sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Lönekartläggningen blir dock genom vårt förslag en del av det systematiska arbetet med aktiva åtgärder och dokumen- tationskravet blir detsamma som för detta arbete (se nedan i av- snitt 9.6 och 9.8). Vi har övervägt möjligheten att utsträcka kravet på lönekartlägg- ning till att omfatta samtliga diskrimineringsgrunder. Detta förut- sätter dock en indelning av de anställda i olika grupper. En indel- ning av arbetstagare i grupperna män och kvinnor framstår som okontroversiell. Alla har ett registrerat kön, låt vara att detta kan ändras . Det rör sig om två i princip lika stora grupper. Alla har även en ålder, en etnicitet, de flesta en sexuell läggning, en religion eller annan trosåskådning osv. När det kommer till andra diskrimineringsgrunder än kön rör det sig dock generellt i sam- hället inte om två i princip lika stora grupper utan om flera. Det finns också de diskrimineringsgrunder där den ena gruppen fram- står som betydligt större än övriga. För att en lönekartläggning skulle kunna fungera rent praktiskt skulle det krävas en jämförande kartläggning och en indelning av de anställda i olika grupper utifrån de olika diskrimineringsgrunderna. Av både integritetsskäl och praktiska skäl anser vi att det inte är lämpligt att genomföra en Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen sådan kvantifierande lönekartläggning avseende andra diskrimi- neringsgrunder än kön. 9.5.4Förhindra trakasserier och främja jämn könsfördelning Utredningens förslag: Arbetsgivaren ska för verksamheten ha riktlinjer och rutiner i syfte att förhindra trakasserier, sexuella trakasserier och sådana repressalier som avses i 2 kap. 18 §. Arbetsgivaren ska följa upp och utvärdera de åtgärder som vidtas. Enligt 3 kap. 6 § DL finns en skyldighet för arbetsgivare att vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att någon arbetstagare utsätts för trakasserier eller repressalier som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning eller för sexuella trakasserier. Enligt vårt förslag om ett systematiskt arbete med aktiva åtgär- der är arbetsgivare skyldiga att vidta de åtgärder som efter genom- förd undersökning framstår som lämpliga för att undanröja de risker och hinder som har upptäckts i verksamheten inom de områden som det systematiska arbetet ska bedrivas. Som framgår under avsnitt 9.5.2 ingår det i undersökningen av arbetsförhållandena att undersöka om det förekommer trakasserier, sexuella trakasserier eller risker för sådana trakasserier eller risker för repressalier. Vi anser dock att alla arbetsgivare bör vidta vissa förebyggande åtgärder för att förhindra trakasserier och repressalier. Sådana åtgärder ska alltså vidtas i alla verksamheter, även om det i arbetsgivarens under- sökning inte framkommit att det föreligger några trakasserier eller ens risker för den formen av diskriminering eller för repressalier. Skälet till att det bör ställas krav på att åtgärder ska vidtas är att vi anser att problemen är så vanligt förekommande att man kan ut- gå ifrån att det finns ett behov att i alla verksamheter vidta i vart fall vissa åtgärder. Vi anser att alla arbetsgivare ska ha en policy eller riktlinjer där arbetsgivaren markerar att varken sexuella trakasserier, trakasserier som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna eller repressalier accepteras. Arbetsgivaren ska också ha rutiner som dels klargör hur arbetsgivaren ska agera om trakasserier eller repressalier Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen påstås ha inträffat, dels anger vem den som anser sig trakasserad ska vända sig till och vem som ansvarar för att händelsen eller påståen- dena utreds. I större organisationer bör chefer och personal i arbets- ledande befattningar utbildas om reglerna om trakasserier samt om hur man kan förebygga och förhindra trakasserier. Arbetsgivaren bör också göra klart för de anställda vad som händer om någon bryter mot arbetsgivarens riktlinjer, t.ex. att omplaceringar eller uppsägningar kan bli aktuella. På samma sätt som med det övriga systematiska arbetet ska arbets- givaren följa upp och utvärdera åtgärderna. Riktlinjer kan behöva revideras och nya rutiner kan behöva införas. Främja en jämn könsfördelning Utredningens förslag: Arbetsgivaren ska genom utbildning, kompetensutveckling och andra lämpliga åtgärder främja en jämn könsfördelning i skilda typer av arbeten och inom olika kate- gorier av arbetstagare samt på ledande positioner. Arbetsgivaren ska följa upp och utvärdera de åtgärder som vidtas. Främja en jämn könsfördelning i skilda typer av arbeten och inom olika kategorier av arbetstagare Enligt 3 kap. 8 § DL ska en arbetsgivare genom utbildning, kompe- tensutveckling och andra lämpliga åtgärder främja en jämn fördel- ning mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och inom olika kategorier av arbetstagare. Enligt förarbetena11 till gällande rätt avses här sådana tänkbara åtgärder som att vid t.ex. utveck- lingssamtal diskutera vidareutbildning för att aktivera kvinnor att vidareutbilda sig och att upprätta utbildnings- och kompetens- utvecklingsplaner för att både kvinnor eller män ska kunna beford- ras till högre tjänster. Med kompetenshöjande åtgärder avses enligt förarbetena t.ex. arbetscirkulation och arbetsutvidgning. När det gäller diskrimineringsgrunden kön finns det en omfatt- ande statistik som visar att vi fortfarande har en könsuppdelad arbetsmarknad, och det är ett område som länge varit i fokus i det 11 a.a. s. 335. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Det bör vara okontroversiellt att påstå att vi har en arbetsmarknad där det fortfarande finns behov av att vidta åtgärder för att främja en jämn könsfördelning inom olika typer av arbete och inom olika kategorier av arbetstagare. Vi anser att den ojämna könsfördelningen i arbetslivet är så utbredd att skyldigheten för alla arbetsgivare att vidta åtgärder för att främja en jämn könsfördelning bör behållas. Alla arbetsgivare ska därför enligt vårt förslag vidta åtgärder i syfte att främja en jämn könsfördelning inom olika typer av arbete och inom olika kategorier av arbetstagare. Vilka åtgärder som är lämpliga att vidta bör anpassas till förhållandena i verksamheten. En del av de åtgär- der som kan vidtas för att uppfylla lagens krav är sådana åtgärder som kan framstå som lämpliga efter undersökning och analys av verksamhetens rekrytering, befordran, utbildning och annan kompe- tensutveckling. Detta undersökningsarbete omfattar samtliga diskri- mineringsgrunder. När det gäller nu aktuell skyldighet anser vi att lagtexten även fortsättningsvis bör utpeka att arbetsgivaren ska vidta utbildning, kompetensutveckling eller andra lämpliga åtgärder för att nå målet. Även här kan vägledning till vilka åtgärder som kan komma i fråga hittas i förarbetena12 till gällande rätt. Med uttrycken skilda typer av arbeten och olika kategorier av arbetstagare avser vi detsamma som enligt nu gällande rätt, näm- ligen att kategoriindelningen får motsvara det som kan urskiljas enligt praxis på varje arbetsplats (med ledning av kollektivavtalets yrkesbeteckningar och regler om bl.a. löner och allmänna anställ- ningsvillkor, facklig tillhörighet m.m.), se prop. 1978/79:175 s. 134 f. Främja en jämn könsfördelning på ledande positioner Jämställdhet formades som ett politikområde och hade då främst utgångspunkt i arbetsmarknadspolitiken. har jämställdhetspolitiken breddats och nya inriktningar och strate- gier har mejslats fram. har en arbetsmarknad där förutsättningarna för kvinnors och mäns deltagande är relativt goda. Såväl sysselsättningsgrad som arbetslöshet ligger på liknande nivåer när det gäller kvinnor och män. Trots detta är det fortfarande stor skillnad när det gäller andelen män och kvinnor på ledande posi- tioner. 12 a.a. s. 327 ff. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Regeringens jämställdhetspolitik i fråga om ledande positioner beslutade att det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. I förarbetena13 underströks att det finns strukturella och ojämlika maktförhållandena mellan kvinnor och män och att dessa måste förändras. När det gäller ledande positioner sades bl.a. följande. Maktfrågan är relevant inom alla samhällsområden, men tar en särskilt konkret form när det gäller kvinnors och mäns representation inom politiskt och ekonomiskt beslutsfattande. En jämn representation av kvinnor och män på ledande positioner är ingen garanti för att den reella makten fördelas jämnt mellan könen, men det är en viktig förutsätt- ning för att även kvalitativa aspekter av maktutövning skall kunna för- ändras i jämställd riktning. Möjligheten att påverka beslutens innehåll förutsätter deltagande i beslutsfattandet.14 Regeringens ekonomiska jämställdhetspolitik bygger på de mål rege- ringen beslutade . har, efter regeringens för- slag, beslutat om fyra delmål, varav ett är en jämn fördelning av makt och inflytande.15 Regeringen har i en skrivelse16 redogjort för jämställdhetspoli- tikens inriktning –2014. I skrivelsen konstaterar regeringen att det finns fler kvinnor på ledande positioner inom politiken än inom något annat område i samhället, och att även den offentliga förvaltningens toppskikt i stort sett är könsbalanserat. Däremot är, enligt skrivelsen, näringslivets toppositioner de mest mansdomi- nerade i samhället. har det skett en liten ökning av andelen kvinnliga ledamöter i bolagsstyrelserna, men förändringen går mycket långsamt. Enligt skrivelsen är en jämn fördelning av makt och inflytande en demokratifråga och en förutsättning för att både kvinnor och män ska ha möjlighet att forma villkoren för beslutsfattandet och påverka samhällsutvecklingen. Målet omfattar enligt regeringen både det demokratiska och det ekonomiska beslutsfattandet – det gäller demokratiskt valda församlingar och styrelser samt ledande posi- tioner i offentliga och privata företag. Enligt regeringen är den över- gripande bilden att den politiska makten är betydligt jämnare för- 2005/06:155, Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken. 2012/13:1, Bilaga 4, s. 8. 16Regeringens skrivelse 2011/12:3, Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen delad mellan kvinnor och män än den ekonomiska som uppvisar en mycket skev fördelning mellan könen. I skrivelsen anges vidare att regeringens utnämningspolitik har medfört en jämnare könsfördelning bland myndighetscheferna, och att regeringen avser att fortsätta prioritera insatser som främjar en ökad andel kvinnor på ledande befattningar. – Kvinnors karriärutveckling i staten för utveckling i staten () genomförde på rege- ringens uppdrag –2010 programmet Kvinnors karriärutveck- ling i staten. Programmet handlade om att främja en ökad andel kvinnor i chefs- och expertroller inom statsförvaltningen. Rege- ringen gav ett fortsatt uppdrag till om att ta till- vara och vidareutveckla arbetet. konstaterar i slutrapporten att regeringsuppdraget på kort sikt har bidragit till direkta resultat för de 20 myndigheter som del- tagit i programmet. Man konstaterar vidare att styrkan i regerings- kansliets styrsignaler avseende jämställdhetsarbetet har betydelse för myndigheternas prioritering. Det är lätt att jämställdhet och jämställdhetsintegrering kommer i skymundan om det inte får sär- skilt utrymme kopplat till rapporteringskrav. Enligt slutrapport bedrev myndigheter med skrivningar om utåtriktat jämställdhets- arbete i regleringsbrev och instruktioner sådant arbete i större utsträckning än de som saknade sådana skrivningar. EU och arbetet mot bristande jämlikhet på ledande positioner Även inom EU har frågan om bristande jämlikhet på ledande posi- tioner uppmärksammats. Kommissionen har i ett meddelande17 till m.fl. särskilt uppmärksammat den ojämna köns- fördelningen i det ekonomiska beslutsfattandet. Kommissionen konstaterar att kvinnor och män bör ha samma möjligheter och ut- sikter att ta sig fram till ledande ställningar. Denna princip fast- ställdes klart och tydligt i Europeiska kommissionens jämställdhets- strategi 2010–2015. Enligt kommissionen handlar det dock inte enbart om jämställdhet, utan det finns också tungt vägande ekono- 17 Meddelande från kommissionen till , Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén, Jämställdhet i näringslivet: ett bidrag till en smart och hållbar tillväxt för alla, den 14.11.2012 COM(2012) 615 final. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen miska och affärsmässiga skäl till att öka antalet kvinnor i ledande ställning i näringslivet. Kommissionen har lämnat förslag till direktiv om en jämnare könsfördelning bland icke verkställande styrelse- ledamöter i börsnoterade företag och därmed sammanhängande åtgärder (COM(2012) 614 final). Frågan om könsfördelningen i bolagsstyrelser får enligt vår mening anses ligga utanför utred- ningens uppdrag. Vi redovisar därför inte närmare detta förslag. SCB har genomfört en undersökning om kvinnor och män i näringslivet. Syftet med undersökningen var att få ökad kunskap om könsfördelning och jämställdhetsarbete i företag och organisationer. En utgångspunkt var att i så hög grad som möjligt efterlikna en motsvarande enkätundersökning (SOU 2003:16), vilken i sin tur var en uppföljning av en enkätstudie som genomfördes inom ramen för SOU 1994:3. Resultatet av undersök- ningen har redovisats i rapporten och män i näringslivet 2013. Undersökningen har genomförts som en enkätundersökning riktad till företag med 200 eller fler anställda. Enligt rapporten visar enkätundersökningen att av samtliga anställda är kvinnor och män. Motsvarande siffror för företag med privat ägandeform är . Sex av tio av samtliga före- tag oavsett ägandeform har en mansdominans bland sina anställda, det vill säga att av de anställda är män. Bland cheferna i samtliga företag är kvinnor och män, medan privatägda företag har kvinnliga och manliga chefer. I rapporten sägs vidare att statistik från och visar att andelen chefer utgör en liten del av samtliga anställda i privat respektive offentlig sektor. Inom privat sektor står kvinnliga chefer för av de kvinnliga anställda medan de manliga cheferna står för av de manliga anställda. Inom offentlig sektor är motsvarande siffra . Jämfört med de resultat som redovisade i betänkandet Mansdominans i förändring om ledningsgrupper och styrelse, SOU 2003:16, har an- delen kvinnliga chefer bland anställda kvinnor ökat med 1 procent- enhet inom både privat och offentlig sektor. Bland männen har siffrorna minskat inom den privata sektorn men ökat inom offentlig sektor. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen När det gäller styrelser och ledningar sägs i rapporten följande. Styrelserna hade i genomsnitt kvinnor och män. Ser man till styrelserna i privatägda företag så är motsvarande siffror . För kvinnor är detta är en ökning från förra gången undersökningen genomfördes (SOU 2003:16). Exkluderas de fackliga representanter- na har styrelserna i genomsnitt kvinnor sett till alla före- tag och kvinnor i företag med privat ägandeform. Enligt rapporten återfinns i samtliga företags ledningar kvinnor och män. Könsfördelningen inom företag med privat ägandeform är kvinnor och män. Ser man till samtliga företags ledningar har en mansdominans och består endast av män. I privatägda företag är av ledningarna mansdominerade och här har endast män i sina ledningar. Även gällande kvinnlig representation i ledningar har utvecklingen gått mot att vara mer jämställd. (SOU 2003:16) hade exempelvis av samtliga företag endast män i sina ledningar och bland de privatägda företagen var andelen . Behov av en uttrycklig regel Mot bakgrund av vad som ovan redovisats bör det vara okontrover- siellt att påstå att könsfördelningen på ledande positioner överlag är relativt ojämn. Såväl inom EU som nationellt har frågan om en jämnare köns- fördelning på ledande positioner varit föremål för debatt. Den mest omdiskuterade frågan har rört den ojämna könsfördelningen i bolags- styrelser. Den frågan rör dock aktiebolagslagens regler och inte åtgärder som en arbetsgivare kan vidta. Vi anser att den genomgång och redovisning vi gjort visar att det finns ett behov av att arbets- givare vidtar åtgärder för att se till att det även blir en jämnare könsfördelning bland dem som innehar olika ledande poster hos arbetsgivaren. Om arbetsgivarens undersökning visar att det råder en ojämn könsfördelning på ledande positioner bör arbetsgivaren alltså enligt vår mening vara skyldig att vidta främjandeåtgärder för att åstadkomma en förändring. Vi har redan föreslagit att regeln om att arbetsgivaren ska vidta åtgärder för att främja en jämn könsfördelning inom olika typer av arbeten och inom olika kategorier av arbetstagare ska vara kvar. Möjligen skulle man kunna säga att den regleringen omfattar en Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen jämn könsfördelning på även ledande positioner bland de anställda hos en arbetsgivare. För att det inte ska råda någon tvekan i frågan anser vi att detta uttryckligen bör framgå av lagtexten. Med ledande positioner avser vi befattningar med beslutsfatt- ande funktioner som även omfattar personalansvar och/eller plats i verksamhetens ledningsgrupp. Efter det att kommit med ett tillkännagivan- de18 enligt vilket lönekartläggningar och handlingsplaner för jämställda löner ska göras och endast företag med färre än tio anställda ska undantas från kravet att göra handlingsplaner för jämställda löner har utredningen fått ett tilläggsdirektiv. Enligt tilläggsdirektivet ska vi föreslå hur tillkännagivande om lönekartläggningar och handlingsplaner för jämställda löner kan genomföras och analysera för- och nackdelar med ett sådant förslag jämfört med nuvarande reglering. 9.6.1Arbetsgivaren ska genomföra en lönekartläggning Utredningens förslag: Reglerna om lönekartläggning behålls i huvudsak oförändrade, men ändras på så sätt att lönekartlägg- ning ska genomföras . Det ska också framgå av lagen att arbetsgivarens analys av löneskillnader särskilt ska avse även skillnader mellan grupp med arbetstagare som utför arbete som är eller brukar anses vara kvinnodominerat och grupp med arbetstagare som utför arbete som bedömts ha lägre värde avseende kraven i arbetet men som erhåller högre lön än sådant arbete. Vi har föreslagit att verksamhetens bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor ska omfattas av det systematiska arbetet. När det gäller diskrimineringsgrunden kön har vi föreslagit 2012/13:AU10, rskr. 2012/13:260. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen att det systematiska arbetet även ska omfatta löneförhållandena, se avsnitt 9.5.3. Man skulle här kunna nöja sig med att hänvisa till hur det systematiska arbetet ska genomföras, dvs. undersökning, analys, åtgärder och uppföljning. Vi anser dock att den reglering som finns om hur kartläggnings- och analysarbetet ska genomföras bör behållas. Vi föreslår alltså att det alltjämt ska ställas krav på att arbets- givare, i syfte att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga skill- nader i lön och andra anställningsvillkor, ska kartlägga och ana- lysera dels de bestämmelser och den praxis om löner och andra anställningsvillkor som tillämpas hos arbetsgivaren, dels löneskill- nader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. Liksom enligt gällande rätt ska arbets- givaren efter analys och kartläggning bedöma om förekommande löneskillnader har direkt eller indirekt samband med kön. Bedöm- ningen ska, som enligt gällande rätt, särskilt avse skillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika, och grupp med arbetstagare som utför arbete som är att betrakta som likvärdigt med sådant arbete men inte är eller brukar anses vara kvinnodominerat. Vi föreslår också ett tillägg innebärande att bedömningen även särskilt ska avse skillnader mellan grupp med arbetstagare som utför arbete som är eller brukar anses vara kvinnodominerat och grupp med arbetstagare som utför arbete som bedömts ha lägre värde avseende kraven i arbetet men som erhåller högre lön än sådant arbete. bör bedömningen innefatta en sådan jämförelse. I förarbetena till ändringar 2000 uttalade regeringen följande. När grupp med kvinnodominerat arbete skall jämföras med grupp/er/ utan sådan kvinnodominans är det jämförelse med grupper där kraven i arbetet ligger på samma nivå som skall tilldra sig särskilt intresse. Eftersom det är värderingen av själva arbetet som är i fokus för denna del av jämställdhetsanalysen, måste man ta fram uppgifter om löne- nivåer och lönespridning inom respektive grupp. Finns grupp med lägre krav i arbetet men som trots detta har högre lönenivå bör sådan grupp också tas med i jämförelsen och analysen. konstaterade i mål 157/86 m.fl. och Eireann att det strider mot artikel 119 (numera artikel 157 FEU) att betala lägre lön för arbete av högre värde än ett arbete av lägre värde, förutsatt att jämförelsen görs mellan en kvinna och en man. En motsatt tolkning skulle enligt Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen domstolen innebära att principen om lika lön berövades sin ända- målsenliga verkan och sitt innehåll. har dock i sitt beslut i DO mot ansett att det ovan citerade förarbetsuttalandet inte kan anses uttrycka en rättslig skyldighet för arbetsgivaren. Under alla förhållanden är det enligt nämnden oförenligt med den strikta lagtillämpning som ska ske i ett ärende om vitesföreläggande att utsträcka arbetsgivarens rättsliga förpliktelser till att omfatta kartläggning och analys utan- för området för lika eller likvärdiga arbeten. Vi anser mot denna bakgrund att lönekartläggningsregeln bör ändras, så att det klart framgår att arbetsgivarens analys av före- kommande löneskillnader ska omfatta även de fall där en grupp som utför arbete som bedömts ha lägre värde avseende kraven i arbetet än ett annat erhåller högre lön. När ett arbete är att betrakta som likvärdigt med ett annat ska på samma sätt som framgå av lagen. Det kan framstå som inkonsekvent att argumentera för och föreslå ett system gällande arbetet med aktiva åtgärder som innebär att lagens tyngdpunkt flyttas från åtgärder som ska vidtas för att nå vissa mål till arbetsmetoden, och välja att just när det gäller löneförhållandena mellan kvinnor och män i lagen anvisa hur kartläggnings- och analysarbetet ska gå till. Då vi enligt vårt tilläggsdirektiv ska föreslå hur tillkännagivande om löne- kartläggningar kan genomföras och vi är av uppfattningen att löne- kartläggning alltjämt ska ske, framstår det som naturligt att behålla regleringen i det avseendet. Enligt gällande rätt ska en lönekartläggning genomföras . Enligt tillkännagivande till regeringen ska lönekart- läggningen genomföras . Vi har som nämnts med anledning av tillkännagivandet fått ett tilläggsdirektiv enligt vilket vi ska ana- lysera för- och nackdelar med att genomföra kartläggningen jämfört med nuvarande reglering som endast kräver lönekartlägg- ning . Här ska vi bl.a. beakta hur det kan påverka löneskillnader mellan kvinnor och män och ställa detta i relation till Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen regeringens arbete med att inte belasta arbetsgivare med alltför omfattande administrativa uppgifter. I gällande rätt skiljer sig periodicitetskravet för upprättandet av planer åt för arbetsgivare och utbildningsanordnare. För arbets- givare gäller att planerna ska upprättas medan utbild- ningsanordnare har krav på sig att upprätta en likabehandlingsplan . Periodicitetskravet för arbetsgivare ändrades , tidi- gare fanns det ett krav även på arbetsgivare att upprätta en jäm- ställdhetsplan och handlingsplan för jämställda löner .