sou · H2B365 · 2014-09-23 00:00:00 — måste det anses vara flygplatshavarens ansvar att se till att respektive flygplats drivs i enlighet med givna tillstånd och inom ramen för gällande lagstiftning, något som fullt ut gäller även vid kriser, incidenter och höjd beredskap. Enligt vad jag har inhämtat är det exempelvis få flygplatser vars miljötillstånd beaktar ett eventuellt behov av mer omfattande militär flygtrafik. Det räcker således inte med att disponera en statlig flygtrafikledning för att få den tillgång till flygplatserna som Försvarsmakten gett uttryck för utan man måste också komplettera med överenskommelser med ägarna till de aktuella flygplatserna. Det finns alltså ett antal ytterligare frågor som bör lösas för att fullt ut få den flexibilitet som Försvarsmakten anser sig behöva. Till skillnad från tidigare planering så är utgångspunkten numera i stor utsträckning kriser, incidenter, angrepp och lågskaliga krig, vilket innebär att det måste till civilrättsliga avtal för att Försvars- makten ska kunna få tillgång till de tjänster och den kapacitet de behöver, eftersom förfogandelagstiftningen inte är satt i tillämp- ning i dessa tidiga skeden. Flygplatshavarna har inte bara ansvar för flygplatsen som sådan utan även för de tjänster som behövs för att flygplatsen ska kunna ta emot ankommande och avgående flyg. Det är flygplatshavaren som på kommersiella grunder beslutar om flygplatsens drift och öppethållande. Försvarsmakten behöver därför också av denna anledning reglera sina behov med flygplatshavarna. Bemanningen av lokal flygtrafikledningstjänst styrs av flygplatshavarens behov av öppettider och är således inte avhängigt om leverantören av tjänsten är eller ett privat bolag. är alla flygplatser, utom de militära, organiserade som egna juridiska enheter alternativt kommunalt eller enskilt ägda. För att säkra beredskapen i kris och under höjd beredskap måste, som jag ser det, Försvarsmakten teckna avtal med berörda flygplatsägare inklusive . Därmed följs principen att den som har ansvar i fred också har det under höjd beredskap. Respektive flyg- platshavare får därvid genom avtal ett ansvar att, om så erfordras, se till att de också kan upprätthålla verksamheten i kris och under höjd beredskap. I detta ingår rimligtvis att det åligger flygplats- havaren att säkra att det även under kris och under höjd beredskap kan finns en fungerande lokal flygtrafikledningstjänst som även kan hantera nya tillkommande behov liksom att de tillstånd som krävs för ökad trafik med militärt flyg har rätt omfattning. Överväganden och förslag SOU 2014:65 ska därvid tillkommande merkostnader bekostas av Försvars- makten. Försvarsmakten har uppgett att det inte är möjligt att klara ut exakt vilka flygplatser som är långsiktigt intressanta ur ett militärt perspektiv. Det kommer att vara en del i det strategiska arbete som har inletts. Jag anser att Försvarsmakten bör ges i upp- drag att på högst teckna civil- rättsligt bindande avtal med de flygplatser de önskar nyttja i fred, i kris och under höjd beredskap. Jag anser också att Försvarsmakten bör tydliggöra om samtliga Swedavia AB:s flygplatser långsiktigt är strategiskt värdefulla för försvaret. Det gäller i synnerhet de flyg- platser som inte ligger inom de strategiskt viktiga områdena , runt samt storstadsområdena.. I sammanhanget vill jag även kommentera de diskussioner som förts om redundans i bland annat rapporten för framtiden (SOU 2012:27), varvid man särskilt lyft fram frågan om hur man säkrar en situation där en leverantör av lokal flygtrafikledningstjänst inte kan eller vill fullfölja sitt åtagande. Sett ur ett ansvarsperspektiv anser jag att den frågan för fredstida förhållanden helt ligger på flygplatshavaren. Därutöver tillkommande önskemål för att hantera kriser och höjd beredskap för flygtrafiktjänsten torde vara en fråga som ligger på att hantera inom ramen för verkets beredskapsansvar. 9.4Jakten på sänkta kostnader Goda och effektiva flygförbindelser inom och med utlandet är en viktig del i utvecklandet av kon- kurrenskraft. Flyget kännetecknas av omfattande priskonkurrens och alla möjligheter till effektiviseringar måste tas tillvara för att göra attraktivt för flygbolag att investera i nya eller utökade flyglinjer. Konkurrensutsättning av den lokala flygtrafiklednings- tjänsten har visat att det finns möjligheter till effektivisering och kundanpassning. Transportstyrelsens ges i uppdrag att fortlöpande följa upp och säkerställa effektiviseringar inom ramen för systemet med undervägsavgifter, inte enbart att kontrollera att under- laget utgörs av godkända kostnadsslag. ges i uppdrag att ge en samlad beskrivning av gjorda och planerade insatser för att utveckla verkets för- måga att effektivisera verksamheten med särskild inriktning på att utveckla affärsstrategier, renodla verkets produkter och tjänster samt anpassa sina tjänster som erbjuds till det kunden vill ha. Flyget kännetecknas av stark internationell konkurrens och att inte tillvarata möjligheter till effektivisering kan långsiktigt skada svenska flygplatsers attraktion och därmed möjligheter att få till stånd nya flygförbindelser som såväl näringslivet som medborgarna efter- frågar. När flygbolagen fattar beslut om att inrätta en flyglinje, så är lönsamheten helt avgörande. Öppnandet av marknaden för den lokala flygtrafiklednings- tjänsten för de regionala flygplatserna har visat att det finns effekt- iviseringsmöjligheter (exempelvis minskad over-head) och möjligheter till ökad kundanpassning (ökad flexibilitet) när flera leverantörer tillåts konkurrera. Den viktigaste faktorn i detta torde vara att det blir en tydlig och affärsmässig relation mellan flygplatshavaren och leverantören av den lokala flygtrafikledningstjänsten. Den konkur- rensutsättning som har skett på de regionala flygplatserna visar på besparingar för flygplatshavarna på mellan 15–av kost- naden för tjänsten. Större delen av den lokala flygtrafikledningstjänsten ersätts via systemet med undervägsavgifter. Dessa regleras inte per flygplats, utan per leverantör, vilket innebär att exempelvis en leverantör av lokal flygtrafikledningstjänst får betalt via Eurocontrol för alla flygplatser där vederbörande sköter flygtrafikledningstjänsten. När det gäller de delar av den lokala flygtrafikledningstjänsten som flyg- platshavarna själva bekostar, tycks det finnas en god kostnads- kontroll när tjänsten har tillkommit genom upphandling i konkur- rens. Motsvarande kontroll borde rimligtvis finnas även när det gäller de delar av tjänsten som bekostas av undervägsavgiften lik- som i de fall då leverantören av lokal flygtrafikledningstjänst har anvisats via reglering. Undervägsavgiften finansierar den civila delen av flygtrafik- tjänsten inklusive stora delar av den lokala flygtrafiklednings- tjänsten. Ersättningen till leverantörerna regleras via prestations- planer, vilket är ett sätt att få en kostnadskontroll på en verksamhet som i och även i till stora delar utförs genom statliga monopol. De svenska undervägsavgifterna är relativt höga per flygkilometer. Detta kompenseras till viss del av att har ett gemensamt civilt-militärt luftrum, vilket ger effektiva flygvägar och därmed kostnadseffektivitet. Då merparten av kostnaderna för den lokala flygtrafiklednings- tjänsten finansieras via undervägsavgiften, är det angeläget att det sker en aktiv kostnadskontroll även av denna. Här ligger ansvaret på Transportstyrelsen att se till att det sker en fortlöpande effekt- ivisering inte bara av den del av undervägsavgiften som hänförs till den lokala flygtrafikledningstjänsten utan på undervägsavgiften som helhet. Jag noterar att undervägsavgiften för är lägre än för . Från att ha tredje högsta undervägsavgift, har den femte högsta undervägsavgiften. En klart positiv utveckling, som får tillskrivas såväl berörda parter som ett aktivt engagemang från Transportstyrelsen. Det är angeläget att Transportstyrelsen har de mandat som erfordras för att kunna medverka i ett aktivt effektiviseringsarbete. Jag föreslår att Transportstyrelsen ges i uppdrag att fortlöpande följa upp och säkerställa effektiviseringar inom ramen för systemet med undervägsavgifter, och inte enbart kontrollera att underlaget utgörs av godkända kostnadsslag. har dels en anslagsliknande finansiering via undervägsavgiften, dels en finansiering som är marknadsbaserad. Ett ambitiöst arbete har inletts av i syfte att utveckla och anpassa verket till de nya förutsättningarna som såväl den sänkta undervägsavgiften som konkurrensutsättningen har medfört. Jag kan konstatera att har kommit en bit på väg, men att det återstår ett omfattande arbete innan man är i balans. måste få till en bättre transparens i sina affärs- modeller, effektivisera och paketera sina tjänster bättre, dels för att klara prestationsplanens krav, dels för att ska klara konkurrensen avseende lokal flygtrafikledningstjänst. Det faktum att på har förlorat tolv upp- handlingar av lokal flygtrafikledningstjänst för regionala flygplatser stämmer till eftertanke. Inte minst Försvarsmakten har uttryckt oro över den utvecklingen. kostnader för flygtrafiktjänsten måste i alla delar vara konkurrenskraftig. Utöver den direkt operativa verksam- heten som utförs av flygledarna som svarar för den lokala flyg- trafikledningstjänsten krävs också centrala stöd- och ledningsfunk- tioner. I kraft av sin storlek finns goda förutsättningar för att utnyttja skalfördelar och verket bör därför kunna driva sin verksamhet utan onödigt stor påbyggnad. Konkurrenten ACR strävar mot att centrala funktioner inte ska överstiga av bemanningen för den operativa flygtrafikledningen ute på flygplatsen, dvs. bemanningen i tornen. Om ska vara en effektiv organisation med låga administrativa kostnader, bör även de sträva mot en motsvarande relation i sin verksamhet. De resultat av konkurrensutsättningen som kunnat noteras, där har svårighet att konkurrera är inte lång- siktigt hållbar. måste, oavsett om Swedavia AB:s flygplatser öppnas för konkurrens eller ej, vidta åtgärder i syfte att effektivisera verksamheten. Jag vet att sådana åtgärder pågår, men anser ändå att bör ges i uppdrag att ge en samlad beskrivning av gjorda och planerade insatser för att utveckla verkets förmåga att effektivisera verksamheten med särskild inriktning på att utveckla affärsstrategier, renodla verkets produkter och tjänster samt anpassa sina tjänster till erbjudanden som kunden vill ha. bör också genom ökad transparens redovisa sina kostnader för den lokala flygtrafikledningstjänsten man bedriver och som erhållits utan upphandling. Därigenom skulle en ökad tro- värdighet ges till att aktivt arbetar med att anpassa sin verksamhet till kundens behov. En fråga som bör ägnas särskild uppmärksamhet är pensionskost- naderna. De förmånsbestämda pensionsavtalen gör att har en nackdel från konkurrenssynpunkt när marknaden öppnas för andra aktörer som inte är bundna av samma kollektivavtal för sin personal. Jag har erfarit att detta är en fråga som aktivt arbetar med. Min bedömning är att en utökad konkurrensutsättning till Swedavia AB:s flygplatser måste föregås av åtgärder innebärande att har en tillräcklig förmåga att konkurrera. Samhället är inte betjänt av att ett statligt monopol skulle ersättas av ett privat. Det är därför ytterst angeläget att även är en leverantör som fortsätter vara en del av marknaden för lokal flyg- trafikledningstjänst. 10EU-rättsliga konsekvenser av en återreglering av flygtrafikledningstjänsten Den EU-rättsliga regleringen av flygtrafikledningstjänster innebär inget hinder mot att medlemsstater själva utför dessa tjänster (förordning EG nr 550/2004). Återregleringen av den lokala flygtrafikledningstjänsten strider inte mot den fria rörligheten för tjänster. Det finns inte något EU-rättsligt hinder mot att återreglera vissa delar av flygtrafikledningstjänsterna. När luftfartslagen (2010:500) trädde ikraft gavs flygplatshavare möjlighet att själva ombesörja flygtrafikledningstjänst, genom verksamhet i egenregi eller genom att anlita annan. Luftfartslagens nuvarande reglering innebär att inte längre innehar ett monopol på att utföra den lokala flygtrafikledningstjänsten. Avregleringen har följts av en diskussion avseende omfattningen på denna konkurrensutsättning. Den civila och militära flygtrafik- tjänsten är i samordnad. Mot den bakgrunden har bland annat frågan om Försvarsmaktens behov kan tillförsäkras i alla beredskapslägen inte ansetts vara tillräckligt utredd. ändrades luftfartslagen på så sätt att tidigare möjlighet att konkurrensutsätta lokal flygtrafikledningstjänst för flygplatser som ägs eller drivs av staten eller av en juridisk person där staten har ett bestämmande inflytande togs bort (Lag- ändringen). Den lokala flygtrafikledningstjänst vid dessa flygplatser ska således ombesörjas av den myndighet som regeringen bestämmer. EU-rättsliga konsekvenser av en återreglering av flygtrafikledningstjänsten För övriga flygplatser kvarstår dock alltjämt möjligheten att själva utföra tjänsten, alternativt anlita annan i detta syfte. Frågan är om lagändringen strider mot den EU-rättsliga regler- ingen på området för flygtrafikledningstjänster och om ändringen i övrigt är förenlig med Fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätts (FEUF) förbud mot hinder för den fria rörligheten av tjänster. Den huvudsakliga regleringen av flygtrafikledningstjänster inom EU återfinns som en del i det EU-rättsliga lagstiftningspaketet. Detta består av en ramförordning och tre tekniska förordningar, som syftar till att skapa och behålla ett gemensamt europeiskt luft- rum. Den närmare regleringen av flygtrafiktjänster återfinns i förord- ning (EG) nr 550/2004, vars syfte är att fastställa gemensamma krav för ett säkert och effektivt tillhandahållande av flygtrafiktjänster. Av förordningen framgår att tillhandahållande av alla flygtrafiktjänster inom EU, ska omfattas av medlemsstaternas certifiering. Certi- fikaten ska utfärdas av den nationella tillsynsmyndigheten till leverantörer, som uppfyller vissa gemensamma krav. Certifikat som har utfärdats i en medlemsstat ska erkännas av övriga medlems- stater och certifierade leverantörer ska därmed ha möjlighet att erbjuda sina tjänster till andra leverantörer av flygtrafiktjänster, luftrumsanvändare och flygplatser inom EU. Medlemsstaterna ska vidare utnämna en leverantör av flygtrafikledningstjänster som innehar ett giltigt certifikat att med ensamrätt tillhandahålla sådana tjänster inom särskilda luftrumsblock avseende det luftrum som de ansvarar för. För svensk del är Transportstyrelsen tillsynsmyndighet och utfärdar certifikat samt utnämner leverantör att med ensamrätt till- handahålla sådana tjänster inom särskilda luftrumsblock. Luftfarts- verkets huvuduppgift är att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för såväl civil som militär luftfart oav- sett beredskapsgrad. är vidare en av två certifierade leverantörer som innehar kontrakt avseende flygtrafiklednings- tjänster med svenska flygplatshavare. I ramförordningen (EG) nr 549/2004 stadgas att tillämpningen av denna och de tillhörande tekniska förordningarna inte tar ifrån medlemsstaterna överhöghet över sitt luftrum och medlemsstaternas krav ifråga om allmän ordning och säkerhet och försvarsfrågor. Såvitt avser flygtrafikledningstjänster uttalade kommissionen i sitt lagförslag att medlemsstaterna har kvar sin befogenhet att utnämna tjänsteleverantörer, som måste driva sin verksamhet enligt monopol- EU-rättsliga konsekvenser av en återreglering av flygtrafikledningstjänsten villkor inom ett visst luftrum över deras territorium. Till- handahållandet av flygtrafiktjänster har inte, med beaktande av det utövande av offentlig myndighets befogenhet som tjänsterna utgör, ansetts vara av en sådan ekonomisk art att de motiverar att fördragets konkurrensregler tillämpas. I förordning (EG) nr 550/2004 stadgas också att medlems- staterna har handlingsfrihet att välja tjänsteleverantör, som upp- fyller de krav som uppställs i förordningen. Det står, mot bakgrund av ovan, klart att varje medlemsstat är fri att självständigt utse en certifierad tjänsteleverantör för att tillhandahålla flygtrafiklednings- tjänster. Något krav på att flygtrafikledningstjänsterna ska konkur- rensutsättas med privata aktörer finns inte i aktuella förordningar. Någon omfattande avreglering tycks heller inte skett inom EU och de flesta medlemsstater synes valt att inte avreglera marknaden överhuvudtaget. I samband med att den svenska lagstiftningen öppnade upp för flygplatshavarna att själva ombesörja lokala flygtrafiklednings- tjänster anfördes inte heller att detta i sig var en nödvändighet för att säkra åtaganden enligt . Det huvudsakliga syftet härför synes istället varit att en sådan avreglering ansågs gyn- nande för enskilda, ickestatliga, flygplatser. Mot bakgrund av att de bakomliggande förordningar som reglerar flygtrafiklednings- tjänsterna inom EU inte innehåller något krav på medlemsländerna att avreglera marknaden för lokala flygtrafikledningstjänster finns det, enligt min mening, inte heller, på denna grund, något formellt hinder mot att återreglera de statliga flygplatsernas möjlighet att anlita annan leverantör än den som regeringen utsett. Som ovan redovisats finns inga specifika EU-rättsliga regler som föreskriver att marknaden för flygtrafikledningstjänster ska vara avreglerad och konkurrensutsatt. Lagändringen medför dock även att utländska leverantörer av dessa flygtrafikledningstjänster, lik- som nationella leverantörer, begränsas i sin möjlighet att erbjuda dessa i . Därmed påverkas handeln mellan EU:s medlems- stater och de grundläggande EU-rättsliga reglerna blir tillämpliga. Eventuella begränsningar på området måste således även vara för- enliga med EU:s primärrätt, dvs. fördragen, och bedömas mot bakgrund av den fria rörligheten för tjänster. Denna frihet innebär att inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen är förbjudna beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten. EU-rättsliga konsekvenser av en återreglering av flygtrafikledningstjänsten Från huvudregeln om fri rörlighet för tjänster finns vissa undan- tag. Den fria rörligheten för tjänster ska t.ex. inte tillämpas på verk- samhet som är förenad med utövandet av offentlig makt. Vidare hindrar bestämmelsen om fri rörlighet för tjänster inte bestämmelser i lagar och andra författningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Offentlig makt sägs vara det som kommer från statens suveränitet och utövandet av denna makt kan således bara ha sitt ursprung i staten och utövas av staten direkt eller efter delegation från staten. Flygtrafikledningstjänster anses utgöra myndighetsutövning, vilket i sig bör inkluderas i utövande av offentlig makt. Redan på denna grund bör således återregleringen av flygtrafikledningstjänster kunna undantas från bestämmelsen om fri rörlighet för tjänster. Vidare torde det även finnas utrymme att argumentera för att ett undantag från bestämmelsen om fri rör- lighet mot bakgrund av att åtgärden grundas på flygsäkerhet. Argument finns således för att återreglering av flygtrafiklednings- tjänsten, redan på de ovan nämnda grunderna, kan undantas från bestämmelsen om fri rörlighet för tjänster. Oaktat detta bör dock återregleringen i vart fall kunna undantas från bestämmelsen om fri rörlighet för tjänster enligt de kriterier som lades fram i det s.k. Gebhard-målet. I det målet ställde upp fyra förut- sättningar som måste vara uppfyllda för att en nationell åtgärd, som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundlägg- ande friheterna, ska vara tillåten. Åtgärden måste vara (i) tillämplig på ett icke-diskriminerande sätt, (ii) motiverad av ett trängande allmänintresse, (iii) ägnad att säkerställa förverkligandet av den mål- sättning som eftersträvas genom den, samt (iv) proportionerlig. I nu aktuellt fall kan följande konstateras vid en jämförelse med förutsättningarna i Gebhard-målet att återregleringen är icke-diskriminerande eftersom såväl nationella som utländska leverantörer av flygtrafikledningstjänster för- hindras från att levereratjänsterna till statliga flygplatser. åtgärden är motiverad av ett trängande allmänintresse enligt den s.k. doktrinen om tvingande hänsyn som utvecklats av EU- domstolen. Enligt denna har vissa intressen, såsom exempelvis omsorg för trafiksäkerheten, ansetts legitimera avsteg från de fria rörligheterna. I den mån det inte finns någon unionsrättslig harmonisering av en marknad, ankommer det på varje medlems- stat att fastställa de mål och skyddsnivåer som anses krävas för att skydda berörda intressen. Mot denna bakgrund kan kon- EU-rättsliga konsekvenser av en återreglering av flygtrafikledningstjänsten stateras att flygtrafiktjänster i sig, inklusive flygtrafiklednings- tjänster, rimligen får anses utgöra en samhällsviktig verksamhet. Integrationen av civil flygtrafiktjänst och militär flygtrafiktjänst innebär därtill att flygtrafiktjänster utgör en del av det militära försvaret. Enligt min mening föreligger därför starka argument för att ska anses ha ett särskilt behov av att, i vart fall vissa, flygtrafikledningstjänster inte utförs av privata aktörer. Även förutsättning (ii) ovan bör således vara uppfylld. återregleringen avser endast de flygplatser där Försvarsmakten angivit det vara nödvändigt att flygtrafikledningstjänster utförs av för att säkra Försvarsmaktens behov i alla beredskapslägen. Åtgärden kan således anses vara såväl ägnad att säkerställa förvekligandet av en målsättning som att vara pro- portionerlig. Jag kan konstatera att utrymmet för nationella bedömningar i detta avseende torde vara stort. Något som, enligt min mening, sammantaget tyder på att begränsningen i EU-rättslig mening är att anse som ändamålsenlig och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet med åtgärden. Min bedömning är således att det inte finns något EU-rättsligt hinder mot att återreglera vissa delar av flygtrafikledningstjänsterna i i enlighet med Lagändringen. 11Konsekvenser av utredningens förslag Nedan görs en bedömning av utredningens förslag i enlighet med bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) samt i enlig- het med direktivet till uppdraget. När utredningen tillsattes var det möjligt att konkurrensutsätta lokal flygtrafikledningstjänst för alla flygplatser. Genom en ändring av 6 kap. 13 § luftfartslagen (2010:500) begränsades möjligheten att konkurrensutsätta den lokala flygtrafikledningstjänsten till sådana flygplatser som inte ägs av staten eller av en juridisk person där staten har ett bestämmande inflytande. Ändringen trädde i kraft . I samband med utfärdandet av lag om ändring i luftfartslagen angav att någon konsekvensutredning inte hade upprättats eftersom förslaget är av mindre omfattning och dess konsekvenser bör kunna bedömas utan att någon utredning upprättas. Den begränsning av möjligheterna för statens flygplatser att anlita annan än för lokal flygtrafikledningstjänst kan eventuellt verka prisdrivande. För det bolag som tillhandahåller lokal flyg- trafikledningstjänst vid ett antal icke statliga flygplatser innebär förslaget ingen begränsning men att marknaden för ny verksamhet begränsas. I mitt uppdrag har ingått att analysera och redovisa EU-rättsliga konsekvenser av en återreglering av flygtrafikledningstjänsten. En sådan utredning har genomförts och redovisas i kapitel 10. Sam- mantaget kan konstateras att det inte finns något EU-rättsligt hinder mot beslutad återreglering av den lokala flygtrafiklednings- tjänsten. Konsekvenser av utredningens förslag Mina förslag är sammanfattningsvis följande. Försvarsmakten och Transportstyrelsen ges i uppdrag att teckna avtal och anpassa före- skrifter avseende flygtrafiktjänsten. Senast efter en övergångsperiod bör prövas om det finns möjligheter för konkurrensutsättning av den lokala flyg- trafikledningstjänsten för .