sou · H2B350 · 2014-06-24 00:00:00 — Vi föreslår att regeringen tillkallar en särskild utredare med uppdrag att se över hur lagstiftningen gällande användning av mark och vatten bör utformas för att myndigheter, kommuner och enskilda ska kunna bedriva ett verkningsfullt arbete med att anpassa pågående och planerad markanvändning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat. Syftet med utredningen ska vara att kartlägga och analysera eventuella hinder och begräns- ningar för klimatanpassning i lagstiftningen och vid behov lämna Stärkt arbete med klimatanpassning förslag på författningsändringar. Kartläggningen och analysen ska omfatta all lagstiftning som har betydelse för användningen av mark och vatten. Inom ramen för uppdraget bör utredaren också bedöma behovet av författningsändringar för att reglera kommunernas skyldighet att analysera risker och sårbarheter som följer av ett förändrat klimat och ta fram planer för hur sådana risker ska hanteras. I uppdraget bör ingå att utreda om det finns ett behov av lag- stadgad rätt för kommunerna att utföra åtgärder på annans mark för att skydda angelägna allmänna intressen från naturskaderisker. Det kan t.ex. röra sig om åtgärder som syftar till att skydda närliggande bebyggelse, viktig infrastruktur eller pågående markanvändning. Frågan om en lagstadgad rätt för kommuner att vidta åtgärder för att skydda angelägna allmänna intressen från naturskaderisker är juridiskt komplicerad och rör bl.a. frågor om egendomsskyddet i regeringsformen (1974:152). Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande. Det allmänna kan enbart inskränka användningen av mark eller byggnad när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Om det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras ska det allmänna ersätta den som utsätts för inskränkningen. I 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen anges dock att om inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl före- ligger rätt till ersättning endast om det följer av bestämmelser i en lag, exempelvis . Utredningen bör utgå från att en kommun enbart ska ha rätt att vidta skyddande åtgärder på annans mark i särskilda undantagsfall och att markägaren vid sådana tillfällen ska ha rätt till ersättning. För att en kommun ska ha rätt att vidta åtgärder på annans mark måste åtgärderna tillgodose angelägna allmänna intressen. Uppdraget bör redovisas till regeringen för att nödvändiga ändringar och tillägg i lagstiftningen ska vara på plats . Utredaren bör samråda med berörda aktörer. Eftersom upp- draget har kopplingar till frågor om hantering av dagvatten och vattentjänstlagen bör den särskilda utredaren samråda med den Stärkt arbete med klimatanpassning utredning om hantering av dagvatten i ett förändrat klimat som vi föreslår i avsnitt 14.2. Utredning om hur det långsiktiga arbetet med klimatanpassning ska finansieras Såväl statliga myndigheter som kommuner har konstaterat att det saknas tillräckliga resurser för ett verkningsfullt arbete med klimatanpassning. Många risker som följer av ett förändrat klimat är kända, men trots detta väntar såväl statliga myndigheter som kommuner och enskilda med att göra nödvändiga anpassnings- åtgärder. kan detta orsaka stora kostnader för samhället. För att förutsättningarna för att anpassa pågående och planerad markanvändning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat ska vara säkerställda behöver frågan om finansi- eringen av det praktiska åtgärdsarbetet utredas. Det gäller särskilt finansieringen av mer omfattande anpassningsprojekt där kost- naden överstiger en kommuns eller regions betalningsförmåga, men som bedöms ha hög prioritet ur ett sårbarhetsperspektiv. Även frågan om hur ansvaret för finansieringen ska fördelas mellan framför allt stat, kommun och enskild behöver utredas vidare. Vi föreslår att regeringen tillkallar en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag till hur det framtida arbetet med att anpassa pågående och planerad mark- användning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat kan och bör finansieras och hur ansvaret för finansieringen bör fördelas mellan stat, kommun och enskild. Inom ramen för uppdraget bör utredaren särskilt belysa frågan om samhällets försäkringsskydd i sin nuvarande utformning är tillräckligt för att klara av de skadekostnader som kan följa av ett förändrat klimat och i vilken utsträckning det stimulerar klimat- anpassningen. Uppdraget bör redovisas till regeringen för att ny finansiering ska vara tillgänglig 2020. Stärkt arbete med klimatanpassning Klimatförändringar påverkar möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen och även andra viktiga samhällsmål. Klimat- anpassning är en förhållandevis ny fråga för samhället och dess institutioner. De samhällsförändringar som åsyftas i etappmålet syftar till att skapa goda förutsättningar för ett effektivt arbete med klimatanpassning hos statliga myndigheter, kommuner och enskilda aktörer. Den fysiska planeringen har en avgörande betydelse för klimatanpassningen. Frågan om finansiering av ofta dyrbara åtgärder är central. Etappmålet riktas mot att undanröja hinder mot en effektiv klimatanpassning inom fyra områden: Ett utvecklat och förbättrat underlag för kommunernas arbete med klimatanpassning från berörda statliga myndigheter. En tydligare ansvarsfördelning och samordning mellan de stat- liga myndigheterna, liksom tydligare ansvarsfördelning mellan stat, kommun och enskilda. En starkare lagstiftning som ger kommunerna större möjlig- heter att påverka markanvändningen. Ett klargörande av ansvaret för finansiering av resurskrävande klimatanpassningsåtgärder. Vi bedömer att dessa förändringar skapar goda förutsättningar för en ändamålsenlig och effektiv klimatanpassning främst i koppling till den fysiska planeringen. En effektiv klimatanpassning förut- sätter också förändringar inom andra områden. I avsnitt 14.2 före- slår vi ett etappmål om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggd miljö (dagvatten) och naturmark. Etappmålet om stärkt arbete med grön infrastruktur (avsnitt 12.1) förbättrar bl.a. eko- systemens förmåga till klimatanpassning. Etappmålets bidrag till miljökvalitetsmålen Det föreslagna etappmålet syftar i första hand till att bidra till att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö nås. Etappmålet kan också bidra till att miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Stärkt arbete med klimatanpassning Grundvatten av god kvalitet, Levande skogar, Ett rikt odlings- landskap och Ett rikt växt- och djurliv nås. En utgångspunkt för vårt förslag är att stärka samhällets förmåga att anpassa sin markanvändning så att stora förluster på grund av klimatförändringarna kan undvikas. Verksamheten vid de statliga myndigheterna och de kommunala förvaltningarna ska utnyttjas men klimatuppdragen behöver tydliggöras. När det gäller förstärkning av lagstiftningen och frågan om finansiering av kostsamma anpassningsåtgärder finns alternativa handlingsvägar. Det blir en uppgift för de särskilda utredarna som ska behandla dessa frågor att närmare belysa alternativa sätt att lösa uppgiften. har rådighet att organisera den fysiska planeringen för att möta kraven på en anpassning av mark- och vattenanvändningen till ett gradvis förändrat klimat. De föreslagna åtgärderna ligger inom ramen för den strategi för klimatanpassning som har antagits av kommissionen25. Det finns ett stort antal områden i där det på grund av läge, markens beskaffenhet och topografi finns risk för ras och skred. I många delar av landet finns det också risk för översvämningar i bebyggda områden. Riskerna kommer att öka när klimatet gradvis förändras. I många fall är det kostnadseffektivt att vidta förebyggande åtgärder för att eliminera dessa risker. Det är också fullt tänkbart att det i andra fall är kostnadseffektivt att vänta med att genomföra förebyggande åtgärder eller rent av avstå från sådana. Etappmålet ger kommunerna ett stort ansvar för att genom den fysiska planeringen säkerställa att förebyggande åtgärder vidtas. 25 COM (2013) 216 final, An EU Strategy on adaptation to climate change. Stärkt arbete med klimatanpassning Även vissa statliga myndigheter och enskilda aktörer kan förväntas göra förebyggande anpassningsåtgärder. Det underlag för kom- munernas beslutsfattande som tas fram av de statliga myndig- heterna, främst , och , ska underlätta för kommunerna att finna de förebyggande insatser som innebär en kostnadseffektiv klimatanpassning. Förslagen från utredningarna om en stärkt lagstiftning och om finansiering av förebyggande klimatåtgärder bör utformas så att de stöder kostnadseffektiva förebyggande anpassningsåtgärder. Förslaget har inga påtagliga fördelningseffekter. Vi föreslår ett förtydligande av de statliga myndigheternas ansvar för arbetet med att anpassa markanvändningen till ett förändrat klimat. I några fall rör det sig om delvis nya uppgifter eller en breddning av nuvarande uppgifter. Vår bedömning är att merparten av de förtydliganden som föreslås är av den karaktären att de kan finansieras inom ramen för myndigheternas befintliga anslag. Några delvis nya myndighetsuppgifter bör dock uppmärksammas särskilt. Vi föreslår att verksamheten vid det nationella för klimatanpassning som ska drivas vid inrättas permanent. Den årliga kostnaden för detta uppgår till . Finansieringen bör även fortsättningsvis belasta anslaget 1:10 Klimatanpassning inom utgiftsområde 20 Allmän miljö och naturvård. I vårt förslag ingår även att ska ta fram ett förslag till ett system för insamling och tillgängliggörande av högupplösta nederbördsdata. Det bör ingå i uppdrag att i sitt förslag beakta de kostnader och de statsutgifter som uppkommer med ett sådant system och lämna förslag till eventuell finansiering. Kostnaden för att i samråd med ett antal myndigheter upprätta en nationell kartdatabas över förutsätt- ningar för ras, skred och stranderosion inom vissa områden har uppskattats till under uppbyggnads- Stärkt arbete med klimatanpassning Kostnaden bör belasta anslag 1:10 Klimatanpassning inom utgiftsområde 20 Allmän miljö och naturvård. Vi föreslår att en särskild utredare ska lämna förslag till finansi- eringen av åtgärder för att klimatanpassa pågående och planerad markanvändning. Förslagen från utredaren kan komma att innebära ökade statsutgifter. Det gäller bl.a. överväganden om kommun- ernas skyldighet att analysera risker och sårbarheter som följer av ett förändrat klimat. Det blir den särskilde utredarens uppgift att bedöma konsekvenserna av sina förslag. Förslaget innebär uppdrag till: att samordna de statliga myndigheternas arbete med klimat- anpassning. Uppdraget ska genomföras i samverkan med berörda myndigheter och andra aktörer. att ta fram förslag till ett system för insamling och till- gängliggörande av högupplösta nederbördsdata. Länsstyrelserna att se över de planeringsunderlag som läns- styrelserna förser kommunerna med i den fysiska planeringen. Vi bedömer att uppdragen ryms inom myndigheternas ordinarie verksamhet. 26 (2013), Budgetunderlag 2014–2016, Dnr 4.2.8-1302-0137. Stärkt arbete med klimatanpassning 14.2Etappmål om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och naturmark Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: Förutsättningarna för en långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och naturmark i ett förändrat klimat ska vara på plats . Förslag till åtgärder: Regeringen ger och tillsammans i uppdrag att, efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , och geologiska undersökning, planera för och tillsammans med länsstyrelserna genomföra en översiktlig kartläggning av befintliga anläggningar för markavvattning i jordbruks- och skogsmark. Som ett första steg i uppdraget ska kartläggningens upplägg, omfattning och metod konkretiseras. I uppdraget ska även ingå att utreda miljöeffekter av rensning och hur negativa miljöeffekter av rensning kan undvikas, samt att ge förslag på utformning av en framtida miljöersättning inom landsbygds- programmet för miljöanpassat underhåll och miljöanpassning av anläggningar för markavvattning i jordbruks- och skogsmark. Uppdraget bör redovisas . Regeringen tillkallar en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av befintlig lagstiftning och föreslå de ändringar som krävs för att göra områden i bebyggd miljö mer översvämningssäkra i ett förändrat klimat. För- slagen ska syfta till att hanteringen av dagvatten och anpass- ningen till ett förändrat klimat ska kunna bedrivas effektivt i såväl befintlig bebyggd miljö som i planeringen av nya exploateringsområden. Utredningen bör vara färdig . Stärkt arbete med klimatanpassning Klimatförändringarna kommer att leda till ökade vattenflöden Ett förändrat klimat kommer att medföra ökad nederbörd i vissa delar av landet med fler häftiga skyfall och ökade problem med översvämningar27. I vissa delar av landet kommer klimatföränd- ringarna även att innebära en snabbare höjning av havsnivån än i dag28. Enligt meteorologiska och hydrologiska instituts () klimatscenarier kan nederbördsmängden komma att öka med mellan 30 och 40 procent29. är avdunstningen liten och växternas förmåga att ta upp vatten är låg. Långvariga regn med stora regnmängder kan göra marken mättad på vatten vilket kan leda till att allt större mängder vatten kommer att behöva rinna ovanpå markytan under denna del av året.30 Samma sak gäller under de perioder som marken är frusen. Utan förebyggande åtgärder kommer dessa förändringar att medföra en ökad risk för översvämningar, vilket in sin tur riskerar att leda till negativa konsekvenser för miljön, bebyggda miljöer, infrastruktur och areella näringar. Ökade vattenflöden påverkar möjligheterna att uppnå flera av miljökvalitetsmålen negativt Ökad nederbörd, stigande havsnivå, skyfall och extrema värme- böljor förväntas leda till att översvämningar, erosion, ras, skred och torka blir vanligare31. Översvämningar ökar risken för läckage av näringsämnen från jordbruksmark och föroreningar från exempel- vis industriområden, vilket kan påverka vattenkvaliteten i både yt- 27Klimatanpassningsportalen: klimatet/nederbord-information m.fl. (2012), Framtida havsnivåhöjning i planering, Total- och . 30Se t.ex. Svenskt vatten (2007), Klimatförändringarnas påverkan på allmänna avlopps- system, M134, Underlagsrapport till Klimat- och sårbarhetsutredningen; i och (2011), Stigande Vatten – en planering i översvämningshotade områden; och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2013), Pluviala översvämningar, Konsekvenser vid skyfall över tätorter, En kunskapsöversikt. 31Klimatanpassningsportalen: klimatet/nederbord-information Stärkt arbete med klimatanpassning leds dagvatten32 ofta orenat ut direkt till recipienterna (de vattenförekomster som är mottagare av dag- vatten) via dagvattenledningar och diken. I städer med tät bebygg- else leds dock dagvattnet ofta tillsammans med annat avloppsvatten i kombinerade ledningssystem till avloppsreningsverken. Ökad mängd dagvatten innebär i dessa fall att avloppsreningsverkens vattenrening riskerar att störas, vilket ökar risken för smittor och försämrad kemisk och bakterologisk vattenkvalitet. Många avlopps- reningsverk är heller inte anpassade för extrema vattenflöden. Vid för stora flöden skickas då orenat vatten direkt till recipienterna. Samtliga dessa utmaningar påverkar möjligheterna att nå miljö- kvalitetsmålen. Framför allt påverkas de vattenrelaterade målen som t.ex. Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grund- vatten av god kvalitet och Myllrande våtmarker men ökade vatten- flöden påverkar också i hög grad målen om Giftfri miljö, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, God bebyggd miljö och Ett rikt växt och djurliv. Det finns därför ett stort behov av åtgärder som kan hjälpa till att dämpa, jämna ut och rena ökade vattenflöden. Ökad nederbörd kommer att påverka de areella näringarna Effekterna av ett förändrat klimat kommer sannolikt att öka behovet av effektiv och miljöanpassad dränering33 av jordbruks- marken. Enligt Klimat- och sårbarhetsutredningen34 kommer ökade nederbördsmängder i kombination med otillräcklig mark- avvattning (se nästa avsnitt) att leda till att jordbruksmarken torkar upp med följd att vårbruket senareläggs och möjligheterna att utnyttja en längre odlingssäsong försämras. Markens struktur är viktig för produktionsförmågan och påverkar processer som t.ex. dränering och markbiologi. Markstrukturen kan snabbt förstöras när tunga maskiner kör på otillräckligt dränerad mark. Ett nederbördsrikare framtida klimat i kombination med eftersatt dränering ökar därmed risken för skadlig markpackning. Somrarna i kommer i genomsnitt att bli torrare. kommer antalet skyfall att öka med kraftigt 32Med dagvatten avses tillfälliga flöden på bebyggda eller hårdgjorda ytor till följd av nederbörd och smältvatten. Ett synonymt begrepp som ofta används för naturmark är ytavrinning. 33Dränering innebär att vatten leds bort. 34Sverige inför klimatförändringarna - hot och möjligheter (SOU 2007:60). Stärkt arbete med klimatanpassning ökade flöden, vilket medför ökad risk för återkommande över- svämningar och produktionsbortfall för jordbruket35. Skogsbruket kan komma att påverkas av minskad sommar- nederbörd, med risk för torka i framförallt och . kommer vintrarna att bli mildare med mer nederbörd i form av regn vilket kommer att påverka förutsättningarna för avverkning i områden som kan nås vid tjäle.36 Åtgärder för att dränera jordbruks- och skogsmark Markavvattning är åtgärder för att dränera mark och skydda den mot vatten, i syfte att varaktigt öka fastighetens lämplighet för ett visst ändamål, t.ex. jord- och eller skogsbruk37. Mer än hälften av jordbruksmark antas vara beroende av olika former av dränering för att på ett effektivt sätt kunna producera livsmedel och andra biologiska produkter. En försämrad dränering kan med- föra skördebortfall och en försämring av markens produktions- förmåga. Det kan också leda till ökat växtnäringsläckage och ökad avgång av växthusgaser.38 sker i princip ingen nyanläggning för markavvattning, eftersom markavattning är förbjudet i stora delar av , vissa delar av och en mindre del av Norrland39. I övriga områden kräver markavvattning tillstånd från länsstyrelsen40. Förutsättningarna för att hantera ökade vattenflöden i ett förändrat klimat behöver förbättras på flera sätt. Kunskapen om jordbrukets vattenanläggningar41 för markavvattning är ofullstän- dig. Det gäller både hur stor areal som är i behov av markavvattning och vilka anläggningar som redan finns. Det finns därför ett behov av att kartlägga odlingslandskapets vattenanläggningar utifrån de 35Jordbruksverket (2013), Jordbrukets markavvattningsanläggningar i ett nytt klimat, Rapport 2013:14. 36Klimatanpassningsportalen: klimatet/nederbord-information 37Markavvattning är en juridisk definition, se 11 kap. 2 § punkt 4 (1998:808). Exempel på markavvattning är dikning, täckdikning, ytvattensänkning, sjösänkning och kanalisering. 38Jordbruksverket (2010), Konsekvenser för jordbrukets vattenanläggningar i ett förändrat klimat, Rapport 2010:27. 3911 kap. 14 § . 4011 kap. 13 § . 41En vattenanläggning är en anläggning som tillkommit genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar som tillhör anläggningen (11 kap. 3 § ). Exempel på vattenanläggningar är dammar, fisktrappor, vägbankar, bryggor, pumpar och diken. I detta kapitel avses med vattenanläggningar endast anläggningar för markavvattning. Stärkt arbete med klimatanpassning förutsättningar som krävs för en uthållig produktion av livsmedel och fibrer och utifrån att påverkan på miljön måste begränsas. Fortsatt rådgivning och miljöövervakning tillsammans med ett förbättrat kunskapsläge om markernas behov av dränering är vikt- igt för att bl.a. förebygga skadlig markpackning på jordbruksmark vid ett förändrat klimat. Det finns cirka 1,5–dikad skogsmark i . En del är före detta jordbruksmark som har beskogats men det mesta har dikats direkt för att åstadkomma högre skogsproduktion42. En del av dessa diken43 rensas för att behålla sin funktion. Kun- skapen om vilken effekt dikesrensningen har på ökad tillväxt samt dikenas vattenföring, vattenkvalitet och bottenfauna är begränsad. Inom forskningsprojektet (Dikesrensningens effekter på vattenekosystem)44 har dikesrensningens effekter på miljön under- sökts, med syfte att belysa effekterna av dikesrensning och öka kunskapen och processförståelsen kring effekterna på bottenfauna och vattenkemi. Två områden undersöktes, ett i norra och ett i . Försöken visade att bottendjuren nedströms påverkas negativt och de har svårt att återhämta sig. Dessutom ökade läckaget av näringsämnen. I ett fall ökade läckaget av kvicksilver kraftigt i samband med rensningen men återgick till normala nivåer efter några dagar.45 Bristen på kunskap innebär att även vattenanläggningar för markavvattning i skogsmark behöver kartläggas. Det finns dock stora skillnader mellan jordbruks- och skogsmark när det gäller behovet av markavvattning till följd av ett förändrat klimat. Ökad nederbörd kommer leda till ökad avrinning även i skogsmark, men eftersom nederbördsökningen främst sker medan tillväxten sker bör inte behovet av mark- avvattning öka för produktionens skull. Däremot kommer svårig- heterna att transportera avverkat virke från skogen utan att skada mark och vattendrag46 att öka om inte teknik- och logistik- 42Bergkvist (2007), Kolet, klimatet och skogen, Skogsbeklädda torvtäckta marker, LUSTRA. 43Diken är skapade av människan. Ett grävt dike är en vattenanläggning som ska underhållas enligt 11 kap. 17 § . 44Projektet genomfördes som ett samarbete mellan IVL och , Limnia, Världsnaturfonden WWF, och . 45IVL (2013), – Dikesrensningens effekter på vattenföring, vattenkemi och bottenfauna i skogsekosystem, Rapport . 46Vattendrag är en sammanfattande benämning på strömmande vatten, allt från en liten bäck till en stor flod. Det finns inga allmänt vedertagna definitioner om vad som kallas å, bäck, älv Stärkt arbete med klimatanpassning utvecklingen utvecklas i samma takt. Även behovet av skydds- dikning47 i samband med avverkning kan komma att öka. Resultatet från en kartläggning kan användas för övergripande planering av var i landskapet alternativ produktion är möjlig, var våtmarker kan återskapas, var dikesrensning är nödvändig och var vattenanläggningar kan läggas ner för att dräneringen är nödvändig. Kartläggningen blir därmed ett viktigt underlag inför prioriteringar och beslut när det gäller den framtida markanvänd- ningen. Det finns cirka 30 000 markavvattningsföretag i jordbruks- områdena i . Totalt uppskattas antalet anläggningar för markavvattning i uppgå till omkring 50 00048. En fullständig kartläggning av samtliga anläggningar för markavvattning skulle därför bli väldigt omfattande. Nyttan av en sådan kartläggning skulle troligen inte motsvara kostnaden för den. Ett viktigt första steg blir därför att konkretisera omfattning, frågeställningar och metoder för kartläggningen. Lagstiftningen som rör vattenverksamheter49, däribland mark- avvattning, är omfattande. Reglerna är under utred- ning av (dir. 2012:29, dir. 2012:60, dir. 2013:37). Eftersom frågan om markavvattning hanteras paral- lellt av Miljömålsberedningen och är det viktigt att våra respektive förslag hanteras samlat i den fortsatta beredningen. I vårt delbetänkande om långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2013:43) lämnade vi förslag till ändringar i skogsvårds- lagstiftningen som också omfattar markavvattning, exempelvis bestämmelser som rör dikning efter avverkning (skyddsdikning).