sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Mot bakgrund av att flera av förslagen kan förbättra förutsätt- ningarna för ökat bostadsbyggande anser vi att det är angeläget att ikraftträdandet inte ligger allt för långt fram i tiden. Med beaktande av den tid som kan behövas för remissförfarandet, beredningen inom och riksdagsbehandlingen bedöms förslagen inte kunna träda i kraft förrän tidigast om . Enligt vår uppfattning finns det skäl att inte lägga ikraftträdandedatumet vid hel- eller halvårsskifte. Det främsta skälet till detta är att eftersom förslaget medför vissa organisationsförändringar är det inte lämpligt att ikraftträdandet sammanfaller med en semesterperiod. Vi anser att alla förslagen i betänkandet bör träda i kraft . Vi föreslår därför att samtliga förslag ska träda i kraft . Med ett ikraftträdande vid detta datum är det också möjligt att genomföra de organisatoriska förändringar som följer av förslagen, då de är relativt begränsade och då vi inte föreslår att pågående ärenden ska lämnas över utan att det ska ske en stegvis övergång till den nya instansordningen. Vi tror även att det är möjligt för kommunerna att genomföra de förändringar i över- klagandehänvisningar m.m. som kommer att behövas med anled- ning av våra förslag. Förslag: Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för överklagade kommunala beslut enligt (2010:900) som inletts hos en länsstyrelse före ikraftträdandet. Detsamma ska gälla för överklagade kommunala beslut enligt som berörs av våra förslag. Enligt våra förslag i avsnitt 2.5 ska länsstyrelserna inte längre pröva överklagade kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Mark- och miljödomstolarna blir i stället första överklagandeinstans. Prövningen av överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn föreslår vi ska koncentreras till de tolv länsstyrelser som har miljöprövnings- delegation, dvs. länsstyrelserna i , , , , , , , , , , och . Det får till följd att de övriga nio länsstyrelserna, dvs. länsstyrelserna i , , , , , , , och enligt våra förslag inte längre kommer att pröva några överklagade . Det kommer att finnas oavslutade ärenden hos länsstyrelserna vid ikraftträdandetidpunkten. Det gäller överklagade beslut om såväl detaljplaner och områdesbestämmelser som lov, förhandsbesked och tillsyn. Handläggningen kan ha kommit relativt långt och det skulle i dessa fall innebära effektivitetsförluster om ärendena skulle lämnas över till antingen en mark- och miljödomstol när det gäller beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser eller till en annan länsstyrelse när det gäller beslut om lov, förhandsbesked eller tillsyn. Det skulle innebära onödiga tidsförluster som främst skulle drabba parterna. Vi bedömer därför att det är lämpligare att prövningen slutförs i den ordning enligt vilken den har inletts. Vi föreslår även i kapitel 2 att de länsstyrelser som blir av med prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn ska kunna lämna över överklagade miljöbeslut som har samband med ett PBL-beslut till den länsstyrelse som prövar det överklagade beslutet om lov, förhandsbesked eller tillsyn. Vi anser även i detta fall att den lämpligaste lösningen är att förslaget om överlämnande endast blir tillämpligt på de miljöbeslut som kommer in till en länsstyrelse efter ikraftträdandet. 6.2.2Ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar m.m. Förslag: Mål om särskilda rättsmedel som har inletts hos före ikraftträdandet ska även fortsättningsvis prövas av . saknas uttryckliga bestämmelser om prövningen av resning, återställande av försutten tid samt klagan över domvilla i lagen om mark- och miljödomstolar. Det är enligt vår mening angeläget att de förslagna bestämmelserna avseende sådan prövning börjar gälla även för pågående ärenden så snart de träder i kraft. Det är likaså lämpligt att bestämmelserna om förening av mål för gemensam handläggning samt bestämmelserna om Mark- och miljööver- domstolens prövning av överklagade ärenden kan tillämpas även för pågående mål och ärenden. Som huvudregel bedömer vi därför att det inte behövs några övergångsbestämmelser med anledning av förslagen avseende mark- och miljöprocessen. Det finns dock ett undantag från denna huvudregel. Förslaget avseende särskilda rättsmedel kommer innebära att prövningen av sådana mål mot beslut av kommun och kommunal- nämnd som inte har överklagats, men som vid överklagande skulle ha överklagats till länsstyrelse och därefter kunna fullföljas till mark- och miljödomstol, inte längre ska prövas av . Prövningen av särskilda rättsmedel i dessa fall ska enligt förslaget fortsättningsvis göras av Mark- och . Vi anser att det inte vore lämpligt att skulle överlämna sådana pågående mål till Mark- och . Vi anser därför att det särskilt bör regleras att mål som har inletts hos före ikraftträdandet även fortsättningsvis ska prövas av . Vi har i kapitel 2 lämnat förslag om en ändrad instansordning för överklagade beslut enligt (2010:900), PBL, och vi har i kapitel 5 föreslagit vissa ändringar i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. I detta avsnitt redovisas vår analys av förslagens konsekvenser. Vi kommer även redovisa konsekvenserna av alternativa förslag.1 I våra direktiv anges att vi ska beskriva de resursmässiga konsekvenser som det skulle innebära för mark- och miljödom- stolarna och länsstyrelserna om länsstyrelserna helt eller delvis skulle utgå ur instanskedjan samt konsekvenserna för domstolarnas och länsstyrelsernas hantering av andra mål- och ärendetyper än de som har anknytning till PBL. Vi ska även redovisa vilka tidsmässiga och andra konsekvenser förslagen kommer att få bl.a. för plan- och byggprocesserna, byggandet, konkurrensen och möjligheterna för små och medelstora företag att verka inom bygg- och anläggnings- sektorn samt för bostadsmarknaden. För att närmare kunna analysera de ekonomiska konsekvenserna för företagen har vi tagit hjälp av , professor i fastighets- ekonomi vid KTH. 1 Krav på vad som ska ingå i en konsekvensanalys finns i kommittéförordningen (1998:1474) samt, eftersom betänkandet innehåller förslag till nya och ändrade regler, i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regeringen framhåller i våra utredningsdirektiv att det i vissa fall tar allt från ett kommunalt beslut att anta en detaljplan till dess att beslutet har vunnit laga kraft samt att motsvarande förhållande gäller för beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn enligt PBL. Vi har därför fått i uppdrag att undersöka möjligheten att, med bibehållen rättssäkerhet, åstadkomma en effektivare pröv- ningsordning för kommunala beslut som överklagats enligt PBL. Vidare omfattar vårt uppdrag vissa frågor som rör mark- och miljö- processen. Vi föreslår, efter att ha utrett frågorna, följande. Beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdes- bestämmelser ska överklagas direkt till mark- och miljödom- stolarna. Det innebär att länsstyrelserna inte längre ska pröva sådana överklaganden. Handläggningen av överklagade kommunala beslut om bygglov, marklov, rivningslov och förhandsbesked samt överklagade kommunala beslut om tillsyn enligt 10 och 11 kap. PBL ska koncentreras till de tolv länsstyrelser som har miljöprövnings- delegation. Det ska införas en bestämmelse i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion, länsstyrelseinstruktionen, om över- lämnande mellan länsstyrelser när en åtgärd prövats enligt både PBL och på den kommunala nivån och båda besluten överklagats. Det ska i lagen om mark- och miljödomstolar införas bestämm- elser om särskilda rättsmedel. Mark- och är enligt förslaget behörig att pröva särskilda rättsmedel mot mark- och miljödomstolarnas domar och beslut samt mot beslut av kommun eller myndighet som vid överklagande till domstol skulle ha prövats av mark- och miljödomstol. Enligt förslaget ska Mark- och pröva särskilda rättsmedel med tre lagfarna domare. Det ska införas en bestämmelse i lagen om mark- och miljö- domstolar som möjliggör sammanläggning av mål eller ärenden som handläggs enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden, ärendelagen. 7.3Konsekvenser av förslagen om instansordningen Vår utredning har visat att den långa instanskedjan samt prövningen hos 21 länsstyrelser leder till minskad effektivitet och bidrar till långa genomströmningstider. Vi föreslår därför att länsstyrelserna ska utgå ur instanskedjan för överklagade beslut om att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser och att dessa beslut i stället ska överklagas direkt till mark- och miljödomstolarna. När det gäller lov, förhandsbesked och tillsyn gör vi bedömningen att över- klaganden av sådana beslut även i fortsättningen ska prövas av läns- styrelserna som första överklagandeinstans. Vi föreslår dock att prövningen av överklagade sådana beslut koncentreras till de tolv läns- styrelser som har miljöprövningsdelegation. Det är svårt att närmare uppskatta tidsvinsterna av förslagen men vår bedömning är att förslagen kommer att leda till en minskning av genomströmningstiden för överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser med cirka , varav för handläggningstiden hos läns- styrelsen samt 1 månad för tiden för delgivning och fullföljd. Uppgiften om tiden för prövning är baserad på den genomsnittliga genomströmningstiden för detaljplaner 2012, vilket är den senaste helårsuppgiften vi har haft tillgång till. ökade den genomsnittliga handläggningstiden för detaljplaner och områdesbestämmelser . Vi bedömer dock att det har sin grund i att en större andel äldre överklaganden har avgjorts på grund av det resurstillskott länsstyrelserna tillförts samt att ett ärende vid i med mycket hög genomströmnings- tid har haft påverkan på den genomsnittliga genomströmningstiden. Vi anser därför att uppskattningen av tidsvinsten inte bör baseras på den genomsnittliga handläggningstiden . Uppskattningen om en tidsvinst förutsätter att tiden för prövning i mark- och miljödomstol inte blir nämnvärt längre än dagens handläggningstider. Vår bedömning är att med resurstillskott till mark- och miljödomstolarna och Mark- och för det merarbete reformen skulle medföra för domstolarna kommer förändringen endast få marginella effekter på domstolarnas handlägg- ningstider. När det gäller överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn är det svårare att uppskatta tidsvinsterna. Vi bedömer att en koncentration kan medföra en tidsvinst på i genomsnitt cirka en Det kommer dock variera från fall till fall men vi ser att den huvudsakliga tidsvinsten består i att sårbarheten minskar. Dessutom medför reformen större möjligheter att ta tillvara stordriftsfördelar och ökade möjligheter för handläggare att specialisera sig. Vi anser att detta kommer ha effekt på handläggningstiderna. finns det stora skillnader i handläggningstiderna mellan olika länsstyrelser (se fråga 9 i bilaga 2). En positiv konsekvens av en koncentration är att handläggningstiderna bör bli mer lika över landet. Våra uppskattningar av tidsvinst utgår från dagens situation där länsstyrelserna fått resursförstärkning för att kunna korta hand- läggningstiderna för PBL-ärenden samt att regeringen i reglerings- brev satt upp mål för handläggningstiderna. Vår bedömning är att förslagen kan leda till att tiden från att överklagandet kommer in till en mark- och miljödomstol till dess att Mark- och miljööver- domstolen tagit ställning till frågan om prövningstillstånd för detaljplaner och områdesbestämmelser i genomsnitt inte kommer att överstiga , inklusive överklagandetid.2 För beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn är vår uppfattning att den totala genomströmningstiden från det att det första överklagandet kommit in till en länsstyrelse till dess att Mark- och miljööverdom- stolen tagit ställning till frågan om prövningstillstånd i genomsnitt inte kommer att överstiga , inklusive överklagandetid.3 Om tid för överklagande och delgivning inte räknas med uppgår den genomsnittliga genomströmningstiden . 2 Uppskattningen bygger på den genomsnittliga genomströmningstiden för prövningen av planer vid mark- och miljödomstolarna , mark- och miljödomstol och Mark- och avgörande där prövningstillstånd inte meddelas, samt för överklagande av mark- och miljödomstols avgörande. Genomströmningstiderna är hämtade från svaren på vår enkät avseende mark- och miljödomstolarna, bilaga 3, fråga 7. 3 Uppskattningen bygger på den genomsnittliga genomströmningstiden för prövningen av lov vid mark- och miljödomstolarna samt genomsnittlig genomström- ningstid vid länsstyrelserna efter tidsvinst på cirka en månad. Vi utgår från följande genomströmningstider: länsstyrelse 3 månader, mark- och miljödomstol 4 månader och Mark- och avgörande där prövningstillstånd inte meddelas, samt tid för överklagande och delgivning i länsstyrelse och tid för överklagande i mark- och miljödomstol, vilket sammanlagt uppskattas . Genom- strömningstiderna för domstolarna är hämtade från svaren på vår enkät, bilaga 3. Vi har baserat beräkningen om genomströmningstiden för prövning på uppgifter om den genomsnittliga genomströmningstiden , dvs. enligt svaren i vår enkät, fråga 9. Enligt bilagan till i praktiken uppgick den genomsnittliga handläggningstiden för lov och förhands- besked . Då länsstyrelserna har tillförts medel för att minska genom- strömningstiden för PBL-ärenden och regeringen i regleringsbrevet har angett att lovärenden som en mediantid ska avgöras anser vi att det finns skäl att utgå från den genomsnittliga genomströmningstiden för , dvs. När det gäller överklagade beslut om lov och förhandsbesked över- klagas inte, grovt räknat, av de överklagade besluten vidare från länsstyrelse och endast av besluten som överklagats till länsstyrelse överklagas vidare hela vägen till Mark- och miljööverdomstolen.4 Länsstyrelserna har i ett yttrande till utredningen pekat på att en omställning till en förkortad instanskedja kommer att ta tid och att det därför kan dröja innan en eventuell positiv effekt av en reform kan skönjas. En organisatorisk förändring kan ha effekter på genomströmningstiderna. De reformer vi föreslår medför dock inte att en ny verksamhet måste byggas upp och det är inte heller fråga om att lämna över pågående ärenden. Våra förslag kommer att medföra begränsade personella konsekvenser, vid såväl de prövningsinstanser som föreslås få ett ökat antal överklagade som vid de som blir av med eller får ett minskat antal sådana beslut, se vidare nedan. Vår bedömning är därför att omställningen inte kommer att ha negativ påverkan på genomströmningstiderna för överklagade . Förslaget att ta bort länsstyrelserna ur instanskedjan för prövning av överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdes- bestämmelser samt att koncentrera prövningen av överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn till tolv länsstyrelser medför en rad konsekvenser för länsstyrelsernas verksamhet. Enligt våra förslag blir länsstyrelserna i , , , , , , , och av med all prövning av överklagade kommunala beslut enligt PBL och även, men i betydligt mindre omfattning, vissa överklagade kommunala beslut enligt 4 Dessa siffror är baserade på uppgifter om överklagade beslut , vilket hämtats från i praktiken 2012 samt våra enkätsvar från , bilaga 3. inkom det 3 210 överklagade beslut om lov och förhandsbesked till länsstyrelserna. inkom det 1 327 överklagade beslut om lov och förhandsbesked till mark- och miljödomstolarna. Det ger en överklagandefrekvens av avgörande på för lov. inkom till Mark- och 481 mål om lov och förhandsbesked. Det innebär att av mark- och miljödomstolarnas avgöranden överklagades samt att av läns- styrelsernas beslut överklagades vidare ända till Mark- och . Dessa beräkningar ger dock bara en fingervisning om överklagandefrekvensen eftersom de bygger på antalet överklagade avgöranden som inkommit till de olika instanserna . Enligt våra enkätsvar gick det sammanlagt åt cirka 8,2 årsarbeten 2012 och 8,5 årsarbeten omräknat till helår för handläggningen av överklagade hos dessa läns- styrelser.5 Det saknades dock uppgifter från i , vilket gör att den sammanlagda sysselsättningsgraden för pröv- ningen av överklagade får uppskattas till 9,5 årsarbeten för de nio länsstyrelserna. Knappt 1 årsarbete läggs på prövningen av överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser och resterande på överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn där bygglov utgör den största ärendegruppen. För de flesta länsstyrelser rör det sig om ungefär 1 årsarbete, dock med undantag för läns- styrelserna i och där det rör sig om cirka 1,5 respektive 1,8 årsarbete. Dessutom torde det tillkomma arbetstid för att handlägga de miljöärenden som på grund av de föreslagna möjlig- heterna till samordning mellan ärenden enligt och PBL kommer att lämnas över till en länsstyrelse som till följd av koncentrationen är mottagare av PBL-ärenden, i de fall det finns ett samband mellan de överklagade besluten. Förslagen innebär att samtliga länsstyrelser blir av med prövningen av överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. Årsarbetstiden för handläggningen av överklagade planbeslut uppgick för samtliga länsstyrelser till cirka 7,8 årsarbeten och 9,5 årsarbeten omräknat till helår. Länsstyrelserna i , , , , , , , , , , och , blir av med prövningen av överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. får de, med undantag för länsstyrelserna i , , och , ta över handläggningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn från länsstyrelserna i , , , , , , , och . Det är fråga om drygt 620 överklagade beslut på årsbasis som behöver omfördelas. Dessutom tillkommer vissa miljöärenden som har samband med beslut om lov, förhandsbesked eller tillsyn att lämnas över till de länsstyrelser till vilka verksamhet koncentreras. 5 Uppgifterna finns i bilaga 2 fråga 10. Uppgiften om årsarbeten 2013 är baserad på uppgifter om årsarbeten multiplicerats med två för att utgöra en jämförbar uppgift med antalet årsarbeten . på antalet inkomna ärenden , se bilaga 2, omräknat till helår skulle ökningen av ärenden om lov, förhandsbesked och tillsyn enligt våra uppskattningar fördela sig enligt följande. i län skulle få ett tillskott från i på cirka 110 ärenden. i skulle få cirka 85 ärenden från i . i skulle få cirka 30 ärenden från i . i skulle få cirka 60 ärenden från i . i skulle få cirka 105 ärenden från i . i län skulle få cirka 50 ärenden från i i län skulle få cirka 40 ärenden från i (den totala ökningen för i län skulle alltså bli cirka 130 ärenden). i län skulle få cirka 50 ärenden från i . Årsarbetstiden för handläggningen av överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser uppgick för de länsstyrelser som kommer ta emot överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn till sammanlagt cirka 8,7 årsarbeten . Omfattningen skiljer sig dock mellan länen. För de flesta länsstyrelser uppgick årsarbetstiden för handläggning av överklagade planbeslut upp till cirka 0,3 årsarbeten. Länsstyrelserna i de befolkningstätaste länen skiljer ut sig eftersom årsarbetstiden för prövningen av överklagade planbeslut vid betydligt högre, i 1 årsarbete, i 3,5 årsarbeten.6 Konsekvenserna för dessa länsstyrelser av att de inte längre ska pröva överklagade beslut om detaljplaner och områdes- bestämmelser kan i de flesta fall balanseras av att antalet överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn kommer att öka till följd av förslaget. Detta med undantag för Länsstyrelserna i , , och som inte kommer att ta över handläggningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn från någon annan länsstyrelse. Även för i kommer det innebära en minskning av årsarbetstiden för handläggning av PBL-beslut totalt sett. 6 Samtliga uppgifter om årsarbeten avser enkätsvar från länsstyrelserna rörande första halv- , omräknat till helår, se bilaga 2. kommer ta emot ärenden från i där arbetstiden för prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn uppgår till cirka 1 årsarbete, vilket kan jämföras med arbetstiden som vid i läggs på överklagade planärenden, vilken uppgår till cirka 3 årsarbeten. För de övriga länsstyrelser som kommer att ta emot ärenden från andra län kommer koncentrationen i flera fall innebära att ny personal kommer att behöva anställas. Vi har fått uppgifter om kostnaderna för handläggningen av överklagade för alla länsstyrelser . Uppgifterna för de olika ärendekategorierna ger endast en bild av storleks- ordningen eftersom länsstyrelserna även redovisat kostnader i kategorin som avser överklagade i allmänhet (VHT-kod 403). Dessutom gäller uppgifterna kostnaderna före resurstillskottet. Antalet arbetstimmar som läggs ned på prövningen av överklagade har ökat med drygt 10 årsarbeten totalt sett för länsstyrelserna 2013 jämfört med . Vid ett genomförande av förslagen krävs därför närmare beräkningar med beaktande av lokala och regionala förhållanden. Den totala kostnaden för samtliga länsstyrelsers prövning av överklagade beslut enligt PBL uppgick till under 2012.7 En beräkning av totalkostnaden delat med antalet inkomna ärenden hos samtliga länsstyrelser , dvs. 3 937, ger en genomsnittlig styckkostnad för länsstyrelsernas pröv- ning av överklagade kommunala PBL-beslut på . Kostnaden för samtliga länsstyrelsers prövning av överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser uppgick totalt till . Den totala kostnaden för handläggningen av överklagade hos de nio länsstyrelser som enligt vårt förslag blir av med all PBL-prövning uppgick till , varav avsåg kostnaden för prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked tillsyn.8 7Uppgiften bygger på olika konton för handläggningen av överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser, respektive lov och förhandsbesked i tidredovisningssystemet Agresso. Uppgifterna har inhämtats genom länsstyrelsernas gemensamma s.k. EA-samordnare vid i län. I kostnaderna ingår sociala avgifter och semesterlönetillägg. Vi har räknat om uppgifterna med hänsyn till overheadkostnader, vilka uppgick till , som genomsnitt. 8Vi har utgått från den totala kostnaden för dessa länsstyrelsers prövning av överklagade och dragit ifrån den rapporterade kostnaden i Agresso för prövningen av detaljplaner och områdesbestämmelser, . Samtliga uppgifter är rapporterade kostnader som ökats med en genomsnittlig overheadkostnad på . Vi bedömer att de åtta länsstyrelser som genom koncentrationen övertar prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn från en annan länsstyrelse kommer att få ökade kostnader för resor i samband med platsbesök, både för själva resan och för att ökad tid får läggas på resande. Den stora majoriteten av länsstyrelserna har i svar på vår enkät uppgett att de håller besiktningar (syn) i upp till 30–av ärendena om lov, förhandsbesked och tillsyn. Det är svårt att närmare uppskatta hur stor kostnads- ökningen skulle bli. Vår uppfattning är dock att kostnadsökningen balanseras av de stordriftsfördelar som uppnås med reformen. Utöver detta kan visst behov av att inhämta material från en länsstyrelse som lämnat från sig PBL-överklaganden uppstå. Det kan t.ex. gälla frågor om kulturmiljö eller naturmiljö. För de nio länsstyrelser som blir av med all prövning av över- klagade kommer förslagen att medföra en viss ökad sårbarhet eftersom dessa länsstyrelser minskar sin verksamhet med cirka 1 årsarbete vardera. Detta torde i de flesta fall motsvara 1 årsarbete avseende uppgifter som normalt utförs av jurister. Det innebär att dessa länsstyrelser kan komma att förlora viss jurist- kompetens inom PBL-området. Samtliga länsstyrelser kommer dock att ha kvar sina samråds- och tillsynsroller i plan- och bygg- frågor. Även om dessa arbetsuppgifter huvudsakligen utförs av annan personal än jurister, t.ex. arkitekter, aktualiseras inte sällan även rättsliga frågor. Under samrådet ska länsstyrelserna bl.a. ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL.