sou · H2B357 · 2014-08-27 00:00:00 — Den andra generationens direktiv – det andra skade- och livförsäkringsdirektivet (88/357/EEG och 90/619/EEG) – innehöll främst regler om möjligheten att sälja försäkringar över nationsgränserna utan etablering i mottagarlandet (gränsöverskridande verksamhet). Genom den tredje generationens direktiv – det tredje skade- och livförsäkringsdirektivet (92/49/EEG och 92/96/EEG) – genom- fördes den inre marknaden på försäkringsområdet. Denna inre marknad bygger i princip på fyra principer: en enda auktorisation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering och ömsesidigt erkännande. 1 I betänkandet används genomgående Europeiska unionen och kortformen EU även för att beteckna det tidiga samarbetet inom Europeiska gemenskaperna (EG). Detta gäller även när det talas om EU:s institutioner. Principen om en enda auktorisation innebär att ett institut som fått auktorisation i en av EU:s medlemsstater har rätt att med stöd av denna tillhandahålla sina tjänster inom hela EU-området. Verksamheten kan, beroende på utformning på det aktuella området, bedrivas antingen genom att institutet etablerar sig i en annan medlemsstat eller genom att tjänsterna erbjuds från ett EU-land till ett annat genom s.k. gränsöverskridande verk- samhet. Etablering kan ske genom inrättande av filialer, agenturer eller dotterbolag. Som ett utflöde av principen om en enda auktorisation ska till- synen över instituten enligt principen om hemlandstillsyn huvud- sakligen koncentreras till de behöriga myndigheterna i det land som har meddelat auktorisationen, dvs. Tillsynsansvaret påverkas inte av i vilken form verksamheten bedrivs, utan hemlands- myndigheten har det primära tillsynsansvaret oavsett om verk- samheten bedrivs i en annan medlemsstat genom etablering i det landet eller genom gränsöverskridande verksamhet. Principerna om minimiharmonisering och ömsesidigt erkännande bygger på att grundläggande minimiregler slås fast på gemenskapsnivå och att medlemsstaterna genom ömsesidigt erkännande godtar det regelsystem som, med denna miniminivå som grund, gäller för bedrivandet av verksamheten i respektive medlemsstat. De olika generationernas skade- och livförsäkringsdirektiv har kompletterats och ändrats ett flertal gånger. De tre livförsäkrings- direktiven har sedan förts samman till ett enda direktiv, det konsoliderade livförsäkringsdirektivet (2002/83/EG). Därefter har återförsäkringsdirektivet (2005/68/EG) beslutats. Det innebar att återförsäkringsbolag i högre grad omfattas av samma rörelseregler som gäller för direkt försäkring och att den inre marknaden införs även för dessa bolag. beslutades Solvens II-direktivet (2009/138/EG). Det innebär – förutom en reformering av den EU-rättsliga solvens- regleringen för skade- och livförsäkring – en konsolidering av bl.a. alla nu nämnda direktiv inom försäkringsområdet. Solvens II- direktivet är således ett samlat regelverk för direkt- och åter- försäkringsverksamhet. 4.2Tillämpningsområdet för försäkringsverksamhet enligt EU-direktiv Som nämnts var syftet med det första livförsäkringsdirektivet att uppnå etableringsfrihet på området. Direktivet rör således rätten att starta och driva självständig direkt försäkringsverksamhet, utövad av försäkringsföretag etablerade i en medlemsstat eller som önskar att etablera sig där (se artikel 1). I artikel 1 preciseras också de verksamhetsformer som omfattas av direktivet. I direktivet görs en indelning i försäkringsklasser (se bilagan till direktivet). En sådan indelning har ansetts nödvändig, främst för att bestämma vilka former av försäkringsverksamhet som omfattas av obligatorisk auktorisation (se stycke 2 i skälen till direktivet). Det är just dessa företag som – utan någon direkt definition i direktivet – benämns försäkringsföretag. Reglerna får nämligen förstås så att ett försäkringsföretag är ett företag som har fått officiell auktorisation enligt artikel 6 (jfr definitionen av försäkringsföretag i artikel 1.1 a i konsoliderade livförsäkrings- direktivet). I artikel 8 finns vidare en precisering av godkända företagsformer för varje medlemsstat. För svenskt vidkommande har dessa sedermera fastställts till försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och understödsföreningar (se artikel 6.1 a i konsoliderade livförsäkringsdirektivet). Av intresse i detta sammanhang är givetvis försäkringsformen liv- försäkring, dvs. försäkring som omfattar särskilt kapitalförsäkring för livsfall och/eller dödsfall, livförsäkring med återbetalning av erlagda , tontiner, försäkring som utfaller vid äktenskaps ingående och försäkring som utfaller vid födelse (artikel 1.1 a). Beaktas bör även livräntor och tillägg till livförsäkring som med- delas av livförsäkringsföretag (artikel 1.1 b och c). Dessa motsvaras av försäkringsklasserna I–III i bilagan till direktivet. Till detta kommer verksamhetsformerna i artikel 1.2 a–d och då särskilt förvaltning av pensionsfonder (punkterna c2 och d3). 2 Förvaltning av pensionsfonder, dvs. verksamhet som för ifrågavarande företag består i att förvalta investeringar, speciellt av tillgångar för täckning av reserverna i de verksam- hetsenheter som svarar för betalningar vid dödsfall, under försäkringstagarnas livstid eller i händelse av nedläggning eller inskränkning av verksamhetskälla. dessa verksamhetsformer kan utgöra särskilda försäkringsklasser (se bilagan, klasserna V–VII). Detta dock under förutsättning bl.a. av att verksamheten är auktoriserad och står under tillsyn. Artikel 1.3 omfattar verksamhet som relateras till livslängd och som regleras i lagstiftning rörande socialförsäkring (se bilagan, försäkringsklass IX). I artikel 2 finns fyra undantag från rätten enligt direktivet att bedriva självständig direkt livförsäkringsverksamhet och därmed närliggande verksamhet, utövad av försäkringsföretag etablerad i en medlemsstat (se artikel 1). Det första undantaget i artikel 2 avser skadeförsäkrings- verksamhet utövad i enlighet med de försäkringsklasser som anges i bilagan till första skadeförsäkringsdirektivet, dock med undantag för tilläggsförsäkring som meddelas av livförsäkringsföretag enligt artikel 1.1 c (artikel 2.1). Ett andra undantag omfattar verksamhet som utövas av ömsesidiga understödsinstitut där förmånerna varierar med tillgången på medel, medan bidragen från med- lemmarna utgörs av ett fastställt belopp (artikel 2.2). Det tredje undantaget avser tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av andra organisationer än försäkringsföretag (artikel 2.3), medan det fjärde undantaget gäller sådana lagfästa socialförsäkringssystem som inte omfattas av artikel 1.3 (artikel 2.4). I artikel 3 finns ytterligare två undantag från rätten att bedriva verksamhet enligt direktivet. Det första undantaget i artikel 3 avser organisationer som till- handahåller försäkringsförmåner endast vid dödsfall och där storleken av förmånerna inte överstiger den genomsnittliga begravnings- kostnaden för en avliden eller där förmånerna utgår i natura (artikel 3.1). Det andra undantaget omfattar ömsesidiga institut. Sådana institut är undantagna från direktivet om stadgarna innehåller bestämmelser som medger uttaxeringsrätt som den årliga premieinkomsten för den verksamhet som omfattas av direktivet inte överstiger 500 000 beräkningsenheter (se artikel 3.2). 3 Verksamhet som avses i c, när den är förenad med försäkring för värdesäkring av kapital eller betalning av minimiränta. När det gäller samtliga dessa undantagsregler sägs allmänt i stycke 3 i skälen till direktivet att vissa ömsesidiga institut bör undantas från tillämpningsområdet för direktivet, om de på grund av sin rättsliga ställning uppfyller skäliga villkor beträffande säkerhet och finanansiella krav. Vidare sägs där att vissa institut, vars verksamhet täcker endast en mycket begränsad sektor och som är begränsad genom institutens stadgar, också bör undantas. 4.2.2Konsoliderade livförsäkringsdirektivet och Solvens II-direktivet När det gäller tillämpningsområdet motsvaras artikel 1 (med för- säkringsklasser i bilagan) i första livförsäkringsdirektivet av artikel 2 (med bilaga 1) i konsoliderade livförsäkringsdirektivet och av artikel 2.1 och 2.3 i solvens II-direktivet. När det sedan gäller undantagsregler motsvaras artikel 2 och 3 i första livförsäkringsdirektivet av artikel 3 i konsoliderade liv- försäkringsdirektivet. I Solvens II-direktivet motsvaras artikel 3 av artikel 2.4 i första livförsäkringsdirektivet, artikel 9.1 och 9.2 samt artikel 10.1 i Solvens II-direktivet av artikel 2.2 och 2.3 respektive artikel 3.1 i första livförsäkringsdirektivet. Dessutom finns i Solvens II-direktivet ett allmänt undantag från tillämpnings- området beroende på storlek (se artikel 4). Sistnämnt undantag ersätter bl.a artikel 3.2 i första livförsäkringsdirektivet. Det som sägs i stycke 3 i skälen till första livförsäkrings- direktivet motsvaras av skäl 15 i konsoliderade livförsäkrings- direktivet. När det gäller motiven till undantagsreglerna i Solvens II-direktivet finns de i skäl 4 och 5. Sistnämnt skäl behandlar det allmänna undantaget från tillämpningsområdet beroende på storlek. I skäl 4 sägs däremot allmänt att det är lämpligt att vissa företag som tillhandahåller försäkringstjänster inte omfattas av det system som införs genom direktivet på grund av sin storlek, rättsliga form eller art – genom att de har nära koppling till de offentliga försäkrings- systemen – eller med hänsyn till det speciella slag av tjänster som de erbjuder. Där sägs även att det också är önskvärt att i flera medlemsstater undanta vissa institut vilkas verksamhet endast täcker en mycket begränsad sektor och som genom föreskrift i lag är begränsad till ett särskilt territorium eller till särskilda personer. 4.2.3Närmare om undantaget för tjänstepensionsverksamhet Bedömning: Tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av andra organisationer än försäkringsföretag är undantagen från Solvens II-direktivets tillämpningsområde. Skälen för bedömningen: Inledningsvis bör återigen betonas att syftet med den första generationens livförsäkringsdirektiv var att uppnå etableringsfrihet, dvs. rätt att starta och driva självständig direkt försäkringsverksamhet. Verksamheten skulle utövas av försäkringsföretag etablerade i en medlemsstat eller som önskade att etablera sig där. För att driva livförsäkringsverksamhet krävdes auktorisation (artikel 6). För att bestämma vilka former av försäkringsverksamhet som omfattades av obligatorisk auktorisation gjordes en indelning i försäkringsklasser. Försäkringsformen livförsäkring definierades i det första livförsäkringsdirektivet som försäkring (försäkrings- avtal) som omfattar särskild kapitalförsäkring för livsfall och/eller dödsfall, livförsäkring med återbetalning av erlagda , tontiner, försäkring som utfaller vid äktenskaps ingående och försäkring som utfaller vid födelsen (artikel 1.1 a). Närliggande försäkringsformer är livräntor och tillägg till livförsäkring som meddelas av livförsäkringsföretag (se artikel 1.1 b och c). I Solvens II-direktivet motsvaras artikel 1.1 a av artikel 2.3 a i, som endast ändrats på det sättet att tontiner slopats, medan artikel 1.1 b och c motsvaras av artikel 2.3 a ii och iii. Denna livförsäkringsverksamhet omfattas av livförsäkringsklasserna I–III (bilagan till första liv- försäkringsdirektivet och bilaga II till Solvens II-direktivet). Till detta kommer vissa verksamhetsformer – närliggande livförsäkringsverksamhet – som inte omfattas av obligatorisk auktorisation. I detta sammanhang bör uppmärksammas verksamhets- formen förvaltning av pensionsfonder (se artikel 2.3 b iii och iv). Det kan konstateras att tillämpningsområdet för alla genera- tioners livförsäkringsdirektiv bestäms genom ett livförsäkrings- begrepp som har sin grund i försäkringsavtal och som bl.a. omfattar pensionsverksamhet – inbegripet tjänstepensionsverksamhet – som bedrivs av försäkringsföretag. När det gäller tjänstepensionsverksamhet fanns ett undantag i artikel 2.3 i första livförsäkringsdirektivet. Det motsvaras nästan helt av artikel 9.2 i Solvens II-direktivet. Bestämmelsen kan anses ha tre delar. Det första livförsäkrings- direktivet skulle således inte tillämpas på verksamhet som bedrivs av andra organisationer än företag som avses i artikel 1, och som har till ändamål att tillhandahålla förmåner för anställda eller självständiga näringsidkare, som är knutna till ett företag eller grupp av företag eller till en viss bransch eller grupp av branscher, i händelse av dödsfall eller överlevnad eller inskränkning av verksamhetskällan, oavsett om de åtaganden som verksamheten omfattar helt motsvaras av premiereserven (i Solvens II-direktivet talas i stället om de försäkringsmatematiska avsättningarna). Det kan inledningsvis konstateras att den första delen av undan- taget omfattar verksamhet som bedrivs av andra organisationer än försäkringsföretag. Någon associationsrättslig begränsning före- ligger således inte, förutom att det inte ska vara fråga om försäk- ringsföretag, dvs. företag som driver direkt livförsäkringsverk- samhet och som har auktorisation för denna verksamhet enligt viss eller vissa livförsäkringsklasser. I Solvens II-direktivet omfattas även återförsäkringsföretag som uteslutande bedriver återförsäkrings- verksamhet på motsvarande sätt. I den andra delen handlar det uppenbarligen om att dessa organisationer ska tillhandahålla bl.a. tjänstepensionsförmåner i samband med yrkesutövning till anställda eller självständiga närings- idkare. Arbetstagarna eller de självständiga näringsidkarna ska vara knutna till ett företag eller till en viss bransch eller grupp av branscher. passus kan svårligen ses som någon reell begränsning när det gäller dessa organisationers tjänstepensionsverksamhet. Slutligen klargörs att dessa organisationers tjänstepensions- verksamhet kan drivas oavsett, dvs. även utan att åtagandena helt motsvarar de försäkringstekniska avsättningarna. Det är rimligt att tolka undantaget brett på så sätt att det inte ställs något krav på att verksamheten är fullfonderad – men att den kan vara det – och att undantaget följaktligen är tillämpligt även om arbetsgivaren är avtalsenligt förpliktad att bidra till verksamheten. Sammanfattningsvis anser utredningen att tjänstepensions- verksamhet som bedrivs av andra organisationer än försäkrings- företag (och återförsäkringsföretag) är undantagen från första livförsäkringsdirektivets och sedermera Solvens II-direktivets tillämpningsområde. Inte heller de allmänt hållna skälen till undantagen från tillämp- ningsområdet för dessa direktiv talar emot en sådan slutsats. Generellt kan sägas att det från tillståndspliktig försäkringsverksamhet undantas företeelser eller verksamheter som är närliggande försäkring (inklusive försäkringsliknande tjänstepension), små försäkringsföretag och företag med en nära koppling till det offentliga försäkrings- systemet. Detta beskrivs på ett mer övergripande sätt i stycke 3 i skälen till första livförsäkringsdirektivet och i skäl 4 till Solvens II- direktivet. Det är över huvud taget svårt att med säkerhet kunna hänföra någon av dessa skälsatser till specifika artiklar i direktiven. Märk dessutom i sammanhanget att dessa skälsatser även kan avse de icke obligatoriska verksamhetsformerna (se artikel 2.3 b i Solvens II-direktivet). Det är däremot uppenbart att skäl 5 till Solvens II-direktivet rör artikel 4 om undantaget för små försäkringsföretag. Slutsatsen stärks även i viss mån av skäl 138 till Solvens II- direktivet där det mer allmänt och utan inskränkning talas om att kommissionen, med stöd av Eiopa4, bör utveckla ett passande system av solvensbestämmelser för tjänstepensionsinstitut, sam- tidigt som de grundläggande särdragen för försäkring kommer till uttryck. Det bör avslutningsvis betonas att samma bedömning görs av Europeiska kommissionen i en skrivelse till om förhållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensions- direktivet (dnr Fi2011/4348). I skrivelsen – som inkom till departementet – talas om direktivvalsregler (avgränsningsregler) och där sägs kategoriskt att undantagsregeln i artikel 9.2 i Solvens II-direktivet innebär att det direktivet inte ska vara tillämpligt på tjänstepensionsverksamhet utförd av tjänste- pensionsinstitut. 4 Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten. 4.3Tillämpningsområdet för försäkringsverksamhet i Livförsäkringsdirektiven kan – fram till det genomförande som ska göras av Solvens II-direktivet – övergripande anses ha inför- livats i genom att inordna redan befintliga associations- former och livförsäkringsverksamhet under den gemenskaps- rättsliga regleringen (primär- och sekundärrätt). I propositionen om ändrad lagstiftning för försäkringsverksamhet med anledning av sägs att det inte har varit möjligt att göra någon genomgripande systematisk förändring av försäkringsrörelse- lagstiftningen i det sammanhanget, utan att de ändringar som krävdes i stället av nödvändighet fick göras inom ramen för den svenska systematiken som – kunde det konstateras – i väsentliga delar avviker från (se prop. 1992/93:257 s. 98–99). Där sägs även att förslagen tar sikte på svenska och utländska försäkrings- bolag, men att även lagstiftningen om understödsföreningar behöver harmoniseras med EES-reglerna och i förlängningen helt eller delvis inordnas i försäkringsrörelselagens regelsystem. Någon genomgripande systematisk förändring skedde inte heller vid det svenska inträdet i EU 1995 och genomförandet av tredje generationens livförsäkringsdirektiv (se prop. 1994/95:184). En sådan systematisk förändring genomfördes först . Då infördes en ny försäkringsrörelselag (2010:2043, FRL) som innebar en språklig och redaktionell modernisering av rörelse- reglerna för försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar. De nya reglerna innebar bl.a. att de rörelseregler som gäller för försäkringsbolag i stort ska gälla även försäkringsföreningar. Lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL) upphävdes vid ikraftträdandet av den nya FRL. Understöds- föreningarna får dock fortsätta driva sin verksamhet enligt den upphävda lagen. Efter övergångsperiodens slut måste föreningarna dock ansöka om tillstånd att bedriva verksamhet enligt FRL eller träda i likvidation (se prop. 2009/10:246). Övergångstiden har förlängts till . 5 Se prop. 2013/14:84. När det gäller direkt livförsäkringsrörelse får undantag helt eller delvis göras från FRL för livförsäkringsföretag som bara tillhanda- håller försäkringsförmåner vid dödsfall, om förmånerna inte överstiger den genomsnittliga begravningskostnaden för en avliden person eller utgår i annan form än pengar (se 1 kap. 20 § 1 FRL, jfr artikel 3.5 i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet). Dispens under åberopande av detta undantag kan närmast bli aktuellt för begravningskassor. När det gäller försäkringsföreningar får undan- tag helt eller delvis göras från FRL om stadgarna innehåller bestämmelser som tillåter uttaxering av medlemmar och den årliga premieinkomsten från livförsäkringsrörelsen inte överstiger ett belopp motsvarande (se 1 kap. 20 § 2 FRL, jfr artikel 3.6 i det konsoliderade livförsäkrings- direktivet). Dessa undantagsbestämmelser saknar motsvarighet i tidigare lagstiftning på området. De har dock viss motsvarighet i 2 § andra stycket UFL. Där stadgas att om understödsförenings verksamhet endast har ringa omfattning eller avser huvudsakligen pensions- försäkring på grund av anställning, kan medge undantag från bestämmelserna i lagen i den mån hinder ej före- ligger från allmän synpunkt och det är lämpligt med hänsyn till föreningens förhållanden. Det har tidigare konstaterats att understödsföreningar som meddelar tjänstepensionsförsäkring (tjänstepensionskassor) till följd av nu aktuell undantagsbestämmelse om tjänstepensionsverksamhet (artikel 3.3 i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet, senare artikel 9.2 i Solvens II-direktivet) inte omfattas av livförsäkrings- direktiven (se prop. 2004/05:165 s. 108 med hänvisning). I sammanhanget bör särskilt betonas att detta ställningstagande emellertid inte kan tas till intäkt för att livförsäkringsdirektivens undantag om tjänstepensionsverksamhet ska anses innehålla inskränkande kriterier av den art som karaktäriserar regleringen av understödsföreningar. Som nämnts har exempelvis UFL vid genomförandet av åtagandena i inordnats under den gemenskapsrättsliga regleringen och inte vice versa. har givetvis inte haft något som helst inflytande över utformningen av tillämpningsområdet för den första generationens livförsäkringsdirektiv. 4.4Allmänt om harmonisering inom EU av tjänstepensionsverksamhet placeras tjänstepensionskapital i till största delen i försäkringsföretag. De andra medlemsstaterna inom EU tryggar i stället huvuddelen av tjänstepensionen i olika tjänstepensionsinstitut. I vissa av dessa länder tryggas dock – i likhet med – en del av tjänstepensionen i försäkrings- företag. Dessa företag har som nämnts varit föremål för EU- reglering , liksom exempelvis kreditinstitut som också kan trygga tjänstepensionsutfästelser. För de fonderade tryggandeformer som inte omfattas av dessa gemenskapsreglerade kategorier har det däremot saknats en inre marknad. Tjänste- pensioner tryggas följaktligen i en rad olika typer av icke EU- reglerade associationsformer i medlemsstaterna, vilket innebär att tjänstepensionsmarknadernas uppbyggnad varierar avsevärt mellan de olika EU-länderna. Det sammanlagda kapital som förvaltas på den europeiska tjänstepensionsmarknaden är betydande.6 Preliminära resultat indikerade att det på tjänstepensionsmarknaden fanns tillgångar till ett sammanlagt värde av , varav 2 600 miljarder i tjänstepensionsinstitut, 500 miljarder i försäk- ringsprodukter och 500 miljarder i andra investeringsprodukter. När det gällde privata pensionsprodukter uppgick det motsvarande värdet till sammanlagt , varav 700 i försäkring, 900 i andra produkter och 58 miljarder i tjänstepensionsinstitut. vidtog Europeiska kommissionen en rad åtgärder för att uppnå en gemenskapsreglering på området för fonderade tryggandeformer. Kommissionen lämnade 1993 ett direktivförslag om vissa gemenskapsrättsliga regler för tjänste- pensionsinstitut – ett förslag som dock återkallades av kommissionen året därpå eftersom den ansåg att ingen tillfredsställande kompromiss om detta kunde nås i rådet. presenterade kommissionen en handlingsplan för finansiella tjänster – Action Plan (FSAP). Planen innehåller 42 åtgärder för att en gemensam inre marknad för 6 Uppgifterna i detta stycke har hämtats från Accompanying document to the towards adequate, sustainable and safe European pension systems, COM(2010)365 final och Survey on fully funded, technical provisions and security mechanisms in occupational pension sector, CEIOPS-OPSSC-01/08 Final. finansiella tjänster ska kunna uppnås. Enligt planen skulle åtgärderna vara genomförda 2005 – en ambition som i stort sett kom att infrias. Mot nu beskriven bakgrund uttalades inom ramen för FSAP därför att även tjänstepensionsinstituten bör omfattas av gemen- skapsreglering, eftersom dessa finansiella institut anses spela en nyckelroll när det gäller att säkerställa de finansiella marknadernas integration, effektivitet och likviditet. Även på grund av den demografiska utvecklingen i och att de nationella allmänna pensionssystemen som en följd av detta bedöms komma att utsättas för allt större påfrestningar, betonas att tjänstepensionerna skulle komma att få en alltmer central roll som komplement till de lagstadgade pensionerna. antogs och rådets direktiv /41/EG om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensions- institut (tjänstepensionsdirektivet). Direktivet utgör det första steget mot en inre marknad för tjänstepensioner. Syftet med reglerna är att garantera en hög grad av trygghet för de framtida pensionärerna, som en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapitalet möjliggörs. En överflyttning av sparandet till tjänstepensionsområdet bedöms bidra till såväl ekonomiska som sociala framsteg.