sou · H2B339 · 2014-06-18 00:00:00 — mer effektiv och säker informationsöverföring mellan individ, utförare, kommun, landsting och statliga myndigheter. Detta bör göras i syfte att skapa bättre förutsättningar för planering, genom- förande och uppföljning av socialtjänst och hälso- och sjukvård, vilket är grunden för god kvalitet och effektivitet. Uppdraget innebär att sammankalla , Kommuner och Landsting och andra representanter för kommuner och landsting, Vårdföretagarna, samt yrkesverksamma inom området och andra relevanta aktörer. Uppdraget innebär vidare att, i samverkan med de nämnda aktörerna, inventera behovet av standarder för att möjliggöra informationsöverföring mellan it-stöd och system. Arbetet ska fokusera på samt områden i hälso- och sjukvården som angränsar till , som t.ex. hemsjukvård, miss- bruks- och beroendevård samt psykiatri. Arbetet ska resultera i konkreta förslag på områden där nation- ellt angivna standarder bör användas i högre grad än . Det ska framgå om detta bör åstadkommas genom en ökad tydlighet kring vilka befintliga standarder som kan användas, eller om nya standar- der behöver utvecklas. Förslagen ska även gälla vilken typ av standarder som bör användas eller utvecklas. Om det finns ända- målsenliga internationella standarder så är det att föredra jämfört med att ta fram nationella standarder. Vidare ska förslagen gälla hur en ökad användning av standarder kan åstadkommas för att få legitimitet och genomslag. En utgångspunkt för hela arbetet ska vara att tillvarata den effektiviserings-, förbättrings- och bespa- ringspotential som standardisering erbjuder. Tilläggsuppdraget ska redovisas . Förslagen bör även gälla hur en ökad användning av standarder kan åstadkommas för att få legitimitet och genomslag. I redovisningen ska E-delegationen ge förslag på parter som kan ta över, förvalta och verkställa förslagen. Närmare om eget utrymme Arbetet för rättslig och teknisk samordning vid myndigheternas ut- veckling av e-tjänster tog fart genom att några myn- digheter60 inom ramen för ett projekt som började som ett rege- ringsuppdrag – det s.k. – utarbetade gemen- samma lösningar för e-legitimationer och anknytande frågor om service och ärendehandläggning i digital miljö. Syftet var att bygga en nationell infrastruktur som på bred front skulle kunna stödja e- tjänster på ett juridiskt korrekt sätt. Resultaten från arbete dokumenterades i ett antal vägledningar som övervägdes och beslutades av (). Dessa vägledningar kom att bli tongivande för hela myndighetsområdet och de används alltjämt; se vägledningar för myndigheternas användning av e-legitimationer och elektro- niska underskrifter (04:02),61 användargränssnitt som uppfyller legala krav (e-nämnden 04:03),62 60Bolagsverket, , , , och Statskontoret. 61Där behandlas rutiner och säkerhetskrav på myndighetsområdet för att utfärda e-legitima- tioner och för att använda och förlita sig på sådana legitimationer. I vägledningen har dessutom den terminologi som används i samband med hanteringen av e-legitimation och e- tjänster presenterats och kompletterats med en förenklad beskrivning för vanliga användare. vägledning har visserligen inte någon tvingande verkan, såsom lag eller annan författning, men eftersom många av reglerna tagits in i den upphandling av e-legitimationer som gjorts tillämpas de i praktiken på bred front bland statliga myndigheter. 62Denna vägledning är utformad som ett komplement till den grundläggande vägledningen och syftar till att samordna myndigheternas användargränssnitt så att medborgaren känner igen sig i olika e-tjänster och till att tydliggöra juridiskt relevanta punkter i processen så att de elektroniska tjänsterna stämmer överens med de juridiska kraven. hantering av inkommande elektroniska handlingar (e-nämnden 05:02),63 myndighetsföreskrifter vid införande av e-tjänster (e-nämnden 05:03),64 och information som enligt lag ska lämnas på webbplatser (05:03).65 när en handling som ges in med stöd av en myndighets e-tjänst ska anses inkommen enligt förvaltningslagen, och hur den kommunikation och de behandlingar ska betraktas från juridiska utgångspunkter som sker i en myndighets e-tjänst i en fas före det att de färdiga handlingarna ges in. När en enskild använder en myndighets e-tjänst sänds uppgifter tekniskt från ingivarens dator till myndighetens system. I samma skede sänds uppgifter tekniskt från myndighetens system till in- givarens dator, redan för att användaren ska kunna se en webbsida på sin skärm och interagera för att t.ex. upprätta ett utkast till en inlaga. En fråga som övervägdes var om redan dessa informations- mängder skulle bli att anse som inkomna till myndigheten respek- tive expedierade från myndigheten så att regler om diarieföring, handlingsoffentlighet och arkivering m.m. skulle anses tillämpliga i den fasen. Av intresse i denna del är vägledning för inkom- mande elektroniska handlingar. Enligt den skulle punkten för in- kommande i digital miljö inte anses inträda förrän en handling har nått den funktion för automatiserad behandling som myndigheten har anvisat som mottagningsställe – i vägledningen kallad mottag- ningsfunktion. Att en enskild mellanlagrar ett utkast i myndighet- 63Vägledningen klarlägger grundläggande juridiska och administrativa frågor kring rättsliga krav på utformningen av e-tjänster. Bland annat behandlas när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet, var gränsen mellan service och ärendehandläggning går och vilken information som bör finnas tillgänglig för en myndighet som ska kontrollera om elektroniska handlingar är äkta. 64Vägledningen kan ge stöd när förslag och remissynpunkter lämnas rörande reglering i lag eller förordning för att införa e-tjänster, när myndighetsföreskrifter tas fram för en e-tjänst och när föreskrifter för e-tjänster skall tillämpas. 65Myndigheter är enligt lag skyldiga att lämna juridisk information på sina webbplatser. Av denna vägledning framgår när och hur en myndighet är skyldig att presentera sådan information. ens informationssystem leder enligt denna vägledning inte till att utkastet anses inkommet i förvaltningsrättslig mening – det har inte ännu nått mottagningsfunktionen.66 Så länge arbetet med att upprätta inlagor pågår kan användaren enligt vägledningen sägas befinna sig i ett serviceläge, vilket beskrevs så att den som använder en e-tjänst får hjälp och stöd på ett sätt som liknar den hjälp som en handläggare ger vid ett personligt besök hos myndigheten. I vägledningen konstaterades således att en elektronisk handling inte anses inkommen i förvaltningsrättslig mening förrän den an- länder till myndigheten – så som det uttrycks i 10 § FL. Enligt vägledningen skulle detta förstås så att handlingen i digital miljö har kommit in när den har nått mottagningsfunktionen. I en kom- mentar till vägledningen anfördes vidare att denna tolkning bör gälla oavsett om försändelsen når en myndighet via en e-tjänst, e- post eller någon annan elektronisk kanal där den kan tas emot. I praktiken bör därmed, i de allra flesta fall, den punkt där en elektronisk handling anses ha anlänt till myndighet kunna knytas till den tekniska registrering som sker i den mottagningsfunktion som utgör myndighetens brevlåda för att ta emot sådana meddelanden. I anknytning till publicerades också en artikel i , Inkommande handlingar – en IT-an- passad tolkning (SvJT 2005, s. 273 ff.). Där noterades att uttalan- den i lagmotiv och doktrin rörande inkommande elektroniska handlingar delvis var motsägelsefulla och att utvecklingen på IT- området inte hade beaktats fullt ut. I artikeln påpekades också att vissa av de resonemang som förts i den juridiska doktrinen saknade förankring i informationssystemens och kommunikationsvägarnas sätt att fungera samt kunde ge utrymme för myndigheter att förfoga över inkommandepunkten.67 Dessa resonemang, som riske- rade att resultera i dels ett begränsat hänsynstagande till den elek- 66En jämförbar situation i fysisk miljö skulle enligt kommentarer i vägledningen kunna vara att en enskild som besöker en myndighet och inte hinner färdigställa sina inlagor och får löfte att lämna kvar sina papper till , när den enskilde återkommer och fortsätter sitt arbete. Den omständigheten att en individ förvarar en väska med handlingarna i myndig- hetens lokaler medför inte att handlingarna anses inkomna i förvaltningsrättslig mening. Först senare vidtar användaren åtgärder för att ge in handlingarna och först då kommer de in i förvaltningsrättslig mening. 67För ingivarna är det emellertid ett självklart rättssäkerhetskrav att myndigheterna inte i enskilda fall ska kunna förfoga över inkommandepunkten genom att t.ex. vänta med att läsa eller skriva ut en elektronisk inlaga och såväl ingivare som myndigheter behöver veta i vilka delar befordran sker på avsändarens respektive mottagarens risk. troniska miljöns särskilda förutsättningar, dels ett bristande skydd för enskildas rättssäkerhet, redovisades som alternativ utifrån 1.en tillgänglighetsprincip; en upptagning anses enligt 2 kap. 6 § jämförd med 3 § TF inkommen till myndighet när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas, 2.en utskriftsprincip; i viss doktrin68 hade uttalats att en någorlunda säker ståndpunkt synes vara att ett elektroniskt meddelande kommer in först när en behörig företrädare för myndigheten tar hand om det, t.ex. genom att göra en utskrift, eller 3.en läs- eller omhändertagandeprincip; beträffande e-post hade hävdats att det inte räcker att en handling finns tillgänglig för myndighet i dess hårddisk – den också borde ha gjorts tillgäng- lig för en behörig tjänsteman på datorns bildskärm för att anses inkommen; se Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, 4 u., s. 396. redovisades en förvaringsprincip utifrån ett förslag till nya bestämmelser om inkommande handlingar som lagts fram av IT- utredningen i betänkandet Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40). Utredningsförslaget byggde på att den elektroniska handlingen, för att anses inkommen, skulle ha anlänt till myndig- hetens elektroniska brevlåda, vilken i förslaget kallades myndig- hetens elektroniska adress. Enligt artikeln Inkommande handlingar – en IT-anpassad tolk- ning kunde en utskrifts- eller en läs- eller omhändertagandeprincip inte ge tillräckligt skydd för den enskilde, medan en tillgänglighets- princip, så som den elektroniska miljön utvecklats, skulle leda till en alltför vid förvaltningsrättslig inkommanderegel; allt som fanns tillgängligt på Internet riskerade att anses som inkommet till myn- dighet. En förvaringsprincip kunde däremot, enligt IT-utredning- ens bedömning och artikeln, ge en avgränsning som mottagande myndighet inte kunde förfoga över och som inte kunde leda till att en handling blev att anse inkommen redan när ett utkast skapas eller vid annan mellanlagring av uppgifter i samband med hjälp och stöd som myndigheter ger i digital miljö. 68 och , Förvaltningslagen med kommentarer, 2003, s. 122. Att digitala data kommuniceras på annat sätt än via en mottag- ningsfunktion – i vad som i artikeln kallades en servicefas – skulle alltså inte anses leda till inkommande i förvaltningslagens mening; handlingen skulle anses inkommen först när den nått myndighet- ens mottagningsfunktion. Motsvarande synsätt tillämpas också i fysisk miljö. En handling som en person tar med sig till en myndighet eller upprättar där och visar upp för en handläggare för att få råd om hur den ska fyllas i, men därefter tar med sig från myndighetens lokaler, anses inte inkommen i förvaltningslagens mening redan till följd av att den funnits i myndighetens lokaler. En e-tjänst behöver kunna användas på motsvarande sätt vilket förutsätter att elektronisk kommunikation till (och från) en e- tjänst kan äga rum utan att handling anses inkommen. Oklara eller otidsenliga bedömningar kunde enligt artikeln bli kännbara för användare som ska ta tillvara sin rätt och för myndig- heter som ska bygga sina webbplatser och e-tjänster så att de blir förenliga med regler om service, inkommande och handläggning av mål och ärenden. Fortsatt utveckling mot eget utrymme I praktiken har det beskrivna synsättet utifrån en förvaringsprincip blivit genomfört på bred front inom e-förvaltningen. Det har på så sättet ansetts möjligt att tolka och tillämpa gällande rätt, i harmoni med digital infrastrukturs funktionssätt. har skyddet för den enskilde kunnat upprätthållas genom att en myndighet inte kan påverka inkommandepunkten genom att t.ex. senarelägga utskrift eller läsning av en handling som nått myndighetens mottagnings- ställe. En viktig komponent har också varit att ge skydd för den enskilde genom att kvittens sänds. En ingivare får därmed genast veta om en åtgärd för att ge in en handling elektroniskt har lyckats. E-delegationen har enligt sina direktiv (dir. 2009:19 s. 10) i upp- drag att inventera och vid behov utveckla vägledningar och rapporter inom området.69 E-delegationen har också vidareut- vecklat detta sätt att se på elektronisk miljö genom att dels i en rapport om Direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling, hänvisa till vad som beskrivits 69 SAMSET- projektet och har dock avvecklats. Den myndighet som övertog dessa uppgifter – Verket för förvaltningsutveckling (VERVA) – har också avvecklats. som ett serviceläge (jfr den vid not 63 nämnda vägledningen av av inkommande elektroniska handlingar), dels i den nämnda juridiska vägledningen för verksamhetsut- veckling inom e-förvaltningen, beskriva och använda det juridiska synsätt som tidigare kallats ett serviceläge eller en servicefas. Det förtydligandet har också gjorts i E-delegationens juridiska väg- ledning för verksamhetsutveckling inom e-förvaltningen att det är fråga om ett förlopp där service ges åt användare – ett s.k. service- skede – och att detta förlopp äger rum inom ramen för en skyddad elektronisk plats – ett s.k. eget utrymme. Meningen är att användaren där ska kunna upprätta utkast till handlingar eller annars för egen del behandla uppgifter utan insyn av någon annan. Vid arbetet med E-delegationens juridiska vägledning för verk- samhetsutveckling framkom att sådana utrymmen har kommit att bli bärande komponenter inom i stort sett varje it-baserad tjänst som en myndighet tillhandahåller åt enskilda i digital miljö. E-dele- gationen har härvid definierat serviceskede som förlopp där (1) service ges av myndighet enligt 4 § FL, (2) ärendehandläggning inte äger rum hos myndigheten, (3)endast den enskilde ges insyn, och (3) handling inte har kommit in till myndigheten enligt 10 § förvaltningslagen, och eget utrymme som skyddat förvar hos myndighet som den, enligt 2 kap. 10 § första stycket TF, tillhandahåller endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Den bedömning som myndigheter ger uttryck för i anknytning till e-tjänster ger intryck av att frågan om inkommande enligt förvalt- ningslagen har uppfattats som löst genom de redovisade tolkning- arna av gällande rätt utifrån en förvaringsprincip; dvs. att handling anses inkommen när den har nått en myndighets mottagningsställe. En utveckling mot en förvaringsprincip Bedömningen att en handling som ges in elektronisk anses vara in- kommen enligt den förvaltningsrättsliga regleringen, utifrån en för- varingsprincip – dvs. när den har nått myndighetens mottagnings- ställe – har också kommit till uttryck i lagstiftningsarbetet. Undan- tag följer visserligen av den särreglering som finns för vissa special- områden och som tillkommit innan myndigheter börjat koppla upp sig mot internet; se t.ex. de regler som gäller för tullen, där departe- mentschefen fann att tryckfrihetsförordningens regler om inkom- mande borde utgöra en förebild (prop. 1989/90:40 s. 28). Under riksdagsbehandlingen betonade emellertid att det inte var givet att denna lösning skulle kunna användas på andra områden (bet. 1989/90:SkU19, bil. 1 s. 31). När samma fråga kort därefter aktualiserades på skatteområdet, där förslag hade lagts fram om en inkommanderegel baserad på en förvaringsprincip, fann regeringen inte skäl att införa någon sådan regel. I stället hänvisades till förslag att införa en sådan regel i förvaltningslagen (prop. 1996/97:100, del 1 s. 462 f.). Regeringen uttalade därvid bl.a. följande: Ett elektroniskt dokument har kommit in till myndigheten på sätt som sägs i förvaltningslagen när det kommit in till . Enligt regeringens bedömning kan mot bakgrund härav någon särreglering motsvarande den som finns i tullagen inte anses motiverad. Före- liggande och planerade rutiner för mottagningsfunktionen, bl.a. beträffande loggning av hela filer och kvittenser, gör att det i praktiken inte torde bli svårt att avgöra om och när ett dokument skall anses inkommet. Det är i datorbaserade förfaranden möjligt att tidsbestäm- ma olika operationer i ett system. I enlighet med vad som gäller enligt förvaltningslagen bör sändandet av en upptagning ske på avsändarens risk. Ett elektroniskt meddelande som översänts till mottagningsfunktionen i en fil som är behäftad med ett sådant tekniskt fel att meddelandet inte kan tas emot kan inte anses ha kommit in. Genom ett system med kvittenser av mottagna dokument får avsändaren automatiskt kunskap om att en överföring misslyckats. En förvaringsprincip har alltså ansetts gälla redan inom ramen för en tillämpning av 10 § FL i gällande lydelse. I senare lagstiftnings- ärenden har visserligen särreglering införts utifrån bedömningen att 10 § FL vid mera komplexa förhållanden ger mycket lite ledning 2003/04:40 s. 40 f.). Denna reglering har emellertid byggt på en förvaringsprincip, efter att det uppmärksammats att allt som nås genom en internetuppkoppling kan bli att anse som inkommet, om en tillgänglighetsprincip ska anses gälla. Regeringen uttalade i det sammanhanget att – vid den kommunikation mellan användare och myndighet som en självbetjäningstjänst innebär – det måste anses naturligt att en handling eller uppgift anses inkommen när den enligt registreringen anlänt till en viss bestämd server och att denna server lämpligen kunde betecknas anvisat mottagningsställe.70 har i sitt betänkande, En ny förvalt- ningslag (SOU 2010:29), föreslagit den hjälpregeln för inkom- mande, att en handling som har sänts till ett anvisat elektroniskt mottagningsställe ska anses ha kommit in när den har tagits emot där (s. 393). Förslaget framstår närmast som en kodifiering av vad som redan torde anses följa av 10 § FL. Myndigheternas tolkning av 10 § FL utifrån en förvaringsprin- cip, inte en tillgänglighetsprincip, en utskriftsprincip eller en läs- eller omhändertagandeprincip, framstår därmed som förenlig med gällande rätt. 70 Se även prop. 2005/06:28 s. 38 och prop. 2007/08:158 s. 17 f., där motsvarande bedöm- ningar gjorts för andra förvaltningsområden, samt redovisning i SOU 2010:29 s. 767 ff. 3.Boende utanför det egna hemmet –placeringsformer för barn och unga. 4.Det måste gå att lita på konsument- skyddet. 5.Staten får inte abdikera –om kommunaliseringen av den svenska skolan. 6.Män och jämställdhet. 7.Skärpta straff för vapenbrott. 8.Översyn av statsskuldspolitiken. –en översyn av ersättningssystemet. 10.Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar. 11.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. 12.Utvärdera för utveckling – om utvärde- ring av skolpolitiska reformer. 13.En digital agenda i människans tjänst –en ljusnande framtid kan bli vår. 14.Effektiv och rättssäker PBL-över prövning. 15.Investeringsplanering för försvars materiel En ny planerings-, besluts- och uppföljningsprocess. 16.Det ska vara lätt att göra rätt Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 17.Genomförande av Seveso III- direktivet. 18.Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. 19.Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande. 20.Läkemedel för särskilda behov. Bredband för in . Genomförande av EU:s nya redovis- ningsdirektiv. 23.Rätt information på rätt plats i rätt tid. Del 1, 2 och 3. 24.Olycksregister och djupstudier på transportområdet. 25.Internationella rättsförhållanden rörande arv. 26.Tillträde till COTIF 1999. Ett ansvar för hela samhället. 28.Lönsamt arbete – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. 29.Assisterad befruktning för ensam stående kvinnor. Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. –några frågor om arrendeavgift och besittningsskydd. 33.Från hyresrätt till äganderätt. 34.Inte bara jämställdhet Intersektionella perspektiv på hinder och möjligheter i arbetslivet. 35.I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. 36.Frågor om följerätt och om museernas kopiering. –en samhällsekonomisk analys. 38.Tillväxt och värdeskapande Konkurrenskraft i svenskt jordbruk och trädgårdsnäring. 39.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt Bättre juridiska förutsättningar för samverkan och service. Det ska vara lätt att göra rätt Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Intersektionella perspektiv på hinder och möjligheter i arbetslivet. [1] Översyn av statsskuldspolitiken. – en samhällsekonomisk analys. Investeringsplanering för försvarsmateriel En ny planerings-, besluts- och uppföljningsprocess. Genomförande av Seveso III-direktivet. Ett ansvar för hela samhället. Det måste gå att lita på konsumentskyddet. Skärpta straff för vapenbrott. [7] Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. Genomförande av EU:s nya redovisnings- direktiv. Internationella rättsförhållanden rörande arv. Tillträde till COTIF 1999. Assisterad befruktning för ensamstående kvinnor. – några frågor om arrendeavgift och besittningsskydd. Från hyresrätt till äganderätt. Frågor om följerätt och om museernas kopiering. Tillväxt och värdeskapande Konkurrenskraft i svenskt jordbruk och trädgårdsnäring. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. En digital agenda i människans tjänst – en ljusnande framtid kan bli vår. [13] Bredband för in . Olycksregister och djupstudier på trans- portområdet. Så enkelt som möjligt för så många som möjligt Bättre juridiska förutsättningar för samverkan och service. Boende utanför det egna hemmet – placeringsformer för barn och unga. – en översyn av ersättningssystemet. Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av hand- lingar. Effektiv och rättssäker PBL-överprövning. Läkemedel för särskilda behov. Rätt information på rätt plats i rätt tid. Del 1, 2 och 3. Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. Män och jämställdhet. Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande.