sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Ett överlämnande från en behörig domstol till en domstol som enligt forumreglerna inte är behörig, får bara göras om det vid domstolarna finns mål som har nära samband med varandra eller om det finns särskilda skäl. I båda fallen krävs att överlämnandet kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part (se 8 a § LAFD beträffande kammarrätterna och 14 § samma lag beträffande förvalt- ningsrätterna). I förordningen om allmänna förvaltningsdomstolarnas behörighet m.m. finns närmare bestämmelser om samråd mellan domstolarna, underrättelse till parterna m.m. vid överlämnande av mål. Möjligheten att överlämna mål som har nära samband med varandra infördes i samband med att den mellankommunala skatte- 1997/98:101 s. 107. Överlämnande av mål mellan domstolar rätten lades ned. Bestämmelsen innebar ursprungligen att mål rörande beskattning som förekom vid två eller flera länsrätter och som hade nära samband med varandra, kunde föras samman till en länsrätt. Detta innebar bl.a. att mål rörande två eller flera koncern- bolags taxeringar kunde sammanföras till en länsrätt. Bestämmelsen kunde enligt förarbetena också tillämpas beträffande vissa s.k. oäkta koncerner där ägaren och dennes företag taxerades i olika län eller när delägarna i ett handelsbolag var bosatta i olika län.11 utvidgades bestämmelsens tillämpningsområde till att omfatta samtliga måltyper i länsrätterna och infördes mot- svarande möjligheter för kammarrätterna. Överlämnande av mål som har nära samband med mål vid en annan domstol behöver inte ske i samband med att målet inleds utan kan ske även senare under målets handläggning. I samband med att 8 a § LAFD om överlämnande mellan kam- marrätterna infördes berördes hur rekvisitet mål som har nära samband med varandra skulle tolkas. Enligt propositionen bör regeln om överlämnande till annan domstol inte ges en alltför vid tillämpning.12 Det bör inte vara möjligt att föra samman mål enbart av det skälet att de handlar om ett och samma skatteupplägg som använts av flera personer eller en typ av skada som uppstått vid samma slags arbete på olika arbetsplatser.13 Utöver möjligheten att överlämna mål som har nära samband med varandra, innehåller 8 a § andra stycket och 14 § fjärde stycket LAFD också en möjlighet att lämna över andra mål från en förvaltningsrätt eller kammarrätt till en annan förvaltningsrätt eller kammarrätt som handlägger sådana mål, om det finns särskilda skäl och överlämnandet kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Inte heller i detta fall behöver överlämnandet ske i samband med att målet inleds utan kan ske även senare under målets handläggning. Den mottagande domstolen behöver inte enligt forumreglerna vara behörig att handlägga det överlämnade målet. Däremot måste den mottagande domstolen handlägga mål av aktuell typ. En förvaltningsrätt som är 1986/87:47 s. 92 ff. 1997/98:101 s. 101. a. s. 100 f. finns för skattemålens del en särskild bestämmelse i 67 kap. 9 § skatte- förfarandelagen (2011:1244) som ger utrymme för att överklaga ett beslut rörande ett företag eller delägare i en juridisk person till den förvaltningsrätt som ska pröva moderföretagets eller den juridiska personens överklagande, under förutsättning att överklagandena sker och stöder sig på väsentligen samma grund. I övrigt gäller dock 8 a § och 14 § LAFD även i skattemål. Överlämnande av mål mellan domstolar exklusivt behörig att handlägga en viss typ av mål kan inte överlämna ett mål av denna typ till en annan förvaltningsrätt. Till exempel kan Förvaltningsrätten i inte överlämna ett mål om trängsel- skatt till annan förvaltningsrätt.14 I förarbetena till bestämmelserna anfördes att det inte är ovanligt att det uppstår ett behov av att kunna flytta över ett enstaka mål från en domstol till en annan domstol, främst i mål där muntlig för- handling ska hållas. Fördelarna med att kunna lämna över mål när det uppstår behov av muntlighet i förfarandet sades vara främst ekonomiska. I bl.a. psykiatrimål, där muntlig förhandling ofta hålls på sjukvårdsinrättningen, skulle domstolens ledamöter inte behöva företa onödigt långa resor. I andra fall skulle ett överlämnande kunna bespara den enskilde långa resor. Är handläggningen skriftlig uppnås dock enligt förarbetena sällan några fördelar med ett överlämnande av ett enstaka mål. I förarbetena framhölls att regeln var avsedd för enskilda fall. Det kunde inte komma i fråga att tillämpa regeln systematiskt i ett antal typsituationer, eventuellt för att korrigera det resultat som forumreglerna ger i allmänhet. Inte heller borde regeln enligt för- arbetena utnyttjas för att åstadkomma en utjämning av arbetsbördan mellan olika domstolar.15 12.2.2Tidigare utredningar och rapporter där reglerna om överlämnande av behörig domstol har diskuterats Det har i flera olika sammanhang påpekats att reglerna om över- lämnande av mål från behörig förvaltningsrätt bör ändras så att möjligheterna att överlämna mål utökas. föreslog i rapporten vid länsrätterna och kammarrät- terna att det borde införas en möjlighet att överlämna mål som är spridda på flera domstolar men som rör samma rättsfråga och t.ex. avser samma skatteupplägg.16 s.k. Migrations- domstolsprojekt föreslog i en skrivelse med anledning av införan- det av den nya instans- och processordningen för utlännings- och medborgarskapsärenden att det skulle införas en särskild möjlighet för migrationsdomstolarna att överlämna mål mellan sig i syfte att 147 c § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. 1997/98:101 s. 101 f. 16Domstolsverket (2004). Överlämnande av mål mellan domstolar jämna ut arbetsbördan mellan domstolarna såvitt gäller mål enligt utlänningslagen.17 framhöll i betänkandet Den nya migrationsprocessen att för- slag borde genomföras.18 I departementspromemorian En mer ändamålsenlig förvaltnings- process konstaterades att det i olika sammanhang påtalats att reglerna om överlämnande av mål från behörig domstol borde för- ändras för att bl.a. kunna avlasta en domstol vid hög arbetsbe- lastning. I promemorian gjordes bedömningen att frågan inte borde övervägas inom ramen för promemorian, bl.a. eftersom den på- gående skulle analysera behovet av organisatoriska eller processuella åtgärder för att åstadkomma snabbhet i dom- stolsförfarandet.19 fann emellertid i betänkandet Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol att flexiblare forum- regler som medger överlämnande av migrationsmål inte är ett ända- målsenligt sätt att uppnå särskild skyndsamhet eller särskild kom- petens beträffande migrationsmålen. Utredningen anförde att det ur principiell synvinkel kunde anses tveksamt att införa åtgärder som syftade till att i stor utsträckning korrigera det resultat som de allmänna forumreglerna ger.20 Flera remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter och För- valtningsrätterna i , och förordade i remissvar med anledning bl.a. av nämnda promemoria och betänkande att möjligheterna för domstolarna att överlämna mål i syfte att utjämna arbetsbördan borde utökas.21 Förvaltningsrätten i anförde i sitt remissvar bl.a. att regler om utökade möjligheter inte behöver omfatta alla måltyper, utan endast de som är lämpliga. Detta bl.a. då den klagande i vissa måltyper befinner sig i sitt hemland och det för dem är egalt vilken domstol i som avgör målet. gjorde i en skrivelse med förslag till en fjärde migrationsdomstol bedömningen att förutsättningarna för flexib- lare forumregler i migrationsmål bör utredas närmare. 17Ju2006/591/DOM. 18SOU 2009:56 s. 439 ff. 21Ju2009/5264/DOM, Ju2010/4128/DOM och Ju2010/5515/DOM. Överlämnande av mål mellan domstolar skäl anförde att migrationsdomstolarnas målför- delning är beroende av bl.a. hur väljer att orga- nisera sin verksamhet och att svårigheterna att få en jämn målför- delning mellan migrationsdomstolarna kommer att bestå även om en fjärde migrationsdomstol inrättas.22 I propositionen En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess ut- talade regeringen att det är angeläget att olika åtgärder övervägs för att förbättra förutsättningarna för domstolarna att kunna möta kraven på effektivitet och hög kvalitet vid en fortsatt ökad måltill- strömning. Även om en förändring i form av mer generösa över- lämnanderegler inte är oproblematisk, ansåg regeringen därför att det är angeläget att utreda frågan vidare.23 Förslag: I 14 § LAFD ska införas en möjlighet för migrations- domstol att överlämna mål enligt utlänningslagen till annan migrationsdomstol som handlägger motsvarande måltyper i syfte att åstadkomma en utjämning av arbetsbelastningen. Som en följd av förslaget ska 8 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet ändras och språket moderniseras. Bedömning: Det ska inte införas någon möjlighet för behöriga domstolar att överlämna mål i syfte att samla mål som rör liknande rättsfrågor. Skälen för att utöka möjligheterna för en behörig domstol att över- lämna mål till en annan domstol är framför allt att det skulle möj- liggöra ett effektivare arbetssätt och en snabbare handläggning av målen. Om en domstol med stora balanser av mål kan överlämna mål till en domstol utan motsvarande balanser kommer målen att kunna avgöras snabbare. Att mål i allmän förvaltningsdomstol kan avgöras så snabbt som möjligt är till fördel för såväl parterna som det allmänna. 22Ju2011/8595/ DOM. 2012/13:45 s. 95. Överlämnande av mål mellan domstolar Överlämnande i syfte att jämna ut arbetsbelastning Som redogjorts för ovan har det i flera olika sammanhang framförts att det finns behov av att kunna lämna över mål för att utjämna arbetsbelastningen. Några förvaltningsdomstolar, bl.a. förvaltnings- rätterna i , , , och , har också inom ramen för den enkät utredningen har skickat ut till förvaltningsdomstolarna framfört önskemål om sådana möjligheter. När stora balanser uppkommer vid domstolarna påverkas både domstolens arbete och målens handläggningstider negativt. kan i sådana situationer åtgärder i form av avarbetningsprojekt och liknande vidtas i försök att minska balanserna. Det är dock inte alltid sådana interna åtgärder på ett effektivt sätt kan komma till- rätta med balanserna, eftersom det löpande arbetet måste fortgå. Det finns därför behov av att kunna vidta andra åtgärder som kan bidra till att minska tillfälligt ökade balanser. Enligt uppgifter från förvaltningsrätterna förekommer det att det uppstår behov hos domstolarna att ta hjälp av andra domstolar för att arbeta ned stora balanser. Sådana behov uppstår framför allt i migrationsmål, men ibland även i socialförsäkringsmål. har det varit komplicerat att få till stånd sådana samarbeten även om båda domstolarna varit villiga att samarbeta. startade den s.k. förstärknings- styrkan som är avsedd att kunna användas i liknande situationer. Syftet med förstärkningsstyrkan är att den ska kunna användas där det tillfälligt uppstår behov som inte har kunnat förutses eller planeras på . Den är dock inte så utbyggd att den kan avhjälpa alla de behov som finns på domstolarna.24 24 Förstärkningsstyrkan som varit i gång har i snitt bestått av tolv domare inklusive kanslichefen. Syftet med förstärkningsstyrkan är att kunna täcka upp tillfälliga behov av ökad domararbetskraft hos domstolarna. Behoven kan till exempel uppstå när en domstol har en domare som genomgår utbildning vid , vid lång- varig sjukfrånvaro eller vid handläggningen av större mål. Särskilt vid förvaltningsrätterna har förstärkningsstyrkan använts även för balansavarbetningsinsatser. Prioriteringar av förstärkningsstyrkans insatser görs av kanslichefen tillsammans med . Förstärkningsstyrkan har gjort insatser i sammanlagt 37 domstolar . Det har varit en stor spridning i storleken på insatserna, någon domstol har fått hjälp av två förstärk- ningsdomare större delen av året medan andra fått hjälp någon enstaka dag. Behoven och orsakerna har också sett mycket olika ut. Eftersom förstärkningsdomarna i många fall täcker upp vid vakanser är det svårt att i statistiken se att insatserna ger direkta effekter i minskat antal mål i balans. I vissa fall kan det vara så att balanserna ökat trots insatsen, men att antal mål i balans sannolikt hade ökat i än större omfattning om domstolen inte hade fått hjälp av förstärkningsstyrkan vid exempelvis en vakans eller sjukskrivning. (2013). Överlämnande av mål mellan domstolar Balanser kan uppkomma i alla måltyper, även om problemet av naturliga skäl blir störst i fråga om de största måltyperna vid förvaltningsdomstolarna, dvs. i fråga om skattemål, socialförsäk- ringsmål och migrationsmål. Beroende på hur myndigheterna lägger upp sitt arbete kan antalet mål variera kraftigt både och mellan domstolarna. Det har visat sig vara särskilt svårt att få en jämn målfördelning av migrationsmål mellan migrations- domstolarna.25 Fördelningen av dessa mål är bl.a. beroende av hur väljer att organisera sin verksamhet. Exempelvis vidtogs tidigare åtgärder för att reducera målmängden till Migra- tionsdomstolen i och beslut som fattas i ska numera överklagas till Migrationsdomstolen i i stället för till Migrationsdomstolen i . som denna förändring genomfördes gjorde emellertid en intern förändring och koncentrerade alla s.k. Dublinärenden till . Totalt sett kom måltillströmningen till Migrations- domstolen i därför alltjämt att ligga kvar på en förhållandevis hög nivå. Därtill kommer att flyktingströmmarna fluktuerar mycket beroende på händelser i världen. Grupper av asylsökande kan ibland komma att koncentreras till en del av landet vilket ökar inströmningen av mål till en viss domstol. Svårigheterna att få en jämn målfördelning mellan migrationsdomstolarna har inte försvunnit i och med att den fjärde migrationsdomstolen har inrättats. De kan till och med ha blivit större eftersom Förvalt- ningsrätten i , som är en liten domstol, kan vara sårbar. Den av inrättade förstärkningsstyrkan kan än så länge inte användas för avverkning av migrationsmål eftersom styrkan inte är bemannad med domare från migrationsdomstolarna. Även om så var fallet är förstärkningsstyrkan av effektivitetsskäl inte lämpad att användas för så stora mängder mål som kan bli fallet med migrationsmålen. Migrationsmålen är inte de enda måltyperna där den beslutande myndighetens val av organisation påverkar måltillströmningen till de olika förvaltningsdomstolarna. Motsvarande fenomen kan upp- stå i flertalet måltyper, eftersom de flesta myndigheter är 25 Beslut av överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövades, jfr 14 kap. utlänningslagen, 14 § LAFD och 6 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. Överlämnande av mål mellan domstolar organiserade som en enda rikstäckande myndighet och därmed själv kan välja att dela upp myndighetens arbete och förlägga det till olika platser i landet. Det är dock på migrationsområdet det stora behovet att kunna jämna ut arbetsbelastningen finns. I andra stora målgrupper, t.ex. skattemål och socialförsäkringsmål, är det inte lika vanligt förekommande med motsvarande stora anhopningar av mål vid domstolarna. Det är inte oproblematiskt att förändra reglerna om över- lämnande från en behörig till en obehörig domstol. Som Målutred- ningen fann kan det anföras vissa principiella skäl mot att införa regler som medger att domstolarna genom överlämnande frångår forumreglerna.26 Den nuvarande ordningen skapar vidare en god förutsebarhet i hanteringen för parterna. Det är också generellt sett en fördel för de enskilda att den domstol som handlägger deras mål inte finns för långt bort från dem (den s.k. närhetsprincipen). I Lagrådets yttrande över lagrådsremissen En ny polisorganisation ifrågasatte Lagrådet lämpligheten av en reglering som innebär att den för den enskilde viktiga frågan om vilken förvaltningsrätt i landet som har att pröva hans eller hennes överklagande bestäms på myndighetsnivå, dvs. av var den myn- dighet vars beslut överklagas väljer att lokalisera den aktuella typen av ärenden. Enligt Lagrådet borde forumregler vara stabila och förutsebara och inte påverkas av myndighetens interna rutiner eller av organisationsförändringar som motiveras av effektivitetsskäl. Från principiell synpunkt borde enligt Lagrådet därför forumregler ges i lag eller förordning och inte överlämnas åt myndigheten att avgöra. Utredningen instämmer i Lagrådets uppfattning att forumreg- lerna som utgångspunkt ska vara stabila och förutsebara. Att en myndighet väljer att omorganisera sig bör inte innebära någon för- ändring för de enskilda i fråga om behörig domstol. Det kan också finnas skäl att vara restriktiv med att generellt möjliggöra för domstolarna att flytta över mål mellan sig. Det finns dock flera faktorer som gör att migrationsmålen intar en särställning i detta sammanhang. För det första handlar det om stora mängder mål som dessutom är svåra att förutse eftersom de beror av händelser i världen. är tvunget att fördela ärendena mellan 26 SOU 2010:44 s. 385 f. Överlämnande av mål mellan domstolar enheterna i landet för att praktiskt kunna hantera dem. För det andra saknar den enskilda parten i migrationsmålen ofta anknyt- ning till viss ort i . befinner sig den enskilde till och med utomlands, varför forumregeln inte kan knytas till den klagandes hemvist. Närhetsprincipen saknar därför i många fall relevans när det gäller migrationsmålen. För dessa klaganden torde det sakna betydelse vilken domstol i som avgör målet. I sammanhanget noteras att i en nyligen utgiven rapport funnit att problemet rörande förvaltningsrätterna framför allt är att domstolarna kommunicerar för lite med den enskilde och att den enskilde inte vet vad som sker när målet har kommit in till domstolen.27 Några problem relaterade till närhetsprincipen disku- teras inte. Ur de enskilda parternas perspektiv måste det enligt ut- redningens mening vara mer angeläget att målen handläggs snabbt och effektivt, än att domar meddelas av den domstol parterna trodde skulle döma i målet. Också rättssäkerhetsintresset torde generellt sett tillgodoses bättre genom ett snabbare avgörande vid en annan domstol, än genom ett senare avgörande vid en förutsedd domstol. Om migrationsdomstolarna tillåts utjämna arbetsbelast- ningen genom att överlämna migrationsmål mellan sig, blir hand- läggningstiderna för målen kortare vilket minskar oron och oviss- heten för de enskilda liksom kostnaderna för samhället. Samman- taget kan flexiblare forumregler i denna måltyp förväntas leda till stora effektivitetsvinster. Enligt utredningens mening bör därför reglerna om överlämnande mjukas upp så att det blir möjligt för migrationsdomstolar att överlämna mål enligt utlänningslagen till andra migrationsdomstolar i syfte att åstadkomma arbets- belastningsutjämning. Överlämnande ska bara få ske till annan migrationsdomstol som handlägger motsvarande måltyper (vissa migrationsmål är koncentrerade till vissa migrationsdomstolar, se 7 e och 7 f §§ förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet) och endast om överlämnande kan ske utan olägenhet för någon part. Eftersom migrationsmål överklagas till Migrationsöverdom- stolen vid Kammarrätten i oavsett vilken migrations- domstol som avgör målen, finns inget behov av att införa en mot- 27 Riksrevsionen (2014) s. 65 f och 95 f. Överlämnande av mål mellan domstolar svarande regel om överlämnande för att utjämna arbetsbelastningen för kammarrätterna. Överlämnande i syfte att samla gemensamma rättsfrågor En enhetlig rättstillämpning är eftersträvansvärt. Detta faktum kan sägas tala för att överlämnande av mål ska kunna ske också i syfte att samla mål som innehåller liknande rättsfrågor vid en och samma domstol. Det är dock inte självklart att det är till fördel för rättsutveck- lingen att alla mål rörande en rättsfråga avgörs av en och samma domstol, inte minst eftersom det faktum att samma rättsfråga bedömts på olika sätt av olika domstolar i sig är en anledning för högre rätt att ta upp målen till prövning. Önskemålet om en möjlighet att kunna överlämna mål i syfte att samla liknande rättsfrågor har, såvitt framkommit, endast fram- förts vid något enstaka tillfälle. Behovet av en sådan möjlighet framstår således inte som särskilt stort. Mot denna bakgrund bör det enligt utredningens mening inte införas några utvidgade bestämmelser som möjliggör överlämnande av mål i syfte att samla liknande rättsfrågor vid en förvaltningsdomstol. 13Tolkning i allmän förvaltningsdomstol Utredningen ska enligt direktiven överväga och föreslå åtgärder för att höja kvaliteten på de tolkar som anlitas i allmän förvaltnings- domstol. I direktiven anges bl.a. följande. I propositionen Tolkning och översättning i brottmål (prop. 2012/13:132) lämnar regeringen förslag om bland annat skärpta kompetenskrav för de tolkar som anlitas av allmän domstol. Även i de allmänna förvaltningsdom- stolarna anlitas tolkar, inte minst i migrationsdomstolarna. Det är angeläget att säkerställa att även de tolkar som anlitas i allmän för- valtningsdomstol tillhandahåller tolkning av hög kvalitet. Något kompetenskrav för de tolkar som anlitas i förvaltningsrättsliga mål som motsvarar det krav som regeringen föreslår ska gälla i brott- mål, finns dock inte. 13.1Gällande regler om tolkar i allmän förvaltningsdomstol Nedan följer en redogörelse för de regelverk som gäller för rätten till tolkning och översättning vid administrativa förfaranden.1 Bestämmelser gällande tolkning och översättning finns i en rad olika författningar och internationella traktat. Bestämmelser på det internationella planet finns bland annat i , inom , i konventioner antagna av och i språk- konventioner antagna inom . När det gäller rent svenska förhållanden regleras myndigheternas användning av tolk i huvud- sak i förvaltningslagen (1986:223), förvaltningsprocesslagen (1971:291), 1 Delar av redogörelsen är tagen från SOU 2012:49 s. 40–46. Tolkning i allmän förvaltningsdomstol FPL, och , RB. För minoritetsspråken finska, meänkieli och samiska finns det i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk bestämmelser om rätten att hos vissa myndigheter och domstolar få använda dessa språk. Vidare finns det i förordningen (1984:140) om allmän tolk bestämmelser om att det vid tingsrätterna i och ska finnas en så kallad allmän tolk i finska språket. Förvaltningsprocesslagen innehåller i 50–52 §§ bestämmelser om tolkar. Begreppet tolk i förvaltningsprocesslagen betecknar både den som tolkar muntligen från ett språk till ett annat och den som gör en skriftlig översättning av en handling. Enligt 50 § första stycket FPL ska rätten vid behov anlita tolk om part, vittne eller annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska språket eller är allvarligt hörsel- eller talskadad. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk. Enligt andra stycket i samma paragraf gäller möjligheten att använda tolk även i fråga om överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt. Av 51 § FPL framgår att den som anlitas som tolk vid muntlig förhandling ska avlägga ed inför rätten om att han eller hon efter bästa förstånd ska fullgöra sitt uppdrag. Finns anledning att anta att han eller hon ska erhålla ytterligare sådana uppdrag av rätten, får han eller hon avlägga ed som avser även framtida uppdrag. Enligt 52 § tredje stycket FPL betalas kostnad för tolk av allmänna medel. I 5 kap. 6–8 §§ RB finns bestämmelser om tolkning i allmän dom- stol. Bestämmelserna är tillämpliga för både tvistemål och brottmål. Genom lagändringar som trädde i kraft från har bl.a. skärpta kompetenskrav införts när det gäller tolkar och över- sättare som anlitas av domstolar och brottsutredande myndig- Tolkning i allmän förvaltningsdomstol heter.2 Dessa lagändringar har sin grund i genomförandet av och rådets direktiv (2010/64/EU) om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden. Enligt 5 kap. 6 § första stycket RB, i dess lydelse från den 1 oktober 2013,3 får en tolk anlitas att biträda rätten om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska.