sou · H2B352d2 · 2014-07-03 00:00:00 — Kommittén ska därför se över alternativen till den nuvarande ordningen och mot bakgrund av sina slutsatser i övrigt lämna förslag på vad som är mest effektivt ur organisationssyn- punkt. Andra viktiga frågor är om möjligheterna till ett effektivt informationsutbyte är fullt tillgodosedda liksom behovet av sekre- tess i olika avseenden. En effektiv myndighetsutövning i samband med finansiella kriser aktualiserar också frågor om hur myndig- hetsbeslut ska kunna ges en reell och effektiv prövning, inklusive möjligheten till inhibition. Pågående arbete på global nivå och inom EU Ett övergripande förhållande som alltmer påverkar den nationella krisregleringen och som måste beaktas är att krishanteringen sällan kan ske isolerat från omvärlden. Detta följer av den finansiella sektorns gränsöverskridande företagsstruktur men också av de betydande kopplingar som normalt finns mellan olika institut. Erfarenheterna från finanskrisen har tydliggjort behovet av dels ett mer samordnat internationellt arbete för effektivare krishantering, dels mer likartade legala ordningar och befogenheter för ansvariga myndigheter. Som ovan nämnts pågår inom EU ett omfattande analys- och beredningsarbete i detta syfte men även i andra globala forum, bl.a. och G20, diskuteras dessa frågor. kom G20-länderna överens om att utforma och imple- mentera ett system för hantering av finansiella institut i kris som inte förutsätter att skattebetalarnas medel ska användas för att finansiera bankernas förluster. Kommissionen har därefter i ett meddelande som offentliggjordes presenterat ett förslag till ett omfattande framtida för hanteringen av banker och vissa investeringsbolag i kris. Förslaget syftar bl.a. till att säkerställa ett sunt beteende på den finansiella marknaden och minska sannolikheten för att det uppstår finansiella kriser, samt minska risken för att skattebetalarna får bära de kostnader som normalt uppstår i en finansiell kris. Förslaget innehåller bl.a. åtgärder för att förbättra och förstärka tillsynsmyndigheternas befogenheter att med olika verktyg tidigt ingripa mot institut som har finansiella problem, samt skapa ett trovärdigt regelverk för att rekonstruera och avveckla systemviktiga institut. Kommissionen avser att följa upp meddelandet med ett lagstiftningsförslag Av särskild relevans för ett kommande svenskt regelverk är vidare den nya tillsynsstruktur som etableras inom EU med bl.a. ökat fokus på preventiva åtgärder mot hotande obalanser och risker för den finansiella stabiliteten. Frågor om särskilda avgifter för att finansiera statliga kostnader vid finansiella kriser diskuteras också närmare inom EU och i internationella finansiella forum. Kommissionen har lagt fram riktlinjer om införande av harmoniserade nationella stabili- tetsfonder. Kommissionen presenterade ett förslag till omarbetat insättningsgarantidirektiv. Kommissionens ansats är att såväl stabilitetsfonder som insättningsgarantifondernas finansie- ring och användning ska harmoniseras inom EU. Fonderna ska hållas åtskilda. Kommittén ska beakta den internationella utveckl- ingen i dessa frågor. För svensk del kommer det internationella samarbetet i prakti- ken i mycket att knytas till den nordisk-baltiska regionen som utgör hemmamarknad för de större svenska bankgrupperna. Den träffade överenskommelsen om samarbete i krishanteringsfrågor mellan ländernas finansdepartement, tillsynsmyndigheter och centralbanker kan sägas utgöra ett mer detaljerat samarbets- åtagande i förhållande till det som finns inom hela EU. En reglering för effektiv krishantering är ett brett och komplext regleringsområde som berör alla finansiella myndigheter. Till bilden hör de problem med oförsiktigt och överdrivet risktagande (s.k. moral hazard) som följer av att staten i slutändan alltid måste till- försäkra en nödvändig stabilitet i det finansiella systemet. Det nya regelverket behöver även spegla en viktig balansgång mellan å ena sidan att minska en uppbyggnad av risker som kan leda till framtida finansiella kriser, och å andra sidan att inte hämma kreditgivningen till hushåll och företag och därmed försämra den ekonomiska utvecklingen. Det är viktigt att den balansen finns i åtanke såväl i EU som i när nya regleringsansatser övervägs och föreslås. till kreditinstitut inrättades genom stödlagen. prövar tvister som rör avtal om stöd enlig stödlagen och inlösen av aktier i ett kreditinstitut. Prövnings- nämndens beslut är inte möjliga att överklaga. Det är uppenbart att de frågor som kan prövas av prövningsnämnden typiskt sett kräver en skyndsam behandling. Förfarandereglerna för nämnden har där- för utformats med utgångspunkt i förvaltningsprocesslagen. Enligt lagmotiven skapas på detta sätt förutsättningar för ett snabbt och flexibelt förfarande. har bara ett ärende förts till pröv- ningsnämnden. Någon egentlig erfarenhet av om ordningen med en särskild inrättad nämnd är den mest lämpliga och robusta ord- ningen för hanteringen av nämnda slag av tvister saknas därför. Det ärende som finns hos prövningsnämnden gäller värderingen av aktierna i ett stödmottagande kreditinstitut. Ärendet anhängig- gjordes hos prövningsnämnden . Det kan utifrån detta ärende sättas i fråga om avgränsningen av de tvister som ska kunna prövas av prövningsnämnden är optimal och om inte åtminstone vissa av frågorna i stället borde hanteras av domstol eller genom ett skiljemannaförfarande. Ett antal principer och förutsättningar ska ligga till grund för kommitténs arbete. Det övergripande syftet är att säkerställa att regelverket är utformat så att olika slag av finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder, och i andra hand innehåller åtgärder som effektivt kan lösa en kris som skattebetalarnas intressen värnas. Insättarna ska skyddas främst genom en väl fungerande insättningsgaranti. Regelverket måste även ta hänsyn till den gränsöverskridande verksamhet som präglar de större finansiella instituten samt den krisreglering som utvecklas i EU och i övrigt diskuteras på global nivå. Ett statligt ingripande på finansmarknadsområdet ska motiveras utifrån riskerna i det finansiella systemet och de problem som det kan medföra för hela ekonomin. är det viktigt att det är kreditinstituten själva, och framför allt dess aktieägare och andra som har skjutit till riskkapital, som i första hand ska bära eventuella Detta minskar problemen med oönskat risktagande. En grundläggande utgångspunkt för den svenska krishanteringen är att staten inte tar över administrationen av en bank utan att överta ägandet. I de fall staten finansierar en krisåtgärd ska staten även ha del av ett eventuellt positivt utfall. De långsiktiga kostna- derna för staten och samhällsekonomin i övrigt ska minimeras och de insatser som staten gör ska kunna återfås så långt som möjligt. En fortsatt uppbyggnad av stabilitetsfonden utgör ett viktigt instrument för att finansiera de långsiktiga kostnaderna för kris- lösningar, och gör att kostnader för finansiell instabilitet i en högre grad internaliseras av kreditinstituten. Ett instituts benägenhet att engagera sig i riskfyllda verksamheter påverkas vidare starkt av de incitaments- och belöningssystem som gäller för instituten. Olämpligt utformade kan dessa leda till kortsiktighet, ett osunt ekonomiskt agerande och ett oönskat riskbeteende. Detta är nega- tivt från stabilitetssynpunkt och ska beaktas i kommitténs arbete. Kommittén ska också utifrån ett konsumentperspektiv ta hänsyn till hur förbättrad transparens och informationsgivning kan säker- ställa konsumenternas förtroende för det finansiella systemet. Alla åtgärder syftar till att återskapa och bibehålla förtroendet för det finansiella systemet, utan att i onödan hämma kreditgivning och långsiktigt hållbar tillväxt. Ett krav på hög transparens både från institut och myndigheter om problem men också om vidtagna och planerade åtgärder ska därvid beaktas. Ett regelverk för finanskrishantering Kommittén ska analysera och dra slutsatser av hanteringen av den senaste finansiella krisen såväl i som internationellt. Vidare ska kommittén mot den bakgrunden, och som utgångspunkt för arbetet, göra en översyn av och analysera det nuvarande regelverket för krishantering, inte minst möjligheten att vidta preventiva åtgär- der i syfte att undvika att institut får problem och begränsa sprid- ningen av en finansiell kris och föreslå förbättringar i det nuvarande svenska regelverket. Översynen ska även innehålla förslag på om det nuvarande regelverket vid en ordinarie process, närmare bestämt konkurslagen och bestämmelserna om likvidation av bank- aktiebolag, bör anpassas för att på ett mer effektivt sätt omhän- derta finansiella institut vars tillstånd inte anses utgöra risk för all- varlig störning av det finansiella systemet. vara att de generella reglerna ska vara tillämpliga även beträffande dessa institut om det inte finns tungt vägande skäl för en särskild reglering. Den kommande regleringen ska stå i överensstämmelse med allmänna insolvensrättsliga principer, som t.ex. principen om att borgenärer ska behandlas lika, såvida det inte finns tungt vägande skäl för annat. Kommittén ska analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan , , och (främst ) samt möjlig- heten till ansvarsutkrävande. Det senare är viktiga aspekter i analysen av ansvarsfördelning och verktyg i krishantering. Givet det övergripande syftet att värna stabiliteten och skattebetalarnas intressen har regeringen en central och viktig roll i all krishante- ring. En förutsättning för en effektiv krishantering är att ansvars- områdena är tydligt angivna och ändamålsenligt utformade i för- fattningar. Kommittén ska beakta hur den nationella regleringen för myndigheterna ska anpassas för att fungera för institut med gränsöverskridande verksamhet och hur regelverket är förenligt med det arbete som pågår på global nivå och inom EU, liksom med EUF-fördragets regler om statligt stöd (artiklarna 107-109), bl.a. riktlinjer och meddelanden beträffande statliga stödåtgärder till förmån för institut med anledning av den globala finanskrisen. Kommittén ska även analysera och föreslå förbättringar vad gäller regelverket för ingripanden för att avvärja uppkommande stabilitetsproblem, bl.a. avseende kapi- taltäckningsregelverkets Pelare II, och om det i lag ska anges att vissa åtgärder ska vara påkallade i vissa situationer. Sådana åtgärder ("prompt corrective action") bör utredas i skenet av den senaste finansiella krisen. Det måste dock säkerställas att regelverket blir tillräckligt flexibelt för att fungera effektivt i en kris. Kommittén ska utreda om det ytterligare behöver förtydligas att utgångspunkten i all krishantering är att värna den finansiella stabi- liteten och skattebetalarnas pengar, bl.a. bör det utredas om det i stödmyndighetens instruktion bör skrivas in att detta är syftet. Kommittén ska även överväga om en författningsreglering av begreppet finansiell stabilitet bör införas. Kommittén ska också analysera och föreslå förbättringar vad gäller regelverket för krishantering och hur detta regelverk förhåller sig till instruktionsförbudet och unionsrätten i övrigt. I det sammanhanget ska villkor och förutsättningar för lik- viditetsstöd utredas liksom frågan om vem som avgör solvens- och likviditetsproblem. Det ska även övervägas hur kris- hantering relaterar till stödmyndighetens hantering i olika skeden av ett krisförlopp. Kommittén ska även överväga hur uppgifter för finansiell stabilitet kan tydliggöras inklusive frågan om ansvaret för stabilitet på makronivå bl.a. i förhållande till uppgifter. EU:s olika arrangemang för stabilitet inklusive nya till- synsstruktur ska beaktas i det sammanhanget. Kommittén ska se över de verktyg och har i sin sta- bilitetsfrämjande roll och vid behov föreslå författningsändringar. Om staten går in med kapitaltillskott i en bank eller annat kreditinstitut som har allvarliga ekonomiska problem, kan staten överta ägandet av institutet. Därigenom får staten del av de eventu- ella framtida värdestegringar i institutet som kapitaltillskottet och övertagandet kan resultera i. Vid ett statligt övertagande av ägandet kan dessutom en snabb rekonstruktion av institutet genomföras. Det är också ett effektivt sätt att motverka problem med oönskat riskbeteende. Är institutets ägare medvetna om att staten har en möjlighet att ta över ägandet och byta ut ledningen, som det innebär att ägarna själva får bära förlusterna, så minskar deras vilja till överdrivet risktagande i institutets verksamhet. Kommittén ska därför utreda om möjligheterna för staten att under vissa förut- sättningar överta ägandet vid en rekonstruktion och avveckling är tillräckligt starka för att säkerställa att inget institut kan få orätt- mätiga fördelar på det allmännas eller andra borgenärers bekostnad, samt att de åtgärder som föreslås inte snedvrider konkurrensen på marknaden. Kraven på rättsäkerheten för aktieägare och andra intressenter måste dessutom beaktas. Vidare behövs en översyn av de lagstadgade möjligheterna som säkerställer att regeringen och berörda myndigheter har tillräckliga och adekvata instrument för att genom ett stegvis agerande effek- tivt hantera institut som befinner sig i olika grader av ekonomiska problem. I ett sådant stegvis förfarande behöver de lagstadgade möjligheterna för staten att ge kapitaltillskott i form av ett lånein- strument som konverteras till kapital vid vissa situationer utredas. I översynen ingår också att utreda och överväga kompletterande verktyg för att effektivt och till låga statliga kostnader genomföra en lämplig rekonstruktion och avveckling av ett institut med eko- nomiska problem, bl.a. genom möjligheten att även fordringar utan säkerhet till viss del ska kunna påverkas. utreda om stödmyndighetens uppgifter alltjämt ska skötas av Riks- gäldskontoret. Kommittén ska vidare se över om nuvarande sekretessbestämmel- ser ger myndigheterna, inklusive , möjlighet till ett effektivt informationsutbyte dels mellan myndigheterna, dels mellan motsvarande utländska myndigheter. För att detta ska fun- gera är det viktigt att det finns en väl avvägd sekretess dels för den information som utväxlas mellan myndigheterna inom ramen för löpande tillsyn och övervakning eller i samband med en finansiell kris, dels för information som rör myndigheternas krisberedskap och krishantering. En analys av reglerna om informationsutbyte och sekretess för de berörda myndigheterna behöver därför göras. Kommittén ska utreda och föreslå ett system för stabilitetsfonden med en riskdifferentierad avgift. Som ovan beskrivits inrättades genom stödlagen en stabilitets- fond för att finansiera statliga kostnader i samband med stödåtgär- der. Fonden tillförs medel genom en årlig stabilitetsavgift som betalas av samtliga kreditinstitut. Avgiften tas ut som en fast pro- centsats (0,) på ett underlag som består av förpliktel- serna i den avgiftsskyldiges balansräkning, med avdrag för vissa koncernlån och efterställda skulder. Endast halv avgift togs ut . Med en riskavspeglande avgift minskar institutens benägenhet att ta risk, och institut som troligare kommer att orsaka systemet kostnader får betala en högre avgift. Avgiften ska fånga riskerna i institutens verksamhet inklusive ersättningsprinciper samt hur väl tillgångar och skulder är matchade, liksom om det finns förpliktel- ser utanför balansräkningen. Som angetts tidigare kan olämpligt utformade incitaments- och belöningssystem leda till kortsiktighet och ett osunt ekonomiskt agerande. Detta är negativt från stabili- tetssynpunkt och ska beaktas vid utformningen av avgiften. Över- synen ska innehålla en utvärdering av om det nuvarande avgiftsun- derlaget är ändamålsenligt utformat. Vidare ska kommittén utvär- dera för- och nackdelar med en målsatt nivå för stabilitetsfonden. Frågan om särskilda avgifter för att finansiera statliga kostnader vid finansiella kriser diskuteras närmare i EU och i globala inter- nationella finansiella forum. Kommittén ska beakta den internat- ionella utvecklingen i frågan. Kommittén ska analysera regelverket för överprövning av myndig- hetsbeslut som av finansiella stabilitetsskäl måste kunna gälla ome- delbart. Detta har tidigare uppmärksammats när det gäller överkla- ganden av beslut och då särskilt vid beslut om återkallelse av tillstånd eller koncession. Kommittén ska överväga om ordningen med en särskild inrättad som rör statligt stöd till och inlösen av aktier i kreditinstitut i ett framtida regelverk för hantering av finan- siella kriser är ändamålsenlig. Om kommittén kommer fram till att denna ordning bör behållas, ska den se över vilka tvistefrågor som alltjämt bör prövas av prövningsnämnden. Kommittén ska utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avse- enden kommittén kommer fram till att regelverken behöver ändras. Regelverken ska vara förenliga med . Det är därför av stor vikt att rättsutvecklingen inom EU beaktas. De ekonomiska konsekvenserna för instituten och för kunderna av de förslag som lämnas ska redovisas. I den mån förslagen innebär ökade kostnader för staten ska förslag till finansiering lämnas. För- ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska beaktas liksom anvisningar vad avser förslagens påverkan på institutens administration. Samråd och redovisning av uppdraget Kommittén ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer. De myndigheter som främst berörs är , , och (främst ). Kommittén ska hålla sig informerad om arbetet inom om insättningsgarantin samt om departe- mentets arbete i EU avseende krisreglering. Uppdraget ska redovisas . (Fi 2011:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att tillsätta en kommitté som ska göra en översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6). Kommittén har tagit namnet Finanskriskom- mittén. Det övergripande syftet är att förbättra regelverket så att framtida finansiella kriser i första hand kan mildras genom före- byggande åtgärder och i andra hand lösas på ett effektivt sätt. Sam- tidigt ska skattebetalarnas intressen värnas och allmänhetens för- troende för det finansiella systemet säkerställas. En viktig del av kommitténs arbete består i att beakta hur den nationella regle- ringen är förenlig med det arbete som pågår inom EU när det gäller krishantering av banker. Enligt utredningens direktiv skulle upp- draget redovisas . Kommittén ska i stället redovisa ett delbetänkande , som omfattar samtliga delar av uppdraget förutom de som rör genomförandet av det s.k. krishanteringsdirektivet (och rådets direktiv om inrättande av en ram för återhämtning och rekonstruktion av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /91/EEG och 82/891/EG och direktiven /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG och 2011/35/EG samt förordning (EU) nr 1093/2010). Uppdraget i övrigt ska slutredovisas . (Fi 2011:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att tillsätta en kommitté som ska göra en översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6). Kommitténs uppdrag skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisats . Regeringen beslutade att uppdraget i stället skulle redovisas i ett delbetänkande och att uppdraget i övrigt skulle slut- redovisas (dir. 2012:81). Kommittén läm- nade delbetänkandet Att förebygga och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6). Utredningstiden förlängs ytterligare. Uppdraget ska i stället slutredovisas . (Fi 2011:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att tillsätta en kommitté som ska göra en översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6). Kommitténs uppdrag skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisats . Regeringen beslutade att uppdraget i stället skulle redovisas i ett delbetänkande och att uppdraget i övrigt skulle slut- redovisas (dir. 2012:81). Kommittén läm- nade delbetänkandet Att förebygga och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6). Regeringen beslutade att förlänga tiden för slutredovisning av uppdraget till . Utredningstiden förlängs nu ytterligare. Uppdraget ska i stället slutredovisas . L 173/190 Europeiska unionens officiella tidning OCH RÅDETS DIREKTIV 2014/59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012 (Text av betydelse för EES) OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 114, med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten, med beaktande av Europeiska yttrande (1), med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande (2), i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (3), och av följande skäl: (1)Finanskrisen har visat att det finns en klar brist på lämpliga verktyg på unionsnivå för att effektivt hantera kreditinstitut med osunda finanser eller fallissemang och värdepappersföretag (nedan kallade institut). Sådana verktyg behövs särskilt för att förebygga insolvens, eller när insolvens är ett faktum, för att minska de negativa följdverkningarna genom att bevara systemviktiga funktioner inom det berörda institutet. Under krisen var dessa problem en viktig orsak till att medlemsstater tvingades rädda institut med hjälp av skattebetalarnas pengar. Målet för en trovärdig återhämtnings- och resolutionsram är att i största möjliga utsträckning förebygga behovet av sådana åtgärder. (2)Finanskrisen var systematisk i den bemärkelsen att den påverkade tillgången till finansiering för en stor del av kreditinstituten. För att undvika fallissemang, med följder för hela ekonomin, kräver en sådan kris åtgärder som syftar till att säkra tillgången till finansiering på likvärdiga villkor för alla kreditinstitut som annars är solventa. Sådana åtgärder innebär likviditetsstöd från centralbanker och garantier från medlemsstater för värdepapper som emitterats av solventa kreditinstitut. (3)Unionens finansiella marknader är mycket integrerade och inbegriper många institut med stor gränsöverskridande verksamhet. Om ett institut med gränsöverskridande verksamhet fallerat, torde detta påverka de finansiella mark nadernas stabilitet i de olika medlemsstater där det är verksamt. Medlemsstaternas oförmåga att ta kontroll över ett institut på obestånd och försätta det i resolution på ett sätt som effektivt förhindrar omfattande systemskador kan undergräva medlemsstaternas ömsesidiga förtroende och den inre marknadens trovärdighet när det gäller finansi ella tjänster. De finansiella marknadernas stabilitet är därför en väsentlig förutsättning för upprättandet av den inre marknaden och dess funktion. (1) EUT C 39, , s. 1. (2) EUT C 44, , s. 68. (3) ståndpunkt av (ännu ej offentliggjord i EUT) och rådets beslut av . Europeiska unionens officiella tidning L 173/191 (4)På unionsnivå finns det ingen harmonisering av resolutionsförfaranden för institut. För institut använder vissa medlemsstater samma förfaranden som för andra företag som fallerat, i vissa fall anpassade till institut. Mellan medlemsstaterna finns det betydande materiella och formella skillnader mellan lagar och andra författningar om insolvens för institut. Dessutom har finanskrisen visat det faktum att de allmänna insolvens förfarandena för företag inte alltid är lämpliga för institut, eftersom de inte alltid medger tillräckligt snabba ingrepp, fortsatt fungerande kritiska funktioner inom institut och bevarad finansiell stabilitet.