sou · H2B371 · 2014-10-17 00:00:00 — I konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet framgår bland annat i artikel 7 att statsparterna åtar sig att anta och genomföra en effektiv, omfattande och samordnad nationell politik för att förebygga och bekämpa alla former av våld mot kvinnor och våld i hemmet. Vidare framgår i artikel 8 att statsparterna ska anslå lämpliga ekonomiska resurser för detta. 5.3Hur blir området en del av det ordinarie arbetet? I utredningens uppdrag ingår att utvärdera i vilken utsträckning de insatser som har genomförts mot mäns våld mot kvinnors har lett till att ny kunskap och nya metoder och förhållningssätt införlivats i myndigheters ordinarie verksamhet. En generell slutsats som det råder stor samstämmighet omkring i både utvärderingar som i samtal med experter och aktörer på området är att arbete mot mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer ofta sker vid sidan av det ordinarie arbetet. Detta bekräftas även av tillsyn, verksamhetsutfall med mera. I några få fall finns tecken som tyder på att kunskap och förhållningssätt på ett grundligt och genomgående sätt införlivats i en myndighets ordinarie verksamhet. Detta gäller både nationella myndigheter och myndigheter på lokal nivå. Stöd och hjälp till våldsutsatta kvinnor och barn behandlas inte alltid som ett eget verksamhetsområde och är inte alltid en självklar målgrupp i arbete i alla kommuner. Det framgår även av de brister som konstaterats i resultaten i Inspektionen för vård och omsorgs () nationella tillsyn.3 Mot bakgrund av det som framkommit i utvärderingen så går det även att ifrågasätta om , som är den myndighet som ansvarar för att ge vägledning och stöd för professionerna inom socialtjänst och hälso- och sjukvård, hanterar 3 (2014) Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012-2013. området som en del av det ordinarie arbetet. Vad gäller rättsväsendets institutioner framhålls ibland att området i högre grad inbegrips i det ordinarie arbetet och inom ramen för myndigheternas ordinarie verksamhetsanslag, och därför är dessa myndigheter inte på samma sätt synliggjorda i regeringens insatser . Men även mot rättsväsendet framkommer kritik mot den låga graden av brottsuppklarning och domar i ärenden som rör våld mot kvinnor.4 Att regeringsuppdragen ofta är kortsiktiga och sker i projekt- form kan bidra till att arbetet inte integreras i ordinarie arbete på myndigheter. Det kan också medföra att det både blir svårt att rekrytera och behålla kompetens hos desamma. Det finns också en stor risk att verksamheter på regional och lokal nivå inte prioriterar området om inte myndigheterna på nationell nivå gör det. I en del myndigheter, som till exempel Mucf, finns särskilda samordnare eller ansvariga personer för arbetet inom våldsområdet medan andra myndigheter såsom saknat detta. När området mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer prioriteras och det finns särskilda ansvariga personer vid myndig- heter leder det, enligt utredningens bedömning, troligen till en bättre struktur i myndigheternas arbete som medför att kunskapen behålls och tillvaratas inom myndigheten på ett bättre sätt och arbetet blir en del av ordinarie verksamhet. Att leda och prioritera arbetet är ytterst ett ledningsansvar. I andra fall tenderar arbetet på myndigheterna ske mer i projektform och vid sidan av ordinarie verksamhet och det kan ibland bli en fråga som eldsjälar driver tills de inte orkar mer. Liknande kan även ses på nivå där till exempel kvinnofridssamordnare kan ha en positiv effekt på arbetet förutsatt att de har ett tydligt mandat som är väl förankrat hos ledningen.5 Sammanfattningsvis kan sägas att det fortfarande förefaller som att arbetet mot mäns våld mot kvinnor inte alltid ses som lika prioriterat och viktigt i förhållande till annat arbete på nationell, regional och lokal nivå. Diesen, och , mot kvinnor och barn – den rättsliga hanteringen. Juridik (2013) och , , Rättsväsendet – polisens, åklagarens och domstolens roller i , , , , (red.) Våldsutsatta kvinnor – samhällets ansvar. (2014). 5Länsstyrelsen , Rapport 2014:3 Kvinnofridssamordnare – utredning av en nyckel- funktion (2014). 5.4Hur kan regeringen styra myndigheterna mer strategiskt? Utredningen ser sammanfattningsvis att uppdragen till myndig- heter ser olika ut och att myndigheterna har hanterat uppdragen på olika sätt. En del uppdrag har varit avgränsade och tydliga medan andra uppdrag är mer oklara. Vissa myndigheter, till exempel , har haft en stor mängd uppdrag. Det är fortfarande ett problem när insatser och finansiering är kortsiktiga. Såväl i Brås utvärdering av handlingsplanen som i den utvärdering som gjorts av Brå på utredningens begäran framgår att det finns en stor projekttrötthet hos myndigheter såväl som hos kommuner och organisationer. Det saknas ibland mer permanenta och långsiktiga uppdrag och lösningar. Den nationella samordnaren mot våld i nära relationer lyfter därutöver upp att en bättre koordinering mellan i första hand kriminal-, jämställdhets-, folkhälso- och socialpolitiken sannolikt skulle ge bättre förutsätt- ningar för ett långsiktigt hållbart arbete och minska risken för sats- ningar som inte hänger ihop med varandra. Mäns våld mot kvinnor är ett tvärsektoriellt område inom vilket det finns brister i samordning och styrning som påminner om de som Statskontoret konstaterar efter att de har genomfört analyser av statlig styrning och organisering i tjugo olika myndigheter.6 Flera av bristerna som Statskontoret lyfter fram har att göra med att det saknas ett konsekvent agerande i regeringens styrning av sina myndigheter, oavsett om myndighetsstyrningen sker genom uppdrag, genom mål i regleringsbrev eller genom formuleringar i myndighetens instruktion. Det kan handla om ansvar och uppgifts- fördelning som kan leda till överlappande uppgifter och oklara ansvarsförhållanden mellan myndigheter. När det gäller arbetet mot mäns våld mot kvinnor är det vanligt att myndigheter får regeringsuppdrag, såväl i regleringsbrevet som löpande . Det faktum att uppdragen är utspridda kan försvåra myndighetens planering och prioriteringar. Statskontoret lyfter upp en risk med en stor mängd styrsignaler från regeringen genom att mängden uppdrag minskar precisionen i styrningen. Om en stor mängd mål och uppdrag ges till en myndighet kan det medföra att 6 Statskontoret, Stärk kedjan! Erfarenheter från 20 analyser av statlig styrning och organisering, 2013. det i praktiken är myndigheten som får prioritera. När Regerings- kansliets strategiska styrning brister påverkas myndigheternas interna styrning. När myndigheter brister i uppföljning och redovisning kan det påverka möjlighet att styra myndigheterna strategiskt samt i att ta ställning till om utfallet varit lyckat eller ej. I syfte att höja kvaliteten i utfallet och implementeringen av regeringens uppdrag så anser vi att regeringen framöver bör ställa högre krav på att myndigheter alltid ska redovisa både vad de gjort och resultatet av sitt arbete. Utredningen avser att titta närmare på myndighetsstyrningen. En förbättrad och strategisk styrning på nationell nivå är grund- läggande och en förutsättning för att en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor ska nå framgång. 5.5Hur åtgärdas kunskapsluckorna? I flera undersökningar, utvärderingar och utredningar har om och om igen konsaterats att grundutbildningar för till exempel blivande förskollärare, grundlärare, jurist, läkare, psykolog, sjuksköterska, socionom, tandläkare, yrkeslärare och ämneslärare och andra yrkes- grupper ofta saknar obligatoriska kurser inom området mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer. Detta förefaller ytterst anmärkningsvärt eftersom dessa yrkesgrupper i sitt arbete kommer att möta våldsutsatta kvinnor och barn. Nyutexaminerade akademiker påbörjar därmed sina yrken utan nödvändiga och grundläggande kunskaper i vare sig regelverk, bemötande eller metoder för att i sina professioner kunna upptäcka när kvinnor utsatts för våld, bemöta dem på ett professionellt sätt och ge dem det stöd de behöver och har laglig rätt till. Om nyutexaminerade akademiker hade större kunskaper efter utbildningen skulle det, enligt utredningens bedömning, troligen öka möjligheten att tidigare upptäcka vålds- utsatthet och vidta adekvata åtgärder. Det skulle också säkerligen öka kvaliteten och rättssäkerheten i den verksamhet som bedrivs för våldsutsatta kvinnor och deras barn, samt för våldsutövare. Att relevanta och berörda yrkesgrupper saknar kunskap om mäns våld mot kvinnor från sina grundutbildningar medför att det blir arbetsgivarna som får kompensera denna kunskapslucka genom att erbjuda kompetensutveckling. Därmed blir också de fortsatta insatserna för att höja personalens kompetens ytterst beroende av huvudmannens ekonomiska förutsättningar, prioriteringar och goda vilja, vilket får till följd en ojämn kunskapsnivå i myndigheter på nationell, regional och lokal nivå. Detta bekräftas av den nationella tillsynen och öppna jämförelser.7 genomförs korta utbildningsinsatser vars effekter starkt kan ifrågasättas, något som lyfts både av Brå och av NCK i deras utvärderingar. och högskolor har hög självständighet i förhållande till regeringen är naturligtvis positivt ur ett demokratiskt hänseende. Det kan dock tyckas anmärkningsvärt att inte universitet och hög- skolor själva har tagit initiativ till att integrera området mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer i sina grundutbildningar. , , har också ett ansvar inom området. Olika professioners grundkunskap och kompetens om mäns våld mot kvinnor är en förutsättning för att nå framgång i arbetet. För att nå framgång i det strategiska arbetet på området avser utredningen att fortsätta fokusera på utbildningsfrågor och försöka skapa en konstruktiv förändring. 5.6Hur öka den evidensbaserade kunskapen? En avsikt som uttrycks av regeringen är att långsiktigt följa och analysera effekterna på området, efter med ökade sats- ningar på arbetet mot mäns våld mot kvinnor.8 Även i Handlings- plan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer9 nämns uppföljning och utvärdering av myndigheternas verksamhet och särskilda satsningar inom området som en viktig del av kvalitetssäkringen och kunskaps- utvecklingen. Sammantaget kan sägas att regeringens önskan har varit att det ska finnas fler vetenskapliga utvärderingar, kunskapssamman- 7IVO (2014) Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012-2013, (2014), Öppna jämförelser. 8Jämställdhetspolitikens inriktning 2011-2014 Skr. 2011/12:3. 2007/08:39. ställningar och bedömningsinstrument som vägledning för det praktiska arbetet, efter det att en stor mängd insatser genomförts. Men problemet är att det sällan finns vetenskapliga utvärderingar av myndigheternas arbete inom området. Effektutvärderingar saknas nästan genomgående, till exempel vad gäller de verksamheter ute i kommunerna som startat med hjälp av utvecklingsmedel. Därför är det också svårt att påvisa om de metoder och arbetssätt som använts medfört ett positivt resultat. Det medför också att vägledningar med evidensbaserad kunskap saknas till stor del för praktiker inom området. Detta konstateras i både denna utvärdering och tidigare utvärderingar. Hur ska regeringen kunna styra myndigheter på ett effektivt sätt om man inte vet att de insatser som genomförs leder till förbättringar och får avsedd effekt och resultat? Och hur ska de praktiknära arbetsmetoder som används utvecklas för att bli bättre för våldsutsatta kvinnorna och deras barn, såväl som för vålds- utövare? Utredningens bedömning är att det framöver måste ges tillräckliga resurser i myndighetsstyrning och uppdrag med tydliga krav på att genomföra vetenskapliga utvärderingar och effektstudier. En förtutsättning för att det ska bli möjligt är att nulägesinventeringar byggs in i uppdrag och genomförs innan det egentliga arbetet inleds. Verksamhetsnära forskning är också en viktig väg framåt mot ett mer evidensbaserat arbete. 5.7Hur åtgärda brister i implementering? Implementering är ytterligare ett område där det finns brister hos olika myndigheter. Det har producerats en stor mängd och ofta bra material från olika myndigheter . Men om hand- böcker, utbildningsmaterial och vägledning m.m. når ut till de mål- grupper de är ämnade för och om de används i praktiken är ibland oklart. Till exempel visar en utvärdering som gjorts av bland annat utbildningsmaterial att bara en mycket liten del av målgruppen inom till exempel tagit del av dessa. saknar myndigheter strategier för hur deras material ska komma till användning i praktiken. Det verkar snarare viktigare för vissa myndigheter att rapportera till regeringen vad som gjorts än att försäkra sig om att framtagna material som handböcker och vägledningar har nått fram till, och används av, berörda målgrupper. Resultaten från nationella tillsyner och öppna jämförelser tyder på en bristande likvärdighet och att det finns stora skillnader inom kommuner, landsting och regioner. Med tanke på de omfattande insatser som gjorts med bland annat utbildnings- insatser, vägledning och att socialtjänstlagen innehåller en särskild paragraf om våldsutsatta kvinnor, är detta anmärkningsvärt. Lagstiftningen har dessutom skärpts och förtydligat social- nämndens ansvar inom området.10 Flera länsstyrelser, landsting och andra aktörer beskriver att en positiv utveckling är på gång . Kommunerna och landsting har större kunskaper tack vare genomförda insatser, men det saknas ibland konkreta beskrivningar på hur det skett eller relaterat till särskilda mål. Erfarenheter och forskning om implementeringsarbete pekar på att ett framgångsrikt och hållbart förändringsarbete bland annat förutsätter politiskt, ekonomiskt och organisatoriskt stöd. Andra viktiga delar som underlättar implementeringsarbete är ett verk- samhetsnära stöd, lokalt ägande av förändringsarbetet, ett aktivt ledarskap, förankring och medverkan av ledning och ett process- perspektiv på förändringsarbete. Implementering av ny kunskap och ändrade arbetssätt tar tid. Den här typen av genomgripande samhällsförändring innebär också stora ekonomiska åtaganden. måste ett långsiktigt implementeringsarbete och stöd för kunskapsutveckling prioriteras. Resurser bör tillsättas av regeringen i alla framtida regeringsuppdrag till myndigheter på området så att de tar fram planer för hur implementeringsarbete ska bedrivas. Utan tydliga strategier för hur implementering ska gå till riskerar det arbete som genomförts och det material som tagits fram att inte nå ut till målgrupper och får därmed inte heller avsett resultat. 10 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL. 5.8Ökat fokus på förebyggande arbete behövs Utredningen kan konstatera att det har förekommit förhållandevis lite satsningar för att på olika sätt förebygga mäns våld mot kvinnor. har regeringen dock gjort några satsningar på området, vilket är positivt. Många av de satsningar som har genomförts har handlat om selektiv prevention, det vill säga förebyggande insatser för avgränsade grupper (den nivå som ibland omtalas som sekundärpreventiv), eller om indikativ prevention – akuta och behandlande insatser (den nivå som ibland omtalas som tertiärpreventiv). Dessa former av förebyggande arbete är mycket viktiga och grundläggande för samhället att genomföra men precis som den nationella samordnaren mot våld i nära relationer lyfter upp måste mer fokus framöver läggas på orsakerna till våldet. För att förebygga och förhindra våldet i sig behövs ett ökat universellt preventionsarbete, det vill säga hälsofrämjande insatser för allmänheten för att förhindra att våld uppstår (den nivå som ibland omtalas som primärpreventiv). Då mäns våld mot kvinnor grundar sig i brist på jämställdhet i samhället, krävs också ett aktivt jämställdhetsarbete på samhällets alla nivåer för att flickor och pojkar, kvinnor och män, ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. En viktig del i jämställdhetsarbetet är att förändra normer kring manlighet, makt och våld. Därför borde jämställd- hetsarbete på olika nivåer i samhället kunna ses som en form av universella preventionsinsatser. Universellt våldspreventivt arbete är ett relativt nytt område och kännedomen om vilka effekter ett generellt jämställdhetsarbete faktiskt har för att förebygga mäns våld mot kvinnor i nära relationer är begränsade, eftersom utvärderingar saknas.11 Förebyggande arbete är ett område som vi anser bör satsas mer på . I detta arbete måste fler aktörer som till exempel för- skolan, skolan och ungdomsmottagningar involveras. Utredningen kommer framöver att se över hur detta skulle kunna ske i större omfattning . Utredningen vill dock poängtera att universellt preventiva satsningar inte bör ske istället för eller på bekostnad av 11 Våldsförebyggande arbete med män. Kommuner och Landsting (2011). andra satsningar riktade till stöd och skydd för våldsutsatta kvinnor utan genom utökade resurser och ett förändrat arbetssätt. 5.9Andra områden och särskilt utsatta grupper Som nämnts tidigare så har det gjorts mycket insatser och tagits fram mycket material inom flera områden. Men vissa kunskaps- områden behöver belysas mer. När det gäller till exempel sexual- brott finns delvis kunskaper inom rättsväsendet men inte alls i samma utsträckning inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Ett område som är viktigt är att också lyfta fram unga kvinnors och flickors situation. Det finns ett flertal studier som visar att unga kvinnor och flickor är de som är mest utsatta både för sexuellt, psykiskt och fysiskt våld som satsningar på denna målgrupp inom bland annat hälso- och sjukvård, psykiatri, skola, socialtjänst och ungdomshälsa saknas.12 Trots att många antingen lever med oskuldsnormer eller har utsatts för sexuella övergrepp eller våld i nära relation så saknas det i stort kunskap om vilket skydd och insatser de får. Det saknas också insatser riktade till de unga män som är de som utövar våldet. Områden som behöver belysas vidare är arbete med förövare, vare sig det handlar om unga eller vuxna förövare. Ett annat område där kunskaperna är mindre är arbetsplats relaterat våld mot kvinnor. När det gäller ovan nämnda grupper samt de grupper som regeringen benämnt som särskilt utsatta grupper så kommer deras särskilda behov även att belysas i utredningens arbete framöver. Till dessa grupper hör hbtq-personer, kvinnor utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck, våldsutsatta kvinnor med funktionsnedsättning, våldsutsatta kvinnor med missbruk- och beroendeproblematik, vålds- utsatta kvinnor med utländsk bakgrund och våldsutsatta äldre kvinnor. 12 Se bland annat , , , . Gendered patterns of high violence exposure among Swedish youth. Acta Obstet Gynecol Scand. 2009:88(5) 528-35. 5.10Behovet är stort av bättre nationell samordning och struktur Det behövs en bättre samordning, struktur och tydlighet när det gäller arbetet och insatserna mot mäns våld mot kvinnor på nationell nivå. Detta framgår tydligt i möten som utredningen har genomfört, i Brås utvärdering samt i den nationella samordnaren mot våld i nära relationers betänkande. Att öka effektiveten, kvaliteten och långsiktigheten i insatserna på området genom en nationell strategi är också regeringens främsta avsikt i uppdraget till denna utredning. Den nationella samordnaren mot våld i nära relationer lyfter i sitt betänkande13 bland annat upp att den nationella samordningen av arbetet mot våld i nära relationer behöver förtydligas både mellan olika statliga myndigheter och mellan och olika myndigheter. För att få en bättre nationell samordning föreslås som tidigare nämnt en särskild statsrådsgrupp mot våld i nära relationer. Den nationella samordnaren anser vidare att arbetet mot våld i nära relationer ska ingå som en del av det nationella arbetet för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (kallat ANDT-arbetet). Vidare förslag från den nationella samordnaren gäller läns- styrelsernas roll och den regionala samverkan. Länsstyrelsernas roll ska enligt förslagen förtydligas och arbetet på nationell nivå ska länkas samman med arbetet på och regional nivå. Utredningen delar den nationella samordnarens uppfattning om att det behövs en tydligare ansvarsfördelning i det regionala arbetet och ser länsstyrelserna som en naturlig aktör. Utvärderingens resultat tyder även på att samverkan mellan länsstyrelserna och varit positiv och att länsstyrelsernas samordnade roll i samordningsuppdrag medfört en positiv utveckling. Dock menar vi att det är viktigt att det tas fram en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor, såsom är vår utrednings uppdrag. Att, som vi tolkar att den nationella samordnaren föreslår, enbart samordna arbetet mot våld i nära relationer inom ramen för ANDT-arbetet är något som vi motsätter oss av flera skäl. Ett skäl är att arbete mot mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer är ett eget kunskapsområde som också bör vara ett ordinarie 13 Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete. verksamhetsområde för allt fler myndigheter, såväl som lokala och regionala aktörer. Som påpekat vid ett flertal tillfällen i detta delbetänkande finns stora brister på området. Ett annat skäl är att om arbetet med att bekämpa mäns våld mot kvinnor enbart kopplas till ANDT-arbetet kan det leda till föreställningen att våld mot kvinnor sker enbart i sammanhang där det förekommer alkohol eller droger. Även om det finns en koppling mellan alkohol, droger och mäns våld mot kvinnor så förekommer det även i många andra sammanhang. Däremot anser utredningen att det skulle vara önskvärt att arbete mot mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer i högre utsträckning integreras som en del i det framtida ANDT-arbetet. Den nationella ANDT-strategin och arbetet som bedrivits inom ramen för den –2015 är också mycket intressant för vår utredning att dra lärdom av och hämta inspiration från. 5.11Förutsättningar för en nationell strategi Det kommande förslaget till nationell strategi kommer innehålla gemensamt övergripande mål för att nå målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kopplat till en nationell strategi kommer det utformas målstruktur med förutom övergripande mål och delmål, ett uppföljnings- och utvärderingssystem för att bättre kunna mäta effekterna av samhällets insatser. Strategin måste vara långsiktig och bland annat innehålla områden som förebygger och motverkar mäns våld mot kvinnor. Utredningen ser goda möjligheter att i samverkan med andra myndigheter, organisationer och olika aktörer kunna ta fram en nationell strategi som leder till effektivare, mer sam- ordnat arbete av god kvalitet för olika målgrupper och som framför allt kommer våldsutsatta till del. konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet14 ger ytterligare stöd och väg- ledning i arbetet med att ta fram en nationell strategi. Som nämnts tidigare framgår att statsparterna åtar sig att anta och genomföra en effektiv, omfattande och samordnad nationell politik för att 14 konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (fördragsserie nr 210). förebygga och bekämpa alla former av våld mot kvinnor och våld i hemmet. Vidare ska enligt artikel 10 ett eller flera offentliga organ inrättas för att samordna, bevaka och utvärdera politiken och åtgärderna för att förebygga och bekämpa det våld som konventionen omfattar. Inför det kommande arbetet ser utredningen att det är viktigt att lyfta fram att: Mäns våld mot kvinnor har sin grund i det ojämställda samhället. Våld mot kvinnor och barn är en kriminell handling. Det krävs ett tydligare ställningstagande att det handlar om brottsoffer och gärningsmän. Våldets konsekvenser är ett allvarligt folkhälsoproblem, då det drabbar kvinnor och barn både fysiskt och psykiskt. Våldet är samhällsekonomiskt mycket kostsamt.