sou · H2B340 · 2014-06-12 00:00:00 — De modeller som utvecklats inom agency view täcker givetvis inte heller in alla policyrelevanta aspekter. Det är därför viktigt att policybeslut baseras på kännedom om så många viktiga mekanismer som möjligt och att en sammanvägning görs av de effekter som de bedöms ha i den komplexa verkligheten. 3Är ägarskatter irrelevanta i en liten öppen ekonomi? Parallellt med debatten kring relevansen av new view har en diskussion förts om huruvida kapitalskatter på ägarnivån (kapital- inkomstskatt och -vinstskatt) överhuvudtaget spelar någon roll i en liten öppen ekonomi som den svenska (t.ex. 1994). ett land är för litet för att påverka det samlade kapitalutbudet i världen och om kapital är helt rörligt över gränserna kommer enligt new new view inte investeringarna i landet att påverkas av skatter på företagsägande. Även om ägarskatter skulle minska utbudet av svenskt sparande och svenskägda företags investeringar så skulle detta kompenseras av en lika stor ökning av investeringar gjorda och finansierade av utländska ägare. Minskade investeringar i av svenska ägare lämnar utrymme för att lönsamma projekt i stället finansieras av utländskt kapital. (2007) sammanfattar perspektivet, vilket de kallar new new view: capital income taxes that are levied on the personal level (residence- based taxes) will not affect the corporations finance and investment decisions. Personal level taxes on capital will then only affect the amount of domestic saving but not domestic investment. The difference between domestic savings and investment then equals net capital imports/exports. I har dessa slutsatser från new new view haft betydande genomslag i debatten om skattepolitiken. En illustration till detta inflytande ges av följande citat från ett anförande av dåvarande skatteminister i riksdagen:6 Investeringskostnaderna bestäms inte av hur svenska aktieägare beskattas. De bestäms internationellt. Om vi avskaffar dubbelbeskatt- ningen generellt påverkar det alltså inte storföretagens investerings- kostnader. Det ger inte ökade investeringar, det ger inte ökad syssel- sättning. Det finns två problem med denna analys. För det första betonas bara halva snedvridningen. Kapitalskatter på svenska ägare sned- vrider fortfarande svenska hushålls intertemporala sparande- och investeringsbeslut och minskar därför potentiellt deras välfärd. Detta gäller även om bortfallet av svenskt kapital till företag kom- penseras av en lika stor ökning i utbudet av utlandsägt kapital. Höga skatter på ägande drabbar således inte endast företag (som vi såg i föregående avsnitt), utan även hushållens beslut, om det leder till förändrat sparande och således snedvrider konsumtionsbeslut över tiden. Ponera att höga kapitalskatter minskar svenskt ägande och att detta ersätts med utländskt ägande. Lägre sparande leder dels till lägre förmögenhet hos svenska hushåll, dels till att stora 6 Snabbprotokoll 1997/98:121 Anf. 137 Statsrådet (). delar av företagens avkastning flyttar utomlands. Detta är situationen i , där nettoutbetalningar till utländska ägare motsvarade av BNP (Cavanagh 2011). Utländska ägare beskattas endast med bolagsskatten och even- tuell kupongskatt. Till detta kommer att utländska ägare i praktik- en har lättare att genom s.k. räntesnurror (interna lån med hög ränta) omvandla stora delar eller hela den skattepliktiga vinsten i svenska bolag till avdragsgilla räntekostnader. Därmed går landet miste om skattebetalningar både på företagsnivå och på ägarnivå i fallet med utländskt ägande. Det finns således även ett fiskalt intresse av att inte missgynna inhemska skattebetalande ägare relativt utländska ägare. Ett troligen ännu större problem med new new view är att kapitalets internationella mobilitet inte är så hög som modellerna förutsätter. Det beror bl.a. på att modellerna bortser från ägarstyr- ning, entreprenörskap och informationskostnader. Empirisk forskning inom internationell finans har påvisat en stark s.k. home bias, dvs. en stark benägenhet att investera i det egna landet (t.ex. French och Poterba 1991, Tesar och 1995 och och 1996). Den svenska börsen utgör cirka en procent av världens samlade börskapital. I en värld där kapital är helt homogent och där investerare vill diversifiera för att minska risken borde inte mer än cirka en procent av börsvärdet ägas av just svenska investerare. I själva verket är andelen . På samma sätt ägs företagen på den japanska börsen till av japaner och företagen på den amerikanska börsen till av amerikaner (2007). Feldstein och Horioka (1980) har påvisat en stark korrelation mellan sparande och investeringar inom ett land, liksom bestående skillnader i realräntor mellan länder. Obstfeld och Rogoff (2000) kallar detta en av de sex viktigaste fortfarande olösta forsknings- frågorna i internationell makroekonomi. Även om de internationel- la kapitalmarknaderna har integrerats kvarstår Feldstein och Horiokas resultat i nyare undersökningar i något svagare, men fortfarande påfallande stark, tappning (Bai och ). Det viktigaste skälet till dessa trösklar är inte regleringar; en home bias finns även om få regler begränsar kapitalets fria rörlighet över gränserna. I motsats till vad som ofta antas i teorin förefaller internationellt kapital helt enkelt inte empiriskt vara ett perfekt substitut till inhemskt kapital. Orsaken till detta förhållande är inte helt klarlagd, men förutom informationskostnader har ägarstyrning visat sig vara en potentiell förklaring (t.ex. m.fl. 2003). Detta då en del av home bias empiriskt tycks reflektera aktiva inhemska ägargruppers koncentration av ägande till företag i det egna landet, ett mönster som är tydligt även i . Även för egenföretagare gäller att sparande- och investerings- beslutet sällan kan frikopplas från varandra för individen (Quadrini 1999; Gentry och 2004). Om höga skatter minskar svenska hushålls utbud av riskkapital så kan vi trots att är en liten öppen ekonomi p.g.a. home bias och därmed förknippade transaktionskostnader för kapitalrörlighet inte räkna med att detta helt och hållet kompenseras av utländskt ägande, vare sig till volym eller till kvalitet.7 När faktorer som ägarstyrning, informationsasymmetrier och entreprenörskap som leder till home bias beaktas, ändras slutsatser- na om skatters roll i små öppna ekonomier. Även dessa ekonomier har behov av inhemskt ägande, eftersom inhemska ägare kan ha fördelar gentemot utländska ägare i form av bättre information eller kontrollmöjligheter. Givetvis implicerar inte detta att svenska ägare bör gynnas relativt utländska ägare. Däremot är det inte rimligt att missgynna svenska ägare relativt utländska ägare och tro att det inte skulle medföra samhällsekonomiska kost- nader. Långtgående policyslutsatser bör inte dras baserat på en modell med starka teoretiska antaganden med svag eller obefintlig empirisk underbyggnad. En annan relaterad aspekt är att höga ägarskatter jämfört med andra länder driver ägandet av svenska bolag utomlands. Även svenska ägare får incitament att juridiskt flytta sitt ägande utomlands. Huizinga och (2006) jämför ägandet av börsnoterade bolag i olika europeiska länder och ser hur detta förhåller sig till bolagsskatternas nivå. De kommer fram till att company tax bur- dens are positively related to foreign ownership at the country level.8 Likaså menar (2010) i att: there is an overall positive relationship between the foreign ownership share of corporate assets and the average tax burden. 7Norbäck, och Vlachos (2009) visar teoretiskt att om inhemska ägare har en högre beskattning än utländska ägare kan detta leda till försäljning av inhemska företag till mindre skickliga utländska ägare. 8Det bör betonas att Huizinga och (2006) undersöker bolagsskatter, inte ägarskatter. Orsakssambandet är troligtvis dubbelriktat: högre skatter driver ägandet utomlands, som en hög andel utländskt ägande leder till att skattetrycket går upp. Det senare beror i så fall på att bolagsskatten till skillnad från de flesta andra skatter även drabbar utländska medborgare som äger aktier i respektive land. Politiker kan antas ha starkare incitament att, när så är möjligt, föredra skatter som drabbar andra länders medborgare mer än de egna. I länder där en hög andel av bolagsskatten läggs på utlandet kommer det troligen att finnas mindre politiskt motstånd mot dessa skatter. Den utländska ägarandelen på den svenska börsen var 2011 (Henrekson och 2012). Delar av det som i statistiken klassificeras som utländskt ägande av svenska bolag utgörs i själva verket av svenskt ägande som juridiskt flyttats utomlands av skatteskäl. Detta är problematiskt av åtminstone tre skäl: i)det uppstår onödiga transaktionskostnader, ii)det leder till ett sämre utövande av ägarkontroll och iii)statskassan går miste om skatteintäkter. Ett skäl till att problemet med att ägande flyttar utomlands av skatteskäl fått så lite utrymme i policydiskussionen är att ägarlandets betydelse (och ägarrollen överhuvudtaget) inte beaktas, då de modeller som beaktar effekterna av aktiva ägare inte har uppmärksammats särskilt mycket i den svenska skattepolitiska diskussionen. I modeller utan ägarroll spelar det helt enkelt ingen roll vem som äger företagen. har en ökad internationalisering av företagsägandet mer eller mindre definitionsmässigt betraktats som positivt, utan att man frågat sig om internationaliseringen av ägandet drivits av skatteskillnader snarare än av att utländska ägare skulle vara skickligare eller av fördelar med internationell riskdiversifiering. Vi behöver inte heller fullt ut förstå en ekonomisk mekanism för att analysera dess implikationer för beskattningen. Det är tillräckligt att konstatera att reala beslut som styrs av skattemässiga faktorer i regel är samhällsekonomiskt sämre än reala beslut som enbart bygger på affärsmässiga faktorer (med ett viktigt undantag för förekomsten av externa effekter). En ökad internationalisering av ägandet för med sig många fördelar, men graden av internationellt ägande bör bestämmas marknadsmässigt och inte som en indirekt konsekvens av skatter vars syfte är att ge intäkter. Det är överflödigt att fördjupa sig i exakt varför inhemska ägare tycks ha fördelar som gör att företagsägandet i de flesta länder domineras av inhemska aktörer. Det räcker att konstatera att det empiriskt tycks vara en naturlig jämvikt på en konkurrensutsatt marknad för företagskontroll. Sammanfattningsvis är det inte irrelevant vem som äger respektive lands tillgångar. Slutligen tror vi att det utöver informa- tionsfördelar och skillnader i förmåga och möjlighet att utöva ägar- kontroll troligen finns skillnader i graden av samhällsengagemang. Även om det, vad vi känner till, ännu inte finns systematisk empirisk forskning om detta misstänker vi att detta är en inte oviktig aspekt av inhemskt ägande. 4Skattepolitik för entreprenörskap och snabbt växande företag Ekonomisk aktivitet, tillväxt och förnyelse sker till överväldigande del genom den process som vi kallar för företagande. En betydande del av innovation och tillväxt sker genom nyföretagande, initierat av individuella entreprenörer som äger en betydande andel av företaget de verkar i. Entreprenörskapens betydelse för innovation och förnyelse är väl dokumenterad i form av noggrann forskning. Kortum och (2000) använder en reform i 1979 som tillät pensionsfonder att investera i venture capital (VC) som ett kvasiexperiment. De visar att detta exogena tillskott av kapital till entreprenörsföretag ledde till en signifikant ökning i innovationsgraden mätt som industriella patent. Investerat kapital genererade avsevärt fler industriella patent per krona i VC-stödda entreprenöriella bolag än i andra företag. Liksom övrig ekonomisk aktivitet påverkas graden av entrepre- nörsansträngningar av skatter som ändrar avkastningen. Gompers och (1998) undersöker i en inflytelserik studie kapital- vinstskattens effekt på VC-näringen. De finner ett negativt samband mellan kapitalvinstskatter och kapitaltillförsel till VC-näringen. Studien finner också att det är ökad efterfrågan – dvs. ett större utbud av ekonomiskt lovande entreprenörsdrivna projekt – på riskkapital till följd av lägre skatt som driver resultaten. Med andra ord: lösningen på problemet med för få entreprenörsdrivna företag är inte att stimulera utbudet av riskkapital utan policy- åtgärder för att stärka drivkrafterna hos entreprenörer och inno- vatörer med värdefullt humankapital och idéer att försöka omsätta dessa tillgångar till framgångsrika företag. Studier efter de stora skattereformerna i har påvisat en negativ effekt av skatter på företagares inkomster, på investeringar, på företagets tillväxttakt och på efterfrågan på extern arbetskraft (m.fl. 2000a, 2000b, 2001). 4.1Vad menar vi med entreprenörskap och hur ska det mätas? Det råder en viss begreppsförvirring gällande entreprenörskap där helt olika slags företagare klumpas ihop, vilket ibland orsakar till synes inkonsistenta forskningsresultat och policyrekommenda- tioner. Enligt t.ex. Schumpeters (1934) definition är de flesta nyföretagare och egenföretagare inte entreprenörer, då de saknar ambition att vara innovativa eller tillväxtorienterade.9 Det gäller således att skilja mellan egenföretagare som grupp och ett litet antal snabbt växande företag. Den senare gruppen står för en opropor- tionerlig del av omstruktureringen och jobbskapandet i ekonomin (Henrekson och ). De flesta egenföretagare är varken innovativa eller växande, och tycks heller inte ha ambition att vare sig växa eller vara innovativa (Hurst och Pugsley 2010; Sanandaji 2011).10 Den typiska svenska företagaren är taxichaufför, hantverkare, frisör, krögare eller självanställd konsult. De flesta företagarna i har inte och kommer aldrig att ha en enda extern anställd. Dessa icke-entreprenöriella egenföretagare moti- veras av andra faktorer. En sådan faktor är det som eliminerar de principal–agent-problem mellan anställda och ägare som finns i vissa yrken. Ett annat skäl till egenföretagande är att det blir möjligt att kringgå restriktioner i kollektivavtal gällande arbets- tidens förläggning och längd och att sälja sin arbetskraft till ett lägre pris än minimilönen. Andra möjliga motiv är att minska skattebördan, att undkomma diskriminering eller strävan efter personlig autonomi. Enmansföretagare och småföretagare utan ambition att växa över en viss nivå spelar en utomordentligt viktig 9Detta diskuteras ingående i Sanandaji (2011). 10Den exakta siffran är inte central, och det finns alltid problem med gränsdragning mellan olika typer av företag. Hurst och Pugsley (2010) uppskattar exempelvis att av företagarna i nystartade företag i inte förväntar sig att bidra med någon innovativ aktivitet, brett definierat. roll för samhällsekonomin, inte minst genom att skapa syssel- sättning och genom att mer effektivt erbjuda produkter i vissa branscher. Dessa företag behöver dock inte nödvändigtvis analy- seras utifrån teorier om innovativt entreprenörskap. Än viktigare är att i den empiriska och analytiska diskussionen kring innovativt entreprenörskap skilja mellan olika former av företagande. med ambition och potential för innovation och snabb tillväxt är betydligt mindre och skiljer sig markant från den breda gruppen företagare. Höga skatter kan exempelvis leda till mer egenföretagande, om skatter även är höga på alternativet (anställning) och om egenföretagare lättare kan und- komma skatter. och (2009) visar att svenska egenföretagares konsumtion relativt löntagare är större än för- väntat utifrån deklarerade inkomster, vilket tyder på större under- rapportering av inkomster. Dock gäller att det slags företagande som motiveras av skatteundandragande troligen har mycket lägre potential att ge upphov till snabbt växande företag. Länder med hög skatt har inte färre egenföretagare, men tenderar att ha färre exceptionellt framgångsrika entreprenörer (Sanandaji 2011). hävdas att det i själva verket handlar om samma sorts företag, och att det bara är slumpen som avgjort vilka som lyckats växa. Naturligtvis finns här en stor gråzon, t.ex. företag som ursprungligen inte hade ambition att växa men som ändrat målsätt- ning när det visat sig att verksamheten går bättre än väntat. Vi menar dock att det även ex ante finns fundamentala skillnader mellan olika typer av företagare, dvs. att vissa typer av företag redan från början skiljer sig åt. Den överväldigande majoriteten av egenföretagare i självrapporterar att de inte definierar sig som entreprenörer utifrån ambitionen att växa, ha många anställda eller vara innovativa. Det finns andra viktiga skillnader mellan dessa olika kategorier av företagare. Medan egenföretagare är närmast identiska motsvarande löntagare i termer av utbildning, är sanno- likheten 20 gånger större att företagare som har fått VC-finansier- ing i har en doktorsexamen jämfört med den genomsnittlige amerikanen (och 2010). Andelen som har doktors- examen skiljer sig inte nämnvärt mellan egenföretagare och löntagare. Hur ovanlig den nödvändiga kompetensen är för innovativt entreprenörskap är lätt att glömma bort när man sätter likhetstecken mellan egenföretagande och entreprenörskap. Poten- tiellt innovativa entreprenörer är få, inte lätt utbytbara, och ten- derar att redan ha trygga och välbetalda jobb i existerande företags karriärshierarkier, vilka de måste ge upp om de vill starta eget. Vi menar att det mest använda måttet på entreprenörskap – graden av egenföretagande – inte är ett bra mått på förekomsten av innovativt och tillväxtorienterat entreprenörskap. Det faktum att har en lägre andel egenföretagare än de flesta andra är i sig inte belägg för en låg grad av innovativt och tillväxtorienterat entreprenörskap. Något entydigt och allmänt vedertaget empiriskt mått på sådant entreprenörskap existerar tyvärr inte.11 Ett mått som Global Entrepreneurship Monitor12 redovisade för perioden –2006 är andelen i befolkningen som driver företag med minst 20 anställda (Autio ). hamnade då på plats 18 av 24 undersökta industrialiserade länder. Å andra sidan har en hög andel VC-investeringar som andel av BNP, vilket är ett annat mått på entreprenörskap. Detta mått är dock förknippat med vissa problem. Ett problem är att offentligt riskkapital i vissa fall inkluderas i siffrorna, i andra fall inte. Ett annat problem är att volatiliteten är stor mellan år och mellan källor. Ett tredje problem är att riskkapitalindustrin i har en slagsida mot uppköp av redan existerande bolag snarare än finansiering av nya bolag (och 2012). Ett tredje mått är andelen av de största företagen som är grundade relativt . Andelen i (och i övriga ) är avsevärt lägre än i och . Vår bedömning på basis av olika mått är att har en mellanposition gällande snabbt växande entreprenöriella företag, vare sig bland de lägsta eller högsta i jämförbara länder. Detta trots att vi har bland världens högsta investeringar i forskning och ut- veckling och en hög andel högteknologiska företag inom branscher som IT och bioteknik, branscher som normalt präglas av ett högt entreprenöriellt företagande. 11Det är dock en internationell trend bland forskare och experter mot att använda begreppen entreprenör, entreprenöriell aktivitet, och entreprenörskap för personer, handlingar respektive fenomen där avsikten är att skapa värdefulla nyttigheter genom (tillväxtinriktad) ekonomisk aktivitet som bygger på identifiering och/eller skapande av nya produkter, processer och marknader. På grund av begreppets komplexitet kan det omöjligt fångas med hjälp av ett enskilt mått. Den som vill fördjupa sig i mätproblematiken hänvisas till (2008) där 18 olika indikatorer på graden av entreprenöriell aktivitet presenteras. 12Global Entrepreneurship Monitor, är ett världsomspännande forskningsprojekt med syfte att mäta och analysera entreprenöriell aktivitet i alla medverkande länder. GEM är världens största studie av entreprenörskap. Projektet har vuxit från tio medverkande länder vid starten , till 59 länder 2011. Se vidare Entreprenörskapsforum (2011). 4.2Entreprenörskap i nationalekonomisk teori Det har visat sig vara svårt att integrera entreprenörskap på ett tillfredställande sätt i de dominerande nationalekonomiska tillväxt- modellerna. Det beror delvis på att entreprenörskap både är svårt att exakt definiera och svårt att mäta (Bianchi och Henrekson 2005; Baumol 2010). Till skillnad från övrig arbetskraft kan företag i regel inte upphandla produktionsfaktorn entreprenörskap på en extern marknad. Många beslut, som sparande och investeringar, kan inte frikopplas från den individuella entreprenören. Modeller som delar upp inkomster mellan arbete och kapital har i regel inte modellerat entreprenörskap, trots att det i ekonomiskt avseende skiljer sig från både arbete och kapital. I denna del av rapporten analyseras hur skattesystemets uppbyggnad kan förväntas påverka snabbväxande, entreprenörsdrivna företag. Stark tillväxt på företagsnivå härrör framför allt från att ny ekonomiskt värdefull kunskap upptäcks och appliceras på ett effek- tivt sätt. Att forska fram ny kunskap räcker inte, då en stor del av den nya kunskapen inte är ekonomiskt värdefull. I ekonomin behövs därför kunskapsfiltrerare som skiljer ut ekonomiskt relevant kunskap från den samlade kunskapsmängden och genom entreprenöriellt företagande omvandlar kunskap till ekonomisk verksamhet (Braunerhjelm m.fl. 2010; m.fl. 2009; Bhidé 2008). För att utveckla ett framgångsrikt företag krävs en kombina- tion av flera samverkande nyckelaktörer med kompletterande kompetenser. Entreprenören har en avgörande betydelse, men i ett väl fungerade kompetensblock ingår även andra aktörer: venture- kapitalister, industrialister, uppfinnare, innovatörer, utbildad arbetskraft, kompetenta kunder och aktörer på andrahandsmark- naden; se vidare figur 1. Framgångsrikt företagande som genererar snabb tillväxt är en funktion av hur väl dessa aktörer förvärvar och använder sig av sin kompetens. Möjligheterna och incitamenten att göra detta bestäms till stor del av det institutionella ramverket eller samhällets spelregler. Figur 1 Kompetensblocket: Från affärsidé till storskaligt företag. (affärsänglar och fonder) Anm.: Figuren försöker stiliserat fånga i vilka faser de olika aktörerna i kompetensblocket inträder i industrialiseringsprocessen. I ett första skede identifierar entreprenörerna potentiella vinstmöjligheter, ofta i samspel med de kompetenta (krävande) kunderna. Uppfinnarna engageras för att lösa tekniska problem m.m., men när verksamheterna växer krävs innovatörer för att leda mer omfattande utveck- lingsprojekt. kan processen initieras av uppfinnare vars idé sedan vidareutvecklas av inno- vatörer och entreprenörer. Venturekapitalisterna finansierar utvecklingen i de tidiga skedena och tillför andra nyckelkompetenser såsom affärsnätverk, ledningskunnande och marknadskännedom. Figuren är en förenkling, t.ex. kan samma person ibland fylla mer än en funktion. Kompe- tensblocksteorin lanserades ursprungligen av , se t.ex. (1996). Se vidare (2010) och Henrekson och (2009). 4.3Skatteteorier som inkluderar entreprenörskap och dess stödstruktur För att växa är företag i regel beroende av extern finansiering. Det har visat sig att venture capital-bolag (VC-bolag) och affärsänglar, som utöver finansiellt kapital bidrar med sitt kunnande och kontakter, ofta är särskilt viktiga för företagets utveckling. Av de amerikanska företag som lyckats bredda sitt ägande genom en börsnotering (IPO, initial public offering) fick över hälften finan- siering av VC-bolag (och 2010). Svenska skatte- regler minskar avsevärt lönsamheten för denna typ av finansiering för den ursprungliga ägaren. I avsnitt 2 såg vi hur modeller som inkluderar ägarstyrning leder till andra slutsatser om utdelningsskatters effekter än enklare modeller som bortser från behovet av ägarstyrning. Detsamma gäller modeller som inkluderar venturekapitalister och entreprenör- er.