sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Missnöjet med regeringens förslag var så omfattande, att många lärare gick ut i en utdragen strejk inför det riksdagsbeslut om att överlåta det samlade arbetsgivaransvaret för lärarna på kommunerna, som fattades . Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, kan förefalla paradoxalt, eftersom kommunaliseringen byggde på en decentralisering av beslut inte bara till lokalpolitiker utan även till lärarna; avskaffandet av detaljstyrningen och införandet av mål- och resultatstyrningen skulle ge lärarna ett större professionellt handlingsutrymme. Delegationen till lärarna var dock inte villkors- lös. Staten hade drivit en skolpolitik som ned- prioriterade de traditionella skolämnenas ställning till förmån för ämnesövergripande och tematiska studier. Bland annat hade till- komsten av läroplan för (Lgr 80) medfört att undervisningstiden dragits ner för ämnesstudier. Lärarna befarade att kommunaliseringen var ett medel för att ytterligare accentuera denna politik. kan det synas märkligt med en politik som ger ämneskunskaper lägre prioritet, särskilt som vi lever i där internationella kunskapsmätningar blir styrande för värderingen av skolsystem i en stor del av världen. Tanken var förstås att nya elev- aktiva, individualiserade, ämnesövergripande och tematiska arbets- former skulle innebära en bättre skola, där eleverna lärde sig mycket. Men det är svårt att se nedprioriteringen av ämnesstudier på annat sätt än som att ambitionerna för kunskapsuppdraget sänktes. Stor tonvikt lades i stället vid skolans demokratiska och sociala uppdrag. Bakgrunden till nedprioriteringen av den traditionella ämnesun- dervisningen var att många elever efter införandet av den samman- hållna nioåriga inte hade klarat att tillgodogöra sig undervisningen. Kraven på förändring av skolans sätt att undervisa förstärktes, och kritiken av den rådande situationen i skolan kom i praktiken att rikta sin udd mot den läroverkstradition som gymna- sielärarna och ämneslärarna i senare årskurser var bärare av. Lärarna för de äldre eleverna i ungdomsskolan skulle förmås att förändra sitt sätt att arbeta. Man upplevde från statens sida att många lärare alltför ensidigt arbetade med katederundervis- ning, som inte engagerade alla elever. Som ett led i opinionsarbetet mot skolans kommunalisering hade 1987 gett ut skriften Stoppa kommuna- liseringen av skolan. Utöver bekymmer för bland annat en ökad kontroll och reglering av lärarnas arbetstid samt för att likvärdig- heten skulle bli lidande oroar sig i denna skrift över att kommunaliseringen skulle utgöra ett hot mot de ämnesinriktade kurserna och ämnestimmarna i skolan. Lärarnas Riksförbunds motstånd mot kommunaliseringen ska således inte förstås enbart som ett motstånd mot den ökade styrningen av lärar- Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, nas arbete från kommunernas sida utan även som ett motstånd mot den av staten föreskrivna inriktningen av denna styrning. Även om kommunaliseringen och införandet av mål- och resul- tatstyrningen skulle medföra ett ökat professionellt handlingsut- rymme för lärarna uttalade regeringen i styrpropositionen 1988 att man ansåg att lärarna redan hade stor frihet. Denna frihet var dock av ett annat slag än den som de nya reformerna skulle bibringa och kunde utgöra ett problem. Läraryrket var ett ensamarbete, trots att staten försökt åstadkomma ett ökat samarbete mellan lärarna. Ett samlat kommunalt arbetsgivaransvar för lärarna skulle enligt regeringen främja ett ökat samarbete och leda till att lärarresurserna utnyttjades mer effektivt genom samverkan mellan skola och barnomsorg och andra verksamheter för barn och unga, som var ett kommunalt åtagande. Den lärarroll som staten förordade var därmed generalisten snarare än ämnesspecia- listen. Av många lärare uppfattades detta som en nedvärdering av deras professionella yrkeskompetens. Kommunaliseringen var alltså endast en i raden av decentralise- ringsreformer inom skolväsendet men bety- delsen av förvaltningspolitiska modetrender ska inte underskattas som förklaring till den påfallande radikalitet, varmed kommunali- seringen och efterföljande decentraliserings- och avregleringsrefor- mer genomfördes. Staten hade en stark tilltro till lösningar som följde av idéströmningarna i tiden såsom utvidgad lokaldemokrati och . Lärartradition, skolkultur och veder- tagna metoder och arbetssätt tillmättes ett lägre värde. En process där det från politiskt håll funnits en större öppenhet för att på ett förutsättningslöst sätt diskutera lärarnas argument och farhågor hade kunnat förbättra förutsättningarna för genomförandet av kommunaliseringen av skolan även om regering och riksdag givetvis ur ett demokratiskt perspektiv hade all rätt att reformera skolan. Det tvång som utövades mot stora lärargrupper var sålunda en mekan- ism – för att återknyta till ett begrepp som introducerades i metod- kapitlet (kapitel 1) – som försämrade förutsättningarna för en lyckad implementering av kommunaliseringsreformen. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, 6.5Ytterligare avregleringar medförde större decentralisering av skolan Kommunaliseringen av skolan syftade bland annat till att möjlig- göra en anpassning till lokala förhållanden. Men staten skulle fort- farande garantera den nationella likvärdigheten i skolan genom de nationella mål som riksdag och regering beslutade om. Likvärdig- heten skulle även garanteras genom den statliga tillsynen, som skulle kontrollera att de nationella målen och kvarvarande nationella regler efterlevdes, samt genom det sektorbidrag staten betalade ut till kommunerna och som bara fick användas för skolverksamhet. Likvärdigheten skulle även värnas genom den statliga lärarutbild- ningen och de regler om meritvärdering, som regeringen beslutat om och som måste tillämpas av kommunerna när de anställde lärare. Flera av dessa statliga styrinstrument avskaffades dock eller för- ändrades i grunden kort efter det att kommunerna övertagit det samlade verksamhetsansvaret för skolan. Förvaltningspolitiska reformer som beslutet om en ny kommunallag som fattades 1991 av före den socialdemokratiska regeringens avgång och den borgerliga regeringens införande av generella statsbidrag till kommunerna 1993 innebar omfattande avregleringar. Den nya kommunallagen gav kommunerna ett större utrymme att själva avgöra hur olika beslutsorgan, bland annat de som ansvarade för skolverksamheten, skulle organiseras. Genom införandet av gene- rella statsbidrag fick kommunerna en ökad frihet att prioritera och fördela medel mellan olika kommunala verksamheter. Sammantaget innebar dessa avregleringar ökade möjligheter för kommunerna att styra skolan i enlighet med lokala önskemål och prioriteringar. Även skolpolitiska reformer som avskaffandet av meritvärderings- reglerna vid tillsättandet av lärartjänster och uppluckringen av behörighetsreglerna för lärare medförde en betydelsefull avregle- ring och ökad frihet för kommunerna att välja vilka personer man ville anställa som lärare. En viktig orsak till dessa omfattande avregleringar var den djupa ekonomiska kris som befann sig i . För- hoppningen var att den minskade detaljregleringen skulle medföra ett mer effektivt utnyttjande av de allt knappare resurserna , då staten måste framtvinga stora besparingar i den offentliga verksamheten. Decentraliseringen av makten över skolan till kommunerna blev till följd av avregleringsreformer efter Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, kommunaliseringen mer radikal än vad som ursprungligen varit avsikten. Också andra skolpolitiska reformer, som genomfördes efter kommunaliseringen, ändrade förutsättningarna för kommu- nerna. Valfrihetsreformerna med ökad möjlighet för enskilda att etablera skolor med offentligt stöd och möjligheten för föräldrar och elever att välja skola förde med sig nya krav på kommunerna bl.a. med avseende på planering och dimensionering av skolorna och utbetalande av skolpeng till fristående skolor. Gymnasierefor- men som beslutades innebar att gymnasieskolan övergick till nationella och specialutformade program som alla var treåriga och ämnade att ge grundläggande högskolebehörighet. Förändringen betydde att det ställdes stora krav på kommunerna att anpassa och dimensionera sin gymnasieskola efter de nya kraven. Sammanfattningsvis ser vi, genom vad som i det inledande metod- kapitlet kallades processpårning, en bild av en decentraliserings- process i skolan som kom att gå längre än aktörerna från början avsett. De statliga reformer som genomfördes snart efter det att kommunerna övertagit ansvaret för skolan förändrade på ett anmärk- ningsvärt sätt förutsättningarna för kommunernas huvudmanna- skap. Kommunerna kom att få ett mer vidsträckt ansvar än vad besluten om kommunaliseringen från början stipulerat. 6.6Implementeringen av kommunaliseringsreformen brast Implementeringen av kommunaliseringsreformen kom inte att fungera som avsett. Kommunerna fick endast ett drygt år på sig att förbereda sig på sin nya uppgift och i många kommuner saknades kunskaper om hur den nya decentraliserade styrmodellen för skolan var tänkt att fungera. lades den statliga skolmyn- digheten ned och ersattes med den nya, betydligt mindre myndigheten , som startade sin verksamhet , det vill säga efter det att kommu- nerna övertagit det fulla verksamhetsansvaret för skolan. Den parallella omorganisationen av den statliga skolförvaltningen kan förmodas ha försvårat implementeringen av kommunaliseringsre- formen, då även den nya statliga skolmyndigheten behövde att finna sina verksamhetsformer. För att inte avvika från mål- och resultatstyrningens principer, så som tolkade dessa, och Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, den nya ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna, rektorer och lärare avstod dessutom från att aktivt bistå kom- munerna med konkreta råd om hur de skulle hantera sitt ansvar för skolan. I stället försökte verket i första hand genom informations- styrning vägleda kommunerna för att förmå dem att utveckla sin skolverksamhet. passiva hållning i fråga om att stödja kommunerna förklaras delvis även av att förfogade över mindre resurser än vad tidigare hade gjort. De nya läroplanerna för bland annat och gymnasie- skolan som beslutades innebar en stor delegation till rektor och lärare avseende undervisningens innehåll och genomförande. Läroplanerna, som staten formulerat i linje med mål- och resultat- styrningens principer som en anpassning till det nya sättet att styra skolan, var dock abstrakta och svåra för lärarna att omsätta i under- visningen. Läroplanerna innebar visserligen ett försök att uppvär- dera skolans kunskapsuppdrag, men den starka betoningen på indi- vidualisering bibehölls och kunskapsuppdraget fick i praktiken en svag inramning. Liksom i förhållande till kommunerna intog en av- vaktande hållning när det gällde den statliga styrning som riktade sig direkt till skolans pedagogiska personal och bistod inte rektorer och lärare med aktivt stöd om hur de nya läroplanerna praktiskt skulle omsättas i undervisningen. avreglerades läromedels- marknaden, vilket ytterligare ökade kraven på lärarna att tolka läro- planerna eftersom det inte längre fanns någon statlig kontroll av att läromedlen var utformade i enlighet med läroplanerna. Det utvid- gade, professionella handlingsutrymme för lärarna, som kommuna- liseringsreformen var tänkt att medföra, kunde inte användas så som avsetts. Den kommunala styrningen blev ibland väl detaljerad. I vissa fall gick politiker och förvaltning direkt in och styrde i pedagogiska frågor, till exempel genom att bestämma att en viss pedagogisk metod skulle användas i kommunens skolor. Ansvars- fördelningen upplevdes som otydlig. En del kommuner formule- rade även egna mål som inte låg i linje med eller till och med gick emot skolans nationella uppdrag. styrningsstrategi att stanna vid kommungränsen visade sig snart missriktad. Redan kort efter att kommunerna övertagit huvudmannaskapet för skolan kunde konsta- tera att det fanns problem i kommunernas styrning av skolan bland annat avseende styr- och kontrollsystem samt strategi och plane- ring. De kommunala skolplanerna var inte tillräckligt konkreta, Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, kopplingen mellan mål och resurser var svag, prioriteringar sakna- des och uppföljningen och utvärderingen av verksamheten utgjorde en svag länk. Avsaknaden av ett systematiserat arbete för att bedöma resultatet av skolverksamheten berodde delvis på otillräcklig kom- petens men även på ett otillräckligt intresse för uppföljning och utvärdering i kommunerna. Bristerna i kommunernas arbete var av stor betydelse, eftersom hela systemet för styrningen av den decent- raliserade kommunala skolan inte bara vilade på politisk styrning genom mål utan även på en fungerande uppföljning och utvärde- ring av resultaten. Den bristfälliga uppföljningen och utvärderingen innebar att man både lokalt och nationellt fick dålig kunskap om i vilken mån de beslutade målen uppfylldes och vilka åtgärder som eventuellt behövde vidtas för att förbättra måluppfyllelsen. Enkelt uttryckt betydde den svaga uppföljningen att huvudmännen hade dålig kunskap om vad eleverna lärde sig i den nya decentraliserade skolan. Implementeringen av kommunaliseringsreformen under 1990- talet genomfördes sammanfattningsvis i en situation där såväl kom- munerna som lärarna saknade beredskap och förmåga att hantera sitt nya ansvar. Staten, representerad av det nyinrättade , stöttade inte vare sig de kommunala huvudmännen, rektorer eller lärare på ett ändamålsenligt sätt. 6.7Statens styrning av skolan ökade åter Mot bakgrund av de problem som kommit fram avseende kommu- nernas styrning av skolan förändrades den statliga styrstrategin från att ha varit avvaktande till att bli i hög grad aktiv gentemot kommunerna. För att komma tillrätta med de problem som konstaterats i många kommuner blev uppdrag nu att stödja kommunerna i deras arbete med kvalitets- redovisningar som de enligt en förordning blev skyldiga att upprätta. Kommunernas behov av stöd i detta arbete visade sig vara omfattande. De s.k. utvecklingsdialogerna, som förde med många kommunala skolhuvudmän för att praktiskt hjälpa dem i deras kvalitetsarbete med skolan, uppfattades som framgångsrika av verket och många kommuner. Arbetssättet rönte emellertid kritik från de statliga revisions- myndigheterna och revisorer. Kriti- ken bestod bland annat i att regeringens styrning hade medfört att Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, uppgifter att dels främja och stödja kommunerna i deras arbete med skolutveckling, dels utöva tillsyn hade blivit allt svårare att förena och att verkets roll gentemot skolhuvudmän och skolor därigenom blivit oklar. Även den statliga tillsynen kritisera- des för att vara alltför begränsad och för att effekterna av tillsynen på skolans verksamhet var små. Fördelningen av statsbidrag till skolutveckling gick dessutom enligt revisionen på tvärs mot mål- och resultatstyrningens principer om att utvecklingen av verksam- heten var huvudmannens ansvar. Satsningarna överensstämde heller inte alltid med vad kommunerna själva uppfattade som identifie- rade behov. Regeringen delade revisionsmyndigheternas bedöm- ning att dubbla uppgifter var problematisk. Uppgif- terna att kontrollera respektive utveckla verksamheten i skolan skulle därför skiljas åt. Myndigheten för skolutveckling inrättades 2003 för att sköta den nationella skolutvecklingen och roll renodlades till att handla om tillsyn, uppföljning och utvärdering. Myndigheten för skolutveckling kunde i sitt arbete konstatera att många kom- muner saknade en tillfredsställande kontroll över vilka resultat som uppnåddes i skolan. Förutsättningarna för att bedriva det lokala skolutvecklingsarbetet varierade dessutom stort mellan olika kom- muner och skolor. I många skolor saknades det tillräcklig kunskap om hur ett systematiskt och strukturerat arbete med skolutveck- ling borde bedrivas. Myndigheten lyfte fram betydelsen av ett fungerande ledarskap på alla nivåer som en avgörande nyckel till ett framgångsrikt arbete med skolutveckling. Med början 2006 initierade den nya alliansregeringen ett stort antal reformer på skolområdet. Bland annat genomgick den statliga skoladministrationen omfattande förändringar, då regeringen ville få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig myndighetsstruk- tur. Den befintliga ansvarsfördelningen mellan staten, kommuner och andra huvudmän, skolor och verksamheter skulle visserligen respekteras och understödjas men statens ansvar i det mål- och resultatstyrda skolsystemet behövde förtydligas och begränsas till sådana kärnuppgifter som följde av denna ansvarsfördelning. Rege- ringen framhöll att kvalitetsutvecklingen i ett mål- och resultatstyrt skolväsende först och främst var ett ansvar för varje huvudman och skola. De nationella utvecklingsinsatserna borde kunna motiveras utifrån det statliga ansvaret för likvärdighet över landet och ta sin utgångspunkt i nationellt identifierade behov. Som ett resultat av detta ställningstagande lades bland annat Myndigheten för skol- Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, utveckling ned 2008 verksamhet. Vissa av de främj- ande uppgifterna fördes över till , men inte alla. I syfte att åstadkomma en ökad likvärdighet i utbildningen och förbättra elevernas studieresultat lade regeringen i stället en ökad tonvikt vid den statliga tillsynen och en ny myndighet, , inrättades 2008. Inrättandet var en politisk prioritering och för- stärkning av den statliga tillsynen och efterhandskontrollen av kvaliteten i skolverksamheten. Man kan konstatera att statens roll gentemot kommunerna utvecklades från en restriktiv hållning avseende både främjande och kontrollerande insatser till att i ökad omfattning fokusera på kvalitetsfräm- jande skolutvecklingsinsatser. Med början 2003 ändrades statens förhållningssätt gentemot kommunerna åter genom att större vikt lades vid efterhandskontrollen av kvaliteten i skolverksamheten bland annat genom en förstärkt tillsyn, något som till viss del för- av det ökade antalet fristående skolor. försköts styrningen av skolan från en betoning av demokrati- och effektivi- tetsvärden till ökat fokus på elevernas rätt till den utbildning som fastställs i bland annat skollagen och på de enskilda elevernas rätts- säkerhet. Även har det emellertid framkommit uppgifter som tyder på att det finns problem med tillämpningen av den för- delning av ansvar och roller som kommunaliseringen av skolan och införandet av mål- och resultatstyrningen inneburit. Den utredning som föregick läroplan för menade till exem- pel att ansvarsmodellen för den svenska skolan inte verkade vara tydlig för vare sig den nationella, kommunala eller lokala nivån. Det fanns många exempel på att rollfördelningen mellan kommun och skolnivån inte hade förståtts och upprätthållits. Även rollfördel- ningen mellan rektors ansvar och skolhuvudmannens ansvar var oklar. Staten hade dessutom agerat på ett sådant sätt som kunde ha bidragit till otydligheten. bedömde 2011 att det fanns indikationer på att de kommunledningar som undersökts i ett antal fallstudier inte styrde skolverksamheten utifrån ett sam- lat statligt uppdrag, att de statliga målen för skolan i vissa fall sågs som långsiktiga visioner och inte som mål att uppfylla, att vissa statliga krav inte prioriterades, vilket fått till följd att nationella mål sorterats bort och nationellt satta målnivåer sänkts. Resursfördel- ningen gjordes också schablonmässigt och inte utifrån en analys av lokala förutsättningar och behov för att nå de nationella målen. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, Kommunernas intresseorganisation och Lands- ting delade inte uppfattning, men menade att staten i den mån det fanns oklarheter i styrningen själv bidragit till den genom att styra de professionella grupperna i skolan och inte rikta sig till huvudmännen som var de som hade det samlade ansvaret för skolan. Statens dubbla styrning inom skolväsendet, som inne- bär en styrning dels mot huvudmannen, dels direkt mot profess- ionen kan sägas försvåra styrningen, men är helt nöd- vändig för att ge lärarna ett professionellt ansvar för sitt eget arbete. aviserade 2011 att man avsåg att utveckla kontakterna med huvudmännen. Även i andra avseenden finns kvarstående problem i spåren av kommunaliseringen. Forskning från senare år pekar på att det kan finnas skillnader i kommunernas styrning av skolan som är bero- ende av kommunstorlek. Det finns också indikationer på att kom- munerna har olika förutsättningar att utnyttja det stöd till utveck- lingen av skolan som staten erbjuder. har i olika sam- manhang kunnat konstatera att det är stor skillnad mellan skol- huvudmännen vad gäller att ta del av de frivilliga och special- destinerade statliga stimulansbidragen. Olikheterna beror inte på att endast de som har behov av insatsen ansöker om de statliga pengarna. I stället är det andra faktorer än behov som styr nyttjan- det av de specialdestinerade statsbidragen till skolutveckling. Kapa- citeten att ta emot och medfinansiera de statliga satsningarna varie- rar till exempel mycket mellan kommunerna. Ett återkommande mönster är att små kommunala huvudmän (och enskilda huvud- män) mer sällan tar del av de statliga bidragen till skolutveckling. Eftersom detta mönster uppträtt finns en risk att de olika förutsättningarna att utföra skoluppdraget mellan kommu- nerna ökar . Att kommunerna utnyttjar de statliga sats- ningarna så olika innebär att eleverna får olika förutsättningar bero- ende på var i landet de bor, riskerar att ge negativa konsekvenser för skolans likvärdighet. har regleringen av verksamheten förtydligats genom den nya skollagen 2010 och de nya läroplanerna för grund- skolan och gymnasieskolan . Parallellt har staten även genomfört stora främjandesatsningar på skol- och kompetensutveckling. Många av de reformer på skolområdet, som initierats , syftar till att förbättra elevernas studieresultat samt till att säkerställa kompetensen och förutsättningarna för lärarna att arbeta på ett ändamålsenligt sätt. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, intresseorganisation och Landsting (SKL) arbetar med att stödja kommunerna i deras skoluppdrag. Bland annat deltar cirka hälften av landets kommuner i utvecklingsprojekt som organisationen driver. Sammantaget kan man konstatera att reformerna medfört att staten i högre utsträckning än styr skolan trots en formellt sett oförändrad ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. års reformer har alltså medfört att statens grepp över skolans stärkts. Efter de senaste årens reformer – genomförda omkring efter kommunaliseringen – liknar ansvarsfördelningen mellan de centrala respektive de lokala aktö- rerna i skolsystemet mer den fördelning som man utgick från i pro- positionerna som låg till grund för kommunaliseringen än vad som varit fallet. Exempelvis står senare års betoning på tydliga mål och resultatkrav i samklang med uttalanden i de propositioner som föregick kommunaliseringen. En skillnad i rollfördelningen mot vad som angavs i samband med kommunaliseringen är dock att staten numera tar ett större ansvar för skolutvecklingen och fort- bildningen. En annan skillnad mot den ursprungliga intentionen är att de statliga pengarna till skolan inte är specialdestinerade i form av ett sektorsbidrag; på denna punkt är således staten fortfarande mindre styrande än vad som avsågs för reformen. 6.8Kommunaliseringen möjliggjorde besparingar och strukturella förändringar inom skolan