sou · H2B331 · 2014-05-20 00:00:00 — Kollega (2009), Rädslan stor för att avslöja missförhållanden på jobbet, , tillgänglig på stor-att-avsloja-missforhallanden-pa-jobbet och 202009.pdf []. KPMG (2007), Profile of a Fraudster Survey 2007. KPMG och Delphi (2011), Codes of Conduct in the Swedish Business Sector. KPMG Forensic (2013), Integrity Survey 2013. , och , J. (2013), Anställningsförhållandet – Inledning till den individuella arbetsrätten, 3 uppl., Iustus förlag. Lag & Avtal (2008), Facklig kritik mot lagförslag om företagshemligheter, Lag & Avtal . (2012), Slutet på yttrandefriheten (och demokratin? Lunning, L. och Toijer, G. (2010), Anställningsskydd – en lagkommentar, 10 uppl., juridik. (2008), Tystade lärare - Om att kunna framföra kritik i media. Miceli, M., Near, J. och Dworkin, T. (2008), Whistleblowing in organizations, Leas organization and management series. , R., Petkas, P. och Blackwell, K. (1972), Whistle-Blowing, . Near, J. och Miceli, M. (1985), Organizational Dissidence: The Case of Whistle-Blowing, , volym 4, nummer 1. NHO (2006), Når sant skal sies, En veileder fra NHO om åpen bedriftskultur og varsling. (2012), Phase 3 Report on Implementing the Anti- Bribery Convention in . Public Concern at Work (2013), the Whistleblowing Commission, Report on the effectiveness of existing arrangements for workplace whistleblowing in the UK. Regh, M., Miceli, M., Near, J. och , J. (2008), Antecedents and Outcomes of Retaliation Against Whistleblowers: Gender Differences and Relationships, Organization Science, volym 19, nummer 2. (2013), Statliga myndigheters skydd mot korruption, RiR 2013:2. (2010), Stärk skyddet för whistleblowers, . SCB: , uppgifter för . , F. (1959), , P.A. , F. (1973), Arbetsrätt II, P.A. , F. (1994), Löntagarrätt, Reviderad upplaga 1994 ombesörjd av Sigeman, T., under medverkan av , R., , H. och , K., Juristförlaget. Sida (2012), Misstankar om korruption och oegentligheter 2012. , E. och Selberg, N. (2012), Anställningsavtal, lojalitetsplikt och mänskliga fri- och rättigheter. Ny rättspraxis om yttrandefrihet på Internet ur arbetsrättslig synvinkel – i offentlig respektive privat anställning, 2012–13, s. 846 ff. , Etik, materialet tillgängligt på [2014-04- 29]. , Code of Conduct Compliance Guideline, tillgänglig på 1cc6e142ac1f0fa/Global/About%20Skanska/Our%20code%20of %20conduct/SKANSKA-orig-code%20of%20conduct- compliance%20guideline-EU-external.pdf []. (2013), Tillsynsrapport , Hälso- och sjukvård och socialtjänst. (2013a), , av bestämmelserna om lex . SOU 1983:70, yttrandefriheten. SOU 1990:12, Meddelarrätt – Meddelarfrihet i företag och föreningar, mm. SOU 1992:134, Handlingsoffentlighet hos kommunala företag. SOU 1993:32, Ny anställningsskyddslag. SOU 2004:1, Ett nationellt program om personsäkerhet. SOU 2006:22, En sammanhållen diskrimineringslagstiftning. SOU 2008:63, Förstärkt skydd för företagshemligheter. SOU 2009:44, Integritetsskydd i arbetslivet. SOU 2010:38, Mutbrott. SOU 2011:33, Rapportera, anmäla och avhjälpa missförhållanden – för barns och elevers bästa. SOU 2012:62, Uppsägningstvister, En översyn av regelverket kring tvister i samband med uppsägning av arbetstagare. SOU 2013:53, Privata utförare – kontroll och insyn. SOU 2013:56, Friskolorna i samhället. SOU 2013:65, Förstärkta kapitaltäckningsregler. SOU 2013:79, Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. ST (2006), Yttrandefriheten är din! ST (2008), ST:s arbetsmiljörapport , är staten en attraktiv arbetsgivare? ST (2012), ST:s Temperaturmätare, Arbetsmiljön 2012. Statskontoret (2012), Köpta relationer, Om korruption i det kommunala , 2012:20. TCO (2011), Rätten att slå larm. En handbok om yttrandefriheten på jobbet – råd för whistleblowers. TNS (2013), Undersökning för , Privat- och offentliganställda om meddelarskydd, tillgänglig på om- meddelarskydd_575055.html/binary/Unders%C3%B6kning%20o m%20meddelarskydd []. (2009), Alternative to Silence: Whistleblower Protection in 10 European Countries. (2013), Whistleblowing in Europe, Legal protections for whistleblowers in the EU. (2012), Whistleblowing, Förutsättningar och skydd för dem som slår larm om korruption och andra oegentligheter, Rapport nummer 1. (2012a), Korruption i kommuner och landsting, rapport nummer 2. (2012b), Etik och korruptionsrisker i samhällsbyggnadssektorn, rapport nummer 3. Trygstad, S. (2010), Med rett til å varsle ...men hjelper det, og er det lurt? United Nations Office on Drugs and Crime (2010), Travaux Préparatories, of the negotiations for the elaboration of the United Nations Convention against Corruption. United Nations Office on Drugs and Crime (2006), Legislative Guide for the Implementation of the Convention against Corruption. United Nations Office on Drugs and Crime (2009), Technical Guide to the Convention against Corruption. Vandekerckhove, W. och Commers, R. (2004), Whistleblowing and rational lojalty, , volym 53, nummer 1- 2. Vandekerckhove, W. (2006), Whistleblowing and Organizational Social Responsibility: A Global Assessment, Ashgate. Vandekerckhove, W. och Tsahuridu, E. (2010), Risky Rescues and the Duty to Blow the Whistle, , volym 97, nummer 3. Vickers, L. (2002), Freedom of Speech and Employment, . Westregård, A. (2002), Integritetsfrågor i arbetslivet, Juristförlaget i . Whitaker, P. (2007), The Whistleblower Protection Act: An Overview, CRS Report for Congress. Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm En särskild utredare ska se över skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott och föreslå åtgärder som syftar till att stärka skyddet och skapa ett tydligare regelverk. analysera i vilka avseenden skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott behöver förstärkas och det behov av skydd som finns för andra skyddsvärda intressen, t.ex. skyddet för annans rykte och kommersiella intressen, med beaktande av andra skyddsvärda intressen, föreslå åtgärder som stärker skyddet, och lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Bakgrund och gällande rätt Frågan om har ett tillräckligt rättsligt skydd för s.k. visselblåsare ("whistleblowers"), har varit föremål för diskussion och debatt. Det finns i svensk rätt ingen särskild skyddsreglering för dessa och därmed inte heller någon enhetlig rättslig definition av begreppet. Det finns dock ett antal bestämmelser på olika områden som ger skydd för enskilda som rapporterar om missförhållanden eller oegentligheter. När det gäller arbetstagare som slår larm, utgörs skyddet huvudsakligen av kravet på saklig grund för uppsägning enligt 7 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Vidare gäller också den allmänna rättsgrundsatsen god sed på arbetsmarknaden som innebär att arbetsledningsrätten inte får utövas otillbörligt och i strid mot goda seder. En arbetstagare har också rätt att få vissa särskilt ingripande omplaceringar rättsligt prövade, enligt den s.k. "bastubadarprincipen" (AD 1978 nr 89). Var och en har också meddelarfrihet enligt de grundläggande bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Meddelarfriheten, som således gäller för såväl offentligt som privat anställda, innebär bl.a. att det - med vissa angivna undantag - är möjligt att straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter till massmedier för publicering. Meddelarfriheten är en del av meddelar- skyddet som ger var och en rätt att straffritt anskaffa uppgifter för publicering i ett grundlagsskyddat medium (anskaffarfrihet) och meddelaren en rätt till anonymitet (anonymitetsskyddet). Vidare förbjuder meddelarskyddet myndigheter och andra allmänna organ att efterforska vem som har lämnat ett meddelande för publicering (efterforskningsförbudet) och att vidta åtgärder som medför negativa konsekvenser för meddelaren, t.ex. uppsägning eller disciplinpåföljd (repressalieförbudet). Efterforsknings- och repressalieförbudet gäller dock endast ingrepp från det allmännas sida. Arbetstagare i privat sektor omfattas som huvudregel inte av det skydd i förhållande till sin arbetsgivare som efterforsknings- och repressalieförbuden ger. Enligt vägledande praxis från är arbetstagare som slagit larm under vissa förutsättningar skyddade av rätten till yttrandefrihet i artikel 10 i (Guja mot , ERD dom i mål 14277/04 och Heinisch mot , ERD dom i mål 28274/08). Enligt artikel 9 i civilrättsliga konvention om korruption ska en arbetstagare som har skälig anledning att misstänka korruption och som i god tro anmäler sina misstankar till ansvariga personer eller myndigheter, ha lämpligt skydd mot varje oberättigad påföljd till följd av anmälan. I nr 158 om uppsägningar av anställningsavtal på arbetsgivarens initiativ finns bestämmelser om att en arbetstagare inte ska kunna skiljas från sin anställning på grund av att han eller hon har gett in klagomål eller deltagit i en process mot arbetsgivaren om överträdelse av lag eller annan författning eller för att ha vänt sig till behörig myndighet. En rätt att slå larm och ett skydd för arbetstagare som utnyttjar denna rätt kan också finnas till följd av villkor i avtal, t.ex. vid offentlig upphandling. Det finns också exempel på kollektivavtal som innehåller bestämmelser om skydd för arbetstagare som slår larm. På vissa områden, t.ex. inom hälso- och sjukvården och , finns dessutom lagstadgade skyldigheter för arbetstagare att anmäla och rapportera vissa missförhållanden enligt bestämmelser i patient- säkerhetslagen (2010:659), den s.k. lex , och bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, den s.k. lex . Frågan om ett generellt skydd för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott har inte tidigare utretts. Det har däremot frågan om att generellt stärka privatanställdas meddelarskydd. Förslag har presenterats bl.a. i betänkandet Meddelarrätt - Meddelarfrihet i företag och föreningar m.m. (SOU 1990:12) och i departementspromemorian Yttrande- frihet för privatanställda (Ds 2001:9). Båda förslagen möttes av omfattande kritik från remissinstanserna. Invändningarna handlade bl.a. om att ett förstärkt skydd skulle strida mot principen om att avtal om tystnadsplikt ska hållas, att ett starkare skydd skulle kunna skada lojaliteten inom ett företag och inverka menligt på företags konkurrenskraft samt att det är svårt att reglera offentlig och privat verksamhet på samma sätt, eftersom skillnaderna mellan verksamheterna är stora. Varken betänkandet eller promemorian har lett till lagstiftning. Regeringen gav 2012 en särskild utredare i uppdrag att utreda meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (dir. 2012:76). Utredningen ska se över frågan om meddelarskydd i sådan verksamhet, särskilt inom skola, vård och omsorg. Behovet av en översyn för ett starkare skydd Det är angeläget att arbetstagare tryggt kan slå larm om miss- förhållanden av allmänt intresse. framhöll i betänkandet Mutbrott (SOU 2010:38) att det kan vara önskvärt att ytterligare förstärka skyddet för visselblåsare i . Flera remissinstanser instämde i att skyddet för visselblåsare behöver stärkas. har för sin del ansett att det finns skäl att se över lagstiftningen i syfte att stärka skyddet för visselblåsare och att regeringen bör göra en översyn av lagstiftningen för att stärka och skydda den enskildes möjlighet att påtala och slå larm vid oegentligheter och korruption (bet. 2010/11:KU23). har gett regeringen till känna vad utskottet har anfört i denna fråga (rskr. 2010/11:179). Även Statskontoret har uppmärksammat frågor om skydd för visselblåsare för bekämpning av mutbrott och korruption. Innehållet i gällande rätt är svåröverskådligt och komplext. En arbetstagare som överväger att slå larm måste i vissa fall beakta bestämmelser på flera olika rättsområden för att kunna bedöma om han eller hon riskerar att göra sig skyldig till exempelvis brott mot lojalitetsplikten, något annat avtalsbrott eller brott mot lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter. Bedömningen kan ytterligare kompliceras av att det i vissa fall finns en lagstadgad skyldighet att anmäla missförhållanden. Av samma skäl kan det vara svårt för en arbetsgivare att bedöma om och hur en arbets- tagare har rätt att slå larm. Utvecklingen har under också gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi. Det har i sin tur medfört ett behov av översyn av skyddet för arbetstagare som i sådana verksamheter slår larm om missförhållanden. Inom EU föreslås vidare på bl.a. finansmarknads- och revisions- området krav på lämpligt skydd mot repressalier och annan orättvis behandling för arbetstagare som slår larm till en ansvarig myndighet om misstänkta eller faktiska överträdelser av regelverken. antog också resolution , Protection of "whistle-blowers", med rikt- linjer om skydd för visselblåsare och en uppmaning till medlems- staterna att se över sin lagstiftning om skydd för visselblåsare. Uppdraget att stärka skyddet för arbetstagare som slår larm Allmänna utgångspunkter för uppdraget Utredaren ska kartlägga rättsläget och analysera i vilka avseenden skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott behöver förstärkas samt lämna förslag på åtgärder som syftar till att stärka skyddet och skapa ett tydligare regelverk. Uppdraget ska omfatta arbetstagares möjligheter att slå larm. Såväl tillsvidareanställda som arbetstagare med tidsbegränsade anställningar samt inhyrda arbetstagare omfattas av uppdraget. Förslagen om ett starkare skydd ska så långt som möjligt vara generellt utformade och tillämpliga på hela arbetsmark-naden. De grundläggande skillnaderna mellan offentlig och privat sektor kräver dock särskilda överväganden, bl.a. mot bakgrund av det grundlagsreglerade meddelarskyddet. Överväganden om ett starkare skydd för arbetstagare kräver noggranna avvägningar i förhållande till andra skyddsvärda intressen, t.ex. skyddet för arbetsgivares rykte och kommersiella intressen. Särskilda överväganden krävs också i förhållande till innebörden av lojalitetsplikten och grundläggande avtalsrättsliga principer. Förslagen ska utarbetas med beaktande av den svenska arbets- marknadsmodellen och arbetsmarknadens parters ansvar för regleringen av anställningsvillkor. Förslagen ska också utarbetas med beaktande av de krav som följer av och internationella konventionsåtaganden med utgångspunkt från praxis på området. Vid utarbetande av förslagen ska utredaren även beakta nationell och internationell utveckling på området och angränsande rättsområden. Utredaren ska mot denna bakgrund och med dessa utgångspunkter beskriva gällande rättsläge och redogöra för vilka möjligheter och skyldigheter arbetstagare har att slå larm om missförhållanden, oegentligheter och brott samt vilket skydd som finns för arbetstagare som slår larm, redovisa exempel på och inhämta erfarenheter från länder som har infört särskilda regler om skydd för visselblåsare och särskilt redovisa innehållet i norsk och engelsk lagstiftning, analysera i vilka avseenden skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott behöver förstärkas och lämna förslag på hur ett sådant skydd kan utformas, analysera och ta ställning till om och i vilken mån ett starkare skydd för arbetstagaren också kräver förändringar av skyddet för andra skyddsvärda intressen, t.ex. för näringsidkares möjlighet att skydda sitt rykte och sina kommersiella intressen, och lämna nödvändiga författningsförslag. Även om uppdraget som utgångspunkt är begränsat till arbets- tagares möjligheter att slå larm, står det utredaren fritt att även överväga om och i vilken mån andra personkategorier som deltar i en näringsidkares verksamhet på ett liknande sätt som arbetstagare bör omfattas av skyddet. Vilka förhållanden ska en arbetstagare kunna slå larm om? En särskild fråga är vilka typer av missförhållanden, oegentligheter eller brott som en arbetstagare bör kunna slå larm om. I detta sammanhang är Arbetsdomstolens praxis om bl.a. kritik- rätten och lojalitetspliktens innebörd av särskilt intresse. Även praxis har betydelse i detta sammanhang. Det förhållandet att det finns ett allmänt intresse av den information som avslöjas tillmäts av särskild betydelse vid prövningen av om en begränsning av yttrandefriheten är nödvändig i ett demokratiskt samhälle. I tillkännagivande anges att en översyn av lagstift- ningen bör göras för att stärka och skydda den enskildes möjlighet att påtala och slå larm vid oegentligheter och korruption. På vissa områden finns särskilt angivet vad som kan anses utgöra olika typer av missförhållanden m.m. Inom t.ex. hälso- och sjukvården och har i föreskrifter och allmänna råd gett exempel på vad som kan anses vara ett missförhållande eller allvarligt missförhållande som ska anmälas och rapporteras enligt lex och lex . Även lagen om (1990:409) om skydd för företagshemligheter har uppmärksammats i detta sammanhang. Enligt 2 § anses det inte som ett obehörigt angrepp att någon, för offentliggörande eller inför en myndighet eller annat behörigt organ, avslöjar något som skäligen kan misstänkas utgöra brott på vilket fängelse kan följa eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse. Enligt 1 § är det bara information som är av betydelse för näringsidkarens konkurrensförmåga som ska åtnjuta skydd. I debatten har lagens betydelse för arbetstagares möjligheter att yttra sig diskuterats. Det bör därför övervägas hur ett starkare skydd för arbetstagare som slår larm ska förhålla sig till skyddet för företagshemligheter när det gäller vilka missförhållanden, oegentligheter och brott som arbetstagarna ska kunna larma om. Mot den bakgrunden ingår i uppdraget att lämna förslag om vilka typer av missförhållanden, oegentligheter och brott som en arbetstagare bör kunna slå larm om, och särskilt analysera och ta ställning till hur det föreslagna skyddet ska förhålla sig till skyddet för företagshemligheter samt vid behov föreslå lagändringar. När och hur får arbetstagaren slå larm externt? Arbetstagare har inom ramen för anställningsavtalet en lojalitets- plikt gentemot arbetsgivaren. För en arbetstagare i privat sektor innebär lojalitetsplikten i korthet en skyldighet att sätta arbetsgivarens intressen framför sina egna och att inte skada arbetsgivaren. Av detta följer att arbetstagaren i första hand ska uppmärksamma arbetsgivaren på förekomsten av missförhållanden på arbetsplatsen. Av Arbetsdomstolens praxis följer dock att en arbetstagare i privat sektor också kan ha rätt att påtala missför- hållanden hos behöriga myndigheter och utåt kritisera sin arbets- givare utan att detta utgör saklig grund för uppsägning. Var gränsen går beror emellertid på omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. arbetstagarens befattning och den lojalitetsplikt som följer av denna. Kollektivavtal och enskilda anställningsavtal kan också innehålla olika former av förpliktelser som kan begränsa arbetstagarens möjligheter att påtala missförhållanden, t.ex. villkor om tystnadsplikt. I offentlig sektor gäller i princip inte dessa begränsningar. Arbetstagarens möjligheter att slå larm externt kan också påverkas av andra avtalsförpliktelser, t.ex. villkor i upphandlings- Det finns också exempel på kollektivavtal som ger arbets- tagaren rätt att slå larm om missförhållanden. I sammanhanget har det också betydelse att allt fler offentligt finansierade verksamheter utförs av privata aktörer med en lägre grad av insyn än i offentlig verksamhet. En annan fråga av vikt är om verksamheten har inslag av myndighetsutövning. Arbets- tagarens möjligheter att slå larm externt kan också påverkas av lagstadgade skyldigheter eller möjligheter att slå larm. I debatten om vad som utgör lämpligt skydd för visselblåsare har det framhållits att uppgifter bör kunna lämnas anonymt, eller i vart fall skyddas av sekretess, för att arbetstagaren ska kunna känna sig trygg att slå larm. framhålls riskerna med en sådan ordning, bl.a. försämrade utredningsmöjligheter och en risk för att lagstiftningen kan utnyttjas för grundlösa anklagelser i illvilligt syfte. I uppdraget ingår mot denna bakgrund att analysera och föreslå under vilka förutsättningar en arbetstagare ska kunna slå larm externt och till vem, analysera och ta ställning till betydelsen av lojalitetsplikten och andra avtalsförpliktelser, analysera och bedöma betydelsen av att verksamheten är offentligt finansierad eller har inslag av myndighetsutövning, analysera och ta ställning till betydelsen av lagstadgade skyldig- heter och möjligheter att anmäla missförhållanden, och överväga om och under vilka förutsättningar en anmälan ska kunna göras anonymt eller med skydd av sekretess. Betydelsen av särskilda system för intern rapportering av missförhållanden Eftersom larm ofta gäller ett missförhållande hos arbetsgivaren, och kanske även avser närmaste chefen, inrättar allt fler företag särskilda interna visselblåssystem för att arbetstagare tryggt och i vissa fall, anonymt ska kunna larma om missförhållanden. Vissa bolag med verksamhet i är också på grund av ägar- förhållandena skyldiga att ha sådana system till följd av krav i utländsk rätt. Även i offentlig sektor inrättas allt fler rapporteringskanaler där de anställda kan rapportera om missförhållanden. Enligt Statskontorets rapport relationer: Om korruption i det kommunala (2012:20), bör ett effektivt system som möjliggör tips om oegentligheter ses som en del av kvalitetsarbetet i organisationerna. Goda och tydliga interna rutiner och kanaler för att slå larm är också viktiga i arbetet för en god arbetsmiljö. En arbetsgivare ska ha rutiner för att på ett tidigt stadium fånga upp signaler om och åtgärda otillfredsställande arbetsförhållanden, problem i arbetets organisation eller missförhållanden i samarbetet, enligt föreskrifter om åtgärder mot kränkande särbehandling i arbetslivet (AFS 1993:17). I arbetsmiljölagstiftningen finns det också en särskild ordning med skyddsombud som företräder arbetstagarna i arbetsmiljöfrågor. Enligt den svenska arbetsmarknadsmodellen har arbetstagarorganisationerna också en särskild roll när det gäller att informera arbetstagarna om reglerna på arbetsmarknaden. Enligt personuppgiftslagen (1998:204) är det förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöver- trädelser m.m. Datainspektionen har dock meddelat föreskrifter om vissa undantag från detta förbud (2010:1). Enligt dessa föreskrifter får personuppgifter exempelvis under vissa förutsätt- ningar behandlas i interna rapporteringskanaler, om det gäller personer i nyckelpositioner eller ledande ställning inom det egna bolaget eller koncernen. I debatten framförs också viss oro för att meddelarfriheten kan riskera att kringskäras om arbetstagare i offentlig sektor får intrycket att larm i första hand måste göras genom en intern rapporteringskanal. I uppdraget ingår mot denna bakgrund att redovisa exempel på och beakta erfarenheter från olika former av rapporteringsrutiner och interna rapporteringssystem i privat och offentlig sektor, redogöra för vilka rättsliga krav som ställs på sådana rapporterings- system, bl.a. i fråga om behandling av personuppgifter, analysera dessa ur ett arbetsmiljöperspektiv och arbetsrättsligt perspektiv, och analysera för- och nackdelar samt konsekvenser av införande av sådana kanaler i offentlig sektor, särskilt i förhållande till meddelar- skyddet. Betydelsen av att anmälan görs i god tro, uppgifternas riktighet och den skada larmet orsakat Enligt praxis om rätten till yttrandefrihet är arbetstagarens motiv att slå larm en viktig faktor vid bedömningen av om ett avslöjande ska ha skydd. Med skyddet följer enligt också skyldigheter för arbetstagaren att så långt möjligt i det enskilda fallet noggrant försäkra sig om att informationen är riktig och äkta.