sou · H2B340 · 2014-06-12 00:00:00 — 2 § Med utländsk skatt avses i detta kapitel skatt som har betalats till en utländsk stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som är jämförlig med den inkomstskatt som tas ut av finansiella företag enligt 39 kap. 32–35 §§ inkomstskattelagen (1999:1229). 3 § Avräkning av utländsk skatt får ske med ett belopp som mot- svarar den utländska skatt som hänför sig till ett sådant skuld- förhållande som skulle ha minskat underlaget enligt 39 kap. 34 § andra stycket inkomstskattelagen (1999:1229) om den utländska juridiska personen bedrivit verksamhet här. Avräkning får dock högst ske med ett belopp som motsvarar den statliga inkomstskatt som, beräknad utan hänsyn till avräkning, hänför sig till de skulder som det finansiella företaget vid räken- skapsårets utgång enligt fastställd balansräkning har till den utländska juridiska person vars utländska skatt ska avräknas. Denna lag träder i kraft och tillämpas på skatt som betalats för en period som börjar efter detta datum. II Uppdrag och inledning 2Uppdraget och dess genomförande Kommitténs direktiv beslutades vid regeringssammanträde (dir. 2011:1). Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. Här ges en kort sammanfattning av huvuddragen i direktiven. Kommitténs grundläggande uppdrag är enligt direktiven att se över beskattningen av bolag. Skattesystemet ska därvid utformas så att företagande, investeringar och sysselsättning gynnas. Kommittén ska i sitt arbete sträva efter att ta fram förslag som breddar bolags- skattebasen för att möjliggöra en sänkning av skatterna i bolags- sektorn. Därutöver ska förslagen utformas så att den svenska bolagsskattebasen värnas som regelverket inte riskerar att komma i konflikt med . Utöver de mer generella riktlinjerna anger direktiven även att kommittén ska titta på flera specifika delar av skattesystemet. En viktig uppgift är att lämna förslag på hur den asymmetriska behandlingen av eget och lånat kapital i företagen kan minskas. Förslag ska även lämnas på ett system med källskatt på ränte- betalningar till utlandet. Regelverken för koncernbidrag och under- prisöverlåtelser ska också omprövas i syfte att finna alternativa hållbara lösningar. Kommittén fick även i uppdrag att lämna två delbetänkanden. överlämnade kommittén ett delbetänkande med förslag på skatteincitament för riskkapital (SOU 2012:3). överlämnades ett delbetänkande med förslag på skatteincitament för forskning och utveckling (SOU 2012:66). Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2012:115 och dir. 2013:113) ska kommittén redovisa sitt slutliga uppdrag (se bilaga 2 och 3). Uppdraget och dess genomförande Kommittén, som har antagit namnet , påbörjade sitt arbete . var arbetets fokus frågorna i de två delbetänkandena. Parallellt med detta inleddes arbetet med frågorna i slutbetänkandet. har arbetet enbart rört dessa frågor. har kommittén haft 11 sammanträden med samtliga ledamöter, sakkunniga och experter in- bjudna. Ett av dessa sammanträden genomfördes i form av ett internat över . Härutöver har det hållits 6 sammanträden där enbart ledamöterna deltagit, varav 3 har varit i form av telefonsammanträden. Delar av arbetet har bedrivits i mindre grupper. Grupperna har haft följande inriktningar: räntebegreppet, lagstiftning, samhälls- ekonomisk analys och EU-rätt. Kommittén har beställt fyra expertrapporter (bilagorna 4–7). Resultaten från dem har presenterats av professor , professor och professor i samband med ordinarie sammanträde. Vidare har professor haft i uppdrag att särskilt bistå med utredning och förslag till hur intäkter och kostnader hänförliga till leasing ska behandlas skattemässigt inom ramen för de avdragsbegränsningar som kommittén utreder. Kommitténs sekretariat har träffat kolleger från , , , och för att diskutera erfarenheter från arbete med bolagsskattereformer. Kommittén har engagerat externa föreläsare i samband med ordinarie sammanträde. Docent har föreläst om räntebegreppet och professor har före- läst om företagens finansiering. Av direktiven framgår att kommittén ska rangordna dels de kon- kreta reformförslag som övervägs, dels andra sätt att sänka skatte- betalningarna från bolagssektorn (s. 25). Det står också att [e]n jämförelse kan även göras med skattepolitiska åtgärder som ligger utanför kommitténs uppdrag, t.ex. förändringar i socialavgifter och beskattning av förvärvsinkomster (s. 25). Kommittén har inte fullgjort uppdraget att rangordna samtliga modeller som övervägts. Kommittén har heller inte gjort en jämförelse Uppdraget och dess genomförande med andra sätt att sänka skattebetalningarna från bolagssektorn eller med skattepolitiska åtgärder som ligger utanför kommitténs uppdrag. I stället har en jämförelse mellan olika modeller för bolagsbeskattning prioriterats. För två av modellerna har kommittén valt att utforma fullständiga lagförslag. 3.1Olikbehandling av eget och lånat kapital leder till snedvridningar Kommitténs huvudsakliga uppdrag är att föreslå ett system för beskattning av bolag som leder till en mer neutral beskattning mellan eget och lånat kapital. Målet är också att de nuvarande reglerna för ränteavdragsbegränsningar ska kunna tas bort. Ett regelsystem som klarar av dessa två uppdrag har flera goda egenskaper. Ett skattesystem som präglas av neutralitet har goda förutsätt- ningar att minimera de samhällsekonomiska kostnaderna för ett givet skatteuttag. På företagsbeskattningens område betyder neutralitet bland annat att skattesystemet inte ska snedvrida företagens investerings- och finansieringsbeslut. Den skattemässiga olikbehandlingen av eget och lånat kapital bryter mot neutralitetsprincipen. En följd av olikbehandlingen är att kapitalkostnaden för eget kapital är avsevärt högre än för lånat kapital. Eget och lånat kapital lämpar sig olika väl för olika typer av av företag, i olika branscher, i olika utvecklingsskeden och så vidare. Den mer förmånliga behandlingen av lånat kapital leder till att skatte- systemet gynnar investeringar och verksamhet som lämpar sig för lån och missgynnar investeringar i icke belåningsbara (ofta immateriella) tillgångar och i nystartade företag som inte har en lång kredithistoria. En annan följd av olikbehandlingen är att den företagsekonomiskt optimala finansieringsstrukturen avviker från den samhällseko- nomiskt optimala. Kostnaden för en sådan överskuldsättning är bland annat kopplad till att en högre skuldsättning medför en högre konkursrisk. En högre konkursrisk leder bland annat till större riskpremier på låneräntor och större kringkostnader för konkurs- hantering. Ett skattesystem som diskriminerar investeringar i vissa tillgångar och i vissa företag och dessutom uppmuntrar till överskuldsättning riskerar att leda till en felaktig allokering av resurser inom ekonomin, så att arbete och kapital inte används där de skapar mest värde, utan i stället där skattebelastningen är minst. Följden av en sådan felallokering är en lägre ekonomisk tillväxt och ett mindre överskott att fördela. 3.2En allt rörligare bolagsskattebas I de flesta länder – inte bara i – beskattas investeringar som finansieras med eget kapital hårdare än de som finansieras med lånat kapital. De samhällsekonomiska effekterna av denna skatte- mässiga olikhet har diskuterats utförligt i den nationalekonomiska forskningslitteraturen. Kommittén har utifrån denna diskussion inte funnit några skäl som motiverar en skillnad i den skattemässiga behandlingen av eget och lånat kapital. Denna skillnad har tidigare inte uppfattats som ett så pass stort problem att den har påkallat några reformer. Situationen har dock ändrats . Finansmarknaden har avreglerats och valutaregleringen har avskaffats i såväl som andra länder. Detta har öppnat upp för möjligheten att i stor skala omvandla eget kapital till lånat kapital och att flytta kapital till lågskattejurisdiktioner. Det har också varit möjligt att låna kapitalet från länder där beskattningen av räntor är låg eller obefintlig, vilket har gjort det än förmånligare att ersätta eget kapital med lånat kapital, särskilt med koncern- interna lån. Det har uppkommit standardiserade metoder för att artificiellt åstadkomma stora ränteavdrag och därigenom sänka bolagsskattebetalningarna. På så sätt har den skattemässiga olik- behandlingen mellan eget och lånat kapital förutom att vara samhällsekonomiskt snedvridande också kommit att bli en faktor som bidrar till en underminering av bolagsskattebasen. Detta är problematiskt ur statsfinansiell synvinkel och hotar också legitimi- teten i bolagsskattesystemet. har tidigare i två omgångar (2009 och 2013) begränsat avdragsrätten för räntor i syfte att stävja missbruk. Begränsningarna i ränteavdragsrätten har varit utformade för att motverka skatteplanering med ränteavdrag för lån inom en intressegemenskap. I båda fallen har begränsningen i ränteavdrags- rätt följts åt av bolagsskattesänkningar. är inte det enda landet som har infört regler för att förhindra vissa ränteavdrag. har regler som liknar de svenska på så sätt att de är inriktade på att särskilja legitima från Andra länder, däribland och , har infört mer generella regler där man inte gör denna åtskillnad utan i stället har satt ett tak för hur mycket ränteutgifter som får dras av. Kommittén anser att denna typ av generella modeller är intressanta, eftersom det inte har ansetts meningsfullt att än en gång utforma regler som siktar på att särskilja vissa icke legitima räntor från andra. 3.3Olika metoder för att uppnå likabehandling Parallellt med en ökad internationell förekomst av regler som begränsar möjligheten till ränteavdrag har det publicerats en hel del nationalekonomisk forskning om olika metoder för att utjämna den skattemässiga skillnaden mellan eget och lånat kapital. De mest avhandlade modellerna benämns vanligen ACE (Allowance for ) och CBIT (Comprehensive Business Income Tax). I båda modellerna jämställs den skattemässiga behandlingen av eget och lånat kapital, i ACE-modellen genom att medge avdrag för både räntor och (en schablonmässigt beräknad) utdelning, i CBIT-modellen genom att inte medge avdrag för vare sig räntor eller utdelning. Dessa modeller tar alltså på skilda sätt sig an att utjämna den skattemässiga skillnaden mellan eget och lånat kapital. Det finns anhängare av båda modellerna, men det gäller framför allt i den akademiska världen. I policydiskussionen förespråkas dessa modeller mer sällan. Några länder har infört regler som kan liknas vid en ACE-modell. Det gäller till exempel och . Inget land har däremot infört regler som kan liknas vid en CBIT- modell. I den svenska debatten har ACE-modellen förts fram av . I en rapport skriven för Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () förespråkade han en sådan modell för det svenska skattesystemet. I en expertrapport till det här betänkandet förespråkar en variant av en ACE-modell, en s.k. ACC-modell, där avdrag ges för en schablon- mässigt beräknad kostnad för både lånat och eget kapital. Kommitténs direktiv tar upp de här två modellerna, och det har också av det skälet varit en naturlig utgångspunkt för kommitténs arbete med utformningen av en för lämplig modell. 3.4Systematisk jämförelse av modeller Kommitténs arbete med att ta fram ett förslag till bolagsskatte- system har präglats av de ovan nämnda strömningarna, att utforma generella regler för ränteavdrag som förhindrar att den svenska bolagsskattebasen eroderas och att utforma ett system som är mer neutralt i behandlingen av eget och lånat kapital. Inspiration och idéer har inhämtats både från den nationalekonomiska forsknings- litteraturen och från skattesystem i andra länder. För att ett nytt skattesystem ska kunna bli verklighet ställs en rad krav på dess egenskaper. Det måste ha de ekonomiska och juridiska egenskaperna som gör det såväl önskvärt som möjligt att införa reglerna. För att på ett systematiskt sätt kunna jämföra olika modeller med varandra har kommittén tagit fram en lista med punkter, där var och en av punkterna motsvarar en egenskap som har varit en viktig grund för värdering av modellerna. Listan innehåller flera ekonomiska kriterier. Det är önskvärt att reglerna reducerar den skattemässiga olikbehandlingen mellan eget och lånat kapital. Det är också önskvärt att reglerna har positiva effekter på realinvesteringar, företagslokalisering och vinstredovisning i . De andra kriterierna som ingår i listan är att reglerna ska motverka av lagstiftaren icke avsedd skatteplanering och att de ska vara enkla att förstå och tillämpa. Av de modeller som kommittén har diskuterat gjordes en första grovsållning. Fyra modeller valdes ut för att jämföras utifrån punkterna i listan. Kommittén valde att därifrån gå vidare med två av modellerna som hade tydliga försteg framför övriga. 3.5Kommittén lämnar två alternativa förslag Kommittén föreslår att det i första hand ska införas en modell med ett s.k. finansieringsavdrag. I andra hand föreslås en s.k. EBIT- modell. De två modellerna är ömsesidigt uteslutande och kan alltså inte införas båda två. Båda förslagen begränsar rätten till avdrag för räntor och andra finansiella kostnader. I ett bolagsskattesystem där alla inkomster och utgifter behandlas lika spelar det ingen större roll om en viss utgift kallas för ränta eller något annat. Om avdragsrätten begränsas för enbart vissa utgifter behövs det däremot en noggrann definition av vilka utgifter som ska omfattas av begränsningen. används begreppet finansiella kostnader, och det är avdrag för sådana kostnader som begränsas. Utgångspunkten för avdragsbegräns- ningen är att alla kostnader som i ekonomisk mening är en ränte- kostnad ska omfattas. För att undvika gränsdragningsproblem omfattas också andra finansiella kostnader. Den definition som kommittén har stannat för är ny i skatterättsliga sammanhang och har stora likheter med motsvarande definition inom redovisningen. En spegelbild av de finansiella kostnaderna finns på intäktssidan och benämns följaktligen finansiella intäkter. Huvudförslaget innebär att det införs ett finansieringsavdrag i kombination med en begränsning i avdragsrätten för finansiella kostnader. Avdragsrätten begränsas på så sätt att enbart finansiella kostnader som motsvaras av finansiella intäkter får dras av. Över- skjutande finansiella kostnader får inte dras av alls. Finansierings- avdraget kan ses som ett avdrag för kostnader för såväl lånat som eget kapital. Det är schablonmässigt beräknat och uppgår till av företagets skattemässiga resultat före avdraget. Det alternativa förslaget utgörs av en bolagsskattesatssänkning i kombination med en jämfört med huvudförslaget mildare form av avdragsbegränsning. Också i detta förslag får finansiella kostnader som motsvaras av finansiella intäkter dras av. Därutöver får avdrag göras med högst av företagets rörelseresultat (EBIT). Den huvudsakliga anledningen till att föreslå och utforma regler för två modeller, och inte bara en, är att ge lagstiftaren valmöjlig- het. En annan anledning är att det är vanligt internationellt med ränteavdragsbegränsningsregler som baseras på EBIT eller EBITDA (resultat före finansiella poster, skatter samt av- och nedskrivningar). Inom vissa områden har det alternativa förslaget krävt mer detaljregleringar som har gjort att det förslaget har blivit mer komplicerat till sin utformning än huvudförslaget. 3.5.1Båda förslagen begränsar rätten till ränteavdrag Gemensamt för båda förslagen är att de begränsar rätten till avdrag för räntor och andra finansiella kostnader. Avdragsbegränsningen avser i båda fallen negativt finansnetto, det vill säga de finansiella kostnader som överstiger de finansiella intäk- terna. Räntekostnader och andra finansiella kostnader som i belopp motsvaras av finansiella intäkter kommer däremot att vara obegränsat avdragsgilla även fortsättningsvis. Anledningen till att utgå från nettot är att företag i många fall fungerar som intermediärer av lån. Till exempel kan moderföretaget i en koncern ta upp ett stort lån som sedan vidareutlånas till ett antal dotterföretag. Om avdrag skulle nekas för finansiella kostnader både i moder- och dotter- företaget som motsvarande finansiella intäkter är skatte- pliktiga skulle det uppstå en kedjebeskattning inom koncernen. En viktig skillnad mellan förslagen är att huvudförslaget helt förbjuder avdrag för negativt finansnetto. Det alternativa förslaget är inte lika drastiskt i detta avseende, eftersom finansiella kostnader motsvarande av EBIT får dras av utöver dem som kan kvittas mot finansiella intäkter. En fördel med huvudförslagets avdragsförbud är att det gör kompletterande regler för ränte- avdragsbegränsningar överflödiga. De regler som infördes och 2013 för att motverka skatteplanering med hjälp av koncerninterna lån skulle därmed kunna avskaffas. Detta gäller inte nödvändigtvis för det alternativa förslaget. Av den samhällsekonomiska analys som kommittén har gjort framkommer det inte några skäl till att skattemässigt gynna skuld- finansiering framför finansiering med eget kapital. Kommittén anser därmed att ett fullständigt avskaffande av avdragsrätten för de finansiella kostnader som överstiger de finansiella intäkterna har fördelen av att både vara ekonomiskt riktig och ge en hög grad av förutsägbarhet. 3.5.2Finansieringsavdrag eller sänkt bolagsskattesats Enligt kommitténs direktiv ska förslagen inte leda till att de sammanlagda skattebetalningarna från bolagssektorn ökar vid en statisk beräkning av budgeteffekten. Kommittén anser därför att möjligheten till ränteavdrag – som enbart är kopplad till kostnaden för finansiering med lånat kapital – inte bara ska begränsas utan lämpligen kompletteras med en skattelättnad som ökar avkast- ningen efter skatt på alla investeringar, oavsett finansieringsform. I huvudförslaget slopas rätten till avdrag för negativt finans- netto. Detta slopande bör enligt kommittén ersättas med en ny form av avdrag knutet till avkastningen på (såväl eget som lånat). Detta kan göras på olika sätt. Ett alternativ som kommittén har övervägt är att koppla finansieringsavdraget till storleken på faktiska investeringar. Kommittén har dock funnit att det i praktiken är i det närmaste omöjligt att utforma ett sådant system på ett sätt som leder till neutral beskattning av olika investeringar. Det finns därutöver stora praktiska problem med att mäta företagens faktiska investeringar. Företag gör investeringar med avsikt att generera avkastning. Att koppla finansieringsavdraget direkt till avkastningen på en investering är därmed ett annat sätt att sänka skatten på avkastningen på en investering. Denna koppling är enligt kommittén både praktiskt genomförbar och mer stabil mot kring- gåenden. Finansieringsavdraget är utformat på så sätt att det helt kan likställas med en bolagsskattesatssänkning; det 25-procentiga finansieringsavdrag som föreslås motsvarar en bolagsskattesats- sänkning på . Eftersom förslaget innebär en så pass kraftig begränsning av avdragsrätten för räntor och andra finansiella kostnader anser kommittén att det är lämpligt att föreslå ett generellt avdrag i form av ett finansieringsavdrag och inte en bolagsskattesatssänkning. I det alternativa förslaget är avdragsbegränsningen mindre långt- gående än den i huvudförslaget. Ett finansieringsavdrag på kan därför inte finansieras inom ramen för det alternativa förslaget. Kommittén anser att det inte är meningsfullt att föreslå ett alltför litet finansieringsavdrag. I stället föreslås att avdragsbegrän- sningen i det alternativa förslaget kombineras med en sänkning av bolagsskattesatsen . En sådan sänkning bidrar till ett mer symmetriskt skattesystem med en större lika- behandling av eget kapital och lån i bolagssektorn. 3.5.3Särskild behandling av banker Som nämnts får finansiella kostnader dras av mot finansiella intäkter i båda förslagen. En följd av det är att reglerna om avdragsförbud respektive avdragsbegränsning inte får en styrande effekt på finansieringsvalet i företag som har positivt finansnetto. Banker har som affärsidé att låna in pengar för att låna ut dem till en högre ränta. De har följaktligen alltid ett positivt finansnetto och påverkas därmed inte av avdragsbegränsningen som de får del av finansieringsavdraget i huvudförslaget och bolagsskatte- sänkningen i det alternativa förslaget. Kommittén lämnar av det skälet förslag på att bankerna ska ta upp en schablonintäkt som baseras på deras skulder. Med denna metod påverkas också bankernas finansieringsval. 3.5.4Förslagen förbättrar den samhällsekonomiska effektiviteten Båda förslagen är fullt finansierade. De skattehöjningar som föreslås, framför allt genom att begränsa rätten till avdrag för finansiella kost- nader, kombineras med skattesänkningar i form av finansieringsavdrag i huvudförslaget och sänkt bolagsskattesats i det alternativa förslaget. Sammantaget förväntas detta leda till ett mer effektivt skattesystem, det vill säga ett skattesystem som ger lika mycket skatteintäkter som nuvarande system men till en lägre samhällsekonomisk kostnad. Framför allt huvudförslaget leder till ökad neutralitet mellan investeringar som finansieras med eget kapital och de som finansi- eras med lånat kapital. Det höjer den samhällsekonomiska effektivi- teten av skattesystemet. För det första minskar snedvridningarna i företagens finansieringsval, vilket får till följd att en större andel av investeringarna kommer att finansieras med eget kapital. En stärkt soliditet i företagen minskar risken för att hamna på ekonomiskt obestånd och ökar motståndskraften mot makroekonomiska chocker. För det andra minskar snedvridningarna i företagens investeringsval. De investeringar som utan avdrag för räntekostnader inte klarar avkastningskravet kommer inte att få någon finansiering och kommer därmed inte att genomföras. Å andra sidan kommer det att genom- föras andra investeringar som finansieras med eget kapital och som med nuvarande skatteregler inte klarar avkastningskravet. Föränd- ringen av investeringarnas sammansättning bedöms leda till att den genomsnittliga avkastningen ökar. Ökningen av neutraliteten förväntas av det skälet ytterligare höja den samhällsekonomiska effektiviteten av skattesystemet. Också i det alternativa förslaget minskar den skattemässiga olik- behandlingen mellan eget och lånat kapital, framför allt genom den sänkta bolagsskattesatsen, men förändringen är inte lika långt- gående som i huvudförslaget. Huvudförslaget har tydliga försteg framför det alternativa för- slaget också i fråga om internationell skatteplanering. Huvudför- slaget innebär ett förbud mot avdrag för de räntekostnader och andra finansiella kostnader som beloppsmässigt inte motsvaras av finansiella intäkter. Detta avdragsförbud tar bort de skattemässiga incitamenten att redovisa stora räntekostnader i . Det alter- förslaget är i jämförelse med huvudförslaget mindre effektivt mot denna form av skatteplanering. Mot den bakgrunden bedömer kommittén att det är motiverat att behålla nuvarande regler om ränteavdragsbegränsningar som ett komplement till de generella avdragsbegränsningar som ingår i det alternativa förslaget. Huvud- förslaget har därmed ett försteg framför det alternativa förslaget när det gäller förutsebarhet. Förutom att föreslå ett nytt system för beskattning av bolag har kommittén också i uppdrag att mot bakgrund av den ökade inter- nationaliseringen se över nuvarande regler för koncernbidrag och underprisöveröverlåtelser. Den översynen har inte lett till några förslag till förändrade regler. Dessutom har kommittén i uppdrag att lämna ett förslag om källskatt på ränta. Förslag till en sådan källskatt har tagits fram, benämnd särskild inkomstskatt på ränta, dock utan att förordas. Resten av betänkandet är disponerat enligt följande. I avsnitt 4–10 sätts bolagsskatten in i ett samhällsekonomiskt sammanhang. Avsnitt 4 tar upp utvecklingen av den svenska bolagsskatten och redogör för samhällsekonomiska motiv till varför det existerar en bolagsskatt.