sou · H2B318 · 2014-04-02 00:00:00 — Även för gränsöverskridande informationsutbyte kan vara före- skrivet en skyldighet att lämna information om brott eller miss- tankar om ett brott av ett visst allvar. Ett exempel är informations- skyldighet till Eurojust, där åklagaren ska föra in information om brottsutredningar i som rör vissa brottstyper, bl.a. människo- handel, som kan föranleda fängelse och som berör minst tre EU-medlemsstater.76 76 Se Anvisningar för informationsöverföring till Eurojust, RättsPM 2011:9, . Nuvarande ordning – Allmänt om straffmätning och påföljdsbestämning m.m. Av 35 kap. 1 § framgår att påföljd inte får ådömas om den misstänkte inte har häktats eller fått del av åtal från brottet (åtalspreskription). Åtalet ska ogillas och inte avvisas om brottet är preskriberat. Åtalspreskription ska beaktas av rätten utan yrkande (ex officio) då domstolen ska be- stämma påföljden. Preskriptionstiden är bestämd till olika antal år utifrån det straff som högst kan följa på brottet. -om det strängaste straffet är fängelse i högst , -om det strängaste straffet är fängelse i högst , -om det strängaste straffet är fängelse i högst , -om det svåraste straffet är fängelse , och -om fängelse på livstid kan följa på brottet. Regeln avspeglar en grundläggande princip om ett samband mellan brottets svårhet och preskriptionstidens längd.77 Bestämmelserna om preskription ändrades 2010, då det före- skrevs att vissa allvarliga brott som räknas upp i 35 kap. 2 §, bl.a. mord och dråp, inte ska preskriberas.78 Bestämmelserna om åtals- preskription kompletteras i 35 kap. 6 § av bestäm- melser om s.k. absolut preskription. De innebär att förflutit från brottet, får det aldrig dömas till påföljd för brottet även om preskriptionsavbrott, alltså att den tilltalade fått del av åtal eller häktats, har skett enligt 1 §. En annan form av preskription är påföljdspreskription (35 kap. 8 och 9 §§ ). Påföljdspreskription innebär att ett fäng- elsestraff bortfaller om det inte börjar verkställas sedan domen vunnit laga kraft. Preskriptionstiden bestäms i dessa fall utifrån fängelsestraffets längd. 2009/10:50 s. 8. 78SFS 2010:60, prop. 2009/10:50. 4Tidigare överväganden och pågående lagstiftningsarbeten I detta kapitel redogörs för tidigare överväganden och pågående lagstiftningsarbeten som på olika sätt har beröringspunkter med vårt arbete. Vi har härvid valt ut dels överväganden om påföljds- systemet i stort, dels överväganden avseende vålds- och sexual- brottslighet. Det kan konstateras att det endast är som tagit ställning till brottstypernas straffskalor på ett mer övergripande sätt. Enskilda brotts straffskalor, utformningen av dessa, vad utformningen innebär för straffmätningen, och hur man bör se på överlappningen av straffskalorna vid gradindelade brott, har dock berörts i andra utredningar. Vidare har straffskärp- ningar av vålds- och sexualbrott föreslagits genom utvidgningar av tillämpningsområdet för olika brott. Förändringar i de allmänna bestämmelserna om försvårande omständigheter i 29 kap. 2 § brotts- balken har också övervägts i olika sammanhang som ett sätt att för- stärka det straffrättsliga skyddet. 4.2.1Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik inledde Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rör- ande kriminalpolitik en översyn av påföljdssystem. Arbetet resulterade i rapporten straffsystem – Idéer och för- slag.2 I rapporten, som var avsedd som ett debattinlägg, riktades 1Framställningen är en något utbyggd och omarbetad version av avsnitt 3.2 i SOU 2008:85. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten stark kritik mot den s.k. behandlingstanken, som del- vis var uppbyggd utifrån. Behandlingstanken (se avsnitt 3.2) kom till uttryck i dåvarande 1 kap. 7 § , där det stadgades att rätten vid val av påföljd skulle iaktta vad som krävs för att upp- rätthålla allmän laglydnad och därtill fästa särskilt avseende vid att påföljden skulle vara särskilt ägnad att främja den dömdes anpass- ning i samhället. var kritiska till behand- lingstanken och menade att principer om rättvisa och proportiona- litet mellan brott och straff i stället skulle gälla vid straffmätning och påföljdsval och att bestämmelser i linje med detta borde införas i lag. I rapporten uttalade sig arbetsgruppen också om användningen av frihetsstraff och om frihetsstraffens längd och anförde bl.a. följ- ande. Frihetsstraff bör utnyttjas med stor restriktivitet och endast som på- följdssystemets yttersta medel. Antalet frihetsstraff och dessas längd bör begränsas så långt som möjligt. Syftet med fängelse skall vara att skydda vissa grundläggande och särskilt viktiga intressen. Därför bör fängelse tillgripas endast för brott som är så allvarliga att behovet av ett drastiskt och tydligt avståndstagande från den begångna gärningen är särskilt stort.3 Mot bakgrund av bl.a. den ovan beskrivna tillsattes en kommitté, , med upp- drag att utreda vissa frågor om fängelse och kriminalvård i anstalt. Enligt de ursprungliga kommittédirektiven skulle företa en allsidig översyn av användningen av fängelsestraff. En utgångspunkt för kommitténs arbete skulle vara att fängelsestraffet inte var ägnat att medföra några positiva effekter för den intagne själv utan tvärtom ofta hade direkta skade- verkningar. De fem huvudfrågor som kommittén hade att överväga var reglerna om villkorlig frigivning allmänna regler för påföljdsval och straffmätning 3 1977:7 s. 227. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten medborgarnas insyn och inflytande i kriminalvårdens olika organ Genom tilläggsdirektiv och 1983 fick kommittén också i upp- drag att överväga övervakningsnämndernas avskaffande samt all- männa regler för ansvarsfrihet och påföljdseftergift. överlämnade kommittén delbetänkandet Fjorton dagars fängelse4, som behandlade minimitiden för fängelsestraffet, och året därpå lämnades delbetänkandet Villkorlig frigivning samt nämn- der och lekmannamedverkan inom kriminalvården5, som behand- lade reglerna om villkorlig frigivning samt medborgarnas insyn och inflytande i kriminalvårdens organ. huvudbetänkande, Påföljd för brott6, innehöll kommitténs allmänna överväganden om straffsystemet, synen på fängelsestraffet och ytterligare överväganden kring vill- korlig frigivning, överväganden kring bötesstraffet, översyn av straff- skalorna samt överväganden rörande påföljdsbestämningen, dvs. påföljdsval och straffmätning. I inledningen av huvudbetänkandet redogjorde kommittén för de genomgående grundtankarna i de förslag som lämnades. Därvid förklarades att kommittén inte reso- nerade i termer som allmänprevention och individualprevention, utan att det avgörande för ett brotts straffskala och för påföljds- bestämningen i stället skulle vara brottets svårhet. Enligt kom- mitténs uppfattning skulle visserligen vissa omständigheter hänför- liga till gärningsmannens person kunna beaktas vid straffmätningen, men detta skulle inte ske utifrån ett individualpreventivt betraktelse- sätt, utan endast för att något annat hade varit obilligt. Först vid verkställigheten av påföljderna förelåg det enligt kommittén förut- sättningar för olika individuella hänsynstaganden. Kommittén konstaterade att det från humanitär synpunkt fanns starka skäl som talade för en begränsad användning av fängelse- straffet, men att det inte inom överskådlig framtid gick att avvara fängelse i påföljdssystemet. Enligt kommitténs bedöm- ning var ett ökat användande av fängelsestraff vare sig ur indivi- dualpreventiv eller allmänpreventiv synpunkt ett verksamt medel för att minska brottsligheten, eller ens att motverka en ökning av denna. Kommittén anförde vidare att det inte fanns något som tydde 6SOU 1986:13–15. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten på att en måttlig minskning av användandet av fängelsestraff all- mänt sett skulle ha någon betydelse för brottslighetens omfattning. Det i direktiven uttalade önskemålet om en allmän begränsning av fängelsestraffets användning ansågs därför både önskvärt och möjligt att genomföra. Enligt kommitténs bedömning borde begränsningen dock göras relativt försiktigt, då det ansågs viktigt att människor i allmänhet upplever att de lever i ett rättssamhälle där de som begår brott utsätts för tillräckligt strängt ingripande från samhällets sida. grundtanke var alltså att straffskalorna skulle utformas på ett sådant sätt att användningen av fängelse- straffet begränsades. Kommittén föreslog därför generellt sänkta straffskalor. Ett annat skäl till de sänkta straffskalorna var kom- mitténs förslag att villkorlig frigivning, som enligt dåvarande lag- stiftning som huvudregel skulle ske när halva fängelsestraffet hade avtjänats, fortsättningsvis skulle ske efter två tredjedelar av straff- tiden, som avsikten inte var att anstaltstiderna skulle öka. diskuterade olika principer för straff- skalornas konstruktion. Straffskalor kunde vara utformade så att de täckte alla tänkbara fall inom en brottstyp och således vara heltäck- ande, utan möjlighet för domstolen att i något fall avvika från straff- skalan. De kunde ta sikte på normalfallen av brotten, som det fanns förhållandevis stora möjligheter att i enskilda fall avvika från den givna straffskalan. Slutligen kunde de vara utformade så att huvuddelen av de fall som brottstypen omfattade också omfattades av straffskalan, som det kunde finnas möjlighet att i undan- tagsfall avvika från denna. Denna senare modell för straffskalornas utformning användes enligt svensk rätt, och kommittén ansåg att denna ordning borde behållas. När det gällde vilken utformning de olika straffskalorna skulle ha, redogjorde för vissa principiella utgångs- punkter. Man konstaterade att proportionalitets- och ekvivalens- principerna i sig inte satte några mått på vilket abstrakt straffvärde en viss brottstyp skulle ha, eftersom de inte gav uttryck för vad som gör ett brott svårare än ett annat. menade att det, för att fastställa det abstrakta straffvärdet av en brottstyp, var nödvändigt att diskutera straffbudens skyddsobjekt och hur man värderar dem. Straffskalan för ett brott borde vara högre ju viktigare intresse som berördes. tog också avstånd från vissa argument som förts fram i tidigare lagstiftningsarbeten, bl.a. att straffskärpningar skulle kunna moti- veras av möjligheten att kunna tillgripa processuella tvångsmedel. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten Vid översynen av straffskalorna konstaterade kommittén att straffvärdet för de rena förmögenhetsbrotten, med undantag för skadegörelsebrotten, var för högt och borde sättas lägre, medan straffvärdet för brotten mot den personliga integriteten, främst våldsbrotten, borde sättas högre. Strävan efter en begränsad använd- ning av fängelsestraff och kompensationen för den föreslagna för- höjningen av kvotdelen för villkorlig frigivning innebar dock att kommittén föreslog sänkta straffskalor även för våldsbrott, dock inte i samma utsträckning som för förmögenhetsbrotten. Kommittén föreslog också en minskning av de överlappande straffskalorna för gradindelade brott. Detta motiverades med att den överlappande delen av straffskalan i praktiken inte användes och att en minskad överlappning därför skulle innebära att straff- skalorna bättre angav det straffvärde som brotten i verkligheten tillmättes. föreslog bl.a. följande straffskalor. Fängelse 8–, eller på livstid Fängelse 4–10 år Böter, lägst 100 dagsböter, eller fängelse högst 1 år Fängelse 9 mån–10 år Fängelse 6 mån–4 år Fängelse 3–10 år Böter, lägst 50 dagsböter, eller fängelse i högst 6 mån Fängelse 3 mån–5 år Fängelse 6 mån–3 år Fängelse 2–10 år Kommitténs förslag till lägre straffskalor ledde aldrig till lagstift- ning. I propositionen7 som behandlade förslagen i denna del ut- talade departementschefen att hon inte var beredd att föreslå genom- förande av en allmän nedjustering av samtliga straffskalor i brotts- balken i enlighet med kommitténs förslag. Hon delade visserligen bedömning att det fanns anledning att se något allvarligare på våldsbrott och andra brott som innebär en kränkning av den personliga integriteten än vad som dittills varit fallet, men att gällande straffskalor inte lade något hinder för en sådan anpassning av påföljderna efter ändrade värderingar och 1992/93:141. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten När det gällde överlappande straffskalor an- förde departementschefen att hon i princip delade kommitténs uppfattning och att hennes förslag, i de fall hon föreslog straff- skaleändringar för vissa brottstyper, också innebar att överlapp- ningen av straffskalorna för dessa brottstyper minskade. I propositionen föreslogs en gradindelning av brottet olaga hot, som ledde till nuvarande lagstiftning8, se vidare avsnitt 6.8.1. En förändring av straffskalorna för de olika graderna av övergrepp i rättssak genomfördes också på så sätt att ett högre minimistraff för grovt brott infördes som maximistraffet för brott av normalgraden sänktes. Sistnämnda förändring angavs vara för att minska överlappningen i straffskalorna och inte för att nedvärdera straffvärdet av brottsligheten. 4.2.3Departementspromemorian Grov misshandel och grov stöld uppdrag att göra en allmän översyn av straffskalorna omfattade inte utformningen av de enskilda brotts- bestämmelserna. Kommittén uttalade dock i sitt huvudbetänkande att det kunde ifrågasättas om det inte i praxis uppställts alltför stränga krav för att en gärning skulle bedömas som grov misshandel. Denna slutsats hade också dragits i en departementspromemoria , Straffmätning – slutrapport.9 Enligt dåvarande lydelse av 3 kap. 6 § skulle, vid bedömandet av om ett misshandelsbrott var att betrakta som grovt, särskilt beaktas om gärningen var livsfarlig eller om gärningsmannen tillfogat svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom eller annars visat synnerlig hänsynslöshet eller råhet. promemoria före- slogs att ordet synnerlig skulle utgå ur 3 kap. 6 § och att minimistraffet för grov misshandel skulle sänkas till fängelse . I anledning av ovan nämnda uttalanden utarbetades departe- mentspromemorian Grov misshandel och grov stöld.10 I promemo- rian hänvisades till en tidigare utförd undersökning av straffmät- ningspraxis för bl.a. grov misshandel, varvid det konstaterades att arten av våld i de flesta fall var den utslagsgivande faktorn för gräns- 8SFS 1993:207, a. prop. 9Ds 1980 :9. 10Ds 1980 :11. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten dragningen; vanligen gjordes bedömningen att misshandeln var grov p.g.a. att livsfarligt våld använts. Endast i ett fåtal fall gjordes bedömningen utifrån att gärningsmannen visat synnerlig hänsyns- löshet och råhet. I promemorian konstaterades att praxis utvecklat sig så att det kommit att ställas högre krav för att ett misshandelsbrott skulle bedömas som grovt än vad som varit avsett vid till- komst. Det ansågs finnas anledning att ifrågasätta om praxis överens- stämde med det allmänna rättsmedvetandet. Som sådana typer av misshandel som framstod som särskilt allvarliga, men som i regel inte rubricerades som grova, om inte gärningen varit livsfarlig eller mycket allvarliga skador uppstått, nämndes bl.a. när flera tillsam- mans misshandlar en annan person, att fortsätta misshandeln trots att offret saknar förmåga att värja sig, våldshandlingar mot någon som är fysiskt väsentligt svagare och kvinnomisshandel. I promemorian anfördes att det kan antas att dessa handlingar, liksom sådana misshandelsbrott som innefattat en särskilt allvarlig kränkning av offrets integritet, i allmänhetens ögon framstod som grova brott även om gärningen inte varit livsfarlig eller lett till mycket allvarliga skador. Med hänsyn till den minskade toleransen mot våld och de ökade strävandena att motverka våld ansågs starka skäl tala för att lagstiftningen skulle anpassas efter allmänhetens synsätt. I promemorian lämnades därför förslaget att i bestämmel- sen om grov misshandel byta ut ordet synnerlig hänsynslöshet och råhet mot särskild. Till skillnad mot departements- promemoria lämnades inget förslag om att minimistraffet för grov misshandel skulle sänkas. Förslagen i promemorian ledde till lagstiftning 198811 (se vidare avsnitt 6.4.1). tillsattes en kommission med uppdrag att mot- verka våldet och förbättra stödet till brottsoffren. lämnade sitt huvudbetän- kande Våld och brottsoffer.12 I betänkandet konstaterades att antalet anmälda våldsbrott hade ökat kraftigt –1988, som det dödliga våldet i vart fall 11SFS 1988:2, prop. 1987/88:14. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten legat i stort sett vid cirka 130 anmälda fall samt att den andel av de tillfrågade som i SCB:s offerundersökningar anfört att de utsatts för våld eller hot legat påtagligt , mellan . Enligt kommissionens bedömning fanns det mycket som talade för att toleransen för våld minskat . En förklaring till ökningen av antalet anmälda våldsbrott kunde därför vara en ökad anmälningsbenägenhet hos dem som utsatts för våld. uppfattning var att förebyggande åtgärder var det effektivaste sättet att motverka kriminalitet, och betonade särskilt att kampen mot våldet måste börja i barns mycket tidiga miljöer eftersom våldet för de flesta våldsverkare ingick i en bredare problembild. Såvitt avsåg straffen för våldsbrott anförde att även om de personer som begick våldsbrott inte utgjorde någon enhetlig skara vissa av dessa ändå hade drag gemensamt. Detta gällde enligt kommissionen den grupp som gjorde sig skyldig till många och grova våldsbrott och som också återföll i sådan brottslighet, och den grupp mer eller mindre socialt utslagna vanekriminella som stod för en stor del av tillgreppsbrottsligheten och en inte ringa andel av den synliga våldsbrottsligheten. Kommissionen menade att för dessa grupper var långvariga frihetsstraff den enda effektiva metoden för att skydda samhället. Slutsatsen av detta var att kommissionen förespråkade en strängare syn vid återfall i brott. Kommissionen anförde följande. Enligt våldkommissionens mening är det rimligt att risken för en fel- bedömning av återfallsrisken får bäras inte bara av potentiella offer utan även av våldsbrottslingen. Den stora mängden av vanliga människor skall inte behöva avstå från trygghet och livskvalitet av hänsyn till en våldsverkare. Vi tror inte att längre fängelsestraff kan påverka vålds- brottsligheten i stort och vi förordar inte heller att fängelsetiderna generellt förlängs. Vid återfallsbrottslighet bör emellertid längre straff- tider övervägas. Skyddsaspekterna får inte negligeras när det är fråga om upprepad våldsbrottslighet.13 behandlade också frågan om det till kvalifika- tionsgrunderna för grov misshandel i 3 kap. 6 § skulle läggas att misshandeln var oprovocerad. Slutsatsen var dock att en sådan ändring inte borde göras, varvid bl.a. hänvisades till för- arbetsuttalandena till den då ändrade bestämmelsen om 13 A.a. s. 90. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten grov misshandel, där ju förhållandet att en misshandelsgärning var oprovocerad angavs som en av flera faktorer som ska beaktas vid bedömningen. ansåg att lagändringen och motiv- uttalandena var väl avvägda, men att praxis borde studeras för att se om lagändringen avseende grov misshandel hade fått avsedd effekt. berörde också frågan om påföljdsval och straffmätning av misshandel av normalgraden och riktade härvid kritik mot NJA 1990 s. 84. Man menade att Högsta domstolens majoritet inte tillräckligt beaktat att misshandelsgärningen i fallet var oprovocerad, drabbat en obekant och fortsatt sedan offret fallit till golvet och blivit skyddslöst. menade att sådana omständigheter som kan kvalificera en misshandelsgärning som grov bör få genomslag i straffvärdebedömning och påföljdsval även om brottet inte bedöms som grovt. Kommissionen anförde följande. En viktig del av kampen mot våldsbrottsligheten är enskilda männi- skors engagemang och deltagande. Samhället kan stödja dessa genom satsningar på breda sociala lösningar och attitydpåverkan. Straffsyste- mets utformning och tillämpning är emellertid av avgörande betydelse för kampens framgång. För att enskilda människor skall finna det meningsfullt att engagera sig i kampen mot våldsbrottsligheten är det nödvändigt att de känner förtroende för lagstiftning och rättsväsende. Straffsystemet måste uppfattas som rättvist av medborgarna. Häri ligger att gärningar som av allmänheten uppfattas som svåra brott också måste bedömas som sådana av lagstiftare och domstolar och följas av frihetsberövanden. En alltför slapp rättsskipning får konse- kvenser inte bara för de kriminellas brottsbenägenhet utan även för gemene mans respekt för rättssystemet och vilja att engagera sig i kampen mot våldet.14 Kommissionen förde därefter en diskussion kring artbrottslighet och utformningen av 30 kap. 4 § i det avseendet, samt föreslog en förändring i ordalydelsen av bestämmelsen för att förtydliga tillämp- ningen. Kommissionen anförde att misshandel av normalgraden var, och skulle vara, ett artbrott och därför i normalfallet leda till fängelsestraff. lade också fram förslag till ändring i straff- skalan för övergrepp i rättssak och framhöll att detta brott, liksom mened, är ett allvarligt angrepp mot rättsordningen, men att det också omfattar ett direkt angrepp mot en enskild person genom våld eller hot om våld. Kommissionen föreslog därför att böter inte 14 A.a. s. 107. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten skulle ingå i straffskalan för brott av normalgraden, men att det skulle införas en särskild straffskala för ringa fall som skulle om- fatta böter och fängelse . Kommissionens förslag ledde inte till lagstiftning.15 4.2.5Departementspromemorian Vittnen och målsäganden i domstol Frågan om straffskalan för övergrepp i rättssak togs upp i en departementspromemoria 1995, Vittnen och målsäganden i dom- stol.16 I departementspromemorian konstaterades att villigheten att vittna minskat och att antalet fall av hot och trakasserier riktade mot vittnen ökat. I promemorian jämfördes återigen övergrepp i rättssak med mened och det föreslogs att brottet av normalgraden dels inte skulle innehålla böter i straffskalan, dels skulle få samma straffmaximum som , dvs. före- slogs att en straffskala för ringa fall skulle införas. Det anfördes att sänkningen av straffmaximum för brottet av normalgraden, även om detta inte varit syftet med förändringen, ändå gav vid handen att brottet inte skulle anses ha ett lika högt straffvärde som . Förslaget ledde till lagstiftning 1997.17 I propositionen anfördes bl.a. följande. Medborgarnas lojalitet med rättsordningen utgör en väsentlig bestånds- del i ett demokratiskt samhälle. Den svenska rättsordningen bygger på att vittnen och målsägande fritt och sanningsenligt kan lämna sina berättelser inför domstolarna. Ett angrepp mot t.ex. ett vittne kan där- för sägas vara ett angrepp på rättsordningen och ytterst på samhället. För att rättsordningen inte skall hotas är det av vikt att de som med- verkar i en rättsprocess skyddas mot olika former av övergrepp. Bestäm- melsen i 17 kap. 10 § BrB om övergrepp i rättssak är av central betydelse för detta skydd.18 Lagändringarna genomfördes delvis som det föreslagits i departe- mentspromemorian. Straffmaximum för brottet av normalgraden höjdes till , men böter fick vara kvar i straffskalan och någon straffskala för ringa fall infördes inte. För det grova brottet höjdes 15Vissa av kommissionens lagförslag behandlades i prop. 1992/93:141, i samband med förslag om ändrade straffskalor. 17SFS 1997:389, prop. 1996/97:135. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten både det lägsta och det högsta fängelsestraffet så att straffskalan kom att omfatta ett till fängelse. tillsattes en kommitté med uppdrag att göra en över- gripande översyn av påföljdssystemet. Kommittén tog sig namnet . Uppdraget innehöll tre huvuddelar: påföljds- systemets uppbyggnad, den villkorliga frigivningen och alternativen till fängelse. Härutöver fick kommittén, genom tilläggsdirektiv , anvisningar att följa den försöksverksamhet med intensiv- övervakning med elektronisk kontroll som hade påbörjats .