sou · H2B337 · 2014-06-11 00:00:00 — Since the scope for effective competition in the district heating system is very limited, each individual system should be regarded as a vertically integrated natural monopoly. For this reason, district heating, just Bilaga 2 till LU15 like electricity networks, should be subject to regulations ensuring that consumer interests are safeguarded. The appropriate design of these regulations should be examined separately. However, from an economic perspective, it is important that district heating regulations are formulated so that prices reflect relevant marginal costs, i.e. that prices in reflect the cost of ensuring that sufficient capacity is available during this period. All markets must change as supply and demand conditions change. This also applies to markets that, like electricity and district heating markets, rely on a certain infrastructure and have regulations largely determined by the Government. The most important conclusion of this study is that the need for political interventions in the Swedish energy markets is limited. As regards the Governments role in the future development of the energy markets, the analysis conducted in this study has resulted in four proposals summarised in the following points: –Introduce a competition bonus on investments in transmission networks and transmission interconnections that can safeguard or increase competition in the electricity market. –Redesign the subsidies for renewable electricity so that they cannot be used during periods when spot prices are very low or negative. –Carefully evaluate the support for renewable electricity to identify its impact on the costs for the various alternatives available. –Introduce regulation of district heating using regulation of electricity networks as a model. In terms of the public debate on the electricity market and future studies of this market, it would be valuable if the , in addition to these measures, would change its electricity market statistics so that they consistently cover the entire Nordic electricity market. In light of the developments in the electricity market, it is now misleading to talk about the Swedish electricity Bilaga 2 till LU15 From an economic point of view, the relevant market is the integrated Nordic electricity market. 1 Bakgrund och syfte1,2 Tillgång till energi är en nödvändig förutsättning för all produktion av varor och tjänster, såväl i industriell skala som i enskilda hushåll. Detta gäller oavsett om kostnaden för energi utgör en stor eller liten del av ett företags eller ett hushålls totala kostnader. Med andra ord skulle varken ett aluminiumsmältverk, en livsmedelsbutik eller en advokatbyrå fungera utan tillgång till energi. Det betyder att alla företag, organisationer och hushåll har en relation till en eller flera energimarknader. Med energimarknader avses de mer eller mindre formaliserade institutionella arrangemang inom vilka köpare och säljare av energi träffar avtal. Det som förenar energimarknaderna är att den produkt som handlas är energi i någon form, t.ex. olja, kol, gas, biobränslen eller fjärrvärme. I nästan alla andra hänseenden är det emellertid stora skillnader mellan de olika energimarknaderna. Inte minst skiljer de sig åt när det gäller geografisk utsträckning, antalet aktörer samt graden av konkurrens mellan dessa. De olika energi- marknaderna kan också fungera mer eller mindre väl i förhållande till olika kriterier. Ett av detta är förhållandet mellan priser och relevanta kostnader, ett annat är möjligheten för nya aktörer att komma in på marknaden. 1 är professor i nationalekonomi, särskilt energi- och miljöekonomi vid i . Han har varit rektor för i och var President i IAEE (Economics). 2 Under arbetets gång har en referensgrupp bestående av (ordförande), , Bo Diczfalusy, , och givit mycket värdefulla synpunkter. Andra som bidragit med värdefulla synpunkter är , , och . och har snabbt och effektivt tagit fram och bearbetat merparten av det statistiska underlaget samt bidragit med konstruktiva synpunkter på innehållet. har bidragit med värdefull information om fjärrvärmesystemet. Författaren är dock ensam ansvarig för rapportens innehåll. Bilaga 2 till LU15 De viktigaste energimarknaderna i är marknaderna för el, fjärrvärme, oljeprodukter och biobränslen. Marknaderna för gas och kol, som i ett globalt perspektiv är mycket viktiga, spelar en mindre framträdande roll i , men har ändå stor betydelse för de svenska elprisernas utveckling. Detsamma gäller för utveckl- ingen på två marknader med nära koppling till elmarknaden. Den första är den europeiska marknaden för utsläppsrätter för koldi- oxid, vanligen kallad EU ETS. Den andra är den svensk-norska marknaden för s.k. elcertifikat. Statsmakterna har, via energi-, miljö- och finanspolitiken, ett stort inflytande på energimarknadernas utveckling. När det gäller marknaderna för oljeprodukter och biobränslen är statsmakternas ingrepp i allmänhet indirekta, dvs. i form av skatter och bidrag, tillstånd samt gränsvärden för olika utsläpp. När det gäller de ledningsbundna energiformerna, dvs. el, gas och fjärrvärme, är situationen emellertid en annan. På dessa energimarknader har statsmakterna spelat en aktiv roll för framväxten av den nödvändiga transportinfrastrukturen liksom för det regelverk som styr produktion och distribution av dessa energiformer. Till detta kommer att staten och kommunerna har haft, och har, betydande ägarintressen i produktions- och trans- portleden. Med andra ord är det diskretionära beslut av stats- makterna som i hög grad har skapat marknaderna för el, gas och fjärrvärme. Därmed har statsmakterna ett särskilt ansvar för hur dessa marknader fungerar, men också möjligheter att vidta åtgärder som gör att de fungerar bättre. Marknaderna för utsläppsrätter respektive elcertifikat, ibland kallade gröna certifikat, har också tillkommit genom diskretion- ära beslut och styrs av regelverk som de svenska statsmakterna kan påverka. När det gäller regelverket för den svensk-norska marknaden för elcertifikat är detta inflytande betydande, medan det är mindre men inte utan betydelse när det gäller den europeiska marknaden för utsläppsrätter, EU ETS. Emellertid är regelverket för EU ETS bara ett av många EU- direktiv som påverkar de svenska energimarknaderna. I själva verket har olika EU-direktiv i hög grad drivit utvecklingen när det gäller nya regelverk och ökad konkurrens på de europeiska el- och Bilaga 2 till LU15 har EU:s s.k. 20-20-20-mål,3 betydande indirekta effekter på de olika energimarknaderna. Sammantaget har EU-direktiven i förening med den svenska energi- och miljö- politiken, den tekniska utvecklingen på energiområdet och de senaste årens djupa lågkonjunktur skapat en ny situation på de svenska energimarknaderna. Syftet med denna studie är att i ett samhällsekonomiskt perspektiv belysa och analysera hur de svenska energimarknaderna fungerar och, i den mån som det ter sig motiverat, föreslå åtgärder som kan få dessa marknader att i olika avseenden fungera bättre. I första hand behandlas dels marknaderna för el och fjärrvärme, dels marknaderna för utsläppsrätter (EU ETS) respektive elcertifikat. Marknaderna för olja, gas och kol behandlas mer översiktligt och med fokus på dessa marknaders inverkan på de svenska priserna på el och fjärrvärme. Marknaden för biobränslen behandlas mycket kortfattat i avsnittet om fjärrvärmemarknaden. Den övergripande frågan är om de svenska energimarknaderna har den struktur och de regelverk som främjar effektiv produktion och distribution av energi. Till detta hör också frågan om de olika energiformerna handlas till priser som reflekterar de relevanta kostnaderna. Det betyder att faktorer som konkurrens, regelverk, styrmedel och prisbildning står i centrum för analysen. Analysen utmynnar i en bedömning av behovet av förändringar i regelverken för el- och fjärrvärmemarknaderna och marknaden för elcertifikat. Därutöver diskuteras de svenska energimarknadernas och energi- prisernas utveckling under det kommande decenniet. Rapportens uppläggning och disposition Rapporten vänder sig till läsare som är intresserade av energi- området utan att ha expertkunskap om energimarknaderna i all- mänhet och elmarknaden i synnerhet. Det innebär att ett relativt 3 Målen rör medlemsländernas utsläpp av växthusgaser, utnyttjande av förnybar energi och energieffektivisering. Bilaga 2 till LU15 stort utrymme ägnas åt att beskriva och förklara hur energi- marknaderna fungerar och hur de, i ett samhällsekonomiskt perspektiv, borde fungera. Avsikten är att de analyser och bedöm- ningar som redovisas i rapporten ska vara till nytta i arbetet med Långtidsutredning, vars uppgift är att analysera och bedöma den svenska ekonomins utmaningar och möjligheter på lång sikt. Även om studien täcker många aspekter av energimarknaderna och deras utveckling är det många frågor som inte behandlas. En av dessa är de olika energislagens miljöeffekter och i vilken utsträck- ning som nuvarande skatter och avgifter reflekterar de samhälls- ekonomiska kostnader som dessa miljöeffekter medför. En annan fråga som inte behandlas är ägandet i den svenska energiindustrin. En tredje är de förändringar som sker på elmarknaderna i länderna utanför . Alla dessa områden är i och för sig viktiga, men givet studiens syfte och omfattning finns det inte utrymme för en mer ingående diskussion om och analys av dessa områden. Förutom detta inledande avsnitt är rapporten indelad i fyra delar. Den första av dessa, kapitel 2, ger en begreppsmässig och empirisk bakgrund till de resonemang som förs i de följande delarna. I kapitel 3 görs en översiktlig analys av de internationella marknaderna för olja, gas och kol. Här är fokus på sambanden mellan prisutvecklingen på respektive marknad snarare än på hur väl respektive marknad fungerar. I denna del av rapporten behandlas också EU ETS. Dels beskrivs de grundläggande principerna bakom EU ETS, dels den förväntade prisutvecklingen på utsläppsrätter. I kapitel 4 behandlas elmarknadens och fjärrvärmemarknadens struktur och regelverk. Eftersom elmarknaden är mycket komplex, och så gott som samtliga företag och hushåll i är kunder på elmarknaden, så är avsnittet om denna marknad ganska omfattande. Därefter behandlas fjärvärmemarknaden. Detta avsnitt är kortare och har ett visst fokus på de utmaningar som en stagnerande efterfrågan innebär. I kapitel 5 sammanfattas studien och de resultat som den lett fram till. I den fortsatta framställningen ges en rad sifferuppgifter, exempelvis rörande prisutvecklingen för eller användningen av vissa energiformer. Om inget annat sägs är dessa siffror hämtade från Bilaga 2 till LU15 publikationer Energiläget eller Energiläget i siffror för åren 2011, 2012 eller 2013. Energimarknaderna kan analyseras från en rad olika utgångs- punkter. I denna rapport är utgångspunkten som sagt ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det betyder bland annat att vissa synsätt och begrepp spelar en viktig roll i framställningen. I detta avsnitt introduceras och förklaras några nyckelbegrepp. Det första är relevant marknad som används när man ska be- döma vilken grad av konkurrens som råder på en viss marknad. Begreppet har i allmänhet både en produktdimension och en geografisk dimension, men när det gäller energimarknaderna är produktdimensionen oproblematisk. Visserligen finns det olika kvaliteter av kol, olja och gas, men skillnaderna är väl kända och reflekterade i priserna på respektive kvalitet. Den geografiska dimensionen är mer komplex och kan dessutom variera över tiden. En enkel definition är att den relevanta marknaden för en (homogen) produkt är det geografiska område inom vilken produkten i fråga handlas till ett och samma pris och där köparnas och säljarnas lokalisering inom området inte spelar någon väsentlig roll. Med utgångspunkt i denna definition är uttryck som den svenska elmarknaden och den svenska fjärrvärmemarknaden från analytisk synpunkt ganska meningslösa. Den från svensk synpunkt relevanta elmarknaden omfattar emellanåt hela och både och ett annat nordiskt land. är marknaden för fjärrvärme en uppsättning separata lokala marknader och därmed långt ifrån en nationell marknad med en gemensam prisnivå och goda möjligheter för köpare och säljare i olika delar av landet att handla med varandra. Frågan om vad som är de relevanta marknaderna för el och fjärrvärme diskuteras Bilaga 2 till LU15 närmare i avsnitten om elmarknaden respektive fjärrvärme- marknaden. Ett annat viktigt begrepp är marginalkostnad. Medan genom- snittskostnaden för en viss produkt är den totala kostnaden per producerad enhet av produkten är marginalkostnaden lika med kostnaden för att producera ytterligare en enhet av denna. På kort sikt, och under förutsättning att det finns tillräckligt mycket ledig kapacitet, är marginalkostnaden lika med den rörliga kostnaden. Men om kapacitetsbegränsningar gör att produktionen4 inte kan ökas är marginalkostnaden lika med summan av den rörliga kostnaden och knapphetsräntan, dvs. den aktuella produktens värde för den köpare vars efterfrågan inte kan tillgodoses. Långsiktig jämvikt definieras som en situation där knapp- hetsräntan är lika med kapitalkostnaden per producerad enhet för ny kapacitet. Följaktligen definieras den långsiktiga marginal- kostnaden som summan av den rörliga kostnaden och kapital- kostnaden per producerad enhet. Vad som i ett visst sammanhang är den relevanta marginalkostnaden beror alltså på om resone- manget avser kort sikt eller lång sikt. Ett tredje viktigt begrepp är effektiv konkurrens. Med detta avses att konkurrensen på säljarsidan driver aktörerna att pressa dels sina kostnader så att (den relevanta) marginalkostnaden blir så låg som möjligt, dels sina vinstmarginaler så att skillnaden mellan pris och marginalkostnad blir lika med eller mycket nära noll. Priser som är lika med de relevanta marginalkostnaderna kallas ofta effektiva priser. Monopol- och oligopolmarknader kännetecknas av priser som överstiger marginalkostnaderna. Dessutom leder frånvaron av effektiv konkurrens ofta till bristande kostnads- kontroll och därmed marginalkostnader som är högre än vad som vore möjligt att uppnå. Ett fjärde viktigt begrepp är samhällsekonomisk kostnad. Skillnaden mellan den privatekonomiska och den samhälls- ekonomiska kostnaden i en viss verksamhet är de s.k. externa 4 När det gäller ledningsbunden energi kan produktionen även begränsas av bristande kapacitet i den nödvändiga infrastrukturen. Det innebär att marginalkostnaden för t.ex. el kan skilja sig mellan olika platser även om dessa försörjs med en och samma produktionsanläggning. Bilaga 2 till LU15 kostnader5 som verksamheten i fråga ger upphov till. De externa kostnaderna uppstår på andra håll än i den verksamhet där de genereras och att detta sker utan att något betalningsansvar automatiskt uppstår. Det klassiska exemplet är utsläpp av föroreningar som medför kostnader och obehag för mer eller mindre närliggande företag och hushåll utan att dessa har rätt till kompensation av den som ger upphov till föroreningarna. De externa kostnaderna kan internaliseras, t.ex. genom avgifter på utsläpp. Det kan diskuteras om befintliga skatter och utsläppsavgifter någorlunda väl reflekterar energiproduktionens och energianvändningens externa kostnader kan diskuteras. Men i den mån detta är fallet så är den samhällsekonomiska marginalkostnaden för en viss mängd energi approximativt lika med den relevanta privatekonomiska marginalkostnaden plus befintliga skatter och avgifter per producerad och distribuerad enhet. Ett femte viktigt begrepp är effektiv resursanvändning. Här skiljer man mellan statisk effektivitet och dynamisk effektivitet. Med statisk effektivitet avses att befintliga resurser används effektivt. Detta brukar beskrivas som att man inte kan öka den samlade produktionen genom att omfördela befintliga resurser mellan olika användningsområden. En nödvändig förutsättning för statisk effektivitet i en marknadsekonomi är att priserna på olika produkter är lika med marginalkostnaderna för respektive produkt. Med dynamisk effektivitet avses att investeringar i ny kapacitet genomförs med lämplig omfattning och . Det innebär också att ny teknologi och nya produkter utvecklas på det mest effektiva sättet och . Exempelvis kan en satsning på att utveckla en ny teknik för kraftproduktion i teknisk mening vara framgångsrik utan att därmed vara dynamiskt effektiv. Den avgörande frågan är om motsvarande satsning på ett annat område hade lett till framgångar som från samhälls- ekonomisk synpunkt hade varit mer värdefulla. 5 Noga räknat bör man tala om externa effekter, varav vissa kan vara negativa (externa kostnader) och andra positiva (externa intäkter). Bilaga 2 till LU15 Som framgick i det inledande avsnittet är syftet med denna rapport att i ett samhällsekonomiskt perspektiv belysa hur och hur väl energimarknaderna, i första hand marknaderna för el och fjärr- värme, fungerar. Det betyder att mycket av fokus ligger på utbudssidan och de regelverk och andra institutionella förhållanden som har betydelse för konkurrens och prisbildning på dessa marknader. är det viktigt att ta hänsyn till utvecklingen på efterfrågesidan. Exempelvis är förutsättningarna för inträde av nya aktörer på utbudssidan i hög grad beroende av hur efterfrågan utvecklas. Avsikten med detta avsnitt är därför att kortfattat belysa hur efterfrågan på de viktigaste energislagen kan väntas utvecklas under det närmaste decenniet. är ett land med hög användning av energi, per capita såväl som per enhet BNP. Energianvändningen per capita uppgår till ca 60 MWh/år, vilket kan jämföras med knappt 50 MWh/år i och knappt 30 MWh/år i . Det globala genomsnittet är ca 21 MWh/år, medan energianvändningen per capita i bara är 4,2 MWh/år. Viktiga faktorer bakom den höga energi- användningen i är det kalla klimatet, de långa transport- avstånden och den höga materiella levnadsstandarden. Den enskilt viktigaste faktorn är emellertid att energikrävande industrier som massa och papper samt järn och stål svarar för en stor del av det svenska näringslivets produktion. Mot denna bakgrund är det knappast förvånande att den under långa perioder snabba tillväxten i den svenska ekonomin varit förenad med en likaledes snabb ökning av energianvändningen. Som framgår av Tabell 2.1 har dock ett nytt mönster framträtt under . I stora drag kan utvecklingen förklaras på följande sätt: De första efterkrigsdecennierna präglades av snabb ekonomisk tillväxt, särskilt i sektorer med hög energianvändning per producerad enhet. Detta ledde till att energianvändningen ökade snabbare än BNP. I spåren av den omfattande elektrifieringen av , med introduktionen av elvärme som en viktig del, ökade elanvändningen ännu snabbare än den totala energianvändningen. Under de följande två decennierna sjönk emellertid takten i den ekonomiska tillväxten, delvis som en konsekvens av den globala Bilaga 2 till LU15 recession som skapades av de stora oljeprisstegringarna 1973 och 1979. Detta ledde till en kraftig dämpning av den totala energianvändningens tillväxt och energiintensiteten i BNP började minska. Tabell 2.1 Energianvändning och ekonomisk tillväxt i –2010 -0,9 -1,8 -1,8 Anmärkning: Energiintensitet = Energianvändning per enhet BNP; Elintensitet = Elanvändning per enhet BNP. Källor: , . fortsatte såväl elanvändningen som elintensiteten i BNP att öka. En viktig orsak till detta var den omfattande övergång från olja till el, både i industrin och i sektorn bostäder och service, som skedde och som blev möjlig när de (till slut) tolv kärnkraftreaktorerna togs i bruk. Omkring 1990 började elvändningen stagnera och från har tillväxten i såväl total energianvändning som elanvändning varit obetydlig. har det skett stora förändringar i både energianvändningens och energitillförselns sammansättning. På användningssidan har det skett förskjutningar mellan de stora delsektorerna. Den årliga energianvändningen både i industrin och i sektorn bostäder och service har varit i stort sett , medan den har vuxit i jämn takt med i genomsnitt i transportsektorn. Sedan omkring 1990 har emellertid bensinavändningen i transportsektorn stadigt minskat, medan användningen av diesel, och förnybara drivmedel, ökat. Användningen av förnybara drivmedel ökade från en mycket låg nivå till ca . Inom sektorn bostäder och service har användningen av olja minskat från nära 1970 till . har användningen av fjärrvärme ökat, närmare bestämt från ca 1970 till 2010. Dock ägde den största ökningen Bilaga 2 till LU15 rum och bortsett från effekten på fjärrvärme- användningen av de mycket kalla vintrarna 2009 och 2010 uppvisar även fjärrvärmen ett mönster av stagnerande användning. I Diagram 2.1 redovisas hur användningen av de viktigaste energi- slagen utvecklats . Där framgår också att användningen av el överstiger användningen av vart och ett av de andra energislagen. I produktionen av fjärrvärme har oljan nästan helt fasats ut och till mycket stor del ersatts med biobränslen, avfall och industriell restvärme. En begränsad del av fjärrvärmen produceras med värme- pumpar, kol eller spillvärme från närbelägna industrianläggningar. produceras fjärrvärme, om än i mycket begränsad utsträckning, även med naturgas. Detta energislag används också i industrin och i mycket liten skala i sektorns bostäder och service. Sammantaget har användningen av naturgas ökat i , men dess andel av den samlade energianvändningen är fortfarande mycket liten (). Diagram 2.1 Användning av el, olja, bensin, fjärrvärme och biobränslen 1970–2012 Den begränsade användningen av kol och naturgas gör att de svenska utsläppen av koldioxid är nära korrelerade med använd- ningen av oljeprodukter, dvs. eldningsolja, diesel, bensin och flygbränsle, vilket framgår av Diagram 2.2. Där framgår också att såväl användningen av oljeprodukter som utsläppen av koldioxid Bilaga 2 till LU15 minskade kraftigt för att därefter, med undantag , falla långsamt. Inom gruppen olje- produkter ökar användningen av diesel och flygbränsle, medan användningen av eldningsolja och bensin minskar. Slutsatsen av denna korta genomgång är att energianvändningen, efter att länge ha vuxit snabbt, har planat ut och växer mycket långsamt. Detta gäller också för användningen av de enskilda energislagen el och fjärrvärme. Frågan är då om detta nya utveckl- ingsmönster kommer att bestå och vad det i så fall betyder för energimarknaderna. Diagram 2.2 Utsläpp av koldioxid och användning av oljeprodukter i –2012 TWh (oljeprodukter, vänster axel) och mdr ton (utsläpp, höger axel) Anm: Koldioxid exklusive internationell bunkring. Källa: , , . Bortsett från väderbetingade variationer mellan olika år beror efter- frågan på el i hög grad på den allmänna inkomstutvecklingen. Inkomstutvecklingens inverkan på elefterfrågan är dock indirekt, dvs. den går via utvecklingen av bostads- och lokalbeståndet och dess uppvärmning samt dess utrustning med elektriska apparater. Till detta kommer att den allmänna inkomstutvecklingen är nära korrelerad med industriproduktionens utveckling. Sammantaget betyder detta att den mycket långsamma inkomstutvecklingen i den svenska ekonomin är en, sannolikt Bilaga 2 till LU15 viktig, faktor bakom den stagnerande efterfrågan på el. Men efterfrågan på el beror också på prisutvecklingen för el i förhållande till andra varor och tjänster,6 liksom på utvecklingen av ny teknik och en rad andra faktorer. I Diagram 2.3 redovisas elprisutvecklingen i slutanvändarledet, dvs. priserna inklusive distributionskostnader och skatt, för hushåll och industriföretag. När det gäller hushållen görs en uppdelning mellan olika kontraktsformer. Industrins elpriser är lägre än hushållens, vilket främst beror på lägre skatter och på att industrianläggningarna i många fall är kopplade direkt till de s.k. regionnäten och har därför lägre nätav- gifter än hushållen. Det bör också nämnas att de mest energi- intensiva industrianläggningarna inte ingår i den statistik som redovisas i diagrammet.