sou · H2B331 · 2014-05-20 00:00:00 — Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden Betänkande av Utredningen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 Ordertelefon: För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle tillsättas för att se över skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott och föreslå åtgärder som syftar till att stärka skyddet och skapa ett tydligare regelverk (dir. 2013:16). Som särskild utredare förordnades justitierådet Per Virdesten. förordnades som experter i utredningen ämnesrådet , rättssakkunniga och samt kanslirådet . Som ledamöter i en till utredningen knuten referensgrupp förordnades arbetsrättsjuristen , , juristen , TCO, arbetsrättsjuristen , , juristen , , juristen , LO, arbetsrättsjuristen , SKL, och juristen , Företagarna. Som sekreterare i utredningen anställdes doktoranden Per och hovrättsassessorn Per . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm, får härmed överlämna betänkandet Visselblåsare – Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden (SOU 2014:31). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och genomförande ..................... 1.2Några utgångspunkter för utredningen utifrån Några språkliga reflektioner och överväganden..................... En kort beskrivning av företeelsen visselblåsning ................. Definitioner av visselblåsning ................................................. Begreppet visselblåsnings ursprung och spridning ................ 2.4.1 Begreppets uppkomst i det tidiga 1970-talets 2.4.2 Begreppets spridning till ................................. 2.4.3 Visselblåsning i ................................................. Framväxten av reglering av visselblåsning .............................. 2.5.1 Reglering som inte direkt tillkommit för att 2.5.2 Särskilda skyddsregleringar för visselblåsare............... 2.5.3 Internationella överenskommelser om skydd av Visselblåsning som interna rapporteringsordningar .............. Visselblåsning och korruption................................................. Nyckelmoment vid en reglering av stärkt skydd för arbetstagare som slår larm........................................... Vilka som ska omfattas av skyddet ......................................... Vilka förhållanden larmet ska avse .......................................... Kännedom om missförhållanden............................................. Mottagare av och kanaler för larm om missförhållanden ...... 3.5Skydd för visselblåsares identitet och rätten till anonym Skydd för visselblåsare och lojalitet ........................................ Yttrandefrihet och meddelarskydd ......................................... 4.1.3 Yttrande- och informationsfriheten enligt 4.1.5 Grundlagarna skyddar mot ingripanden från det 4.1.6 Avtal om tystnadsplikt är inte bindande inom Yttrande- och meddelarfrihet för privatanställda ....... 4.2Allmänt om det arbetsrättsliga skyddet för arbetstagare som slår larm ............................................................................ 4.3 Skydd mot ogrundat skiljande från anställning ..................... Allmänt om anställningsskyddet ................................. 4.3.2 Skydd mot uppsägning utan saklig grund ................... 4.3.3 Skydd mot ogrundat avskedande................................. Provocerade uppsägningar m.m................................... 4.4 Skydd mot åtgärder under pågående anställning ................... 4.4.1 Arbetsgivaren har en långtgående men inte 4.4.2 Bastubadarprincipen – skydd mot vissa 4.4.3 Skydd mot åtgärder som syftar till att framtvinga 4.4.4 Skydd mot andra arbetsledningsåtgärder som strider mot god sed....................................................... 4.4.5 Trakasserier kan utgöra brott ...................................... Kollektivavtalsregleringar om förflyttning ................. Innehållet i lojalitetsplikten ......................................... 4.5.2 Lojalitetspliktens utsträckning i tiden......................... 4.5.3 Särskilt om lojalitetsplikten inom offentlig sektor..... 4.5.4 I lojalitetsplikten ingår en tystnadsplikt – i vart fall inom privat sektor .................................................. 4.7.1 Vilken typ av information som omfattas .................. 4.7.2 Avslöjande av vissa förhållanden omfattas inte av 4.8.3 Föreskrifter mot kränkande särbehandling ............... Skyldighet att rapportera ....................................................... 4.9.1 En skyldighet att rapportera kan följa av 5.2.1 FN:s konvention mot korruption (UNCAC) ......... Internationella arbetsorganisationens () konvention nummer 158 ............................................ Europeiska unionen (EU)...................................................... 5.3.1 EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna ...... 5.3.2 EU:s dataskyddsreglering och behandlingen av personuppgifter inom whistleblowingsystem ........... 5.3.3 Förslag till en ny, allmän dataskyddsförordning....... 5.3.4 EU- direktiv och förordningar på 5.4.2 straffrättsliga konvention om 5.4.3 civilrättsliga konvention om 5.4.4 rekommendation om skydd för (PACE) resolution och rekommendation om skydd för visselblåsare ................................................ resolution om nationell säkerhet och tillgång till utveckling ()............................................................... 5.5.1 konvention om bekämpning av mutor i 6.1.1 .................Bakgrund till de norska varslingsreglerna 6.1.2 ....Kort redogörelse för varslingsreglernas innebörd ...............................yttrandefriheten (SOU 1983:70) Meddelarrätt ................................................(SOU 1990:12) Yttrandefrihet ....................för privatanställda (Ds 2001:9) 7.4Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79) ............................... EU-regler om visselblåsarsystem på finansmarknaden ....... 7.5.1 Förstärkta kapitaltäckningsregler (SOU 2013:65) ... 7.5.3 Utredningen om bekämpning av Vissa andra utredningar ......................................................... Kunskapsunderlag om visselblåsning .......................... Förekomsten av visselblåsning i arbetslivet.......................... Attityder till visselblåsning .................................................... 8.3Förekomsten av och rädsla för repressalier mot Orsakerna till att arbetstagare inte slår larm ........................ 8.4.1 Finns det tecken på en minskad benägenhet för arbetstagare att slå larm?............................................. Interna rutiner för rapportering................................... Förekomsten av interna visselblåsarsystem .......................... Interna rapporteringsordningar och arbetsmiljöfrågor........ 9.3Medbestämmande vid utformningen av Särskilda hänsyn inom den offentliga sektorn...................... Andra skyddsvärda intressen ...................................... Lojaliteten inom en verksamhet ............................................ Skyddet för arbetsgivares företagshemligheter, kommersiella intressen och goodwill/renommé .................. Svenska företags konkurrenskraft......................................... Principen att avtal (om tystnadsplikt) ska hållas.................. Det behövs en reglering om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm ........................................ Behovet av stärkt skydd har framförts i många Potentiella visselblåsare kan ofta antas avstå från att slå Särskilt om internationella åtaganden .................... 11.4.2 Gällande rätt får anses uppfylla de krav på repressalieskydd som följer av 11.4.3 I vissa avseenden uppfylls kraven på repressalieskydd med liten marginal.......................... 11.4.4 Det finns skäl för en översyn beträffande generella regler om rapporteringsrutiner .................. Behovet av stärkt skydd kan vara särskilt starkt i vissa 11.5.1 Skydd mot mindre ingripande åtgärder under 11.5.2 Skyddets gräns kan uppfattas som oklar ................... 11.5.3 Vissa särskilda grupper arbetstagare .......................... 11.5.4 Rutiner och kanaler för visselblåsning ...................... 11.5.6 Sammanfattning i punktform..................................... Skälen mot att stärka skyddet är inte tillräckligt starka ...... Utredningens slutsats – det bör införas ett stärkt skydd .... En ny lag................................................................. En särskild lag ........................................................................ 12.2.1 Lagens syfte bör vara att ge arbetstagare stärkt 12.2.2 Vad som avses med ett stärkt skydd ...................... Endast arbetstagare men alla arbetstagare bör omfattas ...... 13.1.1 Uppdragets omfattning .............................................. 13.1.2 Internationell och utländsk rätt ................................. 13.1.3 Arbetstagare inom såväl offentlig som privat sektor bör omfattas..................................................... 13.1.4 Vilka som ska anses vara arbetstagare........................ 13.1.5 Vissa arbetstagare omfattas inte av LAS.................... 13.1.6 Arbetstagare med företagsledande ställning bör 13.1.7 Även övriga arbetstagare som är undantagna från LAS bör omfattas ........................................................ 13.1.8 Andra än arbetstagare bör inte omfattas ................... Alla typer av arbetsgivare bör omfattas ................................ Lagen bör gälla larm om allvarliga missförhållanden i 13.3.1 Vad som avses med att slå larm............................... 13.3.2 Vad som avses med allvarliga missförhållanden i Lagens tillämplighet i gränsöverskridande situationer......... 13.4.2 Allvarliga missförhållanden som skett utomlands .... 13.4.3 Utstationerade arbetstagare ....................................... Hur skyddet bör se ut................................................ En förenklad reglering – olika regler för interna respektive externa larm .......................................................... 14.1.1 Regleringen bör innebära en förenkling och ett 14.1.2 Reglerna i korthet för interna respektive externa Allvarliga missförhållanden – vid både interna och 14.2.2 Gällande rätt ................................................................ 14.2.3 Internationella åtaganden ........................................... 14.2.4 Utländsk rätt ............................................................... 14.2.5 Det bör krävas att larmet avser allvarliga 14.2.6 Brott med fängelse i straffskalan ............................... 14.2.7 Andra med brott jämförliga missförhållanden.......... 14.2.8 Förhållandet till FHL ................................................. 14.3 Interna larm och larm till arbetstagarorganisation .............. 14.3.2 Interna larm................................................................. 14.3.3 Larm till arbetstagarorganisation............................... 14.3.4 Närmare om förutsättningarna för stärkt skydd vid interna larm och larm till 14.4.1 Larm till myndigheter................................................. 14.4.2 Larm genom offentliggörande av uppgifter .............. Arbetstagaren bör som huvudregel först ha slagit larm 14.5.2 Som huvudregel bör ett externt larm föregås av ett internt larm som arbetsgivaren inte agerat på ..... 14.5.3 Andra fall då externa larm kan vara befogade ........... Vid externa larm bör det krävas fog för att uppgifterna 14.6.2 Utländsk och internationell rätt ................................ 14.6.3 Det bör krävas att arbetstagaren har fog för att sakförhållandena är riktiga ......................................... Skydd mot repressalier .......................................................... 14.7.2 Forskning om repressalier mot visselblåsare ............ 14.7.3 Utländsk och internationell rätt ................................ 14.7.4 Diskrimineringslagens repressalieförbud .................. 14.7.5 Tryck- och yttrandefrihetsrättens repressalieförbud... 14.7.6 Utredningens förslag .................................................. 14.7.7 Frågan om orsakssamband ......................................... Skyddets förhållande till rapporteringsskyldigheter............ Undantag från det stärkta skyddet vid brott ................. Arbetstagares brott som inte begås genom larmet............... Arbetstagares brott som begås genom larmet ...................... 15.2.1 Ingen straffrättslig ansvarsfrihet vid arbetstagares 15.2.2 Undantag från det stärkta skyddet om arbetstagaren genom larmet begår brott.................... 16.1.2 Brott mot repressalieförbudet bör sanktioneras 16.1.3 Hur skadeståndet bör beräknas.................................. 16.1.4 Jämkning av skadestånd.............................................. 16.1.5 Någon begränsningsregel bör inte införas ................ 16.1.6 Frågan om lagkonflikter ............................................. Några regler om ogiltighet bör inte införas.......................... Lagen om rättegången i arbetstvister bör tillämpas ............. Sekretess bör gälla i mål om arbetstagare som slår larm ...... En bevisregel efter diskrimineringslagens mönster bör Lagens förhållande till annan rätt och avtal ................. Förhållandet till annan lagstiftning ....................................... 18.1.1 Skyddet för visselblåsare bör inte regleras exklusivt i den nya lagen ............................................. 18.1.2 Förhållandet till annan lagstiftning bör inte 18.1.3 Lagens förhållande till LAS ........................................ 18.1.4 Lagens förhållande till FHL ....................................... Lagens förhållande till avtal ................................................... 18.2.1 Lagen bör som huvudregel vara tvingande till 18.2.2 Avvikelser bör få göras genom centrala 18.2.3 Vilka avvikelser som bör kunna göras ....................... 18.2.4 Förhållandet till grundlagarna.................................... 18.2.5 Förhållandet till internationella åtaganden ............... 18.2.6 Närmare om lagens förhållande till andra avtal än Lagens förhållande till skadeståndsrätten............................. 18.3.1 Inget undantag från det förstärkta skyddet vid 18.3.2 Ingen frihet från skadeståndsansvar vid stärkt Rutiner och andra åtgärder för att underlätta larm om Skyldighet för arbetsgivare att ha rutiner för larm eller vidta andra åtgärder................................................................ 19.1.1 Krav i diskrimineringslagen på aktiva åtgärder ......... 19.1.2 Arbetsmiljölagens allmänna skyldigheter ................. 19.1.3 rekommendation om skydd för 19.1.4 Norsk rätt.................................................................... 19.1.5 Utredningens förslag .................................................. Skydd för visselblåsarens identitet ............................. En tystnadsplikt för den som mottagit uppgifter enligt en intern rutin ........................................................................ 20.1.2 Intressen som måste beaktas...................................... 20.1.3 Skäl för en tystnadsplikt............................................. 20.1.4 Vissa begränsningar bör gälla för en tystnadsplikt ... En sekretessbestämmelse bör införas till skydd för 20.2.2 Intressen som måste beaktas...................................... 20.2.3 Skäl för en sekretessregel............................................ 20.2.4 Överväganden om den närmare utformningen av Framtida behov av utvärdering.............................................. Behov av information och stöd ............................................. 23.1.1 Problem och syftet med förändringarna.................... 23.1.2 Utredningens förslag .................................................. 23.1.3 Alternativa förslag....................................................... Berörda parter och processer ................................................. En ökning av antalet tvister kan förväntas på grund av den nya lagen .......................................................................... 23.3.2 Antalet uppsägningstvister i .......................... 23.3.3 Antalet mål och ärenden om varsling i ....... 23.3.4 Antalet diskrimineringsmål ........................................ Konsekvenser för företag....................................................... 23.4.1 Vilka företag påverkas? 23.4.2 Ökade kostnader för domstolstvister........................ 23.4.3 Ökade kostnader för tvister utanför domstol ........... 23.4.4 Administrativa kostnader i samband med tvister...... 23.4.5 Ökade kostnader för arbetsmiljöarbete..................... 23.4.6 Andra effekter för företag .......................................... 23.4.7 De alternativa förslagen .............................................. Konsekvenser för offentlig verksamhet ................................ 23.5.1 Staten, kommuner och landsting som arbetsgivare...... 23.5.2 Ökade kostnader för domstolarna ............................. 23.5.3 Ökade kostnader för ................... 23.5.4 De alternativa förslagen .............................................. 23.5.5 Finansiering av förslagen............................................ Konsekvenser för arbetstagare .............................................. 23.6.1 Utredningens förslag .................................................. 23.6.2 De alternativa förslagen.............................................. 23.7.1 Utredningens förslag .................................................. 23.7.2 De alternativa förslagen.............................................. Konsekvenser för arbets- och avtalsrätten samt Konsekvenser för brottsligheten och det 23.10Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och 23.12Ikraftträdande och informationsinsatser.............................. Förslaget till lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden............................... Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)............................................................................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:16............................................... lagen (1990:409) om skydd för Group of States against Inspektionen för vård och lagen (1982:80) om anställ- lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- lagen (1976:580) om lagen (2009:400) Public Interest Disclosure Act personuppgiftslagen (1998:204) socialtjänstlagen (2001:453) Sarbanes Oxley Act 2002 Bakgrunden och motiven till förslagen Det saknas en särskild skyddslagstiftning för arbetstagare som slår larm Det finns i svensk rätt ingen särskild skyddslagstiftning för arbets- tagare som slår larm om missförhållanden. Vid arbetstagares larm tillämpas därför en rad olika rättsregler från olika rättsområden. Rättsläget kan sägas vara både svåröverskådligt och komplext. Visselblåsning är ett viktigt samhällsintresse Det är ett viktigt samhällsintresse att arbetstagare som iakttar allvarliga missförhållanden i verksamheten slår larm om dessa missförhållanden. Genom arbetstagares larm kan allvarliga missför- hållanden komma fram, åtgärdas eller undanröjas. Genom arbets- tagares larm om allvarliga missförhållanden kan också allmänheten ges information om samhällsskadliga företeelser som till exempel korruption, miljöförstöring, marknadsmissbruk och vanvård. Arbetstagare avstår ofta från att slå larm Studier visar att arbetstagare som får kännedom om missförhållanden ofta avstår från att slå larm. Det kan finnas flera skäl till detta. Ett skäl kan vara att arbetstagaren är rädd för att drabbas av repressalier. Ett annat skäl kan vara att arbetstagaren är osäker på vilket skydd han eller hon skulle ha vid ett larm. Ett tredje skäl kan vara att det råder otydlighet i fråga om hur arbetstagaren ska gå tillväga och till vem arbetstagaren ska vända sig med uppgifter om allvarliga missför- hållanden. Förstärkt skydd och tydligare regler Utredningens förslag är avsedda att förstärka skyddet för arbetstagare genom tydliga och lättillämpade regler som ger en rätt till skadestånd för arbetstagare som drabbas av repressalier på grund av larm. Förslagen är också avsedda att stärka skyddet för arbetstagare genom att det ställs krav på arbetsgivare att underlätta för interna larm om allvarliga missförhållanden genom rutiner eller andra åtgärder. Vidare är förslagen avsedda att förstärka skyddet genom att arbetstagarens identitet skyddas, oavsett om arbetstagaren slår larm internt, till en myndighet eller genom att offentliggöra uppgifter. Följande utgångspunkter har särskilt beaktats i utredningsarbetet. Arbetstagares skydd vid larm om allvarliga missförhållanden behöver förstärkas. Reglerna om det stärkta skyddet för arbetstagare som slår larm ska vara tydliga och lättillämpade. I detta ligger att antalet kriterier som styr bedömningen av när det stärkta skyddet inträder bör minimeras. Det stärkta skyddet ska beakta andra skyddsvärda intressen, t.ex. arbetsgivares intresse av att undvika renomméskador. Kriterierna som styr bedömningen måste därför viktas på ett sådant sätt att en rimlig avvägning görs mellan olika intressen. Arbetsmarknadens parter ska i möjligaste mån kunna reglera det stärkta skyddet genom kollektivavtal. Den svenska arbets- marknadsmodellen bör alltså så långt som möjligt respekteras. Utredningen lämnar huvudsakligen följande tre förslag. En ny arbetsrättslig lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. En ny regel i arbetsmiljölagen (1977:1160) som innebär en skyldighet för alla arbetsgivare att – i den utsträckning verksam- heten kräver det – antingen se till att det finns rutiner för interna larm om allvarliga missförhållanden eller vidta andra åtgärder som underlättar sådana larm. Regler till skydd för identiteten på de arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. En ny lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm Vad den föreslagna lagen innebär Den föreslagna lagen utgör en arbetsrättslig skyddslagstiftning. Det skydd lagen ger är en rätt till skadestånd om arbetstagaren drabbas av repressalier som grundas på att arbetstagaren slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Lagen reglerar inte arbetstagarens rätt att slå larm i sig eller rätten att kritisera arbetsgivaren eller annars yttra sig. Lagen begränsar givetvis inte den rätt som tillkommer var och en enligt grund- lagarna eller enligt . Arbetstagare som slår larm kan ha skydd enligt en rad andra regler än den föreslagna lagen. Lagen ska gälla parallellt med övriga regler och är inte avsedd att påverka tillämpningen av dessa. Lagen ska alltså aldrig kunna begränsa det skydd en visselblåsare i arbetslivet annars skulle ha. Lagen innebär inte heller några begränsningar i arbetstagares befintliga möjligheter att vända sig till t.ex. en facklig organisation eller en myndighet. Lagen ger således vid visselblåsning i arbetslivet ett stärkt skydd, dvs. ett skydd som tillkommer utöver det skydd arbetstagaren i övrigt kan åtnjuta. I lagen görs en skillnad mellan externa larm och interna larm. För stärkt skydd vid externa larm ska följande förutsättningar vara uppfyllda. Det ska vara fråga om ett larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Arbetstagaren ska som huvudregel ha slagit larm internt först.