sou · H2B332 · 2014-06-12 00:00:00 — Ett sådant system skulle dock troligen medföra samma problem som det nuvarande systemet men med den försämringen att arrend- atorn inte i förväg känner till hur lång den faktiska arrendetiden blir. Om besittningsskydd inträder efter viss faktisk arrendetid skulle problem, liknande de nuvarande problemen med upprepade högst ettåriga arrendeavtal, uppkomma genom att en jordägare regelmässigt säger upp arrendet innan besittningsskydd uppkom- mer. I ett inte obetydligt antal fall skulle arrendatorn riskera att med relativt kort varsel stå utan ett sidoarrende som är av avgörande betydelse för hans eller hennes verksamhet. I och för sig skulle olägenheterna med systemet kunna minskas genom lagbestämmel- ser om långa uppsägningstider. Litet eller inget synes dock kunna vinnas med en omläggning till tidsobestämda avtal som inte på samma vis kan vinnas genom jämkningar av nuvarande system med visstidsavtal. 4.5.4Direkt besittningsskydd utifrån areal Bedömning: Rätten till förlängning av ett sidoarrendeavtal bör inte baseras på den arrenderade arealen. Vi har även övervägt om det finns anledning att ersätta eller kom- plettera det nuvarande systemet, där besittningsskyddet för sido- arrenden knyts till arrendetiden, med bestämmelser som kopplar besittningsskydd till storleken av den arrenderade arealen. Om den nuvarande tidsbegränsningen för besittningsskydd ersattes med en storleksbegränsning skulle ett arrendeavtal kunna vara förenat med Jordbruksarrende – sidoarrendatorns besittningsskydd direkt besittningsskydd om den arrenderade arealen överstiger t.ex. tio hektar. För små arealer skulle med ett sådant förslag besitt- ningsskydd aldrig inträda, medan större arealer alltid skulle om- fattas av sådant skydd. En arealbegränsning skulle också kunna kombineras med en utifrån avtalstiden bestämd tidsbegränsning. Exempelvis skulle sidoarrendeavtal med en arrendetid understig- ande kunna vara besittningsskyddslösa om de avser högst tio hektar jordbruksmark. Är arealen större skulle avtalet, oavsett arrendetid, vara förenat med besittningsskydd. Genom ett besittningsskydd som på ett eller annat sätt anknyter till den arrenderade arealen skulle man i besittningsskyddshänseende skilja mellan mindre arrendeställen, vilka typiskt sett är av mindre betydelse för arrendatorn, och större arrendeställen, vilka typiskt sett är av större betydelse för arrendatorn. Det är dock förenat med svårigheter att dra en ändamålsenlig gräns mellan arealmässigt små och stora arrenden. Det gäller inte minst med hänsyn till de olika förutsättningar som råder i olika delar av landet. Risken för negativa tröskeleffekter är också påtag- lig. Bestämmelser om besittningsskydd som anknyter till sido- arrendets storlek skulle kunna leda till en i produktionshänseende olämplig uppdelning av jordbruksmark, och därmed också mot- verka en önskvärd strukturrationalisering. Vår bedömning är att ett besittningsskydd för sidoarrenden, som på ett eller annat sätt hänför sig till arrendeställets storlek, inte har tillräckligt stora fördelar för att uppväga de nackdelar som systemet skulle vara förenat med. 4.5.5Direkt besittningsskydd för alla sidoarrenden Förslag: Rätten till förlängning av ett arrendeavtal (direkt besittningsskydd) ska omfatta alla sidoarrenden som har ingåtts . Liksom ska besittningsskyddet kunna brytas vid s.k. självinträde och när arrendestället behövs för en mera ända- målsenlig indelning i brukningsenheter eller annars för annat ändamål. Om arrendetiden är högst , ska besittnings- skyddet brytas redan om jordägaren gör den tänkta åtgärden sannolik. I fråga om dessa arrenden ska det alltså inte längre göras någon bedömning av om det är obilligt mot arrendatorn att arrendeförhållandet upphör. Jordbruksarrende – sidoarrendatorns besittningsskydd För sidoarrenden som avser en arrendetid om högst ska jordägaren även kunna bryta besittningsskyddet om han eller hon gör sannolikt att arrendestället ska övergå på annan genom köp, byte eller fastighetsreglering. En förutsättning är dock att övergången av äganderätten sker på marknadsmässiga villkor. Vi övergår till att behandla några tänkbara förändringar inom ramen för nuvarande regelverk, dvs. arrendeupplåtelser med i förväg be- stämd arrendetid med rätt att under vissa förutsättningar få avtalet förlängt (direkt besittningsskydd). Inledningsvis finns det anled- ning att överväga om förutsättningarna för tidigare förslag på området har förändrats och om dessa förslag därför på nytt bör tas upp till diskussion. Vi har berört förslag om att en muntlig upplåtelse av jordbruksmark skulle kunna omvandlas till ett skriftligt jordbruksarrendeavtal och om införandet av ett direkt besittningsskydd för alla sidoarrenden. Bakgrunden till Arrende- lagskommitténs arbete16 var i mångt och mycket densamma som den som har tecknats i direktiven till denna utredning. I båda direktiven påtalas att andra avtalskonstruktioner än arrende, t.ex. muntliga avtal, innebär att nyttjanderättshavarens rättsställning är mera osäker än vad som gäller för besittningsskyddade jordbruks- arrenden och att den bristande förutsägbarhet som är förknippad med detta kan bidra till en lägre investeringsvilja bland arrendatorer. En utgångspunkt för den typ av nyttjanderättsupplåtelser som jordbruksarrenden representerar är att dessa bör grundas på avtals- frihet. Även om det är önskvärt att arrende som avtalsform kom- mer till användning i så hög utsträckning som möjligt kan det allt- jämt anföras såväl principiella som praktiska invändningar mot att införa avtalskonstruktioner som innebär att endera parten kan tvingas in i ett avtal om jordbruksarrende. Att i likhet med överväga förändringar såsom arrendeförklaring framstår därför alltjämt som mindre lämpligt. 16 Jfr SOU 1981:80 s. 50 och 51. Jordbruksarrende – sidoarrendatorns besittningsskydd eller medelbart besittningsskydd för sidoarrenden? Som har berörts är motivet till att ettåriga sidoarrendeavtal saknar besittningsskydd, att det finns behov av att kunna åstad- komma tillfälliga upplåtelser. Resultatet av vår enkätundersökning tyder dock på att kortvariga sidoarrendeavtal i stor utsträckning tillämpas även vid mer permanent brukande av en och samma arrendator. En naturlig åtgärd för att, i enlighet med direktiven, skapa förut- sättningar för ett långsiktigt brukande och en hög grad av förutsäg- barhet i fråga om sidoarrendets bestånd kan därför vara att låta samtliga sidoarrende omfattas av direkt besittningsskydd. Antalet kortvariga sidoarrendeavtal, dvs. arrendeavtal med en arrendetid eller kortare, skulle förmodligen minska väsentligt om även dessa förenades med besittningsskydd. En sådan ordning skulle uppenbarligen stärka arrendatorns ställning i sådana avtals- förhållanden där arrendatorn i praktiken har brukat samma mark , fast med stöd av upprepade kortvariga arrendeavtal. En näraliggande men inte lika långtgående lösning är att kom- plettera den nuvarande ettårsgränsen för besittningsskydd med bestämmelser som innebär att även arrendeavtal som avser kortare perioder förenas med besittningsskydd. En sådan bestämmelse skulle t.ex. kunna utformas så att besittningsskydd utan vidare inträder efter ett visst antal på varandra följande högst ettåriga arrendeperioder eller när arrendeförhåll- andet, oavsett antalet arrendeperioder, har varat sammanhängande under . En liknande lösning är att låta besittningsskydd inträda om parterna inom en given tidsperiod (t.ex. ) har haft ett avtalsförhållande som sammanlagt har varat (t.ex. ). Med lösningar av sistnämnda slag skulle det fortfarande finnas en möjlighet att vid behov ingå kortvariga avtal. Inför en förestå- ende exploatering, försäljning eller generationsväxling skulle jord- ägaren alltjämt kunna träffa arrendeavtal utan att det ger upphov till något besittningsskydd för arrendatorn. Avtalsförhållanden som i och för sig baseras på kortvariga avtal men som i praktiken är av mera permanent karaktär skulle däremot med tiden komma att förenas med besittningsskydd. Bestämmelser av detta slag kan emellertid vara svåra att utforma på ett sådant sätt att de inte kan kringgås. Exempelvis måste lag- stiftningen hantera den situationen att jordägaren säger upp avtalet Jordbruksarrende – sidoarrendatorns besittningsskydd precis innan besittningsskydd inträder, enbart i syfte att åstad- komma att beräkningen av den faktiska arrendetiden avbryts och kan påbörjas på nytt. Det kan härigenom uppstå en rad tillämp- ningsproblem vad gäller bedömningen av avtalsförhållandets fakt- iska längd. Sannolikt skulle regelverket också behöva kompletteras med särskilda regler för särskilda situationer, t.ex. om hur arrende- tiden ska beräknas vid partssuccession på arrendatorssidan. Efter- som nuvarande utgångspunkt för besittningsskyddet – den avtalade arrendetiden – med denna lösning skulle förenas med ett eller flera undantag kan det hävdas att lagstiftningen som sådan blir onödigt komplicerad. Vi är därför inte beredda att förorda lösningar av detta slag. Den lämpligaste lösningen är i stället att låta samtliga tids- bestämda arrenden som huvudregel vara förenade med besittnings- skydd för arrendatorn. Härigenom åstadkoms en högre grad av förutsägbarhet i fråga om sidoarrendets bestånd och bättre förut- sättningar för en långsiktig jordbruksdrift. Regleringen av rätten till förlängning av arrendeavtalet blir också enklare och tydligare. Dessutom upphör problemen med upprepade kortvariga arrende- avtal, som det även fortsättningsvis kommer att finnas möjlighet att genom dispensbeslut från arrendenämnden få till stånd avtal om jordbruksarrende utan besittningsskydd i de fall där det finns sakliga skäl för detta (jfr 9 kap. 7 § andra stycket jorda- balken). Direkt besittningsskydd för alla sidoarrenden förutsätter kompletterande åtgärder Att ge arrendatorn ökad trygghet genom att införa besittnings- skydd för alla sidoarrenden torde emellertid inte helt lösa problemen med bristande förutsägbarhet och långsiktighet i brukandet av marken. Om besittningsskydd följer med alla sidoarrenden, kan det tvärtom förväntas att, allt annat lika, antalet skriftliga arrendeavtal minskar påtagligt, till förmån för andra avtalskonstruktioner. En del jordägare som upplåter sin jordbruksmark med arrende eller skulle förmodligen inte vara beredda att upp- låta marken med tillämpning av de nya arrendebestämmelserna. Om marken nyttjas med stöd av arrendeavtal, skulle ju jordägaren vara hänvisad till en tillämpning av de besittningsskyddsbrytande grunderna för att få avtalet att upphöra, i stället för att kunna dis- Jordbruksarrende – sidoarrendatorns besittningsskydd ponera över markinnehavet efter eget gottfinnande. Detta skulle kunna bidra till en utveckling i direkt motsatt riktning till den som vi enligt våra direktiv ska eftersträva. Ett stärkt besittningsskydd måste alltså uppvägas av åtgärder som tillmötesgår jordägarens intresse av att i vissa särskilda situationer kunna förfoga över sin mark. Det kan ske på två principiellt skilda sätt. Det ena innebär att parterna ges möjlighet att avtala bort besittningsskyddet och det andra att jordägarens möjligheter att bryta besittningsskyddet vidgas. En lösning av det senare slaget kan utformas så att den gäller samtliga sidoarrenden eller enbart sido- arrenden med kortare arrendetid. Väljer man denna typ av lösning måste också ytterligare frågor övervägas. En sådan fråga är om det behövs något slag av sanktionsregler som avhåller jordägare från att missbruka de utvidgade möjligheterna att bryta arrendeförhållandet. En annan fråga är i vilken utsträckning den nya regleringen bör gälla även befintliga arrendeavtal. Det bör inte råda full frihet att avtala bort besittningsskyddet Som ovan har framgått gäller en överenskommelse mellan parterna om att ett jordbruksarrende inte ska vara förenat med rätt till för- längning enbart om den godkänns av arrendenämnden (dispens, se 9 kap. 7 § andra stycket jfr med 8 kap. 2 § andra stycket jorda- balken). Det nuvarande dispensförfarande har kritiserats. Det har hävdats att förfarandet är omständligt och dess tillämpning svår- förutsägbar. Oavsett hur det förhåller sig med detta, medför ett dispensförfarande alltid visst administrativt arbete utöver avtals- tecknandet och även viss tidsutdräkt. Dessa nackdelar är dock täm- ligen begränsade. Dispensförfarandet innebär naturligtvis också en, om än summarisk, prövning av om det finns bärande skäl för det undantag som begärs. Det säger sig självt att enbart avtalsparternas vilja inte kan vara avgörande för om dispens ska beviljas eller inte. I annat fall skulle det saknas skäl att upprätthålla dispenskravet. Utvecklingen inom jordbruksnäringen mot jämnstarka avtals- parter som ingår arrendeavtal grundat på affärsmässiga överväg- anden talar i och för sig för en avveckling av dispensförfarandet såvitt gäller undantag från besittningsskyddet för sidoarrenden. Parterna skulle, om kravet på dispens tas bort, ha full avtalsfrihet i Jordbruksarrende – sidoarrendatorns besittningsskydd fråga om huruvida sidoarrendet ifråga ska omfattas av besittnings- skydd. En sådan förändring framstår dock f.n. inte som självklar. Med en fortsatt stark efterfrågan på jordbruksmark finns en viss risk för att ett i övrigt jämnt styrkeförhållande mellan parterna snedvrids till förmån för jordägaren. Arrendatorn skulle i en konkurrens- situation kunna se sig tvingad att acceptera i sig oskäliga krav på avstående från besittningsskydd för att få tillgång till nödvändig jordbruksmark. Sådana problem torde normalt inte uppstå med nuvarande dispensförfarande. Å andra sidan bör riskerna med en dylik avtalsfrihet inte över- drivas. Konkurrensen om jordbruksmark är sannolikt inte sådan att den helt sätter grundläggande avtalsmekanismer – såsom parternas ömsesidiga vilja att avtala om vissa villkor – ur spel. Dessutom kan jordägare möjligen bli mer benägna att ingå längre arrendeavtal om det finns goda förutsättningar för att efter arrendetidens utgång disponera sin mark på annat sätt. Så torde åtminstone vara fallet om avgiftsbestämmelserna utformas på så sätt att avgiften följer mark- nadsförändringarna på ett bättre sätt än (jfr avsnitt 3.4.2). Det kommer därmed inte att behövas korta arrendeperioder för att möjliggöra frekventa omregleringar av avgiften. En komplicerande faktor är att det när avtalet skrivs kan vara svårt att förutse behovet av att avtala om undantag från besittnings- skyddet. Jordägaren kan inte alltid bedöma vilket behov han eller hon kommer att ha av att kunna bryta arrendeförhåll- andet. En ordning där parterna alltid kan avtala om undantag från besittningsskyddet riskerar därför att leda till att sådana undantag kommer att införas i avtalet mer eller mindre av slentrian. Detta framstår knappast som lämpligt. Ett sådant avtalsvillkor skulle i och för sig kunna jämkas eller lämnas utan avseende enligt 36 § avtalslagen, om villkoret bedöms som oskäligt. Detta kan dock vara ett bräckligt skydd för den arrendator som tvingas tvista om saken vid allmän domstol. Möjligheterna att nå framgång under åberop- ande av 36 § avtalslagen torde dessutom vara begränsade. Dispens- förfarandet framstår mot denna bakgrund fortfarande som en viktig del av besittningsskyddet. Det förefaller alltså som att full avtalsfrihet skulle vara att föredra endast när det råder en någorlunda jämn balans mellan parterna i fråga om tillgång och efterfrågan på jordbruksmark. Så är inte fallet och kan inte heller förväntas bli fallet . Härtill kommer att det med full avtalsfrihet skulle finnas en Jordbruksarrende – sidoarrendatorns besittningsskydd risk för att arrendatorer godtar i sig oskäliga villkor för att få till- gång till mark och att besittningsskyddet slentrianmässigt avtalas bort. Vår bedömning är mot denna bakgrund att dispensförfaran- det är ägnat att bidra till sunda avtalsförhållanden och att ett av- skaffande av dispenskravet därför inte är någon lämplig åtgärd. Justeringar av de besittningsskyddsbrytande grunderna Som ovan har konstaterats riskerar en ordning som innebär att alla sidoarrenden är förenade med besittningsskydd att leda till att en del jordägare väljer bort arrende som upplåtelseform. Införandet av en sådan ordning måste därför kompletteras med andra åtgärder. Vi har konstaterat att en lösning där parterna ges full frihet att avtala bort besittningsskyddet inte är lämplig. Såsom framgår av det följande förordar vi i stället en lösning som innebär att jordägarens möjligheter att vägra förlängning av arrendeavtalet vidgas något. Det vanligaste skälet till att jordägaren inte vill förlänga avtalet torde vara att jordägaren själv eller en nära släkting avser att bruka arrendestället, s.k. självinträde (se 9 kap. 8 § första stycket 3 jorda- balken). Självinträde kan bryta arrendatorns besitt- ningsskydd. Jordägaren behöver därvid inte ha för avsikt att själv delta i driften av jordbruket men han eller hon måste åtminstone stå den ekonomiska risken för verksamheten.17 Jordägaren har alltid bevisbördan för att en besittningsskyddsbrytande grund föreligger och ska göra det sannolikt att självinträde ska ske. Häri ligger att ett påstående om självinträde ska vara sakligt underbyggt och att en redogörelse för den planerade driften måste kunna presenteras. Blotta påståendet om självinträde är alltså inte tillräckligt. Ursprungligen hade jordägaren en i princip ovillkorlig rätt att bryta besittningsskyddet vid självinträde.18 Endast om jordägarens avsikter inte verkade allvarligt menade kunde självinträde vägras. Ett påstående om självinträde godtogs inte om det inte framstod som sannolikt, exempelvis om jordägaren inte ansågs kunna klara 17Se Bäärnhielm, och , Arrendelagen (, Zeteo), kom- mentaren till 9 kap. 8 § första stycket 3 jordabalken under rubriken skyddsbrytande grunderna. 18Se t.ex. SOU 1978:36 s. 93. Jordbruksarrende – sidoarrendatorns besittningsskydd av jordbruket på arrendestället p.g.a. bristande erfarenhet, hög ålder eller sjukdom eller om jordägarens egentliga avsikt syntes vara att bli av med en enligt honom eller henne besvärlig arrendator eller att erhålla högre avgift av annan arrendator. Genom en lagändring stärktes skyddet för arrendatorn. Självinträde får numera, enligt lagtexten, inte ske om det skulle vara obilligt mot arrendatorn att arrendeförhållandet upphör. Av för- arbeten och praxis framgår att bestämmelsen inte ska tillämpas strikt efter ordalydelsen, dvs. att självinträde automatiskt ska vägras om det är obilligt mot arrendatorn. Det ska i stället ske en intresse- avvägning mellan parterna.19 Å ena sidan ska de konsekvenser som självinträdet skulle medföra för arrendatorn beaktas. Å andra sidan bör jordägarens möjligheter att förfoga över sin mark vid arrende- tidens utgång inte begränsas alltför mycket. Med det ovan förordade förslaget om besittningsskydd för samtliga sidoarrenden finns det skäl att, såvitt gäller sidoarrende, överväga en återgång till den ordning som gällde års lagändring. Arrendatorn bör visserligen även i fortsättningen ha en stark ställning i förhållande till jordägaren när frågan om villkoren för en förlängning av arrendeavtalet kommer upp på bordet. Han eller hon ska inte behöva frukta att arrendeavtalet bryts av god- tyckliga skäl eller därför att jordägaren vill pressa upp arrende- avgiften till en oskälig nivå. I några situationer är det emellertid rimligt att arrendatorns önskemål om förlängning av ett sido- arrende får stå tillbaka för jordägarens intressen. Självinträde är en sådan situation; jordägaren har här ett mycket starkt intresse av att arrendeförhållandet bryts vid arrendetidens slut. Visserligen kan det även när det gäller sidoarrende förekomma att arrendatorn har ett motsvarande starkt intresse av att arrendeförhållandet består. Typiskt sett torde dock arrendatorsintresset, vid detta slag av arrenden, väga mindre tungt än jordägarens intresse av att kunna självinträda. Den nuvarande ordningen, med en obillighetsprövning, har den fördelen att den gör det möjligt att genom en prövning i det en- skilda fallet skydda de arrendatorer som har ett särskilt påtagligt intresse av att arrendet består. Mot detta måste dock vägas det osäkerhetsmoment som den tillför. Effekterna av en framtida obillighetsprövning är svåra att förutse för parterna. 19 Se prop. 1978/79:183 s. 22 och 23 samt Bäärnhielm, och , Arrendelagen (, Zeteo), kommentaren till 9 kap. 8 § första stycket 3 jordabalken under . Jordbruksarrende – sidoarrendatorns besittningsskydd som vid arrendeupplåtelsen planerar att senare självinträda kan inte säkert veta vilket resultat en obillighetsprövning som ligger något eller in kommer att ge, något som kan få honom eller henne att avstå från att arrendera ut den aktuella marken. Inte heller arrendatorn kan förutse utfallet av en framtida obillighets- prövning, vilket kan försvåra för honom eller henne att planera sin verksamhet. Svårigheten att förutse utfallet av en framtida obillig- hetsprövning utgör således ett inte oväsentligt osäkerhetsmoment för parterna. Det skydd som obillighetsprövningen ger arrendatorn synes f.ö. inte vara särskilt starkt. Hovrättspraxis tyder på att obillighetspröv- ningen ofta utfaller till jordägarens favör. Trots det nu sagda innebär givetvis en återgång till tidigare ord- ning en viss uttunning av skyddet för arrendatorn. Det framstår därför inte som lämpligt att ta bort obillighetsprövningen vid alla slag av sidoarrenden. Förändringen bör inte gälla vid särskilt långa arrendeavtal där det kan antas att ett starkt besittningsskydd är av särskild betydelse för arrendatorn. Enligt utredarens mening bör gränsen dras vid , dvs. vid sidoarrende med en arrendetid om högst bör arrendatorns besittningsskydd ändras så att det inte längre görs någon obillighetsprövning och vid sidoarrende med längre avtalstider bör det nuvarande besittningsskyddet bestå. Vi återkommer längre fram till skälen för att en avgränsning vid just har valts. Det går i och för sig inte att bortse från risken för att bestämmel- ser som ger jordägaren något större möjligheter att bryta arrendat- orns besittningsskydd i enstaka fall kan komma att missbrukas. Som vi återkommer till i avsnitt 4.5.6 föreslår vi emellertid nya bestämmelser som enligt vår bedömning i allt väsentligt kan neutral- isera denna risk. Sammanfattningsvis föreslår vi alltså den förändringen att rätten till förlängning av avtalet vid självinträde inte längre ska vara bero- ende av om ett upphörande av arrendeförhållandet är obilligt mot arrendatorn. Detta bör dock enbart gälla om avtalet avser sido- arrende och den avtalade arrendetiden uppgår till högst . Jordbruksarrende – sidoarrendatorns besittningsskydd Användning för annat ändamål respektive strukturrationalisering Vårt redovisade förslag innebär att det inför självinträde som avser sidoarrenden med en arrendetid om högst inte längre ska göras någon obillighetsprövning. har jordägaren möjlighet att bryta arrendatorns besittningsskydd även i vissa andra situationer, nämligen – såvitt nu är av intresse – när marken ska användas för annat ändamål än jordbruk och när arrendestället behövs för en mera ändamålsenlig indelning i brukningsenheter. Också i dessa fall gäller dock att arrendatorn har rätt till förlängning om det skulle vara obilligt mot honom eller henne att arrendeförhållandet upp- hör. Det är enligt vår mening naturligt att besittningsskyddet i dessa situationer jämkas på samma sätt som vid självinträde. Vi föreslår således att bedömningen av om besittningsskyddet ska brytas i de aktuella situationerna inte längre ska inbegripa en prövning av om det är obilligt mot arrendatorn att arrendeförhåll- andet upphör. I likhet med vad som har föreslagits beträffande självinträde bör förändringen gälla enbart avtal om sidoarrende med en arrendetid om högst . Den bör också kompletteras med särskilda bestämmelser som kan motverka missbruk, vilket vi åter- kommer till i avsnitt 4.5.6.