sou · H2B385 · 2014-12-18 00:00:00 — En konsekvens av ett införande av ett opt in-förfarande är som framgått att dessa personer kan kontaktas per telefon utan att de först gett sitt uttryckliga samtycke till detta. Med tanke på att så många ogillar att oanmodat bli kontaktade av telefonförsäljare från företag där de inte är kunder, finns en risk för att en stor del av marknaden för de företag som ägnar sig åt s.k. kall telefonförsäljning försvin- ner. Detta kan förväntas påverka dessa företags efterfrågan på arbetskraft negativt, något som i sin tur medför lägre sysselsättning i dessa branscher. 8.2Ekonomiska konsekvenser av ett krav på skriftlig bekräftelse Även ett krav på skriftlig bekräftelse kan förväntas påverka efter- frågan på arbetskraft eftersom kravet medför en ökad administra- tion för företagen jämfört med nuvarande ordning där det räcker att konsumenten muntligt bekräftar avtalet. Mot bakgrund av modern teknik sannolikt kommer att användas för att bekräfta avtalet är det emellertid osäkert vilken betydelse ett sådant förslag till slut får för efter efterfrågan på arbetskraft. Utredaren har haft på sig. Jag välkomnar den kartläggning som ändå har hunnit göras. Utredaren gör löpande i betänkandet be- dömningen att det finns brister i konsumentskyddet och för resone- mang kring de frågorna. Till följd av utredarens uppdrag konkretise- ras dessa resonemang inte närmare. Det har inte heller varit möjligt att göra några närmare analyser av hur de påstådda bristerna förhåller sig till gällande regler och på området. Det är enligt min uppfattning inte heller möjligt att bedöma vilka konsekvenser som eventuella lagändringar skulle få för näringsidkare och konsumenter. På grund av detta anser jag att det inte går att ta ställning till i vilken utsträckning regelverket brister och därmed inte till de rekommen- dationer som lämnas. Det utesluter inte att de resonemang som förs ändå kan vara av värde för fortsatt utredning. Särskilt yttrande av och Vi vill påpeka att expertgruppen inte fått möjlighet att diskutera utredningens slutsatser och utredningstexten i sin slutliga och till stora delar omarbetade utformning. Texten tillsändes gruppen två och en halv arbetsdag innan synpunkter skulle lämnas in och innan utredningen skulle gå i tryck. Slutsatserna skickades ut ytterligare en arbetsdag . Det har saknats tid till analys, faktakontroll och kvalitetsgranskning. Vi finner det beklagligt att experternas kunskaper därmed inte kunnat tas tillvara. Vi delar i stort utredningens beskrivning av hur problembilden ser ut. De problem som förekommit kan nästan uteslutande hän- föras till s.k. kall telefonförsäljning på näringsidkarens initiativ, dvs. där en försäljare ringer upp en konsument som inte är befintlig kund. De tydligt identifierade problemen härrör huvudsakligen från telefon- försäljning avseende premiepension, ett problem som åtgärdats. Undersökningen visar inte på någon entydig eller större problem- bild utanför detta område. De problem som konstaterats verkar till stor del handla om telefonförsäljning till nya kunder där telefonför- säljaren inte följer tillämpliga regler och konsumenten upplever sig bli störd. I slutsatserna påpekas att de problem som lyfts fram av tillsynsmyndigheterna inte har kunnat konkretiseras i kontakterna med utredningen. Inga särskilda problem har påvisats beträffande s.k. varm telefonförsäljning, dvs. där näringsidkaren kontaktar en befintlig kund. Värdepappersmarknads- och penningtvättslagstift- ningens krav t.ex. på att känna och identifiera kunden sätter gränser för vilka produkter och tjänster på det finansiella området som över- huvudtaget kan säljas per telefon. Detta är också bankernas erfaren- het där kunder efterfrågar att kunna sköta mer av sina finansiella frågor per telefon men befintlig lagstiftning sätter gränser eller upp- ställer skriftlighetskrav. I mediala sammanhang omtalade fall där komplicerade och olämpliga produkter sålts till konsumenter har försäljningen ofta skett vid fysiska möten efter en inbjudan per telefon. Mot denna bakgrund ter det sig förvånande att utredningen drar slutsatsen att ett krav på skriftlig bekräftelse är en lämplig åtgärd som bör kunna vidtas för alla typer av s.k. oanmodad försäljning (en term som inte definierats eller problematiserats). Detta kan inte naturligt kopplas till vad utredningens granskning de facto pekat på. Ett argument som förs fram är att ett generellt krav på skriftlig bekräftelse har civilrättslig verkan i situationen där en konsument mot sin vilja ingått ett finansiellt avtal med ett visst innehåll. Vi noterar att inom ramen för telefonförsäljning i befintliga kundrelationer ter sig resonemanget verklighetsfrämmande. I praktik- en nyttjar vid varm telefonförsäljning ytterst få kunder ångerrätten. Klagomål till bankerna/instituten med innebörden att kunden inte förstått att ett avtal ingåtts är så vitt känt obefintliga. Vi ifrågasätter följaktligen utredningens slutsatser att generella krav på skriftlig bekräftelse är rätt väg att lösa konstaterade problem. Omfattande ny EU-reglering är på väg och förväntas få stor på- verkan på kundskyddet liksom nationella genomförandeåtgärder. För att kunna bedöma behovet av ny lagstiftning är det viktigt att ta ställning till annan reglering som är i antågande. En sådan analys saknas till stor del i utredningen. Även inom vissa andra områden tycker vi att ytterligare analys hade varit nödvändig. Av vikt är t.ex. hur ett krav på skriftlig bekräftelse i praktiken påverkar möjligheter- na att ingå telefonavtal avseende finansiella produkter och tjänster där priset på produkten/tjänsten beror på svängningar på finans- marknaden och hur ett krav på bekräftelse förhåller sig till de regler som finns på värdepappersområdet angående handel och order- läggning. På finansmarknaden medför också ett krav på skriftlig bekräftelse särskilda problem jämfört med annan slags telefonför- säljning eftersom man av säkerhetsskäl och i linje med regelverket har ytterst begränsade möjligheter att kommunicera med e-post och sms. En annan fråga som behöver belysas ytterligare är konsekven- serna av att införa särskilda regler för småföretag. Utredningen berör de småföretagsspecifika frågorna endast på ett övergripande plan utan att problematisera definition och gränsdragningsaspekter eller de praktiska problem som kan komma att uppstå. Frågan om ett särskilt skydd för småföretag är en större principiell fråga och den föreliggande utredningen kan inte ligga till grund för några initiativ i denna del utan ytterligare analys. När det gäller de texter och de exempel som finns i utredningen har erforderlig kvalitetskontroll inte hunnits med från expertgrup- pens sida mot bakgrund av den korta tid som stått till förfogande. I vissa delar har vi en avvikande uppfattning om hur regelverket ska tolkas, t.ex. kravet på att information och villkor ska tillhandahållas eller i rimlig tid. Det finns som utredningen konstaterar en tydlig utveckling i samhället mot att söka information och ingå avtal per distans utan att vara bunden till tid och plats. Det är inte minst sant för finan- siella tjänster. Telefonen är ett mycket viktigt medium och i tider där näringsidkarens personal och kunden kan tala på telefon och via andra medier se samma skärmbild suddas gränsen mot det fysiska mötet alltmer ut. Att införa ett krav på skriftlig bekräftelse för avtal som ingås inom ramen för befintliga kundrelationer skulle få långtgående negativa konsekvenser, särskilt för konsumenten i hans eller hennes vardag. En sådan åtgärd skulle vara särskilt anmärk- ningsvärd i ljuset av att utredningen inte har kunnat uppvisa någon problembild utan tvärtom utredningen bedömt att detta till stor del är en verksamhet som uppskattas av kunderna. Konsumenter är i grunden starkt kritiska mot förekomsten av oanmodad telefonförsäljning. Vi ifrågasätter den egentliga konsu- mentnyttan, särskilt om det ställs i relation till de besvär och problem som det orsakar konsumenterna. har tydliga brister, som dessutom kommer att öka i takt med att vi får allt mer avtals- relation till företag genom olika tjänster på internet där vi lämnar ifrån oss personuppgifter och därtill godkänner långa och krångliga avtal utan att förstå att de innebär att uppgifterna säljs vidare. Inom området finansiella tjänster ser vi särskilda risker och pro- blem som gör en reglering ännu mer angelägen. Konsumenterna befinner sig redan i ett kraftigt underläge inom finansområdet och underläget förstärks ytterligare när försäljningen sker per telefon. har i ett EU-perspektiv ovanligt lite reglering av telefon- försäljning och har istället förlitat sig på frivilligåtgärder. Här visar Konsumenters erfarenheter, både genom våra svenska med- lemsorganisationer och genom vår konsumentvägledning, att det finns stora problem ur ett konsumentperspektiv. Det är också tydligt i senaste Konsumentrapport där av konsu- menterna är negativa till att bli kontaktade av telefonförsäljare, vilket visar hur besvärlig dagens telefonförsäljning är för konsumenterna. hör till en minoritet av länder i som varken har krav på skriftligt avtal eller opt in vid telefonförsäljning. Det innebär att de flesta konsumenter i när som helst kan bli utsatta för säljsamtal om en finansiell produkt och där de har väldigt dåliga förutsättningar att fatta ett välgrundat beslut som beslutet riskerar att få stora privatekonomiska konsekvenser. Givetvis borde endast de konsumenter som önskar sådana samtal, som kanske har bättre kunskaper, kunna bli kontaktade. Vi håller inte med om att problemen inom telefonförsäljning av finansiella tjänster huvudsakligen är begränsade till premiepensions- området. Det är vanskligt att dra den slutsatsen baserat på konsu- menternas klagomål eftersom det främst handlar om premiepensions- rådgivarnas oseriösa försäljningsteknik. Klagomålen handlar inte om att konsumenterna uppmärksammat att tjänsterna de köpt är under- måliga, vilket bland annat avslöjat. Detsamma gäller andra finansiella produkter och tjänster där konsumenterna har svårt att bedöma sitt egentliga behov, produk- tens egenskaper och prisvärdhet. Ofta handlar det om till synes små skillnader i avgifter som blir rejäla , men som är svåra för konsumenterna att uppfatta. Detta informationsunderläge kan också förklara varför de flesta konsumenter i Sifoundersökningen som köpt finansiella produkter via telefon svarat att de är nöjda med köpet. Om inga rejäla avvikelser synts efter köpet så ser de ingen anledning att vara missnöjda. Men det är ofta först som avvikelser blir så stora att konsumenterna har möjlighet upptäcka dem, om ens då. Eftersom Sifoundersökningen bara omfattar köp så fångas dessa fall inte upp i undersökningen. Vi anser också att den tilltagande trenden med oanmodad telefon- försäljning av blancolån är mycket oroande. Det bidrar till en allt högre skuldsättning i samhället, minskat sparande och fler konsu- menter som får betalningsproblem, vilket vi redan sett konsekven- sen av inom snabblånen och lättillgängliga konsumtionskrediter. Att aktivt söka upp och locka konsumenter med blancolån genom telefonförsäljning är ännu en stegring av den utvecklingen och bidrar ytterligare till behovet av en skärpt reglering. Vi anser annars att utredningen på ett mycket bra sätt beskriver olika typer av problem som konsumenterna utsätts för . Vi anser också att flera av de möjliga åtgärder som utredningen tar upp är bra. Vi ställer oss däremot kritiska till slutsatsen att problemen inte är så omfattande och allvarliga att omedelbara lagstiftningsåtgärder behövs. Vi anser att problemen är så pass allvarliga och brådskande inom området finansiella tjänster att nödvändiga lagstiftningsåtgär- der inte får vara avhängiga utredningen om övrig telefonförsäljning eller fördröjas av andra skäl. Vi saknar också skarpa förslag på vilken kombination av åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa ett gott konsumentskydd. Konsumenters grundläggande krav för att komma tillrätta med de allvarligaste problemen inom telefonförsäljning av finansiella tjänster är: Inför en kombination av opt in och krav på skriftligt avtal vid oanmodad telefonförsäljning av finansiella produkter och tjänster, det vore den mest effektiva åtgärden för att begränsa skadorna för konsumenterna. Skriftligt avtal ska även krävas då konsumen- ten tagit kontakten men där ärendet bytt karaktär på initiativ av näringsidkaren. Opt in skulle inte bara få bukt med den telefonförsäljning som av konsumenterna upplever som besvärlig, det skulle också begränsa exponeringen av riskabla och svårförståeliga finansiella tjänster till dem som verkligen vill ta emot sådana samtal, och där kravet på skriftlig bekräftelse förstärker den senare gruppens kon- sumentskydd ytterligare. Förbjud telefonförsäljning av särskilt riskfyllda och/eller kom- plexa placeringsprodukter. Utredningen tar upp detta problem men avstår från att förorda ett förbud på grund av gränsdrag- ningsproblem. Vi håller med om att gränsdragningen kräver noggranna övervägande men vi anser inte att det är omöjligt. Det är viktigt att samhället signalerar att det finns gränser för vilka produkter som kan säljas över telefon. Om inte annat får man vända på frågan och ställa ett grundläggande krav på att alla finansiella produkter som säljs genom telefon måste vara enkla att förstå och inte vara särskilt riskfyllda, och sedan genom väg- ledning i förarbeten låta tillsynsmyndigheter utarbeta riktlinjer på området. Särskilt yttrande av och Problem i samband med telefonförsäljning av varor och tjänster har uppmärksammats allt mer . Det gäller inte minst försäljning av finansiella tjänster och produkter. En allmän utred- ning om konsumentskydd vid telefonförsäljning har tillsatts (dir. 2013:95) och en proposition (prop. 2013/14:71) avseende telefon- försäljning på premiepensionsområdet har beslutats. Lagändringen på premiepensionsområdet innebär bland annat att det vid telefon- försäljning av en förvaltnings- eller rådgivningstjänst som avser premiepension ska krävas att konsumenten skriftligen accepterar näringsidkarens anbud för att ett giltigt avtal ska ingås. Det ska alltså inte längre vara möjligt att ingå sådana avtal muntligen. Vidare ska näringsidkaren i rimlig tid innan avtalet ingås lämna viss information och samtliga avtalsvillkor till konsumenten. Som rege- ringen framhåller i den propositionen kan det inte uteslutas att de problem som identifierats inom premiepensionsområdet kan finnas även på andra områden. Att det kan finnas skäl för mer generella åtgärder är också anledningen till att regeringen har tillsatt den all- männa utredningen om konsumentskydd vid telefonförsäljning. Denna utredning (Utredningen om telefonförsäljning av finan- siella tjänster och produkter, dir 2014:11) ska kartlägga vilka pro- blem konsumenter och småföretag möter vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter, bedöma för- och nackdelar med sådan telefonförsäljning, samt överväga om konsumentskyddet vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter behöver stärkas. Om det bedöms att det finns problem av så allvarlig art att omedelbara lagstiftningsåtgärder krävs, ingår det i utredarens upp- drag att utarbeta lagförslag. I övrigt ska resultaten från utredningen tas om hand inom ramen för den allmänna utredningen om kon- sumentskydd vid telefonförsäljning. Invändningar mot utredningens förslag Ett av utredningens uppdrag var enligt vår bedömning att kartlägga huruvida problem motsvarande de som identifierats på premie- pensionsområdet också kan finnas på andra områden. har i sin kartläggning lagt stor vikt vid klagomålsstatistik och svaren från enkätundersökningen, vilka av sin natur ger en bild av problem- en vi sett men som inte nödvändigtvis speglar den nuvaran- de eller framtida problembilden. Resultatet av kartläggningen har därför blivit alltför fokuserat på redan konstaterade, och sannolikt åtgärdade, problem – det vill säga de premiepensionsrelaterade. Sam- tidigt upplever vi att utredningen har lagt mindre vikt vid vår erfare- nhet från tillsynen och vår bedömning att de premiepensionsrela- terade problemen inte var specifika för just det området. Att det i själva verket är troligt att samma omfattande problem kan komma att uppstå vid telefonförsäljning av andra finansiella tjänster och produkter. De lättnader i informationsgivningen som vissa regelverk medger vid telefonförsäljning och det faktum att telefonsäljarnas påstridiga och manipulativa beteende är svårt att komma åt genom lagstiftning, talar för att samma beteende kommer att bestå. Finans- inspektionen och kan redan konstatera att vissa av de aktörer som tidigare sålde premiepensionsrelaterade tjänster per telefon nu säljer till exempel försäkringar, med samma proble- matiska säljbeteende. Enligt vår bedömning är de premiepensions- relaterade problemen inte specifika för just den produkten. Pro- blemen ligger istället i ett problematisk säljbeteende hos många av de aktörer som bedriver telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter, oavsett produkt eller tjänst. och befarar också att andra regelverksförändringar, såsom flytträtten och amorteringskravet, kan skapa utrymme för nya finansiella produkter och tjänster som kan komma att säljas per telefon. Vi har under utredningens gång delat med oss av våra erfarenheter och synpunkter till utredningen. Utredningen menar visserligen i sina slutsatser att de konsument- skyddande regler som blir tillämpliga vid telefonförsäljning av finan- siella tjänster och produkter inte ger ett tillräckligt effektivt skydd. Utredningen bedömer dock att bristerna är sådana att lagstiftnings- åtgärder skulle kunna övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet men att omedelbara lagstiftningsåtgärder inte krävs. Utredningens bedömning, med formuleringen att lagstiftnings- åtgärder skulle kunna övervägas men att det inte krävs omedelbara lagstiftningsåtgärder, står enligt vår bedömning inte i paritet med de problem vi faktiskt redan ser. Enligt vår bedömning har utred- ningen inte tagit tillräcklig hänsyn till de synpunkter och den stora oro som vi vid ett antal tillfällen har framfört till utredningen. Vi anser istället att utredningen borde föreslå att lagstiftningsåtgärder bör vidtas, vilket också är en tydlig signal till den allmänna utred- ningen att agera utifrån. Vi delar utredningens bedömning att det mest effektiva ur ett konsumentskyddsperspektiv är ett krav på skriftlig bekräftelse i lik- het med det som införts på premiepensionsområdet. Vår bedömning är att samma reglering som man ansåg nödvändig för att komma tillrätta med det problematiska säljbeteendet inom premiepensions- området krävs för att komma tillrätta med detta problem generellt. Att konsumenten får en möjlighet att överväga erbjudandet och ta till sig skriftlig information innan avtal ingås, skulle läka flera av de stora bristerna vi ser . ger en enhetlig reglering på om- rådet en trygghet för konsumenten och en tydlighet för alla, både konsumenter och näringsidkare. Skillnaden vid ett eventuellt infö- rande av skriftlighetskrav för de seriösa aktörerna kommer dessutom att bli liten. skickas information och avtal för under- tecknande till konsument. Vad gäller de näringsidkare som i dags- läget har brister i informationen på telefon och inte skickar infor- mation kommer ett skriftlighetskrav innebära kostnader. Dessa kostnader ska dock ställas i relation till konsumentskyddet som genom en sådan åtgärd blir avsevärt bättre enligt vår bedömning. Det finns därmed ingen anledning att vänta tills problemen syns i klagomålsstatisktiken och ett stort antal konsumenter som då redan blivit drabbade. tror vi att en kombination av skriftlig bekräftelse och ett opt in-förfarande skulle vara det mest effektiva för att uppnå ett starkt konsumentskydd. Ett tydligare resonemang kring denna kombination saknar vi i utredningen. Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter Problem i samband med telefonförsäljning av varor och tjänster har uppmärksammats allt mer . Det gäller inte minst försäljning av finansiella tjänster och produkter. En allmän utredning om konsumentskydd vid telefonförsäljning har tillsatts (dir. 2013:95) och en proposition avseende telefonför- säljning på premiepensionsområdet har beslutats. En särskild utredare ska kartlägga vilka problem konsumenter och småföretag möter vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter, bedöma för- och nackdelar med sådan telefonförsäljning, samt överväga om konsumentskyddet vid telefonförsäljning av finansi- ella tjänster och produkter behöver stärkas. Om det bedöms att det finns problem av så allvarlig art att omedelbara lagstiftningsåtgärder krävs, ingår det i utredarens uppdrag att utarbeta lagförslag. I övrigt ska resultaten från utredningen tas om hand inom ramen för den allmänna utredningen om konsumentskydd vid telefonförsälj- ning. Uppdraget ska redovisas . Finansiella tjänster och produkter Finansiella tjänster och produkter används av alla. De har en stor betydelse för den enskilda konsumentens privatekonomi. sumentens eget ansvar för sin privatekonomi har också ökat . Utbudet av sparandeprodukter är stort och nya typer av produkter utvecklas i snabb takt. Produkterna är ofta komplicerade och kan därför vara svåra att förstå och värdera utifrån risk, nytta och kostnader. Detta gäller inte minst eftersom resultatet av sparandet i regel inte syns förrän långt fram i tiden. Vidare används rådgivare och rådgivning även i situationer då en näringsidkare säljer sina egna tjänster och produkter till en konsument. Denna otydliga rollfördelning kan förstärka konsumentens underläge. Det finns alltså en obalans mellan parterna på finansmarknaden. Kon- sumentens underläge och produkternas komplexitet skapar också en efterfrågan av rådgivnings- och förvaltningstjänster. Särskilda bestämmelser om finansiella tjänster och produkter finns i 3 kap. distans- och hemförsäljningslagen (2005:59).1 Enligt för- arbetena till lagen är kredit, försäkring och betalning de i praktiken mest betydelsefulla finansiella tjänster som omfattas av kapitlet (prop. 2004/05:13 s. 146 f.). Med betalning avses främst tjänster rörande betalningsförmedling eller betalningsöverföring, girering, växlar och checkar samt användning av elektroniska pengar. Begreppet finansiella tjänster omfattar i övrigt en rad olika före- teelser som har det gemensamt att de, direkt eller indirekt, har att göra med pengar och andra betalningsmedel; finansiella risker eller finansiella säkerheter (t.ex. inlåning på konto eller tillhandahållande av andra sparformer); finansiell leasing; garantiförbindelser eller ställande av annan säkerhet; valutatjänster; förvaring eller förvalt- ning av värdepapper; förvaltning av en värdepappersfond; samt mot- tagande och förmedling av order avseende investeringar. Vidare omfattas privat individuellt pensionssparande, t.ex. enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande. Även individuell råd- givning avseende placering av konsumentens medel i finansiella instrument omfattas av begreppet, om det har ingåtts ett avtal om rådgivningen. Med finansiella produkter avses bl.a. finansiella instrument enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. 1 I propositionen Gemensamt konsumentskydd i EU (prop. 2013/14:15) föreslås att lagens namn ändras till lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler. har be- slutat att bifalla propositionen (bet. 2013/14:CU7, rskr. 2013/14:118). Ändringen kommer att träda i kraft . Konsumentskydd vid telefonförsäljning på finansmarknadsområdet När det gäller avtal som ingås med konsumenter på distans, t.ex. genom telefonförsäljning, finns enligt distans- och hemförsäljnings- lagen en möjlighet för konsumenter att ångra avtalet inom . I fråga om finansiella tjänster och produkter finns vissa undan- tag från ångerrätten. Det finns också skyldigheter för näringsidkare att lämna särskild information till konsumenter i samband med distansavtal.