sou · H2B352d2 · 2014-07-03 00:00:00 — Har en plan väsentliga brister eller finns väsentliga hinder mot att genomföra den ska en särskild process inledas, som beskrivs när- mare nedan. Om någon plan över huvud taget inte har getts in bör dock inspektionen i stället t.ex. förelägga institutet att göra det (se artikel 111). Detsamma gäller om planen inte har godkänts av institutets styrelse. Det förefaller inte meningsfullt att initiera granskningen förrän planen ingivits eller godkänts på vederbörlig nivå i institutet. Detta utesluter inte att det har före- kommit underhandskontakter mellan institutet och Finansinspek- tionen. Det framgår inte av direktivet när en brist eller ett hinder är väsentligt. Detta ska bedömas med utgångspunkt från hur väl en plan uppfyller de kriterier som finns i artikel 6.2 och i övrigt fram- går av artikel 5 (om de innehåller det de ska, hur verkningsfulla och genomförbara åtgärderna är och deras eventuella påverkan på det övriga finansiella systemet) i kombination med de tekniska stan- darder som beslutas av kommissionen (se artikel 6.8). Bristerna kan exempelvis bestå i att planen är ofullständig, att de åtgärder som föreslås inte är tillräckliga för att bevara eller återställa institutets förmåga att fullgöra sina förpliktelser eller inte vara möjlig att genomföra p.g.a. brister i styrsystem och liknande. Hindren kan bestå i att åtgärderna inte är möjliga att vidta på grund de negativa effekter de skulle få på det övriga finansiella systemet. Åtgärderna, kan också om de vidtas, komma att innebära att en eventuell reso- lution av institutet försvåras avsevärt. Det bör som regel kunna ställas högre krav på ett institut vars fallissemang kan ha stor systempåverkan än på ett som har mindre. Inspektionen bör redan när den inleder processen på grund av väsentliga brister eller hinder ha en bild av vilka åtgärder som kan aktualiseras. Om institutet har utelämnat väsentliga uppgifter som ska finnas i planen, torde utgångspunkten vara att den ska kom- Om de åtgärder som finns i planen bedöms vara otill- räckliga kan det dock bli fråga om att uppdatera planen eller vidta åtgärder avseende verksamheten, men det torde bero på vari pro- blemen består. När har identifierat väsentliga brister eller hinder mot att genomföra planen ska den underrätta institutet om sin bedömning och förelägga institutet att göra ändringar i planen. Innan inspektionen utfärdar ett sådant föreläggande ska den emel- lertid ge institutet tillfälle att yttra sig över bedömningen. Om institutets yttrande inte leder till att ändrar sig ska inspektionen kräva att institutet ger in en ändrad återhämtningsplan som undanröjer de väsentliga bristerna eller hindren. På institutets begäran kan förlängas med . Om institutet inte ger in en ändrad återhämtningsplan eller om denna plan inte på ett tillfredsställande sätt undanröjer de väsent- liga bristerna eller hindren ska ange vilka änd- ringar som institutet ska göra i planen för att undanröja bristerna eller hindren. Det kan emellertid finnas fall då bristerna i planen snarare beror på hur instituten bedrivit och organiserat sin verk- samhet än på innehållet i återhämtningsplanen. I ett sådant fall kan det vara nödvändigt med ändringar av verksamheten för att öka återhämtningskapaciteten i stället för att kräva ändringar i planen. För att säkerställa att instituten kan vidta åtgärder för att återställa sin finansiella ställning, bör inspektionen ha befogenhet att kräva att bristerna undanröjas oavsett orsak. Mot denna bakgrund och för att införliva direktivet bör det införas en bestämmelse som anger att om ett institut inte ändrar återhämtningsplanen eller om de ändringar som institutet gjort inte undanröjer de väsentliga bristerna eller hindren, ska Finansin- spektionen ange vilka konkreta ändringar i återhämtningsplanen som institutet inom kan göra för att undanröja de väsentliga bristerna eller hindren eller, om sådana konkreta änd- ringar som avses i det föregående inte på ett adekvat sätt kan undanröja de väsentliga bristerna eller hindren, förelägga institutet att inom identifiera vilka ändringar av affärsverksam- heten som det kan göra. Självfallet bör inspektionen inte kräva mer långtgående åtgärder än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vid den bedömningen har exempelvis institutets systemviktighet betydelse. Om bedömer att de ändringar av sin affärs- verksamhet som institutet föreslår inte undanröjer de väsentliga bristerna eller hindren, får inspektionen ange vilka åtgärder som institutet ska vidta avseende sin verksamhet eller organisation och liknande för att undanröja dem. Även dessa åtgärder ska stå i pro- portion till problemen och vid den bedömningen ska inspektionen beakta hur allvarliga bristerna eller hindren är och vilken effekt institutets fallissemang kan får för det finansiella systemet. Om det som framför allt saknas är uppgifter som ska ingå i pla- nen, är det dock inte nödvändigt att förelägga institutet att göra ändringar i sin verksamhet. Vad tillsynsmyndigheten ska göra i stället behandlas dock inte i direktivet. En rimlig, och med reso- lutionsdirektivet förenlig lösning, är emellertid att inspektionen i den situationen får skärpa föreläggandet genom att kombinera det med vite eller välja någon av de mer ingripande sanktionerna som finns i 15 kap. LBF. Ytterst kan de då bli fråga om tillståndsåter- kallelse.5 För det fall bedömer att det är proportion- erligt att förelägga institutet att göra ändringar i verksamheten, bör det noteras att resolutionsdirektivets uppräkning av vilka åtgärder som kan begära av institutet inte är uttöm- mande. Det är alltså möjligt att tilldela inspektionen ytterligare befogenheter förutom de som anges i direktivet. Enligt 15 kap. 1 § LBF och 25 kap. 1 § LVM i den lydelse som föreslås i prop. 2013/14:228 ska om ett institut har åsidosatt sina skyldigheter enligt någon av dessa lagar, andra författningar som reglerar institutets verksamhet, institutets bolagsordning, stadgar eller reglemente eller interna instruktioner som har sin grund i författningar som reglerar institutets verksamhet, Finansinspekt- ionen ingripa. ska då utfärda ett föreläggande att begränsa eller minska riskerna i rörelsen i något avseende, begränsa eller helt underlåta utdelning eller räntebetal- ningar eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med 5 Enligt artikel 18 i kapitaltäckningsdirektivet får ett kreditinstituts tillstånd återkallas om det begår en överträdelse som avses i artikel 67.1. Enligt artikel 67.1 d nämns den situationen att ett institut inte har inrättat företagsstyrning enligt kraven i artikel 74. Artikel 74 inkluderar upprättande av återhämtningsplaner. Av bl.a. artikel 64 och 65 framgår att de behörigheterna även får tilldelas andra tillsynsbefogenheter att ingripa. situationen, meddela ett förbud att verkställa beslut eller genom att göra en anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig ska kreditinsti- tutets tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning med- delas. ska även ingripa genom att utfärda ett föreläggande, om det är sannolikt att ett institut inte längre kommer att uppfylla sina skyldigheter enligt dessa lagar eller andra författningar som reglerar institutets verksamhet. Vid valet av sanktion ska enligt 15 kap. 1 a § LBF i dess lydelse enligt nämnda proposition hänsyn tas hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens art, överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansi- ella systemet, skador som uppstått och graden av ansvar. Finansin- spektionen får avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om institutet gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot institutet och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. I 15 kap. 1 b § i nämnda proposition föreslås ytterligare bestämmelser om försvårande och förmildrande omständigheter vid valet av sanktion. Motsvarande bestämmelser för värdepappersbolag föreslås i 25 kap. 1-1 b §§ LVM. 2013/14:228 föreslås det också bestämmelser om sär- skilda kapitalbas- och likviditetskrav i 2 kap. 1 och 3 §§ lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. Enligt vår bedömning bör även brister i en återhämtningsplan undanröjas genom föreläggande att vidta åtgärder för att komma till rätta med situationen. Institutet har nämligen visat sig oförmö- get att upprätta en återhämtningsplan som identifierar åtgärder kan förväntas hantera eventuella framtida problem. Däremot bör det som regel inte i detta skede vara aktuellt att besluta om anmärk- ning, varning eller återkallelse. Dessa åtgärder bör aktualiseras först om ett institut inte följer ett föreläggande från inspektionen Av direktivet framgår dock att medlemsstaterna får tilldela Finansin- spektionen fler befogenheter än de som anges i direktivet. Vi anser att det är lämpligt att peka ut vilka åtgärder som reso- lutionsmyndigheten konkret får vidta om återhämtningsplanen har väsentliga brister eller om det finns väsentliga hinder mot att genomföra dem. Bestämmelsens bör dock ges samma utformning som i 15 kap. LBF och 25 kap. LVM i stället för den uttömmande uppräkningen i direktivet. Vi föreslår därför en bestämmelse i lagen om bank- och finansie- ringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden enligt följande: Om det trots ett föreläggande enligt ovan fortfarande finns väsentliga brister i en plan, eller väsentliga hinder mot att genom- föra den, får för att komma till rätta med situ- ationen utfärda ett föreläggande att begränsa eller minska riskerna i rörelsen i något avseende, eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen. Vid bedömningen av vilka åtgärder som är nödvändiga och proportionerliga ska hän- syn tas till hur allvarliga bristerna och hindren är och den effekt som åtgärderna skulle ha på institutets affärsverksamhet. Om institutets problem inte enbart är isolerade till upprättande av återhämtningsplanen utan visar på andra brister i verksamheten, gäller vanliga sanktionsbestämmelser. Beslutet ska vara överklagbart och motiverat föreläggande till institutet om att vidta åtgär- der som innebär förändringar av verksamheten ska framgå av ett överklagbart beslut som är motiverat och av vilket det framgår vil- ken bedömning som myndigheten har gjorts i proportionalitetsfrå- gan. I förvaltningslagen (1986:223) finns det bestämmelser om en förvaltningsmyndighets skyldighet att i sina beslut ange de skäl och omständigheter som har bestämt utgången. Endast i vissa speciella fall får skälen utelämnas helt eller delvis, t.ex. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Direktivets krav på att ett beslut ska vara motiverat, inklusive den del som avser proportionalitetsfrågan bör därför anses uppfyllt genom förvaltningslagens reglering. 28.2.7Ska ett institut vara skyldigt att följa sin återhämtningsplan Kommitténs bedömning: Ett institut är inte skyldigt att vidta de åtgärder som anges i återhämtningsplanen om åtgärden inte är lämplig eller tillräcklig i det aktuella fallet. Enligt artikel 9.1 ska återhämtningsplanen ange indikatorer för när åtgärder i planen ska vidtas. Av samma bestämmelse framgår vidare att ett institut får a)vidta åtgärder enligt sin återhämtningsplan även när den relevanta indikatorn inte har uppfyllts men när institutets led- ningsorgan anser det vara lämpligt med tanke på omständig- heterna, eller b)avstå från att vidta sådana åtgärder om institutets ledningsorgan inte anser det vara lämpligt med tanke på omständigheterna. Ett beslut om att vidta någon av de åtgärder som avses i återhämt- ningsplanen eller att avstå från att vidta en sådan åtgärd måste utan dröjsmål meddelas den behöriga myndigheten. Skälen för kommitténs bedömning I föregående avsnitt har vi beskrivit vad en återhämtningsplan ska innehålla och vilka åtgärder får kräva att insti- tutet vidtar om planen har brister eller om det finns hinder mot att genomföra den. Med hänsyn till det arbete som läggs ned på att utarbeta planerna och att dess huvudsakliga syfte är att bevara den finansiella stabiliteten bör utgångspunkten, om förutsättningarna för att använda åtgärderna i planen föreligger, vara att instituten ska följa de upprättade planerna. Denna regel kan dock inte vara ovillkorlig utan det måste finnas en viss flexibilitet. Det kan nämligen visa sig att de tilltänkta åtgär- derna är olämpliga eller otillräckliga i det aktuella fallet, exempelvis på grund av de rådande marknadsförhållandena. Planen är skriven utifrån vissa typscenarier, men eftersom varje stressituation inne- fattar unika omständigheter kan det vara fallet att vissa åtgärder är olämpliga. I avsnitt 28.2.2 framgår att ett institut ska ange vilka indikatorer som ska utlösa vilka åtgärder. Även om indikatorerna visar att det är dags att vidta en åtgärd får dock institutet enligt resolutions- direktivet avstå från att vidta åtgärden om institutets ledning bedö- mer att det är lämpligt. Åtgärderna får också vidtas tidigare än vad återhämtningsplanen visar om institutets ledning bedömer att det Direktivet preciserar alltså inte närmare när det kan anses lämpligt utan överlämnar den bedömningen till institutets ledning. Av direktivet framgår vidare att ett institut som vidtar någon åtgärd som anges i planen eller som avstår från att vidta åtgärder som anges i planen ska underrätta tillsynsmyndigheten, dvs. Detta bör även inkludera den situationen då ett institut i ett stressat läge vidtar andra åtgärder än sådana som förutsetts i planen. Om institutet har vidtagit en åtgärd är det information som är värdefull för inspektionens tillsyn. Om insti- tutet har avstått från att vidta en åtgärd och inspektionen i den situationen gör en annan bedömning än institutet om behovet av att åtgärderna vidtas för att komma till rätta med situationen kan den förelägga institutet att vidta åtgärderna. Syftet är alltså att planerna ska vara flexibla utifrån gällande marknadsförhållanden, men att institut inte ska kunna undvika att tillämpa åtgärder av fel skäl, såsom att de räknar med statligt stöd. I de flesta fall torde instituten ha samma intresse som staten att vidta lämpliga åtgärder. Dock kan bedömningen kring detta skilja sig mellan institutet och . I det följande behandlar kommittén direktivets bestämmelser om koncernåterhämtningsplaner. Eftersom det finns stora likheter mellan återhämtningsplaner för individuella institut och koncern- återhämtningsplaner, hänvisar vi dock i stor utsträckning till de förslag som lämnats och de bedömningar som gjort i föregående avsnitt. Det ställs dock vissa specifika krav på koncernåterhämtnings- planerna, dels på grund av behovet av samordning mellan de olika gruppföretagen, dels för att myndighetssamarbetet för en gränsö- verskridande koncern ska fungera. 28.3.1Vad är en koncernåterhämtningsplan? Kommitténs förslag: Ett institut som ingår i en koncern som står under gruppbaserad tillsyn ska omfattas av en koncernåter- hämtningsplan som upprättas och uppdateras av moderföretaget Det ska upprättas en individuell återhämtningsplan enbart om beslutar det. En koncernåterhämtningsplan ska identifiera åtgärder som kan bli nödvändiga att vidta på nivån för moderföretaget inom EES och i ett enskilt dotterföretag som omfattas av den gruppbaserade tillsynen. En koncernåterhämtningsplan ska uppfylla samma kriterier som en återhämtningsplan, men även koncernens samlade finan- siella ställning ska beaktas. Med en koncernåterhämtningsplan avses enligt artikel 2.1.33 en plan som utformas och underhålls i enlighet med artikel 7. Enligt artikel 7.1 ska medlemsstaterna säkerställa att moderföretag inom unionen upprättar och till den samordnande tillsynsmyndigheten lämnar in en koncernåterhämtningsplan. Koncernåterhämtnings- planer ska bestå av en återhämtningsplan för koncernen som helhet när dess moderföretag är ett moderföretag inom unionen. Koncernåterhämtningsplanen ska identifiera åtgärder som kan bli nödvändiga att genomföra på nivån för moderföretaget inom unionen och på nivån för varje enskilt dotterföretag. Enligt artikel 7.2 får dock de behöriga myndigheterna i enlighet med artikel 8 begära att dotterföretag upprättar och lämnar in åter- hämtningsplaner på individuell basis. Enligt artikel 7.4 ska koncernåterhämtningsplanen syfta till att uppnå en stabilisering av koncernen som helhet, eller av ett institut som ingår i koncernen, när den befinner sig i ett ansträngt läge för att åtgärda eller avlägsna orsakerna till nödsituationen och återställa koncernens eller institutets finansiella ställning, som hän- syn tas till andra koncernenheters finansiella ställning. Samma principiella krav ställs också på utformningen av en kon- cernåterhämtningsplan som på en återhämtningsplan (se avsnitt 28.2 ovan). Skälen för kommitténs förslag Koncernåterhämtningsplaner ska upprättas av moderföretaget inom EES Av bestämmelsen i artikel 7.1 framgår att för varje identifierad grupp ska det företag i gruppen som är moderföretaget inom EES upprätta och ge in koncernåterhämtningsplanen. En motsvarande bestämmelse bör införas i svensk rätt. Som framgår i avsnitt 5.6 är det dock inte vilka grupper som helst som avses utan grupper där det finns institut som moderfö- retag och/eller bland dotterföretagen. Ett moderföretag inom EES kan vara antingen ett moderinstitut inom EES, ett finansiellt moderholdingföretag inom EES eller ett blandat finansiellt moder- holdingföretag inom EES. Planen ska alltså upprättas och ges in av det av dessa företag som finns i toppen av gruppen inom EES. Av detta följer att det ska finnas en enda koncernåterhämtningsplan för en EES-grupp och att koncernåterhämtningsplaner inte ska upprättas på undergruppsnivå. Precis som beträffande resolutionsplanerna anser vi att det bör upprättas koncernåterhämtningsplaner för såväl nationella kon- som för gränsöverskridande sådana. Några återhämtnings- planer ska dock inte upprättas för undergrupper. Däremot bör kunna besluta att ett individuellt institut i en koncern ska upprätta en individuell återhämtningsplan. För en gränsöverskridande koncern ska dock ett sådant beslut fattas enligt den process som anges i avsnitt 28.3.4. Vad är en koncernåterhämtningsplan? Enligt direktivet är en koncernåterhämtningsplan en plan som uppfyller utformas och upprätthålls enligt artikel 7. Om man skulle försöka sig på en något konkretare men ändå övergripande definit- ion av en koncernåterhämtningsplan, är det rimligt att utgå från syftet med återhämtningsplanerna som de beskrivs i artikel 7.4. Den bestämmelsen motsvarar den i artikel 5.1 men den har utfor- mats för att täcka in koncernsituationen. Ordvalet är också ett annat. Kommittén har dock inte identifierat någon saklig skillnad i den övergripande definitionen mellan återhämtningsplaner och koncernåterhämtningsplaner. Vi föreslår därför att en koncernåter- hämtningsplan definieras som en plan som upprättas av ett moder- företag inom EES i syfte att identifiera åtgärder som kan bli nödvändiga att vidta på nivån för moderföretaget inom EES och i ett enskilt dotterföretag som omfattas av den gruppbaserade till- synen. Samma principiella krav bör också ställas på en koncernåter- hämtningsplan som på en återhämtningsplan. Bestämmelsen bör dock utformas så att den passar för koncernsituationen. Det bör vidare noteras att artikel 6.1. anger de institut som är skyldiga att utforma en återhämtningsplan. Skyldigheten att utforma en kon- cernåterhämtningsplan kan emellertid vila på ett moderföretag som inte är ett institut. Det är därför rimligt att anta att avsikten har varit att ställa samma krav på utformningen oavsett om den upp- rättats av ett moderinstitut eller ett moderföretag som inte är ett institut. Den svenska bestämmelsen bör utformas i enlighet med den som föreslås i avsnitt 28.2 men med beaktande av att det är fråga om en koncern. Koncernföretag behandlas i koncernåterhämtningsplanerna Koncernåterhämtningsplanen ska ange vilka åtgärder som ska vid- tas beträffande moderföretaget i gruppen och dess dotterföretag. Företag som moderföretaget har ägarintressen eller liknande med ska alltså inte omfattas av planen. Till vilken myndighet ska koncernåterhämtningsplanen ges in? Koncernåterhämtningsplanen ska ges in till den samordnande till- synsmyndigheten, dvs. till den myndighet som ansvarig för tillsy- nen på den högsta nivå och nedåt (se definitionen i avsnitt 5.9). Den process som därefter följer beskrivs i avsnitt 28.3.4. 28.3.2Vad ska en koncernåterhämtningsplan innehålla och hur ofta ska den uppdateras? Kommitténs förslag: Regeringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad en koncern- återhämtningsplan ska innehålla och om dess upprättande. Innehållet i en koncernåterhämtningsplan mer i detalj Enligt artikel 7.4 andra stycket ska koncernåterhämtningsplanen inbegripa arrangemang för att säkerställa att de åtgärder som man planerar att vidtas på nivån för moderföretaget inom unionen och på nivån för de enheter som det hänvisas till i artikel 1 c och d, lik- som åtgärder som man planerar att vidta på nivån för dotterföreta- gen och, i tillämpliga fall i enlighet med kapitalkravsdirektivet, på nivån för de betydande filialerna, är samordnade och konsekventa. Enligt artikel 7.5 ska koncernåterhämtningsplanen, och eventu- ella planer som upprättas för ett enskilt dotterföretag, innehålla de inslag som specificeras i artikel 5. De planerna ska i tillämpliga fall innehålla arrangemang för finansiellt stöd inom koncernen som antas enligt ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd som har ingåtts i enlighet med kommitténs förslag i kapitel 26. Enligt artikel 7.6 ska koncernåterhämtningsplaner innehålla ett antal återhämtningsalternativ med åtgärder för att hantera de sce- narier som anges i artikel 5.6. För vart och ett av scenarierna ska det i koncernåterhämtningsplanen anges huruvida det finns hinder för genomförandet av återhämtningsåtgärder inom koncernen, inbegripet på nivån för de enskilda enheter som planen omfattar, och huruvida det finns väsentliga praktiska eller juridiska hinder för att utan dröjsmål överföra kapitalbasen eller betala skulder eller tillgångar inom koncernen. Även bestämmelserna i artikel 9 om indikatorer är tillämplig på en koncernåterhämtningsplan. Skälen för kommitténs förslag En koncernåterhämtningsplan ska i grunden innehålla samma information som en återhämtningsplan. De skillnader som finns beror just på att det i en grupp ingår flera företag och att det därför krävs mer samordning och analys. Avsikten är alltså att de åtgärder som enligt planen ska vidtas i de olika koncernföretagen (eller beträffande de betydande filialerna) ska vara koordinerade. Dess- utom ska en koncernåterhämtningsplan innehålla en beskrivning av hur gruppen har organiserat stöden mellan de olika koncernföreta- gen när det finns ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd (se kapitel 27). Det krävs också en analys av om åtgärderna är genom- förbara, dvs. att det inte finns praktiska och juridiska hinder för att genomföra de åtgärder som planen innehåller. Det sistnämnda blir särskilt viktigt för gränsöverskridande koncerner eftersom de nationella bestämmelserna kan se olika ut. Av samma skäl som anförs i avsnitt 28.2.1 om en återhämt- ningsplan för ett individuellt institut är det lämpligt att införliva direktivets bestämmelser om vad direktivet ska innehålla genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer. Artikel 7.5 hänvisar till hela artikeln 5. Det inkluderar artikel 5.2 om hur ofta en återhämtningsplan ska uppdateras. Det är inte tro- ligt att avsikten har varit att lämna upprättandefrekvensen för kon- cernåterhämtningsplaneran oreglerad. Samma frekvens torde vara avsedd att gälla. 28.3.3På vilken nivå beslutas en koncernåterhämtningsplan?