sou · H2B317 · 2014-03-31 00:00:00 — Om inte tillsyns- programmen byggde på en systematisk bedömning av riskerna för allvarliga olyckshändelser, skulle årliga tillsynsbesök genomföras vid de verksamheter som omfattas av den högre nivån. För verksamheter på lägre nivå fanns inte några krav på hur ofta tillsynsbesök skulle göras. Intervallen mellan besök på plats ska inte överskrida för verksamheter på lägre nivå. Undantagssituationen är densamma som i 39Seveso III artikel 19 punkt 1. 40Seveso III-direktivet artikel 9 punkt 2. 41Seveso III-direktivet artikel 20 punkt 2 c). 42Seveso II-direktivet artikel 18 punkt 1. 43Seveso III-direktivet artikel 20 punkt 2 d) 44Seveso III-direktivet artikel 20 punkt 3. 45Seveso III-direktivet artikel 20 punkt 3 d). 46Seveso II-direktivet artikel 20 punkt 4. Nyheter i Seveso III-direktivet det tidigare direktivet, dvs. om myndigheten inte redan har utarbetat ett tillsynsprogram grundat på en systematisk bedömning av faran för en allvarlig olyckshändelse vid de berörda verksamheterna. Den systematiska bedömningen av farorna vid de berörda verksamheterna ska baseras på de berörda verksamheternas potentiella inverkan på människors hälsa och miljö och tidigare efterlevnad av bestämmelserna.47 efter varje tillsynstillfälle ska den behöriga myndigheten meddela resultatet av tillsynen till verksamhetsutövaren. Myndigheten ska se till att verksamhetsutövaren vidtar alla nödvändiga åtgärder inom en rimlig period efter att ha tagit emot meddelandet.48 Denna ändring har diskuterats i utredningen översyn inom Sevesoområdet.49 Om det vid tillsyn upptäcks ett allvarligt fall av bristande efterlevnad, ska förnyad tillsyn göras inom sex månader.50 Tillsynen ska samordnas med tillsyn enligt annan unionslagstiftning och kombineras där det är lämpligt.51 Myndigheterna ska uppmuntras att utbyta erfarenheter och delta i utbyte av erfarenheter på unions- nivå.52 Medlemsstaterna ska se till att verksamhetsutövarna ger myndigheten allt nödvändigt stöd så att tillsyn kan genomföras.53 Medlemsstaterna ska fastställa sanktioner vid överträdelse av de nationella bestämmelser som antas i enlighet med direktivet. De sanktioner som fastställs ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.54 straffbestämmelser för miljöbrott inkluderar böter och fängelse. Även en miljösanktionsavgift kan utgå vid överträdelser. 47Seveso II-direktivet artikel 20 punkt 5. 48Seveso III-direktivet artikel 20 punkt 7. 49SOU 2013:14 s 143. Utredningen har föreslagit att efter ett Sevesotillsynsbesök ska meddela verksamhetsutövaren resultaten av tillsynen i en tillsynsrapport. Vidare föreslår utredningen att det i tillsynsrapporten ska anges vilka brister som upptäckts och som behöver åtgärdas. Utredningen föreslår att i de fall flera myndig- heter utfört tillsyn ska tillsynsrapporten vara samordnad med övriga tillsyns- myndigheters tillsynsrapporter. ska också säkerställa att verksamhetsutövaren, inom en rimlig period efter att ha tagit emot tillsynsrapporten, åtgärdar alla de brister som upptäckts. 50Seveso III-direktivet artikel 20 punkt 8. 51Seveso III-direktivet artikel 20 punkt 9. 52Seveso III-direktivet artikel 20 punkt 10. 53Seveso III-direktivet artikel 20 punkt 11. 54Seveso III-direktivet 28. Nyheter i Seveso III-direktivet Från direktivets tillämpningsområde undantas faror som är förknippade med joniserande strålning från ämnen.55 I Seveso II- direktivet undantas faror som hade samband med joniserande strålning. Förtydligande har gjorts att lagring av gas till havs under jord är undantagna från tillämpningsområdet,56 samt att lagring av gas under jord på land även i naturliga jordskikt, akviferer, salthålig- heter och nedlagda gruvor omfattas.57 I definitionen för verksamhet klargörs att verksamheter är antingen verksamheter på lägre nivå eller verksamheter på högre nivå. Sedan definieras verksamhet på lägre nivå och verksamhet på högre nivå med hänvisning till farliga ämnen i bilaga I. För de verksamheter som var på lägre nivå som blir en verksamhet på högre nivå eller vice versa finns det övergångsbestämmelser. Även närliggande verksamhet, ny verksamhet, befintlig verk- samhet, annan verksamhet, förekomsten av farliga ämnen, allmän- heten, den berörda allmänheten och tillsyn definieras numera. I definitionen för anläggning har förtydligandets gjort, att det avser enhet ovanför eller under marknivå. Definitionen för verksamhetsutövare har delvis ändrats och avser varje fysisk eller juridisk person som driver eller råder över en verksamhet. avsåg det verksamhetsutövare som driver eller innehar verksamheten. Definitionen för farliga ämnen omfattar inte längre ämnen beträffande vilka det är rimligt att anta att de bildas vid en olycks- händelse. En allvarlig olyckshändelse är definierad som en händelse som medför omedelbar eller fördröjd allvarlig fara. Definitionen av lagring är ändrad till att avse förekomst av en viss kvantitet farliga ämnen för magasinering, säker förvaring eller lagerhållning. 55Seveso III-direktivet artikel 2 punkt 2 b). 56Seveso III-direktivet artikel 2 punkt ) och h). 57Seveso III-direktivet artikel 2 sista stycket. Nyheter i Seveso III-direktivet Om fler än en behörig myndighet inrättas ska förfarandena för att uppfylla deras skyldigheter samordnas fullt ut.58 ska medlemsstaterna förse Europeiska kommissionen med en rapport om genomförandet av direktivet.59 Europeiska kommissionen ska lägga fram en rapport för och rådet om genomförande av direktivet.60 skulle en rapport lämnas vart tredje år.61 58Seveso III-direktivets artikel 6 punkt 1. Utredningen översyn inom Sevesoområdet, SOU 2013:14, föreslår på sidan 144 att det införs en ny bestämmelse i Sevesoförordningen med innebörd att efter ett tillsynsbesök ska meddela verksamhetsutövaren resultaten av tillsynen i en tillsynsrapport. I de fall flera myndigheter utfört tillsyn ska vara samordnad med övriga deltagande tillsynsmyndigheters tillsynsrapporter. 59Seveso III-direktivet artikel 21 punkt 2. 60Seveso III-direktivet artikel 29. 61Seveso II-direktivet artikel 19 punkt 4. 6Förändringar i bilaga 1 i Seveso III direktivet och dess effekt på antalet verksamheter som omfattas av direktivet Antalet verksamheter som omfattas av Sevesolagstiftningen i varierar även om inga ändringar av ämnesbilagan sker. Naturligtvis får dock ändringar i ämnesbilagan ett mer påtagligt genomslag. I tabellen nedan redovisas antalet verksamhet redovisade i Sevesodatabasen över . genomfördes i en sänkning av gräns- värdena för metanol och syre för att anpassa den svenska lagstiftningen till Industriolyckskonventionen. Detta är en av förklaringen till minskningen av verksamheter på den lägre krav- nivån och ökningen av antalet verksamheter på den högre kravnivån. Dåvarande uppskattade, med stöd av uppgifterna i Sevesodatabasen, att det skulle röra sig om ca 5 företag som skulle gå från den lägre nivån till den högre. Det har inte genomförts någon undersökning vilka andra faktorer som kan ligga bakom ökningen av verksamheter på den högre kravnivån. Utredningens uppdrag och arbete 6.2Ändringar i bilaga 1 Övergripande kan sägas att bilaga 1 i Seveso III-direktivet innehåller både fler kategorier och fler namngivna ämnen än Seveso II-direktivet. Förändringarna har sin grund i direktivets anpassning till CLP. Ändrad kategoriindelning och 14 nya namngivna ämnen När det gäller giftiga ämnen är skillnaden mellan den äldre kemikalielagstiftningen och CLP störst vilket ledde till många diskussioner vid förhandlingarna av det nya direktivet innan en kompromiss kunde uppnås. Kompromissen innebar att 14 nya namngivna ämnen har lagts till. I används , enligt Kemikalieinspektionens produktregister, endast tre av de nya namngivna ämnena och de verksamheter som har dessa ämnen är redan Sevesoverksamheter. Två av dessa verksamheter kan eventuellt gå från Seveso lägre till Seveso högre beroende på en relativt hög omsättning och att de har flera av de ämnen där ändringar skett. Den nya kategoriindelningen medför att några ämnen får ändrade gränsvärde. En utredning med stöd av Kemikalie- inspektionen och deras produktregister har givit att sju verksam- heter, som inte omfattas av Seveso direktivet, hade en årsomsättning som översteg (gränsvärdena för dessa ämnen ligger på ). Med stöd av berörda länsstyrelserna har en uppskattning gjorts att ingen av dessa sju verksamheter kommer att omfattas av Seveso III-direktivet. Utredningens uppdrag och arbete Vad gäller pyrofora fasta ämnen är det otydligt huruvida de omfattas av Seveso II-direktivet då klassificeringen (R17) återfinns under noten för brandfarliga vätskor. Det råder delade meningar om saken bland experterna, men många har uppfattningen att avsikten var att de skulle omfattas. De flesta experter menar också att pyrofora fasta ämnen är så pass farliga att de borde omfattas av direktivet. Det förmodas också att antalet företag med stora mängder pyrofora ämnen är få. På denna basis föreslog expert- gruppen att omfatta dem i Seveso III-direktivet. Effekten på industrin uppskattades även som liten i den konsekvensbedömning som Europeiska kommissionen genomfört. Uppskattningen är att inga nya verksamheter i tillkommer på grund av genomförd ändring. 6.2.3Tunga eldningsoljor (ändring i Seveso II-direktivet) De ändringar som föreslås tillämpas fr.o.m. innebär en lättnad jämfört med gällande lagstiftning. Men på grund av att tung eldningsolja tidigare hade en harmoniserad klassificering som i sin tur medförde att tung eldningsolja inte omfattades av Sevesodirektivet och svensk lagstiftning, innebär den föreslagna förändringen gentemot detta en skärpning. Konsekvenserna av förändringen i CLP uppmärksammandes inom EU när verksamheter genomförde egenklassificering. Problemet dikuterades inom EU och länderna var överens om att konsekvenserna inte var rimliga utifrån ett Sevesoperspektiv. Den lösning som då föreslogs var att tung eldningsolja skulle tillföras den namngivna gruppen Petroleumprodukter. Det snabbast och enklaste sättet att få igenom detta var att ta med det vid förhandlingarna av Seveso III-direktivet. För att uppmärksamma länsstyrelserna och berörda verksam- hetsutövare på förändringarna kontaktades länsstyrelserna för att utreda vilka verksamheter som är berörda. Uppgifter om momentan lagrad mängd för tunga eldningsoljor är inte uppgift som normalt finns hos eller kommunerna varför arbetet har varit resurskrävande. Cirka hälften av länsstyrelserna har svarat på förfrågan och dessa redovisar en tillkomst av nio verksamheter. En uppskalning till hela landet skulle uppskatt- Utredningens uppdrag och arbete ningsvis ge en ökning med cirka 20 verksamheter. Alla verksam- heter torde vara på den lägre kravnivån. 6.2.4Brom, metanol och syre Gränsvärdena för brom, metanol och syre har inte förändras i direktivet. Den svenska lagstiftningen har dock tagit hänsyn till Industriolyckskonventionen, där dessa ämnen inte finns namngivna utan tillhör olika kategorier (mycket giftiga, giftiga respektive oxiderande). Inom Industriolyckskonventionen pågår en översyn av konventionens ämnesbilaga. Allt tyder på att EU kommer driva en linje som innebär att ämnesbilagan i konventionen ska harmoniseras med Seveso III-direktivets bilaga 1. Ärendet kommer att tas upp för beslut vid konventionens partskonferens . Om beslutet blir att bilagorna ska harmoniseras kommer troligen ett antal verksamheter i gå från att ha omfattats av den högre kravnivån till att omfattas av den lägre kravnivån. Vid en jämförelse med Sevesodatabasen torde detta vara fallet för tio verksamheter som hanterar syre, två verksamheter som hanterar metanol medan hanteringen av brom inte berörs,1 dvs. totalt beräknas 12 verksamheter går från högre kravnivå till lägre kravnivå. Vid alla undersökningar har de mängden av de enskilda ämnena beaktats. En försvårande faktor vid undersökning om en verksamhet ska omfattas av Seveso, och i så fall vid vilken nivå, är att verksamheten kan behöva använda den så kallade summerings- regeln. Summeringsregeln ska användas om en verksamhet hanterar flera ämnen men under de gällande gränsvärdena. Genom att använda summeringsregeln kan då verksamheten komma att omfattas av lagstiftningen trots att mängderna för varje enskilt ämne ligger under gränsvärdena. 1 Endast två verksamheter hanterar brom enligt Sevesodatabasen och detta i mängder på ca . Utredningens uppdrag och arbete Med ovan beskrivna förutsättningar beräknas antalet verksamheter på den lägre kravnivån att öka med ca 32 verksamheter (varav 20 är nya Seveso verksamheter), medan antalet verksamheter på den högre kravnivån minskar med ca 12 stycken. De tjugo nya verksamheterna är verksamheter som hanterar tung eldningsolja och denna förändring är egentligen kopplat till ändring i Seveso II-direktivet. Ändringar som enbart är kopplat till Seveso III blir då de tolv verksamheter som går från högre kravnivå till den lägre kravnivån. Med ovan beskrivna förutsättningar som underlag görs bedömningen att det i inte tillkommer några nya verksamheter på grund av ändringarna i ämnesbilagan kopplat till Seveso III-direktivet. Utredningens bedömning: Ett genomförande av Seveso III- direktivet innebär, ändringar förtydliganden och justeringar av främst Sevesolagen och Sevesoförordningen i den utsträckning Seveso III-direktivet innebär nyheter i förhållande till Seveso II- direktivet. Genom antalet ändringar i fråga om tillämpnings- bestämmelserna föreslår vi en ny förordning. Utredningen lämnar inga förslag till andra ändringar av lagteknisk natur utanför vad ett genomförande av Seveso III-direktivet samt utredningens direktiv kräver. Den ordning som infördes genom lagen om allvarliga kemikalie- olyckor, nämligen att integrera säkerhetsfrågorna med miljöbalks- prövningen har funnit sin roll. Seveso III-direktivet är en vidare- utveckling av Seveso II-direktivet och har sin grund i att har utvecklats både när det gäller kemikaliekontrollen och allmän- hetens rätt att få delta i de processer som föregår beslut om markanvändning, både vad gäller den fysiska planeringen och lokaliseringen av enskilda verksamheter och projekt. Utvecklingen av unionsrätten ändrar inte för svenskt vid- kommande den lösning som valdes i Sevesolagen. De nya före- skrifterna låter sig väl inordnas i den bestående ordningen. Utredningen effektiv Sevesolagstiftning överlämnade sitt betänkande En översyn inom Sevesoområdet, SOU 2013:14, till statsrådet och chefen för försvarsdepartementet . Utredaren hade till uppgift bl.a. att se över regleringen av tillståndsgivning och tillsyn för Sevesoverksamheter. I utredarens uppdrag ingick bl.a. att vid sin översyn särskilt belysas om gällande ansvarsfördelning för sådan tillsyn som tar sin grund i Seveso II-direktivet är ändamålsenligt fördelad för att en effektiv sam- ordning av miljöbalkstillsyn och Sevesotillsyn ska kunna uppnås. Utredningens förslag bereds i . I förevarande utredning, som har till uppgift att föreslå den lagstiftning som behövs för att genomföra Seveso III-direktivet, har från experthåll framhållits att det särskilt i fråga om vissa tillsynsförfaranden finns onödiga dubbleringar mellan och Sevesolagen. Då den frågan ingick i utredningens En effektiv Sevesolagstiftning uppdrag och då utredningens betänkande är föremål för överväganden i , har vi valt att notera frågan enbart på detta sätt. De huvudsakliga förändringarna i Seveso III-direktivet gentemot det tidigare direktivet är dels dess anpassning till den nya EU- förordningen nr 1272/2008 om klassificering och förpackning av ämnen och blandningar, den s.k. CLP-förordningen, dels de ändringar som gjorts för att uppfylla kraven i Århuskonventionen och den EU- lagstiftning som följ på direktivet om allmänhetens rätt att göra sin stämma hörd. Kraven på information till allmänheten har skärpts och samråd med allmänheten är ett genomgående krav när mark- användningen förändras på ett sådant sätt att risken för allvarliga kemikalieolyckor avsevärt har ökat. Allmänheten ska också ha tillgång till rättslig prövning. Direktiven /42/EG om bedömning av vissa planers och program miljöpåverkan, 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation och 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt återspeglas i Seveso III-direktivets artiklar. När Seveso II-direktivet skulle genomföras i valdes den lösningen genom lagen (1998:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och ändringar om tillståndsprövningar enligt , att det ska ske en samlad miljö- och säkerhetsprövning i samband med tillstånds- givningen enligt av nya verksamheter. Följden av det har blivit att de nya bestämmelserna om allmänhetens deltagande och tillgång till rättslig prövning i fråga om Sevesoverksamheter redan genomförts genom ändringar i i samband med att direktiven genomfördes i svensk rätt. Dock finns behov av några förtydliganden i och en komplettering om allmänhetens rätt att delta i besluten, något som vi återkommer till. Vi har valt att komplettera Sevesolagen med elva nya paragrafer varav åtta rör sanktionsavgifter. Den indelning som råder i fråga om Sevesolagen är i huvudsak ändamålsenlig och det saknas därför anledning att utforma en ny lag. Däremot har vi valt att föreslå en ny Sevesoförordning. Anledningen till detta är att Seveso III- direktivet är omfattande och rikt på nya bestämmelser, visserligen inte särskilt nyskapande för svenskt vidkommande men en ny förordning gör ändå regelverket tydligare för tillämparna särskilt som vi i den nya förordningen har valt att där samlat beskriva verksamhetsutövarnas administrativa åtaganden i form av vad en anmälan ska innehålla och andra skyldigheter av det slaget. För att inte tynga förordningen med en rad detaljbestämmelser har vi emellertid valt att till den nya förordningen foga fyra bilagor, vilka bilagor också är bilagor i Seveso III-förordningen. Erfarenheten har visat att det är en fördel att man från svensk sida genomför EU-direktiv på ett så tydligt sätt att den valda ordningen framstår som odiskutabel. De krav som åvilar verksamhetsutövarna blir också lättare att överblicka. Då vi föreslår en ny Sevesoförordning behöver miljötillsyns- förordnings (2011:13) hänvisning till Sevesoförordningen ändras. Denna ändring anser vi inte behöver kommenteras vidare. 8.1Allmänt om delegering och kommittéförfarande Till sin hjälp vid genomförandet av rättsakter har Europeiska kommissionen ofta särskilda kommittéer. Dessa så kallade kommittologikommittéer, eller mer egentligt genomförande- kommittéer, består av representanter från medlemsstaternas nationella myndigheter. Genom genomförandekommittéer får dessa myndig- heter och organ möjlighet att aktivt medverka i förberedelserna för genomförandet, även om besluten tas av Europeiska kommissionen.1 Delegerade akter är rättsakter som och ministerrådet har delegerat till Europeiska kommissionen att besluta om. Delegerade akter används för att ändra eller komplettera vissa icke väsentliga delar av en rättsakt.2 8.2Seveso II-direktivets bestämmelser om delegering och kommittéförfarande I Seveso II-direktivet finns bestämmelser om genomförande- kommittéer i artikel 21 och 22. Europeiska kommissionen ska fastställa harmoniserade kriterier för när en verksamhet inte kan åstadkomma fara för en allvarlig olyckshändelse, enligt artikel 9 6. b) i Seveso II-direktivet. Dessa kriterier och bilagorna II till VI ska 1Europeiska kommissionens genomförandebefogenheter utövas i enlighet med en förordning , som är en uppdaterad version av tidigare s.k. kommittologibeslut. I Lissabonfördraget har den rättsliga grunden för delegering till kommissionen delats upp i två fördragsartiklar, en för delegerade akter och en för genomförandeakter Artikel 290 och artikel 291 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Med grund i artikel 290FEUF kan lagstiftarna ge kommissionen befogenhet att anta delegerade akter och med grund i artikel 291 FEUF att anta genomförandeakter. 2Delegerade akter rör samma typ av åtgärder som tidigare kallades föreskrivande förfarande med kontroll. Europeiska kommissionen anpassa till den tekniska utvecklingen. Dessa åtgärder ska antas med föreskrivande förfarande med kontroll.3 När det gäller upprättande av det formulär som ska användas för rapportering till Europeiska kommissionen om allvarliga olycks- händelser, ska det föreskrivande förfarande tillämpas.4 8.3Genomförande i svensk rätt av bestämmelserna om genomförandekommittéer Bestämmelserna om genomförandekommittéer föranledde ingen lagstiftningsåtgärd vid genomförandet av Seveso II-direktivet. 8.4Seveso III-direktivets bestämmelser om delegering och kommittéförfarande Enligt artikel 24 i Seveso III-direktivet får Europeiska kommissionen utarbeta riktlinjer om säkerhetsavstånd och dominoeffekter. I Seveso III-direktivet delegeras befogenheten att anta ändring av vissa bilagor till Europeiska kommissionen. I artikel 25 i Seveso III-direktivet ges Europeiska kommissionen befogenhet att anta delegerade akter för att anpassa bilagorna II till VI till den tekniska utvecklingen. Dessa anpassningar får inte leda till betydande ändringar i medlemsstaternas och verksamhetsutövarnas skyldig- heter enligt direktivet. I artikel 26 anges att delegeringen gäller . Därefter förlängs den med , om inte eller rådet motsätter sig det. Delegeringen får när som helst återkallas. Så snart en delegerad akt antas ska den delges och ministerrådet. Akten träder i kraft om inga invändningar har gjorts. Det finns två olika förfaranden i kommittéerna, gransknings- förfarandet och det rådgivande förfarandet. I Seveso III-direktivet är det granskningsförfarandet som ska tillämpas. I artikel 27 i Seveso III-direktivet finns bestämmelser om kommittéförfarande. Där framgår att Europeiska kommissionen ska biträdas av den kommitté som inrättats enligt Seveso II-direktivet. Den kommittén ska vara en kommitté i den mening som avses i förordning nr 3Europaparlamentet har i detta förfarande möjlighet att stoppa delegerad lagstiftning. 4I detta förfarande får Europeiska kommissionen endast anta genomförandelagstiftningen om den stöds av ett positivt yttrande från kommittén. 182/2011 och artikel 5 i förordning ska tillämpas på kommittén, dvs. Granskningsförfarandet innebär att Europeiska kommissionen skickar sitt förslag på genomförandeakt till kommittén. Kommittén ger sitt yttrande efter beslut genom kvalificerad majoritet.5 Utredningens bedömning: Artiklarna föranleder inte några lagstiftningsåtgärder. Artiklarna reglerar förhållanden mellan Europeiska kommissionen och medlemsstaterna och regleras genom fördraget om Europeiska unionen. Bestämmelserna föranleder därför inga lagstiftningsåtgärder. 5 Beroende på vad kommittén tycker finns tre möjliga resultat: Om kommittén avger ett positivt yttrande antar kommissionen genomförandeakten. Om kommittén avger ett negativt yttrande ska Europeiska kommissonen inte anta genomförandeakten. Europeiska kommissionen kan välja att skicka ett nytt utkast till kommittén eller hänvisa frågan till en s.k. omprövningskommitté. Om kommittén inte kommer med något yttrande får Europeiska kommissionen som huvudregel anta genomförandeakten. I vissa fall får Europeiska kommissionen inte anta akten, till exempel om det handlar om skydd av människors hälsa eller säkerhet. Inte heller om det i den grundläggande akten föreskrivs att åtgärderna inte får antas om inget yttrande avges eller om en enkel majoritet av kommittén är emot det. Europeiska kommissionen kan välja att skicka ett ändrat förslag till kommittén eller hänvisa frågan till omprövningskommittén. Om omprövningskommittén efter sin prövning avger ett positivt yttrande till förslaget kan Europeiska kommissionen anta genomförandeakten. Det gäller också om kommittén inte ger något yttrande. Om kommittén däremot avger ett negativt yttrande ska Europeiska kommissionen inte anta genomförandeakten. 9 Syfte och tillämpningsområde