sou · H2B34 · 2014-02-03 00:00:00 — Enligt utredningens mening borde denna möjlighet kunna utnyttjas i större utsträck- ning och inspektionen skulle behöva vara mer normativ för att få genomslag i tillämpningsfrågorna. Det skulle bidra till att regel- verket blir tydligare och enklare att tillämpa som konsu- menternas ställning i samband med finansiell rådgivning stärks. Tydlighet beträffande regelverket ger också signaler om vad som inte kommer att accepteras i tillsynen. En mycket viktig uppgift för är att säkerställa att konsumentskyddet går att Det gäller inte minst vid finansiell rådgivning. Det kan inne- bära att inspektionen fortsättningsvis behöver vara mer aktiv beträffande de problem som finns här och som kan hindra konsu- menterna från att hävda sina intressen. () är en statlig myndighet som enligt sin instruktion bl.a. har att pröva tvister mellan konsu- menter46 och näringsidkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet som näringsidkaren har tillhandahållit konsumenten och rekommendera en lösning av tvisten. Nämnden ska också infor- mera konsumenter och näringsidkare om nämndens praxis och stödja den kommunala konsumentvägledningens hantering av kon- sumenttvister genom bl.a. utbildning och information.47 prövar dock inte samtliga de tvister som kan uppkomma mellan en näringsidkare och en konsument. Vissa typer av konsu- menttvister, t.ex. avseende advokattjänster, undantas från nämn- dens prövning.48 Därtill kommer mer generella begränsningar som är tillämpliga oavsett vilken typ av tvist det är fråga om. Bland annat gäller att nämnden inte prövar tvister där anmälan kommit in mer än efter det att näringsidkaren helt eller delvis avvisat konsumentens krav.49 Inte heller prövar nämnden tvister som handläggs i eller är avgjorda av domstol eller som understiger ett visst av nämnden fastställt belopp. När det gäller tjänster utförda av banker, finansbolag fondkom- missionärer m.fl., som bl.a. omfattar finansiell rådgivning till kon- sumenter, är beloppsgränsen fastställd till 2 000 kronor.50 I beloppet räknas inte in yrkanden om ersättning för annan skada än ekono- misk skada. Varken beloppsgränsen eller det förhållandet att ärenden inte anmälts till nämnden inom den angivna tidsfristen om 46Definitionen av konsument respektive näringsidkare återfinns i 2 § förordningen (2007:1041) med instruktion för . Definitionen överens- stämmer i allt väsentligt med hur begreppen definieras i den övriga konsumenträttsliga lagstiftningen, med det tillägget att även dödsbon omfattas av konsumentbegreppet, se t.ex. 1§ konsumentköplagen (1990:932). 471 § förordningen (2007:1041) med instruktion för . 484 § förordningen (2007:1041) med instruktion för . 495 § förordningen (2007:1041) med instruktion för . 502 § i föreskrifter om konsumenttvister som inte prövas av nämnden (KOVFS 2009:1). är dock ett absolut hinder mot att nämnden tar upp ett ärende till prövning. Vice ordförande eller områdesansvarig beredningsjurist kan besluta att ta upp ärenden till handläggning trots att ärendet rör ett för lågt belopp eller är för gammalt.51 Myndigheten har också möjlighet att avvisa tvister om ärendet med hänsyn till myndighetens arbetsformer eller andra omständig- heter inte lämpar sig för prövning i nämnden. Som exempel på detta kan nämnas ärenden där det krävs muntlig bevisning eller då det är fråga om komplicerade förhållanden som inte kan utredas inom ramen för nämndens rent skriftliga och förenklade förfa- rande.52 Nämnden prövar normalt inte heller tvister där näringsid- karen är ett företag utanför , om det inte finns en stark anknytning till . leds av en ordförande, som också är myndighetschef. Myn- digheten består av en stab, en administrativ enhet och en bered- ningsenhet. Beredningsenheten, där drygt 2053 jurister tjänstgör och som leds av myndighetens vice ordförande, är indelad i tre områden.54 Vart och ett av dessa områden leds av en områdesan- svarig beredningsjurist. Nämnden använder sig av cirka 20 externa avdelningsordföran- den, som leder sammanträdena på nämndens tretton avdelningar. Nämnden har även ett antal externa föredragande55 och ett stort antal intresseledamöter56 knutna till sig. Intresseledamöterna har allmän kännedom om en viss bransch, näringslivet i stort eller om förhållandena inom konsumentområdet. De ska vara opartiska och varken stödja näringsidkaren eller konsumenten i tvisten. Intresse- ledamöterna utses efter förslag från myndigheter och konsument- och branschorganisationer som regeringen bestämt. Vid samman- trädena ska lika många ledamöter från konsumentsidan som från 515 § andra stycket förordningen (2007:1041) med instruktion för Allmänna reklamations- nämnden. 5215 § förordningen (2007:1041) med instruktion för . 54Område 1: bank-, elektronik- och försäkringsavdelningen; Område 2: resor, tvätt-, möbel-, sko-, textil- och allmänna avdelningen; Område 3: bostad-, fastighetsmäklare-, motor- och båtavdelningen. 55Cirka 20 st per . 56Cirka 230 st per . Vanligen deltar fyra intresseledamöter, två från vardera sida, på sammanträdena. Ärenden som avser finansiell rådgivning till konsumenter hand- läggs av nämndens bankavdelning. 8.3.3Allmänna reklamationsnämndens handläggning och beslut Vid handläggningen av ärendena tillämpar analogt. Nämndens prövning utgår alltså från parternas yrkanden och grunder och nämnden gör ingen egen utredning. Nämnden hör inte parterna och i princip all bevisning är skriftlig. Nämnden har möjlighet att höra kortare bandupptagningar men behövs muntlig bevisning avvisas ärendet. I de fall nämnden helt eller delvis bifaller konsumentens yrkande är beslutet inte bindande för parterna utan utformat som en rekommendation till företaget. Nämndens beslut utgör alltså inte exekutionstitlar och kan därför inte utgöra grund för verkställighet. Besluten kan inte heller överklagas till annan myndighet eller domstol. Under vissa förutsättningar kan dock nämnden ompröva ett tidigare beslut.57 Företag som inte följer nämndens beslut publiceras i tidningen s.k. svarta lista. Tidningen ges ut av konsu- menter.58 I de ärenden där konsumenten helt eller delvis fått bifall till sitt yrkande, följer nämnden upp ärendet och frågar konsumenten om företaget följt nämndens beslut. Om konsumenten svarar att före- taget inte följt beslutet får företaget en möjlighet att förklara sig. konsumenter ger företagen ytterligare en möjlighet att följa nämndens beslut innan företaget publiceras på den svarta lis- tan. 5722 § förordningen (2007:1041) med instruktion för . 58Sveriges Konsumenter bildades och representerar konsumenterna i olika samman- hang, både i och internationellt. Konsumenter är en partipolitiskt obunden, ideell paraplyorganisation med närmare trettio medlemsorganisationer samt enskilda med- lemmar. Organsationen ger ut tidningen och har utöver det även en konsu- mentpanel. 8.3.4Ärenden om finansiell rådgivning Antalet inkomna ärenden till nämnden som handlar om finansiell rådgivning har ökat stadigt , från som lägst 10 ärenden till som mest cirka 200 ärenden . har cirka 100 ärenden kommit in till nämnden. Antalet beslut där konsumentens yrkanden helt eller delvis har bifallits har dock varit relativt oförändrat. Mellan åren 2000–2009 bifölls konsumentens yrkanden i endast 0–3 ären- den . Förklaringarna till detta är flera. En förklaring är att branschen har stor kunskap om konsumen- ternas rättigheter och har väl fungerande interna system för klago- målshantering. Många banker har en egen kundombudsman, varför konsumenten ofta fått sitt ärende prövat innan anmälan kommer in till nämnden. Sannolikt har de konsumenter som har haft grund för sitt klagomål fått dem tillgodosedda och en anmälan till nämnden blir därmed överflödig. En annan förklaring är att nämnden tidigare ansett att en konsuments påstådda ekono- miska förlust måste vara realiserad för att skadestånd skulle kunna tillerkännas konsumenten. Det innebär i praktiken att en faktisk förlust måste ha uppstått. Om förlusten inte var realiserad gjorde nämnden tidigare inte någon bedömning av om rådgivningen varit vårdslös eller inte. Nämnden hade dock anledning att se över denna praxis i samband med konkursen i investmentbanken . Nämnden fick efter konkursen in många anmälningar där konsumenten, ofta genom lån, investerat i en valuta- obligation som emitterats av . Konsumenterna, de inblandade företagen och nämnden insåg samtliga att det skulle bli en förlust för konsumenterna, men det var inte möjligt att förutse hur stor förlusten skulle bli innan konkursen var avslutad. Trots detta valde nämnden att pröva om rådgivningen varit vårdslös. Även andra investeringar där konsumenten mer eller mindre fri- villigt har fått sitt kapital inlåst har prövats av nämnden, t.ex. där äldre konsumenter rekommenderats att köpa kapitalförsäkringar eller där försäljningsmöjligheterna för investeringen varit obefint- liga. I de fall där har funnit att rådgivningen varit vårdslös har nämnden i dessa situationer rekommenderat det aktuella företaget att försätta konsumenten i samma ekonomiska läge som denne befunnit sig i innan investeringen. Företaget har alltså rekommen- derats att ta över konsumentens innehav i olika produkter och åter- betala investerat belopp (se avsnitt 10.3.2). uppdrag är att administrera och betala ut den allmänna pensionen och tillhörande pensionsförmåner, men också att ge såväl generell som individuell information om pens- ionen. Konkret innebär det att arbetar för att alla pensionärer ska få rätt pension i rätt tid, att alla pensions- sparare ska ha möjlighet att förstå, förutse och påverka hela sin pension, att erbjuda enkel, neutral och pålitlig hjälp till pensions- spararna samt leverera pålitliga fakta och analyser om pensioner till regeringen och andra intressenter. I regleringsbrevet finns ett mål för Pensionsmyndig- heten om konsumentvägledning, som infördes , som innebär att ska stärka pensionärers och pensions- sparares ställning som konsumenter genom att ge vägledning som är anpassad till individens behov och livssituation. Regeringen har även gett i uppdrag att redovisa hur arbetet med att stärka konsumenternas ställning på pensionsområdet fortskrider.59 I redovisningen ingår hur myndig- heten arbetar med att ge vägledning till pensionssparare och pen- sionärer, hur myndigheten arbetar proaktivt för att förebygga pro- blem för konsumenten och hur myndigheten samverkar med andra myndigheter, arbetsmarknadens parter och andra aktörer för att ta fram och tillgängliggöra information samt i övrigt främja konsu- mentskyddande åtgärder. Myndigheten ska också redovisa hur myndigheten har samver- kat med och för att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden. har införlivat konsument- uppdraget i verksamheten genom att utveckla det nya uppdraget och driva det som en del av linjearbetet. , och har påbörjat en samverkan i syfte stärka konsumenternas ställning på pensions- området. För att få bättre kunskap i den frågan har myndigheterna 59 till regeringen (dnr. 2013-337) Regleringsbrevsuppdrag – roll för att stärka pensionsspararnas och pensionärernas ställning som konsumenter inom pensionsområdet. tillsammans genomfört en undersökning angående marknadsföring av finansiella tjänster (se bilaga 4). har vidare inlett en dialog med Konsumenternas Bank- och Försäkringsbyrå i syfte att se över framtida samverkan samt hur myndigheterna kan arbeta tillsammans mot målet att pensionssparare och pensionärer ska bli bättre konsumenter inom pensionsområdet. Myndighetens informationsuppdrag syftar till att pensionsspa- rare och pensionärer ska förstå helheten och vilka faktorer som påverkar den slutliga pensionen. Informationen ger på det sättet ett visst skydd mot att konsumenterna gör val på pensionsområdet som inte är medvetna, motiverade eller lämpliga. Här är samarbetet med Min Pension centralt. Av cirka 5,5 miljoner pensionssparare är omkring två miljoner registrerade på Min Pension. ska Pensions- myndigheten erbjuda pensionssparare helhetsinformation om sin pension samt möjlighet till prognos genom att pensionsspararen själv ska kunna välja informationskanal. I samband med att det kuvertet skickas ut, erbjuds pensionsspararna möjligheten att få en helhetsinformation om sin pension med möjlighet att göra en prognos på flera olika sätt. Väsentligt här är att pensionsspararna genom att göra en prognos kan skaffa sig en uppfattning om och därmed ett beslutsunderlag i frågan hur stort det privata pensionssparandet eventuellt kan behöva vara. På så sätt fungerar prognosen som en del i det beslutsstöd som myndigheten till- handahåller i syfte att utgöra en motvikt till de starka kommersiella intressen som finns inom pensionsområdet. För att fullt ut arbeta proaktivt i konsumenternas intresse kom- mer myndigheten att etablera och utveckla en rad verk- samheter som syftar till att stärka pensionsspararnas och pension- ärernas ställning på pensionsområdet. I valet av konsumentstär- kande åtgärder kommer ta vara på de möjlig- heter till samverkan med och Konsument- verket som bedöms lämpliga eller nödvändiga för att åtgärderna ska få bästa möjliga genomslag på finansmarknaden. En utgångspunkt här är att de tjänster och produkter som marknadsförs och säljs inom pensionsområdet också är en del av det utbud som finns på finansmarknaden. och har formaliserat sitt sam- arbete inom det finansiella området i ett samarbetsavtal.60 Syftet med avtalet är att tydliggöra respektive myndighets ansvar, främja samarbetet samt effektivisera den konsumentnära tillsynen på det finansiella området. Ambitionen är att myndigheterna ska samråda och utbyta information i alla frågor av betydelse för konsumentskyddet där ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är överlappande eller oklar. Samråd ska alltid ske i sådana tillsynsärenden innan någon av myndigheterna ingriper med sanktioner. Samråd ska enligt avtalet likaså ske i frågor rörande myndigheternas författningsarbete på det gemensamma ansvarsområdet. Myndigheternas generaldirektörer träffas regelbundet för att samråda i policy- och aktuella tillsynsfrågor på konsumentområdet, och minst en gång för att utvärdera samarbetsformer och uppnådda resultat. Informationsutbyte och samråd sker också fort- löpande i samband med myndigheternas arbete med författningar, remisser, större utredningar och tillsynsfrågor samt inför med- verkan i internationella organ och arbetsgrupper. Löpande samråd sker efter behov om mellan de tjänstemän på respektive myndighet som berörs av den aktuella frågan. Därutöver sker samråd i en särskild samrådsgrupp genom möten två till . Till samarbetsavtalet är fogat en bilaga där samverkansområdena anges. Som exempel på samverkan mellan myndigheterna kan nämnas: Framtagandet av allmänna råd om finansiell rådgivning och kon- sumentkrediter. Val av tillsynsobjekt vid granskning av för- säkringsförmedlare. Gemensamma tillsynsinsatser, t.ex. gransk- ning av marknadsföringsmaterial inom ramen för Finansinspekt- ionens projekt om strukturerade produkter. 60 Överenskommelse om samarbete mellan och /KO (dnr 2010-523, dnr 09-10159), . 9Identifierade problem som påverkar konsumentskyddet negativt I detta kapitel redogör utredningen för de problem vid finansiell rådgivning som den uppmärksammat under utredningsarbetet och som påtalats av myndigheter, konsumentorganisationer, bransch- organisationer men också redovisats av den juridiska doktrinen eller framgått av praxis. Det ska i sammanhanget noteras att utred- ningen främst har tagit hjälp av Konsumentbyråerna1 för att få en uppfattning om hur vanligt ett problem är. Till följd av den begrän- sade statistik som byråerna har tillgång till har det varit svårt eller omöjligt att i absoluta termer kvantifiera omfattningen av de påtalade problemen. Trots denna osäkerhet anser utredningen att det utifrån de olika problem som påvisats, och som kommer att redovisas i det följande, ändå går att påstå att problemen påverkat konsument- skyddet negativt. 1 Konsumenternas Bank- och och är två stif- telser som har till syfte att självständigt tillhandahålla konsumenter information och väg- ledning i frågor som rör banker eller andra kreditinstitut, fond- och värdepappersbolag respektive försäkringsbolag. Byråerna har också till uppgift att vidarebefordra konsument- synpunkter till huvudmännen och i detta syfte arbetar byråerna med att identifiera och analysera konsumenternas problem. Huvudmän för Konsumenternas Bank- och är , , , och . Huvudmän för är , och Svensk försäkring. Huvudmännen är represen- terade i respektive byrås styrelse, där ledamoten från eller Konsument- verket är ordförande. Byråernas verksamhet finansieras av respektive bransch. Byråernas övergripande uppdrag är att hjälpa konsumenter att fatta välinformerade beslut inom det finansiella området. Detta görs genom att byråerna erbjuder konsumenterna hjälp med att tolka villkor och beskriva regelverket inom det finansiella området. Byråerna informerar även om och hjälper konsumenter att jämföra bank- och försäkringsprodukter samt informerar konsumenter om hur de går vidare om de är missnöjda med ett beslut. Byråerna har en begränsning i så måtto att de inte har möjlighet att agera som ombud för konsumenten eller tillhandahålla processvägledning. De kan inte heller överpröva beslut eller ingripa vid t.ex. regelöverträdelser. Byråerna har en gemensam webbsida (), där kon- sumenterna kan finna information och hjälp med att bl.a. utvärdera olika bank- och för- säkringstjänster. Identifierade problem som påverkar konsumentskyddet negativt Syftet med redovisningen är att överskådligt beskriva problemen och på vilka sätt de påverkar konsumentens ställning vid finansiell rådgivning. I samband med redovisningen tydliggörs i förekom- mande fall de skillnader i konsumentskyddet som följer av att olika aktörer lyder under olika lagar. Problembeskrivningen ligger till grund för de resonemang och förslag som utredningen redovisar i följande kapitel (se kapitel 10 och 11). Utredningens ansats här är inte att alla problem som kan finnas också behöver åtgärdas. I första hand kommer utredningen att fokusera på sådana problem som är väsentliga att hantera för att stärka konsumentskyddet inom området för finansiell rådgivning. Utgångspunkt för problembeskrivningen är att konsumenterna själva ansvarar för sina beslut när det gäller köp av finansiella tjänster och produkter och att syftet med den nuvarande lagstift- ningen inte är att skydda konsumenterna från alla slags risker med finansiella tjänster och produkter. Konsumenterna ska inte behöva acceptera att den finansiella rådgivning som lämnas är så bristfällig att risken för förluster därigenom ökar. Det förtjänar upprepas att utredningens uppdrag varit att foku- sera på konsumentskyddsfrågor. Utredningen ska föreslå åtgärder för att förbättra konsumenternas ställning vid finansiell rådgivning. Utredningen beskriver därför problem och brister där de påträffats, och som är av sådant slag att de påverkat konsumentskyddet nega- tivt. Den problembeskrivning som lämnas i det följande gör samti- digt inte anspråk på att ge en allmängiltig bild av vad konsumen- terna kan vänta sig i samband med att finansiell rådgivning lämnas av olika aktörer. Beskrivningen är övergripande och syftar till att ge exempel på situationer när konsumenterna inte kunnat lita på att konsumentskyddet fungerar som det är tänkt.2 Även om det alltid går att diskutera hur långt kraven i regelverket sträcker sig, erbju- der exemplen enligt utredningen möjlighet för finansiella rådgivare att reflektera över hur de i sin verksamhet kan bidra till att säker- 2 Som framgått av kapitel 2 har det inte varit utredningens uppdrag att ange eller peka ut enskilda näringsidkare eller finansiella rådgivare som på ett eller annat sätt, medvetet eller omedvetet, bryter mot bestämmelser som syftar till att skydda konsumenter. Från ett konsumentskyddsperspektiv har det däremot varit centralt för utredningen att beskriva ett antal exempel eller situationer där överträdelser skett av konsumentskyddande bestäm- melser, och som kan läggas till grund för fortsatta överväganden om behovet av att tydlig- göra eller skärpa dessa bestämmelser i olika avseenden. Det är tillsynsmyndigheternas, och då i första hand , uppgift att på ett aktivt och effektivt sätt säkerställa att de finansiella rådgivarna lever upp till de krav som ställs på dem att tillgodose konsu- menternas intressen framför sina egna. Identifierade problem som påverkar konsumentskyddet negativt ställa ett gott konsumentskydd och att konsumenternas intressen tas tillvara. Redovisningen är uppdelad efter fyra teman. Det första temat, Innan rådgivningen, behandlar de problem som identifierats och som avser tiden innan själva rådgivningen äger rum (avsnitt 9.1). Det andra temat, Rådgivningssituationen, behandlar de problem som kan uppstå under eller i anslutning till själva rådgivningstill- fället (avsnitt 9.2). Det tredje temat, Tillsynen, behandlar de pro- blem som finns beträffande tillsynen över marknaden för finansiell rådgivning till konsumenter (avsnitt 9.3). Det sista temat, Tvist- lösning, tar upp olika problem som kan finnas angående konsumen- ternas möjligheter till tvistlösning (avsnitt 9.4). I kapitel 11 behandlas frågor i anslutning till förvaltningen av premiepensionen. Även i det kapitlet redovisas olika problem som utredningen uppmärksammats på, och som innebär att det utifrån dagens regelverk är svårt att tillgodose de konsumentskydds- aspekter som finns beträffande de rådgivnings- och förvaltnings- tjänster som avser premiepensionen. I det kapitlet diskuteras vidare olika förslag som skulle stärka pensionsspararnas och pensionärer- nas ställning som konsumenter på pensionsområdet. 9.1.1Konsumenterna tar sällan själv initiativet till rådgivning Konsumentbyråerna har påtalat att det, enligt deras erfarenhet, sällan är konsumenten själv som tar initiativ till finansiell rådgiv- ning. Denna uppfattning styrks till viss del av den TNS Sifo-under- sökning som , och Kon- sumentverket låtit göra beträffande marknadsföringen av finansiella tjänster, där det framgår att det bland de som har köpt en finansiell tjänst (i åldern 23–) är betydligt vanligare att initiativet tagits av näringsidkaren än av konsumenten (jämfört ). Det är något vanligare (bland de t.o.m. mycket vanligare) att tjänsten köpts vid ett personligt möte på kontor (eller liknande) än via telefon eller annan kanal, se vidare bilaga 4. Många konsumenter blir dock kontaktade via telefon av en bank, ett försäkringsbolag, ett värdepappersbolag, en försäkringsför- medlare eller ett s.k. marknadsföringsföretag och inbjudna till ett möte för en möjlighet att förbättra sin ekonomi, förbättra sin Identifierade problem som påverkar konsumentskyddet negativt pension eller att sänka sin skatt. Majoriteten av de klagomål som avser det sätt på vilket företagen närmar sig konsumenterna riktar sig mot försäkringsförmedlare och marknadsföringsföretag. Personen som kontaktar konsumenten är ofta ihärdig och konsumenten upp- lever att han eller hon blir övertalad att tacka ja till mötet. är mötet, i samband med information om och marknadsföring av företagets produkter och tjänster, förenat med en biovisning eller någon form av förtäring. Upplägget är sådant att marknadsföringen inte sällan övergår i rådgivning. Det förekommer att konsumenten har valts ut av företaget t.ex. av den anledningen att han eller hon sålt en bostad, en maka/make/partner gått bort eller att det finns tillgångar i form av ett sparat kapital. Konsumenten kan alltså befinna sig i en situation som det finns risk att mindre seriösa företag utnyttjar. Konsumentbyråerna menar att konsumenterna inte alltid förstår vad det är för ett möte som de har blivit inbjudna till och om mötet syftar till att marknadsföra finansiella produkter eller ge råd om dessa. De förstår inte heller vad det är för företag de träffar, en för- säkringsförmedlare, ett värdepappersföretag eller ett marknads- föringsföretag.