sou · H2B331 · 2014-05-20 00:00:00 — är starkt med avseende på vanvård inom äldreomsorgen, polis- brutalitet, politikers försök att påverka rättsutredningar, grym och oetisk djurhållning, oetiska anställningsförhållanden, skogsskövling och utnyttjande av barn och deras föräldrar genom aggressiv marknadsföring av ohälsosam mat.56 Allmänintresset är inte utan ett ämne kan vara av förhöjt allmänintresse för att lagstiftnings- åtgärder övervägs eller för att en fråga är aktuell i den offentliga debatten.57 Princip 3: den avslöjade informationens riktighet Det finns inget absolut krav på att informationen ska vara korrekt eller tillförlitlig så länge som visselblåsaren agerar i god tro i förhållande till informationens riktighet. Om en arbetstagare vet, eller misstänker, att informationen är oriktig är arbetstagaren i ond tro. Visselblåsaren har därtill en skyldighet att göra vad som är skäligt för att kontrollera och säkerställa att informationen är riktig.58 Princip 4: skadan för organisationen Allmänintresset av att information avslöjas måste vägas mot skadan för organisationen. Sådana skador kan vara renomméskador för företag eller förtroendeskador för myndigheter. Princip 5: god tro Kravet på god tro innebär att visselblåsaren ska vara av uppfatt- ningen att det inte finns några alternativa, mer diskreta, kanaler för avslöjandet, samt att informationen som avslöjas är riktig och att det finns ett allmänintresse i uppgifterna. 56Se Guja mot (), Heinisch mot () och Steel och mot FK (). 57Fressoz och Roire mot () och mot (). 58Fressoz och Roire mot () och Bladet och Stensaas mot (). Princip 6: sanktionens allvar Slutligen väger in vilken sanktion som vissel- blåsaren har drabbats av som en följd av larmet. Domstolen har i sin praxis menat att skiljande från anställningen är en synnerligen allvarlig sanktion och understrukit att oproportionerliga sanktioner riskerar att ha en avkylande effekt på andra arbetstagares benägenhet att slå larm om missförhållanden. Skälen till begränsningar av arbetstagares yttrandefrihet ska vara relevanta och tillräckliga Vid sidan av proportionalitetsbedömningen gör domstolen en bedömning av skälen som de nationella myndigheterna framför i syfte att rättfärdiga en begränsning. Dessa skäl ska vara relevanta och tillräckliga vilket innebär att de nationella myndigheterna ska redovisa de principer som ligger till grund för en begränsning och på vilka grunder dessa principer är förenliga med Europakon- ventionen.59 positiva förpliktelser att skydda yttrandefriheten för arbetstagare i privat anställning skyddar, som utgångspunkt, enskilda från det allmännas ingrepp i de garanterade fri- och rättigheterna. Konventionen är emellertid ett levande instrument vars innebörd ska tolkas i ljuset av samhällsutvecklingen.60 har ett särskilt ansvar att garantera att konventionen fortlöpande är relevant och effektiv. Domstolen har anfört att konventionen i vissa fall kan göras gällande i det privata anställ- ningsförhållandet och att en konventionsstat kan hållas ansvarig för en konventionskränkning som har sin grund i en privat arbets- givares åtgärder mot arbetstagare. Det har stått klart att konventionsstater inte utan vidare kan undkomma ansvar under konventionen genom att delegera sina skyldigheter till privata organ eller personer.61 Det har till exempel ansetts att det inte är möjligt för en stat att undkomma 59Animal defenders international mot FK (), § 100. 60Vallianatos m.fl. mot (). 61Costello-Roberts mot FK (). ansvar för kränkningar av intagnas fri- och rättigheter genom att lägga ut driften av anstalter på privata aktörer. En konventionsstat kan inte heller undkomma ansvar genom att delegera befogenheter att reglera villkor på arbetsmarknaden till privata aktörer.62 har även i ett antal fall prövat konventions- staters ansvar för privata arbetsgivares sanktioner som grundar sig på arbetstagares utnyttjande av sin yttrandefrihet.63 Domstolen har i dessa fall inte ansett sig principiellt förhindrad att döma en konventionsstat för konventionskränkning även om arbetsgivaren varit ett företag. Från perspektiv synes det finnas i huvudsak två skäl till att domstolen prövar en konventionsstats ansvar för kränkningar som grundar sig i privata arbetsgivares åtgärder. Det första skälet är att en nationell domstols dom framstår som oskälig, godtycklig, diskriminerande eller i övrigt oförenlig med konventionen.64 Det andra skälet är att konventionsstaten, inom ramen för sina positiva förpliktelser, har underlåtit eller misslyckats med att säkerställa konventionens genomslag även i relationer mellan enskilda, främst genom nationell lagstiftning.65 Det står klart att konventionsstater kan hållas ansvariga för kränkningar av yttrandefriheten som uppstått i förhållandet mellan en privat arbetsgivare och dess arbetstagare. Åtminstone i fall då yttrandefriheten i fråga är av starkt allmänintresse, till exempel vid visselblåsning, facklig yttrandefrihet eller då en privat verksamhet finansieras med allmänna medel. tycks samman- fattningsvis inte fästa avgörande betydelse vid huruvida arbets- tagaren är offentlig- eller privatanställd, utan snarare vid allmän- intresset av att yttrandefriheten skyddas. 5.4.2Europarådets straffrättsliga konvention om korruption straffrättsliga konvention om korruption antogs av 1998. signerade konventionen 1999 och ratificerade den 2004.66 Konventionen innehåller inte några arbets- rättsliga bestämmelser om skydd för visselblåsare. 62Jfr m.fl. mot (), § 63. 63Se t.ex. mot (), De mot (2002-03- 14), Heinisch mot () och Palomo Sánchez m.fl. mot (2011-09- 12). De mot (). 65Se t.ex. mot (). 2003/04:70 och bet. 2003/04:JUU21. en bestämmelse om skydd för vittnen och personer som samarbetar med rättsvårdande myndigheter.67 Med begreppet vittnen avses inte endast bevispersoner utan också visselblåsare som anmäler misstankar om korruptionsbrott till myndigheter.68 Dessa personer ska enligt konventionen skyddas från hot och påtryckningar i syfte att uppnå ett frikännande på grund av bristande bevisning eller, i exceptionella fall, att framföra bevisning mot tilltalade i syfte att få dem dömda.69 Skyddet kan bestå i att visselblåsarens identitet hålls hemlig under processen eller att visselblåsaren tilldelas person- skydd och/eller skyddad identitet.70 Bestämmelsen om skydd för vittnen och personer som samarbetar med rättsvårdande myndig- heter kompletteras av en Europarådsrekommendation som mer utförligt beskriver vilka principer som ska styra skyddet för dessa personer.71 Vid anslutning till konventionen påpekades att det länge i setts mycket allvarligt på försök att sabotera brottsutredningar och påverka bevispersoner genom hot och våld.72 I folkbokföringen finns så kallad spärrmarkering och kvarskrivning. Vidare kan en person få medgivande till att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga, i mer exceptionella fall kan så kallade trygghets- paket och personskydd erbjudas. I anslutningspropositionen påpekades också att den så kallade hade lämnat ett betänkande om ett nytt nationellt program om person- säkerhet.73 I betänkandet föreslogs bland annat en ny personsäker- hetslag. Detta förslag ledde dock inte till ny lagstiftning. Däremot genomfördes en förstärkning av skydd för vittnen 2006 genom en ny bestämmelse74 i polislagen om personsäkerhetsarbete.75 Den samlade bedömningen som gjordes vid anslutning till straffrättsliga konvention om korruption var att genom de möjligheter som fanns att skydda bevispersoner med flera uppfyllde konventions krav.76 68Council of Europe (1999a), stycke 111. 69A.a., stycke 112. 70A.a., stycke 113. R(97)13 on the intimidation of witnesses and the rights of the defence. 2003/04:70, s. 25. 742 a § polislagen (1984:387). 2005/06:138. 76Det bör här noteras att det i den svenska anslutningspropositionen inte fördes något särskilt resonemang om skyddet för visselblåsare som anmäler misstankar om brott. 5.4.3Europarådets civilrättsliga konvention om korruption civilrättsliga konvention om korruption antogs som den straffrättsliga konventionen. Konventionen signerades av och ratificerades i samband med att den straffrättsliga konventionen ratificerades.77 Den civilrättsliga konventionen har en bestämmelse om skydd för arbetstagare som anmäler misstankar om brott; det är alltså i första hand ett arbets- rättsligt skydd som avses i den civilrättsliga konventionen. Bestämmelsen om skydd för arbetstagare har följande lydelse.78 Varje part skall i sin nationella rätt föreskriva lämpligt skydd mot varje oberättigad påföljd för arbetstagare som har skälig anledning att misstänka korruption och som i god tro anmäler sina misstankar till ansvariga personer eller myndigheter. Skyddet ska finnas både för offentliganställda och privatanställda arbetstagare som anmäler korruptionsmisstankar. Med korruption avses i huvudsak mutbrott.79 Skydd behöver inte finnas för arbets- tagare som anmäler korruptionsmisstankar i ond tro eller arbetstagare som inte har åtminstone skälig misstanke om att det rör sig om brott. Den förklarande rapporten tillägger att det även bör krävas rimlig grund för att skyddet ska ges.80 Vidare avgränsar sig bestämmelsen till anmälningar till personer eller myndigheter som är ansvariga för att ta emot anmälningar.81 Bestämmelsen förpliktigar alltså inte konventionsstaterna att ha skydd för arbets- tagare som vänder sig till media eller som själva offentliggör brotts- misstankar, till exempel via sociala medier. Anmälningar av korruptionsmisstankar ska enligt konventionens förklarande rapport bryta eventuella tystnadsplikter (breach of the duty of confidentiality).82 Av detta torde följa att parterna i anställnings- förhållandet inte ska kunna med bindande verkan sluta avtal om tystnads- eller diskretionsplikt som inskränker arbetstagares rätt att anmäla korruptionsmisstankar till behörig person eller myndighet. Skyddet för arbetstagare ska åtminstone innefatta skydd mot uppsägning, skydd mot degradering eller andra åtgärder 2003/04:70 och bet. 2003/04:JUU21. 80Council of Europe (1999b), stycke 72. 81A.a., stycke 69. 82A.a., stycke 69. som begränsar arbetstagarens karriärsutveckling.83 Bestämmelsen är inte tänkt att hindra arbetsgivare från att utöva sin arbetslednings- rätt utan endast äga tillämpning på fall där arbetsgivaren vidtar åtgärder mot arbetstagare uteslutande för att arbetstagaren har anmält misstankar om korruptionsbrott till behörig person eller myndighet.84 Konventionsstaterna är underkastade övervakning av genomförandet av såväl den straffrättsliga som den civilrättsliga konventionen. Övervakningen sköts av Gruppen av stater mot korruption (GRECO). GRECO utvärderade genomföranden av konventionsåtagandena gjorda under den straffrättsliga och civilrättsliga konventionen om korruption. I utvärderingen ingick en granskning av den svenska regleringen av tjänstemäns rapportering av korruptionsmisstankar samt skyddet för tjänstemän som rapporterar korruptionsmisstankar. Sammanfatt- ningsvis fann GRECO att det inte fanns någon bestämmelse i som tydligt reglerade tjänstemäns rapportering av misstankar om korruption.85 Därför uppmanades att anta tydliga skrivna bestämmelser och riktlinjer för alla offentligt anställda arbetstagare samt utbildning för tjänstemän rörande rapportering av korruptions- misstankar.86 följdes utvärderingen av upp och det konstaterades att rekommendationerna som lämnades till 2005 var tillfredställande fullgjorda.87 hade bland annat genomfört utbildnings- och upplysningsinsatser riktade till offentlig- anställda arbetstagare i syfte att tydliggöra vad som gäller vid rapportering av korruptionsmisstankar. Samlade lärdomar från GRECO:s andra utvärderingsomgång publicerades i GRECO:s sjunde verksamhetsrapport.88 Den tredje och fjärde utvärderings- omgångens granskning av har koncentrerats till andra frågor än visselblåsning, bland annat transparens i partifinansiering och korruption med avseende på parlamentariker, domare och åklagare. Vid tillträde till den civilrättsliga konventionen gjordes bedömningen att svensk rätt uppfyller de krav som anges i konventionens artikel 9.89 Slutsatsen grundades bland annat på 83A.a., stycke 69. 84A.a., stycke 70. 85Den svenska staten pekade vid utvärderingen bl.a. på bestämmelsen om åtalsanmälan i 22 § lag (1994:260) om offentlig anställning. GRECO konstaterade dock att denna bestämmelse förpliktigar arbetsgivaren att anmäla korruptionsmisstankar och inte arbetstagare. 86Group of States against Corruption (2005). 87Group of States against Corruption (2007a). 88Group of States against Corruption (2007). 2003/04:70, s. 47 f. arbetstagarnas skydd enligt 7 och 18 §§ LAS, som fastslår att en uppsägning ska vara sakligt grundad och avskedande endast kan motiveras i de fall då arbetstagaren grovt åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren, samt den praxis som Arbetsdomstolen utvecklat. Den praxis som det hänvisades till innebär att även omplacering av personliga skäl kan underkastas en rättslig prövning som liknar prövningen vid uppsägning (den så kallade bastubadarprincipen), samt möjligheten att även angripa arbetsledningsbeslut i de fall som de utövas otillbörligt eller strider mot goda seder på arbetsmarknaden. Vidare nämndes bestämmelserna i lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter (FHL), som innebär att det inte anses utgöra ett obehörigt angrepp att någon anskaffar, utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos en näringsidkare för att offentliggöra eller inför en myndighet eller annat organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott, på vilket fängelse kan följa, eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse.90 Därutöver redogjorde regeringen kort för meddelarskyddet som ankommer på offentliganställda och även den utredning som vid tiden genomfördes med avseende på yttrandefrihet för privatanställda (Ds 2001:9). Denna utredning ledde sedermera inte till någon lagstiftningsåtgärd. 5.4.4Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare rekommendation om skydd för visselblåsare antogs av den 29 april 2014.91 Rekommendationen uppmanar medlemsstater att underlätta rapportering och avslöjanden i det allmänna intresset och skydda visselblåsare genom nationella regelverk, institutionella ramverk och kollektivavtal. En omfattande och sammanhållen ansats rekommenderas.92 Detta innebär inte med nödvändighet att medlemsstaterna behöver reglera ramverket i en sammanhållen lag, men ramverket ska vara tydligt och motsägelsefritt från vissel- blåsarens perspektiv.93 90Se 2 § lagen om företagshemligheter. 91Recommendation CM/Rec(2014)7 of to member States on the protection of whistleblowers. 93Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 7. Medlemsstaterna avgör själva vad som ska anses ligga i det allmänna intresset. Medlemsstaterna bör dock tydliggöra omfatt- ningen av det nationella ramverket och åtminstone inkludera rapportering och avslöjanden av lagbrott, kränkningar av de mänskliga rättigheterna, risker för enskildas hälsa och säkerhet samt risker för miljön.94 Skyddet bör inte bortfalla om visselblåsaren misstar sig avseende förhållandenas allvar – eller att en fara för det allmänna intresset inte har förverkligats – så länge som visselblåsaren har rimliga grunder (reasonable grounds) att tro att uppgifterna som rapporteras eller avslöjas var riktiga.95 Något uttryckligt krav på altruistiska motiv eller god tro finns inte i rekommendationen.96 Rekommendationen nämner att det ska finnas tre typer av kanaler för rapportering och avslöjanden: 1) intern rapportering, 2) anmälan till myndighet och 3) avslöjanden till allmänheten.97 Omständigheterna får enligt rekommendationen avgöra vilken kanal som ska användas. Som regel bör dock de två första kanalerna uppmuntras.98 Det nationella ramverket bör inkludera personer som arbetar i både den offentliga och den privata sektorn, oberoende av anställ- ningsrelationen. bör även inkludera personer som inte uppbär lön.99 Dessutom bör personer skyddas även efter anställ- ningen upphört och, om möjligt, under rekryteringsprocessen.100 Enligt rekommendationen ska inte arbetsgivare få hindra eller straffa en arbetstagare med stöd av arbetstagarens rättsliga eller kontraktuella förpliktelser på grund av att arbetstagaren har rapporterat eller avslöjat missförhållanden.101 Detta innebär att arbetsgivare inte ska kunna avtala bort rätten för arbetstagare att slå larm om missförhållanden. Medlemsstaterna får heller inte genom reglering av den offentliga anställningen begränsa arbetstagares rätt att rapportera eller avslöja missförhållanden.102 Medlemsstaterna bör säkerställa att det finns effektiva mekanismer för att behandla rapporter och avslöjanden i det allmänna intresset.103 96Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 22. 102Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 11. 103Princip 9 och 13. Medlemsstaterna bör även stimulera ett gott rapporterings- klimat så att de som rapporterar eller avslöjar i det allmänna intresset känner sig trygga att fritt ta upp olika förhållanden.104 Vidare bör arbetsgivare uppmuntras att ha interna rapporterings- rutiner.105 När sådana rutiner införs ska arbetstagare och deras fackföreningar konsulteras.106 Den som rapporterar eller avslöjar ska också, som generell utgångspunkt, hållas underrättad om vilka åtgärder som vidtagits av den som mottagit rapporten eller avslöjandet.107 Syftet med att visselblåsaren bör hållas underrättad är bl.a. att undvika nya, onödiga avslöjanden.108 Utpekade personer bör också få möjlighet att söka upprättelse vid förluster eller skador som orsakas av felaktig eller missledande information.109 Den som rapporterar eller avslöjar bör ha rätt att få vara konfidentiell och få sin identitet skyddad.110 Syftet med skyddet för visselblåsarens identitet är att fokus ska vara på de förhållanden som rapporteras eller avslöjas och inte på visselblåsaren.111 Den som rapporterar eller avslöjar ska skyddas från alla former av repressalier från arbetsgivaren, eller från någon som företräder arbetsgivaren. Repressalier inkluderar skiljande från anställningen, avstängning, degradering (demotion), förlorade befordringsmöjlig- heter, disciplingrundad omplacering, bestraffande löneavdrag, kränkande särbehandling, eller annan diskriminerande eller straffande behandling.112 En repressalie innebär att det finns ett nära orsaks- samband (close [cause and effect] relationship) mellan en rapport eller ett avslöjande och en sanktion.113 Repressalier bör också inkludera indirekta repressalier, t.ex. mot en visselblåsares familjemedlemmar.114 Vid processer om repressalier förekommit bör den huvudsakliga bevisbördan åligga arbetsgivaren.115 Rekommendationen anger inte vilka sanktioner som bör finnas vid brott mot ramverket. 108Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 20. 111Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 18. 113Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 21. 114Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 21. Det nationella ramverket bör marknadsföras i syfte att skapa en positiv attityd till rapportering och avslöjanden.116 Därtill bör det övervägas om information och konfidentiell rådgivning ska tillhandahållas till personer som överväger att rapportera eller avslöja.117 bör det nationella ramverkets effektivitet utvärderas fortlöpande.118 5.4.5Europarådets parlamentariska församlings (PACE) resolution och rekommendation om skydd för visselblåsare parlamentariska församlings (PACE) resolution om skydd för visselblåsare antogs 2010 i syfte att stärka kampen mot korruption och misskötsel (missmanagement), både i den offentliga och privata sektorn.119 Enligt resolutionen underlåter ofta potentiella visselblåsare att agera på grund av rädslan för repressalier eller för att det brister i uppföljningen av larm.120 Medlemsstaterna i bör därför se över sina lagstiftningar i syfte att stärka skyddet för visselblåsare. Den nationella lagstiftningen ska ge ett säkert alternativ till tystnad och inte utgöra ett skenbart skydd som ger potentiella visselblåsare en falsk känsla av trygghet.121 Därför uppmanas alla medlemsstater att se över sina regelverk med följande principer i minnet. De nationella reglerna ska skydda alla larm som företas i god tro om olika typer av lagbrott som påverkar eller hotar liv, hälsa, frihet eller andra legitima intressen som skattebetalare, aktie- ägare, anställda eller kunder har.122 De nationella reglerna ska uppmuntra ledningar i både offentlig och privat sektor att inrätta interna visselblåsningsprocedurer.123 Den som i god tro använder interna visselblåsningskanaler ska skyddas från alla former av repressalier.124 119Resolution (2010), Protection of whistle-blowers, stycke 1. Extern visselblåsning, till bland annat media, ska skyddas då det antingen saknas interna procedurer eller då de interna procedurerna inte kan förväntas fungera.125 Visselblåsaren ska anses ha agerat i god tro om han eller hon har haft rimliga grunder att tro att den avslöjade informationen var sann, även om det senare visar sig att informationen inte var riktig, givet att han eller hon inte hade olagliga eller oetiska motiv till handlandet.126 Den nationella regleringen ska ge bona fide-visselblåsare skydd från repressalier genom en mekanism för att utreda vissel- blåsarens larm och för att söka rättelse hos arbetsgivaren, inklusive interimistiska beslut (interim relief) i väntan på en full förhandling och lämplig ekonomisk ersättning om följderna av repressalierna inte kan undanröjas.127 Det nationella regelverket är också tänkt att öka risken för dem som vidtar repressalier mot visselblåsare att själva bli föremål för uppsägning eller disciplinära åtgärder.128 Därtill ska de nationella reglerna också ge personer som anklagas i ond tro lämpligt skydd.129 Bevisbördan ska vila på arbetsgivaren att visa att det står utom rimligt tvivel att åtgärder mot en visselblåsare vidtagits av andra orsaker än att visselblåsaren slagit larm.130 Resolutionen uppmanar också medlemsstaterna att försöka påverka den allmänna attityden i syfte att frigöra begreppet visselblåsning från associationer till illojalitet och svek, bland annat genom att erkänna enskilda organisationers betydelse i att stödja arbetsgivare som vill inrätta interna visselblåsnings- procedurer samt att ge råd och stöd till potentiella visselblåsare och offer för repressalier.131 131Stycke 7 och 8. Resolutionen följs av en rekommendation som riktar sig både till och medlemsstaterna.132 Medlemsstaterna uppmanas att se över sina nationella regelverk och överväga en ramkonvention om skydd för visselblåsare. Uppmaningen har inte lett till någon europeisk ramkonvention, men väl till en europeisk rekommendation om skydd för visselblåsare. Den har behandlats i avsnitt 5.4.4. 5.4.6Europarådets parlamentariska församlings resolution om nationell säkerhet och tillgång till information antog en resolution om nationell säkerhet och tillgång till information.133 Resolutionen tillkom efter antagandet av de globala principerna för nationell säkerhet och tillgång till information. Dessa principer (de så kallade Tshwane-principerna) antogs av ett stort antal experter från framför allt enskilda organisationer och universitet och syftar till att tjäna som underlag för lagstiftare att uppnå en rimlig balans mellan det allmänna intresset av nationell säkerhet och intresset av tillgång till information. Resolutionen välkomnar antagandet av dessa principer och uppmanar medlems- staterna att se över sina regelverk.134 Det finns bland annat en uppmaning att skydda visselblåsare som agerar i god tro och även en allmänintresseventil (public interest override) som är tänkt att ge offentlighet företräde vid en allt för rigorös sekretess.135