sou · H2B357 · 2014-08-27 00:00:00 — Skälen för bedömningen: Av bestämmelserna om tjänstepensions- direktivets tillämpningsområde (artikel 2) framgår tydligt att direktivet inte ska tillämpas på vissa typer av institut och verksam- heter. För det första gäller direktivet inte för vissa institut som förvaltar sociala trygghetssystem, vilket beror på att regleringen av vissa av dessa system redan har samordnats på gemenskapsnivå (se skäl 11). För det andra ska direktivet inte tillämpas på försäkrings- företag, värdepappersföretag, fondföretag, kreditinstitut och förvaltare av alternativa investeringsfonder. Anledningen till detta undantag är att dessa typer av institut redan omfattas av ramlagstiftning på gemenskapsnivå (se skäl 12). Från tillämpningsområdet har för det tredje även undantagits institut vars verksamhet bygger på den s.k. fördelningsprincipen (på engelska pay as you go), vilket torde bero på att det i dessa institut inte sker någon egentlig fondering av Utgångspunkter för den nya regleringen För det fjärde ska direktivet inte tillämpas på institut där det uppdragsgivande företagets anställda inte har någon laglig rätt till förmåner och där det uppdragsgivande företaget när som helst kan lösa in tillgångarna och inte nödvändigtvis fullgöra sina skyldig- heter att utbetala pensionsförmåner. Skälet för detta undantag torde vara att denna typ av institut inte bygger på någon från arbetsgivaren fristående fondering av medel till förmån för arbets- tagarna. Slutligen, och för det femte, ska tjänstepensionsdirektivet inte heller tillämpas på institut (företag) som gör bokförings- mässiga avsättningar i sin balansräkning för att kunna betala ut pensionsförmåner till sina anställda, vilket torde bero på att denna form av s.k. kontotryggande inte bygger på någon från arbets- givaren fristående fondering av medel. Ytterligare avgränsningar av utredningens arbete framgår av utredningsdirektiven. Där sägs att utredningen inte ska behandla regleringen av pensionsstiftelser. Mot bakgrund av den avgräns- ningen gör utredningen bedömningen att den inte heller ska behandla regleringen av övriga stiftelser, även om denna instituts- form vid en närmare analys kanske skulle visa sig kunna vara tjänstepensionsinstitut i tjänstepensionsdirektivets mening. 5.2.3Tjänstepensionsinstitutsformer som kan omfattas av den nationella regleringen av tjänstepensionsinstitut Bedömning: Den nationella regleringen av tjänstepensionsinstitut kan omfatta alla former av institut som uppfyller tjänstepensions- direktivets definition av ett tjänstepensionsinstitut. Ett tjänstepensionsinstitut är ett institut som, oavsett rättslig form, förvaltar fonderade medel utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner eller vissa former av kompletterande förmåner på grundval av en överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare, och där de fonderade medlen är sakrättsligt skyddade i händelse av arbetsgivarens konkurs. Skälen för bedömningen: Den nationella regleringen av tjänste- pensionsinstitut kan omfatta den form av institut som uppfyller tjänstepensionsdirektivets definition av ett tjänstepensionsinstitut, se artikel 6 a. Utgångspunkter för den nya regleringen Definitionen i artikel 6 a i tjänstepensionsdirektivet är till viss del svårtolkad, men förenklat och sammanfattningsvis kan sägas att det av definitionen framgår att ett tjänstepensionsinstitut är ett institut som – oavsett rättslig form – förvaltar fonderade medel utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner eller vissa former av kompletterande förmåner på grundval av en överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare, och där de fonderade medlen är sakrättsligt skyddade i händelse av arbetsgivarens konkurs. Samtliga dessa krav måste alltså vara uppfyllda för att ett företag ska kunna omfattas av den nya regleringen. Nedan redovisas utredningens närmare tolkningar och över- väganden kring de olika delarna av direktivets definition av tjänste- pensionsinstitut och pensionsförmån/kompletterande förmån. I den svenska versionen av direktivet sägs följande. I detta direktiv avses med a) tjänstepensionsinstitut eller institut: ett institut som, oavsett dess rättsliga form, förvaltar fonderade medel och som är etablerat oberoende av uppdragsgivande företag eller branschorganisation utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner i samband med yrkesutövning på grundval av en överenskommelse eller ett avtal som slutits –enskilt eller kollektivt mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare, eller –med egenföretagare i enlighet med lagstiftningen i hem- och värdmedlemsstaten och som bedriver verksamheter som direkt föranleds av dessa, När det först gäller formuleringen oavsett dess rättsliga form anser utredningen att avsaknaden av en närmare reglering kring institutens rättsliga form ska ses i ljuset av att flertalet av de tjänstepensions- institut som skulle regleras genom direktivet redan var etablerade i de olika medlemsländerna och att dessa institut hade olika rättslig form. Det får antas att man genom att inte inskränka direktivets tillämpningsområde till endast vissa rättsliga former dels kunde säkerställa att regleringen av den inre marknaden för finansiella tjänster blev så heltäckande som möjligt (se skäl 4), dels kunde respektera medlemsländernas rätt att själva bestämma över sina tjänstepensionssystem (se skäl 9). När det sedan gäller formuleringen etablerat oberoende av upp- dragsgivande företag kan det noteras att det i artikel 6 c klargörs att med uppdragsgivande företag avses den som i egenskap av arbets- givare gör inbetalningar till ett tjänstepensionsinstitut, och att det i artikel 8 stadgas att medlemsstaterna ska se till att uppdragsgivande Utgångspunkter för den nya regleringen företag är juridiskt åtskilda från tjänstepensionsinstitut, så att institutets tillgångar skyddas om det uppdragsgivande företaget går i konkurs. Vid genomförandet5 av tjänstepensionsdirektivet tolkades etablerat oberoende av som ett krav på åtskillnad mellan tjänstepensionsinstitutet och arbetsgivaren, vilket enligt utredningen också är den rimliga tolkningen mot bakgrund av artikel 8. Här ska nämnas att kravet på åtskillnad inte ansetts innebära något hinder för ett tjänstepensionsinstitut att tillhandahålla tjänstepensions- förmåner till institutets anställda. Av definitionen kan man möjligen få intrycket att ett tjänste- pensionsinstitut självt måste tillhandahålla (dvs. betala ut) pensions- förmånerna. I samband med genomförandet6 av tjänstepensions- direktivet konstaterades det dock att varken ordalydelsen i defini- tionen eller det bakomliggande syftet med regleringen innebär något krav på att endast sådana institut som själva tillhandahåller pensionsförmåner kan vara tjänstepensionsinstitut. Utredningen gör ingen annan bedömning. För tydlighets skull bör det här sägas att det inte kan råda någon tvekan om att ordet tillhandahålla däremot bl.a. innefattar det som i kallas tryggande av pensionsutfästelse. Vidare kan det möjligen sägas vara oklart om kravet på stöd i en överenskommelse eller avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare (jfr på grundval av) endast syftar på pensionsförmånernas innehåll, tillhandahållandet av pensionsförmånerna, etableringen av institutet och/eller förvaltningen av fonderade medel, samt hur denna överenskommelse eller avtal förhåller sig till definitionen av pensionsplan som finns i artikel 6 b. Enligt utredningens mening bör kravet på stöd i en överenskommelse eller avtal mellan arbets- givare och arbetstagare tolkas som ett mer allmänt och övergripande krav på att institutets verksamhet ska vara kopplad till överens- kommelser om pensionsförmåner som träffas mellan arbetsgivare och arbetstagare. En alltför långt driven bokstavstolkning av definitionen skulle i dessa delar vara oförenlig med det grundläggande syftet med direktivet, dvs. att reglera den mycket heterogena rest av 2004/05:165 s.108. 2004/05:165 s.109 och 110. 7Definitionen kan alternativt tolkas på det sättet att kravet på visst syfte inte är kopplat till utbetalningen och/eller förvaltningen av fonderade medel utan i stället är kopplat till etableringen. En sådan tolkning skulle dock inte ändra något i sak eftersom etableringen i praktiken rimligen sker när förvaltningen av fonderade medel påbörjas, dvs. när medel tillförs institutet. Utgångspunkter för den nya regleringen tjänstepensionsinstitut som används i de olika nationella tjänste- pensionsordningarna inom EU. När det slutligen gäller begreppet pensionsförmåner finns det en definition av pensionsförmåner i artikel 6 d. Även denna definition är till viss del svårtolkad. Förenklat kan dock sägas att en pensionsförmån kan vara en förmån som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensions- ålder (åldersförmån). Enligt direktivets definition kan en pensions- förmån emellertid också bestå av vissa typer av kompletterande förmåner (t.ex. vid dödsfall och sjukdom). Som framgått i avsnitt 3.2 har såväl dagens pensionsstiftelser som dagens understödsföreningar i form av tjänstepensionskassor ansetts vara tjänstepensionsinstitut, och det saknas anledning att ifrågasätta dessa tidigare bedömningar. Mot bakgrund av syftet med direktivet och hur definitionen av tjänstepensionsinstitut är närmare utformad bör det här understrykas att tjänstepensions- direktivet inte kräver att ett svenskt tjänstepensionsinstitut måste ha en viss form. Det är i stället som har valfrihet och därmed kan bestämma vilka former av som ska tillåtas. Pensionsstiftelser och tjänstepensionskassor är alltså endast exempel på olika former av tjänstepensionsinstitut. Det bör här återigen understrykas att försäkringsföretag (oavsett associationsform) per definition inte är exempel på tjänste- pensionsinstitut, se avsnitten 4.5.3 och 4.9. 5.2.4Tjänstepensionsinstitutsformer som bör omfattas av den reglering som utredningen föreslår Bedömning: Den reglering som föreslås av utredningen bör omfatta tjänstepensionsinstitut som står risk i den meningen att institutet står för åtaganden gentemot tjänstepensionstecknare och ersättningsberättigade som avser s.k. biometrisk risk (dvs. risk kopplad till dödsfall, invaliditet eller lång levnad), viss avkastning eller viss bestämd förmånsnivå. Skäl för bedömningen: Av utredningsdirektiven framgår att utredningen ska lämna förslag till reglering som möjliggör nybildning av i annan form än pensionsstiftelser. Den avgörande skillnaden mellan tjänstepensionsinstitut i form av Utgångspunkter för den nya regleringen pensionsstiftelser och andra former av tjänstepensionsinstitut är att pensionsstiftelserna inte står för något åtagande gentemot de som uppbär pensionsförmånerna, dvs. gentemot arbetstagarna och andra förmånsberättigade. Här bör understrykas att direktivets definition av ett tjänste- pensionsinstitut inte i sig innehåller några krav på att institutet måste stå för några åtaganden. Det ansvar av olika slag som ett institut har i det enskilda fallet är inte en fråga som regleras i tjänstepensionsdirektivet, utan är i stället en fråga som regleras i avtal om pensionsförmåner (vilket i normalt sker genom kollektivavtal) och de övriga avtal som träffas för att i praktiken genomföra det bakomliggande avtalet (vilket i t.ex. kan göras genom försäkringsavtal och/eller kompletterande avtal av olika slag). I dessa olika avtal torde de olika avtalsparterna t.ex. kunna komma överens om att en arbetsgivares åtagande är begränsat till att endast avse inbetalningar till ett eller flera tjänstepensionsinstitut, men parterna torde också kunna komma överens om att arbetsgivaren – utöver åtaganden om vissa inbetalningar – även ska ha andra åtaganden, eller att arbetsgivaren ska ha vissa särskilda rättigheter knutna till inbetalningarna. Det torde alltså i grunden föreligga valfrihet för de olika avtalsparterna att komma överens om hur ansvaret för olika åtaganden ska fördelas mellan de olika parterna och de tjänstepensionsinstitut som används i det enskilda fallet – detta givetvis inom ramen för den lagreglering som gäller för respektive institutsform. Av tjänstepensionsdirektivets artikel 17 jämförd med skäl 30 framgår det att ett tjänstepensionsinstitut kan vara av den typen att institutet står för åtaganden gentemot de förmånsberättigade, och att åtagandena kan avse s.k. biometrisk risk eller garanterad avkastning/förmånsnivå. Med biometrisk risk avses risk kopplad till dödsfall, invaliditet eller lång levnad. Den typ av tjänste- pensionsinstitut som på detta sätt kan sägas bära risk ska enligt direktivet uppfylla de särskilda kapitalkrav som finns angivna i artikel 17. Den nu aktuella typen av tjänstepensionsinstitut kan lämp- ligen benämnas tjänstepensionsionstitut som står risk. De nuvarande tjänstepensionskassorna utgör exempel på denna typ av tjänste- pensionsinstitut som står risk, eftersom de i samband med genom- förandet av tjänstepensionsdirektivet ansågs vara tjänstepensions- institut som det infördes kapitalkrav enligt tjänstepensions- direktivet för dem. Utgångspunkter för den nya regleringen Sammanfattningsvis anser utredningen alltså att den reglering som ska föreslås bör omfatta tjänstepensionsinstitut i annan form än pensionsstiftelser, dvs. den form av tjänstepensionsinstitut som utredningen har valt att benämna tjänstepensionsinstitut som står risk. Nästa fråga blir då om den nya regleringen endast bör omfatta en mer eller mindre direkt motsvarighet till de nuvarande tjänstepensionskassorna, dvs. tjänstepensionsinstitut som står risk och som bedrivs i särskild föreningsform. Något tillspetsat kan frågan sägas handla om huruvida den framtida regleringen för som står risk ska begränsas till endast ett återinförande av den äldre regleringen för tjänstepensionskassor, eller om den framtida regleringen också bör bygga på en mer grund- läggande reformering av den äldre regleringen. Bedömning: Den framtida regleringen av svenska tjänstepensions- institut som står risk bör delvis bygga på ett återinförande av den nu gällande regleringen för denna form av tjänstepensionsinstitut (dvs. lagen om understödsföreningar i kombination med vissa av bestämmelserna i försäkringsrörelselagen). Denna framtida reglering ska bygga på en grundläggande reformering av den nu gällande regleringen i syfte att skapa ett modernt och EU-anpassat fristående regelverk för svenska tjänstepensions- institut som står risk. Bakgrund: Den nu gällande regleringen av svenska tjänste- pensionsinstitutsom står risk finns i lagen (1972:262) om under- stödsföreningar (UFL), en lag som har upphävts och som endast gäller . Vissa delar av regleringen i UFL bygger på äldre svensk rätt (t.ex. de associationsrättsliga reglerna), medan andra delar bygger på bestämmelserna i tjänstepensions- direktivet. I vissa delar bygger regleringen också på hänvisningar till bestämmelser försäkringsrörelselag. Skäl för bedömningen: Som framgått i avsnitt 4.3 ska den nu gällande regleringen ses i ljuset av att historiskt har valt att införliva försäkrings- och tjänstepensionsdirektiven utan att genom- Utgångspunkter för den nya regleringen föra någon grundläggande reform av vare sig den svenska försäkrings- eller tjänstepensionsregleringen. Mot bakgrund av att UFL numer är upphävd och att det har skett flera genomgripande förändringar i den bakomliggande (kommissionens förslag till IORP II- direktiv och införandet av Solvens ) samt att de associationsrättsliga reglerna på försäkringsområdet8 reformerats, finns det enligt utredningens mening anledning att nu i grunden ompröva den svenska regleringen av tjänstepensionsinstitut som står risk. Även om den nuvarande svenska regleringen naturligtvis är förenlig med tjänstepensionsdirektivet har regleringen inte från grunden utformats med utgångspunkt i detta, utan snarare endast justerats för att bli förenlig med direktivet. För att regleringen av de som står risk ska kunna enkelt förändras i takt med framtida förändringar i tjänstepensions- direktivet bör den framtida regleringen utformas med utgångs- punkt i den struktur och terminologi som finns i tjänste- pensionsdirektivet. Med en sådan utgångspunkt skapas bättre förutsättningar för att skapa en särskilt anpassad reglering för de . När det gäller den associationsrättsliga delen av det nuvarande regelverket bör det särskilt noteras att den i vissa delar bygger på hänvisningar till 1951 års lag om ekonomiska föreningar. För att den associationsrättsliga regleringen av tjänstepensionsinstitut som står risk ska bli mer modern och kunna enkelt förändras i takt med framtida förändringar i den allmänna associationsrätten bör det framtida regelverket utformas med utgångspunkt i den struktur och terminologi som finns i modern associationsrätt. I den nya regleringen ska det finnas möjlighet att bedriva verksamheten i sluten föreningsform. Utredningen anser vidare att de särskilda associationsformer som finns på försäkringsföretagsområdet även bör vara tillgängliga på tjänstepensionsinstitutsområdet. Med dessa utgångspunkter skapas förutsättningar för en mer flexibel, och därmed mer konkurrensneutral, associationsrättslig reglering för som står risk.Vad som har sagts gäller på motsvarande sätt även för den redovisningsrättsliga- och civilrättsliga regleringen. 8 Se prop. 2009/10:246. Utgångspunkter för den nya regleringen Sammanfattningsvis anser utredningen alltså att den framtida regleringen av som står risk bör bygga på en genomgripande reformering av det nu gällande regel- verket, utan att detta innebär någon utmönstring av den särskilda föreningsformen (tjänstepensionskassorna). Den reform av regleringen för tjänstepensionsinstitut som står risk kan jämföras med den reform av regelverket för försäkringsföretag som redan har genomförts såvitt avser associationsrätten och som håller på att genomföras vad avser solvensregleringen i vid mening. 5.3.2Möjlighet att använda olika associationsformer Bedömning: I den nya regleringen bör det finnas möjlighet att bilda tjänstepensionsinstitut i särskild föreningsform, men även möjlighet att bilda tjänstepensionsinstitut i andra associations- former, såsom t.ex. aktiebolagsform. Skälen för bedömningen: Inledningsvis kan det konstateras att det knappast kan råda någon tvekan om att det i den nya regleringen ska finnas en möjlighet att bilda tjänstepensionsinstitut av en typ som motsvarar den enda nuvarande formen av svenska tjänste- pensionsinstitut som står risk, dvs. tjänstepensionsinstitut i särskild föreningsform. Det bör i detta sammanhang särskilt understrykas att behandlingen av de nu redan existerande tjänstepensions- kassorna egentligen är en fråga om lämplig övergångsreglering,9 och att det som diskuteras i detta avsnitt är behovet av att i en modern framtida reglering för som står risk kunna använda olika associationsformer vid bildandet av helt nya tjänstepensionsinstitut som står risk. Som framgått i avsnitt 5.3.1 anser utredningen att den associations- rättsliga regleringen av de bör utformas med utgångspunkt i den struktur och terminologi som finns i modern associationsrätt. Här kan också noteras att det i andra medlemsländer finns tjänstepensionsinstitut i såväl aktiebolagsform som i olika ömsesidiga företagsformer, se avsnitt 4.7. I svensk rätt finns det två huvudformer av associationer, person- respektive kapitalassociationer. På försäkringsområdet finns även 9 Se avsnitt 5.13. Utgångspunkter för den nya regleringen en mellanform, försäkringsaktiebolag som inte får dela ut vinst. De olika associationsformerna skiljer sig åt när det gäller bl.a. ägande, inflytande, hantering av förluster och överskott samt finansierings- möjligheter. Mot denna bakgrund anser utredningen att det bör finnas ett – jämfört med – utökat antal associationsformer tillgängliga för de aktörer som vill bilda ett tjänstepensionsinstitut som står risk, på samma sätt som det redan finns ett brett utbud av associationsformer för den som vill bilda ett försäkringsföretag eller ett kreditinstitut. Det är inte rimligt att den flexibilitet som finns genom val av associationsform på bl.a. försäkringsföretagsområdet inte också ska gälla på tjänstepensions- institutsområdet. Enligt utredningens mening bör frågan om behovet av olika associationsformer också ses i ljuset av vilka associations- former som har använts av företag som endast bedriver verk- samhet som avser tjänstepension. Här kan t.ex. noteras att den helt övervägande andelen av de nuvarande s.k. pensionsbolagen bedrivs i aktiebolagsform eller i form av ömsesidiga bolag. Sammanfattningsvis anser utredningen alltså att tjänstepensions- institut som står risk inte bara ska kunna bildas i föreningsform, utan också i bl.a. aktiebolagsform. 5.3.3Tillräcklig skyddsreglering och effektiv förvaltning Bedömning: Den nya regleringen ska innehålla de närings-, redovisnings-, associations-, och civilrättsliga regler som behövs för att säkerställa ett tillräckligt bra skydd för de förmåns- berättigade, som hänsyn ska tas till behovet av en effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner. Skälen för bedömningen: Mot bakgrund av den funktion som tjänstepensionsinstuten som står risk kommer att ha – dvs. förvalt- ning av fonderade medel i syfte att tillhandahålla tjänstepensions- förmåner – måste det finnas en tillräckligt långtgående skydds- reglering för de förmånsberättigade. Vid utformningen av regleringen måste hänsyn också tas till behovet av en effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner (jfr även skäl 7 i tjänstepensionsdirektivet). Den självklara utgångspunkten för den nya regleringen finns i tjänstepensionsdirektivet. Eftersom regleringen i direktivet framför- allt innehåller s.k. näringsrättsliga regler, behöver regleringen Utgångspunkter för den nya regleringen emellertid kompletteras med nationella associationsrättsliga- och civilrättsliga skyddsregler. Det behövs också kompletterande reglering kring bl.a. bokföring, årsredovisning och skatt. Eftersom vissa områden av regleringen i tjänstepensions- direktivet bygger på s.k. minimiharmonisering finns det utrymme för att på dessa områden införa mer långtgående krav, om det behövs och om det är lämpligt. Detta gäller bl.a. delar av solvensregleringen, t.ex. bestämmelserna kring vilka avsättningar som ska göras med hänsyn till instituets åtaganden och bestäm- melserna kring beräkning av nödvändigt buffertkapital (solvens- kapitalkrav). Även regleringen kring företagsstyrning och risk- hantering bygger på s.k. minimiharmonisering. Här bör nämnas att det enda medlemsland som mer tydligt synes ha infört mer långående nationell solvensreglering för tjänstepensionsinstitut än vad som gäller enligt tjänstepensionsdirektivet är . ska det understrykas att det är mycket svårt att värdera solvensregelverket i respektive land, eftersom sådan regleringen ytterst kan sägas bygga på ett samspel mellan regler av helt olika typ (t.ex. garantier och garantisystem), se avsnitt 4.7. I de följande avsnitten redovisar utredningen sina bedömningar när det gäller behovet av – och lämpligheten i – att på vissa områden ställa högre krav än de krav som minst måste gälla enligt tjänstepensionsdirektivet, dvs. hur bör utnyttja det natio- nella handlingsutrymme som ges i direktivet. Utredningens utgångspunkt är att högre krav bör införas om det är lämpligt med hänsyn till behovet av ett tillräckligt bra skydd för de förmånsberättigade, och det inte motverkar en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapitalet. Bedömning: Solvensregleringen ska vara särskilt anpassad för den verksamhet som ska bedrivas av tjänstepensionsinstitut som står risk. Den ska även vara modern och riskbaserad. Skälen för bedömningen: Solvensregleringen för svenska tjänste- pensionsinstitut som står risk måste vara förenlig med den solvens- reglering som finns i tjänstepensionsdirektivet, som dock bygger på s.k. minimiharmonisering. Utgångspunkter för den nya regleringen