sou · H2B377 · 2014-12-01 00:00:00 — Då meddelades 14 nya sändningstillstånd. Att sända analog kommersiell radio är förenat med avgifter till staten. förekommer tre olika avgiftssystem. De tillstånd som ursprung- ligen meddelades enligt lokalradiolagen innebär att tillståndshavaren som sändningsavgift ska erlägga det belopp som denne beta- 18 Myndigheten för radio och tv:s beslut om tillstånd att sända analog kommersiell radio, Dnr 10/01472 m.fl. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio lade vid auktionen då tillståndet ropades in. Det finns 77 tillstånd som meddelats enligt detta system och avgifterna varierar från till . Den genomsnittliga årsavgiften var . Det finns åtta tillstånd som meddelats enligt den tidigare radio- och TV-lagen. Tillstånden fördelades då med krav på att sända viss mängd eget material för att öka den kommersiella radions lokala förankring. Dessa s.k. 40 000-kronorstillstånd är förenade med en avgift som , efter årlig indexuppräkning, uppgår till . De 14 tillstånd som fördelades av Myndigheten för radio och tv enligt den nya radio- och tv-lagen innebar att till- ståndshavarna betalade en sändningsavgift, motsvarande det högsta budet i det slutna anbudsförfarandet, som ett engångsbelopp för hela tillståndsperioden. Sammanlagt betalade tillståndshavarna 62,8 mnkr för de 14 tillstånden. De sändningsavgifter som betalas av den kommersiella radio- branschen uppgick till sammanlagt 128,2 mnkr. Det sker en årlig uppräkning av avgiftsnivåerna enligt konsumentprisindex. En sänkning av avgifterna för att sända kommersiell radio före- slogs av utredning om kommersiell radio. Sänkningen var en del av särskilda övergångsregler som föreslogs gälla inför inför- andet av ett nytt regelverk för analog kommersiell radio. Förslaget innebar att samtliga tillstånd skulle vara förenade med en avgift på vilket då motsvarade avgiften för de ursprung- liga s.k. 40 000 kronors-tillstånden som meddelats med särskilda innehållskrav. Utredningens uppdrag var att bedöma om det fanns anledning att anpassa avgifternas nivå för att bättre spegla den kommersiella radions marknadssituation. Enligt regeringens direk- tiv innebar avgiften en stor ekonomisk börda för många tillstånds- havare som kraftigt reducerade deras möjlighet att utveckla verk- samheten. Den kommersiella radion ansågs behöva förutsättningar som kunde bidra till att branschen utvecklades av egen kraft och vara ett attraktivt publik- och annonsmedium. Utredningen kon- staterade att om den kommersiella radiobranschen skulle kunna överleva och vara en vital bransch krävdes att koncessions- avgifterna sänktes.19 19 SOU 2008:96, s. 166 och 209. Dir 2007:77 Översyn av villkor för kommersiell radio. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio I propositionen till den nya radio- och tv-lagen konstaterades att sändningsavgifterna för vissa tillståndshavare kunde innebära en ekonomisk börda som reducerade deras möjligheter att utveckla verksamheten. Regeringen uttryckte sin ambition att skapa förut- sättningar för en livskraftig kommersiell radio vilket ansågs vara av betydelse för mångfalden och konkurrensen på hela radioområdet.20 budgetproposition lämnades ett förslag att sänka avgift- erna med , vilket motsvarade att avgiften för varje enskilt tillstånd reducerades med . Avgiftssänkningen in- trädde och berörde de befintliga tillstånds- havare som hade fått sina tillstånd genom auktionsförfarande och som genom den nya radio- och tv-lagen fått fortsatt rätt att sända under perioden 20112018.21 Tillståndshavarnas avgiftsskyldighet regleras genom övergångs- bestämmelser till radio- och tv-lagen. Enligt punkt 7 i övergångs- bestämmelserna ska den som sänder kommersiell radio och fått förlängning av tillstånden fram till betala avgift enligt 15–17 §§ den upphävda lokalradiolagen (1993:120), om till- ståndet ursprungligen meddelades före , eller enligt 4 b § lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område, om tillståndet ursprungligen meddelades efter . Av 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen följer att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag, som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Bestämmelser som berör själva sändningsinnehållet samt tillstånd- ets innebörd och bestånd ska framgå direkt av lagen, eftersom det är fråga om en begränsning av yttrandefriheten. När det gäller andra krav bör däremot villkoren kunna anges i det enskilda till- ståndet. Möjligheten att ställa upp krav i ett enskilt sändningstillstånd regleras i radio- och tv-lagen. I den så kallade villkorskatalogen i 2009/10:115 s. 225. 2010/11:1 UO17, s. 35 f. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio 13 kap. 9 § uppställs att ett tillstånd att sända analog kommersiell radio får förenas med villkor som avser skyldighet att 1.sända program i en viss del av sändningsområdet eller som når en viss del av befolkningen inom området, 2.sända under en viss minsta tid, 3.använda en viss sändningsteknik och att samarbeta med andra tillståndshavare i tekniska frågor, och 4.använda en viss teknik för sådan inspelning av program enligt 16 kap. 11 §. Innan beslut om tillstånd fattas ska den sökande ges tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som Myndigheten för radio och tv avser att förena med tillståndet. Att sända kommersiell radio utan tillstånd där sådant krävs enligt radio- och tv-lagen är straffsanktionerat med böter eller fängelse i högst sex månader.22 Tillstånd att sända kommersiell radio kan återkallas om till- ståndshavaren inte inlett sändningsverksamheten inom sex måna- der från tillståndets början eller inte utnyttjat rätten att sända eller sänt endast i obetydlig omfattning av minst . Andra grunder för återkallelse av tillstånd är om tillståndshavaren väsentligt brutit mot vissa närmare angivna bestämmelser om otillbörligt kommersiellt gynnande eller regler om annonser och sponsring. Vidare kan tillstånd återkallas om domstol funnit att ett program innefattat yttrandefrihetsbrott som innebär ett allvarligt missbruk av yttrandefriheten.23 Det finns även återkallelsebestämmelser som tar sikte på situa- tionen att en fysisk eller juridisk person, utan tillåtelse från Myndig- heten för radio och tv, förfogar över mer än ett tillstånd i ett sänd- ningsområde. Bestämmelsen kan aktualiseras även vid ett indirekt förfogande genom företag där förvärvaren har en andel som mot- 22Radio- och tv-lagen, 17 kap. 1 §. 23Radio- och tv-lagen, 18 kap. 5 § 1 st. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio svarar minst tjugo procent av samtliga aktier eller andelar eller genom avtal har ett bestämmande inflytande. Reglerna gäller endast tillstånd för analog kommersiell radio.24 3.4.5En lag med tillfälliga bestämmelser om tillstånd att sända analog kommersiell radio införs Förslag: En lag med tillfälliga bestämmelser om tillstånd att sända analog kommersiell radio införs. Lagen ska reglera till- ståndsperiodens längd, möjligheten till förlängning av befintliga tillstånd med ytterligare en tillståndsperiod, samt de villkor som åtföljer förlängda tillstånd. Radio- och tv-lagen (2010:696) ska gälla i fråga om tillstånd att sända analog kommersiell radio i andra avseenden än som regleras i den tillfälliga lagen. En tillfällig lag bör införas som ger de som har tillstånd att sända analog kommersiell radio möjlighet att få sina tillstånd förlängda fram till släckningen av FM-nätet. En möjlighet till förlängning av tillstånden är viktigt för att skapa tydliga förutsättningar för mark- naden. Public service-utredningen, liksom regeringen, har betonat behovet av tydliga förutsättningar för marknaden, som utvecklingen av digital marksänd radio även i fortsättningen ska vara marknadsdriven. Den tillfälliga lag som föreslås undanröjer den osäkerhet som består i att tillstånden för analog kommersiell radio upphör . Det skapar förutsägbarhet för den kommersiella radion och bidrar till att genomföra en över- gång från analoga sändningar till digitala. En lag med tillfälliga bestämmelser om tillstånd att sända radio har tidigare använts för att möjliggöra en kortare förlängning för tillståndshavarna. Det är således en lösning som provats förut och det finns därför erfarenhet hos Myndigheten för radio och tv, lik- som hos tillståndshavarna, att hantera ett regelverk med detta syfte. Det tidigare fallet gällde Lagen (2008:418) med tillfälliga bestäm- melser om tillstånd att sända lokalradio som trädde i kraft och gällde till och med . Bakgrunden till lagen var att samtliga tillstånd löpte ut och 24 Radio- och tv-lagen, 18 kap. 5 § 2 st. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio regeringens målsättning var att ett nytt regelverk för den kom- mersiella radion skulle träda i kraft . Om de befintliga tillstånden skulle ha förlängts i enlighet med då gällande regler skulle det ha inneburit en förlängning med fyra eller , dvs. till utgången av 2012 eller 2016. För att inte nya fyraåriga eller åttaåriga tillståndsperioder skulle ha börjat löpa innan det nya regel- verket för kommersiell radio var på plats föreslogs de tillfälliga bestämmelserna om förlängning.25 Därmed kunde tillstånden för- längas än vad som annars varit fallet och det nya regelverket som innehöll betydande förbättringar för till- ståndshavarna, bland annat med slopade innehållskrav, fick genom- slag fortare. Mitt förslag till lag syftar till att möjliggöra en förlängning av tillstånden och skapa tydliga förutsättningar för radiobranschen, som den ska främja digitalradioövergången. Lagen är en tillfällig lösning som är avsedd att tillämpas när nuvarande tillstånd går ut . I det följande beskrivs lagförslaget. Förslag: Tillståndsperioden löper fram till tidpunkten för av- veckling av FM-sändningarna. Myndigheten för radio- och tv får besluta om en förlängning av tillståndsperioden . Enligt radio- och tv-lagen är varje tillståndsperiod . Om det finns särskilda skäl, får Myndigheten för radio och tv besluta att tillstånd ska gälla . I den tillfälliga lag som föreslås anges att tillståndsperioden ska upphöra för avveck- ling av FM-sändningarna. Denna tidpunkt infaller enligt utredning- ens förslag 2022 vilket innebär att ett förlängt tillstånd löper från till och med , dvs. Eftersom tidpunkten för FM-släckningen kan komma att skjutas framåt beroende på vissa villkor, närmare beskrivna i av- snitt 3.5.2, bör det finnas en möjlighet för Myndigheten för radio och tv att förlänga tillståndsperioden med . 2007/08:106, s. 14. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio säkerhet för tillståndshavarna att kunna fortsätta bedriva analoga kommersiella sändningar fram till den slutligt beslutade tidpunkten för FM-släckning. Tillståndsperiodens längd är vidare beroende av själva släck- ningsprocessens utformning. I avsnitt 3.4.1 föreslås att det bör finnas utrymme för att genomföra släckningen regionvis . En regionvis släckning har flera fördelar, bland annat kan informationsinsatserna genomföras mer koncentrerat och erfaren- heterna från de första släckningsområdena kan tas tillvara i den fortsatta processen. Enligt förslaget om regionvis nedsläckning ska radioföretagen gemensamt ta fram en plan för släckningsprocessens utformning innehållande en överenskommelse om den regionvisa uppdelningen och turordningen för FM-släckning i de olika region- erna. Planen bör lämnas till regeringen senast innan släck- ningen för att ge utrymme för regeringen att justera SR:s och UR:s tillståndsvillkor. Förslaget kan innebära att den kommersiella radion tillsammans med public service-radion i vissa regioner överens- kommit att avveckla sina sändningar före . Ett regionvis släckningsförfarande kan således innebära att sändningar enligt tillstånden för analog kommersiell radio upp- hör före de förlängda tillstånden går ut . Enligt 18 kap. 5 § radio- och tv-lagen ska tillstånd att sända kom- mersiell radio återkallas om tillståndshavaren inte utnyttjat rätten att sända. Förslag: Om en tillståndshavare ansöker om förlängning av sitt tillstånd ska detta förlängas med ytterligare en tillståndsperiod, om det inte finns grund för att återkalla tillståndet och under förutsättning att tillståndshavaren bedriver digitala sändningar enligt Myndigheten för radio- och tv:s tillståndsvillkor i sänd- ningsområdet samt har ingått avtal om samverkan med övriga tillståndshavare. En ansökan om förlängning ska ges in senast före tillståndsperiodens utgång. Om Myndigheten för radio och tv inte avser att medge förlängning ska myndigheten senast två En plan för övergång till digital marksänd ljudradio månader före tillståndsperiodens utgång meddela tillstånds- havaren att tillståndet inte kommer att förlängas. För att Myndigheten för radio och tv ska kunna förena till- stånd för analog kommersiell radio med villkor om att också ingå avtal om samverkan bör 13 kap. 9 § radio- och tv-lagen kompletteras med en ny bestämmelse. Enligt gällande regler för analog kommersiell radio är tillstånds- perioden och det finns inte någon bestämmelse som möjlig- gör förlängning när tillståndsperioden gått ut. Tillstånden ska där- för inför tillståndsperiodens utgång ledigförklaras och utlysas av Myndigheten för radio och tv. Tillstånden ska sedan fördelas i ett slutet anbudsförfarande. Den lag med tillfälliga bestämmelser om förlängning av tillstånden som föreslås innebär därför en väsent- lig förändring av förutsättningarna för att bedriva analog kom- mersiell radio. Förändringen påverkar de befintliga aktörerna i radiobranschen, möjligheten för nya radioföretag att etablera sig på marknaden och potentiellt även lyssnarnas möjligheter att ta del av ett kommersiellt radioutbud. Det finns emellertid skäl för att göra avsteg från de principer för tillståndsgivningen som gäller enligt radio- och tv-lagen. En över- gång till digital marksänd radio är en stor omställning för allmän- heten och för radiobranschens aktörer, och det är viktigt att denna omställning kan göras under stabila förhållanden. Den tillfälliga lagen med möjlighet till förlängning av sändningstillstånden inne- bär att tillståndshavarna ges förutsättningar att verka för ett effek- tivt och skyndsamt teknikskifte där lyssnarnas behov av informa- tion kan tillgodoses på bästa sätt. Förlängningsmöjligheten som etableras med förslaget kan således främja övergången till digital- radio och därigenom kan fördelarna med ett teknikskifte på radio- området uppnås: förbättrad konkurrens genom nationella sänd- ningar även för kommersiella programföretag, fler kanaler med ett bredare utbud för fler lyssnargrupper, möjlighet till nya tjänster bland annat för personer med funktionsnedsättning och långsiktigt lägre distributionskostnader. Även om förlängningen på kort sikt skulle kunna begränsa möjligheten för nya aktörer att etablera sig på radiomarknaden, så syftar den till att underlätta teknikskiftet, vilket skapar nya sändningsmöjligheter och förutsättningar för en utveckling av radiomarknaden och ökad konkurrens på området. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio Sammantaget finns det därför skäl att möjliggöra en förlängning av nuvarande tillstånd för analog kommersiell radio. Innan den nya radio- och tv-lagen kom till 2010 hade tillstånds- havarna en långtgående rätt till förlängning av sina tillstånd. Sedan den privata radion etablerades i har förläng- ning av befintliga tillstånd varit det normala förfarandet vid tillstånds- periodens utgång. Den tillfälliga lagen som föreslås följer där- med tidigare praxis för den privata radion. Förlängningsmöjligheten bör vara förenad med villkor för till- ståndshavarna. Villkoren handlar om att tillståndshavarna verkar för att främja övergången till digital radio. Förlängning av tillstånden ska endast vara möjlig om tillståndshavaren bedriver digitala sändningar enligt Myndigheten för radio och tv:s villkor i det sändnings- område som det förlängda tillståndet omfattar. Därutöver ska det finnas ett krav om att ingå ett samverkansavtal som innebär att tillståndshavaren förbinder sig att i FM-sändningarna medverka till en allsidig information om det förestående teknikskiftet och hela det utbud som är tillgängligt via DAB+-sändningar. För att myndigheten ska kunna planera för hanteringen av till- ståndsärenden föreskrivs att en tillståndshavare som vill få sitt till- stånd förlängt ska ansöka om det hos myndigheten senast före tillståndsperiodens utgång. Vidare föreskrivs att om myndigheten inte avser att medge förlängning av ett sändnings- tillstånd, ska myndigheten senast före tillståndsperiod- ens utgång meddela tillståndshavaren att tillståndet inte kommer att förlängas. Krav om digitala marksändningar Genom att villkora förlängningsmöjligheten med att tillståndshava- ren också bedriver digitala marksändningar tydliggörs att den till- fälliga lagen är ett verktyg för att genomföra teknikskiftet. Endast de tillståndshavare som engagerat sig i införandet av marksänd digitalradio genom att tillhandahålla ett DAB+-utbud kan komma ifråga för förlängda FM-tillstånd. Det innebär att förlängnings- möjligheten inte kan utnyttjas av andra aktörer än de som investerar i en digitalisering av marksänd ljudradio och verkar för en slutlig En plan för övergång till digital marksänd ljudradio avveckling av sina analoga radiosändningar vid den av beslutade släckningstidpunkten. Vid bedömningen om kravet är uppfyllt bör det vara avgörande om tillståndshavaren sänder digitalradio enligt Myndigheten för radio- och tv:s tillstånd inom det aktuella analoga tillståndets sänd- ningsområde. Bedömningen reser ytterligare frågor, för det första vilken omfattning av digitala sändningar som krävs för att uppfylla villkoret och för det andra, om tillståndshavaren, dvs. den fysiska eller juridiska person som formellt innehar tillståndet för analog radio, också är den som ansvarar för de digitala sändningarna. Min bedömning är att kravet när det gäller de digitala sändning- arnas omfattning inte behöver preciseras närmare i den tillfälliga lagen. De kommersiella radioföretagens utbyggnad av DAB+- sändningar styrs delvis av de krav på minsta täckning som ställs i tillståndsvillkor som utfärdas av Myndigheten för radio och tv. Dessa villkor innebär att täckningen ska uppnå vissa nivåer . Såsom villkoren är utformade ska DAB+-täckningen motsvara av den fast bosatta befolkningen . Den 70-procentiga täckningen bör dock ha uppnåtts tidigare eftersom den enligt radioföretagen utgör en rimlig nivå för den gemensamma lanseringen av som diskuteras i avsnitt 3.2.2. och kan genomföras /17. När för- längning av tillstånden blir aktuell, efter det att den 70 procentiga täckningen bör ha uppnåtts, kan det inte ute- slutas att en fortsatt utbyggnad gjorts och att DAB+-täckningen är jämförbar med den kommersiella radions FM-täckning. Därmed kommer bedömningen av frågan om de tillståndshavare som önskar förlängning av sina analoga tillstånd också bedriver digitala sänd- ningar troligen endast behöva göras i enstaka fall. Om en bedöm- ning blir aktuell bör det räcka att digitala sändningar kan tas emot i området för att villkoret ska vara uppfyllt. Sändningsområdena för analog radio är i allmänhet inte geo- grafiskt överensstämmande med de regionalt nedbrytbara sänd- ningsområden som kan etableras för DAB+-radio enligt frekvens- planeringen. Detta bör dock inte försvåra tillämpningen av den till- fälliga lagen eller för de radioföretag som berörs av regelverket. Den andra frågan som aktualiseras vid bedömningen om vill- koret är uppfyllt handlar om tillståndshavaren, dvs. den fysiska eller juridiska person som formellt innehar tillståndet för analog En plan för övergång till digital marksänd ljudradio radio, också är den som ansvarar för de digitala sändningarna. Vid en jämförelse av de tillståndshavare som innehar tillstånd för analog kommersiell radio med de som har tillstånd för digital kom- mersiell radio framkommer att det finns ett stort antal analoga till- ståndshavare och att dessa i allmänhet inte till namnet motsvaras av tillståndshavarna för de digitala sändningarna. Frågan är därför om radiotillståndens ägarförhållanden, såsom de ser ut , innebär att bedömningen av villkorets uppfyllelse försvåras. Det bör först framhållas att även om det finns många innehavare av analoga radiotillstånd, så kan de med ett fåtal undantag delas upp i nätverken SBS Radio och MTG Radio. SBS Radio och MTG Radio (genom bolaget ), är också de dominerande tillstånds- havarna på digitalradioområdet. Av den anledningen kan det finnas förutsättningar att basera en bedömning om villkoret är uppfyllt på de ägar- och samarbetsförhållanden som råder på den analoga radio- marknaden. Utgångspunkten skulle då vara att respektive tillstånds- havare för analog kommersiell radio ansvarade för att visa att de direkt eller genom ägande eller samarbete kunde kopplas till en till- ståndshavare för digital kommersiell radio. Myndigheten för radio och tv, och den tidigare myndigheten och , har vid återkommande tillfällen haft anled- ning att granska ägar- och samarbetsförhållandena på marknaden för analog kommersiell radio och skaffat sig omfattande kunskaper om situationen. Senast bedömde myndigheten i ett tillsynsärende ägar- och avtalsförhållanden hos de aktörer som har till- stånd att sända analog kommersiell radio i syfte att utröna om någon fysisk eller juridisk person utan myndighetens tillåtelse förfogade över mer än ett tillstånd i ett sändningsområde.26 I ärendet genom- fördes en kartläggning av ägarförhållandena hos de aktörer som har tillstånd att bedriva analog kommersiell radio baserat på aktörernas redovisningar av ägar- och avtalsförhållanden. Det skulle trots myndighetens kännedom om ägar- och avtals- förhållanden vara onödigt tidskrävande, både för myndigheten och för tillståndshavarna, om den tillfälliga lagens tillämpning innebar behov av fortsatta utredningar av dessa omständigheter. Därför bör inte frågan om förlängning avgöras av att innehavaren av det analoga tillståndet kan visa att denne genom ägande eller avtal om sam- 26 Myndigheten för radio och tv, Beslut , Dnr: 12/01919 och 13/00505. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio arbete på annat sätt är knuten till en aktör som bedriver digitala ljudradiosändningar. I stället bör förlängningskravet i denna del knytas till förhållandet att samma format under viss beteckning sänds ut digitalt och analogt i det aktuella sändningsområdet. Där- med undviks komplicerade bedömningar av ägarförhållanden och en förhållandevis enkel hantering av förlängningsärendena möjlig- görs för myndigheten. Det blir lättare både för den ansvariga myn- digheten och för tillståndshavarna som ansöker om förlängning. Från lyssnarnas perspektiv innebär detta alternativ att samma radiokanaler kommer att finnas tillgängliga i FM och DAB+ i sändningsområden med förlängda tillstånd. Detta är positivt för digitaliseringen då risken för att lyssnarna ska uppleva att de går miste om radiokanaler vid en övergång till DAB+-radio minskar. Även ur detta perspektiv finns det alltså anledning att knyta för- längningskravet till innehållet i sändningarna, snarare än den fysiska eller juridiska person som innehar tillstånd för analog respektive digital kommersiell radio i ett visst område. Förutom krav på att bedriva digitala marksändningar för att få de analoga tillstånden förlängda bör det också ställas krav på att till- ståndshavarna samverkar för att genomföra digitaliseringen. Den samverkan som avses bör syfta till att möjliggöra en allsidig infor- mation om digitalradioövergången. Den analoga radion är en viktig informationskanal vid övergången och det är viktigt att den används på ett effektivt sätt för att ge lyssnarna information om teknik- skiftet. Den information som lyssnarna får ska inte vara beroende av var i man bor eller vilken kanal man lyssnar på. Därför ska möjligheten till förlängning också innebära en skyldighet att informera bland annat om det ökade utbud som en övergång till digital radio innebär.