sou · H2B34 · 2014-02-03 00:00:00 — Detta kräver dock vissa ändringar i arbetssätt, bl.a. genom att delgivning av besluten torde krävas. lag (2014:000) om skadestånd vid finansiell rådgivning till konsumenter Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag gäller skadestånd vid finansiell rådgivning som en näringsidkare tillhandahåller en konsument och som omfattar place- ring av konsumentens tillgångar i finansiella instrument eller i liv- försäkringar med sparmoment. Lagen är dock inte tillämplig när den som utför rådgivningen enbart förordar en annan placering än som sagts. 2 § I denna lag avses med konsument: en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet, näringsidkare: en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten, finansiellt instrument: det som anges i 1 kap. 4 § första stycket 1 lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. 3 § Bestämmelserna i denna lag får inte frångås till nackdel för en konsument. 4 § Näringsidkare som genom finansiell rådgivning uppsåtligen eller av oaktsamhet orsakar konsumenten ren förmögenhetsskada ska ersätta skadan. 5 § Om konsumenten vill åberopa att finansiell rådgivning har orsakat honom eller henne ren förmögenhetsskada, ska konsumenten underrätta näringsidkaren om detta inom skälig tid efter det att han eller hon märkt eller bort märka att skada har uppkommit. Om konsumenten inte underrättar näringsidkaren inom den tid som följer av första stycket, faller rätten till skadestånd enligt denna lag bort. Detsamma gäller om konsumenten inte väcker talan från rådgivningstillfället. 1.Denna lag träder i kraft den XX, då lagen (2003:862) om finan- siell rådgivning till konsumenter ska upphöra att gälla. 2.För rådgivning som har lämnats före ikraftträdandet ska bestämmelserna i 6 och 7 §§ lagen (2003:862) om finansiell rådgiv- ning till konsumenter tillämpas. lag om ändring i lagen (2011:1211) om medverkan i vissa tvister Härmed föreskrivs att 2 § lagen (2011:1211) om Konsument- ombudsmannens medverkan i vissa tvister ska ha följande lydelse. I en tvist mellan en konsument och en näringsidkare får Konsu- mentombudsmannen besluta att biträda konsumenten som ombud vid allmän domstol och hos , om tvisten är av betydelse för rättstillämpningen eller om det annars finns ett allmänt konsumentintresse av att tvisten prövas. Om Konsumentombudsman- nen bedömer att beslut om biträde inte är en tillräcklig åtgärd för att få en sådan tvist som anges i första stycket prövad i allmän domstol eller hos får , efter överenskommelse med konsu- menten, besluta att överta konsu- mentens fordran på näringsidka- ren. Denna lag träder i kraft den XX. Det har gått konsumentskyddet vid finansiell rådgivning utreddes förra gången. Regler om finansiell rådgivning infördes i genom lagen (2003:862) om finansiell rådgiv- ning till konsumenter (LFR, rådgivningslagen). Därutöver finns regler som rör finansiell rådgivning framför allt i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden (VpmL, värdepappersmarknadslagen) och lagen (2005:405) om försäkringsförmedling (FFL, försäkrings- förmedlingslagen). finns det således ingen samlad lagstiftning om finansiell rådgivning. I utredningsdirektiven anges att finansiell rådgivning blivit allt mer efterfrågad och vanligt förekommande, och att det i olika sam- manhang identifierats problem med det skydd som erbjuds konsu- menterna . Utgångspunkten i direktiven synes vara att konsu- mentskyddet inte riktigt hängt med den senaste tidens utveckling av finansmarknaden och de rådgivningstjänster som erbjuds där. Syftet med regelverket som rör finansiell rådgivning är att skapa ett gott konsumentskydd och säkerställa en god balans mellan konsu- mentens och näringsidkarens intressen. är konsumenter- na exponerade för en mängd ekonomiska risker. Under de senaste 15–20 åren har de finansiella frågeställningarna blivit både viktigare och svårare för konsumenterna. Utbudet av finansiella produkter är mycket stort, liksom variationsrikedomen. Ofta är produkterna komplexa och mycket svåra att förstå för den genom- snittliga konsumenten. Sammantaget innebär det att behovet av finansiell rådgivning ökat kraftigt . Förmodligen i mycket större utsträckning än vad någon kunnat räkna med eller förutspå. Det huvudsakliga syftet med utredningens uppdrag är att föreslå åtgärder för att förbättra konsumenternas ställning vid finansiell Uppdraget har därmed ett tydligt konsumentperspektiv. Utredningens förslag ska förbättra det konsumentskydd som finns och utredningsdirektiven anger på vilka områden reform- arbetet bör kunna inriktas. Det är utifrån gällande regelverk, hur tillsynen fungerar och konsumenternas möjlighet till tvistlösning som analysen av det befintliga konsumentskyddet ska göras. Centrala frågor här är om det är de finansiella rådgivarna som bättre än behöver leva upp till det befintliga regelverkets alla krav, eller om det är konsumentskyddet som måste utvecklas för att konsumen- terna lättare ska kunna hävda sina rättigheter i samband med att finansiell rådgivning lämnas. Utöver att bedöma konsumenternas ställning i samband med att finansiell rådgivning lämnas av olika aktörer, ska utredningen analy- sera regelverket för marknadsföring och finansiell rådgivning, in- begripet hur dess olika delar (inklusive myndigheternas föreskrifter och allmänna råd) förhåller sig till varandra. Utredningen ska vidare analysera hur branschen i praktiken tillämpar god rådgivningssed. I det ligger att också göra en bedömning av vilken typ av rådgiv- ningsverksamhet som bör kunna erbjudas som oberoende finansi- ell rådgivning. Enkelt uttryck kan utredningens uppdrag sägas vara att identifiera de olika brister i regelverket som på ett eller annat sätt påverkar konsumentskyddet vid finansiell rådgivning negativt. Vidare ska utredningen analysera hur och tillsyn fungerar på området för finansiell råd- givning, och utreda om konsumenternas möjligheter till tvistlös- ning bör förbättras. Utredningens uppdrag bör ses mot bakgrunden av det pågående EU-arbete som direkt och indirekt påverkar såväl näringsidkarnas verksamhetsförutsättningar vid finansiell rådgivning som utform- ningen av det konsumentskydd som behöver finnas när sådana tjänster utförs. I pågår ett arbete bl.a. med reviderade EU-regler om marknader för finansiella instrument. I utredningsdirektiven anges därför en viktig restriktion genom att de uttryckligen klargör att det inte ingår i uppdraget att lämna författningsförslag på finansmarknadens område. Här gäller i stället att utredningen ska resonera kring eventuella behov av ändringar i denna lagstiftning, dvs. i första hand värdepappersmarknadslagen och försäkringsförmedlingslagen. Däremot får utredningen lämna författningsförslag som rör marknadsföringslagen (2008:486) och rådgivningslagen. Det följer avslutningsvis av utredningsdirektiven att utred- ningen inte får föreslå någon ny myndighet eller lämna förslag som rör förfarandet vid allmän domstol annat , om det bedöms nöd- vändigt, det som åsyftas i lagen (2011:1211) om Konsumentombuds- mannens medverkan i vissa tvister. Utredningsdirektiven i sin helhet har fogats till betänkandet i bilaga 1. värdepappersmarknadsutredning (Fi 2013:04) För att kunna dra slutsatser om vad som är utredningens uppdrag, behöver en närmare analys göras av restriktionen i utrednings- direktiven om att utredningen inte ska lämna författningsförslag på finansmarknadens område. För utredningsarbetet har denna restrik- tion en direkt praktisk betydelse genom att regeringen beslutat om utredningsdirektiv till Utredningen om markna- der för finansiella instrument (i det följande värdepappers- marknadsutredning).1 Innebörden av det är att de båda utredning- arnas arbete ska samordnas i de frågor som handlar om att stärka konsumenternas ställning vid finansiell rådgivning. Förevarande utrednings resonemang och förslag angående det regleringsbehov som kan finnas på finansmarknadens område för att åstadkomma det, får med den ansvarsfördelning som regeringen gjort mellan utredningarna läggas till grund för de överväganden och författ- ningsförslag som ska lämnas av värdepappersmarknadsutredning. I detta betänkande kommer utred- ningen därför att resonemangsvis behandla olika frågor om t.ex. regleringsbehov, skyddsvärde vid finansiell rådgivning och förut- sättningarna för en effektiv tillsyn, men överlåta värde- pappersmarknadsutredning att självständigt överväga i vilka avseen- den den utredningen kommer att lämna författningsförslag i dessa frågor. Utgångspunkten här är att den utredningen därigenom ska kunna förses med underlag som bidrar till och underlättar den utredningens arbete och analyser. I direktiven till värdepappersmarknadsutredning är utgångspunkten att det finns ett behov av en sammanhållen och överskådlig näringsrättslig reglering för finansiell rådgivning till 1 Dir. 2013:55. En anknytande fråga anges vara om sådan finansiell rådgivning som inte omfattas av tillståndsplikt, och därmed sammanhängande näringsrättslig reglering, bör göra det. Detta behöver enligt direktiven analyseras. värdepappersmarknads- utredning ska därför: följa förhandlingsarbetet inom EU i frågor som rör finansiell rådgivning ur ett näringsrättsligt perspektiv, kartlägga vilken finansiell rådgivning som inte omfattas av tillståndsplikt och därmed sammanhängande näringsrättslig regle- ring, och analysera vilka lagstiftningsåtgärder som eventuellt bör vidtas på finansmarknadsområdet i syfte att stärka konsumentskyddet avseende de aktuella frågorna samt i förekommande fall utarbeta nödvändiga lagförslag. Som en bakgrund till det uppdrag som värdepappers- marknadsutredning har i denna del anges följande i utrednings- direktiven. Förslaget till EU-direktiv om marknader för finansiella instrument innebär en reglering som är fullharmoniserad på flera områden. Under behandlingen i och rådet har det emellertid lagts fram förslag som öppnar möjlighet för medlems- staterna att ställa upp längre gående krav exempelvis när det gäller värdepappersinstitut som utför investeringsrådgivning. värdepappersmarknadsutredning ska analysera och överväga om det finns behov av att införa några sådana särskilda krav i svensk rätt och, om EU-direktivet ger medlemsstaterna denna möjlighet, ut- arbeta lagförslag som bedöms som lämpliga och ändamålsenliga för den svenska regleringen. I det avseendet ska utredningen särskilt överväga i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att åstad- komma en tydligare distinktion mellan vad som bör anses vara råd- givning respektive försäljning. Frågor om intressekonflikter till följd av provisioner och andra ekonomiska incitament ska också övervägas särskilt. Som framgått är utgångspunkten för det uppdrag som värdepappersmarknadsutredning har, att det behövs ett samlat näringsrättsligt regelverk för finansiell rådgivning. En viktig del i det sammanhanget är att överväga om all finansiell rådgivning när den riktar sig till konsumenter bör vara tillståndspliktig. Den slut- sats som kan dras av detta är att direktiven, med det näringsrättsliga fokus som finns, inte synes hindra att rådgivningslagen upphävs under förutsättning att den lagens näringsrättsliga reglering ses över, samordnas med och samlas i det regelverk som finns på finans- marknadens område. Slutsatsen av detta är att arbetet i förevarande utredning får inriktas mot att resonera kring förslag och lösningar som bidrar till att ett författningsförslag om en samlad närings- rättslig reglering för finansiell rådgivning kan läggas fram av värdepappersmarknadsutredning. Vidare måste den civilrättsliga reglering som finns i rådgivnings- lagen tas om hand om den lagen ska upphävas, t.ex. genom att ett särskilt regelverk skapas för de frågor om t.ex. skadestånd vid vårdslös rådgivning som behöver vara reglerade men som alltså inte har karaktären av näringsrättsliga regler. Mot bakgrund av det som sagts, bör arbetet i förevarande utredning kunna ses som ett slags förberedande arbete som sedan kan läggas till grund för det arbete som värdepappers- marknadsutredning har att göra beträffande regelverket på finans- marknadens område. Annat framgår inte än att båda utredningarna ska överväga åtgärder som syftar till att stärka konsumentskyddet vid finansiell rådgivning. Så långt kan utredningarna sägas ha över- lappande uppdrag. En utgångspunkt för arbetet i förevarande utred- ning kan därför vara att utredningen dels ska kartlägga och identifi- era problem som finns med dagens reglering avseende finansiell rådgivning, dels analysera skyddsbehovet och vilket konsument- skydd som behöver finnas beträffande finansiell rådgivning. Detta kan ske genom att utredningen tar fram olika slags underlag i form av analyser, kartläggningar och beskrivningar av de olika problem som finns med dagens reglering och utformning av konsument- skyddet. Genom direktiven är det tydligt att dessa underlag också kommer att kunna fylla ett konkret behov i det arbete som värdepappersmarknadsutredning har att göra inom ramen för sitt uppdrag. Med denna utgångspunkt kommer detta betänkande del- vis ha en mer deskriptiv ansats än vad som är vanligt när ett upp- drag i första hand går ut på att överväga och lämna egna författ- ningsförslag i olika frågor. Det förtjänar upprepas, att givet de direktiv som gäller värdepappersmarknadsutredning är det i första hand den utred- ningen som har att särskilt överväga i vilken utsträckning som det i regelverket behöver göras en tydligare distinktion mellan vad som bör anses vara rådgivning respektive försäljning. Enligt den ansvars- uppdelning som gjorts i direktiven, ska den utredningen vidare behandla frågan om hur intressekonflikter till följd av provisioner och andra ekonomiska incitament ska hanteras. Med dessa utgångspunkter skulle det således kunna anses ingå i förevarande utrednings uppdrag att resonera kring och föreslå lös- ningar som bidrar till arbetet värdepappersmarknads- utredning med att ta fram och lämna författningsförslag till en sammanhållen och överskådlig näringsrättslig reglering för finansi- ell rådgivning till konsumenter. I det bör kunna ligga att även bidra dels till frågan om rådgivningsverksamhet som inte omfattas av till- ståndsplikt borde göra det, dels till frågan om tillsynsansvaret över finansiell rådgivning till konsumenter. Med syftet att få ett överskådligt regelverk, bör det också kunna ingå i uppdraget att resonera kring förslag som bidrar till att regleringen dels blir tydligare och enklare att tillämpa än , dels stärker konsumen- ternas ställning i samband med att finansiell rådgivning lämnas av olika aktörer. Därutöver kan det ingå i uppdraget att lämna författ- ningsförslag som avser den civilrättsliga regleringen av finansiell rådgivning till konsumenter. (Ju 2013:06) Inledningsvis har angetts att det ingår i utredningens uppdrag att utreda om konsumentens möjligheter till tvistlösning bör för- bättras. I det avseendet innebär regeringens direktiv till Utredning- en om hantering av konsumenttvister utanför domstol (i det föl- jande ) att viss samordning måste ske även med den utredningen.2 Trots att uppdrag vare sig är direkt eller uteslutande inriktat mot finans- marknaden eller sådana finansiella tjänster som t.ex. finansiell råd- givning till konsumenter, så har den utredningens uppdrag vissa beröringspunkter med förevarande utrednings uppdrag eftersom den bland annat ska analysera hur dagens system för hantering av konsumenttvister utanför domstol fungerar för konsumenter, näringsidkare och samhället i stort. ska också bedöma i vilken utsträckning förväntade förändringar på konsumentmarknaderna och i samhället i övrigt kan komma att ställa förändrade krav på verksamheten framöver. Den utredningen ska därför föreslå hur bland annat Allmänna reklamationsnämn- dens () verksamhet bör utformas för att säkerställa att verk- 2 Dir. 2013:23. samheten är effektiv, att konsumenter har tillgång till ett smidigt tvistlösningsförfarande som inte är förenat med några höga kost- nader och att kraven i den nya EU-lagstiftningen uppfylls. Slutligen ska utarbeta de författningsförslag som behövs för att genomföra och komplettera de aktuella EU- rättsakterna eller som annars bedöms lämpliga. I likhet med värdepappersmarknadsutredning följer det av att den utredningens arbete ska beakta arbetet i förevarande utredning, särskilt i frågor som rör tvistlösning utanför domstol. Det kan t.ex. handla om förfarande- frågor, frågor om dokumentationsskyldighetens utformning vid finansiell rådgivning och om muntlig bevisning hos . Det kan även gälla sådana frågor som avser t.ex. den civilrättsliga regleringen av finansiell rådgivning till konsumenter, dvs. de frågor som närmast har med skadestånd vid vårdslös rådgivning att göra. I det samman- hanget kan nämnas att också ska analy- sera för- och nackdelar med att införa ett system som innebär att meddelar verkställbara beslut i stället för att lämna rekommen- dationer. Inriktningen på de konsumentstärkande förslagen Det finns inga anvisningar i utredningsdirektiven med avseende på hur ingripande förslagen får vara eller på vilket sätt konsument- skyddet vid finansiell rådgivning kan förbättras. Direktiven är såtillvida öppna. En inriktning kan därför vara att utredningens resonemang och förslag ska syfta till att stärka konsumentskyddet utan att det leder till en reglering som motverkar sitt syfte. En utgångspunkt här skulle därför kunna vara att utredning- ens förslag ska underlätta tillämpningen av det regelverk som rör finansiell rådgivning. Detta kan t.ex. åstadkommas genom att regel- verket förtydligas i de avseenden som det kan finnas problem för konsumenterna att hävda sina intressen. Det gynnar inte bara kon- sumenterna utan även de näringsidkare som är osäkra över var gränserna går och på vilka sätt de kan säkerställa att olika konsu- mentskyddsaspekter tillgodoses i verksamheten. En tydlighet på den punkten ger också signaler om vad som inte kommer att accep- teras i tillsynen. Det är då rimligt att utredningens arbete tar sin utgångspunkt i den utveckling som faktiskt skett av finansmarkna- den och utbudet av finansiella tjänster under de senaste 10–15 åren. I det sammanhanget behöver utredningen också analysera hur det skyddsbehov utvecklats som finns när finansiell rådgivning lämnas av olika aktörer. 2.3Vissa begrepp som används i betänkandet I betänkandet används genomgående begreppet finansiell rådgiv- ning. Med detta avses placeringsrådgivning, investeringsrådgivning och rådgivning enligt försäkringsförmedlingslagen. I kapitel 4 redo- görs närmare för de bestämmelser som är tillämpliga när en näringsidkare tillhandahåller finansiell rådgivning till konsumenter. I det sammanhanget redovisas även i vilka avseenden de olika begrep- pen skiljer sig åt eller har väsentligen samma innebörd. Med placeringsrådgivning avses sådan rådgivning som kan till- handahållas med stöd av rådgivningslagen och som inte omfattas av de undantag som görs i den lagen beträffande vissa typer av näringsid- kare. Med investeringsrådgivning avses sådan rådgivning som tillhanda- hålls med stöd av värdepappersmarknadslagen av t.ex. värdepappers- institut. Med rådgivning enligt försäkringsförmedlingslagen avses sådan rådgivning som försäkringsförmedlare kan tillhandahålla inom ramen för tillståndet till försäkringsförmedling. Dessa definitioner gäller såvitt inte annat framgår av det samman- hang begreppen används i. Betänktande kan sägas vara uppdelat i två delar. Den inledande delen, som består av kapitel 3–8, har till stor del deskriptiv karaktär och avser att belysa frågor som har att göra med dels det utbud av rådgivningstjänster som erbjuds på finansmarknaden, dels hur regleringen kring dessa tjänster utformats. Med hänsyn till vad som sagts ovan om utredningens uppdrag och ansats i arbetet har stor vikt lagts vid dessa deskriptiva kapitel. I kapitel 3 diskuterar utredningen mer allmänt om rådgivnings- tjänsterna och sätter in dem i ett privatekonomiskt sammanhang. Iakttagelserna kring finansiell rådgivning har strukturerats med hjälp av en mikroekonomisk ansats för att på så sätt belysa de pro- blem som konsumenterna upplever och få en grund för mer all- männa resonemang om behovet av ingripanden från lagstiftarens sida. I kapitel 4 beskrivs hur regelverket för finansiell rådgivning ser ut . Frågan om skyddsvärde och skyddsbehov samt hur kon- sumentskyddet är ordnat vid finansiell rådgivning diskuteras i kapitel 5. I kapitel 6 redogörs för vilka aktörer som tillhandahåller finansiell rådgivning till konsumenter och hur denna tjänst är ut- formad. Detta kapitel följs av kapitel 7 som beskriver de åtgärder som vidtagits av aktörerna själva för att åstadkomma ett gott kon- sumentskydd. De myndigheter som kan sägas verka för ett gott konsumentskydd vid finansiell rådgivning beskrivs i kapitel 8. I betänkandets andra del, kapitel 9–13, redogör utredningen för de problem som utredningen har uppmärksammats på genom kon- takter med konsumentorganisationer, branschorganisationer, en- skilda näringsidkare och myndigheter och som påverkar konsument- skyddet negativt (kapitel 9). Även den juridiska doktrinen och praxis har utgjort en viktig källa för problembeskrivningen. I denna andra del återfinns även utredningens förslag och resonemang kring hur konsumentskyddet vid finansiell rådgivning bör stärkas (kapitel 10). Därutöver finns i kapitel 11 en särskild beskrivning av de problem, med tillhörande resonemang kring möjliga lösningar, som förekommer i anslutning till förvaltningen av premiepensions- medel. Avslutningsvis analyseras de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag (kapitel 12) samt återfinns en författnings- kommentar (kapitel 13). Till betänkandet har fogats fyra bilagor. I bilaga 1 och 2 åter- finns utredningsdirektiven och tilläggsdirektiven, i bilaga 3 åter- finns ett formulär med frågor som utredningen har ställt till bransch- organisationerna, och i bilaga 4 en sammanfattning av en av TNS genomförd marknadsundersökning angående marknadsföring- en av finansiella tjänster. Utredningen har hållit åtta möten med utredningens experter. För att i stor utsträckning kunna ta tillvara experternas erfarenheter och kunskaper på det aktuella området, har de getts möjligheter att bidra till utredningsarbetet bl.a. genom att i fyra olika arbetsgrupper lämna synpunkter, under- lag och förslag i frågor om regleringsbehovet, på vilket sätt till- synen behöver bli effektivare, och vad som kan göras för att för- bättra konsumenternas möjligheter till tvistlösning vid finansiell rådgivning. Därutöver har framförallt de experter som represente- rar branschorganisationerna och Konsumentbyråerna fått bidra på olika sätt i arbetet med att beskriva dagens finansmarknad och det utbud av tjänster om finansiell rådgivning som erbjuds . Experterna har med denna ansats i utredningsarbetet kunnat bidra aktivt och därigenom underlättat utredningens arbete med att analy- sera, kartlägga och beskriva av de olika problem som finns med dagens reglering och utformning av konsumentskyddet vid finan- siell rådgivning. I syfte att närmare undersöka hur konsumenterna ser på den marknad som finns , och som genom olika marknadsförings- åtgärder erbjuder en rad olika finansiella tjänster, har på utredning- ens initiativ , och Pensions- myndigheten låtit TNS genomföra en webb- och telefonunder- sökning. Undersökningen, som omfattade drygt 3 600 personer, genomfördes – . Som en del i utredningsarbetet har utredningen haft kontakter och möten med ett antal företag som erbjuder finansiell rådgivning till konsumenter i sin verksamhet. Utredningen har bl.a. träffat , och . I syfte att diskutera innebörden av god rådgivningssed och möjligheterna till självreglering, har utredningen träffat repre- sentanter för SwedSec, Insuresec och Strukturerade Placeringar I (SPIS).