sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Regeringen bedömde därför att skulle förstärkas med ekonomiska experter som deltog vid prövningen av de konkur- rensrättsliga mål och ärenden som får överklagas hos Marknads- domstolen.16 Beträffande konkurrensmål konstaterade regeringen i för- arbetena att behovet av ekonomisk expertis i marknadsföringsmål generellt sett var mindre än i konkurrensmål. 1984/85:178 s. 21. Det finns möjlighet att använda domare från förvaltningsdomstol i allmän domstol, se 23 och 50 a §§ förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion samt reglerna om adjunktion m.m. i 23 och 44 §§ förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion. För de högsta instanserna saknas reglering som möjliggör ett utbyte, men det finns förslag om att införa sådana regler, se SOU 2011:42 En reformerad domstolslagstiftning. Regeringsformen har också ändrats så att det inte finns hinder för en sådan lösning, se prop. 2009/10:80 s. 130. 1992/93:234 s. 3 och 8 f. Vissa frågor rörande särskilda ledamöter föringsmål var dock en sådan expertmedverkan enligt regeringens bedömning en väsentlig förutsättning för att tvistefrågorna skulle bli så allsidigt och djupgående belysta som sakens beskaffenhet krävde. Därtill kom att överinstansen, , hade ledamöter som var kvalificerade ekonomiska experter. Därför föreslog regeringen att om tingsrätts sammansättning i marknadsföringsmål skulle ges samma innehåll som motsvarande bestämmelser i konkurrenslagen. Rege- ringen påpekade vikten av att det bland de ekonomiska experterna utsågs sådana som hade insikt och kunskap i konsumentfrågor.17 Det finns även exempel på särskilda ledamöter som inte förordnas av regeringen eller av den myndighet regeringen bestäm- mer. Särskilda ledamöter i mål om av dispasch utses enligt 21 kap. 11 § sjölagen (1994:1009) av tingsrätten. Detsamma gäller för särskilda ledamöter vid sammanträde för sjöförklaring (18 kap. 10 § sjölagen). Frågan om expertledamöters medverkan i mål om psykiatrisk tvångsvård diskuterades i proposition 1990/91:58. Lagrådet ansåg vid sin granskning av lagförslaget att länsrätten vid prövningen av målen skulle förstärkas med en erfaren psykiatriker. Möjligheten för länsrätten att anlita en psykiatriker som utomstående sakkunnig ansåg Lagrådet inte utgjorde ett likvärdigt alternativ. Ett sådant alternativ tillgodosåg inte rättens behov vid överläggningen till dom av sakkunskap till hjälp vid bedömningen av den medicinska argu- mentationen.18 Departementschefen hade förståelse för att sakkunskap i medicinska frågor behövde kunna utnyttjas vid den rättsliga prövningen. Att låta en erfaren psykiatriker delta som ledamot i alla mål som avgjordes av fullsutten rätt skulle enligt departements- chefen naturligtvis ge en garanti för att psykiatriska frågeställningar blev väl belysta inför rättens avgörande. 1994/95:123 s. 128 f. 1990/91:58 s. 406. Vissa frågor rörande särskilda ledamöter chefens bedömning kunde man dock inte utgå från att en läkarledamot generellt skulle behövas i varje sådant mål. Departe- mentschefen framhöll vidare att en ordning med en läkarledamot i rätten inte bara var till fördel utan också var förenad med en klar nackdel från rättssäkerhetssynpunkt. En viktig aspekt var att det låg nära till hands och i varje fall inte kunde uteslutas att en läkar- ledamot under överläggning inför domstolens avgörande lämnade upplysningar i medicinska frågor av sådan innebörd att besluts- underlaget tillfördes något nytt utan att patienten fick del av uppgifterna och bereddes möjlighet att bemöta dessa. Departe- mentschefen framhöll att det således fanns en risk för att avgö- randet av målet kom att bygga på väsentliga medicinska uppgifter och bedömningar som inte hade kommunicerats med parten. Mot denna bakgrund var hon inte beredd att förorda en lösning med en särskild ledamot i rätten.19 föreslog i sitt delbetänkande Expert- medverkan och specialisering (SOU 1987:13) att det skulle vara möjligt för tingsrätt och hovrätt att öka sin kompetens i mål där det behövs ekonomisk, medicinsk, teknisk eller annan särskild fackkunskap. Behovet kunde enligt utredningen uppkomma inte bara i eko-mål, där möjligheten till expertmedverkan redan fanns, utan också i andra målkategorier. Som exempel nämnde utred- ningen mål om fel i fastighet, mål inom data- och miljöområdena, mål om skadestånd som rör medicinska förhållanden och mål om entreprenad. Enligt förslaget skulle den ökade kompetensen åstad- kommas genom att tingsrätterna och hovrätterna gavs en generell möjlighet att anlita experter i mål och ärenden som kunde tas upp av allmän domstol och där prövades av enbart lagfarna domare eller lagfarna domare och nämndemän. En förutsättning för att dom- stolarna skulle få anlita experthjälp föreslogs vara att prövningen av ett mål eller ärende väsentligen främjades genom att en expert ingick i rätten. Med expert avsågs en person med särskild fack- kunskap i annat än juridiska ämnen. 1990/91:58 s. 184 f. Vissa frågor rörande särskilda ledamöter utbildning eller yrkeserfarenhet ha förvärvat särskild fackkunskap i det ämne som var aktuellt i det enskilda målet samt vara lämplig att tjänstgöra som särskild ledamot i tingsrätt eller hovrätt. Som exempel på personer som kunde komma i fråga för expertuppdrag nämnde utredningen revisorer, ingenjörer och läkare. Även om behovet av särskild fackkunskap inom rätten borde bli tillgodosett genom att rätten anlitade en expert, kunde det enligt utredningen i mål som rörde skilda fackområden kunna uppkomma behov av expertis på mer än ett område. För sådana fall förslog utredningen att rätten kunde anlita ytterligare en expert. Vid remissförfarandet anfördes bl.a. följande skäl mot utred- ningens förslag. Det kan bli svårt att förutse vilken samman- sättning rätten kommer att ha i mera komplicerade mål, och en viss slumpmässighet kommer att styra rättens sammansättning. Att en så väsentlig sak som rättens sammansättning på detta sätt kommer att bli osäker kan ifrågasättas. Det finns risk för att kunskap tillförs domstolen över huvudet på parterna. Det blir svårt att finna personer som både besitter aktuella specialkunskaper och är lämpliga att verka som meddomare. Det är olämpligt att en särskild ledamot med specialkunskaper inom ett visst område utan erfarenhet av den dömande verksamheten är med och avgör svåra bevisvärderingsfrågor eller svåra juridiska problem i komplicerade mål. Det finns risk för komplikationer när det i en fråga finns olika åsikter bland experterna. I den proposition som behandlade utredningens förslag konsta- terade departementschefen att rättegångsutredningens förslag vid remissbehandlingen hade fått ett blandat mottagande. Departe- mentschefen anförde bl.a. att det obestridligen var viktigt att domstolarna kunde tillföras sakkunskap så att handläggningen av exempelvis invecklade mål med teknisk eller ekonomisk anknyt- ning underlättades. Detta fick dock enligt honom inte ske till priset av en minskad rättssäkerhet för parterna eller ett minskat förtro- ende från allmänhetens sida. Med den utgångspunkten var enligt departementschefen de kritiska synpunkter som hade framkommit vid remissbehandlingen värda beaktande. Till detta kom enligt departementschefen att det kunde ifrågasättas om behovet av en förstärkning av domstolarna egentligen var så stort som utred- ningen hade hävdat. Även om antalet sakligt komplicerade mål vid domstolarna hade ökat, talade vad som hade framkommit i Vissa frågor rörande särskilda ledamöter lagstiftningsärendet enligt hans mening inte för att det skulle finnas sådana vinster att hämta med ett system med expertledamöter att de skulle överväga de invändningar från principiella, organisatoriska och ekonomiska utgångspunkter som kunde riktas mot ett sådant system. Departementschefen var därför inte beredd att förorda att utredningens förslag i denna del genomfördes.20 fann i sitt betänkande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) att särskilda sammansättningsregler, som innebär att särskilda ledamöter deltar i handläggningen, är ett ändamålsenligt sätt att i vissa fall uppnå särskild sakkunskap. Åtgärden bör enligt användas när det finns ett behov av specifik sakkunskap och behovet inte kan eller inte bör tillgodoses genom sakkunnigbevisning. Målutred- ningen konstaterade bl.a. att det finns behov av fackkunskap av olika slag vid handläggningen av många typer av mål, men att det vid handläggningen av vissa typer av mål krävs särskild sakkunskap som endast personer med utbildning och erfarenhet inom det specifika sakområdet har. Sakkunskapen måste i dessa fall på något sätt tillföras rätten. Genom sakkunnigbevisning är det möjligt att tillföra rätten kunskap i specifika frågor. Om det föreligger ett behov av kunskap på ett mer allmänt plan, ligger det dock enligt närmare till hands att låta särskilda ledamöter som besitter den aktuella sakkunskapen delta i handläggningen av den aktuella måltypen. Enligt kan det i dessa fall vara av stort värde för domstolen att sakkunskapen finns företrädd bland ledamöterna, kanske främst för att den särskilda ledamoten i samband med överläggning till dom eller beslut ska kunna bidra till att bedöma processmaterialet, inklusive parternas argumentation. Om behovet av särskild fackkunskap är generellt för en viss måltyp, talar enligt också det för att låta särskilda ledamöter delta i handläggningen då en ordning med särskilda ledamöter i dessa fall har processekonomiska fördelar jämfört med att i varje mål inhämta sakkunnigbevisning.21 1989/90:71 s. 33 ff. 21SOU 2010:44 s. 387 f. Vissa frågor rörande särskilda ledamöter 9.1.3Domstolarnas och ombudens inställning Domstolarna har inom ramen för den av utredningen utsända enkäten yttrat sig i fråga om behovet av särskilda ledamöter i fler måltyper. De flesta förvaltningsrätterna anser inte att särskilda ledamöter bör finnas i större utsträckning än . Behovet av särskild sakkunskap anses kunna tillgodoses genom anlitande av sakkunnig. Endast en förvaltningsrätt uppger att ekonomisk sak- kunskap vore önskvärd. Kammarrätterna redovisar motsvarande inställning och framför bl.a. att eventuellt särskilda branschkunskaper bäst inhämtas genom anlitande av sakkunniga eftersom alla parter då får del av kunskaperna. I enkätsvaren påpekas att det sannolikt skulle uppstå problem att rekrytera särskilda ledamöter i skattemål då de flesta möjliga kandidater har kopplingar antingen till eller privata skatterådgivare. De ombud utredningen har haft kontakt med har redovisat olika syn i frågan. Vissa anser att det vore värdefullt att ha särskilda leda- möter i skattemål, medan andra anser att det inte är nödvändigt. Ytterligare andra menar att det kan ibland finnas behov av särskild sakkunskap i redovisningsfrågor, men det är bättre att då inhämta ett rättsintyg eller liknande i den frågan. Också vissa ombud förutspår att det skulle kunna uppkomma problem att rekrytera särskilda ledamöter som inte riskerar att vara jäviga, dvs. som inte har koppling till eller till privata skatterådgivare. Bedömning: Det finns inget behov av att ha särskilda ledamöter i fler måltyper vid allmän förvaltningsdomstol än vad som är fallet . Särskilda ledamöter är, som anförs i direktiven, ett sätt att åstad- komma särskild sakkunskap i domstolarna. I direktiven nämns skattemålen som ett område där särskilda ledamöter kan övervägas i syfte att tillföra domstolarna kompetens. Skattemålen är också det enda målområde, utöver de där möjligheten redan är lagfäst, där Vissa frågor rörande särskilda ledamöter utredningen har kunnat identifiera ett eventuellt behov av särskilda ledamöter. Särskilda ledamöter med t.ex. skatte- eller bokföringsbakgrund skulle kunna tillföra rätten kompetens som skulle vara till nytta i vissa skattemål. Såvitt utredningen har erfarit genom enkätsvar från domstolar och möten med ombud och är detta dock inte något som har framförts som önskemål. Frågan är därför om införande av särskilda ledamöter är rätt väg att gå för att tillgodose det behov av särskild sakkunskap som kan finnas i vissa skattemål. Domstolarna redovisar generellt som sin inställning att det inte finns behov av att införa särskilda ledamöter i fler måltyper. Endast en förvaltningsrätt anser att det skulle kunna vara intressant med särskilda ledamöter med ekonomisk fackkunskap. Inte heller bland ombuden framkommer något önskemål om införande av särskilda ledamöter. Skattemålen vid de allmänna förvaltningsdomstolarna är av vitt skilda slag. Även om skattemål i större utsträckning är svårare och mer komplicerade än andra måltyper, är en stor del av skattemålen fortfarande av sådan beskaffenhet att det inte är nödvändigt och inte heller ekonomiskt försvarbart att låta särskilda ledamöter delta vid avgörandet av målen. Det är inte heller så att rätten i skattemål generellt sett behöver bistånd av någon med en viss kompetens. Snarare kan det i vissa mål finnas behov av att någon med särskild kompetens uttalar sig beträffande viss fråga, t.ex. bokföringsfrågor. Behov av sådant slag tillgodoses lämpligast genom yttrande av sakkunnig. En avgörande skillnad mellan särskilda ledamöter och sak- kunniga är att de förra utgör en del av rätten, medan de senare inte gör det. Det är ur den skattskyldiges perspektiv inte självklart att det alltid är till fördel med en särskild ledamot i rätten. Detta eftersom det inte kan uteslutas att en sådan särskild ledamot under överläggning inför domstolens avgörande lämnar upplysningar som får betydelse för rättens avgörande, utan att den skattskyldige får tillfälle att bemöta dessa. Som några av domstolarna framför är det också tveksamt om det skulle vara möjligt att hitta personer som är lämpliga att vara särskilda ledamöter i skattemål, eftersom de antingen är knutna till eller till de privata skatterådgivarna. Vissa frågor rörande särskilda ledamöter Enligt utredningens mening talar detta för slutsatsen att det inte bör införas särskilda ledamöter i fler måltyper. Möjligheten att inhämta yttrande eller att förordna sakkunniga enligt 24 § FPL är enligt utredningens bedömning tillräcklig. 9.2Kammarrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten och lagfaren ledamot får förhinder En kammarrätt är normalt domför med tre lagfarna ledamöter.22 Fler än fyra lagfarna ledamöter får inte ingå i rätten. När det är särskilt föreskrivet att nämndemän ska ingå i rätten är kammar- rätten domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får inte ingå i rätten (12 § första och andra styckena LAFD). En kammarrätt är dock domför utan nämndemän bl.a. vid prövning av överklagande av beslut som inte innebär att målet avgörs och vid beslut genom vilket domstolen skiljer sig från målet utan att detta har prövats i sak (12 § fjärde stycket LAFD). Vidare finns särskilda regler om domförhet vid behandling av vissa processuella frågor samt frågor om prövningstillstånd (12 § sjunde och åttonde styckena LAFD). saknades för kammarrätt bestämmelser om domförhet med färre antal ledamöter i de fall någon av de lagfarna ledamöterna eller nämndemännen får förhinder. gäller dock att om nämndemän ingår i kammarrätten och en av de lagfarna ledamöterna eller en av nämndemännen får förhinder23 sedan handläggningen24 har påbörjats, är rätten ändå domför (12 § tredje stycket LAFD). 22I utlänningslagen (2005:716) finns särskilda regler om Migrationsöverdomstolens sam- mansättning i vissa fall. 23Förhinder är i detta sammanhang inte detsamma som laga förfall. Förhinder är oberoende av orsaken till att ledamoten inte kan delta i den vidare förhandlingen (jfr NJA 2008 s. 1184). 24Med handläggning avses i detta sammanhang muntlig förhandling eller föredragning inför målets avgörande. I de fall där en kammarrätt består av tre lagfarna ledamöter och två nämndemän är rätten domför även om en av de lagfarna ledamöterna eller en av nämnde- männen får förhinder. Däremot kan handläggningen inte fortsätta om såväl en lagfaren ledamot som en nämndeman får förhinder (prop. 2012/13:45 s. 169). Vissa frågor rörande särskilda ledamöter Utöver de generella reglerna i LAFD finns särskilda bestämmelser om domförhet för mål enligt fastighetstaxeringslagen, mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen, mål enligt LEK och mål enligt lagen om åldersgränser för film som ska visas offentligt (se 12 § fjärde stycket LAFD). Vid prövningen av dessa mål är kammarrätten domför med tre lagfarna ledamöter och två särskilda ledamöter. Vid förhinder för en av de ekonomiska experterna i mål enligt LEK är kammarrätten ändå domför (8 kap. 26 § LEK). Vid för- hinder för en av de särskilda ledamöterna i mål om fastighets- taxering och mål om åldersgränser för film som ska visas offentligt gäller att kammarrätten är domför om tre av ledamöterna är ense om slutet (22 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen respektive 13 § lagen om åldersgränser för film som ska visas offentligt). saknades bestämmelser om kammarrättens domförhet vid en särskild ledamots förhinder i mål om laglighetsprövning. infördes dock regler som innebär att kammarrätten i mål om laglighetsprövning är domför även om en särskild ledamot som ingår i rätten får förhinder om tre av de kvarvarande ledamöterna är ense om slutet (se 13 a § LAFD och prop. 2012/13:45 s. 146 f.). En förvaltningsrätt är normalt domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats är rätten ändå domför (17 § första stycket LAFD). Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om någon eller några av ledamöterna får förhinder sedan handlägg- ningen har påbörjats är rätten domför med en lagfaren domare och två nämndemän (17 § andra stycket LAFD). Vidare finns särskilda bestämmelser om en förvaltningsrätts domförhet vid behandling av mål om fastighetstaxering och av vissa mål om elektronisk kommunikation (17 § tredje stycket LAFD). är domför med mellan en och fem ledamöter. infördes en regel om domförhet vid förhinder för ledamot i . I 5 a § LAFD föreskrivs att om rätten består av fler än två ledamöter och hinder inträffar för en av ledamöterna sedan handläggningen har påbörjats är rätten ändå domför med de ledamöter som återstår.25 2008/09:117, bet. 2008/09:JuU16, rskr. 2008/09:213. Vissa frågor rörande särskilda ledamöter Förslag: Om en lagfaren ledamot får förhinder under hand- läggningen i kammarrätten av mål enligt lagen om elektronisk kommunikation ska rätten ändå vara domför. Om en lagfaren ledamot får förhinder under handläggningen i kammarrätten av mål enligt lagen om åldersgränser för film som ska visas offentligt, kommunalbesvärsmål eller mål enligt fastighetstaxeringslagen, ska rätten ändå vara domför om tre av ledamöterna är ense om utgången. Förslaget ska genomföras genom ändringar i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, fastighetstaxeringslagen, lagen om elektronisk kommunikation och lagen om åldersgränser för film som visas offentligt. I samband härmed görs vissa språkliga justeringar. Reglerna om domförhet i kammarrätten medför att föredragningar eller muntliga förhandlingar kan behöva tas om i de fall en ledamot blir långvarigt förhindrad att delta i arbetet. Särskilt en förnyad muntlig förhandling kan orsaka stora olägenheter för både parterna och domstolen. När det gäller mindre långvariga förhinder för en ledamot kan kammarrätten skjuta på avgörandet av målet, men detta är inte en tillfredsställande lösning när det rör sig om förhinder . Av dessa skäl infördes bestäm- melser om kammarrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten och en av dessa får förhinder under handläggningen. Enligt utredningens mening är det av samma skäl angeläget att reglera kammarrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten och en av de lagfarna ledamöterna får förhinder under handlägg- ningen. Såväl lagen om åldersgränser för film som ska visas offentligt, 13 a § LAFD som rör kommunalbesvärsmål och fastighets- taxeringslagen föreskriver att kammarrätten är domför trots en särskild ledamots frånvaro, om tre av de kvarvarande ledamöterna är ense om slutet. Det saknas i förarbetena närmare kommentarer om bakgrunden till bestämmelserna. Det kan dock konstateras att bestämmelserna innebär att en särskild ledamots frånvaro inte får någon betydelse för utgången i målet. En omröstning i ledamotens närvaro hade gett samma utgång som en tillämpning av bestäm- Vissa frågor rörande särskilda ledamöter melserna (tre röster för en utgång i målet hade vunnit över en utgång med två röster). Enligt utredningens uppfattning är det rimligt att samma sak gäller om en lagfaren ledamot är frånvarande. I LEK finns inget motsvarande krav på att tre av ledamöterna ska vara ense om utgången för att rätten ska vara domför vid en särskild ledamots frånvaro. Vid en omröstning i en situation där en särskild ledamot är frånvarande och två ledamöter röstar för en utgång i målet, medan två ledamöter för en annan utgång, vinner den utgång ordföranden röstar för. Detta innebär att frånvaron av en ledamot får betydelse för utgången i sådana mål, till skillnad från i mål enligt lagen om åldersgränser m.m., kommunalbesvärsmål och fastighetstaxeringsmål. Det har inte framkommit några skäl att ändra på detta förhållande. Enligt utredningens mening finns det heller ingen anledning att göra någon skillnad på om det är en särskild ledamot eller en lagfaren ledamot som är frånvarande. När det gäller mål om elektronisk kommunikation bör därför kam- marrätten vara domför även om en lagfaren ledamot är frånvarande. Det noteras att motsvarande gäller för alla de måltyper där kam- marrätten består av tre lagfarna ledamöter och två nämndemän.26 Förslaget ska genomföras genom ändringar i LAFD, fastighets- taxeringslagen, LEK och lagen om åldersgränser för film som ska visas offentligt. I samband härmed görs vissa språkliga justeringar. 26 12 § tredje stycket LAFD. 10Kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd Enligt direktiven ska utredningen bl.a. överväga om kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd bör förändras. I direktiven hänvisas till att i sitt betänkande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) bedömde att det i kammarrätten borde införas sådan motsvarande möjlighet för en lagfaren domare att i vissa fall meddela prövningstillstånd som finns i hovrätten.1 10.1Gällande regler om domförhet vid behandling av frågor om prövningstillstånd En kammarrätt är normalt domför med tre lagfarna ledamöter (12 § första stycket lagen [1971:289] om allmänna förvaltnings- domstolar, LAFD). Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är en kammarrätt dock domför med två ledamöter, om de är ense om slutet (12 § femte stycket LAFD). Detsamma gäller vid behandling av andra frågor i mål där prövningstillstånd krävs för att ett överklagande ska prövas, om frågorna behandlas före eller i samband med frågan om prövningstillstånd. Om ledamöterna inte är ense om slutet gäller huvudregeln, dvs. att tre domare ska delta i beslutsfattandet. 1 SOU 2010:44 s. 282 f. Kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd Systemet med prövningstillstånd vid överklagande från förvaltningsrätt till kammarrätt infördes för vissa mål år 1994.2 Vid reformen utgjorde bestämmelserna i , RB, om prövningstillstånd vid överklagande till hovrätten i flera hänse- enden en förebild, bl.a. när det gäller grunderna för prövnings- tillstånd. Genom senare förvaltningsprocessrättsliga reformer har systemet med prövningstillstånd vid överklagande från förvalt- ningsrätt till kammarrätt getts en i princip allmän tillämpning.3 I allmän domstol finns på motsvarande sätt som i förvaltnings- domstol ett system med prövningstillstånd vid överklagande från tingsrätt till hovrätt (49 kap. 12 och 13 §§ RB, samt 39 § lagen [1996:242] om domstolsärenden).