sou · H2B39 · 2014-02-21 00:00:00 — Utredningen föreslår att schablonersättningen differentieras utifrån ob-kostnader, att det införs ett krav på skriftliga avtal mellan brukare och anordnare och att kostnader vid ordinarie assistents sjukdom ska täckas av ersättningen. Utredningen föreslår också att ersättning som brukaren tar emot för ett administrativt arbete i förhållande till den egna per- sonliga assistansen varken ska anses ha tagits emot som lön eller ha använts för köp av personlig assistans. Utredningen gör bedömningen att den tillämpade modellen för uppräkning har lett till en för hög nivå på assistansersättningen men lägger inte något förslag om justering av nivån. Utredningen gör dessutom bedömningen att det behövs en utökad och utvecklad myndighetssamverkan kring personlig assistans, där bör ges ett samordnande ansvar. Utredningen föreslår att ersättningen ska delas upp i två schabloner. Alla som beviljas assistansersättning ges en grund- schablon. Brukare med stor del av assistanstiden förlagd och ges därutöver en tilläggsschablon. I samband med beslut om assistansersättning, bedömer och beslutar vilken nivå brukaren ska beviljas. Förslaget är tänkt att fördela ersättning från brukare med genomsnittligt lägre ob-kostnader till brukare med högre kostnader för kostnadsposten ob-ersättning. Genom omfördelningen får brukare och anordnare, privata såväl som kommunala, som har högre kostnader för assistans på obekväm arbetstid bättre möjlighet att få kostnadstäckning utan att behöva ansöka om förhöjt timbelopp som är förenat med viss administra- tion. 9.2.2Reglering av avtal mellan brukare och anordnare Utredningen föreslår att det införs ett krav på skriftliga avtal mellan brukaren och anordnaren. Det skriftliga avtalet, som enligt förslaget även ska innehålla vissa minimikrav enligt de specificerade punkterna, blir en förutsättning för att assistansersättning ska betalas ut. saknas en reglering av förhållandet mellan bruk- aren och anordnaren. Förslaget syftar till att stärka brukaren i förhållande till anordnaren. Utredningen föreslår, när det gäller personlig assistans både enligt SFB och LSS, att det ska finnas ett skriftligt avtal mellan brukaren och anordnaren som minst ska innehålla följande punkter: 1.innebörden av arbetsgivaransvaret samt former för och ansvars- fördelning i fråga om arbetsledning, 2.brukarens inflytande över när, hur, var och av vem assistansen utförs, 3.hur brukarens behov av stöd ska tillgodoses under tid då ordinarie personal tillfälligt saknas, 4.vad som gäller för utbildning av de personliga assistenterna, 5.fördelningen av ersättning på olika kostnadsposter, 6.vad som gäller för omkostnader vid personlig assistans, 7.vad som gäller vid byte av anordnare av personlig assistans, 8.bindningstid, uppsägningstid och former för tvistlösning. 9.2.3Ersättning för kostnader vid ordinarie assistents sjukdom Kommunerna svarar för sjuklönen när privata anordnares assistenter är sjuka, vilket har medfört ett antal problem. Bland annat innebär dagens hantering en omfattande administration för både kommuner och anordnare, samt begränsar arbetsgivares incitament att arbeta aktivt med en god arbetsmiljö. Utredningen föreslår därför att kostnader i samband med att en assistent är sjuk läggs på anordnaren i stället för på kommunen. Denna kostnad förs in som en kostnadspost i beräkningen av tim- schablonen, som höjs med motsvarande belopp. Ansvaret att till- handahålla en vikarie ska ligga på anordnaren. Förslaget innebär att staten tar över en kostnad som kommuner tidigare haft. 9.2.4Arbetsledning av den egna assistansen Utredningen föreslår att brukare inte ska kunna anställas för arbetsledning av den egna assistansen. Vidare föreslås att SFB kompletteras med en bestämmelse som reglerar att om brukare tar emot ersättning för ett administrativt arbete i förhållande till den egna personliga assistansen, alternativt varor eller tjänster som har till syfte att motsvara sådan ersättning, ska det anses som att denna ersättning, eller den ersättning som tjänsten eller varan motsvarar, varken har tagits emot som ersättning för arbete eller har använts för köp av personlig assistans. I och med att det inte ska anses som köp av personlig assistans ska den ersättning som brukaren har fått betalas tillbaka till . Dagens situation snedvrider konkurrensen mellan anordnarna i de fall brukaren väljer anordnare på grund av möjligheten att få lön. Det innebär att assistansersättningen används för att ge brukaren en inkomstförstärkning, vilket inte är syftet med lagen. För brukaren ska assistansersättningen heller inte kunna utgöra ett indirekt under- lag i fastställandet av sjukpenninggrundande och pensionsgrund- ande inkomster. 9.2.5Ändrad beräkning av ersättningens nivå Utöver de förslag som lämnas bedömer utredningen att den tillämpade modellen för uppräkning av timschablonen har lett till en för hög nivå på timschablonen i assistansersättningen. Utred- ningen menar därför att det finns utrymme för att anpassa nivån för att hamna på den ambitionsnivå som var tänkt. Utredningen lägger inget förslag i denna del men beskriver konsekvenserna av ett eventuellt beslut som återställer schablonen till den avsedda nivån. Utredningen förordar en mer systematisk och delvis formaliserad samverkan mellan de myndigheter och organisationer som arbetar med frågor som anknyter till assistansersättning. Exempel på frågor som kan tas upp och diskuteras i en sådan samverkan är tolkning och tillämpning av lagstiftning, eventuella behov av ändringar i lagar och förordningar, utbyte av information och underlag i sam- band med utredning och tillsyn inom området, gemensamma risk- analyser (t.ex. rörande insatsens utförande, assistenternas arbets- miljö) och även behovet av gemensamma informationsinsatser för brukare och andra. Utredningen bedömer att , som ansvarig myndighet för assistansersättningen, vore en naturlig part för att ta ett samordnande ansvar. Ett viktigt syfte med differentieringen är att omfördela viss ersätt- ning från brukare som har lägre kostnader till dem som har högre kostnader för assistans på obekväm arbetstid. Brukare med stor andel av sin assistans förlagd och ges en högre ersättningsnivå, grund- och tilläggsschablon, utan ansöknings- förfarande eller ökad administration. Om den differentierade ersättningen ska vara kostnadsneutral behöver tilläggsschablonen finansieras genom en sänkt grundschablon. Det innebär att brukare som enbart får grundschablonbeloppet kan få ett något lägre belopp än i ett system med endast en ersättningsnivå. Brukare som enbart får grundschablonbeloppet kan behöva anpassa den per- sonliga assistansens innehåll efter de nya förutsättningarna. Möjlig- heten att få förhöjt timbelopp kvarstår men behovet minskar till följd av tilläggsschablonen. Det förhöjda timbeloppet får maxi- malt utgöra av schablonen. Införande av en differentierad ersättning innebär att det förhöjda timbeloppet beräknas utifrån grundschablonens nivå. Vid en eventuell sänkning av grund- schablonens nivå jämfört med bör övervägas att höja procent- andelen som får utgöra det förhöjda timbeloppet. Enligt utredningens kartläggning av det förhöjda timbeloppet är det av alla brukare som har förhöjt timbelopp . Majoriteten () av dessa brukare beviljas det förhöjda timbeloppet på grund av höga ob-kostnader. Utredningen bedömer att denna grupp bör minska betydligt genom den föreslagna tilläggs- schablonen. Reglering av avtal mellan brukare och anordnare Assistansersättning är en kontantförmån inom socialförsäkringen som beviljas brukaren. Beloppen som betalas ut är ofta höga, i genomsnitt och brukare. Syftet med ersättningen är att brukaren ska använda den för att ordna sin egen assistans, dvs. att vara egen arbetsgivare, eller för att köpa personlig assistans av en anordnare. Köp av personlig assistans ställer höga krav på den överenskommelse som görs mellan brukaren och anordnaren för att säkra att ersättningen används till personlig assistans av god kvalitet utifrån brukarens behov och preferenser. Minimikraven och kravet på skriftlighet ger brukaren stöd i att påverka innehållet i insatsen. Alla brukare får därigenom ett stöd i diskussionen med anordnaren kring utformning av och innehållet i den personliga assistansen. Med hänvisning till att det rör sig om minimikrav, påverkas inte de brukare av förslaget som redan har ingått ett avtal med en anordnare, där avtalet går utöver de minimikrav som utredningen föreslår. För de brukare som vid lagens ikraftträdande redan har ingått ett avtal med en anordnare vilket inte uppfyller utredningens för- slag till kriterier, gäller inte lagändringen förrän avtalet mellan parterna har upphört. Ersättning för kostnader vid ordinarie assistents sjukdom Detta förslag bör inte påverka brukare som köper sin personliga assistans av en anordnare, vilket är av brukarna. Dessa brukare behöver endast redovisa antalet använda timmar på samma sätt som . Resterande av brukarna är egna arbetsgivare. Dessa brukare måste i samband med slutavräkningen redovisa både antalet timmar som har använts och kostnader för personliga assistenter. Assistansersättning som vid slutavräkningen inte har använts för kostnader för personliga assistenter måste betalas tillbaka. Det innebär att egna arbetsgivare inte har möjlighet att skapa en buffert för större oplanerade kostnader, som t.ex. åter- kommande sjuklöneperioder som går utöver de nivåer som lämnas för sjuklön i timschablonen. Utredningen har genomfört en kart- läggning av redovisade kostnader för cirka 1/6 av alla egna arbets- givare. Kartläggningen visar att kostnaderna för personlig assistans understeg schablonnivån för av gruppen egna arbets- givare som inte hade förhöjt timbelopp. Det innebär att en stor del av gruppen har ett visst utrymme att hantera sjuklöne- kostnader utöver det som ingår i ersättningen för denna kostnad. Utredningen menar att ändå noggrant bör följa frågan för att se om det riskerar att uppstå stora negativa effekter för denna grupp. Arbetsledning av den egna assistansen Förslaget innebär att brukaren inte ska kunna ta emot lön från anordnaren för administrativt arbete i förhållande till den egna assistansen. Valet av anordnare kommer därigenom inte styras av möjligheten till egen inkomstförstärkning. Förslaget innebär även att brukaren inte riskerar att hamna i ekonomisk beroendeställning till anordnaren. Ändrad beräkning av ersättningens nivå Utredningens analys visar att timschablonen har ökat snabbare än löne- och kostnadsutvecklingen . Många brukare har sannolikt anpassat innehållet i assistansen utifrån dagens nivå. En eventuell anpassning av ersättningsnivån skulle innebära att bruk- aren tillsammans med anordnaren kan behöva göra vissa omprioriter- ingar. Det beror givetvis på om anpassningen görs successivt eller . En anpassning av nivån, till en lägre nivå, kan också innebära att fler ansöker om förhöjt timbelopp. Ansökan och redo- visningen av kostnaderna är förenade med ökad administration för brukaren, eftersom det är brukaren som ansöker om förhöjt tim- belopp. Det är oklart hur en eventuell anpassning av nivån påverkar benägenheten att ansöka och sedan beviljas förhöjt timbelopp. Det kan finnas brukare som egentligen uppfyller kraven på särskilda skäl, men som har kunnat hantera sina kostnader inom ramen för den nuvarande ersättningsnivån. Dessa brukare kan behöva ansöka om det förhöjda timbeloppet. För brukare som är i behov av ett förhöjt timbelopp innebär en anpassning av ersättningens nivå även att det nominella värdet av det förhöjda timbeloppet kommer att minska om inte procent- satsen ökar från nuvarande . Förslagen som lämnas i betänkandet påverkar inte den rådande uppdelningen varken av huvudmannaskap eller finansiering av assistansersättningen. Dagens situation, där kommunen betalar för de första för personlig assistans enligt SFB och staten finansierar resterande del, kvarstår. Effekterna på statens utgifter av att differentiera ersättningen beror på vilka nivåer den nya grund- respektive tilläggsschablonen kom- mer att sättas till och hur dels stor del av assistanstiden som ska vara förlagd och för att ge rätt till tilläggs- schablonen. Den föreslagna differentieringen kan också öka efter- frågan på det förhöjda timbeloppet. En tilltagen tilläggsschablon kan förväntas ge större beteende- förändringar gällande assistanstidens förläggning. Detta eftersom de ekonomiska incitamenten blir påtagligare. blir efter- frågan på det förhöjda timbeloppet inte lika stor. Kostnads- och känslighetsberäkningar vid olika nivåer på grund- och tilläggsschablon Utredningen har med hjälp från kartlagt hur assistansen hade förlagts för 313 slumpmässigt utvalda brukare. Urvalet gjordes genom att dela upp brukarna i 7 olika urvalsgrupper baserat på antalet beviljade timmar, vilka där- efter viktades i förhållande till sin storlek. I bilaga 2 ges en närmare beskrivning av tillvägagångssättet och en analys av bortfallet. Beräkningarna i det följande är baserade på kartläggningen som beskrivs ovan och volymer och nivå på timschablon. Utredningen gör beräkningar på tre alternativa kombinationer mellan grund- och tilläggsschablon. Definitionen av stora behov av assistans och varierar i respektive beräkning. I diagrammen har den faktiska tiden för assistans och räknats om till ob-kostnader (grå linje)utifrån de ob-ersätt- ningar som gäller enligt kollektivavtalen. Beräkningarna bygger ersättningsnivå och volymer. Källa: Utredningens kartläggning, egen beräkning. Anm. Inträdeskravet är att av tiden ligger och . Grundschablonen sätts till . Diagrammet som beskriver alternativ 1 visar en fördelning där grundschablonen sätts till , dvs. lägre än den nuvarande nivån. Tilläggsschablonen på ges till brukare som har assistans och som motsvarar av assistanstiden. Beteendeför- ändringar som kan belasta anslaget kan främst förväntas av brukare med i genomsnitt högre kostnadsläge för obekväm arbetstid än det som ersätts genom grundschablonen. Ett förslag enligt alternativ 1 skulle medföra att av brukarna skulle ha rätt till enbart grundschablonen och resterande även rätt till tilläggsschablonen. Utifrån kartläggningen och dagens nivåer inom assistansersättningen skulle det innebära att cirka 10 000 brukare skulle beviljas grundschablonen och resterande, knappt 6 000 brukare, skulle ha rätt till en tilläggsschablon (/timme). Kart- läggningen visar att av de som enbart skulle vara berät- tigade till grundschablonen, motsvarande 3 100 brukare, skulle ha ob-kostnader som överstiger , dvs. det som lämnas i grundschablonen. Om man räknar med att hälften av denna grupp, dvs. 1 550 personer som initialt skulle beviljas enbart grundschablon, förlägger sin assistans så att även tilläggs- schablonen skulle beviljas innebär det att anslaget belastas med ytterligare per år.1 En mer försiktig bedömning kan vara att cirka ¼ av gruppen förändrar sitt beteende och därmed blir berättigade till den högre nivån, vilket innebär en ökad belastning på anslaget med . Effekter på det förhöjda timbeloppet vid alternativ 1 Om hälften av brukarna med förhöjt timbelopp får en sänkning av det förhöjda beloppet som motsvarar tilläggsschablonen, dvs. med , till följd av att ob-kostnader i stället hanteras inom ramen för tilläggsschablonen ger det en minskad belastning på anslaget med cirka 26 miljoner kronor.2 Det går dock inte att utesluta att en stor del av brukarna blir kvar i det förhöjda tim- beloppet och att vissa får andra kostnadsposter täckta. Därmed ligger dessa kvar på den högsta nivån inom ramen för det förhöjda timbeloppet. Om en ventil fortfarande ska vara aktuell för gruppen med sär- skilt höga ob-kostnader som inte rimligtvis kan täckas genom en tilläggsschablon kan vissa beteendeförändringar förväntas. 90 pro- cent av de som har förhöjt timbelopp har det på grund av av höga ob-kostnader.3 I det följande antas att brukare som har av sin assistanstid förlagd till nätter och ges ytter- ligare ersättning för obekväm arbetstid genom det förhöjda tim- beloppet. Baserat på utredningens kartläggning skulle denna ventil bli aktuell för av mottagarna utifrån dagens för- läggning av assistanstiden. En lika stor del av mottagarna har 65–av sin assistanstid förlagd till nätter och . Om hälften av dessa skulle förändra sitt beteende så att 70-procentskravet upp- fylldes och beviljades i genomsnitt ytterligare genom det förhöjda timbeloppet skulle det innebära en ökad belastning med 11 550 brukare*120*52*= . 21 380 brukare/2 =690 * * /vecka * . 3Utredningens kartläggning av ca 240 kostnadsredovisningar av brukare med förhöjt tim- belopp. kan en kombination av ob och andra kostnadsslag vara aktuell för det för- höjda timbeloppet. (för de som initialt beviljas och på grund av beteendeförändring). Källa: Utredningens kartläggning, egen beräkning. Anm. Inträdeskravet är att av tiden ligger och . Grundschablonen sätts till . Alternativ två innehåller en grundschablon på där är avsatt för ob-kostnader. Tilläggsschablonen är satt på en högre nivå på . För att beviljas tilläggsschablonen behöver assistans och utgöra av den totala assistanstiden. Ett förslag enligt förutsättningarna ovan skulle medföra att av bruk- arna skulle ha rätt till enbart grundschablonen och resterande även rätt till tilläggsschablonen. Utifrån kartläggningen och dagens nivåer inom assistansersättningen skulle det innebära att cirka 12 400 brukare skulle beviljas grundschablonen och rester- ande, knappt 3 500 brukare, skulle även ha rätt till tilläggs- schablonen. Utredningens kartläggning visar att av de som beviljas grundschablonen, drygt 5 500 brukare, skulle ha ob- kostnader som överstiger det som lämnas i grundschablonen För denna grupp finns risk för beteendeförändring. större i alternativet ovan med i tilläggs- schablon jämfört med alternativ 1 där tilläggsschablonen är . Om man räknar med att hälften av gruppen som initialt skulle beviljas enbart grundschablonen, cirka 2 750 brukare, förlägger sin assistans så att även tilläggsschablonen beviljas innebär det att anslaget belastas med ytterligare . En mer försiktig bedömning är att cirka 1/3 av gruppen förändrar sitt beteende och därmed blir berättigade till den högre nivån, vilket innebär en ökad belastning med cirka 114 miljoner kronormiljoner kronor på anslaget. Effekter på det förhöjda timbeloppet vid alternativ 2 Om hälften av brukarna med förhöjt timbelopp ges rätt till en mot- svarande sänkning av det förhöjda beloppet, dvs. med , till följd av att ob-kostnader i stället hanteras inom ramen för tilläggsschablonen ger det en minskad belastning på anslaget med cirka 43 miljoner kronor.4 Om en ventil fortfarande ska vara aktuell för gruppen med sär- skilt höga ob-kostnader som inte rimligtvis kan täckas genom en tilläggsschablon kan beteendeförändringar förväntas. I det närmaste görs beräkning på att det förhöjda timbeloppet för ob-kostnader träder in när av assistansen lämnas nätter och . Utredningen uppskattar att denna ventil skulle bli aktuell för av mottagarna. En lika stor del av mottagarna uppskattas ha 65–av sin assistanstid förlagd på kvalificerad ob-tid. Om hälften av dessa skulle förändra sitt beteende så att 70- procentskravet uppfylldes för av brukarna och dessa i genomsnitt beviljades ytterligare genom det för- höjda timbeloppet skulle det innebära en ökad belastning med och sammanlagt efter förväntade beteendeförändringar. 4 (1 380/2*10kr*52*120=43 mkr). Källa: Utredningens kartläggning, egen beräkning. Anm. Inträdeskravet är att av tiden ligger och . Grundschablonen sätts till . Alternativ tre innehåller en grundschablon på där mot- svarande är avsatt för ob-kostnader. Tilläggsschablonen är satt till , av den totala assistanstiden ska vara utföras och . Beteende- förändringar som kan påverka statens utgifter kan främst förväntas av brukare med i genomsnitt högre kostnadsläge för obekväm arbetstid än det som ersätts genom grund- respektive tilläggs- schablonen. Ett förslag alternativ 3 skulle innebära att av brukarna skulle ha rätt till enbart grundschablonen och resterande även rätt till tilläggsschablonen. Utifrån kart- läggningen och dagens nivåer inom assistansersättningen skulle det innebära att cirka 7 800 brukare skulle beviljas grundschablonen och resterande, knappt 8 100 brukare, skulle ha rätt till en tilläggs- schablon. Med förutsättningarna som beskrivits ovan skulle 30 pro- cent av de som beviljas grundschablonen, motsvarande 2 300 brukare, ha ob-kostnader som överstiger det som lämnas i grundschablonen. För denna grupp finns risk för beteendeförändring. Risken för beteendeförändringar är större i alternativet ovan jämfört med alternativ 1 där tilläggsschablonen är . Om man räknar med att hälften av denna grupp, dvs. cirka 1 150 av de som initialt skulle beviljas enbart grundschablonen, förlägger sin assistans så att även tilläggsschablonen beviljas innebär det att anslaget belastas med ytterligare . En mer försiktig bedömning är att cirka 1/4 av gruppen förändrar sitt beteende och därmed blir berättigade till den högre nivån, vilket innebär . Effekter på det förhöjda timbeloppet vid alternativ 3 Om hälften av brukarna med förhöjt timbelopp ges rätt till en motsvarande sänkning av det förhöjda beloppet, dvs. med , till följd av att ob-kostnader i stället hanteras inom ramen för tilläggsschablonen ger det en minskad belastning på anslaget med cirka 34 miljoner kronor.5 Om en ventil fortfarande ska vara aktuell för gruppen med särskilt höga ob-kostnader som inte rimligtvis kan täckas genom en tilläggsschablon kan bete- endeförändringar förväntas. I det närmaste görs beräkning på att det förhöjda timbeloppet för ob-kostnader träder in när av assistansen lämnas på s.k. kvalificerad ob-tid. Utredningen uppskattar att denna ventil skulle bli aktuell för av mottagarna. En lika stor del av mottagarna uppskattas ha 65–av sin assistanstid förlagd på kvalificerad ob-tid. Om hälften av dessa skulle förändra sitt beteende så att 70-procents- kravet uppfylldes för av brukarna och dessa i genomsnitt beviljades ytterligare genom det förhöjda tim- beloppet skulle det innebära en ökad belastning med och sammanlagt efter för- väntade beteendeförändringar. 5 (1 380/2**52*120=34 mkr). Källa: Egen beräkning. Anmärkning: *Fht = Förhöjt timbelopp. Sammanfattning av ekonomiska effekter på statens finanser av olika nivåer på grund- och tilläggsschablon där effekten av en kraftigare beteendeförändring anges inom parantes: 1.Effekt av att sänka grundschablonen till och införa en tilläggsschablon på om av tiden är förlagd och : () 2.Effekt av att sänka grundschablonen till och införa en tilläggsschablon på om av tiden är förlagd och : -(-) 3.Effekt av att sänka grundschablonen till och införa en tilläggsschablon på om av tiden är förlagd och : () Reglering av avtal mellan brukare och anordnare Utredningen föreslår att krav på skriftliga avtal mellan brukaren och anordnaren förs in i SFB. Utredningen bedömer att det inte påverkar statens finanser. Ersättning för kostnader vid ordinarie assistents sjukdom Förändringen av ersättning för sjuklön bedöms bli neutralt för statsbudgeten genom att den totala kostnadsökningen till följd av ökningen av timschablonen – – fullt ut regleras genom en minskning av statsbidraget till kommunerna (regleringsposten) enligt den kommunala finansieringsprincipen. Ökningen motsvarar av timschablon. En ökning av antalet assistanstimmar kommer att innebära en ökad utgift för staten. Om ökningen fortsätter med i genomsnitt två till tre tim- mar och brukare innebär det en kostnad för staten på mellan cirka 4 och lönenivåer, förutsatt att antalet brukare är . Däremot har inte utveck- lingen av den korta sjukfrånvaron i sig någon betydelse för de statliga utgifterna eftersom utredningen föreslår att ersättningen för sjuklön skrivs upp med löneutvecklingen för personliga assistenter. Utredningen har med hjälp av SCB samkört två databaser för att uppskatta kostnaderna för sjuklön .