sou · H2B32 · 2014-01-16 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om framtida valfrihetssystem inom SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera och utvärdera effekterna av införandet av lagen om valfrihetssystem inom socialtjänstområdet (dir. 2012:91). fö- rordnades projektledaren som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades kanslirådet , kanslirådet , departements- sekreteraren , departementssekreteraren , departementssekreteraren , kanslirådet och kanslirådet . Som experter förordnades förbundsordföranden , näringspolitiskt ansvarige , styrelseord- föranden , utredaren , sakkun- nige Per , programansvarige , handläggaren , förste vice ordföranden och upp- handlingsspecialisten . entledigades och och förordnades utredaren och näringspolitiske experten som experter i utred- ningen. entledigades och förordnades utredaren som expert. Som sekreterare i utredningen anställdes , och . Utredningen har antagit namnet Utredningen om framtida valfri- hetssystem inom . Härmed överlämnar vi vårt betän- kande Framtidens valfrihetssystem inom (SOU 2014:2). Till betänkandet har fogats fyra särskilda yttranden. 1.1Förslag till lag om ändring av socialtjänstlagen (2001:453)................................................................................. Uppdrag och arbetssätt............................................... Sakkunnig- och expertgrupp........................................ 2.2.2 Besök, möten och resor................................................ 2.2.3 Samråd med statliga utredningar ................................. Uppdrag och metodstöd .............................................. 3.1.1 Gränserna för den kommunala självstyrelsen ............. 3.2.1 Förslag till nya upphandlingsdirektiv.......................... 3.2.2 Förslag till nytt direktiv om tjänstekoncessioner....... 3.3.1 Lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV............. 3.3.2 Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, Utveckling av valfrihetssystem och av verksamhet i Valfrihetssystem före lagen om valfrihetssystem................... Verksamheter och aktörer inom socialtjänstområdet............ Omfattningen av valfrihetssystem............................... 4.2.3 Särskilt boende för äldre............................................... 4.2.6 Boendestöd i ordinärt boende...................................... Valfrihet i övriga länder ........................................................... Sammanfattning av utvecklingen av valfrihetssystem............ Valfrihetssystemens betydelse för brukarna ................... Metod och begrepp .................................................................. 5.1.1 Genomförd brukarundersökning och annat underlag för vår analys.................................................. 5.1.2 Övergripande mål och aktuella begrepp...................... Valfrihet och möjligheten att välja .......................................... 5.7Sammanfattning av valfrihetssystemens betydelse för Mångfald av utförare................................................... Privata utförare i valfrihetssystem .......................................... 6.1.2 Kartläggning av privata utförare ................... 6.1.3 Sammanfattning av vår kartläggning av privata 6.2.2 Rapporter om de idéburna organisationernas deltagande i upphandlingar .......................................... 6.2.3 Ett nedslag i forskningen ............................................. 6.2.4 Sammanfattning av idéburna organisationers deltagande i valfrihetssystem ....................................... 6.3Utförare med särskild inriktning eller specialkompetens – profilerade tjänster................................................................ 6.3.2 Sammanfattning av profilerade tjänster inom 6.4.3 Förutsättningar för sociala innovationer inom Kvalitet, kostnader och effektivitet ............................... Statskontorets rapport om kostnader och kvalitet ................ Metod, variabler och urval för analys av hemtjänst ............... 7.2.1 Analyserade variabler inom .................... Urval av kommuner...................................................... Resultat av analysen ................................................................. 7.3.1 NKI 2008 och 2011 ...................................................... Kostnad per brukare ..................................................... 7.4Sammanfattning av jämförelser av kvalitet, kostnader Samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem Samband mellan vinstutdelning och kvalitet ........................ 8.1.2 Begreppen vinstutdelning och värdöverföring.......... 8.1.3 Genomförda analyser och dess begränsningar .......... Resultat av analysen .................................................... 8.2 Ersättningssystemens påverkan på kvaliteten ...................... 8.2.1 Reglering och utgångspunkter för ersättningssystem i lagen av valfrihetssystem ........... 8.2.2 Olika typer samt val av ersättningssystem ................ 8.2.3 Aktuella ersättningar i LOV kommuner ................... 8.2.4 Analys av ersättningssystem och samband mellan ersättningar och kvalitet ............................................. 8.3Sammanfattning av analysen av samband mellan vinstutdelning, ersättningssystem och kvalitet Kvalitetssäkring och ekonomisk uppföljning ................ Kommunernas uppföljning av kvalitetskrav......................... 9.2Kommunernas uppföljning av det ekonomiska utfallet 9.3Analys och bedömning av valfrihetssystemens betydelse för kvalitetssäkring och ekonomisk uppföljning.................. Lättillgänglig och kvalitetssäkrad information .............. Bestämmelser och tillsyn ....................................................... 10.1.2 Tillsyn och granskning av informationsgivning........ Informationsgivning i samband med val av utförare............ 10.2.1 Lokal nivå .................................................................... 10.2.2 Nationell nivå .............................................................. Förslag om förbättrad informationsgivning......................... 10.3.1 Behovet av lättfattlig och kvalitetssäkrad 10.3.2 Uppdrag till att stödja kommunerna i informationsgivning.......................... Tillämpningsområdet för LOV............................................. Förslag att samtliga brukare ska kunna välja utförare av 11.2.1 Överväganden och analys av vilka effekter ett obligatoriskt införande av brukarval inom kan förväntas leda till ............................ 11.2.2 Sammanfattning av skälen för ett obligatoriskt införande av valfrihet inom ................... 11.2.3 Olika sätt att åstadkomma valfrihet .......................... 11.2.4 Övriga aspekter av vikt vid inrättande av Frågan om ytterligare obligatorium inom .... Valfrihetslösningar inom särskilt boende............................. 11.4.1 Vad som talar för respektive mot valfrihetssystem enligt LOV inom särskilt 11.4.2 Utredningens slutsatser och förslag .......................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ Konsekvenser av regelgivning ............................................... Konsekvenser för företagen .................................................. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och Förslaget till lag om ändring av socialtjänstlagen................. Metodbeskrivning för jämförelse av kvalitet kostnader Analys av samband mellan vinstutdelning och kvalitet ....... Valfrihet inom särskilda boenden – I detta betänkande redogör vi för vårt arbete och våra förslag om valfrihet inom område. Betänkandet inleds med en beskrivning av hur valfrihetssystemen utvecklats och dess betydelse för brukarna. Därefter redogör vi för vår kartläggning av befintliga utförare och för vår jämförelse av kvalitet, kostnader och effektivi- tet mellan kommuner som tillämpar respektive inte tillämpar lagen om valfrihet, LOV. Vi belyser även sambandet mellan vinstutdel- ning, ersättningssystem och kvalitet samt frågor om kvalitetssäkring och ekonomisk uppföljning. Betänkandet avslutats med våra förslag om valfrihetens omfattning och om hur brukarna kan stöttas i valet av utförare. Valfrihetssystemens utveckling och dess betydelse för brukarna Det har gått sedan LOV trädde i kraft . Det är därför inte förvånande att det finns få data som mäter systemets betydelse för brukarna. Bristen på data inne- bär att de slutsatser som vi kan dra endast ska ses som indikationer på vilka effekter som införandet av LOV har lett till. hade 181 av landets 290 kommuner infört eller beslutat om att införa valfrihetssystem inom en eller flera verksam- heter. Detta kan jämföras med situationen innan LOV trädde i kraft då ett 40-tal kommuner erbjöd olika former av kundval. Det område som är vanligast att man etablerar valfrihetssystem inom är hem- tjänsten. Ett av motiven vid införandet av LOV var att en mångfald av ut- förare skulle leda till att tjänsterna bättre anpassades till brukarnas behov. Vår studie visar att antalet utförare ökat väsentligt och att erbjuder profilerade tjänster, där språk är den van- ligaste profileringen. De undersökningar som finns tyder på att brukarna är nöjda med och uppskattar möjligheten att kunna välja. En majoritet av bru- karna i den undersökning vi genomfört anser att valfrihetssystemen inom i de aktuella kommunerna bör behållas. I vår brukarundersökning uppgav av brukarna att de gjort ett val av utförare. De brukare som gjort ett val verkar i högre utsträck- ning vara nöjda med än de som inte valt. Att inte fler brukare väljer kan höra samman med att dessa anser att det är svårt att välja samt att avgöra vad som skiljer de olika ut- förarna åt. Tidpunkten för valet, som vid många tillfällen samman- faller med sjukdom eller olycksfall, spelar förmodligen också stor roll för brukarnas möjligheter att göra ett val. De brukare som väljer anser dock inte att valet är svårt. Att inte fler brukare gör ett omval av utförare kan ha ett samband med att brukarna är nöjda och att de därför inte ser något behov av att välja om. Vad gäller valfrihetssystemens påverkan på kvaliteten visar utred- ningens studie inte på några skillnader vad gäller brukarnöjdheten i de studerade kommunerna som tillämpar respektive inte tillämpar LOV. Samtliga kommuner bör erbjuda brukarna valfrihet inom och brukarna bör stöttas i valet Vår uppfattning, som bland annat baseras på vår egen undersökning, är att brukarna uppskattar möjligheten att välja utförare av hemtjänst och att möjligheten att välja inte bör vara beroende av i vilken kom- mun man bor. Vi föreslår därför att samtliga kommuner, genom en ändring av socialtjänstlagen, ska vara skyldiga att skapa förutsättningar för brukarna att välja mellan olika utförare inom hem- tjänsten. För att det ska vara möjligt att ta hänsyn till kommunernas olika förutsättningar innebär vårt förslag att kommunerna själva får bestämma i vilken omfattning, det vill säga vilka tjänster inom hem- tjänsten, som ska omfattas av valfrihetslösningen. Vidare får kommu- nerna välja om valfriheten ska erbjudas med stöd av LOV, med stöd av lagen om offentlig upphandling, , eller med stöd av en kom- bination av dessa lagar. En förutsättning för att brukarna ska kunna tillgodogöra sig för- delarna med valfrihet är att de gör ett val. Vår uppfattning är att den som lämnar informationen i ökad utsträckning ska kunna stödja brukarna i valet. föreslås därför få i uppdrag att ta fram en vägledning till stöd för personalen i deras arbete med att informera brukarna vid valet av utförare. ska även ta fram en vägledning för hur information kan förmedlas och göras tillgänglig för brukare med nedsatt beslutsförmåga. Kostnader, kvalitet och effektivitet i Vi har genomfört en jämförelse av kostnader, kvalitet och effektivitet mellan 65 kommuner som tillämpar LOV och 69 kommuner som inte tillämpar LOV. Vi kan inte se några skillnader mellan de båda kommungrupper- na som kan hänföras till LOV vad gäller kvalitet eller effektivitet. Vad gäller kostnaderna kan vi konstatera att kostnadsökningen har varit lägre i de kommuner som tillämpar LOV än ökningen i de kom- muner som inte tillämpar LOV. Samband mellan kvalitet och värdeöverföringar till ägarna Vi har analyserat sambandet mellan kvalitet och värdeöverföringar till ägarna i 14 företag. Företagen är anslutna till valfrihetssystem inom hemtjänst i två kommuner. Som en följd av det begränsade antalet företag och metodproblem vid analysen bör den ses som ett möjligt sätt att åskådliggöra sambandet mellan värdeöverföringar och kvalitet. Det är enligt vår uppfattning inte möjligt att dra några generella slutsatser av resultaten. För de företag som studerats går det inte att se något tydligt sam- band mellan kvalitet i form av brukarnöjdhet och värdeöverföringar till ägarna. Våra förslag i korthet Lättillgänglig och kvalitetssäkrad information ges i uppdrag att utveckla och förvalta en väg- ledning om hur information i valfrihetssystem kan förmedlas till personer som har nedsatt beslutsförmåga. ges i uppdrag att utveckla och förvalta en vägled- ning som stödjer den personal som ska informera brukarna om valet av utförare. För att finansiera de båda vägledningarna avsätts . I socialtjänstlagen föreskrivs att alla kommuner ska skapa förut- sättningar för brukarna att välja utförare av hemtjänst. Kommunen beslutar själv vilka delar av som ska om- fattas av möjligheten att välja. Kommunen väljer själv vilket upphandlingssätt som ska användas för att uppnå valfrihet. De kommuner som inte tidigare ansökt om stimulansbidrag för att förbereda och utveckla valfrihetssystem ska kunna ansöka om bidrag. Även kommuner som tidigare erhållit stimulansbidrag men som därefter beslutat att inte införa valfrihetssystem ska kunna få del av medlen. För ändamålet avsätts som efter ansökan fördelas av . För att kommunerna ska kunna utreda hur valfrihet inom. särskilt boende ska kunna uppnås avsätts . Medlen ska efter ansökan fördelas av . In this report we describe our work and our proposals for free choice in the area of social services. The report begins with a description of how the free choice systems have been developed and their importance for users. We then describe our survey of existing providers and our comparison of quality, costs and efficiency between the municipalities that apply the Act on free choice systems and those that do not. We also shed light on the link between dividends, com- pensation systems and quality, as well as issues concerning quality and economic monitoring. The report concludes with our proposals concerning the extent of free choice and how users can be supported when choosing a provider. Development of free choice systems and their importance for users The Act on free choice systems entered into force fairly recently, on 1 January 2009. It is therefore not surprising that there is data to measure the importance of the system for users. This lack of data means that the conclusions we can draw should only be seen as indications of the effects the introduction of the Act on free choice systems has had. In October 2013, 181 of the countrys 290 municipalities had in- troduced or decided to introduce free choice systems within one or several service areas. This can be compared with the situation before the Act on free choice systems entered into force, when some 40 municipalities offered various forms of customer choice. The area in which it is most common to establish free choice systems is home-help service. One of the reasons for introducing the Act on free choice systems was that a variety of providers would mean that services would be better adapted to users needs. Our study shows that the number of providers has risen sharply and that over 70 per cent offer services with specific profiles – language being the most common profile. The surveys conducted indicate that users are satisfied with and appreciate the possibility to choose. A majority of users in the survey we conducted believe that the free choice systems in home-help service in the municipalities in question should remain in place. In our user survey, 45 per cent of the users stated that they had chosen their provider. The users who had made an choice were more satisfied with their home-help than those who had not. The fact that more users do not make an choice could be because they find it difficult to choose and to distinguish between the various providers. The timing of ones choice – which in many cases coincides with illness or an accident – is probably also significant when it comes to the ability of users to make an choice. How- ever, the users that do make a choice do not consider the choice to be difficult. The fact that many users do not move to a new provider may have to do with the fact that they are satisfied and do not see any need to choose a new provider. Concerning the impact of the free choice systems on quality, the Inquirys study does not reveal any difference in customer satisfac- tion between the municipalities studied that do apply the Act on free choice systems and those that do not. All municipalities should offer users freedom of choice in home-help service and users should be supported when making their choice Our view, which is partly based on our own survey, is that users appreciate having the possibility to choose a provider of home-help service and that the possibility to choose should not be dependent on which municipality you live in. We therefore propose an amend- ment to the Act that would oblige all of municipalities to create the conditions for users to choose between various providers of home-help service. To be able to take into account the municipalities different circumstances, our proposal in- volves municipalities deciding for themselves the extent to which home-help service is to be covered by the municipalitys free choice solution. In addition, the municipalities would determine whether free choice should be offered under the Act on free choice systems, the Public Procurement Act or a combination of these acts. One of the prerequisites for users being able to take advantage of the benefits of free choice is that they make an choice. Our view is that those who are responsible for providing information should be able to guide users in their choice. We propose that be instructed to produce guidelines to support staff in their work to inform and guide users when choosing a provider. fare should also produce guidelines on how information can be communicated to users with reduced decision-making capacity. Costs, quality and efficiency in home-help service We have compared costs, quality and efficiency between 65 munici- palities that apply the Act on free choice systems and 69 municipa- lities that do not. We cannot see any differences between the two groups of munici- palities that can be attributed to the Act on free choice systems in terms of quality or efficiency. In terms of the costs, we note that the rise in costs has been lower in the municipalities that apply the Act on free choice systems than in those that do not. Link between quality and value transfers to owners We also have analyzed the link between quality and value transfers to the owners of 14 companies who are part of two municipalitys free choice systems regarding home-help services. As a result of the limited number of companies and methodological problems when carrying out the analysis, this analysis should be seen as one possible way of illustrating the link between value transfers and quality. In our view it is not possible to draw any general conclusions from the results. In the companies studied, it is not possible to ascertain any clear link between the users judgment of quality and value transfers to the company owners. Our proposals in brief Information that is easily accessible and quality-assured should be tasked with developing and administering guidelines on how information in free choice systems can be communicated to people with reduced decision-making capacity. should also be tasked with developing and administering guidelines to support staff who inform users about provider choice. A total of million should be allocated to finance the two sets of guidelines. Greater freedom of choice A new provision should be introduced to the Act to the effect that all municipalities are to create the conditions for users to choose their home-help service provider. Municipalities should determine themselves which parts of home- help service are to be included in the free choice system. Municipalities should also determine the method of procurement to be used to achieve freedom of choice. The municipalities that have not examined the issue of freedom of choice or that have examined the issue and subsequently decided not to introduce the system should be able to apply for incentive grants to implement free choice systems. A total of million should be set aside for this purpose. The grants should be distri- buted by upon appli- cation. In order for municipalities to be able to examine whether it is appropriate to procure special housing under the Act on free choice systems, million should be allocated for incentive grants. The grants should be distributed by upon application. lag om ändring av socialtjänstlagen (2001:453) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 5 och 7 §§ socialtjänstlagen1 (2001:453) ska ha följande lydelse. ska verka för att äldre människor får goda bo- städer och ska ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Den äldre personen ska, så långt det är möjligt, kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges. Lag (2010:427). Kommunen ska skapa förut- sättningar för äldre människor att välja utförare av tjänster som in- går i stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. 1 Ändringar införda t.o.m. 2013:633. skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livs- föring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. skall medverka till att den enskilde får en men- ingsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av sär- skilt stöd. Kommunen skall inrätta bo- städer med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter som avses i första stycket behöver ett sådant bo- ende. ska verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livs- föring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. ska medverka till att den enskilde får en men- ingsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av sär- skilt stöd. Kommunen ska inrätta bo- städer med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter som avses i första stycket behöver ett sådant bo- ende. Kommunen ska skapa förut- sättningar för enskilda att välja utförare av tjänster som ingår i stöd och hjälp i hemmet och annan lätt- åtkomlig service. Denna lag träder i kraft . 2 Uppdrag och arbetssätt Av vårt direktiv 2012:91 framgår att vi ska analysera och utvärdera effekterna av införandet av lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, inom socialtjänstområdet.