sou · H2B310 · 2014-02-28 00:00:00 — I andra fall kan myndighetens elektroniska tillhandahållande följa på uppdraget, om myndigheten bedömer att det är ett ändamålsenligt sätt att fullgöra sina instruktionsenliga uppgifter. Det kan också vara fråga om en serviceåtgärd inom ramen för myndig- hetens serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223). För vidareutnyttjande i större skala har fokus tidigare främst legat på att tillgängliggöra information i elektronisk form. Genom att skanningstekniken förbättrats kan dock uttag av pappershandlingar, med stöd av bestämmelserna i 2 kap. TF, i allt större utsträckning ligga till grund för storskaliga vidareutnyttjanden. Den tekniska utveckl- ingen har därmed fört vidareutnyttjandet enligt PSI-lagen och offentlighetsbestämmelserna närmare varandra. Huvudprincipen för allmänna handlingar är att de får användas fritt (prop. 2009/10:175, s. 138). Sekretess- och integritetsskäl kan dock inskränka vidareutnyttjandet. En sekretessbelagd uppgift kan lämnas ut med förbehåll för hur uppgiften får utnyttjas (se 10 kap. 14 § OSL). Allmänna handlingar får heller inte användas på ett sätt som strider mot PUL. En myndighet kan också ha rätt att besluta om särskilda villkor för den senare behandlingen (se t.ex. 6 § lagen (2000:224) om fastighetsregister). Den fria användningen av allmänna handlingar kan också begränsas av immaterialrättsliga skäl. Möjligheterna för en myndighet att hindra vidareutnyttjande på upphovsrättsliga grunder är dock begränsade, vilket följer av 9 och 26 a §§ URL. Vissa handlingar undantas helt från upphovsrätt. Andra kan vara föremål för upphovsrätt eller så kallade närstående rättigheter, men får ändå få återges fritt förutsatt att så kallade ideella rättigheter beaktas. Det handlar till exempel om att hänvisa till källan enligt god sed. I 26 a § tredje stycket anges dock ett antal typer av handlingar för vilka det fria återgivandet inte gäller. Dit hör kartor, resultat av vetenskaplig forskning och verk som tillhanda- hålls i samband med affärsverksamhet. Sådana handlingar får inte återges utan att myndigheten har godkänt det. Godkännandet kan gälla alla användare, till exempel som en upplysning på myndighetens hemsida att handlingarna får användas fritt. Det kan också lämnas genom licensavtal med enskilda aktörer. PSI-lagen innehåller bestämmelser som avser att förhindra att myndigheter beslutar om villkor som begränsar konkurrensen. Till dem kommer reglerna i konkurrenslagen (2008:579), som gäller när myndigheter ska betraktas som företag enligt 1 kap. 5 §. avses enligt konkurrenslagen en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, med undantag för Nyttan med vidareutnyttjande samt gällande rätt den del av verksamheten som utgörs av myndighetsutövning. Utöver lagens allmänna bestämmelser, till exempel 2 kap. 7 § om missbruk av dominerande ställning, finns det för staten, kommuner och landsting en särskild bestämmelse i 3 kap. 27 § om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Samma regler gäller enligt 28 § för annan juridisk person som staten, en kommun eller ett landsting har ett direkt eller indirekt dominerande inflytande över genom ägarskap, finansiell medverkan, gällande regler eller på annat sätt. Till stor del regleras också myndigheternas verksamheter på PSI-området av allmänna offentligrättsliga regler. Bemyndiganden för statliga myndigheter att ta ut avgifter styrs till exempel genom avgiftsförordningen (1992:191) eller myndigheternas instruktioner, medan kommuner och landsting har ett generellt bemyndigande i kommunallagen (1991:900). Ett annat exempel är att reglerna om offentlig upphandling ska beaktas när en myndighet överväger att bevilja en vidareutnyttjare en exklusiv rätt (se kapitel 8). Enligt det ursprungliga PSI-direktivets skulle kommissionen se över tillämpningen av direktivet samt överlämna resultatet av översynen och förslag till ändringar i direktivet till och rådet. Översynen resulterade i offentlig- görandet av Meddelande från kommissionen KOM(2009) 212. Kommissionen fann att det fortfarande fanns ett antal hinder för tillämpningen av direktivet och bestämde att ytterligare en översyn skulle göras. Som en del av den andra översynen offentliggjorde kommissionen ett förslag till ändring i PSI- direktivet.2 Med beaktande av kommissionens förslag utfärdades därefter ändringsdirektivet. ska medlems- staterna anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra ändringsdirektivet Utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner var undantagna från det ursprungliga direktivet och är också undantagna i PSI-lagen. Genom ändringsdirektivets artikel 1.2 e och f utvidgas tillämpnings- 2 KOM(2011) 877 slutlig. Nyttan med vidareutnyttjande samt gällande rätt området till att omfatta även universitetsbibliotek (vilka under svenska förhållanden är lämpligare att hänvisa till som högskolebibliotek, se vidare kapitel 5) samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer.3 Andra utbildnings-, forsknings- och kultur- institutioner är fortfarande undantagna från direktivets tillämpnings- område. De tillkommande organen omfattas dock av flera undantag från direktivet i övrigt. Det gäller bland annat reglerna för avgifter och om hur vissa avslagsbeslut ska motiveras. Vidare gäller en särskild reglering för att bevilja exklusiva rätter när de avser digitalisering av kulturresurser. 3.2.6Huvudsakliga ändringar i övrigt Det utvidgade tillämpningsområdet är den enskilt största förändr- ingen i det nya direktivet. Till övriga ändringar hör en ny regel om att handlingar som omfattas av direktivet ska kunna vidareutnyttjas (art. 3). regel var att direktivet skulle gälla om vidareutnyttjande tilläts. Om det är möjligt och lämpligt ska myndigheterna enligt det nya direktivet göra sina handlingar tillgängliga i ett öppet och maskin- läsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Både format och metadata bör så långt det är möjligt vara förenliga med formella öppna standarder (art. 5). Ändringen syftar till att modernisera den tidigare bestämmelsen att handlingar om möjligt och lämpligt skulle göras tillgängliga på elektronisk väg. Reglerna för hur höga avgifter som får tas ut ändras. Den tidigare huvudregeln tillät vad som kan kallas full kostnadstäckning. Enligt den nya huvudregeln får avgifterna som högst motsvara marginal- kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handl- ingarna. Möjligheter till undantag finns dock för verksamheter som är skyldiga att täcka en väsentlig del av kostnaderna med intäkter (art. 6). I sådana fall gäller i princip full kostnadstäckning fortfarande som tak för avgifterna. Det gäller alltid för arkiv, bibliotek och museer, som dessutom får räkna in kostnader för bevarande och rättighetsklarering i grunden för avgifterna. 3 Med bibliotek avses i fortsättningen såväl högskolebibliotek som sådana kultur- institutioner som utgörs av bibliotek, om inte annat uppenbart framgår. Nyttan med vidareutnyttjande samt gällande rätt Beräkningsgrunderna för avgifter ska enligt ändringsdirektivet fastställas och offentliggöras i förväg. skulle de anges på begäran (art. 7). Undantaget från förbudet mot exklusiva avtal kompletteras med en särskild reglering om digitalisering av kulturresurser, vilket möjliggör avtal som sträcker sig över (art. 11). 4 Erfarenheter av PSI-lagen Den nuvarande PSI-lagen började gälla . Enligt utredningens direktiv ingår det i uppdraget att se över lagen med utgångspunkt i de praktiska erfarenheterna av att tillämpa den. För att skaffa sig ett underlag för sina överväganden har utred- ningen varit i kontakt med en rad representanter för olika aktörer som har berörts av frågan om att vidareutnyttja handlingar från den offentliga förvaltningen. En central fråga vid de diskussionerna har varit om de statliga myndigheterna och kommunerna har haft några problem och svårigheter med att tillämpa lagen. Vid utredningens diskussioner med representanter för vidareutnyttjarna har en fråga varit hur de ser på de statliga myndigheternas och kommunernas sätt att tillämpa lagen. I det här kapitlet lämnas en översiktlig bild av de erfarenheter och uppfattningar som utredningen har tagit del av. Utredningens syfte med kartläggningen har varit att fånga in olika uppfattningar, attityder och perspektiv för att få en så bred bild som möjligt. Det var utgångspunkten vid valet av metod och deltagare vid samråden. I vilken mån bilden är representativ för olika typer av organisationer eller vilken grund som finns för de olika uppfattningarna går inte att uttala sig om med stöd i utredningens undersökning. 4.1Statliga myndigheter och kommuner Bland representanterna för de statliga myndigheterna och kom- munerna är det många som är tveksamma till om PSI-lagen över huvud taget har haft någon betydelse. Men de ifrågasätter betydelsen ur två olika perspektiv. En del menar att man ju redan innan lagen kom hade rätt att få ut information, och att det redan ingick i myndighetens uppgifter att tillhandahålla den. Lagen innebär inte några ytterligare skyldigheter Reglerna om avgifter kan dock ha viss betydelse, men i övrigt har lagen betytt lite och inte varit någon drivkraft eller stöd för utvecklingen. Men den har heller inte varit något hinder för dem som har arbetat aktivt med vidareutnyttjande av information. Enligt andra är frågan om att vidareutnyttja information över huvud taget inte intressant, i vart fall i förhållande till andra uppgifter. Därför har lagen varit betydelselös, och inte alls påverkat utveckl- ingen. För att intresset ska öka krävs andra åtgärder än lagstiftning. Men det finns andra som menar att lagen har spelat en viktig roll utan att vara direkt styrande. Den var en viktig signal och kastade ljus över frågan, och fungerade som ett startskott för att påbörja eget arbete. Det tog sedan fart och drevs på genom ett starkt politiskt tryck eller intresse från allmänheten. 4.1.1Oklarheter i den nuvarande lagen De som har tillämpat lagen pekade på olika oklarheter och problem med den nuvarande PSI-lagen. Om lagens innebörd uppfattas som otydlig så blir det självklart svårt att besluta om vilka åtgärder som behöver vidtas. Den aspekt som lyftes fram oftast är reglerna för avgifter och möjligheterna att ta betalt för informationen. Flera menade att det måste finnas tydliga regler, och att det har varit svårt att tillämpa dem som gäller . En del ansåg att vidareutnyttjarna lever kvar en felaktig föreställning om att PSI-direktivet kräver att myndigheternas information ska vara fri och gratis. Någon hävdade till och med att den enda väsentliga delen av lagen är den om avgifterna, och att resten inte innebär några svårigheter. Visserligen är det bra att lagen är försiktigt formulerad, men om den var lite vassare, tydligare och mer styrande skulle den bli ett bättre stöd för utvecklingen. En specifik fråga som togs upp var problemet att dra gränsen mellan en myndighets affärsverksamhet och övriga verksamhet, vilket har avgörande betydelse för hur lagen ska tillämpas. Några pekade på att lagen i sig inte är svår att tolka, men att den är svår att förena med andra författningar, till exempel registerförfattningar och avgiftsförordningen. Representanter för olika vidareutnyttjare har vid en rad tillfällen fört fram kritiska och relativt samstämmiga synpunkter till utred- ningen om PSI-lagen och hur den har tillämpats. Många hade stora förhoppningar när PSI-lagen började gälla. De är positiva till det övergripande syftet och ser stora möjligheter i att vidareutnyttja information från den offentliga förvaltningen, men de höga förväntningarna har långtifrån infriats. Lagen uppfattas som så allmänt hållen att myndigheterna i stort sett själva kan avgöra om de ska bidra till ett ökat vidareuttnyttjande eller inte. Därför är det meningslöst att försöka överklaga myndigheternas beslut. När det gäller hur myndigheterna tillämpar lagen har vidare- utnyttjarna framfört en rad kritiska synpunkter. Avgifterna lyfts fram som ett avgörande hinder mot att öka vidareutnyttjandet. De är i allmänhet för höga och det är oklart hur de beräknas. Ofta är det inte möjligt att på förhand få reda på hur mycket det kommer att kosta att få tillgång till en viss typ av information. Ett annat vanligt problem är att myndigheterna är dåliga på att informera om vilken information de har. Det är svårt att få tag på någon som kan berätta om förutsättningarna för att få ut informationen och hur det tar. Inte sällan säger myndigheterna nej till en begäran om att lämna ut handlingar för vidareutnyttjande med hänvisning till register- författningar, personuppgiftslagen eller andra regler. Här verkar det finnas en stor rädsla hos myndigheterna för att göra fel, vilket kan bero på bristande kunskap. De tycks ibland också vara oroliga för att informationen kommer att missbrukas eller förvanskas. Därför ställer de orimliga krav på att få reda på vad informationen ska användas till eller anger villkor som kraftigt begränsar möjlig- heterna att vidareutnyttja informationen. Det gäller särskilt för information i maskinläsbart format, vilket lyfts fram som en avgörarande fråga för hur vidareutnyttjandet kommer att utvecklas. Den bild av brister i regelverket och problem med tillämpningen som tonat fram vid utredningens kontakter med olika aktörer är relativt tydlig och samstämmig. I flera avseenden liknar den också de slutsatser som kommissionen drog efter sin utvärdering av PSI- direktivet år 2009.1 Kommissionen konstaterade bland annat att det kvarstod ett antal hinder för tillämpningen av direktivet. Dit hör att myndigheterna strävar efter att täcka sina kostnader snarare än att skapa fördelar för ekonomin i stort, att myndigheterna konkurrerar med den privata sektorn och att det finns praktiska problem som hindrar vidareutnyttjandet. Dessutom lyfte kommissionen fram inställningen hos myndigheterna, som inte insåg de möjliga vinsterna med vidareutnyttjandet. För att åtgärda bristerna presenterade kommissionens sitt förslag till förändringar av PSI-direktivet , vilket var utgångspunkten för det nya direktivet som trädde kraft . Eftersom PSI-lagen genomförde det ursprungliga PSI-direktivet i svensk rätt så kan man säga att kritiken mot lagen speglar bristerna i direktivet. Ambitionen med det nya direktivet är att rätta till bristerna, och utredningens uppgift är att föreslå motsvarande förändringar av PSI-lagen. ska man komma ihåg att också det nya PSI-direktivet är ett minimidirektiv, där ett viktigt syfte är att skapa någorlunda lika grundförutsättningar för vidareutnyttjande i de olika medlems- länderna. Därmed kan man inte förvänta sig att direktivet ska fungera som en stark drivkraft i länder där reglerna och de förvalt- ningspolitiska traditionerna har skapat jämförelsevis goda förutsättningar för vidareutnyttjande. Dit hör , där offentlighetsprincipen och tillgången till offentliga handlingar har varit en del av grundlagen . Dessutom syftar såväl direktivets som lagens bestämmelser i första hand till att hindra missbruk från myndigheternas sida, till exempel i form av diskriminerande villkor eller för höga avgifter. För de allra flesta myndigheter och andra organ som omfattas av PSI-lagen är tillhandahållande av information en marginell del av verksamheten. I många fall tar de därför varken ut avgifter eller tillämpar särskilda villkor. För att driva på utvecklingen och främja ett ökat vidare- utnyttjande i krävs därför fler åtgärder än att införa de formella reglerna som PSI-direktivet kräver. Det avspeglas i PSI- utredningens direktiv, där det ingår att analysera behovet av och föreslå andra åtgärder än ändringar i PSI-lagen. 1 Vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn: Översyn av direktiv /98/EG. Meddelande från kommissionen till , rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén, KOM (2009) 212 slutlig. 5PSI-lagens syfte och tillämpningsområde PSI-lagens tillämpningsområde är komplicerat. Den berör eller gränsar till handlingsoffentlighet, sekretess, integritetsskydd, förvaltningsrätt, rätt, och upphovsrätt. För att avgöra om lagen är tillämplig eller inte är det nödvändigt att förhålla sig till begrepp och bestämmelser som gäller inom dessa rättsområden. Lagens tillämpningsområde har ibland upplevts som svårt att avgränsa, både för att den innehåller vissa oklara begrepp och på grund av avgränsningen till bestämmelser som gäller tillgången till handl- ingar. I detta kapitel lämnas förslag på hur PSI-lagens bestämmelser om tillämpningsområdet kan ändras, dels för att uppfylla ändrings- direktivet, dels för att göra lagen lättare att tillämpa. En översiktlig genomgång av PSI-direktivet, inklusive ändrings- direktivet, PSI-lagen och angränsande lagstiftning finns i kapitel 3. 5.1Direktivets och lagens tillämpningsområden Tillämpningsområdet för PSI-lagen ansluter till regleringen i direktivet, även om utformningen av bestämmelserna skiljer sig något. har valt att knyta lagens tillämpningsområde till bestämmelserna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet. Direktivets tillämpningsområde omfattar offentliga myndigheter, vilket bland annat innefattar organ som lyder under offentlig rätt. Vidare har den svenska lagstiftaren valt att undanta handlingar som tillhandahålls i en myndighets affärsverksamhet från lagens tillämp- ning (4 § andra stycket). Undantaget motsvaras av att direktivet inte gäller för handlingar vars tillhandahållande inte omfattas av myndig- hetens offentliga verksamhet (art. 1.2 a). I ändringsdirektivet utvidgas tillämpningsområdet till att omfatta arkiv, bibliotek och museer. Därutöver görs vissa andra mindre justeringar av direktivets tillämpningsområde. PSI-lagens syfte och tillämpningsområde Direktivet innehåller en minimiuppsättning av regler för vidare- utnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter samt för hur vidareutnyttjandet av dessa handlingar ska underlättas i praktiken (art. 1.1). Offentliga myndigheter definieras i artikel 2.1 som statliga, regionala och lokala myndigheter, organ som lyder under offentlig rätt, sammanslutningar av en eller flera sådana myndigheter eller av ett eller flera sådana organ som lyder under offentlig rätt. Med organ som lyder under offentlig rätt avses enligt artikel 2.2 varje organ som a)särskilt har inrättats för att tillgodose behov i det allmännas intresse, som inte är av industriell eller kommersiell karaktär, b)är en juridisk person, och c)vars verksamhet till största delen finansieras av statliga, regionala eller lokala myndigheter eller av andra organ som lyder under offentlig rätt eller som står under administrativ tillsyn av sådana organ eller vars förvaltning står under till- syn av sådana organ eller i vars förvaltningsorgan, styrelse- organ eller tillsynsorgan mer än hälften av ledamöterna utses av statliga, regionala eller lokala myndigheter eller av andra organ som lyder under offentlig rätt. Definitionerna av offentlig myndighet och organ som lyder under offentlig rätt har hämtats från direktiven som gäller offentlig upphandling. Direktivets definition av handling täcker varje framställning och sammanställning av handlingar, fakta eller information. Definitionen av handling i artikel 2.3 a omfattar således allt innehåll oberoende av medium (på papper, i elektroniskt form eller i form av ljud- och bildinspelningar). En förutsättning är dock att den myndighet där handlingen finns har laglig befogenhet att tillåta att den vidare- utnyttjas. Av skäl 9 till det ursprungliga direktivet framgår också att avsikten inte är att datorprogram ska omfattas av definitionen. Vidareutnyttjande definieras i artikel 2.4 som personers eller rättssubjekts användning av handlingar som finns hos offentliga myndigheter för andra kommersiella eller icke-kommersiella ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna framställdes inom den offentliga verksamheten. Utbyte av handlingar mellan offentliga PSI-lagens syfte och tillämpningsområde myndigheter som enbart sker i samband med deras offentliga verksamhet utgör emellertid inte ett vidareutnyttjande. Handlingar som undantas från direktivets tillämpningsområde Alla handlingar hos de offentliga myndigheterna omfattas inte av direktivet. Flera undantag görs i direktivets artikel 1.2. Handlingar vars tillhandahållande inte omfattas av den offentliga verksamhet som bedrivs av de offentliga organen är undantagna från direktivets tillämpningsområde (art. 1.2 a). Omfattningen av den offentliga verksamheten bestäms utifrån lagstiftning eller andra bindande regler i medlemsstaten eller, om sådana regler saknas, enligt den definition som följer gängse administrativ praxis i medlemsstaten. I ändringsdirektivet har lagts till att ett krav på att en sådan definition av offentlig verksamhet som följer av administrativ praxis ska vara tydligt avgränsad med möjlighet till omprövning. I skäl 10 i ändringsdirektivet framgår även att den offentliga verksamheten kan fastställas generellt eller från fall till fall för enskilda offentliga myndigheter. Verksamhet som inte är offentlig benämns som icke- offentlig eller kommersiell (jämför skäl 9 till det ursprungliga direktivet samt artiklarna 1.2 a och 10.2). Från direktivets tillämpningsområde undantas även handlingar som omfattas av tredje mans immateriella rättigheter (art. 1.2 b). Detsamma gäller handlingar som enligt bestämmelser i medlems- staterna är undantagna från tillgång (art. 1.2 c), vilket också följer av bestämmelsen i artikel 1.3. Som exempel på sådana bestämmelser nämns bland annat bestämmelser om skyddet för den inre säker- heten, försvaret eller den allmänna säkerheten och bestämmelser om insynsskydd för statistiska uppgifter. I ändringsdirektivet har tre nya punkter förts in under artikel 1.2 (punkterna ca–cc). I allt väsentligt handlar det om förtydliganden av vad som redan har gällt enligt det ursprungliga direktivet. En nyhet är dock bestämmelsen i punkten cb om delar av handlingarna som endast innehåller logotyper, heraldiska vapen och insignier. Ändringarna behandlas i avsnitt 5.5. Enligt punkten d undantas handlingar som finns hos offentliga radio- och teveföretag och deras dotterbolag eller hos andra organ eller deras dotterbolag för fullgörandet av ett uppdrag att verka i allmänhetens tjänst på radio- och teveområdet. PSI-lagens syfte och tillämpningsområde Direktivet gäller inte heller handlingar som finns hos utbildnings- och forskningsinstitutioner, inklusive organisationer som inrättats för överföring av forskningsresultat (art. 1.2 e). Undantaget har i ändringsdirektivet inskränkts så att handlingar som finns hos universitetsbibliotek numera omfattas av direktivet. Enligt artikel 1.2 f gäller inte direktivet handlingar som finns hos andra kulturinstitutioner än arkiv, bibliotek och museer. Jämfört med det ursprungliga direktivet innebär det att tillämpningsområdet utvidgas. I det ursprungliga direktivet var samtliga kulturinstitutioner undantagna från tillämpningsområdet. Direktivet innehåller ingen närmare definition av vad som menas med utbildnings-, forsknings- eller kulturinstitutioner. Däremot definieras universitet som en offentlig myndighet som tillhandahåller högre utbildning som leder till akademisk examen (art. 2.7). PSI-lagen gäller villkor för vidareutnyttjande av handlingar hos statliga och kommunala myndigheter. Med myndigheter jämställs dels sådana organ som anges i bilagan till OSL, dels aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser i vilka kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (2 §). Det får antas att uttrycket rättsligt bestämmande inflytande har samma innebörd som avses i 2 kap. 3 § andra och tredje styckena OSL, till exempel att en kommun äger aktier med mer än hälften av samtliga röster i ett aktiebolag. Även kommunalförbund omfattas (fjärde stycket).