sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — Direktivet anger vidare att den åtgärd som myndigheten avser att vidta kan inbegripa viljan att ansöka om avveckling, utseende av en förvaltare eller en annan åtgärd enligt gällande normala insolvensförfaranden eller nationell rätt, om inget annat följer av artikel 37.9. Vidare definierar direktivet i artikel 2.1.40 en resolutionsåtgärd som ett beslut att placera ett institut eller ett koncernföretag under resolution enligt artikel 32 eller artikel 33, tillämpningen av ett resolutionsverktyg eller utövandet av en eller flera resolutionsbefogenheter. Skälen för kommitténs förslag Bedömer resolutionsmyndigheten att samtliga förutsättningar för resolution är för handen avseende ett specifikt institut ska det som huvudregel försättas i resolution. Det är i grunden självklart att ett institut som uppfyller förutsättningarna för resolution också ska försättas i resolution eftersom detta är nödvändigt för att uppnå viktiga allmänintressen. Formellt sker detta genom att resolut- ionsmyndigheten fattar ett beslut om att försätta företaget i reso- lution. Det bör därför framgå i den svenska lagen att ett institut som uppfyller förutsättningarna för resolution som huvudregel ska försättas i resolution. Det finns dock ett viktigt undantag när det inte är nödvändigt eller inte ens lämpligt att försätta ett institut i resolution även om det uppfyller förutsättningarna för det. Om resolutionsmyndig- heten avser att tillämpa en så kallad Single Point of Entry strategi (resolution genom en ingångspunkt, se avsnitt 7.4) så sker ingri- pandet på moderföretagsnivå (se vidare avsnitt 7.4). Resolutions- verktygen tillämpas då för koncernen som helhet på moder- företagsnivå och dotterföretagen fortlever som vanligt. Vid tillämp- ningen av en sådan strategi är det alltså inte alltid nödvändigt och kan till och med vara olämpligt att försätta dotterföretaget i resolution eftersom det riskerar att leda till finansieringsbortfall och avbrott i verksamheten. Syftet är ju att institutets problem ska hanteras genom resolutionsåtgärder riktade mot moderföretaget. För att resolution genom en ingångspunkt ska lyckas krävs bland annat att det finns tillräckligt kapacitet att absorbera förluster och kapitalisera koncernen på moderföretagsnivå. Förutsättningar för beslut om resolution Det är därför kommitténs bedömning att när direktivet anger att resolutionsåtgärder ska vidtas mot ett institut som uppfyller förutsättningarna för resolution inbegriper det åtgärder som i stäl- let vidtas på moderföretagsnivå inom ramen för en SPE-strategi. I en sådan situation kan resolutionsmyndigheten avstå, i en avvikelse från huvudregeln, från att försätta institutet i resolution. Detta behöver framgå i lag. En förutsättning för att få tillämpa detta undantag bör vidare vara att det bedöms leda till att resolutionsän- damålen uppnås i högre utsträckning. Det kan även förtydligas att ett beslut om att ett företag upp- fyller förutsättningarna för resolution och ska placeras i resolution, vilket vi uttrycker som att företaget försätts i resolution, är enligt definitionen i direktivet en resolutionsåtgärd i sig, men det får också en rad andra följder. En uppenbar följd är att beslutet ger resolutionsmyndigheten möjlighet att vidta ytterligare resolutions- åtgärder. Det begränsar även möjligheterna att inleda andra förfa- randen, som konkurs, eller vidta andra rättsliga åtgärder mot insti- tutet under resolution; se kapitel 8. I det svenska införlivandet föreslår vi även att vissa åtgärder ska vidtas automatiskt som en följd av resolutionsbeslutet. Exempelvis föreslår vi att kontrollen över företaget ska övergå till resolutions- myndigheten som en direkt följd av beslutet. I praktiken innebär detta att resolutionsmyndigheten måste fatta ett beslut om att för- sätta institutet i resolution. ska pröva om förutsättningarna för resolution är uppfyllda eller inte och fatta beslut i saken. Resolut- ionsmyndigheten måste ändå avgöra ärendet genom beslut, särskilt eftersom tillsynsmyndigheten kommer att bedöma om institutet fallerar och om alternativa åtgärder kan förhindra detta och infor- mera resolutionsmyndigheten om den bedömer att så inte är fallet. Vi kan även i detta sammanhang notera att i de fall som resolut- ionsmyndigheten har erhållit underrättelse från rätten om att en ansökan om att inleda konkurs har inkommit, har resolutionsmyn- digheten på sig att fatta beslut; se kapitel 8. När det gäller formella krav på resolutionsbeslutet anger direk- tivet att det av beslutet ska framgå grunderna för resolutionsmyn- dighetens bedömning samt vilken åtgärd myndigheten avser att vidta. Mot bakgrund av att ett beslut om att försätta ett institut i resolution eller ej kan få betydande konsekvenserna för såväl sam- hället som för enskilda är det av vikt att resolutionsmyndigheten Förutsättningar för beslut om resolution tydligt motiverar sitt ställningstagande och redovisar beslutsgrun- derna. Vi anser att det i beslutsgrunderna klart ska framgå hur myndig- heten har bedömt förutsättningarna för att försätta institutet i resolution. Särskilt ska myndigheten redovisa i vilken utsträckning ett resolutionsförfarande som alternativ till konkurs eller likvidat- ion är nödvändigt för att uppfylla och står i proportion till reso- lutionsändamålen samt myndighetens avvägning mellan dessa. Vil- ket, eller vilka, ändamål som föranleder beslutet bör också framgå. Kommittén bedömer dock att dessa krav motsvaras av de krav på att myndigheter ska motivera sina beslut som föreskrivs i 20 § för- valtningslagen (1986:223) och ytterligare åtgärder inom ramen för införlivandet behövs därför inte. Kommittén vill dock understryka vikten av att resolutionsmyndigheten tydligt motiverar sitt beslut. Enligt artikel 82.2 b ska det i beslutet framgå den åtgärd som resolutionsmyndigheten avser vidta. Vi anser att detta inte heller behöver framgå av lag. Det följer av vad som anges ovan att myn- digheten måste fatta beslut om att försätta ett företag i resolution. När resolutionsmyndigheten vidtar ytterligare åtgärder, vilket den måste göra eftersom beslutet i sig (med följdverkningar) inte löser företagets eller koncernens problem, så måste dessa vara föremål för myndighetsbeslut. Det följer av förvaltningslagen att även dessa beslut ska motiveras med hänsyn till resolutionsändamålen, de all- männa principerna för resolution samt andra villkor knutna till den specifika åtgärden. Därmed är även denna del av direktivet hanterad genom förvaltningslagen. En fråga är dock hur man ska förhålla sig till tidsaspekten. Måste myndigheten i beslutet om att försätta institutet i resolution också avisera de åtgärder som den tänker vidta? Vår bedömning är att så är fallet om resolutionsmyndigheten vet vilken åtgärd den avser vidta. Om resolutionsmyndigheten däremot inte vet vilken åtgärd den ska vidta, varken kan eller behöver resolut- ionsmyndigheten avisera någon åtgärd. Vi kan också konstatera att ett beslut om att försätta ett institut i resolution i vårt förslag till införlivande innefattar åtminstone två led, dels beslutet att försätta företaget i resolution, dels beslutet om att myndigheten tar kontroll över företaget. Det finns med andra ord inte skäl ur ett rent införlivande-perspektiv att ställa särskilda krav på att myndigheten i resolutionsbeslutet ska avisera de åtgär- der som den tänker vidta inom ramen för själva resolutionsförfa- randet. Förutsättningar för beslut om resolution Det finns dock flera skäl till att det är önskvärt att resolutions- myndigheten skyndsamt, och om möjligt gärna redan i resolut- ionsbeslutet, anger vad den avser att göra med företaget. Ett skäl är att det är förtroendeskapande. Om man presenterar ett problem är det generellt sett bra att kunna peka ut en lösning . Om institutet har gränsöverskridande verksamhet eller är en del av en gränsöverskridande koncern, underlättar det för berörda utländska resolutionsmyndigheter att förstå konsekvenserna för egen del och en sådan avsiktsförklaring borde också underlätta samarbetet mel- lan de berörda myndigheterna. Att underlätta gränsöverskridande resolution genom att införa harmoniserade verktyg är ju ett viktigt skäl för direktivet. En förändring i detta avseende som stärker förutsättningarna för att myndigheten vet vilka åtgärder den avser att vidta är de reso- lutionsplaner som direktivet ålägger resolutionsmyndigheten att upprätta och som valet av åtgärd i första hand ska baseras på; se vidare kapitel 23. Det kommer även att föreligga en ansenlig mängd information, främst avseende institutets finansiella situation, vid tiden för reso- lutionsbeslutet. Det gäller framför allt den information om insti- tutet som finns hos tillsynsmyndigheten. Denna information kommer dock tillsynsmyndigheten inom ramen för myndighets- samarbetet naturligt att delge resolutionsmyndigheten. Men det handlar också om vad som framkommer i värderingen av institutets tillgångar och skulder; se kapitel 18. Det torde därmed i de allra flesta fallen vara tämligen klart för resolutionsmyndigheten vilken resolutionsåtgärd som kan bli aktuell. Det kan emellertid finnas situationer där nödvändig information inte finns tillgänglig i beslutsögonblicket. Även om upprättandet av resolutionsplaner också kan ge viss vägledning är det inte realistiskt att tro att resolutionsmyndigheten har en tillräckligt klar bild i alla situationer av t.ex. vilket verktyg som är lämpligt att tillämpa i sam- band med att myndigheten kan konstatera att ett institut uppfyller förutsättningarna för resolution. Själva beslutet om vilken åtgärd som resolutionsmyndigheten avser att vidta behöver då komma . Att ställa krav på att avisera en åtgärd i samband med resolutionsbeslutet riskerar att fördröja resolutionsbeslutet med ytterligare samhällsekonomiska kostnader som följd. Exempelvis skulle det innebära att ägare och ledning behåller kontrollen över företaget ytterligare med de problem som är förknippade med detta. Förutsättningar för beslut om resolution Det är enligt vår bedömning en avgörande skillnad mellan att kunna avgöra om ett resolutionsbeslut är nödvändigt och proport- ionellt respektive att fastställa exakt vilket verktyg som är bäst lämpat för att uppnå ett eller flera av ändamålen. Det bör därför inte krävas att resolutionsmyndigheten ska kommunicera vilken eller vilka åtgärder den avser att vidta i samband med resolutions- beslutet. 7.4Beslut om resolution av koncernföretag Kommitténs förslag: får besluta att ett finansiellt institut som är dotterföretag till ett institut eller utländskt institut ska försättas i resolution om institutet eller det utländska institutet uppfyller förut- sättningarna för resolution, och det finansiella institutet uppfyller förutsättningarna för resolution. får besluta att ett holdingföretag med finansiell verksamhet, ett blandat finansiellt holding- företag eller ett holdingföretag med blandad verksamhet ska försättas i resolution om 1.ett institut eller ett utländskt institut som är dotterföretag till holdingföretaget uppfyller förutsättningarna för resolution, och 2.holdingföretaget uppfyller förutsättningarna för resolution får inte vidta åtgärder mot ett hol- dingföretag med blandad verksamhet, om det fallerande insti- tutet eller utländska institutet innehas direkt eller indirekt av ett holdingföretag med finansiell verksamhet. I så fall ska resolutionsåtgärder i stället vidtas mot det finansiella hol- dingföretaget. får inte heller vidta åtgärder mot holdingföretaget med blandad verksamhet (koncernresolution). får besluta att ett holdingföretag med finansiell verksamhet, ett blandat finansiellt holding- företag eller ett holdingföretag med blandad verksamhet ska försättas i resolution trots att holdingföretaget inte uppfyller förutsättningarna för resolution, om Förutsättningar för beslut om resolution 1.ett institut eller ett utländskt institut som är dotterföretag holdingföretaget uppfyller förutsättningarna för resolut- ion, 2.institutets eller det utländska institutets fallissemang kan leda till att ett annat institut eller koncernen fallerar, och 3.det är nödvändigt att vidta resolutionsåtgärder mot holdingföretaget för resolutionen av dotterinstituten eller av hela koncernen/gruppen. Vid beslut om resolution av holdingföretag enligt ovan får resolutionsmyndigheten, efter gemensam överenskommelse med den utländska resolutionsmyndigheten för dotterföre- taget som är ett institut eller för holdingföretaget, bortse från koncerninterna överföringar av kapital eller förluster mellan företag, inbegripet nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument vid bedömning av om förut- sättningarna för resolution föreligger för ett institut eller ett utländskt institut som är dotterföretag. I avsnitt 5.6 behandlas de olika företagstyper som kan omfattas av resolutionsordningen. Villkoren som de anges i artikel 32.1 syftar på kreditinstitut eller värdepappersföretag. Som framgår av reso- lutionsordningens tillämpningsområde är det även andra företags- typer som kan blir föremål för resolutionsåtgärder. Förutsättning- arna för detta behandlas i artikel 33 enligt följande. Artikel 33.1 anger att resolutionsmyndigheterna får vidta en resolutionsåtgärd gentemot ett finansinstitut (finansiella institut) som avses i artikel 1.1 b om de villkor som fastställs i artikel 32.1 är uppfyllda med avseende på både finansinstitutet och det moderfö- retag som är föremål för gruppbaserad tillsyn. Av 33.2 framgår att resolutionsmyndigheten får vidta en reso- lutionsåtgärd gentemot en enhet som avses i artikel 1.1 c eller d om de villkor som fastställs i artikel 32.1 är uppfyllda med avseende på både den enheten som avses i artikel 1.1 c eller d och med avseende på ett eller flera dotterföretag som är institut, eller om dotterföre- taget inte är etablerat i unionen, den tredjelandsmyndighet som har Förutsättningar för beslut om resolution fastställt att den uppfyller villkoren för resolution enligt lagen i det tredjelandet. I 33.3 införs en viss begränsning av resolutionsmyndighetens agerande genom att om dotterinstituten till ett holdingföretag med blandad verksamhet innehas direkt eller indirekt av ett mellanva- rande finansiellt holdingföretag ska medlemsstaterna säkerställa att resolutionsåtgärder för koncernresolution vidtas gentemot det mellanvarande finansiella holdingföretaget, och de ska inte vidta resolutionsåtgärder för koncernresolution gentemot holdingföre- taget med blandad verksamhet. Artikel 33.4 säger att med förbehåll för artikel 33.3 får resolut- ionsmyndigheterna vidta resolutionsåtgärder gentemot en enhet som avses i artikel 1.1 c eller d trots att den inte uppfyller villkoren i artikel 32.1 om ett eller flera av de dotterföretag som är institut uppfyller villkoren i artikel 32.1, 32.4 och 32.5 och deras tillgångar och skulder är sådana att ett fallissemang hotar koncernen som helhet eller om insolvensrätten i medlemsstaten kräver att koncer- nerna behandlas som en helhet och resolutionsåtgärderna gentemot den enhet som avses i artikel 1.1 c eller d är nödvändiga för reso- lutionen av sådana dotterföretag som är institut eller för resolut- ionen av koncernen som helhet. Artikel 33.4 andra stycket anger att vid tillämpningen av artikel 33.2 och första stycket i artikel 33.4 får resolutionsmyndigheten för institutet och resolutionsmyndigheten för den enhet som avses i artikel 1.1 c eller d, vid bedömningen av huruvida villkoren i arti- kel 32.1 är uppfyllda för ett eller flera dotterföretag som är institut, efter gemensam överenskommelse bortse från koncerninterna överföringar av kapital eller förluster mellan enheter, inbegripet utövandet av nedskrivnings- eller konverteringsbefogenheter. Skälen för kommitténs förslag Om ett individuellt institut får problem ska det försättas i resolut- ion. Om problemen inte är isolerade till det individuella institutet utan påverkar även andra företag i samma koncern, kan åtgärder behöva vidtas även beträffande dessa. Om exempelvis ett dotterfö- retag i en finansiell koncern fallerar kan det bero på problem som är isolerade till det företaget, men fallissemanget kan också bero på mer djupgående problem i koncernen som först syns i dotterföre- taget. Dotterföretaget kan vidare ha finansiella kopplingar till andra Förutsättningar för beslut om resolution företag i koncernen och dotterföretagets fallissemang kan därför medföra att även de andra företagen får finansiella problem av vari- erande svårighetsgrad. Förutom omständigheter i det enskilda fallet spelar den reso- lutionsstrategi som myndigheterna avser att tillämpa roll för hur andra företag i en koncern kan behöva involveras. Det är därför generellt önskvärt att resolutionsmyndigheterna kan utforma en resolutionsstrategi som beaktar hela koncernens soliditet och för- hindrar spridningsrisker till andra enheter. I direktivet används begreppet resolution av en koncern för att beskriva de olika strate- gier som finns. Resolution av en koncern definieras i artikel 2.1.42 som a) vidtagande av en resolutionsåtgärd på moderföretagsnivå eller på nivån för det institut som omfattas av gruppbaserad tillsyn, eller b) den samordnade tillämpningen av resolutionsverktyg och resolutionsmyndigheternas utövande av sina befogenheter med avseende på koncernenheter som uppfyller villkoren för resolution. Dessa två punkter refererar till de två huvudsakliga resolutions- strategier som () anger i en gränsö- verskridande kontext; Single Point of Entry (resolution genom en ingångspunkt) respektive Multiple Point of Entry (resolution genom flera ingångspunkterer. I korthet innebär en resolution genom en ingångspunkt som nämnt att en nationell resolutions- myndighet ingriper på moderföretagsnivå. En resolution genom flera ingångspunkter däremot innebär att en eller flera resolutions- myndigheter tillämpar resolutionsverktyg i flera delar av koncernen (i bästa fall ), vilket kan innebära att koncernen vid reso- lution delas upp i två eller flera helt separata delar. I båda dessa strategier kan det finnas behov av att försätta koncernföretag som inte är institut i resolution. I en resolution genom en ingångspunkt försätts moderföretaget, som kan vara ett holdingföretag, i resolution och resolutionsmyn- digheten vidtar därefter åtgärder på den nivån i koncernen. Sanno- likt avstår resolutionsmyndigheten, som tidigare nämnts, i så fall ifrån att försätta dotterföretag i resolution. I en resolution genom flera ingångspunkter däremot kan det finnas skäl att förutom institutet försätta andra koncernföretag i resolution för att kunna genomföra en koncernresolution. Även om man kan tala om en resolution av en koncern så bör det betonas att detta avser endast den strategi som används. Beslut om resolut- ion och efterföljande åtgärder avser alltjämt individuella företag och inte koncerner. I det följande föreslår vi bestämmelser rörande Förutsättningar för beslut om resolution resolutionsmyndighetens möjligheter att försätta i resolution såd- ana företag som inte är institut (det vill säga kreditinstitut eller värderpappersföretag), men som ingår i samma koncern som ett institut som är under resolution, eller uppfyller förutsättningarna för detta. Beslut om resolution av finansiella institut Mer konkret kan behovet av att försätta koncernföretag i resolut- ion handla om dotterföretag till institutet under resolution och som ingår i samma grupp. Sådana dotterföretag blir finansiella institut per definition. Direktivet anger (i artikel 33.1) att om ett finansiellt institut är dotterföretag till ett kreditinstitut eller ett värdepap- persbolag (det vill säga institut) som uppfyller förutsättningarna för resolution och även det finansiella institutet självt uppfyller förutsättningarna för resolution, får resolutionsmyndigheten vidta resolutionsåtgärder mot detta företag. Det bör framgå av svensk lag att dessa kan försättas i resolution. Enligt kommitténs bedömning kan det inte finnas skäl att försätta andra dotterföretag som inte ingår i gruppen i resolution. Beslut om resolution mot holdingföretag Direktivet anger vidare i artikel 33.2 att resolutionsmyndigheten ska kunna försätta holdingföretag med finansiell verksamhet, ett blandat finansiellt holdingföretag eller ett holdingföretag med blandad verksamhet (se avsnitt 5.6 för förklaring av dessa företags- typer) om detta företag uppfyller förutsättningarna för resolution och om ett institut eller ett utländskt institut som är dotterföretag till holdingföretaget också uppfyller förutsättningarna för resolut- ion. En bestämmelse behöver införas i svensk rätt om att resolut- ionsmyndigheten får försätta i resolution ett holdingföretag till ett institut som är försatt i resolution eller som uppfyller förutsätt- ningarna för resolution förutsatt att också holdingföretaget självt uppfyller förutsättningarna för resolution. I artikel 33.4 anges att resolutionsmyndigheten får besluta om resolution av ovan nämnda holdingföretag även om själva hol- dingföretaget inte uppfyller förutsättningarna för resolution. Detta förutsätter dock följande: Förutsättningar för beslut om resolution 1.ett institut eller ett utländskt institut som är dotterföretag till holdingföretaget uppfyller förutsättningarna för resolution, 2.institutets eller det utländska institutets fallissemang kan leda till att ett annat institut eller koncernen fallerar, och 3.det är nödvändigt att vidta resolutionsåtgärder mot holding- företaget för resolutionen av dotterinstituten eller av hela kon- cernen/gruppen. Resolutionsåtgärderna mot holdingföretaget ska i dessa fall alltså anses vara nödvändiga för resolutionen av ett eller flera dotterföre- tag som är institut, eller för resolutionen av koncernen som helhet. Kommittén bedömer att det är rimligt att resolutionsåtgärder även får ske mot moderföretag som inte självständigt uppfyller förut- sättningarna för resolution om det anses nödvändigt att företa resolutionsåtgärder även mot holdingföretaget för att få till stånd en effektiv resolution i övrigt. Detta kan ju exempelvis vara nöd- vändigt för att kunna genomföra resolution genom en ingångs- punkt, vilket om en sådan inte kan genomföras riskerar att leda till en ineffektiv resolution för dotterföretaget och därmed att också hela koncernen riskerar att drabbas av spridningseffekter. Även detta bör framgå av lag. Artikel 33.3 anger att om dotterinstituten till ett holdingföretag med blandad verksamhet innehas direkt eller indirekt av ett mellan- varande finansiellt holdingföretag ska resolutionsåtgärder vidtas gentemot det mellanvarande finansiella holdingföretaget, och inte gentemot holdingföretaget med blandad verksamhet. För att genomföra direktivet bör det framgå av svensk lag att resolutions- myndigheten ska agera i enlighet med detta. Avslutningsvis behöver det för att genomföra artikel 33.4 andra stycket framgå av svensk lagstiftning att resolutionsmyndigheten, när den beslutar om ett holdingföretag ska försättas i resolution får ingå en gemensam överenskommelse med en utländsk resolutions- myndighet för dotterföretaget som är institut att bortse från kon- cerninterna överföringar av kapital eller förluster mellan företag, inbegripet nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalin- strument vid bedömning av om förutsättningarna för resolution föreligger för dotterföretaget. På motsvarande sätt får resolutions- myndigheten avseende ett institut som är dotterföretag till ett utländskt holdingföretag ingå en motsvarande gemensam överens- kommelse. Förutsättningar för beslut om resolution 7.5Beslut om resolution i en gränsöverskridande koncern Ovan har vi beskrivit vilka förutsättningar som ska föreligga för att resolutionsmyndigheten ska få vidta resolutionsåtgärder mot institut, finansiella institut och vissa holdingföretag. I detta avsnitt beskriver vi den beslutsordning som ska iakttas innan resolutions- myndigheten fattar beslut om resolution beträffande ett företag som ingår i en gränsöverskridande koncern.