sou · H2B39 · 2014-02-21 00:00:00 — I remissbehandlingen av förslag tillstyrkte ISF förslaget. Statskontoret ansåg att förslagen behövde belysas ytter- ligare, bl.a. genom en analys av hur risken skulle undvikas att assistansen i högre utsträckning skulle komma att förläggas till tider som gav anordnarna den högsta ersättningen. SKL ställde sig positiva till grundtanken bakom förslaget, dock behöv- des någon kontroll av att den högre ersättningen endast betalades för utförda assistanstimmar där ob-ersättning faktiskt betalats ut. 4.7Förslag om ersättningens konstruktion från Utredningen om assistansersättningens kostnader Utredningen om assistansersättningens kostnader framförde i sitt slutbetänkande (SOU 2012:6 Fusk och felaktigheter med personlig assistans) som sin uppfattning att den nuvarande timschablonens konstruktion är kostnadsdrivande och ger möjligheter till stora vinstmarginaler. Som grund för sin uppfattning framförde utred- ningen bl.a. att avtagande marginalkostnader per beviljad assistans- timme medför starka ekonomiska incitament till att öka beviljade timmar. Det finns, enligt utredningen, flera sätt att skapa stora vinstmarginaler med nuvarande konstruktion. Den effektivaste, enligt utredningen, är att hålla personalkostnaderna nere. Enligt utredningen är det många assistansanordnare som har lägre personal- kostnader jämfört med det som schablonen ger ersättning för, och den rekommendation som vägledning säger, nämligen . Utredningens beräkningar baserades på flera källor, sammantaget utgjorde den genomsnittliga lönekostnaden inklusive olika avgifter till mellan 80–av scha- blonersättningen. En utredning som gjort för företag som ansökt om och bedriver assistansverksamhet visade att personal- kostnaderna uppgick till mellan , vilket även inkluderade annan personal än personliga assistenter. Enligt upp- gifter från 40 kommuner som utredningen tog del av uppgick personalkostnadsandelen i genomsnitt till . Variationen var dock stor, mellan . På grund av att utredningen identifierat timersättningen som kostnadsdrivande skisserades en alternativ utformning av ersätt- ningen, i syfte att stävja efterfrågan på ökat antal timmar. Förslaget till modifierad schablon bestod av tre komponenter, 1) faktiska lönekostnader ersätts 2) kostnader för administration, kompetensutveckling m.m. ersätts med ett belopp beräknat utifrån anställda och arbetande personliga assistenter 3) assistansomkost- nader ersätts med ett belopp per brukare. För att motverka risken för okontrollerade löneökningar före- slog utredningen ett tak för lönekostnaderna. Eftersom kostnader för administration, kompetensutveckling, personalvård m.m. inte påverkas av antalet beviljade timmar utan av antalet anställda personliga assistenter skulle, enligt utredningen, ett schabloniserat belopp per anställd minska incitamenten att öka antalet assistanstimmar. Beloppet borde därför motsvara högst av dagens timersättning, minus assistansomkostnaderna. Assistansomkostnader, dvs. utgifter för den personliga assisten- ten i samband med gemensamma aktiviteter, skulle ersättas med ett schablonbelopp per brukare. Denna komponent skulle enligt utred- ningen kunna baseras på SCB:s årliga undersökning om hushållens utgifter (HUT). Förslaget skulle innebära att skulle behöva uppgifter om vilka som arbetat som personliga assistenter, vilken lön de haft, när och hur många timmar de arbetat för att kunna ersätta faktiska lönekostnader. Dessa uppgifter skulle i sin tur leda till att skulle ha ett bättre underlag för uppfölj- ning, kontroll och revisioner. T.ex. skulle få upp- gifter om dubbel assistans, något som saknas i register . Eftersom faktiska lönekostnader skulle ersättas skulle bedöm- ningen av förhöjt timbelopp kunna utgå, eftersom kompensationen skulle ske automatiskt. Kommunens kostnader vid ordinarie assistents sjukdom skulle ingå i de faktiska kostnader som ersätts. Detta skulle innebära minskade kostnader för kommunerna, både för administration och ersättningen för sjuklön. 4.7.1Yttranden över utredningens förslag ställde sig i sitt yttrande positiva till utred- ningens förslag om ny reglering av schablonersättningen och till- styrkte att förslaget skulle utredas vidare. Den föreslagna modellen, menade , innebar att kostnadsbeloppet skulle bli individuellt framräknat vilket skulle kräva ett utvecklat IT-system. Statskontoret menade att i en vidare utredning av förslaget borde flera aspekter analyseras närmare, särskilt två lyftes som viktiga; förutsättningarna för att kombinera målet om möjligheten att leva som andra med en modell där alla brukare får samma ersätt- ning för assistansomkostnader oavsett hur man väljer att leva sitt liv, och problem förknippade med att regeringen skulle besluta om hur hög lön en assistent skulle få ha och hur hög vinst en anordnare skulle kunna ta ut per anställd assistent. SKL tillstyrkte förslaget i den del i förslaget som avsåg kost- nader för administration m.m. och assistansomkostnader. SKL avstyrkte dock att ersätta faktiska kostnader för den del som avsåg täcka löner för personliga assistenter. För att undvika att en sådan princip blev kostnadsdrivande skulle ett tak för lönekostnad behöva införas, vilket skulle vara komplicerat. Vårdföretagarna avstyrkte förslaget och menade att arbets- marknadens parter sätter nivåerna för löner, inte staten. I stället borde den nuvarande modellen behållas men utvecklas till att bli mer precis och rättvisande i förhållande till faktiska kostnader. Flera remissinstanser menade också att utredningen lagt alltför stor betoning vid fusk i bred mening samt stora vinstmarginaler för privata anordnare som främsta förklaringar till de ökade kost- naderna, när i själva verket orsakerna är mer komplexa än så. 4.8Analys gjord av ISF En analys av timschablonen kon- staterade ISF att det är stora skillnader i kostnadsnivå mellan olika typer av anordnare. Kommuner har generellt högre kostnader i genomsnitt för att utföra personlig assistans jämfört med privata företag som generellt har lägre löner och lägre ersättning för arbete på obekväm arbetstid. Effektiviseringar inom branschen kommer, enligt ISF, inte samhället till del, eftersom schablonen även anpas- sas till anordnare som har de högsta kostnaderna. ISF föreslog i rapporten att konstruktionen av schablonen och kvaliteten i beslutsunderlagen borde ses över för att minska över- kompensationen till företagen. ISF förordade ett ersättningssystem som bättre speglar de faktiska kostnaderna för att anordna person- lig assistans. Den ökade administration som ett nytt system skulle innebära borde, enligt ISF, i detta sammanhang ställas i relation till hur mycket utgifterna skulle minska. ISF ställde sig också kritiska till att schablonen numer avviker från den ursprungliga modellen som var baserad på principen för löner och för övriga kostnader. har övriga kostnader räknats upp så att dessa numer utgör av schablonen. Det kan konstaterats att frågan om assistansens kostnader och ersättning har varit aktuell från efter att reformen genomfördes. Frågan om vad som orsakat att kostnaderna över- stigit de beräkningar som gjordes i samband med att reformen utreddes och genomfördes har pågått . Flera olika för- klaringar har diskuterats, bland dem ersättningssystemets påverkan på kostnaderna. efter att reformen genomfördes övergavs det ursprungliga kostnadsredovisningssystemet, som egentligen inte var ett rent kostnadsredovisningssystem eftersom en stor del av anordnarna redovisade genomsnittliga och inte för varje brukare individuella kostnader. Motivet för att avskaffa kostnadsredovis- ningssystemet var främst administrativa. Det var krävande att hantera kostnadsredovisningen men också att värdera vilka kost- nader som skulle godkännas. Införandet av schablonersättningen genomfördes som en bespa- ringsåtgärd. Det som främst sågs som viktigt för att stoppa kost- nadsutvecklingen var att avskaffa det delade huvudmannaskapet mellan stat och kommun som sågs som en risk för övervältring. Det som har varit föremål för översyn och utredning har varit hur ersättningen bör utformas, vilka kostnader som ska täckas av ersättningen, hur ersättningen ska få användas och hur ersättningen bör beräknas och skrivas upp. Detaljreglering av vilka kostnader som ersättningen ska täcka har också föreslagits men inte genom- förts. Vad gäller utformning av schablonersättningen har flera över- syner föreslagit förändringar i syfte att den bättre ska motsvara faktiska kostnader. Å ena sidan har framförts förslag om att löne- och lönebikostnader ska ersättas mot faktisk kostnad, å andra sidan att schablonen ska differentieras utifrån tidpunkt som assistansen ges eftersom ob-ersättning innebär en högre timkostnad. Att delar av ersättningen inte ska beräknas utifrån antalet beviljade timmar utan ifrån antalet assistenter och antalet brukare har också före- slagits. Att fördelningen av löne- och lönebikostnader och övriga kostnader har förändrats från ursprungliga 87–har också påtalats och det har föreslagits att övriga kostnader ska fastställas till av schablonbeloppet. Något som har haft stor betydelse är införande av köp av assistans som innebär att ersättningen blir en intäkt i ett företags verksamhet. En följd av denna förändring är att så länge som assistans är lämnad och hela beloppet har använts för köp av denna tjänst så kan inte finansiären, dvs. staten, ställa några krav på att delar av ersättningen ska betalas tillbaka. Införande av köp av assistans innebär också att förslag att ersätta faktiska lönekostnader inte är möjligt att genomföra inom ramen för en schablonersättning utan att regleringen av köp av assistans förändras. 5Utvecklingen av assistansersättningen och dess kostnader Sedan assistansreformen genomfördes har verksamheten ökat väsentligt i omfattning, både när det gäller antalet personer som får del av insatsen och den genomsnittliga insatsen per brukare som när det gäller kostnaderna för insatsen. I detta kapitel görs, utifrån tillgängliga data, en översiktlig redo- visning av utvecklingen samt hur insatsen fördelar sig mellan olika brukargrupper och olika anordnare. Tillgången till data om assistansersättningen är begränsad efter- som merparten av hanteringen av förmånen är pappersbaserad. Informationen är därför inte tillgänglig i digital form. Det gäller t.ex. uppgifter om assistanstimmarnas fördelning på grundläggande och övriga behov, uppgifter om assistans som utförs på obekväm arbetstid och väntetid samt förhållandet mellan beviljade och ut- förda assistanstimmar 5.2Utvecklingen av antalet brukare och timmar har antalet brukare som får assistansersättning utveck- lats från drygt 6 000 till närmare 16 2013. En viktig orsak till ökningen är att det tillkommit nya grupper. I diagram 5.1 redovisas hur antalet brukare per åldersgrupp har utvecklats sedan assistansreformen genomfördes. Utvecklingen av assistansersättningen och dess kostnader Av diagrammet framgår bland annat att antalet barn med assistans- ersättning i åldersgruppen 0–har ökat svagt. Antalet brukare i åldrarna 15–har ökat betydligt kraftigare, dock har gruppen minskat något . En annan grupp vars antal har ökat är brukare som är eller äldre. Dessa får sedan en lagändring 2001 behålla den assistansersättning de beviljats innan de fyllde . I diagram 5.2 redovisas antalet brukare i en mer finfördelad ålders- fördelning för . Utvecklingen av assistansersättningen och dess kostnader Diagrammet visar bland annat att antalet brukare har ökat i princip i varje ålderkategori under respektive år. Det är framför allt i de yngsta och de äldsta åldergrupperna som antalet brukare har ökat. I åldergruppen 10–har antalet brukare nästan trefaldigats. En annan åldersgrupp som ökat ungefär lika mycket är brukare i åldersgruppen 60–. Diagram 5.3 visar utvecklingen av det genomsnittliga antalet beviljade timmar och åldersgrupp. Antalet beviljade timmar per person ökar i alla ålderskategorier vid respektive mätpunkt. Störst relativ ökning återfinns i de yngsta och äldsta ålderskategorierna. Generellt verkar det vara så att behovet av antalet timmar ökar i takt med stigande ålder fram till ungefär . Därefter minskar antalet assistanstimmar successivt. Att unga vuxna är i behov av fler timmar än andra grupper kan bero på att dessa brukare generellt sett lever ett mer aktivt liv. Diagram 5.4 redovisar antalet beviljade timmar och person i respektive län . Utvecklingen av assistansersättningen och dess kostnader Variationerna är ganska stora i det genomsnittliga antalet beviljade timmar mellan olika län. Lägst antal timmar per brukare 2013 hade och högst hade . De grundläggande skillnaderna mellan länen kvarstår mellan jämförelseåren. Öknings- takten varierade på länsnivå mellan för de jäm- förda . 5.3Utvecklingen av statens utgifter för assistansersättningen Utgifterna för assistansersättningen har i löpande priser ökat från 1994 till 2013. Ut- gifterna påverkas av antalet brukare, antalet timmar per brukare och ersättning . I diagram 5.5 nedan visas hur dessa tre faktorer utvecklats sedan schablonersättningen infördes . I diagrammet har schablonen fastprisberäknats med konsumtionsindex för omsorg om äldre och funktionshindrade (SCB) med 1997 som basår. Utvecklingen av assistansersättningen och dess kostnader Schablonen har fastprisberäknats med konsumtionsindex för omsorg om äldre och funktionshindrade (SCB). Av diagrammet framgår bland annat att ökningstakten av antalet brukare har avtagit , medan antalet timmar fort- sätter att öka i oförändrad takt. Schablonens nivå ligger tämligen i jämförelse med kostnaderna för annan liknande verk- samhet. De huvudsakliga orsakerna till utgiftsökningen är således ökningen av antalet brukare och av fler beviljade timmar per brukare. 5.4Fördelningen av brukare per typ av anordnare har det skett relativt stora förändringar när det gäller fördelningen mellan olika typer av anordnare av personlig assistans. När schablonersättningen infördes anord- nade kommunerna av brukarnas assistans. Koopera- tiven stod då för och privata anordnare för 25 pro- cent. Resterande brukare var egna arbetsgivare. I diagram 5.6 visas utvecklingen av hur antalet brukare fördelar sig på olika anordnartyper mellan åren 2002–2013. Utvecklingen av assistansersättningen och dess kostnader Diagrammet visar att det vanligaste alternativet bland brukare är att välja en privat assistansanordnare. Antalet brukare som väljer kommunen som anordnare har minskat successivt. Antalet brukare som väljer att själva anordna sin assistans och de som väljer ett brukarkooperativ har varit relativt . Vid utgången av 2013 köpte av brukarna sin assistans av kommunen, av ett privat företag, av ett brukarkooperativ och valde att själva anordna sin assistans. I reformens början bedrevs assistansverksamhet i privat regi oftast på småskalig nivå. verkar flera stora aktörer på assistansmarknaden där ett tiotal företag har fler än 100 brukare, enligt en studie från ISF (Assistansmarknaden, Rapport 2012:12). Diagram 5.7 visar hur andelen brukare hos olika anordnartyper fördelar sig mellan de som har fler respektive färre än . Utvecklingen av assistansersättningen och dess kostnader Av diagrammet framgår att privata företag har flest brukare med fler än . Bland brukarkooperativen och de egna arbetsgivarna finns den största andelen brukare med fler än , men jämfört med kommuner och företag är skillnaden liten. I diagram 5.8 visas andelen brukare per anordnartyp som på grund av särskilda skäl har förhöjt timbelopp. Utvecklingen av assistansersättningen och dess kostnader Andelen brukare med särskilda skäl för förhöjt timbelopp finns i högst grad hos brukarkooperativen. Bland brukare som väljer ett brukarkooperativ har förhöjt timbelopp, varav en dryg tredjedel av gruppen har beviljats det högsta beloppet (över schablonen). Andelen är också något högre bland brukare som valt kommunen som andordnare jämfört med egna arbetsgivare eller brukare som valt att köpa assistans av ett företag. 5.5Nybeviljade och avslutade ärenden I det följande redogörs för utvecklingen av nybeviljade och avslutade assistansersättningsärenden, dvs. inflödet i och utflödet ur förmånen. Antalet nybeviljade ärenden ökade i princip då drygt 1 600 personer nybeviljades assistansersättning. har antalet minskat och varierat kring cirka 1 100 personer . Det är oklart varför antalet nybeviljade ärenden minskar. I diagram 5.10 nedan redovisas antalet avslutade ärenden , uppdelat på avslutsorsak. Utvecklingen av assistansersättningen och dess kostnader Den största förändringen är ökningen av antalet ärenden som avslutas med orsaken annan anledning, detta ökar kraftigt . Ökningen beror på en förändrad redovisning av beslut i IT-system. Majoriteten av besluten som avslutas med orsaken annan anledning ersätts med ett annat beslut för brukaren. Utöver orsaken annan anledning visar diagram 5.10 att antalet brukare som får sin assistans indragen med anledning av att de grundläggande behoven i genomsnitt inte överstiger har ökat kraftigt. Ökningen börjar 2008 och är på en klart högre nivå än i början av perioden. ISF har fått regeringens uppdrag att analysera och bedöma orsakerna till utfall av beslut om assistansersättning (S2011/9765 FST). ISF ska bland annat bland annat redovisa tänkbara orsaker till utvecklingen av assistansersättning, där bland annat antalet nybeviljade och avslutade ärenden är viktiga faktorer. 6Aktörerna och deras roll inom assistansersättning Det finns många olika aktörer som har olika roller när det gäller assistansersättningen – bl.a. statliga myndigheter, t.ex. och , samt kommuner, hälso- och sjukvård och privata aktörer. Alla agerar utifrån sina roller och perspektiv. Ingen aktör har ett övergripande ansvar för assistansersättningen. De olika aktörerna beskrivs i detta kapitel. har två uppdrag inom assistansersättning. Det första handlar om myndighetens relation till brukaren, dvs. att bedöma behovet av ersättning, fatta beslut om den och att följa upp antalet timmar som används samt att ersättningen används i enlig- het med SFB. Det andra uppdraget är att lämna förslag till schablon- belopp. För att beviljas assistansersättning krävs att den sökande omfattas av den svenska socialförsäkringen, tillhör personkretsen och har ett behov av personlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt . Den som har rätt till personlig assistans för sina grundläggande behov, dvs. med person- lig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade, har även rätt till personlig assistans för sina Aktörerna och deras roll inom assistansersättning andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Det finns inga uppgifter om hur assistansen fördelar sig på grundläggande respektive andra personliga behov. Personkretsen består av tre olika grupper. Personkrets ett och två bygger på medicinska diagnoser, medan grupp tre bygger på en funktionsbedömning utan att ta fasta på någon särskild diagnos. Personkretstillhörigheten påverkar inte bedömningen av behovet av assistanstimmar, utan utgör en del av bedömningen av att den sökande har rätt till assistansersättning. Det finns stora skillnader i behov inom de olika grupperna, dvs. det finns inget direkt samband mellan personkretstillhörighet och behovet av stöd. På samma sätt som personkretstillhörighet inte styr det beviljade antalet timmar, gör inte heller diagnosen det, utan det är den enskildes behov av stöd av en annan person som är avgörande för hur många timmar som beviljas. Med hänsyn till att det är behovet av stöd som styr, och behoven kan vara olika för olika personer, kan personer med samma diagnos beviljas olika antal assistanstimmar. utreder ansökningar om assistansersättning. I dessa utredningar tar myndigheten bl.a. in medicinska underlag och använder sig av ett behovsbedömningsstöd för bedömningen1. har alltid ett personligt möte med den sökande vid nyansökan, ett möte som kan ske i hemmet eller på annan plats. Vid omprövningar görs en bedömning av om uppgifterna ska hämtas in på ett annat sätt, t.ex. via telefonkontakt. Medicinska underlag behövs för att bedöma om den sökande tillhör personkretsen, samt om han eller hon på grund av en stor och varaktig funktionsnedsättning behöver hjälp med sina person- liga behov. Med andra ord som underlag för att bedöma om den sökande har rätt till assistansersättning. Med hänsyn till att assistansersättning inte får lämnas för sjukvårdande insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen kan det även finnas behov av medicinska underlag för att veta att det stöd som brukaren är i behov av kan bedömas som egenvård och inte hälso- och sjukvård. Myndighetens behovsbedömningsstöd är ett strukturerat sätt att ställa frågor till den sökande. Stödet har tagits fram för att öka likformigheten i bedömningen hos , och går ut på att myndighetens handläggare ska ställa samma frågor till alla personer som söker ersättningen. Frågorna rör bl.a. den sökandes 1 vägledning 2003:6 om assistansersättning, version 12, Behovsbedöm- ningsstöd för assistansersättning. Aktörerna och deras roll inom assistansersättning sociala situation, om den sökande får något av sina behov tillgodo- sedda på annat sätt, samt vilka personliga behov som den sökande bedömer att hon eller han behöver hjälp med. Den sökande får även uppskatta antalet timmar som han eller hon behöver hjälp, inklusive om det krävs dubbel assistans. Bedömningen av hur många timmar som beviljas utgår från den sökandes svar på frågorna, samt en bedömning av andra underlag som har kommit in, t.ex. medi- cinska underlag. Rätten till assistansersättning ska omprövas när förflutit från senaste prövningen och vid väsentligt förändrade förhållanden. Tvåårsomprövningen är enligt vägledning2 förut- sättningslös och tar ställning till om grundförutsättningarna för rätten till assistansersättning fortfarande finns utifrån de lagar och regler samt rättspraxis som gäller för prövningen. Det innebär att omprövningen kan leda till såväl färre som, efter ansökan, fler beviljade timmar. I en undersökning gjord av ISF ledde av de undersökta besluten vid tvåårsomprövningar till att fler assistanstimmar beviljades. Drygt en tredjedel av besluten ledde till oförändrade beslut och en femtedel ledde till en minskning av antalet beviljade timmar (Tvåårsomprövningar av assistansersättning, Rapport 2012:13). Om behovsbedömning resulterar i ett beslut om rätt till assistansersättning anges i beslutet antal beviljade assistanstimmar för , som längst . Om gör bedömningen att brukaren under sin dygns- vila behöver ha en person tillgänglig i väntan på att ett hjälpbehov uppstår beviljas väntetid . Om brukaren behöver en person som finns till förfogande, men som kan finnas på en annan plats, exempelvis i sitt hem, i väntan på att ett hjälpbehov uppstår beviljas tid för beredskap. En timmes väntetid motsvarar en fjärde- dels assistanstimme och en timmes beredskap motsvarar en sjunde- dels assistanstimme (6 § föreskrifter [RFFS 1993:24]). Varje assistanstimme ersätts med schablonbeloppet eller med ett förhöjt timbelopp. Beloppet betalas ut till brukaren, eller om bruk- 2 vägledning 2003:6 om assistansersättning, version 12, s. 252 ff. Aktörerna och deras roll inom assistansersättning aren så begär till en kommun eller till någon annan som har till- stånd att bedriva assistansverksamhet. Assistansersättningen kan i vissa fall, utan att brukaren begär det, betalas ut till kommunen eller till en annan person. Det är i praktiken väldigt ovanligt att ersättningen betalas ut direkt till brukaren. Begäran om att ersätt- ningen ska betalas ut till en annan ska vara skriftlig. Om begäran avser utbetalning till en anordnare ska brukaren bifoga ett skriftligt avtal mellan de två parterna och personnummer alternativt organisa- tionsnummer för anordnaren.