sou · H2B316 · 2014-03-28 00:00:00 — Utredningen rekommenderar Arbetsförmedlingen att i detta sammanhang överväga en gemensam kontrollpolicy för den samlade programverksamheten och utifrån en sådan policy utveckla en mer sammanhållen intern kontrollstruktur. Utredningen har för sitt arbete och utifrån regeringens kommitté- direktiv definierat i kapitel 4 att: Med kontroll avses förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetalningar minskar. Kontroll definieras som en aspekt i hela beslutsprocessen: där processen startar redan vid den information som lämnas till stödmottagare/tjänste- leverantörer innan ansökan, och som sedan spänner från att ansökan om stöd/upphandling av tjänst inkommer, genom hela beslutskedjan, fram till att pengar betalats ut. Utöver det som sker i beslutsprocessen ryms även efterkontroller i definitionen. Dessa är en viktig komponent för att säkerställa att de i processen genomförda kontrollerna har lett till att slutresultatet blev rätt. En kontrollpolicy bör utgå från Arbetsförmedlingens egen defini- tion av kontroll och målen för verksamheten. Av policyn bör fram- gå Arbetsförmedlingens gemensamma strategi för att nå målen och leva upp till myndighetens värderingar. En strategi bör innehålla ställningstaganden om myndighetens samlade kontrollstruktur och riskanalyser för felaktiga utbetalningar och därmed var fel kan upp- stå och hur dessa kan åtgärdas. Av en strategi bör vidare framgå hur: kontrollverksamheten utgår från dels Arbetsförmedlingens instruktion, dels myndighetsförordningen om att hushålla med statens medel och övriga förordningar som styr verksamheten. ansvarfördelningen ser ut för att utveckla enhetliga och så långt som möjligt gemensamma styrdokument och rutiner för alla program. kontroller utförs för att begränsa risker och hur de är integrerade i de olika programmen. alla arbetsmarknadspolitiska program kan få en gemensam kon- trollstruktur där det också framgår hur kontroller görs av stöd/ersättningsmottagare samt av arbetssökande som är aktu- ella för försörjningsstöd och olika programaktiviteter. ett kontinuerligt utvecklingsarbete sker med kontroller i pro- gram med stora risker, och hur ett aktivt arbete sker för att minska moment med hög risk. beslutsunderlagen kontrolleras löpande och återkommande i program som löper . metoder för riskanalys ska kunna utvecklas i syfte att identifiera felaktigheter som beror på oegentligheter och överutnyttjanden. omvärldsbevakningen ska bli en del av riskanalyserna. urvalet av kontroller och riskanalyser för riktade kontroller ska göras. kommunikationen om villkor för stöd kan bli tydligare för stöd- /ersättningsmottagare och arbetssökande med tydliga budskap om rättigheter och skyldigheter i syfte att göra rätt från början. ett aktivt arbete sker för att reducera fel från Arbetsförmed- lingens egen personal och hur interna oegentligheter samt avsikt- liga och oavsiktliga fel från stödmottagare kan förhindras. kontroller genomförs i förebyggande syfte för att minska risker för fel i handläggningen och snabbt kunna åtgärda fel om de inträffar. Arbetsförmedlingen informerar externt om vilka kontroller av stödmottagare/ersättningstagare som görs. Arbetsförmedlingen tar till vara den kunskap och erfarenhet som finns hos arbetsmarknadens organisationer när det gäller risker för konkurrenssnedvridning och överutnyttjande. Arbetsförmedlingen är en lärande organisation som återanvän- der information och kunskap som kommer genom att utveckla kontrollverksamheten. Arbetsförmedlingen förenklar och automatiserar så långt det går för att underlätta för stöd-/ersättningstagare. samverkan och koordinering med , och andra berörda myndigheter är en del av kontrollverksamheten. och i vilka former Arbetsförmedlingen föreslår regeringen för- ändringar i lagar och förordningar för att reducera riskerna för fel. Med en tydlig strategi som grund bör syftet med en sammanhållen kontrollverksamhet bli tydligare för den enskilde medarbetaren. Han/hon bör tydligare kunna få grepp över hur och i vilket sam- manhang som kontroller sker. För Arbetsförmedlingens del är det även angeläget att i en sam- manhållen kontrollpolicy komma fram till vilken strategi myndigheten ska ha i samverkan med andra aktörer inklusive myndigheter för att motverka felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemet. Av Arbets- förmedlingens instruktion framgår att myndigheten ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med andra aktörer. Som utredningen redovisat ovan omfattas inte arbetsgivarstöden och ersättningen till kom- pletterande aktörer av bidragsbrottslagen. Utredningen bedömer emellertid att instruktionen och myndighetsförordningen är tydliga när det gäller att Arbetsförmedlingen ska samverka med andra myn- digheter och hushålla väl med statens medel. Arbetsförmedlingen har tillgång till uppgifter som är betydelsefulla för att såväl Skatte- verket som ska kunna säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs inom deras respektive ansvarsområde inom ramen för välfärdssystemet. Arbetsförmedlingens kan i sin tur få underlag för sina riskanalyser från dessa myndigheter och från andra. I den del av en kontrollpolicy som rör strategin för hur arbetet bör läggas upp bör också diskussioner ske om hur ett mer risk- medvetet arbetssätt ska utvecklas inom hela myndigheten. Därmed bör också det interna arbetet mellan de olika sakavdelningarna kunna samordnas i större omfattning. I en kontrollpolicy bör myndig- heten kunna ta ställning till vad som kan samordnas och hur sam- ordningen kan göras. Såväl resurser på huvudkontoret som på arbetsförmedlingskontoren borde därmed kunna användas mer effektivt. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingen skulle kunna effek- tivisera arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar om styr- ningen och kontrollen av de olika programmen hålls samman. Det finns gemensamma mönster i de risker och brister som utredningen identifierat. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingen genom att fånga systemrisker och systembrister på ett enhetligt sätt skulle kunna utveckla gemensamma rutiner för de olika programmen och verksam- heten med upphandlade arbetsförmedlingstjänster. Arbetsförmed- lingens handläggare skulle då kunna få del av ett mer sammanhållet systemstöd. Förutsättningarna för Arbetsförmedlingens chefer på olika nivåer att följa upp och ge ett starkare ledningsstöd skulle också förbättras. Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen överväger att ut- veckla en särskild funktion på avdelningsnivå med uppdraget att svara för en samordnad kontrollverksamhet. I en sådan organisations- struktur borde gemensamma riskområden för de olika program- områdena kunna samordnas. En gemensam funktion kan också medverka till att utveckla enhetliga modeller och gemensamma rutiner för kontroll i hela kedjan och säkerställa den interna styrningen och kontrollen. En ökad samordning bör också ge utrymme för effektivi- tetsvinster. Ambitionen inom Arbetsförmedlingens huvudkontor är hög när det gäller att fullgöra uppdragen på ett rättssäkert sätt. Utred- ningen bedömer emellertid att det bör finnas utrymme för rationali- sering. I en intern gemensam sammanhållen kontrollstruktur finns ökade möjligheter för Arbetsförmedlingen att göra riktade kontroller inom t.ex. ekonomiska föreningar eller branscher oavsett vilka arbets- marknadspolitiska stöd som utgår. Arbetsförmedlingen skulle där- med få förutsättningar att bland annat följa upp vad som regleras i Arbetsförmedlingens instruktion (2007:1030) i 3 § punkt sex Arbets- förmedlingens verksamhet ska utformas så att den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på arbetsmarknaden. Figur 13.3 Förslag till en sammanhållande funktion för Arbetsförmedlingens kontrollverksamhet Styrning, samordning och analys Exempelvis: Riskanalyser, samordning av arbetet med kontrollåtgärder, bedöma behovet av riktade kontroller, återföra resultat till organisationen, etc. som lämnas/hämtas 13.4.2Samverkan med andra aktörer Av myndighetens instruktion 4 § framgår att Arbetsförmedlingen ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter. Av instruktionen 20 § framgår även att Arbetsförmedlingens ska i övrigt inrätta de rådgivande organ med andra aktörer på nationell, regional eller lokal nivå som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter. Riktade kontroller av den samlade programverksamheten hos olika organisationer av stödmottagare eller branscher bör kunna utvecklas tillsammans med andra myndigheter såsom och/eller . Inom statsförvaltningen pågår även ett omfattande utvecklings- arbete avseende elektronisk informationshantering med gemen- samma gränssnitt mellan myndigheterna. Även detta arbete bör bli en tillgång för Arbetsförmedlingens utveckling av kontrollverk- samheten och informationsutbytet med arbetssökande, arbetsgiv- are, anordnare och externa leverantörer. I en återrapportering till regeringen förde exempelvis fram att det sannolikt finns en stor potential i att ytterligare utveckla informationsutbytet vad gäller information om företag som är verksamma inom välfärdssektorn och att detta också kan bidra till att säkra att utbetalningar från det offentliga tas upp för beskattning. Det finns därutöver förutsättningar för att Arbetsförmedlingen ska använda den kunskap som finns i de partsråd som regleras i 21 § i instruktionen och som är rådgivande organ på nationell nivå i frågor som rör Arbetsförmedlingens verksamhet. I systematiska riskbedömningar avseende överutnyttjande, oegent- ligheter och konkurrenssnedvridning bör kunskapen och erfaren- heter som finns i dessa olika rådgivande organ kunna användas. Vad som kommer fram i dessa sammanhang bör kunna ligga till grund för Arbetsförmedlingens strategi i utformningen av att verksam- heten inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på arbetsmark- naden eller inte bidrar till att arbetstillfällen trängs undan såvida det inte kan anses arbetsmarknadspolitiskt motiverat (3 § i instruktionen). Arbetsförmedlingen har i form av försöksverksamhet på två orter i landet deltagit i de så kallade Regionala underrättelsescentren – RUC (Se kapitel 6), vilket är en myndighetssamverkan när det gäller grov ekonomisk brottslighet. Utredningen har uppfattat att Arbetsförmedlingen överväger att ansöka om att få delta i detta arbete över hela landet. Arbetsförmedlingens medverkan på de två orterna har uppfattats positiv av både övriga myndigheter och Arbetsförmedlingens företrädare. 13.4.3Aktuell och tydlig arbetsordning en förutsättning Arbetsförmedlingens organisation förändrades /2013. Generaldirektörens arbetsordning för den förändrade organisa- tionen publicerades . Utredningen anser det helt nödvändigt att en uppdaterad och beslutad arbetsordning kan publiceras som Arbetsförmedlingens organisation för- ändras. Utredningen har kunnat konstatera att de olika systemstöd som utvecklas för olika programfrågor inte alltid harmoniserar med Enligt denna har chefen bland annat ansvar för att verksamheten leds, planeras och bedrivs på ett enhetligt, rättssäkert och effektivt sätt och att lagar, förordningar och andra regler efterlevs. Utredningen har exempelvis kunnat notera att lokala chefer och marknadschefer inte alltid har tillgång till den information som går till huvudkontoret i så kallade funktionsbrev- lådor om till exempel felaktiga utbetalningar eller klagomål hos kompletterande aktörer. I avsaknad sådan information har de nämnda chefsgrupperna svårt att fullt ut ta ansvar för ett antal av de moment, som anges i den nämnda arbetsordningen. Utredningen anser det angeläget att myndigheten analyserar och harmoniserar nya systemstöd inklusive handläggarstöd med den arbetsordning som gäller. Utredningen vill också framhålla att det finns skäl att se över hur marknadschefernas ansvar för verksam- heten är formulerat i befintliga handläggarstöd och olika system- stöd. Detta är här angeläget med en tydlig struktur för processen för intern styrning och kontroll och att marknadschefer och med- arbetare ges förutsättningar att fullfölja sina uppdrag. Utredningens uppfattning är att det i arbetsordning och i för- hållningssätt finns behov av att ledningen mer tydligt träder fram och tar ett tydligare ansvar för att säkerställa arbetet med att mot- verka felakatiga utbetalningar. Enskilda medarbetare kan inte på egen hand skapa en bild av risker och systematiska felaktigheter och därmed heller inte vidta de samlade åtgärder som kan vara nödvändiga. 13.4.4Balansera kvantitet mot kvalitet i den interna verksamhetsstyrningen Arbetsförmedlingen har ett utvecklat system med resultatuppfölj- ning med ett styrkort med kvantitativa mål. Styrkortet och målen utgår från och regeringens styrning i propositioner respektive regleringsbrev. Styrkortet och de kvantitativa målen följs upp med regelbundna resultatdialoger mellan Arbetsförmedlingens produktionsdirektör och marknadscheferna. Uppföljning och åter- föring sker även till övriga medarbetare. Utredningen bedömer det lämpligt att och Arbetsförmedlingens ledning gemensamt överväger hur styrningen mot kvantitativa mål ska kunna balanseras mot en kvalitativ god ärendeberedning som syftar till att motverka felaktiga utbetalningar, konkurrenssnedvridning och överutnyttjande av program. Utred- ningen kan konstatera att det genomgående, i de intervjuer som gjorts i utredningsarbetet, framkommit att de kvantitativa målen kan bli mer styrande än vad som regleras i interna instruktioner och handläggarstöd. Därmed finns en risk att kvalitén i beslut om olika arbetsgivarstöd påverkas. Utredningen har ovan redovisat det informationsflöde av olika styrsignaler som den enskilde handläggaren ute på förmedlingarna ställs inför. Utredningen bedömer att det ställs stora krav på den enskilde att prioritera och hantera sitt uppdrag som arbetsförmedlare. En balansering mellan kvantitet och kvalitet är nödvändig. Resultatdialoger mellan huvudkontoret och marknadsorganisa- tionen bör också kunna innehålla olika rapporter med avvikelser som visar på uppmärksammade oegentligheter, situation av kon- kurrenssnedvridning och felaktiga utbetalningar. Detta skulle kunna vara ett underlag för att diskutera en rimlig balans mellan kvantitet och kvalitet. Genom de olika förordningar som reglerar arbetsgivarstöden har Arbetsförmedlingen bemyndiganden att utfärda verkställande före- skrifter. Arbetsförmedlingen har i tämligen liten omfattning nyttjat denna möjlighet. Föreskrifter om tillämpning och förfarandet i beredningen vänder sig till myndigheter inklusive domstolar samt allmänheten och interna medarbetare. En föreskrift kan därmed ge en tydlig signal till en presumtiv eller befintlig stödmottagare om vilka villkor som gäller. Informationen till stödmottagarna blir mer kvalitetssäkrad och därmed rättssäker. Även i de fall som har skäl för att polisanmäla en stödmottagare som missbrukat systemet blir förutsättningarna tydligare för rättsväsen- det att göra utredningar. Utredningen har tagit del av Arbetsförmedlingens föreskrifter om nystartsjobb. Utredningen anser att dessa föreskrifter är ett bra exempel på hur Arbetsförmedlingen skulle kunna använda sin före- skriftsrätt. 13.4.6Driva ärenden i domstol för att skapa praxis /2013 har Arbetsförmedlingen centraliserat handlägg- ningen av ärenden som kan leda till polisanmälan. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens ledning bör initiera att en gemen- sam handlingsplan för att bekämpa bidragsbrott och bedrägerier inom det arbetsmarknadspolitiska området tas fram tillsammans med och . En motsvarande hand- lingsplan har tagits fram mellan , och . Om de oegentligheter som upptäcks inom ramen för den arbets- marknadspolitiska verksamheten i större utsträckning kan prövas i domstol så finns förutsättningar för att få en preventiv effekt och att arbetsgivare därmed avstår från oegentligheter inom området. Arbetsförmedlingen skulle på detta sätt också kunna få fram praxis för återkravshantering och förhållningssätt i ärenden som kan vara aktuella för polisanmälan. 13.4.7Rättssäker information till arbetsgivare/anordnare och leverantörer En mer sammanhållen och överskådlig kontrollstruktur bör även ge underlag för att ge en mer allsidig, enhetlig och rättssäker informa- tion till stödmottagare och externa leverantörer innan de blir invol- verade i olika uppdrag eller projekt inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten. En rättssäker information innan en pro- gramaktivitet påbörjas bör kunna leda till att oseriösa aktörer tidigt inser vad som krävs och i vilken utsträckning de klarar att leva upp till villkoren för att vara stödmottagare och/eller extern leverantör. Arbetsförmedlingen hade i uppdrag i regleringsbrevet att utveckla och förbättra sina arbetsgivarkontakter. I detta uppdrag ingick även informationsinsatser om lönesubventionerade anställ- ningar. Utredningen har ovan redovisats hur Arbetsförmedlingens information avseende lönesubventionerade anställningar blev ut- formad. Onekligen har Arbetsförmedlingens information varit säljande och antagligen har nya arbetsgivare blivit intresserade av stöden. Utredningen har dock redovisat att det finns andra aktörer som tagit på sig rollen som mellanhand för att en arbetsgivare ska kunna ta emot stöd i form av till exempel nystartsjobb. förmedlingen får kontakt med mellanhanden i stället för den en- skilde arbetsgivaren. Utredningen har redovisat detta som en risk för felaktiga ut- betalningar. Utredningen rekommenderar Arbetsförmedlingen att göra en ingående uppföljning av riskerna med att en arbetsgivare eller en mellanhand med hjälp av till exempel säljande argument och en så kallad räknesnurra kan få information om antalet kronor som kan utgå i form av arbetsgivarstöd. Ersättningen till arbetsgivare för olika former av anställnings- stöd var . Ersättningsnivån kommer antagligen ligga på samma nivå 2014. All kommunikation med stödmottagaren måste vara rättssäker och pedagogisk enkel att förstå. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingen utifrån en riskanalys bör kunna samordna och förenkla utformningen av information och beslutsdokument som lämnas. Arbetsgivare/anordnare och leverantörer har också behov av information om hur stöden och ersättningarna ska redovisas mot . Men det finns också behov av information om vilka skyldigheter arbetsgivaren/anordnare eller leverantören har mot när det gäller rapporteringar avseende sökandes frånvaro från de arbetsmarknadspolitiska aktiviteterna. Arbetsför- medlingen bör även i detta avseende överväga att uppmärksamma stöd/ersättningsmottagare om hur det kan få information från såväl som om vilka skyldigheter som finns i rapporteringen till dessa. I likhet med både och finns det också skäl för Arbetsförmedlingen att publicera vilka kontroller som beslutats genomföras av Arbetsförmedlingen eller i samverkan med andra myndigheter. En tydlig information om aktuella kontroll- planer är ett sätt att förebygga oegentligheter som det ger en signal om hur myndigheten förvaltar sitt uppdrag. 13.4.8Ansökningsförfarande för att anordna större arbetsmarknadspolitiska projekt Utredningen finner det också angeläget att Arbetsförmedlingen om- gående överväger ett ansökningsförfarande när det är aktuellt att planera för större arbetsmarknadspolitiska program inom t.ex. syssel- sättningsfasen i jobb- och utvecklingsgarantin. Arbetsförmedlingen kan i en utlysning formulera vilka krav man har på aktören och vilka villkoren är för att ekonomiskt stöd ska kunna utgå. Därmed bör Arbetsförmedlingen få bättre förutsättningar att i ett tidigare skede i handläggningen inför beslut analysera om de, som ansöker om att få starta verksamhet, har hållbara förutsättningar att vara stödmottagare. 13.4.9Tydligare informationsflöde och stöd till Arbetsförmedlingens medarbetare Arbetsförmedlingen hade i medeltal närmare 12 900 medarbetare år 20133. Av dessa redovisas närmare 8 100 som arbetsförmedlare. Informationsflödet till medarbetarna är mycket omfattande. Det gäller såväl teknisk information om olika stöd, handläggarstöd, nyhetsinformation som information om ledning och styrning. Informationen publiceras på Arbetsförmedlingens intranät (VIS). För Arbetsförmedlingens del finns ett behov av att styra upp informationsflödet. Utredningen bedömer att detta är angelägna frågor som bör övervägas i Arbetsförmedlingens interna arbete med en kommunikationsstrategi som beaktar behovet av att säker- ställa en god intern styrning och kontroll. 13.4.10 Medarbetare behöver en relevant kompetensutveckling Personalrörligheten i Arbetsförmedlingen har varit hög. anställdes totalt över 2 700 medarbetare och närmare 400 medarbetare4. Introduktion och basutbildning är mycket väsentlig om medarbetare ska kunna hantera de uppdrag som fram- går av Arbetsförmedlingens instruktion (2007:1030). Introduktions- utbildningen av nyanställda sker främst via en webbutbildning. Utbildningen var under omarbetning, men huvud- linjen är att även framöver ha en webbaserad introduktionsutbild- ning. Utredningen har ingen uppfattning om vilka pedagogiska for- mer som är lämpligast, men finner skäl att framföra att vad som regleras i myndighetens instruktion i 3 och 4 §§ ( se kapitel 3) bör ges utrymme både avseende fakta och reflektion. I den senare para- grafen fastslår regeringen att Arbetsförmedlingen ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott .... 3Källa: Arbetsförmedlingen. 4Källa: Arbetsförmedlingen. I och för sig har samtliga medarbetare haft möjlighet att ta del av den webbaserade utbildningen som togs fram av för utveckling i staten () . Utredningens bedömning är att denna utbildning, som är tillgänglig för alla myndigheter under regeringen, är alltför övergripande och fokuserar naturligtvis inte på Arbetsförmedlingens uppdrag och förutsättningar. Arbetsförmedlingen har haft ett internt arbete med en värdegrund för myndigheten. Utredningen har kunnat konstatera att de för- ordningar som styr Arbetsförmedlingens arbete oftast har tyngdpunkt i bedömningar av den enskilda människans villkor för arbetsmark- nadspolitiskt stöd. Det finns därför en risk att detta också får genomslag i ett värdegrundsarbete. på ett än tydligare sätt ska kunna arbeta med att motverka felaktiga utbetal- ningar till arbetsgivare och externa leverantörer så måste också dessa aspekter komma med i diskussioner om värdegrunden. Det finns ett tydligt samspel mellan arbetsgivare, anordnare och externa leveran- törer samt den enskilde/enskilda arbetssökande. Oseriösa arbets- givare, anordnare eller externa leverantörer av arbetsförmedlings- tjänster kan inte bara resultera i felaktiga utbetalningar utan kan också i hög grad drabba kvalitén i stödet till den arbetssökande. Utredningen har uppfattat att det finns förutsättningar för Skatte- verket att också medverka i Arbetsförmedlingens interna utbild- ningar i syfte att medverka till att arbetsförmedlarna får ökade kun- skaper för att göra ekonomiska bedömningar av företag som ansöker om stöd. 13.4.11 Specialistkompetens i verksamheten Utredningen har i likhet med Arbetsförmedlingen kunnat konstatera att det finns behov av att samordna och ytterligare säkerställa en sammanhållen specialistkompetens när det gäller handläggning av återkravsärenden. Utredningen har erfarit att det inom myndigheten pågår en uppbyggnad av en nationell funktion för all återkravshantering. Detta ligger i linje med utredningens bedömning av behov av en sammanhållen kompetens för hantering av återkrav. Det finns även skäl för Arbetsförmedlingen att överväga om en utökad specialistkompetens på lokal nivå behövs i syfte att säker- ställa en mer enhetlig och rättssäker handläggning. Utredningen har visat på behov av att mer ingående bedömningar av arbets- givares, anordnares och externa leverantörers förutsättningar för att vara stödmottagare.