sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Om ett ärende handläggs för snabbt kan möjligen en misstänksamhet infinna sig där den enskilde ifrågasätter att domstolen verkligen hunnit ta till sig alla argument och göra en grundad bedömning. Slutsatsen blir att det är bra om den enskilde får ett snabbt besked under förut- sättning att detta inte påverkar kvaliteten. 21Det tredje argumentet är att processen ska vara enkel. Se mer om detta i avsnitt 11 om muntlig förhandling. 22I 7 § förvaltningslagen (1986:223), FL, anges att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I 17 § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion anges att ett mål ska avgöras så snart det kan ske. I 20 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion anges det- samma. Jämför också det grundlagsstadgade skyndsamhetskravet avseende sekretessmålen i 15 § tryckfrihetsföordningen. 23Den trädde lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol i kraft. Av 1 § denna lag framgår att om handläggningen av ett mål eller ärende har oskäligt fördröjts, ska domstolen efter skriftlig ansökan från en enskild part förklara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur i domstolen (förtursförklaring). Vid bedömningen av om hand- läggningen har oskäligt fördröjts ska det särskilt beaktas 1. hur komplicerat målet eller ärendet är, 2. hur parterna agerat under förfarandet, 3. hur myndigheter och domstolar handlagt målet eller ärendet, 4. sakens betydelse för sökanden. En ansökan om förturs- förklaring ska handläggas skyndsamt. 24Se bl.a. Handölsdalens sameby m.fl. mot , no. 39013/04, . Billigt = bra? Ur ett statsbudgetperspektiv är det självklart bra om förvaltnings- processen är billig. Om man med billig menar kostnadseffektiv i den meningen att man inte ska lägga mer pengar än nödvändigt för att få det resultat man önskar så är det onekligen en sund uppfattning. Om man däremot med billig endast menar att man vill lägga så lite pengar som möjligt på processen kan diskuteras om detta är en bra utgångspunkt. När begreppet billig diskuteras avseende förvaltningsprocessen är det oftast låga kostnader, process till lågt pris, som avses. I detta avseende är det relevant att titta på hur mycket ett mål i allmän förvaltningsdomstol kostar jämfört med ett mål i allmän domstol. Enligt årsredovisning var den totala kostnaden för landets 48 tingsrätter 3 239 260 tkr och för landets 12 förvaltningsrätter 858 433 tkr.25 Till tingsrätterna inkom 180 038 mål, och till förvaltningsrätterna inkom 132 257 mål.26 Förvalt- ningsrätterna handlägger således av samtliga mål som kommer in till första domstolsinstans, men står endast för av de totala kostnaderna. Beräknat som en genomsnittlig styckkostnad per mål kostar prövningen av ett mål i tingsrätt , medan ett förvaltnings- mål kostar 8 059 kr27 att pröva i första instans.28 Räknat per årsarbetskraft avgjordes i genomsnitt 66 mål i tingsrätterna och 119 mål i förvaltningsrätterna.29 Detta innebär att en förvaltnings- rättsdomare avgör nästan dubbelt så många mål som en tingsrätts- domare. Det är framför allt skillnader i processernas utformning som påverkar dessa siffror och särskilt kravet på huvudförhandling i allmän domstol. 25Domstolsverkets årsredovisning 2013 s. 99. A.a. s. 25 och 42. 27Migrationsmålen har en genomsnittlig styckkostnad på . A.a. s. 46. s. 22 och 40. Antalet mål per årsarbetskraft för migrationsmålen delas upp på avlägsnandemål (40 stycken), verkställighetsmål (48 stycken) och övriga mål (126 stycken). Förvaltningsprocessen i första instans30 är således billigare för staten än den allmänna processen i första instans.31 Detta innebär inte att förvaltningsprocessen inte är rättssäker. En ökad rättssäkerhet kan dock vara komplicerad att uppnå utan kostnads- ökningar och utan att tillskjuta resurser.32 Det kan visserligen finnas åtgärder som inte automatiskt innebär direkta kostnader men ändå ökar rättssäkerheten såsom t.ex. tydligare domskäl. Tydligare domskäl kan dock kräva mer resurser och kan också påverka omloppstiderna. Ökad specialisering bland domare och föredragande, vilket enligt utredningens bedömning kan medföra en ökad rättssäkerhet, behöver inte heller innebära några direkta kostnader. 4.3Vad innebär rättssäkerhet i de allmänna förvaltningsdomstolarna? Domstolarnas uppgift är på ett mycket allmänt plan att skipa rättvisa eller skipa rätt.33 Vid tillkomsten av förvaltningsprocess- lagen (1971:291), FPL, angavs att förvaltningsrättskipningens 30Här kan noteras att överklagandefrekvensen är väsentligt högre i förvaltningsrätt än i tingsrätt. Enligt årsredovisning 2013 var överklagandefrekvensen för brottmål och för tvistemål att jämföra för skattemål och för socialförsäkringsmål. För migrationsmål var överklagandefrekvensen . Ändringsfrekvensen i brottmål var och i tvistemål medan den i skattemål var och i socialförsäkringsmål . Ändringsfrekvensen i migrationsmål var vilket förklaras av att Migrationsöverdomstolen endast har prejudikatdispens. årsredovisning 2013 s. 22, 40 och 46. Den genom- snittliga styckkostnaden per mål var dock högre också i hovrätterna och jämfört med kammarrätterna (inklusive Migrationsöverdomstolen) och Högsta förvaltnings- domstolen (HFD). 31Se utförligt resonemang om detta i (2013). 32Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) uttalar i sin rapport i för- valtningsdomstolarna (2014:18) bl.a. följande. Ytterligare en slutsats av ISF:s undersökning är att rättssäkerhet är resurskrävande och att det är viktigt att domstolarna har de resurser som krävs – både för att avgöra målen inom rimlig tid och för att tillgodose de enskildas behov av en gedigen utredning och välmotiverade domar. Mot bakgrund av de resultat som framkommit i denna undersökning kan även rätten till juridiskt biträde samt domstolarnas syn på sin utredningsskyldighet och på parternas roll behöva diskuteras vidare. (Inspek- tionen för socialförsäkring [2014] s. 151). 33Besvärssakkunniga uttalade bl.a. följande i SOU 1964:27 under rubriken som ändamål för en lag om förvaltningsförfarandet: Det är av största vikt att avgörandena i ärenden angående tillämpning av [förvaltningsrättslig] lagstiftning stå i god överens- stämmelse med gällande rätt – att de bliva materiellt riktiga. huvudfunktioner är att åstadkomma materiellt riktiga avgöranden och att svara för prejudikatbildningen.34 Det övergripande målet för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet35 och rättssäkerhet. Målet för den dömande verksam- heten är att den ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Målen ska handläggas på ett rättssäkert och effektivt sätt. Dom- stolarna har en mycket viktig roll i samhället och detta ställer höga krav på det arbete som utförs. För att förtroendet för rättsstaten ska upprätthållas krävs väl fungerande och oberoende domstolar med hög kompetens som har allmänhetens och andra intressenters förtroende.36 Rättssäkerheten inom förvaltningsprocessen syftar på den formella rättssäkerheten, rättssäkerheten som ett formkrav.37 Kravet på rättssäkerhet och på att de ovan uppräknade principerna efterlevs tillgodoses främst genom att förvaltningsprocessen sker genom former som säkerställer en allsidig, transparent och objektiv prövning.38 Den enskildes rättssäkerhet säkerställs genom proces- suella regler, som regler om kommunikation, jävsföreskrifter, möjlighet till muntlig förhandling, bevisregler m.m. De förvaltningsrättsliga målen har sin grund i beslut av olika förvaltningsmyndigheter. Dessa myndigheter har självklart också att beakta de ovan beskrivna rättssäkerhetsprinciperna och de formkrav som dessa innebär. Förvaltningsmyndigheterna ska se till att de allmänna eller enskilda intressen som anges i lagstiftningen säkerställs. Förvaltningsprocessen är således kontrollerande i för- hållande till myndighetsbesluten.39 I vissa måltyper är det kontroll- lerande inslaget mindre än i andra. och pekar på en viktig skillnad mellan förvaltning och rättskipning. Myndigheternas verksamhet (förvalt- ningen) får vara intressebevakande även om självklart rätts- 1971:30 s. 75. 35Rättstrygghet innebär att samhället tar sitt ansvar för att människor ska slippa bli utsatta för brott och att alla rimliga åtgärder vidtas för att brottslingar ska fångas och dömas. står rättssäkerhet och rättstrygghet mot varandra. Ju svårare det är att få någon fälld för ett brott som han eller hon nekar till, desto större är hans eller hennes rättssäkerhet. Men desto mindre är också brottsoffrens rättstrygghet. Lambertz (2009). 2008/09:165 s. 105. 37Se Beyer (1990 a) för en diskussion om huruvida det är formen som är det väsentliga för rättssäkerheten. 38Wennergren (2013) s. 17. säkerhetsprinciper såsom legalitetsprincipen, objektivitetsprincipen m.m. ska beaktas. Domstolarnas verksamhet (rättskipningen) får dock aldrig vara intressebevakande. Domstolarna ska således inte agera på ett resultatinriktat sätt och känna något ansvar för att ändamålen med lagstiftningen blir optimalt förverkligade utan ska göra en efterhandskontroll av att förvaltningsmyndigheterna inte har överträtt sina befogenheter eller tolkat och tillämpat lagen fel på annat sätt. Domstolarna ska stå fria och opartiska till såväl parterna som de allmänna intressen för vilkas främjande den till- lämpliga författningsregleringen tillkommit.40 Vissa processuella regler begränsar dock domstolsprövningens kontrollerande funktion.41 4.4Domstolsprocessen i allmän förvaltningsdomstol Antalet måltyper i de allmänna förvaltningsdomstolarna är mycket stort och processen och kraven på den kan därför skilja sig mycket mellan olika mål beroende dels på vad målen handlar om, dels vilka som är parter i målen.42 Att processen trots dessa förutsättningar ska vara rättssäker i alla skilda måltyper är ett grundläggande krav. I grunden finns offentligrättsliga regler som syftar till att främja eller skydda vissa i huvudsak allmänna intressen eller enskilda intressen som erkänns i dessa författningar, t.ex. olika sociala förmåner. Reglerna i förvaltningsprocesslagen ska således vara möjliga att tillämpa på vitt skilda måltyper. De allmänna förvaltnings- domstolarna har därför getts ett större mått av handlingsfrihet än de allmänna domstolarna.43 Reglerna i förvaltningsprocesslagen gäller för alla måltyper oavsett vad de handlar om, det finns ingen uppdelning i lagen. Det finns dock i vissa måltyper kompletterande processuella regler, t.ex. om krav på muntlig förhandling eller olika tidsfrister. 40Wennergren (2013) s. 20. 41Här nämns lämplighetskriterier, förändrad författningsreglering och ändrade faktiska förhållanden. A.a. s. 20 f. 42Vid en jämförelse mellan exempelvis ett mål enligt lagen (1990:52) om vård av unga, LVU, och ett mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , framstår tydligt att processen skiljer sig åt. 1971:30 s. 291. Förvaltningsprocessen är tänkt som en flexibel process som ska kunna anpassas till den mängd olika krav som processföremål av den mest skiftande beskaffenhet kan ställa. Förvaltningsprocess- lagen måste därför vara utformad på ett sådant sätt att det finns plats för relativt olika handläggningsmetoder. Parterna förväntas dessutom i de flesta fall kunna föra processen utan ombud. I vissa måltyper har enskild part dock rätt till offentligt biträde44 och i skattemål finns möjlighet till viss ersättning för kostnader för ombud eller biträde.45 Det stora antalet måltyper med mål av skiftande karaktär ställer stora krav på domstolarnas handläggning och förmåga att anpassa handläggningen till det aktuella målet. Processen i första instans påverkas vidare dels av myndigheternas möjlighet till omprövning av sitt beslut, dels av hur domstolen väljer att tolka målets karaktär som dispositivt eller indispositivt. I dispositiva mål har parterna möjlighet att i princip fritt disponera över tvisteföremålet medan i indispositiva mål har domstolen processuella plikter som måste beaktas och iakttas. I indispositiva mål finns i grunden ett skyddsintresse som måste bevakas, ofta allmänna intressen eller skydd för tredje man. Förlikning om saken är inte tillåten i indispositiva mål. Vidare kan tvistefrågan normalt inte regleras på privat väg utan domstolsprocessen är nödvändig. Ett medgivande eller en eftergift från någon av parterna binder inte domstolen. Domstolen kan också själv införskaffa bevisning. 44I flertalet vårdmål (mål enligt LVU, lagen [1988:870] om vård av missbrukare i vissa fall, lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård, lagen [1991:1129] om rättspsykiatrisk vård och smittskyddslagen [2004:168)]) och i vissa migrationsmål finns rätt till offentligt biträde. 45Se 43 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, tidigare reglerat i lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. Utredningen om rättssäkerhet i skatteförfarandet föreslår i sitt betänkande Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet, SOU 2013:62, bl.a. att skälig ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning, förutom under de förutsättningar som finns , även ska kunna medges om sökandens förvärvsinkomst/nettoomsättning inte överstiger vissa belopp. Vid bedömningen av hjälpbehovet ska särskilt beaktas om frågan rör ett obetydligt skattebelopp, om prövningen är enkel och om den sökande själv genom sitt handlande har förorsakat ärendet eller målet. Förslaget har remissbehandlats och är under beredning i (dnr Fi2013/3266/S3). Av förarbetena till FPL framgår att departementschefen ansåg att det inte fanns behov i förvaltningsprocessen av regler som fyller uppgiften att skydda part mot otillbörligt agerande från motparts sida, t.ex. om förbud mot ändring av talan och förbud mot åbe- ropande av nya bevis. Anledningen angavs vara att de allmänna förvaltningsdomstolarna, i motsats till de allmänna domstolarna, inte har att handlägga dispositiva tvistemål. Istället har den enskilde regelmässigt en offentlig motpart, i den mån motpart över huvud taget förekommer, och officialprövningsprincipen gäller i praktiskt taget alla mål hos förvaltningsdomstol.46 Dessa uttalanden kan, och har tolkats som att alla mål i förvaltningsdomstolarna är indispositiva. Genom bl.a. införandet av tvåpartsprocess och tillkomsten av måltyper som rör kommersiella frågor mellan två parter (t.ex. mål enligt lagen [2003:389] om elektronisk kommunikation, LEK, och mål enligt ellagen [1997:857]) har processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna förändrats på flera sätt. Trots detta bör sannolikt samtliga mål i förvaltningsdomstol fortsatt betraktas som indispositiva.47 Detta innebär bl.a. att domstolen inte är bunden av en myndighets medgivande. Allt som förs in i målet är processmaterial och kan läggas till grund för domstolens prövning. Det är därför mycket viktigt att båda parter får ta del av allt processmaterial och det ställer stora krav på domstolens processledning.48 Även om det har hållits en muntlig förhandling kan domstolen grunda sitt avgörande på vad som framkommer i skriftliga handlingar som inte nämnts vid förhandlingen, dvs. omedelbarhetsprincipen gäller inte. gäller obligatorisk tvåpartsprocess i de allmänna förvaltningsdomstolarna genom införandet av 7 a § FPL.49 Enligt första stycket i denna bestämmelse gäller att om en enskild överklagar 1971:30 s. 291. 47Wennergren (2013) s. 29. RÅ 2009 not 139 avseende livränta där prövade om kammarrätten utan yrkande av part ägt frångå en tidigare angiven visandedag. uttalade att kammarrätten visserligen borde ha gjort parten uppmärksam på visandedagens betydelse för vilka regler som skulle tillämpas och berett henne tillfälle att argumentera i den delen, men fann med hänsyn till omständigheterna i målet inte skäl att undanröja kammarrättens dom och visa målet åter dit. 49Numera är det endast i mål om utlämnande av allmän handling som motpart saknas. en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Av andra stycket framgår att regeln om att beslutsmyndigheten blir den enskildes motpart inte gäller i fråga om beslut som överklagas direkt hos kammarrätt. Vid införandet av 7 a § FPL anfördes bl.a. följande skäl för en förändring.50 Ett skäl var att skapa goda förutsättningar för preju- dikatbildning på förvaltningsprocessens område. Utöver detta nämndes att behovet av en företrädare för de allmänna intressena, särskilt i första domstolsinstans, i första hand hängde samman med utredningskravet och att processmaterialet skulle bli fylligare, särskilt i sådana fall där den muntliga förhandlingen var ett viktigt inslag. Vidare framfördes att en tvåpartsprocess kan vara en fördel eftersom det finns en uppenbar risk att en domstol som i ett enpartsärende självmant inhämtar utredning i målet kan komma att uppfattas som partisk, särskilt om utredningen visar sig vara till nackdel för den enskilda parten. Dessutom nämndes att den enskildes förståelse för sakomständigheterna kan öka och att den enskilde också kan få bättre kunskap om vad som krävs av honom eller henne för att han eller hon ska kunna vinna processen. Ett ytterligare skäl som anfördes som viktigt var att tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i den första domstolsinstansen. Det är i de flesta fall den först beslutande myndigheten som blir den enskildes motpart.51 En viktig konsekvens av att myndigheten har partsställning är att den har rätt att överklaga domstolens avgörande om det gått myndigheten emot (33 § FPL). Om antagandet att processmaterialet blir fylligare vid en tvåpartsprocess stämmer så innebär tvåpartsprocessen att dom- stolens avgörande kan bli bättre underbyggt. Att saken så tidigt 1995/96:22 s. 72 ff. 51Jfr dock 67 kap. 11 § SFL enligt vilken bestämmelse det allmänna ombudet hos för det allmännas talan om det allmänna ombudet har överklagat beslut i en fråga och 9 kap. 13 § tullagen (2000:1281) enligt vilken bestämmelse det allmänna ombudet hos för det allmännas talan om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut. Se även 113 kap. 13 § socialförsäkringsbalken enligt vilken bestämmelse det allmännas talan förs av det allmänna ombudet för socialförsäkringen om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut av eller . Enligt 59 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring får Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan. Inspektionen för det allmännas talan i . I mål enligt LEK och kan det vara två enskilda parter som står emot varandra. som möjligt i processen blir belyst ur alla väsentliga perspektiv kan också bidra till att få tyngdpunkten i processen till första instans. En annan aspekt är att den enskilde kan ha lättare att acceptera en dom som går honom eller henne emot om alla väsentliga omständigheter har lyfts fram och behandlats av domstolen. Detta är också något som kan ha betydelse i arbetet med att hålla tyngdpunkten i processen i första instans då det kan påverka antalet överklaganden.52 En viktig fråga i detta sammanhang är myndighetens objek- tivitet. Även när en myndighet är processförande ska den vara objektiv. Detta innebär att en myndighet inte ska försvara ett överklagat beslut till varje pris och att den redan vid omprövningen på ett objektivt sätt ska ta ställning till om dess eget beslut bör ändras. Det finns dock en risk för att en myndighet kan tappa sin objektivitet. Därför är domstolens utredningsskyldighet och processledande roll mycket viktiga. 4.4.4Domstolens utredningsskyldighet – materiell processledning Av 4 § FPL framgår att i en ansökan eller ett överklagande eller en därmed jämförlig handling ska anges vad som yrkas samt de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. I över- klagandet ska dessutom anges vilket beslut som överklagas. Om prövningstillstånd krävs, ska även anges de omständigheter som åberopas till stöd för att ett sådant tillstånd ska meddelas. Sökande eller klagande bör vidare uppge bevis som han vill åberopa och vad han vill styrka med varje särskilt bevis. Enligt 8 § FPL ska rätten se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Genom frågor och påpekanden ska rätten 52 Överklagandefrekvensen är generellt sett högre i allmän förvaltningsdomstol än i allmän domstol. Det finns enligt utredningens bedömning flera möjliga förklaringar till detta. Vad gäller civilmålen kan en återhållande faktor vara att parterna bekostar sin processföring själva samt också riskerar att få stå för motpartens processkostnader. Motsvarande gäller för brottmålen där ett överklagande av åklagaren kan leda till ett strängare straff. Det är helt enkelt mindre riskabelt att överklaga en förvaltningsrättsdom. I allmän domstol hålls muntlig förhandling i stort sett i alla mål vilket kan bidra till en lägre överklagandefrekvens då det ökar förståelsen hos parterna. Att förvaltningsdomstolarnas inställning till myndig- heterna upplevs som mindre kritisk i jämförelse med de allmänna domstolarnas inställning till åklagaren kan också spela in. En ytterligare möjlig förklaring är att det finns en större acceptans för den lagstiftning som tingsrätterna har att tillämpa. verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar. Rätten ska se till att inget onödigt förs in i målet. Överflödig utredning får avvisas. Utredningens syfte är att ge ett objektivt och därmed tillförlitligt beslutsunderlag. Regler om utredningsskyldighet finns för att så långt som möjligt säkerställa tillförlitligt beslutsunderlag och för att processen därigenom ska kunna koncentreras till relevanta fakta. I de ursprungliga förarbetena till 8 § FPL påpekades att det i stor utsträckning måste ankomma på parterna själva att skaffa fram utredningen. Rättens initiativ bör i utredningshänseende normalt ha den formen att rätten ger part besked om att dennes talan behöver kompletteras. Vidare uttalades att av gammalt har ansetts att detta ansvar sträcker sig olika långt i olika mål och att någon ändring härvidlag inte var avsedd genom införandet av FPL.53 Enligt dessa förarbeten ligger det i sakens natur att rätten i allmänhet bör ägna särskild uppmärksamhet åt processledning när en enskild part inte har ombud i ett enpartsmål och det framgår att parten har svårigheter att ta till vara sin rätt. I förarbetena berördes även hur uppfattningen om rättens objektivitet och opartiskhet kan påverkas av hur den processledande uppgiften utförs. För att rättens objektivitet och opartiskhet inte ska ifrågasättas borde processledningen ske fullt öppet i förhållande till den vägleddes motpart och inriktas främst på uppenbara brister och förbiseenden i den enskildes talan. Departementschefen uttryckte att utrymmet för processledning är större i enpartsmål än i exempelvis skattemål, där den enskilde har en allmän motpart.54 är det endast i sekretessmålen som det inte finns någon motpart. Dessutom är det inte alltid det allmänna som är motpart i mål i allmän förvaltningsdomstol numera. I t.ex. mål enligt LEK kan det vara två enskilda parter som står emot varandra.55 1971:30 s. 529 f. a. s. 530. 55Se också gällande mål om offentlig upphandling RÅ 2009 ref. 69 där HFD uttalade bl.a. följande. Mål om offentlig upphandling gäller i princip ekonomiska förhållanden mellan enskilda näringsidkare. De har alltså en större likhet med sådana mål där man inom den allmänna processrätten tillämpar förhandlingsprincipen än med mål som är typiska i förvaltningsdomstolarna och för vilka FPL har konstruerats. Detta leder till slutsatsen att officialprincipen måste tillämpas på ett försiktigt sätt i mål om offentlig upphandling. Som huvudprincip bör krävas att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt anger vilka omständigheter han grundar sin talan på.