sou · H2B335 · 2014-06-04 00:00:00 — Detta har fördelar när del- tagande fastigheter byter ägare, när fastighetsbildningsåtgärder vidtas och genom att en registrering av gemensamhetsanläggningen sker i fastighetsregistret. Det är alltjämt önskvärt att vägar och allmänna va-anläggningar ska kunna ansluta sig till mark- avvattningssamfälligheter. Utredningen bedömer att detta är möjligt, då 2 § AL föreskriver att lagens bestämmelser om fastighet om det är lämpligt ska tillämpas även på byggnad eller annan anläggning som inte tillhör fastighet. Allmänna vägar är som regel uppförda med vägrätt som är en särskild rättighet och därmed är inte vägen fastighetstillbehör. Den kan då anslutas till en gemensamhetsanläggning för markavvattning som annan anläggning, när detta enligt 2 § AL är lämpligt. Möjligen uppstår problem med enskilda vägar, som efter en noggrann analys kan visa sig i alla fall delvis vara tillbehör till fast egendom. Att ansluta just den fastigheten till vilken del av vägen är tillbehör kan vara en otillfredsställande och kanske orättvis åtgärd. Att ansluta en vägsamfällighet eller liknande är inte heller en godtagbar lösning, då detta skulle innebära ett avsteg från principen att deltagandet är fastighetsanknutet. Denna tanke förkastades bl.a. i samband med att lagen (1939:608) om enskilda vägar upphävdes.19 I stället bör det skapas en möjlighet för väghållare att i dessa fall nyttja befintliga markavvattningsanläggningar genom att upplåta rättighet till detta. Denna fråga bör kunna lösas på samma sätt som frågan lösts i vissa fall för nyttjande av enskilda vägar, se 50 a § AL. Det skulle innebära att i stället för att ansluta vägen får väghållaren betala ersättning motsvarande sitt nyttjande av anläggningen. Här får vägens belastning av anläggningen, som utsläpp av vatten och dess behov av avvattnande kapacitet, vara vägledande. 19 SOU 1996:46 s. 111 f. Överväganden och förslag avseende markavvattning När det är fråga om avledande av avloppsvatten från en fastighet eller ett hus på ofri grund, vållar detta inga problem. Fastigheten som sådan kan då anslutas till gemensamhetsanläggningen för markavvattning liksom huset på ofri grund som enligt 2 § AL likställs med fastighet. För allmänna va-anläggningar torde oftast huvudmannen även vara fastighetsägare och då kan en lämplig fastighet som har koppling till va-verksamheten anslutas. Är huvudmannen inte fastighetsägare, eller om det saknas fastighet med koppling till va- verksamheten, kan själva anläggningen, om denna är lös egendom, anslutas som annan anläggning i enlighet med regleringen i 2 § AL. Utredningen lämnar ett förslag i 58 § AL till en särreglering med möjlighet för rättighetsupplåtelser till en juridisk person i de fall då en anslutning av fastigheten eller anläggningen inte bedöms som lämplig. Bestämmelsen kompletterar regleringen i 2 § AL att en annan anläggning kan anslutas när det är lämpligt. Är det i och för sig lämpligt att ansluta anläggningen, men oklart om anläggningen verkligen är en sådan anläggning som avses i 2 § AL, kan lantmäterimyndigheten om det är lämpligare besluta att en juridisk person har rätt att nyttja markavvattningssamfälligheten. Med juridisk person avses främst väghållare eller möjligen huvudmän för allmänna va-anläggningar. Vidare bedömer utredningen att bestämmelserna i 3kap. 9–13 §§ LSV bör inarbetas i AL som nya 59–63 §§. Dessa bestämmelser reglerar kostnadsfördelningen i vissa fall mellan väghållare eller den som ansvarar för spårbunden infrastruktur och den för vilken markavvattning görs. I övrigt föreslås vissa språkliga moderniseringar av 2, 5 och 15 §§ AL, samt ändring i 17 § AL. Den senare ändringen är en är en konsekvens av utredningens förslag till ny bestämmelse i 4 kap. 11 b § FBL som möjliggöra för lantmäterimyndigheten att initiera en omprövning av en markavvattningssamfällighet i samband med prövningen av en fastighetsbildningsåtgärd. Överväganden och förslag avseende markavvattning Markavvattningsverksamheter aktualiseras i princip inte i samband med fastighetsbildning och de finns inte heller upptagna i fastighetsregistret. Lantmäteriförrättningar som berör områden med sådana anläggningar riskerar därför att ur ett helhetsperspektiv få ett otillfredsställande resultat, vilket är till nackdel inte minst för de berörda fastighetsägarna. Andra gemensamma anläggningar för t.ex. vägar eller avlopp registreras i fastighetsregistret och beaktas vid lantmäteriförrättningar. Genom att prövning och omprövning av markavvattnings- anläggningar och markavvattningssamfälligheter, enligt utredningens förslag, kommer att handläggas inom ramen för lantmäteriför- rättningar enligt FBL och AL kommer uppgifter om samfällig- hetsdeltagande och andelstal registreras i fastighetsregistret. Även sådana anläggningars geografiska lägen skulle komma att redovisas i den till registret hörande kartan (digitala registerkartan). En sådan registrering vore ändamålsenlig för både berörda fastighetsägare och för samhället i övrigt, eftersom det finns mycket att vinna på lättillgänglig officiell information om befintliga markavvattnings- verksamheter. Mycket annan samhällsintressant geografisk informa- tion utbyts och offentliggörs inom ramen för geodata- samverkan mellan olika myndigheter och det vore därför värdefullt om även markavvattningssamfälligheter och -anläggningar fanns med i registret. redovisar bl.a. vilka som deltar i en gemen- samhetsanläggning. kan deltagare vara andra objekt än fastigheter, t.ex. byggnad på ofri grund eller en anläggning som inte hör till en fastighet. Genom att alla markavvattningsanläggningar som inrättas eller ändras genom en lantmäteriförrättning förs in i fastig- hetsregistret, kommer detta att bli komplett med avseende på sådana anläggningar. Samfällighetsföreningar som har bildats genom en förrättning enligt VL eller genom prövning med stöd av MB och LSV och där en förening har bildats enligt SFL har redan registrerats av lant- mäterimyndigheten i samfällighetsföreningsregistret, se 25 § SFL. För äldre samfälligheter gällde som regel att registrering skedde hos Överväganden och förslag avseende markavvattning Dessa register är, enligt uppgift till utredningen, varken kompletta eller aktuella. Med utredningens förslag kommer alltså de markavvattnings- anläggningar som utgör gemensamhetsanläggningar att succesivt införas i fastighetsregistret. Det har till utredningen framförts önskemål om en obligatorisk registrering av markavvattningssamfälligheter, för att snabbt skapa klarhet i vilka som finns och hur ansvarsförhållandet ser ut i dessa. Som utredningen konstaterar nedan i avsnitt 8.8.3 är det inte lämpligt att ålägga deltagare i en markavvattningssamfällighet skyldighet att söka omprövning av en anläggning eftersom deltagandet kan vara okänt för berörda parter. Av samma skäl är det inte heller lämpligt att föreskriva om en obligatorisk registreringsskyldighet av befintliga samfälligheter. Dessutom skulle en sådan ordning kräva särskilda regler och medföra kostnader för deltagarna. Blir en omprövning enligt AL dessutom aktuell i nära anslutning till detta, framstår det som en onödig omgång. Utredningen föreslår därför inte någon ordning med krav på obligatorisk registrering. De förslag som lämnas angående ompröv- ningar som initieras av part eller av lantmäterimyndigheten, se avsnitt 8.8.2, bör enligt utredningens uppfattning vara tillräckliga för att åstadkomma en registrering av de samfällda mark- avvattningsanläggningar som utgör gemensamhetsanläggningar. Registreringen kan befaras ta mycket , men utredningen anser att förslagen ändå möter behovet av att klargöra ansvars- förhållandena på ett kostnadseffektivt sätt som inte blir allt för betungande för enskilda och prövningsmyndigheten. Självfallet kan det att innebära en kostnadsökning för enskilda i vissa fall, då omprövning sker utan att de själva tagit initiativ till det samt ett utökat ansvar för lantmäterimyndigheten, men i förhållande till alternativen med obligatorisk registrering eller nyprövning av alla markavvattningsverksamheter är kostnaderna ändå begränsade. Att över huvud taget inte inkludera någon officialprövning för lantmäterimyndigheten när det gäller omprövningar skulle å andra sidan göra att förslaget endast har begränsad möjlighet att leda till klargörande av ansvarsförhållandena inom rimlig tid. Ett komplement till ovanstående skulle vara att låta berörda myndigheter såsom bl.a. länsstyrelserna och ta initiativ och bekosta en kartläggning av befintliga markavattningar. Överväganden och förslag avseende markavvattning En sådan kartläggning skulle syfta till att få kännedom om var anläggningar finns i landet. I viss utsträckning skulle den även kunna identifiera deltagare och andelstal i respektive anläggning. För ett definitivt fastställande av deltagarantal krävs dock en pröv- ning och ett beslut av en myndighet. Utredningens uppfattning är därför att en sådan kartläggning inte kommer att kunna klargöra deltagare och andelstal i sådan utsträckning att det löser problema- tiken med oklara ansvarsförhållanden för markavvattnings- verksamheter. Kartläggningens primära syfte och resultat skulle i stället vara att ange markavvattningsanläggningarnas geografiska läge och skulle även kunna identifiera särskilt skyddsvärda vattendrag med höga miljövärden. Det senare är nödvändigt för att kunna veta vilka markavvattningsverksamheter som ska prioriteras för omprövning enligt de vägledande prioriteringsgrunder utred- ningen föreslår ska tas fram, se avsnitt 8.8.1 under rubriken Vägledande prioriteringsgrunder nedan. Utredningen vill dock återigen understryka att antalet mark- avvattningsverksamheter uppgår till minst 50 000. Omfattningen av en fullständig kartläggning av dessa skulle kräva både omfattande resurser och stora arbetsinsatser. Utredningen är därför tveksam till att kostnaden för en sådan kartläggning står i rimlig proportion till det resultat som kan uppnås och lämnar därför inte något sådant förslag. Den föreslagna succesiva registreringen i fastig- hetsregistret får anses tillräcklig även för att få klarhet i mark- avvattningsanläggningarnas geografiska läge. Systemet med markavvattningssakkunniga har av flera framhållits som mycket värdefullt. Främst, såvitt utredningen förstår, för att kompetensen är ovärderlig och nödvändig för att handlägga mark- avvattningsfrågor i mark- och miljödomstolen. Markavvattnings- sakkunniga har funnits allt sedan dikningslagen då de benämndes . Den markavvattningssakkunniga har samma uppgift som en förrättningsman hade och utför allt praktiskt arbete som en fristående konsult, men till skillnad från äldre rätt är denne inte behörig att besluta genom förrättning. Hon eller han avslutar sitt arbete med att ge in ett yttrande till rätten, se Överväganden och förslag avseende markavvattning 7 kap. 29 § LSV. Om den markavvattningssakkunniga anser att ansökan ska bifallas, ska yttrandet innehålla förslag till utformning, vilka som ska delta och varje deltagares andelstal. Avgörande sker därefter genom dom och domstolen är inte bunden av den sakkunnigas yttrande, men dennas kunskaper är ofta nödvändiga som underlag. Rent juridiskt är konstruktionen udda. En extern konsult är under en stor del av målets handläggning i domstol i praktiken ansvarig för handläggningen, medan det i andra mål i domstolen är sökanden som ansvarar för att redovisa sin planerade verksamhet och dess miljökonsekvenser. Domstolen är alltjämt ansvarig för att denna sker på ett riktigt sätt utan onödiga uppehåll eller allt för tidskrävande åtgärder. I förlängningen kan staten bli skadestånds- skyldig om målets handläggning fördröjs i betydande omfattning. Insynen i konsultens handläggning kan också vara begränsad. finns det 15 personer med behörighet som markavvattningssakkunniga för markavvattningsverksamheter som inte enbart berör skogsmark. Av dessa arbetar tre på Jordbruks- verket. Ytterligare fem åtar sig sakkunniguppdrag i eget företag eller som anställda. Fyra är anställda som tekniska råd vid mark- och miljödomstolarna och övriga tre åtar sig inga uppdrag. I praktiken innebär det att endast åtta personer arbetar aktivt med uppdrag som markavvattningssakkunniga. har de flesta som haft behörighet varit civilingenjörer med vattenbyggnadsteknisk inriktning kompletterad med för ändamålet relevant agrar fortbildning och fått den erfarenhet som krävs genom att arbeta på . Fram till hade alla som haft förordnande antingen varit förordnade under sin anställning på eller som pensionärer, tidigare anställda på . har dom- stolarna börjat förordna sakkunniga anställda utanför Jordbruks- verket. Utvecklingen beror dels på att antalet sakkunniga på har minskat, dels på att behovet av sakkunniga har ökat. De förändrade förutsättningarna för de sakkunniga kan samman- fattas i följande punkter: Överväganden och förslag avseende markavvattning –Mycket begränsad tillgång på personal som har tillräckliga kunskaper i hydrologi och hydraulik och har agrar kompetens och kunskap om markavvattningssystemens upp- byggnad. –Relativt liten ärendemängd och liten volym investeringar i mark- avvattningsanläggningar gör att det är svårt att skaffa sig erfarenhet inom området. –Antalet behöriga har minskat och är spridda på flera arbetsgivare som domstolarnas efterfrågan på sakkunniga har ökat. För att möta de nya förutsättningarna och säkerställa tillgången på behöriga sakkunniga med rätt kompetens har påbörjat en översyn av sakkunnigbehörigheten. Behörighets- utbildningen ses över och de agrara inslagen ges större utrymme. En regelbunden fortbildning för redan behöriga övervägs, liksom ett system med krav på aktivitet och löpande fortbildning för att få behålla behörigheten. Att det finns så få markavvattningssak- kunniga gör att systemet blir mycket sårbart.20 När det gäller fastighetsbildning och inrättandet av gemensam- hetsanläggningar sköter lantmäterimyndigheten ofta dessa tekniskt präglade förrättningar själv. En extern sakkunnig kan dock förordnas enligt 4 kap. 34 § FBL till stöd för myndigheten. Viss möjlighet finns även enligt 4 § AL att förordna en särskild förrätt- ningsman som då blir funktionellt inordnad under lantmäteri- myndigheten. Den som inte är nöjd med ett förrättningsbeslut kan överklaga detta till mark- och miljödomstolen, där som huvudregel det som handlägger denna typ av ärenden har bakgrund som lantmätare. Enligt utredningens uppfattning talar mycket för att systemet bör justeras på något sätt, oavsett om prövningen och ompröv- ningen av markavvattningsverksamhet ska delas upp mellan lantmäterimyndigheter och mark- och miljödomstolen i enlighet med utredningens förslag eller om den ska anpassas till övriga vattenverksamheter. Ett större utredningsansvar i denna typ av mål bör läggas på sökanden, på sätt som redan gäller för övrig 20 Detta stycke och de tre närmast ovan är baserade på skrivelse till utredningen från experten , . Överväganden och förslag avseende markavvattning verksamhet enligt MB. Dessutom bör, om mark- och miljö- domstolen ska vara första instans för all prövning, ytterligare kunskap tillföras domstolarna. Detta sker lämpligen genom rekrytering av tekniska råd samt även av särskilda ledamöter med sådan specialistkunskap. Under en övergångstid kan det finnas behov av att förordna särskilda sakkunniga inom detta område. Om den av utredningen föreslagna uppdelningen av prövningen mellan mark- och miljödomstol och lantmäterimyndighet sker, bör lantmäterimyndigheten tillföras kunskapen genom rekrytering av personer med sådan kompetens och fortbildning av lantmätare. Alternativt kan, i vart fall under en övergångstid, den möjlighet som redan finns i 4 § AL användas av lantmäterimyndigheten för att förordna en markavvattningssakkunnig att utföra för- rättningen. Det torde dock medföra att de markavvattnings- sakkunniga behöver utöka sin kompetens. bl.a. med utbildning i handläggning enligt AL. Visst behov av specialistkunskap inom markavvattning kan även vid den föreslagna uppdelningen av prövningen uppkomma i mark- och miljödomstolen. Möjlighet för domstolen att anlita en sakkunnig bör därför finnas kvar. Reglerna i 40 kap. RB om anlitandet av sakkunniga gäller i tillämpliga delar även mål enligt MB. Det framstår ändå som lämpligt att i LOMM tydliggöra denna möjlighet och ge regeringen bemyndigande att i förordning närmare reglera deras uppdrag. Möjlighet att meddela särskilda föreskrifter om behörighet framstår dock som främmande och skulle innebära, i en mer allmänt hållen föreskrift, att alla tillsyns- vägledande myndigheter ges denna möjlighet. finns möjlig- heten att meddela sådana föreskrifter endast just markavvattning. Genom att reglerna ensas med de som gäller för övrig vatten- verksamhet och miljöfarlig verksamhet, bedömer utredningen att det inte är lämpligt att föreslå förändringar som kan innebära nya regler inom en rad områden där detta inte ens är efterfrågat. Sakkunskap inom övriga områden får parten själv som huvudregel tillhandahålla och bekosta. Anser tillståndsmyndigheten vid prövning att underlaget inte är tillräckligt för att meddela tillstånd kan ansökan komma att avslås eller avvisas. Föreslagna förändringar av prövningssystemet kommer innebära ett stort antal lantmäteriförrättningar för att inrätta och ompröva gemensamhetsanläggningar för markavvattning. En del av dessa Överväganden och förslag avseende markavvattning kommer att överklagas, vilket torde leda till ett ökat antal mark- avvattningsärenden i domstolarna. För en effektiv och rättssäker handläggning är det viktigt att säkerställa rätt kompetens och en ända- målsenlig organisation och arbetsfördelning för berörda aktörer, förrättningslantmätare, markavvattningssakkunniga och dom- stolarnas tekniska råd. Lantmäterimyndigheterna kommer att ha en viktig uppgift i det nya systemet och har även stor erfarenhet av liknande reformer, exempelvis när lagen om enskilda vägar inordnades i anläggningslagen. Kunskapen om hur det nuvarande systemet fungerar finns på , varför ett kunskaps- utbyte mellan myndigheterna får förutsättas. Tillstånd till markavvattning krävs enligt gällande rätt . Även om detta skulle luckras upp en aning genom att vissa verk- samheter blir C-verksamheter för vilka en anmälan till är tillräcklig, anser utredningen att dagens generella mark- avvattningsförbud med dispensmöjlighet av i vissa fall innebär en onödigt omständig process. Utredningen har övervägt att ta bort det generella mark- avvattningsförbudet för att få en kortare process där en separat dispensansökan inte krävs. Nödvändiga försiktighetsmått kan iakttas vid tillståndsprövningen och utgångspunkten kan inte vara att tillstånd ska beviljas bara för att dispensprövningen utgår. Ett flertal av utred- ningens experter har varit mycket kritiska till en sådan ordning och anfört att det kommer att uppfattas som en lättnad, samt att internationella åtaganden genom bl.a. Ramsarkonventionen blir svårare att garantera. Detta alternativ har därför övergetts. Redan genom att tillämpa befintliga regler finns dock möjlighet att förenkla processen. Mark- och miljödomstolen kan för de verksamheter som betecknas som A-verksamheter enligt 21 kap. 3 § MB även pröva dispensfrågan i tillståndsprocessen, om denna fråga inte redan är avgjord när ansökan om miljötillstånd sker. För markavvattningsverksamheter som blir C-verksamheter kan pröva både dispens och anmälningsärendet i ett sammanhang. Möjligheten för att samordna prövningen har dessutom utökats genom utredningens föreslagna förändring av Överväganden och förslag avseende markavvattning 19 kap. 3 § MB, för det fall en av frågorna ska handläggas av miljöprövningsdelegationen, se avsnitt 4.2.2. Även dispens eller tillstånd enligt andra förordningar där separata dispensansökningar eller tillstånd kan krävas, kan på samma sätt ingå i domstolens eller handläggning av tillstånds- eller anmälningsärendet under förutsättning att det gäller ärenden enligt MB. Det kan t.ex. avse biotopskydd, oavsett vilken myndighet som fattat beslutet och artskydd där dispens ska prövas av . Några separata tillstånd eller dispenser bör inte behövas, men det kan finnas skäl att förelägga verksamhetsutövaren/sökanden att komplettera sitt underlag med ytterligare utredning om någon av dessa andra regler aktualiseras. Utredningen bedömer alltså att bestämmelsen i 21 kap. 3 § MB är tillräcklig för mark- och miljödomstolarnas behov. Däremot behöver 19 kap. 3 § MB justeras ytterligare så att vid ett anmälningsärende enligt 11 kap. MB även kan besluta i ärenden som annars skulle ha prövats av en annan förvaltningsmyndighet, t.ex. dispens från ett biotopskyddsområde som har beslutats av . För att uppnå detta föreslår utredningen att sista ledet i andra stycket som begränsar kompetens till sådana frågor som annars skulle ha prövats av en kommun får utgå. Eftersom regeln i 19 kap. 3 § MB är generellt berör denna justering även miljöfarlig verksamhet. Utredningen lämnar ett sådant förslag, dels för att lagtexten blir lättare att läsa och dels för att en utvidgning inte framstår som någon kontroversiell förändring. På så sätt undviks också ytterligare särregleringar och såvitt utredningen kan bedöma är denna förändring en fördel även för regleringen av miljöfarlig verksamhet. 8.5Gemensamma arbeten enligt FBL Utredningens förslag: Möjligheten till gemensamma arbeten i samband med fastighetsreglering finns kvar. Bestämmelsen i 9 kap. 1 § FBL justeras som en konsekvens av utredningens förslag att markavvattningsverksamhet ska omfattas av AL. Överväganden och förslag avseende markavvattning Den möjlighet som enligt 9 kap. 1 § FBL finns för lantmäteri- myndigheten att i samband med ett fastighetsregleringsbeslut också besluta om viss markavvattning av mindre omfattning bör finnas kvar. Viss justering krävs i bestämmelsens andra stycke i anledning av utredningens förslag. Bestämmelsen justeras också språkligt. Bestämmelsen är ur ett markavvattningsperspektiv i och för sig lite märklig, då något korresponderande undantag från tillståndsplikten inte finns i 11 kap. MB , se avsnitt 7.5.8. Genomförs utredningens förslag med omdefiniering av tillståndsplikten för vattenverksamhet så att vissa verksamheter inte längre kräver tillstånd eller anmälan, upphör regleringen att vara inkonsekvent. Och ordningen är utan tvekan praktisk. Den har till utredningen framförts att möjligheten att förordna om gemensamma arbeten även bör gälla vid andra typer av fastighetsbildningsbeslut. Om detta ska bli möjligt krävs enligt utredningens bedömning en större översyn av FBL och frågan är därför för omfattande för att ett förslag ska kunna lämnas i detta sammanhang. Frågan får tyvärr anstå en översyn av FBL. 8.6Prövning av andra vattensamfälligheter Utredningen har funnit att de övriga vattensamfälligheterna, bevattningssamfälligheter och vattenregleringssamfälligheter, inte har ett sådant samband med regleringen av markavvattning att samma system bör införas för dessa samfälligheter. De är i första hand samfälligheter för samverkan vid olika typer av vatten- verksamheter och har inget direkt samband med markanvändning, som ju är syftet med markavvattning. Den kompetens som behövs för att besluta om sådana samfälligheter finns huvudsakligen vid mark- och miljödomstol och det framstår därför som lämpligt att behålla nuvarande ordning. Reglerna för dessa samfälligheter har förts över från 6 kap. och 7 kap. VL direkt till 4 kap. och 5 kap. LSV. Eftersom LSV ska nedmonteras och dessa bestämmelser alltjämt bör vara lagreglerade, anser utredningen att bestämmelserna lämpligen förs in i en egen lag under 11 kap. i MB. Mer om detta nedan i avsnitt 9.4. Överväganden och förslag avseende markavvattning Som redogjorts för i avsnitt 7.7 har för när- varande tillsynsvägledande ansvar för markavvattning. Utredningen anser att frågor om markavvattning har ett nära samband med de övriga vattenrättsliga frågor som omfattas av Havs- och vattenmyndighetens ansvar.