sou · H2B315 · 2014-03-27 00:00:00 — En ny planerings-, besluts- och uppföljningsprocess Betänkande av Investeringsplanering för försvarsmateriel SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare (dir. 2013:52) med uppdrag att lämna förslag på en ändrad process för investeringsplanering för försvarsmateriel, att utforma en ändamålsenlig ordning för regeringens styrning av Försvars- maktens materielinvesteringar samt att öka möjligheterna för riks- dagen och regeringen att styra och fatta investeringsbeslut på strategisk nivå. förordnades överdirektören , , som särskilt utredare. Som sakkunniga förordnades departementsrådet , Försvarsdepartementet, kanslirådet , Försvarsdepartementet, och departementssekreteraren , . förordnades planerings- chefen , , som expert i utredningen. Som huvudsekreterare anställdes kanslichefen , försvarsutskott. Som sekreterare anställdes departe- mentssekreteraren , , och departementssekreteraren , Försvarsdepartementet. Utredningen har antagit namnet Investeringsplanering för försvarsmateriel (Fö 2013:02). Härmed överlämnar utredningen betänkandet Investerings- planering för försvarsmateriel – En ny planerings-, besluts- och upp- följningsprocess (SOU 2014:15). Uppdraget är härigenom slutfört. 1 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 1.1Uppdraget om en ny planeringsprocess för Förhållandet mellan , regeringen och Styrningen av myndigheterna.................................................. Instruktion och regleringsbrev ............................................... Regeringens och ställningstaganden .................... Granskningar och rapporter.................................................... Investeringsplanering för försvarsmateriel...................... Hittillsvarande processer för försvarets En ny process för lednings- och beställarfunktionen ............ 4.3Investeringsprocesser för försvarsmateriel inom andra Investeringar inom transportinfrastrukturområdet ........... 5.1Planeringen behövde uppfylla flera olika syften och krav En utvecklad process inom infrastrukturområdet ................. Investeringsplaneringens nuvarande brister ................... 6.1Planerings-, besluts- och uppföljningsrelaterade Ny process för investeringsplanering för Förslagen i korthet ................................................................... Nytt planerings-, besluts- och uppföljningssystem ............... 7.3.1 Ett riktlinjebeslut varje valperiod................................. 7.3.2 Den 12-åriga planen bör delas in i tre delar................. 7.3.3 En resultatredogörelse bör lämnas till en gång per valperiod .................................................... 7.3.4 Ett årligt samlat underlag från Försvarsmakten........ 7.3.5 Ett årligt samlat beslutstillfälle för ............ 7.3.6 Ett årligt samlat beslutstillfälle för regeringen.......... 7.3.7 Uppföljning av pågående investeringar ..................... 7.3.8 Behov av kompetens- och analysstöd ........................ 7.4.1 Renodling av anslagen................................................. 7.4.2 Regeringens förslag till investeringsplan i 7.4.3 Regeringens förslag till bemyndiganden om ekonomiska åtaganden i budgetpropositionen ......... 7.4.4 Utökad anslagskredit.................................................. Hur påverkas , regeringen, och myndigheterna av utredningens förslag? Hur påverkas regeringen och ?................ Hur påverkas myndigheterna? Kostnads- och konsekvensanalys................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:52................................................ Bilaga 2 Utredningens uppdrag och var i betänkandet Bilaga 3 Investeringsprocessen för försvarsmateriel i andra Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att föreslå en ändrad process för hur regeringen ska styra invester- ingar i försvarsmateriel samt för hur och regeringen ska kunna fatta investeringsbeslut på strategisk nivå. Enligt direktivet ska utredaren vidare föreslå en utformning av långsiktiga beslut av och regeringen med tydlig spårbarhet till insats- organisationens behov och krav på operativ förmåga. Vidare ska utredaren föreslå hur ett samlat beslutstillfälle för materiel- investeringar för kommande planeringsperiod kan utformas samt hur en större öppenhet i redovisningen till och regeringen av beslutade objekts ekonomi och innehåll kan åstadkommas. I direktivet till utredningen beskriver regeringen hur den ser på materielplaneringens nuvarande brister. Den nuvarande ordningen medför en risk för att regeringens styrning blir indirekt på strategisk nivå, men omfattande på detaljnivå. beslutar om en ekonomisk ram för de anslag som avser materielinvesteringar men varken eller regeringen tar ställning till Försvarsmaktens långsiktiga investeringsplanering. Regeringen anser att den inte påverkar den långsiktiga materiel- försörjningen, utan den ställs inför beslut som i prak- tiken redan är fattade av Försvarsmakten och . Valmöjligheterna för regeringen är därför mycket få. Nuvarande process innebär att regeringen tar ställning till anskaffningen av enskilda objekt eller i vissa fall på en relevant systemnivå. Det saknas enligt direktiven en möjlighet att på en strategisk nivå ta ställning till en helhet för den kommande planeringsperioden. saknas även en tydlig koppling till de ekonomiska ramarna och kraven på operativ förmåga. Materielplaneringsprocessen och budget- processen är inte samordnade. Det är enligt regeringens mening svårt för regeringen att påverka vilka projekt som Försvarsmakten och får börja projektera eller omfattningen av de projekt som påbörjas. Det finns heller ingen tydlig process för hur påbörjade investeringar kan avbrytas eller omprioriteras. Utredningen konstaterar att det inom försvarsområdet inte finns ett skriftligt officiellt fastställt system över hur materielförsörj- ningen ska planeras, beslutas och följas upp mellan regeringen och myndigheterna samt mellan och regeringen. Detta är en skillnad jämfört med exempelvis transportinfrastrukturområdet. Utredningen konstaterara att beslutsunderlagen till och regeringen inte är fullständiga. Ett enskilt materielsystem kan i olika faser belasta flera olika av Försvarsmaktens anslag från utveckling, över anskaffning, drift och underhåll, en internationell insats samt slutligen avveckling. Utredningen anser att uppdelningen innebär att analyser och åtgärder som kan vara rationella för att minimera de totala kost- naderna i ett livscykelperspektiv försvåras, eftersom insynen i anslagsbelastningen i viss mån saknas och uppföljningen försvåras. Regeringen, och i förlängningen , får därför svårt att bedöma investeringens samtliga kommande utgiftskonsekvenser, och därmed vilka försvarsekonomiska och statsfinansiella konse- kvenser som anskaffningen medför. Det är svårt att göra avväg- ningen mellan att nyanskaffa ett materielsystem eller att livstids- förlänga ett existerande system. Planerings-, besluts- och uppföljningsprocessen och regeringen bör en gång per valperiod ta ställning till de investeringar som bör ingå i en långsiktig plan som omfattar . För att inrikta Försvarsmaktens arbete med att ta fram förslag till en sådan plan bör regeringen ge planeringsanvisningar till För- svarsmakten, i vilka regeringens inriktning och prioriteringar läggs fast inom angiven en ekonomisk ram. Underlaget för statsmakternas inriktning bör innehålla en tydlig koppling till hur de föreslagna investeringarna kan härledas till kraven på operativ förmåga, beskriva de tekniska systemens sam- manhang, infrastrukturkostnader samt de bedömda livscykelkost- naderna, samt möjligheterna till internationellt samarbete. Den 12-åriga planen bör delas in i tre delar med olika innehåll och detaljeringsgrader. Perioden 1–omfattar investeringar som är färdiga att anskaffas. Perioden 4–omfattar de investeringar som föreslås börja förberedas för anskaffning under dessa år och perioden 7–bör omfatta de framtida operativa förmågebehov som bör utredas vidare. I anvisningarna inför den 12-åriga planen bör regeringen slå fast vilka förutsättningar och prioriteringar som ska gälla för periodens investeringar i försvarsmateriel, bl. a. vad avser vilken förmåge- utveckling som ska prioriteras. Utgångspunkten bör vara vilken operativ förmåga som försvarsmakten har när anvisningarna beslutas. Med utredningens förslag blir det regeringens plan för investe- ringar i försvarsmateriel, till skillnad mot där det bara finns planer på myndighetsnivå. Regeringen bör lämna en resultatredogörelse till i samband med att behandlar förslaget till en 12-årig plan för investeringarna. Resultatredogörelsen bör redovisa hur de tidigare investeringsbesluten har genomförts och vara ett underlag för det kommande riktlinjebeslutet. Förslaget till den 12-åriga planen och resultatredogörelsen bör vara en del av budgetpropositionen. Försvarsmakten bör sedan ges i uppdrag att lämna för- slag, inom gällande ekonomisk ram, till regeringen om investe- ringar för de kommande sex åren. Underlaget bör vara en del av Försvarsmaktens budgetunderlag. bör godkänna regeringens förslag till vilka investeringar som får anskaffas de närmast följande tre åren (år 1–3). Regeringens förslag bör ingå i budgetpropositionen. bör även informeras om vilka investeringar som föreslås börja förberedas för anskaffning de därpå följande tre åren (år 4–6). bör regeringen fatta beslut om vilka investeringar som får anskaffas de närmast följande tre åren (år 1–3) och ett beslut om vilka investeringar som får börja förberedas för anskaffning de därpå följande tre åren (år 4–6). Besluten bör ingå i Försvarsmaktens regleringsbrev. En strukturerad och systematisk uppföljningsprocess, liknande den inom transportinfrastrukturområdet, med regelbundna möten under genomförandeåret, bör införas mellan och berörda myndigheter. Uppföljningen bör omfatta pågående investeringar och beskriva materielens leveransstatus, viktigare beslutstidpunkter, ekonomiska utfall samt ännu icke intecknat eko- nomiskt utrymme. Det bör ske en renodling av anslagen inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap inom materielområdet. Inriktningen bör vara att anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap rensas från vidmakthållandekostnader och anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt rensas från investerings- och vidmakthållande- kostnader, så att anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anlägg- ningar blir ett renodlat investeringsanslag och att anslaget 1:4 Vid- makthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar blir ett renodlat anslag för vidmakthållande. Utredningen föreslår, i likhet med , att samtliga investeringsutgifter bör tas med i investeringsplanen, men att myndighetsutgifterna särredovisas. Investeringsplanen bör delas in i objekt eller objektsgrupper. Redovisningen av beställningsbemyndigandena bör utvecklas så att det tydligt framgår vilka objekt eller objektsgrupper som avses, vilken ekonomisk omfattning de har och under vilka år som utgifterna bedöms falla ut. I likhet med inom transportinfrastruktur- området bör beställningsbemyndigandet inte omfatta inomstatliga åtaganden mellan myndigheter. En anslagskredit bör beviljas om på den del av anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar som avser investe- ringsutgifter utanför staten. Det bör utarbetas en planerings-, besluts- och uppföljningsprocess som fastställs av regeringen eller och som beskriver ansvarsfördelningen och styrningen mellan och regeringen samt mellan regeringen och myndigheterna. Arbetet som bör bedrivas i projektform av i nära samarbete med Försvarsmakten, samt med externt stöd. Utredningens förslag skapar en mer långsiktig och strategisk styrning av materielinvesteringarna. Det ger möjlighet för riks- dagen och regeringen att fatta beslut om större helheter, utan att statsmakternas kortsiktiga beslutsmandat begränsas. Processen gör det möjligt för regeringen att tidigt påverka investeringarna samt ge och regeringen fler beslutstillfällen under pågående arbete. Processen bidrar till en bättre samordning mellan regeringens och försvarsmyndigheternas arbete inför invester- ingar i försvarsmateriel. Investeringsplaneringen utgår från den av och regeringen beslutade insatsorganisationens behov och krav på operativ förmåga samt statsmakternas prioriteringar . De ekonomiska ramar som och regeringen beslutat är styrande för planeringen och ger förlagen en tydligare koppling till den statliga budgetprocessen. Utredningen föreslår en förbättrad ordning för regeringens uppföljning av beslutade investeringar som förbättrar möjligheten för regeringen att följa upp objekten ur såväl ekonomiska som förmågemässiga perspektiv. Förslagen skapar en större öppenhet i redovisningen av de beslutade investeringarnas ekonomi till , vilket har begärt. insyn, möjlighet till mer långsiktig och strate- gisk påverkan och uppföljning, av tidigare fattade beslut förbättras. Utredningens förslag ger regeringen förutsättningar att skapa en större öppenhet gentemot , ger samlade beslutstillfällen, förbättrade uppföljningar av beslutade investeringar samt att tidigt påverka investeringsplaneringen. Sammantaget sett ger förslagen möjlighet för statmakterna att fatta investeringsbeslut på strategisk nivå. Regeringens beslut föreslås meddelas Försvarsmakten en gång i regleringsbrevet. Därmed skapas en tydligare och mer sam- manhållen återkoppling till Försvarsmaktens underlag. Processen förbättrar möjligheterna för Försvarsmakten att få tidiga ställnings- taganden från regeringen till föreslagna investeringar och till vilka investeringar som får förberedas för framtida anskaffning. Led- tiderna bör därmed kunna kortas. Sammantaget ger förslagen, för alla instanser, en ökad insyn, tydlighet, struktur och fasthet i Försvarsmaktens materielförsörjning. The Government decided on 16 2013 to appoint an Inquiry to propose changes to the process for how the Government controls defence equipment investments and for how the Riksdag and Government can make investment decisions at strategic level. Under its terms of reference, the Inquiry is to also propose a process by which the Riksdag and the Government make long- term decisions that have clear traceability to the operational capability requirements of the operational organisation. Further- more, the Inquiry is to propose how a focused decision point for equipment investments for the coming planning period can be devised, and how greater transparency can be achieved in reports to the Riksdag and the Government on the financial status and content of approved objects. Current shortcomings in equipment planning In the Inquirys terms of reference, the Government describes its view of the current shortcomings of the equipment planning process. The current system entails a risk that the Governments control will be indirect at strategic level but extensive at the detailed level. The Riksdag decides on a financial framework for the appropriations related to equipment investments, but neither the Riksdag nor the Government take a position on the Swedish Armed Forces long-term investment planning. The Governments view is that it has no influence on the long- term supply of equipment; rather it is faced with decisions that have in practice long been taken by the Swedish Armed Forces and the . The options available to the Government are therefore very limited. involves the Government making a decision on the acquisition of individual objects or, in certain cases, decisions on acquisition at a relevant system level. Under its directives, it is not possible to make a holistic decision at a strategic level for the coming planning period. is there a clear link to the financial frameworks and operational capability requirements. The equipment planning and budget processes are not coordinated. The Government considers that it is difficult for it to have any influence over which projects the Swedish Armed Forces and are allowed to begin planning, or the scope of the projects that have been initiated. Furthermore, there no clear process for terminating or reprioritising investments once they have been initiated. The Inquiry notes the fact that in the area of defence there is no written officially established system for how equipment supply is to be planned, approved or followed up between the Government and relevant authorities, or between the Government and the Riksdag. This is different than in the area of transport infra- structure, for example. The Inquiry notes that the decision-making data provided to the Riksdag and the Government is incomplete. At various phases, the costs of an individual equipment system may be charged to several of the Swedish Armed Forces different appropriations, from develop- ment, through acquisition, operation and maintenance, an inter- national mission and, finally, phasing out. The Inquiry considers that this division means that analyses and measures that may be rational to minimise total costs from a life- cycle perspective are rendered more difficult, as there is a certain lack of clarity about the costs to different appropriations, and follow-up is complicated. It is therefore difficult for the Govern- ment, and ultimately the Riksdag, to estimate all the future expenditure effects of an investment, and accordingly the potential impact an acquisition may have on the defence budget and central government finances. It is difficult to weigh up the comparative advantages of acquiring a new equipment system or extending the lifetime of an existing system. Process for planning, decision-making and follow-up Once per electoral period, the Riksdag and the Government should make a decision on the investments that should be included in a long-term plan covering 12 years. To focus the efforts of the Swedish Armed Forces in drawing up proposals for such a plan, the Government should issue planning directions to the Swedish Armed Forces, which establish the Governments priorities based on the current direction for defence policy and within a set financial framework. The data on which the Government and Riksdag base their indicative decision should be clearly linked to how the proposed investments tie in with the operational capability requirements. It should describe the context of the technical systems, infrastructure costs and the estimated life-cycle costs, and the opportunities for international cooperation. The indicative decision should be divided into three parts with different content and degrees of detail. The period of years 1–3 should cover investments that are ready to be acquired. The period of years 4–6 should cover investments that are proposed to begin being prepared for acquisition during these years, while the period of years 7–12 should cover the future operational capability needs that should be further analysed. The Government should submit a performance report to the Riksdag in connection with the Riksdags consideration of the proposed 12-year plan for investments. The performance report should give an account of how earlier investment decisions have been realised and be a basis for the proposed indicative decision. The 12-year plan and the performance report should be part of the Budget . The Swedish Armed Forces should then be tasked with sub- mitting annual proposals within the applicable financial framework to the Government as support for investment decisions for the next six years. This information should be a part of the Swedish Armed Forces budget documentation. Each year the Riksdag should approve the Governments proposals on investments that may be acquired in the immediately following three years (years 1–3). The Government's proposals should be included in the Budget . The Riksdag should also be informed annually about investments that are proposed to begin being prepared for acquisition in the three subsequent years (years 4–6). Each year the Riksdag should approve the Governments proposal on investments that may be acquired in the immediately following three years (years 1–3) and a decision on investments that may begin being prepared for acquisition in the three sub- sequent years (years 4–6). The decisions should be included in the Swedish Armed Forces appropriation directions. A structured and systematic follow-up process, similar to that found in the area of transport infrastructure, involving regular meetings, should be introduced between the Government Offices and the relevant authorities. Follow-up should cover ongoing invest- ments and describe the equipments delivery status, important decision dates, financial outcomes, and financial outcomes that are not yet registered. The appropriations within expenditure area 6, Defence and contingency measures, relating to equipment, should be more clearly distinguished. The approach should be that appropriation 1.1 Unit activities and preparedness is cleared of in-service support costs, and 1.2 missions is cleared of investment and in-service support costs so that 1.3 Acquisition of equipment and facilities becomes a pure investment appropriation and 1.4 In-service support, and phase-out etc. of equipment and facilities becomes an appropriation for in-service support. The Inquiry proposes, in line with the National Financial Manage- ment Authority, that all investment expenditures should be included in the investment plan, but that authority expenditures should be reported separately. The investment plan should be divided into objects or object groups. Authorisations to place orders should be developed to clarify the objects or object groups that are referred to, their financial scope and the years in which the expenditures are expected to be incurred. As in the case of the transport infrastructure area, the authorisation to place orders should not cover intra-governmental commitments between authorities. An appropriation credit of 10 per cent should be granted on the share of appropriation 1.3 Acquisition of equipment and facilities that relates to extra-governmental investment expenditures. Implementation of the proposals Based on the proposals in this report, a process for planning, decision-making and follow-up should be devised that is established by the Government and that describes the process between the Government and the Riksdag, and between the Government and government authorities. This work should be conducted in project form by the Government Offices in close cooperation with the Swedish Armed Forces, the , and with external support. Impact of the proposals The Inquirys proposals will create a more long-term and strategic control of equipment investments. This will enable the Riksdag and the Government to take more holistic decisions, without limiting their short-term decision-making mandate. This process will make it possible for the Government to influence investments at an early stage and give the Riksdag and the Government more frequent decision points during ongoing project work. The process offers improved coordination between the Government and defence authorities in their work ahead of defence equipment investments. The investment planning will be based on the needs and operational capability – and hence equip- ment – requirements of the operational organisation, as approved by the Government and Riksdag, and on the operational organi- sations priorities over time. The financial frameworks approved by the Riksdag and the Government will steer planning and more clearly link the proposals to the central government budget process.