sou · H2B362 · 2014-08-29 00:00:00 — RÅ 1987 ref. 21 och RÅ 1988 ref. 146). Lagrådet konstaterade vidare bl.a. att till grunderna för taxeringsförfarandet hör enligt Lagrådets uppfatt- ning det regelverk som anger av vem och på vilket sätt beslut om underlaget för beskattningen ska fattas. Ett förhandsbesked som vunnit laga kraft är på yrkande av den enskilde bindande för skatte- myndigheten och allmän förvaltningsdomstol. Grundläggande regler rörande förhandsbeskedsinstitutet synes mot bl.a. denna bakgrund böra hänföras till skatteområdet. De i formellt hänseende viktiga reglerna om antalet ledamöter och beslutsförhet i Skatte- rättsnämnden måste anses tillhöra denna kategori och alltså kräva lagform. Enligt utredningens mening är Lagrådets slutsatser alltjämt aktuella. De grundläggande reglerna om bl.a. antalet ledamöter och beslutsförhet behöver därför även fortsättningsvis vara reglerade i lag. FHBL innehåller även regler om nämndens indelning i avdelningar, m.m. Dessa bestämmelser behöver enligt utredningens mening inte regleras i lag. Genom att flytta dessa bestämmelser till förordning blir det också enklare att vid behov ändra de regler som finns om nämndens organisation. Därigenom blir det möjligt att öka flexibiliteten i organisationen. Utredningen återkommer nedan till behovet av ändringar i gällande regler och om det finns behov av ytterligare reglering. Utredningens uppdrag omfattar endast frågor som rör beslut och handläggning av ansökningar om förhandsbesked. Utredningen vill dock framhålla att det i annat sammanhang kan finnas skäl att överväga knytning till . har som s.k. värdmyndighet. Detta innebär bl.a. att verket tillhandahåller kanslipersonal och lokaler samt administrativt stöd av olika slag. Kanslipersonalen är anställd hos . av effektivitetsskäl behöver vara kopplad till en värdmyndighet står helt klart. Mot bak- grund av bl.a. partsställning i kan det ifrågasättas om är den lämpligaste värdmyndig- heten. 7.2Handläggningen och beslut i Förslag: Ordförande och vice ordförande ges behörighet att ensamma ta beslut om att avvisa en ansökan om förhandsbesked om frågan är av enkel beskaffenhet. Bedömning: Möjligheten för nämnden att fatta beslut med tre ledamöter bör användas i större utsträckning än . Ärende- handläggningen behöver inte regleras ytterligare. Ett problem som ofta lyfts fram är att det tar att få ett förhandsbesked. Problemet är som tidigare nämnts, se avsnitt 5.1, inte nytt utan lyftes fram bl.a. i samband med att Skatterättsnämn- den inrättades. Fråga är vilka möjligheter som finns att förkorta handläggningstiderna utan att kravet på kvalitet och rättssäkerhet minskas. En första fråga är vad som kan anses tillräckligt snabbt för att tillgodose sökandenas behov. Något klart svar på denna fråga finns inte utan det kan säkerligen aldrig gå fort nog ur sökandens syn- vinkel. är handläggningstider inte på något avgörande sätt längre än vad man får räkna med för mot- svarande förhandsbesked i de jämförda grannländerna. Det bör dock vara möjligt att genom olika åtgärder korta handläggnings- tiderna. För att förhandsbeskeden ska fylla sitt syfte att ge en enskild ett besked i förväg så är det en förutsättning att beskedet kan lämnas utan onödig tidsutdräkt. Att ovissa skattefrågor snabbt kan klarläggas är av vikt i synnerhet för den enskildes rättssäkerhet. Det finns flera faktorer som påverkar handläggningstiderna. En är de utrednings- och kommuniceringsåtgärder som vidtas innan ansökan kan tas upp till prövning i nämnden. Det är inte ovanligt att ansökan som ges in t.ex. inte innehåller alla de uppgifter som krävs för att förhandsbesked ska kunna meddelas. Om ansökan behöver kompletteras, kanske , innebär det naturligtvis att handläggningstiderna blir längre än nödvändigt. Det ställs höga krav på att bl.a. de faktiska förhållanden som ska läggas till grund för ett förhandsbesked är redovisade på ett fullständigt och klar- läggande sätt och det råder ibland en viss osäkerhet hos sökanden om vilka uppgifter som ska lämnas. arbetar aktivt med att få in den information från sökandena som behövs, se avsnitt 3.1.3. Det bör dock vara möjligt att genom en än mer aktiv processledning från kansliets sida få ner hand- läggningstiderna. måste framhållas att det krävs att sökandena är införstådda med vad som krävs för att få ett för- handsbesked och också är öppna med att redovisa alla fakta. Det är också väsentligt för att få ner handläggningstiderna att parterna är noga med att hålla svarstiderna. Begäran om anstånd förlänger handläggningstiderna som nekat anstånd innebär risk för att frågan inte blir allsidigt belyst. Detta är åtgärder som kan vidtas inom ramen för gällande regler och det finns således inget behov av att någon ytterligare författningsreglering i denna del. En annan fråga är om beslutsfattandet kan effektiviseras. I den nuvarande ordningen avgörs i princip alla ärenden om förhands- besked i genom beslut i nämnden. Ordföran- den och vice ordföranden får dock ensamma fatta andra beslut än att lämna förhandsbesked, som t.ex. avskrivning vid återkallelse, beslut i samband med sekretessprövning och den rättidsprövning som görs vid överklagande till HFD samt vissa andra beslut. När det gäller beslutsfattandet kan det finnas utrymme för förenkling och effektivisering i syfte att något förkorta handlägg- ningstiderna i . Enligt nu gällande regler är nämnden beslutsför när ordföranden samt fem andra ledamöter är närvarande. Det finns också en möjlighet för nämnden att lämna förhandsbesked och besluta om avvisning om ordförande eller vice ordförande och två andra ledamöter är eniga. Denna möjlighet att besluta på tre används emellertid aldrig. En grundläggande princip för beslutfattandet bör vara att besluten inte fattas av fler personer än vad som är nödvändigt. Fler beslutsfattare kan bidra till högre kvalité varför det i svåra avgöranden bör vara en fullsutten nämnd som beslutar men det kan inte anses nödvändigt i enklare ärenden. Beslutsordningen i behöver därför effektiveras för att få ner handläggningstiderna. Enligt utredningens mening bör den möjlighet som nämnden har att fatta beslut på tre ledamöter användas. Detta dels i fråga om förhandsbesked som avser frågor av enklare beskaffenhet och som är av betydelse för den enskilde men inte för rättstillämp- ningen. Det kan t.ex. vara frågor om väsentlig anknytning, andra ärenden där det redan finns viss praxis på området eller ärenden som gäller förlängning av giltighetstiden. I princip bör även samt- liga avvisningsbeslut kunna tas med tre ledamöter. I sammanhanget kan noteras att frågan alltid kommer att behandlas i fullsutten nämnd om enighet inte kan uppnås mellan de tre ledamöterna. När det gäller avvisningsbesluten finns det enligt utredningens mening därutöver skäl att ytterligare förenkla beslutsfattandet. Beslut om avvisning kan i och för sig inrymma svårare över- väganden. Många avvisningsbeslut föranleds dock av att ansökan är ofullständig eller rör frågor som nämnden av formella skäl inte ska besvara. I sådana enklare fall bör ordförande eller vice ordförande ensamma kunna fatta beslut om avvisning. Här kan en direkt jäm- förelse med Etikprövningsnämnderna göras, där ordförande eller på delegation av ordföranden en föredragande i nämnden ensam får avgöra frågor om t.ex. avvisning.1 Med en sådan ändring behöver inte nämndens övriga ledamöter belastas med de mindre kvali- ficerade frågorna och vissa tidsvinster kan därmed göras. Liksom avseende motsvarande reformer inom domstolsväsendet är effek- tivitetsaspekten av avgörande vikt. Enligt utredningens mening finns det sammanfattningsvis starka effektivitets skäl för att föra in en bestämmelse i FHBL om att avvisningsbeslut av enkel beskaf- fenhet kan fattas av ordföranden eller vice ordföranden ensam. bör också bättre än vad som är fallet kunna utnyttja möjligheten att avgöra ärenden med tre ledamöter. Ledning i vad som är ett enklare fall kan tas från domstols- väsendet där frågor som är av enkel beskaffenhet ofta kan avgöras av en ensam lagfaren domare. Av förarbetena till 1 kap. 3 § rätte- gångsbalken (prop. 1988/89:95 s. 60 f.) framgår bl.a. följande. Rekvisitet av enkel beskaffenhet tar sikte både på den rättsliga bedömningen och på bevisvärderingen. Ett mål som är så om- fattande att det är svårt att behärska för en person kan inte heller sägas vara enkelt. Det är klart att en avgränsning av detta slag kan ge upphov till tveksamheter. Å andra sidan är det praktiskt taget omöjligt att i lagtext åstadkomma en mera preciserad avgränsning utan att utrymmet för att tillämpa den nya regeln onödigtvis inskränks. Det kan dock överlämnas till den enskilde domaren att med ledning av en allmänt hållen regel avgöra frågan om rättens sammansättning i dessa fall. Motsvarande bestämmelse för de allmänna förvaltningsdom- stolarna finns i 18 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar. 1 Jfr 27 § lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. Förslag: Ersättarna ska kallas till nämndens sammanträden endast om det finns behov av det. Bedömning: Det finns inte skäl ändra nämndens organisation eller sammansättning. En fråga är om det finns något att vinna på organisatoriska föränd- ringar av effektivisera hanteringen av förhands- beskeden. Nämnden är organiserad på två avdelningar, för direkt skatt respektive indirekt skatt, med en ordförande och en vice ordförande på varje avdelning. Avdelningen för direkt skatt hanterar ungefär dubbelt så många ärenden som avdelningen för indirekt skatt och sammanträder också ungefär dubbelt så ofta, eller ungefär en gång . Kanslichefen är ordförande i avdelningen för indirekt skatt och även vice ordförande i avdel- ningen för direkt skatt. Dagens uppdelning på två avdelningar är en följd av speciali sering hos ledamöterna på direkta eller indirekta skatter. Någon motsvarande formell indelning finns t.ex. inte i de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Ofta är det dock sannolikt så att en sådan upp- delning förekommer i praktiken. De olika måltyperna utgör inte något starkt skäl i sig för att behålla en formell uppdelning på två avdelningar utan det bör gå att hantera olika måltyper inom en avdelning. Inom domstolsväsendet har utvecklingen gått mot allt större avdelningar. är det inte självklart att en sammanslagning skulle erbjuda så mycket för- delar. funktion som expertnämnd förutsätter specialistkunskap inom respektive område hos ledamöterna även om ärendena skulle hanteras inom en enda avdelning. Det är därför svårt att se vad man skulle vinna i praktiken med en sammanslag- ning av avdelningarna. Mot bakgrund av hur litet Skatterättsnämn- dens kansli är och hur nämnden arbetar i praktiken är det också svårt att säga att det går att nå några stordriftsfördelar genom en sammanslagning. Vissa förbättringar kan dock vara möjliga att uppnå, t.ex. kan det vara enklare att sammankalla ett par ledamöter för ett extra sammanträde vid behov för att hantera svårare avvis- ningsärenden om det finns många ledamöter att tillgå. ningens mening finns det inte något skäl att ändra dagens ordning med att ska bestå av två avdelningar. I stället för att slå ihop avdelningarna kan det vid en eventuell kraftigt ökad ärendetillströmning finnas behov av att tillskapa en tredje avdelning. Här är det särskilt de nya skatter och avgifter som det blir möjligt att ansöka om förhandsbesked för som kan komma att öka ärendetillströmningen och de skiljer sig dessutom från de skatter som nämnden har att arbeta med på ett sådant sätt att en viss specialisering kan vara fördelaktig. Någon så stor ökning av ärendetillströmningen att organisationen behöver ändras är det dock svårt att se . En annan fråga är om nämndens sammansättning kan behöva förändras. ledamöter och ersättare utses av regeringen, på rekommendation av ett antal olika institutioner och organisationer. Nämnden består av högst fjorton ledamöter och tio ersättare, jfr avsnitt 3.1.3. Någon mer detaljerad reglering om varifrån ledamöter och ersättare ska hämtas finns för när- varande inte. Vid en jämförelse med andra liknande nämnder kan konstateras att detta lösts på olika sätt. I , , vars sammansättning liknar , är sam- mansättningen inte reglerad i detalj. När det gäller t.ex. , , är det däremot så att det i förordning reglerats på förslag från vilka organisationer som ledamöter utses. I BFN, liksom i , är det nämndens behov av bred kompetens hos ledamöter och ersättare som styr urvalet. Något mer påtagligt behov av att i detalj reglera vilka organisationer som ska få lämna förslag på ledamöter och ersättare finns det därför enligt utredningens mening egentligen inte utan det kan i stället vara en fördel att det finns utrymme för viss flexibilitet. En principiell fråga berör representationen i och det är om nämndens ledamöter på grund av sin anställning i andra organisationer kan anses jäviga. Ledamöterna i nämnden deltar i och för sig i arbetet i egenskap av skatterättsliga experter och är alltså inte representanter för någon organisation. Det kan emellertid inte helt bortses från att ledamöterna utanför nämnden har andra anställningar och särskilt kan noteras att anställda på , som alltid är part, deltar i avgörandena. Andra leda- möter är anställda inom det privata näringslivet och kan då anses representera de skattskyldigas intressen. Att beakta är även Högsta förvaltningsdomstolens, HFD, avgörande HFD 2011 ref. 15, där en adjungerad ledamot i kammarrätten ansågs jävig i ett taxerings- mål eftersom vederbörande under adjunktionen var tjänstledig från en anställning inom . Mot detta ska ställas att det är av mycket stort värde för arbete att kunna ta del av expertis från . HFD-avgörandet är inte heller direkt tillämpligt eftersom inte är en domstol. Slut- ligen kan det också konstateras att många andra nämnder fungerar på ett liknande vis, dvs. att ledamöter med expertkunskaper som är anställda inom olika organ som kan anses ha ett partsintresse. Exempel på detta sistnämnda är de regionala djurförsöksetiska nämnderna, och . Sammanfatt- ningsvis är det utredningens uppfattning att sammansättning inte utgör skäl att ifrågasätta dess opartiskhet. Den breda representationen är i stället en starkt bidragande faktor till den höga kvalité har på sin verksamhet. Med den rådande arbetsbelastningen har det inte fram- kommit något som visar att det behövs fler ledamöter eller ersät- tare för dessa. När det gäller nämndens sammanträden har dock framkommit att deltar samtliga ersättare på respektive avdel- ning vid alla sammanträden, på frivillig basis. Ett argument för att ersättarna ska delta i möjligaste mån är att de normalt representerar en specifik sakkunskap och också utsetts av regeringen av den anledningen. Deras synpunkter tillför nämnden en sakkunskap som är viktig och hela idén med nämndverksamheten. Även om det förekommer ärenden som inte direkt berör ersättarens sakområde kan de ändå bidra med värdefulla allmänna synpunkter. Dessutom är en hög närvaro i nämnden ett sätt för ersättaren att hålla sig á jour med utvecklingen och vilka ärendetyper som är uppe i nämn- den och därmed lättare kunna träda in som beslutande vid förfall av en ledamot. Eftersom ersättarna normalt inte deltar i meddelandet av för- handsbeskeden kan det ifrågasättas om det är nödvändigt att de alltid deltar. I FHBL anges att fler än sex ledamöter samt ord- förande inte får delta i beslutsfattandet. Av 4 § i instruktionen för följer att ersättare får kallas att närvara vid överläggningen även om ingen av ledamöterna har förhinder, men de får inte delta i nämndens beslut. Det finns som ovan nämnts goda argument för att ersättarna deltar på sammanträdena även om de inte har någon besluts- funktion. Dagens reglering synes dock ha tillämpats så att ersät- tarna alltid kallas till nämndens sammanträden. Det är tveksamt om det varit syftet med dagens regler. En allmän princip är också att fler inte ska delta i ett beslut än vad som behövs. Om en ersättare i stället kallas in när det är behövligt så medför detta dessutom en viss besparing för utan påtaglig nackdel för nämnden. I andra statliga nämnder används också ersättarna på detta sätt. Detta sammantaget och då det inte har framkommit annat än att ersättarnas närvaro är mer önskvärd än nödvändig så anser utredningen att det i princip inte finns skäl för att ersättarna ska delta vid nämndens sammanträden annat än då de är kallade för att ersätta en ledamot. Detta gäller särskilt i de ärenden som kan tas av tre ledamöter. Det kan dock finnas fall där det finns behov av att låta en ersättare närvara. Det kan t.ex. vid ett sammanträde före- komma ärenden som en ersättare har särskild expertkunskap om. Avsikten är inte att förbjuda ersättarna att närvara vid samman- träden, men nämnden bör noga överväga vilka ersättare som kallas till sammanträdena och inte regelmässigt kalla samtliga. 7.3.1Ordföranden och vice ordföranden Förslag: Det ska utses två vice ordförande på varje avdelning. Bedömning: Kanslichefen bör inte vara ordförande i någon avdelning. En fråga som aktualiserats i utredningen berör hanteringsord- ningen i det fall både ordföranden och vice ordföranden i nämnden är jäviga i ett enskilt ärende. Ordförandeskapsfrågan i händelse av jäv för ordförande och vice ordförande är inte närmare reglerat i FHBL. Inte heller finns något reglerat i förordningen (2007:785) med instruktionen för skatterättsnämnden. Enligt 9 § instruk- tionen har uttryckligen undantagits en rad bestämmelser i myndig- hetsförordningen (2007:515) bl.a. den som skulle göra det möjligt för nämnden att själv bestämma arbetsordning. Även om problemet med att såväl ordförande som vice ord- föranden är jäviga inte torde vara särskilt vanligt bör det vara klart vad som gäller om en sådan situation skulle uppstå. Ett alternativ är att i lagen föra in en bestämmelse som reglerar möjligheten för den ledamot som är äldst i tjänst som ledamot att träda in som ordförande vid förfall för ordinarie ordförande och vice ord- förande. I FHBL anges dock att det är regeringen som bland leda- möterna ska utse en ordförande och en vice ordförande på varje avdelning. Enligt utredningens mening är det därför lämpligare att ändra nuvarande regler så att det i stället ska utses två vice ord- föranden per avdelning. Därigenom blir det närmast uteslutet att det skulle kunna uppstå en sådan situation där det inte finns någon som kan träda in som ordförande. En annan fråga i detta sammanhang är ordförandenas anställ- ning. har en av de nuvarande ordförandena, som också är kanslichef, sin anställning i . Den andra ordföranden, som arbetar heltid som ordförande i nämnden, har inte sin anställ- ning i . Att kanslichefen är anställd i men utses av regeringen är reglerat i 9 och 25 §§ förordningen (2007:780) med instruktion för . Även kansliets övriga personal är anställd i och avlönad av . I andra jämförbara nämnder har man valt lite olika lösningar. I allmänhet är dock ledamöterna i nämnderna inte alls kopplade till respektive nämnd på det sätt som ordförandena och en av vice ordförandena i är. Ordförandena är normalt inte anställda i nämnderna utan har sina huvudsakliga arbetsupp- gifter på annat håll. Kanslicheferna är i allmänhet inte ledamöter i nämnderna, men det finns undantag såsom t.ex. inom ett par av de regionala Etikprövningsnämnderna. Några författningsregleringar rörande anställningsformerna finns inte i de studerade nämnderna. Det framgår inte annat än att respektive nämnd anpassat sig efter de för var nämnd rådande förutsättningarna. Nämnderna är relativt små organisationer som behöver vara flexibla. Att det då saknas regleringar om just anställningsformerna är en förutsättning för att snabbt kunna anpassa sig om förutsättningarna ändras. I stället är funktionerna i nämnderna reglerade på olika sätt. För Skatterättsnämndens del är ordningen med ordföranden som har sina huvudsysslor i nämnden något som är speciellt för , liksom att kanslichefen även fungerar som Det finns ett behov av att reglera ord- förandenas anställningar utifrån ett arbetsgivarperspektiv, med hän- syn till olika typer av arbetsgivaransvar etc., eftersom båda ord- förandena de facto arbetar i nämnden. Eftersom ordförandena huvudsakligen arbetar i nämnden kan man överväga om de inte också ska vara anställda i nämnden, vilket utredningen anser vara den lämpligaste lösningen. Utredningen lämnar dock inget förslag i denna del eftersom frågor om anställning inte ingår i utredningens uppdrag. Att kanslichefen är anställd i betingas av att det är som tillhandahåller kansliet. Det är då naturligt att även kanslichefen är anställd av verket. Något skäl att ändra denna ordning finns inte. En annan fråga är om kanslichefen också ska vara ordförande i nämnden. Mot bakgrund av ställ- ning som part i processen, är denna ordning inte helt invändnings- fri även om den i praktiken inte medfört några problem. Utred- ningen anser därför att kanslichefen av formella skäl inte också bör vara ordförande i någon av nämndens avdelningar. Då frågor om utnämnande av ordföranden beslutas av regeringen lämnar utred- ningen inte något förslag i denna del. Förslag: Ansökningar rörande mervärdesskatt och punktskatter avgiftsbeläggs på samma sätt som övriga ansökningar. Ansökningsavgiften höjs och delas upp i två delar, dels en grundavgift som alltid utgår och dels en tilläggsavgift som debi- teras om förhandsbesked meddelas. Grundavgiften ska betalas innan handläggningen av ansökan påbörjas och om avgiften inte betalas ska ansökan avskrivas. Tilläggsavgiften beslutas av ord- föranden eller vice ordföranden och bestäms enligt en i förord- ning reglerad schablon. får ta ut en avgift för att pröva en ansökan om förhandsbesked, om ansökan avser annat än punktskatt eller mer- värdesskatt. Avgiften ska bestämmas till mellan och . Föreligger särskilda skäl får avgiften bestämmas till ett lägre belopp än . Om ansökan inte sakprövas utgår ingen avgift och om ett meddelat förhandsbesked undanröjs av för att det inte borde ha meddelats så betalas avgiften tillbaka. Ansökningar om förhandsbesked avseende indirekta skatter är befriade från ansökningsavgift. Enligt utredningen finns det skäl att ånyo överväga om möjligheten att ta ut avgift ska omfatta även ansökningar avseende indirekt skatt. Av förarbetena (prop. 1997/98:65 s. 50) framgår att anledningen till att de indirekta skatterna inte omfattas är att de typiskt sett ska belasta den slutlige konsumenten av den skattepliktiga varan eller tjänsten medan för- handsbeskedet i regel inte söks av denne. mening kan det ifrågasättas om det verkligen finns skäl att behålla denna skillnad i avgiftshänseende mellan olika typer av förhands- besked på skatteområdet. Den som söker förhandsbesked i fråga om indirekt skatt har på samma sätt som gäller på de direkta skatternas område ett eget intresse av den fråga som ansökan avser. Det kan därför inte med hänsyn till de indirekta skatternas karaktär finnas skäl att behålla den nuvarande ordningen med helt kostnadsfria förhandsbesked. Inte heller har man i Dan- mark, eller funnit anledning att göra någon större skillnad på direkt och indirekt skatt i detta avseende. Sammanfatt- ningsvis kan konstateras att det finns skäl att låta alla ansökningar oavsett typ av skatt eller avgift som berörs omfattas av skyldig- heten att betala en ansökningsavgift. Utredningen återkommer nedan till möjligheten att sätta ned avgifterna. I den nu rådande ordningen ska ansökningsavgiften som nämnts bestämmas till mellan och . Några när- mare anvisningar för var i detta intervall avgiften ska hamna i det enskilda fallet finns inte men utgångspunkten är att maxbeloppet är reserverat för mer komplicerade ansökningar från större företag. Beloppsintervallet har gällt , uppgick ansökningsavgiften till lägst och högst . I jämförelse med hur avgifterna beräknas i och är de svenska avgifterna i vart fall inte låga.