sou · H2B34 · 2014-02-03 00:00:00 — uppdrag framgår bl.a. av myndighetens instruktion.26 Av instruktionen framgår att inspektionen ansvarar för tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen som rör finan- siella marknader och finansiella företag. Formuleringen av myndig- hetens ansvar har i stort sett varit oförändrad , även om regeringen har beslutat om nya instruktioner för myndigheten.27 har också inspektionen enligt sin instruktion haft i uppdrag att redovisa en samlad bedömning av konsument- skyddet inom det finansiella området. I den nu gällande instrukt- ionen har också inspektionen fått i uppdrag att redogöra för sitt tillsynsarbete bl.a. avseende konsumentskyddet och ange behovet av utveckling av regler inom myndighetens verksamhets- område. ska vidare löpande samråda med i frågor på de områden där myndigheterna har ett gemensamt tillsynsansvar. –2006 gällde för de över- gripande mål för politikområde Finansiella system och tillsyn som fastställt i budgetpropositionen . Bland annat var dessa:28 26Förordning (2009:93) med instruktion för . 27Förordning (1996:596) med instruktion för , förordning (2006:1022) med instruktion för , förordning (2007:841) med instruktion för Finans- inspektionen. 2000/01:1, Utgiftsområde 2, s. 35. Att det finansiella systemet ska vara effektivt och tillgodose såväl samhället krav på stabilitet som konsumenternas intresse av ett gott skydd. Att tillsynen ska bedrivas effektivt. De mål som riksdag och regering särskilt fastställt gällande Finans- inspektionens verksamhet var : 29 Att bidra till ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Att bidra till konsumentskyddet inom det finansiella området. I sitt arbete att nå de uppställda målen var inspektionen skyldig att göra en avvägning mellan de åtgärder som myndigheten vidtog mot eventuella negativa effekter på det finansiella systemets effektivitet. I budgetpropositionen föreslog regeringen, vilket riks- dagen godtog, att de övergripande målen för politikområdet skulle ändras, genom att målen även skulle inbegripa att reglering och tillsyn ska bidra till förtroendet för den finansiella sektorn. Någon förändring av mål för verksamheten gjordes inte. Av regleringsbreven framgår dock att inspektionen redan innan den av beslutade ändringen av de övergripande målen inom vissa verksamhetsgrenar bl.a. hade i uppdrag att mot- verka förtroendeproblem inom den finansiella sektorn.30 Målen var i huvudsak oförändrade , med det tillägget att Finans- inspektionen även skulle stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden genom information och initiera privatekonomisk utbildning.31 Genom budgetpropositionen upphävdes den enhetliga verksamhetsstrukturen, vilket innebar att utgiftsområdena inte lägre delades in i politikområden eller verksamhetsområden. Målen fastställdes i stället för utgiftsområdet i sin helhet, och därefter för de enskilda myndigheterna. De övergripande mål som fastställdes för Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning var bland annat:32 2003/04:1, Utgiftsområde 2, s. 81, prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 2, s. 77 samt prop. 2005/06:1, Utgiftsområde 2, s. 81. 30Se regleringsbreven för budgetåren 2004–2008, samtliga tillgängliga via Ekonomistyrnings- verkets hemsida 2008/09:1, Utgiftsområde 2, s. 16. Att det finansiella systemet ska vara effektivt och tillgodose såväl samhällets krav på stabilitet som konsumenternas intresse av ett gott skydd. Att reglering och tillsyn ska bidra till förtroendet för den finan- siella sektorn. Att tillsynen ska bedrivas effektivt. För del skedde inte någon ändring av de myn- dighetsspecifika målen, utan de mål som fastställts av genom budgetpropositionen 2001, inklusive det tillägg som skedde genom regleringsbrevet , ägde fortsatt giltighet.33 I budgetpropositionen föreslog regeringen på nytt en ändring av målen.34 Regeringen föreslog därvid, vilket godtog, att målen för det finansiella systemet bl.a. skulle vara: Ett stabilt finansiellt system som präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter. I propositionen hänvisade regeringen till att den hade för avsikt att i regleringsbrevet för utveckla målen för myndigheten.35 Av regleringsbrevet framgår att regeringen har upp- ställt två mål för verksamhet. Det första målet är att bidra till ett stabilt finansiellt system som präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hus- hållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter. Det andra målet är att stärka konsumenternas ställning genom finansiell fortbildning. Ändringen av målen har också föranlett en ändring av myndighet- ens instruktion.36 har ändrat sin organi- sation för att tydliggöra fokus på konsumentfrågor hos företagen under tillsyn. delades den enhet som arbetade med tillsyn av värdepappersbolagen upp i två enheter. 33Se regleringsbreven –2012. 2012/13:1, s. 16 f. 362 § förordning (2009:93) med instruktion för . skulle särskilt ansvara för uppförandefrågor, dvs. tillsyn över kund- skyddsreglerna. Detta var ett led i att öka fokus i tillsynen över rådgivning och försäljning av sparandeprodukter eftersom Finans- inspektionen identifierat detta som ett viktigt område. flyttades även ansvaret för försäk- ringsförmedlare till denna enhet som därefter benämns Tillsyn investerarskydd. Enheten Tillsyn investerarskydd arbetar huvudsakligen med till- syn över hur företagen bedriver investeringstjänster, investerings- verksamheter, försäkringsförmedling samt sidotjänster. Enhetens uppgift är att verka för ett stärkt konsumentskydd hos bolag som driver värdepappersrörelse samt att stärka kundskyddet vid försäk- ringsförmedling. har enheten främst fokuserat på finansiell rådgivning och komplicerade produkter. Enheten ansva- rar bl.a. för tillsynen över uppförandereglerna i värdepappersmark- nadslagen (t.ex. reglerna om intressekonflikter, information till kund och lämplighetsbedömning) samt försäkringsförmedlings- lagen. Enheten består av nio medarbetare. har vidare en konsumentenhet som bidrar till tillsynen genom kontakt med konsumenter och utbildning. Kon- sumentenheten består av åtta medarbetare och bevakar trender och initiativ på konsumentområdet, såväl nationellt som internationellt. Enheten hanterar det praktiska samarbetet med Konsument- byråerna och . Enheten har också löpande samråd med , , Riksgälden och Datainspekt- ionen. Den information som enheten samlar in analyseras och lämnas vidare till inspektionens tillsynsenheter som underlag för fortsatt tillsynsarbete. Konsumentenheten tar emot samtal, förfrågningar och klagomål från konsumenter och utgör en länk mellan konsu- menterna och tillsynsenheterna. Enheten ansvarar för att utveckla kommunikationen i konsumentfrågor, bland annat på myndighet- ens webbplats. Enheten ansvarar vidare för myndighetens satsning inom finanskunskap där har ett separat verk- samhetsmål att stärka konsumenternas ställning på finansmark- naden genom finansiell folkbildning. Enheten ansvarar också för inspektionens varningslista för investeringsbedrägerier. Utöver ovan nämnda tillsynsenheter finns en juristenhet som hanterar värdepappersrättsliga frågor. Värdepappersrättsenheten ansvarar för de rättsliga frågor som rör värdepappersinstitutens och försäk- ringsförmedlarnas verksamhet. Enheten arbetar med regelgivning och tillståndsgivning, samt med beredning i tillsyns- och ingripan- deärenden. Utöver detta hanterar enheten bl.a. ärenden om ägar- prövningar för värdepappersbolag samt ärenden om ledningspröv- ningar för värdepappersbolag och försäkringsförmedlare. Enheten består av elva medarbetare. I likhet med är tillsyn risk- baserad. analyserar löpande vilka risker som finns på marknaden och denna analys ligger sedan till grund för olika tillsynsaktiviteter.37 Riskerna identifieras t.ex. genom klago- mål, erfarenheter från tillsynen och internationella utblickar. Utöver den riskbaserade tillsynen genomför inspektionen även löpande tillsynsaktiviteter samt aktiviteter som genereras från incidenter, klagomål och tips. Myndigheten gör löpande bedömningar av om varje enskild aktivitet ska prioriteras i förhållande till andra möjliga tillsynsaktiviteter. Bedömningen görs med utgångspunkt i Finans- inspektionens mål, verksamhetsplan och prioriterade risker samt respektive verksamhetsområdes planering av tillsynsaktiviteter. Tillsyn med stöd av rådgivningslagen tillsyn med stöd av rådgivningslagen är mycket begränsad. Detta beror enligt inspektionen på att utrymmet för att tillhandahålla finansiell rådgivning utan att ha tillstånd enligt värde- pappersmarknadslagen eller försäkringsförmedlingslagen är tämli- gen begränsat. Större delen av den finansiella rådgivning som bedrivs av aktörer som står under inspektionens tillsyn faller under värdepappersmarknadslagen eller försäkringsförmedlingslagens tillämpningsområde. Finansiell rådgivning som bara avser allmänt hållna råd om place- ringar, som inte inbegriper placeringar i särskilda finansiella instru- ment eller försäkringar, faller utanför det område som är tillstånds- pliktigt enligt värdepappersmarknadslagen och försäkringsförmed- lingslagen. I den mån en näringsidkare tillhandahåller sådan rådgiv- ning till konsumenter kan rådgivningslagen i och för sig bli tillämplig. 37 Se bl.a. årliga rapport i det finansiella systemet. har inte kunnat återfinna något ärende där tillsynen har skett med stöd av rådgivningslagen. Tillsyn med stöd av värdepappersmarknadslagen och försäkringsförmedlingslagen arbetar för ett stärkt konsumentskydd på flera olika plan. Tillsyn av värdepappersbolag och försäkringsförmedlare genom undersökningar och platsbesök utgör en viktig del av myn- dighetens löpande arbete. Normalt sett genomförs undersökning- arna med en tydlig utgångspunkt i de risker som identifierats i riskanalys men vid behov kan händelse- eller situationsstyrda undersökningar också genomföras. Utöver under- sökningar av bolag med tillstånd för värde- pappersrörelse eller försäkringsförmedling genomför enheten Till- syn investerarskydd också undersökningar av bolag som inte har tillstånd men där det finns misstanke om att bolagen ändå driver tillståndspliktig verksamhet. kan i dessa under- sökningar förelägga bolag att upphöra med verksamheten. Utöver undersökningar arbetar enheten också med att stärka skyddet för konsumenter och investerare genom dialog och sam- verkan. Dialogen med bolagsledningar och bransch- och intresse- organisationer genomförs löpande med syfte att ge vägledning, belysa problem eller tydliggöra syn i särskilda frågor. Denna form av dialog anser är ett effektivt komplement för att åstadkomma ökad regelefterlevnad och tydlighet vid sidan av den vägledning som myndigheten ger via rapporter och sanktionsbeslut. arbetar också med att löpande ge svar på förfrågningar från branschen om tolk- ningar eller tillämpningar av regelverket. Till dialogen med mark- naden kan också räknas de seminarier, FI-forum, som används för att utifrån ett visst tema ge information, vägledning och klargöran- den. har regelbundet deltagit i externa konferenser och debatter med tema kring konsu- ment- och investerarskydd för att tydliggöra sin syn på vissa frågor. En del av tillsynsarbete sker genom tema- undersökningar där specifika företeelser granskas. Inspektionen har bl.a. –2013 genomfört en undersökning om strukture- rade produkter. Granskningen omfattade bland annat hur företagen hanterar incitament och andra intressekonflikter samt vilken information företagen inhämtar om sina kunder för att säkerställa att kunderna rekommenderas lämpliga produkter. En annan temaundersökning har avsett anknutna ombud.38 Syf- tet med den undersökningen var att utreda om och hur värdepap- persbolagen kontrollerar sina anknutna ombud. Undersökningen var avgränsad till att undersöka om ett bolag följer de regler som finns vid anslutning av ett nytt anknutet ombud, om informations- givning till kund samt lämplighetsbedömning av kund. Ytterligare en temaundersökning som genom- fört avsåg kartläggning av provisioner. Inspektionen inhämtade data från 300 försäkringsförmedlare om förmedlarnas motparter, storlek på provisioner från respektive motpart samt om någon del av provisionerna avsåg andra finansiella instrument än fonder. genomför också undersökningar av enskilda företag. har – 2013 beslutat om sanktioner i tolv ärenden, varav fyra återkallelser, som avser investeringsrådgivning enligt värdepappersmarknadslagen eller rådgivning enligt försäkringsförmedlingslagen.39 Ingripandena har i huvudsak föranletts av bristande information om förmedlade produkter, bristande information om de ersättningar som råd- givarna får med anledning av de förmedlade produkterna, bristande dokumentation av rådgivningstillfället, bristande kompetens hos rådgivarna och kontroll av denna från företagets sida samt brister i inhämtningen av information från kunderna. Utöver den ovan beskrivna tillsynen ansvarar Finansinspekt- ionen också för tillståndsgivningen för att driva värdepappers- rörelse och för att utöva försäkringsförmedling. I samband med tillståndsprövningen för värdepappersbolag granskar inspektionen företagets planerade verksamhet i syfte att säkerställa att företaget har den ledning och organisation som krävs för att driva en verk- samhet i enlighet med regelverket. Vid tillståndsprövningen har inspektionen möjlighet att fördjupa granskningen inom sådana områden där inspektionen har sett brister inom tillsynen. För för- säkringsförmedlare saknas dock laglig möjlighet för inspektionen att genomföra en dylik fördjupad prövning av verksamheten. 38Försäkringsförmedlare kan vara anknutna ombud till försäkringsbolag, se 1 kap. 10 § 1 FFL. 39Tre beslut om anmärkning och straffavgift (FI dnr 10-4543, 12-2527, 12-5044), fem beslut om varning och straffavgift (FI dnr 10-3644, 10-6683, 11-8616, 12-2525, 12-5043 samt 11- 5811) samt fyra beslut om återkallelse (FI dnr 11-1104, 11-9769, 10-10416 och 11-12153). har av regeringen fått i uppdrag att stärka kon- sumenternas ställning genom fortbildning. Myndigheten bedriver därför flera utbildningsprojekt för att öka den finansiella folkbild- ningen i samhället. Utbildningsprojekten bedrivs i nära samverkan med andra myndigheter, företag och organisationer. Inspektionen har särskilt prioriterat utbildningsinsatser och stöd till skolans lärare, till vuxenutbildning samt till rådgivare och vidareinformatö- rer i kommuner, studieförbund och fackförbund. har avtal tecknats med fem pensionärsorganisationer för att genomföra en utbildningssatsning med potential att nå och utbilda närmare en miljon pensionärer. för också en aktiv dialog med bransch- organisationer och utbildningsinstitut i syfte att främja en ökad självreglering. Myndigheten har bl.a. i dialog med Insuresec verkat för införandet av ett licensieringsförfarande. Slutligen har genom sina föreskrifter och all- männa råd också möjlighet att tillförsäkra konsumenterna ett gott skydd på den finansiella marknaden. 8.2.5Har tillsynen uppfyllt ställda mål och har den haft någon effekt? egen bedömning av tillsynens effektivitet redogör i sin årsredovisning översiktligt för de åtgärder som vidtagits under det gånga året och ställer denna verk- samhet i relation till de uppställda målen för verksamheten. Utred- ningen har tagit del av årsredovisningarna för åren 2008–2012, av vilka framgår bl.a. följande. I årsredovisningen bedömde att konsumentens ställning var god, trots de intressekonflikter som fanns mellan de finansiella företagen och deras kunder och det utsatta läge som konsumenten hade när den använder sig av finan- siella produkter. inriktades tillsynen på att följa upp de nya tillståndsreglerna för värdepappersmarknader, genomföra under- sökningar av konsumentskyddet och granska rådgivningen av kom- plexa produkter. bedömning var att verksam- heten uppnått ställda mål, dvs. bidragit till konsumentskyddet inom det finansiella systemet. verksamhet präglades i hög grad av den pågående finanskrisen. ökade Finansin- spektionen i sin tillsynsverksamhet sitt fokus på försäkringsför- medlare. Myndigheten genomförde bl.a. ett antal platsbesök och fokuserade på rådgivning, dokumentation och information till kunderna. Tillsynen ledde till att två försäkringsförmedlare med- delades varning förenat med straffavgift. bedömning var att de uppställda målen för verksamheten var upp- fyllda. fokuserade på bland annat olämpliga placeringar och komplicerade produkter och dess risker. Även undersökningar och utbildningsinsatser bidrog enligt inspekt- ionen till ett ökat konsumentskydd på finansmarknaderna. Inspekt- ionen informerade även branschen om vikten av att till konsu- menter ge korrekt och tydlig information kring ersättningar. Finans- inspektionens bedömning var att den genom sitt tillsyns- och regel- givningsarbete verkat för och bidragit till konsumentskyddet inom det finansiella systemet. konstaterade att det rådande marknadsläget medförde låga sparräntor för konsumenter. Tillsam- mans med den svaga börsutvecklingen ledde det till att vissa inves- terare, såväl professionella som privata, letade efter högre avkast- ning på annat håll. Det gynnade utbudet och försäljningen av komplicerade produkter. Det fanns en risk med att konsumenter hade svårt att förstå dessa produkter, och att de tar hjälp av råd- givare som ibland ser till sitt eget intresse framför konsumentens. För att stärka konsumentskyddet inom detta område införde Finans- inspektionen en ny och strängare tillståndsprocess för försäkrings- förmedlare. Processen innebar bl.a. att inspektionen i större utsträckning än tidigare kontrollerar att de som söker tillstånd till försäkringsförmedling har tillräcklig kunskap och kompetens utifrån den verksamhet som ska drivas. I budgetpropositionerna för åren 2006–2013 har regeringen utvär- derat verksamhet för åren 2004–2011. I budgetpropositionen avseende 2004 angav regeringen att Finans- inspektionen har en viktig roll att fylla för att åstadkomma en väl fungerande finansmarknad. på det konkreta planet genomföras genom tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning. Regler och praxis ska utformas och efter- levnaden granskas. Överträdelser ska utredas och vid behov ska sanktioner fastställas. Dessa arbetsuppgifter är och ska vara en central del av verksamhet. Regeringen gjorde bedömningen att med givna förutsättningar i stort hade levt upp till ställda mål.40 överlämnade skyddet inom det finansiella området – fungerar tillsynen? (RiR 2006:12) till regeringen. Rapporten, som berörde både Konsument- verket och , avsåg perioden –2005. Trots påpekandena från ansåg regeringen att Finans- inspektionen i sin verksamhet i stort levt upp till ställda mål.41 –2008 gjorde regeringen bedömningen att Finans- inspektionen i stort levt upp till ställda mål.42 Liknande bedömning gjorde regeringen för åren 2009–2011, då den uttryckte att i huvudsak nått upp till ställda mål.43 Dock uttryckte regeringen i budgetpropositionerna ett behov av att ökar tillsy- nens omfattning. tillsyn på tjänstepensionsmarknaden berör- des av i en rapport 2012.44 Enligt hade prioriterat tillsyn av finansiell stabilitet framför tillsyn av konsumentinformation. påpekade att inte haft någon explicit målsättning för arbetet med tillsyn av konsumentinformation. note- rade att rapporter och kartläggningar visade att myndigheten haft kännedom om proble- men på pensionsmarknaden. noterade vidare att även fått kännedom om brister i konsument- informationen på tjänstepensionsområdet via Konsumenternas för- säkringsbyrå. konstaterade att trots det inte hade genomfört några direkta tillsynsinsatser på tjänste- pensionsområdet, såsom undersökningar och sanktionsåtgärder. 2005/06:1, Utgiftsområde 2, s. 86. 2006/07:1, Utgiftsområde 2, s. 78. 2007/08:1 Utgiftsområde 2, s. 88, prop. 2008/09:1, Utgiftsområde 2, s. 66 samt prop. 2009/10:1, Utgiftsområde 2, s. 79. 2010/11:1, Utgiftsområde 2, s. 95 f., prop. 2011/12, Utgiftsområde 2, s. 98 samt prop. 2012/13:1, Utgiftsområde 2, s. 107. Statens tillsyn av information på tjänstepensions- marknaden (RiR 2012:16). Insatserna hade begränsats till underhandskontakter och dialog med enskilda företag. ansåg sammantaget att Finans- inspektionens tillsyn på området var otillräcklig. Regeringen instämde dock inte i bedömning, utan ansåg att Finans- inspektionen gjort korrekta prioriteringar.45 Utredningens bedömning av tillsyn har genomfört tre tema- undersökningar där specifika företeelser granskats. Urvalet har skett efter en riskbaserad analys av var riskerna för konsumenterna är störst. Inspektionen har därvid identifierat sex områden som pro- blematiska för kundskyddet: Att ökad komplexitet i produkter ger utrymme för höga avgifter och höga risker samt svårbegripliga avkastningsmöjligheter. Brister i den behovsanalys eller lämplighetsbedömning som ska göras för att konsumenten ska få en lämplig sparprodukt. Bristande kompetens hos rådgivarna. Provisioner och brister i hanteringen av de intressekonflikter som provisioner medför. Brister i den information som lämnas till kund om avgifter och ersättningar. Gränsdragningen mellan marknadsföring och rådgivning. Den riskanalys som inspektionen har gjort synes välgrundad och utgör en bra bas för tillsynsverksamheten. Men att inte ha genomfört fler än tre temaundersökningar framstår enligt utred- ningens bedömning som ett något för lågt utfall av tillsynsarbetet. Detta även med beaktande av att inspektionen enligt uppgift i var och en av dessa temaundersökningar adresserat fem av de sex ovan angivna punkterna. Antalet aktörer som tillhandahåller finansiell rådgivning till konsumenter, och omfattningen på de problem som är förknippade med denna rådgivning, borde enligt utredningen ha kunnat motivera ett mer omfattande tillsynsarbete. Detta är i linje med vad regeringen uttalat i budgetpropositionerna . Detta förutsätter dock att i sin verksam- 45 Regeringens skrivelse 2012/13:91. het kan prioritera tillsynsåtgärder beträffande finansiell rådgivning till konsumenter. möjligheter att utöva en proaktiv tillsyn är beroende av hur myndigheten använder sina resurser, men också av vilka arbetssätt som väljs. Finansinspekt- ionens uppdrag är komplext och utöver ansvaret för tillsynen över den finansiella rådgivningen har myndigheten en mängd andra upp- drag som fordrar inspektionens uppmärksamhet och resurser sam- tidigt som den behöver ha en god beredskap för att kunna hantera eventuella systemkriser. De organisationsförändringar som har genomfört , som bl.a. inneburit att tillsynen över kon- sumentskyddsreglerna samlats hos en enhet, borde ge goda möjlig- heter att i tillsynen arbeta fokuserat med konsumentskyddsfrågor, även i tider då inspektionen t.ex. på grund av turbulens på finans- marknaden är tvungen att rikta sin uppmärksamhet mer på stabili- tetsfrågor än konsumentskyddsfrågor. De enskilda tillsynsobjekt som omfattats av temaundersök- ningarna samt av den löpande tillsynen synes i huvudsak ha rättat sig efter de synpunkter haft. I så måtto har till- synen haft en god effekt. Huruvida detta innebär att tillsyns- verksamheten fått genomslag på respektive bransch i stort är, i avsaknad av uppföljande undersökningar, inte möjligt att bedöma. Att antalet anmälningar till om finansiell rådgivning till kon- sumenter stadigt växt (se nedan under avsnitt 8.3.4) kan visserligen till stor del antas bero på det kraftigt ökade antal rådgivningstillfällen som äger rum , men tyder också på att det finns mer att göra på området för finansiell rådgivning till konsumenter. I bl.a. de tillsynsrapporter som inspektionen samman- ställer kan inspektionen göra uttalanden om hur den tolkar rätts- läget i aktuella frågor. Detta är ett viktigt verktyg och ger de näringsidkare som tillhandahåller finansiell rådgivning en möjlighet att rätta sig efter inspektionens bedömningar.