sou · H2B310 · 2014-02-28 00:00:00 — Om tänkbara vidareutnyttjare uppfattar att avgifterna är så höga att det är ointressant att försöka vidareutnyttja informationen så riskerar andra åtgärder som vidtas för att främja utvecklingen att bli ett slag i luften. Utredningen föreslår att PSI-lagens bestämmelser om avgifter ändras i linje med det nya PSI-direktivet. Huvudregeln ska vara att avgifterna inte får vara högre än marginalkostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida informationen (se kapitel 7). I de flesta fall innebär det betydligt lägre avgifter än om de beräknas för att ge full kostnadstäckning för den berörda verksam- heten, som enligt den nuvarande lagen är taket för avgifterna. I enlighet med det nya PSI-direktivet innehåller utredningens förslag till ändring i PSI-lagen en möjlighet att göra undantag från huvudregeln. Regeringen eller kommunfullmäktige kan besluta att avgifterna får vara högre än de direkta kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida informationen, och på så sätt bidra till att finansiera myndigheternas övriga verksamhet. För att statliga myndigheter ska få ta ut avgifter krävs ett bemyndigande från regeringen. När avgifterna är tillfälliga eller av mindre omfattning ger avgiftsförordningen ett generellt bemynd- igande. Kommunernas bemyndiganden utgörs av beslut om taxor. Utredningen konstaterar att bemyndiganden om avgifter skiljer sig mellan myndigheterna samt att de i många fall är allmänt formulerade och lämnar utrymme för myndigheternas tolkning. Det gäller också det generella bemyndigandet i avgiftsförordningen. Med tydliga och mer specifika bemyndiganden om hur myndigheterna ska ta ut avgifter skulle det bli lättare för dem att utforma sina avgifter och underlätta för vidareutnyttjarna att bedöma om avgifterna har utformats enligt reglerna. Detsamma gäller avgiftsförordningen, och utredningen föreslår att den ses över (se kapitel 7). Det skulle också underlätta om bemyndigandena alltid återfanns i samma styr- dokument, till exempel myndigheternas instruktioner. PSI-direktivets och -lagens regler om undantag innebär att det blir ett politiskt beslut att bedöma den lämpliga balansen mellan att å ena sidan stimulera vidareutnyttjande genom låga avgifter och önskemålet att finansiera vissa verksamheter med avgifter å den Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande För regeringen respektive kommun- och landstings- fullmäktige handlar det om att beakta både budgetmässiga och andra effekter samt att väga de kortsiktiga konsekvenserna mot en bedömning och värdering av de långsiktiga. 10.3.2Avgifter för att finansiera myndigheternas verksamhet Det nya PSI-direktivet ger stort utrymme för undantag från grund- principen för hur avgifterna ska beräknas. Å ena sidan ställer direktivet inga krav på att avgifter alls ska tas ut, å andra sidan kan avgifterna på vissa villkor sättas så att de täcker alla myndigheternas kostnader för de handlingar som kan vidareutnyttjas. Här finns således ett utrymme för att väga för- och nackdelar med låga respektive höga avgifter. Eftersom information av det här slaget är priskänslig så kommer varje avgift att utgöra ett visst hinder för att vidareutnyttja den. Ju lägre avgifter, desto större chans att den resurs som den offentliga sektorns handlingar utgör kommer att vidareutnyttjas. Poängen med att ta ut så höga avgifter som möjligt är att det kan bidra till att finansiera den offentliga sektorns verksamhet. För vissa myndigheter svarar avgifterna för en stor del av verksam- hetens finansiering. Vilket av de två syftena som väger tyngst är i hög grad en politisk bedömning från fall till fall. Utredningen vill ändå ta upp några aspekter som har betydelse i sammanhanget. Att räkna statiskt på intäkter och intäktsbortfall på grund av ändrade avgifter kan leda tanken fel. Själva grunden för PSI-direktivet är ju den mycket utbredda uppfattningen att vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga sektorn kommer att bidra till ökad ekonomisk aktivitet i samhället. I det ingår att företag kommer att bildas eller växa och sysselsättningen öka. Det kommer i vart fall att öka skatteinkomsterna. Flera studier av effekterna av sänkta avgifter på information visar att de ökade skatteinkomsterna gott och väl väger upp de minskade inkomsterna från avgifter. Men även om det finns starkt stöd för den slutsatsen går det förstås aldrig att på förhand garantera att sänkta avgifter på en specifik typ av information kommer att kompenseras av högre skatteinkomster. Under alla omständligheter måste verksamheten finansieras på något annat sätt. Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande En annan möjlig effekt av att information är priskänslig är att sänkta avgifter i själva verket kan leda till högre inkomster. Förutsättningen är att efterfrågan ökar så mycket att inkomsterna stiger mer än utgifterna. Anta till exempel att avgifterna på en viss typ av information är så hög att ingen vill betala för den. Om avgiften sänks till hälften så börjar någon betala. Så länge avgiften är högre än myndighetens tillkommande kostnader för att tillhandahålla informationen så kommer det att vara möjligt att sänkta avgifter leder till högre inkomster. Det finns studier som visar på den effekten, men den varierar sannolikt kraftigt från fall till fall. En illustration finns i Transportstyrelsens redovisning av regeringens uppdrag att beskriva myndighetens åtgärder med anledning av PSI-lagen.2 Myndigheten konstaterar att den haft intäkter som varit högre än självkostnaderna. En anledning är att myndigheten har underskattat efterfrågan. Trots att avgifterna sänktes i flera steg kvarstod ett betydande överskott i budgeten för (s. 29 f). Att information av det här slaget är priskänslig kan också betyda att avgifterna är en osäker långsiktig finansiering. En förutsättning för att höga avgifter ska ge höga inkomster är ju att någon är beredd att betala. Så länge en myndighets information är unik och bedöms som viktig så kommer de som vill vidareutnyttja den att acceptera höga avgifter. Men om det går att få tag i motsvarande information av tillräcklig kvalitet och till lägre kostnader från annat håll så minskar viljan att betala, och därmed myndighetens inkomster. Kartor är ett exempel. har det varit svårt eller omöjligt att få kartinformation i digital form från andra än myndigheterna. Men finns kartor av tillräcklig kvalitet för många ändamål fritt tillgängliga på internet. Om allt färre ser behovet av kartor med högre kvalitet så minskar myndigheternas möjligheter att ta ut avgifter för att finansiera sin verksamhet. Det kan i vart fall äventyra informationens kvalitet, vilket kan skapa problem för andra som behöver använda den. Konsekvensen kan bli densamma till följd av de allt bättre möjligheterna att skanna in dokument. Den tekniska utvecklingen och fallande kostnader har gjort att handlingar som är tillgängliga 2 Transportstyrelsens tillämpning av lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, mm. Redovisning av deluppdrag 6 i regleringsbrevet . Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande på papper i allt större grad kan användas också för storskaliga vidareutnyttjanden. Resultatet av den här utvecklingen kan bli att myndigheter som tar ut höga avgifter riskerar att prissätta sig ur marknaden. Den verksamhet som har kunnat finansieras med avgifter måste i så fall finansieras på annat sätt eller läggas ned. Slutsatsen är att sådan information som bedöms vara ett långsiktigt statligt åtagande som regel inte bör finansieras med höga avgifter för vidare- utnyttjande. I en del fall är det svårt att tänka sig några alternativ till den information som myndigheterna förfogar över. Det gäller till exempel sådan information som bara har ett värde om den är dagsaktuell och därför kräver ständig och direkt åtkomst. On line- tjänster som visar behörig firmatecknare eller lagfaren ägare till en fastighet är ett par exempel. Den som vill eller måste använda sådan information är hänvisade till myndigheterna, oavsett hur höga avgifterna är. Men självklart minskar höga avgifter också i sådana fall intresset av att vidareutnyttja informationen. Slutligen finns det skäl att skilja på netto och brutto när det gäller sänkta avgifter för information. I flera fall utnyttjas myndig- heternas information till stor del av andra statliga myndigheter och kommuner. Om inkomsterna för den myndighet som tillhanda- håller informationen faller till följd av sänkta avgifter så minskar utgifterna lika mycket för de myndigheter och kommuner som betalar avgifterna. Med utgångspunkt i uppgifter från några stora myndigheter uppskattar utredningen att de avgifter som myndigheter och kommuner betalar till varandra kan motsvara åtminstone en femtedel av de totala intäkterna från avgifter. Om avgifterna tas bort kan man dessutom räkna med en faktisk besparing till följd av lägre administrativa kostnader för såväl den som lämnar ut som den som tar emot informationen. Det kan röra sig om relativt stora summor, bland annat för att administrera avtal och betalningar. Om de statliga myndigheter och kommuner som betalar för att få information från en annan myndighet uppfattar att avgifterna är för höga kan det dessutom skapa en annan typ av kostnader för samhället, som är svåra att upptäcka och beräkna. Det kan bland annat handla om att myndigheter lägger ned tid och möda på att försöka skaffa fram informationen på ett billigare sätt, att de utnyttjar information av sämre kvalitet eller helt avstår från att använda viss information. Förutom ett ineffektivt utnyttjande av samhällets resurser så kan det Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande leda till samhällsekonomiska kostnader till följd av att brister i underlaget bidrar till dåliga beslut. Eftersom en betydande del av de avgifter som vissa myndigheter tar ut betalas av andra statliga myndigheter och kommuner skulle staten åtminstone teoretiskt kunna ersätta en del av de minskade avgiftsinkomsterna för en myndighet genom att ge den ökade anslag utan att belasta statens budget. Det höjda anslaget skulle i så fall finansieras med sänkta anslag respektive bidrag till de myndigheter och kommuner som utnyttjar informationen. Någon generell modell för en sådan omfördelning finns dock inte . Utredningens bedömning: En gemensam portal för myndig- heternas information skulle underlätta för vidareutnyttjarna. Ett snabbt och kostnadseffektivt sätt att skapa en sådan portal är att utnyttja den plattform som Verket för innovationssystem har fått i uppdrag att utveckla. Utredningens förslag: bör få i uppdrag att inrätta och förvalta en gemensam portal för myndigheternas information. Statliga myndigheter och kommuner har en stor mängd information av olika slag. För den som vill vidareutnyttja den kan det krävas ett omfattande arbete för att få en bild över vilken information som finns samt hur och på vilka villkor det går att få tag i den. Utredningen föreslår att de statliga myndigheterna och vissa andra organ ska åläggas att publicera vissa grundläggande uppgifter om sin information (se kapitel 6). Ett sätt att ytterligare underlätta för vidareutnyttjarna är att samordna myndigheternas information under en portal, det vill säga en gemensam webbsida som på ett enhetligt sätt hanterar och tillhandahåller metadata för och länkar till information från hela statsförvaltningen eller hela den offentliga sektorn. Regeringen gav i uppdrag till Verket för innovationssystem att utveckla en teknisk plattform för förmedling av data som tillgängliggjorts för vidareutnyttjande. Plattformen ska kallas öppnadata.se.3 Uppdraget ska vara genomfört . 3 Uppdrag att utveckla och vidareutveckla den tekniska plattformen – en portal för innovation. Regeringsbeslut , N2012/3599/ITP. Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande Utredningen bedömer att plattformen kommer att vara lämplig att använda som en gemensam portal. Även om den behöver anpassas för det syftet kommer det att vara både kostnadseffektivt och gå snabbare än att ta fram en särskild portal. bör få i uppdrag att anpassa plattformen så att den fungerar för uppgiften samt få ansvar för att förvalta och utveckla portalen. 10.5Ta fram och förvalta tydliga och konkreta vägledningar Utredningens bedömning: De vägledningar om vidareutnyttjande som har tagits fram är värdefulla verktyg för statliga myndigheter och kommuner. De behöver förvaltas och utvecklas så att de är tillgängliga och aktuella. Som ett stöd för myndigheterna i deras arbete med att underlätta vidareutnyttjande av information har E-delegationen tagit fram en vägledning, som beslutades i januari 2013.4 Där presenteras det rättsliga regelverket på området. Dessutom innehåller vägledningen E-delegationens rekommendationer för hur myndigheterna kan bidra till att öka vidareutnyttjandet. presenterade kommuner och landsting med flera ett utkast till en motsvarande vägledning som riktar sig till kommuner och landsting.5 Den ska testas fram innan en slutlig version utformas. Enligt utredningen kan den här typen av vägledningar med samlad information om regelverket, gemensamma standarder för begrepp och definitioner samt handfasta råd vara till god hjälp i myndigheternas och kommunernas arbete för att främja vidareutnyttjandet. Det är viktigt att innehållet hålls aktuellt och anpassas till behoven. De kommande förändringarna av PSI-lagen behöver till exempel arbetas in i kommande versioner. 4Vidareutnyttjande av offentlig information. En vägledning för myndigheter. Vägledningen kan laddas ned från delegationens webbplats / 5Vägledande principer för öppna data. Nationellt ramverk för öppna data. Utkast publicerat . . Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande 10.6Skapa arenor, forum och nätverk Utredningens bedömning: Det behövs arenor där företrädare för myndigheter och vidareutnyttjare kan utbyta synpunkter och erfaren- heter. Statens roll bör i första hand vara att komplettera de forum som redan finns. Utredningens förslag: Ett webbaserat forum för att lämna syn- punkter bör kopplas till den gemensamma portalen. För att myndigheterna ska kunna arbeta effektivt med att främja vidareutnyttjandet behöver de få del av vidareutnyttjarnas syn- punkter och önskemål. Vidareutnyttjarna behöver i sin tur ta del av myndigheternas förutsättningar och planer. Därför är det viktigt att det finns arenor och forum för en informell dialog. Men det är inget självändamål för staten att tillhandahålla sådana arenor. Olika aktörer arrangerar redan konferenser och andra aktiviteter om vidareutnyttjande eller närliggande frågor, som fungerar som informella mötesplatser. Dessutom finns ett utbyte av tankar och idéer på sociala medier. Det är viktigt att representanter för staten och kommunerna deltar i olika forum av det här slaget, för att belysa frågorna ur sina perspektiv. Minst lika angeläget är att de delar med sig av den kunskap som de bygger upp genom de egna verksamheterna. Den är en tillgång för samhället, som så många som möjligt bör få del av. Att det finns andra som arrangerar mötesplatser hindrar inte att det kan finnas skäl för staten att bidra med ytterligare möjligheter till dialog, men det bör i så fall vara när det finns ett uppenbart behov som inte tillgodoses av någon annan. Om staten ska ta ansvar för sådana aktiviteter är det viktigt att försöka involvera andra än dem som redan är initierade, till exempel statliga myndigheter där frågan om vidareutnyttjande inte är en självklar del av kärnverksamheten, mindre kommuner samt små och nybildade företag. Det kan dessutom finnas skäl för staten att tillhandahålla ett forum där olika intressenter löpande kan lämna alla typer av synpunkter på frågor om vidareutnyttjande. Att samla in sådana synpunkter kan ha ett stort värde, inte minst som en del av den uppföljning som behövs som underlag för att utvärdera de insatser som vidtas för att främja vidareutnyttjandet. Tanken är däremot inte att ersätta möjligheterna Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande till formella klagomål på hur en viss myndighet lever upp till kraven i PSI-lagen eller hanterar specifika ärenden. Ett bra sätt att skapa ett forum av det här slaget är att koppla det till den gemensamma portalen som utredningen föreslår (se avsnitt 10.4). Eftersom en stor del av vidareutnyttjarna sannolikt kommer att utnyttja portalen så blir det enkelt att lämna synpunkter, vilket minskar behovet av att inrätta och informera om särskilda kontaktpunkter. Att skapa ett sådant forum är enkelt och billigt. Men det kan krävas särskilda insatser för att se till att de synpunkter som framförs tas till vara på ett systematiskt sätt, till exempel att strukturera dem och se till att de förs vidare till rätt mottagare. Om får i uppdrag att förvalta portalen bör det ingå att skapa ett forum av det här slaget samt att hitta en lämplig form för att hantera det. I många fall kan det vara värdefullt för myndigheter att ta del av varandras erfarenheter, goda exempel och misstag. Den typen av utbyte och samverkan kan ha olika former och organiseras på skilda sätt. finns till exempel formaliserad samverkan mellan myndigheterna på kulturområdet (för digitalisering, digitalt bevarande och digital förmedling av kulturarvet, Digisam) och för geografisk information (Geodatasamverkan). 10.7Ta fram en checklista för utformningen av nya databaser Utredningens bedömning: Myndigheter som bygger upp eller förändrar en databas bör utforma den så att informationen så långt möjligt ska kunna vidareutnyttjas utan omfattande åtgärder. Utredningens förslag: Datainspektionen bör få i uppdrag att ta fram en checklista för att utforma databaser med hänsyn till integritets- och säkerhetsaspekter. Många av de databaser som finns hos myndigheterna har utformats utan tanke på att underlätta vidareutnyttjande. Där finns ingen tydlig åtskillnad mellan till exempel personuppgifter och annan information. Den som bara är intresserad av att vidareutnyttja de delar av informationen som inte är känsliga eller skyddade kan inte få tillgång till uppgifterna förrän myndigheten har rensat bort de uppgifter som inte får lämnas ut. När det handlar om stora Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande mängder information kan det vara praktiskt omöjligt eller i vart fall kräva omfattande manuellt arbete. Det kan i sin tur leda till att myndigheten kräver så höga avgifter för den rensade informationen att den blir ointressant att vidareutnyttja. Kostnaden för att ändra utformningen i befintliga databaser är ofta hög, och är svår att motivera med att det skulle underlätta för dem som eventuellt vill vidareutnyttja informationen. Men om en databas ändå ska göras om, till exempel för att öka säkerheten, underlätta hanteringen eller modernisera systemet, kan det vara relativt enkelt att passa på att separera personuppgifterna från sådana uppgifter som kan lämnas ut för vidareutnyttjande. Det gäller i ännu högre grad när helt nya databaser ska utformas. En checklista som baseras på grundläggande principer för att utforma databaser med hänsyn till integritets- och säkerhets- aspekter (privacy by design) skulle underlätta för myndigheter som planerar att skapa nya eller förändra befintliga databaser. Om informationen består av en databas som är utformad enligt de principerna så skulle det inte finnas några formella hinder mot att lämna ut den i maskinläsbart format. Regeringen bör därför ge i uppdrag till Datainspektionen att i samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt utarbeta en sådan checklista samt att informera myndigheter och kommuner om den. 10.8Behövs särskilda insatser för arkiv, bibliotek och museer? Utredningens bedömning: Behovet av särskilt stöd till arkiv, bibliotek och museer är begränsat. Enligt sitt direktiv ska utredningen särskilt uppmärksamma behovet av stöd till de myndigheter på kulturområdet som berörs när PSI-lagens tillämpningsområde utvidgas. Att döma av utredningens samråd med representanter för arkiv, bibliotek och museer så förefaller behovet av särskilda insatser vara begränsat. Det finns flera exempel på myndigheter inom området som redan har engagerat sig relativt mycket i frågan om vidare- utnyttjande, trots att de inte har omfattats av PSI-lagen. Skälet är att de uppfattar det som en naturlig del av myndigheternas uppdrag, som ju i hög grad handlar om att skapa möjligheter att ta Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande del av deras samlingar av information. Att göra samlingarna tillgängliga i digital form är i många fall ett praktiskt och effektivt sätt att nå ut med informationen till fler människor. Det främsta bekymret är ofta att myndigheternas inte har tid och pengar för att digitalisera sina samlingar i den takt och omfattning som de önskar. Några av myndigheterna har pekat på svårigheter att utforma en lämplig infrastruktur för att tillhandahålla sin digitaliserade information. Utredningen utgår från att den gemensamma portalen (se avsnitt 10.4) ska omfatta också myndigheterna på kulturområdet, och att den åtminstone delvis kommer att fungera som en infrastruktur för att presentera och sprida informationen. Ett område där det kan finnas skäl att rikta särskilt stöd till myndigheterna på kulturområdet gäller exklusiva rätter. I enlighet med det nya PSI-direktivet så medger utredningens förslag till ändring av PSI-lagen att arkiv, bibliotek och museer vid digitalisering av kulturresurser undantas från det generella förbudet mot exklusiva rätter (se avsnitt 8.2). Utredningen bedömer att exklusiva rätter kommer att tillämpas i ett fåtal fall, vilket kan göra det svårt för en myndighet att upprätthålla särskild kompetens om regler som gäller för området. Därför bör myndigheterna ha möjlighet att få stöd i samband med att de avtalar om exklusiva rätter. Det kan bland annat handla om att hur de ska säkerställa att avtal om tjänstekoncessioner konkurrensutsätts i enlighet med de upphandlingsrättsliga principerna. Uppgiften att lämna sådant stöd knyter väl an till det stöd i frågor om offentlig upphandling som redan ansvarar för. 10.9Riktade insatser mot kommunerna Utredningens bedömning: Skillnaden är stor mellan olika kommuners syn på och engagemang i vidareutnyttjande. Åtminstone tills vidare bör staten avstå från omfattande insatser som riktar sig specifikt mot kommunerna. Enligt sitt direktiv ska utredningen särskilt analysera kommunala myndigheters behov av stöd. Den bild av kommunernas arbete med och inställning till vidare- utnyttjande som tonade fram vid utredningens olika samråd visar på stora skillnader. Bilden bekräftas av andra uppgifter som utredningen har tagit del av. I ena änden av skalan finns de som är mycket aktiva på Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande De ser ett ökat vidareutnyttjande som en strategisk fråga, där målet är att underlätta för medborgarna och stimulera utvecklingen av näringslivet. Flera kommuner har fattat beslut om tydliga och ambitiösa planer och riktlinjer för det fortsatta arbetet. I den motsatta änden finns kommuner som inte anser sig berörda av frågan, eller ser utvecklingen främst som ett hot mot deras möjligheter att finansiera vissa verksamheter med avgifter. Men det är inte självklart att det är ett allvarligt problem. Eftersom också förutsättningarna varierar mellan kommunerna så kan det tvärtom vara rimligt att de agerar på olika sätt och i olika takt. I vart fall kommer de ändå att påverkas av den allmänna utvecklingen mot att allt mer offentlig information görs tillgänglig för vidareutnyttjande. Goda erfarenheter och framgångs- rika exempel från andra kommuner kommer sannolikt att öka intresset hos dem som är mer avvaktande. Å andra sidan kan man argumentera för att det i många fall har stor betydelse att kommunerna agerar någorlunda samordnat. En nationell eller regional jämförelse mellan vissa förhållanden kan bli meningslös om det saknas uppgifter från hälften av kommunerna. Utredningen avstår från att spekulera över vilken av de här uppfattningarna som är mest rimlig.