sou · H2B312 · 2014-03-12 00:00:00 — Likvärdighet och rättssäkerhet är två centrala begrepp inom skolan. Av skollagen framgår att alla elever ska ha lika tillgång till utbild- ning och att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas.21 Vad som ska avses med likvärdighet inom skolan har diskuterats i många sammanhang.22 menar att likvärdighetsbegrep- pet kan delas upp i tre grundläggande aspekter; lika tillgång till utbildning, lika kvalitet på utbildningen och att utbildningen ska vara kompenserande.23 Verket hänvisar till formuleringar i den nya skollagen (2010:800) och läroplanen (Lgr 11) men konstaterar att motsvarande formuleringar fanns även tidigare. Av författningskommentaren till propositionen om den nya skollagen framgår följande: Begreppet likvärdig innebär inte att utbildningen ska vara likformig i betydelsen likadan utan att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs. Hur verksamheten ska utformas för att nå de fastställda målen 211 kap. 8 och 9 §§ skollagen (2010:800). 22Se t.ex. (2012) Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av likvärdighet (Rapport 374) och , och (2002) Likvärdighet i en skola för alla. Historisk bakgrund och kritisk granskning () samt (1995) Likvärdighet i skolan – en antologi. 23Skolverket (2012) Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av lik- värdighet . Försöksverksamhet – för ökad evidens vid reformer kan variera beroende på lokala behov och förutsättningar. Det finns olika vägar att nå de fastställda målen. Hänsyn ska tas till barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Det finns utrymme för anpassningar av undervisningen och organisationen av utbildningen till behoven hos olika barn och elever, så länge de tillförsäkras lika tillgång till likvärdig utbildning.24 Skolan ska enligt skollagen även ta hänsyn till olika elevers behov och kompensera för ogynnsamma hemförhållanden och andra olikartade förutsättningar: I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.25 Det likvärdighetsbegrepp som skollagen ger uttryck för ställer krav på verksamhetens kvalitet men ger också utrymme för att verksam- heten kan utformas på olika sätt så länge den strävar efter att nå de fastställda målen. Utredningen slutsats är att likvärdighets- begreppet därigenom inte lägger hinder i vägen för försöksverk- samhet. De rättsäkerhetsfrågor som aktualiseras i samband med försöks- verksamhet rör myndighetsutövning mot enskild. Det är t.ex. tvek- samt om en försöksverksamhet skulle kunna anordnas när det gäller antagning till gymnasieskolan. Det bör dock vara fullt möj- ligt att anordna försöksverksamhet vad gäller olika aspekter av betygssystemet i de årskurser där betygen inte ligger till grund för antagning, t.ex. i årskurserna 6 och 7. Det skulle i så fall göra det möjligt att, i det fall frågan är aktuell, göra kontrollerade experi- ment med olika former av standards för exempelvis antalet betygs- steg i betygsskalan, utformningen av kunskapskraven, etc. Man kan också inom detta område kunna tänka sig ett stegvis införande av förändringar, där exempelvis vissa kommuners skolor får utgöra piloter. 251 kap. 4 § skollagen (2010:800). Försöksverksamhet – för ökad evidens vid reformer Hur ska skollagens bestämmelse om försöksverksamhet tolkas? I skollagen (2010:800) bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att få meddela föreskrifter om försöks- verksamhet inom skolväsendet. I sådana föreskrifter får undantag göras från organisatoriska bestämmelser i skollagen. Vidare får undan- tag göras även från andra bestämmelser i skollagen för att möjliggöra en försöksverksamhet med sådan utbildning i gymnasieskolan som inte utgörs av utbildning på nationella program eller introduktions- program.26 Vad som avses med organisatoriska bestämmelser är dock inte tydligt. Propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/1:165) ger ingen annan vägledning än att det finns en bestämmelse27 skollag med i stort sett identiskt innehåll. De enda förändringarna som gjorts i den nya skollagen är en anpassning till den nya skollagens begrepp; förändringarna påverkar inte det som diskuteras här. 1985/86:10, som föregick skollag, motiveras bestämmelsen med att försöksverksamhet spelar en stor roll inom det offentliga skolväsendet. För viss försöksverksamhet föreligger behov av att kunna göra avsteg från föreskrifter som annars gäller i pedagogiskt och organisatoriskt avseende. I det flesta fall handlar det om avsteg från föreskrifter i t.ex. skolförordningen eller någon läro- plan, men det kan uppkomma behov även av undantag från organisa- toriska bestämmelser i skollagen. I de fall bemyndigat regeringen att utfärda en för- ordning inom ett område, så har regeringen enligt denna tolkning, möjlighet att initiera försöksverksamhet och besluta om undantags- bestämmelser på förordningsnivå, oberoende av om det rör sig om avsteg som är av organisatorisk eller pedagogisk karaktär. Det gäller så länge det inte krävs ett undantag även från bestämmelser i skollagen. Bestämmelserna skollag bör bedömas mot bakgrund av att denna lag initialt innehöll en mer omfattande reglering av den kommunala organisationen på skolområdet, medan föreskrifter om t.ex. undervisningens innehåll fanns på lägre nivå i hierarkin med bestämmelser. 2629 kap. 23 § skollagen (2010:800). 2715 kap. 4 § skollagen (1985:1100). Försöksverksamhet – för ökad evidens vid reformer Utredningens slutsats är att med stöd av skollag skulle försöksverksamhet ha kunnat initieras vid långt fler tillfällen än vad som faktiskt skett under en lång rad av år. Effekter av den nya skollagen skollag har emellertid påverkat förutsättningarna för att genomföra försöksverksamhet. I skollagen återfinns nu bestäm- melser som med skollag var placerade på förordningsnivå. Det framgår av prop. 2009/10:165 att det har varit en medveten strategi att binda fler bestämmelser i lagen. Detta måste enligt vår tolkning innebära att förutsättningarna för regeringen att besluta om försöksverksamhet som inte avser organisatoriska bestämmelser har begränsats. Den omreglering som skett mellan lag och förordning kan alltså ha fått till följd att möj- ligheterna att bedriva försöksverksamhet har minskat utan att detta varit avsikten. Oklart med vad som menas med en organisatorisk bestämmelse som utredningen bedömer att det finns ett större utrymme för försöksverksamhet än vad som faktiskt tagits i anspråk, menar vi att innebörden i det i skollagen centrala uttrycket organisatorisk bestämmelse är oklar. Att uttrycket organisatorisk syftar på något som har med organisation att göra, dvs. med en planlagd indelning av en verk- samhet, är uppenbart. Men hur långt kan tolkningen tänjas? Det finns många inslag i en skolverksamhet som också har en orga- nisatorisk aspekt. Medger skollagen då att själva sakfrågan kan beröras av undantag – och därmed bli föremål för försöksverksam- het – eller är det endast den organisatoriska aspekten som kan beröras av undantag? Hur svårt det kan vara att fånga innebörden i begreppet kan illustreras med den förordning som låg till grund för det s.k. tim- planeförsöket. Enligt Förordning om försöksverksamhet med utbild- ning utan timplan i (1999:903) fick en skola bedriva undervisning inom ramen för det totala garanterade antalet timmar utan att tillämpa föreskrifterna om antalet timmar för ämnen och ämnesgrupper i bilaga 3 till skollagen (1985:1100). Försöksverksamhet – för ökad evidens vid reformer planen utgjorde en bilaga även till skollag måste alltså tim- planen ha betraktats som en organisatorisk fråga. I annat fall hade en försöksverksamhet inte kunnat äga rum inom detta område. Timplanen påverkar dock planeringen av undervisningen, varför tolkningen av begreppet organisatorisk i detta fall måste anses som förhållandevis vid. Det finns överhuvudtaget många bestämmelser i skollagen som måste anses ha en eller annan organisatorisk aspekt. Så till exempel kan även ämnena i anses utgöra en planlagd indelning av verksamheten i skolan. Samma sak gäller skolans indelning i års- kurser, läsår och terminer. Frågan är dock om det är denna typ av bestämmelser som är mest meningsfullt att göra undantag från i syfte att bedriva försöksverksamhet. Utredningen är tveksam till om begreppet organisatorisk bestäm- melse är tillräckligt tydligt. I fråga om försöksverksamhet är det å ena sidan viktigt att skollagens bestämmelse skyddar det som verk- ligen behöver skyddas från experiment, å andra sidan ger utrymme för försök som bidrar till kunskap om och utveckling av skolan. Enligt vår uppfattning handlar skyddsbehovet i första hand om företeelser som innebär att enskilda elevers rättssäkerhet skulle inskränkas eller försök som allvarligt skulle hota likvärdigheten. Det är t.ex. inte rimligt att tänka sig skillnader i myndighetsutöv- ningen gentemot elever i och utanför ett försök som får konse- kvenser för eleven, t.ex. betygssättning i årskurs 9. När det gäller likvärdigheten vill vi påminna om att likvärdighet inte nödvändigtvis innebär att allt ska vara likadant för alla elever, däremot att elever ska erbjudas en likvärdig kvalitet. som begreppet organisatoriska bestämmelser möjliggör vida tolkningar, ser vi en risk för att bestämmelsen också begränsar möjligheten till försök som skulle vara till stor nytta, särskilt inför reformer och större förändringar i styrningen av skolan. Försöksverksamhet – för ökad evidens vid reformer 8.6Möjligheterna att bedriva försöksverksamhet bör tillvaratas Utredningens bedömning: Försöksverksamhet är ett sätt att underlätta utvärdering av reformer som i ökad utsträckning bör tillvaratas. Kunskaper och erfarenheter som vinns genom för- söksverksamhet kan bidra till att lägga en grund för långsiktigt bärkraftiga beslut. Nuvarande bestämmelse i skollagen om försöksverksamhet är oklar varför det är angeläget att frågan utreds. En fråga är vad som avses med organisatoriska bestämmelser, en annan är vilken typ av bestämmelser i skollagen regeringen faktiskt ska få besluta om undantag för genom att inrätta försök. Fördelarna med försöksverksamhet framstår på många sätt som uppenbara. Innovationsrådet28 menar t.ex. att verkligheten är så komplex och föränderlig att det är svårt att till fullo förutsäga vad olika förändringar får för konsekvenser och hur människor reagerar på en viss åtgärd eller reform. Genom att förslag prövas på riktigt inom ramen för försöksverksamheter ges värdefull information inför beslut om ett permanent och nationellt införande av ett visst förslag. Rådet föreslår därför att instrumentet försöksförfattningar ska användas mer systematiskt för att pröva nya lösningar. Utredningen menar att den dagliga verksamheten i skolan lång- siktigt har mycket att vinna på att skolpolitiska reformer beslutas efter en noggrann prövning och i bred politisk enighet. Brist på kunskap leder till att frågor som till sin karaktär i grunden är empiriska i stället ideologiseras. Kunskaper och erfarenheter som vinns genom försöksverksamhet kan bidra till att i stället lägga en grund för långsiktigt bärkraftiga beslut. Användning av försöks- verksamhet är därför ett sätt att underlätta utvärdering av reformer som bör tillvaratas. Regering och riksdag bör, enligt vår uppfatt- ning, i högre grad utnyttja möjligheten att genomföra försöksverk- samheter inför reformer. Regeringen har möjlighet att fatta beslut om försöksverksamhet när det gäller frågor där har bemyndigat regeringen att besluta om bestämmelser. I praktiken innebär det att regeringen kan besluta om försök inom en rad viktiga områden, naturligtvis under förutsättning att försöket inte innebär att enskilda elevers 28 SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet. Försöksverksamhet – för ökad evidens vid reformer rättssäkerhet påverkas negativt eller att försöket allvarligt skulle påverka likvärdigheten. En försöksverksamhet i samband med att kunskapskrav utformades inför Lgr11 hade exempel- vis kunnat komplettera de utprovningar som genomfördes och gett viktiga erfarenheter som i sin tur kunnat påverka den slutliga utform- ningen av kraven. Självklart hade inte ett sådant försök kunnat genomföras för årskurs 9, eftersom eleverna ska söka till gymnasie- skolan på sina betyg från denna årskurs. Man hade i stället fått välja t.ex. årskurs 7 i ett urval skolor eller ett stegvis införande, med möjlighet till justeringar innan betyg skulle sättas för elever i års- kurs 9. Ett sådant förfaringssätt hade dock krävt något mer tid för att nå fram till den slutliga utformningen. För frågor som regleras i skollagen bör enligt vår uppfattning huvudalternativet vara att det är som på regeringens förslag ska besluta om en försöksverksamhet. Vi menar att det är fullt möjligt att tänka sig sådana försök. Vad utredningen uppfattar som problematiskt med nuvarande regelverk gäller dagens bestämmelse i skollagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om försöksverksamhet inom skolväsendet och att regeringen därvid får besluta om undantag från organisatoriska bestämmelser i skollagen. Vi konstaterar att det är högst oklart vad bestämmelsen egentligen syftar till. En fråga är vad som avses med organisatoriska bestämmelser, en annan lika viktig fråga är vilken typ av bestäm- melser i skollagen som regeringen faktiskt ska få besluta om undan- tag för genom att inrätta försök. Utredningen har inte haft möjlighet att närmare utreda de juridiska och etiska förutsättningarna för detta, men anser att det är angeläget att frågan utreds. 9Systemet för att följa kunskaps- resultat – utvecklingsbehov I detta kapitel fokuserar vi i första hand på hur förutsättningarna för att följa kunskapsutvecklingen i den svenska skolan kan för- bättras, dvs. för att följa trender. Trendmått av god kvalitet utgör ett viktigt underlag, bland andra underlag, för att det ska vara möjligt att följa resultatet av skolreformer. Det bör dock under- strykas att trendmått av detta slag inte utgör en förutsättning för exempelvis effektutvärdering. För sådan utvärdering ställs i stället andra kvalitativa krav på data som vi återkommer till i kapitel 10. 9.1Dagens nationella system för kunskaps- bedömning Att ha tillgång till statistik som belyser utvecklingen av skolans kunskapsresultat, dvs. om skolans prestationer förbättras eller för- sämras mellan olika år, är central vid uppföljningen av skolpolitiska reformer. Det visar inte minst intresset för resultaten på de inter- nationella studierna. Uppföljning av kunskapsresultat i den svenska skolan sker genom betygssystemet, genom de nationella proven och genom deltagandet i internationella studier. Utredningen har redan i sitt delbetänkande1 konstaterat att det är tveksamt att använda betyg eller mått som baseras på betyg för att mäta trender. Det nationella provsystemet har visserligen många syften, men är inte heller det utformat på ett sådant sätt att det möjliggör trendmätning. är det därför endast de internatio- nella studierna som har en sådan utformning och kvalitet att de kan utgöra underlag för att följa kunskapsutvecklingen i den svenska skolan, dvs. att följa trender. Vi menar att detta är ett problem 1 SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer. Systemet för att följa kunskapsresultat – utvecklingsbehov eftersom de internationella studierna endast mäter utvecklingen i vissa ämnen och endast täcker vissa av de mål som återfinns i de svenska styrdokumenten. 9.1.1Nationella prov och betyg – lämpar sig inte som grund för trendmätning Här redogör vi inledningsvis för varför vi anser att betyg och natio- nella prov med nuvarande utformning inte lämpar sig som underlag för trendmätning. I kapitel 4 redogörs för huvuddragen i det nationella provsyste- met2 – eller med den benämning använder, det natio- nella systemet för kunskapsbedömning – och konstaterar att detta utformats för att tillgodose en rad olika syften3. -bidra till ökad måluppfyllelse för eleverna, -förtydliga målen och visa på elevers starka och svaga sidor, -konkretisera kursmål och betygskriterier, -stödja en likvärdig och rättvis bedömning och betygssättning och -ge underlag för en analys av i vilken utsträckning kunskapsmå- len nås på skolnivå, på huvudmannanivå och på nationell nivå. poängterar numera, på sin websida och i kontakt med de institutioner som utvecklar de nationella proven, att de båda sista strecksatserna utgör huvudsyftena för just de nationella proven, men att proven även kan bidra till att de övriga syftena uppfylls. För dessa övriga syften hänvisar man till systemets övriga bedömningsstödjande inslag. I trendmätningssammanhang är det den sista punkten som har relevans, dvs. att de nationella proven ska ge underlag för analys på olika nivåer i systemet. Det bör observeras att det inte ursprungli- gen har angetts som syfte för provsystemet att det ska bidra till trend- 2Utredningen har även redovisat omfattningen av det nationella provsystemet och effekter av olika slags prov i delbetänkandet Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer (SOU 2013:30). 3U2004/5293/S, U2005/8381/G, U2006/8951/S, U2008/1045/SV och U2008/2645/S. Systemet för att följa kunskapsresultat – utvecklingsbehov Regeringen konstaterar också i ett uppdrag4 till att de nationella proven inte är utformade för att mäta kunskapsutvecklingen . Av uppdraget framgår dock att det är något som förväntas. Enligt vår bedömning kräver dock en sådan förväntan mer genomgripande förändringar av systemet än vad regeringens uppdrag ger vid handen, vilket vi åter- kommer till längre fram. Frågan om trendmätning är statistiskt komplicerad och har belysts mer på djupet av andra författare än vi kan göra här5. Några fakto- rer bör dock lyftas fram. Ett grundläggande krav på varje prov måste vara att proven har både god validitet och god reliabilitet. Det gäller oberoende av om de ska ligga till grund för trendmätning eller inte. Med validitet avses giltigheten i det mått som används, dvs. hur väl måttet mäter det som det avser att mäta6. Med reliabilitet avses tillförlitligheten hos mätningen, dvs. att upprepade mätningar ger samma resultat, obe- roende av vem som genomför mätningen. För att därutöver kunna utgöra grund för just trendmätning krävs bl.a. -att proven är stabila , dvs. att varje nytt prov innehåller ett antal uppgifter som ingått i tidigare prov, s.k. ankaruppgifter, -att antalet frågor räcker för att få en tillräcklig täckning av det aktuella ämnets innehåll, samt -att innehållet i kursplaner och utformningen av betygssystemet i huvudsak är stabila , så att det är samma kunskaper och kunskapsnivåer som jämförs. Dagens nationella prov svarar inte mot samtliga dessa krav, helt enkelt för att de inte i första hand är utformade med trendmätning för ögonen. Flera av faktorerna ovan står dessutom i konflikt med vissa av det nationella provsystemets nuvarande syften. 4Skolverket (dnr. 2011/6543/S) Uppdrag om nationella prov. 5Se t.ex. , (2006) för ett system för uppföljning av kunskaps- utvecklingen i , Underlag utarbetat på uppdrag av , 286 (2006) Rullande stickprovsbaserat system för kunskapsutvärdering av ämnen samt , , och (2014) Likvärdig kunskapsbedömning i och av den svenska skolan – problem och möjligheter. 6Man talar t.ex. om att det föreligger god innehållsvaliditet om ett prov på ett bra sätt åter- speglar den kunskap som eleven ska ha tillägnat sig enligt kursplanen. Systemet för att följa kunskapsresultat – utvecklingsbehov har vid flera tillfällen7 framhållit svårigheterna att möta alla dessa syften med ett enskilt instrument på grund av de inbygg- da konflikter som finns mellan dessa olika syften. Ankaruppgifter kan inte vara offentliga Den första punkten, att systemen ska innehålla ankaruppgifter som kan återanvändas och därmed bidra till att resultaten blir jäm- förbara , är kanske det viktigaste. Den står dock i konflikt med andra syften för provsystemet. pekar t.ex. i en rapport till regeringen8 på att det finns en konflikt mellan den öppna publicering av provuppgifterna som krävs för att proven ska kunna fungera förebildligt för lärarna och det hemlighållande av provuppgifterna som krävs för att kunna mäta trender. Verket menar att ett bedömningssystem som präglas av stor öppenhet uppmuntrar till dialog och reflektion i undervis- ningssituationen mellan elever samt mellan lärare och elever. Man menar att fler öppet tillgängliga delar i bedömningssystemet på ett bättre sätt än skulle bidra till att föräldrarna blir delaktiga i sina barns lärande. måste enligt delar av systemet av kostnads- skäl vara behörighetsskyddat, dvs. ha begränsad tillgänglighet, för att kunna återanvändas. Till de delar av systemet som därför måste vara behörighetsskyddat hör de som har det uttalade syftet att vara summerande eller betygsstödjande, dvs. de nationella proven. Konsekvensen av detta är att de nationella proven inte kan fylla den förebildliga och konkretiserande roll i förhållande till lärare och elever som varit ett av syftena med provsystemet. De nationella proven har för få frågor Det svenska provsystemet kännetecknas av att varje prov görs av samtliga elever i den aktuella årskullen. Det kan låta motsägelsefullt att dessa prov inte kan utgöra underlag för trendmätningar, utan att stickprovsundersökningar i stället är att föredra. För att det ska vara möjligt att använda proven för trendmätning ställs emellertid särskilt stora krav på att proven 7Skolverket (dnr. 2009:337) och (dnr. 8Skolverket (dnr. Systemet för att följa kunskapsresultat – utvecklingsbehov har en god täckning av målen i det aktuella ämnet. Annars riskerar man att resultaten på proven varierar mellan olika år, inte på grund av att elevernas kunskaper varierar, utan på grund av att proven haft olika fokus olika år. I praktiken visar sig detta , genom att resultaten på nationella prov varierar mellan olika år, väsentligt mer än betygsresultaten. För att det ska vara möjligt att genomföra trendmätningar krävs därför att proven omfattar ett stort antal frågor som täcker väsentliga delar av kursplanernas centrala innehåll och kunskapskvaliteter. Det handlar om avsevärt fler frågor än en och samma elev kan besvara på ett prov. Många länder, liksom de internationella studierna, har löst detta genom att utforma sina nationella prov som randomiserade stick- provsundersökningar, där olika elever löser olika uppgifter sam- tidigt som den samlade bilden blir tillförlitlig. En studie kan då totalt sett omfatta många uppgifter, medan varje elev bara behöver besvara ett mindre antal. I ett sådant stickprovsbaserat system kan sedan resultatet, genom s.k. matrissampling9, vägas samman till ett statistiskt representativt mått som kan användas för att följa tren- der. I ett nationellt provsystem som det svenska, utformat utifrån andra syften, är detta inte möjligt. Styrdokumenten och bedömningssystemet är inte stabila över tid Om man ska mäta trender är det vidare betydelsefullt att objektet för mätningen är stabilt, dvs. när man vill mäta förändring, för- ändra inte måttstocken.10 I är betyg ett mått på hur väl eleverna nått målen i styrdokumenten. Förändras måttet, eller det som måtten refererar till, bryts jämförbarheten . Det är således en fördel ur ett utvärderingsperspektiv om styrdokumen- ten, dvs. läroplaner och kursplaner, samt betygssystemet är stabila . Detta är dock förhållanden som inte kan påverkas inom ramen för hur provsystemet utformas.