sou · H2B385 · 2014-12-18 00:00:00 — Med finansiella produkter avses enligt LODA bl.a. finansiella instrument enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instru- ment, men även andra produkter omfattas. Som exempel på sådana produkter anges i förarbetena handel med begagnade livförsäkringar, 2004/05:13, s. 146 f. överlåtelse av rätten till försäkringsersättning enligt en liv- försäkring.8 Tillämpningsområdet för LODA framstår mot denna bakgrund som brett. Det framgår inte utan vidare vilka finansiella tjänster och produkter som inte omfattas av lagen. Av denna anledning ter det sig naturligt att låta samtliga finansiella tjänster och produkter som förekommer på marknaden ingå i begreppet finansiella tjänster och produkter i den betydelse som det har i det här betänkandet. Begreppet konsument är på ett samstämmigt sätt definierat i ett flertal lagar som blir relevanta vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter, t.ex. LODA, konsumentkreditlagen (2010:1846) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. I dessa lagar definieras konsument som en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverk- samhet. I det här betänkandet ges begreppet konsument samma innebörd. Småföretag kan betyda olika saker. På EU-nivå brukar man dela in begreppet i två olika kategorier: mikroföretag samt små och medel- stora företag.9 Tillsammans utgör dessa två kategorier (SMF-kate- gorin) företag som sysselsätter färre än 250 personer och vars års- omsättning inte överstiger eller vars balansomslut- ning inte överstiger . Inom SMF-kategorin definieras småföretag som företag som sysselsätter färre än 50 personer och vars årsomsättning eller balans- omslutning inte överstiger . avses enligt kategorin företag som sysselsätter färre än 10 personer och vars årsomsättning eller balansomslutning inte överstiger . s. 42 och 150. 9Artikel 2 i bilagan till Kommissionens rekommendation 2003/361/EG av om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag. Mot denna bakgrund har utredningen valt att låta begreppet småföretag i det här betänkandet motsvara begreppet mikroföretag enligt SMF-kategorin. Ett större företag kan inte anses vara att jämställa med en konsument på det sätt som förutsätts i den här utredningen för att denna utredning ska ägna uppmärksamhet åt att söka ta tillvara dess intressen. Betänkandet innehåller 8 kapitel som är av både deskriptiv och analyserande karaktär. I de deskriptiva delarna beskrivs bl.a. hur marknaden för telefonförsäljning av finansiella tjänster och pro- dukter ser ut samt hur regleringen av sådan försäljning är utformad. I de mer analyserande delarna redovisas de problem som utred- ningen har uppmärksammat med telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. I dessa delar återfinns även utredningens resonemang och överväganden om hur konsumentskyddet skulle kunna stärkas. I kapitel 2 ges först en allmän beskrivning av telefonförsäljning. Kapitlet innehåller bl.a. en redogörelse för vad som utmärker denna försäljningskanal samt hur telefonförsäljning går till i praktiken. I kapitel 3 redovisas resultatet av utredningens kartläggning av vilka problem som konsumenter och småföretag möter vid sådan försäljning. Kapitlen 4 och 5 inleds båda med en förhållandevis detaljerad redogörelse för de regler som blir tillämpliga vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. I kapitel 4 behandlas de regler som blir tillämpliga innan ett avtal ingås. På motsvarande sätt behandlas i kapitel 5 de regler som blir tillämpliga efter att ett avtal har ingåtts. Efter dessa redogörelser för reglerna följer i respektive kapitel en beskrivning och analys av hur konsumentskyddet är ut- format vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. Kapitlen avslutas med en beskrivning av hur sådan försäljning borde gå till om reglerna följs och hur den i vissa fall har visat sig gå till i praktiken. De praktiska exempel som redovisas är hämtade från den kartläggning som redovisas i kapitel 3. I kapitel 6 diskuteras konsekvenserna av att reglerna inte följs, bl.a. vilka påföljder som tillsynsmyndigheterna kan besluta om vid överträdelser. Kapitel 7 innehåller utredningens slutsatser. Syftet med detta kapitel är att redovisa utredningens samlade slutsatser angående de problem som kan finnas från ett konsumentskyddsperspektiv med telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. I kapit- let redovisas de problem som framkommit vid den undersökning som utredningen låtit genomföra. Där behandlas även de problem som framför allt men även sett i sin tillsynsverksamhet. Kapitlet innehåller även en analys av frågan om det befintliga regelverket vid telefonförsäljning av finan- siella tjänster och produkter kan anses tillförsäkra ett gott konsu- mentskydd. Kapitlet redovisar avslutningsvis utredningens bedöm- ning av om frågan om det krävs omedelbara lagstiftningsåtgärder och vilka slags åtgärder som bör kunna vidtas för att hantera de brister som utredningen funnit med avseende på det befintliga regelverket. I kapitel 8 analyseras slutligen de ekonomiska konsekvenserna av utredningens överväganden. Till betänkandet har fogats 5 bilagor. I bilagorna 1 och 2 åter- finns kommittédirektiven. Bilagorna 3–5 innehåller de undersök- ningar som utredningen uppdragit åt TNS att utföra. Det har bedrivits i samråd med utred- ningens sakkunniga och experter. Utredningen har hållit tre sam- manträden. Därutöver har sekretariatet haft fortlöpande kontakter med de sakkunniga och experterna. I syfte att närmare undersöka vilka problem som förekommer vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter har utredningen låtit TNS genomföra en webb- och telefonunder- sökning. Undersökningen omfattade 3 000 personer och genom- fördes . Utredningen har varit med på ett seminarium när presenterade Konsumentrapporten . Temat för rapporten var telefonförsäljning. Särskilda frågor har ställts till de experter som representerar och . Samma frågor har även ställts till . Därutöver har de experter som representerar branschorganisationerna fått bidra på olika sätt, bl.a. genom att besvara särskilda frågor om telefonförsäljning i deras respektive bransch. Experterna har därigenom kunnat bidra aktivt och har underlättat utredningens arbete med att bl.a. kartlägga, analysera och beskriva marknaden för telefonförsäljning av finan- siella tjänster och produkter och de problem som förekommer vid sådan försäljning. Möten har även hållits med företrädare för Kontakta, , Konsumenternas Bank- och samt Konsumenternas För- säkringsbyrå. Utredningen träffade även vid ett möte i Svenska Bankföreningens regi representanter för ett flertal telefonbanker. För att ta del av utländska erfarenheter har utredningen vid besök i träffat företrädare för Finanstilsynet, den norska motsvarig- heten till . Vi detta möte diskuterades bl.a. den norska regleringen om telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter samt förekomsten av och problem förknippade med sådan försäljning i . Därutöver har utredningen haft skriftliga kontakter med norska Forbrukerombudet. I samband med det sista sammanträdet höll professor en föreläsning, Den lättmanipulerade konsumenten: psykologin bakom telefonförsäljning. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med den allmänna utredningen om telefonförsäljning. Utredningarna har t.ex. träffats och diskuterat texternas innehåll, disposition, avgränsningar, termi- nologi och liknande. Utredningen har även deltagit vid en hearing med representanter för olika telefonförsäljningsföretag som an- ordnades av den allmänna utredningen om telefonförsäljning. 2 Allmänt om telefonförsäljning Privatpersoner men också näringsidkare konsumerar en mycket stor mängd varor och tjänster som de köper från såväl svenska som utländska företag. uppgick t.ex. den privata konsumtionen av varor och tjänster till , vilket motsvarade av bruttonationalprodukt (BNP). Dessa inköp skiljer sig åt på en rad olika punkter, t.ex. vad inköpen avser, med vilken frekvens de sker, vilka belopp det handlar om samt rörande vilken försäljningskanal som används för inköpet. I det här kapitlet, som har karaktären av en introduktion till det aktuella området, nämligen telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter, diskuteras närmare vad som egentligen kan anses utgöra försäljningskanalen telefonförsäljning. Kapitlet innehåller också en översiktlig beskrivning av den telefonförsäljning som bedrivs i , dess inriktning, omfattning samt utseende . Kapitlet avslutas med ett avsnitt som behandlar hur telefonförsälj- ning och liknande försäljning kan tänkas utvecklas till följd av den snabba teknikutveckling som sker inom området in- formations- och kommunikationsteknologi. 2.1Vad menas med telefonförsäljning? En fråga för utredningen är vad som egentligen avses med begreppet telefonförsäljning. Frågan är inte är alldeles enkel att besvara. En telefon, i synnerhet en modern mobiltelefon med alla sina olika funktioner och finesser, gör det enkelt och smidigt att kommunicera och utbyta information med andra människor som fysiskt befinner sig någon annanstans. Därtill är det ett relativt billigt sätt att kom- municera. Den är också ett informations- och kommunikations- redskap vars användning ökar i takt med att tekniken utvecklas och användningsområdena ökar. kan man se en utveckling där telefonmöten i olika former ersatt eller håller på att ersätta det fysiska mötet. Detta har sannolikt flera olika för- klaringar. En är att konsumenterna på olika marknader i allt större utsträckning efterfrågar snabba, enkla och smidiga lösningar för att tillgodose sina behov av konsumtion. Man vill t.ex. kunna ordna bankärenden och försäkringsärenden utanför ordinarie arbetstid. En annan förklaring är att det är mer kostnadseffektivt för företag att tillhandahålla telefonikundtjänst än att ha fysiska kontor. Frågan är därför vad som ska räknas som telefonförsäljning när telefoner kommer till användning inom allt fler områden. En möjlig definition av telefonförsäljning är all försäljning som på ett eller annat sätt kommer till stånd efter ett eller flera telefon- samtal mellan en konsument och en näringsidkare. En sådan defini- tion framstår dock som alltför bred och vag för att vara särskilt användbar. Exempelvis skulle med denna definition som telefon- försäljning räknas även det fall när en näringsidkare, t.ex. en bank, ringer upp en befintlig kund för att boka in ett rådgivningsmöte och detta möte senare resulterar i att kunden bestämmer sig för att köpa en finansiell produkt som denne tidigare inte hade. 2.1.1Direkt (utringande) telefonförsäljning respektive indirekt (inringande) telefonförsäljning Som nämndes inledningsvis i kapitel 1 kommer i den här utred- ningen en snävare definition av telefonförsäljning att användas. Där anges att med telefonförsäljning avses försäljning per telefon till kon- sumenter och småföretag, oavsett vem som tar initiativ till samtalet. Konsumenterna och småföretagen kan vara såväl nya som befintliga kunder. Med direkt telefonförsäljning avses den situationen att en närings- idkare oanmodat ringer upp en privatperson eller näringsidkare i syfte att sälja en vara eller en tjänst. I branschen brukar detta också kallas för utringande telefonförsäljning. Exempel på detta kan vara när ett försäkringsbolag ringer upp en ny eller redan befintlig kund med ett erbjudande om en hemförsäkring. Med begreppet telefonför- säljning avses även sådan försäljning som sker efter att en konsument själv ringer upp en näringsidkare i syfte att antingen informera sig om en vara eller tjänst som näringsidkaren säljer eller köpa varan eller tjänsten ifråga, t.ex. efter en reklamkampanj. I praktiken kan det handla om att en ny eller befintlig kund ringer upp en banks kundtjänst eller s.k. telefonbank för att t.ex. acceptera ett erbju- dande om ett nytt förmånligt bankkort etc. Denna form av telefon- försäljning väljer vi att kalla för indirekt telefonförsäljning. Båda dessa former av telefonförsäljning omfattas av lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (LODA). Med andra ord definierar vi telefonförsäljning som sådan distansförsäljning som sker per telefon. I många fall av telefonförsäljning torde ett muntligt avtal mellan näringsidkaren och konsumenten ingås direkt under telefonsamtalet. Det är förmodligen detta som är själva sinnebilden av telefonförsälj- ning för många människor: en person blir uppringd av en försäljare med ett erbjudande om att köpa en vara eller tjänst. I det fall per- sonen finner erbjudandet intressant accepterar denne det muntligt varvid ett avtal ingåtts. Telefonen läggs på, varan skickas hem eller tjänsten börjar utföras och näringsidkaren skickar en faktura av- seende det gjorda köpet. Det är inom det finansiella området långt ifrån alla avtal om tjänster eller produkter som på detta sätt kan ingås muntligt. För att ett avtal ska bli bindande för parterna krävs det i vissa fall att konsumenten skriver under och bekräftar avtalet. Så är det beträffande premiepensionsrelaterade tjänster. Gällande vissa andra finansiella tjänster och produkter är det förenat med betydande svårigheter att överhuvudtaget sälja dessa per telefon. I begreppet telefonförsäljning inkluderar vi således även försäljning per telefon där konsumenten är tvungen att skriftligt bekräfta ett erbjudande för att ett köp ska anses ha gjorts. 2.1.2Kall kontra varm telefonförsäljning I det föregående konstaterandes att man kan skilja på direkt tele- fonförsäljning och indirekt telefonförsäljning. En annan skiljelinje går mellan marknadsförings- och försäljningsåtgärder som riktar sig till nya kunder – s.k. kall bearbetning/försäljning – och åtgär- der som riktas mot redan befintliga kunder – s.k. varm bearbet- ning/försäljning. Som kommer att framgå längre fram i det här kapitlet förekommer i praktiken både formerna frekvent. Som framgår av direktiven ska utredning främst inrikta analysen på telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter som sker på näringsidkarens initiativ och som riktar sig mot nya eller befint- liga kunder. Det är dock viktigt att inte bortse från den indirekta formen av telefonförsäljning, som också är vanligt förekommande, speciellt inom det finansiella området. 2.2Kort om den telefonförsäljning som bedrivs i Hur vanligt förekommande är det då med telefonförsäljning? Vad är det för tjänster och produkter som marknadsförs och säljs per tele- fon? Hur ser fördelningen ut mellan direkt och indirekt telefon- försäljning? Mellan kall och varm försäljning? Vilka problem med telefonförsäljning generellt har identifierats? Det är frågor som disku- teras i det följande. 2.2.1Övergripande om den telefonförsäljning som bedrivs i Innan den telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter som bedrivs i diskuteras, kan det vara av intresse att över- siktligt försöka beskriva den telefonförsäljning som bedrivs i stort. Detta är dock lättare sagt än gjort eftersom den bild som tecknas när man gör detta vare sig är särskilt skarp eller fullständig. Ett för- hållande som bland annat är en konsekvens av att det saknas allmänt tillgänglig statistik rörande telefonförsäljning. Därtill kommer svårigheten att i praktiken skilja telefonförsäljning från annan för- säljning. Nedan görs ett försök att översiktligt beskriva den verk- samhet som bedrivs. Det är av flera skäl svårt att med bestämdhet avgöra vilka varor och tjänster som säljs per telefon En första fråga att ställa sig är vad det är för varor och tjänster som egentligen marknadsförs och säljs per telefon. Att detta inte är någon enkel uppgift att utreda är uppenbart om man betänker hur omfattande den indirekta formen av telefonförsäljning potentiellt kan vara. Som utredningen definierat telefonförsäljning omfattas i princip all försäljning av varor och tjänster som sker på distans per telefon. Det betyder i sin tur att det är närmast omöjligt att beskriva mer detaljerat vad för varor och tjänster det handlar om. Det hela blir något enklare om telefonförsäljning begränsas till att avse den direkta formen av telefonförsäljning, dvs. att företag oanmodat ringer upp nya eller befintliga kunder i försäljningssyfte. Varor och tjänster som framför allt säljs per telefon på detta vis inkluderar bl.a. TV, bredband, telefoni, el, tidningsprenumerationer, böcker och försäkringar, men också hälsopreparat, kalsonger, tand- borstar. Många företag ägnar sig i praktiken åt telefonförsäljning i någon mån, vilket gör att man inte kan tala om en bransch Som framgått i det föregående är det svårt att bedöma vilka varor och tjänster som säljs per telefon. Av samma skäl är det svårt att avgöra vilka företag som ägnar sig åt sådan försäljning. Om den indirekta telefonförsäljningen inkluderas i begreppet telefonförsälj- ning kan i princip alla företag som tar emot order per telefon sägas bedriva telefonförsäljning. Det säger sig självt att det potentiellt sett kan röra sig om ett mycket stort antal företag, varav många själva knappast skulle anse att de är verksamma i telefonförsäljnings- branschen. Enligt Kontakta1 arbetar en majoritet av de svenska företag som arbetar med försäljning av s.k. vardagstjänster – telefoni, bredband, el m.m. – med försäljning per telefon. Detta sker antingen via en egen säljavdelning eller genom att s.k. kontaktcenterföretag ringer på företagens uppdrag. Dessa företag bedriver i regel också indirekt telefonförsäljning. Detsamma gäller inom den finansiella sektorn. Såväl de stora bankerna som de stora försäkringsbolagen arbetar med marknadsföring och försäljning per telefon, antingen i egen 1 Kontakta, som bildades , är en för företag som på olika sätt arbetar med marknadsföring och försäljning per telefon. Föreningen har ett drygt 100-tal medlemmar. Medlemmarna består av kontaktcenterföretag, telefonförsäljningsbolag (s.k. outsourcingbolag), bolag som har motsvarande verksamhet inom sin egen organisation (s.k. inhousebolag) eller bolag som köper dessa tjänster av underleverantörer (outsourcing- bolagen) samt företag som arbetar med kringtjänster, t.ex. IT-system för hantering av samtal. regi eller genom att lägga ut den. Även här förekommer såväl den direkta som den indirekta formen. Det är alltså vanskligt att tala om telefonförsäljning som en egen bransch, vilket även Kontakta framhåller. Telefonförsäljning är sna- rare att betrakta som en försäljningskanal som används av många olika företag, antingen direkt eller indirekt. Som nämns ovan skulle relativt få av dessa företag anse sig vara i telefonförsäljningsbransch- en. Det finns emellertid en kategori av företag som tillsammans skulle kunna anses utgöra en dylik bransch, nämligen de företag som bedriver telefonförsäljning på uppdrag av andra företag som huvudsaklig näring. fanns enligt SCB:s företagsregister 639 företag som definierande sin huvudsakliga eller sekundära verk- samhet som callcenterverksamhet. Exempel på verksamheter som räknas som callcenterverksamhet är: Callcentertjänster: Datasupport per telefon på uppdrag av före- tag som varken sålt eller framställt programvaror eller system. Direktmarknadsföring, callcenter: Försäljning vid callcenter. Klagomålshantering, callcenter: Kundbokning och telefonbok- ning på uppdrag. Marknadsföringsaktivitet, callcenter: Marknadsundersökningar utförda av callcenter. Säljuppdrag per telefon: Telefonförsäljning på uppdrag. Telefonkundtjänst på uppdrag, motta order, lämna information samt handlägga kunders önskemål om hjälp och klagomål: Tele- fonpassning på uppdrag. Telefonväxelservice, callcenter: Telemarketing. Tabellerna 2.1 och 2.2 nedan visar hur dessa knappt 640 callcenter- företag fördelar sig efter omsättning respektive antal anställda. Som framgår har en majoritet av företagen, dvs. , en omsättning som understiger . Det är emellertid cirka 50 företag som har en omsättning som överstiger . När det gäller antalet anställda är drygt 52 pro- cent av företagen att betrakta som enmansbolag, dvs. de har inga anställda. Antalet s.k. mikroföretag, dvs. företag med färre än tio anställda, uppgår till drygt 200. Drygt 20 företag har fler än 100 an- ställda, några t.o.m. fler än 1 000 anställda. Omsättning () fördelad på företag 1 000–4 999 5 000–9 999 10 000–19 999 20 000–49 999 50 000–99 999 100 000–999 999 Antal anställda fördelade på företag 1 000–1 999 Dessa siffor ger en indikation på telefonförsäljningens omfattning, en indikation som dock får anses vara mycket osäker. En anledning är att statistiken inte innehåller uppgifter om de företag vars inrikt- ning inte är telemarketingrelaterad men som ändå bedriver någon form av telefonförsäljning i egen regi. Kontakta uppskattar att det arbetar minst 30 000 personer med försäljning per telefon. Direkt telefonförsäljning är vanligt förekommande inom framför allt telefoni, internet och TV, försäkringar, el- och energi, hälsoprodukter samt tidningsprenumerationer Ett annat sätt att närma sig frågan om telefonförsäljningens utbred- ning är via uppgifter från personer som blivit uppringda av telefon- försäljare. genomförde en intervjuunder- sökning med denna inriktning. För att närmare ta reda på vad kon- sumenter tycker om telefonförsäljning anlitades TNS för att genomföra 1 000 telefonintervjuer med ett riksrepresentativt urval av befolkningen. Frågor ställdes om intervjupersonerna blivit upp- ringda av telefonförsäljare, hur ofta och om de tackat ja till erbjudan- den. Vidare fick intervjupersonerna svara på varför de köpt en vara eller tjänst eller valt att avstå, från vilka branscher de köpt och om de blivit nöjda. Enligt denna undersökning är det vanligt förekommande att bli uppringd av telefonförsäljare. av intervjupersonerna uppgav att de blivit uppringda av telefonför- säljare. Vidare indikerar undersökningen att det är telekomsektorn (abonnemang för fast och mobil telefon, internet eller tv) som i störst utsträckning använder sig av marknadsföring och försäljning per telefon: nästan fyra av tio försäljningssamtal har denna bransch som avsändare. Andra branscher där telefonförsäljning är vanligt förekommande är enligt undersökningen försäkringar, el/energi, hälsoområdet (kosttillskott, bantningspreparat etc.) samt tidnings- prenumerationer. Såväl varm som kall telefonförsäljning bedöms förekomma frekvent Det går inte av undersökningen att dra några säkra slutsatser om i vilken utsträckning den direkta telefonförsäljningen riktar sig mot nya respektive befintliga kunder. Kontaktas bedömning är att den varma telefonförsäljningen svarar för den största delen av den för- säljning som sker. Kontaktas bild är att företag i allt större utsträck- ning bearbetar sina befintliga kunder, bland annat per telefon. Man menar att den existerande kundrelationen gör att information om olika erbjudanden som genererar merförsäljning ofta välkomnas av Kontaktas uppfattning är att kunder hos framför allt för- säkringsbolag, banker, eller har ingått avtal om energi, telekom och TV/media i många fall önskar bli uppringda för att få olika erbjudan- den. Detta är en bild som bekräftas också av de branschföreningar inom de finansiella företag som utredningen har varit i kontakt med.2 Det bör här framhållas att inte delar upp- fattningen att den varma telefonförsäljningen dominerar. Enligt myndighetens uppfattning är även den kalla försäljningen vanlig . Den kalla försäljningen förefaller främst bedrivas av nya aktörer utan egen kundstock och inom vissa produktkategorier. Enligt Kontakta sker bearbetning mot kalla kunder huvudsak- ligen av följande typer av företag och organisationer: Nya aktörer som har en liten, eller kanske helt saknar en egen, kundstock. Telefonförsäljning inriktad mot kalla kunder är så- ledes ett sätt för företag att ta sig in på nya marknader. Denna typ av telefonförsäljning är därför vanligare på marknader med låga inträdesbarriärer än marknader med högre trösklar för nya aktörer.