sou · H2B335 · 2014-06-04 00:00:00 — Enligt utredningens direktiv1 ska utredningen särskilt uppmärk- samma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska kon- sekvenserna. Vidare ska resursbehovet för berörda prövnings- och tillsynsmyndigheter belysas. Utredningen ska därutöver bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön, de av fastställda miljökvalitetsmålen, energiförsörjning och för uppfyllande av det krav om för- nybar energi som ställs i förnybarhetsdirektivet2. Vid eventuella statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering. Utredningen har tidigare lämnat två delbetänkanden, SOU 2012:89 och SOU 2013:69. I arbetet med konsekvensutredningen har utredningen tagit hjälp av sina experter som bistått med statistik, uppgifter om kostnader, 2012:29, bilaga 1. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG. Konsekvenser av utredningens förslag uppskattningar m.m. Bland experterna finns företrädare för bl.a. Havs- och vattenmyndigheten, , Kammarkollegiet, Lantmäteriet, , , , Kommuner och Landsting, och . Utredningen har även begärt in uppgifter från och . 11.2Övergripande om utredningens uppdrag Utredningens övergripande uppdrag är att se över regleringen i MB och LSV samt tillhörande förordningar om vattenverksamheter. I MB regleras även hur miljöfarliga verksamheter får bedrivas och utformas. Trots att vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet regleras i samma balk har dessa olika verksamhetstyper kommit att omfattas av delvis olika bestämmelser. Ett av utredningens uppdrag är att se över dessa skillnader och att endast låta sådana skillnader som är motiverade vara kvar. Konsekvenserna av de ändringsförslag utredningen lämnar avseende skillnaderna i regelverket beskrivs i avsnitt 11.4. Utredningens uppdrag avseende skillnader mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet omfattar även en översyn av LSV. De bestämmelser i som behövs i fortsättningen ska enligt utredningens uppdrag integreras i MB eller i en förordning meddelad med stöd av balken. Konsekvenserna av utredningens förslag avseende bestämmelserna i redovisas huvudsakligen i avsnitt 11.7. Konsekvenserna av utredningens förslag om bestämmelserna om avgifter i 6 kap. LSV samt markavvattningssamfälligheter i 3 kap. LSV redovisas i avsnitt 11.4.4 respektive 11.6. MB innehåller regler om hur ett givet tillstånd kan omprövas. Av reglerna följer att vissa utpekade myndigheter kan ansöka hos mark- och miljödomstol, eller i vissa fall hos , om omprövning av tillstånd. Även bestämmelserna om omprövning ser olika ut för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Förutom en översyn av dessa skillnader har utredningen i uppdrag att analysera systemet för omprövning av vattenverksamheter och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett effektivt system. Omprövningssystemet ska enligt utredningsdirektivet vara utformat så att det tillåter den frekvens av omprövningar som krävs Konsekvenser av utredningens förslag för att se till att verksamheter bedrivs på ett sådant sätt att de lever upp till och krav i fråga om vatten- kvalitet och påverkan på djur- och växtliv. Konsekvenserna av utredningens förslag avseende omprövning beskrivs i avsnitt 11.5. Som beskrivs nedan är markavvattning en typ av vattenverk- samhet vilken ofta bedrivs i formen av en samfällighet. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren ta särskild hänsyn till förslagens konsekvenser för deltagarna i en sådan markavvattningssamfällighet och till att det vid omprövning av tillstånd till markavvattning kan vara motiverat att avgränsa ansvaret för markavvattningssamfälligheter på annat sätt än för andra vattenverksamheter. Konsekvenserna av utredningens förslag beskrivs i avsnitt 11.3.3 och 11.6. Utredningens uppdrag omfattar även s.k. herrelösa dammar och andra vattenanläggningar där ansvarsförhållandena avseende löpande underhåll och vidtagande av andra åtgärder är oklara. Utredningen ska analysera om det finns behov av att klargöra ansvarsförhållandena och föreslå de regeländringar som analysen föranleder. Konsekvenserna av de förslag utredningen lämnar med anledning av detta utredningsuppdrag redovisas i avsnitt 11.8. Enligt utredningsdirektiven ska föreslagna ändringar säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överens- stämmelse med de miljökrav som ställs i MB och av EU-rättslig reglering, som en väl fungerande markavvattning och en fortsatt hög regler- och produktionskapacitet i den svenska vatten- kraftproduktionen eftersträvas. 11.3Berörda verksamheter och aktörer avses med vattenverksamhet anges i 3 § MB. Bl.a. avses uppförande, ändring, lagning dammar eller andra anläggningar i vattenområden, fyllning och pålning i vattenområden, bortledande av vatten från eller grävning, sprängning och rensning i vattenområden samt andra åtgärder i vattenområden om åtgärden syftar till att förändra vattnets djup eller läge. Vatten- verksamhet är således uppförande av anläggningar såsom dammar, vägbankar, broar/bropelare, bryggor och pirar. Konsekvenser av utredningens förslag lagning och utrivning av nämnda vattenanläggningar utgör vatten- verksamhet. Att leda bort vatten, gräva, spränga och rensa i vattenområden utgör också vattenverksamhet. Bortledande av vatten kan t.ex. ske för en vattentäkt eller för att utvinna kyla. Med grävning avses muddring för att t.ex. fördjupa en farled för båttrafik eller öka djupet i en hamn. Sprängning i vatten kan ingå som en del i muddrings- arbetet. Rensning innebär att man tar bort massor, växter m.m. för att bibehålla vattnets djup eller läge. Även andra åtgärder i vattenområden, om åtgärden syftar till att förändra vattnets djup eller läge, utgör vattenverksamhet. Med andra åtgärder avses bl.a. vattenreglering genom regleringsmagasin eller liknande som påverkar vattenhushållningen. Också höjning av vattennivån i en sjö eller en våtmark i naturvårdande syfte hör hit, liksom omgrävning av en åfåra i naturvårdssyfte, s.k. återmeandring. Dammar innebär en kontinuerlig reglering av vattnet och utredningen bedömer därför att verksamheten vid dessa i de flesta fall torde vara att betrakta som vattenverksamhet. Bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta är vattenverksamhet. Bortledande av grundvatten kan avse uttag av vatten för vattenförsörjning och utvinning av värme eller kyla. Bortledande kan även ske i skadeförebyggande syfte vid t.ex. inläckage i tunnlar, gruvor eller liknande. Däremot är inte själva tunnelbygget eller täktverksamheten vattenverksamhet. Även s.k. infiltration omfattas av begreppet vattenverksamhet. Infiltration görs ofta för att öka vattenmängden i en grundvattentäkt eller för att bevara eller återställa en grundvattennivå som har rubbats vid bebyggelse eller genom andra åtgärder, t.ex. för att minska risken för sättningar. Typiska anläggningar är infiltrationsdammar eller infiltrationsbrunnar med tillhörande pumpverk och intagsledningar. Markavvattning är också vattenverksamhet. Med markavvattning avses åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Markavvattning utförs således för att avlägsna vatten eller för att skydda mot vatten. Syftet med åtgärden ska dessutom vara att varaktigt skydda en fastighets lämplighet för ett visst ända- Konsekvenser av utredningens förslag Exempel på markavvattningsåtgärder är dikning, årensning, sjösänkning och invallning. Markavvattning i form av dikning kan ske för många olika ända- mål. Vanligast är dikningar inom jord- och skogsbruket. Vidare kan nämnas dikning för vägbyggnad, bebyggelse, torvtäkt, trädgårds- anläggningar, golfbanor m.m. Dikning kan avse nyanläggning av ett dike eller ökning av avvattningsförmågan i ett befintligt dike eller vattendrag. Ett annat exempel på markavvattning är sänkning och urtappning av ett vattenområde. Reglering, fördjupning, utvidgning och rätning av ett vattendrag för att skydda mot översvämning, är också att hänföra till markavvattning. Detta gäller som regel även anläggande av och liknande anläggningar i eller invid ett vattenområde till skydd mot vattnet. 11.3.2Berörda företag och enskilda Begreppet vattenverksamhet omfattar således många olika typer och storlekar av verksamheter och åtgärder. Det innebär även att utred- ningens förslag kommer att beröra ett stort antal verksamhetsutövare bestående av företag av olika storlek men också enskilda utövare. utgörs av ägare av vattenkraftanläggningar, dammar, hamnar, dricksvattentäkter m.m. men också sådana företag som muddrar, bygger bryggor och utför annat arbete i vatten samt bortleder grundvatten t.ex. i samband med byggande av vägar och tunnlar. Samtliga förslag i kapitel 4 om tillståndsprövningen m.m. samt större delen av förslagen i kapitel 6 om omprövning tar sikte på alla vattenverksamheter. Eftersom begreppet vattenverksamhet omfattar så många olika verksamheter och därmed även berörda företag bedömer utredningen det som omöjligt att ge en heltäckande bild av vilka företag som berörs av utredningens förslag. Viss vatten- verksamhet såsom vattenkraft och därtill hörande anläggningar har varit lättare att avgränsa och därmed har det även varit möjligt att få fram statistik om vilka företag som berörs. De företag som äger flest vattenkraftverk är åtta större företag nämligen Fortum, , E.ON , Mälarenergi Vattenkraft, Tekniska verken , Statkraft, Jämtkraft och Kraft. Konsekvenser av utredningens förslag stora antalet vattenkraftverk ägs dock av privatpersoner och ekonomiska föreningar. Utredningen hänvisar i dessa delar till redogörelsen i SOU 2013:69 s. 328 ff. Utredningen har som nämnts i uppdrag att ta särskild hänsyn till markavvattningssamfälligheter vid förslagens utformning. Mark- avvattning i form av dikning utförs i såväl jordbruks- som skogsmark. Enligt inhämtad statistik från länsstyrelserna finns cirka 57 000 mark- avvattningsverksamheter i landet. Många av dessa avser dikessystem. Flera av länsstyrelserna har emellertid påpekat att lämnade uppgifter är osäkra och att det finns ett stort mörkertal. Då något samlat register avseende tillståndsprövade markavvattningsverksamheter inte finns och då det kan antas att många markavvattningsverksamheter saknar tillstånd och därmed inte är registrerade alls är de inhämtade uppgifterna mycket osäkra, se avsnitt 8.1. Enligt fältdata är den skattade dikeslängden av diken med en bredd på mellan och 6 m och med ett djup , oavsett om det leder vatten eller inte, 888 miljoner m för hela , varav tätheten är 3 677 m/km2 i södra och 1 340 m/km2 i norra . Beträffande rätade vattendrag är längden i hela , varav 160 m/km2 i södra och 11 m/km2 i norra . Rätade vattendrag, samt diken med en bredd förekommer alltså företrädesvis i södra I avsaknad av register eller liknande över markavvattnings- verksamheter och därtill hörande anläggningar har det varit svårt för utredningen att få fullständiga uppgifter om vem som innehar dessa anläggningar och därmed vilka företag som kommer att beröras av utredningens förslag. Inte heller intresse- och företagar- organisationen har närmare uppgifter om vilka företag som kan komma att beröras. Deltagare i en markavvattningsanläggning är de ägare vars fastig- heter har nytta av markavvattningen. Det innebär att framförallt ägare av jordbruks- och skogsbruksfastigheter kommer att beröras av utredningens förslag om markavvattning. 3 Skrivelse från till utredningen, Sammanställning av underlag avseende dikningsåtgärder, . För källhänvisning hänvisas till nämnda skrivelse. Konsekvenser av utredningens förslag utredningens experter framförts att det utöver de cirka 57 000 markavvattningsverksamheter som länsstyrelserna rapporterat om finns ett stort antal enskilda lagenliga markavvattningar. I vissa delar av landet torde i princip varje jord- och skogsbruksfastighet ha en markavvattningsanläggning. Det innebär att av de företag som kommer att beröras av utredningens förslag om markavvattning är många jordbruksföretag. Många av dessa jordbruksföretag befinner sig i en situation med höga produktionskostnader och små marginaler. Den ackumulerade regelbördan är omfattande och även relativt små kostnader har en marginaleffekt som arbetsbördan är omfattande. Enligt statistik från Skogsstyrelsen4 ägs den produktiva skogs- marken till av enskilda ägare, av privatägda aktiebolag, av statsägda aktiebolag och av övriga privata ägare. ägs av staten och övriga allmänna ägare. I antal ägare innebär det att den produktiva skogsmarken ägs av drygt 11 000 enskilda ägare, cirka 5 600 privatägda aktiebolag och cirka 3 000 statsägda aktiebolag. Samtliga statsägda aktiebolag och av de privatägda aktiebolagen äger mer än produktiv skogsmark.5 Förslagen i detta slutbetänkande berör ett flertal myndigheter såsom länsstyrelserna, Havs- och vattenmyndigheten, , Kammarkollegiet, lantmäterimyndigheterna, , och . Även kommunerna berörs av utredningens förslag. I vilken utsträckning och på vilket sätt återkommer utredningen till under respektive förslag. Som nämnts inledningsvis har utredningen i uppdrag att göra en generell översyn av den vattenrättsliga regleringen i MB och LSV med tillhörande förordningar. I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga 4Skogsstyrelsen, Skogsstatistisk årsbok, 2 Fastighets- och ägarstruktur, s. 23. 5Statistik inlämnad av till utredningen . Konsekvenser av utredningens förslag skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet och därefter analysera vilka skillnader som är omotiverade och ska tas bort. Utredningens uppdrag är således inte att förändra regleringen för miljöfarlig verksamhet utan att se till att de olika verksamhetstyperna regleras på samma sätt där det är motiverat. Utredningen redogör här för konsekvenserna av de förslag till ändring som utredningen lämnar. Generellt sett menar utredningen att de förslag som lämnas i detta avseende gynnar konkurrensen. Vissa verksamheter såsom t.ex. energiproduktion kan utgöras av såväl miljöfarlig verksamhet som vattenverksamhet. Produceras energi på land genom ett kraft- värmeverk eller ett vindkraftverk omfattas verksamheterna av reglerna för miljöfarlig verksamhet. Om energi i stället produceras i vatten omfattas verksamheten av reglerna om vattenverksamhet. Genom en samordning av reglerna bedömer utredningen att verksamheterna kan bedrivas på mer lika villkor än . Vattenverksamhet omfattas av en generell tillståndsplikt med undantag för viss vattenverksamhet som är anmälningspliktig och som anges i en särskild lista i FVV. Vattenverksamheter är dock undantagna från såväl tillstånds- som anmälningsplikt om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Undantagsregeln gäller inte markavvattning, se avsnitt 11.6.1. Till- ståndspliktiga verksamheter prövas av mark- och miljödomstol medan anmälningspliktiga verksamheter prövas av . När det gäller markavvattning prövar de tillståndspliktiga verksamheterna eller tar emot ansökan för att efter viss ärende- beredning överlämna handläggningen till mark- och miljödomstol. För miljöfarlig verksamhet är i stället tillstånds- eller anmälnings- plikt särskilt föreskriven. De miljöfarliga verksamheterna finns uppräknade i en förordning där det anges om det krävs tillstånd eller anmälan för att bedriva viss verksamhet eller vidta en viss åtgärd. En verksamhet som kräver tillstånd är angiven som en A- eller B- verksamhet och en anmälningspliktig verksamhet anges med ett C. En A-verksamhet prövas av mark- och miljödomstol som första instans, Konsekvenser av utredningens förslag en B-verksamhet prövas av miljöprövningsdelegation som första instans medan en C-verksamhet anmäls till tillsyns- myndigheten, som oftast är en nämnd. Utredningen föreslår att prövningsplikten för vattenverksamhet ska anges i en förordning på samma sätt som gäller för miljöfarlig verksamhet. I stället för en generell tillståndsplikt för all vatten- verksamhet ska det av förordningen framgå om verksamheten i fråga omfattas av tillstånd- eller anmälningsplikt. Tillstånds- eller anmäl- ningsplikt ska således vara särskilt föreskriven. Det innebär att den generella regeln om undantag från tillstånds- eller anmälningsplikten upphävs. En tillståndspliktig verksamhet ska definieras som en A-verksamhet och en anmälningspliktig som en C-verksamhet. A-verksamheter ska prövas av mark- och miljödomstol medan C-verksamheter ska anmälas till tillsynsmyndigheten, som före- trädesvis är en länsstyrelse. Utredningen har även övervägt men inte funnit skäl att införa en prövningsnivå av tillståndspliktiga vattenverk- samheter motsvarande B-verksamhet för miljöfarlig verksamhet. Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med och länsstyrelserna ska ta fram ett förslag till en sådan förordning där det anges vilka vattenverk- samheter som ska omfattas av tillstånds- respektive anmälnings- pliktig. Som en följd av förslaget om särskild föreskriven tillstånds- eller anmälningsplikt föreslår utredningen även att tillsynsmyndigheten ska kunna förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd. Utredningen föreslår också att det införs en möjlighet för en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd för en i och för sig anmälningspliktig verksamhet. Sådana regler finns för miljöfarlig verksamhet. Konsekvenser för berörda företag, enskilda och myndigheter Förslaget berör samtliga vattenverksamheter. Införandet av en förordning med angivande av vad som är tillstånds- respektive anmälningspliktigt kommer att förenkla för samtliga aktörer. Genom förordningen kommer det att framgå klart vad som ska föregås av en prövning eller en anmälan. Det innebär att de oklarheter kring tillstånds- respektive anmälningsplikten som finns minimeras. Konsekvenser av utredningens förslag Detta innebär även att utrymmet för verksamhetsutövaren att feltolka tillstånds- och anmälningspliktens omfattning, vilket kan leda till straffansvar, blir mindre. Den närmare utformningen av förordningen ska tas fram av Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med och länsstyrelserna. Det är därför svårt för utredningen att uttala sig mer exakt om konsekvenserna. Utredningens uppfattning är dock att dess förslag inte kommer innebära några ändringar eller ytterligare belastning för befintliga prövningsmyndigheter. De verksamheter som tillståndsprövas av mark- och miljödomstol kommer att fortsätta prövas av samma domstol. Likaså kommer de verksamheter som är anmälningspliktiga att fortsätta att prövas av tillsynsmyndigheten, företrädesvis . De vattenverksamheter som omfattas av det generella undantaget från förprövningsplikten kommer inte heller att vara tillstånds- eller anmälningspliktigt . Att så är fallet kommer att framgå genom att de inte är uppräknade i förord- ningen över verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Antalet verksamheter som är tillstånds- respektive anmälningspliktiga bedöms inte påverkas av utredningens förslag. Ett undantag till detta är dock utredningens förslag om en mer omfattande anmälningsplikt avseende rensning, se avsnitt 11.6.4. Havs- och vattenmyndigheten, och läns- styrelsernas arbete med att ta fram förslag till förordning där det anges vilka verksamheter som ska vara tillstånds- respektive anmäl- ningspliktiga kommer att kräva en omfattande arbetsinsats för vilket extra resurser krävs. 11.4.2Skilja på prövningen av tillstånd och civilrättsligt präglade frågor Till skillnad från miljöfarlig verksamhet inkluderar tillståndspröv- ningen av vattenverksamhet även prövningen av civil- rättsliga frågor såsom ersättning för intrång och skada. Det är i huvudsak den som söker tillstånd som ska utreda skadorna och lämna förslag till ersättning. Utredningen har inte funnit tillräckliga skäl för att behålla denna skillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet. Med syfte att ensa regleringen av dessa verksamheter föreslår utredningen att handläggningen av de civilrättsliga frågorna ska skiljas från själva tillståndsprövningen. Konsekvenser av utredningens förslag ska de civilrättsliga frågorna med anledning av en vattenverksamhet i stället handläggas på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet, nämligen genom att det väcks en särskild talan därom genom stäm- ning eller att en frivillig uppgörelse träffas utan domstols medverkan. Pågår prövningen av tillståndsansökan som prövningen av de civilrättsliga frågorna kan dessa mål handläggas gemensamt om det är lämpligt. Det är förhållandevis få ansökningsmål som innehåller frågor om ersättning. Av inhämtad statistik framgår att antalet ansökningsmål med ersättningsfrågor –2007 varierade mellan 27 och 51 med ett medeltal om 40,2.6 Konsekvenser för berörda företag, enskilda och myndigheter Det är svårt att uttala sig om förslaget kommer att innebära en kostnad eller besparing jämfört med dagens regler. Utredningen menar att uppdelningen ökar förutsättningarna att göra upp före- kommande tvistefrågor i godo med utgångspunkt i vad som förekommit i tillståndsärendet. Det innebär besparingar för den sökande och prövningsmyndigheterna. I de fall man inte kan lösa de civilrättsliga frågorna utanför domstol kan däremot uppdelningen totalt sett innebära en fördyring av processen för samtliga aktörer eftersom vissa frågor kan behöva tas upp i två mål. Det kan t.ex. vara fråga om att syn behöver hållas två gånger. Som redan nämnts är det i dessa fall möjligt att handlägga målen gemensamt. Antalet mål med civilrättsliga frågor är emellertid förhållandevis få varför den eventuella totala besparingen eller kostnaden inte kommer att bli så stor. Likaså bedömer utredningen att uppdelningen av prövningen kommer att medföra en mera renodlad tillåtlighets- och tillstånds- prövning som bör innebära besparingar för domstolarna. En mera fokuserad miljöprövning åstadkoms med detta system och det ger förutsättningar att nå de av statsmakterna och EU uppställda miljö- målen mera kostnadseffektivt. Ett sådant prövningsystem bör även kunna bidra till att inte kan anklagas och bötfällas för underlåtelse att effektivt implementera . 6 SOU 2009:10 bilaga 9. Konsekvenser av utredningens förslag Som en konsekvens av att prövningens omfattning blir lika för miljö- farlig verksamhet och vattenverksamhet föreslår utredningen att bestämmelsen som berättigar vattenrättsliga sakägare att få sina rättegångskostnader betalda av sökanden ska upphöra att gälla. Förslaget innebär att de processuella reglerna om rätt till ersättning för rättegångskostnader blir desamma för såväl miljöfarlig verk- samhet som vattenverksamhet. Utredningen har inte funnit att den rådande skillnaden verksamhetstyperna emellan är motiverad. För- ändringen är också en konsekvens av att de civilrättsliga frågorna om t.ex. ersättning skiljs från tillståndsfrågorna och i stället behandlas i stämningsmål. I stämningsmål kommer, precis som , om rätte- gångskostnader att gälla. Det innebär att den som vinner processen som huvudregel får ersättning för sina rättegångskostnader. Om sakägaren yrkar ersättning med men endast har framgång med hälften, , innebär reglerna att vardera parten får stå sina kostnader. När målet gäller inlösen av fastighet eller del av fastighet gäller emellertid precis som ExpL regler, se 25 kap. 3 § MB jämte 7 kap. 1 § ExpL, vilket innebär att, om inlösen beviljas, ska verksamhetsutövaren stå för rättegångskostnaderna. Om inlösen ogillas, föreslår utredningen att det enligt 25 kap. 4 § andra stycket MB ska bli möjligt att göra avsteg från principen att sakägaren får stå för alla kostnader, som blir fallet enligt . Konsekvenser för berörda företag och enskilda