sou · H2B383 · 2014-12-18 00:00:00 — Slutligen bör myndigheterna, inom ramen för sin tillsyn enligt PDA-lagen, ges föreskrivningsrätt på samma sätt som följer av krigs- materiellagen. Det finns flera skäl som talar för en ökad användning av admi- nistrativa sanktioner i krigsmateriellagen och i PDA-lagen. Utöver att de administrativa sanktionerna generellt sett är mer effektiva – i betydelsen att det åtgår mindre resurser och att tidsutdräkten mellan förseelse och sanktion är kortare – jämfört med de straffrättsliga sanktionerna kan de administrativa sanktionerna också riktas mot juridiska personer. Administrativa sanktioner utgör därigenom ett styrmedel mot överträdelser som begås i näringsverksamhet. Genom att administrativa sanktioner kan riktas direkt mot juridiska personer får dessa, genom hotet av att drabbas av sanktionerna, ett incitament att avsätter tillräckligt med resurser på den interna exportkontrollen för att därigenom förebygga över- trädelser av regelverket. Kommitténs övergripande förslag till sanktionsväxling är att användandet av administrativa sanktioner ska öka jämfört med . Detta sker dels genom att vissa straffsanktioner ersätts av sanktionsavgift (se kapitel 9), dels genom en ökad användning av andra administrativa sanktioner än sanktionsavgift. För att åstad- komma det sistnämnda bör de administrativa sanktionerna bli mer tillämpbara. Såvitt framkommit är ett av skälen till att förefintliga administrativa sanktioner inte används i någon större utsträckning att dessa har ett begränsat användningsområde. Vitesföreläggande kan endast användas i ett fåtal situationer. Förbud att använda tillstånd liksom återkallelse av tillstånd är, relativt sett, mycket ingripande åtgärder och dessa är därför inte tillämpbara vid mindre allvarliga överträdelser. 8.3.1En ökad användning av vite Förelägganden ska alltid förenas med vite. Sådana förelägganden ska även riktas mot myndigheter. Som konstaterats är möjligheten för ISP och SSM att utfärda vitesförelägganden klart begränsad. Det är endast enligt PDA-lagen som en sådan möjlighet föreligger och då i tre specificerade situationer. Dels vid försummelse att lämna in en deklaration med underlag för att bestämma den avgift som aktören ska utge till ISP, dels vid försummelse att lämna deklaration med uppgifter kopplade till aktörens handhavande med kemiska prekursorer m.m., dels vid försummelse att lämna underrättelse om att aktören använt gemenskapens generella exporttillstånd . Krigs- materiellagen ger över huvud inte möjlighet för ISP att utfärda vitesförelägganden. Ett föreläggande som inte kan förenas med en tydlig sanktion riskerar att inte få den effekt som annars skulle blivit fallet. Att förena föreläggandet med vite utgör en sådan sanktion.4 Kom- mittén föreslår därför att det i krigsmateriellagen och i PDA-lagen 4 Vitesbeloppet ska därvid fastställas till ett belopp som, med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt, kan antas förmå den föreläggandet riktas till att följa detta (3 § lag (1985:206) om viten)). införs en generell möjlighet för ISP och SSM att utfärda vites- förelägganden för att därigenom förmå en aktör att följa regel- verket. Det kan inte anses föreligga något behov av att ISP och SSM ska kunna välja att inte förena ett föreläggande med vite. Tvärt om framstår det som lämpligt att så alltid sker. En sådan ordning skapar dessutom tydlighet och förutsägbarhet. Kommittén föreslår därför att förelägganden alltid ska förenas med vite och att detta anges i krigsmateriellagen och i PDA-lagen. För att säkerställa att adressaten av föreläggandet får del av detta ska föreläggandet delges. Delgivning kan ske på olika sätt. T.ex. skriftligen med mot- tagningsbevis, muntligen, förenklad eller genom kungörelse. Det delgivningssätt ska väljas som bedöms vara mest ändamålsenligt och som medför så lite kostnader och besvär som möjligt.5 En särskild fråga är i vad mån statliga myndigheter som kan komma att träffas av förelägganden ska behandlas olika jämfört med andra aktörer i nu aktuellt hänseende. Den gällande principen är att staten inte kan föreläggas vite. Regeringen har dock i olika sammanhang förordat avsteg från denna princip när det saknats skäl att särbehandla staten. I t.ex. arbetsrelaterade frågor som rört diskriminering respektive att förebygga skador och ohälsa för alla som arbetar har det inte ansetts motiverat att särbehandla staten.6 I nu aktuellt avseende är det enligt kommitténs förmenande inte heller motiverat att särbehandla statliga aktörer som hanterar kontrollerade produkter jämfört med övriga aktörer. I annat fall skulle dessa omfattas av mer förmånliga regler jämfört med alla andra aktörer på området, vilket inte är önskvärt. Som framgår av kapitel 12 är det tvärt om angeläget att även statliga myndigheter omfattas av samma regelverk som övriga aktörer, inte minst de myndigheter som bedriver en verksamhet som är att betrakta som kommersiell. Vidare skapar ett enhetligt sanktionssystem tydlighet och förutsägbarhet, vilket också är önskvärt. Med beaktande av den gällande principen på området bör det i författningstexten uttryck- ligen anges att vitesförelägganden även riktas mot staten. 5Se 4 § första stycket delgivningslagen (2010:1932). ISP har tillgång till ett Internetbaserat ärendehanteringssystem – den s.k. kundwebben – genom vilket myndigheten har kontakt med aktörerna. I vad mån det är möjligt, och i förekommande fall lämpligt, att delge aktö- rerna genom detta verktyg bör utredas ytterligare. 1999/2000:143,s. 98 f och prop. 2012/13:143, s. Enligt 23 a § krigsmateriellagen får endast vissa beslut av ISP överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. De beslut som är överklagbara är sådana beslut som rör den enskildes rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6 i Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna. Andra förvaltningsbeslut enligt lagen får dock inte överklagas. Detta gäller bl.a. tillståndsbesluten avseende ut- försel av krigsmateriel, vilka enkom grundar sig på en politisk prövning. Genom att det är en politisk prövning lämpar sig dessa beslut inte för en domstolsprövning.7 Beslut att utfärda en admi- nistrativ sanktion är emellertid ett sådant beslut som rör en enskilds rättighet, varför utfärdandet av ett vite ska kunna överklagas till domstol. Vid överklagande till kammarrätten krävs prövningstillstånd. Varning ska införas som sanktionsform. Om en ny mindre all- varlig överträdelse skett inom en tidsrymd efter det att en varning meddelats bör detta leda till att tillståndet åter- kallas alternativt att ett förbud att använda tillståndet meddelas. Vid tillståndspliktig verksamhet är innehavet av tillståndet centralt för verksamhetens utförande. Att återkalla tillståndet eller att förbjuda att detta används är ett effektivt, men mycket ingripande, sätt för att sanktionera felaktiga beteenden hos verk- samhetsutövaren. För att sanktionera mindre allvarliga över- trädelser lämpar sig sällan nämnda sanktioner väl, vilket också framkommit under utredningen. Kommitténs förslag i denna del är att det införs en ny administrativ sanktion: varning – som är av mindre ingripande karaktär än återkallelse respektive förbud. Genom att meddela en varning uppmärksammar tillstånds- myndigheten tillståndshavaren på att ett tillstånd kan komma att återkallas alternativt att ett förbud kan komma att meddelas vid en ytterligare mindre allvarlig förseelse begången inom en viss tidsrymd efter det att varningen meddelades. En tidsrymd om två 7 Jmf prop. 2010/11:112, avsnitt 5.1.7. år framstår som lämplig. Sanktionen möjliggör för ISP respektive SSM att på ett proportionerligt sätt beivra mindre allvarliga över- trädelser. Även om varningen inte medför några direkta konse- kvenser för den som drabbas av denna – annat än en markering – kan konsekvenserna därav ändå vara betydande . Inte minst i de fall en ytterligare mindre allvarlig förseelse sker inom föreslagen tvåårsperiod. Av bl.a. rättssäkerhetsskäl ska den som riskerar att få en varning beredas tillfälle att yttra sig före det att beslut därom meddelas. Detta bör komma till uttryck i författningstexten. Huruvida ett föreläggande att yttra sig ska delges eller inte bör överlämnas till ISP respektive SSM att avgöra i det enskilda fallet. Själva beslutet att meddela en varning ska dock delges. Av skäl som anförts i avsnittet ovan beträffande vitesföre- läggande bör även beslut om varning kunna överklagas till domstol. Ett tillstånd enligt PDA-lagen ska kunna förenas med villkor och föreskrifter. SSM har uppmärksammat kommittén på att det är en brist att myndigheten enligt PDA-lagen inte har möjlighet att i tillstånd ställa villkor, bl.a. avseende krav på rutiner för exportkontroll, på tillståndshavaren. Kommittén delar SSM:s uppfattning att detta är en brist. Genom att möjliggöra för tillståndsmyndigheten att få utfärda dylika föreskrifter går det bl.a. att ställa extra krav på en till- ståndshavare som tidigare begått överträdelser. Efterlevnaden av sådana krav kan sedermera följas upp genom riktad tillsyns- verksamhet. Det kan noteras att det enligt krigsmateriellagen är möjligt att förena ett tillstånd med olika former av villkor eller med kontroll- och ordningsbestämmelser. Något bärande skäl till att en sådan möjlighet inte också bör finnas enligt PDA-lagen har inte framkommit. Rådets förordning (EG) nr 428/2009 uppställer inget hinder mot att införa en sådan föreskrivningsrätt. Både artikel 9.2 och artikel 24 kan tvärtom åberopas till stöd för en sådan slutsats. Av artikel 9.2 framgår explicit att ett tillstånd kan förenas med villkor, nämligen i form av krav på slutanvändarintyg. I artikel 24 föreskrivs att varje medlemsstat ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa en korrekt tillämpning av samtliga bestämmelser i förordningen. Sammanfattningsvis bör en möjlighet införas för ISP respektive SSM att förena ett tillstånd med vissa villkor och föreskrifter i PDA-lagen. Av allmänna principer följer att de villkor respektive kontroll- och ordningsföreskrifter som kan meddelas med stöd av en dylik bestämmelse inte får vara onödigt betungande.8 8.3.4Förbud mot dubbla sanktioner En gärning som omfattas av ett vitesföreläggande, en varning, en återkallelse eller ett förbud ska inte kunna medföra straff eller sanktionsavgift. En övergripande princip – som bl.a. kommer till uttryck i artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 till EKMR – är att ingen ska straffas två gånger för samma gärning. Begreppet straff i EKMR har genom Europa- domstolens praxis över tiden fått en allt vidare innebörd. Utöver straffrättsliga sanktioner innefattar begreppet även vissa admini- strativa sanktioner. Till gruppen av administrativa sanktioner som får anses utgöra straff i konventionens mening kan bl.a. hänföras nu aktuella administrativa sanktioner.9 Den i författning och praxis fastlagda principen om ne bis in idem (förbudet mot att straffas för samma gärning ) har fått allt större aktualitet. Sedan i plenum i NJA 2013 s. 502 fastslog att systemet med att döma en person för skattebrott och ålägga denne en skyldighet att betala skattetillägg står i strid med förbudet mot dubbelbestraffning principen har frågan aktualiserats än mer.10 Innebörden av dubbelbestraffningsförbudet är att en och samma person inte får bli föremål för flera straff för samma gärning (jmf avsnitt 10.4). En fysisk person som begår en felaktighet ska således 1991/92:174, s. 106. 2012/13:143, s. 69. t.ex. spörsmålet om den som döms för trafikbrott ska kunna förlora sitt körkort. inte drabbas av både en straffrättslig och en administrativt straf- fande sanktion. Inte heller ska en fysik eller juridisk person drabbas av två olika administrativt straffande sanktioner för samma gärning. Att en administrativ sanktion riktas mot en juridisk person för en gärning utgör dock inte i sig något hinder mot att en fysisk person åtalas.11 Förbudet mot dubbelbestraffning utesluter inte heller att samma person drabbas av olika sanktioner om denne begått flera olika överträdelser (gärningar) . Kommitténs förslag innebär att ISP och SSM får en utökad verktygslåda av administrativa sanktioner till sitt förfogande. Den föreslagna kombinationen av tillbakaverkande och framåt- riktande sanktioner medför dock att olika sanktioner delvis kommer att överlappa varandra. D.v.s. det kommer att finnas en möjlighet för ISP respektive för SSM att välja sanktionstyp och sanktions- form för en viss överträdelse.12 Det är t.ex. inte otänkbart att ett beslut att utfärda en administrativ sanktion (vite, varning, förbud eller återkallelse) kan komma att avse ett förfarande som är straffbart eller sanktionerat genom sanktionsavgift. Exempelvis kan underlåtenheten att återrapportera till ISP att en viss produkt i enlighet med tillståndet återinförts till betraktas som en mindre allvarlig förseelse, och i den egenskapen sanktioneras genom varning. En sådan förseelse innebär emellertid att aktören brutit mot ett i tillståndet meddelat villkor, vilket utifrån kommitténs förslag (se kapitel 9) betyder att förseelsen kan sanktioneras genom sanktionsavgift. För det fall att en överträdelse bedöms som perdurerande – dvs. att överträdelsen pågår all den tid det tillstånd som gärningen gäller består – torde det vara möjligt att använda en bakåtverkande sanktion för att bestraffa att en över- trädelse begåtts och använda en framåtriktande sanktion för att framtvinga en prestation. Exempelvis skulle en konstaterad underlåtenhet att lämna viss information kunna föranleda en sank- tionsavgift. skulle ett vitesföreläggande kunna utfärdas med uppmaning att senast en given tidpunkt lämna efterfrågad information. Detta förutsätter som sagts att det rör sig om två gärningar.13 11Jmf NJA 2013 s. 502. 2007/08:107, avsnitt 5.6 och prop. 2012/13:143, avsnitt 4.7. 2012/13:143, s. Nackdelen med kommitténs förslag i detta avseende är att sank- tionssystemet blir mindre förutsägbart i och med att en över- trädelse, under vissa betingelser, kan sanktioneras på olika sätt. Denna nackdel bör dock inte överdrivas. Det råder nämligen ingen oklarhet om vilka sanktioner som kan utgå. Oklarheten består endast i vilken av sanktionerna som de facto utgår. Valmöjligheten ger ISP respektive SSM en möjlighet att i det enskilda fallet hitta den sanktion som bedöms få störst effekt för att för- bättra exportkontrollen. Kommittén anser sammanfattningsvis att de positiva effekterna av denna valmöjlighet överväger de negativa. För att klargöra hur de olika sanktionsformerna förhåller sig till varandra bör det i författningstexten uttryckligen regleras att det inte kan utgå två sanktioner för en och samma gärning. 8.3.5Rangordning av de administrativa sanktionerna De administrativa sanktioner som kommittén föreslår ska finnas i krigsmateriellagen och i PDA-lagen kan rangordnas enligt följande, där den minst ingripande sanktionen står överst: Åtgärdsföreläggande, som alltid bör förenas med vite, Återkallelse av tillstånd respektive förbud. Jämte de angivna administrativa sanktionerna införs sanktionsavgift som en egen särskilt reglerad sanktionsform, vilket gör att den inte låter sig inordnas i rangordningen. Vid valet av sanktion i det enskilda fallet ska den som beslutar om sanktionen bl.a. beakta att det föreligger en proportionalitet mellan den gärning som beivras genom sanktionen och sanktionen som sådan. 8.3.6Vem ska besluta om en sanktion? Det framstår som mest ändamålsenligt att det är ISP respektive SSM som ska meddela de administrativa sanktionsbesluten (jmf. Orsaken härtill är att det är dessa myndigheter som sitter på sakkunskapen, har den direkta insynen i de enskilda ärendena samt har möjlighet att i direkt anslutning till en förseelse besluta om sanktionen. En annan fråga är vem på respektive myndighet som de facto ska pröva utdömandet av en administrativ sanktion. Det finns enligt kommitténs förmenande starka argument – inte minst rättssäkerhetsmässiga – för att det inte bör vara samma person som utrett en eventuell överträdelse som beslutar om att utdöma den administrativa sanktionen. T.ex. skulle det sistnämnda beslutet kunna tas av myndighetens chefsjurist. Vem som i slutändan fattar dessa beslut bör dock vara upp till respektive myndighet att bestämma. Enligt kommittén bör ISP och SSM löpande föra statistik över de administrativa sanktioner som beslutats och rapportera denna statistik till regeringen. Regeringen bör å sin sida redogöra för denna statistik till . Förslagsvis sker detta i samband med den årliga skrivelsen. 8.4Något om ringa brott och hur dessa ska stävjas Enligt ISP och SSM är en bidragande orsak till att en ansenlig andel av alla upptäckta överträdelser mot krigsmateriellagen och PDA- lagen inte beivras att dessa överträdelser bedöms som ringa. Som framgår av krigsmateriellagen och av PDA-lagen är ringa brott inte straffbara. Frågan är om denna omständighet borde föranleda att ansvarbefrielsen för ringa brott tas bort, vilket skulle medföra att fler överträdelser kunde beivras straffrättsligt. Av lagtexten framgår att undantaget från straffansvar på grund av ringa brott återfinns i de ansvarsbestämmelser som, utöver uppsåtliga gärningar, även straffbelägger oaktsamma sådana. Enligt den straffrättsliga skuld- principen är det uteslutet att kriminalisera en gärning som inte innefattar skuld. Då det är svårt att i förväg dra en klar gräns mellan den oaktsamhet som är så pass klandervärd att den bör vara straff- bar och den oaktsamhet som inte är tillräckligt klandervärd för att bestraffas straffrättsligt måste det finnas en ventil, som möjliggör en bedömning i det enskilda fallet. Vid den bedömningen ska ett beteende som inte är tillräckligt klandervärt för att vara straffbart inte beivras straffrättsligt. Undantaget för ringa brott kan således inte utmönstras från ansvarsbestämmelserna så länge som oakt- samma gärningar bestraffas. Det övergripande syftet med exportkontrollen – att förhindra att fel materiel hamnar hos fel slutanvändare – medför att det är angeläget att efterlevnaden av regelverket är hög och att berörda aktörer eftersträvar att följa detta. Det är mot den bakgrunden inte acceptabelt att överträdelser blir begångna utan någon form av märkbar åtgärd från statens sida. En sådan situation riskerar näm- ligen att medföra en ytterligare försämring av regelefterlevnaden. Kommitténs förslag är att ISP respektive SSM i ökad utsträckning ska använda sig av administrativa sanktioner för att beivra mindre allvarliga överträdelser. Eftersom en administrativ sanktion inte är att betrakta som straff föreligger inte hinder mot att en sådan sanktion utgår även vid ringa förseelser. En ökad användning av administrativa sanktioner medför således en förbättrad möjlighet att motverka sådana överträdelser. 8.5Förslag på andra åtgärder som bör vidtas för att motverka överträdelser Kommittén föreslår att regeringen i särskild ordning utreder förutsättningarna att utbilda och kontinuerligt underhålla kun- skapsnivån hos de personer som sysslar med exportkontroll. Kommittén föreslår vidare att regeringen i särskild ordning utreder förutsättningarna att få vetskap om samtliga aktörer som hanterar nu aktuella produkter och som därför borde vara föremål för ISP:s respektive SSM:s tillsynsverksamhet. Förutom att öka sanktionssystemets tillämpbarhet – vilket torde motverka överträdelser genom att risken för att åläggas en sanktion ökar – finns det andra förebyggande åtgärder som kan vidtas för att öka regelefterlevnaden. Kommittén berör i det följande två sådana åtgärder: dels att öka kunskapen hos aktörerna, dels att öka till- ståndsmyndigheternas kunskap om vilka som är aktörer. I avsnittet redovisas frågor som faller utanför kommitténs uppdrag. Kommittén har p.g.a. detta inte gjort någon närmare utredning och lämnar inte heller något förslag i denna del. Kom- mittén ser dock fördelar med de frågeställningar som framgår nedan, varför kommittén föreslår att regeringen i särskild ordning utreder dessa. 8.5.2Adekvat utbildningsnivå hos aktörerna Vid sidan om ett effektivt sanktionssystem är det kommitténs uppfattning att tillräcklig och aktuell kunskap om regelverket hos aktörer på området är en viktig grund för att förebygga över- trädelser av lagstiftningen. För att åstadkomma detta behöver berörda fysiska och juridiska personer löpande erhålla information om det aktuella regelverket. Ett sätt att tillse detta är åter- kommande utbildningar om regelverket. Återkommande utbildning om exportkontrollregelverket före- kommer , dock på frivillig basis. Bl.a. anordnar ett utbildningsprogram där såväl svensk som internationell exportkontroll av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden behandlas i teori och i praktik samt vidare anordnar föreningen ett utbildningsseminarium (The Swedish Update) som rör svensk och internationell export- kontroll av strategiska produkter. Utbildningen har bl.a. tagits fram i samverkan med ISP. Därutöver förekommer att vissa aktörer, företrädelsevis de större, anordnar egen intern utbildning. ISP ger också viss utbildning, bl.a. sker detta när en aktör söker tillstånd . Då har ISP för vana att hålla en grundlig genomgång av regelverket med berörda. Därutöver brukar ISP arrangera ett seminarium. Även arrangerar viss utbildning. Dessa utbildningsinitiativ bör enligt kommittén under- stödjas och uppmuntras. Ett skäl till förekomsten av överträdelser kan vara att aktörerna har bristande kunskap om regelverket. Att använda undervisning som en sanktionsform, vilket förekommer i andra stater, tror kommittén inte är vare sig effektivt eller lämpligt för att uppnå Däremot anser kommittén att det bör säkerställas att ISP har tillräckliga resurser för att anordna egna utbildnings- seminarier samt stödja de utbildningar och seminarier som anordnas av andra. ISP bör stötta utbildningar samt undersöka om ett fördjupat samarbete kan inledas med avseende de utbildningar som denna myndighet genomför. 8.5.3Att myndigheterna har kännedom om tillståndspliktiga aktörer En till undervisningsfrågan hörande fråga är huruvida tillstånds- myndigheterna har kännedom om alla aktörer som är tillstånds- pliktiga. ISP har angett att det finns ungefär 155 aktörer som innehar tillstånd enligt 3 § (tillverkning) och 4 § (tillhandahållande) krigs- materiellagen. Av dessa har 25 aktörer tillstånd att tillhandahålla. Av de ca 130 aktörer som har tillverkningstillstånd är ca 10 stycken privatpersoner och 20 stycken enskilda firmor (i båda dessa fall rör det sig om handladdartillstånd). De som har tillstånd är enligt krigsmateriellagen skyldiga att i olika avseenden lämna uppgifter till ISP. De aktörer som tillverkar eller säljer PDA och som omfattas av ISP:s tillsyn är skyldiga att lämna information till ISP. lämnar ett hundratal företag sådan information. I de fall det rör sig om kärnmateriel etc. lämnar företagen sin information till SSM. Enligt SSM är det ca 30 aktörer som omfattas av myndig- hetens tillsyn enligt PDA-lagen. Utöver de antalet aktörer som tillståndsmyndigheterna känner till förekommer det med stor sannolikhet ett antal aktörer som sysslar med tillståndspliktig verksamhet, men trots det är okända för ISP respektive för SSM. Det är troligt att endast ett fåtal av dessa aktörer sysslar med krigsmateriel och att det stora flertalet sysslar med PDA. Ett skäl därtill är att de som sysslar med PDA inte behöver tillverknings- eller tillhandahållandetillstånd.14 Oaktat orsaken till att dessa aktörer inte är kända för ISP och SSM är det önskvärt att de blir det. Det finns fleras aspekter på varför detta är 14 De förändringar som kommittén föreslår vad gäller slopandet av de undantag som föreligger för tillstånd för tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel torde medföra att ISP ges möjlighet att få en bättre kännedom om aktörerna på detta område. Se kapitel 12.