sou · H2B353 · 2014-07-30 00:00:00 — Råvattnet tas upp via grund- och ytvattentäkter, pumpas till produktionsanläggningar där vattnet bereds och sedan via reservoarer och ledningsnät distribueras ut till fastigheter och andra slutanvändare. De allmänna ledningsnäten motsvarar en längd på nära två varv runt jorden. Hos enskilda fastighetsägare och dricks- vattenkonsumenter finns anslutningar till de enskilda delarna av distributionsnäten, där kan andra typer av material i serviser och armaturer slutligen möta vattnet. Materialvalen i produktionsanläggningar och distributionsnät utgör inte i sig en fråga som ska fördjupa sig i. Uppdraget omfattar således inte en beskrivning av lämplighet hos olika material eller produkter att användas i kontakt med 20Gerke, T. L. et al. (2010). Speciation and distribution of vanadium in drinking water iron pipe corrosion by-products. 408:5845–5853. 21EU:s dricksvattendirektiv angav då det fastställdes en successiv anpassning till det nu gällande sänkta gränsvärdet för bly i dricksvatten. Material i kontakt med dricksvatten Ett antal sådana uppdrag har lämnats till myndigheter och utredningar i särskild ordning, t.ex. då det gäller användningen av bisfenol A vid renovering av dricksvattenledningar. Utredningens uppdrag är inriktat på de mer övergripande organisatoriska och resursmässiga brister som kan finnas och vilka åtgärder som kan behövas för att lösa detta. Då det gäller infrastruktur, ledningsnät och distribution av dricksvatten, ska i sitt slutbetänkande diskutera behovet av underhåll och hur eventuella hinder mot förnyelse kan avhjälpas. En särskild fråga i det sammanhanget, hur svenska myndigheters ansvar beträffande material i kontakt med dricksvatten bör fördelas, ska också tas upp och utgör fokus i detta delbetänkande. Följande avsnitt ger en översiktlig bild av den situation som gäller för produktions- anläggningar och distributionsnät, respektive fastigheter. 3.2Materialfrågor i produktionsanläggningar och distributionsnät Kommunerna är – i egen regi eller genom kommunala bolag – huvudmän för den allmänna dricksvattenförsörjningen och har också ansvaret för kvaliteten på det dricksvatten som levereras.22 Det innebär också att man ansvarar för den eventuella påverkan som bygg- och renoveringsmaterial i vattenverk och distributionssystem kan ha på dricksvattnets kvalitet. Det handlar om cementbruk och betong i filterbassänger och reservoarer, injekteringsmedel, lagnings- och fogmassor, olika rörmaterial och rörrenoveringsmaterial som används i distributionsnäten såväl som material i pumpar, kopplingar, rörkrökar, ventiler m.m.23 Produktområdet är omfattande och omsätter i sannolikt netto bara då det gäller plaströr för dricksvattenändamål.24 behöver varje dricksvattenhuvudman själv försöka granska eller bedöma effekterna av de material man vill använda. Det är för de flesta huvudmän en alltför omfattande uppgift, som 22Enskilda större producenter samt kommersiella verksamheter med eget vatten omfattas liksom den allmänna dricksvattenförsörjningen av dricksvattenföre- skrifter, därtill kommer ett stort antal enskilda brunnar som inte omfattas av föreskrifterna utan istället av råd från . 23Svenskt Vatten (2014). Pm till utredningen, . 24Ungefärlig uppskattning, muntlig uppgift till utredningen från VVS-fabrikanternas råd, . Material i kontakt med dricksvatten kräver både kemisk och toxikologisk kompetens. Alternativet är att söka stöd inför anskaffningar från branschorganisationer eller genom att begära information från tillverkare, leverantörer eller andra kompetenscentra, t.ex. forskningsinstitut, som finns inom området. Det är mycket tidskrävande för varje enskilt vattenverk, som ska samla in fakta om innehållet i materialen och sedan ta ställning till om de kan användas i anläggningen eller inte. Inom segmentet plaströrsprodukter finns inom en frivillig certifieringsordning under beteckningen Nordic Poly , som rekommenderas av vattenproducenternas branschorganisation , vilket kan underlätta upphandlingsarbetet. Produkter som är märkta på detta sätt certifieras genom Insta-Cert. Kraven baseras på en underliggande produktstandard, vanligen en EN-standard. I vissa fall kan delar av den underliggande standarden ha exkluderats eller tilläggskrav ha utformats för att garantera att produkterna tål nordiska vinterförhållanden.26 Mer oklart är dock i vilken utsträckning hälso- kraven kan mötas och tester kring detta utföras med denna cer- tifiering. Utformningen av frivilliga certifieringsordningar behandlas mer utförligt under avsnitt 6.3. Även i fastighetsbeståndet och i anslutning till olika installationer för leverans av dricksvatten till slutanvändare förekommer olika typer av material och produkter som kommer i kontakt med dricksvattnet. Det gäller främst rörledningar tillverkade av olika material, pumpar, filter och armaturer. Även denna typ av produkter representerar stora värden i samband med nybyggnad och renovering. Enbart beträffande armaturer/blandare beräknas en årlig omsättning på och i konsumentvärde betydligt mer.27 Handhavandefrågor och vattentemperatur i kombination med använda material och produkter kan i sig påverka mängden av olika ämnen som löses ut i vattnet. Betydelsefullt är också vilken typ av vatten som transporteras i nätet, t.ex. hur aggressivt vattnet är. 25Svenskt Vatten (2009). P98, Plaströr för allmänna VA-ledningar – Råd vid val av rör- material och projektering, s. 16–18 och 30. 26http://, . 27Ungefärlig uppskattning, muntlig uppgift till utredningen från VVS-fabrikanternas råd, . Material i kontakt med dricksvatten Kunskaperna om dessa frågor varierar. Det kan t.ex. inte be- dömas som självklart att alla användare spolar vatten ur kranen tills det känns kallt, innan det används som dricksvatten. Det kan inte heller uteslutas att nyttjas som livsmedel, t.ex. för att göra snabbkaffe eller välling, vilket bland annat låg bakom förslag om inskränkningar i samband med användningen av bisfenol A vid renovering av ledningsnät.28 Som för andra typer av livsmedel kan hälsoeffekter kring dricksvattnet således uppstå till följd av såväl olämplig förvaring som olämpligt handhavande. 28 Kemikalieinspektionen (2013). I detta avsnitt behandlas plan- och bygglagstiftningen. Inledningsvis tas EU:s byggproduktförordning upp och därefter den nationella rätten i form av , plan- och byggförordningen samt byggregler. Slutligen behandlas vilka myndigheter som har ansvar för tillsyn och tillsynsvägledning. Syftet med EU:s byggproduktförordning1 är att underlätta handeln med byggprodukter på den inre marknaden. Genom att reglera hur byggprodukters väsentliga egenskaper ska bedömas och beskrivas när produkterna sätts på marknaden kan produkterna sedan säljas i alla länder utan krav på ytterligare provningar och märkningar. Med byggprodukt menas varje produkt eller byggsats som till- verkas och släpps ut på marknaden för att varaktigt ingå i byggnads- verk eller delar därav och vars prestanda påverkar byggnadsverkets prestanda i fråga om de grundläggande kraven för byggnadsverk. Med byggnadsverk avses byggnader och anläggningar. De egenskaper hos byggprodukten som rör de grundläggande kraven för byggnadsverk kallas för väsentliga egenskaper.2 Vilka produktegenskaper som är väsentliga i respektive land avgörs av ländernas nationella lagstiftning om krav på byggnadsverk inom respektive lands gränser. Enligt EU:s byggproduktförordning ska alla byggprodukter som omfattas av en harmoniserad standard eller s.k. europeisk teknisk 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv /106/EEG (EGT L 088, , s. 5, Celex 32011R0305). 2Artikel 2 i byggproduktförordningen. bedömning från vara CE-märkta för att få säljas på EU:s inre marknad. Byggprodukterna ska ha en prestanda- deklaration om produktens väsentliga egenskaper och kemikalie- information enligt EU:s kemikalieförordning Reach ska tillhanda- hållas tillsammans med den. Harmoniserade standarder tas fram på beställning av Europeiska kommissionen utifrån medlemsstaternas behov. Enligt artikel 3 i byggproduktförordningen ska de grundläggande kraven för byggnads- verk som anges i bilaga 1 utgöra grunden för att förbereda mandat om standarder och harmoniserade tekniska specifikationer. Enligt bilaga 1 till EU:s byggproduktförordning måste byggnadsverk i sin helhet och i sina olika delar vara lämpade för sin avsedda användning, särskilt med beaktande av de inblandades hälsa och säkerhet under byggnads- verkens livscykel. Under förutsättning av normalt underhåll ska byggnadsverk uppfylla sju olika grundläggande krav under en ekonomiskt rimlig livscykel. Det gäller bland annat hygien, hälsa och miljö. I punkten 3 anges att byggnadsverk ska projekteras och byggas så att de under sin livscykel inte kommer att utgöra ett hot mot arbetstagarnas, brukarnas eller grannarnas hygien eller hälsa och säkerhet eller i orimligt hög grad under hela sin livscykel påverka miljökvaliteten eller klimatet under uppförande, användning och rivning. Det gäller i synnerhet som en följd av bland annat emission av farlig strålning, utsläpp av farliga ämnen till grundvatten, havsvatten, ytvatten eller mark, utsläpp av farliga ämnen till dricksvatten eller av ämnen som på annat sätt kan ha en negativ inverkan på dricksvatten och bristfälligt omhändertagande av avloppsvatten. Det finns ännu inte någon harmoniserad standard inom området material och produkter i kontakt med dricksvatten. För produkter som inte omfattas av någon harmoniserad standard finns möjlighet att ansöka om en europeisk teknisk bedömning av en produkt hos ett tekniskt bedömningsorgan. Den utgör grunden för tillverkarens prestandadeklaration och därpå följande CE-märkning. Det är viktigt att betona att CE-märkning av byggprodukter inte handlar om bedömning av överensstämmelse med nationella krav i byggregler eller i andra regler som påverkar användningen av en byggprodukt. Märkningen innebär alltså inte ett godkännande av att produkten används i en viss medlemsstat, utan markerar bara att prestanda för väsentliga produktegenskaper har deklarerats på ett standardiserat sätt. CE-märkningen bidrar till att byggprodukter på den inre marknaden blir jämförbara genom att de beskrivs på ett gemensamt tekniskt språk som accepterats av alla medlemsstater. 4.1.2Plan- och bygglagen samt plan- och byggförordningen I (2010:900) regleras byggnadsverks tekniska egenskaper. Ett byggnadsverk ska, enligt 8 kap. 4 § 3, ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön. I 3 kap. 9 § plan- och byggförordningen (2011:338) regleras vad som krävs för att uppfylla kravet. Där anges att ett byggnadsverk ska vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det inte medför en oacceptabel risk för användarnas eller grannarnas hygien eller hälsa, särskilt inte som följd av bland annat farlig strålning, förorening eller förgiftning av vatten och bristfällig hantering av avloppsvatten. I regleras även byggprodukters lämplighet. En byggprodukt får, enligt 8 kap. 19 §, ingå i ett byggnadsverk endast om den är lämplig för den avsedda användningen. En byggprodukt ska anses lämplig om den har sådana egenskaper att det byggnadsverk som produkten ska ingå i kan uppfylla de tekniska egenskapskraven när byggnadsverket är projekterat och uppfört på rätt sätt, eller uppfyller kraven i föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 6 §. har bemyndigats att föreskriva med stöd av detta bemyndigande.3 har dock inte utnyttjat bemyndigandet att föreskriva om byggprodukters lämplighet utan föreskriver enbart om krav på byggnadsverk med stöd av andra bemyndiganden.4 Vilka krav som ställs på byggprodukterna kan dock indirekt framgå av de krav på byggnader som ställs i byggregler, se nedan. Det är byggherren som har ansvar för att de svenska byggreglerna följs.5 Ytterligare information om hur byggherren kan uppfylla sitt ansvar lämnas i kapitel 7. Byggprodukter som inte omfattas av en harmoniserad standard, eller för vilken en europeisk teknisk bedömning inte utfärdats, kan typgodkännas. En tillverkare har, enligt 8 kap. 22–23 §§ , möjlighet att begära ett typgodkännande av ett ackrediterat typgodkännandeorgan för att verifiera en byggprodukts överens- stämmelse med krav i nationella byggregler. Typgodkännande- systemet behandlas närmare i avsnitt 6.2. 310 kap. 12 § plan- och byggförordningen. 16 kap. 2 § och 10 kap. 1 och 3 §§ plan- och byggförordningen. Se Kemikalieinspektionen (2013). Avgivning av bisfenol A (BPA) vid renovering av dricks- vattenrör, Redovisning från ett regeringsuppdrag. Rapport 7/13, s. 49. 510 kap. 5 § . utfärdar byggregler6 med stöd av plan- och byggförord- ningen. har valt att begränsa reglerna till att i huvudsak avse byggnader, men bemyndigandena är vidare och avser byggnadsverk.7 I avsnitt 2:1 anges att de byggmaterial och byggprodukter som används ska ha kända egenskaper i de avseenden som har betydelse för byggnadens förmåga att uppfylla kraven i byggreglerna. Avsnitt 6 om hygien, hälsa och miljö innehåller föreskrifter och allmänna råd till 3 kap. 9 § plan- och byggförordningen. Material och byggprodukter som används i en byggnad ska, enligt avsnitt 6:11, inte i sig eller genom sin behandling påverka inomhusmiljön eller byggnadens närmiljö negativt då funktionskraven i dessa regler uppfylls. Vatten och avlopp behandlas i byggreglerna i avsnitt 6.6. Reglerna i detta avsnitt gäller för installationer för vatten och avlopp dels i byggnader, dels på tomter till dessa byggnader. Reglerna omfattar således inte t.ex. vattenledningar i gatan. Byggnader och deras installa- tioner ska utformas så att vattenkvalitet och hygienförhållanden till- fredsställer allmänna hälsokrav. I avsnitt 6:62 ställs krav på installa- tioner för tappvatten, dvs. både för kall- och varmvatten. Där anges att installationer för tappvatten ska utformas så att tappvattnet, efter tappstället, är hygieniskt och säkert samt kommer i tillräcklig mängd. Tappkallvatten ska uppfylla kvalitetskraven för dricksvatten efter tappstället. Tappvatteninstallationer ska utföras av sådana material att inte ohälsosamma koncentrationer av skadliga ämnen kan lösas ut i tappvattnet. Installationerna ska inte avge lukt eller smak till tapp- vattnet. Kravet på tappvatteninstallationer är således ett s.k. funktions- krav och innehåller ingen precisering av begreppet ohälsosamma koncentrationer. I det allmänna rådet till bestämmelsen anges att regler om dricksvatten ges ut av . har infört nya allmänna råd till avsnitt 6:62 med ett rekommenderat värde för bly i tappvatten. I de allmänna råden anges att mängden upplöst bly i tappställens vattenmängd inte bör överstiga 5 μg vid testning enligt metoden NKB 4 eller 5 μg/l vid test- ning enligt metoden SS-EN 15664. Andra testmetoder får användas om de visar att föreskriftens krav uppfylls. I byggregler har det tidigare inte funnits något rekommenderat värde för bly i material 6Boverkets byggregler (BFS 2011:6) – föreskrifter och allmänna råd. 710 kap. 1 och 3 §§ plan- och byggförordningen. i kontakt med dricksvatten. Vid typgodkännanden har man dock använt värdet 20 μg/l i tappställets vattenmängd. De allmänna råden träder i kraft med en övergångstid om två år.8 Avsnitt 6:9 i byggreglerna behandlar krav på hygien, hälsa och miljö vid ändring av byggnader. I avsnitt 6:911 anges att material som finns i byggnaden inte får ge upphov till föroreningar i en koncentra- tion som medför olägenheter för människors hälsa. Material och byggprodukter som förs in i en byggnad ska inte i sig eller genom sin behandling påverka inomhusmiljön eller byggnadens närmiljö negativt. I avsnitt 6:961 finns allmänna råd om tappvatten som gäller s.k. relining. Det anges att vid renovering med nytt invändigt ytskikt så kommer ett nytt material i kontakt med vatten och detta bör ha dokumenterade egenskaper som visar att det inte påverkar dricks- vatten negativt. Röret bör ha sådan invändig diameter att tillräcklig vattenmängd erhålls efter renoveringen. Den kommunala ansvarar för tillsynen över att byggherren fullgör sina skyldigheter enligt plan- och bygglagstift- ningen, bland annat bestämmelserna om tekniska egenskaper.9 Nämnden har dock inte tillsyn över byggprodukters lämplighet. För sådana byggåtgärder som är lovpliktiga eller anmälningspliktiga och som därmed omfattas av plan- och bygglagstiftningens kontrollsystem kontrollerar att byggherren följer gällande krav. genomför marknadskontroll av byggprodukter som omfattas av byggproduktförordningen. I fråga om byggprodukter som inte omfattas av förordningen ansvarar för tillsynen över att bestämmelserna om lämplighet följs.10 Styrelsen för ackredi- tering och teknisk kontroll (Swedac) har tillsyn över ackrediterade certifieringsorgan som får meddela typgodkännande.11 8Boverkets föreskrifter (BFS 2014:3) om ändring i verkets byggregler (2011:6) - föreskrifter och allmänna råd. 98 kap. 2 § plan- och byggförordningen. 10Ibid., 8 kap. 3 och 5 a §§. Begreppet tillsyn används i även i de fall där marknadskontroll avses (se prop. 2012/13:93, s. 30). 1118 § lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll. har även ett tillsynsvägledningsansvar över plan- och bygglagstiftningen.12 har också ett tillsynsvägled- ningsansvar inom länet.13 I detta avsnitt behandlas först EU:s dricksvattendirektiv och hur det har genomförts i nationell rätt. Därefter görs en utblick mot lagstift- ningen om material i kontakt med livsmedel, som inte är tillämplig på material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten innan det tappas från kranen. Slutligen redogörs i korthet för hur den offentliga kontrollen av dricksvatten är organiserad. EU:s dricksvattendirektiv14 syftar till att skydda människors hälsa från de skadliga effekterna av alla slags föroreningar i dricksvatten genom att ställa krav på att vattnet ska vara hälsosamt och rent. Direktivet innehåller minimikrav på dricksvattenkvaliteten. Med dricksvatten avses, enligt artikel 2, vatten som är avsett för dryck, matlagning, beredning av livsmedel eller för andra hushålls- ändamål, oberoende av dess ursprung och hur det tillhandahålls. Med dricksvatten avses även vatten som används i ett företag för tillverkning, bearbetning, konservering och saluföring av varor och ämnen som är avsedda för livsmedelsändamål om inte den behöriga nationella myndigheten gör bedömningen att vattnets kvalitet inte kan påverka de färdiga livsmedlens hälsosamhet. Av artikel 4 framgår att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att dricksvatten är hälsosamt och rent. I artikel 5 anges att medlemsstaterna ska fastställa de värden som ska gälla för dricksvatten för ett stort antal parametrar. Medlemsstaterna får sätta strängare krav än de värden som anges i direktivet. Vidare ska medlemsstaterna fastställa värden för ytterligare parametrar om skyddet av människors hälsa på deras nationella territorium eller en del av detta kräver det. De parametervärden som fastställs ska för 128 kap. 13 och 15 §§ plan- och byggförordningen. 13Ibid., 8 kap. 13–14 §§. 14Rådets direktiv /83/EG av om kvaliteten på dricksvatten (EGT L 330, 5.12.1998, s. 32, Celex 31998L0083). dricksvatten som tillhandahålls från ett distributionsnät i en lokal eller en anläggning iakttas vid den punkt där det tappas ur de kranar som normalt används för dricksvatten, enligt artikel 6. Direktivet omfattar inga regler om hur medlemsstaterna ska arbeta för att nå de uppsatta värdena. I artikel 10 anges att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att inga ämnen eller material för nya installationer som används vid beredning eller distribution av dricksvatten och inga föroreningar som har samband med sådana ämnen eller material för nya installationer finns kvar i dricksvattnet i högre koncentrationer än vad som är nödvändigt för ändamålet med deras användning och att de varken direkt eller indirekt minskar det skydd för människors hälsa som tillhandahålls genom detta direktiv. Tillämpningsdokument och tekniska specifikationer enligt artikel 3 och artikel 4.1 i byggproduktdirektivet15 ska upp- fylla de krav som ställs i dricksvattendirektivet. 4.2.2Nationella föreskrifter om dricksvatten EU:s definition av livsmedel omfattar vatten fr.o.m. den punkt där värdena ska iakttas enligt artikel 6 i dricksvattendirektivet, dvs. vanligtvis från det att det tappas från kranar som normalt används för dricksvatten.16 har valt att i livsmedelslagen jämställa vatten med livsmedel från den punkt där vattnet tas in i vattenverket till den punkt där värdena ska iakttas enligt artikel 6 i dricksvatten- direktivet.17 har genomfört EU:s dricksvattendirektiv genom livs- medelslagen (2006:804), livsmedelsförordningen (2006:813) och föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. föreskrifter om dricksvatten gäller, enligt 2 §, för anläggningar för dricksvattenförsörjning som i genomsnitt tillhandahåller dricksvatten eller mer eller som försörjer 50 personer eller fler. 15Rådets direktiv /106/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och författningar om byggprodukter. Direktivet har numera upphävts och ersatts av EU:s byggproduktförordning. 16Artikel 2 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedels- säkerhet (EGT L 031, , s.1, Celex 32002R0178). 173 § livsmedelslagen. eller används som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet omfattas alltid av föreskrifterna oavsett verksamhetens storlek. I 5 § andra stycket nämnda föreskrifter anges att dricksvatten inte får innehålla material från installationer som används vid beredning eller distribution av dricksvatten, eller ämnen som har samband med sådana material, i högre halter än som är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med användningen av materialen. I 7 § anges att dricks- vatten ska vara hälsosamt och rent. Det ska anses vara hälsosamt och rent om det inte innehåller mikroorganismer, parasiter och ämnen i sådant antal eller sådana halter att de kan utgöra en fara för människors hälsa och uppfyller kvalitetskraven i bilaga 2. För dricks- vatten som tillhandahålls från en distributionsanläggning ska kvalitets- kraven, enligt 8 §, uppfyllas vid den punkt i en fastighet eller en anläggning där det tappas ur de kranar som normalt används för dricksvatten. Det är den som producerar dricksvattnet eller tillhanda- håller det från en distributionsanläggning som ansvarar för att kvalitetskraven är uppfyllda. Det gäller dock inte om det beror på fastighetsinstallationen eller underhållet av denna att kvalitetskraven inte uppfylls. I sådana fall ska fastighetsägaren informeras om att det finns behov av åtgärder enligt 16 §. Ansvaret för vattnets kvalitet övergår således till fastighetsägaren efter den s.k. förbindelsepunkten, som vanligen ligger vid tomtgränsen.18 När det gäller enskild vattenförsörjning, som inte omfattas av dricksvattenföreskrifterna, hade tidigare allmänna råd om försiktighetsmått för dricksvatten. De har upphävts och ersatts av råd om enskild dricksvattenförsörj- ning.19 Råden behandlar bland annat beredning och distribution och innehåller kvalitetsrekommendationer. 18Krav på va-installationer finns som tidigare nämnts i byggregler och krav på tillgång till vatten i bostäder finns i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd vilken behandlas nedan. Krav på livsmedelsföretag att inte släppa ut livsmedel på marknaden om de inte är säkra finns i förordning (EG) nr 178/2002. 19Socialstyrelsens kungörelse (SOSFS 2013:34) om upphävande av allmänna råden (SOSFS 2003:17) om försiktighetsmått för dricksvatten och råd om enskild dricksvattenförsörjning, . 4.2.3EU:s förordningar om material i kontakt med livsmedel