sou · H2B345 · 2014-06-25 00:00:00 — Uppgifter som lämnas ut från ett myndighetsregister till en forskare kan vara identifierbara, till exempel innehålla personnummer, eller vara anonyma för forskaren. För anonyma uppgifter finns olika be- grepp. Jag väljer att använda begreppet anonymiserade uppgifter för alla uppgifter som forskaren inte har möjlighet att koppla till specifika individer. Uppgifterna kan vara helt avidentifierade. Då har ingen möjlighet att göra en sådan koppling. Men de kan också vara kodade. Forskaren får då ut uppgifterna med till exempel icke- identitetsbärande löpnummer och utlämnande myndighet behåller en kodnyckel som gör det möjligt att hos myndigheten koppla löp- numren till personnummer. Då kan utlämnade uppgifter vid behov kompletteras eller uppdateras. Definitionerna sammanfattas i Figur 1. I den internationella diskussionen används ibland begreppet pseudonymiserade i stället för kodade. I avses ibland med avidentifierade uppgifter kodade uppgifter. Det kan också förekom- ma att begreppet anonymiserade används i stället för avidentifiera- de, det vill säga för uppgifter som inte kan identifieras. Det finns även de som förespråkar att man alltid ska använda begreppen kodade och avidentifierade och inte ska ha något samlande namn för upp- gifter som för forskaren är anonyma. Direktiv, arbetssätt och disposition Begreppsförvirringen blir inte mindre av att även anonymiserade, eller till och med avidentifierade, uppgifter ibland kan återidenti- fieras. Det kallas bakvägsidentifiering och bygger på att man har tillräckligt många uppgifter om en individ för att identifiera honom eller henne. Alla personuppgifter som kan knytas till en levande person är personuppgifter i personuppgiftslagens mening. Även avidentifierade uppgifter kan med andra ord vara personuppgifter. Det andra området där begreppen blir viktiga gäller register som primärt upprättas för vetenskapliga ändamål. Uppgiftskällorna för sådana register är i princip desamma: antingen får forskaren upp- gifterna direkt från enskilda individer (forskningspersoner) eller så hämtas de från register eller biobanker där uppgifterna/proverna primärt samlats in för andra ändamål än forskning. Vad som kan skilja dessa vetenskapliga register åt är om de har skapats för ett specifikt forskningsprojekt eller om avsikten är att de ska kunna användas för flera framtida forskningsprojekt som inte är definierade när registret byggs upp. De senare registren utgör med andra ord ett slags infrastruktur för framtida forskning (och de nämns som framgått särskilt i utredningsdirektiven). Register som skapas för specifika forskningsprojekt kallar jag i detta betänkande forskningsregister och register av infrastrukturkaraktär, avsedda för framtida forskning, för forskningsdatabaser. Definitionerna sam- manfattas i Figur 2. Det ska dock noteras att uppgifter i ett forskningsregister som har skapats för ett specifikt forskningsprojekt kan komma att använ- das i andra forskningsprojekt. I finns en särskild organisation, Direktiv, arbetssätt och disposition SND, där forskare kan deponera sina forskningsmaterial för att de ska kunna komma till användning i andra projekt. Forskningsregister: ett register skapat för ett specifikt forskningsprojekt Forskningsdatabas: ett register av infrastrukturkaraktär, avsett att ge underlag för flera olika framtida forskningsprojekt något om förekommande förkortningar. De flesta namn på myndigheter, institutioner och författningar kommer i det följande att skrivas ut, men vissa förkortningar före- kommer, i huvudsak följande: Fördelnings Analytiskt Statistiksystem för Inspektionen för vård och omsorg SOU 2014:45 Direktiv, arbetssätt och disposition Fenylketonuri (Phenylketonuria) Survey of Health, Ageing and Retirement in Europe Swedish Initiative for Research on Microdata in the Social and Sciences Statistisk Sentralbyrå () Terrveyden ja hyvinvoinnin laitos, Institutet för hälsa och välfärd () Direktiv, arbetssätt och disposition 3 Vad menas med register? Vilka faktorer påverkar uppkomsten av sjukdomar? Varför är vissa människor mer förskonade från sjukdomar än andra? Vilken bety- delse har i sammanhanget ärftliga och miljömässiga faktorer? Hur kan sjukdomar förhindras? Eller om de ändå uppkommer, lindras eller i bästa fall botas? På vilket sätt bör insatserna ta hänsyn till individers olika förutsättningar? Hur kan elever med en besvärlig socioekonomisk bakgrund på bästa sätt stödjas i skolan för att få bättre utsikter till ett gott liv? Hur ska välfärdsprogram utformas för att nå bästa möjliga resultat för utsatta individer? Hur påverkar olika skatte- och bidragssystem inkomstfördelningen? För att kunna svara på sådana frågor måste forskare i allmänhet ha tillgång till uppgifter om individer. De uppgifterna kan de få på i princip två sätt: antingen genom att samla in dem direkt från enskilda eller genom att återanvända uppgifter som redan har samlats in för andra ändamål och som återfinns i myndighetsregister av olika slag. I det här kapitlet kommer jag att kortfattat beskriva först vad det finns för typer av register med personuppgifter, som har skapats för andra ändamål än forskning, men som kan vara till nytta i forskningen. I kapitel 3 kommer jag att gå närmare in på varför det i många sam- manhang är värdefullt för forskningen att kunna använda uppgifter från sådana register. I slutet av det här kapitlet ska jag också i all kort- het beskriva några olika typer av register som har skapats för forskning. 3.1Vad är registerbaserad forskning? Ett syfte med den här utredningen är att undersöka hur registerbase- rad forskning ska kunna underlättas i . Vad som avses med registerbaserad forskning är inte helt entydigt, men i utrednings- direktiven framhålls: Vad menas med register? I dataskyddssammanhang används ofta begreppen register och data- baser samt andra begrepp som avser avgränsade uppgiftssamlingar. I det följande avses med register även databaser, elektroniska ärende- hanteringssystem eller motsvarande samlingar av uppgifter och med registerbaserad forskning den forskning som innefattar behandling av uppgifter som forskare dels hämtat från uppgiftssamlingar hos myndig- heter, dels själva samlat in genom olika mätningar eller direkt från en- skilda. Med registerbaserad forskning avses i utredningsdirektiven således såväl forskning som använder uppgiftssamlingar av olika slag hos myndigheter som forskning baserad på uppgifter som forskare själva har samlat in. 3.2Vad är ett register? Ett register är en förteckning med uppgifter.1 Uppgifterna kan avse individer, men naturligtvis också mycket annat, såsom företag, fordon, läkemedel, fastigheter, trossamfund, genetiskt modifierade mikro- organismer, patent, inteckningar eller fiskevårdsområden. I den här utredningen är fokus på register med personuppgifter, men det hind- rar inte att även andra register kan vara av intresse för andra typer av forskning än den som här behandlas. Som framgår av citatet från utredningsdirektiven finns det andra begrepp som används i det närmaste synonymt med register, exem- pelvis databas.2 Även begreppet datalager förekommer, i synnerhet när det gäller uppgiftssamlingar för statistikändamål. Personuppgifts- lagen (PUL) talar om strukturerade samlingar av personuppgifter, som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt sär- skilda kriterier (5 § PUL). Detta kan ses som en beskrivning av vad ett register, eller en databas eller ett datalager, med personuppgifter är. Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en person som är i livet (3 § PUL). 1Med register avses ofta en total förteckning av objekt i en viss mängd eller population. På grund av brister i kvalitet och insamlingsmetod kan uppgifter saknas eller vara för många. Detta brukar kallas under- respektive övertäckning i ett register. 2I 1 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen definieras databas som en samling av information lagrad för automatiserad behandling. I flera s.k. registerförfattningar används uttrycket data- bas som en benämning på en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt. Uttrycket databas har dock ifrågasatts. Skälen är att uttrycket kan leda tanken till ett visst, i tekniskt avseende avgränsat, informationssystem där informationen har strukturerats på ett visst sätt. (En databas för övervakning av och tillsyn över finansmarkna- derna, SOU 2012:79) Vad menas med register? 3.3Varför skapar myndigheter register? Register kan upprättas av olika huvudmän, såväl offentliga som pri- vata, ha olika syften och innehålla uppgifter av olika slag. De register som i första hand är intressanta för den här utredningen är sådana som finns hos myndigheter. Det finns en rad skäl för myndigheter att upprätta register med personuppgifter. Myndigheter måste ofta för att kunna fullgöra sina uppgifter hålla reda på vilka som är medborgare i och vilka som i övrigt har rätt att uppehålla sig i landet. Det är viktigt till exempel för att veta vilka som har rätt att rösta i allmänna val, vilka som är skattskyldiga och hur mycket de ska betala i skatt och vilka som har rätt till ersättningar och förmåner av olika slag. Vissa myndigheter har till uppgift att sammanställa sta- tistik som speglar tillståndet och utvecklingen inom olika samhälls- områden. Statistik är ett viktigt underlag för allmän information och för politiska bedömningar och beslut. Ofta hämtas de upp- gifter som behövs för statistik ur register som har upprättats för administrativa ändamål, men ibland måste uppgifter samlas in direkt från enskilda. Utvärdering, uppföljning och kvalitetssäkring. Myndigheter, såväl statliga som kommunala och landstingskommunala, till- handahåller tjänster av olika slag till invånarna. För att kunna be- döma tjänsternas kvalitet, om de når sitt syfte och hur de kan utvecklas, måste ofta uppgifter från individer användas. Det sker i betydande omfattning inom exempelvis hälso- och sjukvården. Såväl som kommunala huvudmän sammanställer uppgifter för att möjliggöra utvärdering, uppföljning och kva- litetssäkring. Regeringen, och olika myndig- heter använder ofta registeruppgifter och statistiska metoder för att försöka bedöma effekterna av planerade och gjorda insatser, till exempel med hjälp av så kallade mikrosimuleringsmodeller som förutsätter tillgång till uppgifter om individer. Uppgifter om individer, och sammanställningar av sådana uppgifter, är således nödvändiga för att kunna styra riket, bedöma samhälls- utvecklingen och kvalitetssäkra verksamheter. Vad menas med register? Det finns ett omfattande regelverk för behandlingen av person- uppgifter. Vem har rätt att samla in uppgifter? Vilket rättsligt stöd krävs för att få göra det? Hur får personuppgifterna behandlas? Vem har rätt att få tillgång till uppgifterna? I vissa fall kan det vara käns- ligt om personuppgifter kommer i orätta händer, till exempel sådana uppgifter som samlas in inom hälso- och sjukvården. Därför finns särskilda regler för att skydda den personliga integriteten. I kapitel 5 kommer jag att närmare redovisa gällande regelverk. Medverkan i register kan vara obligatorisk eller frivillig. Att finnas med i register som används för administrativa ändamål är i regel obli- gatoriskt. Det är också obligatoriskt att medverka med vissa upp- gifter som samlas in inom vården i så kallade hälsodataregister. I andra register är medverkan frivillig, till exempel i de nationella och regionala kvalitetsregister, som upprättas inom hälso- och sjukvården, och där uppgifter om olika sjukdomar och behandlingar samlas. Det gäller också så kallade biobanker där vävnadsprover från patienter i sjukvården bevaras. Det är också frivilligt att medverka i vissa under- sökningar där uppgifter samlas in för statistiska ändamål, till exem- pel de arbetskraftsundersökningar () som görs av (). 3.4Hur ser ett register ut? Ett personregister består typiskt sett av poster och uppgifter om dessa. Ett register med individer kan se ut så här: Posterna (1, 2, 3, 4, 5) är i de register som här diskuteras i första hand individer. Uppgifterna, eller variablerna, (A, B, C, D, E) kan i register med individer avse till exempel kön, ålder, födelseort, bostads- ort, yrke, utbildning, inkomst eller olika hälsokriterier. Vad menas med register? informationen i registret är i regel de värden a1, b3, c2, d5, e4 etc., som anges i tabellens celler. När posterna är individer är de vanligen försedda med unika identitetsbeteckningar i form av personnummer för att säkert kunna identifieras. På motsvarande sätt har företag, organisationer och fastigheter specifika identitetsbeteckningar i andra register. Det är tämligen unikt för de nordiska länderna att samma identitetsbeteck- ningar används i snart sagt alla register. Det innebär en rad fördelar. Framförallt underlättar det spårbarheten. Det gör det exempelvis enklare för en enskild att ta reda på vilka uppgifter om honom eller henne som finns i olika register. Det gör det också förhållandevis enkelt att för en och samma individ hämta och sammanställa upp- gifter från olika register. Värdet i vissa celler är givet en gång för alla, till exempel födelse- ort, medan andra, såsom inkomst och hälsotillstånd, kan variera . Förändringarna kan registreras löpande eller vid återkommande insamlingstillfällen. Det kan vara väsentligt att spara de historiska värdena och att registrera tidpunkterna för förändringar för att till exempel kunna följa utvecklingen . Värdena kan delvis vara ett resultat av gällande regelsystem och således ändras om reglerna ändras. När till exempel regeringen över- väger att ändra skatte- eller bidragsregler är den intresserad av hur detta påverkar värdena. För att undersöka det används som nämnts ofta så kallade mikrosimuleringsmodeller som kräver en omfattande tillgång till individuppgifter. 3.5Olika typer av myndighetsregister 3.5.1Register för administrativa ändamål I torde det finnas över hundra administrativa register med personuppgifter av olika slag. Ett tjugotal av dessa omfattar en stor del av befolkningen, ofta i princip alla eller alla som är berörda. Ett exempel är folkbokföringsdatabas som i princip om- fattar alla. för också skatteregistret med bland annat taxerade och pensionsgrundande inkomster. Andra exempel på admi- nistrativa register är register över nationella iden- titetskort och pass, Totalförsvarets pliktverks över totalförsvars- pliktiga och Centrala över personer som får studiestöd eller har studieskulder. Äktenskap och partnerskap finns Vad menas med register? i särskilda register. I socialförsäkringsdatabasen finns flera social- försäkringsregister samlade. Uppgifterna där används för att kunna administrera olika förmåner och bidrag. Utöver dessa register finns ett stort antal register med andra upp- gifter än sådana som är knutna till personer, till exempel företag, anläggningar och kemikalier. Även dessa regleras i författningar. Totalt finns det drygt 200 registerförfattningar. 3.5.2Uppgiftssamlingar för statistiska ändamål För forskningen är ofta de uppgifter som utgör underlag för den officiella statistiken av särskilt intresse. Det är SCB och 26 andra sta- tistikansvariga myndigheter som har i uppdrag att producera offici- ell statistik. En stor del, enligt vissa uppskattningar så mycket som , av uppgifterna är sådana som ursprungligen har samlats in för administrativa ändamål. Resten samlas in direkt för statistiska ändamål. Regeringen beslutar vilka myndigheter som ska producera officiell statistik och inom vilka ämnesområden. Sammantaget ska det finnas officiell statistik inom 22 ämnesområden som här exem- plifieras med tio områden där statistiken till stor del baseras på per- sonuppgifter.3 Inom parentes ges exempel på statistikområden inom respektive ämnesområde.4 Arbetsmarknad (sysselsättning, förvärvsarbete och arbetstider, vakanser och arbetslöshet, arbetsmiljö, arbetsskador, löner och arbetskostnader) Befolkning (befolkningens storlek och förändringar, befolkning- ens sammansättning) Demokrati (allmänna val, partisympatier) Hushållens ekonomi (inkomster och inkomstfördelning, hus- hållens utgifter) Hälso- och sjukvård (hälsa och sjukdomar, hälso- och sjukvård, dödsorsaker) Levnadsförhållanden (jämställdhet, levnadsförhållanden) 3År 2011 fanns det inom de 22 ämnesområdena för officiell statistik 112 statistikområden och 356 statistikprodukter (i regel tabeller), SOU 2012:83. Vad menas med register? Rättsväsende (brott, för brott lagförda, kriminalvård, återfall i brott) Socialförsäkring med mera (stöd till barnfamiljer, stöd vid sjuk- dom och handikapp, stöd vid ålderdom) Socialtjänst med mera (individ- och familjeomsorg, stöd och ser- vice till personer med funktionsnedsättning, äldre- och handi- kappomsorg) Utbildning och forskning (skolväsende och barnomsorg, hög- skoleväsende, studiestöd, forskning, befolkning och utbildning) I delbetänkande Registerdata för forskning redovisas ett femtiotal befolkningsbaserade register hos myndigheter, vilka bedömdes vara av särskilt intresse för forskningen.5 Det är huvudsakligen register som är underlag för statistik. Merparten av registren nedan finns hos SCB eller . Vissa av dem hanteras av SCB på uppdrag av andra myndigheter, såsom , och . Här ges exem- pel på sådana befolkningsbaserade register. Alla är totalregister över befolkningen eller den del av befolkningen som är berörd utom de tre sistnämnda, som är baserade på ett mindre urval av befolk- ningen. Registret över totalbefolkningen (RTB) Registret över inkomster och taxeringar Registret över befolkningens utbildning Registret över betyg i årskurs 9 Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS) Registret över socialtjänstinsatser till äldre och personer med funktionsnedsättning 5 SOU 2012:36. Vad menas med register? Registret över anmälda och uppklarade brott, misstänkta personer Registret med mikrodata för analys av socialförsäkringen (MiDAS) Undersökningarna av levnadsförhållanden (/SILC6) Ett register som ofta kommer till användning i forskning är det först nämnda i denna uppräkning, det vill säga Registret över totalbefolk- ningen (RTB), som finns hos SCB. Som exempel på vad ett register kan innehålla redovisas här de uppgifter om individer som finns i RTB7. Personnummer, kön, ålder Folkbokföringsförhållanden (län, kommun, församling och fas- tighet) Utländsk/svensk bakgrund Relationer (maka/make, registrerad partner, biologiska föräldrar, adoptivföräldrar, vårdnadshavare) 6Statistics on Income and Living Conditions, SILC, är en undersökning som görs i EU:s medlemsländer av levnadsförhållanden. 7SCB:s data för forskning 2013. Vad menas med register? för bosättning (för personer som beviljats uppehållstill- stånd eller fått uppehållsrätt i ) Det finns också register som skapas med hjälp av uppgifter från flera andra register. Syftet kan vara att kunna följa utvecklingen inom ett visst område. Ett sådant är för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (). I databasen finns uppgifter om samtliga personer som är som varit folkbokförda i det aktuella året. Genom att databasen uppdateras kan utvecklingen för enskilda indi- vider följas, till exempel perioder med förvärvsarbete, arbetslöshet och sjukdom kopplade till ett stort antal bakgrundsvariabler. Uppgifterna i hämtas ur ett tiotal olika register.8 Registret över totalbefolkningen (RTB) Folk- och bostadsräkningen 1990 Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS) Registret över befolkningens utbildning Registret över personer i utbildning Inkomst- och (IoT) datalager (STORE-databasen) Registret över företagens ekonomi Registret med ekonomiska data för kommuner Registret med ekonomiska data för landsting Utöver dessa befolkningsbaserade register hos centrala myndigheter finns ett stort antal kvalitetsregister inom hälso- och sjukvården för vilka sjukvårdshuvudmännen – landstingen – är ansvariga. Det finns ett 80-tal certifierade nationella register som samlar data om inter- ventioner, sjukdomsepisoder eller kroniska sjukdomar.9 8SCB:s data för forskning 2013. 9Se vidare avsnitt 8.2.2. Vad menas med register? Det finns också en annan form av uppgiftssamlingar som jag kom- mer att beröra i utredningen, nämligen biobanker. I biobanker samlas och bevaras vävnadsprover, som framförallt har tagits på patienter i hälso- och sjukvården, men i vissa fall också på individer inom ramen för forskning. Sammantaget finns i cirka 600 biobanker. En biobank är inte i sig ett register, men det finns i anslutning till bio- bankerna register med uppgifter om provgivarna, var i kroppen pro- verna är tagna, hur de förvaras med mera. I (SBR), som är under uppbyggnad, samlas uppgifter om vilka vävnads- prover på individnivå som finns i de olika biobankerna. SBR är än så länge ett regionalt och lokalt system. Det finns alltså inget centralt register med dessa uppgifter. Däremot finns det hos Inspektionen för vård och omsorg () ett register över vilka biobanker som finns i . Det registret innehåller dock inga personuppgifter.10 Som jag har konstaterat behöver forskare ofta uppgifter om indi- vider för att kunna belysa och skaffa nya kunskaper om olika sam- hällsfenomen. Uppgifterna kan samlas in av forskarna direkt från individerna (forskningspersonerna) eller hämtas ur uppgiftssam- lingar av det slag som jag här har gett exempel på och som primärt har skapats för andra ändamål än forskning. Uppgifter från sådana källor kan sammanföras i särskilda register för forskningsändamål. När forskare samlar in uppgifter direkt från individer är uppgifts- lämnarens medverkan alltid frivillig. De flesta register som skapas för forskning är knutna till ett spe- cifikt forskningsprojekt. Uppgifterna samlas in för att besvara vissa konkreta forskningsfrågor och förstörs eller arkiveras när projektet är slutfört. Sådana register kallar jag forskningsregister. Det finns också register som snarare kan betecknas som ett slags infrastruktur. Syftet är de ska kunna tjäna flera olika forskningsprojekt, ibland till och med inom olika vetenskapliga discipliner, som inte är kända när registret börjar byggas upp. Ett par exempel på sådana register av infrastrukturkaraktär som är i bruk är Utvärdering Genom Uppföl- jning (UGU), en av äldsta forskningsdatabaser som avser utbildningsområdet och som finns vid , och , som finns vid . 10 Se vidare avsnitt 8.2.3. Vad menas med register? sådana forskningsdatabaser har skapats efter beslut i , till exempel IFAU-databasen, som finns hos nads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) i , och LifeGene, som är på väg att byggas upp vid i samarbete med flera andra universitet. Sådana register av infra- strukturkaraktär, avsedda att betjäna flera framtida forsknings- projekt, har jag valt att kalla forskningsdatabaser. 3.6.1Kodade och avidentifierade uppgifter När forskare får ut uppgifter från myndighetsregister är dessa i regel anonymiserade. Anonymiserade uppgifter kan vara kodade eller helt avidentifierade. Att uppgifterna är kodade innebär att forskaren får ut dem anonymiserade, det vill säga utan att individerna direkt kan identifieras, men att den utlämnande myndigheten behåller en kod- nyckel som gör det möjligt att senare komplettera uppgifterna. För avidentifierade uppgifter finns inte denna möjlighet. Myndigheter- na kan i undantagsfall också lämna ut uppgifter med identitet till forskare. Det kan handla exempelvis om att forskarna behöver kon- takta de personer uppgifterna avser eller om att uppgifter ur ett register måste kontrolleras mot eller kompletteras med uppgifter från patienters sjukjournaler. För behandlingen av personuppgifter finns särskilda regler i PUL. Med personuppgifter avses i PUL all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Det innebär att alla kodade uppgifter är personuppgifter, men att även avidentifierade uppgifter kan vara personuppgifter om det är möjligt att med utgångspunkt i dessa återidentifiera individerna.