sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — kännetecknades skolan av en brist på val- alternativ.67 Enligt regeringen var frågan om ökad valfrihet ett viktigt inslag i förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn för att den skulle kunna tillgodose skiftande medborgarbehov. Den grund- läggande valfrihetsfrågan på utbildningsområdet var möjligheten att få en ungdomsutbildning av sådan omfattning och kvalitet att den skapade stor frihet för den enskilde att fritt välja studieväg och yrke.68 Regeringen sammanfattade den önskvärda utvecklingen av val- friheten i skolan så att det för del var mest angeläget att dels öka möjligheten för så kallade profilskolor, dels öka valfri- heten när det gällde arbetssätt och erbjuda så kallade alternativ pedagogik i . Ökade möjligheter i dessa avseenden skulle också leda till att föräldrar och elever i ökad utsträckning borde kunna välja mellan olika skolor. Elever på grundskolenivå hade emellertid behov av närhet till skolan och till en säker skolväg. Föräldrars och elevers önskemål vid val av skola torde därför i första hand styras av avståndet till skolan. Detta betydde att den valfrihet som enligt regeringens mening var i särklass viktigast, var att det fanns tillgång till bra skolor på nära håll.69 66Proposition 1988/89:4, 38–40. 67SOU 1990:44 Demokrati och makt i . 68Regeringen framhöll att fristående skolor utformat värdefulla pedagogiska alternativ till den offentliga skolan. hade generösa regler för godkännande av friskolor funnits enligt regeringen och man gjorde bedömningen att det i fortsättningen skulle komma att finnas goda möjligheter för fristående skolor, som erbjöd alternativ till , att bli godkända och få statsbidrag till sin verksamhet. 69Proposition 1988/89:4, 51–57. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och 2.51994 års läroplaner anpassades till mål- och resultatstyrningen Läroplanerna för de olika skolformerna är grundläggande för under- visningen i skolan och ska vara styrande för verksamheten. I läro- planerna anger staten inriktningen och målen för undervisningen. beslutade regeringen om nya läroplaner för (Lpo 94) och gymnasieskolan (Lpf 94). fram- höll att kursplanerna i den tidigare läroplanen för , Lgr 80, trots att målstyrning betonades, var detaljerade och inte gav lärarna stort utrymme i valet av innehåll i undervisningen.70 Tim- planerna var hårt reglerade och även kopplade till det specialdesti- nerade statsbidragssystemet. Övergången till mål- och resultatstyr- ning av skolan i samband med kommunaliseringen krävde mot denna bakgrund en anpassning av läroplanerna till det nya sättet att styra skolan. I detta avsnitt beskriver jag tankegångarna bakom läro- planer, det vill säga de läroplaner som gällt under större delen av den period då skolan varit och som ändrades först då nya läroplaner beslutades för grund- respektive gymnasieskolan. Anpassningen av läroplaner till det nya sättet att styra skolan innebar att de tidigare detaljerade timplanerna ersattes av lösligt hållna timplaner som endast reglerade en garanterad minsta undervisningstid. De nya läroplanerna innebar att staten till stor del övergav ambitionen att bestämma kunskapsinnehållet i skolan och överlät till lokala aktörer att bestämma detta. Arbetet med att skapa läroplaner och kursplaner hade tidigare betraktats som en teknisk angelägenhet för administratörer och ämnesexperter. Skolarbetets faktiska innehåll hade styrts dels av tidsramarna (timplanerna och lärares tjänstgöringsskyldighet), dels av de läromedelspaket som ofta utgjort ett slags översättning av de centrala kursplanernas momentindelning och förslag till undervis- ningsinnehåll. Grundtanken med Lpo 94 var i stället att lärare och rektorer var de som hade de bästa möjligheterna att utforma utbild- ningen så att de nationella målen verkligen uppnåddes eftersom de bäst kände de lokala förhållandena. Idealet var den deltagande mål- 70 SOU 1992:94 Skola för bildning. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och styrningen, varmed avsågs att de som skulle komma att arbeta med målen också var de som bäst kunde omforma de nationella utbild- ningsmålen till undervisningsmål. Att skolledare och lärare fått ett allt tydligare ansvar för att inte bara bedriva undervisning inom ramen för nationella bestämmelser utan också för att själva delta i målformulering och utvärdering var en internationell trend benämnd school-based curriculum. 2.5.2Förskjutning från utlärt till inlärt I Lpo 94, definierades två typer av mål: mål att sträva mot och mål att uppnå. Uppnåendemålen uttryckte vad eleven minst skulle uppnå när hon lämnat skolan. Det var skolans och huvudmännens ansvar att eleverna gavs möjlighet att uppnå dessa mål. Lektor har uttryckt saken som att Lgr 80 gav skolan och lärarna ansvar att lära ut klanderfritt och att hinna med kursen, det vill säga fokus låg på utlärt. I och med Lpo 94 gjordes skolan och läraren i stället ansvarig för att eleven verkligen tagit till sig och vidareutvecklat sitt kunnande, det vill säga fokus försköts till inlärt.71 Konkret inne- bar detta att staten ställde krav på att alla elever skulle uppnå målen för minst godkänt betyg i alla ämnen och att ansvaret för att denna ambition uppnåddes lades på skolan och huvudmannen. Förändringen, som således innebar en ambitionshöjning, var principiellt viktig och helt i linje med mål- och resultatstyrningens principer. Läroplanens strävansmål skulle inte sätta tak för kunskaps- utvecklingen, de skulle inte kunna uppnås helt, men ange en riktning för undervisningen (se vidare nedan om bildning). Parallellt med denna förändring infördes det nya kriteriebaserade betygssystemet, som var en förutsättning för att det skulle gå att mäta de målrelate- rade kunskapsresultaten. Lpo 94 kom alltså att utformas på ett nytt sätt. Läroplanen slog fast målen för undervisningen. Däremot detaljreglerades inte hur undervisningen praktiskt skulle bedrivas. 71 : – Från folkskola till folkets skola. : Ekerlids förlag 2012, 155 f. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och 2.5.31994 års läroplaner ställde större krav på lärarna Som en del av kommunaliseringen lades den statliga läromedels- granskningen () ned . hade läromedelsindustrin haft en stor, säker och lättbearbetad marknad. Läromedelsgranskningen hade i olika organisatoriska skepnader granskat läromedel så att pris och innehåll skulle svara mot statens önskemål.72 Genom ned- läggningen av SIL blev marknaden för läromedel fri. som detaljregleringen av undervisningen upphörde vacklade som ett resultat av detta läromedelspaketens ställning. Förändringen inne- bar att lärarna inte längre kunde förlita sig på att befintliga läro- medel var anpassade till läroplanen. Lpo 94 innebar således att ansvaret för undervisningens innehåll förpassades längre ned i systemet. Lärarna förväntades (tillsam- mans med eleverna) välja ut och ordna undervisningsstoffet och upprätta arbetsplaner för sin egen undervisning. Lärarna fick anled- ning att ta egen ställning till frågorna kring läroplaner i vidaste mening. De måste själva arbeta med de grundfrågor rörande värde- ring, urval, organisering och förmedling av vetande som tidigare i hög grad omhändertagits av den centrala skoladministrationen och läromedelsförlagen. Sammanfattningsvis innebar läroplaner att lärarna gavs en förändrad roll och förväntades själva operationa- lisera läroplanerna på ett sätt som tidigare läroplaner inte krävt. 2.5.4Progressivism och tysk klassisk bildning utgångspunkten För att förstå förändringar i läroplaner och andra styr- dokument som reglerar innehållet i undervisningen och skapar för- utsättningar för huvudmännens organisation av skolan är det viktigt att även beakta det skolideologiska innehåll som legat till grund för de olika läroplanerna. framhöll att den riktning som haft mest inflytande över svensk pedagogik var den amerikanska progressivismen, framför allt företrädd av (se ovan avsnitt 2.2.2). Progressivismen blev i officiellt accepterad och sanktionerad efter . Idéerna fick tidigt fäste i den svenska folkskolan, men vann aldrig på samma sätt 72 i Tarschys och 2013. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och insteg i läroverken. Progressivismen betonar bland annat att under- visningen ska utgå från elevernas erfarenheter och pröva sig fram till kunskap enligt konceptet learning by doing och experi- mentalism. framhöll att det funnits en utbredd upp- fattning att progressivismen förespråkade ett ohämmat fritt kun- skapssökande. Detta kom att leda till en motsättning mellan å ena sidan problemorienterad undervisning, organiserad som projekt, och å andra sidan skolämnesbunden undervisning. Progressivismens starka ställning inom folkskolan gav efter införande upphov till konflikter mellan lärare med tidigare erfarenheter från folkskolan och lärare från läroverken. Progressivisterna, som också länge understöddes av staten, fick övertaget, och det är en vanlig uppfattning att skolämnenas ställning underminerades.73 menade emellertid att Deweys idéer hade misstolkats. såg de aktuella metoderna endast som en inkörs- port för undervisningen i de yngre åldrarna, för att eleverna senare skulle kunna övergå till ämnesstudier. Kommittén påpekar vidare, med en kritisk udd, att progressivismen är målrationell, det vill säga den förutsätts leda fram till på förhand uppställda mål. Eleverna skulle under inverkan av de progressivistiska idéerna anpassas till det moderna samhällets och näringslivets behov. Professor , som var sekreterare i läroplanskommittén, har senare framhållit att det funnits en särskilt svensk statsprogressivism, innebärande en psykologisering av undervisningen som inte knutit an till kunskapsinnehållet utan ensidigt till individens utveckling, på ett sätt som skulle varit främmande för . Därigenom har till exempel generella psykiska förmågor och färdigheter till problem- lösning, kreativitet och samarbetsförmåga uppfattas som oberoende av kunskapsinnehållet.74 lanserade det klassiska tyska bildnings- idealet som ideologisk ledstjärna för 1990-talets läroplaner. Bild- ning i denna mening är att åstadkomma något som inte är på för- hand givet. Människan är oavslutad och äger förmågan att bilda eller forma sig. Den goda undervisningen får inte behandla veten- skapen som givna, fasta och färdiga kunskaper som de studerande ska delges, menade . 73Lgr 80 präglades av de progressivistiska idéerna. I läroplanen finns tydliga progressiva inslag: betoning av elevernas aktivitet, individualisering, ämnesintegrering och intressestyrda val. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och tanken är oförenlig med på förhand utstakade lärogångar och detalje- rade kursplaner. Detta hindrade dock inte att en viktig uppgift för skolan var att sörja för kulturens fortbestånd. Skolan kunde inte enbart syfta till individens självbildning. motiverade sitt val av klassisk bildning som vägledande för Lpo 94 med att kommunaliseringen och decentralise- ringen innebar att alla som var verksamma i skolan, i första hand lärarna, måste ta ställning till frågan om vad som skulle väljas ut för lärandet och hur arbetet skulle organiseras. Vidare menade läro- planskommittén att de snabba förändringarna av kunskapsmassans volym och struktur i det moderna samhället motiverade ett mindre styrt kunskapsinnehåll. Regeringen ställde sig bakom de resone- mang om bildning som läroplanskommittén förordade, liksom riks- dagen som antog regeringens förslag.75 2.6Nya reformer ändrade förutsättningarna för kommunaliseringen Kommunaliseringen genomfördes under premissen att staten, som garant för en likvärdig utbildning, skulle behålla kontrollen över flera viktiga styrinstrument när kommunerna övertog huvudmannaskapet för skolan (se avsnitt 2.4.4 ovan). Emellertid förändrades förutsätt- ningarna för att implementera reformen som avsett i flera viktiga avseenden genom ett antal beslut som fattades kort efter det att kommunerna tagit över huvudmannaansvaret för skolan. 1991, ett knappt halvår efter det att kommunerna övertagit det samlade driftansvaret för skolan, beslutade om en ny kommunallag. förlorade den socialdemo- kratiska regeringen valet och en borgerlig fyrpartiregering tillträdde. Den nya regeringen genomförde flera omfattande reformer så väl generella förvaltningspolitiska som specifikt skolpolitiska. I detta avsnitt sammanfattar jag de nya reformerna som förändrade förut- sättningarna för implementeringen av kommunaliseringsreformen. 75 Proposition 1992/93:220 En ny läroplan för och ett nytt betygssystem för grund- skolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan, betänkande 1993/94:UbU1, Riksdagsskrivelse 1993/94:82. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och 2.6.1Generella statsbidrag och ny kommunallag De bidrag som staten fördelade till skolan var före kommunalise- ringen specialdestinerade, vilket innebar att medlen endast fick användas till skolverksamheten på det sätt staten slagit fast. Kom- munerna kunde således inte använda de statliga bidragen till annat än vad de var avsedda för, nämligen främst för att täcka kostnader för lärar- och skolledartjänster. Bidragen var volymbaserade och avsåg att bestämma omfattningen på verksamheten genom att de bland annat kopplade lärartätheten till skolorganisationen uttryckt i antalet klasser, vilket fastställdes av staten genom länsskolnämnd- erna. Staten ville genom de riktade statsbidragen garantera lik- värdigheten då lärartätheten bedömdes som central för undervis- ningen.76 I samband med kommunaliseringen av lärarnas anställningar och överflyttningen av ansvaret för skolan till kommunerna förändra- des utformningen av statsbidraget till skolan som en del i decentra- liseringen i syfte att öka kommunernas möjligheter att styra skolan.77 Den nya formen av statsbidrag gav kommunerna en ökad frihet att bestämma hur medlen skulle användas, men statsbidragen var allt- jämt riktade till skolan och kunde inte användas till annan verksamhet. Statens sektorsbidrag framhölls som en viktig del i det ansvar för skolan och dess likvärdighet som staten skulle ta för den kommunala skolan genom att garantera en tillräcklig finansiering. , efter det att kommunerna övertagit huvud- mannaskapet för skolan, genomfördes en genomgripande reform av hela statsbidragssystemet.78 Förändringen innebar att de riktade statliga bidragen till kommunala verksamheter inordnades i ett generellt statsbidrag till kommunerna. För att de lokala finansiella förutsättningarna skulle vara likvärdiga kombinerades statsbidraget med ett kommunalt utjämningssystem. Avskaffandet av de special- destinerade bidragen medförde att ett antal regler som var kopplade till hur dessa bidrag fick användas upphävdes. Statsbidragsreformen innebar därmed en avreglering av hur kommunerna fick använda statsbidragen och innebar att kommunerna i högre utsträckning själva kunde välja hur man prioriterade fördelningen av medel mellan 76Statskontoret: Resurserna i skolan, rapport 2013:10. : Kommunaliseringen av skolan. Vem vann – egentligen? : Ekerlids förlag 2011, 88. 77Proposition 1990/91:18, 15. 78Proposition 1991/92:150 med förslag om slutlig reglering av stadsbudgeten för /93, m.m. (kompletteringsproposition), betänkande 1991/92:FiU29, Riksdagsskrivelse 1991/92:345. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och olika kommunala verksamheter. Detta var inte minst viktigt efter- som gått in i en djup ekonomisk kris som innebar krav på hårda prioriteringar och stora besparingar inom den offentliga sektorn.79 Året innan beslutet om införandet av generella statsbidrag hade en ny kommunallag (1991:900) beslutats av riksdagen.80 Föränd- ringarna av kommunallagen innebar att kommunerna fick en större möjlighet att avgöra hur olika verksamheter och beslutsorgan skulle organiseras. Sammantaget innebar den nya kommunallagen och införandet av det generella statsbidraget en avreglering av statens styrning av kommunerna. organisatoriska styrning av skolan minskade. (Om hur kommunernas sedan fördelade resurser till skolan, se nedan kapitel 4.) 2.6.2Flera omfattande skolpolitiska reformer Det var inte enbart inom förvaltningspolitiken som avregleringar genomfördes efter kommunaliseringen av skolan. Även sakpolitiska reformer på skolområdet beslutades som syftade till att minska detaljstyrningen. I samband med kommunaliseringen luckrades behörighets- reglerna för lärare upp (se 3.5.1). avskaffades även de stat- liga meritvärderingsreglerna vid tillsättningen av lärartjänster. För- ändringarna innebar att kommunerna fick en ökad möjlighet att avgöra vilka personer man ville anställa.81 Ytterligare andra skolpolitiska reformer syftade till att åstad- komma en ökad valfrihet för elever och föräldrar genom att bland annat öka möjligheten för fristående skolor på grundskolenivå att beviljas offentlig finansiering.82 Reformen som beslutades av riks- dagen 1992 innebar att privata fristående skolor fick en betydande ökad möjlighet att etablera sig.83 Året därpå beslutade att 79Proposition 1991/92:150, 90–92. 80Proposition 1990/91:117 Om en ny kommunallag, betänkande 1990/91:KU38, Riksdagsskrivelse 1990/91:360. 81Upphävande av förordning (1990:1476) om meritvärdering vid anställning av lärare, 82Proposition 1991/92:95 Om valfrihet och fristående skolor, betän- kande 1991/92:UbU22, Riksdagsskrivelse 1991/92:346. 83Från blev hemkommunen skyldig att betala bidrag för elever i fristående skolor. Se även SOU 2002:121, 93–94. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och införa en möjlighet för elever och föräldrar att välja skola.84 Refor- men innebar inte bara en möjlighet att välja fristående skolor utan även att välja mellan skolor inom det kommunala skolväsendet. Utöver den principiella utgångspunkten för dessa riksdagsbeslut att ge största möjliga frihet för elever och föräldrar att välja skola beskrevs reformerna också som ett instrument för att vitalisera skolan och öka lyhördheten för elevers och föräldrars önskemål. I och med valfrihetsreformerna fick kommunerna en ny roll. Utöver att vara huvudman för de kommunalt ägda skolorna skulle kommunerna också administrera och betala ut bidrag (skolpeng) för elever i de fristående skolorna. Planeringsförutsättningarna för de kommunala skolhuvudmännen, i synnerhet i kommuner där många fristående skolor etablerade sig, förändrades på ett ibland omfattande sätt. Enligt den tidigare socialdemokratiske finans- ministern , sedermera ordförande för , innebar valfrihetsreformen en mental jordbävning för kommunerna, inte minst för deras skoladministrationer efter- som den gamla planhushållningen, där varje skola hade det av lagen tryggade elevunderlaget inte fungerade längre.85 Också andra skolpolitiska reformer påverkade kommunernas planeringsförutsättningar. hade till exempel 1991 fattat beslut om en reformering av gymnasieskolan som innebar att gym- nasieskolan övergick till att bestå av nationella och specialutfor- made program som alla var treåriga. Samtliga program var ämnade att ge grundläggande högskolebehörighet.86 Detta ställde krav på kommunerna att anpassa sin gymnasieskola efter dessa nya förut- sättningar. Förutsättningarna för kommunerna att axla ansvaret för skolan kom, som beskrevs i föregående avsnitt, att förändras tämligen omgå- ende efter beslut att ge kommunerna det samlade drifts- ansvaret för skolan. I detta avsnitt analyseras hur implementeringen av kommunaliseringsreformen genomförts och hur staten, kommu- nerna, lärare och rektorer hanterat den förändrade ansvarsfördel- ningen för skolan. 84Proposition 1992/93:230 Valfrihet i skolan, betänkande 1992/93:Ub17, Riksdagsskrivelse 1992/93:406. 85Isaksson 2011, 123. 86Statskontoret: Resurserna till skolan. 2013:10, 25. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och 2.7.1Skolverket gav inte praktiskt stöd till kommunerna efter det att kommunerna övertagit det samlade verk- samhetsansvaret för skolan påbörjade sin verksamhet som statlig förvaltningsmyndighet för det all- männa skolväsendet.87 Den nya myndigheten ersatte länsskolnämnd- erna och (), som varit en del av staten . Även andra statliga myndigheter lades ned i samband med reformen (se vidare avsnitt 2.5.3). Som skäl till nedläggningen av SÖ och inrättandet av angavs att den mål- och resultatorienterade styrningen av skolan krävde en annan skoladministration än den befintliga. SÖ hade varit uppbyggt för och anpassad till en detaljstyrd och hårt regle- rad skolverksamhet medan den nya mål- och resultatstyrningen av den decentraliserade skolan i stället byggde på ett systematiskt arbete med uppföljning och utvärdering. Regeringen var inte nöjd med SÖ:s arbete med uppföljning och utvärdering som ansågs vara osystematisk och fragmentarisk. Bland annat saknades uppgifter om vilka resultat som uppnåtts i skolan.89 Som underlag för sin bedömning åberopade regeringen bland annat en granskning som () genomfört och som kritiserade SÖ:s arbete med uppföljning och utvärdering av skolan ur pedagogisk, ekonomisk och organisatorisk synpunkt.90 fick sammanfattningsvis representera uppfatt- ningen om ett byråkratiserat ämbetsverk som hade stelnat i sina former och inte hade möjlighet att förnya och anpassa sig till det som krävdes.91 , som var betydligt mindre än sin föregångare, fick två huvudsakliga uppgifter. Den ena uppgiften handlade om att ansvara för och utveckla en nationellt sammanhållen och samordnad upp- följning, utvärdering och tillsyn av skolan. Den andra uppgiften bestod i att arbeta med att utveckla skolväsendet. 87Instruktion för (1991:1121). Även i skolan () inrättades i samband med reformen. 88Hans-Albin i Tarschys och 2013. 89Proposition 1990/91:18, 103 och 108. 90Riksrevisionsverket: Den statliga skoladministrationen. 91Eva Haldén och Bo Lindensjö: Konsten att lägga ner en myndighet – från SÖ till . Refererad i Hans Nytell: Från kvalitetsidé till kvalitetsregim. Om statlig styrning av skolan. : Acta Universitatis Upsaliensis 2006, samt i : Statens kaka. Om nedläggningen av och länsskolnämnderna. Årsböcker i svensk undervisningshistoria, 199. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och För att markera ett avståndstagande till det tidigare hårt regle- rade statliga styrsystemet och i enlighet med tolkning av innebörden av hur mål- och resultatstyrningen praktiskt skulle tillämpas, intog myndigheten en avsiktligt låg profil i syfte att und- vika att uppfattas som detaljstyrande av verksamheten i kommu- nerna. Den dåvarande generaldirektören för myntade uttrycket att inte kliva över kommungränsen för att beskriva hur verkets tjänstemän skulle förhålla sig till kommunerna och för att markera kommunernas ansvar för skolan. Praktiskt innebar Skol- verket tolkning av sitt uppdrag att man i första hand genom infor- mationsstyrning skulle vägleda kommunerna och förmå dem att utveckla sin skolverksamhet. Genom att följa upp och utvärdera verksamheten och sedan upprätta och sammanställa kunskapsöver- sikter och sprida dessa, tänkte man sig att de enskilda kommunerna och skolorna, utan att detaljstyras av staten skulle få inspiration att arbeta aktivt med skolutveckling lokalt. I årsredovisningen för /94 formulerade sin tolkning av myndig- hetens uppdrag på följande sätt: Vårt uppdrag är inte att med personliga bedömningar påverka skolan utan att förse riksdag och regering, kommuner och professionella, elever och lärare med sakligt underlag för bedömning och handlande. Denna inställning grundade sig i uppfattning att ansvars- fördelningen mellan stat och kommun förutsatte att kommunerna utvecklade egna strategier och hade fungerande system för plane- ring, uppföljning och utvärdering och att tålamod och tid behövdes för att systemet skulle sätta sig.92 Det var viktigt att inte rycka ut för snabbt med påpekanden riktade mot kommunerna som fått ansvaret för genomförandet av skolverksamheten.93 borde inte ingripa utan avvakta huvudmännens initiativ: