sou · H2B38 · 2014-02-17 00:00:00 — Exemplet illustrerar hur aktiv likviditetsförvaltning kan användas för att undvika drastiska omläggningar i Riksgäldens upplåning i samband med stora enskilda kassaflöden. En ytterligare källa till svängningar i Riksgäldens kassaställning är medel som kommer in via marknadsvårdande repor (se avsnitt 5.5). Dessa transaktioner har sin grund i att Riksgälden för att underlätta återförsäljarnas riskhantering erbjuder dem att (till en viss kostnad) kortfristigt låna statspapper. På så sätt kan en åter- försäljare alltid vara säker på att få tag på ett papper som den sålt i sitt arbete som marknadsgarant. Detta bidrar till att förbättra mark- nadsgaranternas vilja och förmåga att erbjuda investerarna möjlig- het att omsätta statspapper, vilket i sin tur sänker statens lånekost- nader. Därutöver bidrar detta system till att undvika störningar från leveransmisslyckande, dvs. att en aktör som sålt ett statspapper inte förmår överlämna det till köparen. Sådana händelser kan få spridningseffekter och bidra till osäkerhet i handeln. En repotransaktion innebär i praktiken att Riksgälden säljer ett statspapper och avtalar att köpa tillbaka det någon eller . I och med att Riksgälden får in pengar när repan görs är det liktydigt med ett kortfristigt lån. Dessa pengar påverkar därmed kassaställningen och måste således hanteras inom ramen för likviditetsförvaltningen. Riksgäldens kassaställning påverkas av ett antal olika faktorer. Dessa faktorer är i större eller mindre grad förutsägbara, men i stor ut- sträckning opåverkbara från Riksgäldens synpunkt. Förutsättning- arna att som ett led i statsskuldsförvaltningen styra betalnings- flödena är således begränsade. Följaktligen ställer effektiv stats- skuldsförvaltningen krav på likviditetsförvaltning i meningen åtgär- der för att kortfristigt låna och placera medel. Den fråga utredningen har att besvara är om dessa aktiviteter behöver regleras och hur regelverket i så fall bör se ut. 10.3Reglering av Riksgäldens likviditetsförvaltning Utredningens förslag: Ett bemyndigande att ta upp lån till staten inom ramen för löpande likviditetsförvaltning ska införas i budgetlagen. Skälen till utredningens förslag: Av föregående avsnitt framgår att det vore omöjligt för Riksgälden att fullgöra sitt uppdrag att finansiera statens verksamhet till lägsta möjliga kostnad med beak- tande av risk utan att låna (och placera) medel som inte direkt och i samma tidpunkt kan kopplas till något av de upplåningsändamål som anges i 5 kap 1 § budgetlagen. I så måtto kan likviditetsförvalt- ning ses som en del av det generella uppdraget att förvalta stats- skulden. har också via den återkommande uppföljningen av statsskuldsförvaltningen i praktiken godkänt den förvaltning som Riksgälden bedriver. Från praktisk synpunkt finns det således inget nämnvärt behov av att komplettera regelverket med bestäm- melser som rör likviditetshanteringen. Utredningen anser ändå att en likviditetsförvaltning utgör en så väsentlig del av statsskuldsförvaltningen att ett uttryckligt bemyn- digande bör införas i budgetlagen. Verksamheten är väsentlig i första hand från funktionell synpunkt, eftersom skuldförvaltning utan likviditetsförvaltning inte skulle fungera. kan även de summor som hanteras inom ramen för likviditetsförvaltningen vara så stora att verksamheten kan anses vara väsentlig även i ett mer snävt statsfinansiellt perspektiv.3 Genom att bemyndigandet anges i klartext i budgetlagen ges också bättre förutsättningar att utveckla likviditetsförvaltningen, inklusive hur den styrs och utvär- deras, utifrån det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen. Enligt utredningens bedömning behöver bemyndigandet bara omfatta Riksgäldens lån inom ramen för likviditetsförvaltningen (dvs. förfinansiering), och inte Riksgäldens placeringar. Enligt rege- ringsformen förvaltar och förfogar regeringen nämligen över statens tillgångar (9 kap. 8 §). Det behövs därför ingen särskild bestäm- melse i budgetlagen om förvaltningen av de tillgångar som avses. På samma sätt behövs ingen särskild bestämmelse för lån som Riks- gälden tar upp för att täcka underskott i statens betalningar, efter- 3 För en typmånad rör det sig om överskott på 15–per dag eller under- skott på 20–per dag. Men även större och mindre över- och underskott kan förekomma enskilda dagar. Se Riksgäldens skrivelse Underlag för utvärdering av stats- skuldsförvaltningen 2012 (dnr 2013/276). som detta redan regleras i budgetlagen. Däremot saknas en bestäm- melse för sådana lån som Riksgälden tar upp i förväg, dvs. i väntan på en kommande utbetalning. Dessa medel måste nämligen placeras på penningmarknaden, ett upplåningsändamål som budgetlagen alltså inte ger stöd för . Som framgår ovan är likviditetsförvaltning i första hand ett medel för att fullgöra uppdraget att finansiera statsskulden. Följaktligen bör ett bemyndigande att låna inom ramen för likviditetsförvalt- ning hållas åtskilt från de låneändamål som räknas upp i 5 kap. 1 § budgetlagen. I stället bör bemyndigandet föras in i en egen paragraf. ska precis som tidigare vägledas av målet för statsskuldsförvaltningen, nämligen kostnadsminimering med beaktande av risk. De riktlinjer avseende Riksgäldens förvaltning av skulden som nämns i 6 § ska – vid behov – kunna omfatta likvidi- tetsförvaltningen. Ramarna för likviditetsförvaltningen bör således inte regleras i lag utan kunna beslutas av regeringen. Utredningen har inte analyserat om ytterligare sådana operativa riktlinjer behövs eller hur de i så fall kan tänkas se ut. Den frågan hanteras bäst inom ramen för den ordinarie styrningsprocessen, baserad på regeringens riktlinjebeslut och uppföljning av statsskuldsförvaltningen. Den processen och våra synpunkter på densamma behandlas i kapitel 11. Utredningen har i uppdrag att analysera om det finns skäl att införa ett längre tidsperspektiv i styrningen för statsskuldspolitiken så att riktlinjebeslut fattas mer sällan än . I det här kapitlet presen- terar vi slutsatserna från denna analys. Kapitlet inleds med en beskriv- ning av den nuvarande processen för statsskuldsförvaltningen. Där- efter presenteras utredningens överväganden och förslag. Utredningen har även i uppdrag att analysera om processen för styrningen av statsskuldsförvaltningen i några delar bör förändras eller förtydligas mot bakgrund av de förändringar som utredningen föreslår i andra frågor. Utredningens bedömningar i dessa frågor finns i avsnitt 7.6 och 7.7 (överupplåning och tillgångsförvaltning), samt i avsnitt 10.3 (Riksgäldens likviditetsförvaltning). 11.1Den nuvarande processen för statsskuldsförvaltningen Processen för statsskuldspolitiken infördes i lag 1998, då även målet för statsskuldspolitiken lagfästes (numera 5 kap. 6 § budget- lagen). Processen innebär att Riksgälden ska lämna förslag till regeringen om kommande års riktlinjer. Förslaget remitteras därefter till för yttrande. Rege- ringen ska fatta beslut om rikt- linjerna. I riktlinjebeslutet gör regeringen på en övergripande nivå en avvägning mellan den förväntade kostnaden och risken i stats- skulden. Riksgälden ansvarar för att riktlinjerna omsätts i den operativa förvaltningen av statsskulden, samt för att fatta taktiska beslut inom de ramar som regeringen fastställt. Både regeringens styrning och Riksgäldens tillämpning av riktlinjerna tar sin utgångs- punkt i det statsskuldspolitiska målet. Även uppföljningen av statsskuldsförvaltningen är lagreglerad. Formellt tar utvärderingsprocessen sin början i samband med att Riksgälden överlämnar underlag för utvärdering till regeringen. Underlaget utgör en viktig grund till den utvärde- ringsskrivelse som regeringen, , lämnar till . Under mellanåren, då statsskuldsförvaltning- en inte utvärderas i en särskild skrivelse till , redovisas en preliminär utvärdering i budgetpropositionen. I syfte att få in fler referenspunkter och ett fördjupat material i utvärderingsarbetet har års utvärderingsskrivelse anlitat externt stöd för granskningen. Den externa granskningen utgör ett komplement till regeringens egen utvärdering. Den externa granskningen har i flera fall innehållit förslag om föränd- ringar i styrningen som regeringen och Riksgälden arbetat vidare med. 11.2Utredningens bedömning och förslag Utredningens bedömning: Processen för styrning och uppfölj- ning av statsskuldsförvaltningen tycks fungera väl. Processens reglering i budgetlagen bör i huvudsak behållas då den tillsam- mans med målet för statsskuldspolitiken bidrar till stadga och tydlighet. Utredningens förslag: Regeringen ska besluta om riktlinjer minst . Kravet att regeringen ska låta yttra sig över förslag till riktlinjebeslut ska utökas till att avse även beslut som fattas mellan två ordinarie riktlinjebeslut. I de fall underlaget till riktlinjebeslut inte kommer från Riksgälden ska även Riksgälden ges tillfälle att yttra sig. Skälen för utredningens bedömning och förslag Den lagstadgade processen för statsskuldspolitiken gör, tillsam- mans med målet för statsskuldspolitiken, det tydligt hur styrningen och utvärderingen av densamma ska gå till. Styrningen konkreti- seras i regeringens riktlinjer. I riktlinjerna framgår även de prin- ciper och nyckeltal som ska tillämpas vid utvärderingen. Detta främjar konsistensen i uppföljningen över tiden. I och med att riks- dagen återkommande granskar och yttrar sig om verksamheten säkerställer processen också att den instans som formulerat målet även har inflytande över själva förvaltningen, liksom över hur utvärderingen går till. Av utredningsdirektivet framgår att processen för statsskulds- politiken fungerar väl. Utredningen har inte funnit skäl att göra någon annan bedömning. Utredningen anser därför att processens reglering i budgetlagen i huvudsak bör behållas då den tillsammans med målet för statsskuldspolitiken bidrar till stadga och tydlighet. Ett längre tidsperspektiv i styrningen I utredningens uppdrag att analysera om styrningsprocessen för statsskuldspolitiken i några delar bör förändras eller förtydligas ingick även att analysera om det finns skäl att införa ett längre tidsperspektiv i styrningen, så att riktlinjebeslut fattas mer sällan än . Utredningens bedömning är att ett längre tidsperspektiv bör kunna införas under förutsättning att regeringen bedömer att riktlinjerna är ändamålsenliga än . Skälet till att ta bort kravet på att riktlinjebeslutet ska fattas är att det skulle spara resurser i Riksgälden och i . Den årliga riktlinjeprocessen kräver betydande berednings- resurser, även när ändringarna i riktlinjerna i sak är små. I perioder när riktlinjerna bedöms kunna gälla bör dessa resurser kunna användas på ett bättre sätt än till riktlinjeprocessen. Riktlinjerna avser den kommande fyraårsperioden, varav beslut avseende är preliminära. Utredningen har övervägt att helt ta bort kravet på ett tids- bestämt riktlinjebeslut, men kommit fram till att det framstår som ett alltför stort steg att ta. Det är viktigt att statsskuldsförvalt- ningens inriktning och uppläggning återkommande ses över och blir föremål för förnyad analys. Utredningen föreslår därför att riktlinje- beslut ska fattas minst . Visar det sig tillämpning av den föreslagna ordningen att ordinarie beslut med längre mellanrum än framstår som lämpligt, kan ett sådant steg tas då. Utvärderingar från sida bör däremot som göras . På så sätt kommer regeringens hantering av mandatet att inte fatta beslut lika ofta att kunna granskas av riks- dagen i den ordinarie utvärderingsprocessen. Om finner att förutsättningarna för statsskuldsförvaltningen ändrats så att riktlinjerna bör ses över kan den, på samma sätt som inom andra delar av statsskuldsförvaltningen, ge uttryck för den uppfattningen. I sammanhanget bör noteras att Riksgälden även enligt gällande regler när som helst på eget initiativ kan lämna förslag till ändrade riktlinjer. Likaså kan regeringen ändra de gällande riktlinjerna när som helst, på förslag från Riksgälden eller på eget initiativ. Så skedde senast under finanskrisen när löptidsriktvärdet för den nominella kronskulden tillfälligt upphävdes för att ge utrymme för utgivning av långa obligationer och när mandatet för positioner mellan kronor och andra valutor höjdes. Även om kravet på årligt återkommande riktlinjebeslut tas bort, finns alltså goda förutsätt- ningar att anpassa riktlinjerna till exempelvis markant ändrade utsikter för statsfinanserna eller oväntade ändringar i de lånevillkor staten möter. Det måste, liksom , anses följa av regeringens och Riksgäldens ansvar för statsskuldsförvaltningen att fortlöpande bevaka riktlinjernas ändamålsenlighet och vid behov initiera för- ändringar. Utredningen förslår därför inte någon särskild lagregle- ring av detta ansvar. För fullständighetens skull bör det även noteras att det inte heller finns något hinder mot att när som helst på eget initiativ uppmärksammar om en eventuell konflikt skulle uppstå mellan de gällande riktlinjerna och penningpolitikens krav. Det kan ske genom en skrivelse som lämnas till regeringen och/eller riks- dagen. Inte heller möjlighet att påverka processen för- sämras således av den föreslagna ändringen. Kravet på att låta yttra sig utökas Enligt gällande regler om riktlinjer för förvaltning av statsskulden (5 kap. 6 § budgetlagen) ska också beredas möjlighet till yttrande över det årliga förslaget till riktlinjer. Någon uttrycklig bestämmelse om att regeringen ska låta yttra sig inför beslut om riktlinjer utöver det årliga riktlinjebeslutet saknas. Sam- ma sak gäller i förekommande fall Riksgälden. Regeringens skyldighet att låta och Riksgälden yttra sig även inför dessa beslut följer förvisso av det allmänna bered- ningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen. tid att det finns anledning att utöka dagens bestämmelse i 5 kap. 6 § budgetlagen i den del som avser samrådet inför beslut om riktlinjer. För att uppnå enhetlighet i beredningen bör det uttryckligen fram- gå av bestämmelsen att inför beslut om riktlinjer ska få tillfälle att yttra sig. Om beslutsunderlaget inte har sin grund i för- slag från Riksgälden bör även Riksgälden uttryckligen få tillfälle att yttra sig. Eftersom förändringar i riktlinjer för statsskuldsförvaltningen kan påverka förutsättningarna för penningpolitiken skapar ett forma- liserat förfarande vid samrådet inför samtliga riktlinjebeslut även nödvändig tydlighet i hanteringen av de avvägningar som kan upp- komma mellan penningpolitiken och statsskuldspolitiken. Detta gäller särskilt om förändringarna är omfattande eller behöver genom- föras snabbt, vilket kan vara fallet just när riktlinjerna behöver ändras mellan två ordinarie beslut. Sannolikheten för sådana mellanliggande riktlinjeändringar får dessutom anses öka om de ordinarie besluten fattas mer sällan än . Enligt förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgälds- kontoret ska myndigheten till rege- ringen lämna förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning. Regeringen ska enligt 5 kap. 6 § budgetlagen låta yttra sig över Riksgäldens förslag och besluta om riktlinjer. Även med utredningens förslag om att regeringen minst ska besluta om riktlinjer, framstår detta tidsschema för den normala riktlinjeprocessen i huvudsak som ändamålsenlig om riktlinjerna ska träda i kraft . Möjligen kan övervägas om det angivna datumet i förordningen med instruktion för Riks- gäldskontoret bör ändras till för att ge mer tid och underlätta för beredning av Riksgäldens förslag. Även förutsättningarna för beredning av ytt- rande med anledning av riktlinjeförslaget skulle påverkas positivt vid en sådan ändring. I övrigt har utredningen inte identifierat några behov av ändringar eller förtydliganden av processen. Den grundläggande ansvarsför- delningen mellan , regeringen och Riksgälden bör således bevaras. Utredningens förslag och bedömning: Ändringarna ska träda i kraft . Det saknas behov av övergångsbestäm- melser. Skälen för utredningens förslag och bedömning: Som framgår av avsnitt 6.3.3 bedömer utredningen att behovet av överupplåning inte kommer att aktualiseras . Utredningens förslag om anpassningar av bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning till budgetlagens övriga be- stämmelser bör lämpligen träda i kraft vid budgetårets början. Det- samma gäller utredningens förslag beträffande bemyndiganden och riktlinjeprocessen. För att ge tillräcklig tid för beredningen av förslagen och för att inte tynga beredningen av budgetpropositionen för , bör de ändringar som utredningen föreslår träda i kraft . Enligt utredningens bedömning saknas behov av övergångs- bestämmelser. 13Konsekvenser av utredningens förslag 13.1Krav på redovisning av konsekvenser Utredningen presenterar ett antal olika förslag till ändringar i bud- getlagen, i första hand i 5 kap. som handlar om statens upplåning och skuldförvaltning. I avsnitt 7.6 föreslår utredningen att rege- ringen, efter särskilt bemyndigande av , ska få ta upp lån till staten för att upprätthålla god låneberedskap. I avsnitt 8.2 före- slår vi att kravet på ett årligt bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bestämmande, att ta upp lån för angivna ändamål ska ändras till ett stående bemyndigande. I avsnitt 8.4 föreslår utredningen att bestämmelsen angående medel som tillför staten i utbyte mot lån som tas upp för att tillgodose behov av valutareserv ska tas bort. I avsnitt 8.5 föreslår vi vissa terminologiska och systematiska an- passningar av 5 kap. budgetlagen till övriga budgetlagen. I avsnitt 10.3 föreslår utredningen att ett mandat ska införas i budgetlagen för regeringen eller, efter regerings bestämmande, Riks- gälden att låna inom ramen för den löpande likviditetsförvaltningen. I avsnitt 11.2 föreslår vi att kravet på ett årligt riktlinjebeslut ska ändras till ett krav på beslut minst var tredje år. Vidare föreslår vi att kravet på att regeringen ska låta yttra sig över för- slag till riktlinjebeslut förtydligas till att avse även beslut som fattas mellan två ordinarie riktlinjebeslut. I de fall underlaget till riktlinje- beslut inte kommer från Riksgälden ska även Riksgälden ges till- fälle att yttra sig. Enligt utredningsdirektivet (dir. 2013:17) och 14 § kommitté- förordningen (1998:1474) ska utredningen redovisa de statsfinansi- ella och samhällsekonomiska konsekvenserna av våra förslag. Dessa konsekvenser redovisas i avsnitt 13.2 respektive 13.3. Konsekvenser av utredningens förslag Enligt 15 § kommittéförordningen ska utredningen redovisa konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen, brottligheten och det brottsförebyggande arbetet, villkoren för små företag, jäm- ställdhet mellan kvinnor och män, m.m. Det samma gäller konse- kvenser av nya och ändrade regler som påverkar företags regel- börda. Utredningen gör bedömningen att förslagen i detta betän- kande inte medför några sådana konsekvenser. Utredningens bedömning: Utredningen förslag om överupp- låning möjliggör för staten att upprätthålla en fungerande stats- pappersmarknad där det ordinarie lånebehovet är litet. Syftet är främst att säkerställa god låneberedskap för staten, men det kan också medföra vissa positiva effekter för samhälls- ekonomin. Möjligheten att överupplåna gör det också möjligt för staten att behålla nödvändig kompetens och infrastruktur för att kunna ta upp lån i utländsk valuta. Även detta höjer sta- tens låneberedskap. Utredningens övriga förslag bedöms ha inga eller försumbara samhällsekonomiska effekter. Skälen för utredningens bedömning: I avsnitt 7.6 föreslår utred- ningen att regeringen, efter bemyndigande av , ska få ta upp lån till staten för att upprätthålla god låneberedskap. Förslaget innebär att regeringen eller, efter regerings bestämmande Riksgäl- den, ska få låna mer än vad som krävs för att finansiera löpande betalningar i statens budget och övriga stående låneändamål. Syftet är som nämns ovan främst att kunna upprätthålla en väl fungerande statspappersmarknad i ett läge där det ordinarie lånebehovet är litet, men också att kunna behålla nödvändig kompetens och infrastruktur för att snabbt kunna ta upp lån i utländsk valuta om det skulle behövas. Därigenom säkerställs att staten har goda finansierings- möjligheter även . Utredningen redogör i kapitel 5 och 7.1 för konsekvenserna av en minskande statsskuld. Som nämns ovan syftar förslaget främst till att upprätthålla statens möjligheter att låna , men förslaget kan även ha positiva effekter på de finansiella marknaderna i stort, eftersom statspappersmarknaden fungerar som en bas för andra delar av de finansiella marknaderna i . Konsekvenser av utrednings förslag fungerande statspappersmarknad kan statspappersräntan användas som riskfri referensränta, statspapper kan användas som säkerhet i transaktioner och kan utgöra en riskfri tillgång i investerares port- följer. Utredningen bedömer att detta ger positiva samhällsekono- miska effekter. Det är dock svårt att bedöma storleken på dessa effekter, inte minst därför att de rör hur andra väl andra marknader fungerar. Som nämns i avsnitt 7.6.2 torde även förutsättningarna för pen- ningpolitiken underlättas med väl fungerande finansiella markna- der, inklusive marknaden för statspapper. I den utsträckning som överupplåningen bidrar till att upprätthålla marknadens funktions- sätt har detta troligtvis en positiv inverkan på möjlig- heter att bedriva penningpolitik. Utöver detta förslag presenterar utredningen, som nämns ovan, ytterligare ett antal förslag som avser bestämmelser i budgetlagen. Dessa bestämmelser riktar sig till regeringen och handlar om rege- ringens befogenheter och skyldigheter angående statens upplåning och skuldförvaltning. Enligt utredningens bedömning har de inga nämnvärda konsekvenser för samhällsekonomin. Utredningens bedömning: Utredningen bedömer att överupp- låning i enlighet med utredningens förslag kommer att kunna genomföras till begränsad kostnad och risk, under förutsättning att de överupplånade medlen placeras till låg kreditrisk och att övriga marknadsrisker och motpartsrisker begränsas. Utred- ningens övriga förslag bedöms ha inga eller försumbara stats- finansiella konsekvenser. Skälen för utredningens bedömning: Som nämns ovan föreslår utredningen i avsnitt 7.6 att regeringen, med bemyndi- gande, ska få ta upp lån till staten utöver vad som krävs för att finansiera löpande betalningar i statens budget och refinansiera för- fallande lån. Syftet är som också nämns ovan att säkerställa god låneberedskap för staten genom att, i lägen då statens ordinarie lånebehov är litet, kunna upprätthålla de lånekanaler och markna- der som bedöms vara mest viktiga. Konsekvenser av utredningens förslag En överupplåning är förknippad med både kostnader och intäkter eftersom staten dels kommer att behöva betala en ränta på de upp- lånade medlen, dels kommer att få intäkter från förvaltningen av de överupplånade medlen. Hur nettot av detta kommer att bli går dock inte att säga på förhand. Det kommer att bero på vilka tran- saktioner som genomförs och hur marknadsförhållandena ser ut vid affärstillfället. Utredningen bedömer dock att en överupplåning kommer att kunna genomföras till begränsad kostnad och risk, under förutsätt- ning att medlen placeras till låg kreditrisk och att övriga marknads- risker och motpartsrisker begränsas. I avsnitt 6.4.2 presenteras en möjlig investeringsstrategi som uppfyller dessa krav. Enligt denna skulle medlen placeras i tyska eller amerikanska statspapper och den valuta- och löptidsrisk som uppstår skulle begränsas med hjälp av derivatinstrument. Som framgår av diagram 6.3 har dessa transak- tioner historiskt genererat större intäkter än kostnader när medlen har placerats i tyska statspapper. I snitt har resultatet under perio- den uppgått till . Om medlen däremot hade placerats i amerikanska statspapper har transaktionerna varit lönsamma först . har de varit förknippade med en nettokostnad på som mest . Det bör understrykas att även om dessa transaktioner historiskt har varit lönsamma i de flesta fall, så behöver de inte vara det i fram- tiden.