sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Genom EMR-reformen utvidgades systemet så att det numera omfattar alla avgöranden i tvistemål och ärenden samt vissa avgöranden i brottmål.4 Vid reformen gjordes även vissa ändringar av grunderna för prövningstillstånd. Hovrätten ska i de s.k. ändringsfallen meddela prövningstillstånd om det finns anledning att tvivla på riktigheten av tingsrättens avgörande. Enligt en ny grund ska prövnings- tillstånd meddelas i fall där det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som tingsrätten kommit till (granskningsfall). Genom reformen ändrades också bestämmelserna om besluts- förhet för hovrätten vid behandling av frågor om prövnings- tillstånd. Huvudregeln är liksom tidigare att frågor om prövnings- tillstånd ska prövas av tre lagfarna domare. Nytt är att om frågan är enkel får ett prövningstillstånd som inte är begränsat till en viss del av målet beviljas av en lagfaren domare. I förarbetena till denna ändring anfördes att det är av stor betydelse för ett utvidgat system med prövningstillstånd att till- ståndsprövningen kan ske snabbt och effektivt. En möjlighet för en ensam lagfaren domare att i vissa fall få meddela prövningstillstånd 1993/94:133, bet. 1993/94:JuU24, rskr. 1993/94:319. 3Jfr t.ex. prop. 1994/95:27, 1995/96:22 och 1997/98:101. 2004/05:131, bet. 2004/05:JuU29, rskr. 2004/05:307 och prop. 2007/08:139, bet. 2007/08: JuU31, rskr. 2007/08:251. Kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd ansågs därför tjäna ett viktigt syfte. Detta måste visserligen vägas mot en annan utgångspunkt för reformen, nämligen att tillstånds- prövningen ska tillgodose högt ställda rättssäkerhetskrav. Ett beslut om att inte meddela prövningstillstånd kan ofta vara av stor betydelse för den enskilde. Normalt bör därför flera domare delta i ett sådant beslut. Saken ansågs ställa sig annorlunda om beslutet går i en för den klagande positiv riktning.5 I förarbetena anfördes vidare att genom att begränsa möjlig- heten för en ensam lagfaren domare att fatta beslut om prövnings- tillstånd till beviljande av prövningstillstånd, markerades det närmast på vilket sätt frågan bör vara enkel. Det hänvisades även till andra bestämmelser där ett mål av enkel beskaffenhet kan avgöras av färre antal ledamöter än vad som normalt föreskrivs (t.ex. 1 kap. 3 a § RB). I tidigare lagstiftningsärende hade uttalats att uttrycket enkel beskaffenhet visserligen lämnar utrymme för tolkning men att det med förtroende kan överlämnas till den enskilde domaren att, med ledning av en allmänt hållen regel av angiven innebörd, avgöra frågan om rättens sammansättning. De nya reglerna utvärderades av i betänkandet En modernare rättegång II – en uppföljning (SOU 2012:93). I betänkandet anförde utredningen att alla hovrätter har uppgett att bestämmelserna om möjlighet för en ensam ledamot att fatta beslut om att meddela prövningstillstånd tillämpas i viss utsträckning, men att det från något håll har uppgetts att bestämmelsen tillämpas med försiktighet. I klara fall anses det effektivt och ändamålsenligt att hantera tillståndsprövningen så att en ensam ledamot fattar beslut om att meddela prövningstillstånd. Det har även uppgetts att i omfattande tvistemål är det klart att prövnings- tillstånd ska beviljas, varför sådana mål kan avgöras av en ledamot, såvida man inte behöver överväga partiellt prövningstillstånd. fann att de nya reglerna inte föranledde några särskilda överväganden eller invändningar från utredningens sida.6 2004/05:131 s. 195. 6SOU 2012:93 s. 224 f. Kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd Kammarrätterna har inom ramen för den enkät utredningen skickat ut framfört olika syn på behovet av ändrade sammansättningsregler vid prövning av prövningstillstånd. Kammarrätten i anser att vissa enklare beslut borde kunna fattas av en lagfaren domare. Kammarrätten i anser att nuvarande sammansättningsregler rörande prövning av prövningstillstånd i kammarrätt är väl avvägda och menar att det enda motivet för en förändring av sammansättningsreglerna skulle kunna vara önskemål om enhetliga regler för kammarrätt och hovrätt. En sådan förändring skulle enligt kammarrätten dra mer resurser i kammarrätten. Kammarrätten i tycker inte att det är lämpligt att ha färre ledamöter för prövning av prövnings- tillstånd eftersom det finns möjlighet till ändringsdispens i kam- marrätten. 10.3En lagfaren domare ska få fatta beslut om att bevilja prövningstillstånd Förslag: En ensam lagfaren domare ska få fatta beslut om att bevilja prövningstillstånd i kammarrätten om frågan är enkel. Möjligheten ska inte gälla partiella prövningstillstånd. Möjlig- heten ska inte heller gälla i Migrationsöverdomstolen. Förslaget ska genomföras genom en ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. I hovrätterna har möjligheten för en ensam lagfaren domare att bevilja prövningstillstånd funnits . Såvitt framkommer av utvärdering har möjligheten inte tillämpats av hovrätterna i någon större utsträckning. Det anses dock vara effektivt och ändamålsenligt att hantera tillståndsprövningen så att en ensam ledamot fattar beslut om att meddela prövningstillstånd, framförallt i vissa typer av mål där det ofta står klart att pröv- ningstillstånd ska beviljas.7 7 SOU 2012:93 s. 224 f. Kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd Kammarrätterna har angett olika inställning i fråga om behovet av en bestämmelse som möjliggör för en lagfaren domare att fatta beslut om att bevilja prövningstillstånd. En kammarrätt anser att det inte är lämpligt med färre ledamöter vid prövning av pröv- ningstillstånd på grund av att det finns möjlighet till ändrings- dispens. Ändringsdispens förekommer dock också i hovrätterna, och detta har inte utgjort något hinder mot att införa en bestäm- melse av det aktuella slaget i RB. Eftersom möjligheten bara ska omfatta beslut att bevilja prövningstillstånd, inte att avslå en begäran om prövningstillstånd, anser utredningen inte att möjlig- heten till ändringsdispens utgör något skäl mot att införa en bestämmelse av föreslagen innebörd i LAFD. En kammarrätt menar att enda motivet för en förändring av sammansättningsreglerna skulle vara önskemål om enhetliga regler för kammarrätt och hovrätt, och att en sådan förändring skulle vara mer resurskrävande än nuvarande ordning. Enligt utredningens mening är visserligen intresset av enhetlig- het mellan reglerna för kammarrätterna och hovrätterna ett beaktansvärt skäl för att genomföra denna ändring, särskilt efter- som reglerna om prövningstillstånd i kammarrätterna från början har utformats med reglerna rörande hovrätterna som förebild.8 Utredningen kan dock för sin del se även andra skäl för införandet av en bestämmelse av det aktuella slaget i LAFD. Enligt utred- ningens mening skulle en bestämmelse som gör det möjligt för en lagfaren domare att fatta beslut om att bevilja prövningstillstånd i situationer där frågan är enkel innebära en effektivisering och resursbesparing. Om endast en lagfaren domare krävs för den initiala prövningen, kan mål där prövningstillstånd ska beviljas snabbare börja kommuniceras, och i förlängningen avgöras snabbare i sak. Som anfördes i förarbetena till lagändringen beträffande hov- rätterna finns det inte samma skäl att kräva flera ledamöter när ett för den klagande positivt beslut att bevilja prövningstillstånd fattas, som när beslutet är negativt och innebär att begäran om prövnings- tillstånd avslås.9 Till detta kommer att huvudregeln i kammarrätterna 8Jfr ovan under avsnitt 10.1 samt prop. 1993/94:133, bet. 1993/94:JuU24, rskr. 1993/94:319. 9För den part som inte överklagar ett avgörande kan naturligtvis ett meddelat pröv- ningstillstånd uppfatta som negativt. Det är dock för alla parter positivt att målet kommer till avgörande snabbare. Kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd är att två lagfarna ledamöter beslutar i frågor om prövnings- tillstånd, medan sådana beslut i hovrätterna ska fattas av tre lagfarna ledamöter. Om den föreslagna regeln införs i kam- marrätterna blir alltså avsteget i förhållande till huvudregeln mindre i kammarrätterna än det varit i hovrätterna. På samma sätt som gäller för hovrätterna ska möjligheten för en lagfaren domare att bevilja prövningstillstånd inte gälla om prövningstillstånd endast beviljas för viss del av målet enligt 34 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291), s.k. partiellt prövningstill- stånd. Med hänsyn till att Migrationsöverdomstolen är sista instans i mål enligt utlänningslagen, bedömer utredningen att det är olämpligt att en lagfaren domare ensam beviljar prövningstillstånd i sådana mål. Utredningen anser därför möjligheten för en lagfaren domare att bevilja prövningstillstånd inte heller ska gälla vid handläggning i Migrationsöverdomstolen. 11Tydligare regler om muntlig förhandling I utredningens direktiv anges bl.a. följande. Bestämmelsen om muntlig förhandling i 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, har i princip varit oförändrad sedan lagen infördes för . har bl.a. tvåpartsprocess införts i förvalt- ningsdomstolarna och den europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () har införlivats i svensk rätt. Tillämpningsområdet för reglerna om muntlig för- handling har utvecklats genom praxis från och . Vidare anges i direktiven att det är viktigt att reglerna om muntlig förhandling är ändamålsenligt utformade samt tillgodoser högt ställda krav på rättssäkerhet och givetvis också motsvarar åtaganden enligt . Reglerna ska vara anpassade till att tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första instans samt vara förutsebara för parterna och lätta att tillämpa för domstolarna. Utredningen ska se över bestämmelsen i förvaltningsprocess- lagen och föreslå hur bestämmelsen bör vara utformad för att tillgodose de angivna syftena, och se över i vilka fall särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i specialförfattningar är motiverade och föreslå de anpassningar av nuvarande bestämmelser som behövs. Det ligger inte i utredningens uppdrag att överväga ändringar i skatte- eller tullagstiftningen. Tydligare regler om muntlig förhandling 11.1Gällande regler om muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol Huvudregeln är att förfarandet i allmän förvaltningsdomstol är skriftligt (9 § första stycket FPL). I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet (9 § andra stycket FPL). I kammarrätten och förvalt- ningsrätten ska muntlig förhandling hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (9 § tredje stycket FPL). Bestämmelsen om muntlig förhandling i 9 § FPL kompletteras av bestämmelser i specialförfattningar. Bestämmelser av aktuellt slag finns bl.a. i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Bestämmelser som under vissa förutsättningar ger den enskilde en rätt till muntlig förhandling finns också i . Av betydelse för frågan om muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol är även bestämmelsen i 8 § FPL som behandlar domstolens utredningsplikt och processledningsuppgift.1 Enligt denna bestämmelse ska domstolen se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Genom frågor och påpekanden ska rätten verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar. Rätten ska se till att inget onödigt förs in i målet. Överflödig utredning får avvisas. En av de utrednings- åtgärder som domstolen har till sitt förfogande är möjligheten att hålla muntlig förhandling.2 18 § har ny lydelse , se avsnitt 4.4.3. 2De andra lagreglerade utredningsåtgärder som domstolen förfogar över är möjlighet att förordna om syn (23 § FPL), befogenhet att inhämta sakkunnigyttrande från annan myndighet eller person (24 § FPL) samt rätt att förordna om förhör med vittne eller sakkunnig (25 § FPL). Tydligare regler om muntlig förhandling Bestämmelsen i 9 § FPL om när muntlig förhandling får hållas kompletteras vidare av bestämmelser om förfarandet vid den muntliga förhandlingen i 14–17 §§ FPL.3 Ett beslut om muntlig förhandling kan inte överklagas särskilt, utan frågan kan endast prövas i samband med ett överklagande av underinstansens avgörande i sak (34 § FPL).4 Bestämmelsen i 9 § FPL har som nämnts ovan varit i princip oförändrad sedan den infördes för sedan.5 Tillämpningen av 9 § FPL har dock förändrats och utvecklats genom praxis från både och . Nedan följer en närmare redogörelse för de regelverk som gäller för muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol. Huvudregeln i de allmänna förvaltningsdomstolarna är således att förfarandet är skriftligt. Domstolen får dock besluta om muntlig förhandling beträffande viss fråga under vissa förutsättningar. En muntlig förhandling kan vara av stor betydelse ur flera aspekter, dels som utredningsåtgärd eller för att klargöra vad frågorna i målet avser, dels för att presentera bevisning genom förhör med vittnen eller sakkunniga. Dessutom kan den muntliga förhandlingen vara av stor betydelse för den enskilde som kan få en större förståelse för det beslut som sedermera fattas av domstolen.6 3I 14 § FPL regleras kallelser till muntlig förhandling samt förelägganden att inställa sig och i 15 § FPL finns bestämmelser om ersättning till enskild part som inställt sig vid muntlig förhandling. I 16 § FPL anges att i fråga om offentlighet och ordning vid muntlig för- handling gäller 5 kap. 1–5, 9, 12 §§ , RB, i tillämpliga delar. Utöver vad som följer av 5 kap. 1 § RB får rätten förordna att en förhandling ska hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att läggas fram uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I 17 § FPL anges vad som ska antecknas vid en muntlig förhandling. 4Ett överklagande av ett beslut i fråga om muntlig förhandling ska därför avvisas av överinstansen, se t.ex. RÅ 1988 not. 5Förvaltningsprocessen i var redan innan tillkomsten av förvaltningsprocesslagen en i huvudsak skriftlig process och har av historiska skäl varit mer lik myndigheternas handläggning än de allmänna domstolarnas. (2005 a). 6I förarbetena till FPL påpekades också att förvaltningsdomstolarnas dubbla roll som domstolar och förvaltningsmyndigheter ställde speciella krav på smidiga handläggnings- former (prop. 1971:30, s. 290). Detta torde dock vara överspelat med tanke på dagens tvåpartsprocess. Tydligare regler om muntlig förhandling Den huvudsakliga anledningen till att förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna som huvudregel skulle vara skriftligt var enligt förarbetena att förfarandet skulle vara snabbt, billigt och förhållandevis enkelt för de rättssökande.7 Detta uteslöt dock inte att muntligheten kunde vara ett värdefullt komplement till det skriftliga förfarandet.8 Vid införandet av den nya instans- och processordningen för utlännings- och medborgarskapsärenden uttalade regeringen bl.a. följande avseende handläggningsformerna. Behovet av muntlig förhandling i den nya ordningen varierar med hänsyn till vilka frågor som ska prövas i målet och förhållandena i det enskilda fallet. som detta behov föreligger måste också vikten av en effektiv rättegångsordning beaktas. Uttryckt med andra ord bör strävan efter ett så stort inslag av muntlig förhandling vägas mot kravet på en snabb handläggning. Vid en sådan avvägning måste beaktas att handläggning i form av muntlig förhandling är mer resurskrävande än skriftlig handläggning.9 Huvudregeln om skriftlighet i FPL kan ställas mot de grund- läggande gemensamma principerna för förfarandet enligt rätte- gångsbalken (RB); muntlighet, koncentration och omedelbarhet. I samband med de ändringar i RB som genomfördes uttalade regeringen bl.a. följande. Enligt regeringen råder det inte något tvivel om att principerna om muntlighet, omedelbarhet och kon- centration i allmänhet fortfarande ger den bästa garantin för en fri bevisvärdering och de bästa förutsättningarna för riktiga avgö- randen. Därmed är emellertid inte sagt att det inte finns ett utrymme för reformer när det gäller tillämpningen av dessa principer. Dagens mångskiftande samhälle ställer helt andra krav på handläggningen i domstol än de krav som ställdes för sedan. Målen har generellt sett ökat i komplexitet och omfattning. I en del fall kan det vara så att ett strikt fasthållande vid framför allt kravet på muntlighet kan leda till att förfarandet blir tungrott, tidsödande och kostnadskrävande utan att man där- igenom når några rättssäkerhetsvinster. Även den ökande internationaliseringen ställer nya krav på domstolarna.10 1971:30 s. 535. 2004/05:170 s. 130. Tydligare regler om muntlig förhandling I 9 § andra stycket FPL ges domstolen möjlighet att besluta om att muntlig förhandling får ingå i handläggningen beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande. Domstolen kan således på eget initiativ eller efter begäran av part bestämma att en muntlig förhandling ska hållas. Det är domstolen som avgör när muntlig förhandling kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande. När enskild part begär muntlig förhandling enligt 9 § tredje stycket FPL ska dock muntlig förhandling hållas om för- handlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det.11 Muntlig förhandling som komplement I förarbetena till 9 § FPL framhålls att den muntliga handlägg- ningsformen inte är att se som ett alternativ till den skriftliga utan som ett komplement till denna.12 Departementschefen uttalade följande i detta sammanhang. Den muntliga förhandlingen i för- valtningsdomstolsprocessen syftar inte till att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag i målet. Tanken är i stället att den muntliga förhandlingen ska komplettera den skriftliga handlägg- ningen så att målet blir utrett på lämpligt sätt. Det finns därför inte anledning att föreskriva att målet ska behandlas i sin helhet vid muntlig förhandling.13 Bestämmelsen i 9 § andra stycket FPL är således utformad så att det anges att det i handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga. Detta innebär dock inte att domstolen är förhindrad att gå igenom hela målet vid den muntliga förhand- lingen. Att märka är att även om den muntliga förhandlingen 11Andra stycket i 9 § FPL gäller för alla instanser, förvaltningsrätt, kammarrätt och . Tredje stycket gäller emellertid inte . De huvudsakliga skälen för detta ansågs vara att domstolen intar en särställning då bevisfrågor inte kan förväntas vara föremål för prövningen, att domstolens uppgift främst är att skapa prejudikat samt att en begäran om muntlig förhandling i Högsta förvaltnings- domstolen så sällan kommer att bifallas i praktiken att parterna skulle kunna få en felaktig bild av rättsläget i denna del om det i lagtexten framstod som om denna möjlighet var likartad med den inför länsrätt (förvaltningsrätt) och kammarrätt. 1971:30 s. 533 f. 12Departementschefen pekade på att muntlighet redan ingick som ett väsentligt inslag i flera typer av förvaltningsprocesser, särskilt de som innefattade tvångsåtgärder. A. a. s. 536 f. a. s. 536. Tydligare regler om muntlig förhandling omfattar hela målet kan i vissa delar hänvisas till den skriftliga utredningen. Det är viktigt att poängtera att det som har förekommit vid den muntliga förhandlingen inte är det enda beslutsunderlaget.14 Både material som framkommit före och material som framkommit efter den muntliga förhandlingen kan läggas till grund för domstolens avgörande.15 Allt material som läggs till grund för avgörandet måste självklart ha kommunicerats med parterna. Den muntliga för- handlingen i förvaltningsprocessen har således mer karaktär av utredningsåtgärd och syftar inte till att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag i målet.16 Det finns heller inget som hindrar att man efter den muntliga förhandlingen fortsätter skrift- växlingen.17 Muntlig förhandling – till fördel för utredningen I motiven till 9 § FPL anges att kriteriet till fördel för utredningen både omfattar att en muntlig förhandling anordnas för hållande av parts- eller vittnesförhör i viss fråga och att en muntlig förhandling anordnas för att klarlägga parternas ståndpunkter i frågan. Vidare anges att detta kriterium kommer att ha störst betydelse i första instans.18 Rätten är inte skyldig att hålla en muntlig förhandling så snart det kan antas vara till fördel för utredningen. Fördelen bör stå i proportion till den extra insats som det innebär för rätten och parterna att genomföra en muntlig förhandling. Det bör vägas in bl.a. hur stora värden målet rör och hur stort intresset är av en så fullständig utredning som möjligt av det som förhandlingen ska gälla. Vid denna avvägning har 8 § FPL om rättens utrednings- ansvar stor betydelse.19 14Förvaltningsprocessen bygger inte som på omedelbarhetsprincipen. 1971:30 s. 536. 16Wennergren (2013) s. 127 . 17Avseende frågan om det måste vara samma domare som avgör målet som hållit den muntliga förhandlingen, se RÅ 1997 ref. 10. 1971:30 s. 537. föreslog i sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) att 9 § FPL skulle ändras på så sätt att sammanträde bör hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande i målet (s. 600). 19Wennergren (2013) s. 129. Tydligare regler om muntlig förhandling Muntlig förhandling – främja ett snabbt avgörande Kriteriet främja ett snabbt avgörande lades till genom en lagändring 1983. Enligt och synes bestämmelsen sällan tillämpas.20 I motiven angavs att tillägget inte innebar någon förändring jämfört med vad som redan gällde. Vidare angavs att denna möjlighet främst tar sikte på förhandling i förberedande syfte och är avsedd att utnyttjas framför allt i sådana fall där en snabb handläggning framstår som särskilt starkt motiverad, t.ex. i skattemål som har samband med misstanke om skattebrott. Det angavs härvid att för att förhandling i förberedande syfte ska få hållas krävs normalt att sakförhållandena i målet är av mer kompli- cerad natur.21 I förarbetena ströks vidare under att det är viktigt att för- beredelse i form av muntlig förhandling ägnas bara åt de frågor där det är till fördel med muntlighet. Det påpekades också att en länsrätt vid en förhandling som avser bara beredandet av ett mål är domför med endast en lagfaren domare.22 Muntlig förhandling på yrkande av part Enligt 9 § tredje stycket FPL ska kammarrätten och förvaltnings- rätten hålla muntlig förhandling, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Det är endast då en enskild som för talan i målet begär muntlig förhandling som detta stycke blir tillämpligt. Om offentlig part begär muntlig förhandling eller rätten själv överväger en muntlig förhandling är det andra stycket som är tillämpligt. I specialmotiveringen till 9 § tredje stycket FPL anförde departementschefen att stor hänsyn bör tas till enskild parts önskemål men att hon eller han knappast kan tillåtas ha ett avgörande inflytande på frågan. Departementschefen angav vidare att frågan om en muntlig förhandling är obehövlig eller inte i första hand bör bedömas mot bakgrund av utredningen i målet men att 20Wennergren (2013) s. 129. 1982/83:134 s. 32 ff. a. s. 41. Tydligare regler om muntlig förhandling också andra faktorer bör tillmätas betydelse, t.ex. att målet är viktigt för parten och att han eller hon genom förhandlingen kan få en bättre förståelse för innebörden av det kommande avgörandet.