sou · H2B354 · 2014-07-15 00:00:00 — Om det visar sig att varken samverkan, eller den genom före- skrifter föreslagna regleringen av utfodring, är tillräckligt för att hantera uppkomna problem av frilevande klövvilt, ska kunna meddela enskilda beslut om ytterligare begränsning eller för- bud av utfodring av frilevande klövvilt. Dessa beslut kan även inne- fatta avledande utfodring ifall exempelvis antalet utfodringsplatser är så stort att dess effekt blir stödjande. Syftet är att komma till rätta med en alltför långtgående stödjande effekt av utfodringen. Eftersom jag föreslår ett generellt förbud i jaktförordningen mot stödjande utfodring , menar jag att enskilda beslut av om förbud eller begränsningar endast kommer att realiseras under särskilda omständigheter. Dessa förbud eller ytterligare begränsningar bör fattas på grund- val av exempelvis skador på jord- och skogsbruk, skador på annan privat eller allmän egendom samt viltolyckor i trafiken eller risk för sådana skador eller olyckor. Besluten bör avse begränsade områden under begränsade tider. Det finns flera skäl som talar för att är lämplig nivå för att fatta beslut kring utfodring av frilevande klövvilt. Internationellt råder en allmän trend mot att beslutsfattande om naturresurser, som vilt, bör omfattas av en ekosystemansats. En sådan brukar baseras på de så kallade Malawiprinciperna. I dessa framgår enligt andra punkten: Förvaltningen bör vara decentraliserad till den lägsta tillämpbara nivån och engagera alla för att kunna balansera lokala och allmänna intressen. Utredningens överväganden och förslag Även inom svensk viltförvaltning pågår en utveckling mot ökad de- centralisering. Det finns dock skillnader mellan olika viltarter. Vad gäller jakt på särskilt hotade arter, t.ex. varg och järv, ansvarar fortsatt för denna. Ansvaret för jakt på andra arter som inte är hotade, men potentiellt känsliga för hård jakt, exempelvis älg och kronhjort, har decentraliserats till . Denna har i sin tur delegerat ansvar till älgförvaltnings- och älg- skötselområden, samt kronskötselområden. För de flesta arter ligger det praktiska jakt- och förvaltnings- ansvaret mer lokalt. Den reglering som förkommer är de allmänna jakttiderna, vilka anges direkt i jaktförordningen. Bland klövvilt om- fattas dovhjort, rådjur och vildsvin av allmänna jakttider. Vid behov kan dock fatta särskilda beslut om t.ex. skyddsjakt, jaktmedel eller förbud mot användning av hund vid jakt på dessa arter. Därutöver finns arter som björn och lodjur för vilka huvudansva- ret för jakt ligger hos . I samband med att stam- marna växer och etablerar sig inom fler områden medger lagstift- ningen emellertid att kan delegera ansvaret till i de fall det i länet finns en reproducerande stam. Möjlighet till delegering är i linje med Malawiprinciperna och den politiska inriktningen om att beslut om vilt bör fattas närmare de människor som berörs. Denna grundsyn kommer även fram i rege- ringens proposition, En ny rovdjursförvaltning (prop. 08/09:210), där följande anförs: Det regionala ansvaret för förvaltningen av rovdjur och annat vilt behöver stärkas och det lokala inflytandet över förvaltningen behöver öka. Vidare skriver regeringen att regionalt inflytande kan underlättas genom inrättande av särskilda viltförvaltningsdelegationer vid läns- styrelserna: Delegationerna bör ha till uppgift att besluta om hur viltförvaltningen inom länet ska genomföras. Strategiska beslut om förvaltning av vilt bör bygga på helhetsbedömningar av det komplexa samspelet mellan rovdjur och bytesdjur samt effekter på näringsverksamhet. Viltförvaltningsdelegationer har också därefter inrättats vid länssty- relserna. I viltförvaltningsdelegationernas uppgifter ingår enligt 3 § Förordning om viltförvaltningsdelegationer (SFS 2009:1474) följande: Utredningens överväganden och förslag En viltförvaltningsdelegation ska besluta om övergripande riktlinjer för 1.viltförvaltningen inom länet, 2.skötsel av älgstammen och i förekommande fall för skötsel av hjort- och vildsvinsstammarna Därmed är det tydligt att viltförvaltning i allmänhet och skötseln av klövviltsstammarna i synnerhet anses vara en regional angelägenhet. Det gäller även i fråga om myndigheters ansvarsfördelning. I be- greppet skötsel innefattas även utfodring. Man bör emellertid beakta att detta inte innebär att viltförvaltningsdelegationen ska delta i en- skilda länsstyrelsebeslut. Regeringen är i sin politik inriktad på fortsatt decentralisering. I propositionen En hållbar rovdjurspolitik (prop. 2012/13:191) fram- förs gällande rovdjur: Delegering till av skyddsjaktsbeslut bör ske utan be- gränsning. När ett förvaltningsområde har nått miniminivån för en art bör delegering av beslut om licensjakt efter den arten kunna ske utan begränsning till länsstyrelserna i området. Huvudregeln bör fortsätta vara att sökanden genomför och bekostar skyddsjakten. Ytterligare steg bör tas för att regionalisera förvaltningen. Slutligen har regeringen i regleringsbrev upp- dragit åt att: utarbeta regionala planer för utvecklingen av vildsvinsstammarna med ledning av den nationella förvaltningsplanen för vildsvin. I enlighet med övrigt regelverk och pågående perspektivförändring avseende viltförvaltning bör det därför vara både möjligt och önsk- värt att ges ökat ansvar för att delta i förvaltningen av klövvilt i allmänhet och vildsvin i synnerhet genom möjlighet att fatta beslut om utfodring. Från och jägarförbunden har framförts kritik mot att ska kunna meddela enskilda beslut som för- bjuder eller begränsar utfodring av frilevande klövvilt. Skälet till denna kritik är att det finns risk för skillnader i ärendehantering beroende på var i landet man bor. Från framförs emellertid att det utgör en naturlig del i dess dagliga arbete att hantera olika situationer och väga samman olika intressen för att därefter att fatta rättsäkra beslut. Länsstyrel- sen påpekar även att enligt EU:s subsidiaritetsprincip (närhetsprincip) Utredningens överväganden och förslag bör beslut fattas så nära medborgarna, och på den lägsta effektiva nivån, som möjligt. Med tanke på de olika regionala och lokala förutsättningarna i landet, vad gäller viltstammarnas storlek och dess skadepåverkan på omgivande samhälle, ser jag som lämplig myndighet att fatta nödvändiga beslut om utfodring av frilevande klövvilt i de fall detta behövs. Jag vill påpeka att bör meddela beslut om utfodring i hela länet eller del av detta endast när samverkan eller reglering genom nationella förskrifter inte lett till önskade effekter avseende. Tillsynen av förbudet i jaktförordningen mot stödjande utfodring , föreskrifter om ut- fodring och länsstyrelsernas beslut föreslår jag ska skötas av läns- styrelsen. är behörig myndighet att utöva kontroll över foderföretag i primärproduktionen. Detta gäller foder enligt förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter. ges enligt mitt förslag möjlighet att meddela föreläg- gande och beslut mot otillåten utfodring av frilevande klövvilt. Förelägganden och beslut får förenas med vite. Att förena förelägganden och beslut med vite är, enligt min be- dömning, en lämplig sanktion i de fall någon bryter mot det föreslagna regelverket. Syftet med vite är främst att framtvinga en handling (Att utfärda och döma ut vite 2014 hemsida), i detta fall att avsluta otillåten utfodring. Vidare omfattas 4 § jaktlagen inte av någon straffsanktion. Ifall brott mot 4 § skulle beläggas med straff är det rimligt att det vore fråga om böter och därmed kan den avskräckan- de effekten antas vara densamma som för vite. Då syftet är att fram- tvinga att olovlig utfodring stoppas anser jag därför ett vitesföre- läggande vara den mest effektiva sanktionen. 7.3.8Förslag från , och Jägarnas riksförbunds experter. Jag har även övervägt det alternativa förslag som inkommit från , och Jägarnas riksförbunds förordade experter (avsnitt 6.2.5 och bilaga 9). Utredningens överväganden och förslag Vid en jämförelse mellan mitt förslag ovan och det alternativa för- slaget finns såväl likheter som skillnader. I båda förslagen föreslås ett förbud mot stödjande utfodring av klövvilt under vegetations- perioden, som avledande utfodring och åtling fortsatt ska vara tillåtet. Båda förslagen innefattar att regeringen, eller den av myndighet regeringen utser, får meddela föreskrifter om utfodring av frilevande klövvilt. Vidare framförs i båda förslagen att dessa föreskrifter bör innehålla beskrivningar av olika typer av utfodring samt faststäl- lande av vegetationsperiodens start- och slutdatum för olika delar av landet. Föreskrifterna bör även innehålla regler om med vad och hur utfodring får ske. Enligt det alternativa förslaget är dock trafiksäkerhetskäl eller risk för olovligt lockande av vilt en förutsättning för att meddela föreskrifter som gäller utanför vegetationsperioden. Förslagen skiljer sig även genom att jag föreslår ett bemyndigan- de till en reglering för utfodring av allt vilt i jaktlagen, medan för- bud mot stödjande utfodring av klövvilt regleras i jaktförordningen genom ett bemyndigande till den nationellt ansvariga viltmyndig- heten. Jag har tagit fasta på de föreslagna avståndsreglerna, men till skill- nad från förslagsställarna anser jag att den ansvariga viltförvaltnings- myndigheten bör överväga om sådana regler kan införas i myndig- hetens föreskrifter för att öka incitamenten för frivillig samverkan mellan olika intressenter. En avgörande skillnad mellan förslagen avseende föreskrifter är att jag anser att dessa även får innehålla begränsningar av mängden utplacerat foder, vilket anses vara olämpligt i det alternativa för- slaget. Ur mitt perspektiv är det viktigt att mängden foder kan regleras för att klargöra skillnader mellan olika sorters utfodring även om det vid tillsynen kan vara svårt att avgöra hur stora mängder foder som tillförs. En annan avgörande skillnad är att i mitt förslag medges länssty- relsen att meddela enskilda beslut om utfodring av frilevande klövvilt. Dessa beslut kan innebära förbud mot all utfodring inom angivet område och , något som förslagställarna anser vara en oacceptabel rådighetsinskränkning. Som framgått av avsnitt 4.2.2 och 7.1 delar jag inte denna uppfattning Som beskrivs ovan anser jag frivillig samverkan vara önskvärd och bör stimuleras. måste myndigheterna ges möjlighet att agera om samverkan inte uppnås. En sådan möjlighet ges inte i det Utredningens överväganden och förslag alternativa förslaget, vilket kan leda till svårlösta problem och ökad polarisering mellan olika intressen. Slutligen innefattar förslagen skillnader vad gäller sanktioner för brott mot meddelade föreskrifter. Jag anser att ska utöva tillsyn och medges möjlighet att utfärda förelägganden med vite vid överträdelser av reglerna. I det alternativa förslaget är förbud mot utfodring på plats närmare än angivet minimiavstånd till allmän väg och fastighetsgräns straff- sanktionerat genom 34 och möjligtvis 27 §§ jaktlagen. Brott mot dessa paragrafer kan leda till böter vid överträdelse. Ett sådant för- faringssätt innebär att beivran av dessa regler innefattar polisanmälan och åklagare. Jag ställer mig frågande till om den föreslagna ordningen avse- ende straffsanktioner skulle fungera bättre när syftet är att se till att felaktig utfodring avslutas. Vidare gäller att i det alternativa förslaget finns ingen straffsank- tion kopplad till 4 § jaktlagen. Därmed leder inte brott mot stöd- jande utfodring till någon påföljd. Jag finner därför att detta förslag har mindre möjlighet, jämfört med mitt förslag, att åstadkomma en praktisk effekt avseende stödjande utfodring av frilevande klövvilt . Sammantaget finner jag att det alternativa förslaget inte är till- räckligt för att kunna förhindra skador på jord- och skogsbruk i de fall samverkan mellan intressenter inte uppnås. Inledningsvis vill jag påpeka att mina tidigare förslag i 7.2 och 7.3 kommer att gynna jordbruksarrendatorerna. Som framgått har jag föreslagit att det ska vara lättare att använda övervakningskamera för att underlätta jakt på vildsvin och dessutom lagt flera förslag som ger möjligheten att reglera utfodring av klövvilt. Den snabba popula- tionsökningen av viltarter som vildsvin och dov- och kronhjort kan därmed också förhoppningsvis begränsas. Detta kommer att ha en positiv effekt i form av minskade viltskador, som förutom att det är ett samhällsproblem särskilt drabbar jordbruksarrendatorer. Mina förslag utgör alltså en helhet. Det finns redan i gällande bestämmelser en möjlighet till skydds- jakt som bl.a. har till syfte att skydda jordbruksarrendatorer och en reglerad rätt till skadestånd för jordbruksarrendatorer av jordägare Utredningens överväganden och förslag på grund av viltskador, se 4.3. Enligt 7 § jaktlagen gäller att om det på grund av ett viltbestånds storlek finns påtagliga risker för trafik- olyckor eller för allvarliga skador av vilt, får besluta om jakt för att förebygga eller minska dessa risker. Jordbruksarren- datorer kan ansöka om en sådan skyddsjakt eller också kan läns- styrelsen besluta om skyddsjakt på eget initiativ. Har jordägaren förbehållit sig jakträtten, är han skyldig att ersätta arrendatorn för förluster på grund av viltskador på arrendestället eller på arrendatorns egendom. Detta gäller dock inte om jordägaren visar att skadan inte kunnat förhindras trots rimliga ansträngningar från dennes sida. Enligt direktiven har jag ett särskilt uppdrag att utreda jordbruks- arrendatorernas situation. I direktiven anges att frågan om jakträtt på arrenderad mark är komplicerad och att mycket talar för att par- terna själva ska hantera t.ex. risken för viltskador. Utredningen har dock fått i uppdrag att närmare undersöka hur stora problemen egent- ligen är i praktiken. De frågor utredningen ska svara på är dessa fyra: 1.Hur vanligt är det att markägaren förbehåller sig jakträtten? 2.Hur stort är problemet med viltskador på arrenderad mark eller på arrendatorns egendom? 3.Hur fungerar möjligheterna till skyddsjakt i praktiken? 4.Hur ser arrendatorernas rätt till ersättning ut i praktiken? Med svaren som grund är det utredningens uppgift att vid behov föreslå förstärkningar av arrendatorns rättsliga ställning, men för- slagen ska enligt direktiven begränsas till utökade möjligheter till skyddsjakt, se vidare avsnitt 2.1. 7.4.1Hur stora är problemen i praktiken? För att svara på frågorna har utredningen genomfört två undersök- ningar. Den första undersökningen är en enkätundersökning riktad till länsstyrelserna. Undersökningen och resultatet redovisas i detalj i avsnitt 5.6. I den undersökningen frågade utredningen de 21 läns- styrelserna om hur många ansökningar som getts in till varje läns- styrelse om skyddsjakt enligt 7 § jaktlagen –2013, Utredningens överväganden och förslag hur många av dem som getts in av arrendatorer och vilka arter det i så fall avsett. 20 länsstyrelser svarade på enkäten. Resultatet var att det –2013 endast kom in totalt 20 ansökningar om skyddsjakt enligt 7 § jaktlagen, varav endast en ansökan från en jordbruksarrendator. Det var en ansökan om skydds- jakt på vitkindad gås i . har länsstyrelserna totalt i hela vidare på eget bevåg beslutat om skyddsjakt , inget av besluten var specifikt till förmån för jordbruksarrendatorer. Därmed är fråga 3 om hur möjligheterna till skyddsjakt till förmån för jordbruksarrendatorn ser ut i praktiken enkel att besvara. I praktiken används inte möjligheterna till skyddsjakt. Anledningen till detta kan variera. Som framgått av 4.3 är regelverket komplicerat. Från jordbruksarrendatorers förbund har anförts att ett skäl är att arren- datorn och jordägaren befinner sig i ett avtalsförhållande, och att arrendatorn därför inte gärna vänder sig till myndigheter. Från har anförts att skälet även kan vara att med vetskap om paragrafen löser parterna själva problemet vid behov. Jordägareför- bundet har tillagt att en annan möjlighet kan vara att arrendatorer- na inte känner till möjligheten. Som redovisats kan länsstyrelserna själva besluta om skyddsjakt, men jordbruksarrendatorerna kan också ansöka om skyddsjakt. Som framgått av den undersökning vi gjort har inte länsstyrelserna be- slutat om skyddsjakt och arrendatorerna själva har heller inte ansökt om att sådan jakt ska genomföras. För att förstå bakgrunden till detta är utredningens andra under- sökning relevant. Utredningen har låtit SLU genomföra en särskild undersökning riktad mot jordbruk, se kapitel 5 och bilaga 8. I den undersökningen ställdes frågor till 1600 jordbruk. Frågorna avsåg vilt, skador och jordbruk. I undersökningen svarade av jordbruksarrendatorerna att de hade full jakträtt på den arrenderade marken och att de hade en begränsad jakträtt. Därmed är svaret på den första frågan att det är mycket vanligt att markägaren förbehåller sig jakträtten. Den andra frågan utredningen ska svara på är hur stort proble- met är med viltskador på arrenderad mark eller på arrendatorns egendom. I SLU:s undersökning uppgavs följande i denna del: Utredningens överväganden och förslag 1.Två av tre () jordbruk svarade att någon viltart borde jagas mer. Det vilt som i så fall borde jagas mer är i första hand vildsvin (), sedan gäss () och därefter älg (). 2.Arrendatorer med större mark var mer benägna att rapportera viltskador. av de som arrenderade mark angav att de inte haft viltskador på växande grödor medan, , anger att de‐ haft viltskador‐ ‐ . En minoritet av arrendatorerna uppskattar betes , tramp , ligg och bökskador av vilt på växande grödor som svåra () eller medelsvåra (). av arrendatorerna ansåg att ingen klövviltart orsakade oacceptabla skador, men av arrendatorerna ansåg att vildsvin orsakade oacceptabla skador. Majoriteten ansåg att ingen fågelart orsakade oacceptabla skador (); större jord- bruksföretag ansåg att framförallt gäss var orsaken till oacceptabla skador. 4.Huvuddelen () rapporterade inga skador på betesvallar eller på naturbeten, förutom från vildsvin () på odlad vall. 5.Många ansåg att viltskador påverkade jordbruket ekonomiskt, men de flesta () inventerade inte viltskador. Benägenheten att inventera ökade med arealen. Den slutsats utredningen drar av redovisningen är att viltskador är ett problem för jordbruksarrendatorer, eftersom majoriteten uppgett att de drabbats och många ansåg att det påverkade jordbruket eko- nomiskt (punkt 2 och 5). Hur stort problemet är, är svårare att be- döma. I undersökningen‐ ‐ ‐uppskattade en mindre andel av arrendato- rerna betes , tramp , ligg och bökskador av vilt på växande grödor som svåra () eller medelsvåra (). ansåg drygt en fjärdedel att vildsvinen orsakade oacceptabla skador. Den slutsats utredningen drar är att viltskador på grund av vildsvin är ett stort problem, medan viltskador av annat klövvilt ännu inte kan betecknas som ett stort problem för majoriteten av jord- bruksarrendatorer. Man bör dock betänka att undersökningen gjorts för hela landet och att variationen i viltförekomst är mycket stor (se avsnitt 3.1). Storleken på de problem vilt orsakar kan därmed antas variera betydligt beroende på plats. Utredningens överväganden och förslag Från har också anförts att resultatet även måste sättas i relation till den grundläggande principen om att var och en anses skyldig att tåla ett visst mått av skada eller annan olägen- het som en följd av att det finns vilda djur, jämför prop. 1986/87:58 avsnitt 2.2.2. Slutligen ska utredningen även svara på frågan hur arrendatorer- nas rätt till ersättning ser ut i praktiken. Utredningen har i 4.3 redo- visat och analyserat regelverket för jordägarens skadeståndsskyldig- het mot arrendatorn för viltskador. Vi kunde redan där konstatera att det saknas rättspraxis. Från såväl LRF, och har anförts att det inte förekommer att arren- datorer driver skadeståndstalan i domstol. Det finns alltså en enighet mellan parterna om att regelverket för skadeståndsinstitutet inte används i praktiken. Av SLU:s undersökning framgår också att endast en liten andel av arrendatorerna har ett avtal som reglerar viltskadorna (). Från har framförts att det är vanligt förekom- mande att viltskador regleras genom avdrag på arrendeavgiften och att man löser frågan i godo. I undersökningen har också 608 jord- bruk av 663() svarat att det inte finns någon konflikt, vilket ger stöd för detta påstående. jordbruksarrendatorers förbund menar dock att arrenda- torer är i en beroendeställning i förhållandet till jordägaren och oftast mån om att få avtalsförhållandet att fungera. Från Jordägareför- bundet har anförts att det även finns ett omvänt beroende, den ständigt pågående strukturrationaliseringen har inneburit att många jordägare, som varken vill eller kan bruka sin mark är beroende av arrendatorer. Svaret på den fjärde frågan om hur arrendatorernas rätt till ersätt- ning ser ut i praktiken är därmed svår att besvara. Den slutsats ut- redningen kan dra är att det gällande regelverket om skadestånd inte används i praktiken. Utredningens överväganden och förslag Det kan finnas flera skäl till varför institutet skyddsjakt inte används. I 4.2.1 har vi analyserat 4 § jaktlagen ur perspektivet utfodring. Som framgår där var det vid den nuvarande jaktlagens tillkomst regering- ens uppfattning att det var länsstyrelsernas uppgift att förhindra viltskador och verktyget var skyddsjakt enligt 7 § jaktlagen. I special- motiveringen till 4 § anges nämligen följande: Av paragrafens första stycke följer att starka och livskraftiga vilt- bestånd skall eftersträvas men också att alltför individrika viltstammar som orsakar skada i bl.a. jordbruket och skogsbruket inte är önskvärda. Några direkta tvångsmedel för att förmå markägarna och jakträtts- havarna att uppfylla sina skyldigheter föreslås inte. En alltför överdriven viltvård kan emellertid leda till att den därtill utsedda myndigheten beslutar om jakt med stöd av bestämmelsen i 7 § (prop.1986/87:58 sid. 68). I avsnitt 3.2 har utredningen konstaterat att viltskador inom vissa områden är ett samhällsproblem. Som även framgår av av- snitt 7.1 orsakar exempelvis vildsvin skador enbart på jordbruket i beräknats till . Där- till orsakar vildsvin trafikskador. I genomsnitt beräknas den sam- hällsekonomiska kostnaden till per olycka. uppskattar man att de samhällsekonomiska kostnaderna för trafik- olyckor för vildsvin uppgår till (3.2.1). Därmed utgör alltså förhållandet att länsstyrelserna inte använ- der sig av skyddsjakts verktyget inte bara ett problem för jordbruks- arrendatorerna utan även ett samhällsproblem. Denna mycket större fråga kommer utredningen att återkomma till i sitt huvudbetänkande. Ett skäl till att länsstyrelserna inte mer än marginellt använder sig av 7 § kan vara att lagstiftningen är komplicerad. Vi har i 4.3 analyserat den och dragit den slutsatsen att skyddsjakt regleras både i 7 § jaktlagen och i jaktförordningen, och att paragraferna inte fullt ut är synkroniserade. Som klarlagts i 4.3 är bestämmelserna onödigt komplicerade för arter som inte omfattas av Art- och habitatdirek- tivet som t.ex. vildsvin. Detta kan innebära en osäkerhet för myndig- heterna och kan bidra till att paragraferna inte används. Utred- ningen kommer i sitt framtida arbete att lämna förslag som klargör rättsläget, se vidare avsnitt 4.3. Utredningens överväganden och förslag Därmed skulle den oklara lagstiftningen kunna vara en förkla- ring till varför länsstyrelserna inte använder sig av skyddsjakt mer än marginellt. Som framgått tidigare handlar det inte bara om att länsstyrelserna inte beslutar om skyddsjakt utan att arrendatorerna inte heller ansöker om sådan. Även här kan förstås det oklara regelverket bidra. Som vi redovisat i 4.3 fanns det en möjlighet att få ersättning för viltskador från staten, från viltskadefonden. När den möjlig- heten försvann diskuterades om det borde införas en möjlighet för jordbruksarrendatorer till skyddsjakt. Regeringen avslog detta förslag, men framhöll att pro- blemen med viltskador borde kunna lösas genom omfattande infor- mation till och utbildning av markägare, jägare och arrendatorer.