sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Likvärdighet kan alltså tolkas som att med enhetlighet som organisatoriskt medel bana väg för en ökad grad av samhällelig social jämlikhet i bemärkelsen utjämna sociala skillnader. Inne- börden av detta var att skolan som institution laddades med en i grunden kollektiv institutionell värdebas som utgick från att skolan var att betrakta som en samhällsutvecklande och demokrati- skapande kraft i sig. Denna vision kom till uttryck i berömda uttalande där skolans uppdrag i samhället uttrycktes som spjutspets mot framtidens samhälle, en initierare av en ökad jämlikhet och demokrati (i , 1969, s. 23, 24). Ytligt sett kan likvärdighet som enhetlighet i sammanhanget framstå som att alla elever oavsett individuella behov ska behandlas lika, men att likvärdighet tillskrevs en sådan instrumentell innebörd svarar inte mot de resonemang som bl.a.1970-talsutredningen En ändrad ansvarsfördelning () förde fram. I utredningens slutbetänkande (SOU 1978:65) framhävs att skolans verksamhet ska vila på principerna om enhetligt skolsystem och likvärdig utbildningsstandard. Med det förstnämnda avsågs en enhetlig struktur inom varje skolform över hela landet med gemen- samma regler för skolplikt, stadie- och årskursindelning, utbud av studievägar (s. 44). Likvärdig utbildningsstandard definierades som att alla elever oavsett bostadsort, socialt ursprung, kön, begåvning, etc. i princip ska ha lika tillgång till skolutbildning. Utredningen betonade att likvärdig utbildningsstandard inte är detsamma som att alla elever ska behandlas lika, utan snarare att elever med olika slag av speciella behov ska behandlas olika i syfte att större jämlikhet ska föreligga efter utbildningens slut. Lik- värdighet är enligt detta synsätt således inte en fråga om lika möjligheter per se, utan framstår snarare som medel att förverkliga framför allt liberala och socialdemokratiska visioner om ett socialt sett jämlikt samhälle. Likvärdighetens fokus på elever som individer var alltså förankrat i skolans samhälleliga kollektiva funktion att utjämna sociala skillnader. Den då förhärskande devisen om indivi- dualisering inom klassens ram kan ses som ett uttryck för tron på att ett individualistiskt perspektiv kunde rymmas inom en kollekti- vistisk ram. Den skolpolitik som var den officiella , grundades alltså på att likvärdighet var en fråga om att genom ett enhetligt skolsystem med likvärdig utbildningsstandard åstadkomma en utjämning i samhället av sociala skillnader (jfr citaten från och ovan). Från att en vision med denna principi- ella innebörd hade drivits av framför allt liberaler och folkskollärar- kåren (s.k. gemen- samma bottenskola) och första halvan av , blev den alltså under efterkrigsåren ett i huvudsak gemensamt liberalt och social- demokratiskt skolpolitiskt projekt, som (av inte minst Palme1) kom att framställas som en officiell utbildningsdoktrin.2 1Palme förde ett resonemang om relationer mellan likvärdighet som jämlikhet (med lika möjligheter som medel) och lika möjligheter (utan explicit koppling till jämlik- hetsmålet). I (1969) uttrycker han sig så här: Det är en gammal liberal tanke att man ska skapa vissa gemensamma startmöjligheter, och sedan ska var och en slå sig fram på livets stig bäst han förmår. Men vårt skolsystem håller på att utvecklas efter en annorlunda syn. De lika startmöjligheterna existerar inte, de är en illusion, och det gäller att kompensera de missgynnande. (s. 13). 2Även , Palmes företrädare som ecklesiastikminister , bekräf- tade att efterkrigstidens skolpolitik handlade ytterst om att öka jämlik- heten i samhället (källa: , 1997). Likvärdighet som lika möjligheter Den kommunaliserings- och decentraliseringsreform som genom- fördes inom skolans område , och som tas upp mer i detalj i kommande kapitel, innebar grovt uttryckt att synen på elevers lika möjligheter inte explicit framställdes som ett medel för att förverkliga en programmatisk jämlikhetspolitik, utan snarare som ett mål i sig. Detta perspektiv på likvärdighet stod (och står) för att skolan erbjuder enskilda elever lika formella möjligheter att ta till vara skolans utbud på det sätt som svarar mot den enskilda elevens egna behov och förutsättningar. Den principiella skillnaden mellan detta och hur likvärdighet tidigare hade lyfts fram, är alltså att det här handlar om en likvärdighet som inte uttalat och pro- grammatiskt är kopplad till ett från vissa skolideologiska utgångs- punkter önskvärt resultat om ett jämlikt samhälle. Likvärdighet som lika möjligheter står här snarare för ett elevindividuellt ingångs- värde utan direkt koppling till det tidigare jämlikhetsmålet att ut- jämna sociala skillnader. För att exemplifiera detta kan vi jämföra ovan refererade syn på likvärdighet med ett intervjuuttalande (se kapitel 3) av den då nytillträdda skolministern som bl.a. uttryckte sig så här i denna fråga: Likvärdig utbildning – i bemärkelsen lika möjligheter – skapas inte genom standardiserade modeller, utan genom att föräldrar och andra erbjuds ett rikt utbud av valmöjligheter. Skolpengen är ett medel i denna process. I tolkades som framgick likvärdighet som att lika möjligheter är en del av skolans standardiserade – enhetliga – struktur, medan Asks tolkning närmast är den motsatta. Slutsatsen av detta resonemang är att begreppet likvärdighet kan tolkas på olika sätt beroende på vilka skolideologiska intressen och värden (jfr det avslutande diskussionsavsnittet i denna rapport) som respektive tolkning bottnar i. första år genomfördes ett antal reformer som behandlas i kommande kapitel. Reformerna bottnade i omfattande utredningsarbeten som startade och som lade grunden för det kommunala huvudmannaskapet som bl.a. innebar att kommunerna blev arbetsgivare för skolledare och lärare, och som markerade kommunernas genomförandeansvar av den i grunden statligt styrda skolverksamheten. Reformeringen innebar även en omorganisation av den statliga skoladministrationen. Kommunali- seringen av skolan öppnade för den borgerliga koalitionsregeringen, som tillträdde 1991, att genomföra en marknadsorientering av skol- politiken. Detta tog sig bl.a. uttryck i att valfrihet inom och mellan kommunala och fristående skolor underlättades i form av den s.k. skolpeng som infördes 1991och av elevers och föräldrars fria skol- val som genomfördes året därpå (jfr , 2008). Trots den förändrade synen på likvärdighet som ovan diskute- rats är vår slutsats att skolans kommunalisering, och den decentra- liseringslinje som den formellt sett grundades på, inte kan betraktas som ett kontinuitetsbrott i förhållande till den förda skolpolitiken. Snarare framstår kommunaliseringen som en logisk fortsättning av de begynnande decentraliseringstrender som följde inte minst av SIA-reformen. Nämnas kan här också att i slutbetänkande (SOU 1978:65) förs ett resonemang som av allt att döma ligger nära de tankegångar som fördes fram i den s.k. ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18). Som bekant framställs ofta den senare som det styrdokument som huvud- sakligen banade väg för skolans kommunalisering. Som utvecklas i andra kapitel är det snarare skolans marknadsorientering som inleddes som framstår som det verkliga kontinuitetsbrottet. Vi har ovan beskrivit likvärdighet som enhetlighet (med inslag av lika möjligheter) som en institutionell värdebas som låg till grund för den skolinstitution som växte fram fram till . 1990-talets kommunalisering och avregle- ring öppnade som framgått för att skolan som institution vilade på ett likvärdighetsbegrepp med betoning på lika möjligheter med en starkt reducerad enhetlighet. Den fråga som här ska diskuteras är om, och i så fall hur, den officiella synen på skolans likvärdighet har påverkats som en följd av den decentraliserade/målstyrda/mark- nadsorienterade skolans förändring i riktning mot en struktur som kännetecknas av centraliserad resultatstyrning. Vårt resonemang utgår från den nya skollag (SFS 2010:800) som beslöts av 2010 och propositionen (2009/10: 165) som beslutet grundades på. I skollagens paragrafer 8 och 9 behandlas områdena lika till- gång till utbildning respektive likvärdig utbildning. Med lika till- gång avses att alla elever ska, oberoende av geografiskt hemvist, samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Om likvärdighet sägs att utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. 2009/10: 165, Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet framgår bl.a. följande som skäl för regeringens förslag: Alla som deltar i en utbildning ska erbjudas en verksamhet som är lik- värdig och av god kvalitet. Nationell likvärdighet i ett decentraliserat system förutsätter att staten fastställer nationella mål och systematiskt följer upp och granskar att målen nås och att ett systematiskt kvalitets- arbete utvecklas på lokal nivå. Systematiskt och kontinuerligt kvalitets- arbete måste därför bedrivas i varje skola och verksamhet och av varje huvudman. (s. 303, kurs. gjorda här.) Kvalitet tonar alltså fram som ett officiellt nyckelord som dagens resultatstyrda och centraliserade skolinstitution har att förhålla sig till när man av staten uppmanas att bedriva en verksamhet grundad på begreppet likvärdighet. Det är därmed kvalitetsbegreppet som på ett övergripande plan avses styra och vägleda för de profession- ellas frirumsanvändning. Men vad innebär kvalitet? Som kommer att behandlas utförligt i kapitel 6 framstår detta begrepp som något av en hybrid med inslag av enhetlighet, utan direkt koppling jämlikhetsdoktriner, och lika möjligheter tappning. Med detta avses att den centralistiska resultatstyrningen öppnar för en högre grad av formell enhetlighet i jämförelse med 1990-talets målstyrda struktur. En mer finmaskig skollag, distink- tare krav på resultat samt en tydligare läroplan för är uttryck för detta. vilar den svenska skolan fortfarande på premissen att alla elever erbjuds i princip lika chanser att ta till sig skolans utbud av kunskaper och att med skolpengen som medel fritt välja skola. Skillnaden mot den decentraliserade målstyrda skolan är att är det innehållsliga utbudet i ännu högre grad centralt fastslaget. Konsekvensen av det ovan anförda är att dagens i huvudsak resultatstyrda och centraliserade skola präglas av oklarheter i fråga om likvärdighetsbegreppets operationella innebörd. För att belysa detta kan vi skissera på följande två ytterlighetsscenarier: 1.I en kommun är den skolpolitiska huvudmannens syn på god kvalitet en fråga om att organisera vardagsarbetet efter principen om socialt sett brett sammansatta klasser. Vidare bejakar man en arbetslagsorganisation som ska fungera som föredöme för elever i fråga om praktisk demokrati, och fördelningen av mänskliga och materiella resurser sker efter principer om positiv särbehandling av elever. Kommunens attityd till fristående och profilerade skolor är avmätt. 2.I en annan kommun tolkar huvudmannen det kvalitetsinriktade likvärdighetsbegreppet som en fråga om att erbjuda eleven att på lika villkor konkurrera med andra elever i syfte att kvalificera sig till attraktiva utbildnings- och karriärvägar. Elever och vårdnads- havare uppmanas och uppmuntras att aktivt använda sig av rätten till fria skolval, och resultatet av denna valprocess ses som en kvalitetsindikator. I konsekvens med detta intar den skol- politiska huvudmannen en positiv och öppen hållning till fri- stående skolor och till skolors profilering. Med dessa två fiktiva extremfall vill vi uppmärksamma att ingen av kommunerna – trots olikheterna i de respektive arbetsinriktning- arna – kan beskyllas för några egentliga lagbrott eller regelöver- trädelser. Likvärdigheten med dess tonvikt på kvalitet framstår därmed som ett töjbart begrepp – en hybrid – som öppnar för en mångfald av tolkningsmöjligheter, och därmed för mångtydighet i fråga om vägval i fråga om verksamhetens inriktning. Paradoxalt nog blir därmed frågan om likvärdighet som faller ut ur scenarierna ovan en fråga om hur mycket olikhet (frånvaro av enhetlighet) som skolan som institution kan bära för att kunna betecknas som kvalitets- mässigt högtstående och likvärdig. Skolans institutionella spelplaner i sammandrag Med referens till Norths metafor om institutioner som spelregler och organisationer som spelare som togs upp inledningsvis, kan skolan betraktas som en föränderlig institutionell spelplan vars moraliska frirum har fyllts och fylls med olika innehåll och styrformer. Resonemangen vi ovan fört om detta sammanfattas i nedan- stående tabell. SOU 2014:5 Bilaga 3 Skolinstitutionen som innehåll och form Likvärdighet som enhetlighet (med (med inslag av ram-, resultat- explicit koppling till jämlikhetsmålet och och målstyrning). med lika möjligheter som medel). Likvärdighet som lika möjligheter (utan resultatstyrning (med inslag av explicit koppling till jämlikhetsmålet). regel- och ramstyrning). (med inslag av regel-, ram- och Likvärdighet som kvalitet med inslag av såväl enhetlighet (utan explicit koppling till social jämlikhet) och lika möjligheter. Slutsatser med relevans för skolans frirum De skolinstitutionella strukturer som översiktligt behandlats i kapitlet öppnar för olika art och grad av frirum för de professionellas egna och självständiga handlingar. En centraliserad och regelstyrd institu- tionell spelplan medger formellt sett en professionell autonomi – ett frirum – för lärare som i huvudsak är avgränsad till arbetet i klassrummet. Utanför klassrummets fyra väggar tar regelverket vid och reglerar den enskilda skolorganisationens vardagsarbete och arbetsmiljö. Ett exempel på detta som vi tar upp i nästa kapitel är hur det tidigare statsbidragssystemet med dess öronmärkta resurser direkt stipulerade skolors interna arbetsorganisationer i form av schemaläggning, behörighet, tjänstefördelning, arbetstider etc. Som analytiskt begrepp blir frirum verkligt intressant och dyna- miskt i en skolinstitution som reellt sett medger de professionella – i detta fall lärare – en egen autonomi som gäller arbetet i klass- rummet, men som också inbegriper den samlade verksamhet som bedrivs inom enskilda skolor som organisationer. 1990-talets decen- tralistiska struktur utvidgade förvisso formellt sett det lokala fri- rummet för lärare till att omfatta yrkeslivet såväl innanför som utanför klassrummen. Dagens i huvudsak centraliserade och resultat- styrda skola innebär att vissa delar av 1990-talets decentralistiska struktur kvarstår, men också att regleringen i form av kvalitets- och resultatkrav har skärpts. Men en väl så intressant fråga i sammanhanget är om och i så fall hur lärare, och andra yrkesgrupper verksamma inom skolan, de facto har använt och använder frirummet. Att olika skolinstitution- ella strukturer erbjuder varierande art och grad av frirum är en sak, men detta innebär inte nödvändigtvis att frirummet används på grundval av professionella överväganden. 2Frirumsanvändning under den centraliserade och I föregående kapitel beskrevs efterkrigstidens skola fram till 1980- talets slut som en institution i huvudsak präglad av statlig centralism och regelstyrning. Detta kan emellertid förefalla som en väl grov karaktäristik av den svenska grund- och gymnasieskolans institu- struktur . Som utvecklas nedan var – åtminstone formellt sett – den centralistiska eran inom enhets- och sedermera område mest framträdande –1980. Men att döma av den skolpolitiska retoriken från senare delen av detta skede påbörjades decentraliseringsprocesser andra hälft. Men stämmer verkligen detta med faktiska förhållanden? I detta kapitel ska vi – i förhållande till den frirumsproblematik som rapporten vilar på – försöka ge en bild av skolans utveckling fram till och med 1980- talets slut. Av avgränsningsskäl koncentreras framställningen till , men i slutet av kapitlet tas även gymnasieskolan upp. Från skolkommission till enhetsskola och sammanhållen grundskola Som framgått är det huvudsakliga syftet med rapporten att belysa professionell frirumsanvändning i förhållande till skolans kommu- nalisering fram till dagsläget. Men för att sätta in denna problematik i sitt sammanhang är det befogat att också ge en resumé över om och i så fall hur den svenska skolan som institution var mer eller mindre öppen för professionell fri- Allmänt kan sägas att även om begreppet frirum då inte explicit användes i vare sig skolpolitiska eller professionella sammanhang, var problemområdet i vilket begreppet ingår i sak aktuellt även . Detta gällde särskilt i anslutning till före- teelser som benämndes försöksverksamhet eller utvecklingsarbete. Centralt och centraldirigerat utvecklingsarbete Vi utgår från förslagen om en sammanhållen grundskola som skolkommission förde fram i sitt betänkande 1948 (SOU 1948:27) och som möttes av motstånd från många håll (, 1974). Såsom behandlas av bl.a. (1980) medförde den samhälleliga oenigheten kring utredningens förslag bland läroverks- lärare, lärarutbildare, företrädare för högre utbildning samt väsent- liga delar av kulturetablissemanget ett problematiskt skolpolitiskt läge. Det var framför allt frågan om högstadiets differentiering som kom att framstå som en nyckelproblematik. Knäckfrågan var om det över huvud taget var möjligt att övertyga en läroverkslärarkår, som i vida kretsar förordade en långtgående differentiering, att arbeta i reformens riktning mot en sammanhållen grundskola. Den strategi som man från statsmaktshåll valde för att tackla denna problematik vilade tungt på top down-ansatsen centralt utvecklingsarbete. Den syftade till att via försöksverksamhet och forskning övertyga motsträviga lärare och andra kritiker om den sammanhållna skolans förtjänster. Vägen gick via en omfattande försöksverksamhet med enhetsskola som på 1960- talet fortsatte med ett reguljärt införande av en grundskola som grundades läroplan, Lgr 62. Denna läroplan grundades inte bara på en politisk kompromiss (den s.k. Visby-kompromissen, 1961; se , 1982), utan även på en jämkning av intressen mellan bland andra folkskolans och läroverkets företrädare. Det sammanhållna låg- och mellanstadiet kom att påminna om den gamla folkskolan, medan högstadiets tämligen långtgående differentiering hade påtagliga drag av läroverkets tidigare struktur. centraldirigerade förändringsprocess fortsatte och kulminerade med Lgr 69, dvs. Lgr 69 arbetades fram under tid som ecklesiastik- minister och kännetecknades bl.a. av att de så kallade tvåbokstaviga tillvalen i Lgr 62, dvs. valalternativen som inte gav full gymnasie- behörighet, slopades och ersattes med betydligt färre alternativa valmöjligheter. Den på det centrala utvecklingsarbetet grundade försöksverk- samheten var alltså en väsentlig pusselbit i implementeringen av den gradvis alltmer sammanhållna under 1950- och 60- talet. En annan väl så väsentlig komponent i denna process var pedagogisk forskning: fanns en stark tilltro till forskningen, inte bara i rätt- mätig förväntan att den skulle generera bättre kunskap utan framför allt för att den genom systematiskt arbete skulle kunna frambringa lös- ningar på de praktiska problem som fanns ute i skolorna och därmed bidra till reformens förverkligande. Vetenskaplig kunskap och veten- skapliga lösningar skulle – via utvecklingsarbete – omvandlas till kon- kreta anvisningar och produkter (läromedelssystem o d). Forskningen antogs innehålla möjligheterna till förändring. Forskning blev ofta det- samma som externt utvecklingsarbete. (, 1980 s. Tankegångarna bakom implementeringen av den sammanhållna svarade alltså mot ett förändringsperspektiv grundad på en s.k. FoU modell. F:et handlade om att forskningen skulle, bl.a. genom särskilt inrättade och vetenskapligt utvärderade för- söksskolor, ta fram goda exempel på undervisningspraktiker som låg i linje med reformintentionerna. U:et stod för att dessa exempel, bl.a. med stöd av konsulenter, skulle spridas ut på fältet och, med forskningens legitimitet som grund, övertyga motsträviga lärare m.fl. om reformens nödvändighet. FoU-modellen var i grunden hämtad från andra samhällssektorer som jordbruk och teknisk industri. Den byggde på att ansvaret för att utveckla arbetsmodeller som bedömdes relevanta för att nå skolans mål, i första hand låg på centrala myndigheter. I en sådan strategi utgjorde alltså forskning och fortbildning nyckelaktivite- terna. Tillämpningen av FoU-strategin innebar följdriktigt att under l960-talet och expanderade utbudet av såväl pedagogiskt forsknings- och utvecklingsarbete som lärarfort- bildning och skolledarutbildning. SIA-skolan och det lokala utvecklingsarbetet Den centraldirigerade skolutvecklingsmodellen var av allt att döma framgångsrik för att etablera yttre institutionella och organisatoriska ramverk. Däremot haltade modellen betänkligt i fråga om det inre skolarbete som den yttre formen var tänkt att bana väg för. Mot denna bakgrund tillsattes en parlamentarisk utredning om skolans inre arbete () . SIA- utredningen lade fram sitt slutbetänkande (SOU 1974:53). Det följdes av SIA-propositionen (prop. 1975/76:39) som togs fram av den dåvarande socialdemokratiska regeringen med skol- minister som föredragande statsråd. Proposi- tionen antogs av 1976 och låg till grund läroplan för , Lgr 80, som arbetades fram av den borgerliga flerpartiregering som hade efterträtt socialdemokraterna i anslutning till riksdagsval. motor i arbetet med Lgr 80 var dåvarande moderata skolminister . Åren 1950–1970 kom alltså i allt väsentligt att handla om grund- skolans yttre organisatoriska form, och den implementerings- strategi som tillämpades grundades på en FoU-modell med nära kopplingar till centralt utvecklingsarbete och pedagogisk forskning. Att utveckla det yttre ramverket bedömdes som nödvändigt, men som det skulle visa sig långt ifrån tillräckligt. Redan i slutbetänkandet till skolberedning (1961:30) konstaterades att förändringarna av skolans yttre ramar inte hade haft motsvarande effekter på det inre arbetet. Beredningen lutade åt att detta primärt var ett kommunikationsproblem. Denna slutsats ifrågasätts av (1980) som bl.a. pekar på att undertecknade 11 000 lärare ett upprop där man krävde ett tidigt differentierat högstadium. I skolkommissionens betänkande 1948 påpekades att en fram- gångsrik skolreform byggde på att skolans yttre ramverk gick hand i hand med det inre arbetet. Betraktat från den utgångspunkten haltade alltså implementeringen av grundskolereformen högst påtagligt. Det är alltså i ett skolpolitiskt land- skap av detta slag som tillkomsten av , SIA-reformen och Lgr 80 kan förstås. De tidigare antagandena, eller förhopp- ningarna om, att centrala FoU-styrda utvecklingsarbeten skulle reformera även det inre arbetet hade kommit på skam. Det nya framgångsrecept som skrevs ut var lokalt utvecklingsarbete. I ett sammanhang där det centrala utvecklingsarbetet successivt överges som strategi för skolutveckling, hamnar skolpersonalens professionalism och autonomi, och därmed också frågan om fri- rum, på den skolpolitiska agendan. Ett lokalt utvecklingsarbete för- utsätter nämligen att de professionella inom givna ramar har ett eget handlingsutrymme för egna och självständiga handlingar. Grunden för detta är att varken staten med dess centrala (SÖ) eller regionala (Länsskolnämnderna) myndigheter, eller för den delen pedagogisk forskning, detaljreglerar enskilda skolors vardagsarbete. Uttryckt i andra ord förutsätter lokal skolutveckling ett urskiljbart frirum inom de ramar som läroplaner, skollagar och andra officiella styr- dokument uttrycker. Tanken bakom lokal skolutveckling som implementeringsstrategi byggde således på att skolan som institution präglas av åtminstone någon grad av decentralisering; ju mer av centraliserad regelstyrning i desto mindre grad föreligger ett frirum för professionella handlingar och vice versa. Vi återkommer till detta, men först ska vi titta närmare på SIA-reformen och Lgr 80. SIA-propositionen antogs av . Som framgått byggde den på betänkande (SOU 1974:53).