sou · H2B331 · 2014-05-20 00:00:00 — Sammanfattningsvis bedöms det inte vara nödvändigt att i detta sammanhang föreslå några förändringar av de regler som skyddar företagens intressen. Med nollalternativet skulle kostnaderna för företagen inte förändras jämfört med vad som gäller . Om den föreslagna lagen inte införs uppkommer inte de ökade kostnaderna för tvister i och utanför domstol. Om den föreslagna ändringen i arbetsmiljölagen inte införs uppkommer inte de ökade kostnaderna för arbetsmiljöarbete. Med minimialternativet skulle kostnaderna sannolikt öka på ett liknande sätt som med den föreslagna lagen. 23.5Konsekvenser för offentlig verksamhet 23.5.1Staten, kommuner och landsting som arbetsgivare I egenskap av arbetsgivare påverkas både staten, kommuner och landsting av förslagen. När det gäller kostnader för tvister, arbets- miljöarbete m.m. kan det jämföras med bedömningarna avseende kostnader för företag. 23.5.2Ökade kostnader för domstolarna Som berörts kommer den föreslagna lagen att innebära en ökad mängd tvister. Förslagen kommer således att påverka domstolarnas arbetsbörda. Detta gäller både Arbetsdomstolen och de allmänna domstolarna. Som framkommit är det svårt att med någon precision ange den förväntade mängden mål som tillkommer till följd av lagen. Det bedöms att det blir en begränsad ökning, i vart fall till en början. Utredningen uppskattar som nämnts att ökningen inte kommer att överstiga 60 mål , fördelat på Arbetsdomstolen och landets tingsrätter. Förslaget om ändring i arbetsmiljölagen kommer att påverka arbete. Genom förslaget får alla arbetsgivare en skyldighet att bedöma verksamhetens behov av rutiner för larm eller andra åtgärder som underlättar larm. Det blir uppgift att utöva tillsyn över skyldigheten. med i frågan om kostnadsökningen för myndig- heten. kommer att behöva analysera behovet av nytt informationsmaterial och genomföra eventuell komplettering. En viss återkommande kostnad för förvaltning av informations- materialet kan också förväntas. Vidare kan verket behöva genom- föra utbildningar med personalen om de nya reglerna, särskilt initialt. I viss mån kan ökade resurser krävas för utökad tillsyns- och utredningsverksamhet samt en viss ökad belastning på den s.k. svarstjänsten, som svarar på allmänna frågor. En viss anpassning av befintligt IT-stöd kan eventuellt krävas för statistik och analys av utvecklingen. Det kan vidare bli aktuellt för att utveckla och förvalta en föreskrift inom området. Utredningen gör som nämnts bedömningen att förslagen totalt sett kommer att innebära beaktansvärda förbättringar i arbets- miljön på landets arbetsplatser. Förslagen bör således kunna medföra en viss avlastning för när det gäller det sedvanliga arbetsmiljöarbetet. Vidare menar utredningen att de nya arbetsuppgifter som tillkommer för verket genom förslaget ligger nära de uppgifter verket redan utför. De bör således utan större svårigheter kunna administreras inom befintliga system och av befintlig personal. Det får antas förekomma en del samtal till verket som rör arbetstagare som slagit eller överväger att slå larm. Även om en viss ökning kan antas behöver den enligt utredningens mening inte bli så omfattande. I samband med att förslagen träder i kraft kommer det dock att krävas betydande informationsinsatser. Det kommer då som framgått ovan även krävas andra åtgärder från verkets sida. Utred- ningen uppskattar att förslagen bör innebära en engångskostnad för verket på för olika åtgärder inför förslagens ikraftträdande. Vilka resurser förslagen därefter kommer att kräva beror i stor utsträckning på hur mycket frågan om visselblåsning i arbetslivet prioriteras. Givetvis kan omfattande resurser läggas på bl.a. tillsyn, intern utbildning, informationskampanjer, uppföljning och analys om man väljer att ha en hög ambitionsnivå i dessa frågor. har till utredningen uppgett att verket preliminärt uppskattat de årliga kostnaderna till mellan 6 000 000 och . Det får sägas motsvara en mycket hög Enligt utredningens mening är det givetvis önskvärt med en hög ambitionsnivå i dessa frågor. Att frågorna prioriteras och att utövar en aktiv tillsyn kan förväntas ge de positiva effekterna av förslagen ett större genomslag. Det är emellertid fullt möjligt att genomföra förslaget och lägga sig på en väsentligt lägre ambitionsnivå och därmed lägre kostnader. Med nollalternativet skulle kostnaderna för och övrig offentlig verksamhet inte förändras jämfört med vad som gäller . Om ändringen i arbetsmiljölagen inte införs uppkommer inte de ökade kostnaderna för . Då uppkommer inte heller några ökade kostnader för de offentliga arbetsgivarna för det arbetsmiljöarbete som behöver bedrivas enligt förslaget. Om inte den nya lagen införs uppkommer inte några ökade kostnader för de offentliga arbetsgivarna för eventuella tvister i och utanför domstol som skulle föras med stöd av lagen. Med minimialternativet skulle de offentliga arbetsgivarnas kostnader för tvister troligtvis öka på ett liknande sätt som med den föreslagna lagen. Som framgått kommer förslagen att innebära ökade kostnader för det allmänna främst genom en ökning av antalet mål vid domstolarna och en ny uppgift för . Det ökade antalet mål vid domstolarna bedöms inte innebära något behov av ökade anslag. Den ökning som kan förväntas kan antas rymmas inom anslagen. När det gäller kommer det dock att krävas en ökning av anslagen till myndigheten. Behovet av ytterligare resurser kommer att vara störst inledningsvis. Som nämnts kan förslagen antas innebära gynnsamma effekter för arbetsmiljön på arbetsplatserna. Förslagen bör således kunna medföra en viss avlastning för när det gäller arbetsmiljö- arbetet. Förslagen borde därför delvis kunna finansieras inom ramarna för utgiftsområde 14 (arbetsmarknad och arbetsliv). Vidare bedöms förslagen ha gynnsamma effekter för en sund konkurrens och för det brottsförebyggande arbetet. Förslagen kan således innebära viss lättnad också för myndigheterna inom de områdena. Det kan därför framstå som naturligt att finansiering av förslagen också sker i förhållande till utgiftsområdena 24 (näringsliv) och 4 (rättsväsendet). Den föreslagna lagen innebär en förstärkning och ett förtydligande av det skydd en arbetstagare har mot repressalier på grund av att arbets- tagaren slagit larm om allvarliga missförhållanden. Möjligheten att angripa även mindre ingripande åtgärder under pågående anställning förstärks avsevärt. Arbetstagare får en rätt till skadestånd om arbets- givaren vidtar repressalier som grundar sig på ett sådant larm. Den nya lagen innebär en avsevärd ökning av anställningstrygg- heten. Alla arbetstagare får en ny grund att angripa skiljanden från anställningen med om åtgärden beror på att arbetstagaren slagit larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Den sanktion som kan komma i fråga är skadestånd, dock föreslås inte någon möjlighet att på denna grund ogiltigförklara en uppsäg- ning eller ett avskedande. Förslaget innebär en förstärkning särskilt för arbetstagare som inte omfattas av LAS och inte åtnjuter den lagens befintliga anställningsskydd. Den föreslagna ändringen i arbetsmiljölagen förväntas innebära att yttrandeklimatet på arbetsplatserna blir bättre och att det kommer att framstå som mer naturligt att säga till om missförhållanden. Detta antas ha en positiv effekt på arbetsmiljön. Förslagen som rör identitetsskydd för arbetstagare som slår larm antas ha positiv effekt för arbetstagare som slår larm och minska risken för att de utsätts för repressalier på grund av larmet. Med nollalternativet uteblir förslagens förstärkning av arbets- tagarnas skydd. Med minimialternativet uppnås också en förstärkning av arbets- tagares skydd vad gäller möjligheten att angripa även mindre ingripande åtgärder under pågående anställning och en lagstadgad rätt till skadestånd i dessa fall. Minimialternativet skulle även i viss utsträckning ha liknande positiva effekter på anställningstrygg- heten som den föreslagna lagen. Minimialternativet bedöms dock i avsevärt mindre utsträckning innebära ett förtydligande av rätts- läget, jämfört med den föreslagna lagen. Minimialternativet får således anses innebära en mer svårförutsebar reglering. De faktiska positiva effekterna för arbetstagarna bedöms därför inte bli lika stora som med den föreslagna lagen. Utredningen bedömer att genom förslagen uppfyller sina internationella förpliktelser ännu bättre än . I kapitel 5 görs en genomgång av internationella åtaganden som berör visselblåsning. Som framgått i avsnitt 11.4 anser utred- ningen att gällande rätt uppfyller de bindande krav som ställs i de internationella åtagandena när det gäller repressalieskydd för arbetstagare som slår larm. Det finns dock områden där de svenska reglerna håller endast liten marginal till åtagandena och där det förekommer uppmaningar och rekommendationer att stärka skyddet. Det gäller privatanställda arbetstagare och möjlighet till skadestånd vid mindre ingripande åtgärder under anställningen. Det finns också skäl för en översyn när det gäller generella regler om interna rapporteringsrutiner. När det gäller privatanställda arbetstagare får dessa ett stärkt skydd enligt den nya lagen. Den nya lagen ger också arbetstagare en rätt till skadestånd vid mindre ingripande åtgärder under anställningen. Såvitt avser interna rapporteringsrutiner innebär utredningens förslag en skyldighet för arbetsgivare att inrätta de rutiner som verksamheten kräver. Den skyldigheten kan enligt förslaget inte avtalas bort. föreslås utöva tillsyn över efter- levnaden. Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att skyddet stärks i betydande mån inom områden där endast med liten marginal uppfyller kraven enligt gjorda internationella åtaganden och där det kan finnas skäl för en översyn. Med nollalternativet blir det ingen skillnad vad gäller uppfyllande av de internationella åtagandena jämfört med vad som gäller . Minimialternativet innebär inte någon skillnad i detta avseende jämfört med den förslagna lagen. 23.8Konsekvenser för arbets- och avtalsrätten samt meddelarskyddet Enligt direktiven ska utredaren särskilt bedöma bl.a. vilka konsekvenser förslagen kan få för arbetsrättsliga principer och avtalsrättsliga förpliktelser samt det grundlagsreglerade meddelar- skyddet. Som redogjorts för i övervägandena innebär förslaget till en ny lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm att den nya regleringen ska tillämpas parallellt med andra regelverk och inte begränsa den rätt arbetstagaren kan ha enligt annan rätt, t.ex. annan arbetsrättslig lagstiftning (se avsnitt 12.2.2 och kapitel 18). Meddelarskyddet påverkas inte heller av förslagen. Förslagen begränsar inte den rätt som tillkommer var och en enligt grund- lagarna. Vad gäller avtalsrättsliga förpliktelser innebär förslaget att den nya lagen om skydd för arbetstagare som slår larm inte ska påverka parternas avtalsförhållanden, så länge avtalen inte innebär avvikelser från arbetstagarens rätt till skadestånd enligt lagen. Sådana avvikelser får endast göras genom kollektivavtal på central nivå (se avsnitt 18.2). 23.9Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Förslagen bedöms ha betydande brottsförebyggande effekter. En ökad insyn kan innebära att förutsättningarna för att brottslighet avslöjas ökar. Möjligheterna att komma till rätta med t.ex. korruption, skattebrott och annan brottslighet bör öka genom att arbetstagare upplever en större trygghet i att slå larm om sådana brott. Ett ökat skydd för arbetstagare som slår larm kan i viss mån också ha en preventiv effekt. Det kan antas att vissa brott inom verksamheter som annars skulle ha begåtts över huvud taget inte genomförs därför att upptäcktsrisken bedöms som större . Med nollalternativet uteblir de positiva effekterna. Minimialternativet bedöms ha liknande positiva effekter på det brottsförebyggande arbetet som den föreslagna lagen. 23.10Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Studier visar inga mer betydande skillnader i kvinnors och mäns benägenhet att slå larm om missförhållanden.13 Vissa skillnader kan dock skönjas i hur kvinnor och män behandlas efter ett larm.14 Kvinnor i mansdominerade arbetsmiljöer behandlas generellt sett sämre efter larm än män.15 I arbetsmiljöer med en jämn könsför- delning synes inte kvinnor behandlas sämre än män och på kvinnodominerade arbetsplatser synes kvinnor behandlas bättre än män.16 Forskning visar också att könsrelationer på arbetsplatser kan ha en viss betydelse för de missförhållanden som uppstår på arbets- platser.17 Vidare har kvinnor i ledande ställning visat sig särskilt utsatta efter larm om missförhållanden eftersom dessa kvinnor bedöms utifrån starka, manliga ledarnormer.18 Den nya lagen kan mot bakgrund av den ovan redovisade kunskapen förväntas ha en viss effekt på jämställdheten mellan kvinnor och män, särskilt eftersom kvinnor och män i arbetsmiljöer med en ojämn könsfördelning är särskilt utsatta för dålig behandling efter att ha påtalat missförhållanden. I sådana miljöer skulle alltså lagen kunna stärka jämnställdheten. Som nämnts bedöms kvinnor i ledande positioner ofta utifrån traditionellt starka, manliga ledarnormer. För dessa kvinnor skulle lagen kunna ge ett skydd som innebär att kvinnors situation i ledande positioner förbättras. Det är också sannolikt att ett stärkt skydd kan leda till att fler jämställdhetsproblem i arbetslivet kommer fram och 13Miceli, Near och Dworin (2008), s. 60 ff. 14A.a., s. 108. 15Hedin, och (2008), s. 192. 16Miceli, Near och Dworin (2008), s. 108. 17Hedin, och (2008), s. 191. 18A.a., s. 191 och 192. Detta gäller särskilt jämställdhetsproblem som inte omfattas av diskrimineringsbegreppet i diskrimineringslagen och därmed kan påtalas med lagskydd. Den nya lagen innebär vidare ett stärkt skydd bl.a. för arbetstagare med tidsbegränsad anställning. Eftersom kvinnor är överrepresenterade bland arbetstagare med tidsbegränsad anställ- ning kan förslaget förväntas ha vissa positiva jämställdhetseffekter även i det avseendet. Av 15 § kommittéförordningen framgår att utredningen ska bedöma även andra konsekvenser av förslagen, nämligen påverkan på det kommunala självstyret, betydelse för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet och möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Enligt utredningens bedömning medför förslagen inte några konsekvenser i dessa avseenden. 23.12 Ikraftträdande och informationsinsatser Utredningen bedömer att de nya reglerna bör kunna träda i kraft . Den nya lagen bör bli tillämplig i fråga om skadestånd med anledning av repressalier som vidtas efter ikraftträdandet. Det behövs inte några övergångsbestämmelser med anledning av förslagen. För att de nya reglerna ska få effekt är det viktigt att kunskapen om dem når ut till allmänheten och till arbetsmarknadens aktörer. Det bör ankomma på att vidta vissa informationsinsatser med anledning av den ändring som föreslås i arbetsmiljölagen. Utredningen utgår också från att arbetsmarknadens parter i sin informations- och utbildningsverksamhet bidrar till att kunskapen om de nya reglerna når ut. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att förslagen kommer att innebära ökade kostnader i vissa avseenden. Kostnaderna kommer i viss mån att belasta företagen och det allmänna. varje enskilt företag måste dock bedömas som hanterbar. Förslagen bedöms emellertid också innebära betydande vinster för enskilda, för företagen och för det allmänna. De enskilda arbetstagare som väljer att slå larm om allvarliga missförhållanden får ett stärkt skydd. Förslagen kan antas leda till att arbetstagare i större utsträckning slår larm om allvarliga missför- hållanden. Detta kan i sin tur antas bidra till en sundare konkurrens, minskad korruption, brottsförebyggande effekter och en bättre arbetsmiljö. Genom förslagen ökar chansen att vissa allvarliga missförhållanden undviks eller att deras skadeeffekter minskar. Vissa allvarliga missförhållanden, såsom större olyckor och liknande, kan orsaka omfattande skada och stora kostnader för företag, för samhället och för enskilda. Förslagen kan också förväntas ha vissa positiva effekter för jämställdheten mellan män och kvinnor. Det är visserligen svårt att kvantifiera värdet av de positiva effekterna. Dessa måste dock beaktas vid värdering av konsekvenserna av förslagen. Med hänsyn till de förväntade positiva effekterna av förslagen är det utredningens bedömning att vinsterna med förslagen klart överstiger kostnaderna. 24.1Förslaget till lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden Lagens syfte och tillämpningsområde Lagen syftar till att ge ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Med allvarliga missförhållanden avses förhållanden som skäligen kan misstänkas avse brott, på vilket fängelse kan följa, eller därmed jämförliga missförhållanden. Förslaget behandlas i kapitel 12 och 13. I första stycket anges syftet med lagen. Av det angivna syftet framgår att det är fråga om en arbetsrättslig skyddslagstiftning och att lagen ska ge ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Med ett stärkt skydd menas här att lagen i vissa fall ger ett skydd utöver det skydd som kan följa av andra regler. Lagen ska inte begränsa det skydd som arbetstagaren har enligt annan rätt. Lagen är tänkt att kunna tillämpas parallellt med andra regelverk, beroende på hur arbetstagaren väljer att föra sin talan i domstol. Lagen är inte avsedd att påverka tillämpningen av andra regelverk, t.ex. om anställningsskydd, skyldigheter att rapportera eller system för rapportering inom arbetsmiljölagstiftningen. Lagen kan givetvis inte inskränka de rättigheter som följer av grundlagarna. Lagen är inte heller avsedd att begränsa arbetstagares befintliga möjligheter att vända sig till myndigheter, fackliga organisationer eller andra. Lagen är således avsedd att stå på egna ben och leva ett eget liv parallellt med övriga regler som kan aktualiseras då arbetstagare slår larm om allvarliga missförhållanden. Lagen ska med andra ord inte läsas motsatsvis så att arbetstagare inte skulle ha något skydd alls vid uppgiftslämnanden som av någon anledning inte faller under lagens kriterier. Av första stycket framgår också lagens tillämpningsområde. Lagen gäller således endast arbetstagare. Lagen bygger på det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Den som genom lagstiftning, se t.ex. 7 § lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program, uttryckligen förklarats inte vara att anse som arbetstagare omfattas inte av lagen. Eftersom lagen endast gäller arbetstagare som slår larm är den inte tillämplig om någon inom verksamheten uttalar sig i egenskap av företrädare för arbetsgivaren. Det avgörande är att det är en arbetstagare som slår larm. Sker ett uttalande i stället av arbets- givaren, t.ex. ett bolag genom en företrädare för bolaget, är lagen inte tillämplig. Huruvida en arbetstagares uttalande ska anses ha gjorts i egenskap av företrädare för arbetsgivaren eller inte får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Vidare gäller lagen bara vid larm. Med att slå larm avses både att arbetstagaren vänder sig utanför verksamheten med uppgifterna och att saken påtalas för arbetsgivaren. Vad som enligt lagen närmare menas med att slå larm internt respektive externt framgår av 4 och 5 §§. Att slå larm innebär något annat än att endast i förbigående nämna något förhållande för någon annan. I själva begreppet att slå larm ligger att någon på ett tydligare sätt uppmärksammar någon annan på ett förhållande som kan uppfattas som ett missförhållande. Sådant som anförs i ett vanligt samtal anses således inte utgöra något larm, om inte avsikten har varit att just slå larm. I begreppet slå larm ligger även en tidsaspekt såtillvida att det i vissa fall inte kan anses vara ett larm när en arbetstagare påtalar ett missförhållande som ligger längre tillbaka i tiden. Under begreppet faller dock i allmänhet situationer där arbetstagaren dröjer med att påtala ett missförhållande därför att arbetstagaren behövt för att överväga hur arbetstagaren bör agera eller valt att själv utreda vad som faktiskt har hänt. Detsamma gäller om arbetstagaren avvaktat för att se om arbetsgivaren självmant åtgärdar missför- hållandet. Det kan även förekomma andra fall där arbetstagaren anses slå larm trots att det gått en inte obetydlig tid sedan arbetstagaren iakttagit missförhållandet. Utanför begreppet slå larm faller dock i allmänhet påtalanden av missförhållanden som ligger väldigt långt tillbaka i tiden, kanske ett flertal decennier, och som närmast har ett historiskt intresse. I allmänhet faller ett påtalande av missförhållanden under begreppet slå larm även om arbetstagaren redan tidigare påtalat det aktuella missförhållandet. Ju fler gånger arbetstagaren påtalar samma missförhållande desto mer uttunnat blir dock larm- momentet. I något skede kan larmmomentet vara så uttunnat att det knappast längre kan anses vara fråga om ett larm. För att ett påtalande av missförhållanden ska anses utgöra ett larm enligt lagen ställs det som utgångspunkt inte några särskilda krav på att det förhållande som larmet avser verkligen har hänt eller att arbetstagaren har något särskilt kunskapsunderlag i det avseendet. Det kan dock i ytterlighetsfall vara så att arbetstagarens påtalande av missförhållanden inte kan anses utgöra något larm över huvud taget om arbetstagaren uppenbarligen inser att sak- förhållandena som påtalas är oriktiga. Ett falskt utpekande av annan kan utgöra brottet förtal och arbetstagaren kan då enligt 8 § även på den grunden undantas från det stärkta skyddet enligt lagen. Som framgår av 4 och 5 §§ krävs det vidare vid externa larm, men inte vid interna larm, att arbetstagaren har fog för uppfattningen att de sakförhållanden som arbetstagaren slår larm om är riktiga. Frågan om påtalande av missförhållanden utgör ett larm eller inte får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. För att lagen ska vara tillämplig krävs därutöver att larmet rör allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Till förhållanden i arbetsgivarens verksamhet räknas till att börja med åtgärder som vidtas efter beslut av personer inom verksamheten och som har något samband med denna. Även brott och andra oegentligheter som utförs av enstaka funktionärer inom verksamheten räknas i allmänhet som förhållanden i verksamheten. Ageranden som helt saknar samband med verksamheten faller dock utanför. Förslaget behandlas i avsnitt 14.2. Andra stycket innehåller en definition av begreppet allvarliga missförhållanden. Lagen är endast tillämplig på larm om sådana förhållanden. Det gäller både interna och externa larm. Med att ett larm avser allvarliga missförhållanden menas att arbetstagaren genom larmet ska påstå att ett sådant missförhållande föreligger. I detta ligger således inte någon bedömning av om missförhållandet verkligen ägt rum eller vilket kunskapsunderlag arbetstagaren kan ha i den delen. Jämför dock 5 §, enligt vilken det för stärkt skydd vid externa larm krävs att arbetstagaren har fog för uppfattningen att de sakförhållanden som arbetstagaren slagit larm om var riktiga. Det kan vara fråga om missförhållanden av två olika slag. För det första kan larmet avse brott, på vilket fängelse kan följa. För det andra kan det gälla något som anses utgöra ett annat därmed jämförligt missförhållande i arbetsgivarens verksamhet. Med brott avses såväl brotten i som i andra författningar. Larmet ska gälla brott som har fängelse i straffskalan. Eftersom det räcker med att fängelse ingår i straffskalan behöver det inte framstå som sannolikt att fängelse skulle komma att utdömas vid en eventuell domstolsprocess. Även om resultatet av en eventuell brottmålsprocess skulle bli en frikännande dom kan kravet vara uppfyllt.