sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Genom att decentralisera verksamheten skulle skolan enligt bättre kunna anpassas till lokala förhållanden. Frihet för varje kommun och skola att själva 34Proposition 1987/88:150, 68 och 73. 35Hans Albin i Tarschys och : Vad staten vill: mål och ambitioner i svensk politik. : Gidlund 2013. Utredning om maktfördelning och demokrati i . 37SOU 1990:44 Demokrati och makt i . Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och välja hur undervisningen skulle bedrivas genom att välja metoder och innehåll förutsattes leda till en ökad professionalisering av skolans personal. Diskussionen om decentralisering handlade emellertid inte enbart om att politiska beslut skulle fattas på kom- munal/landstingskommunal nivå inom ramen för den representa- tiva demokratin i samverkan med dem som arbetade i olika verk- samheter i stället för på central, statlig nivå. En del decentralise- ringsförespråkare menade att flera beslut skulle kunna fattas av enskilda individer i deras egenskap av brukare av olika samhälls- tjänster. Ett ökat inflytande för enskilda borde även innebära en ökad möjlighet att välja mellan olika alternativ. Denna inriktning av decentraliseringsdiskussionen knöt väl an till New Public Manage- ment och dess idéer om marknadsutsättning och konkurrens mellan olika utförare av välfärdstjänster och medborgaren som kund. 2.3Motiven till kommunaliseringen av skolan I budgetpropositionen 198639 presenterades riktlinjer och principer för en fortsatt decentralisering av skolväsendet. I tre propositioner som antogs av mellan 1989 och 199040 behandlade rege- ringen ett antal frågor som man menade motiverade en förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Även om processen mot en ökad decentralisering i skolan pågått kan dessa riksdagsbeslut sägas utgöra grunden för det som brukar avses med begreppet skolans kommunalisering. I detta avsnitt redogör jag för den politiska processen och de motiv regeringen anförde i sina propositioner till inför dess beslut om det kommunala huvudmannaskapet för skolan. 39Proposition 1985/86:100, bilaga 10, 47–49. 40Proposition 1988/89:4 Om skolans utveckling och styrning, betän- kande 1988/89:UbU7, Riksdagsskrivelse 1988/89:95; Proposition 1989/90:41 Om kommu- nalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer, Utbild- ningsutskottets betänkande 1989/90:UbU9, Riksdagsskrivelse 1989/90:58; Proposition 1990/91:18 Om ansvaret för skolan, betänkande 1990/91:UbU4, Riks- dagsskrivelse 1990/91:76. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och 2.3.1Den politiska processen inför kommunaliseringen Genom beslut om den så kallade styrpropositionen41 slogs vissa principer för den framtida styrningen av skolan fast. Bland annat underströks behovet av att minska central- och detaljstyrningen. hade månaden innan riksdags- beslutet ersatt som ansvarigt statsråd för skol- frågor med det uttryckliga uppdraget att förändra styrningen av skolan. En intern arbetsgrupp, det så kallade , till- sattes vid med uppgiften att föreslå konkreta reformer med utgångspunkt i den inriktning som riks- dagen slagit fast genom beslutet om styrpropositionen. Skolprojek- tets arbete mynnade ut i två propositioner. I den första, den så kallade kommunaliseringspropositionen, föreslog regeringen att det samlade arbetsgivaransvaret för bland annat lärare och rektorer skulle överföras till kommunerna. Den statliga regleringen av löne- och anställningsvillkor för tjänster som lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer skulle därmed upphöra fr.o.m. slutet av 1990.42 Det tidigare delade huvud- mannaskapet innebar att dessa yrkesgrupper inom det primär- och landstingskommunala skolväsendet hade tjänster där avlönings- förmåner fastställdes av regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämde. De var således anställda av kommunerna medan staten förhandlade och slöt avtal om deras avlöningsförmåner och övriga anställningsvillkor. beslut om propositionen föregicks av en utdragen konflikt med stora grupper lärare. , som i huvudsak organiserade ämneslärare för senare års- kurser och gymnasieskolan, hade tagit ut sina medlemmar i strejk. I fick den socialdemokratiska rege- ringen stöd av Kommunisterna (, sedermera ) och antog därmed regeringens förslag med en knapp majoritet med röstsiffrorna 162 för och 157 emot. Den andra propositionen som resulterade i var den så kallade ansvarspropositionen som beslutades av . Riksdagsbeslutet innebar att kommunerna fick en friare dispositionsrätt över det statliga sektorsbidraget till skolan 41Proposition 1988/89:4, betänkande 1988/89:UbU7, Riksdags- skrivelse 1988/89:95. 42Proposition 1989/90:41, betänkande 1989/90:UbU9, Riksdags- skrivelse 58. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och och kommunens ansvar som huvudman för skolan förtydligades. Även omfattande förändringar i den statliga förvaltningsorganisa- tionen på skolområdet beslutades. Genom beslutet lades Skolöver- styrelsen och Länsskolnämnderna ned och ersattes av en ny myndig- het, . 2.3.2Central detaljreglering inte längre ändamålsenlig Regeringen konstaterade i ansvarspropositionen att hade en stark tradition av central styrning på skolområdet. En stark statlig styrning av skolväsende hade varit både naturlig och nödvändig under den reformering och omstrukturering av skolan som präglat efterkrigstiden. Den omfattande och genomgripande förändringen av det svenska skolsystemet hade inte varit möjlig utan denna stat- liga styrning.43 , gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna hade vuxit fram och utvecklats med ambi- tionen att göra utbildningen geografiskt tillgänglig för alla, att höja utbildningsnivån till i praktiken elva eller för alla elever oav- sett social bakgrund samt att föra samman olika utbildningar som byggde på segregation och urval till sammanhållna system. Även om systemet för styrning av skolan som tillämpats dittills bedömdes ha varit framgångsrikt när det gällde att organisatoriskt förändra skolväsendet hade tillgängliga styrinstrument enligt regeringen dock inte använts tillräckligt medvetet för att förändra verksamheten i skolan i önskad riktning. Bland annat var traditionen i svensk skola svag när det gällde att utvärdera verksamhetens resultat i förhåll- ande till uppställda mål. Inte heller hade ett tillräckligt omfattande eller systematiskt arbete bedrivits med att informera, förklara, och utveckla bakgrunden till de mål som fastställts för skolan. Lärar- utbildningen hade inte kunnat fungera som ett effektivt styrinstru- ment eftersom den först genom ett riksdagsbeslut utformats med utgångspunkt i den sammanhållna . Dessutom menade regeringen i styrpropositionen att den statliga tillsynen kommit att nedtonas allt för mycket.44 Sammantaget bedömde regeringen att centralstyrningen inte längre var ändamålsenlig och att en decentralisering nu var nödvändig. 43Proposition 1990/91:18, 15. 44Proposition 1988/89:4, 8–9. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och 2.3.3Mindre regler – mer effektivitet Vid tiden för beslut om kommunaliseringen var skolan sannolikt den verksamhet i kommunerna där detaljstyrningen var mest utpräglad. Den svenska skolan före kommunaliseringen har till och med beskrivits som en av de mest genomreglerade offent- liga verksamheterna i hela västvärlden.45 Bakom den omfattande statliga regleringen låg en önskan om att kunna garantera en över hela landet likvärdig utbildningsstandard. hade visserligen en reformstrategi som byggde på avreglering och decent- ralisering påbörjats.46 En avsevärd minskning av detaljregleringen hade i samband med detta genomförts och regeringen bedömde att handlingsfriheten för såväl kommuner som skolor härigenom hade ökat. kvarstod åtskillig detaljreglering. Genom kommu- naliseringen skulle detaljregleringen kunna minska och decentra- liseringen öka vilket skulle leda till att skolans verksamhet blev mer effektiv, menade regeringen. En förbättrad effektivitet handlade både om att höja kvaliteten i verksamheten och att åstadkomma en bättre hushållning med de samhälleliga resurserna. Behoven av förändringar och förbättringar inom den offentliga sektorn hade länge kunnat tillgodoses genom expansion. Möjligheten att tillföra ökade resurser hade dock blivit allt mer begränsad. I stället måste befintliga resurser användas på ett bättre sätt. Genom att ansvaret för verksamheter fördes längre fram i organisationen till dem som verkade och arbetade där samt genom att ge dem som var beroende av verksamheten ett ökat inflytande över till exempel prioriteringar av olika insatser skulle skolan bli effektivare och bättre motsvara medborgarnas behov. Kvaliteten skulle på detta sätt bli bättre i förhållande till insatta resurser. Frågan om effektivisering genom decentralisering var inte minst viktigt på skolområdet eftersom kostnaderna för skolan ut- gjorde en betydande post i såväl statens som kommunernas budget.47 45Jarl 2012, 17. 46Proposition 1990/91:18, 15. 47Proposition 1988/89:4, 6–7. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och 2.3.4God likvärdighet och kunskapsnivå men många andra problem i skolan Regeringen konstaterade att det av de internationella undersök- ningar som gjorts av kunskapsnivån i olika länder framgick att skill- naderna mellan olika skolor i var mindre än i något annat jämförbart land. Dessutom var kvaliteten på utbildningen genom- gående jämn över landet. De internationella jämförelserna visade också att de kunskapsresultat de svenska eleverna presterade var bland de bästa i världen när det gäller naturorienterande ämnen och bra när det gäller läsning, främmande språk och samhällskunskap. Inom matematikområdet, där de svenska resultaten inte var lika bra, hade åtgärder satts in bland annat i form av fortbildning för lärare. Men även om resultaten av undersökningar av detta slag visade att svensk skola huvudsakligen fungerade väl pekade rege- ringen på att det fanns problem. En del elevers studieresultat var otillfredsställande, skollokaler, läromedel och arbetsmiljö hade brister, skolledare och lärare tyckte sig sakna möjligheter att på- verka sin arbetssituation och föräldrar kände sig maktlösa inför problem som deras barn mötte i skolan. Eftersom detaljregleringen inte garanterade att viktiga mål uppnåddes ansåg regeringen att det vara nödvändigt att det lokala inflytandet över skolan ökade.48 2.3.5Lärarnas frihet (för) stor trots centralstyrning Trots traditionen av centralstyrning av skolan bedömde regeringen att inslagen av målstyrning redan var stora vad gällde själva under- visningen och att skolan i detta avseende kunde sägas vara starkt decentraliserad. Den enskilde läraren hade en mycket stor frihet att inom läroplanens ramar tillsammans med eleverna utforma under- visningen, välja metoder och precisera innehållet. Detta hade dock inte i önskvärd utsträckning lett till att undervisningen kommit att bedrivas på det sätt som riksdag och regering hade angett i läro- planer och andra måldokument. Enligt regeringen föreföll andra pedagogiska idéer vara väl så styrande som de formella styrinstru- menten för vad som skedde i det enskilda klassrummet. Läro- planernas föreskrifter och uttalanden om undervisningens inrikt- ning och uppläggning hade inte alltid upplevts som förpliktigande av den enskilde läraren. I stället var det traditionen, det som läraren 48 Proposition 1988/89:4. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och en gång lärt sig i lärarutbildningen, som påverkade lärarnas under- visning mest. Lärarnas stora mått av frihet var självfallet av stort värde från många utgångspunkter, menade regeringen. kunde den stora friheten leda till problem, inte minst då behovet av samarbete mellan lärare ökat bland annat då ambitionen höjts för att hjälpa de elever som mötte de största svårigheterna. Läraryrket kunde i allt mindre utsträckning fortsätta att vara ett ensamyrke på tradition- ellt sätt. Lika lite som på andra arbetsplatser kunde därför i skolan gälla att den enskilde anställde hade en obegränsad frihet att avgöra inriktning och välja metoder. Även om läraryrket också måste präglas av stor frihet, med därmed åtföljande ansvar, var det enligt regeringens uppfattning önskvärt att det klart markerades att målen för skolan satte gränser för hur stor denna frihet kunde vara.49 2.4Så skulle kommunaliseringen öka effektiviteten och kvalitet i skolan Mot bakgrund av den bild som tecknades av centralstyrningens begränsningar och skolans behov av ökad effektivitet, kvalitet och decentralisering i de tre propositionerna50 föreslog regeringen ett antal konkreta förändringar avseende styrningen av skolan som också antogs av . I detta avsnitt redogör jag för de resone- mang som låg bakom de förändringar som kommunaliseringen av skolan innebar. 2.4.1Nationella mål styrande för kommuner och skolor Genom beslut om regeringens förslag i ansvarsproposi- tionen51 lades principerna för övergången från central detaljstyrning till en mål- och resultatstyrd skola fast. Kommunaliseringen av skolväsendet avseende ansvarsfördelningen mellan och nationell nivå innebar att kommunerna fick ansvaret för att organisera och genomföra skolverksamheten 49Proposition 1988/89:4, 15. 50Proposition 1988/89:4, betänkande 1988/89:UbU7, Riksdagsskrivelse 1988/89:95; Proposition 1989/90:41, betänkande 1989/90:UbU9, Riksdagsskrivelse 1989/90:58; Proposition 1990/91:18, betänkande 1990/91:UbU4, Riksdagsskrivelse 1990/91:76. 51Proposition 1990/91:18. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och medan riksdag och regering skulle besluta om de övergripande nationella målen för skolan. Att statsmakterna skulle ha det övergripande ansvaret motiverades med skolans grundläggande betydelse för samhället i dess helhet och för enskilda medborgare. Grundläggande mål skulle anges i lag av och övriga mål och sådana riktlinjer för utbildningen som skulle vara generellt giltiga skulle anges av regeringen i läroplanerna.52 De nationella målen måste vara så tydliga att de på ett bra sätt kunde fungera som riktningsgivare och ligga till grund för den lokala planeringen, genomförandet och uppföljning av skolans verksamhet. Regeringen underströk att skolan var politiskt styrd i den meningen att avgörande beslut om mål, inriktning, omfattning och kvalitet fattades av förtroendevalda företrädare för medborgarna på nationell och lokal nivå. Den anställda personalen skulle ansvara för att med sin professionella kompetens genomföra verksamheten i förhållande till de politiskt beslutade målen. Föräldrar, elever och anställda skulle veta vem som bar ansvaret för förhållanden och åtgärder av olika slag. Ansvarsförhållandet mellan staten och kommunerna samt mellan politiker å ena sidan och lärare och skolledare å den andra måste därför vara så tydligt som möjligt.53 2.4.2Resultaten måste följas upp och utvärderas För att det nya sättet att målstyra den decentraliserade kommunala skolan skulle fungera krävdes att en mer energisk uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat kom till stånd än vad som förekommit tidigare. Att systematiskt och löpande kontrollera resultaten i syfte att bedöma i vilken mån målen uppnåtts skulle möjliggöra för huvudmannen att vidta åtgärder för att förändra verksamheten och nå en bättre måluppfyllelse. Styrkedjan skulle alltså vila på två ben; styrning med mål och kontroll av resultat.54 Genom att det samlade verksamhetsansvaret för skolan lades på kommunerna fick kommunfullmäktige en mer markerad roll beträff- 52Proposition 1990/91:18, 20. 53Proposition 1990/91:18, 17–20. 54Proposition 1988/89:4 samt SOU 2007:28 Tydliga mål och kunskapskrav i . Förslag till nytt mål- och uppföljningssystem, 61. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och ande den långsiktiga skolplaneringen liksom gällande tilldelningen av kommunala resurser för förverkligandet av de nationella och kommunala intentionerna och ambitionerna för skolan. Den ökade kommunala friheten skulle också komma att ställa större krav på kommunernas skolstyrelser55 (det vill säga kommunala nämnder med ansvar för skolan), och i förekommande fall på lokala organ (till exempel kommundelsnämnder). Övergången till mål- och resultatstyrning skulle innebära att mer tid och uppmärksamhet skulle komma att krävas för lokala prioriteringar och anpassningar, för resursfördelning, för planering samt för uppföljning och ut- värdering.56 Ledamöterna i skolstyrelser och lokala organ skulle i första hand ägna sig åt övergripande och principiellt viktiga frågor. En förut- sättning för att möjliggöra detta var att de i så stor utsträckning som möjligt delegerade avgörandet i frågor av rutinkaraktär eller verkställighetsnatur till rektorer eller andra företrädare för den en- skilda skolan eller rektorsområdet. Huvudmannen skulle inte in- gripa i metodiska eller pedagogiska frågor av professionell karaktär men skulle noga följa verksamheten. Som en hjälp i skolstyrelsernas arbete skulle kommunfullmäktige i varje kommun anta en skolplan som visade hur kommunens skol- väsende skulle gestaltas och utvecklas. Av planen skulle särskilt framgå de åtgärder som kommunen avsåg att vidta för att uppnå de nationella målen för skolan. För att få kunskap om hur väl man lyckats skulle kommunen kontinuerligt följa upp och utvärdera skolplanen. Dessutom infördes ett krav på att arbetsplaner skulle upprättas vid de enskilda skolorna.57 För att öka genomslaget för målen med skolpolitiken var det viktigt att informera och utbilda de förtroendevalda i kommunerna om skolpolitikens intentioner. Detta var inte minst viktigt för att decentraliseringen på skolområdet inte skulle komma i konflikt med målet om en likvärdig utbildning. 55De kommunala skolstyrelserna är förvaltnings- och verkställighetsorgan under kommun- fullmäktige på skolområdet. Närmast under kommunfullmäktige har skolstyrelsen ett över- gripande ansvar för att de nationella målen för skolan uppfylls. 56I några kommuner som vid den aktuella tidpunkten bedrev försöksverksamhet med kom- mundelsnämnder hade skolstyrelsen avskaffats för del och den kommunala samordningen lagts på kommunstyrelsen medan ansvaret för den mer direkta styrningen lagts på kommundelsnämnderna. Proposition 1988/89:4, 16–18. 57I samband med att fattade beslut om den nya skollagen (2010:800) togs kravet på kommunala skolplaner bort. Proposition 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, 237, betänkande 2009/10:UbU21, Riksdags- skrivelse 2009/10:370. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och 2.4.4Staten skulle behålla vissa styrinstrument för att garantera likvärdigheten Allas lika rätt till en likvärdig utbildning oavsett i vilken skola eleven gick var grundläggande för den svenska utbildningspolitiken, enligt regeringen. Skolan skulle ge alla samma möjligheter att utvecklas. En förändring av styrningen skulle inte få innebära att skolan åter- igen blev ojämlik så att bara de som kunde betala eller de som bäst kunde bevaka sina intressen skulle få en bra utbildning. Innehållet i utbildningen fick inte heller bli så beroende av lokala beslut eller förhållanden att likvärdigheten kunde ifrågasättas.58 Regeringen bedömde dock att den ökade lokala frihet skulle frigöra kreativitet och bidra till att finna bättre vägar för att uppnå likvärdighet, inte minst i en situation där utvecklingen mot ökad samverkan mellan olika kommunala verksamheter för barn och ungdom i hög grad bedömdes som önskvärd.59 Regeringen betonade emellertid att den decentraliserade skolan innebar ett ökat behov av statlig tillsyn för att bevaka och hävda de centralt fastställda målen gentemot kommuner och skolor och för att tillse att de regler som måste finnas också i ett målstyrt system verkligen efterlevdes.60 Staten skulle även garantera den nationella kvaliteten och likvärdigheten i utbildningen genom att behålla kontrollen över ett antal styrinstrument när kommunerna övertog huvudmannaskapet för skolan, nämligen det statliga meritvärde- ringssystemet vid tillsättning av lärartjänster, tydlig lagstiftning och målformulering i läroplanerna, uppföljning och utvärdering, lärar- utbildningen samt de specialdestinerade statsbidragen till skolan. Även om fortbildningen för lärarna skulle vara kommunernas ansvar skulle initiativ till nationellt motiverad fortbildning alltjämt också kunna tas av staten.61 2.4.5Lärarnas och rektorernas uppgift att implementera de politiska besluten En övergång från detaljstyrning till målstyrning och större lokal frihet ställde inte bara högre krav på kommunerna i egenskap av huvudmän för skolan. Skolan måste bli en mer pro- 58Proposition 1990/91:18, 18–19. 59Proposition 1988/89:4, 12–13. 60Proposition 1988/89:4, 11. 61Riksdagens protokoll 1989/90:42, 1–84. huvudanförande, 49–58. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och fessionell organisation i vilken lärare och skolledare gavs ett ökat ansvar för måluppfyllelsen. Lärarnas yrkeskunskap och deras inställ- ning till sitt arbete samt skolledarens förmåga att samla alla i skolan kring gemensamma mål och handlingsmönster var enligt regeringen avgörande för resultaten i skolan. Om ett större inflytande för personalen skulle bli fruktbart och leda till en bättre skola ställde detta nya och bestämda krav på lärarna. Gemensam planering och gemensamt ansvarstagande för både insatser och utvärdering var av- görande för att systemet med målstyrning av skolan skulle fungera.62 Skolledarna behövde också bredda och fördjupa sin professionalism för att de skulle kunna fullgöra den viktigaste styrfunktionen i skolan, nämligen den i förhållande till lärarna och den övriga skol- personalen. 2.4.6Ökat inflytande för elever och föräldrar Att det var just kommunerna som skulle överta huvudmannaskapet för skolan motiverade regeringen med att välfärdsfrågorna i fort- sättningen skulle komma att handla om att göra medborgarna del- aktiga i fördelningen och utvecklingen av välfärden och eftersom den offentliga verksamheten i stor utsträckning fanns och bedrevs i kommunerna var det i kommunerna och kommundelarna som medborgarnas krav på inflytande och ansvar måste mötas.63 Med- borgarna ställde allt högre krav på den offentliga verksamheten, till exempel med avseende på förbättrad tillgång till och kvalitet på service och tjänster. Kraven omfattade även möjligheten att välja mellan olika alternativ. Decentraliseringen av skolan skulle medföra att medborgarna skulle få möjlighet att ta ett större ansvar och få ett större utrymme för personligt engagemang.64 Det nya sättet att styra skolan skulle alltså inte enbart ge kommun- politiker, skolledare och lärare ökat inflytande. Även medbestäm- mandet för elever och föräldrar borde fördjupas. Eftersom en av skolans huvuduppgifter var att aktivt påverka eleverna till att om- fatta demokratiska värderingar, måste skolan för att lyckas med detta organiseras och arbeta i enlighet med demokratiska principer. En skola för demokrati måste i sina arbetsformer och besluts- processer själv vara demokratisk.65 62Proposition 1990/91:18, 19. 63Proposition 1989/90:100, bilaga 10, 10. 64Proposition 1990/91:18, 17. 65Proposition 1990/91:18, 19. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och Forsknings- och utvärderingsresultat visade att de befintliga föreskrifterna vad gällde elevers och föräldrars inflytande i skolan inte efterlevdes i avsedd utsträckning och att attityden hos skolpersonalen till ökat elevinflytande inte var så positiv som vore önskvärt. Vad som behövdes var inte främst nya regler och före- skrifter, utan sådana åtgärder, som ledde till att befintliga bestäm- melser verkligen efterlevdes. Detta krävde enligt regeringen inte minst en attitydförändring hos såväl skolpersonal som elever. Att elever och föräldrar hade insyn och inflytande över skolan sades utgöra en grundläggande förutsättning för en god rättssäkerhet.66 2.4.7Ökad valfrihet önskvärd – men viktigast med bra skolor överallt