sou · H2B317 · 2014-03-31 00:00:00 — tillämpas på den verksamhet som har tillräckligt mycket av något ämne som är tillräckligt farligt. Med verksamhet avses verksamheten i dess helhet och det räcker att de farliga ämnena förekommer i verksamheten. Det behöver inte vara frågan om någon tillverkning utan det räcker med att ämnet finns lagrat inom anläggningen. Utredningens bedömning: Syftet med lagen behöver inte ändras. Syftet med Seveso III-direktivet är densamma som med Seveso II- direktivet, i huvudsak och uttryckt på ett likande sätt. Av artikel 1 framgår att det i direktivet fastställs regler för att förebygga allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och för att begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön, i syfte att säkerställa en hög skyddsnivå konsekvent och effektivt i hela unionen. Då syftet med Seveso III-direktivet är densamma som i Seveso II-direktivet behövs ingen ändring i Seveolagens bestämmelse om syfte. Vi föreslår därför inga lagstiftningsåtgärder med anledning av den ändrade skrivningen i Seveso III-direktivet. 9.3Seveso III-direktivets bestämmelse om tillämpningsområde I artikel 2 Seveso III-direktivet anges tillämpningsområdet vara verksamheter såsom den definieras i direktivet. Därefter anges vad direktivet inte ska tillämpas på. Det är i grunden samma lista över undantag som i Seveso II-direktivet. Undantaget för faror som har samband med joniserande strålning uttrycks i Seveso III-direktivet som faror som är förknippade med joniserande strålning som utgår från ämnen. Det har förtydligats att lagring av gas till havs under jord, inbegripet såväl särskilda lagringsplatser som platser där provborrning och utvinning genomförs, också är undan- tagna från tillämpningsområdet. Undantaget om avfallsdeponier har förtydligats att det även gäller lagring av avfall under jord. Vidare förtydligas att lagring av gas under jord på land även i naturliga jordskikt, akviferer, salthåligheter och nedlagda gruvor omfattas. Akvifer är ett eller flera lager under ytan, av berggrund eller andra geologiska skikt med tillräcklig porositet och genomsläpplighet för att medge antingen en betydande ström av grundvatten eller uttag av betydande mängder grundvatten. Förtydligandet att direktivet ska tillämpas parallellt med bestämmelser om arbetsmiljö återfinns i beaktandesatsen 7 till direktivet. 9.4Undantag från Sevesolagens tillämpning Utredningens förslag: Av Sevesolagen ska framgå att verksam- heterna är indelade i två kravnivåer. Av Sevesolagen ska även framgå att faror som har samband med joniserande strålning som utgår från ämnet är undantagna från tillämpningsområdet. Vidare ska framgå att undantaget vid hantering av farliga ämnen som omfattas av lagen (2006:363) om transport av farligt gods avser utanför verksamheten. Transport som sker som burklast i fartyg i vissa fall ska undantas från tillämpningsområdet. Detta ska framgå av Sevesolagen. Av 3 § Sevesolagen framgår när lagen tillämpas på verksamheter. Det är därför lämpligt att där förklara att verksamheter är indelade i två kravnivåer, lägre och högre beroende på vilka farliga ämnen som avses och i vilken mängd de förekommer. Vi föreslår att 4 § 1. Sevesolagens undantag för joniserande strålning ändras till faror som har samband med joniserande strålning som utgår från ämnet, för att stämma överens med Seveso III- direktivet. Undantaget i 4 § 2. Sevesolagen vid hantering av faligt ämnen som omfattas av lagen om transport av farligt gods ska förtydligas och tillägget göras att det avser utanför verksamheten. Vidare ska det av 4 § 3. framgå att transport som sker som burklast i fartyg i den mån transporten sker i fartygets fasta tankar eller som drivmedel i fartyg undantas från tillämpningsområdet. Vi föreslår inget undantag i svensk rätt för lagring av gas till havs under havsbotten då utvinningsindustrin omfattas av Seveso- lagen. Då Sevesolagen även genomför Industriolyckskonventionen föreslår vi ingen ändring i denna del. Vi ser inte ett behov av ett undantag för lagring av gas till havs under havsbotten för särskilda lagringsplatser. Då förtydligandet att direktivet ska tillämpas parallellt med bestämmelser om arbetsmiljö återfinns i beaktandesatsen till direktivet föreslår vi ingen ändring av 5 § Sevesolagen. 10.1Allmänt om informationssystem och informationsutbyte Utöver den information som medlemsstaterna ska förse Europeiska kommissionen med efter en olyckshändelse, såsom redogjorts för i kapitel 24, ska medlemsstaten och Europeiska kommissionen utbyta information med varandra om erfarenheter de gjort. Europeiska kommissionen har för spridandet av informationen upprättat databaser. 10.2Seveso II-direktivets bestämmelser om informationssystem och informationsutbyte I artikel 19 i Seveso II-direktivet regleras informationsutbyte och informationssystem. Medlemsstaterna och Europeiska kommissionen ska utbyta information om de erfarenheter som har gjorts i frågor som gäller förebyggande av allvarliga olyckshändelser och begränsning av deras följder. Denna information ska särskilt avse effekten av bestämmelserna i direktivet. För Sevesoverksamheter ska medlemsstaterna lämna uppgifter om följande. Uppgifter om verksamhetsutövarens namn eller firma och adress till verksamheten, uppgifter om de aktiviteter som bedrivs vid verksamheten. Europeiska kommissionen ska upprätta och uppdatera en databas med den information som lämnas av medlemsstaterna. Möjlighet att använda databasen har endast de som fått tillstånd av Europeiska kommissionen eller de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. Europeiska kommissionen ska upprätta ett register och ett informationssystem med all information om allvarliga olyckshändelser som inträffat inom medlemsstaternas territorium. Medlemsstaterna har förfogande till registret och informationssystemet. Registret och informationssystemet ska ha till ändamål att säkerställa att den information som medlemsstaterna lämnar om allvarliga olycks- händelser snabbt sprids. Registret och informationssystemet ska förse de behöriga myndigheterna med en analys av orsakerna till olycks- händelserna och med de lärdomar som har dragits av dem. Registret och informationssystemet ska informera de behöriga myndigheterna vilka förebyggande åtgärder som vidtagits. Vidare ska registret och informationssystemet lämna upplysningar om organisationer som kan ge råd eller information beträffande uppkomst samt förebyggande och begränsning av följderna av allvarliga olyckshändelser. Med tillämpning av sekretessbestämmelser ska registret och informationssystemet kunna användas av bl.a. industrins organisationer, fackliga organisationer och icke-statliga miljöskyddsorganisationer. Medlemsstaterna ska lämna en rapport till Europeiska kommissionen. Europeiska kommissionen ska offentliggöra en sammanställning av denna information. 10.3Genomförandet av Seveso II-direktivets bestämmelser i denna del Bestämmelserna om att medlemsstaterna ska lämna information till Europeiska kommissionen fanns redan i Seveso I-direktivet. var den myndighet som förmedlade information till Europeiska kommissionen. Några ändringar föreslogs inte vid genom- förandet i svensk rätt av bestämmelserna om rapporteringen.1 har ersatts av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 1998/99:64 s. 48. 10.4Seveso III- direktivets bestämmelser om informationssystem och informationsutbyte I artikel 21 i Seveso III-direktivet finns bestämmelser om informationssystem och informationsutbyte. Dessa överensstämmer i stort med bestämmelserna i . Tidsfristen har ändrats och medlemsstaterna ska förse Europeiska kommissionen med en rapport om genomförandet av direktiv . Utöver den databas som Europeiska kommissionen ska upprätta för den information som lämnats av medlemsstaterna ska de även upprätta en databas som medlemsstaterna har tillgång till. Denna databas ska innehålla detaljuppgifter om de allvarliga olycks- händelserna som har inträffat. De uppgifter som inte är hemliga ska vara tillgänglig för allmän- heten. Utredningens bedömning: Artikeln föranleder inte några ändringar i svensk rätt. Det är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som rapporterar till kommissionen enligt 4 kap. 35 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. Vi föreslår ingen ändring av detta. Myndigheten har att följa de regler som framgår av direktivets lydelse. 11.1Nyheter i Seveso III-direktivet Seveso II- och III-direktiven inleds med en artikel som slår fast ett antal definitioner. Definitionerna av verksamhet, anläggning, verk- samhetsutövare, farliga ämnen, allvarlig olyckshändelse och lager har i Seveso III-direktivet ändrats jämfört med Seveso II-direktivet. I definitionen av anläggning har förtydligandet gjorts, att det avser enhet ovanför eller under marknivå. I definitionen av verksamhet införs en tydliggörare systematisering genom att verksamheter antingen är verksamheter på lägre nivå eller verksamheter på högre nivå. Sedan definieras dessa med hänvisning till förekomsten av farliga ämnen. Närliggande verksamhet, ny verksamhet, befintlig verksamhet och annan verksamhet definieras i Seveso III-direktivet. Definitioner av allmänheten, den berörda allmänheten, blandning, förekomst av farliga ämnen och tillsyn har också lagts till i Seveso III-direktivet. Vissa av dessa förändringar behöver återges i Sevesolagen. Utgångspunkten för vår del har varit att återge endast de definitioner som har betydelse för Sevesolagens tillämpning och infoga dem i enlighet med den systematik som gäller för lagens utformning. 11.2Seveso II-direktivets genomförande i svensk rätt Vid genomförandet samordnades definitionerna i Seveso II- direktivet med de i Industriolyckskonventionen.1 Vissa för Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen centrala begrepp definieras i Sevesolagen. Dessa är allvarlig kemikalieolycka, farliga ämnen, verksamhet, anläggning, verksamhetsutövare och lager. 1998/99:64 s. 35. I Sevesolagen definieras verksamhet som hela det område som står under en verksamhets utövares ledning eller kontroll eller flera verk- samhetsutövares gemensamma ledning eller kontroll och där det finns farliga ämnen vid en eller flera anläggningar, inbegripet såväl det geografiska området som gemensamma eller därtill hörande infra- strukturer eller aktiviteter. Tillägget eller flera verksamhetsutövares gemensamma ledning eller kontroll gjordes så att även det område som sorterar under flera verksamhetsutövares gemensamma ledning omfattas. Detta för att förhindra att en verksamhet delas upp i flera dotterbolag, så att mängderna farliga ämnen i de olika verksamheterna inte räknas samman för att kringgå säkerhetsbestämmelserna i direktivet.2 I Sevesolagen definieras verksamhetsutövare som varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anlägg- ning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. Om flera verksamheter med en gemensam ägare är samlokaliserade, ska dessa anses som en enda verksamhet och den gemensamma ägaren som verksamhetsutövare. Tillägget Om flera verksamheter med en gemensam ägare är samlokaliserade, ska dessa anses som en enda verksamhet och den gemensamma ägaren som verksamhetsutövare gjordes av samma anledning som tillägget i verksamhet, nämligen för att förhindra att verksamheter inom samma koncern delades upp. Direktivets begrepp allvarlig olyckshändelse har i Sevesolagen preciserats till allvarlig kemikalieolycka för att Seveso II-direktivet endast omfattar olyckor där farliga ämnen förekommer.3 och risk definieras inte i Sevesolagen då deras betydelse anses vara klar och de inte heller har någon avgörande betydelse för lagens tolkning och förståelse.4 I Seveso III-direktivet finns definitionerna i artikel 3. Verksamhet är hela det område som en verksamhetsutövare råder över, där farliga ämnen förekommer vid en eller flera anläggningar, inklusive gemensamma eller därtill hörande infrastrukturer eller 1998/99:64 s. 37. 1998/99:64 s. 36. 4SOU 1998:13 s. 121. aktiviteter; verksamheter är antingen verksamheter på lägre nivå eller verksamheter på högre nivå. Verksamhet på lägre nivå är en verksamhet där det finns farliga ämnen i kvantiteter som är lika med eller större än de kvantiteter som anges för krav för lägre nivån, men som är mindre än de kvantiteter som anges för krav på högre nivån. En summeringsregel ska även tillämpas. Denna framgår i not 4 till bilaga I. Verksamhet på högre nivå är en verksamhet där farliga ämnen förekommer i kvantiteter som är lika med eller större än de kvantiteter som anges för krav för högre nivån. Även vid definitionen av verk- samhet på högre nivån ska summeringsregeln tillämpas. Ny verksamhet är en verksamhet som tas i drift eller uppförs eller . Ny verksamhet är även en plats för verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för direktivet. Likaså är en verksamhet på lägre nivå som blir en verksamhet på högre nivå eller vice versa, eller senare på grund av ändringar av dess anläggningar eller aktiviteter som leder till förändringar i dess förteckning över farliga ämnen, en ny verksamhet. Befintlig verksamhet är en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för Seveso II-direktivet och som omfattas av direktivs tillämpnings- område utan att dess klassificering som verksamhet på lägre nivå eller verksamhet på högre nivå ändras. Annan verksamhet är en plats för verksamhet som omfattas av direktivs tillämpningsområde eller en verksamhet på lägre nivå som blir en verksamhet på högre nivå eller vice versa, eller senare av andra skäl än förändringar i dess förteckning över farliga ämnen. Närliggande verksamhet är en verksamhet som befinner sig så nära en annan verksamhet att riskerna med eller konsekvenserna av en allvarlig olyckshändelse ökar. I Seveso III-direktivet har definitionen av anläggning förtydligats till att avse enhet ovanför eller under marknivå. Anläggning är en teknisk enhet inom en verksamhet, antingen ovanför eller under marknivå, där farliga ämnen tillverkas, används, hanteras eller förvaras och all utrustning som är nödvändiga för den anläggningens drift.5 Definitionen för verksamhetsutövare är justerad så att den avser varje fysisk eller juridisk person som driver eller råder över en verksamhet eller anläggning. Även den som kan fatta andra beslut 5 det inbegriper alla konstruktioner, ledningar, maskiner, verktyg, privata industrijärnvägs- spår, lastkajer, bryggor, pirar, magasin eller liknande anordningar, flytande eller fasta. om verksamhetens eller anläggningens tekniska funktionssätt är verksamhetsutövare. Definitionen av farliga ämnen omfattar inte längre ämnen beträffande vilka det är rimligt att anta att de bildas vid en olyckshändelse. Detta återfinns i stället i definitionen av förekomst av farliga ämnen. Farliga ämnen är sålunda de ämnen eller blandningar som omfattas av i bilaga I i form av råvara, produkt, biprodukt, restprodukt eller mellanprodukt. Förekomst av farliga ämnen är den faktiska eller förväntade före- komsten av farliga ämnen i en verksamhet. Även den faktiska eller förväntade förekomsten av farliga ämnen som rimligtvis kan förväntas uppstå vid förlust av kontroll över processerna,6 i kvantiteter som är lika med eller överstiger de tröskelvärden som anges i bilaga I. Blandning är blandning eller lösning som består av två eller flera ämnen. Begreppet överensstämmer med begreppet i CLP-förord- ningen.7 Definitionen av allvarlig olyckshändelse har i den svenska språkversion ändrats från att avse en händelse som medför allvarlig, omedelbar eller fördröjd fara till att avse en händelse, som medför omedelbar eller fördröjd allvarlig fara. Allvarlig olyckshändelse är en händelse,8 en brand eller en explosion av stor betydelse, som orsakas av okontrollerade händelseförlopp i samband med driften vid en verksamhet som omfattas av direktivet och som medför omedelbar eller fördröjd allvarlig fara för människors hälsa eller miljön,9 och där ett eller flera farliga ämnen ingår. Definitionerna för fara och risk har inte ändrats i Seveso III- direktivet. I den svenska språkversionen av Seveso III-direktivet har definitionen av lager bytts ut mot lagring.10 Lagring är förekomst av en viss kvantitet farliga ämnen för magasinering, säker förvaring eller lagerhållning. Allmänheten är en eller flera fysiska eller juridiska personer och11 sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa. Den berörda allmänheten är den allmänhet som påverkas eller som kan påverkas, eller som har intresse av beslut som fattas om planering av nya verksamheter, betydande ändringar av verksam- heten och nya projekt kring verksamheten när lokaliseringen eller 6inbegripet lagring, inom någon av verksamhetens anläggningar. 7Förordning nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar. 8till exempel ett utsläpp. 9inom eller utanför verksamheten. 10I de engelska och franska språkversionerna av Seveso II och III-direktiven är ingen ändring gjord. 11i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis. projekten kan öka risken eller följderna av en allvarlig olycks- händelse12. Frivilligorganisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller tillämpliga krav enligt nationell lagstiftning ska, med avseende på denna definition, anses ha ett sådant intresse. Tillsyn är alla åtgärder som genomförs av den behöriga myndig- heten eller för deras räkning, för att kontrollera och främja verk- samhetens efterlevnad av kraven i direktivet. Detta inkluderar besök på plats, kontroller av interna åtgärder, system och rapporter och uppföljningsdokument samt all nödvändig uppföljning. 11.4Ändringar i definitioner och fler definitioner Utredningens förslag och bedömningar: Definitionerna som de anges i Seveso III-direktivet bör återfinnas på motsvarande sätt angivna i Sevesolagen när det rör sig om centrala begrepp som är av betydelse för tolkningen av lagen. Några definitioner behöver inte återges i lagen. Språkbruket i genomförandet bör, där det är riktigare, bygga på direktivets termer och begrepp. Det minskar risken för att före- skrifterna oavsiktligt kommer att avvika från direktivets innehåll och ökar möjligheterna att följa det svenska och det europeiska regelverket och förstå deras samspel. Vidare kan avgöranden om hur direktivet ska tolkas ge direkt vägledning för tolkningen och tillämpningen av de svenska föreskrifterna, om språkbruket är likartat.13 Definitionerna i Sevesolagen bör därför överensstämma med definitionerna i Seveso III-direktivet så långt som det framstår som adekvat och meningsfullt. I stället för att återges som en definition i Sevesolagen har definitionen i Seveso II-direktivet om farliga ämnen återgivits i 3 § Sevesolagen under lagens tillämpningsområde. Den ordningen behåller vi med det tillägg av definitionen som gjorts i Seveso III- direktivet. När det gäller verksamhet på lägre kravnivå och verksamhet på högre kravnivå är det lämpligast att foga också dessa definitioner, då som ett nytt andra stycke, till 3 § Sevesolagen. 12någon av de frågor som anges i artikel 15.1. 13Ds 2000:1 s. 36. Definitioner för ny verksamhet, befintlig verksamhet och annan verksamhet behövs inte. Vad som gäller för dessa verksamheter ska framgå av övergångsbestämmelser till ändringarna i Sevesolagen. I definitionerna av anläggning ska ett tillägg göras för anlägg- ning ovanför eller under marknivå, för att överensstämma med Begreppet verksamhetsutövare är varje fysisk eller juridisk person som driver eller råder över en verksamhet eller anläggning eller varje person som delegerats befogenhet att fatta avgörande ekonomiska beslut eller andra beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska funktionssätt. Vi föreslår att definitionens av verksamhets- utövare ändras så att till att avse hela det område som en verksam- hetsutövare råder över. Ett tillägg om att den som har rätt att fatta eller andra beslut ska anses vara verksamhetsutövare ska också göras. Det är alltså inte den civilrättsliga konstruktionen i fråga om vem som är verksamhetsutövare som är avgörande för vem som bär ansvaret utan som tidigare kan ett samlat ansvar utkrävas. Liksom gäller i fråga om miljöfarlig verksamhet är den som har faktisk och rättslig möjlighet att ingripa i verksamheten att anse som verksam- hetsutövare. Tilläggas kan att i svensk praxis som rör miljöfarlig verksamhet har begreppet verksamhetsutövare visat sig vara något besvärligt, då begreppet saknar närmare definition när det gäller vem som anses bedriva miljöfarlig verksamhet. Ofta kommer frågan upp i samband med att ett föreläggande från en tillsynsmyndighet, ett beslut som måste ha en adressat för att några rättsverkningar ska uppstå. Mark- och har således i flera domar om över- klagade förelägganden från tillsynsmyndigheten pekat på att verksam- hetsutövarbegreppet är problematiskt och att förhållandena i det enskilda fallet är av stor betydelse, något som återspeglas i bl.a. rättsfallen MÖD 2005:64 och MÖD 2010:23. Den utveckling som sker genom miljöbalkspraxis är naturligtvis också viktig för att förstå Sevesolagens begrepp om verksamhetsutövarbegreppet i Sevesolagen vilket verksamhetsutövarbegrepp möjligen är vidare än det i miljö- balken. Begreppet verksamhet är hela det område som en eller flera verksamhetsutövare råder över och där det finns farliga ämnen vid en eller flera anläggningar, inklusive gemensamma eller därtill hörande infrastrukturer eller aktiviteter. Liksom gäller verksamhetsutövare ska inte heller begreppet verksamhet förstås i en civilrättslig mening. Koncerner har här ett odelat ansvar. Det är den samlade verksam- hetens påverkan på omgivningen från hela området som är utgångs- punkten för det ansvar som kan åläggas verksamhetsutövaren, dvs. den som har faktisk och rättslig möjlighet att ingripa. Vi anser inte att det behövs någon ny definition med anledning av att direktivet använder begreppet allvarlig olyckshändelse. Begreppet kemikalieolyckor ger en bra beskrivning vad det är fråga om och lagen har varit i kraft utan att några tillämpnings- problem har uppstått i det avseendet. och risk definieras inte i Sevesolagen då deras betydelse anses vara klar och de inte heller har någon avgörande betydelse för lagens tolkning och förståelse.14 Vi föreslår ingen ändring i den delen. Definitionen av lager i Seveso II-direktivet har ändrats till att avse lagring. Andra språkversioner har behållit sina ord som t.ex. storage och stockage från Seveso II-direktivet till Seveso III- direktivet. Vi anser att det svenska ordet lager är så etablerat i svenskt språkbruk att det också täcker ordet lagring och att således någon ändring inte är påkallad. Begreppen allmänheten och den berörda allmänheten som används i Sevesolagen behöver inte definieras då 22 § förvaltnings- lagen (1986:223) och regleringen i och (2010:900) ger tillräcklig vägledning i fråga om vem som avses. Tillsyn är ett begrepp som förekommer i många sammanhang i svensk rätt. I miljötillsynsförordningen (2011:13) regleras hur den operativa tillsynen är fördelad mellan statliga myndigheter och de kommunala nämnderna samt vilka statliga myndigheter som ska ge tillsynsvägledning till de operativa tillsynsmyndigheterna. Begreppen operativ tillsyn och tillsynsvägledning definieras i nuvarande 1 kap. 3 § tillsynsförordningen.15 Dessa definitioner täcker direktivets definition. Det finns därför inte något behov av en definition i Sevesolagen för tillsyn. Frågan om tillsyn har utvecklats också av utredningen effektiv Sevesolagstiftning, SOU 2013:14. 14SOU 1998:13 s. 121. 15operativ tillsyn: tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtar eller har vidtagit en åtgärd, tillsynsvägledning: utvärdering, uppfölj- ning och samordning av operativ tillsyn samt stöd och råd till de operativa tillsyns- myndigheterna, 12Bedömning av faran för en allvarlig olyckshändelse för ett visst farligt ämne