sou · H2B332 · 2014-06-12 00:00:00 — En dylik schablonmodell medför att arrendeavgiften i princip omräknas automatiskt på grundval av förändringarna i marktaxeringsvärdet. Med en sådan modell kan antalet tvister om avgiften förväntas bli försumbart. Nackdelarna med en sådan schablonmodell Med den ovan skisserade modellen för avgiftsregleringen skulle man övergå från nuvarande marknadsmodell (arrenderättens värde på en fri marknad) – vilket vi ovan har föreslagit bör gälla även fortsättningsvis – till en avkastningsmodell (förräntning av mark- värdet). En annan principiell invändning är att en modell av det slag som vi har föreslagit i fråga om småhustomträtter avsevärt skulle begränsa den avtalsfrihet som råder vid avgäldsregleringen för bostadsarrenden. Nuvarande anvisningar för avgiftsregleringen avseende bostadsarrenden blir i dagens system tillämpliga endast om parterna inte kommer överens om avgiften. Ersätts dessa anvis- ningar med en schablon lik den som föreslagits för tomträtter, kommer avtalsvillkor som avviker från schablonen att vara utan verkan, om villkoren leder till en högre avgift än vad som följer av schablonen. 38 Se SOU 2012:71 s. 110–148. Sammanfattningen av betänkandet är infogad som bilaga 4 till detta betänkande. De problem som är förknippade med en schablonmodell är betydligt större i bostadsarrendesammanhang jämfört med vad som är fallet beträffande tomträtter. Ett problem är att det i många fall, kanske rentav för de flesta arrendeställen, saknas ett marktaxerings- värde som avser det geografiska område som har upplåtits med bostadsarrende. Arrendestället utgör nämligen ofta endast en del av en fastighet. Det är inte heller ovanligt att det förekommer ett antal arrendeställen på en fastighet som har åsatts ett gemensamt mark- värde vid fastighetstaxeringen. Arrendatorn är inte heller part i taxeringsprocessen och kan därmed inte påverka marktaxerings- värdet för sin tomt. Till en del kan man komma till rätta med dessa problem. Om det saknas ett marktaxeringsvärde för arrendestället, torde ett sådant värde ändå kunna beräknas enligt bestämmelserna i fastighetstaxer- ingslagen (1979:1152). Ett s.k. fiktivt marktaxeringsvärde kan be- räknas relativt enkelt via webb-baserade verktyg. Eventuellt kan även markvärdebedömningen schabloniseras ytter- ligare genom att riktvärdet för en normaltomt inom respektive värdeområde tas till utgångspunkt för markvärdebedömningen. Man skulle också kunna tänka sig att tillerkänna arrendatorn partsställ- ning vid taxeringen; detta har dock andra nackdelar, bl.a. att det i ett slag skulle öka antalet klagoberättigade med flera tiotusentals personer. Det praktiskt sett största problemet med en tvingande schablon- modell, som till alla delar är utformad av lagstiftaren, torde dock vara att kalibrera modellen på ett rimligt sätt så att den passar de vitt skilda förutsättningar som gäller för olika arrendeställen och olika delar av landet. Förhållandet mellan nuvarande avgiftsnivåer och befintliga marktaxeringsvärden synes variera påtagligt i landet. Vi har stött på arrendeförhållanden där avgiften motsvarar en halv till en procent av halva marktaxeringsvärdet medan avgiften i andra fall motsvarar av hela markvärdet. Det kan i och för sig ifrågasättas om så stora avvikelser i förhållande till markvärdet är rimliga. är det tydligt att marktaxerings- värdet (eller markens marknadsvärde) i dessa fall inte alltid är någon bra mätare av hur parterna uppfattar värdet av arrenderätten. En schablonmodell, där arrendeavgiften alltid ska uppgå till viss pro- cent på markvärdet, riskerar därför att leda till arrendeavgifter som endera parten – och ibland kanske båda parterna – uppfattar som orimliga. Förutom svårigheterna att kalibrera en gemensam schablon- modell för hela landet är det högst oklart hur träffsäkra bedöm- ningar som kan göras av markvärdet för respektive arrendeställe och vilka konsekvenser som en viss nivå leder till för respektive arrendeavtal. Till skillnad från vad som gäller på tomträttens område saknar utredningen förutsättningar att bedöma detta. Framför allt är vår kunskap om vilka bostadsarrenden som finns i landet och om tillämpade avgiftsnivåer alltför bristfällig för att vi ska kunna bedöma konsekvenserna av en för landet gemensam och tvingande schablon- modell. Vår bedömning är mot denna bakgrund att det inte är någon framkomlig väg att med utredningens förslag om avgiftsbestäm- ningen för småhustomträtter som förebild ersätta nuvarande indi- viduella avgiftsreglering med en tvingande schablonmodell. En schablon med fasta avgiftsnivåer En ännu mera radikal schablonmodell är att fastställa en eller flera fasta avgiftsnivåer, bestämda i kronor, som sedan indexregleras på visst sätt. Ett sådant system har införts i för s.k. tomte- festen, vilka i många avseenden liknar bostadsarrenden. Förutom en rad praktiska problem med att t.ex. bestämma vilka nivåer som ska gälla och hur en rimlig indexering bör se ut, skulle en sådan modell enligt vår bedömning innefatta en alltför kraftig schablon- isering av avgiften. Att på detta sätt sätta parternas avtalsfrihet ur spel och ersätta den med vad som närmast framstår som en statlig avgiftskontroll är knappast önskvärt. En dylik lagstiftning skulle förmodligen också, och på goda grunder, kunna kritiseras i ett grundläggande egendomsrättsligt perspektiv, åtminstone om avgifts- nivån är låg.39 Det bör alltså inte införas fasta avgiftsnivåer på det sätt som har skett i . 39 Se dom Lindhem och andra mot och SvJT 2012 s. 631 och 632. Bör nuvarande avgiftsbestämmelser kompletteras med en schablonmodell? Intresset och behovet av att välja en mera schematisk metod för att bestämma arrendeavgiften torde skifta mycket mellan olika arrende- förhållanden. Som har konstaterats framstår det inte som lämpligt att genom lagstiftning applicera en schablonmodell på samtliga bostadsarrendeavtal. I många enskilda fall torde det emeller- tid vara av värde för parterna att långsiktigt kunna komma överens om att arrendeavgiften ska omregleras på ett mera schematiskt sätt. Enligt vår mening finns det därför anledning att överväga om inte parterna, som ett komplement till nuvarande avgiftsreglering, borde erbjudas en möjlighet att komma överens om att arrendeavgiften för viss ska bestämmas enligt en i lagen angiven schablonmodell. Detta kan åstadkommas på olika sätt. En variant är att lagen inte tillhandahåller mer än en struktur för beräknings- modellen och i övrigt överlämnar till parterna att komma överens om t.ex. vilket avgiftsunderlag som ska tillämpas och vilken ränta som ska gälla. En annan variant är att den beräkningsmodell som parterna kommer överens om preciseras direkt i lagen (t.ex. en an- given ränta på ett på visst angivet sätt bestämt markvärde). Förvisso kan parterna redan inom ramen för nuvarande avgifts- bestämmelser genom avtal åstadkomma en schablonmodell för avgiftsbestämningen. Parterna kan överenskomma om t.ex. tjugo- åriga avtalsperioder under vilken avgiften ska justeras och utgöra produkten av en räntesats och en andel av tomtens marktaxeringsvärde. Någon sådan avtalslösning har vi emellertid inte stött på. Att lagstiftaren, inom ramen för avtalsfriheten, uttryckligen er- bjuder parterna en schablonmodell eller en modell som de anpassar till det aktuella arrendeställets förhållanden kan emellertid för- väntas öka intresset för sådana avtalslösningar. En variant – parterna får avtala om innehållet i schablonmodellen Den nämnda varianten att låta parterna bestämma det närmare innehållet i en schablonmodell har den fördelen att modellen kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. För att få en någor- lunda robust avgiftsreglering behöver parterna i en sådan modell dels vara bundna att följa schablonen, om än inte så i alla fall för , dels ges vissa ramar att hålla sig inom när detaljerna i modellen bestäms. Lagen bör alltså innehålla tydliga ramar för hur en schabloniserad avgiftsbestämning ska gå till. Bland annat bör det anges att schablonen ska avse en förräntning på mark- ens värde. Nivån på förräntningen, hur markvärdet ska bestämmas och vilken andel av markvärdet som ska förräntas skulle däremot parterna själva få komma överens om. En överhängande risk med detta alternativ är emellertid att part- erna inte lyckas komma överens om hur detaljerna i schablonen ska bestämmas eller att endera parten, sannolikt arrendatorn, känner sig tvingad att gå med på avgiftsvillkor som kommer att gälla . Det kan också inträffa att parterna inte beaktar eller saknar förutsättningar att överblicka konsekvenserna av tillämpningen av den schabloniserad avgiftsmodell som de utformar. Någon inbyggd skälighetsbedömning finns inte – och bör inte finnas – i en schablon- modell av det ovan presenterade slaget. Det innebär att den enda möjligheten att ändra de komponenter som ingår i modellen kom- mer att vara att föra talan med stöd av allmänna avtalsrättsliga bestämmelser, särskilt 36 § avtalslagen. Det sistnämnda problemet skulle möjligen kunna begränsas genom införandet av en skyddsregel. Sålunda skulle en schablon- modell, vars närmare innehåll bestäms av parterna, kunna förenas med en ventil mot påtagligt oskäliga resultat. Den skulle kunna utformas så att arrendeavgiften skulle kunna jämkas vid mera på- tagliga skillnader mellan tillämpningen av schablonmodellen och tillämpningen av lagens huvudregel. Övervägande skäl talar dock mot en schablonmodell som innehåller en sådan jämkningsmöjlig- het. Vinsten med en schablonmodell är inte minst att modellen ger en mycket hög grad av förutsägbarhet och minimerar antalet tvister. Med regler om jämkning skulle en del av denna vinst gå förlorad. Även om problemen med den nu behandlade schablonmodellen i någon utsträckning kan begränsas framstår nackdelarna som betyd- ligt större än fördelarna. Det saknas därför skäl att närmare gå in på hur en dylik schablonmodell i detalj skulle kunna utformas. Vi övergår i stället till det andra av de båda alternativ som har nämnts ovan. En annan variant – schablonens innehåll anges i lag En i lagen angiven schablon som bygger på avtal mellan parterna har den fördelen att avgiftsbestämningen blir enkel och förutsägbar. Parterna får också en tydlig valmöjlighet. Antingen stannar de kvar i ett system av det slag som nuvarande lagstiftning tillhandahåller eller övergår de till ett schabloniserat system där avgiften bestäms som en på förhand given ränta på ett på visst sätt definierat mark- värde. En i lagen angiven schablonmodell som blir tillämplig efter avtal mellan parterna kommer inte heller i konflikt med nuvarande avtalsfrihet angående avgiftsregleringen. Parterna kan även fortsätt- ningsvis träffa avtal om en helt annan avgiftsreglering än den som tillhandahålls av lagstiftaren. Ett flertal arrendatorer och jordägare har också framhållit att man är beredd att acceptera en något högre respektive lägre avgift, om avgiftsbestämningen därigenom kan bli enklare och mera förut- sägbar. För dessa torde en av lagstiftaren utpekad möjlighet till en mer eller mindre automatisk avgiftsreglering enligt en på förhand given schablon vara tilltalande. De problem som har berörts i föregående avsnitt, särskilt vad gäller att finna en för hela landet lämplig schablonmodell, gör sig dock gällande även i fråga om denna avtalsbaserade schablonmodell. Det finns också en risk att det högsta tillåtna avgiftsuttaget enligt schablonen blir normerande och att lagstiftningen generellt bidrar till att driva upp eller driva ner avgiftsnivåerna. Dessa nackdelar behöver i och för sig inte tillmätas någon avgörande betydelse, efter- som schablonmodellen ska tillämpas först efter överenskommelse mellan parterna; dessa kan ju utifrån förhållandena för det enskilda arrendestället själva bedöma riskerna med att gå in i det i lagen angivna systemet. Svårigheten är emellertid, som redan antytts, att kalibrera modellen på ett sådant sätt att den blir användbar för fler än några enstaka arrendeställen där förhållandena råkar överensstämma med förut- sättningarna i schablonen. Denna komplikation är enligt vår bedöm- ning så betydande att vi inte är beredd att förorda att det införs en dispositiv schablonmodell. I syfte att ge remissinstanserna underlag för en egen bedömning av frågan har vi emellertid upprättat ett utkast till hur en reglering avseende en dispositiv schablonmodell skulle kunna se ut och testat utfallet av modellen i några enskilda fall. Utkastet finns i bilaga 5. Allmänt om behovet av skyddsregler Vi övergår härefter till frågan om det bör införas skyddsregler mot särskilt höga avgifter eller kraftiga avgiftshöjningar. Våra över- väganden i denna del utgår från att arrendeavgiften även i fortsätt- ningen ska fastställas genom en individuell metod och att denna kommer att vara utformad på i huvudsak det sätt som vi har för- ordat ovan. Vid utformningen av förslagen om nya avgäldsbestämmelser för tomträtter kunde det konstateras att det var förenat med stora svårigheter att utforma lämpliga skyddsregler mot kraftiga avgälds- ökningar. Förutsättningarna för sådana skyddsregler är delvis annor- lunda i fråga om bostadsarrenden. Skillnaden ligger framförallt i det förhållandet att det med vårt förslag inte kommer att finnas någon direkt koppling mellan markvärdeutvecklingen och arrendeavgiften. Innan vi analyserar några tänkbara skyddsregler, finns det anled- ning att uppehålla sig något vid frågan om ekonomiskt stöd för parterna i samband med tvist om villkoren för förlängning av arrendeavtalet. Det finns i och för sig inte något formellt hinder mot att rättshjälp beviljas i en sådan tvist. Rättshjälp får beviljas en fysisk person vars ekonomiska underlag inte överstiger (se 6 och 38 §§ rättshjälpslagen [1996:1619]). En betydande del av parterna i bostadsarrendetvister kan dock antas ha ett eko- nomiskt underlag som överstiger den gränsen. I en del fall torde en rättshjälpsansökan också komma att avslås med hänvisning till att det inte är rimligt med hänsyn till angelägenhetens art och betyd- else, tvisteföremålets värde och omständigheterna i övrigt att staten bidrar till kostnaderna.40 Såvitt känt förekommer det inte heller någon rättsskyddsför- säkring på marknaden som omfattar den rättsliga angelägenheten. Av de kontakter som utredningen har haft, i synnerhet med arrendatorer men även med jordägare, står det dock klart att det i många fall torde finnas ett påtagligt behov av rättsligt biträde vid tvist om arrendeavgiften. Mot bakgrund av de utredningskrav som trots allt vilar på parterna är det förståeligt att många känner att 40 Se 8 § rättshjälpslagen (1996:1619) samt Renfors och Sverne Arvill, Rättshjälpslagen och annan lagstiftning om rättsligt bistånd – En kommentar, 3:e uppl., 2012, s. 60–68. uppgiften att föra sin talan är besvärlig eller rentav övermäktig. Utan hjälp från en rättsligt skolad person med kunskap om de överväganden som behöver göras avstår därför många från att tvista om saken. Frågan om ekonomiskt bistånd i arrendesammanhang ligger utanför vårt uppdrag. Det finns emellertid anledning att understryka vikten av att bl.a. och försäkrings- branschen verkar för en möjlighet att teckna rättsskyddsförsäkr- ingar som omfattar tvister om avgiften för bostadsarrende. En särskild spärr mot oskäliga avgifter? Det grundläggande elementet i avgiftsbestämningen är att avgiften ska vara skälig. Vi föreslår inte någon ändring i detta avse- ende. Skälighetsbedömningen tar emellertid inte sin utgångspunkt i den enskilde arrendatorns ekonomiska förhållanden, utan i vad som objektivt sett – på arrendemarknaden – får anses vara skäligt. Detta åstadkommer man, med vårt ovan redovisade förslag, genom att bestämma arrendeavgiften med beaktande av arrendeavgiften för andra jämförbara bostadsarrenden eller, i andra hand, genom att på annat sätt fastställa vad arrendatorer i allmänhet är beredda att betala. En på detta sätt fastställd skälig avgift kan visserligen i det enskilda fallet uppfattas som orättvis av t.ex. arrendatorn. Om en arrendator finner att avgiften har kommit att överstiga en för honom eller henne rimlig nivå, måste detta emellertid hanteras på annat sätt än genom att frånkänna jordägaren rätten till en objektivt sett skälig avgift. Med de förslag till ändrad bedömning av arrende- rättens värde som har presenterats ovan bör dessutom avgifterna utvecklas jämnare än vad som i vissa fall har kommit att bli fallet. I en situation då avgiften inte har omreglerats , p.g.a. långa arrendeperioder eller utebliven uppsägning för villkors- ändring, kan dock en enskild avgiftshöjning komma att bli betyd- ande. Från tid till annan kan så även tänkas bli fallet trots att arrendeperioden är kort. Även om den nya avgiften i och för sig är skälig kan det dock ifrågasättas om det i alla lägen är rimligt att en mycket kraftig avgiftshöjning ska få slå igenom . I detta avseende kan det finnas behov av ett visst mått av skydd för arrend- atorn. När skyddsregler mot kraftiga avgiftshöjningar övervägs bör följande förhållanden beaktas. Med de vitt skilda förutsättningar som gäller för landets bostads- arrenden är det svårt att finna någon form av spärregel som träffar de verkligt ömmande fallen. Procentuellt sett kraftiga höjningar behöver inte nödvändigtvis innebära att avgiften i kronor räknat blir särskilt hög. Även en i kronor bestämd spärr för avgiftshöj- ningen under ett eller är således svår att kalibrera till en generellt lämplig nivå. En mera principiell invändning mot en spärregel är att en sådan bestämmelse tar sikte på att hindra oskäliga avgifter. Spärregler kan ha sitt berättigande i system där avgiften på ett eller annat sätt bestäms utifrån en schablonmetod som inte tar hänsyn till förhåll- andena i det enskilda fallet. I vårt förslag, liksom i nuvarande lag- stiftning, ska avgiften emellertid bestämmas enligt en individuell metod som tar sikte på vad som i det enskilda fallet är en skälig avgift. Att komplettera en sådan individuell metod med en spärregel framstår som principiellt felaktigt. Vi föreslår alltså inte någon spärregel. En lagreglerad indexering av arrendeavgifterna? I våra direktiv omnämns även möjligheten av skyddsregel som inne- bär att avgiften på ett eller annat sätt indexregleras. I utredningens överväganden angående indexreglering av tomträttsavgifter har vi uttalat att indexregleringen bör ske enligt ett index som är robust, långsiktigt hållbart och allmänt tillgängligt.41 Detta har bäring även i fråga om indexreglering av bostadsarrendeavgifter. De index som utredningen övervägde att tillämpa i fråga om tomträtter var Statistiska centralbyråns fastighetsprisindex och konsumentpris- index. Fastighetsprisindex bedömdes dock avspegla värde- och pris- utvecklingen på en alltför övergripande nivå och det fastställs med alltför stor eftersläpning. Vid sidan av dessa praktiska invändningar är det principiellt sett olämpligt att tillämpa en indexserie som är tänkt att avspegla prisutvecklingen på olika typer av fastigheter i en avgiftsreglering som i första hand är tänkt att avspegla andra värden, nämligen arrenderättens värde. Det index som utgör en någorlunda lämplig omräkningsfaktor i bostadsarrendesammanhang är därmed konsumentprisindex. Kon- sumentprisindex tillämpas dock i de allra flesta bostads- arrendeavtal. En lagstiftning med inriktning på att indexering ska ske för att begränsa risken för stora avgiftshöjningar i samband med omreglering av avgiften förefaller därmed vara överflödig. 41 Se SOU 2012:71 s. 138–146. Ett ytterligare alternativ är att införa möjligheten till s.k. trappning av avgiften – dvs. att avgiften för en ny arrendeperiod införs successivt så att den nya högre avgiften får fullt genomslag först en bit in i arrendeperioden. En trappregel kan utformas på flera sätt, t.ex. genom att trappning sker så fort höjningen uppgår till en i lagen given nivå bestämd i procent eller kronor. De vitt skilda förutsättningarna för olika bostadsarrenden talar dock emot en sådan lösning. Successiv infasning av avgiften på det sätt som kan ske för hyra synes vara en lämpligare lösning. får nämligen bestämma att hyran ska betalas med lägre belopp , om hyresgästen begär det och inte särskilda skäl talar emot det.42 En förutsättning är att den nya hyran är väsentligt högre än den tidigare hyran. Om trappning ska ske eller inte kan därmed avgöras med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet.43 Det förekommer också att trappning av bostadsarrende- avgiften sker på frivillig väg. Hyresmodellen för trappning av avgiften skapar en flexibel reglering som inte riskerar att innebära en statlig styrning av avgifts- nivån. En skyddsregel för avgiften vid bostadsarrende bör utformas på samma sätt. vid en avgiftsprövning finna att den nya skäliga avgiften är väsentligt högre än den tidigare avgiften, bör det alltså vara möjligt att bestämma att avgiften ska höjas till den skäliga nivån i flera steg. I likhet med vad som gäller för hyra bör det dock stå parterna fritt att avstå från en sådan upp- trappning av avgiften. En tillämpning av trappregeln bör därför för- utsätta att arrendatorn begär det. Vad som kan anses utgöra en väsentligt högre avgift och en skälig tid för anpassning till den skäliga avgiften är beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Den närmare avgränsningen av de fall där trappning bör ske bör därför överlämnas till rätts- tillämpningen. Arrendatorn har givetvis ett starkt intresse av ett skydd mot kraftiga avgiftshöjningar, oavsett om höjningen beror på en villkorsändring eller, för att ta ett annat exempel, om jord- ägaren har avstått från att begära avgiftshöjning. Ett absolut undantag från trappregelns tillämpningsområde i ett eller annat avseende skulle också innebära en onödig begränsning av för- utsättningarna för att i rättstillämpningen ta hänsyn till omständig- 42Se 12 kap. 55 § femte stycket jordabalken och prop. 2009/10:185 s. 68–74 samt 91 och 92. 43Se RH 2013:9 angående trappning i hyressammanhang. heterna i det enskilda fallet. Bestämmelsen om trappning bör därför vara generellt tillämplig på alla avgiftshöjningar. Emellertid före- kommer det t.ex. att arrendeperioden i vissa avtal är mycket lång och att avgiften med dagens mått mätt är påfallande låg. Avgifts- höjningen vid omreglering av exempelvis ett 49-årigt avtal kan där- för bli mycket kraftig, mätt i procent. Avgiften behöver för den skulle inte bli särskilt hög, i kronor mätt. Därmed kan det uppstå situationer då en tillämpning av trappregeln framstår som obefogad även om avgiftshöjningen i och för sig kan anses vara kraftig. Mot denna bakgrund bör en tillämpning av trappregeln kunna under- låtas om det finns särskilda skäl. Även bedömningen av vad som utgör särskilda skäl för att underlåta att tillämpa bestämmelsen bör överlämnas till rättstillämpningen. 6.1En enklare ordning för uppsägning och begäran om villkorsändring vid jordbruks- Förslag: Vill en part i ett jordbruksarrende eller bostadsarrende säga upp avtalet eller att arrendevillkoren ska ändras inför en ny arrendeperiod, ska han eller hon skriftligen meddela motparten detta. Om uppsägningen eller begäran om villkorsändring har avsänts i rekommenderat brev till mottagarens vanliga post- adress, ska den anses ha lämnats vid avsändandet. Om jordägaren eller arrendatorn har lämnat uppgift om en postadress, under vilken meddelanden till honom eller henne ska sändas, ska den anses som hans eller hennes vanliga post- adress. Har någon adressuppgift inte lämnats, får meddelandet sändas till mottagarens folkbokföringsadress eller, om mottag- aren är en juridisk person, till den postadress som är registrerad för den juridiska personen i ett sådant register som anges i 29 § delgivningslagen. Under utredningen har det framkommit att bestämmelserna om hur en begäran om villkorsändring ska meddelas motparten – genom delgivning – kan föranleda en betydande arbetsinsats. Ett ännu större problem är att delgivningsförfarandet som sådant ofta med- för en viss irritation hos motparten.