sou · H2B331 · 2014-05-20 00:00:00 — Enligt förarbetena finns det i dessa fall ett starkt allmänt intresse av att förhållandena kan rättas till.24 Bestämmelsen i 2 § andra stycket FHL har såvitt utredningen känner till aldrig prövats. Dess närmare innebörd har således inte varit föremål för en domstols tolkning. Det har anförts att utgången av en prövning enligt bestämmelsen är svårförutsebar.25 I denna utrednings referensgrupp har det från arbetsgivarhåll framförts att den nuvarande regleringen i FHL inte inneburit några problem. Från arbetstagarhåll har dock anförts att man inte vet i vilken utsträckning den nuvarande utformningen inneburit att arbetstagare avhållit sig från att använda sig av bestämmelsen. Enligt utredningens mening är det lämpligt att använda motsvarande begrepp i en ny reglering om stärkt skydd för arbets- 23Se 1 och 2 §§ FHL. Se vidare avsnitt 4.7. 1989/90:LU37, s. 27 f. 25Fahlbeck (2013), s. 394 f. Hur skyddet bör se ut tagare som slår larm som används i FHL. Det bör röra sig om allvarliga missförhållanden av samma art. Om det skulle visa sig att en sådan lagstiftning efter en utvärdering leder till problem i något avseende kan det dock finnas skäl att beskriva de missförhållanden som larm ska avse på ett annat sätt. 14.3Interna larm och larm till arbetstagarorganisation I detta avsnitt behandlas interna larm och larm till arbetstagar- organisation. En särskild fråga är om det vid sådana larm bör ställas några krav, utöver att larmet ska avse allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet, t.ex. att arbetstagaren ska ha ett visst kunskapsunderlag. Som anförts inledningsvis i detta kapitel menar utredningen att det bör gälla olika regleringar för interna respektive externa larm och att det vid externa larm ska krävas bl.a. att arbetstagaren har ett visst kunskapsunderlag. Utredningen föreslår att det vid interna larm och larm till arbetstagarorganisation inte ska krävas något särskilt kunskaps- underlag hos arbetstagaren. Det bör således vara en lägre tröskel för stärkt skydd vid sådana larm. Det bör i dessa fall vara tillräckligt att arbetstagaren har mindre starka misstankar om att det före- kommit ett allvarligt missförhållande. I det följande redogörs närmare för utredningens förslag och överväganden i denna del. Förslag: En arbetstagare som slår larm internt om allvarliga miss- förhållanden i arbetsgivarens verksamhet ska ha stärkt skydd, oavsett arbetstagarens kunskapsunderlag. Stärkt skydd vid interna larm oavsett kunskapsunderlag En arbetstagare som slår larm internt om missförhållanden får i regel anses agera i enlighet med sin lojalitetsplikt i förhållande till arbetsgivaren. Arbetsgivare har ett intresse av att på ett tidigt Hur skyddet bör se ut stadium få signaler om att något inte står rätt till i verksamheten. Detta talar för att arbetstagare som slår larm internt ska ha stärkt skydd oavsett arbetstagarens kunskapsunderlag. Interna larm torde vidare i de flesta fall inte innebära någon skada för arbetsgivaren, även om det handlar om uppgifter som senare visar sig vara felaktiga. Arbetsgivaren bestämmer i princip själv hur arbetsgivaren vill använda uppgifterna. En skyldighet att hantera uppgifter på visst sätt kan dock följa av särskild lagstift- ning, såsom t.ex. lex och lex Maria.26 För arbetsgivare som omfattas av offentlighetsprincipen är situationen förvisso något annorlunda. Offentlighetsprincipen innebär att sådan verksamhet så långt som möjligt ska vara öppen. Insyn i den offentliga verksamheten skapar garantier mot makt- missbruk och ger möjlighet att påverka. Med stöd av offentlighets- principen kan handlingar begäras ut, även handlingar som avser larm om missförhållanden och oavsett om handlingarna innehåller felaktiga uppgifter. Detta innebär dock inte något avgörande skäl mot att avstå från krav på kunskapsunderlag när offentligt anställda slår larm internt. I den mån larmet innehåller integritetskränkande uppgifter om andra kan det finnas möjlighet att hålla dessa uppgifter hemliga enligt gällande regler om sekretess. Om en myndighet på grund av offentlighetsprincipen lämnat ut felaktiga uppgifter om verksam- heten har myndigheten möjlighet att bemöta uppgifterna på ett sakligt sätt. Att skydda arbetstagare som använder interna kanaler ligger också i linje med de internationella rättsakterna på området samt med viss utländsk rätt. Enligt rekommendation om skydd för visselblåsare ska arbetsgivare uppmuntras att ha interna rapporterings- rutiner.27 Enligt parlamentariska församlings resolution om skydd för visselblåsare ska den som i god tro använder interna visselblåsningskanaler skyddas från alla former av repressalier.28 Enligt norsk rätt är varsling i enlighet med verksamhetens rutiner som utgångspunkt försvarlig. Dock faller interna larm undantagsvis utanför rätten att varsla, nämligen då larmet sker på 26Se avsnitt 4.9.3. 28Europarådets parlamentariska församlings resolution om skydd för visselblåsare, stycke Hur skyddet bör se ut ett helt otillbörligt sätt som på ett onödigt vis skadar samarbets- klimat, arbetsmiljön eller enskilda personer.29 Enligt utredningens mening bör man inte införa något undantag i det stärkta skyddet för interna larm som sker på ett otillbörligt sätt eller något motsvarande undantag. Om en arbetstagare vid sidan av ett larm agerat på ett otillbörligt sätt bör det förvisso finnas möjlighet för arbetsgivaren att vidta åtgärder mot arbets- tagaren på grund av det otillbörliga agerandet. Denna möjlighet grundar sig då dock inte på att arbetstagaren slagit larm i sig. Frågan huruvida en åtgärd som arbetsgivaren riktar mot arbets- tagaren ska anses grunda sig på larmet eller något annat förhållande får lösas genom reglerna om orsakssamband, som behandlas senare i detta betänkande.30 Sammanfattningsvis anser utredningen att det är motiverat att låta den som slår larm internt om allvarliga missförhållanden ha ett stärkt skydd mot ingripanden från arbetsgivarens sida, oavsett vilket kunskapsunderlag arbetstagaren har om uppgifternas riktig- het. En arbetstagare bör kunna lita på att inte råka ut för repres- salier för att han eller hon vänder sig till sin arbetsgivare. Det kan understrykas att det stärkta skyddet vid interna larm inte innebär att arbetstagares befintliga möjligheter att påtala förhållanden internt begränsas i något avseende. Även om förut- sättningarna för stärkt skydd inte är uppfyllda, t.ex. då det inte rör sig om något allvarligt missförhållande, kan givetvis arbetstagare ha rätt och möjlighet att vända sig till arbetsgivaren. Vad som avses med interna larm Interna larm bör kunna innebära att arbetstagaren vänder sig direkt till arbetsgivaren, om denne är en fysisk person, eller en representant för arbetsgivaren, t.ex. någon som står i chefsposition i förhållande till arbetstagaren. Det bör röra sig om en person i verksamheten som har möjlighet att påverka eller besluta i den fråga som larmet rör eller som kan förväntas vidarebefordra frågan till en sådan person. Arbetstagaren bör således ha möjlighet att, efter omständigheterna, vända sig till någon annan än den närmaste chefen. Det kan vara nödvändigt om det är den närmaste chefen 84 (2005-2006), s. 40 och 51. 30Se avsnitt 14.7.7. Hur skyddet bör se ut som arbetstagaren misstänker har orsakat det missförhållande som larmet avser. Ett internt larm bör också kunna innebära att arbetstagaren följer en av arbetsgivaren anvisad rutin för rapportering. Vad som avses med interna rutiner för rapportering Med interna rutiner avses här alla sätt att lämna uppgifter om missförhållanden i arbetet som anvisats av arbetsgivaren och som av arbetsgivaren gjorts kända för arbetstagaren. Det bör räcka att rutinen gjorts känd för den arbetstagare som slagit larm. Rutinen behöver inte ha gjorts känd skriftligen eller annars på något särskilt sätt. Det bör inte heller ställas några formella krav på vad en sådan rutin ska innebära. Rutinen behöver inte ha getts någon särskild benämning av arbetsgivaren. Rutinen bör kunna innebära att uppgifter om missförhållanden ska lämnas till närmaste chef. Rutinen kan också vara ett mer sofistikerat system som innebär att uppgifterna ska lämnas till någon enhet utanför verksamheten, t.ex. till en advokatbyrå. Det bör inte krävas att rutinen ska förutsätta en automatisk data- behandling av de uppgifter som förekommer vid larmen. Arbetsgivaren ska givetvis enligt sedvanliga regler samverka med arbetstagarna och förhandla med arbetstagarorganisation på arbets- platsen i frågor som rör de interna rapporteringsrutinerna.31 Förslag: En arbetstagare som till sin arbetstagarorganisation slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet ska ha stärkt skydd, oavsett arbetstagarens kunskapsunderlag. Arbetstagarorganisationerna har en viktig roll när det gäller visselblåsning på arbetsplatser. Det är vanligt att det på en arbets- plats finns en facklig förtroendeman som företräder de anställda i frågor som rör förhållandet till arbetsgivaren eller andra frågor med facklig anknytning. I sammanhanget kan också nämnas reglerna om 31 Se vidare avsnitt 9.3. Hur skyddet bör se ut skyddsombud, som utses av lokal arbetstagarorganisation om sådan finns och som företräder arbetstagarna i arbetsmiljöfrågor.32 Arbetstagarorganisationerna kan ofta vara en hjälp och ett stöd för arbetstagare som råkat ut för eller är rädda för att råka ut för repressalier från arbetsgivarens sida. Det torde vara vanligt att arbetstagare som iakttagit oegentligheter i verksamheten vänder sig till sin fackliga organisation för att få stöd och hjälp, t.ex. genom ett skyddsombud eller en facklig förtroendeman. Arbetstagare torde i allmänhet känna att det är tryggt att vända sig dit. Det är mot den bakgrunden lämpligt att en arbetstagare som vänder sig till sin fackliga organisation med larm om allvarliga missförhållanden ska ha ett stärkt skydd mot repressalier, oavsett arbetstagarens kunskapsunderlag. Det kan också nämnas att larm till en facklig representant på arbetsplatsen enligt norsk rätt alltid anses innebära att larmet sker på ett försvarligt sätt.33 Mot en sådan ordning, att arbetstagare får stärkt skydd vid larm till en arbetstagarorganisation oavsett kunskapsunderlag, kan visserligen anföras att även larm till en sådan organisation kan leda till skada för arbetsgivaren och att det därför, liksom är fallet när det gäller externa larm, bör uppställas krav på att arbetstagaren ska ha visst kunskapsunderlag. Det kan inte uteslutas att obefogade larm görs till arbetstagarorganisationen. Syftet kan till och med vara rent illojalt och larmet kanske görs för att skada arbetsgivaren. Enligt utredningens uppfattning är det dock en rimlig avvägning att låta arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden till sin fackliga organisation åtnjuta ett stärkt skydd, oavsett vilket kunskapsunderlag arbetstagaren har om uppgifterna. Det bör dock för stärkt skydd ställas krav på att arbetstagaren är medlem i organisationen och att organisationen är bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren. Visserligen finns det många verksamheter som inte omfattas av kollektivavtal där det kan finnas ett stort allmänintresse i att uppgifter om allvarliga missförhållanden kommer fram. Även i dessa verksamheter finns givetvis möjlighet till stärkt skydd vid interna och externa larm. Arbetstagaren kan få stärkt skydd vid larm till arbetstagar- organisationer utan kollektivavtal om förutsättningarna för stärkt skydd vid externa larm är uppfyllda. För att avstå från krav på uppgifternas vederhäftighet framstår det dock som rimligt att på 32Se 6 kap. arbetsmiljölagen och avsnitt 4.8.4. 84 (2005-2006), s. 40. Se vidare avsnitt 6.1.2. Hur skyddet bör se ut något sätt kvalificera i vilka situationer en arbetstagarorganisation ska vara en särskilt skyddad mottagare av larm. Ett krav på kollektivavtalsbundenhet ligger enligt utredningen därvid närmast till hands. Det förtjänar att erinras om att det förhållandet att arbetstagare i vissa fall kan få stärkt skydd vid larm till arbetstagarorganisationen om allvarliga missförhållanden inte innebär någon begränsning i de möjligheter arbetstagare har att vända sig dit eller i organisationens möjligheter att agera. Lagen hindrar således inte en arbetstagare från att rådgöra med sitt förbund i frågan om en situation är sådan att arbetstagaren bör larma eller inte. Det sätt som arbets- tagarorganisationer och t.ex. fackliga förtroendemän hanterar information från medlemmar bör alltså inte behöva ändras därför att arbetstagare får ett stärkt skydd vid vissa larm. 14.3.4Närmare om förutsättningarna för stärkt skydd vid interna larm och larm till arbetstagarorganisation För att en arbetstagare ska åtnjuta ett stärkt skydd vid påtalanden internt och till arbetstagarens organisation bör det som framgått endast krävas att det rör sig om ett larm om allvarliga missför- hållanden i arbetsgivarens verksamhet. I detta ligger dock vissa begränsningar i möjligheten till stärkt skydd. Redan i begreppet slå larm bör det som nämnts ligga en kvalificering av det skyddade förfarandet. Om t.ex. arbetstagaren uppenbarligen inser att sakförhållandena som påtalas är oriktiga kan påtalandet falla utanför begreppet.34 Även påtalanden av allvarliga missförhållanden som ligger långt tillbaka i tiden kan i vissa situationer falla utanför det stärkta skyddet då det inte anses vara fråga om något larm.35 34Ett falskt utpekande av annan kan utgöra brottet förtal. I kapitel 15 behandlas utred- ningens förslag om undantag från stärkt skydd vid brott. 35Se vidare avsnitt 13.3.1. Hur skyddet bör se ut Förslag: Med externa larm ska avses att en arbetstagare offentliggör uppgifter eller vänder sig till en myndighet. Den mest naturliga mottagaren av larm om missförhållanden kan vara en myndighet. Misstankar om brott kan anmälas till polismyndighet och andra typer av missförhållanden i en verksamhet kan anmälas till den myndighet som utövar tillsyn över verksamheten. Det är också vanligt att arbetstagare i samband med en myndighets tillsynsverksamhet, t.ex. vid en inspektion, påtalar missförhållanden på ett sätt som får anses utgöra ett larm. Det framstår som naturligt att en arbetstagare som slår larm till en myndighet ska vara skyddad mot repressalier. Ett skydd vid hänvändelse till myndighet är också utgångs- punkten i flera internationella rättsakter, som är bundet av. Som nämnts ska arbetstagare enligt praxis i första hand rapportera missförhållanden till arbetsgivare alternativt till behörigt organ.36 Artikel 33 i FN:s konvention mot korruption anger att skydd bör övervägas för rapportering av bl.a. mutbrott till behörig myndighet.37 Av konvention (158) om uppsägning av anställningsavtal på arbetsgivarens initiativ följer att det inte är ett giltigt skäl för uppsägning att arbetstagaren har vänt sig till behörig myndighet. Enligt lämnar dock konventionen utrymme för att undanta arbetstagare från skydd vid t.ex. rent missbruk från arbetstagarens sida.38 Det är också utgångspunkten enligt Arbetsdomstolens praxis att de förpliktelser som följer av anställningsavtalet inte innebär något avgörande hinder för en arbetstagare att hos behörig myndighet påtala missförhållanden som råder i arbetsgivarens verksamhet. Enligt Arbetsdomstolen kan dock en anmälan till en myndighet ske 36Se avsnitt 5.4.1. 37Se vidare avsnitt 5.2.1. 38Se vidare avsnitt 5.2.2. Hur skyddet bör se ut under sådana förhållanden eller på sådant sätt att handlandet måste anses innebära att arbetstagaren åsidosätter den lojalitet som han eller hon är skyldig att visa arbetsgivaren.39 Enligt norsk rätt är alltid larm om kritikvärdiga förhållanden till tillsynsmyndigheter eller andra offentliga myndigheter skyddade.40 Enligt utredningens mening bör dock svenska regler om arbetstagare som slår larm inte gå lika långt som enligt norsk rätt. En sådan ordning skulle i allt för hög utsträckning avvika från den intresseavvägning som görs enligt Arbetsdomstolens praxis, där bl.a. arbetstagarens lojalitetsplikt spelar in och arbetstagaren först bör vända sig till arbetsgivaren. Som framkommit har arbets- givare i många fall ett berättigat anspråk på lojalitet från arbets- tagarens sida. I detta avseende får det intresset anses väga tyngre än arbetstagarens behov av stärkt skydd vid larm till en myndighet. Den arbetstagare som slår larm genom att vända sig till en myndighet bör därför ges stärkt skydd endast om vissa förutsätt- ningar är uppfyllda. De närmare kraven, som gäller huruvida arbets- tagaren slagit larm internt först och dennes kunskapsunderlag, behandlas senare i detta betänkande. Det kan understrykas att regleringen givetvis inte innebär några begränsningar i den kontakt som förekommer och bör förekomma mellan arbetstagare och t.ex. tillsynsmyndigheter. Inte heller bör regleringen påverka den skyldighet att rapportera missförhållanden en arbetstagare kan ha enligt särskilda regelverk.41 Vad som avses med myndigheter Med myndigheter bör i detta sammanhang avses samtliga statliga och kommunala myndigheter. Det bör inte spela någon roll huruvida myndigheten har behörighet att behandla just de frågor som larmet rör. En myndighet som mottar en anmälan som myndigheten inte är behörig att handlägga men som det finns någon annan myndighet som är behörig att handlägga bör enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer om serviceskyldighet vara skyldig att vidarebefordra anmälan till behörig myndighet. 39Se t.ex. AD 1986 nr 95. 40Se avsnitt 6.1.2. 41Se avsnitt 4.9 och 14.8. Hur skyddet bör se ut Det kan i sammanhanget nämnas att folkvalda församlingar inte utgör myndigheter. Larm till sådana bör dock i allmänhet omfattas av skydd då sådana larm får anses vara ägnade att leda till att uppgiften offentliggörs på ett sätt som utvecklas i det följande. 14.4.2Larm genom offentliggörande av uppgifter Det bör inledningsvis understrykas att de resonemang som här förs inte på något sätt påverkar den rätt att offentliggöra uppgifter eller lämna uppgifter till media som följer av grundlagarna. Ett offentliggörande av allvarliga missförhållanden i arbets- givarens verksamhet bör kunna ge arbetstagaren stärkt skydd mot repressalier, dvs. utöver det skydd som kan följa av t.ex. grund- lagarna. En sådan ordning skulle få särskild betydelse inom privat sektor, där arbetstagarna inte åtnjuter meddelarskydd i förhållande till arbetsgivaren. Även för offentligt anställda skulle en sådan ordning innebära en klar och enkel grund för att angripa sådana repressalier och erhålla skadestånd.42 Vidare skulle larm genom offentliggörande omfatta även andra mottagare av uppgifter än de som omfattas av TF och YGL. Med att offentliggöra bör dock inte avses varje vidarebefordrande av uppgifter. Något stärkt skydd bör inte inträda om uppgifterna lämnas till vem som helst. Ett övergripande intresse bakom ett stärkt skydd för visselblåsare är att allvarliga missförhållanden ska komma fram och åtgärdas. Något stärkt skydd bör dock inte gälla när uppgifterna lämnas t.ex. enbart till en konkurrerande näringsidkare. Med att larm slås genom offentliggörande bör inte enbart förstås att arbetstagaren själv publicerar uppgifterna i något medium. Även att lämna uppgifterna till någon som kan tänkas publicera uppgifterna bör omfattas. Det bör sakna betydelse om något offentliggörande sedan faktiskt kommer till stånd. I detta sammanhang kan vad som gäller på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området i viss mån tjäna till ledning. Bedömningen skiljer sig dock åt. Kretsen av de som kan ta emot informationen bör vara vidsträcktare och omfatta i stort sett alla personer i en kedja som kan leda fram till att uppgiften får 42 Utredningens förslag om att repressalieförbudet bör vara skadeståndssanktionerat behandlas i avsnitt 16.1. Hur skyddet bör se ut En sådan ordning har likheter med vad som gäller enligt 2 § andra stycket FHL.43 Det avgörande för bedömningen av om ett larm sker genom offentliggörande bör vara huruvida agerandet varit ägnat att leda fram till att uppgifterna offentliggörs. Ett uppgiftslämnande får typiskt sett anses vara ägnat att leda till offentliggörande om det sker till en person som kan tänkas direkt eller indirekt föra den vidare. Uppgiftslämnandet bör, på samma sätt som inom tryck- och yttrandefrihetsrätten, kunna ske till exempelvis publicister, tidningsredaktioner och nyhetsbyråer. Kretsen bör dock som nämnts vara betydligt vidare. Det bör vara möjligt att också lämna uppgiften till andra som kan förmodas utgöra en länk i en kedja som leder fram till att uppgiften får spridning. Det kan handla om miljörörelser, politiska partier, folkvalda personer, andra ideella sammanslutningar och enskilda opinionsbildare. Den personkrets som kan ta emot informationen bör begränsas endast av det förhållandet att förfarandet ska vara ägnat att leda till att uppgiften kommer till allmän kännedom. Så torde inte vara fallet när en uppgift lämnas endast till en konkurrerande näringsidkare. När det gäller uppgifter som lämnas till andra externa mottagare och inte heller till myndigheter eller till en facklig organisation, såsom t.ex. i sociala medier eller på bloggar, får det utifrån omständigheterna i det enskilda fallet bedömas om förfarandet innebär ett offentliggörande. Om uppgiftslämnandet inte anses ägnat att leda till att uppgiften får spridning bör arbetstagaren inte åtnjuta något förstärkt skydd. 14.5Arbetstagaren bör som huvudregel först ha slagit larm internt Förslag: En första förutsättning för stärkt skydd vid externa larm ska vara att arbetstagaren först har slagit larm internt utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet, eller att arbetstagaren för larmet av något annat skäl haft befogad anledning att slå larm externt. 43 Se bet. 1989/90:LU37, s. 31 ff. Hur skyddet bör se ut Frågor som rör förhållandet mellan interna och externa larm har behandlats utförligt i praxis både från Arbetsdomstolen och från . Det anses generellt ligga i arbetstagarens lojalitetsplikt att först försöka lösa problem i verksamheten internt genom att uppmärksamma arbetsgivaren på förhållandena. Om dessa försök inte leder till resultat eller om det av andra skäl inte är lämpligt att ställa krav på interna larm först har arbetstagaren större utrymme att slå larm externt och ändå vara skyddad. Även enligt den norska regleringen om skydd för varslare fästs avseende vid om arbetstagaren i det enskilda fallet borde ha slagit larm internt innan arbetstagaren vände sig utanför verksam- heten med uppgifterna.44 Det följer också av praxis på området att arbetstagare i första hand ska rapportera missförhållanden till arbets- givare, alternativt till behörigt organ. Endast om dessa kanaler är ineffektiva eller om det annars är ogörligt har arbetstagaren rätt att vända sig till allmänheten.45 rekommendation om skydd för visselblåsare anger också att intern rapportering och anmälan till myndighet bör uppmuntras.46 Det kan erinras om att de frågor som här behandlas inte berör den rätt att offentliggöra uppgifter som följer av meddelarfriheten. Enligt meddelarfriheten ställs inte något krav på att först vända sig till arbetsgivaren med uppgifterna. De rättigheter som följer av grundlagarna kan givetvis inte inskränkas genom ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm. 84 (2005-2006), s. 41 och 51. 45Se bl.a. Guja mot (), Heinisch mot () och avsnitt 5.4.1. Hur skyddet bör se ut 14.5.2Som huvudregel bör ett externt larm föregås av ett internt larm som arbetsgivaren inte agerat på Om en arbetstagare påtalar eventuella missförhållanden internt först får arbetsgivaren en möjlighet att ställa sakerna till rätta. Därigenom kan eventuella brister t.ex. i säkerheten undanröjas på ett effektivt sätt. Genom att arbetsgivaren ges en möjlighet att självmant rätta till missförhållandena kan också arbetsgivaren förhindra att verksamheten drabbas av skada genom att uppgifterna kommer ut.