sou · H2B345 · 2014-06-25 00:00:00 — Även här talar således praktiska skäl för en absolut sekretess. 1979/80:2 Del A s. 262. De uppgifter som hämtas från de statistikansvariga myn- digheternas register, till exempel de register som förs av SCB eller hälsodataregistren som förs av , omfattas av absolut sekretess enligt 24 kap. 8 §. Genom bestämmelsen i 11 kap. 3 § OSL överförs sekretessen till den forskningsverksamhet i allmän regi som uppgifterna överlämnas till. Jag menar att det är lämpligt att uppgifter som samlats in direkt från forskningspersonen, annan enskild eller myndighet som inte är statistikansvarig myndighet får samma skydd hos den mottagande myndigheten som när uppgiften inhämtats från en särskild verksamhet för framställning av statistik. Sammanfattningsvis menar jag att uppgifter om den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden bör omfattas av absolut sekretess i forskningsverksamhet. I sekretessbestämmelser anges regelmässigt för hur hand- lingssekretessen ska gälla. Det är skyddsintresset som avgör hur lång sekretesstiden bör vara. När det gäller uppgifter om enskildas personliga förhållanden bestäms ofta sekretesstiden till . Målet med en sekretesstid är att skydda uppgift om en- skilds personliga förhållanden under den enskildes eller honom eller henne närstående personers hela livstid.33 Sekretess till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden brukar gälla i högst . Det är därför lämpligt att bestämma sekretesstiden för uppgift om enskildas personliga förhållanden i forskningsverksamhet till högst , och i övrigt till högst . 9.3.9Placering av bestämmelsen och följdändringar Den nya sekretessbestämmelsen bör lämpligen placeras i kapitel 24 OSL som innehåller bestämmelser till skydd för enskild inom forsk- ning och statistik. Eftersom bestämmelsen ska gälla generellt inom forskningsverksamhet, på samma sätt som statistiksekretessen är generellt tillämplig i verksamhet hos myndighet som avser framställ- ning av statistik, är det lämpligt att bestämmelsen placeras i början av kapitel 24. Eftersom bestämmelsen ska gälla generellt för all forskningsverksamhet behövs inte längre den bestämmelse som rör 1979/80:2 Del A s. 460 och 493 f. sekretess för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning som utförs för forskningsändamål (24 kap. 1 § OSL) eller bestäm- melsen om sekretess för uppgift i en upptagning som har dialekto- logiskt eller etnologiskt innehåll och som gjorts eller anskaffats för vetenskapligt ändamål (24 kap. 4§). Uppgifter i dessa undersökning- ar kommer att falla under tillämpningsområdet för den nya sekretess- bestämmelsen. Inte heller behövs särskild reglering i 7 § OSF för vissa undersökningar. Förslaget innebär att det kommer att finnas en primär sekretess- bestämmelse för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska för- hållanden i forskningsverksamhet. Det innebär att den nuvarande regeln om överföring av sekretess när en myndighet lämnar över en sekretessreglerad uppgift till en annan myndighets forskningsverk- samhet i 11 kap. 3 § OSL inte längre behövs. Även denna bestäm- melse bör således utgå. I 10 kap. 27 § OSL finns en generalklausul enligt vilken uppgift får lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Denna sekretessbrytande bestämmelse medger således att en sekretessbelagd uppgift lämnas till en annan myndighet om intresset av att uppgiften lämnas ut bedöms väga tyngre än det in- tresse som sekretessen ska skydda. Bestämmelsen är emellertid inte tillämplig på alla områden. Vissa uppgifter, till exempel uppgifter som skyddas av statistiksekretess enligt 24 kap. 8 § OSL, hälso- och sjukvårdssekretess enligt 25 kap. 1–8 §§ OSL eller socialtjänst- sekretess enligt 26 kap. 1–6 §§ är undantagna från bestämmelsens tillämpningsområde. Det finns dock situationer då det är möjligt att bryta sådan sek- retess som har undantagits från generalklausulen. Det gäller bland annat vid vissa misstankar om brott. Till exempel hindrar inte hälso- och sjukvårdssekretessen eller socialtjänstsekretessen att uppgift läm- nas till en åklagarmyndighet eller en polismyndighet om uppgiften angår misstanke om vissa brott mot unga som inte fyllt (10 kap. 21 och 22 §§ OSL). Vidare får en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott och som är sekretessbelagd enligt bland annat 24 kap. 8 §, 25 kap. 1 §, 2 § andra stycket eller 3–8 §§ eller 26 kap. 1–6 §§ samma lag lämnas till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, men endast om misstanken angår brott för vilket det inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse , försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller för- sök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse om gärningen innefattat försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168) (10 kap. 23 § OSL). De uppgifter som används i forskningsverksamhet kan i många fall vara lika känsliga som de som lämnas av enskild inom hälso- och sjukvården eller inom . Även sådana uppgifter bör därför undantas från generalklausulens tillämpningsområde. Det bör dock finnas möjlighet att göra undantag från sekretessen vid misstanke om sådan allvarlig brottslighet som anges i 10 kap. 23 § OSL. Bestämmelsen i 10 kap. 23 § och generalklausulen i 10 kap. 27 § bör därför ändras i enlighet med detta. Min utgångspunkt är att absolut sekretess bör gälla för uppgift som rör enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som används för forskningsändamål. Det innebär att uppgifterna som huvud- regel inte får lämnas ut. Det finns dock tillfällen där ett utlämnande trots allt kan vara lämpligt. Inom forskningsverksamhet är det grund- läggande att senare forskning ska kunna bygga på tidigare genom- förda undersökningar. Det är också viktigt att det finns en möjlighet för utomstående att granska ett forskningsprojekt. Ett sätt att granska redan genomförd forskning är replikation eller att samma uppgifter används i nya forskningsprojekt. Det bör således finnas möjlighet för en myndighet som bedriver forskningsverksamhet att lämna ut uppgifter till annan myndighet som ska använda uppgifter- na i sin forskning. Vid misstanke om oredlighet vid forskning kan det bli aktuellt för en högskola eller ett universitet att genomföra en utredning. Sådan verksamhet utgör inte forskning och den förstnämnda sekre- tessbrytande bestämmelsen kan således inte tillämpas i dessa fall. En särskild sekretessbrytande bestämmelse krävs således även för granskning av forskningsverksamhet. Utlämnande av uppgift som behövs för forskningsändamål eller uppgift som behövs i en utredning av oredlighet i forskning eller för att yttrande ska kunna lämnas i samband med sådan utredning bör endast vara tillåtet om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller denna närstående lider men. Förslaget innebär att om en uppgift lämnas från en myndighets forskningsverksamhet till en annan myndighets forskningsverksam- het gäller absolut sekretess även hos den mottagande myndigheten. Enligt 24 kap. 3 § OSL gäller vidare sekretess i verksamhet som består av etikprövning och tillsyn enligt etikprövningslagen för upp- gift om enskilds personliga förhållanden med ett omvänt skade- rekvisit och för uppgift om ekonomiska förhållanden med ett rakt skaderekvisit. Om personuppgifter däremot lämnas ut i gransknings- syfte till en annan myndighet är varken den föreslagna bestämmel- sen om forskningssekretess eller bestämmelserna i 24 kap. 3 eller 8 §§ tillämpliga. Det är då inte säkert att det finns någon sekretess- bestämmelse som skyddar uppgifterna hos den mottagande myndig- heten. Det bör därför införas en bestämmelse om överföring av sekretess som gör att den nya sekretessbestämmelsen blir tillämplig även hos den mottagande myndigheten. Denna bestämmelse bör lämpligen införas i stället för bestämmelsen i 11 kap. 3 § OSL som rör överföring av sekretess till forskningsverksamhet. 9.3.12En definition av begreppet forskning Enligt mitt förslag ska absolut sekretess gälla för uppgift om en- skilds personliga och ekonomiska förhållanden i forskningsverk- samhet. En fråga som bör diskuteras i detta sammanhang är vad som avses med forskningsverksamhet. För att den föreslagna bestäm- melsen ska vara lätt att tillämpa är det viktigt att det tydligt framgår vilka uppgifter som faller under bestämmelsens tillämpningsområde. Det underlättar för en myndighet att i ett enskilt fall avgöra vilken sekretess som gäller för uppgifter hos en mottagande myndighet. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att myndigheterna tilläm- par bestämmelsen på samma sätt. Möjligheten till det ökar om det finns en entydig definition av begreppet forskning i lagen. En tydlig definition av forskningsbegreppet borde också underlätta för den enskilde att avgöra vilka regler som gäller. I 24 kap. 8 § OSL görs undantag från den absoluta sekretessen för uppgift som behövs för forskningsändamål. Vad som avses med forskningsändamål i detta sammanhang har inte preciserats i lagtexten. I förarbetena till bestämmelsen sägs rörande detta undantag endast att det kan finnas behov av att genombryta sekretessen i vissa andra särskilda fall, till exempel för forskning om yrkessjukdomar.34 Led- ning för fastställande av begreppets innebörd får därför sökas på annat håll. har i RÅ 2004 ref. 9 vid bedömningen av forskningsbegreppet bland annat sökt ledning i definitionen av forskning i etikprövningslagen och dess förarbeten. Enligt 2 § etikprövningslagen avses med forskning vetenskapligt experimentellt eller teoretiskt arbete för att inhämta ny kunskap och utvecklingsarbete på vetenskaplig grund, dock inte sådant arbete som utförs inom ramen för högskoleutbildning på grundnivå eller på avancerad nivå. Vad som anges i förarbetena till bestämmelsen framgår av avsnitt 9.4.16. Jag har i betänkandet Vad är officiell statistik föreslagit att begreppet forskning ska definieras i bestäm- melsen om statistiksekretess genom en hänvisning till definitionen av forskning i etikprövningslagen.35 Jag menar att etikprövnings- lagens definition avgränsar forskningsbegreppet på ett lämpligt sätt. Med hänsyn härtill samt eftersom det är viktigt med en enhetlig tillämpning av forskningsbegreppet i OSL menar jag att en definition av forskningsbegreppet bör införas i den föreslagna sekretessbestäm- melsen genom en hänvisning till definitionen av begreppet i etik- prövningslagen. 9.3.13Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Enligt 1 kap. 1 § andra stycket TF står det varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av bestämmelserna i , i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst. Mot- svarande gäller enligt 1 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) för rätten att uttrycka sig i radio eller TV eller annat medium som omfattas av YGL. Vidare följer det av 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL att det står envar fritt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst till vissa personkategorier och organ för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Denna så kallade meddelarfrihet ger således en rätt att meddela och offentliggöra upp- gifter genom att lämna uppgifter till någon annan för publicering eller på något annat sätt medverka till någon annans publicering, och rätt att själv offentliggöra uppgifter. 1979/80:2 Del A s. 264. 35SOU 2012:83 s. 364. Enligt 3 kap. 1 § OSL innebär sekretess ett förbud att röja en uppgift muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på annat sätt. Bestämmelsen innebär således en tystnadsplikt avseende sekretessbelagda uppgifter. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av TF och YGL har som huvudregel företräde framför denna tystnadsplikt. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § 1 TF samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 2 YGL). Det innebär att det kan vara tillåtet att muntligen lämna en sekretessbelagd uppgift till en jour- nalist eller att själv publicera uppgiften, men att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter lämna en allmän handling som innehåller en sekretessbelagd uppgift till en journalist eller att själv publicera en sådan handling. Det finns dock fall där även bestämmelser om tystnadsplikt gäller före rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Vissa av dessa fall är reglerade direkt i TF och YGL. Där anges vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra upp- gifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag (7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 TF och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 YGL). Den särskilda lag som avses i bestämmelserna är OSL. I 13 kap. OSL finns allmänna bestämmelser om rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Vidare har det i lagens fjärde–sjätte avdelningar tagits in bestäm- melser av innebörden att den tystnadsplikt som följer dels av vissa sekretessbestämmelser, dels av förbehåll som uppställs med stöd av bestämmelser i , har företräde framför meddelarfriheten. Be- stämmelser om i vilka fall den tystnadsplikt som följer av bestäm- melser om tystnadsplikt i andra författningar än OSL har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter har tagits in i lagens sjunde avdelning. Vid införandet av en ny sekretessbestämmelse måste ställning tas till om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbe- stämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offent- liggöra uppgifter. Enligt förarbetena till sekretesslagen bör som grund- princip stor återhållsamhet iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras i ett särskilt fall.36 En avvägning mellan intresset av sekretess och intresset av offentlig insyn ska göras. Det ansågs inte möjligt att dra upp fasta 1979/80:2 Del A s. 111. riktlinjer för när begränsning bör få ske, men den enskilda sekretess- bestämmelsens konstruktion ansågs kunna ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmelser om absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i viss mån sekretessbestämmelser med ett omvänt skaderekvisit. Det bör också beaktas om uppgiften har lämnats av en enskild i en förtroendesitu- ation eller om uppgiften hänför sig till ett ärende om myndighets- utövning. I det förra fallet bör rätten att meddela och offentliggöra uppgifter normalt sett vara utesluten. När det gäller uppgifter som hänför sig till myndighetsutövning bör rätten att meddela och offent- liggöra uppgifter i regel ha företräde. Den nu föreslagna sekretessbestämmelsen avser uppgifter som används för forskningsändamål, bland annat uppgifter som lämnats direkt av den enskilde i förtroende. De ska inte användas i ärenden som innefattar myndighetsutövning. För sådana uppgifter ska enligt förslaget gälla absolut sekretess. Syftet med sekretessbestämmelsen är att stärka skyddet för de uppgifter som används i forsknings- verksamhet och att i förlängningen öka förtroendet för forskningen. En önskad effekt är också att enskilda ska våga lämna ut uppgifter om sig själva för forskningsändamål. Behovet av insyn för att kunna granska hur myndighetens fullgör sina uppgifter framstår i samman- hanget inte som särskilt starkt. Många av de uppgifter som används i forskningen är av samma känsliga karaktär som de uppgifter som skyddas av statistiksekretess enligt 24 kap. 8 § OSL och sjukvårds- sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL. Mot denna bakgrund menar jag att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestäm- melsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. 9.4En ny lag om forskningsdatabaser Förslag: En ny lag om forskningsdatabaser införs. Lagen ska ge stöd för statliga universitet eller högskolor som omfattas av hög- skolelagen (1992:1434) och andra statliga myndigheter som har i uppdrag att bedriva forskning att utföra behandling av person- uppgifter i forskningsdatabaser. Lagen ska gälla om behandling- en är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personupp- gifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Om personuppgifter samlas in direkt från den enskilde får personuppgifterna behandlas endast om den enskilde har fått den information som anges i lagen och lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen. För återkallelse av ett lämnat sam- tycke tillämpas bestämmelserna i . En forskningsdatabas ska enligt lagen definieras som en data- bas (uppgiftssamling) med uppgifter som samlas in från enskilda eller från myndighetsregister och som är en nationell infrastruk- tur för att tillhandahålla uppgifter till flera olika framtida forsk- ningsprojekt. Med forskning ska avses detsamma som enligt lag (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. PUL ska gälla vid behandling av personuppgifter, om inte annat följer av lagen. Den myndighet som utför behandlingen av personuppgifter är personuppgiftsansvarig. Behandling ska vara tillåten för -att skapa underlag för olika forskningsprojekt, -att lämna ut uppgifter till forskningsprojekt, under förutsätt- ning att såväl forskningen som behandlingen av uppgifterna i projektet har godkänts enligt lagen om etikprövning av forskning som avser människor, -lämna ut uppgifter till en utredning av oredlighet i sådan forskning eller för att ett yttrande ska kunna lämnas i sam- band med en sådan utredning, -lämna ut uppgifter till den registrerade själv, med undantag för sådana uppgifter som inte direkt kan hänföras till en person, samt -lämna ut uppgifter om det finns en skyldighet i lag att göra det. I övrigt ska 9 § första stycket d och andra stycket PUL vara tillämpliga. Uppgifter som hämtats från andra myndighetsregister för de ändamål som anges i lagen får behandlas under förutsättning att uppgifterna inte direkt kan hänföras till en person, om inte rege- ringen eller den myndighet regeringen bestämmer har meddelat föreskrifter om att behandling av identifierbara uppgifter får ske. Kodnyckelförfarande ska tillämpas i de fall personuppgifter som lämnas ut från forskningsdatabasen inte direkt kan hänföras till en enskild. Kodnyckeln ska bevaras hos den för forsknings- databasen personuppgiftsansvarige för ut- lämnandet av uppgifterna. Tiden för bevarandet av kodnyckeln kan därefter förlängas på initiativ av den personuppgiftsansvariga myndigheten eller på begäran av forskningshuvudman som i sin forskning använder de uppgifter kodnyckeln är kopplade till. En forskningsdatabas får innehålla endast de uppgifter som behövs för de ändamål för vilka personuppgifter får behandlas en- ligt lagen. Som sökbegrepp i en forskningsdatabas får användas uppgifter som enligt lagen får ingå i en forskningsdatabas. Utlämnande genom direktåtkomst till personuppgifter i data- basen ska inte få förekomma. Personuppgifter som inte direkt kan hänföras till en person och som behandlas med stöd av denna lag ska inte få behandlas i syfte att röja en persons identitet. Den som bryter mot detta ska kunna dömas för olovlig identifiering till böter eller fängelse i högst , om gärningen inte är belagd med straff i brottsbal- ken eller PUL. I ringa fall ska inte dömas inte till ansvar. Den personuppgiftsansvarige ska begränsa sina anställdas och uppdragstagares elektroniska åtkomst till personuppgifter till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter i fråga om databasen. Forskningsdatabasen ska administreras i en särskild avgränsad enhet. Personuppgifter som inte längre behövs för de ändamål som anges i lagen ska gallras, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har meddelat föreskrifter om eller i ett enskilt fall beslutat att uppgifter får bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Bestämmelserna i 26 § PUL om information efter ansökan gäller inte i fråga om personuppgifter som inte direkt kan hän- föras till en person. Bestämmelserna i om rättelse och ska- destånd ska tillämpas på motsvarande sätt vid behandling av per- sonuppgifter i strid med den föreslagna lagen. Sekretess ska gälla för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet som avser förande av eller uttag ur databaser enligt den föreslagna lagen. Uppgift ska dock få lämnas ut i den utsträckning som framgår av lagen. Bedömning: bör bereda frågan om vilka forsk- ningsdatabaser som kan behövas och lämnar förslag till regeringen. Regeringen bör meddela föreskrifter om vilka universitet, hög- skolor och andra myndigheter som får behandla personuppgifter enligt lagen och vilka databaser som dessa får föra. Regeringen bör vidare meddela föreskrifter om vilken behandling som ska omfattas, begränsning av ändamål, innehåll, i vilka fall uppgifts- skyldighet ska föreligga, villkor för utlämnande av uppgifter ur forskningsdatabasen och krav på information. 9.4.1Behov av en reglering I utredningsdirektiven anges att det är problema- tiskt för forskare att skapa register med känsliga personuppgifter som underlag för framtida forskning. Register som inte avser ett visst projekt, en del av ett projekt eller en på något liknande sätt bestämd forskning kan normalt inte godkännas av en etikpröv- ningsnämnd. Jag har därför fått i uppdrag att föreslå lösningar för att kunna skapa register, här kallade forskningsdatabaser, som syftar till att insamlade personuppgifter ska kunna användas av forskare i flera olika forskningsprojekt. Det är som huvudregel förbjudet att behandla känsliga person- uppgifter enligt 13 § PUL. Från detta förbud finns emellertid vissa undantag. En forskningshuvudman kan få stöd för behandling av känsliga personuppgifter genom ett godkännande av en etikpröv- ningsnämnd (19 § första stycket PUL och 3 § etikprövningslagen). ska i sin prövning ta ställning till om samtycke ska inhämtas eller om de känsliga personuppgifterna får behandlas utan den enskildes samtycke. Jag har i avsnitt 8.4.6 konstaterat att forskningsdatabaser måste kunna byggas av såväl personuppgifter som samlas in av forskare direkt från enskilda som av personuppgifter från myndighetsregister, och en kombination därav. När personuppgifter samlas in direkt från enskilda är det en förutsättning att samtycke finns. I de fall person- uppgifter samlas in från andra myndighetsregister är det emellertid inte alltid praktiskt möjligt, eller lämpligt, att inhämta forsknings- personens samtycke. Det finns således ett behov av att kunna be- handla känsliga personuppgifter i forskningsdatabaser även utan den enskildes samtycke. Syftet med sådana databaser som här föreslås är att uppgifter ur databasen ska kunna användas för framtida ännu inte definierade forskningsprojekt. Enligt 6 § etikprövningslagen ska etikprövnings- nämndens godkännande avse ett visst projekt eller en del av ett pro- jekt eller en på något liknande sätt bestämd forskning. har därför ansett sig förhindrad att pröva projekt som inte i sig innebär specifika forskningsprojekt utan som syftar till att bygga upp en infrastruktur för framtida forskning som inte är preciserad.37 Ett sätt att lösa den problema- tiken skulle kunna vara att utöka etikprövningslagens område till att omfatta även prövning av infrastrukturer för framtida forskning. Jag diskuterar denna lösning i avsnitt 8.4.6. Av skäl som jag där har utvecklat finner jag den lösningen mindre lämplig. Som framgått av tidigare avsnitt finns det behov av att kunna skapa en databas med uppgifter från andra myndigheter.