sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — En konsekvens av detta – eller möjligen en anledning till att direktivet fick denna utformning – är att majoriteten av insätt- ningsgarantisystemen i EU inte tar ut förhandsavgifter och inte har några medel fonderade. I den senaste finanskrisen blev det tydligt att insättningsgaranti- systemen i i flera fall inte levde upp till målet i insättnings- garantidirektivet om att upprätthålla insättarnas förtroende och därmed också bidra till att bevara den finansiella stabiliteten. Bristerna gäller både otillräcklig finansiell styrka i kristider och bristande harmonisering. I det nya insättningsdirektivet (direktiv /49/EU) ställs krav på att förhandsavgifter tas ut från instituten minst en gång . Avgifterna ska placeras i tillgångar med låg risk och med tillfreds- ställande diversifiering. Insättningsgarantisystemen ska ha till- gängliga finansiella medel om av garanterade insättningar efter en uppbyggnadsperiod på högst tio år.7 Givet att 6Europaparlamentets och rådets direktiv /19/EG av om system för garanti av insättningar. 7Uppbyggnadsperioden får förlängas med som längst om insättningsgarantifonden sammanlagt gjort ersättningsutbetalningar som överstiger av garanterade insätt- ningar. vissa villkor är uppfyllda kan dock ge ett med- lemsland dispens för att tillämpa en lägre målnivå, dock lägst av garanterade insättningar. I likhet med resolutionsdirektivet saknas krav på fortsatt avgiftsuttag när målnivån har uppnåtts. Avgiftsuttag måste dock, på samma sätt som i resolutionsdirektivet, återupptas när fonderings- nivån faller under målnivån. Om de fonderade medlen inte räcker till vid ett ersättningsfall så ska efterhandsavgifter kunna tas ut. Sådana efterhandsavgifter får maximalt uppgå till av garanterade insättningar . I fall motsvarar det baserat på garanterade insättningar vid utgången av 2012.8 Avgifterna för enskilda institut ska vara riskdifferentierade. Direktivet anger vissa kvalitativa parametrar som måste beaktas i avgiftssättningen, men anger inte specifikt hur avgiftsmodellen ska se ut, t.ex. graden av riskdifferentiering. Avslutningsvis innebär det nya direktivet också att använd- ningen av insättningsgarantimedel breddas till att omfatta andra ändamål än direkta utbetalningar av ersättning till garanterade insättare. Det införs bland annat en skyldighet för insättnings- garantisystemet att finansiera det skydd som insättarna alltid har vid resolution. Därutöver ska insättningsgarantimedlen under vissa villkor kunna användas för krisförebyggande åtgärder (tidiga ingripanden). För andra åtgärder än direkt utbetalning av ersättning gäller dock att insättningsgarantisystemets kostnader för åtgärden inte får överstiga kostnaden för en direkt ersättningsutbetalning (kostnadsminimeringsprincipen). 21.4Kommitténs övergripande förslag till finansieringsarrangemang Kommitténs förslag: Statliga insatser i samband med generella finansiella kriser respektive vid kriser i enskilda finansiella företag ska finansieras ur tre separata fonder. Statliga åtgärder rörande företag under resolution ska finansi- eras med medel ur en nybildad resolutionsreserv. 8 Högre efterhandsavgifter får tas ut, men endast om tillsynsmyndigheten medger detta. Förebyggande statliga stödåtgärder som vidtas i förhållande till kreditinstitut som inte är föremål för resolution (t.ex. garantier och kapitaltillskott som ges i förebyggande syfte) ska finansieras med medel ur stabilitetsfonden. Stabilitetsfonden ska även kunna användas för att finansiera statligt stöd till företag under resolution genom användning av de statliga stabiliserings- verktygen. Insättningsgarantifonden ska användas för att finansiera ersätt- ningar från insättningsgarantin samt det skydd som garanterade insättare har i resolution. Till resolutionsreserven ska från stabilitetsfonden föras över influtna stabilitetsavgifter samt nettoresultatet från stödet till (jämte ränta på dessa medel). Skälen för kommitténs förslag Som ovan konstateras gjorde kommittén i delbetänkandet bedöm- ningen att stabilitetsfonden och insättningsgarantifonden borde slås samman till en reserv. Som också framgår tillåter dock inte slutversionen av resolutionsdirektivet en sådan sammanslagning. Direktivet föreskriver i stället att separata finansierings- arrangemang ska upprättas för insättningsgarantin respektive resolutionsåtgärder. Av direktivets krav följer alltså att det måste finnas minst två finansieringsarrangemang i varje medlemsstat. För svensk del vore en närliggande lösning att ge den nuvarande stabilitetsfonden rollen som finansieringsarrangemang enligt resolutionsdirektivet. Därigenom skulle det finnas två finansi- eringsarrangemang, ett för insättningsgarantin och ett för resolu- tion. Kommittén anser emellertid att det finns skäl att i stället bilda ett nytt tredje finansieringsarrangemang vid sidan av de existerande fonderna och behålla stabilitetsfonden som en nationell fond med särskilda uppgifter. Det nya finansieringsarrangemanget, vars användningsområde ska vara att finansiera resolution, bör benämnas resolutionsreserven. Detta avspeglar att vi förordar att disponibla medel, likt den nuvar- ande stabilitetsfonden, bör placeras på konto i , och inte investeras i värdepapper. Skälet till att stabilitetsfonden bör behållas som en separat och nationellt reglerad fond är att resolutionsdirektivet lägger ett antal restriktioner på användningen av resolutionsreserven. Som en generell restriktion gäller att resolutionsreserven enbart får användas i samband med ett resolution. Dessutom finns i direktivets artikel 101 en uppräkning av ett antal specifika ändamål som resolutionsreserven får användas till. En motsvarande uppräk- ning finns i det nya insättningsgarantidirektivet gällande använd- ningen av finansieringsarrangemanget för insättningsgaranti. Kommittén uppfattar bägge dessa listor som uttömmande, dvs. det går inte att på nationell nivå addera ytterligare ändamål. Dessa begränsningar gör att varken resolutionsreserven eller insättningsgarantifonden kan utnyttjas för alla de ändamål som den nuvarande stabilitetsfonden kan göra enligt stödlagen. Exempelvis skulle det inte vara möjligt att finansiera den typ av generella stödåtgärder till solida banker som gjordes med hjälp av stabilitets- fonden under finanskrisen –2009. Då etablerades garanti- programmet för bankernas värdepappersupplåning samt kapitaltill- skottsprogrammet. Sådana åtgärder kommer emellertid även fort- sättningsvis att vara tillåtna enligt resolutionsdirektivet, i form av s.k. förebyggande statligt stöd (se kapitel 26). Men eftersom detta är åtgärder som vidtas utanför resolution kan de alltså inte finansi- eras med medel ur resolutionsreserven. Kommittén anser att det inom staten bör finnas en fortsatt finansiell beredskap även för denna typ av åtgärder. En sådan beredskap kan uppnås genom att stabilitetsfonden behålls och används för åtgärder som faller utanför resolutionsreservens tillämpningsområde. En annan omständighet som talar för att stabilitetsfonden bör behållas är att även i samband med resolution kan det bli aktuellt med åtgärder som ska finansieras på annat sätt än via finansierings- arrangemanget för resolution. Det handlar om de statliga stabiliseringsverktygen som innebär att staten, i en systemkris, kan göra kapitalinsatser i företaget under resolution; se kapitel 16. Det statliga stöd som dessa kapitalinsatser utgör får dock inte finansieras genom resolutionsreserven. Det måste i stället ske via en alternativ finansieringskälla. Kommittén anser att det är lämpligt att stabilitetsfonden (i första hand) utgör alternativ finansierings- källa i detta fall. Även detta talar alltså för att stabilitetsfonden bör kvarstår som ett separat finansieringsarrangemang. Med kommitténs förslag kommer det alltså framöver att finnas tre separata finansieringsarrangemang för statliga ingripanden i krisdrabbade företag. Vad beträffar insättningsgarantisystemet ska detta även fort- sättningsvis användas för utbetalning av ersättningar till insättare. Till följd av resolutionsdirektivet bestämmelser kommer det också att kunna användas för att finansiera det skydd mot förluster som de garanterade insättarna har i samband med att resolutionsåtgärder vidtas (se avsnitt 21.4.7). Till detta ska också läggas de ytterligare användningsområden som introduceras via det nya insättnings- garantidirektivet. Eftersom det ligger utanför kommitténs uppdrag att ta ställning till hur det direktivet ska genomföras i svensk rätt behandlas dock inte dessa användningsområden närmare i detta betänkande. Som noterats tidigare föreslog kommittén i delbetänkandet att det sammanslagna finansieringssystemet för insättningsgarantin och stabilitetsfonden skulle ordnas i form av reserv. Som en följd av detta skulle insättningsgarantifondens befintliga placeringar i statsobligationer avvecklas och i stället placeras på konto i . Trots att en sammanslagning är möj- lig är kommittén fortsatt av uppfattningen att insättningsgaranti- systemet bör ordnas i form av en reserv och således placera medel på konto i och inte i värdepapper som . Något lagförslag presenteras emellertid inte i detta betänkande. Frågan bör behandlas i samband med införandet av det nya insätt- ningsgarantidirektivet. Uppdelning av nuvarande stabilitetsfondmedel I och med att resolutionsreserven etableras kommer vissa av de åtaganden som ligger på stabilitetsfonden att överföras till reserven. Kommittén anser därför att det är rimligt att stabilitets- fondens nuvarande medel delas upp mellan resolutionsreserven och stabilitetsfonden. Uppdelningen bör göras med utgångspunkt i hur stabilitets- fondens medel har genererats. Fondmedel som avser krisinsatser i enskilda institut (dvs. motsvarande resolution) bör överföras till resolutionsreserven medan medel som avser generella stödåtgärder bör kvarstå i stabilitetsfonden. En sådan uppdelning återspeglar också direktivets princip, nämligen att resolutionsreserven ska användas för krisinsatser i enskilda företag. Av detta följer att två poster ur stabilitetsfonden bör överföras till resolutionsreserven. Den första posten är de stabilitetsavgifter som instituten betalat in till stabilitetsfonden. Inkluderat upplupen ränta uppgår dessa till . Den andra posten är det resultat som genererats från bankstödsåtgärder riktade till enskilda banker i kris. I detta ingår det nettoresultat som statens hantering av gett (med avdrag för externa kostnader för konsulter samt ränta). De medel som kommer att kvarstå i stabilitetsfonden inkluderar det överskott som genererats genom de generella stödinsatser som gjordes under krisen –2009. Dessa insatser bestod av ett garanti- program och ett kapitaltillskottsprogram, vilka gett ett överskott på närmare 6 respektive närmare 19 miljarder. En särskild fråga är hur det initiala anslaget på som tillsköts stabilitetsfonden i samband med att den etablerades ska hanteras. Som ovan nämnts anser kommittén att resolutionsreserven inte bör byggas upp med statliga medel. Detta vore dessutom oförenligt med reglerna i resolutionsdirektivet. Medlen bör därför inte föras över till resolutionsreserven. Ett alternativ till att behålla medlen i stabilitetsfonden vore att återföra den initiala överföringen från statsbudgeten tillbaka till statskassan genom att föra summan till inkomsttitel. Kommittén diskuterade denna fråga i sitt delbetänkande (avsnitt 12.3.4, s. 451 ff.). Vi drog då den preliminära slutsatsen att staten inte borde dra tillbaka dessa pengar då en sådan indragning inte skulle få någon reell effekt vare sig på statens finanser eller på avgifterna till kredit- instituten. Kommittén konstaterade dock att det kunde finnas skäl att ompröva denna slutsats för det fall en målnivå för fonden etablerades och efterhandsavgifter infördes. Vi pekade också på att en skyldighet för svenska staten att låna ut pengar till andra länders finansarrangemang skulle kunna påverka ett ställningstagande till en återföring. Det kan dock konstateras att så länge det initiala bidraget från staten inte överförs till resolutionsreserven, utan ligger kvar i stabilitetsfonden som regleras på nationell nivå (utan målnivå och utan avgifter), kommer en överföring inte att påverka företagens avgifter eller svenska statens skyldighet att låna ut medel. Kommittén vidhåller därför sin uppfattning att den initiala överföringen till stabilitetsfonden inte bör återföras till staten. Med den uppdelning som föreslås ovan skulle resolutions- reserven få ett startkapital på . Detta belopp inkluderar de 9 miljarder som överförs enligt den ovan föreslagna modellen samt de stabilitetsavgifter (uppskattningsvis 3 miljarder) som kommer att betalas in . (Beräkningen förutsätter att fonden inte utnyttjas för något stödärende.) Det kan konstateras att behållningen därmed redan från start nästan kommer att nå upp till den målsatta nivå på av garanterade insättningar som uppställs i resolutionsdirektivet. , efter det att stabilitetsavgifter betalats in, kommer denna målnivå att vara uppfylld, dvs. före den tidpunkt () då direktivet föreskriver att den ska vara nådd. Direktivets krav är således väl tillgodosedda med en sådan lösning. Däremot bör noteras att behållningen inte når upp till de 3 pro- cent av garanterade insättningar som krävs för att ska få utnyttja det särskilda undantag från skuldnedskrivning som anges i artikel 44 i direktivet; se kapitel 15. Kommittén kan dock kon- statera att en överföring av ytterligare medel från stabilitetsfonden inte skulle ha någon betydelse i sammanhanget eftersom artikeln uttryckligen föreskriver att de medel som får räknas in för att kunna utnyttja det nämnda undantaget enbart får innefatta medel som har samlats in med förhandsavgifter enligt artikel 103 i direktivet. Detta betyder att även om det skulle vara tillåtet att överföra statens initiala anslag på och överskottet från de generella stödprogrammen till resolutionsreserven skulle dessa poster inte få tillgodoräknas vid beräkning av kravet. Nivån på kan således enbart uppnås genom de avgifter som tas ut till resolutionsreserven. Med antagande om en framtida resolutionsavgift som motsvarar dagens stabilitetsavgift och under förutsättning att det inte uppstår några stödärenden skulle resolutionsreserven nå den nivå där undantaget kan nyttjas.9 Ett högre avgiftsuttag skulle resultera i att nivån kunde uppnås tidigare. Eftersom resolutionsmyndigheten kan tillämpa nedskrivningsverktyget med större flexibilitet om nivån på av garanterade insättningar är uppnådd anser kommittén att det finns anledning att konstruera avgiftsmodellen med beaktande av denna nivå (se vidare avgiftsavsnittet nedan). 9 Beräkningen bygger på följande antaganden: 1) resolutionsreserven tillförs initialt , 2) de årliga avgifter som tillförs reserven motsvarar nivån stabilitetsavgift med en årlig uppräkning på , 3) reserven utnyttjas inte för några stödärenden , 4) räntan på resolutionsreservens behållning uppgår till den prognosticerade reporäntan, 5) garanterade insättningar växer . När det gäller stabilitetsfonden skulle behållningen, efter ovan nämnda överföringar till resolutionsreserven, uppgå till . Kommittén kan konstatera att en fondering i denna storleksordning knappast låter sig motiveras av framtida garantiprogram. Sådana program kräver inte kapital för att kunna genomföras, särskilt inte om det kan antas att staten kommer att förhindra större banker från att gå omkull och därmed inte behöver infria några garantier. Däremot går det att motivera att fonden upp- rätthåller ett visst kapital för att kunna finansiera de rekapital- iseringsåtgärder som ska genomföras med hjälp av fonden (generella kapitaltillskottsprogram och andra förebyggande kapital- iseringsåtgärder, samt även i vissa fall rekapitaliseringsinsatser i institut som är föremål för resolution). Huruvida de kvarstående 40 miljarderna i stabilitetsfonden är ett lämpligt belopp för dessa ändamål kan inte enkelt besvaras. Kommittén kan dock konstatera att beloppet ger regeringen ansenliga resurser att göra krisinsatser. Någon ytterligare upp- byggnad av fonden är därför tills vidare inte nödvändig. Kommitténs förslag: Staten ska framöver ta ut avgifter för två ändamål: dels för finansiering av insättningsgarantin, dels för finansiering av resolution. Avgifter för insättningsgarantiändamål ska föras till insättningsgarantifonden och avgifter för resolutions- ändamål ska föras till resolutionsreserven efter det att reso- lutionsmyndigheten och garantimyndigheten täckt sina respektive administrativa kostnader ur avgiftsmedlen. De administrativa kostnader som är hänförliga till resolutionsåtgärder ska dock inte belasta resolutionsreserven, utan av företaget under resolution. Kommitténs bedömning: Till stabilitetsfonden bör det tills vidare inte föras någon avgift. Skälen för kommitténs förslag och bedömning Som ovan nämnts diskuteras i kommitténs delbetänkande frågan om en sammanläggning av stabilitetsavgiften och insättnings- garantiavgiften (avsnitt 12.2.3, sid. 441 ff). Frågan togs även upp av regeringen i prop. 2009/10:30. I propositionen aviserades ett framtida förslag om sammanslagning. Kommittén deklarerade å sin sida att vi skulle förorda att två separata avgifter togs ut. Vi menade att insättningsgarantin hade stora likheter med en statlig garanti och principerna för statlig garantigivning kunde användas för denna avgift, medan stabilitetsavgiften skulle kunna användas i mer styr- ande syfte. Vi kan nu konstatera att resolutionsdirektivet och insättnings- garantidirektivet kräver att separata avgifter tas ut för resolutions- och insättningsgarantiändamål och slår fast relativt detaljerade regler för hur de respektive avgifterna ska beräknas (se avsnitt 21.4.3 nedan). Någon möjlighet att på nationell nivå slå samman avgifterna ger direktiven inte. Därmed måste det alltså finnas separata avgifter för resolutions- respektive insättningsgaranti- ändamål. Det faktum att kommittén ovan föreslår att stabilitetsfonden behålls aktualiserar också frågan om hur den nuvarande stabilitets- avgiften bör hanteras. I delbetänkandet utgick kommittén ifrån att åtagandena inom den nuvarande stabilitetsfonden och de åtaganden som följer av det nya resolutionsdirektivet skulle kunna samlas inom ett och samma finansieringsarrangemang, och att det till detta finansieringsarrangemang skulle föras en avgift. Denna avgift skulle utgöras av stabilitetsavgiften anpassad utifrån de krav som resolu- tionsdirektivet ställer på avgifterna till finansieringsarrangemanget för resolution. Trots att stabilitetsfonden nu föreslås kvarstå som ett separat finansieringsarrangemang anser kommittén att det inte bör utgå någon separat avgift till fonden. Som konstateras i det föregående avsnittet bedömer kommittén att någon ytterligare uppbyggnad av stabilitetsfonden tills vidare inte är nödvändig. I grunden ska kommitténs förslag ses som en anpassning av stabilitetsavgiften till resolutionsdirektivets krav, även om avgift- erna inte längre förs till stabilitetsfonden eller benämns stabilitets- avgift. Regleringen av avgiften bör därför också flyttas till den nya resolutionslagen. I direktivets lista över vilka ändamål resolutionsreserven får användas för ingår inte resolutionsmyndighetens egna administra- tiva kostnader. För direkta resolutionsåtgärder, som exempelvis kostnader för rådgivare före, under eller efter en stödåtgärd, ger direktivet stöd för att dessa finansieras genom att kostnaderna påförs de företag som är föremål för stöd (artikel 37.7). Däremot sägs inget om hur kostnaderna för resolutionsmyndighetens för- beredande arbete ska finansieras. Kommittén anser att det är rimligt att företagen bär även dessa kostnader och förordar därför att den modell som används för insättningsgarantin tillämpas även för resolutionsmyndigheten. Denna modell bygger på att löpande kostnader för administra- tionen av insättningsgarantin täcks genom att avgiftsmedel mot- svarande garantimyndighetens kostnader för avskiljs innan de årliga avgifterna tillförs insättningsgarantifonden. De avskilda medlen förs till inkomsttitel i statens budget. När det gäller administrativa kostnader för åtgärder som vidtas inom ramen för stödlagen bör dessa även fortsättningsvis täckas med medel från stabilitetsfonden. Kommitténs förslag: Institut och EES-filialer med tillstånd att driva verksamhet i ska betala årliga avgifter till resolutionsreserven bestående av en resolutionsavgift och – om behov uppstår – en tilläggsavgift. Avgifterna ska betalas i efter- skott, dvs. avse det närmast föregående året. Avgiftsunderlaget för avgifterna ska utgöras av de avgifts- skyldigas totala skulder, med avdrag för garanterade insättningar och skuldinstrument som medräknas i kapitalbasen. För avgifts- skyldiga som ingår i en koncern ska skulder till andra avgifts- skyldiga inom koncernen dras av från avgiftsunderlaget. Avgifts- underlaget ska avse skulder och garanterade insättningar vid utgången av närmast föregående år. Resolutionsavgiften ska bestå av två komponenter: en riskavgift och en grundavgift. Riskavgiften ska spegla de avgiftsskyldigas förväntade belastning på resolutionsreserven och ska vara oberoende av fonderingsnivån i resolutionsreserven. För avgiftsskyldiga som inte bedöms som systemviktiga ska riskavgiften kunna sättas till noll. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur riskavgiften ska beräk- nas. Grundavgiften ska enbart utgå om fonderingsnivån i resolutionsreserven understiger av garanterade insätt- ningar. Grundavgiften ska uppgå till av avgiftsunderlaget och betalas av samtliga avgiftsskyldiga. För det fall resolutionsreservens behållning faller av garanterade insättningar ska grundavgiften kunna höjas så att den tillsammans med riskavgiften blir tillräcklig för att återställa behållningen i resolutionsreserven till av garanterade insättningar (höjd grundavgift). Maximalt får den förhöjda grundavgiften uppgå till en nivå som motsvarar av garanterade insättningar. Om särskilda skäl föreligger får regeringen eller den myndighet regering utser sätta ned resolutionsavgiften. Om behållningen i resolutionsreserven blir negativ ska det, utöver resolutionsavgiften, utgå en särskild tilläggsavgift. Tilläggs- avgiften ska bestämmas så att underskottet i reserven täcks. Maximalt får dock tilläggsavgiften uppgå till resolutionsavgiftens storlek, exklusive eventuella höjningar av grundavgiften. En enskild avgiftsskyldigs tilläggsavgift ska fast- ställas utifrån den andel av de totala resolutionsavgifterna som den betalar. Tilläggsavgiften ska tas ut till dess hela underskottet, jämte finansieringskostnader, har täckts. Om inte särskilda skäl föreligger ska tilläggsavgiften tas ut som resolutionsavgiften. Enskilda avgiftsskyldiga kan få anstånd med att betala tilläggs- avgift upp om det är motiverat för att skydda företagets finansiella ställning. Anståndet kan förlängas på företagets begäran, men avgiften måste betalas vid en senare tid- punkt när den inte längre hotar företagets finansiella ställning. Den som är avgiftsskyldig ska lämna de uppgifter som resolutionsmyndigheten behöver för att fastställa avgifterna. Uppgifterna ska vara granskade av revisor. Beslut om avgifter ska kunna fattas även om en avgiftsskyldig inte fullgjort sin uppgifts- skyldighet. Skälen för kommitténs förslag Kommittén föreslår i det föregående avsnittet att den nuvarande stabilitetsavgiften ersätts av de avgifter som enligt direktivet ska tas ut till finansieringsarrangemanget för resolution (resolutions- reserven). I princip kommer dessa avgifter att ha samma funktion som den nuvarande stabilitetsavgiften. På grund av direktivets krav på avgifternas utformning kommer det dock att finnas flera viktiga skillnader mellan stabilitetsavgiften och de avgifter som ska betalas till resolutionsreserven.