sou · H2B327 · 2014-05-07 00:00:00 — Laboratoriet är ett av världens moder- naste och säkraste för diagnostik och forskning kring blödarfeber- virus och andra högpatogena mikroorganismer. Säkerhetslaboratoriet utgör en viktig del av den nationella beredskapen mot allvarliga infektioner. Här finns de resurser som krävs för att identifiera och analysera kända och okända smittämnen. Tjugo personer arbetar i eller i anslutning till laboratoriet, som består av två separata moduler och har en golvyta på totalt . Laboratoriet, som varit i drift , etablerades som en resurs för att möjliggöra arbete med mikroorganismer som orsakar sjuk- domar med hög dödlighet och smittsamhet. Här hanteras virus som sprids mellan människor och virus som orsakar zoonoser, i de fall det finns en risk att människors hälsa är hotad. upprätthåller beredskap för att dygnet runt och året runt kunna omhänderta och analysera provmaterial med misstanke om allvarlig smitta. bered- skapsteam består av experter som kan påbörja hanteringen av ett inkommet prov. I vissa fall krävs analys i P4- laboratorium, exempelvis vid diagnostik av prover som misstänks innehålla blödarfebervirus såsom Ebolavirus, Marburgvirus, Krim- blödarfebervirus och Lassavirus. Metoder som finns tillgängliga för diagnostik av virus i riskklass 4 är molekylärbiologiska analyser, elektronmikroskopi, virusodling, serologi och experimentell biomedicin. Kombinationen av experi- mentell biomedicin och kapaciteten att i detalj analysera ett smitt- ämnes arvsmassa ger en unik möjlighet att identifiera okända eller kraftigt förändrade smittämnen och därigenom etablera specifika diagnostiska metoder. I anslutning till P4-laboratoriet finns ett virologiskt och ett bakteriologiskt säkerhetslaboratorium i skydds- nivå 3 (P3). Här hanteras bland annat virus som orsakar rabies och denguefeber samt bakterier som orsakar tuberkulos och mjältbrand. Diagnostiken är kvalitetssäkrad via deltagande i europeiska diagnostik- nätverk. 9Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m. Som tidigare angetts ska utredningen enligt direktiven analysera frågan om veteranpolitiken bör utvidgas till att även omfatta perso- nal från andra samhällssektorer än det militära försvaret. Enligt direktiven är det fråga om internationell verksamhet där svenska staten har beslutat om svensk medverkan och där verksamheten inne- fattar risker eller farlighet för den deltagande personalen. I direk- tiven anges att det dock inte behöver vara fråga om en väpnad kon- flikt utan riskerna eller farligheten i verksamheten kan ha sin grund i naturkatastrofer, civila våldsamheter, flyktingkatastrof, smitt- eller sjukdomsförekomst, m.m. I detta kapitel redogörs översiktligt för resurser för svenska natio- nella kris- och katastrofinsatser i utlandet. Bland annat redogörs för svenska statens ansvar när det gäller att bistå svenskar och andra som drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof utomlands. Till grund för redogörelserna ligger den beskrivning av verksamheten som lämnats i departementspromemorian Om katastrofmedicin som del av svenska insatser utomlands m.m.1 och betänkandet möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid.2 Redogörelserna är avgränsade till att beskriva förhållanden av betydelse för utredningens analys av frågan om det veteranpolitiska området bör utvidgas till personalkategorier som tjänstgör i sådan verksamhet som anges i utredningsdirektiven. Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m. I samband med flodvågskatastrofen i , och senare även efter Libanonkrisen , stod det klart att då gällande regel- verk inte var avsett för eller tillämpligt vid hanteringen av större kris- och katastrofsituationer som kan nödvändiggöra mer omfatt- ande åtgärder, såsom evakueringar, medicinska katastrofinsatser i annat land m.m.3 När det gäller t.ex. svenska sjukvårdsinsatser utom- lands har dessa tidigare varit begränsade till att sköta hemtranspor- ter för ett mindre antal människor eller att ge sjukvård åt personal som har arbetat för svenska myndigheter vid uppdrag i samband med internationella insatser. Vidare har sjukvårdsinsatser ingått i svenska statens biståndsaktiviteter utomlands. I samband med flodvågskatastrofen blev det tydligt att förmågan att värna svenska medborgare och deras intressen utanför landets gränser behövde utvecklas. Flodvågskatastrofen visade behov av en helt annan svensk sjukvårdsinsats för att hjälpa nödställda svenskar och ett omfattande utvecklingsarbete inleddes. överlämnade katastrofkommission betänkandet och – granskning och förslag4. Katastrof- kommissionens hade i uppgift att utvärdera hur , rege- ringen och de centrala myndigheterna, inklusive och utlandsmyndigheterna, hade agerat med anledning av natur- katastrofen () i . Mot bakgrund av sin utvärdering hade kommissionen också i uppdrag att peka på eventuella behov av förändringar av organisation, rutiner för samverkan, styrning, hantering av information och övriga rutiner för krishantering, i syfte att stärka beredskapen och samhällets förmåga att hantera sådana händelser som drabbar ett stort antal svenskar utanför vårt land. Kommissionens slutsatser innebar i huvudsak förtydliganden, och inga väsentliga förändringar, av den grundläggande ansvarsför- delning som råder mellan den enskilda medborgaren, de privata aktörerna och staten. Även om de enskildes och de privata aktörer- nas primära ansvar ligger fast, ansåg kommissionen att staten med utgångspunkt i medborgarnas förväntningar har ett ansvar som 2009/2010:98 s. 7 och 19 f. Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m. yttersta garant för medborgarnas säkerhet och trygghet. Det offentliga åtagandet när det gäller svenskar utomlands måste enligt kommissionens mening dock ges en delvis ny innebörd till följd av internationaliseringen. Kommissionen framhöll att det inte längre går att knyta den offentliga förvaltningens uppgift snävt till territorium. Förmågan att värna svenska medborgare och deras in- tressen utanför landets gränser måste utvecklas. Kommissionen ansåg att det innebär i sig inte någon förändring av den grund- läggande ansvarsfördelningen mellan individen och staten utan är mer en fråga en anpassning till nya förutsättningar. Kommissionen konstaterade att det är på myndighetsnivån som de operativa funktionerna – bland annat räddningstjänsten, polisen och sjukvården – finns och att det finns ett samordningsbehov. När det gäller hälso- och sjukvården visade katastrofen i att svenska insatser i en eller annan form kan vara motiverade utanför svenskt territorium. Kommissionen ansåg att den nationellt ansvariga krisorganisationen ska garantera en beredskap för snabba insatser. Kravet på beredskap gäller dels den egna ledningsstaben, dels insats- grupper som kan krävas för rekognosering och initiala sjukvårds- insatser i drabbade regioner som kan ligga på stort avstånd från . Kommissionen ansåg vidare att det är mer naturligt att söka operativ kapacitet för snabba sjukvårdsinsatser på landstingsnivå. Vid olyckor som är så stora att de kräver mer än ett landstings resurser bör de sjukvårdsansvariga söka samband med intilliggande lands- ting. Detta gäller även vid större olyckor inom landet. Som ett led i utvecklingsarbetet fick dåvarande Statens räddnings- verk, genom regeringsbeslut , uppdraget att i samverkan med berörda myndigheter och organisationer förbereda så att verket, i en situation då många människor med hemvist i drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof utanför , med kort varsel i ett inledande skede kan stödja utlandsmyndig- heter och de nödställda. Genom beslut uppdrog regeringen åt Social- styrelsen, en av de berörda myndigheterna, att inom sitt verksam- hetsområde och som en del i en myndighetsgemensam insats se över beredskapen för en situation då många människor med hemvist i drabbas till följd av en allvarlig olycka eller katastrof i ut- landet. Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m. rapporten för att omhänderta personer med hemvist i vid stora olyckor och katastrofer utomlands5. Katastrofmedicinska insatslagen, m.m. remissbehandlades, varefter regeringen över- lämnade propositionen Katastrofmedicin som en del av svenska in- satser utomlands6 till . Förslagen i propositionen resulterade i lagen (2008:552) om kata- strofmedicin som en del av svenska insatser utomlands (katastrof- medicinska insatslagen), som trädde i kraft . För att tydliggöra omfattningen av statens konsulära ansvar, dvs. att klargöra i vilka situationer staten ska respektive inte ska agera utomlands då många människor med anknytning till drabbas, och därigenom även tydliggöra omfattningen av den enskildes ansvar tillkom lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser (konsulära katastrofinsatslagen). är, såvitt känt, det enda landet som i lag har infört särskilda regler för större kriser. De båda lagarna redo- visas närmare i avsnitt 9.3.1 respektive 9.3.2. 9.3Det nationella ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands Som angetts trädde lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser (konsulära katastrofinsatslagen) i kraft . Lagen syftar till att dels tydliggöra omfattningen av statens konsulära an- svar, dvs. att klargöra i vilka situationer staten ska respektive inte ska agera utomlands då många människor med anknytning till drabbas vid en kris eller katastrof, dels tydliggöra omfattningen av den enskildes ansvar. Avsikten med lagen är emellertid inte att be- gränsa möjligheterna att genomföra någon annan form av insats utomlands.7 Enligt 1 § angivna lag ska staten genomföra en konsulär kata- strofinsats för att bistå enskilda när många människor med anknyt- 5Socialstyrelsens skrivelse Beredskapen för att omhänderta personer med hemvist i vid stora olyckor och katastrofer utomlands (artikel nr 2006-107-5). 2007/08:138. 2009/10:98 s. 7. Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m. ning till drabbas vid en kris eller en katastrof utomlands och behoven av evakuering och andra åtgärder med hänsyn till händel- sens karaktär, följder och omständigheterna i övrigt inte kan till- godoses på annat sätt och insatsen inte heller av något annat skäl möter särskilda hinder. När aktualiseras en konsulär katastrofinsats? För att en konsulär katastrofinsats ska aktualiseras krävs att det före- ligger en situation som kan rubriceras som en kris eller en katastrof. Begreppen är dock inte definierade utan i förarbetena anförs att det är följderna av en specifik händelse som är avgörande för om staten ska ansvara för en katastrofinsats.8 Vidare påpekas i detta sammanhang att huvudsyftet med en katastrofinsats är att vidta åtgärder för att rädda enskildas liv och minska lidande. En konsulär katastrofinsats ska alltså som utgångs- punkt vara humanitär. Mot den bakgrunden ska vissa konsekvenser av en händelse vara styrande för bedömningen av när staten ska genomföra en konsulär katastrofinsats.9 Ett övervägande som alltid måste göras innan beslut om en kata- strofinsats fattas är om det är praktiskt möjligt att genomföra in- satsen. Säkerheten för Snabbinsatsstyrkan (SNITS) (se nedan av- snitt 9.4.1) respektive den myndighetsgemensamma Stödstyrkan (se nedan avsnitt 9.4.2) måste särskilt beaktas i sammanhanget och kan innebära att det inte är möjligt att skicka iväg någon svensk styrka. Även om säkerhetsläget inte är ett problem kan det finnas andra förhållanden som praktiskt påverkar en insats; det drabbade om- rådets infrastruktur kan t.ex. vara sådan att det inte är möjligt att genomföra en katastrofinsats.10 Omfattningen av en konsulär katastrofinsats När det gäller omfattningen av en konsulär katastrofinsats anförs i förarbetena11 att det inte är möjligt att i förväg ange vilka åtgärder som kommer att krävas vid en katastrofinsats, eftersom händelse- förloppen vid kriser och katastrofer definitionsmässigt är oförut- 2009/10:98 s. 23. 2009/10:98 s. 23 f. 2009/10:98 s. 25. 2009/10: 98 s. 25 ff. Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m. Den centrala uppgiften vid de flesta katastrofinsatser antas komma att vara evakuering, vilket är skälet till att denna åtgärd nämns särskilt i lagtexten. Som utgångspunkt har en evakuering som slutlig destination. Det kan emellertid inte uteslutas att en evakuering i undantagsfall kan ske till någon annan plats, t.ex. ett grannland, om säkerhetsläget där medger en evakuering dit och de drabbade där kan få den hjälp de behöver. I konsulära katastrofinsatslagens 2 § hänvisas till att det i kata- strofmedicinska insatslagen finns bestämmelser om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands. I förarbetena anförs12 att behov av sjukvård kan komma att behöva tillgodoses inom ramen för en katastrofinsats. En katastrofmedicinsk insats kan således genom- föras inom ramen för en konsulär katastrofinsats men också utan något sådant samband (se vidare avsnitt 9.3.2). Vid konsulära kriser ansvarar för den opera- tiva insatsen och samordningen av denna. Alla myndigheter som är involverade i en katastrofinsats ska alltså fatta egna och självstän- diga beslut om hur det egna stödet ska utformas och avges. Regeringen har dock en möjlighet att i enskilda fall fatta beslut som uppdrar åt en myndighet att medverka i en insats. Utrikes- departementet kommer därmed att ha ett ansvar för den övergrip- ande samordningen av en insats. Enligt 2 § förordningen (2008:553) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands, är det Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap som fattar beslut om att inleda eller avsluta katastrofmedicinska insatser. Det gäller oavsett om en katastrofmedi- cinsk insats genomförs som en konsulär katastrofinsats eller inte. 9.3.2Katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands trädde lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands (katastrofmedicinska insats- lagen) i kraft. Genom lagen ges möjlighet att tillhandahålla 2009/10:98 s. 27 f. Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m. hälso- och sjukvård vid insatser utomlands och med annat syfte än som bistånd till ett annat land. Katastrofmedicinska insatser med stöd av lagen är tänkta att utgöra en del av de samordnade svenska insatserna utomlands. Som framgår av avsnitt 9.4.2 är det Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap (MSB) som samordnar de samlade svenska insatserna och som leder och samordnar den katastrofmedicinska delen av insatserna. När kan en katastrofmedicinsk insats aktualiseras? Som framgår av avsnitt 9.2 är katastrofmedicinska insatslagen ett av flera resultat av det omfattande utvecklingsarbete som inleddes efter flodvågskatastrofen i . Även denna lag bygger, precis som konsulära katastrofinsatslagen, på den grundlägg- ande principen att den enskilde, alltså både individer och företag, har ett primärt ansvar att skydda sitt liv och sin egendom och att vidta förebyggande åtgärder. I konsulära katastrofinsatslagen finns ingen definition av begrep- pen kris eller katastrof. Som framgår av lagtexten ovan finns det heller inte i katastrofmedicinska insatslagen någon definition av begreppen allvarlig olycka eller katastrof. I förarbetena till katastrofmedicinska insatslagen13 anges att katastrofmedicinska insatser kan aktualiseras efter exempelvis jordbävningar och andra naturkatastrofer, vålds- och terrorhandlingar i form av t.ex. bombexplosioner på allmänna platser, omfattande transportolyckor, m.m. Andra typer av händelser omfattar de s.k. C-, B- och RN-områdena (kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära), såsom utbrott av allvarliga smittsamma sjukdomar, medveten spridning av smittämnen, terrorhandlingar med användning av kemiska och radionukleära vapen samt olyckor med utsläpp av kemiska ämnen. Något behov av att i förordning eller på annat sätt närmare reglera vad som avses med allvarlig olycka eller katastrof ansågs inte föreligga. Enligt för- arbetena14 omfattar lagen även den situationen att drabbade män- niskor i behov av sjukvårdsinsatser har evakuerats från det land där olyckan eller katastrofen har inträffat till ett annat främmande land. 2007/08:138 s. 22 f. 2007/08:138 s. 42. Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m. Hur begreppet många människor ska tolkas får avgöras från fall till fall.15 Först om en olycka inträffar eller en överhängande fara råder för att en olycka ska inträffa och den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan – t.ex. värdlandets hälso- och sjukvård och de resurser som tillhandahålls av exempelvis reseföretag, försäk- ringsbolag via , arbetsgivare med ansvar för ut- sänd personal samt insatsstyrkor från andra länder än – klarar av situationen är samhället skyldigt att ingripa.16 Först när dessa samlade resurser bedöms otillräckliga i förhållande till det akuta vårdbehovet ska katastrofmedicinska insatser komma ifråga. Avsik- ten är alltså att katastrofmedicinska insatser ska sättas in endast i extrema undantagsfall. Vid insatser till stöd för utlandsmyndigheter och nödställda i en situation då många människor med hemvist i drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet, får ett landsting bedriva hälso- och sjukvård utomlands i syfte att minimera de fysiska och psykiska följdverkningarna av olyckan eller katastrofen (katastrof- medicinska insatser). En grundläggande, outtalad, förutsättning för att katastrofmedi- cinska insatser ska sättas in utomlands är att det andra landet begärt hjälp eller på annat sätt samtyckt till de svenska insatserna. Om så inte sker kan några katastrofmedicinska insatser inte genomföras. Så kan heller inte ske om t.ex. säkerhetsläget på platsen är sådant att personal inte bedöms kunna sändas dit. Om det är krig eller råder krigshot i området bör eventuella sjukvårdsinsatser vara en uppgift för Försvarsmakten. Genom att katastrofmedicinska insatser under vissa förutsättningar får genomföras tydliggörs att lagen ger en möjlighet, inte en skyl- dighet, för att genom landstingen genomföra katastrofmedi- cinska insatser i utlandet. Ändamålet med lagen anges vara att ge möjlighet att till- handahålla katastrofmedicin utomlands till människor med hemvist i inom ramen för den stödstyrka som leds av MSB. Stöd- styrkan kan under vissa förutsättningar sättas in för att ge stöd åt svenska utlandsmyndigheter och nödställda personer med hemvist i Sverige.17 2007/08:138 s. 42. 2007/08:138 s. 7 f. och s. 25. 2007/08:138 s. 20. Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m. I förarbetena påpekas upprepade gånger att svenska katastrof- medicinska insatser inte ska tillhandahållas som bistånd.18 Möjlig- het att ge bistånd i form av hälso- och sjukvård finns redan enligt andra regelverk. Beslut om katastrofmedicinska insatser ska därför fattas endast under de i 1 § angivna förutsättningarna och insats- erna förutsätts vara avslutade när alla med hemvist i fått den hjälp de behöver. Det finns dock förståelse för att det kan vara svårt, eller till och med omöjligt, att på en katastrofplats avgöra var skadade människor har sitt hemvist. Ofta måste bedömningen dess- utom göras under stor tidspress. Omfattningen av en katastrofmedicinsk insats I 2 § katastrofmedicinska insatslagen anges att med hälso- och sjuk- vård enligt denna lag avses detsamma som anges i 1 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Enligt detta lagrum avses med hälso- och sjukvård åtgärder för att medicinskt före- bygga, utreda och behandla sjukdomar och skador, sjuktransporter samt att ta hand om avlidna. Tandvård omfattas däremot inte. Hälso- och sjukvård handlar som regel om verksamhet som be- döms kräva medicinskt utbildad personal eller sådan personal i samarbete med annan personal. Att ta hand om avlidna är dock inte i första hand en sådan uppgift som hälso- och sjukvårdspersonalen kommer att behövas för vid en svensk insats i utlandet. Medicinsk kompetens för att ta hand om avlidna finns inom Rikskriminal- polisens (en avdelning inom ) expertgrupp för identifiering () (se vidare avsnitt 9.4.4). Beredskap för katastrofmedicinska insatser ska, enligt 6 § katastrof- medicinska insatslagen, upprätthållas av landstingen i , , , , och . Dessa landsting har alltså en skyldighet att planera sin hälso- och sjukvård så att en beredskap för katastrofmedicinska insatser utomlands kan upprätthållas. Övriga landsting får upprätthålla så- dan beredskap. Enligt lagtexten får dock samtliga landsting möjlighet att bedriva katastrofmedicinska insatser utomlands. I förarbetena19 anförs dock 2007/08:138 s. 20, 23 och 43. 2007/08:138 s. 34 f. Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m. att ett landsting, för att kunna tillhandahålla sådana insatser, bör ha vidtagit vissa förberedande åtgärder och ha en beredskap för att med kort varsel kunna sända hälso- och sjukvårdspersonal utomlands. För att säkerställa en viss grundnivå när det gäller landstingens beredskap på området har vissa landsting genom lagen ålagts skyl- dighet att planera sin hälso- och sjukvård så att en beredskap för katastrofmedicinska insatser utomlands kan upprätthållas. Genom bestämmelsen ges landstingen rätt att upprätthålla beredskap för katastrofmedicinska insatser utomlands till förmån för människor utan anknytning till det egna området. Därigenom görs, på samman sätt som i 1 §, undantag från den s.k. lokaliseringsprincipen. Beslut om katastrofmedicinska insatser Enligt 4 § katastrofmedicinska insatslagen fattar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslut om att inleda eller avsluta katastrofmedicinska insatser. Enligt 2 § förordningen (2008:553) om katastrofmedicinska insatser som en del av svenska insatser utomlands är det Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) som beslutanderätten har delegerats till. ska enligt 5 § katastrofmedicinska insatslagen, i nära samverkan med övriga berörda myndigheter, leda och sam- ordna de katastrofmedicinska insatserna och får i övrigt besluta om hur landstingens resurser ska användas vid sådana insatser. uppgifter utomlands inbegriper inte något ansvar i egenskap av vårdgivare eller verksamhetschef. Avsikten är att den direkta ledningen av katastrofmedicinska insatser på plats i utlandet ska ske på samma sätt som om det hade varit en insats i . En sjukvårdsledning, bestående av personal ur de deltagande landstingen, leder och samordnar verksamheterna i skadeområdet, vid sjuktrans- porter och på vårdenheter. Sjukvårdsledningen ska, inom ramen för den myndighetsgemensamma stödstyrkan, samverka med andra myndigheter och organisationer som deltar i den totala insatsen. Det yttersta ansvaret för insatser ligger på utlandsmyndigheten i det aktuella landet och övriga myndigheters uppgift är att vara ett stöd för utlandsmyndigheten samt att förstärka förmågan att bistå de drabbade. Deltagande myndigheter och organisationer har dock både ett operativt ansvar och ett ledningsansvar inom sina respek- tive sakområden. Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m. 9.4Nationella aktörer vid kris- och katastrofinsatser Regeringen är ansvarig för krishanteringen på nationell nivå. Rege- ringens ansvar gäller i första hand strategiska frågor. Ansvaret för ledning och samordning av det rent praktiska arbetet ligger på be- rörda myndigheter. stödjer regeringen i det arbetet med krishantering på nationell och internationell nivå. Vid kriser hanterar departe- menten sakfrågor inom sina respektive ansvarsområden. Kansliet för krishantering i Statsrådsberedningen utvecklar och samordnar krishantering och ger stöd till departementen. Varje departement ska ha en krishanteringsplan och en kris- hanteringsorganisation. Det ska finnas en utsedd krisledningsgrupp som har övat. Departementen ska ha hög tillgänglighet och därför ha en tjänsteman i beredskap. Vid en kris ska departementen kunna ta emot och vidarebefordra larm, larma berörda inom den egna organisationen, kalla in personal för tjänstgöring, kontakta och samverka med myndigheter inom departementets ansvarsområde.