sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Därmed motverkar man i väsent- lig mån den rättssäkerhetsrisk som ligger i att lagens förpliktande bestämmelser är relativt allmänt avfattade. En annan fördel med vitesföreläggande som rättslig sanktion är att hänsyn kan tas till angelägenheten av att förelagda åtgärder genomförs och till de eko- nomiska intressen som berörs. En viktig princip vid bestämmande av vitesbeloppet, när man har kommit fram till att vite över huvud bör beslutas, bör vara att det inte ska kunna framstå som lönsamt för arbetsgivaren eller utbildningsanordnaren att åsidosätta skyldig- heten att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder till förmån för ekonomiska intressen. Vi anser mot bakgrund av det ovan anförda att vite alltjämt framstår som den lämpligaste sank- tionsformen för överträdelser av skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder. Frågan om vilka bestämmelser som ska omfattas av en möjlighet att besluta om vitesföreläggande redovisas nedan. 11.5.3Föreläggande vid vite att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder Utredningens förslag: Den som inte fullgör skyldigheten att be- driva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder samt skyldig- heten att lämna information kan vid vite föreläggas att fullgöra dessa skyldigheter. På arbetslivsområdet är enligt gällande rätt de bestämmelser som anger arbetsgivarens skyldigheter, utom samverkansbestämmelserna, vitessanktionerade. Även arbetsgivarens skyldighet att förse en arbets- tagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal med den information som behövs för att organisa- tionen ska kunna samverka i lönekartläggningsarbetet är vitessank- tionerad. På utbildningsområdet är bestämmelsen som reglerar skyl- dighet att förebygga och förhindra trakasserier och bestämmelsen Förslag till regler om tillsyn och sanktioner om skyldighet att upprätta en likabehandlingsplan vitessanktione- rade. Med vårt förslag ser bestämmelserna helt annorlunda ut än dagens bestämmelser. De föreslagna bestämmelserna ålägger arbetsgivare och utbildningsanordnare huvudsakligen att använda sig av en arbets- metod – ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. Förutsätt- ningarna för att vitessanktionera bestämmelserna ser därför annor- lunda ut. Som vi beskrivit ovan anser vi att det är viktigt att det bedrivs en effektiv tillsyn. Vi anser också att möjligheterna att få arbetsgivare och utbildningsanordnare att följa lagen och rätta sig efter de synpunkter som lämnas vid tillsynen ökar om det finns möjlighet att meddela sanktioner mot den som inte efterföljer lagens skyldig- heter. Den arbetsmetod vi föreslår innebär att vi i lagen anger vilka steg som ska uppfyllas – undersöka, analysera, vidta åtgärder samt följa upp och utvärdera arbetet. Metoden ska tillämpas såväl inom arbetslivsområdet som inom universitets- och högskoleområdet. Skyldigheten att inom ramen för en verksamhet bedriva ett sys- tematiskt arbete med aktiva åtgärder på sätt som anges i lagen anser vi bör vitessanktioneras. Frågan är då vilka av de bestämmelser som vi har föreslagit som är lämpliga att vitessanktionera. På arbetslivsområdet ska det systematiska arbetet omfatta verk- samhetens arbetsförhållanden, bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor, rekrytering och befordran, utbildning och övrig kompetensutveckling samt möjligheter att förena för- värvsarbete med föräldraskap. Det systematiska arbetet ska även omfatta verksamhetens löner och andra anställningsvillkor när det gäller diskrimineringsgrunden kön (lönekartläggning). Regleringen ålägger även arbetsgivare att vidta vissa utpekade åtgärder – att för verksamheten ha riktlinjer och rutiner – för att förhindra trakasserier, sexuella trakasserier och repressalier. Vidare ska arbetsgivare enligt regleringen genom utbildning, kompetensutveckling och andra lämp- liga åtgärder främja en jämn könsfördelning i skilda typer av arbeten och inom olika kategorier av arbetstagare samt på ledande posi- tioner. För att tillse att samtliga de områden som det systematiska arbetet ska omfatta på arbetslivsområdet blir vitessanktionerade räcker det inte att endast vitesanktionera den bestämmelse som slår fast arbetsgivares skyldighet att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. För att tillsynsmyndigheten ska kunna utöva en effektiv tillsyn och för att tillse att reglerna får önskad effekt bör Förslag till regler om tillsyn och sanktioner även bestämmelserna om omfattningen av skyldigheten vara vites- sanktionerade. Enligt gällande rätt är skyldigheten enligt 3 kap. 6 § DL att vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att någon arbetstagare utsätts för trakasserier eller repressalier som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning eller för sexuella trakasserier vitessanktionerad. Vi har föreslagit att det i lagen ska anges att en arbetsgivare i vart fall ska ha riktlinjer och rutiner i syfte att förhindra trakasserier, sexuella trakasserier och repressalier. Denna förändring bör leda till ökad möjlighet att vites- förelägga brister i dessa avseenden. Även regleringen i 3 kap. 8 § DL som anger att åtgärder ska vid- tas för att främja en jämn könsfördelning är vitessanktionerad. Det är vår uppfattning att motsvarande reglering i vårt förslag – som även omfattar jämn könsfördelning på ledande positioner – bör vara vitessanktionerad. De invändningar som finns rörande svårigheten att avgöra vilka åtgärder som ska vidtas och därigenom även att lägga bestämmelsen till grund för ett vitesföreläggande kan riktas även mot vårt förslag i den del det gäller åtgärder för att främja en jämn könsfördelning. Avsikten med vårt förslag är dock inte att tillsynsmyndigheten ska utfärda vitesförelägganden mot en arbetsgivare som brustit i att vidta en viss specifik åtgärd. På universitets- och högskoleområdet ska det systematiska arbetet omfatta verksamhetens antagnings- och rekryteringsförfarande, undervisningsformer och organisering av utbildningen, examina- tioner och bedömningar av prestationer, studiemiljö och möjlig- heter att förena studier med föräldraskap. Utbildningsanordnaren ska för verksamheten ha riktlinjer och rutiner i syfte att förhindra trakasserier och sexuella trakasserier. Även på utbildningsområdet bör av samma skäl som på arbetslivsområdet de bestämmelser som reglerar omfattningen av det systematiska arbetet vara vitesanktio- nerade. Vi har valt att vitessanktionera de bestämmelser som reglerar skyldigheten att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder och de bestämmelser som reglerar omfattningen av detta. Genom en sådan reglering blir det möjligt att använda viteshot mot de arbets- givare och utbildningsanordnare som inte fullföljer sin skyldighet att bedriva ett systematiskt aktivt arbete, dvs. som inte tillämpar den metod som vi föreslår. Det ska betonas att det inte är brister i att vidta vissa specifika åtgärder, förutom såvitt avser riktlinjer och rutiner mot trakasserier m.m., som omfattas av möjligheten att Förslag till regler om tillsyn och sanktioner besluta om vitesföreläggande utan brister i att genomföra ett sys- tematiskt arbete på det sätt och på de områden som lagen anvisar. De brister som här bör omfattas av ett vitesföreläggande är brister i att genomföra de steg i det systematiska arbetet som lagen anvisar. Att inte ha vidtagit någon undersökning, att de risker och hinder man har funnit inte återföljs av några åtgärder, att vidtagna åtgärder inte har följts upp och utvärderats eller att det systematiska arbetet inte har genomförts avseende ett i lagen utpekat område osv. Även här kan det vara svårt att utforma vitesföreläggande med enbart lagreglerna som grund. En förbättrad tillsyn förutsätter som vi ser det att föreskrifter eller i vart fall allmänna råd utfärdas som tydlig- gör hur en undersökning och analys osv. Enligt gällande rätt är arbetsgivarens skyldighet att förse vissa arbetstagarorganisationer med information som behövs för sam- verkan i samband med lönekartläggningen (3 kap. 12 § DL) vites- sanktionerad. Den regleringen bör behållas. Vi har föreslagit att skyldigheten att lämna information bör utvidgas till att omfatta information som behövs för att kunna samverka i hela det systema- tiska arbetet med aktiva åtgärder och inte endast lönekartläggningen. Skyldigheten att lämna information är av stor vikt för att sam- verkansarbetet ska kunna fungera. Det bör därför också vara möjligt att besluta om vitesföreläggande mot en arbetsgivare som inte full- följer sin skyldighet i detta avseende. Genom att informationsskyl- digheten enligt vårt förslag ska omfatta hela det systematiska arbetet med aktiva åtgärder innebär vitessanktioneringen en utvidgning i förhållande till gällande rätt. 11.5.4Föreläggande vid vite att uppfylla dokumentationskravet Utredningens förslag: Verksamheter som inte uppfyller doku- mentationskravet kan vid vite föreläggas att fullgöra den skyldig- heten. Vi har valt att vitessanktionera de bestämmelser som rör skyldig- heten att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. Med vårt förslag ligger som sagts tyngdpunkten på arbetsmetoden och som huvudregel inte på att åtgärder ska vidtas i syfte att att nå ett visst mål. Vi har också velat betona att det krav på dokumentation Förslag till regler om tillsyn och sanktioner som vi har föreslagit inte ska vara det viktiga utan att dokumen- tationen mer är tänkt att vara ett stöd i det systematiska arbetet. De plankrav som finns i nu gällande lag är vitessanktionerade. Med vårt förslag ska dokumentationen innehålla en redovisning av alla delar av det systematiska arbetet med aktiva åtgärder. Eftersom dokumentationen dessutom är tänkt att innehålla redan utförda insatser blir det också en indirekt påtryckning att faktiskt genom- föra arbetet och att fullgöra sin samverkansskyldighet. Vår uppfatt- ning är att detta skulle vara en effektiv åtgärd som kan förmå verk- samheterna att arbeta med aktiva åtgärder i större utsträckning. Vi anser därför att även skyldigheten att dokumentera arbetet ska vara vitessanktionerad. 11.5.5Föreläggande om vite kan alltjämt riktas även mot staten Utredningens förslag: Föreläggande om vite ska alltjämt kunna riktas även mot staten som arbetsgivare eller som huvudman för utbildningsverksamhet. Möjligheten att rikta vitesföreläggande mot statliga arbetsgivare framgår uttryckligen av gällande rätt. Som princip gäller att staten inte kan föreläggas vite. I viteslagens förarbeten anges att det ska krävas att ett helt speciellt undantags- fall är för handen för att ett vitesföreläggande mot staten ska kunna komma i fråga. Regeringen uttalade i förarbetena25 till den tidigare lagen (1999:130) om diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning bl.a. att det inte var motiverat att särbehandla statliga arbetsgivare eftersom frågorna om jämställdhet och mångfald i arbetslivet var av sådan vikt. Den vedertagna principen om att staten inte föreläggs vite borde därför frångås, ansåg regeringen. I förarbetena till nu gällande lag hän- visades till tidigare förarbetsuttalanden och regeringen angav att man delade denna bedömning och ansåg att möjligheten att rikta vitesföreläggande mot staten som arbetsgivare, liksom tidigare, ut- tryckligen skulle framgå av lagen. En ordning där statliga arbetsgivare eller huvudmän för utbild- ningsverksamhet hålls utanför området där viten kan föreläggas 1999/2000:143. Förslag till regler om tillsyn och sanktioner skulle innebära att mer förmånliga regler gäller för dessa än för kommunala eller privata arbetsgivare eller utbildningsanordnare, och en sådan ordning anser vi fortfarande inte motiverad. Vi gör därför ingen annan bedömning än att möjligheten att besluta om vites- föreläggande alltjämt ska kunna riktas även mot staten i dess egen- skap av arbetsgivare eller som huvudman för utbildningsverksam- het. Att vi föreslår ett annat system för hur arbetet ska bedrivas och att vitesföreläggandena mot bakgrund av detta får en delvis annan utformning föranleder ingen annan bedömning. Föreläggande om vite ska därför kunna riktas även mot staten som arbetsgivare eller huvudman för utbildningsverksamhet. Att så ska vara fallet ska alltjämt framgå av lagen. 11.6Förslag om vem som ska besluta om vitesförelägganden är rätten att utöva tillsyn och rätten att besluta om sanktioner när det gäller skyldigheten att vidta aktiva åtgärder enligt diskri- mineringslagen uppdelad mellan två myndigheter – DO och Nämn- den mot diskriminering. Frågan är om denna ordning ska bestå eller om detta ska regleras på något annat sätt. Vi har föreslagit att DO alltjämt ska vara tillsynsmyndighet över reglerna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen och att skyldig- heten att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder ska vara vitessanktionerad. Frågan är vem som ska besluta om vites- föreläggande mot den som inte fullgör sina skyldigheter att följa lagens regler om aktiva åtgärder. Enligt gällande rätt är det som fattar beslut om vitesförelägganden såvitt avser skyldigheten att uppfylla bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen. Nämn- den har ifrågasatts av den anledningen att den inte har avgjort så många ärenden. Detta beror på att den fått få framställningar om vitesförelägganden. Då det är DO som har huvudansvaret för att initiera ärenden i nämnden beror bristen på avgjorda ärenden således inte på hur nämnden är organiserad. Den kritik som har framförts handlar snarare om att gällande regler är otydliga och svåra att utöva Förslag till regler om tillsyn och sanktioner tillsyn över genom vitesförelägganden. Om det därutöver inte utövas någon tillsyn uppstår följaktligen inte heller något behov av att utfärda vitesförelägganden. DO har dessutom enligt lag en skyl- dighet att i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. Vi föreslår ingen ändring i det avseendet. Vår förhoppning är att de regler som vi föreslår ska bidra till att arbetet med aktiva åtgärder blir mer effektivt och att det blir enklare att utöva tillsyn över efterlevnaden. Vi har valt att vitessanktionera skyldigheten att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder och skyldigheten att dokumentera arbetet. Det är vår bedömning att antalet ärenden som rör vitesförelägganden bör öka med våra förslag. Vi har analyserat och övervägt fyra olika alternativ till hur reg- leringen av rätten att besluta om vitesföreläggande skulle kunna utformas som vi redogör för nedan. Vi har dock inte på nytt analy- serat möjligheten att lägga nämndens uppgift att besluta om vites- föreläggande på domstol då detta är något som tidigare övervägts och vi i den frågan inte gör någon annan bedömning än som tidigare gjorts. Nuvarande system – beslutar om vitesföreläggande En möjlighet är att behålla nuvarande system med DO som till- synsmyndighet och nämnden som den som huvudsakligen beslutar om vitesförelägganden. Modellen som sådan har tillämpats sedan 1979 års jämställdhetslag trädde i kraft. Bakgrunden till tudelningen var att lagstiftaren ansåg att frågan om vitesföreläggande var olämplig att hantera i samma myndighet som hade ansvar för rådgivning och för att verka allmänt pådrivande inom sitt område. I senare lag- stiftningsarbeten verkar man snarare ha tryckt på innehållet i före- läggandena, att det är förelägganden som är mycket ingripande för en arbetsgivare och att bedömningarna i många fall kan antas vara av principiell betydelse för rättstillämpningen. Nämndens sammansättning innebär att nämnden har god kun- skap om arbetslivs- och utbildningsområdet och särskild kunskap avseende vissa av diskrimineringsgrunderna. De regler vi har före- slagit omfattar samtliga diskrimineringsgrunder vilket innebär att ett bibehållande av nämnden förutsätter en ändring av dess samman- sättningsregler. Förslag till regler om tillsyn och sanktioner En fördel med nuvarande system är just den breda kompetensen som nämnden har genom ledamöterna. En annan fördel med orga- nisationsformen nämndmyndighet är normalt handläggningstiderna. Det har under utredningsarbetet dock framkommit synpunkter om att ärenden som avgjorts av nämnden har dragit ut och att avskaffandet av nämnden därför skulle kunna leda till snabbare be- slut. Organisationsformen nämndmyndighet ger dock i sig förut- sättningar för att ha betydligt kortare handläggningstider än exem- pelvis förvaltningsrätt eller specialdomstol. Genom nämnden är också antalet instanser där ärendet kan prövas begränsat då nämnden, avseende nu aktuella vitesförelägganden, är första och enda instans. Även om sammansättningen i nämnden bidrar till hög kompetens anser vi dock att nämndens sammansättningsregler kan ses som en nackdel med dagens system. Om nämnden skulle behållas anser vi att sammansättningsreglerna måste ses över och i grunden göras om. har från början utformats på motsvarande sätt som Arbetsdomstolen. Allt eftersom nya diskrimineringsgrunder kommit att omfattas av lagen och sedan även utbildningsområdet har den ursprungliga sammansättningen byggts på med nya ledamöter. Det gör att dagens nämnd har blivit stor och att dess sammansättning kanske inte är den som bäst fyller dagens behov, eller för den delen de behov som vårt förslag väcker. Vi har övervägt hur nämndens sammansättning skulle kunna för- ändras för att bättre fylla de behov som uppstår med våra förslag. Vi anser inte att det krävs representanter för samtliga diskrimi- neringsgrunder i nämnden. I stället skulle det kunna ställas krav på att någon eller några av ledamöterna ska ha särskild kunskap om diskrimineringsfrågor. Eftersom nämnden numera ska meddela vitesförelägganden såväl på arbetslivsområdet som på utbildnings- området framstår det som mindre relevant med partsrepresentation bland ledamöterna såvitt avser beslut inom båda områdena. En lösning skulle kunna vara att sammansätttningen ändras till några ledamöter med juridisk kunskap och några som är experter på diskrimineringfrågor. gäller att ordföranden och vice ordföran- den ska vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare. Med hänsyn till att det rör sig om en nämnd med domstolsliknande Förslag till regler om tillsyn och sanktioner uppgifter som dessutom är sista instans bör så alltjämt vara fallet. Dessa båda skulle då kunna kompletteras med ytterligare någon jurist samt några experter på diskrimineringsfrågor. enbart avseende vitesförelägganden på arbetslivsområdet Ett annat alternativ som vi har övervägt är möjligheten att ge DO rätt att utfärda vitesförelägganden när det gäller utbildningsområdet på motsvarande sätt som Skolinspektionen har rätt att göra det avseende skollagsreglerad verksamhet, men behålla på arbetslivsområdet. Arbetslivsområdet är på grund av arbetsmarknadsparternas starka ställning speciellt. Enligt gällande rätt har centrala arbetsgivarorganisationer en subsidiär rätt att föra talan om vitesförelägganden i nämnden. Det vore olyckligt om denna rätt att initiera vitesförelägganden försvann. mot diskriminering enbart skulle avgöra frågor om vitesföreläggan- den på arbetslivsområdet kunde sammansättningen anpassas efter detta, med bibehållande av ledamöter nominerade från arbetsmark- nadsparterna. Med hänsyn till nämndens domstolsliknande karaktär bör det även med en sådan lösning alltjämt finnas juristrepresentation. De krav som finns på ordförande och vice ordförande enligt gällande rätt bör vara desamma. När det gäller diskrimineringsgrunderna borde det vara tillräckligt att ställa krav på att någon eller några av ledamöterna ska ha särskild kunskap om diskrimineringsfrågor. som är särskilt beslutsorgan inom DO En annan lösning som vi har övervägt är möjligheten att omvandla till ett särskilt beslutsorgan inom DO. Då upphör som en självständig myn- dighet. Ett särskilt beslutsorgan har i sakfrågorna en beslutsrätt som inte kan inskränkas av myndighetsledningen. DO skulle ansvara för verksamheten i övrigt. Fördelen med en sådan lösning är att man inte längre har två myndigheter på området, men ändå kan tillse att det finns en sär- skild kompetens hos det organ som ska besluta i frågan. Förslag till regler om tillsyn och sanktioner myndigheter är enligt regeringen en myndighetsform som ska använ- das sparsamt vilket talar för att hitta en annan lösning. Mot detta organisatoriska alternativ kan möjligtvis tala att det faktum att beslutsorganet är en organisatorisk del av DO kan väcka tveksamhet när det gäller beslutsorganets oberoende. Särskilt efter- som det argument som användes när man ursprungligen inrättade en nämnd på området var just att ombudsmyndigheten skulle han- tera frågor som gjorde att det inte var lämpligt att den även hade beslutsrätt. Till det kommer beslutsorganets sammansättning. Ett av de skäl som talar emot dagens lösning är just dess omfattande sammansättningsregler som, även om de kan ändras, troligen även fortsättningsvis bör leda till en nämnd med ganska många leda- möter. Skapandet av ett särskilt beslutsorgan inom DO bör i prin- cip förutsätta motsvarande sammansättningsregler. Frågan är då om man i slutändan vinner så mycket på en sådan lösning jämfört med nu gällande system. DO ges rätt att besluta om vitesföreläggande Vi har slutligen övervägt möjligheten att ge DO rätt att besluta om vitesförelägganden såvitt avser skyldigheten att följa diskriminerings- lagens regler om aktiva åtgärder. En sådan lösning skulle innebära att avskaffas och att ett beslut av DO om vitesföreläggande överklagas hos förvaltningsdomstol. Som redogjorts för ovan är nämndmyndigheter något som ska inrättas endast i undantagsfall och det främsta argumentet för att ha en sådan myndighet är att det krävs ett kollektivt beslutsfattande. Frågan är om de ärenden som nämnden har att pröva verkligen är av den karaktären att de kräver kollektivt beslutsfattande. Att så skulle vara fallet har inte framhållits i tidigare lagstiftningsärenden och vi har svårt att se att så skulle vara fallet. Det vanligaste får nog sägas vara att en tillsynsmyndighet även har rätt att ingripa när brister upptäcks vid tillsynen. En vanlig sanktion som tillsynsmyn- digheter har att tillgripa är att utfärda vitesföreläggande. De vites- förelägganden som nämnden har att utfärda skiljer sig enligt vår mening inte på något avgörande sätt från de vitesförelägganden som tillsynsmyndigheter på närliggande områden beslutar om. Sådan rätt har t.ex. de myndigheter som har tillsynsuppgifter som tangerar DO, och . Rent principiellt finns det enligt vår uppfattning inget hinder mot att låta DO få motsva- Förslag till regler om tillsyn och sanktioner DO har också till utredningen framfört att myndigheten anser att den bör ges en sådan rätt. Vi har föreslagit att tillsynsansvaret för skollagsreglerad verk- samhet ska flyttas till Skolinspektionen. Det innebär att Skol- inspektionen, som en konsekvens av detta, kommer ha möjlighet att utfärda vitesföreläggande vid brister i arbetet med aktiva åtgär- der i skollagsreglerad verksamhet, om vi inte föreslår att det ska undantas från regleringen i skollagen. Det som skulle kunna sägas tala mot att Skolinspektionen ges rätt att utfärda vitesföreläggande rörande aktiva åtgärder är att det skulle kunna bidra till en mer splittrad praxis om två myndigheter ges rätt att meddela sådana be- slut. Vi anser dock snarare att det är en fördel att det finns två myndigheter som arbetar med frågorna. Vi förutsätter också att de kommer att ha kontakt med varandra och snarare försöka hitta en gemensam praxis än att skapa två separata. Vi kommer således inte att föreslå något undantag från Skolinspektionens rätt att meddela vitesföreläggande avseende dessa frågor. Regeringen har i sin skrivelse om tillsyn angett att ingripande- möjligheterna vid tillsyn bör utformas mer enhetligt, särskilt inom närliggande tillsynsområden. Detta talar för att ge DO samma rätt som Skolinspektionen och och kan ses som en fördel med en sådan lösning.