sou · H2B340 · 2014-06-12 00:00:00 — New view-modeller har inte fokuserat på entreprenörskap, och antar oftast att alla företag redan existerar. (1991a) är ett viktigt undantag då han även modellerar nystartade företag, dock är inga individuella entreprenörer kopplade till dessa. I Sinns modell kan företag i tidiga faser inte finansiera sig med kvarhållna vinster utan måste finansiera sig med nyemissioner. Då ägarna vet att avkastningen på detta tillskjutna kapital blir beskattat med utdelningsskatt ökar kapitalkostnaden. Utdelningsskatten visar sig därmed ha en snedvridande effekt på de nya företagen. Denna snedvridande effekt mildras dock i Sinns modell av att företag innan de startas förutser den framtida skatten, och försöker minimera den genom att företagen startas underkapitaliserade och växer med återinvesterade vinster. Keuschnigg och (2004) modellerar en marknad där entreprenörer utöver kapital erhåller kompletterande kompetenser från venturekapitalister, och där kombinationen av parternas ansträngning och investerade resurser avgör företagets tillväxt och lönsamhet. Ekonomer som studerar VC-sektorn vet att det finns stora potentiella vinster med detta samarbete, men också enorma svårigheter i form av kontraktsproblem. Dessa diskuteras ytter- ligare i nästa avsnitt och i detalj i en separat uppsats (Henrekson och Sanandaji 2012) där vi behandlar hur personaloptioner kan användas för att bemästra dessa problem. Eftersom vinsten måste delas och eftersom det är omöjligt att skriva perfekta kontrakt föreligger ett klassiskt principal–agent-problem; båda parter är utsatta för och utsätter den andre för en moralisk risk (moral hazard). Detta beror på att båda parter har otillräckliga incitament att investera resurser i form av tid och ansträngning i bolaget, då kostnaderna är privata medan avkastningen delas mellan parterna. Skatt på utdelningar förvärrar dessa problem genom att minska avkastningen på entreprenörens och venturekapitalistens ansträng- ning. Keuschnigg och (2004) skriver: Our results thus show that a dividend tax, in reducing mature rm value, will impair incentives for entrepreneurial effort and VC advice in start-ups and cause a welfare loss. Den grundläggande orsaken till att Keuschnigg och i sin modell kommer fram till att skatt på utdelningar har samhälls- Bilaga 4 SOU 2014:40 ekonomiska kostnader är att de inkluderar entreprenörer och andra parter vars ansträngning påverkar företaget. Här antas i stället – mer realistiskt i många sammanhang – att sannolikheten för fram- gång påverkas av hur mycket entreprenören och venturekapitalist- en anstränger sig och hur mycket tid de lägger på att utveckla företaget. Under detta antagande ändras policyslutsatsen: utdel- ningsskatter blir nu snedvridande. Keuschnigg och hittar samma negativa effekt av kapital- vinstskatten som av utdelningsskatten. Kapitalvinstskatten är strategiskt intressant som en relativt blygsam skatt ur statsfinan- siell synvinkel, men som särskilt drabbar just innovativa och snabbt växande företag. De totala kapitalvinsterna hos hushållen, som främst består av vinst vid försäljning av bostäder, har ungefärligen legat på av BNP (2011), vilket är ungefär samma lång- siktiga genomsnitt som i . Många ägare är redan undantagna från skatt på kapitalvinster, t.ex. utländska holdingbolag, icke- skattepliktiga stiftelser och svenska pensionsfonder. Eftersom många ägare redan är undantagna och ytterligare en hög andel undkommer skatten är skatteintäkterna blygsamma trots att skattesatserna är höga. räknade utrednings- tjänst ut att en sänkning av kapitalskatten (inklusive kapitalvinst- och utdelningsskatt) från , med motsvarande sänkning av avdragsrätten vid förlust, skulle kosta . I exemplet har antagits att skatten på kapitalvinster på fastigheter inte sänks, samt att den redan redu- cerade skatten på ej marknadsnoterade tillgångar skulle reduceras i samma proportion som . Om de senare skatterna inte skulle sänkas ytterligare beräknas att kostnaden skulle vara . Att sänka kapitalskatten till 25 eller för den delen till för långsiktiga investeringar i nystartade företag skulle således, enligt vår bedömning, vara en förhållandevis billig reform, med stora potentiella samhällsekonomiska vinster. Sammanfattningsvis kan inteentreprenörer fullt ut separera ägande från kontroll, eget sparande från investeringar och utbud av egen arbetskraft från utbud av kapital i företaget. Modeller som antar att det inte finns sådana odelbarheter och att ägande kan separeras från företagsledning och utövandet av entreprenörsrollen är inte lämpliga för analys av entreprenöriella företag. Det svenska skattesystemet motiveras i allt väsentligt med en beskattningsteori som bygger på antagandet att det i ekonomin finns två produktionsfaktorer och inkomstkällor: kapital och arbete. Den individuella entreprenören modelleras sällan eller aldrig – inte ens i modeller som direkt behandlar beskattningen av entrepre- nörsinsatser. Modeller som på djupet avser att analysera frågan i syfte att vägleda policyöverväganden borde enligt vår mening inkludera entreprenörskap som en egen produktionsfaktor, med unika egen- skaper som ger ett distinkt bidrag till produktionsresultatet. Men låt oss stanna vid den artificiella och förenklade struktur som var vägledande för skattereformen 1990/1991, att all inkomst ska delas mellan kapital och arbete. Ersättningen för entreprenörskap har här generellt definierats som arbete. Redan detta är dock ett fundamentalt missförstånd av entreprenörskapets ekonomi analyserad utifrån ett neoklassiskt perspektiv. I marxistisk värdeteori anses kapital som skapats med arbete vara en form av arbetsinkomst. Enligt den dominerande neoklassiska teorin är däremot kapital tillgångar som i stället för att konsumeras används för att öka produktionen , oavsett hur de ursprungligen skapades. Det spelar ingen roll om kapitalet skapats genom arbete, i själva verket har allt kapital i ekonomin skapats med hjälp av arbete. Vad entreprenören gör i startfasen av sitt företag är just att med sitt entreprenöriella arbete och med hjälp av tidigare kapital i företaget skapa ännu mer kapital. Detta kapital behöver inte vara fysiskt, det kan lika gärna vara i form av teknologiskt eller orga- nisatoriskt strukturkapital. Det ekonomiska värdet av detta kapital är vid ett framgångsrikt företagsbyggande mångdubbelt större än de finansiella resurser som sammantaget investerats. Företag som Skype och Facebook är närliggande exempel på detta. Vid marknadstransaktioner kan priser och kvantiteter obser- veras, vilket gör att vi kan skilja ut vad som är avkastning på arbete respektive kapital. För entreprenörsinsatser är detta omöjligt, då avkastningen är ett resultat av det värde som uppkommer genom kombinationen av eget arbete, entreprenörsinsatsen och finansiella resurser. En fråga man kan ställa sig för att avgöra hur stor del av avkast- ningen som är hänförlig till arbete respektive kapital är hur hög avkastningen på företaget hade varit om entreprenören inte alls jobbat i företaget. En alternativ fråga är hur stor avkastningen hade varit om det inte funnits något existerade kapital i bolaget . Frågan om varifrån avkastningen på entreprenörskap kommer har dock inte nödvändigtvis något konsistent svar utifrån dessa tankeexperiment. Svaret på den första frågan kan mycket väl vara noll eller nära noll (t.ex. om företagets värde är tätt kopplat till den individuella entreprenörens humankapital och fortlöpande insatser i bolaget). Detta kan tolkas som att all eller nästan all avkastning är arbete. kan svaret på fråga två också vara nära noll (t.ex. om tidigare uppbyggt organisatoriskt kapital är nödvändigt för att överhuvudtaget generera intäkter), med tolkningen att all eller nästan all avkastning är avkastning på kapital. Svaren blir inkonsistenta för att tvåfaktorsmodellen överhuvudtaget inte är ett lämpligt analytiskt instrument för att dela upp avkastningen från entreprenörskap i arbete och kapital. Exemplet belyser att den teoretiska uppdelningen i kapital och arbete inte är väl lämpad för att analysera entreprenörskap. När det finns en viktig faktor som interagerar positivt med övriga insats- faktorer blir det missvisande att endast ställa den första frågan, och därigenom landa i slutsatsen att nästan all avkastning är hänförlig till arbete. Ett entreprenöriellt företag där grundaren inte åter- investerar en mycket hög andel av avkastningen i företaget kommer i regel inte att kunna växa. Visserligen skulle företaget inte kunna säljas utan grundarens arbete, men knappast heller utan att grundaren år ökar företagets kapitalvärde genom att skjuta upp den egna konsumtionen och/eller avstår från att diversifiera det egna sparandet för att minska sin privatekonomiska risk. Entreprenörskap handlar till stor del just om att bygga företag som kan generera framtida avkastning, dvs. skapa kapital med hjälp av eget arbete och tidigare uppbyggt kapital. Det är därför missvis- ande när skattesystemet antar att avkastningen huvudsakligen är en form av arbete, även om vi stannar inom den i det entreprenöriella sammanhang olämpliga tvåfaktorsmodellen. Ett alternativt sätt att beskriva samma omständigheter är att vi kan fråga oss vad som skulle ha hänt om , och de 100 mest framgångsrika entreprenörerna i världen inte skulle skapat några företag, utan i stället arbetat för andra företag och investerat samma andel av sin inkomst som de åter- investerade i Microsoft och på börsen. ens värde representeras av skillnaden mellan hur mycket de skulle ha i förmögenhet utifrån detta scenario respektive hur stora förmögenheter de har skapat genom att driva företag, vilket motsvarar avkastningen på entreprenörskap. Entreprenörskap är kombinationen av affärsidé, arbete och återinvesterat kapital det tar för bolaget att växa och nå en stark position inom sitt segment. Entreprenörskapet är således en del av ett odelbart knippe (bundle) av insatser som enskilda individer bjuder ut. Det är mycket svårt – och ännu har ingen lyckats – att analytiskt motivera att dela upp och beskatta avkastningen på detta knippe av insatser på ett entydigt sätt i ersättning till kapital och arbete. Ett viktigt argument för att teoretiskt behandla entreprenörskap som en separat produktionsfaktor (t.ex. Baumol 2010) är att vi empiriskt observerar att entreprenörer verkar bete sig annorlunda än löntagare. Deras beteende är enligt en rad studier i bl.a. och de nordiska länderna t.ex. känsligare för skatter än löntagare (t.ex. Saez 2010, Chetty m.fl. 2011 och Kleven och 2011). De kan ofta inte frikoppla sparande från investeringar, utbudet av kapital från utbudet av egen arbetskraft eller utbudet av egen arbetskraft och eget kapital från den egna affärsidén. Det finns ingen extern marknad där etablerade företag kan köpa entrepre- nörers affärsidéer och implementeringen av dessa i form av byggandet av ett nytt företag. Ur beskattningssynpunkt är avsaknaden av externa marknader och att kapital- och arbetsinsatserna inte kan frikopplas från varandra särskilt problematisk. Utan en extern marknad går det inte att sätta pris på och därmed beräkna värdet av entreprenörs- insatser. vet vi därför helt enkelt inte hur stor del av entreprenörers avkastning som härrör från arbete, från kapital och från den tredje interaktionskomponent som är större än vad entreprenören skulle ha uppnått genom att vara löntagare och spara i finansiella tillgångar. Asimakopulos och Burbidge (1975) påpekade i sin diskussion av beskattningens effekter på investeringsval att det är av betydelse för analysen huruvida modellen gör en åtskillnad mellan entreprenörsinkomster och inkomster av kapital. I modeller med explicita entreprenörer bör vinsten utöver mark- nadens kapitalkostnad i stället ses som avkastningen på entrepre- nöriell verksamhet. Därmed är den konceptuellt skild från den risk- justerade marknadsräntan för passiva investerare. och Burbidge (1975) skriver angående Stiglitz (1973) modell där bolagsskatter är klumpsummeskatter utan snedvridande effekter: For a particular investment policy to be optimal in his [Stiglitz] model, not only must the marginal product of capital be equal to the rate of interest, but the total return to the entrepreneur pursuing that policy must be at least as great as that which he [or she] would earn if he [or she] transferred his [or her] activity to some other sector. The imposition of a profit tax on one sector will affect the earnings of the entrepreneur in that sector even though the marginal product of capital remains equal to the rate of interest in all sectors. Med andra ord: även om ägarskatter skulle vara neutrala med avseende på kapitalet i ett företag behöver de inte vara det för allo- keringen av entreprenöriell talang i ekonomin. Genom att minska avkastningen på företagsamhet och nyskapande i den formella sektorn kommer talangen att ledas bort från företagsamhet (där den samhällsekonomiska nyttan är som högst) och in i annan verksamhet, eller kanske välja att överhuvudtaget inte vara ekonomiskt aktiv. Överlag gäller att den avkastning som ser ut att vara en jordränta eller övervinst (rent) i enkla modeller kan visa sig vara avkastning på nödvändiga produktionsfaktorer i mer komplicerade modeller som tar hänsyn till dessa.13 Om entreprenörskap betraktas som en egen produktionsfaktor med en egen avkastning är det inte längre självklart att den måste beskattas antingen som avkastning på kapital eller som ersättning för lönearbete. Ett tredje ben i skattesystemet kan skapas för före- tagande, eventuellt med skattesatser som ligger mellan lönearbete och kapitalbeskattning. Det stora problemet i sammanhanget, vilket inte får förringas, är att skilja entreprenörskap från lönea- rbete som sker i hel- eller delägt företag för att undkomma skatt. I ett samhälle måste det finnas tillräckligt många som är villiga att organisera sig själv och andra. Det är också viktigt att få ett positivt urval av entreprenörer. Här är det heller inte fråga om något marginellt beslut utan om valet att bli företagare eller löntagare alternativt att övergå från att vara löntagare till att bli 13 En jordränta (eng. rent eller ricardian rent) är en ersättning till en faktorinnehavare som ligger över den nivå som krävs för att faktorn ska bjudas ut till användning (t.ex. den riskjusterade räntan till en kapitalägare). En jordränta kan uppstå på grund av kvanti- tetsbegränsningar i utbudet. Ett typexempel är ett företag som bedriver hotellverksamhet som ligger vid en attraktiv strand och därför har möjlighet att ta ut priser som leder till en avkastning som överstiger den riskjusterade räntan. Ett grundläggande resultat i skatteteori är att rena jordräntor kan skattas bort i sin helhet utan att det påverkar utbudet av den produktionsfaktor som erhåller jordräntan. Det blir därför den genomsnittliga lönsamheten i respektive fall som avgör. De teorier som använts för att motivera den svenska företagsbeskattningen beaktar inte detta problem, eftersom företagens existens antas vara exogent given. En rimlig utgångspunkt för utformningen av skattesystemet bör vara att det ska ge företagare incitament att bete sig på ett samhälls- ekonomiskt effektivt sätt. Om skattesystemet exempelvis gör det lönsamt att ha en låg soliditet kan det bli riskfyllt att expandera snabbt. Därmed ökar också lönsamheten för entreprenörer att i stället utveckla preferenser för kontroll,14 att se företagande som livsstil, att utveckla en livsstil och ett kontaktnät som underlättar konsumtion på företagets bekostnad, att ägna sig åt tjänstebyten med andra företagare eller t.o.m. direkt olagligt skatteundan- dragande. Jämförelser visar i regel att egenföretagares inkomster påverkas mer av skatter än löntagares (är mer skatteelastiska), kanske för att företagare har större kontroll över hur de redovisar sina inkomster och över sin arbetstid (t.ex. Saez 2010, Chetty m.fl. 2011 och Kleven och 2011). Notera att enligt teorin om optimal beskattning innebär detta resultat att det kan finnas skäl att ha lägre skatter på företagare, av samma skäl som skatten är lägre på kapital- än på arbetsinkomst; skattebasen minskar mer genom skatter på företagare än skatter på löntagare. Detta går tvärtemot neutralitets- perspektivets slutsats, vilken bygger på det implicita antagandet att all inkomst antingen är inkomst av kapital eller inkomst av arbete, att egenföretagande är arbete, och att utbudselasticiteten för alla typer av arbete är densamma. Kanske vore som sagt den mest rimliga lösningen att skapa ett tredje ben i beskattningssystemet för företagare, utöver arbete och kapital. Företagarinkomster beskattas sedan med en platt skatte- sats, vars nivå inte avviker för mycket från andra inkomstkällor. Vi har här inget fullständigt förslag att ge, speciellt med avseende på detaljer för att undvika missbruk, men vill väcka tanken på en reform med följande inriktning. Regelverket bör till skillnad från dagens system hållas enkelt och transparent, i syfte att undvika skatteundandragande och för att hålla nere de administrativa kost- naderna. Ett ytterligare skäl är att potentiella företagare som är löntagare då approximativt kan bedöma hur högt de kommer att 14 , och (2003) finner stöd för detta i . beskattas om de skulle bli företagare, vilket är mer tveksamt p.g.a. systemets växande komplexitet. Principen att definiera företagare som har tillväxtpotential utifrån ett minimum av externa anställda som får lön är teoretiskt rimlig och praktiskt genomförbar. På så sätt undviker man proble- met att anställda bildar bolag för att ta ut sin lön med lägre skatt. Ett alternativt sätt att göra det mindre lockande att ta ut arbetsinkomst i enmansföretag är snarare än att ha höga marginal- skattesatser att göra det svårare att privatkonsumera med företags- inkomster. I stället för att drabba företag med genuin tillväxtpotential, straffas just de företag som bildats för att sänka privatpersoners skattebörda snarare än av realekonomiska skäl. Entreprenörer som skapar nya bolag, dvs. skapar nytt kapital i ekonomin, bör vid exit beskattas med kapitalskattesatsen. Detta även – egentligen särskilt – i de fall där exit sker genom börsintroduktion, det vill säga när den entreprenöriella processen bevisligen varit framgångsrik och företaget går över till nästa fas i sin livscykel. Med tanke på hur många kryphål det redan finns i 3:12-systemet och företagares omfattande skatteundandragande bör ett sådant system kunna utformas på ett sätt som är intäktsneutralt. 5 Skatt på optioner i växande företag Som framgick av figur 1 bygger inte entreprenörer upp företag på egen hand. Det sker i samverkan med en rad aktörer med komplet- terande kompetenser. Kontrakt måste därför ingås med andra parter, såsom venturekapitalister, affärsänglar, anställda chefer och annan nyckelpersonal (med i sammanhanget nödvändig specialist- kompetens). med genuint nya teknologier eller produkter karakteriseras av stort kapitalbehov men också potenti- ellt hög avkastning. Dessa företag har ofta negativt kassaflöde i startfasen för att utveckla sina produkter, bygga organisator- iskt/strukturellt kapital och för att expandera. Huvuddelen av den totala avkastningen kommer enligt empiriska studier som omfattar de flesta riskkapitalstödda företag i från ett fåtal bolag som blir ytterst framgångsrika och är omöjliga att identifiera på förhand (och 2010). En hel sektor, kallad venture capital (VC), har byggts upp för att finansiera tillväxtföretag. Efterhand har det visat sig att avkast- ningen på satsat kapital blir större om venturekapitalisterna som de investerar finansiellt både får viss kontroll över företaget och bidrar med erfarenhet, nätverk, ledningskunnande och andra kompetenser utöver den finansiella investeringen. Medan icke-innovativa och icke-tillväxtorienterade egenföretagare inte använder sig av stödstrukturerna så gör innovativa entreprenörer det i mycket hög utsträckning. I anger av alla egenföretagare att de har eller planerar att någonsin söka VC-finansiering,15 som nära två tredjedelar av de bolag som lyckas bli introducerade på börsen tidigare erhållit sådan finan- siering. Det är värt att notera att investeringarna i nystartade före- tag är en bråkdel av de samlade investeringarna i ekonomin, medan dessa bolags aggregerade betydelse för innovation och tillväxt är avsevärt större än deras andel av de totala investeringarna (Kortum och 2000). Investeringar i VC har i , det land där VC har störst betydelse, inte motsvarat mer än av börsvärdet . Medan VC-investeringar i har haft liknande avkastningsnivåer som börsen (och 2005) har VC- investeringar i haft lägre avkastning än börsen (och 2006). Den samhällsekonomiska avkastningen på investeringar i teknologi och innovation är mycket hög, men motsvaras inte av en hög privatekonomisk avkastning på risktagande för vare sig entreprenörer, investerare eller övriga aktörer i kompetensblocket. Utöver finansiellt kapital behöver företag redan på ett tidigt stadium nyckelpersonal med värdefullt humankapital. Företagen har svårt att belöna nyckelpersonal genom hög fast lön, dels då de saknar kassaflöde, dels då företagets framgång är osäker. Det hand- lar på samma sätt som för den finansiella investeringen om ett system där belöningen är extremt hög i den minoritet av företag som lyckas och låg i de övriga. Entreprenöriellt företagande präglas således av relationsspecifika tillgångar, intressekonflikter och osäkerhet om framgång, vilket gör det svårare att skriva avtal som täcker alla eventualiteter och svårt att skapa välkonstruerade ersätt- ningssystem. Inte minst är det en stor utmaning att få grundarens och de externa finansiärernas intressen att sammanfalla. De risker som måste delas är sällan kalkylerbara, vare sig för grundarna eller externa bedömare, dvs. det handlar om genuin osäkerhet (Knightian uncertainty). Knight (1921) gjorde en distink- tion mellan kalkylerbar risk, där sannolikheten för olika utfall kan 15 Egna beräkningar baserade på data från Panel Study of (). beräknas på förhand, och osäkerhet, där det inte finns någon bestämd, eller ens i princip kalkylerbar, sannolikhetsfördelning över möjliga utfall. Knight menade att osäkerhet är ett särskilt viktigt problem att hantera vid entreprenörskap. Han såg t.o.m. bärandet av osäkerhet som entreprenörens viktigaste funktion.16 Vid investeringar i börsnoterade företag finns tillräckligt med historisk erfarenhet för att beräkna den förväntade utfallsfördel- ningen någorlunda väl. Vid en investering i en ny innovation är det ofta omöjligt att bilda sig en klar uppfattning om utfallsfördelning- en innan produkten är färdigutvecklad och introducerad på marknaden. Innan man har provat går det vare sig att förutspå vilka tekniska problem som uppkommer eller om det överhuvudtaget finns en marknad. Att t.ex. räkna på sannolikheter och förväntad avkastning i internetföretag ens hade varit omöjligt 1990, när ytterst få ens hade en klar bild av vad internet överhuvudtaget var. Den höga graden av genuin osäkerhet är central för diskussion- en om avtal. Det grundläggande problemet, att skapa rätt incita- ment i verksamheter med hög komplexitet och uppbyggnad av och transaktioner i relationsspecifika tillgångar, härrör ifrån att det är omöjligt att upprätta avtal som täcker alla eventualiteter. När parterna inte kan skriva avtal som är tillräckligt detaljerade för att täcka alla möjliga utfall (contingencies) är det viktigt att äganderätt och kontroll i olika situationer på förhand allokeras mellan parterna med hjälp av finansiella instrument. Innovativt entreprenörskap är en verksamhet där den genuina osäkerheten är osedvanligt stor, där tillgångars värde är relationsspecifika och där parter med vitt skilda intressen måste samarbeta på ett förtroendefullt och förutsägbart sätt.