sou · H2B335 · 2014-06-04 00:00:00 — Mot bakgrund av de resonemang som förs i förarbetena är utredningens tolkning att såvitt gäller bortskaffande av skadligt grundvatten är 11 kap. 3 § 6 MB endast tänkt att vara tillämplig på djupare liggande grundvatten som avleds med syfte att avvattna anläggningar under mark, t.ex. gruvor och tunnlar. Avledning av grundvatten med syfte att dränera det översta marklagret och markytan förefaller istället vara att hänföra till markavvattning enligt 11 kap. 3 § 8 MB, dvs. om syftet är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för ett visst ändamål. Enligt utredningens tolkning torde de övre marklagren innefatta markytan och sträcka sig ned till en nivå om . Med utredningens tolkning är således uttalandet i förarbetena till VL att [d]et vatten som omfattas av markavvattningsåtgärder enligt punkt 4 avser vatten på markens yta och annat vatten i marken än grundvatten missvisande eftersom markavvattning även kan omfatta grund- vatten i de översta marklagren.13 Gränsdragningen mellan bortledande av avloppsvatten enligt 9 kap. 2 § MB respektive 2 § vattentjänstlagen och markavvattning enligt 11 kap. 2 § 4 MB har redogjorts för i avsnitt 7.4.3. Det har framförts till utredningen att skillnaden i definitionerna av avlopp i 2 § vattentjänstlagen och avloppsvatten i 9 kap. 2 § MB leder till begreppsförvirring. Som redogjorts för i avsnitt 7.4.3 kan bortledande av dag- och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse utom detaljplan vara att bedöma som markavvattning enligt MB som åtgärderna är att bedöma som bortledande av avloppsvatten enligt vattentjänstlagen. I PBL används uttrycket sammanhållen bebyggelse till skillnad från 2 § vattentjänstlagen som använder uttrycket samlad bebyggelse. Någon större skillnad i innebörd mellan dessa olika uttryck förefaller inte, såvitt nu är av intresse, finnas, se avsnitt 7.4.3. Den miljörättsliga regleringen och PBL har flera beröringspunkter och utredningen anser därför att en 12Se t.ex. tingsrätts, Miljödomstolen, dom i mål M 420-00 och M 70-01. 1981/82:130 s. 397. Överväganden och förslag avseende markavvattning enhetlig begreppsbildning är att föredra. Vidare är både bebyggelse och sammanhållen bebyggelse definierat i 1 kap. 4 § PBL vilket kan ses som en fördel. Utredningen har därför övervägt att dels ändra definitionen av avloppsvatten i 9 kap. 2 § 3 MB så att den överensstämmer med definitionen av avlopp i 2 § vattentjänstlagen, dels utmönstra uttrycket samlad bebyggelse och i enlighet med begreppsbildningen i PBL ersätta det med uttrycket sammanhållen bebyggelse. Ändringen skulle innebära att definitionen av avloppsvatten i 9 kap. 2 § 3 MB skulle få en något vidgad betydelse genom att den även skulle omfatta avvattning av mark utom detaljplan. Detta i sin tur skulle innebära att definitionen av markavvattning i 11 kap. 2 §, som ju undantar avledande av avloppsvatten, skulle få en något inskränkt betydelse. Utredningen avstår dock från att lämna ett sådant för- slag då frågan inryms i en större problematik som utredningen förenklat vill beskriva enligt följande. Hårdgjorda ytor eller annan förändring av markanvändningen, t.ex. vid enskilda byggnader, vägar och flygplatser, kan leda till ökade flöden och förändrade flödesmönster med effekter på omgivande mark, t.ex. i form av översvämning. är det delvis oklart vilken lagstiftning som är tillämplig beträffande detta vatten, t.ex. dagvatten, vilket bl.a. innebär att det är oklart vem som är ansvarig för skador som vattnet orsakar. Dessa oklarheter har bl.a. sin grund i de gränsdragningsproblem som omgärdar definitionerna i MB. Det kan konstateras att frågan om hur detta vatten ska reg- leras är komplex och anknyter till olika rättsområden och regelverk, exempelvis MB, PBL, FBL och vattentjänstlagen liksom även allmänna grannelags- och civilrättsliga regleringar. Utredningen anser att det är angeläget att klargöra ansvarsförhållandena för detta vatten. Då frågan sålunda måste angripas från flera håll och omfattar områden som ligger utanför utredningens uppdrag föreslås i detta sammanhang att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att göra en generell översyn av den befintliga lagstiftningen som berör frågor kring avledning av vatten samt med uppdrag att utifrån den problembild som har skisserats här föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Överväganden och förslag avseende markavvattning 8.3Prövningssystemets struktur och brister Reglerna kring markavvattning är, vilket framgår i kapitel 7, inte helt enkla. Systemet för prövning av markavvattningsverksamheter skiljer sig dessutom från prövningen av övrig vattenverksamhet. Ett av problemen, som i och för sig finns även för andra verk- samheter enligt MB men som blir väldigt påtagligt för mark- avvattning, är att en verksamhet kan ge upphov till en rad olika prövningar. Förutom tillstånd behövs ofta dispens från det generella markavvattningsförbudet. Därtill behövs i vissa fall dispens från biotopskyddet och artskyddet och möjligen även strandskyddsdispens. Vidare kan tillstånd enligt kulturmiljölagen behövas. Dessutom kan en och samma verksamhet vara mark- avvattning, avledande av avloppsvatten, bortledande av grundvatten och annan vattenverksamhet. För en rensning, som endast behöver anmälas om fisket berörs, kan även dispenser och tillstånd krävas. En rensning eller en underhållsåtgärd kan också, beroende på hur den utförs, utlösa tillståndsplikt enligt 11 kap. MB. För en enskild verksamhetsutövare eller en samfällighet är regel- systemet komplicerat och svåröverskådligt. Dessutom kan flera tillsyns- respektive tillståndsmyndigheter vara berörda och därmed nödvändiga att kontakta. I och med att reglerna om markavvattning finns i MB bör en samlad prövning av alla frågor om tillstånd och dispenser kunna ske i ett sammanhang, oavsett om prövningen sker i mark- och miljödomstol eller länsstyrelse. Det kan också ifrågasättas om det generella markavvattningsförbudet behövs, eftersom en samlad prövning enligt MB ger möjlighet att iaktta de försiktighetsmått m.m. som är nödvändiga vid prövningen. Vidare finns anledning att överväga en förändring av själva pröv- ningssystemet. Utredningens uppdrag är framför allt koncentrerat till hur omprövningar ska förenklas och effektiviseras, som en hög nivå av miljöskyddet säkerställs och hänsyn tas till belast- ningen på prövningsmyndigheter. De administrativa bördorna och andra kostnader för verksamhetsutövarna bör minimeras. Dessutom ska en väl fungerande markavvattning eftersträvas. Det är svårt att föreslå ett nytt system för omprövningar, om detta inte kopplas till prövningen av nya verksamheter. Därför anser utredningen att det är nödvändigt att börja med en Överväganden och förslag avseende markavvattning översyn av själva prövningssystemet. Det har till utredningen fram- förts att en uppdelning liknande den på den miljöfarliga sidan för t.ex. avloppsanläggningar bör tillämpas också när det gäller markavvattning och att det därför finns anledning att överväga om delar av prövningen kan överlåtas till lantmäterimyndigheten. Värdet av att bibehålla den kompetens som de markavvattnings- sakkunniga har är också något som framhållits. Inför analysen av dagens system är en jämförelse med en lik- nande miljöfarlig verksamhet av intresse. För att t.ex. tillgodose flera fastigheters behov av en avloppslösning kan i vissa fall gemen- samhetsanläggningar inrättas enligt AL, medan nödvändiga miljö- tillstånd erhålls genom en prövning enligt MB. Utsläpp av avloppsvatten är miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 1– 2 §§ MB och kräver tillstånd eller anmälan i enlighet med de regler som finns i 9 kap. MB samt till denna lag hörande förordningar, FMH och MPF. En avloppsanläggning kan i vissa fall inrättas som en gemensam- hetsanläggning för flera fastigheter. Det krävs då att fastigheterna inte ligger inom ett område som omfattas av en allmän va- anläggnings verksamhetsområde enligt 2 och 6 §§ vattentjänstlagen. Dessutom ska anläggningen betjäna mer än en fastighet och tillgodose ett ändamål av stadigvarande betydelse för fastigheterna enligt 1 § AL. En gemensamhetsanläggning inrättas genom en lant- mäteriförrättning enligt AL. Anläggningen sköts av en samfällighet, antingen genom delägarförvaltning eller genom föreningsförvaltning. I det senare fallet bildas en samfällighetsförening genom ett samman- träde enligt SFL i anslutning till att gemensamhetsanläggningen inrättas. Båda åtgärderna utförs av lantmäterimyndigheten. För denna typ av anläggning erhålls alltså tillstånd enligt MB för t.ex. utsläpp till luft och vatten alternativt sker en anmälan enligt regler meddelade med stöd av 9 kap. MB, medan gemensamhetsanlägg- ningen och eventuell samfällighetsförening bildas genom förrättning respektive konstituerande sammanträde vid lantmäterimyndigheten. Ska en sådan anläggning senare ändras, kan tillståndet enligt MB ändras genom ansökan om detta till tillståndsmyndigheten. Överväganden och förslag avseende markavvattning förrättning (omprövningsförrättning) kan ske enligt 35 § AL, genom vilken anläggningen, deltagarkrets, andelstal m.m. kan justeras. Ändring av t.ex. andelstal kan även ske enligt 24 a § AL genom beslut i en samfällighetsförenings styrelse, om denna har getts sådan rätt i ett anläggningsbeslutet. Om en fastighet som är ansluten till en gemensamhets- anläggning ingår i en sammanläggning eller till sin helhet överförs till en annan fastighet, övergår skyldigheterna gentemot övriga del- ägare automatiskt på den nybildade eller utökade fastigheten, se 41 § AL. Om däremot en ingående fastighet delas, eller del av den överförs till en annan fastighet, får fastigheternas skyldigheter gentemot övriga delägare fördelas mellan de särskilda delarna genom beslut vid fastighetsbildningsförrättningen, se 42 § AL. I samband med fastighetsbildning får lantmäterimyndigheten också besluta att en nybildad eller ombildad fastighet ska anslutas till en befintlig gemensamhetsanläggning, se 42 a § AL. Vidare kan parterna själva träffa en överenskommelse om att en fastighet ska inträda eller utträda eller att andelstalen ska ändras. Om överenskommelsen godkänns av lantmäterimyndigheten får denna samma verkan som ett beslut vid en ny förrättning. Detta framgår av 43 § AL. Vid behov av särskild fackkunskap får lantmäterimyndigheten förordna en lämplig person som sakkunnig, se 4 kap. 34 § FBL. Vidare finns enligt 4 § AL en möjlighet att förordna en särskild förrättningsman som har kunskap och erfarenhet av saken. Denna förrättningsman blir i och med detta funktionellt inordnad under lantmäterimyndigheten. Ett lagakraftvunnet förrättningsbeslut enligt AL registreras i fastighetsregistret, som förvaltas av Lantmäteriet. Där redovisas bl.a. gemensamhetsanläggningar och de förändringar som sker i dessa. För de samfälligheter som bildas enlig LSV gäller inte AL, se 1 § AL. Både meddelande av miljötillstånd och bildande av samfällighet sker enligt MB och LSV. När det gäller markavvattning utförs ofta arbetet av en särskilt förordnad markavvattningssakkunnig. Beträffande förvaltningen gäller, om inget annat beslutas, delägar- förvaltning, se 4 § SFL. Om samfälligheten däremot ska förvaltas av Överväganden och förslag avseende markavvattning en förening bildas denna genom ett sammanträde enligt SFL, vilket begärs hos lantmäterimyndigheten, se 20 § SFL. Om en juridisk person har bildats enligt äldre lagstiftning, t.ex. enligt ÄVL, kan beslut tas direkt på samfällighetens stämma att samfälligheten ska ombildas till en samfällighetsförening enligt 19 § införandelagen för AL och SFL. Omprövning sker genom ansökan till mark- och miljödomstol, där den handläggs som ett ansökningsmål. Det finns också möjlighet för deltagarna att komma överens om inträde/utträde, ändrade andelstal och att samfälligheten ska upphöra. Om överenskommelsen godkänns av domstolen har den samma verkan som en dom, se avsnitt 7.8.3. 8.3.3Framtida lösning för vattensamfälligheter Vid en första anblick kan det förefalla krångligt med det system som gäller för t.ex. avloppsanläggningar, där tillstånd till olika delar av verksamheten krävs i olika led. Dagens system för vattensam- fälligheter är emellertid inte heller helt enkelt och lättöverskådligt. Utredningens uppdrag är att så långt möjligt och lämpligt anpassa vattenrättsliga regler till de som gäller för miljöfarlig verksamhet. Markavvattning är ett specialreglerat område på vattensidan. Det finns såvitt utredningen har uppfattat det också en stor osäkerhet inom flera delområden. Dessutom tillkommer pro- blematiken med många gamla tillstånd där det är oklart både vad tillståndet eller tillstånden innefattar efter rensningar och vilka som är delägare i samfälligheten. Enligt utredningens uppfattning finns sammantaget goda skäl för att överväga regeländringar inom detta område. Överväganden och förslag avseende markavvattning 8.4Nytt system för prövning av markavvattning Utredningens förslag: Den eller de som vill utföra mark- avvattningsverksamhet får söka tillstånd till eller anmäla vattenverksamheten enligt 11 kap. MB. När fler än en fastighet har nytta av anläggningen, ska en gemensamhetsanläggning inrättas, vilket sker enligt AL efter ansökan till lantmäteri- myndigheten. Som tidigare bildas en samfällighetsförening enligt SFL, om det inte är lämpligt med delägarförvaltning. Eftersom AL tillämpas vid inrättandet av gemensamhets- anläggningar för markavvattning kommer information om dessa att införas i fastighetsregistret. Skyldigheten att delta i en markavvattningssamfällighet för- ändras inte, men blir numera fastighetsanknuten, med möjlighet enligt AL att även ansluta vissa byggnader eller andra anläggningar på ofri grund. När en sådan lösning inte är lämplig skapas en möjlighet att upplåta rätt för en juridisk person att nyttja anläggningen mot en avgift. Markavvattningssakkunniga kommer i vart fall att finnas kvar och kunna förordnas enligt 4 kap. 34 § FBL eller 4 § AL för handläggning vid lantmäterimyndigheten. Även en mark- och miljödomstol kan förordna en sakkunnig om behov uppstår. Bestämmelser om detta tydliggörs i LOMM. Bestämmelsen i 19 kap. 3 § MB ändras så att när ett ärende anmäls dit ska kunna pröva alla dispenser och tillstånd enligt MB som aktualiseras av anmälan, på samma sätt som mark- och miljödomstolen kan i mål och ärenden enligt 21 kap. 3 § MB. 8.4.1Alternativa system för den framtida prövningen Den särreglering som finns av markavvattning framstår inte som ändamålsenlig. Trots det stora antalet markavvattnings- verksamheter som finns, både med och utan tillstånd, är mål och ärenden angående markavvattning inte särskilt ofta förekommande. Utredningen föreslår i kapitel 4 att prövningen av vattenverk- samheter ändras och omdefinieras, genom att tillstånds- respektive anmälningsplikten ska framgå av regeringens föreskrifter och de verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan ska indelas i A- Överväganden och förslag avseende markavvattning För A-verksamheter krävs tillstånd och detta ska prövas av mark- och miljödomstol och för C-verksamheter ska anmälan göras till tillsynsmyndigheten. Det blir därmed naturligt att även infoga markavvattning i systemet med särskild föreskriven tillstånds- respektive anmälningsplikt och indelning i A- och C- verksamheter. Enligt utredningens uppfattning bör även reglerna för prövning av markavvattning ändras. Om ändringen ska innebära att hela prövningen ska ske i mark- och miljödomstol som en A-verksamhet eller anmälas till tillsynsmyndigheten, företrädesvis , som en C-verksamhet, eller om en uppdelning på tillstånds- och förvaltningsfrågor bör ske på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet, är nästa steg i analysen. Alternativ ett: Anpassning till övriga vattenverksamheter Reglerna kring och processen vid prövning av markavvattning kan anpassas till de regler som gäller övrig vattenverksamhet. Anlägg- ningens omfattning, dess förmodade påverkan på miljön och eventuellt andra faktorer får avgöra om en åtgärd är tillstånds- eller anmälningspliktig. Att det i stora delar av landet gäller ett mark- avvattningsförbud gör sannolikt att tillstånd kommer att krävas för de övervägande antal åtgärder som blir aktuella. Genom en sådan förändring skulle formella ställ- ning som första instans försvinna och i stället styr indelningen i A- och C-verksamheter om tillstånd krävs av mark- och miljödomstol eller om anmälan till tillsynsmyndigheten ska ske. När det gäller dagens system med markavvattningssakkunniga, är det en särreglering inom vattenrätten och det finns därför goda skäl att se över detta. Utredningen återkommer till frågan nedan under rubriken . Det alternativ som väljs kommer att få betydelse även för framtida omprövningar, då ett enhetligt system måste införas. Om detta alternativ väljs bör det övervägas att, i enlighet med ett tidigare förslag från Lantmäteriet, utöka lantmäterimyndighetens möjlighet att vid vissa fastighetsbildningsåtgärder fatta intermistiska beslut rörande befintliga samfälligheter. Överväganden och förslag avseende markavvattning skapa ett så enkelt system som möjligt och där markavvattnings- verksamheter inte glöms bort vid t.ex. avstyckningar.14 Alternativ två: Uppdelning i miljötillstånd och förrättning Ett alternativ till att anpassa prövningen av markavvattning till övrig vattenverksamhet är att utgå från det system som finns och som är hämtat från dikningslagen. Detta system var i grunden mycket likt det som gäller för miljöfarlig verksamhet. En miljöprövning skedde enligt gällande miljölagstiftning och sedan inrättades markavvattningsverksamheten genom ett förrättnings- förfarande. Med en sådan ordning skulle själva miljötillståndet prövas enligt 11 kap. MB och följa den indelning i A- och C-verksamheter som föreslås. En gemensamhetsanläggning skulle sedan inrättas enligt AL och, precis som , eventuell samfällighetsförening bildas enligt SFL. Föreningen skulle då kunna bildas i samband med anläggningsförrättningen. Ett sådant system skulle alltså innebära att lantmäterimyndigheten inrättar en gemensamhetsanläggning och bildar en markavvattningssamfällighet. Det skulle innebära att behöver tillföras kompetens rörande markavvattningsfrågor. En förrättning enligt AL är knuten till de fastigheter som ska ingå i gemensamhetsanläggningen. I vissa fall kan även bl.a. en byggnad eller annan anläggning på ofri grund ingå i en gemen- samhetsanläggning enligt 2 § AL. En markavvattningssamfällighet enligt LSV kan innefatta andra verksamhetsutövare, som väghållare eller huvudmän för allmänna va-anläggningar vilka har nytta av verksamheten. Sådana anläggningar kan vara byggnader eller andra anläggningar på ofri grund och därför täckas in av lydelsen i 2 § AL. I vissa fall, kanske främst när det gäller enskilda vägar, kan dock en specialbestämmelse om rätt att ansluta en sådan anläggning behövas. Deltagandet i en gemensamhetsanläggning enligt AL har en sakrättslig koppling till fast egendom eller är knuten till en anläggning som inte är fastighetstillbehör, till skillnad mot deltagandet enligt LSV som är bundet till person. Det senare har skapat problem vid 14 Se bl.a. Lantmäteriet, Översyn av anläggningslagen, 2002:9, s. 47 ff. Överväganden och förslag avseende markavvattning förändringar i fastighetsägarkretsen eller fastighetsindelningen, se närmare om detta i avsnitt 7.8.3 ovan. En anpassning av mark- avvattningssamfälligheter till AL:s systematik skulle därför under- lätta för framtiden. Genom att en förrättning sker enligt AL registreras resultatet i fastighetsregistret. Eftersom ägare av byggnad och annan anläggning på ofri grund i 2 § AL jämställs med fastighetsägare, får även dessa möjlighet att påkalla en förrättning. Med ett sådant system kan det när omprövning behöver ske både av förvaltningsskäl och av miljöskäl riskera att bli något krångligare, eftersom omprövningen får då ske på två håll. Det framstår som naturligt att omprövning av miljöskäl får ske först och sedan omprövas själva anläggningen och samfälligheten samt de frågor som hör till dessa av lantmäterimyndigheten. Om omprövning av anläggningen inleds först och det sedan visar sig att även miljötillståndet behöver omprövas, kan lantmäterimyndigheten med stöd av 19 § AL, som hänvisar till 4 kap. 39 § FBL, vilande- förklara förrättningen i avvaktan på miljöprövningen. Lantmäteri- myndighetens beslut kan sedan överklagas till mark- och miljödomstolen. Båda alternativen har för- och nackdelar. När VL skulle införas diskuterades om markavvattning skulle anpassas till AL, vilket ansåg. ansåg också att en anpassning skulle ske till AL, men att markavvattningsföretagens särart gjorde att en fullständig anslutning inte var möjlig, bl.a. i fråga om anslutningsrätt och anslutningstvång.15 Departements- chefen ansåg att det visserligen fanns många beröringspunkter, men att sambandet ändå var större med de företag som behandlades i VL än med AL. Även om en sakkunnig i markavvattningsfrågor anlitades, ansåg departementschefen att bl.a. bevakningen av allmänna intressen krävde att markavvattningsfrågor prövades av en förrättningsman som var insatt i markavvattningsfrågor.16 ansåg även när MB skulle införas att mark- avvattning borde handläggas enligt AL, men verket fick inget gehör 15SOU 1977:27 s. 266. 1981/82:130 s. 153. Överväganden och förslag avseende markavvattning Regeringen ansåg att markavvattning hade ett nära samband med övrig vattenverksamhet och överförde befintliga bestämmelser i 5 kap. VL till LSV.17 Frågan diskuterades igen utan att leda till några förändringar. För miljöfarlig verksamhet har konstruktionen med miljö- tillstånd enligt MB och förrättning enligt AL fungerat väl. Utred- ningen kan inte se några allt för stora problem med att göra AL tillämplig även för markavvattningsverksamhet. Ett sådant system skulle innebära att miljöprövningen alltjämt finns kvar i mark- och miljödomstolen, eller, om åtgärden blir anmälningspliktig, hos . För både lantmäterimyndigheten och domstolen kan det finnas behov av att kunna anlita sakkunniga med mark- avvattningskompetens. För lantmäterimyndighetens del finns, som framgår ovan, möjlighet att anlita extern sakkunnig. Utredningen föreslår att möjligheten för mark- och miljödomstolen att anlita en sakkunnig tydliggörs i LOMM. Sammantaget anser utredningen att det med hänsyn till uppdraget framstår som mest lämpligt att förorda en uppdelning av miljö- respektive förvaltningsfrågor. Det finns flera fördelar med att AL blir tillämplig förutom att systematiken blir tydligare. Dessa är bl.a. att uppgifterna om anläggningen förs in i fastighetsregistret, se avsnitt 8.4.3, att styrelsen kan ges befogenhet att besluta om ändrade andelstal enligt 24 a § AL, samt att en gemensamhetsanläggning kan inrättas för flera syften , t.ex. vatten, avlopp, väg och markavvattning. Vidare uppstår samordningsvinster genom gemensam praxis, rådgivning och kunskapsuppbyggnad, teknikutveckling etc. Om det finns flera samfälligheter kan deras inbördes förhållanden regleras vid en förrättning. Andelstalen kommer dessutom att justeras i samband med förändringar i fastighetsindelningen och därmed få direkt genomslag i markavvattningssamfälligheten i enlighet med 41–42 a §§ AL eller kan regleras genom en överenskommelse enligt 43 § AL. 1997/98:45 del 1 s. 474 f samt del 2 s. 351 ff. 18Lantmäteriet, Översyn av anläggningslagen, 2002:9, s. 47 ff. Överväganden och förslag avseende markavvattning 8.4.2Markavvattning handläggs enligt anläggningslagen Utredningen förordar alltså att markavvattningsverksamheter som blir gemensam för flera fastigheter ska handläggas enligt AL. Detta kommer medföra vissa nödvändiga justeringar och en del förtydliganden i lagstiftningen. En konsekvens av att AL blir tillämplig på markavvattning är att anslutningen till en gemensamhetsanläggning blir fastighets- anknuten i stället för personanknuten.