sou · H2B327 · 2014-05-07 00:00:00 — Försvarsmakten ska aktivt verka för att veteransoldater, som tjänstgjort , och deras anhöriga i ökad utsträck- ning informeras om veteranpolitiken, till exempel . Försvarsmakten ska föra officiell veteranstatistik. Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering Som tidigare nämnts redovisade regeringen en samlad veteransoldatpolitik genom propositionen Modern personalförsörj- ning för ett användbart försvar1. I propositionen anger regeringen att veteransoldatpolitiken utgår från en helhetssyn på ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser. En grundläggande del i veteransoldatpolitiken är lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser, som ersatte lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Den nya lagen innebär bl.a. att omhänder- tagandet av personalen vid internationella militära insatser har stärkts. I direktiven till utredningen anges att genom regeringens upp- drag till berörda myndigheter och myndigheternas åter- redovisningar har veteransoldatpolitiken börjat genom- föras och även att en stor del av detta arbete numera är slutfört. har under arbetet nya frågeställningar identifierats av bland annat Försvarsmakten och de berörda organisationerna. Genom- förandet av veteransoldatpolitiken bör därför följas upp, utvärderas och vid behov utvecklas vidare. Enligt direktiven ska utredningen med utgångspunkt ibland annat myndigheternas redovisningar följa upp och utvärdera Försvars- maktens och andra myndigheters genomförande av veteransoldat- politiken, följa upp det fortsatta genomförandet av veteransoldat- politiken, analysera särskilda veteransoldatfrågor där det finns anledning att ytterligare fördjupa arbetet, och om det finns behov, redovisa förslag om en ytterligare utveckling av veteransoldatpoliti- ken. I direktiven anges att i uppdraget ingår dock inte att se över lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser, eftersom lagen trädde i kraft och har tillämpats endast en förhållandevis . Utredningen har i denna del av uppdraget ställts inför vissa komplexa metod- och avgränsningsfrågor. Utredningen har tagit fasta på och haft som grundläggande ut- gångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet att den samlade veteranpolitiken, där veteransoldatpolitiken är en del, ska utgå från en helhetssyn där hela samhället och dess olika aktörer har ett ansvar för genomförandet. I linje med detta synsätt har utredningen haft som inriktning att en samlad och utvecklad veteranpolitik som inne- 2008/09:160. Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering fattar även civila veteraner bör bygga på samma principiella utgångs- punkter och beståndsdelar som den antagna veteransoldat- lagstiftningen om det inte framkommer skäl att i ett eller flera avse- enden söka en annan lösning på motsvarande frågeställningar som låg till grund för den lagstiftningen. En naturlig utgångspunkt i detta arbete är då att resultatet av uppföljningen och utvärderingen av veteransoldatpolitiken bör ligga till grund för och påverka utredningens ställningstagande i frågan om veteranperspektivet bör utvidgas och omfatta personal från andra samhällssektorer än det militära försvaret. Som framgår ovan är en grundläggande del i veteransoldatpoliti- ken införandet av lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser, som trädde ikraft . Utredningen har gjort bedömningen att erfarenheterna av tillämpningen av denna lagstiftning – med de utgångspunkter som utredningen anser måste ligga till grund för det fortsatta utred- ningsarbetet – bör följas upp och i viss utsträckning utvärderas för att ge utredningen ett tillräckligt och tillförlitligt underlag för analys och överväganden i frågan hur veteranpolitiken kan utvecklas. Utredningen kommer däremot inte – i enlighet med direktiven – att lämna några förslag på förändring av denna lagstiftning, även om resultatet av uppföljningen och utvärderingen skulle indikera att det finns skäl att överväga en justering av lagstiftningen i ett eller flera hänseenden. Utredningen har också kunnat konstatera att utredningsarbetet med att följa upp och utvärdera veteransoldatpolitiken förutsätter – förutom det underlag som anges i direktiven – att berörda myndig- heter, landsting, kommuner och andra aktörer biträder utredningen med redogörelse för vissa faktauppgifter, bedömningar och gjorda erfarenheter. Utredningen har därför i detta syfte berett berörda aktörer att dels lämna skriftliga underlag och dels i samband med utredningens hearing lämna muntliga synpunkter och uppgifter. Utredningen har i inledningen av det fortsatta utredningsarbetet även ställts inför val av olika uppföljnings- och utvärderingsmeto- der av veteransoldatpolitiken, då tillgängligheten till uppgifter och data från berörda aktörer – av olika skäl – är begränsad. Utredningen har tagit del av omfattande litteratur på området och även råd och anvisningar för upp- följning – och utvärdering av statliga myndigheters verksamhet. Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering Utredningen lämnar inledningsvis en översiktlig redogörelse för förutsättningar och val av metod för uppföljning – och utvärdering av veteransoldatpolitiken. Därefter redogörs för resultaten av upp- följningen och utvärderingen. Avslutningsvis redogörs för utred- ningens överväganden och förslag om en ytterligare utveckling av veteransoldatpolitiken. 10.2Metod för uppföljning och utvärdering Målet med en utvärdering är att den ska kunna användas som besluts- underlag. En utvärdering utgår i regel från en eller flera specifika frågor, varefter den metod väljs som i det aktuella fallet är den mest lämpliga för att besvara frågeställningen. Att ange en generell ut- värderingsmetod som alltid bör användas är därför inte lämpligt eller realistiskt. Det finns däremot allmänna utgångspunkter som bör beaktas för att utvärderingar ska bli tillförlitliga och användbara2. En utvärdering kan ske i en åtgärdsprocess, dvs. före åtgärdens start, åtgärden genomförs eller efter avslutad åtgärd. En förhandsutvärdering utförs vid planeringen av åtgärden och fram tills dessa att åtgärden börjar. Eftersom utredningens uppdrag i denna del avser åtgärder som är under genomförande, och i vissa fall, även avslutats, behandlas inte förhandsutvärdering ytterligare. Efterhandsutvärderingar är ett samlingsnamn på de utvärderingar som utförs efter att åtgärden påbörjats. En efterhandsutvärdering kan genomföras både efter att åtgärden startat eller efter att åtgär- den har avslutats. I de fall då en åtgärd genomförs på försök är det ofta rimligt att inte förvänta sig några resultat förrän försöket har slutförts. Att utvärdera åtgärder som inte har något slutdatum kan i vissa fall också vara svårt. Om åtgärden antas ge omedelbara och hållbara resultat kan mätningar göras i direkt anslutning till åtgärdens avslut. Till exempel om syftet är att öka den formella kunskapen inom något område, så kommer de kunskaper som förvärvats genom åtgärden troligen att vara desamma . En utvärdring kan även göras som åtgärden genom- förs, dvs. En sådan utvärdering kan ge större möjligheter att styra och påverka inriktning och genom- förande av den aktuella åtgärden och innebär därmed att det rör sig 2 i politik och förvaltning 2009 Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering om en mer efterfrågestyrd utvärdering. Ett viktigt syfte med utvär- deringen är därför att möjliggöra återkopplingar relativt tidigt i pro- cessen. För många åtgärder är det emellertid så att mätbara resultat uppkommer först . Det kan även vara viktigt att studera utfall för att se hur hållbara resultaten av åtgärden är. Det kan till exempel vara lämpligt att göra en första eftermätning som mäter kortsiktiga effekter, och sedan en andra eftermätning som mäter mer långsiktiga effekter. Genomförandeutvärdering och/eller utfallsutvärderingar Utvärderingar kan genomföras i form av genomförandeutvärderingar och/eller utfallsutvärderingar. Vid en genomförandeutvärdering studeras besluts- och genom- förandeprocesserna. Ett av syftena med en genomförandeutvärdering är att få kunskap om hur utfallet av den aktuella åtgärden kan ha påverkats av planeringen och de grundläggande beslutsprocesserna och av själva genomförandet. Genomförandeutvärderingar studerar således besluts- och genomförandeprocesserna i sig själva medan utfallsutvärderingar studerar resultatet av åtgärderna. Dessa båda typer av utvärderingar kan kombineras då en genomförandeutvär- dering kan bidra till att förklara varför ett observerat utfall av en åtgärd har blivit som det blivit. Om målen inte är uppfyllda, kan genomförandeutvärderingen ge förklaring till varför de inte blev det samt eventuellt ge underlag för förslag på förbättringar. Utfallsutvärderingar kan utgöras av målutvärderingar, effektutvärde- ringar och effektivitetsutvärderingar. En målutvärdering har den begränsningen att den endast ut- värderar måluppfyllelsen men däremot inte i vilken utsträckning som måluppfyllelsen har orsakats av den aktuella åtgärden. En effektutvärdering svarar på frågan om i vilken utsträckning som ett observerat utfall har orsakats av den åtgärd som utvärde- ringen gäller. Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering En effektivitetsutvärdering av en åtgärd innebär en granskning av alternativa sätt att uppnå vissa mål, dvs. en vägning av fördelar mot nackdelar av olika alternativ av åtgärder. Förutsättningar för tillförlitliga utvärderingar ställs frågan om en utvärdering ska fokusera på genomförande eller utfall. Det centrala i utvärderingssammanhang är emellertid inte ett sådant val, utan att beslut rörande utvärderings- typ ska styras av vilken eller vilka frågor som utvärderingen ska ge svar på. Olika typer av utvärderingar kan dessutom utföras i olika skeden av ett program, beroende på när till exempel datainsamling och dokumentation kan eller bör ske. En adekvat datainsamling och dokumentation är grundförutsättningar i en utvärdering. Utvärde- ringsarbetet kan dock försvåras på grund av begränsningar i data. Dessa begränsningar kan gälla själva tillgången till data, dels datas kvalitet. Att få tillgång till data behöver dock inte alltid betyda att utvärderbarheten är säkrad. Det finns fall där data varit av sådan kvalitet att endast en målutvärdering kan göras. Att utvärdera komplexa program En annan aspekt att ta hänsyn till vid utvärdering är att olika politiska åtgärdsprogram går även mot att bli allt större och mer komplexa, med många olika aktörer och målgrupper. Ur utvärderingssyn- punkt skapar ett komplext program speciella utmaningar. Det som kännetecknar komplexa program är att det är svårt att entydigt spegla programmets resultat. En av orsakerna till detta kan vara att det inte är uppenbart hur de kausala sambanden mellan insatser och utfall är utformade. En annan orsak kan vara att programmet inne- fattar samverkan mellan flera organ och funktioner i samhället. Politiker och beslutsfattare uppmärksammar att verkligheten är komplex och utformar därför program som bygger på partnerskap och nätverk för att kunna hantera flera aspekter av en och samma problematik. Dessa komplexa program syftar till att genom samverkan bättre kunna hantera problematiken än vad enskilda samhälls- sektorer kan göra. Det finns olika program som har komplexa egenskaper. Organi- sationen av ett program kan bestå av ett huvudprogram med de Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering huvudsakliga målsättningarna, planeringen och organiseringen av genomförandet. Programmets utformning och genomförande be- stäms sedan av de olika delprogrammen under huvudprogrammet. Delprogrammen genomförs på många olika platser och under olika ledningsformer. En utvärdering av ett komplext program har att hantera flera aspekter som var och en är förknippad med olika problem i form av kausalitet3, kontext4, aktörer5 och om programmet är ett utveck- lingsprogram6. Programmets komplexitet kan också ofta härledas från mångfalden av utförare med olika dagordningar och kontexter, att målgruppen kan ha olika sammansättning, vilket kan leda till att olika aspekter av programmet kan behöva belysas från olika perspektiv. Att ut- värdera programmet i sin helhet kan därför visa sig vara mycket svårt. Också utvärderingar av horisontell samverkan präglas ofta av ett antal svårigheter som kan härledas till de fenomen som studeras. Att utvärdering av samverkan skiljer sig från annan utvärdering beror på att samverkansprocesser har sin utgångspunkt i eller förutsätter en helhetssyn. En utmaning för utvärderingar av samverkan kan, beroende på utvärderingens syfte, vara att bedöma det reella mer- värde som samverkan haft för utfallet. Metodologiskt är detta svårt eftersom det förutsätter en jämförelse med det kontrafaktiska ut- fallet. Samverkan upptar naturligtvis arbetstid och ger även upphov till andra kostnader. Om man bedömer att programmets komplexitet försvårar utvär- deringen kan det vara bättre att fokusera intresset kring vad upp- dragsgivarna har velat uppnå med programmet och hur målgruppen verkar ha påverkats. Utvärderingens syfte blir att bedöma huvud- programmets samlade måluppfyllelse. En sådan utvärdering försöker 3Det kan finnas flera möjliga kausala samband mellan utförarnas genomförande av delpro- grammen och utfallet för målgruppen. Flera kausala samband kan vara verksamma . Åtgärdernas utfall kan dessutom återverka på åtgärderna och skapa ett cirkulärt samband, dvs. en ömsesidig påverkan mellan utförare och målgruppen uppstår. De kausala sambanden i programmet blir därför oklara. 4Det kausala sambandet kan även bero på den regionala kontexten. Det betyder att det kan finnas alternativa kausala samband som det krävs en förståelse för om man ska kunna uttala sig om hur programmets kontext påverkar programmets funktionssätt. Yttre omständigheter och oförutsägbara faktorer kan påverka programmets utfall på olika sätt i olika regioner. 5Gränsdragningen mellan utförare och målgrupp kan vara otydlig, där utförare med olika ekonomiska, sociala, kulturella och fysiska resurser samverkar. 6Syftet med ett program är ofta att finna nya vägar för att utveckla en samverkan. Arbets- sättet och samverkan kan inte förutsägas på förhand utan är under utveckling, vilket kan försvåra utvärderingen. Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering således inte kartlägga de komplexa aspekterna i programmet, utan söker i stället indicier och belägg för att uppdragsgivarnas målsätt- ning med hela programmet har uppfyllts. 10.2.1Ekonomistyrningsverkets syn på uppföljning och utvärdering har utfärdat anvisningar och råd till led- ning för uppföljning och utvärdering av statlig verksamhet, bland annat vad gäller måluppfyllelseanalys. Utgångspunkten är att myndig- heternas verksamheter ska bedrivas effektivt.7 För att kunna följa upp och utvärdera ett politikområde krävs att man kan se i vilken grad olika mål är uppfyllda. Åtgärder som vidtas för att nå givna mål ska vara sådana att de leder till målens uppfyllelse, inte att de bara syftar till målens uppfyllelse. Det är ett skäl till att graden av måluppfyllelse behöver studeras.8 Beskrivande eller förklarande måluppfyllelseanalys I en beskrivande måluppfyllelseanalys kan man konstatera i vilken utsträckning målet är uppfyllt. I en förklarande måluppfyllelseanalys analyserar man även orsakssambanden, det vill säga man strävar efter att förklara varför målet är uppnått eller inte. Man kan till exempel söka svaret på frågan om det är myndighetens insatser som bidragit till måluppfyllelse eller om finns det andra förklaringar. Om målet är direkt uppföljningsbart mäter man det som målet avser och ser om det är uppfyllt. Om målet inte är direkt uppfölj- ningsbart måste det omformuleras till något mätbart och operatio- naliseras. Det innebär att man definierar indikatorer, fastställer kriterier för måluppfyllelse och mäter hur det faktiskt förhåller sig. För att kunna beskriva måluppfyllelsen krävs att data presente- rats beträffande det tillstånd som målet avser. Den mest grund- läggande förutsättningen är därför förekomsten av ett mål. Det förutsätter att följande frågor kan besvarar: 1.Kan ett mål identifieras? 2.I vilken utsträckning blev målet uppfyllt? 7Enligt 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten och 7 § i verksförordningen (1995:1322). Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering Om målanalysen även ska ligga till grund för en effektivitetsutvär- dering krävs även att följande frågor kan besvarar: 3.Hur stor del av måluppfyllelsen var ett resultat av åtgärden? 4.Hur stor del av verksamhetens kostnader gick åt till åtgärden? 5.Var den valda åtgärden bättre än någon alternativ åtgärd? Det är dock inte entydigt så att en måluppfyllelse analys måste vara detsamma som att samtliga dessa frågor har besvarats. En måluppfyllelseanalys kan genomföras på olika sätt. Den enk- laste varianten blir den beskrivande måluppfyllelseanalysen, som studerar om målet kan anses vara uppfyllt eller inte uppfyllt (frå- gorna 1 och 2). Som synonym till denna benämning används om- växlande uttrycket måluppfyllelsebedömning, där bedömning avser signalera att analysen delvis bygger på värderingar. Den förklarande måluppfyllelseanalysen undersöker effekten av en åtgärd (frågorna 1–3). Den pläderande måluppfyllelseanalysen, argumenterar för valet av åtgärd utifrån kunskaper om effekter och kostnader (frågorna 1–5). 10.2.2Utredningens val av metod för uppföljning och utvärdering av veteransoldatpolitiken Utredningen kan konstatera att veteransoldatprogrammet (veteran- soldatpolitiken) utgörs av ett antal olika delområden och att dessa olika delområden sammantagna uppvisar en tydlig bild av ett kom- plext program med olika aktörsförhållanden, målgrupper och sam- verkansaspekter. Veteranprogrammet (veteranpolitiken) har dessutom varit i kraft en förhållandevis , dvs. Vidare har utredningen kunnat konstatera att relevanta uppgifter som belyser olika delområden i vissa fall har varit svåra att få tillgång till, bland annat saknas tillgänglig och tillförlitlig statistik. Utredningen har därför gjort bedömningen att förutom själva uppföljningen av olika åtgärder bör utvärderingen genomföras som en måluppfyllelseutvärdering/måluppfyllelseanalys av veteransoldat- programmet (veteransoldatpolitiken) och dess olika delområden. Definitionen av veteranprogrammets olika delområden tar sin utgångspunkt i vad som anges i regeringens proposition En modern personalförsörjning för ett användbart försvar, som ligger till grund för veteransoldatprogrammet (veteransoldatpolitiken). Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering Utredningen anger nedan under respektive rubrik olika del- områden och de olika mål/delmål som enligt vad som anges i den angivna propositionen bör uppnås under respektive delprogram (del- område). Utredningen har också i detta sammanhang kunnat notera att vissa målformuleringar är av den arten att en utvärdering inte kan ge direkta och entydiga svar på frågan om måluppfyllelse. Utred- ningen har då stannat för att försöka ge indikationer på i vilken grad målet/delmålet är uppfyllt. Det innebär att utredningen har inriktat utredningsarbetet mot att försöka besvara frågorna 1 och 2 ovan, dvs. kan veteransoldatprogrammets (veteransoldatpolitikens) mål och delmål identifieras och i vilken utsträckning är målet och delmålen uppfyllda. I regeringens proposition Modern personalförsörjning för ett använd- bart försvar – vissa frågor om Försvarsmaktens personal9, som ligger till grund för veteranpolitiken, anges att genom den nya lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella mili- tära insatser framhålls och förstärks vikten av omhändertagandet av personal som deltar i internationella militära insatser genom ett utökat stöd – och uppföljningsansvar för Försvarsmakten. I den angivna propositionen och andra styrdokument som ut- redningen tagit del av kan ett övergripande mål för veteranpolitiken utläsas. Därutöver har regeringen angett att antal olika delmål inom ramen för denna politik. Utredningen gör därför bedömningen att uppföljningen och utvärderingen i form av måluppfyllelseanalys där- för i första hand får inriktas mot identifierade delmål. Utredningens ställningstagande till frågan om målet med vetersnsoldatpolitiken har nåtts blir därmed en fråga om utvärdering av i vilken omfatt- ning som de olika delmålen har uppnåtts. Nedan identifierade delmål följer i allt väsentligt vad som anges i den angivna propositionen. Under respektive avsnitt anges inled- ningsvis i punktform hur olika delmål beskrivs i propositionen. 2009/10:160. Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering 10.3.1Kunskapen om fredsfrämjande verksamhet Det är angeläget att det finns en bred kunskap om den freds- främjande verksamheten i samhället. Kunskapen på området bör öka bl.a. på den politiska nivån. Försvarsmakten bör verka för största möjliga öppenhet vid inter- nationella militära insatser. Försvarsmakten bör utveckla förmågan att hantera kritik vid uppkomna händelser. Försvarsmaktens personal och anhöriga som utsätts för oriktig kritik bör också i större utsträckning få hjälp och stöd av myn- digheten. Försvarsmakten anger att myndigheten verkar kontinuerligt för att ha så stor öppenhet som möjligt i verksamheten. Myndigheten anger att rutiner finns för hur kritik tas omhand och styrande dokument för detta revideras fortlöpande. I fall personal eller an- höriga blir utsatta för kritik kan de få stöd av myndigheten om de så önskar. Bland annat har detta varit aktuellt då skadade eller döda kommit hem från insatsområdet och anhöriga blivit uppvaktade av media. Erfarenhetsanalyser produceras också inom samtliga områden, detta inkluderar vid behov även analyser inom veteranområdet. Försvarsmakten bör utveckla och förbättra kvaliteten i rekryte- ringen till insatsorganisationens förband. Försvarsmakten bör göra särskilda insatser när det gäller rekry- tering av vissa specialistkategorier, bl.a. läkare, till de inter- nationella militära insatserna. Försvarsmakten bör initiera fortsatt forskning på området rekry- tering till internationella militära insatser. Försvarsmakten anger att man bedömer att rekryteringen till insats- förbanden möter kraven. Förbättringsarbete inom detta område pågår kontinuerligt och strukturerat och beskrivs i myndighetens årsredovisning. Myndigheten anger vidare att den har ett pågående projekt med att utveckla sin förmåga till målgruppsanpassade erbju- Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering Utvecklingsarbetet pågår och bedöms att kunna börja leverera effekt . finns en rekryteringschef och en rekryteringsfunktion i högkvarteret. Vid Försvarsmedicincentrum i finns en rekryteringfunk- tion för rekrytering av medicinsk personal inrättad. Försvarmakten anger vidare att man har genomfört flera olika studier inom rekryteringsområdet i syfte att bland annat kunna lösa uppgifter i internationella militära insatser. Försvarsmakten bör bestämma en insatsfrekvens för deltagande i internationella militära insatser. Försvarsmakten bör initiera fortsatt forskning på området insats- frekvens i internationella militära insatser. Försvarsmakten anger att myndigheten tillämpar en fastställd minimi- tid mellan internationella militära insatser. Med detta avses krav som ställs på att tiden mellan deltagande i två internationella militära insatser ska vara minst dubbelt så lång som senaste tjänstgörings- tiden. Som en konsekvens av detta är myndighetens rekommendation två till tre internationella militära insatser under en anställning . Avsteg från krav på minimitid får beslutas av produktions- chefen i samråd med insatschefen efter det att en medicinsk och psykologisk bedömning har genomförts. Försvarsmakten uppger att omfattande studier har genomförts inom veteransoldatområdet med fokus på veteraners hälsa. 10.3.4Vissa försäkrings- och ersättningsfrågor