sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Under en längre process som avslutades med riksdagsbeslut och 1990 förändrades ansvarsfördelningen mellan staten och kom- munerna för , gymnasieskolan och vuxenutbildningen inom det offentliga skolväsendet. Detta kom att kallas kommunali- seringen av skolväsendet. Skolväsendet omfattar numera även för- skola, förskoleklass, grundsärskola, fritidshem, specialskola, same- skola och gymnasiesärskola. De dittills statligt reglerade lärar- och skolledartjänsterna upphörde och kommunerna fick ett odelat arbets- givaransvar för all personal. Statsbidragssystemet reformerades och kommunerna övertog ansvaret för att besluta hur resurser skulle fördelas mellan olika delar av skolväsendet. Genom ytterligare en förändring av statsbidragssystemet 1993 fick kommunerna även ansvaret att besluta om fördelningen av resurser mellan skolan och annan verksamhet. I och med kommunaliseringen fick kommunen också ansvaret för att organisera skolan och vuxen- utbildningen och följa upp och utvärdera den egna verksamheten samt ett ansvar för att utveckla verksamheten och erbjuda kompe- tensutveckling för personalen. som kommunernas inflytande över skolväsendet ökade övergick styrningen från statlig detaljstyrning genom ett omfattande nationellt regelverk till mål- och resultatstyrning i skolväsendet. Statens roll skulle vara att sätta upp nationella mål och riktlinjer för skolan och antalet nationella regler som styrde t.ex. organisation, tjänstetillsättning och resursfördelning reducerades betydligt. Staten skulle vidare ha det övergripande ansvaret för att säkra en likvärdig utbildning och för att på nationell nivå följa upp att målen för utbildningen hade uppnåtts. Kommunen och skolan skulle ha stor frihet att anpassa och organisera undervisningen inom den ram som bestämdes av regering och riksdag. Detta kom till uttryck i de läro- planer och kursplaner som beslutades . Liksom tidigare skulle staten fortsatt ansvara för att tillhandahålla en lärarutbildning av tillräcklig kvantitet och kvalitet. Styrpropositionen – från regelstyrning mot målstyrning Styrsystemet och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun när det gäller skolväsendet har varit föremål för överväganden i flera offentliga utredningar och propositioner. gjordes t.ex. en samlad översyn som senare resulterade i proposi- tionen Om skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:4), den s.k. styrpropositionen. I propositionen föreslogs att skolan genom färre regler och tydligare mål skulle utvecklas från regelstyrning till målstyrning. Riksdag och regering skulle ha det övergripande ansva- ret för att garantera en likvärdig utbildning över hela landet och kommunerna skulle ha ansvaret för att organisera och genomföra skolverksamheten. och länsskolnämnderna fick därmed en förändrad roll. ställde sig bakom dessa princi- per i ett beslut (bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95). Kommunaliseringspropositionen – kommunalt huvudmannaskap för all skolpersonal I propositionen Om kommunalt huvudmannaskap för lärare, skol- ledare, biträdande skolledare och syofunktionärer (prop. 1989/90:41) föreslog regeringen att den statliga regleringen av löne- och anställ- ningsvillkor för tjänster som lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer skulle upphöra fr.o.m. slutet av 1990. Det tidigare delade huvudmannaskapet innebar att lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer inom det primär- och landstingskommunala skolväsendet hade tjänster där avlönings- förmåner fastställdes av regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämde. De var således anställda av kommunerna medan staten förhandlade och slöt avtal om deras avlöningsförmåner och övriga anställningsvillkor. Förslaget innebar att kommunerna fick ett odelat arbetsgivar- ansvar för all personal. I propositionen angavs också att regeringen var medveten om att lärarkåren oroades av förslaget. Kravet på behö- rig personal skulle enligt regeringen vidhållas även . Riks- dagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1989/90:UbU9, rskr. 1989/90:58). Vidare angavs att likvärdigheten i ett målstyrt skolsystem från statens sida skulle garanteras av läro- planer, uppföljning och utvärdering, lärarutbildning och fortbild- ning samt specialdestinerade statsbidrag. Ansvarspropositionen – en ny ansvarsfördelning beslutas överlämnade regeringen propositionen Om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18), den s.k. ansvarspropositionen, till . I propositionen föreslogs förändringar som skulle syfta till en tydligare ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna när det gällde verksamheten inom , gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna. Staten skulle ange mål och riktlinjer som var nationellt giltiga. Kommunerna skulle svara för att verksamheten genomfördes inom de ramar som regering och riksdag hade lagt fast och skulle därmed få stor frihet att lokalt organisera skolverksamheten. I särskilda skolplaner skulle kommun- fullmäktige fastställa hur kommunens skolväsende skulle gestaltas och utvecklas, framför allt med avseende på kommunens åtgärder för att uppnå de nationella målen för skolan. I propositionen föreslogs vidare ett förändrat statsbidragssystem. De statliga bidragen skulle fortfarande vara riktade till skolväsen- det, men de kommunala huvudmännen skulle nu själva bestämma hur resurserna skulle fördelas mellan de olika verksamheterna. I propositionen angavs även att den ökade lokala friheten att dispo- nera skolväsendets samlade resurser medförde ett ökat ansvar för att dessa användes ändamålsenligt. I propositionen föreslogs också ett system för uppföljning och utvärdering av skolväsendet. Den statliga skoladministrationen skulle förändras genom att , , länsskolnämnderna och fortbildningsnämnderna skulle avvecklas. I stället skulle inrättas med de huvud- sakliga uppgifterna att stödja skolutveckling och följa upp och ut- värdera skolverksamheten. Förändringen innebar ett tydligt ställ- ningstagande från statens sida att huvudansvaret för skolväsendet hade överförts till kommunerna. roll blev, i linje med förändringen från regelstyrning till mål- och resultatstyrning, t.ex. mer passiv gentemot kommunerna jämfört med de tidigare myn- digheternas. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76). Vad skulle åstadkommas med kommunaliseringen? Styrningen av det skolsystem som hade följt med uppbyggnaden av och gymnasieskolan och framåt var starkt centraliserad. Regeringen angav i den s.k. styrpropositionen (prop. 1988/89:4) att en stark statlig styrning av skolan hade varit nödvändig under den reformering och omstrukturering av skolan som hade präglat en stor del av efterkrigstiden. Styrningen hade framför allt påverkat skolans yttre organisation och inte i önskad utsträckning lett till att undervisningen hade kommit att bedrivas på det sätt som riksdag och regering hade angett i läroplaner och andra måldokument. Kommunaliseringen av det offentligt bedrivna skolväsendet kan ses som en del av en generell strävan mot decentralisering av den offentliga verksamheten. Detta visar sig på fler områden än utbild- ningsväsendets. Framför allt i de större städerna flyttades t.ex. ansvar över till särskilda kommundelsnämnder. Genom att flytta besluten närmare medborgarna skulle medborgar- inflytandet öka och den offentliga förvaltningen demokratiseras. Ökad kvalitet och bättre studieresultat I den s.k. ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) angavs att till- gång och kvalitet i den offentliga sektorn länge hade kunnat tillgodo- ses genom expansion. Då detta inte längre var möjligt måste kraven på förbättringar tillgodoses på annat sätt än genom tillförsel av resurser. De befintliga resurserna måste i stället användas på ett bättre sätt för att utveckla kvaliteten i verksamheten. Detta skulle åstadkommas när besluten om verksamhetens utformning flyttades närmare personalen och medborgarna. Ett ökat lokalt ansvar sågs som nödvändigt om skolväsendet skulle kunna utvecklas och hålla god kvalitet. Regeringen konstaterade att den svenska skolan i huvudsak funge- rade bra, men en del elevers studieresultat var otillfredsställande. Dessutom fanns det brister när det gällde skollokaler, läromedel och arbetsmiljö. Genom förändringarna i styrningen skulle skolan ges förutsättningar för att förbättra verksamheten. Större frihet för professionen och en stärkt yrkesroll För att utveckla kvaliteten i skolväsendet var det enligt regeringens mening nödvändigt att ge läraren en större frihet i sitt arbete. Engage- mang, initiativ, entusiasm och uppfinningsrikedom hos lärare och elever skulle tas till vara genom ett större lokalt friutrymme. Genom att ge lärarna stora möjligheter att påverka valet av metoder och arbetssätt i undervisningen skulle lärarnas kompetens tas till vara och deras yrkesroll stärkas och utvecklas. I styrpropositionen angavs bl.a. att en övergång från regelstyrning till mål- och resultatstyrning krävde att den lokala nivån ägnade mer tid och uppmärksamhet åt lokala prioriteringar och anpassningar, resursfördelning, planering samt uppföljning och utvärdering. Skol- ledare och lärare skulle få en mer framträdande roll i genom- förandet vid dessa uppgifter. Större möjligheter för lokal utveckling Genom att kommunerna skulle få ett samlat ansvar för driften av det offentliga skolväsendet skulle möjligheterna till lokala lösningar och prioriteringar öka. En ökad lokal frihet skulle ge kommunpoli- tiker ett tydligare ansvar för att förverkliga läroplanernas inten- tioner. I de ovan angivna propositionerna fästs stor vikt vid uppföljning och utvärdering av verksamheten. Av styrpropositionen framgår att traditionen att utvärdera verksamhetens resultat i förhållande till målen hade varit svag i det svenska skolväsendet. Uppföljning och utvärdering skulle nu bli en del av verksamheten och ge underlag för att bedöma resultaten av arbetet och för att utveckla verksam- heten. Fortbildning för lärare skulle med kommunaliseringen bli ett tydligt kommunalt ansvar och användas för att utveckla den egna verksamheten. I styrpropositionen konstateras vidare att fortbild- ningen för lärare länge inte hade varit kopplad till ett tydligt ut- vecklingsbehov. Först i och med att skolstyrelserna fick besluta över huvuddelen av resurserna för fortbildning började lärarfort- bildningen enligt regeringens mening att medverka till utvecklingen av skolan. Regeringen och angav dock vilka fort- bildningsbehov som borde prioriteras. Regeringen ansåg att ett förstärkt lokalt ansvar för lärarnas fortbildning skulle gynna den lokala skolutvecklingen. Både regering och riksdag poängterade i samband med kommunali- seringen att utbildningens likvärdighet över landet inte skulle även- tyras. Förändringen fick enligt regeringens mening inte innebära att skolan återigen blir ojämlik så att bara de som kan betala eller de som bäst kan bevaka sina intressen får en bra utbildning (prop. 1990/91:18 s. 19, bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76). Den fick heller inte innebära att innehållet i utbildningen blev så beroende av lokala beslut eller förhållanden att likvärdigheten kunde ifrågasättas. Det övergripande ansvaret för likvärdigheten skulle även i fort- sättningen vara statens och, enligt regeringen, garanteras genom tydligare läroplaner, uppföljning, utvärdering och kontroll, lärarut- bildning och fortbildning samt ett specialdestinerat statsbidrag. Det specialdestinerade statsbidraget avskaffades 1993 genom den s.k. statsbidragsreformen (prop. 1991/92:150, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Reformen innebar att de riktade bidragen till skolan inordnades i det generella statsbidraget till kommunerna. För att de lokala finansiella förutsättningarna skulle vara likvärdiga kombinerades statsbidraget med ett utjämningssystem. För att skolväsendet skulle fungera bra krävdes enligt regeringens mening att ansvarsfördelningen var tydlig och klar. Föräldrar, elever och anställda skulle veta vem som bar ansvaret för förhållan- den och åtgärder av olika slag. Ansvarsförhållandet mellan stat och kommun måste därför vara så tydligt som möjligt. Regeringen anförde att en oklar ansvarsfördelning var ett hinder för att verk- samheten skulle utvecklas på ett effektivt sätt. Skolväsendet såväl som det svenska samhället i stort genomgick många och stora förändringar . som kommunaliseringen skulle genomföras präglades av en djup lågkonjunktur som ledde till att skolans resurser, i likhet med andra offentligt finansierade verksamheter, krympte. Lågkonjunk- turen innebar också att arbetslösheten steg kraftigt och att de sociala klyftorna ökade. Boendesegregationen blev allt- mer uttalad . Som redan har nämnts ökade inslaget av mål- och resultatstyr- ning i den offentliga förvaltningen. Inom skolans område innebar övergången till mål- och resultatstyrning bland annat en ny typ av läroplaner och kursplaner, som beslutades . I samband med detta ersattes också det relativa betygssystemet med ett målrelate- rat system. Nationella betygskriterier för den högsta betygsnivån, Mycket väl godkänd, infördes dock först . Omfattande kritik har framförts mot att antalet mål blev stort och att målen ansågs oklart formulerade (bl.a. en slutsats i Skolver- kets nationella utvärdering av skolan ). I betänkandet Tydliga mål och kunskapskrav i (SOU 2007:28) gjordes bedömningen att frånvaron av tydlighet och enhetlighet i statens styrning av skolan har bidragit till att lärarna har varit hänvisade till egna lösningar i sitt lokala planeringsarbete. Regeringen tog därför 2008 initiativ till nya läro- och kursplaner för de obligatoriska skol- formerna (prop. 2008/09:87, bet. 2008/09:UbU9, rskr. 2008/09:189). Kritik framfördes också för otydlighet avseende betygskriteri- erna för årskurs nio, vars betyg skulle ligga till grund för antagningen till gymnasieskolan. Regeringen tog initiativ till en ny, mer nyan- serad betygsskala i syfte att bl.a. ge ökad tydlighet i informationen till elever och vårdnadshavare genom att kunskapsprogressionen hos eleverna bättre skulle tydliggöras och ge lärarna möjlighet till ökad precisering av bedömning av elevernas kunskaper och graden av mål- uppfyllelse (prop. 2008/09:66, bet. 2008/09:UbU5, rskr. 2008/09:169). En annan stor förändring inleddes då fristående skolor på grundskolenivå fick förutsättningar att verka på i stort sett likvär- diga villkor som de kommunala skolorna. Följande år infördes också en ökad möjlighet för föräldrar och elever att välja grundskola inom det kommunala skolväsendet. Ansvaret för särskola och särvux över- fördes från landstingen till kommunerna. beslutade om en ny utformning av gymnasie- skolan. Förändringen innebar att gymnasieskolan övergick till att bestå av nationella och specialutformade program som alla var tre- åriga. Samtliga program syftade till grundläggande högskolebehörig- het. Dessutom fanns individuella program som främst riktade sig till elever som saknade behörighet att söka till nationella program. Kritik har dock framförts mot att reformen tillät en lokal variation som försvagade den nationella likvärdigheten (SOU 2008:27). Kritik har även framförts mot att yrkesprogrammen förlängdes och blev alltför teoretiserade, som de studieförberedande programmen inte tillräckligt väl förberedde eleverna för fortsatta studier. Lågt ställda behörighetskrav ledde till att alltför många elever inte fullföljde gymnasieskolan med godkända resul- tat. Många elever avbröt i stället studierna eller bytte program med förlängd studietid som följd. Unga vuxna som saknar en fullständig gymnasieutbildning är överrepresenterade bland bidragsberoende och långvarigt arbetslösa. För att underlätta ungdomars etablering på arbetsmarknaden behövde den gymnasiala yrkesutbildningen för- nyas och arbetslivets inflytande öka. För att öka tydligheten i ut- budet av gymnasieprogram och förbättra konkurrensen mellan skolor behövde regleringen mellan fristående och offentliga gymnasie- skolor så långt som möjligt bli gemensam. Regeringen tog därför 2008 initiativ till en reformering av gymnasieskolan (prop. 2008/09:199). beslutade i enlighet med regeringens för- slag (bet. 2009/10:UbU3, rskr. 2009/10:8). Den kommunala vuxenutbildningen lämnade det s.k. etappsystemet som hade införts . Kurs- planer som var gemensamma med gymnasieskolan infördes i syfte att skapa likvärdighet i mål och syfte mellan gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen. Lärarutbildningen har reformerats i olika etapper. Den lärarutbildning som infördes gick från specialiserade lärar- examina mot färre och mer generella examina. Lärarutbildningen har fått kritik för bristande kvalitet och likvärdighet och för att för läraryrket avgörande kunskaper inte varit obliga- toriska inslag i utbildningen. Detta har föranlett regeringen att ta initiativ till en reformerad lärarutbildning med start . Den speciallärarexamen som avskaffades 2001 återinfördes . Regeringens motivering till detta var att den existerande special- pedagogutbildningen inte gav den kompetens skolorna hade behov av för att säkerställa adekvat stöd till eleverna (prop. 2006/07:1, utg.omr. Regeringen har också genomfört fortbild- ningssatsningen Lärarlyftet, för att ge lärare ökade möjligheter att bredda och fördjupa sina ämnesteoretiska och ämnesdidaktiska kunskaper. Som en fortsättning på den satsningen genomförs Lärarlyftet II som är en fortbildningssatsning med inriktning Bilaga 1 SOU 2014:5 på behörighetsgivande kurser för utbildade lärare och fritids- pedagoger. –2006 gavs ett statligt bidrag till personalför- stärkningar i skola och fritidshem på . Syftet med det riktade bidraget var att nå bättre resultat i skolan genom att bekosta personalförstärkningar. Av granskning (RiR 2005:9) framgick dock att det inte fanns något direkt sam- band mellan grunden för utbetalningen och bidragets syfte. Det går inte att säga om pengarna har lett till bättre resultat i skolan. Brister i genomförandet av de olika skolreformerna kan ha på- verkat reformernas resultat. I betänkandet Tydliga mål och kun- skapskrav i (SOU 2007:28) anges bl.a. att statens insatser för genomförande av såväl målsystemet som betygssyste- met har brustit. Både i lärarutbildningen, i rektorsutbildningen och i kompetensutvecklingen av lärare har utbildningsinslag saknats om statens styrsystem så som det kommer till uttryck främst i skol- lagen, läroplanerna och kursplanerna. Mot denna bakgrund beslu- tade regeringen om en omfattande insats med start , när det gäller bl.a. införandet av nya läroplaner för och mot- svarande skolformer samt en ny gymnasieskola, den nya skollagen och den nya betygsskalan. Statens ansvar och styrning De omfattande förändringarna av skolväsendet har inneburit att staten fått en ny roll. har den statliga styrningen och de statliga insatserna av skolväsendet successivt förändrats. Staten har efter hand tagit ett allt större ansvar för den nationella likvärdigheten. Skolan styrs på nationell nivå genom att riksdag och regering anger nationella mål och riktlinjer för arbetet. Dessa nationella mål och riktlinjer, i kombination med statlig ut- värdering och uppföljning, ska garantera att utbildningen i landet blir likvärdig. Inom de ramar som staten anger genomförs under- visningen i skolan av kommunerna som huvudman för de kommu- nala skolorna och av enskilda huvudmän för de fristående skolorna. Huvudmännen har stor frihet att besluta om hur verksamheten ska organiseras för att de nationella målen ska uppnås. Ett uttryck för detta är att staten har lagt ökad tonvikt vid inspek- tion av skolan. Myndigheten för skolutveckling inrättades 2003 för att tydliggöra granskande uppgift och skilja denna från den utvecklingsstödjande verksamheten (skr. 2001/02:188). Ytter- ligare ett steg i denna riktning togs genom inrättandet av 2008. Denna myndighet gavs också, i och med den nya skollagen som tillämpas , bl.a. möjlig- het till skarpare sanktioner mot de huvudmän som missköter sig. Skolväsendets utveckling och problem Det finns flera problem i den svenska skolan och regeringen har tagit initiativ till flera reformer i syfte att förbättra kun- skapsresultaten. har elevernas studieresultat i framför allt försämrats drastiskt. Detta framgår bl.a. av Skolverk- ets nationella utvärderingar av 1992 och 2003 samt av resultat från olika internationella studier. I gymnasieskolan är genom- strömningen fortsatt låg. har en fjärdedel av eleverna fortfarande inte fått slutbetyg. Att jämföra kunskapsresultaten är dock problematiskt eftersom uppgifter enligt det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet finns först och det tidigare relativa betygssystemet inte kan användas för att jämföra betygsresultat . Internationella jämförande studier finns , men utvecklades framför allt från och med mitten av . Uppgifterna är alltså få och svårtolkade. Därutöver har nationell uppföljning av måluppfyllelsen i skolan varit otillräcklig genom att antalet nationella prov har varit få och länge enbart obligatoriska för skolorna att genomföra i grund- skolans årskurs nio och i gymnasieskolan. Utöver att elevernas studieresultat i flera avseenden har försäm- rats så har även spridningen i resultat ökat. Enligt rapporten Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? (2009) har resultatskillnaderna mätt i betyg i ökat mellan olika skolor och mellan olika elevgrupper. PISA- studie, som mäter 15-åringars läsförståelse och kunskaper i mate- matik och naturvetenskap, tyder på att spridningen i resultat mellan skolor har ökat och att de elever som inte uppnår en grundläggande läsförståelse har blivit allt fler. Bilden är dock inte entydig. Timss- undersökningarna som mäter kunskaper i matematik och natur- vetenskap i årskurs 4 och 8, visar t.ex. på en något minskad sprid- ning i resultat. Något som ofta anses har försämrats över är läraryrkets status. Vid tiden för kommunaliseringen hade lärarnas relativlöner sjunkit . Det har blivit allt svårare att rekrytera kvali- ficerade studenter till lärarutbildningarna vilket bl.a. framgår av rapporten lärares förmågor påverkar elevers studieresultat (IFAU Rapport 2008:25). De svenska lärarlönerna är låga jämfört med lärares löner i andra västeuropeiska länder, vilket bl.a. framkommer i rapporten at a Glance 2011 (2011). Staten har satt upp behörighetskrav för lärare, men inte haft verktyg för att mäta huruvida kraven uppfylls. Många lärare saknar adekvat utbildning för den undervisning de bedriver. I saknar av de tjänstgörande lärarna /12 peda- gogisk högskoleexamen, i gymnasieskolan och i kom- vux är motsvarande andel . Det finns också undersök- ningar som visar att lärare ofta saknar en utbildning inriktad mot de skolformer, ämnen eller årskurser i vilka de undervisar. Det kon- staterade bl.a. Statskontoret i rapporten och undervisning i skolan (Statskontoret 2007:8). I den nya skollagen förtydligas behörighetskraven och ett legitimationssystem för lärare och förskollärare har införts. Rektorerna är betydelsefulla för att skapa bra förutsättningar för lärarnas och elevernas arbete. Skolinspektionen genomförde 2010 en granskning som visar att rektorerna behöver förbättra det peda- gogiska ledarskapet (rapport 2010:15). Det finns bl.a. ett behov av att utveckla arbetsformerna för att tillsammans med lärarna analy- sera samband mellan skolans resultat, undervisningsmönster och elevernas utveckling och lärande. Ledarskapet är avgörande för en skolas kvalitet. Regeringen har därför satsat på det pedagogiska ledarskapet i skolan och införde 2010 en obligatorisk befattnings- utbildning för rektorer. Därefter har regeringen genomfört en sats- ning på en frivillig fortbildning i styrnings- och ledarskapsfrågor för de rektorer som har genomgått den obligatoriska utbildningen. Satsningen pågår till 2014. Även vid tiden före kommunaliseringen ansågs det finnas stora brister i skolans kvalitet, t.ex. sjunkande status för läraryrket och svårigheter för lärarutbildningarna att fylla sina platser.