sou · H2B386 · 2014-12-19 00:00:00 — Ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden En ordning som övervägs har enligt vår uppfattning vissa olägenheter. Den innebär att en central processrättslig princip från- gås, nämligen den att rätten ska pröva alla yrkanden som framställs i ett mål innan den skiljer målet ifrån sig. Det förhållandet att be- slut i ersättningsfrågor även rör parterna i målet, t.ex. beslut om återbetalning i brottmål, komplicerar också det hela. Att tiden för överklagande med nödvändighet kommer att bli olika för dom och beslut är också ett problem. Det kan därutöver ifrågasättas om en uppskjuten prövning verk- ligen leder till kvalitativt bättre prövning av ersättningsanspråken. Det kan hävdas att de bästa förutsättningarna för en kritisk granskning av ersättningsanspråk finns i nära anslutning till förhandlingen. Det är ju av detta skäl som överläggningen ska inledas efter en huvudförhandling. Argumentet att engagemanget hos rätten skulle mattas av under en längre överläggning kan det dessutom riktas invändningar emot. Om det ska finnas en möjlighet till uppskjuten prövning av ersätt- ning till biträden är det nödvändigt att göra ett flertal lagändringar. En lagändring är också nödvändig för att ge ordföranden, eller samt- liga juristdomare, behörighet att ensam pröva ersättningen i de fall nämndemän deltagit vid huvudförhandlingen. Frågan är hur de praktiska problemen med beslut om återbetal- ning och motparts ansvar för rättegångskostnader m.m. löses om det införs en möjlighet till uppskjuten prövning av ersättningsanspråk. Ett alternativ skulle kunna vara att de frågor som är avhängiga av den totala kostnaden för biträde eller försvarare avgörs med den uppskjutna prövningen. Detta skulle innebära att en till- talad får besked om vilket belopp han eller hon ska återbetala till staten först i ett senare beslut. Rätten kan i sådana fall i domen ta ställning till ersättningsskyldigheten som sådan och i det senare be- slutet göra endast en prövning av storleken på det belopp som ska betalas. Samma lösning kan tänkas för beslut om motparts ansvar för rättegångskostnader. En ordning av det nu skisserade slaget innebär med nödvändig- het att hanteringen blir mer komplicerad, såväl för dem som hand- lägger besluten som för den enskilde som berörs av besluten. Parter har naturligtvis ett intresse av att i ett sammanhang kunna bedöma om rättens avgörande ska överklagas. Ett moment i en sådan bedöm- ning är sannolikt det belopp parten ålagts att betala eller riskerar att Ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden få betala vid en förlust i högre instans. I och för sig skulle kunna hävdas att nivån på kostnaderna redan framgår av de kostnads- räkningar som ges in till domstolen och att nackdelarna skulle kunna minskas om rätten, innan ersättning fastställts, får bestämma det belopp som ska återbetalas, om de totala kostnaderna uppenbart kommer att överstiga det belopp med vilket återbetalning ska ske. För det fall vårt förslag om en viss minsta nivå för återbetalnings- skyldigheten i brottmål genomförs skulle det kunna innebära att förutsebarheten också ökar för den enskilde. En annan nödvändig effekt av en uppskjuten prövning av ersätt- ningsfrågor är att tiden inom vilken överklagande ska ske kommer att vara olika för avgörandet i huvudsak och avgörandet i ersätt- ningsfrågan. I och för sig borde inte själva beslutet om ersättning skapa några större praktiska svårigheter men om beslut om åter- betalning som rör den tilltalade också fattas vid den uppskjutna prövningen är de olika tiderna för överklagande en nackdel. I de fall en brottmålsdom överklagas i ansvarsdelen utan att återbetalnings- skyldigheten överklagas och den högre rätten frikänner den tilltalade uppkommer också problem. Återbetalningsskyldigheten bör ändras men beslutet är inte föremål för den högre rättens prövning. För domstolarnas del är det också en uppenbar nackdel om frågorna i ett mål inte kan avgöras i ett sammanhang. En här över- vägd ordning skulle tynga arbetet med extra expediering och annat efterarbete. Vi föreslår således ingen förändring av nuvarande bestämmelser såvitt avser tidpunkten för beslut om ersättning. De olägenheter en sådan ordning medför skulle visserligen kunna lösas, men enligt vår mening talar de argument utredningen redovisat med styrka emot att beslut om ersättningsfrågor ska fattas separat och inte i samband med dom eller beslut i sak. Ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden 9.5.6Systemet för statlig kostnadskontroll Bedömning: De nuvarande beloppsgränserna för när åklagare ska yttra sig och för när Justitiekanslern ska underrättas om ersättningsanspråk bör behållas. Som påpekats ett flertal gånger är en effektiv kostnadskontroll en förutsättning för att kostnaderna för rättsliga biträden ska kunna hållas på en rimlig nivå. Detta har betonats i många lagstiftnings- arbeten och är också vår uppfattning. Att kostnaderna hålls på en rimlig nivå är viktigt för såväl staten som för den enskilde. Sam- hällets resurser är begränsade och de anslag som finns måste an- vändas på bästa och mest effektiva sätt. förändrades systemet för den statliga kostnadskontrollen när det gällde beslut om framför allt ersättning av allmänna medel till bl.a. offentliga försvarare och målsägandebiträden (se av- snitt 9.3.4).74 Det övergripande målet med de förslag som lämnades vid till- fället var att förbättra det statliga ersättningssystemet så att det blev mer effektivt och tillförlitligt. Som ett led i detta arbete kon- centrerades kontrollinsatserna till de mål och ärenden som var mest kostnadskrävande. En förutsättning för en förbättrad kontroll av de ersättningar som betalas av allmänna medel ansågs vara att statens kontroll- möjligheter utnyttjades på ett bättre sätt än vad som var fallet vid tillfället. I syfte att åstadkomma detta flyttades rätten att överklaga beslut som fattats av domstolar och andra myndigheter angående bl.a. ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden från Dom- stolsverket till Justitiekanslern. Justitiekanslerns möjlighet att över- klaga beslut om ersättning m.m. utvidgades också i förhållande till tidigare talerätt. I samband med ändringarna skärp- tes också bestämmelserna om utformningen av de rättsliga biträd- enas kostnadsräkningar. Bl.a. infördes en bestämmelse om att rätts- liga biträden i sin arbetsredogörelse ska ange tidsåtgång för åtgärder som inte är rutinmässiga, specificerat på varje åtgärd för sig. 74 Se prop. 2004/05:41. Ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden Vi har övervägt om det finns anledning att utöka statens kost- nadskontroll när det gäller de rättsliga biträdenas ersättningar. I denna del har vi övervägt det finns anledning att låta åklagare yttra sig över ersättningsanspråk i större utsträckning än , dvs. även i fall där detta understiger . Vidare har vi över- vägt om systemet för när Justitiekanslern ska underrättas om ersätt- ningsanspråk bör utvidgas. Inledningsvis bör nämnas att det i de samtal som vi haft med före- trädare för rättsväsendet, bl.a. Riksåklagaren, och företrädare för , har framkommit att det nuvarande systemet för statlig kostnadskontroll när det gäller de rättsliga biträdenas ersättningsanspråk fungerar väl. Den samstämmiga uppfattningen är att domstolarna prövar biträdenas anspråk med noggrannhet. Skäl för oss att överväga om kostnadskontrollen av ersättningsanspråk ska läggas på annan än domstol har således inte förelegat. Syftet med åklagarens yttrandeskyldighet när det gäller ersätt- ningsanspråk är att domstolen ska bli varse om åklagaren anser att anspråket avsevärt avviker från dennes uppfattning om omfatt- ningen av och kvaliteten på biträdets arbetsinsats. Det är därför viktigt att domstolen verkligen begär in yttrande från åklagaren och att yttrandet innehåller relevanta uppgifter. Det åklagaren ska yttra sig över är skäligheten av det totala arvodesanspråket. Någon egen uppfattning om vad som utgör skäligt belopp ska, och bör inte, presenteras. Åklagarens yttrande fungerar i dessa fall som ledning för domstolen. Det är dock alltid dom- stolen som ansvarar för att granskningen av varje ersättnings- anspråk utförs grundligt och på bästa sätt. Såväl domstolar som andra aktörer vi talat med har goda erfaren- heter av när åklagare yttrar sig över ersättningsanspråk. Åklagarnas yttranden utgör ett gott stöd för domstolen när den ska ta ställning till yrkad ersättning. Särskilt gäller detta beträffande ersättning som yrkas för arbete som utförts under förundersökningen i mål av större omfattning och komplexitet. Av naturliga skäl har domstolen kunskap om och kan bedöma åtgärder som skett under huvud- Ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden Domstolen har dock ingen kunskap om det som skett under förundersökningen. Denna del är avslutad innan huvudför- handlingen börjar. Eftersom en stor del av arbetsinsatsen i många försvararuppdrag sker under förundersökningen kan ett yttrande från åklagaren underlätta för domstolen att bedöma skäligheten av och riktigheten i framställda ersättningsanspråk, t.ex. i mycket om- fattande mål rörande ekonomisk brottslighet. Detsamma får anses gälla beträffande målsägandebiträden i omfattande mål om brott mot person. Vid införandet av bestämmelsen om att åklagare skulle yttra sig vid arvodesanspråk om eller mer anfördes att det var viktigt att yttrandeskyldigheten inte menligt påverkade åklagarens sedvanliga arbete och att en skyldighet för åklagare att yttra sig över ett framställt ersättningsanspråk därför borde föreligga endast om det sammanlagda anspråket på ersättning av allmänna medel uppgick till ett betydande belopp.75 En beloppsgräns om diskuterades inledningsvis. Mot bakgrund dock av att det fanns en risk för att yttrandeplikten skulle komma att uppta alltför stor del av den normala verksamheten hos ett inte obetydligt antal åklagare, och att yttrandeplikten därmed skulle kunna bli alltför betungande i förhållande till de positiva effekter den skulle medföra, föreslogs inte en beloppsgräns om 50 000 kr.76 Mot denna bakgrund sattes beloppsgränsen till , inklusive mervärdesskatt. Detta be- lopp korresponderade också med den beloppsgräns som regeringen ansåg lämplig för en rapporteringsskyldighet till den ersättnings- granskande myndigheten. Det ansågs att antalet ersättningsanspråk som uppgick till eller mer för åklagare i allmänhet torde vara så begränsat att yttrandeplikten knappast kom att påverka åklagarnas normala arbetsrutiner i någon utsträckning av betydelse. Vi delar den ovan angivna bedömningen. En sänkning av belopps- gränsen skulle visserligen kunna innebära att domstolarnas besluts- underlag i ersättningsfrågor skulle kunna förbättras i flera fall. Som anförts ovan skulle dock en sådan sänkning kunna medföra en risk för att yttrandeplikten skulle komma att uppta alltför stor del av den normala verksamheten hos det stora flertalet åklagare. Yttrande- plikten skulle alltså kunna bli alltför betungande i förhållande till de 2004/05:41 s. 26. 2004/05:41 s. 26 f. Ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden positiva effekter den skulle medföra. I samtalen med ovan angivna aktörer har också framkommit att samtliga aktörer anser att den nu gällande nivån för när åklagare ska yttra sig är rimlig och att sys- temet fungerar väl. Mot angiven bakgrund föreslår vi således inte en sänkning av beloppsgränsen för när åklagare ska yttra sig över ersättnings- anspråken. Ett av skälen till att talerätten, såvitt avser bl.a. de rättsliga biträdenas ersättningsanspråk, överflyttades från till Justitie- kanslern var att endast utövade sin talerätt i ett fåtal fall.77 Orsakerna till detta angavs vara flera men en viktig sådan angavs vara att antalet beslut som kom in till var så stort att det försvårade en tillräckligt effektiv granskning.78 Mot denna bakgrund ansågs det lämpligt med en höjning av den gräns för ersättning som medförde underrättelseskyldighet. En lämplig beloppsgräns ansågs, förutom i de principiellt intressanta fallen, vara , inklusive mervärdesskatt. En sådan höjning av rapporteringsbeloppet ansågs kunna leda till att granskningen kunde inriktas på de riktigt kostnadskrävande målen. Detta skulle i sin tur ge en mer koncentrerad, ändamålsenlig och effektiv kon- troll. Vi delar även den nu angivna bedömningen. Vi föreslår således inte heller att beloppsgränsen för när Justitiekanslern ska under- rättas sänks. Om beloppsgränsen sätts lägre skulle det kunna med- föra att mängden mål skulle kunna bli så betungande att gransk- ningen skulle riskera att bli mindre effektiv och koncentrerad, vilket inte skulle gynna staten. Det är för övrigt också lämpligt att gränsen för när åklagare ska yttra sig och när underrättelse ska ske till Justitiekanslern korresponderar. Justitiekanslerns verksamhet när det gäller klagan över ersätt- ningsanspråk fungerar, enligt samtliga de aktörer vi talat med, mycket väl. Myndigheten har byggt upp en kunskap kring frågan och besitter stor kompetens i samtliga frågor som omfattas av tale- 2004/05:41 s. 22. 2004/05:41 s. 22. Ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden Enligt vår uppfattning är Justitiekanslern fortfarande den myndighet som har bäst förutsättningar att bedriva den eftersträvade offensiva granskningen. Mot angiven bakgrund har vi inte närmare övervägt om kostnadskontrollen bör överflyttas från Justitiekanslern. Det bör särskilt påpekas att systemet dessutom inte varit gällande särskilt . Det bör därutöver påtalas att domstolarna på eget initiativ kan välja att kommunicera icke rapporteringspliktiga ersättningsbeslut till Justitiekanslern, vilket också enligt uppgift från Justitiekanslern sker i flera fall. Justitiekanslern kan också självmant besluta om kontroll av ersättningsanspråk. Enligt uppgift händer det också att åklagare kontaktar Justitiekanslern och ber myndigheten att särskilt titta på någon fråga. Detta sker då inom ramen för Justitiekanslerns normala tillsynsverksamhet. Enligt vår mening är angiven möjlighet, att olika aktörer på eget initiativ kan välja att kommunicera icke rapporteringspliktiga ersätt- ningsbeslut till Justitiekanslern, värd att framhållas särskilt. En så- dan möjlighet bör kunna utnyttjas i större utsträckning än vad som sker . Syftet med institutet är i slutändan att förbättra besluts- underlaget för domstolarna. Det kan t.ex. vara så att det i olika skeden kan finnas anledning att få en viss frågeställning eller mål- typ belyst särskilt. En sådan fråga skulle t.ex. kunna vara hur mycket tid ett biträde normalt bör lägga ner på en viss åtgärd. 10 Ersättning till konkursförvaltare Konkursförfarandet är förenat med kostnader av olika slag. Uttrycket konkurskostnader syftar i konkurslagen på vissa i lagen särskilt uppräknade kostnader, vilka ska utgå ur konkursboets medel fram- för andra skulder som boet ådragit sig och innan utdelning till borgenärer kan bli aktuell. En betydelsefull sådan kostnad är kon- kursförvaltarens anspråk på arvode och kostnadsersättning. I den mån tillgångarna inte räcker till att betala kostnaderna ska, i de fall annan borgenär än staten varit konkurssökande, denna borgenär svara för kostnaderna upp till högst en tiondel av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. I annat fall svarar staten för de uppräknade konkurskostnaderna. Bestämmelser om sökande borgenärs betalningsansvar infördes genom den äldre konkurslagen (1921:225 – ÄKL) och innebar att en sökande borgenär ålades betalningsansvar för konkurskostnaderna i s.k. ursprungliga fattigkonkurser, dvs. konkurser där det vid kon- kursbeslutet funnits anledning anta att gäldenärens bo inte räckte till betalning av konkurskostnaderna och några borgenärer inte ställt säkerhet för dessa. Regleringen hade sin grund i vilket in- tresse en sökande borgenär kunde antas ha av att få en gäldenär försatt i konkurs mot sitt bestridande trots att det fanns anledning anta att boet inte förslog till konkurskostnaderna. Det enda prak- tiska intresse som borgenären enligt lagmotiven kunde antas ha var att framtvinga en manifestationsed från gäldenären. Ett sådant in- tresse ansågs inte vara av den arten att kostnaderna för ett kon- kursförfarande borde drabba staten och dess företrädare. Det kunde därför inte anses obilligt att ålägga den borgenär på vars initiativ konkursen tillkommit att vidkännas kostnaderna för förfarandet, däri inbegripet gottgörelse till god man. En sådan bestämmelse an- togs vidare kunna bidra till en minskning av antalet fattigkonkurser genom att en borgenär som visste med sig att han inte kunde vinna annat med konkursen än att chikanera gäldenären skulle låta bli att påkalla konkurs om han ställdes inför utsikten att få betala kon- kurskostnaderna.1 I lagmotiven till ÄKL berördes också frågan om sökanden under alla förhållanden borde svara för kostnaderna, dvs. även när ett normalt konkursförfarande kom till stånd. Det ansågs dock rimligt att kräva att sökanden på förhand kunde bedöma den ekonomiska risk som han iklädde sig genom ansökningen och att hans betal- ningsansvar inte ökade av det skälet att konkursdomaren oriktigt antog att det fanns tillgångar i boet. Bestämmelserna om ansvaret för konkurskostnaderna i fattigkonkurser blev emellertid föremål för kritik och ansågs vara otydliga genom att det av den dåvarande bestämmelsens ordalydelse närmast verkade som om sökande borge- när skulle stå för konkurskostnaderna även om det visade sig att dessa täcktes av boets tillgångar. I en sådan situation ansågs det emellertid inte finnas några skäl för att borgenären – som ju bedömt gäldenärens konkursmässighet riktigt – skulle svara primärt fram- för boet för konkurskostnaderna. I betänkande Förenklad konkurs m.m. (SOU 1974:6) övervägdes på nytt frågan om borgenärsansvaret. Det förslag som lämnades innebar att konkurskostnaderna alltid i första hand skulle utgå ur boet så långt detta räckte. Denna ordning skulle tillämpas oavsett om konkursen uppstått på gäldenärens egen eller en borgenärs ansökan. Med konkurskostnader avsågs inte bara arvode och kostnadsersättningar utan även annan kostnad för för- farandet, t.ex. konkurskungörelsen. Om konkursboets tillgångar inte skulle räcka för att betala kostnaderna och konkursen tillkommit på gäldenärens egen begäran fanns inte någon annan lösning än att låta statsverket träda in. Även i konkurs som har uppstått efter ansökan av borgenär borde staten i sista hand svara för att kon- kurskostnaderna kan infrias. En konkurs tillgodoser i regel även ett allmänt intresse. En sanering kommer till stånd och frågan huru- 1 Se NJA II 1921 s. 612 f. vida gäldenärsbrott har begåtts blir belyst osv. Staten hade vidare också betydande fordringsanspråk i konkurser.2 När det gällde konkurssökande borgenärs ansvar övervägde om sökande borgenär helt borde befrias från kostnadsansvaret. Som skäl härför påpekade kommittén att den omständigheten att tillgångarna i boet inte räckte för att betala kostnaderna inte behövde betyda att borgenären varit ute efter att chikanera gäldenären. Konkursen tillgodosåg även i dessa fall i all- mänhet också övriga borgenärers intressen och innebar en för det allmänna önskvärd sanering. Ur ekonomisk synvinkel innebar det kostnadsansvar som åläggs borgenären inte någon större ekono- misk vinst eftersom de flesta konkursansökningar gjordes av staten eller av gäldenären själv. Kommittén ansåg emellertid trots detta inte att man borde gå så långt som att avskaffa borgenärens ansvar för kostnaderna. Fältet skulle då bli fritt för konkurser som inte tjänar något meningsfullt syfte. Ansvaret borde dock enligt kom- mittén inte sträcka sig längre än till sådana fall då konkursen av- skrivits efter att ha handlagts som förenklad konkurs och konkursboet inte räckte till att betala kostnaderna. Genom den begränsningen uppnåddes en överensstämmelse med de dittills gäll- ande reglerna om borgenärsansvaret vid fattigkonkurs. Med hänsyn till att konkursen inte tillgodosåg endast sökandens intresse och till att kostnadernas storlek någorlunda borde kunna förutses ansåg kommittén att ansvaret borde begränsas. Det högsta belopp som borgenären borde betala kunde enligt kommittén begrän- sas till en tiondel av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring.3 Departementschefen anslöt sig i allt väsentligt till kommitténs förslag.4 Härvid uttalades att de kostnader som det var fråga om i regel inte uppgick till några större belopp (400–i ursprung- liga fattigkonkurser och i övriga fall något större). Kommittén hade inte funnit det lämpligt att formellt undanta staten som sökande borgenär från det nu diskuterade borgenärsansvaret. Departements- chefen menade emellertid att man nu borde ta steget fullt ut och låta de nu åsyftade reglerna om borgenärs kostnadsansvar gälla bara enskild borgenärs ansvar. För statens del borde det vara tillräckligt 2SOU 1974:6 s. 100 f. 3SOU 1974:6 s. 101 f. 1975/76:210. att klargöra att staten alltid i sista hand träder in som ansvarig för konkurskostnaderna.5 Trots att propositionen avslogs av , kom förslagen i propositionen såvitt gällde sökande borgenärs betalningsansvar att leda till lagstiftning, detta genom Konkurslags- kommitténs delbetänkande, (SOU 1977:29), och den därpå grundade, sedermera av antagna, propo- sitionen 1978/79:105. Både kommittén6 och departementschefen7 anslöt sig helt till de förslag som redovisats i den tidigare proposi- tionen. Den nu diskuterade regeln om sökande borgenärs betalnings- ansvar trädde i kraft och togs in i 188 § första stycket i ÄKL och sedermera även i den nuvarande konkurslagen. Ikraftträdandet av den nuvarande konkurslagen (1987:672) innebar bl.a. att de olika handläggningsformerna för ordinär och mindre konkurs slogs samman till en enhetlig handlägg- ningsform. Detta inverkade på frågan om borgenärs ansvar för konkurskostnader på så sätt att skiljelinjen mellan ordinär konkurs och mindre konkurs inte längre kunde användas för uppdelning av avskrivningsfallen. Enligt de dittills gällande reglerna var borge- nären alltid befriad från kostnadsansvar om konkursen från början handlades som en ordinär konkurs. Detta gällde även om det senare skulle visa sig att tillgångarna inte räckte för att betala konkurs- kostnaderna. Å andra sidan hade borgenären en skyldighet att i begränsad omfattning svara för konkurskostnaderna i de fall kon- kurser från början handlades som en mindre konkurs för att den var av enkel beskaffenhet, om det senare skulle visa sig att tillgång- arna inte räckte för att betala konkurskostnaderna, trots att detta inte kunde förutses då konkursen inleddes. I förarbetena till den nuvarande konkurslagen uttalades att det egentligen saknas anledning att låta den omständigheten att kon- kursdomaren beslutar om ordinär konkurs vara avgörande för borge- närens kostnadsansvar.8 I stället ålades annan sökande borgenär än staten en generell skyldighet att i den utsträckning som boet inte förmår bära konkurskostnaderna, betala dessa intill ett visst högsta 1975/76:210 s. 177. 6SOU 1977:29 s. 251. 1978/79:105 s. 233 f. 1986/87:90 s. 377. belopp, om konkursen avskrivs på grund av otillräckliga tillgångar enligt 10 kap. 1 § konkurslagen. genomfördes en reform som främst syftade till att få till stånd en mer effektiv förvaltning av konkursbon. Förvaltarens ställ- ning stärktes som högre kompetenskrav ställdes på den som skulle komma i fråga för uppdrag som konkursförvaltare.9 Syftet var att få en bättre ordning för förvaltning och tillsyn, bättre anpassad till gällande samhällsförhållanden. Bland annat skulle sys- temet enligt föredraganden vara uppbyggt för att hänsyn ska kunna tas även till sysselsättningspolitiska intressen.10 Förvaltaren fick en mer självständig ställning i förhållande till tillsynsorgan och borge- närerna. Förvaltarens ställning och kompetens stärktes som vissa kronofogdemyndigheter fick i uppgift att ha tillsyn över konkursförvaltningen.