sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Sammanfattningsvis kan kommunernas frihet att styra skolan sägas innebära att kommunerna kan handla inom de bestämmelser som och regeringen beslutat om.7 Staten utvecklar ansva- ret för skolans undervisning i läroplaner och kursplaner.8 Även om skolans huvudman givetvis måste beakta läroplanerna för att kunna ge skolan förutsättningar att nå de nationella målen riktar sig läro- planerna i första hand till skolans pedagogiska personal, lärare och rektorer. Det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ska enligt skollagen ledas och samordnas av en rektor.9 Utifrån de nationella målen och riktlinjerna och med de förutsättningar som kommunen ger är det rektor och lärare som i samarbete med eleverna ska ge skolarbetet innehåll och precisera de nationella målen för undervisningen. Även ansvaret att utveckla och förbättra undervisningen ligger på rektor och den enskilda skolan.10 För att fullt ut kunna förverkliga den decentraliseringstanke som kommunaliseringen bygger på introducerades ett nytt sätt att styra skolan i samband med övergången till ett kommunalt huvud- mannaskap. Detaljstyrningen ersattes med styrning mot mål och kontroll av uppnådda resultat. Modellen benämns mål- och resultat- styrning och förutsätter att verksamheten i skolan följs upp och utvärderas på alla nivåer för att den ska fungera. Uppföljningen och utvärderingen av verksamhetens resultat är nödvändiga för att väl- grundade beslut ska kunna fattas om eventuella förändringar i syfte att åstadkomma en förbättrad måluppfyllelse. Uppföljning och ut- värdering har i detta perspektiv syftet att synliggöra resultat och ge 6Skolverket: Kommunalt huvudmannaskap i praktiken, 2011. 7Grundläggande statlig reglering återfinns bland annat i Skollagen 2010:800, Skolförord- ningen 2011:185, Gymnasieförordningen 2010:2039 och Vuxenutbildningsförordningen 2011:1108. 8I den nu gällande läroplanen för (Lgr 11) ingår kursplanerna som en integrerad del. 92 kap 9 § Skollagen 2010:800. SOU 2002:121 Skollag för kvalitet och likvärdighet, 90 ff. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och underlag för förändringar, det vill säga bidra till en ändamålsenlig skolutveckling. Att synliggöra resultat är således inte enbart en fråga om att kontrollera hur ansvaret fullföljs utan även hur arbetet ska drivas vidare för att kunna utvecklas och ge avsedda resultat. Upp- följning och utvärdering blir på detta sätt ett viktigt verktyg för att identifiera vilka behov av utvecklingsinsatser som finns och behöver mot denna bakgrund genomföras systematiskt på alla nivåer, det vill säga såväl nationellt som på kommunal-, skol- och individnivå. Skolhuvudmännen är skyldiga att lämna uppgifter om skolan till och delta i utvärderingen av verksamheten. En huvud- man som är föremål för nationell uppföljning och utvärdering ska till lämna sådana uppgifter som behövs för dess genom- förande.11 Myndighetens arbete med uppföljning och utvärdering syftar till att öka kunskapen om hur utbildningarna och verksam- heterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Skol- verket ansvarar för att sammanställa och rapportera resultatet av den nationella utvärderingen och uppföljningen till regeringen.12 På lokal nivå har huvudmännen ansvar för att systematiskt och konti- nuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Ansvaret avser uppföljning såväl på individnivå som för skolan i sin helhet.13 Styrmodellen för den kommunaliserade och decentraliserade skolan bygger sammanfattningsvis på två övergripande principer, nämligen en tydlig ansvarsfördelning mellan nationell-, huvud- manna- och professionellnivå (rektor och lärare) och på mål- och resultatstyrning med krav på löpande uppföljning och utvärdering. Staten beslutar, som framgår ovan, om nationella mål och har gett huvudmännen ansvar för att skolan ges sådana förutsättningar att de nationella målen kan nås. Huvudmannens uppgift är emeller- tid inte att styra hur undervisningen ska bedrivas. Lärarna ansvarar för att planera och genomföra undervisningen utifrån sin yrkes- kunskap och inom tilldelade resurser inom ramen för det uppdrag som staten meddelar i bland annat läroplaner för de olika skolfor- merna. Rektor leder det pedagogiska arbetet och har det över- gripande ansvaret för verksamheten i den enskilda skolan. Detta innebär att staten kan sägas utöva en dubbel styrning. Dels riktar sig staten till skolans huvudmän, dels direkt till lärare och rektorer. 1126 kap. 24–25 §§ Skollagen 2010:800. 12Skolverket är även ansvarigt för den officiella statistiken för sitt ansvarsområde 2 § och 6 §, Förordning 2011:555 med instruktion för . 134 kap. 3–4 §§ Skollagen 2010:800. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och Statens dubbla styrning av skolan illustreras schematiskt i figur 2.1 nedan. Fig. 2.1 Statens dubbla styrning av den kommunala skolan – Regelstyrning (skollag – Regelstyrning (skollag, (rektor och lärare) 2.2Utvecklingen av den svenska skolan Som en bakgrund till den process som ledde fram till kommunalise- ringen kommer jag i detta avsnitt att sammanfatta den svenska skolans utveckling fram till tidpunkten för beslut om att kommunalisera skolan. var det kyrkan som representerade centralmakten avseende skolan och det konkreta syftet med undervisningen var att förbereda barnen för nattvardsgången. infördes undervisningsplikt som innebar att föräldrar och förmyndare var tvungna att sörja för barnens utbildning. fanns läro- verk för mera privilegierade barn. folkskolestadga fast- slogs socknarnas skyldighet att inrätta fasta skolor, medan under- Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och visningen tidigare ofta förmedlats av ambulerande lärare. Inför beslutet om folkskolestadgan gjordes en inventering som visade att mindre än hälften av de 2 308 församlingarna hade skolor, fasta eller ambulerande, med varierande lärarkvalitet.14 Genomförandet av skolreformen gick trögt, föräldrarna var ofta ovilliga att skicka sina barn till regelbunden skolgång och många kommuner försökte komma undan sina förpliktelser på billigaste sätt. Kyrkoherden var självskriven ordförande i de lokala skolstyrelserna. Skolan finansie- rades av församlingarna men staten tillsköt ett mindre belopp till de församlingar, som styrkte att de var i behov av stöd för lärarens lön. hållning var att även om skolan var att betrakta som en angelägenhet hade staten ansvar för att upprätt- hålla kvaliteten i undervisningen.15 2.2.2Idéer om decentralisering men reellt stark centralstyrning Utvecklingen första hälft kännetecknas av en alltmer långtgående statlig styrning av skolan. infördes en nationell läroplan, som var normerande för rikets skolor och , antogs en folkskolestadga som gav staten större infly- tande över kommunerna . Statens möjlighet att utöva tillsyn och kontroll utökades på flera sätt. roll som administrativ mellaninstans och statlig tillsynsmyndighet försvaga- des, folkskoleinspektionen förstärktes och en skolöverstyrelse med ansvar för både folkskolan och läroverken inrättades 1920. Ett förslag att helt förstatliga folkskoleväsendet gick dock inte igenom; ansvaret för driften av folkskolan förblev kommunalt. Kyrkans roll minskade och 1930 ersattes skolråden i socknarna av en folkskole- styrelse, som utsågs av stads- och kommunfullmäktige.16 av skolan ökade successivt genom att stats- bidragen utökades från av kommunernas kostna- der för skolan omkring 1940.17 Ett principbeslut om att det parallella systemet med folkskolor och realskolor skulle ersättas med en enhetlig nioårig grundskola 14Hans Albin : Mot bättre vetande. En svensk skolhistoria. 15Ulf P. huvudmannaskap och styrning. Den korta historien om ansvars- fördelning och politisk styrning, 2010; 2011. 16Lundgren 2010; : Medborgarskapet i välfärdsstaten. Föräldrainflytande i skandinavisk grundskola. : Acta Universitatis Upsaliensis 1995, 59. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och för alla barn fattades 1950. Den nya enhetsskolan skulle styras lokalt genom en politiskt sammansatt skolstyrelse. Detta skulle kunna ses som ett steg mot ökad lokal styrning men reellt fick skolstyrelsen ett mycket begränsat inflytande. Statlig centralstyrning förblev huvudprincipen. Skolstyrelsens uppgifter reglerades av skolstadgan, som innehöll mycket detaljerade bestämmelser. Dessutom skulle skolstyrelsen beakta en rad andra, kompletterande statliga bestäm- melser. Vidare fanns detaljerade, centralt upprättade förteckningar i bland annat läroplaner, tim- och kursplaner samt i skollagen angå- ende den lokala skolledningens arbetsuppgifter. Statsbidraget var fortsatt riktat till skolan men blev genom ett beslut något mindre detaljreglerat . Tillsättning av lärare och skol- ledare var statligt reglerad och administrerades av länsskolnämnd- erna.18 hade välfärdsstaten höjt människors stand- ard men också deras anspråk, utbildning och medborgarkompetens. Det var inte längre den rena fattigdomen utan de stora förvänt- ningarnas missnöje, som drev på reformerna. Människorna ställde själva krav och förväntade sig respekt och inflytande.19 Det gjorde att staten i vissa avseenden kunde dra sig tillbaka och överlämna gemensamma angelägenheter mera direkt till medborgarna. Skolan var just ett område som lämpade sig för en framtida decentralisering, menade man inom de utredningar som förberedde enhetsskole- reformen – skolutredning och skolkommission, vilken leddes av innan denne efterträdde Per som statsminister. Emot ett statligt huvudmanna- skap talade nämligen risken att det lokala intresset för skolan mins- kade och att byråkratin blev alltför omfattande. Med ett kommu- nalt huvudmannaskap däremot, skulle skolan bli en medborgerlig angelägenhet med en självklar roll i den lokala politiken.20 De reformer som följde innebar dock att det statliga inflytandet över skolan ökade ytterligare.21 Ett förslag om tillsätt- ning av lärare diskuterades under försöksverksamheten med enhets- skolan men rönte kraftigt motstånd från lärarorganisationer, Höger- partiet och . De statliga lärarrekryteringsprinciper som gällt för läroverken blev styrande för den nya enhetsskolan, vilket innebar att länsskolnämnderna skulle tillsätta lärarna medan kom- 18Lundgren 2010; 1995. 1956; Förstakammarprotokoll 1956:2, 23 ff; : Planhushållningsdebatten. : 1967, 407 ff. 21Lindbom 1995, 60. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och munerna skulle få yttra sig över de sökande. Länsskolnämnderna infördes i samband med enhetsskolan som ett statligt organ med regional organisation med ansvar för planering, lärartillsättning, statsbidragsfrågor och inspektion. hade ett fort- satt omfattande uppdrag som statlig tillsyns – och kontrollinstans; 1970 behandlade verket så många som 38 000 ärenden.22 Men frågan om skolans huvudmannaskap var väckt. Det ligger i sakens natur att ett blandat system alltid kan ifrågasättas: varför just den aktuella blandningen av statliga och kommunala funk- tioner och varför en blandning över huvud taget och inte ett ren- odlat ansvar? Skolan hade börjat kritiseras. Fördjupad utbildning var nu öppen för många flera elever . Men upprätthölls kvaliteten inom skolan? Fick den uppväxande generationen de kunskaper och färdig- heter som var nödvändiga för att skulle kunna hävda sin ställning på världsmarknaden? För många gamla läroverkslärare blev det en chock att möta de nya, socialt brett sammansatta skol- klasserna. Under sextio- och sjuttiotalet förväntades de så kallade pro- gressivistiska idéerna lösa de problem som fanns i den nya samman- hållna skolan för alla barn (det vill säga det som först var försöks- verksamheten med enhetsskolan, därefter ). Progressi- vism är en beteckning för en rad olika pedagogiska riktningar som tog sin början och som har det gemensamt att de utvecklats i polemik mot traditionell utbildning. I blev progressivismen års skolkommission en officiell skolideologi. Den nya pedagogiska riktningen förordade ändrade arbetsformer. Genom den utbildningsteknologiska rörelsen ansågs det möjligt att öka individualiseringen inom klassens ram. Även om nya högstadium i stort sett byggdes upp med den gamla realskolan som modell utvecklades ett läroplansspråk med tydliga progressiva inslag: betoning av elevernas aktivitet, indivi- dualisering, ämnesintegrering och intressestyrda val. En förekom- mande kritik mot progressivismen i svensk tappning är emellertid att kompetenser som förmåga till problemlösning, kreativitet och samarbete kom att uppfattas som oberoende av kunskapsinne- hållet.23 Trots denna kritik kan man konstatera att progressivismen kom att prägla stora delar av den svenska skoldebatten under åt- skilliga decennier senare hälft. 22Lindbom 1995, 63; 2010. 23Ingrid : "Progressivismens många ansikten", Skola och samhälle, . Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och 2.2.3Problem i skolan ökade kraven på förändring Skolans problem blev föremål för allt större uppmärksamhet. delade sin gamle syn på nödvändigheten att öka kommunernas ansvar för skolan men stötte ständigt på mot- stånd från den borgerliga oppositionen och lärarnas fackliga organi- sationer. Deras invändning utgick paradoxalt nog från samma be- grepp som reformivrarna, nämligen från likvärdigheten (se avsnitt 4.1). Enligt bland andra lärarfacken skulle likvärdigheten mellan eleverna försämras, inte förbättras, genom en kommunalisering. Kommunerna var så olika. Skulle skolan nu anpassas till dessa skift- ande lokala förhållanden, var det ofrånkomligt att likvärdigheten minskade. Trots detta motstånd sökte , till en början mycket försiktigt, lotsa frågan framåt genom olika initiativ. En stelbent, statlig centralbyråkrati var enligt hans bedömning inte rätta instan- sen att lösa de kvalitets- och ordningsproblem i skolan som började uppmärksammas allt mera i media och i internationella undersökningar. väcktes ett dussintal motioner i , som ut- tryckte stark oro över vad som uppfattades som kraftigt försäm- rade förhållanden i skolan. Motionärerna hävdade att det rådde en utbredd skolleda bland eleverna, lärarna gick varenda dag med fruktan till skolan, allmänt omvittnades den oro som för när- varande finns i samhället inför skolans framtid. efterlyste en bred utredning om missförhållandena i skolan.24 Vid internationella jämförelser i matematik visade den svenska skolan även sämre resultat än jämförbara länder och en stor nationell sats- ning med omfattande fortbildning genomfördes.25 En parlamentarisk utredning som efterlyst, Skolans inre arbete (), tillsattes. Utredningen föreslog ökade möjligheter till lokal anpassning av skolan, ett nytt statsbidrags- system och en ny läroplan samt förordade mindre av detaljregle- ring. Varje skola skulle själv få utarbeta en lokal arbetsplan. Utred- ningen lanserade också så kallade arbetsenheter: lärarna skulle arbeta mer kollektivt och det pedagogiska helhetsperspektivet lyftas fram.26 24Riksdagens protokoll nr 17. 25Bo Lindensjö och . : Utbildningsreformer och politisk styrning. : 2012, 84. 26Det var Folkpartiregeringen med som skolminister som ansvarade för propo- sitionen om en ny läroplan för 1979. Den moderate skolministern undertecknade sedermera den nya läroplanen Lgr 80. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och En ny läroplan för beslutades (Lgr 80) vilken föreskrev ett större elevinflytande och betonade också föräldrarnas roll som en resurs i skolan. Deras yrkeserfarenheter och intressen skulle användas i olika skolsituationer. I ytterligare tre utredningar förordades en fortsatt decentralise- ring av skolan: Skolans regionala ledning (Länsskolnämndsutred- ningen), Skolan. En ändrad ansvarsfördelning (det vill säga mellan stat, skola och kommun, ,) samt Förenklad skol- administration (Skoladministrativa kommitténs utredning). När en borgerlig regering tillträdde 1976 social- demokratiskt styre, var de nya makthavarna inställda på att bryta med vad de uppfattade som en utveckling till det sämre inom skolans område. av välmenande trams och ständigt sjunk- ande kunskapsnivå skulle vi nu kunna se fram emot en verklig upp- ryckning.27 Problemen i skolan belystes 1977 i drama- serie Lära för livet om en klass i årskurs 9. Med sina 3,5 miljoner tittare per avsnitt är TV-serien den genom tiderna mest sedda, den offentliga debatten blev enorm och fick Stora journa- listpriset. Som en motvikt mot vad man i vissa kretsar kallade flum- skolan uppstod den så kallade kunskapsrörelsen, som krävde ord- ning och reda i skolan och mer av fasta kunskaper. fick kunskapskraven allt starkare genomslag. När tillträdde som skolminister i den socialdemokratiska regeringen fick han uttryckligen i uppdrag av statsminister att försöka tvätta bort den flumstämpel som skolan fått.28 Många kritiker framhöll också att det fanns alltför många krångliga regler som hindrade skolan från att effektivt fullgöra sitt uppdrag. Kommunerna klagade över det dubbla huvudmannaskapet, som försvårade styrningen av skolan. ordförande framhöll vid en av kongresser att Vi i kommunerna är bättre skickade att hitta en lämplig skolorganisation som passar den en- skilda kommunen. Enligt var skolan alltför detaljreglerad från statens sida. Som exempel anfördes att en rektors arbetsuppgifter reglerades på 150 olika ställen i skolförordningen. 27Anders : i regeringen i Moderat föregångare, inspiratör och förebild. till minne, red. , , och . : Sällskapet för Moderata Kvinnors Historia, 2012, 74. 28Gunnar : Svensk Utbildningshistoria. Skola och samhälle förr och . : , 159. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och ställde sig undrande till den misstro mot kommunerna, som framfördes på olika håll. Om kommunerna är betrodda att ha ansvaret för barnomsorgen, och så vidare, varför är vi då inte betrodda att ha ansvaret för skolan?29 Kritik riktades också mot lärarna. Det fanns de som ifrågasatte deras långa sommarlov och fåtaliga katedertimmar. Vad gjorde lärarna egentligen, när de inte undervisade? Lärarnas förtroendearbetstid misstroddes och en skolstyrelseordförande i förklarade ut- tryckligen att skolan hade blivit en skyddad verkstad för lärarna, som bara arbetade halvtid men ändå fick fullt betalt. Precis som industriarbetarna skulle lärarna vara på jobbet och sportlovet användas för fortbildning.30 2.2.4Förvaltningspolitiska strömningar påverkade skolpolitiken Att debatten ledde ända fram till en kommunalisering berodde dock på krafter utanför skolan. Socialdemokraternas valnederlag gav upphov till en ideologisk omorientering. Jämte kärnkraften och löntagarfonderna ansågs den starka staten vara orsaken till att Socialdemokraterna förlorat regeringsmakten; partiet förknippades med överhetsstat och centralbyråkrati. En grupp ekonomer med rötter i fackföreningsrörelsen och , den så kallade Kanslihushögern eller Feldts pojkar, fick det dominerande infly- tandet i efter valsegern 1982 och inom det socialdemokratiska partiet. De menade att decentralisering och marknadstänkande var lösningen på partiets problem – och landets. Den tredje vägens politik gav framtidsriktningen. Utmaningen från nyliberalismen måste tas på allvar.31 Mot denna bakgrund kom den förvaltningspolitiska debatten i att präglas av diskussioner om behovet av att minska den 29Tidningarnas Telegrambyrå, . 30Gösta Brodin: Skolan har blivit en skyddad verkstad, . Brodins uttalanden var grovt populistiska men säger en del om stämningarna . Träfacket motionerade om översyn av lärarnas privilegier, partidistriktet erbjöd Brodin riksdagsplats och av LO nominerades Brodin till styrelsen för löntagarfonderna. Brodin medverkade senare till att grunda det flyktingfientliga lokalpartiet Kommunens framtid, varvid han uteslöts ur det socialdemokratiska partiet. 31Johanna Ringarp: Professionens problematik: lärarkårens kommunalisering och välfärds- statens förvandling. & : Makadam förlag 2011, 39 ff. I denna ekonom- grupp, skriver Ringarp (not 97), hittar man bland andra , , , , , , . Å. och . Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och centrala detaljstyrningen av offentlig verksamhet. Mål- och resultat- styrningen som ersatte den detaljerade regelstyrningen tog sin ut- gångspunkt i idéerna om . Parallellt fanns en samhällsströmning från centralism mot ökat medborgar- men även brukarinflytande. Det var i denna kontext av idéer som kom- munaliseringen av skolan genomfördes och de generella förvalt- ningspolitiska trenderna kom i stor omfattning att påverka den sakpolitiska utvecklingen på skolområdet. och mål- och resultatstyrning utgörs förenklat uttryckt av idéer och teorier om att offentlig verksamhet kan moderniseras och effektivi- seras genom att tillämpa styrningsmetoder tagna från det privata näringslivet. Dessa metoder innebär ett ökat fokus på resultat, mät- ning, konkurrensutsättning, managementstyrning och marknadise- ring av den offentliga sektorn. Olika idéer inom ramen för har betonats i olika sammanhang: Effektivise- ring genom decentralisering och delegering har i vissa lägen lyfts fram, medan man i andra sammanhang i stället betonat privatisering, konkurrens och marknadsutsättning av den offentliga sektorn.32 fick stort genomslag i och . I kom den nya styrfilosofin bland annat att omsättas i den offentliga förvaltningen genom införandet av mål- och resultatstyrningen. Förändringen innebar att den cen- trala detaljstyrningen ersattes med ett system där övergripande mål beslutades centralt och genomfördes på det sätt som den verkställ- ande nivån fann mest ändamålsenlig för att målen skulle uppnås. Det principiella beslutet om att införa mål- och resultatstyrning i statsförvaltningen fattades 1988.33 Eftersom den offentliga sektorns andel av ekonomin inte ansågs kunna öka på samma sätt som tidi- gare behövdes nya metoder för att styra myndigheterna. Regeringen menade att mål- och resultatstyrningen skulle leda till ökad effekti- vitet genom att myndigheternas befogenheter ökade som riksdag och regering tydligare uttryckte vilka resultat som de för- : Skolan och det kommunala huvudmannaskapet. : 2012, 20–21. 33Proposition 1987/88:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för /89, m.m., bilaga 1, betänkande 1987/88:FiU30, Riksdagsskrivelse 1987/88:394. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och väntade sig inom givna ekonomiska ramar.34 För att få kunskap om de uppställda målen nåtts skulle resultaten följas upp och utvärderas för att identifiera i vilken mån verksamheten behövde förändras för att förbättra måluppfyllelsen. Även i kommunerna genomfördes om- fattande övergripande förändringar med utgångspunkt i mål- och resultatstyrningens principer. Konsulter och reformivrare åkte runt i kommunerna och argumenterade för införandet av beställar- utförarmodeller och det så kallade frikommunsförsöket samt kommunallagen med ökade möjligheter för kommunerna att bestämma över sin organisation, kom att bidra till utvecklingen ytterligare.35 Trender mot ökat medborgar- och brukarinflytande Parallellt med förekom en annan decent- raliseringstrend som framhöll behovet av att öka medborgarinfly- tandet på olika samhällsområden. hade den positiva inställningen till decentralisering blivit en del av tidsandan i stora delar av västvärlden. I manifesterades den bland annat regeringsform med dess markering av den kommunala självstyrelsens betydelse. antog riktlinjer för en decentralisering av den offentliga verksamheten. Vice statsminister tillkallade 1985 en utred- ning36 med uppdraget att bland annat fördjupa kunskaperna om den svenska demokratins villkor och om medborgarnas möjligheter att påverka sina levnadsvillkor. Utredningen som antog namnet bedömde att samhällsförändringarna under 1970 och 1980-talen, delvis kunde ses som en reaktion mot centralismens planeringsmodell. De storskaliga lösningarna hade ifrågasatts och decentralisering hade på många områden ersatt centralisering.37 bedömde att det medborgerliga inflytandet i skolan var särskilt litet i förhållande till andra samhällsområden.