sou · H2B331 · 2014-05-20 00:00:00 — (substantially true) och att uppgifterna och anklagelserna är relevanta för den myndighet som de meddelas till.61 Det krävs dock inte att missförhållandena först tagits upp internt, att missförhållandena är allvarliga eller att avslöjandet är rimligt.62 Tanken bakom att det inte ställs högre krav på avslöjanden till behöriga myndigheter är att myndigheter är beroende för sina utredningar och för sin tillsyn av att allmänheten inkommer med uppgifter. Myndigheter kan därtill i allmänhet garantera konfidentialitet i kommunikationen med den som anmäler.63 Vidare avslöjanden (wider disclosures) inkluderar avslöjanden till polisen, media, parlamentariker, konsumenter och myndigheter som inte är behöriga.64 För ett vidare avslöjande krävs att villkoren för avslöjande till behörig myndighet är uppfyllda samt att avslöjandet är rimligt (reasonable) i ljuset av omständigheterna i det enskilda fallet samt att avslöjandet inte görs för egen vinning.65 I bedömningen av vad som är reasonable vägs en rad omständig- heter in, till exempel vem som avslöjandet görs till, miss- förhållandenas allvar, om en fara kvarstår, om en tystnadsplikt har brutits, om missförhållandena påtalats internt eller till behörig myndighet, hur mottagaren har agerat samt om interna rutiner har följts eller borde ha följts.66 Därtill krävs att åtminstone ett av fyra villkor är uppfyllt: 1) att personen skäligen misstänker att han eller hon skulle bli offer för repressalier om han eller hon påtalar missförhållandena internt eller till behörig myndighet, 2) att det inte finns en behörig myndighet och att han eller hon skäligen misstänker att bevis sannolikt skulle undangömmas eller förstöras, 3) att uppgifterna om missförhållandena redan har tagits upp internt eller med behörig myndighet, eller 4) att missförhållandena var av synnerligen allvarlig natur.67 I tillägg till de tre nivåerna kan skydd även erhållas för avslöjanden som görs som ett led i erhållandet av juridisk rådgivning.68 Arbetstagare har rätt att slippa utstå nackdelar (detriment) från arbetsgivaren på den grunden att arbetstagaren har gjort ett 61Sektion 43F PIDA 1998. 62Bowers m.fl. (2010), s. 98. 63Bowers m.fl. (2010), s. 98 f. 64Vilka myndigheter som är behöriga framgår av The Public Interest Disclosure (Prescribed Persons) Order (SI 1999 No. 65Sektion 43G PIDA 1998. 66Sektion 43G (3) PIDA 1998. 67Sektion 43G PIDA 1998. 68Sektion 43D PIDA 1998. skyddat avslöjande i enlighet med PIDA.69 Skälet till nackdelen ska vara det skyddade avslöjandet för att arbetstagaren ska vara skyddad mot arbetsgivarens ingripanden.70 Både aktiva handlingar och underlåtelse att handla omfattas; en nackdel kan alltså föreligga som en följd av att arbetsgivaren medvetet underlåter att agera när arbetstagaren drabbas av en nackdel.71 Även hot om nackdelar utgör i sig en nackdel.72 Skyddet enligt PIDA består av skadestånd, ogiltigförklarande av uppsägning73 samt interimistiska beslut (interim relief) vilket innebär att arbetstagaren vid arbetstvist får behålla anställningen fram till det att domstolen (employment tribunal) meddelar dom. Ekonomiskt skadestånd kan utdömas utan tak samt även ideellt skadestånd och så kallat aggravated damages (särskilt skadestånd vid vissa allvarligare kränkningar).74 Med avseende på uppsägning ska en uppsägning där den huvudsakliga eller övervägande anled- ningen till uppsägningen är att arbetstagaren har gjort ett skyddat avslöjande anses ogrundad (unfair dismissal).75 Med ändringar som beslutades har arbetstagare också rätt att slippa utstå nackdelar som uppstår som en följd av kollegors handlande.76 I fall en kollega behandlar en visselblåsare illa bär alltså arbetsgivaren ansvaret även för den skyldige arbetstagarens handlande (principalansvar). Till skillnad från vad som gäller i norsk rätt ställer PIDA inte några krav på att arbetsgivare inrättar interna rutiner eller system för visselblåsning. En kommissions rapport om PIDA En kommission presenterade 2013 en rapport med rekommendationer om förbättringar av PIDA.77 Huvudman bakom kommissionen var intresseorganisationen at Work som arbetar med att främja visselblåsning i . Kommissionen pekar på ett antal problem med PIDA och rekommenderar vissa förändringar. 69Sektion 47B Employment Relations Act 1999 (ERA). 70Bowers m.fl. (2010), s. 161 ff. 71Underlåtelsen att agera ska vara uppsåtlig. Bowers m.fl. (2010), s. 142 och 155. 72Bowers m.fl. (2010), s. 150. 73Sektion 103A ERA. 74Bowers m.fl. (2010), s. 205 ff. 75Sektion 103A ERA. 76Sektion 19 Enterprice Regulatory Reform Act 2013. 77Public Concern at Work (2013). kommissionens rapport lämnas bland annat följande rekom- mendationer: att förenkla PIDA (rekommendation 8), att utöka omfattningen av missförhållanden (rekommendation 9), att utöka personkretsen som skyddas av PIDA (rekommendation 10 och 11), att även skydda personer som felaktigt blivit utpekade som visselblåsare (rekommendation 12), att listan över behöriga myndig- heter ska ses över (rekommendation 13) och att skydd inte bara ska finnas vid konsultation med juridiska rådgivare utan också med fackföreningar (rekommendation 20). I amerikansk rätt finns regler till skydd för visselblåsare i både federal och delstatlig rätt. I den delstatliga rätten finns regler om skydd i såväl statutory law (lagstiftning) som i common law (rätt som bygger på domstolspraxis, doktrin och sedvänjor). I den federala rätten finns ett antal rättsakter med anknytning till anställningsskydd, diskriminering och arbetsmiljö som innehåller bestämmelser som förbjuder repressalier mot dem som påtalar överträdelser av rättsakterna. Exempel på sådana akter är Occupational Health and Safety Act, Clean Water Act, Americans with Disabilities Act och Fair Labor Standards Act.78 Även på delstatsnivå finns lagstiftning till skydd för visselblåsare. Därtill erkänner de flesta delstater principen om uppsägning i strid med offentlig rätt (discharge in violation of public policy) vilken bland annat innebär att arbetsgivare inte får skilja arbetstagare från anställningen för att arbetstagaren påtalat att arbetsgivaren bryter mot offentlig rätt.79 För anställda i den privata sektorn finns två federala rättsakter som skyddar och belönar visselblåsare: 2002 (SOX) och 2010. SOX gäller för arbetstagare på företag som är börsnoterade samt även vissa företag som är associerade till börsnoterade företag (till exempel underkontrakterade företag och agenter).80 Rättsakten innehåller tre bestämmelser om visselblåsning. Den första bestämmelsen skyddar visselblåsare från trakasserier och repressalier från arbetsgivaren.81 Den andra bestämmelsen innebär att företag ska etablera procedurer för anonym rapportering av brister i 78Miceli, Near och Dworkin (2008), s. 154 f. 79Miceli, Near och Dworkin (2008), s. 160 f. 80A.a., s. 157. 81Sektion 806 SOX. bokföring och revision.82 Den tredje bestämmelsen är en straff- bestämmelse som stipulerar att den som riktar repressalier mot en visselblåsare kan dömas till böter och fängelse i högst tio år.83 2010 innebär vissa förstärkningar av skyddet för vissel- blåsare men framför allt monetära belöningar till visselblåsare som rapporterar så kallad originalinformation om finansiella oegentligheter direkt till Securities and Exchange Commission eller till Commodities Futures Trading Commission. I dessa fall kan visselblåsaren erhålla av de ekonomiska böter som utdöms. För federala tjänstemän antogs 1978 Whistleblower Protection Act (WPA) i syfte att skydda tjänstemän som slår larm om miss- förhållanden samt att komma till rätta med missförhållanden i den federala administrationen. WPA gäller även för tidigare arbetstagare och personer som är under rekrytering.84 En person som omfattas av WPA kan göra ett skyddat avslöjande om personen har skälig misstanke (reasonable beleif) att det föreligger ett brott, brott mot offentliga regler, grovt vanstyre (mismanagement), grovt slöseri med resurser, missbruk av position eller en betydande och specifik fara för allmän hälsa eller säkerhet.85 Avslöjanden som bryter mot lag skyddas inte av WPA med mindre än att avslöjandet riktar sig till en ledamot av kongressen eller till en myndighets special councel (ungefär rättschef) eller inspector general (ungefär chefsrevisor).86 Den så kallade Whistleblower Protection Enhancement Act (WPEA) antogs 2012 i syfte att förstärka WPA efter det att rättstillämpningen med tiden hade begränsat skyddet för visselblåsare. Därför anger WPEA uttryckligen att skyddet inte ska bortfalla vid ett antal situationer när domstolarna har tillämpat en restriktiv praxis, t.ex. när informationen som avslöjas tidigare varit känd, eller när visselblåsaren inte hade ett rent motiv eller när visselblåsaren var utanför tjänst.87 WPEA fastställer också att skyddet inte bortfaller för att vissel- blåsaren fullgjorde sina normala arbetsuppgifter när denne avslöjade uppgifterna.88 Därtill ger WPEA ett ökat utrymme för skadestånd89 och förbjuder avtal eller myndighetspolicy om tystnadsplikt i strid med visselblåsares rättigheter och skydd.90 82Sektion 301 SOX. 83Sektion 1107 SOX. 84Whitaker (2007), s. 2. 85Sektion 1213 WPA. 86Whitaker (2007), s. 3. 87Sektion 101 och 102 WPEA. 88Sektion 101(b)(2) WPEA. 89Sektion 107(b) WPEA. 90Sektion 104(b) och 115 WPEA. har inte någon särskild lag till för skydd av visselblåsare. I stället erhåller arbetstagare som slår larm skydd genom tillämpning av grundlagens och regler om yttrandefrihet i kombination med arbetsrättsliga regler. Däremot trädde ny lagstiftning i kraft som kräver att verksamheter i den finansiella sektorn ska ha interna vissel- blåsningsordningar.91 Dessa ordningar ska göra det möjligt att anonymt rapportera bristande efterlevnad av det finansiella regel- verket. Den nya lagstiftningen är en nationell implementering av EU:s kapitaltäckningsdirektiv (CRD 4) och är också tänkt att förbereda för kommande direktiv och förordningar inom finansområdet med krav på rapportering av överträdelser av regel- verken.92 91 Lagstiftningen introduceras genom ändringar i 12 danska lagar, bl.a. lov om finansiel virksomhed. 92 Jfr med avsnitt 5.3.4. Frågan om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet har inte tidigare varit föremål för utredning i . Det har däremot frågan om att generellt stärka privatanställdas meddelarskydd. Frågan om skydd för arbetstagare som slår larm har vidare samband med vissa andra områden. I detta kapitel berörs visst utredningsarbete som bedrivits tidigare och som pågår nu och som har betydelse för de frågor som behandlas i detta betänkande. 7.1Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) föreslog i betänkandet yttrande- friheten (SOU 1983:70) att meddelarfriheten skulle sträckas ut till förhållanden mellan enskilda. Förslaget innebar att den som lämnar uppgifter för publicering från exempelvis ett företag skulle gå fri från påföljder även om personen på grund av avtal var bunden av tystnadsplikt. Syftet var att öppna en möjlighet till ökad insyn i och en mer genomlysande debatt om verksamheten hos viktiga företag och organisationer. Förslaget ledde inte till lagstiftning. 7.2Meddelarrätt (SOU 1990:12) lämnade ett betänkande om meddelarfrihet i företag och föreningar m.m. (SOU 1990:12). Där föreslogs en grundlagsfäst s.k. meddelarrätt för enskilda inom privata företag och organisationer. Begreppet meddelarrätt lanserades av som en sammanfattande beteckning på de regler som gäller till skydd för personer som på olika sätt medverkar till publicering i tryckta skrifter utan att ha det tryckfrihetsrättsliga ansvaret, bl.a. meddelarfrihet och anonymitets- Flera remissinstanser ansåg att förslaget stred mot den grundläggande rättsprincipen att avtal – i detta fall avtal om tystnadsplikt – ska hållas. En vanlig mening var också att förslaget skulle försämra den konkurrensutsatta industrins, bankernas och försäkringsbolagens situation. Vidare menade flera remissinstanser att meddelarfriheten hör hemma inom den offentliga sektorn och att man inte bör reglera den privata och den offentliga sektorn på samma sätt.1 Förslaget ledde inte till lagstiftning 7.3Yttrandefrihet för privatanställda (Ds 2001:9) I en promemoria lämnades förslag till en ny lag om skydd för privatanställdas yttrandefrihet (Ds 2001:9). Lagförslaget syftade till att skydda arbetstagare hos andra arbetsgivare än myndigheter och andra allmänna organ som utnyttjat tryck- och yttrandefriheten enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) mot åtgärder från arbetsgivaren. Förslaget mottogs av kritik från flera av remissinstanserna och ledde inte till lagstiftning. 7.4Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79) lämnade Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet sitt betänkande (SOU 2013:79). Utredningen föreslår att en lag ska införas för att reglera meddelarskyddet i förhållande till privata arbetsgivare inom vård, skola och omsorg. Enskilda verksamheter inom dessa verk- samhetsområden som helt saknar offentlig finansiering omfattas inte av lagen. Förslaget är utformat med det grundlagsreglerade meddelar- skyddet som förebild och ger i princip samma skydd som gällande reglering för s.k. kommunala bolag. Det är dock inte fråga om att utvidga tillämpningsområdet för offentlighetsprincipen. Alla som är verksamma inom kärnverksamheten, oavsett anställ- ningsform, ska enligt förslaget omfattas av lagen, inklusive inhyrd 1 Se sammanfattning av remissynpunkterna i prop. 1990/91:64, s. 40 f. och Ds 1990:83. Personer i företagsledande ställning undantas dock från lagens tillämpningsområde. Enligt förslaget ska i princip all typ av information kunna lämnas ut med stöd av lagen. Lagstadgade tystnadsplikter påverkas dock inte utan dessa föreslås bryta rätten att meddela uppgifter för offentliggörande. Betänkandet bereds i . 7.5EU-regler om visselblåsarsystem på finansmarknaden I flera EU-rättsakter som har antagits eller sannolikt snart kommer att antas på finansmarknadsområdet uppställs det krav med anknytning till rapportering av överträdelser.2 Det pågår vissa svenska lagstiftningsprocesser i dessa delar. I vissa fall har redan förslag lämnats och i andra fall pågår fortfarande utredningsarbete. 7.5.1Förstärkta kapitaltäckningsregler (SOU 2013:65) om förstärkta kapitaltäckningsregler lämnade den 2013 ett betänkande med förslag om hur och rådets direktiv /36/EU om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och och rådets förordning nr 575/2013 (EU) om tillsynskrav för kredit- institut och värdepappersföretag (CRR) ska genomföras i svensk rätt. Både instituten och ska enligt förslagen åläggas att införa ändamålsenliga system för att omhänderta anmäl- ningar om eventuella missförhållanden inom instituten. Personer som väljer att anmäla misstänkta missförhållanden ska erhålla ett absolut sekretesskydd för personens identitet. beslutade regeringen om en remiss till Lagrådet med anledning av förslag om förstärkta kapitaltäckningsregler.3 I lagrådsremissen gör regeringen i huvudsak samma bedömning som den särskilda utredaren med avseende på system och skydd för visselblåsare. Lagrådet har avgivit yttrande över förslaget. Utredningen behandlas mer utförligt i avsnitt 5.3.4. 2Se vidare avsnitt 5.3.4. 3Lagrådsremiss Förstärkta kapitaltäckningsregler, . Regeringen beslutade kommittédirektiv om marknader för finansiella instrument (dir. 2013:55). En särskild utredare fick i uppdrag att lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de reviderade och nya regler för bl.a. värdepappersinstitut och börser samt handelsplatser som följer av det pågående arbetet inom EU med anledning av Europeiska kommissionens förslag till dels ett direktiv, dels en förordning om marknader för finansiella instrument. De två rättsakterna förväntas antas av och rådet eller . Utredaren ska bl.a. ta ställning till hur krav på ändamålsenliga system för att omhänderta anmälningar om eventuella miss- förhållanden inom institut och företag som omfattas av regelverket ska genomföras i svensk rätt. Kraven på systemen i detta avseende överensstämmer i allt väsentligt med motsvarande krav i kapital- täckningsdirektivet. Utredningstiden har förlängts och uppdraget ska redovisas (dir. 2014:45). 7.5.3Utredningen om bekämpning av marknadsmissbruk Regeringen beslutade kommittédirektiv om bekämpning av marknadsmissbruk (dir. 2012:108). En särskild utredare fick i uppdrag att lämna förslag till ändringar av den lagstiftning som rör insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan på finansmarknadsområdet (marknadsmissbruk) i syfte att säkerställa att uppfyller EU-rättsliga krav samt att utredning och bekämpning av marknadsmissbruk ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Utredaren ska bl.a. ta ställning till hur en enskild som anmäler överträdelser av EU-förordningen ska skyddas mot repressalier. Utredningstiden har förlängts och uppdraget ska redovisas (dir. 2014:19). I sammanhanget kan nämnas vissa andra utredningar, som har viss anknytning till frågor om visselblåsning i arbetslivet. Utredningen om mutor (SOU 2010:38) ansåg att det kan vara önskvärt att ytterligare förstärka skyddet för visselblåsare men fann att en allmän översyn av bestämmelserna föll utanför utredningens uppdrag. Utredningens förslag om en reformerad mutbrottslag- stiftning har delvis lett till lagstiftning.4 Utredningen om en kommunallag för framtiden har i del- betänkandet Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53) föreslagit flera åtgärder för att stärka kontrollen och insynen när kommuner och landsting använder privata utförare. Utredningen föreslår bl.a. att om en kommun eller ett landsting sluter avtal med en privat utförare ska kommunen respektive genom avtalet tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten skälig insyn i den verksamhet som lämnas över. Regeringen har lämnat en proposition till med förslag som delvis överensstämmer med utred- ningens. Enligt regeringens förslag har dock ordet skälig utgått.5 (SOU 2013:56 Friskolorna i samhället) anförde att ett meddelarskydd för anställda i fristående skolor bör införas. Eftersom frågan om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet utreddes av Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verk- samhet (Ju 2012:11) lämnade kommittén inte några författnings- förslag i denna del.6 Regeringen har lämnat en proposition till där regeringen anför att offentlighets- principen och ett meddelarskydd för anställda bör införas i fristående skolor och att en utredning ska tillsättas i denna del.7 Regeringen har uppdragit åt en särskild utredare att utreda vilka möjliga krav, utöver redan befintliga, som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn (dir. 2012:131). Regeringen har gett den s.k. vissa tilläggsuppdrag och har i samband med det förlängt utrednings- tiden (dir 2014:3). Uppdraget ska redovisas . 2011/12:79. 2013/14:118. 6SOU 2013:56, s. 18. 2013/14:112, s. 65. I detta kapitel lämnas en allmän beskrivning av hur det ser ut på arbetsmarknaden när det gäller visselblåsare. Här behandlas förekomsten av visselblåsning i arbetslivet och hur vanligt det är att arbetstagare drabbas av repressalier på grund av larm. Vidare behandlas orsakerna till att arbetstagare avstår från att slå larm om missförhållanden. 8.1Förekomsten av visselblåsning i arbetslivet En fråga är hur vanligt det är att svenska arbetstagare slår larm om missförhållanden. Om en bedömning görs utifrån befintliga rättsfall kan intrycket bli att visselblåsning är en relativt ovanlig företeelse. Rättspraxis begränsar sig emellertid till fall då visselblåsning har lett till lagföring eller tvist. Ett rimligt antagande är därför att det finns ett betydande antal fall av visselblåsning som inte återspeglas i rätts- tillämpningen. I media förekommer rapportering om visselblåsning. Medierap- porteringen avgränsar sig dock till fall av visselblåsning som media har kännedom om och där media bedömer att det finns ett nyhets- värde.1 Ett rimligt antagande är därför att inte heller medierap- porteringen ger en representativ bild av förekomsten av vissel- blåsning. En bättre bild av den faktiska förekomsten av visselblåsning kan förväntas ges genom enkätstudier och andra undersökningar. 1 Det kan noteras att begrepp som visselblåsning, visselblåsare, visslare osv. har blivit vanli- gare i medierapporteringen. Detta torde dock inte med nödvändighet indikera att företeelsen har blivit vanligare, utan snarare vara en följd av att begreppen fått en ökad användning och möjligtvis att intresset från medias sida för visselblåsning som företeelse har ökat. saknas dock i allt väsentligt svenska studier om förekomsten av visselblåsning. Av detta skäl kommer i det följande ett antal utländska studier att redovisas. En omfattande australiensk studie av visselblåsning inom den offentliga sektorn publicerades . Studien riktade sig till 7 663 tjänstemän från olika australienska myndigheter. Av dessa tjänste- män uppgav att de hade observerat mer allvarliga oegentligheter (somewhat more serious wrongdoings) i verksamheten. av tjänste- männen hade slagit larm. Med korrigering för förhållanden med svagt allmänintresse, och larm från personer som hade en skyldighet att rapportera, var siffran för de som slog larm om oegentligheterna 12 procent.2 I en studie av revisionsföretaget som publicerades tillfrågades 3 573 respondenter från amerikanska företag om de hade sett eller hade förstahands- information om oegentligheter (misconduct) i verksamheten. av de tillfrågade svarade att de hade observerat sådana oegentligheter. av dem som hade obser- verat oegentligheterna rapporterade dessa till en chef, till en hotline och avslöjade oegentligheterna externt.3 I en studie som det norska forskningsinstitutet presen- terade 2010 visade det sig att av 6 000 tillfrågade arbets- tagare i privat och offentlig sektor hade iakttagit kritikkverdige forhold i verksamheten under de senaste tolv månaderna.4 Vanligast var brott mot föreskrifter om hälsa, miljö och säkerhet. Av de som hade observerat sådana förhållanden hade slagit larm.5 Någon liknande mer omfattande studie av förekomsten av visselblåsning har som nämnts inte gjorts i . Det finns dock inga avgörande skäl att anta att situationen skulle vara dramatiskt annorlunda i . Enligt de redovisade studierna observerar mellan av de tillfrågade personerna miss- förhållanden eller oegentligheter inom loppet av ett till . Diskrepansen mellan de som har observerat missförhållanden och 2Brown (2008). 3KPMG Forensic (2013). 4Trygstad (2010), s. 54 f. 5A.a., s. 57. slagit larm och de som har observerat missförhållanden men inte slagit larm är i studierna betydande. Inom vissa sektorer i finns dock kunskap om att rapporter och anmälningar av missförhållanden är vanliga, inte minst inom sektorer där det finns rapporterings- och anmälningsskyldigheter. Inspektionen för vård och omsorg rapporterade att 1 080 lex Sarah-anmälningar inkom under 2013.6 Antalet inkomna lex Maria- anmälningar var 2 225.7 Eftersom inte all rapportering enligt lex och lex leder till anmälningar till tillsynsmyndigheten är antalet rapporter högre än de redovisade anmälningarna. bör det understrykas att det inom områden för lex och lex finns rapporterings- och anmälningsskyldigheter som saknas inom de flesta andra områdena på arbetsmarknaden. En annan fråga är hur man i arbetslivet förhåller sig till vissel- blåsning och visselblåsare. Tidningen , fackförbundet , gjorde 2009 en enkätundersökning riktad till knappt 1 200 av Unionens medlemmar. Undersökningen visade att av de tillfrågade ansåg att visselblåsare behövs, men svarade att de själva skulle kunna tänka sig att agera visselblåsare. Betydligt fler, , svarade att de inte skulle kunna tänka sig att agera visselblåsare medan de övriga respondenterna svarade att de inte visste hur de skulle agera.8