sou · H2B316 · 2014-03-28 00:00:00 — Omfattningen av felaktiga utbetalningar inklusive mörkertal uppskattades dock till 2–(se kapitel 2 och 7). Bedömningen avsåg så väl för mycket som för lite utbetalt och låg i nivå med vad FUT-delega- tionen tidigare hade kommit fram till. Utredningen har emellertid noterat att de underlag som legat till grund för skattningarna var ytterst begränsade och därmed blev skattningarna mycket grova. Arbetsförmedlingen använde samma metod Expert Elicitation4 som FUT-delegationen. I en rapport från det så kallade sam- verkansuppdraget5 gjorde de deltagande myndigheterna bedöm- ningen att den nämnda metoden givit mycket grova skattningar. Detta är ett skäl till att utredningen inte gjort någon förnyad skatt- ning enligt den nämnda metoden. Utredningens uppdrag gäller samtliga ersättningar till arbets- givare, anordnare och externa leverantörer. Arbetsförmedlingen har när det gäller den interna handläggningen främst gjort stickprovs- kontroller av lönebidrag och därtill arbetat med kvalitetssäkring av handläggningsrutinerna runt lönebidragsberedningen. Utredningen bedömer därför att det kan finnas en risk för en större omfattning av felaktiga utbetalningar och högre mörkertal i övriga stödformer och i verksamheten med externa leverantörer av arbetsförmedlings- tjänster, som för övrigt är under uppbyggnad. Varken i Arbetsförmedlingens eller FUT-delegationens skatt- ningar har ingått en bedömning av förekomsten av felaktighet- er/brister i arbetsgivarnas/anordnarnas eller leverantörernas redo- visning till av det slag som utredningen har redovisat i kapitel 10. De data som har redovisat till utredningen visar på en komplementär riskbild. 4En metod där experter gör en gemensam skattning av vissa data. 5Samverkansuppdraget om utveckling av metoder för redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (ESV2012-6) se kapitel 2. Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar Det är utredningens uppfattning att faktainsamling och analys av vilka risker som finns inom ramen för Arbetsförmedlingens uppdrag är mer relevant, än ytterligare skattningar med metoden Expert Elicitation, för att kunna utveckla en lämplig modell för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. 13 Överväganden och förslag 13.1Utgångspunkter för utredningens förslag Utredningen lämnar nedan förslag till åtgärder för att motverka fel- aktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten. Det är förslag som bör övervägas av dels regeringen, dels Arbetsförmedlingen. Utredningens lägger två övergripande förslag. Det första är att regeringen i förordningar tydliggör vilka gemen- samma grundläggande villkor som bör gälla för ekonomiskt stöd eller ersättning till arbetsgivare och anordnare som tar på sig uppdrag inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Med tydliga sådana villkor bör Arbetsförmedlingen få större möjlighet att fatta tydliga besluta om stöd till arbetsgivare och anordnare. Det andra övergripande förslaget är i form av rekommendationer till Arbetsförmedlingen att överväga en sammanhållen kontrollpolicy och kontrollstruktur för alla program. Detta förslag inkluderar också verksamheten med kompletterande aktörer för arbetsförmedlings- tjänster. Utredningen lämnar inte förslag till förordningstexter, eftersom det i utredningens uppdrag (direktiv 2013:31) inte ingår att föreslå materiella förändringar för varken arbetslösa/arbetssökande eller arbetsgivare eller anordnare. 13.2Rätt åtgärd mot rätt grupp Utredningens förhållningssätt är att de flesta stödmottagare, arbets- givare, externa leverantörer och anordnare vill följa de villkor som gäller och därmed göra rätt för sig. Vissa aktörer tänjer på de gränser som gäller. Därutöver finns en mindre grupp som mer systematiskt utnyttjar systemet. Utredningens förslag syftar till att Arbetsförmedlingens interna processer ska utgå från en mer transparant intern styrning och kontroll, och anpassas till ett förhållningssätt som innebär att fler- talet vill göra rätt för sig. Exempelvis ska alla arbetsgivare, anord- nare och externa leverantörer som är aktuella för att få ekonomiskt ersättning från Arbetsförmedlingen ha tillgång till en information som medverkar till att oavsiktliga fel från dessa kan reduceras. Gruppen som tänjer på gränserna för vad som är tillåtet ska kunna få tydligare information om vad effekterna blir om man inte följer de regler som gäller och vilka granskningar som Arbetsför- medlingen avser göra. De som systematiskt utnyttjar systemet ska också kunna få tyd- ligare information om vad som gäller och vad effekterna blir om man inte följer reglerna. Men även denna grupp ska kunna få information om att den kan bli granskad i större omfattning. Figur 13.1 Rätt åtgärd mot rätt grupp 1)Systematiskt utnyttjar systemet 2)Tänjer gränser 3)Vill följa reglerna Medarbetare inom Arbetsförmedlingen är ytterligare en målgrupp som utredningen har beaktat vid överväganden om vilka åtgärder som kan göras för att minska felaktiga utbetalningar. denna grupp bedömer utredningen att de flesta vill göra rätt. Risken att göra oavsiktliga fel i handläggningen finns alltid, men med ett tydligare regelverk och ett funktionellt systemstöd kan andelen oavsiktliga fel reduceras. Det finns emellertid en risk att det även bland Arbetsförmed- lingens medarbetare finns en grupp som tänjer på regelverket, kanske i syfte att nå de kvantitativa mål som Arbetsförmedlingen har satt upp i sin verksamhetsplan eller av andra skäl. , såväl som i andra verksamheter, finns det en risk att en mindre del av medarbetarna kan komma i en sådan situation att de börjar utnyttja systemet systematiskt. Det kan vara av olika skäl som de ser att de kan få privata fördelar genom att systematiskt nyttja systemet. För samtliga medarbetare, inklusive chefer, inom Arbetsförmed- lingen är det angeläget att få en tydlig bild av under vilka förutsätt- ningar som man har förtroendet att handlägga och besluta om olika arbetsgivarstöd eller anvisa arbetssökande till kompletterande aktörer. Det är därför angeläget med fortsatt värdegrundsarbete och kompe- tensutveckling för Arbetsförmedlingens medarbetare. Som en grund måste det finnas ett enklare regelverk med ett tydligt systemstöd och en tydlig insyn i hur Arbetsförmedlingens kontrollverksamhet är uppbyggd. av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten 13.3.1Rätt, enkelt och snabbt Statsmakternas styrning av den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten är omfattande både i författning och i regleringsbrev. Verk- samheten är konjunkturberoende och de politiska ambitionerna är höga oavsett riksdagsmajoritet och därmed regering. Utredningen har i kapitel 3, Arbetsförmedlingens uppdrag och styrning, redovisat utgångspunkterna i ett antal styrande lagar och förordningar samt i instruktionen för myndigheten. Utredningen har framfört att regelverket är komplicerat. Där- med blir uppdraget för Arbetsförmedlingen att utveckla rutiner och stödstrukturer för medarbetare, arbetssökande och stödmot- tagare/leverantörer samt anordnare också komplicerat. Utredningens analys har dessutom visat att regleringarna av de olika arbetsmarknadspolitiska programmen till övervägande del är fokuserade på villkoren för den som är arbetssökande/arbetslös. Arbetsförmedlingens möjligheter att i beslut tydliggöra under vilka villkor ekonomisk ersättning utgår – till en arbetsgivare, leverantör eller anordnare – är begränsade. Villkoren är i de flesta fall kopp- lade till att Arbetsförmedlingen anvisar en person som uppfyller de villkor som regleras i en förordning. Enkelt, rätt och snabbt Det finns ett samband mellan enkelt regelverk, som går att tillämpa rätt från början och därmed en snabbare och mer resurssnål hante- ring. Utgångspunkterna för utredningens analys och förslag kan åskådliggöras i figur 13.2. Det är väsentligt att få så som möjligt i öppen arbetslöshet för den enskilde arbetssökande. Men det är likaså angeläget att den enskilde arbetsgivaren/stödmottaga- ren enkelt och snabbt ska kunna sätta sig in i förutsättningar och villkor för att stöd ska utgå. Figur 13.2 Sambandet mellan rätt, enkelt och snabb hantering av regelverket Utredningens uppfattning är att bör kunna med- verka till att motverka felaktiga utbetalningar genom att i samband utformningen av nya arbetsmarknadspolitiska program eller ändring i befintliga program göra bedömningar om vilka riskerna är för att felaktiga utbetalningar som kan uppstå, och vilka åtgärder som behöver vidtas för att hantera riskerna. Arbetsförmedlingen och bör få i uppdrag att bistå med under- lag för dessa former av bedömningar. I riskbedömningar måste också ingå att balansera kvantitativa volymbeting, i form av anvisningar i reglerings- brev, med möjligheter att bedriva en rättssäker verksamhet som ger förutsättningar för att reducera felaktiga utbetalningar. 13.3.3Åtgärder mot överutnyttjande – förutsättningar och förslag Vad är överutnyttjande? Utredningen har enligt direktiven 2013:31 i uppdrag att, vid behov, föreslå åtgärder som kan förhindra oegentligheter och överutnyttjande och som kan förbättra myndighetens beslutsunderlag. Regeringen exemplifierar överutnyttjande och nyttjande av stöd och ersättningar i direktiven på följande sätt: Även i fall där oegentligt nyttjande av systemet inte kan konstateras, kan det förekomma att ersättningssystemet överutnyttjas på sätt som inte är avsett. Det kan exempel vara fallet om en arbetsgivare tar emot fler arbetslösa än som kan erbjudas meningsfull sysselsättning. Regeringen skriver vidare i direktiven: Ett annat exempel är arbetsgivare som sätter i system att ta in arbets- lösa från olika arbetsmarknadspolitiska program i stället för att anställa arbetskraft. Konsekvenserna av ett icke avsett nyttjande av ersättnings- systemet är i många fall desamma som vid fusk och oegentligheter, dvs. att den enskilde drabbas och systemets legitimitet och trovärdig- het urholkas. Vilka möjligheter har Arbetsförmedlingen enligt gällande reglering att förhindra överutnyttjande? För att kunna lämna förslag om åtgärder som kan förhindra över- utnyttjande behövs först en diskussion om vilka förutsättningar som Arbetsförmedlingen har att agera om man upptäcker att en arbetsgivare överutnyttjar program inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten. Enligt 3 § i Arbetsförmedlingens instruktion ska myndighetens verksamhet utformas så att: den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på arbetsmark- naden (punkt 6) den inte bidrar till att arbetstillfällen trängs undan, såvida det inte kan anses arbetsmarknadspolitiskt motiverat (punkt 7) I 9 § i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anges bland annat följande. De arbetsmarknadspolitiska programmen är arbetsmarknadspolitiska insatser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. En anvisning till ett program ska vara arbetsmark- nadspolitiskt motiverad. Det betyder att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett över- gripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Av samma paragraf följer att Arbetsförmedlingen ska göra den arbetsmarknadspolitiska prövningen vid anvisning till program enligt förordningen om anställningsstöd, förordningen om sär- skilda insatser för funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga förordningen om jobb- och utvecklingsgarantin, förordningen om jobbgarantin för ungdomar och förordningen om arbetsmarknads- politiska program. ska göra en arbetsmarknadspolitisk prövning, följer såldes både av instruktionen och i 9 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Då en anvisning enligt sistnämnda bestämmelse får ske endast om det framstår som lämpligt både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmark- nadspolitiskt perspektiv bör, enligt utredningens mening, sådant överutnyttjande som exemplifieras ovan kunna motverkas med stöd av bestämmelsen. 9 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är dock inte tillämplig i fråga om stöd för nystartsjobb eller stöd för yrkesintroduktionsanställning. Det följer inte heller av förord- ningen om stöd för nystartsjobb eller förordningen om stöd för yrkesintroduktionsanställningar att någon arbetsmarknadspolitisk prövning ska göras. Till detta kommer att stöd för nystartsjobb ofta benämns som rättighetsstyrt i politiska dokument. startsjobb är det således otydligt hur Arbetsförmedlingen ska följa det som anges i 3 § punkterna 6 och 7 i instruktionen för . Utredningen har kunnat konstatera att det finns verksamheter där samtliga anställda har någon form av arbetsgivarstöd genom Arbetsförmedlingen. Huvuddelen av de anställda är då ofta an- ställda i form av nystartsjobb. Anställningarna avslutas när stöd- perioden upphör då andra arbetslösa personer anställs i nystarts- jobb. Det kan vara arbetsmarknadspolitiskt motiverat att en arbets- givare har en hög andel anställda med ekonomiskt stöd från . I de fall där Arbetsförmedlingen, enligt sin instruk- tion, bör ifrågasätta om det verkligen är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att ha en hög andel anställda med stöd, blir effekten med nuvarande reglering att Arbetsförmedlingen endast kan ifrågasätta sådana stöd som 9 § i förordningen om den arbetsmarknads- politiska verksamheten är tillämpliga på, men inte stöd i form av nystartsjobb. Arbetsgivare med anställda i nystartsjobb redovisar i vissa fall lönenivåer högt över kollektivavtalsenliga löner inom sina respek- tive verksamhetsområden. –2013 gjorde 26 700 transaktioner för stöd till nystartsjobb . Även om antalet arbetsgivare som överutnyttjar möjligheten att erbjuda extremt höga löner är relativt begränsat så är effekterna av att det inte finns en begränsning mer negativa. Dels inger möjligheten till extrema lönenivåer ett ifrågasättande om rättssäkerheten i systemet, dels blir andra stödformer exempelvis anställningar med lönebidrag för funktionshindrade mindre intres- santa. Som grund för stöd till lön vid anställning med lönebidrag är den bidragsgrundande bruttolönen högst . Dessutom ska en omfattande arbetsförmågebedömning ligga till grund för fastställandet av bidragsnivån. Stödnivån blir i många fall högre för arbetsgivaren vid nystartsjobb än vid lönebidrag. Utredningen bedömer att det är av vikt att påtala riskerna med att det inte finns något tak för hur hög en lön kan vara vid anställning med nystartsjobb. Avsaknaden av ett tak kan leda till konkurrenssnedvridning och missbruk samt risk för att personer och företag tillskansar sig medel från det allmänna på ett otillåtet sätt. Utredningen föreslår att regeringen överväger att ge Arbetsför- medlingen ett tydligt mandat att i enlighet med sin instruktion också göra en arbetsmarknadspolitisk bedömning av nystartsjobb och yrkesintroduktionsanställningar. Detta behöver i sig inte för- ändra de villkor för stöd som följer av dessa förordningar. ges däremot möjlighet att fullt ut följa sin instruktion. Utredningen föreslår också att regeringen överväger möjlig- heten att sätta ett högstbelopp för bidragsgrundande bruttolön vid beräkning av beloppet för kreditering av arbetsgivarens skattekonto vid nystartsjobb. Motivet till att regeringen bör pröva denna fråga är att skapa en ökad legitimitet och ökat förtroende hos allmänheten avseende ny- startsjobb och därmed kunna medverka till att motverka överut- nyttjande och felaktiga utbetalningar. Ett tak för bidragsgrundande lön bedömer utredningen som en materiell förändring. Utredningen lägger därför inte fram något förslag till förordningsändring i denna del. Då det finns risk för oegentligheter i detta avseende vill utredningen påpeka detta för- hållande. I kapitel 13.4 lämnar utredningen ytterligare förslag till hur Arbetsförmedlingens kontrollverksamhet kan utvecklas i syfte att förhindra felaktiga utbetalningar, oegentligheter och överutnytt- jande. 13.3.4Enhetligare och tydligare regelverk för arbetsgivare och anordnare av arbetsmarknadspolitiska program Utredningen har i kapitel 3 översiktligt redogjort för de regler som styr den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i de delar som avser ersättning till arbetsgivare, anordnare och externa leverantörer och som därmed ingår i utredningens uppdrag (direktiv 2013:31). Utred- ningen har även redovisat risker för felaktiga utbetalningar. Regelverket för arbetsgivarstöd är omfattande och framstår i vissa delar som svåröverskådligt för såväl Arbetsförmedlingen som arbets- givare och anordnare. En orsak är antalet olika arbetsmarknads- politiska program och insatser som finns. Andra orsaker är att det förekommer både dubbelregleringar och att bestämmelser om en och samma insats får sökas i flera förordningar. För till exempel lönebidrag och trygghetsanställning finns bestämmelser om anvisning av arbets- sökande till programmet både i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Ytterligare en orsak är att förordningen om arbetsmarknadspolitiska program trots sitt namn endast innehåller bestämmelser om vissa arbetsmarknads- politiska program. Enligt utredningen skulle regelverket bli mer över- skådligt och lättillgängligt om samtliga gemensamma grundläggande relevanta bestämmelser så långt möjligt samlades på ett ställe och dubbelregleringar togs bort. Därmed skulle risken för felaktiga ut- betalningar kunna minska. Utredningens analys och överväganden bör kunna användas i den översyn av regelverket som regeringen aviserade i den ekonomiska vårpropositionen . Enhetliga och tydliga krav på arbetsgivare I syfte att göra regelverket mer enhetligt och tydligt anser utred- ningen att det bör övervägas att föreskriva enhetliga och grund- läggande krav som arbetsgivare, och även så kallade anordnare, ska uppfylla för att arbetsmarknadspolitiskt stöd ska kunna utges. skiljer sig dessa grundläggande krav åt i vissa delar. Enligt förordningarna om stöd för nystartsjobb respektive yrkes- introduktionsanställningar måste arbetsgivaren uppfylla vissa grund- läggande krav för att stöd ska kunna beviljas. Arbetsgivaren får bland annat inte ha näringsförbud, skatteskulder som har lämnats till för indrivning eller betalningsanmärk- ning som inte är obetydlig. Det anges även att beslut om stöd får eller ska omprövas om arbetsgivaren inte längre uppfyller kraven. I fråga om lönebidrag och trygghetsanställning – där motsvarande arbetsgivarkrav uppställs – gäller i stället att arbetsgivaren måste upp- fylla aktuella krav för att den enskilde ska kunna anvisas till en insats förlagd hos arbetsgivaren. Kraven styr således indirekt arbetsgivarens möjlighet att få stöd. Det finns inte några bestämmelser om vad konsekvenserna ska bli om arbetsgivaren inte längre uppfyller kraven. Enligt utredningens mening framstår det som oklart om omprövning ska ske i en sådan situation och, i så fall, vad som ska omprövas – beslutet om stöd till arbetsgivaren eller anvisningen av den enskilde eller båda delarna. Utredningen föreslår att regeringen överväger att klargöra att omprövning av beslut om stöd ska ske om en arbetsgivare inte längre uppfyller ställda krav. En annan skillnad gäller krav på arbetsgivarregistrering hos Skatte- verket. En sådan registrering är i de flesta fall ett av flera kriterier på att verksamheten är seriös. Enligt förordningarna om stöd för nystarts- jobb respektive stöd för yrkesintroduktionsanställningar får stöd endast beviljas om arbetsgivaren är registrerad som arbetsgivare hos vid beslutstillfället. Det finns inte någon motsvarande bestämmelse i de förordningar som reglerar t.ex. lönebidrag och trygghetsanställning. Arbetsförmedlingen ställer ändå krav på arbets- givarregistrering hos för att bevilja bland annat löne- bidrag och stöd för trygghetsanställning1. Utredningen anser att det finns skäl att överväga att ta in kravet på arbetsgivarregistrering hos i relevanta förordningar, eftersom det i skattelagstift- ningen krävs att en arbetsgivare som betalar ut en lön är arbetsgivar- registrerad. Viss arbetsmarknadspolitisk verksamhet anordnas av aktörer som inte är arbetsgivare. Det kan vara ideella föreningar. I syfte att få så enhetliga regleringar som möjligt kan det finnas skäl att över- väga en reglering som innebär att Arbetsförmedlingen ska bedöma om sådana aktörer är och ska vara arbetsgivarregistrerad. Därmed skulle Arbetsförmedlingen ha möjlighet att bevilja stöd även till exempelvis ideella föreningar som inte kan bli arbetsgivarregistre- rade hos då de inte betalar ut lön till någon person. registrerar arbetsgivare i registret först den månad som arbetsgivaren betalar ut första lönen till arbetstagaren. Det innebär att t.ex. egenföretagare utan tidigare anställda normalt inte är arbetsgivarregistrerade. Det kan förekomma att det är lämpligt att anvisa en enskild till ett arbetsmarknadspolitiskt program för- lagt hos en arbetsgivare som inte redan är registrerad i arbetsgivar- registret vid beslutstillfället. Det bör därför även övervägas om det ska finnas en möjlighet att besluta om stöd om arbetsgivaren visar att denne har anmält sig för arbetsgivarregistrering. Det kan finnas skäl för regeringen att rikta vissa program till en speciell kategori arbetsgivare. Så har fallet varit vid utformningen av förordning om stöd för yrkesintroduktionsanställningar som börj- ade gälla . Denna förordning avser anställ- ningar som omfattas av ett centralt kollektivavtal om yrkesintro- duktion. Detta program anmäldes också av till Europeiska 1 Arbetsförmedlingens handläggarstöd om Arbetsgivarkontrollen AFHS 33/2012 beslutat kommissionen2 som inte hade några invändningar mot program- met. Övriga program med stöd till arbetsgivare har regeringen be- dömt vara generella stöd eftersom de inte utesluter någon särskild arbetsgivarkategori. Att föreskriva enhetliga grundläggande krav som arbetsgivare ska uppfylla för att stöd ska kunna utgå bör enligt utredningens mening vara möjligt även i fråga om sådana stöd som det finns anledning att rikta till en viss kategori av arbetsgivare. För sådana stöd bör de särskilda villkoren som arbetsgivaren ska uppfylla kunna gälla utöver de grundläggande kraven på arbetsgivaren. Enhetlig och tydlig reglering om omprövning av beslut om stöd I förordningarna om stöd för nystartsjobb och stöd för yrkesintro- duktionsanställningar finns en utförlig reglering om när Arbetsför- medlingen ska eller får ompröva beslut om stöd. En omprövning ska till exempel ske om arbetsgivaren inte längre uppfyller ställda krav och vid ändrade förhållanden. Det föreskrivs även att beslut om stöd ska förenas med en skyldighet för arbetsgivaren att om- gående anmäla förändringar som kan påverka rätten till stöd eller stödets storlek. För andra arbetsmarknadspolitiska insatser, till exempel lönebidrag och trygghetsanställning, saknas motsvarande regler. I syfte att motverka felaktiga utbetalningar är det viktigt att det kommer till Arbetsförmedlingens kännedom om förhållandena ändras på ett sätt som påverkar rätten till stöd. Det är även viktigt att det står klart att utgående stöd kan eller ska dras in eller minskas vid ändrade förhållanden. Enligt utredningens bedömning bör det övervägas om en enhet- lig reglering om anmälningsskyldighet och omprövning av beslut om stöd bör införas även för övriga stödformer. De regler som finns i förordningarna om stöd till nystartsjobb och yrkesintroduk- tionsanställningar kan vara förebilder. 2 Anmälan gjordes enligt artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT 115,9 9.5. sid 92. Ärende: Statligt stöd SA.36671 (2013/N – . Ordning för sysselsättningsstöd för unga arbetstagare. 13.3.5Översyn av Bidragsbrottslagen och Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Enligt förarbetena är syftet med Bidragsbrottslagen (2007:612) att minska antalet felaktiga ekonomiska förmåner från välfärdssystemen och att stärka tilltron till välfärdssystemet.