sou · H2B315 · 2014-03-27 00:00:00 — Endast om reger- ingen anser att det finns synnerliga ekonomiska eller politiska skäl, får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret lämnas efter budgetpropositionen. behandlar budgetpropositionen i två steg. I ett första steg tar ställning till en beräkning av statens inkomster och till utgiftsramarna för olika utgiftsområdena. Därefter i ett andra steg fattar beslut om de olika anslagen. I steg ett inleder finansutskottet med att pröva regeringens förslag till utgiftstak, utgiftsramar för de 27 utgiftsområdena samt beräkning av statens skatteinkomster och andra inkomster. Det är finans- utskottet som bereder dessa, men övriga utskott bereds tillfälle att yttra sig. utformar ett samlat förslag som beslutas av kammaren, normalt . Det är således finansutskottet som bereder frågan om utgiftsramen för utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap inför debatten i kammaren. Kammardebatten avslutas med att i ett enda beslut fastställer utgiftstaket, utgiftsramarna, förändringar av skatter och avgifter samt godkänner beräkningen av statens inkomster. I steg två föreslår varje utskott, däribland försvarsutskottet, hur pengarna ska fördelas på anslag inom respektive utgiftsområde inom de i steg ett fastställda utgiftsramarna. Kammaren fattar beslut för respektive utgiftsområde, de knappt 500 anslagen och godkänner den preliminära fördelningen av utgifter per utgiftsområden för de tillkommande åren. Därefter verkställer regeringen besluten bl.a. genom att regeringen beslutar om regleringsbrev till myndig- heterna. Förhållandet mellan , regeringen och myndigheterna Besluten om statens budget i är formellt ettåriga. Ett längre perspektiv i budgetarbetet är däremot oftast nödvändigt för att regeringen och riksdagsmajoriteten ska kunna genomföra sin politik. Det hör till undantagen att nya politiska program och åtgärder eller besparingar endast är ettåriga. Den absoluta majoriteten av budgetbesluten har i praktiken en effekt bortom det faktiska budget- året, även om det inte framgår av det formella budgetbeslutet. Det innebär att om exempelvis en långsiktig försvarspolitisk åtgärd ska kunna genomföras på ett strukturerat sätt är det centralt att det finns utrymme för ett längre tidsperspektiv i den årliga budget- processen. Beslut om anskaffning av försvarsmateriel medför i regel betydande utgifter bortom budgetåret, i vissa fall under en mycket . Bemyndigande om ekonomiska åtaganden Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen (1974:152) får inte regeringen, utan att medgett det, ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. För att regeringen och dess myndigheter ska kunna göra ekonomiska åtaganden som kräver att anvisar anslag fattar årliga beslut om beställningsbemyndiganden. Systemet med beställningsbemyn- diganden regleras i 6 kap. 1 och 2 § budgetlagen och innebär att bemyndigar regeringen att, upp till ett visst belopp och för ett visst ändamål, göra ekonomiska åtaganden under budget- året. Det kan gälla beslut om bidrag eller beställningar av varor och tjänster samt beslut om ersättning, lån eller liknade som medför utgifter än det budgeten avser. Försvarsmakten har tilldelats ett beställningsbemyndigande och ska enligt anslagsförordningen (2011:223) redovisa samtliga åtagan- den vid budgetårets slut som medför utgifter under följande budget- år mot bemyndiganderamen. Beställningsbemyndiganden för anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar hänför sig till anskaffningar samt vid- makthållande och avveckling av såväl tidigare gjorda som kommande investeringar i materiel. Verksamheten omfattar bl.a. underhåll av Försvarsmaktens materiel och anläggningar som inte är av löpande eller driftskaraktär samt utfasning av förbrukad eller utsliten materiel. Verksamheten bidrar därmed till att uppfylla målen för utgifts- Förhållandet mellan , regeringen och myndigheterna område 6 Försvar och samhällets krisberedskap, kraven på operativ förmåga och delförmåga samt till funktionernas och insatsorganisa- tionens utveckling. bemyndigade därför exempelvis regeringen att för anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar besluta om beställningar av materiel och anläggningar som inklusive tidigare gjorda åtaganden medför behov av framtida anslag för åren 2015–2024. I förslaget till bemyndigande i budgetpropositionen ingår objekt med ekonomiskt utfall som redan beställts (ingående åtaganden) och objekt som planeras beställas (nya åtaganden). Regeringens förslag till bemyndigande för anslaget 1:3 Anskaff- ning av materiel och anläggningar utgörs väsentligen av större anskaffningar som Försvarsmaktens har beställt eller tidigare samt större anskaffningar enligt nu liggande planering. Beställningsbemyndigandena för anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar 2014 är respektive . tar inte ställning till anskaffning eller vidmakthållande av enskilda materielobjekt, om inte regeringen ber om ett särskilt bemyndigande för detta ändamål. Beställnings- bemyndiganden innebär således stora ekonomiska åtaganden som medför behov av framtida anslag . Enligt 7 kap. 5 § budgetlagen (2011:203) och förarbetena till nämnda lag ska investeringar i krigsmateriel och befästningar finansieras med anslag eller intäkter som anges i 8 kap. i samma lag. Regeringens förslag till investeringar omfattar de objekt som bedömts vara av särskild betydelse på grund av storleken på de eko- nomiska åtagandena för staten och komplexiteten eller betydelsen för Försvarsmaktens utveckling. Investeringsplanen är regeringens förslag till inriktning för materielförsörjningen . I budgetpropo- sitionen (prop. 2013/14:1) föreslår regeringen att investeringsplanen för åren 2014–2017 godkänns. Utredningen konstaterar att beslut och anskaffningar under exempelvis 2014 även kan komma att omfatta sådana anskaffningar där regeringen redan fått godkännande , men där möjlig beslutstidpunkt passerat . Detta gäller under förutsättning Förhållandet mellan , regeringen och myndigheterna att godkännande inte är knutet till ett särskilt år i investeringsplanen och att inget särskilt bemyndigande från riks- dagen krävs för att få anskaffa . Regeringen framställer i budgetpropositionen om att investeringsplanen för Försvarsmakten godkänns och att i övrigt få fatta nödvändiga beslut beroende på oförutsedda förutsättningar. Investeringsplanen för Försvarsmakten på anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar är . 3Tidigare ställningstaganden rörande försvarets materielförsörjning försvarsbeslut Det nya försvaret (prop. 1999/00:30) föreslog regeringen att Försvarsmaktens anskaffning av materiel och anslagsfinansierade anläggningar samt inriktningen av forsk- ning och teknikutveckling ska ha sådan flexibilitet att den kan utgöra en integrerad del av Försvarsmaktens förmåga. Den skulle kunna anpassas mot nya hot och risker som kan uppstå . Forskning och teknikutveckling samt utveckling och anskaffning av ny försvarsmateriel ska inriktas för att tillgodose Försvars- maktens materiella förnyelse. Nationell och internationell inter- operabilitet skulle prioriteras. Regeringen ansåg i propositionen att Försvarsmaktens materielförsörjning måste förändras från en situation med långsiktiga bindningar i form av omfattande tids- utsträckta serieleveranser till en ökad satsning på forsknings- och utvecklingsprojekt samt anskaffning av demonstratorer och simula- torer. För att förbättra Försvarsmaktens materielplanering och på ett bättre sätt än tidigare få förmåga och flexibilitet att kunna anpassas mot nya hot och risker som kan uppstå , måste planeringen på lång sikt alltid innehålla ett ännu ej objekts- specificerat ekonomiskt utrymme för framtida alternativa anskaff- ningsmöjligheter. Sådana alternativa materielsystem kan bl.a. anskaffas efter utveckling av demonstratorer och simulatorer eller anskaffas genom köp av redan färdigutvecklade system. Regeringen framhöll i propositionen att forskning och teknikutveckling borde bedrivas på stor kompetensbredd och långsiktigt inriktas mot områden som är väsentliga för Försvarsmaktens anpassnings- förmåga och internationella verksamhet. Den ökade framtida sats- ställningstaganden rörande försvarets materielförsörjning ningen på anskaffning av demonstratorer, simulatorer, informa- tions- och ledningssystem samt på forskning och teknikutveckling antogs ge svensk försvarsindustri möjligheter att inta framträdande roller och ges möjligheter till svenskt deltagande i nya inter- nationella samverkansprojekt. Stödet till svensk försvarsindustris exportansträngningar hade enligt regeringens mening fortsatt stor betydelse. försvarsutskott ställde sig i betänkandet Det nya försvaret (bet. 1999/2000:FöU2) bakom regeringens förslag och delade regeringens uppfattning att Försvarsmaktens materiel- försörjning måste bli mer flexibel. Försvarsmaktens försörjning med materiel borde enligt utskottet kunna förändras och anpassas för att möta nya hotsituationer och förändrade krav på det militära försvaret. Situationen med ofta mycket långsiktiga bindningar i materielkontrakten borde successivt förändras i riktning mot en ökad satsning på forsknings- och utvecklingsprojekt samt proto- typframtagning. framhöll regeringen i propositionen En fortsatt för- nyelse av totalförsvaret (prop. 2001/2002:10) att den framtida materielförsörjningen borde inriktas mot en ökad anpassnings- förmåga, en tydligare spårbarhet mellan uppgifter, en ökad förmåga att identifiera och värdera alternativa vägval samt mot att skapa goda förutsättningar för internationellt samarbete och en inom utvalda områden konkurrenskraftig inhemsk försvarsindustri. Även säkerhets- och försvarspolitiska intressen i övrigt måste beaktas. En ökad satsning på forskning och utveckling kommer även att bidra till en ökad handlingsfrihet. Regeringen framhöll att tillgången till nationell och internationell kompetens i forsknings- och utvecklingsavseende samt myndighets- och industrikompetens är väsentligt för handlingsfriheten. I samband med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet , Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5), skedde en viss förskjut- ning av synsättet. Regeringen ansåg att den förändrade omvärlden och kraven på det omdanade försvaret i grunden ändrade utgångs- punkterna för materielförsörjningen. Regeringen ansåg att För- svarsmakten borde vara utrustad med modern materiel för insats- organisationens behov samt kunna bedriva en rationell grund- utbildning inom ramen för utvecklingen mot ett nätverksbaserat försvar. Det militära försvarets förmåga att genomföra inter- nationella insatser skulle tillsammans med nödvändiga resurser för territoriell integritet, främst incidentberedskap, vara styrande för ställningstaganden rörande försvarets materielförsörjning Regeringen betonade att förmågan att göra vägval och att vidmakthålla kompetenser borde tillgodoses genom satsningar på utvecklingsprojekt, forskning och teknikutveckling, demonstratorer samt studier och försök. Ställningstaganden rörande styrning och uppföljning I samband med behandlingen av propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) års försvarsbeslut betonade för- svarsutskottet att om Försvarsmaktens materielplanering på ett bättre sätt skulle kunna bli en integrerad del av ett anpassnings- försvar så måste planeringen på lång sikt alltid innehålla ett ekono- miskt utrymme för framtida alternativa anskaffningsmöjligheter. Detta utrymme får inte vara bundet till specifika objekt eller system. I propositionen En fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) framhöll regeringen att det är nödvändigt att tyd- liggöra de krav på materiell utveckling som följer av Försvarsmaktens uppgifter och kraven på operativ förmåga. Även Försvarsbered- ningen har, betonade regeringen, uttryckt ett krav på ökad spårbar- het mellan uppgifter, operativ förmåga och den materiella utveck- lingen. Detta innebär att forskning och teknikutveckling, utveck- ling av befintlig materiel och anskaffning av ny materiel måste ta sin utgångspunkt i kraven på operativ förmåga, kompetensbehov och behov av anpassning. En ökad spårbarhet ger möjlighet för regeringen att ytterligare förbättra styrning och uppföljning av materielförsörjningen. Statsmakternas möjligheter att ta ställning till Försvarsmaktens förslag till materielförsörjningen, ur ett för- svars- och säkerhetspolitiskt perspektiv, borde ske bl.a. genom en ökad insyn i de tidiga faserna av materielförsörjningen. Regeringens roll i tidiga faser bör stärkas. Detta för att förbättra regeringens förutsättningar att kunna identifiera och värdera möjliga alternativa handlingsvägar, bl.a. avseende framtida handlingsfrihet, industriell förmåga och internationella beroenden. Propositionen innehöll inga förslag till riksdagsbeslut om materielförsörjningen. I propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5), som lade grunden för den försvarspolitiska inriktningen 2005, framhöll regeringen att handlingsfriheten i materielförsörjningen borde utvecklas genom att ekonomiska resurser, i mindre utsträckning än tidigare, binds upp i beställningar på . ställningstaganden rörande försvarets materielförsörjning materielförsörjningen bör uppmärksammas tydligare, spårbarheten bör förbättras samt underlag för att beskriva olika funktioners och nischers utveckling bör tas fram. betonade i betänk- andet försvarspolitik 2005 – 2007 (bet. 2004/05:FöU4) att det inte är godtagbart att regering och riksdag i sena skeden tvingas till beslut utan reella valmöjligheter. Utskottet delade regeringens uppfattning att strategiska vägval i materielförsörjningen måste upp- märksammas bättre och att kopplingen mellan materielplaneringen och den framtida insatsorganisationen borde bli tydligare. I den nu gällande försvarspolitiska inriktningspropositionen (prop. 2008/09:140) erinrade regeringen om att Försvarsbered- ningen i sitt betänkande Försvar i användning (Ds 2008:48) bl.a. anfört att statsmakterna i ett materielprojekts tidiga skede måste få ökad möjlighet att utöva inflytande. Vidare betonade regeringen i propositionen att Försvarsberedningen ansåg att stegvisa politiska beslut med i förväg definierade kontrollstationer och med möjlig- het att avbryta bör tillämpas på materielprojekt som medför stora ekonomiska eller långsiktiga bindningar, påverkar politisk hand- lingsfrihet eller är av väsentlig karaktär för insatsorganisationens utveckling. Regeringen erinrade om att Försvarsberedningen har framhållit att den tillämpade materielförsörjningsprocessen karaktäriseras av långa utvecklings- och leveranstider, vilket bl.a. sägs ha fått till följd att Försvarsmaktens långsiktiga investeringsplan, materielplanen, innefattar liten flexibilitet, långa ekonomiska bindningar samt ett långsamt inflöde av nya materielsystem till insatsorganisationen. Det långsamma inflödet har enligt Försvarsberedningen inne- burit att förband i insatsorganisationen under långa perioder varit under utveckling och därmed inte tillgängliga för insatser. En högre andel upphandlingar av färdigutvecklad materiel ger, enligt För- svarsberedningen, bättre kontroll över kostnaderna samt ökar förutsättningarna att minska ledtiden. Enligt regeringens mening (prop. 2008/09:140) bestäms För- svarsmaktens behov av materiel ytterst av krav på operativ förmåga. Materielförsörjningen är därmed att betrakta som ett medel för att förse insatsorganisationen med den materiel som behövs för att utrusta förbanden. Processen för materielförsörjning bör således utformas så att insatsorganisationens behov och utformning tillsam- mans med kraven på operativ förmåga kan tillgodoses över tiden med en god förmåga att hantera förändrade behov och priori- teringar. Regeringen menade vidare att planeringen och styrningen ställningstaganden rörande försvarets materielförsörjning av materielförsörjningen, med än större tydlighet, bör kunna utgå ifrån insatsorganisationens behov och utformning. En spårbar redo- visning inom Försvarsmakten bör kunna utvecklas vidare. De beslutsunderlag som tas fram i fråga om såväl de samlade materiel- investeringarna som för enskilda objekt bör därför redovisa hur dessa investeringar hänger samman med, och stödjer, den planerade förmåge- och förbandsutvecklingen. delade regeringens bedömning i betänkandet Försvarets inriktning (bet. 2008/09:FöU10), att Försvarsmaktens behov av materiel bestäms av kraven på operativ förmåga. För- banden ska enligt utskottet utrustas med den materiel som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter. behov av underlag för styrning och uppföljning har under en lång rad tillfällen och 2000- talet behandlat frågor som rör underlag inför beslut om bemyndiganden för upphandling och för uppföljning. har vid fyra tillfällen , i s.k. tillkännagivanden, upp- dragit åt regeringen att förbättra beslutsunderlaget. erinrade i betänkandet Styrningen av det militära försvaret (bet. 2003/04:FöU6) att i propositionen om budgetlagen (prop. 1995/96:220) så anförde regeringen att ett bemyndigande är liktydigt med att anslag måste anvisas. Därför, anförde regeringen, är det naturligt att beslut om omfattningen av och ändamålet med ett bemyndigande prövas lika noga som ett anslagsbeslut. ansåg i betänkandet att regeringen borde besluta i alla löpande frågor som berör teknik, industrisamarbete, tidsplaner m.m. skulle ges ett större inflytande i sådana principiella utvecklings- och anskaffningsfrågor som får en bety- dande påverkan på Försvarsmaktens operativa effekt och därmed för säkerhets- eller försvarspolitik. Därför bör regeringen i samband med försvarsbesluten underställa ställnings- tagandena till de större nya forsknings-, utvecklings- och anskaff- ningsprojekt som förestår och därvid belysa deras bedömda kostnader, konsekvenser för förbandens operativa effekt samt eventuella industriella aspekter. Därefter bör hållas fortlöpande informerad genom att regeringen i budgetpropo- sitionerna redovisar för alla viktigare projekt under det ställningstaganden rörande försvarets materielförsörjning SOU 2014:15 Systemet med s.k. objektsramar har varit informa- tivt och ändamålsenligt, men borde utvecklas genom att informeras om vilka materielobjekt m.m. som ingår i bemyndigande- ramen för materiel, anläggningar, forskning och teknikutveckling, så att det blir jämförbart mellan anslag och bemyndiganderam. Det bör även finnas en jämförbarhet mellan materielobjekten och investeringsplanen. erinrade om en utredning om styr- och finansieringsformerna inom försvaret ska analysera och utvärdera tillämpningen av systemet med beställningsbemyndiganden inom försvaret. Utskottet ansåg att utredarens uppdrag, i tillämpliga delar, bör kompletteras av regeringen med hänsyn till vad utskottet anfört om försvarsmateriel och beställningsbemyndiganden (bet. 2003/04:FöU6). I det försvarspolitiska betänkandet försvarspolitik 2004 – 2007 (bet. 2004/05:FöU4) för perioden – 2007 tog utskottet på nytt upp frågan om regeringens beslutsunderlag för materielförsörjningen. Utskottet ansåg att regeringens redovisning av Försvarsmaktens materielförsörjning i budgetpropositionen och i den då aktuella försvarspropositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) inte motsvarade de krav på ökat inflytande som har ställt. Utskottet begärde därför att regeringen utvecklar sina redovisningar och framställningar till , bl.a. för att ska kunna godkänna utveckling och anskaffning av materielobjekt som har väsentlig betydelse för insatsorganisa- tionens utveckling och operativa effekt. Utskottet erinrade om att regeringens redovisning måste bli tydligare och mer informativ. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen fram- höll regeringen att den under har arbetat med att förbättra sin materielredovisning till . Regeringen avsåg bl.a. att ge investeringsplanen en mer central roll samt utveckla en metod för uppföljning av större projekt. Detta bl.a. i syfte att få en bättre kostnadskontroll. Mot bakgrund av detta ansåg regeringen att det inte är aktuellt att återinföra den tidigare objektsramsredo- visningen, såsom Försvarsberedningen föreslagit. I budgetbetänkandet för (bet. 2009/10:FöU1) anförde utskottet bl.a. att utskottet vid många olika tillfällen, som ett led i utövande av sin finansmakt (RF 1 kap. 4 § samt 9 kap. 2 § och 3 §), har begärt ett förbättrat underlag för sina ställnings- taganden. ställningstaganden rörande försvarets materielförsörjning I budgetbetänkandet för (bet. 2010/11:FöU1) tog utskottet på nytt upp frågorna. hade erfarit att det inom (Försvarsdepartementet och Finans- departementet) pågick ett arbete med att utveckla statsmakternas samlade styrning av materielförsörjningen och att detta arbete bl.a. syftade till att regeringens redovisning till ska utformas så att önskemål om ökat inflytande över materiel- anskaffningen bättre kan tillgodoses. Sådana utvecklade former för regeringens redovisning till kom till uttryck i budget- propositionen . framhöll vidare bety- delsen av att regeringen fortsätter det påbörjade arbetet med att förbättra sin ekonomiska redovisning till , särskilt i fråga om materielförsörjningen. Detta är av vikt för möjlighet att utöva sin finansmakt. Redovisningen bör omfatta tidigare av beslutad materiel och föreslagen ny materiel. Redovisningen borde enligt utskottet ske fr.o.m. budgetpropositionen för . I budgetbetänkandet för (bet. 2012/13:FöU1) påminde utskottet att har tillkännagivit för regeringen, som sin mening, att en utvecklad form av objektsramar ska återinföras. Detta skulle ske för att ge ett mer fullödigt underlag för sitt ställningstagande när det gäller materielinvesteringar. Rege- ringen skulle beskriva materielprojekten (antal stridsfordon eller fartyg eller flygplan etc., organisation, prestanda, leveranstidpunkter, beslutstidpunkter m.m.) och redovisa en ekonomisk planeringsram för materielsystemet. Det skulle finnas en sammanställning över materielprojekten där den ekonomiska ramen framgår liksom vad som återstår att utbetala samt vad som ska utbetalas under budgetåret. Redovisningen skulle omfatta materiel som beslutat om tidigare och föreslagen ny materiel. Redovisningen skulle ske fr.o.m. budgetpropositionen för . konstaterade att den information som riks- dagen efterfrågar inte alls finns med i budgetpropositionen . Den materielredovisning som regeringen lämnar är helt otill- räcklig för behov. Utskottet noterar att Försvarsmakten har offentliggjort sin materielplan för perioden –2020. Utskottet välkomnade detta. Försvarsmaktens initiativ visade att det var fullt möjligt att lämna en utförlig dokumentation om för- svarets materielobjekt. Mot bakgrund av önskemål och tidigare tillkänna- givanden har regeringen vidtagit ett flertal åtgärder för att under de ställningstaganden rörande försvarets materielförsörjning kommande åren öka den långsiktiga strategiska styrningen av Försvarsmaktens materielförsörjning. Resultatredovisningen inom materielförsörjningen har exempelvis utvecklas ytterligare för utgiftsområde 6 i budgetpropositionen . konstaterade i behandlingen av budgetpropositionen (bet. 2013/14:FöU1) att regeringen kontinuerligt och över en rad år utvecklat materielredovisning i budgetpropositionerna. Genom denna gradvis förbättrade redovisning får en allt utför- ligare information inför sina ställningstaganden om större materiel- investeringar. har ett stort antal utredningar haft i uppdrag att kartlägga och lämna förslag till ändringar avseende bl.a. för- svarets materielförsörjning. (dir. 2000:13) hade till uppgift att kartlägga nuläge samt förändringsfaktorer inom materielförsörjningen och att föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder. Resultatet av arbetet redovisades i två betänkanden, Det militära försvarets materielförsörjning – Delbetänkande från Materielförsörjnings- utredningen (SOU 2000:54) och Försvarsmateriel på nya villkor (SOU 2001:21).