sou · H2B373 · 2014-11-14 00:00:00 — Mot bakgrund av detta har jag samrått med och överlämnat underlag om de särskilda problem som kan uppkomma för GSS/T i nu aktuellt avseende till Kommittén om hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (S 2010:04) som bl.a. utreder deltidsbegränsningsregeln och dess effekter i ett mer övergripande och samlat sammanhang. Frågan om boende på logement ska undantas från beskattning bör utredas i särskild ordning tillsammans med andra närliggande skatterättsliga frågor Jag anser att det inte är rimligt att begära att tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/T) ska ordna eget boende vid några veckors tjänstgöring i Försvarsmakten. Det är därför av vikt att Försvarsmakten kan erbjuda GSS/T logements- boende . För det fall sådant här delat boende ska beskattas finns det en risk för att enskilda väljer att avsluta sin anställning som GSS/T, särskilt om den ekonomiska ersättningen för tjänstgöringen i Försvarsmakten inte motsvarar den civila lönen. Frågan om förmånen av logementsboende kan undantas från beskattning samt andra närliggande skatterättsliga frågor som jag utvecklar i avsnitt 12.2.3 är förhållandevis omfattande och kom- plexa. De berör även ett flertal personalkategorier i Försvars- makten. Det är därför min bedömning att regeringen bör överväga att närmare utreda nu nämnda frågeställningar i en sammanhållen ordning. Jag föreslår därför inte några författningsändringar i denna del. Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkornas utökade användning i fredstid Jag föreslår att dagens hemvärnsavtal ska uppdateras så att avtalen även föreskriver att enskilda efter utbildning är skyldiga att tjänst- göra i hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna för verksam- het i samband med att Försvarsmakten lämnar stöd till en annan myndighet eller enskild enligt föreskrift i lag eller förordning eller efter beslut av regeringen. Ett sådant tillägg tydliggör hemvärns- personalens skyldighet att tjänstgöra och rätt till ledighet från sin arbetsgivare som regleras i lagen (1994:2076) om skydd för anställ- ning vid viss tjänstgöring inom totalförsvaret m.m. Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkornas uppgifter i freds- tid måste vara väl avgränsade. Beslut om hemvärnsinsatser i fredstid ska fortfarande fattas på hög nivå. Jag föreslår att 1 § hemvärnsförordningen ändras på så sätt att det tydliggörs att hemvärnet ingår i Försvarsmakten och att hem- värnet ska kunna delta i uppgifter som Försvarsmakten utför. Det framgår alltjämt av bestämmelsen att hemvärnet har till uppgift att skydda skyddsobjekt men tillägget av ordet särskilt betonar att detta är en specifik uppgift för hemvärnet. I 7 § hemvärnsförordningen föreslår jag ett tillägg med innebörd att hemvärnet även vid en särskild allvarlig kris i fredstid, efter erforderliga beslut, ska inta hemvärnsberedskap. Några förslag till utökade befogenheter för hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna lämnas inte. Möjlighet till höjd ersättning till de som tjänstgör i hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna under hemvärnsberedskap i fred I och med att jag föreslår att ett tillägg ska göras i hemvärns- förordningens 7 § som innebär att hemvärnet även vid en särskild allvarlig kris i fredstid, efter erforderliga beslut, ska inta hemvärns- beredskap, har fråga uppkommit om samma principer för ersätt- ning ska gälla vid hemvärnsberedskapstjänstgöring i fredstid som när hemvärnsberedskap råder på grund av höjd beredskap eller andra omständigheter. Jag menar att det finns anledning att skilja på insatser under hemvärnsberedskap beroende på om de har sin grund i fredstida insatser eller inte. Enskilda som tjänstgör i hemvärnet med de natio- nella skyddsstyrkorna ska inte behöva riskera att vid en längre tids tjänstgöring under hemvärnsberedskap i fred gå miste om inkomst som motsvarar den inkomst som den enskilde erhåller i sin huvud- sakliga sysselsättning. Jag anser att Försvarsmakten ska ges möjlighet att i hemvärns- avtal föreskriva att vid tjänstgöring när hemvärnsberedskap i fred, som överskrider , är den enskilde försäkrad ersättning som motsvarar den inkomst som den enskilde då erhåller i sin huvudsakliga sysselsättning. I och med att tjänstgöring under hem- värnsberedskap i fred förväntas inträffa mycket sällan har ett sådant här åtagande av Försvarsmakten främst syftet att vara en rekry- teringsfrämjande åtgärd som syftar till att även personer med högre inkomst ska kunna tänka sig att ingå ett hemvärnsavtal och åta sig de förpliktelser som följer av nu nämnda avtal. skulle detta åtagande sannolikt kunna innebära en högre inställelsegrad i de fall det beslutas om hemvärnsberedskap i fred. Jag föreslår ett tillägg i 4 § förordningen (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän som innebär att Försvarsmakten får ingå avtal med enskilda om ytterligare ersättning vid tjänstgöring under hem- värnsberedskap i fred. I övrigt är det min bedömning att de grundläggande principerna för ersättning till de som tjänstgör i hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna inte behöver ses över. Däremot måste ersättnings- nivåerna regelmässigt ses över av Försvarsmakten. Begreppet hemvärnsman ändras till hemvärnssoldat Jag föreslår att hemvärnsförordningen moderniseras och görs köns- neutral på så sätt att begreppet hemvärnsman ändras till hemvärns- soldat. I och med förslaget om ändrad terminologi från hemvärns- man till hemvärnssoldat i hemvärnsförordningen föreslår jag även motsvarande ändringar i förordningen (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän samt att den förordningen byter namn till förord- ningen om förmåner till hemvärnssoldater. Jag föreslår motsvarande ändring av ordet hemvärnsman till hemvärnssoldat i 2 kap. 2 § förord- ningen (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal. 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har fått i uppdrag att lämna förslag till hur Försvars- maktens personalförsörjning bör utvecklas inom ramen för den försvarspolitiska inriktning som har beslutat om. Utred- ningen har vidare fått i uppdrag att inom ramen för det nya per- sonalförsörjningssystemet analysera och föreslå hur försvarets folkförankring kan säkerställas samt att analysera hemvärnet med de nationella skyddsstyrkornas roll i det framtida försvaret. Utred- ningens förslag ska bidra till en långsiktigt hållbar personalförsörj- ning av det militära försvaret. Inom ramen för uppdraget ska utredningen: särskilt kartlägga och analysera andelen avhopp från den grund- läggande militära utbildningen (GMU), kartlägga och analysera i vilken utsträckning gruppbefäl, soldater och sjömän kommer att fullfölja sina anställningar i den utsträck- ning som Försvarsmakten har antagit, analysera det nuvarande systemet för rekrytering av gruppbefäl, soldater och sjömän inklusive soldatförsörjningen inom hem- värnet med de nationella skyddsstyrkorna, analysera behovet av och föreslå ytterligare förbättringar i fråga om bl.a. sociala villkor för gruppbefäl, soldater och sjömän, föreslå åtgärder för att särskilt stärka rekryteringen av tjänstgörande personal, Utredningens uppdrag och arbete kartlägga behovet av och överväga förändringar avseende För- svarsmaktens möjligheter att stödja civila arbetsgivare vid rehabili- tering av tjänstgörande personal, göra jämförelser med frivillig personalförsörjning i andra jäm- förbara länder, överväga behovet av och föreslå ytterligare åtgärder för att säkerställa en bred rekryteringsbas för Försvarsmaktens militära personal, analysera hur det civila meritvärdet för militär anställning och utbildning kan öka, inom ramen för det nya personalförsörjningssystemet analysera och föreslå hur försvarets folkförankring kan säkerställas, klarlägga hur tjänstgöringsskyldigheten för hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna ser ut i fredstid och vilka begräns- ningar som finns vid användning av hemvärnsförband för insatser när det inte råder hemvärnsberedskap eller höjd beredskap, klarlägga förutsättningarna enligt dagens regelverk för att öka hemvärnet med de nationella skyddsstyrkornas tillgänglighet i fredstid, klarlägga behovet av och föreslå förändringar för att möjliggöra en utökad användning av hemvärnet med de nationella skydds- styrkorna i fred, bl.a. i fråga om personalens tjänstgörings- kontrakt, beskriva konsekvenserna för hemvärnssoldaternas civila arbets- givare i de fall en utökad tjänstgöringsskyldighet införs, lämna förslag till författningsändringar och övriga åtgärder som är nödvändiga för att genomföra förslagen och bedöma när de förslag som lämnas tidigast kan genomföras. Utredningens frågeställningar ska i tillämpliga delar prövas och analyseras ur ett jämställdhetsperspektiv. Utredningen ska särskilt redovisa konsekvenser för Försvars- maktens operativa förmåga och personalförsörjning, de ekono- miska konsekvenserna, konsekvenserna för samhällets krisbered- Utredningens uppdrag och arbete skap samt andra konsekvenser för berörda myndigheter och för staten som helhet till följd av förslagen. Vidare ska konsekvenser ur ett jämställdhetsperspektiv redovisas. Utredningens uppdrag beskrivs i sin helhet i direktiv 2013:94 (se bilaga 1). Utredningssekreterarna började arbeta i utredningen respektive . Utred- ningens sakkunniga och experter förordnades , . Arbetet har bedrivits i nära samarbete med de sakkunniga och experterna, både vid de sju expertsammanträden som har hållits och vid skriftliga och muntliga kontakter däremellan. Utredaren och utredningssekreterarna har också träffat vissa experter särskilt för diskussion av specifika frågor. Utredningen har haft möten med företrädare för Försvars- makten, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet (TRM), Försvars- högskolan (FHS), de centrala arbetstagarorganisationerna inom för- svarsområdet, , Försvarsberedningen, Myndig- heten för Samhällsskydd och beredskap (MSB), kom- muner och landsting (SKL), Myndigheten för (), Statskontoret, , och Stiftelsen . Utredningen har deltagit i försvarskonferensen i den 1– och vid Försvars- och säkerhetspolitisk diskussion som anordnades av Folk och Försvar i Inför valet: Vilket försvar behöver ?. Utredningen har deltagit under Almedalsveckan på och den särskilde utredaren deltog då i seminariet Försvars- maktens personalförsörjning – behov av utveckling? anordnat av Folk och Försvar. Den särskilde utredaren har deltagit i Försvarsekonomiskt semi- narium 2014, anordnat av () . De 32 kommuner i vilka Försvarsmakten har förband/enheter organiserade, s.k. förbandskommuner, har getts tillfälle att lämna Utredningens uppdrag och arbete skriftliga upplysningar och synpunkter till utredningen (de frågor som ställts till förbandskommunerna framgår av bilaga 2). Svar har inkommit från 18 förbandskommuner. (SveSo) har lämnat skrift- liga synpunkter och upplysningar till utredningen i frågor som rör gruppbefäl, soldater och sjömän. Utredningen har via Försvarsmaktens militära underrättelse- och säkerhetstjänst (MUST) erhållit skriftliga svar på utredningens frågor om systemet för militär personalförsörjning i och (de frågor som har undersökts närmare framgår av bilaga 3). Informationen har inhämtats via de svenska försvars- attachéerna i respektive och texterna har, efter bearbetning, faktagranskats av respektive lands svenska försvarsattaché. Utredningen har inhämtat skriftlig information om det militära personalförsörjningssystemet i från den danska försvarsmakten och det danska hemvärnet samt gjort studiebesök i . Under studiebesöket i hade utredningen möte med företrädare för Forsvarets Personeltjenste, Personalstragegisk afdelning i Forsvarskommandoen och Hjemmevaernskommandoen. Utredningen har inhämtat skriftliga svar på frågor om det norska personalförsörjningssystemet via det norska Försvarsdepartementet. Betänkandets texter om och har faktagranskats av respektive lands försvarsmakt och/eller Försvarsdepartement. Utredaren har haft ett möte med delar av försvarsmaktsrådet i – kommunföreträdare från och samt representanter från Livregementets husarer (K 3), rege- mente (P 4) och Markstridsskolan (MSS). Vidare har utredningen besökt Amfibieregementet (Amf 1) på , Ledningsregementet (LedR) i och Luftvärnsregementet (Lv 6) i . Utredningen har samrått med (S 2013:12), utredaren som har i uppdrag att föreslå överblickbara system för validering (U 2014:G), Kommittén om hållbara försäk- ringar vid sjukdom och arbetslöshet (S 2010:04) samt . Utredningen har även haft kontakter med den utredare som har i uppdrag att göra en översyn av Myndigheten för uppgifter (U 2013:G). Utredningens uppdrag och arbete I och med beslut att övergå till ett personal- försörjningssystem i Försvarsmakten som i fred inte bygger på plikt utan som i stället bygger på frivillig anställning, dvs. det- samma som i övrigt gäller på arbetsmarknaden, är ramarna för de överväganden och förslag som utredningen kan lämna att dessa ska ha sin grund i ett personalförsörjningssystem baserat på frivillighet. Utredningen har tolkat kommittédirektiven på sådant sätt att uppdraget är begränsat till att se över frågor som rör personal- försörjningen av Försvarsmaktens militära personal, med närmare inriktning mot gruppbefäl, soldater och sjömän samt personer som tjänstgör i hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna. Däremot kommer även de tjänstgörande civilt anställda (CVAT/T), som när de anställs betraktas som militär personal, att i viss mån omfattas av utredningens överväganden och förslag1. Försvarsberedningen har i sin rapport av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) bl.a. framhållit att officersförsörjningssystemet behöver reformeras och anpassas till det nya försvaret och att strukturella förhållanden inom officers- kåren, bl.a. fördelningen mellan yrkes- respektive reservofficerare, ska utredas i en särskild utredning. Någon sådan utredning är ännu inte tillsatt. Mot bakgrund av Försvarsberedningens ställnings- tagande kan det antas att en sådan utredning kommer att tillsättas inom en överskådlig tid. Den här utredningen kommer därför inte att närmare se över utbildnings-, anställning- och personalförsörj- ningsfrågor beträffande yrkes- och reservofficerare. Däremot kan vissa av utredningens överväganden och förslag, som rör mer över- gripande och/eller principiella frågor för tjänstgörande per- sonal, även komma att omfatta reservofficerare. 1 Av Försvarsmaktens totalt cirka 50 000 anställda har cirka 5 300 personer en civil tjänst (CVAT). De civilanställda är exempelvis mekaniker, administratörer, tolkar, jurister, ingen- jörer, ekonomer, informatörer och sjukvårdspersonal. Dessa är tillsvidare- eller visstids- anställda, kontinuerligt tjänstgörande, arbetstagare i Försvarsmakten. Utöver den nu nämnda civila personalen finns det i Försvarsmaktens insatsorganisation cirka 1 400 befattningar som är avsedda för tjänstgörande civila, som inte har Försvarsmakten som huvudarbets- givare. Dessa är huvudsakligen specialister av olika slag. Denna personalkategori har av För- svarsmakten benämnts CVAT/T. I samband med insatser och liknande anställer Försvars- makten CVAT/T som tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/T) enligt lagen (2012:332) om vissa försvarsmaktsanställningar. CVAT/T kommer då att betraktas som militär personal eftersom alla befattningar i krigsförbanden är militära. Utredningens uppdrag och arbete Det skulle kunna finnas fördelar med att ha ett samlat regelverk för all i Försvarsmakten tjänstgörande personal (såväl de som är anställda tillsvidare som de som har tidsbegränsade anställningar). Detta regelverk skulle exempelvis kunna reglera frågor om anställ- ningen, skyddet för anställningen hos huvudarbetsgivaren, rätten till anstånd med studier och studieuppehåll i samband med tjänstgöring i Försvarsmakten och frågor relaterade till rehabilitering och ekonomiskt stöd till civila arbetsgivare för rehabiliteringskostnader. Ett sådant uppdrag omfattas dock inte av utredningens uppdrag. Försvarsmakten har framfört önskemål om att utredningen när- mare ska analysera förutsättningarna för att föreslå en reglering som innebär att all krigsplacerad personal, alltså inte bara perso- nalen i hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna, ska kunna kallas in under plikt vid extraordinära händelser och att sådana beslut ska fattas av regeringen alternativt av överbefälhavaren. Att närmare utreda förutsättningarna för en sådan reglering omfattas inte av utredningens uppdrag utan denna fråga måste, om rege- ringen så önskar, utredas i ett annat sammanhang. Försvarsmaktens nya personalförsörjningssystem har endast tillämpats . För vissa av de frågor som utredningen har fått i uppdrag att analysera har det inte funnits underlag eller tillräckligt mycket underlag för att kunna göra djupare analyser eller för att kunna dra några säkra slutsatser. I och med den korta utredningstiden har det inte heller funnits tid för att utredningen på egen hand ska kunna ta fram erforderligt underlag. I vissa frågor kommer därför att hänvisas till att ytterligare underlag och utred- ning behövs för att därefter analyseras, utvärderas och följas upp. I kapitel 2 presenteras utredarens övergripande utgångspunkter för arbetet. I kapitel 3 redovisas den nuvarande försvarspolitiska inrikt- ningen och systemet för Försvarsmaktens militära personalförsörj- ning. Kapitel 4 innehåller en översikt av gällande rätt och avtal på det statliga avtalsområdet som är av intresse för de frågor utred- ningen ska titta närmare på. En sammanfattning av de uppgifter som utredningen har fått del av beträffande systemet för den mili- tära personalförsörjningen gällande gruppbefäl, soldater och sjö- Utredningens uppdrag och arbete män samt i de fall det finns hemvärn/hemvärnsliknande myndig- heter/enheter i , , och finns i kapitel 5. Därefter behandlas i kapitel 6 Totalförsvarets rekryte- ringsmyndighet och några andra organisationers arbete med perso- nalfrågor, rekryteringen av gruppbefäl, soldater och sjömän, utbild- ningssystemet för gruppbefäl, soldater och sjömän, Försvars- maktens arbete med jämställdhet och jämlikhet och en jämförelse med anställningsförhållandena för räddningstjänstpersonal i bered- skap. Kapitel 7 handlar om de frivilliga försvarsorganisationerna. I kapitel 8 behandlas försvarets folkförankring då och , utredarens syn på vad begreppet försvarets folkförankring kan innebära samt bedömningar och förslag på åtgärder som, inom ramen för det nu gällande personalförsörjningssystemet, på olika sätt kan bidra till att säkerställa en modern folkförankring av försvaret på . I kapitel 9 redovisas utredarens bedömningar och förslag som kan bidra till en långsiktigt hållbar militär personalförsörjning. Överväganden och förslag till en reglering om hur Försvarsmakten ska lämna ekonomiskt stöd till civila arbetsgivare för kostnader av viss rehabilitering av personer som tjänstgör eller har tjänstgjort (tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän samt reservofficerare) i Försvarsmakten finns redovisade i kapitel 10. I kapitel 11 diskuteras begreppen civilt meritvärde, livs- och karriär- utveckling samt validering. Vidare lämnas förslag på hur Försvars- makten ska arbeta med dessa frågor för att de kunskaper som personalkategorin gruppbefäl, soldater och sjömän förvärvar i sin anställning hos Försvarsmakten ska bli civilt gångbara efter det att anställningen i Försvarsmakten har upphört. Förslag som kan bidra till förbättrade sociala villkor för gruppbefäl, soldater och sjömän lämnas i kapitel 12. Vidare identifieras några områden som utred- aren anser bör utredas i särskild ordning. I kapitel 13 klarläggs hur tjänstgöringsskyldigheten ser ut för hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna i fredstid och vilka begränsningar som finns vid användning av hemvärnsförband för insatser när det inte råder hemvärnsberedskap eller höjd beredskap. Vidare lämnas förslag till hur dagens regelverk kan tydliggöras för att öka hemvärnet med de nationella skyddsstyrkornas tillgänglighet samt hur ett tillägg i hem- värnspersonalens tjänstgöringskontrakt kan möjliggöra en utökad användning av hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna i fredstid. I detta kapitel görs också en översyn av principerna för Utredningens uppdrag och arbete ersättning till tjänstgörande i hemvärnet med de nationella skydds- styrkorna. Vidare föreslås författningsändringar med syfte att modernisera och göra hemvärnsförordningen könsneutral. De kon- sekvenser som bedömningarna och förslagen kan förväntas med- föra beskrivs i kapitel 14. Författningsförslagen redovisas i kapi- tel 15 följt av författningskommentarerna i kapitel 16. Därefter följer ett till betänkandet fogat särskilt yttrande. Utredningens direktiv finns i bilaga 1 till betänkandet. I bilaga 2 finns de frågor som utredningen skickat till landets s.k. förbands- kommuner samt en lista över dessa, följt av de frågor som utred- ningen ställt när det gäller personalförsörjningssystemet i , , och i bilaga 3. I bilaga 4 finns ett standardiserat hemvärnsavtal, i bilaga 5 ett standardiserat frivillig- avtal för personal med tjänstgöring i hemvärnet enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet och i bilaga 6 ett stan- dardiserat frivilligavtal för avtalspersonal enligt förordningen om frivillig försvarsverksamhet mot armén, marinen och flygvapnet. Försvarsmaktens underlag och ekonomiska kalkyl för att genom- föra utredarens förslag att Försvarsmakten ska bjuda in landets 18- åringar till i Försvarsmakten (se avsnitt 8.3.2) finns i bi- laga 7. I en nation har det militära försvaret särskilda uppgifter och där- med en speciell ställning när det gäller att försvara landets själv- bestämmande mot yttre aggression. Detta finns bl.a. reglerat i inter- nationella folkrättsliga konventioner. Jag anser därför att det svenska militära försvaret, och Försvarsmakten som myndighet, intar och måste inta en särställning i hela samhället. För att Försvarsmakten ska kunna lösa sina primära militära uppgifter, som ytterst kan inne- bära ett användande av ett dödligt våld, anser jag att man måste vara beredd att acceptera särlösningar som underlättar för Försvars- makten att lösa dessa uppgifter. Försvarsmakten är, förutom att utgöra militära försvar, också en statlig förvaltningsmyndighet med alla de regelsystem som gäller för dessa. I fred innebär detta inget problem, men jag menar att man måste ha Försvarsmaktens primära uppgifter på näthinnan när man skapar legala förutsättningar för det militära försvaret att verka såväl i fred som i krig. Att personalen är Försvarsmaktens viktigaste resurs är ett tale- sätt som brukar användas i olika sammanhang. Jag vill gå ett steg längre och se en kombination av personal, materiel, utbildning och övningsverksamhet som samverkar för att de militära uppgifterna ska kunna lösas på ett operativt optimalt sätt. Försvarsberedningen har i sin rapport av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) satt krigsförbanden i centrum. Detta är ett synsätt som jag finner så självklart att det bör utgöra grunden för utform- ningen av militära försvar. När det gäller personalen är naturligtvis personalförsörjningen av utomordentlig vikt för att skapa en förutsättning för att som nation ska ha ett militärt försvar värt namnet. I en insatsorga- nisation betraktas all personal ur ett folkrättsligt perspektiv som kombattanter när man verkar i en militär kontext. makten krymper i numerär och ska bli en vassare organisation är det ännu viktigare än tidigare att få rätt medarbetare på rätt plats. Jag anser därför att militärt utbildade officerare, gruppbefäl, soldater och sjömän ska tjänstgöra i militära befattningar och civilt utbildade specialister i civila befattningar. Exempel på civilt utbildade specialister är ekonomer, läkare och jurister. För att få ett genom- slag för detta synsätt, som grundar sig på grundlagskriterierna förtjänst och skicklighet för statliga tjänstetillsättningar, måste hela organisationen utgå från detta i sin personalförsörjning.