sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — 1.motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet genom att bland annat säkerställa att kritiska verksamheter kan upprätthållas och förebygga spridning av negativa effekter i det finansiella systemet, 3.skydda offentliga medel genom att minimera behovet av att förlita sig på statligt stöd, 4.skydda garanterade insättare och investerare som omfattas av investerarskyddet, och 5.skydda kundmedel och kundtillgångar. De resolutions(ända)mål som räknas upp i artikel 31.2 första stycket är: a)Säkerställa att kritiska funktioner upprätthålls. b)Undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten, i synnerhet genom att förebygga spridning av negativa effekter, även på marknadsinfrastruktur, och genom att upprätthålla marknadsdisciplin. c)Skydda offentliga medel genom att minimera behovet av att förlita sig på extraordinärt offentligt finansiellt stöd. e)Skydda insättare som omfattas av direktiv //EU [DGS] och investerare som omfattas av direktiv /9/EG. f)Skydda kundmedel och kundtillgångar. Enligt artikel 31.2 andra stycket ska resolutionsmyndigheten i strävandet att uppfylla ovan nämnda ändamål försöka att undvika värdeförstörelse och minimera rekonstruktionskostnaderna. Enligt artikel 31.3 är, med förbehåll för olika bestämmelser i resolutionsdirektivet, resolutionsändamålen likvärdiga och resolut- ionsmyndigheten ska göra en lämplig avvägning mellan ändamålen beroende på arten och omständigheterna i varje enskilt fall. De resolutionsändamål som direktivet räknar upp ska ha en central betydelse för utformningen och tillämpning av resolutions- förfarandet. För att besluta om resolution så är exempelvis en förut- sättning att en avveckling av företaget genom konkurs eller likvida- tion inte skulle uppfylla resolutionsändamålen i samma utsträck- ning som resolution (artikel 32.5). När myndigheten inom ramen för förfarandet använder resolutionsverktygen och utövar resolutionsbefogenheterna ska den välja de åtgärder som enligt myndighetens bedömning bäst uppfyller de ändamål som är relevanta beroende på omständigheterna i varje enskilt fall (artikel 31.1). Av direktivet framgår vidare att om medlemsstaterna väljer att tilldela resolutionsmyndigheterna fler verktyg än de som framgår av direktivet ska de vara förenliga med bl.a. resolutionsändamålen (artikel 31.7). De finansieringsarrangemang som inrättas i en med- lemsstat ska bara användas i enlighet med bl.a. resolutions- ändamålen (artikel 91.1). Skälen för kommitténs förslag Utgångspunkten för kommitténs förslag till införlivande är att det grundläggande syftet med en resolutionsordning är att på ett ordnat sätt kunna rekonstruera eller avveckla företag utan att det finansiella systemets funktionsförmåga påverkas negativt. Med det menas att resolution ska kunna inledas, som ett alternativ till kon- kurs eller likvidation, om det behövs för att kunna motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet och genomföras på ett sätt som uppfyller detta ändamål. Som framgår av förslaget till införlivande föreslår kommittén fler ändamål än att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Detta kommer sig av två skäl. Ett skäl är att vi anser att det behövs för att införliva direktivet. Syftet med direktivet är att på europeisk nivå etablera gemensamma harmoniserade minimiregler för resolution med särskilt angivna ändamål. För att införliva direktivet måste ändamålen för förfarandet styra förfarandet även i svensk rätt. Enligt vår mening finns det också ett värde i att ligga nära direktivet. Det kommer nämligen sannolikt att underlätta för resolutionsmyndigheten att kommunicera och samarbete med utländska myndigheter vid hanteringen av gräns- överskridande företagsgrupper (se exempelvis kapitel 22). Ett annat skäl, som till viss del är en förklaring av direktivets innehåll, har att göra med vilken funktion ändamålen har i regel- verket. Den ena funktionen är att ange ändamålen med resolutions- regelverket. De ska därför genomsyra utformningen av de konkreta bestämmelserna. Den andra funktionen är att ange de ändamål som resolutionsmyndigheten och andra berörda parter ska ta hänsyn till i sitt resolutionsförberedande arbete och vid användningen av de maktbefogenheter som lagen innehåller. Ändamålen ska alltså även genomsyra utformningen av ett specifikt resolutionsförfarande. Ändamålen får i det senare avseendet en särskild betydelse i att vägleda resolutionsmyndigheten när det inte finns några tydliga bestämmelser eller anvisningar om vilka överväganden som ska ligga till grund för en åtgärd. När det gäller ändamålens praktiska roll för ett specifikt resolutionsförfarande så bör det också uppmärksammas att direktivet skiljer på hur ändamålen beaktas vid beslutet om att för- sätta ett företag i resolution respektive i utformningen av ett resolutionsförfarande. Vi återkommer till detta i kapitel 7 respektive kapitel 8. Här räcker det att konstatera att enligt artikel 32 ska ett företag endast försättas i resolution om det är nödvändigt med hän- syn till något allmänintresse. Vad som kan utgöra allmänintresse fastslås av ändamålen. När väl resolution är inledd ska dock resolutionsmyndigheten utforma förfarandet, enligt artikel 31.1, på det sätt som, enligt myndighetens bedömning, bäst uppfyller de relevanta ändamålen förutsatt att resolutionen i sin helhet är nöd- vändig och proportionerlig med hänsyn till det hotade allmän- intresset. Kommitténs bedömning är att det troligtvis måste handla om ett hot mot det finansiella systemets stabilitet för att ett så pass ingripande agerande i enskildas rättigheter som resolution ska vara motiverat. Men genom direktivets konstruktion finns det möjlig- heter att inom ramen för resolution låta ändamålen avspegla också andra aspekter som samhället normalt fäster vikt vid. Därför beskriver ändamålen olika typer av samhällsintressen med kopp- lingar till finansiell verksamhet som är tydligt urskiljbara och som kan motivera olika åtgärder. Kommittén vill också här påpeka att ändamålen inte utgör det enda som mer generellt ska styra utformningen av ett resolutions- förfarande enligt direktivet. ska också sträva efter att undvika onödig värdeförstörelse och minimera resolutionskostnaden. Den ska vidare göra en lämplig avvägning mellan ändamålen beroende på arten och omständigheterna i varje enskilt fall. Även dessa anvisningar till resolutionsmyndigheten bör framgå på ett lämpligt sätt. Eftersom dessa bestämmelser hänger nära samman med de åtgärder som ska vidtas i anslutning till reso- lution, behandlas dock bestämmelserna i kapitel 8. Kommittén anser slutligen att för att ändamålen ska ges det genomslag som vi ovan angett bör de framgå av en uttrycklig I det följande går vi mer i detalj igenom innebörden av de olika ändamålen, hur dessa relaterar till direktivets innehåll samt hur de relaterar till regelverkets olika syften. Motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet Kommittén föreslår att ett ändamål med resolutionsregelverket ska vara att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Detta formulerar det grundläggande skälet till att resolution behövs som ett alternativ till konkurs eller likvidation. Följaktligen är det också detta ändamål som bör stå i fokus för såväl utform- ningen av lagens bestämmelser, beslutet om att försätta ett företag i resolution och hur resolutionen därefter bör utformas. Själva formuleringen är i sak densamma som ändamålet i stöd- lagen.1 I prop. 2008/09:61, s. 31, anger regeringen angående stöd- lagen: Syftet med det stöd som lämnas ska vara att motverka systemrisker, dvs. riskerna för en allvarlig störning av det finansiella systemet i , eftersom sådana störningar kan antas få allvarliga samhällsekonomiska konsekvenser. Systemrisken avser risken för att det finansiella systemet utsätts för en omfattande störning som innebär att systemets funktions- förmåga allvarligt skadas. Denna risk kan också uttryckas som faran för att en plötslig och oväntad kris i ett eller flera finansiella företag ska utlösa en kedjereaktion, med allvarliga konsekvenser för hela eller centrala delar av det finansiella systemet som följd. Något sådant skulle få allvarliga återverkningar för företag och hushåll. Det förtjänar att påpekas att störningsbegreppet även används i direktivets definition av systemkris (artikel 2.1.30). Det ligger också i linje med som exempelvis tillåter statligt stöd om det behövs för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi. Som en följd av det används störnings- begreppet också i artikel 32.4 (d) som anger att vissa former av statligt stöd inte ska betraktas som grund för fallissemang om det också krävs för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi. Med begreppet allvarlig störning understryker vi att stör- ningen som uppstår till följd av ett fallissemang måste vara av en 1 I stödlagen anges motsvarande ändamål som motverka en risk för allvarlig störning i det finansiella systemet. Eftersom uttrycket motverka en allvarlig störning inkluderar att motverka riskerna för sådana är ingen skillnad i sak avsedd med denna omformulering. Störningar uppstår regelbundet i det finansiella systemet. En störning i det finansiella systemet behöver därför vara av en viss omfattning för att påverka systemets funktionsförmåga på ett sätt som riskerar att leda till finansiell instabilitet, det vill säga att det finansiella systemet inte kan upprätthålla sina grund- läggande funktioner – betalningsförmedling, kapitalförsörjning och riskhantering. I vårt förslag särskiljer vi en störning av sådan omfattning genom att ange att den ska bedömas vara allvarlig för att ett företag ska försättas i resolution. Genom ändamålet att motverka en allvarlig störning i det finansi- ella systemet föreslår vi alltså att direktivets ändamål (a) säkerställa att kritiska funktioner upprätthålls och (b) undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten, inbegripet att förebygga spridning av negativa effekter och upprätthålla mark- nadsdisciplin ska uttryckas på ett annat sätt. När det gäller den andra satsen i b) föreslår vi att den blir ett separat ändamål (se nedan). Som diskuteras i kapitel 5 har vi valt att använda termen kritisk verksamhet i stället för kritisk funktion. Vi redogör närmast för bedömningen att det föreslagna ändamålet är konsistent med direktivets med avseende på de andra delarna. En allvarlig störning kan uppstå genom att kritisk verksamhet upphör. Detta följer av vårt förslag till definition av kritisk verk- samhet i kapitel 5 som lyder: Med kritiska verksamheter menas tjänster som om de upphörde san- nolikt skulle leda till en allvarlig störning i det finansiella systemet. Mer konkret kan ett företag anses bedriva kritisk verksamhet om den utgör en tillräcklig andel av någon av det finansiella systemets grundläggande funktioner, det vill säga betalningsförmedling, kapitalförsörjning och hantering av risk, eller om verksamheten är en förutsättning för att någon annan central del av det finansiella systemet ska fungera. Här kan vi konstatera att för att en verksam- het ska vara kritisk så ska den om den upphör, sannolikt leda till en allvarlig störning i det finansiella systemet. Vi hänvisar till kapitel 7 för en utförligare diskussion kring begreppet kritisk verksamhet. Ett annat sätt som en allvarlig störning kan uppstå är genom spridningseffekter eller, som det uttrycks i den citerade propo- sitionen, kedjereaktioner. Behovet av att förhindra spridnings- effekter kan bl.a. ses mot bakgrund av att även enskilda företag som inte bedriver kritisk verksamhet vid ett fallissemang eller en avveckling kan medföra problem som, via olika kanaler, snabbt sprider sig vidare till andra finansiella företag och ger upphov till störningar i det finansiella systemet. Exempel på spridningskanaler är finansiella kopplingar som uppstår genom att de finansiella före- tagen har fordringar på varandra, otillräcklig information som inne- bär att insättares och andra finansiärers beteenden i hög grad styrs av förtroende och om dessa tappar förtroendet kan det medföra att de drar tillbaka sin finansiering från företaget, samt negativa pris- spiraler till följd av snabba och stora försäljningar av finansiella till- gångar. Vi hänvisar till kapitel 2 för en mer utförlig beskrivning av dessa spridningskanaler. Hur allvarliga störningar till följd av sådana spridningseffekter blir beror bl.a. på det fallerande företagets roll i det finansiella systemet och situationen i det finansiella systemet och ekonomin i stort. Här räcker det med att konstatera att spridningseffekter genom en eller flera av dessa kanaler kan leda till en allvarlig stör- ning i det finansiella systemet. Självklart kan även företag som bedriver kritisk verksamhet ge upphov till spridningseffekter utöver de som relaterar direkt till den kritiska verksamheten. Såväl kritisk verksamhet som spridningseffekter kan alltså leda till allvarliga störningar. Vårt förslag till formulering av ändamål har därför samma innebörd som ändamålen om att upprätthålla kritiska funktioner och förebygga spridningseffekter i direktivet. Kom- mittén anser dock att det är lämpligt att i lag peka ut dessa som viktiga exempel på att motverka allvarliga störningar. Detta efter- som de konsekvenser som resolutionsmyndigheten vill undvika har bäring på vilka åtgärder som är lämpliga att vidta i ett resolutions- förfarande. Därför är det också viktigt att resolutionsmyndigheten identifierar eventuella spridningseffekter utöver dem som kan uppstå via kritisk verksamhet om myndigheten har identifierat sådana. Kommittén vill dock framhålla att en konsekvens av vårt förslag till formulering är att resolution kommer att kunna motiveras med att det är nödvändigt och proportionerligt för att motverka en all- varlig störning i det finansiella systemet. Detta följer av att ända- målet är att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Ett genomförande av direktivet som inneburit att kritisk verksamhet och spridningseffekter hade varit separata ändamål hade tvingat resolutionsmyndigheten att motivera ett resolutionsbeslut med att peka ut att resolution inleds för att upprätthålla kritisk verksamhet och/eller förebygga spridningseffekter. Vidare anser kommittén att det inte behöver framgå i lag att spridningseffekterna ska inkludera sådana som ett fallissemang kan ge upphov till via finansiella infrastrukturer. Att beakta konsekvens- erna av ett fallissemang med hänsyn till relevanta finansiella infrastrukturer är en central del av bedömningen av spridnings- effekter och som dessutom är etablerad praxis i denna typ av bedömningar. Som nämnts anser kommittén att detta ändamål uttrycker det grundläggande skälet till att en särskild resolutionsordning behövs för att hantera fallerande finansiella företag. Följaktligen bör detta ändamål också vara i fokus för de syften som förfarandet har. Kommittén bedömer vidare att det är högst troligt att det endast är detta ändamål, av alla ändamål som vi föreslår, som kan motivera att resolution inleds. Den tröskel som finns i direktivet för att resolution ska kunna inledas är att det finns en tillräcklig samhällsnytta av att undvika en konkurs eller likvidation och att denna samhällsnytta står i proportion mot effekterna av ingrip- andet för enskilda (se kapitel 7). Samhällsnyttan av att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet är betydande. Om detta inte görs så kommer det finansiella systemet att bli instabilt, det vill säga att de grundläggande funktionerna som är nödvändiga för en fungerande ekonomi kommer att påverkas negativt, eller till och med upphöra, med omfattande samhällsekonomiska kostnader som följd. Eftersom samhällsnyttan är så pass stor, motiverar det även betydande ingrepp i privat egendom som kontrolltagande eller tvångsförsäljning av aktier. Även om kommitténs bedömning är att resolution endast kommer att inledas om det behövs för att mot- verka en allvarlig störning i det finansiella systemet hindrar inte det att det kan finnas skäl att dessutom åberopa något av de andra ändamålen vid ett beslut om att försätta ett företag i resolution. Den finansiella stabiliteten kan uppnås på olika sätt. Under den senaste finansiella krisen gav flera länder exempelvis statligt stöd för att rädda systemviktiga företag på förmånliga villkor för borgenärer och ibland även ägare. Förväntningar om att staten på förmånliga villkor ska rädda vissa fallerande företag och därigenom också skydda ägare och långivare från konsekvenserna av sitt risk- tagande kan leda till att dessa företag kan ta högre risker och hålla mindre kapital än andra företag som de kan finansiera sig till en lägre kostnad. Detta bidrar till högre risker för den finansiella stabiliteten och minskad effektivitet i det finansi- ella systemet genom att snedvrida konkurrensen. Därför är det viktigt att ett resolutionsregelverk innehåller bestämmelser som gör att ägare och borgenärer kan påföras förluster även om hela eller delar av det fallerade företaget fortlever. Av detta skäl måste resolution, så långt som det är möjligt med hänsyn till den finansi- ella stabiliteten, genomföras på ett sätt som upprätthåller marknads- disciplinen, det vill säga undviker att skydda ägare och borgenärer från konsekvenserna av deras risktagande. Därför anser kommittén att det är lämpligt att i lag ange upprätthålla marknadsdisciplinen som ett separat ändamål. Som framgår ovan är detta ändamål av betydelse för utform- ningen av bestämmelserna och för genomförandet av resolution. Det kan dock inte, på egen hand, räcka som grund för att inleda resolution. En konkurs eller likvidation är ju det enklaste och sannolikt bästa sättet för att upprätthålla marknadsdisciplin så resolution är för det ändamålet (som bäst) överflödigt. Däremot blir ändamålet relevant i kombination med en resolution som innebär att ägare och borgenärer hanteras annorlunda än vid konkurs eller likvidation. Även om ändamålet om att värna finansiella stabiliteten är i fokus kan resolutionsmyndigheten behöva göra avvägningar mellan att värna finansiell stabilitet och skapa förutsättningar för ett stabilt och effektivt finansiellt system . Om exempelvis resolutions- myndigheten skriver ned ett företags skulder för att stärka dess kapitalsituation, kan det ske till en nivå där borgenärer bär de förluster som de skulle burit vid en konkurs. Genom att borgenärer får samma ekonomiska utfall som vid konkurs kan man säga att ändamålet om att upprätthålla marknadsdisciplinen uppnås. Men eftersom långivarna i många fall är andra finansiella företag kan en alltför långtgående skuldnedskrivning ge upphov till betydande spridningseffekter. Myndigheten kan alltså på marginalen behöva väga hur mycket negativa spridningseffekter den anser behöver förebyggas och i vilken utsträckning som marknadsdisciplinen behöver upp- rätthållas. Denna avvägning bör sedan styra hur åtgärderna utformas för att uppnå det samhällsekonomiskt bästa resultatet. Det bör också i sammanhanget nämnas att risken för framtida kriser generellt kan begränsas genom effektiv tillsyn. Eftersom kriser närmast undantagslöst är förknippade med kostnader, är det bättre att undvika dem. Att se dem som möjligheter att inskärpa marknadsdisciplin kan visa sig kostsamt, i vart fall om det är fråga om systemkriser. Skydda offentliga medel genom att minimera behovet av att förlita sig på statligt stöd Det tredje ändamålet som räknas upp i direktivet är att skydda offentliga medel genom att minimera behovet av att förlita sig på extraordinärt offentligt finansiellt stöd, dvs. stöd som ges av staten i syfte att bevara eller upprätthålla ett företags livskraft, likviditet eller soliditet (statligt stöd). Vissa former av statligt stöd är tillåtet om stödet krävs för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlems- stats ekonomi (se artikel 32.4 d). Även detta ändamål bör införlivas med svensk rätt genom att det framgår att ett av ändamålen med regleringen ska vara att skydda offentliga medel genom att minimera behovet av att förlita sig på statligt stöd i en krissituation. Det är viktigt att påpeka att bestämmelsen inte utesluter sådant stöd. Däremot finns det i stats- stödsreglerna och i andra delar av resolutionsdirektivet särskilda krav på under vilka omständigheter och på vilka villkor sådant stöd får ges (se exv. Mot denna bakgrund anser vi att detta ändamål inte i så hög grad syftar till att vägleda resolutions- myndigheten i genomförandet av resolutionen i ett enskilt fall. Ändamålet kommer dock till uttryck i utformningen av regel- verket. Ett exempel på detta är de krav på bördefördelning som finns vid tillämpningen av skuldnedskrivningsverktyget, vilka syftar till att säkerställa att det i första hand är företaget under resolution självt, dess ägare och borgenärer som ska bära kostnaderna vid en resolution. Offentliga medel ska endast användas när ägarnas och borgenärernas bidrag i något avseende inte räcker till. Syftet med ändamålet är med andra ord att säkerställa att offentliga medel används som en sista utväg och att företag och resolutionsmyndig- heter i det resolutionsförberedande arbetet, t.ex. vid upprättandet av resolutionsplaner, inte ska förlita sig mer än nödvändigt på att statligt stöd ska användas. De ska dessutom arbeta aktivt för att minska behovet av offentliga medel i händelse av ett fallissemang. Genom att minska sannolikheten för att offentliga medel kommer att användas så skyddas också dessa. Detta ändamål är också relaterat till ändamålet om att upprätthålla marknadsdisciplin genom att bidra till att öka trovärdigheten i att ägare och borgenärer kommer att påföras förluster. Det är inte troligt att ändamålet om att skydda offentliga medel kommer att på egen hand kunna åberopas för att inleda resolution. Detta ändamål handlar ju i första hand om utformningen av bestämmelserna och om vad som ska beaktas i det resolutionsförberedande arbetet. Enligt direktivet är skyddet för insättare som omfattas av insätt- ningsgarantidirektivet 94/19/EG ett resolutionsändamål. Den svenska insättningsgarantin garanterar insättningar i en bank, ett kreditmarknadsföretag eller ett värdepappersbolag upp till motsvarande per kund.2 Insättningsgarantin inträder vid ett instituts betalningsoförmåga, vilken kan komma till utryck antingen i form av ett beslut från eller genom att institutet går i konkurs. Ersättningen ska betalas ut , vilket gradvis ska minska , från det att betalningsoförmågan inträtt (se även avsnitt 3.14.4). Genom att insättningsgarantin skyddar insättare från förmögen- hetsförluster (upp till den garanterade nivån) så är behovet ur samhällets perspektiv av att ytterligare skydda insättare litet. På nytt är det således svårt att se detta ändamål som ett självständigt skäl att inleda resolution. Det är dock av värde för insättare att ha obruten tillgång till insättningar och betalningstransaktioner. Enligt skäl 5 i direktivet bör resolutionsverktygen möjliggöra för resolutionsmyndigheten att ge garanterade insättare obruten tillgång till insättningar och betal- tjänster. Som regel torde även en fungerande insättningsgaranti med korta utbetalningstider leda till att insättarna avskärs från möjligheten att göra betalningar som det tar att skapa en ny bankrelation och få tillgång till nya betalningsinstrument. kan i den situationen förbättra konsument- skyddet för insättarna genom att inte bara ge dem ett förmögen- hetsskydd utan även ett likviditetsskydd. Signalvärdet av att för- farandet uttryckligen skyddar insättarna ska inte heller under- skattas, eftersom resolution ur insättarnas perspektiv bör vara för- troendeskapande. 2 Garantin bidrar även till finansiell stabilitet genom att öka kundernas förtroende för de företag som omfattas av garantin.