sou · H2B315 · 2014-03-27 00:00:00 — I materielplanen ingår samtliga materielsystem och den är För- svarsmaktens offertförfrågan till berörda myndigheter, där den största är . Dessa system beskrivs såväl all- mänt som på delsystemnivå med en övergripande beskrivning på den beslutade inriktningen av utvecklingen av systemet under kom- mande tioårsperiod. Vidare ingår även uppgifter om bl.a. leverans- tider, specifikationer av olika slag, villkor och handlingsregler. Bl.a. beskrivs systemets eller objektets plats och funktion i insatsorgani- sationen, projektuppföljning avseende leveranser av delsystem m.m. samt ekonomin. Försvarsmaktens materielplan är ett myndig- hetsinternt dokument, men har planens utformning och innehåll utvecklats för att underlätta kommunikationen med . Materielplanens huvudsakliga syfte är således att utifrån en balanserad ekonomi fungera som dialogdokument mellan Försvarsmakten och . Dock saknas i materielplanen vilka infrastrukturinvesteringar som de olika materiel- projekten kan komma att ställa krav på eftersom infrastruktur- planeringen sker i en annan process och berör Försvarsmakten och . En sammanfattad version av materielplanen ingår i Försvars- maktens budgetunderlag och beskriver utvecklingen inom anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar och 1:5 Forskning och teknikutveckling. kommer materielplanen att ersättas med en försvarslogistikplan. Försvarslogistikplanen kom- mer att vara mer heltäckande då hela försvarslogistiken kommer att redovisas i planen. Bortom materielplanens tioåriga perspektiv finns den s.k. lång- siktiga behovsöversikten. Arbetet med detta dokument inleddes och innebär en analys av behovet som ligger bortom tioårs- perspektivet. Den långsiktiga behovsöversikten är ett internt Försvarsmaktsdokument och det styrs inte av en ekonomisk ram utan redovisar Försvarsmaktens bedömning av det totala framtida materielbehovet. Regeringens principer för materielförsörjningen I propositionen 2008/09:140 beskrev regeringen vilka principer som framgent skulle gälla för anskaffning av försvarsmateriel. vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör, om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås, väljas före nyanskaffning, nyanskaffning bör, när sådan är nödvändig, i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel, och utveckling bör genomföras först när behoven inte kan tillgodo- ses enligt ovan. Materielförsörjningen beskrevs vidare av regeringen som ett medel för att tillgodose Försvarsmaktens behov av materiel utifrån de krav som statsmakterna ställer på operativ förmåga i olika av- seenden och insatsorganisationens behov och utformning. Regeringen utvecklade i propositionen (prop. 2008/09:140) principerna och förklarade där att statsmakterna kommer att utgå från dessa principer att välja vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel före nyanskaffning, om det är ekonomiskt för- svarbart, när det finns identifierade behov av materiell förnyelse eller i övrigt ställs förändrade krav på insatsorganisationens utrust- ning. När nyanskaffning är nödvändig ska i första hand färdig- utvecklad på marknaden befintlig och beprövad materiel anskaffas. Vidare förklarade regeringen i samma proposition att utveckling av materiel bör genomföras när behoven inte kan tillgodoses på annat sätt. Oavsett anskaffningsform bör möjligheterna till inter- nationellt samarbete undersökas. Därtill kan, i de särskilda fall då regeringen bedömer att det är ett viktigt inslag eller verksamhets- mässigt och ekonomiskt fördelaktigt, samarbete i fråga om för- svarsteknologi vara aktuellt med de länder med vilka delar säkerhetspolitiska intressen. Möjligheterna att utnyttja olika former av tillgänglighetsåtaganden bör alltid prövas. Möjligheter till samverkan med civila offentliga aktörer och näringslivet bör utnyttjas för att åstadkomma ett effektivt och ändamålsenligt resurs- utnyttjande. Regeringen aviserade vidare i propositionen 2008/09:140 att minska andelen materiel med inslag av utveckling. Genom minsk- ningen bör handlingsfriheten i materielförsörjning kunna öka genom att de ekonomiska bindningarna i utvecklingsprojekten efterhand kan reduceras. Hastigt uppkomna materielförsörjningsbehov kan normalt sett inte hanteras inom ramen för den ordinarie planeringsprocessen. För att kunna hantera detta har processen snabb materielförsörj- ning utarbetats mellan Försvarsmakten och Försvarets materiel- verk. Den snabba materielförsörjningen utgör ett undantag från ordinarie materielförsörjningsprocesser och kan ses som en avvikelse- hantering. Dessa anskaffningar utgår från behov som är uppkomna vid insatsorganisationens förband, oftast i anslutning till insats. Regeringens definitioner för Försvarsmaktens framställan Försvarsmakten ska framställa om regeringens medgivande för beställning av materielobjekt och verksamheter som bedöms upp- fylla kriterierna för regeringsärenden. Dessa kriterier har beslutats i Försvarsmaktens regleringsbrev : större ekonomiska bindningar på anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, eller på- verkan på regeringens framtida handlingsfrihet, större betydelse för insatsorganisationens utveckling eller relationer till andra nationer (internationella samarbetsprojekt eller dylikt), eller i övrigt av särskild strategisk betydelse. Framställningarna ska inkludera kostnadskalkyl inklusive vidmakt- hållandekostnader, övergripande systembeskrivning inklusive sys- temberoenden samt eventuella alternativ. Försvarsmakten ska i samband med budgetunderlaget redovisa förslag till regerings- ärenden. Uppföljningen inom sker huvudsakligen i två processer inom Försvarsdepartementet. Den ena processen är den s.k. insatsorganisationsvärderingen där departementet följer upp myndighetens utveckling av insatsorganisationen och utgår från de mål regeringen ställt avseende insatsorganisation 2014. Materiel är i denna process en delmängd, tillsammans med personal, utbildning och övning. Den andra processen är inom ramen för den årliga budgetprocessen, där myndigheterna i årsredovisningen återrappor- terar till regeringen hur verksamheten har genomförts i förhållande till regleringsbrevet. I årsredovisningen lyfter således Försvarsmakten fram det som särskilt avviker från regeringens inriktning och ger därmed Försvarsdepartementet möjlighet att vidare analysera t.ex. en försenad leverans. Vidare kan självklart information om försening eller andra problem i materielförsörjningen lyftas till Försvarsdepartementets kännedom inom den ordinarie dialogen med myndigheten. Produktionsstyrningen av materielanskaffningen genomförs med månatliga produktionsuppföljningsmöten mellan Försvars- makten och . Vid uppföljningsmötena redo- visar beställningsläget, viktiga leveranser, faktureringsprognosen och genomförd fakturering för Försvars- makten. Dessutom redovisas eventuella förändringar avseende förut- sättningarna som kan påverka beställd och/eller planerad produktion. Uppföljningsmötena genomförs med fokus på avvikelsehantering. Redovisningen avhandlar produktionsläget den i föregå- ende månad. Uppdatering av aktuellt läge avseende den långsiktiga materielplanens internationella aspekter genomförs också i form av Produktionsstyrningen fortlöper med en beredning och avslutas med en månatlig produktionsrapport. Styrning och uppföljning inom Försvarsmakten och sker mot bakgrund av bl.a. förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603). Till förordningen har Försvars- makten och anpassat och utvecklat myndig- heternas regelverk och arbetssätt. Riktlinjer för Försvarsmaktens styrning och uppföljning beskrivs bl.a. i ekonomi 2013. styrning och uppföljning dokumenteras bl.a. i myndighetens verksamhetslednings- system, vilket utgör en del av myndighetens kontrollmiljö för att säkerställa en effektiv intern styrning och kontroll. Myndig- heternas riktlinjer och system omfattar bl.a. verksamhetsordningen med delegering av beslutsrätt, verksamhetsprocesser, checklistor och vägledningar. Regeringens syn på den i verksamma försvarsindustrin I en faktapromemoria, Strategi för en konkurrenskraftig försvars- industri (2007/08:FPM124), överlämnad till ger rege- ringen stöd för, initiativen att verka för en mer öppen och kon- kurrensutsatt europeisk försvarsmaterielmarknad. Det betonas att både den svenska staten som köpare av försvarsmateriel och den högt kvalificerade i verksamma försvarsindustrin har mycket att vinna på en öppnare och effektivare marknadsstruktur. Vidare framhålls att det är av stor vikt att EU-länderna gemensamt verkar för en effektivisering av denna marknad. För att en kon- kurrenskraftig europeisk försvarsindustri ska utvecklas och bibe- hållas betonas att det är av central betydelse att åtgärder vidtas för att skapa likartade marknadsvillkor och en sund konkurrens inom området. Regeringen framhöll i faktapromemorian att det är viktigt att det även fortsättningsvis finns möjligheter att tillgodose nationella säkerhetsintressen när villkoren för att tillämpa undantagsbestäm- melserna i om En strategi för en starkare och mer konkurrenskraftig försvarsindustri i EU (KOM[2007]764 slutlig) är uppfyllda. Kommissionen framhöll emellertid att det återstår mycket arbete med att i ett första steg försöka harmonisera olika länders tillämpning av kompensationsåtagandena. Först när detta är gjort och implementerat, kan det vara en framkomlig väg att inleda diskussioner om att helt avstå från kompensationsåtaganden. Inom Europeiskaunionens rådsarbetsgrupp för konkurrens och tillväxt, har ett fåtal länder föreslagit skrivningar som uttryckligen anger att tillämpning av industriella kompensationsåtaganden ska avskaffas. Regeringen betonade vidare att det är av vitalt intresse att utveckla och förbättra den europeiska försvarsmaterielmarknaden samt att detta sker parallellt med bibehållna möjligheter att upp- rätthålla och utveckla relationer med tredje land. Internationellt samarbete inom materielområdet Inom ramen för den nya materielförsörjningsstrategin, vilken presen- terades i propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140), förklarade regeringen vidare att oavsett anskaffningsform bör möjligheterna till internationellt samarbete prövas. Därtill kan, i de särskilda fall då regeringen bedömer att det är ett viktigt inslag eller verksamhetsmässigt och ekonomiskt fördelaktigt, samarbete i fråga om försvarsteknologi vara aktuellt med de länder med vilka delar säkerhetspolitiska intressen. Internationellt samarbete ska således, ansåg regeringen vidare, alltid sökas där det bedöms som kostnadseffektivt och inte menligt bedöms påverka handlingsfriheten. En viktig förutsättning för att nå avsedd framgång ansågs vara viljan och nödvändigheten att ge avkall på nationella särkrav. Eftersom försvaret är en nationell angelägenhet återspeglas synen på exempelvis försörjningstrygghet och upprätthållandet av strategiska kompetenser för militära för- mågor i materielförsörjningen. Regeringen framhöll i propositionen (prop. 2008/09:140) att , liksom många länder, står inför utmaningar vad gäller att på ett kostnadseffektivt sätt använda, vidmakthålla och utveckla militära förmågor. Ett sätt att möta dessa utmaningar är att för- djupa det internationella samarbetet t.ex. genom metoder som sam- utnyttjande och gemensamt ägande av militära förmågor och resurser samt genom ett förbättrat nyttjande av ingångna internationella avtal. Dessa metoder bör integreras som en naturlig del i nationella planerings- och beslutsprocesser. Försvarsmakten, och ska, enligt regeringen, tillse att möjligheter till fördjupat internationellt sam- arbete alltid övervägs och utreds där så bedöms relevant för materiel- försörjningen samt även överväga möjligheter till gemensamt ägande eller nyttjande av resurser samt möjligheter till rollspecialisering. Målsättningen ligger fast att ett fördjupat samarbete ska möjliggöra effektivare resursanvändning, ökad operativ förmåga och större effekt på Försvarsmaktens verksamhet. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1) framhållit att den europeiska försvarsindustriella basen bäst främjas genom allmänna förutsättningar som bygger på marknadsmässiga principer samt på att ha så enkla och likartade förslag som möjligt för berörd industri t.ex. avseende regelförenklingar, standardisering och certifiering. Även om försvarsmaterielmarknaden till viss del har en specifik särart är det angeläget att de förslag som tas fram så långt som möjligt är i överenstämmelse med den generella politiken inom respektive politikområde. I propositionen betonar regeringen att det är positivt att åtgärder vidtas för att öka det europeiska oberoendet inom för- svarsområdet. Sådana åtgärder bör baseras på transparens, öppenhet och icke-protektionism. Regeringen anser vidare i propositionen att det internationella samarbetet i övrigt bör inriktas mot vidmakthållande och anskaffning av beprövad materiel samt samarbeten som förbättrar möjligheterna till insatser, bl.a. i form av ökad interoperabilitet. Den Europeiska försvarsbyrån, det nordiska försvarssamarbetet (Nordefco), Sexnationerssamarbetet och Nato är viktiga fora för detta samarbete. I de fall samarbete sker bilateralt är framförallt , och viktiga samarbetsparter, men även andra länder, framförallt i , är också intressanta. Deltagande i interna- samarbeten som syftar till utveckling av ny materiel bör fortsatt ske restriktivt. Likaså konstaterar regeringen i samma proposition att det krävs kontinuerliga prioriteringar, med stöd av principerna för materiel- försörjningen, i fråga om vilka samarbeten ska engagera sig i samt en ökad samordning mellan myndigheternas deltagande i internationella samarbeten m.m. 4.2En ny process för lednings- och beställarfunktionen Regeringen har fortsatt att reformera försvaret i enlighet med inrikt- ningen i propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140). Som ett led i reformen har regeringen föreslagit åtgärder för att effektivisera och rationalisera försvarslogistiken i propositionen En sammanhållen försvarslogistik (prop. 2011/12:86, bet. 2011/12:FöU9, rskr. 2011/12:291). Genom att effektivisera och rationalisera verksamheterna inom försvarslogistiken frigörs resurser till förbandsverksamheten och uppbyggnaden av insatsorganisationen. har bemyndigat regeringen att besluta om försvars- logistikens framtida utformning, i enlighet med propositionen. Mot denna bakgrund har , i enlighet med regeringens uppdrag, verksamheterna Förråd, Service och Verk- städer överförts från Försvarsmakten till . Vidare har Försvarsmakten och (Fö2008/3334/MFU och Fö2011/613/MFU) fått i uppdrag att organisera materiel- och logistikförsörjningen med en tydligare och effektivare uppgifts- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten som beställare och som leverantör. Rege- ringen har, via kvartalsvisa uppföljningar, följt hur de båda myndig- heterna genomfört sina uppdrag att rationalisera försvarslogistiken. Projekten lednings- och beställningsfunktionen är ett mellan Försvarsmakten och myndighetsgemen- samt arbete som svar på regeringsbeslutet att redovisa en plan för hur effektiviseringar inom försvarets materiel- och logistikförsörj- ning m.m. ska genomföras avseende dessa funktioner. Myndig- heterna har utvecklat en modell för lednings- och beställar- funktionerna som är i linje med betänkande, i enlighet med regeringens beslut. Med modellen upp- nås en sammanhållen försvarslogistik med Försvarsmakten, som beställare och som leverantör. Modellen medför att materielen kvarstår i Försvarsmakten medan uppgifter knutna till hanteringen av materielen övergår till . Vidare övergår driftstyrningen av de tekniska syste- men på individnivå till . Den nya modellen införs succesivt då planeringen i den nya modellen startade. Verksamheten kommer att genomföras enligt den gamla modellen. genomförs även verksamheten i enlighet med den nya modellen och därmed är modellen fullt genomförd. Modellen redovisades för och slut- rapporten från det myndighetsgemensamma projektet redovisades . Den största skillnaden mellan den gamla modellen och den kom- mande, är den nya principiella ansvars- och uppgiftsfördelning som Försvarsmakten och kommit överens om. I fördelningen har således myndigheterna eftersträvat att förenkla och förtydliga respektive myndighets ansvar och uppgifter i för- hållande till varandra för att förenkla processen, undvika dubbel- arbete samt uppnå de besparingar som regeringen beslutat om. Försvarsmaktens beställningar kommer i den nya modellen att ändras jämfört med tidigare. Detta genom att beställningarna samlas i färre så kallade samlingsbeställningar för en större del av livscykel som förutom anskaffning även inkluderar användning och underhåll, vidmakthållandeåtgärder samt slutligen avveckling till för att därigenom förbättra möjligheterna till överblick och långsiktig affärsmässighet över systemets hela livslängd. får därför ett större ansvar för att vidta vidmakthållande åtgärder inom ramen för gjorda investeringar och inom beslutad ekonomi. Genom en renodling av arbetsuppgifter och roller där Försvars- makten har ansvar för helheten och är beställare av försvarslogistik samt där har ett tydligt ansvar för försvars- logistik och är leverantör av försvarslogistik, bedömer myndig- heterna att en effektivisering och kostnadsreducering på området är möjlig. Renodlingen består främst av fleråriga samlingsbeställningar för vidmakthållande av insatsförband samt årliga samlingsbeställ- ningar för övrig försvarslogistik. Detta kommer att ge förbättrade möjligheter att förse Försvarsmakten med kostnadseffektivare lösningar och att ta ett ansvar utifrån ett livscykelperspektiv. 4.3Investeringsprocesser för försvarsmateriel inom andra relevanta länder Utredningsdirektivet pekar på vikten av att jämföra processen för investeringar i försvarsmateriel med processen i andra relevanta länder. Utredningen uppdrog därför åt en tjänsteman i att göra en studie över dessa processer i , , , , och . Studien redovisas i sin helhet i bilaga 3. I de länder som studerats konstateras såväl likheter som skill- nader i ledning och styrning av investeringar i försvarsmateriel. I flera av de berörda länderna finns en tydlig interaktion mellan parlamentet och regeringsnivån. I något fall tycks parlamentet ha den yttersta beslutanderätten i samband med investeringsbeslut samt härtill, i några fall, tämligen långtgående mandat vad gäller uppföljning och kontroll av regeringens investeringsbeslut. Det kan också sägas finnas formaliserade planeringsprocesser för investeringar på kortare- respektive . I det kortare tidsperspektivet förefaller planeringen i några länder vara nära knuten till den ordinarie budgetprocessen. Det kan också noteras att planeringsprocesserna för investeringar i försvarsmateriel tycks ha en tydlig styrning från den politiska nivån till myndighetsnivån i några av de studerade länderna. Ansvarig minister har därutöver till synes i flera av de studerade länder ett stort mandat att fatta beslut i enskilda investeringsärenden, vilket är påtagligt i de länder som har en integrerad ministerie- och myndighetsstruktur. För merparten av de studerade länderna före- faller det vara så att den politiska nivån som regel måste få ett god- kännande från det nationella parlamentet i samband med komplexa och ekonomiskt krävande investeringsärenden som förväntas pågå . Utredningen konstaterar att sekretessreglerna skiljer sig åt mellan länderna för investeringar i försvarsmateriel. Såvitt utred- ningen kan bedöma är formerna för den politiska styrningen av planerings-, besluts- och uppföljningsprocesserna av försvars- investeringar i flertalet länder mer utvecklade än i . I utredningsdirektivet framhålls att utredningen ska jämföra plane- ringen och investeringarna inom andra relevanta utgiftsområden. Detta för att kunna lämna förslag på en ändrad ordning för hur regeringen styr investeringar i försvarsmateriel. Inom staten finns det bara två sektorer som anslagsfinansierar samhällsinvesteringar, nämligen försvars- respektive transportinfra- strukturområdet. Transportinfrastrukturområdet har, i likhet med materielförsörjningen inom försvaret stora budgetåtaganden och långa ledtider. Den fysiska planeringen av vägar och järnvägar regleras i väg- lagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). En målsättning med väglagen och banlagen är att ge förfarandet vid väg- och järnvägsplanering samt byggande en god anknytning till övrig samhällsplanering och till miljölagstiftningen. Planerings- processen syftar till att samordna planeringen av vägar och järn- vägar med den regionala utvecklingsplaneringen, det regionala till- växtarbetet och kommunernas planering samt till att åstadkomma ett effektivt och rättssäkert plangenomförande. För att förbättra planeringen på infrastruktursidan föreslog regeringen i propositionen Planeringssystem för transportinfra- struktur (prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257) ett antal förbättringar. Propositionen föregicks av ett omfattande flerårigt utvecklingsarbete mellan och myndig- heterna samt med ett externt stöd. Bl.a. beslutade regeringen om en principiell styrning av stora investeringsprojekt inom järnvägs- området (N2008/5663/IR) respektive vägområdet (N2007/2696/IR). I propositionen föreslogs ändringar i bl. a. väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, och (2010:900). Regeringens förslag innebar bl. a. att den fysiska planeringen av transportinfrastrukturen skulle ske i en sammanhållen planerings- process i stället för i flera steg. Regeringen föreslog även förenklade förfaranden på flera områden i planeringssystemet och att den obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vissa vägar och järnvägar skulle avskaffas. 5.1Planeringen behövde uppfylla flera olika syften och krav på förbättringar En av målsättningarna i regeringens proposition (2011/12:118) var att planeringen behövde uppfylla flera syften. En viktig aspekt var att aktuella åtgärders systempåverkan behövde kunna värderas både var för sig och samlat. Möjligheterna till sådan värdering var av stor betydelse för att urvalet av åtgärder skulle kunna bli effektivt samt för att såväl politiker, experter och näringsliv skulle få tillräcklig information och därmed möjligheter till inflytande. En väl funge- rande planering behövde också kunna fungera som en plattform för samverkan mellan berörda aktörer och kunna möjliggöra samord- ning med annan samhällsplanering, regionalt tillväxtarbete, närings- livsutveckling m.m. För att kunna uppnå dessa mer övergripande syften behövde en väl fungerande planering även kunna hantera det faktum att åtgärder som vanligtvis tar att genomföra har sin formella grund i ettåriga budgetbeslut. Planeringen behövde kunna vara flexibel samt fungera som ett instrument för och rege- ringen att fatta beslut som inte bara syftar till att uppnå långsiktiga målsättningar utan även kunde ge resultat på kortare sikt, exempel- vis att anpassa sig till förändrade transportbehov hos näringslivet. Det behövde också vara tydligt vilka befogenheter och vilket ansvar olika beslutsfattare har i planeringssystemet samt när och av vem olika beslut fattas. En sådan tydlighet är t.ex. en viktig förut- sättning för att skapa ett effektivt och ändamålsenligt samband mellan ekonomisk och fysisk planering. Genomförda åtgärder måste även kunna utvärderas. Det finns även en rad regler som antagits på EU-nivå som måste bektas i planeringsarbetet. Detta är tydligast i fråga om regler som styr hänsynstaganden inom miljöområdet. har med anledning av den kritik som riktats mot planeringsprocessen ifrågasatt om statens instrument för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen är utformade så att de leder till en effektiv användning av resurserna, Statens sats- ningar på transportinfrastruktur – valuta för pengarna? (RiR 2012:21).