sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Lpo 94 och Lgr 11 ........................................................................... Elevinflytande i efterkrigstidens läroplaner för Slutsatser i sammandrag......................................................... Betyg och bedömning ..................................................................... Betyg och betygssättning ...................................................... Betyg med mål- och kunskapsrelationer .............................. Relationen mellan läroplan, kursplaner och betyg............... Nuvarande bestämmelser om betyg och bedömning.................... Bedömning och individuell utvecklingsplan (IUP) ...................... Hur förstår lärare betygssystemet?....................................... Slutsatser med koppling till frirumsproblematiken ............. Sambandet mellan värdegrunden och kursplanerna i Lgr 11, den samlade läroplanen............................................. Demokratiuppdraget i kursplanerna..................................... Kursplanen för svenskämnet i Lpo 94, 2000 ........................ Kursplanen för svenskämnet i Lgr 11................................... Kunskapsuppdraget i kursplanerna....................................... 10 Skolans professionella aktörsberedskaper.................... Skolorganisationers kollektiva identitet ............................... Kollektiv identitet och skolors kulturer ............................... Omvärldssanktion, kunskapsbas, kåranda och autonomi.... Rektorers professionella aktörsberedskap............................ Lärares professionella aktörsberedskap ................................ Slutsatser om förväntningar på rektorers och lärares professionalism i förhållande till olika institutionella Rektorer och lärare förenas i ledarskapsuppgifter ............... Från skolpolitiska ideal till skolors vardag..................................... Frirum eller frirumsanvändning – det är frågan......................... Avslutande diskussion: Är skolans reformering verkligen ett Intresseproblem snarare än tidsproblem?............................. En översikt över hur intresseperspektivet tonar fram i Föreliggande rapport är utarbetad på uppdrag av utredningen som utvärderar skolans kommunalisering (U 2012:09). Rapporten grundas på en av utredningen formulerad uppdragsbeskrivning som återges nedan in extenso. Denna har i sin tur avgränsats till två huvud- frågeställningar som varit vägledande för arbetet med rapporten. 1.Vilka konsekvenser i fråga om professionellt frirum har skolans kommunalisering öppnat för och fram till dags- läget? Här är det således frirummet som sådant som uppmärk- sammas. Med detta förstås det handlingsutrymme som i formell mening regleras av skolans statliga uppdrag och som i kombina- tion med yttre ideologiska, juridiska och administrativa ramar sätter gränser för skolans yrkesutövares egna och självständiga handlingar. 2.Har frirummet använts av de profession- ella för självständiga handlingar, och i så fall hur? Här är det alltså arten och graden av faktisk professionell frirumsanvändning betraktat som står i fokus. En ytterligare avgränsning är att rapportens innehåll i huvudsak uppmärksammar . Trots detta torde de principiella slutsatserna i allt väsentligt gälla även för gymnasieskolan. I övrigt grundas rapporten på vedertagna principer för samhälls- vetenskaplig forskning. Att rapportens innehåll är avgränsat i för- hållande till frågeställningarna ovan innebär att väsentliga områden som dominerat skoldebatten , t.ex. elevers kunskaps- resultat i nationell och internationell belysning, inte har varit före- mål för våra studier. Arbetet med denna skrift har pågått och utöver undertecknad har följande personer medverkat med texter i rapporten: , universitetslektor i pedagogik vid , Campus , står för avsnittet om specialpedagogik i kapitel 9. , docent i statsvetenskap vid (Miun) har författat avsnittet om elevinfly- tande i kapitel 9. , doktorand i pedagogik vid belyser i kapitel 7 kopplingar mellan skolinspektion och skolledare. , universitetslektor i pedagogik vid Miun svarar tillsammans med undertecknad för den i kapitel 1 introducerande översikten till problemområdet i fråga. , universitets- adjunkt i svenska vid är ansvarig för avsnittet om kursplaner i kapitel 9 och , universitetsadjunkt i pedagogik vid svarar för avsnittet om betyg och bedömning i samma kapitel. Övriga kapitel har undertecknad arbetat fram. Författarna har medverkat i redigeringen av rapporten och , Bostedt, Perselli, Sundh och Wede svarar tillsammans med gemensamt för rapportens generella slutsatser. Under arbetet har utredningens sekreterare och undertecknad haft en kontinuerlig dialog om rapportens innehåll. har bidragit med ett antal värdefulla synpunkter som i allt väsentligt arbetats in i rapporten. Ett speciellt tack riktas till dig för ditt stora engagemang och intresse för detta arbete. Seniorprofessor vid , Campus tiden före kommunaliseringen av skolan 1991 har staten utövat en dubbel styrning av skolan. Den ena styrningen riktas mot huvudmannen. Den andra styrningen innebär ett uppdrag, förbi huvudmannen, direkt till skolledare och lärare. Kommunalise- ringen och efterföljande reformer fram till har på olika sätt påverkat handlingsutrymmet eller friutrymmet och därmed ansvaret för de tre ovan nämnda nyckelgrupperna. Vissa reformer eller reform- inslag har ökat de lokala aktörernas friutrymme och ansvar, medan andra har minskat friutrymmet och ansvaret. Vissa av reformerna kan ha förändrat friutrymmet/ansvaret, utan att det vare sig ökat eller minskat. Givetvis har reformerna även påverkat relationerna mellan de lokala aktörerna. Friutrymmet och därmed ansvaret för huvudmannen, skol- ledarna och lärarna har alltså förändrats i olika strategiska avseen- den från tidpunkten för kommunaliseringen och framåt. Att så skett behöver emellertid inte innebära att de lokala aktörerna ändrat sitt beteende i samma utsträckning: att i formellt hänseende tilldelas ett visst friutrymme är en sak, att använda samma utrymme är en annan sak. Inom ramen för uppdraget ska konkretiseras i vilka specifika strategiska avseenden friutrymmet och ansvaret för huvudmän, skolledare och lärare inom och gymnasieskolan för- ändrats vid olika i sammanhanget relevanta tidpunkter från tiden närmast före kommunaliseringen fram till . Av beskrivningen ska framgå på vad sätt nyckelaktörerna fått ett förändrat friutrymme och ansvar. Beskrivningen ska innehålla exemplifie- ringar och i övrigt utformas så att även läsare som inte är pedagoger eller förtrogna med fackterminologin inom området ska förstå beskrivningen av de konkreta förändringarna i respektive aktörs vardagliga arbete. Beskrivningen ska även belysa i vilken utsträck- ning de tre nyckelaktörerna använt sig av det friutrymme och ansvar som tilldelats dem. Uppdraget ska avrapporteras i form av en promemoria till utred- ningen senast den 31 maj 2013.1 1 Detta datum flyttades senare fram till och till för leverans av råmanus respektive slutrapport. (GB:s anm.) I enlighet med studiens uppdragsbeskrivning uppmärksammas följ- ande frågeställningar i denna rapport: (1) Vilka konsekvenser i fråga om professionellt frirum har skolans kommunalisering öppnat för och fram till dagsläget, och (2) har frirummet använts av de professionella för själv- ständiga handlingar, och i så fall hur? I rapporten behandlas lärares och skolledares yrkesutövande från skolans kommunalisering till dagsläget (2013) i ett institutionellt perspektiv. Frirum är alltså rapportens nyckelbegrepp, och givet detta tonar den s.k. frirumsteorin fram som en i samman- hanget adekvat analysram. Frågan om frirum och professionell frirumsanvändning behand- las under tre tidsperioder. Den skolinstitution som utvecklades benämns som i huvudsak centraliserad och regelstyrd, och medgav ett professionellt frirum som för lärares del i huvudsak var koncentrerat till klass- rumsarbete. Den kommunaliserade skola som infördes innebar en decentraliseringslinje som i sin tur öppnade för en marknadslinje. Med en samlingsbeteckning kan 1990-talets skolinstitution karaktäriseras som målstyrd och decentraliserad. Intentionerna bakom decentraliseringslinjen var bl.a. att frirummet för skolans professionella skulle vidgas till att i princip omfatta skolverksamhet i alla dess operativa aspekter. I marknadslinjen betonades värden som valfrihet och konkurrens, och en väsentlig vikt lades här vid föräldrars och elevers fria skolval. 2000-talets skolinstitution präglas av centraliserad resultatstyrning, vilket står för att inom kommunaliseringens, valfrihetens och det fria skol- valets ramar har staten infört en successivt alltmer finmaskig kontrollapparat. Skolinspektionen tonar fram som det främsta uttrycket för denna skolinstitutionella struktur, och inspektionens 2000-tals historia präglas av en gradvis skärpning av kontrollens utövande och möjliga sanktionsåtgärder för att korrigera skol- verksamheter som inte bedöms hålla måttet. Ord som kvalitets- granskning och kvalitetsarbete är nyckelbegrepp i detta samman- hang. Allmänt uttryckt innebär en mer utbyggd kontrollapparat att det formella frirummet för lärares och skolledares egna och själv- ständiga handlingar minskar. De tre nämnda institutionella struktu- rerna vilar officiellt sett på begreppet likvärdighet, men detta begrepp har tillskrivits olika innebörder som kan förstås i ljuset av respek- tive institutionell struktur. Att frirummet formellt sett ökade decentrali- sering, och minskade till följd av utbyggnaden av den statliga kontrollapparaten, säger emellertid inte särskilt mycket om de professionellas faktiska frirumsanvändning. Att det existerat – och fortfarande existerar – varierande art och grad av frirum för skolprofessionella handlingar innebär emellertid inte att det faktiskt används av skolans yrkesgrupper för egna och själv- ständiga handlingar. Med hänvisning till forskning, utvecklings- arbeten och annan empiri argumenteras i rapporten för att utveck- lingsarbeten som syftat till utökad frirumsanvändning ofta utmynnat i intressemotsättningar mellan olika professionella aktörer snarare än kvalitetshöjande verksamhet. Rapporten visar även att 1990- talets decentralisering, som var tänkt att ge utrymme för en pro- fessionell frirumsanvändning som för lärares del sträckte sig utöver själva klassrumsarbetet, inte sällan stannade på skol- politisk och förvaltningsnivå, och därmed i begränsad omfattning påverkade skolornas reella vardagsarbete. Rapporten visar vidare att även i dagens centraliserade och resultatstyrda skolinstitution existerar ett frirum som uppmärksammar lärares klassrumsarbete och rektorers resultat- och verksamhetsansvar, men som också lyfter fram skolors kollektiva professionella ansvar för vardagsarbetet. Rapporten har av avgränsningsskäl ett huvudsakligt fokus på , men de principiella slutsatserna gäller även i allt väsent- ligt även för gymnasieskolan. 1Introducerande analysram och översiktshistoria Som framgick av förordet är det följande två frågeställningar som speciellt uppmärksammas i denna rapport: 1.Vilka konsekvenser i fråga om professionellt frirum har skolans kommunalisering öppnat för och fram till dags- läget? 2.Har frirummet använts av de profession- ella för självständiga handlingar, och i så fall hur? Frirum är således rapportens nyckelbegrepp och givet detta tonar frirumsteorin (, 2003) fram som en i sammanhanget användbar analysram och utgångspunkt för innehållet i rapporten. Nedan behandlas denna teoretiska referensram, men vi ger även en intro- ducerande översiktshistoria som sätter in frirumsproblematiken i ett vidare socialt sammanhang. Frirumsteorin lyfter enkelt uttryckt fram enskilda skolor som organisationer i ljuset av skolan som formell statlig institution i samhället. I denna rapport riktas vårt fokus bl.a. mot den del av skolors organisationer där de professionella, framför allt lärare och skolledare, verkar. Vi är i synnerhet intresserade av arten och graden av autonomi som dessa grupper har till sitt förfogande för självständiga yrkeshandlingar. Variationer av de professionellas autonomi kan betraktas i ljuset av skolans institutionella föränd- ringar , och det institutionsbegrepp som de kommande resonemangen kommer att kretsa runt ges av denna anledning en närmare förklaring nedan i förhållande till tidsperioden som av- handlas i rapporten. Detta innebär att vi först kommer in på begreppet institution som sådant, och hur det kan tillämpas på Därefter följer en översikt som bottnar i några forsknings- arbeten som belyser skolan som institution under de tidsperioder som behandlas. Kapitlet avslutas med en diskussion om skolans styr- former som kopplas till det kanske främsta skolpolitiska honnörs- ordet, nämligen likvärdighet. För undvikande av missförstånd vill vi påpeka att när vi i rapporten uppmärksammar skolledares och lärares professionella autonomi handlar detta inte om dessa befattningshavares personliga frihet att styra och leda arbetet helt efter eget huvud. Det handlar snarare om det frirum som skolans professionella tillerkänns av sina statliga och kommunala uppdragsgivare för egna och självständiga handlingar inom de av uppdragsgivarna fastställda ramarna. Den professionella autonomin är således ändlig, villkorad, och – som vi ska se – för- änderlig . Frirumsteorin och skolan som institution Ordet institution har sin grund i det latinska verbet instituere, vilket betyder inrätta och etablera. I det engelska språket har institution funnits med , och två defini- tioner som behållit sin aktualitet är hävd- vunnen praxis i folks sociala och politiska liv och ... stadgad ordning och reglering av mänsklig verksamhet (Sirjamaki, 1971, s. 50). Innehållet i denna rapport vilar på att en institution är en etablerad inrättning som är uppbyggd på intressegrupps- baserade värdebaser som är samhälleligt sanktionerade och därmed accepterade som mål- och/eller regelsystem för den operativa nivån. (, , & , 1999, s. 148). Kopplingen mellan institutioner och organisationer kan uttryckas som att organisationer är sammanslutningar genom vilka människor handlar, medan institutioner står för de fastställda normer och betingelser som handlandet och handlingarna bottnar i (MacIver & , 1949). Uppdragsbeskrivningen – direktiven – som återgavs ovan upp- märksammar en problematik med bäring på såväl skolan som en etablerad och formell institution i samhället (skolsystemet) som enskilda skolorganisationer (lokala skolenheter). För att undersök- ningsmässigt hantera denna komplexa materia krävs en analysram med såväl bredd som djup. Uppdragsbeskrivningen vilar som framgick på begreppet fri- utrymme som är vanligt förekommande i olika såväl pro- fessionella som skolpolitiska sammanhang. En enkel jämförelse mellan två skolpolitiska dokument som vi kommer närmare in på senare i rapporten, och som dessutom företräder olika skolideolo- giska inriktningar, ger följande resultat. I betänkandet Skolfrågor – Om skola i en ny tid (SOU 1997:121) ger en sökning på orden fri- utrymme eller frirum nio träffar, medan motsvarande frekvens i betänkandet Tydliga mål och kunskapskrav i (SOU 2007:28) är 29 träffar. Friutrymme knyter begreppsligt an till frirumsteorin (original- referens , 1983) som grundas på att de yttre gränserna för en tillåten skolverksamhet regleras av den styrning som stat och samhälle utövar gentemot skolan som institution i samhället. Styr- ningen bottnar i skolans uppdrag som till innehållet är av ideolo- gisk, juridisk, ekonomisk och administrativ art. I pluralistiska sam- hällen, som det svenska, är skolans politiska styrning komplex och mångtydig. Detta medför att frågan var de yttre gränserna egent- ligen går för skolans samlade åtaganden i samhället inte låter sig enkelt besvaras. Frirumsteorin vilar på tesen att ju högre grad av töjbara institutionella yttre gränser, desto mer omfattande är fri- rummet för enskilda skolorganisationer för egna och självständiga handlingar. Vidare fokuserar frirumsteorin vad som kan uttryckas som enskilda skolors inre gränser, vilket är liktydigt med de var- dagsarbeten som skolor de facto genomför. De inre gränserna avspeglas i väsentliga avseenden i de skolkulturer som informellt ligger till grund för det bedrivna vardagsarbetets innehåll och form. Det tillgängliga frirummet vilar på bedömningar av vad en skola faktiskt åstadkommer ifråga om vardagsarbete i förhållande till nämnda institutionella ramar. Med referens till (1983) kan ett frirumsarbete beskrivas som en process som försiggår i spännvidden mellan idéernas kraft och realiteternas tryck. Skolan som institution är alltså ett av frirumsteorins nyckel- begrepp. (2006) skriver att skolinstitutionen kan ses som ett moraliskt rum som definierar den sociala kontrollen av våra föreställningar och vårt sätt att vara. Den tar över vårt tänkande genom den tankevärld den manifesterar. Det sker genom de restriktioner och möjligheter den uttrycker och som säger vad som räknas, vad som är viktigt och vad som inte räknas och inte är riktigt (s. 11). I citatet kan utläsas att institutionen som moraliskt rum utgör en struktur som sätter gränser för aktörers handlingar. Vi kan uttrycka detta så att skolan som ett institution- ellt moraliskt rum, inom ramen för givna statliga och samhälleliga restriktioner, erbjuder de handlande aktörerna ett frirum för egna och självständiga handlingar. Men för att mer på djupet tränga in i denna rumsliga problema- tik krävs att även tidsdimensionen förs in i sammanhanget. En institution må vara trögrörlig och stel i sina former, men den är knappast statisk. Snarare förändras de rätts- och moralnormer som ligger till grund för institutionens yttre gränser, och därmed förändras även de institutionella spelreglerna för de professionellt verksamma aktörernas egna och självständiga hand- lingar. Detta innebär att skolans institutionella moraliska frirum varierar om det betraktas , och det är just denna problema- tik som i ett kort historiskt perspektiv är undersökningsområdet för de studier som redovisas i föreliggande rapport. Ett institutionsperspektiv där just institutionella spelregler står i centrum företräds av den amerikanske ekonomhistorikern (och ekonomipristagaren till minne) . Han pekar på att institutioner är uppbyggda kring sociala restrik- tioner som utgör rättesnören för mänskligt samspel. Norths argu- mentation vilar på att såväl historisk som nutida samhällsutveckling kan förstås i ljuset av närvaron av institutioner med förmåga att hantera ett samhälles tillgångar inkluderande tillgängligt human- kapital. Ifråga om uppdelningen mellan institution och organisation använder North lagspelet som metafor där institutionen står för spelreglerna och organisationen för spelarna: Syftet med reglerna är att fastställa det sätt på vilket spelet ska spelas. Men lagets uppgift är att inom dessa regler vinna spelet – genom en kombination av skicklighet, strategi och samordning Att forma lagets strategi och skicklighet när laget utvecklas är något annat än att forma reglernas tillkomst, utveckling och följder. (North, 1993, s. Om Norths lagspelsmetafor kopplas till skolan som institution och skolor som organisationer kan skolans skrivna och oskrivna spel- regler (skolans uppdrag i vid bemärkelse) förstås i perspektivet av historiska och nutida maktrelationer mellan stat och samhälle. Spel- planen – arenan där spelet äger rum – är uppbyggd i enlighet med kriterier som svarar mot spelreglerna (frirummets yttre institution- ella gränser). Skolans verksamhet – spelet – bygger på hur skolan som institution och enskilda skolor som organisationer använder spelplanen (tar vara på frirummet). Här kommer domare (), aktiva spelare (elever och skolpersonal), supportrar (elevernas vårdnadshavare m.fl.), lagledare (rektorer, skolledare) och andra intressenter in i bilden som aktörer med nära och var- aktiga relationer till frirummet. Rektorers/ skolledares uppgifter är enkelt uttryckt att samordna (leda) spelarna så att spelet kan be- drivas på högsta kvalitativa nivå. En förutsättning härvidlag är att rektorer (lagledarna) eftersträvar att koordinera vardagsarbetet (spelet) i förhållande till tillgängliga mänskliga resurser (spelarna dvs. elever och skolpersonal). Detta ska ske inom ramen för fri- rummets mer eller mindre töjbara yttre gränser (spelreglerna) och dessutom med beaktande av förekommande inre skolkulturer (lagets inre kvaliteter). Norths teori öppnar för att betrakta institutioner i sitt sociala och samhälleliga sammanhang och givet detta beskrivs och diskute- ras nedan skolan som institution i sådant sammanhang. Utgångs- punkten för beskrivningen är att skolan som institution betraktas och förstås i perspektivet av den svenska välfärdsstaten, dvs. i ljuset av vad som vanligtvis benämns som den svenska eller nordiska samhällsmodellen. Men för att ytterligare underbygga denna dis- kussion, som kommer att föras mer ingående och detaljerat i kom- mande kapitel, vill vi redan här introducera två grundläggande teoretiska begrepp som kommer att nyttjas som analytiska verktyg i sammanhanget, nämligen klassiska begrepp mål- och värderationalitet. En begreppsapparat som alltså kommer att dyka upp i rapporten och som är väl förenlig med ett institutionellt perspektiv är begrepps- paret målrationalitet och värderationalitet (1919/1963). Någon absolut skillnad mellan dessa begrepp föreligger inte, men ett målrationellt handlande sätter enligt fokus på sociala aktiviteter som är möjliga att kvantifiera och/eller instrumentellt inordna i mål–medelhierarkier. Att handla i enlighet med värde- rationella grundvalar innebär däremot ett socialt handlande i enlig- het med mer kvalitativt orienterade måttstockar som svårligen låter sig brytas ner i mätbara mål och medel. Att agera i förhållande till en budgetram är mot denna bakgrund ett exempel på ett mål- rationellt handlande, medan skolans officiella strävan att förhålla sig till det kristna och humanistiska kulturarvet framstår som ett handlande som kan förstås värderationellt. Introduktion till problemområdet: Skolan och den svenska/nordiska modellen Skolan, både sedd som institution och organisation, har sin egen historieskrivning i alla länder, och denna skrivning visar föga över- raskande på både likheter och skillnader när utvecklingen i länderna jämförs med varandra. I råder dock en påtaglig samstäm- mighet när det kommer till beskrivningen av skolan och dess ut- veckling. Enligt Antikainen (2006) kännetecknas i grunden de nordiska skolväsendena av att skolan är en skattefinansierad statlig inrättning i samhället som bygger på tankar om jämlikhet, delaktig- het och välfärd som övergripande mål för verksamheten. Grund- valar av detta slag förknippas inte sällan med socialdemokratiska och liberala välfärdsstatsideologier (Aasen, 2003, Telhaug, 2006, , 2010, , 2000). I i allmänhet och i och i synnerhet har liberaler och socialdemokrater, med start efter och skolkommission, strävat efter att bygga ett jämlikt obligatoriskt skolsystem för alla barn mellan . Trots kritik från kon- servativt håll mot denna reformverksamhet infördes i och med läroplan, Lgr 62, den sammanhållna nioåriga . Genomförandet av denna skolreform skedde successivt under i huvudsak . Ett kännetecken för skolsystemet som växte fram var att skolorna, som organisationer, fanns nära barnen, och på landsbygden där detta inte varit fysiskt möjligt ordnades det med fria skolskjutsar. I dessa skolor har ambi- tionen varit att inkludera elever med särskilda behov, som det uttrycktes tidigare. Detta sätt att skapa och etablera skolor känne- tecknar de nordiska ländernas respektive skolinstitutioner. Men influenserna för skolsystemens uppbyggnad har i hög grad även kommit utifrån, inte minst från den amerikanske filosofen (1916) vars pedagogik vilade på hans berömda devis om learning by doing.