sou · H2B350 · 2014-06-24 00:00:00 — Jag anser inte att arbetet i har kommit så långt i innebörden av grön infra- struktur att det kan införas i det praktiska arbetet på lokal nivå. Frågan är fortfarande på forskningsnivå. Det är positivt att det i betänkandet förordas tydligare styrning inom havs- och vattenområdet. Jag delar den uppfattning som lyfts att vattenförvaltningens organisation med regionala vatten- myndigheter och vattendelegationer har skapat en oklarhet om vem som gör vad i vattenförvaltningen. I betänkandet föreslås att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att se över möjligheterna till ökad samordning av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram inom havs- och vattenförvaltningen. Jag anser inte att betänkandets förslag är tillräckliga för att få en effektiv organisation av vårt arbete i för att förbättra vattenkvaliteten. Jag anser att organisationen av vatten-förvaltningen i måste ses över. Ansvarsfördelningen mellan olika aktörer och finansieringen för genomförande av åtgärder måste klargöras för att ska klara EU:s vattendirektiv. Särskilt yttrande av sakkunniga Miljömålsberedningen har i uppdrag att föreslå strategier för att uppnå relevanta delar av generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I detta betänkande finns flera positiva förslag kopplade till en lång- siktigt hållbar mark- och vattenanvändning. Till exempel läggs för- slag om agerande vad gäller EUs jordbrukspolitik, minsk- ade klimatutsläpp från organogena jordar, klimatanpassning och en hållbar fiskförvaltning. Men det är fortfarande mycket osäkert om förslagen i de två strategierna sammantaget gör att vi tar väsentliga steg mot måluppfyllelse för de berörda miljömålen. En utmaning för beredningen har varit att den inte i någon större utsträckning kunnat diskutera resurser eller hur resurser kan styras om för att åstadkomma omställning. Till exempel tar man i betänkandet upp problemet med brist på långsiktig finansiering av åtgärdsarbetet i havs- och vattenmiljön, men avstår från nya för- slag. Att förslag på nya finansieringsformer eller omallokering av resurser inte har beaktas riskerar enligt min mening att bered- ningen missar sitt uppdrag att identifiera synergier och bidra till ökad effektivitet i miljömålsarbetet. Det finns ett par områden där jag anser att beredningen hade kunnat gå betydligt längre och komma med mer konkreta förslag. När det gäller restaurering av kust- och sötvattensmiljöer (17.2) gör beredningen bedömningen att det finns stora restaurerings- behov och föreslår som åtgärd en nationell behovsanalys som stöd för prioriteringar och avvägningar. Men behoven är relativt väl kända, det är resurser som saknas, ibland parat med utmaningar kopplade till lagstiftning och den tid det tar med samverkan mellan många olika intressenter. Att, som enda åtgärd, föreslå ytterligare en utredning är att skjuta förändring ute i verkligheten på fram- tiden. Beredningen gör också bedömningen att det trots många åt-gärder och minskande utsläpp är långt kvar tills vi når en hållbar när- ingsbelastning (18.1). Som åtgärd föreslås en kontrollstation 2017 för att analysera vilka ytterligare insatser som behövs på nationell, europeisk och internationell nivå. Jag anser att beredningen istället för att skjuta på analysen borde ha tittat närmare på de olika åtgärds- förslag som finns och på hur de skulle kunna komplettera redan beslutade åtgärder. Beredningen föreslår vidare ett etappmål om god status för vattenförekomster genom att systemet med miljökvalitets- normer för vatten förbättras strukturellt (22.2). Jag har mycket svårt att se att det är systemet med miljökvalitetsnormer som är den viktigaste orsaken till att vi inte når god status för våra vatten. Innan man ser över en lagstiftning är det nödvändigt att den först fått tillräckligt med tid att implementeras varpå den sedan kan utvärderas. Det vore därför rimligare att fokusera på tillämpningen av miljökvalitetsnormer för vatten och att utveckla åtgärds- programmen. När beredningens expertgrupp diskuterade frågan rörde det ekologiska miljökvalitetsnormer, som införts via bland annat vattendirektivet. verkar samtliga miljökvalitetsnormer för vatten vara tänkta att ses över. Att se över miljökvalitetsnormer för bara ett område, vatten, vore mycket märkligt om det är ökad samordning i miljölagstiftningen som är syftet. Särskilt yttrande av sakkunniga Miljömålsberedningens uppgift är att föreslå hur miljökvalitets- målen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder (Kommittédirektiv 2010:04). Det har beredningen inte gjort annat än i begränsad utsträckning när det gäller de båda strategier som läggs fram. Huvudförklaringen är inte att det är svårt att identifiera vad måluppfyllelse innebär, att det saknas förslag eller erfarenhet av åtgärder och styrmedel, eller att sådana skulle vara tekniskt omöjliga eller ekonomiskt oaccept- abla. Orsaken till bristerna ligger främst i att majoriteten ledamöter i Miljömålsberedningen valt att ge miljömål en, i min mening, oacceptabelt låg prioritering. Detta konstaterande betyder ingalunda att bra åtgärdsförslag saknas i betänkandet. När det gäller betänkandets första strategi, om hållbar mark- användning (del B), föreslås ett etappmål om bevarande av jord- bruksmark (avsnitt 7.1). Det är ett viktigt mål och beredningens motivering och olika åtgärdsförslag är överlag klarsynta. Den kom- munala planeringen räcker inte till och därför behöver lag- stiftning och roll förstärkas. I kapitel 8 om ett öppet och variationsrikt odlingslandskap finns en rad konstateranden av olika kvalitet, inklusive information om regeringens avsikt att försvaga biotopskyddet, men på det hela taget lämnas inga förslag, så kapitlet hade lika gärna kunnat utgå ur betänkandet. Utan etappmål och åtgärdsförslag leder beredningens arbete erfarenhetsmässigt inte särskilt långt. Tyvärr har bered- ningen inte lagt fram konkreta åtgärder för att stärka den inhemska produktionen av livsmedel, inte ens rörande den miljömässigt över- lägsna ekologiska produktionen. Kapitel 9 rymmer ett etappmål om jordbrukspolitiken. Det kunde ha varit bra om inte enbart bidragsdelen på myntet hade skrivits fram. stadgar nämligen att förorenaren ska betala (TFEU, art 191(2)) och den principen ska ligga till grund även för jordbrukspolitiken, vilket borde ha framgått bland förslagen, exempelvis med följande skrivning: Principen att förorenaren ska svara för kostnaden för miljö- störning och förbyggande åtgärder tillämpas i ökad grad, i syfte att skapa samhällsekonomisk effektivitet i jordbrukspolitiken. Med den reservationen är dock förslaget om värdebaserade ersätt- ningar bra, liksom den föreslagna överföringen av medel (som för förtydlighets skull ska ske från pelare 1 till pelare 2). I kapitel 10 är förslagen starkt avgränsade (se Terstad, sid. 102, i rapporten från expertgruppen till beredningen: ). Exempelvis borde skogsmarkens roll ha hanterats liksom åtgärder för att minska användningen av klimatpåverkande handelsgödsel. Detta betyder inte att det föreslagna uppdraget inte är angeläget. I betänkandets del C om grön infrastruktur är det bra att ett etappmål föreslås i avsnitt 12.1, men målet bör konkretiseras för att bli möjligt att följa upp. Den lagändring som föreslås är blygsam och här har nämnda expertgrupp lämnat ett bra konkret förslag på bl.a. hur PBL 3 kap 5 och 10 §§ bör ändras (se ovan refererad expertgrupp, avsnitt 7.2, kompletterat med avvikande mening från Terstad). Det räcker alltså inte med en hoper (i sig behövliga) regeringsuppdrag för att stärka den gröna infrastrukturen i sådan grad som miljömålen uppfordrar. I den del av betänkandet (D) som rör klimatanpassning finns mycket förtjänstfullt. Etappmålet i 14.1 sätter välbehövlig press på stärkt analys och planering för ett förändrat klimat och det är synd att beredningen inte också lägger konkreta lagförslag. Ett sådant, en författning om klimatanpassning, diskuterades av såväl expert- gruppen som beredningen (sid. 68 på ). Etappmålet i 14.2 är viktigt men vagt. Det första åtgärdsförslaget skapar risker till följd av bl.a. rensning som måste undvikas. Betänkandets andra strategi skulle ha vunnit på ytterligare bearbet- ning men beredningen fick inte den förlängda tid som efter- frågades. Det är dock inte förklaringen till att kapitel 16 och 18 blivit så innehållslösa att de lika gärna kunde ha utgått ur betänk- andet. Vad gäller utsläpp av farliga ämnen räcker inte gällande regler, och på den punkten finns både rådighet (vilket beredningen har som viktigt kriterium) och åtgärdsförslag (se sid. 162 i rapporten från expertgruppen till beredningen: ), men beredningen passade i frågan. Dessvärre står beredningen än mer handfallen när det gäller övergödning, ett av de i särklass mest utmananade miljöproblemen, och förslagsrutan i 18.1 är så maxi- malt intetsägande som man kan tänka sig i en statlig utredning. Att föreslå att skatten på handelsgödsel återinförs, gärna som en avgift vars intäkter finansierar miljöåtgärder i lantbruket, vore en anstän- dig miniminivå. Då forskning dessutom visar att läckage till vatten minskar med minskad mängd näring i ett system, borde även ökad satsning på ekologiskt lantbruk föreslagits (det ger även andra positiva effekter i vattenmiljön, t.ex. minskad mängd bekämpnings- medel). I kapitel 17 om skydd och restaurering diskuterade beredningen behovet av skydd, men innan frågan landade kortslöts arbetet av regeringens beslut om ett etappmål på skydd. Det svarar förvisso mot Nagoyaåtagandet , men inför det mötet krävde och forskningen pekar på att åtminstone 20–bör skyddas (se bl.a. IUCN ), vilket beredningen borde ha påtalat. Det är likväl bra att ambitionen i höjs mot bakgrund av att skyddet är drygt blyga , att jämföra med . Vid sidan av skyddets omfattning borde beredningen lagt förslag om skyddets innehåll, dvs. föreslagit tydliga åtgärder för att bättre begränsa exploaterande verksamhet, inklusive fiske, i existerande och nyskyddade områden. Att tillåta fiske i ett marint reservat är lika illa som att tillåta skogsbruk i ett urskogsreservat. Om det finns stora brister när det gäller gifter och övergödning är betänkandet mer innovativt när det gäller kapitel 19 om fiskeförvaltning. Etappmålet är uppfordrande och åtgärdsförslagen är bra, inte minst att företräde bör ges till det fiske som sker med minst miljöpåverkan. Vill man vara mer konkret kan skadliga fiske- metoder som bottentrålning pekas ut i den delen, och under punk- ten om genomförandet av EU:s fiskeripolitik är såväl utkastförbud som förvaltningsplaner som leder till maximalt uthållig avkastning viktiga att betona. Av det senare följer bl.a. att de orimliga svenska dispenserna från förbudet mot fiske av ål (klassad som akut hotad) måste upphöra omgående. För fler förslag som beredningen borde lagt, se expertgruppens rapport (sid. 160 f på ). Avslutningsvis förtjänar det att påtalas att beredningen lagt ett onödigt förslag i avsnitt 22.2, där det framgår att en utredare bör se över lagstiftning m.m. om miljökvalitetsnormer. Motiveringen bakom resonemangen om komplexitet i systemen är det faktum att vissa markägare helt enkelt inte vill följa normerna, vilket beredningens majoritet tagit intryck av. Det vore dock olyckligt att åter utreda frågan. Det skulle riskera att försena implementeringen av både vattendirektivet och det direktivet, och dessutom börjar rättspraxis inom området nu att ta form (se vidare sid. 158 på ). Det förtjänar att påpekas att expertgruppen berörde ekologiska miljö- kvalitetsnormer, men beredningen har tyvärr utvidgat detta till gälla alla vattenkvalitetsnormer. Om frågan verkligen ska utredas är det viktigt att ta ett långt bredare grepp, i syfte att säkerställa att regel- verket för miljökvalitetsnormer verkligen utformas för att gynna miljömålen, mål samt kraven i . Vissa förslag i den riktningen har presenterats för utredningen av och (se även: nsamt/ovrigt/mot-samma-mal.pdf). Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås En parlamentariskt sammansatt beredning, biträdd av regeringens utsedda experter och sakkunniga, ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Beredningens övergripande uppdrag ska vara att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det över- gripande uppdraget gäller till och med . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Beredningens arbete ska utvärderas . Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en handlingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas och, om tillräckligt underlag finns, föreslå etappmål. De prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska vara utgångspunkten för beredningens arbete. Hänsyn ska tas till de förslag till delmål som presenterade i rapporten - nu är det bråttom (den fördjupade utvärderingen ). Handlingsplanen ska redovisas . En parlamentariskt sammansatt beredning tillsätts För ett effektivt och långsiktigt miljöarbete I propositionen Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) presenterade regeringen inriktningen för miljöpolitiken och ett effektivare miljömålssystem. I propositionen föreslås bl.a. ett generationsmål med preciseringar som innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och som anger inriktningen för vad miljöpolitiken ska sikta mot (prop. 2009/10:155 s 21). Dessutom ska de nuvarande delmålen ersättas med etappmål som ska vara mål- övergripande och inriktade på den samhällsomställning som behövs. En annan förändring innebär att uppgiften att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen skiljs från uppgiften att ge förslag till strategier med styrmedel och åtgärder. För uppföljning och utvärdering ansvarar fortsättningsvis myndigheterna i miljömåls- systemet. ges nu en parlamentariskt tillsatt beredning i uppgift att ge förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. har beslutat i enlighet med propositionen (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Den parlamentariska beredningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås För att nå en bred politisk samsyn kring miljöfrågorna får en parlamentariskt sammansatt beredning i uppdrag att ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen inom olika politikområden, som därigenom kräver politiska avväg- ningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Beredningens uppdrag ska gälla . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv inom de områden som regeringen prioriterar. Beredningens arbete ska utvärderas . Beredningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden Beredningens uppgift är att föreslå strategier inom av regeringen prioriterade områden. Strategierna ska innehåll etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det är ofta mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljö- kvalitetsmål. Åtgärder bidrar också till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Strategier inom komplexa områden är ofta målövergripande och kan därför bidra till att generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås. Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv. I de strategier som tas fram bör det ingå strategier för miljöarbete inom EU och internationellt. Beredningen bör beakta de skyldigheter som följer av medlemskap i och även följa utvecklingen av EU-lagstiftningen och anpassa sina förslag efter eventuella förändringar i EU-lagstiftningen samt till i övrigt. Myndigheterna inom miljömålssystemet följer regelbundet upp och utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Uppföljningarna visar inom vilka områden det finns fortsatta behov av insatser och dessa kommer därför att utgöra viktiga underlag för regeringen när det gäller vilka tilläggsdirektiv som beredningen ska få. Beredningen får underlag från myndigheter och experter I samband med att beredningen får tilläggsdirektiv att utveckla en strategi avser regeringen att även ge berörda myndigheter särskilda uppdrag att ta fram underlag för beredningens arbete. Beredningen kan vid behov också tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser, med deltagare som tillfrågats utifrån uppdragets art. Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga underlag ligger till grund för de strategier som tas fram. strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas, kommer icke statliga aktörer att bistå med sin kunskap i de expertgrupper som knyts till beredningen. Beredningens förslag ska vara konsekvensanalyserade De beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommitté- förordningens (SFS 1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar. Beredningen ska samråda och förankra förslagen Beredningen ska stimulera till debatt om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som kan krävas för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen bör därför utveckla en bred dialog med länsstyrelser och andra myndigheter samt företrädare för regionala och kommunala samverkansorgan eller landsting, kommuner, näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället. Huvudsyftet med dialogen är att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategier. Beredningen behöver särskilt utveckla ett nära samarbete med i dess roll som samordningsansvarig myndighet för miljömålsuppföljningen. Beredningens första uppdrag - att föreslå en handlingsplan Föreslå en handlingsplan för hur strategier och etappmål kan utvecklas i miljömålssystemet Enligt propositionen Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska en parlamentarisk beredning ta fram förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I och med att etappmål tas fram ska nuvarande delmål upphöra. De tre strategierna - Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurssnåla kretslopp samt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö - har upphört och ska ersättas av strategier som beslutas av regeringen. Etappmålen ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. I - nu är det bråttom! föreslog rådet nya och reviderade delmål. Utredningen om miljömålssystemet (dir. 2008:95) har i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) ifrågasatt om de föreslagna delmålen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitetsmålen nås. Av utredningens analys av de föreslagna delmålen framgår också att cirka 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitetsmålens preciseringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att nå miljökvalitets- målen och är av karaktären etappmål. Av de nuvarande 72 del-målen har 52 delmål målår 2010 eller tidigare. saknas en analys av vilka etappmål som behöver utvecklas i miljömålssystemet för att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen. Det saknas även underlag för att bedöma behovet av målövergripande etappmål som är inriktade på den samhälls- omställning som behöver ske i ett generationsperspektiv för att nå miljökvalitetsmålen. Beredningen ska därför: Föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljö- målsystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till generationsmålet. Fokus ska läggas på behov av etappmål inom områden som är särskilt komplexa eller som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska behoven av att utveckla etappmål, styrmedel och åtgärder framgå. I de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt bör det av handlingsplanen framgå vilken typ av underlag som ska tas fram samt förslag lämnas på hur det kan tas fram med tillhörande tidplan. Ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten målen - nu är det bråttom! som bör bli etappmål i miljömåls- systemet och vilka som kan övergå till preciseringar under ett miljökvalitetsmål. Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller samhälls- ekonomiska konsekvensanalyser, ska beredningen föreslå etappmål. I förslagen till respektive etappmål ska beredningen: -ange vilka miljökvalitetsmål eller delar av generationsmålet som etappmålet bidrar till, -ge förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att etappmålet ska nås med tillhörande konsekvensanalys samt analys av förslagets kostnadseffektivitet, -ange om det finns skäl för att besluta om etappmålet, -ange den inriktning för en strategi som etappmålet kan komma att hänföras till, -ange om och på vilka grunder det finns behov av regional anpassning av etappmålet, -ange om etappmålet är relevant för internationella överens- kommelser eller ingår i gemenskapsinitiativ inom EU, -ange vilken miljöinformation eller annan information (statistik) som kan krävas för att följa upp etappmålet, -ange vilken myndighet som bör ansvara för att etappmålet följs upp. Samverkan och utgångspunkter vid genomförande av det första uppdraget Det första uppdraget ska genomföras i samverkan med Naturvårds- verket inom ramen för verkets uppdrag att samordna en myndighets- gemensam översyn av miljökvalitetsmålens preciseringar. Beredningen ska i uppdraget också samverka med myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet. Utgångspunkten för det första uppdraget ska främst vara de prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Hänsyn ska också tas till de förslag till delmål som presenterade i rapporten - nu är det bråttom! (den fördjupade utvärderingen ). Redovisning av det första uppdraget Det första uppdraget ska redovisas till (Miljö- departementet) . Handlingsplanen ska innehålla en konsekvensanalys i enlighet med kommittéförordningen. Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning - med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen Regeringen beslutar att ge Miljömålsberedningen (M 2010:04) i tilläggsuppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning utifrån ett helhets- perspektiv. I uppdraget att ta fram denna strategi ingår att ta fram en bred problemanalys och att utifrån denna föreslå de etappmål, styr- medel och åtgärder som behövs för att uppnå relevanta delar i generationsmålet samt de miljökvalitetsmål som är kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning. I uppdraget ingår även att analysera hur begreppet långsiktigt hållbar markanvändning kan definieras. Såväl de generella utgångspunkterna för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet som redovisades i direktivet (dir. 2010:74) om att tillkalla en parlamentarisk beredning för miljökvalitetsmålen, som de för uppdraget specifika utgångs- punkterna, redovisade nedan, ska beaktas i uppdraget.