sou · H2B337 · 2014-06-11 00:00:00 — – en samhällsekonomisk analys SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 Ordertelefon: För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. sammanställs vid Strukturenhet. Ett viktigt led i detta arbete är att ta fram fristående studier som publiceras i bilagor till utredningen. I denna bilaga presenteras en samhällsekonomisk analys av de svenska energimarknaderna. Analysen har genomförts av professor vid i . Väl fungerande energimarknader har stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen på både kort och lång sikt. För som bl.a. har till uppgift att presentera en samlad bedömning av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen är en välbalanserad analys av energimarknaderna av central betydelse. genomgång tar sin utgångspunkt i utvecklingen på de internationella och nationella marknaderna för bl.a. fossilbränslen, utsläppsrätter, elcertifikat och fjärrvärme. Analysen fokuseras på den nordiska elmarknaden. Den centrala fråga som belyses är hur väl marknaderna fungerar , hur de kan komma att utvecklas framöver och vad det betyder för den svenska energiförsörjningen. Arbetet med bilagan har följts av en referensgrupp med goda kunskaper inom området. Som alltid i dessa sammanhang svarar författaren själv för de bedömningar och slutsatser som presenteras. De resultat som framkommer i bilagor kommer att behandlas i utredningens huvudbetänkande. Bakgrund och syfte, .................................................... Ett samhällsekonomiskt perspektiv........................................ Internationella energi- och certifikatsmarknader ............ 3.1 De internationella marknaderna för olja, kol och gas............ 3.2 Den europeiska marknaden för utsläppsrätter, EU ETS....... 4 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna ............. Marknaden för elcertifikat....................................................... 4.4 Ömsesidiga samband mellan el-, certifikat- och Sammanfattning och slutsatser.................................. Tillgång till energi är en nödvändig förutsättning för all produktion av varor och tjänster, såväl i industriell skala som i enskilda hushåll. Det betyder att alla företag, organisationer och hushåll har en relation till en eller flera energimarknader. Syftet med denna studie är att i ett samhällsekonomiskt perspektiv belysa och analysera hur de svenska energimarknaderna fungerar och, i den mån som det ter sig motiverat, föreslå åtgärder som kan få dessa marknader att i olika avseenden fungera bättre. I första hand behandlas dels marknaderna för el och fjärrvärme, dels marknaderna för utsläppsrätter (EU ETS) respektive el- certifikat. Marknaderna för olja, gas och kol behandlas mer över- siktligt och med fokus på dessa marknaders inverkan på de svenska priserna på el och fjärrvärme. Marknaden för biobränslen behandlas mycket kortfattat i avsnittet om fjärrvärmemarknaden. Den övergripande frågan är om de svenska energimarknaderna har den struktur och de regelverk som främjar effektiv produktion och distribution av energi. Till detta hör också frågan om de olika energiformerna handlas till priser som reflekterar de relevanta kostnaderna. Det betyder att faktorer som konkurrens, regelverk, styrmedel och prisbildning står i centrum för analysen. är ett land med hög användning av energi, per capita såväl som per enhet BNP. Viktiga faktorer bakom den höga energi- användningen i är det kalla klimatet, de långa transport- avstånden och den höga materiella levnadsstandarden. Den enskilt viktigaste faktorn är emellertid att energikrävande industrier som massa och papper samt järn och stål svarar för en stor del av det svenska näringslivets produktion. Bilaga 2 till LU15 De första efterkrigsdecennierna präglades av snabb ekonomisk tillväxt, särskilt i sektorer med hög energianvändning per producerad enhet. Detta ledde till att energianvändningen, särskilt användningen av el, ökade snabbare än BNP. Men efter de stora oljeprisstegringarna 1973 och 1979 avtog energianvändningens tillväxt och har tillväxten i såväl total energianvändning som elanvändning varit obetydlig. har oljan, med undantag för transportsektorn, nästan helt fasats ut från det svenska energisystemet. Under det närmaste decenniet bedöms den svenska energianvändningen öka mycket långsamt. Internationella priser på olja, gas och kol har den förväntade och faktiska utvecklingen på den internationella oljemarknaden inneburit stigande priser. har priserna på gas varit kopplade till oljepriserna, medan priserna på kol har bestämts av utbuds- och efterfrågeförhållandena på den internationella kolmarknaden. Emellertid har den snabba exploate- ringen av skiffergas i , the shale gas revolution, skapat nya förutsättningar för prisutvecklingen på de internation- ella marknaderna för fossila bränslen. är det förväntningar om ökande utbud snarare än ökande efterfrågan som dominerar. Med detta följer stagnerande eller till och med fallande priser på fossila bränslen under det närmaste decenniet. Elmarknaden är ur många perspektiv den viktigaste energi- marknaden. En stor och växande del av energianvändningen sker i form av elanvändning. är elmarknaden komplex och kanske därför ofta omdebatterad. Av dessa skäl ägnas en stor del av denna rapport åt elmarknaden. I ett samhällsekonomiskt perspektiv finns det två grund- läggande villkor som måste vara uppfyllda för att en marknad kan sägas fungera effektivt. Det ena är att det alltid ska finnas ett (ändligt) pris till vilken man kan köpa eller sälja varan i fråga. I detta avseende fungerar den avreglerade elmarknaden definitivt väl. Det andra villkoret är att de priser som bildas är lika med de Bilaga 2 till LU15 relevanta marginalkostnaderna, inklusive miljökostnader, och att dessa kostnader är så låga som möjligt. Teori och praktik talar för att konkurrens mellan ett tillräckligt antal producenter leder till både kostnadseffektivitet och små eller obefintliga skillnader mellan priser och marginalkostnader. Det väsentliga hindret mot denna typ av effektivitet är att någon eller några producenter, i kraft av sin storlek, har och missbrukar mark- nadsmakt. Frågan om förekomst och missbruk av marknadsmakt är därför föremål för ingående analys i denna rapport. Slutsatsen är att den långt gångna integrationen av de nordiska ländernas elmarknader gör att inget i verksamt kraftföretag har väsentlig marknadsmakt. Men en fortsatt hög grad av konkurrens på elmarknaden förutsätter att kapaciteten i transmissionsnäten och utlandsförbindelserna förblir tillräckligt stor. Mot den bakgrunden bör man överväga att sänka avkastningskraven på investeringar i transmissionsnät och utlands- förbindelser. Närmare bestämt skulle man kunna reducera det vanliga avkastningskravet med en konkurrensbonus. Hur stor denna bör vara och hur den ska beräknas kräver emellertid fortsatta överväganden. Trots att elmarknaden i ett samhällsekonomiskt perspektiv fungerar väl står den inför stora utmaningar, varav den viktigaste är den omfattande utbyggnaden av vindkraften. Utmaningen ligger i att vindkraftproduktionen inte kan förutses på samma sätt som produktionen i konventionella kraftverk. Detta ökar risken för effektbrist med hög efterfrågan på el. leder den ökade vindkraftproduktionen till kortare drifttider och därmed sämre ekonomi i de konventionella kraftverken. Internationellt förs det en diskussion om behovet av s.k. kapacitetsmarknader när inslaget av vindkraft ökar. Slutsatsen av den analys som genomföra här är emellertid att en sådan åtgärd skulle innebära att ansvaret för kraftindustrins investeringar de facto skulle tas över av systemoperatören (). I stället förordas ökad acceptans för perioder med mycket höga elpriser. En sådan ordning skulle dels förstärka incitamenten för kraftföretagen att hålla tillräckligt mycket kapacitet tillgänglig under höglasttid, dels skapa incitament på efterfrågesidan att öka elanvändningens kortsiktiga flexibilitet. Bilaga 2 till LU15 Elpriserna i slutanvändarledet beror emellertid inte bara på priserna i producentledet. Skatter spelar en stor roll, men också nät- avgifterna är viktiga. När det gäller nätavgifterna handlar det emellertid inte om marknadens effektivitet utan om utformningen av den reglering som styr nätföretagens intäktsramar. För när- varande implementeras en ny modell för reglering av elnätsverk- samheten. En viktig parameter i denna är den tillåtna reala avkastningen på nätföretagen s.k. kapitalbas. I ett samhällsekonomiskt perspektiv bör denna avkastning vara tillräckligt hög, men inte högre än vad som krävs, för att mobilisera det kapital som behövs för investeringar i elnäten. Den realränta som förordar ligger på en nivå som sannolikt säkerställer en hög kvalitet i de svenska elnäten. kan den nya regleringsmodellen leda till högre priser på elnättjänster i olika delar av landet. Stödet till förnybar el sker främst genom handel med s.k. elcertifikat. Systemet innebär att producenter av förnybar el får ett elcertifikat per MWh el som levereras. Detta certifikat kan säljas på en marknad där köparna är elhandelsföretag som för sina kunders räkning måste inneha elcertifikat i en viss proportion till den använda elen. Det marknadsbestämda priset på elcertifikat är därmed lika med det stöd per producerad MWh förnybar el som utgår till producenten. Systemet fungerar väl, men bör ändras så att bidrag till förnybar el inte kan utgå då spotmarknadspriserna är mycket låga eller negativa. Det är också viktigt att stödsystemets effekter på kostnaderna för förnybar el utvärderas. Avsikten med systemet är, eller borde i alla fall vara, att stödja de olika formerna av förnybar el fram till en tidpunkt då skaleffekter och learning by doing har gjort dessa alternativ konkurrenskraftiga på marknadens villkor. Om det skulle visa sig att några kostnadssänkande effekter inte uppstår, så bör det finnas en beredskap att ompröva stöd- systemet. Bilaga 2 till LU15 Med stagnerande efterfrågan och betydande kapacitetstillskott i form av vindkraft och ett nytt kärnkraftverk i kommer elpriserna i producentledet att pressas. Från samhällsekonomisk synpunkt är detta ett tecken på att kapaciteten i kraftindustrin byggts ut för snabbt i förhållande till efterfrågans utveckling. För kraftindustrins del innebär de lägre priserna sämre lönsamhet, vilket kan ha negativa konsekvenser för innovationer och teknisk utveckling inom kraftproduktionen. Stödet till förnybar el är i och för sig ett stöd till innovationer och teknisk utveckling inom kraftindustrin. är det viktigt att se detta stöd i ett vidare perspektiv än de klimatpolitiska målen. Det är också ett samhälls- intresse att kraftindustrin har en lönsamhet som möjliggör en dynamisk långsiktig utveckling av denna industri. Fjärrvärmen spelar en mycket viktig roll i det svenska energi- systemet. Bland annat är det inom produktionen av fjärrvärme som användningen av biobränslen har kunnat expandera snabbt och ersätta olja som bränsle i uppvärmningen av bostäder och lokaler. har emellertid fjärrvärmen utsatts för konkurrens från lokal värmeproduktion, vilket bl.a. gjort att efterfrågans tidsfördelning ändrats, med relativt högre efterfrågan under den kallaste vinterperioden. Kortsiktigt är detta ett prissättnings- problem men kan på utvecklas till ett hot mot fjärr- värmeföretagens lönsamhet. Fjärrvärmemarknaden består av ett stort antal lokala marknader, varav de flesta är små i förhållande till produktionen i en anläggning med effektivt utnyttjande av skalfördelar. Eftersom förut- sättningarna för effektiv konkurrens inom fjärrvärmesystemet är mycket små bör varje enskilt fjärrvärmesystem betraktas som ett vertikalt integrerat naturligt monopol. Av detta skäl bör fjärr- värmen, på samma sätt som elnäten, vara föremål för en reglering som säkerställer att konsumenternas intressen tillgodoses. Hur denna reglering ska vara utformad bör utredas i särskild ordning. Från samhällsekonomisk synpunkt är det dock viktigt att en reglering av fjärrvärmen utformas så att priserna kommer att Bilaga 2 till LU15 reflektera relevanta marginalkostnader, vilket bl.a. innebär att priserna reflekterar kostnaden för att säkerställa att tillräcklig kapacitet finns tillgänglig . Alla marknader måste förändras i takt med att förhållandena på utbuds- och efterfrågesidan förändras. Detta gäller också marknader som likt el- och fjärrvärmemarknaderna är beroende av specifik infrastruktur och har regelverk som till stor del är bestämda av statsmakterna. Den viktigaste slutsatsen av denna studie är att behovet av politiskt beslutade reformer på de svenska energimarknaderna är begränsat. När det gäller statsmakternas roll i energimarknadernas framtida utveckling har den här genomförda analysen lett till fyra förslag som sammanfattas i följande punkter: –Inför en konkurrensbonus på sådana investeringar i transmissionsnät och överföringsförbindelser som säkerställer eller ökar konkurrensen på elmarknaden. –Ändra stödet till förnybar el så att detta inte kan utgå då spotmarknadspriserna är mycket låga eller negativa. –Inled en utvärdering av stödet till förnybar el med syfte att identifiera dess effekter på kostnaderna för de olika formerna av förnybar el. –Inför en reglering av fjärrvärmeverksamheten med regleringen av elnäten som förebild. Utöver dessa åtgärder vore det, för samhällsdebatten om elmarknaden och för framtida studier av denna, värdefullt om skulle lägga om sin elmarknadsstatistik till att genomgående avse hela den nordiska elmarknaden. Med den utveckling som skett på elmarknaden är det numera vilseledande att tala om den svenska elmarknaden. Den från samhällsekonomisk synpunkt relevanta elmarknaden är den integrerade nordiska elmarknaden. Access to energy is fundamental to the production of all goods and services, both on an industrial and household scale. This means that all businesses, organisations and households are linked to one or more energy markets. The purpose of this study is to clarify and analyse, from an economic perspective, how the Swedish energy markets work and to suggest measures to improve the functioning of these markets in various ways. The primary focus is on the electricity and district heating markets and markets for emission allowances (EU ETS) and electricity certificates. The oil, gas and coal markets are dealt with more generally, looking mainly at their impact on Swedish electricity and district heating prices. The biofuels market is briefly discussed in the section on the district heating market. The overarching question is whether Swedish energy markets have the structure and regulations conducive to efficient energy production and distribution. This also includes whether the different forms of energy are traded at prices that reflect the costs involved. This means that factors such as competition, regulation, policy levers and pricing are central to the analysis. Trends in energy use is a country with high energy use per capita and per unit of GDP. The cold climate, long transport distances and a high material standard of living are key factors behind high energy use. However, the single most important factor is that energy-intensive industries, such as the pulp and paper and iron and steel industries, account for a large share of business sector output. Bilaga 2 till LU15 The first post-war decades were marked by rapid economic growth, especially in sectors with high energy use per unit of output. As a result, energy use, particularly electricity use, increased faster than GDP. But after the oil price hikes of 1973 and 1979, growth in energy use slowed and since the early 1990s, growth in both total energy use and electricity use has been insignificant. Meanwhile, oil has almost completely been phased out of the Swedish energy system, except for in the transport sector. the next decade, energy use is expected to increase very slowly. International prices of oil, gas and coal For a long time, expected and actual developments in the international oil market have led to rising prices. At the same time, gas prices have been linked to oil prices, while coal prices have been determined by supply and demand at the international coal market. However, the rapid exploitation of shale gas in the , the shale gas revolution, has rapidly created new price conditions in the international markets for fossil fuels. Today, the prevailing expectations are about increasing supplies rather than increasing demand. The result will be stagnating or even falling fossil fuel prices over the next decade. The electricity market is in many respects the most important energy market. The use of electricity accounts for a large and growing share of the energy used. The electricity market is also complex and, perhaps for this reason, often much debated. A large part of this report therefore concentrates on the electricity market. From an economic perspective, two basic conditions must be met for a market to be described as efficient. One is that there must always be a (finite) price at which the commodity in question can be bought or sold. In this regard, the deregulated electricity market is definitely efficient. The second condition is that prices should be set equal to the relevant marginal costs, including environmental costs, and that these costs should be as low as possible. Bilaga 2 till LU15 Theory and practice suggest that competition among a sufficient number of producers leads to both cost-effectiveness and or no difference between price and marginal cost. The chief obstacle to this type of efficiency is that one or several producers, by virtue of their size, could have and abuse market power. The question of the existence and abuse of market power is therefore a subject of detailed analysis in this report. A central conclusion is that since the Nordic electricity markets are highly integrated, no power company operating in has any substantial market power. However, a sustained high level of competition in the electricity market is dependent on transmission grid and interconnector capacity remaining sufficiently high. For this reason, consideration should be given to lowering the required return on investments in transmission grids and interconnectors. specifically, the normal required rate of return could be reduced using a competition bonus. The appropriate size of this bonus and how it could best be calculated are questions that deserve further considerations. Although the electricity market works well from an economic perspective, it faces major challenges. The most important one is the extensive expansion of wind power. The challenge is that wind power production cannot be predicted in the same way as production in conventional power plants. This increases the risk of power shortages during periods of peak electricity demand. At the same time, increased wind power production results in shorter operating times and consequently a weaker financial position for conventional power plants. The need for capacity markets when the wind power component increases is being discussed internationally. The conclusion of the analysis performed here, however, is that such a measure would mean that the responsibility for power industry investments would in effect be taken over by the system operator (the ). Instead, greater acceptance of periods with temporarily very high electricity prices is recommended. This would strengthen incentives for power companies to maintain sufficient capacity during peak consumption times while creating incentives on the demand side for greater short-term flexibility in electricity consumption. Bilaga 2 till LU15 Regulation of network charges End-user electricity prices do not only depend on production prices. Taxes play a major role, but network charges are also important. Regarding network charges, the issue is not market efficiency but rather the design of regulations governing the revenue frameworks of the network companies. A new model for regulating network operations is currently being implemented. An important parameter included in this model is the real rate of return allowed on the network companies capital base. In an economic perspective, this rate of return should be sufficiently high, but not higher than necessary, to attract the capital needed for investment in electricity networks. The real interest rates that the Swedish Energy Markets Inspectorate recommends are at a level that is likely to ensure high-quality Swedish electricity networks. Having said that, the new regulatory model may lead to higher prices for electricity network services in different parts of the country. The market for electricity certificates Subsidies for renewable electricity are primarily organised through trade in the system for electricity certificates. Under the system, producers of renewable electricity receive one electricity certificate per MWh of electricity supplied. This certificate can be sold in a market where the buyers are electricity trading companies that, on behalf of their clients, must have electricity certificates corresponding to a certain proportion of the electricity used. Thus the market-determined price of certificates is equal to the subsidy per MWh of renewable electricity produced that is paid to the producer. Although the system overall works well, it should be altered so that subsidies for renewable electricity cannot be given during periods when spot prices are very low or negative. It is also important to thoroughly evaluate the subsidy systems impact on the cost of renewable electricity. The aim of the system is, or at least should be, to subsidise the various forms of renewable electricity until economies of scale and learning by doing have made these alternatives perform competitively under market Bilaga 2 till LU15 If it turns out that such cost-reducing effects do not occur, the subsidy system should be reconsidered. Profitability of the power industry With stagnating demand and significant additional capacity in the form of wind power and a new nuclear power plant in , producer prices for electricity will come under pressure. From an economic perspective, this indicates that the capacity of the power industry has expanded too fast relative to growth in demand. For the power industry, the lower prices mean lower profitability, which may have a negative impact on innovation and technological development in energy production. Subsidies for renewable electricity are in themselves support for innovation and technological development in the power industry. At the same time, it is important to see this support in a perspective that is broader than climate policy objectives. It is also in the public interest that the power industry is sufficiently profitable to cater for its own dynamic long-term development. District heating plays a very important role in energy system. The production of district heating is among the areas where the use of biofuels has been able to rapidly expand and replace oil as a fuel for residential and commercial heating. However, in recent years, district heating has been facing competition from local heat production. Among other things, this has changed the demand distribution over time, with relatively higher demand during the coldest period. In the short run, this is a pricing problem but it could eventually become a threat to the profitability of district heating companies. The district heating market consists of a large number of local markets, most of which are small relative to the production in a plant that effectively exploits economies of scale.