sou · H2B334 · 2014-10-08 00:00:00 — Eftersom utförarna i regel använde språk, kultur och etnicitet som konkur- rensfördel drabbades inte minst anställda med utländsk bakgrund (Thörnquist 2013). Eftersom förfrågningsunderlagen principiellt sett inte kan inne- hålla direkta krav på kollektivavtal, har en del kommuner infört formuleringar som kollektivavtalsliknande förhållanden eller att villkoren inte får strida mot gällande lagar och kollektivavtal. Även i kommuner som har en förhållandevis tydlig skrivning i detta avseende kan dock problemen med oseriösa aktörer vara stora, vilket den ovan nämnda mellansvenska kommunen är ett exempel på. Enligt representanter för såväl som organi- serade arbetsgivare och vissa kommuntjänstemän har många utfö- rare kommit in på marknaden utan nödvändiga kunskaper om företagande och än mindre om arbetsrätt och vilka skyldigheter en arbetsgivare har i ett anställningsförhållande. Detta tyder på att kommunerna i dessa fall har prioriterat mångfald framför kvalitet samt att frågor om arbetsrätt och arbetsgivaransvar inte funnits med eller fått tillräckligt utrymme i dialogen med utförarna. Sam- tidigt finns det kommuner, där de flesta utförare, stora som små, har kollektivavtal och är anslutna till en arbetsgivarorganisation (ibid.). Många utförare av servicetjänster inom hemtjänst och personlig assistans skaffar billig arbetskraft via Arbetsförmedlingens arbets- marknadsprogram, där utförarna får större delen av lönekostna- derna subventionerade av staten (ibid.). Att rekrytera arbetskraft på denna väg är i sig helt i enlighet med statens arbetsmarknads- politiska ambitioner och Arbetsförmedlingens uppdrag att öka utbudet av arbetskraft. Förfrågningsunderlagen för LOV ska också kunna innehålla vissa sociala kontraktsvillkor för att till exempel främja sysselsättningen bland långtidsarbetslösa (Proposition 2008/2009:29: 141). Problemet är att utförare i vissa fall endast har varit ute efter billig arbetskraft och därmed både utnyttjat systemet och försummat sin roll och sina förpliktelser som arbetsgivare. Konkurrens med dåliga löner och arbetsvillkor medför mark- nadsstörningar, vilket innebär att seriösa företagare riskerar att konkurreras ut, yrkeskompetensen utarmas och kvaliteten i tjäns- terna sjunker. Följden blir också underbudskonkurrens på arbets- marknaden som underminerar kollektivavtal och arbetsrätt och i förlängningen innebär en generell sänkning av arbetsstandarden inom branschen. I de fall där införandet av LOV medför sådana problem, kan också förverkligandet av de jämställdhetspolitiska intentionerna i LOV om kvinnors företagande inom välfärdssek- torn att försvåras, liksom tanken att ökad konkurrens ska skapa bättre arbetsförhållanden för de anställda. Trots uppenbara problem med underbudskonkurrens avhänder sig kommunerna i regel ansvaret för anställnings- och arbetsför- hållanden i utförarorganisationerna med hänvisning till att detta principiellt sett är ett område för arbetsmarknadens parter som kommunerna i egenskap av myndigheter inte ska lägga sig i. Att arbetsmarknadens parter själva ska sköta sina angelägenheter inom ramen för gällande lagar och föreskrifter är en grundbult i den traditionella svenska arbetsmarknadsmodellen. Om en offentlig verksamhet konkurrensutsätts genom kundval, intervenerar dock kommunen som huvudman och ansvarig myndighet inte endast genom att sätta villkor för företagandet på denna kvasimarknad. Kommunen påverkar också indirekt arbetsmarknaden och arbets- förhållandena. Inom hemtjänst som konkurrensutsatts genom LOV sker detta främst genom ersättningsnivåerna och ersättnings- systemets konstruktion och organisering. Ersättningsnivåerna, som ofta anses vara för låga av både utförarna och facket, samt det fak- tum att det i regel endast är den tid personalen är hos eller med brukaren som utförarna kan fakturera, bidrar bland annat till att många utförare försöker maximera den brukarnära tidens andel av personaltiden. Följden blir att gång- och restider mellan besöken skärs ned samt att arbetsmiljöarbete och annan personalfrämjande verksamhet nedprioriteras (Thörnquist 2013). bildades på regeringens initiativ en så kallad etisk plattform av 17 representanter för fack och arbetsgivare inom den offentligt finansierade vård- och omsorgen. Syftet är att öka allmänhetens insyn i den konkurrensutsatta välfärdssektorns ägarförhållanden, ekonomi, kvalitet, bemanning och de anställas kompetens. Tanken är också att denna satsning även ska få positiva effekter för de anställdas villkor (SOU 2014:2: 124 f.). Analysen av den institutionella ordningen i kundvalssystemet, inklusive de strukturer och den logik som styr ersättningssystemet, belyser konsekvenser i arbetslivet för såväl småföretagare som anställda. Därmed tydliggörs inte bara svårigheterna med att implementera de jämställdhetspolitiska intentionerna, utan också problemet med att jämställdhet begränsas till mångfald i mark- nadens termer – mångfald som ska förverkligas i symbios med eko- nomiska mål. Som vi kommer att se i nästa avsnitt, kan den inter- sektionella ansatsen bidra till att ytterligare problematisera följ- derna av detta för arbetsvillkoren och jämställdheten i arbetslivet. Här sätts fokus på konsekvenserna av att föreställningar om kön, klass, etnicitet och ålder medvetet används för att skapa konkur- rensfördelar på kundvalsmarknaden. Eftersom kundvalsmodeller innebär att priskonkurrensen är satt ur spel och konkurrensen i stället ska utgå ifrån kvalitet, blir det sär- skilt viktigt för utförarna att ha en tydlig profil i sin verksamhet och hitta en nisch som kan användas som konkurrensfördel. Reger- ingen uppmuntrar till sådana profileringar, vilka också förväntas kunna bidra till innovativa lösningar och ökad mångfald på mark- naden samt därmed också till ökad valfrihet för brukarna (Propo- sition 200820/09:29: 134). En ökning av andelen utförare med en tydlig profil anses också vara ett nödvändigt inslag i valfrihets- systemets fortsatta utveckling (Kommittédirektiv 2012:91). LOV-utförare vars verksamhet omfattar omsorgstjänster mark- nadsför sig ofta genom kompetens som kräver formell legitimation, det vill säga att personalen besitter medicinsk, psykologisk eller arbetsterapeutisk kompetens och erfarenhet för att till exempel ta hand om dementa personer. Utförare som enbart tillhandahåller servicetjänster profilerar sig utifrån andra grunder, bland annat sådana som relaterar till identitetskategoriseringar av både personal och brukare utifrån främst etnicitet och ålder. är en mångkulturell arbetsplats, särskilt i storstads- områdena (se t.ex. 2008; Thörnquist 2011, 2013). Att profilera sig utifrån språk, etnicitet och kultur har också fått stort genomslag som affärsidé på kundvalsmarknaden, företrädesvis bland små utförare med inriktning på servicetjänster, men inte endast bland dem. Den presentation av utförare som finns på kommunernas hemsidor tyder på att utförare överlag, inklusive kommunernas egenregi, i olika grad inbegriper språk i sin mark- nadsföring både för service- och omsorgstjänster. Utförare av hemtjänst som kan erbjuda en bred språkkompetens har utan tvekan en viktig funktion att fylla bland äldre människor som är födda i andra länder. finns det en risk för att såväl utförare som anställda och brukare stereotypiseras utifrån etnicitet. Ett intersektionellt perspektiv tydliggör de normativa föreställ- ningar som kan ligga bakom en affärsidé som bygger på sociala kategoriseringar av både personal och brukare utifrån etnicitet, religiös övertygelse, kön eller ålder. När det gäller de anställda inom finns det till exempel en utbredd föreställning i samhället om att personer, i synnerhet kvinnor, med invandrar- bakgrund är särskilt lämpade för arbete inom äldreomsorgen – av kulturella skäl (ibid., jfr. Gavanas 2011, 2013; 2013). Underförstått handlar det ofta om stereotypa kategoriseringar av individer och grupper som kommer från länder utanför de väs- terländska välfärdsstaterna och som på detta sätt lättvindigt till- skrivs egenskaper utifrån etnicitet och genus samt indirekt också utifrån klass. Det är lätt att sådana identitetskategoriseringar upp- rätthålls och reproduceras i ett kundvalssystem där språk, etnicitet och kultur används som konkurrensfördel. Föreställningarna om vi och dom tar i detta sammanhang medvetet eller omedvetet sin utgångspunkt i den traditionella nordiska välfärdsstatens norm om en generell och offentligt finansierad äldreomsorg. Dess normativa motpol för omsorg om äldre relaterar underförstått till föreställ- ningar om kvinnors obetalda arbete i hemmet med äldre anförvan- ter. Föreställningar om vissa grupper av utrikes födda kvinnor (ibland även män) som tillskrivs stereotypa egenskaper inbegriper därför också en risk för att förväntningarna på dem som anställda inom äldreomsorgen skruvas upp, samt att gränsen mellan formellt och informellt arbete blir otydlig. Denna risk är särskilt påtaglig i ett kundvalssystem, där pressen på de anställda att göra det lilla extra ofta är uttalad på grund av den kontinuerliga jakten på att värva och behålla kunder. Profileringen genom språk innebär i praktiken också att utförarna uppger att de kan öka utbudet av språkkompetens vid behov. Utförare med ett par anställda kan i vissa fall uppge att de täcker upp ett drygt tiotal språk. Det innebär inte sällan att tillfällig arbetskraft med önskade språkkunskaper rycks in på timmar, vilket följaktligen innebär osäkra anställ- ningsförhållanden för personer med annat modersmål än svenska (Thörnquist 2013). Att använda stereotypa kategoriseringar av anställda utifrån till exempel språk, kultur eller etnicitet för att skaffa sig konkurrens- fördelar på kundvalsmarknaden skapar skillnader i arbetslivet. Pro- fileringar utifrån sådana identitetskategoriseringar kan i praktiken verka legitimerande för social segregering och segmentering på arbetsmarknaden, varvid personer med en utgångsmässigt svag ställning på arbetsmarknaden trängs ut i dess utkanter, där anställ- nings- och arbetsvillkor blir allt svårare att kontrollera från fackets sida (ibid.). Därmed kan bland annat också risken för psykosociala arbetsmiljöproblem som hot, våld och kränkande särbehandling öka (de los , 2013). En annan grund för profilering bland utförare på kundvalsmarknad är personalens ålder och föreställningar om egen- skaper relaterade till ålder. Det har blivit allt vanligare att utförare av hemtjänst profilerar sig genom att erbjuda äldre personal, 55+ eller personal med lång erfarenhet, vilket oftast underför- stått avser äldre kvinnlig personal. Även i detta fall handlar det främst om servicetjänster. I vissa företag är all personal i den prak- tiska verksamheten avtals- eller ålderspensionärer som arbetar vid sidan av pensionen (Thörnquist 2013). Flera företag med denna profilering är organiserade som bemanningsföretag, vilka bedriver verksamhet i en eller flera kommuner, i några fall i stora delar av . Deras huvudsakliga verksamhet är dock vanligtvis hushålls- nära tjänster som städ- och andra servicetjänster utanför den kom- munala organisation. Frågan är då om denna profi- lering på äldre arbetskraft i praktiken också kan innebära under- budskonkurrens och därmed bli en hämsko för intentionen bakom LOV-reformen om att ökad konkurrens om arbetskraften också ska bidra till goda arbetsförhållanden. I det följande förs ett princi- piellt resonemang kring denna fråga utifrån några empiriska nedslag bland företag med sådan inriktning. Arbetsgivaravgiften för anställda som fortsätter arbeta man fyller är cirka en tredjedel av den för anställda i ålders- spannet 26 till . När det gäller ålderspensionärer kan de enligt Lagen om anställningstrygghet, LAS, alltid anställas tillfälligt och i princip finns inga krav på tillsvidareanställning. Arbetsgivarna har alltså allt att vinna på att fall anställa äldre förutsatt att de har den kompetens som behövs. Lägre inkomstskatt för personer innebär också ett incitament till att arbeta högre upp i åldrarna (2010, 2014). Intervjuer med företrädare för några större och mindre företag, som har profilerat sig genom att erbjuda äldre personal och som också är verksamma som LOV-utförare, tyder på att timanställ- ningar i regel är det som gäller för anställda som arbetar efter persionen. Anställningen träder ikraft endast då det finns ett upp- drag som matchar arbetskraften. Pensionärerna kan tacka nej till det föreslagna arbetet om det inte passar. De intervjuade företrä- darna för företagen betonade att arbetet var en biinkomst i för- hållande till pensionen och därför också innebar en speciell form av anställning.3 Detta signalerade ett fjärmande från regelverket på arbetsmarknaden i övrigt och en betoning av det informella snarare än det formella som bestämts i lag och avtal. Det främsta argumentet för att marknadsföra sig genom att erbjuda äldre arbetskraft inom var enligt intervjuerna att personalen utifrån sin ålder och erfarenhet bättre kunde förstå brukarnas behov. Mjuka värden som inte går att mäta betonades starkt. En viktig aspekt som framhölls i detta sammanhang var att det skapas personliga och informella relationer mellan den anställde och brukarna. Uttryck som att ge det lilla extra och att sätta guldkant på tillvaron för brukarna förekom ofta i intervjuerna, med särskild betoning på de personliga band som man menade ofta knöts mellan personal och brukare. Personliga och informella relationer framhölls också när det gällde förhållandet mellan arbets- givaren och den anställde. En representant för ett av de större företagen med denna inriktning uttryckte sig på följande sätt: Vi hjälper dem som vill tjäna lite extra, och de hjälper oss. Och som säger är det ju bara bra att vi arbetar högre upp i åldrarna.4 En annan informant, i detta fall en småföretagare som själv var pensionerad, betonade också starkt de informella och personliga relationerna i verksamheten, inklusive i förhållandet mellan honom och de anställda. Jag kan ju inte leva på det här, trots att vår verksamhet inte endast är knuten till servicetjänster inom LOV. Jag driver företaget mest för de anställdas skull, för att de ska ha något att göra. Själv har jag en bra pension, men jag vill ju också ha något att göra.5 Personalen, som bestod av en handfull personer, var alla anställda på timmar. Utföraren var inte ansluten till någon arbetsgivarför- ening och de anställda omfattades inte av kollektivavtal. Utföraren betonade dock att han relaterade till kollektivavtalen inom i bemärkelsen att han betalade bättre än avtalet. 3Intervjuer med företrädare för fyra större och mindre företag som profilerar sig genom äldre arbetskraft, samt . 4Intervju med företrädare för större företag, . 5Intervju med mindre utförare, . Även inom de övriga företagen var timanställningar den nor- mala anställningsformen enligt informanterna, och som pension- ärer var de anställda inte kollektivanslutna. I ett av de större företa- gen framhölls det att lönesättningen främst utgick från jämförelser med konkurrenterna med samma profilering. I egenskap av aukto- riserade bemanningsföretag var dock bägge företagen medlemmar i bransch- och arbetsgivarorganisationen inom . Vad säger då facket om företag som har som affärsidé att anställa äldre arbetskraft? Enligt intervjuade förtroendevalda inom har förbundet knappast någon insyn i dessa företag, varken när det gäller tjänster inom LOV eller andra former av hem- service och hushållsnära tjänster, eftersom de anställda i regel inte är medlemmar i facket.6 Det finns dock all anledning för facket att övervaka utveck- lingen inom detta område, vilket tangerar den närliggande frågan om ökningen av informellt arbete inom äldre- omsorgen i form av insatser från anhöriga eller volontärer, något som har relaterats till såväl besparingskrav och svårigheter att rekrytera arbetskraft inom äldreomsorgen som till enskilda utföra- res vinstintressen (2011; 2009, 2012). I detta sammanhang kan nämnas att bemanningsbranschen också förmed- lar skolungdomar för icke professionella insatser inom äldreomsor- gen i form av till exempel samtal, tidningsläsning och promenader. I vissa fall rekryterar också kommunerna själva ungdomar (2013). För facket är det framför allt viktigt att motverka undanträngningseffekter och underbudskonkurrens, men också att värna om kompetenskrav och vikten av utbildning inom äldreomsorgen, så att arbetets status inte urholkas. Frågan är också vem som tillvaratar arbetande pensionärers intressen på arbetsmarknaden. ökar skaran av pensionärer som lever under fattigdomsgränsen och som följaktligen är i behov av att arbeta efter pensionen. Den stora majoriteten av dem är kvinnor. Detta är en följd av att kvinnor tjänar mindre än män under sitt yrkesverksamma liv samt av att de i högre grad är del- tidsanställda och har osäkra anställningsvillkor (, Wreder 2013). Detta dystra faktum illustrerar de långsiktiga konsekvenserna av den flerdimensionella och kumulativa kombinationen av låga löner, 6 Intervju med avdelningsordförande och regionalt fackligt ombud inom , . osäkra anställningsvillkor, dålig arbetsmiljö och svagt socialt skydd. Arbete efter pensionen kan principiellt sett ge möjligheter för pensionärer att förbättra sin ekonomi. Det är dock viktigt att arbetsvillkoren inte utarmas, så att detta leder till att de äldre blir en reservarmé av arbetskraft som kan exploateras i skydd av före- ställningar om ålder som marknadsargument och om värdet av informella relationer i arbetet. För personer som har gått i pension, men som söker sig ut på arbetsmarknaden, av försörjningsskäl eller av andra skäl, gäller någon form av tillfälliga anställningar (om man inte är egenföretagare), varav betalning timme innebär den mest osäkra formen i detta fall såväl som i andra. Betoningen på informella relationer hemtjänstarbetet och förväntningarna på att de anställda ska ge det lilla extra för att sätta guldkant på tillvaron för kunderna – men också för att behålla dem och värva nya – innebär därtill att gränserna i arbetet kan bli oklara, vilket i det långa loppet skapar stress och ökar risken för självexploatering. Om även själva anställningsförhållandet karaktäriseras av infor- mella relationer, fjärmas verksamheten ytterligare från arbetsmark- naden i övrigt. Personliga och informella uppgörelser på arbets- marknaden var legio innan systemet med organiserade parter och kollektivavtal fick sitt genombrott . En av fackets viktigaste uppgifter har alltid varit att ersätta personliga uppgörelser med kollektivt förhandlade avtal och därmed begränsa konkurrensen mellan arbetare, det vill säga förebygga underbuds- konkurrens. Arbetsrätten syftar också ytterst till att skydda den svagare parten. Under senare årtionden har decentralisering och individualisering av arbetsmarknadsrelationerna åter ökat som en följd av arbetsmarknadens avreglering och flexibilisering i den post- fordistiska produktionsmodellen. Utifrån ett historiskt perspektiv kan man säga att klockan har vridits tillbaka vad gäller tryggheten i arbetslivet. De som i första hand drabbas i denna omvandling är personer med utgångsmässigt svag ställning på arbetsmarknaden. Konkurrensen på och andra kundvalsmarknad kommer fortlöpande att generera nya nischer för att skapa konkur- rensfördelar. Problemet med att utförare profilerar sig utifrån etni- citet, genus och ålder är inte endast att sådana identitetskategorise- ringar kan skapa stereotypa föreställningar om både personal och brukare. Risken är också som nämnts stor för att belastningen på de anställda ökar i form av informella krav som relaterar till sådana föreställningar. Profileringar utifrån språk, etnicitet och kultur kan i förlängningen också vara komplicerade utifrån diskriminerings- lagens principer om likabehandling. En hastig genomgång av utfö- rarnas marknadsföring på kommunernas hemsidor visade att det finns utförare som uppger att deras personal är svensktalande, även om detta verkar vara mycket ovanligt. Profileringar som rela- terar till både klass, genus, etnicitet och ålder kan dock finnas underförstått i företagens marknadsföring (jfr. Gavanas 2011). LOV-företag, som profilerar sig genom att erbjuda äldre arbets- kraft, beskriver ofta personalen som personer med ett långt yrkes- liv i branschen, veteraner, seniorer eller liknande. Utifrån ett intersektionellt perspektiv är det naturligt att ställa frågan om detta underförstått också signalerar att personalen är etniskt svenska äldre kvinnor. Därmed inte sagt att det behöver vara så. 5.4Avslutning: Behovet av ett intersektionellt perspektiv Den jämställdhetspolitiska intentionen i LOV-reformen inbegrep i huvudsak två aspekter. För det första skulle konkurrensutsättning genom kundval främja kvinnors företagande inom den konkur- rensutsatta vård- och omsorgssektorn, där förutsättningarna för småföretagande tidigare hade varit dåliga på grund av att entrepre- nadupphandling gynnar stora aktörer. Det faktum att alla företag som uppfyllde kommunernas krav skulle få tillträde till marknaden skulle bidra till en sådan utveckling, vilket också var avsikten med att kvalitetskraven i kommunernas förfrågningsunderlag skulle anpassas även till små aktörer. Kvinnligt företagande skulle också aktivt uppmuntras och stödjas. För det andra förväntades konkur- rens mellan en mångfald utförare på kundvalsmarknaden också kunna medföra ökad konkurrens om arbetskraften, och på så sätt indirekt bidra till bättre arbetsvillkor även för de anställda inom denna kvinnodominerade sektor. I det här kapitlet har jämställdhetsretoriken kring LOV-refor- men – såsom den kom till uttryck i främst kommittédirektivet, den offentliga utredningen och i regeringens proposition – satts i relation till arbetets, inklusive företagandets, praktik inom den genom kundval konkurrensutsatta . Kapitlet proble- matiserade de normativa föreställningarna om jämställdhetsintegre- ring samt belyste det komplexa sambandet mellan konkurrens- utsättning, mångfald och valfrihet å ena sidan och jämställdhet och goda arbetsvillkor å den andra. Studien visade att LOV-reformens jämställdhetspolitiska mål definierades i marknadens termer och som en integrerad del i det övergripande syftet om konkurrens- utsättning, mångfald och valfrihet. Den intersektionella ansatsen bidrog till att tydliggöra att ett jämställdhetsperspektiv som bygger på en förgiventagen skillnad mellan kvinnor och män, och som länkas till införandet av nya marknadslösningar, är en problematisk utgångspunkt för att skapa jämställdhet, likabehandling och goda villkor i arbetslivet. Följaktligen bör jämställdhetsintegrering utgå från en proble- matisering av de föreställningar om genus som strategin ska bygga på. Dessutom bör perspektivet vidgas till en intersektionell ansats, som tar hänsyn även till andra sociala kategoriseringars relevans och inbördes relationer i sammanhanget. En sådan vidgning av per- spektivet har framförts i många olika sammanhang där konceptet jämställdhetsintegrering har diskuterats (jfr. 2005, Verloo 2006, Callerstig & , se även i denna volym). Konkurrensutsättning genom LOV ger utgångsmässigt goda möjligheter för kvinnor att komma in som leverantörer på hem- tjänstens kundvalsmarknad. belyste kapitlet att det också finns strukturellt inbyggda risker i kundvalssystemet som kan mot- verka en gynnsam utveckling av småföretagandet. Dessa risker relaterades främst till de villkor som gäller på en kundvalsmark- nad/kvasimarknad och då särskilt till ersättningsnivåerna och ersättningssystemets konstruktion och logik. Tanken att konkur- rensen om arbetskraft ska leda till bättre villkor för de anställda kan följaktligen också motverkas av dessa strukturella faktorer. I prak- tiken innebär det ofta att arbetsgivarna försöker pressa ner arbets- kostnaderna som står för huvuddelen av produktionskostnaderna. Arbetsvillkoren påverkas dessutom av den ständiga kampen för att värva och försöka behålla kunder.