sou · H2B344 · 2014-06-23 00:00:00 — I det nya fjärde stycket införs en bestämmelse som innebär att en uppgift om F-skuldsanering ska gallras senast för inledandebeslutet eller, om en betalningsplan avslutas senare, senast den dag då planen löper ut. Bestämmelsen är föranledd av att en betalningsplan vid en F-skuldsanering ska löpa . Denna lag träder i kraft . Bestämmelsen innebär att ändringarna i lagen träder i kraft . Det saknas behov av övergångsbestämmelser. 13.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet 1 § Denna lag tillämpas vid behandling av personuppgifter i Krono- fogdemyndighetens verksamhet med utsökning och indrivning, skuldsanering, F-skuldsanering, betalningsföreläggande och hand- räckning, europeiskt betalningsföreläggande, tillsyn i konkurs samt i annan verksamhet som särskilt åligger , om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om upp- gifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller samman- ställning enligt särskilda kriterier. Bestämmelserna i 4, 5 och 7 §§, 2 kap. samt 3 kap. 3 a § gäller även vid behandling av uppgifter om juridiska personer och avlidna. Paragrafen behandlar tillämpningsområdet för lagen. I första stycket görs ett tillägg som föranleds av vårt förslag om en ny skuld- saneringsform benämnd F-skuldsanering. 13 § I verksamheten med skuldsanering och F-skuldsanering ska det finnas en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de i 14 och 15 §§ angivna ändamålen (skuldsaneringsdatabas). I paragrafen anges att en databas benämnd skuldsaneringsdatabasen ska finnas. I bestämmelsen görs ett tillägg föranlett av vårt förslag om en ny skuldsaneringsform. Skuldsaneringsbasen ska därmed användas även för verksamhet med F-skuldsanering. Även en redaktionell ändring görs. 14 § Uppgifter får behandlas i databasen för tillhandahållande av information som behövs i verksamhet för 1.handläggning av ärenden om skuldsanering och F-skuldsanering, 2.förebyggande av överskuldsättning, och 3.tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten. I paragrafen regleras de primära ändamålen med databasen. I den första punkten görs ett tillägg som innebär att databasen även får användas för sådan information som behövs för handläggningen av ärenden om F-skuldsanering. 17 § För de ändamål som anges i 14 § får följande uppgifter behandlas i databasen: 1.en fysisk persons identitet, bosättning och familje- förhållanden, 2.en juridisk persons identitet, säte och företrädare, 3.en enskilds ekonomiska förhållanden, 4.yrkanden och grunder i ett ärende, 5.beslut samt övriga åtgärder i ett ärende, 6.lagöverträdelser som innefattar brott eller domar i brottmål, om uppgifterna utgör grund för en fordran i ett ärende, och 7.beslut, betalning, redovisning och övriga åtgärder som rör gälde- närens betalningar enligt lagen (20xx:xxx) om skuldsanering för före- tagare och närstående till företagare. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i databasen enligt första stycket. Paragrafen anger vilka uppgifter som får behandlas i skuldsaneringsbas. Våra överväganden finns i 10.6. Ett tillägg har gjorts till paragrafen, som har fått en ny sjunde punkt. Där anges att i databasen får behandlas uppgifter om beslut, betalning, redovisning och övriga åtgärder som rör gäldenärens betalningar enligt lagen om skuldsanering för företagare och när- stående till företagare. Tillägget föranleds av förslaget om att ska vara betalningsförmedlare i samband med F-skuldsaneringar. Detta innebär att måste hantera information om betalningarna i sin skuldsanerings- databas. skuldsaneringsutredning har föreslagit ett motsvarande tillägg för skuldsaneringarna enligt skuld- saneringslagen. I 2 kap. 18 § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet finns en bestämmelse som innebär att uppgifter och handlingar i databasen ska gallras efter utgången av det kalenderår då det ärende som uppgifterna eller handlingarna hänför sig till avslutades. Har skuldsanering beviljats i ett ärende ska uppgifter och handlingar dock gallras senast efter utgången av det kalenderår då beslutet att bevilja skuldsanering fattades. Specialregeln för skuldsaneringar är föranledd av att gäldenären som huvudregel betalar ett visst belopp till borgenärerna . I dessa fall behöver uppgifter således bevaras . Eftersom vi föreslår en treårig betalningsplan för F-skuldsaneringar krävs det ingen förlängd tid för gallring i dessa ärenden. Ingen ändring görs därför i 2 kap. 18 §, vilket innebär att uppgifter och handlingar i databasen ska gallras beträffande F-skuldsaneringar. Denna lag träder i kraft . Bestämmelsen innebär att ändringarna i lagen träder i kraft . Det saknas behov av övergångsbestämmelser. 13.5Övriga förslag till lagändringar Övriga förslag till lagändringar innebär att begreppet F- skuldsanering för tydlighetens skull läggs till efter skuldsanering i de lagar som i olika sammanhang behandlar skuldsanerings- institutet. Dessa ändringar är endast en följd av det framöver kommer att finnas två skuldsaneringsformer i den svenska insolvensrätten; skuldsanering och F-skuldsanering. I de samman- hang där skuldsaneringsinstitutet som sådant behandlas bör det vara tydligt att även F-skuldsaneringar omfattas av regleringen. Inga ändringar i övrigt är avsedda. En särskild utredare ska lämna förslag som ger företagare med per- sonligt ansvar för skulder som uppkommit i näringsverksamhet utvidgade möjligheter till skuldsanering. Utredaren ska överväga vilka särskilda förutsättningar som bör gälla för att företagaren ska få skuldsanering och hur förfarandet bör vara utformat. Syftet med uppdraget är att underlätta för seriösa företagare som gått i konkurs eller drabbats av överskuldsättning att snabbt ta itu med sin skuldbörda och kunna starta på nytt eller fortsätta med förnyad kraft. Uppdraget ska redovisas . Företagares möjligheter till skuldsanering Enligt skuldsaneringslagen (2006:548) kan en fysisk person som är på obestånd och så skuldsatt att han eller hon inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom en överskådlig framtid (s.k. kvalificerad insolvens) helt eller delvis befrias från ansvar för betal- ningen av skulderna. Det krävs att det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden att skuldsa- nering beviljas. Om skuldsanering beviljas bestäms en betalnings- plan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran ska betalas. Betalningsplanen ska som huvudregel löpa Skuldsanering är frivilligt och ansökan, som görs hos , kan göras endast av gäldenären. Om en gäldenär försätts i konkurs, förfaller en av honom eller henne gjord ansökan om skuldsanering. Råd och anvisningar till skuldsatta personer i budget- och skuldfrågor före och under ett skuldsaneringsförfarande ges av kommunerna. I tidigare lagstiftningsarbeten har det diskuterats i vilken utsträckning företagare bör kunna beviljas skuldsanering. Fysiska personer som bedriver näringsverksamhet (företagare) var ursprungligen helt undantagna från skuldsaneringslagens tillämp- ningsområde. med införandet av lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion öppnades dock skuldsaneringsförfarandet upp för företagare i de fall det fanns särskilda skäl med hänsyn till näringsverksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffenhet (prop. 1995/96:5 Lag om företagsrekonstruktion). Vidare har det diskuterats om skulder som härrör från en tidigare bedriven näringsverksamhet bör omfattas av skuldsaneringsinstitutet. I denna fråga uttalade lagstiftaren redan i förarbetena till den ursprungliga skuldsaneringslagen att en före detta företagare inte ska vara utesluten från att få skuldsanering och att skulder som härrör från en tidigare bedriven näringsverksamhet inte bara bör omfattas av skuldsaneringsinstitutet, utan dessutom normalt bör beaktas positivt vid den allmänna skälighetsbedömningen (prop. 1993/94:123 Skuldsaneringslag, s. 100). bedömde och utveckling () i sin granskning av att riskerna med att driva företag behövde begränsas. Den möjlighet som fanns för företagare att få sina skulder avskrivna efter en konkurs bedömde som alltför restriktiv. Snabb avskrivning av skulder lyftes fram som en central faktor för att den som tidigare drivit ett företag skulle kunna starta om. som presenterade sin granskning tillsatte regeringen en utredning som fick i uppdrag att bl.a. lämna förslag om skuldnedsättning för överskuldsatta företagare med personligt ansvar för företagets skulder (dir. 2007:29). Utredningen, som antog namnet insolvensutredning, föreslog i delbetänkandet Vägen tillbaka för överskuldsatta (SOU 2008:82) huvudsakligen följande åtgärder i syfte att åstad- komma bättre förutsättningar för en fysisk person som tidigare hade bedrivit näringsverksamhet att starta på nytt: skuldernas ålder skulle inte längre beaktas särskilt vid bedömningen av om det är skäligt att bevilja skuldsanering, gäldenären skulle anses kvalificerat insolvent om han eller hon inte kunde betala sina skulder de närm- aste åren och betalningsplanen skulle som huvudregel vara i stället . Ändringarna föreslogs gälla generellt för alla fysiska personer, dvs. även personer vars skulder saknar anknytning till näringsverksamhet. Vidare föreslog utredningen, i fråga om gäl- denärer som försatts i konkurs, att konkursförvaltaren till sin slut- redovisning skulle bifoga en redogörelse för huruvida han eller hon hade anledning att anta att gäldenären, om denna var en fysisk per- son, var kvalificerat insolvent. I propositionen Bättre möjlighet till skuldsanering (prop. 2010/11:31) lämnade regeringen ett förslag om skuldernas ålder i enlighet med utredningens förslag. Regeringen föreslog därutöver att fler aktiva företagare skulle kunna beviljas skuldsanering. Även företagare som bedrev en verksamhet som var av mer än ringa omfattning skulle kunna få skuldsanering, om de ekonomiska för- hållandena i näringsverksamheten var enkla att utreda. En utgångs- punkt för de föreslagna ändringarna var att företagare kan ha samma behov av skuldsanering som andra fysiska personer. Genom en möjlighet till skuldsanering för denna personkategori ville rege- ringen skapa lika goda förutsättningar att ta sig ur en ekonomiskt ohållbar situation för företagare som för t.ex. löntagare. Regeringen valde att inte gå vidare med utredningens förslag om att konkurs- förvaltaren skulle redogöra för om gäldenären var kvalificerat insolvent. biföll regeringens förslag till ändringar i skuldsaneringslagen, vilka trädde i kraft (bet. 2010/11:CU9, rskr. 2010/11:208). Åtgärder i övriga och EU gäller i särskilda regler för företagare som begär skuldsanering i samband med konkurs och där skuldbördan i huvudsak härrör från näringsverksamhet. Denna särreglering inför- des för att åstadkomma en snabbare väg till skuldfrihet efter kon- kurs och göra det lättare för konkursdrabbade företagare att starta på nytt. Reglerna innebär bl.a. att skuldsanering kan aktualiseras under konkursförfarandet. I vissa avseenden är dessa regler för- månligare än dem som gäller för skuldsanering i övrigt. Exempelvis kan skuldsanering beviljas även om det finns vissa oklarheter om de ekonomiska förhållandena och dessutom är betalningsperioden i regel , i stället för normala . För att en företagare ska beviljas skuldsanering ställs dock krav på bl.a. att näringsverksam- heten inte bedrivits illojalt eller oförsvarligt i förhållande till borge- närerna. I har det tillsatts en arbetsgrupp som ska utreda bl.a. hur företagares ställning kan förbättras vid skuldsanering med lös- ningar som särskilt hänför sig till företagande. Arbetsgruppen ska redovisa sitt uppdrag . Europeiska unionen ägnar särskild uppmärksamhet åt situa- tionen för entreprenörer och deras behov av en andra chans. uppmanade rådet medlemsstaterna att hjälpa ärliga entrepre- nörer till en andra chans genom att om möjligt begränsa tiden för entreprenörens ackordsförfarande efter konkurs (dok. 10975/11). Vidare kom kommissionen med ett meddelande om en ny europeisk strategi för att hantera misslyckade företags- satsningar (KOM[2012] 742). I detta aviserar kommissionen bl.a. sin avsikt att anta en europeisk handlingsplan för entreprenörskap som ska omfatta åtgärder för att erbjuda företag som drabbats av insolvens en andra chans. Ett skuldsaneringsbeslut i ett europeiskt land erkänns som regel inte i ett annat land. En del i EU:s arbete för att skapa ett gynn- sammare företagsklimat och underlätta en omstart för företagare som gått i konkurs är de pågående förhandlingarna om en moderni- sering av den s.k. insolvensförordningen (rådets förordning [EG)] nr 1346/2000 av om insolvensförfaranden). Dessa förhandlingar kan komma att leda till att även beslut om skuldsane- ring omfattas av förordningens tillämpningsområde och att sådana beslut får rättsverkan i andra medlemsstater. Behovet av en utredning Ett gynnsamt företagsklimat är centralt för att företagen ska kunna hantera utmaningar i omvärlden och skapa fler jobb. En viktig del i skapandet av ett gynnsamt företagsklimat är tillhandahållandet av en insolvensrättslig lagstiftning som främjar företagande och ansvarsfullt risktagande som den motverkar en snedvri- den konkurrens och illojala beteenden. Att någon har misslyckats i sitt företagande ses ibland som ett bevis på att personen är olämplig som företagare. Emellertid finns det studier som visar att företa- gare som gör en omstart ofta är mer framgångsrika och skapar fler Detta tyder på att de lär av sina misstag och blir bättre på att bedöma risker och möjligheter. Företagare kan ha ett obegränsat personligt ansvar för skulder som uppkommer i näringsverksamheten. Detta ansvar kan till exempel ha sitt ursprung i att verksamheten bedrivits som enskild firma eller att företagaren genom ett borgensåtagande eller av andra skäl blivit solidariskt ansvarig för verksamhetens skulder. Om en fysisk person går i konkurs och det efter konkursens avslutande finns kvar obetalda skulder, behåller han eller hon ansvaret för dessa. Skuldbördan kan i många fall vara betydande och utgöra ett hinder för nyföretagande. Regeringen har vidtagit åtgärder för att fler överskuldsatta företagare ska kunna få skuldsanering och få en möjlighet till en andra chans. Åtgärderna har dock i huvudsak varit inriktade på att skuldsaneringsregleringen ska gälla generellt för alla fysiska perso- ner. I strävan att tillhandhålla en så samhällsekonomiskt effektiv lagstiftning som möjligt finns det anledning att föreslå särskilda regler inriktade på företagare med personligt ansvar för närings- verksamhetens skulder. Mot denna bakgrund bör en särskild utredare ges följande upp- drag. Utredaren ska lämna förslag som ger företagare med personligt ansvar för skulder som uppkommit i näringsverksamhet utvidgade möjligheter till skuldsanering. I uppdraget ingår att överväga vilka särskilda förutsättningar som bör gälla för att en företagare ska få skuldsanering. Exempelvis ska utredaren överväga om det finns anledning att ställa lägre krav på utredningen om en företagares ekonomiska förhållanden. En näraliggande fråga som utredaren ska överväga är en företagare som beviljats skuldsanering ska betala av på kvarva- rande skulder (betalningsplanens längd). Längden på betalnings- planen ska baseras på samhällsekonomiska kalkyler. Dessutom ska utredaren överväga om förutsättningarna för omprövning ska vara annorlunda i fall då en företagare beviljats skuldsanering, exempel- vis genom att företagaren får en möjlighet att behålla vinst som genererats i en ny verksamhet. En utgångspunkt vid dessa övervä- ganden ska vara att skuldsanering även fortsättningsvis ska kunna beviljas endast fysiska personer. Vidare ska kravet på kvalificerad insolvens inte ändras i förhållande till vad som gäller för andra fysiska personer. Vid övervägandena om vilka särskilda förutsättningar som bör gälla ska utredaren beakta grundtankarna med skuldsanerings- institutet, nämligen att svårt skuldsatta gäldenärer ska kunna reha- biliteras ekonomiskt och att skuldsaneringen ska omfatta sådana skulder som bedöms ändå inte kunna bli betalda. Förslagen ska vara berättigade ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och syfta till att motivera företagare att starta om på nytt och driva lönsamma verk- samheter till gagn för såväl den enskilde själv som för samhället i stort. Utredaren ska beakta att respekten för ingångna avtal inte urholkas och att konkurrensen inte snedvrids samt att utvidgade möjligheter till skuldsanering kan leda till negativa effekter som t.ex. alltför stort risktagande, försämrade kreditvillkor och en kritisk inställning till företagare som fått en andra chans. Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser förslagen kan förväntas få i dessa avseenden. Utredaren ska vidare överväga hur förfarandet bör vara utfor- mat. Skuldsanering ska bygga på frivillighet från gäldenärens sida. En viktig del vid dessa överväganden är därför hur företagaren själv ska motiveras att ansöka om skuldsanering. Utredaren ska även pröva om fler än gäldenären bör kunna ansöka om eller på annat sätt initiera en skuldsanering. Beträffande förfarandet ska utredaren särskilt lämna förslag på hur skuldsanering kan aktualiseras vid och samordnas med en kon- kurs. I denna del ska utredaren analysera om det finns behov av åtgärder i processuellt hänseende i syfte att samordningen av förfa- randena ska bli så effektiv som möjligt. Utredaren ska även bedöma i vilka personers – fysiska som juridiska – konkurser skuldsanering lämpligen ska kunna aktualiseras. Fler personer än den som bedriver verksamheten kan drabbas av överskuldsättning på grund av en skuldbörda som härrör från näringsverksamheten. Utredaren ska överväga om förslagen som lämnas bör omfatta även sådana personer. Utredaren ska sträva efter att det blir en tydlig avgränsning mellan vilka regler som gäller för företagare respektive för övriga fysiska personer. Utredaren ska överväga om förslagen kan lämnas genom tillägg av ett särskilt avsnitt om företagare i skuldsanerings- lagen eller om ett särskilt regelverk bör skapas. Utredaren ska analysera vilken inverkan förslagen får på kon- kursförfaranden och förfaranden enligt lagen om företagsrekon- struktion. Utifrån analysen ska utredaren överväga om ändringar i dessa och andra regler är nödvändiga för att skapa ett lämpligt och ändamålsenligt skuldsaneringsförfarande för företagare. Utredaren ska beakta de särskilda lösningar för företagare som införts eller övervägs i de nordiska länderna och i andra länder som utredaren bedömer vara av intresse. Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget I uppdraget ingår att, utifrån de förändringar som föreslås, lämna fullständiga författningsförslag. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana näraliggande frågor som har samband med frågeställ- ningar som ska utredas. Utredaren ska i den utsträckning som det är nödvändigt inhämta synpunkter från berörda myndigheter och organisationer. Utredaren ska följa det arbete som pågår inom ramen skuldsaneringsutredning (Ju 2012:04, dir. 2012:30). De ekonomiska konsekvenserna för företagen och för det all- männa av de förslag som lämnas ska redovisas. Förslagens konse- kvenser ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) och 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konse- kvensutredning vid regelgivning. Vid konsekvensanalysen ska utre- daren ha kontakt med . Uppdraget ska redovisas . SOU 2014:44 Bilaga 2 Ekonomisk analys av vissa konsekvenser av förslag till nytt skuldsaneringsförfarande Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) har tillfrågats av (Ju 2013:10) att bistå denna genom att analysera konsekvenserna av utred- ningens förslag till förändrade eller mildrade insolvensregler, med särskilt fokus på hur detta kan påverka företagande och entrepre- nörskap. För att kunna lösa uppdraget inom en snäv tidsram har Tillväxtanalys anlitat docent vid i som är forskare inom området. Han har tillsammans med vid gjort en specifik analys för Tillväxtanalys. Analysen bifogas detta yttrande. Tillväxtanalys har även anlitat professor vid för att analysera hur kreditgivningen kan påverkas av utredningens förslag (bilaga 4). I det följande sammanfattas och diskuteras resultaten från och analys medan läsaren hänvisas till skrivelse (bilaga 4) vad gäller konsekvenserna på kreditgivningen. Det förstnämnda området är relativt outforskat men det kan slås fast att det finns ett samband mellan insolvensförfarande och entreprenörskap. Empiriska studier visar att en mindre strikt insolvensrätt har en positiv påverkan på entreprenörskap och före- tagande. Studier visar vidare att mildare insolvensregler kan påverka såväl kvantiteten som kvaliteten på entreprenörskap genom att uppmuntra företagare att starta igen, vilket ofta leder till framgångsrikt entreprenörskap.1 1 Falkenhall och (2010). Företagare i insolvens och misslyckandets stigma, Ekonomisk Debatt, nr 2(38). Den bifogade empiriska studien är unik och undersöker rela- tionen och styrkan mellan olika aspekter av insolvenslagstiftning och särskilt det tillväxtorienterade entreprenörskapet. Entreprenör- skap är ett mångfacetterat fenomen och motiven bakom liksom tillväxtpotentialen skiljer sig åt mellan olika typer av entreprenör- skap. Alla företag har inte som motiv att växa eller saknar förut- sättningar för att kunna göra detta. Analysen baseras på data från dels index Cost of Doing Business och specifikt delindex Resolving Insolvency som mäter tid, kostnader och åter- vinningsgrad för borgenärer vid konkurs, dels mått på entreprenör- skap från GEM (Global Entrepreneurship Monitor) och andra oberoende institut som insamlar data på ett enhetligt sätt. En tidigare studie av av Stanfordforskarna visar på starkare kausalitet mellan en reform av insolvensrätten i och en viss typ av entreprenörskap (elitentreprenörer), men den aktuella analysen bygger på data från ett stort antal länder och är robusta för ett antal olika mått på värdeskapande entreprenörskap (innovativt entreprenörskap, tillväxtorienterat entreprenörskap samt möjlighetsinriktat entre- prenörskap) varför resultaten är mer generaliserbara. Alla tre indikatorer eller mått på insolvens från (tid, kostnader och återvinningsgrad) har ett negativt samband med möjlighetsbaserat, högtillväxt- och innovativt entreprenörskap även om den relativa betydelsen av dessa varierar. Dimensionen kost- nader har även en negativ påverkan på nödvändighetsbaserat entreprenörskap i . Denna typ av entreprenörskap är av en annan karaktär och innebär att individen tvingas till egen- företagande för att få sin försörjning, vilket står i kontrast till det möjlighetsbaserade, innovativa, och tillväxtorienterade typen av entreprenörskap som betraktas som viktigare för . Analysen av data på landsnivå visar att en mildare insolvens- lagstiftning kan reducera hindren vid misslyckande och därmed uppmuntra tillväxtorienterat och innovativt entreprenörskap. Dessa resultat stödjer och förstärker slutsatserna från m.fl. (2013) och deras studie av den japanska reformen, som har karaktären av ett skenbart naturligt experiment. Mer förlåtande insolvensregler synes ha den positiva konsekvensen att de upp- muntrar bättre och inte bara mer entreprenörskap. Individer som överväger att starta och arbeta i företag med uttalad tillväxtvilja eller potential tar ofta i beaktande och väger in konsekvenserna av ett misslyckande i sitt beslut. Den samhällsekonomiska nyttan av att överväga mildare insol- vensregler är därmed ansenlig genom att reglerna särskilt påverkar vilka individer som startar företag. Det bör vidare påpekas att ur ett tillväxtperspektiv är betydelsen av att företagare kan driva aktiv näringsverksamhet under ett skuldsaneringsförfarande ganska liten.