sou · H2B311 · 2014-03-06 00:00:00 — Projektets natur – där det lägsta kostnadsutfallet är begränsat medan det högsta kostnadsutfallet i teorin är nästan obegränsat – gör det rimligt att anta att kostnadsosäkerheten är asymmetrisk. Det implicerar en i relativa termer högre sannolikhet för stora kostnadsökningar än för stora kostnadsbesparingar. Kärnkraftsindustrin genomför regelbundet kostnadsberäk- ningar. () har jämfört den senaste beräkningen, , med beräkningen och därvid kunnat konstatera att de förväntade totala framtida kostnaderna ökat med i reala termer mellan dessa beräknings- tillfällen. Då hade hänsyn tagits till att beräkningarna omfattar olika tidperioder och avser olika prisnivåer.34 Enligt SSM kan de ökade kostnaderna sättas i relation till den osäkerhetsanalys som genomförs. I den osäkerhetsanalys som genomfördes i beräkningen 2008 låg den , dvs. ett värde som sannolikhet inte ska överskridas, på . Väntevärdet för de framtida totala kost- naderna i beräkningen är . Detta illu- strerar tydligt den stora osäkerhet som finns i kostnadsberäkning- arna. De stora osäkerheterna understryker vikten av en väldokumente- rad metodik for att hantera beräkningarna. Både SKB och SSM använder sig av så kallad successiv kalkylering,35 vilken kan karak- täriseras som en expertbaserad Delfi-metod understödd av statis- 34SSM:s rapport , dnr SSM2011-4690. 35Fördelningskurva för sannolikheten för olika kostnadsutfall. Finansiering av kärnkraftens restprodukter Metodiken används av andra organisationer i , exempelvis , vid kostnadsberäkningar för stora infrastrukturprojekt. Beräkningsarbetet genomförs av en projekt- grupp, som bl.a. ansvarar för detaljerad scenarioanalys. En mång- sidigt sammansatt analysgrupp identifierar osäkerhetsfaktorer och bedömer möjliga utfall av de identifierade osäkerheterna. Med statis- tiska metoder sammanställs utfallen till en totalkostnadskurva för hela programmet. Denna kostnadskurva visar sannolikheterna för olika totalkostnader och ger underlag för beräkning av avgift till Kärnavfallsfonden och kompletteringsbelopp. Termen successiv syftar på att analysprocessen upprepas genom att resultaten från en föregående osäkerhetsanalys återförs till analys- gruppen (återkoppling). Analysen förfinas alltså successivt, men frågan är naturligtvis i vilken utsträckning genuint nya faktorer till- förs vid dessa iterationer. Slutresultatet bygger på subjektiva värde- ringar hos analysgruppen, men det är svårt att se hur sådana värde- ringar kan undvikas med hänsyn till den långa tidshorisonten. En mångsidigt sammansatt analysgrupp är emellertid utomordentligt viktigt för att undvika att slutresultatet viktas i en riktning och garantera förutsättningslös prövning också av extrema scenarier. Ovan konstaterades att analysen pekar på en asymmetri i osäker- heterna, dvs. det är lättare att identifiera faktorer som ger stora kost- nadsökningar än stora kostnadsminskningar. För programstyrning och resurshushållning är det emellertid viktigt att analysera möjlig- heter till kostnadsminskningar. En fråga är hur lärande genom projekterfarenheter och teknikutveckling kan utnyttjas och minska kostnaderna under projektets gång. Denna fråga får speciell bety- delse dels genom den långa tidshorisonten, som omfattar flera generationer av verksamma personer, dels genom möjligheterna till lärande inom och mellan nationella program för exempelvis rivning av kärnkraftverk. Lärkurvor är en metod för att beräkna och kon- trollera effekterna av lärandet. Det finns en mycket omfattande internationell litteratur om lärkurvor och det är uppfattning att möjligheterna att använda denna metod för att kvantifiera lärandets effekter i kostnadsuppskattningarna bör ana- lyseras. Finansiering av kärnkraftens restprodukter 8.3.2Diskonteringsräntan – en viktig faktor vid beräkning av kärnavfallsavgiften En grundläggande förutsättning för att kunna beräkna hur stora avsättningar som behöver göras till kärnavfallsfonden, för att finan- siera de framtida förväntade kostnaderna för hantering och slut- förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall, är att bestämma vilken diskonteringsränta som ska användas vid beräkningarna. Det finns i olika sammanhang ett antal modeller för att bestämma vilken dis- konteringsränta36 som lämpligen bör användas. Den grundläggande principen i detta sammanhang är att dis- konteringsräntan ska motsvara kärnavfallsfondens förväntade av- kastning.37 En viktig faktor vid beräkningen är alltså vilken real för- räntning av fondmedlen som kan förväntas.38 Fondmedlens real- avkastning är beroende av hur medlen är placerade. Det gäller att göra en så god prognos som möjligt på den reala avkastning som fonduppbyggnaden kan väntas medföra. Avsättningarna till kärnavfallsfonden måste vara så stora att det belopp som sätts av tillsammans med fondens framtida förväntade avkastning, räcker för att finansiera de framtida förväntade kost- naderna. Det innebär att avkastningen på finansieringssystemets tillgångar måste vara lika stor som räntan på skulderna och att samma diskonteringsräntor ska används för nuvärdesberäkning av tillgångar och skulder – en balansräkning helt enkelt. Beräkningen av kärnavfallsavgiften är i hög grad kopplad till hur en diskonteringsräntekurva som speglar kärnavfallsfondens för- väntade avkastning ska byggas upp. Används diskonteringsräntor som är högre än fondens förväntade avkastning för att beräkna kärnavfallsavgifterna kommer avgifterna att sättas för lågt och de inbetalade avgifterna, tillsammans med kärnavfallsfondens avkast- ning, kommer inte att räcka för att finansiera de framtida förvän- tade kostnaderna. Kärnavfallsavgiften för respektive tillståndshavare bestäms vid varje omräkningstillfälle så att värdet av tillgångarna blir lika stort 36Diskonteringsränta, är den räntesats som används för att kunna jämföra värdet på betal- ningar som är skilda och som sträcker sig över . Den ska avspegla avkastningskravet, både med hänsyn till faktiska kapitalkostnader och de risker som finns vid investeringar. 1995/96:83, s. 23–24. 38Med realränta avses den förräntning som erhålls sedan hänsyn tagits till inflationstakten. Finansiering av kärnkraftens restprodukter Avgiften beräknas utifrån väntevärden på alla i balansräkningen ingående komponenter. Tillståndshavarnas skuld utgörs av det diskonterade värdet av de förväntade utgifter som är förknippade med de skyldigheter som följer av kärntekniklagen. De förväntade utgifterna beräknas som sannolikhetsvägda medelvärden. Avgiftstillgången värderas med samma diskonteringsräntekurva som skulden. Diskussionerna om hur kärnkraftens avfall bäst ska tas om hand och hur det ska finansieras har diskuterats sedan början av 1970- talet. Förutsättningarna har varierat . Vissa grundläg- gande principer har dock varit bärande. En av dessa prin- ciper är att kostnaderna för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall ska täckas av intäkterna från den produktion av energi som gett upphov till dem. har några speciella egenskaper jämfört med andra anläggnings- och industriprojekt. En sådan egenskap är den långa projekttiden. Använt kärnbränsle och kärnavfall kommer att slutligt hanteras och slutförvaras långt efter det att den kärntek- niska verksamheten upphört att vara i drift för sitt ändamål och långt efter det att verksamheten slutat att generera intäkter. Den långa projekttiden är en starkt bidragande faktor till att det finns en betydande kostnadsosäkerhet i kärnavfallsprogrammet – ju längre tidshorisont som beaktas desto osäkrare är framtiden. I lik- het med andra industri- och anläggningsprojekt finns en risk för att kostnader och intäkter kan få andra och mer ofördelaktiga förlopp än i de som presenteras i beräkningarna. Sannolikheten för stora kostnadsökningar är högre än för stora kostnadsbesparingar. Finansieringslagen och den anslutande finansieringsförordningen har därför utformats utifrån antagandet att det finns en betydande kostnadsosäkerhet. Enligt lagen upphör inte avgiftsskyldigheten för dem som genererat avfallet förrän allt använt kärnbränsle och kärnavfall finns i förslutna slutförvar. Avgiftsmedlen fonderas i Kärnavfallsfonden. En viktig faktor vid beräkningen av kostnaderna är vilken real förräntning av fond- medlen som kan förväntas. Den svenska staten bär slutligen ett sistahandsansvar för såväl säkerheten som finansieringen av använt kärnbränsle och radio- Finansiering av kärnkraftens restprodukter Statens ansvar har två komponenter, dels att se till att slutförvaringen kommer till stånd, dels att staten själv tvingas att ta på sig en beställar- och finansierarroll om kärnkraftsindustrin inte har förmåga att utföra uppgiften eller av annat skäl avstår från att göra det. Rådets direktiv /70/Euratom av om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. SKB (2013), Fud-program 2013 Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall. SOU 1976:30 Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, del I. Utred- ningen om radioaktivt avfall. : /Allmänna förlag. SOU 1976:31 Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, del II. Ut- redningen om radioaktivt avfall. : /All- männa förlag. SOU 1980:14 Kärnkraftens avfall: organisation och finansiering. Utredningen om kärnkraftens radioaktiva avfall- organisations- och finansieringsfrågor. : /Allmänna förlag. SOU 1994:107 Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostna- der. SOU 2004:125 Betalningsansvaret för kärnavfallet. SOU 2011:18 Strålsäkerhet: gällande rätt i ny form, Strålsäkerhets- utredningen. , Förändringar i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärntek- nisk verksamhet och förordningen (2008:715) om finansiella åt- gärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksam- het, avsnitt 4.9.2. (Dnr: SSM2011- 4690). Finansiering av kärnkraftens restprodukter internationella överenskommelser (SÖ) SÖ 1999:60 Konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt av- fall, . Proposition 1978/79:39 om avdrag för framtida utgifter för hantering av kärnbränsle. Proposition 1980/81:90 om riktlinjer för energipolitiken. Proposition 1983/84:60 med förslag till ny lagstiftning på kärn- energiområdet. Proposition 1992/93:98 om ändring i lagen (1948:3) om kärntek- nisk verksamhet, m.m. Proposition 1995/96:83 Säkrare finansiering av framtida kärn- avfallskostnader m.m. Proposition 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart . Proposition 2005/06:183 Finansieringen av kärnavfallets slutförva- ring. Lag (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktorer kärn- bränsle m.m. (villkorslagen). Lag (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Miljö- och naturresursdepartementet. Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Lag (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av rest- produkter från kärnteknisk verksamhet. med uppgift att utreda frågor om kärnavfall och om avställning och rivning av kärntekniska anläggningar m.m. Beslut vid regeringssammanträde . Chefen för och naturresursdepartementet, statsrådet , anför. Jag föreslår att en särskild kommitté med vetenskaplig inriktning tillsätts med uppgift att utreda frågor om kärnavfall och om avställ- ning och rivning av kärntekniska anläggningar och för att lämna regeringen och vissa myndigheter råd i dessa frågor. I propositionen 1991/92:99 om vissa anslagsfrågor för /93 samt om ändringar i den statliga organisationen på Kärn- avfallsområdet föreslog regeringen att läggs ned som egen myndighet och att verksamheten förs över till . I propositionen anfördes att det veten- skapliga råd – KASAM – som finns knutet till skulle ges en mer fristående ställning och knytas direkt till Miljö- och naturresursdepartementet som en utredning i stället för att i administrativt hänseende vara knutet till en myndighet. (1991/92:NU22, rskr.226) har beslutat i enlighet med regeringens förslag till ändrad statlig organisation på kärn- avfalls om rådet. En särskild kommitté med vetenskaplig inriktning med uppgift att utreda frågor om kärnavfall och om avställning och rivning av kärntekniska anläggningar och med uppgift att lämna regeringen och vissa myndigheter råd i dessa frågor, bör alltså tillsättas. med början , , i ett särskilt betänkande redovisa sin självständiga bedömning av kunskaps- läget på kärnavfallsområdet. senast efter den tidpunkt som anges i 25 § för- ordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet redovisa sin självständiga bedömning av det program för den allsidiga forsknings och utvecklingsverksamhet och de övriga åtgärder som den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkrafts- reaktor skall upprätta eller låta upprätta enligt 12? Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Kommittén bör även lämna råd i ärenden med anknytning till kärn- avfallsområdet till och Statens strål- skyddsinstitut när detta begärs av dem. I mån av behov och tillgång på medel bör kommittén få företa Utrikes resor för att studera anläggningar och verksamhet inom kärnavfallsområdet samt anordna seminarier kring övergripande frågor inom kärnavfallshanteringen. Kommittén bör beakta regeringens direktiv till statliga kom- mittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inrikt- ning (Dir. 1984:5) samt angående EG-aspekter i utredningsverk- samheten (Dir. 1988:43). Kommittén bör bestå av en ordförande och högst tio andra leda- möter. Den bör också i mån av behov och tillgång på medel få anlita utomstående för särskilda uppdrag. Ordförande, ledamöter, sak- kunniga, experter, sekreterare och annat biträde bör utses för en bestämd tid. Kommitténs uppdrag skall anses vara slutfört när regeringen beslutat i anledning av en ansökan om slutförvar för använt kärn- bränsle och högaktivt kärnavfall i . Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att rege- ringen bemyndigar chefen för och naturresursdepartementet att tillkalla en särskild kommitté med vetenskaplig inriktning – omfattat av kommittéförordningen (1976:119) – med högst elva ledamöter med uppgift att utreda frågor om kärnavfall och om avställning och rivning av kärntekniska anläggningar och för att lämna regeringen och vissa myndigheter råd i dessa frågor, att besluta om ordförande, ledamöter, sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (M 1992:A) för kärnavfallsfrågor inrättades genom beslut vid rege- ringssammanträde (dir. 1992:72). Rådet, som fort- sättningsvis kallas , ska utreda och belysa frågor om kärnavfall och om avställning och rivning av kärntekniska anläggningar m.m. samt lämna råd till regeringen i dessa frågor. Utöver regeringen är viktiga målgrupper för också berörda myndigheter, kärnkraftsindustrin, kommuner, intresserade organisationer samt politiker och massmedier. ska ha en ämnesmässigt bred vetenskaplig kompetensprofil innefattande naturvetenskap, teknik, samhälls- vetenskap och humaniora. uppdrag ska anses slutfört när regeringen har beslutat om ett slutförvar för använt kärnbränsle och högaktivt kärnavfall i . Dessa direktiv ersätter direktiven från . ska bedöma Svensk Kärnbränslehantering AB:s forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprogram (Fud- program), ansökningar och övriga redovisningar av relevans för slut- förvaring av kärnavfall. ska senast efter det att i enlighet med 12 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet har lämnat sitt Fud- program redovisa sin självständiga bedömning av den forsknings- och utvecklingsverksamhet och de övriga åtgärder som redovisas i programmet. Rådet ska även följa det arbete som sker inom avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar. ska redovisa föregående års arbete och sin självständiga bedömning av det aktuella läget inom kärnavfallsområdet. ska utreda och belysa viktiga frågor inom kärnavfallsområdet, bl.a. genom utfrågningar och seminarier, och skapa förutsättningar för så väl underbyggda råd till regeringen som möjligt. ska följa utvecklingen av andra länders slutför- varsprogram avseende hantering av kärnavfall och använt kärn- bränsle. Rådet bör även följa och vid behov delta i internationella organisationers arbete i kärnavfallsfrågan. Dessa direktiv ersätter direktiven från (dir. 1992:72). ska bestå av en ordförande och högst tio andra ledamöter (varav en fungerar som vice ordförande). Ledamöterna ska ha en bred vetenskaplig kompetens inom områden som berör kärnavfallsfrågan. Den kan vid behov och tillgång på medel anlita utomstående för särskilda uppdrag. Ordförande, ledamöter, sak- kunniga, experter, sekreterare och annat biträde ska utses för en bestämd tid. uppdrag ska anses slutfört när regeringen har beslutat om ett slutförvar för använt kärnbränsle och högaktivt kärnavfall i . 3.Boende utanför det egna hemmet –placeringsformer för barn och unga. 4.Det måste gå att lita på konsument- skyddet. 5.Staten får inte abdikera –om kommunaliseringen av den svenska skolan. 6.Män och jämställdhet. 7.Skärpta straff för vapenbrott. 8.Översyn av statsskuldspolitiken. –en översyn av ersättningssystemet. 10.Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande 11.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. Det måste gå att lita på konsumentskyddet. Skärpta straff för vapenbrott. Boende utanför det egna hemmet –placeringsformer för barn och unga. – en översyn av ersättningssystemet. Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar. [1] Översyn av statsskuldspolitiken. Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. Män och jämställdhet. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. [11]. (för kärnavfallsfrågor) är en oberoende tvärvetenskaplig kommitté vars uppgift är att ge regeringen råd i frågor om kärnavfall och rivning av kärn- tekniska anläggningar. I rapporten på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande (SOU 2014:11) re ekterar rådet över vetenskaplig oenighet när det gäller frå- gan om hur använt kärnbränsle ska hanteras. Rapporten ger översikter av kunskapsläget om dels den alternativa tekniken för slutförvaring av högaktivt kärnavfall i djupa borrhål, dels över utvecklingen av framtida reaktorteknik och konsekven- serna av dess införande för den framtida avfallshanteringen. Debatten kring bentonitens och kopparens funktion som barriärer i det föreslagna KBS-3-förvaret skildras med referens till den forskning som presenterades på internationella symposium om de tekniska barriärerna . Betydelsen av samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning för det svenska slutförvarsprojektet diskuteras med hänvisning till internationella forskningsprojekt. Regelverket för kommunernas möjlighet att påverka beslut inför etable- ringenavmiljöfarligverksamhetbeskrivs,samt nansieringen av framtida kostnader för hantering och slutförvaring av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Rapporten nnstillgängligpåKärnavfallsrådetswebbplats, ,ochkanbeställashoskarnavfallsradet@ . 106 47 Tel Fax