sou · H2B39 · 2014-02-21 00:00:00 — Översyn av ersättningen för personlig assistans En särskild utredare ska se över ersättningen för personlig assistans enligt socialförsäkringsbalken och ta fram förslag på en ändamåls- enlig utformning av ersättningen. Syftet med översynen är att långsiktigt upprätthålla de kvalitetsmål som föreskrivs för insatsen personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, samt att komma till rätta med de problem som uppdagats med nuvarande modell för tim- ersättning. Utredaren ska ta fram förslag som leder till att ersättningen för personlig assistans förstärker förutsättningarna för en långsiktigt hållbar kvalitetsutveckling och finansiering av insatsen. Det är viktigt att ersättningen utformas så att den bättre motsvarar de faktiska kostnaderna för utförd assistans. De bedömningar och förslag som utredaren lämnar ska utgå från och ta hänsyn till verk- samhetens mål och allmänna inriktning som anges i 5 och 6 §§ LSS. Det är av stor betydelse att konstruktionen av ersättningen för personlig assistans är väl avvägd och tar hänsyn till de skiftande behov som finns hos personer med funktionsnedsättning. Utredaren ska, med utgångspunkt i de mål och den allmänna inriktning som anges, göra följande. -Beskriva för- och nackdelar med nuvarande konstruktion av timersättningen och bedöma vilka konsekvenser denna har haft för kvalitets- och kostnadsutvecklingen. I detta sammanhang ska även en bedömning göras av hur väl nuvarande timersättning är anpassad till såväl offentliga som enskilda utförares kostnader för att bedriva personlig assistans. -På grundval av analysen av nuvarande konstruktion av timersätt- ningen föreslå hur ersättningen för personlig assistans kan ut- formas. Förslagen ska utgå från följande kriterier: -Anpassning till de faktiska kostnaderna för den assistans som utförs. Detta kan innebära en anpassning av ersättningen till de kostnader som uppstår beroende på såväl funktionsned- sättningens art och omfattning som på tidpunkten när assistansen ges. -Möjligheterna till överutnyttjande ska minska. -Möjlighet till effektivt resursutnyttjande av den statliga assistansersättningen. -Möjlighet till goda arbetsvillkor för personliga assistenter för att säkerställa rekryteringsbehov och kvalitet i verksamheten. -Förutsättningar för enskilda assistansanordnare att bedriva verksamhet med skäliga vinstnivåer. -Hänsyn till att likvärdiga förutsättningar ska gälla för privata och offentliga aktörer att bedriva verksamhet. -Hänsyn till att anordnarna utgörs av kommuner och olika slags enskilda verksamheter – t.ex. kooperativ – samt att assistansberättigade själva kan vara arbetsgivare till sina assistenter. -Möjlighet till enkel och effektiv administration för både För- säkringskassan och utförare. -Möjlighet till löpande uppföljning och kontroll av ersätt- ningens nivå från olika aktörer. -Bedöma effekter och lämplighet av att assistansersättningen används för lön till brukare för arbetsledning av den egna assistansen samt vid behov lämna förslag om detta bör åtgärdas. -Bedöma konsekvenserna av att kostnader för sjuklön vid ordi- narie assistents sjukfrånvaro omfattas av assistansersättningen samt bedöma om nuvarande ordning bör förändras. -Vid behov lämna förslag till fullständiga författningsändringar. Uppdraget ska redovisas . LSS och regler om assistansersättning antog 1993 regeringens förslag i propositionen Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321). En särskild rättighetslag för vissa funktionshindrade personer infördes , lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Genom denna lag har bl.a. personer med utveck- lingsstörning och andra personer med stora och varaktiga funk- tionsnedsättningar getts rätt till stöd- och serviceinsatser som t.ex. personlig assistans eller ekonomiskt stöd till sådan assistans. Sam- tidigt som LSS beslutades, infördes en statlig assistansersättning för personer som inte fyllt . Assistansersättningen är avsedd att täcka kostnader för personlig assistans och lämnas till personer som har behov av personlig assistans för grundläggande behov under i genomsnitt mer än . Rätten till assistans- ersättning regleras numera i socialförsäkringsbalken och i förord- ningen (1993:1091) om assistansersättning. Bestämmelserna fanns tidigare i lagen (1993:389) om assistansersättning. Ersättningen administreras och beslutas av . Ursprungligen var assistansersättningen avsedd att täcka de verkliga kostnader som den enskilde hade för sin assistans, dvs. lönekostnader samt kostnader för administration m.m. I administra- tionskostnaderna ingick t.ex. kostnader för bokföring och revision, lokaler, utbildning, rekrytering och omkostnader för assistenter. Enligt propositionen Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159 s. 71) skulle en vårdbiträdeslön vara utgångs- punkt vid beräkning av assistentens lönekostnader. Dåvarande föreskrev att ersättning därutöver skulle lämnas för de beräknade administrationskostnaderna med en schablonersättning på högst . Assistans- ersättningen skulle lämnas med högst den ersättning som regeringen fastställde . beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att se över finansiering och regelsystem för den statliga assistans- ersättningen. Utredningen skulle redovisa förslag till alternativa åtgärder som ledde till att kostnadsutvecklingen begränsades och kostnadskontrollen förbättrades. Utredningen föreslog i betänkandet Kostnader för den statliga assistansersättningen (SOU 1995:126) att assistansersättningen skulle schabloniseras och fastställas till priser. Utredningen pekade på att den stora spännvidd som fanns mellan olika arbetsgivare i allt väsentligt var en effekt av en mängd olika beräkningssätt från arbetsgivarnas sida. Utredningen påpekade även att beräkning, redovisning och kontroll av kostnaderna av assistansen hade för- orsakat stora administrativa svårigheter för såväl försäkringskassor som arbetsgivare. infördes mot denna bakgrund regler om att timersätt- ningen för personlig assistans skulle utgöras av en schablonersätt- ning (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284). Reglerna innebär att ersättningen lämnas med högst ett belopp som regeringen fastställer. I rapporten assistans enligt ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv (2008), bedömde Social- styrelsen, att kostnadsökningen för assistansersättningen hade dämpats sedan schablonersättningen infördes . Ersättningens nivå hade då minskat något i fasta priser. Det fanns dock en möjlighet att ansöka om förhöjd assistansersättning. framhöll att eftersom schablonersättningen var densamma oavsett när och dygnet assistansen utfördes, så fick brukare som behövde personlig assistans dygnet runt en relativt sett lägre ersättning än de som endast behövde personlig assistans . Ersättningssystemets utformning gjorde enligt att de som hade komplexa och om- fattande behov av personlig assistans också fick minst pengar till löner samt till att utbilda och handleda sin personal. ansåg att schablonersättningen skulle kunna ersättas med t.ex. en uppdelning av ersättningen mellan dag och kväll respektive natt och helg så att den totala kostnaden inte steg. behandlade i sitt slutbetänkande Möjlighet att leva som andra – ny lag om stöd och service till vissa funktions- hindrade (SOU 2008:77) assistansersättningens timersättning och konstaterade bl.a. att den schabloniserade timersättningen hade administrativa fördelar som även fortsättningsvis borde tas till vara. föreslog dock bl.a. att den del av schablonen som avsåg löne- och lönebikostnader borde differentieras. Olika ersätt- ningar borde enligt utredningen lämnas beroende på när respektive som assistansen utförs. Regeringen fattade beslut om att ge Försäkrings- kassan i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur ett system med differentierad timschablon som lämnats i slutbetänkande kunde utformas. Förslaget skulle utgå från det för- slag om differentierad timschablon som lämnats i slutbetänkande. Förslaget skulle leda till motsvarande besparings- effekt som det förslag kommittén förordat. Utgångspunkten för förslaget skulle vara ett kostnadseffektivt system (dnr S2009/5078/FST). redovisade 2009 sitt uppdrag i rapporten timschablon i lag (1993:389) om assistansersättning. beräknade att deras förslag skulle ge en bespar- ing på men att det fanns en betydande osäkerhet i dessa antaganden. Osäkerheten berodde på att bristande kunskap om hur assistansen var fördelad över dygnets och veckans alla timmar. Enligt analyser skulle effekten av en annorlunda fördelning av assistansen över dygnets och veckans timmar, kunna bli att kostnaderna skulle öka i stället för att minska. Även det motsatta förhållandet skulle givetvis kunna vara möjligt. har för kännedom överlämnat en skrivelse till om Lön till brukare för arbetsledning av den egna assistansen. Till skrivelsen har en skrivelse från för assistansberättigade (Ifa) bifogats. Försäkrings- kassan anger i skrivelsen att den inte kan identifiera något uttryck- ligt förbud mot att lön lämnas till brukare för arbetsledning av den egna assistansen, men anser att det kan finnas en risk för att kvaliteten på assistansen påverkas negativt av detta. En utredare skulle, enligt , kunna analysera effekterna av att det i timschablonen kan tas medel för lön till den brukare som köper personlig assistans av anordnare (dnr S2012/4309/FST). Regeringens beslut om timersättning Enligt socialförsäkringsbalken bestäms med vilken ersättning som assistansersättning ska lämnas. Ersätt- ningen ska bestämmas som en schablonersättning som beräknas med ledning av de uppskattade kostnaderna för att få assistans (51 kap. 11 §). Enligt förordningen om assistansersättning ska För- säkringskassan lämna regeringen förslag till timersättning för . ska höra Kommuner och Landsting i frågan (5 §). Ersättningen som har fastställts uppgår till . Behovet av en utredning Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) lämnade 2012 rapporten – en analys av timschablonen (rapport 2012:12). Huvudsyftet med granskningen var att belysa i vilken grad den schablon i assistansersättning som Försäk- ringskassan betalar ut för personlig assistans är ändamålsenligt utformad. ISF bedömer att regeringen bör se över konstruktionen av schablonen och kvaliteten i beslutsunderlaget för att minska överkompensationen till företagen. ISF anser att det bör under- sökas om det finns skäl att utforma ett ersättningssystem för assistansersättning som bättre motsvarar faktiska kostnader för att utföra personlig assistans. Åtgärden är nödvändig därför att företag å ena sidan och kommuner och brukarkooperativ å andra sidan verkar under olika ekonomiska villkor och för att bygga ett mer ändamålsenligt ersättningssystem. Utredningen om assistansersättningens kostnader har i sitt betänkande om Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistans- ersättning (SOU 2012:6) funnit bl.a. att schablonersättningens konstruktion och beloppets nivå ger möjligheter till stora vinster och att detta ger starka ekonomiska drivkrafter att för- söka öka antalet beviljade timmar. Utredningen bedömer att detta i stor utsträckning kan förklara den kraftiga och jämna ökningen av antalet assistanstimmar som pågått ända sedan schablonersätt- ningens införande 1997 och därmed bidragit till de ökade kostnad- erna för assistansersättningen. Utredningen lämnar i sitt betänk- ande ett underlag med utgångspunkter för en förändrad ersättning som enligt utredningen själv behöver fördjupas och kompletteras. Regeringen har bedömt att grunderna för nuvarande schablon- ersättning bör ses över och att en sådan översyn bör genomföras av en särskild utredare. För att komma till rätta med de problem med nuvarande modell som har framkommit bör utredaren analysera bl.a. hur möjligheterna till överutnyttjande kan minska, hur möjlig- heterna till uppföljning och analys kan öka, hur de verkliga kost- naderna för assistansen bättre kan överensstämma med ersätt- ningens storlek utan att de totala kostnaderna ökar. Vidare bör det analyseras hur den administrativa effektiviteten vid hantering av schablonersättningen kan öka (prop. 2012/13:1, utgiftsområde 9, s. 245). För att de mål och den allmänna inriktning som föreskrivs i LSS ska kunna uppnås, är det av stor betydelse att konstruktionen av ersättningen för personlig assistans är väl avvägd och tar hänsyn till de skiftande behov som finns hos personer med funktionsned- sättning. För att långsiktigt upprätthålla de kvalitetsmål som före- skrivs för insatsen personlig assistans samt för att komma till rätta med de problem som uppdagats med nuvarande modell för ersätt- ning, ska utredaren se över och ta fram förslag på en mer ändamåls- enlig utformning av ersättningen för personlig assistans. Syftet med utredningen är att ta fram förslag som leder till att ersättningen för personlig assistans förstärker förutsättningarna för en långsiktigt hållbar kvalitetsutveckling och finansiering av in- satsen. Det är viktigt att ersättningen utformas så att den bättre motsvarar de faktiska kostnaderna för utförd assistans. De bedömningar och förslag som utredaren lämnar ska utgå från och ta hänsyn till verksamhetens mål och allmänna inriktning som detta uttrycks i 5 och 6 §§ LSS, att verksamhet enligt den lagen ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället för lagens personkrets. Målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Verksamheten ska vara av god kvalitet och bedrivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Verksamheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över de insatser som ges. Utredaren ska, med utgångspunkt i de mål och den allmänna inrikt- ning som anges, göra följande. -Beskriva för- och nackdelar med nuvarande konstruktion av timersättningen och bedöma vilka konsekvenser denna har haft för kvalitets- och kostnadsutvecklingen. I detta sammanhang ska även en bedömning göras av hur väl nuvarande timersättning är anpassad till såväl offentliga som enskilda utförares kostnader för att bedriva personlig assistans. -På grundval av analysen av nuvarande konstruktion av timersätt- ningen föreslå hur ersättningen för personlig assistans kan ut- formas. Förslagen ska utgå från följande kriterier: -Anpassning till de faktiska kostnaderna för den assistans som utförs. Detta kan innebära en anpassning av ersättningen till de kostnader som uppstår beroende på såväl funktionsned- sättningens art och omfattning som på tidpunkten när assistansen ges. -Möjligheterna till överutnyttjande ska minska. -Möjlighet till effektivt resursutnyttjande av den statliga assistansersättningen. -Möjlighet till goda arbetsvillkor för personliga assistenter för att säkerställa rekryteringsbehov och kvalitet i verksamheten. -Förutsättningar för enskilda assistansanordnare att bedriva verksamhet med skäliga vinstnivåer. -Hänsyn till att likvärdiga förutsättningar ska gälla för privata och offentliga aktörer att bedriva verksamhet. -Hänsyn till att anordnarna utgörs av kommuner, och olika slags enskilda verksamheter – t.ex. kooperativ – samt assistans- berättigade som själva kan vara arbetsgivare till sina assistenter. -Möjlighet till enkel och effektiv administration för både För- säkringskassan och utförare. -Möjlighet till löpande uppföljning och kontroll av ersätt- ningens nivå från olika aktörer. -Bedöma effekter och lämplighet av att assistansersättningen används för lön till brukare för arbetsledning av den egna assistansen samt vid behov lämna förslag om detta bör åtgärdas. -Bedöma konsekvenserna av att kostnader för sjuklön vid ordi- narie assistents sjukfrånvaro omfattas av assistansersättningen samt bedöma om nuvarande ordning bör förändras. -Vid behov lämna fullständiga förslag till författningsändringar. De ekonomiska konsekvenserna av förslagen och förslagens eventu- ella betydelse för den kommunala självstyrelsen och den offentliga servicen i olika delar av landet ska i enlighet med 14, 15 och 15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474) analyseras. Utredaren ska beakta eventuella konsekvenser av förslaget för den kostnadsutjäm- ning mellan kommuner som sker med stöd i lag (2008:342) om utjämning för stöd och service till vissa funktionshindrade. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska under arbetet samråda med , Inspektionen för socialförsäkringen, , Kommuner och Landsting, brukarorganisationer samt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Relevanta utredningar och rapporter ska beaktas. Utredaren ska hålla () informerat om hur arbetet fortskrider. Uppdraget ska redovisas . Utredningen har genomfört några olika kartläggningar för att beskriva och analysera kostnaderna för att personlig assistans. Resultaten av dessa kartläggningar redovisas i betänkandet, huvud- delen i kapitel 7. I det följande beskrivs hur respektive kartläggning har genomförts. Redovisade kostnader för brukare med förhöjt timbelopp och egna arbetsgivare Brukare som är egna arbetsgivare och brukare som beviljats förhöjt timbelopp ska redovisa och få sina kostnader godkända av för varje avräkningsperiod, oftast var sjätte månad. På uppdrag av utredningen bidrog samtliga Lokala Försäkringscenter (LFC) med att kartlägga dessa kostnadsredovisningar. Varje kostnadspost, dvs. lönekostnader, OB-kostnader osv., redovisades för varje brukare, både det som yrkats och det som sedan godkände. Kartlägg- ningen gjordes på alla kostnadsredovisningar som slutavräknades . Kartläggningen resulterade i totalt drygt 300 ärenden, varav 243 ärenden om förhöjt timbelopp och 60 ärenden gällande egna arbetsgivare och. Av dessa 60 gick det av olika anledningar bara att använda 51 stycken för analysen. Anordnares kostnader för att utföra personlig assistans Utredningen har försökt kartlägga olika anordnares kostnader för att utföra personlig assistans för ett antal utvalda brukartyper (typfall). En elektronisk enkät skickades till ett urval av anordnare; kommuner, brukarkooperativ och privata företag. undersökningen var frivilligt och avsåg kostnader som respektive utförare hade 2012. En referensgrupp med representanter för arbetsgivarorganisationerna (SKL, KFO och Vårdföretagarna) knöts till undersökningen. De tre arbetsgivareorganisationerna gjorde, utifrån utredningens riktlinjer, ett urval bland anordnare som skulle bjudas in att delta i undersökningen. Referensgruppen fungerade sedan som en länk mellan de utvalda anordnarna och utredningen för att behålla anordnarnas anonymitet. Gruppen bistod också utredningen med värdefull kunskap och konstruktiva synpunkter vid utformningen av enkäten och tolkningen av resultaten. Syftet med kartläggningen var att undersöka om det finns skill- nader mellan olika brukartyper och olika anordnare när det gäller de olika kostnadsslag som ingår i assistansersättningen. Kartlägg- ningen avsåg dels anordnarens totala assistansverksamhet och dels kostnader som gällde enskilda brukare av några av utredningen beskrivna typfall. Typfallen valdes ut för att representera brukare med olika omfattning av assistans (ett grovt mått på grad av behov). Varje anordnare ombads fylla i uppgifter för minst en, men gärna fler, brukare i varje typfallsgrupp. För en mer omfattande redogörelse för kartläggningen, se bilaga 2. En del mindre utförare som ville besvara undersökningen kunde inte göra det eftersom de saknade brukare med de karaktäristika som utredningen hade definierat på förhand. För att kvalitetssäkra de lämnade uppgifterna i enkäten genom- förde en fördjupad granskning av nio av de anordnare som deltog i undersökningen. De typfall som utredningen konstruerade består av brukare med förhållandevis många assistanstimmar . Nedan beskrivs typfallen i kartläggningen. 1.Barn eller ungdom som går i skolan på vardagar (ingen assistansersättning utgår för ). 2.Vuxen som går på daglig verksamhet på vardagar (ingen assistansersättning utgår för ). 3.Vuxen, med mellan 100 och 130 beviljade assistanstimmar . 4.Vuxen (helst någon med assistans dygnet runt). 6.Vuxen mellan 130 och . Typfallen representerar grupper som har relativt många assistans- timmar. Det finns t.ex. fler än 6 000 brukare som har färre än men dessa ingår inte i undersökningen. De brukare som ingår i kartläggningen har därmed sannolikt större behov av t.ex. assistans på ob-tid, som är dyrare, jämfört med genomsnittet och sannolikt mer komplexa behov eftersom många har assistansbehov dygnet runt och i vissa fall av flera assistenter . Detta innebär att kartläggningens resultat inte i någon större utsträckning medger slutsatser om vad det kostar att anordna per- sonlig assistans i allmänhet, utan snarare om hur kostnaderna fördelar sig mellan kostnadsslagen och för vilka kostnadsslag det är möjligt att se skillnader mellan brukartyper och typer av anordnare. Svarsfrekvensen blev låg. Av de utvalda anordnarna, som mot- svarade av respektive anordnarkollektivs med- lemmar, svarade av kommunerna, av de privata företagen och av brukarkooperativen. Det antal brukare som sammantaget redovisades i kartläggningen uppgick till 108 stycken, med en relativ jämn fördelning mellan de olika brukartyperna. Det visade sig t.ex. att endast 36 () av de 108 brukarna hade kostnader som var lägre eller lika stora som schablonen, vilket knappast är rimligt. En viss del av detta kan för- av att vissa utförare redovisar sina overhead-kostnader på annat sätt än det som utredningen efterfrågade. Mot bakgrund av detta bör detaljuppgifterna om nivå för olika kostnadskomponenter användas med försiktighet. Utredningens bedömning är att underlaget, trots begränsning- arna som beskrivs ovan, ändå ger en rimlig bild av kostnads- mönstret för att anordna personlig assistans. Samma bedömning har gjorts av referensgruppen. Kartläggning av kommunernas ersättning för skäliga kostnader för personlig assistans enligt LSS Utredningen har kontaktat ett flertal kommuner som valt att ersätta privata anordnare av personlig assistens enligt LSS med ett lägre belopp än assistansersättningens timbelopp. Kommuner har ingen skyldighet att ersätta varje lämnad assistanstimme med den statliga timschablonen för assistansersättning. Kommuner ska ersätta privata utförare av personlig assistans enligt LSS med skäliga kostnader för att utföra insatsen. Insatsen personlig assistans är densamma oavsett om den ges enligt SFB eller LSS. Däremot är det rimligt att anta att brukare som får personlig assistans genom SFB generellt beviljas fler timmar. beviljades i genomsnitt enligt LSS, vilket kan jämföras med cirka för brukare som beviljas assistansersätt- ning.1 Kommunernas ersättningsnivå kan delvis vara en finger- visning om hur kostnaderna för att anordna assistans ser ut, särskilt för brukare med relativt få assistanstimmar. Sammantaget kartlades ersättningsnivån för personlig assistans enligt LSS för 43 kom- muner. Kommunerna i analysen är utvalda just för att de tillämpar en lägre eller differentierad ersättning till anordnare av personlig assistans enligt LSS. Kartläggning av när assistans lämnas Utredningen har med hjälp av kartlagt hur assistansen hade förlagts hos cirka 400 brukare. Urvalet gjordes genom att dela upp alla assistansberättigade i 7 olika urvalsgrupper baserat på antalet beviljade timmar. Varje urvalsgrupp viktades i förhållande till sin storlek och ett slump- mässigt urval gjordes. Utredningens begränsade tid och den arbets- insats som krävdes av medgav inte ett större urval än 400 brukare, varför urvalsstorleken sattes till 394 brukare. Trots att urvalet motsvarar av populationen är det svårt att göra större kartläggningar när insamlingen av data är så personalintensivt och stör den pågående ärendehandläggningen hos . 1 Källa: . Medianvärdet för beviljad assistanstid enligt LSS var . Källa: , egen beräkning.