sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — och specialisering för skattemål Betänkande av Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Till statsrådet och chefen för Regeringen förordnade tf. kammarrättspresidenten till särskild utredare. förordnades kammarrättsassessorn och kammarrättsassessorn till sekreterare i utredningen. Som sakkunniga i utredningen förordnades kanslirådet , , och rättssakkunniga , . Som experter att biträda utredningen förordnades kanslirådet , Närings- departementet, advokaten , (numera justitie- råd i ), professorn , , lagmannen , Förvaltnings- rätten i , f.d. lagmannen , Domstols- verket, skattejuristen , , och enhetschefen , . Utredningen som har antagit namnet Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen överlämnar betänkandet (SOU 2014:76). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ............ 1.2Förslag till lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624) ................................................................................ 1.3Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ................................................................................ 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om 1.5Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)............................................................................... 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel, m.m. ....................................... 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1995:575) mot 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om 1.10Förslag till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter.................... Förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281)................. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)...... Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227) ................................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt ...................... Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) .............................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1245) om särskilda ordningar för mervärdesskatt för telekommunikationstjänster, radio- och tv-sändningar och elektroniska tjänster ......................................................... 1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion ........................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion ............................... Utredningens uppdrag och arbete................................. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling .......... Hanteringen av socialförsäkringsmålen.................................. Från enparts- till tvåpartsprocess............................................ Rättssäkerhet och domstolsprocess .............................. Allmänt om rättssäkerhetsbegreppet...................................... Effektivitet och processekonomi ............................................ 4.3Vad innebär rättssäkerhet i de allmänna 4.4 Domstolsprocessen i allmän förvaltningsdomstol................. 4.4.4 Domstolens utredningsskyldighet – materiell 4.5Kort jämförelse mellan processen enligt förvaltningsprocesslagen och processen enligt Domarens kompetens – generalist eller specialist?.............. Materiell processledning främjar rättssäkerheten ................ Skriftlig sammanställning under handläggningen ................ Tydliga domskäl främjar rättssäkerheten ............................. Tyngdpunkten i första instans.............................................. Domstolarnas hantering av skattemål.......................... Förvaltningsdomstolarnas hantering av skattemål .............. Hur hanteras skattemål i andra länder?................................ Specialisering av skattemålshanteringen ..................... Vad innebär specialisering? 7.2Tidigare sammanhang där frågor som rör specialisering 7.3Skattemålsfördelningen mellan länsrätter respektive 7.4Har förvaltningsrättsreform medfört de ökade möjligheter till specialisering av skattemålshanteringen i domstol som reformen syftade till? Hur arbetar förvaltningsrätterna med specialisering i fråga om skattemål ? Effekter av domstolarnas specialisering efter reformen...... 7.7Finns det anledning till en ökad specialisering av Vilka är de önskade och förväntade effekterna?....... Är specialisering rätt verktyg för att uppnå de önskade och förväntade effekterna? 7.8Vad behövs för att en förvaltningsrätt ska kunna ha en 7.8.1 Skattedomare behöver kontinuerlig fortbildning 7.8.2 Varje skattedomare bör lägga av sin arbetstid på skattemål........................................... 7.8.3 På varje förvaltningsrätt som hanterar skattemål bör finnas minst fyra domare som arbetar specialiserat med skattemål........................................ 7.8.4 Varje förvaltningsrätt som hanterar skattemål bör hantera minst 750 skattemål ............................ Vilken specialiseringsmetod bör väljas? 7.9.1 Koncentration genom särskilda domstolar eller 7.9.2 Domstolsintern specialisering – kombinerad med Specialisering i kammarrätterna ............................................ Bör det finnas ytterligare specialisering inom I vilka andra avseenden kan hanteringen av skattemål Vissa frågor rörande förvaltningsrättens 8.1Gällande bestämmelser om förvaltningsrättens 8.2 Regleringen rörande tingsrätterna ........................................ 8.3Vissa förarbetsuttalanden m.m. rörande underrätternas 8.4Förvaltningsrätternas användning av möjligheten att utöka antalet lagfarna domare ............................................... Utvidgade möjligheter till tvådomarsits ............................... Förvaltningsrättens sammansättning i skattemål................. 8.6.2 Effekter av de föreslagna Vissa frågor rörande särskilda ledamöter ..................... Bör särskilda ledamöter införas i fler måltyper? Gällande regler m.m. .................................................. Några tidigare förslag................................................. 9.1.3 Domstolarnas och ombudens inställning ................. 9.2Kammarrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten och lagfaren ledamot får förhinder.......................... Kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd....................................... Gällande regler om domförhet vid behandling av frågor En lagfaren domare ska få fatta beslut om att bevilja Tydligare regler om muntlig förhandling ...................... Gällande regler om muntlig förhandling i allmän EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna................. Högsta förvaltningsdomstolens praxis rörande muntlig 11.8.1 Muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol .. 11.8.2 Förberedande sammanträde ...................................... 11.8.3 Behov av reglering om muntlig förhandling i Överlämnande av mål mellan domstolar...................... Överlämnande av obehörig domstol..................................... 12.1.1 Gällande regler ............................................................ Överlämnande av behörig domstol....................................... 12.2.1 Gällande regler ............................................................ 12.2.2 utredningar och rapporter där reglerna om överlämnande av behörig domstol har Tolkning i allmän förvaltningsdomstol ........................ Gällande regler om tolkar i allmän förvaltningsdomstol ..... utredningar och rapporter om tolkar i domstol .... Auktorisation av tolkar och översättare ............................... Tolkar i allmän förvaltningsdomstol .................................... 13.4.1 Olika tolkkompetenser .............................................. 13.4.2 Tolkar – tillgång och efterfrågan ............................... 13.6.1 Skärpta kompetenskrav för tolkar i allmän 13.6.2 Andra åtgärder för att stärka kvaliteten på tolkningen i allmän förvaltningsdomstol .................. Hänskjutande av prejudikatfrågor............................... Regleringen rörande tingsrätterna ........................................ Prejudikatfrågor i förvaltningsdomstolarna ......................... 14.4.1 Finns behov av en möjlighet för förvaltningsrätter att hänskjuta prejudikatfrågor? 14.4.2 Har skillnaderna mellan dispositiva tvistemål och förvaltningsrättsliga mål betydelse för frågan om en möjlighet till hänskjutande bör införas? 14.4.3 Vilka förutsättningar finns för prejudikatbildning inom förvaltningsprocessen? 14.4.4 Det bör inte införas en möjlighet att hänskjuta 14.4.5 Vilka frågeställningar uppkommer om en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten?... Bakgrund till reglerna om instansordningen........................ uttalanden avseende instansordningen för Bakgrund till regeln att endast sökanden får överklaga ...... Handläggningen av sekretessmål i kammarrätterna ............ 15.7.1 Vad skiljer sekretessmålen från andra mål? 15.7.2 Sekretessmålen ska fortsatt prövas av kammarrätten som första instans .............................. 15.7.3 Alternativet att flytta ned sekretessmålen till förvaltningsrätten som första instans ....................... 16.2Förslagen i departementspromemorian och propositionen En mer ändamålsenlig Berörda parters aktuella inställning till en förkortad Överklagandetiden i mål om socialförsäkring och mål om arbetslöshetsförsäkring ska förkortas ............................ Konsekvenser av utredningens förslag ........................ 17.1.1 Domstolsintern specialisering ................................... 17.1.2 Skriftlig sammanställning under handläggningen..... 17.1.3 Utvidgade möjligheter till tvådomarsits i 17.1.4 Förvaltningsrättens sammansättning i skattemål ..... 17.1.5 Kammarrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten .............................................. 17.1.6 Kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd................................. 17.1.7 Muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol .. 17.1.8 Förberedande sammanträde ....................................... 17.1.9 Muntlig förhandling enligt utlänningslagen.............. 17.1.10 Överlämnande från en obehörig till en behörig 17.1.11 Överlämnande av migrationsmål.............................. 17.1.12 Skärpta kompetenskrav för tolkar i allmän 17.1.13 Förkortade överklagandetider i mål om socialförsäkring och arbetslöshetsförsäkring.......... Ytterligare frågor som kan påverka den fortsatta utvecklingen av förvaltningsprocessen ........................ 18.1.1 Ett minskat antal förvaltningsrätter .......................... 18.1.2 Tyngdpunkten i första instans ................................... 18.1.3 Migrationsmål vid alla förvaltningsrätter .................. 18.1.4 Förvaltningsprocesslagen m.fl. lagar bör ses över .... 18.1.5 Muntlig förhandling i mål enligt LPT ....................... Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken .......... Förslag till lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624) .............................................................................. Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) .............................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ............................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel, m.m. ..................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1995:575) mot Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om 19.10Förslag till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter................ 19.11 Förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281) .............. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ... Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227) ............................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt................... Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)............................................................................ 19.17Förslag till lag om ändring i lag (2011:1245) om särskilda ordningar för mervärdesskatt för telekommunikationstjänster, radio- och tv-sändningar och elektroniska tjänster ..................................................... 20 Ikraftträdande m.m. ................................................. Förvaltningslagen (1971:290) Förvaltningsprocesslagen (1971:291) Lagen (1971:289) om allmänna Lagen (1982:80) om anställningsskydd Lagen (2003:389) om elektronisk Lagen (2007:1091) om offentlig Lagen (1991:1128) om psykiatrisk Lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk Lagen (1993:387) om stöd och service Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall Lagen (1990:52) om vård av unga Marknadsföringslagen (2008:486) Kommittén om ny instans- och Skatteförfarandelagen (2011:1244) Taxeringslagen (1990:324) Utlänningslagen (2005:716) Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen har haft i uppdrag att utvärdera om 2010 års förvaltningsrättsreform medfört de ökade möjligheter till specialisering av skatte- målshanteringen i domstol som reformen syftade till, att undersöka hur domstolarna arbetar med specialisering i fråga om skattemål och att analysera vilka effekter specialiseringen har fått. Utred- ningen har vidare haft att analysera om det finns anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol och hur en sådan i så fall bör utformas. Utredningen har också haft att ta ställning till vilka skattemål som ska omfattas av specialisering och vilket målunderlag som krävs, samt om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnesområden inom skatterätten. Utredningen har vidare haft i uppdrag att undersöka om och hur möjligheten att i förvaltningsrätten utöka antalet lagfarna domare används och överväga om reglerna bör ändras, t.ex. genom att göras obligatoriska i vissa fall och att överväga om det bör införas en möjlighet för förvaltningsrätten att i vissa fall bestå av enbart flera lagfarna ledamöter. Utredningen har också haft i uppdrag att överväga om kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd bör förändras, om särskilda ledamöter i ökad utsträckning bör kunna ingå i rätten när det finns behov av särskild fackkunskap, och om det bör införas regler om kam- marrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten och en lagfaren ledamot får förhinder. Utredningens uppdrag har också omfattat att överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar, och om sådana möjligheter, i fråga om överlämnande från en behörig domstol, bör göras generella eller förbehållas vissa måltyper och domstolsinstanser. Uppdraget har vidare omfattat att se över bestämmelsen om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen och föreslå hur bestämmelsen bör vara utformad för att tillgodose de angivna syftena, och se över i vilka fall särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i specialförfattningar är motiverade samt föreslå de anpassningar av nuvarande bestämmelser som behövs. Utredaren har också haft i uppdrag att överväga om sekretess- målen bör överklagas till förvaltningsrätten som första domstols- instans, att överväga behovet av en ordning där förvaltningsrätterna kan hänskjuta prejudikatfrågor till och hur en sådan reglering i så fall bör utformas, och särskilt överväga om en sådan möjlighet bör göras generell eller förbehållas vissa måltyper, samt att överväga och föreslå åtgärder för att höja kvaliteten på de tolkar som anlitas i allmän förvaltningsdomstol. Slutligen har utredningen haft i uppdrag att genomföra en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kortare överklagandetid i mål om socialförsäkring och i mål om arbets- löshetsförsäkring, och i förekommande fall föreslå en förkortning av överklagandetiden . Här följer en sammanfattning av utredningens förslag och bedömningar. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen Domarens kompetens – generalist eller specialist Utredningen bedömer att domarna i allmän förvaltningsdomstol i fortsättningen väsentligen bör vara generalister. Det bör dock finnas domare som därutöver är specialiserade på vissa typer av mål. Möjligheter till specialisering bör inte begränsas till skattemålen. Domstolens storlek och målsammansättning är viktiga faktorer att beakta då specialisering diskuteras. Materiell processledning främjar rättssäkerheten Utredningen bedömer att materiell processledning är en mycket viktig komponent för att handläggningen av ett mål ska bli så rättssäker och effektiv som möjligt. materiell processledning i första hand ska utövas av en lagfaren domare. Utredningen bedömer att det är viktigt att en enskild som överklagat ett beslut till allmän förvaltningsdomstol får den information och det stöd som denne behöver för att kunna förstå och hantera processen. Utredningen anser att bör stödja de allmänna förvaltningsdomstolarna i deras arbete att utveckla information som riktar sig till enskilda. Skriftlig sammanställning under handläggningen Utredningen föreslår att det i förvaltningsprocesslagen ska införas en bestämmelse om att rätten, om det med hänsyn till målets beskaffenhet är till fördel för handläggningen av målet, ska göra en skriftlig sammanställning av parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på. En sådan samman- ställning ska skickas till parterna för yttrande. Tydliga domskäl främjar rättssäkerheten Utredningen bedömer att tydliga domskäl främjar rättssäkerheten genom att klaganden får förståelse för utgången i målet. Detta kan minska överklagandefrekvensen och främja praxisbildningen. Tyngdpunkten i första instans Utredningen bedömer att tyngdpunkten i förvaltningsrätt- skipningen bör ligga i första instans. Det är viktigt att parterna i ett mål lägger fram alla argument redan i första instans och inte väntar med att t.ex. yrka muntlig förhandling eller presentera bevisning till kammarrätten. Det finns olika sätt att påverka parterna till detta. Ett alternativ är att införa preklusionsregler. Utredningen bedömer dock att ytterligare preklusionsregler inte bör införas i förvaltnings- processen. Utredningen bedömer att förvaltningsrättsreformen i viss mån har medfört sådana ökade möjligheter till specialisering av skattemåls- hanteringen som reformen syftade till. Vid de domstolar som inte gjordes till föremål för någon sammanläggning vid reformen, bedömer utredningen att möjligheterna till specialisering dock är oförändrade. Utredningen bedömer att de flesta av förvaltningsrätterna har en kvalitativ skattespecialisering. Utredningen bedömer dock att fyra förvaltningsrätter har ett för litet skattemålsunderlag och för få domare för att kunna anses ha en kvalitativ skattespecialisering. Den nya förvaltningsrättsorganisationen bedöms för de flesta förvaltningsrätterna inte haft någon tydlig effekt vad gäller domstolarnas möjligheter att rekrytera eller behålla personal. Utredningen bedömer att en ökad specialisering av skattemåls- hanteringen kan bidra till stärkt rättssäkerhet, bättre kvalitet och effektivare skattemålshantering. Utredningen bedömer att för att uppnå en kvalitativ skattespecialisering, skulle en förvaltningsrätt behöva ha fyra domare som kan arbeta specialiserat med skattemål och ett målunderlag om minst 750 skattemål . Domarna bedöms beroende på tidigare erfarenhet behöva lägga av sin arbetstid på skattemål och få kontinuerlig fortbildning på skatteområdet. Utredningen bedömer att domstolsintern specialisering, vid färre och mer likvärdiga förvaltningsrätter, bör användas som metod för att öka rättssäkerheten och kvaliteten i skattemåls- hanteringen. Även kammarrätterna bör ha en domstolsintern specialisering avseende skattemål. Det kan vara lämpligt att vissa domare och föredragande specialiserar sig särskilt på mervärdes- skattemål. I övrigt låter det sig inte göras att generellt för alla domstolar ange vilken djupare skattespecialisering som ska finnas. Utredningen bedömer att förvaltningsrätterna bör sträva efter en kvalitativ specialisering med bl.a. flera domare som kan lägga av sin arbetstid på skattemål och som får kontinuerlig fortbildning på skatteområdet. Utredningen bedömer vidare att regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att utreda en minskning av antalet förvaltningsrätter ytterligare. I utredningen bör över- vägas om en minskning av antalet förvaltningsrätter ska påverka antalet kammarrätter. Utredningen bedömer att utöver ökad specialisering behöver även andra åtgärder vidtas för att de önskade och förväntade effekterna ska kunna uppnås. En sådan åtgärd är mer aktiv materiell processledning och att domarna tar ett större ansvar för bered- ningen av skattemål. Ökad skattespecialisering bedöms ha en avgö- rande roll för att åstadkomma detta i och med att domare med ökad kompetens kan utöva en mer aktiv materiell processledning, ifrågasätta och bedöma parternas argument etc. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning Utvidgade möjligheter till tvådomarsits Utredningen bedömer att den möjlighet som finns att utöka antalet lagfarna ledamöter i förvaltningsrätten, används i begränsad utsträckning. Utredningen föreslår att antalet lagfarna domare ska kunna utökas med en om det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Vidare föreslås att det ska klar- göras att möjligheten att utöka antalet lagfarna ledamöter ska gälla även i mål enligt 10 kap. kommunallagen och i mål där förvaltnings- rätten är domför med en lagfaren domare ensam. Det föreslås också att bestämmelsen om att antalet nämndemän ska utökas med en om antalet lagfarna domare utökas, ska omfatta även särskilda ledamöter. Förvaltningsrättens sammansättning i skattemål Utredningen föreslår att domförhetsreglerna beträffande skattemål och tullmål ska ändras så att förvaltningsrätt som huvudregel är domför med två lagfarna domare vid prövning av mål enligt skatte- förfarandelagen och tullagen. Vidare föreslås att om det finns anledning till det med hänsyn till frågorna i målet ska tre nämndemän få ingå i rätten. Om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, ska rätten ändå vara domför. Det föreslås att de nya domförhetsreglerna ska gälla även mål om bevissäkring och betalningssäkring enligt skatteförfarande- lagen, mål om uppgifts eller handlings undantagande från kontroll enligt skatteförfarandelagen eller annan skatteförfattning samt mål om anstånd med att betala skatt eller avgifter enligt skatte- författningarna, dvs. mål som avgörs av en lagfaren domare ensam i förvaltningsrätt. Vissa frågor rörande särskilda ledamöter