sou · H2B321 · 2014-04-10 00:00:00 — /har SKL, PTS och Bredbandsforum genomfört en undersökning i landets kommuner där engagemanget i kommunerna har mätts, särskilt med avseende på bredbandsstrategier. Enkäten har genomförts under att antal år. Det har skett en positiv utveckling av antalet kommuner som har en bredbandstrategi, vilket visas i tabellen nedan. 2013 svarade samtliga kommuner att de har en strategi som upp- daterats efter 2007, jämfört med då det var . av samtliga kommuner svarade att arbete pågår 2013, vilket är ökning från 2012. Detta tyder på att fler och fler kommuner kommer att ha en bredbandsstrategi. 8 Sammanställning av länens rapportering inom it-infrastrukturområdet . PTS, 2014. Från nationell till regional och lokal nivå Figur 4.1 Andel kommuner som har en bredbandsstrategi Källa: SKL och PTS. I undersökningen har en del följdfrågor ställts bland annat kring hur bredbandsstrategin har förankrats. Antalet kommuner som förankrat sin bredbandsstrategi i kommunstyrelsen eller i kom- munfullmäktige har ökat från 49 kommuner till 2013. PTS har i Bredbandskartan9 lagt in informa- tion om de kommuner som har en bredbandsstrategi. Resultatet baseras på den enkät som PTS, SKL och Bredbandsforum har genomfört, kompletterat med telefonsamtal med kommuner där PTS begärt in beslutade bredbandsstrategier. Enligt en undersökning som SSNf genomförde svarade10 att deras kommun har en egen lokal bredbandsstrategi, svarade nej. Det finns således olika sätt att undersöka denna fråga och svaren beror givetvis på exakt hur frågan är ställd. Man kan konstatera att det arbete som pågått har givit resultat men att det återstår mycket arbete för att alla kommuner ska ha en förankrad bredbands- strategi. Enkäten sändes till kommunsty- relsens ordförande, kommundirektör och oppositionsråd i landets kommuner. 290kommuner finns representerade bland de svarande. Av dessa var 112 kommunstyrelsens ordförande, 157 kommundirektörer, kommunchefer eller motsvarande och 106 oppositions- råd. I de fall mer än en representant från samma kommun besvarat frågorna har i första hand kommunstyrelsens ordförande svar registrerats, i andra hand kommundirektörens och i tredje hand oppositionsrådets. Från nationell till regional och lokal nivå 4.3Att omsätta den digitala agendan i praktiken presenterade regeringen en digital agenda för , It i människans tjänst – en digital agenda för . Syftet med detta var att ta till vara de möjligheter som digitaliseringen ger för att möta de utmaningar som finns både internationellt och nationellt. Regeringen föreslog också ett nytt mål för it-politiken, nämligen att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Den digitala agendan för pekar ut behov av insatser inom fyra strategiska områden – Lätt och säkert att använda, Tjänster som skapar nytta, Det behövs infrastruktur och It:s roll för samhällsutvecklingen – där användarens perspektiv är utgångspunkt och där bredband ingår i ett av områdena. Varje strategiskt område i den digitala agendan är indelat i under- områden som representerar de sakfrågor som regeringen arbetar med. Sammanlagt presenteras 22 sakområden. Dessa är digitalt innanförskap, e-tjänster och information som grund, digital kom- petens, vardagssäkerhet, offentlig förvaltning, entreprenörskap och företagande, vård och omsorg, skola och undervisning, demokrati, tillgång till kultur, internet i och globalt, samhällets informa- tionssäkerhet, mjuk infrastruktur, geografisk information, robust elektronisk kommunikation, bredband, forskning och innovation, it för miljön, jämställdhet, frihet på nätet, upphovsrätt och it för global utveckling. Tillgången till infrastruktur är en viktig byggsten i den digitala agendan. Att regeringens bredbandsmål nås är således även viktigt om målen i den digitala agendan ska nås. I samband med att regeringen presenterade den digitala agendan lanserades även ett s.k. signatärskap. Detta innebär att företag och organisationer kan välja att signera en avsiktsförklaring om att de delar ambitionen att ska bli bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter, och att de med utgångspunkt i den digitala agendan åtar sig att presentera hur de kan bidra till genom- förandet av den. Regeringen har tagit två ytterligare initiativ till att förverkliga den digitala agendan, ett regeringsuppdrag till i och tillsättande av den s.k. , dessa beskrivs nedan. Från nationell till regional och lokal nivå gav regeringen i i uppdrag11 att främja frivilliga regionala och lokala initiativ att ta fram regionala och lokala digitala agendor. Länsstyrelser, landsting, samverkansorgan och kommuner kan på frivillig grund ta fram digitala agendor som t.ex. innehåller mål och åtgärder för hur man vill ta till vara digitaliseringens möjligheter. Sådana agendor kan tas fram i samverkan med olika samhällsaktörer som t.ex. myndigheter, landsting, kommuner, näringsliv, organisationer, universitet och högskola och ha en bred ansats till digitaliseringen i samhället. Uppdraget omfattade att i skulle lämna information och vägledning till länsstyrelser, landsting, sam- verkansorgan och kommuner om hur man kan ta fram digitala agendor. i fick sedan ett fortsatt uppdrag13 att främja framtagandet av regional digitala agendor . Några slutsatser som drogs i den första avrapporteringen var att en fortsatt satsning på utbyggd digital infrastruktur är grunden för att nå det nationella målet i den digitala agendan att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Man konstaterade också att det är inom bredbandsutbyggnaden som de flesta län startar sitt arbete med digital agenda och också har en strategi. Nyckeln till framgång bedömdes vara långsiktighet och förankring och samverkan med de regionala och lokala aktörerna. I den andra avrapporteringen14 lyftes ett antal framgångsfaktorer fram bl.a. bred samverkan nationellt och regionalt, brett och tidigt förankringsarbete hos politiker och ledande tjänstemän inom myndigheter och kommuner och att projektledningen för det regionala arbetet behöver få ingå i ett nationellt nätverk för kollegialt arbete. Under arbetet har i på olika sätt arbetat utåtriktat med att informera, entusiasmera och svara på frågor kring varför och hur man kan arbeta med en regional digital agenda. 11Uppdrag att främja initiativ att ta fram regionala och lokala digitala agendor (N2011/7515/ITP). 12Länsstyrelsen i rapporterar härmed uppdraget med dnr. N2011/7515/ITP, Läns- styrelsen i , 2013. 13Uppdrag att främja initiativ att ta fram regionala digitala agendor (N2013/942/ITP). 14Rapport av uppdraget att främja arbetet med regionala digitala agendor. i , 2014. Från nationell till regional och lokal nivå tillsatte regeringen den s.k. . Kommissionens uppdrag är att verka för att det it-politiska målet i den digitala agendan, uppnås och att regeringens ambitioner inom området fullföljs. Detta ska ske med hänsyn till det huvudsakliga ansvar som respektive myndighet och departement inom har för att vidta och följa upp åtgärder kopplade till målet för it-politiken. Uppdraget ska redovisas . Sammanfattningsvis innebär kommissionens uppdrag att utforma ett förslag till handlingsplan för genomförande av upp- draget att verka för det it-politiska målet, analysera utvecklingen i förhållande till det it-politiska målet, visa på digitaliseringens möjligheter, kommunicera den digitala agendan och dess innehåll, vara administrativt ansvarig för de s.k. signatärerna till den digitala agendan, och samverka med olika aktörer i samhället för en ökad digitalisering. har dock från sitt uppdrag avgränsat bort det arbete som omfattas av Bredbands- forum, nämligen att främja utbyggnad av bredband15. har i ett tilläggsdirektiv16 i novem- ber 2013 fått i uppgift att ta över ansvaret för det administrativa stödet till regeringens Användningsforum17 från Myndigheten för handikappolitsk samordning (Handisam) och för stöd till region- ernas signatärskap och digitala agendor. Kommissionen har från ansvaret för att administrera det regionala signatär- skapet. Administrationen av de regionala signatärerna innebär att ska föra register över de länsstyrelser, landsting och samverkansorgan som skrivit under en avsiktsförkla- ring samt att upprätta en förteckning över färdiga regionala digitala agendor. Att följa utvecklingen av de regionala digitala agendorna innebär att ska kartlägga de regionala digitala agendornas intressenter, genomförandestatus och inriktning. I upp- draget ingår att sprida resultatet av uppföljningen till bland andra länsstyrelser, landsting och samverkansorgan i syfte att ge förut- 15 Handlingsplan för – inriktning och ambitioner (N2012:04/2012/3). 16Direktiv 2013:108, tilläggsdirektiv till (N2012:04). 17 Användningsforum tillkom på uppdrag av regeringen och samlar strategiska besluts- fattare och representanter för it-branschen, användargrupper och forskarsamhället för att åstadkomma bättre användbarhet och högre tillgänglighet. Från nationell till regional och lokal nivå sättningar för överförbarhet och lärande. Det ska göras i nära dialog med berörda aktörer. 4.3.3Förekomsten av regionala digitala agendor i har följt upp det regionala arbetet med digitala agendor och har redovisat att 18 län fram har signerat regeringens avsiktsförklaring om att verka för regionala digitala agendor. Elva län hade en etablerad projektorganisation. Ett län hade en antagen regional digital agenda och fem län har uppgivit att deras agenda troligen antas under våren 2014.18 undertecknade , samt sina avsiktsförklaringar om att de ska ta fram egna regionala digitala agendor. I och med detta har samtliga 21 län undertecknat sina avsiktsförklaringar och anslutit sig till arbetet med att ta fram egna regionala digitala agendor19. 4.4Utvecklings-, planerings- och tillväxtarbete Det framgår av regeringens bredbandsstrategi att det långsiktiga behovet av infrastruktur ska ingå som en naturlig del i kommuner- nas utvecklings- och planeringsarbete och i det regionala tillväxt- arbetet. Nedan beskrivs dels var ansvaret för det regionala tillväxt- arbetet ligger, dels vad som specifikt åligger den regionala nivån när det gäller bredbandsfrågan. Vidare beskrivs relevanta delar av vars översiktsplan är ett vikigt instrument för kom- munernas övergripande planering och där även elektronisk kom- munikation och därigenom bredband kommer in. 18Rapport av uppdraget att främja arbetet med regionala digitala agendor. i , 2014. Från nationell till regional och lokal nivå 4.4.1Regionalt utvecklingsansvar och regionalt tillväxtarbete20 Det regionala utvecklingsansvaret omfattar vissa uppgifter i det regionala tillväxtarbetet samt upprättande och fastställande av läns- planer för regional transportinfrastruktur. Det regionala tillväxtarbetet bedrivs i syfte att uppfylla den regionala tillväxtpolitikens mål och främja en hållbar regional tillväxt. I varje län finns det en regional aktör som har det regionala utvecklingsansvaret och ansvarar för det regionala tillväxtarbetet. I förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete framgår att ansvaret för det regionala tillväxtarbetet ligger på länsstyrelser, samverkansorgan eller i vissa län på landstingen. De landsting som avses i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i dessa län. I lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen anges vilka uppgifter på området regionalt tillväxtarbete som samverkansorganen har i de län där sådana har inrättats. I övriga län ska ansvara för det regionala tillväxtarbetet, förordning (2010:1759). Ansvaret för det regionala tillväxtarbetet innefattar skyldighet att utarbeta ett regionalt utvecklingsprogram21, eller som det oftast benämns regional utvecklingsstrategi22, och samordna genom- förandet av programmet, löpande följa utvecklingen i länet i för- hållande till regionala och nationella mål och följa upp, låta utvär- dera och till regeringen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet. Samtliga län har ett gällande regionalt utveck- lingsprogram. Den nationella strategin23 för regional konkurrenskraft, entre- prenörskap och sysselsättning 2007–2013 är vägledande för det regionala tillväxtarbetet. pågår ett arbete inom rege- 20Det regionala tillväxtarbetet benämndes tidigare regionalt utvecklingsarbete. 23I strategin går bland annat att läsa att informationssamhällets utveckling innebär att män- niskor, oberoende av bostadsort, kan arbeta och ta del av offentliga och privata tjänster samt i övrigt delta i samhället, vilket förutsätter en effektiv och säker it- infrastruktur med hög överföringskapacitet i alla delar av landet. Här framhålls kommunernas viktiga roll och att kommunerna i allt större utsträckning börjar se it och bredbandsfrågorna som en integrerad del i samhällsplanering och samhällsutveckling vilket skapar viktiga förutsättningar för den fortsatta utvecklingen och utbyggnaden av it-infrastrukturen och användningen av it-verk- samheten. Från nationell till regional och lokal nivå ringskansliet med att ta fram en nationell strategi för regional till- växt för åren 2014–202024. Det regionala utvecklingsprogrammet eller den regionala ut- vecklingsstrategin ska utgöra en samlad strategi för ett eller flera läns regionala tillväxtarbete samt binda samman olika planerings- processer med betydelse för en hållbar regional tillväxt och under- lätta samverkan mellan länen. Programmen och strategierna ska ligga till grund för samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter, näringsliv och organisationer. De ska också ligga till grund för strukturfondsprogram och andra relevanta program och insatser. Programmen eller strategierna är en utgångspunkt för dia- log mellan den nationella och regionala nivån om frågor som är centrala för en hållbar regional tillväxt. Det regionala utvecklings- programmet eller den regionala utvecklingsstrategin är ett långsik- tigt strategiskt verktyg i genomförandet av den regionala tillväxt- politiken. De regionala utvecklingsstrategierna anger inriktning och priori- teringar för regionens utveckling och ska baseras på en analys av de särskilda utvecklingsförutsättningar och den utvecklingspotential som finns i länet. Arbetet med de regionala utvecklingsstrategierna är en kontinuerlig process där engagemang och politisk förankring är avgörande för deras genomslag. Det regionala tillväxtarbetet bör enligt förordning om regionalt tillväxtarbete utformas och bedrivas i sektorsövergripande sam- arbete mellan aktörer på lokal och nationell nivå. Arbetet kan också utformas och bedrivas i samarbete med aktörer på europeisk nivå. Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfondsprogrammet, kommunernas översiktsplanering, lands- bygdsprogrammet, program för de areella näringarna, lokala utveck- lingsavtal samt länsplaner för regional transportinfrastruktur ska särskilt eftersträvas i arbetet. På den nationella nivån ska statliga myndigheter enligt förord- ningen om regionalt tillväxtarbete, inom sina verksamhetsområden, verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. I myndigheternas verksamhetsplanering ska därför insatser som bidrar till att uppnå målen i de regionala utvecklingsprogrammen och till det regionala tillväxtarbetet i övrigt beaktas. 24 Mail från , . Från nationell till regional och lokal nivå I den nya plan och bygglagen (2010:900) som trädde i kraft finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Det är en angelägenhet att planlägga använd- ningen av mark och vatten (1 kap. 2 §). Den förra (1987:10, ÄPBL) som trädde i kraft syftade främst till att modernisera och för- enkla plansystemet, att decentralisera ansvaret för planläggning från staten till kommunen, att förbättra medborgarinflytandet samt att lägga grunden för ökade rättigheter och förenklingar för en- skilda. De utredningsarbeten som gjorts sedan lagen trädde i kraft har visat på ett starkt stöd för de grundläggande syftena i lagen dvs. att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för plane- ringen bör ligga fast, att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll, att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt att man bör värna om formerna för medborgarinflytande25. Allmänna och enskilda intressen I 2 kap. PBL anges att kommunen ska ta hänsyn till allmänna och enskilda intressen vid prövning av frågor enligt lagen. De allmänna intressena avser bl.a. miljö- och klimataspekter, mellankommunala och regionala förhållanden, samhällsservice som vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering och elektronisk kommunikation, skydd för värdefulla bebyggelseområden samt behovet av vägar, gator och torg i sammanhållen bebyggelse. Den goda livsmiljö som ska främ- jas ska vara tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper. I lagen anges vilka intressen som kommunen ska ta hänsyn till vid olika slags prövningar (planläggning, lokaliseringsprövning, bygg- lovsprövning respektive prövning i andra ärenden). Bestämmel- serna i det andra kapitlet i lagen kan sägas uttrycka de krav som staten ställer på kommunen vid besluten samtidigt som de anger ramarna för kommunens handlingsutrymme26. Genom det s.k. planmonopolet (1 kap. 2 §) har kommunen möjlighet att själv besluta om vilka allmänna och enskilda intressen som prioriteras och därmed hur miljön ska utformas27. 2009/10:170, s. 127 En enklare plan- och bygglag. 26Ibid s. 170. 27En effektivare plan- och bygglovsprocess. SOU 2013:34, s. 121. Från nationell till regional och lokal nivå I den nya infördes en bestämmelse om att hänsyn ska tas till elektronisk kommunikation och avfallshantering (2 kap. 5 § p. 3 PBL) vid planläggning (dvs. arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestäm- melser och i ärenden som rör bygglov och förhandsbesked). Bestäm- melserna innebär att man ska ta hänsyn till dessa aspekter och väga dem mot andra allmänna intressen för ett från helhetssynpunkt bra resultat. Av den proposition28 som låg till grund för ändringarna framgår att regeringen delade bedömning i betänkandet Bredband till hela landet29 nämligen att planeringen för it-infrastrukturen behövde samordnas bättre med planlägg- ningen enligt , både i översiktsplaneringen och i samband med detaljplaneläggning. Syftet med införandet av de nya aspekterna (dvs. avfallshantering och elektronisk kommunika- tion) var enligt författningskommentaren att på ett tidigare och bättre sätt samordna dessa frågor med övriga frågor i den fysiska planeringen. Kommunen har rätt att ta hänsyn till olika allmänna intressen utan att de finns exemplifierade i lagstiftningen, vilket innebär att kommunen redan hade en möjlighet att ta hänsyn till elektronisk kommunikation vid planläggning. Ändringen är dock en politisk markering om att bredband är ett viktigt allmänt intresse. Elektronisk kommunikation betraktas således av lagstiftaren som ett allmänt intresse och därmed ett behov för samhället. Men det finns inte något krav på att kommunerna ska tillfredsställa behovet av bredbandsinfrastruktur på egen hand. Målen när det gäller bredband framgår i stället av regeringens bredbandsstrategi och ska till största del uppfyllas av marknaden. Detta till skillnad från t.ex. vatten, avlopp, vägar och el där kommunen enligt sektors- lagar både ska ta hänsyn till behoven i planeringen och enligt PBL har faktiskt ansvar för att detta dras fram inom allmän platsmark. Enligt 3 kap.1 § PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Enligt 4 § samma kapitel ska kom- munen i översiktsplanen redovisa hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av 2009/10:170. s. 165. En enklare plan- och bygglag. 29Bredband till hela landet. Från nationell till regional och lokal nivå mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. Översiktsplanen ger sedan vägledning till hur de allmänna intressena ska beaktas i efterföljande planering. Översiktsplanens syfte är att ge vägledning för hur beslut om användning av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas. Planen ska ange den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön och är inte bindande men vägledande för den efterföljande planeringen. När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska kommunen samråda med bland annat läns- styrelsen. En översiktsplan kan ändras för en viss del av kommu- nen. Den kan också ändras genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. En regional eller en bred- bandsstrategi kan utgöra ett tillägg till översiktsplanen, vilket är motsvarande en fördjupning av planen. En bredbandsstrategi kan även utgöra ett underlagsmaterial till översiktsplanen. Ett under- lagsmaterial kan oftast vara mer innehållsrikt än ett tillägg. Ett tillägg bör arbetas in i översiktsplanen nästa gång kommunen gör en översiktsplan. Det är kommunfullmäktige som beslutar i frågor om antagande eller ändring av översiktsplanen. Enligt propositionen, som låg till grund för den nya , bör den nya lagstiftningen ge stöd för en mer visionär och strategisk översiktsplan som tar hänsyn till och samordnar med överordnade, för kommunen relevanta, nationella, regionala och mellankommunala mål, planer, program och strategier. Man ansåg att sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier borde tydliggöras. Det kan också finnas mål, planer och program som avser elektronisk infrastruktur, avfalls- hantering, kollektivtrafikförsörjning eller jämställdhet och integra- tion som har betydelse för kommunens hållbara utveckling. Däri- genom kan översiktsplanen enligt propositionen utvecklas till ett sektorsövergripande och strategiskt instrument för kommunens långsiktiga utveckling av den fysiska planeringen och även fungera som en plattform för kommunens medverkan i bland annat den regionala utvecklingsplaneringen30. 2009/10:170, s. 177. En enklare plan- och bygglag. Från nationell till regional och lokal nivå Minst en gång ska kommunfullmäktige pröva om planen är aktuell i förhållande till vad som enligt lagen ska framgå av översiktsplanen. Översiktsplaneringen bedrivs med skiftande inriktning och akti- vitetsgrad i landets kommuner. Vissa kommuner driver översikts- planeringen som en strategisk utvecklingsplanering medan andra begränsar planeringen till en beslutsförberedande planering.31 Bedömning: Lokala och regionala bredbandsstrategier utgör en viktig del i förverkligandet av regeringens bredbandsstrategi. Bredbandsguiden bör kunna utgöra ett underlag vid framtagande av strategier. Enligt regeringens bredbandsstrategi är det marknaden som ska bygga ut för att nå bredbandsmålen och man har alltså valt att inte lagstifta om ge någon offentlig aktör ett ansvar för utbyggnaden. De initiativ som tagits av regeringen är bl.a. tillsättandet av Bred- bandsforum för att främja utbyggnaden. Den regionala nivån har ett uttalat ansvar för det regionala tillväxtarbetet och regeringen har givit länsstyrelserna och i vissa fall regioner, i uppdrag att verka för att regeringens mål ska nås. Att kommunerna är nyckelaktörer för att få till stånd en bredbandsutbyggnad som uppfyller regeringens mål är det många som för fram och vi delar denna uppfattning. Detta med anledning av de olika roller kommuner har som bl.a. markägare, ägare av bredbandsinfrastruktur och bostadsägare. Vidare har kommunala bredbandsstrategier diskuterats som ett viktigt instrument för att få upp frågan på kommunens dagordning. Bredbandsforum har i sin kommungrupp tagit fram Bred- bandsguiden för att stödja kommuner i att ta fram bredbands- strategier och SKL hade 2013 som en av sina prioriteringsfrågor att antalet kommunala bredbandsstrategier ska öka. har många kommuner bredbandsstrategier men det finns fortfarande många som inte har påbörjat detta arbete.