sou · H2B353 · 2014-07-30 00:00:00 — måste i varje enskilt fall visa att de utländska kraven leder till en skyddsnivå som inte är likvärdig med den svenska. måste vidare visa att en ingripande åtgärd är objektivt motiverad och nödvändig för att skydda människors hälsa samt att den är proportionerlig.35 De svenska funktionskraven har inte den karaktären att de på ett avgörande sätt skiljer sig från andra länders regelverk som t.o.m. kan vara mer detaljerade och långtgående i kravställandet. Utred- ningen gör mot bakgrund av detta bedömningen att en utökad marknadskontroll inte i första hand utgör en lämplig väg för att säkerställa att byggprodukter som kommer i kontakt med dricks- vatten kan möta angivna hälsomässiga funktionskrav. 33Förutom EU:s medlemsstater omfattar den inre marknaden för produkter även de tre EFTA-länder som undertecknat (, och ) samt . 34Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG (EUT L 218, 13.08.2008, s. 21, Celex 32008R0764). 35Artikel 36 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och förordning (EG) nr 764/2008. 9.3.2Ansvarsfrågor och kvalitet i tillsyns- och kontrollarbetet Den offentliga kontrollen av anläggningar för dricksvattenförsörjning enligt livsmedelslagstiftningen utförs normalt av kommunerna, som därvid utövar tillsyn över att bestämmelserna i dricksvattenföre- skrifterna följs. Utredningens direktiv och aktuella rapporter från indikerar på ett övergripande plan att det finns brister i denna kontroll.36 Nedan berörs i korthet den problematik som kan finnas beträffande ansvarsfrågor och roller i denna typ av myndighetsutövning. Utredningen planerar också att mer samlat återkomma i sitt senare slutbetänkande till kontroll- och tillsyns- frågor avseende dricksvatten under livsmedelslagstiftningen. Kommunen är ansvarig för den allmänna vattenförsörjningen, som kommunen ska utöva tillsyn över att bestämmelserna i dricksvattenföreskrifterna följs. Förhållandet innebär rent principiellt risker för rollkonflikter och därmed en jävsproblematik. Kommunerna är dock förtrogna med denna typ av frågor och har i regel utvecklat interna regler och rutiner för hur drift och tillsyn ska hanteras i den kommunala organisationen. I kommunallagen regleras att en nämnd inte får utöva tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver.37 Liknande risker finns beträffande plan- och bygglagstift- ningen vid tillsyn av fastigheter där kommunen är fastighetsägare. Problematik kan även uppstå vid kommunens tillsyn över miljö- och hälsoskyddet och över hantering av kemiska produkter och varor när kommunen är ansvarig för vattenförsörjningen. Under- sökningar visar här att andelen kommuner som bryter mot jävs- reglerna inom miljö- och hälsoskyddsområdet har minskat.38 Frågan om hur rollkonflikter och risker för jäv kan lösas i det lokala tillsynsarbetet är av principiellt intresse och omfattar en rad olika områden utöver dricksvattenkontrollen. Utredningen har inte i detta skede fördjupat sig i denna fråga, utan hänvisar till bedöm- ningar som gjorts i tidigare sammanhang kring den kommunala till- synen. 2013:75, s. 11. Se även (2014). Kommunala myndigheters kontroll av dricksvattenanläggningar 2012. 373 kap. 5 § andra stycket kommunallagen (1991:900). Se även bestämmelserna om jäv för förtroendevalda i kommunala nämnder och för de kommunalanställda i 6 kap. 25 § kommunallagen. 38SKL (2011). Jäv och beroende. Enkät om miljö- och hälsoskydd i kommunerna 2011. har frågan om rollkonflikter främst aktualiserats inom miljötillsynen och då i kommuner där nämndstrukturen varit sådan att en och samma nämnd sköter både drift och tillsyn av exempelvis miljöfarlig verksamhet. Problematiken har bland annat föranlett ifrågasättanden av organisationen av den lokala miljötillsynen och förslag om ökade statliga åtaganden.39 Även inom livsmedelsområ- det har den kommunala tillsynen ifrågasatts, men då ofta utifrån andra argument, som t.ex. stor variation i avgiftsnivåer och bristan- de likformighet och kompetens på den lokala nivån.40 Dricksvattenkontrollen utgör en viktig del av kommunernas kontrollerande och tillsynande verksamhet. I uppföljningar från redovisas att kommunerna samman- taget sysselsätter motsvarande cirka 40 årsarbetskrafter inom denna verksamhet. Var femte av de dricksvattenanläggningar som kont- rollerades visade sig ha återkommande problem med dricksvattnets kvalitet, ändå ledde det sällan till särskilda åtgärder från kontroll- myndigheterna. Många kontrollmyndigheter uppgavs också sakna eller ha bristfälliga rutiner för den offentliga kontrollen av dricks- vattenanläggningar och många uppgavs ha för litet resurser.41 gör för sin del därför bedömningen att nuvarande nivå på kontrollen av dricksvattenanläggningar inte är acceptabel.42 Den samlade kompetensen för denna typ av frågor är dock be- tydligt mer omfattande på än på statlig nivå. I den tidigare bedömdes mer allmänt för- delarna med en fortsatt tillsyn överväga nackdelarna inom flera tillsynsområden.43 Stöd för detta kommer också till uttryck i regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. Där betonas värdet av att den kommunala förvaltningen och det kommunala beslutsfattandet finns nära medborgarna och de tillsyns- pliktiga verksamheterna. I skrivelsen pekas på möjligheterna till Att granska sig själv. En om den kommunala miljötillsynen. 40Svenskt Näringsliv (2010). Tillsyn – till vilket pris? samt debattartiklar från Konsumenter och Livsmedelsföretagen, Staten bör ta över livsmedelskontrollen, SvD , samt tillsammans med , Finsk-dansk kontrollmodell bör prövas i , DN . 41Livsmedelsverket (2012). Normerande kontroll av dricksvattenanläggningar 2007–2010, (2014). Kommunala myndigheters kontroll av dricksvattenanläggningar 2012. 42Livsmedelsverket (2014). Stora brister i kontrollen av landets dricksvattenanläggningar. Pressmeddelande med uttalande av myndighetschefen, . Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn. mellankommunal samverkan för att möta de brister som påvisats, t.ex. avseende kompetens och effektivitet.44 Andra synsätt har kommit till uttryck i de mer övergripande förvaltningsinriktade utredningar som granskat organiseringen av offentliga åtaganden inom stat och kommun . Ansvars- utredningen och bedömde liksom den senare utredningen om statens regionala förvaltning att tillsyn på mer principiella grunder bör vara ett statligt ansvar.45 Kraven på effek- tivitet, likformighet och närhet förs fram som argument för att läns- styrelseorganisationen, och inte främst berörda centrala förvalt- ningsmyndigheter, i betydande utsträckning ska ansvara för den statliga tillsynen.46 Kontrollen under livsmedelslagstiftningen behandlas i en aktuell granskning från , som lämnat en rapport kring statens insatser på området och om dessa bedöms vara tillräckliga för att tillgodose en effektiv kontroll. I en förstudie fann tecken på brister i den offentliga livsmedelskontrollen. Det rörde sig om att kontrollen inte alltid baseras på risk, att planerade kontroller görs för sällan och att vissa branscher, företag och kontrollområden riskerar att inte bli kontrollerade.47 I huvudstudien konstaterar att det svenska systemet för livsmedelskontroll utmärker sig inom EU som utpräglat decentraliserat. Många kommu- nala kontrollmyndigheter är små, vilket kan leda till svårigheter att upprätthålla tillräcklig kompetens, kvalitet och likvärdighet i kon- trollen. rekommenderar ett starkare och mer utvecklat statligt åtagande genom och länsstyrelserna, ett förtydligat ansvar för samordning och uppföljning av kontrollen.48 Förslagen anknyter till den problembild som lyftes fram av Utred- ningen om revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter 2011. Den övergripande bedömningen var att det saknades en heltäckande nationell planering, ledning och övervakning av det svenska revisions- arbetet för livsmedelskontrollen. Kraven på revision av kontrollverk- 2009/10:79, s. 30 ff. 45SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, slutbetänkande av , SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare stats- förvaltning, slutbetänkande års , samt SOU 2012:81. Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform, slutbetänkande av Utredningen om den statliga regionala förvaltningen, s. 198 ff. 47Riksrevisionen (2013). Beslut om studie, , dnr 31-2013-0740. 48Riksrevisionen (2014). Livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? samheten regleras ytterst i EU:s s.k. kontrollförordning49. Brister identifierades av utredningen såväl i samordningen mellan berörda svenska centrala myndigheter som i vägledning, utveckling och kvalitet i revisionsarbetet.50 Även har i sin redovis- ning av revisioner inom livsmedels- och dricksvattenområdet pekat på betydande brister.51 Frågan om ett stärkt statligt kontrollansvar under livsmedelslagstiftningen har tidigare även berörts inom ramen för utredningen inom livsmedelskedjan.52 Kommuner och Landsting (SKL) har i en skrivelse till utredningen med anledning av frågeställningarna kring material i kontakt med dricksvatten föreslagit ett antal åtgärder som stöd för kommunernas kontrollarbete.53 Förslagen omfattar förändringar av dricksvattenföreskrifterna med fastställande av provtagningsprogram och krav på lämpliga barriärer i vattenverken. Revidering behövs enligt SKL också av gränsvärden, den riskklassningsmodell som används, rapporteringssystemet och vägledningen. Enligt SKL har Livs- medelsverket inte lagt samma tyngd på utbildning av de tjänstemän vid kommunerna som utför dricksvattenkontrollen, som då det gäller de kommunala livsmedelsinspektörerna. Utredningen ser positivt på den ökade uppmärksamhet som gäller kontrollarbetet vid anläggningar för vattenproduktion, olika typer av stöd för detta arbete och en mer systematiserad vägledning. Frågan om dricksvattenkontroll enligt livsmedelslagstiftningen har dock ett betydligt vidare perspektiv än då det gäller de mer avgränsade material- och produktfrågorna. Utredningen gör mot den bak- grunden inte i detta delbetänkande några bedömningar eller lägger några förslag avseende förändrade roller och ansvarsförhållanden för dricksvattenkontrollen. 49Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedels- lagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L 165, 30.4.2004, s. 1, Celex 32004R0882). Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter. 51Livsmedelsverket (2014). Revision av livsmedelskontroll 2013 – resultat av länsstyrelsernas och revisioner av kontrollmyndigheter. Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion. 53SKL (2014). Skrivelse till utredningen, . Ansvarsmässigt finns, vilket utredningen visat, inte några uttalade och avgörande oklarheter inbyggda i det svenska systemet, i alla fall inte då det gäller myndigheternas inbördes roller och ansvarigheter. Innebär det att dagens situation därmed är så tillfredsställande att inga påtagliga förändringar behöver göras? Utredningen är inte villig att ställa sig bakom en sådan slutsats. Myndig- heterna har visserligen i huvudsak en sinsemellan väl avgränsad uppgiftsuppdelning, där myndighetsansvaret för olika regelverk tydligt framgår. finns det en kunskapsbrist i materialfrågor i det praktiska arbetet med nybyggnad och renovering av dricks- vattenrelaterade system, som inte har kunnat mötas av det svenska myndighetssystemet. Ett tydligare ställningstagande från svenska centrala myndig- heter, närmast , för vad som kan bedömas som lämpliga material och produkter skulle kunna göras med stöd av de erfaren- heter, metoder och s.k. positivlistor som tagits fram inom ramen för det europeiska arbetet 4MS, vilket utredningen återkommer till i kapitel 10. De anpassningar som då kan behöva göras, t.ex. att ta hänsyn till svenska vattenkvaliteter som grund för testerna, bör kunna prövas. Det senare har också aviserats inom ramen för det nystartade nordiska projekt som beskrivs i avsnitt 8.1. Utredningen bedömer vidare att de centrala myndigheterna behöver samverka i ökad utsträckning kring frågor som rör material i kontakt med dricksvatten. För att åstadkomma detta behöver en utvecklad myndighetsstyrning övervägas. Som nämnts i avsnitt 9.3 har länsstyrelserna bland annat i uppgift att ge råd och stöd avseende tillsyn i länet enligt olika regelverk. Frågor angående material i kontakt med dricksvatten rör dock avgränsade expertområden där läns- styrelseorganisationen saknar förutsättningar att i alla delar tillhanda- hålla erforderlig kompetens. Det är därför avgörande att ett mer utvecklat kunskap- och informationsstöd kan utvecklas av berörda centrala myndigheter. Det ger i sig förutsättningar för en utvecklad vägledning till länsstyrelserna, som i sin tur kan utgöra ett stöd för kommunernas i deras arbete. En möjlighet som också diskuterats för att möta detta behov, är att det utvecklas branschriktlinjer som anger hur kraven i regelverken kan uppnås. Som framgått i kapitel 6 och 7 finns det branscher som på olika sätt berörs av reglerna om material som kommer i kontakt med dricksvatten. Regelverken är också omfattande och ansvaret för dem ligger på olika myndigheter. Det skulle kunna visa sig lämpligt att för någon/några branscher ta fram branschriktlinjer som avser hela/delar av regelverket. Byggindustrin har också i någon mån tagit sådana initiativ, vilket redovisats ovan i avsnitt 9.1. Det är dock en typ av initiativ som måste komma från branscherna själva. Utredningen vill peka på att möjligheten finns, men avstår från att lämna förslag i denna del eftersom det ligger utanför utred- ningens uppdrag att föreslå vad branscherna själva bör göra. Andra möjligheter som diskuterats inom utredningen är att certifierande organ på eget initiativ skulle kunna utveckla en ny form av frivillig produktcertifiering för material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten. Det ställer dock höga krav på vetenskaplig kompetens, vilket kan vara svårt att tillgodose. Rent principiellt är det en fördel om sådana system är öppna med ackrediterade organ som verkar i konkurrens. Detta rör dock inte främst de svenska myndigheternas ansvar och är heller inte en fråga där utredningen har rådighet att lägga förslag. Några mer omfattande behov av att tydligare styra de svenska myndigheterna i viss riktning föreligger därmed inte, med utgångs- punkt i det uppdrag utredningen fått i frågan. En utvecklad ambitions- nivå för det offentliga åtagandet kan emellertid väljas om utgångs- punkten är att flytta fram de offentliga positionerna och därmed underlätta förhållanden i det praktiska arbetet med att säkra dricks- vattnet och folkhälsan. Möjligheter står här öppna för statens agerande, både inom det befintliga regelsystemet och då det gäller påverkansmöjligheter inom EU. Ett utökat offentligt åtagande kan som tidigare nämnts också ske genom att i vissa avseenden följa det samarbete som vissa medlems- stater bedriver inom ramen för 4MS. Det skulle för del kunna innebära en alternativ väg och en förändrad syn på var gränserna för det offentliga åtagandet ska gå. Ett sådant förhåll- ningssätt anknyter till den analys som den EU-baserade konsument- organisationen gjort, där man efterlyser ett mer normativt ramverk beträffande material som kommer i kontakt med dricksvatten.54 Utredningen kan inte bedöma förutsättningarna för om detta kan vara en realistisk och framkomlig väg och begränsar sig, mot bakgrund av sitt uppdrag, till att fortsättningsvis resonera 54 Representation in Standardisation, ANEC (2014). Hazardous chemicals in products. The need for enhanced EU regulations. om de möjligheter som finns att mer passivt följa arbetet (se kapitel 10) och öka insatserna avseende stöd och rådgivning, vilket ligger inom ramen för ett mer traditionellt myndighetsansvar. 9.5Information, stöd och vägledning Ett uttalat behov av tydligare regler för valet av lämpliga material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten har uttalats från olika håll, det beskrivs närmare i betänkandets inledande delar. Det gäller behov hos såväl offentliga och offentligägda huvudmän, som står inför upphandling av anläggningar, produkter och installations- material, som behov hos privata byggherrar och fastighetsägare. Man efterfrågar en vederhäftig och av samhället sanktionerad instans, dit man kan vända sig för att få stöd i kravställande och urval. Ytterligare behov har framförts avseende ökad tydlighet kring kontrollmyndig- heternas roll och hemvist för det tillsynsvägledande ansvar som ska utövas gentemot de operativa kontrollmyndigheterna.55 Dagens situation innebär i liksom i många andra europeiska länder att kommuner och huvudmän står inför betydande nyinvesteringsbehov då det gäller produktionsanläggningar och annan infrastruktur. De omfattande ledningsnät som ska renoveras eller förnyas till stora belopp ska fungera , kanske inemot . Under den tiden kan de påverka dricksvattnet. Kunskaperna om långtidseffekter av läckage av kemiska ämnen från material, ofta i mycket låga halter, är små eller obefintliga – delvis för att kraven inte ställs. De s.k. cocktaileffekterna av att många ämnen samverkar i sammansatta material är outredda. Det är inte möjligt för enskilda upphandlare att utvärdera och ta ställning till riskerna med materialen utan tillgång till data, fakta, accepterade metoder eller andra kunskaper och förutsättningar för bedömningen.56 Utredningen gör bedömningen att en del av denna problematik i gäller det informationsunderskott som råder kring det svenska systemets utformning, inte minst möjligheten med frivilligt typ- godkännade av produkter. Det behövs information som lättillgängligt beskriver hur systemet är uppbyggt, dess funktion och brister, för kommuner, företag och privatpersoner. Det behöver vidare beskrivas vilka frågor de närmast berörda myndigheterna hanterar med avseende 55SKL (2014). Skrivelse till utredningen, . 56Svenskt Vatten (2014). Pm till utredningen, . på skilda regelverk. Utredningen återkommer till detta i det avslutande kapitlet. Produktion och distribution av dricksvatten berör som tidigare nämnts ett stort antal aktörer, från departement, myndigheter och huvudmän till enskilda fastighetsägare, forskningsutförare, tillverkare och enskilda nyttjare. Lämpliga samverkansformer ter sig mot den bakgrunden naturliga för att lösa en del av det kunskaps- och informationsbehov som föreligger och för att samlat diskutera de åtgärder som kan behövas. Samverkan har dock som begrepp ibland en diffus och oprecis innebörd. Det är viktigt att ställa frågor om i vilka konkreta situationer och sammanhang som det behövs sam- verkan. Den uppgift som har fått – att föreslå hur svenska myndigheters ansvar beträffande material i kontakt med dricksvatten bör fördelas – avgränsar frågan betydligt. Samverkan ska naturligen ske mellan myndigheter på nationell nivå (vilket regleras i förvaltningslagen och gäller alla myndigheter), men behövs ofta också mellan länder och institutioner på mellanstatlig nivå för att harmonisera metoder och regelverk, de bedömningar och tillämpningar som görs. Samverkan kan ske inom gruppen offentliga aktörer liksom mer gränsöverskridande mellan myndigheter, bransch- organisationer och forskningsorgan. Behovet av samverkan måste ytterst grundas i konkreta problem som behöver lösas eller definierade kunskapsbehov som behöver tillgodoses. De tillverkare och andra intressenter som finns inom de bransch- områden som berörs, är i hög grad medvetna om behovet av samverkan. Den europeiska utvecklingen är svår att följa och över- blicka, men bedöms i ökad utsträckning komma att påverka de förutsättningar som gäller för tillverkning och handel med produkter som används av vattenproducenter, byggherrar och fastighetsägare. Ett betydande behov av samordning i agerandet från svenska myndig- heter anges från branschföreträdare, sådan samordning behöver ske nationellt, i ett nordiskt perspektiv och i det europeiska arbetet.57 Vattensektorn i vid mening betonar också i skriften Vattenvisionen behovet av samverkan mellan olika aktörer för att på ett övergripande 57 , L. et al. (2012). Framtida lösningar för distribution av dricksvatten – . Swerea KIMAB. plan skapa förutsättningar för hållbara vattensystem och vatten- tjänster. Trots de skilda roller som olika aktörer upprätthåller, finns betydande värde i samverkan mellan det offentliga, va-organisationer, forskningsinstitut, företag och brukare. Vattensektorns målsättning omfattar att testmetoder utvecklats för att bättre bedöma hälsoeffekter av olika material som kommer i kontakt med dricks- vatten och att dessa systematiskt tillämpas för godkännande av material och produkter. Ett mål som anges är också att metoder för hållbar ledningsförnyelse utvecklats och används i flera kommuner.58 Den långsiktiga målsättningen för vattensektorn uppges innebära en än mer långtgående ambitionsnivå, att samtliga distributionsnät förnyas på ett hållbart sätt, baserat på hälsomässiga och ekonomiska principer.59 Ska detta mål nås, krävs enligt sektorn betydande insatser. Inte bara av branschen och dess företrädare, utan även från myndigheterna i termer av tydliga regler, tillsyn, stöd, vägledning och medverkan i utveckling och finansiering av infrastrukturen för forskning och utveckling inom området. Utredningen återkommer för sin del till en rad anknytande frågor om utbyggnad och förnyelse av infrastrukturen inom dricksvatten- produktionen i sitt senare slutbetänkande. Forsknings- och innovationsagenda för vattensektorn (2013). Visionen har tagits fram under ledning av i samarbete med bland annat Livsmedels- verket och en rad olika FoU-aktörer och forskningsinstitutioner. Finansiering har skett genom och deltagande organisationer. 10Samlade överväganden, förslag och konsekvenser Utredningen konstaterar att de svenska myndigheternas ansvar beträffande material i kontakt med dricksvatten i väsentlig utsträckning är ändamålsenligt och anpassat till den modell för ett offentligt ansvarstagande i förhållande till marknadens aktörer som gäller i . Utredningen lämnar dock, mot bakgrund av den betydelse som kan knytas till ett rent och hälsosamt dricksvatten, följande förslag om justeringar av systemet. , och uppdras gemensamt etablera en informations- och kunskapsplattform för frågor om material i kontakt med dricksvatten. Arbetet bör anknyta till myndigheternas befintliga och planerade struktur för att förvalta och sprida kunskap. ska inom ramen för ett förtydligat mandat ha en samordnande roll i arbetet. Kemikalie- inspektionen och ska i kraft av sin kemiska och toxikologiska kompetens bistå beträffande säkerhetsaspekter och riskbedömningar av kemiska ämnen. Plattformen ska syfta till att: -som ett komplement till den kontrollerande verksamheten bevaka marknaden för att säkra erfarenheter och kunskaps- underlag kring nya material och produkter i kontakt med dricksvatten och därigenom även få underlag för riskbedöm- ningar som kan användas vid myndigheternas regelgivning och tillsyn, -bistå konsumenter och övriga aktörer på marknaden med råd och stöd kring ämnen och material i kontakt med dricksvatten, Samlade överväganden, förslag och konsekvenser -sprida information för att förtydliga och öka kunskapen kring det svenska ansvarssystemet rörande material i kontakt med dricksvatten. Det omfattar bland annat typgodkännande- systemets grundläggande syften, utformning och begräns- ningar, dess aktörer och organisering av verksamheten. bör som ett led i arbetet även verka för ökad sam- ordning och transparens beträffande typgodkänndeorganens verksamhet. Informationen ska riktas till huvudmän inom dricksvattenproduktionen, byggherrar, fastighetsägare och andra berörda,