sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — Att kreditinstitut finansierar stabilitetsfonden angavs också skapa en mer långsiktigt hållbar finansiering som stats- finanserna stärks inför kommande kriser. Att kreditinstituten själva bär kostnaderna för framtida kriser avsåg även att bidra till ett sundare risktagande. Målsättningen var att stabilitetsfonden tillsammans med insätt- ningsgarantifonden i genomsnitt skulle uppgå till av BNP ().1 Nivån bestämdes med 1990-talets bankkris som utgångspunkt. De statsfinansiella kostnaderna för denna angavs i regeringens proposition till 3–av BNP. Jämförelser gjordes också med andra europeiska länder (bl.a. och ) som upprättade lik- nande fonder. 2008/09:61 om stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet. Stabilitetsfonden utgörs av ett räntebärande konto i Riksgälds- kontoret samt sådana tillgångar som staten erhåller i samband med att stöd lämnas (t.ex. kreditfordringar eller aktieinnehav i en bank). Till fonden förs de årliga stabilitetsavgifter som kreditinstituten betalar samt de avgifter och andra intäkter som genomförda stöd- insatser genererar. Fonden får användas till finansiering av stödåtgärder enligt stöd- lagen. Medlen får även användas för att finansiera stödmyndig- hetens och förvaltningskostnader samt kost- nader för förordnande av god man i nämndens ärenden samt kost- nader som enligt bestämmelser i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska stanna på staten. Om stödåtgärder leder till utbetal- ningar som överstiger de medel som finns på kontot, får medel lånas upp till ett obegränsat belopp i . Stabilitetsavgiften har bestämts till en fast procentsats (0,) av skuldsidan i den avgiftsskyldiges balansräkning med avdrag för eget kapital och vissa koncernlån, efterställda lån samt lån som garanterats av staten inom ramen för det statliga garanti- program som var öppet under krisen. Avgiften tas ut i efterhand och grundas på institutets fastställda balansräkning i slutet av respektive år. För statens finanser innebär införandet av en stabilitetsavgift isolerat en förbättring av det finansiella sparandet liksom av stats- budgetens saldo. Statens lånebehov, liksom statsskulden, minskar när avgifterna betalas in. Det är en följd av att avgifterna förs till ett konto i och inte placeras i värdepapper. meddelade regeringen att den avser reformera stabilitetsfonden genom att göra om fonden från ett konto till en riktig fond med egna finansiella tillgångar. meddelade regeringen också att fondens målnivå bör tas bort. Fondens syfte ska dock fortsatt vara att finansiera statens åtgärder inom ramen för gällande stödlagstiftning. Intäkter från stödåtgärd- erna, liksom en reformerad årlig stabilitetsavgift, ska tillföras fonden. Hur stabilitetsfonden och stabilitetsavgiften ska se ut utreds inom . I tabellen nedan visas stabilitetsfondens behållning per . uppgick fonden till 49,6 mil- jarder, vilket motsvarar av BNP eller av garanterade insättningar.2 Utöver statens initiala anslag på har fonden huvud- sakligen byggts upp genom de årliga stabilitetsavgifterna (8,7 miljarder) samt intäkter från statens olika stödinsatser (garanti- och kapitaltillskottsprogrammet samt övertagandet av ). Garantiprogrammet har inbringat i avgifter som inga infrianden har skett. De sista garantierna förfaller . Inom ramen för kapitaltillskottsprogrammet deltog staten (genom ) i Nordeas nyemission 2009. De aktier som förvärvades fördes till fonden och hölls där tills de avyttrades 2013. Sammantaget gav Nordeainnehavet fonden ett överskott på närmare 19 miljarder. Stödet till bestod av ett lån på . Hela lånebelopp har återvunnits och nettovinsten för insatsen i uppgår (efter avdrag för förvaltningskostnader). 2 Garanterade insättningar avser rapporterade siffror per . Insättningsgarantin baseras på ett EU-direktiv och infördes i genom lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Systemet garanterar kontoinsättningar i svenska och vissa utländska kreditinstitut och värdepappersföretag som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto. Ersättningen uppgår till maximalt mot- svarande per person och institut. De totala garanterade insättningarna uppgick till vid utgången av 2012. omfattas 141 institut, varav 110 har garanterade insättningar. Systemet finansieras med avgifter från de institut som omfattas av garantin. Avgifterna tas ut och förs till en fond där medlen placeras i svenska statsobligationer. Fondens behållning uppgick till eller av de garanterade insättningarna. Den totala årliga insättningsgarantiavgiften ska uppgå till av de garanterade insättningarna. Avgifterna för varje enskilt institut differentieras inom ett intervall på till av den samlade årliga avgiften på , dvs. 0,06–0,. Var inom detta intervall avgiften hamnar styrs av hur institutets kapitaltäckningsgrad förhåller sig till övriga instituts kapitaltäckningsgrad på så sätt att ett institut med högre kapitaltäckningsgrad än genomsnittet betalar en lägre avgift. Kapitaltäckningsgraden används således som grund för ett slags riskdifferentiering. insättningsgarantiutredning identifierades ett antal brister i den nuvarande finansieringen av insättningsgarantin.3 Framför allt konstaterade utredningen att den nuvarande avgifts- modellen inte ger en korrekt återspegling av systemets risker, varken för de enskilda instituten eller för systemet som helhet. Orsaken till detta är att lagen ställer upp kvantitativa begräsningar på avgiftsuttaget, dels avseende storleken på det totala avgifts- uttaget, dels avseende hur mycket institutens individuella avgifter får differentieras med hänsyn till dess risker. 3 Se SOU 2005:16. Mot bakgrund av detta föreslog utredningen att insättnings- garantin skulle organiseras som en renodlad statlig garanti och anpassas till de regler som gäller för andra statliga garantier. Av sådan anpassning följer att finansieringen av garantin måste reformeras på ett antal avgörande punkter. Bland annat förutsätts att avgiftsmodellen görs om så att sum- man av avgifterna förväntas täcka systemets åtaganden, i form av förväntad förlust samt systemets administrationskostnader (självkostnadsprincipen). På så sätt skulle den generella avgifts- nivån relateras till den absoluta risken i systemet. Av denna avgifts- modell följer att avgifter ska tas ut löpande, likt en försäkrings- premie, utan hänsyn till hur mycket avgifter som tidigare samlats in eller till hur stora ersättningsfall som tidigare inträffat. Utred- ningen ansåg inte att det skulle finnas någon möjlighet till efter- handsavgifter. Enligt förslaget skulle avgiftsmodellen inte heller ta någon hänsyn till sannolikheten för eventuella ingripanden från statens sida för att förhindra fallissemang i ett institut. I linje med vad som gäller för statens garantigivning i övrigt föreslog utredningen också att insättningsgarantifonden skulle omvandlas till en garantireserv. Det innebär att insamlade medel placeras på konto i i stället för att placeras i värdepapper. Fördelen med en sådan konstruktion är att den bidrar till en effektivare finansförvaltning för staten som helhet i och till att statens resurser inte låses för specifika ändamål. I delbetänkandet gjorde kommittén – i avvaktan på att resolutions- och insättningsgarantidirektivet skulle färdigställas – en rad pre- liminära ställningstaganden kring hur finansieringsarrangemangen för statliga stödinsatser bör konstrueras. I detta avsnitt redogör vi översiktligt för dessa ställningstaganden. I förekommande fall indikeras huruvida våra preliminära ställningstaganden är förenliga med direktivens slutliga utformning. I delbetänkandet föreslog vi att stabilitets- och insättningsgaranti- fonden bör slås samman till en gemensam bankkrisreserv, vilken också skulle innefatta de åtaganden som följer av det nya resolutionsdirektivet. Som skäl för en sammanslagning pekade vi för det första på att det är svårt att på förhand avgöra om ett företag kommer att bedömas vara systemviktigt i en kris eller inte. Det medför att det är svårt att avgöra till vilken fond som avgifterna ska samlas in. Nackdelen med två (eller flera) fonder är att statliga medel låses upp och riskerar inte kunna användas vid en kris för att de insamlats till ändamål som inte aktualiseras i just det läget. Av detta skäl ansåg vi att det vore praktiskt att samla medlen i en enda fond. För det andra menade kommittén att den nuvarande ordningen innebär att insättningsgarantisystemet kommer att gå med ett systematiskt överskott . betalar in majoriteteten av garantiavgifterna. Dessa medel kommer sannolikt aldrig att komma till användning då dessa institut kommer att behöva tas om hand på annat sätt än genom en utbetalning till insättarna vid en kris. kan statliga medel komma att behövas för att hantera dessa banker vid en kris. Att de båda fonderna borde slås samman aviserades också av regeringen i samband med att stabilitetsfonden infördes.4 Med anledning av att ett nytt insättningsgarantidirektiv började förhandlas på EU-nivå 2011 har regeringen emellertid väntat med att lägga fram förslag om en sådan sammanslagning. Kommittén kan nu konstatera att de bägge nya EU-direktiven inte tillåter att insättningsgarantifonden slås samman med finansi- eringsarrangemanget för resolution. Kommitténs och regeringens ställningstaganden måste därför omprövas i denna del. Dessutom medför resolutionsdirektivet vissa begräsningar i hur finansieringsarrangemanget för resolution får användas. Detta innebär att om stabilitetsfonden skulle göras om till den fond som används vid resolution skulle det inte vara möjligt att använda den för vissa av de åtgärder den kan användas till . Även detta medför ett behov av att ompröva kommitténs tidigare slutsatser. 4 Proposition 2008/09:61. I samband med att stabilitetsavgiften infördes uttryckte regeringen även att avgifterna till insättningsgarantin och stabilitetsfonden borde slås samman till en avgift. Kommittén framför i del- betänkandet, till skillnad från regeringen, att det finns skäl att fort- sätta ta ut två avgifter. Insättningsgarantin har stora likheter med en reguljär statlig garanti. Det ligger därmed nära till hands att tillämpa de allmänna principer som finns för statlig garantigivning. Med en avgift som motsvarar statens förväntade kostnad kan det förväntas att detta system kommer att uppvisa ett nollresultat . Stabilitetsavgiften har inte samma egenskaper som insättnings- garantiavgiften. Det är således inte möjligt att på samma sätt bestämma nivån på avgiften på försäkringsmässiga grunder. Det finns heller ingen etablerad teknik för att beräkna denna typ av avgift. Kommittén förordade därför i delbetänkandet att två avgifter även fortsättningsvis skulle tas ut och noterade att det härigenom skulle kunna finnas utrymme för att använda stabilitets- avgiften mer i styrande syfte. Stabilitetsavgiften skulle för att fylla den funktionen exempelvis kunna tas ut på ett annat avgifts- underlag än insättningsgarantiavgiften och med en annan metodik. Kommittén kan nu konstatera att de nya EU-direktiven kräver separata avgifter för insättningsgaranti och resolution. Vidare kan konstateras att direktiven förskriver vilken bas som ska användas vid respektive avgiftsberäkning och relativt detaljerade anvisningar om vilka faktorer som ska vägas in vid avgiftsberäkningen. I delbetänkandet gjorde kommittén vidare bedömningen att kretsen institut som är skyldiga att betala respektive avgift borde förbli oförändrad. betalar alla institut som tar emot inlåning på konto insättningsgarantiavgift och de institut som kan erhålla stöd enligt stödlagen stabilitetsavgift. Kommittén kan nu konstatera att de institut som kan motta stöd enligt det nya resolutions- direktivet kommer att utvidgas till att omfatta också värdepappers- bolag medan stödlagen endast omfattar kreditinstitut. Det medför att kommitténs preliminära ställningstagande måste omprövas i denna del. Kontoplacering i stället för faktisk fond Kommittén argumenterade i sitt delbetänkande för att den sam- manslagna insättningsgaranti- och stabilitetsfondens medel skulle placeras på samma sätt som dagens stabilitetsfond, dvs. på ränte- bärande konto i . Som konstateras ovan tillåter dock inte resolutionsdirektivet en sammanslagning av fonderna på det sätt som kommittén såg framför sig i delbetänkandet. Detta gör att frågan om kontoplaceringar kontra fysiska fonder måste prövas för de respektive finansieringsarrangemangen var för sig. Enligt kommitténs uppfattning är en viktig generell princip i hanteringen av statens finanser att inkomster inte bör öronmärkas och låsas upp i finansiella placeringar. Sådana placeringar omgärdas ofta av regelverk som gör att de enbart kan användas för vissa specifika ändamål. Om inbetalda medel däremot placeras på konto i reduceras statsskulden, vilket gör att statens finanser därmed blir bättre rustade för framtida kriser som det tydligt går att följa upp hur avgifter och kostnader utfaller. De nya direktiven förhindrar inte att finansieringsarrange- för resolution och insättningsgarantin ordnas på detta sätt. Däremot meddelade regeringen att den avser att återkomma med förslag som innebär att stabilitetsfonden ska göras om från att vara ett räntebärande konto på till att placeras i finansiella tillgångar. Eftersom något sådant förslag ännu inte offentliggjorts utgår emellertid kommittén från att den rådande kontomodellen tills vidare gäller. Även för de statliga åtaganden som kommer att ligga utanför stabilitetsfonden före- språkar kommittén en kontomodell (se avsnitt 21.4.1). Kommittén argumenterade också i sitt delbetänkande för att en obegränsad kredit hos borde knytas till den samlade reserven. Liknande lånefaciliteter finns tillgängliga för både insättningsgaranti- och stabilitetsfonden. De nya direktiven förskriver att medlemsstater ska se till att motsvarande lånemöjlig- heter ska finnas för de båda finansieringsarrangemangen. I ljuset av att direktiven också innehåller vissa krav på hur dessa lånemöj- ligheter ska vara utformade behöver kommittén ta förnyad ställ- ning till hur kreditfaciliteterna för de svenska finansieringsarrange- bör ordnas, t.ex. huruvida den föreslagna krediten är förenlig med direktivets krav och om det finns behov av att inrätta andra kompletterande lånemöjligheter. Direktivets krav på separata finansieringsarrangemang för insättningsgaranti och resolution påverkar dock inte denna fråga i annat än att det kommer att behöva upprättas separata lånemöjligheter för vart och ett av de finansieringsarrangemang som skapas. Förhands- eller efterhandsavgifter? Kommittén lyfte i sitt delbetänkande fram att stabilitetsavgiftens huvudsakliga syfte bör vara att de företag som kan bli föremål för statliga åtgärder också ska stå för de direkta kostnaderna för åtgärderna (finansierande syfte). Därtill ska avgiften ge företagen incitament till minskat risktagande (styrande syfte). För uppfyllande av det första syftet konstaterar kommittén att både förhands- och efterhandsavgifter är möjliga lösningar. Med förhandsavgifter avses att avgiftsuttaget sker i förväg, dvs. utifrån uppskattningar av kostnaden för framtida stödåtgärder. Efter- handsavgifter tas i stället ut i efterhand, då stöd har utbetalats och kostnaderna är kända. Fördelen med efterhandsavgifter är att de kan kalibreras utifrån kända kostnader. Därigenom uppnås en exakthet i avgiftsuttaget som inte kan åstadkommas på samma sätt med en avgiftsmodell som enbart bygger på förhandsavgifter. En betydande svaghet är dock att det är osäkert om kostnaderna de facto kommer att kunna täckas. Visserligen har företagen en lagstadgad skyldighet att betala kostnaderna i efterhand vilket ger staten en fordran. En fordran bör dock betraktas som mer osäker än medel som på förhand samlats in, exempelvis om man bedömer att kostnaderna är så stora att ett avgiftsutkrävande skulle kunna stjälpa företag. Omvänt innebär en avgiftsmodell med renodlade förhands- avgifter att staten med säkerhet kommer att få in de avgifter som åläggs företagen. Däremot uppnås inte samma precision i avgifts- uttaget som i en efterhandsmodell. Eftersom avgiften baseras på förväntningar om framtida kostnader kan avgifterna komma att bli både högre och lägre än de faktiska utgifterna för krishantering. För att uppnå ett styrande syfte är det inte avgörande att avgifterna speglar de förväntade eller faktiska kostnaden för statens krisåtgärder. Det centrala är i stället att utforma avgiften så att företagen ges incitament att hantera sina risker på ett ändamåls- enligt sätt. En förutsättning för att uppnå en styrande effekt är att avgifterna tas ut i förhand. Ett alternativ till renodlade förhands- och efterhandsavgifter är en modell som kombinerar de båda avgiftstyperna. Detta är också den lösning som ligger närmast den som anges i resolutions- och insättningsgarantidirektiven. I en sådan modell tas förhandsavgifter ut till dess insamlade medel uppnått en given målnivå. Därefter upphör avgiftsuttaget till dess fonden faller under målnivån. Först då återupptar man avgiftsuttaget. En avgörande brist i en kombinerad avgiftsmodell är att avgiftens styrande funktion upp- hör eller minskar när målnivån väl är uppnådd. Utifrån resonemangen ovan kan konstateras att en ändamåls- enlig avgiftsmodell kan se olika ut beroende på om syftet är finansi- erande eller styrande. På grund av detta måste avgiftsmodellen utformas med hänsyn till vilket syfte som ska vara det huvud- sakliga. Kommittén har gjort bedömningen att finansieringssyftet bör vara det primära. Skälet till detta är att företagens risktagande regleras genom annan lagstiftning (t.ex. kapitaltäckningsregler). Vi anser dock att avgiftsmodellen bör kalibreras så att den även har viss styrande verkan. Detta eftersom avgiften kan bidra till att minska skadliga incitament och snedvridningar som inte fångas upp genom annan lagstiftning. Med utgångspunkt i detta synsätt slog kommittén fast i del- betänkandet att det inte bör finnas någon målsatt nivå i fonden där avgiftsuttaget upphör. Förhandsavgifter bör i stället tas ut kontinu- erligt för att säkerställa att den styrande effekten inte upphör. Bland annat för att undvika procykliska effekter bedömde kom- mittén dessutom att det inte bör finnas möjlighet att ta ut efter- handsavgifter. I motsats till kommitténs uppfattning föreskriver resolutions- direktivet att avgifterna ska kopplas till fonderingsnivån i finansi- eringsarrangemanget för resolution. Dock ställer direktivet inga krav på att avgiftsuttaget måste upphöra vid en viss nivå. Detta gör att det är möjligt att tillämpa en avgiftsmodell där avgiftsuttaget sker löpande och inte upphör vid en given målnivå. Däremot kräver direktivet att efterhandsavgifter ska kunna tas ut om fondens behållning blir negativ. I denna del kan alltså delbetänkandets lösning inte genomföras. Nedan redogör kommittén översiktligt för resolutions- och insätt- ningsgarantidirektivens reglering av finansieringsarrangemangen. Resolutionsdirektivets artiklar 99–109 innehåller bestämmelser rörande medlemsstaternas särskilda finansieringsarrangemang för resolutionsåtgärder. Varje medlemsstat ska utse en resolutionsmyndighet med ansvar att etablera och förvalta finansieringsarrangemanget. Denna myndighet kan vidta vissa åtgärder emot ett företag under resolution och därmed ta finansieringsarrangemangets resurser i anspråk. Medlemsstaterna ska också säkerställa att finansieringsarrange- har tillräckliga resurser. För detta ändamål ska det vara möjligt att ta ut avgifter av de institut som omfattas av regelverket. Myndigheten ska även kunna ta upp lån om de inbetalda medlen inte är tillräckliga. De insamlade avgiftsmedlen ska föras till en särskild fond. Med- lemsstater kan dock välja att inte upprätta en fond utan endast ta ut en särskild avgift eller skatt som förs direkt till statsbudgeten. En förutsättning för en sådan ordning är att medlemsstaten kan garantera att medel finns tillgängliga på annat sätt. Finansieringsarrangemangen ska enbart kunna användas i samband med resolution och för vissa i direktivet angivna åtgärder. Dessa innefattar bl.a. upplåningsgarantier, lån, kapitaltillskott och tillgångsköp. Medlen får inte användas för att täcka direkta för- luster eller för att rekapitalisera företag om inte företagets ägare och borgenärer först har bidragit med motsvarande av företagets totala skulder och egna kapital alternativt av företagets riskvägda tillgångar. Finansieringsarrangemanget för resolution får inte heller användas för att finansiera kostnaderna för det obligatoriska skyddet av insättarnas medel vid resolution. Dessa kostnader ska i stället bäras av insättningsgarantisystemets finansi- eringsarrangemang. Varje medlemsstat ska se till att tillgängliga medel uppgår till minst motsvarande av de garanterade insättningarna. Målnivån ska nås . När målnivån är upp- nådd kan medlemsstater välja att upphöra att ta ut avgifter. För det fall de tillgängliga medlen i fonden efter uppbyggnadsperioden faller under målnivån ska avgiftsuttag återupptas till dess mini- minivån åter är uppnådd. De avgifter som ska tas ut för att uppnå målnivån (förhands- avgifter) ska tas ut minst en gång . Avgiften för respektive företag ska baseras på företagens totala skulder med avdrag för garanterade insättningar och skulder som medräknas i kapitalbasen. Vidare ska avgiften riskjusteras enligt givna kriterier. Utöver förhandsavgifterna får betalningsåtaganden ställda mot säkerhet med låg risk räknas med för att uppnå målnivån. Där- utöver får även oåterkalleliga betalningsåtaganden tas i beaktande.5 Dessa får dock inte utgöra av fondens totala behållning. De intäkter som inflyter till följd av resolutionsåtgärder ska till- godoräknas fonden. Om de förinbetalda medlen inte räcker för att täcka kostnaderna för resolution ska medlemsstaterna se till att efterhandsavgifter tas ut. Dessa avgifter ska tas ut enligt samma principer som förhandsavgifterna. Efterhandsavgifterna får inte vara större än de årliga ordinarie förhandsavgifterna. Därtill ska medlemsstaterna se till att finansieringsarrange- har möjlighet att ta upp lån från institut eller från tredje part. Lånemöjligheterna ska utnyttjas då medlen i fonden inte är tillräckliga och då efterhandsavgifter inte är tillgängliga. Medlemsstater ska även kunna begära att få låna medel från andra finansieringsarrangemang inom unionen. Detta ska kunna göras då förhandsbidragen inte är tillräckliga och efterhandsavgifter och lån från institut eller andra tredjeparter inte är tillgängliga. En lånebegäran ska rikta sig till alla finansieringsarrangemang inom unionen, men varje nationellt finansieringsarrangemang avgör självständigt om en sådan begäran ska tillmötesgås. Alla med- verkande långivare ska få samma villkor om inte samtliga långivare överenskommer om något annat. Storleken på vad varje medlems- stat lånar ut ska stå i proportion till dess andel av garanterade insättningar i relation till samtliga garanterade insättningar i de medverkande medlemsstaterna. Utestående lån ska betraktas som 5 Detta ska vara icke-pantsatta säkerheter. en tillgång för långivaren och får tas med i beräkningen av finansi- eringsarrangemangets målnivå. Då en koncern är föremål för resolution ska nationella finansi- eringsarrangemang där koncernen är verksam bidra till att finansiera resolutionsåtgärder. i den med- lemsstat där koncernen har sitt säte ska då utarbeta en finansi- eringsplan som om möjligt ska godkännas av övriga resolutions- myndigheter där koncernen är verksam. Finansieringsplanen ska bl.a. innehålla uppgifter om hur mycket respektive berörd med- lemsstat ska bidra med. Enligt EU:s nuvarande insättningsgarantidirektiv ska insättnings- garantisystemen vara finansierade av instituten själva.6 Det sägs dock inget om avgifternas utformning eller ens om finansieringen ska ske via garantiavgifter i förväg (förhandsavgifter) eller om avgiftsuttag ska ske efter ett infriande inträffat (efterhands- avgifter).