sou · H2B335 · 2014-06-04 00:00:00 — Det kan därför övervägas att samla det tillsynsvägledande ansvaret hos en myndighet nämligen Havs- och vattenmyndigheten. pågår en översyn av myndigheterna inom miljö- området i , M 2013:02. I dess uppdrag ingår bl.a. att pröva förutsättningarna för en ny tydligare, effektivare och mer ändamålsenlig myndighetsstruktur för myndig- heterna under Miljödepartementet.21 Frågan om det tillsynsvägledande ansvaret för markavvattning ska föras över till Havs- och vattenmyndigheten utreds lämpligen i samband med den översynen. Något förslag till ändring i detta avseende läggs därför inte fram av . Utredningens förslag: Omprövning av markavvattning ska ske i mark- och miljödomstol som ett ansökningsmål när ompröv- ningen initieras av miljöskäl. Bestämmelsen i 24 kap. 5 § första stycket MB förtydligas så att det framgår att även anläggningens utformning kan omfattas av en sådan omprövning. i samråd med Havs- och vatten- myndigheten, och ges i uppdrag att ta fram nationella vägledande grunder för vilka mark- avvattningsverksamheter och -anläggningar som ska prioriteras för sådan omprövning. Omprövning av en samfällighet eller en anläggning som initieras av förvaltningsskäl ska ske genom förrättning enligt AL. Rätt att begära förrättning följer och ansökan ska göras till lantmäterimyndigheten. Reglerna i AL och FBL om kostnadsfördelning blir tillämpliga. 21 Kommittédirektiv Dir. 2013:101, Översyn av myndigheterna inom miljöområdet. Överväganden och förslag avseende markavvattning omprövning ska markavvattningsanläggningen anses vara en gemensamhetsanläggning enligt AL och samfälligheten anses inrättad enligt AL. Om en fastighetsbildningsåtgärd berör en markavvattnings- samfällighet meddelad enligt LSV eller äldre lag, ska en omprövning av samfälligheten ske i enlighet med AL om det är lämpligt. Detta tydliggörs med en ny bestämmelse i 4 kap. FBL, som innebär att lantmäterimyndigheten om det är lämpligt ska ompröva en samfällighet i sin helhet första gången den upp- märksammas vid en fastighetsbildningsförrättning. Utredningen föreslog i delbetänkandet Ny tid ny prövning, SOU 2013:69, bl.a. ett system med ny prövning för vattenkrafts- anknutna verksamheter. Redan då antyddes att systemet kanske inte är lämpligt för all vattenverksamhet. När det gäller det mycket stora antalet markavvattningsverksamheter som finns, är de allra flesta tillståndsgivna eller har tillkommit innan MB. Det har fram- förts till utredningen att behov finns av att ompröva dessa anlägg- ningar, i vart fall i större utsträckning än som har skett. har det framförts att det är av stor vikt att markavvatt- ningsanläggningarna fortsätter att fungera och att prövnings- systemet inte lamslås. Såvitt utredningen förstår är inte behovet av en ny prövning enligt gällande rätt lika stort för markavvattningsanläggningar som för t.ex. vattenkraftsanknutna verksamheter. I stället är rensningarna det största miljömässiga problemet. En miljö- anpassning av dessa innebär därför att en stor del av problemen kan lösas. Som framgår i avsnitt 7.8.2 är det inte särskilt lätt att fram- gångsrikt driva ett omprövningsmål för tillsynsmyndigheten, varför det finns anledning att se över reglerna för detta. Slutligen förekommer problem med gamla tillstånd som inte uppdateras när det sker förändringar i deltagarkretsen eller båtnadsområdet. Detta är också viktigt för att omprövning av miljöskäl ska kunna ske eller att tillsynsmyndigheten ska kunna ställa krav på markavvattningssamfälligheten att vidta åtgärder för att markavvattningsverksamheter ska uppfylla gällande rätt. Överväganden och förslag avseende markavvattning 8.8.1Omprövning av verksamheten och anläggningen av miljömässiga skäl De avgöranden som har redovisats i avsnitt 7.8.2 visar att det är svårt att driva omprövningsmål för att skapa en bättre miljö. Det kan ifrågasättas om inte omprövningen i vissa fall är allt för strikt i jämförelse med hur reglerna tillämpas på andra områden. Ett illustrativt exempel utgör dom angående Smedjeåns Regleringsföretag.22 En ny åfåra anlades för att återskapa åns meandrande lopp. Tillstånd lämnades för denna åtgärd, däremot avslogs sökandens yrkande om att skulle omfatta den nya sträckningen och svara för underhållet av denna. Att det ursprungliga syftet, att åstadkomma markavvattning, av allt att döma kvarstod även om det skulle ske genom en nygammal sträckning, har inte beaktats. Eftersom i praktiken inga miljöförbättrande åtgärder vidtas i markavvattnings- syfte, övertygar inte detta resonemang. Om markavvattnings- anläggningen från början hade prövats enligt MB, hade knappast någon uträtning av åfåran tillåtits. Regleringsföretaget har haft en anläggning med raka diken och det förefaller rimligt att en återanpassning av åfåran ska ingå i regleringsföretaget. Kanske är det också rimligt, som i förevarande fall, att själva anläggandet av den nya fåran bekostas av kommunen som sökande. har kanske i vissa fall institutet använts för att försöka tillskapa helt nya verksamheter inom en markavvattning, vilket på goda grunder kan ifrågasättas. Både i rättsfallet MÖD 2003:74 och , miljödomstolen, avgörande angående Vansjö- Vattenavledningsföretag23, godtogs i och för sig omprövningsansökningarna enligt 24 kap. 5 § MB. Ansökningarna lämnades utan bifall eftersom de även innehöll yrkanden om ny vattenverksamhet i form av dammanläggningar. Att ålägga sänkningsföreningen och vattenavledningsföretaget ansvar för drift och skötsel av dammanläggningar ansågs vara så ingripande villkor att verksamheterna avsevärt skulle försvåras. Om det verkligen går att pröva anläggandet av en ny damm inom ramen för en 22Svea hovrätts, , dom i mål M 1855-06. 23Nacka tingsrätts, miljödomstolen, dom i mål M 1712-08. Överväganden och förslag avseende markavvattning omprövning framgår inte tydligt. Frågan ställdes nog inte på sin spets eftersom det ändå skulle bli orimligt stränga villkor för befintliga samfälligheter att underhålla och sköta anläggningarna. Att åstadkomma en fungerande omprövning av äldre mark- avvattningsverksamheter är mycket viktigt för att dessa, när så erfordras, anpassas till moderna miljökrav. Enligt utredningens uppfattning bör det vara möjligt att begära omprövning med syfte att förbättra miljön inom ramen för en pågående markavvattning. Så länge den ursprungliga verksamheten fortfarande kan bedrivas med angivet syfte, måste miljömässiga anpassningar vara möjliga att genomdriva. I de fall nya verk- samhetsfrämmande anläggningar krävs bör detta dock ske i kombination med ett ansökningsmål. Däremot, om t.ex. ett omgrävt vattendrag delvis ska återställas i sitt ursprungliga läge, bör detta vara möjligt så länge markavvattningssyftet alltjämt uppfylls. Det är enligt utredningen svårt att föreslå konkreta åtgärder för detta, då bestämmelserna i 24 kap. MB objektivt sett ger dessa möjligheter. Eftersom det ändå finns stora tillämpningsproblem föreslås ett förtydligande i 5 § första stycket så det blir tydligt att också anläggningens utformning kan bli föremål för omprövning. Förslaget kommer även beröra anläggningar där miljöfarlig verk- samhet bedrivs. För att bedöma om detta medför några oönskade konsekvenser analyseras bestämmelsen närmare. För en utförlig redogörelse av uttalandena i förarbetena till MB hänvisas till avsnitt 6.3.1. Mot bakgrund av vad som framkommer där framstår inte utvidgningen av texten med anläggningens utformning som någonting annat än ett förtydligande. Hur anläggningen ska utformas är ju en fråga som regleras i själva tillståndet som en del av verksamhetens omfattning i övrigt och inte någonting som regleras i villkor. Något problem med att formuleringen även träffar miljöfarlig verksamhet är därför svårt att se. Utredningen har i delbetänkandet SOU 2013:69 föreslagit att Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Kammarkollegiet och ska ta fram vägledande prioriteringsgrunder för den nya prövningen av vattenverksamheter, som ju inte Överväganden och förslag avseende markavvattning omfattar markavvattning.24 För det fall statsmakten väljer att inte genomföra det föreslagna systemet med ny prövning eller som ett komplement till detta föreslår utredningen i avsnitt 6.6.1 att ovan nämnda myndigheter i stället ges i uppdrag att ta fram vägledande grunder för vilka verksamheter och anläggningar som ska priori- teras för omprövning av tillstånd. Det har till utredningen framförts att det finns behov av att ompröva vissa befintliga markavvattningsverksamheter och anläggningar av större betydelse. Utredningen anser därför att i samråd med Havs- och vattenmyndigheten, och ska ges i uppdrag att ta fram nationella vägledande grunder för vilka markavvattningsverksam- heter och -anläggningar som ska prioriteras för omprövning av tillstånd. Enligt utredningen bör man inledningsvis prioritera markavvatt- ningsverksamheter och -anläggningar i nationellt särskilt värdefulla vattendrag som medför uppenbara stora skador och olägenheter på viktiga allmänna intressen och där det är realistiskt att uppnå miljöförbättringar med stöd av en rimlig kostnads-nyttoanalys. Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram med anledning av RDV bör utgöra ett centralt underlag vid framtagandet av prioriterings- grunderna. Som nämnts i avsnitt 7.5.12 kan vissa markavvattnings- anläggningar omfattas av kulturmiljölagen vilket också bör beaktas i detta arbete. 8.8.2Omprövning av samfälligheter m.m. enligt AL En omprövning av en markavvattningssamfällighet kan behövas t.ex. på grund av ändrad markanvändning. Det kan handla om att deltagare bör ha högre andelstal för att deras fastigheter medför större påverkan på omgivningen än vad de gjorde när samfällig- heten bildades. Bostäder kan exempelvis ha blivit industrier och gräsmattor kan ha asfalterats. Omprövningen sker då helt fri- stående, utan koppling vare sig till miljötillståndet eller till att en ändring sker i fastighetsindelningen. 24 SOU 2013:69 s. 222 ff. Överväganden och förslag avseende markavvattning Som nämnts i avsnitt 7.8.3 kan även ändringar i fastighets- indelningen, vilka i regel sker genom fastighetsbildning, göra att justeringar behövs i markavvattningssamfälligheter. Vid exempelvis en avstyckning, där styckningslotten bör överta en del av stamfastighetens andelstal i en markavvattningssamfällighet, får denna till synes enkla åtgärd, en ren fördelning av andeltal, inte genomföras inom lantmäteriförrättningen. har inte heller befogenhet att genomföra en omprövning av hela samfälligheten. Detta medför att en av samfällighetens deltagare eller den som vill ansluta sig måste initiera en omprövning som utförs eller godkänns av mark- och miljödomstolen efter genom- förd fastighetsbildning. Det krävs alltså ett tvåstegsförfarande, vilket uppfattas som både krångligt och tidskrävande – och därmed sällan sker. Om inget sådant omprövningsinitiativ tas anpassas inte deltagarkrets, andelstal och kostnadsfördelningslängd till de nya fastighetsförhållandena. Vissa fastighetsägare som borde bli deltagare blir det alltså inte, medan andra fastighetsägare som borde få lägre andelstal kvarstår med sina ursprungliga andelar. Som nämnts blir följden av detta svårigheter att upprätthålla god nivå på drift och underhåll. Utredningen har ovan föreslagit att den förvaltningsrättsliga delen av en ny markavvattningsverksamhet ska skapas av lantmäterimyndigheten genom en förrättning enligt AL. Det blir då naturligt att även all omprövning av förvaltningsskäl lämnas över till lantmäterimyndigheten. I omprövning enligt 35 § AL inryms framför allt ändringar i själva samfälligheten, men även i anläggningen. När det gäller markavvattningssamfälligheter får dock lantmäterimyndigheten vid omprövning enligt AL vara observant på att en förändring av anläggningen också kan medföra att en omprövning bör ske enligt MB. Samma problematik finns vid prövning enligt 9 kap. FBL. Fördelen med denna ordning blir en mer effektiv prövning respektive omprövning enligt AL, som sedan går att överklaga till mark- och miljödomstolen, Mark- och med krav på prövningstillstånd och, om Mark- och tillåter det, vidare till med krav på prövningstillstånd. Detta innebär att antalet möjliga instanser utökas, men eftersom det krävs både att Mark- och tillåter att domen över- klagas och att prövningstillstånd meddelas av , blir i Överväganden och förslag avseende markavvattning praktiken antalet instanser i de allra flesta fall samma som . Däremot behålls möjligheten att få upp principiellt viktiga fall i . En omprövning enligt AL ska medföra att markavvattnings- samfälligheten och markavvattningsanläggningen anses vara inrättade enligt AL. Detta är viktigt för framtiden, eftersom det krävs för att ska bli tillämpliga på samfälligheten. Det gäller bl.a. reglerna om fördelning av andelstal till följd av ändringar i fastighetsindelningen, se 41–42 a §§ AL och möjligheten att komma överens om inträde eller utträde ur en samfällighet samt ändring av andelstal, en överenskommelse som blir giltig efter godkännande av lantmäterimyndigheten enligt 43 § AL. En begäran om omprövning utan samband med fastighetsbildning Utredningens förhoppning är att omprövningsprocesserna ska bli mer effektiva. Den största vinsten i det avseendet blir troligen då omprövning behövs för att åstadkomma överensstämmelse mellan fastighetsindelningen och markavvattningssamfälligheter, se nedan. Beträffande fristående omprövningar blir skillnaden mellan dagens system och den föreslagna ordningen mindre men därmed inte oviktig. I stället för att ett ansökningsmål initieras i mark- och miljö- domstolen som sedan i praktiken lämnar över hela arbetet till en förordnad markavvattningssakkunnig innan den fattar sitt beslut, vänder sig sökanden till lantmäterimyndigheten vars förrättningsman håller i hela processen från start till mål. är van vid att handlägga liknande omprövningsärenden där andelstal m.m. justeras, t.ex. för enskilda vägar och vissa va-anläggningar enligt 35 § AL, vilket talar för ett rationellt förfarande. Om tillräcklig fackkunskap saknas kan lantmäterimyndigheten förordna en sakkunnig som stöd, eller i vissa fall förordna en särskild förrättningsman, och då blir skillnaden mot dagens förfarande mindre. En annan fördel med ett förrättningsförfarande vid lantmäteri- myndigheten är att resultatet blir tydliggjort i fastighetsregistret, se avsnitt 8.4.3. Detta skapar större tydlighet att alla samfälligheter finns upptagna där. Överväganden och förslag avseende markavvattning Omprövning i samband med fastighetsbildningsåtgärd Utredningen föreslår en tydligare och mer direkt koppling mellan fastighetsindelningen och markavvattningssamfälligheter, genom att lantmäterimyndigheten blir beslutsfattare för båda dessa delar när de aktualiseras . Syftet är en snabbare och enklare handläggning av bl.a. frågor om andelstal än vad som är möjlig . Tanken att låta lantmäterimyndigheten ändra sådana andelstal m.m. är inte ny, men ett av de tidigare förslagen har stannat vid en befogenhet att endast fördela andelstalet för en av förrättningen berörd fastighet25, dvs. inte att ompröva hela samfälligheten. åtgärd skulle i så fall endast ha kommit att påverka ett internt förhållande mellan vissa fastigheter. Om samfälligheten som helhet då skulle ha varit dåligt uppdaterad, vilket är fallet , skulle de nyfördelade andelstalen redan från början kunna ha skiljt sig från vad de egentligen borde vara. I sådant fall hade vinsten varit begränsad ur ett helhets- perspektiv, även om fördelningen i och för sig hade kunnat utgöra underlag för en kommande omprövning av samfälligheten. föreslås nu i stället åläggas att ompröva hela samfälligheten i samband med fastighetsbildning. Detta är även en logisk följd av förslaget ovan att låta myndigheten handlägga prövningen av nya markavvattningsanläggningar och fristående omprövningar av samfälligheter. Frågan hur omprövningen av markavvattningssamfälligheter meddelade enligt LSV eller äldre lag ska kunna initieras i samband med en fastighetsbildningsåtgärd kan besvaras på i princip två olika sätt. Ett alternativ, som bygger på frivillighet, är att det krävs ett särskilt yrkande från en av sakägarna i fastighetsbildningsförrättningen för att åtgärden ska genomföras. Vid ett sådant initiativ från parterna skulle lantmäterimyndigheten göra en omprövning enligt AL av samfälligheten, med en uppdatering av samtliga andelstal som följd. Att åtgärden på så sätt blir avhängig ett yrkande eller en ansökan skulle medföra att det inte finns någon garanti för att en omprövning kommer till stånd. Någon form av ekonomiskt stöd eller liknande incitament från statens sida skulle kanske kunna öka 25 Se Lantmäteriet, Översyn av anläggningslagen, 2002:9, s. 51 ff. Överväganden och förslag avseende markavvattning parternas intresse att initiera en omprövning, för att täcka merkostnaderna för förrättningen, men utfallet torde ändå vara osäkert. Ytterligare en osäkerhetsfaktor är att markavvattnings- anläggningen kan vara okänd för många av parterna, liksom för lantmäterimyndigheten, och att ingen tar initiativ av det skälet. Ett annat alternativ är att införa en möjlighet för lantmäteri- myndigheten att genomföra en omprövning enligt AL av mark- avvattningssamfälligheten i samband med en fastighetsbildnings- åtgärd oavsett parternas önskan i frågan. Ett sådant officialinitiativ skulle endast behöva tas första gången en del av en sådan känd samfällighet berörs av fastighetsbildning. Omprövningen genererar då aktuella andelstal för samtliga deltagare, och samfälligheten anses inrättad enligt AL. Vid fastighetsbildning som sker därefter kan berörda andelstal fördelas av lantmäterimyndigheten enligt 41– 42 a §§ AL, med ett för hela samfälligheten korrekt resultat som följd. Detta alternativ innebär ett mer effektivt och snabbare sätt att komma till rätta med problemen med markavvattnings- samfälligheter som inte är uppdaterade. Det medför också att ett succesivt införande i fastighetsregisteret snabbas på. Det kan dock, på motsvarande sätt som för alternativet ovan som bygger på frivillighet för parterna, behöva kombineras med någon form av ekonomiskt stöd till parterna för att kompensera för mer- kostnaderna för förrättningen. Givetvis finns även här en risk för att en markavvattningssamfällighet är okänd, med följden att den inte beaktas av lantmäterimyndigheten vid fastighetsbildningen. Utredningen förordar det senare alternativet, dvs. att lant- mäterimyndigheten ska ta initiativ till en omprövning när en markavvattningssamfällighet meddelad enligt LSV eller äldre lag berörs av en fastighetsbildningsåtgärd och det är lämpligt att så sker. Rent lagtekniskt kan lantmäterimyndigheten åläggas att göra sådana omprövningar genom att det i FBL införs en särskild bestämmelse som knyter omprövningskravet till fastighetsbildning. En sådan bestämmelse med innebörden att omprövning kan ske utan ansökan från part föreslås som en ny paragraf i 4 kap 11 b § FBL. Vidare måste omprövningen kunna ske utan att fastighets- bildningen fördröjs. Detta kan lösas genom att omprövnings- åtgärden i mer omfattande fall delas upp på skilda förrättningar, se 2 kap. 2 § FBL och 17 § AL. En grundläggande förutsättning för att detta officialinitiativ ska aktualiseras är att markavvattnings- Överväganden och förslag avseende markavvattning samfälligheten är känd för lantmäterimyndigheten. Tanken är inte att lantmäterimyndigheten ska tvingas vidta mycket långtgående undersökningar, men kontroller i register, som samfällighets- registret samt aktuell länsstyrelses register ang. markavvattningar, samt hörande av inblandade sakägare måste givetvis krävas för att bestämmelsen ska få avsedd verkan. Vidare ska det vara lämpligt att initiera en omprövning. Om t.ex. fastighetsbildningen avser en avstyckning av en del av en fastighet som inte alls berörs av mark- avvattningsverksamheten är det kanske inte lämpligt. Berör avstyckningen i stället den del av fastigheten där markavvattning är väsentlig är det däremot klart att det är lämpligt med en omprövning. Om markavvattningsanläggningen inte redan förvaltas av en samfällighetsförening bör lantmäterimyndigheten ta initiativ till att en sådan bildas i anslutning till omprövningsförrättningen, se 20 § andra stycket SFL. 8.8.3Ingen skyldighet att ansöka om omprövning saknas tydliga mekanismer för att säkerställa att nytillkomna och förändrade fastigheter och verksamheter som drar nytta av en markavvattningsanläggning får bära sin del av ansvaret. Det är exempelvis inte självklart att en kommun som exploaterar mark och ökar belastningen på en markavvattningsanläggning, en villaägare som bygger i närheten av ett dike eller en väghållare som anlägger en väg tar sin del av ansvaret. Eftersom det inte finns någon skyldighet för den som orsakar en ytterligare belastning på anläggningen att ansöka om omprövning och på så sätt bli en del av markavvattnings- samfälligheten, krävs att ägaren till den tillkommande verksamheten eller någon av de befintliga delägarna frivilligt startar en omprövnings- process. Som nämnts följer av nuvarande regler att den som söker då även måste stå för omprövningskostnaden. Detta sker därför, såvitt utredningen förstår, inte i tillräcklig omfattning. Utredningen har ovan föreslagit att fastighetsbildningsåtgärder ska kunna leda till att lantmäterimyndigheten, när denna har kännedom om att en eller flera inblandade fastigheter ingår i en markavvattningssamfällighet, ska ta initiativ till en justering av dess deltagare och andelstal genom en omprövning enligt AL. Överväganden och förslag avseende markavvattning hur man ska säkerställa att omprövningar initieras när de inte grundas på ändring i fastighetsindelningen. Oavsett om en omprövning ska begäras hos mark- och miljödomstolen eller hos lantmäterimyndigheten enligt alternativen ovan, framstår en skyldighet att begära omprövning av förvaltningsskäl i och för sig som en lämplig lösning för att komma till rätta med oklara ansvarsförhållanden. Rimligen bör skyldig- heten i så fall åläggas den som orsakar en ytterligare belastning. Problemet är att det inte alltid är alldeles lätt för denna person att uppfylla en sådan skyldighet. I avsaknad av ett fullständigt och lättillgängligt register och då många markavvattningsanläggningar inte förvaltas aktivt, kan det vara mycket svårt att ta reda på om en sådan skyldighet föreligger. Därmed är det inte rimligt att kräva ett sådant agerande. Visserligen skulle skyldigheten kunna kompletteras med en upplysningsplikt för t.ex. säljaren av en fastighet, men det är inte säkert att hon eller han heller känner till eller borde känna till markavvattningsanläggningen. Om utredningens förslag att lägga över bildande och ompröv- ning av markavvattningssamfälligheter på lantmäterimyndigheten blir verklighet, kommer allt fler markavvattningssamfälligheter att successivt föras in i fastighetsregistret. Det kan då, , finnas anledning att återkomma till frågan och i det läget kanske införa en sådan omprövningsskyldighet. framstår det dock inte som lämpligt. Utredningens förslag: Bestämmelsen om fördelning av rätte- gångskostnader m.m. i mark- och miljödomstol ändras så att samma regler gäller oavsett om ansökan avser ny markavvattning eller omprövning av befintlig verksamhet. Detta innebär att alla kostnader som huvudregel ska fördelas efter vad som är skäligt. Dagens system innebär, som framgår ovan, att fördelningen av kostnaderna är olika vid prövning av ny markavvattning och vid omprövning av en befintlig sådan anläggning. Denna skillnad infördes genom MB och LSV och kan innebära en kraftig fördyring för sökanden i omprövningsmål. Såvitt framgå av förarbetena var detta Överväganden och förslag avseende markavvattning inte en avsedd skillnad, utan den har uppstått på grund av att begreppet förrättningskostnader har utgått. finns bara rättegångskostnader i denna typ av mål då någon förrättning inte sker och vid omprövning ska var och en stå för sina egna kostnader.