sou · H2B366 · 2014-09-01 00:00:00 — Granskningsgruppen konstaterade också att det finns två styrelser som har direkt inflytande på institutets verksamhet, stiftelsestyrelsen och institutets styrelse. Gruppen rekommen- derade att stiftelsen begär permutation så att de två styrelserna kan slås samman till en gemensam styrelse för stiftelse och institut. Enligt har Kungl. rätt att granska stiftelsens verksamhet. Av ett avtal mellan akademierna och löntagar- fondsstiftelserna framgår det att en ny granskning av SIIIEE kommer att påbörjas . 9Effektivitet och ändamålsenlighet utifrån angivna resultatmål I uppdraget ingår att kartlägga myndigheternas effektivitet och ändamålsenlighet utifrån angivna resultatmål. I detta avsnitt beskriver vi regeringens krav på myndigheternas redovisningar. Vi redovisar även Miljö- och jordbruksutskottets ställningstaganden till regeringens resultatredovisningar i förhållande till miljömålen inom utgiftsområde 20. Resultatredovisningen i förhållande till miljömålen tar därmed stor plats i detta avsnitt. Myndigheterna i miljömålssystemet har emellertid fler uppgifter, mål, återrap- porteringskrav och uppdrag än de uppgifter som ingår i miljö- målssystemet. Två av de myndigheter som ingår i Miljö- myndighetsutredningens uppdrag finns dessutom inte med bland de 25 nationella myndigheter med instruktionsenliga uppgifter i miljömålssystemet. har gått igenom regeringens resultatredovisningar i budgetpropositionen för de aktuella myndig- heterna inom de aktuella utgiftsområdena liksom utskottens budgetbetänkanden. Vi har också gått igenom myndigheternas årsredovisningar för åren 2009–2013. Gemensamt för årsredo- visningarna och budgetpropositionen är att det är svårt att utifrån dessa dokument få en tydlig bild av myndigheternas effektivitet och ändamålsenlighet utifrån angivna resultatmål. Exempelvis sägs om årsredovis-ning i en rapport från Stats- kontoret 2013 att: För del menade departementets företrädare att års- redovisningen är en mix av återrapporteringar av uppgifterna enligt in- struktionen och beskrivningar av egna processer. Effektivitet och ändamålsenlighet utifrån angivna resultatmål formationen om myndighetens verksamhet ansåg departementet kommer genom andra återraporteringar.1 Miljö- och jordbruksutskottet konstaterar2 att miljömålssystemet är kärnan i den svenska miljöpolitiken och därmed också grunden för genomförandet av miljöpolitiken. Målen är även styrande för agerande inom EU och i internationella sammanhang. Regeringen bedömer att för ungefär hälften av miljökvalitetsmålen är internationella insatser avgörande för om målen ska kunna nås. Detta gäller särskilt för Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård. För att nå dessa mål räcker det inte med endast de nationella insatserna. Enligt regeringen måste man finna lösningarna inom EU eller genom internationellt samarbete.3 9.1Regeringen redovisar resultaten i budgetpropositionen till Miljö- och jordbruksutskottet har i sina budgetbetänkanden uttalat sig om regeringens resultatredovisning inom utgiftsområde 20. Här lämnar vi några exempel. Utskottet har bland annat konstaterat att: resultatinformationen i budgetpropositionen för utgiftsområde 20 behöver utvecklas. Utskottet anser att det ska vara möjligt att följa kopplingen mellan gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. Insatserna ska bidra till att de fastställda målen uppnås. Utskottet anser att det är en fördel att frågor om hur målen ska följas upp behandlas i samband med att nya etappmål tas fram och beslutas. Regeringen behöver leva upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning enligt gällande riktlinjer. En viktig utgångspunkt för det fortsatta utvecklingsarbetet bör, enligt utskottets mening, vara att underlätta och utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. –att resultatredovisningen bör få en tydligare inriktning mot att redovisa och analysera uppnådda resultat i stället för att redovisa nya insatser 1Statskontoret 2013, Om offentlig sektor, Flexibilitetens fördelar och faror – perspektiv på regeringens myndighetsstyrning, s. 82. 2013/14:MJU28, rskr. 2013/14:360. 2013/14:145, bet. 2013/14:MJU28, rskr. 2013/14:360. Effektivitet och ändamålsenlighet utifrån angivna resultatmål –att , regeringens och förvaltningens behov av resultatinformation måste beaktas i det fortsatta arbetet med att utveckla miljömålssystemet –att strukturen för uppföljning av miljökvalitetsmålen med tydliga mål och indikatorer behöver utvecklas –att det finns behov av ökad långsiktighet i valet av vilka indikatorer som redovisas samt redovisning av jämförbara tidsserier så att kan följa utvecklingen –att åtgärder för att nå målen inom klimatområdet respektive havsmiljöområdet behöver redovisas samlat eftersom insatserna ofta sker inom ramen för andra utgiftsområden. I och med att en sådan redovisning inkluderar många olika samhällssektorer kan det vara lämpligt att med jämna mellanrum inför utskottets budgetberedning redovisa resultat även i form av en särskild resultatskrivelse.4 Utskottet har även framhållit att det är väsentligt att det fortsatta utvecklingsarbetet ska leda till förbättrade möjligheter att följa kopplingen mellan gjorda insatser, redovisade resultat och regeringens anslagsförslag. Utskottet uttryckte det på följande sätt: Regeringens resultatredovisning är ett viktigt underlag för budgetberedning. Det är viktigt att regeringens redovisning och bedömning har en klar och tydlig struktur som knyter samman mål, anslag och uppnådda resultat. Resultatredovisningen utgår på ett tydligt sätt från de miljökvalitetsmål som har beslutat om, vilket är mycket positivt. För att öka relevansen som underlag för budgetbeslut är det viktigt att tydligare knyta redo- visningen av resultat till de olika anslagen och att skilja på insatser och resultat. Utskottet anser att det är väsentligt att det fortsatta utveck- lingsarbetet leder till att utskottets möjligheter förbättras när det gäller att följa kopplingen mellan gjorda insatser, redovisade resultat och regeringens anslagsförslag. Det är viktigt att regeringen redovisar sådan information till så att utskottet kan följa den lång- siktiga utvecklingen av resultaten i förhållande till målen och att den när det är möjligt knyter redovisningen av resultat till de olika anslagen inom utgiftsområde 20. Det är också viktigt att skilja på redovisningen av resultat av genomförda statliga åtgärder från insatser och mer allmänna beskrivningar av tillståndet och utvecklingen inom ett område. Dialogen mellan utskottet och regeringen om hur regeringens 2010/11:MJU1, rskr. 2010/11:119. Effektivitet och ändamålsenlighet utifrån angivna resultatmål resultatredovisning kan förbättras bör fortsätta, både vad gäller redovisningens innehåll och form.5 I det senaste budgetbetänkandet sade utskottet återigen att: Regeringens resultatredovisning utgår från de miljökvalitetsmål som har beslutat om. Det är positivt att resultatredovisningen alltjämt utgår från de av beslutade miljökvalitetsmålen. Utskottet kan dock ånyo konstatera att det i resultatredovisningen är svårt att se vilka resultat som faktiskt uppnåtts, /--/ Utskottet betonar att utskottet tidigare framfört att det är viktigt att regeringen beaktar behov av resultatinformation. I en särskild skrivelse till lämnar regeringen – en gång per mandatperiod – en samlad redovisning av arbetet med miljökvali- tetsmålen. lämnade regeringen för tredje gången en samlad redovisning av utvecklingen av miljömålssystemet inklusive de strategier och etappmål som beslutats. I samma skrivelse redovisade regeringen även översiktligt de insatser som bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.6 9.3Myndigheterna redovisar sina resultat i årsredovisningen till regeringen , Kemikalieinspektionen, Havs- och vatten- myndigheten och har i sina respektive instruktioner i stort sett likalydande uppgifter att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljö- kvalitetsmål som har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. I regleringsbrevet har , Kemikalie- inspektionen, Havs- och vattenmyndigheten och Strålsäkerhets- myndigheten ett nytt, i stort sett likalydande, återrapporterings- 2011/12:MJU1, rskr. 2011/12:99. 2013/14:145, bet. 2013/14:MJU28, rskr. 2013/14:360. Effektivitet och ändamålsenlighet utifrån angivna resultatmål krav som innebär att de ska redovisa hur myndigheten har verkat för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen och hur arbetet har integrerats i genomförandet av myndighetens verksamhet. Myndigheternas redovisningar i förhållande till detta åter- rapporteringskrav ska lämnas till regeringen när myndigheterna lämnar årsredovisningen . Myndigheterna ska självklart även redovisa andra resultat av sin verksamhet. Som framgår av den detaljerade redovisningen av myndigheternas uppgifter, mål och återrapporteringskrav som vi lämnar i avsnitt fyra har , Havs- och vatten- myndigheten, Kemikalieinspektionen och Strålsäkerhets- myndigheten fler uppgifter, mål, återrapporteringskrav och upp- drag än de som ingår i miljömålssystemet. 9.4Myndigheterna i miljömålssystemet redovisar till varandra Som vi redovisat tidigare är det åtta myndigheter som har en särskild uppgift i sin instruktion att samordna uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål. Myndigheterna är , Havs- och vattenmyndigheten, , , , , Strål- säkerhetsmyndigheten och geologiska undersökning. De övriga av de tjugofem myndigheterna med uppgifter inom miljömålssystemet bidrar i uppföljningen med kompetens utifrån sina verksamhetsområden. Av myndigheterna inom verksamhets- område är det utöver , Kemikalieinspektionen, Havs- och vattenmyndigheten och som har uppgifter att – för de tjugofem myndigheterna – samordna uppföljningen, utvärderingen och rapporteringen av utpekade miljökvalitetsmål. Kemikalieinspektionen, Havs- och vatten- myndigheten och ska i sin tur samråda med om vilken rapportering som behövs. Kemikalieinspektionen ska samordna uppföljningen, utvärde- ringen och rapporteringen om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Effektivitet och ändamålsenlighet utifrån angivna resultatmål ska samordna uppföljningen, utvärderingen och rapporteringen om miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö. Havs- och vattenmyndigheten ska samordna uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det innebär att , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och redovisar uppföljningen i förhållande till miljömålen till den samordnande myndigheten för respektive miljökvalitetsmål. 9.5De samordnande myndigheterna redovisar till som i sin tur redovisar till regeringen i regelbundna uppföljningar och utvärderingar I arbetet med miljömålsuppföljningen ska höra andra berörda myndigheter och göra en samlad redovisning av myndigheternas uppföljningar och prognoser av utvecklingen i förhållande till miljökvalitetsmålen. Dessutom ska Naturvårds- verket regelbundet göra en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen samt i en rapport till regeringen ge en samlad bild av myndigheternas utvärdering. I årliga uppföljning redovisas det senaste årets information om miljötillstånd och miljöarbetet samt analyseras utvecklingen för miljökvalitetsmålen. Enligt regeringen ligger redovisning till grund för den redovisning som regeringen ger till i budgetpropositionen varje år.7 Den senaste fördjupade utvärderingen som ska innehålla en djupare analys av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet samt utvecklingen av miljötillståndet lämnades . gav regeringen ett nytt uppdrag att lämna en ny fördjupad utvärdering . I uppdraget ingår bl.a. att analysera effekterna av de mest betydelsefulla 2013/14:145, bet. 2013/14:MJU28, rskr. 2013/14:360. Effektivitet och ändamålsenlighet utifrån angivna resultatmål styrmedlen och åtgärderna och deras betydelse för möjligheten att nå miljökvalitetsmålen. I utvärderingen ska det också finnas med en mål- övergripande analys av förutsättningar och eventuella hinder för att nå respektive miljökvalitetsmål och generationsmålet. Uppdraget ska genomföras i samverkan med de övriga myndigheter som har uppgifter i miljömålssystemet och med myndigheter som har ansvar för officiell statistik inom miljöområdet. Berörda intresse- organisationer ska ges möjlighet att delta i arbetet. 9.6Statskontoret om uppföljning, utvärdering och resultatredovisning av myndigheternas arbete inom miljömålssystemet Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat hur myndig- heternas miljöarbete bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.8 Statskontoret konstaterar att de flesta myndigheterna med uppdrag i miljömålssystemet inte på ett tillfredsställande sätt har redovisat vilka prestationer de har utfört för att nå målen. De har inte heller redovisat på vilket sätt eventuella åtgärder har bidragit till att nå målen. Det är därför, enligt Statskontorets bedömning, oklart i vilken mån myndig- heterna bedriver verksamhet som bidrar till att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås.9 Statskontoret konstaterar att styrningen inte är tillräckligt verk- samhetsanpassad. Miljöpolitikens mål är visionära och ger inte ett till- fredsställande stöd för politikens genomförande. Bestämmelserna i instruktionerna ger inte tillräcklig vägledning och de har heller inte följts upp med krav på återrapportering. Dessutom har bristande redo- visning av miljöarbetet i myndigheternas årsredovisningar tillåtits passera. , som har det samordnande uppdraget under regeringen för miljöpolitiken, har till stor del överlämnat till respektive myndighets fackdepartement att styra och bevaka genom- förandet av miljöarbetet.10 8Regeringsbeslut , dnr. M2013/234/Ma. 9Statskontoret 2014:10, Styrningen och arbetet inom miljömålssystemet. 10Statskontoret 2014:10, Styrningen och arbetet inom miljömålssystemet, s. 8. Effektivitet och ändamålsenlighet utifrån angivna resultatmål Statskontoret säger vidare att regeringen inte verkar ha uppmärksammat att många av myndigheterna inte redovisar vad de gör inom ramen för miljömålssystemet. Någon möjlighet att följa upp den löpande verksamheten och styr- ningen finns därmed inte. Inte heller den fördjupade utvärderingen ger något egentligt svar på hur myndigheterna agerar inom ramen för miljömålssystemet. Därmed går det inte heller att säga om och i så fall hur myndigheternas arbete leder till konkreta förbättringar i miljön. Som en konsekvens av detta går det inte att genomföra varken en utvärdering av resultatet eller en processutvärdering.11 Av Statskontorets utvärdering framgår att det i den årliga upp- följningen och den fördjupade utvärderingen för varje mål anges orsaker till bristande måluppfyllelse av . I huvudsak behandlas olika styrmedels påverkan på måluppfyllelsen. Den fördjupade utvärderingen är, enligt Statskontoret, något mer utförlig i analysen av orsakerna till bristande måluppfyllelse. Den fördjupade utvärderingen innehåller emellertid inte någon analys av de miljömålsansvariga myndigheternas bidrag för att nå målen. Enda undantaget är, enligt Statskontoret, när bristande tillämpning av befintliga regler uppmärksammas eller när myndig- heter bör ge mer stöd till andra aktörer, exempelvis till kommuner. Det framkommer inte något om huruvida myndigheternas ansträngningar är tillräckliga, men däremot preciseras ett antal brister i kommunernas arbete. Statskontoret säger att: Miljömålssystemet är till sin karaktär ett system som till stor del vilar på visionära mål och på att samhällets alla delar strävar mot de gemensamma målen. Myndigheterna har i det sammanhanget en begränsad roll. Att följa upp vad myndigheterna åstadkommer inom ramen för systemet är svårt eftersom deras arbete ska innefatta både egna åtgärder som påverkar miljön direkt och andra åtgärder som avser att ha inflytande över andras agerande.12 11Statskontoret 2014:10, Styrningen och arbetet inom miljömålssystemet, s. 68. 12Statskontoret 2014:10, Styrningen och arbetet inom miljömålssystemet, s. 67. 10Organisationernas syn på framtida utmaningar Utredningen har skriftligen frågat de myndigheter som ingår i miljömålssystemet samt de övriga myndigheter och organisationer (samtliga medverkande benämns i fortsättningen organisationer) som omfattas av utredningens direktiv, vilka 5–6 utmaningarna som är de största inom miljöområdet under de närmaste 10–15 åren. Vi frågade också efter vilka de största utmaningarna för orga- nisationens eget miljöarbete är under de närmaste 5–10 åren. Det var 27 organisationer som svarade på våra frågor. Svaren från organisationerna har använts som grundmaterial vid ett seminarium som utredningen anordnade . I seminariet deltog totalt 31 representanter från 23 organisationer. I de avsnittet presenteras delar av de diskussioner och slutsatser som kom fram under seminariet, i vissa fall kompletterat med uppgifter från det skriftliga material som sänts in till utredningen. Den allvarligaste miljöutmaningen – och som nämns av nästan alla organisationer som svarat på våra frågor – är klimatförändringarna. Flera organisationer ger exempel på hur effekterna av en förhöjd medeltemperatur kommer att påverka planeten. Många orga- nisationer kopplar också samman hotet om ett mildare klimat med de förändringar som kan komma att krävas i samhället för att undvika en sådan förändring. Man menar att det ligger sociala utmaningar framför oss, både i och i andra länder, när vår livsstil kan komma att behöva ändras. Andra utmaningar som pekas ut rör miljöpåverkan från aktivi- teter och beteenden som är grundläggande för människors liv och Organisationernas syn på framtida utmaningar samhällets fortlevnad med bibehållet eller ökande välstånd, som exempelvis urbanisering, transporter, energiförsörjning, boende, markanvändning hållbart jord- och skogsbruk samt utvinning av naturresurser. Även här kan det enligt organisationerna komma att krävas stora förändringar i vår livsstil. En annan viktig miljöfråga som flera organisationer framhåller är kemikaliefrågorna, ofta kopplad till den fara som kemikalier utgör för den biologiska mångfalden. 10.2Utmaningar i det internationella samarbetet Det råder en stor samstämmighet bland organisationerna om att det behövs nära och etablerade samarbeten mellan olika länder för att kunna nå långsiktiga mål. Man framhåller också att det kan behövas en större flexibilitet genom kortare tillfälliga samarbeten, för att lösa ett akut uppkommet miljöproblem. Svårigheterna att nå de svenska miljökvalitetsmålen utan omfat- tande samarbete inom EU och globalt poängterades också. De nationella myndigheterna över hela världen måste samarbeta. Miljöfrågorna kan inte lösas separat utan behöver också involvera ekonomiska och socioekonomiska frågor. Tillgänglighet till rent vatten och hållbara livsmedel kan bli en allt större utmaning. Detta kan leda till ytterligare global konkurrens om markanvändning och global brist på rent vatten. Detta innebär i sin tur en ökad kamp om jordens resurser och en risk för ökad exploatering av hitintills skyddade områden. Medlemskapet i EU ger möjligheter att påverka unionens miljö- politik, men har lett till att större delen av viktiga beslut på områdena miljö, energi, transport, m.m. fattas i EU. Detta innebär minskade möjligheter till nationella beslut, något som kan begränsa den egna handlingsfriheten. 10.3Utmaningar vid ekonomisk kris Många organisationer framhåller att kraven på ökad tillväxt liksom den ökande konsumtionen innebär att naturresurser tas i anspråk i allt högre grad. Flera varnar för att det också finns en risk för att klimatfrågorna tonas ner när de ekonomiska drivkrafterna ökar. Organisationernas syn på framtida utmaningar Klimatförändringarna kan i sin tur leda till att de geo- och säkerhetspolitiska problemen ökar. Man poängterar att det är viktigt att ekonomi och tillväxt inte utvecklas på bekostnad av miljön. Ekonomisk oro flyttar fokus från miljöfrågorna. En försämring av den ekonomiska utvecklingen kan också innebära att övrigt miljöarbete påverkas. En organisation menar att den statsfinansiella krisen i av vissa medlemsländer har använts som ett argument för att sänka ambitionsnivån i miljö- arbetet. Vid en ekonomisk kris finns det en risk att all samhälls- utveckling koncentreras på återhämtning och ekonomisk tillväxt. Detta kan i sin tur leda till en låg ambitionsnivå i miljöpolitiken i de fall den innebär minskade restriktioner för t.ex. industri och energi. En svag konjunktur kan alltså innebära att politiska satsningar på t.ex. infrastruktur, ökat byggande, minskning av arbetslösheten och konsumtionsstimulans. Investeringar i miljö- och hälsoför- bättrande åtgärder kan komma att minska. En ekonomisk kris kan å andra sidan bidra till att skapa förutsättningar för större satsningar på innovation, forskning och nytänkande som i sin tur kan leda till ökade miljösatsningar, t.ex. genom att nya mer miljövänliga forskningsrön tas tillvara. Genom ekonomiska värderingar och konsekvensanalyser kan beräkningar av kostnaden för att vidta åtgärder kontra kostnaden för att inte vidta åtgärder göras. Att kunna beräkna sådana ekonomiska värden kan ge bra argument för att vidta åtgärder och därför är systemet med ekosystemtjänster, beräkningar av miljöskuld m.m. användbara. Ekonomisk utveckling pekas ut som en fördel för möjligheterna att avvärja hotet mot klimatet, men också en potentiell risk. Med ett ökat ekonomiskt välstånd kan följa ökade möjligheter att leva mera miljövänligt. Å andra sidan kan det ökade ekonomiska välståndet leda till ökande krav på konsumtion och produktion. Av detta följer sannolikt en ökad negativ påverkan på klimatet. Den snabba utvecklingen av teknik, nya material, varor och ämnen innebär både ett hot och en möjlighet. Organisationernas syn på framtida utmaningar Organisationerna understryker att forskningen har en avgörande betydelse för att klara miljöutmaningarna genom att ge en ökande kunskap om olika miljöfaktorer och deras risker. Det är likafullt viktigt att prioritera hur de begränsade resurserna för forskning kan användas kostnadseffektivt. Tillgängligheten till forskningen måste öka, som det finns ett behov av att få hjälp att sålla fram de mest relevanta resultaten. Det finns behov av att få hjälp med att värdera de faktiska riskerna i en forskningsrapport. Det finns höga krav från bl.a. konsumenter och producenter att beslut om miljöåtgärder ska vara evidensbaserade och forskningen måste ställas samman, värderas och paketeras så den kan användas både för att utveckla policy och förvalta resurser. Detta gäller ofta sådana åtgärder som enskilda och företag behöver vidta och som är kostnadskrävande. Några deltagare framhåller att de åtgärder som myndigheter föreslår ska vidtas måste vara evidensbaserade för att få gehör. Om det fanns mer praktiska, direkt användbara, forskningsresultat att tillgå skulle myndigheterna kunna agera mer handlingskraftigt. Organisationerna uttryckte också behov av mer lösnings- fokuserad forskning. Sådan forskning menar man kan tas fram ur den forskning som faktiskt redan finns. Prioriterad forskning skulle t.ex. vara innovationer baserade på befintlig kunskap, prak- tiska lösningar på kända problem och effektiv implementering av åtgärder. Medel till att kommunicera forskningens resultat behövs också. Forskning och utveckling bör vara väl integrerat i alla myndigheter. Det poängteras också att forskarna bör identifiera forskning som möter de långsiktiga utmaningarna i miljön. Forskning bör bedrivas utifrån de kunskapsluckor som finns. Långsiktighet och framförhållning krävs för att kunna ge stöd till politikerna och till deras förslag till miljöförbättrande åtgärder.