sou · H2B337 · 2014-06-11 00:00:00 — Om en anläggnings utsläpp överstiger den initiala tilldelningen kan ytterligare utsläppsrätter förvärvas från anläggningar vars initiala tilldelning överstiger dess behov av utsläppsrätter. I denna handel bestäms ett pris på utsläppsrätter. För de berörda företagen är detta pris lika med kostnaden för att släppa ut koldioxid. En annan möjlighet är att utsläppsrätterna auktioneras ut till de berörda anläggningarna. Inom ramen för denna auktion bestäms ett pris på utsläppsrätter som i sin tur definierar företagens kostnad för att släppa ut koldioxid. Utöver dessa rena fall kan en del av utsläppsrätterna fördelas genom gratis tilldelning, medan andra fördelas via en auktion. I EU ETS tillämpade man inledningsvis nästan uteslutande gratis tilldelning av utsläppsrätter, men under den handelsperiod som inleddes sker en stor del av den initiala tilldelningen via auktion. För kraftindustrin gäller att samtliga utsläppsrätter nu måste upphandlas i den årliga auktionen, medan övriga sektorer 16 Närmare bestämt omfattar systemet anläggningar inom mineralindustrin, järn- och stål- industrin och massa- och pappersindustrin. Dessutom omfattas koksverk, oljeraffinaderier och förbränningsanläggningar, t.ex. kraftverk, med en installerad effekt på minst 20 MW samt mindre förbränningsanläggningar som är anslutna till fjärrvärmenät där den samlade anslutna effekten är minst 20 MW. Enligt gällande planer ska systemet utsträckas till att även omfatta den nationella och internationella luftfarten. Bilaga 2 till LU15 Internationella energi- och certifikatsmarknader fortsatt har en viss gratis tilldelning av utsläppsrätter. Avsikten är att samtliga utsläppsrätter ska fördelas via auktion. När samtliga utsläppsrätter fördelas via auktion kan det te sig som om det inte är någon skillnad mellan ett system med överlåtbara utsläppsrätter och ett system med utsläppsavgifter; i båda fallen medför utsläpp av koldioxid en direkt kostnad för en anläggning som omfattas av systemet. Dock finns det en väsentlig skillnad. I fallet med överlåtbara utsläppsrätter finns det ett definitivt tak på utsläppen som det i förväg råder osäkerhet om vilket pris som utsläppsrätterna komma att betinga. I fallet med utsläppsavgifter är det tvärtom. Avgiften är given och opåverkbar, medan det i förväg råder osäkerhet om hur mycket som utsläppen kommer att begränsas. I följande exkurs, som läsare som inte vill fördjupa sig i detaljer kan hoppa över, diskuteras den ekonomiska logiken i ett system med överlåtbara utsläppsrätter mer ingående. Diskussionen leder till två slutsatser, nämligen –Handel med utsläppsrätter leder, under rimliga förutsättningar, till att kostnaden för att nå en given begränsning av utsläppen av en viss förorening minimeras. –Priset på utsläppsrätter är, under rimliga förutsättningar, oberoende av om utsläppsrätterna fördelas gratis eller via auktion. Den andra punkten kan te sig kontraintuitiv. Förklaringen är att det finns en alternativkostnad för att själv använda utsläppsrätter som man fått gratis; utsläppsrätten kan ju säljas till det rådande marknadspriset. Därmed spelar det ingen roll om en utsläppsrätt köpts på en auktion eller om man fått den gratis. I båda fallen är det förenat med en reell kostnad att använda utsläppsrätten. Exkurs: Överlåtbara utsläppsrätter Miljöpolitiska styrmedel brukar delas in i kategorierna administra- tiva och ekonomiska. Gemensamt för de administrativa styr- medlen är att statsmakterna reglerar utsläppen av olika förore- ningar, oftast på anläggningsnivå. Det som är gemensamt för de Internationella energi- och certifikatsmarknader Bilaga 2 till LU15 ekonomiska styrmedlen är att de sätter ett pris på miljön, exempelvis genom en avgift på utsläppen av en viss förorening. I stället för att direkt styra företagens och hushållens beteende skapar man därmed ekonomiska incitament för dessa att ta hänsyn till miljökonsekvenserna av sin produktion eller konsumtion. Det gängse argumentet för ekonomiska styrmedel är att dessa bättre än centralt bestämda regleringar utnyttjar decentraliserad information om möjligheterna att begränsa utsläppen. Ett system med överlåtbara utsläppsrätter har element av både administrativa och ekonomiska styrmedel. Det är ett administrativt styrmedel eftersom man fastställer en högsta tillåten nivå för utsläppen av en viss förorening och genom uppföljning och kontroll säkerställer att de totala utsläppen inte överstiger denna nivå. Men det är ett ekonomiskt styrmedel i den meningen att systemet skapar ekonomiska incitament för de berörda företagen17 att med hjälp av åtgärder som de själva väljer begränsa sina utsläpp av den aktuella föroreningen. Poängen med systemet är att incitamenten driver företagen att, via handel med utsläppsrätterna, fördela utsläppsbegränsningarna mellan varandra så att den totala kostnaden för den föreskrivna utsläppsbegränsningen blir så låg som möjligt. Att det förhåller sig så kan förklaras med hjälp av nedanstående Figur 3.1. I figuren avbildas två anläggningar, H och L, som initialt har lika stora utsläpp, OHOL respektive OLOH. Det betyder att de totala initiala utsläppen från de två anläggningarna är lika med 2x OHOL. Den ena anläggningen (H) har höga kostnader för att begränsa sina utsläpp, medan den andra (L) har jämförelsevis låga sådana kostnader. Myndigheterna har emellertid bestämt att utsläppen från de två anläggningarna måste halveras. Marginalkostnaden för att begränsa utsläppen från anläggning L, dvs. den marginella reningskostnaden, anges av kurvan MRKL som börjar i punkten OL. Som framgår av figuren är den marginella reningskostnaden initialt låg, men ju större utsläppsbegränsningar som görs i anläggning L desto högre blir den marginella renings- kostnaden. Om hela den föreskrivna utsläppsbegränsningen skulle göras av anläggning L så skulle den totala kostnaden vara lika med ytan under kurvan MRKL mellan OL och OH. 17 Hushåll är i allmänhet inte självständiga parter i system med överlåtbara utsläppsrätter. Bilaga 2 till LU15 Internationella energi- och certifikatsmarknader Figur 3.1 Handel med utsläppsrätter: En principskiss På motsvarande sätt beskriver kurvan MRKH den marginella kostnaden för att begränsa utsläppen i anläggning H. Observera att kurvan MRKH börjar i punkten OH och att en begränsning av utsläppen från anläggning H innebär att man rör sig till vänster längs kurvan MRKH. Vidare gäller det att kostnaden för att genomföra hela den föreskrivna utsläppsbegränsningen i anläggning H skulle medföra en kostnad som är lika med ytan under kurvan MRKH mellan OH och OL. Det framgår av figuren att kostnaden för den föreskrivna utsläppsbegränsningen minimeras om utsläppen från L begränsas med , medan utsläppen från H begränsas med OHE. Med denna fördelning av utsläppsbegränsningarna blir den totala kostnaden lika med ytan under kurvan MRKL mellan OL och E plus ytan under kurvan MRKH mellan E och OH. är den marginella reningskostnaden lika med P* i båda anläggningarna när utsläppsbegränsningarna fördelas på detta sätt. Eftersom det finns goda skäl att minimera kostnaden för en given utsläppsbegränsning är det meningsfullt att granska olika styrmedel med avseende på deras förmåga att fördela givna utsläppsbegränsningar mellan olika anläggningar så att den margi- nella reningskostnaden blir lika hög i alla anläggningar. Internationella energi- och certifikatsmarknader Bilaga 2 till LU15 En sådan fördelning kan åstadkommas med en reglering om myndigheterna har mycket god information om kostnadsför- hållandena i olika anläggningar. Problemet med regleringar är att myndigheterna sällan har den informationen. Den önskade fördelningen nås också om alla utsläpp beläggs med en avgift lika med P*. Att så är fallet beror på att varje enskilt företag känner till sina kostnadsförhållanden och har incitament att göra en effektiv avvägning mellan avgiftsbetalning och åtgärdskostnader. Frågan är då om ett system med överlåtbara utsläppsrätter har denna egenskap och om det i så fall gäller oavsett hur de tillgängliga utsläppsrätterna fördelas mellan de berörda anläggningarna. Vi betraktar först fallet med gratis initial tilldelning av utsläppsrätter styrd av en princip som innebär att L får FOH utsläppsrätter medan H får utsläppsrätter. En möjlighet är då att båda anläggningarna behåller sina utsläppsrätter och genomför åtgärder som motsvarar utsläpp på FOH respektive enheter. Detta leder till att den marginella reningskostnaden i L är lika med PL, medan den är högre och lika med PH i anläggning H. Jämfört med den kostnadsminimerande fördelningen av åtgärderna är den totala kostnaden i detta fall högre med ett belopp motsvarande ytan a+b i figuren. Men i detta läge är det lönsamt för L att sälja utsläppsrätter till H för ett pris i intervallet PL – PH. är det lönsamt för H att köpa utsläppsrätter från L för ett pris inom nämnda intervall. Under rimliga förutsättningar slutar processen med att L säljer utsläppsrätter till H motsvarande sträckan FE till priset P*. Det innebär att L:s kostnader ökar med c medan försäljningen av utsläppsrätter ger en intäkt lika med b+c. Nettovinsten för L blir därmed lika med b. minskar H:s kostnader med a+b+c medan kostnaden för inköpta utsläppsrätter är b+c. Därmed får H en nettovinst lika med a och den sammanlagda kostnaden för att begränsa utsläppen blir så låg som möjligt. En annan sida av saken är att båda anläggningarna fått en finansiell tillgång vars värde är lika med priset på utsläppsrätter, P*, gånger antalet gratis tilldelade utsläppsrätter. Men vad händer då om utsläppsrätterna i stället fördelas genom en auktion? Svaret är att priset på utsläppsrätter även i detta fall blir P*, men systemets finansiella konsekvenser för de berörda anläggningarna blir Bilaga 2 till LU15 Internationella energi- och certifikatsmarknader Detta kan illustreras med följande tanke- experiment: Myndigheterna anordnar en auktion18 på sammanlagt OLOH (eller OHOL) utsläppsrätter, dvs. ett antal utsläppsrätter som motsvarar hälften av de sammanlagda initiala utsläppen. Anlägg- ningarna måste förvärva det antal utsläppsrätter som motsvarar respektive anläggnings utsläpp. Inledningsvis erbjuds anlägg- ningarna att köpa valfritt antal utsläppsrätter till priset PH. Då är H villig att köpa utsläppsrätter, medan L endast vill köpa OHD utsläppsrätter. Med andra ord förblir FD utsläppsrätter osålda. Auktionen går då vidare tills anläggningarna erbjuds att köpa valfritt antal utsläppsrätter till priset P*. Då vill H köpa utsläppsrätter, medan L vill köpa de återstående OHE utsläpps- rätterna. Med andra ord blir priset på utsläppsrätter detsamma som när dessa delades ut gratis. Men i fallet med auktion måste anläggningarna bekosta både sina utsläppsbegränsande åtgärdet och inköpen av utsläppsrätter.19 ger auktionerna intäkter till staten20 som då antingen kan sänka andra skatter eller öka utgifterna för mer angelägna ändamål. Sammanfattningsvis kan man konstatera att ett system med överlåtbara utsläppsrätter skapar incitament till minimering av kostnaderna för givna utsläppsbegränsningar och att priset på utsläppsrätter i allmänhet är oberoende av hur de tillgängliga utsläppsrätterna fördelas mellan de berörda anläggningarna. har fördelningsmodellen finansiella konsekvenser för de berörda anläggningarna. I praktiken har dessa finansiella effekter ofta varit mer uppmärksammade än systemets förmåga att åstadkomma en kostnadseffektiv fördelning av de utsläpps- begränsande åtgärderna. 18En auktion kan utformas på många olika sätt. I EU ETS tillämpas en metod som brukar kallas single-round, sealed-bid uniform-price auction. En sådan auktion är något mer komplicerad men leder till samma resultat som den enkla form av auktion som beskrivs i texten. 19De finansiella konsekvenserna av auktionsalternativet kan innebära att vissa anläggningar tvingas lägga ned sina verksamheter. Detta minskar utsläppen, vilket indirekt påverkar priset på utsläppsrätter. 20Auktionen sköts av en institution som EU utsett. Sedan fördelas auktionsintäkterna mellan EU-länderna enligt en särskild formel. Internationella energi- och certifikatsmarknader Bilaga 2 till LU15 EU ETS: Erfarenheter och kritik Den primära uppgiften för EU ETS är givetvis att i enlighet med uppställda mål för EU begränsa utsläppen av koldioxid på ett kostnadseffektivt sätt. Emellertid har man också räknat med, eller åtminstone hoppats, att systemet ska generera priser på utsläpps- rätter som är tillräckligt höga för att skapa incitament för utveckling av ny teknik och en omställning av energisystemet. När det gäller att åstadkomma den målsatta begränsningen av utsläppen har systemet fungerat väl, vilket egentligen bara innebär att kontrollen av att gjorda utsläpp motsvaras av innehav av utsläpps- rätter har fungerat som planerat. Men när det gäller priserna på utsläppsrätter har utvecklingen blivit en helt annan än den förväntade. När man diskuterar denna fråga finns det emellertid skäl att skilja mellan den första handelsperioden, dvs. perioden –2007, och perioderna därefter. Under den första handelsperioden var priserna på utsläppsrätter inledningsvis höga, men föll under periodens senare del till mycket låga nivåer. Att detta skedde är emellertid inte särskilt överras- kande. Ett generellt problem i samband med introduktionen av ett system med överlåtbara utsläppsrätter är nämligen att aktörerna har svårt att bedöma vilken prisnivå som kommer att etableras. De vet i allmänhet hur stora de totala utsläppen får vara, men inte så mycket om kostnaderna för att reducera utsläppen i andra anläggningar än den egna. Man måste därför räkna med en betydande volatilitet i priserna under inledningsfasen Med andra ord är det troligt att de höga priserna i början av den första handelsperioden väsentligen är ett uttryck för aktörernas osäkerhet om vad som är ett rimligt marknadspris på utsläppsrätter. En bidragande faktor var att flera länder i , som senare blev nettosäljare av utsläppsrätter, inte var färdiga med sina nationella register och kunde delta i handeln förrän in på den första handelsperioden. Det stora prisfall som inträffade berodde till stor del på att det inte var tillåtet med banking, dvs. aktörerna kunde inte spara utsläppsrätterna till den andra handelsperioden. Eftersom den första handelsperioden i mångt och mycket var en försöksperiod under vilken systemets olika delar skulle prövas och eventuellt Bilaga 2 till LU15 Internationella energi- och certifikatsmarknader förändras valde man att göra en initial tilldelning av utsläppsrätter som innebar en mycket måttlig begränsning av de totala utsläppen. Kombinationen av en förhållandevis stor tilldelning och förbudet mot banking skapade ett stort utbud av utsläppsrätter. Eftersom dessa skulle vara värdelösa efter 2007 var aktörerna i princip villiga att sälja överblivna utsläppsrätter till hur lågt pris som helst. Följaktligen blev marknadspriset på utsläppsrätter mycket lågt. Mot denna bakgrund bör en utvärdering av systemet baseras på utvecklingen efter den första handelsperioden. I Diagram 3.4 redovisas utvecklingen av priserna på utsläppsrätter . Jämfört med de mycket låga priserna var priserna förhållandevis höga . Men därefter har priset på utsläppsrätter fallit i omgångar och ligger på en nivå kring /tCO2. Detta motsvarar ca /kg CO2, vilket är mycket långt under skattesatsen på utsläpp av koldioxid i den icke-handlade sektorn (IHS) i . Det innebär att marginal- kostnaden för en begränsning av koldioxidutsläppen är betydligt högre i IHS än inom EU ETS, vilket i sin tur innebär att kostnaden för den uppnådda utsläppsbegränsningen är högre än vad som vore möjligt. Diagram 3.4 Priser på utsläppsrätter för koldioxid Internationella energi- och certifikatsmarknader Bilaga 2 till LU15 De låga priserna på utsläppsrätter har på många håll tolkats som ett misslyckande för EU ETS och det pågår en debatt om hur man på olika sätt skulle kunna få till stånd högre priser. Mot den bakgrunden finns det skäl att i korthet diskutera orsakerna till den prisutveckling som speglas i Diagram 3.4 och de förslag till åtgärder som denna utveckling föranlett. För en mer ingående diskussion av de olika åtgärdsförslagen hänvisas till m.fl. (2013). De låga priserna på utsläppsrätter under den senare delen av den andra och inledningen av den tredje handelsperioden torde till betydande del bero på den ekonomiska recessionen inom EU. En annan faktor är den omlokalisering av viss tillverkningsindustri från EU till andra delar av världen som sker inom ramen för globaliseringen. En tredje kan vara att fossila bränslen i kraft- och värmeproduktionen delvis har ersatts av vindkraft och biobränslen. En fjärde faktor är att många medlemsländer, t.ex. , infört nationella klimatpolitiska medel. Till allt detta kommer en femte möjlig faktor. Erfarenheterna från andra system för handel med utsläppsrätter visar nämligen att företagen, under trycket av de ekonomiska incitament som systemet skapar, har en betydande förmåga att hitta möjligheter att till en låg kostnad begränsa utsläppen. Detta har gjort att priserna på utsläppsrätter varaktigt blivit lägre än vad man initialt förväntade sig.21 Priserna på utsläppsrätter kan fås att stiga genom åtgärder som innebär att utbudet av rättigheter minskar, att efterfrågan ökar eller att befintliga rättigheters giltighet begränsas. Som framgår av m.fl. (2013) har en rad olika förslag, fördelade över de nämnda kategorierna, förts fram och analyserats. Gemensamt för de olika förslagen är att systemets regler på ett eller annat sätt ändras. Enligt de redovisade projektionerna, som bygger på vissa antaganden om den ekonomiska utvecklingen, leder de olika förslagen till ett pris på utsläppsrätter inom intervallet 13– per ton CO2. Ett framlagt förslag från bygger i stället på att man skapar en s.k. market stability reserve, där systemet i allt väsentligt behålls som det är men det sker en omfördelning över tiden av utauktioneringen av utsläpprätter enligt 21 Se Ellerman m.fl. (2000). Bilaga 2 till LU15 Internationella energi- och certifikatsmarknader på förhand fastställda regler. Det förefaller emellertid inte sannolikt att detta kommer att ha någon väsentlig prishöjande effekt. En åtgärd som ter sig rationell, men som inte verkar diskuteras, är att EU:s medlemsländer köper utsläppsrätter som sedan inte utnyttjas. Därmed kan man öka efterfrågan på utsläppsrätter, vilket leder till ett högre pris, utan att i grunden ändra systemets spelregler. Med andra ord skulle EU-länderna kunna agera som en centralbank som via s.k. öppna marknadsoperationer påverkar ränteläget. Emellertid är det långt ifrån säkert att några av dessa prishöjande åtgärder kommer att genomföras. En väsentlig del av ett system med överlåtbara utsläppsrätter är att regelverket är förutsägbart och stabilt. Om regelverket ändras när priserna avviker från politiskt önskvärda nivåer är det stor risk för att marknadens funktions- duglighet skadas; den som köper en utsläppsrätt vill vara säker på att den är giltig när den ska användas för att matcha utsläpp av koldioxid. Ingrepp av de slag som diskuteras riskerar därför att i grunden skada systemets funktionsduglighet och ter sig därför osannolika. Detta talar för att priserna på utsläppsrätter kommer att ligga /tCO2, dvs. under det ovan nämnda intervallet. Sammanfattande bedömning av EU ETS EU ETS är det första multinationella systemet för handel med utsläppsrätter. Det är en mycket komplex uppgift att få ett sådant system att fungera och man måste därför räkna med att det tar innan handelsplatser, system för uppföljning m.m. är på plats och väl fungerande. Inte minst tar det tid innan aktörerna lärt sig att verka inom systemet. Med detta i beaktande är EU ETS som sådant en stor framgång även om ytterligare justeringar kan komma att behövas. Att priserna på utsläppsrätter är lägre än väntat, och av många önskat, är en sak för sig. Som framgått av den tidigare diskussionen finns det goda förklaringar till den observerade prisutvecklingen. Men variationer i priserna på utsläppsrätter är också en oundviklig konsekvens av systemets grundläggande konstruktion. Eftersom den totala mängden utsläpp är bestämd kommer alla Internationella energi- och certifikatsmarknader Bilaga 2 till LU15 variationer av faktorer som påverkar utsläppen av koldioxid att reflekteras i priserna på utsläppsrätter. Om takten i den ekonomiska tillväxten ökar, och med den efterfrågan på fossila bränslen, så ökar efterfrågan på utsläppsrätter och priset på dessa går upp. Om den ekonomiska aktiviteten i stället bromsas upp så inträffar det motsatta. Banking bidrar till att dämpa pris- variationerna, men kan i allmänhet inte eliminera dem helt. Varie- rande priser på utsläppsrätter skapar osäkerhet om lönsamheten av utsläppsbegränsande åtgärder, vilket är negativt om man, som är fallet, vill driva på en omställning av hela energisystemet för att radikalt minska utsläppen av koldioxid. Det i detta perspektiv naturliga alternativet till handel med utsläppsrätter är utsläppsavgifter. Även om avgifter och skatter ofta ändras är det i alla fall i princip möjligt att fastställa avgifter som är stabila, eller utvecklas på ett förutbestämt sätt, . Med ett sådant system kommer variationer i underliggande faktorer att leda till variationer i utsläppen. Eftersom problemet med koldioxid är att gasen ackumuleras i atmosfären spelar det mindre roll att de årliga utsläppen varierar. Mot denna bakgrund vore en EU-gemensam utsläppsavgift i vissa avseenden ett bättre alternativ än handel med utsläppsrätter för att begränsa utsläppen av koldioxid. Givet att en sådan avgift är trovärdig och förutsägbar skulle den ge en bättre grund för investeringsbeslut än vad varierande priser på utsläppsrätter ger. Det är emellertid högst osannolikt att EU-länderna skulle kunna enas om att införa en utsläppsavgift, i praktiken en skatt på utsläppen, med de nämnda egenskaperna.22 EU ETS är därför ett näst bästa alternativ, men som sådant framstår det som ett i allt väsentligt väl fungerande system. 22 Ett skäl till att man valde EU ETS i stället för en skatt på utsläppen av växthusgaser är att beslutet om EU ETS endast krävde kvalificerad majoritet i , medan införandet av en skatt skulle kräva enhällighet. 4De svenska energi- och certifikatsmarknaderna De marknader som behandlas i detta kapitel är marknaderna för el, elcertifikat och fjärrvärme. Det betyder att marknaderna för bensin och andra drivmedel samt marknaderna för biobränslen inte diskuteras. I detta avsnitt diskuteras inledningsvis kraftindustrins och elmarknadens struktur och särdrag jämfört med andra marknader. Vidare diskuteras kraftindustrins kostnadsstruktur och de olika kraftslagens speciella egenskaper. Mot denna bakgrund behandlas frågan om prisbildningen på elmarknaden och hur väl den fungerar i olika perspektiv. Bland de specifika frågor som tas upp finns graden av konkurrens (marknadsmakt), effekten av en om- fattande introduktion av vindkraft, kraftindustrins investeringar samt utvecklingen av elpriserna i slutanvändarledet. Kraftindustrin har en vertikal struktur. Längst upp i värdekedjan finns produktion av el som sker i olika typer av kraftverk. Den svenska kraftproduktionens fördelning mellan olika kraftslag redovisas i Tabell 4.1. Det bör påpekas att 2012 var med ovanligt god tillgång på vattenkraft. Under normala år uppgår vattenkraftproduktionen till ca . Kraftverken ägs av ett antal olika företag, varav är det största. Flertalet kraftverk har bara en ägare, men de svenska De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 kärnkraftverken ägs gemensamt av , Fortum och E.ON,23 dvs. de tre största kraftföretagen i . Kraftproduktionens fördelning mellan olika företag i och redovisas i Tabell 4.2. Tabell 4.1 Kraftproduktionen i fördelad på kraftslag Gasturbin, diesel, m.m. Kraftproduktionen i och fördelad på Nästa led i den vertikala strukturen är transmission, dvs. överföring av högspänd el över långa avstånd.