sou · H2B347 · 2014-06-27 00:00:00 — Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning har i ett betänkande (se SOU 2014:18, s. 346 ff.) fram- fört att det skulle vara rimligt om de näringsidkare som väljer att inte följa ARN:s beslut skulle bli skyldiga att betala konsumenters kostnader i en efterföljande domstolsprocess, oavsett utgången i den rättegången. I det sammanhanget har Utredningen om konsu- mentskydd vid finansiell rådgivning hänvisat till förhållandena på finansområdet i , där det finns en frivillig branschöverens- kommelse av den innebörden inom försäkringssektorn. Enligt branschöverenskommelsen måste ett försäkringsföretag, som är anslutet till det branschinrättade tvistlösningsorganet Finansklage- nemnda, ersätta konsumentens kostnader för en domstolsprocess om företaget inte vill följa nämndens utslag och konsumenten väljer att föra saken vidare. Efter misslyckade förhandlingar om en sådan överenskommelse även inom den norska bank- och värde- pappersbranschen, förbereds ett motsvarande lagförslag för den sektorn, som också omfattas av Finansklagenemndas kompetens- område. Ökad följsamhet till beslut Vi har tagit del av det ovan nämnda norska lagförslaget1. Enligt vår uppfattning skulle det vara olämpligt att införa en motsvarande skyldighet för näringsidkare som inte följer ARN:s beslut att, oav- sett utgången i en efterföljande domstolsprocess, ersätta konsu- menters rättegångskostnader. Det viktigaste skälet mot en sådan ordning är att det skulle innebära betydande, och orimliga, rätts- verkningar för berörda näringsidkare. En näringsidkare som inte följer ARN:s beslut därför att näringsidkaren anser att beslutet är felaktigt, skulle alltså straffas med att få betala konsumentens rätte- gångskostnader i en efterföljande domstolsprocess, även om närings- idkaren får rätt och domstolen alltså kom fram till att ARN:s beslut var felaktigt. Det ska också noteras att den norska Finansklage- nemnda, skiljer sig på avgörande punkter från . Finansklage- nemnda behandlar bara ärenden rörande de näringsidkare inom finanssektorn som aktivt har anslutit sig till nämnden. Detta ska jämföras med att behandlar alla tvister som faller under nämndens breda kompetensområde, och att alla näringsidkare som omfattas av detta kan anmälas till nämnden. Att låta näringsidkare som aktivt har anslutit sig till en branschnämnd betala för kon- sumentens rättegångskostnader om de inte är nöjda med bransch- nämndens beslut, går enligt vår uppfattning inte att jämföra med att alla näringsidkare som anmäls till skulle drabbas av en sådan förpliktelse. Dessutom har, vilket också lyfts fram i det norska lagförslaget, tvister inom finanssektorn en särställning jäm- fört med andra konsumenttvister, med tanke på att de ofta rör summor som är betydande för konsumenter. Av ovan angivna skäl anser vi att det skulle vara olämpligt att införa en skyldighet för näringsidkare som inte följer ARN:s beslut att ersätta konsumenters rättegångskostnader i en efterföljande domstolsprocess, oavsett utgången i den processen. 1 Endringer i finansieringsvirksomhetsloven og eiendomsmeglingsloven mv. 188 L (2012–2013). Se /no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=57904 Ökad följsamhet till beslut 15.7Sammanfattning av åtgärder för att öka efterlevnaden av ARN:s beslut Sammanfattningsvis har vi följande förslag och synpunkter när det gäller åtgärder för att få ännu fler näringsidkare än att följa ARN:s beslut. får i uppdrag att kontinuerligt och på eget initiativ genom- föra förtroendeskapande åtgärder i förhållande till näringslivet. Den nuvarande ordningen med att tidningen publi- cerar namn på näringsidkare som inte följer ARN:s rekommen- dationer, främjar efterlevnaden av . Det är därför önskvärt att den ordningen består. Varken eller någon annan myndighet ska publicera namnen på de närings- idkare som inte följer nämndens rekommendationer. Däremot bör även fortsättningsvis upplysa om listan på verkets webbplatser och i andra sammanhang. ARN:s föreslagna nya uppdrag att verka för att parterna uppnår en samförståndslösning, kommer bidra till att fler konsumenter får rättelse av näringsidkare. 16Bör finansieras genom avgifter? I vårt uppdrag ingår att överväga om ARN:s verksamhet till någon del bör avgiftsfinansieras. I det följande behandlar vi den frågan. Innan vi går in på våra egna överväganden, redogör vi för hur frågan har behandlats i tidigare lagstiftningsärenden och för nuvarande förhållanden. Därefter behandlar vi först alternativet att ta ut en ansökningsavgift av konsumeter, sedan frågan om det skulle vara lämpligt att avgiftsbelägga näringsidkare som anmäls till nämnden. 16.2Bakgrund och tidigare utredningar tog i början av sin verksamhet ut en mindre avgift av konsu- menten. Avgiften var 10–, beroende på tvisteföremålets värde. Systemet med ansökningsavgifter avskaffades på grund av att de administrativa kostnaderna blev alltför höga (se SOU 1978:40 s. 203). Någon avgift för näringsidkare har aldrig förekommit vid . Frågan om att återinföra en avgift av något slag vid för konsumenter har behandlats tidigare i lagstiftnings- sammanhang, men har alltid avvisats (se bl.a. SOU 1978/80:114 s. 203 ff.1, för Allmänna reklamations- nämnden – PM om avgifter vid Allmänna reklamations- 1 I den efterföljande propositionen (prop. 1979/80:55 s. 31 f.) angavs att frågan om avgifts- finansiering borde övervägas ytterligare. Frågan behandlades i en promemoria som upp- rättades av organisationskommittén för , (KOVFS 1980:1). avfärdade tanken på att avgiftsbelägga verksam- heten vid i promemorian PM om avgifter vid Allmänna reklamations- nämnden. Bör finansieras genom avgifter? nämnden och SOU 1994:14 s. 259). I dessa arbeten har jämförelser gjorts med tidigare erfarenheter från avgiftssystem vid och med erfarenheter från andra länder, främst . I tidigare utredningar har det anförts att ett system med ansök- ningsavgifter vid skulle medföra stora administrativa mer- kostnader och därmed sannolikt inte ge något nämnvärt överskott. Det har bl.a. angetts att en eventuell ansökningsavgift som har betalats av konsumenten borde betalas tillbaka om konsumentens anmälan inte leder till prövning i nämnden, vilket har bedömts bidra till ökad administration och kostnader (se t.ex. SOU 1978:40 s. 204 och PM om avgifter vid Allmänna reklamations- nämnden s. 46). Dessutom har det i utredningarna framhållits att ett system med ansökningsavgifter skulle föra med sig en viss stel- het i förfarandet, som skulle riskera att motverka smidigheten i för- farandet och försena handläggningen. Den slutsatsen har sammanfattningsvis dragits att ett system där avvisar bagatellärenden, är mer effektivt ur kostnadssynpunkt, än att försöka avstyra sådana ärenden med hjälp av en ansöknings- avgift. Därutöver har tidigare utredningar ansett att starka principi- ella skäl talar mot att införa en ordning där konsumenter måste betala en ansökningsavgift till (se t.ex. SOU 1978:40 s. 203). Någonting som har övervägts särskilt är att införa en avgift för vissa ärenden vid . Det har handlat om eventuella avgifter i sådana ärenden som i allmänhet gäller högre värden eller som kräver besiktningsutlåtanden (när frågorna övervägdes handlade det främst om tvister på fastighetsområdet, se SOU 1978:40 s. 203, och PM om avgifter vid ). Även denna möjlighet har avfärdats med hänsyn till konsument- politiska och praktiska skäl, samt att det har ansetts vara svårt att hitta ett system som är rättvist och ekonomiskt lönsamt utan att avgifterna blir för höga. Förfarandet vid är kostnadsfritt för både kon- sumenten och näringsidkaren. När det gäller eventuella besiktningar av opartiska besiktningsmän, är det upp till den part som vill åbe- ropa ett sådant att beställa och bekosta detta. Är det konsumenten som är beställare, kan han eller hon begära att besiktningskostnaden ska ersättas av näringsidkaren. Får konsumenten rätt i tvisten brukar rekommendera näringsidkaren att betala besiktningen. Bör finansieras genom avgifter? Bedömning: Tvistlösning vid ska inte vara förenat med någon avgift för konsumenter eller näringsidkare. 16.4.1Konsumenter bör inte betala någon ansökningsavgift När det gäller möjligheten att ta ut en ansökningsavgift från konsu- menter som vill anmäla klagomål till , innebär det nya direkti- vet om alternativ tvistlösning en stark begränsning eftersom det kräver att alternativ tvistlösning ska vara kostnadsfri eller tillgäng- lig mot en symbolisk avgift för konsumenterna (se artikel 8 c och skäl 41). Även om direktivet inte förklarar närmare vad som avses med uttrycket symbolisk avgift, kan direktivet inte förstås på något annat sätt än att endast mycket låga kostnader för konsumenterna tillåts. En rimlig utgångspunkt är, enligt vår bedömning, att en ansökningsavgift skulle strida mot direktivet. Även bortsett från direktivet, är det utredningens uppfattning att en högre ansökningsavgift för konsumenter vid , skulle hindra många konsumenter från att göra anmälan till nämnden, och där- med motverka syftet med nämndens verksamhet. Mot den bak- grunden menar vi att en eventuell ansökningsavgift för konsumen- ter vid , bör uppgå till högst . Det enda landet i som tar ut en avgift från konsumenter för statligt driven alternativ tvistlösning är . Där måste konsumenter betala en avgift om för att få en tvist prövad av Forbrugerklagenævnet. Enligt uppgifter från danska myndigheter, är det oklart om systemet med en avgift för konsumenter kommer att behållas vid genomförande av direktivet, och i så fall hur hög avgiften kommer att vara. Det har inte gått att få fram några uppgifter från om kostnaden för administration av avgiftssystemet. Såsom har konstaterats i tidigare utredningar skulle en ansök- ningsavgift vid medföra administrativa merkostnader i nämn- dens verksamhet. för Allmänna reklama- tionsnämnden gjorde 1980 detaljerade beräkningar av förväntade kostnader vid olika slags avgiftssystem (bilaga 2 till PM om avgifter vid Allmänna reklamationsnämnde). Kommittén kom fram till att uppgifter avseende bevakning, kontroll, påminnelse av avgiftsbetalning och allmän administration av avgiftssystemet skulle Bör finansieras genom avgifter? beräknas ta i anspråk motsvarande en heltidsanställning. Därutöver skulle, enligt kommittén, vissa andra kostnader tillkomma, t.ex. bok- föringskostnader. Med tanke på bl.a. den tekniska utvecklingen som har skett sedan för gjorde sina beräkningar, är det troligt att administration av ett avgifts- system vid skulle kräva mindre resurser än vad som beräknades då. Å andra sidan har antalet ärenden till ökat sedan betänkande. Vi anser att en rimlig utgångspunkt med hänsyn till vad kommittén kom fram till, är att det skulle krävas minst en extra årsarbetskraft vid för att administrera ett system med ansökningsavgifter. Under sådana för- hållanden skulle en ansökningsavgift om maximalt sanno- likt inte ens bära sin egen kostnad. Under alla omständigheter är det uteslutet att en avgift om maximalt skulle bidra i någon nämndvärd utsträckning till nämndens finansiering. Bortsett från ekonomiska överväganden anser vi, i likhet med tidigare utredningar, att starka konsumentpolitiska skäl talar mot att konsumenter som anmäler klagomål till ska behöva betala en avgift. Meningen är att ska vara ett lättillgängligt och billigt sätt för konsumenter att få sina klagomål mot näringsidkare pröv- ade. En ansökningsavgift skulle riskera att hindra eller avskräcka svagare konsumenter, av praktiska, ekonomiska eller andra skäl, från att göra en anmälan. En sådan effekt skulle vara olycklig, och motverka själva syftet med . Med hänsyn till det ovan angivna föreslår vi att det även i fort- sättningen ska vara kostnadsfritt för konsumenter att anmäla klago- mål till . 16.4.2Näringsidkare bör inte betala någon avgift Att låta näringslivet bidra till finansieringen av genom avgifter, har inte övervägts tidigare. Som jämförelse kan nämnas att närings- idkare som blir anmälda till danska Forbrugerklagenævn krävs på en avgift. Om konsumenten får medhåll till sitt klagomål i For- brugerklagenævn, ska näringsidkaren betala en avgift. Avgiften är indelad i tre nivåer, beroende på vilken slags tvist som ärendet rör. Avgifterna kan uppgå till 4 400, 8 300 eller . Näringsidkaren får i förekommande fall en faktura på aktuellt belopp. Om näringsidkaren inte betalar skickas ärendet till danska Bör finansieras genom avgifter? skattemyndigheten, som kan driva in avgiften genom t.ex. inne- hållande av överskjutande skatt. Enligt uppgift från danska myndig- heter, finansieras bara av Forbrugerklagenævns verksamhet av avgifterna som näringsidkare betalar i de fall nämn- den ger konsumenterna medhåll. I pågår också just nu en översyn över avgiftssystemet och finansieringsstrukturen i stort. Av rättsäkerhetsskäl skulle ett system med avgifter för närings- idkare vid innebära att det blev nödvändigt med formell del- givning av klagomål med näringsidkare. Som vi har utvecklat när- mare i kapitel 11 (frågan om bindande beslut från ) skulle an- vändningen av formell delgivning utgöra en olycklig formalisering, som skulle tynga och fördröja förfarandet vid . Dessutom skulle ett krav på formell delgivning skapa stora merkostnader för samhället, utöver kostnaderna för administrering av ett avgiftssystem. Allmänna principer om rättssäkerhet medför också att en skyldig- het att betala en avgift i , bara skulle kunna drabba närings- idkare i de fall konsumenten fick medhåll av nämnden. Även om direktivet inte sätter några begränsningar när det gäller hur hög avgift som skulle kunna tas ut av näringsidkare, är det vidare vår uppfattning att nämndförfarandets något förenklade natur, innebär att det under alla förhållanden inte skulle vara befogat att ta ut så höga avgifter som i . Mot ovan angiven bakgrund bedömer vi att kostnaderna för del- givning, samt för administration av ett system med avgifter för näringsidkare, skulle överstiga de intäkter som ett sådant system skulle generera. Vi anser därför att det skulle vara mindre lämpligt att införa ett system med avgifter för näringsidkare i . Förfar- andet vid nämnden bör alltså även framöver vara kostnadsfritt också för näringsidkare. Av det ovan angivna framgår att vi anser att tvistlösning vid inte ska vara förenat med någon avgift för konsumenter eller för näringsidkare. Som kommer att utvecklas närmare i kapitel 18, innebär det att ARN:s verksamhet även i fortsättningen helt ska finansieras genom statligt anslag. Förslag: Den föreslagna nya lagen om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden ska träda i kraft . Lagen ska vara tillämplig från och med den tidpunkten. Även den föreslagna nya förordningen med instruktion för ska träda i kraft . Genom den nya förord- ningen upphävs den tidigare förordningen med instruktion för . De ändringar som föreslås i förordningen med instruktion för och i lagen om marknadsdomstol m.m. ska också träda i kraft och tillämpas från och med det datumet. Det är inte nödvändigt med några övergångsbestämmelser. Enligt artikel 25 i direktivet ska medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvän- diga för att följa direktivet. Bestämmelserna ska vara tillämpliga från och med den tidpunkten. Detta innebär att ett korrekt genom- förande av direktivet kräver att de bestämmelser i den föreslagna nya lagen om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden som syftar till att genomföra direktivet träder i kraft . Bestämmelserna om näringsidkares informationsskyldighet blir då tillämpliga på marknadsföring efter den tidpunkten. De nya bestäm- melserna om näringsidkares informationsskyldighet knyts till mark- nadsföringslagens regler om möjlighet för Konsumentombuds- mannen att meddela eller väcka talan om informationsföreläggande. Enligt dessa kan näringsidkare bara föreläggas att lämna informa- tion . Det finns därför inget behov av övergångsbestäm- melse (jfr prop. 2013/14:15 s. 65). Här ska noteras att den nya lagen om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden även innehåller bestämmelser som ska kom- plettera förordningen. Förordningen trädde i kraft , och enligt artikel 22 i förordningen den ska tillämpas fullt ut först . Bara vissa bestämmelser i förord- ningen ska tillämpas redan från . För del rör det sig bara om skyldigheten för medlemsstaterna att utse en kontakt- punkt för tvistlösning online (artikel 7.1). Frågan är om det är ett problem att dessa bestämmelser träder i kraft . I den delen gör vi följande överväganden. Av 3 § i den nya lagen följer att den svenska myndighet som utses som behörig myndighet enligt direktivet – enligt vårt förslag regeringen – ska fullgöra de skyldigheter som en behörig myndig- het har enligt lagen och direktivet, och även enligt förordningen. Eftersom skyldigheterna för den behöriga myndigheten enligt för- ordningen följer direkt av denna, och därmed inte kommer att bli aktuella förrän förordningen börjar tillämpas , är det ingenting som hindrar att bestämmelsen träder i kraft . 9 § i den nya lagen kompletterar vidare förordningen, genom att det föreskrivs där att ett godkännande för ett tvistlösningsorgan kan återkallas av den behöriga myndigheten om tvistlösningsorganet i fråga inte uppfyller de skyldigheter som följer av förordningen. Det handlar om att de godkända tvistlösningsorganen, när de hante- rar tvister som anmäls via onlineplattformen, ska lämna viss informa- tion till parter och uppfylla vissa andra krav (se artiklarna 9.7 och 10). Skyldigheterna för tvistlösningsorganen enligt förordningen kommer inte att aktualiseras förrän förordningen har börjat tillämpas och onlineplattformen har tagits i bruk, dvs. Ett återkallande av godkännande på den grunden att ett tvist- lösningsorgan inte uppfyller skyldigheterna enligt förordningen kan därmed aldrig bli aktuellt före den tidpunkten. Ingenting hind- rar därför att bestämmelsen om återkallande av godkännande med anledning av bristande uppfyllelse av skyldigheterna enligt förord- ningen, träder i kraft . Den nya lagen innehåller också i 12 § en bestämmelse som är av ren upplysningskaraktär, och som anger att förordningen (artikel 14) föreskriver skyldighet för näringsidkare som ingår avtal med kon- sumenter online, att lämna information om onlineplattformen. Bestämmelsen i lagen har alltså inget materiellt innehåll, och skapar därmed inga skyldigheter för näringsidkare, utan har införts enbart för att tydliggöra förordningens reglering i förhållande till de när- ingsidkare som berörs. Eftersom skyldigheterna enligt förordningen inte kommer att bli tillämpliga förrän , saknar det betydelse om den aktuella bestämmelsen i lagen ges ett tidigare ikraftträdandedatum. Även den bestämmelsen bör alltså kunna träda i kraft . Av 13 § i den nya lagen följer vidare att näringsidkare som inte lämnar information om onlineplattformen enligt vad som föreskrivs i artikel 14 i förordningen, kan drabbas av sanktioner enligt mark- nadsföringslagen. Den bestämmelsen har i och för sig ett materiellt, och inte bara upplysande, innehåll. Eftersom någon informations- skyldighet enligt förordningen inte kan uppkomma förrän informa- tionsbestämmelserna i förordningen börjar tillämpas , kommer det inte att kunna bli aktuellt med några sanktioner . Även 13 § bör därför kunna träda i kraft , utan att näringsidkare riskerar att drabbats av sanktioner på grund av underlåtenhet att lämna information om onlineplatt- formen, innan informationsskyldigheten enligt förordningen har börjat tillämpas. Med hänsyn till det som har angetts ovan, föreslår vi att den nya lagen om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden i sin hel- het ska träda i kraft . Lagen ska tillämpas och det krävs inga övergångsbestämmelser. Den föreslagna nya förordningen med ARN:s instruktion inne- håller nya bestämmelser som syftar till att effektivisera och förbättra ARN:s verksamhet. Det handlar om åtgärder som vi bedömer be- hövs för att säkerställa att uppfyller kraven enligt direktivet, och att konsumenter även i övrigt har tillgång till effektiv och smidig tvistlösning vid . Den föreslagna nya förordningen bör därför också träda i kraft innan direktivet ska vara genomfört i . Det är lämpligt att den nya förordnigen med ARN:s instruk- tion träder i kraft som den nya lagen om alternativ tvistlösning, dvs. , och att den tillämpas . Genom den nya förordningen upphävs den tidigare förordningen med instruktion för . Inga övergångsbestäm- melser behövs. Även de ändringar som föreslås i förordningen med instruktion för och i lagen om marknadsdomstol m.m. ska träda i kraft . 18.1Kommittéförordningen och utredningens direktiv I utredningens direktiv (dir. 2013:23) anges att utredningen ska bedöma och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina för- slag. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras. I det sammanhanget bör utredningen, enligt direktiven, även överväga om det är lämpligt med någon form av avgiftsfinansiering. Vidare anges att utredningen i sin konsekvensanalys ska beakta hur utred- ningens förslag påverkar små och större företag med avseende på eventuella kostnader och administrativ börda. Att utredningen ska göra sådana bedömningar framgår också av kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutred- ning vid regelgivning. 18.2Allmänt om syftet med utredningens förslag och konsekvenserna av förslagen I kapitel 11 har vi övervägt om ARN:s beslut bör bli bindande, eller om ARN:s avgöranden ska fortsätta att ha karaktären av rekom- mendationer till parterna om hur en tvist bör lösas. Som framgår där, menar vi sammantaget att efterlevnaden av ARN:s rekommen- dationer redan är god och att en övergång till bindande beslut från inte skulle förbättra för konsumenterna. Enligt vår analys, skulle en ordning med bindande beslut från i stället innebära att det blev krångligare för konsumenterna att klaga till och att förfarandet vid nämnden skulle ta . Det skulle inne- bära att nämnden till stor del skulle förlora sin funktion som ett enklare och smidigare alternativ till domstolsprövning. Dessutom saknas det enligt vår bedömning stöd för att en reform till bind- ande beslut från skulle leda till att fler näringsidkare skulle följa ARN:s beslut. En ordning med bindande beslut från skulle däremot med säkerhet kosta samhället betydligt mer än det nuvarande systemet. Mot den bakgrunden anser vi att det skulle vara olämpligt att genomföra en reform till bindande beslut från . Vi föreslår i stället att ARN:s avgöranden även i fortsätt- ningen ska utgöra rekommendationer. Eftersom vi inte föreslår någon förändring jämfört med nuvarande förhållanden, får förslaget i sig inga konsekvenser för kostnaderna eller intäkterna för staten. Bedömningen leder inte heller till några lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder. Våra bedömningar i den delen berörs därför inte närmare i det här kapitlet. Utredningens förslag i kapitel 12, gäller genomförande av det nya EU-direktivet om alternativ tvistlösning och i kapitel 13 före- slår vi kompletterande åtgärder med anledning av den nya EU-för- ordningen om tvistlösning online vid konsumenttvister. Direktivet är ett minimidirektiv, och lämnar utrymme för medlemsstaterna att införa nationella bestämmelser som ger ett högre konsumentskydd än vad som följer av direktivet. Förordningen kommer att vara direkt tillämplig som svensk rätt när den börjar tillämpas, men vissa kom- pletterande bestämmelser i svensk rätt krävs för att förordningen ska kunna tillämpas som tänkt. Vi har bara föreslagit de åtgärder som vi bedömer är nödvändiga för att säkerställa att kraven enligt de nya EU-rättsakterna uppfylls, och har inte gått längre än vad som krävs enligt dessa. Vi redovisar därför inga alternativa överväganden när det gäller genomförandet och tillämpningen av de nya EU-rätts- akterna i . Kapitel 14 innehåller våra förslag avseende effektivisering och förbättring av ARN:s verksamhet.