sou · H2B315 · 2014-03-27 00:00:00 — Vidare försvårar dagens relation mellan materielplaneringsprocessen och budgetprocessen för rege- ringen att tydligt, och , styra och påverka materielinveste- ringarna. Relationen gör det svårt för myndigheterna att på ett rationellt sätt hantera den styrning som kommer från rege- ringen. Utredningen delar uppfattningen att det är ett problem med att besluta om investeringar som ska genomföras först om tio år, då det innebär att ett stort antal viktiga faktorer inte är kända före projektstarten. Med nuvarande planeringsprocess är det svårt för regeringen att påverka vilka objekt som Försvarsmakten och börjar förberedas för anskaffning eller omfattningen av dessa. Detta eftersom det inte finns någon tydlig process för hur påbörjade objekt kan avbrytas eller omprioriteras av regeringen. Utredningen konstaterar att den process som han- terar regeringens planering och beslut när det gäller försvars- materielinvesteringar behöver ses över. Processen ska stödja det pågående förändringsarbetet och den strategi för materielförsörj- ning som regeringen har beslutat om i propositionen Ett använd- bart försvar (prop. 2008/09:140). Utredningen noterar att rege- ringen kontinuerligt, och över en rad år, succesivt har utvecklat materielredovisning i budgetpropositionerna. Genom denna gradvis förbättrade redovisning får en allt utförligare information om beslutade investeringar inför sina ställningstaganden om större materielinvesteringar. Beslutsunderlagen till och regeringen är inte fullständiga Försvarsmaktens budgetunderlag till regeringen belyser i huvudsak vilken anslagsbelastning som bedöms ske på anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. Även anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt och 1:5 Forskning och teknikutveckling inom utgiftsområdet kan innehålla utgifter för investeringar och vidmakthållande. Utredningen har noterat att underlag om kommande behov av följdinvesteringar i exempelvis anläggningar och lokaler (t.ex. hangarer, garage m.m.) som en följd av materielinvesteringen kan vara bristfälliga eller saknas. Det finns starka kopplingar mellan de olika anslagen inom utgifts- område 6 Försvar och samhällets krisberedskap som Försvarsmakten förfogar över. Ett enskilt materielsystem kan i olika faser belasta flera av Försvarsmaktens anslag från utveckling (1:5 Forskning och teknikutveckling), över anskaffning (1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar) och drift och underhåll (1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar) till en internationell insats (1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt) samt avveckling (1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar). Utredningen konstaterar att upp- delningen innebär att analyser och åtgärder som kan vara rationella för att minimera totala kostnader i ett livscykelperspektiv försvåras eftersom ändamålen med anslagen innebär att insyn i anslags- belastningen i viss mån saknas och uppföljningen försvåras. Reger- ingen och i förlängningen får därför svårt att bedöma investeringens samtliga kommande utgiftskonsekvenser samt där- med vilka försvarsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser som följer av anskaffningen. Det blir också svårt att göra avväg- ningen mellan att nyanskaffa ett materielsystem eller att livstids- förlänga ett befintligt system. Utredningen betonar att det därigenom är svårt för regeringen att få ett fullständigt beslutsunderlag. Med en tydligare styrning genom en renodling av anslagen bedömer utred- ningen att underlag och redovisningar bättre kommer att svara mot regeringens behov. Vidare noterar utredningen bristen att den enskilda materiel- investeringen inte alltid redovisas i sitt sammanhang bland övriga befintliga eller planerade objekt. och i kan det, med flera separata uppdelade framställningarna från Försvarsmakten, vara svårt att få en överblick över hur invest- eringen ska interagera med andra materielobjekt. Detta kan leda till att såväl beräkningen av livcykelkostnaderna som system- sammanhanget inte tydliggörs i Försvarsmaktens framställningar. I Försvarslogistikplanen, som utarbetas av myndigheterna, kommer denna information dock att ingå och underlagen som ger förutsätt- ningar för ett förbättrat underlag till statsmakterna kommer då att finnas på myndighetsnivå. Regeringens behov av kompetens- och analysstöd Utredningens direktiv (dir. 2013:52) framhåller vikten av att se över behovet av ett analysstöd till regeringen och vid behov föreslå hur ett sådant stöd kan utformas på ett kostnadseffektivt sätt. Utredningen noterar att tidigare studier och granskningar har pekat på att Försvarsdepartementet har begränsad kapacitet för att hantera de komplexa, och ekonomiskt mycket omfattande, materiel- försörjningsfrågorna. Utredningen betonar även att kompetensen vid myndigheterna kommer att behöva utvecklas och förändras när investeringsplaneringsprocessen ändras. försvarsutskott framhöll (bet. 2002/03:FöU11), att den analytiska kompetensen i försvarsindustriärenden inom behöver förstärkas. Även (RiR 2004:6) pekade på att Försvarsdepartementets kapacitet i förhållande till Försvarsmakten och är mycket liten och att det behövs bättre kompetens både vad gäller materiel- och industrifrågor inom Försvarsdepartementet. I (Fö 2009:A) behandlades frågan om behovet av ett förstärkt externt stöd till regeringen när det gäller uppföljning av försvarets verksamhet och resursanvändning. Bl.a. föreslog att Statskontoret, som en redan befintlig utrednings- och utvärderingsmyndighet under regeringen, borde ges särskilda uppgifter och resurser för detta ändamål. Även (SOU 2005:92) och senare (SOU 2008:18) förde resonemang om behovet av externa resurser och kompetens för uppföljning och utvärdering och pekar bl.a. på försvaret som ytterligare ett politikområde där sådana lösningar kan övervägas. Regeringen valde bl.a. mot bakgrund av detta att förstärka Försvarsdepartementet med ett antal tjänster. Även (SOU2011:36) analyserade behovet av en särskild utvärderingsmyndighet. Försvarsstruktur- utredningen föreslog att finansieringen skulle ske genom att fri- gjorda medel från kommande rationaliseringar användes till utvärde- ringsverksamheten. Regeringen valde däremot att inte gå vidare och genomföra förslag i denna del. Ändamålen med anslagen är otydliga Enligt regeringsformen får statens anslag och inkomster inte användas på annat sätt eller annat ändamål än vad har bestämt. Statsbudgetens anslag utgör således viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål. Anslagssyste- mets närmare utformning påverkar därmed befogenhetsfördel- ningen mellan och regeringen samt möjligheterna att styra de skilda verksamheterna mot önskade mål. anvisar inte bara ett belopp för ett visst ändamål utan anger också mer eller mindre utförligt de sakliga villkor eller syften som ska gälla för verksamheten. Anslagsvillkoren anges normalt i budgetproposi- tionerna men kan även kompletteras av , medan de i andra fall framgår av en lag. Ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan , rege- ringen och myndigheterna kommer till uttryck genom budget- lagen, anslagsförordningen (2011:223) och de ytterligare före- skrifter och allmänna råd som ger ut. Anslagen ska bestämmas så precist som möjligt och de belopp som tas upp bör i princip varken överskridas eller sparas till kommande år. För att kunna hantera oförutsedda utgifter kopplat till myndig- heternas utgifter finns möjligheten att utnyttja en anslagskredit, i normalfallet på av tilldelade medel. Myndig- heterna har också möjlighet till ett anslagssparande, dvs föra över ännu inte utnyttjade medel vid budgetårets slut. Regeringen kan dela upp anslagen i mindre poster och bestämma särskilda villkor för dessa. Denna specificering av anslagsposter utgör ett viktigt redskap för regeringens styrning. studie, Resultat och styrning i stats- förvaltningen (ESV 2007:23), av de beskrivningar regeringen lämnar beträffande anslagens ändamål i samband med budget- förslagen i budgetpropositionen, visar på stora skillnader i detalje- ringsgrad och hur informationen presenteras. Förslagen till ända- målen med anslaget är mycket kortfattade och texterna har en historisk och tillbakablickande ton samt ger närmast intryck av att presentera utfallet snarare än att tala om vilka intentioner regeringen har med anslaget , dvs. i ett styrande perspektiv. betonar vidare i rapporten (ESV 2007:23) vikten av anslagens indelning och storlek. Syftet med anslagsindelningen är att det ska bli tydligt vilken verksamhet som anslaget är tänkt att finansiera samt att underlätta uppföljning av verksamheten i relation till resursförbrukningen. Utredningen stödjer den analysen. Utredningen konstaterar att begreppet investeringar inte är entydigt samt att ett väl preciserat och avgränsat ändamål är viktigt för att uppnå en effektiv styrning och uppföljning. Utredningen anser att ändamålen med anslagen inom materielområdet är otyd- liga. Att exempelvis vidmakthålla en operativ förmåga kan enligt Försvarsmakten innefatta såväl utveckling, anskaffning eller av- veckling av ett materielsystem. Uppdelningen av materielens ut- gifter mellan de olika anslagen i kombination med hur myndig- heterna redovisar verksamheten i underlagen till regeringen innebär att analyser och åtgärder försvåras. Detta påverkar regeringens möjligheter att styra myndigheternas materielinvesteringar men även handlingsfriheten för , regeringen och myndig- heterna. Beställningsbemyndiganden omfattar även myndighetsutgifter För att regeringen och dess myndigheter ska kunna ingå ekono- miska åtaganden, som kräver att anvisar anslag, fattar årliga beslut om beställningsbemyndi- ganden. Systemet med beställningsbemyndiganden regleras i 6 kap. 1 och 2 § budgetlagen. Beställningsbemyndiganden används för att göra det möjligt för staten att inom ramen för en ettårig budget genom beställningar och andra avtal genomföra åtgärder som kommer att leda till utgifter under senare budgetår. Bemyndigandet anger det högsta belopp som myndighetens samtliga åtaganden för ett visst ändamål får uppgå till i slutet av budgetåret. Försvarsmakten har tilldelats ett beställningsbemyndigande och ska enligt anslagsförordningen (2011:223) redovisa samtliga åtagan- den vid budgetårets slut som medför utgifter under följande budgetår mot bemyndigandet. pekar i rapporten styrning av försvaret (ESV 2013:57) på att Försvarsmaktens åtaganden gentemot även innefattar myndighetsutgifter, vilken uppgår till totalt . I dessa ingår även andra myndigheters, exempelvis Försvarsmaktens och Totalförsvarets forskningsinstituts, myndighetsutgifter när de medverkar i projekteten. De utestående åtaganden som redovisas i Försvarsmaktens bemyndiganderedovisning, och som regeringen redovisar till , är således betydligt högre än det faktiska åtagandet för staten. Utredningen konstaterar således att de beställ- ningsbemyndiganden som regeringen begär, och beviljar, omfattar vissa myndighetsutgifter för materielobjektet, dvs. rent inomstatliga åtaganden mellan myndigheter. Det kan därför finnas anledning att särredovisa dessa myndighetsutgifter då de dels kräver framtida anslag, dels utgör en förhållandevis stor del av bemyndig- andet jämfört med andra utgiftsområden inom statsbudgeten. belyser i rapporten (ESV 2013:59) att det för Försvarsmakten finns en tydlig koppling mellan investe- ringsplanerna och beställningsbemyndigandena. Det gäller huvud- sakligen anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Försvarsmaktens investeringsplan överensstämmer med beräknat anslag, vilket får till följd att samtliga åtaganden under anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar även ingår i investeringsplanen. anser att det kan vara lämpligt att ställa krav på att utestående åtaganden som är hänför- bara till anskaffning och utveckling av nya investeringar i investe- ringsplanen, särredovisas i bemyndiganderedovisningen. Det skulle exempelvis gälla Försvarsmaktens anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. När det gäller övriga anslag för vidmakt- hållande av befintliga investeringar anser att det sannolikt skulle innebära ett omfattande arbete att göra en sådan uppdelning jämfört med nyttan det skulle ge. Materielen inom försvarsområdet finansieras inom utgifts- område 6 Försvar och samhällets krisberedskap i statens budget främst genom anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anlägg- ningar. Anslagen är på sammanlagt . Även anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt och 1:5 Forskning och teknikutveckling inom utgiftsområdet kan innehålla investeringar eller vidmakthållande. I budgetpropositionen godkänner en investeringsplan på . Av materielanslagen på , inne- hållande en investeringsplan på , fakturerar således bara cirka hälften utanför staten. Utredningen noterar även att andra anslag inom Försvarsmakten, som exempelvis anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, innehåller utgifter för den del av materielens vidmakthållande som sker inom Försvarsmakten och . Utredningen konstaterar att när regeringen begär ett nytt bemyndigande av att få anskaffa ett materielsystem, fram- går inte vilket beställningsbemyndigande som behövs kopplat till den enskilda anskaffningen och att vissa myndighetsutgifter ingår i det samlade beställningsbemyndigandet. Det framgår inte heller vilket ekonomiskt utrymme som kommer att intecknas och hur . Det är därför svårt för och regeringen att bedöma om det finns framtida ekonomiskt utrymme att fullfölja anskaff- ningen eller om den bör begränsas eller senareläggas. Utredningen är således tveksam till att redovisningen av de beställningsbemyn- diganden som regeringen begär av innehåller den information som behövs för att kunna ta ställning till behovet av framtida anslagsnivåer. Utredningen anser således att det finns behov av förbättringar. 7Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel Utredningen föreslår en samlad process för regeringens styrning för investeringsplaneringen för försvarsmateriel som omfattar hela kedjan; styrning, planering, beslutsfattande och uppföljning mellan och regeringen samt mellan regeringen och myndig- heterna. Den föreslagna processen skapar samlade beslutstillfällen för materielinvesteringarna där de ekonomiska ramarna är styrande. Förslagen underlättar även och regeringens möjligheter att fatta investeringsbeslut på strategisk nivå och ger en tydligare spårbarhet till insatsorganisationens behov och krav på operativ förmåga. och regeringen får en större öppenhet i redo- visningen avseende objektens innehåll och ekonomi samt ges möjlighet till fler beslutstillfällen före det att en investering påbörjas. Underlagen till och regeringen kommer att utvecklas. De kommer att beskriva de tekniska systemens sammanhang, kraven på operativ förmåga, infrastrukturkostnader, möjliga inter- nationella samarbeten samt de bedömda livscykelkostnaderna. Regeringen kommer därför att behöva bereda färre beslutsunderlag för större system, men med en högre komplexitet än vad som är fallet. Sammantaget möjliggör utredningens förslag att och regeringens investeringsbeslut i ökad grad kan ske på en strate- gisk nivå. Förslagen ger en modell för hur de olika delarna av investerings- planeringssystemet kan vara uppbyggda samt utredningens bedöm- ningar av hur systemet bör tydligare knytas till den statliga budget- processen. Utredningen föreslår att en rullande planering införs och att de långsiktiga planerna följs upp genom årliga rullande Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel beslut om vilka objekt som kan anskaffas med hänsyn till anslagna budgetramar och aktuellt planeringsläge. Utredningens förslag innebär också att investeringsplaneringen sker i en sammanhållen planeringsprocess i stället för dagens process i flera steg. Utredningen föreslår förenklade förfaranden på flera områden i planeringssystemet, bl.a. genom att Försvarsmakten föreslås ges i uppdrag att lämna årliga förslag till regeringen om vilka materielanskaffningar som bör genomföras eller börja för- beredas för anskaffning , vid ett och samma beslutstillfälle, i samband med budgetunderlaget. Utredningen har jämfört och analyserat processen för investeringar i försvars- materiel med processen inom andra utgiftsområden i och i andra länder (se avsnitt 4.3 och bilaga 3). Det försvarspolitiska inriktningsbeslutet utgör grunden I de försvarspolitikska inriktningsbesluten utgör materielen en viktig del för att Försvarsmakten ska kunna uppnå kraven på operativ förmåga. Utredningens förslag är inte beroende av att statsmakterna fattar nya försvarspolitiska inriktningsbeslut, oavsett om de är tids- bestämda till sin omfattning eller inte. Förslagen utgår vidare från att investeringsplaneringen för försvarsmateriel är en del av den totala försvarsmaktsplaneringen och stödjer Försvarsmaktens för- bands- och förmågeutveckling. Investeringsplaneringen, av både materiel och anläggningar, tar sin utgångspunkt i den beslutade insatsorganisationens behov samt kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga. Utredningen utgår från att myndigheternas beslutsunderlag kommer att omfatta flera materielsystem i ett och samma objekt än vad som är fallet . Investeringarna ska framgent beskrivas som helhetslösningar på en strategisk, och för statsmakterna relevant, nivå för att uppnå en efterfrågad operativ förmåga. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel Budgetlagen och den statliga budgetprocessen är styrande för processen Utredningens förslag utgår från gällande budgetlag och budget- processen mellan statsmakterna och myndigheterna. Den före- slagna ordningen för materielinvesteringar resulterar i en tydligare koppling till den statliga budgetprocessen och inga särlösningar föreslås inom utgiftsområdet. Vilka investeringar som och regeringen ska besluta om ändras inte Utredningen understryker att den nya processen med årliga rege- ringsbeslut om genomförande av investeringar inte innebär någon förändring av den grundläggande ansvarsfördelningen mellan plane- ringssystemets aktörer. Regeringens förslag till avseende vilka investeringar som bedöms vara av särskild betydelse på grund av storleken på de ekonomiska åtagandena för staten, komplexiteten eller betydelsen för Försvarsmaktens utveckling och operativa effekt, påverkas inte av utredningens förslag. Utredningens förslag ger ett bättre besluts- underlag, men påverkar således inte vilka kriterier som ligger till grund för när Försvarsmakten ska redovisa en investering till rege- ringen. Utredningen föreslår att dessa kriterier utarbetas och fast- ställs i det föreslagna genomförandearbetet. Offentlighets- och sekretesslagen påverkas inte Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) begränsar bl.a. rätten att ta del av allmänna handlingar utifrån exempelvis rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation men även utifrån behov av kommersiell sekretess. Offentlighets- och sekretesslagen berör bl.a. verksamhet för att försvara landet eller dess planläggning, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om upp- giften röjs. Utredningens förslag påverkar inte sekretesslagstiftningen och utredningen berör enbart mycket kort tillämpningen av sekretess- lagen, framförallt vid regeringens materielredovisning till riks- dagen. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel Nytt planerings-, besluts- och uppföljningssystem: Ett riktlinjebeslut varje valperiod. bör fatta ett rikt- linjebeslut om en 12-årig plan för Försvarsmaktens investeringar en gång per valperiod. Regeringen bör fastställa planen, Den 12-åriga planen bör delas in i tre delar med olika innehåll och detaljeringsgrader, Regeringen bör lämna en resultatredogörelse till i samband med förslag till riktlinjebeslut för den 12-åriga planen. Förslaget och resultatredovisningen bör vara en del av budget- propositionen, Ett årligt samlat underlag bör lämnas av Försvarsmakten i budgetunderlaget, bör godkänna regeringens förslag till vilka investeringar som får anskaffas de närmast följande tre åren. Regeringens förslag bör ingå i budgetpropositionen, bör regeringen fatta beslut, dels om vilka investeringar som får anskaffas de närmast följande tre åren, dels ett beslut om vilka investeringar som får börja förberedas för anskaffning med syfte att kunna anskaffas under de därpå följande tre åren, En strukturerad och systematisk uppföljningsprocess bör införas mellan och berörda myndigheter, Utredningen ser ett behov av att kan behöva se över kompetensbehoven i och på myndigheterna. Det bör ske en renodling av anslagen inom materielområdet, Investeringsplanen och beställningsbemyndigandena bör delas in i objekt eller objektsgrupper, En anslagskredit bör beviljas om på den del av anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar som avser utgifter utanför staten och bör ske efter den föreslagna ren- odlingen av anslaget, Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel Det bör utarbetas en planerings-, besluts- och uppföljnings- process som beskriver ansvarsfördelningen och styrningen mellan och regeringen samt mellan regeringen och myndigheterna. 7.3Nytt planerings-, besluts- och uppföljningssystem 7.3.1Ett riktlinjebeslut varje valperiod Utredningens förslag: fattar ett riktlinjebeslut om en 12-årig plan för Försvarsmaktens investeringar en gång per valperiod. Regeringens förslag till 12-årig plan ska vara en del av budgetpropositionen. Regeringen fastställer sedan planen en gång per valperiod. Underlaget för riktlinjebeslutet bör inne- hålla en tydlig redovisning av hur de föreslagna investeringarna kan kopplas till insatsorganisationens behov och krav på operativ förmåga. Underlaget bör även beskriva de tekniska systemens sammanhang, möjliga internationella samarbeten, infrastruktur- kostnader samt de bedömda livscykelkostnaderna. Ett samlat beslutstillfälle för planeringsperioden Utredningen bedömer att den långsiktiga investeringsplaneringen bör ha ett perspektiv och att och rege- ringen bör ta ställning till vilka investeringar som ska genomföras, förberedas eller utredas vidare i det tidsperspektivet. Regeringens förslag till 12-årig plan ska vara en del av budgetpropositionen. Det är viktigt att det finns förutsättningar för en regering som är nytillträdd, eller har fått förnyat förtroende, att kunna om- pröva den gällande inriktningen av försvarets investeringar för för- svarsmateriel. Enligt utredningens mening bör denna inriktning därför prövas en gång per valperiod och inkludera storleken på de ekonomiska ramarna för perioden. Beslutet bör vara i form av ett riktlinjebeslut (RF 9 kap. 6 §). kan besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel tiden efter den följande budgetperioden. Beslutet har däremot ingen rättsligt bindande verkan bortom budgetperioden. Ett riktlinjebeslut av och ett fastställande av rege- ringen ger en ökad fasthet för myndigheternas fortsatta planering. Med utredningens förslag blir det regeringens plan för investe- ringar i försvarsmateriel, till skillnad från den nuvarande ordningen där det enbart finns planer på myndighetsnivå. Statsmakternas beslut bör dock utformas så att de inte binder statsmakternas kommande ställningstaganden. Möjligheterna till en omprövning måste finnas. De formella anskaffningsbesluten fattas därefter i regleringsbreven inom ramen för den ordinarie budget- processen. Det bedömda behovet av ny eller uppgraderad materiel måste avvägas i ett samlat försvarsekonomiskt sammanhang.