sou · H2B38 · 2014-02-17 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. bemyndigade regeringen statsrådet att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda frågor som rör stats- skuldspolitiken och statspappersmarknadens funktion och betydelse för den finansiella stabiliteten (dir. 2013:17). I uppdraget ingick också att se över utformningen av bestämmelserna i 5 kap. budget- lagen, styrprocessen för statsskuldspolitiken samt regleringen av Riks- gäldskontorets likviditetsförvaltning. Med stöd av bemyndigandet förordnades verk- ställande direktören som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades ämnesrådet Nebil , ekonomie doktorn och verkställande direktören , professorn , kanslirådet Per , chefsekonomen , ekonomen , enhetschefen och filosofie doktorn och rådgivaren . lämnade uppdraget och ersattes då av t.f. Som sekreterare i utredningen anställdes filosofie doktorn . anställdes även rådmannen på halvtid fram . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Översyn av stats- skuldspolitiken (SOU 2014:8). Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i budgetlagen ............................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ 2.1.1 Bör det statsskuldspolitiska uppdraget vidgas? 2.1.2 Översyn av regelverket för statens upplåning och Statens upplåning och skuldförvaltning ........................ 3.1En tillbakablick på bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning .............................................. 3.1.1 lag om statens upplåning och 3.1.2 Rekvisitioner av valutalån för att förstärka 3.1.3 Affärsverkens upplåning regleras i lag......................... 3.1.4 Förvaltningen av statsskulden...................................... 3.1.5 En breddad och fördjupad utvärdering av 3.1.6 Möjlighet att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider införs ............................ 3.2.1 Förslaget om en reformerad budgetlag........................ Den svenska statsskulden ........................................................ 3.3.1 Statsskuldens sammansättning och löptid................... 3.3.3 Den offentliga sektorns balansräkning ........................ Statsskuldens utveckling och kostnad .................................... 4.1.1 Statsskulden har minskat sedan 1990-talskrisen ......... 4.1.2 Regeringens prognos pekar på att statsskulden Räntebetalningarna är rekordlåga ................................ 4.2Om överskottsmålet uppfylls kommer statsskulden att Lånebehovet kan svänga snabbt .............................................. Konsekvenser av en minskande statsskuld..................... Statspappersräntan som riskfri jämförelseränta ..................... Likviditet är grundläggande i statspapper ............................... 5.4Den svenska primär- och sekundärmarknaden i 5.7Nya regleringar på finansmarknaderna ökar efterfrågan 5.7.1Nya kapitaltäcknings- och likviditetsregler för kreditinstitut och värdepappersföretag (CRD IV/CRR)............................................................ 5.7.2 Nya solvensregler för försäkringsföretag (Solvens II) ................................................................... 5.7.3 Ökade krav på säkerheter genom ..................... 5.7.4 bedömer att efterfrågan på statspapper kommer att öka............................................................. 5.8Statspapper som säkerheter och säker tillgång att fly till Marknaden hittar alternativ..................................................... Statens refinansieringsrisk kan öka......................................... Hur kan statsskuldspolitiken anpassas? Hur har upplåningen anpassats ? På kort sikt kan antalet skuldslag minskas ............................. 6.2.1 Nominella statsobligationer och valutaupplåningen bör prioriteras................................ 6.2.2 Konsekvenser av att avveckla skuldinstrument .......... 6.3På lång sikt kan lånestrategin bara upprätthållas med hjälp av överupplåning ........................................................... 6.3.1 När kan det bli aktuellt med överupplåning?............ 6.3.2 Den kritiska nivån för statsskulden........................... 6.3.3 Överupplåning kan bli aktuellt i mitten av Överupplåning i praktiken .................................................... 6.4.1 Överupplåning sprids ut över ett stort antal Förvaltning av tillgångarna......................................... Avkastningen reducerar nettokostnaden .................. 6.5.1 En överblick av marknaderna..................................... 6.5.3 Problem med att öka upplåningen............................. Ett nytt upplåningsändamål – överväganden och Finns det skäl att överupplåna? 7.1.1 Marknaden ändrar karaktär om statsskulden 7.1.2 Hur påverkas statens upplåningskostnad och möjlighet att låna?....................................................... 7.1.3 Lånebehovet kan svänga snabbt ................................. 7.1.4 De finansiella marknaderna anpassar sig men kan bli mer sårbara ............................................................. 7.2Överupplåning kan genomföras till begränsad kostnad Andra frågor relaterade till överupplåningen ....................... Kan upplåningen ökas på andra sätt? Utredningens överväganden och bedömning ....................... Hur ska överupplåningen regleras? 7.6.1 Ett nytt upplåningsändamål ....................................... 7.6.2 Överupplåning ska ske inom ramen för Mål och placeringsregler för tillgångsförvaltningen............. 7.8När får de överupplånade medlen användas och till vad? 7.9Riksgälden bör ansvara för förvaltning och En buffert i krissituationer .................................................... Redovisning av överupplåningen........................................... 7.11.1 Förändrad överupplåning ........................................... 7.11.2 Hur påverkas statsskuldsmåtten av en Anpassning av bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning i budgetlagen ............................. 8.2Behovet av ett årligt bemyndigande av för upptagande av lån ................................................................... Affärsverkens möjligheter till upplåning, m.m. ................... Statens användning av tillförda medel från ...... 8.5Terminologiska och systematiska anpassningar till övriga bestämmelser i budgetlagen m.m............................... 8.5.1 Översyn av terminologi och systematik.................... kvarstå i lagtexten ....................................................... förslag om statliga åtgärder för 9.1.1 Riksgälden genomför extra emissioner för att 9.1.2 och pengarna placeras i omvända repor i Lagstöd i efterhand ..................................................... 9.2.1 ska få låna statspapper av Riksgälden för att kunna använda i stabilitetsstödjande syfte .... 9.2.2 Riksgäldens möjlighet att få låna för att tillgodose behovet av statspapper bör finnas kvar .... Risker med extraemissioner och medlens placering ............ Riktlinjer från regeringen ........................................... Bedömningar och slutsatser .................................................. 9.4.1 Riksgäldens möjlighet att låna för att tillgodose behovet av statslån ...................................................... 10.2.1 Betalningarna varierar både över månaden och 10.2.2 Enskilda händelser och Riksgäldens repoverksamhet påverkar också ................................. Reglering av Riksgäldens likviditetsförvaltning ................... Processen för statsskuldsförvaltningen ........................ Den nuvarande processen för statsskuldsförvaltningen ...... Utredningens bedömning och förslag .................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... Konsekvenser av utredningens förslag ......................... Krav på redovisning av konsekvenser ................................... Effekter på samhällsekonomi ................................................ Effekter på statsfinanser ........................................................ Förslaget till ändring i budgetlagen (2010:203) ................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:17 ................................................ Utredningens uppdrag är att utreda frågor som rör statsskuldspoli- tiken samt statspappersmarknadens funktion och betydelse för den finansiella stabiliteten. Uppdraget kan delas in i två delar. Den första delen handlar om hur statspappersmarknaden – och därmed statens möjligheter att låna och bedriva statsskuldspolitik – kan komma att påverkas om statsskulden minskar. analyseras hur kom- mande regelkrav i de finansiella marknaderna kan komma att på- verka efterfrågan på statspapper. Den andra delen består av en mer allmän översyn av staten upp- låning och skuldförvaltning och omfattar ett antal olika frågor. Bland annat ser vi över bestämmelserna i budgetlagen (2011:203) om statens upplåning och skuldförvaltning och lämnar förslag på hur dessa kan anpassas till övriga delar av lagen. Vi ser även över pro- cessen för styrningen av statsskuldsförvaltningen, liksom Riksgäl- dens likviditetsförvaltning. Nedan presenteras utredningens slutsatser i de båda delarna. Öppnar för möjligheten att överupplåna Utredningen föreslår att det ska införas ett nytt upplåningsändamål i budgetlagen som ger regeringen möjlighet att, efter särskilt be- myndigande av , ta upp lån till staten i syfte att säkerställa en god låneberedskap. En sådan överupplåning bör enligt utred- ningens bedömning kunna genomföras till begränsad kostnad och risk. Bakgrunden till utredningens ställningstagande är att statsskul- den har minskat och att det inte går att utesluta att denna utveckling kommer att fortsätta om nuvarande budgetpolitiska ambitioner ligger fast. En låg statsskuld är i grun- den positivt för . Det ställer dock statsskuldspolitiken inför nya utmaningar, eftersom en liten statsskuld och ett litet lånebehov kan leda till att etablerade marknader och upplåningskanaler för- svinner. Det finns en nära koppling mellan primärmarknaden för stats- papper som staten lånar i och den sekundärmarknad som de finan- siella aktörerna i första hand verkar i. En väl fungerande sekundär- marknad är en förutsättning för att staten ska ha tillgång till effek- tiva lånekanaler i den svenska marknaden. Om omsättningen och likviditeten i sekundärmarknaden minskar, kommer prisbildningen i marknaden att försämras. Det leder till mer volatila priser och en ökad osäkerhet för alla aktörer. Detta kommer att spilla över på staten i form av ökade upplåningskostnader (allt annat lika) och större svårigheter att attrahera investerare. Om lånebehovet skulle bli så litet att staten helt upphör med att emittera statspapper är det sannolikt att marknaden skulle ändra karaktär. Marknadsgaranterna skulle försvinna eftersom detta system bygger på Riksgäldens återförsäljaravtal. Handeln i ute- stående statspapper skulle minska markant och sannolikt ske via mäklade affärer, dvs. utan att en mellanhand tillfälligt går in som ägare. Svenska statspapper skulle bli illikvida och investerarbasen skulle förändras. Om statens lånebehov åter skulle öka efter det att man en gång har stängt ned systemet, är det inte säkert att det skulle gå att bygga upp ett lika effektivt system för handel igen. Det tar tid att återvinna marknadsaktörernas förtroende för marknaden och statens långsik- tiga intresse att upprätthålla likviditet. Under sådana omständigheter är det inte heller självklart att marknadsgaranterna kommer att fin- nas där. Investerarna är dessutom trögrörliga och det kan vara svårt att locka tillbaka dem till en marknad som de en gång har lämnat. Mot bakgrund av detta anser utredningen att det, i perioder då statens ordinarie lånebehov är litet, ska vara möjligt för staten att överupplåna i syfte att upprätthålla den svenska statspappersmark- naden. Möjligheten att överupplåna kan i detta sammanhang ses som en försäkring för att staten ska ha goda möjligheter att låna om behov skulle uppstå. En överupplåning bör även om- fatta statens behov att behålla nödvändig kompetens och infrastruk- tur för att kunna låna i utländsk valuta, eftersom detta erfarenhets- mässigt är en viktig finansieringskälla om staten snabbt behöver låna pengar. Möjligheten att överupplåna handlar således primärt om att säker- ställa en god låneberedskap för staten. Men en överupplåning kom- mer även att komma det finansiella systemet till del. Den svenska statspappersräntan används ofta som riskfri jämförelseränta för att prissätta och värdera andra finansiella och reala tillgångar. Svenska statspapper utgör också ett viktigt investeringsalternativ för många investerare och har dessutom en särställning i de finansiella regel- verken. Svenska statspapper är vidare ett viktigt instrument i tider av finansiell oro, då investerare i sådana lägen flyr riskfyllda inve- steringar. Även om utredningen anser att dessa faktorer i sig inte kan utgöra skäl för staten att överupplåna, bedömer utredningen att en väl fungerande statspappersmarknad bidrar till att det finan- siella systemet fungerar mer effektivt, inte minst genom att det är mer robust och mindre sårbart för störningar. Hantering av de överupplånade medlen En överupplåning ger definitionsmässigt upphov till ett kassaöver- skott som kommer att behöva placeras på något sätt. Staten bygger således upp en tillgångsportfölj som är finansierad med lånade medel. Utredningen anser att den närmare hanteringen av dessa medel bör beslutas av i samband med att bemyndigandet för över- upplåning ges. Enligt utredningens bedömning torde behovet av överupplåning ligga förhållandevis långt fram i tiden. Det finna därför ingen anledning att redan nu besluta om de närmare detaljerna kring tillgångsförvaltningen. Några frågor har utredningen dock tittat närmare på som bidrag till den framtida diskussionen. Bland annat anser utredningen att målet för tillgångsförvaltningen bör vara att minimera risken i för- valtningen med beaktande av avkastningen. Skälet för staten att överupplåna är inte att tjäna pengar, utan att säkerställa en god låne- beredskap. Därför bör även tillgångsförvaltningen präglas av ett ut- talat risktänkande. Om tillgångsportföljen permanentas eller blir väldigt stor, bör en förnyad bedömning av frågan göras. Utredningen anser vidare att medlen som huvudregel bara ska få används för att betala igen de underliggande lånen den dag då de förfaller. Detta är naturligt eftersom tillgångsportföljen endast är en konsekvens av statens behov av att överupplåna. När lånen för- faller och inte längre behövs är det således rimligt att de upplånade medlen används för att amortera samma lån. Slutligen anser utredningen att förvaltningen bör skötas av Riks- gälden. Om tillgångsportföljen permanentas eller blir väldigt stor, kan en förnyad bedömning även i den frågan behöva göras. En buffert i krissituationer Utredningen anser att staten inte bör låna i syfte att inrätta en kris- buffert.1 En krisbuffert skulle i princip kunna motiveras av oro för att inte kunna låna i en statsfinansiell kris. Detta hände till exempel i , och under statsskuldskrisen i . Utredningen anser dock att det finns flera skäl som talar emot att staten ska låna för att bygga upp en krisbuffert. Det mest uppenbara är att bufferten skulle utgöras av lånade pengar, vilket knappast skulle hjälpa mer än tillfälligt i ett läge där staten har svårt att låna på kapitalmarknaderna. Dels skulle en försäljning av tillgångar för- sämra statens finansiella nettoställning på samma sätt som om ut- gifter finansieras med ny upplåning, dels kommer även dessa lån att behöva refinansieras. En krisfond skulle också behöva vara mycket stor för att göra någon skillnad i en kris av sådan storleksordning att det finns risk att staten ska få problem att finansiera sig med egen upplåning. Det är egentligen bara om avsättningarna till buffertfonden skulle tränga undan andra statliga utgifter som statens egentliga finansiella ställning skulle förbättras. Då handlar det emellertid inte om statsskuldspolitik utan skulle avspegla att budgetpolitiken läggs om genom att överskottsmålet görs långt mer ambitiöst. Översyn av regelverket för statens upplåning och skuldförvaltning I den andra delen av uppdraget har utredningen har sett över bestäm- melserna för statens upplåning och skuldförvaltning i 5 kap. budget- lagen. Utredningen föreslår ett antal lagändringar. Ingen av dem innebär någon större förändring i sak, utan är mer att betrakta som anpassningar till övriga delar i budgetlagen eller till ändrade förhåll- anden i övrigt. 1 Notera att utredningen tolkar krisbufferten som någonting annat än den överupplånings- portfölj som diskuteras ovan. Från ett årligt till ett stående bemyndigande Utredningen föreslår att kravet på ett årligt bemyndigande för regeringen att ta upp lån till staten för de i budgetlagen angivna ändamålen ska ersättas av ett stående bemyndigande. Ett bemyndi- gande att ta upp lån till staten är en nödvändig förutsättning för att statens ska kunna bedriva sin verksamhet. Det är därför svårt att se att bemyndigande – trots uttalandet i förarbetena om motsatsen – skulle vara mer än en formalitet. Detta förhållande bör avspeglas i budgetlagen. Affärsverkens möjligheter till upplåning, m.m. bör utredas vidare Utredningen anser att det finns stora fördelar med en enhetlig ord- ning för upplåning och skuldförvaltning inom staten. Den nuva- rande särregleringen för affärsverkens upplåning och skuldförvalt- ning kan därför ifrågasättas. En överföring av affärsverkens lån och andra former av finansieringslösningar till Riksgälden skulle även erbjuda ett sätt för staten att öka upplåningen i statspapper utan att behöva överupplåna. Frågan om affärsverkens möjlighet till upplåning utanför Riks- gälden, liksom undantaget i budgetlagen för affärsverkens upp- låning från målet för statsskuldsförvaltningen, är dock komplex och leder in på frågor som ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningen anser därför att frågan lämpligare utreds i ett annat sammanhang. Bestämmelsen om statens användning av tillförda medel från bör tas bort Utredningen föreslår att bestämmelsen som begränsar statens an- vändning av medel som har förts över från i utbyte mot valutalån för att tillgodose behov av valutareserv ska tas bort. Utredningen kan inte se att bestämmelsen fyller någon funktion. För det första är utlåningen till numera arrangerad på ett sådant sätt att några medel inte förs över från till Riksgälden. För det andra, även om sådana överföringar skulle ske har rege- ringen i ett tidigare lagstiftningsärende konstaterat att begreppet monetär finansiering inte är tillämpbart när det gäller dessa medel. Enligt utredningens bedömning kan bestämmelsen inte heller moti- veras utifrån behovet att förhindra en konflikt med de krav som penningpolitiken ställer. Detta regleras redan av en annan bestäm- melse i budgetlagen (5 kap. 5 §). Den aktuella bestämmelse fram- står därför som överflödig. Möjligheten att emittera statspapper i likviditetsstödjande syfte bör behållas Utredningen anser att regeringens eller, efter regerings bestäm- mande, Riksgäldens nuvarande möjlighet att emittera statspapper i likviditetsstödjande syfte (5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen) ska behållas. förslag, som ger möjlighet att hantera en eventuell brist på statspapper genom att låna statspapper av Riksgälden, innebär visserligen en alternativ lös- ning på problemet. Utredningen anser dock, precis som , att de båda medlen kan ses som komplement till varandra och inte som substitut. I vissa situationer kan det ena till- vägagångssättet vara bättre lämpat att använda än det andra. En finanskris innebär per definition en oförutsedd och extraordinär situation. Utredningen anser därför att det är viktigt att staten och dess myndigheter i ett sådant läge har tillgång till en så bred palett av åtgärder som möjligt. Ett uttryckligt författningsstöd för statens likviditetsförvaltning Statens in- och utbetalningar är mycket ojämnt fördelade både över året och inom månaderna. Betalningarna påverkas av en rad olika faktorer. Dessa är i större eller mindre grad förutsägbara, men i stor utsträckning opåverkbara från Riksgäldens synpunkt. Förutsätt- ningarna att som ett led i statsskuldsförvaltningen styra betalnings- flödena är således begränsade. Följaktligen är likviditetsförvaltning, i meningen åtgärder för att kortfristig låna och placera medel, en nödvändig och väsentlig del av det statsskuldspolitiska uppdraget. Utredningen föreslår att det införs ett uttryckligt författnings- stöd i 5 kap. budgetlagen för regeringen eller, efter regerings bestäm- mande, Riksgälden att ta upp lån inom ramen för likvidi- tetsförvaltningen. Förslaget innebär ingen ändring i sak, utan är en kodifiering av nuvarande praxis. Ett längre tidsperspektiv i styrningen av statsskuldsförvaltningen Den nuvarande processen för statsskuldspolitiken regleras i budget- lagen och fungerar enligt utredningens bedömning väl. Utredningen föreslår dock att det införs ett längre tidsperspektiv i styrningen av statsskuldsförvaltningen, så att riktlinjebeslut ska fattas minst i stället som . Skälet är främst att spara resur- ser i Riksgälden och i . Den årliga riktlinjepro- cessen kräver betydande beredningsresurser, även när ändringarna i riktlinjerna i sak är små. I perioder när riktlinjerna bedöms kunna gälla bör dessa resurser kunna användas på bättre sätt än till riktlinjeprocessen. Riktlinjerna avser den kom- mande fyraårsperioden, varav beslut avseende är preliminära. Utredningen föreslår vidare att det införs en uttrycklig bestäm- melse i 5 kap. budgetlagen att ska få yttra sig inför regeringens riktlinjebeslut även om de fattas vid sidan av den ordi- narie riktlinjeprocessen. Om underlaget inte har sin grund i förslag från Riksgälden, bör även Riksgälden få tillfälle att yttra sig. Försla- get innebär ingen ändring i sak, utan kan ses som ett förtydligande av redan gällande bestämmelser. Utredningen föreslår att ändringarna ska träda i kraft . Enligt utredningens bedömning saknas behov av övergångs- bestämmelser. The Inquirys remit is to examine issues relating to central government debt policy and to analyse the government bonds market in terms of the way in which it functions and the role it plays for financial stability. The remit can be divided into two parts. The first deals with how the government bonds market – and hence the Governments ability to borrow and conduct central government debt policy – may be affected if central government debt declines. It also includes an analysis of how forthcoming regulatory requirements in the financial markets may affect the demand for government bonds. The second part consists of a more general overview of central government borrowing and debt management and encompasses a range of issues. For example, we consider the provisions in the Budget Act (2011:203) regarding central government borrowing and debt management and present proposals on how these can be adapted to other parts of the Act. We also review the process for the control of central government debt management, as well as liquidity management by the Debt Office (the Debt Office). The Inquirys conclusions from both parts of its study are presented below. Opens the way for borrowing in excess of requirements A new borrowing purpose