sou · H2B371 · 2014-10-17 00:00:00 — Ett jämställt samhälle fritt från våld Utvärdering av regeringens satsningar 2010–2014 Delbetänkande av Utredningen som ska föreslå en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att föreslå en samlad nationell strategi för att nå det jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra (Dir. 2014:25). Strategin ska utgöra en grund för uppföljning och utvärdering av regeringens insatser för att nå detta mål. Till särskild utredare förordnades f.d. general- direktör . förordnades utvecklings- ledare som ny särskild utredare. Som sakkunniga åt utredningen förordnades departementsekreterare , departement- sekreterare och departementsekreterare . Samma datum förordnades professor , docent , konsult och författare och sociolog som experter åt utredningen. Som huvudsekreterare anställdes utredare . Som sekreterare i utredningen anställdes handläggare . beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv med förlängd tid för delredovisningen av uppdraget till . Utredningen överlämnar härmed detta delbetänkande med en redovisning av deluppdraget att utvärdera och bedöma de insatser som regeringen har genomfört –2014 för att bekämpa mäns våld mot kvinnor. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Mäns våld mot kvinnor – ett samhällsproblem...................... Omfattning av mäns våld mot kvinnor .................................. Samhällskostnader för mäns våld mot kvinnor...................... 2.4Utvecklingen av arbetet mot mäns våld mot kvinnor i Ett politikområde formas............................................. 2.4.2 Förtydliganden kring socialnämndens ansvar............. 2.5 Regeringens handlingsplaner och insatser 2007-2010 ........... Utvärdering av handlingsplanen .................................. 2.5.2 Närmare granskning av utbildningsinsatserna............ Regeringens insatser 2011–2014 och Regeringens insatser 2011-2014.............................................. 3.2.1 Det lokala arbetet mot mäns våld mot kvinnor.......... 3.2.2 En nationell samordnare mot våld i nära 3.2.3 Pågående utredningar................................................... Utvärdering av regeringens insatser 2010–2014 .................... Sammanfattande slutsatser och reflektioner.......................... Uppdragen och samordning ........................................ 4.3.3 kortsiktiga insatser och lösningar........... 4.3.4 Risker med korta utbildningsinsatser ......................... 4.3.5 Våldsområdet fortfarande ett parallellt spår............... 4.3.6 Det saknas fortfarande utvärderingar ......................... 4.3.7 Implementering och förvaltning behöver stärkas ...... Analys och diskussion ................................................. Stor samsyn råder om problemen........................................... Hur kan arbetet prioriteras än mer?....................................... Hur blir området en del av det ordinarie arbetet?................. 5.4Hur kan regeringen styra myndigheterna mer Hur åtgärdas kunskapsluckorna? Hur öka den evidensbaserade kunskapen?............................. Hur åtgärda brister i implementering?................................... Ökat fokus på förebyggande arbete behövs .......................... Andra områden och särskilt utsatta grupper.......................... Behovet är stort av bättre nationell samordning och Förutsättningar för en nationell strategi ................................ Brottsförebyggande rådets utvärdering av kvinnofridsuppdrag 2010–2014......................................... Utredningen har till uppdrag att föreslå en samlad nationell strategi för att nå det jämställdhetspolitiska delmålet att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Som en del av uppdraget ingår att utvärdera och bedöma de insatser som regeringen har genomfört –2014 för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, vilket redovisas i detta delbetänkande. Arbete mot mäns våld mot kvinnor högt prioriterat inom jämställdhetspolitiken Regeringens satsningar mot mäns våld mot kvinnor har varit omfattande jämfört med hur det har sett ut historiskt. Handlingsplaner har tagits fram och uppdrag har getts till ett stort antal myndigheter och organisationer. Under mandat- perioden –2014 har de satsade medlen på området uppgått till . I den utvärdering som Brotts- förebyggande rådet (Brå) har gjort på förfrågan från utredningen ingår 41 olika insatser som har genomförts –2014, varav vissa fortfarande pågår. Utvärderingen återfinns i sin helhet i bilaga 3. Framsteg och utveckling har skett De insatser som genomförts har medfört att arbetet mot mäns våld mot kvinnor har utvecklats. En omfattande mängd aktiviteter har ägt rum och pågår i flera fall fortfarande hos olika myndigheter och organisationer på nationell, regional och lokal nivå. Kunskapen om våld och metoder inom området har utvecklats . Det har bland annat tagits fram en stor mängd material för olika mål- grupper såsom föreskrifter, handböcker, utbildningsmaterial och Lagstiftningen har även förstärkts inom området och forskningen har bidragit med flera studier om våldsutsatthet. men mycket återstår att göra är det uppenbart att arbetet inte har varit tillräckligt effektivt, kvalitativt och samordnat. Vidare kan det ifrågasättas om de insatser som genomförts har medfört sådana förbättringar inom myndigheter och organisationer och framför allt för våldsutsatta kvinnor och barn som avsetts. Närmare om Brås utvärdering I den genomlysning av regeringens insatser som Brå har genomfört för utredningen framkommer såväl brister som framgångsfaktorer i arbetet. Brås utvärdering pekar på att en del uppdrag flyter samman och att det brister i samordning. I arbetet med utvärderingen menar att det ibland har varit svårt att reda ut uppdragen och förstå hur de hänger ihop. Brå uppfattar att det i mångt och mycket saknas en helhetsbild kring de många olika uppdragen. En anledning till detta är att de berörda departementen inte alltid är helt samordnade kring frågan om mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer. Detta leder ibland till problemet att budskapen i myndigheters vägledningar, utbildningsmaterial och handböcker inte alltid är desamma. Det kan därför vara svårt att hålla ihop materialen till ett samlat och effektivt metodstöd, och i förlängningen kan det innebära svårigheter för praktiker att veta hur man ska förhålla sig till de olika materialen. Bland de myndigheter som haft en större mängd uppdrag finns olika exempel på hur man har samordnat arbetet internt. Exempelvis finns myndigheter som har utvecklat en formell samordningsfunktion. Detta har inneburit att hållbarheten i förändringsarbetet har stärkts då kunskapen härbärgeras och överförs även om personerna (exempelvis visstidsanställda) kommer och går. Det finns också exempel på myndigheter där interna strukturerade samverkansformer och samordningsfunktion har saknats. Bristen på intern samordning och helhetsgrepp riskerar att leda till att en myndighet sänder ut olika och ibland motsägelsefulla material och direktiv till sina målgrupper. Kortsiktiga insatser och lösningar Det finns positiva exempel på lokala långsiktiga strategier och insatser som bedrivs med uthållighet. Brå lyfter dock fram att statliga satsningar ofta är kortsiktiga och medför projekttrötthet ute i kommunerna. I stället efterfrågas långsiktighet och mer permanenta lösningar. När det gäller de utvecklingsmedel som fördelas av Social- styrelsen till kommunerna synes det finnas en risk för att dessa snarare befäster en redan bekymmersam ojämlikhet. De större kommunerna, som redan har en väl utvecklad verksamhet, har kraft och resurser att söka medel, medan de mindre kommunerna inte mäktar med att söka. De mindre kommunerna är projekttrötta och har ingen särskild person för att driva kvinnofridsverksamhet, än mindre för att söka utvecklingsmedel. Det finns en risk för en utveckling där resurser inte hamnar där de behövs bäst, då det är de som redan har resurser som har kraft och möjlighet att söka medel. Bland de insatser som Brå har belyst finns exempel på både kortare och längre utbildningsinsatser om mäns våld mot kvinnor. Flera myndigheter rapporterar om endagskonferenser och utbildningar vid enstaka tillfällen, bland annat om olika särskilt utsatta grupper. Antalet deltagare och hur väl man når ut med kunskaper tycks variera. Problemen med engångssatsningar är väl kända utvärderingar. Det finns risker att satsningen snart förlorar sin effekt, särskilt i organisationer med stor personalomsättning, som inom . Utbildningsinsatser bör vara långsiktiga för att kunna bidra till positiv verksamhetsutveckling och hållbar kunskapstillförsel. Bland de redovisningar som Brå har tagit del av finns också exempel på mer skräddarsydda utbildningar. Till exempel har strävan att integrera frågan i verksamheternas ordinarie arbete lett till att en myndighet utbildar inom befintliga lokala strukturer. En annan myndighet tar fram anpassade utbildningar som bättre svarar mot aktörers direkta behov. Våldsområdet ett parallellt spår Brå lyfter upp att det finns brister i integreringen av arbetet mot mäns våld mot kvinnor i verksamheternas ordinarie arbete – på nationell såväl som på lokal och regional nivå. Särskilt ute i kommunerna bidrar systemet med statsbidrag och utvecklingsmedel till att området fort- sätter som ett spår vid sidan av kommunernas ordinarie verksamhet. Även hos myndigheter kan uppdragen som gäller mäns våld mot kvinnor ofta uppfattas som förbisedda. Området samordnas inte alltid i likhet med andra, och då det saknas helhetssyn riskerar många av uppdragen att bli isolerade företeelser på myndigheten. Att området bedrivs som ett parallellt spår kan komma att genomsyra hela arbetet, från myndighet till kommunnivå. Resultatet blir då kortsiktiga projekt och lösningar. Däremot tycks en positiv utveckling vara på gång i länsstyrelsernas verksamhet. Här verkar kvinnofridsområdet i allt högre grad integreras i annat arbete, till exempel i arbetet för social hållbarhet och i det övriga jämställdhetsarbetet. Brå poängterar vikten av utvärderingar och uppföljningar av de insatser som görs och lyfter upp att det fortfarande saknas i stor utsträckning. Antalet utvärderade insatser bland dem som har beviljats kommunala utvecklingsmedel ökar, men fortfarande finns det brister. Förvaltning och implementering behöver stärkas I det material som Brå har tagit del av finns goda exempel på hur myndigheter tillvaratar, förvaltar och implementerar den kunskap som tagits fram. Myndigheterna använder en rad kanaler och format för att sprida och implementera olika kunskapsmaterial och verktyg. Det finns dock också exempel som tyder på att arbetet måste förbättras vad gäller implementering och förvaltning. Den nationella tillsyn som har genomförts ger en indikation på att mycket återstår innan kunskaper och framtaget material omsätts och används i praktiken. Exempel finns på att myndigheters kommunikationsinsatser kring ett nyframtaget kunskapsmaterial består av att man endast via ett nyhetsbrev informerar om att visst material finns tillgängligt. I många fall saknas det också uppföljning av hur exempelvis utbildningsinsatser har verkat på lite . Brå påpekar att utan tydliga strategier för implementering och ett förvaltande ansvar finns en risk för att det omfattande arbete som har bedrivits och pågår inte gör de avtryck som är önskvärda och som borde kunna förväntas. Det goda arbete som görs blir då isolerade öar och sprids inte till andra verksamheter. Utan en större långsiktighet torde inte heller resultaten motsvara de resurser som har avsatts. Stor samsyn råder om problemen Brås slutsatser stämmer väl överens med de iakttagelser och bedöm- ningar som den nationella samordnaren mot våld i nära relationer lyfter fram i sitt slutbetänkande Våld i nära relationer – en folkhälso- fråga. Förslag för ett effektivare arbete, som redovisades den 27 juni 2014.1 Kartläggningar och tillsyn har därtill bidragit till en förhållandevis god kännedom om nuläget på den lokala och regionala nivån. Fram växer en relativt enhetlig bild av vad som fungerar respektive inte fungerar i arbetet mot mäns våld mot kvinnor . En liknande samstämmighet har framkommit när utredningen har inhämtat synpunkter, kunskaper och erfarenheter genom dialog 1 SOU 2014:49. med en mängd aktörer som arbetar inom området mäns våld mot kvinnor på myndigheter och inom olika organisationer. Brist på strategisk styrning Utredningen ser sammanfattningsvis att uppdragen till myndig- heter ser olika ut och att myndigheterna har hanterat uppdragen på olika sätt. Arbetet med implementering har varit bristfälligt. Arbete mot mäns våld mot kvinnor är ett tvärsektoriellt område inom vilket det finns brister i samordning och styrning. Detta är också något som den nationella samordnaren mot våld i nära relationer lyfter fram. Samordnaren menar att en bättre koordinering mellan i första hand kriminal-, jämställdhets-, folkhälso- och social- politiken sannolikt skulle ge bättre förutsättningar för ett lång- siktigt hållbart arbete och minska risken för att satsningar inte hänger ihop med varandra. En generell slutsats som det råder stor samstämmighet omkring i både utvärderingar och samtal med experter och aktörer på området är att arbete mot mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer ofta sker vid sidan av det ordinarie arbetet. Att regeringsuppdragen ofta är kortsiktiga och sker i projekt- form kan bidra till att arbetet inte integreras i ordinarie arbete på myndigheter utan ibland blir en fråga som eldsjälar driver tills de inte orkar mer. Kortsiktigheten kan också bidra till att det blir svårt både att rekrytera och att behålla kompetens hos myndigheterna. Det finns också en stor risk att verksamheter på regional och lokal nivå inte prioriterar området om inte myndigheterna på nationell nivå gör det. Att arbetet mot mäns våld mot kvinnor ska prioriteras är ytterst ett ledningsansvar. I syfte att höja kvaliteten i utfallet och implementeringen av regeringens uppdrag bör regeringen framöver ställa högre krav på att myndigheter alltid ska redovisa både vad de gjort och resultatet av sitt arbete, anser utredningen. måste ett långsiktigt implementeringsarbete och stöd för kunskaps- utveckling prioriteras. Vi anser att regeringen i framtida regerings- uppdrag till myndigheter på området bör se till att det ingår krav och resurser även för implementeringsarbetet. Utredningen avser också att titta närmare på myndighetsstyr- ningen. En förbättrad och strategisk styrning på nationell nivå är grundläggande och en förutsättning för att en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor ska nå framgång. Den evidensbaserade kunskapen måste öka Efter att en stor mängd satsningar genomförts har regeringens önskan varit att det ska finnas fler vetenskapliga utvärderingar, kunskapssammanställningar och bedömningsinstrument som vägledning för det praktiska arbetet. Detta har dock inte alltid blivit fallet. Det saknas fortfarande ofta vetenskapliga utvärderingar av myndigheternas arbete inom området, vilket även har konstaterats tidigare. Effektutvärderingar saknas nästan genomgående och det är svårt att påvisa om de metoder och arbetssätt som använts har medfört ett positivt resultat. Det saknas även väg- ledningar med evidensbaserad kunskap för praktiker inom området. Utredningens bedömning är att det framöver måste ges tillräckliga resurser i myndighetsstyrning och uppdrag med tydliga krav på att genomföra vetenskapliga utvärderingar och effektstudier. En förtutsättning för att det ska bli möjligt är att nulägesinventeringar byggs in i uppdrag och genomförs innan det egentliga arbetet inleds. Forskning är även en viktig väg framåt mot ett mer evidensbaserat arbete. Olika professioners grundkunskap och kompetens om mäns våld mot kvinnor är en förutsättning för att nå framgång i arbetet. I flera utvärderingar och undersökningar har det konstaterats att grundutbildningar för olika yrkesgrupper, som till exempel för blivande socionomer och sjuksköterskor, ofta saknar obligatoriska kurser inom området mäns våld mot kvinnor. Nyutexaminerade akademiker påbörjar därmed sina yrken utan grundläggande och nödvändiga kunskaper om regelverk, bemötande eller metoder för att i sina yrkesroller kunna upptäcka när kvinnor har utsatts för våld, bemöta dem på ett professionellt sätt och ge dem det stöd de behöver och har laglig rätt till. Många av de utbildningsinsatser som genomförts har dessutom ofta varit kortsiktiga och av engångskaraktär. Effekterna av dessa kan starkt ifrågasättas, något som lyfts fram både av Brå och av Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) i deras utvärderingar. För att nå framgång i det strategiska arbetet på området avser utredningen att fortsätta fokusera på utbildningsfrågor och försöka skapa en konstruktiv förändring. En stor samhällsekonomisk kostnad Kostnaderna för mäns våld mot kvinnor är än så länge relativt dolda. En viktig fråga för framtiden är därför att tydliggöra kostnaderna. Den nationella samordnaren mot våld i nära relationer nämner att de årliga samhällsekonomiska kostnaderna för våld i nära relationer sannolikt överstiger i . De medel som regeringen avsätter för att bekämpa mäns våld mot kvinnor måste i högre utsträckning ställas i paritet med kostnaderna som mäns våld mot kvinnor orsakar . Detta torde medföra att området tilldelas betydligt mer resurser än samt att de medel som avsätts används mer målinriktat, effektivt och långsiktigt. Det kostar att utveckla verksamheter för att ge bättre stöd till våldsutsatta kvinnor och barn, såväl som till vålds- utövare och för det förebyggande arbetet. Men enligt utredningens bedömning kostar det ännu mer att inte utveckla arbetet, både för samhället och i personligt lidande. Ökat fokus på förebyggande arbete behövs Det har tidigare förekommit ganska få satsningar för att på olika sätt förebygga mäns våld mot kvinnor. har regeringen dock gjort några satsningar på området, vilket är positivt. Många av de satsningar som har genomförts har handlat om selektiv prevention (förebyggande insatser för avgränsade grupper), eller om indikativ prevention (akuta och behandlande insatser). Dessa former av förebyggande arbete är mycket viktiga och grundläggande för samhället att genomföra. Men precis som den nationella samordnaren mot våld i nära relationer tar upp måste mer fokus framöver läggas på våldets orsaker. För att förebygga och förhindra mäns våld mot kvinnor behövs ett ökat universellt preventionsarbete (hälsofrämjande insatser för allmän- heten för att förhindra att våld uppstår). Eftersom mäns våld mot kvinnor grundar sig i brist på jämställdhet i samhället, krävs också ett aktivt jämställdhetsarbete på samhällets alla nivåer. En viktig del i jämställdhetsarbetet är att förändra normer kring maskulinitet, makt och våld. Utredningen anser att det framöver är av största vikt att än mer fokus och resurser riktas mot det förebyggande arbetet. I det måste fler aktörer, som till exempel förskola och skola, involveras i större omfattning . Universellt preventiva insatser bör dock inte genomföras på bekostnad av andra satsningar riktade till stöd och skydd för våldsutsatta kvinnor utan genom utökade resurser och ett förändrat arbetssätt. Behovet är stort av bättre nationell samordning och struktur Det behövs en bättre samordning, struktur och tydlighet när det gäller arbetet och insatserna mot mäns våld mot kvinnor på nationell nivå. Detta framgår tydligt i möten som utredningen har genomfört, i Brås utvärdering samt i den nationella samordnaren mot våld i nära relationers betänkande. Att öka effektiveten, kvaliteten och långsiktigheten i insatserna på området genom en nationell strategi är också regeringens främsta avsikt i uppdraget till denna utredning. Utredningen ser goda möjligheter att i samverkan med andra myndigheter, organisationer och olika aktörer kunna ta fram en nationell strategi som leder till effektivare, mer samordnat arbete av god kvalitet för olika målgrupper och som framför allt kommer våldsutsatta till del. konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet2, som tillträtt , ger ytterligare stöd och vägledning i arbetet med att ta fram en nationell strategi. Där framgår att staterna åtar sig att anta och 2 konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (fördragsserie nr 210). genomföra en effektiv, omfattande och samordnad nationell politik för att förebygga och bekämpa alla former av våld mot kvinnor och våld i hemmet. Vidare ska staterna anslå lämpliga ekonomiska resurser för detta och inrätta ett eller flera offentliga organ för att samordna, bevaka och utvärdera politiken och åtgärderna för att förebygga och bekämpa det våld som konventionen omfattar. Inför det kommande arbetet ser utredningen att det är viktigt att lyfta fram att: Mäns våld mot kvinnor har sin grund i det ojämställda samhället. Våld mot kvinnor och barn är en kriminell handling. Det krävs ett tydligare ställningstagande att det handlar om brottsoffer och gärningsmän. Våldets konsekvenser är ett allvarligt folkhälsoproblem, då det drabbar kvinnor och barn både fysiskt och psykiskt. Våldet är samhällsekonomiskt mycket kostsamt. Det krävs att politiker och myndigheter har kunskap om och förståelse för vad våldets konsekvenser innebär för den som utsätts liksom den rädsla och maktlöshet som våldsutsatta kvinnor och barn lever med. Denna förståelse utgör sedan en viktig grund för att få den organisation, struktur och samverkan som krävs för att kunna möta de behov som finns av förebyggande och stärkande insatser, stöd, skydd och vårdande insatser akut och på lång sikt. Endast genom sådan kunskap och förståelse kan förutsättningar skapas för att få till stånd de nödvändiga förändringar som krävs för att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. 1Utredningens uppdrag och arbete I detta kapitel redogör vi för utredningens uppdrag och avgräns- ningar och beskriver kort utredningens arbete hitintills. Utredningen har till uppdrag att föreslå en samlad nationell strategi för att nå det jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.1 Strategin ska syfta till att öka effektiveten, kvaliteten och långsiktigheten i de framtida insatserna på området och utgöra en grund för uppföljning och utvärdering av regeringens insatser för att nå detta mål. Den nationella strategin ska också bidra till ett strategiskt arbete för att nå målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra samt fungera som ett redskap för att genomföra ett resultatstyrt och kunskapsbaserat arbete på området. Vidare ligger det i utredningens uppdrag att föreslå en utvecklad målstruktur som bidrar till ett långsiktigt arbete där nya insatser bättre kan följas upp.2 Som en del av uppdraget ingår att utvärdera och bedöma de insatser som regeringen har genomfört –2014 för att bekämpa mäns våld mot kvinnor. Utvärderingen redovisas i detta delbetänkande. 1Det övergripande målet för regeringens jämställdhetspolitik är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Ett av delmålen är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra och att kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 2). 2Utredningens uppdrag i sin helhet framgår av kommittédirektivet (Dir. 2014:25), se bilaga 1. Utredningens uppdrag och arbete