sou · H2B32 · 2014-01-16 00:00:00 — En av slutsatserna i rapporten är att man inte kan se några entydi- ga skillnader mellan verksamhet som drivs i privat och regi. De olika indikatorer som studerats både vad gäller särskilt bo- ende och hemtjänst pekar åt olika håll. För enskilda indikatorer finns dock skillnader. har även studerat resultatet av tillsynen inom de aktuella verksamheterna i form av enskildas klagomål, lex Sarah- och lex Maria-anmälningar samt resultat från en oanmäld nattlig tillsyn. I det studerade materialet kunde man inte finna några skill- nader mellan verksamhet i och verksamhet i privat regi. hade i uppdrag att utreda om det fanns belägg för att ekonomiska uttag ur verksamheten bidragit till brister i kvaliteten. Eftersom uppdraget liknar vårt har vi tagit del av den metod som använts och av slutsatserna i utredningens betänkande.3 Utredningen drar slutsatsen att det inte finns några enkla sam- band mellan brister i kvalitet och ekonomiska uttag. Kommittén menar att för att det ska vara möjligt att fastställa samband mellan kvalitetsbrister och ekonomiska uttag krävs det en mer ingående granskning av företagens ekonomi än den man haft möjlighet att göra. Det skulle även krävas ytterligare utredning av vilka händelser som är att betrakta som värdeöverföringar. Eftersom studien baserar sig på ett urval av skolföretag anser man inte heller att det är möj- ligt att några generella slutsatser för det samlade verksamhetsom- 8.1.2Begreppen vinstutdelning och värdöverföring Av aktiebolagslagen (2005:51), ABL, framgår att syftet med verksam- heten i ett aktiebolag i normalfallet är att generera vinst till ägarna av aktiebolaget. Om aktiebolaget har ett annat syfte än att generera 2Med enhetsnivå avses enskilda särskilda boenden eller hemtjänst i en kommun redovisat per utförare. 3Friskolorna i samhället, SOU 2013:56. Samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem och kvalitet vinst som ska fördelas till aktieägarna ska det framgå av bolags- ordningen.4 Det är ägarna i ett aktiebolag som beslutar om hur det uppnådda resultatet ska hanteras. Det kan handla om att välja mellan att dela ut ett överskott till ägarna eller låta det stanna kvar i företaget. Direkta värdeöverföringarna kan göras genom utdelning eller återbetalning av villkorade aktieägartillskott. För aktiebolag som ingår i koncerner kan direkta värdeöverföringar även ske genom koncernbidrag från dotterbolag till moderbolag. Värdeöverföringar kan också göras genom priset på interna tjänster inom en koncern. Om uppnådda resultat ackumuleras i aktiebolaget kan dessa senare indirekt överföras till ägarna. Detta eftersom aktiebolaget ökar i värde något som påverkar priset vid en eventuell senare för- säljning. Ägarna kan också senare välja att dela ut ackumulerade resultat eller återinvestera dem i verksamheten. Vi har valt att i vår analys inkludera samtliga ovan nämnda sätt att föra över värde från aktiebolag till ägarna. 8.1.3Genomförda analyser och dess begränsningar Som resonemanget om vinstutdelningsbegreppet ovan antyder är det komplicerat att analysera resultat och värdeöverföringar i före- tag. Allmänt kan sägas att det är svårare att få en samlad bild av de ekonomiska förhållandena i företag med flera verksamhetsgrenar än i företag med endast en typ av verksamhet. Om företaget ingår i en koncern eller inte påverkar också möjligheten att analysera och följa olika ekonomiska transaktioner. För att det ska vara möjligt att göra en analys av värdeöver- föringar i relation till kvalitet måste båda dessa parametrar kunna mätas på enhetsnivå. Vi har valt att studera företag som utför hem- tjänst inom två kommuner, och . Totalt omfattas 14 företag av studien. Vi är medvetna om att detta är ett mycket begränsat urval och att möjligheten att dra generella slutsatser av materialet därför är små. En av anledningarna till att vi inte genomfört en mer omfattande analys är tillgången till kvalitetsdata. För att genomföra undersök- ningen krävs tillgång till aktuella kvalitetsdata för enskilda företag i form av nöjd-kund-index eller motsvarande. 4 3 kap. 3 § ABL. Samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem och kvalitet vilka sådana data redovisas måste vara av sådan omfattning att en jämförelse dem emellan blir meningsfull. För varje utförare måste antalet brukare som deltagit i brukarundersökningen vara så många att urvalet blir representativt. Vidare finns betydande svårigheter med att i den ekonomiska redovisningen särskilja hemtjänstverksamheten från övrig verksam- het. Det skulle krävas omfattande resurser och en aktiv medverkan från de inblandade företagen för att kunna genomföra en analys. Även om företagen medverkar är det svårt att få en rättvisande bild av det ekonomiska utfallet på enhetsnivå. Vår bedömning av dessa svårigheter samt tillgängliga utredningsresurser har medfört att vi begränsat oss till två kommuner. Vår uppfattning är att de genom- förda fallstudierna trots ovanstående begränsningar kan bidra till att belysa frågan om sambandet mellan värdeöverföringar och kvalitet. Samtliga företag som vi studerat drivs i form av aktiebolag. För att kartlägga värdeöverföringar har företagens årsredovisningar granskats. Tre av företagen utgörs av stora vårdkoncerner som 2012 hade hemtjänstverksamhet i både och kommun. Dessa tillhandahöll förutom hemtjänst även annan omsorgsverk- samhet inklusive särskilt boende i stora delar av landet. För merparten av de övriga företagen avser den ekonomiska redovisningen verksamhet i fler kommuner. Åtta av företagen deltog endast i valfrihetssystem för hemtjänst. Övriga företag erbjuder även tjänster som boendestöd, ledsagarservice och daglig verksam- het. Flera företag tillhandahåller dessutom tilläggstjänster vid sidan av valfrihetssystemen. Att de flesta företagen bedriver verksamhet vid sidan av hemtjänstverksamheten är något som måste beaktas då resultaten av undersökningen tolkas. De undersökta företagen uppvisar en mycket stor variation vad gäller verksamhetens omfattning. Den genomsnittliga omsättningen –2012 var 3,3 miljarder i det största företaget och i det företag som var minst. Samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem och kvalitet I vår analys (se även bilaga 4) ingår följande delar: Kartläggning av kvalitet i form av brukarnöjdhet för respektive företag. Kartläggning av de aktuella företagens resultat i form av rörelse- marginal. Rörelsemarginalen ställd i relation till den uppmätta kvaliteten. Kartläggning av företagens direkta värdeöverföringar i form av utdelning, koncernbidrag och återbetalning av aktieägartillskott. Direkta värdeöverföringar ställda i relation till den uppmätta kvaliteten. Analys av koncerninterna transaktioner för att kartlägga över- föringar via internpriser. Analys av uppbyggnad av värde i förtegen inför en senare för- säljning. Analys av ägarnas uttag av lön. Den genomsnittliga rörelsemarginalen för de aktuella företagen upp- gick till . Om vi viktar den genomsnittliga rörelsemargi- nalen med hänsyn till företagens storlek grundat på den genom- snittliga omsättningen 2008–2012 uppgår den genomsnittliga rörelse- marginalen till . Uppgifterna avser det sammantagna resultatet för respektive företag. För två av de företag som ingår i koncerner och som är verksamma i båda kommunerna har vi fått tillgång till resultat för per kommun. Dessa resultat redovisas i bilaga 4. –uppgick den genomsnittliga rörelse- marginalen för samtliga företag verksamma inom vård och omsorgs- sektorn till . Motsvarande siffra för samtliga näringsgrenar i landet uppgick till 7 procent.6 5Rörelsemarginalen är rörelseresultatets andel av omsättningen. Rörelseresultatet utgörs av rörelsens intäkter minus rörelsens kostnader det vill säga exklusive finansiella intäkter och kostnader. 6Företagens ekonomi, rörelsemarginal per bransch, . Samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem och kvalitet Samband mellan direkta värdeöverföringar och kvalitet I nedanstående figur redovisas de direkta värdeöverföringarna i relation till kvaliteten i form av nöjd-kund-index, NKI, för före- tagen i Solna.7 Rörelseresultatet är ett mått som anger hur mycket överskott en verksamhet genererar och måttet i figuren anger hur stor andel av detta överskott som överförts till ägarna. NKI är ett kvalitetsindex som konstruerats utifrån en samman- vägning av brukarnas upplevda kvalitet inom ett antal områden.8 Indexet är konstruerat så att det genomsnittliga värdet för den samlade i är 1. Figur 8.1 Nöjd kund index 2012 i relation till andel av rörelseresultatet som i genomsnitt överförts till ägarna 2008–2012, Överfört till ägare, andel av rörelseresultat % Källa: kommun samt årsredovisningar för aktuella bolag.9 7De direkta överföringarna avser utdelning, koncernbidrag och återbetalning av aktieägar- tillskott. Överföringarna anges som genomsnittlig andel av rörelseresultatet –2012. 8Kontinuitet, flexibilitet, självbestämmande och integritet, trygghet, social samvaro, mat och helhetsomdöme. 9I figuren redovisas 12 av de 13 aktuella bolagen. Två av de 12 bolagen har exakt samma värden och representeras därför av en markering i figuren. För det 13:e bolaget har det inte varit möjligt att få fram ett relevant mått för rörelseresultat som överförts till ägarna. Samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem och kvalitet Figuren visar inte något samband mellan direkta värdeöverföringar och kvalitet i de aktuella företagen. Vi kan dock se att det finns variationer både vad gäller kvalitet och vad gäller värdeöverföringar. För verksamheten i har vi för få observationer för att det ska vara meningsfullt att visa dem i motsvarande figur. Slut- satsen är densamma som för det vill säga att det finns varia- tioner mellan företagen men att det inte går att se något samband mellan direkta värdeöverföringar och kvalitet. Den sammantagna slutsatsen är att vi för de aktuella företagen inte kan se något samband mellan direkta värdeöverföringar och kvalitet. Som nämnts ovan är de inte möjligt att dra några generella slutsatser av resultaten. Värdeöverföringar kan göras genom prissättning av interna trans- aktioner det vill säga köp och försäljning av varor och tjänster inom en koncern. Exempel på tjänster som kan vara aktuella inom de företag som vi studerat kan vara administration och företagsledning. Om priserna är höga i relation till vad som i ett marknadsperspek- tiv kan betraktas som normalt innebär transaktionen en överföring av värde från det köpande till det säljande bolaget inom koncernen. Samma resonemang kan tillämpas vid ränteberäkning av koncern- interna fordringar och skulder mellan bolag inom en koncern. Det är inte möjligt att med hjälp av årsredovisningar bedöma om den internprissättning som tillämpats är rimlig. Vi har därför valt att studera i vilken omfattning som interna transaktioner förekom- mer. I fem av de studerade företagen förekommer koncerninterna trans- aktioner i form av köp och försäljning samt i form av räntekostna- der. Endast i ett företag är dessa transaktioner av sådan omfattning att de skulle kunna leda till värdeöverföringar som en följd av höga internpriser i samband med koncerninterna köp. Vi drar därför slutsatsen att värdeöverföringar genom intern- priser inte är aktuella i majoriteten av de bolag som studerats. Samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem och kvalitet Upparbetning av värde i företagen När ägarna väljer att behålla upparbetade vinster i bolaget och dessa tillförs det egna kapitalet kan det betraktas som en indirekt värde- överföring. Värdeöverföringen kan realiseras i samband med en för- säljning av bolaget, delas ut eller återinvesteras i bolaget. Vår analys visar att sex av de studerade bolagen har haft en genomsnittlig tillväxt av det egna kapitalet på . Här bör beaktas att ett nystartat företag kan ha en kraftig procentuell tillväxt eftersom det nominella värdet på det egna kapitalet initialt är lågt. Den relativa tillväxten blir då mycket högre än i ett etablerat företag med ett större eget kapital. I fyra av de studerade bolagen har den genom- snittliga årliga utvecklingen av det egna kapitalet varit negativ. Stor- leken på det egna kapitalet i de aktuella bolagen varierade mellan och . Vi kan se att det egna kapitalet har ökat i nio av de 14 aktuella bolagen vilket innebär att värden ackumulerats i dessa bolag. En förutsättning för tillväxt av det egna kapitalet är att verk- samheten redovisar vinst. I bilaga 4 redovisar vi en analys av sam- bandet mellan vinst i form av rörelsemarginal och kvaliteten. Vi kan inte heller här se något samband mellan rörelsemarginalen och kva- liteten i vårt urval av företag. Ägarnas uttag av lön Om ägarna arbetar i det egna bolaget och tar ut en lön som över- stiger en marknadsmässig lön innebär det en värdeöverföring. Över- föring i form av lön innebär relativt höga kostnader för företaget. Det innebär också att ägaren beskattas för inkomst i stället för som vid utdelning för kapital. I de aktiebolag som ingår i koncerner är frågeställningen om överföring via lön till ägare inte aktuell eftersom ägande sker i flera led. Ägaren arbetar här i normalfallet inte i den aktuella verksamheten. Fem av de aktuella bolagen ingår i koncerner. Vad gäller övriga bolag framgår endast uppgifter om lön till bo- lagets ledning i två fall. Lönen var marknadsmässig i det ena bolaget och låg i det andra. Samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem och kvalitet Eftersom vi saknar uppgifter om löneuttag i ett stort antal av företagen kan vi inte bedöma om det gjorts värdeöverföringar genom löneuttag. 8.2Ersättningssystemens påverkan på kvaliteten 8.2.1Reglering och utgångspunkter för ersättningssystem i lagen av valfrihetssystem I ett valfrihetssystem i enlighet med LOV ska samtliga godkända leverantörer behandlas på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt. Detta gäller för såväl ersättning som kvalitetskrav. Av lagen framgår vidare att grunderna för den ekonomiska ersättningen till en leverantör ska framgå av förfrågningsunderlaget. Eftersom val- frihetssystem bygger på konkurrens vad gäller kvalitet och inte pris ska ersättningen vara densamma till alla aktörer som utför en viss tjänst. I LOV regleras inte hur ersättningssystemet ska vara utformat vilket innebär att kommunerna har stor frihet när det gäller utform- ningen av systemen. 8.2.2Olika typer samt val av ersättningssystem Kommuner och Landsting10, SKL, och Kammarkollegiet11 har båda publicerat beskrivningar som stöd för kommuner som ska införa valfrihetssystem. Vad gäller ersättningssystem anges att arbetet bör inledas med att identifiera alla kostnader som är kopplade till den aktuella tjänsten för att kunna få en så exakt beräkning av de faktiska kostnaderna som möjligt. Hänsyn måste här enligt Kammar- kollegiet tas till geografiska förutsättningar, kringtider vid utföran- det av tjänsten och vårdnivåer. Nästa steg är att välja en modell för hur ersättningarna ska utformas och utvärdera vilket utfall olika modeller kan få. Det framhålls att valet av ersättningsmodell styr leverantörernas beteende och påverkar deras möjligher att planera den egna verksamheten. 10Val av ersättningsmodell och beräkning av ersättningsnivå, Kommuner och Lands- ting 2009. 11Upphandling enligt LOV – en processbeskrivning, Kammarkollegiet 2011. Samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem och kvalitet Som styrmedel kan ersättningsformen enligt Kammarkollegiet12 främst bidra till att uppfylla övergripande mål för kvalitet, och kost- nadskontroll, samt att upprätthålla tillräckliga produktionsvolymer. Ett sätt att dela in olika former av ersättning är fast ersättning, rörlig ersättning och målrelaterad ersättning. Vad gäller hem- tjänsten finns exempel på fast ersättning då utföraren ersätts för biståndsbedömd tid13 och rörlig ersättning då ersättningen be- räknas efter den del av den biståndsbedömda tiden som faktiskt utförs. Något exempel på kommuner som använder målrelaterad ersättning inom finns inte . 8.2.3Aktuella ersättningar i LOV kommuner SKL har kartlagt vilken typ av ersättningssystem som LOV kommu- nerna använder sig av inom hemtjänsten.14 Kartläggningen omfattar 148 kommuner som hade valfrihetssystem i drift inom . Den indelningsgrund som använts i kartläggningen är inrapporterad utförd tid, utförd elektroniskt registrerad tid, beviljad tid samt ersättning efter aktiviteter eller nivåer för till exempel vårdtyngd. Fördelningen mellan de olika typerna av ersättningssystem i kart- läggningen framgår av figur 8.2. 12Ersättningsformer vid upphandling av vård och omsorg, Kammarkollegiet 2012. 13Från utförarens perspektiv är denna ersättning att betrakta som fast eftersom den inte rela- terar till utförd prestation. I samband med att biståndsbeslutet ändras ändras även ersätt- ningen till utföraren. 14Hemtjänstersättning 2013, Kommuner och Landsting 2013. Samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem och kvalitet Figur 8.2 Fördelning av typ av ersättningssystem i 148 studerade kommuner Källa: Kommuner och Landsting. Av figuren framgår att ersättning efter elektroniskt registrerad tid är den vanligaste ersättningsformen som tillämpas i 49 av kom- munerna. I 45 av kommunerna sker ersättningen utifrån beviljad tid och i 42 kommuner utifrån inrapporterad tid. En jämförelse med motsvarande kartläggning 2012 visar att antal kommuner som ersätter för elektroniskt registrerad tid ökar och kommuner som ersätter för inrapporterad tid minskar. Även antalet kommuner som ersätter utifrån aktiviteter har ökat från 3 kommuner 2012 till 12 kommuner 2013. Av tabellen nedan framgår vilka genomsnittliga belopp samt de högsta och lägsta beloppen som kommunerna ersätter utförarna med. Beloppen är hämtade från SKL:s studie och redovisningen av- ser ersättningar för omvårdnad och service i samtliga kom- muner som ingick i kartläggningen. Samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem och kvalitet SOU 2014:2 Medelersättning samt lägst och högsta nivå för omsorg och service i 148 studerade kommuner, Omvårdnad, kr/tim Service, kr/tim Beviljad tid, medel Beviljad tid lägsta/högsta Inrapporterad tid, medel Inrapporterad tid, lägsta/högsta Elektroniskt registrerad tid, medel Elektroniskt registrerad tid, lägsta/högsta Källa: Kommuner och Landsting. Som framgår av tabellen varierade ersättningen vad gäller omvårdnad mellan och . För servicetjänster var motsvarande belopp 420 respektive 222 kro- nor . SKL konstaterar i sin studie att de kommuner som börjat tillämpa LOV tidigt hade något lägre ersättningar. Skillnaden mellan de högsta och lägsta ersättningarna var också mindre i dessa kommuner. Förutsättningarna gällande mervärdesskatt skiljer sig mellan verksam- het som bedrivs i egen regi och den som bedrivs av privata utförare. Social omsorg och den verksamhet som bedrivs där är inte skatte- pliktig verksamhet enligt mervärdesskattelagen (1994:200), ML.15 Detta innebär att företag som bedriver verksamhet inom detta om- råde inte har rätt att göra avdrag för ingående mervärdesskatt för kostnader i verksamheten. Kommuner har dock enligt en särskild lag möjlighet att få ersättning för sina kostnader avseende mer- värdesskatt för inköp av varor och tjänster som hör till exempelvis socialtjänsten.16 Lagen har införts för att skapa konkurrensneutrali- tet mellan verksamhet som kommuner driver i egen regi och verk- samhet som upphandlas.17 Den privata utförarens kostnader för ingående mervärdesskatt belastar kommunen och det är således denna kostnad, ofta benämnd dold mervärdesskatt, som kommunerna erhåller ersättning för genom ersättningslagen. 153 kap. 2 och 4 §§ mervärdesskattelagen (1994:200). 16Lag (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting. 1995/96:64, s. 53 f. Samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem och kvalitet För skolverksamhet gäller att ersättning för mervärdesskatt med ett schablonbelopp om av det totala bidragsbeloppet ska ingå i grundbeloppet som lämnas i bidrag till enskilda huvudmän.18 Motsvarande bestämmelse saknas inom . Inom område kompenserar vissa kommuner inte de privata utförarna för att dessa inte har möjlighet att göra avdrag för ingående mervärdesskatt. I den kartläggning av ersättningar som genomförts av SKL har 125 kommuner redogjort för hur man han- terar mervärdesskatt inom . I 29 av dessa kommuner utgick ingen kompensation för mervärdesskatt till de privata utförar- na. I resterande 96 kommuner varierade kompensationen och upp- gick som högst till av ersättningen. Den genomsnittliga kompensationen var . I en rapport från Statskontoret konstateras att de faktiska kost- naderna för mervärdesskatt inom omsorg om äldre och funktions- hindrade uppgår till av de totala kostnaderna.19 Om kostnader för lokaler exkluderas uppgår andelen till . Vi kan konstatera att vissa kommuner inte behandlar frågan om mervärdesskatt i sina förfrågningsunderlag. Eftersom den faktiska andelen varierar mellan olika verksamheter är det inte möjligt att slå fast på vilken nivå kompensationen bör ligga för att förutsättningarna ska bli så konkurrensneutrala som möjligt. 8.2.4Analys av ersättningssystem och samband mellan ersättningar och kvalitet I ett valfrihetssystem kan man styra mot hög kvalitet genom ersätt- ningar, krav i förfrågningsunderlag, dialog och samverkan med leve- rantörer samt uppföljning och kontroll. Eftersom villkoren är lika för alla leverantörer bör konkurrensen mellan utförarna leda till en bättre kvalitet. Det är viktigt att de krav som ställs och utform- ningen av ersättningssystemen tillsammans stödjer en bra kvalitet. Det finns för- och nackdelar med olika ersättningssystem. Många av de kommuner som infört valfrihetssystem hade tidigare en modell med anslagsfinansiering. Svagheten med denna modell är att den inte stödjer en resursfördelning på individnivå baserat på bru- karens behov. Styrkan med anslagsfinansiering ligger i möjligheten 18Procentsatsen avser det totala bidragsbeloppet, 14 kap. 4 § skolförordningen (2011:185). 19Översyn av 1 § förordningen om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting, Statskontoret, 2011. Samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem och kvalitet Införande av valfrihetssystem har medfört att kommunerna använder en resursfördelning som baserar sig på respektive brukares behov av hjälp, antingen genom att ersätta för beviljad tid eller utförd tid. Fördelen med att använda biståndsbe- dömd tid som ersättningsgrund är att resurstilldelningen per brukare anpassas till behovet. Det kräver också mindre administration än att ersätta för utförd tid. Svagheten ligger i att ersättning ges för resursbehovet, inte för de insatser som faktiskt utförs. Risken är att brukaren inte får insatser som motsvarar det bedömda behovet. Vid rörlig ersättning rapporterar utförarna in utförd tid eller utförda aktiviteter. För den enskilde innebär ersättning för utförd tid att den beviljade tiden i ökad utsträckning också utförs. Detta ökar rättssäkerheten och kan också leda till bättre kvalitet. I det senare fallet måste tidsåtgången för de enskilda aktiviteterna fast- ställas och biståndsbesluten baseras på dessa aktiviteter. Rörlig ersätt- ning ställer större krav på de administrativa rutinerna och utförarna måste rapportera in utförd tid respektive utförda aktiviteter. Vid ersättningsmodeller som baseras på utförda aktiviteter finns en risk att brukarens och utförarens möjligheter att påverka inne- hållet i omsorgen försvåras. innebär en ersättning baserad på aktiviteter att utföraren uppmuntras att genomföra alla beslutade insatserna och att effektivisera det sätt på vilket insatserna utförs. Ersättning utifrån såväl beviljad som utförd tid baserar sig på biståndsbedömning som i sin tur utgår från den enskildes behov. Dessa ersättningsmodeller ställer på så sätt högre krav på kom- munerna när det gäller kostnadskontroll jämfört med anslagsfinan- siering. Det finns inga exempel på kommuner som använder mål- relaterad ersättning.