sou · H2B371 · 2014-10-17 00:00:00 — hetspolitiken.30 Målen beslutades av 200631 och har därefter fortsatt att gälla.32 Det övergripande målet för jämställd- hetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Ett av de fyra delmålen är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra och att kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. Övriga mål handlar om jämn fördelning av makt och inflytande, ekonomisk jämställdhet samt jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Med denna målformulering uttrycks regeringens avsikt att beskriva och tydliggöra att den grund- läggande analysen av våldet är att det både är ett uttryck för den maktordning som råder mellan kvinnor och män och ett medel för att upprätthålla den. 2.4.2Förtydliganden kring socialnämndens ansvar gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av stöd till våldsutsatta kvinnor. Utredningen lämnade 2006 betänkandet Att ta ansvar för sina insatser – Social- tjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor.33 Förslagen i utredningen omhändertogs i regeringens proposition stöd till våldsutsatta kvinnor34 och innebar bland annat en skärpning av socialtjänstlagen(2001:453), SoL. I 5 kap. 11 § SoL ändrades orden bör till ska. Därefter har lagparagrafen ytterligare förändrats och har följande lydelse: Till socialnämndens uppgifter hör att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. ansvarar för att ett barn, som utsatts för brott, och dennes närstående får det stöd och den hjälp som de behöver. ska också särskilt beakta att ett barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående är offer för brott 2005/06:155, bet 2005/06:AU11, rskr. 2005/06:257. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115. 2006/07:38. och ansvara för att barnet får det stöd och den hjälp som barnet behöver35 På detta vis har kommunens ansvar för att ge stöd och hjälp till brottsoffer tydliggjorts och denna lagändring har därefter varit vägledande för många av regeringens satsningar på området, särskilt i uppdragen till . 2.5Regeringens handlingsplaner och insatser 2007- 2010 blev mäns våld mot kvinnor det område inom jämställdhetspolitiken som prioriterades främst, sett till resurser såväl som uppdrag. I regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer36 sammanfattades regeringens ambitionshöjning i form av 56 åtgärder som riktades till 13 myndigheter. Sammantaget satsade regeringen för att genomföra handlingsplanens åtgärder 2007–2010. Regeringen pekade i handlingsplanen ut sex insatsområden; ökat skydd och stöd till våldsutsatta, stärkt förebyggande arbete, stärkt kvalitet och effektivitet i rättsväsendet, utveckling av insatser riktade till våldsutövare, ökad samverkan samt ökade kunskaper. Tyngdpunkten vad gäller antalet åtgärder låg på områdena ökat skydd och stöd till våldsutsatta och stärkt kvalitet och effektivitet i rättsväsendet.37 En av åtgärderna i regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i sam- könade relationer var ett uppdrag till att genomföra en kartläggning av arrangerade äktenskap mot en persons vilja och en översyn av berörda myndigheters kännedom och kompetens i frågan. Utifrån det kunskapsunderlag som Ungdomsstyrelsen38 och andra 355 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453). 2007/08:39. 37Antalet åtgärder fördelade sig enligt följande per insatsområde: Ökat skydd och stöd till våldsutsatta: 22 åtgärder, Stärkt förebyggande arbete: 6 åtgärder, Stärkt kvalitet och effektivitet i rättsväsendet: 15 åtgärder, Utveckling av insatser riktade till våldsutövare: 4 åtgärder (varav en av dessa, åtgärd 45, genomfördes – i en tvådelad version – först ), Ökad samverkan: 4 åtgärder, Ökade kunskaper: 5 åtgärder. 38Ungdomsstyrelsen, Gift mot sin vilja, 2009. myndigheter därefter redovisade, beslutade regeringen att anta en Handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja.39 I den formulerades 15 åtgärder som syftade till att utgöra ett komplement till dem som redan pågick. Handlingsplan för att före- bygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja var också ett sätt att fördjupa insatserna för att förebygga hedersrelaterat våld och förtryck. Flera av dessa åtgärder genomfördes först –2014 och ingår därför bland dem som utvärderas i detta delbetänkande (se kapitel 4). Regeringen gav Brå i uppdrag att följa upp och utvärdera regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer40 och Brå presenterade resultatet i en delrapport samt en slut- rapport i december 2010.42 Sammanfattningsvis bedömde Brå att handlingsplanen hade bidragit till ökad kunskap i arbetet med målgrupperna inom de flesta berörda professioner. Utbildningsinsatser var den vanligaste typen av aktivitet då utbildningar och/eller utbildningsmaterial ingick i nästan hälften av åtgärderna. Utbildningsinsatserna var dels en följd av direkta uppdrag i handlingsplanen, dels en följd av att regeringen avsatt medel som kommuner och organisationer kunnat söka. Ansökningarna rörde i stor utsträckning utbildning. Detta ledde till att en mängd nya lättillgängliga kunskapskällor togs fram. Handlingsplanen hade också enligt Brå bidragit till att flera nya verksamheter påbörjats, att befintliga verksamheter utvecklats samt att kunskaper om bra arbetsmetoder förmedlats och prövats i många olika sammanhang. Inom polisen hade handlingsplanen lett till mer strukturerade hot- och riskbedömningar. Brå menade också att berörda myndigheter lagt större vikt vid arbetet mot mäns våld 39Regeringens skrivelse 2009/10:229 Handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja. 2007/08:39. Mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer En första uppföljning av regeringens handlingsplan Brå 2010:4. Mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer. Slutredovisning av regeringsuppdrag, Brå rapport, 2010:18. mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck i sitt arbete, dock i mindre utsträckning vad gäller arbetet mot våld i samkönade relationer. Enligt Brå hade handlingsplanen också lett till en bättre struktur för arbetet både inom och mellan myndigheter. Av de 15- tal åtgärder om lagstiftning som handlingsplanen innehöll hade de flesta av dessa åtgärder resulterat i ett betänkande, en lagändring eller en ny lag. Brå framförde däremot att det var mer osäkert i vilken utsträck- ning till exempel utbildningar som tagits fram inom ramen för handlingsplanen skulle fortsätta att genomföras då många utbildningar var engångssatsningar. Brå uttryckte också farhågor om de lokala projekten med nya verksamheter skulle komma att överleva då det rådde stor projekttrötthet ute i kom- munerna, särskilt i de små. Många uttryckte att det var krångligt med flera olika med projektmedel med liknande syften och korta tider att förbereda sig för ansökningsförfarandet (av utvecklingsmedel) både för länsstyrelserna och för kommunerna. Projektmedlen skulle delas ut och komma till användning snabbt vilket innebar kort projekttid för kommunerna. Brå pekade på att de flesta projekt inte överlever när de statliga medlen upphör. De lyfte även att det var osäkert vilken generaliserbar kunskap som kan dras från projekten då få utvärderingar prioriterats. Kommunerna och kvinnojourerna framförde att de önskade arbetsro och en mer långsiktig finansiering för att kunna befästa det som uppnåtts eller inletts . Brå pekade också på att resultaten av regeringens handlingsplan var mycket osäkra när det gäller effekter för målgrupperna, i form av mindre utsatthet för våld. Brå lyfter i slutrapporten upp ett antal utmaningar : Att förebygga våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck och hjälpa dem som utsatts är en angelägen uppgift som inte kan vara tidsbegränsad. Den stora utmaningen är att säkerställa att kunskapen, arbetssätten och verksamheterna överlever och utvecklas. Insatser för att förebygga mäns våld, i synnerhet på en generell nivå riktat till män som grupp, måste öka och omfatta fler aktörer och områden. Att förebygga våldsutövande är en komplex uppgift som kräver en bredare syn på det preventiva arbetet. Det krävs ett uthålligt engagemang och långsiktig finansiering för att fortsätta att implementera bra arbetssätt. Det är en viktig fråga för både regeringen och kommunerna att hitta vägar för att finansiera det fortsatta arbetet. Det krävs bättre struktur för samordning av nationella uppdrag. Flera av de myndigheter som haft uppdrag i handlingsplanen påtalade att regeringens samordning av de olika uppdragen hade brustit. Flera nationella och regionala myndigheter har fått likartade uppdrag eller har gjort likartade tolkningar av sina uppdrag, vilket medfört förvirring för både dem och deras professionella målgrupper. Att regeringen ger en myndighet en nationell samordnande roll är en modell som Brå menade med fördel kan användas i kommande uppdrag med flera olika aktörer. Det finns behov av en regelbunden tillsyn av hur arbetet inom utvecklas, dels för att kontrollera arbetets kvalitet, dels för att tillsynen tycks skapa incitament för förbättringar. Det krävs en starkare vetenskaplig grund för en stor del av arbetet och det är angeläget att satsa på utvärdering för att föra arbetet framåt. Det mesta som görs ute i praktiken följs inte upp och utvärderas inte på något systematiskt sätt. De få utvärderingar som gjorts var inte så omfattande/eller hade osäkra resultat. Brå pekade på att det därför fanns bristande kunskapsunderlag om vilka arbetssätt som fungerar, särskilt avseende hedersrelaterat våld. Regeringens målsättning kan sägas ha varit att det skulle finnas vetenskapliga utvärderingar, kunskapssammanställningar och bedömningsinstrument som vägledning för det praktiska arbetet, när handlingsplanen var genomförd. Tyvärr uppnåddes det i relativt liten utsträckning. Det beror delvis på att denna typ av uppdrag i handlingsplanen i stor utsträckning inte avrapporterats innan Brå skrev sin rapport, men det beror också på att de verksamheter ute i kommunerna som startat med hjälp av utvecklingsmedel till stor del inte utvärderats. Det beror också på att de studier av verksamheter som genomförts inte ger så tydliga resultat om effektiva arbetssätt som man skulle önska. Det har olika orsaker, till exempel stora bortfall, dåliga utfallsmått, osäkra effekter eller avsaknad av lokala studier som man kan grunda en kunskapssammanställning på. 2.5.2Närmare granskning av utbildningsinsatserna I ett regeringsbeslut fick Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) i uppdrag att utvärdera regeringens utbildnings- insatser inom ramen för regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck och våld i samkönade relationer och regeringens Handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja.43 NCK konstaterar sammanfattningsvis att de utbildningsuppdrag som genomförts är ytterligare ett viktigt steg framåt i arbetet med att motverka mäns våld mot kvinnor. Utbildningarna har bidragit till ökad kompetens hos myndigheter och medarbetare. I utvärderingen framkommer dock även flera brister som till exempel bristande samordning, otydliga mål och uppdrag, kortsiktiga uppdrag och engångssatsningar. NCK bekräftade de slutsatser som Brå dragit om att den mängd uppdrag som gavs till flera myndigheter och med liknande innehåll, resulterade i ett stort antal korta engångssatsningar. NCK lyfte också fram att en bättre koordinering av uppdragen utan överlappning mellan departement och myndig- heter hade sannolikt gett ett bättre genomslag. NCK föreslog vidare att, när det gäller myndigheternas fortsatta utbildningar, bör följande framgångsfaktorer för verksamhets- utveckling som uppmärksammats beaktas: god kvalitet i innehåll och utformning tillräcklig längd för att skapa möjlighet till lärandeprocess utbildning införlivas i ordinarie fortbildning samverkan inom och mellan myndigheter och organisationer befrämjas Redovisning av regeringsuppdraget Utvärdering av utbildningar, 2013. 3Regeringens insatser 2011–2014 och nulägesbeskrivning I detta kapitel redogör vi för regeringens insatser under föregående mandatperiod och lämnar en kortfattad nulägesbeskrivning, där bland annat slutbetänkandet från den nationella samordnaren mot våld i nära relationer1 är en viktig del. I regeringens skrivelse Jämställdhetspolitikens inriktning 2011-20142 framförs att våld och andra former av övergrepp mot kvinnor är den mest akuta jämställdhetsfrågan . Att motverka mäns våld mot kvinnor är därför en fråga av högsta prioritet för jämställdhets- politiken. Regeringen framför vidare att ambitionen för den nya mandatperioden är oförändrat hög. För att strukturera arbetet planeras och genomförs insatser inom sex fokusområden, nämligen följande: 1.nationell mobilisering och samordning av arbetet, 2.åtgärder mot sexuellt våld, 3.stärkt förebyggande arbete samt skydd av och stöd till vålds- utsatta kvinnor och barn som bevittnar våld, 4.förebyggande och bekämpande av hedersrelaterat våld och för- tryck, inklusive äktenskap mot en parts vilja, 5.förebyggande insatser riktade till män, och 1Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete. Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning 6.insatser mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål. I det som följer beskrivs övergripande regeringens avsikt i de fem första av ovanstående fokusområden. Fokusområde sex, insatser mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål, ute- sluts då denna utredning inte kommer att se över dessa insatser. Under fokusområdet nationell mobilisering avser regeringen en satsning på att säkra hållbarheten i de åtgärder som har genomförts genom att följa upp och utvärdera utvecklingsarbetet och dess långsiktiga effekter. Ett grundläggande syfte är att fortsätta att öka kunskapsbasen och utveckla effektiva och forskningsbaserade arbetsmetoder. I det sammanhanget menar regeringen att det är angeläget att utveckla former för samordning och erfarenhetsutbyte, både mellan berörda myndigheter och inom . En viktig aspekt är att undvika risken för dubbelarbete eller för att angelägna frågor faller mellan stolarna. I skrivelsen Jämställdhets- politikens inriktning 2011–2014 framgår att regeringen överväger hur formerna för detta arbete bör organiseras för att få till stånd bredast möjliga genomslag för politiken. I det andra fokusområdet, åtgärder för att förebygga och bekämpa sexuellt våld, uttrycker regeringen avsikten att intensifiera sitt arbete med att förebygga och bekämpa våldtäkter och andra sexuella över- grepp, genom att bl.a. öka stödet till brottsoffren och effektivisera och förbättra rättsväsendets hantering av våldtäktsärenden. I fokusområdet stärkt förebyggande arbete samt skydd och stöd för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnar våld uttrycker regeringen avsikten att stärka det förebyggande arbetet samt att verka för att förbättra skyddet och stödet för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnar våld. Det fjärde fokusområdet som utpekas är att förebygga och bekämpa hedersrelaterat våld och förtryck, inklusive äktenskap mot en parts vilja. Då regeringen fått indikationer på att de som drabbas inte får tillgång till det stöd och det skydd som de har rätt till och ger därför arbetet för att förebygga hedersrelaterat våld och förtryck och att unga blir gifta mot sin vilja fortsatt hög prioritet. Det femte fokusområdet är förebyggande arbete riktat mot män som utövar våld. Regeringens avsikt är här att rikta insatser även till män som utövar våld, eller som kan komma att göra det. Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning unga ut som en viktig målgrupp i det förebyggande arbetet mot mäns våld mot kvinnor då många av de värderingar och beteenden som en människa bär med sig livet igenom formas . Statistik visar också att ungdomar är en särskild riskgrupp både när det gäller utsatthet för och utövande av våld. Regeringen menar vidare att det finns få insatser för pojkar och unga män som utsatts för våld, och att det saknas kunskap om våldets koppling till föreställningar om maskulinitet och om hur våld och våldsutsatthet påverkar pojkars och unga mäns liv, både och senare i livet i deras nära relationer. har en mängd regeringsuppdrag givits till 15 myndigheter.3 I kapitel 4 och i bilaga 3 presenteras den utvärdering som Brå gjort efter förfrågan från utredningen och den omfattar 41 olika insatser som genomförts 2010–2014, varav vissa fortfarande pågår. har de satsade medlen på området minskat något till , i jämförelse med –2010. har i särklass haft flest regeringsuppdrag på området. Ungdomsstyrelsen4 har haft åtta uppdrag och har haft sex uppdrag. Förutom uppdrag som givits har regeringen beviljat utvecklingsmedel till universitets- sjukhuset för utveckling och kvalitetssäkring av den del av verksam- heten vid och Sexualmedicin (CASM) som tar emot personer som utövar eller riskerar att utöva sexuellt våld. Utöver detta har regeringen tillsatt ett antal utredningar med bäring på delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Till exempel kan nämnas uppdraget åt en särskild utredare att inhämta ytterligare kunskap om tvångsäktenskap och barnäktenskap och att föreslå åtgärder för att motverka sådana äktenskap. Stärkt skydd mot barn och tvångsäktenskap5 föreslogs bland annat att tvångsäktenskap och barnäktenskap kriminaliseras och att det ska inrättas ett nationellt kompetensteam för att leda, samordna och stödja arbetet mot tvångsäktenskap och barnäktenskap, liksom mot hedersrelaterat våld och förtryck. Förslagen togs om hand i propositionen Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap 3I detta fall räknas samtliga 21 länsstyrelser som en myndighet. 4Numera Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (Mucf). Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning och lagändringar trädde i kraft den 1 juli 2014.6 Ett nationellt kompetensteam inrättades vid , ett arbete som pågår till och med . Regeringen tillsatte även en nationell samordnare mot våld i nära relationer, vars slutbetänkande lämnades och vars bedömningar och iakttagelser sammanfattas längre fram i detta kapitel. tillsattes också en utredning med uppdrag att se över problematiken med kvinnor som utsätts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd i på grund av anknytning. Utredningens slutbetänkande Kvinnor och barn i rättens gränsland7 lämnades och bereds inom . En mängd satsningar har genomförts och genom kartläggningar, utredningar och tillsyner kan vi få en uppdaterad bild över nuläget. 3.2.1Det lokala arbetet mot mäns våld mot kvinnor Som en följd av många års utveckling av normering på området börjar kommuner i allt högre utsträckning ta det ansvar för arbete med att ge stöd och hjälp till våldsutsatta kvinnor och barn som upplevt våld, vilket länge har efterfrågats från både statlig och frivillig sektor. Men det är trots detta lång väg kvar och det finns stora variationer runt om i landet. I tredje årliga öppna jämförelse av kommunernas stöd till brottsoffer som presenterades 20148 framgår att fler kom- muner än tidigare använder standardiserade bedömningsmetoder.9 Andra positiva resultat är att fler kommuner än tidigare erbjuder skyddat boende till våldsutsatta kvinnor med missbruks- och 2013/14:208. Stöd till brottsoffer, 2014. av kommunerna använder standardiserade bedömningsmetoder för att kartlägga våldsutsattheten och bedöma risker vid utredning av behov hos våldsutsatta vuxna. Det är en ökning jämfört med . Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning beroendeproblem.10 De öppna jämförelserna påvisar även flera brister eller försämringar. Färre kommuner än tidigare använder våldsutsattas synpunkter för att utveckla verksamheten.11 Få av kommunerna gör systematiska uppföljningar av sina insatser till våldsutsatta och barn som bevittnat våld.12 Rutiner om stöd till våldsutsatta saknas i verksamheter för äldre och personer med funktionsnedsättning.13 Det finns också få insatser till personer som utövat våld. Vid den senaste nationella tillsynen av 60 kommuner/stadsdels- nämnder som genomfördes åren 2012–2013 fann Inspektionen för vård och omsorg () brister i hela 50 av de 60 kommuner som ingick i granskningen.14 De brister som främst uppmärksammat var att utredning och dokumentation av våldsutsatta kvinnor saknas eller brister, att barn inte uppmärksammas eller utreds, att service- insatser sker istället för utredning med beslut och bistånd, att rutiner saknas eller är bristfälliga, att långsiktigt stöd och uppföljning brister, att riskbedömning eller strukturerade bedömningsmetoder sällan används samt att kompetens och kvalitet brister. konstaterar vidare att kommunernas arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld inte förefaller ha förbättrats nämnvärt sedan den förra nationella tillsynen som gjordes 2008–2009.15 Trots att lagstift- ningen är tydlig om kommunernas ansvar för området och att det utkommit allmänna råd, utbildningsmaterial och vägledning från följs inte lagstiftningens krav i alla kommuner, vilket innebär en fara för rättssäkerheten. Kommunerna som lever upp till lagstiftningens krav och som bedriver verksamhet av god kvalitet är få. framhåller att kvalitetsarbetet inom området våld i nära relation måste förbättras. Vidare lyfte fram att många kommuner saknar handlingsplaner eller att dessa är bristfälliga. Kommunernas arbete med särskilt utsatta grupper som våldsutsatta äldre kvinnor, våldsutsatta kvinnor med funktionsnedsättning, 10Drygt av kommunerna erbjuder skyddat boende som är särskilt anpassat till behoven hos våldsutsatta kvinnor med missbruks- och beroendeproblem. 11Totalt av kommunerna använder våldsutsattas synpunkter för att utveckla verksamheten. Det är en minskning jämfört med . 12Endast av kommunerna gör systematiska uppföljningar. 13Mindre än av kommunerna har aktuella rutiner för hur personalen ska agera då en äldre person eller person med funktionsnedsättning utsatts för våld av närstående. 14Inspektionen för vård och omsorg (2014). Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013. Alla kommuners ansvar – våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld (2009). Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning våldsutsatta kvinnor med missbruksberoende, våldsutsatta hbtq- personer samt arbetet mot hedersrelaterat våld uppvisar brister och måste utvecklas i flertalet kommuner. Även inom äldreomsorgen och omsorgen om funktionsnedsatta behöver kunskapen och arbetet inom området förbättras i majoriteten av kommunerna. Något positivt som lyfter fram är att arbetet med vålds- utövare har utvecklats och fler kommuner arbetar med riktade stöd- insatser och särskilda metoder. Dock saknar andra kommuner emellertid helt arbete med våldsutövare. Enligt har det också skett vissa förbättringar inom familjerättens arbete med vårdnad, boende och umgänge sedan den förra nationella tillsynen. nämner även några viktiga faktorer som kan bidra till att arbetet fungerar bättre i vissa kommuner: Området våld i nära relation är ett viktigt och prioriterat område för alla (politiker, chefer, socialsekreterare) och det finns tydlig styrning och ledning. Kompetens finns inom området – kommunen har särskilt ansvariga personer eller verksamheter. Det finns tydliga och kända rutiner. Våldsutsatta kvinnors behov av stöd och hjälp utreds och de får det stöd de behöver. Dokumentationen är tydlig, särskilda metoder och manualer används för att fråga om våld.