sou · H2B321 · 2014-04-10 00:00:00 — I regeringens bredbandsstrategi anges därför att det finns behov av riktade insatser för att hushåll och företag som finns i de mer glesbefolkade delarna av landet ska få liknande möjligheter som i övriga delar av landet. Regeringen gör därför satsningar på bredband i områden där utbyggnad inte bedöms kunna ske på marknadsmässiga grunder. Europeiska kommissionen anger i Gemenskapens riktlinjer för tillämpning av reglerna för statligt stöd på snabb utbyggnad av bredbandsnät (2009/C 235/04) att statliga stödåtgärder kan vara effektiva verktyg för att nå mål av allmänt intresse under vissa förhållanden. Statligt stöd kan användas för att korrigera mark- nadsmisslyckanden och på så sätt få en marknad som fungerar bättre och därmed en ökad konkurrenskraft. Detta gäller enligt kommissionen särskilt inom bredbandsområdet som ett medel för att minska skillnaderna i tillgång till bredband mellan olika områ- den och regioner. Det är dock viktigt med garanter för att det stat- liga stödet inte tränger undan marknadsinitiativ. Målet med statligt stöd inom bredbandsområdet är att se till att det leder till bättre och snabbare bredbandstäckning än vad som hade varit fallet utan stöd. –2007 fanns det i ett nationellt bredbandsstöd för kompletterande utbyggnad av it-infrastruktur där marknaden inte bedömdes kunna bygga ut på kommersiell grund. har det genomförts flera riktade insatser i form av förstärkning av bredbandsåtgärder genom kanalisationsstöd och medfinansieringsmedel. Med hjälp av EU-medel och offentlig med- finansiering finns det möjlighet att stödja bredbandsutbyggnad även via landsbygdsprogrammet samt via regionala strukturfonds- program i vissa programområden. Tillsättandet av en utredning I bredbandsstrategin anges att en utvärdering av strategin bör ske för att det ska finnas möjlighet att vid behov göra eventuella juste- ringar. Regeringens bredbandsstrategi ligger fortsatt fast. Det riksdags- bundna målet för tillgänglighet och bredbandsstrategins mål som säger att av alla hushåll och företag bör ha tillgång till bredband om minst /s gäller fortfarande. Däremot har bredbandsstrategins mål redan uppnåtts. Enligt Post- och uppföljning av regeringens bredbandsstrategi , hade av alla hushåll och företag i tillgång till bredband om minst /s . Eftersom delmålet uppnåddes och det har gått bredbandsstrategin beslutades, finns det anledning att göra en uppföljning av hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbands- strategi. För att främja bredbandsutbyggnad bör en närmare analys även göras inom bredbandsstrategins insatsområden Offentliga aktörer på marknaden samt Bredband i hela landet. Kommunerna är en viktig offentlig aktör i arbetet med bred- bandsutbyggnad och det finns därför behov av att analysera bety- delsen av de olika roller kommunerna kan ha i bredbandssamman- hang. Stöd till bredbandsutbyggnad är en del av strategin och syftar till att skapa förutsättningar för bredband i hela landet. En analys bör göras av stödhanteringen med utgångspunkt i nu gällande organisationsstruktur, för att säkerställa att stöden gör största möjliga nytta. En särskild utredare ska göra en utvärdering av bredbandsstrategin för . Huvuduppdraget för utredaren är att följa upp hur till- gången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i rege- ringens bredbandsstrategi samt i förhållande till den digitala agendan för . Utredaren ska även göra en närmare analys av insatsområdena Offentliga aktörer på marknaden och Bredband i hela landet. I uppdraget ingår inte att analysera bredbandsstrategins insats- områden Fungerande konkurrens, Frekvensanvändning och Drift- säkra elektroniska kommunikationsnät. Utredarens fokusområden anges nedan. Post- och uppföljning av regeringens bredbands- strategi visar att bredbandsmålet redan är uppnått. kvarstår att nå målet om att av alla hus- håll och företag i bör ha tillgång till bredband om minst /s . Till detta kommer målen i den digitala agendan för , som uttrycker att alla i bör ha tillgång till grundläggande bredband och en strävan att uppnå att alla i har tillgång till internethastigheter på över /s samt att av de europeiska hushållen abonnerar på internetförbindelser på över /s . Bredbandsstrategin för syftar till att möjliggöra för marknaden att åstadkomma den angivna tillgången till bredband genom investeringar i både fasta och mobila nät, så att alla hushåll och företag får goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via internet. Utvecklingen av bredband drivs av en ökad efterfrågan på tjänster som kräver högre kapacitet och av konkurrensen mellan olika aktörer på marknaden. Det är i första hand marknaden som ska göra investeringar i infrastruktur. Statens roll är att se till att marknaden fungerar effektivt och att marknadsaktörerna ges förutsättningar för sin verksamhet genom lämplig reglering. För att även de hushåll och företag som finns i mer glesbefolkade delar av landet ska få liknande möjligheter som i mer tätbebyggda områden, finns ibland behov av ytterligare riktade insatser t.ex. i form av stöd till bredbandsutbyggnad. Att redan nu i princip hälften av hushåll och företag har tillgång till bredband med hög överföringshastighet är positivt. Det innebär dock inte att utbyggnaden nödvändigtvis kommer att gå lika snabbt . Det är viktigt att redan nu försöka förutse vilka utmaningar som kan uppstå i samband med utbyggnaden. följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbandsstrategi, kartlägga hur tillgången till bredband med hög överförings- hastighet har uppnåtts med hänsyn till investeringar av mark- nadens aktörer, befintliga statliga stöd för bredbandsutbyggnad samt regionala och lokala initiativ, kartlägga vilka förutsättningar som har påverkat utbyggnaden av bredband med hög överföringshastighet i glest bebyggda områden, utreda hur man, baserat på förvärvade erfarenheter, kan arbeta mer effektivt för att samordna efterfrågan av bredband i lands- och glesbygder för att underlätta marknadsmässig utbyggnad, och vid behov föreslå justeringar av bredbandsstrategin för att uppnå målen. Syftet med eventuella justeringar ska vara att möjliggöra för marknaden att åstadkomma den täckningsgrad för bredband som anges i målen för bredbandsstrategin. Alla ovanstående punkter ska utredas både i relation till målen som anges i den svenska bredbandsstrategin och i förhållande till målen som anges i den digitala agendan för . Offentliga aktörer på marknaden Offentliga aktörer, det vill säga staten, landstingen och kom- munerna, har en betydande roll på bredbandsmarknaden som allt från ägare till mark och infrastruktur för bredband, användare av it och bredbandstjänster till ansvariga för regional och lokal planering och utveckling. Huvudregeln är att offentliga aktörer inte ska bedriva kommersiell verksamhet i konkurrens med privata aktörer, då detta riskerar att snedvrida konkurrensen. I vissa fall kan dock det offentliga inslaget vara berättigat, till exempel då allmänna intressen inte kan tillgodoses av marknadens aktörer. De olika kommunala förvaltningarna, de kommunalt ägda stads- näten, energibolagen och bostadsbolagen är tillsammans aktörer på bredbandsmarknaden i flera avseenden. En av kommunernas nyckel- roller är att de kontrollerar tillträdet till mark och ger tillstånd till operatörer att anlägga nät och beslutar om vissa villkor för detta. Många kommunala stadsnät erbjuder, beroende på affärs- modell, allt från svart fiber till olika grossisttjänster för andra operatörer av bredbandstjänster. Kommuner har även en viktig roll som planerare, initiativtagare och samordnare av olika aktiviteter på Dessutom är kommunernas bostadsbolag stora bredbandskunder. I den nya (2010:900) som trädde ikraft infördes en bestämmelse som innebär att kom- munerna har en skyldighet att ta hänsyn till behovet av elektronisk kommunikation i översikts- och detaljplanearbetet. Kommunerna har möjlighet att ställa krav på samordning och sam- förläggning när en aktör planerar att genomföra infrastruktur- investeringar. har i rapporten heter med bredbandskanalisation – Nytta, modeller och förslag på främjande åtgärder, PTS-ER-2011:26 (dnr N2011/7075/ITP) lämnat ett flertal förslag som kan hjälpa till att främja mer samför- läggning, sambyggnad och samutnyttjande av kanalisation. Ett av förslagen är att inrätta en modell med ett (). Modellen innebär att ICH bekostar samförläggning av tomrör för bredband när det läggs ner annan infrastruktur, det vill säga står för den merkostnad som uppstår för att lägga ner tom- röret. Om en teleoperatör sedan utnyttjar röret för att dra fiber, betalar operatören en del till ICH och en del till den aktör som har gjort nedläggningen av tomröret. Utredaren ska mot denna bakgrund utreda hur kommuners agerande som markägare, ägare av bred- bandsinfrastruktur och bostadsägare påverkar bredbandsut- byggnaden samt föreslå eventuella förändringar som bidrar till att nå bredbandsmålen, och utreda möjligheterna att inrätta ett ICH enligt Post- och tele- styrelsens förslag, med fokus på organisation, finansiering, kriterier för enskilda investeringar i kanalisationssträckningar och ICH:s mäklarroll. I denna del ska risker som kan ha en negativ inverkan på utvecklingen av en väl fungerande konkurrens på marknaden särskilt beaktas. Om utredaren anser att en annan lösning i syfte att främja samordning och samförläggning för bredbandsutbyggnad är lämpligare, ska utredaren ge förslag på en sådan lösning. Bredband i hela landet Tillgången till bredband är över lag god i , men det finns skillnader. Tillgången och valfriheten är större i mer tätbebyggda områden och mer begränsad på landsbygden. Det finns även områden som saknar tillgång till bredband eller har bredband med låg kapa- citet och kvalitet. Då statens huvudsakliga roll är att få marknaden att fungera effektivt genom att ge marknadsaktörerna goda förut- sättningar för sin verksamhet, fokuserar regeringen på att stimulera de drivkrafter som finns och skapa goda förutsättningar för samt- liga aktörer att samverka och investera i bredband. Regeringen ser positivt på det engagemang, den kompetens och den drivkraft som finns i landet hos enskilda, företag, lokala organisationer och kom- muner för att få tillgång till bredband. Regeringen har därför inrättat Bredbandsforum som verkar för dialog och samverkan om tillgång och utbyggnad av bredband. För att även de hushåll och företag som finns i mer gles- befolkade delar av landet ska få liknande möjligheter som i mer tät- bebyggda områden, finns ibland behov av ytterligare riktade insatser t.ex. i form av stöd till bredbandsutbyggnad. Utredning av stöd som kan användas till bredbandsutbyggnad är mottagare av EU-stöd som distribueras både via strukturfondsprogram och via landsbygdsprogrammet. Det finns möjligheter att i delar av landet nyttja stöd inom vissa regionala strukturfondsprogram och stöd inom landsbygdsprogrammet för bredbandsutbyggnad. Utöver detta finns nationella statliga stöd- former, såsom stöd till anläggning av kanalisation, samt stöd till med- finansiering av kanalisation och landsbygdsprogrammet. Begreppet statligt stöd omfattar också regionala och kommunala stöd. Det finns även medel inom den regionala tillväxtpolitiken som kan användas för bredbandsinsatser i form av medfinansiering av struktur- fonderna. Nedan följer en kort genomgång av de möjligheter till stöd för utbyggnad av bredband som finns tillgängliga . Landsbygdsprogrammet: ansvarar för att hålla samman landsbygdsprogrammet och medel tillförs av EU. Tanken med landsbygdsprogrammet är att stärka utvecklings- kraften på landsbygden och att inom bredbandsområdet stödja lokal utveckling genom småskaliga projekt. Kanalisationsstöd: i län är koordinerande aktör. Länsstyrelser och i vissa fall regionförbund har ansvar för att sköta handläggningen av stödet. Stödet syftar till att anlägga kanalisa- tion för it-infrastruktur i samband med att grävningar görs för att anlägga annan infrastruktur. har möjlighet att medfinansiera kanalisationsprojekt. Strukturfonderna: omfattas av två strukturfonder som finansieras med EU-medel – Europeiska regionala utvecklings- fonden (ERUF) som syftar till att minska den regionala obalansen inom EU och Europeiska socialfonden (ESF) som är inriktad mot att främja sysselsättning. För vidkommande finansierar ERUF åtta regionala strukturfondsprogram och ESF ett nationellt program i . Medel från programmen måste alltid kombineras med nationell offentlig medfinansiering, där man kan använda sig av bland annat regionala tillväxtmedel. Regionala tillväxtmedel: Resurser som kommer från anslaget Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 och hanteras av och aktörer med regionalt tillväxtansvar, dvs. region- förbund, länsstyrelser och landsting. Medlen syftar till att främja lokal och regional tillväxt. Post- och medfinansieringsmedel: Statliga medel som tilldelas för att användas till offentlig med- finansiering av landsbygdsprogrammet och kanalisationsstödet. För att kunna använda stöd för bredbandsutbyggnad så effektivt som möjligt finns det behov av en samsyn, kontinuitet och fram- förhållning kring vad stöden ska användas till och hur de ska hanteras när det gäller allt från anmälan av stödet till enskilda projektansökningar om stöd. Eftersom stöden är fördelade på olika myndigheter, som i sin tur har olika uppdrag, kan det finnas behov av att tydliggöra om det med utgångspunkt i den nuvarande organisationsstrukturen finns behov av en mer enhetlig stödhantering. Stöden från EU är under omförhandling och en ny programperiod inleds 2014, vilket kan medföra nya eller ändrade former av stöd som kan användas till bredbandsutbyggnad. Som en del av den strategiska inriktningen av genomförandet i nästa programperiod kommer på nationell nivå att träffa en partnerskapsöverenskommelse med Europeiska kom- missionen. I överenskommelsen ska det framgå hur prioriteringarna för det, på EU-nivå, gemensamma strategiska ramverket ska tillämpas på nationell och regional nivå. kartlägga den nationella hanteringen av olika stöd till bred- bandsutbyggnad –2012 och hur stöd- givningen förhåller sig till nationella och regionala mål och strategier inom it-politiken, utreda hur många hushåll och företag som har fått tillgång till bredband genom stöden, samt vem som har varit mottagare av stöden, värdera om samhällsnyttan av stöden har stått i proportion till kostnaderna, analysera om det finns behov av en mer enhetlig stödhantering, till exempel gemensamma riktlinjer, för att underlätta ansök- ningsprocessen och säkerställa att stöden gör största möjliga nytta med utgångspunkt i den nuvarande organisationsstruk- turen, se över behovet av strategier på länsnivå för bredband som bland annat prioriterar hur och var statliga stödmedel till bredbands- utbyggnad bör användas, och föreslå eventuella förändringar som kan effektivisera stöd- hanteringen och säkerställa att stöden gör största möjliga nytta. Hänsyn ska tas till pågående EU-förhandlingar om kommande stöd till bredband, till EU:s riktlinjer för tillämpning av reglerna för statligt stöd på snabb utbyggnad av bredbandsnät och till de regelverk som gäller för respektive stödform. I förhållande till strukturfondsprogrammen och landsbygdsprogrammet ska för- ankring även ske i det förberedande arbetet för genomförande av nästa programperiod. Den svenska modellen för hantering av stöd till bredbandsutbygg- nad är i första hand en regionalt och lokalt styrd modell. Det inne- bär att det främst är kommuner eller mindre lokala samman- slutningar som på eget initiativ ansöker om stöd för bredbands- utbyggnad. För att få ett bredare perspektiv på för- och nackdelar med hur den svenska modellen är uppbyggd och fungerar i praktiken, är det intressant att göra en internationell jämförelse. har en modell som, till skillnad från den svenska modellen, är mer centralt styrd. Utredaren ska därför göra en jäm- förelse mellan de modeller för hantering av stöd till bredbands- utbyggnad som finns i och och peka på för- och nackdelar med respektive modell. Eftersom är ett land med likartad demografi och geografi som och även har en liknande struktur på telekommarknaden, lämpar sig en jämförelse mellan dessa länder särskilt väl. Det finns även utrymme för utredaren att göra jämförelser med ytterligare modeller för att få fram ett bredare underlag. Utredaren är fri att behandla andra frågeställningar som bedöms vara relevanta för uppdragets genomförande. Utredaren ska under utredningen på lämpligt sätt tillvarata de kunskaper och den erfarenhet som finns hos , , , , Lant- mäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndig- heten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, i län, Kommuner och Landsting, Bredbandsforum och . Vid behov bör utredaren även ha en dialog med Samverkansgrupp för bredband, Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) samt Post- och tele- styrelsen gällande regeringsuppdraget att genomföra en studie om utveckling av Ledningskollen för samförläggning och med andra relevanta aktörer på marknaden. Vid utvärdering av tidigare stöd ska utredaren beakta genomförda uppföljningar och utvärderingar samt relevant följeforskning i de regionala strukturfondsprogrammen. Utredaren ska beakta Post- och rapporter Upp- följning av regeringens bredbandsstrategi, PTS-ER-2012:18 (dnr N2012/2850/ITP), PTS bredbandskartläggning 2011 – En geo- grafisk översikt av bredbandstillgången i , PTS-ER-2012:11 (dnr N2012/1511/ITP), Affärsmöjligheter med bredbandskanali- sation – Nytta, modeller och förslag på främjande åtgärder, PTS- ER-2011:26 (dnr N2011/7075/ITP) samt andra relevanta rapporter från och Bredbandsforum. Utredaren ska även beakta Europeiska kommissionens förväntade lagstiftnings- förslag om minskning av kostnaderna för utbyggnad av bredband, relevanta internationella erfarenheter samt de remissvar som lämnats gällande Post- och . Vid behov ska utredaren bilda en referensgrupp bestående av företrädare för marknadens aktörer, offentlig sektor och intresse- organisationer. Utredaren ska analysera de förslag på åtgärder som lämnas och föreslå finansiering om förslagen innebär en kostnadsökning eller intäktsminskning för staten, kommunerna eller landstingen. Enligt 14 kap 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret, ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslagen särskilt redovisas. Konsekvensanalysen ska göras med utgångspunkt i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska i analysen även beakta förslagens effekter på t.ex. resursanvändning, avfall och klimat. Utredaren ska lämna ett delbetänkande med resultaten av utred- ningen när det gäller stöd som kan användas till bredbandsutbygg- nad samt den internationella jämförelsen . Uppdraget ska slutredovisas . Utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin (N 2012:06) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att en särskild utredare ska göra en utvärdering av regeringens bredbandsstrategi (dir. 2012:123). Utredarens huvudsakliga uppgift är att göra en uppföljning av hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen som anges i regeringens bredbandsstrategi och i den digitala agendan för . Utredaren ska även göra en närmare analys av bredbandsstrategins insatsområden Offentliga aktörer på marknaden och Bredband i hela landet. Enligt direktiven ska uppdraget redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . redovisades denna utrednings delbetänkande, Effek- tivare bredbandsstöd. I denna bilaga sammanfattas delbetänkandets förslag. Förslagen i delbetänkandet syftar till att hantera nuvarande och potentiella problemområden, avseende regelverk, styrning och upp- följning, samordning och legitimitet. Vår bedömning är att dessa förslag främjar en mera effektiv hantering av frågor om bredbands- stöd i , på alla organisatoriska nivåer, vilket i sin tur möjlig- gör ett mera effektivt arbete för att nå målen i regeringens bred- bandsstrategi. Förslagen riktar sig till aktörer på nationell och regional nivå. Vår ambition har varit att föreslå åtgärder som inte medför att byalagens engagemang i bredbandsutbyggnad minskar, även om vi föreslår något striktare nationella styrformer än vad som för när- varande föreligger. Vi bedömer också att våra förslag, som syftar till tydlighet och enkelhet, främjar ett lokalt engagemang och aktiva byalag. Förslag gällande den nationella nivån Förslag: Nya förordningar tas fram för samtliga stödprogram. Förordningarna uppdateras i linje med kommissionens nya rikt- linjer och införlivar de förslag som lämnas i detta delbetänkande. Det finns ett behov av nya, uppdaterade förordningar för samtliga program för statligt stöd till bredbandsutbyggnad i . Detta är dels en följd av att kommissionen har tagit fram nya riktlinjer för bredbandsstöd, vari trådlös bredbandsinfrastruktur ingår under vissa förutsättningar, men det finns också andra orsaker till att en uppdatering är nödvändig. Ett viktigt skäl är att det finns flera olika stödprogram i , vilket medför att det är viktigt att göra tillämpningen av de olika förordningarna så enkel och tydlig som möjligt, genom att så långt möjligt ha samma innehåll och prin- ciper. Förslag: PTS tar fram nationella riktlinjer för öppenhet i näten, marknadsanalys, prissättning, robusthet och driftsäkerhet, samt affärsmodeller. Dessa riktlinjer ska vara tillämpliga för samtliga stödprogram. Det finns ett behov av tydliga nationella riktlinjer i ett antal mycket viktiga delar av hanteringen av bredbandsstödet. Efterfrågan finns egentligen på alla organisatoriska nivåer. Kommissionen och rege- ringen har ett intresse av att övergripande riktlinjer tillämpas på ett klokt sätt. De regionala aktörerna är i behov av stöd när det gäller tolkning av existerande regelverk. Mottagarna av stöden, inte minst byalagen, har ett behov av riktlinjer som förenklar deras vardag och som på ett tydligt sätt visar hur de ska hantera vissa komplicerade områden. När det gäller hantering av marknadsanalyser har vi övervägt var ansvaret för marknadsanalyserna ska ligga. Vår bedömning är att ansvaret även fortsättningsvis bör ligga på mottagarna av stöd, mot bakgrund av att det är stödmottagarna som kan bli återbetalnings- skyldiga om det visar sig att projekten har fått statligt stöd på ett sätt som strider mot kommissionens riktlinjer. Vi ser dock att utförandet av marknadsanalyser bör ligga på regional nivå (läns- styrelse) och att stödmottagarna i samband med ansökan om stöd godkänner den marknadsanalys som har genomförts. Som utgångs- punkt för marknadsanalyserna används PTS riktlinjer, vilka tydlig- gör en metodik för analysen. Vi bedömer att PTS kan ta fram nationella riktlinjer som kan börja gälla . Det bör framgå i nya, uppdaterade stödförordningar att PTS har detta ansvar, för att säkerställa att riktlinjerna får en stabil rättslig grund. Det bör också tydliggöras genom förordning inom vilka områden PTS ska fastställa riktlinjer samt formerna för fastställandet. PTS bör ta fram riktlinjerna i dialog med berörda nationella och regionala aktörer. Förslag: PTS hanterar nationell uppföljning (inklusive progno- ser) av bredbandsstödet. Detta avrapporteras till rege- ringen, och kan lämpligen ske i samband med den årliga uppfölj- ningen av bredbandsstrategin. Uppföljningen ska beskriva, i kvalitativa och kvantitativa termer, hur bredbandsstödet har bidragit till målen i bredbandsstrategin och hur det finansiella utfallet av bredbandsstödet har blivit. I egenskap av ansvarig myndighet för nationella riktlinjer och nationell uppföljning ska PTS biträda regeringen i frågor som rör bredbandsstöd, till exempel i notifieringsärenden.