sou · H2B371 · 2014-10-17 00:00:00 — Brå har också intervjuat representanter för de båda kvinnojoursorganisationerna för kvinnojourer och tjejjourer i (Roks) och kvinno- och tjejjourers riksförbund (SKR). Detta för att få del av deras erfarenheter om hur uppdragen inverkat på situationen för dem som är den yttersta målgruppen för alla dessa insatser: de som på olika sätt lever med våld i en nära relation, mäns våld mot kvinnor eller hedersrelaterat våld och förtryck. Några uppdrag var fortfarande pågående då denna utvärdering genomfördes. I dessa fall bygger det som redovisas på eventuella del- redovisningar och projektplaner. Några definitiva slutsatser om dessa uppdrag går inte att dra. Även bland de uppdrag som är avslutade kan det enligt Brå vara svårt att dra några slutsatser, bland annat då uppföljningstiden är kort. I Brås utvärdering (bilaga 3) redovisas respektive uppdrag upp- delade efter de fem fokusområden som regeringen angivit i skrivelsen Jämställdhetspolitikens inriktning 2011-20142 och som återges i kapitel 3. 4.3Sammanfattande slutsatser och reflektioner I likhet med den förra utvärderingen som Brå utförde av regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer3, konstaterar att det är en omfattande mängd aktiviteter som ägt rum och som i 1Främst ansvariga utredare samt enstaka chefer. 2011/12:3. 3Mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer. Slutredovisning av regeringsuppdrag, Brå rapport, 2010:18. många fall fortfarande pågår. Det pågår aktiviteter på nationell, regional och lokal nivå. Utbildningsinsatserna är fortsatt många, likaså startas det upp nya verksamheter. Exempel finns på en mer långsiktig hållning och det tas fram en riklig mängd material och verktyg för olika målgrupper inom området. Brå har dock identifierat några kritiska punkter och tar utgångspunkt i de reflektioner som gjordes redan i den förra utvärderingen om brister och framgångsfaktorer.4 De områden som Brå i denna utvärdering tar upp som kritiska områden omfattar bland annat: Kortsiktiga insatser och lösningar Våldsområdet är fortsatt ett parallellt spår Fortsatt behov av utvärderingar Förvaltning och implementering behöver stärkas Brå har haft anledning att fundera på uppdragen i sig och samord- ningen av dessa. Bland dem som intervjuats finns positiva erfaren- heter men också en del negativa synpunkter. Uppdragen till Ungdomsstyrelsen5 tillhör dem som har uppfattats som tydliga. I flera fall har uppdragen föregåtts av grundliga kartläggningar vilket haft en positiv inverkan på utförandet. En del uppdrag flyter samman och det brister i samordning. I arbetet med utvärderingen har det ibland varit svårt att reda ut upp- dragen och förstå hur de hänger ihop. Kvinnojourernas båda riks- organisationer ser ett behov av en bättre samordning och vissa upp- drag uppfattas som mer genomtänkta, andra som mindre genom- tänkta. Myndigheternas rapporter rymmer ibland redovisningar av flera uppdrag och det är inte alltid enkelt att särskilja redovisningen från olika uppdrag. Länsstyrelsernas uppdrag att samordna det lokala arbetet och uppdraget om metod- och kompetensstöd är ett 4För en sammanfattning av dessa, se kapitel 2 avsnitt 2.5.1. 5Numera Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor exempel, där det är svårt veta vad som är vad. I Brås intervjuer framkommer också att detta uppdrag har varit nära sammankopplat med uppdraget om statsbidrag men denna koppling har inte varit tillräckligt tydlig. Även om det primära kan tyckas vara att insatserna blir gjorda, kan enligt Brå en sådan otydlighet försvåra uppföljning och måluppfyllelse. Ett annat problem som lyfter fram gäller länsstyrelsernas samordningsuppdrag. Ett av delmålen i detta uppdrag är att samordna information så att den blir likvärdig nationellt. Detta har strukturellt inte alltid fungerat så väl, då länsstyrelserna inte har mandat att samla eller styra över varandra. Det har lett till att länsstyrelserna ibland gör olika och informationen riskerar därmed också bli varierande för målgrupperna. En del av många uppdrag upplevs i mångt och mycket sakna tydliga definitioner och som otillräckligt avgränsade för att kunna utföras på ett fullgott sätt. Uppdragen är ibland också alltför kortsiktiga: man får lite tid på sig att förbereda genom- förandet av uppdragen och kvaliteten på de produkter man tar fram riskerar att påverkas i negativ riktning. En del uppdrag är heller inte helt tydliga gentemot rådande regelverk och tid och resurser måste läggas för att samordna detta. Politik, myndighetsutövning och forskning går i dessa fall inte alltid ihop – kanske är den politiska viljan ibland lite för stor. Inom olika områden har samordnade funktioner tillkommit. har ett nationellt samordningsansvar i vissa frågor och länsstyrelsernas uppdrag att samordna arbetet i respektive län är två exempel. Detta har av allt att döma fört arbetet framåt. Som tidigare nämnts lyfte Brå fram sådana samordnande roller som något lovande i den förra handlingsplanen. Denna upp- fattning kvarstår i den nu föreliggande utvärderingen. Som tidigare påtalats kan dock vissa problem uppstå när det gäller läns- styrelsernas mandat över varandra, i det fall uppdraget kräver detta. Brå uppfattar att det i mångt och mycket saknas en helhetsbild kring de många olika uppdragen. En anledning till detta, som kommer till uttryck i flera intervjuer på de olika myndigheterna, är att de berörda departementen inte alltid är helt samordnade kring frågan om mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer. Området är splittrat på flera olika politikområden. Detta lyftes också fram i Brås tidigare utvärdering. Det finns nu en ganska stor mängd material, som tas fram av olika aktörer och som vänder sig till samma mål- grupper. Det är bland annat vägledningar, utbildningsmaterial, föreskrifter, meddelandeblad, handböcker med mera. Budskapen är inte alltid desamma och det kan vara svårt att hålla ihop materialen till ett samlat och effektivt metodstöd. I förlängningen kan detta innebära svårigheter för praktiken – målgrupperna – att veta hur man ska förhålla sig till de olika materialen. Detta är också något som lyfts fram som problematiskt i flera av intervjuerna. Bland de myndigheter som haft en större mängd uppdrag finns olika exempel på hur man har samordnat arbetet internt. Enligt exempelvis Myndigheten för civilsamhälls- och ungdomsfrågor (Mucf)6 har den interna samordningen förbättrats med tiden och det finns numer en formell samordningsfunktion på myndigheten. Man har regelbundna möten kring projekten, där man bland annat diskuterar vad som är viktigt att belysa inom de olika uppdragen och vilka forum man kan medverka i. En effekt av denna formaliserade samverkan är att man också tillvaratar kunskapen som finns inom myndigheten: Kunskapen härbärgeras och överförs inom detta forum även om personerna (exempelvis visstids- anställda) kommer och går. Det finns också exempel på myndigheter där samordningen inte tycks ha varit optimal. Ett exempel är , där det inte har funnits någon person med ett tydligt uppdrag att samordna arbetet. De många uppdragen har varit fördelade på ett antal olika enheter och berört flera avdelningar. Dokumentation av de olika uppdragen som Brå fått ta del av ger ett intryck av att vissa av uppdragen har varit samordnade, men att ett helhetsgrepp saknats. har det exempelvis varit svårt att förstå uppdragen och organiseringen av vissa uppdrag har delats, andra går in i varandra och redovisas tillsammans med andra etc. Intrycket bekräftas i intervjuerna. Man menar att interna strukturerade samverkans- former och en samordnarfunktion saknats. Ett nätverk finns för utredare som arbetar med området och ett för berörda chefer, men med varierande livaktighet. En handfull andra områden på myndig- heten som till exempel barn och äldre samordnas, men inte vålds- området. Detta leder till ett slags dubbla budskap, som man har fått stora anslag för våldsuppdragen och det är många som arbetar med dem, synes ändå frågan vara åsidosatt. Enligt intervju- uppgifter kommer man dock att göra en nystart vad gäller våldsarbetet och stärka samordningen, nät- verken och helhetsgreppet. Ovan nämnda svårigheter till trots, har myndigheten arbetat intensivt och tagit fram en mängd produkter till stöd för sina målgrupper, hälso- och sjukvården och social- tjänsten. Samordningen och samverkan i de uppdrag som berör länsstyrelserna tycks också ha fungerat väl. 4.3.3Fortfarande kortsiktiga insatser och lösningar I den förra utvärderingen pekade Brå på problemet med kortsiktiga insatser och finansieringar. Det fanns bland annat en projekttrött- het ute i kommunerna, särskilt i de mindre. Kommunerna önskade arbetsro och en mer långsiktig finansiering. Brå konstaterar i den nu föreliggande utvärderingen att liknande synpunkter fortfarande framkommer. Länsstyrelserna redovisar (angående insatserna ) exempelvis att kommunerna i hög grad är trötta på kortsiktiga projekt och efterfrågar långsiktighet och permanenta lösningar. I intervju- sammanhang påpekas det också att det länge har förts samtal om långsiktighet men att detta inte lett till någon förändring. När det gäller de utvecklingsmedel som fördelas (tidigare av länsstyrelserna, av ) synes det finnas en risk för att dessa snarare befäster en redan bekymmersam ojämlikhet: de större kommunerna som redan har en väl utvecklad verksamhet har kraft och resurser att söka medel, medan de mindre kommunerna inte mäktar med att söka. De mindre är projekttrötta och har ingen avsedd person för att driva kvinnofridsverksamhet, än mindre för att söka utvecklingsmedel. Det finns en risk för en utveckling där resurser inte hamnar där de som bäst behövs. Detta är också något som de båda kvinnojoursorganisationerna påtalar: det är de som redan har resurser som har kraft och möjlighet att söka medel. Kvinnojoursorganisationerna lyfter vidare fram att man ibland får trolla för att uppfinna redan befintlig verksamhet då utvecklings- medlen inte är till för kärnverksamhet som är det jourerna mest är i behov av. Från länsstyrelserna finns tankar om att deras kunskaper om hur det ser ut i länet borde utnyttjas bättre för att minska dessa olikheter. Tilläggas bör dock att det också finns positiva exempel på mer långsiktiga strategier och projekt/insatser som bedrivs med uthållighet. 4.3.4Risker med korta utbildningsinsatser Såväl Brå som NCK7 har tidigare pekat på riskerna med korta engångssatsningar vad gäller utbildningar. Sådana riskerar att föra med sig projekttrötthet och lägre motivation att slutföra uppdraget. Engångssatsningar riskerar vidare att förlora sin effekt, särskilt i organisationer med stor personalomsättning, som inom . har många av dem som gått utbildningen slutat eller bytt arbete och ersatts av nya personer som inte gått utbildningar. NCK drar slutsatsen att utbildningsinsatser bör vara långsiktiga för att kunna bidra till positiv verksamhetsutveckling. NCK pekar också på flera viktiga framgångsfaktorer inför myndigheternas fortsatta utbildningsinsatser, exempelvis tillräcklig längd för att skapa möjlighet till lärandeprocess, chefsförankring och att utbildningarna införlivas i ordinarie fortbildning. I den föreliggande utvärderingen har Brå funnit exempel på både kortare och längre utbildningsinsatser. Flera myndigheter rapporterar om endagskonferenser och utbildningar vid enstaka tillfällen, bland annat om olika särskilda grupper. Antalet deltagare och hur väl man når ut med kunskaper tycks variera. De kortare engångssatsningar som återrapporterats tämligen frekvent svarar inte alltid mot ovan nämnda framgångsfaktorer. Även i intervjuerna uttrycks att engångs- satsningar, exempelvis endagsutbildningar, inte är hållbara i längden. Kvinnojoursorganisationerna framför också att det är positivt med dessa utbildningssatsningar, men att också chefer, socialnämndens ordförande samt politiker behöver nås av kunskapen. Det behövs mer kraftfulla redskap i den dagliga verksamheten. Det är också en brist att 7 NCK Redovisning av regeringsuppdraget Utvärdering av utbildningar, 2013. våldsområdet saknas helt eller till stora delar i utbildningen för några för området viktiga professioner, så som socionomutbildningen. Med tanke på att problemen med engångssatsningar är väl kända och uppmärksammade och i olika sammanhang, kan det vara en god idé att framöver också se till andra sätt att bedriva utbildning. Bland de redovisningar som Brå har tagit del av finns exempel på detta: har tagit fram ett bra utbildningsmaterial och utbildar nyckelpersoner, som för arbetet vidare på sina arbetsplatser med hjälp av detta material; utbildar via befintliga strukturer och strävar därmed efter att integrera frågan i verksamheternas ordinarie arbete; Mucf skräddarsyr utbildningar som svarar mot aktörers direkta behov för att nämna några exempel. 4.3.5Våldsområdet fortfarande ett parallellt spår Nära relaterat till det som ovan skrivits om kortsiktiga insatser och utbildningsinsatser är enligt Brå resonemanget om att det brister i integreringen av kvinnofridsarbetet i verksamheternas ordinarie arbete. Även detta har påtalats tidigare i olika sammanhang. Brå pekade exempelvis i den tidigare utvärderingen på riskerna med att så mycket arbete bedrivs i särskilt finansierade projekt, vid sidan av ordinarie verksamhet. Dessa tenderar att bli tomtebloss om inte en mer långsiktig finansiering finns. Det kan i sin tur falla tillbaka på prioriteringar – när finansieringsansvaret övergår till kom- munen, finns det en risk att arbetet försvinner. Systemet med stats- bidrag och utvecklingsmedel bidrar, enligt intervjuuppgifter, till att en del kommuner inte anser sig behöva bidra med egen finansiering vilket gör att arbetet med våld i nära relation löper vid sidan av den ordinarie verksamheten. De kvinnofridssamordnare som finns i kommunerna saknar mandat och budget och ingår inte i ordinarie beslutsfattande strukturer, vilket också bidrar till att frågan fortsätter som ett spår vid sidan av kommunernas ordinarie verksamhet. Som nämnts finns det också myndigheter där våldsuppdragen utifrån vissa aspekter kan uppfattas som förbisett. Området sam- ordnas inte i likhet med andra och då det saknas helhetssyn riskerar många av uppdragen att bli isolerade företeelser på myndigheten. Att området bedrivs som ett parallellet spår kan komma att genom- syra hela arbetet, från myndighet till kommunnivå med kortsiktiga projekt och lösningar. Däremot tycks en positiv utveckling vara på gång i länsstyrelsernas verksamhet. Här verkar kvinnofridsområdet i allt högre grad integreras i annat arbete, till exempel det om social hållbarhet och i det övriga jämställdhetsarbetet. () har också identifierat integrering som något viktigt. I anknytning till uppföljningen av uppdraget om informations- kampanjen menar man att denna typ av arbete skulle behövt involvera hela polisorganisationen och inte bara bedrivas centralt vid RPS. Enligt flera länsstyrelser är området våldsutsatta kvinnor ingen självklar målgrupp i arbete. Det mångt och mycket negativa resultaten från tillsynsverksamheten8 kan sägas bekräfta denna bild. Med tanke på de omfattande insatser som gjorts och att socialtjänstlagen innehåller en särskild paragraf om våldsutsatta kvinnor, kan detta enligt Brå inte tyckas vara annat än anmärkningsvärt. 4.3.6Det saknas fortfarande utvärderingar I Brås förra utvärdering framkom tydligt att det i mångt och mycket saknas vetenskapliga utvärderingar av det arbete som görs. Praktiker saknar i stor utsträckning konkret kunskapsbaserad väg- ledning av vilka metoder som fungerar bäst. Enligt Brå måste nästa steg vara att göra vederhäftiga utvärderingar av de arbetsmetoder som tillämpas även om en hel del utvärderingar har gjorts och pågår. På pågår ett arbete med att utvärdera olika metoder, bland annat om stödinsatser till barn som bevittnar våld och om bedömningsmetoden . har utvärderat en rad av de projekt som genomförts för att öka tryggheten. Detta är positivt. Mycket talar dock för att det finns ett fortsatt behov av utvärderingar. Mucf pekar exempelvis på att det att det saknas utvärderingar och uppföljningar av de metoder som används i det förebyggande arbetet kring tvångsgifte. 8 (2014)Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012-2013. antalet utvärderade insatser bland dem som beviljats utvecklingsmedel ökar men fortfarande finns det brister vad gäller detta. Brå måste sammantaget även poängtera vikten av utvärderingar och uppföljningar av de insatser som görs. 4.3.7Implementering och förvaltning behöver stärkas I det material som Brå tagit del av finns goda exempel på hur myndigheter tillvaratar, förvaltar och implementerar den kunskap som tagits fram. Myndigheterna använder en rad kanaler och format för att sprida och implementera olika material. Det finns också exempel på hur man tänker och planerar för hur uppdrag och kunskap ska förvaltas: Mucf använder den erhållna kunskapen i sitt dagliga arbete, exempelvis då man ställer enkäter till ungdomar; Brottsoffermyndig- heten upprätthåller och förvaltar utbildningsmaterial; Rikspolis- styrelsen (RPS) har tagit tillvara tidigare strategier och kunskaper i sitt uppdrag och reflekterar utförligt om vad som krävs för att förvalta kunskaper i organisationen. Detta är några goda exempel. Det finns dock också exempel som tyder på att arbetet måste förbättrats vad gäller implementering och förvaltning. har gjort en utvärdering av hur pass kända och använda några av myndighetens kunskapsstöd är, som publicerats i samband med tidigare uppdrag. Utvärderingen visar att kännedomen är låg och att de som känner till materialen är osäkra på innehållet. Länsstyrelserna har numer ett uttalat uppdrag att föra ut kunskaper så det är möjligt att situationen har förbättrats. Tillsynen som genomförts ger dock en indikation på att mycket återstår innan dessa kunskaper omsätts i praktiken. En av kvinnojourernas riksorganisationer uppger också att framtaget material inte används i kommunerna. I många fall saknas det också uppföljning av hur exempelvis utbildningsinsatser verkat på lite . Flera uppfölj- ningar/utvärderingar görs i direkt anslutning till själva insatsen och ibland med ganska låg svarsfrekvens. Det finns vidare många exempel på hur länsstyrelserna rapporterar att kommunerna nu har större kunskap och beredskap tack vare de genomförda insatserna, men sällan ges mer konkreta exempel på hur detta tar sig i uttryck eller att det relateras till några specifika mål. Mot denna bakgrund finner Brå det angeläget att i större grad inkludera frågor om implementering och förvaltning i uppdragen till myndigheterna. Alternativet är att myndigheterna själva prioriterar denna fråga i högre grad. Detta kommer också till uttryck i Brås intervjuer. Flera upplever det som en brist att detta inte i högre utsträckning finns med och tydliggörs som en del i uppdragen från regeringen. En effektivare organisation för implementering vore önskvärt. Exempel finns på att myndigheters kommunikations- insatser består av att man endast via ett nyhetsbrev informerar om att visst material finns tillgängligt. I intervjuerna menar man tvärtom att man måste möta mottagarna och konkret visa på hur materialen kan användas och komma till nytta. I många fall saknas också mer långsiktiga kommunikationsplaner och strategier. Utan tydliga strategier för implementering och ett förvaltande ansvar finns en risk för att det massiva arbete som gjorts och pågår inte gör de avtryck som är önskvärda och som borde kunna förväntas. Det goda arbete som görs är, för att citera en av kvinno- joursorganisationerna, isolerade öar och sprids inte till andra verksamheter. Utan en större långsiktighet torde inte heller resultaten motsvara de resurser som avsatts. 5 Analys och diskussion I detta kapitel presenterar vi en sammanfattande analys och bedöm- ning samt för en avslutande diskussion. Vi blickar även framåt mot en nationell strategi. 5.1Stor samsyn råder om problemen I föregående kapitel redogjordes för regeringens satsningar . Brås två övergripande utvärderingar av regeringens arbete och slutbetänkandet från den nationella samordnaren mot våld i nära relationer presenterades. Kartläggningar och tillsyn har bidragit till en förhållandevis god kännedom om nuläget på den lokala och regionala nivån. Fram växer en relativt enhetlig bild av vad som fungerar respektive inte fungerar i arbetet mot mäns våld mot kvinnor . Liknande samstämmighet har framkommit när utredningen inhämtat syn- punkter, kunskaper och erfarenheter genom dialog med en mängd aktörer som arbetar inom området mäns våld mot kvinnor på myndig- heter och olika organisationer. Här sammanfattar vi bilden i form av ett antal frågor för framtiden. 5.2Hur kan arbetet prioriteras än mer? Regeringens satsningar mot mäns våld mot kvinnor har varit omfattande i jämförelse med hur det sett ut tidigare. Handlingsplaner har tagits fram och uppdrag har delgetts ett stort antal myndigheter och organisationer. Det har skett fram- steg och utveckling inom området. kan det ifrågasättas om arbetet varit tillräckligt effektivt, kvalitativt och samordnat och om de insatser som gjorts medfört förbättringar inom myndigheter och organisationer och framförallt för våldsutsatta kvinnor och barn. De insatser som genomförts har medfört att arbetet inom området har utvecklats men det är mycket kvar att förbättra. Vi är snarare i början på en väg framåt där målet är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. I många sammanhang lyfts området upp som prioriterat. har tillträtt konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet1 och i och med detta åtagit sig ett stort ansvar att arbeta kraftfullt mot mäns våld mot kvinnor. Men är det viktigt att jämföra satsningarna inom detta område med utvecklingen inom andra områden som samhällets institutioner i allt högre utsträckning gått in och tagit över ansvaret för. Ett närliggande exempel att jämföra med är missbruks- och beroende- området. Där genomfördes det förebyggande arbetet historiskt sett främst av frivilligorganisationer och civilsamhället, men har alltmer tagits över av samhällets olika aktörer. Tillsammans med insatser för metod- och kvalitetsutveckling och forskning som visat på de faktiska samhällskostnaderna har kost- naderna för kommunernas arbete på missbruksområdet synliggjorts och staten har tillfört stora resurser till området, både för det behandlande och för det förebyggande arbetet. Till skillnad från missbruks- och beroendevården har samhälls- kostnaderna för mäns våld mot kvinnor varit underskattade och osynliga. Den nationella samordnaren mot våld i nära relationer uppskattar att de årliga samhällsekonomiska kostnaderna för våld i nära relationer sannolikt överstiger i idag.2 Kostnaderna på detta område är än så länge relativt dolda och en viktig fråga för framtiden är att tydliggöra dem. De medel som regeringen avsätter för att bekämpa mäns våld mot kvinnor måste i högre utsträckning ställas i paritet med kostnader som mäns våld mot kvinnor orsakar . Detta torde medföra att området tilldelas betydligt mer resurser än det har gjort samt att de medel som avsätts används mer målinriktat, effektivt och långsiktigt. 1Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (fördragsserie nr 210). 2Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete. Det kostar att utveckla verksamheter för att ge bättre stöd till våldsutsatta kvinnor och barn, såväl som till våldsutövare och för det förebyggande arbetet. Men enligt utredningens bedömning kostar det ännu mer att inte utveckla arbetet, både för samhället och i personligt lidande.