sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — b)ett verktyg för tillfälligt offentligt ägande som avses i artikel 58. Med en systemkris avses störningar i det finansiella systemet som skulle kunna medföra allvarliga negativa konsekvenser för den inre marknaden och realekonomin (artikel 2.1.30). I artikel 57.1 anges att medlemsstaterna får, under förutsättning att nationell bolagsrätt respekteras, delta i en rekapitalisering av ett institut eller ett koncernföretag genom att tillhandahålla kapital till företaget i utbyte mot följande instrument, i enlighet med kraven i förordning (EU) nr 575/2013: (a)kärnprimärkapital, och (b)övriga primärkapitaltillskott eller supplementärkapitalinstrument. Verktyget för tillfälligt offentligt ägande I artikel 58.1 anges att medlemsstaterna får ta ett institut eller ett koncernföretag i tillfälligt offentligt ägande genom att, enligt arti- kel 58.2, göra en eller flera aktieöverföringar där mottagaren är (a) ett ombud för medlemsstaten, eller (b) ett av medlemsstaten helägt bolag. Enligt artikel 56 ska det behöriga departementet eller regeringen fatta beslut om tillämpningen av de statliga stabiliseringsverktygen och inte resolutionsmyndigheten, även om regeringen ska besluta i nära samarbete med resolutionsmyndigheten (se mer om detta nedan). Skälen för kommitténs förslag är det nödvändigt för att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet att staten skjuter till kapital eller tar över ägan- det av problemdrabbade institut. En sådan möjlighet finns till exempel i stödlagen som ger möjlighet för regeringen att, under vissa förutsättningar, besluta om tvångsinlösen av aktier i ett kreditinstitut. Det är därför ändamålsenligt att direktivet ger möjlighet till detta genom de så kallade statliga stabiliseringsverktygen och även att offentliga medel kan tillföras från andra källor än resolutions- reserven. Det sistnämnda beror inte i första hand på att resolutions- reserven skulle sakna medel. Enligt vårt förslag är det knutet en lånerätt i till reserven. Snarare handlar det om att det i dessa fall är fråga om en kris av sådan dignitet och omfatt- ning att det inte framstår som realistiskt att lägga ansvaret på det finansiella systemet att täcka kostnaderna för krisen i form av åter- betalning av dessa lån via framtida krav på avgifter. Om kostna- derna framstår som en så tung börda att de övriga bankernas lång- siktiga soliditet börjar ifrågasättas, blir det omöjligt att uppnå resolutionsändamålen enbart med medel från resolutionsreserven. I stället måste offentliga medel kunna sättas in. Andra sidan av detta är att avkastningen från stödet ska tillfalla staten och inte reserven. Kommittén föreslår att stabilitetsfonden ska kunna användas till detta ändamål; se kapitel 21. Men eftersom direktivet inte ställer krav på varifrån dessa medel ska tas finner vi inte heller skäl att begränsa detta i svensk rätt genom att ange att de alltid ska komma från stabilitetsfonden. Annan finansiering kommer dock att kräva ett särskilt bemyndigande från . Däremot behöver möj- ligheten att vidta de åtgärder som innefattas i de statliga stabilise- ringsverktygen framgå av lag. Kommittén bedömer också att det sätt på vilket direktivet anger att detta ska ske är uttömmande i så måtto att andra sätt inte är I syfte att inte oavsiktligt begränsa flexibiliteten föreslår vi ett införlivande som ligger nära direktivets formulering. I artikel 37.10 anges att det är resolutionsmyndigheten som kan söka finansiering från alternativa finansieringskällor genom att använda de statliga stabiliseringsverktygen. Av artikel 56.1 framgår att sådana insatser ska utföras under ledning av det behöriga mini- steriet eller regeringen i nära samarbete med resolutionsmyndig- heten. Kommittén anser att den senare lösningen bättre avspeglar den dignitet som ett beslut av denna karaktär har. Det innebär att vi föreslår att det är regeringen som ska fatta beslut om de åtgärder som diskuteras i detta avsnitt. Vi återkommer nedan till frågan om hur regeringen ska samarbeta med inblandade myndigheter. Kommittén konstaterar vidare att direktivet anger att de statliga stabiliseringsverktygen får tillämpas i en mycket exceptionell situ- ation med en systemkris och att en systemkris definieras som störningar i det finansiella systemet som skulle kunna medföra allvarliga negativa konsekvenser för den inre marknaden och reale- konomin. Kommittén kan konstatera att användningen av stör- ningsbegreppet i definitionen av en systemkris ligger nära vår for- mulering av resolutionsändamålet: att motverka en allvarlig stör- ning i det finansiella systemet. Mot den bakgrunden har kommittén övervägt att omformulera uttrycket mycket exceptionell situation med en systemkris. Vi har dock valt att avstå från att föreslå detta. Skälet till detta är att kommissionen, enligt skäl 57, när den bedömer om statligt stöd ska godkännas, vilket är en förutsättning för att de statliga stabilise- ringsverktygen ska få användas, uttryckligen ska bedöma om det föreligger en mycket exceptionell situation med en systemkris. Det framgår av artikel 56.1 (se nedan) att dessa åtgärder ska vidtas i syfte att uppnå målen för resolution enligt artikel 31.2 när det gäller medlemsstaten eller unionen som helhet, dvs. det som vi kallar för resolutionsändamålen. Det räcker dock inte med att åtgärden behövs för att uppnå något resolutionsändamål. Direkti- vet innehåller en uppsättning villkor som begränsar användningen av de statliga stabiliseringsverktygen till en sista utväg när det före- ligger ett allvarligt systemhot och när resolutionsverktygen och andra resolutionsåtgärder inte är tillräckliga; se nedan. 16.3Förutsättningar för att använda verktygen Kommitténs förslag: I en mycket exceptionell situation med en systemkris får regeringen besluta att använda de statliga stabiliseringsverktygen för att uppnå resolutionsändamålen om: 1.företaget är försatt i resolution, 2.ägare, innehavare av andra äganderättsinstrument och borgenärer genom nedskrivning, konvertering eller på annat sätt bidragit till förlustabsorberingen i, eller kapitaliseringen av, företaget med ett belopp som minst motsvarar av företagets totala skulder och eget kapital, 3.stödet är godkänt i förväg och slutgiltigt enligt reglerna om statligt stöd, och 4.regeringen, efter samråd med resolutionsmyndigheten, Finans- inspektionen och , har fastställt att någon av följande förutsättningar föreligger: a)att användningen av något annat resolutionsverktyg inte skulle vara tillräckligt för att motverka en allvarlig störning i det finansi- ella systemet, b)att andra resolutionsåtgärder inte skulle vara tillräckliga för att skydda det allmännas intresse efter det att företaget beviljats extraordinärt likviditetsstöd från , eller c)när det gäller verktyget för tillfälligt offentligt ägande, att andra resolutionssåtgärder inte skulle vara tillräckliga för att skydda det allmännas intresse efter det att regeringen har använt verktyget för kapitalstöd. Artikel 56.1 anger att medlemsstaterna får tillhandahålla extraordi- närt offentligt finansiellt stöd genom ytterligare finansiella stabili- seringsverktyg i enlighet med 56.3 och artikel 31.10 samt i enlighet med unionens regler om statligt stöd, för att bidra till resolutionen av ett företag, inbegripet genom att ingripa direkt för att undvika dess avveckling, i syfte att uppnå målen för resolution enligt artikel 31.2 när det gäller medlemsstaten eller unionen som helhet. Sådana insatser ska utföras under ledning av det behöriga ministeriet eller regeringen i nära samarbete med resolutionsmyndigheten. I artikel 56.3 framgår att de statliga stabiliseringsverktygen ska tillgripas som en sista utväg efter det att andra resolutionsverktyg så långt som det är praktiskt möjligt har bedömts och utnyttjats som den finansiella stabiliteten upprätthållits, i enlighet med det behöriga ministeriets eller regeringens bedömning efter samråd med resolutionsmyndigheten. Ytterligare villkor för användningen av verktygen återfinns i 56.4 som anger att vid tillämpningen av de statliga finansiella stabi- liseringsverktygen ska medlemsstaterna säkerställa att de behöriga ministerierna eller regeringarna och resolutionsmyndigheten endast tillämpar verktygen när alla villkor i artikel 32.1 är uppfyllda och något av följande villkor har uppfyllts: a)Det behöriga ministeriet eller regeringen och resolutions- myndigheten efter samråd med och den behöriga myndigheten avgör att tillämpningen av resolutionsverktygen inte skulle vara tillräcklig för att undvika betydande negativa följdverkningar på den finansiella stabiliteten. b)Det behöriga ministeriet eller regeringen och resolutions- myndigheten avgör att tillämpningen av resolutionsverktygen inte skulle vara tillräcklig för att skydda allmänintresset efter det att företaget beviljats extraordinärt likviditetsstöd från central- banken. c)När det gäller verktyget för tillfälligt offentligt ägande, det behöriga ministeriet eller regeringen efter samråd med den behöriga myndigheten och resolutionsmyndigheten avgör att tillämpningen av resolutionsverktygen inte skulle vara tillräcklig för att skydda allmänintresset efter det att företaget beviljats kapitalstöd genom verktyget för kapitalstöd (artikel 57). I artikel 37.10, som hänvisas till i artiklarna 56–58, anges vidare att de statliga stabiliseringsverktyg får användas när följande villkor är uppfyllda: 1.Ett bidrag till förlustabsorbering och rekapitalisering motsva- rande ett belopp som minst motsvarar av de sam- manlagda skulderna, inklusive kapitalbasen i institutet under resolution, beräknat för resolutionsåtgärden i överensstämmelse med den värdering som föreskrivs i artikel 36, har gjorts av ägare och innehavare av andra äganderätts- instrument, innehavare av relevanta kapitalinstrument och andra kvalificerade skulder genom nedskrivning, konvertering eller på annat sätt. 2.De ska villkoras av ett godkännande i förväg och ett slutgiltigt godkännande enligt reglerna om statligt stöd. Skälen för kommitténs förslag Direktivet anger vilka villkor som ska vara uppfyllda för att det statliga verktyget ska användas. Flera av dessa moment ska bedö- mas av regeringen i nära samarbete med resolutionsmyndigheten. Motsvarande bestämmelser bör tas in i lag. Som vi har nämnt i föregående avsnitt bör den svenska regleringen ligga nära direkti- vets. Direktivet anger att flera av förutsättningarna ska bedömas av regeringen i samråd med resolutionsmyndigheten. Såvida inte rege- ringen är resolutionsmyndighet skulle detta vara en främmande lösning för svensk del, det vill säga att regeringen bara ska fatta beslut om en förvaltningsmyndighet godkänner det. Därför föreslår kommittén att regeringen ska besluta efter samråd med de relevanta myndigheterna – resolutionsmyndigheten, och – oavsett vilken av förutsättningarna som ska bedömas. Eftersom användandet av de statliga stabiliseringsverktygen förut- sätter att resolutionsmyndigheten har försatt företaget i resolution får resolutionsmyndigheten därigenom indirekt påverka beslutet om de statliga stabiliseringsverktygen. 16.3.1De statliga stabiliseringsverktygen bör tillämpas inom ramen för resolution Kommitténs förslag: För att kunna bli föremål för statligt stöd genom tillämpning av de statliga stabiliseringsverktygen ska företaget vara försatt i resolution. Artikel 56.2 anger att för att de statliga finansiella stabiliserings- verktygen ska bli verkningsfulla ska medlemsstaterna säkerställa att de behöriga ministerierna eller regeringarna har de relevanta reso- lutionsbefogenheter som anges i artiklarna 53-74 och att artiklarna 66, 68, 83 och 117 tillämpas. Skälen för kommitténs förslag Resolutionsdirektivet anger att de statliga stabiliseringsverktygen får tillämpas för att bidra till rekonstruktionen av ett företag som är försatt i resolution, men de kan också användas för att direkt ingripa för att undvika företagets avveckling (artikel 56.1). Det betyder alltså att i stället för att inleda resolution skulle regeringen kunna fatta beslut om statligt stöd genom tillämpning av de statliga stabiliseringsverktygen. En förutsättning för ett sådant beslut är dock att förutsättningarna för resolution är uppfyllda (artikel 56.3). För att de statliga stabiliseringsverktygen ska bli verkningsfulla, behöver resolutionsåtgärder kunna vidtas mot företaget i fråga. Det handlar till exempel initialt om kontrolltagande, men också om att kunna minska aktiekapitalet och dra in aktierna och att skriva ned borgenärernas skulder. Vi anser att denna del av direktivet kan införlivas genom att införa en bestämmelse att de statliga stabilise- ringsverktygen endast får tillämpas när ett företag är försatt i reso- lution. Därigenom kan resolutionsmyndigheten vidta andra reso- lutionsåtgärder mot företaget i den mån dessa behövs för att komplettera eller möjliggöra de statliga stabiliseringsverktygen. Eftersom företaget först behöver vara försatt i resolution anser kommittén att de statliga stabiliseringsverktygen bör betraktas som resolutionsåtgärder och att dessa därför också ska omfattas av defi- nitionen av resolutionsåtgärder (se avsnitt 5.3). Som en följd av detta behöver det inte framgå av lag att de underrättelseskyldig- heter som resolutionsmyndigheten har enligt artikel 75 vid reso- lutionsåtgärder även gäller för ett beslut (av regeringen) om att tillämpa de statliga stabiliseringsverktygen. 16.4Staten som ägare och avveckling av statligt ägande Kommitténs förslag: Regeringen ska, i den utsträckning som dess aktieinnehav i ett företag tillåter, se till att företaget för- valtas på marknadsmässiga och professionella grunder. Regeringen ska se till att dess aktieinnehav i företaget över- förs till den privata sektorn så snart de marknadsmässiga och finansiella omständigheterna tillåter. Artikel 57.2 anger att medlemsstaterna ska, i den utsträckning som deras aktieinnehav i ett företag eller ett koncernföretag tillåter, se till att företaget som är föremål för verktyget för offentligt kapitalstöd i enlighet med denna artikel förvaltas på marknads- mässiga och professionella grunder. I 57.3 framgår att när en med- lemsstat ger offentligt kapitalstöd ska den säkerställa att dess andel i företaget överförs till den privata sektorn så snart de mark- nadsmässiga och finansiella omständigheterna tillåter. Motsvarande bestämmelser finns för verktyget för offentligt ägande i artikel 58.3 som säger att medlemsstaten ska se till att institut eller koncernföretag som är föremål för verktyget för till- fälligt offentligt ägande förvaltas på marknadsmässiga och profes- sionella grunder och att de överförs till den privata sektorn så snart de marknadsmässiga och finansiella omständigheterna tillåter. Skälen för kommitténs förslag Direktivet anger att ett företag som staten helt eller delvis äger ska förvaltas på marknadsmässiga och professionella grunder. Detta är en viktig princip för statligt ägande av företag i konkurrensutsatt verksamhet i de flesta sammanhang och även i detta. Principen bör framgå av lag. Vidare så anger direktivet att staten ska avveckla sitt aktieinnehav i företag som har uppkommit genom tillämpning av de statliga stabiliseringsverktygen till den privata sektorn så snart de marknadsmässiga och finansiella omständigheterna tillåter. Även denna princip föreslås framgå av lag. 17Minimikravet på nedskrivnings- bara skulder I kapitel 15 beskriver vi hur skuldnedskrivningsverktyget fungerar. Som framgår där innebär det att relevanta skuldinstrument och kvalificerade skulder – efter det att det egna kapitalet tagits i anspråk – skrivs ned eller konverteras. För att verktyget ska vara effektivt måste det finnas tillräckligt med nedskrivningsbara skulder. Eventuella förluster måste kunna absorberas och det egna kapitalet återställas om ett företag försätts i resolution. Som vi beskriver i avsnitt 15.5 är det inte alla skulder som får skrivas ned eller konverteras. Detta skulle kunna ge instituten incitament att försöka finansiera sig genom skulder som inte är kvalificerade eftersom dessa skulder sannolikt ger en billigare finansiering än de kvalificerade. Direktivet innehåller dock bestämmelser som ska begränsa risken för att ett institut som fallerar och blir föremål för reso- lution inte har tillräckligt med kapital och kvalificerade skulder som kan absorbera förluster eller konverteras (skäl 79). Närmare bestämt innebär dessa regler att det ställs ett minimikrav – liknande kapitaltäckningskravet – på hur stora de kvalificerade skulderna och kapitalbasen tillsammans minst måste vara för att institutet om det fallerar ska kunna hanteras inom ramen för resolution på ett sätt som uppfyller resolutionsändamålen. Detta krav mäts inte med hjälp av någon konkret förbestämd metod utan bestäms med utgångspunkt från ett antal kriterier. Kravet är alltså inte fast utan varierar mellan olika institut. Man kan dela in det nedskrivnings- och konverteringsbara kapitalet och skulderna i två huvudsakliga delar, nämligen dels skulder och eget kapital som får ingå i kapitalbasen, dels kvalificerade skulder (se avsnitt 15.5). Det är samma poster som får Minikravet på nedskrivningsbara skulder ingå när man beräknar om minimikravet är uppfyllt. För att post- erna ska vara medräkningsbara måste de kunna förväntas finnas där när de behövs (se avsnitt 17.4). Det kan vara svårt att förutse hur stor andel nedskrivningsbart kapital och nedskrivningsbara skulder som ett företag behöver om det kommer att försättas i resolution. Det beror bl.a. på hur stora förluster företaget i fråga har gjort. Det beror emellertid också på vilken strategi och vilka verktyg som resolutionsmyndig- heten avser att använda sig av om företaget skulle fallera. Om företaget ska försättas i konkurs, behövs det inte något nedskriv- ningsbart kapital, eftersom skuldnedskrivningsverktyget då inte kommer att användas. Som vi återkommer till i det följande ska minimikravet på nedskrivningsbara skulder beslutas parallellt med resolutionsplaner och koncernresolutionsplaner. Kravet ska, liksom koncernresolutionsplanerna, diskuteras i resolutionskollegierna. Besluten om minimikravet på nedskrivningsbara skulder utgör alltså en del av det förberedelsearbete som resolutionsmyndig- heterna ägnar sig åt. Enligt direktivet är det resolutionsmyndigheten som ska besluta om minimikravet på nedskrivningsbara skulder. Som framgår av kapitel 25 överlämnar vi till regeringen att bestämma vilken myn- dighet som ska vara resolutionsmyndighet. Vi föreslår dock att ska vara den myndighet som beslutar om minimi- kravet. När vi i det följande talar om resolutionsmyndigheten är det därför vi har i åtanke. När vi i detta avsnitt talar om , avser vi inspektionen i dess roll som tillsynsmyndighet. Direktivet kan sägas behandla sju separata frågor: 1.Det övergripande kravet på att ett instituts kapitalbas och kvalificerade skulder tillsammans ska vara tillräckligt stora. 2.Vilka kriterier som ligger till grund för beslutet om hur stora skulderna och kapitalbasen tillsammans ska vara i ett enskilt fall. 3.Vilka krav som ställs på de kvalificerade skulderna för att de ska var medräkningsbara, dvs. för att de faktiskt ska finnas där när de behövs. 4.Myndighetens möjlighet att besluta att kravet ska uppfyllas med en viss typ av kapital eller skuldinstrument. Minikravet på nedskrivningsbara skulder 5.På vilken nivå – institut, grupp eller moderföretag – som kraven ska vara uppfyllda. 6.Överenskommelser mellan medlemsstaterna om nivån på kravet för en koncern. 7.Undantag för vissa institut. Som framgår av artikel 45.19 och 45.20 ska lämna en rapport till kommissionen om olika aspekter på kravet. Det bör också noteras att G20 vid ett möte i beslutade att call on the FSB, in consultation with standard setting bodies, to assess and develop proposals by end-2014 on the adequacy of global systemically important financial institutions loss absorbing capacity when they fail. Det finns mot denna bakgrund anledning att tro att kravet kommer att förändras inom en inte allt för avlägsen framtid som en konsekvens av dessa arbeten. 17.2Minimikravet på nedskrivningsbara skulder Kommitténs förslag: Med minimikravet på nedskrivningsbara skulder avses ett krav uttryckt i procent som styr hur stora före- tagets medräkningsbara kvalificerade skulder och kapitalbas minst måste vara, i relation till företagets totala skulder och kapitalbas. Vid beräkningen av de totala skuldernas ska derivatskulder tas upp till det belopp som återstår när hänsyn har tagits till mot- parters rätt till nettning. Kravet ska beslutas i anslutning till upprättande av resolutions- planerna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om vilken information om kravet som ett företag ska lämna till resolutionsmyndigheten och . Att det ska ställas ett minimikrav på institutens kapitalbas och kvalificerade skulder framgår av artikel 45.1. Där sägs att minimi- kravet ska beräknas som ett belopp för kapitalbas och kvalificerade Minikravet på nedskrivningsbara skulder skulder uttryckt som en procentandel av de totala skulderna och kapitalbasen i institutet. Vid tillämpningen av minimikravet ska derivatskulder inkluderas i de totala skulderna på basis av att nettningsrättigheter gentemot motparter erkänns fullt ut. Av artikel 45.15 framgår att resolutionsmyndigheten ska, sam- ordnat med behöriga myndigheter, kräva och kontrollera att instituten uppfyller det minimikrav för kapitalbas och kvalificerande skulder som avses i punkt 1 och i tillämpliga fall det krav som föreskrivs i punkt 13 genom instrument för avtalsenlig skuldnedskrivning (se avsnitt 17.5) och ska fatta eventuella beslut i enlighet med artikel 45 parallellt med utarbetandet och upprätthållandet av resolutions- planer. Undantag för utgivare av säkerställda obligationer I artikel 45.3 finns en skyldighet att undanta vissa typer av utgivare av säkerställda obligationer från minimikravet. Där sägs att resolutionsmyndigheten ska undanta hypoteksinstitut som finansi- eras genom säkerställda obligationer, som enligt nationell rätt inte får ta emot insättningar eftersom a)de instituten kommer att avvecklas genom nationella insolvens- förfaranden eller andra typer av förfaranden som genomförs i enlighet med artiklarna 38 (försäljningsverktyget), 40 (bro- institutsverktyget) eller 42 (avskiljandeverktyget) och som är särskilt utformade för de instituten, b)sådana nationella insolvensförfaranden eller andra typer av för- faranden kommer att säkerställa att borgenärer i de instituten, inbegripet innehavare av säkerställda obligationer i förekom- mande fall, skulle åsamkas förluster på ett sätt som uppfyller resolutionsmålen. Skälen för kommitténs förslag Övergripande om kravet och dess beståndsdelar Enligt direktivet ska varje institut uppfylla ett minimikrav som kan uttryckas på följande sätt: SOU 2014:52 Minikravet på nedskrivningsbara skulder Kvalificerade skulder* + kapitalbas – = X % Totala skulder + kapitalbas * Inte alla kvalificerade skulder är medräkningsbara. Av avsnitt 15.5 framgår vilka skulder som kan vara kvalificerade. Som vi återkommer till i avsnitt 17.4 är det dock inte alla kvalifi- cerade skulder som är medräkningsbara vid beräkningen av minimi- kravet utan bara de som kan förväntas vara tillgängliga vid ett fram- tida fallissemang. För att de kvalificerade skulderna ska få räknas med ska de uppfylla vissa ytterligare kriterier. Dessa behandlas i avsnitt 17.4. Direktivet anger inte hur stor X procent ska vara utan det får bestämmas i varje enskilt fall med utgångspunkt från vissa i förväg bestämda kriterier; se avsnitt 17.3. Det minimikrav som direktivet ställer upp gäller inte utöver det vanliga kapitalbaskravet.