sou · H2B352d2 · 2014-07-03 00:00:00 — Vilken form av ingripandeåtgärd som bör tillämpas i förhållande till holdingföretag och finansiella institut får avgöras genom en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Såsom anges i resolutionsdirektivet bör det också vara möjligt för att besluta att en styrelseledamot eller verkställande direktör i ett finansiellt holdingföretag, eller ett blandat finansiellt holdingföretag eller ett finansiellt institut inte längre får vara det. Den möjligheten är ingripande och bör därför reserveras för allvarliga överträdelser. En ytterligare förutsättning bör vara att olämpligheten kommer till uttryck genom överträdelse av någon av de bestämmelser som medlemsstaterna enligt direktivet är skyldiga att sanktionera. 1.Underlåtenhet att utforma, upprätthålla eller uppdatera åter- hämtningsplaner och koncernåterhämtningsplaner, i över- trädelse mot artiklarna 5 eller 7. 2.Underlåtenhet att underrätta den behöriga myndigheten om en avsikt att ge finansiellt stöd inom koncernen, i överträdelse mot artikel 25. 3.Underlåtenhet att tillhandahålla alla nödvändiga uppgifter för utarbetandet av resolutionsplaner, i överträdelse mot artikel 11. 4.Underlåtenhet av ett instituts ledningsorgan eller lednings- organet för en enhet som avses i artikel 1.1 b, c eller d att under- rätta den behöriga myndigheten när institutet eller den enhet som avses i artikel 1.1 b, c eller d kommit eller sannolikt kommer att fallera, i överträdelse mot artikel 81.1. Av de skyldigheter som följer av resolutionsdirektivet ska flera fall fullgöras i förhållande till resolutionsmyndigheten ). Resolutions- direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att fördela sanktions- befogenheterna mellan den behöriga myndigheten och reso- lutionsmyndigheten, artikel 110.3. Det kan framföras synpunkter på en ordning där en annan myndighet än den som ansvarar för hanteringen av en viss uppgift är behörig att meddela föreläggande om fullgörande av en skyldighet eller att besluta om sanktioner vid åsidosättande av en skyldighet. Kommittén anser dock att det saknas skäl att inom ramen för detta regelverk frångå gällande ordning där utgör behörig myndighet att besluta om sanktioner vid åsidosättande av bestämmelser på finans- marknadsområdet. Det förefaller olämpligt om en annan myndig- het, parallellt med , ska ges möjlighet att före- lägga ett institut eller annat företag som omfattas av resolutions- direktivet att fullgöra en skyldighet eller ingripa på annat sätt. Även i övrigt framstår som den myndighet som är mest lämpad för att ansvara för tillsynen och att besluta om sanktioner vid överträdelser av resolutionsdirektivet. överlämnade regeringen prop. 2013/14:228 om förstärkta kapitaltäckningsregler till . Propositionen innehåller bl.a. förslag på ändringar av ingripandebestämmelserna i 25 kap. lagen om värdepappersmarknaden och 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse. överlämnades en pro- memoria om genomförande av sanktionsbestämmelserna i kapital- täckningsdirektivet till av värde- pappersmarkandsutredning och marknadsmissbruks- utredning3 (härefter benämnd CRD IV-promemorian). Även CRD IV-promemorian innehåller förslag på ändringar av ingrip- andebestämmelserna i lagen om värdepappersmarknaden och lagen om bank- och finansieringsrörelse. I CRD IV-promemorian föreslås bl.a. separata processer vid ingripande mot juridiska respektive fysiska personer. CRD IV-promemorian har remitterats till berörda aktörer och remisstiden löpte ut . Eftersom det pågår ett arbete med att uppdatera ingripandebestäm- melserna i lagen om värdepappersmarknaden och lagen om bank- och finansieringsrörelse för att bättre motsvara sanktionsbestäm- melserna i antagna EU-rättsakter på finansmarknads- området saknas det skäl för kommittén att lämna ytterligare förslag till ändringar av ingripandebestämmelserna i nämnda lagar. Kom- mittén förutsätter därmed att ingripandebestämmelserna, som de 3 Promemoria om sanktioner enligt CRD IV av Värdepappersmarknadsutredning och Marknadsmissbruksutredning. Promemorian finns tillgänglig på Finansdeparte- mentet, diarienummer Fi2014/1356. slutligen kommer att utformas, väl kommer svara mot kraven även i resolutionsdirektivet. 31.3Offentliggörande av administrativa sanktioner Kommitténs förslag: Skyldigheten att publicera sanktionsbeslut bör genomföras genom föreskrifter på regeringsnivå. I artikel 112 i resolutionsdirektivet finns krav på att resolutions- myndigheterna och de behöriga myndigheterna under vissa förut- sättningar ska offentliggöra beslut om sanktioner. Skälen för kommitténs förslag Mot bakgrund av resolutionsdirektivet krav på offentliggörande av sanktionsbeslut uppkommer frågan om sådana offentliggöranden är förenliga med de svenska sekretessreglerna. De sekretess- bestämmelser som är tillämpliga på verk- samhet och som aktualiseras är 30 kap. 4 och 5 §§ i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). Dessa bestämmelser innebär sekretess för vissa uppgifter som förekommer tillståndsgivnings- och tillsynsverksamhet. Sekretessen enligt 30 kap. 5 § OSL gäller i särskilt angivna ärenden för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretessen gäller dock aldrig för uppgifter i beslut, 30 kap. 5 § andra stycket OSL. Enligt kommitténs mening kan bestämmelsen därför inte utgöra ett hinder för ett offentliggörande i enlighet med artikel 112. Enligt 30 kap. 4 § första stycket 1 OSL, gäller sekretess för uppgift om affärs- eller driftsförhållanden hos den som myndig- hetens verksamhet avser, om det kan antas att han eller hon lider skada om uppgiften röjs. Något undantag för uppgifter i beslut i likhet med vad som föreligger enligt 30 kap. 5 § andra stycket OSL föreligger inte enligt 30 kap. 4 § OSL. Det föreligger alltså en presumtion för att får offentliggöra uppgifter om åtgärder eller sanktioner, men sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs. Vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet, som innehåller en motsvarande artikel om publicering av sanktionsbeslut som artikel 112 i resolutionsdirektivet (artikel 68 i kapitaltäckningsdirektivet), gjorde regeringen bedömningen att 30 kap. 4 § OSL inte utgör hinder för att publicera beslut om sanktioner (prop. 2013/14:228 s. 234). Regeringen konstaterade också att påbudet om offentliggörande av beslut tillåter att besluten publiceras utan att avslöja identiteten på den som beslutet avser, om en publicering av identiteten utgör en oproportionerlig åtgärd eller bedöms orsaka en oproportionell skada för berörda institut eller de fysiska personer som berörs. Kommittén instämmer i regeringens bedömning och finner inte skäl att göra en annan bedömning när det gäller publicering av sanktionsbeslut enligt artikel 112 i resolutionsdirektivet. Mot bakgrund härav bör skyldigheter att offentliggöra sina beslut framgå av föreskrifter meddelade av regeringen. Kommitténs förslag: Regeringen bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om informations- skyldighet gentemot och om användningen av Ebas databas. Kommitténs bedömning: Några nationella genomförande- åtgärder krävs inte avseende Ebas skyldigheter enligt artikel 113 i resolutionsdirektivet. Enligt artikel 113.1 i resolutionsdirektivet ska, om inte annat följer av konfidentialitetskravet i artikel 84, resolutionsmyndigheter och behöriga myndigheter informera om alla administrativa sanktioner som åläggs av dem enligt artikel 111 samt om över- klagandets status och resultatet av detta. ska upprätthålla en central databas över sanktioner som rapporteras där syftet endast är utbyte av information mellan resolutionsmyndigheter och som ska vara tillgänglig endast för resolutionsmyndigheter och uppdateras på grundval av den information som dessa lämnar. ska upp- rätthålla en central databas över sanktioner som rapporteras där syftet endast är utbyte av information mellan behöriga myndig- heter och som ska vara tillgänglig endast för behöriga myndigheter och uppdateras på grundval av den information som lämnas av dessa. Enligt artikel 113.2 ska upprätthålla en webbplats med länkar till varje resolutionsmyndighets offentliggörande av sank- tioner och varje behörig myndighets offentliggörande av sanktioner enligt artikel 112 och ange den tidsperiod under vilken varje med- lemsstat offentliggör sanktioner. Skälen för kommitténs förslag Vid motsvarande informationsskyldighet för som i artikel 113 i resolutionsdirektivet har det i annan EU-rättslig reglering på finansmarknadsområdet överlåtits till regeringen att meddela de närmare föreskrifter som krävs (jfr t.ex. förordningen (2004:329) om bank- och finansieringsrörelse). Så bör vara fallet även vid informationsskyldighet enligt resolutionsdirektivet. Den närmare utformningen av informationsskyldigheten gentemot bör alltså överlåtas till regeringen att besluta om. Artikel 113 kräver, i de delar bestämmelsen riktar sig till , inga nationella genomförandeåtgärder. 32 Sekretess och informationsutbyte I detta kapitel ges ett förslag till införlivande av direktivets artiklar som rör sekretess, informationsutbyte och tystnadsplikt. 32.2Sekretess hos vissa myndigheter och personer 32.2.1Resolutionsdirektivets innehåll rörande sekretess Enligt artikel 84.1 ska kravet på konfidentialitet vara bindande för a)resolutionsmyndigheter, b)behöriga myndigheter och , c)behöriga ministerier, d)särskilda förvaltare eller tillfälliga förvaltare som har utsetts i enlighet med detta direktiv, e)potentiella förvärvare som kontaktas av behöriga myndigheter eller som resolutionsmyndigheterna försöker värva, oavsett om kontakten eller värvningen syftat till att förbereda försäljning av verksamheten, och oavsett om värvningen resulterade i ett förvärv, f)auktoriserade revisorer, revisorer, juridiska och professionella rådgivare, värderare och andra experter som direkt eller indirekt anlitats av resolutionsmyndigheterna, behöriga myndigheter, behöriga ministerier eller av de potentiella förvärvare som avses i led e, g)organ som förvaltar insättningsgarantisystem, h)organ som förvaltar system för ersättning till investerare, i)det organ som ansvarar för finansieringsarrangemangen för resolutionen, j)centralbanker och andra myndigheter som medverkar i reso- lutionsprocessen, k)ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltningsbolag, l)övriga personer som tillhandahåller eller har tillhandahållit tjänster, direkt eller indirekt, permanent eller tillfälligt, till de personer som avses i a–k, och m)verkställande ledningen, medlemmar av ledningsorganet och anställda inom de organ eller enheter som avses i a–k före, under och efter deras tillsättning. Enligt artikel 84.3 ska, utan att det påverkar allmängiltigheten i kraven i 84.1, de personer som avses i denna punkt förbjudas att röja konfidentiella uppgifter som erhålls i tjänsten, eller från en behörig myndighet eller resolutionsmyndighet i samband med tjänsteutövning enligt direktivet, till personer eller myndigheter, såvida det inte sker inom ramen för utövandet av deras uppgifter enligt direktivet, i sammandrag eller sammanställning som omöjlig- gör identifikation av enskilda institut eller koncernföretag eller med uttryckligt samtycke på förhand från myndigheten eller institutet eller koncernföretaget som tillhandahöll uppgifterna. Vidare ska medlemsstaterna se till att ingen konfidentiell information röjs av de personer som avses i 84.1 och att en utvärdering görs av de effekter som röjandet av information skulle kunna få för allmänintresset när det gäller den finansiella, monetära eller ekonomiska politiken, för fysiska och juridiska personers affärsintressen, för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Förfarandet för att kontrollera effekterna av ett röjande av information ska inbegripa en specifik bedömning av effekterna av ett röjande av innehållet och de närmare uppgifterna i åter- hämtnings- och resolutionsplaner som avses i artiklarna 5, 7, 10, 11 och 12 och resultatet av bedömningar som genomförts enligt artiklarna 6, 8 och 15. 32.2.2Utgångspunkter för den fortsatta bedömningen Kravet på konfidentialitet innebär att vissa myndigheter och andra personer ska förbjudas att röja konfidentiella uppgifter som de fått kännedom om i sin tjänst eller tjänsteutövning enligt direktivet. Vad som utgör konfidentiella uppgifter är inte närmare definierat i direktivet. Det får i stället avgöras i det enskilda fallet utifrån en bedömning av de effekter som röjandet av information kan få för vissa allmänna eller enskilda intressen. Föremålet för sekretessen är kopplat till allmänintresset när det gäller den finansiella, monetära eller ekonomiska politiken, fysiska och juridiska personers affärs- intressen samt syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Direktivet anger också att förfarandet ska innefatta en särskild bedömning av effekterna av ett röjande av innehållet och de närmare uppgifterna i återhämtnings- och resolutionsplaner och resultatet av myndigheternas bedömningar av dessa planer. I prak- tiken kommer dock utgångspunkterna för sekretessprövningen att vara olika beroende på vem som gör prövningen och vilka uppgifter som prövas. I det allmännas verksamhet åstadkoms en sådan prövning i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) samt i offentlig- hets- och sekretessförordningen (2009:641, OSF) genom sekretess- bestämmelser som innehåller skaderekvisit. Med sekretess avses enligt 3 kap. 1 § OSL förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. Beroende på vilken typ av skaderekvisit som används har den som gör bedömningen om en uppgift omfattas av sekretess eller inte att pröva antingen om ett röjande av uppgiften kan antas leda till viss skada (rakt skaderekvisit) eller om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppkommer (omvänt skade- rekvisit). Eftersom direktivet är ett minimidirektiv finns det dock inte hinder att säkerställa sekretessen för vissa uppgifter med bestämmelser om absolut sekretess. I sådana fall används inget skaderekvisit, utan uppgifterna som är föremål för sekretess ska hemlighållas utan att någon skadeprövning sker. Genom använd- ningen av skaderekvisit säkerställs att uppgifter inte beläggs med mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. Sekretessen gäller enligt 2 kap. 1 § OSL inte bara för myndig- heter utan även för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verk- samhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, tjänsteplikt eller på annan liknande grund. När det gäller personer som inte räknas till det allmännas verksamhet får sekretessen säkerställas på annat sätt, genom antingen bestämmelser i en lag vid sidan av den allmänna sekretesslagstiftningen, sekretessavtal eller utlämnande av sekretessbelagda uppgifter med förbehåll (jfr prop. 1979/80:2 Del A, s. 128). OSL innehåller redan vissa sekretessbestämmelser som är tillämpliga hos myndigheterna som avses i artikel 84.1 i direktivet. Således gäller sekretess redan för vissa uppgifter hos , , och . Utgångspunkten för bedömningen av om ytter- ligare sekretessbestämmelser behövs bör därför vara i vilken mån de uppgifter som direktivet avser att skydda redan omfattas av sekretess enligt befintliga bestämmelser. I det följande behandlas därför gällande sekretessbestämmelser i och OSF samt, i anslutning till det, vår bedömning av om dessa uppfyller de krav som direktivet ställer. 32.2.3Sekretess till skydd för allmänna intressen Kommitténs bedömning: Befintliga sekretessbestämmelser i till skydd för allmänna intressen uppfyller de krav som direktivet ställer på konfidentialitet hos myndigheter i det avseendet. Skälen för kommitténs bedömning Sekretess gäller enligt 16 kap. 1 § första stycket OSL hos regeringen, och för uppgift som rör rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs (s.k. statsfinanssekretess). Av andra paragrafen samma kapitel framgår att om en myndighet får en upp- gift som är sekretessreglerad i 1 § från en myndighet som avses där, blir 1 § tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndig- heten. Statsfinanssekretessen är i första hand tillämplig hos regeringen och de myndigheter som är ansvariga för de politikområden som nämns i bestämmelsen. Sekretessen för uppgifter enligt denna bestämmelse överförs dock till annan myndighet för det fallet regeringen, eller lämnar ut uppgifter till myndigheten. I förhållande till enskilda finns det möjlighet att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess enligt bestämmelsen med förbehåll enlig 10 kap. 14 § OSL, vilket innebär att det upp- kommer en tystnadsplikt för mottagaren av uppgiften. Statsfinans- sekretessen får därmed anses motsvara det krav som direktivet ställer på en skadebedömning utifrån allmänintresset när det gäller den finansiella, monetära eller ekonomiska politiken. Inspektion, revision eller annan granskning Sekretess gäller enligt 17 kap. 1 § OSL för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Sekretessbestämmelsen i 17 kap. 1 § OSL är bl.a. tillämplig på den inspektionsverksamhet på skilda områden som statliga myn- digheter, exempelvis , bedriver i fråga om enskilda. Även här finns möjlighet att till enskilda lämna ut upp- gifter som omfattas av sekretess enligt bestämmelsen med förbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL. Sekretessprövningen som ska göras enligt denna bestämmelse motsvarar den som direktivet ställer för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Risk- och sårbarhetsanalyser m.m. Sekretess gäller enligt 18 kap. 13 § OSL för uppgift som hänför sig till en myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer, planering och förberedelser inför sådana situationer eller hantering av sådana situationer, om det kan antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften röjs. Av förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd bered- skap framgår att varje statlig myndighet under regeringen, med , ska göra risk- och sårbarhets- analyser samt planering och förberedelser som avses i bestäm- melsen. Sekretessen täcker uppgifter i sådan verksamhet samt uppgifter som uppkommer under en kris. Sekretessen följer med en uppgift som har insamlats eller producerats i den angivna verksam- heten när en sådan uppgift lämnas till en annan myndighet. Eftersom sekretessbestämmelsen även gäller hos den mottagande myndigheten, kan det inte antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften lämnas till en mottagande myndighet. Någon särskild sekretess- brytande regel för utlämnande av uppgifter myndigheterna emellan finns därför inte. Uppgifter som omfattas av sekretess enligt bestäm- melsen kan lämnas ut till enskilda med förbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL eller, om förbehåll inte kan uppställas och ett utlämnande anses nödvändigt för att myndigheten ska kunna utföra analys-, förberedelse- eller planeringsarbetet, med stöd av 10 kap. 2 § OSL (jfr prop. 2004/05:5 s. 262 ff.). Det är i och för sig inte i första hand finansiella kriser som lag- stiftaren hade i åtanke när 18 kap. 13 § OSL infördes. Ordalydelsen utesluter dock inte att den tillämpas på sådana kriser. De myndig- heter som är involverade i arbetet med finansiell stabilitet upprättar visserligen inga risk- och sårbarbetsanalyser för finansiella kriser men däremot olika typer av planer och vidtar andra förberedelse- åtgärder för att förebygga sådana kriser. Myndigheternas planering och förberedelser liksom deras hantering, baserar sig emellertid på den analys de gör av var risken kan uppkomma och hur den påverkar det finansiella systemet. Enligt vår bedömning är alltså riskanalysen en integrerad del i myndigheternas planerings- och förberedelsearbete och i krishanteringen. Även denna bestämmelse får i viss mån anses tillgodose direktivets krav på skadebedömning med avseende på syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Mot bakgrund av det anförda anser kommittén att gällande rätt uppfyller de krav som direktivet föreskriver när det gäller utvärdering av de effekter som röjandet av information skulle kunna få för allmänintresset när det gäller den finansiella, monetära eller ekonomiska politiken och syftet med inspektioner, utred- ningar och revisioner. 32.2.4Sekretess till skydd för enskilda intressen Kommitténs förslag: Sekretessbestämmelsen för ärende enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) ska ändras till att gälla i ärende om förebyggande statligt stöd och i ärende om statligt stöd som ges med hjälp av de statliga stabiliseringsverktygen. I ett resolutionsärende ska det gälla motsvarande sekretess som i ärenden om förebyggande statligt stöd och statligt stöd med hjälp av de statliga stabiliseringsverktygen. I andra ärenden hos resolutionsmyndigheten ska sekretess gälla för uppgift om affärs- eller driftförhållande hos den som ärendet avser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som ärendet avser. Om en myndighet i ett ärende som nämnts får en uppgift som är sekretessreglerad i 31 kap. 1 § första stycket eller 31 kap. 2 § från eller , ska den sekretessen överföras till ärendet. Tystnadsplikten ska i pågående ärenden om statligt stöd respektive resolution ha företräde framför meddelarfriheten. I avslutade sådana ärenden, liksom i resolutionsmyndighetens andra ärenden, ska tystnadsplikten ha företräde framför med- delarfriheten för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som ärendet avser. Skälen för kommitténs förslag Tillståndsgivning och tillsyn på finansiella marknader Sekretess gäller enligt 30 kap. 4 § första stycket 1 OSL i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmark- naden eller försäkringsväsendet för uppgift om affärs- eller drift- förhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs. Enligt punkten 2 i samma stycke gäller sekretess i nämnda verksamhet även för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. Begreppet tillsyn ska enligt förarbetena inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion (prop. 1979/80:2 Del A, s. 233). Bestämmelsen är tillämplig både på löpande tillsyn och på den del av inspektionens verksamhet som syftar till att förebygga en finansiell kris. Även verksamheten som syftar till att förhindra problem i bank- och kreditväsendet, värde- pappersmarknaden och försäkringsväsendet kan nämligen klassas som tillsyn. Bestämmelsen är också tillämplig på verksamhet som består i övervakning av bank- och kreditväsendet (jfr a.s.). Den är däremot inte enligt gällande rätt tillämplig på verksamhet, eftersom den myndigheten inte uttryckligen i lag eller annan författning har tilldelats någon roll i övervakningen av finansmarknaden. Övrig tillsyn m.m. som utövas av statlig myndighet