sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — När det gäller åtskilliga områden och frågeställningar finns det skäl att avvakta ytterligare erfarenheter innan några ställningstaganden görs eller förslag läggs fram. [] Övergången till allt det nya måste få ta sin tid.94 Kommunernas ökade frihet och ökade ansvar stöddes av kommu- nala företrädare och förhållningssätt mottogs positivt av kommunernas intresseorganisation 92Skolverkets fördjupade anslagsframställning (FAF) 1993, 89. 94Skolverket: Bilden av skolan 1993, 93. 95SOU 2007:28, 65. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och 2.7.2Kompetensen i beslutsfattandet minskade Kommunerna fick en förhållandevis på sig att förbereda sig på sitt nya ansvar för skolan. fattade det sista i raden av beslutet som ledde fram till kommunaliseringen 199096 och kom- munernas samlade verksamhetsansvar för skola trädde i kraft året därpå. Den snabba implementeringen av reformen medförde att kompetensen i beslutsfattandet i många fall minskade i skolfrågor då kommunerna fick ansvaret för hela skolverksamheten. För många lokalpolitiker var innebörden av kommunernas nya roll med det samlade ansvaret för skolan oklar liksom ansvars- och rollför- delningen mellan staten, kommunerna, rektorerna och de enskilda lärarna. Chefen för avdelningen för kursplaner och läroplansfrågor vid för myndighetens inrättande bedömer att ansvaret för skolan kom för fort på för kommunpolitikerna, som inte hade någon utbild- ning [i skolfrågor] och heller inte fick någon. Det var rätt jobbigt för oss på när kommunpolitikerna ringde och ville ha vägled- ning och frågade när, var, hur, vad och varför, och vi bara hade att svara: Det får du bestämma själv. Det är du som bestämmer nu!97 revisorer konstaterade 1999 att informa- tionsstrategi förutsatte intresserade mottagare med förmåga att omsätta budskapet i handling. Dessa förutsättningar hade enligt revisorerna saknats i många fall. Kommunerna hade inte skött sina åligganden som skolhuvudmän och rektorerna hade därför inte kunnat arbeta med pedagogisk ledning.98 2.7.3Lärare och rektorer utan vägledning eller beredskap Som framgick av avsnitt 2.5.3 innebar införandet av läro- planer en stor delegation till lärarna av ansvaret för utformningen av undervisningen och dess innehåll. När ställde samman de nya kursplaner som skulle gälla var principen att undvika konkretisering. avstod även från att ge metodanvisningar för undervisningen i respektive ämne, eftersom det nu ankom på 96Proposition 1990/91:18, betänkande 1990/91:UbU4, Riksdags- skrivelse 1990/91:76. 97Isaksson 2011, 116–117. 98Riksdagens revisorer: revisorers förslag angående och skolans utveck- ling. Förslag till 1998/99:RR8. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och den lokala nivån att avgöra metoderna.99 Avsaknaden av kommen- tarer och referensmaterial från innebar att lärarna lämna- des utan stöd och råd för sin undervisning. praxis att stanna vid kommungränsen omfattade således inte enbart de fall när enskilda kommuner, efterfrågat verkets tjänster för att få stöd i sitt arbete som huvudman för skolan. Verkets praxis innebar även att man var återhållsam med att ge lärare och skolledare stöd.100 I samband med införandet av Lpo 94 fick lärarna heller inte någon kompetensutveckling i att arbeta inom ett målstyrt skol- system och personal fick inte någon utbildning i sin nya roll som ansvarig myndighet. Gemensamma diskussioner med lärare, skolledare och skolverkspersonal om vad mål- och resultat- styrning skulle komma att innebära inom skolsektorn kom aldrig till stånd. Rektorerna lämnades ofta ensamma att ta ansvar för utveck- lingen.101 Informationsinsatserna som genomfördes för hur olika statliga bestämmelser skulle tolkas och omsättas i praktiken och nådde inte fram till den stora gruppen lärare. Detta då kunskapen hos lärarna om stöd brustit eller att myndighetens material varit utformat på ett sådant sätt att det varit svårtillgängligt för lärarna.102 Granskningar som gjorts av bland annat Skolverket103, Högskole- verket och Riksrevisionen104 visade dessutom samstämmigt att lärar- utbildningarna inte i tillräcklig omfattning behandlade skolans styr- dokument och dess funktion. Kommunerna hade heller inte gett sina anställda förutsättningar att få den kunskap de behövde. Det statliga tillbakadragandet från styrningen av undervisningen kom att ersättas av kommunala initiativ att styra undervisningens planering och innehåll. Exempel på detta var att vissa kommuner inrättande kommunala mål utöver – och i vissa fall på tvärs mot – de nationella målen.105 Frånvaron av tydlighet och enhetlighet i budskapen från staten till skolorna bidrog till behovet hos lärarna att finna egna lösningar i sitt lokala planeringsarbete. Trots att det inte fanns något författningskrav eller annat beslut från eller regeringen att precisera kursplaner och betygskriterier lokalt 100SOU 2007:28, 163. 101SOU 2007:28, 67. 102Riksdagens revisorer: styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidrags- förmedling, rapport /02:13. : Uppföljning av insatser för en likvärdig betygssättning, dnr 79-797/2006. 103Skolverket, dnr 2004:556. 104Riksrevisionen: Betyg med lika värde? – en granskning av statens insatser. 105SOU 2007:28, 66. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och hade i sin information även uppmanat till detta. Oklar- heterna i budskapen och bristen på kommentarer och referens- material bedömdes sammantaget ha bidragit till svårigheterna att lokalt arbeta med styrdokumenten.106 Beredskapen i lärarkåren att hantera de nya ansvarsförhållandena var även begränsad. En stor andel av lärarna hade varit motståndare till kommunaliseringen av lärartjänsterna och Lärarnas Riksför- bunds medlemmar hade inför beslut gått ut i en omfattande strejk. Lärarnas motstånd till beslutet att överlåta arbets- givaransvaret på kommunerna innebar att många lärare inte kände någon entusiasm inför de förändringar som genomfördes och som dessutom skulle implementeras under den djupa ekonomiska krisen som drabbat med nedskärningar i den kommunala verksamheten som följd. 2.7.4Brister i kommunernas styrning av skolan konstaterades Trots restriktiva inställning till att konkret stödja kom- munerna i deras arbete med att axla huvudmannaskapet för skolan under en stor del av genomförde verket flera uppfölj- ningar och utvärderingar av kommunernas sätt att sköta sitt ansvar för skolan. bedömde att det fanns problem i kommunernas styrning. De konstaterade bristerna gällde bland annat kommunernas styr- och kontrollsystem samt strategi och planering. betonade att de kommunala skolplanerna inte var tillräckligt konkreta, att kopplingen mellan mål och resurser var svag och att prioriteringar saknades. Uppföljning och utvärdering av verksamheten lyftes fram som en svag länk i kommunernas styr- ning av skolan.107 bedömde i sina årsredovisningar i mitten av 1990- talet att den nationella uppföljningen som skulle bygga på kommu- nernas egna sammanställningar och analyser av resultat med utgångs- punkt i skolplaner och arbetsplaner inte fungerade eftersom många skolhuvudmän inte i tillräcklig utsträckning följde upp och utvär- derade skolverksamheten. Avsaknaden av ett systematiserat arbete för att bedöma resultatet av den egna skolverksamheten berodde 106SOU 2007:28, 184–187. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och delvis på bristande kompetens men även på ett bristande intresse för uppföljning och utvärdering i kommunerna.108 I en lägesbeskrivning 1996109 skärpte tonen gentemot kommunerna och menade att det fanns brister – ibland stora brister – i styrningen och ansvarstagandet för skolan på lokal nivå. utarbetade mot denna bakgrund en handlingsplan till stöd för kom- munernas styrning av skolan. Inom ramen för arbetet med hand- lingsplanen bjöd myndigheten in kommunerna till möten och semi- narier där utvärderingskunskap110 behandlades, handböcker i ut- värdering publicerades och en mer omfattande skrift om kommu- nernas ansvar för skolan gavs ut.111 Vissa av insatserna riktade sig i direkt till kommunpolitiker112. Trots satsning på att informera och utbilda de an- svariga i kommunerna ifrågasatte regeringen om verkets insatser varit ändamålsenliga. I regeringens utvecklingsplan för skolan 1997 betonades att skolans styrsystem krävde en stark statlig aktör, som man menade i viss mån saknats. Regeringen ifrågasatte även vilken effekt och vilket genomslag informations- och kunskaps- spridning haft.113 egna rapporter bekräftade bilden av att insatserna inte haft avsedd effekt. Verket konstaterade 1999 i två olika rapporter att det fortfarande fanns brister i det sätt som kommunerna tog ansvar för skolverksamheten. Det kommunala ansvaret för skolan hade fragmentiserats till olika grupper av ansva- riga och ansvarsnivåer.114 Det föreföll som att verksamheten i skolan fungerade trots eller oberoende av de intentioner som formuleras på politisk nivå.115 109Skolverket: Kommunernas styrning och egenkontroll, dnr 96:2306. 110Detta projekt kallades och fokuserade på små kommuner. Projektet fick en uppföljare i projektet 2 dit de större kommunerna bjöds in. 111Skolverket1996, 9. : Ansvaret för skolan – en utmaning, 1997, 7. 113Regeringens skrivelse Skr. 1996/97:112: Utvecklingsplan för förskola, skola, och vuxen- utbildning – kvalitet och likvärdighet, 109–110. 114Kersti Blidberg, och : Hur styr vi mot en bra skola? Om skola och kommun i samverkan. 1999, 32. 115Skolverket: Skolpolitiker, eldsjälar och andra aktörer: hur styr kommunerna skolan?, 1999, 58. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och 2.7.5Krav på kommunala redovisningar för bättre kvalitetsarbete Med början hade det i näringslivet växt fram olika koncept för styrning i syfte att främja kvalitet. Exempel på sådana system var (), Balance Scorecard (BSC), Intellectual Capital m.fl. Under inverkan av konsulter, forskare och organisationer som dessa idéer till offentlig verksamhet och kvalitetssystem som SIQ och introducerades i skolan.116 I denna kontext där ökat fokus lades på kvalitetsstyrning och mot bakgrund av de indikationer på problem som bland annat framkommit i rapporter om kommunernas styrning beslutade regeringen att kommunerna skulle upprätta kvalitets- redovisningar för sin skolverksamhet.117 Kravet reglerades i förord- ningen om kvalitetsredovisning inom skolväsendet (1997:702). Enligt förordningen skulle varje kommun och skola upp- rätta skriftliga kvalitetsredovisningar som ett led i den kontinuer- liga uppföljningen och utvärderingen av den kommunala skol- planen respektive arbetsplanen. skulle svara för att tillse att förordningen efterlevdes.118 Regeringens avsikt med att införa krav på kvalitetsredovisningar var att stödja ett kontinuerligt utveck- lingsarbete i kommunerna vilket skulle utgöra en grund för en för- bättrad måluppfyllelse och ökad effektivitet, vilket i sin tur skulle bidra till den nationella likvärdigheten i skolan. utfärdade allmänna råd 1999 om hur kommunerna skulle arbeta med kvalitetsredovisningarna. 119 lämnade verket en lägesrapport till regeringen där det framgick att endast 16 av landets kommuner lämnat in en kvalitets- redovisning till Skolverket.120 För att få till stånd ett aktivt kvalitets- arbete och för att kvalitetsredovisningarna verkligen skulle upp- rättas fick myndigheten i uppdrag av regeringen att stödja kommu- nerna och en omfattande samrådsverksamhet mellan 117Regeringens skrivelse Skr. 1996/97:112. 118Genom en ändring i instruktion infördes en bestämmelse som stipule- rade att myndigheten skulle utveckla, kontrollera och stödja kvalitetssäkringsarbetet i skol- väsendet och barnomsorgen. SFS 1997:703 med ändring av förordning (1991:1121) med instruktion för . 119Skolverket: allmänna råd om kvalitetsredovisning inom skolväsendet. Allmänna råd 1999:1. 120Skolverket: Kvalitetsredovisningar inom skolväsendet – översikt och analys av Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och och de kommunala huvudmännen inleddes. Samrådet innebar att medarbetare sökte upp kommunala huvudmän för att inleda en utvecklingsdialog om hur skolorna i kommunen kunde förbättras med utgångspunkt i arbetet med kvalitetsredovisningen.121 Inledningsvis var något tveksamt inställd till den nya arbetsuppgiften. Bland annat konstaterade att närmast motvilligt publicerade de allmänna råden om förordningen.122 Den nya uppgiften förändrade arbete från att vara inriktat mot att producera kunskapsunderlag till att direkt och aktivt stödja kommunerna i deras arbete med skol- I regleringsbrevet fick i uppdrag att till regeringen redovisa vilka åtgärder man vidtagit för att stödja kom- munernas arbete med att upprätta kvalitetsredovisningar, samt en värdering av effekterna av dessa åtgärder. Vidare skulle verket göra en bedömning av innehållet och kvaliteten i de aktuella dokumen- ten.124 hamnade till en början i vissa svårigheter i arbetet med regeringsuppdraget eftersom det visade sig att det inte fanns några kvalitetsredovisningar i de kommuner som valts ut för projek- tet.125 Situationen medförde att fick ändra inriktning på sitt arbete så att insatserna koncentrerades till att förbereda fort- satta studier samt att ge information och stöd till kommuner och skolor för att främja deras kvalitetsarbete och implementering av allmänna råd126 om hur arbetet med kvalitetsredovisningarna skulle gå till.127 beslutade regeringen om ändringar av förord- ningen om kvalitetsredovisningar.128 Den nya förordningen innebar avgörande förändringar i förhållande till den ursprungliga. I den nya förordningen fastställdes att det var de nationella målen för utbildningen som skulle bedömas. Eventuella lokala mål skulle alltså inte beaktas vilket den tidigare förordningstexten inte uteslutit. Bedömningarna skulle dessutom göras utifrån verksamheten och 121Mats : Vägval i Skolans historia, Årgång 5, Nr 1–2, 2005. från , 104–106. 122Riksrevisionsverket: tillsyn. RRV 2001:24, 126. 123Mats : Samverkan i styrningen, Vägval i Skolans historia, tidskrift från , årgång 5, 1–2, 2005, 104–106. 124I återrapporteringen till regeringen redovisade förhållandena under tids- . 125Skolverksprojektet (KVAlitet och Likvärdighet ), projektnummer 1308. 126Skolverket, Allmänna råd 1999:1. 127Nytell, 2006, s. 16. 128Förordning 2001:649 om ändring av förordningen om kvalitetsredovisning 1997:702. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och inte som tidigare med skolplan och lokal arbetsplan som utgångs- punkt.129 mötte företrädare för repre- sentanter för ett stort antal kommuner i omfattande utvecklings- dialoger för att stödja kommunerna i deras kvalitetsarbete. Dialog- erna visade sig innebära utdragna samtal. De genomfördes inte vid ett enda tillfälle utan innebar serier av samtal, varav vissa sträckte sig över mer än ett år.130 Enligt lämnades ingen kommun som saknade kvalitetsredovisning ifred.131 Experimentet blev lyckat. En extern utvärdering av utvecklingsdialogerna utförd av ett danskt utvärderingsinstitut samt interna utvärderingar visade att kommuner och skolor ställde sig mycket positiva till att möta statliga representanter i samtal om den konkreta verksam- heten och som aktivt deltog som en part i att lösa praktiska pro- blem.132 Antalet kommuner som upprättat kvalitetsredovisningar hade dessutom ökat från till . Även andelen redovisningar som bedömde levde upp till författningskraven ökade från till 62 %.133 I sin utvecklingsplan för skolan 2002134 angav emellertid rege- ringen att uppdraget som fått att särskilt arbeta med att utveckla formerna för att stödja utvecklingen av skolan skulle avslutas135 trots att bedömt verksamheten med utvecklingsdialogerna som framgångsrik. Bakgrunden var bland annat som framgår nedan i 2.7.6–2.7.7 den omfattande kritiken av arbetssätt som den statliga revisionen lagt fram i flera granskningar. 2.7.6Begränsad statlig tillsyn kritiseras ansvarade för den statliga till- synen av skolan. uttalade regeringen en uppmaning till att öka omfattningen av tillsynsverksamheten. Vad till- synen borde omfatta och innebörden av tillsynsbegreppet var dock 129Nytell 2006, 78. 130Ekholm 2005, 104–106. 131Skolverket: Kvalitetsredovisning i landets kommuner samt åtgärder för att stödja detta arbete, dnr: 2001:3372. 132Ekholm 2005, 104–106. 133Nytell 2006, 17. 134Regeringens skrivelse Skr. 2001/2002:188: Utbildning för kunskap och jämlikhet – regering- ens utvecklingsplan för kvalitetsarbete i förskola, skola och vuxenutbildning. 135 Regeringens skrivelse Skr. 2001/2002:188, 26. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och I en skrift från () 1996 konstateras att det rådde olika syn på hur tillsynsbegreppet skulle definieras. Begreppet användes enligt RRV ofta som en övergrip- ande beteckning för delvis olikartade verksamheter som normering, utvärdering, rådgivning och inspektion.136 hade tillsynen kommit att i ökad grad omfatta råd, stöd och stimulans för utveckling. I en proposition hade rege- ringen beskrivit tillsynen i skolsystemet som redan börjat decentra- liseras på följande sätt: Decentraliseringen har också medvetet inriktats på att öka de lokala politiska instansernas liksom andra gruppers inflytande över skolverk- samheten, vilket påverkar tillsynsarbetet [] tillsynsverksamheten ersätts med en tillsyn av indirekt karaktär. Denna betonar övergrip- ande planering och utvärdering samt handledning, rådgivning och stimulans för det lokala arbetet.137 Den vida och oprecisa definitionen av begreppet bidrog till en osäkerhet om hur tillsynen skulle genomföras. Frågan komplicera- des ytterligare av den diskussion om i vilken mån statlig tillsyn riktad mot kommuner och skolor överhuvudtaget skulle före- komma. Inför inrättandet av hade till exempel Civil- departementet anfört att myndigheten inte borde få något tillsyns- uppdrag alls138. Inledningsvis gjorde en snäv tolkning av innebörden av sitt tillsynsuppdrag. Man skulle genom en strikt prövning mot lagar och regler kontrollera att huvudmannen följde de bestämmel- ser som fanns om skolverksamheten. utförde inte någon planmässig tillsyn av den kommunala skolan. Den tillsyn som förekom var initierad genom enskildas anmäl- ningar mot skolor och kommuner. Därutöver förekom viss tillsyn av fristående skolor. angav att uppföljning och utvärde- ring var den metod som i första hand skulle användas för att få kunskap om förhållandena i skolan. Tillsynen, det skarpaste instru- mentet för kontroll, skulle användas med urskiljning.139 De sank- 136 : Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel. RRV 1996:10, 7. Se även Statskontoret 1998:8 Statens tillsyn över verksamhet i landsting och kommuner och SOU 2002:14 Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag. 137Proposition 1980/81:107 Om den statliga skoladministrationen m.m. 138Per Stengård: Perspektiv på förändring. En studie av tillkomst. Arbete inom ramen för kursen Högre förvaltningsutbildning för statstjänstemän. Refererad i Nytell , 92. 139Nytell 2006, 92–93. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och tionsmöjligheter mot kommuner som fanns i skollagen användes i princip inte.140 Så väl revisorer som () granskade roll och insatser under myndighetens . På förslag av utbildningsutskott genom- förde revisorer /94, endast efter det att inrättats, en granskning med in- riktning på verkets tillsynsuppgifter och kommunernas egenkontroll av skolverksamheten. I rapporten föreslog Revisorerna att riks- dagen skulle göra ett tillkännagivande till regeringen där det fram- gick att tillsyn borde utökas141 vilket också gjorde.142 Även () kom i en granskning 1994 fram till slutsatsen att tillsyn borde öka. tillsyn hade utgjort en obetydlig del av verk- samheten, även om omfattningen under hand ökat något. RRV ansåg att det inte fanns anledning att tona ned tillsynen och tillåta att den blev alltför försiktig. hade trots uttalade poli- tiska ambitioner förbisett tillsynen av skolhuvudmännens ansvars- tagande för bland annat frågor som rörde hur huvudmännen upp- fyllde grundläggande statliga krav på verksamheten, menade RRV.143 För att komma tillrätta med de problem som framkommit angå- ende tillsynsarbete inrättade regeringen en nation- ell inspektionsnämnd, Kvalitetsgranskningsnämnden144. Nämnden var visserligen knuten till , men fick egna uppdrag direkt från regeringen.145 utbildningsinspek- törer skulle lämna offentliga rapporter över sin granskning av en- skilda skolor och kommuner. Inrättandet av nämnden beskrevs som ett komplement till den tillsyn som be- drev.146 Bland annat revisorer menade dock att inrättan- det av nämnden riskerade att göra roll oklar för skolor och huvudmän.147 140SOU 2002:121, 99. 141Riksdagens revisorer: revisorers förslag angående tillsynen av skolan. 1993/94:RR11. 1994/95 UbU01. 143Riksrevisionsverket: – central myndighet i ny roll. RRV 1994:14, 90. 144I skollag fanns bestämmelser om statlig tillsyn enbart för fristående skolor. För skolväsendet i övrigt fanns bestämmelser om statlig tillsyn endast i instruktionen för Skol- verket och inte i skollagen. 145Kvalitetsgranskningsnämndens ledamöter utsågs av regeringen med general- direktör som ordförande. 146Nytell 2006, 106–107. 147Riksdagens revisorer 1998/99:RR8, 11. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och kritiserade () åter Skol- verkets tillsyn i hårda ordalag. RRV menar att tillsynen utfördes alltför likformigt, inte fångade de väsentliga bristerna utan i stället behandlade marginella frågor som skol- och arbetsplaner. De bestå- ende effekterna av tillsynen på själva verksamheten var samman- fattningsvis små.148 2.7.71993–2002: Statliga revisionen kritisk till roll revisorer var inte bara kritiska till sätt att sköta sitt tillsynsuppdrag. Utöver kravet på att skulle öka sin tillsyn hade regeringen även utökat verkets främjande upp- gifter. Sammantaget hade regeringens styrning medfört att verkets olika uppgifter blivit allt svårare att förena och verkets roll gente- mot skolhuvudmän och skolor hade blivit alltmer oklar.149 Revisor- erna var nöjda med sätt att klara av sitt utvärderings- uppdrag men inte med uppgiften att åstadkomma förbättringar av skolorna i landet. främjandeuppgift är problematisk. Uppgiften är mång- tydig och bidrar till att splittra verkets insatser. Verkets roll gentemot skolhuvudmän och skolor blir också oklar. Regeringen bör därför klar- göra roll och uppgift i arbetet med att främja skolutveck- ling. Begreppet att främja skolutveckling är alltför diffust och mång- tydigt för att fungera som en klar uppdragsbeskrivning i en myndig- hetsinstruktion. Begreppet bör därför ersättas. Uppgifter som rege- ringen vill att utför på nationell nivå bör preciseras. På lokal nivå, i verkets kontakter med skolhuvudmän och skolor, bör verkets centrala uppgift vara att tydligt hävda nationella krav på utbildningen. Verket bör däremot inte ha något ansvar för lokalt utvecklingsarbete på de enskilda skolorna. Detta är rektors uppgift enligt skollagen.150 publicerade revisorer ytterligare en gransk- ningsrapport.151 Revisorerna menade att kombinationen av Skol- verkets främjande respektive kontrollerande uppgifter var svåra att 148Riksrevisionsverket: tillsyn. 149Riksdagens revisorer: och skolans utveckling, rapport /99:3. och skolans utveckling. Rapport 1998/99:3, revisorer, 151Riksdagens revisorer: styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidrags- förmedling, rapport /02:13. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och förena och att denna situation blivit tydligare genom satsning på utvecklingsdialogerna.152 Revisorerna framhöll vidare att tillsynsbegreppet behövde för- tydligas och att tillsynsuppgift borde regleras i lag eftersom regeringen inte förmått att bedriva en skarpare och mer omfattande tillsyn.153 När det gällde begreppet kommu- nernas egentillsyn, som använde, ansåg revisorer att termen var vilseledande och bidrog till att verkets till- syn blev otydligt, eftersom staten inte hade delegerat något ansvar för tillsynen till kommunerna.