sou · H2B332 · 2014-06-12 00:00:00 — Som har berörts är arrendeperioderna i det stora flertalet avtal numera femåriga. Nuvarande bestämmelser om att avgiften ska bestämmas för , vanligen , ger systemet ett visst mått av stadga och förutsägbarhet, eftersom avgiften inte får ändras . Några jordägare som vi har talat med har föreslagit att det införs en möjlighet att omförhandla arrendeperiodens längd och arrendeavgiften i samband med överlåtelse av arrenderätten. En sådan förändring kan emellertid förväntas leda till olämpliga inlås- ningseffekter på arrendatorssidan. Det kan nämligen antas att det blir svårt att sälja en byggnad på en arrenderad tomt om arrende- avgiften inte är bestämd utan kommer att bli föremål för förhand- ling och eventuellt rättslig prövning efter förvärvet. Att förhandla om avgiften under hand som överlåtelsen av arrenderätten pågår framstår vidare som mycket omständligt. Den stadga och förutsäg- barhet som systemet med fasta arrendeperioder ger skulle också minska, vilket framstår som olämpligt. En förändring av detta slag bör därför inte genomföras. Vissa arrendatorer och jordägare har argumenterat för att bestäm- melserna om arrendetiden ska ändras. Från arrendatorshåll har det framhållits att arrendeperioderna borde vara minst tioåriga. Det har hävdats att om parterna inte är överens om avgiften pågår i prakt- iken kontinuerligt förhandling om avgiften, med endast uppehåll i mitten av respektive arrendeperiod. Jordägarna har för sin del framhållit att det i och för sig kan vara praktiskt med längre arrendeperioder men att det också kan leda till kraftigare stegvisa höjningar av avgiften inför en ny avgiftsperiod. Det har vidare poängterats att det är svårare att bestämma en lämplig nivå på av- giften för en lång arrendeperiod än för en kortare. Under utredningens arbete med tomträttsfrågor har det kunnat konstatera att ett av problemen med nuvarande avgiftsbestämning för tomträtter är att avgiftsperioderna är långa, , och att avgifts- höjningarna därför har kommit att ske språngvis. Även vid bostads- arrende torde längre avgäldsperioder, eller mera, accentuera problemet med att avgiftsändringar uppfattas som orimligt höga. Till detta kommer att det även vid bostadsarrende torde vara för- enat med ett större mått av osäkerhet att bestämma avgiften för än för en kortare. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att det saknas en gemensam syn på hur arrende- periodernas längd ska bestämmas framstår det f.n. inte som lämp- ligt att ändra bestämmelserna om arrendeperiodens längd. Andra förslag som har framförts under utredningen har rört form- aliserad uppgiftsinsamling avseende avtal om bostadsarrende. För- slagen har sin grund i de problem med att finna lämpliga jämförelse- tomter på orten som flera arrendatorer och jordägare har beskrivit. Genom att ålägga jordägare en skyldighet att rapportera nya och omförhandlade avtal om bostadsarrende skulle en databas kunna byggas upp. Från den skulle jordägare och arrendatorer kunna hämta jämförelsematerial inför en förhandling om arrendeavgiften. Förutom att det i sig framstår som principiellt tveksamt att ålägga jordägare ytterligare uppgiftsskyldigheter och att skapa en databas med uppgifter om enskilda avtal, kan nyttan med en sådan databas ifrågasättas. Först och främst synes, som vi har berört i avsnitt 5.5.1, antalet frivilliga överenskommelser vara betydligt större än antalet omregleringar som sker efter rättslig prövning. Parterna – eller i vart fall de organisationer som förekommer på ömse sidor – torde normalt ha förhållandevis god kunskap om de arrendenivåer som tillämpas. Mot denna bakgrund anser vi att det inte är lämpligt att formalisera uppgiftsinhämtandet på det sätt som har föreslagits. I stället bör berörda bransch- och intresseorganis- ationer vara lämpligare aktörer när det gäller förmedlingen av kun- skap om förhållandena på orten. När det gäller förfarandet för bestämmande av arrendevillkor vid förlängning av arrendeavtalet finns det anledning att överväga ytter- ligare bestämmelser i syfte att förenkla och komprimera rätts- processen något samt åstadkomma en tydligare och mera förutsäg- bar processföring. Det finns också skäl att överväga någon form av skyddsbestämmelse i händelse av kraftig avgiftshöjning. Vi åter- kommer till detta i avsnitten 5.6.2 och 6.1–6.3. Några frågor vid sidan om utredningsuppdraget Under utredningen har ett flertal arrendatorer och arrendators- föreningar påtalat att bestämmelserna om hembud och om rätten för arrendatorn att sätta någon annan i sitt ställe (se 10 kap. 7 § jordabalken) är svårtillämpliga. Bestämmelsernas utformning leder, har det sagts, i praktiken till att vissa jordägaren utan saklig grund hindrar arrendatorer från att överlåta arrenderätten eller förhalar sådana överlåtelser, allt i syfte att åstadkomma avgiftshöjningar som annars inte hade kommit till stånd. Att nu berörda bestämmelser innebär tillämpningsproblem har också framhållits på annat håll.35 Det förefaller som att tillämpningen av bestämmelserna om hembudsskyldighet och om förutsättningarna för arrendatorn att överlåta arrenderätten, såsom den har beskrivits för utredaren, har haft stor inverkan på avgiftsbestämningen i enskilda fall och att detta har lett till problem på i vart fall arrendatorssidan. Utredaren bedömer emellertid att en översyn av de aktuella bestämmelserna ligger utanför utredningsuppdraget. I kommittédirektiven anges uttryckligen att skattefrågor inte ingår i uppdraget. Mot den bakgrunden bedömer vi att det också ligger utanför uppdraget att, såsom några har föreslagit, föreslå ändringar av avgifts- och skattebestämmelser som medför att vissa offentligrättsliga pålagor ska belasta arrenderätten i stället för fastigheten. Bedömning: Nuvarande metod för avgiftsbestämning bör inte ersättas eller kompletteras med en schablonmetod baserad på marktaxeringsvärdet eller liknande. Det framstår som uteslutet att införa en schablonmetod med fasta avgiftsnivåer. Förslag: Den nuvarande individuella metoden för avgiftsbestäm- ning justeras. Avgiften ska i första hand bestämmas genom en jämförelse med avgiften vid nyupplåtelse eller förlängning av andra bostadsarrenden på orten. Om en sådan jämförelse inte kan göras, ska avgiften bestämmas efter vad arrendatorer i all- 35 Se Synnergren m.fl., Vilka fallgropar kan en bostadsarrendator ramla i?, Advokaten 3/2000 s. 24 och 25. mänhet kan antas vara beredda att betala eller, i sista hand, efter vad som med hänsyn till arrendeavtalets innehåll och omständig- heterna i övrigt är skäligt. En trappregel införs som gör det möjligt att besluta om en successiv avgiftshöjning. Om den arrendeavgift som bestäms är väsentligt högre än den tidigare avgiften i arrendeförhållandet, ska arrendenämnden, om arrendatorn begär det och inte sär- skilda skäl talar emot det, bestämma att avgiften ska betalas med lägre belopp . Vad ska avgiften avse? En fråga av avgörande betydelse är vilken modell som bör gälla för avgiftsbestämningen. Valet torde huvudsakligen stå mellan någon form av individuell metod liknande den nuvarande och en helt schabloniserad metod. I denna frågeställning ligger också frågan om huruvida grunden för avgiftsbestämningen, såsom , ska vara arrenderättens värde – bestämd genom en analys av avgifts- nivån på arrendemarknaden – eller i stället ta sin utgångspunkt i vad som för jordägaren är en rimlig avkastning av marken. Bostadsarrende skiljer sig på fler punkter från andra former av nyttjanderätt till fast egendom, såsom tomträtt. Bland annat synes lagstiftarens intention vad gäller avgiftsuttaget ha varit olika bero- ende på upplåtelseformen. Tomträtten är av skilda orsaker mera besläktad med ägande av fast egendom än vad bostadsarrende är. Avgiftsbestämningen för tomträtter har dessutom alltid vilat på den grunden att jordägaren ska tillerkännas en del av markens värde- stegring. I detta ligger också ett slags avkastningsresonemang, dvs. att jordägaren ska vara förbehållen en avkastning på det kapital som marken representerar. Avgiftsbestämmelserna för bostadsarrende har däremot tagit sikte på att söka finna den avgift som jordägaren vid ett fritt val av arrendator kan förväntas avtala om. Tanken har alltså inte varit att markvärdeförändringen ska vara vägledande för avgiftsbestämningen. Detta synsätt kan också vara naturligt mot bakgrund av att bostads- arrende i flera avseende, t.ex. vad gäller rätten till pantsättning och förfogande, inte står äganderätten lika nära som tomträtten. Annor- lunda uttryckt; det som jordägaren genom arrendeupplåtelsen till- handahåller har inte samma värde som full äganderätt. Det är där- med mera naturligt att vid arrendeavgiftens bestämmande relatera till det specifika värde som arrenderätten har på arrendemarknaden. En annan sak är att en stor efterfrågan på mark, med åtföljande mark- värdestegring, på lång sikte torde leda till att också de arrende- avgifter som parterna är beredda att avtal om stiger. Vår bedömning är således att det även fortsättningsvis bör vara arrenderättens värde som på ett eller annat sätt ska vara vägledande för bestämningen av arrendeavgiften. Den gällande utgångs- punkten att arrenderättens värde ska bestämma utifrån vad jord- ägaren kan antas erhålla i arrende vid ett fritt val av arrendator kan dock leda tanken fel. Jordägarens fria val av arrendator är aktuellt endast i samband med en helt ny upplåtelse av mark för bostads- arrende. Om marken väl har upplåtits med arrende, kan jordägaren inte längre välja arrendator fritt. Det är förvisso naturligt att arrende- rättens värde bedöms utifrån avgiftsnivån vid ett fritt val av arrend- ator, om det förekommer nya upplåtelser i sådan omfattning att slutsatser kan dras om vilken avgiftsnivå som därvid gäller. Sedan bostadsarrendeinstitutet infördes har emeller- tid denna teoretiska bas för avgiftsbestämningen förlorat sin för- ankring i de verkliga förhållandena på arrendemarknaden. Antalet nya upplåtelser av arrende har varit mycket få och någon förändring är inte att vänta. När avgiften ska bestämmas i en förlängningssituation, synes det därför ligga närmare till hands att utgå från vad som kan anses vara arrenderättens marknadsvärde i en något bredare bemärkelse. Enligt vår uppfattning finns det därför anledning att vid bedöm- ningen av marknadsvärdet väga in flera aspekter än avgiftsnivån vid helt nya upplåtelser. Framför allt bör man i högre utsträckning till- mäta de avgiftsnivåer som avtalas i samband med förlängning betyd- else. Finns det utredning om såväl avgiftsnivåerna vid ny upplåtelse som avgiftsnivåerna vid avtalsförlängning bör båda dessa faktorer kunna vägas samman. Vi förordar således att arrenderättens värde, bestämt utifrån vad jordägaren kan antas erhålla i arrende på arrendemarknaden, ska vara vägledande för bestämningen av arrendeavgiften. Vad som har sagts innebär inte att avgiftsbestämningen bör sakna varje kontakt med den allmänna samhälls- och prisutveckl- ingen på bostads- och fastighetsmarknaden. Tvärtom framstår det som fullt rimligt att arrendeavgiften uppvisar någon följsamhet till rådande förhållanden på dessa marknader; som vi har varit inne på torde det dessutom på lång sikt finnas ett samband mellan markvärdets förändringar och de arrendeavgifter som parterna är beredda att avtala om. Detta torde för övrigt närmast vara en för- utsättning för att institutet bostadsarrende ska behålla sin nuvar- ande utbredning. Om det inte finns någon form av följsamhet mellan arrendeavgifter och utvecklingen på fastighetsmarknaden, kommer utbudet av mark för bostadsarrendeändamål förmodligen att bli högst begränsat och en del jordägare kommer att sträva efter att bli av med sina bostadsarrenden för att använda marken för annat ändamål. Allmänna synpunkter på metodvalet Som har nämnts torde man vid valet av metod för avgifts- bestämningen huvudsakligen ha att välja mellan någon form av individuell metod liknanden den nuvarande och en helt schablon- iserad metod. Även en blandning av dessa båda metoder är tänkbar. Om en individuell metod ska gälla även , talar våra iakttagelser av tillämpningen av nuvarande avgiftsbestämmelser för att anvisningarna för avgiftsbestämningen behöver ändras eller kompletteras. En individuell metod ger, om den fungerar på avsett sätt, förutsättningar för en preciserad avgiftsbestämning. Den risk- erar emellertid också att bli omständlig och oförutsägbar. Därmed riskerar den även att bli kostnadsdrivande och skapa tvister om avgiften. Sådana olägenheter kan visserligen motverkas genom anvis- ningar som ger tydligt besked om vilken inverkan förekomsten av en viss omständighet ska ha på avgiftsnivå. Sådana anvisningar kan dock vara svåra att ge i ett system likt bostadsarrende, eftersom förutsättningarna för olika arrenden kan variera kraftigt. Svårig- heten att väga samman olika individuella faktorer kan leda till att det även vid tillämpningen av en individuell metod blir nödvändigt att göra långtgående schabloniseringar och skälighetsbedömningar. En schabloniserad metod innefattar ett större eller mindre mått av generaliserad bedömning av vilken nivå avgiften ska ligga på. Utredningens förslag om ändrade avgiftsbestämmelser för småhus- tomträtter är ett exempel på en schabloniserad avgiftsbestämning.36 För att en schablonmetod ska få acceptans behöver grunden för omräkning av avgiften anknyta till det syfte som avgiften får anses ha, nämligen att kompensera jordägaren för dennes förlust av rådig- heten över marken. Lika viktigt är att avgiften ligger i ungefärlig 36 Se SOU 2012:71 s. 110. Sammanfattningen av betänkandet är infogad som bilaga 4 till detta betänkande. paritet med det värde som arrenderätten representerar för arrendat- orn. Saken kompliceras av att dessa båda förhållanden (rådighets- inskränkningen för jordägaren och arrenderättens värde för arrend- atorn) naturligtvis inte med nödvändighet behöver vara fullt jäm- förbara i kronor räknat. I utredningens förslag om tomträttsavgäld för småhus har mark- taxeringsvärdet tagits som utgångspunkt för beräkningsmodellen.37 En motsvarande modell skulle möjligen kunna tillämpas även i fråga om bostadsarrende (även om just den modell som utredningen har föreslagit i fråga om tomträtt inte ligger i linje med vad vi ovan har sagt om att arrendeavgiften ska avspegla arrenderättens värde). En schabloniserad metod har den fördelen att den är förutsägbar och enkel att tillämpa. En förväntad effekt av det är att antalet tvister om avgiften blir begränsat. En nackdel är att en schablonmetod av det ena eller andra slaget inte tar någon närmare hänsyn till för- hållandena i det enskilda fallet. Dessutom kan förändringar av de faktorer som schablonen grundas på och som avtalsparterna inte har något egentligt inflytande över få stor inverkan på avgiften. I det följande redovisas våra överväganden beträffande nu nämnda alternativa metoder för avgiftsbestämningen. Redan här ska sägas att vi har kommit till slutsatsen att det inte går att åstadkomma en ändamålsenlig schablonmetod och att vi i stället förordar en indi- viduell metod, justerad på det sätt som beskrivs i det följande. Justering av nuvarande individuella metod för avgiftsbestämning och tydligare riktlinjer för dess tillämpning? Den allmänna uppfattningen bland såväl de arrendenämnder som de jordägare och arrendatorer som vi har samtalat med, är att tydlig- are kriterier i lagtexten för hur avgiften ska bestämmas inte är till någon egentlig hjälp. Vissa har dock efterfrågat klarare riktlinjer för avgiftsbestämningen. Som ovan berörts har vi kunnat konstatera att det, åtminstone numera, inte går att tillämpa ortsprismetoden på det sätt som lag- stiftaren torde ha tänkt sig. I vissa avseenden saknas också en enhetlig praxis. Detta leder i sin tur till att merparten av åberopade jämförelsetomter ofta sållas bort och ersätts med en allmän skälig- hetsbedömning. 37 Se SOU 2012:71 s. 128 och bilaga 4 till detta betänkande. Det ska redan här sägas att det inte är någon helt lätt uppgift att förändra den nuvarande individuella metoden så att den, i enlighet med vi har eftersträvat, blir enklare att tillämpa och leder till mera förutsägbara resultat. Med några förhållandevis enkla och begräns- ade förändringar torde emellertid kriterierna för avgiftsprövningen i någon utsträckning kunna anpassas till de förutsättningar som gäller på bostadsarrendemarknaden. Därmed skulle man kunna komma till rätt med en del av nackdelarna med den nuvar- ande ordningen. I det följande anges några huvuddrag för en sådan förändring. Vi förordar att en individuell metod för avgiftsbestämning ska ta sin utgångspunkt i en ortsprisjämförelse, liknande den som före- kommer i nuvarande praxis. Arrenderättens värde bör alltså, så långt möjligt, bestämmas med hänsyn till vad som är känt om andra arrendeavgifter på orten. När det gäller ortsprisbedömningar kan det emellertid vara svårt att avgränsa orten på ett lämpligt sätt. De iakttagelser som vi har gjort under utredningen tyder på att avgränsningen i många fall är väl snäv. Vi förordar därför en något liberalare hållning när det gäller ortsbegreppet. I vissa situationer anser vi också att jämför- elsetomter i närbelägna eller mera avlägsna orter bör kunna till- mätas betydelse. Vi återkommer till detta i författningskomment- aren. En annan viktig fråga är vilka andra arrendeavgifter på orten som bör beaktas. Som har berörts var den ursprungliga tanken att vid avgiftsregleringen för bostadsarrenden tillerkänna jordägaren en rätt till den ersättning för upplåtelsen som han eller hon skulle kunna få vid ett fritt val av arrendator. Ersättningen skulle i första hand bestämmas med ledning av ortens pris för jäm- förliga arrenden. Detta talar för att det framför allt borde vara arrendeavgifter vid rena nyupplåtelser och därmed likvärdiga situ- ationer, såsom ett omförhandlat arrende med helt eller delvis nya villkor, som borde tillmätas betydelse och inte överenskommelser om avgiften vid en ordinär förlängning av avtalet. Till saken hör att parternas incitament att acceptera den ena eller den andra avgifts- nivån torde vara annorlunda vid en nyupplåtelse jämfört med vad som är fallet i en förlängningssituation. Eftersom det förekommer så få nyupplåtelser, är det emellertid inte rimligt vare sig att grunda ortsprisjämförelsen enbart på avgifter vid förekommande enstaka nyupplåtelser eller att ge dessa företräde framför de avgifter som bestäms i samband med förlängning. Enligt vår mening bör därför avgifter vid nyupplåtelser och avgifter i förlängningsavtal beaktas på ett i huvudsak likvärdigt sätt. En svårighet vid valet av jämförelsetomter kan vara att omregler- ingen av avgiften för jämförelsetomterna ligger tillbaka i tiden. Enligt vår uppfattning bör det inte finnas några hinder mot att beakta även överenskommelser om avtalsförlängningar som är gamla. I så fall bör dock avgiften för jämförelsetomten räknas om till prövningstomtens värdetidpunkt. Här uppkommer frågan om valet av omräkningsindex. Det ligger därvid närmast till hands att välja ett index som avspeglar prisförändringarna på fastig- hetsmarknaden. Det är mot den bakgrunden knappast lämpligt att använda sig av konsumentprisindex. I stället kan man tänka sig att Statistiska centralbyråns fastighetsprisindex för landet beaktas, eventuellt med beaktande av utvecklingen på en mera regional nivå eller samhällsutvecklingen i stort. Det ligger i sakens natur att alla arrendeställen skiljer sig åt i något eller flera avseenden. Om man ställer mycket höga krav på att jämförelsetomten är likadan som prövningstomten, minskar möjligheterna att använda sig av ortsprismetoden betydligt. Effekten av detta kan bli att man i stället blir hänvisad till att göra allmänna skälighetsbedömningar, ofta med skönsmässiga inslag, något som enligt vår uppfattning inte är önskvärt. En ökad generalisering vid jämförelserna torde därför vara nödvändig för att på ett ändamåls- enligt sätt kunna utnyttja det jämförelsematerial som åberopas av parterna. Processen kan härigenom göras enklare och snabbare. Inte minst torde behovet av grundliga undersökningar på plats av prövningstomten respektive jämförelsetomternas alla förutsätt- ningar minska. Även med en mera översiktlig kunskap om de platser där jämförelsetomterna är belägna kan syn undvaras så länge inte endera parten kan påvisa några mera väsentliga förändringar av platsen. I teorin torde visserligen en ökad generalisering av det nu diskuterade slaget leda till en minskad träffsäkerhet vid avgifts- bestämningen, i och med att även mindre jämförbara jämförelse- tomter kommer att beaktas. Den nuvarande tillämpningen synes emellertid leda till att avgiften mycket ofta måste bestämmas genom en skälighetsbedömning som i än mindre grad garanterar någon träffsäkerhet. De skisserade förändringarna syftar till att begränsa användningen av allmänna skälighetsbedömningar. Sådana bedömningar kommer dock, med den ovan beskrivna ordningen, att vara nödvändiga även i fortsättningen, t.ex. då parterna över huvud taget inte har åbe- ropat något jämförelsematerial eller då detta i väsentliga avseenden avviker från prövningstomten. I dessa fall måste bedömningen av naturliga skäl grundas på arrendenämndens erfarenheter av avgifts- bestämning. Enligt vår mening är det emellertid önskvärt att använd- andet av skälighetsbedömningar sker med större urskillning än och att bedömningarna i högre utsträckning än grundas på för parterna synbara faktorer. En reformerad metod för avgiftsbestämningen bör också ge utrymme för mera schematiska jämförelser mellan jämförelsetomt- erna och prövningstomten och följaktligen också för en något mera begränsad differentiering av avgiften mellan olika arrendeställen. Olikheter som endast skulle innebära några skillnad i avgift bör inte föranleda någon differentiering, utan det bör endast vara mera betydande olikheter som ger utslag i avgiftsbestäm- ningen. En ökad användning av förlängningsöverenskommelser som primärt jämförelsematerial vid ortsprisbedömningen bör naturligt- vis inte få till följd att vad som avtalas vid en nyupplåtelse inte längre ska beaktas. Däremot kommer enstaka nyupplåtelser inte att kunna få det oproportionellt stora genomslag på arrendeavgiften för befintliga arrenden som de kan ha. Som ovan har anmärkts har ett flertal arrendatorer hävdat att jordägare inte sällan konstru- erar oäkta nyupplåtelser i syfte att kunna åberopa dessa avtal vid kommande omregleringar. Vi kan inte bedöma hur vanligt detta är och om det utgör ett problem men konstaterar att med den nu skisserade lösningen torde i vart fall jordägarnas incitament för att åstadkomma oäkta nyupplåtelser minska. De överväganden som vi nu har redovisat ger anledning att for- mulera om jordabalkens bestämmelser om hur avgiften ska fast- ställas. I 10 kap. 6 § jordabalken bör föreskrivas att avgiften ska bestämmas i första hand genom en jämförelse med avgiften vid nyupplåtelse eller förlängning av andra bostadsarrenden på orten, i andra hand efter vad arrendatorer i allmänhet kan antas vara be- redda att betala och i sista hand efter vad som med hänsyn till arrendeavtalets innehåll och omständigheterna i övrigt är skäligt. Bör nuvarande avgiftsbestämmelser ersättas med en schablonmodell? En mera radikal förändring av dagens avgiftsreglering kan åstad- kommas genom att nuvarande individuella avgiftsbestämning ersätts med en helt schabloniserad modell. En schablon enligt vilken avgiften bestäms som en ränta på markvärdet En schablonmodell skulle kunna utformas så att avgiften alltid bestäms som en viss ränta på den arrenderade markens värde. Utred- ningens förslag om ny avgäldsreglering för småhustomträtter skulle härvid kunna utgöra en förebild.38 Det föreslaget innebär i korthet att den övre gränsen, taket, för avgiftsuttaget bestämmas som en i lag angiven ränta – – på hälften av det markvärde som fastställs vid allmän eller förenklad fastighetstaxering.