sou · H2B331 · 2014-05-20 00:00:00 — I en undersökning som TNS utförde på uppdrag av ställdes frågan vad arbetstagare skulle göra om de upptäckte allvarliga missförhållanden på arbetsplatsen. Under- sökningen riktade sig till 1 000 respondenter från både offentlig, privat och ideell sektor. Av de tillfrågade svarade att de skulle tala med chefen, att de skulle berätta för kollegor, att de skulle informera facket, att de skulle kontakta berörda myndigheter och att de skulle kontakta 6Inspektionen för vård och omsorg (2014), s. 34. a., s. 33. 8Kollega (2009). Respondenterna kunde ge flera svar, varför svaren adderar till mer än 100 procent.9 Av den ovan redovisade australienska studien framkommer att variationen mellan de australienska myndigheterna är stor. Det finns skäl att anta att variationen mellan svenska verksamheter också är hög. Verksamheter med högt i tak och fungerande rapporteringsrutiner torde i de flesta fallen ha mer visselblåsning, och där torde vissel- blåsning uppfattas som en mer odramatisk företeelse. I verksamheter där det förekommer repressalier mot visselblåsare och där det saknas trygga rapporteringskanaler torde det förekomma mindre vissel- blåsning. Om någon slår larm i en sådan verksamhet kan det antas att visselblåsningen uppfattas som en mer dramatisk händelse. 8.3Förekomsten av och rädsla för repressalier mot visselblåsare Ytterligare en fråga om situationen för visselblåsare i arbetslivet är i vilken utsträckning visselblåsare drabbas av repressalier för sina larm. Enligt en undersökning som fackförbundet (numera Vision) presenterade hade var fjärde kommunanställd egna erfaren- heter av att bestraffas när de framförde kritik på arbetsplatsen.10 innehöll byggchefsbarometern frågor om i vilken utsträckning arbetstagare valde att slå larm och vad som hände med visselblåsare. av de tillfrågade svarade att de varit rädda att förlora sitt jobb för att de uppmärksammat missförhållanden i verksamheten. svarade att de arbetat på en arbetsplats där någon fått gå på grund av att de varit öppet kritiska efter att ha uppmärksammat missförhållanden.11 lät genomföra en arbetsmiljöunder- sökning. Av de tillfrågade uppgav av kvinnorna och av männen att arbetstagare i statlig tjänst som framför kritik drabbas av nackdelar.12 2012 genomförde fackförbundet en ny arbetsmiljöundersökning. Enligt undersökningen instämde av de tillfrågade helt eller i huvudsak i påståendet att kritiska uppfattningar kan framföras internt. 9TNS (2013). 10Statskontoret (2012), s. 61. 11Transparency International (2012b), s. 27. 12ST (2008). instämde inte i påståendet. Att anställda inte vågar framföra intern kritik beror enligt undersökningen med största sannolikhet på att man är rädd för negativa konsekvenser. Av de tillfrågade instämde helt eller i huvudsak i påståendet att kritiska uppfatt- ningar kan framföras offentligt, instämde inte i påståendet medan var osäkra.13 I den nämnda undersökningen av tidningen beskrevs rädslan för repressalier som utbredd. Undersökningen innehöll också frågor om vilken typ av repressalie de tillfrågade förväntade sig som reaktion på visselblåsning. Det vanligaste svaret var en skarp tillrättavisning. Det var också vanligt att man trodde att man skulle bli avskedad eller få en varning.14 I TNS Sifos undersökning ställdes frågan om hur man trodde chefen att skulle reagera om man påtalade missförhållanden. av respondenterna trodde att chefen skulle anstränga sig för att lösa problemen medan trodde att chefen skulle strunta i eller försöka gömma undan sådana problem. På frågan om risken för någon negativ påföljd om man skulle tala med chefen om missförhållanden på arbetsplatsen trodde att den risken var mycket liten eller obefintlig, att risken var ganska liten, att den var ganska stor och att den var mycket stor. Risken att bemötas av negativa reaktioner från arbetskamrater bedömdes av som mycket liten eller obefintlig, av som ganska liten, av som ganska stor och av som mycket stor.15 presenterade 2008 en enkätundersökning om lärares inställning till att offentligt kritisera den skola de arbetar på.16 Enkätundersökningen riktade sig till 470 privatanställda och lika många offentliganställda lärare. av lärarna i friskolor uppgav att de inte skulle uttala sig offentligt i media om de var missnöjda med sin arbetsgivare/skola. Motsvarande siffra för offentliganställda lärare var . Mer än hälften av lärarna trodde att de skulle utsättas för repressalier vid negativ kritik (av lärarna vid friskolor och vid kommunala skolor). På frågan om vilka repressalier lärarna trodde att de skulle utsättas för svarade av lärarna vid friskolor sämre löne- 13ST (2012). 14Kollega (2009). 15TNS (2013). 16Lärarnas riksförbund (2008). Kunskapsunderlag om visselblåsning SOU 2014:31 utveckling, försämrade karriärsmöjligheter, utfrysning, avsked eller avstängning och annat. I kommunala skolor trodde att de skulle få sämre löneutveckling, försämrade karriärs- möjligheter, att de skulle bli utfrysta, att de skulle bli avstängda eller avskedade och att de skulle drabbas av andra repressalier. Enligt den nämnda undersökningen som gjordes av Fafo 2010 i svarade tre av tio av de som valde att inte slå larm att de underlät att slå larm eftersom de trodde att de skulle drabbas av något obehagligt (tror ubehagelighetene ville blitt for store).17 8.4Orsakerna till att arbetstagare inte slår larm Som nämnts förekommer det att arbetstagare, som iakttagit miss- förhållanden i verksamheten, inte slår larm om missförhållandena. Orsakerna till detta kan variera. Från de fackliga representanterna i denna utrednings referensgrupp har framförts att arbetstagares rädsla för repressalier kan göra att viktig information inte kommer fram. Den bilden har delvis ifrågasatts av företrädarna för arbetsgivarsidan. Det finns dock enligt utredningen stöd i de ovan redovisade studierna för uppfattningen att arbetstagare avstår från att slå larm om oegentligheter och miss- förhållanden i arbetsgivarens verksamhet på grund av rädslan för repressalier. Studierna visar betydande variationer kring hur rädslan för repressalier påverkar förekomsten av visselblåsning. Variationerna kan tänkas bero på skillnader mellan olika sektorer som under- sökningarna riktar sig till. Skillnaderna kan också bero på skillnader mellan undersökningarna i frågeformuleringar, urval av respondenter och dylikt. Ett annat skäl till att arbetstagare inte slår larm kan vara att arbetstagare är osäkra på vilket skydd de har vid ett larm. Att en sådan osäkerhet finns och påverkar benägenheten att slå larm har också framförts från representanter för arbetstagarorganisationerna i denna utrednings referensgrupp. Dessa representanter har också framfört att det förekommer att arbetstagare vänder sig till förbunden med frågor om visselblåsning. 17 Trygstad (2010), s. 62 f. Det kan vidare vara så att arbetstagaren inte har förtroende för de ansvarigas förmåga att agera på uppgifterna och åtgärda problemen. En brist på förtroende i detta avseende kan vara en av de viktigaste anledningarna till att arbetstagare inte slår larm.18 Det har anförts att det finns en utbredd okunskap bland arbets- tagare om hur man ska gå till väga om man upptäcker tveksamheter eller oegentligheter men av olika skäl inte kan gå till sin närmaste chef. En sådan okunskap kan hindra att uppgifter om miss- förhållanden kommer fram.19 Det har även framförts att det finns lojalitetsstrukturer som kan få till följd att oegentligheter inte anmäls. Detta kan bero på att man inte vill gå emot av rädsla för att bli stämplade som tjallare eller på att man hellre sköter sina affärer utan extern inblandning.20 8.4.1Finns det tecken på en minskad benägenhet för arbetstagare att slå larm? Det har i flera sammanhang anförts att de anställda i olika bran- scher upplever att det har blivit lägre i tak, att en mer utbredd tystnad har spridit sig hos arbetstagarna och att det har blivit vanligare att överordnade försöker hindra de anställda från att slå larm om missförhållanden.21 ställde i den nämnda arbetsmiljöundersök- ningen frågan om det har blivit högre eller lägre i tak. Av de tillfrågade svarade att läget var oförändrat, menade att det hade blivit högre i tak medan bedömde att det blivit lägre i tak de senaste tre åren.22 Det har även i litteraturen framförts att tjänstemän sannolikt har blivit mindre benägna att agera visselblåsare och att det med detta följer att färre korruptionsliknande beteenden avslöjas.23 Det finns dock också uppgifter i motsatt riktning.24 18Se bl.a. (2009), s. 5. i (2013), s. 205. 20Brå (2007), s. 19 och (2012b), s. 41. 21Se bl.a. Statskontoret (2012), s. 75. Se också (2012). 22ST (2012), s. 30. 23Andersson m.fl. (2010), s. 276 f. 24Se bl.a. ST (2012) och ST (2006), s. 51 f. Omfattande studier från bland annat , och visar att visselblåsning inom myndigheter och företag är långt ifrån någon marginell företeelse. Studierna visar att mellan och av respondenterna har observerat oegentligheter inom en tolv- till tjugofyramånadersperiod. Andelen som har slagit larm – internt eller externt – varierar stort mellan undersök- ningarna. Det finns enligt utredningen inte skäl att anta att situationen skulle vara dramatiskt annorlunda i jämfört med andra länder. De norska undersökningarna är av särskilt stort intresse eftersom förhållandena i och är relativt lika, bland annat när det gäller regleringen av och kulturen inom arbets- marknaden. Det är svårt att dra några bestämda slutsatser vad gäller den upplevda möjligheten att slå larm utan att drabbas av repressalier. Det presenterade kunskapsunderlaget talar dock för att det före- kommer att arbetstagare som iakttagit ett missförhållande avstår från att slå larm av rädsla för repressalier. Vissa representanter i utredningens referensgrupp har också gett uttryck för att det förekommer att arbetstagare avstår från att slå larm därför att de upplever det arbetsrättsliga skyddets gränser som otydliga. Det har också visat sig att en okunskap bland arbetstagare om hur man ska gå till väga om man upptäcker tveksamheter eller oegentligheter i verksamheten kan hindra att uppgifter om missförhållanden kommer fram. 9 Interna rutiner för rapportering Det har blivit vanligt att företag och i viss utsträckning även myndig- heter har särskilda ordningar för intern rapportering av miss- förhållanden. I detta kapitel analyseras vilka rättsliga krav som ställs på sådana ordningar. Därtill analyseras särskilda problem som kan uppstå inom offentlig verksamhet i förhållande till tryck- och yttrande- friheten. 9.1Förekomsten av interna visselblåsarsystem Visselblåsning kan ske till olika mottagare utanför och inom en verksamhet. Intern rapportering kan ske genom att en arbetstagare berättar om sina iakttagelser för en överordnad. Begreppet vissel- blåsning har också, som nämnts, kommit att förknippas med verksamheters rapporteringsordningar. Det har blivit vanligt att företag, kommuner och myndigheter inrättar särskilda ordningar för visselblåsning. Dessa ordningar benämns ofta whistleblowingsystem eller rapporteringskanaler och inrättas så att anställda m.fl. kan rapportera misstankar om olika typer av missförhållanden, till exempel brott mot ett företags uppförandekod eller mot nationell lagstiftning. Ordningarna består i praktiken ofta av en särskild e-postadress, telefontjänst eller webbplats genom vilken uppgifter om misstankar kan samlas in och behandlas. Det kan också röra sig om ordningar som innebär att larm kan lämnas till en extern mottagare som befinner sig i ett avtalsförhållande med organisationen. Interna rutiner för rapportering Enligt en undersökning uppgav av de största börsbolagen i att de hade särskilda visselblåsarsystem.1 Undersökningen genomfördes av KPMG och Delphi och avsåg de 50 största företagen på OMX Large Cap. Även inom byggbranschen har flera större företag infört interna rappor- teringssystem och i den så kallade byggchefsbarometern ges exempel på hur öppenhet och högt i tak inom organisationen liksom införande av rapporteringssystem upplevs som positivt.2 Krav på visselblåsarsystem i utländsk rätt En anledning till att visselblåsarsystem blir allt vanligare är att vissa utländska rättsordningar uppställer krav på sådana system. Vissa bolag med verksamhet i är på grund av krav i utländsk rätt skyldiga att ha visselblåsarsystem. Sådana krav ställs bl.a. i den amerikanska Sarbanes-Oxley Act (SOX) . Det är vanligt att företag köper upp en extern hotlinetjänst och på så sätt uppfyller kravet på visselblåsarsystem. SOX har lett till att många företag även utanför har anpassat sina interna rutiner och regler efter SOX och handlat upp sådana tjänster.3 AstraZeneca har en rapporteringsordning genom vilken problem eller oro för brott mot efterlevnaden av företagets etiska regler kan rapporteras. I första hand ska dock anställda vända sig till sin chef eller till vissa andra personer inom organisationen. Om inte sådan rapportering hjälper uppmuntras anställda att använda den särskilda rapporteringsordningen som administreras av en tredje part på uppdrag av AstraZeneca. Rapporteringen kan göras online eller via telefon. Den information som rapporteras omfattas av sekretess och vidarebefordras endast vid behov. Den som rapporterar ges därför en rapporteringsnyckel för att kunna spåra hanteringen av de problem som rapporteras. Anonym rapportering tillåts också under förutsättning att de lokala lagarna i det landet där 1 KPMG och Delphi, (2011), s. 4. 2 (2012b), s. 37. 3 (2012), s. 41 f. Interna rutiner för rapportering AstraZeneca har sin verksamhet medger anonym rapportering. Enligt företagets interna regler ska inte den som rapporterar ett problem i god tro bli föremål för vedergällning. I stället ska sådana personer stödjas av ledningen. Vedergällning eller hot om veder- gällning betraktas i sig som ett brott mot de etiska reglerna.4 Byggföretaget har upprättat en uppförandekod (Code of Conduct), som reglerar hur medarbetarna ska uppträda och vilka värderingar som ska gälla inom företaget.5 Anställda vid företaget uppmuntras att rapportera alla misstänkta brott mot uppförande- koden till ledningen. Vid allvarliga, pågående lagbrott eller andra allvarliga brott mot uppförandekoden som skadar bolagets intres- sen är anställda skyldiga att rapportera missförhållandena. Anställda kan ställa rapporten till sina närmaste chefer eller till vissa utpekade personer och avdelningar inom företaget. Anställda kan om de bedömer att det är olämpligt eller orimligt att rapportera på det nämnda sättet i stället rapportera till Code of Conduct Hotline (en koncerngemensam telefon- och webbtjänst som lanserades 2010). Även andra, t.ex. kunder och under- leverantörer, kan använda sig av tjänsten om de misstänker att brott har begåtts mot den interna uppförandekoden. Rapportering via Code of Conduct Hotline kan göras anonymt. Den som rapporterar ges ett unikt ärendenummer så att den som rapporterat kan ha kontakt med etiska kommitté () under utredningen av missförhållandena utan att behöva avslöja sin identitet. Mottagare av uppgifter är ett externt företag som bland annat ser till att identiteten på den som rapporterat uppgifterna hålls hemlig. försäkrar i uppförandekoden att anställda inte ska utsättas för repressalier för att ha rapporterat misstänkta brott mot uppförandekoden. Däremot kan anställda bli föremål för arbetsrättsliga sanktioner om de underlåter att rapportera enligt koden eller rapporterar uppgifter som de otvivelaktigt vet är oriktiga. 4 AstraZeneca och AstraZeneca Etiska regler. 5 Etik, Code of Conduct Compliance Guideline och (2012b), s. 37. Interna rutiner för rapportering Som nämnts är det vanligt att företag inom den privata sektorn har upprättat någon form av visselblåsarsystem. Även inom den offentliga sektorn blir det allt vanligare med sådana system. gav i en rapport uttryck för att det är viktigt att myndigheter har rutiner för intern rapportering av misstankar om korruption. Enligt hade mindre än hälften av största myndigheter, , rutiner för att hantera misstankar om korruption och oegentligheter. När myndig- heterna inte hade särskilda rutiner för att tipsa om misstankar förutsatte myndigheterna att de anställda gick till sin närmsta chef om de ville slå larm om misstänkta oegentligheter. Interna visselblåsar- system för att anmäla misstankar fanns på en dryg femtedel av myndigheterna. Dessa myndigheter hade tydliga riktlinjer om vilken eller vilka personer internt på myndigheten som tog emot misstankar om oegentligheter. Bara två myndigheter hade enligt ett externt visselblåsarsystem där en extern part tog emot anmälningar. Dessa två myndigheter införde sina system under år 2012.6 Sida var den första statliga myndigheten som inrättade ett vissel- blåsarsystem. Sida hade i regleringsbrevet fått uppdraget att myndigheten särskilt skulle prioritera att säkerställa en inom myndigheten stark och självständig funktion för hantering av korruptionsfrågor, inklusive ett så kallat whistle-blower system. Systemet möjliggör för individer att anmäla misstankar om korruption och oegentligheter. Det går även att göra anonyma anmälningar. En anmälan kan komma till Sidas utredningsfunktion genom olika kanaler förutom visselblåsarsystemet, nämligen från Sidas handläggare, controllers och chefer, andra givare, press och media samt från allmänheten. gjordes 58 anmälningar om korruption/oegentligheter till Sidas utredningsfunktion. Därutöver inkom det 31 anmälningar via Sidas visselblåsarsystem, som inrättades . Det inkom även information om 31 misstankar om korruption/oegentligheter från Sidas ramorgan- isationer. Inrättandet av visselblåsarsystemet medförde en ökning 6 (2013), s. 38 f. Interna rutiner för rapportering av inkommande anmälningar. Endast fem av de anmälningar som inkom via visselblåsarsystemet ledde dock till att utredningar inleddes. Anmälningarna via visselblåsarsystemet hade ofta en annan karaktär än anmälningarna via de andra kanalerna. Via visselblåsarsystemet kom i högre grad missnöjesyttringar mot biståndet i stort, snarare än anmälningar som rör Sidas verksamhet. Sida ser dock positivt på att visselblåsarsystemet bidrar till ökade möjligheter att anmäla misstankar om korruption och oegentlig- heter och anser att systemet ska verka som ett komplement till övriga rapporteringskanaler.7 har som första kommun i infört en vissel- blåsarfunktion. Anledningen till att funktionen finns är enligt kommunen de uppmärksammade fall av misstänkta oegentligheter som förekommit i staden. Funktionen är tänkt att användas då det finns misstankar om allvarliga oegentligheter riktade mot personer i ledande ställning eller i nyckelpositioner. Misstankarna kan gälla ekonomisk brottslighet, mutor eller liknande där någon på ett oacceptabelt sätt utnyttjar sin ställning för att gynna sig själv. Visselblåsarfunktionen består av två delar, dels en extern mot- tagarfunktion i form av en advokatbyrå i och dels en intern utredningsfunktion inom . Till advokatbyrån, eller den interna utredningsfunktionen, kan medarbetare eller förtroendevalda anmäla misstankar om allvarliga oegentligheter. Anmälningarna hanteras sedan av den interna utredningsfunktionen på för diarieföring, bedömning och vidare utredning. Den som gör en anmälan kan vara anonym. Insända brev och e-postmeddelanden med personuppgifter blir dock normalt offentliga.8 i har också rekommenderat att staden behöver skapa en funktion i närheten av den högsta politiska ledningen i syfte att ta emot anmälningar om tveksamheter eller oegentligheter, värdera och vid behov utreda misstankarna.9 7Sida (2012). 8Göteborgs stad, Whistleblowerfunktion. i (2013), s. 205. Interna rutiner för rapportering 9.2Interna rapporteringsordningar och arbetsmiljöfrågor Genom interna rapporteringsordningar kan olika typer av brister i arbetsmiljön komma fram och åtgärdas. På så sätt kan interna rapporteringsordningar sägas bidra till en bättre arbetsmiljö. Det finns också i viss utsträckning krav på verksamheter att ha interna rutiner för att fånga upp signaler om missförhållanden, till exempel enligt dåvarande Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om åtgärder mot kränkande särbehandling i arbetslivet (AFS 1993:17). Föreskrifterna är alltjämt tillämpliga. Det skulle också kunna sägas att trygga och effektiva rappor- teringsordningar i sig bidrar till goda arbetsförhållanden för användarna av rapporteringsordningarna. En arbetstagare som vet hur man ska agera vid missförhållanden och som kan lita på hanteringen av rapporteringen torde nämligen ha bättre arbets- förhållanden än den arbetstagare som svävar i ovisshet om hur rapporteringen går till eller inte litar på rapporteringsordningen. En redogörelse för gällande arbetsmiljöreglering finns i avsnitt 4.8. Det följer av den redogjorda arbetsmiljöregleringen att arbets- tagare i allmänhet, och skyddsombud i synnerhet, ska rapportera brister i arbetsmiljön. Arbetsgivare och arbetstagare har ett gemen- samt ansvar för arbetsmiljön även om det yttersta ansvaret ligger på arbetsgivaren. För att arbetsgivaren ska kunna utöva sitt ansvar är denne beroende av information om brister i arbetsmiljön och förslag om förbättringar. Särskilda rapporteringsordningar synes därför passa väl in i hur arbetsmiljöarbetet är utformat i lagregle- ringen. 9.3Medbestämmande vid utformningen av rapporteringsordningar Enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) ska arbetstagaren ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör dennes eget arbete.10 Även enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) ska arbetstagarorganisationer ges förhandlingsrätt innan beslut om viktigare förändringar i verksamheten eller viktigare förändringar av 10 2 kap. 1 § tredje stycket arbetsmiljölagen. Interna rutiner för rapportering arbets- eller anställningsförhållandena.11 Av detta följer att arbets- tagare ska ges möjlighet att medverka vid utformningen av rapporteringsordningar. Om införandet av rapporteringsordningar ses som en viktigare förändring i verksamheten har även arbetstagar- organisation förhandlingsrätt. Den svenska personuppgiftslagen (1998:204, PuL) trädde i kraft och grundar sig på EU:s dataskyddsdirektiv (95/46/EG). Det materiella innehållet i lagen överensstämmer i stora drag med direktivets innehåll även om i vissa avseenden går längre i skyddet av den personliga integriteten än vad direktivet kräver.12 Syftet med PuL är att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks när personuppgifter behandlas.13 Huvudregeln enligt PuL är att behandling av personuppgifter som helt eller delvis automatiseras ska anmälas till Datainspek- tionen.14 Regeringen får förordna om undantag från anmälnings- skyldigheten.15 Datainspektionen kan också av regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om undantag från anmälnings- skyldigheten.16 Anmälningsskyldigheten gäller inte om ett person- uppgiftsombud utsetts.17 Personuppgiftsombudet har till uppgift att självständigt se till att den personuppgiftsansvarige behandlar personuppgifter på ett lagligt och korrekt sätt och i enlighet med god sed samt påpeka eventuella brister för honom eller henne.18 Det är som utgångspunkt förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m.19 Det gäller även om den registrerade samtycker till behandlingen.20 Regeringen får dock förordna om undantag samt besluta om undantag i enskilda fall. Regeringen kan också bemyndiga Datainspektionen 1111 § MBL. 12Detta gäller t.ex. förbudet för andra än myndigheter att behandla uppgifter om brott m.m. (21 §). Motsvarande bestämmelse i dataskyddsdirektivet lämnar ett visst utrymme till behandling av sådana uppgifter om lämpliga skyddsåtgärder finns i lag (artikel 8.5). 131 § PuL. 1436 § PuL. 15Undantagen är angivna i 3–7 §§ personuppgiftsförordningen (1998:1191). 1636 § tredje stycket PuL. 1737 § PuL. 1838 § första stycket PuL. 1921 § första stycket PuL.