sou · H2B321 · 2014-04-10 00:00:00 — ICH kräver en initial investering där möjliga alternativ till finansiering föreslogs utredas vidare. Dessa var pensionsfonder, privat riskkapital eller särskild EU-medfinansiering. PTS gjorde bedömningen att modellen långsiktigt kunde vara affärsmässigt lönsam även med ett relativt litet antal affärer. Myndighetens beräkningar visade att det sammanlagda nettotill- skottet av kanalisation, efter ett antal av PTS gjorde antaganden, skulle bli 22 000 km8 och att detta skulle kunna ge möjlighet till mer än 600 000 nya användare av bredband med hög överföringshastighet i glesbygdsområden som annars inte skulle nås av en utbyggnad på affärsmässiga grunder. 6.2.1Kan ICH-modellen främja samordning och samförläggning? Förslaget om ett ICH kom 2011, syftet med förslaget var att bidra till mer samförläggning, sambyggnad och samutnyttjande av kanali- sation. Det var även ett sätt att stimulera utbyggnad av kanalisation 8 Uppskattningar som gjordes inom ramen för utredningen visade att för varje ny kilometer kanalisation som anläggs på landsbygd och i glesbygd möjliggörs anslutning av 30 potentiella användare. Det handlar här om att möjliggöra för enskilda fastighetsägare att ansluta sig till ett nät som byggs till en mindre ort. Att främja samordning och samförläggning och i ett senare läge bredband. har det hänt en hel del. Det sker en fortsatt investering i bredbandsinfrastruktur och flera av marknadens aktörer har uttalat höga investeringsambitioner framöver. TeliaSonera planerar att investera fram . Detta innebär investeringar i såväl utbygg- nad av mobilnät, fiberutbyggnad som uppgradering av de fasta näten. EQT är enligt uppgifter i media beredda att satsa för att köpa upp stadsnät och skapa ett nationellt fibernät i konkurrens med TeliaSonera. Även om EQT främst tänkt förvärva redan befintliga fibernät visar det ändå på ambitioner av fiberaffären i . Till detta kommer flera stadsnät som fortsatt investerat i accessnät, i bland annat villa- områden. Behovet ser således inte likadant ut som 2011. Att störa marknaden med statliga initiativ bör ske med stor försiktighet och välgrundade bedömningar i vilka områden som kan omfattas av ekonomisk stimulans. Den av oss anlitade konsulten anser att förslaget med en nationell aktör som tar ansvar för att utforma avtal, prissättning och andra praktiska rutiner kring samordning/samförläggning har vissa fördelar. Det behövs t.ex. en enhetlig utformning kring hante- ringen av dessa frågor som gäller i hela landet. Däremot anser konsulten att det behövs en lokal och regional bedömning kring var och när det är lämpligt att stimulera fram bredbandsinfrastruktur. Det är först då som de lokala och regionala möjligheterna bäst kan tas tillvara. Det kan röra sig om beslut när fjärrvärme och vind- kraftverk ska byggas ut, prioriterade områden med särskilt behov av bredband m.m. Samförläggningsmöjligheter uppstår relativt sällan och det behövs en bedömning i varje enskild situation. Det finns en risk att en nationell aktör får ett för övergripande perspektiv för att kunna göra dessa bedömningar. Ett alternativ vore att ett nationellt ICH utformades med ett lokalt och regionalt perspektiv. ICH-modellen syftar till att skapa en kanalisationsmarknad. Det är den lägsta nivå där infrastrukturkonkurrens och utveckling lämpligast stimuleras. Genom ett ICH skapas en marknadsplats för köp- och försäljning av kanalisation. Med den utveckling som skett och den marknad som ett ICH ska verka på, dvs. där marknadens efterfrågan är relativt svag, blir effekten av den marknad som skapas liten. I praktiken rör det sig om kanalisation där det bara finns utrymme för en aktör, ICH, varför marknadseffekten blir begränsad. Än så länge har inte heller aktörerna själva skapat någon Att främja samordning och samförläggning Att staten ska gå in och skapa en marknad i områden som är ekonomiskt utmanande bör ifrågasättas enligt konsulten. Detta är något som även flertalet aktörer lyfte fram i sina remissvar på den rapport där PTS förslag om ett ICH ingick och i intervjuerna till A-focus studie. En nationell aktör som investerar i kanalisation avgränsat till områden där samförläggning är möjligt kommer att få ett innehav av kanalisationssträckningar som inte är samman- bunda nationellt. Däremot kan röra sig om lokalt sammanbunda områden. Ett ICH behöver inte vara ägt till av det offentliga. Den ekonomiska risken skulle kunna fördelas mellan det offentliga och det privata. Ofta är det frågan om lokala initiativ där offentligt- privat ägande finns. Enligt A-focus studie är i stort sett samtliga aktörer eniga om att det bör vara en offentlig aktör som har ansvaret för ett ICH. Det ses som enda alternativet ur många aspekter; det ger stabilitet, långsiktighet och förtroende. Det visar också på en hög politisk ambition och vilja kring bredbands- infrastruktur och att den har en stor betydelse för samhället. I ett delvis samägt bolag med t.ex. flera konkurrerande operatörer finns det också alltid risk för otillbörlig samordning som har negativ påverkan på konkurrensen även utanför det aktuella området i glesbygden. En ny aktör, eller en modell kommer alltid att störa marknaden i mindre eller större utsträckning beroende på dess utformning. Det gäller att minimiera den störningen i så stor utsträckning som möj- ligt. Ett nationellt ICH som går in och skapar en kanalisations- marknad som nästan inte existerar bedömer konsulten vara en relativt stor störning. Konsultens sammanfattande bedömning är att ett nationellt ICH skulle kunna lösa många av problemen kring samordning och samförläggning. Med ett nationellt perspektiv och ett delsyfte att skapa en kanalisationsmarknad bedöms som en väl stor och komplicerad lösning för att främja samordning och samförlägg- ning, och riskfyllt ekonomiskt. En viktig faktor i bedöm- ningen är den utveckling som skett, och sker, på marknaden. Inve- steringarna fortsätter och den potentiella marknaden för ett nation- ellt ICH blir allt mindre. Ingripandet bör vara tydligt avgränsat till den delen av marknaden där marknadens aktörer inte investerar med mycket liten risk för störning. Att främja samordning och samförläggning ledes att risken och uppoffringen med att inrätta ett nationellt ICH vore större än belöningen/nyttan. Däremot framgår det av konsultrapporten att det finns mycket att hämta från den föreslagna modellen att arbeta vidare med. Det lokala och regionala perspektivet måste dock, enligt bedömningen, vara utgångspunkten för en lösning. A-focus har tagit fram en alternativ lösning till ett nationellt ICH, vilken beskrivs i detta avsnitt. Förslaget går ut på att det är sam- ordning och samförläggning som är det viktigaste målet inte att skapa en kanalisationsmarknad. Samförläggning ska eftersträvas i större utsträckning än och ska i första hand vara marknads- driven. Den alternativa lösningen kan sägas innehålla två delar. Den ena delen innebär att generellt stimulera samordning och samförlägg- ning, vilket gynnar så väl den marknadsmässiga utbyggnaden som den utbyggnad som sker genom stöd. Den andra delen utgörs av ett stöd för samförläggning av kanalisation för bredbandsutbygg- nad där marknaden inte investerar. 6.3.1Generellt stimulera samordning och samförläggning Konsulten har gjort bedömningen att länsstyrelser och regioner tillsammans med kommunerna bör tar initiativ till att stimulera samordning och samförläggning och driva en långsiktig planering tillsammans med berörda aktörer, dvs. aktörer inom vatten och avlopp, elbolag, byggbolag, vägföreningar mfl. För detta ändamål behövs rutinmässiga och långsiktiga samordningsmöten mellan ledningsägare och tydligt framställda krav på samförläggning. Där marknadskrafterna inte är tillräckliga kommer inte nya sam- ordningsrutiner och längre planeringshorisonter att räcka enligt konsulten. Det behövs en särskild lösning för områden där det kommersiella intresset från marknadens aktörer är svagt. En sådan lösning behöver en modell som kompenserar för den risk och upp- Att främja samordning och samförläggning offring som aktörerna tar, vilket gäller alla inblandade parter som står för kostnader, investeringar och ekonomiska risker till följd av samförläggningsprojektet. Dessa parter kommer normalt vara kommunen, ledningsägaren (den som äger den andra infrastruktu- ren) och bredbandsoperatören. Parterna kommer att komma in vid olika tillfällen av projektet, vid samförläggningstillfället, och nyttjandetillfället. Syftet med ett samförläggningsstöd är att lättare få samförlägg- ning till stånd där det är möjligt och lämpligt och på ställen det är motiverat att förbereda för bredbandsinfrastruktur. Ersättningen till ledningsägare ska endast utgå i områden där marknadsmässiga investerar inte görs och där en marknadsanalys av att så inte är fallet finns som underlag innan ersättningen utbetalas. Hos den ledningsägare som ansvarar för anläggningsarbetet upp- kommer merkostnader till följd av samförläggningen. Merkostna- den innefattar såväl anläggningsarbete, material, projektering, en mer betungande process, planering och övriga administrativa kost- nader. Samförläggning medför också ett merarbete som indirekt innebär en uppoffring och en risk i genomförandet av lednings- ägarens eget arbete. För att nå en överenskommelse om samför- läggning behöver denna uppoffring och risk kompenseras ekono- miskt. Det finns ett statligt stöd för kanalisation. Stödet inrättades 2008 som ett stöd för anläggande av kanalisation avsedd för it-infrastruktur. Stödet infördes eftersom elbolagen planerade omfattande nedgrävningar av kablar i stormdrabbade områden. Till en början var efterfrågan på kanalisationsstödet begränsad. Detta berodde bland annat på krav på samförläggning, samt att kostna- derna för att anlägga kanalisation var betydande för mindre aktörer, exempelvis byalag. En förändring av regelverket genomfördes , varvid kravet på samförläggning togs bort. I samband med detta öppnades även möjligheten till ökad kostnadstäckning tack vare PTS möjlighet att medfinansiera stödet. Detta gjorde att efterfrågan ökade markant. Även om kravet på samförläggning har tagits bort sker samförläggning i nära hälften av de projekt som har beviljats stödmedel . Att främja samordning och samförläggning Beskrivning av den föreslagna stödmodellen Modellen behöver se likadan ut och hanteras efter samma principer i hela landet, därför krävs en nationell struktur som också tar hän- syn till andra stöd och initivativ på bredbandsmarknaden. För att göra de bedömningar som krävs i form av marknadsanalyser, bred- bandsstrategier m.m. krävs en lokal närhet. Förslaget resulterar i en ICH-liknande modell, men med ett lokalt i stället för ett nationellt perspektiv där kommunen sam- förlägger kanalisation för bredbandsinfrastruktur med annan led- ningsägare när tillfälle ges och behov av bredbandsutbyggnad finns. För att utnyttja tillfällena till samförläggning i glesbygd områden behövs ett ekonomiskt stöd för samförläggning på lokal nivå, kombinerat med en medfinansiering och en stöttande praktisk hantering. Kommunen äger kanalisationen tillsvidare och kan sälja eller långtidsuthyra den när efterfrågan uppstår. Det behövs en nationell stödförordning och en för stödet ansvarig myndighet. Kommunen har en central roll i den förslagna modellen med anled- ning av ett antal funktioner som ligger på kommunen. Kommunen planlägger mark, äger mark, ger tillträde till mark och utfärdar gräv- tillstånd. Tanken är att kommunen ska vara stödmottagare av det statliga stödet för samförläggning. Det är kommunerna som bör göra en bedömning om det ska göras en utbyggnad i det aktuella området genom marknadsanalyser, bredbandsstrategier m.m. Kommunen i form av den kommunala förvaltningen betalar för nedläggning av tomrör och står sedan för ägandet av kanalisationen. Kommunen kan sedan i sin tur hyra ut eller sälja kanalisationen på likvärdiga och icke-diskriminerande villkor till en operatör och får på detta sätt intäker. För kommunen är nedläggning av tomrör ett sätt att stimulera utbyggnaden av bredband till områden där en marknads- mässig utbyggnad annars inte skulle komma till stånd eftersom marknadens aktörer genom detta får en lägre kostnad för att bygga ut bredband till hushåll och företag då de använder den nedlagda kanalisationen. En nationell aktör bör hålla samman stödet och ta fram rekommenderade samförläggningsnivåer och riktlinjer. Att främja samordning och samförläggning Konsulten har beräknat behovet av stöd till cirka 280 miljoner från staten och 280 miljoner i medfinansiering från kommu- nernas sida9. Om ett sådant stöd skulle införas fr.o.m. skulle detta fram till innebära en statlig stödinsats på och en lika stor , sammanlagt . Detta skulle innebära att det fanns kanalisation för fiber att förse 150 000 hushåll och arbets- ställen, av de 500 000 i glesbygd som av konsulten inte antas få till- gång till bredband genom marknadens försorg. Konsulten har upp- skattat det genomsnittliga antalet meter kanalisation per hushåll eller arbetställen till inklusive lokalt accessnät och del i kanalisation fram till byn eller orten. Konsulten räknar med ett behov kanalisation. 6.4Utredningens slutsatser kring samordning och samförläggning Vi har som beskrivits ovan anlitat konsultföretaget för att utreda möjligheterna att inrätta ett ICH eller föreslå en annan lösning för att främja samordning och samförläggning. Konsulten gör först bedömningen att risken och uppoffringen med att inrätta ett nationellt ICH är större än belöningen/nyttan. Detta bland annat med hänsyn till den utveckling som skett och sker på marknaden där operatörerna fortsätter att investera och den potentiella marknaden för ett ICH blir mindre och mindre. Vidare har man gjort bedömningen att ICH är en väl stor och komplicerad lösning på det huvudsakliga problemet, nämligen att samordning och samförläggning ska främjas. Vi gör liksom konsulten bedömningen att det lokala och regionala perspektivet måste vara utgångspunkten för en lösning som kan främja samordning och samförläggning. Därför avser vi inte att gå vidare med en djupare analys av ICH-modellen och anser inte heller att ett ICH är den lösning som bör förordas. Även vi ser vikten av att stimulera samordning och samför- läggning generellt och ser kommunerna som viktiga spelare, se avsnitt 6.4.2. Nedan diskuterar vi behovet och möjligheten att införa ett nytt stöd för samförläggning. 9 En mer utförlig beskrivning av hur dessa kostnader beräknats finns i bilaga 5. Att främja samordning och samförläggning 6.4.1Att införa ett stöd för samförläggning Vi ser inte att man med lätthet kan införa ett nytt stöd enligt konsultens förslag10, framför allt ser vi svårigheter med att införa ett incitamentsstöd utöver ersättning för faktiska kostnader. Denna del är en av grundpelarna i det föreslagna stödet. För att genomföra förslaget skulle även en ny EU-rättligt kompatibel stödförordning behöva tas fram och beslutas av regeringen. Stödet behöver eventuellt notifieras hos kommissionen. Vi har fört diskussioner med olika experter på området men inte gjort en heltäckande analys av om det är möjligt rent statstödsmässigt att gå vidare med förslaget. Det finns även andra aspekter som gör att vi är tveksamma till att införa ett stöd, även om det vore möjligt. Frågan är i hur stor utsträckning stödet skulle kunna utnyttjas eftersom samförlägg- ningstillfällena är få. Det kan antas att möjligheterna till samför- läggningstillfällen är större i tätbebyggda områden där det grävs oftare och där även grävkostnaderna är högre och således också incitamenten för att samförlägga högre. Stödet är tänkt att stimulera samförläggning i glesbygd där grävkostnaderna är lägre och tillfällena till samförläggning förmodligen färre. Vi vet också att flera kommuner på eget initiativ lägger ner kanalisation i samband med andra grävarbeten, utan ett riktat stöd, eftersom de har bedömt att det är strategiskt viktigt. Teknikutvecklingen går ständigt framåt inte bara för själva bred- bandstekniken utan även när det gäller t.ex. tekniker för grävning. Det finns tekniker som möjliggör nedläggning av ledningar i vägar och trottoarer (dvs. i asfalt) till en mycket lägre kostnad, t.ex. s.k. micro-trenching och teknikutvecklingen kan förväntas fort- sätta. Detta kan minska behovet av samförläggning. Just denna teknik är förmodligen inte aktuell i lands- och glesbygd där man gräver i mjukare mark som åkrar och vägrenar. Det är dock viktigt att staten inte styr den tekniska utvecklingen. Ett stöd för sam- förläggning kan riskera att bromsa utvecklingen mot nya effektivare grävtekniker. Det finns en uppenbar risk att stödet på grund av att den kom- munala medfinansieringens storlek endast kommer att kunna ut- 10 Som bilaga 5 återfinns de kriterier som A-focus bedömt måste ställas upp kring ett stöd för att detta ska vara verkningsfullt och den utredning av möjligheterna att införa ett stöd enligt förslaget i konsultrapporten som utredningen gjort. Att främja samordning och samförläggning nyttjas av medelstora och större kommuner trots att behovet kan vara lika stort eller större i mindre kommuner. Utöver de risker vi ser med förslaget till stöd uppkommer frågan hur förslaget ska finansieras. Förslaget innebär ett stöd från staten på och därtill ett lika högt stöd från kommunerna. Vi tror att dessa medel i så fall kan användas mer effektivt på andra sätt. Sammanfattningsvis anser vi inte om att det är rätt väg att gå att införa ett stöd för samförläggning. Däremot är vi övertygade om att kommunerna har en viktig roll när det gäller såväl samordning och samförläggning som bredbandsutbyggnad i stort. Detta kan komma marknadens aktörer tillgodo och förhoppningsvis under- lätta den marknadsmässiga utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur och ge en mer kostnadseffektiv utbyggnad. I kapitel 9 lägger vi fram förslag kring kommuneras roll för bredbandsutbyggnad i ett större perspektiv. 6.4.2Kommuner bör främja samordning och samförläggning Bedömning: Kommuner bör arbeta aktivt för att främja sam- ordning och samförläggning. Detta kan ske genom att ställa krav på samordning och samförläggning i markavtal och gräv- tillstånd, genom att använda Ledningskollen och genom att anordna s.k. grävmöten. Kommunerna har en central roll när det gäller samordning för att möjliggöra samförläggning och det finns fler sätt på vilka kommu- nerna kan främja samordning och samförläggning. Kommunen är markägare och kan såväl underlätta för de som vill ha tillträde till och gräva i mark som ställa krav på de som får nyttjanderätt till kommunens mark och grävtillstånd. Samordning kan vara lätt- are att få till stånd i tätorter där den kommunalt ägda andelen mark är högre än på landsbygd. Eftersom kommunen genom tillståndsverksamheten har känne- dom om vilka som anlägger infrastruktur i kommunens mark har kommunen möjlighet att samordna olika parter. Detta kan exem- pelvis ske genom att ställa krav på alla som anlägger ledningar eller annan infrasstruktur i mark att vara registrerade i det webbaserade verkyget Ledningskollen, vilket bland annat framgår Att främja samordning och samförläggning av Bredbandsguiden att kommuner bör göra. har Lednings- kollen endast spelat en begränsad roll för att skapa förutsättningar för grävsamordning. PTS fick i uppdrag av regeringen att genomföra en studie om hur Ledningskollen kan användas mer effektivt för samordning av grävarbeten för förläggning av bred- band. PTS anser i sin slutrapport11 att kommunerna själva måste föregå med gott exempel genom att lägga ut majoriteten av egna markarbeten som samordningsärenden och att arbeta för att alla andra kommunägda verksamheter som äger eller förvaltar ledningar eller annan infrastruktur går med som ledningsägare i Lednings- kollen. Det är t.ex. vanligt med kommunala elbolag och genom att använda Ledningskollen kan alla operatörer få information om deras planerade grävarbeten. PTS skriver i sin slutrapport att med ett verktyg som Lednings- kollen ökar förutsättningarna för samordning och att om alla be- rörda ledningsägare får relevant information om vilka arbeten som planeras och vilka behov av infrastruktur som kan förväntas, torde antalet samförläggningar och andra samordnade arbeten öka. PTS för även fram att möjligheterna och acceptansen för kommunerna att ställa krav på samordning eller vägra grävtillstånd vid utebliven samordning ökar om samtliga aktörer har tillgång till rele- vant information. PTS föreslår i sin rapport ett antal förbättringar av funktioner och tjänster i Ledningskollen som på olika sätt kan bidra till att Ledningskollen bättre kan stödja grävsamordning. Vår bedömning är att kommuner bör arbeta aktivt för att främja samordning och samförläggning. Detta kan ske genom att ställa krav på samordning och samförläggning i markavtal och grävtill- stånd, genom att själva använda Ledningskollen och genom att an- ordna grävsamordningsmöten. Eftersom det sker en utveckling av grävtekniker som kan minska kostnaderna för grävning, och minska behovet av samförläggning, anser vi att det är viktigt att kommunerna är öppna för att tillåta nya tekniker när grävning ska ske i deras mark, något som också framgår av Bredbandsguiden. Kommunen skulle även kunna förena mark- och grävtillstånd med krav på att vid upphandling av grävtjänsten även inkludera en option att om att lägga ner infrastruktur för bredband vid behov. Vi tror att det är viktigt att kommunen arbetar långsiktigt med förutsättningarna för samordning och samförläggning. 11 Slutredovisning av Uppdrag att genomföra en studie om utvecklingen av Ledningskollen för samförläggning. PTS, 2013. Att främja samordning och samförläggning kommunen på eget inititativ lägger ned kanalisation för bredband, efter att i sin bredbandsstratgi bedömt att det är strategiskt viktigt för kommunen, är detta förstås positivt även om vi inte föreslår att det ska införas ett statligt stöd. Det förslag till samförläggningsstöd som beskrivits var tänkt att även reglera den ersättning som skulle utgå från kommuner till den som skulle utföra själva samförläggningen. Ett problem som finns är att det inte finns någon reglering av den kostnadsfördelning som ska ske mellan parterna vid en samförläggning. Det finns dock ett avtal på marknaden som används mellan och men det finns ju fler parter mellan vilka en samförläggningssituation kan uppstå. Till exempel händer det att byalag samförlägger med annan ledningsägare. Vi ser därför behov av att utveckla ett antal standardavtal för olika samförlägg- ningssituationer där även kostnadsfördelningen omfattas, jämför avsnitt 5.4.1. 7Kommuners agerande på utbudssidan I tidigare kapitel har vi diskuterat kommunens roll som planläggare och markägare. Detta kapitel inleds med att vi diskuterar annan lagstiftning som har betydelse för kommuners agerande i relation till bredbandsmarknaden. I kapitlet beskriver vi även hur kom- munala stadsnät har vuxit fram genom årens lopp och vilka typer av ägandeformer som är aktuella. Därefter följer en beskrivning av den senaste tidens utveckling i fråga om ingående av samverkansavtal mellan privata och kommunala aktörer. Kapitlet avslutas med ett förslag om att en vidare utredning bör vidtas avseende om ett undantag bör göras från lokaliseringsprinci- pen för kommuner vad gäller utbyggnad av infrastruktur för bred- band med hög överföringshastighet. I detta avsnitt beskriver vi relevanta delar av kommunallagen och konkurrenslagen och hur de påverkar kommunernas möjlighet att agera på bredbandsmarknaden. 7.1.1Kommunalrättsliga principer sätter ramar Enligt regeringsformen, 14 kap. 2 § ska kommunerna sköta lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. I 3 § samma kapitel stadgas att en inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.