sou · H2B324 · 2014-04-23 00:00:00 — I rapporten med redovisning av regeringsuppdraget har Trans- portstyrelsen förordat att lagstiftningen ändras så att sjukhusen blir rapporteringsskyldiga avseende olyckor inom alla trafikslag, i likhet med den skyldighet som åligger Polisen och . Detta skulle skapa ett bra underlag och förutsättningar för att kunna genomföra kostnadseffektiva åtgärder för att nå etappmålet med minskat antal allvarligt skadade mellan och . Sjöfartsbranschens register om olyckor – Insjö/ForeSea Insjö/ForeSea är ett för sjöfartsbranschen gemensamt erfarenhets- system, där rederier delar med sig av egna erfarenheter med andra rederier. Rapporteringen bygger på rederiernas internrapportering, som på frivillig bas sänds vidare till en gemensam databas. Systemet administreras av en oberoende part och samtliga rapporter avidenti- fieras i samband med inrapportering och kodning. Transportstyrel- sen deltar i samarbetet, och kan ta del av den anonymiserade infor- mationen som underlag för sin analysverksamhet. Systemet hante- rar inte bara olyckor, utan är avsett att fånga upp även de händelser som inte rapporteras till tillsynsmyndigheten. 3.5Rapportering till vid tillbud och olyckor Enligt förordning (2007:860) med instruktion för Statens haveri- kommission genomför myndigheten undersökningar enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och samarbetar med be- rörda säkerhetsmyndigheter i deras olycksförebyggande verksam- het. arbetar med att undersöka allvarliga olyckor och tillbud till olyckor i syfte att bl.a. förbättra säkerheten. Verksamheten omfattar alla samhällsområden men avser huvud- sakligen transportområdet. Uppdraget definieras i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor. att utreda olyckor som i lagen definieras som allvarliga olyckor samt tillbud till allvarliga olyckor. I 3 § förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor föreskrivs att olyckor som inte är av allvarligt slag ändå ska undersökas om det är påkallat från säker- hetssynpunkt att en undersökning görs. I de fall som gäller olyckor eller tillbud som rör vägtrafik samt civil luftfart är det Transport- styrelsen som ska göra undersökningarna. Försvarsmakten utreder sådana mindre allvarliga tillbud och olyckor som berör den militära luft- eller sjöfarten. I praktiken genomför Transportstyrelsen inte några sådana undersökningar. Försvarsmakten har genomfört några enstaka undersökningar. kan under vissa förutsättningar över- låta åt annan myndighet att göra en olycksundersökning eller besluta att ta över en undersökning som utförs av annan aktör. har ständig beredskap för att ta emot underrättelser om olyckor och tillbud och för att vid behov påbörja undersökningar av sådana händelser. Beträffande sådana olyckor och tillbud som omfattas av lagen (1990:712) om undersökning av olyckor finns i 20–26 §§ förordningen (1990:717) om undersök- ning av olyckor rapporterings- och underrättelseskyldigheter för flera aktörer. Inom områdena civil luftfart, och sjöfart samt spår- bunden trafik gäller att verksamhetsutövarna ska rap- portera inträffande händelser till berörd tillsynsmyndighet, dvs. i första hand Transportstyrelsen. ska därefter under vissa förhållanden underrätta om det inträffade. Inträffar det vid användningen av ett svenskt militärt luftfartyg inom en annan stats område en olycka eller ett tillbud som avses i 21 § första stycket, ska Försvarsmakten enligt 22 § genast underrätta chefen för . Om vägtrafikolyckor och andra allvarliga olyckor inträffat gäller enligt lagen att Polisen ska underrätta om händel- sen. Den kommunala räddningstjänsten har också underrättelse- skyldighet vilken i praktiken utförs av SOS Alarm. Förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor inne- håller regler om hur undersökningarna i övrigt ska bedrivas och rapporteras av . 3.5.1Register för den civila sjöfarten – EMCIP EU:s sjösäkerhetsmyndighet, EMSA () har en databas vid namn European Casualty Information Platform, EMCIP. registre- rar uppgifter om sjöhändelser på svenskt vatten eller med svensk- flaggade handels- eller fiskefartyg i EMCIP om de omfattas av kraven i direktivet. rapporteras omkring 200 tillbud eller olyckor till sjöss in till , huvudsakligen från Transportstyrelsen. Av dessa utreder ett mindre antal. Samtliga händelser som bedöms vara sådana att de omfattas av direktiv /18/EG17 registreras i EMCIP. Från EMCIP skickas underrättelser till om händelser som registrerats av andra medlemsstater och som rör . Normalt ska den medlemsstat som registrerat händelsen redan ha underrättat , men då så inte alltid är fallet möjliggör systemet en extra kontroll. Skyldigheten för medlemsstater att registrera uppgifter i EMCIP följer av artikel 17 i direktiv /18/EG. är rapporteringsansvarig svensk myndighet enligt 13 c § i förord- ningen (1990:717) om undersökning av olyckor. 3.6Utredarens överväganden och förslag Utredarens bedömning: Strada får anses vara till samhällsnytta. Transportstyrelsen bör även fortsatt ha ansvar för att hålla Strada. Sjukvården bör ha författningsreglerad skyldighet att regi- strera uppgifter i Strada. Det bör även övervägas att reglera personuppgiftshanteringen i Strada särskilt. Finansieringen av rapporteringen från sjukvården bör även fortsättningsvis ske genom anslag till Transportstyrelsen. Utredarens förslag: En ny bestämmelse om att Transportstyrel- sen ska hålla Strada, samt de övriga register om olyckor och till- 17 och rådets direktiv /18/EG av om grundlägg- ande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv /35/EG och och rådets direktiv /59/EG. bud som behövs för fullgörande av myndighetens uppdrag, ska införas i förordning (2008:1300) med instruktion för Transport- styrelsen. Är Strada till nytta för samhället? Strada har två huvudsakliga användningsområden. Dels används uppgifterna i Strada för olika former av trafiksäkerhetsarbete, dels utgör de underlag för officiell och annan statistik. Från att ha inletts som en pilotverksamhet sysselsätter Strada numera nio årsarbetskrafter på Transportstyrelsen, och samtliga sjukhus med akutmottagningar utom i Upp- sala har anslutit sig till registret. Strada är en upparbetad och i trafiksäkerhetsarbetet väl känd verksamhet. På ett övergripande plan utgör Strada underlag för det nationella etappmålet om mins- kat antal omkomna och skadade i trafiken fram . Strada används även i arbetet med nollvisionen och i annat myndighets- gemensamt trafiksäkerhetsarbete. Användningsområdet internt i Transportstyrelsen har utvecklats från att till en början enbart avse vägtrafikområdet till att numera ha betydelse för säkerhets- och analysarbete inom andra trafikslag. Bland annat har Strada-sam- arbetet med sjukhusen bidragit till en bättre bild av vilka skador som olyckor i fritidsbåtssektorn medför. Ett stort antal externa användare drar nytta av systemets uppgifter genom den s.k. uttags- webben. Väghållare kan med hjälp av Strada få en bra överblick av var insatser ger störst effekt och därmed minska antalet person- skador. Kommuner och kan i egenskap av väghållare ta hjälp av registerdata i Strada bl.a. för att identifiera farliga trafik- miljöer och vidta åtgärder. Bland andra användare finns konsult- bolag, , Polisen, frivilligorganisationer, länsstyrel- ser och . Även trafiksäkerhetsforskare inom samt försäk- ringsbolag, fordonsindustrin, högskolor och universitet m.fl. begär uppgifter ur systemet. Media tar också ofta kontakt med Trans- portstyrelsen för att få informationsuttag. Kommuner och Landsting (SKL) har bekräftat bilden av Strada som ett viktigt och användbart verktyg i trafiksäkerhets- arbetet. SKL har särskilt betonat vikten av sjukvårdens rapporte- ring av olyckor bland oskyddade trafikanter. SKL har beskrivit Strada som en grundpelare i trafiksäkerhetsarbetet, särskilt avse- ende cyklister och fotgängare, eftersom uppgifterna om skador i denna kategori trafikanter är unika och inte går att finna någon annanstans. Mot denna bakgrund kan konstateras att Strada är tillgängligt för många, har stort genomslag och en omvittnat viktig roll i trafik- säkerhetsarbetet, inte bara för tillsynsmyndigheterna utan för ett stort spektrum av aktörer i samhället, nationellt, regionalt och lokalt. Strada får också betydelse för trafiksäkerhetsarbetet inom och EU genom att det försörjer databaserna med statistik. Stradas andra användningsområde är som källa för statistik. Här är bilden av registrets nytta mer komplex. Uppgifterna i Strada Polis ligger till grund för den officiella statistiken om trafikskadade och omkomna i vägtrafiken. Polisens rapportering behöver förbättras. Enligt Transportstyrelsen har in- förandet av PUST (Polisens Utrednings Stöd) medfört ett ökat bortfall inom vissa polismyndigheter under slutet av . Enligt kommer det fattade beslutet att avveckla PUST inte påverka rapporteringen i Strada negativt. Polisen har inlett ett förbättringsarbete avseende rapporteringen. Trafikanalys anser att Strada Polis fungerar väl, även om man liksom Transportstyrelsen noterat viss försening i inrapporteringen. Sådant dröjsmål är dock förståeligt med tanke på att andra arbets- uppgifter oundvikligen får högre prioritet, anser Trafikanalys. Enligt utredarens bedömning är Polisens rapportering väl upp- arbetad och samarbetet mellan berörda myndigheter etablerat och fungerande. Vad gäller förbättringsbehoven i inrapporteringen som är av praktisk karaktär kan de påtalade problemen förväntas lösas genom en dialog mellan myndigheterna. Strada Sjukvård används inte som underlag för officiell statistik utan uppgifter från det registret får läggas som en inofficiell bilaga till statistiken. Underlag till officiell statistik från sjukvården häm- tas i stället från , PAR, trots att det systemet inte innehåller lika mycket detaljinformation som Strada. Det finns flera orsaker till att Strada Sjukvård inte är lämpligt som underlag för officiell statistik. Akutsjukvårdens rapportering av trafikolycksfall är frivillig och bygger på en finansiering ur Trans- portstyrelsens budget. Enligt Trafikanalys finns oförklarliga skill- nader i sjukhusrapporteringen mellan olika län som tyder på att rapporteringen inte är helt korrekt. Transportstyrelsen har uppgett att vissa sjukhus rapporterar få skadade i förhållande till förväntat Antalet medverkande sjukhus varierar , vilket utesluter förekomsten av statistiska serier som behövs för att kunna framställa officiell statistik. är visserligen samtliga sjukhus med akutverksamhet utom ett anslutna till Strada, men situationen kan förändras eftersom deltagandet är fri- villigt. För att undersöka vilka bortfall som eventuellt kan finnas mellan de uppgifter som rapporteras in i Strada Sjukvård och i PAR, som är obligatoriskt för sjukvården, har Trafikanalys och Transport- styrelsen gjort en jämförande studie mellan registren. Det prelimi- nära resultatet visar att det tycks finnas orapporterade skadefall både i Strada jämfört med PAR, och i PAR när detta jämförts med Strada. Någon samlad analys av resultaten kan inte väntas förrän efter överlämnandet av detta delbetänkande. , som ansvarar för PAR och den generella data- basen för skador vid namn All Injury Database, IDB, har inte riktat invändningar mot den statistiska kvaliteten i Strada men ifrågasatt behovet av två olika databaser för skaderegistrering i . Enligt vore det eventuellt mer ändamålsenligt och ration- ellt med en enda skadedatabas i som skulle omfatta samtliga olyckstyper. Utredaren kan inte nu överblicka lämpligheten eller konsekvenserna av införandet av en sådan generell databas för skadefall. Sammanfattningsvis kan beträffande Strada som källa till stati- stik konstateras att Strada Polis fyller en viktig funktion medan Strada Sjukvård har – i vart fall – begränsad nytta för framställning av sjukvårdsstatistik på grund av bristande kontinuitet i rapporteringen och då det råder osäkerhet om rapporteringen är helt rättvisande och komplett. Man bör dock inte underskatta vär- det av den inofficiella statistik som kan hämtas ur Strada Sjukvård eftersom den innehåller uppgifter om oskyddade trafikanter som inte kan hämtas någon annanstans. Som tidigare konstaterats i SOU 2008:44 – Ansvarslag för vägtrafiken m.m. är sjukvårdens rapportering ett betydande komplement till Polisens registrering av vägtrafikolyckor. Utredaren instämmer i den tidigare bedömningen att sjukvårdens rapportering kan bidra till att minska mörkertalen i synnerhet i fråga om fallolyckor och singelolyckor, där motorfordon inte är inblandade (gång- och cykeltrafikanter) och dessutom ge bättre underlag om skadegrad i alla typer av olyckor. Beroende på utfallet av den översyn som Trafikanalys och Transportstyrelsen nu gör i fråga om vilka statis- tiska uppgifter som är lämpliga att använda i det internationella samarbetet kan statistik från Strada dessutom få betydelse i arbetet med om minskat antal allvarligt skadade i vägtrafiken. Utredaren konstaterar att Strada är i behov av förbättringar som ökar registeruppgifternas tillförlitlighet och kontinuitet. Både Trafikanalys och SKL har påtalat brister i positionering av olyckor och att det finns misstänkt bortfall av uppgifter. Det pågår nu en myndighetsgemensam översyn i syfte att identifiera vilka uppgifter som saknas i registret och bortfallets orsaker, vilken kan förväntas leda till förbättringar . Sammantaget kan konstateras att Strada har och har haft stor betydelse både för utvecklingen av trafiksäkerhetsarbetet i och som underlag för officiell och annan statistik. Ersättningen till sjukhusen bygger på beräkningar av tidsåtgång för registreringen samt vissa bonusbelopp, vilka enligt utredarens mening är godtag- bara. Utredaren har inte haft möjlighet att under den förhållandevis korta utredningstiden låta genomföra en fullständig samhällsekono- misk bedömning omfattande nationalekonomiska kostnads-nytto- analyser av Strada. Många samverkande faktorer och åtgärder på- verkar utfallet av trafiksäkerhetsarbetet, och det är komplicerat att slå fast huruvida verksamheten i Strada kan anses ha medfört redu- cering av en viss mängd dödsfall eller ett visst antal svårt skadade. Det är dock enligt utredaren uppenbart att Strada har avsevärd betydelse för arbetet att nå målen i nollvisionen. Utredaren kan därför slå fast att verksamheten i Strada är till nytta för samhället och att verksamheten bör finnas kvar. Transportstyrelsens ansvar för Strada Transportstyrelsen har ansvar för verk- samheten i Strada. Detta ansvar är inte formaliserat. Enligt utreda- rens uppfattning bör Transportstyrelsens uppdrag att hålla Strada regleras i myndighetens instruktion. Utredaren föreslår därför att förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen ändras, så att det i 5 § införs en punkt 6 där det anges att Trans- portstyrelsen ska svara för vägtrafikolycksregistret Strada. Vidare bör det av instruktionen framgå att Transportstyrelsen ska föra de register om olyckor och tillbud i övrigt som behövs för att fullgöra myndighetens uppdrag. Detta innebär ingen förändring av det redan pågående arbetet eller finansieringen av verksamheten. Med hänsyn till detta lämnas ingen ytterligare författningskommentar i anledning av förslaget. Bör verksamheten i Strada författningsregleras? Verksamheten i Strada har, som framgår av avsnitt 3.3.7 ovan, varit föremål för två tidigare statliga utredningar som överlämnat betän- kandena SOU 2001:29 Fordonslag m.m. samt SOU 2008:9 Trans- portinspektionen – En myndighet för all trafik och 2008:44 Trans- portinspektionen – Ansvarslag för vägtrafiken m.m. Båda utredning- arna gjorde bedömningen att Strada borde författningsregleras. Bakgrunden var främst att det rättsliga stödet för hanteringen av känsliga personuppgifter i Strada ansågs oklart, samt att sjukvår- dens inrapportering till systemet skulle säkerställas genom krav i lagstiftning. I det senare betänkandet bedömdes det inte vara en långsiktigt hållbar lösning att sjukvårdens inrapportering av olyckor och skador baseras på enskilda avtal med varje sjukhus och med individuellt utformade ersättningar kopplade till dessa avtal. Utred- ningen uppmärksammade också att den lagstiftning som styr Poli- sens inrapportering borde ses över eftersom dagens reglering endast rör uppgifter som ska användas för statistiska ändamål, och mer generellt eftersom rapporteringen behöver moderniseras. Beträffande personuppgiftshanteringen har Datainspektionen i ett beslut efter tillsyn hos uttalat att det rättsliga stödet för att behandla känsliga person- uppgifter i Strada var oklart (Datainspektionens beslut , dnr 2162-2003). Transportstyrelsen har till utredaren framfört att behovet av författningsreglering kvarstår, av samma skäl som anförts tidigare. Transportstyrelsen menar att det lokala trafiksäkerhetsarbetet blir lidande på grund av att sjukvårdsuppgifterna är ofullständiga. På nationell nivå får man skatta uppgifter för att kompensera för bort- fallet. Till största delen rapporterar Polisen och sjukvården olika olyckor till Transportstyrelsen. Endast en minoritet av olyckorna, , rapporteras från både Polisen och från sjukvården, enligt Transportstyrelsen. Som exempel på vikten av att få fullstän- dig information för att kunna vidta rätt åtgärder har olyckor med oskyddade trafikanter lyfts fram. Polisen rapporterar sällan cyklis- ter eller mopedister som skadas i singelolyckor, och singelolyckor är den vanligaste typen av olycka för dessa trafikantgrupper. För att säkerställa att samtliga akutsjukhus lämnar uppgifter om vårdsök- ande trafikolycksfall till Transportstyrelsen krävs enligt myndig- hetens mening en lagstadgad rapporteringsskyldighet. Detta skulle innebära en långsiktig heltäckande rapportering från landets akut- sjukhus och därmed möjliggöra att sjukvårdens uppgifter kan använ- das som underlag för officiell och annan statistik. Vidare anser Transportstyrelsen att behandlingen av känsliga personuppgifter bör ske enligt en särskild författningsreglering. Reglering av Strada bör enligt Transportstyrelsen utformas så att informationen fort- satt kan vara tillgänglig för användarna på motsvarande sätt som , det vill säga för behov på nationell, regional och lokal nivå. Utredaren ser flera fördelar med att göra sjukvårdens rapporte- ring obligatorisk. Kontinuitet i uppgiftslämnandet leder till större mängd data . Förutom de vinster detta skulle innebära i form av förbättrat underlag för analyser och åtgärder, skulle under- laget kunna användas för officiell statistik både nationellt och inom EU, eftersom statistiska serier skulle skapas. Sjukvården skulle genom författningsreglering få en utpekad roll som innebär möjlig- heter att planera verksamheten och fördela resurser mer långsiktigt. Kommuner och Landsting, SKL är av en annan uppfatt- ning och vill principiellt avråda från att införa en författningsregle- rad skyldighet för sjukvårdens rapportering med tanke på att den administrativa bördan för sjukvården då görs bestående. I det nu- varande systemet som bygger på frivillighet finns en flexibilitet där sjukhusen kan välja att avstå från deltagande. Man kan också fråga sig om författningsreglering kan förväntas leda till den kvalitetsförbättring i rapporteringen som behövs. Till viss del beror den bristande tillförlitligheten i rapporterade upp- gifter på faktorer som är svåra för sjukvården att påverka. När det gäller angivelser av position för olyckan och andra omständigheter runt olycksplatsen tenderar uppgifterna från sjukvården vara mindre tillförlitliga än Polisens. Detta beror huvudsakligen på att den sjuk- vårdsanställde som registrerar uppgifterna får förlita sig på patien- tens egen utsaga om händelseförloppet. I den mån kvaliteten i rap- porteringen går att påverka är det troligaste att den inte förbättras nämnvärt av om rapporteringen görs obligatorisk. Kvaliteten beror snarare som i praktiken kan avsättas till rapporte- ringen, och på att handhavande personal utbildas. Ersättningslös- ningar som bygger på bonusersättning för rapporter som håller hög standard har sannolikt också viss effekt. Samtliga akutsjukhus utom ett är anslutna till systemet, varför det kan tyckas överflödigt att göra rapporteringen obligato- risk, men rapporteringen är frivillig. Sammantaget kan konstateras att Strada Sjukvård har haft stor betydelse för utvecklingen av trafiksäkerhetsarbetet avseende väg- trafiken. Systemet har även använts för att få en bättre bild av skademönster inom andra trafikslag. För dagen deltar fler- talet sjukhus i men det är oklart om denna situation kommer att bestå. Om ett eller flera sjukhus väljer att avsluta samarbetet leder det till negativa effekter i rapporteringen eftersom sjukvårds- uppgifterna är centrala, inte minst i arbetet med oskyddade trafi- kanter. Enligt utredarens mening överväger fördelarna med att göra sjukvårdens registrering obligatorisk genom författningsreglering. För att en sådan lösning ska få acceptans inom sjukvården är det viktigt att användningsområden för Strada-data kan identifieras i utvecklingsarbete även i sjukvårdsverksamheten. Vid sidan av den nytta Strada för med sig för myndigheter, kommuner och andra aktörer som arbetar med trafiksäkerhet tycks det mindre uppenbart vilken omedelbar nytta Strada för med sig för sjukvården , lokalt och regionalt. Denna fråga bör därför uppmärksammas fortsätt- ningsvis i samarbetet mellan Transportstyrelsen och sjukvården. I sammanhanget bör även den lagstiftning som styr Polisens in- rapportering ses över, eftersom dagens reglering endast rör upp- gifter som ska användas för statistiska ändamål, och rapporteringen används på ett vidare plan. Flera tidigare statliga utredningar har slagit fast att även person- uppgiftsbehandlingen i Strada bör författningsregleras särskilt. Datainspektionen konstaterade i det ovan nämnda tillsynsbeslutet hos att personuppgiftsbehandlingen i Strada har svagt lagstöd. Transportstyrelsen har till utredaren uppgett att man önskar en särskild reglering av personuppgiftsbehandlingen i Strada. Det är enligt 13 § personuppgiftslagen (1998:204) förbjudet att behandla känsliga personuppgifter, såsom uppgifter om hälsa. Enligt 15 § får dock känsliga personuppgifter behandlas, om den registre- rade lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen. Transportstyrelsen stödjer behandlingen på 10 § d) och e) samt 19 § personuppgiftslagen (1998:204). I de åberopade bestäm- melserna i 10 § anges att personuppgifter bara får behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen eller om behandlingen är nödvändig för att en arbetsuppgift av allmänt intresse ska kunna utföras, eller den personuppgiftsansvarige eller en tredje man till vilken personuppgifter lämnas ut ska kunna ut- föra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning. Enligt 19 § andra stycket samma lag anges att känsliga personuppgifter får behandlas för statistikändamål, om behandlingen är nödvändig på sätt som sägs i 10 § och om samhällsintresset av det statistikprojekt där behandlingen ingår klart väger över den risk för otillbörligt in- trång i enskildas personliga integritet som behandlingen kan inne- bära. Bestämmelsen kan tillämpas i de fall samtycke till behand- lingen av olika anledningar inte inhämtats. Med statistikprojekt avses även sådan statistikframställning som sker återkommande, t.ex. , dvs. vad som brukar kallas en statistikprodukt. För att göra avvägningen om behandlingen är nödvändig enligt 10 § måste det ske en helhetsbedömning av samt- liga omständigheter, bl.a. statistikprojektets vikt, behovet av person- uppgifter, säkerheten vid behandlingen, hur pass kostsamt eller tidsödande det skulle vara att hämta in samtycke, i vilken utsträck- ning den enskilde skulle kunna skadas om man begärde samtycke och om en kontakt med den enskilde skulle kunna förrycka under- sökningsresultatet (prop. 1997/98:44 s. 126).