sou · H2B34 · 2014-02-03 00:00:00 — Inom det finansiella området är det i första hand Finansinspekt- ionen som utövar tillsyn1 över aktörerna. Även och () utövar tillsyn inom området, bl.a. genom det ansvar myndigheten ålagts genom rådgivningslagen men framförallt såvitt avser den marknadsrättsliga regleringen. Även har numera ett uppdrag som syftar till att stärka konsumentskyddet på i första hand pensionsområdet. Det tvistlösningsorgan som står till buds för konsumenterna är, förutom de allmänna domstolarna, Allmänna reklamationsnämn- den. I det följande redogör utredningen för (avsnitt 8.1), (avsnitt 8.2), Allmänna reklamat- ionsnämndens (avsnitt 8.3) och (avsnitt 8.4) verksamheter och, i förekommande fall, de åtgärder respektive myn- dighet vidtar för att stärka konsumenternas ställning vid finansiell rådgivning. Slutligen beskriver utredningen det samarbete som sker mellan myndigheterna för att öka konsumentskyddet på finansmark- naderna (avsnitt 8.5). 1 Regeringen har definierat tillsyn som verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande före- skrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige, se regeringens skrivelse 2009/10:79, s. 14. 8.1.1Uppdrag och mål med tillsynen Riksdag och regering har flera olika möjligheter att styra Konsu- mentverkets verksamhet och tillsyn. Utöver det tillsynsansvar som ålagts direkt med stöd av lag (i t.ex. regelverken om finansiell rådgivning och marknadsföring), har det enligt sin instruktion2 ett ansvar för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs och för att stärka konsumenternas ställning på marknaden. Det kan ske genom kon- takter med privata aktörer och i arbetet kan verket genomföra branschöverenskommelser och insatser på standardiseringsområdet. Enligt sin instruktion ska löpande samråda med på de områden där myndigheterna har ett gemensamt tillsynsansvar, dvs. bland annat enligt rådgivningslagen. I budgetpropositionen och i myndighetens regleringsbrev fast- ställer riksdag och regeringen verksamhetens inriktning och mål för . från det att rådgivnings- lagen trädde i kraft fram till och med utgången av gällde de mål för konsumentpolitiken som fastställt i propositionen Handlingsplan för konsumentpolitiken 2001–2005.3 De övergripande målen för konsumentpolitiken var då följande: Konsumenternas ställning och inflytande på marknaden ska stärkas (inflytandemålet). Hushållen ska ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt (hushållningsmålet). Konsumenternas hälsa och säkerhet ska skyddas (säkerhets- målet). Sådana konsumtions- och produktionsmönster ska utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en hållbar utveckling (miljömålet). Konsumenterna ska ha tillgång till god vägledning, information och utbildning (kunskapsmålet). 2Förordning (2009:607) med instruktion för . 2000/01:135. 2006 fastställde nya mål för konsumentpolitiken i enlig- het med propositionen Trygga konsumenter som handlar hållbart – Konsumentpolitikens mål och inriktning.4 Det övergripande målet var, som framgår redan av titeln, trygga konsumenter som handlade hållbart. antog även tre delmål som preciserade det över- gripande målet: Konsumentskyddet är på en hög nivå och tillgängligt för alla. Medvetna och kunniga konsumenter hushållar med egna och gemensamma resurser. Producenter och övriga näringsidkare tar sitt ansvar gentemot konsumenterna. Målen för konsumentpolitiken kom att ändras ytterligare genom budgetpropositionen för 2008.5 Det övergripande målet var därvid att konsumenterna har makt och möjlighet att göra aktiva val. Även detta mål delades upp i delmål: Ett brett konsumentskydd på en hög nivå. Den information konsumenterna behöver är lättillgänglig och tillförlitlig. I budgetpropositionen ändrades målen endast på så sätt att delmålen togs bort. Förutom de övergripande målen innehåller inte budgetpropositionerna för åren 2005–2012 några särskilda anvis- ningar till om hur tillsynen över finansiell råd- givning ska bedrivas. Däremot innehåller de emellanåt en resultat- granskning av den verksamhet på det aktuella området som Kon- sumentverket drivit under föregående år. I budgetpropositionen för 20136 anges att är en av de myndigheter som ansvarar för att verkställa regeringens konsumentpolitik. Konsumentpolitikens uppgift är att stärka kon- sumenternas makt och möjlighet att göra aktiva val samt erbjuda ett högt konsumentskydd. I propositionen har regeringen även uttalat att det finns ett behov av en förstärkt tillsyn över finans- marknaden. En effektivare tillsyn, inklusive marknadskontroll, är även fortsättningsvis prioriterat och särskilda satsningar bör göras för att ska kunna förstärka tillsynen över de 2005/06:105. 2007/08:1, Utgiftsområde 18. 2012/13:1, Utgiftsområde 18 s. 95 och 99. höjde därför regeringen mentverkets anslag och avsatte till att förstärka tillsynen.7 Ökningen av budgeten har i huvudsak använts av för att förstärka personalresurserna. I de två senaste årens regleringsbrev har regeringen uppdragit åt att och presentera en rapport som beskriver konsumenternas situation på olika mark- nader, lyfter fram de viktigaste problemen och möjligheterna samt föreslår åtgärder som enligt myndighetens bedömning behöver vidtas.8 I regleringsbrevet har regeringen därutöver ålagt att redovisa hur myndigheten har samverkat med och för ett ökat konsu- mentskydd på finansmarknaden. Beträffande saknas i regleringsbreven i allt väsentligt särskilda instruktioner avseende tillsynen av rådgivningsmarknaden och marknaden för finansiella tjänster i stort. konkretiserar själv sitt uppdrag i den verk- samhetsplan som verket tar fram. I planen anger att det ska bedriva en aktiv och effek- tiv tillsyn i första hand inom bl.a. området för finansiella tjänster. Verket ska i sina kontakter med branschen verka för att förbättra villkoren för konsumenten. Detta ska i huvudsak ske genom branschförhandlingar. ska ha genom- fört en granskning av marknadsföring av aktier, strukturerade pro- dukter och finansiell rådgivning. Tillsynsarbetet avseende försäk- ringsförmedlarnas information, som inleddes , ska också fortsätta . har cirka 130 anställda. Myndighetens generaldirektör är även . är indelat i fyra avdelningar, konsumentskydd, konsumentstöd, admi- nistration och personal/HR, en analysenhet samt Konsument Europa.9 inrättades en ny enhet på dåvarande rätts- 7Konsumentverkets totala anslag uppgick till . 8Den första konsumentrapporten publicerades , se Konsumentrapporten – läget för konsumenter. 9Konsument är en fristående enhet inom som, delfinansierad av , ger information och råd när konsumenter handlar utanför inom EU, se . avdelningen som i första hand skulle arbete med tillsyn inom det finansiella området. En sådan enhet hade tidigare funnits på Konsu- mentverket, men till följd av låg bemanning i samband med flytten av myndigheten från till fanns det endast en enhet på myndigheten som arbetade med tillsyn (och då bl.a. inom det finansiella området). En omorganisation genomfördes på myndigheten . Någon direkt konsekvens för tillsynen inom det finansiella området, mer än att den för tillsynen ansvariga avdelningen bytte namn från rättsavdelningen till avdel- ningen för konsumentskydd, hade dock inte omorganisationen. har cirka tio personer som arbetar med tillsyn och proaktivt konsumentskyddsarbete inom finansiella tjänster. Tre av dessa arbetar i huvudsak med sparandefrågor och det är främst inom sparandeområdet som frågor om finansiell rådgivning blir aktuella. Viss överlappning finns mot försäkringsområdet där tre personer arbetar, och rör framför allt försäkringssparande och för- säljning av sådant via försäkringsförmedlare. tillsyn utgår från problemidentifiering och risk- värdering. Information om problem på marknaden för finansiella tjänster kommer in via anmälningar samt via konsumentvägledarna i kommunerna, , Konsumenternas Bank- och samt via andra myndigheter och organisat- ioner. Verket bedriver också egen omvärldsbevakning och får där- vid impulser från t.ex. rapportering i media. Vilka insatser som övervägs inom det finansiella området beror på resultatet av omvärldsbevakningen. Utifrån denna bevakning väljs insatser med utgångspunkt i de olika prioriteringsgrunderna (omfattningen av konsumentproblemet i antal drabbade eller det ekonomiska värdet för de som drabbas, behov av praxis etc.) och på vilket sätt insatserna ska genomföras. Över hälften av tillsynsärenden tillkommer utan att det finns någon anmälan som grund, dvs. på myndighetens eget initiativ. Inom området för finansiella tjänster är andelen ännu högre, förmodligen runt 70–. har i princip inte utövat någon aktiv tillsyn med stöd av rådgivningslagen. Detta beror till stor del på att verket sedan lagens införande inte har tagit emot några anmälningar från konsumenter, eller fått impulser från andra myndigheter och organisationer, som skulle tyda på att företag som står under myndighetens tillsyn agerat i strid med lagen. Verket har inte heller på eget initiativ inlett något sådant ärende, vilket kan bero på att haft svårt att identifiera de aktörer på marknaden som driver verksamhet som omfattas av lagen. Verket genomförde en kartläggning i samband med lagens infö- rande, vid vilken ett antal aktörer på marknaden tillfrågades om de skulle komma att driva verksamhet enligt lagen. Ingen av de aktö- rer som svarade angav att de skulle komma att omfattas av lagen.10 I den konsekvensutredning som föregick utfärdandet av före- skrifter och allmänna råd om finansiell rådgivning till konsumen- ter11 konstaterades endast att antalet näringsidkare som skulle komma att stå under verkets tillsyn var svåruppskattat och att information på Internet gav vid handen att det fanns ett fåtal aktö- rer som skulle komma att beröras. I samband med genomförandet av MiFID-direktivet i konstaterade att rådgivningslagens tillämpnings- område, och därmed verkets roll som tillsynsmyndighet, minskade till följd av genomförandet. Icke desto mindre är området för finansiella tjänster ett priorite- rat område för , och verket har uppgett att om det skulle få indikationer på att någon aktör som står under verkets tillsyn agerat i strid med bestämmelserna i rådgivningslagen, så skulle möjligheterna att agera ändå vara goda. Tillsyn enligt marknadsföringslagen, lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden samt lagen om försäkringsförmedling De företag som erbjuder finansiell rådgivning står inte bara under tillsyn av med stöd av rådgivningslagen, utan till- syn över dessa aktörer kan också utövas av /KO 10Konsumentverkets ärende 2004/2666. stöd av marknadsföringslagen och lagen (1994:1512) om avtals- villkor i konsumentförhållanden. Den tillsyn som /KO utövat har i huvudsak avsett marknadsföring och försäljning av tjänster om rådgivning eller diskretionär portföljförvaltning inom premiepensionsområdet. I tre ärenden har KO vid vite förelagt tre företag som erbjudit sådan tjänster att i vissa närmare angivna hänseenden upp- höra med viss marknadsföring och att ändra sina avtalsvillkor.12 Bakgrunden till två av föreläggandena var att de däri aktuella före- tagen påstått att konsumenten ingått avtal trots att så inte var fallet, att de i marknadsföringen inte i rimlig tid innan avtalstidens utgång tydligt informerat konsumenten om att avtalet automatiskt för- längdes om inte uppsägning gjordes samt att de inte respekterat att konsumenten anmält sitt telefonnummer till spärregistret . Det tredje föreläggandet grundade sig på att företaget kontaktat konsumenterna via deras mobilabonnemang. Samtliga föreläggan- den godkändes av respektive företag. Ett godkänt föreläggande gäller som en lagakraftvunnen dom.13 har Konsument- verket haft 19 ärenden och utfärdat fem förelägganden mot s.k. PPM-rådgivare. /KO har också ingripit mot s.k. canvasförsälj- ning (försäljning på gator och torg) där företagen påstått att avtal om rådgivning ingåtts trots att konsumenten inte uttryckligen beställt någon sådan rådgivningstjänst.14 KO:s förelägganden att upphöra med förfarandet godkändes av företagen och föreläggan- dena har, såvitt kommit till kännedom, inte överträtts. /KO har också utövat tillsyn över försäk- ringsförmedlares informationslämning enligt 6 kap. 1–4 §§ FFL, dvs. den information som förmedlarna är skyldiga att lämna innan avtal ingås. granskade ett 40-tal för- säkringsförmedlare och noterade då att det var vanligt att de brast i sin skyldighet att lämna information. Totalt inleddes 18 tillsyns- ärenden, varav 15 avslutades med att det granskade företaget rättade sig. I tre av ärendena avslutades ärendet utan åtgärd från . 12Se dnr 2011/1564, 2012/1716 samt 2012/1717. Se även kapitel 11 nedan där vissa frågor i anslutning till förvaltningen av premiepensionsmedel diskuteras. I avsnitt 11.4 lämnas en mer utförlig redovisning av de olika problem med avseende på konsumentskyddet som finns med dessa tjänster. 1328 § MFL. 14Se dnr 2011:849 och 2011/2149. Bland de brister som uppmärksammade fanns att försäkringsförmedlaren inte informerade om huruvida för- medlingen skedde på grundval av en opartisk analys, och att för- medlaren inte redogjorde för priset för förmedlingen samt vilken ersättning förmedlaren fick från produktbolaget. har inlett en granskning av 40 försäkringsförmedlarnas informationslämning. Granskningen har lett till att verket inlett 21 tillsynsärenden. uppdrag innebär att myndigheten inte endast arbetar med tillsyn. En stor del av arbetet utgörs av proaktivt kon- sumentskyddande arbete. Vidare tillhandahåller verket information till konsumenter via myndighetens webplatser, utbildning av kom- munala vägledare och utbildningsmaterial. Även överenskommelser med branschorganisationer förekommer.15 finns dock inte någon branschöverenskommelse avseende finansiell rådgivning. Branschöverenskommelserna avser nästan uteslutande marknadsfö- ring eller avtalsvillkor och en förutsättning för en sådan överens- kommelse är att det finns en branschorganisation att förhandla med. utser även två styrelseledamöter till Konsu- mentbyråerna (t.ex. Konsumenternas Bank- och samt ) och har representanter i de olika avdelningar som beslutar i ären- den (t.ex. bankavdelningen). har även möjlighet att via sina föreskrifter och allmänna råd verka för ett gott konsumentskydd vid finansiell rådgivning. Föreskrifterna om finansiell rådgivning till konsumen- ter (KOVFS 2004:5) har också tagits fram i samarbete med Finans- inspektionen. Eftersom inte har kunnat identi- fiera någon aktör som omfattas av rådgivningslagen har myndig- heten inte funnit anledning att i större utsträckning använda sig av sin föreskriftsrätt. 15 Se t.ex. överenskommelsen med om marknadsföring av fonder. 8.1.5Har tillsynen uppfyllt ställda mål och har den haft någon effekt? /KO:s egen bedömning av tillsynens effektivitet utvärderar i likhet med övriga statliga myndig- heter sin verksamhet i årsredovisningen. Utredningen har tagit del av verkets årsredovisningar för åren 2008–2012 för att undersöka hur verket själv har bedömt och följt upp sin tillsyns- verksamhet. Under samtliga år har området för finansiella tjänster varit ett prioriterat område. Målet för tillsynsverksamheten har varit att tillsynen ska vara aktiv och effektiv och leda till att lagstiftningen följs. I årsredovisningen gjorde bedöm- ningen att tillsynsarbetet blivit mer effektivt jämfört med föregå- ende år och att verkets tillsynsinsatser lett till bättre efterlevnad av lagstiftningen.16 Såvitt framgår av årsredovisningen har dock inte några särskilda tillsynsinsatser skett såvitt avser finansiell rådgiv- ning till konsumenter, utan den tillsyn som skett inom området för finansiella tjänster har främst avsett konsumentkrediter. Även gjorde bedömningen att den tillsyn som myndigheten utövat medförde att verksamhetens mål, att tillsynen är aktiv och effektiv och leder till att lagstiftningen följs, hade nåtts.17 lade extra stor vikt på tjänster som hade stor ekonomisk betydelse för hushållen. Bland annat innebar tillsynsverksamheten att granskade mark- nadsföringen av tjänster om rådgivning och diskretionär portfölj- förvaltning inom premiepensionsområdet. Verkets bedömning var att målet för tillsynen uppnåtts.18 Granskningen av olika förvaltningsföretag inom premiepens- ionsområdet fortsatte och fick ta emot många anmälningar från drabbade konsumenter. Flera för- valtningsföretag använde försäljningsmetoder som innebar att de band upp konsumenter i avtal de inte ville ha. var 14 bolag föremål för tillsyn. I nio fall skedde rättelse. Ett ärende avslutades eftersom företaget upphörde med att tillhandahålla tjänsten och i fyra ärenden pågick fortfarande handläggningen . 16Konsumentverkets årsredovisning 2008, s. 18 och 23. 17Konsumentverkets årsredovisning 2009, s. 15, 21 och 32. 18Konsumentverkets årsredovisning 2010, s. 16 f samt 27. granskade även marknadsföringen hos 40 fondbolag. Granskningen visade att överenskommelsen mellan verket och om marknadsföring av fonder fyllde ett syfte genom att ange vad som utgjorde god sed på mark- naden. Det fanns dock brister i hur bolagen presenterade risk- information och tidigare uppnådd avkastning. bedömning av genomförd tillsyn var att den uppfyllde målet.19 fortsatte att ta emot anmälningar mot telefonförsäljare som sålde tjänster inom premiepensions- området. Detta ledde till flera tillsynsärenden och KO utfärdade också ett föreläggande mot ett av företagen. Verket granskade även den information som försäkringsförmedlare ger till konsumenter. Efter att ha påträffat brister öppnade verket 18 tillsynsärenden. Resultatet av dessa granskningar har redogjorts för ovan. Konsu- mentverket inledde också en granskning av livförsäkringsför- medlare, men insatsen avslutades först . I ett projekt under har granskat nio bolags marknadsföring av strukturerade produkter. Verkets bedöm- ning av de genomförda insatserna var att tillsynen uppfyllde de upp- satta målen.20 Sammanfattningsvis framgår det av årsredovisningarna att ver- kets egen uppfattning om den genomförda tillsynen är att den är effektiv och att den leder till att marknadens aktörer följer den lagstiftning som verket har tillsyn över. konstaterade regeringen att antalet ansökningar om biträde av KO i enskilda tvister som rörde finansiell rådgivning minskat jämfört med 2003.21 KO:s biträde ledde i åtta fall till att en förlikning träffades mellan företaget och konsumenten, vilket var fler än . I ett fall inträdde KO i en pågående tvist i domstol angående vårds- lös finansiell rådgivning. Regeringens slutsats var att arbetade i enlig- het med flera av regeringens generella krav och att arbetet utfördes mycket väl. 19Konsumentverkets årsredovisning 2011, s. 19, 23 och 30. 20Konsumentverkets årsredovisning 2012, s. 17, 19 och 26. 2005/06:1, Utgiftsområde 24, s. 120. överlämnade skyddet inom det finansiella området – fungerar tillsynen? (RiR 2006:12) till regeringen. I rapporten, som berörde både Konsu- mentverket och och avsåg perioden –2005, påtalade vissa brister i hur regeringen styrde verk- samheten och hur myndigheterna genomfört tillsynen på området, bl.a. på grund av att myndigheterna saknade en dokumenterad strategi och riskvärdering. I övrigt handlade bristerna bl.a. om dålig samverkan och otydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna samt otillräcklig uppföljning från regeringens sida. Rapporten för- anledde regeringen att vidta ändringar i myndigheternas instrukt- ioner och i regleringsbreven genom att utöka och förtydliga myn- digheternas åtaganden. Regeringens bedömning var, trots slutsatserna i , att tillsyn av efterlevnaden av lagstift- ningen på konsumentområdet var god.22 I budgetpropositionerna för åren 2008–2013 har regeringen i huvudsak gjort bedömningen att tillsyn funge- rar tillfredställande.23 Någon särskild bedömning avseende verkets tillsynsinsatser på området för finansiell rådgivning till konsumen- ter har dock inte gjorts av regeringen. Någon oberoende granskning av tillsyn av rådgivningsmarknaden eller av marknaden för finansiella tjänster i stort har inte skett . Däremot har i en rapport granskat tillsynen över information på tjänstepens- ionsmarknaden.24 I rapporten gör bedömningen att bl.a. genom egen kartläggning och arbetet i kon- sumentbyråerna, har kännedom om de problem som föreligger när det gäller information till konsumenterna om tjänstepensioner. Trots detta har myndigheten inte vidtagit eller föreslagit några åtgärder för att förbättra informationen. har inte prioriterat tjänstepensionsmarknaden trots dess betydelse för kon- sumenten. bedömning var att verkets tillsyn på området var otillräcklig. Regeringen instämde dock inte i Riks- 2006/07:1, Utgiftsområde 18, s. 60 och 66. 2007/08:1, Utgiftsområde 18, s. 65, prop. 2008/09:1, Utgiftsområde 18, s. 59, prop. 2009/10:1, Utgiftsområde 18, s. 70, prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 18, s. 67, prop. 2011/12:1, Utgiftsområde 18, s. 68 samt prop. 2012/13:1, Utgiftsområde 18, s. 98. Statens tillsyn av information på tjänstepensions- marknaden (RiR 2012:16). revisionens bedömning, utan ansåg att gjort korrekta prioriteringar.25 Utredningens bedömning av tillsyn Såvitt avser har någon tillsyn enligt rådgivnings- lagen i stort sett inte förekommit, på grund av att verket inte kän- ner till någon aktör som lyder under verkets tillsyn. Som framgår av avsnitt 4.9.1 är det troligt att någon sådan aktör inte heller står att finna. Det finns således inte någon tillsyn enligt rådgivnings- lagen att utvärdera och bedöma effekten av. har dock genomfört ett flertal insatser på områden som har bäring på finansiell rådgivning till konsumenter, bl.a. med stöd av marknadsföringslagen. Dessa insatser har utgått från den problemidentifiering och riskvärdering som verket genomför. Såvitt utredningen kan bedöma ger denna metod verket goda möjligheter att identifiera de olika risker som kan föreligga för konsumenterna. Verket har också varit aktivt i att på eget initiativ utöva tillsyn inom området för finansiella tjänster, vilket är nödvändigt för att få till stånd en god tillsynsverksamhet. har genomfört två tillsynsin- satser riktade mot försäkringsförmedlares informationsgivning och en insats riktad mot marknadsföringen av strukturerade produkter. Därutöver har ett antal tillsynsärenden riktats mot enskilda objekt. Med hänsyn till den vikt finansiell rådgivning har för konsumenter framstår omfattningen av tillsynsverksamheten vara i underkant och tillsynen bör enligt utredningens mening kunna utökas. Verket har också självt i sin rapport 2015 – och vägen dit angett att tillsynen på det finansiella området behöver ökas bl.a. genom att stärka tillsynen över konsumentskyddande regler. Konsumenternas möjligheter att få oberoende råd och stöd om finansiella tjänster ska också kartläggas. Därefter ska verket enligt rapporten uppmärksamma relevanta aktörer eller själv agera. Såvitt utredningen kan bedöma har i vart fall tillsyn med stöd av MFL haft god effekt i så måtto att de näringsid- kare som har varit föremål för tillsynen i huvudsak har rättat sig efter verkets bedömning i tillsynsfrågan. Det skulle dock behövas ytterligare uppföljningar för att kunna bedöma om tillsynsverksam- heten har fått effekt på respektive bransch i stort, dvs. 25 Regeringens skrivelse 2012/13:91. enskilda tillsynsbeslutet även får genomslag på så sätt att övriga näringsidkare inom branschen rättar sig efter det. De organisatoriska och administrativa förändringar som Kon- sumentverket har genomfört bör också ge verket goda möjligheter att öka effektiviteten i sin tillsyn, dels genom att det blir lättare att finna de områden där konsumenternas problem är störst, dels genom att verkets resurser används på ett ändamålsenligt sätt. 8.2.1Uppdrag och mål med tillsynen