sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — Att ett statligt ingripande är motiverat avspeglar att när solida banker inte kan få finansiering på rimliga villkor föreligger ett slags marknadsmisslyckande. Ett alternativ till att direkt stödja finansieringen är att undanröja osäkerheten om de finansiella företagens ställning genom att staten antingen köper eller försäkrar problemtillgångar, det vill säga de tillgångar där osäkerheten om värdet har lett till att de inte går att sälja utan en ordentlig rabatt. Ett sådant förfarande innebär att staten tar över risken i dessa tillgångar mot en kompensation som understiger vad marknadsaktörerna kräver vid den aktuella tid- punkten. Uppenbart ställer ett sådant förfarande stora krav på statens förmåga att bedöma denna risk, vilket per definition är svårt i praktiken. I en situation där oviljan att finansiera finansiella företag ökar kan bankerna behöva öka sitt kapital för att därmed ingjuta förtroende. I princip kan man se det som att marknadens kapitalkrav ökar i oroliga tider. kan det finnas en ovilja, av samma skäl, att investera i banker. Staten kan då bidra genom att skjuta till kapital. Genom att skjuta till kapital binder staten upp ekonomiska resurser. Det innebär ett visst risktagande. Förvisso får staten då också möjlighet att få uppsidan om det går bra. Finansiella kriser, krishantering och resolution dock viktigt att komma ihåg att staten skjuter till kapital för att undvika de samhällsekonomiska kostnaderna som skulle uppstå om kreditförsörjningen till hushåll och företag försämras. På nytt kan det således sägas att ett marknadsmisslyckande – i detta fall i marknaden för riskkapital – ligger bakom att staten tvingas ingripa. Ett finansiellt företag kan ha mer genomgripande finansiella problem om det har gjort förluster som innebär problem med att upprätthålla en tillräcklig soliditet. Att företaget har hamnat i problem kan bero på förluster från exempelvis en felsatsning i utlåningsverksamheten till en viss sektor eller felspekulationer i sin egenhandel. Förlusterna kan ha ackumulerats under tid och före- taget kan då ha varit föremål för tillsynsåtgärder för att komma till rätta med problemen. Men förlusterna kan också komma, eller upptäckas, plötsligt. Om företaget inte redan har likviditets- problem så kommer det att få det när företagets finansiella problem blir kända. Om företaget är systemviktigt är konkurs ur samhällets perspektiv inte en möjlig väg att gå för att hantera företagets problem. Verksamheten måste, åtminstone till vissa delar, fortgå med tillräcklig funktionsförmåga. För att detta ska kunna ske måste företagets förluster absorberas, vilket kostar kapital. Sam- tidigt måste dess kapitalsituation återställas, i vart fall om företaget mer långsiktigt ska kunna fortsätta att bedriva finansiell verk- samhet. Dessutom kan ytterligare verksamhetsförändringar vara nödvändiga för att återskapa företagets intjäningsförmåga. Ett grundläggande problem är att ägarna, som tidigare nämnts, i ett för företaget kritiskt läge kan ha ett relativt litet intresse av att skjuta till mer kapital för att stabilisera företaget. Aktieägarna kan inte förlora mer än vad de har satsat. Om de skjuter till mer pengar till ett företag som är nära att fallera riskerar de helt enkelt att förlora mer pengar. Alternativt kan företaget välja att hushålla med kapitalet genom att drastiskt sälja av tillgångar eller dra ner på verksamheten på ett sätt som kan skada samhällsekonomin, i synnerhet om det är en stor bank. När företaget har relativt lite kapital och ägarna har lite att förlora skapas dessutom incitament till ökat risktagande. Ägarna har alltså inte bara svaga incitament att skjuta till nytt kapital och Finansiella kriser, krishantering och resolution upprätthålla systemviktig verksamhet utan de är också särskilt risk- benägna, vilket ökar risken för såväl långivare som samhället. Det följer också av detta att det är rationellt för långivarna att sluta finansiera företaget om de börjar ifrågasätta dess kapitalstyrka. har staten ett intresse av att verksamheten ska kunna fortgå eftersom en konkurs skulle skada den finansiella stabiliteten. Om ägarna inte kan, eller vill, stabilisera företaget så att sam- hällsviktiga funktioner fortsätter att fungera behöver staten säker- ställa fortsatt drift. Om det saknas ett särskilt regelverk för detta måste staten förhandla med ägarna om en lösning som återger före- taget dess livskraft. Ägarna vet att staten inte kan låta företaget, eller åtminstone dess systemviktiga verksamhet, gå i konkurs och därför är tvungen att investera det kapital som ägarna själva inte vill riskera. Statens förhandlingsposition är med andra ord svag och riskerar dessutom att försvagas i takt med att företagets kapital minskar. Resultatet av en sådan förhandling kan bli att staten tvingas rädda banken på förmånliga villkor för ägarna. Exempelvis kan staten tvingas köpa problemtillgångar eller aktierna till ett för ägarna förmånligt pris. Ägarna å sin sida undviker kostnaderna som skulle drabbat dem vid en konkurs. Förlusterna får i stället bäras av skattebetalarna. Det är inte bara gentemot ägarna som staten har en svag förhand- lingsposition utan även gentemot borgenärerna. Inom ramen för företagsrekonstruktion kan borgenärer gå med på att bära förluster och bidra till att stärka ett företags likviditets- och soliditets- situation genom så kallat ackord. Skälet till att de gör detta är i första hand att de tror att det leder till ett bättre ekonomiskt utfall än vid en konkurs. I fallet med ett systemviktigt företag vet borgenärerna att staten inte kan låta det gå i konkurs, så de kan med andra ord komma skadeslösa ur situationen. Uppenbart har de inga incitament att frivilligt gå med på att minska sina skulder. För att borgenärerna ska gå med på att bidra till att stärka företagets finansiella ställning, och därigenom också själva bära en del av de förluster som de annars skulle ha burit vid en konkurs, krävs särskilda maktmedel. Redan när man bedömer att det finns en risk för att det egna kapitalet inte är tillräckligt stort för att hantera eventuella framtida förluster minskar ägarnas intresse av att skjuta till ytterligare kapital för att stabilisera företaget och långivarnas intresse av att finansiera det. Finansiella kriser, krishantering och resolution Om det problemdrabbade företaget inte är systemviktigt, eller med andra ord om det kan hanteras inom ramen för ett vanligt insolvensförfarande utan stora samhällsekonomiska kostnader, kan däremot staten låta företaget gå i konkurs på vanligt sätt. Ägare och borgenärer kommer då att drabbas av förluster på samma sätt som i andra företag. En slutsats av detta är att staten måste se till att systemviktig verksamhet drivs vidare även om företaget drabbas av så allvarliga problem att det riskerar att fallera. I avsaknad av ett regelverk som gör det möjligt att hantera dessa företag i särskild ordning kommer staten att tvingas rädda banken på förmånliga villkor för ägare och långivare. Detta blir inte bara en dyr lösning i stunden, utan leder också till moral hazard som vi diskuterar mer härnäst. 2.4.3Moral hazard-problemet – att värna finansiell stabilitet I det föregående har vi beskrivit ett antal situationer då staten inom ramen för krishanteringen måste vidta åtgärder för att värna den finansiella stabiliteten. Det är i praktiken inget alternativ att låta kreditförsörjning, betalningsförmedling och riskhanteringen all- varligt försämras eller till och med upphöra eftersom det skulle skada samhällsekonomin allvarligt. Men en gemensam nämnare för alla åtgärderna ovan är att de kan fungera som en försäkring för ägare och långivare till systemviktiga företag, vilket kan leda till moral hazard. Moral hazard minskar incitamenten till ett sunt risktagande och till att bygga motståndskraft på ett sätt som är kostsamt för ägarna. Detta ökar risken för den finansiella stabili- teten . Men det innebär också att systemviktiga företag kan finansiera sig till en lägre kostnad, hålla mindre kapital och ta högre risker än icke-systemviktiga företag, vilket dels snedvrider konkurrensen och ger utrymme för ett slags övervinster, dels riskerar att det byggs upp obalanser i det finansiella systemet med finansiell instabilitet som följd. Moral hazard-problematiken är alltså inte begränsad till situa- tioner då staten finner det nödvändigt att rädda enskilda företag till fortsatt drift. Förväntningar om att så ska komma att ske påverkar beslutsfattandet även i många andra situationer. Om enskilda banker skulle kunna tas om hand utan att det gav upphov till moral hazard, skulle också en stor del av den övriga moral hazard- Finansiella kriser, krishantering och resolution problematiken begränsas, eftersom det då skulle finns ett trovärdigt alternativ till att ge stöd i andra former. I viss utsträckning kan effekterna av moral hazard motverkas av reglering och tillsyn, i synnerhet om de inriktas på att säkerställa att de finansiella företagen normalt är väl kapitaliserade. Men så länge konkurs, eller ett trovärdigt förfarande som leder till samma effekt som konkurs för ägare och långivare, inte fungerar för systemviktiga företag försvagas även tillsynens avskräckande effekt. Det beror på att tillsynens yttersta sanktion är att återkalla före- tagets tillstånd, vilket medför att företaget ska avvecklas genom likvidation. Men eftersom detta inte är ett tänkbart alternativ för staten behöver konsekvenserna av en återkallelse inte bli så all- varliga för ett systemviktigt företag (och dess finansiärer) som de borde bli. Den ofrånkomliga slutsatsen är att det krävs ett regelverk som gör det möjligt för staten att på ett effektivt och trovärdigt sätt hantera banker som drabbas av kapitalproblem eller av andra skäl kan tillåtas fortsätta sin verksamhet i oförändrad form. Detta alternativa förfarande till det vanliga insolvensregelverket kallas för resolution. Resolution bör alltså syfta till att rädda fortsatt drift av systemviktig verksamhet som moral hazard begränsas. Det finns flera typer av finansiella företag som är av betydelse för den finansiella stabiliteten (se avsnitt 7.5.1 i SOU 2013:6). I detta kapitel fokuserar vi framför allt på de regler som gäller för banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag (institut). Inled- ningsvis behandlar vi de funktioner som instituten tillhandahåller. Därefter behandlar vi de rörelseregler etc. som gäller för dem. Dessa regler baserar sig i stor utsträckning på . Sedan ger vi en bild av de associationsrättsliga bestämmelserna och beskriver de regler som blir tillämpliga när ett institut får finansiella problem. Avslutningsvis behandlar vi . 3.2Instituten och deras funktioner Bankerna har en central roll för att de betalningar som behöver göras i ett samhälle kan genomföras. Banker tar emot medel på bankkonton som insättarna också använder för att utföra betal- ningar. Det finns dessutom ofta ett betal- eller kreditkort kopplat till kontot. Bankerna spelar också en avgörande roll för kreditför- sörjningen till hushåll och företag. De får också tillhandahålla värdepapperstjänster. Bankerna får även bedriva annan finansiell verksamhet liksom verksamhet som har ett naturligt samband med den. För banker finns de centrala rörelsereglerna liksom regler om tillstånd, tillsyn och sanktioner i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF) och och rådets förordning nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förord- ning (EU) nr 648/2012 (tillsynsförordningen). Regeringen har i prop. 2013/14:228 föreslagit en ny lag om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag och en ny lag om kapitalbuffertar. Lag- ändringarna föreslås träda i kraft . De föreslagna lagarna, kompletterade med reglering på lägre nivå, syftar till att genomföra det s.k. kapitaltäckningsdirektivet1 och tillsynsförord- ningen. Beskrivningen av gällande rätt beaktar förslagen i propositionen. Svenska banker kan vara bankaktiebolag, medlemsbanker eller sparbanker. Det finns 38 bankaktiebolag, 2 medlemsbanker och 49 sparbanker.2 De fyra storbankerna – Nordea, SE-banken, och – är bankaktiebolag. För bankaktie- bolagen gäller i allt väsentligt de associationsrättsliga bestäm- melserna i aktiebolagslagen (2005:551), men vissa särbestämmelser finns i lagen om bank- och finansieringsrörelse. De associations- rättsliga bestämmelserna för medlemsbanker och sparbanker finns i lagen (1995:1570) om medlemsbanker respektive sparbankslagen (1987:619). Bestämmelserna i lagen om medlemsbanker liknar dem i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Kreditmarknadsföretagens kärnverksamhet består i kreditgivning som de finansierar på olika sätt; genom att ta emot inlåning, ge ut obligationer eller låna på marknaden på annat sätt. Kreditmark- nadsföretagen får inte ägna sig åt betalningsförmedling via generella system3 och har därför inte samma centrala betydelse för betal- ningsförmedlingen som banker. I övrigt får dock ett kreditmark- nadsföretag bedriva samma verksamhet som en bank. Vissa av bankerna har valt att lägga sin bolåneverksamhet i dotterbolag som drivs i kreditmarknadsföretag. För kreditmarknadsföretagen gäller i allt väsentligt samma regel- verk som för bankerna. Kreditmarknadsföretagen kan vara antingen aktiebolag eller ekonomiska föreningar som tillämpar aktiebolagslagen respektive 1Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om särskild tillsyn av kreditinstitut och värde- pappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG. 2Finansinspektionens företagsregister, , 3System för förmedling av betalningar från ett stort antal från varandra fristående betalare avsett att nå ett stort antal från varandra slutliga betalningar. lagen om ekonomiska föreningar tillsammans med de associations- rättsliga särbestämmelser som finns i lagen om bank- och finansi- eringsrörelse. Banker är alltså centrala för en fungerande betalningsförmedling och är tillsammans med kreditmarknadsföretagen (i synnerhet bolåne- instituten) viktiga för kreditförsörjningen. Båda dessa företagstyper kan dessutom, liksom värdepappersbolagen, driva värdepappers- rörelse, t.ex. genom att handla med aktier och andra värdepapper för egen eller andras räkning, förmedling av kontakter mellan köpare och säljare av finansiella instrument eller garantigivning vid emission av fondpapper och liknande. På så sätt bidrar även de företag som bedriver värdepappersrörelse till kapitalförsörjningen. För värdepappersbolagen gäller bl.a. lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden (LVM). Den lagen innehåller specifika bestäm- melser för värdepappersrörelsen.4 Den innehåller också bestäm- melser om tillstånd, tillsyn och sanktioner som i stor utsträckning motsvarar dem som gäller för banker och kreditmarknadsföretag. Dessutom gäller – liksom för banker och kreditmarknadsföretag – tillsynsförordningen. Även de i prop. 2013/14:228 föreslagna lagarna om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappers- bolag respektive om kapitalbuffertar gäller för värdepappersbolagen. 3.3Närmare om innehållet i detta kapitel Den verksamhet som instituten bedriver handlar i stor utsträckning om att omfördela och hantera finansiella risker i affärsrörelsen lik- som att hantera andra risker i verksamheten.5 Av detta följer att det inte är möjligt att eliminera institutens risktagande utan risker utgör en naturlig del av deras rörelser. Institutens betydelse för realekonomin i kombination med deras störningskänslighet gör att det därför finns ett intresse av att de har en tillräcklig motstånds- kraft mot olika typer av störningar för att de inte ska fallera. För- enklat handlar det om att hitta en balans mellan institutens risk- 4Dessa bestämmelser gäller även för banker och kreditmarknadsföretag som bedriver värdepappersrörelse. 5Det förekommer även icke-finansiella risker i finansiella företag, varav en av de viktigaste är de s.k. operativa riskerna. tagande och betydelse för det finansiella systemet å ena sidan och storleken på deras förlustabsorberande kapital och betalnings- beredskap å den andra. Instituten regleras därför mer ingående än de icke finansiella företagen och de krav som ställs på instituten är sammantaget strängare än de som ställs på icke finansiella företag. Till de mer centrala rörelsereglerna hör de som uttryckligen kräver att instituten är solida och likvida, och att de organiserar sin verksam- het så att de har en fungerande riskhantering och företagsstyrning och är genomlysbara (se avsnitt 3.4). Därutöver finns bl.a. mer konkreta kapital- och likviditetskrav, som lägger en miniminivå på storleken på institutens kapital respektive betalningsberedskap. Det är i första hand instituten själva som ansvarar för att reglerna följs. I det följande ges en övergripande beskrivning av den reglering som gäller för instituten. Den gör dock inte anspråk på att var uttöm- mande utan fokuserar på bestämmelser som vi har anledning att återkomma till i följande kapitel (se avsnitten 3.5–3.7). För att säkerställa att ett företag som vill driva bank-, finansierings- eller värdepappersrörelse kan förväntas uppfylla de särskilda krav som ställs för respektive rörelse måste ett institut ha fått tillstånd innan det börjar driva verksamheten (se avsnitt 3.8). När ett institut har fått tillstånd ska det därefter uppfylla kraven. För att säkerställa detta står instituten under tillsyn av . har tämligen långtgående befogenheter som gör det möjligt för inspektionen att kontrollera om instituten följer reglerna, identifiera åtgärder för att förebygga potentiella problem och uppmärksamma eventuella regelöverträdelser (avsnitt 3.9). får också ingripa med administrativa sank- tioner mot ett institut som bryter eller sannolikt kommer att bryta mot reglerna. Ett sådant ingripande kan syfta till att framtvinga ett visst beteende, markera att ett visst beteende, som kan ha upphört, var felaktigt eller sätta stopp för ett institut som har gjort sig skyldig till en allvarlig överträdelse. Den mest långtgående sanktionen är tillståndsåterkallelse. De krav som ställs på instituten ska i varierande grad uppfyllas både på individuell nivå och på gruppnivå (inklusive undergrupps- nivå). När kraven ska vara uppfyllda på individuell nivå tas hänsyn enbart till institutets (inklusive dess filialers) egna verksamhet. När kraven ska vara uppfyllda på gruppnivå läggs institutets verksamhet ihop med bl.a. andra koncernföretags och ägarintressens verksam- het vid bedömningen av om institutet uppfyller kraven på exempel- vis finansiell styrka. Den gruppbaserade tillsynen inkluderar inte bara dotterföretag utan även vissa holdingföretag som äger institutet. I den följande beskrivningen av rörelsereglerna preciserar vi inte när reglerna är tillämpliga på individuell nivå och gruppnivå. I avsnitt 5.6 finns det en mer detaljerad beskrivning av vilka företag som omfattas av den gruppbaserade tillsynen. 3.4Övergripande krav på institutens riskhantering och genomlysning. Till de rörelseregler som gäller för instituten hör de regler som syftar till att instituten ska veta vilka och hur stora risker de tar och att de har metoder och rutiner för att styra och kontrollera dem (6 kap. LBF och 8 kap. LVM). För att styra sina risker måste instituten exempelvis ha system och metoder för riskhantering och styrning och metoder som gör det möjligt att bedöma om kapitalet är tillräckligt stort i förhållande till institutets risker. En bank som ger krediter bör identifiera och hantera risker som kan leda till kreditförluster. Ett värdepappersbolag som gör värdepappersaffärer för egen eller andras räkning bygger upp system för att skydda sig mot förluster i den verksamheten, t.ex. till följd av att värdepapper minskar i värde. Ett institut ska vidare organiseras och drivas på ett sådant sätt att institutet är genomlysbart, dvs. så att institutets struktur, förbindelser med andra företag och ställning kan över- blickas. För tillämpningen av dessa bestämmelser gäller det en proportionalitetsprincip, som innebär att kraven varierar beroende på arten och omfattningen av institutets verksamhet och på dess komplexitetsgrad. Det är ytterst institutets styrelse som ansvarar för att kraven uppfylls och den ska se till att det finns interna riktlinjer för att uppfylla kraven och för att i övrigt styra rörelsen. De övergripande kraven på institutens organisation och risk- hantering kombineras med konkreta kapitalbaskrav som instituten ska uppfylla. Ju större risker ett institut tar, desto större andel av dess finansiering ska bestå av förlustabsorberande kapital. Stor- leken på ett instituts kapitalkrav beror emellertid inte bara på vilka risker som det själv tar och utsätts för. Det beror också på vilka risker det utsätter det finansiella systemet för. Ett institut som i förväg kan identifieras som systemviktigt behöver därför normalt en större andel eget kapital än ett icke systemviktigt institut. Institutens förlustabsorberande kapital kallas för kapitalbas. Hur stor kapitalbasen ska vara för ett individuellt institut berörs kortfattat nedan. För att kapitalbasen ska fylla sin funktion måste den vara av till- räckligt bra kvalitet. Kapitalbasen måste exempelvis ha förmåga att faktiskt absorbera förluster som instituten gör. Kapitalet får inte heller vara så lättflyktigt att det kan dras tillbaka när ett institut får problem och behöver det som bäst. I ett företag är normalt det bästa och minst lättflyktiga kapitalet det bundna egna kapitalet, t.ex. aktiekapital. Tillsynsförordningen innehåller särskilda bestämmelser om vilket kapital som får användas för förlusttäckning. Den delar in kapital- basen i primärt kapital och supplementärt kapital. Det primära kapitalet utgör skydd i going concern medan det supplementära kapitalet absorberar förluster i en gone concern. Utgångspunkten för beräkningen av hur stor kapitalbasen ska vara (kapitalbaskravet) är beräkningen av det sammanlagda risk- vägda exponeringsbeloppet för kreditrisker6, marknadsrisker7 och 6Kreditrisk kan definieras som risken för att en part i en finansiell transaktion inte uppfyller villkoren i kontraktet och förorsakar fordringsägaren kapital- eller ränteförlust, eller ökade kostnader. Således är institutens innehav av kreditfordringar, certifikat och obligationer förenade med kreditrisk, dvs. risk för att låntagaren inte uppfyller sina åtaganden gentemot instituten vad gäller betalning av räntor och amorteringar . 7Handeln med finansiella instrument syftar i hög grad till att uppnå vinster genom att omsätta olika typer av tillgångar på de finansiella marknaderna. Med marknadsrisker avses exempelvis risken för att marknadsvärdet (priset) på en tillgång förändras i oönskad riktning. Förändringar i marknadsvärdet på exempelvis aktier, räntebärande instrument, råvaror eller valutakurser tillhör denna kategori av risk. Av tillsynsförordningen framgår hur instituten ska gå till väga när dessa belopp räknas fram. Ett institut ska som regel ha en kapitalbas som till sitt belopp är åtminstone lika stor som av det sammanlagda riskvägda exponeringsbeloppet för kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker.9 Kapitalbasen ska till största delen bestå av primärt kapital (av det totala riskvägda exponeringsbeloppet) av vilket större delen ska vara kärnprimärkapital (4,av det totala riskvägda exponeringsbeloppet) och får bara till en mindre del bestå supplementärt kapital (av det totala riskvägda exponeringsbeloppet). Ett institut kan välja att uppfylla hela det sammanlagda kapitalbaskravet med primärkapital eller med mer kärnprimärkapital än vad förordningen kräver. Kapitalbaskravet är ett bindande krav. Det finns alltså inte något utrymme för att driva verksamheten vidare om kapitalbaskravet inte uppfylls. Om kravet underskrids, brukar instituten dock få på sig att vidta åtgärder för att på nytt uppfylla kapitalbaskravet.