sou · H2B310 · 2014-02-28 00:00:00 — skäl som har bestämt utgången i (1960:729) om upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk, ska myndigheten i beslutet ange vem som är rättsinnehavare, om denne är känd, eller vilken li- censgivare som myndigheten har fått informationen från. Om beslutet grundas på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, 12Senaste lydelse SFS 2010:566. 13Senaste lydelse SFS 2010:566. ska myndigheten i beslutet ange vem som är rättsinnehavare, om denne är känd, eller vilken li- censgivare som myndigheten har fått informationen från. Arkiv, bibliotek och museer behöver inte lämna information om sådana rättsinnehavare eller licensgivare. Denna lag träder i kraft . Avtal med sådana exklusiva rättigheter som avses i 10 § andra stycket som slöts före ska upphöra att gälla när avtalet löper ut, dock . 2Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag är att föreslå de författningsändringar som behövs för att genomföra ändringarna i och rådets direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet) i svensk rätt.1 I uppdraget ingår också att se över lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen) i övrigt samt att föreslå åtgärder som skapar bättre förutsättningar för vidareutnyttjande av sådana handlingar (se dir. 2013:2, bilaga 1). Utredaren ska bland annat analysera konsekvenserna av att direktivets tillämpningsområde utvidgas till att omfatta arkiv, bibliotek och museer, se över myndigheternas bemyndiganden att ta ut avgifter för att tillhandahålla och vidareutnyttja information i syfte att öka tydligheten, utreda vilket stöd myndigheterna behöver och om någon myndighet bör ges uppgifter på området. Enligt sitt direktiv ska utredningen följa de förhandlingar om förslagen till ändringar i PSI-direktivet som pågår inom Europeiska unionen och i sitt förslag utgå från det innehåll de får när de antagits av och rådet. Enligt utredningens direktiv skulle den lämna sitt förslag till lag- ändringar och övriga förslag . Men för delredovisningen pågick fortfarande förhandlingarna om ändringarna i PSI-direktivet, och det 1 Direktivet återges i bilaga 4. Utredningens uppdrag och arbete ändrade PSI-direktivet antogs först den 26 juni 2013.2 beslutade därför regeringen att ge utredningen tilläggsdirektiv, där delredovisningen togs bort. I stället skulle hela uppdraget redovisas (se dir. 2013:41, bilaga 2). Genom ett ytterligare tilläggsdirektiv beslutade regeringen att förlänga utredningstiden till som längst (se dir. 2013:85, bilaga 3). Utredningen har sammanträtt med expertgruppen vid tio tillfällen. Inför sammanträdena har promemorior utarbetats om utredningens olika frågor. Också utkast till de olika kapitlen i betänkandet har diskuterats vid mötena. Enligt sitt direktiv ska utredningen samråda med en rad myndig- heter och organisationer (se bilaga 1). Representanter för merparten av dem deltog vid något av de samrådsmöten som utredningen arrangerade och 2013. För att få synpunkter från fler myndigheter från olika områden och med skilda förutsätt- ningar bjöd utredningen in ytterligare ett antal statliga myndigheter till mötena. Vid två möten deltog företrädare för arkiv, bibliotek och museer, vid två möten övriga myndigheter. Ett särskilt möte hölls med företrädare för kommunerna. Också där var strävan att ta del av synpunkter och uppfattningar från organisationer med olika erfaren- heter och förutsättningar. Totalt deltog 23 statliga myndigheter och 7 kommuner med minst en representant var vid de här mötena. Mötena följde en enhetlig struktur. Med utgångspunkt i ett antal frågor som utredningen hade skickat till deltagarna på förhand diskuterades bland annat praktiska erfarenheter av PSI-lagen, avgifts- frågor samt vilka åtgärder som kan underlätta myndigheternas arbete och bidra till att främja ett ökat vidareutnyttjande. Syftet med samråden var att ge utredningen en bred och aktuell bild av erfarenheter och uppfattningar, som underlag för det fortsatta utredningsarbetet. Trots det relativt stora urvalet av myndigheter och andra organisationer samt utredningens strävan att samråda med representanter från olika områden var inte ambitionen att få en fullständig bild av hela den offentliga förvaltningen. 2 och rådets direktiv /37/EU av om ändring av direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Direktivet återges i bilaga 5. Utredningens uppdrag och arbete frågade inte heller efter några formella ställningstaganden från del- tagarna. Utöver de här mötena har utredningen fört samtal om specifika frågor med och tagit emot olika typer av information från representanter för en rad myndigheter, företag, organisationer och experter. Bland annat har utredningen deltagit vid flera konferenser och seminarier där olika aspekter av vidareutnyttjande har diskuterats. I särskild ordning har utredningen samrått med E-delegationen (Fi 2009:01), (Ju 2011:11) och (N 2012:01). har utredningen träffat myndighetshandläggare i för att berätta om arbetet och diskutera olika frågor. Genom intervjuer och studier av dokument har utredningen orienterat sig om åtgärder som andra länder har genomfört eller planerar för att främja ett ökat vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen. På utredningens uppdrag har utarbetat en promemoria om hur regelverket för myndigheternas information om handlingar kan utformas (dnr. S 2013:01/2013/9). Utredningen har också uppdragit åt konsultföretaget att analysera vissa åtgärder för att främja ett ökat vidareutnyttjande (dnr. S 2013:01/2013/8). Det finns en rad speciella begrepp och termer som används när frågan om vidareutnyttjande av handlingar diskuteras. Utredningen har strävat efter att undvika komplicerade begrepp, och försökt att förklara speciella begrepp i anslutning till att de används. För att undvika missförstånd och otydlighet finns det dock anledning att redan här ta upp ett par begrepp som förekommer ofta i sammanhanget men används och tolkas på olika sätt. I PSI-direktivet används, liksom i till exempel 2 kapitlet tryck- frihetsförordningen, termen handling. I båda fallen avser den alla typer av handlingar som finns hos myndigheterna, oavsett i vilken form och på vilket medium. I betänkandet används termerna handling, information och data omväxlande, som i den allmänna debatten och språkbruket. Någon skillnad i sak är inte avsedd annat än när det särskilt anges eller framgår av sammanhanget. har begreppet öppna data börjat användas alltmer flitigt, inklusive i skälen till ändringarna i PSI-direktivet. Inte sällan sätts likhetstecken mellan vidareutnyttjande enligt PSI- Utredningens uppdrag och arbete direktivet och att tillämpa de principer som brukar användas för att känneteckna öppna data. Det är inte alltid korrekt och kan leda till missförstånd och felaktiga förväntningar. Det finns ingen formell definition av uttrycket öppna data (ibland används öppen data), men det syftar på digital information som är fritt tillgänglig utan inskränkningar, oavsett vem som tillhandahåller eller utnyttjar den. En sammanfattande definition som brukar användas är sådana data som vem som helst fritt får använda, återanvända och distribuera utan annan motprestation än att ange källa eller att dela data på samma sätt. Handlingar som kan vidareutnyttjas enligt PSI-direktivet är inte samma sak. Enkelt uttryckt kan man säga att handlingar från den offentliga sektorn som tillhandahålls enligt principerna för öppna data alltid uppfyller reglerna i PSI-direktivet, men inte tvärtom. Vidareutnyttjande enligt PSI-direktivet kan – men måste inte – vara förenat med såväl villkor som avgifter. Figur 1 är ett sätt att schematiskt visa hur de två begreppen förhåller sig till varandra. Figuren ska också illustrera att en stor del av alla data som existerar varken finns tillgängliga som öppna data eller tillhandahålls för vidareutnyttjande enligt reglerna i PSI-direktivet. Utredningens uppdrag och arbete I kapitel 3 ger utredningen en kort bakgrund. Där beskrivs dels de olika syftena med att främja ett ökat vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga sektorn samt de risker som behöver beaktas till följd av att vidareutnyttjandet ökar. I kapitlet beskrivs också över- siktligt innehållet i det ursprungliga PSI-direktivet och den gällande PSI-lagen samt de förändringar som det ändrade PSI-direktivet innebär. Kapitel 4 sammanfattar de praktiska erfarenheterna av den nuvarande PSI-lagen och hur den har tillämpats sedan den trädde i kraft . Redovisningen baseras på de samrådsmöten med olika intressenter som utredningen arrangerade samt synpunkter som i olika sammanhang har framförts till utredningen under dess arbete. Kapitel 5 till 9 behandlar PSI-lagen. Här analyseras hur förändr- ingarna av PSI-direktivet påverkar den svenska lagstiftningen samt vilka förändringar som behöver göras i PSI-lagen. Med utgångs- punkt i den analysen redovisar utredningen sina överväganden och förslag om hur lagen bör ändras. Här tas också upp andra tänkbara förändringar som utredningen enligt sitt direktiv ska föreslå i syfte att göra lagen tydligare och enklare att tillämpa. Kapitel 10 innehåller utredningens bedömningar och förslag om andra åtgärder än lagstiftning som kan främja ett ökat vidare- utnyttjande. En del av dem syftar till att förenkla för dem som vill vidareutnyttja handlingar från den offentliga sektorn, andra att underlätta för de statliga myndigheterna och kommunerna att upp- fylla lagens krav och att bidra till att främja utvecklingen. I kapitlet föreslår utredningen också hur olika uppgifter på området kan organiseras. Kapitel 11 innehåller författningskommentarer till utredningens förslag om ändringar i PSI-lagen. I kapitel 12 beskriver utredningen konsekvenserna av sina förslag. 3Nyttan med vidareutnyttjande samt gällande rätt Genom PSI-direktivet (PSI står för Public Sector Information) fastställdes regler om hur enskilda och företag kan använda handlingar från den offentliga sektorn för andra ändamål än vad de ursprungligen avsågs för. Sådan användning benämns i direktivet som vidareutnyttjande. PSI-direktivet genomfördes i svensk rätt genom PSI-lagen. antogs ett ändringsdirektiv till det ursprungliga PSI-direktivet. PSI-direktivet består av ett antal minimikrav. Det är därför tillåtet för ett medlemsland att gå längre än vad direktivet kräver för att främja utvecklingen på området. Det kan till exempel gälla avgifter. Några krav på att myndigheter ska erbjuda öppna data eller liknande finns inte i PSI-direktivet, men är ändå helt i linje med direktivets syfte (se t.ex. skäl 3 till ändringsdirektivet). Det här kapitlet beskriver kort syftet med att tillåta vidare- utnyttjande av information och ger en översiktlig genomgång av relevant lagstiftning på området. Nyttan med vidareutnyttjande samt gällande rätt 3.1Nyttan med att tillåta vidareutnyttjande av information Statliga och kommunala myndigheter framställer, samlar in och lagrar stora mängder information av olika slag. Informationen från den offentliga förvaltningen kan bli en värdefull resurs när den utnyttjas på andra sätt än vad som var tanken när den samlades in eller skapades. Det gäller särskilt för information av hög kvalitet som är tillgänglig i elektronisk form. Syftet med PSI-direktivet är att skapa förutsättningar för att utnyttja resursen bättre och ta vara på och öka värdet av informationen. Att vidareutnyttja information från den offentliga förvaltningen innebär att enskilda aktörer sammanställer, kombinerar eller på andra sätt bearbetar eller använder informationen till nya produkter eller tjänster. De kan i sin tur bidra till olika former av värde för samhället. Tillgång till information av hög kvalitet kan stimulera och skapa förutsättningar för att utveckla nya kommersiella tillämpningar. Genom att kombinera information av olika slag och utnyttja modern informations- och kommunikationsteknik går det att skapa helt nya produkter och tjänster som efterfrågas på marknaden. På så sätt kan bättre förutsättningar för att vidareutnyttja information från den offentliga förvaltningen bidra till att nya branscher utvecklas och företag växer, vilket i sin tur bidrar till ökad syssel- sättning och ekonomisk tillväxt. 3.1.2Insyn, legitimitet och delaktighet Informationen från den offentliga förvaltningen som vidareutnyttjas genom att olika uppgifter ställs samman, bearbetas och görs till- gängliga på enklare sätt ökar medborgarnas möjligheter att få insyn i och ställa krav på de offentliga verksamheterna. En mer öppen offentlig förvaltning kan öka dess legitimitet hos medborgarna och deras vilja att delta i utvecklingen av servicen, effektiviteten och kvaliteten i de offentliga tjänsterna. Nyttan med vidareutnyttjande samt gällande rätt fattar medborgarna mängder av små och stora beslut som påverkar deras tillvaro. Det kan handla om allt från att planera resor med kollektivtrafiken till att välja mellan olika utförare av välfärds- tjänster. Att snabbt och enkelt få tillgång till väl anpassad information från den offentliga förvaltningen kan göra det enklare att fatta väl grundade beslut. Ett ökat vidareutnyttjande av information från den offentliga förvalt- ningen kan få positiva effekter också för myndigheterna själva. Om en myndighet beskriver och presenterar sin egen information tydligt samt tillhandahåller den på ett sätt som underlättar att den vidareutnyttjas, kan det bidra till att effektivisera myndig- heternas egna processer. När fler användare efterfrågar och utnyttjar informationen ökar chansen att fel och brister upptäcks och kan åtgärdas, vilket höjer informationens kvalitet och värde också för den egna verksamheten. En stor del av den information som finns hos kommuner och statliga myndigheter används i andra myndigheters verksamhet. De åtgärder som en myndighet vidtar för att underlätta för de privata aktörerna att vidareutnyttja informationen kommer därmed också att vara till nytta för andra delar av den offentliga förvaltningen. Det kan till exempel gälla smidigare och effektivare sätt att ta del av informationen, mindre administration för att reglera avgifter och villkor etc. Det finns inga specifikt svenska studier av de ekonomiska effekterna av att öka vidareutnyttjandet av information från den offentliga sektorn. På europeisk nivå har det däremot gjorts flera försök att beräkna det möjliga ekonomiska värdet av att vidareutnyttja information. I en ofta citerad studie till beräknades marknaden inom EU plus vara värd , vilket motsvarade av den samlade bruttonationalprodukten (Dekkers m.fl. 2006). Nyttan med vidareutnyttjande samt gällande rätt En senare rapport till kommissionen som många hänvisar till kom fram till likartade resultat (Vickery 2011). Där uppskattades att marknaden inom EU 27 var värd . I studien gjordes en beräkning av marknadens tillväxt . Med 7 procents årlig tillväxt, vilket bedömdes vara ett försiktigt antagande, skulle marknaden ha vuxit till . Med motsvarande tillväxt skulle värdet vara . I en studie beräknas den totala direkta och indirekta nyttan av att tillåta vidareutnyttjande av information från både den offentliga och privata sektorn inom sju områden vara värd i hela världen. Summan för beräknas till 900 miljarder dollar.1 Värdet består bland annat av den samhällsekonomiska nyttan av ökad effektivitet, utvecklingen av nya produkter och tjänster, produkter med lägre kostnader och högre kvalitet samt ökad bekvämlighet. De exempel på studier som har nämns här är gjorda med skilda metoder och bygger på en rad olika antaganden som är mer eller mindre realistiska. Slutsatserna ska därför tas med en nypa salt. Men de illustrerar att det finns stora samhällsekonomiska värden i ett ökat vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Syftet med PSI-direktivet och nationella åtgärder för att främja vidare- utnyttjandet är att försöka ta bättre vara på de värdena. 3.1.6Risker med ett ökat vidareutnyttjande Samhällets ökande grad av digitalisering tillsammans med den ständiga tekniska utvecklingen gör att det både finns mer information att hämta hos myndigheter och att den blir lättare att vidareutnyttja. Det gäller särskilt möjligheterna att sammanställa befintliga uppgifter till helt nya handlingar. Utvecklad skanningsteknik har också gjort det mer attraktivt att begära ut en stor mängd handlingar på papper – vilket myndigheterna är skyldiga att tillhandahålla om det inte hindras av sekretess eller särskilda regler – för att sedan omvandla materialet till ett maskinläsbart format. Den här utvecklingen medför möjligheter till nya former av vidareutnyttjande. Men den kan innebära ökade risker för 1 (2013). De områden som omfattas av studien är utbildning, transporter, konsumentprodukter, elförsörjning, olje- och gasförsörjning, hälsovård och finansiella tjänster. Nyttan med vidareutnyttjande samt gällande rätt otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Generellt gäller att ju mer information som sprids och ju fler som utnyttjar den i olika syften, desto större blir risken att den i vissa fall hanteras felaktigt eller olämpligt. Särskilt allvarligt är det om personuppgifter eller andra uppgifter som inte är avsedda att spridas hanteras på ett felaktigt eller otillbörligt sätt. PSI-direktivet i sig innebär dock inte att till exempel sekretessförbehåll eller begränsningar som följer av personuppgiftslagen (1998:204) (PUL) inte gäller eller ska tolkas på annat sätt . För myndigheter som vill bidra till ett ökat vidareutnyttjande genom att aktivt tillhandahålla handlingar, det vill säga utöver vad de är absolut skyldiga till, kan den ökade volymen av handlingar som tillhandhålls dock öka kraven på de system och rutiner som finns för att slå vakt om informations- säkerheten. Vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen regleras på både EU- och nationell nivå, och i såväl specifik lag- stiftning som i angränsande lagar som påverkar möjligheterna till vidareutnyttjande. I följande avsnitt görs en genomgång av gällande rätt på området. Med vissa undantag är PSI-direktivet tillämpligt på handlingar hos statliga och kommunala myndigheter och hos andra organ som lyder under offentlig rätt. Begreppet handling omfattar såväl handlingar på papper som i elektronisk form. Datorprogram omfattas dock inte. Undantagna från direktivets tillämpningsområde är handlingar vars tillhandahållande inte hör ihop med en myndighets offentliga verksamhet, handlingar där tredje man innehar immateriella rättig- heter, handlingar som finns hos utbildnings-, forsknings- och kultur- institutioner eller offentliga radio- och teveföretag samt handlingar som undantas från tillgång enligt nationella bestämmelser. Med vidareutnyttjande avses personers eller andra rättssubjekts användning av myndigheternas handlingar för annat än det ursprungliga ändamål som handlingarna framställdes för inom den offentliga verksamheten. Det innebär att de flesta utlämnanden av Nyttan med vidareutnyttjande samt gällande rätt handlingar leder till ett vidareutnyttjande. Utbyte av handlingar mellan myndigheter i samband med deras offentliga verksamhet utgör dock inte ett vidareutnyttjande. PSI-direktivet påverkar inte nationella bestämmelser om rätten att ta del av eller vidareutnyttja handlingar, nationella bestämmelser om integritetsskydd eller krav som följer av internationella överenskommelser om skydd för immateriella rättigheter. För handlingar som får vidareutnyttjas ska bestämmelserna i direktivet tillämpas. De materiella bestämmelserna innehåller regler om hur en begäran om vidareutnyttjande ska behandlas samt om tillgängliga format, avgiftsprinciper, öppenhet, licenser, praktiska arrangemang, icke-diskriminering och förbud mot exklusiva avtal. PSI-direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen), som trädde i kraft . Syftet med lagen är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Lagen innehåller bestämmelser som avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för hur handlingar får användas som begränsar konkurrensen. Lagens definition av handling är densamma som i 2 kap. tryck- frihetsförordningen (TF). Ett datorprogram ska dock inte anses vara en handling. I princip omfattar också lagen samma myndigheter som ska tillämpa bestämmelserna i om allmänna handlingars offentlighet. Handlingar hos utbildnings-, forsknings- och kultur- institutioner är undantagna från lagens tillämpningsområde. Detsamma gäller handlingar som en myndighet tillhandahåller i sin affärsverksamhet. Lagen gäller inte heller mellan myndigheter, om det inte framgår att handlingarna ska användas i den mottagande myndig- hetens affärsverksamhet, eller för handlingar till vilka tredje man har rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnär- liga verk (URL). Vidare gäller inte lagen för handlingar eller uppgifter i handlingar som inte får tillhandahållas, eller när en myndighet är skyldig att besluta om sådana begränsningar av vidareutnyttjandet som följer av en författning. Lagen hindrar heller inte utövandet av ensam- rätter, inklusive myndigheternas egna, som följer av till exempel varumärkes-, firma- eller patentlagstiftning. Nyttan med vidareutnyttjande samt gällande rätt mening är användning av handlingar för andra ändamål än det för vilket handlingarna ursprungligen behandlas av en myndighet. För handlingar som omfattas av PSI-lagen finns bestämmelser om avgiftstak, relevanta och icke-diskriminerande villkor, förbud för myndigheter att gynna sin egen affärsverksamhet och mot att bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar. Myndigheter ska informera om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. En begäran om vidareutnyttjande ska behandlas skyndsamt och myndigheternas skyldighet att motivera avslags- beslut går något längre än bestämmelserna som följer av allmänna förvaltningsrättsliga regler. Beslut kan som huvudregel överklagas till förvaltningsrätten. 3.2.3Övrig lagstiftning på området PSI-direktivet förändrar inte tillämpningen av medlemsstaternas gällande bestämmelser om tillgång till handlingar. I svensk rätt finns bestämmelser om enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar i andra kapitlet i TF. En handling är enligt TF en framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos och är upprättad vid eller inkommen till en myndighet. Rätten att ta del av allmänna handlingar regleras genom offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL). Handlingsoffentligheten innebär inte att en enskild har rätt att få ut handlingar i elektronisk form, utan bara på papper. Bestämmelserna i innebär dock inte att det är förbjudet för myndigheter att tillhandahålla handlingar elektroniskt. Men ett sådant tillhanda- hållande kan begränsas genom bestämmelser i eller så kallade registerförfattningar. Regeringen har ställt sig positiv till att lämna ut handlingar i elektronisk form (se t.ex. prop. 2009/10:175, s. 159). Det kan också finnas regleringar som förutsätter att data tillgängliggörs elektroniskt. Ett exempel är de regler som följer av den så kallade Inspire-lagstiftningen genom 5 § lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation tillsammans med 4 kap. 2 § i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation. Det finns olika skäl till att myndigheterna tillgängliggör handlingar i elektronisk form. Vissa har som en kärnuppgift att samla in, framställa och publicera data. I en del fall uttrycks det som åligganden i en författning, till exempel i myndighetens instruktion eller en Nyttan med vidareutnyttjande samt gällande rätt