sou · H2B354 · 2014-07-15 00:00:00 — Exempelvis kan teknik användas som innebär att ett begränsat område omfattas av övervakningen eller att det inspelade materialet krypteras. Med anledning av synpunkter kan konstateras att regeringens bedömning i detta avsnitt tar sikte på kameraövervakning av området utanför butikers in- och utgångar. Själva in- och utgångarna får både enligt gällande rätt och enligt regeringens förslag kameraöver- vakas utan tillstånd (12 § LAK och prop. 1997/98:64 s. 39). I propositionen till den nya kameraövervakningslagen diskuterades även om kameraövervakning kunde ske efter anmälan på andra platser än banklokaler, lokaler hos kreditmarknadsföretag, postkontor och butikslokaler. Regeringen ansåg att kameraövervakning efter an- mälan även kunde vara acceptabelt för övervakning av tunnelbane- vagnar och tunnelbanestationer. Förutsättningen var att det enda syftet var att förebygga, avslöja eller utreda brott eller att förhindra eller begränsa verkningar av brott. Vidare ska gälla att övervaknings- kameror som används ska vara fast monterade och försedda med fast optik samt att avlyssning eller upptagning av ljud inte ska få ske utan tillstånd. Skälet för regeringens förslag var att övervakningsintresset var mycket starkt med hänsyn till att tunnelbanestationer oftast är brottsutsatta och att kameraövervakning dessutom behövs för att förhindra eller begränsa olyckor. Enskilda kunde också förvänta sig att bli övervakade på dessa platser. De som övervakas är normalt de som skyddas av övervakningen. Övervakning efter anmälan skulle dock bara få ske av själva stationen. Detta innebar att kameror en- dast fick riktas mot själva stationsområdet och inte t.ex. mot vägar och bostadsområden utanför stationen (a.a. sid. 65–67). Under lagstiftningsprocessen till den nya kameraövervaknings- lagen hade det även framförts propåer från vissa remissinstanser om att det även fanns ett starkt intresse att övervaka även andra typer av allmänna kommunikationsmedel och hållplatser. Här anförde dock regeringen följande: Såväl intresset av kameraövervakning som integritetsskyddsintresset gör sig emellertid gällande med varierande styrka för olika typer av hållplatser och kommunikationsmedel. Vissa hållplatser är ofta utsatta för brott medan andra inte är det. Integritetsintresset kan göra sig starkare gällande vid övervakning av t.ex. busshållplatser och spårvägsstationer som ligger i direkt anslutning till trottoarer där många människor som inte färdas med de allmänna kommunikationsmedlen skulle omfattas av övervakningen. När det gäller allmänna transportmedel är vidare in- tresset av att övervaka i brottsförebyggande syfte normalt sett större i lokalbussar och pendeltåg som färdas kortare sträckor än när det gäller bussar och tåg som färdas längre sträckor, t.ex. SJ 2000. Vid kamera- övervakning av allmänna transportmedel och hållplatser finns det alltså i många fall ett behov av att göra en prövning i det enskilda fallet. Sådan övervakning bör därför inte generellt undantas från kravet på tillstånd (a.a. sid.67–68). En annan plats som diskuterades i samma proposition och där rege- ringen accepterade övervakning efter bara anmälan var parkerings- hus. Däremot ansåg regeringen inte att parkeringsplatser utomhus kunde undantas från tillståndsplikten. Skälet för att det skulle räcka med bara en anmälan i parkeringshus var att det hade framkommit att övervakning i ett parkeringshus har en brottsförebyggande effekt. Det fanns därför starka skäl för övervakning för att förebygga brott. Övervakning i parkeringshus skulle också vara vanligt, de flesta män- niskor vistades där endast kortvarigt och platsen var inte sådan att den enskildes personliga integritet gör sig gällande med samma styrka som på många andra platser. Återigen var också syftet att skydda de som övervakades (a.a. sid. 68–70). När det gällde parkeringsplatser utomhus anförde regeringen följande: Även i fråga om parkeringsplatser utomhus kan ett starkt övervak- ningsintresse finnas. Sådana platser kan dock vara belägna så att det är svårt att undvika att omgivningarna omfattas av övervakningen. Vidare är parkeringsplatser ofta belägna i centrala stadsdelar där många per- soner rör sig. Integritetsintresset kan alltså variera beroende på vilken plats det är fråga om. Det är dessutom svårt att utforma ett undantag så att det avgränsas till de parkeringsutrymmen utomhus där övervak- ningsintresset är starkare än integritetsintresset. Övervakning av sådana platser bör därför även i fortsättningen bli föremål för en prövning i varje enskilt fall och alltså omfattas av tillståndsplikten. På så vis kan fastställa villkor för övervakningen som är anpassade till den aktuella platsen (a.a. sid 70–71). Regeringen ansåg slutligen att det inte fanns skäl att göra undantag från tillståndsplikten för övriga platser. De övriga platser som föreslagits var bl.a. restauranger och hotell. Från - och Restaurangföretagare hade anförts att före- komsten av hot, stöld och skadegörelse ökat kraftigt och är lika omfattande som för butiker. Många anställda skulle uppleva att arbetsmiljön var otrygg. Regeringen anförde dock om detta, att integritetsskyddet här vägde tyngre än i butiker och parke- ringshus. Restauranger skulle vara en plats där man inte förväntade sig övervakning. Även i de fall övervakningsintresset vägde tyngre än integritetsintresset skulle det vara av stort intresse hur övervak- ningen utförs. Därför menade regeringen att det var lämpligt att det i varje enskilt fall görs en avvägning och att lämpliga villkor därmed kan meddelas för övervakningen. Det skulle alltså även fortsätt- ningsvis gälla tillståndsplikt för hotell och restauranger. Det hade det även kommit fram synpunkter om övervakning av vilt. Av propositionen till den nya kameraövervakningslagen framgår följande om detta: anser att lagen bör ändras så att kravet på tillstånd inte gäller för övervakningskameror som med markägares till- stånd sätts upp av jakträttshavare eller forskare i syfte att övervaka vilt. anför att användning av kameror i anslutning till åtling, dvs. jakt med dött jaktlockbete, och vid nyttjande av godkänd fälla för levandefångst inte bör vara tillståndspliktig. Om tillståndskrav bedöms nödvändigt bör ansökningskostnaden, enligt förbundet, hållas på en rimligt låg nivå. anför att det kan över- vägas om Datainspektionen ska ges rätt att genom föreskrifter ersätta tillståndskravet med en anmälningsplikt för vissa former av övervak- ning, t.ex. övervakning som sker i syfte att inventera rovdjur och s.k. åtelkameror I första hand finns det ett behov av att använda kameraövervak- ning vid jakt efter arter som t.ex. vildsvin och mårdhund, vilka kan orsaka skador för jordbruket och den biologiska mångfalden. För att övervakning av det aktuella slaget ska kunna godtas är det avgörande att kamerorna fångar ett begränsat område. Om övervakningen inte uppfyller detta krav riskerar t.ex. motionärer och andra som vistas i skog och mark i rekreationssyfte att bli föremål för övervakning i en utsträckning som inte kan anses acceptabel. Det bör framhållas att män- niskor normalt inte förväntar sig att bli övervakade på sådana platser. Regeringen anser att det finns skäl att utreda om det är möjligt att göra undantag från tillståndsplikten för övervakning av vilt. Det finns dock inte förutsättningar att behandla denna fråga närmare i det aktuella lagstiftningsärendet. Regeringen avser därför att återkomma till frågan i ett annat sammanhang (a.a. sid. 71–72). Därefter har alltså regeringen gett oss i uppdrag att utreda frågan. Av direktiven följer att utgångspunkt ska vara att ett undantag från tillståndsplikten endast ska avse övervakning, där det inte är moti- verat med individuell prövning i varje enskilt fall. Ett undantag ska således vara avgränsat till kameraövervakning där intresset av över- vakning regelmässigt väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Det ska endast avse fall där kamerorna fångar ett begränsat område. En anmälan om övervakning ska precis som en ansökan om till- stånd inges skriftligen till . I en anmälan ska det bl.a. anges vem som ska bedriva övervakningen och vilken typ av verk- samhet som det är frågan om. Som framgått tidigare i detta avsnitt och i 2.1.1 finns ett rättsfall som direkt berör åtelplats, Kammarrätten i dom 2011- 02-10, mål nummer 2585-10. Som framgår där var det fråga om kameraövervakning av dels åker och dels åtelplats i skog. Skälet för den begärda kameraövervakningen var att ge information om vild- svinsflockar, som hade gett upphov till stora lokala skadeproblem inom jordbruket och i trafiken. Både och förvaltningsrätten hade avslagit ansökan på den grunden att integritetsingreppet var för stort. Kammarrätten uttalade att övervakningen hade ett samhälleligt intresse och legitimt syfte, nämligen att kartlägga vildsvins rörelse- mönster för att kunna bedriva en mer effektiv jakt. Man gjorde dock vidare precis som och förvaltningsrätten den bedöm- ningen att restriktivitet bör iakttas och tillstånd till kameraövervak- ning beviljas endast om integritetsriskerna är helt försumbara. Skälet till att kammarrätten uttrycker sig så är det ovan citerade uttalandet från den tidigare propositionen om att även när syftet med övervakningen är ett annat än att förebygga brott eller förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål bör det inte vara uteslutet att intresset av övervakningen skall kunna väga över hänsynen till integritetsskyddet. Som har angetts bör, om integritets- riskerna är helt försumbara, även andra legitima syften godtas, men då är förutsättningen att integritetsrisken är försumbar. Detta följer också av kammarrättens dom. Som framgått drog alltså kammar- rätten slutsatsen att för en särskild åker med växande gröda som uppenbart kunde skadas när man gick på den krävs inget tillstånd för kameraövervakning. När det gällde åkern i övrigt avslog kammar- rätten ansökan. Skälet var att åkern kunde vara tillgängligt för all- mänheten och att integritetsriskerna var för stora. När det gällde åtelplatsen beviljade kammarrätten tillstånd till kameraövervakning. Skälen var att tillgängligheten i det konkreta fallet var begränsad, platsen var uppbökad och gav ett allmänt ogästvän- ligt intryck. Övervakningen skulle ske i begränsad omfattning. Upp- lysning om kameraövervakning skulle lämnas genom tydlig skyltning. Integritetsriskerna var därmed försumbara. Det hade inte heller framkommit att det fanns alternativa och kompletterande åtgärder som kunde vidtas och som i praktiken motsvarade det som skulle kunna uppnås med kameraövervakning. Vad gäller för viltövervakning ? En första uppgift är att försöka bena ut vad som gäller för viltöver- vakning med hänsyn till gällande kameraövervakningslag. Som framgått ovan omfattas inte övervakning som sker på en plats dit allmänheten inte har tillträde om övervakningen bedrivs av en fysisk person som ett led i en verksamhet av rent privat natur av kameraövervakningslagen. Det innebär att en privatperson kan sätta upp en övervakningskamera för att övervaka en plats som allmän- heten inte har tillträde om det sker för privat bruk. Vilka områden skulle det kunna vara? Även enskild mark är tillgänglig för allmänheten. Som framgått av de ovan beskrivna rättsfallen ska allmänhetens tillträde tolkas extensivt. Undantag gäller endast för avgränsad tomt nära bebyg- gelse och mark som kan skadas om den beträds. Som framgått ovan menade i det redovisade rättsfallet att det skulle vara uppenbart att marken kunde skadas för att allmänheten inte skulle ha tillträde till den. Som påpekats finns det rättsfall och lagstiftning som anger att markägaren inte behöver acceptera mer än nämnbar skada på sin mark. Om det finns någon motsägelse i detta är enligt utredningens uppfattning i viss mån osäkert. Kammar- rättens dom handlar om allmänhetens tillträde och den enskildes insikt om tillträde, straffbestämmelse och Högsta dom- stolens dom om vad markägaren behöver acceptera. Vår utgångspunkt är att en åtelplats normalt är tillgänglig för allmänheten. En annan plats som skulle kunna vara aktuell för kamera- övervakning är insidan av en fälla. Fällan i sig bör förstås inte vara tillgänglig för allmänheten, men markområdet runt fällan kan vara det. Innebörden är att en privatperson kan sätta upp en övervaknings- kamera för vilt mycket nära sitt hus eller i vart fall under vegeta- tionsperioden på en åker. Denne kan även sätta en kamera inne i en fälla, men inte på området runt fällan om den är belägen på mark som allmänheten har tillträde till. Detta regleras inte av kameraöver- vakningslagen. Om en juridisk person som ett bolag eller förening gör samma sak, eller om en privatperson sprider bilderna via exem- pelvis internet är det inte lika enkelt. I de fallen gäller kameraöver- vakningslagen. Kameran får då bara sättas upp om det behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller andra berättigade ändamål och övervakningsintresset väger tyngre än inte- gritetsintresset. Det krävs dock inte tillstånd eller anmälan utan den som sätter upp kameran ansvarar för att lagen är uppfylld. Kameraövervakning av vilt på annan mark, som allmänheten har tillträde till, kräver enligt dagens lagstiftning alltid tillstånd av läns- styrelsen. Rent tekniskt krävs för övervakning att det är en kamera som kan användas för personövervakning. Att syftet inte är att över- vaka personer utan vilt saknar betydelse. Avgörande är om de per- soner som kan fångas på bild går att identifiera antingen genom att man kan se ansiktet eller genom utmärkande kläder, speciella kropps- rörelser eller särskild kroppkonstruktion. Det ska vara möjligt att utan större osäkerhet kunna skilja personen från andra personer. Det bör betyda att vissa s.k. värmekameror, där bilden inte möjlig- gör en identifiering av en människa, faller utanför kameraövervak- ningslagen Som framgått tidigare i detta avsnitt och av utredningens analys i 2.1 är det vårt huvuduppdrag att överväga om det är möjligt att undanta viss övervakning av vilt från tillståndsplikten. I så fall ska utredningen också överväga om den ska omfattas av en anmälan. Det som är viktigt att notera är att utredningen inte har mandat att föreslå andra större ändringar av kameraövervakningslagen. Det betyder att ett förslag om viltövervakning måste anpassas till den gällande lagen. Det gör saken betydligt mer komplicerad. Vad utred- ningen kan överväga är om viss övervakning av vilt skulle kunna passa i den redan befintliga katalogen som befriar platser som bank, butiker, tunnelbana och parkeringshus från tillståndskravet och er- sätter det med en anmälan. Därmed är utredningen bunden av de juridiska, ganska långtgå- ende förutsättningarna som redan finns i kameraövervakningslagen. Innebörden är alltså att utredningen för att kunna föreslå kamera- övervakning av vilt först och främst måste anse att det finns sakskäl för detta och att dessa är så pass starka att de utgör skäl för en lagändring. Den bedömningen kommer vi att redovisa i våra över- väganden. Därutöver måste utredningen vidare komma fram till slut- satsen att övervakning av vilt skulle uppfylla de redan ställda kraven som finns i kameraövervakningslagen. Inledningsvis är ett krav för tillstånd av kameraövervakning att intresset av övervakningen ska väga tyngre än integritetsintresset. Det bör noteras att Kammarrätten i sin dom menade att integritets- riskerna skulle vara försumbara. Särskilt ska beaktas om övervakning- en behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. För de fall som befriats från tillståndskravet med enbart anmälan gäller det i än högre grad. Som framgår ovan genom propositionen är det regeringens uppfatt- ning att tillståndsplikten bör tas bort när det finns ett mycket stort objektivt intresse av kameraövervakning för att förebygga brott eller att förhindra olyckor. Det är viktigt att väl avgränsa undantagen och att tydligt ange förutsättningarna för och omfattningen av den tillståndsfria övervakningen. Från har framförts att utredningen även borde utreda länsstyrelsernas egen tillståndsgivning. gäller att om läns- styrelse vill använda sig av kameraövervakning av vilt måste läns- styrelsen söka tillstånd för det. Tillståndsfrågan prövas då vanligen av annan länsstyrelse. Det som då i första fall skulle kunna vara aktuellt är att överväga om skulle kunna undantas från tillstånd enligt 10 § på samma sätt som exempelvis polisen eller försvaret. I våra direktiv anges också att en utgångspunkt ska vara att ett undantag från tillståndsplikten endast ska avse övervakning där det inte är motiverat med individuell prövning i varje enskilt fall. Ett undantag ska således vara avgränsat till kameraövervakning där in- tresset av övervakning regelmässigt väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Innebörden är därmed att ett un- dantag från tillståndskravet kräver att övervakningsintresset med råge väger tyngre än integritetsintresset. En viktig sak är att det av kammarrättens dom om åtelplats följer att övervakning av vilt inte är ett jämställt ändamål med att förhindra brott eller olyckor. Övervakning av vilt är därmed inte ett av kamera- övervakningslagens kärnändamål som anges i 9 §. Från Datainspek- tionen har anförts att skälet till det kan vara att vilt visserligen skapar trafikolyckor, men att kameraövervakningens syfte inte är att direkt förhindra olyckor utan att det mer skulle vara ett led i att få kon- troll över stammen. Detta skulle kunna förhindra olyckor, men först . Denna slutsats får dock stora konsekvenser. Det innebär att kameraövervakning av vilt endast kan ske om integritetsriskerna är helt försumbara. Restriktivitet ska iakttas. En slutsats skulle där- med vara att om utredningen ska föreslå att kameraövervakning av vilt ska kunna ske efter endast anmälan måste det avse platser där integritetsriskerna med råge är försumbara. Det kan framstå som det skulle vara mycket svårt att finna sådana platser. Det ska dock beaktas att vid bedömningen av integritetsrisken ska hänsyn tas till om integritetsskyddande teknik använts. Utredningen har undersökt i vilken utsträckning integritetsskyd- dande teknik redan finns tillgänglig eller är möjlig att utveckla för kameror avsedda för viltövervakning. Detta redovisas i avsnitt 3.4.1. Som anförs under 2.1.1 är kameraövervakning inte heller accepta- belt om det finns andra åtgärder som kan ha samma effekt på pro- blemet. Det utredningen därmed måste klarlägga för att föreslå en lagändring är varför inte värmekameror skulle vara tillräckliga. Från har anförts att bilder från värmekameror inte är tillräckligt tydliga för viltövervakning, det går exempelvis inte att skilja en mårdhund från en grävling eller hund. För vildsvinen är problemet att det inte går att köns- eller åldersbestämma vildsvin. I avsnitt 3.4 finns exempel på bilder från såväl övervakningskamera som värmekamera. Det som skulle tala emot ett undantag för övervakning av vilt är som också angavs i propositionen att människor inte förväntar sig att bli övervakade i skog och mark. Som framgår ovan i propositionen avslog regeringen propåerna om övervakning i hotell och restaurang just på denna grund. Regeringen menade att det var viktigt hur över- vakningen utformades, vilket bäst kunde ske i ett tillståndsförfarande. En slutsats som redan dras i 2.1.1 är att dessa förhandsbedöm- ningar bara kan göras på konkreta och avgränsade situationer. Av det som anförts ovan om kameraövervakningslagen följer att det måste vara fråga om en konkret beskriven plats. Hela kameraöver- vakningslagen är uppbyggd kring olika platser. De undantag som finns där tillståndskravet är ersatt med anmälan är också alla kon- kreta platser som bank, butik osv. Denna konkreta plats bör vidare vara begränsad så att kameran bara fångar detta begränsade område. Som framgår ovan för parke- ringsplatser utomhus och kollektivtrafik ville regeringen inte undanta dessa platser, eftersom det fanns risk för att övervakningen om- fattade även kringområden. Skillnader ansökan och anmälan Som framgått ska både en anmälan och en ansökan om kameraöver- vakning upprättas skriftligen och ges in till . En an- sökan ska innehålla uppgift om vem som ska bedriva övervakningen och en beskrivning av ändamålen, utrustningen, platsen och om- ständigheter av betydelse i övrigt. En anmälan ska ange i vart fall vem som ska bedriva övervakningen och vilken typ av verksamhet den avser. Innebörden är att själva ansöknings- eller anmälningsförfarande är likartat, även om anmälningsförfarandet kräver färre uppgifter. Det finns också en prisskillnad En ansökan om kameraövervakning kostar , medan en anmälan kostar . Att en anmälan kostar följer av kameraövervakningsförordning- ens 5 §. I denna förordning anges också i 6 § att för avgiftens storlek i övriga fall gäller 10 § avgiftsförordningen (1992:191). När en ansökan kommer in till ska den göra en prövning. Sökandens behov av övervakning ska vägas mot integritetsintresset på platsen och i prövningen beaktas bl.a. vilket område som ska övervakas, vilka som riskerar att träffas av övervakningen, vad sökan- den har visat i form av brottsutsatthet eller risk för olyckor osv. Innan fattar beslut ska kommunen yttra sig om det inte är onödigt. Vid en anmälan däremot sker ingen egentlig prövning, utan läns- styrelsen kontrollerar att alla uppgifter som ska anges finns med. Om så är fallet registrerar anmälan och en bekräftelse skickas ut till sökanden. utövar dock vidare tillsyn även över kameror som satts upp efter enbart anmälan enligt lagens 39 §. Det innebär exempelvis besiktning av platsen och kontroll att samtliga krav följs. Därmed är en slutsats att en anmälan innebär en arbetsbesparing för jämfört med en ansökan. Vidare skulle sökanden slippa att behöva vänta på att tillståndet ska beviljas. Dock skulle effekten av att anmälan endast behövs kunna leda till att antalet an- mälningar ökar mer än antalet ansökningar minskar. Därmed skulle det kunna leda till en ökad total tidsåtgång för ärendehantering på länsstyrelserna, i synnerhet då antalet ansökningar från privat- personer är mycket få (se kapitel 3.5). Från utredningens experter har framförts att ansökningsavgiften på för kameraövervakning är mycket hög för en privat- person. För att ansökningsavgift ska få tas ut krävs att har be- slutat att verksamheten ska bedrivas och att den ska vara avgifts- belagd. kan bemyndiga regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta om avgifternas storlek. I kameraövervakningslagens 49 § står att regeringen eller den my- ndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om av- gifter för en ansökan eller en anmälan som enligt denna lag ska hand- läggas av . I kameraövervakningsförordningen anges i 4–6 § att avgifter enligt kameraövervakningslagen (2013:460) tas ut av för anmälan och tillstånd, förlängning av tillstånd, utvidgning av tillstånd och undantag av upplysningsplikten. Avgiften för anmälan om kameraövervakning är . För avgiftens storlek i övriga fall gäller 10 § avgiftsförordningen (1992:191). Av avgiftsförordningen framgår att () är ansvarig myndighet för förordningen och att samråd ska ske med verket om avgifter. I 10 § finns tio olika avgiftsklasser. I avgiftsklass 1 är avgiften och i klass . Ansökan om kameraövervakning är placerad i klass 5, vilket mot- svarar . Avgiftsnivåerna i 10 § avgiftsförordningen be- slutas av regeringen. ESV gör med mellanrum en översyn av beloppen och föreslår vid behov att regeringen ändrar avgifterna med hänsyn till kostnadsutvecklingen(Avgifter för prövning av ärenden, En handledning, ESV 2003:29). Av 25 § följer att en myndighet får disponera avgiftsinkomster endast efter ett särskilt bemyndigande. Enligt uppgift från länssty- relsen får ingen disponering ske av dessa avgifter.