sou · H2B348 · 2014-06-26 00:00:00 — Arbetsgivarens arbetsledningsrätt är emellertid inte oinskränkt. Den får inte utövas i strid mot lag eller god sed på arbetsmarknaden eller annars vara otillbörlig. God sed på arbetsmarknaden kan sägas motsvara en viss standard – ett allmänt faktiskt praktiserat beteende som represen- terar en viss yrkesetisk eller allmän moralisk nivå. Begreppet speglar en oskriven rättslig princip. Vid bedömning av om en kon- trollåtgärd står i strid med god sed på arbetsmarknaden eller annars är otillbörlig görs en avvägning mellan arbetsgivarens intresse av åt- gärden och arbetstagarens intresse av skydd för den personliga integriteten. Bakgrund och gällande rätt På den privata sektorn gäller som huvudregel att arbetsgivaren fritt kan välja vem han eller hon vill anställa, och ställa upp de villkor för anställningen som anses behövliga. Det föreligger dock numera flera lagstadgade undantag från denna huvudregel t.ex. genom diskrimineringslagstiftningen och bestämmelserna om företrädesrätt till återanställning enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd. Begränsningar i den fria anställningsrätten kan också följa av kollektiv- avtal. En privat arbetsgivares anställningsbeslut kan normalt inte prövas rättsligt. Om lagregler som begränsar den fria antagnings- rätten överträtts kan dock en domstolsprövning ske. Den sanktion som föreligger är skyldighet att utge diskrimineringsersättning eller skadestånd. Någon skyldighet att anställa den person som förbi- gåtts kan inte åläggas arbetsgivaren. På den offentliga sektorn gäller objektivitetsprincipen som kommer till uttryck i 1 kap. 9 § regeringsformen. Där föreskrivs att alla som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska iaktta saklighet och opartiskhet. På den kommunala sidan finns härutöver inte några generella regler i lag. På det statliga området gäller förutom objektivitetsprincipen också stadgandet i 12 kap. 5 § regeringsformen. Där anges i andra stycket att vid tillsättning av tjänst ska avseende fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. De lagstadgade begränsningarna i antagningsrätten som gäller på det privata området, t.ex. de tidigare nämnda diskrimine- ringsreglerna, gäller även inom den offentliga sektorn. Ett anställ- ningsbeslut av en statlig myndighet kan normalt överklagas förvalt- ningsrättsligt. Det överprövande organet kan ersätta det över- klagade beslutet med ett annat. Således kan ett överklagande leda till att en felaktigt förbigången arbetssökande får anställningen i fråga. På den kommunala sidan kan ett anställningsbeslut angripas med laglighetsprövning. Sådana överklaganden prövas av förvalt- ningsdomstol. Prövningen avser endast beslutets laglighet, dvs. den formella handläggningen, och inte beslutets lämplighet. Domstolen kan upphäva det överklagade beslutet men inte sätta ett annat beslut i dess ställe. Endast kommunmedlem har rätt att överklaga. Om ett anställningsbeslut upphävts vid en laglighetsprövning kan ett nytt anställningsförfarande bli aktuellt. En arbetssökande som förbigåtts har emellertid inte någon företrädesrätt till tjänsten ifråga. Bakgrund och gällande rätt 3.7.3Lagen om genetisk integritet m.m. Enligt 2 kap. 1 § första stycket lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m. får ingen utan stöd i lag ställa som villkor för ett avtal att den andre parten ska genomgå en genetisk undersökning eller lämna genetisk information om sig själv. Förbudet gäller inte på familjerättens område men i övrigt vid alla slags avtal, t.ex. anställningsavtal. Bestämmelsen är straffbelagd. I 2 kap. 1 § andra stycket föreskrivs att ingen utan stöd i lag får i samband med ett avtal efterforska eller använda genetisk informa- tion om den andre. Ingen får heller olovligen bereda sig tillgång till genetisk information om någon annan. Man får alltså inte genom frågor till den informationen gäller eller annan försöka få fram resultat av en genetisk undersökning. Skulle sådan information ändå bli känd får den inte användas i något avseende. Som exempel nämns i förarbetena bl.a. att informationen inte får läggas till grund för beslut om förmåner eller skyldigheter och en arbetsgivare får inte beakta den vid ett beslut om anställning, befordran, lönesätt- ning osv. 2005/06:64 s. 201). De två förbuden i andra stycket är inte straffbelagda. Som skäl härtill anfördes i pro- positionen att det redan fanns en rad straffbestämmelser som kunde bli aktuella om någon bröt mot de aktuella bestämmelserna. 3.8Några skäl för författningsreglerad registerkontroll vid anställning Den författningsreglerade registerkontrollen indikerar vilka skäl lagstiftaren ansett motivera att arbetsgivare får begära utdrag ur belastningsregistret och vilka avvägningar som legat bakom den modell som har valts. Även författningsreglerade krav på registerkontroll inför registrering och auktorisering av vissa yrkesgrupper anger sådana skäl som lagstiftaren ansett berättiga arbetslivsrelaterad registerkontroll. Vi redovisar närmast skälen för den reglerade registerkontroll som presenterats i tidigare avsnitt. Bakgrund och gällande rätt Då skyldigheten att genomföra registerkontroll infördes avseende personal inom skolområdet gjordes en avvägningen mellan å ena sidan intresset att minska riskerna för övergrepp och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten (prop. 1999/2000:123 s. 15). Skyddet för barnet ansågs vara det övergripande intresset och den vuxnes integritet fick därför stå tillbaka. Även åtagande enligt , att vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra att barn förmås eller tvingas att delta i olagliga sexuella handlingar, framhölls som skäl för regleringen. I pro- positionen angavs att det inte fanns skäl att överdriva förekomsten av övergrepp från personal, men att vetskapen om att sexuella över- grepp överhuvudtaget förekommer föranledde regeringen att föreslå åtgärder för att så långt det är möjligt minska risken för sådana övergrepp. Registerkontroll ansågs därvid kunna bidra till att skydda barn som vistas i förskoleverksamhet, skola och skol- barnomsorg mot övergrepp av vuxna eftersom arbetsgivare skulle ges tillgång till uppgifter huruvida en arbetssökande eller anställd var dömd för sexualbrott, grova våldsbrott och vissa andra brott. I förarbetena till lagarna om registerkontroll vid hem för vård eller boende (HVB) som tar emot barn (prop. 2006/08:37 s. 13 f.) och LSS-verksamhet omfattande barn (prop. 2009/10:176 s. 38) angavs därutöver att det rörde sig om barn som är särskilt utsatta och att samhället har ett särskilt ansvar för att förhindra att dessa barn utsätts för övergrepp. Som exempel på barns utsatthet och beroendeställning angavs att barn vid HVB ibland saknar kontakt med vuxna de litar på och de känner inte alltid förtroende för . Vissa av barnen kan tidigare ha utsatts för övergrepp av olika slag och det kan även vara barn som har problem med missbruk och kriminalitet. Barn med funktionsnedsättning är också en särskilt skyddsbehövande grupp. I propositionen avseende registerkontroll inom LSS-verksamhet beskrevs det som att det handlar om barn som på grund av fysisk eller psykisk funktions- nedsättning kan ha svårt att värja sig, men också att kommunicera och förmedla vad de utsätts för och påkalla hjälp. De är beroende av LSS-insatser och de kan ofta utveckla ett beroendeförhållande till den som utför insatsen. De är ensamma med den som utför insatsen utan att det finns någon annan vuxen som de kan vända sig till och insatserna utförs i barnets hemmiljö, den plats där barnet ska kunna känna särskild trygghet. Bakgrund och gällande rätt Blotta risken för att det kan förekomma övergrepp angavs även i dessa fall som tillräckliga skäl för att införa en obligatorisk registerkontroll inför anställning. Skyddet för barn utgör också det huvudsakliga skälet för att införa en generell möjlighet till register- kontroll avseende personer som ska arbeta med barn enligt lagen om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Enligt lagen om försäkringsförmedling förutsätter tillstånd för en svensk fysisk person att utöva försäkringsförmedling bl.a. att denne inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa all- varliga förmögenhetsbrott och viss allvarlig ekonomisk brottslig- het. Reglering tillkom som en följd av och rådets direktiv om försäkringsförmedling. Enligt direktivet ska för- säkringsförmedlares vandel vara god. Ett minimikrav är därför att personen inte förekommer i polisregistret eller i motsvarande nationellt register för allvarliga brott med anknytning till egen- domsbrott eller andra brott i samband med ekonomisk verksamhet. Vi har enligt vårt uppdrag att ta ställning till om det finns kategorier av arbetsgivare som inte har rätt att få ta del av arbetssökandes uppgifter ur belastningsregistret men som har ett så starkt behov av det att författningsändringar bör övervägas. Som vi kommer att återkomma till i kapitel 6 finns det skäl att pröva behovet av reglering avseende vård och omsorg. Som framgått ovan kan arbetsgivare inom denna sektor enligt förordningen om belast- ningsregister till viss del själv inhämta informationen från belast- ningsregistret i samband med anställning. Denna möjlighet finns inom psykiatrisk sjukvård, vården av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom och tvångsvård av missbrukare. Frågan om att utvidga arbetsgivares registerkontroll inom hälso- och sjukvården har varit föremål för regeringens tidigare över- väganden. fick regeringens uppdrag att bl.a. överväga om det skulle införas krav på att den som erbjuds anställning i hälso- och sjukvården ska lämna ett utdrag ur belast- ningsregistret för att kunna få anställning. Bakgrund och gällande rätt draget i den delen var att det hade ifrågasatts om inte samma eller liknande förfarande som vid anställning på skolområdet borde införas gällande all personal inom hälso- och sjukvården som kan tänkas komma i kontakt med patienter. Bland annat hade JO redan vid beredningen av lagstiftningen om registerkontroll på skol- området framfört att frågan om lämplighetsprövning borde ses ur ett större perspektiv och omfatta alla verksamheter som rör utsatta grupper. I betänkandet Patientsäkerhet. Vad har gjorts? Vad behöver göras? (SOU 2008:117) föreslog att en ny lag om registerkontroll av personal inom hälso- och sjukvården skulle införas. Utredningen anförde att patienter är en i flera avseenden utsatt grupp. De medicinska behov som föranlett vården är det huvudsakliga skälet till att det förhåller sig så. Utredningen tillade att de medicinska behoven hos varje enskild patient kan sägas avgöra graden av utsatthet, men även andra faktorer kan påverka patienters möjligheter att tillvarata sina intressen i vården. När det gäller hälso- och sjukvårdsinsatser inom vård och omsorg angavs att det finns många äldre med ett stort skyddsbehov. Inom den psykiatriska sjukvården, liksom inom missbruksvården, där vård sker under frihetsberövande och annat tvång menade man att förhållandena var sådana att skyddsbehovet kan sägas vara särskilt stort. Man menade också att i den enskilda vårdsituationen står alltid patienten i ett beroendeförhållande till den som utför vården. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte eller hade inget att erinra mot utredningens förslag. I propositionen Patientsäkerhet och tillsyn (prop. 2009/2010:210) gjorde regeringen en annan bedömning än utred- ningen och menade att registerkontroll vid anställning i hälso- och sjukvården inte borde införas. Regeringen anförde att det måste göras en avvägning mellan den personliga integriteten och det motstående intresse som ska tillgodoses genom registerkontroll. Införandet av registerkontroll måste framstå som proportionerlig i förhållande till sitt ändamål och till de motstående intressen som kan finnas. Regeringen konstaterade att patienter är en utsatt grupp som befinner sig i beroendeställning gentemot dem som arbetar i vården. Hänsyn måste dock också tas till det faktum att ett krav på förevisande av registerutdrag innebär en integritets- kränkning för den enskilde arbetssökande. Vidare beaktades att hälso- och sjukvården utgör en stor sektor på arbetsmarknaden innebärande att ett krav på registerkontroll vid anställning skulle beröra ett mycket stort antal personer, och att personalgenom- strömningen och personalomsättningen är stor. Bakgrund och gällande rätt Förebyggande eller beivrande av brott och förtroendet för verksamheten I vissa författningar föreskrivs som villkor för utövande av viss verksamhet eller yrkesutövning att sökanden bedöms som lämplig. Under hänvisning till förtroendet för verksamheten genomförs därför registerkontroll avseende personal vid delgivningsföretag, bevak- ningsföretag och larminstallationsföretag samt för skyddsvakter. Larminstallationsföretag som avses i lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m. har möjlighet att genomföra registerkontroll enligt 21 § förordningen om belast- ningsregister. Skälen för denna reglering framgår av förarbetena till lagen med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m. (prop. 1982/83:163 s. 23 ff.). I propositionen föreslogs att det skulle krävas tillstånd från myndighet för larminstallationsverksamhet. Tillståndskrav antogs motverka riskerna för mindre omsorgsfullt utförda installationer. Vidare skapades ökade garantier för att valet av ny larmutrustning i varje särskilt fall bedömdes fackmässigt (risk för falsklarm). Detta sågs som särskilt angeläget mot bakgrund av att larmanläggningarna utgör ett mycket betydelsefullt inslag i den brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamheten, och att det därför är ett samhällsintresse att anläggningar av aktuellt slag har en från olika synpunkter godtagbar kvalitet. Det angavs också att personer med sådan kriminell belastning som gör dem mindre väl lämpade för att bedriva verksamhet för installation av larmutrust- ning genom krav på tillstånd kan hindras från att komma in på marknaden. I propositionen resonerades vidare kring frågan om de krav på laglydnad och vandel som uppställdes avseende före- ståndare och styrelseledamöter, borde utsträckas till att gälla den personal som direkt sysslar med installationsarbeten. Regeringen ansåg att det otvivelaktigt fanns goda skäl för detta och föreslog att företagen själva skulle ges möjlighet att få belastningsregister- utdrag. Enligt 4 § lagen (1974:191) om bevakningsföretag och förord- ningen (1989:149) om bevakningsföretag ska all personal hos ett auktoriserat bevakningsföretag vara godkänd vid prövning med avseende på laglydnad, medborgerlig pålitlighet samt lämplighet i övrigt för anställning i ett sådant företag. Laglydnadskontrollen innebär att det inhämtas utdrag ur belastnings- och misstanke- registret. Bakgrund och gällande rätt Skyddsvakt är en samlande beteckning på alla som utan att vara poliser har de särskilda befogenheter som skyddslagen ger. En skyddsvakt prövas med avseende på sin laglydnad och med- borgerliga pålitlighet enligt 25 § skyddslagen (prop. 2009/10:87 s. 75). Enligt 4 § lagen (1980:578) om ordningsvakter får endast den förordnas till ordningsvakt som med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget och har fyllt 20 men inte . All personal hos ett auktoriserat delgivningsföretag ska enligt lagen (2010:1933) om auktorisation av delgivningsföretag vara god- känd med avseende på laglydnad och lämplighet i övrigt för en anställning i ett sådant företag. Detsamma gäller den som leder verk- samheten samt ledamöter och suppleanter i delgivningsföretagets styrelse. Regleringen motsvarar den som gäller för bevaknings- företag. Följande framgår av förarbetena till lagen om auktorisation av delgivningsföretag (prop. 2009/10:237 s. 214 f.). Regeringen anser att en grundläggande förutsättning för att stäm- ningsmannadelgivning i privat regi ska införas är att höga krav på lag- lydnad och lämplighet kan ställas på anställda hos delgivnings- företagen. En utgångspunkt bör vara de krav som ställs på de stäm- ningsmän som polismyndigheterna förordnar. Enligt Rikspolis- styrelsens allmänna råd för polismyndigheternas delgivningsverksam- het bör endast den förordnas till stämningsman som med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget och har fyllt 20 men inte . bör vid prövning av sökandens lämplighet bl.a. göra en registerkontroll i belastnings- registret och misstankeregistret samt av uppgifter om omhänder- tagande enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. i körkortsregistret. Regeringen anser att det är angeläget att inte kriminellt belastade personer utför stämningsmannadelgivning för auktoriserade delgiv- ningsföretag. Först och främst skulle det allvarligt skada förtroendet för verksamheten om stämningsmannadelgivning kom att utföras av sådana personer. En viss jämförelse bör göras med de krav som ställs på personal vid bevakningsföretag. Beträffande sådan personal gäller normalt att den som är dömd för brott före ansökan inte blir godkänd. Undantag görs för mindre allvarlig brotts- lighet, t.ex. trafikförseelser. Bakgrund och gällande rätt Den lagstiftade registerkontrollen omfattande arbetsgivares skyldighet att genomföra registerkontroll i samband med anställ- ning eller motsvarande inskränker sig till två områden, nämligen verksamheter med barn och försäkringsförmedlingsverksamhet. Då det gäller verksamheter som innefattar kontakter med barn har lagstiftaren sett ett generellt behov av åtgärder för att säkerställa skydd och säkerhet för barn. Kontrollen har avgränsats till att i huvudsak avse brott mot person. Regleringen avseende register- kontroll av försäkringsförmedlare tillkom som en följd av Europa- parlamentets och rådets direktiv om försäkringsförmedling, och har ekonomisk inriktning. Kontrollen inskränks till allvarliga brott som har anknytning till egendomsbrott eller andra allvarliga brott som har samband med ekonomisk verksamhet. Kravet på register- kontroll innebär en särreglering i jämförelse med andra personer verksamma i finansiella företag. De regler som enligt förordningen om belastningsregister ger arbetsgivare möjlighet till registerkontroll i ärenden om anställning omfattar en lång rad myndigheter, kommuner, landsting, larm- installationsföretag samt vård och omsorgverksamheter. Det rör sig om till sin art skilda verksamheter med olika uppdrag där skydds- objektet varierar. Kontrollen kan också ha olika syften vad gäller att undersöka vad som är relevant hot om brottslighet. Vad gäller den författningsreglerade kontrollen är det i många fall skyddet för tredje man som utgör skäl för registerkontroll. Det kan vara allmänheten i stort eller personer som av olika skäl är särskilt utsatta. I andra fall handlar det om att skydda förtroendet för verksamheten och indirekt även den breda allmänheten. Kon- trollen omfattar då ofta såväl brott mot person som förmögenhets- brott. Den arbetslivsrelaterade registerkontrollen genomförs också inför registrering, legitimering och auktorisering inom många olika yrkesområden. Kontrollen genomförs som en del av en lämplig- hetsprövning och har olika syften beroende på verksamhets- områden. Även de brott som kontrollen avser att undersöka varierar. Tyngdpunkten kan exempelvis ligga på förmögenhetsbrott då det gäller lämplighetsprövning i samband med auktorisation och godkännanden. I vissa fall kan det handla om lämplighetsprövning av personer som ska utöva myndighet. Vidare sker registerkontroll för prövning av meddelat tillstånd, Bakgrund och gällande rätt vilket innebär att en återkallelse av yrkeslegitimation eller annat tillstånd utgör ett faktiskt hinder mot yrkesutövning och mot att söka arbete inom relaterat verksamhetsområde. Detta kapitel innehåller en sammanställning av ett antal länders reglering avseende arbetsgivares möjligheter att få utdrag ur belast- ningsregistret, enskildas rätt att få utdrag ur belastningsregistret och enskildas insynsrätt i registret. Vi har ställt frågorna till , , , , , och . Frågorna har hanterats av de svenska ambassad- erna i respektive land. Frågorna har besvarats av ambassaderna eller respektive lands myndighet eller departement. Redovisningen grundas på dessa svar och på information från öppna källor. Av- seende det norska systemet har informationen även inhämtats från vårt möte i med Politidirektoratet och Justis- og beredskaps- departementet i . Syftet med redoviningen är att översiktligt redovisa skilda system och lösningar som olika länder har valt. Olikheterna i system och begrepp har i vissa fall inneburit svårig- heter då det gällt att tolka den inhämtade informationen. Det kan därför inte uteslutas att missförstånd kan ha uppstått beträffande vissa detaljer. Jämförelser har slutligen gjorts med det svenska systemet vilket framgår sist i kapitlet. I det avsnittet görs även vår bedömning av i vilken utsträckning valda lösningar skulle kunna vara överförbara på svenska förhållanden. Enligt den danska rättsordningen kan arbetsgivaren i samband med en anställning begära att få se ett utdrag ur det centrala krimi- nalregistret, en s.k. straffeattest, beträffande den man avser att anställa. För att sådana upplysningar ska lämnas ut förutsätts i all- mänhet att den enskilde har lämnat sitt samtycke. Polisen kan dock på begäran överlämna vissa upplysningar ur kriminalregistret till privatpersoner eller verksamheter om det sker för att tillvarata privata eller offentliga intressen som klart överstiger den enskildes intresse av att uppgifterna skyddas, eller för att uppgifterna är nödvändiga för genomförandet av en offentlig uppgift. Det finns tre olika former av s.k. straffeattester. En av dessa riktar sig till polis samt andra myndigheter och innehåller anteck- ningar från kriminalregistret som är högst . Ingen kan personligen få del av denna straffattest. Det finns även en privat straffeattest. Genom denna attest har den enskilde rätt att granska uppgifter om sig själv. Vidare finns det möjlighet för offentlig myndighet, privata verksamheter, idrottsföreningar och andra orga- nisationer till utfärdande av en särskild straffeattest, s.k. børne- attest. Attesten innehåller uppgifter ur det centrala kriminal- registret, och utfärdas beträffande den som är aktuell för anställ- ning eller uppdrag som innebär direkt kontakt med barn . Utfärdande av attesten förutsätter i allmänhet den enskildes samtycke. Enligt uppgift i media utfärdades cirka 500 000 straffe- attester i . En persons rätt att få straffregisterutdrag avseende sig själv är begränsad. En privatperson får ett utdrag om sig själv för visum, arbetstillstånd, vistelsetillstånd eller något annat motsvarande skäl för att företes för utländska myndigheter. Han eller hon kan även ansöka om ett särskilt utdrag ur straffregistret för arbete med barn. Kontrollen gäller situationer där arbetet till sin natur är sådant att det innebär personlig kontakt med barn. Även den som har för avsikt att bedriva sådan verksamhet i privat regi och den som ska utföra någon form av praktik i sådan verksamhet omfattas av kontrollen. Ett utdrag om brottslig bakgrund överlämnas endast till vederbörande själv. När en enskild begär ett straffregisterutdrag ska ändamålet alltid uppges. Utdraget är avsett endast för före- teende hos arbetsgivaren eller en tillståndsmyndighet. Arbets- givaren kan enbart anteckna i sina handlingar att utdraget har visats och i detta sammanhang notera utdragets identifieringsuppgifter. Utdraget ska utan dröjsmål återlämnas till den som visat upp det. Uppgifterna i straffregisterutdraget får inte röjas för andra än de 1 //arbejdsgivere-saa-500 000-straffeattester-i-2011) som nödvändigtvis behöver dem för att fullgöra sin kontroll- skyldighet. Straffregisterutdrag är avgiftsbelagda. Från och med är det möjligt att bevilja straffregisterutdrag åt studerande som arbetar med barn för inlärning i arbetet eller praktik.