sou · H2B373 · 2014-11-14 00:00:00 — GU-F är en obligatorisk utbildning för att fri- villiga ska kunna teckna avtal om befattning i insatsförbanden. Vid varje GU-F antogs 30 elever per utbildningstillfälle. Av de planerade 30 utbildningstillfällena genomfördes 23 stycken med ett utfall om 382 godkända elever. Anledningen till att inte alla utbild- ningstillfällena genomfördes berodde enligt uppgift på att elev- underlaget fattades. Rekryteringshelger i form av s.k. military weekend riktade till personer som är rekryteringsbara till Försvarsmakten genomfördes av Försvarsutbildarna. Utöver vad som nämnts har frivilligorganisationerna genom- fört olika utbildningar i form av grundläggande befattningsutbild- ningar, instruktörsutbildningar, kompletterings- och repetitions- utbildningar, vuxenutbildningar och ungdomsverksamhet. Enligt uppgifter från de Frivilliga försvarsorganisationernas samarbetskommitté ska sammanlagt 30 stycken GU-F genomföras även . för detta betänkandes tryckning fanns det inga tillgängliga uppgifter om utfallet av dessa. 8En modern folkförankring av försvaret 8.1Försvarets folkförankring då och nu Det svenska försvarets folkförankring har varierat med samhälls- utvecklingen och speglar den tid i vilken det militära systemet verkar. och framåt fanns indelnings- verket militärt organiserat i vårt land. Detta innebar att framför allt bönderna inte behövde göra militärtjänst genom att man gick samman och utsåg särskilda soldater och båtsmän att bestrida militärtjänsten i deras ställe. Soldaterna och båtsmännen fick bostad, lön och kläder enligt särskilt fastställda bestämmelser. Detta system var således ett system som är att likna med ett system med anställda soldater. Med värnpliktssystemet, som infördes , ändrades förut- sättningarna för den manliga delen av befolkningen som med all- män värnplikt blev skyldiga att tjänstgöra i rikets försvar. Detta har också påverkat försvarets folkförankring då fler fick insyn i militära uppgifter och deltog i verksamheten. Ännu mer accentuerat blev det under de två världskrigen då det militära försvaret fick en domi- nerande roll i det svenska samhället och den förda säkerhets- politiken. Efter och fram till slut fick begrepp som totalförsvar och beredskap en vid spridning. Värnpliktsförsvaret, som i grund och botten handlade om att skydda från invasion, ledde till att en stor del av det svenska folket var väl insatta i hur kriser och konflikter skulle hanteras. Via sys- temet med den allmänna värnplikten för män gavs det goda rekry- teringsmöjligheter inte bara till Försvarsmaktens befattningar utan även till de frivilliga försvarsorganisationerna. Möjligheten att vidga värnplikten till att även innefatta kvinnor utreddes . En sådan ordning avvisades av såväl riksdag som regering och av Försvarsmakten. En modern folkförankring av försvaret regering en kommitté som skulle bereda kvinnor tillträde till militära yrkesbefattningar i Försvarsmakten genom frivillig rekry- tering till den militära grundutbildningen. öppnades samtliga yrkeskategorier inom Försvarsmakten för kvinnor och först gavs kvinnor samma formella rättigheter som män att utöva militärt arbete1. Den försvarsreform som har genomförts med övergången till en personalförsörjning inom försvaret som bygger på anställnings- förhållande som är densamma som i övrigt gäller för arbetsmark- naden, i motsats till värnpliktssystemet, har med största sannolik- het haft en stor påverkan på allmänhetens syn på det militära för- svaret. Ett personalförsörjningssystem som bygger på anställnings- förhållande i stället för plikt har också blivit allt vanligare i andra länder i . När hade ett invasionsförsvar behövdes cirka 700 000 soldater medan försvaret , med ett modernt insatsförsvar och med de av statsmakterna givna uppgifterna, endast behöver cirka 50 000 soldater. Denna minskning kan antas ha medfört att befolk- ningen upplevt att medborgarna i allmänhet inte längre behövs för att upprätthålla försvar. Detta kan i sin tur påverka de frivilliga försvarsorganisationernas möjligheter att rekrytera medlem- mar (se avsnitt 7 för information om de frivilliga försvarsorganisa- tionerna). hade de frivilliga försvarsorganisationerna sammanlagt cirka 700 000 medlemmar medan de är nere på 400 000 medlemmar. Detsamma gäller för hemvärnet som på 1990- talet hade cirka 100 000 medlemmar mot dagens 20 600 (hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna behandlas i avsnitt 13). Hem- värnet med de nationella skyddsstyrkorna har fått en skarpare och modernare utformning för att klara de nya uppgifterna inom ramen för insatsförsvaret. Numerären i hemvärnet med de natio- nella skyddsstyrkorna bestäms genom politiska beslut. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har i uppdrag att göra årliga opinionsmätningar bl.a. avseende svensk opinion gällande totalförsvar och säkerhetspolitik. I den undersökning som gjorts för har av 1 Sundevall, , Det sista manliga yrkesmonopolet – genus och militärt arbete i – 1989 (2011). En modern folkförankring av försvaret de svarande uppgett att de tycker att den förda svenska försvars- politiken är mycket eller ganska bra. har ansett att den är mycket eller ganska dålig2. Däremot har inställ- ningen till om bör ha ett militärt försvar varit förhållandevis stabil . ansåg av de tillfrågade att absolut eller nog bör ha ett militärt försvar. Andelen som är helt emot ett militärt försvar eller inte har någon åsikt i frågan är . När det gäller frågan om svenskarnas försvarsvilja an- såg att absolut eller kanske bör göra väpnat motstånd om anfalls även om utgången är oviss. En majoritet av de tillfrågade, , föredrog ett värnpliktsbaserat försvar medan föredrog ett yrkesförsvar. Knappt 40 pro- cent ansåg att statsutgifterna för militära försvar bör ökas medan ansåg att försvarsutgifterna bör hållas oför- ändrade. När det gäller frågorna rörande det militära försvaret ut- visade MSB:s undersökning generellt att män och äldre personer är mer försvarsvänliga än kvinnor och yngre personer. Den kontakt som samtliga landets 18-åringar har med försvaret och dess verksamhet är när de besvarar det utskick som görs av Totalförsvarets rekryteringsmyndighet med beredskapsunder- laget (se avsnitt 6.2.1). Denna kontakt kan jämföras med den all- männa värnplikten där samtliga män, på olika sätt, kom i kontakt med försvaret och dess verksamhet. Information om försvaret och dess verksamhet spreds även till kvinnor genom att personer i deras omgivning gjorde värnplikt. Det nuvarande personalförsörjningssystemet, som uteslutande bygger på frivillighet i fred, leder följaktligen till att endast en mindre del av den svenska befolkningen kommer i kontakt med Försvars- makten och dess verksamhet. Dagens personalförsörjningssystem kan innebära en stor påfrest- ning för folkförankringen av försvaret. Det nya personalförsörj- ningssystemet medför därmed en stor utmaning för att säkerställa en folkförankring av det militära försvaret. Andra insatser måste göras , jämfört med vad som gjordes värnplikten tillämpades, för att försäkra sig om att medborgarna får nödvändig kunskap om samhällets krisberedskap och det svenska försvaret. 2 MSB:s Opinioner 2013, Allmänhetens syn på samhällsskydd, beredskap, säkerhetspolitik och försvar. En modern folkförankring av försvaret Det måste bl.a. ställas högre krav på Försvarsmaktens roll och del- aktighet för att säkerställa en folkförankring av försvaret jämfört med vad som var Försvarsmaktens roll i dessa avseenden då allmän värnplikt tillämpades. 8.2Begreppet folkförankring av försvaret Jag ska, enligt utredningens kommittédirektiv, inom ramen för det nya personalförsörjningssystemet, analysera och föreslå hur folk- förankringen av försvaret kan säkerställas. För att kunna göra detta måste jag först definiera vad begreppet folkförankring av försvaret innebär. 8.2.1Introduktionen av begreppet folkförankring av försvaret Begreppet folkförankring av försvaret introducerades i den försvars- politiska debatten i propositionen Totalförsvar i förnyelse (prop. 1995/96:12). Regeringen framhöll då som sin önskan att bevara ett demokratiskt folkförsvar och pekade på att regeringen aldrig kan godta att det svenska värnpliktsförsvaret ersätts av en yrkesarmé. För att hindra denna utveckling önskade regeringen hejda en ut- veckling där allt färre totalförsvarspliktiga gavs grundutbildning. Ett yrkesförsvar kunde enligt regeringen inte skapa en sådan mot- ståndsvilja och robusthet som ett demokratiskt försvar i form av ett värnpliktsförsvar. Regeringen framhöll bl.a. att landets försvar är hela folkets ange- lägenhet och att det folkliga engagemanget ger försvaret styrka. Ett försvar som saknar folklig förankring och som åsidosätter sin vik- tigaste resurs, människan, blir ett främmande element i demokra- tin. För att bryta utvecklingen mot att allt färre värnpliktiga be- höver utbildas för att bemanna krigsorganisationen och att då ska löpa en uppenbar risk att glida in i en utveckling mot en yrkesarmé framhöll regeringen därför att värnpliktsutbildningen, liksom all totalförsvarsutbildning, är av centralt värde för det svenska försvaret. Regeringen konstaterade vidare att en väsentlig del av det civila försvarets uppgifter vilar på kvinnor men att kvinnans ställning måste stärkas även i det militära försvaret. En modern folkförankring av försvaret läggas vid att medborgare med invandrarbakgrund ges tillfälle att medverka i totalförsvaret på samma sätt som alla andra. För total- försvarets effektivitet och folkförankringens livskraft ansåg rege- ringen det som nödvändigt att hemvärnet och de frivilliga försvars- organisationerna hade en framträdande roll. Förutsättningarna för folkförankring borde grundläggas redan i skolan och sedan vidare- utvecklas inom ramen för plikttjänstgöring. Regeringen framhöll även att det breda nyttjandet av pliktperso- nal inom totalförsvaret och engagemanget av folkrörelser säkerställer en insyn och delaktighet som är nödvändig för en öppen och informerad debatt om totalförsvaret och för parlamentarisk styrning och kontroll3. I flera andra propositioner har för- svarets folkförankring omnämnts, men i dessa finns det inte någon entydig definition av begreppet försvarets folkförankring. I propositionen Totalförsvar i förnyelse menade alltså regeringen att ett folkförsvar som manifesteras i ett värnpliktssystem är en helt nödvändig förutsättning för folkförankring av försvaret och att ett yrkesförsvar inte kan garantera en sådan folkförankring. Utredningen om frivillig försvarsverksamhet konstaterade i sitt betänkande Ny inriktning av frivillig beredskapsverksamhet (SOU 2008:101) att begreppet folkförankring inte är entydigt och att det används i olika sammanhang med något olika innebörd. Utred- ningen menade att generellt torde innebörden vara att olika former av, främst politiska beslut i olika politiska församlingar, inte enbart accepteras av en majoritet av befolkningen utan också att en majo- ritet mer eller mindre fast och kontinuerligt delar de värderingar som bär upp beslutet och även är beredda att bära de konsekvenser beslutet kan få i ekonomiskt eller annat avseende för befolkningen. Utredningen konstaterade vidare att sambandet mellan uppfatt- ningar om säkerhetspolitiska behov, försvarspolitiska behov och behov inom samhällets krisberedskap samt medborgarnas intresse för dessa frågor, liksom deras engagemang vad gäller val av politisk linje grundat på intresse för just dessa frågor är svårt och komplext att bringa klarhet i men att sambandet sannolikt hänger samman med vilken bild de har av hur hoten mot landet gestaltas. I detta avseende spelar media i samspel och i kombination med de vik- 3 Se propositionen Totalförsvar i förnyelse, 1995/96:12, s. 3, 9, 46–47 och 115–117. En modern folkförankring av försvaret tigaste företrädarna för regeringen och de politiska partierna, sanno- likt den stora och viktiga rollen när det gäller beskrivningen av dessa hot och hur de ska hanteras. Många medborgare anser sannolikt att denna fråga är sådan att den i betydande grad måste överlåtas till de som arbetar med sådant, dvs. till riksdag, regering och för- svarets ledning. 8.2.2Ändrade förutsättningar för folkförankringen av försvaret Värnplikten tillämpas endast om regeringen med hänsyn till att det behövs för försvarsberedskap har beslutat om det4. Även om regeringen i samband med övergången till det nu gäll- ande personalförsörjningssystemet framhöll att det nya försvaret med tidsbegränsat anställda soldater inte är ett yrkesförsvar är dagens försvar, enligt min uppfattning, att likna vid ett yrkesförsvar där gruppbefäl, soldater och sjömän tjänstgör med anställningsavtal och inte med ett pliktsystem som grund5. De grundförutsättningar som regeringen framhöll i propositionen Totalförsvar i förnyelse (prop. 1995/96:12) som nödvändiga kompo- nenter kännetecknande ett folkförankrat försvar finns i princip inte längre. Att begreppet folkförankring av försvaret har en bred innebörd och att begreppet används olika, framkommer bl.a. av den skrift som sammanställts i samband med ett seminarium anordnat av Folk och Försvar tillsammans med Landstormsfonden , Folkförankring – Tankar kring begreppet och dess innebörd, där folk- förankring av försvaret diskuteras ur olika perspektiv och utgångs- punkter. Det är inte minst ur ett demokratiskt perspektiv uppenbart att behöver ett försvar som är folkförankrat. Frågan är då om det är möjligt att uppnå en folkförankring av försvaret under dagens förutsättningar och vilka åtgärder som i sådana fall är nödvändiga 4Se 3 a § i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. 5Även om där finns klara offentligrättsliga inslag i statliga anställningar, t.ex. att anställ- ningsmyndighetens, i förevarande fall Försvarsmaktens, ingående av sådana avtal har formen av ett myndighetsbeslut, anses statliga anställningar vila på en civilrättslig grund i form av enskilda anställningsavtal mellan en anställd och dennes anställningsmyndighet (se proposi- tionen En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl., 1993/94:65 s. 30). En modern folkförankring av försvaret för att uppnå en folkförankring i ett försvar som i de flesta avseen- den är att likna med ett yrkesförsvar? I avsnitt 8.2.3 görs ett försök att beskriva vad folkförankring av försvaret innebär . 8.2.3En ny innebörd av folkförankringen av försvaret Det militära försvaret och Försvarsmakten intar en särställning bland myndigheter i (jfr 15 kap. 13 § regeringsformen). Det handlar ytterst om vilka uppgifter Försvarsmakten har i sin instruk- tion (förordning [2007:1266] med instruktion för Försvarsmakten). I instruktionens 2 § anges som en uppgift att Försvarsmakten ska kunna försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. Försvarsmakten ska vidare kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet. Försvarsmaktens övergripande ansvar be- skrivs i 1 § i instruktionen som att myndigheten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Grunden för detta ska vara för- mågan till väpnad strid. Även om Försvarsmakten har våldsmonopol på att utföra väp- nad strid kan inte myndigheten försvara riket helt på egen hand utan är i behov av ett omfattande stöd från hela samhället. Den verksamhet som består av både militärt och civilt försvar benämns totalförsvar och har till uppgift att förbereda för krig. För att uppnå den delaktighet som möjliggör ett totalförsvar samt ett försvar av det demokratiska samhället och ett suveränt behövs det därför en stark folkförankring. Folkförankring uppnås i första hand med en delaktighet och ett engagemang bland befolkningen. Folkförankringen av både det civila och militära försvaret, dvs. totalförsvaret, har en avgörande betydelse för försvarsviljan och ytterst för försvarsförmåga. kan det också sägas att folkförankringen av försvaret växlat i innebörd i olika tidsskeden. Under med värn- plikt betydde folkförankringen en sak och när Försvarsmakten har ett frivilligt personalförsörjningssystem är innebörden en annan. Folkförankringen av försvaret kan hänföras till förändringar i säker- En modern folkförankring av försvaret hetshotet i vår omvärld och i hur många medborgare som expo- neras för en militär verksamhet. Folkförankringen av försvaret behöver inte nödvändigtvis inne- bära detsamma för män och kvinnor. Det förhållandet att kvinnor först gavs samma formella rättigheter som män att utöva militära yrken påverkar sannolikt många kvinnors insyn, intresse och attityd till försvaret . För att säkerställa en folkförankring av försvaret behövs det flera åtgärder. Det första är att verksamheten i Försvarsmakten görs känd bland allmänheten. Här har regering, riksdag och politiker givetvis en utomordentligt viktig roll att fylla. Vidare krävs det att Försvarsmakten bedriver en löpande och förtroendeskapande verksamhet som har acceptans i samhället och att Försvarsmakten lägger mer kraft på upplysning och information om denna verksamhet. Det är inte tillräckligt med traditionellt myndighetsarbete utan Försvarsmakten måste genom sin ordinarie verksamhet visa på att myndigheten har en särställning utöver det vanliga. För att Försvarsmakten ska kunna göra detta krävs att myndigheten ges erforderliga verktyg och resurser och att även andra myndigheters ansvar att bistå Försvarsmakten tydliggörs. Försvarsreformen är en samhällsreform som berör ett flertal politiska områden, exempelvis arbetsmarknads-, utbildnings-, bostads- och socialpolitiska. Detta innebär bl.a. att andra myndigheter måste göras delaktiga och vilja samverka och kunna stödja det militära försvaret på ett helt annat sätt än vad som är fallet när verk- samhet som totalförsvaret håller på att falla i glömska. Det privata näringslivet måste också engageras, särskilt som det nu i många fall får rollen som huvudarbetsgivare för de i Försvarsmakten tjänstgörande gruppbefälen, soldaterna och sjömännen (GSS/T). Detsamma gäller för de arbetsgivare som har personal anställd som även tjänstgör i Försvarsmakten som reservofficerare alternativt är engagerade i hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna. Medborgarengagemanget, att det militära försvaret berör oss alla, måste stärkas med bättre information och upplysning alltifrån politiker till skolans område. De frivilliga försvarsorganisationerna, hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna, bildningsorganisa- tioner, andra myndigheter och inte minst skolan kan här fylla vik- tiga roller. En modern folkförankring av försvaret Om folkförankringstanken när det gäller försvaret tidigare byggde mycket på en plikt som var straffsanktionerad så bör det nya personalförsörjningssystemet med anställda soldater rimligen leda till en modern folkförankring av försvaret som inte bara inne- bär en enighet och förståelse kring den förda politiken utan som även innebär en bred diskussion vilket också kan stärka folk- förankringen av försvaret. Med detta menar jag att frivilligheten innebär ett nytt och modernt sätt att närma sig engagemanget i för- svaret. Försvarsmakten måste genom sin verksamhet sälja sig själv och inspirera till ökad delaktighet, ibland på marknadens villkor. Att synas ute i samhället är av avgörande vikt för att medborgarna ska involveras och engageras i Försvarsmaktens frågor. Mot bakgrund av hur jag ser på folkförankringen av försvaret redovisar jag i avsnitt 8.3 bedömningar och förslag som, inom ramen för det nya personalförsörjningssystemet, på olika sätt och på , kan bidra till att säkerställa en modern folkförank- ring av försvaret. 8.3.1Mönstring och utredning med personlig inställelse bör vara förbehållet värnpliktssystemet Bedömning: Mönstring och utredning med personlig inställelse bör vara förbehållet värnpliktssystemet. Försvarsmaktens personalförsörjningssystem bygger som tidigare nämnts på frivillighet för alla personalkategorier. Om krig, krigs- fara eller andra extraordinära omständigheter råder kan dock, på samma sätt som tidigare, insatsorganisationen komma att bemannas med pliktpersonal. Skyldigheten att genomgå mönstring och skyl- digheten att fullgöra värnplikt och civilplikt träder i kraft efter det att regeringen, med hänsyn till försvarsberedskap, har be- slutat om detta. Skyldighet att genomgå mönstring och att fullgöra värnplikt eller civilplikt omfattar numera även kvinnor och är där- med könsneutral. För att dessa skyldigheter åter ska kunna träda i kraft krävs vissa förberedelser. Både kvinnor och män är därför En modern folkförankring av försvaret , i samband med att de fyller , skyldiga att medverka vid den i avsnitt 6.2.1 beskrivna utredningen om personliga förhållan- den genom att genomgå en lämplighetsundersökning i form av att besvara frågorna i det s.k. beredskapsunderlaget. I samhällsdebatten har diskuterats olika förslag som går ut på ett återinförande av mönstring i fredstid, som i vart fall skulle komma att omfatta en viss andel av de mönstringsbara 18-åringarna. En del diskussioner har även gått ut på att ett sådant förfarande skulle vara förenat med plikt. I propositionen Modern personalförsörjning för ett användbart försvar ställde sig regeringen avvisande till ett system med utred- ning som innefattar personlig inställelse (prop. 2009/10:160, s. 87). Motiveringen var i huvudsak att ett sådant system skulle påverka ett betydande antal personer och kräva en omfattande struktur och administration. Mervärdet av en sådan omfattande lösning, jämfört med att totalförsvarspliktiga skriftligen besvarar frågor, framstod enligt regeringen som begränsat. Vidare skulle inskränkningen i den enskildes frihet samt tidsåtgången och arbetsinsatsen för den enskilde vara avsevärt mycket större jämfört med en skyldighet att besvara frågor. Regeringen framhöll att en lösning där enskilda löpande kallades till utredning med personlig inställelse, som någon skyldighet att fullgöra värnplikt eller civilplikt inte före- ligger, varken framstår som ändamålsenlig eller proportionerlig. Mot bakgrund av den senaste tidens diskussioner gällande ett eventuellt återinförande av någon form av mönstring har utredningen diskuterat denna fråga både utifrån utgångspunkten att ett sådant förfarande dels skulle kunna bidra till att stärka folkförankringen av försvaret dels till att bidra till en bredare rekryteringsbas för Försvars- maktens militära personal. Personalförsörjningsystemet i , som i huvudsak bygger på frivillighet, har behållit en del av plikten. Plikten gäller dock endast för män. Cirka en tredjedel av de som genomgår den danska värnpliktsutbildningen kallas in efter ett lottningsförfarande och är skyldiga att under pliktansvar genomgå den grundläggande militära utbildningen. Vid utredningens kontakter med företrädare för den danska försvarsmakten har dessa förklarat att anledningen till att har behållit detta pliktinslag är tanken att detta ska bidra till en folkförankring av försvaret. En modern folkförankring av försvaret Ett liknande förfarande som det som finns i skulle sannolikt också ha fördelar ur folkförankringssynpunkt i . En förutsättning är då att förfarandet skulle komma att omfatta såväl kvinnor som män. Invändningar skulle dock kunna riktas mot ett sådant här system ur ett rättviseperspektiv då det genom ett lottningsförfarande blir slumpen som avgör om enskilda ska bli skyldiga att under pliktansvar genomgå den grundläggande militära utbildningen. Slutsatserna av utredningens diskussioner är emellertid att det rent principiellt är svårt att motivera mönstring under plikt där hela rekryteringssystemet till Försvarsmakten i övrigt bygger på fri- villighet. Det kan även diskuteras hur sannolikt det är att personer som skulle komma att tvingas till mönstring därefter på frivillig väg skulle välja att söka anställning i Försvarsmakten. Enligt min be- dömning bör därför mönstringsbegreppet och därmed samman- hängande plikt vara förbehållet värnpliktssystemet.