sou · H2B348 · 2014-06-26 00:00:00 — I sådana fall kan det utgöra skäl för en arbetsgivare att få ta del av uppgifter ur registret. Undantagen från förbudet bör övervägas noggrant och i största möjliga utsträckning regleras särskilt i lag. Sådana bestämmelser bör utformas som en möjlighet och inte som en skyldighet för arbetsgivaren. Det får dessutom anses vara oförenligt med den i det närmaste oinskränkta anställ- ningsrätten att upprätta hinder för en arbetsgivare att anställa en person trots förekomst i belastningsregistret. I lagen bör det anges för vilken typ av arbete undantag görs liksom vilken typ av brottslig- het som i varje enskilt fall är relevant för arbetsgivaren att känna till. Om en arbetsgivare medges rätt att få tillgång till registerutdrag bör det lämpligen ske i ett sent skede av rekryteringen och genom att en begäran riktas till berörd arbetssökande eller arbetstagare som sedan själv kan välja om han eller hon vill inge ett sådant intyg. Man bör alltså inte ge arbetsgivaren rätt att direkt begära utdrag från registret. Med en reglering i linje med nämnda synpunkter finns det inte någon anledning för arbetsgivaren att behålla registerutdraget utan detta bör, efter vederbörlig kontroll, åter- lämnas till den det berör. 5.5Redovisning av samrådsmöte med rekryterare och personalansvariga Vi har med bistånd från bjudit in personer med erfarenhet av personalrekrytering till samrådsmöte. Åtta personer deltog i mötet. Deltagarna hade arbetat på flera olika arbetsplatser och hade erfarenhet av rekrytering från framförallt Kartläggning och andra undersökningar större verksamheter i såväl offentlig som privat regi. Några arbetade eller hade arbetet som personaldirektörer vid några av landets större företag och organisationer. Syftet med mötet var att fånga in den kunskap och de synpunkter som finns bland erfarna personalrekryterare gällande registerkontroll. Deltagarna menade att det är ovanligt att registerkontroll genomförs vid personalrekrytering. Företrädarna för två rekryte- ringsfirmor förklarade att registerkontroll ibland kan göras på begäran av kund och inom vissa sektorer, såsom bank och finans samt inom lager och logistik. har en säkerhets- klassificering av olika tjänster och registerkontroll kan därför också aktualiseras utifrån vilken tjänst det är fråga om. Det finns också arbeten där det skulle kunna vara förtroendeskadligt för verksam- heten om en person som har begått vissa typer av brott anställs. Det var också en allmän mening att det endast är den kandidat som erbjuds en tjänst som ska behöva visa upp utdrag ur belastnings- registret. Deltagarna förordade i allmänhet andra metoder för bak- grundskontroll än att genomföra registerkontroll. De menade att redan genom att vara uppmärksam på frågeställningen om tidigare brottslighet kan arbetsgivaren utforma anställningsförfarandet så att den sökandes pålitlighet kan bedömas. De främsta medlen för att försäkra sig om en arbetssökandes lämplighet för en befattning ansåg personalrekryterarna vara genom anställningsintervjun, kontakter med referenspersoner och sidoreferenser samt kontroll av meritförteckning. Det handlar om att kartlägga den sökandes arbetsliv efter skoltiden. I de fall då det är fråga om tjänster som innebär särskilt ansvar kan det finnas behov av att genomföra extra noggranna kontrollåtgärder som ger ett bredare bedöm- ningsunderlag än ett registerutdrag. Det förekommer också att den sökande måste skriva på en sanningsförsäkran gällande de uppgifter han eller hon har lämnat om sin bakgrund. Genom att den sökande måste försäkra att uppgifterna är riktiga så ges extra tyngd åt uppgifterna. Deltagarna underströk att ett noggrant anställnings- förfarande med avseende på bedömningen av risk för brottslighet eller förtroendeskadligt agerande inte kan ersättas av kontroll av belastningsregisterutdrag. Med tanke på att det kan tyckas som att registerkontroll förenklar rekryteringsprocessen uttryckte rekry- terarna även uppfattningen att det finns en risk att arbetsgivaren försummar att genomföra andra kontrollåtgärder. De såg det vidare som rimligt att personer som dömts för brott ska ha en chans att komma in på arbetsmarknaden efter att ha avtjänat sitt straff. 6 Överväganden och förslag Endast vissa delar av arbetsmarknaden omfattas av ett regelsystem avseende arbetsgivares registerkontroll. Genom bestämmelser i olika lagar eller förordningar ges vissa arbetsgivare tillgång till upp- gifter ur belastningsregistret i samband med anställning. Utanför detta regelsystem saknas helt bestämmelser, vilket betyder att arbetsgivare inte är berättigade enligt författning att utföra register- kontroll, men inte heller förbjudna att göra så. inhämtas därför uppgifter från belastningsregistret både med stöd av författning (hädanefter formell registerkontroll) och utan författ- ningsstöd (hädanefter informell registerkontroll). Formell registerkontroll sker antingen genom att arbetsgivare begär av den enskilde att få se ett begränsat utdrag ur belastnings- registret, eller genom att arbetsgivaren begär uppgifter direkt ur belastningsregistret. Informell registerkontroll genomförs på det sättet att arbetsgivaren begär av den arbetssökande eller den redan anställde att få se ett sådant fullständigt utdrag ur belastnings- registret som denne äger rätt att begära om sig själv. Vår uppgift är att föreslå åtgärder som innebär att arbetsgivare inte utan uttryckligt författningsstöd ska få begära att arbets- sökande och arbetstagare visar upp registerutdrag om sig själva. Det betyder att all form av registerkontroll ska vara reglerad på ett eller annat sätt. Inom det oreglerade området måste det alltså införas någon form av inskränkande regelsystem som medför att den kontroll som sker genom enskildas utdrag om sig själva helt eller delvis förbjuds. Enligt direktiven ska vi också ta ställning till om det finns kate- gorier av arbetsgivare som innefattas i det oreglerade området men som har ett så starkt behov av att kontrollera belastnings- registret att författningsreglerad registerkontroll bör införas. Vi har också att ta ställning till vilken sanktion som bör komma i fråga vid överträdelser av det föreslagna regelsystemet. I avsnitt 2.2 har vi beskrivit effekten av att det finns internet- tjänster som publicerar uppgifter om lagöverträdelser. Vi har där konstaterat att integritetsskyddande förslag som är avsedda att begränsa spridningen av sådana uppgifter förlorar mycket av sin betydelse om motsvarande information är tillgänglig via internet- tjänster. Eftersom vårt uppdrag är begränsat till att överväga åtgärder avseende uppgifter som inhämtas via belastningsregistret ankommer det inte på oss att lämna förslag som tar sikte på andra informationsvägar för kontroll av tidigare brottslighet. 6.1.2Några allmänna utgångspunkter för våra överväganden En första utgångspunkt för våra överväganden utgörs av offentlig- hets- och sekretesslagens reglering av skyddet för den personliga integriteten. Sekretesskyddet för belastningsuppgifter enligt den lagen är tillskapat för att skydda den enskilde. Hanteringen av uppgifter om lagöverträdelser omfattas av s.k. absolut sekretess, och uppgifterna från registret får endast lämnas ut när detta är särskilt föreskrivet. Även den lagreglerade registerkontrollen har tydliga avgränsningar med syfte att begränsa spridningen av uppgifter dels till vad som är relevant, dels till dem som bedöms ha ett berättigat intresse att få del av informationen. Lagstiftningens skydd för uppgifter ur belastningsregistret och begränsning avseende uppgifternas spridning har kommit till uttryck i våra direktiv (s. 8). Där anges att utgångspunkten för vårt uppdrag är att tillgången till uppgifter i belastningsregistret ska vara författningsreglerad och endast tillåtas efter en noggrann analys av behovet. Vidare anges att detta förutsätter att arbetsgivare som har ett legitimt behov av tillgång till uppgifter i belastningsregistret ska kunna få detta, men att det i varje fall måste övervägas om registerkontroll är en rimlig och adekvat åtgärd samt att mängden kontrollerad information alltid begränsas till det som är relevant och nödvändigt. En andra utgångspunkt för våra överväganden är den ökade mängden registerutdrag som enskilda begär om sig själva. I våra direktiv anges att mycket talar för att det till stor del är fråga om utdrag som begärs inför anställning. Vår kartläggning visar också att arbetsgivare genomför informell registerkontroll genom att begära utdrag av arbetssökande och därmed utnyttja enskildas insynsrätt. En sådan begäran strider inte mot någon lagbestäm- melse, och den enskilde är oförhindrad att använda utdraget för vilket ändamål som helst. Det nu angivna förfarandet strider dock mot de intentioner som uttrycktes av lagstiftaren i samband med tillkomsten av den nu gällande regleringen avseende enskildas rätt till insyn i registret (prop. 1987/88:122 s. 19 f.). Det angavs att man kunde komma att överväga att straffbelägga förfaranden som inne- bär att arbetsgivare eller hyresvärdar utnyttjar den enskildes rätt till utdrag. Ett sådant förfarande betecknades som ett missbruk. Sam- tidigt uttalades förhoppningar om att utdragen inte skulle komma att missbrukas på angivet sätt. Dessa förhoppningar synes dock inte ha infriats. Den webbaserade enkät som genomfördes med hjälp av () måste visserligen tolkas med stor försiktighet, men den tyder på att det är önskemål från arbetsgivare som kan förklara ökningen av antalet levererade registerutdrag. Denna slutsats kan även dras utifrån RPS bedömning. RPS har framfört till oss att uppskattningsvis av alla full- ständiga utdrag lämnas ut till enskild efter begäran från arbetsgivare, se avsnitt 5.2.2. Enligt vår intervjuundersökning brukar av de tillfrågade arbetsgivarna, med eller utan författningsstöd, begära utdrag ur belastningsregistret i samband med rekrytering av ny personal. Flertalet av dessa arbetsgivare begär sådana utdrag av all personal som rekryteras. Inom vissa verksamhetsområden är det särskilt vanligt att arbetsgivare begär utdrag av de arbetssökande, trots avsaknad av författningsstöd. En arbetssökande som önskar komma i fråga för ett uppdrag eller en anställning har små möjlig- heter att motsätta sig arbetsgivarens begäran. Vi anser inte att det finns skäl att ompröva de bedömningar som lagstiftaren en gång har gjort avseende behovet av skydd för den arbetssökandes personliga integritet. Av hänsyn till dömda personers möjlighet till återanpassning i samhället är det viktigt att uppgifter om tidigare brottslighet inte kommer fram i fall då det inte är relevant för arbetet. Vi återkommer till den saken i avsnitt 6.5.3. En tredje utgångspunkt för våra överväganden hänger samman med den enskildes rätt att få del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv genom ett skriftligt utdrag ur registret. Rätten att på begäran få uppgifter ur belastningsregistret om sig själv från Riks- polisstyrelsen är avsedd att ge den enskilde inblick i vilka uppgifter om honom eller henne som förekommer i registret. Grundsatsen om att den enskilde ska ha rätt att få ta del av uppgifter som rör denne själv följer av såväl personuppgiftslagen som offentlighets- och sekretesslagen. Det finns också flera internationella överens- kommelser som har tillträtt och som reglerar enskildas rätt till insyn i registret, se kapitel 3. Vi har övervägt om man skulle kunna åstadkomma ett bättre skydd för den enskilde genom att denne ges insyn i registret på annat sätt än genom ett skriftligt utdrag. Som framkommit i tidigare avsnitt om registerkontroll i andra länder finns möjlighet till insyn i belast- ningsregistret i samtliga jämförda länder. Formerna för insyn och informationsinnehållets omfattning skiljer sig dock väsentligen från det svenska systemet. Vi har särskilt intresserat oss för den modell för begränsad registerkontroll som finns i . I avsnitt 4.3 har vi beskrivit hur man där har valt att ge en enskild rätt att ta del av uppgifter i belastningsregistret genom muntligt besked. Därmed förhindras att enskilda personer tvingas visa upp registerutdrag för arbetsgivare annat än för författningsreglerade ändamål. Det norska systemet har i tidigare lagstiftningsärenden varit föremål för över- väganden och setts som ett möjligt medel för att förhindra missbruk av belastningsregisterutdrag. Tanken på ett sådant system har dock avfärdats med hänvisning till praktiska svårigheter. Saken tycks nu ha kommit i ett annat läge. har för- klarat för oss att det inte finns några avgörande tekniska hinder mot att informationen lämnas vid besök på polisstation. En kvar- stående svårighet ligger visserligen i hur insynen på ett godtagbart sätt ska kunna möjliggöras för personer som är bosatta i gles- bygden, där avståndet kan vara långt till närmaste polisstation. Vid bedömning av polisens tillgänglighet bör dock beaktas exempelvis att en ansökan om pass och id-kort förutsätter att den enskilde personligen inställer sig på en polisstation. Vi ser inte att det finns skäl att ställa högre krav på tillhandahållande av service i form av insyn i belastningsregistret. Några avgörande praktiska hinder mot att genomföra en modell likt den norska har alltså inte fram- kommit. Vi anser emellertid inte att det ryms inom våra direktiv att lämna förslag som innebära förändringar vad gäller inskränkning i den enskildes rätt till insyn i registret och polisens uppgifter i det sammanhanget. En sådan förändring skulle innebära ett slags systemskifte som kräver ingående överväganden. Vi ser också rättsliga skäl som talar emot en reglering som innebär att informa- tion ur belastningsregistret lämnas ut på annat sätt än vad som gäller för den enskildes rätt till skriftlig information enligt 26 § personuppgiftslagen. Bestämmelsen innebär att den personupp- giftsansvarige är skyldig att lämna besked om personuppgifter som rör den sökande behandlas eller ej. Behandlas sådana uppgifter ska skriftlig information också lämnas om vilka uppgifter om den sökande som behandlas m.m. De grundsatser som 26 § personupp- giftslagen ger uttryck för gör sig också gällande i fråga om belast- ningsregisterutdrag. Vår utgångspunkt är således att de fullständiga uppgifterna i belastningsregistret även fortsättningsvis ska vara tillgängliga för den person som uppgiften avser genom ett skriftligt registerutdrag. Genom vår kartläggning (kapitel 5) har vi sökt belysa av vilka skäl arbetsgivare, utan uttryckligt författningsstöd, begär att arbets- sökande visar upp utdrag ur belastningsregistret, vilken betydelse sådana utdrag tillmäts i anställningsprocessen och hur information från inhämtade registerutdrag används. Eftersom undersökningen har varit av övergripande natur anser vi att man måste vara försiktig med att dra några generella slutsatser av den. Vår analys av behovet av författningsändringar tar i första hand sin utgångspunkt i princi- överväganden om skyddet för den personliga integriteten, värdet och nödvändigheten av registerkontroll samt de olika intressen som registerkontroll avser att skydda. 6.2Hur bör den rättsliga regleringen vara beskaffad? Bedömning: Övervägande skäl talar för att det bör införas förbud för arbetsgivare att utan författningsstöd begära att en arbetssökande eller arbetstagare ska visa upp eller överlämna ett utdrag ur belastningsregistret. Vi har i föregående avsnitt kommit fram till att en begränsning av den enskildes möjligheter att få del av ett skriftligt belastnings- registerutdrag i varje fall inte är en framkomlig väg för att förhindra informell registerkontroll. Vad som därmed åter- står är att införa bestämmelser som direkt tar sikte på arbets- givarens åtgärd, dvs. arbetsgivarens begäran om att den arbets- sökande ska uppvisa ett registerutdrag. En möjlighet är att reglera området avseende den informella registerkontrollen genom ett förbud mot att efterfråga registerutdrag utan författningsstöd. Ett sådant förbud skulle kunna kompletteras med tydliga undantag för särskilt angivna fall då registerkontroll bör vara tillåtlig. En annan möjlighet är att införa en generellt hållen bestämmelse som balanserar arbets- givarens berättigade behov av registerkontroll mot den enskildes personliga integritet, dvs. en regel som bygger på att det görs en intresseavvägning i det enskilda fallet. Vi ska i det följande disku- tera vilket som är det lämpligaste alternativet. Med en intresseavvägningsregel skulle arbetsgivaren medges rätt att begära uppgifter ur belastningsregistret i fall då skälen för begäran väger tyngre än arbetssökandens eller arbetstagarens intresse av personlig integritet. Att införa en sådan regel avseende det för när- varande oreglerade området skulle innebära en restriktion i för- hållande till vad som gäller . Arbetsgivarens tillgång till uppgifter ur belastningsregistret skulle begränsas. Det bör uppmärksammas att en reglering av denna innebörd skulle innebära att arbetsgivaren under vissa förutsättningar tilläts att begära fullständiga utdrag ur belastningsregistret. Regleringen skulle därmed medföra risk för att en arbetsgivare får information om lagöverträdelser som inte är relevanta för den anställning som saken gäller. En sådan ordning står i konflikt med riktlinjer, som innebär att endast information som är klart relevant för arbetet får lämnas ut, se avsnitt 3.4. Även de bestämmelser som syftar till att begränsa spridningen av uppgifter ur belastningsregistret har en sådan utgångspunkt. Frågan om vad utdragen ska ge för informa- tion är av väsentlig betydelse för frågan om integritetsintrångets omfattning. Av integritetsskäl är det därför olämpligt att införa författningsreglerad registerkontroll utan möjlighet att begränsa registerutdragets innehåll till information om brottlighet som är relevant för anställningen eller uppdraget. Det bör betonas att de utdrag som lämnas för att ge den enskilde insyn i belastnings- registret måste vara fullständiga för att fylla sitt syfte. Vi anser att det knappast är möjligt att skapa tydliga och rimliga avgränsningar för det författningsreglerade området med en intresse- avvägningsregel som främsta medel. En sådan regel skulle föranleda tillämpningssvårigheter, inte minst som det knappast är möjligt att på ett klargörande sätt komplettera lagregeln med motivuttalanden som ger ledning för tillämpningen inom olika områden av arbets- marknaden. Förhållandena är alltför skiftande. Av betydelse är att det av praktiska skäl – det är fråga om en masshantering – inte kan läggas på någon myndighet, närmast , att fatta beslut med ledning av en intresseavvägningsregel. Det skulle i stället vara arbetsgivaren som på eget ansvar fattar beslutet. mindre företag med begränsade resurser skulle sakna förutsätt- ningar för att tillämpa en obestämd regel av det angivna slaget. För den arbetssökande skulle det vara svårt att veta om arbetsgivaren har rätt att begära ett utdrag. Den åsyftade begränsningen av registerkontrollen skulle inte få det genomslag som är önskvärt. Mot det anförda kan invändas att det på det arbetsrättsliga området finns flera viktiga bestämmelser som kan beskrivas som intresseavvägningsregler, exempelvis anställningsskyddslagens krav på saklig grund för uppsägning och medbestämmandelagens krav på arbetsgivaren att ta initiativ till förhandling i samband bl.a. med viktigare förändring i verksamheten. Det handlar dock i dessa situationer om viktigare beslut i verksamheten, medan frågan om att begära ett utdrag ur belastningsregistret i samband med rekryte- ring mera avser praktisk hantering som bör styras av regler som inte kräver ingående överväganden. Det kan slutligen anmärkas att en intresseavvägningsregel inte ligger väl i linje med vad som anförs i våra direktiv om att det i varje fall måste övervägas om registerkontroll är en rimlig och adekvat åtgärd och att mängden kontrollerad information alltid ska begrän- sas till det som är relevant och nödvändigt. På grund av det anförda anser vi att den reglering som ska införas inte bör ha karaktären av en intresseavvägningsregel. Regle- ringen bör enligt vår uppfattning i stället innebära att register- kontroll förbjuds, såvida det inte finns stöd i författning för sådan kontroll. Det är alltså fråga om en regel av samma slag som före- slogs av Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet (SOU 2009:44). I den mån det i särskilda fall anses föreligga skäl för en arbetsgivares registerkontroll bör detta regleras genom bestäm- melser som klargör de fall då registerkontroll ska vara medgiven och vilka uppgifter som kontrollen då får avse. Till dessa frågor återkommer vi i ett senare avsnitt av detta betänkande. Sammanfattningsvis föreslår vi att det införs en bestämmelse som förbjuder arbetsgivare att utan författningsstöd begära att en enskild person visar upp utdrag ur belastningsregistret. En sådan ordning står i överensstämmelse med gällande reglering om skydd för den enskildes integritet. Förbudet bör gälla till skydd för såväl arbetssökande som arbetstagare. 6.3Förslag till generellt förbud i lag Förslag: En förbudsbestämmelse förs in i en särskild lag om förbud mot registerkontroll i arbetslivet. Lagen ska gälla i förhållandet mellan arbetsgivare och arbets- tagare. Vid tillämpning av lagens bestämmelser ska som arbets- tagare anses även den som 1. söker arbete, 2. söker eller fullgör praktik, eller 3. utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Den hos vilken arbetet eller praktiken söks eller utförs ska anses som arbetsgivare. Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör någon av de angivna kategorierna ska likställas med arbetsgivaren. Ett avtal som inskränker en arbetstagares skydd enligt den föreslagna lagen ska vara utan verkan i den delen. 6.3.1Förbud i befintlig lagstiftning eller i en särskild lag? Frågan om begränsning av arbetsgivares möjligheter till register- kontroll berör polisens registerlagstiftning som i sina delar är utformad med hänsyn till den enskildes integritet. Det kan därför finnas skäl att överväga om förbudet borde placeras i lagen om belastningsregister. I den lagen regleras frågor om vilka uppgifter som registret ska innehålla, hur registret ska föras och bestäm- melser om rätten att få uppgifter från registret. Ett förbud mot registerkontroll ska emellertid riktas mot arbetsgivaren i dennes förhållande till arbetssökande och arbetstagare. Det blir därmed fråga om en reglering av civilrättslig (arbetsrättslig) karaktär. Regle- ringen har inte någon naturlig plats inom den befintliga arbetsrätts- liga lagstiftningen. Förbudet bör därför införas genom en särskild lag om förbud mot viss registerkontroll i arbetslivet. Förbudet ska gälla inte bara i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare utan även i förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetssökande. Med arbetssökande ska då avses den som tydligt gett till känna att han eller hon söker en anställning. Den som enbart gör en förfrågan om det finns någon ledig anställning anses däremot inte som arbetssökande. En ytterligare personkrets som bör omfattas av den nya lagen är praktikanter. Här kan en jämförelse göras med vad som gäller enligt diskrimineringslagen, där även den som söker eller fullgör praktik ingår i den skyddade personkretsen. Även inhyrd eller inlånad personal bör ingå i den skyddade personkretsen. Det gäller exempelvis personal från bemanningsföretag. eller kundföretaget kan således begära utdrag av sådan personal utan att det finns författningsstöd. I diskrimineringslagens bestämmelser om förbud mot diskrimi- nering och repressalier (2 kap. 1 § tredje stycket) finns en bestäm- melse som klargör att den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som arbetstagares och därmed likställda kategorier ska likställas med arbetsgivaren. Bakgrunden är att det ansetts finnas ett behov av att precisera vilka personer – vilka arbetstagare hos en arbetsgivare – som är att uppfatta som arbetsgivarrepresen- tanter på så sätt att deras handlande binder arbetsgivaren.