sou · H2B382 · 2014-12-16 00:00:00 — Förslag till nya sekretessbestämmelser om rapportering av olyckor och tillbud föreslås också. Sekretessen som gäller i olycksundersökningar avseende vägtrafik föreslås utsträckas till att gälla även myndighetens olycksundersök- ningar avseende järnvägstrafik. Utredaren har i sitt arbete beaktat EU-lagstiftningen på området. Denna lagstiftning beskrivs i kapitel 3. I mindre omfatt- ning föreslås kompletterande nationella bestämmelser, som syftar till att säkerställa att kraven i EU-rättsakterna uppfylls. LSU och FSU överensstämmer med EU-lagstiftningen men innebär jämfört med denna en längre gående utredningsskyldighet för Statens haveri- kommission. ansvarar för utredningar inom militär luftfart och sjöfart, vilket exkluderas från EU-lagstiftning- ens tillämpningsområde. Vidare utreder alla slags civila luftfartsolyckor, medan vissa flygplanstyper har exkluderats från tillämpningsområdet för förordning (EU) nr 996/20101. Utredningsskyldighetens omfattning enligt LSU är dock inte förändrad jämfört med vad som redan gäller enligt LUO. Utredaren har vidare funnit att säkerhetsrekommendationer ska kunna riktas till den som bäst kan uppfylla dem i praktiken, oavsett olyckstyp. Sådana bestämmelser gäller , men enbart för sjöolyckor, i konsekvens med bestämmelser i direktiv /18/EG2. Järnvägstrafiken undantas dock från förslaget, eftersom direktiv /49/EG3 bara tillåter att säkerhetsrekommendationer ställs till myndigheter och andra organ samt till andra stater. Utredarens förslag väntas inte ha någon inverkan på måltill- strömningen till domstolarna. De kommer inte heller att ha bety- delse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslaget bedöms inte heller få konsekvenser för miljön. Dessa förhållanden behandlas därför inte vidare. I första hand berörs av den nya regle- ringen. Tillsynsmyndigheter med ansvarsområden som kan om- 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv /56/EG. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /18/EG av om grund- läggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv /35/EG och och rådets direktiv /59/EG. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /49/EG av om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv /18/EG om tillstånd för järn- vägsföretag och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av av- gifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägs- säkerhetsdirektivet). fattas av säkerhetsutredningar, i första hand Transportstyrelsen och Försvarsmakten, berörs också. Vidare berörs och , som får nya skyldigheter att rapportera olyckor och tillbud. Kommuner berörs, eftersom de har ansvar för rädd- ningstjänsten, som oftast är först på plats vid en olycka. Även en- skilda, både företag och privatpersoner, berörs i någon mån, om de blir inblandade i utredningen av ett tillbud eller en olycka. Den övergripande avsikten med utredningen har varit att modernisera och i möjligaste mån enhetliggöra gällande lagstiftning i nya bestämmelser. och tillsynsmyndig- heterna ställs inte inför nya utmaningar som kräver stärkt intern organisation eller kompetenshöjningar. Förslaget bedöms samman- taget inte få några konsekvenser för de direkta kostnaderna eller intäkterna för staten. Detta är förenligt med utredarens målsättning att förslaget skulle vara kostnadsneutralt i förhållande till rådande ordning. Den närmare bedömningen av väntade konsekvenser för berörda myndigheter och enskilda, även ekonomiska och samhällsekono- miska konsekvenser, redovisas i avsnitten nedan. Utredningar med internationella inslag inom sjöfart och luftfart I LUO stadgas att inte ska utreda olyckor som inträffar med utländska statsfartyg i . För ut- ländska statsluftfartyg gäller i stället att ska utreda olyckor och tillbud som inträffar i . Genom utredarens förslag ska det krävas särskilda skäl för att utreda olyckor och tillbud som inträffar i avseende såväl utländska statsfartyg som utländska statsluftfartyg. Utredningar av det nu nämnda slaget är ovanliga. Utredaren har t.ex. inte erfarit att har utrett någon händelse med ett utländskt statsfartyg i under i vart fall . Detsamma gäller för den utländska statsluftfarten, med undantag för den s.k. . Förslagets krav om särskilda skäl för att inleda en utredning förutsätter vidare i många fall att den utländska staten hemställer om att utreder en händelse med ett utländskt statsfartyg eller statsluftfartyg. Detta är högst osannolikt, särskilt i militära sammanhang, på grund av regler om statsimmunitet. I de undantagsfall där regleringen blir tillämplig bedömer utre- daren att riskerna för kostnadsökning på grund av den utvidgade regleringen för utländska statsfartyg kommer att balanseras av möjligheter till kostnadsminskning på grund av den inskränkande regleringen för utländska statsluftfartyg. Utredaren kan inte heller se några andra konsekvenser av förslaget. I 4 a och b §§ LUO stadgas att ska inleda en undersökning av olyckor eller tillbud med utländska ro-ro-passagerarfartyg eller höghastighetspassagerarfartyg, om olyckan eller tillbudet har inträffat på andra vatten än Sveriges sjöterritorium och fartyget senast besökte . Som har fram- gått i avsnittet 6.6 bygger denna bestämmelse på ett genomförande av artikel 7.4 i direktiv /18/EG, men har kommit att formu- leras på ett felaktigt sätt i LUO eftersom på andra vatten rätte- ligen ska åsyfta andra vatten än en medlemsstats sjöterritorium snarare än Sveriges sjöterritorium. Genom utredarens förslag ska denna felaktighet korrigeras. De aktuella händelserna inträffar ytterst sällan. har redan med dagens regler en möjlighet att delegera utredningsansvaret av en sådan händelse till den medlemsstat inom EU där händelsen inträffat och som enligt EU-regleringen har det fulla utredningsansvaret för händelsen. Möjliggörande för att själv besluta om utredningarnas omfattning och bedömning av insatser från samhällets räddningstjänst Utredarens förslag i denna del innebär att i vissa fall kan begränsa omfattningen av sina utredningar och där- igenom på ett mer effektivt sätt använda sina resurser. Stats- kontoret har tidigare ställt sig frågande till om Statens haverikom- mission har tillräckliga resurser för sin verksamhet och har ansett att mer formella befogenheter för att besluta om omfattningen av sina utredningar skulle kunna bidra till att pressa ned befintliga handläggningstider.4 De genomsnittliga handläggningstiderna för ligger mestadels över de mål som uttrycks i 13 § FUO. Det utrymme som frigörs genom att myndigheten kan begränsa omfattningen av sina utredningar bör användas i verksamheten för att påskynda olycksutredningarnas färdigställande. Detta bör med- föra att förslagen kommer att få en positiv effekt på Statens haveri- kommissions genomsnittliga handläggningstider. Utredaren bedömer att förslagen i dessa delar kan medverka till att målen om att slutföra en utredning inom i vart fall kan uppnås, såväl om målet mäts i form av genomsnittliga handläggningstider som i mediantider. Utredarens förslag möjliggör för att genomföra temautredningar inom sin verksamhet. Förslagen inne- bär inte så stora skillnader mot vad som redan gäller . I 3 a § i FUO föreskrivs t.ex. att det för den spårbundna trafiken ska beak- tas om en olycka eller ett tillbud utgör en del av en serie av olyckor eller tillbud av betydelse för systemet som helhet. I artikel 2.2 i bilagan till förordningen (EU) nr 1286/20115 föreskrivs att det kan beaktas om en olycka ingår i en urskönjbar tendens. Utredarens förslag innebär därför i dessa delar att gällande bestämmelser förtydligas och att regleringen blir enhetlig, då även luftfarten, väg- trafiken samt övriga allvarliga olyckor kan omfattas av temautred- ningar. Antalet nya temautredningar som kommer att genomföras med stöd av den föreslagna regleringen blir sannolikt lågt i jämförelse med den gängse utredningsverksamheten. Den bästa uppskatt- ningen görs genom en jämförelse med Olycksutredningscentralen i , där det genomförs drygt en temautredning . Som ovan anförts har emellertid vissa befintliga möjligheter att temautreda med stöd av LUO. Konsekvensen av utredarens förslag blir därmed inte fullt lika stor 4Statskontoret, Statens verksamhet – inriktning, omfattning, finansie- ring, 2009:22, 6 kap. 5Kommissionens förordning (EU) nr 1286/2011 av om antagande av en gemensam metod för utredning av sjöolyckor och tillbud till sjöss enligt artikel 5.4 i och rådets direktiv /18/EG. som de finländska siffrorna och bör enligt utredaren i stället upp- skattas till mindre än en temautredning . Om en genomförd temautredning avslöjar vissa övergripande systemfel, vilket kan förutsättas eftersom temautredningar ofta inleds när vissa illavarslande tendenser har uppmärksammats, kom- mer säkerheten för det specifika området att på lång sikt påverkas positivt. Dödsfall eller andra svåra konsekvenser av framtida olyckor kan därmed hindras från att inträffa. Förutom att det mänskliga lidandet då minskar, är ett förhindrande av framtida olyckor och tillbud också en ekonomisk vinst för samhället. Enligt utredarens bedömning kommer en reglering som möjlig- gör för att genomföra temautredningar därför att ha en långsiktigt positiv ekonomisk verkan på samhället. Detta gäller även för Statens verksamhet, efter- som en temautredning potentiellt kan medföra att ett antal fram- tida enskilda säkerhetsutredningar inte kommer att behöva genom- föras. Vad gäller det kortsiktiga perspektivet finns det olika uppfatt- ningar om huruvida temautredningar kostar mer att genomföra än en enskild olycksutredning. Oavsett hur det förhåller sig med den frågan innefattar utredarens förslag inte någon obligatorisk tema- utredningsskyldighet för utan endast en möjlighet att genomföra sådana temautredningar. Det föreslås inte att medel ska tillskjutas och öronmärkas för att genomföra tema- utredningar, vilket betyder att endast kommer att kunna genomföra temautredningar under förutsättning att befintlig budget och personalresurser så tillåter. Det medför i sin tur att utredarens förslag inte heller kortsiktigt kan komma att innebära några kostnadsökningar för Statens del. Vad avser förslagen om ett mer enhetligt krav på återrapportering av säkerhetsrekommendationer så finns sådana regler i 17 § andra stycket FUO. I 13 d § samt 15 b § FUO återfinns också vissa särskilda bestämmelser om återrapporteringsskyldighet för järnvägsolyckor. Utredaren bedömer att den föreslagna regleringen endast i undantagsfall kommer att användas av Statens haverikom- mission för att rikta säkerhetsrekommendationer mot andra myndigheter än tillsynsmyndigheten eller den myndighet vars ansvarsområde olyckan eller tillbudet berör. Några beaktansvärda konsekvenser för i anledning av om- händertagandet av återrapporteringen kan inte väntas. Transportstyrelsens och Försvarsmaktens utredningsskyldighet enligt FUO tas bort Som har angetts i kapitel 1 utreder Transportstyrelsen inte längre några olyckor eller tillbud med stöd av LUO och FUO. har Försvarsmakten å sin sida genomfört endast en egen utredning med stöd av LUO och FUO. Det kan därför konstateras att utredarens förslag i praktiken inte kan för- väntas medföra någon ökad arbetsbörda för Statens haverikom- mission i anledning av förslaget. Utredaren har i kapitel 9 föreslagit ändringar i OSL och OSF som innebär en utvidgning av sekretesskyddet i myndigheternas verk- samhet avseende säkerhetsutredning till att nu avse alla utrednings- områden. De praktiska problemen som beskrivit när det gäller det i nuvarande lagstiftning bristande skyd- det för såväl utredningen som för integriteten för berörda enskilda, väntas minska betydligt genom utredarens förslag. Detta bör leda till högre effektivitet och kvalitet i undersökningsverksamheten och ett större förtroende hos allmänheten. Transportstyrelsens och Försvarsmaktens utredningsskyldighet enligt FUO tas bort Genom utredarens förslag kommer Transportstyrelsen och För- svarsmakten inte längre att vara de preliminärt utpekade utred- ningsmyndigheterna för olycksutredningar av mindre allvarlig art. Transportstyrelsen utreder emellertid inte längre några olyckor eller tillbud med stöd av LUO och FUO. Sedan början av 1990- talet har Försvarsmakten å sin sida genomfört endast en egen utredning med stöd av LUO och FUO. Försvarsmakten genomför dock olycksutredningar inom ramen för sin tillsynsverksamhet med stöd av order och direktiv. Möjligheten att delegera en olycksutredning från Statens haveri- kommission till en annan myndighet eller aktör, däribland För- svarsmakten, ska alltjämt finnas kvar i LUO. Om en inträffad militär olycka eller tillbud, i eller utanför , därför bedöms motiverad att utreda, kan Försvarsmakten genom Statens haveri- kommissions delegation lika väl genom utredarens förslag som enligt den nu gällande lagstiftningen alltjämt ha möjlighet att utreda en sådan händelse. Det ska också påpekas att Försvarsmaktens roll som utredare med stöd av LUO och FUO även är beroende av eftersom med stöd av 3 § tredje stycket FUO kan ta över en utredning från För- svarsmakten inom den militära luft- och sjöfarten om det finns sär- skilda skäl för det. Det sagda innebär att utredarens förslag endast skulle kunna få konsekvenser för Försvarsmakten om: –bedömer att det är motiverat från säkerhetssynpunkt att utreda en militär händelse som inte är obligatorisk att utreda och det inte hade funnits särskilda skäl för att ta över från Försvarsmakten enligt dagens bestämmelser, men inte delegerar utredningsansvaret till Försvarsmakten, eller –bedömer att det inte är motiverat från säkerhetssynpunkt att utreda en militär händelse som inte är obligatorisk att utreda, men Försvarsmakten inte delar den bedömningen. Den första punkten innebär emellertid inte heller någon negativ konsekvens för Försvarsmakten eftersom händelsen i ett sådant fall ändå kommer att bli utredd, om än inte av Försvarsmakten. Vad avser den andra punkten skulle förvisso en negativ konse- kvens teoretiskt kunna uppstå för Försvarsmakten genom att utredarens förslag för ett sådant fall innebär att bestämmelserna i och FUO inte längre möjliggör för Försvarsmakten att själv- mant initiera en utredning av händelsen. I praktiken måste emeller- tid detta skeende bedömas som i princip obefintligt. För det första måste händelsen vara sådan att Försvarsmakten anser sig behöva ha tillgång till regelverket i LUO och FUO utan att kunna utreda händelsen med stöd av andra regler/order inom ramen för sin till- synsverksamhet, vilket alltså i vart fall historiskt endast har in- träffat en gång . För det andra får händelsen inte ligga utanför svensk lagstiftnings räckvidd (t.ex. militära olyckor i utlandet) eftersom tillgång till LUO och FUO då ändå inte medför möjlighet till tvingande reglering. För det tredje måste och Försvarsmakten ha olika uppfatt- ningar om hur lagens formulering motiverat från säkerhetssyn- punkt ska tolkas. Några beaktansvärda konsekvenser för Transportstyrelsen och Försvarsmakten kan sammanfattningsvis därför inte konstateras. Utredaren har förslagit ändringar i OSF som innebär en utvidgning av sekretesskyddet för uppgifter om enskilda i verk- samhet med olycksundersökning. De praktiska problemen som beskrivit när det gäller integriteten för de berörda personerna och de uppgifter som inhämtas väntas minska betydligt genom utredarens förslag. Detta bör leda till högre effektivitet och kvalitet i verksamheten och till ett större förtroende för verksam- heten hos allmänheten. 11.3.4Tillsynsmyndigheter enligt LSU och FSU samråder med den berörda tillsyns- myndigheten innan säkerhetsrekommendationer utfärdas. Om en säkerhetsrekommendation ställs till en enskild aktör utfärdar också en säkerhetsrekommendation till tillsynsmyndigheten. Utredarens förslag kan därmed inte riskera att medföra att någon viktig utfärdad säkerhetsrekommendation till en enskild aktör skulle missas att uppmärksammas av tillsyns- myndigheten. Förslagen innebär inte några konsekvenser för någon enskild myndighet. Vad avser förslagen om ett mer enhetligt krav på återrapporte- ring så finns sådana regler i 17 § andra stycket FUO. Den bestämmelsen riktar sig sannolikt mot tillsynsmyndigheten eller annan myndighet vars ansvarsområde olyckan eller tillbudet berör. I 13 d § samt 15 b § FUO återfinns också vissa särskilda bestämmelser om återrapporteringsskyldighet för järnvägsolyckor. Utredaren bedömer att den föreslagna regleringen endast i undan- tagsfall kommer att användas av för att kunna rikta säkerhetsrekommendationer mot andra myndigheter än tillsynsmyndigheten eller den myndighet vars ansvarsområde olyckan eller tillbudet berör. För de undantagsfall där så sker, kom- mer myndigheten som konsekvens att uppmärksammas på brister i sin verksamhet samt åläggas ett administrativt försumbart arbete med att till återrapportera sin inställning till säkerhetsrekommendationen. En nyhet i 1 kap. 7 § FSU är att samtliga tillsynsmyndigheter ska ställa experter till Statens förfogande för utred- ningar av olyckor eller tillbud, som berör myndigheternas ansvars- område, om detta inte äventyrar myndigheternas möjlighet att full- göra andra angelägna uppgifter. Att myndigheter ska samverka följer även av 6 § förvaltningslagen (1986:223), som anger att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Deltagande i säkerhetsutredningar ligger i de berörda myndig- heternas eget intresse, då de säkerhetsvinster som en sådan utred- ning för med sig kommer myndigheten tillgodo. Med tanke på hur bestämmelsen är utformad ska den avsedda medverkan ske inom ramen för myndighetens befintliga verksamhet. Utredaren har i kapitel 9 föreslagit ändringar i OSL och OSF som innebär en utvidgning av sekretesskyddet i myndigheternas verk- samhet avseende säkerhetsutredning, till att nu avse alla utred- ningsområden. Vidare föreslås sekretessbestämmelser till skydd för rapportering av olyckor och tillbud. De praktiska problemen som vissa myndigheter beskrivit när det gäller det i nuvarande lagstift- ning bristande skyddet för såväl utredningen som för integriteten för berörda enskilda, väntas minska betydligt genom utredarens förslag. Detta kan väntas leda till högre effektivitet och kvalitet i alla led av undersökningsverksamheten och ett större förtroende hos allmänheten. Utökad rapporteringsskyldighet enligt 5 kap. FSU I 10 kap. föreslås befattningshavare vid och Sjö- fartsverket få skyldighet att rapportera tillbud och olyckor till sjöss. De uppgifter som överförs från myndigheterna i detta samman- hang omfattas av de sekretessbestämmelser som utredaren föreslår i avsnitt 9.6.4 och 9.6.6. Några negativa konsekvenser avseende skyddet för känsliga uppgifter kan därför inte väntas. Arbetsinsatser och kostnader i anledning av förslaget kommer att vara beroende av hur rapporteringen ska ske. Konsekvenserna blir mindre om rapportering kan ske genom överföring av redan befintlig information i stället för om rapportering ska ske särskilt genom vissa blanketter eller it-system. Transportstyrelsen och Försvarsmakten har enligt förslaget bemyndigande att föreskriva om rapporteringens utformning, och bör vid genomförandet sträva efter en så enkel rapportering som möjligt. Rapportörer bör kunna rapportera i den egna organisationens system, varefter informa- tionen sedan kan vidarebefordras till Transportstyrelsen och För- svarsmakten. Föreskrifternas krav på rapporterade uppgifter bör utgå från ett minimum av vad som krävs för att ska uppfylla internationella förpliktelser. Utredaren bedömer under dessa förutsättningar att förslaget kan väntas medföra endast mindre ekonomiska konsekvenser. Förslaget kan i ett längre, samhällsekonomiskt perspektiv väntas medföra vinster för sjösäkerheten. Kommuner ansvarar, enligt 3 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, för räddningstjänsten inom sitt område. Enligt 3 kap. 10 § samma lag har kommunen ansvar för att en olycka undersöks när en räddningsinsats är avslutad, för att i skälig omfattning klar- lägga orsakerna till olyckan, olycksförloppet och hur en insats har genomförts. Utredaren har i avsnitt 7.3 föreslagit att granskning av rädd- ningstjänstens insats i samband med en olycka inte längre ska vara obligatorisk för . Utredaren vill under- stryka att förslaget inte är tänkt att medföra ambitionshöjningar för kommunernas undersökningar av räddningstjänstens arbete. ska enligt förslagen kunna rikta sina säkerhetsrekommendationer även mot enskilda, förutom vad avser järnvägstrafiken, där sådana rekommendationer endast får riktas till myndigheter eller andra organ. kan säkerhetsrekommendationer riktas till enskilda på sjöfartsområdet, men bestämmelserna innebär en nyhet för luft- fartsområdet, vägtrafikområdet, tunnelbane- och spårvägsdriften (dvs. spårtrafiken exklusive järnvägstrafiken) samt vid övriga allvar- liga olyckor. Förslagen innebär ingen skyldighet, men väl en möjlig- het, för att mer brett utfärda säkerhets- rekommendationer till envar. Inom sjöfarten, där alltså en sådan reglering finns , har bestämmelserna tillämpats i vissa fall för att rikta säkerhetsrekommendationer mot andra än myndig- heter, t.ex. till klassificeringssällskap och rederier. Detta kan enligt utredaren inte tas till intäkt för att utredarens förslag förväntas leda till ett ökat antal utställda säkerhetsrekommendationer till t.ex. enskilda aktörer även inom andra utredningsområden än sjöfarten. Utredaren bedömer i stället att den föreslagna regleringen inte kommer att medföra något större antal fall än där väljer att rikta säkerhetsrekommendationer till andra än tillsynsmyndigheten eller berörda myndigheter. De få fall där säkerhetsrekommendationer kommer att riktas direkt till enskilda kommer inte heller att innebära några extra kost- nader eller andra konsekvenser för den enskilde. Statens haverikom- missions säkerhetsrekommendationer är inte tvingande till sin natur utan utgör endast en rekommendation. En kostnad för en enskild aktör för att åtgärda en uppmärksammad brist är därmed orsakad av den upptäckta bristen och systemfelet i kombination med den enskildes beslut att åtgärda felet snarare än Statens haveri- kommissions utfärdade säkerhetsrekommendation. Därtill kan också tilläggas att en enskild aktör som på grund av utredarens förslag skulle kunna få en viktig säkerhetsrekommendation riktad mot sig i de allra flesta fall även hade blivit föremål för åtgärder från tillsyns- myndighetens sida om Statens säkerhetsrekom- mendation i stället hade riktats mot tillsynsmyndigheten och inte direkt till den enskilda aktören. Slutsatsen blir därför att utredarens förslag om att Statens haveri- kommission ska kunna rikta sina säkerhetsrekommendationer till den aktör som kan anses bäst lämpad att ta emot rekommendationen, inte kommer att medföra några ekonomiska eller andra betungande konsekvenser för företagen. Däremot bör förslaget ge samhälls- ekonomiska vinster i form av säkerhetshöjningar. Utökad rapporteringsskyldighet för hamninnehavare Utredaren har i 10 kap. föreslagit att hamninnehavare ska rappor- tera uppenbara avvikelser hos ett fartyg, som de uppmärksammar i samband med sin normala verksamhet. Hamninnehavare är skyldiga att till Transportstyrelsen rapportera uppenbara av- vikelser hos ett fartyg enligt 5 kap. 16 a § fartygssäkerhetslagen (2003:364) jämte 6 kap. 13 § fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). Hamninnehavare är den fysiska eller juridiska person som utövar det avgörande inflytandet över hamnens drift.