sou · H2B340 · 2014-06-12 00:00:00 — Små svenska företag utan internationell direktfinansiering kan ju ha ägare som i sin tur som alternativ kan äga aktier i stora företag vars avkastningskrav sätts på internation- ella marknader. Antagandet om att den svenska kapitalmarknaden är öppen kan för det mesta betraktas som relativt väl uppfyllt. 5.3.3Antagandet om en perfekt kapitalmarknad Antagandet om en perfekt fungerande kapitalmarknad är som Henrekson och Sanandaji (2014a) och (2014) understryker i sina expertrapporter inget självklart antagande. I avsnitt 7.2.2 redogörs för olika imperfektioner på kapitalmarknaden. En imper- fektion som är av särskild relevans i bolagsskattesammanhang är s.k. home bias. Det betyder att investerare har en stark benägenhet att investera i det egna landet. Det finns flera möjliga förklaringar till ett sådant investeringsbeteende, bland annat att det finns infor- mationskostnader som gör det lättare att bedöma avkastningen på inhemska investeringar än på investeringar i utlandet. Det ovan beskrivna sambandet mellan bolagsskatt och investeringar kan dock anses gälla trots home bias. Det viktiga antagandet i det avseendet är inte att kapitalmarknaderna är perfekta, utan att finansieringen av den marginella investeringen – det vill säga den investering som precis uppfyller avkastningskravet – sker på den internationella kapital- marknaden. Detta är ett rimligt antagande i många fall, till exempel för börsnoterade företag. För mindre, onoterade företag som har en eller ett fåtal privatpersoner som ägare är antagandet normalt sett inte uppfyllt. Dessa ägare har ofta en mycket stor andel av sitt kapital bundet i företaget. I sådana fall kan ägarna förväntas kräva en riskpremie för att investera ytterligare i bolaget. Avkastnings- kravet på investeringar som görs i bolaget kommer i de fallen att vara högre än avkastningskravet på den internationella kapital- marknaden. 5.3.4Sverige är en liten, öppen ekonomi med en välfungerande kapitalmarknad Sammantaget innebär de ovan listade antagandena att som en utgångspunkt kan karakteriseras som en liten, öppen ekonomi där många företag kan finansiera sig på en internationell kapital- marknad. Detta är av betydelse för analysen av hur bolagsskatte- bördan fördelas mellan produktionsfaktorerna arbete och kapital. En viktig följd av att kan ses som en liten öppen ekonomi är att avkastningen på realinvesteringar i efter bolagsskatt bestäms av den internationella kapitalmarknaden. En annan viktig följd är att avkastningskravet som svenska sparare kräver före ägarskatter bestäms av den internationella kapitalmarknaden. eller utbudet av svenskt kapital kan påverka avkastningen på den inter- nationella kapitalmarknaden. Det betyder också att svenska sparare kräver en avkastning som liknar den på den internationella kapital- marknaden. I detta avsnitt beskrivs hur förändringar av bolagsskatten kan för- väntas påverka företagens investeringsbeslut. Det visas hur bolags- skatten påverkar kapitalkostnaden och därmed lönsamheten för fysiska investeringar i (avsnitt 6.2). Därefter diskuteras vem som bär den ekonomiska bördan av ett förändrat bolagsskatteuttag (avsnitt 6.3). Forskningsresultat visar att bolagsskatten i en liten öppen ekonomi som den svenska främst bärs av produktions- faktorn arbete genom lägre reallöner; en lägre bolagsskatt skulle därmed kunna leda till högre reallöner. Därefter berörs kort hur bolagsskatten påverkar incitamenten för skuldsättning (avsnitt 6.4) – en fråga som diskuteras mer ingående i avsnitt 7 – och vilka lång- siktiga effekter en förändrad bolagsskattesats kan förväntas ha på de offentliga finanserna (avsnitt 6.5). Sambandet mellan bolagsskatt, investeringar och sysselsättning kan förenklat illustreras med hjälp av en s.k. neoklassisk investerings- modell.1 I sin enklaste form bortser modellen från förekomst av osäkerhet och av transaktions- och informationskostnader. I modellen antas att företagaren försöker att maximera företagets värde i ägarnas händer. Företagets värde beräknas som de diskonterade överskott som går till ägarna. Enligt modellen investerar företag i alla projekt som har ett positivt nuvärde, det vill säga projekt där avkastningen är större än investerarens avkastningskrav. Eftersom ägarna antas ta 1 Modellen baseras på (1963) och och (1967). hänsyn till avkastningen på en alternativ placering, som därmed bestämmer det avkastningskrav som ställs på de företag de äger, ingår detta avkastningskrav efter skatt som en kostnad. I en liten öppen ekonomi bestäms detta avkastningskrav efter bolagsskatt (se diskussion i avsnitt 5) via den internationella kapitalmarknaden. De olika aktuella investeringsprojekten rangordnas efter för- väntad avkastning (internränta). Investeringsvolymen (egentligen kapitalstocken) bestäms av den marginella investeringen vars avkastning före bolagsskatt precis täcker kapitalkostnaden. Kapital- kostnaden kan uppfattas som den lägsta avkastning före skatt före- taget måste kräva av sina investeringsprojekt så att avkastningen efter skatt inte understiger finansiärernas avkastningsanspråk. Om kapitalkostnaden höjs, till exempel på grund av höjd skatte- kostnad, så minskar mängden genomförda projekt. Investeringar som genererar en överavkastning, det vill säga investeringar där av- kastningen är större än kapitalkostnaden, påverkas dock inte av en höjd kapitalkostnad. Så länge det finns en överavkastning kommer en investerare alltid att genomföra dessa projekt eftersom de höjer investerarens förmögenhet. Eftersom beskattning av övervinster inte påverkar investerarens beslut medför en sådan skatt inte några samhällsekonomiska effektivitetsförluster. Som nämndes i avsnitt 5 kan beskattning av företagsspecifika övervinster dock leda till att multinationella företag väljer att investera i ett annat land i stället. I en expertrapport till betänkandet redogör för de närbesläktade begreppen kapitalkostnad och effektiv marginalskatt (se bilaga 7). Där redovisas också beräkningar för olika typer av investeringar som finansieras med eget och lånat kapital för några av de modeller som kommittén har utrett närmare. I tabell 6.1 redovisas både kapitalkostnaden och den effektiva marginalskatten för en investering som skrivs av till hälften som maskiner, till hälften som byggnader. Den effektiva marginalskatten beräknas som skattekilen mellan kapitalkostnaden och avkastningskravet efter skatt, uttryckt som andel av kapitalkostnaden. Tabell 6.1 Kapitalkostnad och effektiv marginalskatt 2012 och 2013 på en investering som skrivs av till hälften som maskiner, till hälften som byggnader. 4 procents marknadsränta, inflation. -25,0 -17,6 Källa: (2014). För en investering finansierad med lån är den effektiva marginal- skatten negativ. Det betyder att avkastningen efter skatt är högre än avkastningen före skatt. Denna skattesubvention beror på att hela räntekostnaden får dras av, också den som beror på inflationen och därmed ekonomiskt sett utgör en amortering. sänktes bolagsskattesatsen från till . Som visas i tabellen påverkade det den effektiva marginal- skatten på vitt skilda sätt för investeringar som finansieras med lånat respektive eget kapital. En investering finansierad med lånat kapital fick i och med skattesatssänkningen en mindre negativ effektiv marginalskatt. Den effektiva marginalskatten på en investering finansierad med eget kapital blev däremot lägre i och med skatte- satssänkningen. I beräkningarna ovan ingår inte den skatt som långivarna och aktieägarna betalar på ränteinkomster, kapitalvinster och utdel- ningar. Det beror på antagandet om fri kapitalrörlighet i en öppen ekonomi. Utan en sådan skulle en skatt på kapitalinkomster leda till att höja avkastningskravet i . Med antagandet att kapitalet kan röra sig fritt över gränserna är det den effektiva bolagsskatten samt avkastningskravet på den internationella kapitalmarknaden som bestämmer avkastningskravet. Bolagsskatten påverkar alltså kapitalstockens storlek via kapital- kostnaden. Det är svårt att säga hur stor effekt en förändrad kapitalkostnad har på investeringarna. (2014) refererar i sin expertrapport till studier som tyder på en elasticitet i kapital- stocksefterfrågan med avseende på kapitalkostnaden som ligger i intervallet -0,5 till -1. 6.2.2Bolagsskattens effekt på sysselsättningen En sänkning av bolagsskattesatsen sänker kapitalkostnaderna vilket gör att fler investeringar blir lönsamma. Därmed kommer mängden kapital per anställd, den s.k. kapitalintensiteten, att öka. Denna höjda kapitalintensitet stärker arbetskraftens produktivitet. Följden blir att arbetsgivarna efterfrågar arbetskraft mer intensivt. Denna effekt är särskilt stor då kapitalstocken växer men där reallönerna inte har hunnit anpassa sig till den högre produktivitets- nivån (den s.k. keynesianska mekanismen). På kort och medellång sikt gynnar en större kapitalstock både produktion (BNP) och sysselsättning. På innebär en högre kapitalintensitet högre produktivitet för arbetskraft och att reallönerna före skatt höjs. Högre reallöner kan i sin tur ha en positiv inverkan på arbets- utbudet och därmed på sysselsättningen även på lång sikt. Det är svårt att bedöma storleken på sysselsättningseffekterna. De samband som modelleras i litteraturen är komplicerade och påverkas av många faktorer, såsom fackföreningars förhandlingsstyrka, konkur- rensintensiteten på produktmarknaden, individernas värdering av arbete kontra fritid, substitution mellan arbete och kapital, och så vidare. Den empiriska litteraturen är begränsad och mer specifikt saknas studier för de nordiska länderna. En höjd bolagsskatt leder till att nettoavkastningen på en investering minskar. Enligt den neoklassiska investeringsmodellen skulle detta betyda att kapitalstockens optimala storlek minskar. I praktiken kan det dock vara omöjligt att på kort sikt minska kapitalstocken. Den långa livslängden hos realekonomiska investeringar leder till att en del förändringar av skattereglerna kapitaliseras i ändrade tillgångspriser. Detta medför att en höjd bolagsskatt delvis bärs av de befintliga kapitalägarna. Om bolagsskatten höjs genom en höjd bolagsskattesats reduceras värdet på tillgångarna. Om bolagsskatte- uttaget däremot höjs genom en begränsning av möjligheten till skatte- mässiga avskrivningar höjs värdet på befintligt kapital. Därmed sker en förmögenhetsöverföring (windfall profits) till de nuvarande aktie- ägarna. En del av bolagsskatten kapitaliseras i värdet av tillgångarna. En annan del av bolagsskattebördan får sitt genomslag i den framtida avkastningen. Detta betyder att höjningar av bolags- skatten påverkar dagens aktieägare och de framtida aktieägarna. Det är inte enkelt att avgöra vem som genom lägre realinkomster bär den ekonomiska bördan av en höjd bolagsskatt. Företag kan inte bära bördan av en skatt. I stället måste, som påpekades i avsnitt 4, skatte- bördan bäras av individer som står i relation till ett företag. Det betyder att bolagsskatten måste bäras av någon eller några av följande grupper: konsumenter, anställda och aktieägare. Analysen försvåras ytterligare då realinvesteringar kan ha lång livslängd. Därmed kommer också fördelningen av bördan av exempelvis en förändrad skattesats variera över tiden – incidensen på medellång och lång sikt kan vara annorlunda än den på kort sikt. Eftersom införandet av skatter eller förändringar av skattesatser har en effekt på ekonomins jämviktstillstånd används vanligtvis en s.k. allmänjämviktsmodell för att analysera bolagsskattens effekter. Som viktigaste produktionsfaktorer ingår arbete och kapital i modellerna. Resultaten av olika modellövningar beror förstås av de olika antaganden som görs i modellerna. I forskningslitteraturen redovisas också en betydande variation vad gäller bolagsskattens incidens, bland annat beroende på om man antar en sluten eller en öppen ekonomi. 6.3.1Analyser med hjälp av allmänjämviktsmodeller Harbergers modell (Harberger, 1962) har haft stort genomslag på forskningslitteraturen om bolagsskattens incidens. Harberger utgår från en enkel allmänjämviktsmodell för att upp- skatta de långsiktiga effekterna av ett införande av en bolagsskatt. I modellen finns två sektorer, en beskattad bolagssektor och en obeskattad (företags-)sektor. Dessa sektorer använder arbete och kapital som produktionsfaktorer. Modellen antar en sluten ekonomi där det totala utbudet av arbete och kapital är . I denna modell bär kapitalägarna hela bördan av en höjd bolagsskatt. Det kan förklaras med att bolagsskatten minskar investerarnas avkast- ning från bolagssektorn. Eftersom kapitalets avkastning i bolags- sektorn sänks söker sig en del av kapitalet från bolagssektorn till den obeskattade sektorn. Kapitalintensiteten i den beskattade sektorn sänks och kapitalintensiteten i den obeskattade sektorn höjs. Eftersom utbudet av kapital är betyder detta att priset på kapital faller i den obeskattade sektorn och stiger i bolagssektorn på grund av utflödet. Därför bärs bolagsskatten i Harbergers modell till av kapitalet. Harbergers modell kan användas också för att analysera incidensen i en öppen ekonomi. Den obeskattade sektorn kan då ges tolkningen att vara utlandet. Med en sådan tolkning leder en höjd inhemsk bolagsskatt i en liten ekonomi till att kapital flyttar från landet (den beskattade sektorn) till utlandet (den obeskattade sektorn). Inci- densen blir då en annan. Harbergers modell har visat sig vara känslig för antaganden, och vidareutvecklingar av modellen för en öppen ekonomi visar att bolagsskatteincidensen är svårbedömd. Incidensen skiljer sig åt beroende på landets storlek, kapitalrörlighet och möjlig- heter att substituera mellan produkter som produceras i olika länder. Gravelles (2010) genomgång av litteraturen identifierar fem faktorer som påverkar hur bolagsskatten fördelas långsiktigt mellan produktionsfaktorerna kapital och arbete. De faktorer som närmare tas upp nedan och som presenteras i tabell 6.2 är kapitalets rörlighet, internationell produktsubstitution, storleken på landet som tar ut skatten, faktorsubstitution och kapitalintensiteten i den beskattade sektorn. När kapital kan röra sig över gränser blir det dessutom möjligt att skilja mellan skatter på sparande som tas ut på individnivå för individer bosatta i landet (ägarskatter) och inkomstskatter som tas ut på kapitalanvändning i landet (bolagsskatten). I modellerna antas att skatter på sparande bara träffar inhemska investerare. Bolags- skatten påverkar däremot både inhemska och utländska investerare som investerar inom landet. En följd av detta är att införandet av en bolagsskatt gör det mindre attraktivt att investera i landet. Eftersom produktionsprocessen kräver både arbete och kapital sjunker arbetets marginalprodukt när kapitalintensiteten sjunker. En sjunkande kapitalintensitet leder till lägre löner och därmed till lägre sysselsättning. Nedan diskuteras hur kapitalrörlighet över gränser, internationell produktsubstitution, storleken på ekonomin, faktorsubstitution mellan arbete och kapital samt faktorintensiteten påverkar bolagsskatteincidensen. Hur påverkas Harbergers (1962) resultat om kapitalet får röra sig över gränserna? Med kapitalrörlighet kan införandet av en bolags- skatt i ett land leda till ett utflöde av kapital. Utflödet leder till att kapitalets marginalprodukt stiger. Utflödet pågår till dess att kapitalets marginalprodukt är lika stor som den var före skattens införande. Till följd av utflödet krymper kapitalstocken. Den mindre kapitalstocken får genomslag i en mindre efterfrågan på, och minskad produktivitet av, produktionsfaktorn arbete. stiger kapitalstocken i utlandet. Produktionsfaktorn arbete som är lokaliserad i utlandet gynnas av en större kapitalstock. Där ökar produktiviteten. Eftersom det kan antas att produktionsfaktorn arbete är mindre rörlig än kapital leder en minskad efterfrågan på arbete till lägre löner. Om de inhemska och utländska produkterna skiljer sig åt mycket eller om det finns unika tillgångar i landet kan utflödet av kapital minska. När det inte går att ersätta de inhemska produkterna med utländska försvåras möjligheten till kapitalexport. Eftersom det inte sker någon efterfrågeökning i utlandet kan inte kapitalet absorberas. Följden är att en större del av kapitalet stannar i landet som tar ut bolagsskatten och därmed bärs en större del av bolagsskattebördan av det inhemska kapitalet. Ju större ekonomin är som tar ut bolagsskatten desto svårare är det för utlandet att absorbera kapitalet utan att det minskar kapitalets marginalavkastning i utlandet. Det betyder att bördan av en bolags- skatt som införs – eller höjs – i ett större land till en viss del faller på det utländska kapitalet. Det beror på att kapitalutflödet minskar kapitalets avkastning i utlandet. Om bolagsskatten i stället tas ut i ett litet land och kapitalet utan problem kan absorberas i utlandet, leder detta till att produktionsfaktorn arbete bär hela bördan av bolagsskatten. Faktorsubstitution mellan kapital och arbete Andelen av bolagsskattebördan som bärs av produktionsfaktorn arbete beror även på faktorsubstituerbarheten mellan arbete och kapital. Ju lättare det är att ersätta ett utflöde av kapital med arbete, desto lägre är andelen av bolagsskattebördan som bärs av produktions- faktorn arbete. Om införandet av en bolagsskatt leder till minskad kapitalintensitet i en ekonomi så styr möjligheten till faktor- substitution efterfrågan på produktionsfaktorn arbete. Påverkan på lönerna är större om kapitalet inte kan ersättas med arbete. Det kan antas att effekten blir särskilt stor i en mindre ekonomi eftersom det kan antas att landet kan exportera en större andel av sitt kapital utan att förändra kapitalets avkastning i utlandet. En kapitalintensiv sektor påverkas mer av bolagsskattens nivå och är i större behov av att reducera sina kostnader än en arbetsintensiv sektor. Det görs genom en minskning av arbetsinkomsterna i sektorn. Ju högre kapitalintensiteten är i sektorn desto större är behovet av att reducera kostnaderna. Om arbetsmarknaden är rörlig inom ett land så leder detta till att lönerna sänks även i landets andra sektorer. I tabell 6.2 sammanfattas hur bolagsskatteincidensen påverkas av ovan beskrivna faktorer. Tabell 6.2 Olika faktorers påverkan på bolagsskatteincidensen Hög kapitalintensitet i beskattade sektorn Källa: Gravelle (2010). Bolagskattebördan bärs i en liten ekonomi till stor del av arbetskraften Det har i ett antal studier gjorts försök att uppskatta den andel av bolagsskatten som bärs av produktionsfaktorn arbete. Uppskatt- ningarna skiljer sig delvis åt beroende på hur hög kapitalets rör- lighet antas vara. Resultaten sammanfattas i tabell 6.3. De tyder på att produktionsfaktorn arbete bär en relativt stor andel av bolags- skattebördan i en liten ekonomi. SOU 2014:40 Bolagsskattens effekter Uppskattningar av bolagsskatteincidensen med hjälp av Bolagsskatteincidens som faller på arbete Grubert och Mutti (1985) Gravelle och Smetters (2006) Harberger (2008) (2006) presenterar en enkel tumregel för att uppskatta förhållandet mellan ett lands storlek och bolagsskatteincidens: Andelen som bärs av det inhemska kapitalet = (Landets storlek) / (Storleken på världsekonomin) Andelen som bärs av den inhemska arbetskraften = 1(Landets storlek / Storleken på världsekonomin) Tumregeln gäller för länder med hög produktsubstitution och med helt rörligt kapital. För , ett litet land med en öppen eko- nomi, kan det antas att förutsättningarna avseende kapitalmobilitet och produktsubstitution till stor del är uppfyllda. Enligt tumregeln skulle det betyda att bolagsskattebördan i till skulle falla på produktionsfaktorn arbete. 6.3.2Nyare empiriska studier av bolagsskattebördan har flera empiriska studier gjorts av bolagsskatte- bördan. Två nya studier, av Fuest med flera (2013) och Arulampalam med flera (2012) indikerar att en bolagsskattehöjning skulle kunna ha betydande sänkande effekter på lönerna. För varje extra euro i bolagsskatt ett företag betalar kommer enligt Fuest med flera (2013) lönesumman att sänkas med 0,44–0,, där av effekten kan hänföras till effekter via för- ändrad lönesättning. Den resterande delen kommer från effekten på investeringar. Arulampalam med flera (2012) uppskattar att en bolagsskattehöjning på en euro leder till en sänkning av löne- summan med . 6.4Hur påverkar bolagsskattesatsen företagens belåning? Bolagsskatten medför i såväl det svenska som de flesta andra län- ders skattesystem att det är skattemässigt fördelaktigt att finansiera investeringar med lånat kapital framför att finansiera dem med eget kapital. Denna skattemässiga asymmetri diskuteras mera ingående i avsnitt 7. Den skattemässigt fördelaktiga behandlingen av lånat kapital leder till att ett företags värde kan öka genom ökad skuld- sättning. Detta är särskilt relevant för företag som har en stor andel belåningsbara tillgångar. Å andra sidan medför ökad skuldsättning att andra kostnader ökar, exempelvis kostnader som uppstår i sam- band med konkurs. En sänkning av bolagsskatten minskar fördelen förknippad med skuldsättning som nackdelarna med skuldsättning inte påverkas. För att minska dessa kostnader måste företaget sänka sin skuldsättning. Det finns alltså tydliga incita- ment att minska skuldsättningen vid en sänkt bolagsskattesats. Det finns ett flertal studier som empiriskt undersöker hur en förändrad bolagsskattesats påverkar företagens mix mellan skulder och eget kapital. och (2001) använder sig av variationen i bolags- skattesatser mellan små och stora företag i och kommer fram till att en sänkt bolagsskattesats med en procentenhet skulle min- ska skuldernas andel av totala tillgångar . De Mooij och Ederveen (2008) sammanställer resultaten från ett flertal studier. Enligt dem finns det starkt forskningsstöd för att en sänkt bolagsskattesats med en procentenhet skulle minska skuldernas an- del av totala tillgångar . En följd av denna förbätt- rade soliditet är att ränteavdragen minskar, och därmed växer bolagsskattebasen. Det betyder att en sänkning av bolagsskattesats- en kan förväntas leda till en viss utvidgning av bolagsskattebasen. 6.5Långsiktiga effekter på offentliga finanser av en förändrad bolagsskattesats Beräkningar av den offentligfinansiella effekten av en skatteföränd- ring ska enligt de beräkningskonventioner som gäller i Finansde- partementet inte beakta eventuella effekter på den reala ekonomin trots att sådana effekter kan förväntas påverka skattebasen. Vid be- räkning av den långsiktiga effekten görs däremot en bedömning av Därmed kan man också beräkna i vilken utsträck- ning en skattesänkning finansierar sig själv, den s.k. självfinansi- eringsgraden. Vid beräkning av självfinansieringsgraden av en sänkt bolagsskattesats beaktas fem kanaler, vilka kort beskrivs nedan. För mer detaljerade beskrivningar, se (2013). Det som avses med inkomstomvandling är den omvandling som kan göras från arbetsinkomster och enskilda näringsidkares inkomster till kapitalinkomster genom att bilda aktiebolag. Bedömningen som görs är att sådan inkomstomvandling inte påverkar de totala skatte- intäkterna. Vinsttransfereringar inom multinationella företag Multinationella företag kan genom prissättningen av koncerninterna transaktioner skatteplanera och därmed minimera sina skatte- kostnader (se vidare avsnitt 9). Skillnader i bolagsskattesats mellan länder påverkar detta beteende, vilket har visats i ett antal empiriska studier. Baserat på uppskattade effekter i ekonomisk forskning bedöms en sänkning av bolagsskattesatsen med en procentenhet via denna kanal öka bolagsskattebasen . Valet mellan eget och lånat kapital Kapitalkostnaden för tillgångar som finansieras med lånat kapital är lägre än för tillgångar som finansieras med eget kapital. Detta ger incitament för lånefinansierade investeringar. En sänkt bolags- skattesats bedöms minska företagens kvot mellan lånat kapital och totalt kapital.