sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Det var alltså eventuella kopplingar mellan innehållet i skolplanen och inne- hållet i de 67 arbetsplanerna, avgivna av förskolor, grundskolor, gymnasieskolor och vuxenutbildning samt särskolor, som stod i förgrunden för den studie som här återges i sammanfattande form. Annorlunda uttryckt handlade studien om studera närvaron eller frånvaron av samsyn mellan den kommunalpolitiska skolnivån och de aktuella skolornas professionella nivå så som detta framgår i det studerade dokumentmaterialet. Studiens dokumentstudier visade att det mellan textinnehållet i skolplanen och motsvarande innehåll i arbetsplanerna på ett över- siktligt plan genomgående rådde en god innehållslig överensstäm- melse. Detta innebär att formellt sett var avtrycken av skolplanens skrivningar påtagliga och tydliga i arbetsplanens skrivningar. Men med detta sagt är det nödvändigt att göra reservationer. I vissa arbetsplaner förekom vad som kan liknas vid blåkopior av skol- planen, dvs. formuleringarna var till synes närmast pliktskyldigast samstämmiga till sin karaktär och hade av allt att döma inte till- kommit på grundval av professionella överväganden. Andra arbets- planer innehöll texter där man uppenbarligen låtit sig inspireras av skolplanen, men att man därifrån utifrån egna professionella reflek- tioner och överväganden arbetat vidare och utvecklat skolplanens övergripande tankegångar. Vi ska här ge tre exempel som belyser det ovan sagda. Skolans arbetsplan har utarbetats med utgångspunkt från den kom- munala skolplanens innehåll. Av intervjumaterialet framgick att personalen på bred front medverkat vid framtagandet av arbets- planen. Konstruktionen av arbetsplanen gick till så att skolans personal tilldelades olika deluppgifter i denna process och resulta- tet av detta arbete sammanställdes och bildade underlag för arbets- planens innehåll. Arbetsplanearbetet bedrevs således som en gemen- sam professionell process med en hög grad av medverkan bland skolans aktörer. Den samlade bedömningen av detta är att arbets- planearbetet präglades av väsentlig grad av professionell participation med fokus på arbetsplanen som ett frirumsöppnande instrument. Den lokala arbetsplanens betydelse för vardagsarbetet på Stenebergs- skolan var enligt de intervjuer som genomfördes begränsad. Den arbetsplan som var i bruk när studien gjordes hade i sin grund- konstruktion utarbetats , och därefter genom- gått en ytlig revidering. Av allt att döma var arbetsplanearbetet en process som i huvudsak skolledarna ägnade sig åt. Den övriga personalens deltagande hade inskränkt sig till att man getts tillfälle att kommentera planen och komma med för- slag till ändringar och tillägg. Slutsatsen av detta är att vid denna skola var arbetsplanearbetet ett pliktskyldigt arbete som i väsentliga avseenden hade präglats av frånvaro av reell professionell participa- tion och därmed berörde det professionella frirummet i en synner- ligen begränsad omfattning. Inom denna skola hade arbetsplanearbetet gått till så att ett förslag till arbetsplan som arbetats fram av skolledarna hade gått ut på remiss till arbetslagen. Arbetslagen hade därefter lämnat synpunkter på förslaget och planarbetet fullföljdes därefter av skolledarna. Där- utöver hade det även funnits tillfällen till att ventilera den nya arbetsplanens innehåll på konferenstid, innan den slutgiltiga versionen fastställdes. Enligt intervjuerna var personalen nöjda med detta för- faringssätt. Slutsatsen av detta är den reella professionella participa- tionen i arbetsplanearbetet är att betrakta som tämligen låg och att arbetsplanarbetet i begränsad omfattning hade något med reellt professionellt frirumsanvändning att göra. Sammanfattande slutsatser av studien av skolplan och arbetsplaner Ovanstående slutsatser om Skola 1–3:s arbetsplaner grundas på en kombination av dokument- och intervjudata. Med stöd av enbart de dokumentdata som redovisas i studien kan vi inte dra säkra slut- satser om relationen mellan samtliga arbetsplaner och professionell frirumsanvändning. Men trots detta bedömer vi att tillgängliga data åtminstone medger att vi kan formulera några förhållandevis väl- grundade antaganden, och med detta förbehåll kan följande konsta- teras: Av de 26 arbetsplaner från kommunens förskolor som granska- des fanns indikationer i sex på ett innehåll som inte bara plikt- skyldigast togs fram för att tillgodose obligatoriska krav, utan som även indikerade betydelse för professionell frirumsanvändning. I förskoleklass till årskurs 6 var motsvarande proportion att av 22 granskade arbetsplaner visade tre tecken på professionell frirums- användning. I årskurserna 7–9 granskades åtta arbetsplaner och ingen av dessa indikerade att arbetsplanen vilade såvitt kunde bedömas på tankar om frirumsanvändning. I gymnasieskolan, vuxenutbild- ningen och särskolan var motsvarande proportion att av nio arbets- planer indikerade två kopplingar till vardagsnära frirumsanvändning. Av de granskade arbetsplanerna finns alltså tecken på att planerna varit betydelsefulla för den enskilda skolans frirumsanvändande verksamhet i elva fall. Vidare kan den slutsatsen också dras att skolformerna för de yngre åren synes mer benägna att koppla samman skolplan och arbetsplaner med frirumsarbete än skol- formerna för de äldre åren. 6Från lokala kvalitetsredovisningar till central skolinspektion Detta kapitel är det första av tre kapitel som följer där vi tar upp frågan om frirum i ljuset av skolans centraliserade och resultatstyrda institutionella spelplan. I kapitlet lyfter vi fram aktiviteter som Segerholm (2009) samlat under beteckningen QAE (Quality ), dvs. utvärdering, uppföljning, kvalitetsgranskningar och kvalitetsredovisningar, utbildningsinspektion/skolinspektion, nationella prov samt individuella utvecklingsplaner. Bland dessa har vi av avgränsningsskäl valt att främst ta upp begreppet kvalitet som ett strategiskt intressant område i förhållande till frirumsproblema- tiken. Vi kommer bl.a. in på kvalitetsbegreppets etablering i skol- politik och tillämpning i praktiken under . I detta sammanhang behandlas även skolinspektionens återkomst i svensk skolpolitik och statlig skoladministration och dess kopp- lingar till kvalitetsbegreppet. Som påpekas av en samstämmig kår av forskare inom området är användandet av begreppet kvalitet i skolsammanhang en import från näringslivet i allmänhet och producerande företag i synnerhet. Till offentlig sektor och skolan kom begreppet via dess etablerande inom privat tjänsteproduktion. Fokuseringen på kvalitet inom offent- lig verksamhet kopplas, som togs upp i kapitel 3, inte sällan samman med (). Ett av de mest utbredda kvalitetsinstrumenten som ofta kopplas till NPM går under beteck- ningen TQM, dvs. TQM är att mäta, utvärdera och förändra verksamheten med kundtillfreds- ställelse som ledstjärna skriver Hasselbladh & (2002, citerad i , 2010). Från dessa allmänt hållna inledande ord om kvalitet som uttryck för en marknadsorienterad ledstjärna för offentlig verksamhet ska vi nu övergå till att behandla hur detta begrepp kom att etableras i skolsammanhang som mått på skolförbättring. Vad är kvalitet? I (2010) förs ett problema- tiserande resonemang om kvalitetsbegreppet som i huvudsak grundas på Dahler-Larsens bok (2008) som huvud- referens. Här hävdas att kvalitet i sig är en innehållslös term som i grunden har att göra med beskaffenhet eller egenskaper som kan knytas till olika aspekter av en vara eller en tjänst. Följdfrågor som då uppstår är vad som ska öka eller minska, och vem ska bestämma vilka egenskaper som är de mest intressanta i samman- hanget. menar att svaren på dessa frågor grundas på värdemässiga ställningstaganden och av detta följer att det knappast är möjligt att skapa en generell definition av kvalitet. Icke desto mindre är kvalitet ett av de mest framträdande skol- politiska och skoladministrativa begreppen , och för och Skolinspektionen framstår kvalitet som ett begrepp som dessa myndigheters respektive verksamheter i hög grad är upphängda på. Skolinspektionen och lutar sig båda mot en definition av kvalitet som handlar om hur väl en granskad verksamhet (a) uppfyller nationella mål, (b) uppfyller andra mål, krav och riktlinjer som är förenliga med de nationella, och (c) strävar efter utveckling och förbättring (, 2010, s. 36). För att kunna tilllämpa defini- tionen är det enligt nämnda terminologihandbok ytterligt viktigt att veta vilka mål som avses, vilka som valts bort och hur målen operationaliserats i mät- eller observerbara termer. I den mån en kvalitetsgranskning inte bara grundar sig på mål i för- fattningar och övrigt regelverk, utan även inkluderar forskningsresultat och beprövad erfarenhet, är det om möjligt ännu viktigare med tydlig- het i hur styrdokument, forskning och beprövad erfarenhet kopplats samman som grund för bedömning. (s. 36) lyftes kvalitet fram i regeringens utvecklingsplan (Skr 1976/97:112) som ett skolpolitiskt nyckelbegrepp. Innehållet i utvecklingsplanen formaliserades därefter i förordningen SFS 1997:702. Obligatoriet för skolhuvudmän att arbeta fram årliga kvalitetsredovisningar, adresserade till , tonar fram som ett första steg av fjärmande från den decentraliseringslinje som hade dominerat skolpolitiken och den statliga skol- administrationen. I avhandlingarna Från kvalitetsidé till kvalitetsregim respektive Vad gör kvalitet med utbildning? gör författarna, (2006) respektive (2010), grundliga genomgångar av hur kvalitetsbegreppet har etablerats som svensk skolpolitiks huvudsakliga ledord. Titeln på Nytells arbete avspeglar hur han ser på denna etableringsprocess. Med kvalitets- regim avses enligt Nytell en dominerande tankestil, den ram inom vilka skolans problem och dess lösningar ordnas i kvalitets- strukturer och procedurer (s. 162). I sak kommer (2010) fram till samma slutsats på grundval av sina textanalyser av i sammanhanget relevanta officiella dokument. Han konstaterar att en tydlig förskjutning i de förväntningar som riktas mot kvalitetsbegreppet, och fortsätter: Från motiv som kopplas till individens utvecklingsmöjligheter och samhällsutveckling, såväl i förhållande till demokrati som arbetsliv, till en mer ensidig beto- ning på resultat och måluppfyllelse (s. 124). Liksom även (2006) och Quennerstedt (2006) konstaterar att i de officiella 1980- och tidiga 90-talsdoku- menten om skolans styrning förekommer ordet kvalitet i begränsad omfattning. Kvalitetsbegreppet berörs i betän- kande, men det är som nämndes i regeringens utvecklingsplan (skr 1996/97:112) som det får sitt genombrott som skolpolitiskt honnörsord. Notabelt är att detta sker som lägger fram sitt slutbetänkande (SOU 1997:121, se kapitel 4) i vilket decentraliseringslinjen omhuldas och marknads- lösningar i allt väsentligt avvisas. skriver att när kvalitets- begreppet fördes in i svensk skola var det redan laddat med speci- fika innebörder. Det hade tidigare såväl nationellt som inter- nationellt lanserats som en lösning på olika problemkomplex inom privat och offentlig verksamhet, och det var snarare en fråga om när, inte om, kvalitetsbegreppet skulle få ett fotfäste även inom det svenska skolväsendet, skriver (a.a., s. 274). Nytell (a.a.) sätter in kvalitetsbegreppets skolpolitiska genom- brott i ett tidsmässigt sammanhang, och pekar på hur det framställdes kritik i bl.a. revisions- och mediarapporter såväl mot regeringens skolpolitik, som mot verksamhet. Ett utsatt statsfinansiellt läge som följdes av kommunalekonomiska nedskärningar inom bl.a. skolsektorn utgjorde tveklöst försvårande faktorer för decentraliseringsreformens implementering. Dessutom hade kommunaliseringen av lärartjänsterna mottagits negativt bland vissa tongivande lärargrupper, inte minst av medlemmar i (). Den samhälleliga legitimiteten sviktade således för den nya skolpolitiken i allmänhet och decentraliseringslinjen i synnerhet, och Nytell menar att dessutom förändrades relationerna mellan regeringen och . första år präglades verksamhet av en relativ autonomi visavi regeringen, men efter hand kom den politiska led- ningen alltmer att styra verket som ett eget stabsorgan med speci- fika verksamhetsinstruktioner. synes ett spänningsförhållande (en skepsis som Utredningen om mål och uppfyllelse i uttrycker det i betänkandet SOU 2007:28, s. 416) råda mellan , som hävdar den ursprungliga decentraliseringslinjen, och regeringen där det New Public Management-influerade begreppet kvalitet lyfts fram som skolpolitiskt honnörsord. De spända relationerna synes emellertid i mindre grad ha handlat om själva problembeskriv- ningen. Av SOU 2007:28 (bil 3, s. 418) framgår att i sin årsberättelse 1995/96 pekade på bristfälligheter framför allt i fråga om skolhuvudmännens kompetens att hantera uppföljnings- och utvärderingsarbete. Av de dokument som studerats finns inget som tyder på att regeringen i sak hade någon annan uppfattning härvid- lag, utan frågan var uppenbarligen hur dessa bristfälligheter lämp- ligast skulle hanteras. Enligt decentraliseringslinje låg problemets lösning i att ytterligare stärka den kommunala och pro- fessionella utvärderingen och uppföljningen, medan regeringen lutade mer åt att utveckla åtgärdspaket som kretsade runt olika varianter av begreppet kvalitet. I sammanhanget kan dock noteras att rege- ringen under denna era går förbi och vänder sig direkt till skolhuvudmän och professionella inom flera områden. Detta sker genom att det på departementsnivå inrättas speciella delegationer (bl.a. inom områdena IT, och timplaner). Det är alltså i ett skolpolitiskt landskap av det ovan beskrivna slaget som begreppet kvalitet institutionaliseras som skolpolitiskt honnörs- ord. I detta sammanhang synes kvalitetsbegreppet passa som hand i handske som ledstjärna för skolans utveckling: Kvalitet omges av ett positivt skimmer och har en potential i sin flexibla betydelse. Kvalitet kan ingen vara emot, och ordet förknippas med efter- strävansvärda framgångsmodeller i sina tillämpningar i varuproduk- tion och tjänsteverksamhet skriver Nytell (2006, s. 159). Av Nytells analys tonar alltså slutsatsen fram att det var decentra- liseringslinjens problematiska konsekvenser som skolpolitiken med ett alexanderhugg löste upp genom att föra in det mångtydiga begreppet kvalitet som måttstock för god skolverksamhet. kvalitetsförordning föreskrivs att skolhuvudmännen ska arbeta fram årliga kvalitetsredovisningar som ska knytas till två av decent- raliseringslinjens grundpelare, den kommunala skolplanen och den lokala arbetsplanen. Genom att knyta kvalitetsredovisningar till dessa planer, och även sammankoppla dem med upp- följning och utvärdering, var det alltså möjligt att införa ett kvalitets- perspektiv som åtminstone i retorisk mening knöt an till decentrali- seringslinjen. Det decentralistiska anslaget i förordningen tog sig alltså uttryck i att skolhuvudmännen kunde sätta sin prägel på hur arbetet med kvalitetsredovisningarna skulle genomföras i praktiken. I föregående kapitel gavs ett exempel på hur en kommun i prakti- ken hanterade just denna problematik. Från idé till regim Efter att kvalitetsförordningen vunnit laga kraft startade en process där ett perspektiv på kvalitet, som alltså initialt var laddat med ett decentralistiskt färgat innehåll, steg för steg för- ändrades i riktning mot ett innehåll som Nytell (2006) samman- fattar i benämningen kvalitetsregim. Med källhänvisningar till detta arbete och till (2010) kan vi peka på följande strategiska aktiviteter i denna process: 1.Kvalitetsförordning beordrar och lokal kvalitetsgranskning I konsekvens med regeringens kvalitetsförordning 1997, där huvud- män och skolor beordras att upprätta årliga kvalitetsredovisningar, utfärdar regeringen en instruktion där beordras att följa och kontrollera att huvudmännen lever upp till kraven i förordningstexten. Förordningen lyfter fram kvalitets- begreppet som skolpolitisk ledstjärna och knyter i väsentliga avseenden an till decentraliseringslinjen. Detta tar sig bl.a. uttryck i att kvalitetsgranskningarna knyts till lokala/professionella målsätt- ningar så som dessa kommer till uttryck i kommunala skolplaner och lokala arbetsplaner. I regeringsskrivelsen (1996/97:112) som låg till grund för förordningen uttrycks detta så här: I skriftliga kvalitetsredovisningar skall framför allt ingå en bedömning av måluppfyllelsen i förhållande till skolplanen respektive arbets- planen samt slutsatser angående åtgärder. Vidare sägs att kvalitets- redovisningen ska ge information om hur huvudmännen och skolorna avser att utveckla verksamheten i förhållande till givna nationella och lokala mål, och att redovisningarna utgör komplement till, och således inga ersättningar för, annan utvärderings-, uppföljnings- och tillsynsverksamhet. Nytell (2006) beskriver den tidiga kvalitets- inriktningens koppling till decentraliseringslinjen så här: Förordningen om kvalitetsredovisning som trädde i kraft var kortfattad och lämnade betydande tolkningsutrymme för kommuner och skolor. Enligt förordningen skulle bedömningar av måluppfyllelse göras med utgångspunkt från kommunens skolplan respektive skolans arbetsplan. Det fanns alltså en överensstämmelse i förordningstexten med decentraliseringstanken och kommuners och skolors autonomi. uttrycks i utvecklingsplanen att redovis- ningarna ska kunna användas för den statliga kvalitetsgranskning som skulle inledas. (s. 135) utvecklar på regeringens uppdrag –2000 ett eget kvalitetsindikatorssystem benämnt BRUK (Bedömning, Reflektion, Utveckling, Kvalitet). Verket hävdar att systemet knyter an till ett lokalt decentralistiskt förhållningssätt snarare än till kvalitet i ett statligt kontrollerande perspektiv. ut- färdar även allmänna råd till skolhuvud- männen hur arbetet med kvalitetsgranskningarna kan och bör bedrivas. BRUK övertogs av Myndigheten för skolutveckling (MSU) 2005, men återgick till i anslutning till att MSU lades ner 2008. Systemet används fortfarande när detta skrivs (). En kvalitetsgranskningsnämnd som är underställd regeringen (och inte ) inrättas 1998. Segerholm (2009a) skriver att den borgerliga oppositionen i utbildningsutskott hade drivit frågan om att inrätta en granskningsmyndighet som var skild från utvecklingsuppdrag. Den nya kvalitets- nämnden hade som ordförande, var fysiskt place- rad på och genomför egna granskningsuppdrag frikopp- lade från tillsyn. Nämndens uppdrag fastställdes initialt av regeringen och kompletterades senare med skolverksuppdrag. fullgjordes granskningarna av speciellt utsedda utredare inom områden som t.ex. rektorsrollen och läs- och skriv- undervisning i ett 15-tal kommuner. Totalt genomfördes –2003 ett drygt tiotal granskningar i 95 kommuner som vilar på för ändamålet utarbetade manualer samt på offentlig statistik. Rapporter som var direkt adresserade till regeringen utarbetades för varje genomförd granskning. En statlig organisation för extern granskning började därmed ta form. har initialt en avvaktande hållning till resultatet av denna verksamhet. är verkets synpunkter på synnerligen positiv. Bland annat hävdas att granskningarna satt positiva avtryck i inte minst mindre kommuner (Nytell a.a.). Mellan dessa tidpunkter har första GD, avgått och efterträtts av . Regeringen ger 1998 uppdraget att bedriva systematisk tillsyn i alla kommuner. ut- kommer med allmänna råd om hur kvalitetsförord- ningen ska tolkas, och man föreslår även hur de kommu- nala och lokala kvalitetsredovisningarna ska sammanställas och dokumenteras. Detta kan bland annat ses mot bakgrunden av att presenterar en studie där man uppger att förhållandevis få skolhuvudmän har inkommit till verket med kvalitetsgransk- ningar och därmed brutit mot kvalitetsförordning. Slut- satsen av detta sammanfattar Quennerstedt så här: () framhåller/1999/ att logiken i den hierarkiska idén om skolans styrning, där staten fastställer mål och inriktningar, kommunen organiserar och genomför och personalen ansvarar för den dagliga verk- samheten, inte håller i den kommunala verksamheten. Där agerar i stället en rad aktörer utifrån sina intressen, och hur maktstrukturer och politisk styrning i en kommun ser ut är beroende av kommunens politiska och förvaltningsmässiga miljö och tradition i skrivs den hierarkiska tanken fram tydligt, med staten som mål- formulerande, kommunen som ansvarig för organiserandet och med ett uppdrag att vidaredelegera så mycket som möjligt av beslutsrätten till själva verksamheten och de professionella. (s. 55) I regeringens utvecklingsplan (skr. 2001/02:188) markeras ytterli- gare en skärpning av kvalitetsförordning. Bland annat ställs krav på att kvalitetsredovisningarna ska innehålla information om elevers kunskapsutveckling. I linje med detta tas en ny kvalitets- förordning fram (SFS 2001:649). En väsentlig förändring i denna i förhållande till motsvarande förordning 1997 är att kvalitetsredo- visningar inte längre ska bedrivas med utgångspunkt från lokala och professionellt formulerade mål i skolplaner och arbetsplaner. De ska i stället utgå från de nationella målen. Innebörden av detta är att kvalitetsredovisningens tidigare koppling till decentraliseringslinjen blir mindre påtaglig. För del medför detta att man explicit arbetar för en målsättning som går ut på att samtliga skolhuvudmän ska ha upprättat godkända kvalitetsredovisningar. Utvecklingsdialoger sätter fokus på skolutveckling inleder så kallade utvecklingsdialoger med kom- muner som i sina kvalitetsredovisningar uppvisar svaga resultat. Satsningen grundas på ett regeringsuppdrag till att ut- veckla formerna för kvalitetsutveckling, och verket formulerar en ambitionsnivå som går ut på att man åt- minstone har kommit i gång med dialoger med samtliga kommu- nala huvudmän. har stora förhoppningar med dialog- arbetet som grundas på att man markerar verket som en stödjande snarare än kontrollerande part i kommunernas skolutveckling. Avsikten är att dialogerna ska bli ett bestående inslag i verkets skolutvecklande stödfunktioner. Av en skrivelse till regeringen framgår att dialogverksamheten framgent skall ges större tyngd och omfattning i arbete (citat i Nytell, s. 109). Skol- verket rapporterar lovande resultat från genomförda och pågående utvecklingsdialoger och får stöd i denna slutsats av ett danskt institut som engageras för att utvärdera denna verksamhet. Trots detta upphör i allt väsentligt dialogerna 2003 i anslutning till del- ningen av (se nedan). dåvarande GD, , skriver 2005 att ut- vecklingsdialogerna vilade på lokal skolutveckling som strategi för förändring. bedrev som nämndes sin uppsökande dialog- verksamhet i framför allt kommuner och skolor som i sina till verket inrapporterade bristfälliga resultat. Men inlämnade, trots obligatoriet i förordningen , endast cirka hälften av skolhuvudmännen årliga kvalitetsredovisningar till Skol- verket. En anledning till detta var enligt dels att det inte fanns en upparbetad tradition för denna typ av återkommande redovisningar, dels att huvudmän och skolor innan dialogverk- samheten startade inte fick någon högre grad av återkoppling av på de kvalitetsredovisningar som inrapporterades. Genom utvecklingsdialogerna skapade ett institu- tionaliserat återkopplingssystem där man knöt samman inrappor- terade kvalitetsredovisningar med återkommande skolutvecklings- samtal. skriver att genomfördes mer eller mindre utdragna utvecklingsdialoger i 116 kommuner. kom som sagt denna verksamhet att kraftigt reduceras p.g.a. att statliga anslag för dialogverksamheten kraftigt beskars. Avsikten var annars enligt att den nya Myndig- heten för skolutveckling skulle överta dialogerna, men detta för- svårades på grund av att planerade ekonomiska medel för denna verksamhet omfördelades till nya utbildningsinspek- tion som vi återkommer till nedan. upprättar regeringen en utvecklingsplan för skolans kvalitets- arbete (skr 2001/02: 188). I denna stipuleras att kvalitetsredovis- ning inte bara är obligatoriskt för skolan, utan även för skolbarn- omsorg och förskoleverksamhet.