sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — Utan bestämmelsen skulle detta exempelvis kunna inträffa om samtliga insättningar som faller under insättnings- garantins maximala ersättningsbelopp överförs till ett broinstitut medan de som överstiger det maximala ersättningsbeloppet lämnas kvar i institutet under resolution. Eftersom insättningarna i det nya institutet kommer att omfattas av insättningsgarantin, skulle insätt- arna få ett skydd som överstiger det maximala ersättningsbeloppet om även de insättningar som kvarlämnas omfattades av insättnings- garantin. För att insättarna inte ska riskera att få ett sämre skydd är dock en förutsättning att samtliga garanterade insättningar i institutet under resolution överförs till det nya institutet. Om en sådan över- föring av garanterade insättningar inte sker, eller bara görs till viss del, bör insättningsgarantin fortsatt gälla för de garanterade insätt- ningar som kvarlämnas i institutet under resolution. 21.5Lånemöjligheter för resolutionsreserven och stabilitetsfonden Både insättningsgarantin och stabilitetsfonden har en obegränsad kredit hos . Syftet med krediterna är att säkerställa att staten ska kunna fullgöra sina (beslutade) åtagande i samband med en finansiell kris. Kommittén konstaterade i vårt delbetänkande att en motsvar- ande kreditmöjlighet bör införas för den gemensamma bankkris- reserv som kommittén förordade. Vi gjorde bedömningen att krediten åtminstone bör kunna utnyttjas för att täcka infriande inom insättningsgarantin. I fråga om stödlagsåtgärder tog inte kommittén ställning till en fortsatt obegränsad kreditmöjlighet utan aviserade att vi skulle återkomma till den frågan i slut- betänkandet. Som framgått ovan avviker slutbetänkandets förslag från del- betänkandets i och med att det innefattar tre finansieringsarrange- mang i stället för ett. Dels inrättas en ny resolutionsreserv som ska användas för finansiering av resolution, dels behålls de nuvarande stabilitets- och insättningsgarantifonderna. I resolutionsdirektivet ställs dessutom krav på att resolutionsreserven under vissa omständigheter ska kunna ge lån till motsvarande arrangemang till andra länder. En motsvarande utlåningsmöjlighet ska enligt det nya insättningsgarantidirektivet finnas för finansieringsarrangemanget för insättningsgarantin. Allt detta gör att frågan om finansieringsarrangemangens låne- möjligheter delvis hamnar i nytt ljus. I det följande föreslår kom- mittén vad som bör gälla i fråga om lån till och från resolutions- reserven och stabilitetsfonden. 21.5.1Resolutionsreserven möjligheter att ta upp lån Kommitténs förslag: ska fatta beslut om en låneram för resolutionsreserven. Låneramen ska kunna nyttjas för det fall medlen i reserven inte räcker för att utbetala stöd, kompensation eller andra åtgärder som kan vidtas med stöd av resolutionslagen. Upplåningen ska kunna ske i följande former och i angiven ordning: 1.Krediter från eller från tredje part som inte utgör en del av svenska staten. Den låneform som ger de mest fördelaktiga villkoren ska väljas. 2.Krediter från andra EU-länders finansieringsarrangemang, förutsatt att upplåning i annan form inte är möjlig att genomföra inom rimlig tid och till rimliga villkor. Upplåning från ska ske till de villkor som tillämpar vid utlåning till myndigheter. Låneramen får utnyttjas även om det finns tillgångar i reserven som erhållits i samband med ett resolutionsärende och som inte är medel på konto (t.ex. aktier eller lån). Skälen för kommitténs förslag De åtaganden som ska finansieras via resolutionsreserven kan komma att innebära omfattande utgifter och kostnader. Även om avsikten är att dessa åtaganden ska finansieras via de avgifter som samlas in från instituten kan det uppkomma situationer där medel måste lånas upp för att finansiera (tillfälliga) underskott i reserven. I resolutionsdirektivet ställs vissa krav på hur sådan finansiering ska ordnas. Av artikel 105 framgår att medlemsstaterna ska vara skyldiga att se till att finansieringsarrangemanget för resolution kan ta upp lån eller erhålla andra former av stöd från 1) kreditinstitut och värdepappersbolag etablerade inom EU, 2) andra finansiella institut samt 3) annan tredje part. I artikel 106 sägs dessutom att för det fall dessa alternativa finansieringskällor inte kan tas i anspråk och till rimliga villkor ska finansieringsarrange- manget kunna begära att få låna från alla andra finansi- eringsarrangemang inom EU. För den svenska insättningsgarantifonden och för stabilitets- fonden har en ordning valts där de respektive fonderna har rätt att låna från . Detta är också den ordning som gäller generellt för svenska myndigheter som är bemyndigande att ta upp lån för sin verksamhet. Att all statlig upplåning sker centraliserat hos har flera fördelar. Framför allt innebär det att staten som helhet kan minimera sina kostnader för att låna. Kommittén anser att det är en rimlig utgångpunkt att samma ordning bör gälla för resolutionsreserven som för resterande delar av staten. måste dock de krav och begränsningar som ställs upp i direktivet beaktas vid utformningen av reservens lånemöjligheter. En första fråga handlar om huruvida direktivet tillåter att statliga krediter används som alternativ finansieringskälla. Här kan å ena sidan konstateras att statliga krediter inte finns med i upp- räkningen av alternativa finansieringskällor, vilket skulle kunna ses som ett uttryck för att sådana krediter inte är tillåtna. Å andra sidan innehåller direktivet inte heller något förbud mot ett statligt kreditarrangemang. Med beaktande av hur direktivet som helhet är utformat är det kommitténs bedömning att statliga krediter är tillåtna. Denna bedömning grundas på det faktum att det är medlemsstaterna som enligt direktivet ska ansvara för att det finns fungerande system för resolution i varje land. För att dessa system ska fungera krävs i sin tur att det finns ett finansieringsarrangemang som har tillräcklig kapacitet att vid alla tillfällen kunna användas för de ändamål som resolutionsmyndigheten fattar beslut om i syfte att uppnå reso- lutionsändamålen. Vem som ska vara huvudman för finansi- eringsarrangemanget regleras inte i direktivet. Däremot åligger det medlemsstaterna att se till att finansieringsarrangemanget har till- räckliga finansiella resurser. Av detta drar vi slutsatsen att staten i slutändan är ansvarig för finansieringsarrangemangets förpliktelser och att detta måste anses gälla oavsett om finansieringsarrangemanget förvaltas inom eller utanför staten och oavsett om finansieringsarrangemanget lånat medel från staten eller från någon annan part. Skyldigheten för medlemsstaterna att fullgöra direktivets åtagande medför nämligen också ett ansvar för att se till att dessa åtaganden kan finansieras. Går inte detta att göra med hjälp av avgifter från företagen eller med krediter från andra aktörer kommer staten att behöva förse finansieringsarrangemanget med de medel som krävs. Även i det fall finansieringsarrangemanget tagit upp krediter från andra aktörer som inte kan återbetalas med avgiftsmedel måste det rimligtvis anses ligga på statens ansvar att krediterna återbetalas. Detta gäller inte minst som finansieringsarrangemanget är statligt administrerat och en underlåtelse att fullgöra ett kreditavtal i så fall vore att betrakta som ett fallissemang för staten. Givet att staten i och med detta måste ses som den slutgiltiga garanten för att resolutionsåtgärder kan finansieras (och att de lån som tas upp för detta ändamål kan återbetalas) är det svårt att se något egentligt motiv till att det skulle finnas ett förbud mot statliga lån. Med den ordning som kommittén föreslår skulle ett sådant förbud innebära att resolutionsreserven skulle behöva låna i eget namn – trots att den utgör en del av svenska staten. och resolutionsreserven skulle därmed bli två aktörer i samma upplåningsmarknad, vilket skulle innebära betyd- ande kostnadsmässiga och praktiska nackdelar. Att direktivet skulle tillåta (eller kräva) att resolutionsverksamheten utgör en del av staten som det skulle förbjuda en centralisering av den upplåning som följer av denna verksamhet kan rimligen inte vara avsikten. En andra fråga rör möjligheten att samordna användandet av de medel som staten samlar in för att hantera problemdrabbade företag. I kommitténs delbetänkande föreslog vi att den nuvarande stabilitets- och insättningsgarantifonden skulle slås samman till en Kommittén resonerade även kring möj- ligheten att låta bankkrisreserven utgöra finansieringsarrangemang för resolutionsåtgärder. Med en sådan konstruktion skulle det enbart finnas ett gemensamt finansieringssystem för samtliga de ingripanden som staten kan göra i samband med en finansiell kris. Som framgår tidigare i detta kapitel omöjliggör dock direktivet en sammanslagning av insättningsgarantifonden och resolutions- reserven. Dessutom innebär restriktionerna kring resolutions- reservens användning att den nuvarande stabilitetsfonden bör behållas. Sammantaget innebär detta att det bör finnas tre finansi- eringsarrangemang i stället för ett gemensamt. Som kommittén berörde i sitt delbetänkande är separata finansieringsarrangemang förknippade med två huvudsakliga problem. För det första finns en risk att det uppstår under- och överskott i de respektive finansieringsarrangemangen. Detta beror på att de åtgärder som arrangemangen är avsedda att finansiera i stor utsträckning är ömsesidigt uteslutande. Om staten exempelvis hanterar ett problemdrabbat institut med hjälp av stödlagens verktyg, kommer insättningsgarantifonden (med största sanno- likhet) inte att behöva tas i bruk för samma institut. Styrande för vilket finansieringsarrangemang som kommer att utnyttjas är huvudsakligen huruvida det krisdrabbade institutet är systemviktigt eller ej. Eftersom det på förhand inte med säkerhet går att avgöra vilka institut som är systemviktiga, går det heller inte att veta vilket av finansieringsarrangemangen som kommer att behöva nyttjas. Alltså kan det komma att uppstå under- och överskott i de olika finansieringsarrangemangen även om arrangemangen totalt sett skulle vara i balans. På grund av direktivets krav på separation kan kommittén dock inte se hur detta problem kan undvikas. För det andra riskerar separata finansieringsarrangemang att leda till en mindre effektiv finansförvaltning i staten om de medel som disponeras av finansieringsarrangemangen är inlåsta (i faktiska fonder) och inte kan disponeras på ett flexibelt sätt vid en finansiell kris. Detta problem skulle emellertid kunna hanteras genom att tillåta finansieringsarrangemangen att låna av varandra. Därmed skulle eventuella lånebehov hos något av arrangemangen kunna lösas utan att staten som helhet behöver öka sin upplåning (vilket däremot skulle bli fallet om lånebehoven löstes genom lån hos eller genom upplåning i eget namn). Här ska dock noteras att en ökad upplåning för staten enbart kan undvikas om det utlånande finansieringsarrangemanget utgörs av en faktisk fond (likt den nuvarande insättningsgarantifonden). Om finansieringsarrangemanget i stället är konstruerat som den nuvarande stabilitetsfonden – dvs. i form av ett konto i Riksgälds- kontoret – finns ingen poäng med att ställa krav på att lån ska kunna ges till andra finansieringsarrangemang. Effekten av sådan utlåning skulle ändå bli att statens samlade upplåning ökade. I och med att kommittén föreslår att resolutionsreserven inte ska vara en faktisk fond finns således inget skäl att införa ett krav på att utlåning ska kunna ske från reserven. Dessutom är det kom- mitténs bedömning att direktivet inte tillåter att reserven används för detta ändamål. Eftersom stabilitetsfonden utgörs av ett konto i finns det heller inte skäl att införa en bestämmelse som möjliggör lån till reserven från stabilitetsfonden. Som ovan noterats har dock regeringen aviserat att stabilitets- fonden ska göras om till en faktisk fond. Skulle en sådan ordning bli verklighet kan en bestämmelse övervägas som möjliggör att resolutionsreserven kan låna medel ur stabilitetsfonden. I syfte att säkerställa en effektiv finansförvaltning i staten bör det i så fall ställas krav på att resolutionsreserven ska utnyttja denna låne- möjlighet framför övriga låneformer. I fråga om insättningsgarantifonden förespråkar kommittén i avsnitt 21.4.1 att den omvandlas till en reserv bestående av kontoplacering i . Genomförs detta förslag finns inte heller i detta fall något behov av en lånemekanism. Behålls den nuvarande fondkonstruktionen bör dock en utlåningsskyldighet även övervägas i fråga om insättningsgarantifonden.16 Utifrån vad som anförts ovan anser kommittén att det både är lämpligt och möjligt att införa en ordning som innebär att reso- lutionsreserven har rätt att ta upp lån i staten. Detta bör i första hand ske genom lån i . Enligt direktivet krävs dock även att resolutionsreserven ska ha möjlighet att ta upp lån i eget namn (eller erhålla andra former av stöd). Kommittén föreslår därför att resolutionsreserven också ska ges rätt att ta upp lån från tredje part som inte utgör en del av svenska staten. Detta ska dock enbart kunna ske om villkoren för sådana lån är mer fördelaktiga än de villkor som kan erhållas vid lån från . 16 Till skillnad från stabilitetsfonden styrs insättningsgarantifondens användning av EU- regler. Möjligheten att införa en lånemekanism från insättningsgarantifonden till resolutionsreserven måste således prövas mot dessa regler. praktiken torde låneerbjudanden som uppfyller detta villkor inte finnas att tillgå. Därutöver bör det införas en bestämmelse med innebörden att resolutionsreserven även ska kunna ta upp lån från motsvarande finansieringsarrangemang i andra EU-länder. I enlighet med direktivets lydelse bör dock detta enbart kunna göras i det fall all annan upplåning inte är möjlig att genomföra inom rimlig tid och till rimliga villkor. Resolutionsreserven ska kunna användas för att finansiera de åtaganden som resolutionsmyndigheten beslutar om i samband med att resolution genomförs (t.ex. lån eller garantier till ett institut under resolution). Det kommer alltså att vara en myndig- hets diskretionära beslut, eventuellt efter regeringens godkännande, som kommer att vara styrande för hur stora anspråk som kommer att göras på reserven. I detta avseende finns likheter med den nuvarande stabilitetsfonden i meningen att reserven kan användas för att bestrida utgifter för (potentiellt mycket omfattande) åtaganden som inte uttryckligen har beslutats av . I kommitténs delbetänkande konstaterades att en sådan ordning innebär ett avsteg från normala konstitutionella principer, nämligen att beslut om statens inkomster och utgifter som huvudregel ska fattas av . Detta utgör grunden i den så kallade finans- makten. Mot bakgrund av detta ifrågasatte kommittén lämplig- heten i att behålla den obegränsade krediten för stabilitetsfonden. Med tanke på likheten i hur de båda finansieringssystemen kan användas är denna invändning giltigt även i fråga om resolutions- reserven. Som diskuterats ovan kräver direktivet att resolutionsreserven har möjlighet att låna medel vid behov. Emellertid regleras inte hur stor denna kreditmöjlighet måste vara. För att tillfredsställa direktivet utan att på samma gång göra avsteg från den grundlagsfästa fördel- ningen av finansmakten anser kommittén att det bör införas en ordning där beslutar om årlig låneram som står till resolutionsreservens förfogande. Denna ram ska utgöra ett tak för hur stora åtaganden resolutionsmyndigheten (eller regeringen) får fatta beslut om utan att inhämta ett nytt godkännande från . I det fall det uppkommer behov av att låna medel över ramen ska regeringen således begära att fattar beslut om en utökad ram. Särskilt om villkoren för resolutionsreservens krediter Givet att resolutionsreserven som huvudregel inte ska låna i eget namn av tredje part blir en separat fråga hur villkoren för upp- låningen från ska regleras. Här måste direktivets princip om att kostnaderna för de krishanteringsåtgärder som vidtas (i första hand) ska bäras av finanssektorn och inte belasta medlemsstaternas budgetar beaktas. För att uppfylla denna princip måste den ränta som reserven betalar till fullo spegla statens finansieringskostnader vid tid- punkten för lånet. Den modell som tillämpas inom staten för utlåning till myndigheter, inklusive till stabilitetsfonden, bygger på att lånen prissätts utifrån denna ansats, dvs. priset på lånen baseras på de upplåningskostnader som har när den lånar för statens räkning på kapitalmarknaden. Kommitténs bedömning är att denna modell även bör kunna tillämpas i fråga om resolutionsreservens lån i . 21.5.2Resolutionsreservens möjligheter att ge lån Kommitténs förslag: får efter godkän- nande av regeringen besluta att låna ut medel ur resolutions- reserven till andra finansieringsarrangemang inom EES. Villkoren för lånen ska fastställas efter överenskommelse med de övriga finansieringsarrangemang som medverkar till att ge lån. Fordran ska tas upp som en tillgång i resolutionsreserven. Skälen för kommitténs förslag I artikel 106.2 i resolutionsdirektivet ställs krav på att finansierings- arrangemanget för resolution ska ha möjlighet att ge lån till andra finansieringsarrangemang inom EU. Medlemsstaterna får enligt artikel 106.3 lägga fast att beslut om att ge sådana lån ska lämnas först efter samråd med eller samtycke från det behöriga ministeriet. Av detta följer att en bestämmelse måste införas i svensk rätt som medger att lån kan ges ur resolutionsreserven till andra finansieringsarrangemang inom EU. Beslut om att ge lån bör vara föremål för regeringens godkännande. Vidare ska krävas att lånen ryms inom den av beslutade låneramen för resolutions- reserven. Vad beträffar villkoren för lånen ska dessa enligt artikel 106.3 fastställas mellan det upplånande finansieringsarrangemanget och de övriga finansieringsarrangemang som har beslutat att ge lån. Samma villkor ska tillämpas för samtliga lån, om inte långivarna enas om något annat. Vidare säger direktivet att det totala låne- beloppet ska fördelas proportionellt mellan långivarna utifrån det egna landets garanterade insättningar i förhållande samtliga långiv- ande länders garanterade insättningar. Även i detta fall kan lån- givarna komma överens om en annan fördelning. De lån som ges ska enligt direktivet tas upp som tillgång för det långivande finansieringsarrangemanget. Hur tillgångar och intäkter som genereras ur resolutionsreservens användning ska hanteras beskrivs närmare i avsnitt 21.4.8 nedan. 21.5.3Stabilitetsfondens möjligheter att ta upp lån Kommitténs förslag: Stabilitetsfondens nuvarande obegränsade kredit ska avvecklas och ersättas med en ordning där beslutar om en årlig låneram för stabilitetsfonden. Låneramen ska kunna nyttjas för det fall medlen i fonden inte räcker för att finansiera stöd, ersättningar eller andra åtgärder som vidtas inom ramen för lagen om förebyggande statligt stöd. Upplåning ska ske i form av krediter från och till sådana villkor som normalt tillämpar vid utlåning till myndig- heter. Låneramen får nyttjas även om det finns tillgångar i reserven som inte är medel på konto (t.ex. aktier, lån). Skälen för kommitténs förslag Lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) ger regeringen långtgående befogenheter att fatta beslut om stöd- åtgärder utan att först inhämta godkännande. I och med den obegränsade kredit som finns kopplad till stabilitetsfonden finns i praktiken inget tak på hur stora åtaganden regeringen kan ikläda den svenska staten. Att denna lösning valdes ska ses i ljuset av de extraordinära omständigheter som rådde när stödlag- stiftningen och stabilitetsfonden infördes i samband med krisen –2009. Som diskuteras i föregående avsnitt innebär emellertid detta ett avsteg från den grundlagsfästa principen att beslut om statens inkomster och utgifter ska underställas . Kommittén konstaterar i avsnitt 21.4.1 att det finns ett fortsatt behov av en lagstiftning som möjliggör den typen av generella stöd- åtgärder som vidtogs under finanskrisen –2009. Vi föreslår därför en ny lag om förebyggande statligt stod till kreditinstitut; se vidare kapitel 26. Enligt det förslaget ska den nuvarande stabilitets- fonden behållas för att kunna finansiera sådana förebyggande åtgärder. För att säkerställa att detta åtagande kan fullgöras måste det även fortsättningsvis finnas möjlighet för regeringen (eller resolutionsmyndigheten) att kunna låna medel vid behov. Hur denna lånemöjlighet ordnas styrs inte av resolutions- direktivet eftersom det där inte närmare regleras hur åtgärder som vidtas utanför resolution ska finansieras. Därmed finns inga EU- rättsliga hinder mot att stabilitetsfondens nuvarande kredit behålls i oförändrad form. Mot bakgrund av de skäl som framförs i delbetänkandet anser kommittén emellertid att det är lämpligt att det införs en begräns- ning av regeringens möjlighet att på egen hand kunna fatta beslut om stödåtgärder. Detta bör enligt kommitténs uppfattning åstad- kommas genom att stabilitetsfondens obegränsade kredit avskaffas och ersätts med en motsvarande ordning som föreslås för resolutionsreserven, dvs. att ska fatta ett beslut om en årlig låneram för stabilitetsfonden under vilken samtliga åtgärder som regeringen fattar beslut ska rymmas. Till skillnad från resolutionsreserven bör stabilitetsfonden inte ges någon möjlighet att ta upp lån i eget namn från tredje part. All eventuell upplåning ska i stället göras i form av lån i . Kostnaderna för sådan upplåning ska bäras av fonden, vilket bör ske genom att lånen prissätts i enlighet med de villkor som tillämpar vid utlåning till myndig- heter. 21.5.4Särskilda garantiramar för resolutionsreserven och stabilitetsfonden Kommitténs förslag: Till resolutionsreserven och stabilitets- fonden bör kopplas var sin garantiram som fastställs av . Skälen för kommitténs förslag Både inom ramen för resolutionslagen och den nya stödlagen kommer det att vara möjligt att ställa ut garantier. När en sådan garanti ställs ut uppstår inga omedelbara utgifter för resolutions- reserven respektive stabilitetsfonden. Däremot kan finansierings- arrangemangen komma att belastas , för det fall ett institut fallerar och garantier måste infrias. Eftersom garantier inte ger upphov till någon initial utgift kommer regeringen eller den myndighet som förfogar över garanti- instrumentet inte att vara begränsad av den låneram som beslutat för de respektive finansieringsarrangemangen. Av samma skäl som anges i de nämnda avsnitten anser dock kommittén att det är lämpligt att en sådan begränsning införs. Eftersom garantier i regel kommer att vara beloppsmässigt betydligt mer omfattande än andra typer av stödåtgärder är det emellertid otillräckligt att befogenheten att ställa ut garantier begränsas till låneramens storlek. Av detta skäl föreslår kommittén att ska fastställa en separat garantiram för resolutions- reserven respektive stabilitetsfonden. 21.6Hantering av tillgångar och intäkter Kommitténs förslag: Tillgångar, intäkter och annan kompensa- tion som har koppling till resolutionsreservens eller stabilitets- fondens användande ska föras till reserven respektive fonden. Skälen för kommitténs förslag Som beskrivs ovan i detta kapitel ska resolutionsreserven och stabilitetsfonden kunna användas för en rad olika ändamål, t.ex. för att finansiera stödåtgärder, utbetala olika former av kompensation, ge lån till andra finansieringsarrangemang i och utanför . I samband med att detta görs kommer reserven i regel att erhålla olika typer av tillgångar (lånefordringar, aktier etc.) och/eller vara berättigad till ersättningar av olika slag (räntor, vinstmedel etc.). I fråga om ersättningar säger direktivet (artikel 103.6) att medel som mottagits från ett företag under resolution eller ett broinstitut, räntor och andra vinstmedel från investeringar samt alla andra vinstmedel får tillgodoräknas finansieringsarrangemanget.