sou · H2B340 · 2014-06-12 00:00:00 — Om restrik- tionerna i stället binder ökar kapitalkostnaden vid lånefinansiering. Som framgår förutsätts egenfinansierade investeringar inte att påverkas av om restriktionen binder, men här finns utrymme för en alternativ tolkning: Om nämligen företaget har överskottsräntor, dvs räntekostnader som överstiger maximalt tillåtna avdrag (enligt EBIT eller EBITDA), kan en egenfinansierad investering som ökar företagets EBIT/EBITDA helt enkelt ge utrymme för ökade ränte- avdrag vid beskattningen. Slutsatsen blir då att kapitalkostnaden vid finansiering med eget kapital motsvarar de tal som ges för låne- finansieringen. Några entydiga slutsatser om effekterna på företagens kapital- kostnader är alltså knappast möjliga att dra utan närmare under- sökning av data för enskilda företag. De statistiska uppgifter för åren 2005–2010, som visas i Tabell 4, kan dock ge viss vägledning för att bedöma betydelsen av EBIT-restriktionen. Företagen har delats in i två grupper, beroende på om restriktionen binder eller inte, och för varje grupp anges antal anställda, betald bolagsskatt, räntenetto (dvs. ränteintäkter minus räntekostnader) och antal företag. Intrycket är här att med existerande finansieringsmönster den dominerande delen av företagssektorn inte kommer att beröras om en EBIT-restriktion på ränteavdragen skulle införas. För denna grupp av företag bestäms förändringen i kapitalkostnaderna (se raderna 10–12 i Tabell 3A) enbart av den föreslagna sänkningen i bolagsskattesatsen, från dagens till . Bilaga 7 SOU 2014:40 -125,9 -145,9 -241,2 -130,3 -90,5 -84,7 En ytterligare fråga som belyses av de olika kolumnerna i Tabel- lerna 3A och 3B gäller hur utredningens reformförslag inverkar på kapitalkostnaderna för olika slag av investeringar. Med dagens skattesystem är maskininvesteringar i viss utsträckning gynnade jämfört med byggnadsinvesteringar, och de föreslagna förändring- arna i skattesystemet påverkar inte nämnvärt denna situation. För finansiella investeringar är bilden en annan. Med gällande skatteregler är nominella finansintäkter fullt skattepliktiga, och med full avdragsrätt för nominella räntekostnader skjuter beskatt- ningen inte in någon kil mellan förrättningskravet före skatt (kapitalkostnaden) och förrättningskravet efter skatt för lånefinan- sierade investeringar. Vid finansiering med eget kapital, dvs utan avdragsrätt för finansieringskostnaden, är beskattningseffekten i Vi noterar också att skatteeffekterna är oberoende av om företagets finansnetto är positivt eller negativt. För de fall där de föreslagna EBIT/EBITDA begränsningarna på företagens avdrag för negativa finansnetton inte binder, är, som påpekades ovan, modellernas effekter fullt ekvivalenta med sänkta skattesatser, från dagens 22 till . Den diskriminering mellan låne- och egenfinansierade finansiella investeringar som finns i dagens skattesystem, kvarstår därmed. Om EBIT/EBITDA begränsningarna på företagens avdrag däremot binder, kommer kapitalkostnader inte att påverkas för företag med negativa finansnetton, oberoende av hur investeringarna finansie- ras. Förklaringen är helt enkelt att den skatt företagen betalar är oberoende av marginella förändringar i (negativa) finansnetton. Samma slutsats gäller om finansnettot i stället positivt, och finan- sieringen sker med lån. Vid egenfinansierade finansiella investeringar, däremot, drabbas den nominella avkastningen av skatt på 18,5 (EBIT) respektive 19,5 (EBITDA) procent. Med den antagna nominella marknadsräntan på (realt plus 2 procents inflation) kan kapitalkostnaden då – i EBIT-fallet – räknas ut som 6/(1 – 0,185) – 2 = . Med införandet av finansieringsavdrag (grundat på EBIT eller EBITDA) nekas företagen avdrag för negativa finansnetton, medan positiva finansnetton beskattas. Eftersom finansieringsavdrag (, beroende på om avdraget baseras på EBIT eller EBITDA) enligt förslaget ska medges för positiva finansiella netto- intäkter blir denna beskattning 16,5 (= (1 – 0,25) x 22) respektive 17,6 (= (1 – 0,2) x 22) procent. Som ett resultat av denna konstruktion kommer finansiella investeringar inte att påverkas av skatt om företagens finansnetton är negativa (se raderna 4–6 i tabellerna). Inte heller för företag med positiva finansnetton påverkas kapital- kostnaden, förutsatt att investeringarna är finansierade med lån. Egenfinansierade finansiella investeringar, däremot, beskattas med för respektive modell gällande skattesats (16,5 respektive 17,6). Kapital- kostnaden i detta fall (EBIT) blir alltså 6 / (1 – 0,165) – 2 = . Effektiva marginal- och genomsnittsskatter Som diskuterades ovan i Avsnitt 2 kan incitamentseffekterna av olika skatteregler analyseras genom beräkningar av s.k. effektiva marginalskatter, som helt enkelt anger hur mycket procentuellt lägre avkastningen efter skatt i finansiärernas händer är jämfört med avkastningen före skatt (dvs kapitalkostnaden). Denna alter- metod att illustrera incitamentseffekter är fullt ekvivalent med de kapitalkostnadskalkyler vi redovisat i ovanstående tabeller. Ett ytterligare begrepp, som definierades i Avsnitt 2 och som använts inom forskningen för att bl.a. analysera hur beskattningen inverkar på hur företagen fördelar sina investeringar mellan olika länder, är den effektiva genomsnittsskatten. Måttet fångar in det faktum att ett företags investeringsprojekt beskattas med den for- mella skattesatsen för den del av avkastningen som överstiger kapitalkostnaden, se Avsnitt 2. I Tabell 5 redovisas kalkyler av effektiva marginal- och genomsnittsskatter för ett urval av de fall som analyserats i tidigare tabeller. Beräkningarna förutsätter att realinvesteringen till lika delar består av maskiner och byggnader, och att finansieringen – för både realinvesteringar och finansiella investeringar – till lika delar sker med lån och eget kapital. Som framgår är måttet effektiv marginalskatt känsligt också för ganska små förändringar i kapitalkostnaden. En kombinerad maskin- och byggnadsinvestering finansierad med lika delar lån och eget kapital har enligt Tabell 3A en kapitalkostnad på enligt dagens skattesystem och enligt utredningens huvudalternativ (finansavdrag grundat på EBIT). Reformalterna- tivet höjer alltså kapitalkostnaden , motsva- rande en ökning med . Den effektiva marginal- skatten ökar betydligt kraftigare, från , dvs. Tabell 5 Effektiv marginalskatt och effektiv genomsnittsskatt uppdelat på realinvestering och finansiell investering Tre modeller:2013 års regler, finansieringsavdrag (EBIT) och EBIT- begränsning på ränteavdrag Real marknadsränta , inflation (Skattesats, %) regler (22) EBIT (16,5) (18,5), (18,5), binder Beräkningsresultaten, utredningens parameterval och valet mellan EBIT och EBITDA. Skattesatserna och avdragsparametrarna för de olika reform- alternativen som analyseras i tabellerna 3A och 3B är valda av utredningen så att bolagsskatten skall ge samma intäkter för stats- kassan. Utredningens kalibrering har då genomförts med hjälp av en omfattande företagsdatabas, uppbyggd kring årsredovisningar, skattedeklarationer och faktiska skattebetalningar, och med ett grundläggande – och tvivelaktigt – antagande om att de övervägda skattealternativen inte förändrar företagens reala eller finansiella beteende. Frågan är då hur denna kalibrering förhåller sig till de beräkningsresultat som redovisas här och enligt vilka t.ex. ett finan- sieringsavdrag grundat på EBIT ger högre kapitalkostnader än ett avdrag grundat på EBITDA? Företagens faktiska skattebetalningar styrs självfallet av existe- rande skatteregler, men därtill kommer också rent företagsspecifika omständigheter såsom företagens aktuella och historiska lönsamhet och investeringarnas fördelning mellan olika typer av real- kapital. I ett bolagsskattesystem som medger avdrag för accelererad avskrivning kommer vidare också investeringarnas tillväxttakt, och därmed kapitalstockens åldersfördelning, att inverka på skattebe- talningarnas storlek.11 Med den terminologi som används i den internationella skatte- litteraturen kan utredningens inriktning på faktiska skattebetal- ningar betecknas som en tillbakablickande analysmetod, medan beräkningar av kapitalkostnader och effektiva marginalskatter med hjälp av hypotetiska investeringsprojekt tillhör kategorin framåt- blickande metoder.12 Med denna grundläggande skillnad i angreppssätt står det också klart att en kalibrering av skatteparametrar för att ge intäktsneutralitet inte annat än av en ren tillfällighet kan komma att skapa samma investeringsincitament. Bolagsskatten påverkar inte bara lönsamheten av att investera – via bl.a. kapitalkostnaderna – utan har också betydelse för möjlig- heterna att finansiera investeringsverksamheten med interna vinst- medel. I bolagsskattesystem som erbjuder möjligheter till accele- rerad skattemässig avskrivning finns en intressant aspekt på detta som är av relevans också för jämförelsen mellan EBIT och EBITDA som bas för finansieringsavdraget. Med accelererad skattemässig avskrivning skapas en möjlighet för företaget att ta upp skattekrediter. Ur likviditetssynpunkt innebär den skattekredit som är knuten till ett enskilt investerings- projekt endast en temporär fördel. De totala skattebetalningarna från projektet påverkas inte, utan skattekrediten amorteras genom ökade skattebetalningar då den skattemässiga avskrivningsperioden är slut. För ett företag som bedriver en fortlöpande investerings- verksamhet ställer sig saken emellertid annorlunda. Genom åter- kommande investeringar ges möjlighet till ett upprepat upptagande av nya skattekrediter, som helt eller delvis kan uppväga amorte- ringen av skattekrediterna från tidigare gjorda investeringar. Meka- nismen kan uttryckas så att företag med växande investeringar fortlöpande kan redovisa en vinst till beskattning som är lägre än den verkliga vinsten – den effektiva skattebelastningen är lägre än den formella. I själva verket beror förhållandet mellan beskatt- ningsbar vinst och verklig vinst av investeringarnas tillväxttakt, så 11I de kalkylmodeller som utnyttjats här förutsätts att alla kostnader som är förknippade med en investering antingen är direkt avdragsgilla vid beskattningen eller får dras av enligt gällande avskrivningsregler. Utredningens kalibreringar fångar emellertid också in en tredje kategori, nämligen kostnader som påverkar rörelseresultatet, men som inte är avdragsgilla vid beskattningen. Hit hör bl.a. olika kostnader för representation och sponsring. 12För en ingående diskussion, se stora rapport (EU 2002), Company taxation in the internal market. att ju snabbare tillväxten är, desto lägre blir den effektiva skatte- satsen. Med ett finansieringsavdrag baserat på beskattningsbar vinst (alltså EBIT) kommer skatterabatten att vara proportionell mot den effektiva skattesatsen. Stagnerande eller långsamt växande företag får därmed ett större finansieringsbidrag per krona verklig vinst än företag med snabb investeringsexpansion. Den exakta skillnaden mellan stagnerande och snabbväxande företag beror på investeringarnas sammansättning (maskiner vs byggnader) och på företagets räntabilitet, men kan enligt enkla överslagskalkyler uppgå till mellan av verklig vinst. Det bör också påpekas att exakt samma differentiering i skatteuttaget följer om skattereduktionen direkt åstadkoms genom en sänkt formell bolagsskattesats – Finansieringsavdrag baserat på EBIT är i detta avseende ekvivalent med en sänkning av skattesatsen från . Med ett finansieringsavdrag som baseras på EBITDA, bortfaller kopplingen till de skattemässiga avskrivningarna, och därmed också till investeringstillväxten. Skatterabatten är proportionell mot rörelseresultatet, som definitionsmässigt är summan av den verkliga vinsten och realkapitalets ekonomiska värdeminskning. Ju större avskrivningsbehovet är, räknat per krona realkapital, desto större blir alltså skatterabatten per krona verklig vinst. Det betyder att företag med en stor andel inventarier med kort ekonomisk livs- längd gynnas jämfört med företag med en stor andel byggnader vars värde sjunker endast långsamt över tiden. Om exempelvis den verkliga vinsten uppgår till av realkapitalet och den genomsnittliga ekonomiska livslängden för kapitalstocken är blir skatterabatten av verklig vinst jämfört med om realkapitalet har en genomsnittlig livslängd . Med angivna förutsättning blir skattedifferentieringen alltså av verklig vinst. Något om reformernas beteendeeffekter och avslutande reflexioner De policy-inriktade analyser av kapitalbeskattningens incitaments- effekter som publicerats av bl.a (1991), EU (2002) och olika svenska skatteutredningar fokuserar genomgående på antingen kapitalkostnader eller effektiva marginal- och genom- snittsskatter. Den empiriskt inriktade forskningen om hur beskatt- ningen inverkar på investeringsefterfrågan utnyttjar emellertid ett vidare begrepp, som på engelska ofta kallas user cost of capital eller på svenska kapitalets hyrespris. Begreppet söker fånga in den kostnad per tidsenhet företaget har för att utnyttja sitt realka- pital, alltså en kostnad uttryckt i samma dimension som kostnaden för arbetskraft (lön inkl lönebikostnad). Kapitalets hyrespris bestäms av två komponenter, en förräntningskostnad, alltså kapi- talkostnaden, och en avskrivningskostnad, motsvarande kostnaden för kapitalutrustningens åldrande och förslitning. I Tabell 6 nedan har vi försökt bedöma hur utredningens reformalternativ – huvudförslaget och det alternativa förslaget – kan komma att förändra det hyrespris som gäller med dagens skat- tesystem. Vi utgår från de tidigare kalkylerna av företagens kapital- kostnader, men lägger till det realistiska antagandet att aktieägarna kräver en avkastning efter bolagsskatt som också innehåller en riskpremie. Vi har godtyckligt satt denna riskpremie till , så att det reala förräntningskravet för eget kapital efter skatt uppgår till 4+5 = . Våra tidigare beräkningar utgår vidare från att den ekonomiskt korrekta avskrivningstakten för maskinvesteringar är , jämfört för byggnader. För en genomsnittlig investering, med lika andelar maskiner och byggna- der, innebär det en avskrivningstakt på , som alltså ska adderas till företagets (omräknade) kapitalkostnad. De relativa förändringarna i kapitalets hyrespris som redovisas i tabellen har räknats fram för låneandelar mellan . Tabell 6 Relativ förändring (i procent) av kapitalets hyrespris vid olika reformalternativ jämfört med system Låneandel (%) -1,1 -1,7 -1,2 -0,7 Beräkningsresultaten illustrerar det i och för sig självklara förhål- landet att reformalternativens effekter varierar starkt beroende på företagens finansieringsval. För företag med en låneandel på 30 procent eller lägre blir hyrespriset oförändrat eller lägre om ett finansieringsavdrag grundat på EBIT införs. En EBIT-begränsning i möjligheten att få avdrag för finansiella nettokostnader leder vidare till höjda hyrespriser för företag med mer än 20 procents låneandel. Om EBIT begränsningen inte binder – i detta fall hand- lar reformen som påpekats enbart om en reducerad formell bolags- skattesats, från – kommer hyrespriset genom- gående att falla. Resultatet bestäms då av två motverkande effekter: Kapitalkostnaden för lånefinansierade projekt stiger då skattesatsen sänks (den s.k. skatteparadoxen), och faller för egenfinansierade projekt. Förändringstalen i Tabell 6 ovan kan användas för att söka bedöma investeringseffekterna av utredningens reformalternativ. I empiriska undersökningar av beskattningens inverkan på investe- ringsefterfrågan formuleras resultaten ofta i termer av s.k. elastici- tetstal som anger hur företagens långsiktigt önskade kapitalstock förändras vid en given relativ förändring i kapitalets hyrespris. Forskningsresultaten tydde länge på att investeringsresponsen var ganska liten, men efter det utveckling i fråga om statistiska metoder och tillgång till data för enskilda företag fram- står skatteeffekterna nu som mera påtagliga (se t.ex. de Mooij and , 2011). En konsensusuppfattning i den internationella vetenskapliga litteraturen är att elasticitet i kapitalstocksefterfrågan med avseende på hyrespriset ligger i intervallet -½ till -1 (se t.ex. ibid. och de Mooij-Ederveen (2008)). Väljer vi, som räkneexempel, elasticiteten -1 skulle alltså en höjning av hyrespriset (se finansavdraget med 50 procents låneandel i Tabell 6) då minska kapitalstocken . vi emellertid att det repre- sentativa företaget har en låneandel i intervallet , och om hälften av företagen (definierad på olika sätt, se Tabell 4) drabbas av begränsningarna i avdragsrätten för negativa finans- netton, blir intrycket att varken utredningens huvudförslag, eller den alternativa EBIT- begränsningen, skulle komma att få några påtagliga effekter på företagssektorn reala investeringar. Beskattningens inverkan på företagens finansieringsval har på motsvarande sätt rönt en stor uppmärksamhet i den vetenskapliga litteraturen. En vanlig analysansats är att utgå från att de skatteför- delar lånefinansieringen erbjuder motverkas av direkta och indi- rekta kostnader av olika slag som är förknippade med lånefinansie- ringen. Till de implicita kostnaderna för lånefinansieringen hör de störningar i den reguljära verksamheten som regelmässigt upp- kommer om företaget tvingas in i en finansiell rekonstruktion. Litteraturen betonar också att asymmetrisk information mellan företag och finansiärer kan motivera en kostsam övervakning eller komplicerade kontrakt som begränsar företagsledningarnas eller ägarnas möjligheter att vinna fördelar på långivarnas bekostnad. Resonemanget erbjuder i princip möjligheter att empiriskt undersöka skatteeffekter på finansieringsvalet. Vad som krävs är uppskattningar av lånefinansieringens (marginella) skattefördel, som vid en optimal anpassning ska motsvara den ovan nämnda (marginella) implicita lånekostnaden. Om vi, vilket är rimligt, antar att den implicita lånekostnaden ökar med företagets genomsnittliga skuldsättningsgrad, har vi då en enkel och i princip testbar modell för hur förändringar i beskattningen inverkar på företagets finan- siering. Med ovanstående eller liknande modellansatser har man i aktuell litteratur t.ex. funnit att en höjning av bolagsskattesatsen skulle öka företagens genomsnittliga skuldandel med mellan (se t.ex. de Mooij och (2011) med vidare referenser). Frågan är emellertid vad detta och andra forskningsresultat framtagna med hjälp av data hämtade från länder med konventionella bolagsskattesystem kan säga oss om effekterna av utredningens huvudförslag – alltså en övergång till ett CBIT-system där lånefinansieringens skattefördel eliminerats. Inom ramen för den analysansats som skisseras ovan blir ju slutsatsen i själva verket att företagen med hänsyn till nämnda implicita lånekostnader långsiktigt skulle komma att välja att enbart finansiera sig med eget kapital. Bedömningen av olika beteendeeffekter kompliceras självfallet ytterligare om vi realistiskt utgår från att en svensk övergång till ett CBIT-system inte skulle leda till att omvärl- den väljer motsvarande lösningar för sin bolagsbeskattning. Med införandet av en internationellt sett låg bolagsskattesats på växer lönsamheten för multinationella företag att ta fram vinster till beskattning i , som förutsättningarna för internationella direktinvesteringar, med en finansieringsstruk- tur anpassade till nya skatteregler, drastiskt förändras. Den inter- nationella fördelningen av de multinationella koncernernas upplå- ning kan också komma att styras bort från till länder där räntekostnader kan dras av mot höga skattesatser. Vad allt detta kan komma att betyda för den svenska ekonomin är naturligtvis svårt att bedöma – även efter den noggranna genom- gången i kommitténs huvudbetänkande. Vi kan som avslutning ändå notera att den omfattande modellbaserade ex ante analys av de två internationellt uppmärksammade reformalternativen för bolags- beskattningen – ACE13 och CBIT – som presenterats av de Mooij och (2011) kommer fram till en positiv helhetsbe- dömning: Västeuropeiska länder med en stor sektor av multina- företag skulle vinna på en unilateral övergång till CBIT. står därvid för den största prognostiserade välfärdsök- ningen, motsvarande av BNP. 13 Allowance for , se utredningens huvudbetänkande, avsnitt 12.2.1. Auerbach, . and , 2002, On the marginal source of investment funds, , vol. 89, s. Boadway, och ( 1984) A general proposition on the design of a neutral business tax, vol. 24 (1984), s. 231–239. Boadway, och (1992), Problems with integra- ting corporate and personal income taxes in an open economy, 48, s. 39–66. , , M. och A. Klemm, (2007), The Effects of Dividend Taxes on Equity Prices: A Re-Examination of the 1997 UK Tax Reform, for Business Taxation, WP 07/01. Chetty, and , 2010, Dividend and Corporate Taxation in an Agency Model of the Firm, : Economic Policy (2010) 1–31. P. och R. (2003), Evaluating tax policy for location decisions, International Tax and , vol.10, s. 107–126. , . och (1995), The impact of tax on foreign direct investment: Empirical evidence and the implications for tax integration schemes, International Tax and , vol. 2, s. 85–106. de Mooij, R. och M. , (2011), An applied analysis of ACE and CBIT reforms in the EU, International Tax and , vol.18, s.93–120. de Mooij, R. och S. Ederveen, (2008), Corporate tax elasticities: a readers guide to empirical findings. Policy, vol. 24, s. 680–697. EU (2001), Company taxation in the internal market, Commission staff working paper, COM (2001) 582 final. , och , (2013), Mitigating shareholder taxation in small open economies? Finnish Economic Papers vol. 26, Number 1 – Spring 2013 , , 1961, Skatt, , Värdering. King, ., (1975), Taxation, corporate financial policy, and the cost of capital: A comment, 4, s. 271–279. King, M. A. and D. Fullerton, 1984, The Taxation of Income from Capital. A Comparative Study of the , the , and (). , (2002), Neutral beskattning av bolags- inkomster i en öppen ekonomi – cash flow – skatter och andra skatter. 12 i SOU 2002:47 Våra skatter? Volym B – Expertrapporter 4–13. , och , (2012), The Norwegian Shareholder Tax Reconsidered, International Tax and , vol. 19, s. 424–441. (1991), Taxing Profits in a Global Economy: Domestic and International Issues (, ). , , (1964), Tax Deductibility of Economic Depreciation to Insure Invariant Valuations, , vol. 72, s.604–606. , , (1987), Capital Income Taxation and Resource Allocation, (North ). , och (1984) Bolagsskatten – en politisk och ekonomisk kökkenmödding, Ekonomisk Debatt 1984:8. Analysen av reglernas effekter på incitament för koncerninterna vinstöverföringar rör den delen av företagens vinster som är relativt lätt att flytta mellan olika länder. Det rör sig alltså inte om var företagen förlägger sina realinvesteringar. Den lättrörliga delen av företagens vinster påverkas av dels hur lätt det är att flytta vinster mellan länder, dels hur lönsamt det är. De modeller som ska jämföras skiljer sig åt i fråga om hur lönsamt det är att flytta vinster men inte i fråga om hur lätt det är att flytta dem. Företag betalar mindre bolagsskatt om vinster flyttas från ett land med högre bolagsskattesats till ett land med lägre bolagsskatt. Bolagsskattesatsen påverkar av den anledningen hur lönsamt det är att flytta vinster och kan därmed påverka var företagen redovisar sina vinster. I ett traditionellt system för bolagsbeskattning är bolagsskatte- satsen lika hög för alla sorters vinstöverföringar. Det spelar i ett sådant system ingen roll om den överförda delen av vinsten redo- visas som en del av rörelseresultatet (EBIT) eller som en del av räntenettot. I de modeller som här ska jämföras kan detta däremot spela roll. Jämförelsen mellan modellerna omfattar vinstöverföringar av såväl EBIT som räntor. Vinstöverföring av EBIT kan göras genom förändrade internpriser. Ett svenskt företag som köper exempelvis insatsvaror från ett utländskt koncernföretag redovisar en högre vinst ju lägre pris som sätts på insatsvaran.