sou · H2B367 · 2014-09-19 00:00:00 — Ett skäl för en långtgående sekretess angavs vara att offentlig- hetsintresset var förhållandevis svagt medan integritetsintresset var påtagligt, vilket motiverades av den stora mängd register som förs hos SCB och att statistikkvaliteten kan bli dålig om inte den enskilde upp- giftslämnaren är säker på att hans uppgifter inte kommer ut (SOU 2012:83, s. 343). Utredningen berörde vidare gränsen för statistikändamål enligt undantaget från den absoluta sekretessen respektive sådan användning av uppgifter med statistiska metoder som sker i anknytning till ett särskilt ärende (a. SOU s. 343 ff.). I det sammanhanget noterade utredningen att en annan med statistik jämförbar undersökning, för vilken statistiksekretess kan gälla, inte alltid kan sägas ske för statistiska ändamål samt redovisade följande i förarbetena nämnda exempel: Undersökningar som har till syfte att belysa flygsäkerhets- risker, trivseln i arbetet och inställningen till överordnade eller konstruktionen av mätinstrument inom psykologi och andra beteendevetenskaper, kriminologiska undersökningar för forsknings- ändamål och enkäter som görs av kommittéer. Beträffande undantaget från den absoluta sekretessen för statistikändamål redovisade utredningen vidare bl.a. följande. När detta undantag infördes betonades i motiven att det främst gällde uppgifter i mindre känsliga register och att möjligheten till utlämnande borde tillämpas mycket restriktivt, så som hade varit fallet med den närliggande bestämmelsen om utlämnande för forskningsändamål. Beträffande undantaget från statistiksekretessen för statistikändamål kan tillfogas att Lagrådet, i samband med att undantaget skulle införas i sekre- tesslagen, påpekade att det av lagtexten borde framgå att möjligheten till sekretessgenombrott för statistikändamål endast var avsedd att tillämpas i fråga om utlämnande för den officiella statistiken. Regeringen ansåg dock inte att ett förtydligande i lagtexten var lämpligt, eftersom det skulle för- svåra framställningen av statistikansvariga myndigheters s.k. övriga stati- stik som inte omfattades av regleringen av den officiella statistiken. Regeringens uttalande tyder på att undantaget för statistikändamål teoret- iskt skulle kunna omfatta all slags statistik, men att det i praktiken endast blir tillämpligt beträffande statistikansvariga myndigheters statistik. Tanken skulle då kanske kunna vara att en skadeprövning enligt det föreskrivna omvända skaderekvisitet leder till att uppgifter bara kan lämnas ut, om uppgifterna skyddas av en lika stark sekretess hos mot- tagaren som hos utlämnaren, nämligen en absolut sekretess med som högst motsvarande undantag (a. SOU s. 350 f.). Utredningen återkom till frågan i sina överväganden rörande utvärderingsmyndigheters tillgång till mikrodata. Vissa sådana som t.ex. ISF är inte statistikansvariga myndigheter. Enligt utredningens bedömning framstod det allmänt sett som an- geläget att myndigheter ges sådana förutsättningar att de kan uppfylla sitt uppdrag och att detta kan innebära att bl.a. utvärderingsmyndig- heter behöver ha tillgång till mikrodata. Enligt utredningen skulle emellertid de sekretessfrågor som behöver lösas inte handla om stati- stiksekretess utan borde hanteras i ett annat sammanhang. I denna del anförde utredningen bl.a. följande. I statistiskverksamhet saknar den enskilda uppgiften intresse. Där är det den samlade bilden som ska belysas, aldrig någon enskild persons förhål- landen. För att den enskilde ska kunna lämna uppgifter till statistiken i trygghet om att de används bara för framställning av statistiska tabeller, diagram och dylikt där den enskilde uppgiftslämnaren inte kan identifieras krävs att de åtnjuter ett förstärkt sekretesskydd och omgärdas av stränga säkerhetsanordningar. Redan detta talar emot en utvidgning av det sekretessbrytande undantaget. När det gäller statistiksekretessen är jag av den uppfattningen att det inte är genom en utvidgning det sekretessbrytande undantag som finns för forsknings- och statistikändamål som utvärderingsmyndigheternas be- hov av mikrodata ska tillgodoses. Dels eftersom det ligger utanför det uppdrag som jag getts och dels för att behovet framstår som större än statistiken. Men kanske främst för att syftet med statistiksekretessen är just att de uppgifter som lämnas in för statistikframställning inte ska an- vändas i den administrativa verksamheten. Frågan om utvärderingsmyndigheternas tillgång till mikrodata skulle kunna lösas när myndigheten inrättas genom att forskningsuppdrag skrivs in i dess instruktion eller genom en reglering som specialanpassas för respektive myndighet på sådant sätt som har föreslagits beträffande IFAU. Motsvarande kan göras i efterhand för de myndigheter som redan har inrättats. Det är inte heller otänkbart att regeringen i vissa fall med- vetet kan ha avstått från en sådan reglering eftersom tanken är att utvärde- ringsmyndigheten inte ska göra den typ av undersökningar som kräver mikrodata (a. SOU s. 387). Slutligen förklarade utredningen att den pågående Informations- hanteringsutredningen möjligen framstod som lämpligare att lämna förslag som kan lösa problemet. 13.2Förslag och bedömning avseende utlämnande av uppgifter Vårt förslag: När en statistikansvarig myndighet lämnar ut upp- gifter som omfattas av lagen (2001:99) om den officiella statistiken och som inte direkt kan hänföras till en enskild, ska myndigheten i samband med utlämnandet få förse uppgifterna med en beteckning som hos den statistikansvariga myndigheten kan kopplas till per- sonnummer eller motsvarande för att göra det möjligt att senare komplettera uppgifterna också när uppgifterna ska behandlas enligt 6 § den föreslagna lagen om behandling av personuppgifter inom verksamheten för Inspektionen för socialförsäkringen. Vår bedömning: ISF torde kunna lämna ut uppgifter för kod- ning med stöd av antingen en begränsning enligt 24 kap. 8 § OSL i den absoluta statistiksekretessen eller bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL om nödvändigt utlämnande. Skulle det visa sig att dessa möjligheter till utlämnande inte är tillräckliga för att ISF ska kunna fullgöra sitt uppdrag bör en begränsning införas genom förordning av den statistiksekretess som gäller vid ISF enligt 7 § OSF. För ISF finns två alternativa möjligheter att enligt 24 kap. 8 § OSL i direkt identifierbar form få ut en uppgift som omfattas av statistik- sekretess. Uppgiften ska behövas antingen för statistikändamål eller för forskningsändamål inom ramen för en med särskild statistik- verksamhet jämförbar undersökning. Redan av vad regeringen före- skrivit i 7 § OSF framgår att den berörda hanteringen av uppgifter inom ISF är att anse som en jämförbar undersökning enligt 24 kap. 8 § OSL. En sådan sker emellertid, som framgått av lagmotiven, inte alltid för forsknings- eller statistikändamål. Vid bedömningen av om en undersökning som ISF utför kan anses ske för statistikändamål är det som framgått av intresse om undersök- ningen kan anses ske utan anknytning till ett särskilt ärende. Frågan om sådan anknytning föreligger tas upp i samband med paragrafens första mening, som en fråga om vad som utgör en särskild verksamhet. Därvid uttalades att det var myndigheternas egen produktion av stati- stik samt uppgiftsinsamling till annan myndighets statistikproduktion som avsågs, inte statistik som framställs för att användas som underlag för ett beslut i ett särskilt ärende hos en myndighet. Enligt förarbetena ska det vara fråga om en mera allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende. Enligt kommentaren till OSL har begreppet ärende samma innebörd i OSL som i FL. I kommentaren till förvaltningslagen sägs att det, så som lagen är uppbyggd, framstår som naturligt att till ärenden hänföra främst sådana mellanhavanden med enskilda som mynnar ut i någon form av beslut från myndighetens sida (och , Förvaltningslagen – Med kommentarer, 3 u.). Enligt slutbetänkandet Vad är officiell stati- stik? En översyn av statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83), talar även lagens inriktning på att värna om den enskildes rättssäkerhet för ett sådant synsätt (s. 345). – Eftersom ISF inte handlägger några för- valtningsärenden där en enskild är part och inte heller utför utred- ningar där myndighetens redovisning kan knytas till en enskild identi- fierbar person, skulle det möjligen kunna anses vara fråga om stati- stikverksamhet. I betänkande har innebörden av be- greppet ärende diskuterats i relation till begreppet beslut (En ny förvaltningslag, SOU 2010:29, s. 97 ff.). Där konstaterades att det under beteckningen beslut döljer sig en mängd olika företeelser men att det är en gemensam nämnare att beslutet innefattar ett uttalande, varigenom myndigheten vill påverka andra förvaltningsorgans eller enskildas handlande – genom detta uttalande klargör myndigheten hur den anser att en viss fråga bör lösas. Här nämns således inte bara enskilda utan även uttalanden varigenom myndigheten vill påverka andra förvaltningsorgans handlande. Så kan vara fallet med ISF:s granskningar. Resultatet av en sådan ska tillställas inte bara regeringen utan också berörda myndigheter. Det bör emellertid betonas att berörda uttalanden tar sikte på vad som kan anses utgöra särskild verksamhet som avser särskild fram- ställning av statistik i den mening som avses i 24 kap. 8 § första stycket OSL (bestämmelsens huvudregel). Här uppkommer i stället frågan om vad som menas med statistikändamål enligt det undantag från den absoluta sekretessen som föreskrivs i paragrafens tredje stycke. Det kan nämnas att Lagrådet påpekade, i samband med att undantaget skulle införas i sekretesslagen, att det av lagtexten borde framgå att möjligheten till sekretessgenombrott för statistikändamål endast var avsedd att tillämpas i fråga om utlämnande för den officiella Regeringen ansåg dock inte att ett förtydligande i lagtexten var lämpligt, eftersom det skulle försvåra framställningen av statistik- ansvariga myndigheters s.k. övriga statistik som inte omfattades av regleringen av den officiella statistiken. Regeringen påpekade vidare att utlämnande i realiteten endast bör komma i fråga till myndigheter som själva tillämpar statistiksekretess. Då blir skyddet för uppgifter som lämnats ut lika gott som hos den utlämnande myndigheten (prop. 1994/95:200 s. 28, 38 och 57). Regeringens uttalande tyder på att undantaget för statistikändamål teoretiskt skulle kunna omfatta all slags statistik, men att det i praktiken endast blir tillämpligt beträffande statistikansvariga myndigheters statistik (SOU 2012:83 s. 350 f). ISF:s undersökningar omfattas förvisso i princip alltid av statistik- sekretess enligt 7 § OSF. Undersökningar som sekretessbeläggs enligt OSF kan emellertid vara av olika slag och de utförs inte alltid för statistiska ändamål (a. SOU s. 348). Här kan inte uteslutas att ett visst, mindre utrymme skulle kunna finnas för att anse att undan- taget för statistikändamål blir tillämpligt. Utrymmet är emellertid begränsat som rättsläget är delvis oklart. Detta undantag kan därmed i praktiken inte utgöra grunden för hela det uppgifts- lämnande som är nödvändigt om ISF ska fullgöra sitt uppdrag. Som framgått av avsnitt 8.3.2 har en lokal etikprövningsnämnd funnit att flera av ISF:s projekt utgör forskning i etikprövnings- lagens mening. På liknande sätt har den Centrala etikprövnings- nämnden i ett ärende, som redovisats i samma kapitel och avsett annan än ISF, funnit att ett projekt innefattade forskning trots att det hade huvudsaklig karaktär av resultatuppföljning. Projektet var avsett för samtliga landsting genom landstingens gemensamma utbildningscentrum och planerades dessutom att publiceras i en vetenskaplig tidskrift (ärende Ö 18-2005, som gällde uppföljning av en kurs för personal i s.k. empowerment). Enligt den Centrala etik- prövningsnämnden skulle projektet därmed inte syfta endast till myndighetsinternt utvärderingsarbete. – På motsvarande sätt torde resultaten av de tillsyns- och granskningsärenden som ISF hanterar vara avsedda för externa mottagare. I vissa fall publiceras de även i vetenskapliga tidskrifter. Av regeringens ovan redovisade proposition 2013/14:162 Ändring- ar av statistiksekretessen synes vidare framgå att etikprövningslagens forskningsbegrepp i vart fall inte är snävare än det i 24 kap. 8 § OSL. Av detta följer att projekt hos ISF kan utgöra forskning. Här kan emellertid inte bortses från Högsta förvaltningsdomstolens bedömning att gränsen mellan forskning å ena sidan och uppfölj- ning, utvärdering och kvalitetssäkring å andra sidan ska upprätt- hållas (RÅ 2004 ref. 9) och att ISF inte enligt sin instruktion har i uppdrag att bedriva forskning. Vi har även erfarit att ISF:s instruktion inte torde komma att ändras så att myndighetens uppdrag innefattar forskning. Vissa undersökningar som ISF avses utföra kan visserligen komma att innefatta forskning. Rättsläget är emellertid även i denna del oklart och en myndighet som har att pröva en fråga om utlämnande enligt 24 kap. 8 § OSL är inte bunden av en etikprövningsnämnds bedöm- ning att det skulle vara fråga om forskning. Till detta kommer att vårt författningsförslag bygger på en berednings- och beslutsordning som avses ersätta förfarandet vid en etikprövningsnämnd, utom i de undan- tagsfall där publicering avses ske för vetenskapligt ändamål. I praktiken synes det alltså inte heller vara möjligt att bygga ISF:s verksamhet på en extensiv tolkning av 24 kap. 8 § OSL. 13.2.3Ska undersökningar som kräver mikrodata inte äga rum? Enligt kunde ett alternativ vara att regeringen medvetet skulle ha gjort bedömningen att de s.k. utvärderingsmyndigheterna, till vilka ISF hör, inte ska göra under- sökningar som förutsätter att uppgifter som omfattas av statistik- sekretess lämnas ut. Så som redovisats – dels i kap. 6, dels i bilaga 3 där en fullständig genomgång gjorts av berörda regeringsuppdrag – har regeringen dock vid ett flertal tillfällen lämnat uppdrag till ISF där det varit en för- utsättning att ISF kunnat behandla statistiksekretesskyddad mikro- data som hämtats både från myndigheter som har en uppgifts- skyldighet i förhållande till ISF och andra myndigheter för vilka någon sådan skyldighet inte föreligger. Den uppgiftsskyldighet som före- skrivits för , och Skatte- verket och som föreslås för Arbetsförmedlingen, bryter igenom stati- Bland uppgifter som finns hos de myndigheter för vilka en uppgiftsskyldighet gäller gentemot ISF finns även uppgifter som hämtats dit från SCB och m.fl. Det kan därmed knappast ha varit regeringens avsikt att ISF inte ska få använda uppgifter som omfattas av statistiksekretess och som lämnats från annan myndighet. Det är tvärt om så att tillgång till sådana uppgifter krävs för att ISF skulle kunna fullgöra sitt upp- drag enligt myndighetens instruktion och de särskilda uppdrag som regeringen lämnat från tid till annan. Regeringen har också i propositionen 2013/14:162 Ändringar av statistiksekretessen vidgat statistiksekretessen för jämförbar undersökning enligt 24 kap. 8 § OSL, där uppgifter behövs för annat än forsknings- eller statistikändamål. En tanke som möjligen kan ha föresvävat berörda myndigheter är att de, efter att reglerna om statistiksekretess kommit att omfatta även dem, inte skulle nekas tillgång till uppgifter som omfattas av sådan sekretess vid den skadeprövning som utlämnande myndighet har att göra. Statistik- sekretess gäller då både hos den utlämnande och den mottagande myndigheten. Vid bedömning av en fråga om utlämnande av uppgifter som behövs för statistikändamål spelar de sekretess- bestämmelser som kommer att bli tillämpliga på uppgifterna efter ett utlämnande en avgörande roll vid skadeprövningen. Utläm- nande av uppgifter till en annan myndighet som tillämpar statistik- sekretess torde normalt kunna ske. Omvänt torde ett utlämnande som innebär att uppgifterna inte längre omfattas av statistik- sekretess ofta medföra en skaderisk. I praktiken har emellertid införandet av ISF i 7 § OSF fört med sig en begränsning av ISF:s möjligheter att lämna ut uppgifter till en annan myndighet, t.ex. SCB, för att få dem sammankopplade där så att resultatet kan lämnas ut till ISF i sådan form att uppgifterna inte är direkt hänförliga till den enskilde. Ett sådant utlämnande från ISF, t.ex. för att göra en sammankoppling i syfte att få fram ett användbart resultat, får numera ske endast för statistik- eller forskningsändamål (jfr Regeringsbeslut , dnr S2008/2799/RS). Sådant ändamål föreligger dock ofta inte enligt vår bedömning ovan. Hade statistiksekretess inte gällt hos ISF enligt 7 § OSF hade sannolikt ett sådant utlämnande normalt kunnat ske till en myndighet där statistik- sekretess gäller. Härvid hade denna myndighet normalt kunnat koppla samman uppgifterna och lämna tillbaka resultatet i sådan form att det inte var direkt hänförligt till någon enskild. Ett sådant förfarande har tidigare tillämpats i flera fall. För ISF har dessutom statistiksekretess redan gällt med stöd av 11 kap. 1 § OSL när ISF fått uppgifter i sin tillsynsverksamhet från en annan myndighet och uppgifterna där har omfattas av sådan sekretess. Ingen av de lösningar som skisserat (se avsnitt 13.1.3) förefaller vara en framkomlig väg för ISF och någon bestämmelse som mer generellt möjliggör utlämnande av uppgifter till myndigheter som genomför undersökningar som omfattas av statistiksekretess kan inte heller komma i fråga. Som redovisats ovan har regeringen i propositionen 2013/14:162 Ändringar av statistik- sekretessen, uttalat att ett sådant undantag från huvudregeln om absolut sekretess skulle leda till en försvagning av statistiksekretessen som inte är lämplig (s. 15). Vi har även noterat att Registerforsknings- utredningen har föreslagit en ny bestämmelse om absolut sekretess för uppgift avseende enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i forskningsverksamhet.1 Det ska vara möjligt att bryta sekretessen vid misstanke om vissa allvarligare brott enligt vissa bestämmelser i . Uppgift som behövs för forskningsändamål eller uppgift som behövs i en utredning av oredlighet i forskning eller för att yttrande ska kunna lämnas i samband med sådan utredning får lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Med hänsyn till vad som ovan anförts bör enligt vår uppfattning en sådan bestämmelse inte införas om avsikten är att ISF ska kunna fortsätta att bedriva verksamhet i enlighet med sin instruktion. Enligt vår bedömning bör ISF, för att kunna fullgöra sitt upp- drag enligt myndighetens instruktion och de särskilda uppdrag som regeringen lämnar från tid till annan, ges möjlighet att behandla uppgifter från andra myndigheter även när de omfattas av statistik- sekretess. Frågan är därmed om det på någon annan grund än de vi redovisat ovan kan ges utrymme för ISF att få tillgång till uppgifter som myndigheten behöver för att fullgöra sitt uppdrag. En uppgiftsskyldighet i förhållande till ISF som bryter igenom stati- stiksekretessen har som framgått föreskrivits för Pensionsmyndighet- en, och . Dessa myndigheter står under ISF:s tillsyn. Även delar av Arbetsförmedlingens verksamhet 1 SOU 2014:45 s. 395 ff. kan komma att granskas av ISF. Vi har därför föreslagit en uppgifts- skyldighet även för den myndigheten, se avsnitt 12.2. I enlighet med regeringens gjorda bedömningar är det emellertid knappast en framkomlig väg att föreslå ytterligare upp- giftsskyldigheter i förhållande till ISF för myndigheter hos vilka statistiksekretess gäller. En sådan reglering skulle dessutom, till skillnad från undantag från den absoluta sekretessen i 24 kap. 8 § OSL, innebära att uppgifter ska lämnas ut utan någon skadepröv- ning. Vi delar vidare den bedömning som gjorts av , att det inte är genom en utvidgning av undantagen från den absoluta sekretessen som finns för forsknings- och statistikändamål som utvärderingsmyndigheternas behov av mikrodata ska tillgodoses. Uppgifter som har samlats in för statistikändamål ska inte i direkt identifierbar form få lämnas ut till myndigheter för att användas där i myndighetsutövning mot enskilda, t.ex. till för att användas i inspektionens tillsyn över banker och försäkringsbolag. I 24 kap. 8 § OSL finns emellertid ett undantag från den absoluta sekretessen som i vart fall enligt lagtexten inte har begränsats till visst ändamål för utlämnandet, nämligen undantaget för uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde. Sådana uppgifter får lämnas ut efter en skadeprövning. I statistikverksamhet är den enskilda uppgiften inte av intresse. Det är den samlade bilden som ska belysas, inte någon enskild persons förhållanden. Detsamma gäller inom ramen för ISF:s undersökningar. ISF ägnar sig aldrig åt myndighetsutövning mot enskild och tar inte heller i övrigt inom ramen för sitt uppdrag emot anmälningar o.l. Vårt förslag om en integritetsskydds- funktion inom ISF bygger också på att uppgifter inte ska hanteras i ett tillsyns- eller granskningsärende i en till enskild direkt hänförbar form. Undantaget i 24 kap. 8 § OSL för uppgifter som inte är direkt hänförliga till en enskild kan därmed i princip tillgodose ISF:s behov av uppgifter. Regeringens uttalanden i bl.a. den lämnade propositionen om ändringar av statistiksekretessen synes inte ta sikte på uppgiftshantering av detta slag; dvs. där uppgifter som är direkt hänförliga endast behövs för kodning, medan upp- gifter som inte är direkt hänförliga till enskilda används i verksam- heten för att sammankoppla uppgifter. Hos ISF ska endast den samlade bilden belysas, aldrig någon enskild persons förhållanden. Eftersom den grundläggande frågan enligt lagmotiven är hur upp- giftslämnare ska kunna lita på att till dem hänförliga uppgifter inte kan komma att spridas eller användas för andra ändamål än dem som uppgifterna samlats in för bör frågan kunna lösas i nära anslutning till gällande rätt. Avsikten med att göra statistiksekretessen tillämplig, vid med statistikverksamhet jämförbara undersökningar hos bl.a. ISF, har inte varit att hindra ett utlämnande till t.ex. SCB eller för kodning där eller att hindra kodning vid ISF. Sådan kodningsverk- samhet kan inom ramen för tillförlitliga rutiner knappast leda till nya risker för att uppgiftslämnare lämnar felaktiga uppgifter, snedvridna svar eller helt avstår från att lämna uppgifter. Så som gällande rätt utformats har vidare en skadeprövning ansetts tillräckligt, utan någon begränsning till visst ändamål, för de fall där uppgifter lämnas ut som inte är direkt hänförliga till en enskild. Vi har därför övervägt lösningar utifrån dessa utgångspunkter där frågan om skyddet vid sammankoppling av uppgifter ställs i förgrunden. Ändamålsenligt utformat kan ett utlämnande ske så att användningen av uppgifter, med undantag för den tekniska kod- ningen, sker endast i sådan form att de statistiska uppgifterna inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde. En sådan reglering skulle t.ex. kunna utformas som ett tillägg till nuvarande undantag i 24 kap. 8 § OSL enligt vilket utlämnande, efter en skadeprövning, får ske av uppgift som inte är direkt hänförlig till den enskilde. För att ISF ska kunna utföra sitt uppdrag krävs ett stort antal uppgifter. Dessa uppgifter behöver och ska inte vara direkt hänförliga till enskilda. Visserligen har undantaget för sådana uppgifter enligt förarbetena tillkommit med tanke på behovet av detaljerad statistik (prop. 1979/80:2 Del A, s. 264), men det vore enligt vår mening att dra statistiksekretessen för långt att låta den absoluta sekretessen i stora delar utesluta genomförandet av ISF:s uppdrag.