sou · H2B312 · 2014-03-12 00:00:00 — Propositionerna ger uttryck för en politisk vilja att genomföra reformer som innebar tämligen radikala förändringar av styrningen av den offentliga skolan. De allmänna politiska utgångspunkterna var, liksom under de föregående cirka 15 åren, decentralisering, minskad statlig styrning, ökat inflytande för kommuner, skol- personal och föräldrar (elever) samt ökad valfrihet. Men de refor- mer som lades fram var skarpare och mer långtgående. Något empiriskt underlag i form av undersökningar, t.ex. av hur den dit- tillsvarande decentraliseringen fallit ut, anfördes inte. Något om- fattande underlag i form av utredningar redovisas inte heller; det rör i sådana fall mera tekniska frågor om hur bidragssystem ska utformas, o.d.11 Såvitt kunnat utläsas lades under de som följde på kommuna- liseringsbeslutet inget uppdrag från regeringen om utvärdering av de beslutade reformerna. Det nya har sedan sin till- komst ett generellt och centralt uppdrag att ansvara för utvärdering inom skolsektorn. genomförde också en bred utvärdering av , omfattande samtliga grund- skolans ämnen. Den utgör emellertid inte en utvärdering av de då tagna besluten. En ny mer begränsad utvärdering av grund- skolan genomfördes , men inte heller den avsåg att kasta ljus över styrreformerna. Det gör däremot en del andra utvärderingar som verket gör . I Bilden av skolan 1996, där verket summerar en lång rad egna undersökningar, konstaterar man att kommunernas ansvarstagande för skolan lämnar en hel del i övrigt att önska. Denna slutsats kommer igen i många av verkets utvärderingar . Även om som sektorsmyndighet upprepade gånger pekade på att det ansvarstagande som decentraliseringen bygger på inte fungerade som tänkt, ställdes knappast frågan om huruvida Inriktningen av uppdrag utgick från den beslutade decentraliseringen och mål- och resultatstyr- ningen. Verket hade därför svårt att på allvar utvärdera det nya systemet. Verkets uppgift var, och blev framför allt alltmer, att verka för att reformerna skulle realiseras12. De stora utvärderingar som genomfördes syftade till att se hur fungerade snarare än hur reformerna fungerade, även om dessa frågeställ- 11Däremot var nya läroplaner, kursplaner, timplaner och betygssystem föremål för utred- ning. 12Se , 2003. En myndighet under påverkan. ningar givetvis tangerar varandra. Detsamma torde gälla den s.k. friskolereformen. Många studier – framför allt efter millennie- skiftet – kom att ge bilder av vad det växande antalet fristående skolor och fritt skolval betytt. Det gäller studier från såväl som från forskare och andra aktörer. har (senare) fört fram att reformerna tycks ha bidragit till ökad segregation. Det torde dock vara först genom t.ex. SNS forskarrapport som det läggs fram en relativt bred genomgång och analys av de studier som finns inom området13. Detta pekar mot att det för en viss typ av reformer är först efter en som det går att dra mer säkra slutsatser om följderna av dessa. innebär ett längre tidsspann att många faktorer då har kommit att påverka skeendet; det blir allt svårare att isolera effekten av en specifik reform. Har de utvärderingar som gjorts haft någon effekt? Allmänt sett noterades självfallet från politiskt håll ofta framförda bedömning att det nya ansvaret för kommunerna inte satt sig, eller skötts dåligt. Det gav till och från argument för rege- ring och riksdag att sätta in åtgärder. Främst handlade det om att införa kompletterande verktyg i styrningen, alltifrån tydligare krav på lokal utvärdering och kvalitetsredovisningar till mer krav på elevuppföljning och införande av skolinspektion, etc. Efter refor- merna ändrade man – under fortsatt retorik om mål- och resultatstyrning – successivt karaktären av den statliga styrningen ganska väsentligt. beslutar om ett tillkännagivande att en utvärdering av de senaste årens skolreformer borde göras. I utskot- tets betänkande sägs att de skolreformer som ska utvärderas är kommunaliseringen, det fria skolvalet och frågan om de fristående skolornas etablering. Regeringen kom därefter med hänvisning till tillkännagivande att dels tillsätta en enmansutredning för att se på kausala effekter av kommunaliseringen, dels ge IFAU14 i uppdrag att utvärdera nämnda reformer. Redovisning av dessa uppdrag har när denna rapport skrivs ännu ej skett. 13Hartman, L., m.fl., 2011 Konkurrensens konsekvenser. Vad händer med svensk välfärd? 5.De senaste årens skolpolitiska beslut: perioden –2012 En tid efter regeringsskiftet fattades en lång rad beslut om kursplane- och läroplansförändringar, utökade betygs- och prov- system, läsa-skriva-räknasatsning, m.m. De frågor som dessa beslut handlar om har delvis genomlysts i termer av existerande forskning, m.m.15 Här ska i stället redogöras för karaktären på det besluts- underlag som utgjort en del av den officiella beredningsprocess som legat till grund för propositionerna ifråga. De propositioner som valts ut är sådana som – i enlighet med den bedömning som gjorts i betänkandet Det tar tid – kan antas få synliga konse- kvenser på skolnivån, för lärare och elever. Det är dels Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan (prop. 2008/09:87), dels Betyg från årskurs 6 i (prop. 2009/10:219). Målen: brist på utvärdering av systemet Den förstnämnda av de två propositionerna syftar, som titeln an- ger, till att formulera tydligare mål för ämnesundervisningen. Den vilar på ett utredningsbetänkande, SOU 2008:28, Tydliga mål och kunskapskrav i . Betänkandet är omfattande (drygt 360 sidor exkl. bilagor). I inledningen av betänkandet sägs att det, vid genomgången av varför inte målsystemet genomförts, ofta saknats information om grunderna för olika beslut, och att därför en mängd intervjuer genomförts. Den bild som dessa gett anges som i stort samstämmig, vilket anses ha skapat en stabil grund för de förslag som läggs (s. 55). Intrycket som utredaren hade av att det saknas dokumentation kring de frågor som utredningen skulle lägga fram förslag om, kommer igen senare i betänkandet. Hur styrdokument som läroplaner och kursplaner uppfattas och används i skolan finns det än så länge begränsade kunskaper om. Enligt uppgifter till utredningen togs det inom initiativ till att styrdokumenten skulle utvärderas, något som dock aldrig kom att genomföras. En bidragande orsak kan ha varit att det uppfattades som känsligt och möjligen olämpligt att skulle utvärdera sitt eget arbete. I verkets årsredovisningar finns under 15 Det tar tid. Om effekter av skolpolitiska reformer, SOU 2013:30. senare delen av en del uttalanden om hur lärare uppfattar kursplanerna, men redovisningarna är mycket kortfattade. (a.a. s. 279) Det empiriska underlaget för förslagen om förändringar av främst kursplanerna består följaktligen främst av de samtal med personer i och utanför som utredningen genomfört. Det saknas inte dokument från som tar upp problematiken med gällande mål och målstruktur, inte minst avseende det faktum att mål att uppnå ofta kommit att uppfattas som grundkurs och som planeringsmål, i strid med hur dessa var tänkta. Detta förhållande framgår också av propositionen ifråga. Det har däremot inte gjorts några systematiska undersökningar härav. betyg: ett rent politiskt ställningstagande? Underlaget för regeringens förslag om betyg från årskurs 6, i stället för som då i årskurs 8, finns i Ds 2010:15. En arbetsgrupp hade här fått i uppdrag att föreslå de författningsändringar som är nöd- vändiga för att betyg från och med årskurs 6 i ska kunna införas. Det fanns således inget uppdrag att utreda om eller varför betyg skulle ges tidigare. Motiven anges endast översiktligt i skrivelsen. En tungt vägande orsak till utvecklingen inom är bl.a. bristen på en tidig uppföljning av varje elevs kunskapsutveckling samt att de elever som behöver det inte får det stöd de har rätt till. Därför finns det starka skäl att vidta ytterligare åtgärder för förbättrad uppföljning av varje elevs kunskapsinhämtande i syfte att fler elever når en högre grad av måluppfyllelse. (s. 31) Ställningstagandet att betyg ska börja sättas fr.o.m. årskurs 6 hanteras som ett uteslutande politiskt avgörande. Den (negativa) utvecklingen i är utgångspunkt, att tidigare betygsätt- ning ska leda till en förbättring, är något som förutsätts. Det har i flera sammanhang konstaterats (se t.ex. SOU 2007:75) att de offentliga utredningar som tillsatts getts betyd- ligt mindre tidsutrymme . De utredningar som belysts här utgör inget undantag. Utredningen om tydligare mål arbetade , underlaget vad gäller betyg från årskurs 6 . Från utredningar om tre–, till utredningar om i genomsnitt. Såvitt gäller de underlag och utred- ningar som omfattats av denna genomgång så sker detta skifte successivt och någonstans mellan . Utvärdering av senare års beslut om skolan Vilken utvärdering har regeringen initierat med anledning av den omfattande mängden politiska beslut om förändringar i skol- systemet?16 Ett sätt att se detta är genom regleringsbreven till den myndighet som har ansvaret för nationell utvärdering, . summerar år för år samtliga rapporteringskrav och uppdrag som ligger på myndigheten, oavsett i vilket samman- hang dessa har getts. avseende 2011, 2012 och 2013 har gåtts igenom. De omfattar vardera ett 90-tal uppdrag inkl. krav på återrapportering/redovisning.17 I samtliga regleringsbrev anges att regelmässigt ska rapportera om vilka uppföljningsstudier och utvärderingar som genomförts . till de uppdrag om utvärdering som riktas till verket rörande anges följande objekt : -för satsningen på basfärdigheter (fr. ) ska en extern aktör anlitas för utvärdering, -insatser ifråga om ämnet idrott och hälsa, -insatser ifråga om näringsriktig skolmat, -metoder mot mobbning, -matematiksatsningar och satsning på naturvetenskap och teknik, 16De har beskrivits av företrädare för alliansen som de största reformerna på skolområdet . Se t.ex. /debatt/storsta-skolreformerna-sedan-1842-2461189.aspx 17Vissa av dessa upprepas från ett regleringsbrev till ett annat. -insatser ifråga om nyanlända, bl.a. ska en extern aktör för utvärdering anlitas. Till det kommer att verket i några fall ska samråda eller samverka med annan myndighet i samband med utvärdering, t.ex. med IFAU om Sfi-bonus, med om ett australiskt självmords- förebyggande utbildningsprogram. Vissa av satsningarna är relativt omfattande, t.ex. matematiksats- ningarna, medan andra är av specifik och begränsad art. Det är antingen specifika frågor eller statliga resursinsatser som ska utvärderas. Något explicit bredare utvärderingsuppdrag som siktar på de omfattande reformerna läggs inte på . har också vid upprepade tillfällen informerat om att nästan all verk- samhet är uppdragsrelaterad, dvs. att verkets resursmässiga utrymme för egna initiativ är mycket begränsat. Av verksamhetsplan framgår dock att verket gör vissa utvärderingsinsatser kopplade till de senaste årens förändringar. Så t.ex. genomförs studier kring hur reformerna i landar, framför allt hos lärarna. Främst sker detta genom intervjuer. talar inte om detta som utvärdering; snarare ses det som en tidig implementeringsstudie. Det pågår också nationell utvärdering av de praktiskt-estetiska ämnena och en planering för utvärdering av samhällsorienterande ämnen. Resurs- insatsen som krävs för godkänt deltagande i de internationella kun- skapsmätningarna bestäms i liten grad av . Det medför att de två nu nämnda undersökningar som genomförs på eget ini- tiativ resursmässigt har ett relativt marginellt utrymme. En lite förenklad bild utifrån genomgången av de senaste årens många skolpolitiska beslut blir att det empiriska underlaget är begränsat, om något alls, och att det inte getts något bredare upp- drag om utvärdering av förändringarna, vid sidan av de inter- nationella kunskapsmätningarna som successivt genomförs. De av 2011 begärda utvärderingarna utgör delvis ett undantag. 6.NU – en lång och krokig väg Som redan framgått fick SÖ uppgiften att följa upp den stora försöksverksamheten . Utvärdering kom under de två följande decennierna att diskuteras och i viss mån genomföras, såväl av SÖ som inom utredningar och av andra aktörer. krav restes, till och från, på vad man kallade oberoende och vetenskaplig utvärdering, då man ansåg att en myndighet inte bör utvärdera det man själv varit med om att forma (se t.ex. , a.a. s. 155). När frågorna om styrning och statens roll alltmer aktua- liseras , växte också frågor om utvärdering, och främst då på nationell nivå. I ett flertal budgetpropositioner från mitten av decenniet och framåt, togs nationell utvärdering upp. En väsentlig fråga i detta sammanhang är hur man skall kunna kon- trollera hur de statligt angivna målen och riktlinjerna förverkligas. Jag finner här det som SÖ anfört i sin anslagsframställning om ett nation- ellt utvärderingsprogram intressant. I likhet med SÖ menar jag att ett centralt uppföljnings- och utvärderingsprogram bör innefatta precise- ring och konkretisering av vad de vanligtvis mer allmänt formulerade målen kan avse. Programmet bör också innefatta bedömning och, där det så är möjligt, mätning av i vad mån målen uppnåtts. Ett arbete med en sådan inriktning mot utvärdering och kontroll av att statens intent- ioner uppfylls bli enligt min mening en av den statliga skoladmi- nistrationens huvuduppgifter i ett decentraliserat och målstyrt system. Inom SÖ pågick ett arbete, i stort sett ända sedan 1982 års reform som resultat av SAK-kommittén18, med att forma en nationell skol- utvärdering. kom som ny generaldirektör 1986 och hade som grundinställning att SÖ inte skulle veta hur andra skulle göra utan skulle veta bäst om hur det stod till. Det var lite oklart exakt varifrån initiativen till nationell utvärdering av skolan kom, men man kan säga att det låg i tiden.19 Arbetet med att ta fram instrument för en utvärdering av grund- skolan skedde i samarbete med forskare vid pedagogiska institu- tioner i landet. Det synes inte ha varit ett konfliktfritt samarbete, vare sig mellan forskare sinsemellan eller mellan dessa och SÖ20. 1989 genomfördes den första utvärderingen som omfattade elever i årskurs 2 och 5, med avsikt att årskurs 9-elever skulle ingå i nästa omgång. SÖ kom att lansera resultaten av studien före ned- läggningen av myndigheten . som studien publicerades kom också en kritik mot SÖ:s utvärdering i en skrift pedagogikprofessorer medverkade21. Bland annat kriti- serades metoderna för att vara alltför snävt orienterade och för 20Intervjuer med och . 21Skolan och utvärderingen. Fem professorer tar ordet. ensidigt byggda på differentialpsykologiska och kvantitativa syn- sätt. bildades som en helt ny myndighet i stället för det ned- lagda SÖ . Vissa förberedelser hade gjorts inom det s.k. som pågick inom departementet /91. Att nationell utvärdering i förbindelse med lokal utvärdering, skulle spela en central roll i myndighetens arbete stod klart, men inte hur.22 I detta skede kom den modell för nationell utvärdering av som SÖ initierat, att få en betydelse. Den represen- terade en existerande plan och ett konkret projekt som utan större dröjsmål kunde sjösättas och bära den nationella utvärderingen ett steg framåt.23 En hel del förändringar gjordes i förhållande till det kritiserade upplägget 1989. En del av de tidigare uppgifterna utmönstrades, instrumenten breddades mot att få fram mer kvalitativa data, och ett problemlösande prov togs fram24. Som nämnts ingick också års- kurs 9 i utvärderingen. En bred samverkan med forskare föregick själva genomförandet, och dessa var också aktiva i analysen av resultaten. Huvudresultaten av NU 1992 offentliggjordes i sam- band med att lade fram rapporten av skolan 1993. Utvärderingen som en styrmodell Rapporten av skolan 1993 gavs bred spridning i media och diskussionen fokuserades på bl.a. arbetsformerna i avslutande år. Utvärderingen granskade en skolverksamhet som styrdes av läroplan. Genom sin inriktning på även ämnesvisa spörsmål kan man säga att NU i hög grad kom att rikta sig inte bara till statsmakterna utan också till kommuner, skolor och lärare. Såväl de ämnesvisa som de summerande rapporterna spreds brett. Detta var en del av Skol- verkets strategi; genom den nationella utvärderingen av lokala för- hållanden skulle de lokala enheterna få ett underlag att värdera sin 22Se t.ex. Halldén, 1997. 23Intervjuer med respektive . 24Av någon betydelse torde det ha varit att generaldirektör var en av dem som offentligt kritiserat SÖ:s utvärderingstänkande. egen verksamhet mot och också stimuleras att själva utvärdera. Förutsättningen för modellen, som i viss mån kan ses som en modell för såväl styrning som utvärdering och utveckling, var dock att det fanns en form av ekologi; att det växte fram lokala utvärde- ringar att bygga de nationella på, något som knappast infriades. En tid efter det att lanserat NU 92 kom åter en forskarkritik. Den vände sig nu mot och framför allt mot den styrmodell som synes företräda med sin utvärdering. Organisationsforskarna kritiserade i Skolan och det nya verket idén om att man med utvärdering ska kunna styra och utveckla skolan. De ansåg inte att modellen fungerade på det sättet i förhållande till skolor och lärare, och därutöver menade de att en tydligt norme- rande myndighet behövs i en organisation av den karaktär som skolan utgör. Kritiken verkade inte avsätta några tydliga spår inom . Däremot konstaterades det att NU var en stor och dyr ansats med sin forskarstödda utvärdering av samtliga ämnen. 1995 gjordes en uppföljning av NU 92 i vissa delar – under benäm- ningen UG 95 – som visade på en viss nedgång i kunskaperna.25 Ytterligare , gjordes en utvärdering mot läro- planens övergripande mål. Det var en mycket bra utvärdering, men den fick inte mycket genomslag. Den hade inga bjärta budskap av typen att något höll på att gå snett eller så.26 kom NU tillbaka, med en replik studier.27 Vissa s.k. ankaruppgifter m.m. behölls från proven som ingick i NU 92 medan andra var nya. Resultaten offentliggjordes ungefär som resultaten från de internationella kunskaps- mätningarna 2003 och TIMSS 2003. Samtliga mätningar kunde visa på en betydande tillbakagång jämfört med respektive föregående mätning, resultat som fick stor uppmärksamhet. Även efter NU 2003 konstaterades att denna ansats är dyr och tung att genomföra. Vid , alltså runt 2004, så hade också de internationella kunskapsmätningarna som och TIMSS etablerat sig på det sättet att de behövde tänkas in i ett långsiktigt nationellt utvärderingsper- spektiv. Verket sökte hitta en stabil väg genom förslag och propåer till 25Se vidare längre fram om effekterna av denna. 27Att NU återkom hade samband med intresset hos generaldirektören . Det gällde senare också frågor om långsiktig finan- siering av dem, där vi har fått en särskild anslagspost.28 pågick en diskussion om de nationella proven och vilken roll dessa kunde och borde spela. Regeringen gav ett omfattande uppdrag kring resultatinformation. Uppdrag E rörde systemet med nationella prov. läm- nade en redovisning på denna punkt där man häv- dade att proven av flera skäl inte kunde tjäna som en löpande utvärdering på nationell nivå. menade att .. ett rullande stickprovsbaserat system för kunskapsutvärdering utarbetas i ämnen som inte har nationella prov. Exempelvis kan tre ämnen utvärderas år 1, tre andra år 2, ytterligare tre andra år 3 osv. Efter t.ex. 5–upprepas cykeln. (redovisning, s. 16). I bilagan till redovisningen (s. 136) skrev man att ett sådant rullande system Verket fick härefter () ett nytt upp- drag att utreda förutsättningarna för att införa just ett mer syste- matiskt, rullande stickprovsbaserat system för kunskapsutvärdering för samtliga ämnen i . lämnade ett om- fattande underlag som svar på uppdraget . I pro- cessen med förslaget lät man vid lämna ett förslag, som verket fann alltför ambitiöst och dyrbart. Man lämnade därför en reviderad modell som sitt förslag (286). har inte fått någon reaktion på sina för- slag. Vartefter har man, i den mån resurserna medgett, beslutat söka genomföra en del av idéerna i sitt förslag. pågår utvärdering av praktiskt-estetiska ämnen, samt planering vad gäller samhällsorienterande ämnen. 28 Intervju med . 7.PISA, TIMSS och PIRLS inpå det nya millenniet kan konstateras att de inter- nationella kunskapsmätningarna har blivit fler och återkommande, och dessutom politiskt alltmer intressanta. I praktiken är det knappast som beslutar om deltagande29. Från att ha haft en prövande inställning till de internationella studier som successivt kom att föreslås, så byter nu fot och inriktar sig på att -i princip delta i alla kunskapsmätningar, -se dessa som en del av den nationella utvärderingen av skolan, samt att -söka se till att förutsättningarna planeringsmässigt för detta säkras. Det är den andra punkten som här är intressant. deltar numera i såväl och TIMSS som PIRLS, vilket drar såväl eko- nomiska resurser som resurser i form av expertis. Stickproven i studierna är tillräckligt stora för generaliserbarhet och såväl vali- ditet som reliabilitet i testerna anses hög. Dessutom erbjuds möj- lighet till jämförelse med andra länder, något som visar sig alltmer intressant, politiskt och medialt (se t.ex. , 2008). Med tanke på att det efter 2004 inte har offentliggjorts någon bred och samlad utvärdering av den svenska har de inter- nationella mätningarna kommit att helt dominera vad gäller redo- visning av skolans resultat. Dominansen gäller såväl i sak, som ifråga om den bild som den politiska skoldebatten, och politiken i sig, haft att grunda sig på. konstaterar i en rapport till regeringen: Samtliga nationella utvärderingar från NU-92 och framåt har varit egeninitierade och inte regeringsuppdrag (och har som sådana finansierats inom förvaltningsanslaget). Besluten att genomföra utvär- deringarna har varje gång fattats (relativt ac-hoc-mässigt) internt inom , och det har inte funnits någon långsiktig plan – varken från eller statsmakternas sida – att genomföra denna typ av nationella studier med vissa intervall.30 Den nationella utvärderingen har i och med m.fl. mätningar stärkts i så måtto att den fått andra instrument för att löpande följa resultaten i form av uppmätta kunskaper hos eleverna och genom 29Skolverket meddelade 2004 sin bedömning att inte skulle delta i PIRLS 2006, men efter en fråga i gav statsrådet till svar att skulle delta. 30Skolverket, Rapport 2006:286. jämförelserna med andra länder. Den har sannolikt också stärkts i det att mätningarna, såvitt det går att bedöma, utgör tillförlitliga trendmått, dvs. Det är tveksamt om Skol- verket hade kunnat få fram så pass tillförlitliga trendmätningar på egen hand. Den nationella utvärderingen får dock anses ha för- svagats – sett över de som förflutit sedan NU 2003 – genom att inte kunnat kompensera för de begränsningar som trots allt ligger i de internationella studierna: den ensidiga fokuse- ringen på kunskapsprov, mätningen mot internationell och inte nationell standard, den snäva fokuseringen på en del av läroplanen och bristen på analyser av processer och förutsättningar. har sökt möta dessa uppenbara begränsningar genom att lämna för- slag till regeringen om rullande stickprovsunderökningar och genom att , 2013, genomföra viss utvärdering mot nationella mål i praktiskt-estetiska ämnen. och dylika studier bör kanske betraktas som en form av kvalificerad uppföljning av kunskaps- resultat, resultat som givetvis är en central del av en nationell utvärdering. 8.Hur har utvärderingsresultat använts och påverkat? I princip skulle det vara möjligt att göra en genomgång av alla de större skolutredningarna och propositionerna för att spåra inflytande från reformutvärderingar. Det finns dock en del problem förknippade med det. Det första är helt enkelt bristen på studier som tydligt kan betecknas som reformutvärde- ringar avseende . Det finns studier som har inslag av utvärdering av en reform men knappast mer31. Det andra problemet är att följa effekten av framlagda utvärderingsresultat.