sou · H2B315 · 2014-03-27 00:00:00 — Utredningen föreslog att materielprocessen skulle ändras så att större vikt skulle läggas vid tidiga faser i arbetet, att regeringens ledning av materielförsörjningen borde bli mer aktiv samt att Försvarsdepartementets kompetens och kapacitet inom detta område borde förstärkas. Dessutom borde ansvarsfördelningen och samarbetsformerna mellan olika aktörer inom materielförsörjningen utvecklas samt förtydligas. Utredningen ansåg även att nya upp- handlingsformer borde tas fram inom materielförsörjningen. Utred- ningen underströk också att det är viktigt att stärka det internationella samarbetet inom materielförsörjningsområdet och att samverka med försvarsindustrin i syfte att skapa goda förutsättningar för en konkurrenskraftig industri som kan hävda sig i den internationella konkurrensen. uppdrag (dir. 2004:181) var att genomföra en översyn av lednings- och myndighetsorganisationen inom det militära försvaret. I uppdraget ingick att föreslå kostnads- reduceringar i storleksordningen . ställningstaganden rörande försvarets materielförsörjning lämnade ett betänkande, En effektiv förvaltning av insatsförsvaret (SOU 2005:96). Vad gäller materielförsörjningen föreslog utredningen att denna verksamhet i ökad utsträckning borde inriktas mot utnyttjande av befintlig materiel och, vid nyanskaffning, materiel som finns på den internationella marknaden eller som utvecklas i samverkan med andra länder. Inslaget av egenutvecklad materiel förutsattes där- igenom kunna minska. Utredningen såg även en integrerad ledning av materielprocessen som en förutsättning för att den föreslagna materielförsörjningsstrategin skulle kunna förverkligas. uppdrag (dir. 2004:12) var att analysera och värdera styrnings- och finansieringsformerna inom försvaret. Utredningen omfattade hela styrkedjan från via regeringen till försvarets myndigheter. Utredningen lämnade ett betänkande, Styrning av Insatsförsvaret (SOU 2005:92). gjorde en omfattande genomgång av styrningen av försvaret och konstaterade att styrningen är kom- plex. I syfte att underlätta styrning av försvaret föreslog bland annat att regeringen skulle överlämna en årlig resultatskrivelse till . Utredningen ansåg också att budgetpropositionens volym för utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap borde kortas ned och enbart ta upp information som är relevant för beslut. ansåg vidare att regeringens styrning och uppföljning av försvaret borde stärkas. Utredningen framhöll att Försvarsdepartementet borde leda försvarsplaneringen. Detta förutsatte i sin tur att Försvarsdepartementets analys-, plane- rings- och styrförmåga förstärks. föreslog också att regeringens detaljstyrning av Försvarsmakten borde minska i vissa avseenden, bl.a. vid tillsättningen av befatt- ningar i Försvarshögkvarteret. Vad gäller Försvarsmaktens interna styrning pekade utredningen på konflikter som uppstår mellan de båda styrmodeller som tillämpas (centraliserad uppdragsstyrning respektive interndebitering inom ramen för en beställar-/utförar- relation). Försvarsmaktens logistikverksamhet redovisades som ett exempel på en verksamhet där konflikter av detta slag anses ha uppstått. såg dock ingen anledning att ifrågasätta den avgiftsbaserade uppdragsstyrningsmodellen. (dir. 2010:45) hade regeringens upp- drag att lämna förslag på en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv forsknings- och utvecklingsverksamhet samt materiel- och logistik- ställningstaganden rörande försvarets materielförsörjning försörjning inom försvarsområdet. Utredningen lämnade betänkandet Forskning och utveckling samt försvarslogistik – i det reformerade försvaret (SOU 2011:36). Utredningen gjorde bland annat bedömningen att materiel- och logistikförsörjningen till del är fragmenterad och inte svarar mot de krav som ställs på försörj- ningen av varor och tjänster till Försvarsmaktens förband i insats- organisationen. Ledtiderna inom de båda försörjningskedjorna behövde kortas, en ökad samordning behövde komma till stånd och samspelet mellan aktörerna behövde förändras för att verksam- heten ska kunna bedrivas på ett effektivt och rationellt sätt. Sam- banden mellan investering i materielsystem och kostnaderna för de nödvändiga logistiktjänster som krävs för att upprätthålla materiel- systemens användbarhet och tillgänglighet över tiden behövde tydliggöras. På så sätt skapades förbättrade möjligheter att sam- ordna och effektivisera de olika verksamheterna. Utredningen före- slog därför som ett första steg att materielförsörjningen och logi- stikförsörjningen skulle slås samman till en verksamhet, benämnd försvarslogistik, där krav på beredskap och tillgänglighet är sty- rande ingångsvärden för verksamheten. Utredningen föreslog vidare att möjligheterna till utkontraktering därefter prövas. olika förslag summerade till en kostnadsminskning på 2014 jämfört med utfallet . Huvuddelen av dessa, , bedömdes kunna vara uppnådda . Det var framför allt besparingar i form av beställningsminsk- ningar inom forskning och utveckling som bedömdes kunna reali- seras 2012, medan effektiviseringarna inom försvarslogistiken i huvudsak kommer att vara uppnådda till utgången av 2014. Detta berodde på att förändringar i processer och arbetssätt samt personalförändringar bedömdes ta att genomföra och att effekten av besparingarna därmed uppnås senare än vid beställ- ningsminskningar. har ett antal myndigheter analyserat för- svarets materielförsörjning. , Statskontoret, Eko- nomistyrningsverket och är några som har lämnat granskningar och rapporter som behandlar för- svarets materielförsörjning. ställningstaganden rörande försvarets materielförsörjning har genomfört ett antal granskningar som berört det militära försvaret, bland annat granskades de försvarspolitiska-, tekniska- och ekonomiska bindningarna och dess konsekvenser för materielplaneringen i Materiel för miljarder – En granskning av försvarets materielförsörjning (RiR 2004:6). kon- staterade att det finns starka bindningar i materielplaneringen och att möjligheterna att göra omprioriteringar är begränsade. Med hänsyn till materielanslagets storlek ansåg att det är viktigt att det politiska inflytandet över materielförsörjningen förstärks. Vidare genomförde 2011 en granskning om internationella försvarsmaterielsamarbeten bedrivs på ett effektivt sätt av regering och ansvariga myndigheter i rapporten ? - En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten (RiR 2011:13). påpekade att internationella samarbeten utgör en del av försvarets materielförsörjning som syftar till att tillgodose de behov av materiel som följer med kraven på operativa förmågor. Granskningen visade att internationella materielsamarbeten inte i tillräcklig utsträckning leder till leverans . Problemen med förseningar medförde konsekvenser för Försvarsmaktens möjlighet att lösa sina uppgifter. konstaterade även att regeringens redovisning till rörande försvarets materielförsörjning behövde förbättras. Statskontoret har kommit med rapporter som behandlar för- svarets materielförsörjning. Främst behandlar rapporterna upp- följning och analyser rörande omställningen av försvarssektorn Omställning av det militära försvaret (2009:11) samt underlag till i Försvarets styrning – styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet (2005:109). har genomfört en rad analyser av styr- ningen och kontrollen inom försvarssektorn och har lämnat underlag till de utredningar som genomförts inom försvarets materiel- försörjning, exempelvis Lånefinansiering av försvarsmateriel – Rapport till (ESV 2005:23). Rapporten visade att syftena och fördelarna med att lånefinansiera anläggnings- tillgångar i allmänhet i statliga myndigheter är annorlunda än vad som gäller för beredskapstillgångar i försvaret. I rapporten styr- ning av försvaret (ESV 2013:57) utredde hur den finansiella styrningen och uppföljningen av Försvarsmakten ställningstaganden rörande försvarets materielförsörjning och den avgiftsfinansierade stödverksamheten, som utförs av , kunde förändras och förtydligas. föreslår bl.a. i rapporten förbättrad redovisning, styrning och kontroll av statens investeringar (ESV 2013:59) att investeringsplanerna delas upp i anskaffning och utveckling av nya investeringar respektive vidmakthållande av befintliga investeringar. Det bör framgå i respektive avsnitt hur nyinvesteringar och vidmakthållande av befintliga investeringar kommer att finansieras, vilket skapar en länk mellan investerings- planen och beslut om finansiering. För att kunna jämföra utfallet i årsredovisningen för staten med investeringsplanerna föreslår att de investeringsplaner som beslutar om ska följas upp i budgetpropositionen. Därutöver anser att det är av största vikt att utfallet av investeringsplanerna kompletteras med uppföljning av väsentliga projekt. Förutom detta följer kontinuerligt upp, gör prognoser och vid behov kommenterar större avvikelser inom statsbudgeten, däribland materielanslagen. har genomfört flera studier som behandlar försvarets materielförsörjning, bl.a. har kostnadsutveck- lingen för försvarsmateriel analyserats i Kostnadsutveckling för försvarsmateriel (FOI-R--3213SE). Rapporten pekar på en kraftig kostnadsutveckling över tiden där kostnaderna ökar markant i sam- band med generationsskiften. Studien pekar däremot på att kost- nadsutvecklingen främst orsakas av kunddrivna faktorer såsom prestanda, förbättrade egenskaper och högre kvalitet och i mindre utsträckning på ekonomidrivna orsaker såsom inflation och pris- utveckling på produktionsresurser. Materielförsörjningsstrategin har även utvärderats i Utvärdering av Försvarsmaktens materiel- försörjningsstrategi (FOI-R--3209SE). Utvärderingen av strate- gin genomfördes som tre delstudier och den övergripande slutsatsen från utvärderingen visade att tillämpningen av materiel- försörjningsstrategin, som den finns beskriven i propositionen (prop. 2008/09:140), är begränsad. I rapporten och andra statliga myndig- heters investeringar – En jämförelse av planering, finansiering och genomförande (FOI-R3644SE) kartläggs skillnader och lik- heter mellan Försvarsmaktens investeringar och andra statliga myndigheters investeringar, främst . Rapporten pekar på att det finns vissa likheter i bl.a. storleken på Försvarsmaktens ställningstaganden rörande försvarets materielförsörjning och investeringar, men att skillnaderna gentemot andra myndigheters investeringar är betydligt större. Därutöver har Försvarsmakten och genom- fört, och genomför kontinuerligt, en rad interna arbeten och utredningar på området för att förbättra materielförsörjningen. 4.1Hittillsvarande processer för försvarets investeringsplanering Utredningen konstaterar att det inom försvarsområdet inte finns en fastställd process över hur materielförsörjningen ska planeras, beslutas och följas upp mellan regeringen och myndigheterna samt mellan och regeringen. Styrningen av Försvarsmakten samt övriga medverkande myndig- heter så som , Totalförsvarets forsknings- institut, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Försvarets radio- anstalt, Försvarshögskolan, m.fl., inriktas dels i fleråriga försvars- politiska inriktningsbeslut, tidigare de s.k. försvarsbesluten, dels inom ramen för den statliga budgetprocessen. Inriktningsbesluten är fleråriga och gäller tills vidare, medan budgetprocessen är årlig. var en försvarsbeslutsperiod fyra till , inklusive de övergripande budgetramarna. I propositionen 2008/09:140 införde regeringen möjligheten att frångå de tidigare, tidsmässigt sett, tämligen fasta försvarsbeslutsperioderna och arbeta med ett inrikt- ningsliknande beslut som inte är tidsbestämt samt fortlöpande riksdags- och regeringsbeslut inom ramen för statens ordinarie budgetprocess. Regeringen ansåg att det fanns behov av ett nytt försvarspolitiskt inriktningsbeslut. Inför ett försvarspolitiskt inriktningsbeslut genomförs ett antal förarbeten som omfattar en säkerhetspolitisk omvärldsanalys, över- väganden om operativa behov och utformning av det militära försvaret samt hur de olika myndigheterna kan behöva förändra utformning eller inriktning av sin verksamhet för att ligga i linje med regeringens politik inom utgiftsområdet m.m. Förarbetena kan ta många olika former beroende på de politiska prioriteringarna och kan innefatta statliga offentliga utredningar, departementsinterna promemorior samt rapporter och underlag från myndigheterna. En stående del i förarbetena och en viktig del i den politiska förankringsprocessen, har varit rapporter eller betänkanden från någon form av parlamentariskt sammansatta organ. Dessa har tidigare tagits fram av Försvarskommittéer, där- efter Försvarsberedningar. De senaste försvarsberedningarna har inför det då kommande försvarsbeslutet lämnat två rapporter, dels en säkerhetspolitisk omvärldsanalys, dels en försvarspolitisk analys. Omvärldsanalysen innehåller beredningens uppfattning om utvecklingen inom rele- vanta geografiska och tematiska områden. Rapporten baseras bland annat på underlag från , underrättelsetjänsterna, Försvarsmakten, , m.fl. Den försvarspolitiska rapporten utgår metodmässigt från slut- satserna i omvärldsanalysen vad gäller förslagen avseende utveck- lingen av försvarspolitiken. Dessa förslag kan innebära förändringar av berörda myndigheters utformning, organisation och infrastruk- tur, krav på operativ förmåga såväl som utformningen av den mili- tära personalförsörjningen och behovet av materiell utveckling. Även den baseras delvis på underlag från och myndigheter. När Försvarsberedningen lämnat sina rapporter till regeringen påbörjas arbetet inom med att utarbeta den kom- mande försvarspolitiska propositionen. Den stora skillnaden mellan Försvarsberedningens rapport och många andra underlag är att innehållet redan bör vara politiskt förankrat, vilket bör kunna under- lätta den fortsatta politiska beredningen. Rapporterna utgör där- med ett viktigt underlag för regeringen i det kommande propo- sitionsskrivandet. Inriktningen omsätts därefter successivt i budgetpropositioner och riksdagsbeslut samt anpassas och förändras efter de då aktuella behoven, genom regeringens närmare beslut. Materielinvesteringar inom försvarsområdet finansieras inom utgifts- område 6, Försvar och samhällets krisberedskap i statens budget främst genom anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anlägg- ningar. Anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar får användas för att finansiera anskaffning av materiel och anslags- finansierade anläggningar. Vidare får anslaget användas för finansie- ring av förstagångsanskaffning av beredskapsvaror. Även utgifter för det multinationella samarbetet Strategic Airlift Capability finan- sieras från anslaget. Anslaget finansierar även omställ- nings- och avvecklingskostnader som kan komma att uppstå vid omstruktureringar inom logistik- och materielförsörjningen samt forskning och utveckling. Anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar har för anslagits till . Anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar får användas för att finansiera vidmakthållande och avveckling av materiel och anslagsfinansierade anläggningar. Anslaget får vidare användas för kostnader för den europeiska försvarsbyrån () och för det säkerhetsfrämjande samarbetet med andra länder samt till åtgärder för att främja den i verksamma för- svarsindustrins exportverksamhet. Anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel har för anslagits till . Även anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap innehåller utgifter för den del av materielens vidmakthållande som sker inom Försvarsmakten och . Utredningen bedömer att det omfattar miljardbelopp. Anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt innehåller även till del utgifter för investeringar och vidmakthållande. Även andra myndigheter inom försvarsektorn genomför stora investeringar. , inom utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande och konsument- politik, finansierar exempelvis investeringar i nya anläggningstillgångar genom lån i Riksgälden. Regeringen beslutar således om vilken låneram för investeringar i mark, anläggningar och lokaler som ska gälla för verket. Beslutet framgår av regleringsbrevet och grundas på en investeringsplan för verket. Materielplanering kan grovt delas upp i två områden. För det första analyseras och prioriteras vilken typ av materiel som ska finnas i Försvarsmaktens verksamhet över tiden. Detta tar sig uttryck genom vilken materiel som ska nyanskaffas alternativt avvecklas samt vilka åtgärder som ska vidtas på befintlig materiel. Det andra området handlar om vilken status befintlig materiel behöver ha för att möta krav på utbildning, insatser, beredskap och underhåll. Något förenklat handlar det första perspektivet om vilken materiel Försvarsmakten ska ha och det andra perspektivet om materielens status. Materielplaneringen återfinns i Försvarsmaktens planerings- processer inom ramen myndighetens s.k. ledningsprocesser. Detta innebär att Försvarsmakten hanterar materiel i planeringen relaterat till såväl långsiktig planering och avvägning som genomförande av beslutad verksamhet. till långsiktig planering och avvägning ingår materiel- planeringen som en del av Försvarsmaktens årliga planering av kommande verksamhet, i försvarsmaktsplaneringen. Försvars- maktsplaneringen utmynnar i ett avvägningsbeslut av överbefälhavaren, där olika verksamheter prioriterats mot varandra över tiden. Till detta knyts utarbetandet av myndighetens verksam- hetsplan, Försvarsmaktens utvecklingsplan, och därtill kopplad Försvarsmaktens materielplan samt budgetunderlag med särskilda redovisningar. Dessa knyts till investeringsplanen som lämnas in till regeringen i samband med Försvarsmaktens budgetunderlag. Centrala ingångsvärden i den långsiktiga planeringen är det bestånd av materiel som myndigheten förfogar över, de behov som identifieras samt den budget som Försvarsmakten är tilldelad. Detta innebär att planeringen tar sin utgångspunkt i tre delar; Inventering av befintlig materiels status och behov av större åtgärder. Detta sker till större delen vid , Identifiering av förändrade operativa och taktiska behov. Detta utgår främst från erfarenheter från insatser, förändrade uppgifter, försvarsplanering, analyser av omvärldsutvecklingen m.m., samt Avisering av tillgängliga medel för kommande planeringsperiod anges i budgetpropositionen och i myndighetens regleringsbrev. Genomförandet av verksamheten utgår från ett fastställt avväg- ningsbeslut, uppdrag till befattningshavare inom Försvarsmakten samt försvarsmaktens utvecklingsplan med tillhörande materielplan i ekonomisk och produktionsmässig balans. Materielplanen och försvarsmaktens utvecklingsplan visar därmed främst vilka behov som anses gå att realisera med tilldelade medel, snarare än som ett uttryck för Försvarsmaktens uppfattning om de samlade behoven. Genomförandet baserar sig på uppdragen till Försvarsmaktens olika organisationsenheter, tilldelningen av materiel samt vilka materieluppdrag som lämnas till . Ett materielsystems livslängd, vilken omhändertas i materielplane- ringsprocessen, sträcker sig i princip över och omfattar ett flertal steg. Nedan redovisas en befintlig process av de olika stegen under materielens livscykel med de begrepp som används i ISO-standarden. Med en förenklad beskrivning inleds processen med en s.k. för- mågeutveckling. Med detta menas att ett eller flera förband inom insatsorganisationen behöver förändra sin förmåga, vilket innebär att förbandets uppträdande och/eller materiel på ett eller annat sätt behöver förändras, antingen med anledning av förändringar inom en tänkt motståndares uppträdande eller materielpark eller t.ex. för att den egna materielen fallit för åldersstrecket och ny måste anskaffas. När Försvarsmakten väl beslutat på vilket sätt förmågan ska förändras inleds konceptfasen där ett flertal olika tillväga- gångssätt och materielsystem, vilka samtliga bidrar till den nya förmågan, övervägs. Överväganden kan handla att modifiera existerande system, att anskaffa och eller utveckla tillsammans med annat land eller att enskilt genomför denna process. Där- efter kommer utvecklingsfasen. Denna fas kan innehålla inter- nationella samarbetspartners, under förutsättning att de nationella behoven överensstämmer med det andra landets. Alla materiel- objekt genomgår således utvecklingsfasen oavsett om materielen uppgraderas, anskaffades på marknaden eller utvecklas. När väl utvecklingsfasen är genomförd, inklusive tester hos det berörda förbandet, inleds produktionsfasen. Då tillverkas materielobjekten i rätt format, konfiguration och antal samt tilldelas förbanden. Där- efter inleds de två parallella faserna användning respektive under- håll/vidmakthållande. När materielen används slits den och behöver reservdelar och andra typer av mindre modifieringar genomförs. Den sista fasen är avvecklingsfasen. Då tas systemet ur drift och går eventuellt till försäljning alternativt skrotas. Samtliga system och objekt går igenom dessa steg men med olika tidsperspektiv och flera större materielsystem tar år att implementera i insatsorganisa- tionen. (SOU 2011:36) redovisade över- gripande hur materielförsörjningsprocessens verksamheter finan- sieras: koncept – anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, utveckling – anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:5 Forskning och teknikutveckling, produktion – anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anlägg- ningar, användning – anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, underhåll – anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap vad gäller kostnader av löpande driftskaraktär och anslag 1:4 Vid- makthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar och avveckling – anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. Materielförsörjningen utgår från det befintliga materielbeståndet, tillgängliga medel samt insatsorganisationens behov och krav på operativ förmåga. Behoven varierar över tiden beroende på exempelvis omvärldsutveckling, politiska beslut, planerade insatser, internationella samarbeten m.m. Den reala effekt som över tiden kan tas ut ur insatsorganisationen är dock beroende av de faktiska möjligheterna att realisera de uttryckta behoven. Behovet styrs i lika hög grad av möjligheterna att analysera och uttrycka insats- organisationens framtida behov, som av möjligheterna att analysera och beskriva den befintliga reala förmågan. Med strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning som grund sker ett arbete avseende vilken försörjningslösning som bäst uppfyller Försvarsmakten operativa behov. Underlaget används inom ramen för planeringen av materielförsörjningen. I denna sker löpande en sammanvägning av alla materielförsörjningsbehov som finns, såväl utifrån nytillkommande operativa krav som utifrån analys av befintliga tekniska systems status i förhållande till befint- liga eller förändrade operativa krav. Kostnader, kravuppfyllnad, handlingsfrihet, affärsmöjligheter och internationell samverkan analyseras. Planeringen genererar löpande en investeringsplan, en materielplan och en långsiktig behovsöversikt. Dessa planer anger Försvarsmaktens behov av materiel ur olika infallsvinklar och planeringsperioder. Investeringsplanen är regeringens förslag till inriktning för materielförsörjningen . I budgetpropo- sitionen (prop. 2013/14:1) föreslår regeringen att investeringsplanen för åren 2014–2017 godkänns. Notera att beslut och anskaffningar under exempelvis 2014 även kan komma att omfatta sådana anskaffningar där regeringen redan fått riks- dagens godkännande men där möjlig beslutstidpunkt passerat . Försvarsmaktens förslag till investeringsplan redovisas för regeringen i samband med budgetunderlaget.