sou · H2B365 · 2014-09-23 00:00:00 — Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst Civil och militär samverkan SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att kartlägga Försvarsmaktens behov avseende flygtrafiktjänst i syfte att ge underlag för vilken volym av statligt utförd flygtrafikled- ningstjänst som med civil-militär integrerad flygtrafiktjänst är nödvändig. Direktivet för utredningen (Dir 2014:64) framgår av bilaga 1. Med stöd av bemyndigandet förordnades verkställande direktören som särskild utredare. Som sekreterare anställdes konsulten . Utredningen har antagit namnet och jag överlämnar härmed mitt betänkande Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst, Civil och militär samverkan (SOU 2014:65). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. 1.1Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen............ 1.2Förslag till förordning om ändring i luftfartsförordningen (2010:770)............................................ Vem sköter vad......................................................................... Indelning av luftrummet.......................................................... Försvarets behov av stridsledning och luftbevakning............ Vem bestämmer på flygplatsen................................................ Vad innefattas i flygtrafiktjänsten ........................................... Finansiering med undervägsavgift........................................... Finansiering med terminalavgift.............................................. Försvarsmaktens köp av tjänster ............................................. Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst...................... Konkurrensutsättning av flygtrafiktjänsten..................... Finns det en marknad............................................................... Överväganden och förslag ............................................ Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst............................. Försvarsmaktens behov av beredskapsplanering.................... Försvarsmaktens behov av flygplatser .................................... Jakten på sänkta kostnader...................................................... EU-rättsliga konsekvenser av en återreglering av Konsekvenser av utredningens förslag .......................... Sammanfattning av förslagen .................................................. Vem berörs av förslagen .......................................................... Konsekvenser av förslagen ...................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:64.............................................. Mitt uppdrag har enligt direktivet varit att kartlägga Försvarsmaktens behov avseende flygtrafiktjänst i syfte att ge underlag för vilken volym av statligt utförd flygtrafikledningstjänst som är nödvändig för att inom ramen för den civil-militära integrationen säkerställa de militära behoven av flygtrafiktjänst. Huvudfrågan för min utredning har varit att ta fram förslag som säkrar Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst och som sam- tidigt ger flygplatshavarna möjligheter att få en effektiv lokal flyg- trafikledningstjänst. Förutsättningar för utredningen har förutom direktivet varit Försvarsberedningens förslag till ny inriktning av försvaret (Rapport 2014:20, Försvaret av , starkare försvar för en osäker tid) samt den återreglering som genomfördes och som medförde att möjligheten till konkurrens- utsättning av den lokala flygtrafikledningstjänsten endast omfattar regionala flygplatser som inte ägs eller drivs av staten eller av en juridisk person där staten har ett bestämmande inflytande. Därmed är det inte längre möjligt för att handla upp den lokala flygtrafikledningstjänsten i konkurrens. Flygtrafiktjänstens utformning och utförande är i hög grad en konsekvens av internationella överenskommelser och beslut inom EU. Flygtrafiktjänsten är en samhällsviktig verksamhet och ett offentligt åtagande. Jag har därför i mitt arbete utgått från att Transportstyrelsen och även fortsättningsvis kommer att ha ansvaret för flygtrafiktjänstens samlade genom- förande. har ett gemensamt civilt-militärt luftrum som under ledning används av civilt och militärt flyg. Det gemensamma luftrummet skapar stora mervärden för sam- hället, inte minst genom att såväl det civila som det militära flyget kan optimera sina flygvägar och därmed minska miljö- och kost- nadsbelastningen. Jag har i mitt utredningsarbete konstaterat att nuvarande ordning har så stora värden att bevarandet av detta är en naturlig förutsättning för mitt uppdrag. Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst och flygplatser Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst är nära kopplad till behovet av att kunna verka i luftrummet såväl i fred som vid höjd beredskap. De av Försvarsmakten geografiskt prioriterade områdena är , runt samt storstads- områdena. De är i allt väsentligt samma områden som täcks av det nationella basutbudet av flygplatser. Försvarsmaktens egna flygplatser och Swedavia AB:s flygplatser täcker tillsammans det geografiska område som Försvarsmakten bedömer att man behöver täcka för att få kontroll över det luft- rum som är strategiskt för att kunna hantera kriser och konflikter i närområdet. som det också ger utrymme för risksprid- ning och den flexibilitet som behövs för att kunna hantera en ändrad försvarsinriktning. Med den återreglering som skett vad gäller kon- kurrensmöjligheterna för lokal flygtrafikledningstjänst täcks där- med Försvarsmakten behov. Försvarsmakten förfogar över ett begränsat antal militära flygplatser och planeringen utgår från att man kan komplettera med Swedavia AB:s flygplatser när så behövs. är ett bolag, visserligen ägt av svenska staten, men har att verka enligt de krav och åtaganden som följer avseende bolag. Någon självklar rätt för Försvarsmakten att disponera dessa flygplatser vid höjd bered- skap finns inte . Miljötillstånden är t.ex. inte anpassade för detta. För att säkra Försvarsmaktens tillgång till och flexibilitet av flyg- platser i fred, i kris och under höjd beredskap föreslår jag att Försvarsmakten ges i uppdrag att teckna avtal med främst , men även med ägarna till de regionala flygplatser som bedöms vara viktiga för De merkostnader som därvid kan uppstå, ska givetvis bekostas av Försvarsmakten. Jag har under utredningsarbetet inte erhållit något tydligt under- lag som beskriver Försvarsmaktens behov av resurser för flygtrafik- tjänst under olika beredskapsgrader och i krig. Såväl Försvars- makten som arbetar dock med att ta fram ett sådant underlag. Bedömningen är att sådant underlag kan finnas framme inom 3–relaterat till den nya inriktning för försvaret som Försvarsberedningen har föreslagit. Den närmaste uppskattning som går att få är att Försvarsmakten anger att den återreglering som skedde innebärande att svarar för den lokala flygtrafikledningstjänsten på alla Swedavia AB:s flygplatser tillgodoser Försvarsmaktens behov i ett långsiktigt perspektiv. När det gäller den del av flygtrafiktjänsten som den lokala flyg- trafikledningstjänsten utgör kan konstateras att det finns regleringar i syfte att säkerställa att verksamheten uppfyller flygsäkerhetskrav, följer internationellt och svenskt regelverk, att det är tydligt vilket luftrum man ansvarar för samt att Försvarsmaktens behov beaktas. Det är Transportstyrelsen som beslutar om utnämning av leverantör av flygtrafikledningstjänst med ensamrätt i särskilt luftrumsblock i anslutning till flygplats. Därmed finns en reglering som är så utformad att Försvarsmaktens behov rimligtvis bör kunna säkras. Två alternativa framtida möjligheter finns. Antingen behålls beslutad återreglering, alternativt konkurrensutsätts den lokala flyg- trafikledningstjänsten. För att möta såväl Försvarsmaktens behov som behovet av utvecklad lokal flygtrafikledningstjänst föreslår jag att Försvarsmakten och Transportstyrelsen ges i uppdrag att teckna avtal och anpassa sina föreskrifter så att Försvarsmaktens långsiktiga behov av flygtrafik- tjänst kan säkras. bör utveckla sin affärs- mässighet och konkurrenskraft. Transportstyrelsen bör därvid ges ett utökat mandat att följa upp kostnader och effektiviseringar inom ramen för ersättningssystemet för flygtrafiktjänsten. Efter vidtagna åtgärder bedömer jag att det borde finnas förut- sättningar att pröva möjligheterna att konkurrensutsätta den lokala flygtrafikledningstjänsten även för Swedavia AB:s samtliga flyg- platser. Försvarsmaktens behov av beredskapsplanering Det saknas en samlad beredskapsplanering av det civila för- svaret. Det har också uppmärksammats av Försvarsberedningen. Någon planering för totalförsvaret finns inte. Dagens ordning bygger på att det civila samhället bistår Försvarsmakten i kris och under höjd beredskap. Försvarsmaktens behov av beredskapsplanering av flygtrafik- tjänsten hanteras av . Det är en effektiv och rationell ordning. Jag föreslår att såväl ansvar som Transportstyrelsens medverkan i beredskapsplaneringen stärks genom att det införs kompletterande bestämmelser om detta i luft- fartsförordningen respektive i Transportstyrelsens instruktion, samt en skyldighet för alla utnämnda leverantörer av flygtrafikledning att samverka med i beredskapsplaneringen. Därigenom kan också innefatta alla aktörer inom flygtrafik- tjänsten i sin beredskapsplanering och därmed erbjuda Försvars- makten den trygghet de behöver för att kunna verka i alla bered- skapsskeden. Förutsättningarna för en framgångsrik beredskapsplanering bygger på en samverkan med det civila samhället. Systemet med krigsplacerade i krigsviktiga företag har upphört, utan personalen förutsätts så långt möjligt fortsätta med sin ordinarie verksamhet. För att stärka Försvarsmaktens flexibilitet och förmåga föreslår jag att Försvarsmakten ges i uppdrag att se över vilka krav som ställs på leverantörer av lokal flygtrafikledningstjänst för hantering av militär luftfart vid certifiering respektive utnämning med ensamrätt för luftrum vid flygplats. Civilflyget är under kostnadspress. Effektiviseringar på flygplatser och i flygtrafiktjänsten måste ske för att det ska vara attraktivt att flyga till . Den konkurrensutsättning som skett av den lokala flygtrafikledningstjänsten på de regionala flygplatserna visar på att det finns möjligheter att sänka kostnaderna för den lokala flygtrafikledningstjänsten. De möjligheter till kostnadsbesparingar som finns måste, som jag ser det, tas tillvara oavsett om det om blir aktuellt att konkurrensutsätta den lokala flygtrafikledningstjänsten för eller inte. För att säkra att det sker ett fortsatt effektiviseringsarbete, före- slår jag att ges i uppdrag att ge en samlad beskriv- ning av gjorda och planerade insatser för att utveckla verkets förmåga att effektivisera verksamheten med särskild inriktning på att utveckla affärsstrategier, renodla verkets produkter och tjänster samt anpassa sina tjänster som erbjuds till det kunden vill ha. Vidare föreslår jag att Transportstyrelsens ges i uppdrag att fort- löpande följa upp och säkerställa effektiviseringar inom ramen för systemet med undervägsavgifter, inte enbart att kontrollera att underlaget utgörs av godkända kostnadsslag. Under the terms of reference, my remit has been to analyse the needs of the Swedish Armed Forces regarding air navigation services, with the aim of providing data on the volume of state- organised air traffic services necessary to guarantee, within the framework of civil-military integration, military needs of air navigation services. The main focus of my inquiry has been to present proposals that safeguard the Armed Forces need of air navigation services while also ensuring that airport administrations can provide effective local air traffic services. In addition to its terms of reference, the inquiry has also taken account of the Defence Commissions proposal concerning a new focus for the military (Report Ds 2014:20, The defence of ; stronger defence for uncertain times) and the re-regulation implemented on 15 2014 that meant that the possibility of opening local air traffic services to com- petition only covered regional airports not owned or run by the State or by a legal entity in which the State has a controlling interest. Consequently, it is no longer possible for to procure local air traffic services in competition. The design and performance of air traffic services is largely a result of international agreements and decisions within the EU. Air traffic services are essential to society and a public responsibility. In my work, I have therefore assumed that the Swedish Transport Agency and the will continue to have responsibility for the overall provision of air traffic services. Since 1978, has had joint civil-military airspace which, under the management, is used by civil and military flights. The joint airspace creates considerable added value for society, not least in that both civil and military flights can optimise their flight paths and thereby reduce the environmental and cost burden. In the course of the inquiry, I have determined that the current arrangements are of such great value that their preservation is a natural premise for my work. The Swedish Armed Forces need of air navigation services and airports The Swedish Armed Forces need of air navigation services is closely linked to the need of being able to operate in airspace in both peacetime and heightened alert. The Armed Forces prioritised geographic areas are the northernmost areas of , the Baltic Sea region around and the metropolitan areas. They are essentially the same areas covered by the national basic airport infrastructure. Together, the Armed Forces own airports and Swedavia ABs airports cover the geographical area that the Armed Forces currently considers must be covered in order to control airspace that is strategically important to crisis and conflict management in our part of the world. At the same time, this also provides scope for risk diversification and the flexibility necessary to cope with a change in defence orientation. The re-regulation that has occurred regarding the competitive potential for local air traffic services means that the Armed Forces needs are covered. The Armed Forces currently makes use of a limited number of military airports, and planning is based on being able to supplement these with Swedavia ABs airports as necessary. is a company, admittedly owned by the , but must operate in accordance to the requirements and commitments incumbent on companies. At present, the Armed Forces does not have a self-evident right to use these airports in the event of heightened alert. For example, the environmental permit is not adjusted to this. To guarantee the Armed Forces access to, and the flexibility of, airports in peacetime, crisis and heightened alert, I propose that the Armed Forces be instructed to enter into agreements, over a transitional period of four years, primarily with but also with the owners of those regional airports considered as being important to the Armed Forces over time. The additional costs that may arise from this should naturally be paid for by the Armed Forces. In my work, I have not received any clear background material that describes the Armed Forces need of resources for air navigation services during various levels of alert and in wartime. However, both the Armed Forces and the are working to produce such material. It is expected that this material, related to the new approach for the military proposed by the Defence Commission, can be available within 3 to 5 years. The closest assessment currently available is the indication from the Armed Forces that the re-regulation of 15 2014, which meant that the is responsible for local air traffic services at all Swedavia ABs airports, satisfies the Armed Forces needs in a long-term perspective. As regards the part of air navigation services comprised of the local air traffic services, it can be noted that regulations exist aimed at ensuring that activities comply with flight safety requirements, follow international and Swedish regulations, that it is clear which airspace the service is responsible for and that account is taken of the Armed Forces needs. takes decisions on appointing suppliers of air traffic services with sole rights in special airspace blocks close to an airport. This means that there is a regulation so designed that it should be possible to guarantee the Armed Forces needs. There are two possible future alternatives. Either the re- regulation decided upon should be retained, or local air traffic services should be open to competition. To satisfy the Armed Forces current needs as well as the need of improved local air traffic services, I propose that the Armed Forces and the be instructed to enter into agreements, over a transitional period of four years, and adapt their regulations so that the Armed Forces long-term need of air navigation services can be guaranteed regardless of supplier. During the same period, the should develop its professionalism and competitiveness. Agencys mandate should then be expanded to monitor expenses and efficiency measures within the framework of the compensation system for air navigation services. After measures are taken, it is my assessment that the conditions should be such as to allow considering opening local air traffic services to competition, including at all of Swedavia ABs airports. The Armed Forces need of contingency planning At present, there is no coordinated contingency planning of civil defence. This has also been pointed out by the Defence Commission. There is no planning concerning the total defence system. The current arrangement is based on civil society assisting the Armed Forces in times of crisis and heightened alert. The Armed Forces need of contingency planning regarding air navigation services is currently handled by the . This is an efficient and rational arrangement. I propose that both the LFV Groups responsibilities and the participation in contingency planning be strengthened by introducing supplementary provisions on this in the Ordinance and in the instructions to the , and that all designated suppliers of air traffic services be obliged to cooperate with the in contingency planning. In this way, the can also include all actors in air navigation services in its contingency planning and thereby offer the Armed Forces the it needs to operate in all phases of alert. The for successful contingency planning are based on cooperation with civil society. Neither staff nor companies currently have wartime postings; instead, they are expected to continue their regular activities as far as possible. Armed Forces flexibility and capacity, I propose that the Armed Forces be instructed to review the requirements placed on suppliers of local air traffic services regarding management of military air traffic in the certification process and when being granted sole rights for airspace close to an airport. Air navigation services must become more efficient Civil is under cost pressure. Airports and air navigation services must become more efficient for to be an attractive destination for airlines. The opening of local air traffic services to competition that has taken place at the regional airports shows that it is possible to reduce costs for these services. I believe that any potential cost savings must be utilised regardless of whether or not, in a number of years, it becomes possible to open the local air traffic services at Swedavia ABs airports to competition. To ensure that efficiency efforts continue, I propose that the be instructed to prepare a cohesive description of measures implemented or planned to develop the Groups ability to make its activities more efficient, taking particular aim at developing business strategies, refining the Groups products and services, and adapting the services it offers to what want. In addition, I propose that the be instructed to regularly follow up and ensure that efficiency measures take place within the framework of the route charges system, and not merely check that data is comprised of approved cost types. förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (2008:1300)med instruktion för Transportstyrelsen ska ha följande lydelse. tjänst för civil och militär luft- tjänst för civil och militär luft- rätta avtal med Försvarsmakten verka med Försvarsmakten i dess om den praktiska tillämpningen av myndighetsansvaret för flyg- rätta avtal med Försvarsmakten om den praktiska tillämpningen av myndighetsansvaret för flyg- Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i luftfartsförordningen (2010:770) Härigenom föreskrivs att det i luftfartsförordningen (2010:770) ska införas en ny paragraf 6 kap. 10 a § av följande lydelse. Den som bedriver flygtrafik- ledningstjänst är skyldig att sam- verka med vid planering och förberedelser av flygtrafikledningstjänsten för kris och höjd beredskap. Denna förordning träder i kraft . Mitt uppdrag har enligt direktivet varit att kartlägga Försvarsmaktens behov avseende flygtrafiktjänst i syfte att ge underlag för vilken volym av statligt utförd flygtrafikledningstjänst som med civil- militärt integrerad flygtrafiktjänst är nödvändig. Utgångspunkten för kvantifieringen ska vara, att de militära behoven tillgodoses utan att flygplatshavarnas möjligheter till upphandling begränsas mer än nödvändigt. Lokal flygtrafikledningstjänst, som är en del av flygtrafik- tjänsten, har varit möjlig att handla upp i konkurrens. var tidigare den ende leverantören av den här typen av tjänster. En ny leverantör, ett privat bolag, har fått kontrakt på lokal flygtrafikledningstjänst på totalt 12 regionala flyg- platser. Omfattningen på den av levererade statliga lokala flygtrafikledningstjänsten har därmed minskat. Detta har aktualiserat frågan om hur Försvarsmaktens behov av flygtrafik- tjänst kan förenas med en konkurrensutsättning av den lokala flyg- trafikledningstjänsten. Regeringen har gett följande utgångspunkter för uppdraget: kartlägg Försvarsmaktens behov av resurser för flygtrafiktjänst under olika beredskapsgrader och i krig och konsekvenser för Försvarsmakten om dessa inte kan tillhandahållas av , t.ex. uppbyggnad av egen organisation, analysera och bedöm hur Försvarsmaktens behov av resurser för flygtrafiktjänst under normal drift, olika beredskapsgrader och i krig påverkar behovet av dimensionering för uppdrag och kompetens, analysera och bedöm i vilken utsträckning de uppgifter som genomförs av kan genomföras av annan leverantör och uppfylla Försvarsmaktens krav, analysera och bedöm i vilken utsträckning Försvarsmaktens behov av andra flygplatser kan hanteras genom avtal och om sär- skild begränsning i form av Försvarsmaktens godkännande för dessa flygplatser att använda annan leverantör än är nödvändig, analysera och redovisa de EU-rättsliga konsekvenserna av en återreglering, samt redovisa en bedömning av påverkan på regionala flygplatser av olika begränsningar av möjligheten att i egen regi ombesörja eller upphandla flygtrafikledningstjänst. Frågan om flygtrafiktjänsten och den i civil- militärt integrerade flygtrafiktjänsten har varit föremål för omfatt- ande utredningar och analyser. Det som därefter har tillkommit är den förändrade inriktningen av Försvarsmaktens uppdrag såsom det uttrycks i Försvarsberedningens Rapport 2014:20, Försvaret av , starkare försvar för en osäker tid.