sou · H2B333 · 2014-06-04 00:00:00 — Av dessa skäl har vi försökt hitta ett annat begrepp för att beskriva när en hyreslägenhet övergår till att bli en ägarlägenhet. Detta definierar vi som en omvandling. Om hyreslägenheter ska omvandlas till ägarlägenheter krävs det att en fastighetsbildningsåtgärd vidtas, där det flerbostadshus där hyreslägenheterna finns ska delas upp och varje lägenhet ombildas till en egen fastighet. Det är en del av ett omvandlingsförfarande. Som vi kommer att återkomma till i det följande ingår emellertid i ett omvandlingsförfarande förutom själva fastighetsbildningen även försäljning till hyresgästerna av de omvandlade hyreslägenheterna (alternativt försäljning av det utrymme inom byggnaden som ska bilda ägarlägenheten). En omvandling av hyreslägenheter till ägarlägenheter kommer alltså bestå av två delar: fastighetsbildning och försäljning. 7.3Något om initiativet till omvandling En omvandling av hyreslägenheter till ägarlägenheter kommer att kräva att en fastighetsbildningsåtgärd vidtas. Enligt fastighets- bildningslagen (1970:988), FBL, är det fastighetens ägare som har behörighet att ansöka om olika slags fastighetsbildningsåtgärder (se t.ex. 5 kap. 3 § och 10 kap. 6 § FBL). Den som har lagfart på fastig- heten ska, enligt 4 kap. 11 § FBL, anses vara ägare om det inte visas att den tillhör någon annan. Har ett lägenhetsutrymme köpts innan fastighetsbildning har skett, kommer också köparen, om nuvarande lagstiftning inte ändras, kunna ansöka om fastighetsbildning (10 kap. 6 § andra stycket FBL). I de ovan studerade (kapitel 4) ländernas lagstiftning är det ägaren, och endast ägaren, till fastigheten som kan ta initiativ till en upp- delning av egendomen i ägarlägenheter. Hyresgästerna har inte något inflytande över omvandlingsbeslutet, men har i fransk och norsk rätt en viss möjlighet att påverka sin situation genom bestämmelserna om skyldighet för fastighetsägaren att erbjuda lägenheten till försäljning till hyresgästen med förtur. 7.3.2Egendomsskyddet enligt och regeringsformen Ägaren av en fastighet har som utgångspunkt rätt att fritt förfoga över fastigheten. Denna fria förfoganderätt är en del av ägande- rätten. Skyddet för äganderätten och den enskildes rätt till sin egendom är starkt. Genom det första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () ges enskilda ett grundläggande skydd för sin egendom. I artikel 1 slås fast att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förut- sättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Skyddet för äganderätten enligt preciseras genom 2 kap. 15 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande. Vidare ska ingen behöva tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad (rådighetsinskränkningar). Skyddet för den enskildes egendom är emellertid inte ovillkorligt. nämnda egendoms- ingrepp får ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Bedömning och förslag: Det är fastighetsägaren som kan ta initiativet till en omvandling av hyreslägenheter i ett fler- bostadshus till ägarlägenheter. Detta kräver inte någon ytter- ligare lagreglering. Det ska inte krävas något godkännande från hyresgästerna för att en omvandling ska få genomföras. Fastig- hetsägaren ska senast i samband med ansökan om fastighets- bildning informera hyresgästerna om att en omvandling är på gång och vad det innebär för dem. Omvandling sker på fastighetsägarens initiativ De fastighetsbildningsåtgärder som krävs för att bilda ägarlägen- heter har fastighetsägaren behörighet att ansöka om. Någon kompletterande reglering i det avseendet behövs alltså inte. Hyresgästernas inflytande när omvandling blir aktuellt Ägaren av fast egendom har enligt huvudregeln rätt att fritt över- låta denna och även i övrigt rätt att förfoga över den. Ägaren har som framgått ovan ett starkt skydd för sin rätt att råda över egendomen. Frågan om hyresgästernas inflytande när det blir aktuellt med omvandling till ägarlägenheter måste alltså bedömas mot denna bakgrund. En minst lika viktig aspekt är frågan hur omvandlingen påverkar hyresgästerna. Det beror i sin tur på omfattningen av omvandlingen och utformningen av omvandlings- förfarandet i övrigt. Syftet med en omvandling är ytterst att den ska komma hyres- gästerna till godo genom att de blir erbjudna att köpa sina lägen- heter och, om de har möjlighet till det, därmed får ett ökat infly- tande över sitt boende. Alla hyresgäster kommer inte att köpa lägenheterna. I fråga om dessa hyresgäster är en av utgångs- punkterna för våra förslag att deras rättsliga ställning inte ska försämras genom en omvandling. De ska ha rätt att bo kvar i lägenheten och kvarstå i ett hyresförhållande så länge de önskar. Hyreslagens regler ska alltjämt vara tillämpliga. Vår ambition är att även i övrigt utforma regelsystemet så att det inte uppkommer negativa effekter för hyresgästerna. Av betydelse här är även vilken omfattning omvandlingen får. I våra direktiv tar man särskilt upp frågan om hyresgästernas infly- tande om man inrättar ett system som innebär att vissa hyresgäster får möjlighet att köpa sina lägenheter, medan andra inte får det. Vi behandlar frågan om omvandlingens omfattning i avsnitt 7.4. Som framgår där är vårt förslag att en omvandling som huvudregel ska avse hela byggnaden. Vår slutsats är att det inte finns skäl att inskränka fastighets- ägarens rättsliga rådighet över fastigheten när det gäller frågan om initiativ till omvandling av lägenheterna. Denna ståndpunkt är också väl förenlig med egendomsskyddet enligt regeringsformen och . Här bör tilläggas att det också finns praktiska aspekter på frågan om hyresgästernas inflytande. Fastighetsägaren har, när han eller hon vill ta initiativ till att omvandla, i praktiken två alternativa vägar att gå. Antingen överlåter fastighetsägaren lägenheterna till hyresgästerna först (i praktiken överlåts då ett visst utrymme i byggnaden) och ansöker därefter om fastighetsbildning för att bilda ägarlägenheter eller så sker fastighetsbildningen först och därefter överlåter fastighetsägaren de nybildade ägarlägenhets- fastigheterna. Att i någon av dessa situationer kräva någon form av godkän- nande från hyresgästerna framstår inte som realistiskt. Först och främst tror vi att ett sådant krav skulle kunna leda till att fastig- hetsägaren avhåller sig från att omvandla. Att få ett godkännande från hyresgästerna skulle nämligen, framför allt när det rör sig om större byggnader med många hyresgäster som berörs av en omvandling, kunna innebära en omfattande process. Inledningsvis förutsätter ett sådant system att fastighetsägaren informerar hyresgästerna om vad ägarlägenheter är och konsekvenserna för hyresgästerna av att det sker en omvandling. Därefter uppkommer frågor om systemets utformning, såsom vilka majoritetskrav som skulle ställas upp för hyresgästernas godkännande och vilka skäl för att inte godkänna en omvandling som skulle vara godtagbara. Vidare, om godkännande inte ges, så skulle ett sådant beslut kanske kunna överklagas alternativ tillstånd sökas hos hyresnämnden. Detta menar vi skulle vara ett krångligt och komplicerat system som sannolikt skulle ha en avhållande effekt på fastighetsägarens vilja att omvandla. Det är möjligt att ett system med krav på godkännande av hyresgästerna skulle fungera smidigt i mindre byggnader, men systemet måste vara enhetligt. Hyresgästerna ska alltså inte kunna motsätta sig att lägen- heterna omvandlas till ägarlägenheter. Ett sätt att stärka befintliga hyresgästers ställning i omvandlingssituationen är att de ges någon form av förtursrätt till köp av de nybildade ägarlägenheterna. Detta kommer vi att föreslå längre fram (kapitel 8). När det gäller frågan om hyresgästernas inflytande kan man också notera att det från flera håll har hävdats att en fastighetsägare som funderar på att ge sig in i ett omvandlingsförfarande först kommer att stämma av med hyresgästerna vilket intresse som finns. Fastighetsägaren har ju inte någon nytta av en omvandling om inte hyresgästerna vill köpa lägenheterna. Slutligen kan här även nämnas att vi kommer att föreslå att fastighetsägaren ska vara skyldig att tillsammans med en ansökan om fastighetsbildning ge in en förteckning över samtliga hyres- gäster som har rätt att köpa sina lägenheter. Det ska alltså inte krävas ett godkännande från hyresgästerna för att fastighetsägaren ska kunna omvandla lägenheterna. En omvandling berör dock i stor utsträckning hyresgästerna och kan leda till olika konsekvenser för dem. Vissa kanske ser det som en fördel att lägenheterna omvandlas, medan andra snarare anser sig drabbade av en omvandling. Det är därför rimligt att hyres- gästerna får kännedom om att en omvandling är på gång efter det att fastighetsägaren har bestämt sig för att sätta igång med ett omvandlingsförfarande. Fastighetsägaren bör ha en informationsskyldighet gentemot hyresgästerna. När fastighetsägaren bestämmer sig för att gå in i ett omvandlingsförfarande ska han eller hon informera hyresgästerna om detta. Informationen om att en omvandling är på gång bör lämnas till alla hyresgäster i byggnaden, såväl bostads- som lokal- hyresgäster, även om lokalhyresgästerna inte i lika stor utsträck- ning berörs av omvandlingen. Till bostadshyresgästerna ska fastig- hetsägaren lämna mer detaljerad information. Vad den ska innehålla återkommer vi till längre fram (avsnitt 9.4.1). Fastighetsägaren ska vara skyldig att senast i samband med fastighetsbildningen lämna sådan information till hyresgästerna. Det kan ske t.ex. genom att fastighetsägaren sätter upp ett anslag i trappuppgången eller skickar brev eller e-post till hyresgästerna. Ägarlägenheter kan bildas antingen vid nyproduktion eller vid tillbyggnad av en befintlig byggnad. Ägarlägenheter kan också bildas genom att exempelvis lokaler eller kontor byggs om till bostadslägenheter, men med dagens regelsystem är det på grund av åttaårsregeln1 inte möjligt att ombilda befintliga bostäder till ägar- lägenheter. I FBL uppställs ett antal krav som ska vara uppfyllda för att ägarlägenheter ska få bildas. Det är alltså möjligt att bygga till ett våningsplan ovanpå en befintlig byggnad och där bilda ägarlägenheter. Det är också möjligt att ombilda hela eller delar av en kontorsfastighet till ägar- lägenheter. Den begränsning som finns när det gäller antalet lägenheter som bildas är det grundläggande kravet om tre lägen- heter i en sammanhållen enhet, som måste vara uppfyllt för att ägarlägenheter ska kunna bildas. Detta innebär att det är möjligt att i samma byggnad ha såväl ägarlägenheter som lägenheter upplåtna med hyresrätt eller bostadsrätt. Det innebär också att det redan nu (vid ombildning av lokaler och liknande) är möjligt att ombilda bara en del av en byggnad till ägarlägenheter, alltså en form av partiell ombildning fast av andra utrymmen än bostadslägenheter. 7.4.2Regleringen i andra länder De flesta länders regelverk om ägarlägenheter har som krav att den byggnad eller de byggnader som ska ingå i en uppdelning i sin helhet måste delas upp i ägarlägenheter. I vissa länder är det dock möjligt med en partiell uppdelning där alltså endast vissa lägenheter i en byggnad blir ägarlägenheter. I såväl den norska som den danska lagstiftningen föreskrivs att en uppdelning av en byggnad i ägarlägenheter måste avse hela byggnaden. Som skäl för detta anförs i de danska förarbetena att man velat förhindra att enskilda lägenheter i en egendom säljs som ägarlägenheter, medan egendomen i övrigt ägs av någon som på sedvanligt sätt råder över den delen av egendomen i dess helhet och hyr ut de lägenheter som finns i den delen. Detta för att undvika den typ av konflikter som tidigare hade kunnat konstateras i när några av de boende blev ägare till sina lägenheter medan andra fortsatte som hyresgäster.3 13 kap. 1 b § andra stycket 1 FBL. Åttaårsregeln innebär att det utrymme som ska bli en ägarlägenhet inte får ha använts som bostad. Se vidare angående åttaårsregeln avsnitt 14.2.4. 2I kapitel 3 redogör vi översiktligt för fastighetsbildningslagens krav för att ägarlägenheter ska få bildas. En mer ingående redogörelse finns i kapitel 14. 3Betaenkning nr 395–1965 angående ejerlejligheder m.v., s. 144 och 112. Konflikterna handlade bl.a. om fördelning av kostnader för egendomens underhåll och drift mellan ägarlägenhetsinnehavarna och kvarboende hyresgäster och om psykologiska spänningar mellan ägarna och hyresgästerna till följd av de blandade boendeformerna. I förarbetena till den nya norska lagen konstaterades att det var ett krav enligt gällande lag att uppdelningen skulle omfatta alla bruksenheter i egendomen och att det inte var möjligt att låta uppdelningen omfatta t.ex. bara ett enda våningsplan. Vidare uttalades att det inte heller tycktes finnas behov av en sådan möjlighet och att en partiell uppdelning skulle kunna medföra ett oöverskådligt egendomsförhållande. Därför ansågs det att kravet på uppdelning av hela egendomen skulle vara kvar.4 I såväl som finns det vidare bestämmelser som säger att om det finns flera byggnader på en registerfastighet, så måste samtliga byggnader delas upp. I fransk rätt blir reglerna om ägarlägenheter gällande så snart två lägenheter i en byggnad ägs av olika personer, vilket innebär att det i sådana byggnader kan finnas såväl hyreslägenheter som ägar- lägenheter blandat. 7.4.3Argument för och emot partiell omvandling är det alltså möjligt med en form av partiell ombildning till ägarlägenheter (se avsnitt 7.4.1) på så sätt att det går att skapa byggnader som innehåller såväl ägarlägenheter som hyresrätter. Med detta som utgångspunkt blir frågan om det finns anledning att begränsa omvandlingens omfattning när det gäller omvandling av byggnader med befintliga bostäder på så sätt att en sådan omvandling alltid måste avse samtliga lägenheter i en byggnad. I detta avsnitt redogör vi för de argument som kan finnas för och emot partiell omvandling av byggnader med befintliga bostäder. Redan här vill vi peka på att en partiell omvandling kan utformas på olika sätt. En variant är att man endast omvandlar lägenheterna på vissa våningsplan, medan de andra lägenheterna i byggnaden fortsätter att vara hyreslägenheter. En annan variant är att man tillåter omvandling av enstaka lägenheter på olika ställen i bygg- naden. Argumenten för och emot partiell omvandling har inte fullt ut samma giltighet för dessa olika fall. Det kan här även anmärkas att när vi i detta avsnitt fort- sättningsvis talar om partiell omvandling, så avser vi omvandling av befintliga bostäder. nr 33 (1995–96) Om lov om eierseksjoner (eierseksjonsloven), s. 26. Flexibilitet och ökad valfrihet En fördel med partiell omvandling är att det skapar flexibilitet och ökad valfrihet för fastighetsägaren. En fastighetsägare som äger ett större flerbostadshus skulle ges möjlighet att omvandla och sälja vissa lägenheter, kanske ett eller ett par våningsplan, och behålla övriga och fortsätta hyra ut. Detta skulle ge fastighetsägaren möjlighet att fortsätta äga en del eller större delen av byggnaden, som det lösgörs kapital genom försäljningen. Framför allt när det gäller stora komplex, dvs. byggnader med flera trappuppgångar och hundratalet eller ännu fler lägenheter, som kanske också sträcker sig över flera fastigheter, framstår det som ändamålsenligt att kunna dela upp byggnaden och bara omvandla vissa delar, t.ex. en trappuppgång av tre med tillhörande lägenheter. Även i fråga om byggnader med många våningar kan det finnas skäl för att kunna omvandla lägenheterna på vissa våningsplan till ägarlägenheter. Erfarenheter av ägarlägenheter visar att det i vissa fall fungerar på det sättet att en byggnad med ägarlägenheter byggs, varefter vissa lägenheter säljs medan fastighetsägaren behåller andra och hyr ut dem tills vidare. Detta kan tala för att det finns behov av eller önskemål om att omvandla bara vissa lägenheter i en byggnad. Det ska dock påpekas att i de fallen är samtliga lägenheter ägarlägenheter. Ett annat argument för partiell omvandling är att det skulle inne- bära att boendeformerna blandas i en och samma byggnad, vilket troligen skulle leda till att det blandas olika typer av hushåll i byggnaden. Blandade boendeformer skulle därför kunna leda till minskad segregation. Å andra sidan kan man konstatera att även i en byggnad där alla lägenheter omvandlas till ägarlägenheter så kommer det finnas kvar hyresgäster i ett antal lägenheter, nämligen de hyresgäster som bodde där före omvandlingen (fortsättningsvis kallar vi dessa ursprungliga hyres- gäster). Boendeformerna skulle alltså vara blandade även då, i vart fall under en – kanske längre – tid. Men blandade boendeformer kan även innebära att det ställs högre krav på utformningen av modellen för samverkan inom fastigheten. Detta återkommer vi till nedan. Enligt dagens lagstiftning är det möjligt att genom tredimen- sionell fastighetsbildning vid nybyggnation dela upp en byggnad i olika fastigheter och då även blanda olika boendeformer. Man kan t.ex. på ett våningsplan bilda ägarlägenheter, medan resterande delar av byggnaden består av hyreslägenheter eller bostadsrätter, alternativt bygga till en befintlig byggnad med en del som består av ägarlägenheter. Detta är något som talar för att det ska vara möjligt att även omvandla partiellt. Risk för komplex fastighetsindelning Mot en möjlighet till partiell omvandling talar att ett sådant system leder till en komplex fastighetsindelning. Enligt FBL är det ett krav för att ägarlägenheter ska få bildas att lägenheterna ingår i en sammanhållen enhet om minst tre lägenheter. Anledningen till att ett minimiantal slogs fast var farhågor för att ett system med enstaka ägarlägenheter skulle öka risken för en alltför komplex fastighetsindelning med de problem som detta skulle kunna föra med sig.5 Hur relevant argumentet om risk för komplex fastighetsindelning är har givetvis samband med utformningen av en partiell omvandling. Med en möjlighet till partiell omvandling som är begränsad till en viss trappuppgång eller till vissa våningsplan behöver inte risken vara så stor. På detta sätt skulle också förutsättningarna för att skapa ändamålsenliga instrument för samverkan mellan fastigheterna öka. Svåra gränsdragningar vad gäller omfattningen En annan fråga som uppstår vid partiell omvandling är vilka lägenheter som ska omvandlas och vem som ska kunna bestämma det. En rimlig utgångspunkt är att den bestämmanderätten läggs på fastighetsägaren, som är den som kan ansöka om fastighetsbild- ningsåtgärder och som är den som i praktiken kan besluta i frågan. Han eller hon skulle alltså få möjlighet att bestämma att t.ex. ett visst våningsplan ska omvandlas och till följd av det kan hyres- 2008/09:91 s. 58. gästerna i just de lägenheterna ges möjlighet att köpa sina lägenheter. Vad händer då med övriga hyresgäster? En situation där bara vissa hyresgäster ges möjlighet att köpa sin lägenhet innebär en särbehandling som kan vara svår att försvara, inte minst ur ett rättviseperspektiv, i alla fall inte utan tungt vägande skäl. Det kan också vara så att hyresgäster upplever det som något negativt att just deras lägenhet omfattas av en omvandling. I en modell med partiell omvandling av det slag vi diskuterar här bör hyresgästerna således ha någon form av inflytande över hur omvandlingen utformas. Ett alternativ skulle kunna vara att alla hyresgäster erbjuds möjlighet att köpa sin lägenhet, men att omvandling bara görs av de lägenheter vars hyresgäster vill köpa lägenheten. Införs det en skyldighet för fastighetsägaren att först kontrollera vilka som vill köpa sina lägenheter och sedan omvandla just dessa lägenheter, kan det emellertid bli problem med kravet på att ägarlägenheter måste ingå i en sammanhållen enhet om minst tre lägenheter.6 I den situationen kan fastighetsägaren nämligen sakna möjlighet att omvandla just de efterfrågade lägenheterna. Detta alternativ är också svårförenligt med tanken med partiell omvandling, eftersom det skulle kunna leda till att fastighetsägaren i en sådan situation ändå måste omvandla i princip alla lägenheter och även saknar möjlighet att själv påverka omvandlingens omfattning. Även denna aspekt talar för att den mest ändamålsenliga lösningen är att bara tillåta omvandling av samtliga lägenheter. Svårigheter att hitta bra former för samverkan Om man tillåter partiell omvandling kan det i samma byggnad finnas intressen av olika slag som kan vara svåra att förena. Ägarna till ägarlägenheterna och de kvarvarande hyresgästerna kan ha olika intressen liksom ägaren till den del av byggnaden som inte är omvandlad och ägarna till ägarlägenheterna. I dansk rätt är bara uppdelning av hela byggnaden tillåten, just på grund av risken för konflikter mellan olika rättighetshavare. För att motverka att hyresvärden håller kvar sin bestämmanderätt i gemensamma ange- lägenheter till men för ägarna till ägarlägenheterna finns i den danska lagen också bestämmelsen om hyresvärdens förlust av rösträtt för de lägenheter som hyrs ut på nytt efter det att den 6 Detta krav kommer att behandlas längre fram. Det lär dock inte bli aktuellt att inte ha något minimikrav alls vad gäller antalet lägenheter. ursprungliga hyresgästen lämnat lägenheten. Denna bestämmelse ger uttryck för att det är önskvärt, eller i vart fall det normala, att lägenheterna i den s.k. restegendomen säljs när de blir lediga.7 Samverkansproblem kan alltså uppstå t.ex. i den situationen då en hyresvärd saknar bestämmande inflytande i samfällighetsföre- ningen och möjlighet att ensidigt påverka förvaltningen av bygg- naden eftersom bestämmanderätten tillkommer ägarna till ägar- lägenheterna. Det finns en risk för konkurrerande , t.ex. att ägarna till ägarlägenheterna har andra önskemål än hyres- värden/hyresgästerna om hur huset ska skötas, vilka renoveringar som ska göras, etc. Motsvarande typ av motsättningar har iakttagits bl.a. vid vissa ombildningar av hyresrätter till bostadsrätter, mellan dem som köpt sina lägenheter och dem som valt att bo kvar som hyresgäster. Detta var något man pekade på när majoritetskravet för ombildning av hyresrätter till bostadsrätter höjdes från enkel majoritet till två tredjedels majoritet.8 Där uppmärksammades problemet med blandade boendeformer i ett och samma hus och att det kunde finnas negativa konsekvenser för dem som valde att inte delta i ombildningen. Regeringen ansåg att det fanns skäl för att anta att ju fler hyresgäster som deltar i ombildningen, desto mindre blir risken för motsättningar mellan de boende, därav det höjda majoritetskravet. Det kommer inte att vara möjligt att helt undvika risken för motsättningar av detta slag vid omvandlingar till ägarlägenheter, Hur stor denna risk är har givetvis samband med på vilket sätt en partiell omvandling utformas. En omvandling av hela byggnaden gör dock att man i förlängningen kan minska risken för problem som har sin grund i att det i en byggnad finns såväl ursprungliga hyresgäster som ägare till ägarlägenheter. En annan aspekt på frågan om samverkan vid partiell omvandling handlar bl.a. om i vilken form samverkan ska ske mellan å ena sidan hyresvärden/hyresgästerna och ägarna till ägarlägenheterna. Om det bara finns ett fåtal ägarlägenheter i en större byggnad, kan man fråga sig om en samfällighetsförening är den bästa lösningen och hur t.ex. fördelningen av röstetal inom samfälligheten ska ske för att frågan om inflytande över husets skötsel m.m. på ett rättvist sätt ska spegla ägarförhållandena. Andra lösningar kan föra med sig andra typer av problem.