sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — Då kommer kommissionen att tillämpa det förfarande som gäller för rekapitalisering till banker med kapitalunderskott i tillämpliga delar, inklusive kravet på en omstrukturerings- eller avvecklingsplan, om inte stödet återbetalats . Av bankmeddelandet framgår vidare vilka krav individuella garantier och likviditetsstöd liksom stödprogram ska uppfylla för att godkännas av kommissionen. Centralbankernas tillhandahållande av likviditet Enligt meddelandet omfattas centralbankers penningpolitiska verk- samhet, såsom operationer på den öppna marknaden och stående faciliteter, inte av reglerna om statligt stöd. Riktat stöd till ett visst kreditinstitut kan utgöra statligt stöd om inte samtliga följande villkor är uppfyllda: a)i fråga är tillfälligt illikvitt men solvent (illiquid but solvent) då likviditetsfaciliteten ställs till förfogande och denna facilitet inte är en undantags- åtgärd och en del av ett större stödpaket. b)Faciliteten är fullständigt garanterad av säkerheter med värde- ringsavdrag (haircuts) i förhållande till facilitetens kvalitet och marknadsvärde. c)tar ut en straffränta av stödmottagaren. d)Åtgärden vidtas på eget initiativ, och framför allt inte upp av någon motgaranti från staten. Ianspråktagande av insättargarantisystem och avvecklingsfonder Interventioner från insättargarantisystem för att ersätta insättarna i enlighet med medlemsstaternas skyldigheter till följd av direktiv /19/EG om system för garanti av insättningar utgör inte statligt stöd. Om detta slags ordningar eller liknande system används i samband med omstrukturering av ett kreditinstitut kan de dock utgöra statligt stöd. Även om ordningen i fråga omfattar medel från den privata sektorn kan den anses utgöra statligt stöd i den mån som den står under statlig kontroll och om staten fattar beslut om dess tillämpning. Kommissionens bedömning av huruvida detta slags interventioner är förenliga med den inre marknaden kommer att ske enligt bankmeddelande. Bedömningen av huruvida statligt stöd från resolutionsfonder är förenligt med den inre marknaden kommer att ske enligt bankmeddelande. Särskilda överväganden rörande avvecklingsstöd Enligt meddelandet bör medlemsstaterna uppmuntra att aktörer som inte är ekonomiskt bärkraftiga avvecklas, som de ser till att avveckling kan ske under ordnade former så att den finansi- ella stabiliteten inte äventyras. En ordnad avveckling av ett kredit- institut i svårigheter bör alltid övervägas när det inte är troligt att institutet i fråga kan återställa sin långsiktiga lönsamhet. Statliga åtgärder för att stödja en avveckling av ett nödlidande kreditinstitut anses vara förenliga med den inre marknaden, under förutsättning att kapital och efterställda skulder i en bank som inte uppfyller de lagstadgade minimikapitalkraven har skrivits ned eller konverterats. En avveckling under ordande former ska leda till att det nöd- lidande kreditinstitutets verksamhet upphör inom en föreskriven tid. Detta medför att det inte är möjligt att ingå några nya affärs- förbindelser med tredje part. Det hindrar dock inte att pågående affärstransaktioner fullföljs i den mån detta leder till minskade avvecklingskostnaderna. Dessutom måste man vid en avveckling så långt som möjligt använda sig av ett konkurrensutsatt förfarande när man säljer av delar av verksamheten eller tillgångar. En avveck- ling under ordnade former innebär att intäkterna av all eventuell försäljning av tillgångar används för att täcka avvecklingskost- naderna. Medlemsstaterna kan använda sig av ett antal olika instrument för att organisera avvecklingen av nödlidande kreditinstitut. Statliga stödåtgärder som genomförs till stöd för en sådan avveckling måste vara förenliga med de principer som anges nedan. Medlemsstaterna måste tillhandahålla en plan som anger hur avvecklingen av ett kreditinstitut under ordnade former ska gå till. Kommissionen kommer att bedöma om de åtgärder som vidtas för att rekonstruera ett kreditinstitut är förenliga med den inre mark- naden, så som anges i omstruktureringsmeddelandet, med nödvändiga ändringar. De särskilda villkor som gäller för en avveckling under ordnade former beskrivs i det följande. Medlemsstaterna bör visa att stödet ger kreditinstitutet möjlighet till en verklig ordnad avveckling, som stödet begränsas till det nödvändiga för att hålla institutet flytande under avveck- lingsfasen med beaktande av det uppsatta målet och i överens- stämmelse med bördefördelningskraven bankmeddelande. Begränsning av snedvridningen av konkurrensen För att undvika otillbörlig snedvridning av konkurrensen bör avvecklingsfasen begränsas till den period som är absolut nödvän- dig för att avvecklingen ska kunna genomföras under ordnade former. Så länge det stödmottagande kreditinstituten fortsätter sin verk- samhet får det inte aktivt konkurrera på marknaden eller inleda ny verksamhet. Dess verksamhet ska i princip begränsas till en fort- sättning och ett fullbordande av de pågående verksamheterna för befintliga kunder. Nya verksamheter med befintliga kunder ska begränsas till förändringar av avtalsvillkoren i befintliga kontrakt och omstrukturering av befintliga lån, så länge sådana ändringar förbättrar den berörda tillgångens nettonuvärde. Ett kreditinstitut under avveckling måste utforma sin prissätt- ningspolitik så att denna ger kunderna incitament att söka efter attraktivare alternativ. Om det krävs ett tillstånd, t.ex. för en avvecklingsenhet (rump bank) eller ett tillfälligt institut som skapats enkom för en ordnad avveckling av ett kreditinstitut (s.k. broinstitut) ska dessa begränsas till de verksamheter som är absolut nödvändiga för avvecklingen. Gällande rätt SOU 2014:52 behöriga tillsynsmyndigheten bör dra in tillståndet. Vid en ordnad avveckling måste medlemsstaten se till att minimera moral hazard, bland annat genom att se till att inget ytterligare stöd ges som är till gagn för aktieägarna eller innehavarna av efterställda fordringar. Av denna anledning får inte de krav som aktieägarna och innehavarna av efterställda fordringar har överföras till någon pågående ekonomisk verksamhet. Det som ovan sägs om omstruktureringsstöd och undsättnings- stöd gäller i tillämpliga delar. Försäljning av ett kreditinstitut under avveckling under ordnade former Försäljning av ett kreditinstitut när en avveckling under ordnade former pågår kan innebära statligt stöd till köparen, såvida inte försäljningen sker genom ett öppet, ovillkorat och konkurrens- utsatt anbudsförfarande och tillgångarna säljs till högstbjudande. Sådana konkurrensutsatta anbudsförfaranden ska, i förekommande fall, möjliggöra försäljning av delar av institutet till olika bjudande. Vid bedömningen om det föreligger stöd till köparen av ett kreditinstitut, eller delar därav, ska kommissionen undersöka om -försäljningen sker på ett öppet, ovillkorat och icke-diskriminer- ande sätt, -försäljningen sker på marknadsvillkor, och -kreditinstitutet eller staten, beroende på vilken struktur som valts, söker att maximera försäljningspriset för de tillgångar och skulder som berörs. Om stöd utgår till den ekonomiska verksamhet som säljs (till skill- nad från köparen av verksamheten) kommer stödets förenlighet att granskas separat i ljuset av bankmeddelande. Om avveck- lingsförfarandet omfattar försäljning av en ekonomisk enhet som har en betydande marknadsandel, kommer kommissionen att bedöma huruvida det behövs åtgärder för att begränsa snedvrid- ningen av konkurrensen till följd av stödet till den ekonomiska enheten, och kontrollera att den enhet som uppstår till följd av försäljningen är bärkraftig. Vid denna bedömning kommer kom- missionen att beakta köparens storlek och styrka i förhållande till den köpta verksamhetens storlek och styrka. Villkor för godkännande av program för avveckling under ordnade former Kommissionen anser att program för avvecklingsstöd för kredit- institut av begränsad storlek kan godtas under vissa förutsätt- ningar, bl.a. att de är utformade så att de överensstämmer med kraven på att aktieägare och innehavare av efterställda fordringar ska vara med och dela bördan och förebygger moral hazard och andra konkurrenshot. 3.15.8Kommissionens bedömning av statsstödsärenden I hanteringen av statsstödsärendena under den finansiella krisen bedömde kommissionen för varje åtgärd om den var lämplig, nöd- vändig och proportionerlig.128 Statsstöd skulle vara lämpligt för att uppnå målen i fördraget, dvs. att avhjälpa en allvarlig störning i medlemsstatens ekonomi. Kom- missionen identifierade i sina meddelanden vilken typ av stöd som effektivt kunde bidra till det målet och säkerställa att stödet var riktat till att återställa den finansiella stabiliteten eller säkerställa utlåningen till realekonomin. Statsstödet skulle vara begränsat till vad som var nödvändigt för att uppnå målen. Kommissionen granskade nödvändigheten genom att 128 Beskrivningen är hämtad ur The effect of temporary State aid rules adopted in the context of the financial and economic crisis, Commission Staff Working Paper, , s. 46 ff. Den beskrivning som lämnas här är generell. I dokumentet går kommissionen också igenom varje typ av stödåtgärd för sig. övervaka att det var begränsat både i tiden129 och i tillämp- ningsområdet (scope). Kommissionen säkerställde alltså att alla åtgärder var tillfälliga och hade en fördefinierad och rimlig omfatt- ning. Den positiva effekten av statsstöden balanserades mot störningar i konkurrensen för att säkerställa att de sistnämnda var begränsade till ett minimum. Kommissionen fokuserade på tre punkter, näm- ligen att säkerställa att: 1.den ersättning som betalades för stödet var tillräcklig och om möjligt gav incitament till utträde från stödet, 2.tillräckliga åtgärder hade vidtagits för att begränsa konkurrens- störningar, och 3.båda villkoren (ersättning och åtgärder) var strängare för nöd- lidande banker än för i grunden sunda banker. 129 Det betydde exempelvis att de program som medlemsstaterna tillhandahöll var tids- begränsade och förlängdes successivt. Stödet som gavs kunde dock ha längre löptid än programmet. 4Övergripande om resolutions- direktivet och kommitténs förslag I de inledande kapitlen framgår att med resolution menas ett särskilt förfarande för att rekonstruera eller avveckla fallerande finansiella företag som kan användas som ett alternativ till avveck- ling genom konkurs eller likvidation när en sådan skulle medföra stora samhällsekonomiska kostnader. I detta kapitel beskriver kommittén först EU:s direktiv inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kredit- institut och värdepappersföretag (resolutionsdirektivet) i korthet. Därefter redogör vi för vad vi behöver förhålla oss till när ett direktiv som detta och annan relaterad normgivning på EU-nivå ska införlivas, vilket är en central utgångspunkt för de författnings- förslag som vi lägger. Därefter beskriver vi övergripande vårt förslag till genomförande, som i huvudsak innebär att två nya lagar föreslås ersätta den funktion som lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) har , samt kortfattat om hur resolution kan tänkas fungera i praktiken. 4.2En översikt av resolutionsdirektivet Resolutionsdirektivet utgör ett ramverk för resolution av kredit- institut och värdepappersföretag (institut) samt andra företag som ingår i samma koncern som ett institut. Resolution syftar som nämnts till att rekonstruera eller avveckla ovan nämnda företag på ett sätt som inte leder till en allvarlig störning i det finansiella systemet. Ett lika viktigt syfte med ramverket är dock att undvika att enskilda företag hamnar i problem som kan riskera att leda till en allvarlig störning i det finansiella systemet och därmed fram- Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag Om detta ändå sker ska medlemstaterna genom resolutionsregelverket kunna hantera det krisdrabbade företaget så att verksamhet som är kritisk för någon av det finansiella systemets grundläggande funktioner upprätthålls och på ett sätt som inte leder till betydande spridningseffekter. Kostnaderna för detta ska i första hand bäras av företaget under resolution och dess ägare, i andra hand av företagets borgenärer i prioritetsordning och först i sista hand ska offentliga medel användas. De insatser som görs med offentliga medel ska vidare som huvudregel finansieras av den privata sektorn genom att särskilda avgifter tas ut av de företag som kan bli föremål för resolution. För att uppnå dessa syften innehåller resolutionsdirektivet inte bara bestämmelser om det särskilda förfarande för rekonstruktion eller avveckling som resolution utgör utan även om hur man ska förbereda och underlätta för resolution samt bestämmelser som syftar till en harmonisering av krisavvärjande tillsynsåtgärder som ska sättas in när ett företags finansiella ställning försämras på ett sätt som gör att ett fallissemang och därmed resolution kan bli aktuellt i närtid, vilket direktivet kallar tidiga ingripanden. Skälet till benämningen torde vara att de är tidiga ur aspekten att ingripa mot ett företag som har finansiella problem av en art som kan leda till resolution. kan dock ha ingripit före det på basis av andra tillsynsregler. Närmare om direktivets innehåll Direktivet är organiserat i tio avdelningar. I det följande beskriver vi översiktligt resolutionsdirektivets olika delar. Den första avdelningen (artiklarna 1–3) berör tillämpnings- område, definitioner och utseende av myndighet med ansvar för resolution (resolutionsmyndighet). Den andra avdelningen (artiklarna 4–26) rör det förberedande arbetet. Här finns nya krav på upprättandet av så kallade återhämt- ningsplaner och resolutionsplaner, samt möjligheten för resolutions- myndigheten, om den bedömer att ett företag inte kan rekonstrueras eller avvecklas på ett ordnat sätt genom resolution, kräva att hinder för en effektiv resolution avlägsnas. I denna avdelning finns även bestämmelser rörande möjligheten att teckna avtal om finansiellt bistånd inom en finansiell koncern. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag Den tredje avdelningen (artiklarna 27–30) rör tidiga ingripanden, inklusive tillsättandet av en tillfällig förvaltare. Tidiga ingripanden handlar om att ge tillsynsmyndigheterna möjligheter att genom åtgärder som företaget själv kan vidta förhindra att en försämring av ett företags finansiella ställning fortgår ända till dess att resolution är enda alternativet. Den fjärde avdelningen (artiklarna 31–86) innehåller själva resolu- tionsordningen. Den inleds med resolutionsändamålen, som handlar om att upprätthålla kritiska funktioner, undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten, skydda offentliga medel samt att skydda insättare, investerare, kundmedel och kundtill- gångar. Dessa ändamål ska dock inte bara styra ett enskilt resolu- tionsförfarande, utan även det förberedande arbetet och ramverket och dess bestämmelser i sin helhet. Därefter anges förut- sättningarna för att försätta ett företag i resolution. I princip ska resolution endast inledas om konkurs eller likvidation är alter- nativet och om resolution är nödvändigt för att uppnå resolutions- ändamålen. Direktivet anger även ett antal generella principer för hur resolution ska utformas och genomföras. Flertalet av dessa åter- kommer i specifika bestämmelser i anslutning till resolutions- åtgärder, men i avsaknaden av sådana bestämmelser ska alltså dessa principer styra utformningen av resolution. Principerna handlar om att behålla prioritetsordningen genom att ägarna bär förluster före borgenärer och att borgenärer med samma prioritet behandlas likvärdigt, att ingen ägare eller borgenär får ett sämre ekonomiskt utfall till följd av resolution än vad som blivit utfallet vid en konkurs, att företagsledningen byts ut, att resolutionskostnaderna och värdeförstörelsen minimeras samt att efterlevs. Mer konkret handlar resolution om att rekonstruera eller avveckla verksamhet. För detta ändamål behöver den ansvariga myndigheten (resolutionsmyndigheten) kunna vidta lämpliga åtgärder. I direktivet anges fyra resolutionsverktyg som alla med- lemsländer ska införa. -Försäljningsverktyget som innebär att resolutionsmyndigheten ska kunna sälja inkråm och aktier i ett företag under resolution till en privat förvärvare. -Broinstitutsverktyget som innebär att resolutionsmyndigheten ska kunna överföra inkråm eller aktier från företaget under Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag resolution till ett tillfälligt upprättat institut som kontrolleras av myndigheten. -Avskiljandeverktyget som innebär att resolutionsmyndigheten ska kunna överföra inkråm som inte lämpar sig för omedelbar avyttring till ett särskilt upprättad tillgångsförvaltningsbolag som i stället avvecklar verksamheten . Detta verktyg får endast tillämpas i kombination med något annat resolutions- verktyg. -Skuldnedskrivningsverktyget som innebär att resolutions- myndigheten ska kunna dels skriva ned skulderna i ett företag under resolution, dels konvertera skulder till aktier. Skulder kan konverteras till aktier såväl i företaget under resolution som i dess moderföretag. Konvertering kan också ske till aktier i ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltningsbolag. En verktygslik befogenhet är rätten att skriva ned och konvertera sådana skuldinstrument som får räknas in i kapitalbasen, det vill säga primär- och supplementärkapitalinstrument. Denna möjlighet ska dels kunna utnyttjas i resolution, dels utanför resolution som en sista åtgärd för att undvika resolution. Innan resolutionsmyndigheten använder något verktyg som kan leda till att någon borgenär drabbas av förluster ska myndigheten vidta åtgärder som innebär att ägarna bär förluster först, och fullt ut, innan någon borgenär gör detsamma. För att säkerställa att företag har tillräcklig kapacitet på sina balansräkningar i form av såväl kapital som nedskrivningsbara skulder ska det införas ett särskilt krav på detta. För att kunna tillämpa resolutionsverktygen anger direktivet ett antal särskilda befogenheter som ska finnas, exempelvis befogenhet att överföra inkråm och aktier, befogenhet att skriva ned kapital- beloppet på skulder m.m. För att verktygen ska fungera effektivt krävs dessutom ett antal kompletterande befogenheter. Av dessa kan särskilt möjlighet att ta kontroll över företaget nämnas. I övrigt handlar det i stor utsträckning om att skaffa rådrum som att kunna stoppa vissa betalningar och om att se till att verksamhet som överförs inte drabbas av avbrott. Även om man kan använda skuldnedskrivningsverktyget för att kapitalisera företag under resolution så kan det vara nödvändigt att tillföra externa medel i form av statligt stöd för att resolutionen ska lyckas. Ett skäl till detta är att skulder, trots krav på en viss nivå av Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag nedskrivningsbara skulder, kan behöva undantas från nedskrivning och konvertering av systemstabilitetsskäl. Vidare kan det trots befogenheter att förhindra finansierings- flykt bli så att ett företag som försätts i resolution har eller får finansieringsproblem. Även för att avhjälpa dessa kan det krävas åtgärder och medel för att finansiera dessa. Direktivet anger av detta skäl att ett finansieringsarrangemang ska bildas och finansieras av företagen genom avgifter. Finansieringsarrangemanget ska sedan kunna användas för att bland annat utfärda garantier för att under- lätta för företaget under resolution att erhålla finansiering och för att skjuta till kapital vid en skuldnedskrivning. Bestämmelserna om finansieringsarrangemanget finns i avdelning VII (artiklarna 99– 109), men hur medel från detta kan användas och när de inte kan användas framgår främst av bestämmelserna om specifika resolutions- verktyg i avdelning IV. Det finns strikta krav på bördefördelning, det vill säga att ägare och borgenärer först ska ha burit förluster i viss utsträckning, innan medel från finansieringsarrangemanget kan användas till kapitalisering eller mer generellt bidra till resolutionen av ett före- tag. I en systemkris är det även tillåtet att skjuta till kapital från andra källor än finansieringsarrangemanget genom att tillämpa de så kallade statliga stabiliseringsverktygen som gör det möjligt med statliga kapitaltillskott eller att staten tillfälligt övertar ägandet till ett företag som fallerar. Direktivet innehåller även bestämmelser om hur företaget under resolution ska värderas. En eller flera sådana värderingar ska ligga till grund för beslut om att försätta företaget i resolution och beslut om vilka åtgärder som ska vidtas och hur dessa ska utformas. Resolution medför ingripanden i enskildas rättigheter. Av detta skäl finns det ett antal bestämmelser som begränsar och ställer krav på resolutionsförfarandet i syfte att upprätthålla ett grundläggande egendomsskydd för olika intressenter. Ett viktigt inslag i dessa är att det alltid ska göras en bedömning av om någon borgenär har fått ett sämre ekonomiskt utfall än vid en konkurs, vilket ju också är en grundläggande princip för resolution. I så fall är borgenären berättigad till ersättning för mellanskillnaden. Sådan ersättning ska betalas via finansieringsarrangemanget. Direktivet innehåller även regler om när och vem resolutionsmyndigheten ska underrätta om olika åtgärder, rätten att överklaga beslut om resolutionsåtgärder samt hur resolution relaterar till konkurs och andra legala för- faranden. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag Två viktiga dimensioner i resolutionsreglerna är att de ska fungera för att hantera hela koncerner och inte minst att de ska fungera i en gränsöverskridande kontext, framför allt inom, men även utanför unionen. Avdelning V (artiklarna 87–92) handlar just om processer m.m. rörande resolution av gränsöverskridande koncerner och avdelning VI (artiklarna 93–98) behandlar situa- tionen då resolution inbegriper ett land utanför EES eller om ett sådant land inleder ett liknande förfarande. Avslutningsvis innehåller avdelningarna VIII–XI bestämmelser om sanktioner (artiklarna 110–114), verkställande befogenheter (artikel 115), ändringar av andra EU-direktiv och förordningar (artiklarna 116–126) samt slutbestämmelser (artiklarna 127–131). 4.3Generellt om införlivande av direktiv och andra EU-normer Resolutionsdirektivet som kortfattat beskrivits ovan ska komplet- teras med delegerade akter och tekniska standarder beslutade av kommissionen. Dessutom ska Europeiska bankmyndigheten () anta riktlinjer på en rad områden enligt direktivet. För att ge en bakgrund till vad detta får för inverkan på kommitténs arbete med att genomföra resolutionsdirektivet ges i det följande en kort beskriv- ning av var dessa olika rättsakter - direktiv, tekniska standarder och delegerade akter - hör hemma i unionens lagstiftningsprocess och hur de slår igenom i de nationella rättsordningarna. Resolutionsdirektivet är antaget under det ordinarie lagstift- ningsförfarandet vilket innebär att och minister- rådet gemensamt beslutar om direktivet efter förslag av kommis- sionen. Direktiv är bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås men överlåter åt de nationella myndig- heterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genom- förandet. Tanken med direktivformen är att de skyldigheter som följer av direktivet ska kunna genomföras i nationell rätt på det sätt som bäst passar respektive medlemsstat. Ett direktiv kan ge Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag medlemsstaterna möjlighet att införa mer långtgående bestäm- melser än de som finns i direktivet (minimidirektiv) men behöver inte göra det (fullharmoniseringsdirektiv). Det finns också direktiv som innehåller bestämmelser som är både av minimi- och full- harmoniseringskaraktär. Delegerade akter och tekniska standarder På vissa områden har och ministerrådet delegerat till kommissionen att komplettera resolutionsdirektivet.