sou · H2B358 · 2014-07-15 00:00:00 — Utgångspunkter för svensk alkoholpolitik Till saken hör vidare att alkoholdrycker från utlandet i vissa fall erbjuds till ett betydligt lägre pris än det som gäller för motsvarande drycker i . Vid sådana erbjudanden är svensk alkoholskatt inte inkluderad i priset och det har visat sig, vid omhändertaganden av , att införseln inte anmälts och säkerhet för den svenska skattens betalning varken har ställts av köparen eller säljaren i dessa sammanhang (jfr avsnitt 5.4 och 8.3.2). Det är svårt, men nödvändigt, att bedöma konsekven- serna av e-handeln och leveransfrågan i ett långsiktigt perspektiv. Pris, tillgänglighet och marknadsföring är dock avgörande för kun- dens inköpsbeslut och utvecklingen av dessa faktorer kommer att avgöra om den nya inköpskanalen kommer att fortsätta växa. Även om distanshandelns omfattning inte kan anses få något omedel- bart genomslag på folkhälsan, skulle en kraftig ökning av densamma kunna få stora konsekvenser, i synnerhet om den påverkar möjlig- heterna att bevara detaljhandelsmonopolet. Detaljhandelsmonopolet är som framgått en hörnsten i den svenska alkoholpolitiken. Som kommer att visas längre fram grundas monopolet enligt det EU-rättsliga regelverket på folkhälsoskäl, dvs. att hålla nere alkoholkonsumtionen i landet. Monopolet kan dock inte skiljas från alkoholpolitiken i övrigt. Det är hela den svenska alkoholpolitiken som med EU-rättslig terminologi måste vara syste- matisk och sammanhängande (se avsnitt 5.5). Det svenska detalj- handelsmonopolet kan därför i rättslig mening försvagas om den övergripande politiken inte upplevs som konsekvent. Det är därför viktigt, även av detta skäl, att den svenska alkoholpolitiken får ett genomslag även vid privat införsel av alkoholdrycker.28 Vad som får anses vara av avgörande betydelse för den nuvarande svenska alkoholpolitiken är alltså sammantaget att detaljhandeln med spritdrycker, vin och starköl är reglerad och förbehållen ett mono- pol och att privata vinstintressen begränsas i den alkoholhantering and adolescent alcohol use: a multilevel structural equation model. J Epidemiol Community Health 2008, 62(9), 811-816. 28 I den amerikanska rapporten and Social Effects of () från on Labor, Employment, and the Economy vid Uni- versity of , visas det att statligt ägande leder till lägre vin- och spritkonsumtion. Jfr också studien publicerad av som granskar de viktigaste förändringarna efter privatiseringen av alkoholmonopolet i den kanadensiska delstaten . I studien konstateras att antalet försäljningsställen har ökat från 310 till 983 och att lagerhållningen har stigit från 3.325 till 17.000. Dessutom är , efter privatiseringen, den delstat där det säljs och konsumeras mest alkohol per capita. Se Sobering Result: Ten Years after Privatization, . Changes in Alcohol Consumption Resulting from the Elimination of Retail Wine (). Utgångspunkter för svensk alkoholpolitik som förekommer inom landet. Härtill kommer prispolitiken genom alkoholskatten samt lagstiftning om åldersbegränsningar vid för- säljning av alkohol. Som kommer att visas i det följande uppställer inte EU-medlemskapet i sig ett hinder för en sådan alkoholpolitik, men i vissa avseenden måste avvägningar göras i förhållande till andra intressen. 5Svensk alkoholpolitik i ett EU-rättsligt perspektiv Utredningen har anledning att bedöma många frågor i ett EU-rättsligt perspektiv och återkommer till detta i sina överväganden. I detta avsnitt ska framför allt domar från med omedelbar relevans för den svenska alkoholpolitiken, och i synnerhet detalj- handelsmonopolet, tas upp. Det svenska detaljhandelsmonopolets förenlighet med har prövats av i det s.k. Franzén-målet. Bakgrunden var följande. var ägare av en livsmedelsbutik i . Efter inträde i EU började att sälja alkoholdrycker i sin butik. Han åtalades sedermera för olovlig försäljning och olovligt innehav av alkohol. Åklagaren hade påstått att i sin butik uppsåtligen utan tillstånd dels hade sålt vin och hade innehaft vin i uppenbart syfte att olovligen sälja dem, dels hade sålt 20 flaskor lättvin och lättvin i tetraförpackning och där- utöver innehaft 12 flaskor lättvin och en liter lättvin i tetraförpack- ning i försäljningssyfte. bestred ansvar under åbero- pande av att det svenska detaljhandelsmonopolet för försäljning av spritdrycker, vin och starköl stred mot . meddelade på begäran av förhandsavgörande i mål C-189/95, . ansåg att bestämmelserna om monopolet och dess funktionssätt enbart skulle undersökas mot bakgrund av nuvarande artikel 37 FEUF, som enligt domstolen är den specialbestämmelse som är tillämplig på statliga handelsmonopols utövande av sin ensam- rätt. Den inverkan som andra nationella bestämmelser, vilka inte Svensk alkoholpolitik i ett EU-rättsligt perspektiv rör monopolets funktionssätt även om de påverkar detta, hade på handeln inom EU skulle däremot undersökas mot bakgrund av nu- varande artikel 34 FEUF som förbjuder kvantitativa importrestrik- tioner eller åtgärder med motsvarande verkan. Med avseende på artikel 37 uttalade domstolen att monopolets utformning och funktionssätt måste anpassas på ett sådant sätt att: ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och salu- föringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare, handeln med varor med ursprung i övriga medlemsstater inte miss- gynnas vare sig rättsligt eller faktiskt och det inte uppstår någon snedvridning av konkurrensen mellan med- lemsstaterna. Domstolen konstaterade därefter att det inte hade bestritts att det svenska detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker avsåg att främja ett mål av allmänintresse i det att det syftade till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar. Domstolen prövade sedan om den svenska ordningen fungerade på ett icke-diskriminerande sätt och fäste framför allt vikt vid följan- de omständigheter: Det fanns en objektiv produktplan för vilka drycker som skulle tillhandahållas av Systembolaget. Drycker valdes ut efter förbestämda och objektiva kriterier (såväl affärsmässiga som kvalitativa). Leverantörer som inte fick sälja drycker till Systembolaget kunde ansöka om testförsäljning. Leverantörerna hade rätt att få ett motiverat avslagsbeslut. Möjlighet fanns till överprövning hos ett oberoende organ (). Mot denna bakgrund slog fast att Systembolagets kriterier och urvalsmetoder varken var diskriminerande eller av sådant slag att de missgynnade importerade produkter. konstaterade att nuvarande artikel 37 FEUF inte utgjorde hinder för sådana nationella bestämmelser om ett statligt detaljhandelsmonopol för alkoholdrycker och dess funktionssätt som avsågs i begäran om förhandsavgörande. Svensk alkoholpolitik i ett EU-rättsligt perspektiv rade vidare att Systembolagets kriterier och urvalsmetoder varken föreföll vara diskriminerande eller av sådant slag att de missgynnade importerade produkter. övergick därefter till att undersöka om andra nationella bestämmelser, vilka inte rörde mono- polets funktionssätt även om de påverkade detta, var otillåtna, näm- ligen det förhållandet att regleringen avseende rätten att importera alkoholdrycker var förbehållen aktörer med tillverknings- och parti- handelstillstånd. Detta system utgjorde enligt domstolen ett hinder för import av alkoholdrycker från övriga medlemsstater genom att dessa drycker fördyrades genom bl.a. kostnader för mellanhänder, kostnader i samband med betalning av de skatter och avgifter som fordrades för att tillstånd skulle beviljas eller som hade samband med skyldigheten att förfoga över lagringsutrymmen på svenskt territorium. Domstolen konstaterade att de nuvarande artiklarna 34 och 36 FEUF utgjorde hinder mot nationella bestämmelser varigenom rätten att importera alkoholdrycker var förbehållen aktörer med tillverknings- eller parti- handelstillstånd på sådana villkor som föreskrevs i den svenska lag- stiftningen. Att skilda EU-rättsliga bestämmelser ska gälla för monopolets funktionssätt och nationella åtgärder som inte avser detta, vilket an- gavs i Franzéndomen, har sedermera bekräftats av i ,29vilket tas upp i det följande. beställde ett antal personer, däribland den pensionerade läkaren , vin via internet från utländska leverantörer för hemleverans från utlandet. Betalning skedde till två olika post- girokonton. I samband med köpet utfärdade köparna en fullmakt för ett företag att ombesörja beställning och betalning av frakt för de inköpta varorna. I fullmakten intygade köparen att han hade fyllt och att varorna var avsedda för privat bruk. Vinet, som trans- porterades med lastbil av en självständig fraktförare, togs vid inför- seln i beslag av tullen. Genom dom förklarade vinet förverkat. och ytterligare elva personer överklagade 29 Mål C-170/04, . Svensk alkoholpolitik i ett EU-rättsligt perspektiv domen till Hovrätten för under åberopande av att lagstiftningen om förbud mot privatimport stred mot nuvarande artiklarna 34 och 36 FEUF. Hovrätten fastställde tingsrättens dom och anförde som skäl bl.a. att i Franzén-målet hade funnit att det svenska detaljhandelsmonopolet och dess funktions- sätt stod i överensstämmelse med det dåvarande EG-fördraget. m.fl. överklagade domen till som frågade om bestämmelserna i den svenska lagstiftningen var förenliga med . Frågan gällde bl.a. om förbudet i alkohollagen mot att privatpersoner direkt- importerar alkoholdrycker genom beställningar utgör en del av detaljhandelsmonopolets funktionssätt och att det på den grunden inte hindras av nuvarande artikel 34 FEUF utan ska prövas endast mot nuvarande artikel 37 FEUF. Generaladvokat lämnade sitt förslag till avgörande i målet . Han ansåg att det följde av Franzéndomen att samtliga bestämmelser avseende det svenska monopolet och dess funktionssätt, inbegripet de som inte rör detaljhandelsbolagets ensam- rätt, skulle granskas mot bakgrund av nuvarande artikel 37 FEUF. Detta innebar enligt generaladvokaten att förutom bestämmelserna avseende Systembolagets försäljningsorganisation och marknads- föring, skulle samtliga bestämmelser avseende systemet för urval av varor, inbegripet bestämmelsen enligt vilken endast Systembolaget, på kundernas begäran, kunde importera alkoholdrycker som inte ingick i sortimenten, bedömas mot bakgrund av artikel 37. Enligt generaladvokaten hade sålunda redan slagit fast att uppgiften att importera alkoholdrycker på begäran av kun- derna hade ett nära samband med utövandet av den särskilda funk- tion som Systembolaget hade enligt den svenska lagstiftningen, vilket bl.a. var att skapa en enda och kontrollerad försäljningskanal för drycker som omfattades av Systembolagets ensamrätt. Mot denna bakgrund ansåg han inte att det var nödvändigt att pröva huruvida Systembolaget kunde fungera även utan förbudet mot privatinförsel. Det var därmed heller inte nödvändigt att undersöka huruvida det syfte för vilket hade inrättat Systembolaget kunde tillgodoses genom ett system som var mindre begränsande än det som användes i en annan medlemsstat. Svensk alkoholpolitik i ett EU-rättsligt perspektiv var istället huruvida det föreskrivna förbudet hade ett nära samband med utövandet av den särskilda funktion som den nationella lag- stiftaren har tilldelat sitt monopol. Efter generaladvokat förslag till avgörande ändrades sammansättning från en avdelning med fem domare till en stor avdelning med 13 domare (numera utgörs en stor avdel- ning av 15 domare). En ny muntlig förhandling hölls och ett nytt generaladvokatsyttrande behövdes. Den italienska generaladvokaten hade lämnat sin tjänst som generaladvokat vid för att bli domare vid samma instans och ersatts av den tidigare domaren i tribunalen Mengozzi. Den senare ansåg i lik- het med Tizzano att det svenska förbudet mot privatinförsel av alko- holdrycker i alkohollagen hade ett nära samband med detaljhandels- monopolet för alkohol och dess funktionssätt. Han fäste vikt vid att syftet med att förbjuda försäljningskanaler för privatinförsel vid sidan av Systembolaget var att skapa en enda och kontrollerad för- säljningskanal för alkoholhaltiga drycker. Förbudet mot privat- införsel skull därmed prövas mot bakgrund av artikel 37 FEUF om handelsmonopol och inte artikel 34 FEUF om den fria rörligheten för varor. Vid bedömningen enligt artikel 37 FEUF fann generaladvokaten att förbudet mot privatinförsel i sig inte missgynnade varor från andra medlemsstater inom ramen för alkohollagen. Tvärtom försattes dessa varor i samma situation som de inhemska varorna. I båda fallen kunde privatpersoner endast köpa varorna i Systembolagets butiker och via dess ombud, och om varorna inte ingick i sortimentet kunde de i båda fallen beställas genom Systembolaget. Det svenska förbudet mot privatinförsel var därför enligt general- advokaten i princip förenligt med fördraget. Domstolen var av en annan uppfattning. Den påpekade att bestäm- melserna om monopolet och dess funktionssätt skulle prövas mot bakgrund av artikel 37 FEUF, som är den specialbestämmelse som är tillämplig på ett statligt handelsmonopols utövande av sin ensam- rätt.30 30 Jfr mål 91/75, Miritz, mål 120/78, Rewe-Zentral, kallad Cassis de , punkt 7, mål 91/78, , punkterna 9 och 10, mål C-387/93, Banchero, punkt 29, och mål C-189/95, , punkt 35. Svensk alkoholpolitik i ett EU-rättsligt perspektiv Den inverkan som andra nationella bestämmelser, vilka kan skiljas från monopolets funktionssätt även om de påverkar detsamma, har på handeln inom gemenskapen skulle däremot undersökas mot bak- grund av artikel 34 FEUF. prövade sålunda, precis som de bägge general- advokaterna, om det svenska förbudet mot privatinförsel av alkohol rörde monopolet eller dess funktionssätt. Domstolen definierade emellertid monopolets särskilda funktion mycket snävare än generaladvokaterna.31 Den påpekade att mono- polets särskilda funktion enligt alkohollagen består i en ensamrätt att sälja alkoholdrycker till konsumenter i , med undantag för restaurangbranschen. Det kunde därmed konstateras att ensamrätten inte omfattade import av nämnda drycker. menade att privatinförselförbudet visserligen på- verkade den fria rörligheten för varor inom EU, i och med att det avsåg import av alkoholdrycker till . Det var dock inte fråga om regler som rörde monopolets utövande av sin ensamrätt att be- driva detaljhandel med alkoholdrycker i . slutsats var således att privatinförselbegränsning- en inte rörde monopolets utövande av sin särskilda funktion, och följaktligen inte avsåg monopolets existens. Detta förhållande förändrades enligt domstolen heller inte av att Systembolaget i princip var skyldigt att importera samtliga alkohol- drycker, på konsumentens begäran och bekostnad. Det handlade i detta fall inte om en egentlig reglering av monopolets funktionssätt, eftersom den inte hänförde sig till villkoren för detaljhandeln med alkoholdrycker i . I synnerhet hade inte åtgärden till syfte att reglera vare sig monopolets system för urval av varor, dess för- säljningsorganisation eller saluföringen och marknadsföringen av de varor som distribuerades av monopolet. Domstolen tillade att för- budet var en följd av bestämmelserna i alkohollagens fjärde kapitel, som avsåg partihandel, vilket i sig indikerade att det inte rörde mono- polets funktionssätt i detaljhandelsled. Mot denna bakgrund saknade artikel 37 FEUF betydelse vid prövningen av huruvida det svenska förbudet mot privatinförsel var förenligt med . I stället skulle förbudet prövas mot bak- grund av artikel 34 FEUF. 31 Se för en utförlig jämförelse , M., – a light?, ERT 2007, s. 608, 613 ff. Se även Hettne, J., Fritt fram för nätsprit?–Har bytt fot, Ny Juridik nr 3:2007, s. 68. Svensk alkoholpolitik i ett EU-rättsligt perspektiv konstaterade därefter att förbudet mot privat- införsel utgjorde en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artikel 34 FEUF. Den framhöll att konsumenter som använde sig av Systembolagets tjänster för att anskaffa alkoholdrycker som måste importeras drabbades av ett flertal olägenheter som de inte skulle ha haft om de själva hade fört in dryckerna. De berörda kon- sumenterna måste fylla i ett beställningsformulär i en av System- bolagets butiker, återkomma för att skriva under beställningen när leverantörens anbud har godtagits och sedan hämta ut varorna efter det att de har förts in. En sådan beställning godtogs dessutom endast om den avsåg införsel av ett visst minsta antal flaskor. Konsumen- ten hade heller ingen kontroll över vare sig omständigheterna för transporten eller hur de beställda flaskorna förpackades och kunde inte välja vilken typ av flaskor som skulle beställas. Domstolen kon- staterade också att det pris som vid all införsel faktureras köparen även omfattade, utöver den kostnad som leverantören fakturerat för dryckerna, ersättning för Systembolagets administrativa kostnader och transportkostnader samt en marginal på som köparen i princip inte hade varit tvungen att betala om han själv hade fört in varorna. Den avgörande frågan var därför om de svenska reglerna var be- rättigade av hänsyn till folkhälsan och stod i proportion till sitt syfte. framhöll i detta avseende att det följer av fast rätts- praxis att människors hälsa och liv intar den främsta platsen bland de värden och intressen som skyddas genom artikel 34 FEUF, och att det ankommer på medlemsstaterna att, inom de gränser som upp- ställs genom fördraget, fastställa på vilken nivå de vill säkerställa detta skydd.32 Den framhöll också att bestämmelser som har till syfte att genom styrning av alkoholkonsumtionen förebygga de samhälleliga, sociala och medicinska skadeverkningarna av alkoholhaltiga ämnen, och därigenom motverka alkoholmissbruk, bidrar till att skydda folk- hälsan och allmän ordning i enlighet med artikel 36 FEUF.33 betonade emellertid att en nationell reglering eller praxis därutöver måste vara nödvändig för att effektivt kunna skydda människors hälsa och liv. Den kan inte grundas på det undantag som föreskrivs i artikel 36 FEUF när människors hälsa och liv kan ges ett lika effektivt skydd genom åtgärder som i mindre omfattning hindrar handeln inom gemenskapen. 32Se mål C-322/01, Deutscher Apothekerverband, punkt 103 och där angiven rättspraxis. 33Se mål C-434/04, Ahokainen och Leppik, punkt 28. Svensk alkoholpolitik i ett EU-rättsligt perspektiv Den hade anfört att förbudet grundades på behovet av en allmän begränsning av alkoholkonsumtionen. EU- domstolen ifrågasatte om förbudet verkligen hade denna effekt. Den konstaterade att förbudet mot att privatpersoner för in alkohol- drycker visserligen begränsar konsumenternas inköpskällor och i viss mån kan bidra till att förebygga skadeverkningarna av nämnda drycker, genom att anskaffningen försvåras. Enligt 5 kap. 5 § alko- hollagen kunde konsumenterna emellertid alltid begära att System- bolaget anskaffar dessa varor. Mot denna bakgrund menade dom- stolen att förbudet mot att privatpersoner för in alkoholdrycker framstod som ett sätt att främja en distributionskanal för dessa varor genom att styra efterfrågan på drycker som måste importeras till Systembolaget. Med hänsyn till det åberopade syftet, dvs. en allmän begränsning av alkoholkonsumtionen för att skydda människors hälsa och liv, kunde förbudet däremot inte anses ändamålsenligt för att uppnå syftet, eftersom dess effekt i detta hänseende var marginell. Den hade även gjort gällande att förbudet mot privatinförsel hade till syfte att skydda ungdomar från alkoholkon- sumtionens skadeverkningar genom att styra efterfrågan till System- bolaget. Systembolaget, som är skyldigt att kontrollera kundernas ålder, får endast sälja alkoholdrycker till personer som har fyllt . Den påpekade också att i 4 kap. 2 § andra stycket alkohollagen före- skrivs att resande som inte har fyllt , till skillnad från äldre per- soner, inte får föra in alkohol till . betonade att det svenska införselförbudet skulle tillämpas på envar, oavsett ålder. Enligt domstolen var det därför uppenbart att förbudet gick utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet att skydda ungdomar från alkohol- konsumtionens skadeverkningar. Den anförde att när det gällde behovet av en ålderskontroll, hade den nationella lagstiftningen till syfte att inrätta ett centraliserat och sammanhängande distributionssystem för alkoholdrycker genom att förbehålla Systembolagets butiker försäljningen av importerade alko- holdrycker. Monopolets anställda skulle härigenom, i enlighet med det eftersträvade målet, på ett konsekvent sätt kunna förvissa sig om att varorna endast lämnas ut till personer som har fyllt . påpekade dock att det även förekommer andra system för distribution av alkoholdrycker som innebär att ansvaret för nämnda kontroll överförs till tredje man. Den observerade att ålderskontrollen kan genomföras i samband med att ett av System- Svensk alkoholpolitik i ett EU-rättsligt perspektiv bolagets ombud levererar alkoholdrycker utanför , såsom exempelvis i livsmedelsbutiker eller i bensinstationer. Dessutom är förekomsten av en sådan kontroll inte i sig klart fast- ställd eller möjlig att kontrollera när Systembolaget levererar alkohol- drycker med post eller allmänt kommunikationsmedel till lämplig hållplats eller station. menade att vid detta förhål- lande säkerställs inte till fullo att ålderskontrollen av de personer till vilka alkoholdrycker lämnas ut är fullkomligt effektiv under alla omständigheter, och det syfte som eftersträvas med det aktuella systemet uppnås således endast delvis. ansåg att målet att skydda ungdomars hälsa kunde uppnås på ett minst lika effektivt sätt genom tänkbara åtgärder som inte undergrävde principen om fri rörlighet för varor i samma utsträckning och som kunde ersätta det aktuella förbudet. I detta avseende påpekade att Europeiska kommissionen oemotsagd hade gjort gällande att ålderskontroller kunde genom- föras genom en deklaration i vilken de importerade dryckernas adressat, på ett formulär som bifogades varorna i samband med im- porten, intygade att han har fyllt . De uppgifter som framkom- mit i målet tydde enligt domstolen inte i sig på att ett sådant system, förenat med lämpliga straffrättsliga sanktioner vid överträdelser, nöd- vändigtvis vore mindre effektivt än det system som tillämpades av Systembolaget. slutsats var därför att det inte var styrkt att det svenska förbudet mot privatimport av alkohol stod i proportion till syftet att skydda ungdomar mot alkoholkonsumtionens skadeverk- ningar. I ett mål som pågick parallellt med Rosengrenmålet väckte Euro- peiska kommissionen talan mot (mål C-186/05) om påstått fördragsbrott och yrkade att domstolen skulle fastställa att hade åsidosatt sina skyldigheter genom att förbjuda att privatpersoner importerar alkoholdrycker genom oberoende mellanhand eller yrkes- mässig befordran. Domstolen utgick i sin bedömning från Rosengren- domen och beslutade att hade åsidosatt sina skyldigheter i detta avseende. Den närmare innebörden av kom- missionens yrkande att hade åsidosatt nuvarande artikel 34 FEUF genom att förbjuda att privatpersoner att föra in alkohol- Svensk alkoholpolitik i ett EU-rättsligt perspektiv drycker genom oberoende mellanhand eller yrkesmässig befordran diskuterades inte av . Denna formulering blev emel- lertid avgörande för hur den svenska alkohollagen sedermera om- formulerades. Domen i sin helhet finns bara på svenska och franska. Svenska är rättegångsspråk och utgör därmed den autentiska ver- sionen av domen. har dock ursprungligen formulerat sig på franska, som är domstolens arbetsspråk. På franska anges att: En interdisant limportation de boissons alcoolisées par des personnes privées, agissant par des intermédiaires indépendants ou des transporteurs professionnels quelles auraient désignés, le de a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de larticle 28 CE, sans que cette interdiction puisse être considérée comme justifiée au titre de larticle 30 CE.