sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — Därför är det viktigt att regelverket också ställer trovärdiga krav på att ingripandet ska göras på ett sätt som upprätthåller marknadsdisciplinen och att företagen inte ska räkna med – och planera för – att staten kommer att rädda dem genom att erbjuda statligt stöd. Som framgår ovan hyser dock kommittén betänklig- heter kring om inte restriktionerna för användningen av statliga medel som direktivet (och andra EU-regler som statsstöds- regelverk) innebär har drivits för långt så att medlemstaternas utrymme att göra vad som krävs för att förhindra spridning av kriser i stora och komplexa banker kan vara för litet. Att se till att det finansiella systemet är stabilt, i meningen att det kan upprätthålla sina grundläggande funktioner, är inte det enda skälet till att staten särskilt reglerar finansiell verksamhet. Ett annat viktigt skäl för reglering är konsumentskydd. Utan att åsidosätta den finansiella stabiliteten, finns det också skäl att i ett resolutionsförfarande beakta aspekter som närmast har att göra med konsumentskydd som att försöka förhindra att insättare och andra kunder drabbas av avbrott i tillgången till viktiga finansiella tjänster. Åtminstone bör inte ett resolutionsförfarande gå på tvärs med konsumentskyddet om det kan undvikas. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag 4.5.2När kan resolution inledas? Resolution kan inledas när tre grundförutsättningar är uppfyllda. De två första grundförutsättningarna är att företaget fallerar eller sannolikt kommer att fallera respektive att alternativa åtgärder inte kan förhindra att företaget fallerar inom rimlig tid. Dessa förut- sättningar syftar till att säkerställa att om resolution inte inleds så kommer företaget att hamna i konkurs eller i likvidation. Den tredje grundförutsättningen är att resolution är nödvändigt för att uppnå något resolutionsändamål. Denna sista grundförut- sättning ska också ses i ljuset av kraven på att regelverket ska till- godose det grundläggande egendomsskyddet. Eftersom resolution är ingripande i ägares och sannolikt borgenärers rättigheter behöver förfarandet motiveras av att det är nödvändigt för att uppfylla ett allmänintresse. I vårt förslag fastställer om de två första grundförutsättningarna föreligger medan resolutionsmyn- digheten () bedömer den tredje grundförut- sättningen och fattar beslut om resolution. Vår bedömning är att det troligtvis måste handla om ett hot mot det finansiella systemets stabilitet för att ett så pass ingripande agerande i enskildas rättigheter som resolution innebär ska vara motiverat. Man kan då fråga sig vad de andra resolutionsändamålen, t.ex. de som kan kopplas till konsumentskydd, fyller för funktion. Direktivet skiljer dock på vilket sätt som ändamålen ska tas hänsyn till vid ett resolutionsbeslut och i genomförandet av ett resolu- tionsförfarande. För att försätta ett företag i resolution krävs att det är nödvändigt med hänsyn till något allmänintresse. När väl resolution är inledd ska dock resolutionsmyndigheten utforma förfarandet på det sätt som, enligt myndighetens bedömning, bäst uppfyller de relevanta ändamålen. Genom direktivets konstruktion så finns det alltså möjligheter att inom ramen för resolution låta ändamålen avspegla också andra aspekter som samhället normalt fäster vikt vid. Därför beskriver ändamålen olika typer av samhälls- intressen med kopplingar till finansiell verksamhet som är tydligt urskiljbara och som kan motivera olika åtgärder. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag 4.5.3Generellt om genomförandet av resolution Resolutionsändamålen utgör inte det enda som mer generellt ska styra genomförandet av resolution enligt direktivet. Resolutions- myndigheten ska när den fullgör ändamålen också sträva efter att undvika onödig värdeförstörelse och minimera resolutionskost- naderna. Den ska vidare göra en lämplig avvägning mellan ända- målen beroende på arten och omständigheterna i varje enskilt fall. En annan viktig princip är att resolution ska genomföras på ett sätt som gör att prioritetsordningen behålls och att ägare och borgenärer är berättigade till minst samma ekonomiska utfall som vid konkurs eller likvidation. Båda dessa principer får dock konkreta uttryck även i andra bestämmelser och vi återkommer till dessa nedan. I och med att resolutionsmyndigheten fattar sitt beslut om att förutsättningarna för resolution är uppfyllda beträffande ett företag går ansvaret för att hantera detta företag över till staten företrädd av resolutionsmyndigheten. beslutande- rätt över företaget under resolution framgår av resolutionslagen. Denna innehåller de maktbefogenheter som resolutionsmyndig- heten behöver ha för att rekonstruera och avveckla ett företag på ett ordnat sätt. Det innebär att med stöd av dessa kan myndigheten exempelvis besluta att ledningen i ett företag under resolution ska bytas ut, att ett företag under resolution ska överföra inkråm till ett annat företag, att alla aktier i ett företag ska föras över till bro- institut eller att vissa skulder ska skrivas ned eller konverteras till aktier. Företaget, dess ägare och borgenärer är skyldiga att acceptera sådana beslut. När det i lag ges särskilda maktbefogenheter på det sätt som kommer att vara fallet med resolutionslagen utövar myndigheten sin beslutanderätt direkt med stöd av lag och detta har företräde framför vad som i vanliga fall föreskrivs om motsvarande åtgärder. Detta är i enlighet med resolutionsdirektivets innehåll. Det kräver nämligen att resolutionsmyndigheten inte ska behöva ta hänsyn till bestämmelser i nationell rätt som skulle kunna inskränka använd- ningen av resolutionsverktygen eller resolutionsbefogenheterna. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag I och med resolutionsbeslutet ska kontrollen över företaget övergå till resolutionsmyndigheten. Att resolutionsmyndigheten kan ta kontroll följer av direktivet, men att det är en automatisk rätts- verkan är ett val kommittén gjort. Det finns flera skäl till detta. För svenska förhållanden gäller inte minst att banksystemet domineras av fyra storbanker. Ett resolutionsförfarande gentemot banker av den storleken kräver fortsatt drift av verksamheten utan avbrott. Det är också rimligt att utgå ifrån att kriser i större banker svårligen kommer att kunna hanteras så snabbt att alla bitar är på plats efter en helg. Ett kontrolltagande är med andra ord nöd- vändigt i dessa situationer, inte minst för att avskärma ägarna från inflytande, och det leder till ökad förutsägbarhet om kontroll- tagandet sker med automatik. Eftersom det inte är praktiskt möjligt att lägga hela det operativa och förvaltande ansvaret på resolutionsmyndigheten, bör själva kontrolltagandet ske på ett sätt som bevarar företagets beslutsstruktur. Rent praktiskt föreslås kontrolltagandet ske genom att resolutionsmyndigheten tvångsvis inträder i det associationsrättsliga systemet och övertar stämmans rösträtt. 4.5.6Rådrum, kontinuitet och andra kompletterande åtgärder Ett huvudskäl till att försätta ett företag i resolution är att det bedriver verksamhet som måste fortgå för att inte det ska uppstå en allvarlig störning i det finansiella systemet. Därför behöver verk- samheten antingen överföras till en finansiellt stark aktör eller så behöver företaget rekonstrueras. Men för att verksamheten inte ska kollapsa som, eller i samband med att, en rekonstruk- tion av verksamheten genomförs kan resolutionsmyndigheten behöva vidta vissa åtgärder för att säkerställa företagets finansiering och se till att motparter inte säger upp avtal. En bestämmelse som införs föreskriver att motparter inte får säga upp avtal till följd av ett resolutionsbeslut. Men det finns inget som hindrar att avtalsförhållanden ändå snabbt avslutas, exempelvis att långivare inte förnyar sina lån när de löper ut eller om företaget har brustit i någon förpliktelse enligt avtalet. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag finansiärer, som insättare, ha obruten tillgång till sina medel, för annars uppnås inte resolutionsändamålen. Av dessa skäl kan resolutionsmyndigheten vilja göra tre saker. Det första är att stoppa företagets betalningar och leveranser av värdepapper. Det andra är att förhindra att borgenärer i sin tur kan säga upp avtal även om företaget har misslyckats med att fullgöra någon skyldighet. Det tredje är att säkerställa företagets finansi- ering , vilket kan innebära att resolutions- myndigheten utfärdar garantier för företagets nya finansiering och att bidrar till finansieringen genom en tillfällig särskild kredit. Dessa åtgärder syftar övergripande till att stabilisera företagets verksamhet och ge resolutionsmyndigheten rådrum att genomföra nödvändiga resolutionsåtgärder. Förutom dessa åtgärder kan resolutionsmyndigheten även behöva vidta åtgärder som kompletterar användningen av verktyg. 4.5.7Åtgärder för att rekonstruera eller avveckla Behålla prioritetsordningen och se till att ägarna bär förluster först Som vi nämnt är det en princip att resolution ska genomföras på ett sätt som behåller prioritetsordningen. Detta innebär att ägarna ska bära förluster först och fullt ut innan någon borgenär drabbas av förluster, eftersom ägarna endast ska få del av intäkterna från en avveckling av ett företag om några sådana finns kvar efter det att alla borgenärerna har fått fullt betalt. Av detta skäl ska resolutions- myndigheten innan, eller i samband med, att den vidtar någon resolutionsåtgärd som kan resultera i att borgenärer bär förluster se till att ägarna bär förluster först. Om företaget är ett aktiebolag, ska aktiekapitalet minskas i pro- portion till förlusterna, eller annorlunda uttryckt, justeras i paritet med det i värderingen uppskattade värdet på det egna kapitalet. Om företaget har ett negativt eget kapital ska de befintliga aktieägarnas innehav utraderas. Om företaget har ett positivt eget kapital är det tillräckligt att späda ut de befintliga aktieägarnas ägarandel. Om företaget är en medlemsbank eller en kreditmarknadsförening ska andelsinnehavarnas andelar minskas så att dessa hamnar i paritet med egna kapitalet. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag När ägarna har tvingats att absorbera förluster kan resolutions- myndigheten fokusera på åtgärder för att säkerställa att den skyddsvärda verksamheten fortgår eller avvecklas på ett ordnat sätt. För dessa ändamål ska resolutionsmyndigheten tillämpa något av resolutionsverktygen, det vill säga försäljningsverktyget, bro- institutsverktyget, avskiljandeverktyget eller skuldnedskrivnings- verktyget. Genom dessa fyra verktyg – och möjligheten att kombinera dem – ska resolutionsmyndigheten utforma ett förfarande som är lämpligt i det specifika fallet. En möjlighet är att genomföra en rekonstruktion av företaget under resolution genom att tillämpa skuldnedskrivningsverktyget. skriver då först ned skulderna i den mån förlusterna inte har täckts av ägarkapitalet. Om värdet på till- gångarna är lika stora som, eller större , beloppet av skulderna kan resolutionsmyndigheten kapitalisera företaget genom att kon- vertera skulder till aktier. Skulderna ska tas i anspråk i relation till deras placering i prioritetsordningen. Särskilt kan nämnas att sådana skulder som får räknas in i kapitalbasen först ska tas i anspråk. Direktivet kräver att om resolutionsmyndigheten väljer att behålla företaget under resolution som en fungerande helhet, ska skuldnedskrivningen kombineras med en omstrukturering av verk- samheten för att återställa företagets lönsamhet. Denna omstruk- turering ska fastställas i en omstruktureringsplan som resolutions- myndigheten ska godkänna. En annan möjlighet är att överföra den verksamhet som är viktig för det finansiella systemet till en privat aktör genom en inkråms- försäljning och låta företaget med kvarvarande verksamhet gå i konkurs. Detta är i så fall en fråga om en tillämpning av försälj- ningsverktyget. kan i stället för en inkråms- försäljning sälja företaget i dess helhet genom att sälja aktierna till en privat aktör. Om det inte finns någon privat köpare kan resolut- ionsmyndigheten genomföra motsvarande överföringar genom broinstutsverktyget. Skillnaden är att resolutionsmyndigheten då åtar sig ett större ansvar för rekonstruktionen, eftersom bro- institutet kontrolleras av myndigheten. Om aktierna säljs till ett broinstitut, är det med avseende på resolutionsmyndighetens ansvar för rekonstruktionen att jämställa med det alternativet då resolutionsmyndigheten rekonstruerar företaget. blir i detta fall moderföretag till företaget under resolution. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag Även om verktygen kan kombineras på lite olika sätt är möjlig- heterna att kombinera något av överföringsverktygen med skuld- nedskrivningsverktyget sannolikt den kombination som skulle tillämpas i flertalet tänkbara fall. Det kan exempelvis vid en inkråmsöverföring handla om att skriva ned de skulder som över- förs. Vid en överföring till ett broinstitut kan en sådan åtgärd vara nödvändig för att säkerställa att broinstitutet och i förlängningen offentliga medel inte indirekt bär förluster som företaget under resolution gjort, vilket är något som direktivet inte tillåter; se nedan. Vid tillämpning av broinstitutsverktyget och avskiljande- verktyget kan nedskrivna borgenärer också erhålla kompensation genom aktier i dessa företag på motsvarande sätt som vid en konvertering till aktier i företaget under resolution. Därigenom kan skuldnedskrivningsverktyget användas till att även kapitalisera broinstitut och tillgångsförvaltningsföretag. Det bör även framhållas att avskiljandeverktyget, vilket egent- ligen är det enda verktyget för avveckling förutom konkurs och likvidation, endast är tillåtet att använda i kombination med något annat resolutionsverktyg. Om användningen av statliga medel för att bidra till resolutionen För att undvika eller begränsa en finansiell kris är det i vissa situationer nödvändigt att staten, som en sista utväg, skjuter till kapital till systemviktiga företag som är på väg att fallera. Alter- nativet att låta företaget gå i konkurs skulle vara samhälls- ekonomiskt förödande. Det är dock viktigt att sådant stöd inte ges på förmånliga villkor för ägare och borgenärer. Förväntningar om att resolutionsmyndigheten på förmånliga villkor ska rädda vissa fallerande företag och därigenom också skydda ägare och långivare från konsekvenserna av deras risktagande kan leda till att dessa företag kan ta högre risker och hålla mindre kapital än andra före- tag som de kan finansiera sig till en lägre kostnad. Detta bidrar till högre risker för den finansiella stabiliteten och till minskad effektivitet i det finansiella systemet genom att snedvrida konkurrensen. Ett statligt ingripande kan med andra ord (oavsett hur det finansieras; se vidare nedan) urvattna marknadsdisciplinen. Därför är det viktigt att kunna påföra ägare och borgenärer förluster även Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag om hela eller delar av det fallerade företaget fortlever. Skuldned- skrivningsverktyget ger en sådan möjlighet. är det inte utan risker för den finansiella stabiliteten att påföra långivare förluster. De omfattande finansiella kopp- lingarna mellan finansiella företag innebär att när långivarna får bära förluster så är det i stor utsträckning andra finansiella företag som får sin finansiella ställning försämrad. Eftersom informationen om dessa kopplingar är bristfällig kan, särskilt i en period av allmän osäkerhet om tillståndet i det finansiella systemet, spridnings- effekter uppstå genom att lånefinansiärer drar tillbaks sin finansi- ering och finansiella företag blir mer motvilliga att ta exponeringar mot varandra även om en sådan reaktion är ogrundad. Risken för en långivare att få sin fordran nedskriven inom ramen för resolut- ion kan dessutom innebära att långivare bli mer benägna, och vid ett tidigare skede än , att dra tillbaka sin finansiering. Dessa risker utgör ytterligare skäl till att en myndighet ska besluta om i vilken omfattning som borgenärer ska bära förluster. Detta måste göras med vederbörlig hänsyn till effekterna på den finansiella stabiliteten. För att undvika avbrott i kritisk verksamhet eller andra risker för den finansiella stabiliteten mer generellt kan dessutom vissa skulder som normalt ska vara föremål för ned- skrivning och konvertering behöva undantas helt. Detta är också något som direktivet i viss utsträckning ger möjlighet till. I en sådan situation behöver dessa skulder ersättas av andra medel för att resolutionen ska leda till att företaget återges sin livskraft. För att möjliggöra en framgångsrik resolution kan det alltså krävas att resolutionsmyndigheten vidtar vissa finansiella stöd- åtgärder gentemot ett företag under resolution eller ett bolag som övertar hela eller delar av företagets verksamhet (en köpare, ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltningsbolag). Direktivet anger att för bland annat detta ändamål ska ett finansieringsarrangemang skapas, vilket vi föreslår i ska ske genom upprättandet av en resolutionsreserv. Reserven ska finansieras av företagen kollektivt via särskilda avgifter. Innebörden är att om det visar sig vara nöd- vändigt att skjuta till offentliga medel i ett resolutionsförfarande så är det företagen som kollektiv, och inte skattebetalarna, som ska ansvara för finansieringen av detta. Det kan likväl leda till en viss uttunning av ansvaret för risktagandet, i och med att ägare och finansiärer till företag med högre risker kan övervältra kostnader för fallissemang på andra institut. För att motverka detta föreslås avgifterna till resolutionsreserven att vara riskavspeglande. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag Sammanfattningsvis begränsar direktivet för vilka ändamål som finansieringsarrangemanget får användas, under vilka förutsätt- ningar som bidrag får ges, hur stort detta bidrag får vara och hur det ska finansieras. Denna typ av åtgärder ska alltid göras med beaktande av resolutionsdirektivets huvudprincip att förluster och andra kostnader i samband med resolution i första hand ska bäras av företagens ägare och i andra hand dess borgenärer. Även om kommittén kan sympatisera med vikten av att borg- enärer i ett fallerat företag bidrar till resolutionen av det är dessa begränsningar olyckliga. Särskilt är det bekymmersamt att kräva att en viss nivå av kapital och skulder ska bli nedskrivna innan offent- liga medel kan användas. Det grundläggande skälet för en resolutions- ordning är att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet. Detta kan i vissa situationer kräva att offentliga medel används. Att ställa upp kvantitativa krav på omfattningen av ned- skrivning (och konvertering) begränsar möjligheterna att använda skuldnedskrivningsverktyget på ett flexibelt sätt med det bästa för den finansiella stabiliteten för ögonen. I värsta fall kan det alltså leda till att resolutionen av ett företag om inte omöjliggörs så åtminstone ger ett betydligt sämre samhällsekonomiskt utfall. Sådana begränsningar kan också resa frågor kring trovärdigheten av ett resolutionsingripande och i vilken utsträckning ett sådant i praktiken kan förhindra spridningseffekter. Att krishanteringen uppfattas som trovärdig är centralt för att den ska bli lyckad. Det finns dock inte några andra möjligheter än att införliva direktivet i denna del och med de begränsningar som detta innebär för användningen av medel ur resolutionsreserven. Kommittén föreslår även mot denna bakgrund att de möjlig- heter som ändå finns att kunna tillföra offentliga medel ska hållas öppna. Ett krav för att få tillföra offentliga medel är att ägare och borgenärer har fått sina fordringar nedskrivna eller konverterade med motsvarande av företagets totala skulder och egna kapital. Alternativt kan kravet beräknas som att ägare och borgen- ärer har bidragit med motsvarande av företagets risk- vägda tillgångar. För att få beräkna kravet på det sistnämnda sättet krävs dock bl.a. att finansieringsarrangemanget uppgår till av de garanterade insättningarna. För att ha så stor hand- lingsfrihet som möjlighet föreslår kommittén att resolutions- reserven ska uppgå till av garanterade insättningar. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag Därutöver finns möjligheten att under vissa omständigheter använda helt statliga medel inom ramen för resolution för att ge kapitaltillskott eller för att staten tillfälligt ska ta över ägandet. Dessa åtgärder, de så kallade statliga stabiliseringsverktygen, måste enligt direktivet inte införlivas. Mot bakgrund av ovanstående diskussion föreslår kommittén dock att de ska införlivas i svensk lag. Kommittén föreslår även att stabilitetsfonden ska kunna användas för finansiering av dylika statliga ingripanden. 4.5.8Skyddet för ägare och borgenärer Resolution innebär ett ingrepp i ägarnas, och sannolikt också borgenärernas, rättigheter. Detta ingrepp är befogat med tanke på det övergripande behovet av att skydda den finansiella stabiliteten. Som en motvikt till detta innehåller resolutionsdirektivet bestäm- melser som ska säkerställa att regelverket används proportionerligt och rättssäkert samt att de negativa effekterna för ägarna och borgenärerna inte blir alltför långtgående. Utgångspunkten är att ägarna och borgenärerna till ett företaget under resolution inte ska drabbas av större förluster än vad som skulle ha varit fallet om företaget under resolution hade avvecklats enligt normala insolvensförfaranden. Direktivet innehåller särskilda bestämmelser som säkerställer detta, bland annat att en särskild värdering ska göras för att jämföra det hypotetiska utfallet vid kon- kurs eller likvidation med det faktiska utfallet till följd av resolution. En ägare eller borgenär som har fått ett sämre ekonomiskt utfall än vid konkurs eller likvidation är berättigad till ersättning för mellanskillnaden från resolutionsreserven. För motparter till ett företag under resolution innehåller lagen bl.a. regler som syftar till att förhindra att tillgångar, rättigheter och förpliktelser som omfattas av samma avtal separeras vid en överföring. I finns det två olika system för finansiering av offentliga ingripanden i problemdrabbade finansiella företag, dels stabilitetsfonden som kan användas för att ge stöd till kredit- institut om det bedöms nödvändigt för att värna den finansiella stabiliteten, dels insättningsgarantifonden som används för att Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag finansiera skyddet av insättningar. Direktivet ställer krav på att ett särskilt finansieringsarrangemang för resolution ska upprättas och omgärdas av särskilda regler. Mot denna bakgrund föreslår kom- mittén att statliga insatser i samband med generella finansiella kriser respektive vid kriser i enskilda finansiella företag ska finansi- eras ur tre separata fonder. Statliga åtgärder rörande företag under resolution ska finansieras med medel ur en nybildad resolutions- reserv, dock med undantag för de statliga stabiliseringsverktygen som måste finansieras på annat sätt än genom resolutionsreserven. Dessa åtgärder samt statliga stödåtgärder som vidtas i förebygg- ande syfte i förhållande till företag som inte är föremål för resolu- tion (t.ex. garantier och kapitaltillskott till solida institut; se vidare avsnitt 4.5.10) ska finansieras med medel ur stabilitetsfonden. Insättningsgarantifonden ska användas för att finansiera ersätt- ningar från insättningsgarantin samt det skydd som garanterade insättare åtnjuter i resolution. Kommittén föreslår även hur avgifter till resolutionsreserven ska utformas och att avgiften till stabilitetsfonden bör tas bort. Vidare föreslås en uppdelning av medlen i stabilitetsfonden mellan den nya resolutionsreserven och den modifierade stabilitetsfonden. 4.5.10En ny lag om förebyggande statligt stöd