sou · H2B350 · 2014-06-24 00:00:00 — Med miljömålen i fokus - hållbar användning av mark och vatten SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 Ordertelefon: För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till reger- ingen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen. Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen priori- terade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med när- ingsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv i enlighet med reger- ingens prioriteringar. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslut- ade om (dir. 2011:91) ska beredningen senast ta fram ett förslag till en strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning utifrån ett helhetsperspektiv. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om (dir. 2012:95) ska beredningen senast även lämna förslag till en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvatten- politik. Sakkunniga i arbetet har varit sektionschefen , länsråden och , miljöpolicyråd- givaren , ordföranden , ordföranden , kommunalrådet , miljöansvariga och miljöchefen . Följande personer har biträtt kommittén som experter i arbetet: ämnesrådet , kansliråden , och , samt departementssekreterarna . Ett flertal personer har också bistått beredningen som experter i särskilda arbetsgrupper, se bilaga 4. Beredningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34 och SOU 2012:38). redovisade beredningen en plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15) och redovisades del 1 i strategin för en långsiktigt hållbar markanvänd- ning (SOU 2013:43). Härmed överlämnar beredningen betänkandet Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten, SOU 2014:50. Reservationer har lämnats av , och . Särskilda yttranden har lämnats av , , och . Begrepp som rör miljömålssystemet ..................................... Strategier om mark och vatten för att nå miljömålen Strategier om mark och vatten för att nå miljömålen ...... och vatten påverkar varandra......................................... Många och växande anspråk på marken.................................. Stora utmaningar för vattenmiljön.......................................... Grundläggande utgångspunkter för strategierna ................... 2.4.2 Landskapet som en helhet............................................ 2.4.3 Rättssäkerhet och legitimitet i den statliga 2.4.4 Hela samhällets insatser behövs................................... Planetens gränser och det globala perspektivet...................... Vårt globala ansvar........................................................ Långsiktigt hållbar markanvändning ............................. Aspekter av långsiktigt hållbar markanvändning ................... 3.1.1 Behov för att möta ett förändrat klimat ...................... 3.1.2 Förebyggande åtgärder centralt i 3.1.3 Grön infrastruktur för ökat helhetsperspektiv ........... 3.1.4 Den brukade marken i landskapet ............................... 3.1.5 Jordbruket behövs för att nå miljökvalitetsmålen ...... 3.2.1 Begränsningen av och anpassningen till klimatförändringarna är särskilt utmanande för 3.2.2 Påverkan på biologisk mångfald är särskilt utmanande för strategiarbetet ..................................... 3.2.3 Sociala värden behöver uppmärksammas i ökad 3.2.4 Markanvändningens påverkan på vattnet behöver 3.3.1 Förslag till nya etappmål............................................... 3.3.2 föreslagna och beslutade etappmål som utgör en integrerad del av strategin ............................. En sammanhållen och hållbar vattenpolitik ................... 4.1.1 Ett helhetsperspektiv på vatten .................................... 4.1.2 Med utgångspunkt i avrinningsområdet och Förutsättningar för att nå de vattenrelaterade 4.2.1 Viktiga områden för strategin ...................................... 4.2.2 Skapa förutsättningar för ett effektivt 4.2.3 Internationell samverkan är viktigt för att nå 4.3.1 Förslag till nya etappmål .............................................. 4.3.2 föreslagna och beslutade etappmål som utgör en integrerad del av strategin ............................. Strategier med etappmål och åtgärder .......................... Om uppdragen och deras genomförande ............................... 5.1.1 Uppdraget om en strategi för långsiktigt hållbar 5.1.2 Uppdraget om en strategi för sammanhållen och Etappmål för att beskriva samhällsomställning...................... Strategiernas konsekvenser ska bedömas ............................... Hållbar användning av jordbruksmark Utmaningar för att uppnå en hållbar användning av Bevarande av jordbruksmark........................................ Etappmål om bevarande av jordbruksmark ............................ Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap ............... 8.1Förutsättningar för att bevara och stärka ett öppet och 8.2 Ett livskraftigt svenskt jordbruk kan stärka odlingslandskapets natur- och kulturvärden ........................ 9 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning 9.1Etappmål om en gemensam jordbrukspolitik som främjar en långsiktigt hållbar användning av Begränsa utsläppen av växthusgaser från Skapa förutsättningar för minskade utsläpp av växthusgaser från skogs- och jordbruksmark....................... Grön infrastruktur behövs för att nå miljömålen ........... Stärkt arbete med grön infrastruktur ........................... Etappmål om stärkt hänsyn till grön infrastruktur .............. Bättre styrning för att möta klimatförändringarna ......... Stärkt arbete med klimatanpassning ........................... Etappmål om bättre förutsättningar för anpassning till ett förändrat klimat ................................................................ 14.2Etappmål om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och Hållbar förvaltning av vattenresurserna Ett långsiktigt arbete krävs för att nå de Förebygg utsläpp av farliga ämnen till vattenmiljöer..... Direkta utsläpp av farliga ämnen till vatten bör åtgärdas .... Skydd och restaurering av vattenområden ................... Ökat och stärkt skydd av områden .......................... Bättre förutsättningar för restaurering av kust- och Ytterligare åtgärder är nödvändiga för att uppnå en Etappmål om en hållbar fiskförvaltning................................ Vattenbrukets roll för den framtida 20.1.1 har jämförelsevis goda förutsättningar för 20.1.2 Vattenbruket har både positiv och negativ 20.1.3 Vattenbruket behöver utveckla metoder för att minimera den negativa påverkan på miljön ............... Del F. Effektiv styrning inom havs- och vattenmiljöområdet Tydligare styrning inom havs- och vattenmiljöområdet .. Bättre samordning och struktur inom havs- och Förstärkt samordning av arbetet med åtgärdsprogram inom havs- och vattenmiljöområdet ..................................... Etappmål om god status för vattenförekomster .... Etappmål för en långsiktigt hållbar mark- och 23.2.1 Mark- och vattenanvändningen påverkar flertalet 23.2.2 Effektivare offentlig förvaltning med fokus på miljön och tydligare miljökrav på 23.2.3 Effektivare styrmedel för samhällets frivilliga 23.3.2 Förenlighet med andra samhällsmål .......................... 23.4.1 Ett kostnadseffektivt miljöarbete .............................. 23.4.2 Ekonomiska styrmedel skapar incitament för verksamhetsutövarnas frivilliga insatser.................... 23.4.3 Kunskapsuppbyggnad och rådgivning är viktiga förutsättningar för kostnadseffektivitet i Etappmålens statsfinansiella effekter.................................... Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i (2010:900) .............................................................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2010:74 ............................................... Experter och referenspersoner ........................................ Generationsmålet och miljökvalitetsmålen..................... Beslutade och föreslagna etappmål i Begrepp som rör miljömålssystemet Miljömålssystemet utgörs av mål samt organisation för genom- förande och uppföljning. målssystemets syfte är att ge ett systematisk uppföljning av miljö- har beslutat om ett generationsmål som anger inrikt- ningen för den samhällsomställ- ning som behöver ske inom en generation för att nå miljö- 2009/10:155). har beslutat om 16 miljökvalitetsmål som ska uppnås till 2020 (prop. 1997:98:145, prop. 2004/05:150). anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda (Ds 2012:23). Begrepp som rör miljömålssystemet Etappmål anger steg på vägen till 2009/10:155). Etappmålen fastställs av regeringen eller, om det finns särskilda skäl, av . Vi har fått i uppdrag att ta fram en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (dir. 2011:91) och en strategi för en samman- hållen och hållbar vattenpolitik (dir. 2012:95). Uppdragen ska slut- redovisas . Eftersom mark och vatten hänger nära samman, kan och bör inte några knivskarpa gränser mellan strategierna dras. Istället ser vi strategierna som integrerade delar i arbetet för att nå miljökvalitets- målen, och vi redovisar dem därför samlat i detta betänkande. Strategin för långsiktigt hållbar markanvändning omfattar totalt tre betänkanden där detta betänkande utgör slutbetänkande. I Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvänd- ning (SOU 2012:15) gjorde vi en övergripande problemanalys och identifierade ett antal svåra frågor som kräver långsiktiga politiska avvägningar. Dessa frågor behandlas dels i delbetänkandet Lång- siktigt hållbar markanvändning – del 1 (SOU 2013:43), dels i detta betänkande. I detta betänkande fokuserar vi på hur styrningen av markanvänd- ningen kan utvecklas för ett ökat helhetsperspektiv, med särskild inriktning på samhällets behov av anpassning till ett förändrat klimat och främjande av grön infrastruktur. Vi tar också upp hur vi ska uppnå en hållbar användning av jordbruksmark. beslutade och föreslagna etappmål som rör markanvändning utgör en del i strategin. En hållbar markanvändning är också en förutsättning för att vi ska kunna nå de vattenpolitiska målen. har vatten en stor betydelse för markanvändningen. Fokus för vattenmiljöarbetet bör ligga på genomförande och uppföljning av åtgärder. Strategin för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik fokuserar på hur vattenresurserna kan förvaltas för framtiden, med särskild inriktning på farliga ämnen, skydd och res- taurering av vattenområden, hållbar näringsbelastning och hållbar Vi tar också upp frågan om en tydligare styrning inom havs- och vattenmiljöområdet. beslutade och före- slagna etappmål som rör vatten utgör en integrerad del i strategin. För att åstadkomma en långsiktigt hållbar markanvändning och en sammanhållen och hållbar vattenpolitik måste olika intressen och anspråk beaktas och vi måste göra avvägningar mellan olika samhälls- mål. Syftet med våra förslag till strategier om mark och vatten är att göra dessa långsiktiga politiska avvägningar. Våra förslag – en hållbar användning av mark och vatten med fokus på miljömålen Hållbar användning av jordbruksmark En förutsättning för jordbrukslandskapets värden är själva bruk- andet av marken. Ett fortsatt svenskt jordbruk, där de negativa miljöeffekterna kan hanteras inom pågående produktion, är därför en av förutsättningarna för att uppnå en långsiktigt hållbar mark- användning. I takt med de ökade anspråken på marken anser vi att det är mycket viktigt att bevara jordbruksmarken och att skapa förutsättningar för ett konkurrenskraftigt jordbruk. Eftersom den svenska jordbrukspolitiken är en del av EU:s gemensamma jord- brukspolitik krävs även insatser på EU-nivå för att åstadkomma en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark. Markanvändningen har också betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser. Genom att minska utsläppen från organogena jor- dar och öka kolinlagringen kan jord- och skogbruket bidra till att nå både nationella mål och internationella åtaganden. Ekologisk produktion är ett viktigt komplement till det konven- jordbruket för att uppnå en hållbar användning av jord- bruksmark. Särskilt den biologiska mångfalden gynnas av ekologisk produktion eftersom kemiska bekämpningsmedel inte är tillåtna och längre och mer varierande växtföljder tillämpas. Vi föreslår därför: Etappmål om bevarande av jordbruksmark. Etappmål om en gemensam jordbrukspolitik som främjar en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark. Vi lyfter även fram tre särskilt angelägna frågor genom bedöm- ningar: Förutsättningar för att bevara och stärka ett öppet och variations- rikt landskap. Ett livskraftigt svenskt jordbruk kan stärka odlingslandskapets natur- och kulturvärden. Skapa förutsättningar för minskade utsläpp av växthusgaser från skogs- och jordbruksmark. Biologisk mångfald är avgörande för ekosystemen och för eko- systemens förmåga att leverera ekosystemtjänster. För att vi ska klara av att bevara biologisk mångfald på behöver det finnas strukturer och funktioner i landskapet, dvs. grön infra- struktur, som gör det möjligt för arter att sprida och förflytta sig i landskapet. Vi anser att arbetet med grön infrastruktur bör stärkas för att flera av miljökvalitetsmålen ska kunna nås, inte minst mot bakgrund av ett förändrat klimat som påverkar ekosystemens utbredning, artsammansättning och resiliens. Vi föreslår därför: Etappmål om stärkt hänsyn till grön infrastruktur. En av samhällets stora utmaningar för framtiden är hur använd- ningen av mark och vatten ska kunna anpassas till ett förändrat klimat. Klimatanpassning handlar bl.a. om att identifiera risker och sårbarheter för att undvika framtida skadekostnader och störningar i samhället, men också om att ta till vara de möjligheter som kan följa av ett förändrat klimat. Vi anser att det behövs en ökad an- passning till ett förändrat klimat för att nå miljökvalitetsmålen. Med klimatanpassning avser vi åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors liv, hälsa och egendom genom att samhället anpassas till de konsekvenser som ett förändrat klimat kan medföra för mark, vatten och bebyggelse. Vi föreslår därför: Etappmål om bättre förutsättningar för anpassning till ett för- ändrat klimat. Etappmål om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i be- byggda miljöer (dagvatten) och naturmark. Hållbar förvaltning av vattenresurserna Olika former av utsläpp till och fysiska förändringar av vatten- miljöer, användning av de akvatiska resurserna, samt ökade anspråk på vatten ställer krav på en långsiktigt hållbar förvaltning av våra vatten. En hållbar vattenpolitik ska bidra till att säkerställa god vatten- kvalitet och vattentillgång samt bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljö. Den ska också bidra till en långsiktigt hållbar utveckling av exempelvis vatten-, jord- och skogsbruk, andra former av när- ingsliv, transporter, turism och till regional utveckling. Även om många åtgärder har genomförts som förbättrat vatten- miljön är det enligt vår mening angeläget att fler åtgärder kommer till stånd, både internationellt och nationellt. För att åstadkomma detta behövs ett helhetsperspektiv på havs- och vattenmiljön och en väl fungerande samverkan mellan olika aktörer. Vi föreslår därför: Etappmål om en hållbar fiskförvaltning. Vi lyfter här även fram fyra särskilt viktiga frågor genom bedöm- ningar: Direkta utsläpp av farliga ämnen till vattenmiljöer bör åtgärdas. Ökat och stärkt skydd av områden. Bättre förutsättningar för restaurering av kust- och sötvattens- miljöer. Ytterligare åtgärder är nödvändiga för att uppnå en hållbar närings- belastning. Effektiv styrning inom havs- och vattenmiljöområdet Vattenrelaterade miljöproblem hanteras i en rad parallella proces- ser, både nationellt och internationellt. Dessa utgör ett komplext och delvis överlappande system vilket sannolikt försvårar genom- förandet av åtgärder. Lagstiftningen på vattenområdet är omfattande, med styrning på olika nivåer. Detta har lett till ett svårgenom- trängligt regelsystem. En korrekt tillämpning av reglerna är resurs- krävande, vilket riskerar att ta tid och kraft från själva åtgärdsarbetet. Vi anser att styrningen på olika sätt behöver tydliggöras och effek- tiviseras för att stärka förutsättningarna för att nå de vattenrela- terade miljökvalitetsmålen. Vi föreslår därför: Etappmål om god status för vattenförekomster. Vi lyfter även fram en särskilt angelägen fråga genom en bedöm- ning: Förstärkt samordning av arbetet med åtgärdsprogram inom havs- och vattenmiljöområdet. De miljökvalitetsmål som rör vatten är mycket utmanande. De för- slag till etappmål och bedömningar som vi lämnar i detta betänkande ska ses som steg på vägen för att nå en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. Vi lämnar en samlad konsekvensbedömning av våra strategier. Kop- plat till de olika förslagen gör vi även specifika konsekvensanalyser. Våra förslag bygger på att hela samhällets insatser behövs för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. De etapp- mål vi föreslår syftar till en effektivare offentlig förvaltning med fokus på miljön, tydligare miljökrav på verksamheter som påverkar mark och vatten, samt effektivare styrmedel för samhällets frivilliga insatser. Förslagen till etappmål kommer inte i konflikt med åtag- anden som medlem i EU eller med svenska internationella åtag- anden. En avgörande faktor för att vi ska kunna nå miljökvalitetsmålen är en effektiv och samverkande offentlig förvaltning med fokus på miljö. Vi har identifierat några områden där det finns anledning att utveckla arbetsformer och arbetsmetoder. De kunskapsunderlag som statliga myndigheter och kommuner är i behov av för sitt arbete behöver förbättras för ett effektivt miljöarbete. områden behöver förvaltningsmyndigheternas och kommunernas roller och uppgifter förtydligas och samarbetsformerna utvecklas. En bärande princip i svensk och europeisk miljölagstiftning är att verksamhetsutövaren ska svara för kostnaderna för de före- byggande åtgärder som krävs för att skydda miljön. En annan typ av ekonomiska styrmedel är att ersätta verksamhetsutövare för de vidtagna åtgärder som ger miljönytta utöver vad som följer av gällande regelverk. På så sätt skapas ekonomiska drivkrafter för verksamhetsutövaren att producera miljövärden. I strategin för hållbar markanvändning ingår denna typ av ekonomiska styrmedel i tre av etappmålen. Kunskaper om ekosystemtjänsters värden och miljöförstör- ingens kostnader är en förutsättning för kostnadseffektiva insatser för att nå miljökvalitetsmålen. Fyra av de etappmål som vi föreslår har kunskapsuppbyggnad samt rådgivning och kunskapsspridning som centrala element. Vi bedömer att de åtgärder vi föreslår kopplat till dessa etappmål kommer att bidra till en ökad kostnads- effektivitet i miljöarbetet. Vi bedömer att de föreslagna strategierna om mark och vatten för att nå miljömålen stödjer målet om ett långsiktigt hållbart samhälle, ur såväl ekologiskt, socialt som ekonomiskt perspektiv. We have been given the task of drawing up a strategy for long-term sustainable land use (ToR 2011:91) and a strategy for a cohesive and sustainable water policy (ToR 2012:95). A final report is due in 2014. Since land and water are closely interconnected, it is neither pos- sible nor appropriate to draw a sharp line between the strategies. Instead, we see the strategies as integral parts of the endeavour to achieve the environmental quality objectives, and we therefore present them together in this report. The strategy for long-term sustainable land use extends over a total of three reports, with this report being the final report. Plan for development of a strategy for long-term sustainable land use (SOU 2012:15), we conducted an overall problem analysis and identified a number of difficult issues that require long-term political trade-offs. These issues are addressed partly in the interim report Long-term sustainable land use – part 1 (SOU 2013:43), and partly in this report. In this report we focus on how the governance of land use can be developed to promote a more holistic perspective, paying partic- ular attention to the need of society to adapt to a changing climate, and to the promotion of a green infrastructure. We also discuss the issue of how to achieve sustainable use of agricultural land. Previously adopted and proposed milestone targets relating to land use are incorporated in the strategy. Sustainable land use is also a prerequisite for achieving our water policy objectives. By the same token, water is of great importance to land use. The focus of water environment work should be on the imple- mentation and follow-up of measures. The strategy for a cohesive and sustainable water policy focuses on managing water resources for the future, paying particular attention to hazardous substances, the protection and restoration of water areas, a sustainable nutrient load and sustainable fish management. We also discuss the issue of clearer governance in the and water environment area. Previously adopted and proposed interim targets relating to water are an integral part of the strategy. To achieve long-term sustainable land use and a cohesive and sustainable water policy, different interests and demands must be taken into account and we have to balance different societal object- ives. The purpose of our proposed strategies for land and water is to make these long-term political trade-offs. Our proposals: sustainable use of land and water focusing on the environmental objectives Sustainable use of agricultural land The values represented by agricultural land are partly dependent on the way in which the land is actually used. One of the prerequisites for achieving long-term sustainable land use is therefore that Swedish agriculture continues in a that enables negative environmental impacts to be managed within the framework of ongoing production. As the demands on land increase, we consider it very important to preserve agricultural land and to create condi- tions for competitive agriculture. As Swedish agricultural policy is part of the Common Agricultural Policy, action is also needed at EU level to achieve long-term sustainable use of agricultural land. Land use is also important for reducing emissions of greenhouse gases. By reducing emissions from organogenic soils and increasing carbon storage, agriculture and forestry can contribute towards meeting both national and international commitments. Organic production is an important complement to conven- tional agriculture in achieving sustainable use of agricultural land. Organic production is particularly advantageous for biodiversity, since chemical pesticides are not permitted and more varied crop rotations are used. We therefore propose: An interim target for the preservation of agricultural land. An interim target for a Common Agricultural Policy that pro- motes long-term sustainable use of agricultural land. We also raise three particularly important issues through assess- ments: Prerequisites for preserving and enhancing an open and richly varied landscape.