sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Detta kan även påverka domarnas allmänna förvaltningsproces- suella kompetens negativt, något som kan få effekt på förmågan att utöva aktiv materiell processledning. Det kan finnas en ökad risk för jävssituationer om domare vid ett fåtal domstolar arbetar med vissa måltyper. En nackdel med en för långt driven koncentration är att det finns en risk för en begränsad praxisbildning. Att färre förvalt- ningsrätter prövar skattemål skulle således kunna få till följd att färre mål ges prövningstillstånd i , framför allt om även antalet kammarrätter minskas. En av de viktigaste nackdelarna med att koncentrera skatte- målen är dock de olikheter i förvaltningsdomstolarnas målprofil som skulle bli en följd av sådan koncentration. Eftersom en större mångfald av måltyper i allmänhet ger mera attraktiva arbetsplatser för dem som söker anställning skulle sådana olikheter i dom- stolarnas målprofil riskera att påverka vilka domstolar domare och föredragande föredrar att arbeta vid.79 Detta kan medföra generella skillnader i de olika förvaltningsdomstolarnas möjligheter att rekrytera och behålla kompetent personal. Sådana skillnader påverkar inte bara domstolarna utan även parterna på grund av de 79 Jfr prop. 2008/09:165 s. 105. kvalitetsskillnader mellan domstolarna som kan bli effekten av olikheterna.80 Detta gäller inte bara skattemål, utan samma sak skulle gälla om någon annan stor målgrupp flyttades från vissa förvaltningsrätter. De nackdelar som skulle kunna uppstå vid koncentration av skattemålen genom särskilda forumregler är av sådan tyngd att vissa förvaltningsrätter menar att de skulle föredra att läggas samman med annan förvaltningsrätt, mot att bli av med sina skattemål. Det skulle även vara en nackdel från allmänhetens perspektiv om förvaltningsdömandet var organiserat på olikartat sätt beroende på måltyp. För parterna skulle koncentration av skattemålen till färre domstolar vidare innebära nackdelar i form av längre rese- avstånd och ökade kostnader för inställelse vid t.ex. förhandling i dessa måltyper, även om domstolarnas ljud- och bildutrustning kan användas för att begränsa dessa negativa effekter. Koncentration av skattemålen skulle innebära att målunderlaget ökar vid vissa förvaltningsrätter, medan vissa förvaltningsrätter får ännu mindre målunderlag totalt sett än de har . Detta skulle i sin tur medföra att antalet domare skulle öka vid vissa förvalt- ningsrätter, medan vissa förvaltningsrätter skulle behöva minska antalet domare jämfört med . Även om det i förstone kan framstå som att det är lättare att införa särskilda forumregler än att vidta de åtgärder som behövs för att alla förvaltningsrätter ska ha samma möjligheter att ha en kvalitativ skattespecialisering (se vidare nedan), skulle således också koncentration av skattemålen resultera i förändringar av förvaltningsrättsorganisationen som kan bli väl så svåra att hantera. En minskning av antalet domartjänster skulle försämra de förutsättningar som förvaltningsrättsreformen var avsedd att bygga på, och påverka de domstolar som blir mindre negativt. Vid de sistnämnda förvaltningsrätterna skulle möjligheterna att bedriva en ändamålsenlig domstolsverksamhet försämras, något som skulle få negativa effekter på kvaliteten och för parterna i övriga måltyper 80 Jfr (2004) och (2008). vid dessa domstolar. Vissa förvaltningsrätter skulle riskera att behöva läggas ned om de inte kompenseras med mål av annan måltyp. Ett scenario där skattemålen koncentreras till vissa förvalt- ningsrätter och andra mål till andra förvaltningsrätter skulle innebära en omvälvande och olämplig ändring av grunderna för och systematiken i den svenska förvaltningsdomstolsorganisationen. Vid koncentration skulle de domstolar som inte har skattemål i sin målsammansättning kunna få svårigheter att rekrytera och behålla kompetent personal. Det noteras att samma sak skulle gälla om någon annan stor målgrupp flyttades från vissa förvalt- ningsrätter. Flera förvaltningsrätter har av detta skäl i sina enkät- svar bestämt avrått utredningen från att lägga fram ett förslag som innebär koncentration av skattemålen. Detta är enligt utredningens mening ett tungt vägande argument mot en lösning som innebär att skattemålen koncentreras. De fördelar som är specifika för specialisering genom koncen- tration av skattemålen uppväger enligt utredningens mening inte de nackdelar som en sådan lösning medför. Som utredningen redogör för ovan i avsnitt 7.8 är det inte heller nödvändigt med en sådan omfattande omfördelning av skattemålen som koncentration skulle innebära, eftersom en kvalitativ skattespecialisering vid förvalt- ningsrätterna kan åstadkommas redan vid ett målunderlag om 750 skattemål och fyra domare. Det ska också noteras att även om skattemålen koncentreras, är en förutsättning för en kvalitativ specialiserad skattemålshantering att förvaltningsrätterna också organiserar sig och arbetar specialiserat internt (domstolsintern specialisering). Utredningen anser mot bakgrund av det anförda att skattemålen inte bör koncentreras. 7.9.2Domstolsintern specialisering – kombinerad med färre domstolar Vid domstolsintern specialisering fördelas målen vid domstolen på ett sådant sätt att domare och annan personal får en större tilldelning av vissa måltyper än om målen hade lottats jämnt på alla domare vid domstolen. Domstolsintern specialisering avseende skattemål kan t.ex. ske genom att skattemålen samlas vid en eller ett fåtal enheter/avdelningar inom domstolen, något som flera förvaltningsrätter gör (se avsnitt 7.4 och 7.5). Domstolsintern specialisering som specialiseringsmetod kräver inte i sig någon omorganisation av förvaltningsdomstolsväsendet. Domstolsintern specialisering är tvärtom något som varje domstol beslutar om och organiserar. Som framgår nedan är det dock nödvändigt att se till att alla förvaltningsrätter har faktiska möjlig- heter att ha en kvalitativ domstolsintern specialisering vad gäller skattemål. Det är framför allt viktigt att antalet skattemål vid varje förvaltningsrätt är tillräckligt stort för att domstolarna ska ha möjlighet att faktiskt ha en skattespecialisering. Detta kan i sin tur medföra ett behov av förändring av den yttre organisationen avseende förvaltningsrätterna. För- och nackdelar med domstolsintern specialisering Som redan nämnts är utgångspunkten för denna redogörelse att specialisering i sig har ett stort antal fördelar oavsett vilken specialiseringsmetod som används (jfr avsnitt 7.7). Detta gäller således även domstolsintern specialisering. Till de specifika fördelarna med domstolsintern specialisering hör framför allt att alla förvaltningsrätter med detta alternativ är likvärdiga domstolar och har samma målprofil, dvs. att de alla hanterar de vanligast förekommande förvaltningsmålen. Det finns ett egenvärde ur allmänhetens perspektiv att den yttre organi- sationen för förvaltningsdömandet ser lika ut i hela landet. En annan fördel med domstolsintern specialisering ligger i att en domstolsorganisation bestående av likvärdiga domstolar är mer flexibel och mindre sårbar än en organisation där vissa domstolar är mindre medan andra är större, och endast vissa av domstolarna handlägger den stora målgrupp som skattemålen utgör. Med domstolsintern specialisering kan domaren vidare vid sidan av skattemålen arbeta med viss andel andra måltyper, något som enligt utredningens mening är viktigt för att domaren ska kunna behålla en bred erfarenhetsbas i sitt dömande och därmed en god förmåga till nyanserat reflekterande i skattemålen. Domstolsintern specialisering ger enligt utredningens mening de bästa rekryteringsmöjligheterna sett . rekrytera bör således vara goda både vad gäller jurister som vill kunna specialisera sig på skatterätt och jurister som vill arbeta med andra måltyper. En större mångfald av måltyper ger i allmänhet mera attraktiva arbetsplatser för dem som söker anställning.81 En fortsatt spridning av skattemålen på alla förvaltningsrätter skapar vidare förutsättningar för en fortsatt god praxisbildning. Möjligheterna att få till stånd prövningstillstånd i Högsta förvalt- ningsdomstolen bör således vara bättre om alla förvaltningsrätter och kammarrätter prövar skattemål än om endast vissa domstolar gör det. De nackdelar som kan finnas med domstolsintern specialisering gör sig främst gällande vid alltför detaljerad specialisering och gäller för flera av de olika specialiseringsmetoderna. Till dessa nackdelar hör bl.a. risk för ökad sårbarhet vid jäv, ledighet etc., svårigheter att organisera arbetet om vissa domare uteslutande är specialiserade på skattemål och svårigheter att behålla specialiserade jurister med tanke på konkurrensen från privata arbetsgivare på skatteområdet (se vidare avsnitt 7.7.2). Risken för sårbarhet gör sig dock mindre starkt gällande vid domstolsintern specialisering än vid koncen- tration genom särskilda domstolar eller särskilda forumregler, dels tack vare den flexibilitet en allmän förvaltningsdomstol kan erbjuda, dels tack vare det faktum att ett större antal förvaltnings- rätter i så fall handlägger skattemål. Sammanfattningsvis är utredningens slutsats att domstolsintern specialisering bör väljas som metod för att uppnå den eftersträvade ökade rättssäkerheten och höjda kvaliteteten i skattemåls- hanteringen. Det bör ligga i alla förvaltningsrätters intresse att arbeta specialiserat med skattemålen. Strävan bör vara en kvalitativ specialisering, dvs. att domstolarna har flera domare som kan lägga av sin arbetstid på skattemål och som får konti- nuerlig fortbildning på skatteområdet (jfr avsnitt 7.8). 2008/09:165 s. 105. Förutsättningar för en kvalitativ domstolsintern specialisering Som framgår ovan har de flesta förvaltningsrätter särskilda enheter/avdelningar för bl.a. skattemål. Det finns dock ett par förvaltningsrätter som inte har organiserat sig så, även om man vid dessa domstolar försöker åstadkomma en specialiserad skattemåls- hantering på andra sätt. De domare som arbetar vid de särskilda skatteenheterna/avdelningarna lägger vidare olika stor del av sin arbetstid på skattemål, beroende på vilken domstol de arbetar vid. Orsaken till detta är att domstolarna har olika stora möjligheter att låta domarna arbeta specialiserat beroende på hur många skattemål som finns vid domstolen och hur stor domstolen är. Ju mindre domstol desto svårare har domstolen att avsätta domare att arbeta specialiserat med skattemål eller någon annan måltyp. För att det ska vara organisatoriskt och praktiskt möjligt för en domstol att ha en specialiserad skattemålshantering krävs således dels att den har tillräckligt antal domare och föredragande för att andra måltyper vid domstolen inte ska bli lidande av speciali- seringen, dels att domstolen har ett så stort antal skattemål att skattespecialisering är möjlig. Enligt slutsatserna i avsnitt 7.8 bör varje förvaltningsrätt som hanterar skattemål ha minst fyra domare som kan arbeta specialiserat, dvs. omkring halvtid, med skattemål. Domstolen måste också hantera minst 750 skattemål för att varje specialiserad domare ska få tillräckligt många mål. fanns det fem förvaltningsrätter som inte kom upp i detta minsta nödvändiga målantal, nämligen Förvaltningsrätten i (cirka 380 inkomna skattemål ), Förvaltnings- rätten i (cirka 630 inkomna skattemål 2013), Förvaltningsrätten i (cirka 450 inkomna skattemål 2013), Förvaltningsrätten i (cirka 180 inkomna skattemål 2013) och Förvaltningsrätten i (cirka 490 inkomna skattemål ). Förvaltningsrätten i hade cirka 820 inkomna skattemål . Av dessa avsåg dock mer än hälften en tillfällig inström- ning av mål om radio- och tv-avgifter, varför även Förvaltningsrätten i bedöms ligga under det nödvändiga antalet skattemål.82 Förvaltningsrätten i (735 inkomna skattemål ) 82 Bedömningen baseras på genomsnittligt antal inkomna skattemål –2013. Jfr tabell 7.3. och Förvaltningsrätten i (768 inkomna skattemål ) ligger på gränsen till vad utredningen bedömer utgör nödvändigt antal skattemål. Det finns två sätt att åstadkomma att alla förvaltningsrätter har ett så stort antal skattemål att domstolsintern specialisering av skattemålshanteringen är möjlig. Ett sätt är att omfördela domkretsar eller delar av domkretsar från de domstolar som har många skattemål till de domstolar som har för få. Ett annat sätt att åstadkomma att alla förvaltningsrätter får tillräckligt många skattemål för att kunna organisera sig på ett sätt som medger specialiserad skattemålshantering, är att minska antalet förvaltningsrätter. En ökning av antalet skattemål vid en domstol innebär att domstolen får ett ökat behov av domare, föredragande och annan personal. De domstolar som har för få skattemål finns i landsdelar där det oftare är svårt att rekrytera. Endast en omflyttning av domkretsar är därför inte ett lämpligt sätt att åstadkomma ett tillräckligt antal skattemål vid alla förvaltnings- rätter. Enligt utredningens uppfattning är i stället en minskning av antalet förvaltningsrätter den lösning som bäst säkerställer att alla förvaltningsrätter får långsiktigt hållbara möjligheter att ha en specialiserad skattemålshantering. Enligt utredningens bedömning går det att åstadkomma ett tillräckligt antal skattemål vid alla förvaltningsrätter om antalet förvaltningsrätter skulle minskas till 8–10 stycken, som domkretsarna delvis omfördelas. En minskning av antalet förvaltningsrätter skulle få positiva effekter även för andra måltyper än skattemålen, eftersom möjligheterna till specialisering också beträffande andra måltyper än skattemål skulle öka till följd av att de totala målunderlagen och antalet domare vid de kvarvarande förvaltningsrätterna skulle öka. En förbättring av möjligheterna till domstolsintern skatte- specialisering genom en minskning av antalet förvaltningsrätter, behöver inte medföra några förändringar beträffande kammar- rätterna. Valet av förvaltningsrätter som ska finnas kan göras så att samtliga kammarrätter också fortsättningsvis kommer att hantera skattemål, om det är önskvärt. Domstolsintern specialisering i kombination med större och mer bärkraftiga förvaltningsrätter som verktyg för att åstadkomma specialisering i fråga om skattemålen skulle innebära en fortsättning förvaltningsrättsreform. Reformen syftade till att ge förvaltningsrätterna en tillräckligt stor organisation och målstock för att det skulle vara möjligt med domstolsintern specialisering. Efter reformen har också de flesta förvaltningsrätter organiserat sig efter målområden, dvs. på ett sätt som möjliggör specialisering. Några av förvaltningsrätterna har dock inte någon specialiserad skattemålshantering. Som redogjorts för ovan är specialiserade domare en viktig faktor för att öka förtroendet för domstolarna. Det är även en viktig faktor för att kunna åstad- komma en mer aktiv processledning. Detta är till nytta inte bara i skattemålen. De ökade möjligheterna till specialisering är av värde även i andra måltyper. Enligt utredningens bedömning kommer de förvaltningsrätter som inte har möjlighet att ha en speciali- serad skattemålshantering inte heller få förutsättningar att ha det, om inte domstolarnas storlek förändras vilket kräver att antalet förvaltningsrätter minskas. Utredningens direktiv ger inte utrymme att avgöra hur många och vilka förvaltningsrätter som ska finnas kvar. För att trygga förvaltningsrätternas arbetsro och rekryteringsförutsättningar är det dock angeläget att åtgärder som ger alla förvaltningsrätter samma möjligheter att ha en sådan kvalitativ skattemåls- specialisering vidtas . Enligt utredningens mening bör därför regeringen skyndsamt tillsätta en utredare i syfte att låta förvaltningsrättsreformen gå vidare så att antalet förvaltningsrätter minskas ytterligare. Det bör övervägas om detta ska påverka antalet kammarrätter. För en diskussion om vilka kriterier som bör beaktas vid valet av förvaltningsrätter, se avsnitt 7.8, Länsrättsutredningen83 samt fjärde migrationsdomstol.84 83Domstolsverket (2008). 84Domstolsverket (2011). Utgångspunkten är att det är domstolschefen som väljer hur arbetet vid domstolen ska organiseras. Utredningens uppfattning är att alla domstolschefer har en vilja att specialisera skattemåls- hanteringen om det vid domstolen finns förutsättningar för det. Utredningen har ovan redogjort för de förutsättningar som bör finnas för att domstolarna ska kunna ha en specialiserad skatte- målshantering. Ur regleringshänseende bör 12 § förordningen med förvaltningsrättsinstruktion (1996:382) anpassas så att indelningen av domarna ska göras så att domarna får erfarenhet av olika slag av mål som domstolens behov av specialisering tillgodoses. Denna ändring bör göras . Bedömning: Även kammarrätterna bör ha en domstolsintern specialisering avseende skattemål. Förslag: 7 § förordningen (1996:380) med kammarrätts- instruktion ska anpassas så att indelningen av domarna ska göras så att domarna får erfarenhet av olika slag av mål som domstolens behov av specialisering tillgodoses. De fyra kammarrätterna omfattades inte av förvaltnings- rättsreform. Kammarrätterna uppvisar skillnader i fråga om hur specialiserade de är vid hanteringen av skattemål. Vid Kammarrätten i och Kammarrätten i fördelas skattemål i princip jämnt på domstolens avdelningar. Vid Kammarrätten i finns för skattemålen en bered- ningsansvarig domare som också är en till målområdet knuten specialiserad referent. Den beredningsansvarige domaren ansvarar för målen till dess referent utsetts. Vid schemaläggningen är utgångspunkten att referenten ska ha adekvat specialisering. Det är inte ovanligt att specialsitsar tillsätts utanför schemat för mål som bedöms som svåra. Vidare förekommer det att fiskaler/före- draganden, efter diskussion med specialist inom måltypsområdet, avvaktar med att föredra ett mål om den schemalagda referenten inte har den specialiseringsinriktning som målet tillhör. Vid Kammarrätten i dömer alla domare i skattemål. På varje avdelning finns dock en eller flera särskilt utsedda ämnesansvariga domare som har ansvaret för beredningen av skattemålen och är ansvarig domare till dess en referent är utsedd. De ämnesansvariga deltar också i möten med ämnesansvariga för skattemål på övriga avdelningar för att åstadkomma en enhetlig och rationell hantering av målen. På flera avdelningar förekommer schemaläggning av särskilda föredragningsdagar för skattemål. Hänsyn tas då till att åtminstone någon av domarna i sitsen har särskild skattekompetens. Särskilda skattesitsar kan förekomma vid särskilt svåra mål eller om det kommer in en serie med mål som rör samma sak. Vid schemaläggningen tas som regel hänsyn till om det vid en muntlig förhandling eller föredragning behövs ledamöter som har särskild erfarenhet på skatteområdet. Även Kammarrätten i fördelar skattemålen jämnt mellan kammarrättens två avdelningar när det är dags för avgörande. Kammarrätten har dock en domstolsgemensam beredningsgrupp som sköter skriftväxlingen och den juridiska beredningen i skattemålen. Beredningsgruppen består av särskilda skatteföredragande under ledning av presidenten och en chefsföredragande. av sin överrättstjänstgöring arbetar också fiskaler i berednings- gruppen. Målen över på avdelning först i samband med föredragning för slutligt avgörande eller inför muntlig förhandling. Därefter avgörs målen i särskilda skattesitsar på respektive avdelning. På varje avdelning finns två ordinarie domare som har som primär uppgift att tjänstgöra i skattesitsar. De har också rollen som kontaktperson/rådgivare för föredragandena i berednings- gruppen. Inför muntlig förhandling eller när det gäller mer kompli- cerade mål knyts målet på ett tidigare stadium till en referent på avdelning. Kammarrätten i har tillsatt en arbetsgrupp för att ta fram ett förslag som syftar till att öka graden av intern specialisering. I uppdraget ingår att lämna ett förslag om hur olika måltyper ska fördelas mellan avdelningarna och att inordna skatteberedningen i en av de dömande avdelningarna. Uppdraget ska redovisas och avsikten är att det ska genomföras per . Kammarrätten i har två avdelningar varav en är specialiserad på skattemål. Skattemålen utgör av avdelningens mål. Alla ledamöter på skatteavdelningen har mål- ansvar för och dömer i skattemål. De gör en inledande granskning och lämnar sedan målen till en föredragande som sköter kommuni- ceringen. Alla föredragande utom 1 (av totalt 6) är specialiserade på skattemål. Några är specialiserade på mervärdesskatt, andra på fastighetsskatt eller punktskatt. Eftersom alla ledamöter på avdel- ningen är specialiserade på skattemål avgörs alla mål i en samman- sättning med särskild skattekompetens. Kammarrätterna uppvisar skillnader i fråga om hur specialiserade de är vid hanteringen av skattemål. Exempelvis förekommer särskilda skattesitsar i olika utsträckning vid de olika kammar- rätterna och det finns ämnesansvariga domare som ansvarar för beredningen av skattemålen vid några av kammarrätterna. För att tillhandahålla en så hög kvalitet i avgörandena som möjligt och med hänsyn till kammarrätternas ställning som översinstans, bör enligt utredningens mening även kammarrätterna arbeta på ett specialiserat sätt med skattemål. De bör t.ex. organisera arbetet så att det i varje avgörande ingår minst två ledamöter som är specialiserade på skatterätt. I de svåraste skatte- målen kan det vara lämpligt att alla ledamöterna är specialiserade. Sitsarna bör kunna sättas samman även över avdelningsgränserna. Att ha särskilda föredragningsdagar för skattemålen är ett sätt att styra skattemålen till vissa sitsar. Särskilda ämnesansvariga domare, något som redan finns på vissa kammarrätter, kan vara ett annat sätt att höja kvaliteten i skattemålshanteringen. Att en särskild ämnesansvarig domare ansvarar för beredningen av skattemålen på en avdelning innebär att skattemålen dels bereds på ett enhetligt sätt, dels bereds av en person som har specialkompetens på skatteområdet. Detta för att skattemålen blir beredda på ett kompetent och rättssäkert sätt. Vad gäller de föredragande är det önskvärt att också dessa ges möjlighet att vara specialiserade och att det finns åtminstone en föredragande på varje avdelning som är specialiserad på skatterätt. Ur regleringshänseende bör 7 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion anpassas så att indelningen av domarna ska göras så att domarna får erfarenhet av olika slag av mål som domstolens behov av specialisering tillgodoses. Denna ändring bör göras . 7.11Bör det finnas ytterligare specialisering inom skatteområdet? Bedömning: Det kan vara lämpligt att vissa domare och före- dragande specialiserar sig särskilt på mervärdesskattemål. I övrigt låter det sig inte göras att generellt för alla domstolar ange vilken djupare specialisering som ska finnas. Utredningens förslag om domstolsintern specialisering avseende skattemål kommer att innebära att domstolarna ökar sin kompe- tens på skatteområdet generellt. Frågan är om någon ytterligare specialisering ska finnas. Svaren på den av utredningen utsända enkäten visar att vissa förvaltningsrätter har viss ytterligare specialisering , t.ex. för fastighetstaxeringsmål och mål om /. Vissa förvalt- ningsrätter strävar efter att ha en ytterligare specialisering beträffande mervärdesskattemål. Enligt utredningens mening vore det värdefullt om förvalt- ningsdomstolarna kunde ha ytterligare specialisering framför allt på mervärdesskatteområdet, där frågorna i regel är komplexa och juridiskt komplicerade. Mervärdesskattefrågor utgör dock ofta inte separata mål, utan ingår som delfrågor i skattemål, och det är därför inte alltid möjligt att avskilja dem och pröva dem separat. Det vore dock önskvärt om det vid varje domstol fanns särskild expertis i fråga om mervärdesskatt. Även i övrigt kan målstockens sammansättning vid de olika domstolarna vara sådan att viss ytterligare specialisering är ändamålsenlig.