sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Läraryrkets förutsättningar har på flera sätt förändrats sedan skolan kommunaliserades 1991. En av de mest påtagliga förändringarna är att arbetstiden har reglerats och förtroendearbetstiden minskat. Den externa kontrollen över lärarnas arbetstid och arbetssätt har härigenom ökat. Detta initierades i samband med kommunali- seringen och fullföljdes i avtalsrörelsen /96. Det samlade kom- munala huvudmannaskapet var en drivkraft till arbetstidregleringen eftersom regleringen ansågs möjliggöra både pedagogiska vinster så som kollegialt samarbete samt en mer rationell personalpolitik i den nya sammanhållna skolverksamheten. Lärarnas anställningar blev som ett resultat av detta mer lika andra kommunala anställ- ningar. När det gäller lärarnas arbetsuppgifter innebar införandet av den mål- och resultatstyrning av skolan, som genomfördes i samband med kommunaliseringen, att läraruppdraget förändrades i grunden. Nytt betygssystem infördes och ny läroplan 1994. Lärarnas frirum ökade väsentligt genom den nya läroplanen och betygs- systemet och lärarna fick ett stort utrymme att bestämma hur de skolpolitiska målen skulle uppnås och hur undervisningen och betygssättningen skulle utformas. Lärarna fick med andra ord initi- alt en högre grad av inflytande över hur verksamheten i skolan skulle utformas . Ändå blev reformen misslyckad. Bety- der det att teorin om styrning genom professionen är feltänkt? Nej, i likhet med kommunaliseringsreformen i stort var det i första hand implementeringen som brast. Orsakerna till detta var flera. Reformen var externt initierad från staten och saknade förankring i lärarprofessionen. Lärarna gavs bristande fortbildning och stöd för att hantera det nya systemet. Förslagsställarna till Lpo94 får nog också sägas ha lagt ribban väl högt, när det klassiska tyska bild- ningsidealet, utarbetat för studenter, blev ledstjärnan för yngre elever. Mot bakgrund av dessa problem och internationella kunskaps- mätningar där svenska elever presterade allt sämre, påbörjade den borgerliga regeringen som tillträdde ett omfattande reform- arbete inom skolan; vissa steg hade redan tagits av den socialdemo- kratiska regeringen . Nya läroplaner, ny skollag, en ny betygsskala, flera nationella prov och högre krav på bedömning och utvärdering har införts . Dessa har ökat den externa Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade kontrollen och styrningen av skolan. För lärarna har detta inneburit att de åter har fått minskat inflytande över sin yrkesutövning, fri- rummet har minskat. Man kan säga att det har skett en förskjutning från inifrån styrning där lärarprofessionens inflytande formellt sett var stort till utifrån styrning , med ökat fokus på statlig målformulering och statliga resultatutvärde- ringar.179 Det bör betonas att den misslyckade implementeringen i sig var en faktor som påskyndade ökad extern kontroll. Flera studier som genomförts visar att lärarna är en yrkesgrupp som upplever en hög arbetsbörda och att många regel- mässigt arbetar övertid. Forskning visar att lärarnas arbetssituation har försämrats markant . En jämförelse visar att betydligt fler lärare upp- lever att de har för många arbetsuppgifter och för mycket att göra. Jämförelsen visar också, att som arbetsbördan har ökat, upplever lärarna ett minskat inflytande över det egna arbetet. Färre lärare anser att de i hög grad kan påverka uppläggningen av det egna arbetet än . De förändringar av skolan som har skett har påverkat lärarnas möjligheter att utföra sitt arbete på ett negativt sätt. Ökade krav på dokumentation, utvärde- ring och bedömning har lett till en ökad arbetsbelastning och mins- kat fokus på undervisningen. I sammanhanget bör noteras att rege- ringen 2013 vidtog åtgärder för att minska lärarnas omfattande dokumentationsskyldighet. Som profession betraktad har lärarna i flera avseenden försva- gats och lärarnas möjligheter att utföra sitt arbete väl har varit ogynnsamma av flera skäl. Det bör också understrykas att lärarna missade chansen att utnyttja det ökade formella frirum i mitten av 1990-talet180 som skulle ha kunnat ge dem ökat inflytande över både innehållet i undervisningen och uttolkningen av mål och betygskriterier. I fick lärarna inte den starka ställning som de har i exempelvis , vilket märks i att läraryrkets status har sjunkit mätt i lön och söktryck till lärarutbildningen. Att reformen var externt initierad och bristfälligt implementerad gjorde att lärarna inte gavs förutsättningar att hantera den nya läroplanen och betygssystemet. En splittrad fackrörelse, som fördjupat skiljelinjen mellan olika kategorier av lärare, var ytterligare en bidragande faktor. Vidare har läraryrkets kunskapsbas påverkats negativt av att lärarutbildningen 179jfr Bilaga 3, m.fl. 2014. 180jfr Bilaga 3, m.fl. 2014. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Nedmonteringen av den lärardrivna fortbildningen som skedde i samband med att ansvaret för fortbildningen flyttats till kommunerna, är ytterligare en faktor som inverkat negativt på lärarnas möjligheter att upprätthålla sin professionella kunskapsbas och definiera vad det innebär att vara lärare. Genom statliga insatser som Lärarlyftet och satsningarna på nationell skolutveckling har emellertid lärarnas kompetensutveckling ånyo prioriterats. Kommunaliseringen kan inte lyftas fram som enda orsak till de svårigheter och problem som läraryrket har brottats med men det är tydligt att den inte heller har varit gynnsam för lärarnas förutsättningar att göra ett bra jobb eller för läraryrkets status. Sammantaget har kommunaliseringen bidragit till att den externa kontrollen över lärarna har ökat, initialt genom arbetstidsreglering, avreglering av tjänstetillsättningen, ökad chefsnärvaro och ned- monteringen av den lärardrivna fortbildningen. De nya läropla- nerna gav visserligen lärarna ökat formellt inflytande över undervisningen men reformen var externt initierad och i praktiken dåligt implementerad och problemen blev i sig en orsak till att öka den externa kontrollen också över undervisning och bedömning, såsom skett genom de nya läroplanerna, ny betygsskala och ökat fokus på resultatutvärderingar. Detta har i sin tur även ökat lärarnas arbetsbörda genom ökade krav på dokumentation och uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveckling. När det gäller lärarnas status kan de kommunala huvudmännen hållas ansvariga för lärarnas svaga löneutveckling och den ökade andelen obehöriga lärare som arbetar i skolan. Dessa aspekter signalerar att läraryrket värderas lågt och kan i sig vara en orsak till att yrket har lågt anseende bland allmänheten och att relativt få studenter söker sig till lärarutbildningen. Rektor är pedagogisk ledare och chef för lärarna och den övriga personalen i skolan. Rektor har det övergripande ansvaret för att skolans inre organisation och verksamhet som helhet inriktas på att nå de nationella målen och ansvarar för att skolans resultat följs upp och utvärderas i förhållande till de nationella målen och kun- skapskraven.181 I rektors uppgifter ingår vanligtvis att anställa lärare, 181 Skollagen 2010:800 2 kap, Läroplanen för 2011. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade sätta löner, lägga schema, göra budget, planera kompetensutveck- ling, arbeta med systematiskt kvalitetsarbete, leda det pedagogiska arbetet, representera skolan gentemot huvudmannen, vara skolans ansikte utåt, sköta föräldrakontakter och elevärenden. Rektors ledar- skap är komplext av flera skäl. Rektor ska i första hand vara garant för att eleverna får sina rättigheter tillgodosedda. har rektor åligganden gentemot sina anställda men också gentemot flera olika uppdragsgivare; staten, huvudmannen och föräldrarna. forskning har betonat betydelsen av lärarna och lärar- professionen för elevers måluppfyllelse och studieprestationer. Forskning har emellertid även visat att ledarskapet för skolan och särskilt rektorskapet är betydelsefullt. Näst undervisningen har ledarskapet pekats ut som den viktigaste faktorn som påverkar vad eleverna lär sig i skolan.182 Sambanden mellan resultat och ett gott ledarskap är emellertid komplext och rektorers inflytande över resultat sker ofta indirekt genom exempelvis organisations styr- ning, arbetsmiljöarbete och personalpolitik.183 marknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har genomfört en undersökning där de följer svenska rektorer med hjälp av paneldata. Också deras analys visar att rektor har stor betydelse för såväl studieresultat som för arbetsmiljö och personalfrågor.184 Aspekter av ett fram- gångsrikt ledarskap som har lyfts fram i forskningen är att rektor tar ansvar för medarbetarnas utveckling och för att verksamheten inriktas mot skolans mål och visioner. Vidare bör rektor utveckla undervisningen. Rektors närhet till lärarna lyfts fram som centralt för att påverka lärarnas sätt att arbeta. Rektor kan även påverka kulturen och organisationen på skolan.185 har i en under- sökning av hur skolledarskap kan förbättras lyft fram fyra områden som kan betraktas som framgångsfaktorer: rektors ansvarsområde bör vara tydligt och välavgränsat med en hög grad av självbestäm- mande; ledarskapet bör fördelas för att göra det uthålligt; rektorer bör få specifik kompetensutveckling och skolledare bör göras till en attraktiv profession.186 182Kenneth Leithwood, , och : Review of research: How leadership influences student learning. 185Monika Törnsén: Har framgångsrika skolor framgångsrika rektorer? i Struktur, kultur, ledarskap. Förutsättningar för framgångsrika skolor, red. och : , 2011, 76. 186Beatriz , och : , volume 1: Policy and Practice. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade I det här avsnittet ska vi undersöka närmare hur rektorernas för- utsättningar och arbetsuppgifter har förändrats sedan kommunali- seringen och vilken roll kommunaliseringen spelat för utvecklingen. Inledningsvis görs en historisk tillbakablick. Rektorsyrket har en lång tradition. I användes beteckningen för att benämna den person vid som ansvarade för de domskolor som utbildade präster. upprättades gymnasier och trivialskolor som bestod långt in och också dessa leddes av rektorer. Rektorerna var länge en exklusiv yrkesgrupp; fanns det sammanlagt 38 rektorer i hela landet.187 Rektorerna hade akademisk bakgrund och rekryterades i allmänhet från den lärargrupp som hade högst akademisk utbildning, vanligtvis lektorerna. Ända fanns behörighetskrav på avlagd filosofie doktorsexamen för en läroverksrektor.188 De kommunala folkskolorna som infördes från mitten av 1800- talet leddes inte av rektorer. I stället inrättades befattningen över- lärare . Överläraren representerade skolan utåt och hade en högre social ställning än övriga lärare. Dessutom var det överläraren som tog hand om problem som uppstod på skolan. De utförde även vissa administrativa uppgifter. Till skillnad från rektorerna fanns det inte krav på akademisk utbildning för folkskoleöverläraren. Läroverksrektorn och folkskoleöverläraren var emellertid inte rektorer i dagens arbetsledande mening utan kan snarare beskrivas som de främste bland lärarna inom sitt kollegium (inter pares)189 präglades den svenska skolan av starka reformambitioner. Folkskolan skulle integreras med real och flick- skolan och lägga grunden för en enhetlig grundskola för alla. Rek- torerna och överlärarna fick en ny roll till följd av reformeringen av skolan. De skulle delta i och underlätta reformernas genomförande och deras roll som lojala tjänstemän och administratörer betonades. Deras administrativa uppgifter växte.190 Mot bakgrund av den före- stående enhetsskolan fattades 1958 ett beslut om att alla skolledare 187Mats : Skolledarskapet genom tiderna i kommande bok 2014. 188SOU 2004:116 Skolans ledningsstruktur. Om styrning och ledning i skolan, 25 ff. 189SOU 2004:116, 25 f. 190SOU 2004:116, 27. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade skulle tituleras rektor. Därigenom ökade antalet som bar titeln rektor till närmare två tusen personer. För rektorerna betydde enhetsskolereformen, i likhet med vad den innebar för lärarkollek- tivet, att två olika traditioner av skolledare fördes samman inom ramen för en skola; folkskoleöverlärarna och läroverksrektorerna. Därefter har det skett en gradvis sammansmältning mellan de två grupperna som tycks ha gått lättare än för lärarkollektivet trots att även skolledarna har varit och är delade i flera fackliga organisationer. bildades som en gemensam kårorganisation i huvudsak för läroverksrektorerna. Förbundet organiserar alla chefer och ledare inom utbild- ningsområdet. Majoriteten av medlemmarna är rektorer och biträ- dande rektorer. Parallellt organiserade även (), liksom () skolledare i sina skolledarföreningar. När de båda organisationerna 1991 gick sam- man i , etablerades en gemensam skol- ledarförening inom det nya som organiserar all per- sonal inom utbildningssektorn som har ledarbefattningar. Också i har majoriteten av medlemmarna sin placering i verksamheten som rektorer, biträdande rektorer eller förskole- chefer. Trots de olika organisationerna lades successivt grunden för en ny specifik yrkesroll, nämligen skolledare, som oavsett skolform har chefsbefogenheter och gemensamma ledaruppgifter.191 Det fanns ett visst motstånd mot den här utvecklingen. Bland läroverks- rektorerna fanns det exempelvis många som ansåg att rektor först och främst skulle vara en erfaren pedagog på minst samma akade- miska nivå som de bäst utbildade lärarna. En särskild statlig utbild- ning för skolledare startades som då omfattade och bland annat innehöll administration samt ledarskapsfrågor, elev- vård, organisationsfrågor, författningsfrågor och pedagogiskt ledar- skap. Från statens sida betonades att rektorerna skulle utbildas för att implementera den statliga styrningen av skolan.192 kom rektors roll att diskuteras med anledning av den statliga utredningen (Utredningen om skolans inre arbete, SOU 1974:53). Som redan har berörts i kapitel 2 innehöll utredningen många nya idéer om skolan och dess arbete med i rikt- ning mot ökad decentralisering och målstyrning. Utredningen ville komma bort från den rektorsroll som betonade auktoritär kontroll. 191SOU 2004:116, 27 f. 192SOU 2004:116, 28. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Det pedagogiska ledarskapet betonades i stället i termer av att rektor skulle göra goda pedagogiska bedömningar, vilket på intet sätt skulle stå i ett motsatsförhållande till de administrativa uppgifterna.193 Ytterligare en aspekt som lyftes fram var skolledarens ansvar för resultaten i skolan. Skolledarna skulle bedöma hur det sätt på vilket man organiserade verksamheten ledde till bättre eller sämre resultat på skolan.194 En konkret förändring som föreslogs i utredningen var att rekryteringen av rektorer borde breddas till att omfatta fler än de bäst utbildade lärarna. Skolledarutbildningen sågs som ett viktigt styrmedel. blev den demokratiske rektorn ett ideal. Denne skulle vara en ledare men ändå befinna sig på samma nivå som de ledda. Närhet, omsorg och inkännande blev viktigt i den nya rektorsrollen.195 En skolledarhögskola grundades . ut- reddes den statliga skolledarutbildningen. Från kommun och stat fanns en kritik mot strävanden att etablera en akademisk skolledar- utbildning som professionsutbildning. Båda såg skolledarutbild- ningen som ett viktigt styrmedel som de inte ville lämna ifrån sig.196 En arbetsgrupp inom hade diskuterat möjlig- heten att integrera skolledarutbildningen i universiteten men beslu- tade sig för att inte föreslå det. Anledningen var att man ville säker- ställa en koppling till skolans praktiska verklighet. Det sågs som en risk att det teoretiska skulle ta över om utbildningen förlades till universitet.197 infördes en rektorsutbildning där kommunen och staten delade på ansvaret. Den statliga delen fick namnet rektorsutbild- ningen och beskrevs som en befattningsutbildning avseende rektors uppdrag. Utbildningen byggde i hög grad på den tidigare utbild- ningen och den var frivillig.198 3.10.2Rektorernas roll efter kommunaliseringen av skolan Kommunaliseringen av skolan samt mål och resultatstyrningens införande innebar väsentliga förändringar av rektorsrollen. I och med det kommunala huvudmannaskapet blev rektorerna kommu- 193SOU 2004:116, 29 f. 195SOU 2004:116, 30. 196SOU 2004:116, 31. 197Bengt , och : Rektorer på skolbänken. Några observationer halvvägs in i en 2013. 198SOU 2004:116, 31. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Mål- och resultatstyrningen gav rektorerna ett större ansvar men också större befogenheter och frihet att styra och påverka verksamheten. I den centralt regelstyrda skolan hade rektors uppgift i hög grad varit att administrera och följa regler. I den mål- och resultatstyrda skolan angavs riktlinjer och ramar men inom dessa skulle rektorerna själva ta initiativ att utveckla och förbättra skolans verksamhet. Rektors ansvar för resultatet i skolan betonas i högre grad än tidigare.199 Rektor blev också en nyckel- person för att implementera de nya skolreformerna eftersom statens styrning av skolan hade förändrats och rektorerna i högre grad än tidigare hade utrymme att påverka den lokala implementeringen. I anslutning till kommunaliseringsbeslutet genomfördes en ändring i skollagen som begränsade hur stora enheter som en rektor kunde ansvara för. Skälet var att rektor skulle kunna hålla sig för- trogen med det dagliga arbetet i skolan.200 ökade antalet rektorer i landet från 1 675 till 3 378.201 Ytterligare en förändring som genomfördes var att reglerna kring rektorsbehörighet luckrades upp. Kravet på lärarutbildning för rektorer togs bort och det räckte med att besitta pedagogisk insikt som kunde förvärvas på olika sätt. Regeringen framhöll i propositionen vikten av att så långt som möjligt ge kommunerna frihet att organisera skolverksamheten utifrån lokala behov och förutsättningar.202 Praktiskt fick förändringarna emellertid begränsat genomslag. Efter knappt ett årtionde av decentralisering och mål- och resultat- styrning genomförde en kvalitetsgranskning som pre- senterades i rapporten som styrfunktion i en decentraliserad skolorganisation.203 Här framgick att ledarskapet hade förändrats marginellt i kommuner och skolor. framhöll bland annat att organisationen för mål- och resultatstyrning uppvisade brister både på kommun- och skolnivå. beskrev ansvars- vägarna som otydliga och menade att resultatansvar och befogen- heter som delegerats till rektorn var otillräckliga. Till följd av detta blev rektors möjligheter att lösa sina uppgifter begränsade, särskilt i ekonomiska frågor.204 Rektorerna var fortfarande främst regeltilläm- 199SOU 2004:116, 31 f. 200Proposition 1990/91:18 Om ansvaret för skolan. 201SOU 2004:116, 32. 202Proposition 1990/91:18, 36 f. 203Skolverket: Rektor som styrfunktion i en decentraliserad skolorganisation. Nationella kvalitetsgranskningar 1998, rapport 160, 1998. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade pande administrativa chefstjänstemän snarare än ledare i modern mening med vilja att utforma och driva verksamheten framåt.205 gjordes en statlig utredning om skolans led- ningsstruktur som visade att många rektorer inte hade de befogen- heter som den nya skolan motiverade. Tabellen 3.5 nedan visar hur stor andel av förvaltningscheferna som hade delegerat olika upp- gifter till sina rektorer. Förvaltningschefernas delegering till rektorerna Totalansvar för kostnader/intäkter Inrättande/indragning av tjänster Källa: SOU 2004:116, s. 85. I en mål- och resultatstyrd organisation borde rektors styrkraft säkras genom att dessa befogenheter var delegerade till rektorsnivå, menade utredningen.206 Utredningen föreslog bland annat att rektor borde få det fulla ansvaret och befogenheterna för organisa- tion, ledningsstruktur, personal, resultat och balansräkning samt arbetsprocesser.207 Utredningen föreslog också att rektorsutbild- ningen skulle göras obligatorisk och ansåg att rektorer hade mycket att lära från ledare inom andra branscher och sektorer.208 Bilden av att decentraliseringen i många avseenden stannade på den kommunala skolförvaltningsnivån stärks även i rapport om de professionellas frirum. menar att avtrycken på den professionella nivån i realiteten blev tämligen marginell.209 I propositionen inför beslut om en ny skollag 2010 föreslog regeringen i likhet med utredningen att rektors- utbildningen skulle göras obligatorisk, vilket den också blev från och med den 15 mars 2010.210 Den nya skollagen innebar att rek- tors ansvar för verksamhetens pedagogiska utveckling och inre organisation förtydligades och i vissa avseenden blev mindre detalj- 205SOU 2004:116, 33. 206SOU 2004:116, 85. 207SOU 2004:116, 124. 208SOU 2004:116, 123 f. 209Bilaga 3, m.fl. 2014, avsnitt 10. 210Proposition 2009/10:165 Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Rektor fick även en egen delegationsordning med möjlighet att delegera enskilda ledningsuppgifter och rätten att besluta i vissa frågor.211 Ytterligare en förändring i den nya skol- lagen var att kraven på rektorer i fristående skolor blev desamma som för rektorer i skolor med offentliga huvudmän. I skollagens 2 kap 11 § fastslogs behörighetskraven för rektorer och förskole- chefer. Som rektor eller förskolechef får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt. Skolinspektionen genomförde 2010 en kvalitetsgranskning av rektorernas ledarskap i 30 grundskolor.212 Granskningen var begrän- sad men kan ändå ge indikationer på vissa mönster i skolornas ledarskap. Granskningen visade bland annat att många rektorer bedrev ett långsiktigt utvecklingsarbete utifrån nationella styrdoku- ment och kommunala riktlinjer men att de sällan hade gjort lokala anpassningar av dokumenten. Granskningen visade också att de flesta rektorer saknade direkt kontakt med undervisningen och lärarnas arbete i klassrummet. Skolinspektionen menade att det fanns stora möjligheter till förbättringar i det pedagogiska ledar- skapet. Några utvecklingsområden som lyftes fram var att rektor i större utsträckning borde initiera och föra samtal på skolan om undervisning och utveckling, stärka ledningsfunktioner och struk- turer för kommunikation om undervisning och lärande, skapa en skolkultur av delaktighet och inflytande samt utveckla det långsik- tiga kvalitetsarbetet.213 Skolinspektionens kvalitetsgranskning från 2012214 gav i huvudsak samma bild och rekommendationer som den tidigare granskningen. Dessa undersökningar syftade emellertid inte till att granska hela styrkedjan i skolväsendet utan främst rektor. I den kommunala skolan är rektor en tjänsteman anställd i den kommunala förvaltningen. Rektor får därigenom sitt uppdrag från kommunpolitikerna. får rektor även ett direkt upp- drag från staten genom nationella författningar m.m. Ofta finns i den kommunala förvaltningen en förvaltningschef som ansvarar för 2112 kap. 10 § Skollagen 2010:800; betänkande 2009/10:UbU21, 50 ff. 212Skolinspektionen: Rektors ledarskap. En granskning av hur rektorer leder skolans arbete mot ökad måluppfyllelse. Kvalitetsgranskning, rapport 2010:15, 2010. 213Skolinspektionen: Rektors ledarskap. En granskning av hur rektorer leder skolans arbete mot ökad måluppfyllelse. Kvalitetsgranskning, rapport 2010:15, 2010. 214Skolinspektionen: Rektors ledarskap: med ansvar för den pedagogiska verksamheten, Kvali- tetsgranskning, rapport 2012:1, 2012. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade skolfrågor och som är rektorernas närmaste chef. Detta ansvars- förhållande skiljer sig något från tiden före kommunaliseringen, då rektorerna hade statligt reglerade anställningar.