sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Det nya statsbidraget föreslogs bestå av två huvud- sakliga delar, basresurs och förstärkningsresurs, och därutöver sär- skilda bidrag för speciella ändamål, bl. a. för särskild undervisning (se t.ex. SFS 1978:345). Redan tidigare, i propositionen om Skolans inre arbete (prop. 1975/76:39), föreslogs att de förstärknings- anordningar som skulle komma skolan till del, i huvudsak skulle användas för insatser för att hjälpa elever med skolsvårigheter (a.a., s. 2). Den nu föreslagna förstärkningsresursen var avsedd att ge skolor möjlighet att bygga upp en, efter behov, anpassad under- visningsorganisation (prop. 1977/78: 85). När det gällde de centralt utfärdade anvisningarna för under- visningens organisation ansåg det angeläget att skolmyndigheter, skolledare, lärare och övriga som arbetade i skolan, fick både friheten och ansvaret // att handla med utrymme för sunt förnuft och fritt val (prop. 1977/78: 85). Vidare anförde utskottet: Det finns enligt utskottets mening inte några självklara, allmänna lösningar på hur eleverna skall grupperas eller hur förstärkningsresursen skall användas (a.a.). Från politiskt håll betonades att det även fortsättningsvis skulle avsättas medel för specialundervisning och föredraganden i utskottet uttryckte sig mycket skarpt och bestämt på en punkt: att förstärkningsresursen bör under inga förhållanden användas för att över lag göra mindre permanenta undervisningsgrupper men komma elever med svårig- heter till del (se även avsnittet om SIA-skolan i tidigare kapitel). Den friare resursanvändningen skulle framför allt värna om och bidra till att upprätthålla ett enhetligt skolsystem och en likvärdig utbildningsstandard (a.a. s. 15). Sammanfattningsvis bidrog besluten om decentralisering av resurser samt markeringen från politiskt håll att inte särskilja elever med skolsvårigheter genom inrättande av permanenta undervisningsgrupper till ett frirum för lärare att kunna vara flexibla i organiseringen av undervisningen. Specialpedagogik i relation till olika läroplaner läroplan, Lgr 80, kan avsikten med en likvärdig utbild- ningsstandard fångas i begreppet en skola för alla, en skola dit alla barn och ungdomar är välkomna och där utbildningen är anpassad efter individuella förutsättningar. En bärande idé som drevs igenom i samband med genomförandet av denna läroplan i början av 1980- talet, innebar att på varje skola skulle klasserna organiseras i arbets- enheter och undervisande lärare inom en arbetsenhet bildade ett arbetslag. I arbetslagets uppgifter ingick att ta ett gemensamt ansvar för alla elever inom arbetsenheten. Genom arbetslagets kontinuer- liga träffar fanns ett givet kollegialt forum där samtal kunde föras om såväl klasser som enskilda elever. Bland annat diskuterades hur resurser som låg utanför ordinarie undervisning skulle fördelas inom arbetslaget. Två övergripande områden där resursfördel- ningen diskuterades på denna lokala nivå var specialpedagogiska insatser och undervisning i ämnet svenska som andraspråk. I utred- ningen Specialpedagogik i skola och lärarutbildning (Ds U 1986:13) föreslogs att den utsedde ledaren för arbetsenheten skulle ansvara för att de specialpedagogiska frågorna togs upp och behandlades av arbetslaget. Arbetslagets uppdrag var att arbeta med såväl före- byggande elevvård som åtgärdande insatser. Sammantaget tyder detta på en förhoppning om att arbetsenhetens medlemmar med sin samlade professionskunskap och erfarenheter gemensamt ska kunna finna lämpliga lösningar på uppkomna problem i vardags- arbetet (se kapitel 2). I regeringens proposition om ansvaret för skolan (1990/91:18) föreslogs att basresurser i likhet med tidigare skulle fördelas till kommunerna på grundval av fastställda delningstal för olika stadier i skolan. I förutsättningarna vid genomförandet av kommunali- seringen ingick att staten, genom att ha kvar kontrollen över bl.a. resurstilldelningen, skulle garantera en likvärdig utbildning i bemärk- elsen lika möjligheter. Denna garanti fick en annan innebörd då det öronmärkta statsbidragssystemet avskaffades i och med statsbidrags- reformen 1993. Statsbidraget kom då i stället att utbetalas som ett allmänt kommunbidrag (den s.k. påsen med pengar) som öpp- nade för en fördelning utifrån lokala betingelser och behov. I fri- rumstermer innebar denna förändring formellt sett ett vidgat kom- munalt utrymme för hur resurser kan användas och fördelas. Sam- tidigt öppnade detta också för olikheter kommuner emellan och det stöd den enskilde eleven kunde få blev därför beroende av elev- ernas kommuntillhörighet (jfr beskrivningen av de olika ytterlig- hetsfallen i kapitel 1). I samband med implementeringen av läroplanen för , Lpo 94, förändrades terminologin från elever med särskilda behov till elever i behov av särskilt stöd. Denna förskjutning hängde samman med en ökad betoning av skolmiljöns och undervisningens betydelse för elevers möjlighet till utveckling och lärande och innebar att skolsvårigheter började definieras ur ett mer relationellt perspektiv och inte enbart var knutna till svårigheter hos individen. Nilholm (2006) ger en bakgrund till implementeringen av begreppet inkludering och pekar på att begreppet inkludering introducerades i relation till elever i behov av särskilt stöd för att man försökte säga något nytt om hur skolan bör bemöta denna grupp av barn (s. 6). Med begreppet inkludering markerades bl.a. att det särskilda stödet i huvudsak skulle ges inom den elevgrupp eleven tillhörde. Dock fanns – och finns – en paragraf i skollagen som anger att undantag kan göras om det finns särskilda skäl att eleven placeras i särskild undervisningsgrupp (SFS 2010:800, kap. 3 § 11). Något som också aktualiseras i mottagandet av elever med utländsk bak- grund, där en återkommande fråga är huruvida svårigheter kan kopplas till språksvårigheter eller om de kan anses vara av annat slag. Läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet 2011, Lgr 11, följer i huvudsak intentionerna i Lpo 94 när det gäller special- pedagogiskt stöd till elever. Skillnader av betydelse för special- pedagogiken och elever i behov av särskilt stöd finns dock, bl.a. har läroplanens kunskapskrav och bedömning av kunskaper fått en starkare ställning redan i årskurs 3 i och med införandet av nation- ella prov. För att alla elever ska nå de stipulerade kunskapskraven ställs höga krav på skolans undervisning. Intervjuer genomförda med lärare i årskurs 3 och 6 pekar på att lärare upplever sig allt mer kringskurna av krav och kontroll från flera håll – från skolledning och politiker å ena sidan och föräldrar och elever å den andra. Såväl lärare som specialpedagoger och special- lärare upplever också att trycket från föräldrar på att elever ska nå lägst betyget E, godkänt, ökar. Detta gäller inte minst de elever som av olika anledningar har svårigheter i skolarbetet. En annan skillnad gentemot tidigare gäller rektors ansvar. För elever i behov av särskilt stöd har rektor enligt Lgr 11 ett tydligt ut- pekat ansvar och ska agera när det kan befaras att en elev inte kom- mer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (SFS 2010:800, s. 28). Rektor har också ett särskilt ansvar för att undervisningen och elevhälsans verksamhet utformas så att eleverna får det sär- skilda stöd och den hjälp de behöver, att kontakt upprättas mellan skola och hem om det uppstår problem och svårigheter för eleven i skolan samt att resursfördelningen och stödåtgärderna anpassas till den värdering av elevernas utveckling som lärare gör (Läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet 2011, s. 18–19). En jämförelse mellan de ovan nämnda läroplanerna utmynnar i slutsatsen att de finns både likheter och skillnader med implika- tioner för specialpedagogiken. En skillnad är förändringar i språk- bruket. I Lgr 80 används uttrycket elever med särskilda behov medan man i Lpo 94 skriver elever i behov av särskilt stöd. Denna föränd- ring i terminologin hänger samman med att inkluderingsfrågan implementeras och man vill signalera en förskjutning i synen på skolsvårigheter. Skolsvårigheter ansågs alltså, i enlighet med Lgr 80, inte bundna till individen utan var beroende av den skolmiljö och den undervisning eleverna erbjöds. En ytterligare skillnad är att i Lgr 11 har skolan ett mer explicit uttalat ansvar för tidig uppfölj- ning av alla elever, dvs även elever i behov av särskilt stöd. I tidigare läroplaner var arbetslagets uppdrag att gemensamt arbeta med elev- vårdande uppgifter medan man i Lgr 11 anger att läraren ska sam- verka med andra lärare i arbetet för att nå utbildningsmålen (Lgr 11, s. 14). Ett snävare läraruppdrag. Specialpedagogik i lärarutbildning, speciallärar– och specialpedagogutbildning Vilken beredskap för att möta elever i behov av särskilt stöd får då blivande lärare i sin utbildning? I regeringspropositionen inför den lärarutbildning som genomfördes , En förnyad lärarutbildning (prop.1999/2000:135), föreslogs att alla blivande lärare skulle få mer omfattande utbildning inom det specialpedagogiska området: Barn och elever kan ha störningar eller svårigheter av olika slag. Målet bör vara att varje lärare har beredskap att möta detta i sitt pedagogiska arbete. Det bör ske genom att en del av det allmänna utbildnings- området i lärarutbildningen bör omfatta generella och för alla lärare grundläggande specialpedagogiska kunskaper. Målet är att alla blivande lärare utifrån kunskaper i specialpedagogik skall ha goda förutsätt- ningar att organisera arbetet med hänsyn till olika barns och elevers behov av tid, stimulans och stöd. (a.a., s. 59) Utöver den egna specialpedagogiska kunskapen föreslogs att lärare också ska känna till inom vilka områden en specialpedagog eller speciallärare i skolan har fördjupade kunskaper och hur dessa kun- skaper kan användas för att vara ett kompletterande stöd (a.a.). Bilaga 3 SOU 2014:5 I utredningen i skola och lärarutbildning (Ds U 1986:13) skissades på en omorganisation av den dåvarande special- lärarutbildningen som en ny specialpedagogisk profession lanserades; specialpedagogen. Denna nya lärarprofessions uppgift var ämnad att tillsammans med elevvårdsprofessionerna, det vill säga skolsköterska, skolläkare, skolpsykolog, kurator, verka för- ändringsinriktande – som handledande, konsultativ och rådgivande kollega till lärare. Införandet av specialpedagogutbildningen innebar således att en ny yrkesgrupp, specialpedagoger, med ett till stora delar annorlunda uppdrag än tidigare speciallärare, tog plats på skolans arena. Specialpedagogutbildningen kunde läsas av såväl lärare som förskollärare och fritidspedagoger och möjligheten fanns att läsa med inriktning mot komplicerad inlärning, dövhet och hörselskada, synskada samt utvecklingsstörning. Specialpedagoger kom på många håll att få arbetsuppgifter av mer övergripande slag till gagn för hela skolan medan speciallärarna, som successivt minskade i antal, vanligt- vis fortsatte att arbeta direkt med eleverna. Ett dilemma uppstod då en del av de nyexaminerade specialpedagogerna inte hade de for- mella ämneskunskaperna eller erfarenhet från att arbeta i grund- skolan som motsvarade skolornas önskemål. Framför allt efterfråg- ades speciallärare/-pedagoger som kunde ta sig an enskilda elevers läs-, skriv- och/eller matematiksvårigheter. På många håll uppstod nu ett glapp mellan å ena sidan skolors behov av speciallärare i det direkta arbetet med elever, och, å andra sidan specialpedagogens mer övergripande och handledande roll. Parallellt med fortsatt utbildning av specialpedagoger infördes en ny speciallärarutbildning. De som antas till den nya special- lärarutbildningen ska ha en grundutbildning som stämmer överens med den undervisning de utbildas för. Detta krav kan ses som ett svar på behovet av relevant ämneskompetens bland speciallärare. Utredningen Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer (SOU 2013:30) pekar på sannolikt positiva effekter av att allt fler lärare med specialpedagogisk examen utöver specialpedagogisk kompetens också kommer att ha rätt grundutbildning för den undervisning de ska bedriva (s. 105). En förutsättning för att positiva effekter ska nås är dock, enligt utredningen, att den återinförda speciallärar- utbildningen inte leder till en återgång till traditionella sätt att undervisa elever med funktionsnedsättning eller i behov av särskilt stöd, med i onödan särskiljande lösningar (a.a., s. 105). I ovanstående avsnitt har specialpedagogik relaterat till olika utbildningar lyfts fram. Följande avsnitt beskriver resultat från studier som rör organisering av specialpedagogisk verksamhet. Skolors organisering av specialpedagogik har en successiv ökning av antalet smågrupper skett för barn och ungdomar med funktionsnedsättningar av olika slag. Flera nationella och internationella undersökningar beskriver hur skolor organiserar specialundervisning. En undersökning inom ramen för STOFF-projeket med intresse för den här rapporten redovisas av Giota och (2011). I en enkätstudie med över tusen deltagande rektorer undersöktes rektorers hantering av policyfrågor gällande stöd i skolans undervisning i årskurs 1–3 och 7–9. Forskarna fann att av de skolor som ingick i studien genom- förde cirka en fjärdedel nivågruppering för undervisning i årskurs- erna 7–9 och nästan lika många för undervisning i årskurserna 1–3. Utöver dessa grupperingar förekom också särskilda undervisnings- grupper. Giota och pekar på att dessa grupperingar skapats trots skollagens rekommendation att det särskilda stödet så långt som möjligt ska ges inom ramen för det ordinarie skolarbetet. Rektorernas svar tyder på att de sällan uppfattar elevers svårigheter som direkt knutna till skolmiljön eller till hur den ordinarie under- visningen bedrivs. Endast en av tio rektorer anser att lärarkompe- , eller att vissa klasser fungerar dåligt, kan vare en förklaring till varför elever förvärvar särskilda behov. Forskare pekar också på att antalet smågrupper har ökat som diagnoser som dyslexi, autism, ADHD och andra neuropsykiatriska funktions- nedsättningar ställs betydligt oftare än tidigare (, : Giota och , 2011). Studiens resultat ligger i linje med forskningsresultat från andra studier i och internationellt, vilka vittnar om att barn av olika skäl inte ges lika möjligheter och berättigat stöd i sitt lärande och kan löpa risk att bli marginaliserade. Giota och pekar också på att nivå- grupperingar är vanligare i fristående skolor än i kommunala (a.a.). Successivt och framåt har skolans krav på diagno- ser lett till en ökning av antalet utredningar då diagnos ofta varit ett villkor för att skolor ska få ekonomisk ersättning för elev i behov av särskilt stöd (jfr t.ex. , 2000). Dessa utredningar görs av psykologer och medicinsk expertis, vanligtvis läkare. Utöver utlåtan- den gällande psykologisk och medicinsk bedömning, med besked om eventuell diagnos, innehåller en utredning inte sällan även rekommendationer om undervisningens organisering och genom- förande och förslag till pedagogiska åtgärder i klassrummet. Den typen av råd efterfrågas ofta bland lärare. Detta kan dock uppfattas som ett dilemma när andra aktörer utan att samråda med lärare och speciallärare/specialpedagoger får mandat att komma med sådana råd. Särskilt tydligt har detta varit då elever genomgått utredning inom det neuropsykiatriska området (se t.ex. En förskjutning kan här skönjas vad gäller tilliten till lärares och special- lärares/specialpedagogers kunskap. Särskilt klasslärare har upplevt sig otillräckliga i såväl egna som andra yrkesgruppers och föräldrars ögon då de inte haft den specifika kunskap som de ansetts behöva (a.a.). Kurser inriktade på det neuropsykiatriska området har dock erbjudits bl.a. inom ramen för Lärarlyftet. Skolor är utsatta för stark konkurrens. I valfrihetsreformer- nas spår har antalet fristående skolor som specialiserat sig på att ta emot elever med olika funktionsned- sättningar vuxit och föräldrar väljer inte sällan dessa skolor i för- hoppning att där finns expertkunskap om barnets specifika proble- matik. Mellan frihet och styrning – några reflektioner Det faktiska frirummet för lärares arbete och utvecklingsmöjlig- heter inom det specialpedagogiska fältet började krympa . Kommunaliseringen, det fria skolvalet och statsbidragsreformens genomförande 1993 ledde till en ökning av antalet externa aktörer i skolan, ofta med expertstatus. Bidrags- systemet i sig öppnade för flexibla och vidgade möjligheter men när fler yrkesgrupper på den kommunala arenan gjorde intåg i skolan skedde det på lärares bekostnad. Specialpedagogiken fick nu kon- kurrera om de resurser som tidigare formellt sett varit öronmärkta. användes begreppet elevvård medan det numera talas om elevhälsa. I slutbetänkandet från Elevvårdsutred- ningen Från dubbla spår till Elevhälsa – i en skola som främjar lust att lära, hälsa och utveckling (SOU 2000:19, s. 19) skriver man att Elevvården måste ses som en del av skolans samlade resurs för att ge eleverna det stöd de behöver för att nå målen för skolan. Det bredare begreppet elevhälsa innebär att fler yrkesgrupper berörs än inom tidigare elevvård. Enligt skollagen (SFS 2010:800) ska elev- hälsan omfatta medicinska, psykologiska, psykosociala och special- pedagogiska insatser. Begreppet elevhälsa signalerar att det rör sig om ett förebyggande arbete för elevers bästa. Samverkan kan vara ett sätt att möta detta. Både inom arbetslag och med hjälp av utom- stående experter. En utveckling vi kan skönja är att det frirum lärare och arbetslag tidigare hade för att organisera och genomföra undervisning tende- rat att krympa som en följd dels av att skolans kunskapsmål foku- seras starkare, dels att andra aktörer, t.ex. fristående skolor och yrkesgrupper utanför skolans organisation, argumenterar för sär- lösningar för enskilda individer. Successivt har också förskjutningar skett när det gäller ansvar och undervisning av elever i behov av särskilt stöd. Klassläraren har som vi sett tidigare inte längre det yttersta ansvaret för att elever får de kunskaper som leder till ett godkänt betyg utan det ligger på rektor. I realiteten är dock klassläraren spindel i nätet och möter både elever och föräldrar och andra yrkesgrupper såsom speciallärare, specialpedagoger och annan elevvårdspersonal i och utanför skolan. Idéer om samverkan och mer dialog mellan skolan och andra myndigheter har aktualiserats i olika sammanhang. Exempelvis föreslås i utredningen om utsatta barn i skolan, Se, tolka och agera – allas rätt till en likvärdig utbildning (SOU 2010:95), en ökad sam- verkan på nivå för att skapa en fungerande dialog mellan myndigheter. Utredningen pekar på att skolan bör ges utrymme att komma till tals i sådana dialoger. Från skolans sida torde det vara centralt att lärare och/eller speciallärare eller specialpedagog deltar i sådana samtal så att konkreta och belysande vardagsexempel synlig- görs. Beslut som rör lärare och undervisning, och tas på över- gripande nivå, riskerar annars att urholka lärares autonomi. I slutbetänkandet från (SOU 2000:19) konstaterades: Som en röd tråd genom alla dessa utredningar och rapporter löper behovet av samverkan inom skolan, mellan lärare, arbetslag och elevvårdens och skolhälsovårdens yrkesgrupper men också mellan skolan och andra aktörer (s. 16). På ett motsvarande sätt hänvisas i delbetänkandet från utredningen om förbättrade resultat i , till att en förutsättning för en framgångsrik implementering är en fungerande dialog mellan stat och kom- mun/skolhuvudman samt mellan skolhuvudmannen och skolan (SOU 2013:30, s. 242). Lärare ägnar mer tid än tidigare åt genomförande av prov och olika tidskrävande uppgifter som ska dokumenteras och frågan är om en del av skulle kunna läggas på kärnverksamheten, arbetet med eleverna, vilket de flesta lärare säger sig önska (se t.ex. SOU 2013:30). En tendens som kan skönjas är att lärare upplever sig kringskurna av ökade krav och kontroll från flera håll – från skolledning och politiker å ena sidan och föräldrar och elever å den andra. Det ter sig något kontraproduktivt – inte minst med tanke på elever i behov av särskilt stöd – att lärares uppdrag växer både kvantitativt och kvalitativt i som också genomsyras av stora omstruktureringar inom skolan. Att undervisa så att alla elever når de stipulerade kunskapskraven; att förbereda för prov, genomföra, bedöma och betygssätta dem är tidskrävande. Även om forskningen inte är entydig pekar utredningen (SOU 2013:30, s. 219) bl.a. på att alltför många prov riskerar att snedvrida inrikt- ningen av undervisningen, ta tid från undervisning och lärande samt minska den tid lärare har till förfogande för att planera och följa upp sin undervisning. Här refereras också en studie av effekter vid införandet av marknadstänkande och management i brittiska skolor. Resultatet pekar på att skolornas arbete kom att inriktas mot det som ledningen kunde bedöma i stället för det som undervisningen krävde (SOU 2013:30, s. 297). För att sammanfatta avsnittet om specialpedagogik vill vi avslut- ningsvis peka på några faktorer som sannolikt inneburit begräns- ningar för skolans lärare att använda frirummet . Fler aktörer på skolans arena men mindre utrymme för sam- verkan. Begreppsbytet från elevvård till elevhälsa. Kunskapskrav, bedömning och kontroll av elevers kunskaper sker redan i åk 3. Lärararbetets mer administrativa karaktär har ökat i omfattning. Inkluderingsfrågan i relation till de förutsättningar lärare ges att möta alla elever och tendensen att organisera mindre under- visningsgrupper. Tilliten till lärare och deras kunskap har minskat – speciellt när det gäller kunskap om specifika funktionsnedsättningar och att hantera neuropsykiatrisk problematik. Lärares legitimitet när det gäller att kunna hantera special- pedagogiska frågor har minskat. Lärares förutsättningar att kunna arbeta med elever i behov av särskilt stöd utifrån sin professionella kunskap och erfarenhet har begränsats och lärares frirum därmed krympt. Med skärpta kunskapskrav i skolan, och bedömning och kontroll av elevers kunskaper tidigt , lutar det åt att lärares arbete inriktas mot att försöka åtgärda kunskapsbrister hos elever, att skriva åtgärdsprogram och individuella planer. Tendensen tycks vara att arbeta med symptom på problem i stället för att arbeta före- byggande. I flera av de studier som refereras till ovan, framhålls dialogen som betydelsefull när det gäller elever i behov av särskilt stöd. I dialoger mellan lärare, speciallärare, specialpedagog, psykolog, läkare och föräldrar och elev, skulle olika parter kunna bidra till en mångfacetterad bild av eleven. Demokratiuppdraget och elevinflytande – från Lgr 80, till Lpo 94 och Lgr 11 Ett av skolans uppdrag är att ge de unga en förståelse för det demo- kratiska samhällets arbetsformer och värderingar. Denna uppgift återfinns i olika för skolan styrande beslut. Uppgiften kan härledas från såväl mer allmänna internationella överenskommelser som undertecknat, till exempel (www. /Adfinity.aspx?pageid=44), till mer konkreta dokument som läroplanerna. I skollagen (SFS 2010:800, § 4) slås till exempel fast att syftet med skolan är att barn och elever skall inhämta och utveckla kunskaper och värden. Vidare skall verk- samheten i skolan förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på (ibid). Att ge möjlighet till att in- hämta kunskaper och färdigheter görs i skolan på många olika sätt och i olika vardagliga situationer. Med detta följer att skolan inte bara har att lära demokrati utan att också leva demokrati i Läroplanernas skrivningar förstärker denna dikotomi i att lära och leva demokrati. I såväl tidigare läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94, s. 5) som i nuvarande läroplan för grund- skolan, förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 11, s. 8) står: