sou · H2B319 · 2014-04-10 00:00:00 — Myndig- hetens bedömning av yrkesutövarens utländska kvalifikationer ska sedan godtas av Swedac vid bedömningen av om företaget uppfyller kraven för ackreditering. Det är viktigt att poängtera att den behöriga myndighetens bedömning är avgränsad till de krav som 3Kontroll av lyftanordningar, kontroll av trycksatta anordningar, kontroll av hissar och vissa andra motordrivna anordningar, kontroll av tankar avsedda för transport av farligt gods, kontroll av cisterner och rörledningar för brandfarliga vätskor och kontroll av mekaniska anordningar i vissa kärntekniska anläggningar. 4Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. gäller yrkeskvalifikationer enligt definitionen i direktivet. Swedac ansvarar även fortsatt för att bedöma exempelvis den enskildes lämplighet för arbetsuppgifterna. Med denna lösning skapas ett enhetligt system där ansvaret fördelas på ett konsekvent sätt oavsett vilken regleringsteknik som valts vid regleringen av yrket. Utredningen anser således att det även för dessa yrken bör vara de myndigheter som har bemyndigats att meddela föreskrifter rörande yrkena som ska fullgöra uppgiften som behörig myndighet enligt direktivet. Yrken som endast reglerats genom kompetenskrav Flera av de tillkommande yrken som utredningen identifierat i avsnitt 7.3 har det gemensamt att det helt saknas ett förfarande för ett godkännande på förhand av yrkesutövaren. Det vill säga, det ställs krav på vissa yrkeskvalifikationer, men det saknas krav på legitimation, auktorisation, godkännande eller annat behörighetsbevis för att få utöva yrket. Så är exempelvis fallet för flertalet yrken under Arbets- miljöverkets ansvarsområde, där det i stället är arbetsgivarens ansvar att endast anställa personal med en viss kompetens. Eftersom även denna typ av yrken är att betrakta som reglerade i yrkeskvalifika- tionsdirektivets mening, ska behöriga myndigheter utses. Enligt utredningens mening bör de myndigheter pekas ut som har bemyndigats att meddela föreskrifter rörande yrket. Yttrande från Universitets- och högskolerådet Som framgår ovan finns det ett behov av att på något sätt samordna förfarandet rörande erkännande av utländska utbildningsrelaterade yrkeskvalifikationer, i syfte att åstadkomma en mer enhetlig och korrekt tillämpning av direktivet. Därutöver leder en samordning av bedömningar av sådana utländska kvalifikationer till en effektivisering i så måtto att den kompetens som är nödvändig för dessa bedöm- ningar inte längre behöver finnas hos eller upphandlas av varje enskild behörig myndighet. Utredningen gör bedömningen att detta kan ske genom att de behöriga myndigheterna åläggs en skyldighet att, om det inte är obehövligt, inhämta yttranden från en central myndighet om den generella ordningen för erkännande är tillämplig. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. kommer därmed att ha till uppgift att göra bedömningar om utländska utbildningsrelaterade yrkeskvalifikationer inom samtliga sektorer och oavsett utbildningsnivå. Det saknas däremot skäl för denna centrala myndighet att lämna synpunkter i fråga om andra aspekter än just sökandens utländska utbildning, till exempel rörande vandel eller i fråga om svensk utbildning. På samma sätt saknas det skäl att inhämta den centrala myndighetens yttrande om i vad mån sökandens yrkeserfarenhet kan väga upp eventuella brister i utbildning. Värderingen av yrkeserfarenhet i förhållande till den nationella yrkesregleringen utförs bäst av den behöriga myndigheten, som har närmare kännedom om yrkets innehåll och faktiska förutsättningar. Bedömningen av i vilken utsträckning utländska utbildnings- relaterade yrkeskvalifikationer kan anses vara likvärdiga med dem som kan erhållas i , kräver en djupgående kunskap om och erfarenhet av såväl det svenska som andra staters utbildningssystem. Den centrala myndighet som ska höras bör därför ha ett nära samarbete med såväl svenska som utländska lärosäten och myndig- heter inom utbildningssektorn. Enligt utredningens mening uppfyller Universitets- och högskolerådet dessa krav och bör därför vara den myndighet som anförtros den horisontella uppgiften att lämna yttranden i ärenden om erkännande av utländska yrkeskvalifikationer. Universitets- och högskolerådet har den funktionen i förhållande till . I 4 kap. 8 § förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare anges nämligen att ska inhämta ett yttrande från (numera Universitets- och högskolerådet) innan ett legitimations- ärende avgörs, om ett bevis över utländsk lärar- eller förskollärar- utbildning ligger till grund för ansökan.5 Universitets- och högskole- rådet har också en expertfunktion när det gäller att bistå svenska universitet och högskolor i bedömningen av i vad mån utländska studenter kan tillgodoräkna sig sin utbildning för fortsatta studier i , se nedan. Som nämns ovan bör skyldigheten att inhämta ett yttrande inte vara absolut, utan kunna underlåtas om det bedöms vara obehövligt. Detta bör framgå av den nya förordningen. Ett exempel på när det kan anses obehövligt att höra Universitets- och högskolerådet är om rådet 5 I praktiken har Universitets- och högskolerådet bedömt även utländsk yrkeserfarenhet, medan bedömt eventuell svensk yrkeserfarenhet och förekommande svenska utbildningar. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. redan har yttrat sig över den åberopade utbildningen i ett annat ärende om tillträde till samma yrke. Det är också obehövligt att höra Universitets- och högskolerådet då det redan prima facie är uppenbart att sökanden uppfyller kvalifikationskraven, t.ex. genom komplette- rande utbildning i . Bristande språkkunskaper eller vandel hos sökanden kan däremot inte utgöra skäl för att avstå att höra Univer- sitets- och högskolerådet, eftersom dessa aspekter inte får beaktas vid prövningen av yrkeskvalifikationer, se närmare avsnitt 8.5.5. Skyldigheten för de behöriga myndigheterna att inhämta yttranden från Universitets- och högskolerådet avlastar de behöriga myndigheterna, som inte längre behöver upprätthålla egen kompe- tens alternativt upphandla motsvarande tjänst. åläggs Universitets- och högskolerådet en ny uppgift. Det är mot denna bakgrund rimligt att de behöriga myndigheterna ersätter Univer- sitets- och högskolerådet för dess kostnader för att lämna yttran- den. Detta bör framgå av den nya förordningen, se avsnitt 8.2. Rollen som kontaktpunkt enligt det ursprungliga yrkeskvalifikations- direktivet har tilldelats Universitets- och högskolerådet, som också är behörig myndighet för arkitektyrket. Kontaktpunktens uppdrag har genom ändringsdirektivet förtydligats och funktionen har döpts om till rådgivningscentrum.6 Rådgivningscentrumens funktion att bistå EU-medborgare som vill utnyttja direktivets rättigheter har förstärkts ytterligare.7 Det framgår numera också att de behöriga myndigheterna är skyldiga att samarbeta med rådgivningscentrumen och lämna alla relevanta uppgifter om enskilda ärenden till dem. På begäran från kommissionen ska rådgivningscentrumet lämna information om de ärenden som centrumet handlägger efter det att begäran har tagits emot. Det förtydligas också att rådgivnings- centrumen ska samarbeta med de kontaktpunkter som inrättats genom tjänstedirektivet.8 Rådgivningscentrumen ska även liksom tidigare tillhandahålla viss information om nationell lagstiftning för de 6Därigenom söker man undvika den begreppsmässiga förvirring som annars kan uppstå i förhållande till den gemensamma kontaktpunkt som inrättats genom tjänstedirektivet, se närmare avsnitt 5.1.4. 7Rådgivningscentrumens verksamhet inriktas till personlig rådgivning och stöd till medborgarna för att se till att den löpande tillämpningen av inremarknadsreglerna följs upp på nationell nivå, se skäl 28. 8Se avsnitt 5.1.4. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. reglerade yrkena och dess tillämpning, om sociallagstiftning och tillämpliga yrkesetiska regler. Mot bakgrund av de uppgifter rådgivningscentrumet ska utföra, nämligen att informera och hjälpa medborgare att utöva sina rättigheter enligt direktivet, skulle ett alternativ kunna vara att lägga uppgiften som rådgivningscentrum på . har god kunskap om de regelverk som ska underlätta fri rörlighet på den inre marknaden och har ett övergripande ansvar för kontaktpunkten för tjänster samt med att bistå enskilda som söker ta tillvara sina rättigheter genom handelshinderdatabasen deltar dock inte i de nätverk på europeisk och nationell nivå där utbildnings- nivåer och bedömningsfrågor diskuteras och har därigenom inte de bästa förutsättningarna att kunna bistå enskilda när konkreta situationer om kvalifikationernas likvärdighet uppstår eller intyg efterfrågas. Såvitt utredningen erfar har nuvarande ordning, med Universitets- och högskolerådet som kontaktpunkt, fungerat bra. Universitets- och högskolerådet har genom de funktioner som samlats inom myndigheten god kännedom om utbildningssystemen i andra länder, och ingår i ett flertal internationella nätverk.10 Dessutom bistår Universitets- och högskolerådet svenska myndigheter och organisationer med kunskap om tillgodoräknande och erkännande av utländsk högre utbildning och har ett nära samarbete med myndig- heter som ansvarar för reglerade utbildningar, bl.a. och Myndigheten för . I ljuset av detta har Universitets- och goda förutsättningar att kunna bistå enskilda som önskar antingen ge sig ut i med en svensk utbildning i bagaget, eller som önskar komma till och få sina utländska kvalifika- tioner erkända. Enligt utredningens uppfattning saknas det således skäl för att flytta dessa funktioner från Universitets- och högskolerådet. Ingenting hindrar heller myndigheten från att utnyttja den plattform för närmare samarbete som utredningen föreslår bör inrättas (se avsnitt 11.8), eller i övrigt konsultera myndigheter som t.ex. när det gäller inremarknadsaspekter inom ramen för sin rådgivningsverksamhet. 9SOLVIT är ett europeiskt nätverk som har till uppgift att på informell väg hjälpa företag och enskilda som hindrats av myndigheter när de försökt utnyttja den fria rörligheten på EU:s inre marknad. 10Se avsnitt 2.4. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. har även förutsättningar att skaffa sig information om innehållet i de svenska utbildningar som sökanden stödjer sig på när denne vill utöva ett yrke i ett annat land än och har i praktiken kunnat utfärda sådana intyg som kan krävas i annat land avseende reglerad utbildning. Universitets- och högskolerådet bör således fullgöra uppgiften som rådgivningscentrum enligt det moderniserade yrkeskvalifikations- direktivet. Funktionen som nationell samordnare enligt direktivet fullgörs av en person på . I uppgiften ligger enligt ändringsdirektivet, förutom att främja en enhetlig tillämpning och inhämta relevanta uppgifter, även att säkerställa utbyte av information och bästa praxis om kompetensutveckling och om kompensationsåtgärder enligt artikel 14. Samordnarna ska även gå igenom förslag till gemensamma utbildningsprinciper.11 En av fördelarna med att samordnarrollen inordnats i är att departementet, i och med de principer för gemensam beredning som gäller för EU-frågor inom , har möjlighet att följa hur det nationella regelverket för reglerade yrken utvecklar sig inom andra departements ansvarsområden samt initiera en dialog med departementen utifrån yrkeskvalifikationsdirektivet. Det finns också fördelar med att departementet har möjlighet att bevaka de diskussioner som förs mellan samordnarna på EU-nivå när det gäller hur direktivet bör tolkas, utarbetande av handledningar osv., eftersom eventuella diskussioner om felaktig tillämpning inom ramen för en överträdelseprocess förs med . I alla övriga medlemsländer utom ligger, såvitt det kan förstås, samordnar- rollen på departementsnivå.12 Till nackdelarna med den valda ordningen hör att de frågor som diskuteras mellan samordnarna på EU-nivå ofta rör den praktiska tillämpningen hos de behöriga myndigheterna, som i sin tur tillämpat sektorsförfattningar utarbetade av de departement som ansvarar för respektive myndighet. Det har varit en utmaning för 11Artikel 56.4 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. 12Det ser dock ut som att samordnarrollen i vissa fall delas mellan departement och kontaktpunkten, utan någon tydlig gränsdragning, se ID=2061&NewSearch=1&NewSearch=1 Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. att effektivt kanalisera informationen regelbundet och till samtliga berörda. Inte heller har samordnaren till fullo uppfyllt direktivets krav om att inhämta alla uppgifter av betydelse för tillämpningen av direktivet, i och med att Social- styrelsen exempelvis uppmuntrats att på eget ansvar informera kommissionen om statistikuppgifter. I praktiken har Universitets- och högskolerådet fullföljt samordnarens uppgifter att informera om bl.a. tillträdesvillkor. Enligt utredningens mening bör Universitets- och högskolerådet utses till nationell samordnare för det moderniserade yrkes- kvalifikationsdirektivet istället för . I den svenska förvaltningsstrukturen har de självständiga myndigheterna goda möjligheter att administrera den praktiska tillämpningen av regelverken, utifrån de ramar som utarbetas av regeringen. Förutsätt- ningarna för att kontinuerligt och nära ska kunna följa t.ex. den praktiska tillämpningen av ett direktiv, för att främja en enhetlig tillämpning hos de behöriga myndigheterna, torde vara sämre än för motsvarande departement i andra medlemsländer där statsförvaltningen i stort är mer centraliserad. Det finns enligt utredningens mening inga särskilda skäl för att de uppgifter som ska fullgöras av samordnaren administreras av departementet. I stället kan myndigheten överlämna sådan informa- tion som har betydelse för t.ex. förslag till gemensamma utbild- ningsprinciper till departementet, som på sedvanligt sätt kan agera i förhållande till kommissionen när det gäller t.ex. önskemål om att undantas från tillämpningen av de gemensamma utbildnings- principerna. Detta förfarande skiljer sig inte från andra motsvarande situationer som uppstår inom ramen för tillämpningen av EU-direktiv när det gäller ansvarsfördelningen mellan myndigheter och departement. , som horisontellt ansvarig för yrkeskvalifikationsdirektivet, ska givetvis delta i beredningen av underlag och förslag till åtgärder som knyter an till direktivets tillämpningsområde. I ljuset av de uppgifter i övrigt som utredningen anser bör samlas inom Universitets- och högskolerådet (se ovan och kapitel 11) är denna myndighet enligt utredningens uppfattning bäst lämpad att kunna fullgöra samordnarens åtaganden. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Utredningens förslag: Det moderniserade yrkeskvalifikations- direktivets generella bestämmelser ska genomföras i svensk rätt genom en ny horisontell lag om erkännande av yrkeskvalifikationer som har förvärvats eller erkänts i ett annat EES-land eller i . Denna lag ska kompletteras av en ny horisontell förordning, innehållande de generella bestämmelser som ska iakttas av samtliga behöriga myndigheter vid handläggningen av ärenden som har koppling till det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. Gällande författningar inom de aktuella sektorerna ska anpassas till den horisontella regleringen. De bestämmelser i direktivet som endast berör vissa av de yrken som har reglerats ska genomföras genom föreskrifter inom respektive sektor. Skälen för utredningens förslag Unionslagstiftningen om erkännande av yrkeskvalifikationer har genomförts i svensk rätt genom sektorsspecifika författ- ningar. Det finns således ingen horisontell nationell reglering på detta område. Denna omständighet är sannolikt en naturlig följd av att harmoniseringen av erkännandet av yrkeskvalifikationer har skett gradvis, genom genomförandet av ett stort antal sektor- specifika rättsakter alltsedan 1992, då undertecknade EES- avtalet. När det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet antogs 2005 fanns det således redan en sektorsreglering på plats i svensk rätt. Genomförandet av det generella direktivet kunde därför i stora stycken ske genom enkla justeringar i denna sektorsreglering. Det finns både för- och nackdelar med den regleringsteknik som har använts. En av fördelarna är att den berörda behöriga myndigheten kan återfinna de relevanta bestämmelserna rörande handläggningen av ärenden om erkännande av utländska yrkes- kvalifikationer i samma regelverk, dvs. i samma lagar, förordningar och föreskrifter, som det som tillämpas vid handläggningen av rent nationella ärenden om tillträde till ett reglerat yrke. Denna omständighet skulle också kunna vara en fördel för den enskilde yrkesutövaren, i den mån denne söker information direkt i regel- verket för det aktuella yrket. Bestämmelserna i sig är dock inte Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. desamma eller identiska. De bestämmelser som rör erkännande av utländska yrkeskvalifikationer ska dessutom tolkas och tillämpas med beaktande av de bakomliggande EU-rättsakterna och unions- domstolarnas praxis, dvs. Den valda regleringstekniken, som innebär att ansvaret för genomförandet har ålegat flera departement inom , har medfört att genomförandet av direktivets generella bestämmelser har skett på olika sätt i de olika sektorerna. Exempelvis kan en och samma direktivbestämmelse ha genomförts på lagnivå i en sektor, i en annan på förordningsnivå och i en tredje genom myndighets- föreskrifter. Några bestämmelser, som noggrant har genomförts i vissa sektorer, avspeglas inte alls i andra sektorers regelverk. Vidare har normgivarna inom de respektive sektorerna gjort olika tolkningar av direktivtexten vid transformeringen, vilket innebär att den nationella regleringen också skiljer sig åt till sin ordalydelse, trots att den grundar sig på samma unionslagstiftning. Omotiverade olikheter i sektorsregleringen medför risker och svårigheter och bör därför, enligt utredningens mening, undvikas. För de behöriga myndigheterna innebär den valda regleringstekniken att de inte fullt ut kan dra nytta av varandras erfarenheter när det gäller den praktiska tillämpningen av i grunden samma unionslagstiftning. Det finns också en uppenbar risk för diskrepanser mellan sektorerna när det gäller det faktiska förverkligandet av de rättigheter som direktivet syftar till att ge yrkesutövare med utländsk utbildning eller yrkeserfarenhet. Olikheter i den nationella regleringen torde således, enligt utredningens bedömning, försvåra utvecklingen av en enhetlig praxis. Utredningen kan också konstatera att den valda regleringstekniken gör det mycket svårt att överblicka hur direktivet egentligen har genomförts i svensk rätt och i vilken mån det finns brister i genom- förandet. Den medför också att genomförandet av ändringsdirektivet försvåras, jämfört med om det ursprungliga direktivets generella bestämmelser hade genomförts på horisontell nivå. Mot bakgrund av yrkeskvalifikationsdirektivets komplexitet och dess inbyggda otydligheter vore det vanskligt av utredningen att kritisera det nuvarande genomförandet i stort, inte minst med tanke på att det också finns skillnader i författningstraditioner mellan de olika sektorerna som kan ha påverkat implementerings- arbetet. Däremot finns det anledning för utredningen att noggrant Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. överväga om det sektorsvisa genomförandet ska bibehållas eller om en annan regleringsteknik bör väljas. Av kommissionens rapport13 över hur medlemsstaterna i EU genomfört det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet framgår att det endast är , och som har valt att genomföra direktivet enbart genom sektorsspecifika författningar. Alla övriga medlems- stater, utom , har i stället genomfört direktivet genom både horisontella och sektoriella författningsåtgärder. Genom ändringsdirektivet införs ett antal möjligheter för kommissionen att genom antagandet av genomförandeakter införa nya rättigheter för yrkesutövare som vill utnyttja den fria rörligheten inom unionen. Det gäller bl.a. möjligheten att införa europeiska yrkeskort samt gemensamma utbildningsramar och -prov. Dessa nya företeelser förutsätter att kommissionen antar genomförandeakter om den närmare tillämpningen. Innan sådana genomförandeakter har antagits är det okänt för vilka yrken och utbildningar som dessa nya bestämmelser i direktivet ska gälla. Dessa delar av ändringsdirektivet går därför inte att genomföra sektoriellt. Inte desto mindre ska det vid genomförandetidens utgång finnas ett system på plats i den nationella regleringen, som ska kunna tillämpas i den mån och på det sätt som kommissionen beslutar. I avsaknad av kännedom om de närmare detaljerna, såsom inom vilka sektorer yrkeskortet samt de gemensamma utbildningsramarna och -proven kan komma att aktualiseras, måste ramarna för dessa nya företeelser genomföras genom en sektorsövergripande, horisontell författning. Som nämns ovan finns det också flera nackdelar, risker och svårigheter förknippade med ett sektoriellt genomförande av direktivets generella bestämmelser i övrigt. Enligt utredningens bedömning överstiger dessa brister fördelarna med den valda regleringstekniken. I syfte att säkerställa ett korrekt och enhetligt genomförande bör därför denna regleringsteknik överges i fråga om direktivets allmänna bestämmelser. De delar av direktivet som är av generell karaktär och inte endast tar sikte på en viss sektor bör i stället genomföras genom en sektorsövergripande, horisontell författning. Detta medför givetvis behov av justeringar i den befintliga sektors- 13 Commission Staff Working Document av , SEC(2010) 1292. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Genom en horisontell reglering, tillämplig på alla yrken som är reglerade i direktivets mening, säkerställs också per automatik ett korrekt genomförande av direktivets materiella bestämmelser för det fall att nu oreglerade yrken skulle komma att bli föremål för reglering . Yrkeskvalifikationsdirektivet ger yrkesutövare med utländska yrkeskvalifikationer vissa rättigheter i medlemsstaterna i fråga om möjligheten att arbeta och bedriva näringsverksamhet inom reglerade yrken. Införlivandet av dessa rättigheter innebär att lättnader eller undantag måste göras i fråga om de krav på yrkeskvalifikationer som ställs i yrkesregleringen. Vidare innehåller direktivet förfaranderegler och andra bestämmelser som ålägger de behöriga myndigheterna vissa skyldigheter gentemot dels yrkesutövaren, dels de behöriga myndig- heterna i andra medlemsstater. De nationella författningsåtgärder som krävs för att genomföra direktivet är således av det slaget att de kan beslutas av regeringen, dels med stöd av de bemyndiganden som finns i de lagar som möjliggör yrkesregleringen i sig, dels med stöd av regeringens restkompetens. Med tanke på yrkeskvalifikations- direktivets breda tillämpningsområde anser dock utredningen att viss övergripande normgivning rörande de rättigheter för enskilda som direktivet ger bör ske genom lag. Merparten av direktivets generellt tillämpliga bestämmelser, som bland annat rör de närmare förutsätt- ningarna för erkännande och förfarandet hos de behöriga myndig- heterna, kan dock med fördel i stället genomföras i en horisontell författning på förordningsnivå, med stöd av bemyndiganden i den nya lagen och regeringens restkompetens. De direktivbestämmelser som inte är av generell karaktär, utan tar sikte på specifika sektorer, bör alltjämt genomföras sektorsvis, dels på förordningsnivå, dels på myndighetsnivå genom föreskrifter beslutade med stöd av bemyndigande av regeringen. I detta avseende bör alltså den sektoriella regleringstekniken bibehållas. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. 8.3.1De nya författningarnas syfte och tillämpningsområde samt definitioner