sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Departementschefen har i tidigare lagstiftningsärenden uttalat att saken kan vara uppenbar även när det finns bevisfrågor i målet.30 Däremot bör ett mål inte avgöras utan nämndemän när skälighetsfrågor ska prövas i målet eller om det inte utan vidare framstår som klart att det finns förutsättningar för att pröva målet utan nämndemän. I samband med lagändringen 1997 uttalade regeringen att en utgångspunkt för regleringen är att den ska fånga upp okompli- cerade och brådskande mål samt att lagändringen innebär ett ökat utrymme för s.k. e-målsdömande.31 Närmare vägledning om hur be- stämmelsen om enkel beskaffenhet ska tillämpas gav regeringen däremot inte. Vid riksdagsbehandlingen av proposition 1996/97:133 anförde bl.a. att bland de målkategorier som de allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger finns mål som typiskt sett är av mycket stor betydelse för den enskilde. Som exempel nämnde utskottet socialförsäkringsmålen. Även om vissa av dessa mål kan anses vara av enkel beskaffenhet borde enligt utskottet möjligheten att avgöra dessa mål utan nämndemän utnyttjas restrik- tivt.32 Enligt 18 § andra stycket LAFD gäller möjligheten att avgöra mål utan nämnd inte om det är påkallat av särskild anledning att en fullsutten rätt prövar målet. Denna bestämmelse ska ses som en garanti för att nämndemän medverkar i tillräcklig utsträckning.33 Särskild anledning att fullsutten rätt prövar ett mål kan vara att målet är svårbedömt, betydelsefullt för den enskilde eller princi- piellt viktigt.34 presenterade i sitt betänkande ett förslag till ändrade bestämmelser om förvaltningsrättens domför- het i LAFD. Enligt förslaget ska huvudregeln vara att förvaltnings- rätten ska bestå av en lagfaren domare om inte annat är föreskrivet. 1974:79 s. 35. 1996/97:133 s. 43. 321996/97:JuU17 s. 13. 1996/97:133 s. 41 f. 34Wennergren (2013) s.570. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning Nämndemän ska enligt förslaget delta i rätten när en förvaltnings- rätt avgör ett mål slutligt i sak, om 1.någon av parterna är en fysisk person, och målet innefattar om- fattande skälighets- eller bevisbedömningar som inte avser uttag av skatter, avgifter eller tull enligt skatte- eller tullagstiftningen, eller 2.målet rör frihetsberövande eller omhändertagande för vård. Om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till målets beskaf- fenhet får en förvaltningsrätt även i andra mål bestå av en lagfaren domare och två nämndemän.35 förslag innebär att ett flertal mål- typer, däribland skattemålen, undantas från nämndemännens med- verkan och alltså endast ska prövas av lagfarna domare. Såvitt gäller skattemål anförde utredningen bl.a. följande. De skattemål som handläggs av domstolarna är i regel omfattande och gäller flera olika juridiskt invecklade frågor. Skattemål med vanliga in- komsttagare finns i stort sett inte längre. Målen är typiskt sett sådana att nämndemannamedverkan inte är ändamålsenlig. Att målen är kom- plexa och kräver särskild juridisk kompetens visas också av de många krav på specialisering av domare som framförts . De som uppträder i rätten, såväl som de juridiska ombuden, är vanligtvis specialiserade på den här typen av rättsfrågor. Från före- trädare för näringslivet har framförts att målen borde koncentreras till färre förvaltningsrätter och avgöras av specialiserade domare. Den synpunkten har också framförts att den juridiska kompetensen borde stärkas så att sammansättningen i dessa mål består av tre juristdomare. Det kan noteras att regeringen tillsatt en utredning om bl.a. specialisering för skattemål (Dir. 2013:49). Ett argument som framförts för nämndemannamedverkan i dessa mål är att nämndemän ibland är ekonomiskt skolade och därmed kan bidra med kompetens. Det argumentet är inte relevant eftersom nämndemän per definition är lekmän, och det kan inte finnas särskilda krav på kompetens för nämndemän i skattemål. Det har också fram- förts att frågorna i skattemål av juristerna bör framställas så att nämndemän kan sätta sig in i materian eftersom enskilda företagare utan juridisk kompetens kan tvingas göra det som part i ett mål. Ökad tydlighet och bättre pedagogik är önskvärt men mot detta står att målen ska avgöras effektivt. Det är också utredningens upp- fattning att det bidrag som nämndemannamedverkan i dessa mål med- 35 SOU 2013:49 s. 171 f. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning för, vid sidan av insynen, är begränsad. En stor andel av skattemålen undantas genom föreskriften om fysisk person. Utredningen anser dock att samtliga skattemål ska undantas från nämndemännens med- verkan. Till skillnad från vad som gäller enligt dagens ordning anser vi därför att nämndemän inte ska medverka i mål som avser uttag av skatter, avgifter eller tull.36 Migrationsdomstolarna är en del av förvaltningsrätterna i , , och och de hanterar överklaganden av beslut. Sammansättningen i migrationsdomstolarna är densamma som i de allmänna förvaltningsdomstolarna (16 kap. 1 § utlänningslagen [2005:716]). Rätten ska alltså enligt huvudregeln bestå av en lag- faren domare och tre nämndemän, och det finns möjlighet att avgöra mål av enkel beskaffenhet utan nämndemän. Vid tillkom- sten av den nya processordningen förde man i princip inget resone- mang kring den principiella frågan om nämndemän skulle delta i migrationsprocesser eller inte, och varken av propositionen eller av betänkandet framgår vilka överväganden som ligger bakom kravet på nämndemannamedverkan i dessa mål. Av förarbetena till reglerna om den tidigare framgår däremot att regeringen då ansåg att det fanns ett behov av lekmän med starkt inflytande i processen för en demokratisk förankring och för att tillgodose allmänhetens inflytande.37 Vilka av migrationsmålen som är av enkel beskaffenhet diskute- rades inte närmare när migrationsdomstolarna infördes. Regeringen konstaterade att tillämpningen av ordningen för ensamdomar- kompetens inte hade lett till några problem i förvaltningsprocessen, och att även migrationsdomstolarna därför borde kunna tillämpa samma regler.38 Migrationsöverdomstolen har uttalat att möjligheten att avgöra mål med ensamdomare när fråga är om avvisning eller utvisning bör utnyttjas restriktivt, i synnerhet när barn är inblandade (MIG 2007:58). 36SOU 2013:49 s. 179 f. 1991/92:30 s. 33. 2004/05:170 s. 22. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning , som gjorde en utvärdering av den nya migrationsprocessen, ägnade frågan om tillämpningen av reglerna om rättens sammansättning visst utrymme i sitt betänkande Den nya migrationsprocessen (SOU 2009:56). Vid samtal med domstolarna framkom att nämndemän som regel deltog i mål rörande skyddsskäl, i mål som berörde barn och när bevisfrågor skulle avgöras samt i mål med muntlig förhandling.39 Förvarsmålen avgjordes dock ofta av en domare ensam även för det fall muntlig förhandling hölls. Utvärde- ringen visade även att domstolarna tillämpade reglerna olika. Dom- stolen i avgjorde en högre andel mål med en domare jäm- fört med domstolarna i och Malmö.40 föreslog i sitt betänkande Brottmålspro- cessen (SOU 2013:17) att rätten vid huvudförhandling i tingsrätt ska vara domför med en lagfaren domare om det inte finns anled- ning att döma till fängelse , villkorlig dom i förening med samhällstjänst om det i domslutet ska anges , skyddstillsyn i förening med fängelse enligt 28 kap. 3 § BrB, skyddstillsyn i förening med samhällstjänst eller kontraktsvård om det i domslutet ska anges eller sluten ungdomsvård. Kravet att det för brottet inte får vara föreskrivet svårare straff än böter eller fängelse (1 kap. 3 b § andra stycket RB) föreslås tas bort. Om åklagaren yrkat att villkorligt medgiven frihet från fängelsestraff ska förverkas med mer än , eller påföljden ska bestämmas till fängelse och villkorligt medgiven frihet från fängelsestraff ska förverkas samt strafftiden tillsammans överstiger är rätten enligt förslaget inte domför med en lagfaren domare. betänkande remitterades (dnr Ju2013/2761/DOM). Vissa delar av betänkandet behandlas i prop. 2013/14:170 Åtgärder för att hantera stora brottmål och inställda förhandlingar. Övriga delar bereds vidare i . Som en del av den fortsatta beredningen beslutade justitieministern i 39SOU 2009:56 s. 236 f. a. s. 224 f. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning att ge en utredare i uppdrag att ta fram det ytter- ligare underlag angående de praktiska, organisatoriska och ekono- miska konsekvenserna som behövs för ett ställningstagande till om förslag om bl.a. genomgripande föränd- ringar i hanteringen av brottmål bör genomföras. Uppdraget ska redovisas senast . föreslog i sitt betänkande att tings- rätt vid huvudförhandling ska vara domför med en lagfaren domare utan nämndemän om det inte för något av de brott som prövas i målet är föreskrivet svårare straff än fängelse i högst . Också när tingsrätten avgör en fråga som avses i 38 kap. 6 § BrB ska rätten vara domför med en lagfaren domare, liksom i mål om förvandling av bötesstraff. Om det finns skäl för det ska tingsrätten dock kunna bestå av en lagfaren domare och två nämndemän.41 Som skäl för sitt förslag anförde bl.a. följande. När det gäller brottmål har nämndemannamedverkan enligt vår uppfattning ett särskilt värde i mål med mer omfattande utredning. I brottmål av större omfattning finns ofta många bevis- frågor och där kan rätten med nämndemannamedverkan tillföras mer erfarenheter och fler perspektiv på de olika frågorna. Nämnde- männens allmänna omdöme och livserfarenhet bidrar till att frå- gorna blir väl övervägda och genomgångna ur olika aspekter. I brottmål som typiskt sett är av enkel beskaffenhet, med begränsad utredning, få förhörspersoner och där påföljdsvalet är okomplicerat är det å andra sidan inte ändamålsenligt att nämndemän deltar. Frå- gorna som ska övervägas i sådana mål är i regel av enklare slag och handläggningen i de olika delarna blir effektivare med enbart en lagfaren domare.42 8.4Förvaltningsrätternas användning av möjligheten att utöka antalet lagfarna domare Bedömning: Den möjlighet som finns att utöka antalet lagfarna ledamöter i förvaltningsrätten, används i begränsad ut- sträckning. 41SOU 2013:49 s. 142. a. s. 143 f. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning Inom ramen för den enkät som utredningen har skickat ut till dom- stolarna har framkommit att möjligheten att utöka antalet lagfarna domare till s.k. tvådomarsits används i begränsad utsträckning. Tre av förvaltningsrätterna uppger att möjligheten aldrig har använts. De flesta förvaltningsrätter uppger dock att möjligheten har använts vid något enstaka tillfälle. Ett par förvaltningsrätter uppger att möjligheten har använts någon enstaka gång i relationen rådman – fiskal som stöd för fiskalen eller med fiskalen som föredragande. Förvaltningsrätten i uppger i sitt enkätsvar att två- domarsits förekommer i vissa komplicerade och omfattande samt uppmärksammade förvaltningsrättsliga mål, t.ex. vissa mål som rör personuppgiftslagen, mål om läkemedelsförmåner, mål enligt djur- skyddslagen, mål om offentlig upphandling, mål där Post- och tele- styrelsen eller har fattat det överklagade be- slutet samt mål enligt ordningslagen där fråga är om idrottsföre- ningar ska stå för kostnader för polisbevakning under matcher. Enligt förvaltningsrätten förekommer tvådomarsits mer sällan i migrationsmål och skattemål. Andra domstolar uppger att vid de tillfällen tvådomarsits har använts har det varit fråga om mål om offentlig upphandling eller andra särskilt svåra eller särskilt upp- märksammade mål. I något enstaka fall har tvådomarsits använts i skattemål. Domstolarna uppger i enkätsvaren flera skäl till att möjligheten till tvådomarsits används i så liten omfattning. Bl.a. anges att mål- balanserna och domarnas arbetssituation motverkar att tvådomar- sits används oftare. Det kan vara svårt att belasta en domarkollega som redan har mycket att göra med att vara meddomare i ytter- ligare ett mål. Vidare framförs att domarna i förvaltningsrätten är vana vid att självständigt ta hand om även komplexa mål och att det i förvaltningsrätt, till skillnad från i allmän domstol, i princip aldrig förekommer att muntliga förhandlingar pågår under sådan att det av den anledningen kan finnas behov av mer än en lagfaren ledamot. Det anges vidare att ett skäl kan vara att den rättsliga regleringen kräver att det ska föreligga särskilda skäl för att antalet lagfarna domare ska få utökas. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 8.5Utvidgade möjligheter till tvådomarsits Förslag: Det ska bli lättare att utöka antalet lagfarna domare i förvaltningsrätt. Antalet lagfarna domare ska kunna utökas med en om det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Om nämndemän eller särskilda ledamöter ingår i rätten och antalet lagfarna domare utökas ska även antalet nämndemän re- spektive särskilda ledamöter utökas med en. Det ska klargöras att möjligheten att utöka antalet lagfarna ledamöter ska gälla även i mål enligt 10 kap. kommunallagen och i mål där förvaltningsrätten är domför med en lagfaren domare ensam. Förslaget ska genomföras genom ändringar i 17 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. En grundprincip när det gäller förvaltningsrätternas domförhet är att en förvaltningsrätt är domför med en lagfaren domare, i vissa fall tillsammans med tre nämndemän. Det är dock ett faktum att det i förvaltningsrätt kan finnas mål som är av sådant slag att de bör prövas av fler lagfarna domare. Detta följer av existensen av 17 § andra stycket LAFD. Av domstolarnas enkätsvar framgår att möjligheten att använda förstärkt sits enligt 17 § andra stycket LAFD endast används i begränsad utsträckning. Enligt enkätsvaren används exempelvis möjligheten sällan eller aldrig i skattemål, trots att många skattemål kan vara både omfattande och komplicerade. Frågan är därför om förvaltningsrätternas möjligheter att låta mål prövas av fler lagfarna domare bör utökas. Flera förvaltningsrätter är positiva till utökade möjligheter att vara flera lagfarna domare, medan andra anser att de möjligheter som finns är tillräckliga. Ingen förvaltningsrätt önskar att reglerna ska göras obligatoriska. Någon domstol efterlyser riktlinjer som kan bidra till en likformig handläggning mellan domstolarna. Vissa förvaltningsrätter menar att effektivitetsskäl talar emot att utvid- gade möjligheter till tvådomarsits införs. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning Förvaltningsrätten i är positiv till att kravet på sär- skilda skäl i lagtexten tas bort. Domstolen anför att det behövs en ökad möjlighet att vara två juristdomare utan att nämndemän deltar på grund av att vissa mål är juridiskt komplicerade. Enligt förvalt- ningsrätten kan detta gälla även för interimistiska beslut i kom- plicerade mål där nämndemän eventuellt kan komma att ingå i ett senare skede. Förvaltningsrätten anser att det behöver klargöras om det ska vara möjligt att ha s.k. tvådomarsits utan nämndemän inte minst vid interimistiska beslut. En förvaltningsrätt föreslår en uppmjukning av skrivningarna i förarbetena så att det inte framstår som att det inte är möjligt att en domare av utbildningsskäl dömer tillsammans med en fiskal. En annan förvaltningsrätt anför att för en liten domstol där det inte alltid finns tillgång till kvalificerade skatteföredragande, vore det bra om man i stället kunde vara två domare i komplexa skattemål, t.ex. en ordinarie domare och en fiskal.43 Förvaltningsrätten i menar att det inte kan uteslutas att hanteringen i vissa komplicerade mål kan bli effektivare med två lagfarna ledamöter och att det till exempel vore bra med en för- stärkt domarsits i vissa skattemål. Förvaltningsrätten påpekar dock att även om möjligheterna till tvådomarsits utvidgas, är utnytt- jandet av möjligheterna fortfarande en fråga om resurser. Förvaltningsrätten i anför att det beträffande migra- tionsmålen skulle vara intressant att hitta en annan modell för för- valtningsrättens sammansättning än den som gäller . Eftersom ändringsdispens saknas i Migrationsöverdomstolen, är förvaltnings- rätterna – migrationsdomstolarna – i praktiken första och sista dom- stolsinstans. Huvudregeln för rättens sammansättning i migra- tionsmål är en lagfaren domare och tre nämndemän. Om antalet nämndemän begränsas till två skulle i en mindre del av migrations- målen – avlägsnandemål som avser skyddsbehov (s.k. asylmål) – rätten kunna bestå av två lagfarna domare och två nämndemän. Med två lagfarna ledamöter i rätten skulle förutsättningarna för fiskaler att kunna delta i att avgöra migrationsmål öka. De s.k. tro- värdighetsbedömningarna är komplicerade och kon- sekvenserna av feldomslut i kombination med att det saknas änd- ringsdispens i Migrationsöverdomstolen begränsar utrymmet för 43 Ang. förvaltningsrätts sammansättning i skattemål, se vidare avsnitt 8.6. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning fiskaler att avgöra migrationsmål. Med ändrade domförhetsregler skulle man kunna hitta en lösning som innebär att en fiskal kan komplettera en ordinarie domare. Förvaltningsrätten anser i övrigt att behovet av att vara mer än en lagfaren ledamot minskar vid en ökad specialisering av domare och föredragande. Förvaltningsrätten i pekar på att det kan uppstå en mindre komplikation i fråga om omröstningsreglerna om rätten består av två lagfarna domare utan nämndemän. Om ledamöterna är oense så har ordförande utslagsröst, vilket kan medföra en risk för att den andra domaren – om oenigheten framkommer redan vid inläsning av målet – inte lägger ned lika mycket arbete på målet som om denne hade dömt ensam. Förvaltningsrätten i menar att man i fråga om mer omfattande och juridiskt komplicerade skattemål (exempelvis mål om koncernbeskattning och mervärdesskatt) kan ersätta nämnde- män med ytterligare en lagfaren domare. Enligt förvaltningsrätten talar å andra sidan kostnadsskäl och effektivitetsskäl (vikten av ett snabbt avgörande) för att inget mål avgörs med fler domare än vad som är nödvändigt ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Förvaltnings- rätten anför vidare att även större mål om offentlig upphandling och större sekretessmål (vid en nedflyttning av måltypen till för- valtningsrätt) bör kunna komma ifråga för en sammansättning med två lagfarna domare. Den nuvarande ordningen med nämnde- mannamedverkan i mål som gäller tvångsomhändertagande bör finnas kvar, men även i ett sådant mål bör sammansättningen kunna utökas med en lagfaren domare om målet innefattar juridiskt kom- plicerade bedömningar. Mål om tvångsomhändertagande är annars typiskt sett en sådan måltyp där det är olämpligt med enbart lag- farna domare och där nämndemannamedverkan har störst värde. Förstärkning ska kunna ske om det finns skäl för det En allmän utgångspunkt när man talar om en domstols samman- sättning är att mål inte ska avgöras av en tyngre sits än nödvän- digt. När kollegiala överläggningar kan hållas mellan flera lagfarna domare finns dock en större erfarenhetsbas än om endast en lag- faren domare ingår i rätten. Diskussioner mellan domarna bidrar Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning därmed till bättre underbyggda avgöranden av högre kvalitet. Frå- gorna i målet blir tydligare belysta i domarna, vilket i förlängningen bidrar till att processen i överrätt underlättas och blir billigare. En sammansättning med två lagfarna domare innebär därför generellt sett en högre kompetens och kvalitet än en sammansättning med bara en lagfaren domare. Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att säkerställa att mål där en ökad kompetens är önsk- värd, i större utsträckning än faktiskt kommer under prövning av en förstärkt sits. Exempel på mål där utökad sits enligt utred- ningens mening bör kunna användas är mål rörande offentlig upp- handling, mål om laglighetsprövning, mål om läkemedelsförmåner, mål enligt ellagen (1997:857) samt mål som rör överklaganden av Datainspektionens och beslut. Behovet av förstärkt sits i skattemål behandlas i avsnitt 8.6. Vid de allmänna förvaltningsdomstolarna finns över 500 mål- typer, och flera av dessa kan vara mycket omfattande och komplexa och innehålla svåra juridiska frågor. Inte minst det faktum att många av de måltyper som förekommer vid allmän förvaltnings- domstol berörs av EU-rättslig reglering, medför en ökad svårig- hetsgrad. Det är svårt att för varje måltyp i förväg på ett konkret och tydligt sätt peka ut vilka grupper av mål som är av sådan beskaffenhet att de bör prövas av fler lagfarna domare. Inom varje måltyp förekommer nämligen både enklare och svårare mål. Det anförda talar för en generell utvidgning av möjligheten att utöka antalet lagfarna ledamöter, så att den ökade kompetensen kan komma alla olika typer av mål tillgodo i de fall deras beskaf- fenhet föranleder det. Utredningen anser att den gällande bestäm- melsen om när antalet lagfarna ledamöter får utökas, ska justeras så att det endast krävs skäl för att antalet lagfarna ledamöter ska få utökas, i stället för som särskilda skäl. En generell utvidg- ning av möjligheterna att använda förstärkt sits, medför också större likhet med de flexibla regler som gäller i allmän domstol (jfr 1 kap. 3 b § RB, 14 kap. 17 § ÄktB samt 20 kap. 1 § FB). Frågan om det på motsvarande sätt som i tingsrätt skulle räcka med skäl i stället för särskilda skäl för att utöka antalet lagfarna ledamöter i länsrätt diskuterades i prop. 1996/97:133 efter Lag- rådets påpekande att bestämmelserna för tingsrätt och länsrätt borde samordnas så att det inte heller för länsrätter skulle krävas Regeringen ansåg emellertid i det läget att, då läns- Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning rätterna genom den aktuella reformen fick en ny möjlighet att utöka antalet lagfarna ledamöter (tidigare hade det endast varit möjligt att utöka antalet nämndemän), det borde uppställas krav på särskilda skäl för att rätten ska kunna förstärkas. Det har dock visat sig att möjligheten att utöka antalet lagfarna ledamöter sällan används av förvaltningsrätterna. En bidragande orsak till detta kan vara den utformning bestämmelsen har . Behovet av att öka kvaliteten och kompetensen i vissa mål vid de allmänna för- valtningsdomstolarna medför enligt utredningens mening att det finns anledning att mjuka upp bestämmelsen så att möjligheterna till förstärkning utökas. Genom en sådan åtgärd åstadkommer man även den samordningseffekt som Lagrådet efterfrågade redan 1996.44 Den föreslagna formuleringen innebär att det blir lättare att använda sig av förstärkt sits, och bör medföra att fler mål än prövas med ett utökat antal lagfarna ledamöter. Således bör det fak- tum att ett mål är omfattande eller innehåller komplexa eller juri- diskt komplicerade frågor utgöra skäl för att utöka antalet lagfarna ledamöter. Om det finns skäl för att utöka antalet lagfarna leda- möter, ska det faktum att ett sådant utökande är mer resurskrä- vande inte medföra att möjligheten inte utnyttjas. Hur ska förstärkningen ske? Man kan diskutera om det som ska vara möjligt att utöka antalet lagfarna ledamöter med endast en sådan ledamot, eller om det i förvaltningsrätt, liksom i tingsrätt, ska vara möjligt att ha en sammansättning med tre lagfarna ledamöter. Även om det kan framstå som att en sammansättning med tre lagfarna domare skulle vara ännu bättre än en sammansättning med två lagfarna domare, talar dock övervägande skäl emot detta. En sammansättning med tre domare skulle påverka domstolarnas resurser i sådan grad att den sannolikt inte skulle användas av domstolarna. Dessutom uppnås de stora fördelarna (ökad erfarenhetsbas samt möjlighet att pröva argument och bolla tankegångar etc.) redan genom att mer än en lagfaren domare deltar. Det är därför bättre att i detta läge 1996/97:133 s. 36 f. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning först pröva vilka vinster som kan uppnås med ytterligare en lag- faren domare.