sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering Betänkande av Utredningen om aktiva åtgärder mot diskriminering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 Ordertelefon: För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag till hur krav på aktiva åtgärder ska utformas och göras tydliga för att bli ett effektivare medel i arbetet med att förebygga diskriminering och uppnå lika rättigheter och möjligheter. förordnades ordföranden och administra- tiva chefen för att från och med vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om aktiva åtgärder mot diskriminering (A 2012:02). Som experter förordnades kanslirådet (), forskaren (), utredaren (), ämnesrådet (), utredaren (Skol- inspektionen), departementssekreteraren (Arbets- marknadsdepartementet) och chefsjuristen (Stats- kontoret). förordnades utredaren (Universitets- och högskolerådet) som expert i utred- ningen. entledigades som expert och departementssekreteraren (Arbetsmarknads- departementet) förordnades som expert i utredningen. förordnades juristen () som expert i utredningen. förordnades utredaren (), utredaren (TCO), juristen (LO), utredaren (), juristen () och handläggaren (Kommuner och Landsting) att ingå i referens- gruppen till utredningen. entledigades från uppdraget och förordnades juristen (LO) att ingå i referensgruppen till utred- ningen. Som sekreterare i utredningen förordnades hovrättsassessorn och hovrättsassessorn, numera rådmannen, . entledigades från sitt uppdrag . Genom tilläggsdirektiv och har tiden för redovisning av uppdraget förlängts från till . Betänkandet har formulerats i vi-form. Det innebär dock inte att alla experter och ledamöter i referensgruppen står bakom samtliga förslag i betänkandet. Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande, Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering, SOU 2014:41. 1.1Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567)................................................................................. 1.2 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................. 1.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ 1.4Förslag till förordning om upphävande av förordningen (2008:1328) med instruktion för Nämnden mot 1.5Förslag till förordning om upphävande av förordningen (2006:1083) om barns och elevers deltagande i arbetet med planer mot diskriminering och kränkande 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:996) om sysselsättningsbidrag...................................... 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:61) om regionalt investeringsstöd................................ Utredningens uppdrag och arbete................................. 2.1.1 Avgränsning av uppdraget............................................ Allmänt om diskrimineringslagstiftningen............................. Regler i regeringsformen .............................................. Ord och uttryck ............................................................ Förekomsten av diskriminering .............................................. Andra statliga utredningar ....................................................... 3.3.1 Utredningen om en sammanhållen 3.3.2 Propositionen 2007/08:95 Ett starkare skydd mot 3.3.3 Utredningen om aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter.................................... 3.3.4 Översyn av pensionsrelaterade åldersgränser.............. 3.3.5 Delegationen för jämställdhet i arbetslivet.................. Aktiva åtgärder på arbetslivsområdet...................................... Författningar på arbetsmiljöområdet......................... Aktiva åtgärder på utbildningsområdet ................................ 4.2.1 Reglering av diskrimineringsförbud på 4.2.3 Andra bestämmelser om aktiva åtgärder på 4.2.4 Andra bestämmelser om aktiva åtgärder på universitets- och högskoleområdet ........................... Sanktioner och tillsyn ............................................................ EU-rätt och internationell utblick............................... Begreppet aktiva åtgärder i .................................. 5.1.1 Allmänt om regleringen mot diskriminering ............ 5.1.2 Särskilt om positiv särbehandling och särskilda 5.1.3 påverkan på den nationella regleringen om aktiva åtgärder................................... Frågan om aktiva åtgärder i tre nordiska länder................... Några exempel från andra länder .......................................... 5.3.2 Exempel på sanktioner och andra Effekter av aktiva åtgärder......................................... 6.1Kritik mot förslag om Effektundersökningen i SOU 2010:7................................... 6.3.2 Aktiva åtgärder på arbetslivsområdet ........................ 6.3.3 Aktiva åtgärder på utbildningsområdet..................... 6.3.4 Kostnader för arbetet med aktiva åtgärder................ 6.3.5 Jämförelse med effektstudierna i SOU 2010:7 ......... med anledning av Statskontorets rapport.................. Sammanfattande intryck av möten med organisationer ...... Analys och överväganden ...................................................... Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder ..................................................... Lagreglerade krav på aktiva åtgärder ska alltjämt finnas...... 7.2Var ska skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder Universitets- och högskoleområdet........................... 7.2.4 Särskilt om förhållandet till reglerna om förbud mot kränkande behandling i skollagen ...................... Otydligheter och oklarheter i lagtexten ............................... Hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas .............. 8.1Dagens system – målinriktat arbete med fokus på att åtgärder ska vidtas .................................................................. förslag till förändring och kritiken mot dessa ....... Olika sätt att utforma reglerna.............................................. 8.3.1 Ett system med fokus på arbetsmetoden .................. 8.3.2 Ett system med fokus på lagstadgade krav på 8.3.3 Ett system med fokus på lagstadgade mål ................. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder Arbetslivet och utbildning..................................................... 9.2Alla diskrimineringsgrunder ska omfattas av skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder......................... 9.3 Aktiva åtgärder ska definieras ............................................... 9.4 Hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas...................... 9.4.1 Skyldighet att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder..................................................... 9.4.2 Hur det systematiska arbetet ska bedrivas................ 9.5.1 Arbetsgivare ska bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder..................................................... 9.5.2 Det systematiska arbetet ska omfatta vissa 9.5.3 Lönekartläggning en del av det systematiska arbetet med aktiva åtgärder ........................................ 9.5.4 Förhindra trakasserier och främja jämn 9.6.1 Arbetsgivaren ska genomföra en Samverkan på arbetslivsområdet ........................................... 9.7.1 Det systematiska arbetet med aktiva åtgärder ska ske i samverkan mellan arbetsgivare och 9.7.2 Arbetsgivarens skyldighet att förse arbetstagarorganisation med information................. Dokumentation på arbetslivsområdet .................................. 9.8.1 Det systematiska arbetet ska dokumenteras 9.8.2 Krav på dokumentation ska ersätta handlingsplan för jämställda löner..................................................... 9.8.3 Krav på skriftlig dokumentation hos arbetsgivare som har minst 25 respektive 10 anställda.................. 9.9Arbetslivet och frågan om reglerna ska göras 9.9.2 Arbetsmarknadens parters syn på frågan................... 9.9.3 Regleringen ska vara tvingande .................................. 9.10 Universitets- och högskoleområdet...................................... 9.10.1 Utbildningsanordnare ska bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder.................... 9.10.2 Det systematiska arbetet ska omfatta vissa 9.10.3 Förhindra trakasserier................................................. Förslag till ändringar i skollagen................................. Regleringen om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen flyttas till skollagen ................................................................ Systematiskt kvalitetsarbete med aktiva åtgärder................. Medverkan och deltagande i det systematiska Hur det systematiska kvalitetsarbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas .............................................................. Hänvisningar till diskrimineringslagen ................................. 11 Förslag till regler om tillsyn och sanktioner.................. Allmänt om behovet av tillsyn och sanktioner..................... Vad är tillsyn och sanktioner? 11.2.3 Främjande som alternativ till tillsyn och 11.3 Gällande organisation avseende tillsyn och sanktioner ....... 11.3.1 Dagens tillsyn och sanktioner.................................... 11.3.2 Särskilt om ............... Förslag om tillsyn .................................................................. 11.4.1 Tillsyn ska regleras i diskrimineringslagen................ 11.4.2 över diskrimineringslagen.......... 11.4.3 Tillsynsbegreppet ska definieras i 11.4.4 över reglerna om aktiva åtgärder i skollagen ..................................................... Förslag om sanktioner - diskrimineringslagen..................... 11.5.1 Straff eller sanktionsavgift?........................................ 11.5.3 Föreläggande vid vite att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder ......................................... 11.5.4 Föreläggande vid vite att uppfylla 11.5.5 Föreläggande om vite kan alltjämt riktas även 11.6 Förslag om vem som ska besluta om vitesförelägganden.... 11.6.1 Olika tänkbara lösningar ............................................ 11.6.2 Centrala arbetstagarorganisationers rätt att föra talan om vitesföreläggande......................................... 11.6.3 ges rätt att utfärda vitesförelägganden och Nämnden mot 11.6.4 Vitesföreläggande för att förmå uppgiftsskyldiga att fullgöra sina skyldigheter ska kvarstå .................. 11.6.5 Överklagande av Diskrimineringsombuds- mannens beslut i frågan om vitesföreläggande ......... 12.1 förslag om utvidgning............................................. Utformningen av våra förslag................................................ 12.3.1 Värnplikt och civilplikt............................................... 12.3.2 Offentlig anställning................................................... 12.3.3 Övriga samhällsområden ............................................ Ska det systematiska arbetet med aktiva åtgärder utvidgas till att omfatta fler samhällsområden?.................... Krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett Problembeskrivning och målsättning ................................... Sammanfattning av utredningens förslag.............................. Vilka berörs av förslagen?...................................................... Kostnader och andra konsekvenser av våra förslag.............. 13.7.1 Hur kostnaderna har beräknats.................................. 13.7.2 Förslaget om ett systematiskt arbete med aktiva 13.7.3 Förslaget att utvidga reglerna till samtliga 13.7.4 Förslaget att arbetsgivare ska vidta åtgärder för att främja en jämn könsfördelning på ledande 13.7.5 Förslaget som rör lönekartläggningen....................... 13.7.6 Förslaget om dokumentation..................................... 13.7.7 Förslaget att flytta reglerna om aktiva åtgärder för skollagsreglerad verksamhet................................. 13.7.8 Förslaget att flytta tillsynen till Skolinspektionen.... 13.7.9 Förslagen om tillsyn och sanktioner samt att Konsekvenser för anslutning till Europeiska 13.9En bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser ...................... Förslaget till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)............ Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... Bilaga till konsekvensanalys .................................................. a. prop. Barnens rätt i samhället Diskrimineringslagen (2008:567) Europeiska gemenskapen/gemenskaperna The Equality and Human Rights Commission Fördraget om upprättandet av Europeiska Fördraget om Europeiska unionen Fördraget om Europeiska unionens Funktionssätt Följande sida/sidor lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet Development (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling) transpersoners och queeras rättigheter Socialtjänstlagen (2001:453) Vi har haft i uppdrag att lämna förslag på hur krav på aktiva åtgär- der ska utformas för att de ska fungera som effektiva medel för att förebygga diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter. I uppdraget har ingått att föreslå krav på aktiva åtgärder som är tydliga och ändamålsenliga, och analysera hur de regler som föreslås förhåller sig till andra regler. Därutöver har vi i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att föreslå hur tillkännagivande (bet. 2012/13:AU10, rskr 2012/13:260) om lönekartläggningar och handlingsplaner för jämställda löner kan genomföras. Vi har dessutom haft till uppgift att ta ställning till om kraven på aktiva åtgärder ska kombineras med sanktioner och, för det fall så- dana bör finnas, lämna förslag på vilka sanktioner som bör införas och hur dessa ska drivas igenom. I uppdraget har vidare ingått att föreslå hur tillsyn av aktiva åtgärder ska bedrivas och hur tillsynen ska förhålla sig till andra myndigheters arbete på området. Slutligen har vi haft till uppgift att ta ställning till om krav på aktiva åtgärder ska utvidgas till fler samhällsområden och i så fall vilka. Utgångspunkter för utredningens förslag Vi har med utgångspunkt i förekomsten av diskriminering och över- väganden med anledning av de effektundersökningar som gjorts fun- nit att det alltjämt bör finnas lagreglerade krav på att arbetsgivare och utbildningsanordnare ska utföra ett arbete med aktiva åtgärder. Vi har gjort bedömningen att frågan om huruvida regler om aktiva åtgärder kan fylla syftet att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter är så komplex att det är svårt att genom olika utredningar kunna leda i bevis att det förhåller sig på det ena eller det andra sättet. Ytterst handlar det om attitydpåverkan och vi anser att det är uppenbart att det är flera faktorer i ett samhälle som i samverkan kan leda till minskad diskriminering och att alla ges lika möjligheter och rättigheter. Vi har gjort bedömningen att en skyldig- het för arbetsgivare och utbildningsanordnare att arbeta med aktiva åtgärder kan vara en faktor som leder utvecklingen framåt. Vår slutsats är således att det är befogat att ha kvar regler om skyldighet att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder i lag, även om det innebär en viss administrativ börda och andra kostnader för de verksamheter som åläggs denna skyldighet. Vi har gjort bedömning- en att fördelarna med ett förebyggande och främjande arbete över- väger de nackdelar som finns. Vårt övergripande mål har varit att lämna förslag på hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas i syfte att vara ett effektivt medel för att förebygga diskriminering och främja lika rättigheter och möj- ligheter. I det följande sammanfattas våra överväganden och förslag avseende de frågor som tas upp i utredningsdirektiven. Regler om aktiva åtgärder ska finnas i diskrimineringslagen och i skollagen Vi har utrett och analyserat hur reglerna om aktiva åtgärder i diskri- mineringslagen förhåller sig till andra lagar och även hur Diskrimi- neringsombudsmannens (DO:s) tillsynsarbete förhåller sig till andra myndigheters. Mot bakgrund av denna analys har vi föreslagit att arbetet med aktiva åtgärder på arbetslivsområdet och universitets- och högskoleområdet alltjämt ska regleras i diskrimineringslagen. När det gäller regler om aktiva åtgärder i skollagsreglerad verk- samhet har vi i syfte att effektivisera och underlätta arbetet föreslagit att de ska flyttas från diskrimineringslagen till skollagen. Med utbildningsanordnare i tredje kapitlet diskrimineringslagen avser vi därför den som bedriver utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Arbetet med aktiva åtgärder ska omfatta samtliga diskrimineringsgrunder Arbetet med aktiva åtgärder är avsett att vara ett komplement till diskrimineringsförbuden som omfattar diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell lägg- ning och ålder. Det finns historiska förklaringar till att reglerna om aktiva åtgärder inte omfattat samtliga diskrimineringsgrunder. Med den förändring vi föreslår av regleringen anser vi att det inte före- ligger något hinder mot att låta skyldigheten att utföra ett arbete med aktiva åtgärder omfatta samtliga sju diskrimineringsgrunder. Vi före- slår därför en sådan utvidgning. Definition av begreppet aktiva åtgärder Vi föreslår att det införs en definition av begreppet aktiva åtgärder som anger att aktiva åtgärder är ett förebyggande och främjande arbete för att inom en verksamhet motverka diskriminering samt på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, köns- överskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Arbetet ska bedrivas enligt en arbetsmetod – ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder Enligt gällande rätt är skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder formulerad så att reglerna anger att åtgärder ska vidtas i syfte att nå vissa mål. Av reglerna framgår dock huvudsakligen inte vilka kon- kreta åtgärder som ska vidtas. Reglerna är därmed otydliga för dem som ska tillämpa reglerna och svåra att utöva tillsyn över. Vi har över- vägt och analyserat hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas för att uppfylla syftet att vara ett effektivt medel för att förebygga diskri- minering och främja lika rättigheter och möjligheter. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår vi att dagens regler huvudsakligen ersätts med en skyldighet att använda en arbetsmetod enligt vilken arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas – ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. Ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder innebär enligt vårt förslag att arbetsgivare och utbildningsanordnare ska bedriva ett förebyggande och främjande arbete genom att undersöka om det finns risker för diskriminering eller repressalier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verksamheten, analysera orsakerna till upptäckta risker och hinder, samt vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas, och följa upp och utvärdera arbetet. En arbetsgivares skyldighet att genomföra en lönekartläggning ska enligt vårt förslag vara en del av det systematiska arbetet. Vi föreslår att det systematiska arbetet med aktiva åtgärder ska genomföras fortlöpande och att åtgärder ska tidsplaneras och genom- föras . Det systematiska arbetet ska bedrivas i samverkan Vi anser att en förutsättning för att ett arbete med aktiva åtgärder ska bli framgångsrikt är att det sker i samverkan med arbetstagare och studenter. Vi föreslår därför att det systematiska arbetet med aktiva åtgärder på arbetslivsområdet även fortsättningsvis ske i sam- verkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. På universitets- och högskoleområdet föreslår vi att det nu införs en sådan samverkans- skyldighet. En arbetsgivare ska också alltjämt vara skyldig att lämna informa- tion till arbetstagarorganisationer i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal. Skyldigheten utvidgas i förhållande till gällande rätt och omfattar med vårt förslag att förse en sådan orga- nisation med den information som behövs för att organisationen ska kunna samverka i arbetet. Omfattningen av det systematiska arbetet Omfattningen av det systematiska arbetet ska framgå av lagen. Vi föreslår att arbetsgivare ska vara skyldiga att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder såvitt avser verksamhetens bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor, rekrytering och befordran, utbildning och övrig kompetensutveckling, samt möjlighet att förena förvärvsarbete med föräldraskap. Därutöver föreslår vi att en arbetsgivare ska ha riktlinjer och rutiner för verksamheten i syfte att förhindra trakasserier, sexuella trakas- serier och sådana repressalier som avses i 2 kap. 18 §. Vi föreslår också att arbetsgivare genom utbildning, kompetensutveckling och andra lämpliga åtgärder ska främja en jämn könsfördelning i skilda typer av arbeten och inom olika kategorier av arbetstagare samt på ledande positioner. De åtgärder som på detta sätt pekas ut i lagen ska vidtas oavsett vilka risker och hinder som undersökningen i det systematiska arbetet har visat. På universitets- och högskoleområdet föreslår vi att utbildnings- anordnaren ska vara skyldig att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder såvitt avser verksamhetens rekryterings- och antagningsförfarande, undervisningsformer och organisering av utbildningen, examinationer och bedömningar av studenternas prestationer, möjligheter att förena studier med föräldraskap. Vi föreslår att även en utbildningsanordnare ska ha riktlinjer och rutiner i syfte att förhindra trakasserier och sexuella trakasserier. Lönekartläggningen blir en del av det systematiska arbetet och ska genomföras Enligt vårt förslag behålls reglerna om lönekartläggning i huvudsak oförändrade. Lönekartläggningsarbetet blir dock en del av det syste- matiska arbetet med aktiva åtgärder. Mot bakgrund av tillkännagivande föreslår vi att lönekartläggning ska genomföras . Vi föreslår också att den analys av löneskillnader som arbets- givaren ska göra även ska avse skillnader mellan grupp med arbetstagare som utför arbete som är eller brukar anses vara kvinnodominerat och grupp med arbetstagare som utför arbete som bedömts ha lägre värde avseende kraven i arbetet men som erhåller högre lön än sådant arbete. Plankraven ska ersättas med ett dokumentationskrav Enligt gällande rätt ska en arbetsgivare som vid det senaste kalen- sysselsatte 25 eller fler anställda upprätta två planer, jämställdhetsplan och handlingsplan för jämställda löner. Vi föreslår att båda dessa planer ersätts med ett krav på att det systematiska arbetet i sin helhet ska dokumenteras och att det ska ske . Dokumentationen behöver inte samlas i en plan och ska ses som ett stöd i det systematiska arbetet. Vi föreslår att dokumentationen ska innehålla en redogörelse för alla delar av det systematiska arbetet avseende de områden som anges i lagen. Dokumentationen ska också innehålla en redogörelse för hur den lagstadgade samverkansskyldigheten fullgörs.