sou · H2B32 · 2014-01-16 00:00:00 — Anledningen är att hindra att avdrag görs för kostnader som normalt är att anse som privata lev- nadsomkostnader.10 Vad som ska anses vara stadigvarande bostad har prövats i domstol och det finns praxis från överrätt att stödja sig på.11 Vid särskilda boendeformer är bedömningen att den enskildes boenderum utgör stadigvarande bostad, vilket innebär att uthyrningen inte omfattas av skatteplikt.12 Vid särskilda boendeformer får kom- munerna i stället kompensation för mervärdesskattekostnader som gäller hyran enligt den ovan nämnda ersättningslagen. Det bör vidare noteras att om den frivilliga skattskyldigheten upphör för att fastighetens användningsområde förändras ska detta anmälas till och korrigering ska ske genom jämkning av tidigare avdragen ingående mervärdesskatt. Om användningsområdet förändras när byggnaden är relativt nyuppförd kan återbetalnings- skyldigheten bli omfattande. Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en över- syn av förordningen om ersättning för viss mervärdesskatt för kom- muner och landsting.13 Uppdraget innebar att göra en analys av om 83 kap. 2 § ML. 93 kap. 3 § och 9 kap. 1 § ML, se också meddelandeblad SKV 563 utgåva 4. 1989/90:11 s. 127 och prop. 1993/94:99 s. 212. 11Se exempelvis RÅ 1993 ref. 30, RÅ 2003 ref 100 I och II och RÅ 2005 ref 34. 12Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i mål 2105-13 samt 1989-13. 13Översyn av 1 § förordningen om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och lands- ting, Statskontoret, rapport 2011:6. de angivna procentsatserna motsvarade mervärdesskattekostnader- nas andelar av de totala verksamhetskostnaderna. Statskontoret kom fram till att de procentsatser som anges i förordningen generellt sett är högre än de faktiska kostnaderna för mervärdesskatt. Mervärdes- skattekostnadernas andel av verksamhetskostnaderna var enligt Stats- kontoret lägst i de verksamheter som är mest personalintensiva. Bedömningen avseende vård och omsorg om äldre och personer med funktionsnedsättning visade på en mervärdesskattekostnad på . Statskontoret genomförde dock inte någon beräkning av mervärdesskattekostnaderna avseende lokaldelen för verksamheter- na.14 När andelen mervärdesskatt för lokalkostnader exkluderats en- ligt schablonen , uppgick mervärdesskattekostnaden till . Det saknas bestämmelser för hur kommunerna ska kompensera privata utförare för mervärdesskatt inom . Här skiljer sig från vad som gäller inom skolan. I skolförordning- en15 föreskrivs att ersättning för mervärdesskatt med ett schablon- belopp om av det totala bidragsbeloppet ska ingå i grund- beloppet som lämnas i bidrag till enskilda huvudmän. Vi har försökt att belysa vilka konsekvenser bestämmelserna om mervärdesskatt kan leda till. Detta genom att jämföra hur de på- verkar kommunens kostnader vid byggnation och drift av särskilda boenden. Vår bedömning är dock att det inte är möjligt att på ett överskådligt sätt beskriva dessa komplexa reglers påverkan på kost- naderna eftersom det kräver alltför många förenklingar och anta- ganden. Vi har dock gjort följande övergripande iakttagelser. Ur mervärdesskattesynpunkt förefaller det mest ekonomiskt för- delaktigt för kommunerna att uppföra och driva ett äldreboende i egen regi eftersom avdrag för ingående mervärdesskatt då kan göras för såväl uppförande som drift och underhåll. Detta förutsätter att kostnaderna för att uppföra boendet är desamma för en privat aktör som för en offentlig. 14Statskontoret hänvisade till att det hade krävts tillgång till uppgifter om varje fastighet i kommunerna vilket hade varit mycket resurskrävande. Dessutom påpekade man, ändrades reglerna för rätten till avdrag för investeringar 1991. Om kommunen hyr lokaler och bostadsyta från ett privat fastig- hetsbolag och driver verksamheten själv eller upphandlar driften, kan fastighetsbolaget genom frivillig skattskyldighet göra avdrag för ingående mervärdesskatt för kostnader som belöper på den del av äldreboendet som utgörs av lokaler. För delen som utgör bostads- yta kan avdrag inte göras. I det fall ett fastighetsbolag uppför äldreboendet och sedan hyr ut det till ett vårdbolag, alternativt driver verksamheten själv på upp- drag av kommunen som är fallet i ett valfrihetssystem enligt LOV, är det dock inte möjligt att få frivillig skattskyldighet. Det innebär att denna driftsform kan bli dyrare. Kommunen får dock ersättning för mervärdesskattekostnaderna enligt ersättningslagen oavsett drifts- form. Bestämmelserna om mervärdesskatt leder således till olika eko- nomiska utfall beroende på avtalsförhållandena. Kommunerna som inrättat valfrihetssystem för särskilt boende har valt att jämna ut ovanstående skillnader på olika sätt. och kommuner meddelar i sina förfrågningsunderlag att kompensation för mervärdesskatt ingår i dygnsersätt- ningen. I kommuns ersättningssystem varierar ersättningen mellan beroende på vilken vårdnivå det är fråga om. kommuns16 förfrågningsunderlag saknar infor- mation om mervärdesskatt. I ingår mervärdesskatt i ersättningen. kommun saknar verksamhet som bedrivs i egen regi, vilket innebär att det inte är aktuellt med mervärdesskattekompensation. Detsamma gäller för de kommuner som upphandlar enstaka platser enligt LOV. Upplåtelse och överlåtelse av hyreskontrakt och verksamhet Vid LOU-upphandlade kontrakt, som ofta benämns entreprenader, är det vanligt att verksamheten bedrivs i lokaler som en kommun äger eller hyr och sedan upplåter till vårdgivaren. Frågan är vilka möj- ligheter en kommun har att överlåta en verksamhet bestående av hyreskontrakt eller fastighet till en näringsidkare. Vid entreprenadupphandlingar av särskilda boenden enligt är det vanligt att detta sker genom att kommunen upplåter lokaler vederlagsfritt, det vill säga utan att ta ut hyra från entreprenören.17 16De anger visserligen att verksamheten är undantagen momsplikt. 17På så sätt bryts inte den privata fastighetsägarens frivilliga skattskyldighet. LOV:s styrka ligger i att det är fråga om långsiktiga avtalsrelationer och att utföraren kan styra över verksamheten. Då krävs det bland annat att utföraren har rådighet över lokalerna. När en kommun överlåter något av värde är kommunen skyldig att dels ta hänsyn till kommunallagens (1991:900), KL, bestämmelser om förbud mot att stödja enskilda näringsidkare och dels beakta . I 2 kap. 8 § KL föreskrivs att kommuner och landsting visser- ligen får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller , men att individuellt riktat stöd till en- skilda näringsidkare endast får lämnas om det finns synnerliga skäl. Dessutom ska kommunen ifråga beakta 8 kap. 1 § KL i vilken kravet på att kommuner har en god ekonomisk hushållning stadgas. Av detta följer att kommunens egendom inte kan överlåtas till underpris.18 Kommunala beslut, exempelvis om att överlåta verksamhet, kan av medborgare i kommunen överklagas till förvaltningsrätt. Domstolen prövar endast lagligheten av beslutet, det vill säga domstolen be- dömer inte om det varit lämpligt att sälja verksamheten. Domstolen kan upphäva ett kommunalt beslut om vissa förutsättningarna är upp- fyllda.19 är komplexa och bygger på flera olika be- grepp, definitioner och tröskelvärden. Förbudet mot otillåtna stats- stöd hittas i artikel 107.1 EUF-fördraget. Av artikeln framgår att fyra förutsättningar ska vara uppfyllda för att förbudet ska vara tillämp- ligt: 1.Stödet ska gynna ett visst företag eller en viss produktion. 2.Stödet ska finansieras med offentliga medel. 3.Stödet ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. 4.Stödet ska påverka handeln mellan medlemsstaterna. Förbudet är inte begränsat till stöd som ges från staten utan omfattar även stöd från kommuner och landsting. Med statsstöd avses i stort sett alla typer av åtgärder som innebär en kostnad för det allmänna eller en intäkt för en näringsidkare, till exempel försäljning av fast egendom till underpris. Det finns flera undantag från bestämmel- 18Se till exempel Rå 2010 ref. 119 I och RÅ 2010 ref. 100. 19Se 10 kap. KL. Det kan röra sig om att beslutet inte tillkommit i laga ordning, organet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller om beslutet strider mot lag eller annan författning. serna, exempelvis anses inte mindre belopp påverka handeln mellan medlemsstaterna.20 Kommissionen kan besluta om att ett statsstöd är otillåtet och ålägga mottagaren att betala tillbaka stödet.21 Både KL och är således restriktiva till stöd- åtgärder av olika slag. Reglerna om statsstöd medger undantag för mindre belopp och omfattar endast stöd som påverkar den gräns- överskridande handeln medan KL inte innehåller några sådana undan- tag. KL medger undantag endast om synnerliga skäl föreligger. Ovanstående innebär att när en fastighet eller ett hyreskontrakt ska överlåtas till ett privat företag ska det ske till marknadsmässiga villkor. Det innebär att fastigheten eller hyreskontraktet samt verk- samheten och vad där ingår, också befintlig och förväntad kund- stock, måste värderas. Det är således här den största problematiken ligger. rekommenderar att värderingen av mark och byggnader genomförs av en person som har kompetens och erfarenhet samt är oberoende.22 Det innebär också att så kallad avknoppning, det vill säga att anställda får möjlighet att köpa en verksamhet, inte kan ges företräde. En grupp anställda kan i likhet med andra intresserade aktörer delta i ett öppet anbudsförfarande. Ovanstående hindrar inte att kommunen kräver att köparen i fråga uppfyller de särskilda krav som gäller för särskilt boende, till exempel vad gäller tillstånd, för att en försäljning ska kunna genom- föras. Det kan vara problematiskt att värdera verksamhet och kommunen bör, för att uppnå det bästa anbudet, genomföra en försäljning till marknadsmässiga villkor, exempelvis genom ett öppet anbudsförfarande. är det också möjligt att låta LOU- upphandlade boenden vara valbara i en kommuns valfrihetslösning. När entreprenadavtalen upphör kommer de att återgå i regi om inte en ny upphandling genomförs. Det kan i sin tur leda till att mångfalden minskar eller i vart fall förändras. 20Fram till uppgick detta belopp till . gäller ett belopp om . 21Se lag (2013:388) om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler. Praxis från , exempelvis mål C-280/00 . 22Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader, EUT C209, 10/07/1997 s. 0003 – 0005. Rådighet över särskilda boenden En kommun är ytterst ansvarig för kvaliteten i insatser som utförs enligt SoL oavsett vilken aktör som utför dem. Vidare kan en privat utförare som inte uppfyller förutsättningarna inte fortsätta som leverantör i LOV-systemet. Om en privat utförare av något skäl inte längre uppfyller kraven i ett avtal, exempelvis på grund av att Inspektionen för vård och omsorg dragit in tillståndet för boendet eller på grund av konkurs kvarstår således kommunens ansvar för brukarnas omvårdnad. Är det så att kommunen vare sig är hyresvärd eller fastighetsägare kan detta utgöra problem eftersom kommunen inte har nyttjanderätt till lokalerna. Det är således viktigt att avtalet mellan kommunen och den privata utföraren innehåller bestämmelser om hur och när uppföljning av avtalet ska ske samt vad eventuella brister i efterlev- naden av avtalet ska leda till.23 Vidare är det viktigt att kommunerna har ett aktivt förhållnings- sätt kring konkurrensfrågor så att små aktörer och idéburna orga- nisationer inte utestängs. Brister på detta område kan innebära att mångfalden begränsas. För att brukarna ska kunna välja och välja om särskilda boenden krävs att det finns tillgång till plats. kan kommunerna av ekonomiska skäl inte låta platser vara tomma i avvaktan på ett eventuellt brukarval.24 Det kan bli kö till populära boenden, eller till boenden med särskild inriktning. Dessutom kan drivkrafterna för utveckling och kvalitetsarbete sjunka om utförarna får sina platser fyllda . Det här kräver att kommunen har en genomtänkt planering. Biståndsbesluten ska i princip verkställas omgående. En kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd som någon är berätti- gad till enligt ett beslut av socialnämnden, ska betala en särskild av- gift.25 För att möjliggöra att den enskilde kan få tillgång till den leverantör som valts inom ett valfrihetssystem enligt LOV kan verk- ställandet dock senareläggas. Då krävs att den enskilde begärt att så ska ske. 23Utredningen om en kommunallag för framtiden föreslår i betänkandet SOU 2013:53 att KL förtydligas så att det framgår att kommunerna ska följa upp privata utförare (kap. 9). 24Hur tomma platser ska ersättas är en parameter i ersättningssystemet, se nedan. 2516 kap. 6a § SoL. Ersättningen i ett valfrihetssystem ska vara enhetlig för de leveran- törer som utför samma tjänst.26 För att erhålla konkurrensneutralitet anges i förarbetena att utgångspunkten är att de privata utförarna ska erhålla samma ersättning som kommunens verksamhet i egen regi.27 Vikten av att inte överprissätta tjänsten framgår av resone- manget ovan om statsstöd samt bestämmelserna om att inte stödja enskild näringsidkare i KL. Tjänster ska inte heller underprissättas eftersom det kan riskera kvalitetsnivån på utförda tjänster och mång- falden av utförare. Vi har ovan redogjort för mervärdesskattereglernas inverkan. Byggnadens ålder, skick och storlek påverkar också hyresnivåerna. Boendedelen täcks av hyrorna. En kommun kan ha flera särskilda boenden med olika lokalkostnader och hyror, vilket kan leda till svårigheter att komma fram till en rimlig ersättningsnivå. Till detta kommer frågor om hur ersättningssystemet i övrigt ska vara organiserat. Lokalkostnader, och framför allt kostnader för mer- värdesskatt, utgör en mindre del av kostnaderna för särskilda bo- enden, även om dessa kan variera. Det är kostnaderna som är mer direkt förknippade med tjänsten särskilt boende, det vill säga per- sonalkostnaderna som står för merparten.28 De kommuner som tillämpar LOV för att upphandla sär- skilt boende har ersättningssystem som på olika sätt utgår från bru- karnas vårdbehov.29 Dygnsersättningarna varierar mellan 1 057 kro- nor och . För brukare med stora vårdbehov fastställer vissa kommuner ersättningen individuellt. Samtliga kommuner anger att ersättningsbeloppen revideras med jämna mellanrum.30 Till ovan nämnda aspekter kommer hur ersättning ska lämnas för eventuellt tomma lägenheter.31 26Se avsnitt 8.2.2–8.2.3 där vi redogör för olika ersättningssystem inom hemtjänst. 2008/09:29 s. 80 f och 138. 28Prestationsersättning till särskilda boenden för äldre – erfarenheter och tips från tre kom- muner, Kommuner och Landsting, 2012. 29Val av ersättningsmodell och beräkning av ersättningsnivå – Hemtjänst och särskilt boende, Kommuner och Landsting, 2009. 30I flertalet kommuner efter beslut av kommunfullmäktige. kommuns ersätt- ning räknas upp med index. 31I kommuns ersättningssystem utgår exempelvis ersättning med i högst vid avflyttning eller dödsfall.