sou · H2B315 · 2014-03-27 00:00:00 — Det ger riks- dagen och regeringen möjlighet att bedöma om investerings- planeringen är realistisk ur ett finanspolitiskt och försvarsekono- miskt perspektiv. Utredningen menar att förslaget skapar ett samlat beslutstillfälle för planeringsperioden, inom en ekonomisk ram, och som tar sin utgångspunkt i insatsorganisationens behov och krav på operativ förmåga. Ett samlat beslutstillfälle för planeringsperioden bidrar också till att kortare ledtider kan uppnås. En långsiktig planering stödjer en god framförhållning Behoven av att utveckla och förändra investeringsplaneringen är enligt utredningens mening direkt sammankopplade med hur För- svarsmakten förändras och utvecklas. Försvarsmakten bör ha en investeringsplanering i det längre perspektivet (år 1–12) där planen har olika detaljeringsgrader. Försvarsmaktens behov av materiel bestäms utifrån insatsorganisationens behov och krav på operativa förmåga. Utredningen anser därför att och regeringen varje valperiod bör initiera en översyn av hur väl försvarsmaterielen motsvarar de krav och förväntningar som ställs och kan komma att ställas under en överblickbar framtid samt ge anvisningar till myndig- heterna för en ny 12-årig plan. I och med att godkänner inriktningen och regeringen fastställer planen, anser utredningen att möjligheterna till inter- nationella samarbeten underlättas, speciellt för de objekt som ligger 4–. Detta eftersom planen redovisar vad som Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel avses att anskaffas och vad som ska börja förberedas för framtida anskaffning. Detta bidrar till en ökad transparens, stabilare grund i kontakten med andra länder samt en god framförhållning för myndigheterna och marknaden inom materielplaneringen. Utgångspunkten för den 12-åriga planen bör vara den insatsorganisation som statsmakterna har beslutat Utredningen anser att Försvarsmakten, som grund för sin plane- ring, fortlöpande behöver ha en total inventering av vilka operativa behov som kan förutses. Inventeringen bör ligga till grund för myndigheternas förslag till den 12-åriga planen och baseras på regeringens planeringsanvisningar. Utgångspunkten för den 12- åriga planen bör vara den insatsorganisationen som statsmakterna har beslutat om, kraven på operativ förmåga eller den organisation som regeringen kan föreskriva om i exempelvis planeringsanvis- ningarna, dvs. inte en av Försvarsmakten framtagen egen målbild. I anvisningarna inför den 12-åriga planen bör regeringen slå fast vilka förutsättningar och prioriteringar som ska gälla för periodens investeringar i försvarsmateriel, bl. a. vad avser vilken förmåge- utveckling som ska prioriteras. Utgångspunkten bör vara vilken operativ förmåga som Försvarsmakten har när anvisningarna ut- arbetas. Underlaget för riktlinjebeslutet bör innehålla en tydlig koppling till hur de föreslagna investeringarna kan härledas till insatsorganisationen behov och krav på operativ förmåga, beskriva de tekniska systemens sammanhang, möjliga internationella sam- arbeten, infrastrukturkostnader samt de bedömda livscykelkost- naderna. Regeringen bör i anvisningarna till Försvarsmakten och ange en ekonomisk planeringsram för de tre planeringsperioderna. Planeringsramen för den första perioden (år 1–3) bör följa budgetpropositionen. De ekonomiska planerings- ramarna för de andra två perioderna (år 4–6) och (år 7–12) bör inte uppfattas som ett åtagande från regeringens sida men utgöra en styrande ram för Försvarsmaktens planering. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel Nedan visas den övergripande processen för den 12-åriga planen från regeringens planeringsanvisningar, via Försvarsmaktens budget- underlag och regeringens budgetproposition till regeringens styr- ning i Försvarsmaktens regleringsbrev samt myndigheternas genom- förande. Överblick över beslut/styrning -1 till 3 År 1 - 3 15/12: 1/3: 15/9: Prop. 20/12: Fastställer 12-årig plan, år 1-3 FM/ FMV att BP år 1-3. anskaffning år 4-6 i Information om år 4-6 1/3: Förslag till BU år 1-3. Tydlig rollfördelning utan att i detalj styra hur underlagen tas fram En väl fungerande planeringsprocess bör innehålla en uppsättning av fastställda återkommande och lätt igenkända moment. Skälet till detta är att berörda parter och intressenter ska kunna uppleva pro- cessen som skäligt förutsägbar och relevant för att därmed på eget initiativ kunna förbereda sig och delta effektivt i planerings- processen. Av det följer att det är väsentligt att systemet tillämpas på ett sätt som är beslutat och känt i förväg. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel Utredningens bedömning är att förslagen ska kunna tillämpas under en överblickbar framtid. Mot bakgrund av vad som anförts ovan om vikten av att en nyvald eller omvald regering ges möjlighet att välja en inriktning, är det viktigt att processen och dess former inte blir ett hinder för detta. Systemet ska i sin helhet inte upp- fattas som stelt. En regering ska alltid ha möjlighet att ändra förut- sättningarna. Upprepade förändringar av planerings-, besluts- och uppföljningsprocessen medför dock att risken är betydande för att systemets trovärdighet urholkas. 7.3.2Den 12-åriga planen bör delas in i tre delar Utredningens förslag: Den 12-åriga planen bör delas in i tre delar med olika innehåll och detaljeringsgrader. Perioden 1–omfattar investeringar som är färdiga att anskaffas. Perioden 4–omfattar de investeringar som föreslås börja förberedas för anskaffning med syfte att kunna anskaffas under de därpå följande tre åren och perioden 7–bör omfatta de operativa förmågebehov som bör utredas vidare. Tre delar med olika innehåll och detaljeringsgrader För att få en ökad tydlighet och struktur i planeringen för försvars- materiel föreslår utredningen att fattar ett riktlinjebeslut för . Riktlinjebeslutet bör grundas på en plan som ska vara styrande för Försvarsmakten och delas in i tre delar med olika innehåll och detaljeringsgrader. Planen fastställs av rege- ringen. För perioderna 1–respektive 4–bör Försvarsmakten redovisa vilka identifierade investeringar som är färdiga att anskaf- fas respektive föreslås börja förberedas för anskaffning med syfte att kunna anskaffas under de därpå följande tre åren. Utredningen anser att dessa investeringar bör redovisas på objektsnivå inom de båda tidsperioderna. Inom perioden 7–menar utredningen att Försvarsmakten bör redovisa vilka prioriterade identifierade förmågebehov som kräver fortsatt utredning, t.ex. förbättrad förmåga till sjömåls- bekämpning eller ny förmåga till indirekt eld till markstrids- bataljon. För varje förmågebehov som föreslås i det 7–12 åriga Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel perspektivet, anser utredningen att Försvarsmakten ska utgå från de operativa behoven samt ange beräknade utgifter inom ekono- misk ram. En bedömning bör också göras om hur lång investe- ringens genomförandetid är. Tre regeringsbeslut kan komma att fattas innan anskaffning. Detta innebär dock inte att det är ett obligatorium. Utredningen vill betona att de föreslagna investeringarna för de två perioderna (år 4–6) och (år 7–12) inte bör uppfattas som ett åtagande från regeringens sida, men vara styrande för Försvarsmaktens investe- ringsplanering. De investeringar som enligt regeringen är färdiga att anskaffas behöver således inte ha funnits med i 7–12 års- perioden. I förslagen anser utredningen att Försvarsmakten ska redogöra för vilka bedömningar och avvägningar den har gjort inom den av regeringen angivna inriktningen samt inom gällande eko- nomiska ramar. Systemet rymmer ordnade möjligheter till en snabb hantering om det finns behov av det. Det bör dock understrykas att denna möjlighet till snabb hantering inte innebär att lägre krav kan ställas på planeringsunderlaget. Planeringssystemet är utformat så att det kan balansera önske- målet om förutsägbarhet och möjligheterna till att bemöta oförut- sedda händelser. Genom ett system med årliga beslut ges rege- ringen även möjlighet att inom budgetlagens ramar genomföra omprioriteringar. Utredningen anser att dessa redovisningar bör vara en del av Försvarsmaktens budgetunderlag och att redovisningarna så långt som möjligt bör vara öppna. Ett liknande planeringssystem som utredningen föreslår med tre delar och med olika innehåll och detaljeringsgrader, håller på att genomföras inom infrastrukturområdet. Det första beslutet enligt det nya planeringssystemet om åtgärder som ska förberedas för byggstart mellan åren 4–6 avses inom transportinfrastruktur- området att fattas vid samma tillfälle som beslutet om fastställelse av den nationella planen –2025. Nedan visas hur utredningen föreslår att planeringssystemet genomförs och rullas över åren. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel Nytt planeringssystem – schematisk beskrivning Beslut om en 12-årig plan i BP inför planens år 1 BP inför planens år 2 BP inför planens år 3 BP inför planens år 4 Beslut om en 12-årig plan i BP inför planens år 1 BP inför planens år 2 7.3.3En resultatredogörelse bör lämnas till en gång per valperiod Utredningens förslag: Regeringen bör lämna en resultatredo- görelse till i samband med förslaget till den 12-åriga planen. Resultatredogörelsen bör redovisa hur de tidigare investeringsbesluten har genomförts och vara ett underlag för den föreslagna 12-årsplanen. Resultatredogörelsen bör vara en del av budgetpropositionen. uppföljning på strategisk nivå förbättras möjligheter att följa upp beslutade investeringar bör förbättras jämfört med . En systematisk uppföljning skapar goda förutsättningar för att utöva sin finansmakt. Det bör ske på två sätt; dels genom en återrapportering i budget- propositionen på det sätt som sker, dels genom en mer om- fattande resultatredogörelse som bör ske . Den senare och mer omfattande resultatredovisningen ska lämnas som regeringen lämnar förslag till den 12-åriga planen. Inom olika utgiftsområden lämnar regeringen resultatskrivelser för att hålla informerad. Utredningen har övervägt om Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel resultatredogörelsen bör lämnas som en särskild skrivelse till riks- dagen, men funnit att detta inte är lämpligt. Resultatredogörelsen bör enligt utredningens mening vara grund för den långsiktiga planeringsinriktningen och bör därför lämnas som den föreslagna 12-årsplanen. En särskild skrivelse ger rätt att väcka motioner i ärendet. Därmed skulle det bli en riksdagsbehandling av skrivelsen, skild från den planeringsinriktning som resultatredo- görelsen bildar grund för. Utredningen anser inte att detta är en lämplig ordning utan föreslår att resultatredogörelsen bör vara en del av budgetpropositionen. Resultatredogörelsen bör omfatta samtliga de investeringar som har fattat beslut om och där materielen ännu inte tillförts insatsorganisationen, således inte bara de investeringar som riks- dagen fattat . Utöver de investeringar som bemyndigat bör de viktigaste objekt som regeringen beslutat utan att behövt inhämta god- kännande redovisas. Redogörelsen bör redovisa investeringarnas hittillsvarande eko- nomiska omfattning, utfall, prognos och tekniska prestanda i för- hållande till målsättningen. Eventuella avvikelser från tidigare plane- ringsantaganden bör kommenteras. 7.3.4Ett årligt samlat underlag från Försvarsmakten Utredningens förslag: Försvarsmakten bör ges i uppdrag att lämna årliga investeringsförslag till regeringen för de kommande sex åren. Förslagen bör vara indelade i en del som avser de närmast följande tre åren (år 1–3) och bestå av investeringar som är färdiga att anskaffa och en del som avser investeringar som föreslås börja förberedas för anskaffning med syfte att kunna anskaffas under de därpå följande tre åren (år 4–6). Försvars- maktens framställan till regeringen bör redovisa de tekniska systemens sammanhang, möjliga internationella samarbeten, bedömda livscykelkostnader, infrastrukturkostnader samt hur de föreslagna investeringarna kan kopplas till insatsorganisa- tionens behov och operativa förmåga. Framställan ska rymmas inom gällande ekonomisk ram. Underlaget bör vara en del av Försvarsmaktens budgetunderlag. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel Regeringen bör ges kontinuerlig information om aktuellt planeringsläge Genom ett system med årliga beslut om vilka investeringar som ska genomföras, respektive börja förberedas, ges en kontinuerlig upp- datering av projektläget. Ett viktigt mervärde av ett årligt samlat underlag kommer enligt utredningens bedömning bli att det skapas en tydligare koppling mellan den långsiktiga planeringen och den statliga budgetprocessen. Utredningen anser att regeringens möjligheter att påverka vilka objekt som ska genomföras, och när, behöver stärkas. För att skapa bättre möjligheter till insyn i det aktuella planeringsläget än vad som är fallet anser utredningen att Försvarsmakten bör ges i uppdrag att redovisa till regeringen hur arbetet med på- gående och planerade objekt fortskrider. Försvarsmakten bör därför lämna förslag på investeringar som bör genomföras . Enligt utredningens bedömning bör Försvars- maktens förslag i budgetunderlaget vara indelade i en del som avser de närmast följande tre åren (år 1–3) och bestå av investeringar som är färdiga att anskaffa och en del som avser investeringar som före- slås börja förberedas för anskaffning med syfte att kunna anskaffas under de därpå följande tre åren (år 4–6). Utredningen anser att dessa investeringar bör redovisas på objektsnivå för de båda tidsperioderna. Samtliga redovisningar ska rymmas inom gällande ekonomisk ram. En ökad flexibilitet för Försvarsmakten Det är viktigt att framhålla att Försvarsmakten får anskaffa ett mate- rielobjekt när det ingår i regeringens beslut för år 1–3, givet att det ryms inom de tilldelade ekonomiska ramarna. Försvarsmakten bör i normalfallet själv besluta om mellan åren vilka objekt ur gruppen i reg- eringens beslut om år 1–3 som ska anskaffas 1, inom ramen för beviljade de årliga anslagsmedlen och bemyndiganden såsom . Flexibiliteten ökar således då det blir möjligt att välja tidpunkt för när Försvarsmakten vill beställa materielen (åren 1–3) och få tidiga beslut av regeringen om vilka investe- ringar som får förberedas med syfte att kunna anskaffas 4–6. Processen förbättrar därigenom möjligheterna för Försvars- makten att få tidiga ställningstaganden från regeringen. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel Den föreslagna planeringen ger ökad tydlighet och struktur Kriteriet för att ingå i den grupp av investeringar som ska genom- föras år 1–3 är att alla nödvändiga förberedelser är genomförda och där det i princip inte råder några större osäkerheter kring om investeringen kan genomföras givet det ekonomiska utrymmet. Det innebär att regeringen har ett bättre beslutsunderlag än vad som varit fallet tidigare. Tre regeringsbeslut kan sålunda komma att fattas innan materielen anskaffas. Detta innebär dock inte att det är ett obligatorium. Systemet rymmer även ordnade möjligheter till en snabbare beslutsprocess om det finns behov av det. Det bör dock understrykas att denna möjlighet till snabb hantering inte innebär att lägre krav ska ställas på beslutsunderlagen. Materielen inom försvarsområdet finansieras inom utgifts- område 6, Försvar och samhällets krisberedskap i statens budget främst genom anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anlägg- ningar. Försvarsmakten bör i budgetunderlaget redovisa hur stor del av anslagen som är intecknade av logiskt bundna beställ- ningar, samt redan lagda investeringsbeställningar. Därmed tydlig- gör Försvarsmakten vilket ännu ej intecknat ekonomiskt utrymme som finns för nya framtida beställningar. Redovisningen behövs för att klarlägga vilka finanspolitiska och försvarsekonomiska förut- sättningar som föreligger för och regeringens över- väganden. Därutöver kommer Försvarsmakten även fortsättningsvis behöva redovisa och följa upp beslutade investeringarna i års- redovisningen tillsammans med den föreslagna uppföljningen under pågående budgetår. Eftersom Försvarsmaktens framställan till regeringen bör inkludera de bedömda livscykelkostnaderna, är det viktigt att alla utgifter redovisas och utgör grunden för investeringsbeslutet, dvs. inte bara sådana som kommer att belasta anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Behovet av den långsiktiga behovsöversikten försvinner Bortom den nuvarande materielplanens tioåriga perspektiv finns inom Försvarsmakten den s.k. långsiktiga behovsöversikten. Doku- mentet är en analys av Försvarsmaktens materielbehov bortom tio- årsperspektivet. Den långsiktiga behovsöversikten är enligt utred- Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel ningens mening ett internt Försvarsmaktsdokument, vilket inte styrs av en ekonomisk ram, utan redovisar Försvarsmaktens bedömning av det totala framtida investeringsbehovet. Utredningen menar att Försvarsmaktens behov av att ta fram dagens långsiktiga behovs- översikt i nuvarande form upphör i och med utredningens förslag. Däremot anser utredningen att Försvarsmakten, som grund för sin planering och för sin bedömning av framtida operativa förmågebehov, behöver ha en total inventering av vilka operativa behov som kan förutses vid planeringstillfället. Inventeringen bör sedan ligga till grund för förslag till den 12-åriga planeringen, som utgår från regeringens prioriteringar inför varje nytt riktlinjebeslut. Utredningen ser däremot inget behov av att Försvarsmakten överlämnar hela sin interna långsiktiga behovsöversikt till regeringen. 7.3.5Ett årligt samlat beslutstillfälle för Utredningens förslag: bör godkänna rege- ringens förslag till vilka investeringar som får anskaffas de närmast följande tre åren (år 1–3). Regeringens förslag bör ingå i budget- propositionen. bör även informeras om vilka investeringar som får börja förberedas för anskaffning med syfte att kunna anskaffas under de därpå följande tre åren. bör ges ett tydligare inflytande över investeringsbesluten Utredningen föreslår att Försvarsmakten lämnar sina framställ- ningar om investeringar samlat , i budget- underlaget. Investeringsframställningarna kan därmed beredas av regeringen i sitt försvarsekonomiska och finanspolitiska samman- hang. I budgetpropositionen föreslår regeringen, således en gång , vilka investeringar som regeringen bör bemyn- digas att anskaffa 1–3 dvs. under budgetåret och de två följande åren. bemyndigande bör utformas så att reger- ingen, eller Försvarsmakten efter regeringens godkännande, själva får avgöra när som anskaffningen ska genom- föras. I anvisningarna inför den 12-åriga planen bör regeringen slå fast vilka förutsättningar och prioriteringar som ska gälla för periodens investeringar i försvarsmateriel, bl. a. vad avser vilken förmåge- Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel utveckling som ska prioriteras. Utgångspunkten bör vara vilken operativ förmåga som Försvarsmakten har när anvisningarna ut- arbetas. Utgångspunkten är att prioriteringsordningen i planen ska följas, men att Försvarsmakten vid förändrade förutsättningar får avgöra vilka objekt som behöver tidigare- eller senareläggas inom ramen för fastställd plan. I budgetpropositionen bör regeringen vidare informera riks- dagen om vilka investeringar som enligt regeringens bedömning får börja förberedas för anskaffning, med syfte att kunna anskaffas under de därpå följande tre åren 4–6. Något formellt ställnings- tagande till dessa objekt från sida anser utredningen inte är nödvändigt, eller ens lämpligt. Genom att ges möjlighet att ta ställning till den långsiktiga planeringen och bli informerad om vilka objekt som får börja förberedas för anskaffning 4–6 samt beslutar om vilka som får anskaffas 1–3, får riks- dagen goda möjligheter att följa investeringsplaneringen. Utred- ningen bedömer att detta medför en bättre stabilitet, transparens och fasthet i materielförsörjningen. 7.3.6Ett årligt samlat beslutstillfälle för regeringen Utredningens förslag: bör regeringen fatta beslut, dels om vilka investeringar som får anskaffas de närmast följande tre åren (år 1–3), dels ett beslut om vilka investeringar som får börja förberedas för anskaffning med syfte att kunna anskaffas under de därpå följande tre åren (år 4–6). Besluten bör fattas i samband med fastställandet av Försvarsmaktens regleringsbrev. Regeringen bör ges ett tydligare inflytande över investeringsbesluten Utredningen noterar att det bör skapas bättre möjligheter för en successiv prövning av enskilda materielobjekts prioritet i takt med att kunskaper om behovet av investeringens förutsättningar och konsekvenser utvecklas. Bättre möjligheter för successiv prövning av enskilda materielobjekts prioritet baserad på ändamål och kvalitet, bör därigenom skapas. Utredningen bedömer att det är angeläget att det föreslagna beslutet om en 12-årig plan kompletteras med årliga Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel beslut om investeringarnas genomförande, inom angivna budget- ramar. Den ekonomiska planeringen vid investeringar i försvarsmateriel föreslås förändras i väsentliga avseenden. Med Försvarsmaktens årliga underlag och förslag som utgångspunkt föreslås att regeringen bör fatta ett beslut om vilka investeringar som får anskaffas de närmast följande tre åren (år 1–3) och ett beslut om vilka investeringar som får börja förberedas för anskaffning med syfte att kunna anskaffas under de därpå följande tre åren (år 4–6). Utredningen betonar att en treårig framförhållning stämmer väl överens med statens allmänna budgeteringsprinciper och att det därigenom kan skapas en tyd- ligare koppling mellan investeringsplaneringen och den statliga budgetprocessen. Detta eftersom att beslutet som avser år 1–3 stämmer överens med de beslut fattat om statens budget samt med den information om utgiftsramar och beräknade anslags- nivåer som regeringen har givit i den senast lämnade budgetpropositionen. Utredningen framhåller att införandet av ett system med årliga beslut ger regeringen möjlighet att inom budgetprocessens ramar genomföra omprioriteringar och särskilda satsningar. Regeringen kan på så vis bättre kunna bemöta oförutsedda behov. Detta ger regeringen möjlighet att på ett strukturerat sätt ta ställning till helheten, t.ex. avbryta och omprioritera bland investeringarna. Kopplingen till den statliga budgetprocessen stärks I nuvarande planeringssystem finns det ingen uttalad ordning för hur förändrade förutsättningar inom materielplaneringen i form av justeringar och fördyringar ska hanteras. Om regeringen en gång fattar beslut om vilka investeringar som ska genomföras ges en mer strukturerad uppdatering av investeringsplaneringen. Ett viktigt mervärde av sådana beslut kommer enligt utredningens bedömning bli att det skapas en tydligare koppling mellan investe- ringsplaneringen och den statliga budgetprocessen. Den aviserade beslutsordningen innebär att materielobjekt kommer att kunna bli föremål för upp till tre beslut innan Försvarsmakten kan fatta ett investeringsbeslut. Utredningen framhåller att de två ytterligare regeringsbeslut som läggs till processen kan ses som att två nya kon- trollstationer skapas. De planerade investeringarna måste därigenom möta successivt höjda kvalitetskrav för att kvalificeras för anskaffning. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel Av regeringens årliga beslut om vilka investeringar som ska genomföras eller börja förberedas , bör det dock framgå vilken ekonomisk ram som gäller. Som framgått tidigare i avsnittet, är det utredningens uppfatt- ning att det är av stort värde om planeringssystemet följer den stat- liga budgetprocessen. En viktig bakgrund till det är årliga beslut om utgiftstak. Utgiftstaket sätter en övre gräns för hur höga utgifterna får bli för varje enskilt år, .