sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Kommunaliseringen medgav större lokal variation genom att skolans organisation och undervisningens innehåll lättare kunde anpassas till lokala förhållanden. ökade även det medborgarinflytande som utövas via den lokala representativa demokratin. Även föräldrar och elever bjöds in att påverka skolans utformning i större utsträckning än vad som varit fallet tidigare. Föräldrar och elever fick en större möjlighet att påverka skolan dels via kontakter med förtroendevalda eller tjänste- män i kommunen, dels via kontakter med rektorer och lärare. Kommunaliseringen innebar ett bejakande av variation och långt gående decentralisering av skolväsendet och beredde därmed marken för de kommande valfrihetsreformerna. Valfrihetsreformerna stärkte ytterligare föräldrarnas och elevernas inflytande över skolan. Efter kommunaliseringen har elevintresset även stärkts genom den ökade statliga tillsynen och de utvidgade möjligheterna att anmäla missförhållanden i skolan. Syftet att öka medborgarinflytandet har alltså av allt att döma uppnåtts. De valfrihetsreformer som följde efter kommunalise- ringen har framför allt stärkt brukarinflytandet. I förhållande till den motivbild som fanns när skolan kommunaliserades har en viss förskjutning skett från tonvikt på medborgarinflytande till tonvikt på brukarinflytande. Förstärkningen av medborgarinflytandet och brukarinflytandet har ofrånkomligen i viss utsträckning skett på bekostnad av rektor- ernas och lärarnas inflytande, vilket även varit avsikten. Valfrihets- reformerna har även, helt i linje med reformernas intentioner, minskat kommunernas inflytande. Kommunaliseringen medförde försämrade studieresultat Enligt internationella mätningar har kunskapsresultaten och likvär- digheten i den svenska skolan försämrats under i fråga om läsförståelse, matematik och naturvetenskap. Resultaten har försämrats för såväl grupper av elever som har de bästa studie- resultaten som för grupper av elever som presterar sämre. ska sägas att svenska elever presterar på en god inter- nationell nivå i exempelvis engelska och medborgarkunskap. All- mänt gäller även att många elever trivs i skolan. För den elev som värdesätter sin skolas profil kan skolan uppfattas som bättre än vad som skulle ha varit fallet utan den profilering av skolor och valfrihet som infördes . Det svenska skolväsendet har, enligt skollag och läroplaner, haft uppdraget att utveckla barns och elevers personlighet, egenskaper och förhållningssätt inom en rad av de områden som inom forskningen benämns icke- kognitiva förmågor. Hur den svenska skolan lyckas med detta upp- drag och betydelsen av dessa förmågor är ett område inom vilket mer kunskap behövs och som i huvudsak inte speglas i de inter- nationella kunskapsmätningarna. När bilden ges av att skolan misslyckas med att nå de nationella kunskapsmålen bör man påminna sig att regering och riksdag har använt resultatstyrningens möjligheter till att höja ambitionsnivån för skolan: alla elever ska numera få den hjälp och det stöd som behövs för att klara minst lägsta godkända betyg i alla ämnen. Kraven på den kommunala skolan är därmed högre än mot- svarande krav då skolan var statlig. Dessa reservationer till trots måste vi dock konstatera att studie- resultaten i flera ämnen allvarligt försämrats efter kommunalise- ringen. Kommunaliseringen bidrog till de försämrade studieresulta- ten och den försämrade likvärdigheten (i betydelsen större spridning av elevernas studieresultat) genom att staten och kommunerna inte gav lärarna nödvändiga arbetsförutsättningar. Decentraliseringen av beslut rörande skolans undervisning och verksamhet i övrigt till huvudmännen, rektorerna och lärarna blev större än vad dessa kunde ta emot. Regeringen var medveten om att det nya sättet att styra skolan var svårare för lärarna. Problemet var att det blev för svårt. Lärarna klarare inte av sitt uppdrag på de villkor och med de förutsättningar som staten gav. fanns regler som mera ingående reglerade hur arbetet skulle bedrivas i skolan, men många av dessa regler avvecklades. Statens alltför stora delegation och oför- mågan hos många kommuner och många av skolans professionella att axla det ansvar som staten gav bidrog till försämrade studie- resultat och försämrad likvärdighet i betydelsen större spridning av studieresultat. Kommunaliseringen innebar försämringar för lärare och rektorer Forskningen visar entydigt att lärarnas undervisning och förmåga att relatera till varje enskild elev är skolans viktigaste framgångs- faktor. Frågan blir därför i vilken utsträckning kommunaliseringen påverkat lärarnas förutsättningar att bedriva en god undervisning. Kommunaliseringen har på flera sätt försämrat lärarnas arbetssitua- tion. Kommunaliseringen har bidragit till att den externa kon- trollen över lärarna har ökat främst genom att kommunernas och rektorernas kapacitet att arbetsleda lärarna har förstärkts. Föränd- ringar i arbetstidsregleringen har inneburit att den arbetstid som lärarna själva disponerar över har begränsats. Detta kan ses som en nackdel för lärarna, som en ökad reglering av arbetstiden även kan vara positiv, till exempel om mer tid används för kollegialt utvecklingsarbete av undervisningen. Den externa styrningen av lärarna ökade också genom att meritvärderingssystemet avveck- lades och behörighetsreglerna luckrades upp som löne- sättningen avreglerades. Detta gav arbetsgivaren ökad makt över besluten om vilka personer som anställdes som lärare, över lönesätt- ningen och över hur lärarnas arbetstid skulle disponeras. Avregle- ringen av meritvärderingssystem och behörighetsregler bidrog till att andelen obehöriga lärare ökade. Den tidigare i hög grad lärar- drivna fortbildningen nedmonterades och lärarutbildningen har gjorts om sedan kommunaliseringen. Detta har lett till att lärarnas kontroll över yrkets kunskapsbas har försämrats och till att lärarnas kunskapsbas påverkats negativt. Vidare förändrades inriktningen på fortbildningen i samband med kommunaliseringen på ett sätt som i vissa avseenden var negativt, särskilt för ämnes- lärarna; större tonvikt lades vid verksamhetens behov, vilket förstås inte behöver vara fel, men detta skedde på bekostnad av ämnes- fördjupning. De läroplaner och betygssystem som infördes i linje med den nya styrmodellen lade stort ansvar på lärarna beträffande både målformuleringar och bedömningar. Det nya systemet var emellertid externt initierat och implementeringen blev därigenom behäftad med flera svårigheter. Lärarna hade inte beredskap och de gavs varken tid eller fortbildning att hantera det nya systemet eller det ökade inflytandet. I praktiken fick de en- skilda lärarna och lärarprofessionen därför svårt att tillvarata det ökade handlingsutrymmet. Parallellt med dessa förändringar har lärarnas arbetsbörda ökat markant. Studier visar på en betydande försämring av hur lärarna upplever sin arbetssituation i jämförelse med början av 1990- talet. Allt fler lärare upplever att de har för mycket att göra och att de har för många arbetsuppgifter. som de fått mer att göra har lärarnas inflytande över det egna arbetet minskat. En tydlig försämring kan noteras mellan och . De faktorer som pekas ut som orsaker till lärarnas försämrade arbetssituation är att lärarna främst till följd av statliga krav tvingas lägga på administration och dokumentation. Lärarnas löneutveckling har –2012 varit betydligt sämre än för jämförbara grupper. Utvecklingen av lärar- lönerna var mindre gynnsam då skolan var statlig. Kommunaliseringen bröt inte denna trend. De kommunala huvudmännen har inte prioriterat lärarna i förhållande till andra kommunanställda utan den genomsnittliga ökningen av löner för kommunsektorn totalt sett har tvärtom varit högre än lärarnas löne- utveckling. Den dåliga löneutvecklingen och den ökade andelen obe- höriga lärare signalerar att läraryrket värderas lågt. Det kan vara en orsak till att läraryrket har låg status och att få studenter söker sig till lärarutbildningen. Genom skolans kommunalisering skapades förutsättningar för ett ökat professionellt friutrymme för rektorerna. I realiteten blev det emellertid snarare huvudmännen än rektorerna som övertog den roll som staten tidigare haft. Det tog sig uttryck i att en del kommuner närmast efter kommunaliseringen utfärdade bestäm- melser som direkt hade med det professionella yrkesutövandet att göra, t.ex. direktiv till ledningsorganisationer och arbetslag. Under- sökningar och granskningar av skolan har pekat på flera svårigheter i rektorsuppdraget, bland annat otydliga ansvarsvägar samt ofull- ständig delegering av uppgifter. Relationen mellan rektorerna och den politiska ledningen är i vissa avseenden oklar och dessutom präglad av bristande tillit. Rektorerna upplever i likhet med lärarna en hög arbetsbörda som tycks ha ökat . Undersök- ningar visar att omsättningen av rektorer är hög, vilket tyder på att uppdraget är svårt. Både bristande resurser och tillit uppges som skäl till att rektorerna väljer att byta yrke och/eller arbetsplats. Rektorns pedagogiska ledarskap är ofta eftersatt. Ambitionen att via rektorns ledarskap få lärarna att samarbeta mer och bedriva ett kollegialt utvecklingsarbete för att förbättra undervisningen har av allt att döma inte lyckats till fullo. Regeringen och har vidtagit åtgärder för att komma till rätta med problem som följde av kommunaliseringen Regering och riksdag har vidtagit en rad åtgärder för att inom ramen för rådande ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna eller andra huvudmän komma till rätta med skolans problem. Åtgärder har exempelvis vidtagits för att: -tydliggöra ansvarsfördelningen mellan kommunerna, rektorerna och lärarna -stärka det pedagogiska ledarskapet över skolan -ge skolämnena och kunskapsuppdraget en starkare ställning och en starkare inramning -tydliggöra kunskapsmålen och resultatkraven -förbättra lärarutbildningen och fortbildningen för lärare samt skärpa behörighetskraven på lärare -förbättra kunskapsspridningen i syfte att främja en utbildning som bygger på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet Förbättringarna har genomförts genom beslut om exempelvis en ny skollag, nya läroplaner och kursplaner, förbättrat bedömnings- stöd till betygssättningen samt en ny betygsskala, nya karriärtjänster, lärarlegitimation, ny lärarutbildning, ny rektorsutbildning, sats- ningar på kompetensutveckling i form av Lärarlyftet med mera och ett utvidgat uppdrag till rörande forskningsspridning. Vidare har den statliga tillsynen över skolan utvidgats. Det är för tidigt att göra en fullständig bedömning av effekterna av senare års reformer eftersom de ännu inte kunnat verka fullt ut. Det har varit nödvändigt att förtydliga styrningen och utveckla det statliga åtagandet inom skolväsendet. finns risk för att statens åtgärder begränsar lärarnas autonomi i frågor som gäller undervisning, prov och bedömning samt att de utökade statliga kraven innebär merarbete för lärarna bland annat genom ökade krav på dokumentation. Inriktningen på resultat- styrning och kvantitativa indikatorer kan göra skolan till en del av det så kallade Granskningssamhället, där kvalitativa och svårmät- bara ambitioner trängs undan och den självständighet för lärarna till slut förkvävs, som målstyrningen syftade till att befrämja. Från decentraliserad målstyrning till centraliserad resultatstyrning Kommunaliseringen blev i vid mening illa implementerad. De styr- dokument , som skulle vara anpassade till den kom- munaliserade och mål- och resultatstyrda skolan, var alltför lite sty- rande. Ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna, rektorerna och lärarna uppfattades som oklar eller okänd för vissa av aktö- rerna. metod att genom informationsstyrning söka förmå kommuner, lärare och rektorer att arbeta i enlighet med mål- och resultatstyrningens principer var inte framgångsrik. Verket gav heller inte huvudmän, lärare och rektorer tillräckligt stöd i deras arbete med att axla sitt nya ansvar. Problemen förvärrades av att avregleringen åren närmast efter kommunaliseringen under trycket av den ekonomiska krisen och de svaga offentliga finanserna drev decentraliseringen längre än vad som varit tanken för kommunaliseringen. Kommunaliseringen genomfördes dessutom med tvång gente- mot stora grupper lärare, som motsatte sig reformen. Tvånget och ämneslärarnas ovilja var en mekanism som allvarligt försvårade im- plementeringen av reformen. Många lärares motstånd mot refor- men kan förklaras av att lärarna misstrodde kommunernas förmåga att sköta skoluppdraget. Men motståndet kan också förklaras av att lärarna ogillade den nationella skolpolitik, som för kommunaliseringen i praktiken hade inneburit en nedprioritering av ämnesundervisningens betydelse och en försvagad ställning för ämneslärarna. Det är framför allt statliga beslut som förklarar den bristfälliga implementeringen av kommunaliseringen. Staten och kommunerna bär ett gemensamt ansvar för de otillräckliga förberedelserna inför reformen och för bristerna i skolans styrning de närmast följande åren efter kommunernas övertagande av verksamhetsansvaret för skolan. Staten bär huvudansvaret för att lärarnas arbetsbörda ökat till följd av utvidgade dokumentationskrav efter kommunaliseringen. Staten bär ytterst ansvaret för en otillräcklig prioritering av skolans kunskapsuppdrag i samband med kommunaliseringen. Staten bär även ansvaret för att ha uppmuntrat en långtgående grad av profile- ring och olikhet i skolsystemet närmast efter kommu- naliseringen, som fick till följd att det blev större skillnader inte enbart i inriktningen mellan skolorna utan även i kvaliteten på den undervisning som bedrevs. Staten har med andra ord ansvaret för att genom valfrihetsreformerna ha försvårat kommunernas likvär- dighetsuppdrag. Kommunerna bär huvudansvaret för lärarnas svaga löneutveckling . Kommunerna bär också an- svaret för att fortbildning i form av ämnesfördjupning inte har prioriterats tillräckligt. Staten och kommunerna bär ett gemensamt ansvar för det ökade antalet obehöriga lärare efter kommunalise- ringen. års nationella politik har i stor utsträckning vägletts av ambitionen att inom ramen för en bibehållen ansvarsfördelning mellan staten, huvudmän, rektorer och lärare rätta till de problem som följde i spåren av kommunaliseringen. Exempelvis förtydligades den statliga styrningen i och med den nya skollagen 2010 samt de nya läroplanerna och den nya betygsskalan . Även har det framkommit uppgifter som tyder på att det finns problem med tillämpningen av den för- delning av ansvar och roller som kommunaliseringen av skolan och införandet av mål- och resultatstyrningen inneburit. Det är alltså för tidigt att säga i vilken utsträckning senare års reformer som exempelvis den nya skollagen och de nya läroplanerna råder bot på dessa problem. bedömde att det fanns indikationer på att de kommunledningar som undersökts i ett antal fallstudier inte styrde skolverksamheten utifrån ett samlat statligt uppdrag, att de statliga målen för skolan i vissa fall sågs som lång- siktiga visioner, inte som mål att uppfylla, att vissa statliga krav inte prioriterades, vilket fått till följd att nationella mål sorterats bort och nationellt satta målnivåer sänkts. Resursfördelningen gjordes också schablonmässigt och inte utifrån en analys av lokala förut- sättningar och behov för att nå de nationella målen. Kommunernas intresseorganisation och Landsting delade inte uppfattning, men menade att staten i den mån det fanns oklarheter i styrningen själv bidragit till den genom att styra de professionella grupperna i skolan och inte rikta sig till huvudmännen som var de som har det samlade ansvaret för skolan. Även i andra avseenden finns kvarstående problem i spåren av kommunaliseringen. Forskning från senare år pekar på att det kan finnas skillnader i kommunernas styrning av skolan som är bero- ende av kommunstorlek. Det finns också indikationer på att kom- munerna har olika förutsättningar att utnyttja det stöd till utveck- lingen av skolan som staten erbjuder. har i olika samman- hang kunnat konstatera att det är stor skillnad mellan skolhuvud- männen vad gäller att ta del av de frivilliga och specialdestinerade statliga stimulansbidragen. Olikheterna beror inte på att endast de som har behov av insatsen ansöker om de statliga pengarna. I stället är det andra faktorer än behov som styr i vilken mån de special- destinerade statsbidragen till skolutveckling utnyttjas. Kapaciteten att ta emot och medfinansiera de statliga satsningarna varierar t.ex. mycket mellan kommunerna. Ett återkommande mönster är att små kommunala huvudmän (och enskilda huvudmän) mer sällan tar del av de statliga bidragen till skolutveckling. Eftersom detta mönster uppträtt finns en risk att de olika förutsätt- ningarna att utföra skoluppdraget mellan kommunerna ökar . Att kommunerna utnyttjar de statliga satsningarna så olika innebär att eleverna får olika förutsättningar beroende på var i landet de bor, riskerar att ge negativa konsekvenser för skolans likvärdighet. Vissa kommuner och enskilda huvudmän uppvisar svaga skol- resultat i rad. Enligt statistiken är det även stor skillnad i studieresultat mellan skolor som till synes har likvärdiga förutsätt- ningar. Det kan dessutom vara stor skillnad i studieresultat mellan olika skolklasser i en och samma skola – mycket kommer an på lärarens kompetens. På en och samma skola kan alltså elever med likvärdiga förutsättningar som har otur med läraren eller lärar- laget få sämre studieresultat än elever som har tur med läraren eller lärarlaget. Lösningen på många av skolans problem stavas ledarskap. Skolan behöver ett ledarskap på olika nivåer – på statlig nivå, huvudmanna- skapsnivå, rektorsnivå och lärarnivå. Ett ledarskap är nödvändigt som medför att lärarna trivs och får erkänsla för sitt viktiga arbete. Skolans ledarskap behöver även frigöra tid för och stimulera lärar- nas kollegiala samverkan i syfte att utveckla kvaliteten i under- visningen i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet samt se till att lärare som är lite svagare i undervisningsrollen får ett sär- skilt stöd. Ledarskapet bör verka för att alla lärare utvecklas konti- nuerligt i sitt arbete. Det är vidare nödvändigt med ett ledarskap som möjliggör att skolan organiseras på ett sådant sätt att varje enskild elev får det stöd och den hjälp som eleven behöver för sitt lärande och sin utveckling. Vissa huvudmän, rektorer och lärare behöver arbeta mer med dessa frågor än andra. Efter kommunaliseringen var skolan således behäftad med en rad implementeringsproblem, som regering och riksdag också insåg och vidtog åtgärder för att komma till rätta med. Implementerings- problem går i allmänhet att rätta till i efterhand. Det kan förvisso vara krävande på olika sätt; att göra rätt från början har onekligen många fördelar jämfört med att göra justeringar i efterhand för att se till att det blir rätt. Kanske kan vi även emotse ytterligare statlig intervention inom ramen för i huvudsak rådande ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna . Det har med andra ord visat sig att kommunaliseringen är elas- tisk, det vill säga en kommunaliserad skola låter sig förenas med olika grader av statlig intervention. finns det förstås grän- ser för hur mycket staten kan ingripa utan att i praktiken ta över den kommunala huvudmannens ansvar. Efter en långtgående decentrali- sering , vilken som sagt gick längre än som ur- sprungligen var avsett, har staten kommit tillbaka i skolans värld på områden där staten tidigare inte var lika styrande, men dock med bibehållen ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Huru- vida staten även ska återta huvudmannaskapet för de kommunala skolorna och kommunernas uppgifter i övrigt inom skolväsendet är en fråga som det inte ingår i denna utrednings uppdrag att uttala sig om. Det är emellertid uppenbart att en återgång till de ansvars- förhållanden och den centraliserade regelstyrning som var rådande före kommunaliseringen inte är ett realistiskt alternativ till dagens kommunala skola. En modern skola med statligt huvudmannaskap kräver en regional eller lokal statlig organisation med en viss själv- ständighet från regeringen eller de centrala skolmyndigheterna. I skolans värld får staten oavsett huvudmannaskapet inte abdikera från sitt ansvar. Through the municipalisation reform, municipalities received full employer responsibility for all school staff as of 1991. Municipali- ties were also given responsibility to determine how resources should be allocated between different parts of the school system. Through municipalisation, municipalities were also given responsi- bility for organising schools and adult education, for following up and evaluating their own activities, and for developing these activities and offering continuing professional development for staff. In the Social Democratic Governments assessment, although pupil performance in Swedish schools appeared to be good in an international comparison, some pupils did not receive sufficient support in the integrated school that was introduced in the 1970s. Decentralisation to municipalities was intended to give rise to a new form of education involving increased cooperation between teachers and a school system that was better supported by citizens and school staff. Welfare policy had arrived at a crossroads. Con- tinued improvement of public sector services, it was thought, could no longer take place by increasing government appropriations. Decentralisation, reduced detailed regulation and a transition to management by objectives and results would make the school system more appropriate and effective. However, municipalisation, was a failure. Municipalities, school heads and teachers were never given the opportunity to prepare themselves for the new mandate. A new curriculum, designed as an adaptation to the new way of managing schools, was abstract and difficult for teachers to implement in their teaching. Follow-up and evaluation in the municipalities did not work. For reasons of prin- ciple, the for Education did not support school organisers and teachers; the whole point of decentralisation was that education providers would themselves find ways to satisfy the Governments objectives. Moreover, under a new centre-right government, many of the state policy instruments that were set up as conditions for municipalisation were either abolished or funda- mentally changed. Through a further change in the system of central government grants in 1993, municipalities also assumed responsi- bility for deciding on allocation of resources between schools and other municipal activities. The rules concerning teacher qualifica- tions were also liberalised. The financial crisis of the early 1990s was the main reason for these further deregulations, which in turn made cuts in school funding possible. Decentralisation thus became more far-reaching than was originally intended. The same Govern- ment also introduced the school choice system and the independ- ent school reform, which made municipalities task of running schools more difficult. The central governments excessive transfer of power and respon- sibility for schools to municipalities, school heads and teachers in connection with municipalisation had an impact on both pupil performance and equality in schools. The performance of Swedish pupils has deteriorated and continues to decline according to inter- national surveys. Teachers working conditions have deteriorated as a result of increased external management of schools and extensive documentation and other administrative requirements. Teacher salary growth has been poor for a long time, and the proportion of teachers lacking formal qualifications is high.