sou · H2B318 · 2014-04-02 00:00:00 — medför detta svårigheter när det gäller att genom generell lagstiftning åstadkomma en höjd straffnivå och en mer differentierad straffmätning med utgångs- punkt från en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. 5.5Något om brottsutvecklingen m.m. efter 2008 I detta avsnitt redogörs kort för statistiska uppgifter kring brotts- lighetens utveckling, lagförda brott, påföljder och antalet personer intagna i kriminalvårdsanstalt. Syftet är framförallt att skildra om det skett några avgörande förändringar i dessa avseenden sedan betänkande, men ibland görs också referen- ser till utvecklingen sedd i ett längre tidsperspektiv. 33 Högsta domstolens domskäl p. Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter Som redogjorts för i avsnitt 5.2.1 anförde att det inte vid tiden för betänkandet fanns belägg för att våldsbrottslig- heten ökat i , trots att antalet brottsanmälningar ökat kraftigt under en rad år. Denna översiktliga beskrivning av brottsutveck- lingen när det gäller våldsbrott kan sägas gälla även för åren efter betänkande. Nedan följer en kortfattad beskrivning av brottsutvecklingen, i huvudsak hämtad från Brås publikation Brottsligheten i –2011.34 En kunskapskälla gällande brottsligheten i är den officiella kriminalstatistiken, som innehåller uppgifter om bl.a. anmälda brott, åtal för brott och beslut om lagföring för brott. Om brott som begåtts kommer att innefattas av kriminalstatistiken beror bl.a. på anmälningsbenägenheten hos dem som utsatts. För de flesta brotts- typer gäller att det finns ett mörkertal, dvs. att en del av de brott som begås aldrig kommer till myndigheternas kännedom. Anmäl- ningsbenägenheten varierar mellan olika typer av brott. Vid brott riktade direkt mot en person har brottets allvar stor betydelse för om brottet anmäls eller inte, vilket gör att den grövre brottslig- heten blir överrepresenterad i statistiken över anmälda brott.35 När det gäller statistik över lagföringsbeslut och påföljder kan anmärkas att vilka brott som behandlas vidare i rättskedjan från det att de anmäls beror på om det går att knyta en misstänkt person till brottet och om denne sedan påförs en sanktion. Statistiken över faktiskt påförda påföljder återspeglar därmed inte heller den faktiska brotts- ligheten, utan endast den brottslighet som varit möjlig att lagföra. Statistiken för uppklarade brott visar att personuppklaringsprocen- ten, dvs. den andel av alla anmälda brott som har lett till ett åtals- beslut och/eller lagföring, har minskat något , efter att tidigare varit svagt uppåtgående.36 35Brottsutvecklingen i –2011, s. 18 f. 36Kriminalstatistik 2012, s. 69. En lägre uppklaringsprocent bör inte användas som ett mått på polisens effektivitet, eftersom det inte finns förutsättningar att personuppklara alla brott som anmäls, jfr Brottsutvecklingen i –2011, s. 18. Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter Sammanfattningsvis ger kriminalstatistiken alltså inte en rätt- visande bild av brottsligheten. En annan källa till kunskap om brottsligheten är s.k. offerunder- sökningar, där tillfrågade personer själva får beskriva sin utsatthet för brott. genomför Brå på regeringens uppdrag en årlig brottsofferundersökning, den Nationella trygghetsundersökningen (NTU). Resultatet av NTU ger en kompletterande källa till kun- skap om brottsutvecklingen, som kan jämföras med kriminalstati- stiken. försvåras sådana jämförelser av olika faktorer. En sådan är att de som tillfrågas i NTU gör sin egen bedömning av om ett handlande de utsatts för varit ett brott, vilket inte alltid överens- stämmer med en juridisk bedömning. Vissa grupper i samhället är också svåra att nå genom undersökningar som sker genom telefon- intervjuer och skriftliga enkäter. Det gäller framför allt marginalise- rade grupper, exempelvis tungt kriminellt belastade personer och missbrukare. Offerundersökningar speglar därmed situationen fram- för allt för den vuxna normalbefolkningen.37 För vissa brottstyper kan kunskap om brottsligheten också in- hämtas från andra data, t.ex. och , där man kan utläsa hur många personer som vårdats för våldsskador inom sluten sjukvård. Även i undersökningar om levnadsförhållanden () ställs frågor om utsatthet för brott. Enligt NTU har utsattheten för brott sjunkit sedan undersök- ningen inleddes . Detta gäller även för brotten mot person, innefattande bl.a. misshandel, personrån och hot. Antalet anmälda brott har dock ökat kontinuerligt sedan statistiken började föras 1950, . Anmälda brott mot person, som domineras av misshandelsbrott, visar på samma utveckling. Ökningen av anmäl- ningar av egendomsbrott avstannade däremot för att övergå i en minskande trend totalt sett.38 37Brottsutvecklingen i –2011, s. 13 f och s. 20. Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter Figur 5.1 Andelen personer utsatta för brott totalt samt andelen personer utsatta för brott mot person åren 2005–2011 och andelen hushåll utsatta för brott mot egendom åren 2006–2011. Brott mot enskild person Källa: NTU. Figuren är hämtad från Brottstutvecklingen i –2011, s. 21. Figur 5.2 Antal anmälda brott totalt respektive antal egendomsbrott (8 kap. ) samt brott mot person (3–7 kap. ) åren 1975–2011 Källa: Kriminalstatistiken. Figuren är hämtad från Brottstutvecklingen i –2011, s. 23. Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter Det finns skillnader mellan fördelningen av olika brottstyper i anmälningsstatistiken och NTU – ett exempel är att brotten mot person, som utgjorde cirka fyra femtedelar av brotten enligt NTU men bara två tredjedelar av brotten enligt anmälningsstatistiken . Detta indikerar att brott mot person är underrapporterade i anmälningsstatistiken. Detta förhållande bekräftas av hur de i NTU tillfrågade personerna själva beskrivit sin anmälningsbenägenhet – uppgav att de anmält att de blivit utsatta för brott mot person, medan hade anmält att de utsatts för egendomsbrott.39 I Brås rapport görs följande övergripande bedömning av brotts- utvecklingen avseende våld mot person. Även brott mot person inrymmer ett flertal brottstyper med olika stora mörkertal. Sammantaget får dock den starka ökning som statisti- ken över anmälda brott uppvisar inte stöd av utvecklingen i NTU. Ut- ifrån framförallt NTU är det rimligt att anta att vanliga brott mot per- son, som misshandel och olaga hot, i huvudsak inte har blivit vare sig fler eller färre . Benägenheten att anmäla vid dessa brottstyper styrs i hög grad av förändringar i toleransen mot brott i samhället. Det allra grövsta och dödliga våldet har inte ökat under (se kapitlet om Dödligt våld), vilket gör att det finns anledning att tro att antalet anmälningar påverkas av att toleransen mot vålds- och sexualbrott har minskat. Att man i samhället tar våld på större allvar demonstreras inte minst genom att definitionerna ut- vidgats och straffen för olika våldshandlingar skärpts i lagstiftningen (se kapitlet om Misshandel och Sexualbrott) och att allt lindrigare typer av våld anmäls.40 Anmälda brott och utsatthet för brott efter 2011 minskade antalet anmälda brott totalt sett jämfört med . Detta gällde dock inte brott mot person, där antalet anmäl- ningar fortsatte att öka.41 visar dock den preliminära statistiken att anmälningarna för brott mot person, liksom anmäl- ningarna totalt sett, minskade jämfört med samma period 2012.42 Resultatet av NTU 2013 publicerades . Rapporten avser alltså utsattheten för brott . Utsatt- heten för brott har även detta år minskat i jämförelse med 2005. 41Kriminalstatistik 2012, rapport 2013:18, s. 21. 42Anmälda brott – preliminär statistik , reviderad , Brå 2013, s. 2 f. Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter I kategorin brott mot person (som innefattar misshandel, hot, sexualbrott, personrån, bedrägerier och trakasserier) har andelen utsatta minskat något (11,4 jämfört ). Samma nivå av utsatthet noterades . Det kan dock anmärkas att medan utsattheten för hot, personrån och sexual- brott varit relativt –2012, har utsattheten för misshandel däremot sjunkit 2012 jämfört med de föregående åren. Dessa år var andelen som utsattes 2,4–2,(och andelen där misshandeln uppgavs vara allvarlig mellan ) medan andelen utsatta var (allvarliga fall 0,4 pro- cent).43 Av den senast tillgängliga anmälningsstatistiken och NTU bör slutsatsen kunna dras att det i vart fall inte finns något som tyder på att våldsbrottsligheten ökat eller blivit grövre till sin karaktär; jfr Brås bedömning av brottsutvecklingen i rapporten avseende åren 2008–2011 som citerats i föregående avsnitt. Tabell 5.1 Utsatthet i befolkningen (16–) för olika typer av brott mot enskild person –2012 Andel utsatta personer i procent 1.Nettoredovisning av alla typer av brott mot enskild person. 2.Avser misshandel som varit så allvarlig att den lett till besök hos läkare, sjuksköterska eller tand- läkare. 3.Enligt de utsatta i NTU har av personrånen begåtts utomlands. Källa: NTU. Tabellen är en del av en tabell hämtad från Utsatthet 2012, Resultat från Nationella trygghetsundersökningen (NTU) 2013, s. 5. 43 Utsatthet för brott 2012, Resultat från Nationella trygghetsunderökningen (NTU) 2013, Brå 2013, s. 2 f. Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter 5.5.3Påföljder, strafftider och fängelsedömda Allmänt om huvudbrottsprincipen i kriminalstatistiken Kriminalstatistiken redovisas ofta i enlighet med den s.k. huvud- brottsprincipen. Denna innebär att det är det allvarligaste brottet, vid en jämförelse mellan brottens straffskalor, som redovisas i olika sammanhang. Om den tilltalade dömts för flera brott innebär huvudbrottsprincipen att det av statistiken bara framgår vilket det allvarligaste brottet var (fortfarande sett utifrån straffskalorna). Om den dömde begått flera brott och ett eller flera av dem har samma straffskala, väljs ett av brotten slumpmässigt som huvud- brott.44 Huvudbrottsprincipen används t.ex. i statistiken över fängelse- domar och strafftidernas längd. Detta innebär att längden på det fängelsestraff som redovisas i statistiken i många fall omfattar både straffvärdet för huvudbrottet och för annan brottslighet. Ett fängelsestraff som redovisas som t.ex. grov misshandel kan alltså innefatta flera andra brott, även flera fall av grov misshandel. Huvudbrottsprincipen gäller också vid angivandet av vilka brott som intagna eller inskrivna i anstalt begått. Det totala antalet lagföringsbeslut avseende samtliga brottstyper, dvs. strafförelägganden, åtalsunderlåtelser och domar, har ökat . Framförallt har antalet domar bidragit till denna utveckling. I det ökade antalet domar ligger en stor andel bötespåföljder. Andelen fängelsepåföljder har därmed sjunkit. har dock lagföringsbeslutens antal minskat , även om den totala nivån fortfarande ligger högre än 2000. Även har antalet lagföringsbeslut minskat i antal. Detta år minskade bl.a. antalet lagföringsbeslut avseende misshandelsbrott (samtliga grader av brottet inräknade) i jämförelse med år 2011.45 44Se Kriminalstatistik 2012, s. 334 eller Brottstutvecklingen i –2011, s. 18. 45Brottstutvecklingen i –2011, s. 37 och Kriminalstatistik 2012, s. 154. Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter Antal lagföringsbeslut fördelat på lagföringstyp 2003–2012 Källa: Kriminalstatistiken. Figuren är hämtad från Kriminalstatistik , s. 151. Användningen av fängelse som påföljd och strafftidernas längd Antalet fängelsedomar har totalt sett minskat , även om antalet kan ha minskat eller ökat om en jämförelse görs mellan enstaka år . har trenden varit nedåtgående. Den andel av alla lagföringsbeslut som fängelsedom- arna står för har minskat , men har för åren 2009–2012 legat på en ganska nivå strax under 10 procent.46 Antalet fängelsedömda kan påverka statistik för t.ex. genom- snittlig strafflängd. Om antalet fängelsedomar i underlaget ett visst år är färre än ett annat år kan genomsnittslängden på straffen under det förstnämnda året ha påverkats mer av enstaka domar. Om dom- stolarna i högre grad väljer icke frihetsberövande påföljder ett visst år påverkar det också den genomsnittliga strafflängden. Om de kortare fängelsestraffen ersätts med andra påföljder innebär detta ett färre antal fängelsedomar med längre fängelsestraff, vilket också ger en längre genomsnittlig strafftid.47 46Kriminalstatistik 2012, s. 160 och Brottsutvecklingen i –2011, s. 38. 47Brottsutvecklingen i –2011, s. 37. Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter Figur 5.4 Antal domslut med påföljd fängelse 2003–2012 Källa: Kriminalstatistiken. Figuren är hämtad från Kriminalstatistik , s. 160. När det gäller fängelsestraffens genomsnittliga längd har de, sett till (1975–2008), mer än dubblerats, från i genomsnittlig strafflängd.48 var den genomsnittliga strafflängden , alltså . sjönk den något, till åtta och en halv månad.49 över har också den totala straffmassan(det sammanlagda antalet utdömda fängelseår) ökat, från knappt 7 000 fängelseår 1984 till cirka 8 700 fängelseår 2012. Antalet fängelseår var som högst 2005 men har minskat.50 Det finns statistik både över antalet personer som tas in i fängelse ett visst år, och för vilket huvudbrott de dömts, och för hur många personer som var inskrivna ett visst datum och vilket huvudbrott de begått. Statistiken över inskrivna ett visst datum omfattar i högre grad personer som dömts till långa fängelsestraff, medan statistiken över de som intagits i högre grad 49Brås tabell 430 (Domslut med huvudpåföljd fängelse efter huvudbrott och fängelsetidens längd i månader) och Kriminalstatistik 2012, s. 149. 50Brottsutvecklingen i –2011 s. 309 och Kriminalstatistik 2012, s. 163. Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter omfattar personer som dömts till kortare straff.51 Personer dömda för brott mot liv och hälsa har utgjort en nästan andel strax av de som var inskrivna på anstalt vid ett visst datum. Brott mot liv och hälsa och narkotika- brott har därmed varit de enskilt största brottskategorierna. Bland narkotikabrotten dominerar de grova brotten, som har utgjort av samtliga huvudbrott. Andelen inskrivna dömda för narkotikabrott totalt sett låg mellan under de nämnda åren.52 Figur 5.5 Brottskategorier (huvudbrott) i procent av det totala antalet personer som var inskrivna i anstalt Källa: Kriminalstatistiken. Figuren är hämtad från Kriminalstatistik , s. 245. Som en följd av att straffmassan och de genomsnittliga fängelse- straffen blivit längre har också antalet intagna på anstalt ökat, om man ser till en period från 1970-talets mitt.53 till den senaste tioårsperioden har dock antalet intagna minskat. var antalet inskrivna i anstalt drygt 5 300 personer. varierade antalet inskrivna samma datum 51 Kriminalstatistik 2012, s. 244. Detta förhållande framkommer också i antalet som tas in och antalet inskrivna – togs cirka 9 500 personer in i anstalt, men var cirka 4 850 personer inskrivna. 52 Se Kriminalstatistik s. 220 (), s. 233 (), s. 239 (), s. 239 () och s. 245 (). 53 Brottsutvecklingen i –2011 s. 302 och 321. Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter mellan drygt 5 300 och drygt 5 700 personer. , då antalet var drygt 5 400, har en kontinuerlig minskning skett , då antalet inskrivna var drygt 4 300 personer.54 Figur 5.6 Antal personer som intagits i kriminalvårdsanstalt respektive antal personer som var inskrivna i anstalt , 1975–2012 Källa: Kriminalstatistiken. Figuren är hämtad från Kriminalstatistik , s. 245. Kort om den förändrade straffmätningspraxisen i narkotikabrottmål55 En viktig enskild faktor som sannolikt påverkat fängelsepåföljderna och kan komma att påverka än mer , är utvecklingen av straffmätningspraxis i narkotikabrottmål. I ett antal domar från , först den s.k. mefe- drondomen, NJA 2011 s. 357, har fört resone- mang kring vilka omständigheter, vid sidan av art och mängd av narkotika, som bör ha betydelse för straffvärdebedömningen.56 har praxis för narkotikabrott när det gäller straffvärde- bedömningen varit starkt kopplad till just arten och mängden av 54Statistik från Kriminalvården, se /sv/Statistik/Fangelse/Statistik- fangelse/ 55För en beskrivning och analys av den nya praxisen, se Borgeke//Sterzel, Studier i påföljdspraxis med mera, 2013, s. 925–955. 56Referat av domen och de efterföljande domarna finns i Borgeke//Sterzel, se De efterföljande rättsfallen är NJA 2011 s. 675 I och II, 2011 s. 799, 2012 s. 70, 2012 s. 115, 2012 s. 144, 2012 s. 510, 2012 s. 528, 2012 s. 535, 2012 s. 650, 2012 s. 849. Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter Genom domarna har inskärpt att bedömningen av brottets grovhet och straffvärde inte får stanna vid ett rent mängdresonemang. har också gett ut- tryck för att den mängd som kan tas som en utgångspunkt för be- dömningen av om ett brott ska anses vara grovt får bedömas vara betydligt större än enligt den tidigare praxisen. För vissa preparat är denna mängd fördubblad. Genom domarna har också införts en övre gräns för hur stor betydelse mängden narkotika normalt kan ha för straffvärdet i det enskilda fallet. För ett straff längre än runt får numera anses krävas att andra försvårande omständig- heter finns. Brå har konstaterat att en förändrad praxis är klart märkbar i statistiken. Det är dock oklart i vilken utsträckning denna utveck- ling kan härledas till Högsta domstolens avgöranden i sig. Antalet personer som har dömts till fängelse för narkotikabrott började sjunka och denna sänkning ingick i princip i en allmän trend. Narkotikabrotten utgjorde –2010 en andel om 11–av antalet fängelsedomar, men sjönk ned till . Den totala straffmassan för narkotikabrotten sjönk också markant . Narkotikabrottens andel av den totala straffmassan har sjunkit från 2012. Eftersom fängelsedomar i narkotikabrottmål fortfarande kan avse fleråriga fängelsestraff kom- mer den fulla effekten av den förändrade praxisen kunna iakttas först på . Brå gör bedömningen att praxisutvecklingen då kan leda till att behovet av anstaltsplatser minskar.57 Slutligen kan nämnas att regeringen gett en sär- skild utredare i uppdrag att överväga och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma en modern straffrättslig reglering för narkotikabrott och narkotikasmugglingsbrott som tydligt ger ut- tryck för en sträng, fast och konsekvent syn på all illegal hantering av narkotika. Uppdraget har getts bl.a. mot bakgrund av Högsta domstolens förändrade praxis i narkotikabrottmål.58 57Kortanalys, Narkotikabrottens hantering genom rättskedjan – en beskrivning av utveck- lingen åren 2000–2012, Brå 2013, se särskilt s. 17–19. 6 Våra bedömningar och förslag I detta kapitel redogör vi för våra bedömningar och förslag. Inled- ningsvis anger vi de allmänna utgångspunkterna för de fortsatta övervägandena. Vi behandlar också vilka inledande avgränsningar vi har gjort i vår översyn av straffskalorna för allvarliga våldsbrott. Därefter följer avsnitt som tar upp de brottstyper där vi övervägt förändringar i straffskalorna, först de brottstyper som enligt våra direktiv ingår i uppdraget, och sedan andra brottstyper som vi funnit bör ingå i vår översyn. Avsnitten om brotten inleds med en redo- görelse för gällande rätt avseende straffansvar och gränsdragningen mellan olika grader av aktuellt brott, samt en kortfattad redogör- else för straffmätningspraxis. I de avslutande avsnitten gör vi vissa generella bedömningar av vilka konsekvenser förändrade straff- skalor får för tillämpningen av dels 29 kap. 1 § och andra straffrättsliga bestämmelser, dels det processuella regelverket. 6.2.1Skälen för och emot en höjd straffnivå för allvarliga våldsbrott Proportionalitet, ekvivalens och humanitet I våra direktiv framhålls att principerna om proportionalitet och ekvivalens är grundläggande för påföljdssystemets och straffskalor- nas utformning. Samma principer låg till grund för arbete. Principerna kan kortfattat sägas innebära att svårare brott ska be- straffas strängare än lindrigare brott och att lika svåra brott ska bestraffas lika strängt. Straffet för ett brott indikerar därmed hur Våra bedömningar och förslag allvarlig gärningen är i förhållande till andra brott och ger uttryck för samhällets av brottet. Som påpekade, och som även framförts tidigare och i doktrinen, följer det inte av proportionalitets- eller ekvivalensprinciperna i sig vilken konkret eller abstrakt straffnivå ett visst brott har.1 Principerna ger därmed utrymme för straff- skärpningar eller andra justeringar av straffnivån för olika brotts- typer, så länge dessa sker på ett enhetligt sätt och kan motiveras utifrån brottslighetens förkastlighet. Synen på hur klandervärt ett brott är i förhållande till ett annat kan variera mellan olika sam- hällen och kan också variera . Utgångspunkten för en straffnivåhöjning är alltså brottets svår- het. bör, som också anförde, det beaktas att vårt nuvarande straffsystem bygger på en humanitets- princip, som bl.a. kommer till uttryck i bestämmelserna om på- följdsval och straffmätning, där andra faktorer än gärningens straff- värde påverkar hur strängt samhället faktiskt ingriper mot en viss gärning. Även om det alltså enligt den straffrättsliga teoribildningen finns möj- ligheter att genomföra straffskärpningar, pekas ofta på de skäl som talar emot att öka graden av repression i samhället. Att föreskriva och döma ut straff innebär att samhället avsiktligt tillfogar enskilda lidande. Till skillnad från t.ex. skadeståndet fyller straffet inte någon reparativ funktion. Straffet utgör samhällets yttersta maktmedel mot medborg- arna. Detta bör inte användas annat än när det finns starka skäl för det, och det lidande som tillfogas den enskilde bör inte vara större än vad som är absolut nödvändigt. Utvidgningar av användningen av straff bör därför ske med stor försiktighet och föregås av noggranna över- väganden.2 Kan skärpta straff minska brottsligheten? Skärpta straff skulle teoretiskt kunna bidra till minskad brottslighet genom att människor under ett hot om strängare straff i högre ut- sträckning skulle avhålla sig från att begå brott. Det finns dock inte något empiriskt stöd för att generellt skärpta straff skulle medföra minskad brottslighet. Detta gäller i synnerhet för allvarliga vålds- brott som i stor utsträckning begås impulsivt och inte sällan under alkoholrus. Det finns inte heller några belägg för att längre eller 1Se avsnitt 3.3. 2SOU 2008:85 s. 246. Våra bedömningar och förslag mer ingripande fängelsestraff mer allmänt leder till att avhålla från brottslighet. Snarare kan verkställigheten av straffet för fängelse- dömda påverka den enskilde i helt olika riktningar beroende på bl.a. ålder, utbildning, social situation, psykisk hälsa och missbruk. En förhöjd straffnivå för allvarliga våldsbrott bör sammanfatt- ningsvis inte motiveras med att den skulle kunna leda till minskad brottslighet. Skulle en sådan effekt ändå uppkomma är det natur- ligtvis positivt. När det gäller andra former av brottslighet som i större utsträck- ning föregås av ett kalkylerat risktagande, t.ex. vapenbrott eller grov ekonomisk brottslighet, kan inte uteslutas att straffnivån har en mer direkt betydelse för benägenheten att begå brott. I den mån straffskärpningar genomförs för att möta en ökad sådan brottslig- het kan proportionalitetsskäl tala för att även straffnivån för allvar- liga våldsbrott höjs. Vilka övriga skäl finns för att skärpa straffen för allvarliga våldsbrott? anförde att en förändrad syn i samhället på våldsbrottslighet, som innebär att toleransen mot våld minskat, medför att våldsbrottslighet bör anses mer klandervärd . Detta kan motivera att straffnivåerna för dessa brott höjs. Regeringen anslöt sig till dessa skäl och anförde: Synen på hur allvarlig en brottstyp är kan förändras till följd av samhällsutvecklingen. När synen har förändrats mera varaktigt och inte kan få eller inte ges ett tillräckligt genomslag inom ramen för gäll- ande lagstiftning om hur domstolarna ska bestämma straff måste lag- stiftningen ändras.