sou · H2B319 · 2014-04-10 00:00:00 — Avsaknaden av de delegerade akterna för med sig att detta genomförande måste villkoras med att det automatiska erkännandet endast ska tillämpas i de fall kommissionen antagit en delegerad akt och endast om omfattas av denna. Enligt utredningens bedömning bör det av lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer framgå att yrkeskvalifikationer som har förvärvats utifrån gemensamma utbildningsramar eller ett gemensamt utbild- ningsprov som omfattas av ska erkännas automatiskt och därmed ge sökanden rätt att utöva yrket på samma villkor som om yrkeskvalifikationerna hade förvärvats i . Vidare bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter i enlighet med de delegerade akter och Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. genomförandeakter som kommissionen antar på detta område. Kommissionen har befogenhet att i genomförandeakt t.ex. föreskriva hur ofta gemensamma utbildningsprov ska anordnas under ett kalenderår. Det finns möjligheter att undantas från skyldigheten att införa gemensamma utbildningsprinciper och automatiskt erkänna yrkes- kvalifikationer som förvärvats i enlighet med utbildningsprinciperna, se avsnitt 4.13.4. En medlemsstat ska, för det fall det anser att något av villkoren för att undantas är uppfyllda, i båda fallen meddela kommissionen detta efter att den delegerade akten beslutats. I den mån önskar utnyttja möjligheten till undantag är det sålunda viktigt att säkerställa att de närmare förfaranderegler som framgår av direktivet efterlevs. Enligt utredningen bör Universitets- och högskolerådet, i egenskap av nationell samordnare, ha en central roll i detta arbete. Det kan uppstå behov av att utarbeta ytterligare föreskrifter kring förfarandet. Universitets- och högskole- rådet bör därför bemyndigas att meddela sådana föreskrifter. Utredningens förslag: Den nya förordningen ska innehålla bestämmelser som beskriver förfarandet kring erkännande av yrkeskvalifikationer inför etablering i , oavsett vilken ordning för erkännande som ska tillämpas. Prövningen av en ansökan om legitimation eller annat behörig- hetsbevis ska delas upp i två eller tre steg, när yrkesutövaren har förvärvat sina yrkeskvalifikationer eller fått dem erkända i en annan stat inom EES eller i . I det första steget ska det endast prövas om yrkesutövarens yrkeskvalifikationer är tillräckliga för att tillträde till yrket ska kunna beviljas. Denna prövning ska ske i enlighet med förfarandebestämmelserna i den nya förordningen och avslutas med ett beslut om yrkeskvalifikationerna. Utredningens bedömning: Det bör framgå av verkställighets- föreskrifter vilka intyg som sökanden ska ge in för att en ansökan om tillträde till ett reglerat yrke ska anses vara komplett. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Skälen för utredningens förslag och bedömning I artikel 51, som inte har ändrats genom ändringsdirektivet, finns bestämmelser om förfarandet för ömsesidigt erkännande av yrkes- kvalifikationer inför etablering i en ny stat. Dessa bestämmelser gäller oavsett vilken ordning för erkännande som ska tillämpas. Bland annat anges i artikel 51.2 att den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten ska behandla en ansökan om tillstånd att få utöva ett reglerat yrke möjligt och under alla omständigheter fatta ett motiverat beslut efter det att den fullständiga ansökan inkom. Denna tidsfrist kan för- längas med en månad då ansökan ska prövas enligt den generella ordningen eller enligt ordningen för erkännande av yrkes- erfarenhet. Av artikel 50 och bilaga VII i direktivet framgår vilka handlingar, intyg och vilka uppgifter som medlemsstaterna kan begära av sökanden, och under vilka omständigheter den mot- tagande medlemsstaten via kan be ursprungsmedlemsstaten att verifiera de uppgifter den erhållit från den sökande, se avsnitt 3.2.3. Direktivets tidsfrister har genomförts i de författningar som reglerar respektive yrke. Enligt nuvarande förfarandebestämmelser handläggs emellertid frågan om yrkeskvalifikationerna inte separat, utan som en integrerad del av handläggningen av ett ärende om tillträde till ett yrke, till exempel om legitimation. Något beslut som endast avser sökandens yrkeskvalifikationer fattas således inte enligt gällande ordning. De tidsfrister som har införts i respektive sektorsförfattning avser därmed inte bara prövningen av sökandens yrkeskvalifikationer, utan hela det förfarande som till exempel leder fram till ett beslut om legitimation. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. En behörighetsprövning i flera steg Som framgår av avsnitt 8.3.1 och 8.3.2 har utredningen kommit fram till att förfarandet för prövningen av en ansökan om rätt att utöva ett reglerat yrke måste delas upp i två eller tre steg, när yrkesutövaren har förvärvat yrkeskvalifikationer eller fått dem erkända i en annan stat inom EES eller i . Utan en sådan uppdelning är det nämligen inte möjligt att vid behov genomföra språkkontroller på ett sätt som är förenligt med direktivet. Denna uppdelning är främst av relevans för de yrken som är reglerade på så sätt att det för tillträde till yrket krävs att den behöriga myndigheten har beviljat yrkesutövaren legitimation, auktorisation, godkännande eller annat behörighetsbevis. Utredningens förslag till uppdelning av förfarandet innebär att det i första steget endast ska prövas om yrkesutövarens yrkes- kvalifikationer är tillräckliga för att tillträde till yrket ska kunna beviljas. I sak innebär detta att de yrkeskvalifikationer som sökanden åberopar ska prövas mot de krav på sådana kvalifikationer som anges i den svenska yrkesregleringen. Sökandens utländska yrkes- kvalifikationer ska då prövas i enlighet med direktivets materiella bestämmelser om förutsättningarna för erkännande, vilka skiljer sig åt beroende på vilken ordning för erkännande som gäller för yrket i fråga. Enligt utredningens förslag ska dessa materiella förutsättningar framgå av bestämmelser i de nya horisontella författningarna vad gäller den generella ordningen för erkännande och i respektive sektors- författning i fråga om de yrken som omfattas av ordningen för automatiskt erkännande på grundval av samordning av minimikraven för vissa utbildningar. Om de utländska yrkeskvalifikationer som ska erkännas enligt dessa materiella bestämmelser, tillsammans med eventuella yrkeskvalifikationer som förvärvats i samt relevant yrkeserfarenhet, uppnår kvalifikationskraven för tillträde till yrket, ska myndigheten i ett särskilt beslut godkänna sökandens yrkes- kvalifikationer. Om prövningen sker enligt den generella ordningen och denna visar att det finns väsentliga avvikelser ska myndigheten i stället besluta att sökanden ska vidta kompensationsåtgärder eller bevilja partiellt tillträde, om förutsättningar för det finns (se avsnitt 8.5.1.1). Om ansökan avser ett yrke där minst en fyraårig universitets- eller högskoleutbildning krävs, men sökanden endast kan uppvisa yrkeskvalifikationer som motsvarar exempelvis gymnasienivå ska Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. SOU 2014:19 myndigheten besluta att sökanden saknar tillräckliga yrkes- kvalifikationer. Prövningen i detta första steg ska enligt direktivet ske inom en viss tidsrymd och avslutas med ett överklagbart beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer. Utredningen anser att förfarandebestämmelserna kring denna prövning ska framgå av den nya förordningen. Således ska det i förordningen bland annat anges att en ansökan ska handläggas skyndsamt och att den behöriga myndigheten inom en månad från ansökningsdagen ska bekräfta mottagandet av ansökan och, i förekommande fall, uppmana sökanden att komma in med komplette- rande underlag. Om sökanden trots anmodan inte kommer in med de handlingar som behövs för att ansökan ska kunna prövas, får myndigheten avvisa ansökan. Vidare ska det framgå att den behöriga myndigheten ska följa upp misstankar om att en handling inte är äkta eller giltig, eller att sökanden inte har rätt att utöva sitt yrke i ursprungsstaten, genom att kontakta den behöriga myndigheten i den berörda staten. Det särskilda beslutet avseende sökandens yrkes- kvalifikationer ska fattas från det att en fullständig ansökan har getts in. I ärenden som handläggs enligt den generella ordningen eller enligt ordningen för automatiskt erkännande av yrkeserfarenhet får dock tidsfristen förlängas med en månad, om det finns särskilda skäl. Sådana skäl ska enligt utredningens mening vara hänförliga till ansökan och de kvalifikationer som åberopas. Bristande rutiner eller resurser hos den behöriga myndigheten kan således inte utgöra godtagbara skäl för förlängd handläggningstid. Som nämns i avsnitt 8.1 ska den behöriga myndigheten, i de fall den generella ordningen för erkännande är tillämplig, höra Universitets- och högskolerådet avseende sökandens utländska utbildning innan frågan om yrkeskvalifikationerna avgörs, om det inte är obehövligt. Även detta bör framgå av förordningens förfarande- avsnitt. Ett exempel på när det kan anses obehövligt att höra Universitets- och högskolerådet är om rådet redan har yttrat sig över den åberopade utbildningen i ett annat ärende om tillträde till samma yrke. Det är också obehövligt att höra Universitets- och högskole- rådet då det är uppenbart att sökanden uppfyller kvalifikationskraven, t.ex. genom kompletterande utbildning i . Bristande språk- kunskaper eller vandel hos sökanden kan däremot inte utgöra skäl för att avstå att höra Universitets- och högskolerådet, eftersom sådana faktorer över huvud taget inte får beaktas vid prövningens första steg. Frågan om huruvida sökandens yrkeskvalifikationer ska godkännas ska nämligen, som nämns ovan, bedömas och avgöras isolerat. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. De ovan beskriva förfarandebestämmelserna ska tillämpas oavsett vilken ordning för erkännande som ska tillämpas. Bestämmelser som tydliggör detta bör införas i patientsäkerhetsförordningen och förordningen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, i anslutning till de materiella bestämmelser om automatiskt erkännande som finns där. När prövningen enligt det första steget har avslutats och ett beslut om godkännande av yrkeskvalifikationerna har fattats får den behöriga myndigheten, i ett andra steg, besluta att kontrollera yrkesutövarens språkkunskaper, om det finns skäl att anta att yrkesutövaren inte uppfyller de för yrket nödvändiga kunskaperna. Förutsättningarna för att ett sådant beslut ska kunna fattas ska, som anges i avsnitt 8.3.2, framgå av den nya lagen och av före- skrifter som meddelas med stöd av patientsäkerhetsförordningen. Först därefter, i ett tredje steg, ska den behöriga myndigheten ta ställning till i vad mån övriga förutsättningar, som i förekommande fall krävs för tillträde till yrket, är uppfyllda. Denna slutliga prövning ska enligt utredningens förslag inte ske enligt den nya lagen och förordningen, utan ska ske enligt de författningar som gäller för respektive yrke. Vid denna prövning ska dock den behöriga myndig- heten godta sitt eget tidigare beslut angående yrkeskvalifikationerna och lägga det till grund för den fortsatta handläggningen av ärendet. Detta ska uttryckligen anges i den nya förordningen. En begäran om behörighetsbevis kan således inte avslås med motiveringen att yrkes- utövaren saknar tillräckliga yrkeskvalifikationer, om myndigheten har beslutat att, utan krav på kompensationsåtgärder, godkänna sökandens yrkeskvalifikationer. Om myndigheten däremot har beslutat om kompensationsåtgärder som ännu inte har vidtagits eller om myndigheten beslutat om språkkontroll och denna har visat att sökanden saknar för yrket tillräckliga språkkunskaper, ska dock ansökan om behörighetsbevis avslås. Detsamma gäller givetvis om sökanden inte uppfyller övriga förutsättningar för att beviljas behörighet, till exempel i fråga om vandel. Om ingen språkkontroll ska ske, kan med fördel beslutet rörande yrkeskvalifikationerna och beslutet om behörighetsbevis meddelas , inom den föreskrivna tidsfristen. Det bör dock observeras att ett sådant samlat beslut inte får innehålla ett beslut om språkkontroll. Ett beslut om språkkontroll får inte heller meddelas efter det att beslut om behörighetsbevis har meddelats. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Särskilt om tidsfrister för prövningen Flera behöriga myndigheter har vittnat om problem att uppfylla direktivets krav på tidsfrister för handläggning av ärenden enligt yrkeskvalifikationsdirektivet och har inom ramen för SOLVIT-verksamheten hanterat ett antal klagomål som bottnat i långa handläggningstider även för yrken som omfattas av det automatiska erkännandet. Ju fler som är inblandade i erkännande- processen, desto större utmaning är det att leva upp till direktivets tidsfrister. I viss utsträckning har hittillsvarande problem bottnat i svårigheter att inhämta den sakkunskap som kan behövas för att kunna bedöma de utländska kvalifikationerna (jfr avsnitt 8.1 där utredningen föreslår att Universitets- och högskolerådet ska bistå med denna bedömning). I andra fall kan problemen härledas till att utbildningsintyg och dylikt inte i tillräcklig utsträckning återger utbildningens innehåll eller sökandens kvalifikationer och att de svenska myndigheterna vid förfrågan till den behöriga myndigheten i ursprungslandet inte får svar inom rimlig tid, om ens alls. Den behöriga myndigheten kan i förekommande fall uppmana yrkes- utövaren att själv ta fram efterfrågad information, eller i likhet med vad som föreskrivs för hantering av yrkeskortet,44 överväga att informera sökanden om hur långt handläggningen av ansökan fortskridit och med hjälp av IMI-samordnaren agera för att den behöriga myndigheten förmås återkomma med ett svar (se nedan avsnitt 9.3). Den behöriga myndigheten i det mottagande landet kan även vända sig till rådgivningscentrumen för att söka få fram begärd information. Enligt huvudregeln i artikel 51.2 ska ett beslut med anledning av en ansökan om tillstånd att få utöva ett reglerat yrke fattas efter det att den fullständiga ansökan kom in. Artikelns formulering antyder att tidsfristen tar sikte på den fullständiga prövningen av till exempel ett legitimationsärende och inte bara den del av handläggningen som rör erkännandet av sökandens yrkes- kvalifikationer, det vill säga den fråga som regleras genom direktivet. Utredningen har dock stannat vid att tolka bestämmelserna om tidsfrister utifrån direktivets syfte och hur systemet förefaller vara tänkt att fungera. Som anges ovan (avsnitt 8.3.1) innebär ett erkännande av yrkes- kvalifikationer inte automatiskt en rätt att utöva yrket. 44 Artikel 4d.1–2 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. av yrkeskvalifikationerna innebär i stället endast att yrkesutövaren ska ges tillträde till det yrke eller den del av ett yrke som denne är behörig att utöva i ursprungsstaten och rätt att utöva det yrket i på samma villkor som gäller för dem som har förvärvat sina yrkes- kvalifikationer här i landet. Den handläggning som sker därefter, till exempel vid prövning av vandel och andra eventuella förutsättningar för att behörighetsbevis ska kunna utfärdas, sker på samma sätt oavsett varifrån sökanden härrör eller var denne har förvärvat sina kvalifikationer. Den delen av prövningen regleras inte av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet, omfattas inte av dess syften och kan därmed heller inte rimligen omfattas av direktivets tidsfrister. Utredningen har mot den bakgrunden konstaterat att direktivets tidsfrister måste avse den prövning som leder fram till ett beslut om erkännande av sökandens yrkeskvalifikationer. Det faktum att det tredje och slutliga steget enligt utredningens förslag inte omfattas av den nya förordningens förfarande- bestämmelser och därmed inte heller av de tidsfrister som anges där, innebär emellertid inte att ansökningar om tillträde till ett yrke får ta hur som helst. Än mindre innebär det att denna del av prövningen får ta enbart på grund av att sökanden har utländska yrkeskvalifikationer. De behöriga myndigheterna ska hand- lägga dessa ansökningar, precis som alla andra ansökningar, under iakttagande av regeringsformens bestämmelse i 1 kap. 9 § om allas likhet inför lagen och i enlighet med förvaltningslagens bestämmelse i 7 § om att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Unionsrätten kräver dessutom en likabehandling av enskilda utan hänsyn till nationalitet. Icke-diskrimineringsprincipen innebär bl.a. att det måste råda en fullständig likhet i behandlingen av personer i andra medlemsstater som befinner sig i en situation som regleras av unions- rätten, och av medborgarna i medlemsstaten ifråga.45 Den prövning som ska ske i det tredje steget torde dessutom i normalfallet vara av tämligen enkel karaktär och därmed sällan särskilt tidsödande. Utredningen gör därför bedömningen att uppdelningen av förfarandet saknar avgörande betydelse i fråga om handläggningstiden för ärendet som helhet. 45 Jfr bl.a. resonemang i mål C-43/95 Data Delecta. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Vilka handlingar och intyg en mottagande medlemsstat kan kräva i samband med en ansökan skiljer sig åt beroende på om yrkes- utövaren avser att endast tillfälligt utöva yrket eller avser att etablera sig i landet.46 En behörig myndighet har rätt att begära att en yrkesutövare som ansöker om tillträde till ett yrke förser den med de intyg som är nödvändiga för att kunna erkänna utländska yrkeskvalifikationer. Direktivet begränsar dock vilka typer av intyg som kan begäras. Det framgår även av direktivet att den behöriga myndigheten i mottagarlandet inte regelmässigt får kontrollera om de uppgifter som den sökande lämnat är korrekta. En sådan kontroll får endast ske om det finns skälig grund för tvivel. Enligt utredningen är det viktigt att de behöriga myndigheterna ser över hur deras nuvarande krav och förfaranden förhåller sig till ovanstående. Detta är viktigt inte bara för att underlätta för de sökande, utan även för att inte bidra till att IMI-systemet överbelastas med förfrågningar, när det inte finns skäl att misstänka att någon av de uppgifter en sökande lämnat är oriktiga. Eftersom tidsgränsen börjar löpa först efter att en komplett ansökan kommit in är det för den sökande givetvis också viktigt att den behöriga myndigheten är tydlig med vilken information och vilka intyg som krävs för att ansökan ska anses vara komplett. Detta bör därför läggas fast genom sektorsspecifika verkställighetsföreskrifter, som får meddelas med stöd av förordningens bemyndigande. I syfte att ytterligare förtydliga hur handläggningen av ett ärende som omfattas av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet ska gå till kan vi utgå från följande exempel. Låt oss säga att en fransk sjuksköterska, utbildad i , vill flytta till och börja verka här. Han ansöker därför om legitimation i enlighet med patientsäkerhetslagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen. Enligt förordningen om yrkeskvalifikationer kan han även välja att lämna in sin ansökan 46 Av artikel 7 framgår vilka intyg som kan krävas i samband med en förhandsunderrättelse för tillfällig tjänsteverksamhet. SOU 2014:19 Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. elektroniskt, via den gemensamma kontaktpunkten (se avsnitt 8.5.5.2). När ansökan har kommit in till kontrollerar myndigheten att ansökan är komplett och skickar en bekräftelse till sökanden om att ansökan har kommit in. Denna bekräftelse bör innehålla information om vilka handläggningstider som gäller för ärendet och att sökanden har rätt att begära myndighetens prövning om beslut inte har meddelats inom tidsfristen. Om handlingar saknas uppmanas sökanden att komplettera sin ansökan. Om finner skäl att tro att någon handling inte är korrekt kontaktas den behöriga myndigheten i via . Eftersom sökanden åberopar ett examensbevis över en fransk sjuksköterskeutbildning utreder därefter först om utbildningen i fråga är en sådan som ska erkännas automatiskt, i enlighet med patientsäkerhetsförordningen och föreskrifter. Om så är fallet beslutar , senast , att godkänna sökandens yrkeskvalifikationer. Om utbildningen däremot inte omfattas av det automatiska erkännandet prövar i stället sökandens yrkes- kvalifikationer enligt den generella ordningen. En bestämmelse som hänvisar myndigheten till den nya lagen och anslutande föreskrifter i en sådan situation bör finnas i patientsäkerhetsförordningen. skickar då utan dröjsmål en remiss till Universitets- och högskolerådet, med begäran om ett yttrande över sökandens franska utbildning. När Universitets- och högskolerådets yttrande har lämnats ger sökanden tillfälle att yttra sig över det, om det inte är uppenbart obehövligt.47 Universitets- och högskolerådets yttrande och sökandens eventuella svar tjänar sedan som vägledning för i dess prövning av sökandens samtliga yrkes- kvalifikationer (dvs. även yrkeserfarenhet, svensk utbildning osv.). prövning utmynnar sedermera, inom senast tre (eller fyra) månader efter det att den kompletta ansökan kom in, i ett beslut om -att godkänna yrkeskvalifikationerna, -att godkänna yrkeskvalifikationerna för partiellt tillträde till yrket, eller -att sökanden måste vidta kompensationsåtgärder. 47 Jfr 17 § förvaltningslagen. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. För det fall att i detta skede beslutar att sökanden måste vidta kompensationsåtgärder för att få behörighet att utöva sjuksköterskeyrket, bör besluta att avslå ansökan om legitimation. Sökanden bör även upplysas om att en ny ansökan kan ges in när åtgärderna, anpassningsperiod eller lämplig- hetsprov, har vidtagits. Om däremot beslutar att godkänna sökandens yrkeskvalifikationer, men det finns skäl att anta att sökanden saknar de språkkunskaper som är nödvändiga för att arbeta som sjuk- sköterska i , beslutar därefter att sökanden ska genomgå en språkkontroll. Detsamma gäller om har meddelat föreskrifter om att en sådan kontroll alltid ska ske. Utred- ningen vill betona att det inte finns någonting som hindrar att beslut om godkännande av yrkeskvalifikationerna och beslut om språk- kontroll meddelas . Myndigheten får däremot aldrig besluta om språkkontroll innan ett beslut rörande yrkeskvalifikationerna har meddelats. När beslut att godkänna yrkeskvalifikationerna har fattats samt, i förekommande fall, en språkkontroll har utförts, gör den slutliga prövningen av om samtliga förutsättningar är uppfyllda för att legitimation ska beviljas. Vid denna prövning, som sker i enlighet med patientsäkerhetslagen och anslutande föreskrifter, görs förstås ingen förnyad prövning av sökandens yrkeskvalifikationer. I stället godtar sitt eget tidigare beslut rörande dessa. Utredningen vill betona att det är fullt möjligt, och till och med önskvärt, att beslutet om utfärdande av legitimation meddelas som beslutet rörande yrkeskvalifikationerna, förutsatt att ingen språkkontroll ska ske och att tidsfristen om tre (eller fyra) månader iakttas. Om en språkkontroll ska genomföras måste emellertid handläggningen av ärendet alltid delas upp i två eller tre steg. Beslut om språkkontroll får nämligen aldrig meddelas före beslutet om yrkeskvalifikationerna och beslut om legitimation får aldrig meddelas innan en sådan beslutad språkkontroll har genom- förts. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. 8.5.5.1En ny procedur avseende vissa typer av yrkesregleringar Utredningens förslag: För yrken som är reglerade på annat sätt än genom krav på legitimation eller annat behörighetsbevis som utfärdats av den behöriga myndigheten, ska yrkesutövaren hos den behöriga myndigheten kunna ansöka om prövning av yrkes- kvalifikationerna. Även ett sådant ärende ska handläggas i enlighet med förfarandebestämmelserna i den nya förordningen och avslutas med ett beslut om yrkeskvalifikationerna. Skälen för utredningens förslag