sou · H2B312 · 2014-03-12 00:00:00 — Det omfattande reformarbetet när det gäller framför allt den svenska barn- och ungdomsutbildningen innebär att behovet av utvärderingar inom utbildningsområdet har förstärkts. Utbildning har stor betydelse för enskilda individer och för deras ställning på I ett vidare perspektiv är utbildningsväsendet också viktigt för tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. Områdets politiska och ekonomiska vikt medför att behovet av beslutsunderlag av hög kvalitet ökar. Inom utbildningsområdet har emellertid utvärderingen av reformer och politiska beslut spelat en relativt undanskymd roll. Regeringen har därför gett det tidigare () ett utvidgat uppdrag att även utvärdera effekter av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet. Myndigheten har därmed också bytt namn till utvärdering (IFAU). Ett antal faktorer kan påverka möjligheten att utvärdera refor- mer, t.ex. sättet att genomföra reformerna. Utvärderingen av de reformer som genomförs underlättas dessutom om det finns lätt tillgängliga och tillförlitliga data. är statistikansvarig myndighet för skolväsendet och samlar in en mängd information om barn och elever, lärare, resultat på nationella prov och betyg liksom kostnadsstatistik. I databasen , där information kan fås uppdelat på skolnivå, finns utöver statistisk information, också kvalitetsredovisningar, information om statsbidrag samt resultat av Skolinspektionens kvalitetsgranskning och tillsyn och anmälningar. utreda vilka relevanta data som behövs för att i ökad utsträckning kunna utvärdera reformer inom de obligatoriska skolformerna, dvs. , grundsärskolan, special- skolan och sameskolan, om det behövs, lämna författnings- eller andra förslag för att öka tillgången till sådana data, och belysa hur reformer inom de obligatoriska skolformerna bör genomföras för att underlätta utvärdering av reformerna. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med , IFAU och övriga berörda myndigheter inom skolområdet. Utredaren ska också sam- råda med andra relevanta myndigheter och organisationer. Utredaren ska redovisa den del som avser att bedöma när åtgärderna för att höja kunskapsnivån och öka måluppfyllelsen i kan förväntas få avsedd effekt. Upp- draget ska slutredovisas . Utredningen om förbättrade resultat i (U 2012:04) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om att en särskild utredare ska bedöma när de åtgärder som har vidtagits för att höja kunskapsnivån och öka mål- uppfyllelsen i kan förväntas få avsedd effekt (dir. 2012:53). Utredaren ska också utreda vilka relevanta data som behövs för att i ökad utsträckning kunna utvärdera de reformer som genomförs på skolområdet och vid behov lämna författnings- eller andra förslag för att öka tillgången till sådana data. Dessutom ska utredaren belysa hur reformer på skolområdet bör genomföras för att underlätta utvärdering av reformerna. En delredovisning lämnades till regeringen . Enligt direktiven ska uppdraget slutredovisas . Utredningstiden förlängs nu och uppdraget ska i stället slut- redovisas . En studie om underlag för och utvärdering av reformer på skolområdet På skolans liksom på socialvårdens och militärväsendets område, är de slutliga avvägandena självfallet av politisk art och bör så vara. Men dessa avväganden kan bli annorlunda om de baseras på en bredare grund av systematiskt gjorda erfarenheter och inte enbart på rent tyckande från de berörda parternas sida. (, Skola för 60-talet, s. 21 f.) Den här genomgången handlar om svenska reformer rörande grund- skolan. Närmare bestämt är det en genomgång av -vilket slags underlag som har funnits för de större reformerna; -om reformerna utvärderats och i så fall av vem och om eventu- ella effekter, samt -specifikt hur det som benämnts Nationell utvärdering av grund- skolan har gestaltat sig och vilken ev. inverkan den haft. Tidshorisonten sträcker sig från formandet av en grundskola fram till . I syfte att ringa in större skol- reformer har jag funnit det ändamålsenligt att utgå från relevanta reformkluster under denna tidsrymd, snarare än från enstaka politiska (reform)beslut. Det finns knappast några helt entydiga svar på de frågor som uppdraget bygger på. Det är relativt lätt att konstatera att viss forskning eller vissa publicerade studier fanns vid tillfället för ett propositionsarbete, men det är ofta svårt att säga vilken roll denna empiri faktiskt spelade. Motsvarande gäller för utvärderingar. För uppdraget har jag tagit del av propositioner, utrednings- betänkanden, rapporter, debatt- och faktaböcker m.m. Jag har också genomfört intervjuer med några personer som haft en central ställning i de senaste decenniernas skol-Sverige och som över- blickar av skolpolitik och skolforskning. Dessa personer förtecknas i referenslistan. Det har inte varit möjligt att ta del av allt relevant material, men jag anser att underlaget är till- räckligt för de allmänna bedömningar som görs. 2.Den stora grundskolreformen: perioden 1940-tal –1960-tal , skriven 1950, inleds med orden Genom riksdagsbeslutet inleddes en ny tid för den svenska skolan. Skolreformen av 1950 är visserligen bara den sista länken – – i en lång kedja av skolreformer. Men den skiljer sig från sina föregångare på två sätt. Först och främst är den mer genom- gripande än några av dessa. Men dessutom avser den att inleda en period av experimenterande, som lämnar fältet fritt för utveckling i Beslutet i avser att vara upptakten till en ständigt fortskridande skolreform. Det säger ger en tidsmarkör men illustrerar också två för denna rapport centrala förhållanden. Han pekar på att det är fråga om en genomgripande skolreform. Han pekar också på att refor- men inte bygger på en fix och färdig ritning. Genom försök som följs ska i stället erfarenheter dras, och läggas till grund för vidare beslut. skolutredning skulle utreda och lägga fram förslag om bl.a. hur man skulle få en ..större enhetlighet inom den på olika skolformer splittrade svenska skolorganisationen (, a.a s. 5). Den kom att 1943–47 framlägga ett digert utredningsmaterial, inte mindre än 20 SOU-publikationer. I materialet ingick bl.a. särskilda bilagor med empiriskt forskningsmaterial (se referens- listan). , som var parlamentariskt sammansatt, till- sattes 1946 och skulle på grundval av vad skolutredning kommit fram till, finna politiska lösningar. Huvudbetänkandet lades fram (SOU 1948:27). Inte mindre än 12 delegationer och ett 80-tal experter knöts till kommissionen. Omfattande utredningsmaterial och studier Totalt omfattade utredningsmaterialet som låg till grund riksdagsbeslut omkring femtusen sidor (, 1980 s.2). , och hörde till dem som gjorde studier , bl.a. kring vad som benämndes begåvningsreserven. Dessa fick betydelse för för- slagen till beslut. Som exempel på det underlag som togs fram kan nämnas studie Reserverna för högre utbildning. Beräkningar och metoddiskussioner. En kärnfråga som studerades var den s.k. differentieringsfrågan, dvs. om eller från vilken ålder folkskoleelever och realskoleelever skulle kunna undervisas tillsammans. beslut om försök med en nioårig enhetsskola var en politisk kompromiss och detta faktum var också huvudskälet till att 1 Sin titel till trots handlar denna i hög grad om hur stor andel av eleverna i folkskola och realskola som kunde anses ha förutsättningar för senare högre studier. man beslöt om en omfattande försöksverksamhet. Föredragande statsrådet anförde i en tidstypisk formulering: kan tiden vara inne för en sammanfattande utredning i differentieringsfrågan, varvid praktiska och vetenskapliga erfarenheter böra kunna sammanfattas till en hållbar grund för den organisation, som sedan successivt skall genomföras. 1950:70, s. 192) Uppföljningen hamnade hos SÖ fick i riksdagsbeslutet ansvaret för att leda och följa upp försöksverksamheten, genom inrättande av en särskild avdelning. I beslutet ingick också en utbyggnad av statens psyko- logisk-pedagogiska institut. Rapporter från SÖ utkom och en sammanfattande rapport för försöksåren överlämnades till skolberedning. Försöken blev med tiden rätt omfattande. /58 deltog dryga 143 000 elever och 5 700 klasser. Under processen fanns motsättningar i synen på hur man skulle gå fram. Inom alla partier insåg man att något behövde göras med det splittrade systemet. Men försöksverksamheten kritiserades för att inte vara tillräckligt bred och det kom också kritik mot att erfarenheterna inte pekade mot den sammanhållna enhetsskola (ofta benämnd 8 + 1) som regeringen förespråkade. representanter i efterfrågade från tid till annan var de vetenskapliga och objektiva beläggen för enhets- skolelösningen fanns. Även skolberedning innebar ett omfattande arbete. Den tillsattes för att dra de politiska slutsatserna av försöksverk- samheten. Huvudbetänkandet (, SOU 1961:30) var på nära 900 sidor, vartill fogades ytterligare betänkanden, rapporter och specialbetänkanden. Experter och ledamöter i olika arbets- grupper m.m. uppgick till långt över 100 personer (Se , 1982, s. 424 ff). i mate- matik och modersmålet (SOU 1960:15) är exempel på sådana empi- riska studier som ingick i beredningens framlagda material. Reformbesluten kring skulle följas upp och det behövdes i den rullande reformen inte en ny stor utredning. Det blev i stället SÖ som fick en central roll. Ett särskilt utvecklings- anslag kom till och SÖ knöt kontakter med vetenskapliga forsk- ningsinstitut. FoU-medlen växte från 2 milj.kr 1963 till 30 milj.kr. Insatserna rörde sådant som ämnesmetodik och jämförande- utvärderande projekt. Bland andra det relativt nybildade Inter- national ment (IEA) fick stöd. S.k. kommunblock för utveckling inrättades 1964. SÖ:s s.k. särskilda pedagogiska arbetsgrupper (SPA) fick betydelse för den rullande grundskolreformen. (, 1982). Ytterligare ett steg mot en gemensam 9-årig skola fortsatte diskussionen om differentieringen efter- som grundskola fortfarande innebar val av olika studie- vägar. I praktiken tvingades eleverna i huvudsak välja väg redan i årskurs 7 och årskurs 9 var uppdelad på olika utbildningsvägar. Motsättningarna var inte mindre , snarare hade den relativa fred som beslutet innebar, tagit en ända. Enligt (1982) så var det dock inte debatten utan statistiken som fick en avgö- rande betydelse för nästa steg, dvs. uppgifter om hur eleverna faktiskt valde. De praktiska alternativen (flertalet s.k. tvåbokstaviga linjer i årskurs 9) valdes bort i hög utsträckning, då dessa upp- fattades som utbildningsmässiga återvändsgränder3. G-linjen domi- nerade stort. Regeringen valde här att dra konsekvenserna av denna utveckling och minska på uppdelningen efter elevval.4 Den propo- sition som som ansvarigt statsråd lade fram (prop. 1968:129) om en ny läroplan för innebar att sista steget i utvecklingen mot en i allt väsentligt gemensam 9-årig grundutbildning för alla barn i hade tagits. Man kan därmed säga att det tog av utredande, försök, värdering – och politiska processer – för att nå dit. Drygt efter beslutet om införande lade och fram en studie som visar att grund- skolereformen medförde att de unga som omfattades av föränd- ringen, jämfört med en kontrollgrupp, kom att nå en högre utbild- ningsnivå och att reformen hade en klassutjämnande effekt.5 2Ett belopp som i dagens penningvärde motsvarar drygt 150 milj. kr. 3Det är inte helt långsökt att här jämföra med situationen 2013 för de yrkesinriktade studie- vägarna i gymnasiet. föredrog en tydligare uppdelning efter fallenhet, medan fr.a. TCO aktivt agerade för att göra hela den 9-åringa skolgången i princip gemensam. SÖs ledning var till en början splittrad i denna fråga, men överdirektör fick senare vika sig för generaldirektör linje, som anslöt till TCO:s syn. 5Educational reform, ability and family background, 2004. Utvärderingens roll under reformarbetet Det är uppenbart att de tre stora utredningar som tillsattes gjorde omfattande utredningar och kartläggningar, och aktivt nyttjade kunskapen hos det fåtal professorer i pedagogik, som då fanns att tillgå. Det är också uppenbart att de bidrag dessa lämnade till stor del var av empiriskt slag; ofta undersökningar på ett större antal elever med gängse tillhörande statistiska beräkningar och analyser. Det är knappast någon tvekan om att det var den tidens mest avan- cerade pedagogiska forskning som kom att nyttjas integrerat i reformarbetet. Den sammantagna utredningstiden för de tre stora utred- ningarna var 10–, en närmast ofantlig tidsresurs sett med dagens ögon. Genom att ha tid på sig skulle man också hitta lös- ningar som var hållbara och partiöverskridande6. Tempot i besluts- fattandet var annorlunda. Förankring genom brett remissförfarande sågs som självklart och viktigt. Försöken följdes av en särskilt inrättad avdelning inom SÖ. I så måtto skedde en både planmässig och, kan man säga, formativ upp- följning, under en längre följd av år. Hur viktig den blev för den fortsatta processen är en annan fråga. Det rådde, som har påpekats, kontrovers både kring huruvida försöken var tillräckligt spridda och om korrekta slutsatser drogs i samband med grundskol- beslutet. SÖ:s uppföljning bidrog sannolikt till att driva processen framåt, att hålla den på spår. Det var heller inte utan betydelse med den utökning av FoU-verksamheten som skedde och den kraftigt förstärkta finansieringen av den pedagogiska forskningen. som en nationell omfattande verksamhet hade uppfölj- ningen knappast den typ av systematik som man skulle för- knippa med en nationell utvärdering. Dess syfte var i huvudsak att söka besvara frågor kring vad som var möjligt, vad som fungerade och inte. Om beslut ses som en reform så var det en reform som syftade till att pröva för att få underlag och råd(rum) inför kommande beslut. 6 Det bör infogas att detta ofta också var den retorik som man utövade i samband med reformerna. Självfallet kan detta också ha haft rent politiska implikationer och syften, behoven av att få rådrum, söka vinna tid för att bättre säkra sin linje i ett senare skede, o.d. 3.Skolans inre arbete, styrfrågor: perioden –1988 Den svenska var organisatoriskt fullt utvecklad till sina yttre former; vad det därefter gällde var mer att utveckla dess inre former och innehåll. Erfarenheten visar att det är en sak att besluta om och genom- föra en organisatorisk yttre skolreform och en annan, ofta betyd- ligt svårare, att förändra de vanor och traditioner som finns i skol- institutionen och hos dess bärare: framför allt lärarna. (Skolans inre arbete) var 1970-talets stora utred- ning. Den tillsattes i form av en sakkunnig- utredning. Bakgrunden var en debatt om oreda, bristande moti- vation och skolsvårigheter och utredningen kom därmed att i vid mening fokusera på skolan som arbetsmiljö. Urbaniseringen och utbyggnaden av hade medfört en tillväxt av stora skol- enheter. Andelen barn som sågs i behov av särskilda stödinsatser visade en galopperande utveckling; utredningen fann i sina under- sökningar att så mycket som av eleverna 1972 kom i kontakt med specialundervisning (SOU 1974:53 s. 137). Utred- ningens uppgift blev att söka lösningar på en rad av dessa problem. Till utredningen knöts liksom tidigare ett större antal experter och grupper. Utredningen producerade , före över- lämnandet av huvudbetänkandet, ett antal forskningsrapporter för- delade på tre departementsskrivelser. Dessa rörde skolsvårigheter, skolan som arbetsplats respektive lokalresurser. Huvudbetänkandet (SOU 1974:53) som lades fram omfattade tillsammans med en separat bilagedel ca 1 200 sidor. Bilagedelen (SOU 1974:58) innefattade 18 bilagor, se referenslistan. Utredningen genomförde också i egen regi riksgiltiga undersökningar. Utredningens svar på de debatterade problemen blev att dessa inte kunde lösas med statliga generella insatser. I stället borde kom- muner och skolor ges större möjligheter att själva forma en verk- samhet som svarar mot situationen och behoven. Utredningen pekade i en separat rapport på att statsbidragssystemet i sig drev en expansion av stödundervisningen. Försök med friare resurs- användning genomfördes i ett antal kommuner. Försöken utvärde- rades vid (Kihlborn & , 1974). I betänkandet föreslogs att skoldagen borde göras mer samman- hållen (s.k. samlad skoldag), att skolan borde utveckla mer av sam- verkan med det omgivande lokalsamhället, att resursanvändningen borde bli friare, och att arbetslag och arbetsenheter inom skolorna borde tillskapas för att utifrån lokala behov hantera t.ex. resurser för stödet till elever, m.m. Det restes tidigt krav på oberoende och vetenskaplig utvärde- ring av skolan, krav som skulle komma att upprepas framöver. 1971 inrättades vid SÖ, sam- mansatt av bl.a. politiska företrädare. Nämnden skulle ha en mer självständig ställning än tidigare rådgivande organ och ha FoU- och utvärderingsfrågor som uppgift. (1982) menade att nämnden inte hade resurser att skapa något stort och samlat utvär- deringsprojekt, men man utvärderade avgränsade delar och kom- menterade utvärderingar som bl.a. SÖ bedrev. SIA-besluten innebar att ett omfattande läroplansarbete star- tade. SÖ fick uppgiften att arbeta fram ett förslag till läroplan och lade 1978 fram den s.k. regnbågsrapporten med förslag till läroplan. Det slutliga förslaget, vars grunddrag lades fram i propositionen (1978/79:180), hade dock bearbetats inom Utbildningsdeparte- mentet. I takt med att forskningsresurserna växte, liksom skolans omfatt- ning och betydelse, kom också med tiden fler forskarstudier att genomföras. Några av dessa hade fokus på att, direkt eller indirekt, värdera beslutade skolpolitiska reformer. Vad trycks om – ett försök till lägesbeskrivning av grund- skolan, Skolreformer och lokalt gensvar, Utvärdering av 35 grund- skolor genom upprepade lägesbedömningar 1980–1985 samt Från lag till bruk. 7 Se här referenslistan. bildade grund för en rad förändringar i grund- skolan genom olika riksdagsbeslut. Utredningen, som arbetade , tog fram omfattande utredningsmaterial, också i form av forskningsrapporter och empiriska studier (se referenslistan). Även här genomfördes försök i utredningens regi, försök som följdes upp och till del också utvärderades. Vad gäller försöken med friare statsbidragsanvändning talar dock tillgängliga uppgifter om att utredningen inte kom att bry sig om utvärderingens huvudresultat8. Det empiriska underlaget skiljer sig delvis från det från den föregående perioden som studerats. Mer av kvalitativa studier har kommit in. 1970-talets reformer byggde på kartläggningar och undersökningar av förhållanden i skolan. Lgr 69 och Lgr 80 kan ses som justeringar av en grundskola som formades i praktiken ute på skolorna, och den senare av de två bär tydliga spår av decentra- liseringssträvanden. Man kan se en del av som en utvärdering av den dåvarande . Någon samlad reform- utvärdering skedde dock inte. vid SÖ utgjorde ett slags embryo, men dess resurser var för små. 4.Den andra stora systemomformningen: kom trenden mot decentralisering att fortsätta. Utvärderingens betydelse för att från statens sida kunna följa utfallet mot uppsatta mål, kom att aktualiseras alltmer. efter mitten av 80-talet tillsattes en styrberedning som lade fram sitt betänkande (SOU 1988:20) En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. En tidigare tillkallad expertgrupp lade fram rapporten och styrning på skolområdet (Ds U 1987:1). Denna expertgenomgång skulle förutom att redovisa hur det dåvarande styrsystemet hade vuxit fram och tankarna bakom, också bedöma och redovisa i vilken mån det finns forsknings- resultat och annat dokumenterat material som är relevant för diskussionerna om skolans styrning9. Mål- och resultatstyrningen kom genom ett riksdagsbeslut att etableras som styrprincip för staten, delvis som svar på proble- 8Intervju med . . 9PM upprättad inom , cit. i DsU 1997:1. met med ständigt växande offentliga utgifter. Men några stora skol- reformer kom inte till under detta decennium, annat än alldeles i slutet, då genom beslutet om att föra över huvudmannaskapet för skolledare och lärare till kommunerna (prop. 1989/90:41). SÖ bedrev ett arbete med att utveckla ett system för utvärdering, vilket beskrivs i avsnitt 6. och styrberedningen utgjorde till någon del underlag för styrningsreformer. Men att ta tag i huvudmanna- frågan, dvs. det statliga arbetsgivaransvaret för lärare och skol- ledare, var något som av allt att döma krävde en avsevärd politisk insats (Haldén, 1994). Kommunaliseringsbeslutet var knap- past av den arten att man kan säga att det fanns empiriskt underlag för det. Det följdes upp av en rad beslut; om ansvaret för skolan, förändringar i skollagen, direktiv till en betygsberedning och en läroplanskommitté, utformning av ett generaliserat statsbidrags- system samt nedläggning av SÖ och länsskolnämnderna och inrättande av det nya . Under detta reformarbete blev det regeringsbyte. Det ledde till nya direktiv till men inte till någon egentlig kursändring. Läro- plansförslagen, som till stor del byggde på mål- och resultatstyr- ningens principer, kunde efter bred remissbehandling antas av en enig riksdag, där även beslut om ett nytt målrelaterat betygssystem ingick (prop. 1992/93:220)10. Det som däremot mer tydligt bar den nya regeringens var den proposition om valfrihet och fristående skolor (prop. 1991/92:95) som lades fram . Till det kom den nästkommande år framlagda propositionen (1992/93:230) Valfrihet i skolan. Följande tre propositioner får ses som centrala : Den s.k. kommunaliseringspropositionen (prop. 1989/90:41) är volymmässigt påfallande tunn, endast 14 sidor. Den redogör i kort- het för diskussioner som förts , bl.a. i nämnda decentraliserings- och styrutredningar . Det konstateras därvid att man hållit fram ett odelat kom- munalt driftansvar som en önskvärd möjlighet, men att man dittills inte lagt några förslag om detta. I övrigt är propositionen en argu- mentering för varför det nu var tid att göra denna överföring av det 10 Detta var första gången som förslag till nya läroplaner remitterades. statliga arbetsgivaransvaret till kommunerna och för hur likvärdig- het skulle garanteras. Den s.k. ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) är bredare till sitt innehåll och syfte. Även här tas utgångspunkt i decentra- liseringssträvandena och hänvisas i korthet till den expertgrupp, styrberedning och styrproposition som berörts ovan, tillika det förslag till nytt statsbidragssystem för skolan som arbetats fram i (Ds 1990:32) och som även remitterats. Avsnittet Principiella utgångspunkter för förslagen inleds med följande text: Medborgarna ställer allt större krav på den offentliga verksamheten. Kraven gäller bättre tillgång till och kvalitet på service eller tjänster. Kraven omfattar också inflytande över vad som presteras samt möjlig- heter att välja olika alternativ. (a.a. s.17) Det var inte längre möjligt, menade man, att klara krav och behov genom att tillföra mer resurser till offentlig sektor. I stället måste man få ut mer för insatta resurser och ett sätt att åstadkomma det är att effektivisera genom att föra ut besluten längre ut, till dem som arbetar i verksamheten, och till brukare, kunder, föräldrar, etc. På det sättet presenterades redan här, i sak, den ideologiska grunden för de förslag om fristående skolor, som strax efter valet lades fram av den borgerliga regeringen. I så måtto kanske man kan säga att de olika systemreformerna hängde samman. Propositionen om valfrihet och fristående skolor (prop. 1991/92:95), som lades fram för , är liksom kommunali- seringspropositionen volymmässigt liten (19 sidor). Föredragande statsrådet hänvisade inledningsvis till gjorda riksdags- uttalanden i frågor om att kunna välja skola, och informerade om de utredningar som pågick vad gällde bl.a. avgifter samt effekter av redan beslutade åtgärder. I övrigt redovisades förslagen om val- frihet och fristående skolor, och överväganden i anslutning till dem.