sou · H2B337 · 2014-06-11 00:00:00 — Statistiken börjar med data som var efter reformeringen, avregleringen, av den svenska elmarknaden. Som jämförelse redovisas även utvecklingen av konsumentprisindex (KPI) . Diagram 2.3 Priser inklusive skatt och distributionsavgifter på el 1996–2012 KPI (1996=47,4) (rörligt pris) (rörligt pris) Anm: Priser ink. 1996–1999 är alla avtal tillsvidareavtal. Källa: SCB, , . Som framgår av Diagram 2.3 föll industrins elpriser efter elmarknadsreformen, medan hushållens priser i stort sett 6 En likartad bedömning görs i , och (2012). Bilaga 2 till LU15 Dock skilde sig prisutvecklingen mellan hushåll med olika typer av kontrakt.7 har elpriserna emellertid ökat relativt snabbt, absolut och i relation till KPI, för alla kundgrupper och avtalsformer. Som framgår av Diagram 2.4 beror detta till en del på ökade priser i producentledet, här representerade av spotpriserna för område på den nordiska elbörsen . Men de stigande elpriserna för slutanvändarna beror också på högre skatter och kostnaden för elcertifikat.8 Sammantaget har skillnaden mellan slutanvändarpris, exklusive nätavgifter, och spotmarknadspris därför ökat . Diagram 2.4 Spotmarknadspriser och slutanvändarpriser på el 1996–2012 När det gäller fjärrvärme är det i första hand utvecklingen av bostads- och lokalbeståndet som styr efterfrågans utveckling. Dock spelar byggnadernas egenskaper från energisynpunkt också en viktig roll, liksom tillgången på alternativa uppvärmningsformer, 7 Hushåll som bytte till tidsbegränsade fastpriskontrakt hade i allmänhet en betydligt gynnsammare elprisutveckling än hushåll som fortsatte med s.k. tillsvidarekontrakt. 8 Elcertifikaten är ett sätt att stödja introduktionen av el baserad på förnybar energi, t.ex. vindkraft. Systemet diskuteras mer ingående längre fram i rapporten. Bilaga 2 till LU15 t.ex. bergvärme.9 Priserna på fjärrvärme har stigit i ganska jämn takt . I årstakt rör det sig om en ökning med , vilket innebär att fjärrvärmepriserna ökat snabbare än KPI. Dock är det stora prisskillnader mellan olika lokala fjärrvärmemarknader. Exempelvis var fjärrvärmepriset (för en årlig standardleverans ) i mer än dubbelt så högt som i (som har tillgång till stora mängder spillvärme från i staden). Detta beror dels på skillnader i bränslemix mellan olika fjärrvärmebolag, dels på skillnader i avkastningskrav mellan olika fjärrvärmeföretag. Att det finns ett negativt samband mellan priset på el och användningen av el, dvs. att ett högre pris vid i övrigt givna för- hållanden leder till en minskad användning, är oomstritt. Likaså att samma principiella förhållande gäller för fjärrvärme. Hur starka dessa samband är finns det emellertid olika uppfattningar om. Dessvärre finns det inte många studier av fjärrvärmeefterfrågans priskänslighet. Däremot har elefterfrågans priskänslighet varit föremål för en rad ekonometriska10 studier, både i och internationellt. har det empiriska underlaget blivit bättre och den statistiska metodiken allt mer förfinad, vilket betyder att tillförlitligheten i skattningarna har blivit högre. Den gängse uppfattningen bland ekonomer och andra som studerat elanvändningens bestämningsfaktorer är att priskänslig- heten är låg eller mycket låg på kort sikt, men högre på lång sikt. I en nyligen genomförd studie av och (Krishnamurthy och Kriström, 2013), baserad på statistik från elva , fann författarna att den svenska elefterfrågans långsiktiga priselasticitet var omkring -0,7 i huvudalternativet. Det betyder att en varaktig ökning av elpriset vid i övrigt givna förhållanden leder till en varaktig minskning av elanvändningen . I ett annat alternativ, baserat på en annan specifikation av den ekonometriska modellen, var den skattade priselasticiteten något högre. 9Om man i en fastighet som är ansluten till ett fjärrvärmenät installerar en anläggning för att utnyttja bergvärme så betyder detta inte att man nödvändigtvis minskar fastighetens energianvändning. Däremot minskar man inköpen av fjärrvärme. Det finns därför skäl att skilja mellan köpt energi och använd energi. 10Ekonometri är den del av den nationalekonomiska vetenskapen som går ut på att med hjälp av statistiska metoder kvantifiera sambanden mellan olika ekonomiska variabler, t.ex. sambandet mellan priset på el och användningen av el. Bilaga 2 till LU15 Krishnamurthys och Kriströms resultat i linje med tidigare studier baserade på svenska data. Mot denna bakgrund är det sannolikt att den mycket långsamma ökningen av elanvändningen hänger samman med de högre priserna på el. Det är också troligt de högre priserna dämpat användningen av fjärrvärme. Slutsatsen av detta är att el- och fjärrvärmeanvändningens framtida utveckling till en betydande del beror på hur priserna i slutanvändarledet på dessa energislag utvecklas. Frågan om de svenska energiprisernas fram- tida utveckling behandlas mer ingående i de kommande avsnitten. Slutsatsen av den diskussionen är att de svenska energipriserna, exklusive skatt, på sin höjd kommer att öka långsamt under det närmaste decenniet. Detta talar för att användningen av el och fjärrvärme, vid i övrigt givna förhållanden, kommer att öka snabbare än vad som varit fallet under det gångna decenniet. Men det finns fler faktorer än priserna i producentledet som har betydelse för hur mycket el och fjärrvärme som kommer att efterfrågas i . En av dessa är den allmänna ekonomiska utvecklingen. Osäkerheten om i vilken takt som och EU:s ekonomier kommer att återhämta sig efter de senaste årens djupa recession är stor. En ökad ekonomisk tillväxt ter sig ändå sannolik och med denna följer ökad efterfrågan på energi i alla former. En motverkande faktor är emellertid de energibesparande åtgärder av skilda slag som måste vidtas för att ska uppfylla de krav som följer av EU:s s.k. energieffektiviseringsdirektiv. Detta direktiv har tillkommit för att säkerställa att målet om att energianvändningen inom EU ska vara lägre än den prognosticerade energianvändningen för . Prognosen i fråga gjordes 2007. Energieffektiviseringsdirektivet ska inkorpore- ras i svensk lag och det är först då som det är klart vilka konkreta åtgärder och styrmedel som direktivet kommer att medföra. Regeringen har i propositionen 2013/14:174 föreslagit hur man avser att uppfylla kraven i direktivet. Oavsett vilka åtgärder som kommer att beslutas av är det emellertid sannolikt att tendenser till snabbt ökande energianvändning kommer att motverkas av nya åtgärder. Den sammanfattande bedömning som denna genomgång leder till är att de svenska marknaderna för el och fjärrvärme under de Bilaga 2 till LU15 närmaste åren kommer att präglas av en bara marginellt ökande efterfrågan. Under vissa, inte helt osannolika, omständigheter kan efterfrågan vara eller till och med fallande. Denna bedöm- ning är en viktig utgångspunkt för den kommande diskussionen av el- och fjärrvärmemarknadernas organsation och sätt att fungera. Men den diskussionen måste också utgå från vad som förväntas ske på de stora internationella energimarknaderna, dvs. marknaderna för olja, kol och naturgas, liksom på marknaden för utsläppsrätter. Dessa marknader behandlas i nästa del av rapporten. 3Internationella energi- och certifikatsmarknader 3.1De internationella marknaderna för olja, kol och gas De fossila bränslena olja, kol och gas svarar tillsammans för av den globala energiförsörjningen. Oljan är störst med medan motsvarande tal för kol och gas är . Förnybara energislag, inklusive vattenkraft, svarar för och kärnkraft för av den globala energitillförseln. Oljemarknaden är en i högsta grad internationell marknad, men det bedrivs också en omfattande internationell handel med kol och gas (i form av flytande naturgas, s.k. LNG, som transporteras i rör eller i båt). Bortsett från transportsektorn, där oljeprodukter är det dominerande bränslet, är inte särskilt beroende av olja, kol eller gas för sin energiförsörjning. I alla fall inte om man jämför med situationen då olja svarade för av den svenska energianvändningen. Däremot spelar de internationella priserna på olja, kol och gas en betydande roll för de svenska elpriserna. Sambandet mellan de internationella priserna på olja, kol och gas går via kostnaderna för kolbaserad elproduktion i grannländer, främst och . Det finns också nära samband mellan de internationella priserna på olja, kol och gas. Syftet med detta avsnitt är att i korthet belysa dessa samband samt deras koppling till de svenska elpriserna. Det är naturligt att börja med oljemarknaden. I Diagram 3.1 redovisas den internationella oljeprisutvecklingen . Som framgår av diagrammet har priset på olja stigit långsiktigt. uppvisar oljepriset en ganska hög volatilitet. Man kan också spåra ett tydligt samband med den globala ekonomiska Internationella energi- och certifikatsmarknader Bilaga 2 till LU15 tillväxten i allmänhet. Således bidrog den snabba tillväxten i , och till starkt stigande oljepriser från tidigt och framåt. Diagrammet visar också att priset på olja föll kraftigt när den ekonomiska krisen blommade ut kring 2008 med en kraftig uppbromsning av den ekonomiska tillväxten. Diagram 3.1 Internationellt pris på olja (), 1990–2013 Priset på gas har en nära koppling till priset på olja via de kontrakt som sluts mellan köpare och säljare av gas. Detta kan te sig som en affärspraxis inom gasbranschen, men är i grunden ett uttryck för att konkurrensen på den internationella gasmarknaden är brist- fällig. Exempelvis har det ryska en dominerande ställning på den europeiska marknaden. Dock finns det tecken på att konkurrensen på den europeiska gasmarknaden håller på att öka och att den kontraktsbundna kopplingen mellan olje- och gaspriser är på väg att försvagas och kanske försvinna. Det finns flera observationer som stöder denna bedömning. En är att köpare med långsiktiga kontrakt, oftast med , i många fall bara tar ut den kontrakterade minimikvantiteten.11 Det 11 De långsiktiga gaskontrakten, som ofta löper flera decennier, stipulerar i allmänhet en övre och en undre gräns för de kvantiteter som köparen får respektive ska ta ut. Bilaga 2 till LU15 Internationella energi- och certifikatsmarknader återstående behovet täcks med inköp på den spotmarknad för gas som etablerats i . En annan är att många köpare, med hänvisning till de i allmänhet relativt låga spotpriserna, kunnat omförhandla priserna i de långsiktiga kontrakten. I förlängningen innebär denna utveckling att gaspriserna kommer att reflektera marginalkostnaderna för att utvinna och transportera gasen och allt mindre vara kopplade till priset på olja. Man talar om en framväxande gas-to-gas competition. I Diagram 3.2 redovisas prisutvecklingen för gas i EU, och . När det gäller gäller priserna i diagrammet priser i långsiktiga LNG kontrakt för import från . De tyska priserna avser långsiktiga kontraktspriser för import från , medan USA-priserna är genomsnittliga wellhead priser. Diagram 3.2 Priser på naturgas i EU, och 1990–2013 Källa: 2013. Förutom korrelationen mellan oljeprisutvecklingen (se Diagram 3.1) och utvecklingen av naturgaspriserna visar diagrammet att det är stora skillnader mellan priserna på naturgas i olika delar av världen. De högsta priserna finner man i , här representerat av , och de lägsta i . Diagrammet visar också att naturgaspriset i har fallit . Detta hänger samman med den ökade produktionen av skiffergas, the shale gas revolution, ett fenomen som vi strax återkommer till. Internationella energi- och certifikatsmarknader Bilaga 2 till LU15 Som nämnts finns det internationell handel med gas, i form av LNG. Denna handel borde jämna ut de interkontinentala prisskillnaderna; en gasproducent i borde föredra att exportera sin gas till köpare i högprisregionen i stället för att sälja den i lågprisregionen . Att så inte sker beror till en del på att transportkostnaderna är relativt höga,12 men framförallt på en rad institutionella hinder. Ett är att man i måste ha en licens för att få exportera gas eller olja. Ett annat är att köpare i både och till stor del är bundna av långsiktiga avtal och således inte fullt ut kan utnyttja möjligheten att importera gas. Dock är det sannolikt att dessa hinder kommer att helt eller delvis försvinna och att skillnaderna mellan gaspriserna i världens olika regioner bara kommer att reflektera kostnaderna för att transportera gasen mellan säljare och köpare. Någon avtalsmässig koppling mellan kolpriserna och priserna på olja och gas finns inte. Men eftersom kol och gas är nära substitut i elproduktionen finns det en marknadsbestämd koppling mellan priserna på dessa två energislag. Om således priset på kol stiger i förhållande till priset på gas så ökar användningen av gas i el- produktionen på kolets bekostnad och vice versa. Kolprisernas utveckling i EU, och redovisas i Diagram 3.3. Även här ser man att priserna i EU och har stigit snabbare och är betydligt högre än i . Att det förhåller sig så beror till stor del på the shale gas revolution. 12 Enligt IEA (2013) är kostnaden för att transportera en MMBtu naturgas, som LNG, från till i Storleksordningen 4–, vilket är högre än gaspriset i . Bilaga 2 till LU15 Internationella energi- och certifikatsmarknader Diagram 3.3 Priser på ångkol i EU, och 1990–2012 Källa: 2013. The shale gas revolution Förekomsten av s.k. skiffergas har länge varit känd, men det har inte varit möjligt att utvinna gasen till en konkurrenskraftig kostnad. kunde man emellertid i kommer- sialisera en ny utvinningsteknik. Det nya var att man kunde borra horisontellt långt under markytan samt använda en kombination av vatten och kemikalier för att skapa sprickor i berget och på så sätt frigöra gasen. I princip kan samma teknik användas för att utvinna olja från skifferlager. Det viktiga är emellertid inte den nya tekniken i sig, utan att den gör det möjligt att utvinna stora mängder gas och olja till konkurrenskraftiga priser. När det gäller skiffergasen bedöms utvinningskostnaden13 ligga in intervallet 3–per MMBtu, medan marknadspriset i låg mellan 6 och per MMBtu. I EU och ligger marknadspriserna mellan 10 och per MMBtu. När det gäller skifferolja bedöms utvinningskostnaden ligga i intervallet 45–per fat, dvs. väsentligt under det rådande världsmarknadspriset på olja. 13 Se Aguilera och Radetzki ( 2014). Internationella energi- och certifikatsmarknader Bilaga 2 till LU15 Med hjälp av den nya tekniken har produktionen av skiffergas, och skifferolja, ökat närmast dramatiskt i . Detta har mer än kompenserat fallande produktion av gas och olja från s.k. konventionella källor. Den samlade produkt- ionen av gas i ökade medan den samlade produktionen av olja ökade . Detta har gjort i stort sett självförsörjande på gas och kraftigt minskat landets import av olja. Det är dessa närmast dramatiska förändringar i energisituation som gör att man beskriver utvecklingen som en revolution.14 Eftersom revolutionen även gäller skifferolja är det för övrigt något missvisande att tala om the shale gas revolution, men det har av någon anledning blivit den gängse beteckningen. En konsekvens av revolutionen är, som framgick av Diagram 3.2, att gaspriserna i har fallit. De fallande gaspriserna i påverkar energipriserna i , och ytterst , på två sätt. Det ena är att de lägre gaspriserna lett till en övergång från kol till gas i elproduktionen och därmed minskad efterfrågan på kol i . Som en konsekvens av detta har exporten av kol från till ökat, vilket i sin tur pressat kolpriserna i . Emellertid har den inledda avvecklingen av kärnkraften i lett till ökad efterfrågan på kol för elproduktion. Ambitionen inom ramen för det program som benämns die Energiwende är emellertid att kärnkraften ska ersättas av el baserad på förnybara energislag snarare än på kol. Den andra effekten är att den gas, i form av LNG, som förväntades importera i stället bjuds ut på andra håll i världen. På kort sikt har ökade efterfrågan på importerad gas efter katastrofen i absorberat större delen av det ökade utbudet. På kan dock en del av denna gas komma att importeras till och där bidra till ökad konkurrens och lägre priser på den europeiska gasmarknaden. På många håll förs också en diskussion om i vilken utsträckning som en shale gas revolution kan komma att inträffa i . Det finns ju betydande tillgångar av skiffergas på olika håll i , 14 The shale gas revolution har potentiellt betydande geopolitiska konsekvenser, men en diskussion om dessa faller utanför ramen för denna rapport. Bilaga 2 till LU15 Internationella energi- och certifikatsmarknader särskilt i och . finns det också en rad faktorer som talar mot att denna gas kommer att utvinnas inom överskådlig tid. Att det förhåller sig så beror på att många av de förutsättningar som har haft en avgörande betydelse för the shale gas revolution i väsentligen saknas i . En av dessa gäller äganderätten till identifierade tillgångar av skiffergas. I äger en markägare inte bara själva markytan utan också allt som finns under denna. Det betyder att en enskild markägare både har rättighet och ekonomiska incitament att söka och exploatera skiffergas. I och nästen hela den övriga världen är äganderätten däremot begränsad till markytan och den ersättning som utgår till markägaren om en fyndighet under hans mark exploateras är förhållandevis obetydlig. Det betyder att markägare i ofta har goda skäl att (om möjligt) motsätta sig prospektering och utvinning av skiffergas på den egna marken. Ett annat förhållande av betydelse är att man i har s.k. tredjepartstillgång till de befintliga gasnäten. Det innebär att en lokal producent av skiffergas har direkt tillgång till marknaden och således kan sälja sin gas till geografiskt avlägsna kunder. Andra förhållanden som spelat roll för the shale gas revolution i är en väl utvecklad marknad för riskkapital samt en betydande industriell erfarenhet från av utvinningen av konventionell gas. Denna erfarenhet och industriella kapacitet kan nu utnyttjas vid utvinningen av skiffergas. Ett kanske ännu viktigare förhållande är att till stor del är glest befolkat, vilket gör att de miljöproblem som är förknippade med utvinningen av skiffergas och skifferolja, trots en del protester från miljöorganisationer och andra, har befunnits acceptabla. Inget av dessa förhållanden gäller i . Speciellt finns det ett mycket betydande motstånd mot skiffergasutvinning som är betingat av de miljöproblem som den kan medföra. Det som debatten främst handlar om är utsläpp av metan, stor förbrukning av vatten samt risk för att grundvattnet förorenas. Det kan vara en av orsakerna till att t.ex. deklarerat att man inte kommer att tillåta utvinning av skiffergas. I är attityden delvis en annan och det ska inte uteslutas att utvinning av skiffergas kommer till stånd där inom en inte alltför avlägsen framtid. Till saken hör att har starka politiska motiv att minska sitt beroende av importerad gas från . Internationella energi- och certifikatsmarknader Bilaga 2 till LU15 av och omvärldens reaktioner på detta förstärker dessa incitament och kan få andra europeiska länder att ompröva sin inställning till utvinning av skiffergas. Internationella energipriser och elpriserna i Slutsatsen av denna genomgång är att de internationella priserna på olja och gas har stor betydelse för kolpriserna i . Dessa påverkar i sin tur kostnaderna för kolbaserad elproduktion i och , vilket påverkar elpriserna i de nordiska länderna. Något som också har betydelse för kostnaden för kolbaserad elproduktion är priserna på s.k. utsläppsrätter för koldioxid. Dessa priser bestäms inom det system som benämns EU ETS, vilket behandlas i nästa avsnitt. 3.2Den europeiska marknaden för utsläppsrätter, EU ETS Som en central del av EU:s klimatpolitik har EU-länderna som grupp gjort betydande åtaganden när det gäller att reducera utsläppen av koldioxid och andra s.k. växthusgaser. Det gällande s.k. 20-20-20-programmet innebär att dessa utsläpp ska reduceras i förhållande till nivå . Inom ramen för det EU-gemensamma åtagandet har utsläppstak för de enskilda EU-länderna fastställts. Detta innebär att åtagit sig att begränsa sina utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser . presenterade ett förslag till ram för klimat- och energi- politiken . Enligt detta ska EU-ländernas utsläpp av växthusgaser begränsas jämfört nivå . Den långsiktiga ambitionen är att begränsa utsläppen med 80–jämfört med nivå. För att realisera dessa mål har man inom EU skapat ett system med överlåtbara utsläppsrätter för koldioxid. Det kallas Scheme, förkortat EU ETS. Syftet med detta avsnitt är att i korthet beskriva utformningen och erfarenheterna av EU ETS samt de reformer av systemet som genomförts. Vidare berörs kritiken av systemet och en del av de förslag till Bilaga 2 till LU15 Internationella energi- och certifikatsmarknader förändringar som förts fram. I en exkurs diskuteras den ekonomiska logiken bakom ett system med överlåtbara utsläpps- rätter. Speciellt diskuteras systemets förmåga att minimera kostna- derna för att nå uppsatta mål för utsläppsbegränsningar samt effekterna på utsläppspriser och kostnadsfördelning av olika sätt att initialt fördela de tillgängliga utsläppsrätterna. Det övergripande syftet med avsnittet är att komma fram till en bedömning av hur priserna på utsläppsrätter kan komma att utvecklas under det närmaste decenniet. Huvuddragen i EU ETS15 Den konkreta innebörden av EU ETS är att en anläggning som omfattas av systemet och som släpper ut koldioxid måste inneha utsläppsrätter som motsvarar dessa utsläpp. Varje utsläppsrätt, som kallas European Union Allowance (EUA), avser en viss kvantitet, i EU ETS ett ton koldioxid (CO2). Utsläppsrätterna i fråga kan erhållas via en initial tilldelning, men de kan också köpas från andra anläggningar. Ett system med överlåtbara utsläppsrätter kan utformas på olika sätt, men har alltid fyra grundläggande komponenter. Den första är en avgränsning av vilka anläggningar och vilka utsläpp som omfattas av systemet. I allmänhet rör det sig om större industri- och energiproduktionsanläggningar respektive utsläpp av luftburna föroreningar. Den andra är en övre gräns på utsläppen av den aktuella föroreningen från de anläggningar som omfattas av systemet. Denna gräns definierar också den totala mängd utsläppsrätter som på ett eller annat sätt delas ut till de berörda anläggningarna. Den tredje är en regel om utsläppsrätternas giltighetstid. En möjlighet är att tillåta banking, vilket innebär att utsläppsrätterna kan sparas till en framtida period. Den fjärde grundläggande komponenten är en metod för initial fördelning av de tillgängliga utsläppsrätterna mellan de berörda anläggningarna och, eventuellt, andra intressenter. EU ETS avser utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser från större industrianläggningar.16 De delar av ekonomin som inte 15 En utmärkt beskrivning EU ETS och erfarenheterna från den första handelsperioden finns i Ellerman och Joskow (2008). Internationella energi- och certifikatsmarknader Bilaga 2 till LU15 omfattas av systemet brukar kallas den icke-handlade sektorn, IHS. Den övre gränsen på de samlade utsläppen från de anlägg- ningar som ingår i systemet, och därmed den totala tillgången på utsläppsrätter, är bestämd med utgångspunkt i de uppsatta målen för EU-ländernas utsläpp av växthusgaser. Det innebär att den årliga tillgången på utsläppsrätter ska reduceras i en jämn takt (1,) . Detaljerade regler gäller för en s.k. handelsperiod. Två handels- perioder, 2005–2007 samt 2008–2012, har avslutats och en tredje, som sträcker sig , har inletts. Utsläppsrätterna är giltiga inom respektive handelsperiod. Banking mellan den första och andra handelsperioden var inte tillåtet, men har därefter både blivit möjligt och utnyttjats i relativt stor skala. Den i samman- hanget mest kontroversiella frågan är hur den totala mängden utsläppsrätter ska fördelas mellan de berörda anläggningarna. Här finns det flera möjligheter. En är att utsläppsrätterna fördelas gratis mellan de anläggningar som omfattas av systemet.