sou · H2B319 · 2014-04-10 00:00:00 — Utvecklingen av regelverk för reglerade yrken kan också diskuteras inom ramen för ett sådant forum, för att säkerställa en allsidig analys av lämpligheten i att yrken regleras på ett visst sätt, se avsnitt 11.6. Enligt utredningens bedömning bör ett råd inrättas, bestående av de behöriga myndigheter som tillämpar regelverket för yrkes- kvalifikationer. Som en naturlig följd av att Universitets- och högskolerådet föreslås tilldelas uppgifterna som samordnare och rådgivningscentrum, bedömer utredningen att ordförandeskap och sekretariat för Rådet för reglerade yrken bör inrättas vid Universitets- och högskolerådet, vars generaldirektör bör fungera som det nya rådets ordförande. Avsikten är att erbjuda ett forum för att diskutera hur direktivet bör tillämpas, praktiska frågeställningar och informationsutbyte om tillämpningsproblem eller förändringar i regelverken. Inom ramen för rådets verksamhet kan behöriga myndig- heter även utbyta information och bästa praxis om kompensations- åtgärder och fortbildning. Rådet bör upprätta en arbetsordning som närmare reglerar arbetet. Det finns inga hinder mot att rådet inbjuder övriga aktörer som t.ex. professionsförbunden till möten där fortbild- ningsfrågor diskuteras, eller andra myndigheter med verksamhets- ansvar29 som angränsar till regelverket för yrkeskvalifikationer. Deltagande i rådets verksamhet bör däremot utgöra en skyldighet för de behöriga myndigheterna. Utöver de behöriga myndigheterna bör även , som övergripande inremarknadsmyndighet, samordnare för kontaktpunkten för tjänstedirektivet, ansvarig för att stödja medborgares möjligheter att utnyttja sina unionsrättsliga rättig- heter inom ramen för SOLVIT samt administratör av , ingå i Rådet för reglerade yrken. Rådets ordförande bör utse representanter för dessa myndigheter efter förslag från myndigheterna i fråga. 29 T.ex. eller Myndigheten för . Konsekvenser, ikraftträdande och författningskommentarer 12Konsekvenser av utredningens förslag 12.1Beskrivning av ärendet och vad som bör uppnås Regeringen tillsatte utredningen om genomförandet av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet för att få underlag till hur direktivet bör genomföras i svensk rätt och förvaltning. Målsättningen för utredningens arbete har, i enlighet med regeringens direktiv, varit att lämna förslag som syftar till att åstadkomma ett korrekt och fullständigt genomförande av yrkeskvalifikationsdirektivet samt i övrigt föreslå förändringar som kan främja en enhetlig tillämpning. Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) är ett av unionens mål att avskaffa hindren för fri rörlighet för personer och tjänster mellan medlemsstaterna. För medlemsstaternas medborgare innebär detta bl.a. rätt att utöva ett yrke, som egenföretagare eller som anställd, i en annan medlemsstat än den där de har skaffat sig sina yrkeskvalifikationer. I artikel 53.1 i FEUF föreskrivs att direktiv ska utfärdas som syftar till ömsesidigt erkännande av examens-, utbild- nings- och andra behörighetsbevis. I enlighet med detta har ett stort antal direktiv antagits och olika ordningar för erkännande av yrkeskvalifikationer införts inom olika sektorer. Flertalet av dessa direktiv ersattes 2005 av och rådets direktiv (2005/36/EG) av om erkännande av yrkeskvalifikationer, det s.k. yrkeskvalifikations- direktivet. Rörligheten på arbetsmarknaden har lyfts fram som en nyckelfråga för konkurrenskraft, bl.a. i den s.k. inremarknadsakten, där revisionen av yrkeskvalifikations- Konsekvenser av utredningens förslag direktivet nämns som en av tolv nyckelåtgärder. har lyft fram att det är viktigt att göra framsteg inom erkännandet av kvalifikationer och minska antalet reglerade yrken. Kommissionen presenterade därför ett förslag till och rådets direktiv om ändring av direktiv /36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer (ändringsdirektivet) i syfte att modernisera yrkeskvalifikations- direktivet. Förhandlingar rörande kommissionens förslag inleddes och avslutades . Ändringsdirektivet antogs och trädde i kraft . Det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet ska vara genomfört . Det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet genom- fördes sektorsvis i de författningar som närmare reglerade yrkes- utövning av viss verksamhet. Följande yrkesregleringar har anpassats till det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet: Konsekvenser av utredningens förslag Det innebär att direktivets krav avseende t.ex. myndigheternas handläggning, som ska vara likartad oavsett vilket yrke det handlar om, återfinns i sektorsförfattning. Regleringen har inom de olika sektorerna införts på olika normnivå (lag, förordning eller myndig- hetsföreskrift) och med varierande utformning och omfattning. Inledningsvis identifierar utredningen ytterligare ett antal yrkes- verksamheter som i enlighet med yrkeskvalifikationsdirektivets definition får anses utgöra reglerade yrken: Konsekvenser av utredningens förslag Enligt utredningens bedömning ska dessa verksamheter, vid sidan av dem som identifierats, omfattas av yrkes- kvalifikationsdirektivets krav. De behöriga myndigheter som föreskriver vilka krav som ska gälla för att få utöva verksamhet bör följaktligen betraktas som behöriga myndigheter i direktivets mening. Det är värt att poängtera att utredningen saknat resurser att företa en fullständig inventering av yrkesregleringar i , varför det inte kan uteslutas att det kan finnas ytterligare yrkes- verksamheter som borde omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet. Avseende yrkesverksamhet i form av brandskyddskontroll, som ansetts utgöra ett reglerat yrke, har dock utredningen gjort en motsatt bedömning. Enligt utredningens bedömning ska brand- skyddskontrollanterna fortsättningsvis inte betraktas som en yrkesgrupp som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivets krav, eftersom verksamheten får anses falla inom undantaget för anställning som är förenad med offentligt maktutövande. För att omhänderta de förändringar och förtydliganden som införs genom ändringsdirektivet föreslår utredningen att det införs en ny horisontell lag och förordning om erkännande av yrkeskvalifikationer. Bestämmelserna om europeiskt yrkeskort och gemensamma utbild- ningsprinciper kan under alla förhållanden inte genomföras på annat vis, eftersom det i avvaktan på att kommissionen fattar de nödvändiga besluten är oklart för vilka sektorer dessa nya företeelser ska gälla. Dessutom torde en horisontell reglering leda till ett mer enhetligt och fullständigt genomförande av direktivet i de delar som är gemen- samma oavsett sektor. I den utsträckning direktivet tagit särskild hänsyn till behov inom en viss sektor, föreslås dock att regleringen även fortsättningsvis ska ske i sektorsförfattning. I betänkandet redogörs för vad som bör framgå av den nya lagen och förordningen samt vilka följdändringar som krävs i sektorsförfattningen. Förslagen syftar till att på ett heltäckande sätt genomföra det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. En annan strukturell nyhet som föreslås i betänkandet är att de behöriga myndigheterna ska vända sig till Universitets- och hög- skolerådet för att få bistånd med att bedöma utländska utbildnings- relaterade yrkeskvalifikationer. Den behöriga myndigheten för respektive yrke föreslås dock behålla huvudansvaret för i vad mån den enskilde ska ges rätt att utöva yrket i fråga. Utredningen föreslår även att det ska införas en tydlig åtskillnad i de behöriga myndigheternas handläggning av ärenden om erkännande av utländska yrkeskvalifikationer, i syfte att klargöra att en bedömning Konsekvenser av utredningens förslag av andra krav som kan förekomma för att få utöva ett visst yrke, t.ex. rörande språkkunskaper, inte får göras förrän efter det att bedöm- ningen av i vad mån yrkeskvalifikationerna får anses vara likvärdiga har avslutats. Något som inte följer uttryckligen av direktivet, men som syftar till att underlätta möjligheten för enskilda med utländska yrkes- kvalifikationer att få anställning i sådan yrkesverksamhet som regleras utan förhandsgodkännande från en myndighet, är att det föreslås en möjlighet för den enskilde att få sina utländska yrkeskvalifikationer bedömda av den behöriga myndigheten. Denna möjlighet till närmare information om vad de utländska yrkeskvalifikationerna motsvarar ska även kunna utnyttjas av yrkesutövarens arbetsgivare. Det förtydligas även att enskilda med svenska yrkeskvalifika- tioner ska kunna vända sig till Universitets- och högskolerådet och handelskamrarna för att få sådana intyg över yrkeskvalifikationer respektive yrkeserfarenhet utfärdade som kan krävas i annat land enligt yrkeskvalifikationsdirektivet. Det administrativa förfarandet för att få utländska yrkeskvalifika- tioner erkända existerar i grova drag alltsedan det ursprungliga yrkes- kvalifikationsdirektivet genomfördes i . Det moderniserade direktivet syftar till att klargöra sådant som varit oklart eller som konstaterats fungera dåligt. På motsvarande sätt söker utredningen genom förslagen förbättra t.ex. handläggningsprocessen hos behöriga myndigheter och tydliggöra för enskilda vilka rättigheter och skyldig- heter som ankommer på dem. I vad mån handläggningstiderna kommer att kunna förkortas väsentligt är svårt att sia om. Det kan konstateras att flera klagomål handlat om långa handläggningstider och bristfälliga rutiner för att ens kunna beräkna när handläggnings- tiden börjar löpa. Direktivet, och den nya förordningen, reflekterar de tidsfrister som ska gälla för myndigheternas handläggning. Som utgångspunkt ska beslut om utländska yrkeskvalifikationer kunna fattas från det att en komplett ansökan inkommit, men tidsfristen kan förlängas under specifika omständigheter. Särskilda regler gäller för yrkeskortet. I vissa fall kan en havererad ansökningsprocess rörande yrkeskort leda till ett s.k. tyst beviljande av ansökan. Konsekvenser av utredningens förslag De förslag som utredningen redovisar påverkar enskilda yrkesutövare som önskar bedriva verksamhet såväl i som i annat land och oavsett om det sker inom ramen för en anställning eller som egenföretagare på . Den föreslagna horisontella lagen och förordningen reglerar i ett svep ett mycket stort antal yrkesverksamma inom vitt skilda verksamhetsområden. Till en övervägande del omfattas emellertid verksamhetsområdena av den reglering som finns på plats i sektorsförfattning. När det gäller de tillkommande yrkesverksamheter som utredningen har identifierat är situationen däremot annorlunda. För yrkesverksamma med svenska yrkeskvalifikationer innebär dock förändringen inte någonting nytt. Däremot kan yrkesutövare med utländska yrkeskvalifikationer utnyttja det faktum att det av den föreslagna lagen och förordningen framgår att behöriga myndigheter måste beakta den kompetens som inhämtats i annat land än . Det införs även en möjlighet för yrkesutövare att få sina yrkeskvalifikationer bedömda av behörig myndighet, för att därigenom underlätta anställning och företag- samhet i . Genom ändringsdirektivet, och utredningens förslag, införs även möjligheten för enskilda att enkelt, på avstånd och elektronisk väg kunna slutföra samtliga krav, förfaranden och formaliteter som krävs för att få utöva ett reglerat yrke (utom kompensations- åtgärder) via den gemensamma kontaktpunkten för tjänster som administreras av . Vilka yrkesverksamheter som slutligen kommer att omfattas av regelverket om erkännande av yrkeskvalifikationer går inte att förutse. Kommissionen har ännu inte fattat beslut om vilka yrkes- verksamheter som är aktuella för framtagande av gemensamma utbildningsprinciper eller för det europeiska yrkeskortet. Syftet med yrkeskortet är dock att underlätta för enskilda, som i huvudsak enbart behöver kommunicera med den behöriga myndigheten i etablerings- landet, och att effektivisera erkännandeprocessen. I sak återspeglar de förändringar som utredningen föreslår det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivets närmare innebörd. I den mån det ger konsekvenser för enskilda, t.ex. avseende myndigheternas möjligheter att kontrollera språkkunskaper, är det en följd av att direktivet måste genomföras i . Införandet av varnings- mekanismerna, för sådana yrkesutövare som begränsats i sin rätt att utöva yrket i fråga samt för dem som använt falska dokument i Konsekvenser av utredningens förslag erkännandeprocessen, får givetvis konsekvenser för enskilda yrkes- utövare och tjänstemottagare. Systemet syftar dock även till att säkerställa att enskilda inte felaktigt anmäls i varningsmekanismerna. Utredningen har inte lagt några förslag utöver vad direktivet kräver som innebär någon nackdel för enskilda yrkesutövare. Däremot föreslår utredningen vissa lättnader för enskilda genom att den skyldighet att på förhand underrätta behöriga myndigheter innan verksamhet utövas tillfälligt i som fastighetsmäklare eller yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård tas bort. Under alla förhållanden torde det bli tydligare för enskilda vad som gäller för yrket i fråga i och vilka krav som kan komma att ställas på dem vid ansökningsförfarandet. Förslagen innebär också ett tydliggörande av vilka rättigheter enskilda har att få till stånd en prövning och att överklaga beslut. Enligt utredningens bedömning finns inget i direktivet som hindrar att behöriga myndigheter finansierar sin bedömningsverksamhet genom uttag av avgifter, så länge dessa står i proportion till myndighetens kostnader. Utredningens förslag innebär heller ingen förändring i detta avseende. Avgifter kan således även fortsättningsvis tas ut av enskilda i samband med ansökan om legitimation eller annat behörighetsbevis också i de fall ett godkännande av kvalifikationerna krävs innan tillträde till yrkesverksamheten kan medges. Skulle en sådan ansökan resultera i ett beslut om kompensationsåtgärder får den enskilde, precis som tidigare, erlägga ny avgift i samband med att ny ansökan om behörighet inges, på samma sätt som är fallet när enskilda med svenska kvalifikationer ansöker om rätt att utöva yrket utan att uppfylla kraven för att beviljas behörighet. Avgifter kan även förekomma för lämplighetsprov. 12.4Konsekvenser för företag och arbetsgivare Genom lagen klargörs att arbetsgivare har möjlighet att anställa yrkes- utövare med utländska yrkeskvalifikationer för och utifrån den behörighet som yrkesutövaren har i sitt etableringsland. Följdändringar i förtydligande syfte införs i skollagen, patientsäker- Konsekvenser av utredningens förslag hetslagen och förordningen om behörighet till vissa anställningar inom hälso- och sjukvården. De reglerade yrken i som omfattas av automatiskt erkännande mot bakgrund av samordnade minimikrav på utbild- ning är läkare, specialistläkare, sjuksköterska, tandläkare, specialist- tandläkare, veterinär, barnmorska samt apotekare. För dessa yrken ska en närmare bedömning av yrkeskvalifikationerna inte behövas. Däremot förtydligas förutsättningarna för att den behöriga myndigheten ska ha möjlighet att kontrollera att yrkesutövaren har tillräckliga kunskaper i svenska språket för att kunna utöva yrket. För de yrken inom hälso- och sjukvården som inte omfattas av den automatiska ordningen utifrån samordnade minimikrav på utbild- ningen gäller den generella ordningen för erkännande. Denna ordning gäller också för alla andra reglerade yrken som inte faller under någon av ordningarna för automatiskt erkännande. I vissa fall råder inte de behöriga myndigheterna i ensamt över den tid det tar att handlägga en ansökan, eftersom det kan krävas visst informationsutbyte med behöriga myndigheter i annat land. Men genom att inrätta en fast struktur för bistånd med att bedöma utländska utbildningsrelaterade yrkeskvalifikationer och tydliggöra förfarandet för de behöriga myndigheternas hand- läggning torde erkännandeprocessen kunna effektiviseras. Kortare handläggningstider hos de behöriga myndigheterna kan förbättra företagens tillgång till anställningsbar personal. När en sådan regleringsteknik används som innebär att det krävs vissa bestämda yrkeskvalifikationer för att få utöva yrket, men det inte sker någon förhandsprövning av yrkesutövarnas kvalifikationer, åvilar i praktiken ansvaret för den enskildes kompetens på arbets- eller uppdragsgivaren. Utredningen föreslår för dessa typer av yrken att det införs en möjlighet för såväl enskilda som arbetsgivare att hos de behöriga myndigheterna få hjälp med att bedöma i vad mån de utländska yrkeskvalifikationerna är likvärdiga med vad som krävs i . På så vis underlättas t.ex. arbetsgivares rekrytering av anställda med utländska yrkeskvalifikationer, när det för att få utöva viss yrkesverksamhet t.ex. genom ackreditering krävs att de anställda har vissa kvalifikationer. Det är också ett sätt att undvika problem som annars kan uppstå vid tillsyn av yrkesverksamheten. Även om det inte uttryckligen följer av förslagen i betänkandet innebär det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivets förtydligade krav på fortbildning för läkare, specialistläkare, sjuksköterska, tandläkare, specialisttandläkare, veterinär, barnmorska samt apotekare Konsekvenser av utredningens förslag att någon form av reglering krävs för att uppfylla direktivets krav. och bemyndigas att meddela föreskrifter som ger dessa yrkesgrupper möjlighet att fortbilda sig. Dessa föreskrifter bör tas fram i samråd med arbetsmarknadens parter. Det europeiska yrkeskortet, den dag systemet kommer att kunna ianspråktas, innebär ett alternativt sätt för den enskilde att få sina kvalifikationer erkända. Yrkeskortet innebär således i sig inte en automatisk rätt för den enskilde att utöva yrkesverksamhet ifråga. Enligt det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet kan kommissionen i genomförandeakter närmare reglera hur t.ex. arbetsgivare och andra ska kunna få uppdaterad information om en enskild yrkesutövares yrkeskort, i vad mån förändringar införts efter dess utfärdande etc.. Sådana företag som är verksamma som utbildningsanordnare i påverkas endast i den mån de verkar inom hälso- och sjuk- vårdsområdet, eller med att erbjuda utbildningar för veterinärer och arkitekter. För dessa utbildningar införs i bilagorna till högskole- förordningen respektive förordningen för lantbruks- universitet ett krav på att utbildningarna minst ska uppfylla direktivets krav. Det bör åligga Universitets- och högskolerådet att hålla sig informerad om vad direktivet kräver i detta avseende och på lämpligt sätt informera berörda. Såvitt utredningen kan bedöma torde inte företag eller arbetsgivare drabbas av negativa ekonomiska konsekvenser av ändringsdirektivets genomförande i svensk rätt och förvaltning. I den utsträckning yrkes- utövaren är en egenföretagare som önskar utnyttja möjligheten att verka på den inre marknaden uppstår givetvis såväl administration som kostnad för erkännandeprocessen, företrädesvis i det mottagande landet. När det gäller kostnaden för EU-medborgare med utländska yrkeskvalifikationer som vill få erkännande i , hänvisas i sektorsförfattningarna till avgiftsförordningen. Dessa kostnader uppstår till övervägande del , då majoriteten av behöriga myndigheter tar ut en avgift för prövningen av en ansökan om behörighetsbevis. Detta gäller dock inte för hälso- och sjukvårds- yrkena, där i vissa fall varit förhindrad att ta ut avgift från sökanden med utländska yrkeskvalifikationer. Utredningen föreslår att denna reglering tas bort så att en avgift även kan tas ut av Konsekvenser av utredningens förslag dessa yrkesgrupper och oavsett om yrkeskvalifikationerna erhållits i eller i annat land. Därigenom uppstår ingen diskriminering. Kommissionen kan, för administrationen av yrkeskortet, i genom- förandeakter komma att gå närmare in på fördelningen mellan sådana kostnader som uppstår hos behöriga myndigheter i olika medlems- länder. Förslagen avser att bidra till att ge arbetsgivare och företag förbättrade möjligheter att rekrytera kunnig personal oavsett var den yrkesverksamme inhämtat sina yrkeskvalifikationer. Företag i betydelsen egenföretagare ska kunna dra nytta av ändringsdirektivets förtydliganden, bl.a. vad gäller tillgång till information om vad som gäller i respektive land via den gemensamma kontaktpunkten för tjänster. Utredningens klargörande om rätten att kunna erhålla sådana intyg som kan krävas för verksamhet i annat land syftar också till att underlätta rörligheten på den inre marknaden och egenföretagarnas möjlighet att erbjuda verksamhet på nya marknader. Det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet anger minimikrav på vissa utbildningar, nämligen läkare, specialistläkare, sjuksköterska, tandläkare, specialisttandläkare, veterinär, barnmorska, apotekare samt arkitekt. Sådana utbildningar ska erkännas automatiskt för verksamhet i andra länder. För att systemet ska fungera, och förtroendet bestå, krävs att ländernas utbildningar uppfyller minimikraven. Det går inte att utesluta att ökade kostnader kan komma att uppstå för utbild- ningsanordnare som genom direktivet och förtydliganden i författning åläggs att tillhandahålla utbildning med visst innehåll, t.ex. viss andel klinisk utbildning. I vad mån sådana kostnader kommer att uppstå, och omfattningen av kostnaderna, saknar utredningen förutsättningar att kunna uppskatta. Under alla förhållanden är det en konsekvens av direktivets utformning och närmare innebörd som är skyldig att leva upp till. Samma resonemang gör sig gällande avseende de eventuella kostnader som kan komma att uppstå till följd av att medlemsländerna ska säkerställa att yrkesutövare inom samma yrken, dvs. läkare, specialistläkare, sjuksköterska, tandläkare, specialist- tandläkare, veterinär, barnmorska, apotekare och arkitekt, ska kunna uppdatera sina yrkeskunskaper genom fortbildning. Det kan konstateras att det handlar om stora yrkesgrupper och utredningen har inte haft möjlighet att analysera omfattningen av den nuvarande fortbildningen inom dessa grupper. I avsaknad av en sådan analys har utredningen inte heller kunnat bedöma vilka kostnader som kan uppstå till följd av direktivets bestämmelser i dessa delar. Utredningen bedömer att föreskrifter i denna del bör utarbetas i samråd med Konsekvenser av utredningens förslag arbetsmarknadens parter för att säkerställa att även ekonomiska aspekter kan belysas. Det är även värt att poängtera att medlems- staternas utbyte av bästa praxis för fortbildning är tänkt att vara en kontinuerlig process. 12.5Konsekvenser för det allmänna Behöriga myndigheter enligt det ursprungliga yrkeskvalifikations- direktivet är , , Kammar- kollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Elsäker- hetsverket, Fastighetsmäklarinspektionen, , , , och Läns- styrelsen i län. Universitets- och högskolerådet är behörig myndighet för det oreglerade yrket arkitekter. Inledningsvis måste påpekas att det ursprungliga yrkes- kvalifikationsdirektivet redan införlivats i svensk rätt och förvalt- ning och att utredningens förslag i många fall endast överför bestämmelser från sektorsförfattning till en horisontell reglering samt i övrigt endast innebär sådana förtydliganden av det gällande regelverket som följer av ändringsdirektivet. I andra avseenden går det inte att förutse hur ändringsdirektivet kan komma att påverka förvaltningen, eftersom det t.ex. är oklart i vad mån gemensamma utbildningsprinciper kommer att utarbetas, och för vilka yrkes- verksamheter. Det har inte heller fattats beslut om för vilka yrkes- verksamheter europeiska yrkeskort kan komma att införas, och det är oklart om det kommer att avse i reglerade yrkesverksam- heter eller inte. Utredningens förslag tydliggör dock en del skyldigheter som följer av det ursprungliga direktivet, t.ex. enskildas rätt att tillfälligt utöva viss yrkesverksamhet i och enskildas rätt att välja kompensationsåtgärd, men också avseende myndigheternas inrapportering av statistik och dylikt. Behöriga myndigheter åläggs i varierande utsträckning att förse dels Universitets- och högskolerådet, dels med information av visst slag.