sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Skolan ansågs av ledande skolpolitiker (t.ex. , se , 2010) vara ett medel för att avskaffa klassamhället, och också spela en avgörande roll för ekonomisk till- växt. Enligt Telhaug (2006) kännetecknades de nordiska länderna av väl utbyggda statsapparater, och särskilt tydligt var detta i jäm- förelse med motsvarande strukturer i och (s. 255). dominerande pedagogik var inspirerad av psykologin, och med psykologiska argument betonades det proble- matiska med att rangordna eleverna och nyttan av att de själva skulle söka sig fram till kunskaperna (a.a., s. 255). Om den konser- vativa kritiken mot den mer sammanhållna skolan i någon utsträck- ning planade ut i takt med etablering, tilltog kritiken från partier till vänster om socialdemokratin och genom . Även om målen delvis delades med social- demokratin var den nya vänstern konfliktinriktad, och hävdade att socialdemokratin agerade för att reproducera det bestående aukto- ritära klassamhället. Emellertid menar (2006, s. att och framåt genomgick pluralistiska demo- kratiska samhällen förändringar i decentralistisk riktning. Han skriver: starting from the 1980s and increasingly from the 1990s, education has been the target of reconstructuring processes, meaning decentralization, deregulation, and commercialization. med detta har skolan som institution mer och mer hamnat i fokus i det samhälleliga offentliga samtalet. Skolan och skolfrågor hade fram till millenniumskiftet en jämförelsevis begrän- sad betydelse i den allmänna samhällsdebatten; skoldebatten ägdes i huvudsak av politiker, ekonomer och samhällsdebattörer snarare än av professionella pedagoger. Vidare kan sägas att marknadsliberala krafter från och med 1980-talet vunnit i styrka, medan de konser- vativa idealen inte på motsvarande sätt förmått ta plats i svensk skoldebatt (Telhaug, 2006, s. 272 ff). Skillnaden mellan en social- konservativ respektive en marknadsliberal skolpolitik representeras enligt (i en intervju som vi åter- kommer till i kapitel 3) av de före detta borgerliga skol- och utbild- ningsministrarna . En annan person som pekat på dessa sammanhang är ekonomen (2008) som tar upp att överfördes ett utökat ansvar för den svenska skolan från staten till kommunerna. Enligt Lakomaa ökade reformen storleken på den kommunala sektorn med en femtedel, vilket gör reformen till en av de största i modern historia. Vidare pekar han på att den skolpolitiska processen om skolans kommunalisering pågick under innan riksdagsbeslutet fattades 1989, och då med en mycket knapp majoritet. Statsvetaren (2012, s. 14–15) beskriver hur turerna kring överföringen av väsentliga delar av skolan till kommunerna gick till. Som vi åter- kommer till i kommande kapitel låg tre av antagna pro- positioner till grund för kommunaliseringen: Med styrnings- propositionen (1988/89:4) tunnades principerna om central- och detaljstyrning ut och byttes mot en målstyrning som princip. därefter på tillsatta arbetsgruppen, benämnd , hade som uppgift att konkretisera styr- ningspropositionen, och detta arbete resulterade i två propositioner. I den första, om kommunalt huvudmannaskap, (1989/90:41) före- slogs att huvudmannaskapet för lärar- och rektorstjänster fullt ut skulle överföras till kommunerna, och i den andra, ansvars- propositionen, (1990/91:18) föreslogs ett nytt statsbidragssystem som innebar att de tidigare öronmärkta medlen till skolan efter hand bakades in i det allmänna bidraget till kommunerna. I ansvars- propositionen infördes ett finansiellt stöd i form av ett sektors- bidrag (1990/91:18, s. 55), och den borgerliga regeringen införde den s.k. skolpengen och därmed ökad valfrihet i skolsystemet (2012, s. 16, proposition 1991/92:95, s. 14), och i kompletterings- propositionen 1991/92:150 (s. 20 ff.) redogörs för hur statsbidrags- systemet läggs om . Enligt Lakomaa (2008) innebar reformen bland annat att kom- munerna började jämföra sig med varandra. (se nästa kapitel) menade att dessa jämförelser skulle sporra kommu- nerna att göra bättre ifrån sig, men enligt Lakomaa (2008) blev resultatet det motsatta. Såväl Ringarp (2011) som (2012) talar om en kommunalise- ringens paradox, och i korthet kan den beskrivas som att de nämnda reformerna: ... å ena sidan är sprungna ur en strävan att stärka den lokala represen- tativa demokratin genom att öka de lokala politikernas inflytande över skolpolitiken och motverka ett tilltagande tjänstemannainflytande. Å andra sidan är reformerna ett uttryck för en strävan att effektivisera den offentliga sektorn genom att tona ner politikernas roll och i allt högre grad överlåta besluten om verksamheternas produktion till tjänste- män. (, a.a., s. 22–23.) Det här har alltså, enligt , inneburit att kommunaliserings- reformerna öppnar för att skolans organisering vilar på två förvalt- ningsmodeller; en byråkratisk med syfte att verka för demokratiska ideal, och en managementorienterad i syfte att verka för ökad effek- tivitet. Enligt är modellerna svårförenliga och de skapar problem med att styra skolans verksamhet. (2006) hävdar i sin avhandling att kommunerna deltar som part i utbild- ningspolitiska samtal avseende likvärdighet enligt någon av diskur- serna Kommunen som resultatansvarig, Kommunen som icke-part och Kommunen som politisk-ideologisk handlande. Det är mellan den första och sista diskursen som motsättningarna tydligast kan skönjas, och denna slutsats stämmer väl med hur beskriver några av reformens resultat. när detta skrivs, är det lärarkåren kommunaliserades. Reformen ger fortfarande upphov till dis- kussioner, och inte minst diskuterar lärarprofessionens status och vilka konsekvenser kommunaliseringen har medfört (, 2012). Ringarp (2011) analyserar motiven bakom kom- munaliseringen och menar att reformen var ett led i en större omvandling av den offentliga sektorn . Enligt henne anpassades välfärdsstaten till nya ekonomiska villkor, som ansvaret för lärarkåren överfördes till kommunerna. Ringarp har analyserat hur förändringarna av styrsystemen påverk- ade lärarprofessionens frirum. Socialdemokraterna hade, genom sitt långa regeringsinnehav, byggt upp väsentliga delar av välfärdsstaten utifrån programmatiskt framställda idéer om ett jämlikt och lik- värdigt samhälle. I konsekvens med detta fattades det omfattande politiska beslut om förändringar inom utbildnings- väsendet. I synnerhet gällde detta kommunaliseringen av lärar- tjänsterna (Ringarp, 2011, s. 13). I dagens skolpolitiska debatt är fortfarande frågorna om händelseförloppet kring skolans kommu- nalisering kontroversiell vilket bl.a. tar sig uttryck i att tre av riks- dagens mindre partier i olika grad driver frågan om skolans för- statligande. Men det finns också andra aktörer som gett sig in i denna diskussion, t.ex. förre generaldirektör . Han menar i en debattartikel att decentraliseringen medförde en olycklig utveckling för läraryrket som profession (Thullberg, 2012). Det ovan anförda för oss över till frågan om hur läraryrket har förändrats, och det finns några avhandlingar som diskuterar även denna fråga. Ringarps arbete är redan omnämnt, och vi ska här beröra ett avhandlingsarbete av sociologen . (2008) gör en sociologisk analys av lärares villkor, organi- sering och yrkesprojekt inom den grundläggande utbildningen i till nutid. Ambitionen sägs vara att göra en teoretisk genomlysning av generativa mekanismer som sammantagna orsakat de studerade händelseförloppen. väljer att kategorisera läraryrkets utveckling i tre perioder: 1.uppkomsten av folkskolan och folkskolläraryrket (1800–1840- tal), 2.uppkomsten av en centraliserad grundskola och grundskollärar- yrket (1840–1960-tal), samt 3.uppkomsten av en decentraliserad grundskola och ett diversi- fierat grundskolläraryrke (1960–1990-tal). Av intresse i sammanhanget är hur den sistnämnda perioden analy- seras. Periodiseringen visar, enligt , på en rörelse från heterogena utbildningsförhållanden till en centraliserad grundskola präglad av standardisering och systematisering, och vidare mot en decentraliserad utbildning karaktäriserad av specialisering och differentiering. Omstruktureringarna har enligt på ett genomgripande sätt påverkat läraryrket och lärarnas villkor. Lärare har dock inte bara påverkats av transformationerna, de har också varit delaktiga i deras utformning. Det har skett genom att lärar- organisationerna har formulerat och anknutit lärares kollektiva angelägenheter till vad som vid tiden uppfattats som samhälls- intressen, och organisationerna har använt en rad olika strategier för att driva igenom sina intresseområden. Kommunaliseringen innebar som framkommit bl.a. att personal- ansvaret lades på kommunerna. Just det kommunala huvudmanna- skapet var enligt (2008) föremål för hätska diskussioner och tydliga åsiktsskillnader mellan lärarfacken (a.a., s. 346 ff.). Detta trots att man i grunden var överens om att kommunalise- ringen riskerade att hota idén om en likvärdig skola med en stat som sågs som en garant för likvärdigheten (likvärdighet diskuteras utförligt längre fram). Men i de olika lärarfackliga organisationerna kom man enligt (a.a.) slutligen att acceptera en kommuna- lisering med argumenten att löneförhandlingarna skulle bli mer lönsamma för medlemmarna. Men att det uppstod en mer jämlik lönefördelning mellan de olika lärarkategorierna var i sig ett problem som medförde otrevlig stämning mellan medlemmarna i och medlemmarna i i samband med, och i efterdyningarna av, denna avtalsrörelse (a.a., s. 349). Mycket kortfattat kan sägas att reformen innebar att de förutvarande läroverkslärarnas tidigare högre yrkesstatus utjämna- des i anslutning till att TCO-medlemmarnas löner lyftes till nivåer mer liknande dem läroverkslärarna hade, och läroverkslärarna fick samma (alltså större för dem) undervisningsbörda som de tidigare folkskollärarna (, 2011). Även det faktum att lärarna från att ha varit statsanställda tjänstemän övergick till att bli kommunal- anställda uppfattades i sig som en statusförsämring. (2011) sätter in denna problematik i ett ekonomiskt perspektiv: Åren 1995–98, i organiserad samverkan med , genomförde de [Socialdemokraterna] omfattande budgetnedskärningar. En allmän av- reglering av den offentliga verksamheten präglade . Besparings- tekniken bestod i hög grad av att staten minskade anslagen till kom- munerna och överlät åt dessa att välja vad de ville spara på. Det blev därför nödvändigt att avreglera bestämmelserna på de två kommunala områden som dominerade bland utgifterna, nämligen den sociala sektorn och skolverksamheten. Kring detta rådde politisk enighet. Några av reformens avsikter, såsom att skolans ställning skulle stärkas lokalt, uppfylldes inte av dem som genomdrivit den. Tvärt- om använde den socialdemokratiska regeringen, och senare allians- regeringen, besparingsmöjligheterna som reformen, som en bieffekt, gett upphov till. Yxan fick kommunerna hålla i, och så verkar ha skett oavsett lokala politiska majoritetsförhållanden. hade en allvarlig statsfinansiell kris , och även staten hade tvingats spara på skolan, om den varit fortsatt statlig. Denna utveckling av sparande på skolans resurser har dock kritiserats från många håll. Den kritiske skoldebattören (2013) har i en när detta skrivs just publicerad bok målat upp en dyster bild av hur detta gått till. Behövdes det verkligen ett helt nytt och oprövat styrsystem för att nå de effekter man ville? /.../ Det hade säkert funnits andra och bättre sätt än att förändra hela styrsystemet, ta bort alla regler och ersätta dem med otydliga mål, där rektorers och huvudmäns prioriteringar blev godtyckliga. (s. 87) I flera av avhandlingarna som här kortfattat har refererats till nämns att skolan efter kommunaliseringen, och efter en turbulent start, ändå konsoliderat sig i sina former. I enlighet med Jarls och Quennerstedts beskrivningar kan man se att skolan slits mellan två poler eller, med Jarls ord, mellan olika förvaltningsmodeller; skolan strävar efter att vara en byråkratisk, politiskt-ideologiskt handlande skola, eller en managementorienterad, resultatansvarig skola (, 2012, s. 12). I detta avsnitt har vi presenterat artiklar från , och , samt avhandlingar från respektive en ekonom, en stats- vetare, en historiker, en socionom och en pedagog. Skolan angår hela samhället och därför är det naturligt att forskare från olika discipliner finner det angeläget att forska om skolan. Skolhistorikern (2011) indelar skolans utveckling sedan i tre reformperioder. Dessa kallar han för (i) Enhetsskola, grundskola och gymnasieskola, för (ii) Kommunalise- ring och elevpeng, och för (iii) Utveckling . Den första perioden handlade framför allt om tillkomsten av enhetsskolan och , och behandlas översiktligt i nästa kapitel, den andra perioden knyter an till det som denna text primärt handlat om så långt, och som här tidigare enligt (2008) karaktäriseras som uppkomsten av en decentraliserad grundskola och ett diversifierat grundskolläraryrke. Därför bör några ord om utvecklingen fram också komma med här. Enligt (a.a.) började redan Socialdemokraterna en reformering av skolan 2003, och denna förändring accentuerades efter 2006 och regeringsskiftet. Reformerna trädde i kraft , och såväl Socialdemokraterna som anslöt sig med smärre avvikelser till dessa. Till flera av reformerna återkommer vi senare, men redan här kan den nya skollagen (2010:800), som vann laga kraft , nämnas. Liksom tidigare är det primärt kommu- nerna som är skolans huvudman, men också landstingen, staten och enskilda huvudmän kan driva skolor. I fråga om behörighetskrav för lärare har det skett skärpningar som dock till alla delar ännu inte hunnit genomföras. Dessa är bl.a. kopplade till ny lärarutbild- ning och krav på lärarlegitimation. Vidare ställs högre formella utbildningskrav, krav på nyanställda rektorer, och dessutom är nya befordringstjänster för lärare under uppsegling. ska se till att nationella mål samt styrdokument (kursplaner, m.m.) ska finnas, att skolutveckling ska ske på nationell nivå och att utvärde- ringar och uppföljningar genomförs. Skolinspektionen ska bedriva (skarp) tillsyn och kvalitetsgranskning och tillståndsprövning. Vidare ska Specialpedagogiska skolmyndigheten, som inrättades 2008, verka för att specialpedagogiskt stöd utgår till elevgrupper med bl.a. funktionsnedsättningar. Grundsärskolan ska ge elever med utvecklingsstörning en anpassad utbildning som så långt möjligt svarar mot läroplan, Lgr 11 (a.a.). Special- skolan ska ge elever med syn- och hörselskador möjligheter till fortsatt skolgång och utbildning. Lärarutbildningen är inte längre formellt sett sammanhållen (som den varit ), utan ger fyra olika sorters examina: förskollärarexamen, grundlärar- examen, ämneslärarexamen och yrkeslärarexamen. Syftet med dessa kortfattade nedslag i skolans utveckling fram till är alltså att introducera det empiriska fält som ramar in rapportens fortsatta innehåll. Med detta sagt övergår vi nu till att beröra den problematik som mer specifikt har att göra med statlig och samhällelig styrning av skolan som institution. Till formen kan skolan som institution principiellt sett beskrivas som en förvaltningsapparat som på ett övergripande plan är utformad i spänningsfältet mellan centralism och decentralism. Centralism står enkelt uttryckt för att institutionen är uppbyggd så att dess maktutövande, beslutsfattande och ledning är koncentrerade till ett sammanhållet centrum. Decentralism innebär det motsatta, dvs. att maktutövandet etc. är mer utspritt i institutionens perifera delar. Relationen mellan centralism och decentralism är relativ; vissa delar av institutionen kan ha centralistiska inslag, medan andra kan kännetecknas av mer decentralistiska utformningar. Med referens till ett äldre arbete av (1963) kan vi från dessa utgångs- punkter peka ut följande typfall av styrformer: Regelstyrning kännetecknas av att skolan som institution får direkta anvisningar av staten som i extremfallet inte lämnar något egentligt frirum i verkställarleden för de professionellas egna och självständiga handlingar. Ramstyrning innebär att staten specificerar de ramar och ansvars- områden som inte får överskridas. Det decentralistiska inslaget i denna styrform handlar om att skolan och skolor inom dessa ramar har ett visst frirum för egna och självständiga handlingar. Resultatstyrning kännetecknas av att staten ställer krav på vissa resultat (pedagogiskt men även ekonomiskt) som skolan förväntas leverera till samhället. Resultatkraven ska alltså uppnås, och får därmed inte underskridas. Den statliga resultatkontrollen sker t.ex. i form av nationella prov, skolinspektion, kvalitetskontroller, tester och betyg. Målstyrning går i detta fall ut på att staten anger målen för den önskvärda verksamheten i vanligtvis allmänna och vaga termer. Detta medför att skolan och skolor genom egna tolkningar av de uppsatta målen har en hög grad av eget frirum för att omsätta resultatet av dessa tolkningar i operativt vardagsarbete. Den institutionella form som kännetecknade den svenska skol- institution som växte fram dominerades av centraliserad regelstyrning. Den tog sig uttryck i att yttre ideolo- giska, juridiska, ekonomiska och administrativa ramar för en av staten sanktionerad skolverksamhet var förhållandevis entydiga; enhetlighet var under dessa år ett nyckelbegrepp som avspeglade skolans statliga styrning. Skolans kommunalisering, som infördes , innebar bl.a. att den statliga styrningen av skolan förändrades i riktning mot decentralistisk målstyrning. Formellt sett innebar detta att skolans yttre institutionella ramar kom att präglas av en högre grad av mångtydighet och öppenhet i jämförelse med det tidigare i huvudsak regelstyrda skolsystemet. Läroplanerna Lpf 94 och Lpo 94, och förarbetena till dessa, var ytterligare en markering av skolans avreglerade, målstyrda och decentralistiska inriktning. Kommunali- seringen öppnade för, men som vi ska återkomma till innebar inte i sig, en marknadisering av den tidigare strikt offentligrättsligt regle- rade skolan. Valfrihet tonade här fram som en av de officiella led- stjärnorna för skolans styrning. Som tas upp i kommande kapitel inleddes i denna anda en stor förändring 1992 då fristående skolor fick förutsättningar att verka på i stort sett likvärdiga villkor som kommunala skolor. Följande år infördes också en ökad möjlighet för föräldrar och elever att välja grundskola inom det kommunala skolväsendet. Skolans målstyrda, decentralistiska, och marknads- orienterade, inriktning höll i sig under större delen av . Men i slutet av decenniet påbörjades en process av statlig åtstram- ning av denna institutionella struktur. Allmänt uttryckt innebar denna omdaning en övergång från den decentralistiska styrfilosofin till ett styrsystem där skolan, fortfarande med marknadsoriente- ringens incitament, allt mer kom att präglas av centraliserad resultat- styrning. Förändringen kom att ta sig ett antal olika uttryck som vi ska återkomma till senare i rapporten, men som exempel kan nämnas att förändrades under denna process. Från att verket under den decentraliserade målstyrningens skede i huvudsak agerat som en stödjande kunskapsorganisation till kommuner och skolor, fick verksamheten en alltmer kontrollerande karaktär. Det förmod- ligen mest tydliga uttrycket för att centraliserad resultatstyrning infördes som dominerande styrsystem var den omfattande skol- inspektion som först () bedrevs i regi och som senare () byggdes ut till en fristående myndighet (se vidare kapitel 6 och 7). Utvecklingen av skolan som institution och skolor som organi- sationer har fram till dagsläget kommit att präglas av centraliserad resultatstyrning med påtagliga inslag av regel- styrning som de mest påtagliga marknadsincitamenten , skolpengen och det fria skolvalet, är i kraft. Som kommer att exemplifieras i andra av rapportens avsnitt har detta formellt sett medfört en gradvis statlig åtstramning av kommuners och skolors frirum för självständiga handlingar. Annor- lunda uttryckt har staten, inom ramen för den kommunaliserade skolan, och ett antal fristående skolor, aktivt flyttat fram sina makt- positioner. Detta har kommit till uttryck i ett successivt införande av en omfattande kontrollapparat, och som nämndes tonar här Skolinspektionen med sina alltmer omfattande maktbefogenheter fram som det mest uppenbara exemplet på denna nyordning. Sammanfattningsvis har resonemanget ovan i huvudsak varit inriktat på förändringen av skolans administrativa styrformer , dvs. skolan som institution betraktad som form. Att enbart betrakta skolan i det målrationella perspektivet ger emellertid en trubbig och instrumentell bild av de värden och normer som skolan som institution har vilat på, och vilar på. För att bilden av hur det institutionella moraliska rummet – frirummet – förändrats ska bli mer komplett krävs en kompletterande belysning av skolan betraktad i ett mer innehållsligt orienterat perspektiv med värderationella förtecken. Det handlar kort sagt om att lyfta fram arten av de värden som låg och ligger i botten för de behandlade skolinstitutionella spelplanerna (centrali- serad regelstyrning, decentraliserad målstyrning och centraliserad resultatstyrning). Mot denna bakgrund vidgar vi i det avsnitt som följer resonemangen om institutionella styrformer till att även upp- märksamma väsentliga innehållsliga aspekter med bäring på skolan som institution i samhället. Skolinstitutionen i ett innehållsligt – värderationellt – perspektiv Att uppmärksamma skolinstitutionen i ett värderationellt perspek- tiv leder oss alltså in på skolans institutionella moraliska rum och frirum, och på arten av de värden som ligger i botten för de administ- rativa styrformer som togs upp i föregående avsnitt. Ett begrepp som det inte är möjligt att gå förbi när skolinstitutionens moraliska rum uppmärksammas är likvärdighet. har lik- värdighet lyfts fram som det förmodligen främsta officiella skol- politiska honnörsordet. En åtminstone översiktlig genomgång av vad likvärdighet har stått och står för synes därför som ett i samman- hanget lämpligt avstamp. Under lades grunden för de skolreformer som från och med 1950-talet successivt genomfördes i vårt land. Refor- merna gick hand i hand med dominerande (men långt ifrån ohotade) samhällspolitiska strömningar om att befästa demokrati som styrelse- skick. Den – i socialdemokratisk och socialliberal tappning – demo- kratiska välfärdsstatens utveckling förde med sig en förändrad syn på utbildningens betydelse för samhällsutvecklingen. Riktningen i skolans reformering kan belysas med skolkommissions slutbetänkande (1948:27) där skolans huvuduppdrag bl.a. beskrevs som att agera motkraft till vad som uttrycks som andliga farsoter. I klartext: får aldrig upprepas. Grunden för dessa ställningstaganden hämtade m.fl. från amerikansk aktivitetspedagogik med – som nämndes ovan – filosofen och peda- gogen som andlig fader. Skolans moderna demokratiuppdrag (ofta uttryckt som en skola för alla), var alltså explicit angivet i auktoritativa skolpolitiska dokument . I en långtgående partipolitisk enig- het (bl.a. Visby-kompromissen 1961) tog demokrativisionerna sig uttryck dels i behovet av att skapa och befästa en sammanhållen – enhetlig – skolinstitution, dels i en strävan att demokratisera skolans inre arbete i fråga om arbetssätt och arbetsformer. Målet att bygga det enhetliga skolsystemet grundades på officiella och explicit dekla- rerade jämlikhetsvisioner. Det kommer till uttryck i memoarer . Som nytillträdd ecklesiastikminister reflekte- rade han kring denna problematik : Att öka antalet personer som ... med skolans hjälp hävde sig upp till de privilegierade grupperna, kunde ju inte vara ett tillräckligt mål. Det måste väl vara fråga om en utjämning mellan grupperna i samhället. Detta späs på i memoarer där han lyfte fram 1960-talets införande av den sammanhållna och enhetliga skolan som en av juvelerna i kronan i det dåvarande svenska välfärds- samhället (ofta uttryckt som det starka samhället).