sou · H2B365 · 2014-09-23 00:00:00 — Transportstyrelsen har det övergripande myndighetsansvaret för att flygplatshavarna har de tillstånd som behövs och att verksam- heten drivs i enlighet med tillstånden, 6 kap. luftfartsförordningen (2010:770). I uppgiften att driva den lokala flygtrafikledningstjänsten på en flygplats ingår att även ta ansvar för den tekniska utrustning som behövs för detta. Den tekniska utrustningen som finns på flyg- platserna har till största delen förts över till flygplatshavarna. Underhållet av utrustningen sköts vanligtvis av genom avtal med flygplatshavaren. I de fall en privat leverantör (ACR) tar över den lokala flygtrafikledningstjänsten, är det flyg- platshavaren som tillhandahåller den tekniska utrustningen med som underleverantör. Det formella ansvaret för den tekniska utrustning som behövs för att kunna driva en flygplats ligger hos flygplatshavaren, men är ofta delegerat till en certifierad leverantör av lokal flygtrafikledningstjänst. De regionala flygplatshavarna har även efter den beslutade åter- regleringen rådighet över sina flygplatsers ekonomi i och med att möjligheterna att handla upp den lokala flygtrafikledningstjänsten kvarstår. Samma situation gäller inte för . Dock råder i grunden samma ordning här, dvs. det är bolaget som förvaltar sina flygplatser och ansvarar för att de uppfyller de krav som ställs på verksamheten bland annat avseende miljövillkor. har i en skrivelse till regeringen framfört att det är väsentligt att bolaget har rådighet över hela flyg- platsen infrastruktur för att kunna fullgöra som uppgift. Detta för att kunna leva upp till ägarens (statens) krav på att flygplats- verksamheten bedrivs effektivt. har sett det som strategiskt viktigt att bygga upp bolagets kompetens som kunnig beställare. SLA-krav (Service Level of Agreement) har utvecklats för ett antal tjänster. Likaså har EU-certifikat för att kunna hantera den flygtrafik- ledningsutrustning och teleteknisk utrustning som är nödvändig för driften av bolagets flygplatser. 5.1Vad innefattas i flygtrafiktjänsten har genom åtaganden i och EU förbundit sig att tillhandahålla flygtrafiktjänsten för det svenska luftrummet. Inne- hållet och omfattningen av flygtrafiktjänsten regleras i betydande grad genom internationella åtaganden. Grunden för flygtrafiktjänsten är att luftfarten ska kunna bedrivas med säkerhet, regularitet och effektivitet. Flygtrafiktjänsten (ANS) består av ett antal planerings- och informationstjänster. Dessa kan sammanfattningsvis beskrivas enligt följande figur. Flygtrafiktjänsten har av konstaterats vara en viktig myndighetsutövning (bet.2013/14:TU17) och är ett offentligt åtagande som staten bör säkerställa och som i huvudsak bör utföras av myndigheter. är den myndighet som har till uppgift att till- handahålla flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart och som utför större delen av flygtrafiktjänsten som en myndighetsuppgift. Som framgår av figuren ovan omfattar flygtrafiktjänsten ett stort antal tjänster förutom flygtrafikledning (ATS). Luftrumsplanering (ASM) Flödesplanering (ATFM) Kommunikation (COM) Navigation (NAV) Övervakning (SUR) Flygtrafikledningen i sin tur består av ett antal tjänster. Flygplatskontroll (TWR) Inflygningskontroll (APP) Områdeskontroll (ACC) Flyginformation (FIS) Flyginformation vid flygplats (AFIS) Alarmering (ALR) får enligt 1 § verkets instruktion (2010:184) över- lämna till någon annan att på vägnar ombesörja flygtrafiktjänst helt eller delvis. Om det rör militära förhållanden får det endast ske i samråd med Försvarsmakten. Därtill har frågan om det är möjligt för enskilda att utföra myndighetsuppgifter lösts för flygtrafikledningstjänsten (ATS) genom att det i 6 kap. 13 § Luftfartslagen (2010:500) införts bestämmelser innebärande att den som utför flygtrafikledningstjänst får lämna tillstånd i form av klarering och anvisningar om färdväg för luftfartyg. Därmed blev det möjligt att konkurrensutsätta flygtrafiklednings- tjänsten. Den 2010 införda möjligheten till konkurrens avser den lokala flygtrafikledningstjänsten som är den flygtrafik- ledningstjänst som utförs från respektive flygplats och som avser flygtrafikledningstjänster för start- och landningsfas samt in- och utflygningsfas. Vilket i huvudsak är de tjänster som i figuren ovan benämns flygplatskontrollen (TWR) och inflygningskontrollen (APP). Det är Transportstyrelsen som beslutar om utnämning av leverantörer av flygtrafikledningstjänst (TSFS 2011:72) och vilka luftrumsblock och tider som flygtrafikledningstjänsten ska till- handahållas. För flygplatser i enskilda terminalområden ingår oftast såväl flygplatskontrollen som inflygningskontrollen i den lokala flygtrafikledningstjänsten. Detta sköts normalt från tornet i anslutning till flygplatsen. I samfällda terminalområden kan andra lösningar vara aktuella och det är Transportstyrelsen som fattar beslut om detta i samband med utnämning av leverantör. De flesta flygplatser – även de som driver – är normalt enmansbetjänade med bara en aktiv flygledare i tjänst per pass. Beroende på de lokala förutsättningarna kan det av praktiska och effektivitetsskäl även ingå andra uppgifter för den samlade flygtrafiktjänsten utöver flygplatskontroll och inflygnings- tjänst. Exempel på detta är flyginformationstjänst, specificering och kontroll av teknisk utrustning, luftrumsutformning, flödes- hantering m.m. De kompletterande uppgifterna regleras genom avtal mellan berörda parter. I den återreglering som trädde i kraft är det endast möjligt för regionala flygplatshavare där staten inte äger, driver eller har ett bestämmande inflytande att handla upp den lokala flygtrafikledningstjänsten i konkurrens. Förutom finns en privat leverantör () som sköter lokal flygtrafikled- ningstjänst på 9 regionala flygplatser. kommer ACR även att svara för lokal flygtrafikledningstjänst på Airport, samt Airport. Vidare sköter kommun lokal flygtrafikledningstjänst på . Lokal flyg- trafikledningstjänst på samtliga statliga militära flygplatser och Swedavia AB:s flygplatser samt vissa regionala flygplatser, totalt 24 flygplatser (), sköts av . Kostnaderna för flygtrafiktjänsten för civil luftfart finansieras till större delen av undervägsavgiften (en-route). Avgiften beslutas av EU-Kommissionen och nationellt av Transportstyrelsen. För EU-länderna regleras avgiften av EU förordning nr 391/2013 om ett gemensamt avgiftssystem för flygtrafiktjänster. Avgiften hanteras av Eurocontrol. Flygbolagen faktureras av Eurocontrol för hela sin flygning och fördelning sker på respektive land. har jämfört med övriga nordiska länder en relativt hög undervägsavgift, vilket framgår av följande diagram. Undantagna från undervägsavgift är militär luftfart samt i vissa typer av utbildningsflygningar samt så kallat rundflyg (som startar och landar på samma flygplats). Samtliga EU länder är skyldiga att för flygtrafiktjänsten ta fram prestationsplaner som efter beslut av ligger till grund för undervägsavgifterna. Den första prestationsplanen omfattar åren 2012–2014. Den andra prestationsplanen avser åren 2015–2019. Undervägsavgiften var tidigare baserad på en ren kostnads- ersättning. Mellan åren 2007–ökade undervägsavgiften i motsvarande en årlig kostnadsökning på . Detta främst på grund av ett beslut att omfördela kostnader från lokal flygtrafikledning till undervägs- avgiften samt ökade personalkostnader, vilka i huvudsak kan relateras till kostnader för verkets pensionsavtal. Vidare påverkas undervägsavgiften av trafikvolym och valutakurser. I och med införandet av prestationsplanen åren 2012–2014 fick Transportstyrelsen bättre möjligheter att följa upp kostnads- utvecklingen samt ställa krav på effektiviseringsåtgärder. och har tagit fram förslag till en gemensam prestationsplan FAB Performance Plan, DK-SE FAB. Utform- ningen av denna är reglerad i EU-Kommissionens genomförande- förordning (EU nr 390/2013) om inrättande av ett prestations- system för flygtrafiktjänster och nätverksfunktioner. I är det Transportstyrelsen som ansvarar för fram- tagandet av prestationsplanen. Syftet med prestationsplanen är att få till stånd förbättringar och effektiviseringar av flygtrafiktjänsten. Europeiska kommissionen sätter mål på EU-nivå och medlems- staterna sätter nationella mål. För svensk del innebär förslaget till prestationsplan åren 2015–2019 preliminärt kostnadsbesparingar efter justering för inflation på och över plan- perioden (exklusive avgiften till Eurocontrol). Prestationsplanen omfattar förutom kostnadseffektivitet även mål och indikatorer för kapacitet, miljö och säkerhet. Underlaget för prestationsplanen utgörs av leverantörernas kost- nader för flygtrafiktjänsten enligt den för prestationsplanen fram- tagna beräkningsmodellen, efter justering av Transportstyrelsen för att kunna nå övergripande mål på EU-nivå. Endast kostnader för den civila luftfarten får ingå i kostnadsunderlaget. Transportstyrelsen granskar och godkänner inlämnat underlag. Resultatet av arbetet blir en årlig samlad ersättningsnivå till berörda leverantörer. får , , kommun, , , Transportstyrelsen samt Naviair (danska ) ersättning från Eurocontrol. I de fall en flygplatshavare byter leverantör av lokal flygtrafikledningstjänst beslutar Transportstyrelsen om ändrade ersättningar för av bytet berörda leverantörer. Terminalavgiften tas ut av flygplatshavaren och omfattar kost- naderna för inflygning samt start och landning på flygplatshavarens flygplats. Flygplatsen har reglerad terminal- avgift i enlighet med EU-förordning 391/2013. Övriga flygplatsers terminalavgifter är oreglerade, eftersom Transportstyrelsen har utnyttjat möjligheten att undanta dessa, i EU-perspektiv, mindre flygplatser. Utöver terminalavgift, vilken ska täcka kostnaden för flygtrafiktjänst vid in- och utflygning samt start- och landning, tar flygplatshavaren ut flygplatsavgifter. Dessa regleras för , som har mer än fem miljoner passagerarrörelser av lagen (2011:866) om flygplatsavgifter. För övriga flyg- platser är även flygplatsavgifterna oreglerade. I har den operativa gränsen mellan flygning på sträcka (en-route) och in- och utflygning definierats till en punkt från flygplatsen. Ekonomiskt innebär detta, att mer än halv- parten av kostnaderna för den lokala flygtrafikledningstjänsten ersätts via undervägsavgiften. Hur flygplatsernas kostnader för lokal flygtrafikledningstjänst fördelas mellan undervägsavgiften och terminalavgifter är inte reglerat på EU-nivå. Nuvarande reglering med fördelningstal enligt nedanstående tabell infördes . Transportstyrelsen fattar beslut om till vilken kategori olika flygplatser hör (TSFS 2012:34 om hantering av avgifter för flygtrafiktjänst). De ändrade fördelningstalen innebar att av flyg- platshavarnas kostnad för den lokala flygtrafikledningen istället finansieras via undervägsavgiften. Källa: Transportstyrelsen. Utredningsuppdrag angående återreglering av viss flygtrafiktjänst (N2013/5120/TE). och är de enda flyg- platserna i där terminalavgiften till fullo täcker kostnaderna för den lokala flygtrafikledningstjänsten. För övriga flygplatser täcks mer än halvparten av kostnaderna för den lokala flygtrafik- ledningstjänsten av undervägsavgiften. Den totala kostnaden redo- visas för Transportstyrelsen, som med hjälp av schabloner fördelar kostnaden mot terminalavgiften respektive undervägsavgiften. Mellan 45–av kostnaderna för lokal flygtrafik- ledningstjänst ersätts därmed via undervägsavgiften, som går direkt till leverantören av den lokala flygtrafikledningstjänsten. Terminalavgiften är den del av kostnaden för den lokala flyg- trafikledningstjänsten som belastar flygplatshavaren. Vilken avgift flygplatshavaren tar ut av de flygbolag som trafikerar flygplatsen är en affärsmässig bedömning av denne. Normalt ingår i flygplats- havarens avgifter för flygbolagen även andra tjänster än den lokala flygtrafikledningstjänsten. 5.4Försvarsmaktens köp av tjänster Undervägsavgiften betalas endast av den civila luftfarten. För den militära luftfarten regleras kostnaderna för flygtrafiktjänsten, bered- skapsfrågor med mera direkt i avtal mellan Försvarsmakten och berörda parter. Försvarsmakten har avtal med Avtalet med avser flygtrafiktjänst, luftrums- planering, flödesplanering samt anslutande tjänster. I avtalet ingår även flygtrafikledningstjänster för de militära flygplatserna samt att förbinder sig att stödja Försvarsmakten vid bered- skapshöjningar. tillhandahåller ett antal flygledare som är anställda hos men är placerade vid Försvarsmakten. Försvarsmakten är beroende av tjänster för den militära luftfarten i fred, i kris, och under höjd beredskap, eftersom Försvarsmakten inte har någon egen flygtrafiktjänst. Försvarsmakten har inte avtal med någon annan part avseende leverans av flygtrafiktjänst samt luftrums- och flödesplanering. Avtalet omfattar Transportstyrelsens praktiska tillämpning av myndighetsansvaret för flygtrafiktjänst som berör militär luftfart. I avtalet regleras vilka tjänster som omfattas, vissa tillämpningsfrågor samt hur samverkan ska ske. Vidare regleras i avtalet att såväl Transportstyrelsen som Försvarsmakten ska samråda före beslut som kan tänkas påverka den andre partens verksamhet, utrustning och/eller kostnader. I avtalet föreskrivs vidare att om Transportstyrelsen utnämnder utövare av flygtrafikledningstjänst ske enligt förordning (EG) nr 550/2004 samråd inhämtas från Försvarsmakten innan utnämning sker. Försvarsmakten har ramavtal med avseende ömsesidigt nyttjande av varandras flygplatser. Därutöver finns särskilda avtal för , och flygplatser som gäller vissa praktiska frågor relaterade till militära behov. ACR har samarbetsavtal med Försvarsmaktens stridslednings- organisation. Krav på detta ställs av Transportstyrelsen i samband med utnämningen till leverantör av lokal flygtrafikledningstjänst vid flygplats. hade fram ansvar för att driva och utveckla flygtrafiktjänsten för civil och militär luftfart under alla beredskapsskeden. hade monopol på flygtrafik- tjänsten och det täckte hela landets behov såväl civilt som militärt. Genom en ändring i instruktionen för är verkets huvuduppgift att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. Vidare skapades genom en ändring i luftfartslagen (2010:500) möjlighet för flygplatshavarna att konkurrensutsätta den lokala flygtrafikledningstjänsten på regionala flygplatser och Swedavia AB:s flygplatser. är ett statligt affärsverk vars verksamhet ska täckas med de avgifter och de intäkter i övrigt som verket får i sin verksamhet. I regleringsbrevet anges för den avgiftsbelagda verk- samheten att det långsiktiga ekonomiska målet avseende räntabili- teten är att resultatet efter skattemotsvarighet ska uppgå till 4 pro- cent av eget kapital. För soliditeten anges att denna långsiktigt ska uppgå till . När det gäller beredskapsfrågor så har enligt för- ordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ett särskilt ansvar inom området Transporter. Vad detta innebär har dock inte lagts fast, men gör bedömningen att om verksamheten är alltför begränsad finns inget utrymme för att kunna hantera den militära luftfartens behov av beredskapsplanering och insatser under höjd beredskap. Frågan har aktualiserats i och med att inte längre ensam är leverantör av den lokala flygtrafikledningstjänsten. Konkurrensutsättningen kombinerad med kraven på effektivi- sering av flygtrafiktjänsten genom besparingskraven på undervägs- avgiften ställer ökade krav på att utveckla affärsmodellerna och effektivisera verksamheten. I budget för avser av omsättning verkets huvuduppgift flygtrafiktjänsten inklusive den lokala flyg- trafikledningen. av omsättningen finansieras via undervägsavgiften. Resterande del av omsättningen är intäkts- finansierad. Kraven på effektivisering i prestationsplanen samt erfarenhet- erna av prisutvecklingen för den lokala flygtrafikledningstjänsten på de regionala flygplatser som konkurrensutsatts, ställer nya och höga krav på förmåga att möta detta genom en utvecklad kundrelation. Ett sådant arbete har påbörjats och omfat- tar reduktion av kostnadsmassan, utvecklat produktägarskap, paketering av produkter och tjänster, införande av ny teknik samt utveckling av en kundinriktad företagskultur. Försvarsmaktens särskilda behov avseende lokal flygtrafikled- ningstjänst på de militära flygplatserna, behov vid flygövningar, utbildningsinsatser med mera samt beredskapsplanering är en fråga som hanteras via avtal mellan Försvarsmakten och . De frågor som har kommit upp i samband med konkurrens- utsättningen är dels om samlade förmåga i en kon- kurrenssituation kommer att vara tillräcklig för Försvarsmaktens behov, dels hur redundansen ska hanteras, dvs. hur den lokala flyg- trafikledningstjänsten kan hanteras i kris och under höjd beredskap för de flygplatser som har en annan leverantör än . Med ändringen i Luftfartslagen (2010:500) som trädde i kraft , bedömer att verket har en till- räcklig verksamhetsvolym för att kunna hantera militära behov i kris och under höjd beredskap. Ändringen i nämnda lagstiftningar innebär i korthet att fortsatt utan konkurrens ska svara för den lokala flygtrafikledningstjänsten för de militära flyg- platserna samt Swedavia AB:s flygplatser. Försvarsberedningen konstaterar i sin Rapport (Ds 2014:20) För- svaret av , starkare försvar för en osäker tid att utvecklingen sker med högre hastighet och är än mer komplex och svår- förutsägbar . Problem till följd av snabba politiska och sociala förändringar kommer att ställa höga krav på beslutsfattande och krishantering framöver. För försvaret som helhet föreslås en omställning av försvaret mot ett nationellt försvar. Säkerhetsutmaningarna för ställer krav på en bred för- måga att möta olika typer av risker, hot och händelser. Försvars- beredningen anser att den samlade förmågan att motstå och hantera allvarliga kriser och hot som föranleder höjd beredskap ska öka. Planeringen av det civila försvaret måste återupptas i syfte att möjlig- göra samhällets förmåga att hantera situationer då beredskapen höjs. Försvarsberedningen anser att det är av särskild betydelse att det civila försvaret bidrar till Försvarsmaktens operativa förmåga vid höjd beredskap. tillhör de myndigheter som har ett bevaknings- ansvar enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Detta i förening med att det är som svarar för Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst såväl i fred som under höjd beredskap ställer extra stora krav på ett väl fungerande samarbete mellan och Försvarsmakten. Försvarsberedningen anser att förmågan att prioritera och allokera samhällets samlade resurser vid höjd beredskap måste utvecklas. I detta ingår att planeringen av det civila försvaret bör ges en stabil finansiering och att civil personal och material ska kunna krigsplaceras i det civila och militära försvaret. Försvars- beredningen anser att lagstiftningen för totalförsvaret måste ses över. Regeringen har gett Försvarsmakten i uppdrag att redovisa underlag till en försvarspolitisk inriktningsproposition 2015. Uppdraget utgår från Försvarsberedningens rapport. I upp- draget till Försvarsmakten framhålls bland annat vikten av förmågan att kunna försvara mot incidenter och väpnat angrepp. Vidare har regeringen gett Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i uppdrag att redovisa underlag om det civila försvaret. Inriktningen på uppdraget är att analysera och ta fram förslag till hur myndigheter och andra aktörer kan utveckla sin planering för att kunna lösa sina uppgifter under krig och i syfte att säkerställa en uthållighet . 7Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst Luftrummet i är integrerat innebärande att civil och militär luftfart använder samma luftrum. Fördelen med detta är att såväl den civila luftfarten som den militära, kan använda luftrummet optimalt. För den civila luftfarten innebär det att flygvägarna blir rakare med åtföljande besparingar på miljö, bränsle och avgifter. För den militära luftfarten fås positiva effekter i form av lägre kostnader samt att flygledarna dagligdags utvecklar sin kompetens vad gäller integrerad civil-militär flygtrafikledning. En viktig förut- sättning för en väl fungerande civil-militär integrerad flygtrafik- ledning är en nära samverkan mellan . Försvarsmakten har inga egna flygtrafikledare utan det är som svarar för den samlade flygtrafiktjänsten i fred, i kris och under höjd beredskap. Transportstyrelsen har under alla beredskapsskeden ansvar för avgränsningen av luft- rummet. Vid större militära flygövningar görs temporära förändringar i luftrummet. till större luftrumspaket som ges status av restriktionsområde där Försvarsmakten övar med många inblandade förband. I samband med dessa övningar kan även luftrum runt flyg- platser bli berörda. Luftrum över internationellt vatten kan bli berört och ges då status av Farligt område där annan stats luftfartyg avråds att befinna sig. Civil luftfart leds utanför berört område. Större militära övningar innebär temporära förändringar som oftast endast ger smärre restriktioner eller förändringar av flygvägarna för civil luftfart. Både inom kontrollerat och icke kontrollerat luftrum finns militära övningssektorer där militär luftfart genomför sin övnings- verksamhet. Därutöver finns restriktionsområden; exempelvis Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst skjutplatser upprättade som skydd för luftfartyg. Restriktions- områden får endast tillträdas efter tillstånd från flygtrafikledning. Luftrummet är av vitalt intresse för Försvarsmaktens samlade förmåga att hantera kriser och beredskapsåtgärder. Möjligheten att använda luftstridskrafter men även marin- och arméresurser är beroende av tillgången till samt koordineringen av luftrummet. Redan i och med inmarsch i började Försvarsmakten att skifta strategi mot ett mer nationellt fokus. Som en del i detta måste Försvarsmakten ha möjlighet att i tidiga skeden kunna sprida flygstridskrafterna. Det måste finnas en stor flexibilitet såväl vad gäller val av flygplatser som behovet av flyg- trafikledning. Försvarsberedningens förslag till omställning av försvaret ställer nya krav på operativ förmåga. I den pågående försvarsplaneringen ingår att kunna hantera olika scenarier där, beroende på hotbilden, större eller mindre luftrumsområden behövs för den operativa förmågan. Särskilt väsentligt är att det finns förberedda planer på hantering av luftrummet i de strategiskt viktiga områdena , runt samt storstadsområdena. Ett arbete har påbörjats vad gäller den nya hotbilden som beskrivs i Försvarsberedningens rapport och hur denna ångsiktigt ska mötas. Försvarsmakten bedömer att det kommer att krävas en betydande flexibilitet. Förutsättningarna har ändrats i flera avseenden. Antalet förband har minskat. Likaså antalet flottiljer och flygplan. Vidare har Bas 90 systemet lagts ned. har Försvarsmakten fem egna flygplatser; , , , Linköping-Malmen samt , och två före detta Bas 90 flygplatser, nämligen och Hagshult. Därtill har man tillgång till flygplatserna i och . och flygplatser ingår i det nationella basutbudet och har även civil luftfart. För att kunna verka i det svenska luftrummet i fred, i kris och under höjd beredskap bedömer Försvarsmakten att man behöver tillgång till samtliga Swedavia AB:s flygplatser. Med de militära flygplatserna och Swedavia AB:s flygplatser anser man sig ha till- gång till ett tillräckligt antal flygplatser för att kunna täcka landet och tillämpa framtagen spridningsstrategi. Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst Källa: Försvarsmakten. Med Swedavia AB:s flygplatser och med som leverantör av den lokala flygtrafikledningstjänsten till dessa flyg- platser bedömer Försvarsmakten att man, med de förutsättningar Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst som finns , har en försörjningstrygghet som ger tillräcklig kapacitet och flexibilitet.