sou · H2B372 · 2014-11-05 00:00:00 — Den billiga, lättillgängliga och förhållande- vis säkra marknadsplats som internet erbjuder har också medfört att handeln med begagnade varor har ökat dramatiskt. Det gäller såväl omsättningen som antalet aktörer. Det torde också finnas åtskilliga säljare på bl.a. loppmarknader och internet som framstår som privatpersoner men som når upp till yrkesmässig försäljningsnivå och det är uppenbart att antalet sådana säljare har ökat sedan nuvarande lagstiftning trädde i kraft. Även professionella handlare köper varor på marknader och på nätet, oftast utan att kunna avgöra om den de handlar av bedriver yrkesmässig försäljning eller om det är en privatperson. Det finns också många utländska nätföretag som bedriver försäljning på eller förmedlar annonser till den svenska marknaden. Överväganden om en fortsatt särskild reglering Den tillsyn från polisiärt håll som förekommer över handeln med begagnade varor utanför etablerade butiker är ytterst begrän- sad. Säljsidor och näthandelsföretag som exempelvis Blocket och har god kontakt med polisen och bidrar normalt med såväl egen förebyggande kontrollverksamhet som med den hjälp som polisen behöver i enskilda fall. Trots detta står det klart att de långt större volymerna, det ökade antalet aktörer och förskjutningen till handel utanför traditionella butiker gör det svårt för polisen att bedriva en meningsfull kontroll. Det skulle kräva mångdubbelt större resurser för att övervaka denna marknad och kontrollera handeln där än de som används för att kontrollera de säljare som be- driver verksamhet i traditionella butiker. Den nuvarande regleringen är alltså inte anpassad till handeln på internet. Den är inte heller anpassad till hur den ökade handeln med begagnat guld ser ut . En affärsmodell som har etablerats innebär att guldsmycken köps upp för att sedan smältas ned och säljas som tackor. köps guldet upp av ambulerande handlare utan någon fast butik, men inte sällan skickar säljaren sitt guld på posten i stället för att lämna över det personligen. 12.3.3Arbetssättet är föråldrat och ineffektivt har lagstiftningen ändrats vid ett flertal tillfällen. Åt- skilliga av de nuvarande bestämmelserna har emellertid sin grund i vad som föreskrevs i den ursprungliga förordningen. En sådan be- stämmelse gäller anteckningsskyldigheten som också kan sägas vara en av lagstiftningens kärnbestämmelser. Från början var handlaren skyldig att föra anteckningar om sina affärer i en särskild affärsbok. ändrades bestämmelsen om affärsbok på så sätt att anteckningar i stället skulle föras på särskilda i kronologisk ordning numrerade inköpsnotor, precis som enligt den nuvarande regleringen. Enligt skrothandelsutredning torde en begagnathandlare kunna få föra anteckningar på inköpsnotorna med hjälp av auto- matisk databehandling (ADB) utan att det krävdes särskilt tillstånd av Datainspektionen (SOU 1997:89 s. 148). för handlarna oftast handskrivna anteckningar om det gods de förvärvar som omfattas av regleringen. Om polismyndigheten begär det skickar handlaren Överväganden om en fortsatt särskild reglering anteckningarna till polisen med papperspost. Det är inte ovanligt att det för vissa företag, t.ex. guldhandlare, finns en stående begäran om att tillhandahålla polisen samtliga inköpsnotor. När inköpsnotorna har kommit in till polisen är tanken att de ska jämföras med anmälningar i polisens olika register för gods som anmälts stulet. En anmälan om stöld som tas emot av en polismyn- dighet förs in i polisens personregister RAR (Rationell anmälnings- rutin) som används bl.a. för att ta upp brottsanmälningar. För att en anmälan ska bli sökbar för polismyndigheter i hela landet måste den polismyndighet som har tagit emot den ange att uppgifterna ska föras in i registret Nationellt , eftersom polismyndigheterna inte har behörighet att söka i varandras RAR-system. Enligt rikt- linjerna ska en anmälan om stöld föras in i registret Nationellt om objektet är beskrivet på ett sådant sätt att det kan identifieras. Såvitt utredningen har inhämtat förekommer det dock att dessa rikt- linjer inte efterlevs. Det framstår också som oklart hur stor andel av de stulna objekten som kan identifieras utifrån beskrivningen i stöldanmälan. Ett problem med nuvarande tillämpning är alltså att polisen inte kan söka efter allt gods som är stöldanmält i landet. Det är ju inte säkert att den som genom stöld eller på annat sätt olovligen kommer åt begagnade varor väljer att sälja dem i samma område som där brottet begicks. För det fall polisen inte lagt in anmälan i Nationellt är den inte synlig för övriga polismyndigheter. På så sätt för- felas givetvis syftet med lagstiftningen. har konstaterat att det förelåg stora svårigheter med informations- utbyte mellan polismyndigheterna innan den nya polisdatalagen trädde i kraft (SOU 2012:13, s. 223). Trots att vissa legala och tek- niska hinder har undanröjts med den nya polisdatalagen finns san- nolikt den här typen av problem kvar. Det får också anses osäkert om de kommer att upphöra när polisen samlas under en myndighet från . Ett mer praktiskt problem är givetvis att det är ett tidsödande arbete att föra in informationen från inköpsnotorna till polisens register och att jämföra den med uppgifter i godsregistren. Hand- larna brister i sin anteckningsskyldighet genom brist- fällig eller obefintlig information om varans särskilda kännetecken. I åtskilliga fall, t.ex. när det gäller vanliga guldsmycken, torde det Överväganden om en fortsatt särskild reglering också vara svårt att finna några kännetecken som gör det möjligt att identifiera varan. Arbetssättet – att skicka anteckningar i pappersform – ter sig alltså ålderdomligt och opraktiskt. Under förutsättning att kraven enligt personuppgiftslagen (1998:204) iakttas vore det smidigare och effektivare att sända inköpsnotorna elektroniskt till polismyndig- heten och bifoga foton av föremålen. måste givetvis behandla de uppgifter som kommer in i enlighet med polisdatalagen (2010:361). Med modern digital teknik finns det san- nolikt förutsättningar för att samköra sådana foton med bilder i registren över stulet gods och möjligen öka brottsuppklaringen. Med hänsyn till det stora antalet föremål och aktörer och till den snabba omsättningen kan det emellertid konstateras att en sådan kontrollapparat skulle bli mycket resurskrävande. 12.3.4Ändrade regler om godtrosförvärv En omständighet som kan ha viss betydelse för bedömningen av om handeln med begagnade varor även fortsättningsvis ska vara reglerad är den ändring som gjorts i 3 § lagen (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre (godtrosförvärvslagen). Förändringen innebär en utökning av vindikationsprincipen. gällde att ett godtrosförvärv gent- emot den rätte ägaren bestod även vid olovliga tillgrepp. skrothandelsutredning diskuterade möjligheten att förändra den då gällande godtrosförvärvslagen på så sätt att det skulle bli svårare för en köpare att bli ägare till begagnad egendom som förvärvats från någon som inte hade rätt att överlåta den. Frågan hade då behandlats av i betänkandet SOU 1995:92 som inte föreslog något ökat inslag av vindikationsprin- cipen. skrothandelsutredning instämde i Godtrosförvärvs- utredningens bedömning och kom till slutsatsen att en förändring av bestämmelserna om godtrosförvärv inte var ett realistiskt alternativ till en reglering av begagnathandeln. Efter ändringen i 3 § godtrosförvärvslagen är det inte längre möjligt att göra ett godtrosförvärv om ägaren har frånhänts egendomen genom att någon har olovligen tagit den eller tilltvingat sig den genom s.k. råntvång. I den mån detta medför att handlare och konsumenter avstår från att köpa föremål med oklara ägarförhållan- Överväganden om en fortsatt särskild reglering den kan ändringen sägas vara en omständighet som minskar behovet av en reglering av begagnathandeln. 12.3.5Även tillsynen över butikshandeln är ojämn Polisens tillämpning av lagstiftningen varierar stort över landet. Inte sällan skiftar graden av tillsyn även vid olika polisområden inom en och samma polismyndighet. Bara vid hälften av polismyndigheterna kan det sägas förekomma ett mer eller mindre rutinmässigt tillsyns- arbete och av dessa är tillsynen komplett endast vid ett mindre antal. Vid övriga polismyndigheter är tillsynen sporadisk. Det finns dess- utom ett litet antal polismyndigheter där det inte existerar någon tillsyn överhuvudtaget. Reglerna om auktionshandel tillämpas i princip inte alls, med undantag för ytterst få av polis- myndigheterna. Att tillämpningen av lagen ser så olika ut måste naturligtvis anses vara ett betydande problem. Det är inte acceptabelt att handlare be- handlas på olika sätt beroende på var i landet verksamheten bedrivs. Den varierande tillsynen har också en inverkan på konkurrensen på marknaden (se vidare avsnitt 12.3.6). Det är inte heller tillfredsställande att en så stor andel av polis- myndigheterna bara tillämpar bestämmelserna sporadiskt. Det är svårt att motivera en kontrollagstiftning som inte används. års skrothandelsutredning noterade att tillsynen enligt reglering- en var eftersatt. Genom att föreslå en avreglering av skrothandeln menade emellertid den utredningen att resurser skulle komma att fri- göras och att polisen med dessa extra resurser skulle kunna upprätt- hålla en tillfredsställande tillsynsverksamhet vid samtliga polismyn- digheter. När nu lagstiftningen utvärderas igen kan det konstateras att någon sådan överföring av resurser inte har ägt rum. Ett problem med lagstiftningen, som måste anses hänga ihop med den på många håll eftersatta tillsynen, är att få handlare tycks känna till att den överhuvudtaget existerar. Det har visat sig att det från polisens sida krävs ett aktivt uppsökande av handlare som ännu inte är registrerade för att handelsregistret ska spegla verkligheten någorlunda. Hos polismyndigheten i bedrivs ett kontinuerligt arbete med tillsyn och kontroll och poliserna söker upp handlare som inte är registrerade men som kan tänkas omfattas av Överväganden om en fortsatt särskild reglering Myndighetens bedömning är att ca hälften (150 stycken) av de handlare som registrerades gjorde det efter att ha kontaktats av polisen. Resultatet visar tydligt att polisen måste arbeta aktivt med lagen för att handlarna ska få kännedom om den och förhoppningsvis också efterleva de skyldigheter som föreskrivs. De allra flesta av polismyndigheterna har uppgett att det bara är ett fåtal handlare som har registrerats efter det att polisen kontaktat dem. Det är en indikation på att dessa polismyndigheter inte lägger ned några större resurser på att söka upp handlare som inte är registrerade men som kan tänkas omfattas av lagstiftningen. Det antyder i sin tur att det inom dessa områden troligen finns många handlare som inte är registrerade trots att de borde vara det. Det är naturligtvis inte möjligt att med någon exakthet bedöma den preventiva effekten av lagstiftningen. Regleringen bör ha haft en viss brottsförebyggande effekt när det gäller butikshandeln inom de polismyndigheter som bedriver en aktiv kontrollverksamhet. Om handlarna vet att polisen då och då genomför kontroller av inköpt gods torde benägenheten att köpa in misstänkt stöldgods minska. Detta innebär också att det blir svårare för en tjuv att avsätta vad han stulit. Att få fram en någorlunda precis uppgift om i vilken omfattning regleringen haft betydelse för antalet upptäckta stöld- och häleri- brott i anslutning till handeln med begagnade varor har inte heller visat sig genomförbart. Det beror på att polisen inte för någon sta- tistik över vilka ärenden som klarats upp med hjälp av lagstiftningen. Ett undantag är polisområdena och som kunnat ge mer exakta uppgifter om antalet upptäckta brott, och även om värdet av det gods som beslagtagits. Vad polismyndigheterna i övrigt kunnat redovisa om lagstift- ningens effekter grundar sig i stället på de berörda eller tillfrågade polismännens allmänna uppskattningar. De polismyndigheter som tillämpar lagstiftningen fullt ut har lyft fram att den är av stort värde för polisens arbete. Att regleringen i och för sig haft en positiv effekt i de fall där det förekommit ett aktivt tillsynsarbete är också en slutsats som vinner visst stöd i mate- rialet, även om det oftast inte kan anges mer exakt i vilken utsträck- ning brottslighet kunnat upp. Det kan noteras att ju mer konsekvent tillsynsarbete som bedrivs vid polismyndigheterna, desto mer upplevs lagen som ett viktigt verktyg av poliserna. Överväganden om en fortsatt särskild reglering bara hos hälften av polismyndigheterna som det förekommer ett konsekvent eller ett någorlunda rutinmässigt tillsynsarbete. Det får sägas vara ett anmärkningsvärt lågt antal med tanke på att lagstift- ningens syfte är att underlätta polisens arbete. Sammanfattningsvis är slutsatsen att tillämpningen av regleringen, sett över hela landet, inte fungerar väl ens inom butikshandeln. Det är därför sannolikt att den nuvarande regleringen inom stora delar av landet har haft liten eller ingen effekt på möjligheten att förhindra avsättningen av stöldgods och på antalet uppklarade tillgreppsbrott. Den nuvarande regleringen innehåller en registreringsplikt för den som avser att driva yrkesmässig handel med sådana varor som om- fattas av lagstiftningen. Registreringsplikten i sig kan inte anses vara ett större hinder i närings- och etableringsfriheten. Av lagstiftningen följer dock ytterligare skyldigheter som innebär merarbete för de handlare som är registrerade. En sådan är skyldigheten att föra an- teckningar om förvärvade eller annars mottagna varor. Till viss del följer anteckningsskyldigheten redan av de uppgifter som handlaren måste dokumentera enligt bokföringslagen (1999:1078) (se särskilt 5 kap. 6–7 §§). Anteckningarna enligt regleringen om handel med begagnade varor går emellertid utöver de uppgifter som ska anges enligt bokföringslagen. Så ska t.ex. varornas fabrikat och tillverk- ningsnummer eller andra kännetecken noteras. En annan skyldighet är bestämmelsen om liggetid. Den handlare som omfattas av lagstiftningen får inte lämna ut eller bearbeta en begagnad vara som har tagits emot förrän tidigast . Lagstiftningen innehåller också en del andra regler som handlaren måste rätta sig efter. Skyldigheter enligt lagstiftningen innebär alltså ett inte obetydligt merarbete och vissa begränsningar i verksamheten för den handlare som omfattas av den. Dessa begränsningar kan i och för sig inte anses orimligt betungande under förutsättning att lagstiftningen uppnår tänkta effekter. Det är emellertid inte troligt att syftet med regle- ringen uppnås ens såvitt gäller butikshandeln i stora delar av landet. Att lagstiftningen tillämpas med så varierande intensitet, och inom Överväganden om en fortsatt särskild reglering flera polismyndigheter knappt alls, innebär också att handlare behand- las på olika sätt beroende på var i landet de bedriver sin verksamhet. 12.4Sammanfattning – utredningens ställningstagande Utredningens bedömning: Handeln med begagnade varor ska inte längre vara reglerad. Stora förändringar har alltså ägt rum inom begagnathandeln sedan området lagreglerades . Bara som den nuvarande lagstiftningen har varit i kraft har helt nya mark- nadsförhållanden uppstått, främst möjligheten för privatpersoner att marknadsföra och sälja varor på internet. Följden är att lagstift- ningen numera inte är anpassad efter de förhållanden som råder och att den inte heller längre är ett effektivt redskap för polisen. De förändringar som inträffat talar mot en fortsatt reglering av samma slag som den nuvarande. Mycket omfattande ändringar krävs om lagstiftningen ska finnas kvar. Det krävs också att betydligt större polisiära resurser avsätts för verksamheten. Det finns vissa omständigheter som talar för en fortsatt reglering av handeln med begagnade varor. Flera polismyndigheter – dock långt ifrån alla – anser att lagstiftningen är av stort värde för polisen. Det är de polismyndigheter som upprätthåller en god kontrollnivå som också framhåller att polisen drar nytta av de möjligheter till tillsyn och kontroll som lagstiftningen ger. I stora delar av landet brister emellertid tillsynen. Hos de polismyndigheter där det upprätthålls en stabil och grundlig tillsyn kan det också konstateras att lagstift- ningen i vissa fall medverkat till att framförallt stöldbrott har kunnat upp. Självfallet är det en omständighet som kunde tala för att bibehålla en särskild reglering. Att den tillgreppsbrottslighet som kan antas ha samband med handeln med stöldgods fortfarande ligger på en hög nivå talar inte heller för att behovet av kontroll har minskat. Å andra sidan kan det konstateras att tillgången till en billig och lättillgänglig marknad inte har medfört någon ökning av stöldbrotts- ligheten. Flertalet bestämmelser i nuvarande lagstiftning har sin grund i den ursprungliga förordningen . Överväganden om en fortsatt särskild reglering struerade efter den situationen att en säljare och köpare träffas och gör upp en affär i köparens butik. Den utveckling som års skrothandelsutredning noterade – att handeln med begagnade föremål flyttar ut från de fysiska butikerna – har fortsatt och har lett till att handeln nu till övervägande del bedrivs på andra handels- platser. Volymerna har också ökat mycket starkt. Det främsta skälet till utredningens ställningstagande är att be- stämmelserna är anpassade till rådande förhållanden. Begagnathandeln täcker in många företeelser. Förutom butiks- handel förekommer en långt mer omfattande handel på internet. Begagnade varor säljs även på loppmarknader, mässor och av ambu- lerande auktionsförrättare. En affärsmodell som uppstått är att guldsmycken köps upp för att smältas ned. Sådan verksam- het bedrivs ofta på internet och det förekommer även ambulerande uppköpare. Utvecklingen har också inneburit att polisens möjligheter till kontroll har minskat – det är självfallet svårare för polisen att ha uppsikt över de handlare som figurerar på t.ex. internet än över dem som bedriver sin verksamhet i en fysisk butik. Begagnathandelns utveckling innebär alltså att betydligt större resurser än skulle behövas för att upprätthålla en acceptabel kontroll. Det är högst tveksamt om polisen kommer att tilldelas ytterligare resurser för denna verksamhet eller om de befintliga resurserna kan omfördelas till den. Det framstår också som osannolikt att den arbetsinsats som krävs kommer att stå i proportion till det resultat som kan förväntas. Ett alternativ till utredningens förslag är att behålla lagstiftningen men göra vissa ändringar. Med hänsyn till utvecklingen på begagnatmarknaden är utredningens slutsats att detta inte låter sig göras på ett bra sätt. Det framstår som en omöjlig uppgift att samla alla företeelser inom begagnathandeln under en och samma lagstift- ning på ett sätt som fungerar i praktiken, särskilt som lagstiftningen enligt utredningens mening bör vara förenad med någon slags tillsyn. Det ter sig inte genomförbart för en tillsynsmyndighet att upprätt- hålla en stabil och kontinuerlig kontrollverksamhet över alla de verk- samheter som skulle komma att omfattas av lagstiftningen. De skyldigheter för handlarna som följer av lagstiftningen är i och för sig inte orimligt ingripande. En reglering som ålägger hand- larna vissa skyldigheter måste dock vara effektiv för att åliggandena ska vara berättigade. över hela landet tillämpas lagstiftningen Överväganden om en fortsatt särskild reglering bara i ytterst begränsad utsträckning. De resultat som har redovisats får anses visa på närmast försumbara effekter. Dessutom behandlas handlarna olika beroende på vart i landet de bedriver sin verksamhet och tillsynen över handlare som bedriver sin verksamhet på andra platser än i den reguljära handeln är i det närmaste obefintlig. Sådana skillnader kan inte anses acceptabla. Att polisens tillämpning av lagstiftningen, sett över hela landet och med hänsyn till de olika handelsplatser som förekommer, är så bristfällig är också ett argument för förslaget att regleringen bör upphävas. För att syftet med lagstiftningen ska uppnås krävs att den upprätthålls genom en aktiv tillämpning. Situationen har försämrats ytterligare sedan 1996 års skrothandelsutredning konstaterade att tillsynen var eftersatt. En avreglering innebär givetvis inte att polisens verksamhet med spaning efter stulna varor skulle komma att läggas ned. Det polis- arbete som bedrivs på området kommer att fortsätta i samma utsträckning som tidigare förutsatt att arbetet prioriteras lika högt hos polismyndigheterna. Hos de myndigheter där man arbetat med en noggrann genomgång av handlarnas insända inköpsnotor kommer tid att frigöras för t.ex. spaningsarbete ute på fältet och brottsförebyggande insatser. Enligt utredningens bedömning talar det anförda klart för att regleringen upphävs. 13Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel vid handel med metallskrot 13.1Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden Fram till var skrothandeln föremål för särskild reglering. En grundläggande bestämmelse i den lagstiftningen var att det krävdes tillstånd från polismyndigheten för att bedriva skrot- handel. Tillståndet för en fast handlare, dvs. en handlare med skrot- gård eller annat fast försäljningsställe för skrot, gällde som huvud- regel tills vidare. För ambulerande handlare var i stället tillståndet giltigt och i högst . Tillståndet avsåg ett visst eller vissa polisdistrikt och var alltså inte rikstäckande. Skrothandeln om- fattades även av andra bestämmelser, som att handlaren var skyldig att göra detaljerade anteckningar, liknande dem som förekommer beträffande handel med begagnade varor, när handlaren tog emot skrot. skrothandelsutrednings förslag att upphäva den särskilda regleringen hade sin grund i främst två omständigheter. Utredningen hade för det första konstaterat att polisen endast i begränsad utsträck- ning utnyttjat de möjligheter till kontroll som regleringen gav, efter- som verksamheten inte hade prioriterats. Möjligheterna att spåra stöldgods i skrothandeln med hjälp av regleringen bedömdes också som små. Det andra huvudskälet till ställningstagandet var att brotts- ligheten och misskötsamheten i branschen bedömdes ha minskat. Betydande förändringar i förutsättningarna för att bedriva skrot- handel hade ägt rum, t.ex. på grund av att miljökraven på hur olika material skulle tas om hand hade skärpts. Enligt utredningen var den mest påtagliga förändringen att den traditionella handeln med mindre Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel partier skrot ersatts av långtidsavtal mellan å ena sidan främst de större företagen inom skrotbranschen och å andra sidan tillverk- ningsindustrier, kommuner och tjänsteföretag. De ändrade förutsätt- ningarna hade medfört att många av de skrothandlare som tidigare bedrev verksamhet i mindre omfattning hade upphört med verksam- heten. Framför allt var det handlare som uppfattades som mindre seriösa som hade slutat. Utredningen förutspådde att utrymmet för att bedriva skrothandel i mindre skala skulle komma att krympa ytterligare. Regeringen instämde i utredningens överväganden, men tillade att effekterna av avregleringen borde följas nära, med hänsyn till den brottslighet som kunnat konstateras i främst uppköparledet (prop. 1998/99:51, s. 19). Sedan regleringen av handeln med skrot upphävdes har priserna på metall ökat markant. Två konsekvenser av detta kan särskilt note- ras. För det första har antalet skrothandlare sannolikt ökat genom att de ambulerande mindre handlarna har blivit fler. Utvecklingen i branschen har alltså tagit en annan riktning i detta avseende än vad den tidigare utredningen förutsåg. För det andra har antalet metallstölder ökat . Metallstölderna riktar sig nu inte bara mot andra skrothandlare utan har kommit att utgöra ett allvarligt samhällsproblem.