sou · H2B32 · 2014-01-16 00:00:00 — Ambitionen är att konti- nuerligt identifiera och undanröja hinder för att idéburna organisa- tioner ska kunna bidra till en ökad mångfald i utbudet av välfärds- tjänster, utan att de för den skull behöver åsidosätta sin viktiga roll som röstbärare för sina medlemmar. Regeringen kommer i ett annat sammanhang att bl.a. utreda hur befintliga statliga och privata kapitalförsörjningsinsatser i högre utsträckning kan komma utbudet av mindre aktörer som verkar inom välfärdssektorn till del. Samma utredning kommer att se över i vilken utsträckning det från kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för mindre företag inom välfärdssektorn och föreslå åtgärder för att reducera dessa hinder. Utredaren ska följa och samverka med denna kommande utredning som beräknas tillsättas . 2 , Tillväxtanalys 2012: Delredovisning: Kunskapsutveckling om entreprenör- skap inom vård och omsorg. Utredaren ska vidare analysera förutsättningarna för idéburna organisationer att verka inom valfrihetssystem och om det finns hinder för idéburna organisationer att agera som leverantörer. I uppdraget ingår i denna del att med beaktande av de bestäm- melser som gäller för statsstöd och offentlig upphandling göra följande: -Redovisa en kartläggning över de leverantörer som verkar inom kommunala valfrihetssystem med stöd av LOV och göra en ana- lys av i vilken utsträckning fler leverantörer tillkommit samt av utvecklingen av utförare ur ett mångfaldsperspektiv. -Analysera förutsättningar, behov och eventuella hinder för att erbjuda profilerade tjänster samt analysera hur kommuner i sina förfrågningsunderlag kan underlätta för företag att erbjuda sådana tjänster. -Undersöka och redovisa förutsättningar och drivkrafter för sociala innovationer, generellt sett och mer specifikt i förfrågnings- underlaget, och hur social innovation i ökad utsträckning kan tillvaratas och vidareutvecklas utifrån brukarnas behov. -Analysera etableringsmöjligheterna för nya utförare med särskilt fokus på hinder och möjligheter för leverantörer i glesbygds- kommuner att kunna ingå i ett valfrihetssystem. -Identifiera och analysera de problem som idéburna organisa- tioner har för att kunna konkurrera på marknaden. Konkurrensneutral uppföljning och kvalitetssäkring Det är viktigt att villkoren för att etablera sig inom är så likvärdiga som möjligt för alla aktörer. Om det inte skapas förut- sättningar för konkurrens på lika villkor, finns risk för att framför allt små företag slås ut från marknaden eller avstår från att etablera sig. Av 3 kap. 3 § SoL framgår att insatser inom ska vara av god kvalitet och att det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Det framgår även att kvaliteten i verk- samheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. Dessa bestämmelser gäller oavsett vem som utför tjänsten. För att få legitimitet i ett valfrihetssystem är det viktigt att uppföljningen av samtliga leverantörer görs på ett konkurrensneutralt sätt. munerna har kommit olika långt när det gäller att skapa rutiner och system för granskning av utförarna och det behövs ytterligare kun- skaper inom området. har regeringens uppdrag att utvärdera konkurrensförhållandena i kommunernas valfrihets- system som bedrivs inom ramen för LOV. Utredaren ska ta del av detta arbete. I uppdraget ingår i denna del att ur konkurrenssynpunkt följa upp, bedöma och redovisa hur insatserna i de verksamheter som ingår i valfrihetssystem kvalitetssäkras och följs upp och vid behov lämna förslag på förbättringar. Reformens betydelse för utvecklingen av kvalitet, effektivitet och kostnader inom äldreomsorgen Själva beslutet att införa valfrihetssystem har ofta föregåtts av både kostnads- och effektivitetsanalyser i den aktuella kommunen. Det har bidragit till en genomlysning av den egna verksamheten och san- nolikt även till en ökad effektivitet i de kommunala verksamheterna. har kunnat konstatera att införandet av valfrihets- system har förbättrat kommunernas verksamhetsuppföljning, vilket framgår i slutrapporten (2010). Enligt Stats- kontorets rapport om valfrihetssystem – hur påverkar den kostnader och effektivitet i kommunerna? ökar införandet av valfri- hetssystem förutsättningarna för kommunerna att ha bättre kontroll över kostnadsutvecklingen. Brukarna är mer nöjda med hemtjänst i kommuner som tillämpar LOV än i övriga kommuner, enligt mätningar med index över kundnöjdhet. varierar timersättningen väsentligt mellan kommunerna. Skillnaden mellan de kommuner som har den högsta respektive lägsta ersättningen är ca . Skillnaden är mindre mellan de kommuner där det finns en betydande konkurrens mellan utförare3. har haft regeringens uppdrag att granska om det förekommer systematiska kvalitetsskillnader mellan offentligt och enskilt driven äldreomsorg. I uppdraget ingick även att undersöka om det har någon betydelse för kvaliteten om en enskild utförare bedriver sin verksamhet i en associationsform som är vinstdrivande respektive icke vinstdrivande. I rapporten eller enskild regi, spelar det någon roll? framkommer att det inte finns några stora 3 Kommuner och Landstings genomgång 2012 av de ersättningsbelopp och ersätt- ningssystem som 132 kommuner fastställt för . Kommunala utförare har ett bättre resultat när det gäller strukturmått såsom personaltäthet, personalens kompetens och boendestandard. Enskilda utförare lyckas å andra sidan bättre när det gäller processmått, dvs. mått som visar hur man arbetar. Exem- pel på sådana mått är andelen äldre som har genomförandeplaner samt andelen äldre som riskbedömts när det gäller fall, trycksår och undernäring. Enligt rapporten finns brister i kommunernas uppfölj- ning av såväl som enskilt driven äldreomsorg. I rapporten uppmärksammar även att orsakerna till brukarnas omval av utförare inte följs upp tillräckligt ofta. När det gäller frågan om kvalitet är det av central betydelse att de specifika kvalitetskrav som gäller för äldreomsorg enligt SoL och hälso- och sjukvård som utförs av kommuner enligt 18 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) tydliggörs och får genomslag i tillämp- ningen av valfrihetssystem. har regeringens uppdrag att ta fram ett vägledande underlag för upphandling och uppfölj- ning av vård och omsorg om äldre. Underlaget ska ut- göra ett metodstöd i arbetet med att säkerställa god kvalitet i verk- samheten. Uppdraget ska redovisas . Därutöver har uppdraget att utveckla ett nationellt system för öppna jämförelser inom kom- munernas vård och omsorg om äldre samt landstingens hemsjuk- vård. Uppdraget har organiserats i fem olika deluppdrag, där den s.k. Äldreguiden utgör ett av uppdragen. kommer Äldreguiden enbart att rikta sig till äldre och deras närstående och innehålla lättillgänglig och överskådlig information på kommun- och enhetsnivå. Den ska bl.a. vara vägledande vid val av hemtjänst eller särskilt boende. I den senaste nationella brukarundersökningen4 framkommer att de äldre ger fortsatt goda omdömen om personalens bemötande när det gäller hemtjänst och särskilt boende. En övervägande del av de äldre känner sig trygga, både med att bo i ett särskilt boende och med att bo kvar hemma med stöd av hemtjänst. Omdömena är generellt sämre om maten, möjligheterna att komma ut samt aktivi- teterna som erbjuds i särskilt boende. Inom dessa områden finns det mycket stora skillnader mellan kommunernas resultat. Utredaren ska ta del av de ovan beskrivna uppdragen och även i övrigt ta del av det kvalitetsarbete som bedrivs av och som är relevant i sammanhanget. 4 2011: Vad tycker de äldre om äldreomsorgen? En rikstäckande undersök- ning av äldres uppfattning om kvaliteten i hemtjänst och äldreboende 2011. samt olika typer av kvalitetsregister, såsom t.ex. demensregistret, palliativregistret och kvalitetsregistret Senior alert utgöra relevanta verktyg för att belysa kvalitetsaspekter. Utredaren bör även sam- råda med Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA). I uppdraget i denna del ingår att göra följande: -Jämföra och redovisa kvalitet, kostnader och effektivitet inom äldreomsorgen och när det gäller stöd till personer med funktions- nedsättning mellan kommuner som haft ett valfrihetssystem på plats under och kommuner som valt att inte tilläm- pa något valfrihetssystem. De flesta kommuner som infört valfrihetssystem har gjort det inom . Det finns även exempel på valfrihetssystem inom t.ex. ledsagning, avlösning och daglig verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). är det emellertid endast ett fåtal kommuner som har infört valfrihets- system när det gäller särskilda boendeformer. Det beror sannolikt på de särskilda problem som är förknippade med dessa boende- former ur ett valfrihetsperspektiv. Särskilda boenden innebär höga fasta kostnader och både kommuner och externa leverantörer kan ha svårt att finansiera den överkapacitet som i vissa fall krävs för att valfriheten ska bli reell. I vissa fall är det den upphandlade leve- rantören som äger den aktuella fastigheten vilket gör att det kanske är mer ändamålsenligt att tillämpa lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad . I andra fall är det kommunen som äger fastigheten, vilket ofta för med sig olika typer av hyresrättsliga frågor som behöver klargöras i avtalet. Det kan t.ex. handla om frågor om besittningsskydd i de fall kommunen vill säga upp avtalet med leverantören. är kommunen intresserad av att öron- märka vissa platser för kommunens egna behov av äldreomsorgs- platser, vilket också måste regleras på lämpligt sätt i avtalet. Samman- taget finns således en rad frågeställningar som behöver belysas och klargöras för att underlätta införandet av valfrihetssystem inom särskilda boenden. Det ingår därför i uppdraget att bedöma lämp- ligheten av att införa valfrihetssystem inom fler verksamhetsområ- den inom . Utredaren ska särskilt belysa för- och nack- delar med att införa valfrihetssystem inom särskilda boendeformer och även föreslå åtgärder för hur införandet av valfrihetssystem på frivillig väg kan underlättas inom detta område. Det finns även andra områden där utvecklingen av valfrihets- system har gått långsamt eller där det finns oklarheter om valfri- hetssystem går att tillämpa. Matservice är ett sådant exempel. I uppdraget ingår i denna del att utifrån en kartläggning av verk- samheter som ingår i valfrihetssystem göra följande: -Bedöma lämpligheten av att införa valfrihetssystem inom fler verksamhetsområden inom och vid behov lämna relevanta författningsförslag. -Belysa för- och nackdelar med att införa valfrihetssystem inom insatsen särskilt boende, presentera förslag på hur införandet av valfrihetssystem på frivillig väg kan underlättas inom detta om- råde samt vid behov lämna relevanta författningsförslag. Utredaren ska även överväga för- och nackdelar med att göra det obligatoriskt för kommunerna att införa valfrihetssystem på social- tjänstområdet. Det som talar för tvingande lagstiftning är att refor- men har ett tydligt brukarperspektiv, vilket innebär att möjligheten för enskilda att kunna välja inte bör vara beroende av var i landet man bor. Vidare är det av värde att vård- och omsorgssystemen rent allmänt utformas i en mer valfrihetsbetonad riktning. Rätt ut- formad kan en ökad valfrihet inom vården och omsorgen innebära att olika gruppers och individers behov tillgodoses på ett snabbare och bättre sätt. Det kan också stimulera och tillföra verksamheterna nya impulser. När det gäller frågan om obligatoriska valfrihets- system måste det noteras att ett stort antal kommuner redan infört valfrihetssystem på frivillig väg. Som tidigare nämnts hade antalet kommuner som infört valfrihetssystem enligt LOV vuxit till sammanlagt 123 och ytterligare 47 kom- muner hade tagit beslut om att införa sådana, enligt uppgift från Kommuner och Landsting. Inräknat de kom- muner som står i begrepp att införa valfrihetssystem kommer således en stor majoritet av kommunerna att ha ett valfrihetssystem i drift . Med detta i beaktande ska utredaren närmare analysera mervärdet av en tvingande lagstiftning inom området och utifrån denna analys överväga för- och nackdelar med att göra det obligatoriskt för kommunerna att införa valfrihetssystem. Ana- lysen ska dels omfatta möjligheterna och lämpligheten i att införa en tvingande lagstiftning inom de insatser som är mest frekventa inom valfrihetssystemen, dvs. hemtjänstinsatser, dels möjligheterna och lämpligheten i att införa obligatorisk lagstiftning inom andra verksamhetsområden inom . Om utredaren kommer fram till att en obligatorisk lagstiftning bör införas, ska förslag till författningar och nödvändiga författningsändringar lämnas. Upphandlingsreglerna hindrar inte en kommun att bedriva verk- samhet i egen regi. Vidare är det upp till kommunen att besluta om man vill upphandla enligt eller införa valfrihetssystem enligt LOV inom socialtjänstområdet. Med ett obligatoriskt valfrihets- system upphör denna valfrihet, vilket påverkar förutsättningarna för kommunerna att, utifrån ett strategiskt perspektiv avseende de mål man vill uppnå, kunna välja att utföra verksamheten i egen regi, upphandla eller låta brukarna välja vilken leverantör som ska utföra verksamheten enligt ett valfrihetssystem. Att göra valfrihetssystemen obligatoriska på socialtjänstområdet medför en stor inskränkning av det kommunala självstyret efter- som kommunerna inte har möjlighet att själva välja i fråga om på vilket sätt man vill organisera sin verksamhet, den s.k. kommunala organisationsfriheten. Obligatoriska valfrihetssystem enligt LOV medför att kommunen inte kan bestämma att driva verksamheten helt i egen regi och anpassa förvaltningen efter detta, eller i kom- munalt bolag etc. Utredaren bör närmare analysera den ovan beskrivna problem- atiken och för det fall förslag om att införa obligatoriska valfrihets- system lämnas, komma med förslag till lösningar som tar hänsyn till detta. Utredaren ska då även lämna nödvändiga författnings- förslag med följdändringar i lag och förordning som en obligatorisk LOV medför. I uppdraget ingår i denna del att göra följande: -Överväga för- och nackdelar med att göra det obligatoriskt för kommunerna att införa valfrihetssystem avseende hemtjänst- insatser samt redovisa de författningsförslag som krävs vid ett obligatorium. -Överväga för- och nackdelar med att införa en obligatorisk lag- stiftning inom andra verksamhetsområden än samt vid behov redovisa de författningsförslag som krävs. -Göra en analys av hur ett obligatorium för kommunerna att in- föra valfrihetssystem påverkar det kommunala självstyret. Eventuella samband mellan ersättningssystem, förfrågningsunderlag, kvalitet och vinstutdelning Modellen med valfrihet innebär att det inte finns någon pris- konkurrens mellan leverantörerna. Brukarna ges i stället möjlighet att välja den leverantör som upplevs bäst. Modellen med valfrihet bygger uttryckligen på att det måste finnas en variation i utbudet i fråga om kvalitet och inriktning i de aktuella tjänsterna för att valfriheten ska ha ett värde för brukaren, som annars inte har några incitament att engagera sig och göra aktiva val. För att marknads- mekanismen ska ha en dynamik och kunna ge en ökad kvalitet måste även nya företag kunna träda in på marknaden. Felaktigt utformade ersättningssystem och förfrågningsunder- lag kan leda till att resurserna allokeras fel. Det finns också risk för att vissa ersättningssystem kan leda till att oönskade incitaments- system uppstår. Det finns därför ett behov av att närmare analysera hur ersättningssystemen och förfrågningsunderlagen påverkar kvalitet och vinstutdelning i de verksamheter som ingår i valfrihetssystem. I såväl det uppföljningsansvar som åligger kommunerna som i den tillsyn som utövar är kvalitetsaspekterna av central betydelse och en självklar del i uppföljningen. Det framgår bl.a. av SoL, där varje kommun har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Enligt 3 kap. 3 § SoL ska insatser inom vara av god kvalitet och det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten i verk- samheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras, oavsett om verksamheten utförs av kommunen själv eller av någon extern leverantör. Det finns även bestämmelser i kommunallagen (1991:900), för- kortad KL, som reglerar kommunernas uppföljningsansvar. Kom- muner och landsting ska innan de lämnar över vården av en kom- munal angelägenhet till privata aktörer, enligt 3 kap. 19 § KL, se till att kommunen respektive tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Nämndernas ansvar för upp- följning och kontroll framgår av bl.a. 6 kap. 7 § KL. Nämnderna ska även följa upp sådan verksamhet som överlämnats till privata företag. Vidare har tillsyn över och verksam- heten vid sådana hem som avses i 6 kap. 3 § SoL. Regeringen be- slutade att ge en särskild utredare i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst som planeras inleda sin verksamhet . Utredaren ska informera sig om förberedelsearbetet samt i ett senare skede samverka med myndigheten i relevanta delar. Regeringen beslutade att tillsätta en parlamen- tarisk kommitté med uppdrag att utreda regler och villkor för fri- stående skolor m.m. (dir. 2011:68). I kommitténs uppdrag ingår att utreda om det, i fall då riktar allvarlig kritik mot en skolhuvudman för bristande kvalitet i undervisningen och det finns belägg för att ekonomiska uttag ur verksamheten väsent- ligen har bidragit till bristerna, finns behov av att Skolinspektionen tar hänsyn till detta och, om så bedöms vara fallet, föreslå hur det bör ske, och lämna de författningsförslag som behövs. Kommittén ska redovisa sitt uppdrag . En väl fungerande uppföljning är en förutsättning för att kom- munen ska kunna kontrollera att verksamheterna lever upp till kvalitetskraven i förfrågningsunderlagen. I kontrollen ligger även möjligheten att, som sista åtgärd, häva kontraktet. En analys be- höver göras av hur kommunernas uppföljning och kontroll funge- rar. I detta sammanhang ska utredaren också göra en analys av om det finns något samband mellan vinstutdelning och kvalitet i de verksamheter som ingår i valfrihetssystem inom och hur kvalitetsuppföljningen genomförs. Det är väsentligt för både tillsynen och uppföljningen att det finns ett bra underlag som be- aktar möjligheten att göra företagsekonomiska men också relevanta samhällsekonomiska analyser. I uppdraget ingår i denna del att närmare analysera följande: -Hur ersättningssystemen och förfrågningsunderlagen påverkar kvalitet och vinstutdelning. -Hur kommunernas uppföljning och kontroll fungerar. -Om det finns något samband mellan vinstutdelning och kvalitet i de verksamheter som ingår i valfrihetssystem inom social- tjänsten och hur kvalitetsuppföljningen genomförs. Om det bedöms finnas något samband mellan vinstutdelning och kvalitet i de verksamheter som ingår i valfrihetssystem inom social- tjänsten, ska förslag lämnas som möjliggör en effektivare uppfölj- ning, kontroll och tillsyn. Pågående förhandlingsarbete inom EU Kommissionen presenterade förslag till nya direktiv om offentlig upphandling som ska ersätta det s.k. klassiska och försörjningsdirektivet och ett förslag till direktiv om kon- cessioner. Förhandlingarna för dessa direktiv har påbörjats och beräknas vara slutförda . Målet med för- ändringarna är dels att öka effektiviteten i offentliga utgifter för att säkra bästa möjliga upphandlingsresultat när det gäller att få valuta för pengarna, dels att ge upphandlare bättre möjligheter att använda offentlig upphandling till stöd för gemensamma samhälleliga mål, såsom skyddet av miljön, högre resurs- och energieffektivitet, kam- pen mot klimatförändringar, främjande av innovation, sysselsättning och social integration samt säkerställande av bästa tänkbara villkor för tillhandahållande av sociala tjänster av hög kvalitet. Förslagen innehåller fem huvudområden: förenkling av och ökad flexibilitet för upphandlingsreglerna, strategisk användning för att möta nya ut- maningar, bättre tillgång till marknaden för små, medelstora och nystartade företag, sunda förfaranden och förvaltning (tillsyn och vägledning). LOV bygger på uppfattningen att valfrihetssystem är ett s.k. tjänstekoncessionskontrakt (se prop. 2008/09 s.52). Eftersom de nya direktivförslagen på upphandlingsområdet även innefattar ett nytt direktiv om koncessioner kan det få effekter för det svenska LOV-systemet. Utredaren ska därför under arbetets gång infor- mera sig om och förhålla sig till den pågående översynen av de nya upphandlingsdirektiven och uppdraget kan med anledning av detta även komma att behöva justeras. Uppdraget ska genomföras i bred samverkan med andra myndig- heter och organisationer på området, såsom t.ex. , , Kammarkollegiet, Statskontoret, , Vårdföretagarna, och . Utredaren ska även samråda med (Fi 2010:06) samt med Kommittén om regler och villkor för fristående skolor m.m. (U 2011:04). Frågeställningarna ska belysas och analyseras ur ett könsperspek- tiv. Om förslagen påverkar kostnader eller intäkter för staten, lands- ting, kommuner, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Samhällsekonomiska konsekvenser ska också redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller landsting ska utredaren föreslå en finansiering inom de anslag på statens budget som berör Social- tjänstens verksamheter, se 14 § kommittéförordningen (1998:1474). Om betänkandet innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges. Kon- sekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på inne- hållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, se 15 a § kommittéförordningen. I 14 kap. 2 § regeringsformen finns ett för- tydligande att principen om kommunalt självstyre gäller för all verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningspro- cessen. Om något av förslagen i denna utredning påverkar den kommunala självstyrelsen, ska utredaren särskilt redovisa dessa kon- sekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen. Utredaren ska redovisa konsekvenserna för jämställdheten mellan kvinnor och män av sina förslag. En barnkonsekvensanalys ska genomföras. Om individbaserad statistik används ska den presen- teras och analyseras efter kön, om det inte finns särskilda skäl mot detta. Uppdraget ska redovisas . 65–74 år 75–84 år Hur länge har Du haft hemtjänst? Du kan välja mellan svaren Kortare tid än ett år 1–3 år 3–6 år 6–10 år Vet ej, Ej svar 65–74 år 75–84 år Vilken hjälp, service och tjänster har Du genom ? Jag läser upp några tjänster som är vanliga att man får hjälp med, säg vilka Du har. Servering av färdiglagad mat, hjälp att äta Hjälp vid uppstigning på Hjälp vid sänggående på Hjälp med personlig hygien Vet ej, Ej svar Ungefär hur många timmar har Du hjälp av ? Vet ej, Ej svar 65–74 år 75–84 år Har Du eller privat utförare av Din hemtjänst? Vet ej, Ej svar Har Du valt utförare av Din hemtjänst? Vet ej, Ej svar 65–74 år 75–84 år När Du valde utförare av , hur gjorde Du då valet? Jag kommer att läsa upp ett antal svarsalternativ, svara det som du tycker stämmer med hur Du valde. Jag valde helt själv Jag valde med hjälp av Jag valde med hjälp av son/ Jag valde med hjälp av Jag valde med hjälp av min Jag valde med hjälp av Jag valde med hjälp av Annan person valde åt mig, ange vem/ relation Vet ej, Ej svar 65–74 år 75–84 år Hur bedömer Du den information Du fick om de olika utförarna av hemtjänst som Du kunde välja mellan? (5) Mycket bra Varken bra eller dålig (1) Mycket dålig Fick ingen information om Vet ej, Ej svar