sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Det har ansetts så angeläget att frågor om utlämnande av allmän handling handläggs skyndsamt att detta är reglerat i grundlag. En annan sak att beakta när man överväger en ändrad instansord- ning för sekretessmålen är att den nuvarande instansordningen kom till genom ett grundlagsärende. Som har nämnts finns de grundläggande frågorna om domstolsprövning i sekretessmål i tryck- frihetsförordningen. Mer detaljerade regler om instansordningen finns i sekretesslagen. Även om reglerna om instansordningen åter- finns i vanlig lag bygger dessa på de överväganden som gjordes i sam- band med ändringen av tryckfrihetsförordningen. Det ligger i sakens natur att de långsiktiga överväganden som resulterar i grundlagsänd- ringar väger tungt. Om regeringsrättens befattning med sekretessmål i huvudsak begrän- sas till prejudikatfallen finns det inte längre något hinder i form av en förlängd instanskedja och de olägenheter som skulle vara förenade med det, mot att flytta sekretessmålen från kammarrätt till länsrätt. Vi anser tvärtom att både principiella och rationella skäl talar för att även sekretessmålen bör genomgå den första domstolsprövningen i länsrätt. Sekretessmålen är dock, som redan framhållits, inte lämpade för nämndemannamedverkan. Målen bör därför avgöras av en ensam domare. Att införa en juristkollegial sammansättning i länsrätt för just denna måltyp är inte heller lämpligt och skulle inte medföra ratio- naliseringsvinster. Det bör även påpekas att en ensam domare kan ställas inför problemet att på egen hand göra en sekretess- prövning av ett omfattande material. Detta inträffar i de fall någon begär att få ta del av handlingar i ett pågående mål hos domstolen. I sammanhanget bör erinras om att det i praktiken kommer att vara två personer som deltar i sekretessprövningen i länsrätt. Normalt bereds och föredras länsrättsmål av en notarie eller en byråsekreterare.14 14 SOU 1991:106 s. 407 ff. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? Proposition 1993/94:133 Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna 1993/94:133 Instansordningen m.m. i de allmänna förvalt- ningsdomstolarna övervägdes frågan om nedflyttning av olika mål- typer i instanskedjan från kammarrätt till länsrätt. Beträffande sek- retessmålen bedömde regeringen att det inte fanns något formellt hinder mot att de överklagades först till länsrätt i stället för till kammarrätt. Regeringen ansåg dock att frågan om en sådan ändring krävde ytterligare överväganden, bl.a. mot bakgrund av det krav på snabbhet i avgörandet som grundlagen ställde.15 I propositionen föreslogs dock att prövningstillstånd skulle införas i Regeringsrätten och i mål om utläm- nande av allmän handling (sekretessmål) som fullföljs från kam- marrätt eller hovrätt i de fall de sistnämnda domstolarna överprövat en domstols eller annan myndighets beslut. Härvid anfördes bl.a. följande. Att Regeringsrätten fullständigt prövar alla sekretessmål överensstäm- mer inte med domstolens funktion som prejudikatinstans. Vidare är sekretessmålen mycket resurskrävande för Regeringsrätten. I tidigare sammanhang har det invänts att kammarrätterna inte har sådan kun- skap i sekretessfrågor att det är lämpligt att de i praktiken blir slut- instanser i denna typ av mål. Emellertid har kammarrätterna nu till- ägnat sig en bred erfarenhet av sekretesslagstiftningen och måste där- med anses ha fått erforderlig kompetens. Tiden är därför nu mogen för att införa prövningstillstånd i form av prejudikatdispens till Regerings- rätten i de fall kammarrätten har prövat besvär över en annan myn- dighets beslut att inte lämna ut en allmän handling. Däremot bör det inte införas prövningstillstånd i de fall kammarrätten som första in- stans vägrar att lämna ut en handling.16 17 1993/94:133 s. 51 ff. Lagändringarna som föreslogs i propositionen innebar att läns- rätt fick allmän behörighet att pröva mål som första domstolsinstans och att generella regler om prövningstillstånd fördes in i förvaltningsprocesslagen. Studiestödsmål, kriminalvårdsmål och körkortsmål flyttades ner i instanskedjan och krav på prövningstillstånd infördes i ledet länsrätt – kammarrätt för de aktuella måltyperna. 16Detta gäller fortfarande, se ovan i avsnitt 15.1. 1993/94:133 s. 53 f. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? Proposition 1994/95:27 Fortsatt reformering av instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna Även i prop. 1994/95:27 intog regeringen ståndpunkten att frågan om nedflyttning av sekretessmål borde övervägas ytterligare. Rege- ringen anförde bl.a. följande. I fråga om merparten av sekretessmålen inger det inga betänkligheter att flytta ned målen. Emellertid finns det ett fåtal fall där den nuva- rande processordningen inger betänkligheter. Det gäller om en allmän handling förvaras hos t.ex. Justitiekanslern, en av regeringen särskilt tillsatt , Säkerhetspolisen eller annan myn- dighet under regeringen. förslag innebär att målgruppen i sin helhet förs till länsrätt med uppgiften att avgöra målet med ett beslut som, om det innebär att uppgifter lämnas ut, inte kan överklagas eller inhiberas. Denna konsekvens inger regeringen be- tänkligheter med tanke på de viktiga allmänna intressen som sekretes- sen i sådana mål kan tänkas avse att skydda.18 Proposition 1995/96:22 Tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna 1995/96:22 Tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltnings- domstolarna föreslogs nedflyttning av ytterligare ett stort antal måltyper från kammarrätt till länsrätt. Härvid anförde regeringen bl.a. följande. En av grundtankarna bakom det reformarbete som har bedrivits inom rättsväsendet är att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans, dvs. den första domstolsprövningen ska ske i tingsrätt respektive länsrätt. Arbetet med att flytta ner målen i instans- kedjan från kammarrätterna till länsrätterna har skett etappvis och när- mar sig nu sin slutfas.19 Vad gäller sekretessmålen hänvisade regeringen till vad som sagts i prop. 1994/95:27 om att frågan om nedflyttning av sekretessmålen krävde ytterligare överväganden.20 1994/95:27 s. 154. Lagändringarna som föreslogs i propositionen innebar att bl.a. kommunalbesvärsmål, mål om kameraövervakning, körkortstillstånd m.fl. flyttades ner från kammarrätt till länsrätt. Vidare infördes för bl.a. biståndsmål och socialförsäkringsmål krav på prövningstillstånd i ledet länsrätt (förvaltningsrätt) – kammarrätt. 1995/96:22 s. 87. a. s. 88. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? anförde i sitt betänkande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) att det var tveksamt om det, utöver förturshantering, är befogat att utifrån kravet på särskild skyndsamhet ha en förkortad instanskedja för sekretessmålen. Vidare anförde att om överpröv- ningen av förvaltningsmyndigheters beslut flyttas ned från kam- marrätt till förvaltningsrätt kommer även praxisbildningen när det gäller allmänna handlingar att ske på ett större antal domstolar än (tolv förvaltningsrätter jämfört med fyra kammarrätter). Mål- utredningen fann dock att det ändå fanns anledning att närmare överväga om domstolsprövningen av sekretessmålen bör inledas i förvaltningsrätt, särskilt med anledning av att antalet förvaltnings- rätter i första instans har reducerats från 23 till 12. Om det vid ett sådant övervägande bedöms nödvändigt med en förkortad instans- kedja, t.ex. för att tillförsäkra en god praxisbildning, borde det, en- ligt , prövas om språngrevision21 är att föredra framför att inleda domstolsprövningen i kammarrätt.22 Av remissutfallet rörande ställningstagande rörande frågan om förkortad instanskedja för sekretessmålen fram- går bl.a. följande. Förvaltningsrätterna i , och instämde i utredningens bedömning att det saknas skäl för en förkortad instanskedja för sekretessmålen. Kammarrätten i uttalade sig positivt till nedflyttning men ansåg att det fanns behov av ytterligare analys. Kammarrätten i , Kammarrätten i , och ställde sig tveksamma till och , och avstyrkte en nedflyttning av sekretessmålen till förvaltningsrätt med hänsyn till att det i praktiken innebär att prejudikatbildningen läggs på förvalt- 21Språngrevision är ett sätt att åstadkomma en förkortad instanskedja med två dom- stolsinstanser. Med språngrevision avses att en part med förbigående av mellaninstansen kan överklaga ett avgörande från den lägsta domstolsinstansen direkt till den högsta instansen, dvs. t.ex. från förvaltningsrätt direkt till . Enligt Mål- utredningen skulle det knappast anses lämpligt att eller skulle meddela prövningstillstånd för ändrings- och granskningsfall. Språngrevision skulle därför innebära att möjligheten att få till stånd en rättelse i tingsrättens eller förvaltningsrättens avgörande i princip försvann. En sådan ordning skulle, enligt , under vissa förhållanden i och för sig kunna tänkas vara acceptabel för vissa typer av mål, om det anses nödvändigt att korta instanskedjan (SOU 2010:44 s. 364 f.). a. s. 407. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? Förvaltningsrätten i ansåg att en lämplig ordning vore att ett beslut av en underinstans normalt inte får verk- ställas innan beslutet vunnit laga kraft. Kammarrätten i ansåg att språngrevision är att föredra framför att inleda domstols- prövningen i kammarrätt. Kammarrätten i såg dessutom ett behov av en förändrad modell för praxisbildning vid gynnande beslut och angav som ett möjligt alternativ s.k. hiss. Förvaltnings- rätten i ansåg att om sekretessmålen inleds i förvaltningsrätt bör rätten bestå av tre lagfarna domare och att det måste tillskapas möjlighet att överklaga gynnande beslut i syfte att få till stånd pre- judikatbildning. Ds 2010:17 En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess I promemorian En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (Ds 2010:17) lämnades förslag om nedflyttning av ytterligare måltyper från kammarrätt till förvaltningsrätt. Beträffande sekretessmålen gjordes i promemorian bedömningen att frågan om nedflyttning från kam- marrätt till förvaltningsrätt borde övervägas i ett annat samman- hang.23 Proposition 2012/13:45 En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess Regeringen instämde i den bedömning som gjorts i Ds 2010:17 och anförde att förändringar av instansordningen i sekretessmål kräver överväganden som inte kunde ske inom ramen för det aktuella lagstiftningsärendet.24 23Ds 2010:17 s. 111 ff. 2012/13:45 s. 83. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? 15.4Bakgrund till regeln att endast sökanden får överklaga Något som särskiljer sekretessmålen från andra förvaltningsrätts- liga mål är att det endast är den sökande som får överklaga ett be- slut att inte lämna ut en allmän handling eller att lämna ut den med förbehåll. Detta har sin bakgrund i att lagstiftaren prioriterat intresset av offentlighetsprincipens effektivitet framför andra skyddsvärda en- skilda och allmänna intressen. Det har i olika lagstiftningssamman- hang framförts önskemål om att klagorätten borde utvidgas så att t.ex. den som anser sig bli lidande av att en handling lämnas ut eller ett allmänt ombud för att bevaka prejudikatbildningen får rätt att överklaga.25 Sådana önskemål har dock avvisats.26 Departements- chefen uttalade i prop. 1975/76:160 bl.a. följande. Även enligt min mening talar starka skäl mot en utvidgning av klago- rätten till att gälla andra personer än sökanden. De i och för sig be- aktansvärda fördelar som skulle kunna tänkas följa med en sådan utvidgning kan inte uppväga de nackdelar som skulle bli oundvikliga. Det är enligt min mening uppenbart att utvidgningen skulle kunna äventyra vad som ofta har avgörande betydelse, när offentlighetsprin- cipen skall tillämpas, nämligen att prövningen sker snabbt.27 25Se uttalanden från remissinstanserna i prop. 1975/76:160 om denna fråga. Regeringsrätten uttalade att den omständigheten att endast avslagsbeslut får överklagas medförde att lägre instanser kunde befaras "för säkerhets skull" vägra utlämnande av handling i alla tveksamma fall. Vidare utestängdes enskild, vars intresse skyddas av sekretess, från att tillvarata sin rätt besvärsvägen. Av praktiska hänsyn torde dock enligt regeringsrätten få godtagas att även framgent endast avslagsbeslut var överklagbara. Måhända borde dock ett nytt läge anses föreligga om, som föreslås, kammarrätt blir första domstolsinstans i sekretessmål. Man kunde då tänka sig möjligheten av att låta företrädare för allmänna och enskilda skydds- intressen få överklaga kammarrätts beslut, enligt vilket handling skall utlämnas. På så vis skulle erhållas en mera allsidig judikatur i slutinstansen. Enligt var det utan tvekan offentlighetshämmande att endast avslagsbeslut i mål om utbekommande av allmän handling kan överklagas. Den omständigheten gjorde att lägre instanser tenderat att vägra utlämnande utan stöd för åtgärden i någon materiell sekretessregel. Från praktiska synpunkter torde det dock få anses riktigt att endast avslagsbeslut skall kunna överklagas. förordade att frågan om besvärsrätt även i fråga om positiva beslut i vissa fall skulle bli föremål för ytterligare prövning. ansåg att ur allmän rättvisesynpunkt skäl talade för att besvärsrätt borde tillkomma ej blott den som begär ut- lämnande av en handling utan även den som lider skada genom utlämnandet och att sådan prövningsbefogenhet var angelägen jämväl med hänsyn till prejudikatbildningen. Frågan om besvärsrätt för den som lider skada genom att en handling utlämnas borde därför enligt för- bundets mening ytterligare övervägas (s. 199). 1975/76:160 s. 203 f. och prop. 1979/80:2 Del A s. 363. 1975/76:160 s. 204. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? har i RÅ 2003 ref. 18 prövat frågan om talerätt avseende beslut om att få ut allmänna handlingar i mål om resning. har därvid uttalat att det normalt inte kan bli fråga om att ge företrädare för intressen som kolliderar med sökandens, möjlighet att resningsvägen få till stånd den överprövning som överklagandereglerna på området för- vägrar dem. För att sådan talerätt ska medges måste enligt erfordras mycket speciella skäl, knutna till ett alldeles exceptionellt enskilt fall. Ett sådant fall skulle enligt kunna vara, att det organ som av domstol förelagts att lämna ut en handling hävdar, att det över huvud inte utgör någon myndighet och därför inte omfattas av lagregleringen om allmänna handlingar; jfr RÅ 1984 2:101.28 I det aktuella målet var sökanden i resningsärendet den myn- dighet vars beslut hade ändrats efter överklagande. Högsta förvalt- ningsdomstolen erinrade om att i den ordinarie överklagande- processen gäller principen, att en statlig förvaltningsmyndighet – även om den skulle företräda intressen, som påtagligt berörs av annan myndighets beslut – inte utan uttryckligt författningsstöd får föra talan mot detta beslut samt uttalade vidare följande. Prin- cipen har i praxis överförts till att också gälla frågan om talerätt i resningsärende (se RÅ 1991 not. En myndighet kan alltså i princip inte heller resningsvägen angripa ett kammarrättsavgörande varigenom myndighetens beslut att vägra utlämnande av en där förvarad handling upphävts (se RÅ 1981 2:18). I RÅ 2005 ref. 88 uttalade bl.a. följande avseende talerätten i sekretessmål i förhållande till Europa- konventionen och . Artikel 6 i innebär att den enskilde har rätt till domstolsprövning i frågor som gäller civila rättigheter och skyldig- heter. Innebörden av begreppet civila rättigheter och skyldigheter har utvecklats och preciserats genom en omfattande rättspraxis. Denna ger inte stöd för uppfattningen att – som M. hävdar – den enskildes skydd omfattar sådana indirekta effekter på den enskildes civila rättigheter som M. pekar på. Frågan om utlämnande av handlingarna kan således inte anses gälla M. på ett sådant sätt att artikel 6 är tillämplig. Före- skrifterna i har således ingen betydelse för be- dömningen av frågan om M. har rätt att vara part i målet. Det av M. 28 Se också Ragnemalm (1985). Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? åberopade direktivet har införlivats i svensk rätt, vilket inte har med- fört att M. erhållit några andra eller mer omfattande rättigheter än som följer av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Något annat följer inte heller av förvaltningsrättsliga principer. 15.5Handläggningen av sekretessmål i kammarrätterna Sekretessmålen ska enligt 2 kap. 15 § TF behandlas skyndsamt. Av kammarrätternas arbetsordningar och de enkätsvar som utred- ningen fått in framgår att rutinerna för handläggning av sekretess- målen skiljer sig åt mellan de fyra kammarrätterna. Kammarrätten i uppger att sekretessmålen fördelas jämnt på alla avdelningar och att kammarrätten har särskilda före- dragande för sekretessmålen. Domstolen har specialiserade bered- ningsansvariga, referenter och föredragande på varje avdelning och kan sätta samman specialsitsar vid behov. Kammarrätten i uppger att sekretessmålen endast på en av kammarrättens två avdelningar. Vid vidarefördel- ningen på referent bevakas att denne är i tjänst för att tillgodose en snabb handläggning. Ingen av föredragandena på den aktuella av- delningen har beredning av sekretessmål som sär- skild uppgift. Beredningen sköts oftast av referenten själv. Ett par av föredragandena biträder dock relativt ofta i beredningen. Dom- stolen har inte särskilda sekretessmålssitsar. Kammarrätten i uppger att sekretessmålen koncen- treras till en grupp med tre målansvariga domare och en adjungerad ledamot. Till gruppen är två föredragande knutna. Det är dessa två föredragande, de tre målansvariga domarna och den adjungerade ledamoten som ansvarar för att föredra målen. Det finns inte några särskilda sekretessmålssitsar. Däremot är vanligen någon av de fyra ledamöterna i gruppen referent när målet föredras för avgörande. Kammarrätten i uppger att mål som gäller sekretess till skydd för rikets säkerhet och underrättelseverksamhet hand- läggs på en avdelning. Vissa mål som gäller personuppgiftslagen (1998:204) m.m. handläggs på en annan avdelning. I övrigt fördelas sekretessmålen i princip jämnt mellan kammarrättens avdelningar. Domstolen har inte särskilda föredragande för sekretessmål men alla föredragande handlägger inte denna måltyp. Domstolen har inte särskilda sekretessmålssitsar. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? Kammarrätterna avgjorde cirka 990 sekretessmål (här avses endast mål enligt TF och OSL, målkod 2801). Övriga mål som sorteras under denna målkategori är mål enligt personupp- giftslagen, lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Krono- fogdemyndighetens verksamhet och övriga författningar om behandling av personuppgifter i vissa myndigheters verksamhet såvitt gäller beslut om rättelse och information. Statistikuppgifter –2013 visar att det på Kammar- rätten i skett en ökning av antalet avgjorda sekretessmål med cirka 180 mål jämfört med . Även Kammar- rätten i och Kammarrätten i visar en viss ökning av antalet avgjorda sekretessmål medan Kammarrätten i ligger på ungefär samma antal. Utredningen har i en enkät till alla förvaltningsrätter och kammar- rätter bl.a. ställt frågor om nackdelar och fördelar med att sekre- tessmålen avgörs av förvaltningsrätt som första instans i stället för av kammarrätt. Nedan följer en sammanfattning av de svar som in- kommit. 29 Tabellen innehåller endast mål enligt TF och OSL. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? De flesta förvaltningsrätterna uppger att av instansordningsskäl bör sekretessmål hanteras som övriga mål i de allmänna förvaltnings- domstolarna, dvs. med förvaltningsrätt som första instans. Tyngd- punkten i dömandet kommer då att ligga i första instans och in- stansordningen blir därmed konsekvent för allmänheten. Det finns dock vissa förvaltningsrätter som är tveksamma till en nedflyttning. De anledningar som anges är bl.a. att det finns en risk för att antalet sekretessmål på mindre eller medelstora domstolar blir så litet att domarna inte får möjlighet att bygga upp en tillräcklig kompetens på området, att det är fråga om förtursmål som kommer att ta resurser från övriga mål och som på grund av sin omfattning kan låsa upp en domare . Vidare anges att en nedflyttning skulle kräva stora resurser i form av utbildning m.m. samt att det inte kan ske utan resurstillskott. Flera förvaltningsrätter anför att eftersom målen ska handläggas skyndsamt bör krav på prövningstillstånd gälla i kammarrätten. Vidare uppger flertalet förvaltningsrätter att sekretessmålen inte lämpar sig för nämndemannamedverkan på grund av dels skynd- samhetskravet, dels hanteringen av ett omfattande skriftligt pro- cessmaterial som innefattar uppgifter som omfattas av sekretess. Några förvaltningsrätter uppger att sekretessmålen i förvalt- ningsrätten kan lämpa sig för avgörande av två eller tre domare eller att det i vart fall bör övervägas i vilken sits sekretessmålen ska av- göras vid en nedflyttning. En nackdel som nämns med en nedflyttning av sekretessmålen är att det skulle innebära en fördröjning av det slutliga beslutet i frågan om utlämnande eftersom instanskedjan förlängs. En förvaltningsrätt tar upp frågan om prejudikatbildningen skulle försvåras, särskilt om en handling lämnas ut av förvalt- ningsrätt och ingen kan klaga på domen. För att motverka risken att prejudikatbildningen försvåras bör därför övervägas om inte den myndighet som fattat beslutet att inte lämna ut en handling eller lämnat ut den med förbehåll skulle kunna vara klagoberättigad i fråga om domen om utlämnande. Vidare anför en förvaltningsrätt att man vid en eventuell ned- flyttning av sekretessmålen bör införa en bestämmelse som innebär Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? att en dom om utlämnande av allmän handling inte får verkställas förrän domen vunnit laga kraft eller att myndigheten beslutat att lämna ut handlingen. En annan lösning kan vara att endast en eller ett fåtal förvaltningsrätter prövar sekretessmål i första instans. Kammarrätterna har bl.a. framfört följande synpunkter. Det som talar mot en nedflyttning är att sekretessmålen är enpartsmål där möjligheten att få målen överprövade är begränsat till de fall då förvaltningsrätten sagt nej till utlämnande vilket kan ha betydelse för möjligheterna att skapa en enhetlig praxis. Vidare kan en ned- flyttning medföra en försämrad praxisbildning genom att merpar- ten av avgörandena kommer att stanna hos förvaltningsrätt och inte bli allmänt kända. Sistnämnda konsekvens förstärks genom att förvaltningsrättsbeslut som innebär utlämnande inte kan bli före- mål för överprövning. Möjligen kan övervägas en ordning som ger förvaltningsrätt rätt att bestämma att ett sådant avgörande får giltighet först vid laga kraft. Vidare har anförts att en fördel med nedflyttning skulle vara att en sådan innebär en avlastning för kammarrätterna, särskilt om prövningstillstånd införs. Flera kammarrätter påpekar att det kan finnas en risk för för- sening av handläggningen om sekretessmålen flyttas ned till för- valtningsrätten. En nackdel är att det kan ta att få ett lagakraftvunnet avgörande på grund av att det tillkommer en instans och att tvåpartsförhållandet kan innebära längre kom- municeringstid. En kammarrätt anför dock att handläggningen kan bli snabbare i förvaltningsrätten än i kammarrätten som första instans. Detta kan dock innebära en större risk för felaktiga beslut att lämna ut en handling. En kammarrätt anför att det inte finns några principiella hinder mot en nedflyttning av sekretessmålen till förvaltningsrätterna. En sådan ordning måste dock kompletteras med att beslutande myn- dighet blir motpart. Ett felaktigt beslut att lämna ut en handling blir oåterkalleligt utan en offentlig part som överklagar och begär inhibition. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? Utredningen ska enligt direktiven överväga om det finns sakliga skäl för att den första domstolsprövningen i sekretessmål ska ske i kammarrätten.