sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Arbetsgruppen förde fram en rad förslag som bottnade i huvudförslaget att vilken skola elever går i ska i princip grundas på elevers (och deras föräldrars) fria skolval. Men, fram- hålls det vidare, görs inget sådant aktivt val ska närhetsprincipen gälla. Enligt propositionstexten var remissinstansernas uppslutning kring detta förslag närmast total. Föredragande statsråd tillstyrker arbetsgruppens förslag som i allt väsentligt är en logisk konsekvens av innehållet i propositionen 1991/92:95. Men förslaget innebär också en vidgning av kommu- ners rätt och möjligheter att ta emot elever även från andra kom- muner än hemkommunen. Propositionen 1992/93:230 är alltså det grunddokument som öppnar för den formella regleringen av det fria skolvalet. De principiella argumenten som föredragande statsråd för fram i propositionen 1992/93:230 svarar i allt väsentligt mot vad hon tidigare framfört. Hon pekar på behovet av att lämna ett stelbent skolväsende och öppna för skolors möjligheter till variation och profilering. Vidare argumenterar skolministern för de fristående skolornas betydelse för skolväsendet i stort, och för betydelsen av att elever och föräldrar tillerkänns reella valmöjligheter. Statsrådets tidigare återgivna utsaga om stimulerande tävlan i prop. 1991/92:95 uttrycks så här 1992/93:230: Det är min övertygelse att en stimule- rande konkurrens mellan olika skolor, med olika inriktningar och olika ägandeformer, också kan bidra till högre kvalitet och produktivitet inom skolväsendet (kursivering gjord här). Som också förs fram i prop. 1991/92:95 öppnar reformen inte bara för en tävlan mellan fristående och kommunala skolor, utan också för en konkurrens inom det kommunala skolväsendet. Föredragande ser det som viktigt att valfriheten vidgas inom det kommu- nala skolväsendet. Även inom det kommunala skolväsendet, kan rätten att välja skola i kommunen eller skola i en annan kommun betyda mycket för den enskilde eleven. Som citerats menar föredragande statsråd i propositionerna 1991/92:95 och 1992/93:230 att valfrihetsreformen innebär att skolan kan utvecklas längs skilda linjer, vilka sammantagna ger en större utvecklingsmässig bredd i olika ämnen och i fråga om pedagogiska metoder. Marknadslogikens huvudsakliga drivkrafter grundas på hur framgångsrika enskilda skolor är i fråga om att i konkurrens med andra skolor rekrytera elever. Det är konkurrens som stats- rådet i propositionstexten uttrycker som stimulerande tävlan mellan skolor. En process som grundas på dylika incitament bygger som framgått på att föräldrar och elever med skolpengen som medel aktivt väljer den skola där eleven vill gå. God elevtillströmning till enskilda skolor står således och faller med att föräldrar och elever (kunderna) är nöjda, och kvalitet och produktivitet kommer där- med att grundas på kriterier som inte nödvändigtvis förutsätter att skolans personal agerar i enlighet med egna professionella normer. Det kan snarare vara så att ju högre grad som skolans renommé är upphängt på ytliga faktorer som t.ex. ordning och reda, traditions- bundenhet, generös betygssättning (aktuellt när detta skrivs) och tilltalande fysisk miljö, snarare än på skolpersonalens professiona- lism, desto mer kan den framstå som attraktiv för föräldrar och elever. Efter det borgerliga regeringsövertagandet existerade uppen- barligen marknadslinjen och decentraliseringslinjen sida vid sida. Den förra tog sig uttryck i politiska beslut om friskolor, skolpeng och fritt skolval 1992. Ett fullständigt kommunaliserat statsbidrag infördes (den så kallade påsen med pengarna). Det fria kommun- bidraget grundades på ett förslag som den s.k. Kommunalekono- miska kommittén lade fram 1991 (SOU 1991:98). Sammantaget innebar alltså marknadslinjen att skolan som insti- tution i samhället konkurrensutsattes med skolpengen som aktivt styrmedel. Som framgår av intervjun med ackompan- jerades besluten om en marknadsorienterad och konkurrensutsatt skola av en välvillig inställning till att kommuner organiserade sitt skolväsende i enlighet med beställar–utförarmodeller i enlighet med principer hämtade från New Public Managementfilosofin. Om vi granskar och verksamhets- inriktning (startade sin verksamhet ), tonar verkets tillkomst och organise- ring fram som en direkt konsekvens av decentraliseringslinjen så som denna hade framställts i framförallt ansvarspropositionen. Haldén (1997) uttrycker detta så här: reformstrategin handlar om en sorts allians mellan den politiska ledningen och den blivande administrativa ledningen för det nya verket. Ett flertal av de experter och sakkunniga som deltog i skolprojektet och som alltså delade skolministerns problembild av den dåvarande förvaltningen och hans syn på hur lösningen borde gestaltas kom sedan att ingå i ledningen av det nya . Det nya verket fick alltså en ledning som varit involverad i förändringsprocessen från start och kunnat påverka dess innehåll vilket medförde att man var mycket positiv till det nya styrsystemet och hade hög tilltro till det. (a.a., s. 9) Haldén (a.a.) skriver vidare att eftersträvade att framstå som närmast en antites till () som utpekades som syndabock och mer eller mindre oförtjänt fick bära skulden för skolans alla misslyckanden (s. 6). Inom ramen för det nya styrsystemet, byggdes alltså upp som en reaktion mot i allmänhet och mot SÖ:s regelstyrda myndighetsuppdrag i synnerhet. SÖ ansågs bl.a. ha misslyckats med att skapa en stödverksamhet grundat på utvärde- ring, uppföljning och skolutveckling trots att man haft detta upp- drag (a.a., 1997). avståndstagande mot SÖ som myndighetsförebild var så explicit markerat att verket placerades fysiskt i andra lokaler än de där SÖ hade varit inrymda. Enligt självbild såg man sig som en kunskapsorgani- sation med starka och nära kopplingar till forskning och akademiska forskningsinstitutioner. Uppdraget handlade om utvärdering, upp- följning och stöd till skolutveckling snarare än att agera som en kontrollerande tillsynsmyndighet. Verket hade även ett tillsyns- uppdrag men det var – åtminstone initialt – nedtonat. verksamhetsidé vilade på att man skulle vara en kunskapsorganisa- tion präglad av integritet, kvalitet och professionalism. Denna paroll stod för att uppdrag var att samla in, samman- ställa och analysera data om svensk skola, informera statsmakterna om skolans nationella tillstånd och ge underlag för beslut om nationell skolutveckling. Vidare hade verket uppdraget att samla in relevanta data, som i sammanställd form var tänkta att fungera som kvalificerade underlag för skolhuvudmän och skolor för att planera, genomföra och följa upp och lokal skolutveckling. I verksamhetsidé ingick även att bevaka enskilda elevers rätt till en likvärdig utbildning (källa: Haldén, 1997, s. 16). uppdrag och operativa uppgifter hade alltså att göra med att man skulle fungera som en informationscentral där såväl egna som kommunala utvärderingsdata samlades in, tolkades, värde- rades och återkopplades till såväl statsmakterna som kommunerna. Väsentliga verktyg i den kommunala och lokala skolutveck- lingen var den kommunala skolplanen och den lokala arbetsplanen. För att markera den kommunala och professionella autonomin, och att (i motsats till ) inte var en tillsyns- myndighet i gängse mening, formades under verkets första verk- samhetsår den vägledande principen för verkets fältorganisation att man skulle göra halt vid kommungränsen. självbild var kort sagt att verket och kommunerna ska betraktas som två likställda parter på utbildningssektorns område. (Quennerstedt, 2006, s. Decentraliseringslogiken som låg till grund för bl.a. verksamhet bottnade första trevande decentraliserings- strävanden som framför allt och SIA:s samlade reformpaket förde till torgs. Denna inriktning utvecklades av Du , (1987) vars rapport låg till grund för andra utredningar vilka i sin tur resulterade i ett antal proposi- tioner och riksdagsbeslut. Som decentraliseringslinjens höjdpunkt framställs ofta ansvarspropositionen som togs upp i föregående kapitel. Det var således ett omfattande utrednings- och berednings- arbete som låg till grund för den logik som kom i kölvattnet av decentraliseringslinjen. Decentraliseringslogiken som låg till grund för det unga tillkomst och verksamhet vilar – som framhöll i intervjun – alltså inte på marknadslogiska principer. Utgångspunkten var snarare att staten skulle styra genom tydliga uppdrags- och målformuleringar som bottnade i principen om lik- värdighet (men inte enhetlighet), och att kommuner tog ansvaret för att skolor genomförde en verksamhet som vilade på de statliga målen. Decentraliseringen var således tänkt att ge kommunerna vida ramar för implementeringsarbetets innehåll och arbetsformer, dvs. att staten ger kommunerna ett utpräglat såväl kommunpolitiskt som professionellt frirum för att själva avgöra hur genomförandet operativt ska gå till. Det friare – och sedermera helt fria – resursför- delningssystemet, obligatoriska kommunala skolplaner och lokala arbetsplaner var instrument som markerade kommunernas relativa autonomi härvidlag. För att detta system skulle kunna fungera krävdes enligt decentraliseringslogiken ett kontinuerligt pågående informationsflöde, och här kom alltså in i bilden som en i dubbel bemärkelse nödvändig central informations- och återkopp- lingscentral. Men decentraliseringslogiken byggde också på att kommunerna på ett självständigt och kvalificerat sätt kla- rade av, och hade kompetens för, att använda sig av det tillgängliga frirummet. En förutsättning för detta var att kommunerna marke- rade sig som en egen part (jfr Quennerstedt, 2006) i utbildnings- politiken. I denna position krävdes enligt decentraliseringslinjens logik att kommunerna byggde upp kvalificerade informations- centraler som, med stöd av egna kontinuerligt pågående utvärde- rings- och uppföljningsarbeten, kunde agera i samverkan med Skol- verkets nationella utvärderings- och uppföljningsarbete. En skriv- ning i Lpo 94 som ger stöd åt decentraliseringslinjen lyder som följer: Den dagliga pedagogiska ledningen av skolan och lärarnas professionella ansvar är förutsättningar för att skolan utvecklas kvalitativt. Detta kräver att undervisningsmålen ständigt prövas, resultaten följs upp och utvärderas och att nya metoder prövas och utvecklas. (Lpo 94 s. 6. I Lpf 94 förekommer en skrivning med ett i sak likartat innehåll.) Quennerstedt skriver att den nya fördelningen av ansvar mellan statsmakterna, och kommunerna som skisserades i ansvarspropositionen inte fungerade enligt intentionerna. Överlag genomförde inte kommunerna egna utvärderingar i enlighet med intentionerna med det nya styrsystemet, och skolplanerna koppla- des varken till budget eller fungerade som reella styrinstrument för den kommunala skolverksamheten (jfr Sundh m.fl., 2003 som refe- reras i slutet av kapitel 5). Dessa problem kan ses i ljuset av förändrade omvärldsförändringar som direkt och indirekt hamnade på bord. Till dessa hörde nya bestämmelser som medgav en friare organisering av kommunala nämndorganisationer, den nya gymnasiereformen som bl.a. innebar att alla tidigare tvååriga linjer blev treåriga, ett nytt betygssystem samt – som togs upp ovan – genomförandet av de nya läroplanerna och friskole- reformen. Det sistnämnda fick den direkta konsekvensen för Skol- verket att man överhopades av ansökningar om att få starta fri- stående skolor. Trycket från omvärlden, men också extern kritik mot verkets verksamhetsinriktning, öppnade för att organisation kom att förändras i flera avseenden första hälft. En omorganisation genomfördes efter starten som var föranledd av det ökande antalet ansökningar om att få starta fristående skolor (Haldén, 1997). genomfördes ytterligare en omorganisation som framför allt påverkade verkets fältorganisa- tion. Den tidigare organisationen med ensamarbetande och geo- grafiskt utspridda undervisningsråd sammanfördes då till ett antal sammanhållna enheter som var specialiserade på olika verksamhets- områden. Quennerstedt (2006) pekar på att verksamhetsidé hade svårigheter att vinna samhällelig legitimitet för sin strävan att framstå som en kunskapsorganisation. I en utvärdering genomförd av ekonomerna (1995) påtalades att verksamhetsidé inte svarade mot väsentliga delar av omvärldens förväntningar på hur en myndighet som kan och ska agera. Forskarna pekar på att verket synes eftersträva en verksam- hetsinriktning som är mer knuten till akademisk forskning och kunskapsinhämtning än till statliga förvaltare av skolpolitik. Haldén sammanfattar detta så här: den kritik som riktas mot handlar om avvägningen mellan rollerna som myndighet och kunskapsorganisation, ett slags dubbelrollens dilemma. Kritiken fokuserar på avvägningen och miss- nöjet riktas mot en underbetoning eller t o m negligerande av den traditionella myndighetsrollen. Revisorerna efterlyser mer och syste- matiskt tillsyn, dvs kontroll av huruvida skolor och kommuner lever upp till nationella målen i form av likvärdig utbildning. Kommunernas kritik handlar även den om tillsynsfunktionen medan fokus snarare ligger på en nyttoaspekt. Kommunerna vill få kunskap av under- visningsråden som de själva inte besitter och väljer att betrakta under- visningsråden som en sorts extra konsulter. 18–19) Sammantaget är alltså intrycket att i mitten av 1990- talet befann sig i ett korstryck av krav och förväntningar. Reviso- rerna ställde krav på verkets myndighetsutövande uppgifter, dvs. en verksamhet som inte förefaller alltför väsensskild från den som det nedvärderade SÖ fullgjorde. Kommunerna hade uppen- barligen inte förstått eller accepterat sina roller som självständiga huvudmän med egen utvärderings- och uppföljningsverksamhet. På ett övergripande skolideologiskt plan kan ett spännings- förhållande skönjas mellan decentraliseringslogiken som företrädde och den marknadsorienterade skolpolitik som utveck- lades –94. Spänningsförhållandet framgår av inter- vjuerna med och som togs upp i före- gående kapitel. En konsekvens av den förändrade skolpolitiken i marknadslogisk riktning var det faktum att redan under sitt andra verksamhetsår nödgades anpassa sin organisation som en följd av det ökande antalet ansökningar om fristående skolor som verket hade att behandla (Haldén, 1997). Den skolpolitiska och centralt skoladministrativa situationen , när socialdemokraterna återkom i regeringsställning, var alltså den att en skolpolitik grundad på marknadsliberal logik hade fått genomslag i skolsamhället. Ideologiskt befann sig denna politik i ett spänningsförhållande till den decentraliseringslinje som bottnade i utredningsarbetet som påbörjades , och fick sin kulmen i och med att ansvarspropositionen antogs av 1990. tillkomst och verksamhet under större delen av grundades alltså på decentralise- ringslogiken medan skolpolitiken –94 var påtagligt influerad av marknadslogiken. Men i och med att den nya regeringen, som företräddes av skol- ministern , tillsätter en ny skolkommitté 1995, under sin statssekreterares ordförandeskap, öppnas för att reakti- vera decentraliseringslinjen som skolsamhällets dominerande driv- kraft. Mot denna bakgrund granskas nedan resultatet av denna kommittés arbete så som det kom att framställas i slutbetänkandet SOU 1996:22. Vid regeringssammanträdet beslutade den social- demokratiska regeringen, som återtagit regeringsmakten , att tillsätta en kommitté för att belysa det inre arbetet i det offent- liga skolväsendet för barn och ungdom och föreslå åtgärder för att stimulera den pedagogiska utvecklingen (Dir 1995:19, s. 228 i SOU 1996:22, kursiveringar gjorda här). Kommitténs fokus var alltså, liksom två decennier tidigare, riktad mot skolans inre arbete men också på det offentliga skolväsendet. Det är den professionsorienterade decentraliseringslinjen som med efter- tryck tonar fram som kommittédirektivens stomme. Statens intresse för skolans inre arbete i en decentraliserad struktur motiveras enligt direktiven av att statliga uppnåendemål och professionella process- mål är så sammanflätade i varandra att det är problematiskt att skilja dem åt. Implicit kommer här frirumsproblematiken in i bilden, och en skrivning som direkt uppmärksammar frirumsanvändning är denna: Rektorn, lärarna och annan personal i varje skola skall själva utforma mål för undervisningen och forma arbetet med eleverna. Det betyder att man lokalt måste tolka de nationella målen och välja innehåll, arbetssätt osv. Det är fråga om deltagande målstyrning. (s. 229 i SOU 1996:22) I direktiven görs en översiktlig omvärldsanalys där det pekas på samhällets kontinuerliga förändringar till följd av förändrade sociala relationer mellan växande och vuxna, informationstekniska innovationer, ett framväxande tjänsteproducerande samhälle, globala miljöproblem etc. Konsekvensen av detta är enligt direktiven att skolan inte längre har en självklar auktoritet i förhållande till elever och föräldrar och inte något monopol på kunskapsförmed- lingen i samhället. Läraren kan inte luta sig mot skolans institu- auktoritet och yrkets traditioner, utan måste i mycket större utsträckning verka med den egna personligheten som insats. Det har lett till att läraren har kommit eleverna närmare Sam- tidigt upplever många hur lärarens utsatthet och sårbarhet ökat (a.a., s. 231). I kommittédirektiven trycks vidare på att skolans arbete måste vara lustfyllt för eleverna och detta förutsätter bl.a. ämnesöver- gripande, undersökande och elevaktiva arbetsformer. En rutin- mässig traditionell katederundervisning beskrivs i detta samman- hang som problematisk. Det decentraliserade styrsystemet förut- sätter snarare att personalen i varje skola diskuterar hur skolans arbete ska läggas upp (a.a. s. 234). Uppdraget till kommittén är mot denna bakgrund att belysa det inre arbetet i skolan betraktat i perspektiven av klass, kön, funktionshinder och etnisk och kultu- rell tillhörighet, och komma med förbättringsförslag inom dessa områden. Vi ska här försöka ge en grov bild av innehållet i skolkommitténs slutbetänkande, SOU 1997:121, och kan då konstatera att några avtryck som kan hänföras till marknadslogiken knappast före- kommer.2 Snarare ger följande skrivning intrycket av att man tar avstånd från en dylik inriktning: Rollfördelningen tänkare–plane- rare där uppe och utförare där nere har inte i något skolhistoriskt 2 En sökning i dokumentet på ord som decentralisering, ofta i kombination med fri- utrymme, ger 50 träffar. En sökning på valfrihet, fritt skolval och skolpeng ger 0 respektive 1 träff. skede utgjort incitament för verklig utveckling (s. 13). Ett annat inslag i det marknadslogiska synsättet på skolan är som framgått att även kommunala skolor genom att profilera sig ska locka till sig hugade elever. Inte heller denna tanke faller i god jord i Skol- kommitténs slutbetänkande: det ligger inget egenvärde i att olika skolor utvecklar olika profiler. Det viktiga är att man reflekte- rar över hela läromiljön, inte att man gör sådant som andra skolor inte gör (s. 46). Som vi ska visa myllrar texten i slutbetänkandet av positiva resonemang om vad decentraliseringen kan åstadkomma för skolan i allmänhet, och för lärare och skolledare i synnerhet, i fråga om möjligheter för egna och självständiga handlingar. Decentraliseringens innebörd och möjligheter deklarerar med emfas att man tror på decentralise- ringen, men att den förutsätter en lokal dynamisk skolmiljö med aktiv och engagerad personal och fungerande uppföljnings- och ut- värderingssystem. Vidare hävdas att decentraliseringen är nödvändig men att det är det lokala sammanhanget som avgör om föränd- ringar kommer att ske eller inte (s. 17). I betänkandet återges några publicerade kritiska tidningsinlägg om skoldecentraliseringens brist- fälliga effekter och dessa bemöts med att denna styrform har verkat (jfr slutdiskussionen i kapitel 10) för att kunna sätta några mer betydande avtryck i skolors vardag. I betänkandet argumenteras med skärpa mot allt som kan tolkas som återfall till regelstyrning. Bland annat hävdas att decentralisering öppnar för att skolans demokratiuppdrag kan ges en ökad emfas och den tidi- gare regelstyrningen framställs som direkt hinder för utvecklingen av skolans inre demokratiska arbete (s. 27). Vad som sammantaget tonar fram som kärnan i kommitténs tydliga ställningstagande för decentraliseringslogiken kommer till uttryck i följande skrivning: Idén med decentraliseringen bygger på att det finns ett förtroende för att lärare både kan och vill utveckla skolan. Om det förtroendet inte finns är hela tanken med ett ökat lokalt ansvar poänglös. Det är de som befinner sig närmast den konkreta verksamheten som ska ha mesta möjliga inflytande över hur den utformas. grundhållningen i ett decentraliserat system är att alla gör ett bättre jobb om de får tillit och förtroende. Problemet är att med att staten över- lämnar ansvaret till den lokala nivån, så vacklar traditionen i lärares arbete som ett resultat av en mer generell samhällsutveckling. traditionen försvagas öppnar det också vägen för en kritik mot skolan och dess personal. Det som var givet måste nu bli föremål för förhandlingar. Elever lägger sig i. Föräldrar lägger sig i. Politiker lägger sig i. Andra utanför skolan lägger sig i. Denna utveckling ser vi som löftesrik. Den kan leda till genomgripande förändringar i skolan. (s. 41) Vidare hävdar kommittén att decentralisering öppnar för en bredd- ning av lärares arbete. Traditionell undervisning kompletteras med gemensamt utvecklings-, utvärderings- och övergripande plane- ringsarbete som innefattar kommunikation och samverkan över klassrumsgränser med kollegor och annan personal. Det utvidgade arbete medför att lärare – med goda argument och professionellt skolspråk – hävdar skolans och elevers intressen visavi politiker och andra externa intressenter. Decentralisering blir därmed en fråga som också involverar andra skolaktörer som föräldrar, elever, när- samhälle etc. Men kommittén menar även att decentralisering kan ses i ett vidare samhälleligt perspektiv. Man skriver att samhällsutveck- lingen har gjort en högre grad av decentralisering nödvändig. Den tidigare styrningen byggde i stor utsträckning på att aktörer på nationell nivå identifierade och fastställde standardlösningar för verksamheten. Ett sådant system är bättre anpassat till ett samhälle och en skola som karaktäriseras av homogenitet och långsam utveck- lingstakt. Men när komplexiteten ökar och förändringarna sker snabbare, blir det enligt kommittén allt svårare att i en uppsättning standardlösningar fånga in den mångfasetterade verkligheten inom och utanför skolan. I fråga om centrala mål och lokal frihet pläderar kommittén för att centrala mål inte ska vara rätlinjigt styrande, utan öppna för att de professionella kan transformera om dem till lokala mål. Det är denna process man karaktäriserar som en deltagande målstyrning. Kommittén ställer även nyckelfrågan huruvida en decentraliserad skola också kan vara likvärdig. Här betonas återigen vikten av fungerande kommunala uppföljnings- och utvärderingssystem för att kunna bedöma decentraliseringens kvalitativa effekter. I detta ligger att en decentralisering värd namnet inte stannar på vare sig kommunalpolitisk nivå eller på en skolas rektorsexpedition, utan måste föras ner till enskilda skolors lärandenivå. Utredarna slår fast att: Decentraliseringens kreativa möjligheter ligger i en klok kombination av yttre tryck och inre frihet. SOU 2014:5 Bilaga 3 Decentralisering är alltså ett av de positivt laddade nyckelbegrep- pen i SOU 1997:121, och ofta knyts det samman med ordet fri- utrymme som har bäring såväl på skolans övergripande institu- struktur som på lokal organisatorisk verksamhetsnivå. Utredarna slår fast att frågan om friutrymme inte enbart är en lokal (s. 33), utan (s. 53). Att friutrymmet även kan vara ett område som utmanar lokala maktförhållanden antyds också i följande passage: Styrsystemet har decentraliserats. Det ger ett stort friutrymme.