sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — När det gäller den for- mella rätten till fortbildning innebar avtalet att av den reglerade arbetstiden, det vill säga , avsattes per lärare och år i en gemensam pott som fördelades efter behov.72 Detta betydde en utökning av lärarnas rätt till betald fortbildning under arbetstid. Eftersom lärarnas förtroendearbetstid begränsades minskade lärar- nas möjligheter att kontinuerligt fortbilda sig på eget initiativ till förmån för den reglerade fortbildningen över vilken arbetsgivaren hade större inflytande. 70Den så kallade ferieförlagda arbetstiden omfattade , varav skulle kunna tas ut . Detta innebar och lärare inklusive de fem årliga studiedagarna som redan tidigare fanns reglerade. 72Lärarförbundet och : Avtal 2000 (ÖLA). Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Statliga insatser för kompetensutveckling Även om lärares kompetensutveckling huvudsak- ligen är skolhuvudmannens ansvar har staten också tagit ett antal initiativ på området (se ovan kapitel 2). har staten gjort två stora satsningar på lärarnas fort- bildning genom lärarlyftet 1 och 2. Det första lärarlyftet lanserades och innebar en satsning på sammanlagt 3, för att höja lärares ämnesteoretiska och ämnesdidaktiska kompetens.73 Satsningen riktades framför allt till behöriga lärare och efter godkännande från sin huvudman fick de möjlighet att studera av lönen. Genom ett särskilt statsbidrag, administrerat av , ersattes skolhuvudmannen för mer- parten av lärarens lönekostnad då läraren studerade. Modellen liknar alltså det gamla B-avdraget. Av års- redovisning framgår att drygt 18 000 lärare deltog i lärar- lyftet mellan åren 2007–2011.74 Statskontoret har i en rapport visat att av kommunerna var representerade i satsningen. Ut- värderingen visar också att deltagande lärarna och deras rektorer anser att de på ett mycket tillfredsställande sätt har kunnat utveckla både undervisningens innehåll och metoder till följd av fortbild- ningen.75 Lärarlyftet 2 introducerades och riktar sig till lärare med lärarexamen, men som saknar behörighet för all ämnen de undervisar i. Till skillnad från den första satsningen utgår endast ett stimulansbidrag till kommunerna och lärarens förlorade lönekost- nader blir alltså i huvudsak en fråga för skol- huvudmännen och de enskilda lärarna. Officiella uppgifter om hur mycket kompetensutveckling som lärare i praktiken fått finns inte att tillgå. genomförde dock en undersökning bland knappt 800 av sina medlemmar. Undersökningen visade att av lärarna i undersökningen hade fått någon form av kompetens- utveckling . Vidare visade undersökningen att en stor andel av lärarna upplevde att de fick för lite kompetens- 74Skolverket: årsredovisning 2011, 49. 75Statskontoret: Ett lyft för den som vill: Utvärdering av den statliga satsningen på fortbildning av lärare, rapport 2010:12. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade utveckling i förhållande till sina behov och att stor del av kompe- tensutvecklingen ägde rum på den oreglerade arbetstiden eller på friden. Lärarna borde enligt avtalets riktmärke få kom- petensutveckling inom den reglerade arbetstiden. ska alltså en lärare få 208 timmars fortbildning. av lärarna uppskattade dock att de hade fått kompe- tensutveckling . uppgav att huvuddelen av kom- petensutvecklingen skett utanför den reglerade arbetstiden. När det gäller innehållet i kompetensutvecklingen angav knappt en tredjedel att det var rektorn som i huvudsak bestämde innehållet i kompetens- utvecklingen (). Drygt en tredjedel bestämde själv inne- hållet () och knappt en tredjedel () bestämde detta i samråd med rektorn. Av en lista på 13 olika områden där lärarna fick markera maximalt tre alternativ, angav av lärarna att deras framtida behov av kompetensutveckling var störst i ämneskunskaperna, uppgav bedömning/betygsättning och konflikthantering.76 genomförde 2012 en undersökning om lärares kompetensutveckling som baserades på intervjuer vid över 4 000 grundskolor. Den är inte direkt jämförbar med den tidigare under- sökningen från eftersom den är genomförd på ett annat sätt. I undersökning framgick att av lärarna fick 10–14 dagars kompetensutveckling (80–), fick (72 tim- mar) och fick (mer än 112 tim- mar). Undersökningen indikerar att en relativt stor grupp av lärarna fortfarande fick för lite fortbildning. Vidare framgick att kompe- tensutvecklingen i av fallen utgick från gemensamma behov och i från individuella behov.77 Vem som definierar de gemensamma behoven framgår inte. Sammanfattningsvis kan vi dra slutsatsen att efter det att ansvaret för fortbildningen ålades kommunerna har lärarnas och lärarpro- fessionens möjligheter att påverka sin fortbildning minskat. För- ändringarna initierades , då länsskolnämndernas fortbildningsorganisation, som var tydligt förankrad i lärarprofess- ionen, nedmonterades och fortbildningen blev ett kommunalt ansvar. Efter det har flera väsentliga förändringar skett. För det första har själva synen på fortbildning förändrats. I stället för att tala om 76Lärarnas : Kompetensutveckling bland lärare, 2006. 77Lärarförbundet: Undersökning bland rektorer gällande rekrytering av lärare samt kompetens- utveckling, 2012. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade fortbildning utifrån lärarens behov av kontinuerlig utbildning i sitt ämne har verksamhetens behov alltmer ställts i centrum. Därmed har exempelvis administrativa föreskrifter fått ökat utrymme. Även om kunskaper om regelverk med mera är en nödvändig del av lärar- nas kompetensutveckling, ersätter de inte lärarens behov av ämnes- fördjupande fortbildning. De protester och strejker mot kommu- naliseringen, som genomfördes från fackligt håll, handlade bland annat om hur man borde se på lärarens ansvar för sin fortbildning. För det andra har lärarnas arbetstid reglerats. Visserligen med- förde det att lärarnas formella rätt till fortbildning utökades men detta skedde på bekostnad av lärarnas förtroendearbetstid. I prakti- ken har också denna förändring inneburit ett ökat inflytande för arbetsgivaren över innehållet i lärarnas fortbildning. För det tredje har lärares möjligheter att fortbilda sig genom att studera minskat generellt efter att B-avdraget togs bort, vilket skedde långt innan skolans kommunalisering. Lärarlyftet återskapade dock delvis dessa möjligheter även om satsningen till skillnad från B- avdraget var begränsat både och till vissa ämnesområden. Lärarprofessionen och enskilda lärare har fått ett minskat infly- tande över fortbildningen efter kommunaliseringen. Ur ett profess- ionsperspektiv innebär detta att lärarna har förlorat inflytande över läraryrkets kunskapsutveckling och därmed över definitionen av vad det innebär att vara lärare. har staten tagit ett stort ansvar för lärarnas fortbildning, exempelvis med det så kallade matematiklyftet och läs- och skrivsatsningarna. Detta kan ses som ett uttryck för att de kommunala huvudmännen inte fullt ut har tagit sitt ansvar när det gäller lärarnas fortbildning. 3.4.4Sammanfattning: Läraryrkets kunskapsbas När det gäller läraryrkets kunskapsbas har flera förändringar skett som hänger samman med kommunaliseringen. Utvecklingen är inte entydig. Lärarutbildningen som utgör något av kärnan i lärarprofessionen har förändrats , vilket i sig är ett problem både för att kontinuitet och legitimitet i utbildningen går förlorad och för att implementeringen av nya reformer är kostsam och tar tid. När det gäller innehållet i lärarutbildningen kan reform ses som en strävan att betona den pedagogiska kärnan i läraryrket medan reform vill återupprätta det ämnesspecifika i olika lärarkategorier. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade reform kan sägas passa kommunerna som arbetsgivare bättre genom att lärare som utbildas till generalister lättare och mera flexibelt kan användas för att utföra de uppgifter i skolan som för tillfället behö- ver utföras. Lärarnas fortbildning fyller en viktig funktion för att lärare ska kunna bibehålla sin kunskapsbas och i förlängningen makten över vad det innebär att vara lärare. Här har det skett stora förändringar i och med att kommunerna fick ansvar för fortbildningen, som har varit negativa både för enskilda lärares möjligheter att ta initiativ till att fortbilda sig och för lärarprofessionens möjligheter att påverka fortbildningen. har stora statliga fortbildningssatsningar gjorts som har varit positiva för enskilda lärares fortbildning. Forsk- ning av lärare om lärande är en fråga som har diskuterats , varvid det fortfarande finns ett behov både av att öka kunskapen på området och av att upprätthålla lärarprofessionens kunskapsbas. 3.5Lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter I det här avsnittet kommer jag att belysa hur lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter har förändrats i olika avseenden sedan kommu- naliseringen och vilken inverkan kommunaliseringen haft på för- ändringen. De aspekter som behandlas är: lärarnas formella arbets- villkor, kursplaner, betyg och bedömning, lärarnas arbetssituation i praktiken samt administration och dokumentation. Kommunaliseringen av skolan innebar att kommunerna fick det samlade arbetsgivaransvaret för lärarna och rektorerna. När det gäller lärarnas arbetsvillkor medförde kommunaliseringen särskilt stora förändringar i ett avseende: regleringen av arbetstiden. Från staten fanns det en uttalad vilja att få lärarna att samarbeta mer i arbetslag, vilket underlättades om lärarna befann sig i skolan. För kommunerna fanns det både pedagogiska och personalpolitiska vinster med att reglera arbetstiden när de fick det fulla drifts- ansvaret för skolan. var kommunen enbart huvudman för förskolan och fritidsverksamheten. I och med att de tog över verk- samhetsansvaret också för och gymnasieskolan fanns Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade det möjlighet att integrera och samordna verksamheterna i högre grad . En sådan samordning hade både pedagogiska vinster och dessutom kunde personalplaneringen bli mer rationell.78 Den första förändringen av lärarnas arbetstid skedde genom det kollektivavtal som tecknades i anslutning till kommunaliserings- beslutet. Avtalet innebar som redan nämnts att så kallad ferieför- lagd arbetstid infördes som i praktiken förlängde lärarnas terminer (ferietjänstgöringen omfattade , varav kunde läggas ut ). Dessutom infördes arbetsförlagd tid för gemensam planering då lärarna måste vara på sin arbetsplats.79 Regleringen inskränkte där- med lärarnas förtroendearbetstid, det vill säga arbetstiden som lärarna själva disponerar för planering och efterarbete av undervisningen samt för fortbildning. I övrigt innebar avtalet 1989/90 att lärarna på de lägre stadierna fick sänkt undervisningsplikt och ett höjd lön. Även ämneslärarna för högstadie- och gymnasieskolan fick ett lönelyft men inte i samma utsträckning.80 En arbetsrättslig konsekvens av det förändrade huvudmanna- skapet var att lagen om anställningsskydd (LAS) började tillämpas striktare med varje kommun som en enskild turordningskrets. I det tidigare avtalet fick lärarna tillgodoräkna sig anställningstid i andra kommuner, om de bytte anställning mellan kommunerna. Som mest kunde lärarna tillgodoräkna sig . Detta innebar att lärare efter kommunaliseringen skulle komma att få svårare att flytta mellan kommuner än tidigare eftersom anställningstiden inte alls tillgodoräknades vid byte av arbetsgivare.81 Ytterligare en organisatorisk förändring genomfördes i samband med kommunaliseringen som gjorde att antalet rektorer ökade i skolorna. Genom en ändring i skollagen infördes en begränsning för hur stor enhet som en rektor fick ansvara för. Tanken var att rektor skulle hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan i högre grad . kunde en rektor ansvara för en 78Proposition 1989/90:41. 79Skolverket: 1992, 34; Kommuner och Landsting, , och : Lärares arbetstid- kommentarer, . 80Svenska facklärarförbundet och : 1989 -1991: Kommen- tarer frågor och svar, 1990. 81Landstingsförbundet, , och : Överenskommelse om löne- och anställningsvillkor för lärare, skol- ledare och syofunktionärer. Underbilaga 1 till bilaga 1, övergångsbestämmelser till allmänna bestämmelser (AB 89), 1990. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade mycket stor enhet. Förändringen medförde att antalet rektorer ökade markant, från 1 675 till 3 378 på tre år.82 Chefsnärvaron i skolan ökade därmed. De nästkommande åren medförde relativt stora förändringar vad gäller regleringen av lärartjänsterna. Genom ett regeringsbeslut togs behörighetsreglerna för lärare bort. Behörig- hetsreglerna hade angivit vilken ämnesbehörighet som krävdes för att inneha olika typer av lärartjänster på olika nivåer och med olika ämneskombinationer.83 Dessa ersattes delvis, men inte fullt ut, av ändringar i skollagen som trädde i kraft . Enligt skollagens 2 kapitel krävdes fortfarande svensk lärarexamen, respek- tive barn- och ungdomspedagogisk examen för att kunna anställas som lärare. Särskild ämnesbehörighet specificerades däremot inte i lagen även om det framgick att kommunerna var skyldiga att i undervisningen använda lärare som hade en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skulle bedriva.84 Inga föreskrifter angav således att man måste ha en viss ämnesutbildning för att anställas för att undervisa i vissa ämnen. Förändringen möjliggjorde en mer flexibel personalpolitik, eftersom lärarna kunde användes för undervisning i ämnen som de inte hade utbildning i. togs även det statliga meritvärderingssystemet bort genom ett regeringsbeslut.85 Det innebar att kommunerna blev fria att anställa de lärare de bedömde var mest lämpliga och inte som tidigare den sökande som rankades högst enligt meritvärderings- systemet där antalet tjänstgöringsår var den avgörande faktorn. Nästa stora förändring av lärartjänsten som gällde arbetstiden, skedde . Arbetsgivaren hade års avtals- rörelse klargjort att man ville ta bort all central reglering av löner och arbetstid med motiveringen att det hindrade skolutvecklingen. Under de ekonomiska krisåren förlängdes emellertid befintliga avtal och inga reella förhandlingar om lärarnas arbetsvillkor kom till stånd förrän i avtalsrörens 1995/96.86 Det avtal som slöts mellan Lärarnas samverkansråd där de båda lärarförbunden ingick och Kommun- och Landstings- förbunden, innebar långtgående förändringar gällande arbetstiden 82Proposition 1990/91:18; SOU 2004:116 Skolans ledningsstruktur Om styrning och ledning i skolan, 32. Förordningen upphävdes genom SFS 1990:1215 och upp- hörde att gälla . 842 kap 3 §, Skollagen 1985:1100 (gamla skollagen). 85Upphävande av förordning (1990:1476) om meritvärdering vid anställning av lärare, 86 Lärarnas samverkansråd, . Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Avtalsrörelsen blev utdragen eftersom frågorna var kontroversiella. Det som stod på spel var framför allt lärarnas reglerade undervisningsskyldighet och tarifflönen. Avtalet som slut- ligen slöts var femårigt, vilket facken såg som positivt. Det skulle ge lärarna med ferietjänst en lönehöjning på mer än övriga lärare som kompensation för att arbetstiden reglerades.87 Det nya avtalet innebar att den reglerade undervisningsskyldig- heten (USK) togs bort. Den reglerade undervisningsskyldigheten hade inneburit att lärarnas undervisningstimmar var fastställda på förhand. Exempelvis hade grundskollärare tidigare haft 24–26 lek- tioner . Den nya ordningen innebar att lärarnas arbetstid reglerades till i genomsnitt som arbetsgivaren kunde anmoda läraren att befinna sig på skolan. Därutöver fick lärarna genom det nya avtalet liksom tidigare förtroendearbetstid. I det nya avtalet uppgick denna till . Årsarbets- tiden fastslogs och systemet med läsårsdagar som varit fastställda , togs bort. Detta innebar fler reglerade arbetsdagar . Vidare innehöll avtalet som redan nämnts en utökning av kompetensutvecklingstiden till en pott som skulle motsvara och lärare samt en satsning på skolutveckling. Avtalet 1995/96 innebar också att individuell lönesättning in- fördes och tariffsystemet avskaffades.89 Tariffsystemet hade inne- burit att lönerna reglerades centralt baserade på erfarenhet och den tid läraren varit verksam i yrket. Frågan om individuell lönesättning splittrade lärarförbunden. LR var för individuell lönesättning sedan ett beslut medan genomförde en medlems- omröstning innan förbundet gick med på förslaget.90 Sedan avtalet 1995/96 har inga större förändringar gjorts av- seende regleringen av lärarnas arbetstid. De flesta lärare har alltjämt ferieanställning vilket innebär att arbetstiden är utlagd på två termi- ner med en längre sommarferie och juluppehåll. 87Lärarförbundet och : Avtal 2000 (ÖLA); : Nya Skol- avtalet. Kommentarer och vägledning, 2001. 88Lärarförbundet: Nya . Kommentarer och vägledning, 2001; och : Avtal 2000 (ÖLA); : Individuella löner – kollek- tivt bakslag. En rapport om lönesättningen av lärare, 2012; Lärarnas samverkansråd, . 89Lärarförbundet 2001; och : Avtal 2000 (ÖLA); : Individuella löner - kollektivt bakslag. En rapport om lönesättningen av lärare, 2012. 90Lärarnas : Individuella löner - kollektivt bakslag. En rapport om lönesättningen av lärare, 2012. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade densamma som för andra anställda, mellan 1 700–. Om årsarbetstiden slås ut på de två terminerna, årsarbetsdagarna, innebär detta att lärarna får en arbetstid på ungefär 45 tim- mar.91 Regleringen av lärarnas arbetstid initierades redan i och med det avtal som tecknades vid kommunaliseringen och genomfördes fullt ut i avtalet som tecknades 1995/96. Arbetstidsregleringen har för kommunerna inneburit att de kan effektivisera sin personalplane- ring, medan den för lärarna har inneburit att de fått minskat in- flytande över hur de disponerar sin arbetstid. som arbets- tiden har reglerats har lönesättning, tjänstetillsättning och behörig- hetsregler avreglerats, vilket har ökat kommunernas inflytande över vilka lärare som anställs och lärarnas anställningsvillkor. Läroplanerna utgör ett centralt dokument för lärarna eftersom det är här som de nationella ramarna och utgångspunkterna för under- visningen slås fast. Läroplaner kan vara utformade på olika sätt och de kan vara preciserade och styrande för lärarnas arbete i olika hög grad. Hur läroplanerna är utformade påverkar därför lärarnas möjlig- heter till inflytande över innehållet och utformningen av undervis- ningen. I det här avsnittet kommer jag att belysa hur förändringen av läroplaner har påverkat lärarnas arbetsvillkor och inflytande över arbetet. I och med beslutet om att införa mål- och resultatstyrning i skolan, som fattades i samband med kommunaliseringen, uppstod ett behov av att se över och förändra läroplanerna i linje med de nya principerna. beslutade regeringen om nya läroplaner för (Lpo 94)och gymnasieskolan (Lpf 94) vilket redan har berörts mer ingående (se kap 2, 2.5). Mål- och resultatstyrning bygger på två principer som delvis är motstridiga och därmed måste balanseras. Styrning inifrån: genom decentralisering och professionell autonomi och styrning utifrån genom centralisering och kontroll. Inom skolväsendet innebär detta att skolorna och särskilt professionen lokalt ges inflytande över hur verksamheten ska organiseras vad gäller både innehåll och form. centraliseras målformuleringen och kontrollen av resulta- ten. Styrningen blir sammantaget mer indirekt . Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade fessionella ges stort utrymme att fatta egna beslut om hur resulta- ten ska uppnås, kontrolleras verksamheten i högre grad än tidigare externt. Dessa två principer kan balanseras på olika sätt; mål- och resultatstyrning kan med andra ord innebära en hög grad av professionell autonomi men det kan också innebära en hög grad av central kontroll.92 Skolorna, kommunerna och lärarna fick genom läro- planer stor frihet att själv finna vägar för att nå de mål som ställdes upp i läroplanerna. De nya timplanerna var inte detaljreglerande utan satte endast upp en garanterad minsta undervisningstid. Fri- heten innebar att staten till stor del överlät till lokala aktörer att bestämma kunskapsinnehållet i skolan. hade även läro- medelsindustrin avreglerats. Detta bidrog ytterligare till att lärarna fick mer frihet i utformningen av undervisningen genom val av läromedel. Grundtanken med Lpo 94 var som tidigare nämnts i kapitel 2 att personalen i skolan var bäst lämpad att utforma utbildningen så att de nationella målen verkligen uppnåddes eftersom lärarna bäst kände de lokala förhållandena. I resonemangen om en deltagande målstyrning där lärarna skulle ges utrymme att omforma de nation- ella utbildningsmålen till undervisningsmål märks tydligt tanken om professionell inifrånstyrning. Implementeringen av de nya kursplanerna var problematisk, vilket framgår av kapitel 2. Lärarna förväntades själva operationali- sera läroplanerna på ett sätt som tidigare läroplaner inte krävt. Beredskapen för detta nya uppdrag var låg och lärarna gavs bris- tande stöd och råd i det nya arbetet. Exempelvis avstod medvetet från att bistå lärare och rektorer i deras praktiska arbete med att tolka och tillämpa den nya läroplanen. Mot bakgrund av en tilltagande kritik införde regeringen nya läroplaner i och motsvarande skolformer. Till skillnad från läroplanerna som uppfattades som vaga och allt för otydliga för att stödja lärare i att bedöma elever likvärdigt, är nyckelordet i Lgr 11 tydlighet.94 Tydlighet ska här tolkas som att det nu ges klarare riktlinjer om vilken relation som råder mellan övergripande mål och riktlinjer för utbildningen och kursplanerna. I kursplanerna märks detta genom ett mer preciserat sätt att skriva 92Ingrid : Kontroll till döds, Skola och samhälle, . 93Bo Lindensjö och . : Utbildningsreformer och politisk styrning. : universitets förlag 2012. 94SOU 2007:28 Tydliga mål och kunskapskrav i . Förslag till nytt mål- och uppfölj- ningssystem. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade fram vilka centrala innehållsfrågor som lärare förväntas behandla i ett ämne och att kunskapskrav uttrycks för betygen E, C och A i den nya sexradiga betygsskalan.95 Formellt sett innebar läroplanerna ett ökat inflytande för lärarna över undervisningens utformning och innehåll i jäm- förelse med de tidigare läroplanerna. Förändringen var emellertid externt initierad och bristande implementering och beredskap hos lärarna ledde till att de i praktiken fick svårt att hantera det ökade in- flytandet. De nya läroplanerna med mer preciserade kurs- planer innebär en ökad styrning utifrån av undervisningens mål och i viss mån innehåll från statlig/nationell nivå. drar slut- satsen att lärarnas frirum har begränsats i och med de nya läropla- nerna och kurplanerna. om skolans frirum tidigare (Lpo/Lpf94) i det närmaste helt fritt fick möbleras av de lokala aktörerna, så finns där ett rikt möblemang som på förhand är givet och ut- format av en utifrån kommande inredningsarkitekt.96 menar att förändringen sannolikt välkomnas av en del lärare, medan andra med professionella ambitioner, helst ser att man själv får svara för möbleringen. Att bedöma och betygssätta elever är en central del av lärarupp- draget.97 har bedömning och betygssättning av elever i skolan varit ett ständigt återkommande debattämne. Den eviga betygsfrågan har gällt betygens vara eller icke-vara. Förmår betygen mäta de kunskaper man avser att mäta och svarar de mot kraven att fungera som ett likvärdigt och rättvist urvalsinstrument till högre utbildning? Ett kunskaps- och målrelaterat betygssystem Dagens mål- och kunskapsrelaterade betygssystem infördes i enlighet med den proposition som togs 1993 om ny läroplan och nytt betygssystem för hela skolväsendet.98 Därmed 95Bilaga 3, m.fl. 2014. 96Bilaga 3, m.fl. 2014, avsnitt 9.