sou · H2B344 · 2014-06-23 00:00:00 — Nästa kapitel behandlar hur ett förfarande om F-skuldsanering ska förhålla sig till ett konkursförfarande. Utredningen har övervägt ett system liknande det som finns i , enligt vilket en skuldsanering för näringsidkare endast kan genomföras i samband med en konkurs. Av de skäl som har redovisats i denna fråga (se avsnitt 5.3) föreslår vi emellertid inte en sådan begränsning. I stället ska det vara möjligt att ansöka om F- skuldsanering såväl efter som utan en konkurs. Som vi återkommer till i nästa avsnitt föreslår vi att F-skuldsaneringsförfarandet ska vara fristående från konkursförfarandet även i de fall det finns en föregående konkurs. I dessa fall krävs det dock vissa processuella specialregler för att samordningen av förfarandena ska bli så effektiv som möjligt. 10.2Vem ska vara handläggande myndighet? Förslag: ska pröva F-skuldsaneringar. Enligt den ursprungliga skuldsaneringslagen beslutade Krono- fogdemyndigheten om frivillig skuldsanering och allmän domstol om tvingande skuldsanering. Om någon borgenär motsatte sig förslag till skuldsanering skulle överlämna ansökan till tingsrätten om den inte skulle avslås. Tingsrätten kunde sedan besluta om skuldsanering trots att en eller flera borgenärer hade motsatt sig en sådan. Att de tvingande besluten om skuldsanering skulle fattas av domstol motiverades i förarbetena med att ett sådant beslut är ett mycket allvarligt och långtgående ingrepp i parternas mellan- havanden (prop. 1993/94:123, s. 84). Enligt den nuvarande skuldsaneringslagen prövar Kronofogde- myndigheten samtliga ansökningar om skuldsanering, även de där en eller flera borgenärer har motsatt sig en skuldsanering. beslut får överklagas till domstol. För- ändringen motiverades bl.a. av att undersökningar visade att tings- rätterna i cirka 90–av de ärenden som överlämnades dit fastställde beslut. Om Kronofogde- myndigheten i stället gavs möjlighet att meddela beslut om skuld- sanering även när en eller flera borgenärer hade motsatt sig detta, kunde en – ofta onödig och kostnadskrävande – domstolsprocess i de flesta fall undvikas. Än viktigare var att den totala skuld- saneringsprocessen med en sådan lösning generellt sett blev avsevärt kortare. I propositionen till den nu gällande skuld- saneringslagen konstaterades även att Kronofogdemyndigheterna har en väl fungerande organisation för hanteringen av skuld- saneringsärenden. var den administrativa hanteringen av skuldsaneringsärenden vid tingsrätterna förhållandevis tungrodd och tidskrävande. Ett överförande av beslutsrätten vid tvingande skuldsanering från domstolarna till låg även i linje med arbetet att renodla domstolarnas verksamhet (prop. 2005/06:124, s. 32 f.). De argument som framfördes vid tillkomsten av den nya skuldsaneringslagen har bäring även på ett skuldsaneringssystem för företagare. Visserligen finns det omständigheter som talar för att en domstol bör pröva F-skuldsaneringar som första instans. Ett argument är att tingsrätterna handlägger konkursärendena (jfr dock och om en mer rationell konkurshantering i vilken bland annat föreslås att ska ha huvudansvaret för konkurserna, se avsnitt 11.2.4). När det är fråga om en F-skuldsanering efter konkurs finns det vissa effektivitetsmässiga fördelar att samma domstol som har prövat konkursförfarandet även prövar skuld- saneringsfrågan. Vidare kan en F-skuldsanering innefatta komp- licerade ekonomiska och insolvensrättsliga frågeställningar som lämpar sig väl för domstolsprövning. prövar emellertid skuldsaneringarna för övriga gäldenärer. Det krävs därför starka skäl för att förorda en annan handläggande myndighet för F-skuldsaneringarna. Enbart den omständigheten att flertalet av dessa ärenden kommer att aktualiseras efter en konkurs är inte ett tillräckligt starkt skäl för att föreslå en annan ordning för den här typen av skuldsanerings- ärendena, särskilt mot bakgrund av att vi föreslår ett från konkurs fristående förfarande och att vissa skuldsaneringsärenden inte kommer att ha anknytning till något konkursförfarande. Även om en skuldsanering kan innebära förändringar i civilrättsliga förhållanden innebär ett skuldsaneringsförfarande inte rättsskipning. Med hänsyn främst till strävan efter att renodla dom- stolarnas verksamhet är det inte en lämplig ordning att domstolarna handlägger dessa ärenden som första instans. Krono- fogdemyndigheten har en lång och bred erfarenhet av insolvens- rättsliga frågor och är den myndighet som, även med beaktande av att det kommer att aktualiseras nya frågeställningar i den här typen av ärenden, har bäst förutsättningar att pröva dessa skuld- saneringar. Det är lämpligt och effektivt att det förhållandevis ringa antalet F-skuldsaneringsärenden som det kommer att bli fråga om, prövas av en myndighet där det finns möjlighet till samordning och eventuell centralisering av handläggningen. Den enskildes rätt till domstolsprövning och en rättssäker process garanteras, precis som för gäldenärer och borgenärer i övriga skuldsaneringsärenden, genom möjligheten att överklaga beslut till tingsrätt. För att säkerställa att även detta förfarande präglas av väl avvägda bedömningar kommer det att krävas vissa kompetens- förstärkningar och utbildningsinsatser hos Kronofogde- myndigheten. Vi återkommer till denna fråga i vår konsekvens- beskrivning (avsnitt 12.6.6). För att ytterligare förstärka kompe- hos bör handläggningen av ärendena centraliseras till en av skuldsaneringsenheterna. För en sådan centralisering talar även att det kommer att vara fråga om relativt få fall . Möjligheterna att få en enhetlig bedömning och utarbeta en stabil praxis förbättras betydligt om ärendena centraliseras till en eller ett fåtal enheter inom Kronofogde- myndigheten. 10.3Hur kan frågan om F-skuldsanering aktualiseras? Skuldsanering ska bygga på frivillighet från gäldenärens sida. En viktig fråga är hur företagaren själv ska motiveras att ansöka om skuldsanering. Enligt våra direktiv ska utredningen pröva om fler än gäldenären bör kunna ansöka om eller på annat sätt initiera en skuldsanering. Skuldsanering kan aktualiseras genom att den enskilde själv tar initiativ till en ansökan. Det kan också ske genom att myndigheter eller andra som kommer i kontakt med den enskilde upp- märksammar denne på möjligheten att ansöka. En grundläggande förutsättning för att det ska bli aktuellt med F-skuldsanering är att det finns tillräcklig kunskap om denna form av skuldsanering och vad den innebär. Överskuldsatta företagare måste vara medvetna om att möjligheten att ansöka om F-skuldsanering finns. Generellt sett kommer de gäldenärer som kan bli aktuella för F-skuldsanering att ha större vana och erfarenhet av att på egen hand eftersöka och tillgodogöra sig information än personer som ansöker om vanlig skuldsanering. De kommer, återigen generellt sett, inte att ha varit skuldsatta att de har hamnat i ekonomiskt utanförskap och passivitet. De företagare som kan bli aktuella för F-skuldsanering kommer därför typiskt sett att vara i mindre behov av stöttning och rådgivning än de övriga skuldsanerings- gäldenärerna. Trots detta är det av stor vikt att aktörer som kan antas komma i kontakt med företagare har kunskap om förfarandet. bör verka för att öka medvetenheten om att möjligheten till skuldsanering finns. Detta kan ske genom olika informationskanaler och genom utformandet av ett informativt upplysningsmaterial. skuldsaneringsutredning har föreslagit att och ska utveckla och driva en internetportal med information om skuldsanering för gäldenärer, fordringsägare och andra aktörer som kommer i kontakt med skuldsatta. Denna internetportal bör även omfatta information om F-skuldsanering. En frågeställning som är specifik för företagarna är den stigmatiserande effekt som en skuldsanering kan innebära för en företagare som genomgår ett sådant förfarande. Kronofogde- myndigheten kungör beslutet att inleda skuldsanering. Dessutom skickas en underrättelse till verkställighetsenheten varifrån kreditupplysningsföretagen hämtar sina uppgifter. Dessa följder av ett inledandebeslut kan hämma möjligheten för en aktiv företagare att driva sin verksamhet vidare. Det kan vara svårare för gäldenären att få kunder, och det kan även påverka möjligheten att få sådana krediter som behövs för att driva verksamheten vidare. Enligt uppgift från skuldsaneringsenheter inträffar det att hela gäldenärens kundunderlag faller bort när skuldsanering inleds. Med sådana erfarenheter blir det naturligtvis svårare att motivera företagare att ansöka om skuldsanering. Det ska dock beaktas att alternativet till en skuldsanering är en konkurs om en sådan inte redan har aktualiseras. En personlig konkurs, med såväl rådighetsförbud som näringsförbud som följd, ter sig för de flesta personer än mer stigmatiserande än en skuldsanering. Dessutom kommer en F-skuldsanering endast att beviljas de ärliga och seriösa företagarna, vilket förhoppningsvis bidrar till att öka acceptansen för företagare som ges en andra chans. 10.3.2Domstolen ska i konkursärendena lämna upplysning om F-skuldsanering Förslag: Domstolen ska i samband med kallelse till ett edgångs- sammanträde i en konkurs lämna upplysning om möjligheten att ansöka om F-skuldsanering och vanlig skuldsanering. En stor del av F-skuldsaneringsgäldenärerna kommer att ha genomgått en konkurs, antingen i egenskap av konkursgäldenär eller som företrädare för en juridisk person som försatts i konkurs. Genom att informera dessa konkursgäldenärer om skuldsanerings- institutet skulle således en stor del av de potentiella F- skuldsaneringsgäldenärerna nås. Samtliga konkursgäldenärer ska av domstolen kallas till ett edgångssammanträde för att avlägga bouppteckningsed (6 kap. 3 och 4 §§ KonkL). Är konkursgäldenären en juridisk person, ska ställföreträdaren normalt sett kallas till ett edgångssammanträde. Vi föreslår att domstolen i samband med kallelsen till edgångssammanträdet ska bifoga ett informationsblad om såväl skuldsanering som F-skuldsanering. bör innehålla en kort beskrivning av de båda skuldsanerings- förfarandena samt en upplysning om var gäldenärerna kan finna vidare information och en hänvisning till den av skuldsaneringsutredning föreslagna internetportalen. Med denna åtgärd kommer en stor del av de potentiella F-skuldsanerings- gäldenärerna att nås och bli medvetna om möjligheten att ansöka om F-skuldsanering. 10.3.3Bör uppmärksamma gäldenärer om F-skuldsanering? Bedömning: ska inte särskilt infor- mera om F-skuldsanering. skuldsaneringsutredning har föreslagit att Kronofogde- myndigheten ska lämna upplysningar om skuldsanering till gäldenärer som har varit föremål för utmätning av lön eller andra exekutiva åtgärder enligt utsökningsbalken (SOU 2013:72, s. 107 f.). Vi har övervägt om ska lämna motsvarande upplysning om F-skuldsaneringar. En sådan upplys- ningsskyldighet, som till viss del utgör uppsökande verksamhet, är inte okontroversiell och medför en risk för att Kronofogde- myndighetens roll som opartisk och objektiv myndighet ifrågasätts. Denna risk är antagligen högre vad gäller den nya formen av skuldsanering eftersom denna riktar sig till en målgrupp som, generellt sett, kan uppfattas som mindre utsatt än de övriga skuldsaneringsgäldenärerna. I verkställighetsregister finns det cirka 26 000 fysiska personer som myndigheten har klassificerat som näringsidkare. Deras totala skuldbörda uppgår till . Bland dessa företagare kan det visserligen finnas en del gäldenärer som skulle kunna komma i fråga för en F- skuldsanering. kommer en betydande del av de gälde- närer som finns i verkställighetsregistret inte att uppfylla förutsättningarna för en F-skuldsanering, exempelvis därför att de har misskött sina åtaganden avseende betalning av skatt eller på annat sätt drivit sin verksamhet på ett oförsvarligt sätt. En upplysning om F-skuldsanering till samtliga näringsidkare i verkställighetsregistret skulle därför rikta sig även till företagare som inte är rätt målgrupp och därmed kunna uppfattas som missvisande. får i egenskap av tillsynsmyndighet för konkurser tillgång till samtliga förvaltarberättelser och boupp- teckningar. Det skulle därför kunna tänkas att Kronofogde- myndigheten med hjälp av dessa dokument riktar upplysning till sådana gäldenärer som bedöms ha förutsättningar att få en F- skuldsanering beviljad. Men eftersom vi föreslår att domstolen ska lämna upplysning till samtliga konkursgäldenärer eller dess företrädare, kommer denna gäldenärskategori redan att ha fått denna information. Det saknas därför behov av sådan upplys- ningsverksamhet. Sammanfattningsvis föreslår vi inte någon särskild skyldighet för att lämna information om F- skuldsaneringar. Detta hindrar naturligtvis inte att Kronofogde- myndigheten, i de fall den ändå har kontakt med en potentiell F- skuldsaneringsgäldenär, informerar om institutet. Tvärtom ligger en sådan upplysning inom ramen för den service- skyldighet som åligger enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223). 10.3.4Ska konkursförvaltaren aktualisera en F-skuldsanering? Bedömning: Det är inte lämpligt att förvaltaren har någon lagstadgad skyldighet att aktualisera eller initiera ett F-skuld- saneringsärende. För de företagare som har genomgått en konkurs eller drivit näringsverksamhet i ett bolag som har försatts i konkurs finns det i konkursärendet utredning om gäldenärens och näringsverk- samhetens ekonomiska situation. Det finns också en förvaltare som har inblick i gäldenärens förhållanden och som i de allra flesta fall personligen träffar konkursgäldenären eller företrädaren för konkursgäldenären. Det ligger därför nära till hands att överväga om förvaltaren ska aktualisera ett F-skuldsaneringsärende. Förvaltaren ska emellertid verka i borgenärernas intresse. Förvaltarens arvode betalas som en konkurskostnad ur konkurs- boet. Visserligen kan borgenärerna gynnas av en F- skuldsanering, särskilt eftersom s.k. nollplaner inte ska förekomma i den här typen av skuldsaneringar. Dessutom kan en F- skuldsanering underlätta för gäldenären att återgå till närings- verksamhet och bli en solvent och likvid avtalspartner. Trots det nu sagda kan det knappast anses ligga i borgenärernas intresse att förvaltaren agerar ombud eller på annat sätt hjälper gäldenären i hans eller hennes ansökan om F-skuldsanering. Här måste särskilt beaktas att i de fall konkursgäldenären är en juridisk person, är den eventuella skuldsaneringsgäldenären inte ens samma person som Det är vår bedömning att förvaltaren inte bör ha en aktiv roll i ett F-skuldsaneringsärende. Det kan därför inte komma i fråga att förvaltaren ska ha en skyldighet att uppmana konkursgäldenären att ansöka om F-skuldsanering. En sådan uppgift skulle också innebära ett visst merarbete som skulle betalas på bekostnad av borgenärerna. Dessutom är behovet av en sådan uppgift relativ begränsad eftersom tingsrätterna kommer att sända upplysning om skuldsaneringsinstitutet till konkursgäldenärerna. Däremot finns det inget som hindrar att konkursförvaltarna upplyser konkursgäldenären om skuldsaneringsinstitutet och den särskilda skuldsaneringsform för företagare som föreslås. 10.3.5Finns det några övriga aktörer som kan aktualisera frågan om F-skuldsanering? Bedömning: Budget- och skuldrådgivarna ska inte ha någon särskild roll i ett skuldsaneringsförfarande för företagare. Enligt skuldsaneringslagen ska kommunen inom ramen för eller på annat sätt lämna budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer (2 §). Denna skyldighet gäller även under skuldsaneringsförfarandet. Tanken bakom regeln är att det allmänna bör bidra med information, vägledning och rådgivning kring skuldsanering (prop. 1993/94:123, s. 193). Om gäldenären inte uppfyller kriterierna för skuldsanering bör han eller hon redan på ett tidigt stadium få kännedom om detta. ska stödja och ge vägledning för den budget- och skuldrådgivning som kommunerna ska utföra (2 § tredje stycket). Budget- och skuldrådgivare finns i de allra flesta kommuner och är för många skuldsaneringsgäldenärer ett stort stöd i skuldsaneringsprocessen. I drygt sju av tio av de skuldsaneringsansökningar som gavs in hade gäldenären fått hjälp av en budget- och skuldrådgivare (2013:72, s. 133). Budget- och skuldrådgivning lämnas alltså inom ramen för . Arbetet riktar inte enbart in sig på att aktualisera frågan om skuldsanering, utan går till stor del ut på att lämna budgetrådgivning och att motivera, vägleda och stödja gäldenären i dennes försök att få ordning på sin ekonomi. verksamheten fyller sålunda en viktig funktion även för många gäldenärer som inte vill eller kan komma i fråga för skuldsanering. De personer som den nya skuldsaneringsformen är avsedd att omfatta kommer vanligtvis inte att ha samma behov av denna form av rådgivning som övriga gäldenärer. För dessa företagare är det kanske inte heller naturligt att vända sig till kommunen för rådgivning. Budget- och skuldrådgivarnas verksamhet är dessutom inte inriktad på företagare och näringsrelaterade frågor, utan syftar främst till att hjälpa konsumenter att få ordning på sin privatekonomi. Det är därför utredningens bedömning att det inte är ändamålsenligt att budget- och skuldrådgivarna får en aktiv roll i ett förfarande om F-skuldsanering. Däremot kan det undantagsvis komma att inträffa att en budget- och skuldrådgivare kommer i kontakt med en gäldenär som skulle kunna komma ifråga för en F-skuldsanering. I ett sådant fall ligger det inom ramen för den i skuldsaneringslagen lagstadgade rådgivningsverksamheten att lämna upplysning även om F- skuldsanering och att förklara skillnaden mellan de två skuld- saneringsformerna. Det behövs ingen särskild reglering i lagen om F-skuldsanering för detta ändamål. Bedömning: Revisorer och redovisningskonsulter kommer i kontakt med en stor del av de potentiella skuldsanerings- gäldenärerna och bör genom utbildnings- och informa- tionskampanjer upplysas om den nya formen av skuldsanering. Det är dock inte lämpligt att ålägga dem någon lagstadgad uppgift i F-skuldsaneringsförfarandet. Kravet på att ha en revisor varierar med den juridiska form under vilken verksamheten bedrivs. var alla aktiebolag tvungna att ha en revisor. finns det inte längre någon revisorsplikt för mindre aktiebolag. Enskilda näringsidkare samt handels- och kommanditbolag behöver ha revisor endast när verksamhetens omfattning har nått den storlek att bolaget uppfyller årsredovisningslagens bestämmelser om större företag. Alla som driver näringsverksamhet ska däremot upprätta en bok- föring. Detta gäller för såväl fysiska personer (2 kap. 6 § bok- föringslagen) som för juridiska (2 kap. 1 § bokföringslagen). Många företagare väljer att anlita en redovisningskonsult för arbetet. Revisorer och redovisningskonsulter kommer alltså ofta i kontakt med de aktiva företagarna. Inom branschen finns olika organisationer. De ledande på området är för redovisningskonsulter, revisorer och rådgivare () samt (). Vi har övervägt om revisorerna eller redovisningskonsulterna skulle kunna inta en aktiv roll för att aktualisera en F- skuldsanering. Revisorerna ska i förekommande fall granska företagets räkenskaper och borde ha en relativt tydligt bild över företagarens ekonomiska situation. En tänkbar ordning är därför att revisorn uttalar sig om förutsättningarna för F-skuldsanering och informerar gäldenären om institutet i de fall sådana förutsättningar bedöms föreligga. Men många av de företagare som skuldsaneringsformen kommer att omfatta kommer att driva verksamhet av så pass liten omfattning att den inte omfattas av revisorskravet. Det är därför vår bedömning att det inte finns tillräckligt behov av att ålägga revisorn någon roll i detta hänseende. Även redovisningskonsulterna anlitas främst i de något större näringsverksamheterna. Samma resonemang kan föras beträffande denna yrkeskategori. Däremot bör det ligga inom ramen för god rådgivning att, i förekommande fall, upplysa sin klient om skuldsaneringsinstitutet. Genom olika utbildnings- och informationsinsatser bör därför revisorer och redovisningskonsulter genom sina bransch- organisationer upplysas om den nya formen av skuldsanering (se avsnitt 12.9). Bedömning: Företagarnas branschorganisationer kommer i kontakt med en stor del av de potentiella skuldsanerings- gäldenärerna och bör genom utbildnings- och informations- kampanjer upplysas om den nya formen av skuldsanering. Däremot är det inte lämpligt att genom lagstiftning ålägga den här formen av organisationer någon skyldighet att agera för att aktualisera en F-skuldsanering. Det finns ett antal bransch- och medlemsorganisationer som på olika sätt stöttar entreprenörskap och företagande. De två största organisationerna är och Företagarna. är en sammanslutning för i verksamma företag och organisationer av företag. Företagarna är en medlemsägd organisation för företagare. Dessa och liknande organisationer kommer naturligtvis i kontakt med en stor del av företagarna. Eftersom en del av organisationerna även erbjuder juridisk rådgivning finns det anledning att anta att en stor del av regleringens målgrupp skulle kunna nås genom dessa organisationer. Det kommer därför att bli viktigt att upplysa dessa organisationer om möjligheten till F- skuldsanering. Vi återkommer till denna fråga i vår konsekvens- beskrivning (avsnitt 12.9). Däremot är det knappast tänkbart och inte heller lämpligt att genom lagstiftning ålägga den här formen av organisationer någon skyldighet att agera för att aktualisera en F- skuldsanering. 10.4.1Vem ska kunna ansöka om skuldsanering? Förslag: Endast gäldenären själv ska kunna ansöka om F- skuldsanering. Enligt våra direktiv ska utredningen pröva om fler än gäldenären bör kunna ansöka om en skuldsanering. En skuldsanering bygger på frivillighet från gäldenärens sida. Enligt skuldsaneringslagen kan en ansökan därför endast göras av gäldenären själv. Att denna ordning skulle råda var en självklar utgångspunkt för såväl som regeringen vid den ursprungliga skuldsaneringslagens tillkomst (se prop. 1993/94:123, s. 146). Även remissinstanserna hade samma uppfattning. Inte heller vid senare lagstiftningsärenden har frågan om någon annan än skuldsaneringsgäldenären ska kunna ansöka varit aktuell. Det kan och bör övervägas om fler än gäldenären ska kunna ansöka om en F-skuldsanering. Tänkbara förslag är att en gäldenär kan ansöka om skuldsanering även för en närstående i de fall de har sammankopplade lån, t.ex. genom borgensförbindelser, eller att konkursförvaltaren ansöker om skuldsanering för konkurs- gäldenären genom att exempelvis skicka in förvaltarberättelsen i gäldenärens konkurs till . Vad som skulle kunna tala för de nämnda alternativen är intresset av att underlätta förfarandet och nå flera potentiella F-skuldsanerings- gäldenärer. Dessa intressen gör sig emellertid gällande även för övriga gäldenärer och är inte specifika för just företagare. En fråga blir därför om det finns skäl att i detta hänseende göra skillnad mellan de båda systemen. En skuldsanering innebär ingripande inskränkningar och uppoffringar från gäldenärens sida. Han eller hon kommer att leva under knappa ekonomiska förhållanden. För att beviljade skuldsaneringar ska fullföljas i så stor utsträckning som möjligt är det viktigt att gäldenären är motiverad och inställd på att genomgå denna. Att gäldenären tar sig tid och kraft att själv ansöka om en skuldsanering visar att han eller hon också är motiverad för detta. I de nu nämnda hänseendena råder ingen skillnad mellan företagarna och de övriga skuldsaneringsgäldenärerna. Dessutom riktar sig den nya skuldsaneringsformen främst till personer som i normalfallet är företagsamma och initiativkraftiga, vilket innebär att ansökningsförfarandet i sig inte bör vara ett hinder för dem. Med rätt information och vägledning ska det, till skillnad från vad som ibland kan vara fallet för övriga skuldsaneringsgäldenärer, inte heller vara några praktiska svårigheter för dem att ansöka om skuldsanering.