sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — 2000/01:55 s. 47. Tydligare regler om muntlig förhandling allmän ordning eller säkerhet eller när överklagandet gäller åter- reseförbud. Enligt utredningens mening innehåller artikel 31.4 i rörlig- hetsdirektivet inte en rätt till muntlig förhandling. Däremot inne- håller artikel 31.4 i rörlighetsdirektivet en rätt att närvara person- ligen om en domstol har beslutat att hålla en muntlig förhandling. Detta beslut kommer domstolen att fatta i enlighet med de kriterier som anges i 9 § FPL, dvs. enligt de av utredningen föreslagna bestämmelserna under förutsättning att en muntlig förhandling kan antas vara till fördel för utredningen eller om en enskild har yrkat muntlig förhandling, en sådan inte är uppenbart obehövlig.108 Huruvida den enskilde som har rätt att närvara personligen enligt rörlighetsdirektivet medges inresa i för detta ändamål är en fråga som inte beslutas av domstolen. Utredningen finner således att rörlighetsdirektivet inte inne- håller ett krav på muntlig förhandling i den utsträckning som anges i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL. När det gäller de krav på muntlig förhandling som uppställs i avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer så får de anses vara uppfyllda genom den av utredningen föreslagna utformningen av 9 § FPL och det system med domstolsprövning i utlänningsärenden som infördes . Utredningen anser dessutom att det finns andra skäl som talar för att ta bort särregleringen för utlänningsmålen. För det första är det viktigt att varje mål handläggs med de resurser som målet kräver och bestämmelser som gör det obligatoriskt med muntlig förhandling i en viss måltyp bör därför undvikas i möjligaste mån. För det andra kan konstateras att de måltyper i allmän förvalt- ningsdomstol för vilka det finns särskilda bestämmelser om obliga- toriska muntliga förhandlingar avser alla olika typer av mycket ingripande åtgärder som i flera fall innebär frihetsberövanden, se ovan. Även om de frågor som hanteras i de migrationsmål där 108 Regeringen uttalade vid genomförandet av rörlighetsdirektivet i svensk rätt bl.a. följande. Artikel 31.4 i rörlighetsdirektivet som behandlar rätten för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att resa i landet för att kunna delta vid en domstolsförhandling innebär inte att utlänningen måste tillåtas att stanna kvar i landet i avvaktan på domstolsprövningen, men att hans eller hennes inställelse vid domstolen får inte hindras. Denna regel hade enligt regeringens mening således aktualitet endast i de fall muntlig förhandling skulle hållas i migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen. 2005/06:77 s. 95 f. Tydligare regler om muntlig förhandling muntlig förhandling enligt dagens bestämmelser är obligatoriskt, självklart är av stor betydelse för de enskilda som berörs anser utredningen inte att lika starka skäl gör sig gällande som i de andra måltyper som har en särreglering avseende rätten till muntlig förhandling.109 Sammanfattningsvis är det utredningens mening att de före- slagna ändringarna i 9 § FPL innebär att behovet av en särreglering för mål enligt utlänningslagen inte längre gör sig gällande. Bestämmelsen i UtlL om hämtning till rätten ska finnas kvar I 16 kap. 5 § femte stycket UtlL finns som nämnts ovan en bestäm- melse om att rätten får besluta att en utlänning ska hämtas till rätten antingen eller till en senare dag om han eller hon har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling och uteblir. Möjligheten att kalla en person vid vite regleras i 14 § FPL enligt vilken bestämmelse en enskild får föreläggas att inställa sig personligen vid vite eller vid påföljd att hans eller hennes utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. Det finns däremot ingen bestämmelse om att en enskild klagande får hämtas till rätten i FPL. Sådana bestämmelser finns dock i LVU, LVM och LPT. Vid införandet av den nya instans- och process- ordningen i migrationsmål uttalade regeringen följande avseende denna fråga. Enligt nuvarande 6 kap. 13 § UtlL har såväl som en möjlighet att besluta om att utlänningen skall hämtas till förhandling i ärende om förvar. Nuvarande bestämmelser i detta hänseende avseende förhandling hos förvaltningsmyndighet kommer att föras över oförändrade till den nya utlänningslagen. Dom- stolarna bör enligt regeringens mening också kunna besluta om hämt- ning av utlänningen till muntlig förhandling. Hämtningsbestämmel- serna bör utformas med motsvarande bestämmelser i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT) som förebilder.110 109LVU, LVM, LPT, LRV och smittskyddslagen. Även i SFL och tullagen finns särskilda bestämmelser om muntlig förhandling, Dessa bestämmelser omfattas inte av utredningens direktiv, se dock avsnitt 18. 2004/05:170, s. 131. Tydligare regler om muntlig förhandling Det finns inga skäl som talar för att denna bestämmelse ska tas bort eller förändras även om bestämmelsen om muntlig förhandling i utlänningslagen tas bort och 9 § FPL istället görs tillämplig för frågan om muntlig förhandling. Enligt utredningens mening är det lagtekniskt mer tilltalande att bestämmelsen om hämtning kvarstår i 16 kap. 5 § UtlL.111 111 Detta kan jämföras med utformningen i LVU, LVM och LPT. 12Överlämnande av mål mellan domstolar I utredningens direktiv konstateras att förvaltningsprocesslagen ger vissa möjligheter för en obehörig förvaltningsrätt eller kammarrätt att överlämna ett mål till en annan, behörig domstol. Ett överläm- nande förutsätter bl.a. att den som inlett målet inte har något att invända mot detta och att det inte finns något annat skäl mot att handlingarna lämnas över (7 § förvaltningsprocesslagen [1971:291], FPL). Bestämmelserna medger ett överlämnande i samband med att målet inleds men när handläggningen har påbörjats finns inte någon möjlighet att besluta om ett överlämnande. I direktiven konstateras vidare att möjligheterna att överlämna mål från en behörig domstol till en domstol som saknar behörighet är begränsade. Ett överlämnande får göras om det finns flera mål vid olika domstolar som har nära samband med varandra eller om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part (14 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltnings- domstolar, LAFD). Reglerna är avsedda för enskilda fall och inte för att t.ex. utjämna arbetsbördan mellan domstolar. Enligt direk- tiven anser regeringen att frågan om att införa ökade möjligheter att överlämna mål från en behörig domstol bör utredas närmare. Reglerna om överlämnande av mål från en behörig domstol kan be- höva göras mer generösa, bland annat för att en domstol med för tillfället ledig kapacitet ska kunna avlasta en domstol där det råder hög arbetsbelastning. Särskilt för migrationsdomstolarna, där mål- tillströmningen kan variera kraftigt och mellan respektive domstol, skulle utökade möjligheter att överlämna mål i syfte att omfördela arbetsbördan kunna vara till fördel, både för domsto- larna och enskilda. Mot denna bakgrund ska utredningen enligt direktiven Överlämnande av mål mellan domstolar överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar, och överväga om sådana möjligheter, i fråga om överlämnande från en behörig domstol, bör göras generella eller förbehållas vissa måltyper och domstolsinstanser. Eventuella förslag ska vara förenliga med förslag som lämnas om ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol. 12.1Överlämnande av obehörig domstol Bestämmelserna om överlämnande av mål mellan domstolar är upp- byggda utifrån att det kan finnas behov av att lämna över mål i två olika situationer, dels när en domstol är obehörig att döma i ett mål, dels när en domstol är behörig att döma i det mål som ska överlämnas. Bestämmelserna rörande den förstnämnda situationen finns i förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, och bestämmel- serna rörande den sistnämnda situationen i LAFD. Ett överklagande kan hamna hos en obehörig domstol av olika anledningar. Den enskilde kan till exempel ha ställt överklagandet till rätt domstol men själv ha lämnat in det över disk eller i brev- lådan hos fel domstol, eller så kan myndigheten av misstag ha skickat ett i och för sig rätt adresserat överklagande till fel domstol. I dessa fall, när det klart framgår att ett överklagande eller en ansökan har skickats till fel domstol, registreras inte något mål vid den domstol det har kommit in till. I stället skickas handlingarna till den rätta domstolen. I dessa fall blir det inte aktuellt med något formellt överlämnande. Situationen är annorlunda om ett överklagande eller en ansökan har ställts till en viss domstol och, i fråga om överklaganden, efter rättidsprövning av den beslutande myndigheten också ges in till denna domstol, men domstolen visar sig vara obehörig att pröva målet. I de situationerna registreras ett mål vid domstolen och målet fördelas sedan till en dömande avdelning eller enhet. Domare på avdelningen eller enheten fattar beslut om den vidare hanteringen av målet, exempelvis om handlingarna ska överlämnas till en behörig domstol, eller om överklagandet ska avvisas. I och med beslutet om över- lämnande eller avvisning avslutas målet vid den obehöriga domstolen. Överlämnande av mål mellan domstolar Vilken domstol som är behörig att pröva ett enskilt mål avgörs av de s.k. forumreglerna. I 14 § andra stycket LAFD finns en allmän forumregel som innebär att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. I vissa lagar finns avvikande forumregler, bl.a. i socialförsäkrings- balken som föreskriver att ett beslut fattat av eller ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun vid tid- punkten då beslutet fattades.1 De nämnda forumreglerna är generella i det avseendet att i princip vilken förvaltningsrätt som helst kan bli behörig domstol. Med undantag från dessa generella forumregler föreskrivs för vissa måltyper att de ska handläggas av specialdomstolar eller särskilda domstolar. Utlännings- och medborgarskapsmålen är exempel på sådana måltyper. För dessa gäller att beslut av överklagas till den särskilda migrationsdomstol inom vars domkrets ärendet först prövades (14 § LAFD, 6 a § förordningen [1977:937] om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet samt 16 kap. 1 § utlänningslagen [2005:716]). Forumreglerna är indispositiva. Om en domstol får in ett mål som enligt forumreglerna skulle handlagts av annan domstol ska domstolen avvisa den klagandes talan. Under vissa förutsättningar ska dock den obehöriga domstolen, i stället för att besluta om av- visning, överlämna handlingarna till en domstol som är behörig att handlägga målet. Bestämmelser om detta finns i 7 § FPL, som föreskriver att en förvaltningsrätt eller kammarrätt som i samband med att målet in- leds upptäcker att den inte har behörighet att pröva målet, ska överlämna handlingarna i målet till en annan motsvarande domstol som är behörig om det inte finns något skäl mot det. kräv- des att domstolen före överlämnandet kontrollerade den klagande partens inställning till överlämnande. gäller dock att överlämnande kan ske utan att domstolen först måste kontrollera om den som har inlett målet vid domstolen har 1 113 kap. 14 § socialförsäkringsbalken. Överlämnande av mål mellan domstolar något att invända.2 I stället ska den mottagande domstolen under- rätta parten om att överlämnande skett. Om ett överlämnande sker fattas ett beslut i vilket det konstateras att handlingarna överlämnas till en viss annan domstol. I och med detta beslut är målet vid den obehöriga domstolen avslutat. Bestämmelsen i 7 § FPL är tillämplig på de situationer där för- farandet i allmän förvaltningsdomstol inleds, men inte vid över- klagande av en domstols avgörande. Överlämnande får enligt för- arbetena bara göras mellan förvaltningsrätter respektive mellan kammarrätter.3 I andra situationer än dessa ska klagandens talan i stället avvisas. En förutsättning för att överlämnande ska få ske enligt 7 § FPL är att det inte finns några skäl mot ett överlämnande. Ett skäl mot överlämnande kan vara att forumfrågan är svårbedömd och att domstolarna har olika meningar om detta. Ett annat skäl kan vara att domstolen av handlingarna kan sluta sig till att talan ska avvisas på annan grund än att den getts in till fel domstol. Det framstår då som onödigt att överlämnande sker till en annan domstol.4 Förslag: Överlämnande från en obehörig till en behörig allmän förvaltningsdomstol ska få ske även efter det att målet har in- letts. Överlämnande ska få ske inte bara mellan förvaltningsrätter, utan även mellan förvaltningsrätter och kammarrätter. Ändringarna ska genomföras genom en justering av 7 § FPL. Senaste tidpunkten för överlämnande Enligt 7 § FPL gäller att överlämnande får ske om en förvaltnings- rätt eller kammarrätt upptäcker att den inte är behörig i samband med att målet inleds. I förarbetena till bestämmelsen anges inte an- ledningen till att överlämnande endast får ske i samband med att 2012/13:45 s. 91 f. 1997/98:101 s. 108 f. 1995/96:115 s. 133 och 324 samt prop. 1997/98:101 s. 98 f. Överlämnande av mål mellan domstolar Där framgår endast att bestämmelsen infördes med motsvarande regler i , RB, och lagen (1996:242) om domstolsärenden som förebild.5 Enligt 10 kap. 20 a § och 19 kap. 11 a § RB får överlämnande ske om rätten i samband med att en ansökan ges in finner att den är obehörig. I förarbetena till denna bestämmelse anfördes som skäl till att beslut om överlämnande bör få komma till stånd endast i samband med att förfarandet ska inledas men inte senare, att det är självklart att ingen domstol ska inleda handläggningen av ett mål eller ärende utan att ha kontrollerat att en indispositiv forumregel utesluter handläggning. Flertalet andra bestämmelser om överläm- nande i allmän domstol är formulerade på motsvarande sätt.6 Det aktuella ledet i 7 § FPL behandlas bl.a. i ett JO-beslut . JO-beslutet handlar om ett mål om utbetalning av stöd från , där ett överklagande av ett beslut av Svenska , , kom in till Förvaltnings- rätten i . När överklagandet kom in förelade förvaltningsrätten först klaganden att inkomma med viss komplet- tering. Därefter förelade förvaltningsrätten klaganden att yttra sig över vad anfört i den skrivelse som hade översänts till förvaltningsrätten tillsammans med överklagandet. Ett yttrande från klaganden kom in . beslutade förvaltningsrätten att avvisa överklagandet och överlämna målet till Förvaltningsrätten i för vidare hand- läggning. Som skäl för beslutet angavs att det var Förvaltnings- rätten i som i enlighet med 14 § andra stycket LAFD var behörig att pröva överklagandet. Likartade omständigheter förelåg även i ett par andra mål vid Förvaltningsrätten i Falun.7 JO konstaterar i beslutet att förvaltningsrätten i de aktuella målen hade påbörjat handläggningen och att det inte fanns lagligt stöd för att lämna över de båda målen. Enligt JO visar det in- träffade på vikten av att rätten inte försummar att granska sin be- hörighet i samband med att ett mål anhängiggörs vid domstolen. I beslutet uttalar JO vidare att denne för egen del har svårt att se an- ledningen till att det inte skulle vara möjligt att överlämna målet 1997/98:101 s. 102 f. 1995/96:115 s. 127 f. 7JO:s beslut , dnr 4330-2011. Se även JO:s beslut , dnr 6315-2013. Överlämnande av mål mellan domstolar även sedan domstolen påbörjat handläggningen. Detta eftersom en sådan ordning skulle underlätta för den enskilde och medföra att det inte förelåg risk för att denne lider någon rättsförlust om hans eller hennes överklagande av förvaltningsmyndighet överlämnas till fel domstol och detta initialt inte uppmärksammas vid domstolen. JO fann därför skäl att överlämna ett exemplar av protokollet till . Slutligen påpekade JO att förvaltningsrätten hade utformat domslutet så att överklagandena avvisats och målen överlämnats till behörig förvaltningsrätt. I en situation där förut- sättningar att lämna över ett mål till annan domstol föreligger är det korrekta förfarandet att i beslut ange att målet lämnas över till viss annan förvaltningsrätt. Överklagandet ska således inte avvisas i samband med att målet överlämnas. Utredningen har att ta ställning till om möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar bör utökas. Förvaltningsrätten i har vidare inom ramen för den enkät utredningen har skickat ut till förvaltningsdomstolarna, anfört att inskränkningen i 7 § FPL till att överlämnande endast får ske i samband med att målet inleds bör tas bort. I detta sammanhang är frågan således om den senaste tidpunkten för överlämnande enligt 7 § FPL bör göras mer generös. Eftersom forumreglerna är indispositiva är en utgångspunkt för denna diskussion att om ett överklagande kommer in till en obehörig domstol ska den obehöriga domstolen vidta åtgärder. Om handlingarna inte kan överlämnas ska överklagandet i stället av- visas. Generellt sett är ett överlämnande att föredra framför ett be- slut om avvisning eftersom det underlättar för den enskilde och bidrar till minskad byråkrati. Dessutom anses vid ett överlämnande ett överklagande eller en ansökan ha kommit in det gavs in till den första domstolen, även om denna visar sig vara obehörig. Om däremot överlämnande inte sker utan ett avvisningsbeslut i stället fattas riskerar den enskilde att lida en rättsförlust om över- klagandetiden eller ansökningstiden för det överklagade beslutet har löpt ut. I de fall då den klagande har uttryckt en önskan om att just den obehöriga domstolen ska pröva målet trots att tillämpliga forumregler anger något annat, bör dock domstolen inte överlämna målet utan ta ställning till yrkandet i ett avvisningsbeslut. Det ovan refererade JO-beslutet visar att nuvarande lydelse av 7 § FPL kan tolkas som att det avgörande är huruvida domstolen Överlämnande av mål mellan domstolar har vidtagit några handläggningsåtgärder i målet i form av före- lägganden etc. Om sådana åtgärder har vidtagits är det enligt JO för sent för ett överlämnande enligt 7 § FPL eftersom domstolen då har påbörjat handläggningen av målet. De bestämmelser i som varit en förebild vid utformningen av 7 § FPL, medger endast överlämnande som görs i det inledande skedet av målet. Detta talar för att inte heller medge överlämnande i ett senare skede i de allmänna förvaltningsdom- stolarna. medför skillnaderna mellan processerna i allmän domstol och processerna i allmän förvaltningsdomstol, att det inte är självklart att bestämmelserna om överlämnande i de båda dom- stolstyperna måste vara utformade på samma sätt. I allmän dom- stol, där en stor del av målen utgörs av tvister mellan enskilda, är frågan om talan väckts vid en behörig domstol en grundläggande processuell fråga som till viss del kan verka återhållande på antalet tvister. Även om frågan om behörig domstol är grundläggande ock- så i förvaltningsdomstolarna, finns det i målen vid dessa domstolar, där prövningen avser myndigheters beslut rörande enskilda, inte skäl att eftersträva samma återhållande effekt. En annan skillnad mellan allmänna förvaltningsdomstolar och allmänna domstolar är att det i förvaltningsdomstol inte finns samma risk som i allmän domstol att en part blir skyldig att ersätta motpartens rättegångs- kostnader. Enligt utredningens mening är det i de mål som prövas vid allmänna förvaltningsdomstolar inte acceptabelt att den enskilde löper en risk för rättsförlust i de fall domstolen upptäcker att den inte är behörig först efter att överklagandetiden för det överklagade beslutet har löpt ut. Det skulle därför bidra till en stärkt rätts- säkerhet om domstolarna kunde lämna över handlingarna i ett mål till en behörig domstol även om gränsen för målets inledande skede har passerats. 7 § FPL bör därför justeras i enlighet med detta (se nedan). De ökade möjligheterna att överlämna handlingar från en obe- hörig domstol kommer att gälla generellt. Även om syftet med ändringen är att skydda enskilda från rättsförluster kan ändringen i vissa fall komma det allmänna till godo, t.ex. om ger in en ansökan om företrädaransvar till en obehörig domstol. Risken för detta är dock liten och det stärkta skydd mot rättsförluster för enskilda som den föreslagna regeln innebär väger över denna risk. Överlämnande av mål mellan domstolar Enligt utredningens mening utgör detta därför inget hinder mot den föreslagna ändringen. och andra berörda myndig- heter förutsätts dock på samma sätt som göra sitt yttersta för att ge in ansökningar om företrädaransvar och liknande till behörig domstol. Överlämnande till en motsvarande domstol Enligt 7 § FPL får överlämnande bara göras från en obehörig för- valtningsrätt eller kammarrätt till en motsvarande behörig domstol. När 7 § FPL infördes uttalades i allmänmotiveringen att det för tydlighetens skull av bestämmelsen borde framgå att överlämnande endast får ske till en annan allmän förvaltningsdomstol. Skälet till detta angavs vara att man ville utesluta att en skyldighet för den som inlett målet att ersätta motpartens rättegångskostnader skulle kunna uppstå om överlämnande kunde ske även till allmän dom- stol. I allmänmotiveringen talades alltså inte om att överlämnande endast får ske mellan förvaltningsrätter respektive mellan kammar- rätter. I samma proposition uttalades dock i författningskom- mentaren till 7 § att överlämnande kan ske mellan länsrätter respektive mellan kammarrätter.8 Det verkar också vara på detta sätt bestämmelsen har tillämpats. Bestämmelsen i 7 § FPL innebär för kammarrätternas del att det numera bara är i sekretessmål det kan bli aktuellt med överläm- nande från en obehörig till en behörig kammarrätt. Detta eftersom det efter genomförandet av förslagen i prop. 2012/13:45 bara är beslut om utlämnande av allmän handling som överklagas direkt till kammarrätt (prop. 2012/13:45 s. 80 f). Övriga mål överklagas till förvaltningsrätt som första instans. I förarbetena till den nu aktuella delen av 7 § FPL diskuteras inte närmare bakgrunden till att överlämnande bara får göras till en motsvarande behörig domstol.9 Begränsningen är dock sannolikt bl.a. kopplad till den s.k. instansordningsprincipen, som bl.a. inne- bär att lägre rätt inte kan ange hur högre rätt ska agera. Begräns- ningen innebär att t.ex. kammarrätterna har små möjligheter att överlämna mål som har hamnat fel. Med tanke på den rättsförlust 1997/98:101 s. 107. Överlämnande av mål mellan domstolar den enskilde riskerar om ett överklagande i allmän förvaltnings- domstol avvisas i stället för att överlämnas, finns det enligt utredningen dock skäl att i detta sammanhang göra ett undantag från denna princip och tillåta att mål som kommit in till obehörig domstol får överlämnas till behörig domstol även om detta inte är en domstol på samma nivå i instansordningen. Enligt utredningens mening bör det vara tillräckligt om möjligheterna att överlämna mål begränsas till annan förvalt- ningsdomstol. Detta ligger i linje med vad som i allmänmotive- ringen i förarbetena anfördes om att undvika att en risk för ersätt- ningsskyldighet avseende motpartens rättegångskostnader upp- står.10 Det kan vidare noteras att allmänna domstolar enligt mot- svarande bestämmelser i kan överlämna mål till annan domstol som är behörig, dvs. det finns ingen begränsning till att överlämnande endast får ske till motsvarande domstolar. Enligt utredningens mening bör mot bakgrund av det anförda 7 § FPL justeras så att överlämnande kan ske även mellan förvalt- ningsrätter och kammarrätter. 12.2Överlämnande av behörig domstol Den domstol som enligt forumreglerna är behörig domstol för ett visst mål, har begränsade möjligheter att lämna över målet till en annan domstol.