sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — En invändning vid resonemang om att förkorta en instanskedja är att det finns en risk att förutsättningarna för prejudikatbildning försämras. Prejudikatsbildningen när det gäller plan- och byggfrågor är enligt den gällande instansordningen tänkt att ske i vid tillämpning av den s.k. ventilen. Även med vårt förslag att länsstyrelserna utgår ur instanskedjan för överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser kommer prejudikat- bildningen fortsatt ske efter prövning i tre domstolar inklusive . Vi kan därför inte se att förutsättningarna för prejudikat- bildning skulle försämras om länsstyrelserna togs bort från instans- kedjan för överklagade kommunala planbeslut. Det har påpekats att om mark- och miljödomstolarna skulle vara första överklagandeinstans för överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser går den breda sakkompetensen, bl.a. gällande kultur-, lantbruks-, och miljöfrågor, som finns hos länsstyrelserna förlorad. Det bör dock framhållas att det finns kvalificerad kompetens hos mark- och miljödomstolarna i såväl plan- som miljöfrågor genom de tekniska råden. Även genom en remiss till kan mark- och miljödomstolen i enskilda fall inhämta uppgifter av betydelse för prövningen. I länsstyrelsernas yttrande till utredningen anförs i fråga om planer att om länsstyrelserna utgår ur instanskedjan försvåras sam- ordningen av prövningen mellan 11 och 13 kap. PBL. 13 av målen avgjordes och . En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut klagandena är det enligt länsstyrelserna mer regel än undantag att klaganden för in frågor som direkt berör prövningsgrunderna i 11 kap. PBL. Enligt länsstyrelserna är det därför oundvikligt att det måste ske en samordning av ärendena i de fall beslutat ta in en plan för överprövning enligt 11 kap. som planen har överklagats. Det finns inte något föreskrivet krav på sam- ordning när det gäller prövningar enligt 11 och 13 kap. PBL. Även om det är fråga om två skilda prövningar anser vi att det bör finnas möjlighet till samordning av prövningarna även fortsättningsvis om vårt förslag om ändrad instansordning för planbesluten genomförs. Vi återkommer till frågan i avsnitt 2.5.7. Länsstyrelserna har även pekat på uppföljningsansvaret när det gäller byggnadsnämndernas tillämpning av PBL, dvs. att läns- styrelserna ska följa upp byggnadsnämndernas tillämpning av PBL och föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen och vid behov ge råd och stöd. Om de överklagade inte skulle hanteras av länsstyrelserna finns enligt länsstyrelserna risken att uppföljningen blir svårare att genomföra och att kunskapen om hur kommunerna tillämpar PBL urholkas. Länsstyrelserna påpekar även att det finns viss risk för att vägledningen kommer att försämras, eftersom färre personer på länsstyrelserna kommer att ha kompetens inom PBL. Uppföljningsansvaret enligt 8 kap. 18 § plan- och byggförordningen är enligt vår mening en uppgift som är vidare än att bara utgå från överklagade beslut. Genomförandet av denna uppgift kan därför inte vara beroende av prövningen av överklagade beslut. En förkortning av instanskedjan genom att länsstyrelserna utgår ur kedjan innebär att länsstyrelsernas roll kan renodlas, framför allt i förhållande till uppgifterna under planprocessen. Det skulle ge länsstyrelserna ökade möjligheter att ge mer stöd till kommunerna när det gäller t.ex. tillämpningen enligt 2 kap. PBL, dvs. läns- styrelserna skulle inte i samma utsträckning behöva riskera att före- gripa ett avgörande i en fråga som kan aktualiseras efter över- klagande. Därmed skulle kritiken mot länsstyrelsernas dubbla roller i plansammanhang upphöra. En fram till lagakraftvunnet avgörande innebär vinster för byggbolag, fastighetsägare, kommuner och enskilda, inte bara rent ekonomiskt utan ger även en större förutsebarhet när det gäller den totala tid det kan vara fråga om vid ett överklagande och därmed bättre förutsättningar att planera byggprojekt. Vår bedömning är att en förkortning av instanskedjan genom att ta bort En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut länsstyrelserna kan leda till en minskning av genomströmnings- tiden för detaljplaner och områdesbestämmelser med cirka , varav för handläggningstiden hos läns- styrelserna samt 1 månad för tiden för delgivning och tid för över- klagande. Beräkningarna redovisas närmare i konsekvensanalysen, avsnitt 7.3.1. Att beräkna tidsvinster för en förkortad instanskedja är dock inte så enkelt som att bara dra i från genomströmnings- tiden utan för att den totala genomströmningstiden ska kunna minska med krävs att de kvarvarande instanserna får de resurser de behöver. Förkortning av instanskedjan genom att besluten överklagas direkt till mark- och miljödomstolarna medför att enskilda kommer att få tillgång till domstolsprövning i ett tidigare skede. Med en kortare instanskedja för överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser uppnås en effektivare prövningsordning med bibehållen rättssäkerhet. 2.5.5Överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser Förslag: Vi föreslår att handläggningen av överklagade kommunala beslut om lov och förhandsbesked samt överklagade kommunala beslut om tillsyn enligt 10 och 11 kap. (2010:900) koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser. Prövning mot kriterierna för analys Nedan följer en analys av förutsättningarna för att förändra pröv- ningsordningen för överklagade kommunala beslut om lov, förhands- besked och tillsyn med utgångspunkt i kriterierna för koncentration enligt propositionen Ändring av viss länsstyrelseverksamhet (prop. 2011/12:31 s. 28 ff.). Analysen avser dels om instanskedjan för över- klagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn kan förkortas, dels om verksamheten kan koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser. Prövningar av lov och förhandsbesked enligt PBL innehåller moment som lämnar utrymme för bedömningar i enskilda fall och det är angeläget att dessa bedömningar sker likartat. Detsamma gäller för tillsynsbeslut. Det finns således ett behov från rätts- En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut säkerhets- och effektivitetssynpunkt att hanteringen av över- klagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn sker likformigt. Överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn är en del av länsstyrelsernas kärnverksamhet och har i enskilda fall tydliga samband med övrig kärnverksamhet, såsom miljö- och kulturmiljöfrågor. Prövning av överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn har däremot inget närmare samband med generella uppdrag enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen sett till prövningen som sådan. Hanteringen kan dock sammantaget ge en bild av vikt för länsstyrelsernas uppdrag enligt nämnda paragraf. En sådan överblick torde dock vara möjlig att få även på annat sätt. Besöksfrekvensen hos länsstyrelserna varierar, men det vanligaste är att enskildas besök hos länsstyrelserna är relativt få. Däremot finns det behov av att företrädare för besöker aktuell plats, men det gäller långt ifrån alla överklagade beslut. Platsbesök sker hos de flesta länsstyrelser i relativt begränsad utsträckning, men omfattningen varierar kraftigt. Länsstyrelsernas egna uppskattningar i vår enkätundersökning ligger i ett spann från upp till 30–. i uppskattar dock att besiktning hållits i av ärendena om lov och förhandsbesked. Vid mötet med länsstyrelsernas nätverk för chefsjurister framkom att behovet av att göra externa besök troligen är större än vad som på sina håll sker i praktiken. Det är sannolikt en resursfråga som också har koppling till en strävan att korta handläggningstiderna. Det är enligt vår mening väsentligt att ta hänsyn till behovet av att göra besök på plats särskilt eftersom det i vissa fall är nödvändigt att det görs, även om teknikutvecklingen kan göra det möjligt att på annat sätt dokumentera uppgifter och därmed minska behovet av platsbesök. Lokalkännedom kan vara en fördel, men har inte någon direkt betydelse för avgörandet. Lokalkännedomen ska enligt vår uppfattning stå för. Överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn sysselsatte , omräknat till helår, cirka 51 årsarbeten hos samtliga länsstyrelser av totalt cirka 4 600, se bilaga 2. Detta kan jämföras med den koncentration som genomfördes som sysselsatte cirka 56 årsarbeten (prop. 2011/12:31 s. 45). För överklagade beslut om lov och förhandsbesked varierade enligt vår enkätundersökning antalet sysselsatta hos länsstyrelserna från 0,34 En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut till 17,47 årsarbeten, omräknat till helår. inkom till länsstyrelserna 3 210 överklagade beslut om lov och förhands- besked. Variationerna är även här stora mellan länsstyrelserna. De länsstyrelser som har flest ärenden är länsstyrelserna i de befolk- ningsmässigt största länen, dvs. , och län. Baserat på uppgifterna i svaren på vår enkät omräknat till helår låg antalet inkomna ärenden på cirka 600–800 för de länsstyrelserna. Hos de länsstyrelser som har minst inkomna ärenden låg antalet ärenden på cirka 30–40 stycken på årsbasis baserat på svaren i vår enkätundersökning avseende . I relation till länsstyrelsernas övriga verksamhet är omfatt- ningen antalsmässigt totalt sett liten. avgjordes totalt 2 153 överklagade lovärenden och 357 överklagade tillsynsärenden av länsstyrelserna. För att få en uppfattning om hur stor del av länsstyrelsernas verksamhet som utgörs av prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn har vi gjort en jämförelse med antalet ärenden , vilket är de uppgifter vi haft tillgång till. avgjordes totalt 607 521 ärenden av länsstyrelserna.14 Enligt i praktiken 2011 inkom 2 416 beslut om lov och förhands- besked till länsstyrelserna, i denna uppgift ingår dock inte de ärenden som inkom till i län. En beräkning ger att överklagade lovärenden utgjorde av det totala antalet ärenden . Andelen blir inte nämnvärt högre om över- klagade tillsynsbeslut räknas med. Detta sett till antalet avgjorda ärenden. Det bör dock understrykas att vi inte menar att antalet ärenden av det ena eller andra slaget ensamt är avgörande. Över- klagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn har allmänt sett hög komplexitet, även om svårighetsgraden varierar mellan olika ärenden, och måste bedömas med utgångspunkt från förutsättningarna i det enskilda fallet. Dessa ärenden kräver inte sällan kvalificerade bedömningar och därför avsevärt mer tid per ärende än vad som krävs för ärenden av masskaraktär. till kriterierna för analysen finner vi att det inte finns något som hindrar en förändring av instansordningen även för över- klagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. 14 Se SOU 2012:81, s. 222. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn koncentreras till färre länsstyrelser Vi finner att analysen i förhållande till kriterierna innebär att förändring av prövningsordningen kan ske både genom förkortning av instanskedjan på så sätt att länsstyrelserna utgår ur kedjan eller att verksamheten koncentreras till färre länsstyrelser. Vår bedömning är att det finns ett problem med de stora variationerna i genomströmningstider mellan länsstyrelserna och för vissa länsstyrelser alltför långa tider från att överklagandet kommer in till dess att det avgörs. Enligt vår enkät finns så stora variationer i genomströmningstiderna för överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn som upp . Detta talar enligt vår mening starkt för att prövningsordningen behöver förändras. Under utredningen har det enligt vår uppfattning inte kommit fram några starka skäl för att inte förändra den nuvarande prövningsordningen för överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. Båda alternativen kan leda till stordriftsfördelar jämfört med nuvarande ordning. Det finns dock ett par skillnader mellan alternativen som vi anser har stor betydelse för valet av lösning. Vår utredning har visat att det är relativt vanligt med besiktningar, dvs. besök på platsen, vid prövningen av överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. Enligt svaren på vår enkät ligger länsstyrelsernas uppskattningar av andelen ärenden om lov, förhandsbesked och tillsyn där besiktningar har hållits i huvudsak i ett spann från upp till 30–. Det innebär att avståndet till de platser som besöks har betydelse för resursbehovet för sådana besök. En annan aspekt är sambandet mellan överklagade beslut enligt och PBL, se avsnitt 2.5.7. Enligt läns- styrelsernas svar på vår enkät ligger sambandet mellan beslut enligt PBL och i ett spann från upp till cirka 10– . Möjligheten att säkra en samordnad prövning av över- klagade beslut enligt PBL och har enligt vår bedömning stor betydelse för valet av lösning. Enligt länsstyrelsernas svar på vår enkät behöver cirka 25–av ärendena som gäller lov, förhandsbesked och tillsyn kompletteras. Kompletteringsbehovet skulle kvarstå om instanskedjan förkortas och de överklagade kommunala PBL-besluten skulle gå direkt till mark- och miljödomstolarna. Det innebär att ett merarbete En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut för mark- och miljödomstolarna skulle tillkomma vid prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. Vi anser även att hänsyn måste tas till antalet överklagade beslut. Det totala antalet överklagade kommunala PBL-beslut, inklusive överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser, som beräknas komma in till mark- och miljödomstolarna som första överklagandeinstans skulle uppgå till cirka 4 000 mål totalt . Detta får jämföras med de 1 909 PBL-mål som totalt kom in till mark- och miljödomstolarna enligt svaren i vår enkät till Domstolsverket.15 En förkortad instanskedja för överklaganden av beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn skulle, i likhet med vad vi kommit fram till beträffande detaljplaner och områdesbestämmelser, minska tiden fram till lagakraftvunna avgöranden. Detta skulle innebära den största effektiviseringen av prövningssystemet, sett till den totala genomströmningstiden. Det måste dock enligt vår mening tas hänsyn till att i storleksordningen av alla över- klagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn inte överklagas vidare från länsstyrelserna. Detta talar för att en effektivisering i första överklagandeinstans bör genomföras för dessa beslut, snarare än att instanskedjan förkortas. Med en koncentration kan också behovet av samordnade prövningar av överklagade beslut enligt och PBL tillgodoses. Mot bakgrund av att besiktningar och syn är relativt vanliga framstår en prövning i första instans vid fem mark- och miljödomstolar inte som effektiv. Vi menar därför att koncentration av verksamheten till färre länsstyrelser är det lämpligaste sättet att effektivisera prövningsordningen för överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. Dessutom skulle prövningen av de överklagade besluten vid mark- och miljödomstol som första överklagandeinstans bli betydligt dyrare. Under utredningen har det inte framkommit att en koncentration av verksamheten till färre länsstyrelser skulle medföra en försämrad rättssäkerhet. 15 inkom enligt uppgifterna i i praktiken 2012 totalt 3 527 överklaganden i gruppen lov, förhandsbesked och tillsyn till länsstyrelserna. inkom 1 634 sådana mål till mark- och miljödomstolarna. En uppskattning är att vid en förkortad instanskedja skulle det kunna vara fråga om en ökning på cirka 2 000 mål totalt för mark- och miljödomstolarna, fördelat på cirka 1 800 beslut om lov, förhands- besked och tillsyn och cirka 140–180 beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. Den uppskattade ökningen utgörs av de mål som inte överklagas vidare från . En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut En koncentration av överklagade kommunala beslut enligt PBL ger stordriftsfördelar på grund av att den totala ärendevolymen ökar hos de länsstyrelser som tar emot fler överklagade beslut. Det innebär bl.a. att det skapas ett utrymme att förstärka kompetensen vid de länsstyrelser till vilka koncentration sker. Vi bedömer även att handläggningstiden kan kortas och att styckkostnaden kan minska. En koncentration ger ökade möjligheter att utveckla gemensamma rutiner såväl inom som mellan länsstyrelser. Detta bör ge mer likartade handläggningstider hos länsstyrelserna. En koncentration borde även ge ökade möjligheter till specialisering. Sådana specialiseringar faller sig för övrigt mer naturliga när det gäller överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn än vad som är fallet för detaljplaner och områdesbestämmelser som är mer unika till karaktären och betydligt färre till antalet. En annan fördel med koncentration är att sårbarheten minskar. Det kan särskilt uppmärksammas att vissa länsstyrelser har små ärendevolymer även när det gäller överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. För de länsstyrelser som har minst antal ärenden rör det sig om på årsbasis om cirka 30–40 stycken , enligt svaren i vår enkätundersökning. Koncentrationsalternativet har visserligen den nackdelen att det kan bli fråga om långa resor för platsbesök i vissa fall. Mot det argumentet kan invändas att det finns län, t.ex. och , som ensamma omfattar betydligt större yta än flera län tillsammans. Länsstyrelserna har påpekat att de länsstyrelser som helt skulle utgå ur instanskedjan för överklagade kommunala beslut enligt PBL skulle få svårt ett rekrytera och behålla jurister. Detta uppges kunna komma att få betydelse för bl.a. miljöbalksprövningarna, men även för annan verksamhet, inte minst för de övriga uppgifter enligt PBL som länsstyrelserna har. Juristrollen vid framför allt de mindre och medelstora länsstyrelserna har betydande inslag av att vara intern juristkonsult och därigenom säkerställs att beslut inom länsstyrelseorganisationen kommer till i rättssäkra former. Om det uppstår problem att rekrytera, behålla och utveckla jurister kan det komma att få återverkningar på all verksamhet hos länsstyrelserna. Vi delar bedömningen att juristrollen vid läns- styrelserna påverkas av en koncentration. Det kan även finnas en risk för att förutsättningarna för rekrytering m.m. av jurister försämras för de länsstyrelser som helt skulle utgå ur instanskedjan för överklagade . I propositionen Ändring av viss läns- styrelseverksamhet anför regeringen att en koncentration av vissa En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut länsstyrelseverksamheter innebär att länsstyrelserna framöver i ökad grad kommer att skilja sig åt när det gäller omfattning och uppgifter (prop. 2011/12:31 s. 23). Det bör inte dras alltför långt- gående slutsatser av det uttalandet men det tycks finnas en medvetenhet hos regeringen om att koncentration eller, som det också kan uttryckas, omfördelning av uppgifter påverkar vissa länsstyrelser negativt utan att detta är avgörande för om en koncentration kan anses lämplig eller inte. Enligt vår mening ger 45 § länsstyrelseinstruktionen möjligheter för länsstyrelserna att ta hjälp av varandra i enskilda fall, även med beaktande av kravet på att det ska finnas synnerliga skäl för att förordna någon anställd på en annan länsstyrelse. Det kan alltså för ett enskilt ärende förordnas en jurist vid en annan länsstyrelse som t.ex. föredragande om den länsstyrelse som fått in ett överklagat kommunalt beslut enligt t.ex. av ett eller annat skäl är förhindrad att med egen personal kunna handlägga och avgöra ärendet. Om det uppstår en mera långvarig situation kan samarbete mellan länsstyrelser övervägas, t.ex. på så sätt att en jurist är anställd och avlönas av mer än en länsstyrelse. Det finns inte några formella hinder för sådana lösningar. Inom den nuvarande instanskedjan finns förutsättningar för samordning av prövningar av beslut enligt och PBL från den kommunala nivån upp till Mark- och . Vid koncentration av prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn kan det uppstå fall med ett delat prövningssystem när samma åtgärd kräver prövningar enligt både PBL och . Dessa problem kan dock lösas genom bestämmelser om överlämnande av ärenden mellan länsstyrelser. Vi återkommer till frågan i avsnitt 2.5.7. Koncentration av prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn till färre länsstyrelser leder till att besluten kan vinna laga kraft tidigare. Särskilt med hänsyn tagen till att av länsstyrelsernas beslut inte överklagas vidare anser vi att en koncentration till färre länsstyrelser ger en effektivare prövnings- ordning utan att göra avkall på rättssäkerheten. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Förslag: Vi föreslår att prövningen av överklagade kommunala beslut enligt (2010:900) när det gäller lov, förhandsbesked och tillsyn enligt 10 och 11 kap. koncentreras till de länsstyrelser som har miljöpröv- ningsdelegation, dvs. länsstyrelserna i , , , , , , , , , , och Norr- bottens län. Vi anser att vid övervägandena om vilka länsstyrelser som ska vara mottagare vid en koncentration av överklagade kommunala beslut enligt PBL bör utgångspunkten vara ett val av någon av de befintliga strukturerna. Vi menar att det inte bör skapas något särskilt alternativ för överklagade kommunala beslut enligt PBL och att valet står mellan de alternativ som valts för övriga förvalt- ningsärenden respektive miljöprövningsdelegationer. I direktiven nämns den koncentration som genomfördes för 13 ärendegrupper inom övrig förvaltning till länsstyrelserna i , , , , , och , men som tidigare nämnts finns det andra koncentrationsalternativ. I vår analys har vi utgått från de kriterier som tidigare använts vid koncentration av vissa länsstyrelse- verksamheter till sju länsstyrelser. Enligt vår uppfattning är analys- modellen inte förbehållen koncentration till ett visst antal eller vissa länsstyrelser, utan är neutral i de avseendena. Det alternativ som vi främst har uppmärksammat är koncentrationen av miljöprövnings- delegationer till länsstyrelserna i , , , , , , , , , , och , vilken genom- fördes . Till fem länsstyrelser, dvs. länsstyrelserna i , , , och , som har miljöprövningsdelegation har de övriga förvaltningsärendena alltså inte koncentrerats. Det finns starka kopplingar mellan PBL och och det bör beaktas vid val av koncentrationsalternativ. Vi anser även att behovet av att kunna göra nödvändiga besök på plats bör tas med i bedömningen, särskilt med hänsyn till storleken på till ytan två största län, och , som tillsammans En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut utgör av landyta. Vidare bedömer vi att det skulle kunna uppstå en viss sårbarhet beträffande juristkompetens hos de fem länsstyrelser som har miljöprövningsdelegationer men inte de övriga förvaltningsärendena, om dessa länsstyrelser inte skulle pröva överklagade kommunala PBL-beslut. Sårbarheten skulle kunna uppstå bl.a. för att en ordförande i miljöprövningsdelegationen inte får besluta i eller delta i ett antal ärenden som räknas upp i 23 § förord- ningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer, t.ex. yttranden till mark- och miljödomstol i ansökningsmål enligt och tillsyn över tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. Det är av stort värde med i vart fall deltagande av jurister i de ärendena. Enligt vår uppfattning ger alternativet med en koncentration till de tolv länsstyrelser som har miljöprövningsdelegation en bättre geografisk spridning än en koncentration till sju länsstyrelser, som de fem länsstyrelser som viss övrig förvaltning inte koncentrerats till får bibehållna förutsättningar för att rekrytera och behålla jurister. Allt sammantaget bedömer vi således att en koncentration av överklagade kommunala beslut om lov, förhands- besked och tillsyn bör ske till de länsstyrelser som har miljöpröv- ningsdelegation, dvs.