sou · H2B358 · 2014-07-15 00:00:00 — Utredningen ifrågasatte dock om detta kunde ha någon praktisk effekt eller var sakligt motiverat. Den påpekade att den situation som träffas av regleringen främst är när mer eller mindre självständiga fraktförare levererar gods inom ramen för sedvanlig transport- och leveransverksamhet. Det framhölls också att en förut- sättning för att yrkesmässig leverans av alkohol till konsument ska vara tillåten är att alkoholen har förts in från utlandet i enlighet med bestämmelserna om privatinförsel eller annars distribueras inom ramen för Systembolagets försöksverksamhet med hemleveranser av alkoholdrycker. Den absoluta merparten av sådana leveranser av alkoholdrycker torde enligt utredningen, på samma sätt som när det gäller andra varor, ske på vanlig kontorstid, eller i vart fall inom sådana ramar att de motsvarar detaljhandelsmonopolets öppettider. Inköp av det slag som är i fråga sker vidare knappast för spontan konsumtion, eftersom de måste ske en beställning i förväg. Sammantaget ansåg Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. att det i sig inte fanns skäl 102 Se prop. 1994/95:89 s. 90. att, utöver vad som redan följer av alkohollagens regler, införa ytter- ligare restriktioner. I allt väsentligt finns det anledning att instämma i denna bedöm- ning. Det finns inte uppgifter som tyder på att tidpunkt- en för hemleverans inte överensstämmer med Systembolagets öppet- tider. Det har dock visat sig svårt att på förhand bedöma vilka typer av affärsupplägg som växer fram. En utgångspunkt för utredningen är som framgått att den svenska alkoholpolitiken ska framstå som konsekvent och sammanhängande. Av denna anledning kan ett krav på att alkoholdrycker endast får levereras när detaljhandel med alko- holdrycker i övrigt är tillåtet vara befogat. Frånvaron av ett sådant krav kan till och med uppfattas som inkonsekvent i förhållande till den svenska alkoholpolitiken i övrigt. Samma tider bör därför gälla vid yrkesmässig hemleverans av alkoholdrycker som har förts in genom privatinförsel som vid detaljhandel och annan hemleverans. Kravet kan enbart gälla vid yrkesmässig leverans av alkoholdrycker. Motsvarande krav kan inte uppställas då privatperson levererar drycker på uppdrag av annan privatperson. bör utforma närmare anvisningar om tillåt- na leveranstider i sin tillstånds- och tillsynsverksamhet för yrkesmäs- sig leverans av alkoholdrycker, som har föreslagits av Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m., och även tas upp av denna utredning (se avsnitt 9.2). 8.4.3Leverans endast till den enskildes privata adress Vid yrkesmässig leverans kan överlämnandet till beställaren ske på många olika sätt. Det är vanligt att försändelser överlämnas genom postbefordran och genom paketombud. Det förekommer också utlämning via lagerlokaler, på parkeringsplatser, utanför butikslokal, via särskilda terminaler, bussgodsombud och andra affärslokaler. Utredningen föreslår att dessa leveransformer inte ska vara tillåtna när det gäller yrkesmässig leverans av alkoholdrycker enligt bestäm- melserna om privatinförsel. Det bör därför framgå av alkohollagen att leverans ska ske till den enskildes privata adress. Detta är den enda leveransformen som i ett alkoholpolitiskt perspektiv ter sig rimlig. Det innebär att det är den enskilde eller dennes personliga ombud som ska ta emot försändelsen. Ett sådant direkt och person- ligt mottagande är en förutsättning för att leverantören ska kunna förvissa sig om att alkoholdrycker inte levereras till den som inte har fyllt eller är märkbart påverkad av alkohol (3 kap. 7 och 8 §§). Detta gäller såväl beställaren som ett eventuellt ombud. Om den yrkesmässige transportören levererar drycker utan att ha förvissat sig om att dessa krav är uppfyllda gör han sig skyldig till olovlig dryckeshantering enligt 11 kap. 9 §. Leverantörens skyldighet i detta avseende kan inte överlåtas på t.ex. ett paketombud, som inte har sam- ma ansvar för innehållet i försändelsen och de kontrollbehov detta medför. Det ska i sammanhanget påpekas att det är mycket viktigt att införsel för privat bruk inte utvecklas till en förtäckt form av detalj- handel genom ovan nämnda leveransformer, dvs. utlämning via lagerlokaler, på parkeringsplatser, utanför butikslokal, via särskilda terminaler, bussgodsombud och andra affärslokaler. Sådan verksam- het överensstämmer inte med syftet med bestämmelsen om privat- införsel som är att tillgodose möjligheten för en privatperson att införskaffa alkoholdrycker direkt från utlandet för sin eller sin familjs personliga bruk. Det bör dock vara tillåtet att använda en annan privat adress än hemadressen som leveransadress, t.ex. en adress till en sommarstuga eller semesterbostad. Leveransen måste alltså ske till en adress som kan betraktas som beställarens privata adress, men det behöver inte nödvändigtvis vara dennes folkbokföringsadress. Till saken hör att vissa leveransformer redan är förbjudna , nämligen om ett utlämningsställe faller in under begreppet butiks- lokal i alkohollagen. Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. uppmärksammade frågan i sitt betänkande (SOU 2013:50, s. 220). Utredningen angav att ut- över frågan om lagligheten av vissa företeelser och affärsupplägg på e-handelsmarknaden kunde lagligheten av vissa leveransmetoder ifrågasättas. Den nämner särskild att det finns beställningsmöjlig- heter vid särskilda terminaler där försändelser också kan hämtas ut. Utredningen konstaterade att sådan terminal kan utgöra butikslokal i alkohollagens mening men att en sådan tolkning inte är självklar. Om paketutlämning sker genom en butik, exempelvis en närbutik, kan emellertid alkoholdrycker komma att förvaras i butiken i strid med förvaringsförbudet i 3 kap. 2 § alkohollagen. Osäkerheten kring vad som är lagligt är ett ytterligare skäl att införa en annan ordning. Sammantaget finns det alltså goda skäl att kräva att leverans sker direkt till den enskildes privata adress. Upprättandet, även tillfälligt, av särskilda utlämningsställen kan mycket enkelt komma att fungera som butiker i praktiken, vilket är oförenligt med detaljhandelsmono- polet. Utredningen har övervägt att komplettera det s.k. förvarings- förbudet i alkohollagen, så att alkoholdryck som inte får säljas i butikslokal inte heller får lämnas ut direkt från lager eller från annan tillfälligt upprättad förvaringsplats. Utredningen har dock som fram- gått stannat för en annan lösning där leveransproblematiken knyts tydligare till bestämmelsen om privatinförsel. Mot bakgrund av ut- redningens förslag behöver därför inte förbudet mot förvaring i butikslokal i alkohollagen preciseras. Utredningens förslag: Den som uppsåtligen eller av oaktsam- het i kommersiellt syfte främjar privatinförsel av alkoholdrycker ska kunna dömas för olovligt kommersiellt främjande av alko- holinförsel till böter eller fängelse . De generella överväganden som alltid bör ske vid en kriminalisering av nya beteenden och de överväganden som bör göras i en sådan situation (jfr betänkande SOU 2013:38 s. 423 ff.) gör sig enligt utredningens uppfattning inte så starkt gällande inför övervägandena att kriminalisera en överträdelse av det främjandeförbud som föreslås. Som redovisats i avsnitt 8.1 är utgångspunkten i alkohollagen att all hantering av alkohol ska vara reglerad (jfr 1 kap. 1 § alkohollagen). Systematiken rent generellt är uppbyggd så att överträdelser straffsanktioneras och detta gäller även dagens bestämmelse om privatinförsel. Beteendet som sådant, dvs. att överskrida de tillåtna ramarna för privatinförsel av alkohol, är således redan straffsanktionerat. I konsekvens härmed bör även be- stämmelsen om ett främjandeförbud straffsanktioneras. Detta torde även vara en förutsättning för att regleringen ska bli meningsfull och få verklig betydelse i praktiken. Utredningen föreslår därför att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet i kommersiellt syfte främjar privatinförsel av alkoholdrycker ska dömas för olovligt kommer- siellt främjande av alkoholinförsel till böter eller fängelse . Utredningen föreslår här en straffsanktion i enlighet med den lägre skalan i alkohollagen. Motsvarande straffsanktion gäller t.ex. vid olovlig dryckeshantering, dvs. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller lämnar ut alkoholdrycker i strid med 3 kap. 8 §, dvs. vid detaljhandel, samt då någon säljer eller lämnar ut alkoholdrycker till underårig eller den som är berusad. 9 Frågor kring tillsyn Genom att tydliggöra vad som är tillåtet respektive otillåtet när det gäller privatinförsel ökar möjligheterna att bedriva en effek- tiv tillsyn över den tillåtna verksamheten. Även de förslag utred- ningen lämnar om leveransbestämmelser vid privatinförsel är ägnade att öka dessa förutsättningar. Den ordning för tillsyn som Utredningen om tillsyn av mark- nadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. föreslagit är förenlig med utredningens förslag och påverkas i princip endast lagtekniskt. Förslaget om tillsyn och särskilt anmälningsskyldighet för näringsidkare som yrkesmässig levererar alkoholdrycker till privat- personer är en avgörande utgångspunkt för de förslag som läggs fram av denna utredning. Ett registreringskrav kan rättfärdigas en- ligt . Det är emellertid viktigt att den faktiska utform- ningen under försorg inte blir onödigt betungade för de berörda transportföretagen, särskilt eftersom privatinförsel enligt utredningens förslag nu begränsas och leve- ranserna regleras på ett sätt som påverkar transportföretagens verksamhet. 9.1Tidigare framlagda förslag angående tillsyn Utredningen ska enligt direktiven redovisa i vilken utsträckning utred- ningens förslag påverkar de förslag för tillsyn som utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. redovisade i betänkandet SOU 2013:50. Som redovisats i avsnitt 7.3.4 har flera remissinstanser avstyrkt att tillsynsförslagen läggs till grund för lagstiftning innan gränserna för vad som är tillåtet respektive otillåtet klargörs genom lagstiftning. Tillsynsbestämmelserna tar i och för sig sikte endast på transport- ledet. Utredningen gör ändå bedömningen att det faktum att gränser- na för vad som är tillåtna respektive otillåtna åtgärder i samband med privatinförsel nu tydliggörs underlättar för de myndigheter som ska utöva tillsyn över leveranseverksamheten. I de delar denna utred- ning lägger förslag som direkt berör själva leveransen (se avsitt 8.4) är det utredningens bedömning att även dessa förslag underlättar för den eller de myndigheter som har att bedriva den operativa tillsynen. Mot denna bakgrund anser utredningen att de föreslagna tillsyns- åtgärderna är tillräckliga för att säkerställa att personer inte får tillgång till alkoholdrycker, vilket framhölls i utredningens direktiv som en fråga av särskild betydelse. Med en annan utgångspunkt har denna utredning i sina över- väganden utgått ifrån att förslagen om ett system för tillsyn av yrkes- mässig leverans av alkohol genomförs. Såväl tillsynssystemet i sig som ordningen med anmälningsskyldighet är – vilket utvecklas nedan – av stor betydelse för att verksamheten med privatinförsel av alkohol som helhet ska regleras på ett ändamålsenligt sätt. Det är utredningens bedömning att den i SOU 2013:50 före- slagna utformningen av ordningen för tillsyn inte behöver påverkas innehållsmässigt av de förslag som utredningen nu lägger fram. Det innebär alltså att såväl hur tillsynen organiseras, hur tillsynsobjektet identifieras, innehållet i tillsynen inklusive ordningen med egen- kontroll och egenkontrollprogram samt systemet med straffsanktio- ner och administrativa sanktioner är väl förenliga med de förslag som utredningen nu redovisar. Det saknas anledning för denna ut- redning att utifrån mer allmänna utgångspunkter än de egna förslagen överväga den närmare utformningen av det föreslagna systemet för tillsyn. På ett område, nämligen anmälningsskyldigheten för transpor- törer, kan det dock finnas anledning att utveckla frågeställningarna ytterligare något. Enligt Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. (SOU 2013:50, s. 299 ff.) får en näringsidkare inte yrkesmässigt leverera alkoholdrycker till privatpersoner utan att först ha anmält leveransverksamheten till den kommun där närings- idkaren har sitt säte eller, om säte saknas i landet, kom- mun. Näringsidkaren ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över verksamheten och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämp- ligt egenkontrollprogram. Förslaget har avgörande betydelse för de förslag angående privat- införsel av alkoholdrycker som läggs fram av förevarande utredning. Genom att det föreligger en anmälningsskyldighet blir det enbart registrerade alkoholleverantörer som har rätt att leverera alkohol- drycker till privatpersoner. Den föreslagna paragrafen bör alltså ligga till grund även för förevarande utrednings förslag, men bör av systematiska skäl placerats direkt efter reglerna om införsel och import i alkohollagens fjärde kapitel. I sammanhanget bör påpekas att bestämmelsen inte endast träffar yrkesmässiga leveranser av alko- holdrycker som införs med stöd av privatinförselbestämmelsen, utan även sådana leveranser som sker inom ramen för Systembolagets pågående försöksverksamhet med hemleverans av alkoholdrycker. En fråga som aktualiseras är emellertid om det finns några EU- rättsliga problem med att alla leverantörer av alkoholdrycker måste vara registrerade. Det är utredningens uppfattning att så inte är fallet. Som framgått ovan (avsnitt 5.1) har i sin rättspraxis inte lagt hinder i vägen för den svenska alkoholpolitiken såsom den kommer till uttryck genom detaljhandelsmonopolet med tydliga krav på ålders- och nykterhetskontroll vid leverans av alkoholhaltiga drycker. Det svenska systemet är nu anpassat till de villkor som lade fast i mål C-170/04, och C-186/05, kommissionen mot . Det finns därför en alternativ möjlig- het för privatpersoner att införskaffa alkoholdrycker för privat bruk. Det är fullt naturligt, och från EU-rättslig utgångspunkt, försvar- bart, att samma krav gäller vid samtliga leveranser till privatpersoner inom landets gränser. Att uppställa krav på anmälan måste dock även kunna rättfärdi- gas från mer allmänna EU-rättsliga utgångspunkter. Det handlar inte bara om en tolkning av de ovannämnda domarna i och kommissionen mot och, det är inte samma typ av villkor (tid och plats) som har presenterats med avseende på leve- ranser. Det kan här inflikas att när det gäller utstationering av arbets- tagare har kommissionen och accepterat att med- lemsstaterna uppställer vissa anmälningskrav. har , beträffande utstationering av arbetstagare, konstaterat att ett krav på en enkel förhandsanmälan kan utgöra en ändamåls- enlig och nödvändig åtgärd, som möjliggör för medlemsstaterna, inom vars territorium tjänsten utförs, att kontrollera att friheten att tillhandahålla tjänster inte utnyttjas för andra ändamål än full- görandet av den berörda tjänsten.102 Ett krav på att företag som yrkesmässig levererar alkohol till svenska konsumenter ska anmäla sin verksamhet till den kommun där näringsidkaren har sitt säte eller, om säte saknas i landet, , är neutralt utformat och kan inte betraktas som diskrimi- nerande. Däremot kan anmälningsskyldigheten som framgått betrak- tas som en inskränkning i den fria rörligheten för tjänster, i det här fallet transporttjänster. För den särskilda typen av transporttjänster som de nu är fråga om, alkoholleveranser, saknas det gemensamma EU-regler. Dessa tjänster omfattas inte heller av tjänstedirektivet.103 har emellertid, när det har handlat om anmälnings- skyldigheter, uttalat att en nationell lagstiftning inom ett område som ännu inte har varit föremål för harmonisering på unionsnivå och som tillämpas utan åtskillnad på alla personer eller företag som bedriver verksamhet på den berörda medlemsstatens territorium, kan trots sin restriktiva inverkan på friheten att tillhandahålla tjänster, motiveras i den mån som den grundas på tvingande skäl av allmän- intresse som inte redan säkerställts genom de bestämmelser som tjänsteleverantören måste följa i den medlemsstat där denne är etable- rad och förutsatt att den är ägnad att säkerställa att det mål som eftersträvas med lagstiftningen uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det målet.104 Det är helt klart att anmälningsskyldigheten för näringsidkare som yrkesmässigt levererar alkoholdrycker till privatpersoner i är motiverad av de skillnader som finns mellan medlemsländerna vad gäller utlämning av alkohol, där den svenska ordningen bl.a. skiljer sig genom en relativt sett hög åldersgräns och överlag en mycket striktare alkoholreglering. har be- kräftat att den svenska alkoholpolitiken grundas på folkhälsohänsyn och därför kan upprätthållas även om den inverkar negativt på han- deln mellan medlemsstaterna (se avsnitt 5.1 och 5.2). Med hänsyn till det som anförts om syftet med den förordade anmälningsskyldigheten och dess förhållande till den svenska alkohol- politiken anser utredningen således att kravet låter sig motiveras ut- ifrån allmän hälsa, som är ett i erkänt undantagshänsyn. 102Se bl.a. mål C-445/03, kommissionen mot , punkt 46. 103Europaparlamentets och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden, artikel 2.d. 104Jfr mål C-577/10, kommissionen mot , punkt 44. Se även- de förenade målen C- 369/96 och C-376/96, Arblade m.fl., punkterna 34 och 35, mål C 244/04, kommissionen mot , punkt 31, och mål C-219/08, kommissionen mot , punkt 14. Anmälningsskyldigheten står också i proportion till sitt syfte då den är ägnad att säkerställa att de ändamål som eftersträvas med den svenska regleringen uppnås, och själva kravet på anmälan kan inte anses gå utöver vad som krävs för att uppnå nämnda ändamål.105 Det är emellertid viktigt att den faktiska utformningen av anmäl- ningsskyldigheten, vilket enligt de förslag som Utredningen om tillsyn och marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m., ska slås fast genom försorg, inte blir onödigt betungade för de berörda transportföretagen. Det bör därför i det fortsatta lagstiftningsarbetet enligt utredningens uppfattning över- vägas hur anmälan kan ske på ett så samlat och enkelt sätt som möjligt, inte minst med hänsyn till att transportörernas leveransverksamhet i enlighet med de förslag utredningen nu lägger fram är föremål för vissa begränsningar och restriktioner (se avsnitt 8.4). 105 Jfr mål C-577/10, kommissionen mot , punkt 49. Se, för ett liknande resonemang, mål C-255/04, kommissionen mot , punkt 44. Utredningens förslag: Ändringarna ska träda i kraft . Utredningens förslag syftar primärt till att slå fast de lagliga ramarna för gränsöverskridande e-handel med alkoholdrycker. Förslagen är angelägna såväl utifrån alkoholpolitiska utgångspunkter som utifrån ett behov av en tydligare gränsdragning mellan vad som bör vara tillåtet respektive otillåtet. Inte minst med hänsyn till att de oklar- heter och tolkningsproblem som förekommer hänför sig till det straffrättsliga området är det mycket angeläget att den föreslagna regleringen träder i kraft . Förslagen kräver i sig inte heller något större förberedelsearbete för berörda myndigheter. Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alko- holdrycker m.m. har i SOU 2013:50 föreslagit ett system för tillsyn av den tillåtna e-handeln med alkoholdrycker med ett föreslaget ikraftträdande . Frågan om de legala gränserna för e-handeln med alkoholdrycker har onekligen ett starkt samband med tillsynsfrågan och några av de förslag som läggs fram på- verkar också direkt innehållet i en eventuell tillsyn på området (se den i 5 kap. 8 § alkohollagen föreslagna bestämmelsen om leverans- villkor). Mot denna bakgrund framstår det som önskvärt att de nu framlagda förslagen samordnas med de föreslagna reglerna om tillsyn på området och träder i kraft . Om detta av något skäl inte är möjligt finns det enligt utredningens uppfattning ingen anledning att avvakta med de förslag som läggs fram , eftersom de förslag som utredningen lägger fram fyller en viktig funktion även utan till- synsbestämmelser. Det skulle till och med kunna vara en fördel att först reglera gränserna för det tillåtna området på ett tydligare sätt. Utredningen anser alltså att samtliga nu framlagda förslag bör träda i kraft . Med hänsyn till den fortsatta beredningen bör de bestämmelser utredningen föreslår kunna träda i kraft . Utredningens bedömning: De föreslagna lagändringarna kräver inga särskilda övergångsbestämmelser. Utredningens förslag innebär en utökning av det kriminaliserade om- rådet. Ny strafflagstiftning får inte ges retroaktiv verkan. Enligt 2 kap. 10 § regeringsformen får ingen dömas till straff eller annan brotts- påföljd för en gärning som inte var belagd med straff när den begicks. Ingen får heller dömas till svårare brottspåföljd för gärningen än den som var föreskriven då. En motsvarande reglering finns i artikel 7 i , som gäller som svensk lag. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs därför inte för de nya straffbestäm- melserna som utredningen föreslår. De nya straffbestämmelserna ska alltså endast tillämpas på brott som begås efter ikraftträdandet. Inte heller de övriga förslagen kräver några övergångsbestäm- melser. Utredaren ska enligt direktiven beräkna och redovisa kostnaderna för de åtgärder som föreslås och även lämna förslag på finansiering av eventuella offentliga åtaganden. Utredaren ska härvid beakta de krav som finns i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Då förslagen i ett utredningsbetänkande påverkar kostnaderna eller in- täkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa också redovisas. När det gäller kostnadsökningar och in- täktsminskningar för staten, kommuner och landsting ska en finan- siering föreslås (14 § kommittéförordningen). Om förslagen har be- tydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i detta avseende anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för de integrationspolitiska målen (15 § kommittéför- ordningen). Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser an- ges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kom- mittéförordningen). 11.2Utredningens förslag om privatinförsel och kommersiellt främjande Utredningen föreslår att det införs en ny bestämmelse om privat- införsel i alkohollagen. I bestämmelsen klargörs att en enskild person kan föra in alkoholdrycker själv eller genom säljarens försorg. Trans- porten av dryckerna ska anordnas genom en av säljaren oberoende yrkesmässig eller privat transportör. I fråga om skattskyldighet erinras om reglerna i lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Den nya bestämmelsen överensstämmer enligt utredningens be- dömning med intentionerna bakom nuvarande bestämmelser i 4 kap. 4 § andra stycket 7 alkohollagen. Undantaget för privatinförsel har förtydligats för att förhindra tolkningar som innebär att affärsupp- lägg anses tillåtna på den svenska detaljhandelsmarknaden för alko- holdrycker som är oförenliga med svensk alkoholpolitik, såvida detta inte följer av eller av lagstiftarens intentioner.