sou · H2B321 · 2014-04-10 00:00:00 — Det behöver inte alltid finnas ett direkt samband mellan en bredbandsstrategi och den utbygg- nadsgrad som finns i kommunen. Det kan röra sig om kommuner som redan kommit så långt i sin utbyggnad att man inte sett något 31 En effektivare plan- och bygglovsprocess. Från nationell till regional och lokal nivå behov av en strategi eller att kommunen är en glesbygdskommun med litet intresse för marknadsmässig utbyggnad som trots att man har en strategi har ett stort arbete framför sig för att nå målen. Vi tror dock att det är viktigt att kommunerna får upp en med- vetandegrad och hög kompetens kring bredband för att gynna den fortsatta utvecklingen. Detta kan åstadkommas genom att kom- munen formulerar en bredbandsstrategi som förankras på högsta nivå i kommunen. På den kommunala nivån anser vi att bredbandsstrategierna bör utgöra ett underlagsmaterial till översiktsplanen och precis som denna beslutas av kommunfullmäktige. Regeringen har genom att föra in bredband som ett allmänt intresse i betonat vikten av frågan för kommunerna. Detta är ett sätt att få upp frågan på kommunens agenda även om det inte ställer krav på kommunen att själva bygga ut bredband till kommunmedlem- marna. På den regionala nivå har länsstyrelserna och i vissa fall regionerna ett ansvar för att verka för att regeringens bredbandsmål nås. Det regionala utvecklings- och tillväxtarbetet utgör också en förutsättning för arbetet med bredbandsfrågor i form av regionala utvecklingsprogram/regionala utvecklingsstrategier och deras koppling till kommunernas översiktsplaner. Även på denna nivå är därför en bredbandsstrategi ett strategiskt viktigt dokument. Regeringen har när det gäller den digitala agendan tagit initiativ till att denna ska genomföras, bl.a. genom det s.k. signatärskapet och genom tillsättandet av . Ett av sak- områdena i den digitala agendan är bredband och en bredbands- utbyggnad är en förutsättning för att kunna genomföra den digitala agendan. är de initiativ som rör efterfrågan på och användande av digitala tjänster viktiga för att bredbandsinfrastruk- turen ska ha ett värde. För att få till stånd en utbyggnad som uppfyller regeringens mål tror vi att det är viktigt att man såväl på som regional nivå arbetar med att ta fram bredbandsstrategier. Dessa strategier bör följas upp och revideras regelbundet utifrån de förändringar som sker kring utbyggnaden i kommunen och regionen. En arbetsgrupp inom Bredbandsforum har tagit fram Bred- bandsguiden som ett stöd för kommunerna i deras arbete med att fram bredbandsstrategier. Vi anser att detta är ett bra och viktigt dokument som bör användas av kommunerna. Men det räcker inte med att Bredbandsguiden är framtagen. Den behöver även imple- menteras mer handgripligt och kommuner behöver stöd i bred- Från nationell till regional och lokal nivå Givetvis är inte alla kommuner i behov av precis samma stöd utan detta måste situationsanpassas. Hur detta bör ske återkommer vi till i kapitel 9. Vi kommer i kommande kapitel att diskutera såväl kring frågor som redan behandlas i Bredbandsguiden som kring frågor som vi anser bör läggas till i guiden. Vi anser att Bredbandsguiden måste vara ett levande dokument och i kapitel 9 ger vi förslag på hur detta skulle kunna genomföras. 5Kommunen som planläggare och markägare Kommuner äger och kontrollerar tillträde till mark och ger tillstånd till operatörer att anlägga nät och beslutar om vissa villkor för detta. Kommuner har även en viktig roll som planerare, initiativtagare och samordnare av olika aktiviteter på bredbands- området. I detta kapitel kommer kommunerna som markägare och som ansvariga för planering av mark att belysas. Inledningsvis kommer det regelverk som påverkar området att beskrivas. När det gäller markfrågor har kommunerna flera roller. Enligt plan och bygglagen är det kommunerna som planlägger mark och vatten. Kommuner prövar även bygglov i förhållande till lagen, t.ex. för radio- och tv-master eller torn. I den andra rollen agerar kommunen som markägare och beviljar tillträde till mark. Dess- utom tilldelar kommunen grävtillstånd för grävning i kommunens mark. 5.1Vem äger marken?1 Det talas ofta om kommunens roll som markägare i samband med utbyggnad av bredband. För att förstå i vilken utsträckning kom- munen kan påverka utbyggnaden är det relevant att få en förståelse för hur mycket mark som ägs av kommuner och var. Den största andelen av mark ägs av privatpersoner och dessa äger knappt hälften av marken. Näringslivets andel, i form av företag som främst verkar inom jordbruk och skog, är . Det offentliga, dvs. kommuner, landsting, länsstyrelser, statliga verk och myndigheter står för av ägandet. Slutligen ägs av föreningar och trossamfund. 1 Fakta i detta avsnitt kommer från Markanvändningen i , Drivkrafter och påverkans- faktorer. Kommunen som planläggare och markägare Den mark som ägs av privatpersoner består till största del av obebyggd mark som åker och skogsmark. Den statligt ägda marken är till stor del icke produktiv mark i form av fjäll, myr etc., åter- stående del är främst skogsmark. När det gäller näringslivet så ut- görs den största delen av skogsmark. Det offentliga ägandet minskade från 2010. Av de som var offentligt ägd mark 2010 så äger , och . Kommunerna står sammantaget för av den offentligt ägda marken. Om man ser på hela så äger kommuner och landsting av marken, men av naturliga skäl är det kommu- nala markägandet större i tätorter. Gatu- och parkmark i tätorter ägs i regel av kommunerna. Vem som äger marken påverkar hur man kan utnyttja den för olika ändamål. T.ex. bebyggs statligt ägd mark sällan med bostäder. Däremot bebyggs enskilt eller kommu- nalt ägd mark i större utsträckning. I är mindre än 3 pro- cent av landarealen bebyggd. Kommunen som ägare av mark i tätort har således betydelse för den kommersiella bredbandsutbyggnaden när det gäller att nå slutkunder, via områdesnät och accessnät. Detta eftersom kommu- ner äger och kontrollerar tillträde till mark och ger tillstånd till operatörer att anlägga nät och beslutar om vissa villkor för detta.Vid utbyggnad av stomnät och av nät utanför tätort har kommunen en mindre betydelse som markägare eftersom deras markinnehav där är mindre. I detta avsnitt behandlas för markområdet relevant lagstiftning. Först tas (PBL) och specifikt detaljplaner upp och hur de får effekt för tillträde till kommunens mark i den verkställande fasen av bredbandsutbyggnaden. Sedan görs en genom- gång av den lagstiftning som kan sägas reglera själva tillträdet till marken nämligen äganderätten och ledningsrätten. Kommunen som planläggare och markägare Detaljplaner och elektronisk kommunikation I kapitel 4 har vi beskrivit den nya (2010:900) som trädde i kraft och hur kommunen väger olika intressen mot varandra vid prövning av frågor enligt lagen. Vi har även beskrivit att det i den nya infördes en bestäm- melse om att hänsyn ska tas till elektronisk kommunikation vid planläggning och i ärenden som rör bygglov och förhandsbesked. Detta innebär att kommunen ska ta hänsyn till elektronisk kom- munikation och väga dessa intressen mot andra allmänna intressen i en helhetsbedömning. Vi har även beskrivit översiktsplanens roll. Översiktsplanen är den enda plan som är obligatorisk. En detaljplan krävs dock för ny sammanhållen bebyggelse. När detaljplaner ut- formas och bygglovsfrågor prövas är översiktsplanen ett använd- bart underlag. Eftersom översiktsplanen inte är juridiskt bindande får avsteg göras vid detaljplaneläggning, men bör då motiveras. En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta en plan som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse. Om kommunen tagit hänsyn till elektronisk kommunikation som ett allmänt intresse i översiktsplanen bör detta, om det behövs, också få genomslag i detaljplanen. Oavsett om frågan är behandlad i översiktsplanen ska kommunen vid framtagande av detaljplanen göra en avvägning mellan olika intressen – däribland behovet av elektronisk kommunikation om detta är relevant. Syftet med en detaljplan är att reglera hur den fysiska miljön ska förändras eller bevaras inom ett begränsat område. Den reglerar mark- och vattenanvändning, exploateringsgrad, placering, utform- ning och utförande av byggnader, anläggningar och tomter, skydds- anordningar för att motverka störningar etc. Detaljplanen innefattar i princip ett uttömmande ställningstagande till de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL, däribland elektronisk kom- munikation. Den reglering som görs i en detaljplan ger ramarna för pröv- ningen av framtida bygglovsärenden. Planen medger en rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna och har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov. Kommunen har rätt att utan ersätt- ning till berörda ändra detaljplanen efter genomförandetiden som får vara mellan 5–. Kommunen som planläggare och markägare I en detaljplan ska kommunen bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Kommunen ska även bestämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för och bestämma användningen av kvartersmark och vattenområden. Med allmän plats avses en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detalj- plan är avsedd för ett gemensamt behov. Kvartersmark är mark som enligt detaljplanen inte ska vara allmän plats eller vatten- område. Normalt finns bostäder samt byggnader för handel och annan service eller industriändamål på kvartersmark. På kvartersmark kan markreservat bestämmas för en viss allmän- nyttig anläggning. I samband med den nya förtydligades möjligheten att i detaljplanen bestämma markreservat för elektroniska kommunikationsnät inom kvartersmark och all- män platsmark. Ett markreservat innebär att marken i fråga reserve- ras för att ge utrymme för ett visst allmänt ändamål. Planbestäm- melser för markreservat innebär att kommunen inte får lämna bygglov eller fatta något annat beslut som omöjliggör eller för- svårar till exempel en utfart eller framdragandet av en ledning. Det innebär alltså en begränsning för fastighetsägaren att använda marken. Hur påverkar PBL möjligheten att få tillträde till mark för bredbandsutbyggnad? Den allmänna platsmarken och olika reservat på kvartersmark eller allmän platsmark ska möjliggöra infrastruktur för olika verksam- heter. Inom detaljplanelagt område, på allmän plats med kommu- nalt huvudmannaskap tecknas normalt ett nyttjanderättsavtal, ett s.k. markavtal, med kommunen för markåtkomst. I de fall ett allmänt nät ska dras fram över kvartersmark kan nyttjanderättsavtal tecknas med berörda markägare. Den allmänna platsmarken får upplåtas till en enskild operatör om det är allmännyttig verksamhet, vilket elektronisk kommu- nikation kan anses vara, och verksamheten är förenlig med bestäm- melserna i planerna dvs. att planen är formulerad så att verksam- heten ryms. Även om en upplåtelse inte är förenlig med den liggande planen så löser kommuner ofta detta på ett pragmatiskt sätt och ger nyttjanderätt till operatörer. Bredbandsoperatörerna kan emellertid aldrig kräva att få åtkomst till den allmänna Kommunen som planläggare och markägare platsmarken med stöd av . Tillträde kan dock sökas via ledningsrättslagen men då är det en förutsättning att det är förenligt med bestämmelserna i detaljplanen. Ledningsrätt inom allmän platsmark kan enligt praxis inte ges om det skulle strida mot detaljplanens bestämmelser. Det kan anses planstridigt om syftet med den allmänna platsmarken strider mot behovet av bredband eller att det på annat sätt är fysiskt omöjligt att kombinera de olika verksamheterna på den allmänna platsmarken. Inom kvartersmark kan ledningsrätt endast ges om marken har reserverats för allmän- nyttiga ledningar. Vad gäller rätten för en enskild operatör att gräva kan kommunen alltid säga nej om åtgärden strider mot bestäm- melserna i detaljplanen för den allmänna platsen eller om det inte finns stöd genom bestämmelser om markreservat inom kvarters- mark. Enligt en HD-dom från anses lednings- rättslagen ändå vara tillämplig när kommunen menat att det är möjligt att sluta avtal inom den allmänna platsmarken. HD bedömer endast frågan om tillämpningen av ledningsrättslagen, inte konse- kvenser i förhållande till ordningslagen eller annan lag. Bygglov krävs för uppförande av radio- och telemaster eller torn. Inom område med detaljplan krävs även bygglov för sådana åtgärder på byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende. Det infördes en tidfrist för byggnämndernas hand- läggning av bygglovsärenden i den nya . Om kvartersmark behöver tas i anspråk på ett mer omfattande sätt, t.ex. för en transformatorstation eller en basstation bör kom- munen i detaljplanen reglera detta med en särskild användnings- bestämmelse. Markreservat för ledningar omfattar inte rätten att uppföra byggnader. lade fram sitt betänkande En enklare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34). Utredning- ens ursprungliga uppdrag var att se över reglerna om genomförande av detaljplan i syfte att åstadkomma en tydlig, effektiv och transpa- rent plangenomförande lagstiftning, uppdraget utvidgades till att också utreda förutsättningarna för att förkorta plan- och bygg- processen genom att se över kravet på detaljplan, kravet på bygg- lov, möjligheterna att använda s.k. enkelt plangenomförande och 2 Högsta domstolens dom, T 854-12. Kommunen som planläggare och markägare möjligheterna för kommunfullmäktige att uppdra åt nämnd att anta en detaljplan. Av betänkandet framgår att det finns cirka 100 000 gällande detaljplaner och att allt färre detaljplaner antagits . har antalet sjunkit med från 2 245 till 1 703. De flesta kommuner har kvar många gamla detaljplaner från tiden före den nya . Plangenomförande- utredningen fann anledning att befara att andelen inaktuella detaljplaner kommer att öka . I betänkandet redovisas att många problem är kopplade till inaktuella planer. Äldre planer har ibland en inlåsande effekt, inte minst om byggrätten har utformats utifrån en begränsad analys om vad som kan anses vara en lämplig utveckling. I betänkandet föreslås att översiktsplanen utvecklas som verktyg för att ge tydlig vägledning för efterkommande beslut. Merparten av dialogen mellan stat och kommun bör ut i arbetet med översiktsplanen. Vidare föreslås att om översiktsplanen uppfyller vissa kriterier bl.a. att den tydligt redovisar markanvändningen, ska detta kunna leda till att detaljplanekravet upphör att gälla. I den lagrådsremiss3 som följde föreslås bl.a. att detaljplane- kravet begränsas och att det nuvarande enkla förfarandet för fram- tagande av detaljplan blir standard. Fler planer föreslås kunna antas av kommunstyrelsen eller . Ett ännu enklare förfarande införs för att upphäva detaljplaner och att förlänga genomförandetiden. Möjligheten att ge bygglov för åtgärder som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser utökas. Den som äger fast eller lös egendom har rätt att fritt disponera över alla de rättigheter som ryms inom äganderätten. Den som vill nyttja eller förvärva någon annans egendom behöver avtala om detta med egendomens ägare. Ett sådant avtal ingås på civilrättsliga grunder och bygger på förutsättningarna för nyttjanderätten eller förvärvet mellan ägare och intressent. I fråga om nyttjande eller förvärv av fast egendom finns regler i jordbalken. Dessa är i huvudsak disposi- 3 Lagrådsremiss, En enklare planprocess, , . Kommunen som planläggare och markägare tiva varför parterna i stora drag har frihet att utforma avtalet så som de vill. Ingående av ett avtal enligt jordabalken bygger alltid på att parterna är överens.4 Tillträde till mark ges genom nyttjandrättsavtal5 som träffas mellan parterna, detta gäller således även den mark som ägs av kommuner. Om parterna inte lyckas träffa ett nyttjanderättsavtal kan ledningsägaren kontakta Lantmäteriet och ansöka om lednings- förrättning, varvid båda parter får möjlighet att framföra sina syn- punkter. I undantagsfall fattar Lantmäteriet beslut utan att parterna kommit överens. För att få utföra grävningsarbete eller arbete som på annat sätt innebär ingrepp i kommunens mark krävs förutom markavtal även ett s.k. grävtillstånd utfärdat av markägaren. Enligt ledningsrättslagen (1973:1144) kan en ledningsägare få rätt att utnyttja annans mark för ledningar som tjänar ett allmänt ända- mål, bl.a. ledningar som ingår i ett elektroniskt kommunikations- nät. Ledningsrätt kan även upplåtas för anordning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål men som inte utgör en ledning. Som exempel på sådana anordningar som omfattas kan nämnas telestationer, basstationer, radiostationer och radiolänkstationer. Till anordningen får räknas såväl den tekniska utrustning som åstadkommer den elektroniska kommunikationen som de , skåp, byggnader m.m som är nödvändiga för den tekniska utrustningens funktion. Lagen gäller även för tunnlar, kulvertar, rör och andra liknande anordningar (s.k. kanalisationer6) (2 a § LL), om anordningen senare ska användas för att dra fram sådan ledning som omfattas av lagen genom den. Ledningsrätt bil- das vid en lantmäteriförrättning och i ledningsbeslutet anges rättig- 4Uppdrag att analysera och bedöma konsekvenser av förslag till för- ordning avseende åtgärder i syfte att minska kostnader vid brebandsutbyggnad, Lant- mäteriet, 2013, Dnr:401-2013/2495. 5Enligt 7 kap. 5 § Jordabalken är inte avtal om upplåtelse av annan nyttjanderätt än tomträtt bindande längre än från det att avtalet slöts. Upplåtelse av fast egendom inom detaljplanen och upplåtelse av jordbruksarrende är dock inte bindande längre än . 6§ får upplåtelse av servitut eller rätt till elektrisk kraft ske utan begränsning. 6 När det gäller tom kanalisation måste det finnas en realistisk plan för som talar för att framdragning av ledningar kommer att ske. Det ska i beslutet anges när kanalisation ska vara utförd. Däremot behöver det inte anges när ledningen ska vara framdragen. Det ska anges vilken typ av ledningar och antalet ledningar som får dras fram i kanalisationen. (, Lantmäteriet). Kommunen som planläggare och markägare heter och skyldigheter som ersättning för intrång.7 Ledningsägaren får tillstånd att inte bara anlägga, utan också att nyttja och under- hålla ledningar. Ledningsrätt påverkas inte av fastighetsindelning eller ägarbyten och gäller . Ledningsrätt kan endast upplåtas till förmån för ledningens ägare, man kan alltså inte få ledningsrätt för någon annans ledning. Det finns dock möjlighet till andrahandsupplåtelse enligt 11 a §§ LL. Enligt denna bestämmelse får förordna att ledningsrättshavaren har rätt att låta någon annan dra fram och använda ytterligare ledningar inom det upplåtna utrymmet. Rätten till andrahandsupplåtelse kan påverka den ersättning som ska betalas för ledningsrätten. I de fall som ledningsrätten avser tom kanalisa- tion får den ledning som har upplåtits i andra hand inte dras fram innan ledningsrättshavaren själv har dragit fram en ledning som omfattas av ledningsbeslutet för kanalisation. Det är alltså inte möjligt att dra fram en ledning i en tom kanalisation med stöd av andrahandsrätt.8 5.3Upplevda problem vid tillträde till mark Vi har ovan beskrivit lagstiftning som påverkar rätten för opera- törer att få tillträde till mark för bredbandsutbyggnad. En annan del i detta är de villkor som markägare, i detta fall kommuner, sätter upp för tillträde och grävning i den kommunala marken. Ut- över detta agerar kommunen som tillståndsgivare när det gäller t.ex. bygglov för mobilmaster och grävtillstånd. Frågor om tillgång till mark som en viktig del av den kommersiella bredbandsutbyggnaden har tagits upp i bland annnat en av Bredbandsforums arbetsgrupper9. Där framkom att processen för att få marktillträde och bygglov inte ansågs möta marknadens behov och skapar större problem än vad aktörerna anser rimligt. Det framkom även att det i många kommuner ställs dyra och orimligt höga krav på den som ska gräva i () mark, vilket innebär att operatörer får bära höga kostnader trots att gräv- ningen/anläggningen rör sig om samhällsviktig infrastruktur. 7Elektroniska kommunikationer i planeringen. , 2009 och rättslagen. Lantmäteriet, 2013. Lantmäteriet, 2013. 9Utmaningar vid utbyggnad av bredband i hela landet, slutrapport. Kommunen som planläggare och markägare Aktörer som bygger infrastruktur upplevde att de har svaga rättig- heter i förhållande till kommunerna. I en rapport som PTS tog fram 201210 framkom att även mobil- operatörerna ansåg att bygglovsprocesser inom kommuner är in- effektiva. Ansökan om bygglov prövas mot gällande detaljplan när sådan finns. Många detaljplaner är gamla och saknar bestämmelser om , exempelvis hur hög en mast får vara. De höjdbegräns- ningar som finns om hur högt man får bygga är ofta lägre i för- hållande till vad som är nödvändigt för att möjliggöra en effektiv utbyggnad på kommersiella villkor. Möjligheten att få bygglov med mindre avvikelse från plan upplevs av operatörerna som delvis begränsad. Vissa kommuner är dock generösa med bygglovsbeslut som avviker något från detaljplan. Enligt den lagrådsremiss som lades fram ska dock möjligheten att ge bygglov för åtgärder som innebär en avvikelse från en detaljplan utökas. Mobiloperatörerna lyfte också villkor för tillträde till mark som en avgörande faktor vid utbyggnad av mobilnät. De hinder som identifierats rörde framförallt skäligheten i villkoren rörande bl.a. pris, avtalstid samt övriga villkor för marktillträde. Sammantaget upplevde operatörer att kommuner ibland hanterar markfrågor på ett icke transparent sätt, med diffusa och diskriminerade villkor och utan någon policy för markfrågor. Även Lantmäteriet har beskrivit problem som upplevs av operatörer i en rapport från 201311. Dessa är att det ställs orimliga krav för att få grävtillstånd och att vissa kommuner ställer som krav att ledningsrätt inte får sökas om grävtillstånd och ledningsplace- ring ska kunna erhållas. De krav på återställning som ställs efter en ledningsdragning upplevs enligt rapporten i många fall som orimliga och det saknas en överenskommen modell för hur kostnader för återställande ska beräknas. Flera operatörer framför önskemål att kommunen redan i sin planprocess ska hantera frågan på ett mer ingående sätt. Det upplevs som sällsynt att den lagstadgade maximala handläggnings- tiden för bygglov hålls. Utifrån ett markåtkomstperspektiv har Lantmäteriet identifierat ett antal hinder. Generellt saknar aktörerna förståelse och kunskap om varandras intressen och processer (t.ex. kommuner och nät- 10Förstudie – hinder för utbyggnad av mobilt bredband. PTS, 2012. 11Regeringsuppdrag – Bredband Markåtkomst i samband med bredbandsutbyggnad, Del- rapport, Hinder vid utbyggnad av bredband ur ett markåtkomstperspektiv. Lantmäteriet, 2013. Kommunen som planläggare och markägare ägare), kommunernas hantering av grävtillstånd görs på olika sätt i olika delar av landet, kommunerna behandlar olika aktörer på olika sätt, bredband ses som en teknisk fråga och inte som en infra- strukturfråga. Dessutom är kunskapen i branschen låg när det gäller ledningsrätt och fastighetsrättsliga frågor. Vi har i möten med operatörer enskilt och i en workshop som genomfördes under utredning fått uppfattningen att de beskrivna problem kring kommunernas agerande när det gäller tillträde till mark och grävtillstånd kvarstår. Ett problem som har lyfts som särskilt stort är återställningskostnader efter grävning, vilket också framkommer i Lantmäteriets rapport. Kommuner tillåter på vissa ställen inte operatörer att utföra återställning i form av t.ex. asfaltering. Detta kan leda till högre kostnader för utbyggnad. En förklaring till de högre kostnaderna kan vara att kommunerna har mindre fördelaktiga avtal med entreprenörer än vad operatörerna har. När det gäller återställningskostnader ska dock alla kom- munens kostnader täckas.