sou · H2B319 · 2014-04-10 00:00:00 — I avsnitt 7.3 finns en redogörelse över ett antal yrken som inte ansetts omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivets krav, men som utredningen anser vara reglerade i direktivets mening. Flertalet av dessa tillkommande yrken är inte reglerade på så sätt att det krävs legitimation eller annat behörighetsbevis för att få tillträde till yrket. I vissa fall krävs i stället certifiering, på grundval av bland annat yrkesutövarens yrkeskvalifikationer, av ett annat organ än den behöriga myndigheten. I andra fall krävs att personalen hos ett företag besitter viss kompetens för att företaget ska erhålla en nödvändig ackreditering av Swedac. För en yrkesutövare med utländska kvalifikationer kan det vara svårt att få en fast anställning inom dessa yrken, utan att först ha fått sina kvalifikationer intygade av en myndighet. En sådan möjlighet bör därför införas. För en tredje grupp av yrken görs ingen förhandskontroll alls av yrkesutövarnas kvalifikationer, men brister härvidlag kan ändå föranleda konsekvenser vid tillsynsmyndighetens kontroll av verksam- heten.48 Ansvaret för att kvalifikationskraven upprätthålls vilar alltså helt på arbetsgivaren. När det gäller yrkesutövare som har förvärvat sina kvalifikationer i kan arbetsgivaren tämligen enkelt kontrollera att kraven är uppfyllda, eftersom det finns utbildningar som överensstämmer med kraven. Motsvarande kontroll avseende yrkesutövare som har förvärvat sina kvalifikationer i ett annat land är däremot inte lika enkel att utföra. Eftersom en sådan kontroll 48 Av de yrken som ansetts vara reglerade i yrkeskvalifikationsdirektivets mening är det endast verksamhet rörande barn och ungdom som är reglerat på detta sätt. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. förutsätter att man är väl insatt i vad som krävs för att erhålla såväl ett svenskt som ett utländskt utbildningsbevis, finns det en uppenbar risk för att arbetsgivaren avstår från att anställa en sökande med utländska kvalifikationer. Det finns därför behov av att göra det möjligt för yrkesutövare med kvalifikationer från andra länder att få sina kvalifikationer bedömda och erkända av en myndighet. En sådan myndighetsbedömning av utländska kvalifikationer bör inte vara tvingande, utan frivillig. Även yrkesutövarens arbetsgivare bör ha möjlighet att få till stånd en sådan prövning. Ett sådant frivilligt system för erkännande av utländska kvalifikationer underlättar möjligheten för sökanden med kvalifikationer förvärvade i ett annat land att få anställning i , utan att det uppstår någon otillbörlig diskriminering. För att få till stånd en möjlighet till myndighetsprövning avseende utländska yrkeskvalifikationer för dessa typer av yrken krävs att det i den nya förordningen införs en ny procedur för erkännande i enlighet med direktivets krav. För de yrken där certifiering är ett krav, ska därför yrkesutövaren ansöka hos den behöriga myndigheten om prövning av yrkeskvalifikationerna. Myndighetens beslut ska därefter godtas av certifieringsorganet. För de yrken där det krävs att ett företags personal besitter en viss kompetens för att företaget ska erhålla ackreditering, ska ansökan om prövning av yrkes- kvalifikationerna ges in av antingen yrkesutövaren eller dennes arbetsgivare. Även i det fallet ska myndighetens beslut godtas av ackrediteringsorganet, dvs. Också för de yrken där ingen förhandskontroll görs vare sig av yrkesutövaren eller av dennes arbetsgivare, men krav på vissa kvalifikationer ändå ställs, ska yrkes- utövaren eller dennes arbetsgivare ha möjlighet att genom ansökan utverka ett beslut avseende yrkesutövarens yrkeskvalifikationer. Ett sådant beslut ska få till följd att tillsynsmyndigheten inte kan vidta några åtgärder mot verksamheten med motiveringen att kompetens- kraven för yrket inte är uppfyllda. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Utredningens förslag: En ansökan som helt eller delvis ska prövas enligt de nya författningarna ske ges in till den behöriga myndigheten eller elektroniskt via den gemensamma kontakt- punkten. Kravet i förordningen om auktorisation av patentombud på att ansökan ska vara undertecknad ska ändras. Skälen för utredningens förslag Genom ändringsdirektivet införs en ny bestämmelse, artikel 57a, där det bland annat anges att medlemsstaterna ska sörja för att samtliga krav, förfaranden och formaliteter som täcks av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet, utom vad gäller genomförande av kompensationsåtgärder, kan slutföras enkelt, på avstånd och elektronisk väg, via den gemensamma kontaktpunkten eller de behöriga myndigheterna. Skyldigheten att kunna fullgöra förfaranden enligt yrkes- kvalifikationsdirektivet elektroniskt och på distans har tillkommit genom ändringsdirektivet. En motsvarande reglering i tjänste- direktivet har genomförts i 7 § förordningen om tjänster på den inre marknaden, som anger att ska tillhandahålla en elektronisk förmedlingsfunktion. Av ändringsdirektivet följer att en ansökan om legitimation eller annat behörighetsbevis som grundar sig på utländska yrkeskvalifikationer, liksom en ansökan som enbart gäller just erkännande av yrkes- kvalifikationer, ska kunna ges in elektroniskt via den gemensamma kontaktpunkt som upprättats genom tjänstedirektivet. Denna möjlighet ska framgå av den nya förordningen. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. I 5 § andra stycket förordningen om auktorisation av patent- ombud anges emellertid att en ansökan om auktorisation ska vara undertecknad av sökanden. Medlemsstaterna har enligt artikel 57a.3 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet rätt att kräva att en ansökan ska vara signerad med en avancerad elektronisk signatur, om det är motiverat.49 Medlemsstaterna har dock inte rätt att kräva att en ansökan via den elektroniska kontaktpunkten ska kompletteras med en fysiskt undertecknad ansökan. Då kravet på undertecknande i 5 § förordningen om auktorisation av patentombud får anses utgöra ett sådant otillåtet krav på en fysisk signatur bör bestämmelsen ändras. Av ett nytt stycke i 5 § förordningen om auktorisation av patentombud bör därför framgå att kravet på undertecknande inte gäller om ansökan omfattas av den nya lagen och förordningen. Några av de övriga sektorsförfattningarna anger i stället att ansökan ska vara skriftlig. Utredningen bedömer dock att ett sådant krav inte står i motsatsförhållande till en bestämmelse som ger sökanden rätt att ge in ansökan elektroniskt. Utredningens förslag: Det ska införas bestämmelser i den nya lagen och förordningen som genomför det system för utfärdande av europeiska yrkeskort som inrättas genom direktivet. De rättigheter för yrkesutövare och skyldigheter för behöriga myndig- heter som förs in i författningarna gäller under förutsättning att kommissionen antagit genomförandeakter om yrkeskort avseende ett visst yrke. De föreskrivande myndigheterna ska bemyndigas att meddela de närmare föreskrifter om yrkeskort som kan komma att krävas. Utredningens bedömning: Om kommissionen antar genom- förandeakter som innebär att systemet om utfärdande av yrkes- kort ska gälla för ett visst yrke, bör de ytterligare nationella författningsåtgärder som krävs kunna vidtas av de föreskrivande myndigheterna. 49 Se vidare avsnitt 4.13.3. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Skälen för utredningens förslag och bedömning Yrkeskortet regleras i artikel 4.a–e i det moderniserade yrkes- kvalifikationsdirektivet, se avsnitt 4.10. Yrkeskortet är ett elektroniskt bevis som styrker att innehavaren antingen uppfyller alla nödvändiga villkor för att tillfälligt tillhandahålla tjänster i en mottagande medlemsstat, eller att innehavarens yrkeskvalifikationer erkänts för etablering i en mottagande medlemsstat. Utgångspunkten är att det ska vara frivilligt för den yrkesverksamme att antingen ansöka om ett yrkeskort eller använda sig av direktivets sedvanliga erkännande- process. Om den mottagande medlemsstatens behöriga myndighet inte fattar något beslut inom de tidsfrister som anges i direktivet, ska yrkeskortet anses vara utfärdat och automatiskt överföras till den som ansökt om yrkeskortet. För att yrkeskort överhuvudtaget ska kunna utfärdas måste kommissionen anta genomförandeakter om införande av det europeiska yrkeskortet för ett särskilt yrke. Kommissionen ska också anta de åtgärder som, med beaktande av särdragen för det berörda yrket, krävs för att garantera en enhetlig tillämpning av bestämmelserna om yrkeskortet. Systemet med yrkeskort införs genom det moderniserade yrkes- kvalifikationsdirektivet. Möjligheten att ansöka om yrkeskort är ett alternativt sätt för enskilda att få sina yrkeskvalifikationer erkända i ett annat land. Ett giltigt yrkeskort har nämligen samma verkan som ett erkännande av yrkeskvalifikationer, se avsnitt 8.3.1. Ansökan om yrkeskort görs antingen för tillfälligt tillhandahållande av tjänster eller för etablering i en annan stat. Beroende på varaktighet och karaktär på den yrkesverksamhet som den enskilde vill utöva gäller olika förfaranden. För sådana yrkeskort som avser tillfällig verksamhet inom andra yrkesverksamheter än sådana som har konsekvenser för säkerhet Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. och folkhälsa, är det yrkesutövarens ursprungsstat som både mottar ansökan, prövar denna och utfärdar yrkeskortet. Detsamma gäller i fråga om yrkeskort för tillfällig verksamhet inom de hälso- och sjukvårdsyrken som omfattas av den automatiska ordningen för erkännande utifrån samordnade minimikrav på utbildningen, förutsatt att yrkesutövarens kvalifikationer är sådana som enligt bilaga V till direktivet ska erkännas automatiskt. Ursprungsstaten ska således pröva ansökan och utfärda yrkeskort 1.för tillfälligt tillhandahållande av tjänster inom ett hälso- och sjukvårdsyrke som erkänns automatiskt, förutsatt att yrkesutövarens yrkeskvalifikationer finns i bilaga V, och 2.för tillfälligt tillhandahållande av tjänster inom ett yrke som inte har med vare sig säkerhet eller hälso- och sjukvård att göra. När det gäller yrkeskort för etablering eller för tillfälliga tjänster inom säkerhet eller hälso- och sjukvård (och som inte omfattas av automatiskt erkännande) lämnas ansökan till den behöriga myndig- heten i ursprungsstaten, men det är det mottagande landets myndighet som prövar ansökan och utfärdar yrkeskortet. Således ska ursprungsstaten till den mottagande staten vidarebefordra en ansökan som avser yrkeskort 1.för etablering, oavsett yrke, 2.för tillfälligt tillhandahållande av tjänster inom ett säkerhets- yrke, 3.för tillfälligt tillhandahållande av tjänster inom ett hälso- och sjukvårdsyrke som erkänns automatiskt, om sökandens yrkes- kvalifikationer inte återfinns i bilaga V, och 4.för tillfälligt tillhandahållande av tjänster inom ett annat hälso- och sjukvårdsyrke, dvs. ett yrke som inte alls omfattas av ordningen för automatiskt erkännande. I de sistnämnda fallen är det alltså den mottagande staten som ska pröva ansökan och bevilja den om förutsättningarna är uppfyllda. Yrkeskortet ger i dessa fall heller ingen automatisk rätt att utöva yrket i fråga.50 Även andra förekommande krav för utövande av 50 Förutsatt att sådana övriga krav som ställs för etablering förelåg innan systemet med yrkeskort togs i bruk för berört yrke, se artikel 4a.5. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. yrkesverksamheten måste alltså uppfyllas och kontrolleras. Vid etablering kan det dessutom krävas att legitimation eller annat behörighetsbevis utfärdas innan yrkesutövning får ske, förutsatt att ett sådant krav fanns redan innan yrkeskort infördes för yrket i fråga. Någon prövning av om andra krav än sådana som avser yrkeskvalifikationer är uppfyllda, t.ex. avseende språkkunskaper, får dock inte ske inom ramen för prövningen av ansökan om yrkeskort. Prövningen av i vad mån kvalifikationerna får anses vara likvärdiga dem som krävs i ska göras separat och avslutas innan andra förekommande krav prövas. En fördel med yrkeskort, i jämförelse med den sedvanliga erkännandeprocessen, är att det är yrkesutövarens ursprungsstat som kontrollerar i vad mån ansökan är komplett och intygen är äkta. Myndigheten i den mottagande staten behöver därigenom inte kontrollera sådana intyg de som utgångspunkt har sämre förutsättningar att känna till. Den enskilde kan även antas ha lättare att kommunicera med sin ursprungsstats myndighet än med en myndighet i ett annat land. Kommissionen har befogenhet att närmare reglera förfarandet kring yrkeskortet, t.ex. hur betalningar ska göras och behandlas. Eventuella avgifter som kan krävas för yrkeskortet ska enligt direktivet vara rimliga och proportionella, överensstämma med medlemsstaternas kostnader och får inte avskräcka aktörer från att ansöka om yrkeskort. Rimligtvis torde avgiften under alla för- hållanden inte kunna överstiga vad som krävs för erkännande i enlighet med den sedvanliga erkännandeprocessen i landet. Enligt utredningens mening bör en ansökan om yrkeskort ske elektroniskt. Detta bör anges i den nya förordningen. Enligt artikel 4b.1 ska ursprungsmedlemsstaten göra det möjligt för en innehavare av en yrkeskvalifikation att ansöka om ett europeiskt yrkeskort genom ett online-verktyg, vilket ska tillhandahållas av kommissionen. Detta online-verktyg ska automatiskt skapa en IMI-akt för den sökande i fråga. Så snart kommissionen har presenterat detta online-verktyg bör därför detta verktyg göras allmänt tillgängligt via Universitets- och högskolerådets webbplats och via den gemensamma kontaktpunkt som administreras av . För ett fullständigt genomförande av direktivet krävs att direktivets bestämmelser rörande yrkeskortet genomförs , trots att det ännu inte har fattats beslut om vilka yrken som eventuellt kan bli aktuella. Beslut i form av genomförandeakter är Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. en förutsättning för att systemet med yrkeskort ska kunna tillämpas. Utredningen förslår därför att direktivets bestämmelser om yrkeskort förs in i lagen och förordningen, men att dessa reglers tillämpning villkoras med att kommissionen antar genom- förandeakter för de yrken som ska omfattas av systemet. Med denna lösning bedömer utredningen att om kommissionen antar genomförandeakter som innebär att systemet om utfärdande av yrkeskort ska börja tillämpas för ett visst yrke, kan de ytterligare författningsåtgärder som krävs vidtas av den myndighet som är behörig att meddela verkställighetsföreskrifter för yrket i fråga. Om yrkeskort skulle införas för ett yrke som inte är reglerat i , bör sådana föreskrifter få meddelas av Universitets- och högskolerådet. Möjligen kan det därutöver krävas förtydligande bestämmelser på förordningsnivå, liksom bestämmelser om avgifter. I avsaknad av genomförandeakter är det hur som helst inte möjligt för utredningen att föreslå några ytterligare åtgärder . Utredningens förslag: Den nya lagen ska innehålla uttryckliga bemyndiganden om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter avseende tillfälligt tillhandahållande av tjänster, erkännande av yrkes- kvalifikationer, europeiskt yrkeskort och språkkontroller avseende hälso- och sjukvårdspersonal. I den nya förordningen ska föreskrivande myndigheter bemyndigas att meddela verkställighetsföreskrifter samt före- skrifter om undantag från rätten att välja kompensationsåtgärd. Universitets- och högskolerådet ska bemyndigas att meddela föreskrifter om yrkeskort avseende i oreglerade yrken, gemensamma utbildningsprinciper och utfärdande av utbild- ningsbevis. Myndigheten för ska bemyndigas att meddela föreskrifter om automatiskt erkännande av yrkes- erfarenhet. ska bemyndigas att meddela föreskrifter om informationsutbyte i . Såväl den nya lagen och förordningen som de berörda sektorsförfattningarna ska förses med upplysningsbestämmelser om att relevanta bestämmelser finns i andra författningar. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Skälen för utredningens förslag Bemyndiganden i den nya lagen Som framgår ovan, avsnitt 8.2, anser utredningen att viss över- gripande normgivning rörande de rättigheter för enskilda som direktivet ger bör ske genom lag, närmare bestämt i den nya horisontella lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Denna lag bör förses med uttryckliga bemyndiganden som tydliggör i vilka avseenden avvikande eller kompletterande bestämmelser kan finnas på lägre normnivå, även om sådana föreskrifter i och för sig hade kunnat meddelas med stöd av de bemyndiganden som redan finns i de lagar som möjliggör yrkesregleringen i sig. Även om den nya lagens bemyndiganden således skulle kunna anses utgöra onödiga dubbleringar, anser utredningen nämligen att fördelarna med tydlighet överväger ur ett användarperspektiv. Utredningen föreslår därför att det i den nya lagen, i anslutning till att en viss fråga behandlas, anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om -tillfälligt tillhandahållande av tjänster, inklusive krav på för- handsunderrättelse och förhandskontroll, -erkännande enligt den generella ordningen, inklusive undantag från lagens bestämmelser om rätt till erkännande, -automatiskt erkännande av yrkeserfarenhet, -automatiskt erkännande på grundval av gemensamma utbild- ningsprinciper, -erkännande av yrkeskvalifikationer genom europeiskt yrkeskort, och -kontroller av språkkunskaper för hälso- och sjukvårdspersonal. Utredningens förslag innebär att bemyndigandena avseende till- fälligt tillhandahållande av tjänster, erkännande enligt den generella ordningen och yrkeskort läggs till grund för bestämmelser i den nya förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer, vilken dock till övervägande delen behandlar frågor som ryms inom regeringens restkompetens. Bemyndigandet avseende automatiskt erkännande av yrkeserfarenhet läggs till grund för en vidare- delegation i den nya förordningen, till förmån för Myndigheten för . På motsvarade sätt ger bemyndigandet avseende Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. gemensamma utbildningsprinciper stöd åt den nya förordningens vidaredelegation till Universitets- och högskolerådet. Såvitt avser bemyndigandet att meddela föreskrifter om språkkontroll av hälso- och sjukvårdspersonal läggs detta, tillsammans med det befintliga bemyndigandet i patientsäkerhetslagen, till grund för en bestäm- melse i patientsäkerhetsförordningen om vidaredelegation till . Bemyndiganden i den nya förordningen Vissa bestämmelser i den föreslagna förordningen är av det slaget att de lika väl hade kunnat meddelas på lägre normnivå, i form av myndighetsföreskrifter. Utredningen har dock valt att föreslå ett genomförande på förordningsnivå vad gäller merparten av de bestämmelser som enligt direktivet ska gälla för alla yrken, dels i syfte att säkerställa en enhetlig tillämpning, dels i syfte att under- lätta en smidig genomförandeprocess. Trots att förordningen av detta skäl är förhållandevis detaljerad kommer det ändå att finnas behov av vissa kompletterande föreskrifter. Utredningen föreslår därför att den nya förordningen ska innehålla normgivningsbemyndiganden för de myndigheter som redan med stöd av yrkesregleringen har rätt att meddela föreskrifter kring ett visst yrke. Dessa föreskrivande myndigheter bör enligt utredningens mening ges rätt att meddela dels de föreskrifter som behövs för tillämpningen av den nya lagen och förordningen (verkställighetsföreskrifter), dels särskilda före- skrifter om undantag från rätten att välja kompensationsåtgärd. Som föreskrivande myndighet för arkitektyrket pekar utredningen ut Universitets- och högskolerådet, som fullgör uppgiften som behörig myndighet för detta oreglerade yrke. Möjligheten att meddela föreskrifter om undantag från huvud- regeln om rätt att välja kompensationsåtgärd beskrivs närmare i avsnitt 8.5.1.2. Det bör noteras att sådana förslag till föreskrifter omfattas av en särskild anmälningsprocedur, se avsnitt 11.2. Behovet av verkställighetsföreskrifter för att det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet ska anses vara fullständigt genomfört torde enligt utredningens bedömning inte vara särskilt stort. Det finns dock vissa detaljer i direktivet som kan förtjäna närmare föreskrifter, anpassade till respektive yrke. Det gäller framför allt artikel ) och h), som egentligen utgör definitioner av Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. begreppen anpassningsperiod och lämplighetsprov, men som i realiteten innehåller materiella bestämmelser som ställer krav på hur myndigheterna ska tillämpa direktivet. För att förfarandet kring erkännande av yrkeskvalifikationer ska fungera i praktiken kan det säkerligen finnas behov av formella föreskrifter om hur ansökan ska gå till, vad den ska innehålla och hur den ska handläggas. I sådana fall kan verkställighetsföreskrifter meddelas med stöd av förordningens bemyndigande. Det finns i detta sammanhang skäl att beakta vad som anges i artikel 50.1, som hänvisar till bilaga VII till direktivet, angående vilka handlingar och intyg som får begäras i samband med en ansökan om tillträde till ett yrke. I fråga om väktare och hälso- och sjukvårdsyrken finns det även anledning att ta hänsyn till vad som anges i artikel 7 i direktivet om vilka handlingar som får krävas i samband med förhandsunderrättelse inför tillfälligt tillhandahållande av tjänster. Om yrkeskort skulle införas, kommer det sannolikt att behövas vissa föreskrifter som kompletterar kommissionens genomförande- akter. Sådana föreskrifter torde enligt utredningens bedömning kunna meddelas i form av verkställighetsföreskrifter, med stöd av bemyndigandet i den nya förordningen. Givetvis kan det dock inte uteslutas att även andra föreskrifter kan komma att vara nöd- vändiga. Universitets- och högskolerådet ska bemyndigas att meddela före- skrifter om yrkeskort avseende i oreglerade yrken, vilket sannolikt kommer att behövas för det fall att yrkeskort införs för sådana yrken. På motsvarande sätt ska Universitets- och högskole- rådet bemyndigas att meddela föreskrifter om gemensamma utbild- ningsprinciper, vilket kan komma att vara nödvändigt om kommissionen beslutar om sådana principer och väljer att delta. Universitets- och högskolerådet bör även bemyndigas att meddela föreskrifter om utfärdande av sådana intyg om utbildnings- bevis som en yrkesutövare behöver för att kunna få sin svenska utbildning erkänd utomlands. Vidare anser utredningen att Myndigheten för bör bemyndigas att meddela föreskrifter om automatiskt erkän- nande av yrkeserfarenhet. Behov av sådana föreskrifter aktualiseras emellertid endast om ett nu oreglerat yrke regleras, genom att det i författning införs krav på kunskap och förmåga av allmän, affärs- mässig eller yrkesmässig art. Slutligen ska bemyndigas att meddela före- skrifter om informationsutbyte i . Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. visserligen redan i förordningen om tjänster på den inre marknaden bemyndigats att meddela föreskrifter om informationsutbyte i . För att det inte ska råda något tvivel om att denna normgivningsmakt även täcker sådant informationsutbyte i som sker som en följd av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet, bör dock bemyndigandet upprepas i den nya förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer. För det fall att exempelvis anser att det behövs föreskrifter med anledning av bestämmelserna i artikel 4e.2–7 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet, utöver dem i IMI-förordningen som redan gäller, kan således sådana före- skrifter meddelas. Föreskrifter med stöd av detta bemyndigande kan även komma att behövas med anledning av artikel 4b.4 i direktivet, beroende på hur kommissionens genomförandeakter utformas. Detsamma gäller vad som anges i artikel 56a.7–8 i direktivet, rörande hanteringen av varningar i . Det finns ett stort antal författningar, inom många olika sektorer, som reglerar utövandet av yrkesverksamhet i . Detta faktum, tillsammans med yrkeskvalifikationsdirektivets sektors- övergripande men mycket detaljerade karaktär, medför ofrånkomligen att regelverket kan uppfattas som komplext och svårtillgängligt.