sou · H2B383 · 2014-12-18 00:00:00 — Totalt har hanteringen av dessa ärenden utgjort av en årsarbetskraft. Det skulle inte bli någon ekonomisk- eller tidsmässig besparing för ifall de överträdelser som hanteras inom ramen för systemet med miljösanktionsavgift istället prövades straff- rättsligt. Handläggningstiden för ett ärende som leder till åtals- anmälan är nämligen oftast längre. Det är viktigt att de förseelser som beivras genom miljö- sanktionsavgift är lätta att kontrollera. Det ska inte behövas göra någon bedömning av huruvida en regel överträtts eller inte. Systemet passar således bäst för administrativa överträdelser. har beslutat om miljösanktionsavgift . Av dessa har sex beslut överklagats till domstol. Avgiften har beslutats för försent inlämnad rapportering. Möjlighet att besluta om miljösanktions- avgift finns även vid gränsöverskridande avfallstransporter, men denna möjlighet har aldrig utnyttjats. Handläggningstiden för denna typ av ärenden är i normalfallet uppskattningsvis . En förutsättning för att miljösanktionsavgift ska kunna användas effektivt är enligt att det är tydligt när en T.ex. att en rapport som ska lämnas ett visst fastställt datum inkommer först därefter. Utifrån detta är det uppfattning att varken fler eller färre ärenden skulle prövas inom ramen för ett straffrättsligt förfarande jämfört med en prövning inom ramen för miljösanktionsavgift. Ett straffrättsligt förfarande skulle dock bli mer administrativt betungande för samt blanda in fler myndigheter. Största betydelse för regelefterlevnaden är inte nivån på miljö- sanktionsavgiften utan istället i vilken utsträckning verksamhets- utövarna erhåller information om det gällande regelverket. I ett skede tillämpades en mycket hög avgift () vid för sent inkommen rapportering. Den höga avgiften framstod bl.a. som oproportionerlig och kunde drabba små företag mycket hårt. 2010 sänktes avgiften till . Regelefterlevnaden försämrades inte genom detta. bedömning är att många företag vill göra rätt för sig, inte minst eftersom en beslutad miljö- sanktionsavgift medför negativ PR för företaget i fråga. får avgiften inte sättas så lågt att det blir billigare för företaget att bryta mot bestämmelsen jämfört med vad det skulle ha kostat att satsa interna resurser för att kunna efterleva regelverket. Nivån på avgiften kan även ha en viss inverkan på handlägg- ningstiden för ett ärende. Enligt har antalet utdragna ärenden minskat i antal sedan miljösanktionsavgiften sänktes. Av det dokument- och ärendehanteringssystem som General- läkaren använder framgår endast tre ärenden rörande miljösanktionsavgift. Inget av ärendena rör privatpersoner och inget beslut om miljösanktionsavgift har överklagats. I vilken omfattning miljösanktionsavgift förekommit har inte varit möjligt att söka fram. Generalläkarens uppfattning är att ett straffrättsligt förfarande kräver en större resursåtgång jämfört med ett förfarande med miljösanktionsavgift. är det en brist i det nuvarande systemet med miljösanktionsavgift att avgiften är så pass låg. Dels utifrån att avgiften som sådan inte har någon avskräckande effekt, dels utifrån att avgiften inte närmelsevis ger täckning för de kostnader som handläggningen av ärendet genererar. Tillsyns- myndighetens arbetsinsats för att påföra någon en miljösanktions- avgift står helt enkelt inte i proportion till effekten av avgiften. Syftet med miljösanktionsavgiften torde vara att förmå verk- samhetsutövare att följa lagstiftningen. Generalläkarens upp- fattning är att detta syfte inta uppnås på grund av att avgiften är alltför låg för att vara kännbar för större företag eller myndigheter. saknar bemyndigande att besluta om sank- tionsavgift. Men har bl.a. 2009 och 2013 till regeringen framfört önskemål om att få möjlighet därtill. I sitt yttrande till kommittén har fokuserat på sanktionsavgiften som sådan och på arbete med tillsyn av Skogsvårdslagen. 2008 fick i uppdrag av regeringen att analysera förutsättningarna för att införa sanktionsavgift för överträdelser mot Skogsvårdslagen. Uppdraget redovisades 2009.5 föreslog därvid att det skulle införas möjlighet för myndigheten att besluta om sanktionsavgift mot skogsägare som inte anmäler avverkning, uttag av skogsbränsle eller skyddsdikning. Någon sådan förändring av lagstiftningen har ännu inte skett. I utredningen poängterade att sanktionsavgift endast bör komma ifråga i sådana fall då det utan större utred- ningsinsatser går att få klarhet i att en förseelse begåtts. T.ex. om en avverkning skett utan att anmälan gjorts eller tillstånd beviljats. De fördelar som identifierades i utredning var bl.a. en preventiv effekt på grund av större förutsägbarhet, bättre regelefterlevnad , enklare och snabbare beivrande av regelbrott samt att tillsynsmyndigheten oftast har större kunskap om det ifrågavarande området. Nackdelar som identifierades var bl.a. att ett ytterligare administrativt system medför merarbete för tillsynsmyndigheten samt att verksamhetsutövare endast skulle se sanktionsavgiften som en kostnad. För skulle kostnaden för ett sådant system initialt bli något högre på grund av 5 Rapport av . Sanktionsavgifter inom skogsvårdslagen. Analys av förutsättningarna för införande av sanktionsavgift för överträdelser mot skogsvårdslagen. införandet av ett nytt system, men kostnaderna borde minska . Sammanfattningsvis anser att ett system med sanktionsavgift kan fungera snabbare och mer effektivt samt med högre måluppfyllelse jämfört med ett straff- rättsligt system. Kemikalieinspektionen har –2012 beslutat om miljösanktionsavgift . har 61 avgiftsbeslut överklagats till domstol. Inget av överklagandena har föranlett någon ändring. Kemikalieinspektionens uppfattning är att färre överträdelser skulle bli föremål för beivrande ifall de överträdelser som för- anleder miljösanktionsavgift istället skulle prövas inom ramen för ett straffrättsligt system. Bl.a. på grund av att sanktionsavgift beslutas utifrån ett strikt ansvar. Systemet med miljösanktionsavgift fungerar bra och utgör ett snabbt sätt att sanktionera visa överträdelser. Avgiften träffar sådana överträdelser som är tydliga, t.ex. brister i märkning eller för sent inlämnade uppgifter. Den största nackdelen med det straff- rättsliga systemet är dels att många ärenden skrivs av, dels att de ärenden som blir föremål för domstolsprövning tar i anspråk. En nackdel med miljösanktionsavgift är att det finns små möjligheter att inte besluta om avgift om överträdelse skett även om överträdelsen kan anses ursäktlig. Detta gör att systemet inte passar vid strängare sanktioner. har –2012 företagit 6 454 kontroller avseende märkning av platsflaskor och metall- burkar. har verket meddelat 270 beslut om miljösanktionsavgift. Besluten har riktats mot företagare. Antalet domstolsavgöranden uppgår till 20 stycken. I fyra av dessa har domstolen upphävt miljösanktionsavgiftsbeslutet. Statens jordbruksverks uppfattning är att färre överträdelser inom retursystemsområdet skulle bli föremål för beivrande ifall de överträdelser som föranleder miljösanktionsavgift istället skulle prövas inom ramen för ett straffrättsligt förfarande. Bl.a. på grund av den höga arbestbelastningen inom rättsväsendet och att det rör sig om många överträdelser av mindre allvarlig art, vilket riskerar medföra att förundersökningar/åtal läggs ned. Handläggningstiden för ett ärende är i genomsnitt 4–. åtgick det ca en årsarbetskraft för att hantera dessa ärenden. anser att systemet med miljösanktions- avgift inom dess område är mer kostnadseffektivt jämfört med ett straffrättsligt förfarande. Systemet har god preventiv verkan, är tydligt och transparent. har –2012 konstaterat 2 829 utsläpp från fartyg. Av dessa har 117 beivrats med vattenföro- reningsavgift. Samtliga av dessa har riktats mot juridiska personer. 55 domar/strafförelägganden har därutöver meddelats avseende nämnda utsläpp. Nio beslut om vattenföroreningsavgift har över- klagats till domstol. Domstolen har upphävt betalningsansvaret i två fall. Antalet utsläpp som beivras inom ramen för ett straffrättsligt förfarande är lågt i förhållande till de som sanktioneras inom ramen för vattenföroreningsavgift. En orsak därtill är att vatten- föroreningsavgift tas ut enligt principen om strikt ansvar. Oaktat det är nivån på antalet utsläpp som sanktioneras lågt, vilket dels beror på att utsläppen oftast är ringa, dels beror på svårigheter att fastställa och eller bevisa utsläppskällan. Att påfört någon vattenföroreningsavgift har kommit att inverka på omfattningen av åklagarens beslut om företagsbot. Handläggningstiden för ett ärende varierar till . Bl.a. påverkas utredningstiden av om dokument måste översättas och om personer som behöver höras har lämnat platsen Vidare kan handläggningstiden påverkas av att utredningsmaterialet i vissa delar är det samma som vid den parallellt pågående brottsutredningen. Då det kan finnas en risk för att brottsutredningen skadas om uppgifter från vattenförorenings- avgiftsutredningen lämnas ut kan den senare utredningen tvingas vänta till efter det att brottmålsutredningen är klar. Tanken är annars att vattenföroreningsavgiftsutredningen ska vara mer sum- marisk och enklare. I praktiken fattas oftast beslut om vatten- föroreningsavgift i samband med att åklagaren fattar beslut om att väcka åtal. Uppskattningsvis avsätter en förundersökningsledare 15–av sin arbetstid för handläggningen av ärenden rörande vatten- föroreningsavgift. En av fördelarna med vattenföroreningsavgift är att utredningen ofta kan ske snabbare än den straffrättsliga utredningen. En annan fördel är att avgiften träffar rederiet eller ägaren till fartyget, vilken är den som kan ha ett ekonomiskt incitament till utsläppet. har noterat en minskning av de stora oljeut- släppen till havs. Både i antal och avseende storlek. Detta talar för en större respekt för regelverket samt kanske för en större miljömedvetenhet. har sanktionsavgift förekommit inom arbetsmiljö- området. Möjligheten att ta ut sanktionsavgift infördes i syfte att effektivisera sanktionssystemet och att begränsa den utredning som behövde göras.6 Avgiften, som kan åläggas både juridiska och fysiska personer, tas ut enligt principen om strikt ansvar. Sanktionsavgift inom arbetsmiljöområdet beslutas genom avgiftsföreläggande (8 kap. 9 § arbetsmiljölagen (1977:1160)). Ett sådant beslut kräver att den avgiften riktas mot godkänner avgiften. Om så inte sker måste tillsynsmyndigheten väcka talan om avgiften vid domstol. Sanktionsavgiften fastställs förnärvarande inom intervallet 1 000–. Vid den översyn av arbetsmiljö- och arbets- 1993/94:186, s. 47 ff. tidsreglerna som gjorts föreslås dock en kraftig höjning av det högsta beloppet till . Syftet med höjningen är att eliminera risken för att en överträdelse av lagen ska innebära en ekonomisk vinst för verksamhetsutövaren.7 har –2012 beslutat om 704 avgiftsförelägganden. Av dessa har 220 hänskjutits till dom- stols prövning – antingen på grund av att mottagaren bestritt föreläggandet eller på grund av att mottagaren inte avhörts. uppfattning är att domstolarna endast i ett fåtal av de hänskjutna fallen avslagit verkets begäran om utdömande av sanktionsavgift.8 hanterar ärenden där avgiftsförelägganden kan beslutas med högsta prioritet. Handläggningstiden varierar mellan . Uppskattningsvis åtgår det en årsarbetskraft för att hantera dessa ärenden. anser att straffsanktioner ofta är ett ineffek- tivt sätt att motverka överträdelser av arbetsmiljöreglerna. leder mindre än en tredjedel av de åtalsanmälningar Arbets- miljöverket gör till någon form av lagföring. Detta innebär att lägger ned stora resurser på att bereda underlag till en straffrättslig bedömning som sällan leder till resultat. Ett system med sanktionsavgifter innebär däremot att Arbets- miljöverket själv råder över frågan om beslut ska fattas om avgiftsföreläggande eller inte. Sammanfattningsvis menar att det bästa och mest effektiva sanktionssystemet innehåller flera komponenter: stora möjligheter för tillsynsmyndigheten att fatta tillsynsbeslut vid vite, ett antal noggrant utvalda regler som är förenade med sank- tionsavgift, samt 2012/13:143, s. 74. Jmf SOU 2011:57. 8En genomgång av 86 domar som gjort visar att domstolarna dömt ut sanktionsavgift i 83 av dessa. ett fåtal straffsanktionerade regler i fall där alternativa åtgärder inte kan förväntas vara effektiva eller där straff framstår som en naturlig åtgärd av andra tungt vägande skäl. har sanktionsavgift förekommit inom fiskeområdet. Möjligheten att ta ut sanktionsavgift infördes i syfte att effektivisera sanktionssystemet.9 Avgiften, som kan åläggas den som bedriver yrkesmässigt fiske eller fiske i näringsverksamhet, tas ut enligt principen om strikt ansvar. Sanktionsavgiften fastställs förnärvarande inom intervallet 1 000–. har det gjorts en översyn av fiskelag- stiftningen och därtill har ny gemenskapsrätt tillkommit. I syfte att bl.a. belysa vissa frågor skrevs en departementspromemoria.10 I promemorian föreslås att det högsta sanktionsavgiftsbeloppet ska bestämmas till . Syftet med höjningen är att det inte framstår som rimligt att en överträdelse som medfört en stor ekonomisk vinst för yrkesfiskaren eller stor skada på fiske- beståndet eller miljön endast medför en låg sanktionsavgift. I sådana fall har sanktionsavgiften nämligen ingen avskräckande effekt. Havs- och har –meddelat 705 beslut om att ta ut sanktionsavgift. Samtliga beslut har riktat sig till privatpersoner. Av dessa har 153 över- klagats till domstol. Domstolen upphävde betalningsasvaret i fem ärenden. Om de omnämnda överträdelserna istället hade prövats inom ramen för ett straffrättsligt förfarande är det Havs- och Vatten- myndighetens uppfattning att flertalet av dessa inte skulle föranlett åtal på grund av att händelserna skulle ha bedömts som ringa. Det skulle också ha funnits en risk att många av ärendena inte hanterats 2007/08:107, s. 16 ff. alls på grund av preskription eftersom de inte är prioriterade hos polis/åklagarmyndigheten. Ett sådant förfarande hade inte minskat arbetet hos Havs- och och hade således inte medfört vare sig någon ekonomisk besparing eller tidsbesparing. Den genomsnittliga handläggningstiden från det att ett ärende initieras till dess att sanktionsavgift meddelas uppskattas till 4–. Två–tre årsarbetskrafter tas i anspråk för att hantera dessa ärenden. Havs- och övergripande uppfattning är att sanktionsavgiftssystemet fungerar väl. Att det går snabbt och effektivt att konstatera huruvida en överträdelse skett och att det förflyter mellan förseelsen och påföljden. En nackdel med det strikta ansvaret är att detta kan upplevas som orättvist bl.a. därför att även slarv och misstag sanktioneras. En nackdel är också att avgifterna är fasta, vilket medför att samma överträdelse drabbar olika personer olika hårt. Nyanserade avgifter skulle istället kunna få större effekt för de som har större vinster i sitt fiske. kan sanktionsavgift meddelas för vissa överträdelser inom vägtransportområdet enligt förordning (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare m.m. Sanktionsavgiften fastställs enligt bilaga till förordningen inom intervallet 1 000–. Avgiften, som kan åläggas både juridiska och fysiska personer, tas ut enligt principen om strikt ansvar. Transportstyrelsen har med stöd av före- tagsrapporter utfärdat 32 beslut om sanktionsavgift. 31 av besluten har riktats mot juridiska personer. Därutöver har Transport- styrelsen –2013 med polisrapporter från vägkontroller som underlag utfärdat 434 beslut om sanktionsavgift. Även här har den övervägande delen riktats mot juridiska personer. Av det sammanlagt 466 besluten har 95 överklagats till domstol. har endast ett fåtal av överklagandena prövats av domstol. beivrades ett förhållandevis fåtal av de överträdelser som föranleder sanktionsavgift. En bidragande orsak därtill kan antas ha varit de låga bötesbeloppen, maximalt , vilket gjorde det meningslöst att lagföra fler överträdelser än de som rymdes inom högsta bötesbeloppet. Även prioriteringar inom polis- och ålklagarväsendet kan ha bidragit till det begränsade antalet lagföringar. Transportstyrelsen uppfattar att viljan till regelefterlevnad i branschen ökat sedan sanktionsavgiftssystemet infördes och tillsynen började. Handläggningstiden för företagskontroller har varierat kraftigt – mellan och – beroende på många faktorer. Bl.a. beroende på företagets vilja att samarbeta. Handläggningstider kan dock inte anses representativa utan detta beror på inkörningsproblem av juridisk, administrativ och teknisk karaktär under uppstartsskedet. Handläggningstiden för ärenden där beslutet bygger på polisrapporter är betydligt kortare, 45–. Bl.a. på grund av att utredningarna för Transportstyrelsen i dessa fall är enklare och mindre omfattande. har ett 20-tal årsarbetskrafter åtgått för att arbeta med dessa ärenden. uppgår antalet till 27 års- arbetskrafter. Transportstyrelsen kan även besluta om miljösanktionsavgift vid viss tillsyn av utrustning på fartyg. Någon sådan avgift har inte beslutats . Sammanfattningsvis anser Transportstyrelsen att systemet med sanktionsavgifter fungerar väl och att det är mer effektivt än ett straffrättsligt förfarande, i huvudsak på grund av snabbare hand- läggning. Sanktionsavgifter förekommer i flera lagstiftningar inom detta område. Bl.a. i Konkurrenslagen, Marknadsföringslagen och olika lagar som reglerar produktsäkerhet. Konkurrensskadeavgift infördes i syfte att på ett bättre sätt än det straff, i form av måttliga böter, som ditintills dömts ut motverka överträdelser av lagstiftningen. Mer ingripande påföljder i form av fängelsestraff var varken önskvärda eller ändamålsenliga. Det väsentliga var istället att få tillgång till en effektiv ekonomisk sanktion.11 Konkurrensskadeavgiften skulle fastställas inom inter- vallet 5 000–, eller till ett högre belopp som dock inte fick överstiga av företagets omsättning föregående räkenskapsår. 2008 trädde en ny Konkurrenslag i kraft. I den nya lagen förtydligades reglerna om kokurrensskadeavgift. Belopps- gränserna togs då bort. Konkurrensskadeavgift prövas av på talan av . Därutöver har , i fall där sakomständigheterna rörande över- trädelsen är klara, möjlighet att utfärda avgiftsföreläggande mot ett företag istället för att väcka talan om konkurrensskadeavgift. Marknadsstörningsavgift infördes i syfte att skapa effektivare sanktioner. Bl.a. eftersom en sådan avgift kan utformas att bli betydligt mer ekonomiskt kännbar för en näringsidkare och därmed verka mer avskräckande.12 Marknadsstörningsavgiften utformades med konkurrensskadeavgiften som förebild och beloppsgränser och förfarande – bl.a. att talan skulle väckas vid – blev desamma som i Konkurrenslagen. I syfte att harmonisera marknadsföringslagstiftningen inom EU trädde en ny lag i kraft . Den nya lagen föranledde inga förändringar av beloppsgränser eller processordning för marknads- störningsavgiften. har ansökt om utdömande av konkurrensskadeavgift i tio mål. I fem av dessa mål har konkurrensskadeavgift dömts ut med belopp mellan och . Av övriga mål har två ogillats, två har återkallats och ett har ännu inte avgjorts. Sedan möjligheten infördes har utfärdat avgiftsföreläggande i tre ärenden. Handläggningstiden varierar mellan olika utredningar. I de åtta ärenden som lett till konkurrensskadeavgift, antingen genom dom 1992/93:56,s. 1994/95:123, s. 102. eller genom avgiftsföreläggande, har handläggningstiden för utred- ning varierat mellan och . Den genom- snittliga tiden har uppgått . Efter att en utredning färdigställts inleds – om inte avgiftsföreläggande utfärdas – en domstolsprocess. I konkurrensmål tar en sådan åtminstone per instans och dessa mål hanteras oftast av två instanser. Kon- kurrensverket har under utredningen möjlighet att bl.a. hålla förhör, ålägga företag eller annan att lämna uppgifter, handlingar eller annat, företa platsundersökning hos företag m.m. har ingen kännedom om hur mycket arbetstid/årsarbetskrafter som lagts ned på de mål som lett fram till att konkurrensskadeavgift dömts ut. Däremot har myndigheten registrerat hur många årsarbetskrafter som åtgått för alla de ärendetyper13 som skulle kunna leda till konkurrensskadeavgift. (2008–2013) har antal årsarbetskrafter uppgått till drygt 17 per år.14 Systemet med konkurrensskadeavgift har inte ifrågasatts, varken från sida eller från annat håll. Konkurrens- verket verkar dock för att nivån på utdömda konkurrens- skadeavgifter ska höjas. Det har förts diskussioner i om att kriminalisera vissa överträdelser av konkurrensreglerna. I den utredning som föregick den nuvarande Konkurrenslagen ansågs det dock inte finnas skäl för att införa ett till konkurrensskadeavgiften parallellt straffrättsligt system. Däremot anförde utredningen att det fanns logiska och rationella skäl som talar för att det bör införas en möjlighet att ålägga de individer som deltar i kartell- samarbeten någon form av formell sanktion.15 uppfattning är att införandet av ett straff- rättsligt system skulle innebära längre handläggningstider under utredningen. Bl.a. på grund av att beviskravet i ett mål om konkurrensskadeavgift är något lägre än beviskravet i ett brottmål. 13Dessa är: konkurrensbegränsande samarbete, missbruk av dominerande ställning, mål om konkurrensskadeavgift och överklaganden av konkurrenslagsärenden. 142008 var det 13 årsarbetskrafter, 2009 var det 19 årsarbetskrafter, 2010 var det 18 årsarbetskrafter, 2011 var det 16 årsarbetskrafter och 2012 var det 21 årsarbetskrafter. 15SOU 2006:99, s. 560. Fram till ikraftträdandet av den nuvarande Marknadsföringslagen hade åtta ansökningar om marknadsstörningsavgift tagits upp i domstol. Av dessa prövades hälften av , varav avgift dömdes ut i två av målen. Efter den nuvarande lagens ikraftträdande har ansökt om mark- nadsstörningsavgift vid fem tillfällen. I två av dessa har avgift dömts ut. Vid sidan om marknadsstörningsavgift finns sank- tionerna förbud, åläggande och föreläggande vid vite. Dessa sanktioner är de primära som använder och de aktualiseras i långt fler fall än marknadsstörningsavgift. Uppskattningsvis tar det i normalfallet från det att en överträdelse uppmärksammas till dess att ansöker om marknadsstörningsavgift vid domstol. En sådan ansökan kombineras i praktiken alltid med yrkanden om förbud eller ålägganden. Handläggningen vid tings- rätten tar inte sällan mellan ett och . Om tingsrättens avgörande överklagas utökas handläggningstiden med . Uppskattningsvis åtgår det 1/8 dels årsarbetskraft per pro- cessråd – förmodligen mindre – för hanteringen av marknads- störningsavgiftsärendena. uppfattning är att ett admi- nistrativt förfarande är enklare, snabbare och mer effektivt jämfört med ett straffrättsligt förfarande. Bl.a. därför att en administrativ sanktion hanteras av den myndighet som har tillgång till expertis som uteslutande arbetar med den typen av frågor. Det är inte troligt att det skulle innebära någon vinst, vare sig ekonomiskt eller , om marknadsstörningsavgiften hante- rades inom ramen för ett straffrättsligt förfarande. Sammanfattningsvis är i huvudsak positiv till systemet med marknadsstörningsavgift som har större möjligheter än ett straffrättsligt system att verka preventivt. Förutsättningarna för utdömande av marknadsstörningsavgift bör dock förtydligas. Vidare bör bl.a. tillämpningsområdet vidgas så att det även omfattar enskilda personer som väsentligt bidragit till den otillbörliga marknadsföringen. utövar tillsyn enligt lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för personligt bruk, enligt produkt- säkerhetslagen (2004:451) och enligt lagen (2011:579) om leksakers säkerhet. Enligt dessa kan sanktionsavgift påföras en näringsidkare som uppsåtligt eller av oaktsamhet har överträtt lagstiftningen. Beslut om påförande av sanktionsavgift fattas av förvaltnings- domstol efter ansökan av . Hitintills har sanktionsavgift endast påförts för två över- trädelser. Båda fallen avser ansökningar gjorda .