sou · H2B319 · 2014-04-10 00:00:00 — I många fall torde dock domstolen inte ha förutsättningar att avgöra sakfrågan utan myndighetens föregående prövning och måste då återförvisa ärendet till myndigheten för förnyad handläggning. I en sådan situation kan knappast någon påskyndning av ärendet anses ha åstadkommits. Tvärtom är risken påtaglig för att processen har skapat ytterligare onödig tidsutdräkt. I betänkande, En ny förvaltningslag (SOU 2010:29), lämnas förslag till ett nytt remedium, som bland annat syftar till att tillmötesgå krav på skäliga handlägg- ningstider och ett effektivt rättsmedel mot långsam handläggning.55 Förslaget innebär att om ett ärende som har initierats av en enskild inte har avgjorts av myndigheten , kan sökanden begära att så sker. Myndigheten måste då antingen avgöra ärendet i sak eller i ett särskilt beslut, med motivering, avslå sökandens framställan om att ärendet ska avgöras. Om ett sådant särskilt beslut fattas kan det överklagas i samma ordning som ett beslut i själva sakfrågan. betänkande har remissbehandlats, men har ännu inte föranlett några lagstiftningsåtgärder. Förslagen är enligt uppgift alltjämt föremål för beredning inom . Det nya rättsmedel som föreslår innebär en rätt till domstolsprövning av dröjsmålet i sig, eller rättare sagt av huruvida de skäl för fördröjningen som myndigheten har redovisat är godtagbara. Domstolen ska alltså i detta skede inte befatta sig med själva sakfrågan. Därmed bibehålls fördelningen av uppgifter mellan förvaltningsmyndigheter och domstolar intakt. Vidare utgör prövningen en överprövning av ett skriftligt, motiverat beslut och kan 54Se t.ex. 14 kap. 2 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder, 26 kap. 2 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och 16 kap. 2 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder. 55SOU 2010:29 s. 253 f. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. således följa samma förvaltningsprocessuella regler som andra domstolsförfaranden. Det nya rättsmedlet kräver därmed inga förändringar av den processrättsliga regleringen eller av domstolarnas arbetssätt. Ett införande av förslag rörande dröjsmålstalan innebär emellertid i viss mån en överlappning av JO:s och JK:s uppgifter i fråga om långsam handläggning hos myndig- heterna, vilket några remissinstanser har påpekat. Det kan vidare ifrågasättas om det nya rättsmedlet skulle få någon ytterligare påskyndande effekt och faktiskt leda till kortare handläggningstider. Det måste också konstateras att även en dröjsmålsprocess tarvar resurser, såväl hos myndigheten som hos domstolen. Det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivets krav på att sökanden ska ha rätt att överklaga myndighetens underlåtenhet avser dels skyldigheten att överföra en ansökan om yrkeskort till den mottagande medlemsstaten, dels erkännande av yrkeskvalifika- tioner med anledning av en ansökan om att stadigvarande få utöva yrket i Sverige.56 är skyldigt att skapa en sådan rätt till passivitetstalan, oavsett om en sådan rätt kan antas få några positiva effekter på myndigheternas handläggningstider eller inte. Utred- ningen bedömer att ett genomförande av Förvaltningslagsutred- ningens förslag i princip skulle uppfylla denna skyldighet, förutom när det gäller den angivna tidsgränsen. Enligt det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet ska beslut enligt huvudregeln fattas , med möjlighet till en månads förlängning i vissa fall. Så snart denna tidsfrist har löpt ut bör sökanden ha möjlighet att göra en framställan om att ärendet ska avgöras, om myndig- heten inte har fattat något beslut i ärendet. En bestämmelse om detta bör införas i den nya förordningen. Myndigheten ska därefter antingen fatta beslut i ärendet i sak eller i ett särskilt beslut avslå sökandens framställan. Utredningen anser att är en rimlig tidsfrist för myndighetens behandling av sådan framställan. Eftersom alla ärenden som rör erkännande av yrkeskvalifikationer ska handläggas enligt den nya förordningens förfarande- bestämmelser, oavsett vilken ordning för erkännande som tillämpas, kommer möjligheten till dröjsmålstalan att stå öppen för alla yrkesutövare som omfattas av den nya lagens tillämpnings- 56 Övriga beslut som ska fattas inom en viss tidsfrist omfattas av tvingande bestämmelser i direktivet om tyst beviljande. Behov av att överklaga underlåtenhet uppstår därmed inte. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. område, även för dem som prövas enligt ordningen för automatiskt erkännande. Beslut enligt den nya lagen och förordningen ska gälla , om inte annat anges i beslutet. Vidare ska alla beslut som fattas enligt den nya lagen och förordningen och som går den enskilde emot kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta bör således gälla såväl beslut i sak som beslut om att avslå sökandens framställan om att ärendet ska avgöras. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. Det bör därför i den nya förordningen införas en hänvisning till 22 a § förvaltningslagen. Av tydlighetsskäl bör det även i den nya lagen anges att beslut enligt lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol samt att prövningstillstånd krävs vid över- klagande hos kammarrätten. Utredningens förslag: Patientsäkerhetsförordningen ska ändras så att avgift kan tas ut för prövning av en ansökan om legitimation eller annat behörighetsbevis, även om sökanden har meddelats motsvarande behörighetsbevis i en annan stat inom EES eller i . Utredningens bedömning: Avgiften för prövning av en ansökan om tillträde till ett visst yrke bör alltid vara densamma, oavsett var sökanden har förvärvat sina yrkeskvalifikationer. Skälen för utredningens förslag och bedömning Det finns inga bestämmelser i det moderniserade yrkeskvalifikations- direktivet som närmare reglerar hur avgifter kan tas ut av de enskilda yrkesutövarna. Däremot framgår det av artikel 57.1 e), som införts genom ändringsdirektivet, att information ska finnas tillgänglig via kontaktpunkten i fråga om de avgifter som medborgarna ska betala i samband med förhandsunderrättelse enligt artikel 7, ansökan om erkännande för etablering enligt artikel 50 och 51 samt språkkontroll enligt artikel 53. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Bestämmelser om avgifter för prövning av ansökan om legitimation eller andra behörighetsbevis som ger rätt att utöva de yrken som betraktats som reglerade i direktivets mening finns i respektive sektorsförfattning. Av 8 kap. 1 § patientsäkerhetsförordningen framgår dock att avgift inte får tas ut av en yrkesutövare som har meddelats motsvarande behörighetsbevis i ett annat EES-land eller i . Av bestämmelsen i artikel 57.1 e) framgår att det förutsätts att medlemsstaterna tar ut avgifter av sökandena för prövningen av frågor som rör tillämpningen av direktivet. Enligt utredningens mening är det dock inte lämpligt att ta ut en särskild avgift av en sökande vars yrkeskvalifikationer har förvärvats utanför , eftersom detta skulle kunna innebära en otillbörlig diskriminering. I stället bör samma avgift tas ut av samtliga sökande rörande tillträde till ett visst yrke, oavsett var sökandens yrkeskvalifikationer har förvärvats. Så är också avgiftsregleringen utformad i fråga om de yrken som har betraktats som reglerade i direktivets mening, utom vad gäller hälso- och sjukvårdssektorn. Av patientsäkerhetsförordningen framgår nämligen att avgift inte får tas ut om sökanden har meddelats motsvarande behörighetsbevis i ett annat EES-land eller i . Utredningen kan inte se några rimliga skäl för detta undantag och anser därför att bestämmelsen bör justeras, så att kan ta ut en avgift även för prövningen av sådana ansökningar. I fråga om övriga yrken krävs, såvitt utredningen erfar, inga ändringar i lag eller förordning rörande avgifter och utredningen lämnar därför inga sådana förslag. 9Administrativt samarbete och information Utredningens förslag: Skyldigheten för behöriga myndigheter att via samarbeta med behöriga myndigheter och rådgivnings- centrum i andra länder ska regleras i den nya förordningen. Universitets- och högskolerådet ska så långt som möjligt bistå myndigheter och rådgivningscentrum i andra länder inom EES och med information avseende yrken som inte är reglerade i . Utredningens bedömning: stadgar bör justeras så att det framgår att allt administrativt samarbete enligt det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet ska ske via . Skälen för utredningens förslag och bedömning De behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten och ursprungsmedlemsstaten ska enligt artikel 56.1 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet bedriva ett nära samarbete och ge varandra ömsesidigt bistånd för att underlätta tillämpningen av direktivet. Behöriga myndigheter är även skyldiga att bistå rådgiv- ningscentrumet i sitt eget land och rådgivningscentrum i andra länder. Vilka handlingar och intyg en mottagande medlemsstat kan kräva skiljer sig åt beroende på om yrkesutövaren avser att endast tillfälligt utöva yrket eller avser att etablera sig i landet.1 Om det 1 Se avsnitt 8.5.5. Administrativt samarbete och information finns skälig grund för att betvivla att de uppgifter som lämnats av yrkesutövaren är riktiga har det mottagande landet dock, oavsett om det gäller tillfälligt tillhandahållande eller etablering, möjlighet att kontrollera vissa uppgifter med ursprungslandets behöriga myndigheter. Sådana kontroller och andra förfrågningar ska enligt artikel 56.2a, som införs genom ändringsdirektivet, ske via . Skyldigheten att ge ömsesidigt bistånd till andra myndigheter inom EES och är författningsreglerat inom vissa sektorer. Möjligheten att begära information från andra EES-länder samt är gemensam för samtliga reglerade yrken. Alla behöriga myndigheter för yrken som reglerats i är dessutom skyldiga att bistå myndigheter i andra länder med information. Av detta följer att rättigheter och skyldigheter kopplade till det administra- tiva samarbetet inte längre bör regleras sektorsvis utan i den före- slagna horisontella förordningen. Eftersom antalet reglerade yrken är färre i än i många andra medlemsländer kan det antas att andra länder i viss utsträckning kommer att behöva information om yrkesutövare som verkar inom i oreglerade yrken. För att underlätta för dessa yrkesutövare anser utredningen att det i Universitets- och högskolerådets roll som svenskt rådgivningscentrum ligger en skyldighet att så långt som möjligt besvara frågor om oreglerade yrken. Universitets- och högskolerådet är registrerad som behörig myndighet för det i oreglerade yrket arkitekt, för att kunna besvara frågor i enlighet med yrkeskvalifikationsdirektivet.2 De svenska behöriga myndigheterna ska även åläggas en skyldighet att samarbeta med och ge bistånd till rådgivningscentrum i andra länder. Utredningen bedömer inte att det finns skäl att även ange att de svenska behöriga myndigheterna ska samarbeta med Universitets- och högskolerådet i dess roll som rådgivningscentrum, då svenska myndigheter redan har en skyldighet att samarbeta med varandra.3 2Arkitektyrket är ett av de yrken direktivet samordnat utbildningskraven för, se närmare avsnitt 4.11.7. 36 § förvaltningslagen. Administrativt samarbete och information Myndigheterna bör beakta de tidsgränser som gäller för hand- läggning av ansökningar enligt det moderniserade yrkeskvalifikations- direktivet och följaktligen hantera förfrågningar från andra myndig- heter så effektivt som möjligt. Den direkt tillämpliga IMI-förord- ningen kräver att systemet tillämpas effektivt av IMI-aktörerna, se nedan avsnitt 9.3. Utredningens förslag: Det ska anges i den nya förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer att en behörig myndig- het, som får kännedom om att disciplinära eller andra åtgärder eller straffrättsliga påföljder har vidtagits mot en person som utövar sitt yrke i med stöd av den nya lagen, är skyldig att via informera de behöriga myndigheterna i yrkes- utövarens ursprungsland. De behöriga myndigheterna ska även åläggas att kontrollera och utvärdera motsvarande information som de erhåller från myndigheter i andra länder, rörande yrkes- utövare som förvärvat sina yrkeskvalifikationer i , samt att informera avsändaren om vilka åtgärder de vidtar med anled- ning av informationen. Bestämmelserna i patientsäkerhetsförordningen respektive förordningen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård om skyldigheten att i vissa fall informera myndigheter i andra länder ska upphöra att gälla. ska ansvara för att skicka varningar till alla medlemsländer i de fall eller en allmän förvaltningsdomstol beslutar att begränsa eller förbjuda yrkesverksamhet för utövare av ett reglerat yrke som rör patient- säkerheten. ska ansvara för att skicka mot- svarande varningar avseende lärare och förskolelärare. för djurens hälso- och sjukvård ska ansvara för att skicka motsvarande varningar avseende veterinärer. Skyldigheten att skicka varningar ska framgå av patientsäkerhetslagen, skollagen respektive lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. En varning ska skickas senast efter det att det beslut eller den dom som varningen avser har meddelats. Ett beslut om att skicka en varning ska kunna fattas av ordförande ensam, ska gälla och ska kunna överklagas i samma ordning som ansvarsnämndernas övriga beslut. Administrativt samarbete och information Universitets- och högskolerådet ska ansvara för att skicka varningar avseende falska intyg. Det ska framgå av den nya förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer att en behörig myndighet som gör en anmälan till polis- eller åklagarmyndighet om att en yrkesutövare har åberopat falska intyg i ett ärende enligt den nya lagen och förordningen, är skyldig att informera Universitets- och högskolerådet. Universitets- och högskolerådet ska ansvara för att via ta emot samtliga varningar från andra länder, dvs. avseende såväl falska intyg som när en yrkesutövare har begränsats eller förbjudits att utöva yrket, samt för att sprida dessa varningar till berörda myndigheter i . De behöriga myndigheterna ska enligt den nya förordningen se till att det informationsutbyte sker som behövs för att en tjänste- mottagares klagomål mot en yrkesutövare som tillfälligt tillhanda- håller tjänster ska kunna utredas. Utredningens bedömning: stadgar bör justeras så att skyldigheten att via skicka varningar rörande falska dokument framgår. Skälen för utredningens förslag och bedömning Medlemsstaterna är enligt artikel 56.2 skyldiga att utbyta information om disciplinära åtgärder eller straffrättsliga påföljder som vidtagits eller andra allvarliga, specifika omständigheter som kan få följder för utövandet av yrkesverksamheten. Myndigheterna i ursprungslandet är enligt samma punkt skyldiga att kontrollera dessa uppgifter och meddela den mottagande medlemsstaten vilka konsekvenser landet drar av de lämnande uppgifterna. Denna bestämmelse kvarstår oförändrad i sak. I det moderniserade direktivet kompletteras emellertid denna skyldighet med varningsmekanismer enligt artikel 56a, som under vissa förutsättningar ålägger de behöriga myndig- heterna att informera alla andra medlemsstater och kommissionen om yrkesutövare som inte längre har rätt att utöva sitt yrke eller som företett falska intyg, se vidare avsnitt 4.13.2. Såväl information enligt artikel 56.2 som varningar enligt artikel 56a ska skickas via . Administrativt samarbete och information Enligt artikel 8.2 i direktivet ska de behöriga myndigheterna se till att det sker utbyte av alla uppgifter som är nödvändiga för att en tjänstemottagares klagomål mot en tjänsteleverantör ska kunna utredas på ett korrekt sätt. Vidare anges att tjänstemottagaren ska informeras om resultatet av klagomålet. Skyldigheten att i enlighet med artikel 56.2 informera ursprungslandet när vissa åtgärder vidtas mot en yrkesutövare med utländska kvalifikationer regleras i vissa sektorsförfattningar samt i Advokat- samfundets stadgar. Enligt patientsäkerhetsförordningen är Social- styrelsen skyldig att i vissa fall informera myndigheterna i ursprungs- landet. Informationsskyldigheten föreligger när en yrkesutövare med svensk legitimation eller annan behörighet döms för brott i sin yrkesutövning, meddelas prövotid, får sin legitimation återkallad, eller får sin rätt att förskriva läkemedel eller teknisk sprit indragen eller begränsad. Skyldigheten att informera andra länder gäller dock endast om den svenska legitimationen utfärdats på basis av yrkeskvalifika- tioner erhållna i andra länder än Sverige.4 På motsvarande sätt är skyldigt att informera myndigheterna i ursprungs- landet när en yrkesutövare som har behörighetsbevis för verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård även i ett annat EES-land eller i dömts för brott i sin yrkesutövning, meddelats disciplin- påföljd, föreskrivits prövotid, fått sin legitimation återkallad eller fått sin rätt att förskriva läkemedel eller alkohol inskränkt.5 Varningsmekanismer avseende yrkesutövare som inte längre fullt ut har rätt att bedriva yrkesverksamhet eller som har använt sig av falska intyg införs genom det moderniserade yrkeskvalifika- tionsdirektivet. 45 kap. 19 § patientsäkerhetsförordningen. 53 kap. 19 § förordningen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Administrativt samarbete och information Bilateralt informationsutbyte om disciplinära åtgärder gällande skyldighet att i vissa fall utbyta information om disciplinära åtgärder eller straffrättsliga påföljder överlappar i viss utsträckning den varningsskyldighet som införs genom det moder- niserade direktivet. Det finns dock några viktiga skillnader. Skyldigheten att informera om disciplinära åtgärder och straff- rättsliga påföljder gäller alla yrken som omfattas av direktivet, dvs. alla reglerade yrken. Skyldigheten gäller dock endast om en svensk myndighet vidtar åtgärder mot en yrkesutövare vars rätt att utöva yrket i kan härledas till yrkeskvalifikationsdirektivet. Det innebär att sådan information ska skickas endast när åtgärder vidtas mot en yrkesutövare med utländska kvalifikationer. Vidare ska informationen endast skickas till den behöriga myndigheten i yrkesutövarens ursprungsstat (och inte till alla medlemsländer). Någon närmare beskrivning av vad som unionsrättsligt ska anses utgöra en disciplinåtgärd ges inte i direktivet, varför detta enligt utredningens uppfattning bör bedömas utifrån sitt syfte. Syftet med informationsutbytet torde vara att förhindra att tjänstemottagare eller patienter riskerar att utsättas för sådana yrkesutövare som i ett annat land konstaterats vara oskickliga. Sådan information som behöriga myndigheter ska utbyta ska således uppmärksamma myndigheten i ursprungslandet om i vad mån åtgärder vidtagits mot en yrkesutövare mot bakgrund av dennes bristfälliga yrkesutövande. Uttrycket disciplinära åtgärder i artikel 56.2 måste därför enligt utredningens bedömning ges en vid tolkning, och även innefatta sådana andra åtgärder mot yrkesutövare som enligt svensk terminologi inte är att betrakta som disciplinära, såsom t.ex. återkallelse av auktorisation. För vissa yrken omfattas emellertid information om sådana åtgärder, som innebär en begränsning i rätten att utöva vissa yrken, i stället av varningsmekanismen, se nedan. Eftersom skyldigheten att informera om disciplinära åtgärder och straffrättsliga påföljder gäller för samtliga yrken bör denna skyldighet regleras i den horisontella förordningen. Behöriga myndigheter ska sålunda åläggas att via informera myndigheterna i ursprungs- landet om de får kännedom om att disciplinära eller andra åtgärder eller straffrättsliga påföljder har vidtagits eller om andra allvarliga, specifika omständigheter som kan ha följder för den enskildes yrkes- utövande. Därutöver ska de behöriga myndigheterna åläggas att Administrativt samarbete och information kontrollera och utvärdera motsvarande information som de mottar från myndigheter i andra länder när det gäller yrkesutövare med svenska yrkeskvalifikationer samt att informera det land som har skickat uppgifterna om vilka åtgärder som vidtas med anledning av dessa. Såvitt gäller advokatyrket framgår skyldigheten att informera om disciplinära åtgärder och straffrättsliga påföljder av Advokat- samfundets stadgar. Dessa stadgar bör dock justeras, så att det framgår att informationsskyldigheten ska fullgöras via . Eftersom , samt och sjuk- vård fattar beslut om åtgärder mot yrkesutövare inom de yrken där ,6 respektive är behöriga myndigheter, skulle dessa nämnder, i likhet med den ordning som nedan förslås för varningsmekanismen, kunna ansvara för att skicka information om sådana åtgärder till behöriga myndigheter i andra länder. Utredningen har emellertid valt att låta , och ansvara för detta informations- förfarande även i fortsättningen. Skälen till detta är följande. För det första förutsätter systemet en dialog mellan mottagar- landets och ursprungslandets myndigheter avseende vilka åtgärder ursprungslandet avser att vidta med anledning av informationen. För det andra har de tre nämnderna inte rätt att själva initiera ärenden och skulle därför vara tvungna att vidarebefordra informa- tionen till de instanser som kan föreslå att åtgärder vidtas innan en återkoppling till ursprungslandets behöriga myndighet skulle kunna ske. För det tredje finns inte samma strikta tidsgräns för hur snabbt informationen ska skickas som för varningsmekanismen, se nedan. De tre behöriga myndigheterna har därmed möjlighet att skaffa sig information om de beslut som nämnderna fattar och kan skicka informationen vidare till de behöriga myndigheterna i yrkesutövarens ursprungsland, utan att detta extra steg riskerar att bryta mot en tidsgräns. Dessutom torde uppgifter om straff- rättsliga påföljder, vilka beslutas av domstol, oftare och snabbare nå de behöriga myndigheterna än ansvarsnämnderna. Sammantaget anser utredningen därför att , och 6 Inom hälso- och sjukvården finns några disciplinpåföljder i form av varningar eller prickningar. Den åtgärd som vid sidan av indragen legitimation eller förskrivningsrätt kan vidtas gentemot sjukvårdspersonal är prövotid. Enligt utredningens bedömning finns det dock skäl att anta att myndigheterna i yrkesutövarens ursprungsland kan ha intresse av att bli informerade om sjukvårdpersonal som de godkänt eller legitimerat sätts under prövotid i . Administrativt samarbete och information är bäst lämpade att ansvara för informations- skyldigheten enligt artikel 56.2 avseende utövare av de yrken som dessa myndigheter ansvarar för. Bestämmelserna i patientsäkerhetsförordningen respektive för- ordningen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård om skyldighet för respektive att i vissa fall underrätta andra medlemsländer bör upphöra, eftersom de ersätts av bestämmelsen om informationsskyldighet i den horison- tella förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Varningsmekanism rörande vissa yrken Till skillnad från den ovan beskrivna informationsskyldigheten rörande disciplinåtgärder och straffrättsliga påföljder omfattar ändringsdirektivets varningsmekanism, rörande beslut som begränsar en yrkesutövares rätt att utöva yrket, endast vissa sektorer. De yrken som omfattas är de yrken vars utbildningskrav har samordnats (förutom arkitektyrket), andra reglerade yrken med konsekvenser för patientsäkerheten samt reglerade yrken som rör undervisning av barn, inklusive barnomsorg och förskoleverksamhet. En varning ska skickas senast efter att ett beslut har fattats om att helt eller delvis, tillfälligt eller permanent, begränsa eller förbjuda en yrkesutövare att utöva yrkesverksamhet. Skyldigheten gäller alla sådana beslut, även dem som rör yrkesutövare med enbart svenska kvalifikationer och som aldrig har utövat sitt yrke utanför . Vidare ska varningen skickas till alla stater som omfattas av det moderniserade yrkes- kvalifikationsdirektivet. Det framgår av direktivet att varningarna ska skickas via , men det är inte närmare fastställt hur medlemsstaterna ska organisera ansvaret för varningarna.