sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Besvärstiden förlängdes med motiveringen att en förlängning av besvärstiden skulle underlätta för den försäkrade att få beslut prövade i högre instans.5 förlängdes även överklagandetiden för mål om arbetslöshetsförsäkring , för att bättre överensstämmelse med vad som gällde för socialförsäkrings- målen skulle uppnås.6 Frågan om en förkortning av överklagandetiden avseende dom- stolarnas beslut i skattemål och socialförsäkringsmål var föremål 3I vissa fall gäller dock en överklagandefrist , bl.a. om beslutet avser deklara- tionsombud, tvångsåtgärder eller ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning om beslutet inte har meddelats i samband med avgörandet av det ärende som kostnaderna hänför sig till (jfr 67 kap. 28 § andra stycket SFL). 4Jfr tidigare 20 kap. 10 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring och prop. 1977/78:20 s. 47 f. a. s. 102. 1990/91:160 s. 48 f. för överväganden i departementspromemorian Översyn av förvalt- ningsprocessen (Ds 1996:40) och prop. 1997/98:101. I promemorian föreslogs att överklagandetiden skulle vara i dessa mål- typer. Syftet var bl.a. att minska det merarbete som de oenhetliga reglerna medförde. I promemorian åberopades bl.a. att särlös- ningarna i fråga om klagofristernas längd på skatte- och social- försäkringsområdet hade tillkommit under delvis andra betingelser än de som gällde, och att flera reformer, däribland reglerna om obligatorisk omprövning samt införandet av tvåpartsprocessen, hade sörjt för att tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i första instans. Enligt promemorian borde därför en klagofrist rimligen vara tillräcklig.7 Förslaget fullföljdes emellertid inte i propositionen där regeringen anförde bl.a. följande. Det är enligt regeringens mening lätt att se fördelarna med en enhetlig överklagandetid. En sådan lösning innebär en minskad risk för misstag i fråga om den tid inom vilken ett beslut skall överklagas och en för- enklad hantering vid domstolarnas målkanslier. Ett viktigt skäl för en generell och därmed för vissa måltyper förkortad överklagandetid är att avgörandet i dessa mål skulle vinna laga kraft tidigare än vad som är fallet, vilket i sin tur medför att verkställighet kan ske tidigare. Parterna skulle således på ett tidigare stadium kunna vidta dispositio- ner på grundval av det slutliga beskedet i målet. För de mål där över- klagandetiden nu är skulle promemorians förslag också undanröja de komplikationer som kan uppstå när det gäller att avgöra om talan mot beslut i processuella frågor skall följa överklagandetiden enligt förvaltningsprocesslagen eller om den skall följa överklagandetiden i speciallagen. Som regeringen tidigare varit inne på måste emellertid förslaget i promemorian ses i belysning av samtliga de effekter som förslaget kan få. Det ligger i sakens natur att bedömningen av dessa effekter måste grundas i de förhållanden som råder hos berörda myndigheter och domstolar. Trots vad som angivits ovan om bl.a. de förändringar av processreglerna som skett både i fråga om skattemålen och i fråga om socialförsäkringsmålen samt vad som anförts om fördelarna med förslaget finner regeringen att det vid bedömningen av förslagets lämplighet inte går att bortse från den kritik som bl.a. och riktat mot förslaget. Denna kritik har i huvudsak sin grund i att en treveckors överklagandetid är svår att han- tera för skattemyndigheterna och försäkringskassorna med den orga- nisation som dessa har, vilket i förlängningen medför en risk för mer- arbete även för domstolarna. Vi anser därför att det mot bakgrund av 1996:40 s. 120 f. och 126 f. nuvarande förhållanden inte finns tillräckliga skäl för att införa en be- stämmelse om en generell treveckors överklagandetid.8 Därefter har frågan om en förkortad överklagandetid i skattemål uppmärksammats också av i en rapport om skattemålshanteringen vid länsrätterna och kammarrätterna (DV- rapport 2004:4) och av Kammarrätten i i en framställan till (Ju2008/5639/ DOM). 16.2Förslagen i departementspromemorian och propositionen En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess I departementspromemorian En mer ändamålsenlig förvaltnings- process (Ds 2010:17) föreslogs att domstolsavgöranden i skatte- och tullmål, socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäk- ring skulle omfattas av förvaltningsprocesslagens ordning med tre veckors överklagandetid. Bestämmelser som föreskriver två måna- ders överklagandetid för dessa måltyper skulle enligt promemorian därför tas bort. Förslagen i departementspromemorian möttes av övervägande positiva kommentarer vad gällde förkortad överklagandetid i social- försäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring. Bland de remissinstanser som uttalade sig särskilt om förslaget om för- kortade överklagandetider beträffande dessa måltyper kan nämnas följande. Akademikernas erkända arbetslöshetskassa välkomnade för- slaget. Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa och Ledarnas arbets- löshetskassa hade ingen erinran mot förslaget. framförde i sitt remissyttrande att det är positivt med en överklagandetid eftersom det är angeläget för de enskilda att handläggningstiden i domstolarna blir så kort som möjligt. Arbetslöshetskassornas samorganisation uppgav sig vara posi- tiv till försök att skynda på beslutsprocessen i domstol och hade därför inget att erinra mot förslaget. arbetslöshetskassa var positiv till förslaget, men ansåg att även tiden för överklagande av arbetslöshetskassornas beslut borde ändras för att 1997/98:101 s. 95 f. undvika risken att de ersättningssökande blandade ihop besvärs- fristerna. vid framhöll att en förkortad överklagandetid kan medföra ett ökat antal reservationsvisa eller onödiga överklaganden. Varken Rege- ringsrättens ledamöter eller någon av kammarrätterna gav dock ut- tryck för att det skulle vara problematiskt med en förkortad över- klagandetid. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ansåg att det fanns skäl att ytterligare överväga konsekvenserna av att bryta upp de enhetliga överklagandefristerna avseende beslut av arbetslös- hetskassa och beslut av domstol. motsatte sig däremot förslaget och anförde att är en för att den enskilde ska hinna söka juridiskt biträde och vidta nödvändiga åtgärder. Lärarnas A-kassa var i princip positiv till för- slaget, men menade att det borde kombineras med särskilda regler om återställande av försutten tid för att undvika att ersättnings- sökande som vant sig vid en längre överklagandetid inte uppfattade att överklagandetiden blev kortare. Mot bakgrund av det övervägande positiva remissutfallet före- slog regeringen i prop. 2012/13:45 att tvåmånadersfristen för över- klagande av bl.a. mål om socialförsäkring och arbetslöshetsför- säkring skulle tas bort och ersättas av en överklagandetid . Som skäl för ändringen angavs beträffande mål om social- försäkring och arbetslöshetsförsäkring bl.a. intresset av en enhetlig ordning inom förvaltningsprocessen. Enligt regeringen skulle en sådan ändring vidare minska risken för misstag när det gäller frågan om vilken överklagandetid som gäller i olika mål. Ett annat skäl som ansågs tala för tre veckors överklagandetid är att nuvarande långa överklagandetider orsakar onödiga fördröjningar i handlägg- ningen. Då de frågor som de aktuella målen avser ofta har stor be- tydelse för enskildas vardag, t.ex. för försörjning, boende och egen- dom, är det angeläget att handläggningstiden i domstol blir så kort som möjligt. I propositionen anfördes vidare att en förkortad överklagande- tid även kan motverka att okomplicerade eller uppenbara mål tynger domstolarnas balanser samt bidra till ett bättre uppfyllande av kraven i artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna () samt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen på att mål avgörs inom skälig tid. Regeringen ansåg att riskerna för reservationsvisa överklaganden inte skulle överdrivas och menade att det är möjligt för en part att även vid en förkortad överklagandetid ta ställning till om han eller hon avser att överklaga och därefter formulera ett överklagande. Regeringen anförde vidare att vid behov kan klaganden begära att få komplettera överklagandet efter överklagandetidens utgång. I propositionen föreslogs även en tre veckors överklagandetid i tullmål. Däremot ansågs det i propositionen vara mindre lämpligt att vidta åtgärder för att göra motsvarande för- kortning av överklagandetiden i skattemål.9 16.3Berörda parters aktuella inställning till en förkortad överklagandetid Samtliga kammarrätter har inom ramen för den av utredningen utsända enkäten angett att en förkortad överklagandetid i mål om socialförsäkring och arbetslöshetsförsäkring skulle innebära att frå- gan om prövningstillstånd kan avgöras snabbare, vilket i sin tur skulle leda till snabbare avgöranden också i de mål där pröv- ningstillstånd meddelas. Kammarrätten i anser att över- klagandetiden för socialförsäkringsmål borde vara efter- som prövningen av de förhållanden underinstanserna har prövat då skulle bli renare. Kammarrätten i anför att många mål ligger i ett vänteläge i avvaktan på att de två månaderna ska passera, och att först därefter kan ställning tas till frågan om prövnings- tillstånd och skriftväxlingen påbörjas i de mål som beviljats pröv- ningstillstånd. Kammarrätten i bekräftar att det inte är ovanligt att man avvaktar med att avgöra ett mål på grund av att överklagandetiden inte löpt ut. Kammarrätten i menar att en förkortad överklagandetid skulle frigöra resurser att lägga till exempel på mål där prövningstillstånd beviljas och förkorta handläggningstiden för dessa. Utredningen har också ställt frågor till Högsta förvaltnings- domstolen rörande förkortade överklagandetider, och domstolen har yttrat bl.a. följande. Handläggningstiderna från det att över- klagandet kom in kan ibland bli förlängda om en part klagar . 2012/13:45 s. 125 f. Detta gäller särskilt prövningen av om prövningstillstånd ska meddelas. En förkortning av överklagandetiden skulle innebära att den enskilde skulle få ett snarare besked om prövningstillstånd meddelas, vilket är en rättssäkerhetsaspekt. Det skulle mycket sällan vara relevant för den enskilde att inhämta nya läkarintyg etc. mot bakgrund av domstolens roll som prejudikatinstans. För att få underlag för bedömningen av vilka konsekvenser en förkortad överklagandetid skulle medföra för enskilda, har utred- ningen inhämtat yttrande i frågan från , Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialför- säkringen, Arbetslöshetskassornas samorganisation och . menar att eftersom tyngdpunkten i rätt- skipningen ska ligga i första instans ska det redan finnas tillräckligt underlag för att kammarrätterna och Högsta förvaltningsdom- stolen ska kunna fatta ett rättssäkert beslut. I en del fall kan det ändå finnas behov för den enskilde att komplettera överklagandet i ett socialförsäkringsmål med medicinska bedömningar. Om den enskilde i dessa fall inte hinner få det nya underlaget inom över- klagandetiden finns alltid möjlighet att begära anstånd för att göra kompletteringar. Enligt kan därför en förkortad överklagandetid varken ha negativa eller positiva effekter i det avseendet. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF, anför att en förkortning av överklagandetiden kan medföra en risk för rätts- förluster för enskilda då de får alltför att sätta sig in i den jämförelsevis komplexa lagstiftning som reglerar rätten till arbets- löshetsersättning. Arbetslöshetskassornas samorganisation, SO10, menar att även om det i propositionen redovisats skäl för för överklagande talar rättssäkerhetsskäl ändå för att den nuvarande tiden behålls. Enligt SO är det enklare och mer förutsägbart för den enskilde om överklagandetiden är densamma vid samtliga prövningar i ett ärende. SO framhåller att det i sam- manhanget bör hållas i åtanke att den person som beslutet avser ofta befinner sig i en utsatt situation. Enligt SO är vidare de skäl 10 SO har bifogat yttrande från flera arbetslöshetskassor som i princip alla är negativa till en förkortning. som föranledde förlängningen av överklagandetiden fortfarande re- levanta dvs. en längre besvärstid underlättar för den enskilde att får sin sak prövad i högre instans. anför att det i och för sig är bra med åtgärder som kan medföra kortare handläggningstider i domstol i mål om socialförsäkring och arbetslöshetsförsäkring, men menar att införande av förkortade överklagandetider kommer att få mycket begränsad effekt i detta avseende. Vidare anser LO-TCO Rättsskydd att en förkortning av överklagandetiden i förvaltnings- domstol kan försvåra för den enskilde att ta tillvara sin rätt. Mål rörande socialförsäkring och arbetslöshetsförsäkring rör i de flesta fall den enskildes grundläggande försörjning varför det är särskilt viktigt för den enskilde att få sin sak prövad. Det är också mycket viktigt för den enskilde att prövningen baseras på riktigt underlag samt att den enskilde kan komplettera sitt underlag då det behövs. Inte sällan handlar målen om personer som lider av sjukdom och därför kan ha svårare att agera snabbt och handlingskraftigt. Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, anför i fråga om social- försäkringsmål bl.a. följande. Två olika överklagandetider i samma typ av ärende, dvs. för överklagande av respektive domstolens beslut, riskerar att skapa en otydlighet för den enskilde. Argumentet att det är viktigt för den enskildes försörjning att hanteringen i domstol går fort är inte så starkt när det gäller skedet mellan förvaltningsrätt och kammarrätt. Handläggningstiderna hos såväl omprövningsenheter som hos förvaltningsrätterna är i många fall så pass långa att de som målet skulle kunna bli liggande hos kammarrätten innan det kan avgöras sannolikt är av mindre betydelse för den enskilde. Den nuvarande långa överklagandetiden medför ett visst dubbelarbete för kammarrätterna när det gäller mål som inte kräver någon vidare utredning, genom att målen behöver gås igenom både när de kommer in och i samband med att de avgörs. kan det inte uteslutas att en förkortad överklagandetid skulle kunna medföra ett merarbete för kammarrätterna genom ett ökat antal överklaganden. ISF har granskat hur beslut om avslag på sjukpenning kommuniceras till de försäkrade och konstaterade då att det finns stora brister i beslutens utformning.11 Besluten är inte sällan 11 Inspektionen för socialförsäkringen (2013). otydliga, och det kan därför mycket väl vara först efter att den enskilde har överklagat ett beslut och tagit del av förvaltningsrättens dom som det blir tydligt vad det är som brister i det medicinska underlaget. Det är då mycket viktigt att den enskilde får en reell möjlighet att hämta in nya medicinska underlag inför prövningen hos kammarrätten. Köerna för att få tid hos en specialist inom hälso- och sjukvården är i många fall långa och det kan mycket väl ta att få ett utlåtande från en specialist. Det kan därmed diskuteras om ens en överklagandefrist är tillräcklig för att den enskilde ska kunna inhämta ett specialistutlåtande, vilket talar emot att korta överklagandetiden . Bedömning: De negativa konsekvenser som kan identifieras kan inte anses vara sådana att de överväger de fördelar en förkortad överklagandetid skulle innebära. En förkortning av tiden för överklagande av en förvaltnings- rätts eller kammarrätts avgörande i mål om socialförsäkring och arbetslöshetsförsäkring innebär att frågan om prövningstillstånd kan avgöras snabbare. Detta leder till att resurser frigörs vilket i sin tur leder till snabbare avgöranden i de mål där prövnings- tillstånd meddelas. I båda fallen kommer omloppstiden att bli kortare och saken bli avgjord snabbare än , vilket är till fördel för såväl domstolarna som för den enskilde. En förkortning av den tid inom vilken en domstols beslut om socialförsäkring eller arbetslöshetsförsäkring ska överklagas innebär att olika överklagandetider kommer att gälla vid över- klagande av eller en arbetslöshetskassas be- slut respektive vid överklagande av en domstols beslut. Detta skulle eventuellt kunna upplevas som otydligt för vissa enskilda. Domstolsförfarandet är dock så särskilt från förfarandet vid och arbetslöshetskassorna, att risken för sammanblandning är liten. För tydlighetens skull bör över- klagandehänvisningarna utformas så att risken för samman- blandningar och missförstånd undviks. En förkortning av tiden för överklagande innebär att den enskilde enligt huvudregeln får på sig att samman- ställa och ge in sitt överklagande. En förkortad överklagandetid påverkar dock inte de enskildas möjligheter i praktiken, efter- som det finns möjlighet att ge in ett blankt överklagande och begära anstånd med att utveckla sin talan. Utredningen har att beskriva vilka konsekvenser det skulle få för enskilda om tiden för överklagande av domstolsavgöranden i mål om socialförsäkring och mål om arbetslöshetsförsäkring skulle vara i stället . En utgångspunkt att beakta i analysen är att tiden för överklagande av eller en arbetslöshetskassas beslut även fortsättningsvis ska vara . I det följande lämnas en redogörelse för och bedömning av de konsekvenser utredningen har identifierat. I många fall ligger social- och arbetslöshetsförsäkringsmål i vänte- läge i kammarrätterna, utan att några handläggningsåtgärder vidtas, i avvaktan på att tvåmånadersfristen ska passera. Detta kan vara fallet även i . Först efter att besvärs- fristen har löpt ut kan ställning tas till frågan om prövningstillstånd och skriftväxlingen påbörjas i de mål som beviljats prövnings- tillstånd. En förkortning av tiden för överklagande av en förvalt- ningsrätts eller kammarrätts avgörande i mål om socialförsäkring och arbetslöshetsförsäkring innebär att frågan om prövnings- tillstånd kan avgöras snabbare. Detta leder till att resurser frigörs vilket i sin tur leder till snabbare avgöranden i de mål där pröv- ningstillstånd meddelas. I båda fallen kommer omloppstiden att bli kortare och saken bli avgjord snabbare än , vilket är till fördel för såväl domstolarna som för den enskilde. En förkortning av den tid inom vilken en domstols beslut om socialförsäkring eller arbetslöshetsförsäkring ska överklagas inne- bär att olika överklagandetider kommer att gälla vid överklagande av eller en arbetslöshetskassas beslut respektive vid överklagande av en domstols beslut. Detta skulle eventuellt kunna upplevas som otydligt för vissa enskilda. är dom- stolsförfarandet så särskilt från förfarandet vid och arbetslöshetskassorna, bl.a. genom det tydliga motparts- förhållandet mellan den enskilde och eller arbetslöshetskassan, att det stora flertalet enskilda sannolikt inte utgår från att samma överklagandetid som gällde vid överklagande av det underliggande Försäkringskasse- eller arbetslöshetskasse- beslutet också gäller vid överklagande av domstolens avgörande. För tydlighetens skull bör dock överklagandehänvisningarna ut- formas så att risken för sammanblandningar och missförstånd undviks. Möjligheten för den enskilde att tillvarata sin rätt En förkortning av tiden för överklagande av domstolsavgöranden från innebär att den enskilde enligt huvudregeln får på sig att sammanställa och ge in sitt överklagande. Förkortningen kan innebära att det kan bli svårt för den enskilde att inhämta nytt medicinskt underlag eller anlita juridiskt biträde inom den föreskrivna överklagandetiden. Det finns emellertid möjlighet att ge in ett blankt överklagande och begära anstånd med att utveckla grunderna för talan. En förkortad överklagandetid påverkar således inte de enskildas möj- ligheter i praktiken. 16.5Överklagandetiden i mål om socialförsäkring och mål om arbetslöshetsförsäkring ska förkortas Förslag: Överklagandetiden avseende domstols avgörande i mål om socialförsäkring och mål om arbetslöshetsförsäkring ska vara . Utredningen har ovan presenterat vilka konsekvenser för enskilda en förkortad överklagandetid i mål om socialförsäkring och arbets- löshetsförsäkring skulle få. Enligt utredningens mening kan de negativa konsekvenser som kan identifieras inte anses vara sådana att de överväger de fördelar en förkortad överklagandetid skulle innebära. Det finns flera skäl till varför det skulle vara bra med en förkortad överklagandetid i mål om socialförsäkring och arbetslös- hetsförsäkring. Framför allt handlar det om att domstolarnas han- tering av dessa mål kan bli effektivare, något som generellt är till fördel för både domstolar som för enskilda. Förutom att medföra en snabbare genomströmning av målen, skulle en kortare över- klagandetid minska behovet för ansvarig domare att sätta sig in i målet dels när det kommer in, dels när överklagandetiden löpt ut. Härigenom skulle frigöras resurser som skulle kunna läggas på mål där prövningstillstånd beviljas. Detta skulle förkorta handlägg- ningstiden även för dessa mål. Både socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring handlar om den enskildes försörjning, vilket gör att intresset av ett snabbt avgörande i dessa måltyper är ännu större för de enskilda än det är i många andra måltyper. Det stora flertalet enskilda som överklagar en dom eller en domstols beslut gör detta på samma underlag som har prövats i tidigare instanser. För dessa klaganden kommer en förkortad över- klagandetid inte att innebära någon större skillnad i förhållande till . Mål om socialförsäkring och arbetslöshetsförsäkring handlar om olika typer av försäkringsförmåner som den enskilde kan ha rätt till under vissa förutsättningar. För att eller arbetslöshetskassan ska kunna fatta beslut i ett ärende om en sådan förmån måste den enskilde som ansöker om förmånen redan hos kassan presentera bevisning som visar att förutsättningarna för att få förmånen är uppfyllda. I domstolskedjan ska tyngdpunkten i rättskipningen ligga i första instans, dvs. Kammarrätterna och ska endast överpröva de förhål- landen som underinstanserna prövat.12 Särskilt tydligt är detta i mål där det krävs prövningstillstånd för att kammarrätten ska ta upp ett mål till prövning, vilket är fallet i alla de måltyper beträffande vilka nu diskuteras kortare överklagandetider. I normalfallet finns därför redan efter förvaltningsrättens dom tillräckligt underlag för att kammarrätterna och ska kunna fatta ett rättssäkert beslut. I överinstanserna innebär som regel nya läkarintyg inte att utgången i målet ändras eftersom prövningen i allmänhet avser förhållanden som ligger långt tillbaka i tiden. Exempel på socialförsäkringsmål där det ofta inte är relevant med nya läkarintyg är mål om sjukpenninggrundande inkomst och sjukpenning . Nya läkarintyg påverkar endast målets utgång om de innebär en bättre beskrivning av de förhål- landen som är relevanta i målet, eller innehåller nya vetenskapliga rön om t.ex. orsakssamband i arbetsskademål. Mål om arbets- löshetsersättning handlar också ofta om rätt till ersättning för förfluten tid. Nya läkarintyg är därför också i sådana mål sällan relevanta. Enligt utredningens mening är det viktigt att de enskilda förstår att tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i första instans och vad detta innebär. En förkortning av överklagandetiden skulle tydliggöra detta förhållande. Om överklagandetiden är är det också mer sannolikt att överinstanserna kan göra en ren överprövning av de förhållanden som underinstanserna har prövat, än om överklagandetiden är så lång som . Som flera av de berörda parterna har framfört är det möjligt att vissa enskilda som är parter i dessa mål inte kommer att hinna ut- veckla sin talan inom de tre föreskrivna veckorna. Även om tyngd- punkten i prövningen ska ligga i första instans är det naturligtvis viktigt att den enskilde får tid att utveckla sin talan eller vid behov komplettera underlaget i målet även vid överklagande till högre in- stans. Likaså är det angeläget att de enskilda som anser sig behöva anlita juridiskt biträde får tid att göra detta. Det är emellertid redan enligt dagens regler möjligt att i samband med ingivande av ett 2012/13:45 s. 132 f.