sou · H2B39 · 2014-02-21 00:00:00 — Förvisso kan brukaren komma överens med anord- naren om ett lägre pris än schablonbeloppet, men det innebär att mellanskillnaden mellan schablonbeloppet och det överenskomna priset ska betalas tillbaka till (51 kap. 4 och 20 §§ SFB). Om brukaren tar på sig ett omfattande arbets- ledaransvar så minskar kostnaderna hos anordnaren, varvid det kan uppfattas som rimligt att anordnaren i stället anställer brukaren och betalar lön för det arbete som denne utför. bör de negativa konsekvenser som nämndes ovan beaktas. En slutsats är att brukaren måste informeras om vad som ingår i den schablon- ersättning som denne använder att köpa sin assistans för att skapa förutsättningar för att ansvaret mellan brukaren och anordnaren på ett tydligt sätt ska kunna regleras i avtalet om utförandet av den personliga assistansen, se avsnitt 8.5. En annan aspekt av arbetsledaransvaret är ansvaret för de personliga assistenternas arbetsmiljö. Denna fråga kan vara svårare att hantera om brukaren representerar arbetsgivaren, vilket denne gör vid en anställning. Då är brukaren såväl assistentens arbets- givare som en viktig del av hennes eller hans arbetsmiljö. Det får därutöver anses tveksamt om assistansersättning, vars syfte är att användas till ett personligt utformat stöd för brukarens behov av hjälp och stöd, också ska kunna användas som inkomst- förstärkning och därmed indirekt utgöra ett underlag i fastställandet av sjukpenningsgrundande och pensionsgrundande inkomster. Mot den redovisade bakgrunden anser utredningen att det behövs en reglering för att förhindra att brukaren tar emot ersätt- ning från anordnaren. Om brukaren tar emot ersättning från anordnaren för administration av den egna assistansen ska det där- för inte anses som att denna ersättning har använts för köp av personlig assistans. Det ska heller inte anses som att ersättningen har tagits emot för arbete, vilket innebär att ersättningen inte kan påverka underlaget för fastställandet av sjukpenninggrundande och pensionsgrundande inkomster, eller vara föremål för skatt och avgifter. Det innebär att brukaren blir återbetalningsskyldig i enlig- het med 51 kap. 20 § SFB. Om situationen uppstår att skatt och arbetsgivaravgifter redan har betalats in till får det göras en reglering i efterhand. Situationen kan jämföras med möj- ligheten till skatteavdrag för hushållsarbete, där man har begränsat möjligheten för mottagaren av reduktionen att själv utföra tjänsten. Som framgår av 67 kap. 15 § inkomstskattelagen (2009:197) framgår bl.a. att det utförda hushållsarbetet inte får utföras av den som begär skattereduktion eller av en närstående till denne. Vad får assistansersättning användas till? En begränsning av ersättningens användningsområden rör fråge- ställningen vad assistansersättning får användas till. Frågan rör flera aspekter, som kan vara svåra att hålla isär eftersom liknande begrepp används för olika saker. En aspekt på användning är vad som avses med begreppet personlig assistans. Vid bedömningen av behovet av assistanstimmar beaktar sådana grundläggande eller personliga övriga behov som rör uppgifter som en assistent behöver göra som ett led i det personliga stödet i den dagliga livsföringen. Ett behov som inte uppfyller dessa villkor berättigar inte till personlig assistans enligt lagstiftningen ifråga. En annan aspekt på användningen är vad som avses med kostnader för personlig assistans. Detta har att göra med vilka kostnadsposter som ingår i beräkningen av timschablonen, och vilka kostnader ersättningen får användas till. framgår inte av någon bestämmelse vad som ingår i beräkningen, även om utredningen föreslår att det ska införas, se avsnitt 8.4. Av årliga förslag till timschablon framgår dock att det är samma kost- nadsposter som ingår i beräkningen som framgår av 5 a § förord- ningen (1993:1091) om assistansersättning. Bestämmelsen reglerar vilka kostnadsposter som egna arbetsgivare får använda assistans- Någon motsvarande bestämmelse finns inte för köp av personlig assistans. En tredje aspekt på användningen är att när det gäller köp av assistans från enskild person som bedriver yrkesmässig verksamhet med personlig assistans, får på begäran av brukaren enbart betala ut assistansersättning till den som har till- stånd att bedriva verksamhet med personlig assistans. En fjärde aspekt på användningen rör begränsningar i vad ersätt- ningen får användas till, vilket inkluderar frågan om vad den brukaren får köpa. En första begränsning är att ersättningen endast får användas till personlig assistans. Den andra har med den per- sonliga assistenten att göra då stödet inte betalas ut om assistansen utförs bl.a. av någon som är eller på arbetstid anges i gällande arbetstidslagstiftning eller i kollektivavtal. Förslaget till förbud mot att ta emot ersättning för arbetsledning av den egna assistansen bör enligt utredningen bli en tredje begränsning av vad ersättningen får användas till. Om brukaren tar emot sådan ersätt- ning ska det anses som att denne har använt ett lägre belopp än det fastställda schablonbeloppet till köp av personlig assistans. Utredningen menar att det därutöver bör regleras att för att brukaren ska få köpa assistans av en anordnare ska denne i ett skriftligt avtal med anordnaren som ett minimum behandla vissa frågor, se avsnitt 8.5. Vilket belopp ska betalas tillbaka? Om brukaren tar emot ersättning för arbetsledning av den egna assistansen ska det enligt utredningens förslag anses att hela schablonen inte har använts för köp av personlig assistans. Det för med sig att brukaren eller den som för dennes räkning har tagit emot assistansersättning blir skyldig att betala ersättning till . Innebörden av förslaget är att det fastställda schablonbeloppet ska reduceras med det belopp som brukaren har tagit emot. Om anordnaren i stället för lön har betalat brukaren i form av en vara eller en tjänst, ska schablonbeloppet reduceras med ett belopp som motsvarar värdet av denna vara eller tjänst. I detta avsnitt behandlas några övriga frågor som utredningen anser har betydelse för den framtida utvecklingen av insatsen men där utredningen av olika skäl inte lägger några förslag. Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag om hur ersätt- ningen bättre kan anpassas till faktiska kostnader. Där anges också att det är av stor betydelse att konstruktionen av ersättningen för personlig assistans är väl avvägd och tar hänsyn till de skiftande behov som finns hos personer med funktionsnedsättning. Det anges också att en anpassning av ersättningen till faktiska kost- nader kan innebära en anpassning till de kostnader som uppstår beroende på funktionsnedsättningens art och omfattning. bedömer och beslutar om den sökande har rätt till assistansersättning och med hur många timmar. Person- kretstillhörigheten påverkar inte bedömningen av behovet av assistanstimmar utan utgör en del av bedömningen om den sökande har rätt till ersättning. Varken personkretstillhörighet eller diagnos styr det beviljade antalet timmar. Behovet av hjälp och stöd av en annan person avgör hur många timmar som beviljas. I utredning av en ansökan om assistans- ersättning tar myndigheten ofta in medicinska underlag (se kap 6). Underlagen behövs för att bedöma om den sökande tillhör person- kretsen samt om hon eller han på grund av stor och varaktig funk- tionsnedsättning behöver hjälp med sina personliga behov, dvs. om den sökande har rätt till ersättning. frågor för att bedöma hur många timmar den sökande ska beviljas assistansersättning tar sikte på omfatt- ningen av den sökandes behov. Även om myndigheten ställer frågor samt bedömer om den sökande är i behov av hjälp med exempelvis att klä av och klä på sig, så handlar bedömningen främst om hur mycket tid den sökande behöver hjälp med detta. Däremot görs inte samma bedömning av behovets art, dvs. hur kvalificerat behovet är, om det krävs särskild kompetens för att kunna ge den hjälp som behövs eller om behovet kan tillgodoses på annat sätt. Dagens ersättningssystem tar endast sikte på funktionsnedsätt- ningens omfattning, dvs. inte till behovets art, förutom i viss mån vid bedömningen av ansökan om förhöjt timbelopp. Schablon- ersättningen är avsedd att täcka en stor variation av behov. Även om den sökande enligt 9 a § LSS ska ha stora och varaktiga funk- tionshinder för att kunna beviljas personlig assistans så kan det ändå finnas en variation i hur funktionsnedsättningen tar sig i uttryck och hur behoven kan tillgodoses. har i en skrivelse till regeringen10 uppmärk- sammat den problematik som myndigheten anser föreligger med bristande och ibland undermålig kvalitet i de medicinska under- lagen. skriver bl.a. att många av de medicinska underlagen inför bedömning av assistansersättning saknar tillräck- liga uppgifter om graden och omfattningen av en persons aktivitets- begränsning. Myndigheten uppmärksammar också behovet av för- djupade utredningar, t.ex. teamutredningar, särskilt läkarutlåtande och aktivitetsförmågautredningar (AFU), eftersom ärendena om assistansersättning har ett stort inslag av bedömning samt är komplexa och handlar om personer med ett stort och omfattande hjälpbehov, ofta med samsjuklighet och lång sjukhistorik. Regeringen har givit i uppdrag11 att närmare analysera sam- stämmigheten mellan behovsbedömningsstödet och de medicinska underlagen. Analysen ska också innefatta hur kvaliteten i de medi- cinska underlagen kan öka. En ökad träffsäkerhet i ersättningen skulle eventuellt kunna nås om behovsbedömningen kompletteras med en dimension vid sidan av antalet timmar, dvs. att man också bedömer behovets art. Funk- tionsnedsättningens art är en fråga om grad av komplexitet på en skala från låg till hög. Detta kan innebära högre kostnader, t.ex. för dubbel assistans eller behov av specifik utbildning och kompetens hos assistenterna. Det är inte säkert att kostnaderna till följd av hög komplexitet i behoven alltid är större än för låg. Även funktions- nedsättning som medger ett mycket aktivt liv med förvärvsarbete, studier, förtroendeuppdrag och andra aktiviteter kan innebära höga kostnader. Assistansersättningen ska utgå för stöd och service. Den för- ändring av brukargruppens sammansättning som har skett sedan införandet av LSS har inneburit att brukarkollektivet är mer heterogent än vad som från början var fallet. Fler brukare med komplicerade medicinska tillstånd har tillkommit. 11Regeringsuppdrag, dnr S2013/3515/FST. förekomst av dubbel och trippel assistans som skett indikerar också en förändring av brukargruppens sammansättning. Det kan också innebära att behovsbedömningen kan behöva skilja sig åt mellan olika individer. I den grad komplexiteten i behovet hanteras görs det genom det förhöjda timbeloppet. Det som löses med förhöjt timbelopp skulle, om man i behovsbedömningen betraktade såväl omfattning som art, i del fall kunna lösas på annat sätt. Ersättnings- systemet skulle exempelvis kunna vara formulerat så att en person behöver x antal timmar och att behovet motiverar till y kronor , och x antal timmar med z kronor . Goda medicinska underlag tillsammans med andra underlag kan medföra att behovsbedömning snarare kan riktas in på livssituationen i övrigt, t.ex. om personen arbetar, studerar, har små barn m.m. Behovsbedömningsstödet kan vara bra som ett stöd i handläggningen, och för att samtliga sökanden ska behandlas på ett likartat sätt. Stödet innebär dessutom en ökad transparens i vilka frågor som myndigheten kommer att ställa. Emellertid räcker inte detta stöd för att kunna göra den bedömning av funktionsnedsättningens art som sannolikt behövs för att ersättningssystemet ska kunna kompensera utifrån detta. På vore det önskvärt att ersättningen kopplades tyd- ligare till funktionsnedsättningens art och omfattning. Sannolikt skulle detta ha positiva effekter för utvecklingen av förmånen. Det är dock inte möjligt att göra sådana förändringar av ersätt- ningen eftersom metoder och underlag behöver utvecklas. 8.7.2Tillsyn, tillståndsgivning och myndigheternas samverkan Utredningens bedömning: bör ges ett sam- ordnande ansvar för samverkan kring assistansersättning i syfte att stärka uppföljning, tillsyn och förebyggande av olika risker. Skäl för utredningens bedömning Utredningen ska, enligt direktiven, ta fram förslag som leder till att ersättningen för personlig assistans förstärker förutsättningarna för en långsiktigt hållbar kvalitetsutveckling, finansiering av insatsen och att långsiktigt upprätthålla de kvalitetsmål som föreskrivs för insatsen. Vad som utgör kvalitet i assistansverksamheten är i första hand en subjektiv fråga, varje brukare har en egen definition av vad som är kvalitet i insatsen. Från samhällets sida finns kvalitetskriterier t.ex. uttryckta i allmänna råd och föreskrifter utfärdade av . Den som önskar bedriva verksamhet inom personlig assistans måste ansöka om tillstånd hos som också utövar tillsyn över verksamheten. De resurser som läggs på tillsyn av assistansverksamheten är tämligen begränsade med tanke på verksamhetens omfattning och kostnader. Tillsynen sker löpande av IVO:s regionala avdel- ningar. Ett treårigt nationellt projekt har genomfört tillsyns- insatser. ska lämplighets- och vandelsprövning genom- föras. Utredningen har inte underlag för att ta ställning i frågan om dagens omfattning och inriktning på tillsynen är väl avvägd men vill ändå resa frågan om tillsynsinsatserna inom assistansområdet kan anses tillräckliga för att upptäcka brister i verksamheten och att verka förebyggande för god kvalitet. Från gäller nya skärpta regler för tillståndsgivning. Det är ännu för tidigt att säga något om effekten av förändringen. Till- stånd att bedriva verksamhet inom personlig assistans ges tillsvidare, liksom för andra liknande insatser. En orsak är att icke tidsbegränsade tillstånd är det som är mest vanligt förekommande i närliggande verksamheter. Icke tidsbegränsade tillstånd har valts för att skapa kontinuitet för brukaren – det kan vara svårt för en brukare att välja en anordnare som endast har kvar av sitt tillstånd. Detta behöver inte heller vara någon indikator på anord- narens seriositet. Det är dock formellt möjligt för att tids- begränsa tillstånden. har framfört uppfattningen att tillstånden borde vara tidsbegränsade för att säkra att de upp- gifter som lämnas vid ansökan stämmer överens med verkliga för- hållanden. Icke tidsbegränsade tillstånd innebär att IVO:s tillsyn av att de förhållanden som anges i ansökan stämmer med verkliga för- hållanden blir än viktigare. Att tillsyn sker i tillräcklig omfattning är av stor betydelse för tilliten till de tillstånd som anordnare får beviljade. Samverkan mellan myndigheter och organisationer Assistansersättningsfrågan berör många olika områden med olika lagstiftning (t.ex. socialförsäkring, socialtjänst, hälso- och sjukvård, skatteadministration och skatterätt, bolagsrätt, avtalsrätt, arbets- rätt, konkurrensrätt, redovisningsfrågor, brottsförebyggande och brottsbekämpning osv. osv) och det finns många olika ingångar i och perspektiv på frågan, t.ex. brukarperspektivet, kommun- perspektivet, anordnarperspektivet och arbetstagarperspektivet. Det finns också ett antal olika myndigheter vars ansvarsområden berör assistansersättning i någon del. Ingen myndighet har ett helhetsansvar för assistansersättningen, inte heller ett samordnings- ansvar. Med hänsyn till frågans karaktär bedömer utredningen att det finns ett behov av en mer systematisk samverkan. Det handlar om brukare som i vissa fall kan ha en utsatt position, samhället har ett starkt intresse av att verksamheten bidrar till stöd och service av god kvalitet, kostnaderna för verksamheten är höga och risken för överutnyttjande och brottslighet är stor. Det finns ett samarbete mellan vissa myndigheter (Polisen, , m.fl.) kring fusk, missbruk och bedrägerier inom assistansersättningen. Vidare har och inlett ett visst samarbete kring uppföljning och tillsyn av assistansanordnare. Andra gemensamma frågor berör t.ex. och . Någon mer strukturerad sam- verkan som tar sikte på helheten förekommer dock inte, enligt vad utredningen har uppgift om. Det kan därför finnas risk för att frågor som ligger i gränslandet mellan olika myndigheters ansvar blir otydliga eller inte uppmärksammas och hanteras på ett bra sätt. Det kan skapa ett ökat utrymme för missbruk av ersättningen, och även försätta brukaren i en onödigt svag position. När det gäller behovsbedömningen av rätten till assistansersätt- ning finns vissa frågor där det behövs ett samarbete mellan hälso- och sjukvården och . Hälso- och sjukvårdens kompetens att bedöma fysiska och psykiska funktioner behövs i underlagen för bedömningen av rätten till assistans. Det finns också samband mellan personlig assistans och beviljande av hjälp- medel. Det finns vidare behov av samarbete för att säkerställa att assistansersättning inte används för hälso- och sjukvård. Insatsen personlig assistans regleras både i SFB och i LSS och huvudmannaskapet är delat mellan staten och kommunerna. tolkar lagstiftningen i SFB och beviljar ersätt- ning utifrån att det är en socialförsäkring. Kommunerna tolkar lagen och beviljar personlig assistans utifrån att det är en social insats. Insatsen personlig assistans kan upplevas som olika av brukarna beroende på vem som fattar beslutet, trots att det rör sig om samma insats. Det kan också finnas situationer där personlig assistans beviljas även om brukaren egentligen skulle gagnas bättre av någon annan insats enligt LSS. Dessa frågor behöver diskuteras gemensamt mellan och kommunerna. Mot den beskrivna bakgrunden vill utredningen förorda en mer systematiskt och delvis formaliserat samverkan mellan de myndig- heter och organisationer som arbetar med frågor som anknyter till assistansersättning. Exempel på frågor som kan tas upp och diskuteras i en sådan samverkan är tolkning och tillämpning av lagstiftning, eventuella behov av ändringar i lagar och förordningar, utbyte av information och underlag i samband med utredning och tillsyn inom området, gemensamma riskanalyser (t.ex. rörande insatsens utförande eller assistenternas arbetsmiljö) och även behovet av gemensamma informationsinsatser för brukare och andra. Utredningen ser att , som ansvarig myndighet för assistansersättningen, är en naturlig part för att ta ett samordnande ansvar. För att tydliggöra ansvaret kan få i upp- drag att t.ex. inkomma med en rapport till regeringen, framtagen i samverkan med övriga berörda myndigheter och organisationer, som innehåller en gemensam riskanalys samt redo- visning av gemensamma åtgärder och eventuella behov av för- ändringar i regelverken m.m. I detta avsnitt behandlas frågan om ikraftträdande av utredningens förslag till ändringar i lag och förordning. Utredningen föreslår olika ikraftträdandedatum för de olika förslagen beroende på att de kräver olika förberedelsetider vad gäller beräkning av ersättningen, administration hos och information till berörda. Utredningen föreslår att ersättningen ska delas upp i två schabloner, en grundschablon och en tilläggsschablon och att för- slaget ska träda i kraft . Den nuvarande tim- schablonen ersätts då av grundschablonen, som således ska tillämpas för alla brukare som har beviljats assistansersättning. Tilläggsschablonen träder i kraft men införs successivt, i takt med nya beslut om att bevilja assistans- ersättning och där behovet av tilläggsschablon bedöms finnas. För- ändringen kommer således att gälla alla nya beslut som fattas av . För de brukare som redan har assistansersättning kommer ändringen att ske i sam- band med den omprövning som ska göras förflutit från senaste prövningen, alternativt att ändringen görs i samband med ansökan om fler timmar. För brukare som beviljas tilläggsschablon efter och som har beviljats förhöjt timbelopp på grund av ob-kostnader, kommer de särskilda skälen för det förhöjda tim- beloppet att prövas i samband med beviljandet av tilläggsschablon. För brukare som fyllt gäller att assistansersättning i vissa fall kan lämnas men antalet assistanstimmar får dock inte utökas efter 65-årsdagen. Omprövning av beslutet får endast ske vid väsentligt ändrade förhållanden. Sammantaget innebär detta att det senaste beslutet innan brukaren fyller i princip gäller livet ut. För brukare som vid ikraftträdandet är 65 eller äldre ersätts schablonen med grundschablon. Ersättning vid ordinarie assistents sjukdom Utredningen föreslår att förslaget om kostnader i samband med att en assistent är sjuk ska föras in som en kostnadspost i beräkningen av timschablonen. Utredningen gör bedömningen att förslaget bör kunna träda i kraft . Ändrad beräkning av ersättningens nivå Utredningen bedömer att det behövs en justering av beräkningen av ersättningens nivå. Ändringen kräver varken någon ändring i lag eller förordning och bör kunna hanteras genom den ordinarie processen för beräkningen av schablonbeloppet. Ändringen bör därigenom kunna genomföras omgående. Reglering av avtal mellan brukare och anordnare Utredningen föreslår att förslaget om att införa minimikrav i lag- stiftningen vad gäller avtalet mellan brukare och anordnare ska träda i kraft . Ändringen ska dock inte gälla för de brukare som vid ikraftträdandedatumet har ett gällande avtal, utan kraven får i ett första steg införas vid nybeviljande av assistansersättning. För de brukare som vid ikraftträdandedatumet har assistansersättning får bestämmelsen successivt införas i och med att de får nya beslut om assistansersättning i kombination med att deras avtal med en anordnare sägs upp eller inte längre gäller. Förslaget om reglering av avtal ska bl.a. uppfattas som ett stöd till brukaren och det är viktigt att respektive kom- munerna tydligt informerar om lagändringen. Lön till brukare för arbetsledning av den egna assistansen Utredningen föreslår att en brukare inte ska kunna ta emot ersätt- ning av anordnaren för administrativt arbete i förhållande till den egna personliga assistansen, alternativt varor eller tjänster som har till syfte att motsvara sådan ersättning. Förslaget bör kunna träda ikraft . 9 Konsekvenser av förslagen Bestämmelser om hur man ska redovisa konsekvenser av förslag i ett betänkande finns i kommittéförordningen (1998:1474) och för- ordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). I utredningens direktiv anges särskilt att utredaren ska beakta eventuella konsekvenser av förslaget för den kostnadsutjämning mellan kommuner som sker med stöd i lag (2008:342) om utjäm- ning för stöd och service till vissa funktionshindrade. Av 15 § kommittéförordningen framgår att om förslagen i ett betänkande har betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till stora företags, för jämställdheten mellan män och kvinnor eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska konsekvenserna i det avse- endet anges i betänkandet. Utredningens uppdrag (dir. 2013:34) är att se över ersättningen för personlig assistans enligt SFB och ta fram förslag på en ändamåls- enlig utformning av ersättningen. Förslagen ska stärka förut- sättningarna för en långsiktigt hållbar kvalitetsutveckling och finansiering av insatsen. Ersättningen ska utformas så att den bättre motsvarar de faktiska kostnaderna för utförd assistans. Det är av stor betydelse att konstruktionen av ersättningen är väl avvägd och tar hänsyn till de skiftande behov som finns hos personer med funktionsnedsättning. Det nuvarande ersättningssystemet bygger på en schablon- ersättning beviljad och lämnad assistans. belopp bestäms som ett schablonbelopp, med möjlighet till förhöjt timbelopp, som beräknas med ledning av de uppskattade kost- naderna för att få assistans.