sou · H2B333 · 2014-06-04 00:00:00 — På grund av denna misstro fanns det enligt utredningen skäl att gå försiktigt fram och för att ett införande av ägarlägenheter skulle ske under mer kontrollerade former. Ett annat argument var risken för att ägarlägenheterna skulle utgöra ytterligare en konkurrent till hyresrätterna vid sidan av bostadsrätten och att en omvandlingsmöjlighet därmed skulle vara till nackdel för de ekonomiskt svaga eller andra som föredrar att bo i hyresrätt. Utredningen konstaterade vidare att syftet med reglerna för ombildning av hyresrätt till bostadsrätt var att gynna bildandet Argument för och emot en utvidgning av systemet med ägarlägenheter av nya bostadsrätter på hyresrättens bekostnad och att ombild- ningsreglerna därefter även gjorts tillämpliga på kooperativa hyres- rätter. En ytterligare omvandlingsmöjlighet till ägarlägenheter skulle enligt utredningen leda till att alla boendeformer i fler- familjshus gynnas utom hyresrätt, vilket man inte ansåg var rimligt. En omvandling även till ägarlägenheter skulle kräva en större över- syn av gällande ombildningsregler, vilket inte rymdes inom utred- ningens direktiv. Utredningen stannade alltså vid att föreslå ett generellt förbud mot inrättande av ägarlägenheter i äldre bygg- nader. 2008/09:91 konstaterades att utredningens förslag om att ägarlägenheter endast skulle få bildas i nyproducerade bostads- hus mött omfattande kritik under remissbehandlingen och att flera remissinstanser ansåg att det saknades tillräckliga skäl för att begränsa ägarlägenheter till nyproduktion. Regeringen sade att omvandling av befintliga bostadslägenheter krävde särskilda över- väganden och att det saknades tillräckligt beredningsunderlag för att då ta ställning i frågan. I ett första steg skulle därför ägar- lägenheter inte kunna bildas genom omvandling av befintliga bostadsfastigheter utan bara vid nyproduktion. 5.4.2Argument i debatten om omvandling av hyresrätter till ägarlägenheter När reformen med ägarlägenheter genomfördes begränsades den, av skäl som redovisats ovan, till att gälla nyproduktion. Redan vid remissförfarandet med anledning av betänkandet Att äga sin lägenhet hade flera remissinstanser synpunkter på denna begräns- ning. Man ansåg bl.a. att argumentationen mot omvandling av befintliga hus var relativt svag och att utredningens ställnings- tagande var väl försiktigt. I de diskussioner som förs i frågan om en utvidgning av systemet med ägarlägenheter är ett återkommande argument att en möjlighet till omvandling av befintliga hyresrätter skulle ge reformen med ägarlägenheter ett betydligt större genomslag. En annan aspekt som ofta nämns är att en möjlighet att omvandla befintliga hyresrätter skulle kunna bidra till att lösa de problem Argument för och emot en utvidgning av systemet med ägarlägenheter som finns med bl.a. underhåll och upprustning av de s.k. miljon- programsområdena. De argument som fördes fram i SOU 2002:21 som skäl för att ägarlägenheter skulle införas, nämligen att ägarlägenheter innebär en ytterligare möjlighet för den enskilde att välja upplåtelseform och även att få ett ökat inflytande över boendet, gör sig gällande även vid bedömningen av om det ska vara möjligt att omvandla bostadslägenheter. Ökade valmöjligheter skulle i förlängningen kunna innebära att fler väljer att byta boende, vilket skapar en ökad rörlighet på bostadsmarknaden. Vidare kan en ägarlägenhet fritt hyras ut. Om beståndet av ägarlägenheter ökar, skulle det kunna innebära att det finns fler lägenheter till uthyrning. Kritikerna framhåller dock att därmed ökar också risken för oseriösa hyres- värdar. Ett annat argument för en omvandlingsmöjlighet är att det är möjligt att ombilda hyresrätter till bostadsrätt och koope- rativ hyresrätt och att det därmed skulle innebära att ägarlägenheter jämställs med andra upplåtelseformer i det avseendet. De synpunkter som förs fram mot en omvandlingsmöjlighet är bl.a. att det redan råder brist på hyresrätter och att ännu en omvandlingsmöjlighet skulle minska antalet hyresrätter ytterligare. Det finns även farhågor om att förvaltningen av hus med ägarlägenheter kommer att bli lidande på grund av ägarlägenhets- innehavarnas brist på intresse för fastighetens gemensamma delar och att det kan bli problem med kapitalförsörjningen. I de följande avsnitten kommer vi att närmare analysera de olika argumenten. Utveckling av de s.k. miljonprogramsområdena Ett argument för omvandling som hörs i debatten och som också nämns i våra direktiv är de effekter som en möjlighet till omvandling av det befintliga hyresrättsbeståndet skulle kunna ha i de s.k. miljonprogramsområdena. Miljonprogrammet är den vardagliga benämningen på bostads- byggandet i –1974. Målet var att bygga en miljon lägenheter i syfte att lösa den akuta bostadskris som rådde i slutet på 1950- och . Områdena med denna bebyggelse kallas vanligen miljonprogramsområden. Många sådana områden kännetecknas av en stor dominans av hyresrätter. bodde 739 000 personer i ett flerbostadshus som klassas som miljonprogramsområde. 626 000 av dessa bodde i hyres- Argument för och emot en utvidgning av systemet med ägarlägenheter Miljonprogramshusen finns både i glesbygd och större kommuner men är kraftigt överrepresenterade i de tre storstäderna , och Malmö.11 Vissa miljonprogramsområden utmärks av att det är områden, ofta i förorten, med storskalig flerbostadsbebyggelse med ensidiga upplåtelseformer, vanligen i stort sett bara hyresrätter. Dessa områden skiljer sig från samhället i stort genom att andelen utlandsfödda är kraftigt överrepresenterad, sysselsättningsgraden är lägre liksom utbildningsnivån och medianinkomsten. Det är främst dessa områden som avses vid diskussionen om omvandling av hyresrätter till ägarlägenheter i miljonprogramsområden. I dessa områden är det nämligen ofta svårt att bilda bostadsrätter, eftersom det krävs att en kvalificerad majoritet av hyresgästerna accepterar en övergång till bostadsrätt. För att ombilda hyresrätter till bostadsrätter krävs att två tredjedelar av hyresgästerna ska ha såväl viljan att äga sitt boende som den ekonomiska förmågan att investera i en bostadsrätt. Det ska även beaktas att ägarlägenheter är en mycket vanlig boendeform i andra länder, medan bostads- rätten som upplåtelseform är betydligt mindre vanlig. Det finns därför anledning att anta att många av de utlandsfödda är väl bekanta med boendeformen ägarlägenheter, medan bostadsrätter är ett mer okänt begrepp. När reglerna om ombildning av hyresrätt till bostadsrätt infördes konstaterade departementschefen (prop. 1981/82:169 s. 24) apropå kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen att en utgångspunkt för kommunernas bostadspolitik borde vara att åstadkomma ett tillräckligt och varierat utbud av bostäder i olika delar av kommunen och att bebyggelsen bör ges en varierad utformning i fråga om hustyper, lägenhetsfördelning och besitt- ningsformer samt att det i ett och samma område borde kunna erbjudas valmöjligheter mellan småhus och flerbostadshus samt mellan ägda, hyrda och bostadsrättsupplåtna bostäder. Vidare fram- hölls att ombildning av vissa hyresrätter till bostadsrätter med bostadsrättens möjligheter till större ansvarstagande och inflytande skulle kunna medverka till att öka ett områdes attraktivitet. Samma argument gör sig gällande i fråga om möjligheten att omvandla bostäder som innehas med hyresrätt till ägarlägenheter. En sådan möjlighet skulle innebära att de som bor i miljon- programsområdena och som har den ekonomiska möjligheten samt 11 BKN, Etablering på ägarrättsmarknaden. Argument för och emot en utvidgning av systemet med ägarlägenheter viljan att köpa sin lägenhet skulle ges en möjlighet att ta sig in på ägarmarknaden och bo kvar i området. Detta skulle i sig vara positivt för stabiliteten i området på så sätt att människor som har möjlighet att köpa ett boende väljer att bo kvar och engagera sig i området. En omvandlingsmöjlighet skulle även medföra en större variation av lägenhetstyper och upplåtelseformer, något som är positivt för området i stort och som kan leda till minskad segregation. En annan aspekt är att dessa områden i stor utsträckning är i behov av ombyggnad och modernisering. Underhållet är på många håll kraftigt eftersatt och att åtgärda detta innebär stora kostnader för fastighetsägaren. En möjlighet att omvandla hyresrätter till ägarlägenheter skulle för en hyresvärd kunna innebära en möjlighet att sälja vissa delar av fastighetsbeståndet och med de medel som han eller hon då får rusta upp det övriga beståndet. Detta i sin tur skulle medföra en ökad kvalitet i boendet för de hyresgäster som väljer att kvarstå i hyresförhållandet. Å andra sidan kan det finnas en viss osäkerhet för den som väljer att köpa en lägenhet i ett hus med eftersatt underhåll. Om underhållet i stor utsträckning skjuts över på ägarna av ägar- lägenheterna kan detta leda till stora kostnader för den enskilde och kräva att denne har kapital att tillgodose underhållsbehoven med. I hus med stora underhållsbehov blir det också allt viktigare var lägenhetens gränser går i förhållande till de gemensamma delarna av fastigheten och risken finns att det blir fler tvister kring gränsdragningsfrågor. Vidare kan värdet på en lägenhet i ett dåligt underhållet hus vara osäkert, vilket leder till större ekonomiska risker för den som satsar kapital i ett sådant boende. Det finns fördelar – men även nackdelar – med att äga sin bostad För den enskilde finns det många fördelar med att äga sin bostad. Inte minst är det en fördel att kunna påverka boendekostnaderna genom eget arbete och ha möjlighet att utforma boendet efter egna önskemål och att kunna renovera och bygga om utan att behöva söka tillstånd av föreningen, vilket kan krävas i en bostads- rättslägenhet. Att äga sitt eget boende innebär alltså större möjlighet att kontrollera sina boendekostnader och minska dessa. Bostadsägande gör det också möjligt att ta del av en generell Argument för och emot en utvidgning av systemet med ägarlägenheter värdeökning och är en möjlighet för fler att ta del av samhällets ekonomiska tillväxt. Hushållets egna tillgångar kan påverkas genom amorteringar och inflation. Uppbyggnad av eget kapital ger möjlighet till ytterligare bostadskonsumtion eller annan konsum- tion samt att hantera oförutsedda händelser. En ökad andel bostadsägare kan också för samhället i stort medföra ett antal positiva effekter och en stabilare ekonomi. För bostadsmarknaden innebär fler ägare att det frigörs kapital för bl.a. investeringar och underhåll. Den som äger sin bostad har generellt ett större intresse för sin bostad och för omgivningarna, vilket får till följd att ett ägande leder till större ansvarstagande och engagemang.12 Hur väl boendet sköts får nämligen ekonomiska konsekvenser för hus- hållets ekonomi. Det finns emellertid även en risk med att äga sitt eget boende. Bostadsköp kräver en ekonomisk insats och hur köpet finansieras påverkar hushållets ekonomi . Stora bolån innebär en större risk vid ränteökningar och sjunkande fastighets- priser. , i samband med den globala ekonomiska krisen och sjunkande bostadspriser, har ägande av bostäder som en bidragande orsak till ekonomisk osäkerhet och otrygghet upp- märksammats i större utsträckning. Att äga sin bostad kan även leda till inlåsningseffekter. Den som hyr sin bostad är mer flexibel eftersom det är lättare att byta bostad för den som hyr en lägenhet än för den som äger sitt boende. Vid en jämförelse med en bostadsrätt, där den enskilde också har fördelen av att kunna investera i sitt boende och dra nytta av värdeökningar, kan konstateras att ägarlägenheten erbjuder en större ekonomisk trygghet. Bostadsrättshavaren är mer utsatt ekonomiskt än den som har en ägarlägenhet eftersom han eller hon påverkas av föreningens och övriga medlemmars ekonomi. En bostadsrättshavare kan – utan att ange något skäl för det – avsäga sig sin bostadsrätt, som då övergår till föreningen. Konsekvenserna av detta får bäras av bostadsrättsföreningen och i förlängningen dess medlemmar. En enskild medlem kan försättas i konkurs och på det kan följa en exekutiv auktion, vilket påverkar föreningen och därmed även medlemmarna ekonomiskt. Även en bostadsrätts- förening kan försättas i konkurs, vilket givetvis får stora efter- verkningar för den enskilda bostadsrättshavaren. 12 och , Bostäder på marknadens villkor. Se även BKN, Samband mellan bostadsmarknad, arbetskraftens rörlighet och tillväxt. Argument för och emot en utvidgning av systemet med ägarlägenheter Ett argument för att tillåta omvandling av hyresrätter till ägar- lägenheter är att det är möjligt att ombilda hyresrätter till såväl bostadsrätt som kooperativ hyresrätt. När reglerna om ombildning från hyresrätt till bostadsrätt infördes var ett uttalat skäl för detta att hyresgästernas inflytande över sitt boende skulle utvecklas och stärkas. Ägarlägenheter är en boendeform jämte andra och som också syftar till att öka möjligheten till inflytande över det egna boendet. Ägarlägenheter bör därför kunna jämställas med andra boendeformer på det sättet att det ska vara möjligt att omvandla hyresrätter även till ägarlägenheter. En närliggande synpunkt som förts fram är det faktum att den som bor i ett småhus kan äga det, hyra det eller inneha det med bostadsrätt. Det gäller såväl befintliga hus som i nyproduktion. Bostadslägenheter kan på samma sätt antingen hyras, ägas eller vara upplåtna med bostadsrätt. Det går att ombilda befintliga hyreslägenheter till bostadsrätter. Att det då inte går att omvandla hyreslägenheter till ägarlägenheter framstår som en principiell inkonsekvens. Det finns uppenbarligen behov av småhus med olika upplåtelseformer, varför skulle motsvarande behov inte finnas för lägenheter i flerbostadshus? För de hyresgäster som inte vill köpa sin lägenhet skulle en omvandling till ägarlägenheter i stället för till bostadsrätter kunna innebära en fördel. I hus där lägenheterna har ombildats till bostadsrätt har man kunnat iaktta vissa motsättningar mellan bostadsrättshavarna och dem som väljer att kvarstå som hyres- gäster. Detta handlar bl.a. om olika ekonomiska intressen, som gör att hyresgästerna känner sig oönskade. För dem som vill övergå till bostadsrätt är det av intresse att så många som möjligt väljer detta, eftersom det drar ner priset fördelat per lägenhet. Detta har fått till följd att det i vissa fall har förekommit påtryckningar för att få fler att vilja ombilda och efterföljande dålig stämning grannar emellan. Att bli hyresgäst hos sina grannar är inte heller något som alltid upplevs som särskilt positivt. Det kan också handla om att det blir svårare för hyresgästen att få tillstånd till byte eller uthyrning, eftersom föreningen hellre ser att hyresgästen flyttar. Om lägenheterna i stället omvandlas till ägarlägenheter kan man komma undan många av dessa problem för de kvarvarande hyresgästerna. Då behöver det inte – beroende på hur regelsystemet utformas – finnas något majoritetskrav som måste uppfyllas och inte samma Argument för och emot en utvidgning av systemet med ägarlägenheter ekonomiska incitament från övriga boende i huset att bli av med kvarboende hyresgäster. I många fall är hyresvärden också fortsatt densamma. Ett argument mot att införa ännu en ombildningsmöjlighet är att det skulle kunna innebära ytterligare ett hot mot hyresrätterna. Mot bakgrund av att det råder brist på hyresrätter kan ifrågasättas om det finns skäl att införa en reglering som riskerar att ytterligare marginalisera hyresrätten som upplåtelseform. När reglerna om ägarlägenheter infördes uttalades dock i propositionen följande13: Det har i och för sig hävdats att lagregler om ägarlägenheter skulle kunna motverka valfriheten på bostadsmarknaden, eftersom antalet befintliga hyreslägenheter då skulle minska till följd av en omvandling av hyreslägenheter till ägarlägenheter. Enligt regeringens mening bör man emellertid inte ställa ägarlägenheter mot hyreslägenheter på detta sätt. Detta blir tydligt om man beaktar att det enligt nuvarande regler går att, om vissa förutsättningar föreligger, ombilda lägenheter från vanlig hyresrätt till kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt. Det för- hållandet att lagstiftaren har godtagit ombildning från hyresrätt till annan nyttjanderättsform medför att det knappast går att försvara ett förbud mot ägarlägenheter med hänvisning till intresset av att värna hyresrätten. Kanske är det i stället så att det behövs andra åtgärder för att värna hyresrätten än ett förbud mot omvandling till ägarlägenheter och att det i stället krävs mer positiva åtgärder för att stärka hyresrätten som upplåtelseform. Att det redan finns de möjligheter till ombildning som nämnts ovan skulle å andra sidan även kunna vara ett argument mot en omvandlingsmöjlighet på så sätt att de ombildningsalternativ som finns skulle kunna vara tillräckliga. Det kan ifrågasättas, särskilt i ljuset av det bristande intresse som har visats för ägar- lägenheter, om det verkligen finns ett behov av att kunna omvandla hyresrätter till ägarlägenheter. I debatten om ägarlägenhetens vara eller inte vara har ofta det argumentet förts fram att bostadsrättsinstitutet är så etablerat i och fungerar så bra att det inte finns behov av ytterligare en upplåtelseform, särskilt som ägarlägenheten är så lik bostadsrätten som boendeform. 2003/04:115, då regeringen gjorde bedömningen att det inte borde införas någon reglering om ägarlägenheter, ifrågasattes om inte behovet av ägarlägenheter redan tillgodosågs genom 2008/08:91 s. 37. Argument för och emot en utvidgning av systemet med ägarlägenheter Regeringen konstaterade att utvecklingen hade gått dithän att innehavet av en bostadsrätt alltmer kommit att närma sig innehavet av en ägd bostad, bl.a. vad gällde möjlighet att belåna bostaden, såväl vad gällde villkoren för lån som omfatt- ningen. Det var därför svårt att se några särskilt påtagliga fördelar för de boende jämfört med bostadsrätt. Med en ägarlägenhets- förening som skulle ha hand om den gemensamma förvaltningen skulle skillnaden mellan ägarlägenheter och bostadsrättslägenheter i praktiken bli liten. I SOU 2002:21 (ägarlägenhetsutredning) togs frågan upp om inte bostadsrättslagen i stället borde ändras. Utredningen konstaterade inledningsvis att priserna på bostadsrätter på vissa håll blivit mycket höga och att den som investerar mycket pengar i ett boende önskar större möjligheter till kontroll över det insatta kapitalet och större inflytande över boendet. Vidare konstaterades att det inom ramen för bostadsrättslagstiftningen fanns utrymme för ett ökat boendeinflytande och i viss utsträckning också större kontroll över boendekostnaderna. Utredningen anförde att frågan om ett större inflytande skulle tillgodoses inom ramen för bostads- rättslagstiftningen eller genom att en ny boendeform introdu- cerades var en fråga av främst bostadspolitisk art. Utredningen pekade dock på att bostadsrättsinstitutet utgår ifrån ett kooperativt synsätt och att det fanns en risk med alltför långtgående utvidgningar av de enskilda bostadsrättshavarnas rättigheter och skyldigheter och begränsningar av det kollektiva ansvar som föreningen har. Sett ur den synvinkeln menade utredningen att ett införande av ägarlägenheter skulle kunna bidra till att de grundläggande värderingar som bostadsrättsinstitutet har sin grund i bevaras och kan leva vidare på det sätt som var avsett. Mot bakgrund av att det under de år som gått sedan reglerna om ägarlägenheter infördes har bildats så få ägarlägenheter kan det som sagt ifrågasättas om det verkligen finns ett behov av att utvidga möjligheterna att bilda ägarlägenheter. Som tidigare nämnts kan det låga antalet till viss del förklaras med den finanskris som rått och att det tar ett tag för en ny företeelse att få fäste och bli efterfrågad. Det kan i detta sammanhang konstateras att nybyggnationen minskar generellt i . Det finns emellertid en synpunkt som många av marknadsaktörerna för fram när det gäller reformens bristande genomslag och som ett skäl till varför så få ägarlägenheter har bildats och det är just avsaknaden av möjlighet till omvandling. Enligt dessa aktörer skulle andelen ägarlägenheter med all sanno- Argument för och emot en utvidgning av systemet med ägarlägenheter likhet öka kraftigt om det vore möjligt att omvandla befintliga hyresrätter till ägarlägenheter. Arbetet med att öka boendeinflytandet har pågått . Just ökat boendeinflytande var som tidigare nämnts ett uttalat skäl till införandet av reglerna om ombildning av hyresrätter till bostadsrätter. Då konstaterades i förarbetena (prop. 1981/82:169 s. 18 ff.) att bostadspolitiken tidigare hade varit inriktad på främst att komma till rätta med bostadsbrist samt låg utrymmes- och utrustningsstandard. Tiden ansågs vara mogen för att flytta tyngd- punkten mot annat, bl.a. de boendes inflytande. Man bedömde dock att det inte var möjligt att uppnå samma inflytande för hyresgäster som för dem som bor med ägande- eller bostadsrätt. Bostadsrätten borde därför öka, särskilt i områden där hyresrätten dominerar. Då skulle man, enligt departementschefen, åstadkomma en större variation mellan upplåtelseformerna, varigenom bl.a. bostadskonsumenternas önskemål bättre kan tillgodoses. Ett ökat boendeinflytande och större variation i upplåtelseformerna borde också, ansåg man, kunna bidra till att människor i olika inkomstskikt och åldrar i större utsträckning skulle finna det naturligt att bo tillsammans i samma bostadsområden. Även inom ramen för hyresrätten har åtgärder vidtagits för att ge hyresgästerna ett ökat inflytande över sitt boende, bl.a. genom reglerna om hyresgästinflytande vid ombyggnad. Vidare var också vid införandet av den permanenta regleringen om kooperativa hyresrätter en av grundtankarna att hyresgästerna skulle ges möjlighet till medinflytande på motsvarande sätt som bostads- rättshavarna. En bostadsrättshavare har förhållandevis stora möjligheter att påverka sitt boende, men störst möjlighet till inflytande över sitt boende och makt att påverka boendet har ändå den som äger sin bostad. Ett av de främsta argumenten för ägarlägenheter är att den ytterligare boendeformen dels innebär ökad valfrihet för den som söker boende, dels att ägaren har andra möjligheter att förfoga över Argument för och emot en utvidgning av systemet med ägarlägenheter bostaden om det är en ägarlägenhet jämfört med om det är en bostadsrätt. Valet av upplåtelseform har stor betydelse såväl ur ekonomiskt som socialt perspektiv för den enskilde och för samhället. Med fler upplåtelseformer ökar hushållens valmöjlig- heter på bostadsmarknaden och det blir möjligt för olika typer av hushåll att anpassa boendet efter förändringar i hushållets sam- mansättning, ekonomiska och sociala situation. Vad gäller möjligheten att förfoga över sin bostad kan konsta- teras att ägarlägenheter precis som ett småhus fritt kan hyras ut, till skillnad från en bostadsrättslägenhet där det krävs föreningens tillstånd. Möjligheten till fri uthyrning kan ses som en positiv aspekt när det gäller ägarlägenheter, eftersom det innebär en större möjlighet för ägaren att förfoga över bostaden. Det finns emellertid även en risk för att ägarlägenheter köps upp i spekulationssyfte och hyrs ut av icke-professionella och oseriösa hyresvärdar till nackdel för hyresgästen. Några tendenser till att ägarlägenheter skulle var särskilt utsatta för denna typ av spekulation har dock inte uppmärksammats som ägarlägenheter har funnits som boendeform. Det finns vidare, som ägarlägen- hetsutredning också konstaterade, legala möjligheter att skydda den enskilde i sådana situationer. För övrigt finns ett problem med en informell marknad där det sker handel med hyreskontrakt och informell uthyrning av lägenheter med oskäliga hyror. Denna marknad avser alltså hyresrätter och inte ägda bostäder. trädde lagen (2012:798) om uthyrning av egen bostad i kraft.