sou · H2B38 · 2014-02-17 00:00:00 — Utredningen ska även föreslå regler för när och till vad tillgångarna får användas. Slutligen ska utredningen undersöka om det finns skäl för staten att låna i syfte att inrätta en tillgångsportfölj som kan användas för att finansiera statliga utgifter i en framtida krissituation där de ordi- narie upplåningsmöjligheterna är starkt begränsade. En sådan kris- buffert skulle delvis likna den överupplåningsportfölj som disku- teras ovan, men skulle ha ett helt annat syfte och en helt annan upp- byggnads- och avvecklingsprofil. Inrättandet av en lånefinansierad krisbuffert skulle dock minska behovet av överupplåning. 2.1.2Översyn av regelverket för statens upplåning och skuldförvaltning Den andra delen av uppdraget avser en mer allmän översyn av regelverket för statsskuldspolitiken och består av ett antal olika frågor. För det första ska utredningen se över hur bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning förhåller sig till budget- Utredningens uppdrag och arbete lagens övriga delar och vid behov föreslå nödvändiga anpassningar. Bakgrunden är att dessa bestämmelser tidigare reglerades i en sär- skild lag: lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvalt- ning. I samband med att den nya budgetlagen (2011:203) antogs 2011 fördes bestämmelserna i denna lag över till budgetlagen i syfte att skapa ett sammanhållet regelverk för regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning lyftes in i oförändrad form som ett eget kapitel (5 kap.) i budgetlagen. Någon anpassning till övriga delar av budgetlagen gjordes inte. Utredningen har därför fått i uppdrag att se över detta. För det andra ska utredningen överväga om de förslag som presenteras i delbetänkande (SOU 2013:6) avseende statliga åtgärder för likviditetsförvaltningen föranleder någon ändring i budgetlagen. Detsamma gäller de förslag rörande Riksgäldens roll i finansieringen av valutareserven som presenteras i betänkandet finansiella oberoende och balansräk- ning (SOU 2013:9). För det tredje ska utredningen kartlägga hur statens betalningar är fördelade över året. Utredningen ska också överväga om Riks- gäldens likviditetsförvaltning bör ges ett ramverk grundat på riks- dagsbeslut och, i så fall, hur det bör utformas för att möjliggöra en smidig och effektiv likviditetshantering. Bakgrunden är att statens betalningar är ojämnt fördelade över året och att Riksgälden därför måste ha likviditetsöverskott. saknas ett uttryckligt lagstöd för detta eftersom det inte anges bland de ändamål för vilka Riksgälden med stöd i 5 kap. 1 § budgetlagen har rätt att låna. Verksamheten hanteras dock enligt vissa placeringsregler angivna i Riksgäldens instruktion, samt utifrån ett ramverk och en praxis som Riksgälden har byggt upp. För det fjärde ska utredningen analysera om processen för styr- ningen av statsskuldsförvaltningen i några delar bör förändras eller förtydligas mot bakgrund av de eventuella förändringar som utred- ningen föreslår i andra frågor. Utredningen ska även analysera om det finns skäl att införa ett längre tidsperspektiv i styrningen, så att riktlinjebeslut fattas mer sällan än . Processen för styrning och uppföljning av statsskuldsförvaltningen är fastställd i budget- lagen. Processen bygger på årliga riktlinjebeslut från regeringen, baserade på förslag från Riksgälden, och en rutin för regelbunden återrapportering till (). Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har i uppdrag att beakta de förslag rörande Riks- gäldens roll i finansieringen av valutareserven som presenteras i betänkandet finansiella oberoende och balansräk- ning (SOU 2013:9) och analysera om dessa förslag föranleder någon ändring i budgetlagen. Utredningen har inte kunnat identi- fiera något som tyder på detta. Utredningen kommer därför inte behandla nämnda förslag närmare i betänkandet. Utredningen påbörjade sitt arbete . Under arbetet har utredningen hållit sju sammanträden med de sakkunniga. Därut- över har sekreterarna träffat de sakkunniga enskilt eller i mindre konstellationer för att diskutera enskilda frågor. Bland annat har ett särskilt möte hållits angående bestämmelserna om statens upp- låning och skuldförvaltningen. Utredaren och huvudsekreteraren har vid olika tillfällen träffat representanter för Riksgälden, och . Sekretariatet har även träffat , och , samt haft kontakt med Svensk Försäkring. Utredaren och huvudsekreteraren har besökt företrädare för i och i för diskussion och informationshämtning. Vid studiebesöken träffade utredningen även företrädare för bankerna i respektive land. Sekretariatet har även haft kontakt med myndighetsföreträdare i och . Betänkandet är disponerat på följande sätt. I kapitel 3 presenterar vi bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning och redogör för de förändringar som har gjorts innan bestämmelserna slutligen införlivades i budgetlagen. Vi presenterar också rege- ringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen och hur den svenska statsskulden är finansierad. Utredningens uppdrag och arbete I kapitel 4 redovisar vi hur statsskulden har utvecklats sedan krisåren och undersöker hur statsskulden skulle kunna utvecklas om de nuvarande budgetpolitiska ambitionerna ligger fast och målet om en procents överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande varaktigt uppfylls. Kapitel 5 analyserar vilken roll statspapper har i det finansiella systemet och diskuterar vilka konsekvenser det kan få om utbudet av svenska statspapper minskar kraftigt. Analysen avser både de finansiella marknaderna och statens möjligheter att låna till goda villkor. Kapitel 6 undersöker vilka åtgärder Riksgälden har vidtagit för att anpassa statsskuldsförvaltningen till en minskande statsskuld. Därefter diskuterar vi vilka ytterligare åtgärder som skulle kunna vidtas. Det följs av en analys av när i tiden ett behov av överupp- låning skulle kunna uppstå. Vi beskriver också hur en överupp- låning skulle kunna gå till i praktiken och redovisar ett investe- ringsexempel. Kapitlet avslutas med en diskussion om andra länders erfarenheter i samma fråga. Kapitel 7 sammanfattar diskussionen i de tidigare kapitlen och analyserar för- och nackdelar med olika handlingsalternativ. Dis- kussionen utmynnar i ett förslag om att öppna för möjligheten till överupplåning i syfte att säkerställa en god låneberedskap för staten. Vi lämnar även förslag på hur detta bör regleras i budget- lagen. Därefter diskuterar vi hur ansvarsfördelningen mellan riks- dag och regering bör se ut och beskriver den tänkta besluts- processen. Kapitlet innehåller också en diskussion om mål och place- ringsregler för tillgångsförvaltningen av de överupplånade medlen, liksom förslag på vilken myndighet som bör ansvara för förvalt- ningen. Slutligen redogör vi för hur överupplåningen bör redovisas. I kapitel 8 gör vi en översyn av bestämmelserna i 5 kap. budget- lagen om statens upplåning och skuldförvaltning. Bland annat under- söker vi hur bestämmelserna förhåller sig till budgetlagens övriga delar, samt föreslår vissa anpassningar av bestämmelserna utifrån detta. I kapitel 9 presenterar vi förslag rörande statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen (SOU 2013:6). Där- efter analyserar vi hur förslaget förhåller sig till den nuvarande bestämmelsen i budgetlagen (5 kap. 1 § fjärde punkten) som ger Riksgälden rätt att emittera statspapper i stabilitetsstödjande syfte. Slutligen diskuterar vi om denna bestämmelse bör behållas eller om den kan ersättas av förslag. Utredningens uppdrag och arbete I kapitel 10 beskriver vi Riksgäldens likviditetsförvaltning och diskuterar behovet av ett tydligare regelverk för verksamheten. Vi lämnar förslag även på hur ett sådant regelverk skulle kunna ut- formas. Kapitel 11 beskriver processen för styrningen av statsskulds- förvaltningen och diskuterar möjligheten att införa ett längre tids- perspektiv i styrningen. Vi föreslår att regeringen ska besluta om riktlinjer minst var tredje år i stället för som , . Kapitel 12 innehåller förslag på ikraftträdande och övergångs- bestämmelser. Kapitel 13 innehåller en konsekvensanalys av utredningens för- slag. Kapital 14 innehåller författningskommentarer. 3Statens upplåning och skuldförvaltning Statens upplåning och skuldförvaltning regleras i 5 kap. budget- lagen (2011:203). Bestämmelserna anger i korthet förutsättning- arna för statens upplåning (1 och 2 §§), vem som förvaltar lånen (3 §), att staten är ansvarig för dessa lån (4 §), mål för förvaltningen av statsskulden (5 §), styrprocessen för förvaltningen (6 §) och insyn i utvärderingen av förvaltningen (7 §). I det här kapitlet gör vi en tillbakablick på bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning och går igenom de föränd- ringar som gjorts innan bestämmelserna slutligen fördes in i budget- lagen. Vi ger också en kortfattad beskrivning av regeringens rikt- linjer för statsskuldsförvaltningen och redogör för hur statsskulden är finansierad och vilka som är de största ägarkategorierna av svenska statspapper. 3.1En tillbakablick på bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning 3.1.11988 års lag om statens upplåning och skuldförvaltning Riksgälden1 var en myndighet under med uppgift att förvalta statens skuld och ta upp nya lån till staten. Myndigheten hade då, senast i lagen (1982:1158) om riksgälds- kontoret, ett beloppsmässigt opreciserat bemyndigande av riks- dagen att ta upp lån till staten för att: 1 Riksgälden hette . Det legala namnet är dock fortfarande , vilket också är det namn som används i lagtexter och avtal. I det här betänkandet använder vi, som sagts, namnet Riksgälden när vi inte refererar till specifika lagar eller liknande. Statens upplåning och skuldförvaltning finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på beslut tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som beslutar om amortera och inlösa statslån samt att köpa upp statslån i utländsk valuta tillgodose behov av valutareserv och av statspapper för marknadsoperationer. flyttades huvudmannaskapet för Riksgälden från till regeringen. Motivet till denna förändring var följande. Sedan genom parlamentarismens genombrott fått kontrollen över hela finansmakten fanns det inte längre samma behov av kon- troll över statens upplåningsverksamhet som . Vid tiden hade statsskulden fått en sådan omfattning att det fanns starka skäl för att samordningen av statsupplåningen med finanspolitiken borde ordnas så att statsupplåningen handlades under regeringen. Dess- utom bedömdes Riksgäldens garantihantering kunna kräva åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt hanterades av regeringen (prop. 1986/87:143). Regeringen får inte ta upp lån utan bemyndigande. Det riksdagsbemyndigande för regeringen, som alltså krävdes för Riksgäldens uppgifter som en myndighet under regeringen, skulle liksom bemyndigandet i lagen om vara belopps- mässigt opreciserat. Med hänsyn till osäkerheterna kring kalkyle- ringen av budgetsaldot och att det var omöjligt att förutse Riks- bankens behov av att fylla på valutareserven och av innehav av stats- papper för marknadsoperationer, ansågs en beloppsmässig begräns- ning kräva sådana betydande osäkerhetsmarginaler att den inte skulle fylla någon funktion (prop. 1986/87:143 s. 57 f.). Eftersom har finansmakten bedömdes beslut om lånebemyndigande vara mer än en formalitet. Det ansågs därför lämpligt att fattade ett beslut i frågan. Där- emot ansågs, som tidigare framgått, det inte ligga något egentligt värde i att lånebemyndigandet var beloppsmässigt preciserat. Den införda ordningen innebar att regeringen kunde överföra lånebemyndigandet till Riksgälden med ett stående bemyndigande i myndighetens instruktion. Statens upplåning och skuldförvaltning Enligt den lag (1988:1387) om statens upplåning som alltså antogs skulle regeringen eller efter regeringens bestämmande Riks- gälden, efter särskilt riksdagsbemyndigande som lämnades för ett budgetår i sänder, få ta upp lån till staten för de ändamål som angavs i bestämmelsen. Dessa överensstämde med de i lagen om riksgälds- kontoret angivna ändamålen bortsett från att det infördes en möjlig- het att inte bara köpa upp utländska, utan också svenska statslån. Möjligheten att köpa upp svenska statslån förutsattes bara utnyttjas för att minska kostnaderna för statsskulden eller utjämna likviditetspåfrestningar till följd av förfallande statslån. Vidare förutsattes sådana uppköp ske i samråd med . Utöver den nu behandlade paragrafen innehöll lagen om statens upplåning ytterligare två paragrafer. Enligt 2 § skulle lån som tagits upp av staten förvaltas av regeringen eller efter regeringens bemyn- digande Riksgälden. Bestämmelser med motsvarande innehåll fanns tidigare i regeringsformen och lagen om enligt vilka Riksgälden var den myndighet under som bemyn- digades att ta upp och förvalta lån till staten. I 3 § lagen om statens upplåning slogs fast att för samtliga lån och garantier som regeringen eller Riksgälden ombesörjer är staten ansvarig. Bestämmelsen motiverades av att t.ex. utländska långivare inte skulle behöva vara osäkra på om Riksgälden faktiskt hade erfor- derliga bemyndiganden. 3.1.2Rekvisitioner av valutalån för att förstärka valutareserven Efter förslag i ett lagstiftningsärende 1995 om bland annat förbud mot monetär finansiering (prop. 1994/95:150, bilaga 7.2) infördes i lagen om statens upplåning en bestämmelse enligt vilken som huvudregel skulle betala full ersättning för statens kostnader för upplåning för att tillgodose behov av valutareserv. slopades möjligheten att ta upp statslån för att tillgodose behov av statspapper för marknadsoperationer. Vidare infördes en bestämmelse enligt vilken de medel som tillförde staten i utbyte mot lånade medel för att tillgodose Riks- bankens behov av valutareserv som huvudregel endast fick använ- das för återbetalning av samma lån. Regeringen gjorde den bedömningen att begreppet monetär finansiering inte var tillämpbart när det gällde upptagandet av valuta- Statens upplåning och skuldförvaltning lån för att tillgodose behov av valutareserv eftersom de likvida medel som staten i ett sådant sammanhang tänktes erhålla från utgör betalning för valuta som staten lånat upp på marknadsmässiga villkor. För att skulle bära hela kostnadsansvaret för upp- låningen infördes ett system där skulle lämna skulde- brev utgivna i utländsk valuta till Riksgälden i utbyte mot erhållna valutalikvider. skulle därvid utformas så att de överens- stämde med Riksgäldens valutalån vad gäller ränta, löptid och valuta- fördelning. I undantagsfall skulle dock regeringen i samråd med kunna besluta om annan kostnadsfördelning, förutsatt att det skulle medföra betydande olägenheter för att täcka statens totala kostnader för upplåningen. De medel som Riksgälden tänktes få vid upplåning för att stärka valutareserven skulle som huvudregel inte användas för andra ändamål än återbetalning av de upptagna valutalånen. Medlen skulle alltså inte få användas för att finansiera statliga utgifter eller de angivna ändamålen i 1 § lagen om statens upplåning. Regeringen skulle dock i samråd med kunna besluta om undantag från detta. Som exempel på när särskilda skäl kunde anses föreligga anfördes situationer där den genomförda valutaupplåningen i syfte att förstärka valutareserven avsevärt skulle fördyra eller på annat sätt försvåra den valutaupplåning regeringen beslutat för finansie- ringen av statsbudgeten. 3.1.3Affärsverkens upplåning regleras i lag Efter förslag i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1 reviderad finansplan m.m.) infördes i lagen om statens upplåning en särskild bestämmelse enligt vilken regeringen eller efter rege- ringens bestämmande ett affärsverk efter särskilt bemyndigande som lämnas av för ett budgetår i sänder, fick ta upp lån till staten för affärsverkets verksamhet. Affärsverken skulle också efter regeringens bemyndigande få förvalta sådana lån. Ändringen föranledde även den ändringen i lagen om statens upplåning att staten skulle vara ansvarig också för dessa lån. Fram hade affärsverken , och och vid sidan av lagen om statens upplåning fått ta upp lån på marknaden och även fått förvalta dessa lån. hade godkänt vissa riktlinjer för affärs- Statens upplåning och skuldförvaltning verkens lånefinansiering (prop. 1990/91:29, bet. 1990/91:FiU4, rskr. 1990/91:38). Bland annat hade godkänt principen att affärsverken skulle kunna få möjlighet att låna inte bara via Riksgälden utan också på marknaden. Riktlinjebeslutet gav inte regeringen eller affärsverken några finansiella befogenheter, utan sådana befogenheter var tvungna att inhämtas med precisa förslag till för olika områden. , Statens järnvägars och upp- låning uppgick vid tiden till stora belopp och avsåg i första hand leasing av anläggningstillgångar, t.ex. fastigheter, rullande materiel och isbrytare. och hade också andra lån upptagna utanför Riksgälden. Även om Riksgälden till följd av stordriftsfördelar och statens kreditvärdighet kunde förmodas erbjuda de gynnsammaste låne- villkoren, bedömdes upplåning utanför Riksgälden kunna framstå som gynnsammare i första hand när den hade formen av mer eller mindre komplexa leasingtransaktioner. Enligt regeringen var det otillfredsställande att särskilda beslut om statens upplåning fattades utan stöd av lagreglering på området. Denna ordning hade lett till otydligheter i fråga om formen för de bemyndiganden regeringen inhämtar från att medge affärsverken att låna och placera på marknaden. Regeringen före- slog därför att den upplåning för att finansiera affärsverkens verk- samhet och som skedde utanför Riksgälden skulle föras in i lagen om statens upplåning. Därigenom skulle bemyndigandet till affärs- verken att ta upp lån på marknaden få ett tydligare rättsligt stöd, som lagen blev heltäckande. Någon statlig upplåning vid sidan av lagen om statens upplåning skulle inte finnas. På mot- svarande sätt som i fråga om regeringens rätt att låta Riksgälden ta upp lån borde regeringens rätt att låta affärsverken låna på mark- naden bygga på årliga bemyndiganden av . Efter förslag i ett lagstiftningsärende 1998 om förvaltningen av statsskulden (prop. 1997/98:154) fördes ett mål för statsskuldsför- valtningen in i lagen. Målet är att långsiktigt minimera kostnaderna för statens skuld, som risken i förvaltningen beaktas. Vidare ska förvaltningen ske inom ramen för de krav som penning- politiken ställer. Från målet undantogs den skuld som förvaltas av Statens upplåning och skuldförvaltning Vidare infördes nya bestämmelser dels om att rege- ringen skulle besluta om riktlinjer för statsskuldsförvalt- ningen efter förslag från Riksgälden och efter synpunkter från , dels om att regeringen i en årlig skrivelse till skulle utvärdera statsskuldsförvaltningen. Lagens namn ändrades också till lagen om statens upplåning och skuldförvaltning. Enligt regeringen var ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Riksgälden splittrad och ologisk vid tiden för för- slaget om ändring. hade lagt fast att huvuddelen av stats- skulden skulle avse svenska kronor men inte gjort några övriga ställningstaganden om skuldens sammansättning. Regeringen an- svarade för beslut om valutaupplåningens omfattning, medan beslut om statsskuldsportföljens fördelning på resterande skuldslag fatta- des av . Denna ordning innebar att varken riks- dagen, regeringen eller Riksgälden hade möjlighet att ta ett samlat grepp om statsskuldsportföljens sammansättning. Med hänsyn till de statsskuldspolitiska beslutens stora inverkan på statens finanser ansåg regeringen att , liksom tidigare, borde lägga fast statsskuldspolitikens övergripande mål. Därefter borde regeringen, med hänsyn till de mål som slagit fast, fortsättningsvis ange riktlinjer för hela statsskuldsportföljen och inte enbart valuta- delen (prop. 1997/98:154 s. 16). skulle inför regeringens riktlinjebeslut lämna förslag till riktlinjer och därigenom bidra med sin expertis och marknadskännedom. Genom att offentliggöra både Riks- gäldens förslag och regeringens beslut skapades förutsättningar för väl genomlysta förslag och beslut och en tydlighet kring motiven bakom statsskuldsförvaltningens inriktning. Det mål för statsskuldsförvaltningen som fördes in i lagen var detsamma som det då gällande enligt beslut (prop. 1990/91:29, bet. 1990/91FiU4, rskr. 1990/91:38 och prop. 1994/95:100 bil. 8, bet. 1994/95:FiU16, rskr. 1994/95:282), nämligen att långsiktigt minimera kostnaden för upplåningen inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Detta kompletterades med en restriktion med innebörden att risken i statsskuldsport- följen ska beaktas. På grund statsskuldens ökade betydelse för statens finanser, ökade även behov av utvärdering av statsskuldsförvalt- ningen. Detta var ett motiv till bestämmelsen om att regeringen i en årlig skrivelse till skulle utvärdera statsskuldsförvalt- ningen. Förvaltningen av statens skuld bedömdes också få en mer Statens upplåning och skuldförvaltning framskjuten roll i riksdagsbehandlingen om utvärderingen gjordes i form av en skrivelse än om den skulle ingå som en del av resultat- uppföljningen i budgetpropositionen. En särskild skrivelse ansågs också underlätta en samlad bedömning av statsskuldsförvaltningen. Utöver de ovan behandlade förändringarna slopades kravet på att Riksgälden skulle samråda med inför uppköp av statslån. Motivet till detta var att risken bedömdes som liten för att Riksgälden skulle vilja genomföra transaktioner som försvårade genomförandet av penningpolitiken. Behovet av samråd bedömdes därför som litet. Med hänsyn också till att Riksgälden i sin instruk- tion hade ett krav på samråd med i frågor av större penningpolitisk betydelse ansågs det sakna grund för att i lag särskilt reglera samrådsformerna för uppköp av statslån (prop. 3.1.5En breddad och fördjupad utvärdering av statsskuldsförvaltningen Efter förslag i budgetpropositionen (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2) ändrades frekvensen och tidpunkten för regeringens skrivelse till med utvärdering av statsskuldsförvaltningen. skulle således regeringen och därefter lämna en skrivelse med utvärdering till . Förändringen motiverades av att statsskulden fått en minskad budgetmässig betydelse och att skuldpolitiken fått en mer långsiktig natur, vilket medförde att en mer djuplodande utvärde- ring kunde begränsas till . 3.1.6Möjlighet att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider införs Inom ramen för ett lagstiftningsärende om stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet (prop. 2008/09:61) infördes en möjlighet för regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Riksgälden att ta upp lån till staten för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider. Åtgärden fick vidtas endast i samråd med och bara om det var påkallat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion (prop. 2008/09:61 s. 66). Statens upplåning och skuldförvaltning Motivet till bestämmelsen var att Riksgälden efter några veckors oro på finansmarknaderna efter samråd med gett ut statspapper utöver vad som krävdes för att finansiera statsskulden. Syftet med åtgärden var att motverka en akut brist på statspapper och underlätta bankernas och bostadsinstitutens finansiering. Även om efterfrågan på statspapper förutsågs minska till en mer normal nivå ansågs det inte kunna uteslutas att det även kunde uppstå situationer med hög efterfrågan på statspapper med anledning av finansiell oro. 3.2.1Förslaget om en reformerad budgetlag tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten. I upp- draget ingick bl.a. att föreslå en anpassning av lagen till det då pågående arbetet med en reformerad regeringsform. Vidare skulle utredaren pröva vissa närmare angivna frågor och om det fanns behov av anpassningar av lagen till den utveckling som hade skett sedan lagens tillkomst 1996.