sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — I delbetänkandet konstaterade kommittén att syftet med de avgifter som samlas in för krishanteringsändamål ska vara att de institut som kan bli föremål för statliga krisåtgärder (i betydande grad) ska stå för de direkta kostnaderna, och att statsfinanserna ska stärkas inför framtida kriser. Därutöver ska avgifterna ge företagen incitament till lägre risktagande. Detta förutsätter i praktiken en avgiftsmodell där avgifterna tas ut i förväg och anpassas till före- tagets riskprofil. För att den styrande effekten inte ska upphöra måste dessutom avgiftsuttaget ske kontinuerligt, dvs. inte upphöra vid någon viss målnivå för reserven. Kommittén anser därför att avgifter till resolutionsreserven ska tas ut oavsett reservens storlek. Som framgår nedan anser vi att en sådan konstruktion är förenlig med direktivets regler. Kommittén har också argumenterat för att avgiftsmodellen inte bör innehålla inslag av efterhandsavgifter eftersom den styrande effekten på företagens risktagande minskar om man förlitar sig på att kostnaderna för resolution helt eller delvis ska täckas i efterhand. Dessutom kan sådana avgifter få procykliska effekter. Vi bedömer dock att direktivets krav på efterhandsavgifter är tving- ande. I delbetänkandet resonerade kommittén kring möjligheten att införa en avgiftsmodell motsvarande den som tillämpas för statlig garantigivning generellt. En sådan modell har ett antal fördelar jämfört med de modeller som tillämpas för stabilitets- och insättningsgarantiavgiften. Framför allt skulle den ge en mer korrekt avspegling av riskerna i statens åtagande gentemot den finansiella sektorn. En sådan modell förutsätter att avgifterna sätts helt utifrån de enskilda företagens risker och det totala avgiftsuttaget kommer då att utgöra summan av de individuella avgifterna (en s.k. bottom-up-metod). Direktivets regler innebär dock att resolutionsavgiften måste uppgå till en viss nivå när resolutionsreserven underskrider vissa nivåer. I dessa lägen kan inte en bottom-up-modell tillämpas fullt ut. För det fall fonderingsnivån överskrider den i direktivet angivna målnivån finns inte dessa restriktioner. Det är således möjligt att tillämpa en renodlad bottom-up-modell vid avgiftsuttag vid en fonderingsnivå av garanterade insättningar. Kom- mittén förordar en sådan modell. En ytterligare fråga av principiell natur är huruvida samtliga företag som omfattas av resolutionsregelverket ska betala avgifter till resolutionsreserven. Som konstateras i kapitel 7 kan resolutions- åtgärder i princip enbart komma i fråga för systemviktiga företag. Det kan ifrågasättas om företag som med stor sannolikhet aldrig kommer att bedömas som systemviktiga – och därmed aldrig kommer att göra att resolutionsreservens resurser måste tas i anspråk – över huvud taget ska betala någon avgift. I denna fråga kan konstateras att direktivets avgiftsskyldighet innefattar alla institut som omfattas av regelverket inklusive EES- filialer. Även om avgifterna skulle kunna sättas till noll för icke systemviktiga företag är det svårt att se att det är direktivets avsikt. Det kan också konstateras att det inte helt går att utesluta att även mindre institut i särskilda situationer kommer att betraktas som systemviktiga och att det av detta skäl inte är lämpligt att helt befria vissa företag från avgift. Dessutom, och som också fram- fördes i delbetänkandet, syftar de åtgärder som kan vidtas med medel ur resolutionsreserven till att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet som helhet. Åtgärderna kommer således att gagna även de företag som inte är direkt föremål för åtgärder, vilket utgör en ytterligare anledning till avgifterna inte enbart bör begränsas till vissa företag. Sammantaget anser kommittén att argumenten ovan talar för att samtliga företag som omfattas av regelverket, dvs. även EES-filialer, ska betala avgifter till resolutionsreserven, men att avgiftsmodellen bör utformas så att de enskilda företagens förväntade belastning på resolutionsreserven beaktas. Avgiftsnivån kopplas till resolutionsreservens behållning I artikel 102 i direktivet regleras hur mycket medel som ska finnas tillgängliga i finansieringsarrangemanget för resolution (fonderings- nivå). Dessa reglers enda funktion är att styra vilka avgifter som ska tas ut från företagen. I nämnda artikel framgår att medlen i finansieringsarrange- manget ska uppgå till av garanterade insättningar (målnivån).10 Kommittén bedömer att artikel 102.1 inte innebär något krav på att en medlemsstat ska fastställa en uttalad målnivå i lag för sitt finansieringsarrangemang. Däremot medför den att avgifterna måste anpassas så att en fonderingsnivå på av garanterade insättningar uppnås inom de tidsramar som anges i direktivet. Initialt gäller att målnivån ska uppfyllas , dvs. från det att direktivets regler börjar gälla. Den överföring av medel från stabilitetsfonden som kommittén föreslår i avsnitt 21.4.1 kommer att tillgodoräknas resolutionsreserven och som framgår ovan är det kommitténs bedömning att denna över- föring gör att resolutionsreserven kommer att uppfylla direktivets målnivå. Därmed kommer någon hänsyn till de särskilda avgiftsregler som ska gälla under den initiala uppbygg- nadsfasen inte att behöva tas i svensk lag. Exempelvis finns det inget behov av att genomföra direktivets regel att avgifterna under den initiala uppbyggnadsperioden ska spridas så jämnt som möjligt. Om fonderingsnivån faller under målnivån efter det att den initialt uppnåtts är medlemsstaterna skyldiga att ta ut avgifter till dess att målet åter nås. Om behållningen dessutom faller under vissa tröskelvärden ställs särskilda krav på hur avgifterna ska utformas. Dels sägs att om fonderingsgraden understiger 2/3 av målnivån ska avgifterna sättas så att målnivån återställs . Dels sägs att om behållning blir negativ ska avgifter tas ut så att balansen i finansieringsarrangemanget återställs. Dessa regler, som måste införas i svensk lag, diskuteras i närmare detalj nedan. 10 Av artikel 102.1 framgår också att medlemsstater får fastställa målnivåer som överstiger minimikravet på . Det ska också tilläggas att direktivet tillåter att medlemsstaterna sätter en högre målnivå än den som anges i direktivet. En högre målnivå skulle påverka avgifterna i två avseenden. Dels skulle avgiftsuttaget för att uppnå den valda målnivån bli högre (givet att målnivån inte helt kan uppfyllas genom tillgodoräknande av avgifter som tidigare betalats in till befintliga finansieringsarrangemang), dels skulle det tröskelvärde där avgiften måste justeras för att återfå målnivån hamna på en högre (absolut) fonderingsnivå. Som tidigare nämnts är kommitténs principiella uppfattning att det inte bör finnas någon målnivå för resolutionsreserven. Ett skäl till detta är att undvika att avgiften justeras uppåt vid tillfällen då det finansiella systemet är som svagast. Det är att föredra att ha ett långsiktigt jämnt avgiftsuttag utan koppling till fondstyrka. Givet direktivets utformning är det dock inte möjligt att införa ett avgiftssystem som är helt oberoende av fonderingsnivån i systemet. Däremot kan risken för att dessa effekter ska uppstå begränsas genom att koppla avgifterna till den lägsta möjliga fonderingsnivån. Mot denna bakgrund anser kommittén dels att det inte bör införas någon uttrycklig målnivå för resolutionsreserven, dels att det tröskelvärde där avgiftsuttaget måste justeras för att återställa fonden sätts i relation till den miniminivå som anges i direktivet, dvs. av garanterade insättningar. Av skäl som framgår nedan föreslår dock kommittén också att det införs ytter- ligare ett tröskelvärde för reserven på av garanterade insättningar. Innan detta tröskelvärde är uppnått ska det, som en del i det löpande avgiftsuttaget, ingå en särskild grundavgift. Särskilt om möjligheten att ta ut avgifter över direktivets målnivå (löpande avgiftsuttag) Kommitténs principiella uppfattning är att avgifterna till resolutions- reserven inte bör upphöra vid en viss fonderingsnivå. Vår bedömning är att en sådan konstruktion är förenlig med direktivets krav. Till stöd för denna bedömning anför kommittén följande. I artikel 103:1 anges att avgifter ska tas ut från de avgiftsskyldiga företagen under den initiala uppbyggnadsfasen (fram till ). Därefter ska avgiftsuttag återupptas när fonderings- nivån faller av garanterade insättningar. I den mån en medlemsstat utnyttjar direktivets möjlighet att ha en högre målnivå än ska avgiftsuttaget kalibreras utifrån denna nivå i stället för direktivets. Det som är styrande för vilka avgifter medlemsstaterna är skyldiga att ta ut är således hur behållningen i resolutionsreserven förhåller sig till direktivets målnivå (eller den högre nivå som med- lemsstaten fastställt). Vad som ska gälla ovanför målnivån regleras inte i direktivet; det finns varken någon skyldighet eller något förbud mot att en medlemsstat tar ut avgifter över målnivån. Det finns inte heller något i direktivet som indirekt motsäger att avgifter får tas ut över målnivån. Bestämmelserna rörande hur avgiften ska tas ut bör således inte ses som gräns för när avgifts- uttaget ska upphöra, utan snarare som en skyldighet att säkerställa att finansieringsarrangemangen återfår en viss lägsta nivå även efter det att medel ur fonden har använts. Denna tolkning styrks av det faktum att direktivet tillåter medlemsstaterna att sätta en hur hög målnivå som helst över miniminivån. Det är nämligen svårt att se syftet med att förhindra ett fortsatt avgiftsuttag om medlemsstaterna – genom att tillämpa en högre målnivå än direktivets – kan uppnå detta genom att välja en högre fonderingsnivå än av garanterade insättningar. Mer allmänt gäller att harmoniseringen av avgifter och finansi- eringsarrangemang torde syfta till att det ska finnas fungerande finansieringsarrangemang i alla medlemsstater (för att t.ex. för- hindra spridningseffekter till följd av att en stat p.g.a. av bristande resurser inte kan hantera en kris) och att företag i vissa stater inte ska få konkurrensfördelar genom att de inte behöver bidra i minst samma utsträckning till finansieringen i förhand. Det skulle även kunna ifrågasättas om det är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen att föreskriva att avgifter inte får tas ut över en viss nivå.11 De konkurrensnackdelar som eventuellt skulle kunna uppstå för företag i medlemsstater som tar ut avgifter över målnivån skulle även uppstå om medlemsstaten sätter en målnivå som är högre än direktivets miniminivå. Det senare är uttryckligen tillåtet enligt direktivet (se artikel 103.1). 11 Dessutom rör frågan användandet av budgetmedel i en medlemsstat, genom att medlems- staten riskerar att få stå för kostnaderna om finansieringsarrangemangen inte är tillräckliga (dvs. medlemsstaten kan ha ett intresse av skydda statsfinanserna genom att ta ut högre avgifter). I skäl 76 anges att inget i direktivet bör kräva att medlemsstater finansierar finansieringsarrangemangen med medel från deras allmänna budget. Detta talar för att avgifter får tas ut över målnivåerna. Kommitténs slutsats är därmed att direktivets reglering vad gäller målnivå endast är en minimireglering och att det därför inte finns något som hindrar en medlemsstat från att fortsätta ta ut avgifter efter det att målnivån har uppnåtts. För att skapa en avgiftsmodell som lever upp till direktivets krav och uppfyller de principer som kommittén anser vara angelägna föreslår kommittén att avgifterna till resolutionsreserven ska bestå av en avgift som löpande betalas av företagen och en avgift som betalas om det uppstår underskott i reserven. Den löpande avgiften bör benämnas resolutionsavgift och ska bestå av två komponenter; en riskavgift och en grundavgift. Den avgift som tillkommer om reserven får en negativ behållning bör benämnas tilläggsavgift. Vi föreslår alltså att resolutionsavgiften ska delas upp i två komponenter, en riskavgift och en grundavgift. Riskavgiften ska tas ut löpande och nivån ska inte påverkas av resolutionsreservens behållning. Den ska spegla företagets för- väntade belastning på resolutionsreserven under den aktuella avgiftsperioden. Det innebär att såväl sannolikheten för fallisse- mang som sannolikheten för att företaget försätts i resolution (givet ett fallissemang) måste beaktas i beräkningen av avgiften. En sådan konstruktion medför att avgiften kan sättas lågt, eller t.o.m. till noll, för institut som inte bedöms som systemviktiga och där- med sannolikt inte kommer att hanteras genom resolution. Beräkning av riskavgiften ska ske utifrån direktivets krav på riskdifferentiering. Som diskuteras mer ingående nedan bör dock de närmare bestämmelserna kring riskdifferentieringen inte framgå av lag. Dessa bestämmelser kommer i stället att ges av direktverk- ande föreskrifter från kommissionen, samt i den mån det behövs, kompletterande föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Grundavgiften ska enbart tas ut om fonderingsnivån i reso- lutionsreserven understiger av garanterade insättningar. Grundavgiften tillkommer ovanpå riskavgiften och ska betalas av alla avgiftsskyldiga som omfattas av resolutionsregelverket. För det fall resolutionsreservens behållning faller av garanterade insättningar ska resolutionsmyndigheten höja grund- avgiften så att den tillsammans med riskavgiften blir tillräcklig för att återställa behållningen i resolutionsreserven till av garanterade insättningar (höjd grundavgift). Det faktum att det kommer att vara möjligt att sätta riskavgiften till noll för icke systemviktiga företag gör att vissa företag enbart kommer att betala resolutionsavgift när fonderingsnivån i resolut- ionsreserven ligger av garanterade insättningar. Att ett visst avgiftsuttag görs av företag vars förväntade belastning på resolutionsreserven är noll kan som ovan anförts motiveras dels utifrån att det inte helt går att utesluta resolutionsåtgärder även för mindre företag, dels utifrån att icke-systemviktiga företag kommer att få nytta av statens resolutionsinsatser även om de själva inte är direkt föremål för insatserna. I det följande diskuteras konstruktionen av resolutionsavgiftens två komponenter närmare. Genom riskavgiften uppfylls direktivets krav på att resolutions- avgiften ska differentieras utifrån de enskilda avgiftsskyldigas risker. Enligt artikel 103.7 ska riskdifferentieringen ske med utgångspunkt i följande faktorer: -Företagets riskexponering, bland annat omfattningen av dess värdepappershandel, dess exponeringar utanför balansräk- ningen12 och dess skuldsättningsgrad. -Stabiliteten och graden av diversifiering i företagets finansi- eringskällor, samt icke pantsatta likvida tillgångar. -Företagets finansiella ställning. -Sannolikheten för att företaget försätts i resolution. -Omfattningen av tidigare statligt stöd till företaget. -Komplexiteten i företagets legala struktur och hinder för resolution av företaget. 12 Sådana exponeringar avser ansvarsförbindelser och åtaganden som redovisas inom linjen. -Företagets betydelse för stabiliteten i det finansiella systemet eller ekonomin i en eller flera av unionens medlemsstater. -Företagets deltagande i ett institutionellt system (IPS). Kommittén anser att listan över de faktorer som ska beaktas vid riskdifferentiering inte är uttömmande. Det är således möjligt att använda även andra faktorer i avgiftssättningen. Kommittén anser emellertid att den närmare regleringen av metoden för risk- differentieringen inte bör framgå av lag. För detta talar två skäl. För det första föreskriver artikel 103.7 att kommissionen ska ha befogenhet att anta delegerade akter för att precisera hur ett företags avgift ska justeras i proportion till dess riskprofil. Dessa akter får direkt verkan i . Om skulle välja att i lag närmare precisera hur en riskbaserad modell ska utformas riskerar dessa regler att strida mot de regler som kommissionen utfärdar. För det andra är det kommitténs uppfattning att den typ av detaljregler som direktivets lista utgör inte lämpar sig i lag. Lagen bör i stället ges ett mer principiellt innehåll som enbart på ett övergripande plan reglerar hur riskavgiften ska beräknas. Närmare bestämmelser om metoder för differentiering bör, om behov finns efter kommissionens reglering, meddelas via föreskrifter från regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Gällande frågan vilket innehåll lagen bör ges anser vi att det är tillräckligt att det i lagen regleras att riskavgiftens storlek ska reflektera varje enskilt företags förväntande belastning på resolutionsreserven. Av detta följer att den avgiftsansvariga myndigheten måste upp- skatta följande parametrar för varje enskilt institut: -sannolikheten för att företaget fallerar, -sannolikheten för att företaget försätts i resolution (givet ett fallissemang), och -resolutionsreservens (uppskattade) nettokostnader för att genomföra nödvändiga resolutionsåtgärder. Produkten av dessa parametrar utgör tillsammans den förväntade belastningen. Vid beräkningen av dessa parametrar kommer myn- digheten att behöva beakta de mer detaljerade faktorer som framgår av direktivets lista. Kommittén anser vidare att det inte bör införas någon begräns- ning av riskavgiftens storlek i lag, varken ett golv eller ett tak. Sådana begränsningar skulle nämligen innebära att parametrarna ovan inte skulle tillåts slå igenom fullt ut i beräkningsmodellen och att skattningen av den förväntade belastningen därmed skulle bli missvisande. Exempelvis skulle ett golv för riskavgiften innebära att de företag vars uppskattade sannolikhet för att hamna resolution är noll skulle få betala riskavgift trots att den förväntade belastningen på reserven är noll. Omvänt skulle ett tak innebära en risk att vissa institut skulle få en för låg riskavgift. som avgiftsberäkningen bör göras med dessa principer som grund är det viktigt att beakta att beräkningen av företagens förväntade belastning inte kommer att kunna göras med exakt precision. De kvantitativa skattningarna av riskavgiften kommer alltid att vara behäftade med osäkerhet och kommer av nöd- vändighet att behöva kompletteras av kvalitativa bedömningar från resolutionsmyndigheten. Av detta skäl är det rimligt att myndig- heten ska kunna ställa upp kvantitativa begränsningar på risk- avgiften, även om lagen i sig inte ger uttryck för detta. En ytterligare aspekt gällande beräkningen av riskavgiften är att de parametrar som ska ingå vid beräkningen av förväntad belast- ning kommer att variera . Exempelvis är det troligt att både sannolikheten för fallissemang och sannolikheten för resolution kommer att stiga markant i perioder av finansiell oro. Även om det är grunden är rimligt att detta ska ge utslag i avgiftsmodellen blir risken för procykliska effekter stor om avgifterna baseras på alltför kortsiktiga bedömningar. Den ansvariga myndigheten bör därför uppskatta de ingående parametrarna över tidsperioder som är till- räckligt långa för att undvika överdrivna svängningar i riskavgiftens storlek . Avslutningsvis vill kommittén även belysa att vårt förslag kring riskavgiften utformning ökar behovet av att reformera avgifts- modellen för insättningsgarantin. Som framgår ovan i detta kapitel kan ett företag som fallerar antingen hanteras inom ramen för resolution eller tillåtas att gå i konkurs och därmed, om tillämpligt, utlösa insättningsgarantin. Avsikten med riskavgiften är att den ska återspegla sannolikheten för att det enskilda företaget måste hanteras inom ramen för resolution. I den mån företaget inte förväntas bli föremål för resolution utan i stället hanteras genom insättningsgarantisystemet ska ingen riskavgift utgå. För att staten fullt ut ska få kompensation för sitt totala åtagande gentemot företagen krävs att insättningsgarantisystemet har en avgiftsmodell som bygger på motsvarande principer, dvs. avgiften återspeglar varje instituts förväntade belastning på det systemet. En sådan modell har tidigare föreslagits men ännu inte genomförts för det svenska insättningsgarantisystemet. Eftersom riskavgiften inte kommer att nivåbestämmas i lag är det inte givet att den enskilt är tillräcklig för att resolutionsavgiften ska kunna uppfylla direktivets avgiftskrav. Grundavgiftens huvud- sakliga syfte blir således att säkerställa ett avgiftsuttag som upp- fyller dessa krav. Här gäller för det första att avgiften ska sättas så att direktivets målnivå på av garanterade insättningar kan nås . Som framgår ovan bedöms resolutionsreserven ha uppnått denna nivå efter tidpunkten då direktivet börjar gälla. Någon hänsyn till de särskilda regler som ska gälla under den initiala uppbyggnadsfasen behöver således inte tas vid utformning av grundavgiften. För det andra ska avgiften – för det fall resolutionsreserven faller under två tredjedelar av direktivets målnivå (0,av garanterade insättningar) – sättas så att målnivån på uppnås igen senast . Eftersom det enligt direktivet ska utgå en särskild tilläggsavgift (efterhandsavgift) om fondens behåll- ning är negativ är kommitténs tolkning av direktivet att grund- avgiften enbart ska avse underskott i intervallet av målnivån. Det innebär att den som mest skulle komma att uppgå till 1/6 av den i direktivet angivna målnivån för fonden, dvs. av garanterade insättningar (1/6 * garanterade insättningar = 0,17). Enligt direktivet ställs inga kvantitativa krav på avgiftens storlek förrän fonden underskrider . Det skulle således vara möjligt att låta resolutionsavgiften enbart bestå av riskavgiften så länge fonderingsnivån i reserven överskrider av garanterade insättningar. Som framgår ovan ställer dock direktivet upp särskilda krav på fonderingsnivån för att kunna tillämpa det särskilda undantag från skuldnedskrivning som anges i artikel 44 i direktivet. Här gäller att behållningen måste överstiga av garanterade insättningar för att undantaget ska kunna tillämpas. Kommittén konstaterar i kapitel 15 att möjligheten att utnyttja detta undantag ger staten ökad flexibilitet vid resolution, och att det därför i utformningen av avgifts- modellen finns anledning att beakta behovet av att resolutions- reserven har en behållning på av garanterade insättningar. Av detta skäl anser kommittén att grundavgiften bör aktiveras när resolutionsreservens behållning är lägre än av garanterade insättningar. På detta sätt kommer resolutionsreserven att kunna nå 3 procents-nivån snabbare än om resolutionsavgiften enbart hade bestått av riskavgiften. Till skillnad från riskavgiften anser kommittén att grundavgiften bör uppgå till en enhetlig nivå för alla företag som omfattas av regelverket. Detta innebär alltså att även de företag som inte betalar riskavgift (p.g.a. av att deras förväntade belastning på resolutions- reserven är noll) får vara med och dela på avgiftsbördan när resolutionsreservens behållning befinner sig av garanterade insättningar. Genom denna konstruktion anser kommittén att det uppnås en rimlig balans mellan principerna att resolutionsavgiften å ena sidan ska betalas av alla företag som potentiellt kan försättas i resolution och å andra sidan ska avspegla företagens förväntade belastning på resolutionsreserven. Dessutom bidrar en fördelning av avgifts- bördan på flera företag när resolutionsreservens behållning är låg till att minska procyklikaliteten i avgiftsmodellen. Detta beror på att uttag av grundavgiften (i normalfallet) kommer att ske efter att reserven har nyttjats, dvs. i en situation då det finansiella systemet sannolikt är försvagat. Genom att i ett sådant läge fördela avgift- erna på ett större kollektiv kan avgiftsuttagets eventuella negativa effekter på den finansiella stabiliteten minskas. Givet att grundavgiftens funktion är att återställa resolutions- reservens storlek till av garanterade insättningar har valet av nivån på avgiften mindre betydelse för den totala avgifts- belastningen på företagen . Nivån på avgiften kommer enbart att styra hur fort fonderingsnivån kommer att uppnås.