sou · H2B357 · 2014-08-27 00:00:00 — Inledningsvis kan det för det första konstateras att har att förhålla sig till det faktum att det på EU-nivå finns såväl ett regel- verk för tjänstepensionsinstitut som ett regelverk för försäkrings- företag, och att de båda institutsformerna – till följd av de s.k. inre marknadsreglerna – kommer att kunna existera vid sidan av varandra i oavsett om väljer att införa en reglering för eller inte. För det andra kan det konstateras att inte är tvingad att införa en reglering av tjänstepensionsinstitut som står risk, men att kan ha en sådan reglering och att också har haft en sådan reglering vid sidan av regleringen för försäkringsföretag. Mot bakgrund av att inte är skyldig att (åter)införa en särskild reglering för tjänstepensionsinstitut som står risk kan det hävdas att frågan om huruvida bör införa en särskild reglering för eller inte, är en lämplighets- fråga. När det gäller de eventuella nackdelarna med att ha separata regelverk för tjänstepensionsinstitut som står risk respektive försäkringsföretag synes argumentationen bygga på grund- uppfattningen att FRLSII (dvs. FRL efter genomförandet av Solvens II-direktivet) – ur ett kundperspektiv – skulle vara ett bättre regelverk än varje regelverk som har sin grund i tjänstepensions- direktivet, men att FRLSII – ur ett bolagsperspektiv – skulle vara ett sämre regelverk än varje regelverk som har sin grund i tjänstepensionsdirektivet. Det är, enligt utredningens mening, emellertid – ur såväl kund- som bolagsperspektiv, och särskilt när det gäller s.k. kundägda Utgångspunkter för den nya regleringen bolag – mycket svårt att med någon egentlig säkerhet kunna uttala sig om huruvida TPRLIORPII (dvs. en ny tjänstepensionsrörelselag där ett kommande IORP II-direktiv har beaktats) är bättre eller sämre än FRLSII, och näst intill omöjligt att uttala sig om för- hållandena mellan regelverken på lite (t.ex. TPRLIORPIII i jämförelse med FRLSIII – dvs. kommande direktivförslag på tjänstepensions- och försäkringsområdet). Det är exempelvis svårt att direkt jämföra kapitalkraven i FRLSII med kapitalkraven i TPRLIORPII, utan att också ta hänsyn till de övriga delarna i respektive reglering. Enligt utredningens mening finns det en risk för att man utgår från att en omfattande detaljreglering med automatik ger ett bättre skydd än en mer principbaserad reglering. Till detta kommer att bedömningen av om en viss skyddsnivå är bättre eller sämre än en annan skyddsnivå också måste ställas mot kostnaderna för att uppnå önskad skyddsnivå, t.ex. i form av avgifter och därmed minskad avkastning. Denna typ av kostnader påverkar möjligheterna till effektiv förvaltning av tjänstepensions- planer. Sammanfattningsvis anser utredningen att det inte går att objektivt slå fast att det ena regelverket är bättre än det andra på ett sådant sätt att riskerna för regelarbitrage eller konkurrens- snedvridning är så stora att den nya regleringen inte bör införas. Utredningen kan inte heller se att eventuella skillnader i kundskyddet utgör något motiv för att avstå från att införa en reglering, baserad på tjänstepensionsdirektivet, för som står risk och vars verksamhet uteslutande är inriktad på tillhandahållande av tjänstepensionsförmåner som har sin grund i överenskommelser på arbetsmarknaden. Att de båda företagstyperna kommer att erbjuda liknande produkter innebär inte att det saknas behov av en separat reglering för tjänstepensionsinstitut som lyder under tjänstepensionsdirektivet, eftersom det under i vart fall överskådlig tid kommer att finnas skillnader mellan regleringarna i tjänstepensions- respektive försäkringsdirektiven. En avgörande skillnad mellan de båda direktiven är att det finns ett visst nationellt handlingsutrymme när det gäller utformningen av regleringen för tjänstepensionsinstitut. Handlingsutrymmet förklaras av att pensionssystem i grunden är en nationell angelägenhet. Enligt utredningens mening bör detta nationella handlingsutrymme utnyttjas för att skapa en reglering som är särskilt anpassad för företag som väljer att begränsa sin verksamhet till att enbart avse tillhandahållande av sådana tjänste- Utgångspunkter för den nya regleringen pensionsförmåner som avses i tjänstepensionsdirektivet. Utred- ningen kan för sin del inte se några skäl för att inte utnyttja det handlingsutrymme som beskrivits. 5.4.3Något om försäkringsföretagens möjlighet att bedriva försäkringsrörelse som avser tjänstepension Bedömning: Den föreslagna regleringen påverkar inte försäkrings- företagens möjlighet att bedriva försäkringsrörelse som avser tjänstepension. Skäl för bedömningen: Som framgått i avsnitt 4.9 och 5.2 kan ett försäkringsföretag inte vara ett tjänstepensionsinstitut. Att vissa redan gemenskapsreglerade finansiella institut inte kan vara tjänstepensionsinstitut i tjänstepensionsdirektivets mening hindrar inte i sig dessa former av institut från att ägna sig åt tjänstepensionsverksamhet, om sådan verksamhet är tillåten enligt respektive instituts verksamhetsregler. Ett försäkringsföretag får naturligtvis meddela försäkringar som innebär förvaltning av fonderade medel utifrån syftet att tillhandahålla framtida pensionsförmåner till arbetstagare eller dennes förmånstagare, men det är då fråga om försäkringsrörelse och inte sådan tjänste- pensionsverksamhet som bedrivs av tjänstepensionsinstitut. Den EU-rättsliga systematiken innebär endast att institutens olika verksamheter är reglerad genom respektive sektorsreglering. Annorlunda uttryckt är den s.k. inre marknadsregleringen instituts- baserad. Som framgått ovan var syftet med tjänstepensionsdirektivet att införa en inre marknadsreglering för institut som ägnar sig åt tjänstepensionsverksamhet, men som inte omfattas av de sektors- regleringar som redan finns. Att direktivet inte ska tillämpas på vissa institut, dvs. att ett visst institut inte ska betraktas som ett tjänstepensionsinstitut i tjänste- pensionsdirektivets mening, ska även noga skiljas från institutets möjlighet att utgöra en s.k. tryggandeform för pensionsutfästelser enligt svensk reglering. Som framgått i avsnitt 2 innebär den svenska regleringen att det ytterst åligger arbetsgivare och arbetstagare att komma överens om lämplig tryggandeform. Om arbetsgivaren vill ha avdragsrätt för sina pensionskostnader är denne emellertid enligt nuvarande reglering hänvisad till någon av Utgångspunkter för den nya regleringen de skatterättsligt godkända tryggandeformerna, dvs. konto- tryggande (avsättning i arbetsgivarens balansräkning), pensions- stiftelse, tjänstepensionsförsäkring hos försäkringsföretag eller tjänstepensionsförsäkring hos tjänstepensionskassa. Om utred- ningens förslag genomförs kommer tryggandeformen tjänste- pensionsförsäkring hos tjänstepensionskassa att slopas, och ersättas med möjligheten att trygga pensionsutfästelsen hos tjänstepensions- aktiebolag, ömsesidiga tjänstepensionsbolag och tjänstepensions- föreningar (som kan vara en sluten förening av det slag som kännetecknar en tjänstepensionskassa). 5.5Den närmare utformningen av den nya regleringen Förslag: I en ny tjänstepensionsrörelselag samlas alla rörelseregler för tjänstepensionsföretag (dvs. tjänstepensionsionstitut som står risk) och de särskilda associationsrättsliga regler som anses motiverade. Skälen för förslaget: Det är rimligt att rörelseregler och associa- tionsrättsliga särregler som rör tjänstepensionsföretag samlas i en och samma lag. En sådan lösning underlättar översyn och upp- datering av regelverket. Förslag: Den associationsrättsliga regleringen för tjänste- pensionsföretag ska vara anpassad till den allmänna associa- tionsrättsliga lagstiftningen, med de avvikelser som motiveras av särarten hos tjänstepensionsföretagen och deras verksamhet. Ett svenskt tjänstepensionsföretag kan vara ett tjänste- pensionsaktiebolag, ett ömsesidigt tjänstepensionsbolag eller en tjänstepensionsförening. Utgångspunkter för den nya regleringen Skälen för förslaget: Tjänstepensionsdirektivet innehåller inte några egentliga associationsrättsliga bestämmelser för tjänstepensions- institut. I avsnitt 5.3 sägs att för att den associationsrättsliga regleringen av tjänstepensionsinstitut ska bli mer modern och kunna förändras i takt med framtida förändringar i den allmänna associationsrätten, bör den framtida regleringen utformas med utgångspunkt i den struktur och terminologi som finns i modern associationsrätt. Som diskuterats ovan kommer regleringen att avse som står risk, vilket ställer krav på att regleringen anpassas till särarten hos tjänstepensionsföretagen och deras verksamhet. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att den associationsrättsliga regleringen för tjänstepensionsföretagen bör utformas efter mönster från den associationsrättsliga regleringen för de svenska försäkringsföretagen. Genom en sådan metod kan utredningen dra nytta av redan beprövade lösningar och så långt möjligt säkerställa att den nya regleringen blir heltäckande. Genom att ta utgångspunkt i regleringen av försäk- ringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och försäkrings- föreningar kommer den associationsrättsliga regleringen av tjänste- pensionsföretagen att i grunden bygga på en modern och heltäckande reglering anpassad till allmän associationsrättslig lagstiftning. Med den valda tekniken kan också behovet och utformningen av den tjänstepensionssrättsliga särregleringen jämföras med behovet och utformningen av den försäkringssrättsliga särregleringen. I samband med den associationsrättsliga reformen på försäkrings- området16 gjordes bl.a. bedömningen att understödsföreningarna var reglerade på ett otidsenligt sätt, men att det inte finns några avgörande skäl som talar för att föreningsformen inte skulle kunna vara lämplig för att driva försäkringsrörelse. Det angavs vidare bl.a. att frågan om en viss företagsform är lämpad för en viss verksamhet bör bedömas utifrån företagets egna förutsättningar från fall till fall. Det konstaterades att ömsesidiga försäkringsbolag och under- stödsföreningar har existerat sida vid sida och att båda formerna har fyllt en viktig samhällsfunktion, och att det även i flera andra länder finns både försäkringsföreningar och ömsesidiga försäkringsbolag. Mot bl.a. denna bakgrund gjordes bedömningen att det inte var aktuellt att genom lagstiftningsåtgärder avskaffa en av de kooperativa försäkringsföretagsformerna på den svenska försäkrings- 2009/10:246. Utgångspunkter för den nya regleringen Vidare gjordes bedömningen att utgångspunkten bör vara att försäkringsverksamhet liksom annan verksamhet ska vara neutral i fråga om formerna för rörelsens drivande och att största möjliga näringsfrihet ska råda. Sammanfattningsvis gjordes bedöm- ningen att försäkringsrörelse bör få drivas i försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar. Utredningen delar de bedömningar som gjordes i samband med reformen på försäkringsområdet, och anser därför att även tjänste- pensionsrörelse bör få drivas i aktiebolagsform, ömsesidig bolags- form och föreningsform. Genom att tillåta alla tre grundföretags- former får arbetsgivare och arbetstagare (parterna) goda möjlig- heter att skapa anpassade lösningar kring ägandet av avsatta tjänstepensionsmedel, medelsförvaltningen och frågor relaterade till avkastning och risk. Förslaget ligger i linje med utredningens bedömning när det gäller behovet av tjänstepensionsföretag som motsvarar dagens understödsföreningar i form av tjänstepensions- kassor (se avsnitt 5.5) och behovet av nya former av tjänste- pensionsföretag(se avsnitt 5.6). Ytterligare ett argument för att lagstiftaren, när det gäller tryggandeformer som bär risk, bör tillåta motsvarigheter till de tre företagsformer som finns på försäkringsområdet är att det traditionella försäkringstryggandet har skett – och även fortsatt kommer att kunna ske – i dessa tre företagsformer. Eftersom de tre företagsformerna på försäkringsområdet har utnyttjats i tryggande- lösningar på det området finns det skäl att tro att motsvarande företagsformer behöver finnas också på tjänstepensionsområdet. I sammanhanget är också viktigt att betona att den associations- rättsliga regleringen i grunden måste vara neutral när det gäller utbudet av företagsformer på respektive område. En neutral reglering såvitt avser företagsformer har även den fördelen att den underlättar övergången till en modern regelmiljö med två separata sektorsregleringar; en för försäkringsföretag som bedriver försäkringsrörelse och en för tjänstepensionsföretag som bedriver tjänstepensionsrörelse. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att tjänstepensionsrörelse ska få bedrivas av tjänstepensionsaktiebolag, ömsesidiga tjänste- pensionsbolag och tjänstepensionsföreningar. Den associations- rättsliga regleringen för tjänstepensionsföretagen ska vara anpassad till den allmänna associationsrättsliga lagstiftningen, med de avvikelser som motiveras av särarten hos tjänstepensionsföretagen och deras verksamhet. Utgångspunkter för den nya regleringen Förslag: De tekniska avsättningarna ska beräknas aktsamt i den meningen att de ska utgöras av den s.k. bästa skattningen, dvs. nuvärdet av väntevärdet av de framtida kassaflöden som kan uppkomma på grund av tjänstepensionsåtagandena, inklusive en s.k. säkerhetsmarginal. Vid beräkning av nuvärdet ska tjänste- pensionsföretagen använda en diskonteringsränta som fastställs av . Företagen ska ha tillgångar som täcker värdet av de aktsamt beräknade tekniska avsättningarna, och därutöver en buffert i form av ett kapitalkrav som ska utgöra det högsta av ett schablonberäknat kapitalkrav, ett riskkänsligt kapitalkrav eller ett fastställt minsta belopp i euro. Skäl för förslaget: Inledningsvis bör det nämnas att det naturligtvis inte är någon enkel uppgift att utforma en passande solvens- reglering för framtidens svenska tjänstepensionsinstut. Här kan t.ex. noteras att kommissionen, efter en s.k. förstudie, konstaterade att det behövde utföras ytterligare analyser av olika frågor innan det är möjligt att lägga fram något förslag till ny solvensreglering för tjänstepensionsinstitut. Vidare kan det s.k. LTGA17-arbetet inom ramen för Omnibus II-direktivarbetet sägas visa på svårig- heterna kring att hitta lämpliga regler för åtaganden som ligger långt fram i tiden. Mot detta ska dock ställas att den nuvarande regleringen – som bygger på bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet – inte behöver ändras i alla delar, utan endast i de delar där regleringen behöver förstärkas. Mer konkret kan merparten av den nuvarande solvensregleringen användas också i den nya solvensregleringen, vilket naturligtvis underlättar arbetet kring utformningen av den nya regleringen. Vid utformningen av den nya regleringen finns det också möjlighet att både jämföra och dra lärdomar av regleringen i andra länder, stresstest Trafikljuset och relevanta delar av Solvens . 17 Long Term Guarantee Assessment. Utgångspunkter för den nya regleringen Som en bakgrund till utredningens bedömningar när det gäller den närmare utformningen av solvensregleringen för de svenska tjänste- pensionsföretagen bör det här inledningsvis nämnas att det grund- läggande kapitalkravet i tjänstepensionsdirektivet för tjänstepensions- institut som står risk (artikel 17 i tjänstepensionsdirektivet) är uttryckt som ett krav på en buffert i form av kompletterande tillgångar utöver de tekniska avsättningarna, vars storlek ska återspegla typen av risk och tillgångssammansättningen avseende samtliga de pensionsplaner som institutet förvaltar. Det ställs också krav på att tillgångarna i bufferten ska vara fria från alla förutsebara åtaganden och fungera som en buffert för att kompensera skill- nader mellan förväntade och verkliga kostnader och intäkter. Av artikel 15 framgår att de tekniska avsättningarna ska beräknas aktsamt, och vid behov innehålla en tillräcklig säkerhetsmarginal. Enligt bestämmelserna ska den lägsta storleken på kapitalkravet beräknas enligt bestämmelserna om s.k. disponibel respektive föreskriven solvensmarginal och garantifond i det konsoliderade livdirektivet. Utredningens övergripande ambition med förslaget är att den samlade solvensregleringen i den framtida regleringen ska vara rätt utifrån de förhållanden som gäller för tjänstepensionsinstitut som står risk och som enbart förvaltar och tillhandahåller tjänste- pensionsförmåner. Med rätt menas här den minimiregleringen som gäller enligt tjänstepensionsdirektivet, justerad med hänsyn till behovet av ett tillräckligt bra kundskydd och behovet av en effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner. Behovet av justeringar är i första hand föranlett av bedömningen att den nuvarande regleringen är en i viss utsträckning olämplig blandning av två i grunden olika regelsystem. Vid justeringen av den reglering som gäller enligt tjänstepensionsdirektivet i syfte att uppnå ett tillräckligt bra kundskydd måste hänsyn tas till flera delvis motstående intressen, såsom t.ex. avvägningen mellan risk och avkastning, konkurrensförutsättningar på olika del- marknader, risken för regelarbitrage, nackdelarna med intermistiska Utgångspunkter för den nya regleringen lösningar och nackdelarna med återkommande regelförändringar för verksamhet som i grunden är av mycket långsiktig karaktär. Mot denna bakgrund vill utredningen understryka att den föreslagna solvensregleringen är just ett förslag, och att de närmare detaljerna i regleringen måste fatställas utifrån beslut kring vilken närmare vikt som ska tillmätas de olika motstående intressena och det beräkningsunderlag som då finns tillgängligt. Det helt centrala och väsentliga i utredningens förslag är att den samlade solvensregleringen ska vara särskilt anpassad för som står risk och som enbart tillhandahåller tjänstepensionsförmåner som har sin grund i överenskommelser på arbetsmarknaden. Det är viktigt att understryka att de närmare detaljerna i den slutliga regleringen, såsom t.ex. vilka riskkategorier som ska beaktas och den närmare konfidensnivån, måste föregås av mer detaljerade beräkningar och tester än vad som har varit möjligt inom ramen för utredningens arbete. Enligt utredningen bör därför ges i uppdrag att genomföra nödvändiga s.k. förstudier innan beslut tas om den slutliga detaljutformningen. Det är vidare viktigt att understryka att förslaget kan sägas vara ett förslag till en intermistisk nationell reglering, eftersom den föreslagna regleringen ska gälla i avvaktan på ytterligare en omarbetning av tjänstepensionsdirektivet IORP III. Inom ramen för det arbetet har en s.k. fältstudie (kvantitativ förstudie) redan genomförts (den s.k. IORP-QIS:en), men som framgått har kommissionen konstaterat att det krävs ytterligare fältstudier innan det är möjligt att lägga fram ett nytt förslag. Här kan bakgrundsvis nämnas att det inom ramen för framtagandet av Solvens II- regelverket har genomförts inte mindre än sex olika kvantitativa förstudier, jämte vissa s.k. stresstester. Strukturen i den nya regleringen I avsnitt 5.3.4 har utredningen gjort bedömningen att solvens- regleringen ska vara anpassad till tjänstepensionsföretagens verk- samhet, men också modern och riskbaserad. Enligt utredningens mening finns det mot denna bakgrund starka skäl som talar för att solvensregleringen för tjänstepensionsföretagen bör bygga på en mix av den nuvarande regleringen och ett kompletterande risk- känsligt kapitalkrav som är avsett att framförallt fånga riskerna på tillgångssidan och riskerna i bristande matchning mellan tillgångs- och skuldsidan i balansräkningen. Utgångspunkter för den nya regleringen Värderingsfrågor och de tekniska avsättningarna Enligt utredningens mening bör regleringen av de tekniska avsätt- ningarna bygga på de bestämmelser som finns i tjänstepensions- direktivet, vilket bl.a. innebär krav på tillräckligt aktsam aktuariell värdering och vid behov med beaktande av en tillräcklig säker- hetsmarginal. Genom att utgå från bestämmelserna i tjänste- pensionsdirektivet kan den nuvarande nationella regleringen kring avsättningar i allt väsentligt behållas, vilket är att föredra i en interimistisk solvensreglering. De tekniska avsättningarna skulle alternativt kunna bestämmas med användning av de principer som gäller enligt Solvens , vilket dock torde kräva en rätt omfattande detaljreglering vars värde kan ifrågasättas i en intermistisk solvensreglering. Av samma skäl anser utredningen att den nya solvensregleringen inte bör bygga på en särskild solvensbalansräkning av den typ som ska tas fram enligt Solvens . Enligt utredningens mening bör solvensregleringen för tjänstepensionsföretagen i stället – i likhet med vad som har gällt – utgå från den finansiella redovisningen, med de justeringar av olika slag som behövs när det t.ex. gäller sammansättning och värdering av kapitalbasen. Olika typer av kapitalkrav Utredningen föreslår att solvensregleringen för tjänstepensions- företagen ska innehålla tre olika kapitalkrav, och att företagen ska vara skyldiga att ha en kapitalbas som minst uppgår till det högsta av dessa tre kapitalkrav. Det första kapitalkravet (som utredningen har valt att benämna det schablonmässiga kapitalkravet) ska motsvara den nivå på buffertkapital som behövs enligt dagens reglering, dvs. ett schablonmässigt beräknat kapitalkrav utifrån framförallt storleken på de försäkringstekniska avsättningarna. Utredningen föreslår dock att det schablonmässigt beräknade kapitalkravet ska kom- pletteras med ett särskilt kapitalkrav för s.k. operativa risker. Det andra kapitalkravet (som utredningen har valt att benämna det riskkänsliga kapitalkravet) ska vara riskkänsligt, och beräknas med användning av vedertagen teknik för beräkning av risker. Mer konkret föreslår utredningen att det riskkänsliga kapitalkravet byggs upp genom en s.k. justerad sammanläggning av separata Utgångspunkter för den nya regleringen kapitalkrav för de olika risker som finns i verksamheten. Det samlade riskkänsliga kapitalkravet, liksom de enskilda kapitalkraven för varje riskkategori, ska beräknas utifrån riskernas antagna nettopåverkan på tjänstepensionsföretagets balansräkning. Det riskkänsliga kapitalkravet är framförallt avsett att fånga upp de risker som finns på tillgångssidan i en tänkt balansräkning och som inte antas bli fångade genom det schablonmässigt beräknade kapitalkravet. Det riskkänsliga kapitalkravet är emellertid också avsett att ge incitament till god riskhantering i vid mening, och då framförallt incitament för matchning mellan tillgångs- och skuldsidan i en tänkt balansräkning. Genom den närmare kalibre- ringen av beräkningarna bör det t.ex. säkerställas att det risk- känsliga kapitalkravet i princip endast slår till när det schablon- mässigt beräknade kapitalkravet får anses vara otillräckligt med hänsyn till de risker som finns på grund av företagets portfölj- sammansättning. Vidare bör s.k. dubbelräkning av kapitalkrav undvikas. I likhet med den nuvarande regleringen ska det slutligen också finnas krav på ett s.k. garantibelopp (det tredje kapitalkravet), dvs. en till belopp bestämd minsta kapitalbas för att få bedriva verksam- heten. Genom att införa en reglering som bygger på tre olika typer av kapitalkrav skapas förutsättningar för att ha olika typer av tillsynsåtgärder beroende på vilken typ av kapitalkrav som inte efterlevs. Bristande efterlevnad av det riskkänsliga kapitalkravet ska föranleda mindre ingripande åtgärder jämfört med bristande efterlevnad av det schablonmässigt beräknade kapitalkravet, efter- som bristande efterlevnad av de schablonmässiga kapitalkravet innebär bristande efterlevnad av de minimikrav som gäller enligt tjänstepensionsdirektivet. Med denna skillnad i ingripandeåtärder skapas bl.a. förutsättningar för en mer proaktiv tillsyn. De närmare ingripandeåtgärderna bör även särskilt anpassas efter de särförhållanden som gäller för tjänstepensionsinstitut som står risk (jfr i det sammanhanget avsnitt 4.7 som innehåller en beskrivning av de olika typer av ingripandeåtgärder som används i olika medlemsländer).