sou · H2B349 · 2014-06-27 00:00:00 — Om det går så långt som till polisanmälan är det särskilt vanligt med upprepade anmälningar i nära anslutning till tidigare anmälningar.72 Ökade kunskaper om våldets s.k. normaliseringsprocess73 var en av orsa- kerna till att fridskränkningsbrotten infördes efter förslag av Kvinnovåldskommissionen.74 Brotten grov kvinnofridskränkning 6820 kap. 3 § (1962:700). 6920 kap. 1§ (1962:700). 1962:10 B, s. 334. 1993/94:130, s. 35. 72Brå (2001), Upprepad utsatthet för brott, s. 34 f. 73Våldets normaliseringsprocess har beskrivits av forskaren . Se närmare i följande böcker; , E. (1994), Våldets normaliseringsprocess: två parter – två strategier, , E. (2004), Våldets normaliseringsprocess. Sätt fokus på våldsutövaren och grov fridskränkning förutsätter just flera brottsliga gärningar under en viss tidsrymd. Ett annat exempel är brottet olaga förföl- jelse som också uppställer flera brottsliga gärningar som krav.75 Nationella samordnaren anser att det är av yttersta vikt att stoppa det upprepade våldet och förebygga brott i nära relationer. Ju allvarligare brottslighet desto större skyddsintresse. Samhället måste göra allt för att undvika den värsta tänkbara utgången – en människas död. I dödas i genomsnitt 21 kvinnor och 8 män av en närstående eller tidigare närstående familjemedlem.76 dödas även ett antal barn av närstående eller tidigare närstående. Därtill kommer fall av livsfarliga gärningar som till exempel försök till mord, försök till dråp och grov misshandel. Polisen har i uppgift enligt 2 § första punkten polislagen (1984:387) att förebygga brott. För att polisen ska kunna agera proaktivt och förhindra brott krävs kännedom och information. Vid de kontakter som nationella samordnaren har haft med olika myndighetsföreträdare, privatpersoner och idéburna organisa- tioner, framkommer att myndigheter sällan delar med sig av information till varandra trots att en sådan möjlighet under vissa omständigheter finns. I andra fall sätter sekretesslagstiftningen hinder i vägen. Av olika anledningar är mörkertalet för brott i nära relationer stort och de flesta fallen kommer alltså inte till polisens kännedom. De som utsatts för brott och de som utövat våld i nära relation kommer däremot i regel i kontakt med andra myndigheter som en följd av brottsligheten. En närstående eller tidigare närstående som utövar våld i nära relationer kan ha olika myndighetskontakter där det genom personens egna uppgifter, frågor, undersökningar och andra omständigheter kan framkomma för polisen intressanta upp- gifter. Utan en enskilds samtycke finns det begränsade möjligheter att lämna vidare sekretessbelagd information till polisen. De myndigheter som kan förväntas ha mest kännedom om brott i nära relationer, utöver polismyndigheten, är enligt nationella samordnarens upp- fattning och hälso- och sjukvården. 754 kap. 4 a § och 4 kap. 4 b § (1962:700). 2011/12:4, s. 20 och s. 23 med hänvisning till , kriminolog vid , . Med närstående avses inte endast en partner eller tidigare partner, utan även annan förövare i familjen. Siffrorna avser åren 1990–2007. Se även avsnitt 2.2. Sätt fokus på våldsutövaren sektorer finns en presumtion för sekretess och det finns få tillämp- liga sekretessbrytande regler. Även om kunskapen om nödregleringen till viss del är bristfällig inom myndigheter och den kanske inte alltid åberopas vid tillämp- liga fall, finns det begränsade möjligheter att åberopa nöd. Enligt nationella samordnarens uppfattning är nödbestämmelsen inte ensamt tillräcklig för att förhindra brott i nära relationer. Det finns behov av en sekretessbrytande regel som fångar upp personer som utvecklar en farlighet med risk för allvarlig våldsbrottslighet mot anhöriga. En ny sekretessbrytande regel ska införas i 10 kap. 18 b § OSL till förebyggande av allvarlig brottslighet i nära relationer. och hälso- och sjukvården ska ha en möjlighet att lämna uppgifter om en enskild till polisen. Utöver de generella bestämmelserna om sekretess inom och hälso- och sjukvården, inkluderas socialtjänstsekretess enligt 26 kap. 3 § OSL som gäller inom familjerådgivning. I förarbetena till lagen (2007:606) om utredningar avseende vissa dödsfall anges att samhället har ett förebyggande ansvar och ska göra allt som är möjligt för att förhindra dödligt våld av närstå- ende. Kunskap om orsakerna till att dessa brott begås är viktig.77 En undersökning från Brå visar att övervägande delen av män som dödar en kvinna i nära relation är psykiskt sjuka eller psykiskt störda.78 Hälso- och sjukvården, särskilt psykiatrin, kan därför spela en viktig roll i det förebyggande arbetet. Mot bakgrund av att våld i nära relationer är upp- repat och trappas upp vid separationer samt de slutsatser som kan dras av dödsfallsutredningar, föreslår nationella samordnaren att en sekretessbrytande regel ska införas i OSL till förebyggande av brott i nära relation. Denna möjlighet ska förebygga att barn, kvinnor och män utsätts för allvarligt våld eller andra allvarliga övergrepp av närstående eller tidigare närstående personer. 2011/12:4, s. 23. är ansvarig myndighet för dödsfallsutredningarna. Stiftelsen har publicerat en egen granskning av myndigheternas agerande vid dödligt våld i nära relation, Rapport 2013:1, Dödligt våld mot kvinnor. 78Brå (2007), Utvecklingen av dödligt våld mot kvinnor i nära relationer, s. 36 f. Sätt fokus på våldsutövaren Polisen har den centrala rollen att förebygga brott79 och är bäst lämpad att bedöma den samlade bilden av vilka hot och risker som föreligger mot en enskild. Även i avsaknad av tidigare polisanmäl- ningar och fällande domar för brott i nära relation, kommer ett mord av en närstående eller tidigare närstående sällan som en total överraskning. Det finns en rad varningssignaler som kan bevittnas av omgivningen bestående av anhöriga, vänner, grannar, arbetskam- rater, kvinnojourspersonal, läkare, psykiatriker, psykologer och socialsekreterare. För privatpersoner finns inga formella hinder att delge polisen sin oro för förestående brott men väl ett etiskt dilemma om den enskilde motsätter sig. och hälso- och sjukvården är däremot bundna av sin sekretess. Det är grundläggande att den enskilde ska känna för- troende och respekt för dessa myndigheter och våga vända sig till dem. Rätten till personlig integritet är stark. En sekretessbrytande regel bör därför så långt möjligt avgränsas för att inte urholka detta viktiga intresse. Vad gäller barn är det mer godtagbart att det finns ett större behov av sekretessbrytande regler. För vuxna är kraven högre. Vid våldsbrott har intresset av effektiv brottsbekämpning regelmässigt varit större än beträffande andra brott.80 Nationella samordnaren anser att en sekretessbrytande regel vid risk för alla typer av brott mot en närstående eller tidigare närstå- ende är att gå för långt. Det främsta syftet är att förebygga och kunna förhindra allvarlig brottslighet. En avgränsning ska därför ske till brott som avses i 3, 4 eller 6 kap. för vilket det inte är förskrivet lindrigare straff än fängelse . De brott som omfattas är bland annat mord, dråp, grov misshandel och våldtäkt.81 Med närstående eller tidigare närstående person avses samma definition som för fridskränkningsbrotten i 4 kap. 4 a § . I enlighet med andra sekretessbrytande regler i 10 kap. OSL ska det inte vara någon skyldighet för och hälso- och sjukvården att delge polisen uppgifter i dessa fall. och hälso- och sjukvården ska genom en samlad bedömning själva 792 § första punkten polislagen (1984:387). 1997/98:55, s. 126. 81Följande brott omfattas: 3 kap–mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, grovt vållande till annans död, 4 kap–människorov, människohandel, olaga frihetsberövande, 6kap–våldtäkt, grov våldtäkt, våldtäkt mot barn, grov våldtäkt mot barn, grovt koppleri. Sätt fokus på våldsutövaren avgöra om det är lämpligt att sekretessen bryts.82 Polisen har ingen möjlighet att kräva uppgifter av myndigheterna. Den nya sekretessbrytande regeln ska lämpligen in under rubri- ken Förebyggande av brott i 10 kap. OSL. Utformningen av bestämmelsen har 10 kap. 18 a § OSL som förebild. Sekretess- belagda uppgifter får lämnas av och hälso- och sjukvården till en polismyndighet om det p.g.a. särskilda omstän- digheter finns risk för att den enskilde kommer att begå brott som avses i 3, 4 eller 6 kap. för vilket det inte är förskrivet lindrigare straff än fängelse mot en närstående eller tidigare närstående person. Uppgiften måste antas bidra till att förhindra brottsligheten. Bestämmelsen utgår alltså från uppgifter om den enskilde som kan komma att begå ett brott. En uppgift som angår misstanke om ett begånget brott omfattas inte utan regleras främst i 10 kap. 23 § OSL. Det är fråga om uppgifter som rör en enskild, till exempel att en persons psykiska problem har accelererat och att det finns en fixering vid att skada en tidigare anhörig. Syftet är att fånga upp varningssignaler för att en person är så pass farlig att denne kan komma att utöva allvarlig brottslighet mot någon anhörig eller tidigare anhörig. En bedömning av risken ska göras i varje enskilt fall. Kunskap om tidigare brottslighet mot en närstående och beslut om kontaktförbud har särskild betydelse. Det får inte vara fråga om allmänt hållna farhågor, utan en bedömning ska göras utifrån den samlade informationen om personen och den enskilde myndig- hetspersonens erfarenheter och kunskaper. Det är tillräckligt att det med hänsyn till samtliga omständigheter finns en risk som varken är obetydlig eller avlägsen. Nationella samordnaren är med- veten om att detta är en prekär uppgift och svår balansgång av vad som å ena sidan kan tänkas vara fantasier som inte kommer att förverkligas och å andra sidan en reell risk, men en möjlighet bör finnas för den enskilde psykiatrikern, läkaren eller social- sekreteraren att efter en professionell bedömning överlämna information till polisen. Det krävs inte att uppgiften isolerad kan antas leda till att före- bygga brott, utan det är tillräckligt att den tillsammans med andra omständigheter kan antas bidra till att förhindra att den enskilde kommer att utöva den befarade brottsligheten. 82 Jfr läkares skyldighet enligt 6 kap. 6 § vapenlagen (1996:67) att anmäla till polisen om en patient av medicinska skäl är olämplig att inneha skjutvapen. Sätt fokus på våldsutövaren Det är polisen som har möjlighet att bedöma och sammanställa information från och hälso- och sjukvården. Polisen kan så långt som möjligt göra en hot- och riskbedömning trots att uppgifterna i sig inte ger tillräckliga skäl för att upprätta en anmälan eller inleda en förundersökning. Även om en fullständig strukturerad bedömning för att bedöma hot och risker inte är möjlig, kan andra metoder användas. Den närstående eller tidigare närstående som riskerar att utsättas för allvarligt brott kan infor- meras om risken och relevanta skyddsåtgärder kan sättas in. På så sätt kan liv komma att räddas. Grunden för polisen att agera är det förebyggande ansvaret. Det måste finnas kunskap om våld i nära relationer och om hot- och riskbedömningar. En sådan kunskap finns inom polisen hos brotts- offersamordnarna. Även om den närstående som riskerar att bli utsatt för brott ännu formellt inte är ett brottsoffer, bör uppgifterna därför behandlas inom ramen för polisens brottsofferverksamhet. Om hotbilden bedöms som stor kan den enskilda bli föremål för polisens lokala personsäkerhetsarbete83 och i sista hand det särskilda personsäkerhetsarbetet.84 Samverkan ska ske med som ansvarar för att ge stöd och hjälp på . får i uppdrag att meddela närmare föreskrifter om polisens arbete. Den nya föreslagna sekretessbrytande regeln utgör ett undantag för den starka och omfattande socialtjänstsekretessen. Ett tillägg med hänvisning till den nya bestämmelsen behövs därför i 12 kap. 10 § socialtjänstlagen. Samordnarens iakttagelser i korthet En rad förändringar har genomförts av bestämmelserna om kon- taktförbud som ett led i arbetet med att förebygga och bekämpa brott i nära relationer. Vissa problem och viss kritik kvarstår. 83RPSFS 2013:7, FAP 480-3. I 5 § definieras som skyddsperson den person som har utsatts för eller förväntas utsättas för ett allvarligt hot mot liv, hälsa, frihet och som efter en riskanalys befunnits vara i behov av insatser inom det lokala personsäkerhetsarbetet. 842 a § polislagen (1984:387) och förordningen (2006:519) om särskilt person- säkerhetsarbete m.m. Sätt fokus på våldsutövaren framförs att det i allt för hög grad är den som utsätts för hot, våld och trakasserier som tvingas flytta med sina barn, i stället för den som utövar våldet. Giltighetstiden för kon- taktförbud avseende gemensam bostad anses som alltför snäv. Nationella samordnaren mot våld i nära relationer delar denna bedömning och föreslår att kontaktförbud avseende gemensam bostad ska kunna meddelas (avsnitt 6.9.2). Barnperspektivet brister och kontaktförbud är särskilt proble- matiskt vid gemensam vårdnad eller umgänge. Problemet hur bar- nets bästa tillvaratas vid beslut angående kontaktförbud är generellt för barn i rättsprocessen och är en större fråga som sträcker sig utanför nationella samordnarens uppdrag. Många ansökningar om kontaktförbud avslås och det upplevs som att ett beviljande av kontaktförbud i princip förutsätter att brott först begås. Stiftelsen har i en rapport visat att det finns stora skillnader mellan olika åklagarkammare och mellan åklagare inom samma distrikt. Enligt rapporten är det ett geografiskt lotteri om ett kontaktförbud beviljas.85 har i en tillsynsrapport av kontaktförbud kartlagt tillämpningen.86 Antalet ansökningar om kontaktförbud har ökat –2012 från cirka 11 000 ansökningar till cirka 13 000 som antalet beviljade kontaktförbud har legat på cirka 4 000 . Enligt rapporten finns inga större skillnader mellan åklagarkam- mare av tillämpningen av kontaktförbud. Skillnaderna kan till viss del förklaras av kvalitetsskillnader i ansökningarna och att andelen ansökningar som rör enbart bekant eller obekant, där utrymmet för kontaktförbud är mycket litet, har ökat. I rapporten föreslås att det utarbetas riktlinjer för åklagarens bedömning av risk och proport- ionalitet, att en ny uppföljning ska genomföras och att ett metod- utvecklingsarbete ska påbörjas för enhetliga rutiner. Nationella samordnaren instämmer i dessa förslag. Poliser inom familjevålds- enheter som nationella samordnaren mot våld i nära relationer har träffat menar att handläggningstiden om en vecka87 är belastande och det är ett problem att hela beslutsunderlaget ska delges efter- som förundersökningen riskerar att påverkas negativt. 85Stiftelsen (2011), Kontaktförbud – ett slag i luften? 86Åklagarmyndigheten (2013), Kontaktförbud – en kartläggning av tillämpningen med synpunkter på iakttagelserna, s. 7. 87Åklagarmyndighetens föreskrifter om kontaktförbud (ÅFS 2005:27). Sätt fokus på våldsutövaren läget att polisen och ser över dessa rutiner gemensamt. Brå har också fått i uppdrag att undersöka tillämpningen av brottet olaga förföljelse och hur bestämmelserna om kontaktför- bud tillämpas i praktiken. I uppdraget ingår att i den mån det är möjligt uppmärksamma vilket genomslag elektronisk övervakning av särskilt utvidgade kontaktförbud fått och om det område som förbudet gäller är väl avvägt.88 Nationella samordnaren har därför inte närmare fördjupat sig i frågor om elektronisk övervakning av särskilt utvidgade kontaktförbud. Ett annat problem är överträdelser av kontaktförbud och straff- skalan. Många har beskrivit för nationella samordnaren hur ingen- ting händer vid en överträdelse, att förundersökningen läggs ner direkt och att upprepade överträdelser bedöms som ringa och straffria. Genom denna tillämpning kan kontaktförbud invagga den våldsutsatta i en falsk trygghet. Benägenheten att ansöka om förny- ade kontaktförbud minskar. Nationella samordnaren föreslår där- för att straffskalan ska höjas och att ringa överträdelser inte längre ska vara utan straff (avsnitt 6.9.1). Ett annat problem är att socialnämnden kan vara ovetande om ett kontaktförbud som avser skydda en vuxen person som inte har några gemensamma barn under 18 med förbudspersonen.89 Därmed utesluts även barn som inte är parternas gemensamma men som kan ha bevittnat våld i hemmet. Detta trots att socialnämnden sär- skilt ska beakta att kvinnor som är utsatta för våld i nära relationer kan vara behov av stöd eller hjälp och att alla barn som bevittnar våld mot närstående ska få stöd och hjälp.90 Nationella samordna- ren har vid en intresseavvägning av ändamålet och en enskilds rätt till integritet stannat vid att inte föreslå några ändringar avseende vuxna. Däremot kan åklagarmyndigheten utveckla rutiner för att fråga berörd skyddsperson om beslutet om kontaktförbud kan skickas till . Att fråga om samtycke är en framkomlig väg (se om samtycke i avsnitt 3.4). Vad gäller barn som inte är parternas gemensamma, berörs denna fråga i avsnitt 4.8.2. 88Regleringsbrev för avseende . Uppdraget ska slutredovisas . 89Enligt 4 a § förordningen (1988:691) om kontaktförbud ska socialnämnden endas underrättas om ett beslut när parterna har gemensamma barn eller vid ett kontaktförbud avseende gemensam bostad. 905 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453). Sätt fokus på våldsutövaren 6.9.1Skärp straffskalan för överträdelse av kontaktförbud Förslag: Straffskalan för överträdelse av kontaktförbud ska skärpas. Överträdelse av kontaktförbud delas upp i två olika brott utifrån gärningens allvar. Den som bryter mot ett kon- taktförbud döms för överträdelse av kontaktförbud till fängelse i högst . Straffbarhet för ringa fall införs. Om brottet med hänsyn till särskilda omständigheter är att bedöma som ringa och kontakten inte kan anses som klart ursäktlig döms till böter. Gällande rätt och bakgrund Den som bryter mot ett kontaktförbud, oavsett vilken typ av kon- taktförbud, döms enligt 24 § lagen (1988:688) om kontaktförbud för överträdelse av kontaktförbud till böter eller fängelse i högst . I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Överträdelse av kontakt- förbud är ett brott mot staten, vilket innebär att skyddspersonen inte behöver känna till överträdelsen. Trots detta har skydds- personen status som målsägande. Från början var straffskalan böter eller fängelse i högst sex må- nader, vilket förklarades med att straffbestämmelsen främst skulle få betydelse för handlingar som inte var straffbara enligt andra lag- rum. Som exempel nämndes att en person som omfattades av besöksförbud vistades på en plats denne enligt förbudet inte hade rätt till utan att handlingen innefattade hemfridsbrott eller ofredande. En jämförelse med brottet ofredande låg därför nära till hands och dåvarande straffskala för ofredande ansågs passande. En av fördelarna med besöksförbud ansågs vara att polisen fick möj- lighet att ingripa i akuta situationer och inte att gärningsmannen kunde dömas till straff.91 Straffvärdet för en överträdelse av besöksförbud ansågs i normalfallet ligga på bötesnivå, varför anhållande och häktning inte aktualiserades. Reglerna om anhållande och häktning kunde dock bli aktuella om en överträdelse av kontaktförbud inne- fattade annan brottslig handling som misshandel eller olaga hot enligt principerna om brottskonkurrens.92 När straffmaximum höjdes till fängelse vidhölls att normalstraffet för en enstaka 91Ds Ju 1987:13, Besöksförbud. 1987/88:137, s. 70. 1987/88:137, s. 35. Sätt fokus på våldsutövaren överträdelse borde vara böter, men att det behövdes en straffskala som även täckte mycket allvarliga överträdelser där anhållande och häktning skulle kunna tillämpas med hänsyn till straffvärdet.93 Enligt de generella förutsättningarna för kontaktförbud i 1 § fjärde stycket får ett kontaktförbud inte omfatta kontakter som med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogade. Med detta avses enligt förarbetena kontakt vid undantagssituationer som objektivt sett är klart befogade. Som exempel nämns om parternas gemensamma barn insjuknar akut.94 För att undvika stötande resultat av lagen innan närmare erfarenheter fanns, ansågs det även finnas behov av att införa straffrihet för ringa fall av överträdelse. Ansvarsfrihet uppkom därmed endast när en kontakt visserligen inte framstår som uppenbart befogat men ändå får anses klart ursäktlig. Bestämmelsen skulle även kunna användas för enstaka överträdelser om parterna hade försonats och båda ville ha förbudet upphävt.95 föreslog 2008 att maxstraffet för överträ- delse av kontaktförbud skulle höjas till fängelse och att ringa överträdelser skulle straffbeläggas.96 Förslaget om höjning av straff- skalan avslogs av regeringen eftersom straffminimum fortfarande borde vara böter och ett bibehållet maximistraff fängelse gav tillräckligt utrymme för en nyanserad straffmätning för de all- varligaste fallen. Vid upprepade fall av överträdelse av kontaktför- bud i vissa fall hänvisades även till det nya brottet olaga förföljelse med straffskalan fängelse i högst fyra år.97 Beträffande ringa fall konstaterades att det även i fortsättningen måste finnas ett visst utrymme för att underlåta straffansvar för de lindrigaste överträ- delserna, till exempel när skyddspersonen agerat eller på annat sätt gett förbudspersonen befogad anledning att anta att denne ville ha kontakt. I sådant fall kan inte kontakten anses vara uppenbart befogad. Endast de allra lindrigaste fallen av överträdelse faller utanför det straffbara området.98 93Justitieutskottets betänkande 1989/90:JuU5, s. 16 f. 1987/88:137, s. 42. 1987/88:137, s. 35 och s. 52. 96SOU 2008:81, s. 169 ff. 974 kap. 4 b § . 2010/11:45, s. 60 ff. Sätt fokus på våldsutövaren I tidigare reformarbete av lagen om besöksförbud har regeringen inte helt uteslutit möjligheten att införa en särskild straffskala för normalbrott av överträdelse med enbart fängelse och en särskild straffskala för ringa brott bestående av enbart böter. När effekterna av lagen om besöksförbud hade utvärderats av Brå avsåg regeringen att återkomma till denna fråga.99 Flera granskningar av Brå visar att antalet överträdelser är högt (åtminstone en tredjedel av meddelade beslut), att upprepade överträdelser inte är ovanliga och att åklagarnas syn på vad som anses vara ringa brott varierar.100 Överträdelserna består ofta av trakasserier och hot per sms och telefon. Upprepade överträdelser anmäls inte alltid med förklaringen att inget händer ändå, vilket enligt tillfrågade kvinnor innebar att männen inte såg överträdelsen som ett brott och fortsatte kontakterna. Snabbare och mer kraft- fulla reaktioner från polisen vid överträdelse efterfrågades av skyddspersonerna. Brå anför att den upplevda bristen på reaktioner från rättsväsendet, utöver bevissvårigheter, delvis kunde vara en följd av att ringa överträdelser är straffria och att detta begrepp måste ses över. Vid en utredning efter ansökan om kontaktförbud ska förhör hållas med förbudspersonen där denne ska ges möjlighet att utveckla sin inställning. Om åklagaren fattar beslut om kontaktför- bud ska beslutet delges förbudspersonen.101 Polisen ska arbeta aktivt för att förebygga överträdelser och andra brott. För polisens ansvar gällande kontaktförbud kom riktlinjer 2009 som har upp- daterats. Enligt riktlinjerna ska för skyddspersonen alltid utses en kontaktperson och för förbudspersonen bör en kontaktperson utses102 som ansvarar för uppföljning. Kontaktpersonerna bör fin- nas inom brottsoffer- eller personsäkerhetsverksamheten. Efter delgivning av beslutet bör kontaktpersonen hålla så kallade klar- görandesamtal med både skyddspersonen och förbudspersonen. Syftet med klargörandesamtalet är bland annat att informera när- mare om innebörden av beslutet och vilka konsekvenser en 2002/03:70, s. 53. 100Brå (2003), Besöksförbud, En utvärdering av lagen och dess tillämpning, Brå (2005), Nya regler i lagen om besöksförbud, Brå (2007), Besöksförbud, De berörda och deras erfarenheter. 1015 § lagen (1988:688) om kontaktförbud.