sou · H2B345 · 2014-06-25 00:00:00 — Är mottagaren en offentlig institution eller tjänsteman överförs sekretessen till institutionen (nuvarande 11 kap. 3 § OSL) och en enskild forskare kan åläggas tystnadsplikt (med stöd av nuvarande 10 kap. 14 § OSL). Vidare anfördes att forskningens behov kan tillgodoses genom särskilda föreskrifter och att forskningen i vissa fall får tillgång till uppgifter med stöd av den så kallade generalklausulen (nuvarande 10 kap. 27 § OSL). Det konstaterades också att forskningen i vissa fall kan få tillgång till uppgifter efter dispens från regeringen (enligt nuvarande 10 kap. 6 § OSL). Någon särskild dispensbefogenhet för forskningsända- mål ansågs därför inte behövas. Här följer en genomgång av de sekretessbrytande bestämmelser och undantag som kan bli tillämpliga vid utlämnande av uppgifter för forskningsändamål. Som anfört ovan gäller som huvudregel sekretess mellan myndig- heter (8 kap. 1 § OSL). För att inte oförutsedda hinder ska upp- komma i myndigheternas verksamhet har emellertid en generalklausul med följande lydelse införts. 10 kap. 27 § Utöver vad som följer av 2, 3, 5 och 15–26 §§ får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Första stycket gäller inte i fråga om sekretess enligt 24 kap. 8 §, 25 kap. 1–8 §§, 26 kap. 1–6 §§, 29 kap. 1 och 2 §§, 31 kap. 1 § första stycket, 2 och 12 §§, 33 kap. 2 §, 36 kap. 3 § samt 40 kap. 2 och 5 §§. Första stycket gäller inte heller om utlämnandet strider mot lag eller förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av per- sonuppgiftslagen (1998:204). Bestämmelsen medger att sekretessbelagda uppgifter lämnas till en annan myndighet om intresset av att uppgifterna lämnas har före- träde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Det krävs dock att det är uppenbart att intresset av att en uppgift lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda för Rättsliga förutsättningar för registerbaserad forskning att generalklausulen ska bli tillämplig. Bestämmelsen kan inte tilläm- pas vid alla typer av sekretess. Vissa områden, såsom hälso- och sjuk- vård och socialtjänst, är helt undantagna från bestämmelsens tillämp- ningsområde. Den kan inte heller tillämpas vid statistiksekretess en- ligt 24 kap. 8 § PUL. Enligt tredje stycket gäller bestämmelsen inte heller om utlämnandet strider mot lag eller förordning eller före- skrift som har meddelats med stöd av PUL. Av förarbetena framgår att generalklausulen särskilt ger utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt begära in de utväxlade uppgifterna.231 Av särskilt intresse för denna framställning är att det i förarbetena också anges att bestämmelsen är möjlig att tillämpa vid utlämnande av uppgifter till forskning.232 När det gäller bland annat generalklausulen anfördes det i för- arbetena att möjligheterna att utväxla uppgifter mellan myndig- heter får utnyttjas mer sparsamt och med större försiktighet om informationen inte är sekretesskyddad hos den mottagande myndig- heten. Detta gäller särskilt i fråga om uppgifter som är hemliga med hänsyn till enskilds intressen.233 Om en uppgift inte skyddas av sekretess hos den mottagande myndigheten kan risken för skada ska uppkomma vara så stor att uppgiften inte bör lämnas ut.234 Uppgifter som en enskild person har lämnat i förtroende kan det finnas särskild anledning att inte lämna ut. I 10 kap. 14 § OSL finns en regel som medger att uppgifter som omfattas av sekretess kan lämnas ut med så kallat förbehåll. Bestäm- melsen har följande lydelse. 10 kap. 14 § Om en myndighet finner att sådan risk för skada, men eller annan olägenhet som enligt en bestämmelse om sekretess hindrar att en uppgift lämnas till en enskild kan undanröjas genom ett förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja 1979/80:2 Del A s. 326 f. 1979/80:2 Del A s. 347. 1979/80: 2 Del A s. 77. 1979/80: 2 Del A s. 91. Rättsliga förutsättningar för registerbaserad forskning den, ska myndigheten göra ett sådant förbehåll när uppgiften lämnas till den enskilde. Att den tystnadsplikt som uppkommer genom ett sådant förbehåll som anges i första stycket inskränker den rätt att meddela och offent- liggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen följer av 13 kap. 5 § andra stycket. Bestämmelsen ger myndigheten möjlighet att lämna ut uppgifter som är sekretessbelagda till en enskild, under förutsättning att den risk för skada, men eller annan olägenhet som hindar att uppgifter- na lämnas ut kan undanröjas genom att ett förbehåll uppställs vid utlämnandet. Ett förbehåll kan också ställas upp om den som upp- giften rör samtycker till att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut under förutsättning av sådant förbehåll. Ett förbehåll får ställas upp endast om förbehållet behövs för att undanröja den skaderisk som annars skulle utgöra ett hinder mot utlämnande och om förbehållet, sammanvägt med andra omständigheter, är tillräckligt för att undan- röja risken. Förbehållet bör vara så preciserat att den enskilde kan bedöma hur han eller hon kan utnyttja de uppgifter som lämnas ut. Ett förbehåll kan till exempel gälla förbud mot vidarespridning av handlingens innehåll eller mot publicering av namn eller hemliga uppgifter ur handlingen. Förbehållet innebär att den som tar emot uppgifterna har tyst- nadsplikt. Om den som förbehållet riktar sig mot inte följer villkoren i förbehållet kan ansvar för brott mot tystnadsplikten bli aktuellt (20 kap. 3 § ). Bestämmelsen om förbehåll är endast tillämplig vid utlämnandet till enskild, inte till en annan myndighet. Förbehållet kan därmed inte rikta sig till en person som vill ta del av uppgifterna i egenskap av offentlig funktionär eller anställd vid en myndighet. Handlingar eller uppgifter som utlämnas till en myndighet omfattas i sådana fall i stället av den sekretess som gäller hos den myndigheten och i vissa fall av sekundär sekretess. I forskningssammanhang kan så- ledes förbehåll endast användas vid forskning som bedrivs av enskild huvudman. Rättsliga förutsättningar för registerbaserad forskning I förarbetena till sekretesslagen anförs att det finns behov av undantag från sekretess i särskilda fall.235 De enskilda sekretess- bestämmelserna kan inte utformas så att varje tänkbart behov av utlämnande beaktas. Därför infördes en regel enligt vilken rege- ringen har möjlighet att i ett enskilt fall medge dispens från sekretess enligt vilken sekretessbestämmelse som helst. Bestämmelsen har följande lydelse. 10 kap. 6 § Regeringen får för ett särskilt fall besluta att en sekretessbelagd uppgift i ett regeringsärende får lämnas ut. Regeringen får även i övrigt för ett särskilt fall besluta om undantag från sekretess, om det är motiverat av synnerliga skäl. Om ingen annan sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig kan det således bli aktuellt för den som begär ut uppgifter för forsknings- ändamål att ansöka om dispens hos regeringen. För att regeringen ska kunna medge dispens krävs det dock att det är påkallat av syn- nerliga skäl. Det framgår av förarbetena att det är fråga om en undan- tagsbestämmelse som ska användas med stor restriktivitet, åtminstone när enskilda intressen berörs.236 I förarbetena anges dock särskilt att bestämmelsen kan bli tillämplig vid utlämnande för särskilt angelägna forskningsändamål.237 Regeringen har enligt 10 kap. 7 § OSL möjlighet att förena ett beslut om dispens med förbehåll som inskränker mottagarens rätt att förfoga över uppgiften. 5.6.3.7Bestämmelser om skydd för enskild inom forskning och statistik Enligt kommittédirektiven är det, för att bibehålla allmänhetens för- troende för forskningen, av stor vikt att regelverket tillgodoser den enskilda individens integritetsskydd. Det är i detta sammanhang av central betydelse att de uppgifter forskaren förfogar över omfattas av ett fungerande sekretesskydd. Här följer exempel på ett antal 1979/80:2 Del A s. 346. 1979/80:2 Del A s. 347. Rättsliga förutsättningar för registerbaserad forskning sekretessbestämmelser som kan bli aktuella vid olika sorters forsk- ning. Uppgifter som rör enskildas hälsa eller sexualliv Enligt 21 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift som rör en en- skilds hälsa eller sexualliv, såsom uppgifter om sjukdomar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Som exempel på uppgifter som kan omfattas av bestämmelsen anges i förarbetena uppgifter om könsbyten, transsexualitet, HIV eller psykiska sjukdomar i vissa fall.238 Efter beaktande av omstän- digheterna i det enskilda fallet kan även mindre känsliga uppgifter än de som nämnts sekretessbeläggas med stöd av bestämmelsen. Be- dömningen påverkas av olika faktorer, såsom om den enskilde är underårig eller vuxen, i vilken verksamhet uppgiften finns och av vem eller under vilka förhållanden uppgiften begärs utlämnad. Prövning- en är vidare beroende av den enskildes egen inställning, till exempel om den enskilde själv har berättat i media att han eller hon har bytt kön. Bestämmelsen är en primär sekretessbestämmelse och dess räck- vidd har inte begränsats till någon särskild verksamhet eller myndig- het. Den ska således tillämpas av alla myndigheter och andra organ som ska tillämpa OSL och medför ett minimiskydd för känsliga uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv inom hela den offentliga sektorn.239 I bestämmelsens andra stycke görs vissa undantag från sekretessen, till exempel vid en förhandling om tvångsmedel och i vissa typer av mål vid domstol. Sekretess till skydd för enskild inom forskning och statistik I 24 kap. OSL finns vissa sekretessbestämmelser särskilt till skydd för enskild inom forskning och statistik. Enligt 24 kap. 1 § gäller sekretess för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning som utförs för forskningsändamål, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften 2005/06:161 s. 97. 2005/06:161 s. 31. Rättsliga förutsättningar för registerbaserad forskning rör eller någon närstående till denne lider men. Alla slags uppgifter som hänför sig till sådana undersökningar kan vara föremål för sek- retess. Ett omvänt skaderekvisit gäller, det vill säga det råder en presumtion för sekretess. I samband med att lagen (2013:794) om vissa register för forsk- ning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa infördes infördes även en sekretessbestämmelse i 24 kap. 2 a § OSL. Enligt bestämmelsen gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt lagen om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa för uppgift som avser en enskilds personliga förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Sekretessen är således som huvud- regel absolut. Sekretessen hindrar dock inte att uppgift lämnas ut i den utsträckning som framgår av lagen. Vidare får uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. I 24 kap. 4 § finns en bestämmelser om sekretess i den verksam- het som bedrivs av och folkminnen (tidigare ; ). Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift i en upptagning som har dialektologiskt eller etnologiskt innehåll och som har gjorts eller anskaffats för veten- skapligt ändamål, om det kan antas att den som har lämnat uppgiften eller som uppgiften avser eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretess gäller enligt 24 kap. 5 § OSL hos universitet och hög- skolor för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat som har lämnats eller kommit fram vid sådan forskning som efter överenskommelse bedrivs i sam- verkan med en enskild, om det måste antas att den enskilde har deltagit i samverkan under förutsättning att uppgiften inte röjs. En viktig bestämmelse i forskningssammanhang är den så kallade statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL. Bestämmelsen har behand- lats i avsnitt 5.6.3.5. Statistiksekretessen tar i första hand sikte på uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhål- landen i sådan verksamhet som avser framställning av statistik. Enligt bestämmelsen har emellertid även myndigheter under regeringen möjlighet att sekretessbelägga uppgifter i andra jämförbara under- sökningar, om regeringen har föreskrivit det. Regeringen har med stöd av bestämmelsen meddelat föreskrifter om sekretess i 7 § OSF Rättsliga förutsättningar för registerbaserad forskning avseende enskildas personliga eller ekonomiskas förhållanden hos vissa angivna myndigheter och utredningar. Bland annat föreskrivs sekretess för sociologiska, psykologiska, pedagogiska eller andra beteendevetenskapliga eller samhällsvetenskapliga studier på utbild- ningsanstalter och forskningsinrättningar. I de fall det inte finns någon primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgifterna som behandlas i ett visst forskningsprojekt kan det finnas en sekretess som genom bestämmelsen om överföring av sekretess har förts över från den myndighet från vilken upp- gifterna är hämtad. Bestämmelser om överföring av sekretess finns i 11 kap. OSL. Överföring av sekretess i forskningsverksamhet reg- leras särskilt i 11 kap. 3 § OSL. Bestämmelsen har följande lydelse: 11 kap. 3 § Får en myndighet i sin forskningsverksamhet från en annan myn- dighet en sekretessreglerad uppgift, blir sekretessbestämmelsen tillämp- lig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Första stycket tillämpas inte på en uppgift som ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten. Denna bestämmelse är central för sekretesskyddet för personupp- gifter i forskningssammanhang. Den innebär att en myndighet som i sin forskningsverksamhet får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet ska tillämpa samma sekretessbestämmelse på upp- giften som den utlämnande myndigheten. I de fall uppgifter har överlämnats från till exempel hälso- och sjukvården till en annan myndighet för dess forskningsverksamhet gäller således den starka hälso- och sjukvårdssekretessen även hos den mottagande myndig- heten. Det innebär också att den absoluta sekretess som gäller en- ligt 24 kap. 8 § OSL, statistiksekretessen, överförs till en motta- gande myndighet. I de fall en uppgift för vilken överförd sekretess gäller begärs ut från den mottagande myndigheten, till exempel forskningshuvud- mannen som använder uppgiften i sin forskningsverksamhet, ska den mottagande myndigheten göra en självständig bedömning av om uppgiften omfattas av sekretess eller inte (2 kap. 14 § första stycket TF). Rättsliga förutsättningar för registerbaserad forskning Paragrafens andra stycke innebär att den överförda sekretessen inte blir tillämplig på en uppgift som ingår i ett beslut hos den mot- tagande myndigheten. Överföring av sekretess från register som förs med stöd av lagen om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa I 24 kap. 2 b § OSL finns en särskild bestämmelse om överföring av sekretess när en myndighet får en uppgift som är sekretessreglerad i 2 a § från den som bedriver verksamhet enligt lagen om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa. Sekretessen blir då tillämplig även hos den mottagande myn- digheten. I 6 kap. 5 § OSL finns en bestämmelse om informationsskyldighet mellan myndigheter. Bestämmelsen har följande lydelse. 6 kap. 5 § En myndighet ska på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Den skyldighet som följer av bestämmelsen är mera vidsträckt än skyldigheten gentemot allmänheten som följer av TF. Skyldigheten gäller varje uppgift som myndigheten förfogar över, alltså inte bara uppgifter ur allmänna handlingar. I de fall en myndighet begär ut en uppgift som är sekretess- belagd och en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig innebär den sekretessbrytande bestämmelsen i kombination med 6 kap. 5 § OSL att den myndighet som förfogar över uppgiften är skyldig att lämna ut den. I vilken form uppgifterna kan lämnas avgörs, om det är fråga om personuppgifter, av bestämmelserna i . Denna skyldighet anses utgöra en precisering av den allmänna samverkansskyldighet som gäller för myndigheterna enligt 6 § förvalt- ningslagen (1986:223). Det har ifrågasatts om denna skyldighet står i strid med den så kallade finalitetsprincipen i dataskyddsdirektivet. Som nämns tidigare innebär denna princip att en personuppgift inte Rättsliga förutsättningar för registerbaserad forskning får behandlas för ett ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgiften samlades in. Offentlighets- och sekretesskom- mittén anförde emellertid i sitt huvudbetänkande att regering och riksdag redan vid PUL:s tillkomst tagit ställning till att bestämmel- sen i nuvarande 6 kap. 5 § OSL inte strider mot dataskyddsdirek- tivet.240 Enligt kommittén ska således ett utlämnande av uppgifter till en annan myndighet anses vara förenligt med finalitetsprincipen om utlämnandet är tillåtet enligt sekretesslagen. Kommittén ansåg dock att det skulle kunna uppstå en normkollision mellan 6 kap. 5 § OSL och en registerförfattning, om ändamålsregleringen i den senare författningen är utformad så att den utesluter en tillämpning av finalitetsprincipen. I en sådan situation får enligt kommittén ända- målsregleringen i registerförfattningen anses utgöra lex specialis i förhållande till 6 kap. 5 § och ett utlämnande av uppgifter i strid med ändamålsregleringen skulle därmed utgöra en otillåten behand- ling av uppgifterna. Enligt utredningen var det dock oklart om det fanns några registerförfattningar som på detta sätt uteslöt en tillämp- ning av finalitetsprincipen. 5.7Lagen om den officiella statistiken Den officiella statistiken regleras genom lagen om den officiella statistiken, statistiklagen. Lagen kompletteras av förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Regeringen beslutar inom vilka områden det ska finnas officiell statistik och vilka myndigheter som ska ansvara för denna, så kallade statistikansvariga myndigheter (1 § andra stycket). Ansvaret för den officiella statistiken är fördelat på ett större antal statliga myndigheter. Vilka de statistikansvariga myndigheterna är och vilka ansvarsområden respektive myndighet har regleras i en bilaga till förordningen om den officiella statistiken. SCB är den dominerande statistikproducenten och svarar för en stor del av den officiella statistiken. Exempel på andra statistikansvariga myndigheter är , och . 240 SOU 2003:99 s. 231 ff. Rättsliga förutsättningar för registerbaserad forskning 5.7.2Utlämnande av uppgifter i vissa fall I 16 § statistiklagen finns en bestämmelse som möjliggör för en statistikansvarig myndighet att i samband med ett utlämnande förse ett anonymiserat material med ett icke informationsbärande löp- nummer. Bestämmelsen har följande lydelse. När en statistikansvarig myndighet lämnar ut uppgifter som inte direkt kan hänföras till en enskild, får myndigheten i samband med utlämnandet förse uppgifterna med en beteckning som hos den sta- tistikansvariga myndigheten kan kopplas till personnummer eller mot- svarande för att göra det möjligt att senare komplettera uppgifterna. En sådan åtgärd får vidtas om den som uppgifterna lämnas ut till skall använda dessa för forskning eller statistik samt har ett särskilt behov av att senare kunna komplettera uppgifterna. Om en uppgift rättats, blockerats eller utplånats hos den statistik- ansvariga myndigheten skall myndigheten vidta de åtgärder som be- hövs för att uppgifterna skall kunna ändras hos den som uppgifterna lämnats ut till. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas vid longitudinella studier, det vill säga mätning av utvecklingen över tiden av en och samma förete- else, och sådana likartade studier.241 När en statistikansvarig myn- dighet lämnar ut anonymiserat material till sådana studier kan materialet förses med ett löpnummer. För att materialet ska kunna uppdateras bevarar myndigheten en nyckel i form av en företeckning för att översätta löpnummer till personnum- mer. Förteckningen ska bevaras hos den utlämnande myndigheten och endast kunna användas för ett och samma material. Ett löp- nummerförfarande får endast tillämpas om uppgifterna ska användas för forskning eller statistik och det finns ett behov av att senare komplettera uppgifterna. De uppgifter som lämnas ut enligt 16 § första stycket får av den som uppgifterna lämnas ut till behandlas endast för forskning eller statistik (17 § statsitiklagen). I förarbetena till bestämmelsen framhålls att myndigheten i varje enskilt fall ingående ska pröva om löpnummerförfarandet ska tillåtas med hänsyn till samtliga relevanta faktorer.242 Regeringen anför vidare att metoden ska kunna användas vid longitudinella och liknande studier så länge samhällets behov av studien är väl doku- menterat. Den ska endast tillåtas under förutsättning att sekretess- 2000/01:27 s. 52 f. 2000/01:27 s. 53 f. Rättsliga förutsättningar för registerbaserad forskning och integritetsskyddet vidmakthålls på samma nivå som hos den ut- lämnande myndigheten. Om det kan ske utan påvisbara nackdelar ur kvalitetssynvinkel bör det utlämnade materialet bestå av ett urval av personer. Den som har fått personuppgifter som avses i 16 § första stycket behöver inte lämna information till den registrerade om att upp- gifter behandlas, om den som behandlar uppgifterna inte själv har möjlighet att vidta någon åtgärd för att identifiera den registrerade. Inte heller behöver den som behandlar uppgifterna på begäran av den registrerade rätta, blockera eller utplåna uppgifter (18 § statistik- lagen). Utformningen av bestämmelserna i 16–18 §§ statistiklagen avser enligt propositionen att skapa en säker metod för att kunna komplettera material som i sig inte ska kunna hänföras till enskilda individer eller företag.243 Det ska inte vara möjligt för mottagaren att på något sätt identifiera de individer som ingår i materialet. I sammanhanget nämns att det i 6 § i lagen finns ett förbud mot olovlig identifiering. De uppgifter som lämnas ut enligt bestämmelsen får som angetts ovan endast användas för specifika statistik- och forskningsändamål. Avsikten med denna utformning är att säkerställa att uppgifterna blir omfattade av statistiksekretessen hos den mottagande myndig- heten.244 Det ankommer på den utlämnande myndigheten att bevaka att statistiksekretessen blir tillämplig hos mottagaren. Forskning som bedrivs i allmän regi styrs, liksom all annan offent- lig verksamhet, av offentlighetsprincipen. Principen medför, som beskrivits ovan, bland annat en rätt för allmänheten att ta del av allmänna handlingar. En förutsättning för att offentlighetsprincipen ska kunna utnyttjas är att handlingarna bevaras hos myndigheterna och en god offentlighetsstruktur. Redan bestämmelserna i kan sägas medföra en skyldighet att allmänna handlingar i princip ska bevaras, ordnas så att det går att hitta bland dem och vårdas så att 2000/01:27 s. 72 f. 2000/01:27 s. 73. Rättsliga förutsättningar för registerbaserad forskning de inte skingras och förstörs.245 Enligt 2 kap. 18 § TF ska bestäm- melser om hur allmänna handlingar ska bevaras och om gallring av sådana handlingar meddelas i lag. Bestämmelser om myndigheter- nas skyldighet att bevara allmänna handlingar och på vilket sätt det ska ske finns i arkivlagen (1990:782), arkivförordningen (1991:446) och föreskrifter (RA-FS och RA-MS).