sou · H2B340 · 2014-06-12 00:00:00 — går i det här fallet att likna vid ett stort företag som långivarna fortsatt vågar låna till i en nedgång och där ställning mer liknar ett mindre företags. Modellen med finansiell accelerator har testats i en rad olika studier, där merparten baseras på amerikanska förhållanden. De empiriska resultaten ger ett stöd för föreställningen om att det finns en betydelsefull accelerator. I en studie baserad på amerikansk företagsdata för perioden –1990 visar det sig att små företag står för ungefär för av den sammanlagda produktionen, men vid konjunkturnedgångar står de för mer än hälften av produktionsbortfallet (Gertler och Gilchrist, 1994). Som förklaring menar författarna att stora företag låter varor i lager öka med hjälp av sin starkare finansiella ställning av tillfällig ned- gång i efterfrågan. Stora företag använder likvida medel och kort- tidslån för att finansiera den ökade mängden lagervaror. Små företag tvingas i större utsträckning sälja av sina lager vid efterfrågefall då de, i genomsnitt, har sämre likviditet och sämre tillgång till korttidslån än stora företag. Skattemässig olikbehandling av eget och lånat kapital Ett acceleratorförlopp kan även påverka företag som inte är belånade. Ett exempel kan illustrera. Företag A och företag B är helt identiska förutom att företag A finansierar sig helt med eget kapital och företag B använder både lånat och eget kapital. Vid en negativ efterfrågechock påverkas båda företagen av minskad intjäning till följd av minskad efterfrågan av deras varor och tjänster. Företag B påverkas även av att företagets säkerheter minskar i värde vilket driver upp premien på extern- finansiering. Den ökade premien leder till att mer kapital går åt till att betala ränta vilket kan tvinga företag B att sälja ut sina lager- varor till låga priser eller att sälja av fasta tillgångar för att få in kapital. inleder denna typ av försäljning, av lagervaror eller fasta tillgångar, så påverkas även företag A som inte använder sig av lånat kapital då priset på deras lagervaror nu erbjuds till reapris. Företags A:s tillgångsvärden påverkas också av att företag B ökar utbudet på andrahandsmarknaden eftersom företagen har identiska tillgångar. Här har enbart en liten del av forskningen på området behandlats. Den finansiella acceleratorns effekter på den reala ekonomin anses förhållandevis stora och kan delvis förklara hur små chocker kan ge upphov till stora svängningar. Tre ekonomer på har utfört en studie om den finansi- ella acceleratorn i (med flera, 2004). De har studerat dess påverkan på näringslivets investeringar. Författarna använder data från perioden –2003 och studerar därmed huvudsakligen den finansiella acceleratorns roll under 1990-talskrisen. Under krisåren stiger ett företags skuldkvot (kvoten mellan lånat och eget kapital) som investeringar faller kraftigt. I studien mäter de premien på externt kapital bland annat som ränteskillnaden mellan företags- och statsobligationer. Under krisen stiger avkastningskravet på företagsobligationer i relation till statsobligationer vilket författarna menar speglar att premien på extern finansiering för näringslivet ökar. Då premien på extern finansiering ökar så faller investeringarna. Deras data gör det inte möjligt att separat undersöka exempelvis små och stora företags premie på extern finansiering. Tidigare studier tyder dock på att en generell ökning Skattemässig olikbehandling av eget och lånat kapital av denna premie påverkar mindre företag i högre omfattning än större. I artikelns huvudanalys testas hur olika mått av premien på extern finansiering påverkar investeringarna. beaktas andra viktiga faktorer som påverkar investeringarna. De finner att i takt med att premien på extern finansiering ökar så faller invester- ingarna. Denna effekt är endast synlig vid cykliska nedgångar. Detta är i linje med de modeller av den finansiella acceleratorn som presenteras ovan som menar att effekten är som mest påtaglig i att driva på cykliska nedgångar i ekonomin. Resultaten för är liknande de som funnits för andra länder: Företag som belånar sig för mycket i goda tider förstorar och sprider nedgångar i ekonomisk aktivitet. 8Kombinationen av avdragsgilla räntekostnader och skattefria intäkter Skattesystemet bör utformas så att enbart lönsamma investeringar genomförs. Detta betyder bland annat att skattereglerna inte ska sub- ventionera olönsamma investeringsprojekt genom negativa effektiva skattesatser. Detta skulle leda till felallokeringar inom ekonomin där investeringar som är olönsamma före skatt kan bli lönsamma efter skatt. Utifrån denna princip kan man dra följande slutsats: Gene- rellt bör kostnader för intäkternas förvärvande vara avdragsgilla om intäkterna är skattepliktiga. Om intäkterna inte är skattepliktiga bör kostnaderna för intäkternas förvärvande inte vara avdragsgilla. Om denna princip gäller kommer ett företag enbart att göra de investeringar för vilka intäkterna överstiger kostnaderna, det vill säga enbart lönsamma investeringar. Bolagsskattesystemet avviker ibland från denna princip. Avkastningen på vissa tillgångar är skattefri sam- tidigt som ränteutgifter som finansierar förvärvet av tillgången får dras av (med vissa undantag). Detta förhållande benämns i kommitté- direktiven som en asymmetri. I det här avsnittet redogörs för denna problematik. Kombinationen av avdragsgilla räntekostnader och skattefria intäkter 8.2Näringsbetingade andelar och kedjebeskattningsproblemet Den klart viktigaste skattebefrielsen gäller avkastning på närings- betingade andelar. Bakgrunden till denna skattebefrielse är följande. Vinsten i ett företag bolagsbeskattas. Om utdelningar1 mellan bolag skulle beskattas blir vinsten bolagsbeskattad två gånger inom bolags- sfären (s.k. kedjebeskattning). Om hänsyn tas till ägarbeskattningen blir vinsten beskattad i tre led. Det är en avvikelse från normalfallet att vinsten beskattas en gång i bolagsledet och en gång i ägarledet. Avkastningen på investeringar skulle därmed bli olika beskattade beroende på om investeringen görs direkt i moderbolaget eller i ett dotterbolag (eller i någon annan form av näringsbetingat innehav, som ett hälftenägt bolag). Detta är snedvridande. Att skattebefria avkastningen på näringsbetingade andelar tar bort denna sned- vridning. 8.3Ränteavdragsrätten ur ett svenskt fiskalt perspektiv Så länge både moderbolag och dotterbolag är verksamma i fungerar systemet med skattefri avkastning på näringsbetingade andelar ur ett svenskt fiskalt perspektiv bra. Avkastningen beskattas en gång och räntor dras av en gång. Ligger dotterbolaget däremot i utlandet beskattas avkastningen en gång i utlandet och räntorna dras av en gång i . Ur ett globalt perspektiv är detta effek- tivt. Avkastningen beskattas en gång och räntorna dras av en gång. Att inte medge skattefrihet på utdelningar från dotterbolaget i utlandet skulle leda till trippelbeskattning. Ett internationellt system som undviker trippelbeskattning ligger i alla staters intresse. Dessutom skulle det bryta mot att behandla avkastning på utländska näringsbetingade andelar annorlunda än avkastning på svenska näringsbetingade andelar. Ur ett svenskt fiskalt perspektiv kvarstår dock spänningen mellan inkomster som är skattefria i som räntorna på lån som används för att förvärva dessa tillgångar är avdragsgilla. 1 Om utdelningar på näringsbetingade andelar är skattefria talar starka skäl för att även kapitalvinster på näringsbetingade andelar ska vara skattefria, då det är enkelt att omvandla kapitalvinster till utdelningar. Kombinationen av avdragsgilla räntekostnader och skattefria intäkter som angetts ovan bör denna spänning inte avskaffas genom att slopa skattefriheten på näringsbetingade andelar. Då återstår att se på avdragsrätten för lån. En lösning vore här att inte medge avdrag för räntor på lån som använts för att förvärva näringsbetingade andelar. En sådan reform skulle dock medföra att investeringar via köp av dotterbolag skulle bli skattemässigt missgynnade jämfört med investeringar som görs direkt i moderbolaget, då investeringen skulle kunna finansieras med avdragsgilla räntor i det ena fallet med inte i det andra. Vidare är det rent praktiskt mycket svårt att avgöra vilka lån som är hänförliga till investeringar i näringsbetingade andelar. Ett generellt avskaffande av ränteavdragen skulle däremot avskaffa den spänning som ur ett svenskt fiskalt perspektiv finns mellan skattefri avkastning på näringsbetingade andelar och avdragsrätt på räntor för att finansiera investeringar i näringsbetingade andelar, utan att ovannämnda nackdelar skulle uppstå. Direkta investeringar och investeringar via förvärv av dotterbolag skulle behandlas skatte- mässigt lika om inga räntor som får dras av. Det skulle heller inte vara nödvändigt att skilja ut räntor på lån som använts för att förvärva näringsbetingade andelar från andra räntor. Ett generellt avskaffande av ränteavdragen skulle, som en isolerad åtgärd, höja beskattningen av avkastningen på investeringar. Om åtgärden kom- bineras med en sänkt beskattning av avkastningen på investeringar, oavsett om en investering finansieras med lånat eller eget kapital, så kan en sådan reform göras utan att skatten på investeringar samman- taget höjs. En generell skattesänkning på avkastningen på invester- ingar kan åstadkommas till exempel med sänkt bolagsskatt, eller ett generellt skattemässigt avdrag för avkastningen på investeringar. I detta avsnitt behandlas hur bolagsskatten påverkar olika beslut i multinationella företag. Bolagsskatten har betydelse både för var investeringar görs och i vilket land vinster redovisas. I avsnitt 9.2 diskuteras bolagsskattens effekt på utländska direktinvesteringar som utförs av multinationella företag. Avsnittet visar på att den genom- snittliga effektiva bolagsskattesatsen kan antas ha en inverkan på multinationella företags benägenhet att investera i ett visst land. Det presenteras en överblick över effektiva genomsnittsskattesatser i EU, och . I avsnitt 9.3 beskrivs multinationella företags vinstlokaliseringsmöjligheter. Här utvidgas analysen som presen- terades i avsnitt 6 genom att ta hänsyn till att multinationella före- tag har möjlighet att utnyttja olika länders bolagsskattesystem. 9.2Effekt av bolagsskatten på nya utländska direktinvesteringar Enligt den traditionella OLI-ansatsen (avser ownership, location och internalisation) som bygger på teorin för s.k. ny ekonomisk geografi (Krugman, 1991) finns det tre faktorer som bidrar till gränsöverskridande investeringar (, 2007). För att utländska direktinvesteringar ska bli lönsamma måste ett multinationellt företag ha fördelar över inhemska företag. Dessa fördelar kan omfatta know- how, patent eller varumärke (ownership). Dessutom måste det vara gynnsamt för ett multinationellt företag att etablera sig i ett mottagarland i stället för att exportera produkten. En anledning till detta kan vara en god tillgång till en eller flera marknader eller lägre transportkostnader (location). Den tredje faktorn är att det måste vara fördelaktigare att tillverka produkten själv än att ge en licens till ett utländskt företag (internalization). En anledning till det sista kan vara att ett multinationellt företag vill skydda sin know-how. Ett flertal studier visar att om ett FDI-beslut har tagits av ett moder- bolag kommer skatteskillnader mellan konkurrerande mottagarländer att spela roll.1 När det gäller direktinvesteringar kan ett multinationellt företag både bestämma sig för att utöka sina befintliga investeringar (marginella investeringar) eller för att öppna en ny produktions- anläggning. 9.2.1Påverkan av bolagsskatten på multinationella företags investeringsbeslut När ett multinationellt företag väljer att investera i ett visst land ingår den totala skattekostnaden i investeringskalkylen. Skatte- kostnaden är dock inte den enda faktorn som har inverkan på lokalisering av investeringar. Kostnader för att efterfölja det skatte- mässiga regelverket (compliance costs) har också en – åtminstone kvalitativ – påverkan på lokaliseringsbeslut. Andra faktorer som enligt (2007) påverkar utländska direktinvesteringar är kostnader för att följa olika regelverk, tillgång till en viss marknad, tillgång till utbildad arbetskraft och flexibla arbetsmarknadsregler, bra infrastruktur, produktivitet samt arbetskraftskostnader.2 I litteraturen understryks att det är den genomsnittliga skatte- satsen och inte den marginella skattesatsen som är relevant för företagens lokaliseringsbeslut. En anledning är att nya investeringar som ett multinationellt företag gör kan innehålla överavkastning. Denna överavkastning kan ha ursprung i ett varumärke, i trogna kunder eller i patent som ger det multinationella företaget en möjlighet att ta ut ett pris för produkten som överstiger marginal- kostnaden för att producera produkten. Som följd av överavkast- ningen ser multinationella företag på förhållandet mellan den totala skattekostnaden och avkastningen på en investering, den effektiva genomsnittsskattesatsen. I den ekonomiska forskningslitteraturen används denna skatt som ett framåtblickande mått, baserat på ett visst lands skatteregler. På ett teoretiskt plan tillåter en jämförelse av effektiva genomsnittsskatter för olika länder internationella koncerner att välja sina investeringar så att kapitalvärdet efter skatt 1Se och (2004, kapitel 2) för en diskussion. 2OECD (2007). Ju lägre genomsnittsskattesatsen är, desto större är sannolikheten att ett företag väljer att förlägga sina nya investeringar i ett visst land. och (1998) har visat empiriskt att det är den effektiva genomsnittsskatten och inte den effektiva marginal- skatten som påverkar företagens lokaliseringsbeslut. Emellertid finns det förhållanden som begränsar multinationella företags intresse av att fullt ut utnyttja skillnader mellan olika länders bolagsskattesatser. Ett sådant förhållande kan vara att ett företag är beroende av platsspecifika produktionsfaktorer, till exempel en olje- källa. Förekomsten av platsspecifika övervinster kan enligt (2007) antas vara proportionell till landets storlek. Större länder kan därmed ha ett större utrymme att beskatta utländska direktinvester- ingar. Indikationer på att så är fallet ges i figur 9.1 där olika länders genomsnittsskattesatser redovisas. I ligger den effektiva genomsnittsskattesatsen på och i och . 9.2.2Effektiva genomsnittsskattesatser i , , och Figur 9.1 visar de effektiva genomsnittsskattesatserna för de 28 EU-medlemsstaterna samt för EU-kandidatländer, och . Uppskattningarna är hämtade från en publikation av EU TAXUD (Spengel med flera, 2012). Den genomsnittliga bolagsskattesatsen är och den ovägda genomsnittliga effektiva genomsnitts- skatten där uppgifter för ges för förhållandena innan och bolagsskattesänkning.3 3 Det antas här att relationen mellan effektiv genomsnittsskattesats och nominell bolags- skattesats är densamma före och skattesatssänkning. Figur 9.1 Effektiva genomsnittsskattesatser (AETR) och nominella bolagsskattesatser 9.2.3Bolagsskattens betydelse för utländska direktinvesteringar I detta avsnitt analyseras hur betydelsefull effekten av en bolags- skattesänkning kan vara på internationella koncerners benägenhet att lokalisera sina investeringar i ett visst land. De Mooij och Ederveen (2008) skattar konsensusparametrar som mäter effekt- en av den effektiva genomsnittsskatten på utländska direktinvestering- ar. De använder sig av metaanalys, en statistisk metod som granskar och sammanfattar forskningsresultaten. De finner att en sänkning av den effektiva genomsnittsskatten , till exempel från till , leder till en ökning av utländska investeringar . Ett liknande resultat redovisas av (2007). Om man antar att av bolagsskattebasen ägs av utländska koncerner kan en sänkning av bolagsskattesatsen förväntas leda till att bolagsskattebasen via denna kanal ökar . Detta är också den uppskattning som gör vid beräkning av självfinansierings- graden för en bolagsskattesatssänkning, vilket togs upp i avsnitt 6.5. En ökning av utländska direktinvesteringar leder till ökad efterfrågan på arbetskraft. Detta höjer lönerna och leder till ökad sysselsättning. Dessutom kan det förväntas höja bolagens vinster och därmed bidra till ökade skatteintäkter. Reala invester- ingar av multinationella företag kan också ge upphov till positiva externa effekter i form av ny teknologi och till positiva effekter på arbetskraftens utbildning. Bolagsskatten tas i och de flesta andra länder ut enligt källstatsprincipen (här bortses från de särskilda skatteregler som gäller för utländska filialer). Det betyder att vinster beskattas i det land där de uppstår. Den skattepliktiga vinsten är relativt lätt att bestämma för ett fristående företag som säljer sina produkter till andra fristående aktörer på en marknad. När det rör sig om produktion inom en koncern blir detta mycket svårare. Eftersom koncerninterna tjänster inte säljs via en riktig marknad finns det möjligheter för företag att prissätta sina tjänster så att vinster omfördelas mellan olika delar av koncernen. Detta orsakar inte något större problem ur fiskal synvinkel så länge alla koncerndelar finns i ett och samma land. Multinationella företag kan däremot genom prissättningen av koncerninterna transaktioner flytta vinster från hög- till lågskatteländer och därmed reducera sina skattekostnader. För att hantera detta problem finns riktlinjer för internprissättning. Som en central utgångspunkt för regelverket gäller att transaktioner länder emellan inom en och samma koncern ska vara armslängdsmässiga, vilket betyder att priserna ska vara jämförbara med de priser som man skulle ta mellan två fristående parter. Emellertid är regelverket inte heltäckande. Detta har lett till en situation där det finns möjligheter för multinationella företag att i viss utsträckning välja var vinsterna redovisas. Om en marknad för vissa varor, tjänster eller andra immateriella tillgångar saknas, är det svårt att fastställa ett marknadspris. Det lämnar ett visst utrymme för multinationella företag att prissätta på ett sådant sätt att vinster eller förluster skapas där det skattemässigt är mest gynnsamt. Sam- tidigt leder internprissättningssystemet till betydande administrativa kostnader för multinationella företag och skattemyndigheter. Det finns betydande empirisk evidens som visar att multinationella företag använder internprissättningen för att minska sina skatte- betalningar (Auerbach, och , 2007). Dischinger och Riedel (2011) visar att multinationella företag i hög utsträckning placerar immateriella rättigheter som exempelvis patent i länder med låg bolagsskatt. En bolagsskattesats som är lägre än genomsnittet av skattesatserna i de länder där ett multinationellt företag är verksamt ökar stocken av immateriella rättigheter i landet . Honohan och (2001, tabell a1) jämför mervärde per arbetstagare i EU och . har en mycket låg bolagsskatt. De visar att mervärdet per anställd är större per anställd i när det gäller elektroniska komponenter och större när det gäller kemiska produkter och produktion av mjukvara jämfört med EU som helhet. Skillnader i bolagsskattesatser påverkar också multinationella företags finansieringsstruktur. Genom att använda en hög andel lånat kapital vid investeringar i länder med högre bolagsskatt och en högre andel eget kapital vid investeringar i länder med lägre skatt kan koncernen dra större nytta av ränteavdrag för lånefinansi- ering. Detta stöds av Desai, Foley och Hines (2004) som visar att mängden koncerninterna lån påverkas särskilt mycket av bolags- skattesatsen. Möjligheten att minska skattebetalningarna i högskatteländer genom interna intäkts- och kostnadsöverföringar innebär att en högre bolagsskatt skapar en positiv extern effekt för andra länder genom att skattebasen flyttar dit. och (2012) visar att det även finns en negativ extern effekt av en högre bolagsskatte- sats. Multinationella företag optimerar mängden eget respektive lånat kapital i varje land där det verkar, men har en begränsad mängd kapital att tillgå totalt sett. En högre skatt i ett land ger då en lägre vinst efter skatt i alla länder där företaget verkar, vilket minskar investeringarna i alla länder. Denna effekt kompenserar till viss del effekten av vinsttransfereringar. Möjligheten att skatteplanera med hjälp av koncerninterna lån var bakgrunden till de ränteavdragsbegränsningsregler som infördes i och 2013 (se avsnitt 11.5 för en beskrivning av regler- na). Regeringen konstaterade budgetproposition att det fanns stora möjligheter att strukturera koncerner och låneförhål- landen så att avdrag fick göras för räntan i och att räntemot- tagaren inte beskattades alls eller mycket lågt. Härigenom fanns det incitament för att etablera koncerninterna skulder och strukturera ägande och skuldförhållanden så att ett gynnsamt sammanlagt skatte- utfall uppnås för koncernen. Detta sker genom att eget kapital i län- der med högre bolagsskattesats ersätts med koncerninterna lån. är det i en ekonomisk mening inte motiverat att skilja mellan lån från aktieägarna och aktiekapital. All avkastning som går åt till att betala räntan på lånet tillfaller långivarna, och all avkast- ning därutöver tillfaller aktieägarna, vilka är desamma som långivar- na i det fall det rör sig om ett lån från företagets ägare. Skattemäs- sigt behandlas dock finansiering genom lånat och eget kapital olika. Kostnaden för lånat kapital (ränta) får dras av i landet som har den högre bolagsskattesatsen som den beskattas i mottagar- landet där bolagsskatten är lägre. Följden är att företagets ägare väljer att skjuta till medel i form av interna lån i stället för eget kapital. 9.3.3Sänkt bolagsskatt och vinstredovisning Heckemeyer och Overesch (2013) och de Mooij (2005) analyserar den litteratur som studerar effekter av bolagsskattesänkningar på de redovisade vinsterna i multinationella företag. Den första studien baseras på en metaanalys av 25 publicerade studier som analyserar Heckemeyer och Overesch drar slutsatsen att en bolagsskattesatssänkning leder till att de redovisade vinsterna hos multinationella företag som befinner sig i landet ökar . I de Mooij (2005) redovisas däremot en större effekt, . har gjort en strukturstudie av det svenska näringslivet för (ITPS, 2007). Andelen bolagsskatt som betalas av multinationella företag redovisas inte, men däremot de multinationella företagens andel av totalt förädlings- värde, . Detta mått får anses vara en rimlig upp- skattning av vilken andel multinationella företag har av den totala beskattningsbara vinsten. Om denna andel kombineras med det redovisade estimatet för hur känslig vinstredovisningen är för en skattesatssänkning (0,8), kan en bolagsskattesatssänkning förväntas leda till en ökning av bolagsskattebasen via denna kanal . Detta är också den uppskattning som används av vid beräkningen av själv- finansieringsgraden för en sänkt bolagsskattesats, se vidare avsnitt 6.5. I avsnitten 4–9 har bolagsskatten satts in i ett samhällsekonomiskt sammanhang. Kommittén drar följande tre slutsatser. Vid utformningen av nya regler för bolagsbeskattningen ska en utgångspunkt vara att skattereglerna i så liten omfattning som möjligt ska påverka olika ekonomiska val. Det är önskvärt att investeringar som är lönsamma före skatt också ska vara lönsamma efter skatt. Det är också önskvärt att investeringar som är olönsamma före skatt är olönsamma efter skatt. Det talar för en låg skatt på normalavkast- ande investeringar. Multinationella företag har incitament att redovisa sina vinster i länder där vinsterna beskattas lågt och att dra av sina kostnader i länder där det skattemässiga värdet av avdragen är stort. Det är önskvärt att ha generella regler som motverkar en urholkning av den svenska bolagsskattebasen. Det talar för en låg skatt på lätt- rörliga vinster. Det finns inga samhällsekonomiska motiv att skattemässigt gynna en finansieringsform eller vissa typer av investeringar eller branscher framför andra.