sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Tyngdpunkten i processen ska ligga i första instans och när målen kommer till kammarrätten bör de vara så väl utredda och frågorna så preciserade att en skriftlig sammanställning inte ska vara nödvändig. I Högsta förvaltnings- domstolen och Migrationsöverdomstolen bör det normalt sett vara överflödigt med en skriftlig sammanställning. Både Högsta förvalt- ningsdomstolen och Migrationsöverdomstolen är prejudikat- instanser och redan denna omständighet talar för ett mycket sparsamt användande av skriftliga sammanställningar. De högsta instanserna har ju också tillgång både till underinstansernas domar och till eventuella skriftliga sammanställningar som under- instanserna gjort. Det bör observeras att en skriftlig sammanställning i förvalt- ningsrätten inte får samma dignitet som en skriftlig sammanställ- ning i allmän domstol då processmaterialet i allmän förvaltnings- domstol kan kompletteras under hela processen. Om domstolen vid en genomgång av målet efter det att sammanställningen skickats ut och parterna har yttrat sig över denna upptäcker ytter- ligare omständigheter som har betydelse för målets utgång är dom- stolen således inte förhindrad att lägga dessa till grund för av- görandet. Utredningen vill dock understryka vikten av att dom- stolen i en sådan situation kommunicerar detta med parterna. 5.5Tydliga domskäl främjar rättssäkerheten Bedömning: Tydliga domskäl främjar rättssäkerheten genom att klaganden får en förståelse för utgången i målet. Detta kan i sin tur minska överklagandefrekvensen. Tydliga domskäl främ- jar också praxisbildningen genom att det blir tydligt vilka frågor som rätten har prövat. Ett väl motiverat avgörande fyller flera funktioner.30 För det första visar det parterna att deras argument har beaktats av domstolen och 30 Se Inspektionen för socialförsäkringen (2014) s. 85 f. och s. 129 f. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen parterna får en förståelse för domstolens avgörande. För det andra ger ett väl motiverat avgörande parterna en möjlighet att överklaga på ett effektivt sätt. För det tredje har en väl motiverad dom be- tydelse för överinstansens möjlighet att överpröva avgörandet.31 Vad som är en väl motiverad dom kan det självklart finnas olika åsikter om. En grundläggande förutsättning är dock att det finns en direkt korrespondens mellan rekvisiten i aktuell lagstiftning och de faktiska omständigheterna i målet och hur domstolen har bedömt dessa.32 Domstolen måste vara tydlig med vilka omständigheter som är relevanta och på vilket sätt. När domstolen skriver sakfram- ställningen är det därför viktigt att denna anpassas efter den lag- stiftning som ska tillämpas i målet så att den innehåller endast det som är relevant. Det fyller inget syfte att domstolen skriver allt som parterna anfört i sakframställningen om det ändå inte har någon betydelse för frågan i målet. Visserligen kan parter ibland hävda att domstolen inte beaktat omständigheter som förts fram just för att de inte skrivits in i sakframställningen. Utredningen an- ser dock inte att detta är ett skäl för att tynga ett avgörande med en onödigt lång sakframställning. Parternas argument ska i stället be- mötas i domskälen. Argument som inte bedöms relevanta kan ock- så bemötas eller avfärdas i domskälen. Redovisningen för vad par- terna har anfört ska helst inte vara längre än domstolens domskäl. En med domskälen sammanhängande fråga är bevisningen. Det finns inte något författningsreglerat krav för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna att redovisa varför eller på vilket sätt de ansett en omständighet vara bevisad. I många måltyper i förvaltningsdomstol är bevisfrågorna inte heller särskilt framträdande. I de förvaltningsmål där det faktiskt handlar om huruvida vissa omständigheter är bevisade eller inte är det dock av största vikt att domstolen redogör för hur den värderat den bevisning som lagts fram i målet. Domstolen måste också ta ställning till vem som har 31 Jämför uttalanden i t.ex. mot , no. 37801/97, § 34, , mot , no. 10 (13) 73841/01, § 39, och Estate of Nitschke mot , no. 6301/05, § 42, . 32 I vissa mål i allmän förvaltningsdomstol förekommer integritetskänsliga uppgifter som inte i onödan bör redovisas i den skrivna domen. Det kan i dessa fall vara motiverat att vara återhållsam med att återge andra uppgifter än sådana som är nödvändiga för att kraven i 30 § FPL ska kunna uppfyllas. Jfr dock JO:s beslut i vilket JO kritiserade fyra domare vid Förvaltningsrätten i för utformningen av domskäl i mål enligt LPT (dnr 748-2014). Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen bevisbördan för en viss omständighet samt vilket beviskrav som ställs i olika hänseenden. I t.ex. skattemål är det ofta fråga om be- visfrågor och förvaltningsrätterna behöver bli bättre på att tydligt redovisa vilka beviskrav som gäller samt vem som har bevisbördan för de olika omständigheterna.33 Utredningen föreslår nedan i av- snitt 8 att förvaltningsrättens sammansättning i skattemål som huvudregel ska vara två lagfarna domare. Detta innebär en förstärk- ning och ger domarna ökade möjligheter att diskutera och utveckla domskälen. 5.6Tyngdpunkten i första instans Bedömning: Tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen bör ligga i första instans. Det är viktigt att parterna i ett mål lägger fram alla argument redan i första instans och inte väntar med att t.ex. yrka muntlig förhandling eller presentera bevisning till kammarrätten. Det finns olika sätt att påverka parterna till detta. Ett alter- nativ är att införa preklusionsregler. Utredningen bedömer dock att ytterligare preklusionsregler inte bör införas i förvaltnings- processen. Varför ska tyngdpunkten ligga i första instans? Att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första instans, att hov- rätternas och kammarrätternas uppgift i första hand ska vara att överpröva domar och beslut från underinstanserna samt att de högsta domstolarna främst ska ha en prejudikatbildande funktion, har varit den allmänna utgångspunkten för domstolssystemet.34 Med en sådan ordning, där varje domstols- instans har en uppgift som skiljer sig från den uppgift som den tidigare instansen har, kan en hög grad av rättssäkerhet uppnås 33Domstolsakademin har flera kurser i bevisfrågor; Bevisning i förvaltningsprocessen, Munt- lig bevisning i förvaltningsprocessen, Ramen för processen i förvaltningsmål, Bevisningen i skattemål. Även kursen Skattemål i domstol finns som behandlar processen i skattemål. 34Se t.ex. Ds 1992:38 Domstolsväsendet – Organisation och administration s. 55 och regeringens skrivelse 1999/2000:106 Reformeringen av domstolsväsendet – en handlings- plan. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen som prejudikatbildningen säkerställs.35 Regeringen har i prop. 2012/13:45 s. 80 f. åter uttalat att det är önskvärt att tyngd- punkten i förvaltningsprocessen ligger i första instans. Europadom- stolen har i ett flertal mål mot uttalat att det normalt sett är lämpligare och bättre främjar intresset av en god rättskipning att en förhandling hålls i första instans. De åtgärder som utredningen diskuterat ovan avseende stärkt materiell processledning, förberedande sammanträden, skriftliga sam- manställningar, kvalificerad inkorgsgranskning, tydligare domskäl och även utredningens förslag avseende muntliga förhandlingar är sådana åtgärder som bör bidra till att tyngdpunkten i förvaltnings- rättskipningen hamnar i första instans. Ska preklusionsregler införas? En ytterligare åtgärd för att säkerställa att processen förs i första instans skulle kunna vara införandet av preklusionsregler. Med pre- klusionsregler avses bestämmelser som begränsar parternas möjlig- heter att efter en viss tidpunkt åberopa nya omständigheter eller nytt bevis. Syftet är att få till stånd en snabbare handläggning och motverka illojalt beteende. Bestämmelserna syf- tar även till att säkerställa att tyngdpunkten i rättskipningen ligger i första instans genom att förhindra att nytt material tillkommer först i överinstans. Förvaltningsprocesslagen innehåller inga regler om preklusion i förvaltningsrätt eller kammarrätt. I får omständigheter eller bevis som en klagande åberopar först i den domstolen beaktas endast om det föreligger särskilda skäl (37 § FPL). Det finns i några fall särskilda preklusionsbestämmelser, bl.a. i mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) och i vissa mål enligt LEK. Av preklusionsreglerna i den senare lagen följer att i förvaltningsrätten får nya omständigheter eller ny bevisning åberopas när gått från det att tiden för överklagande gått ut, endast om parten gör sannolikt att parten har haft en giltig ursäkt att inte åberopa omständigheten eller beviset 35SOU 2010:44 s. 354. 36Döry mot , no. 28394/95, , mot , no. 55853/00, 8februari 2005 och mot , (friendly settlement), no. 67070/01, . Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen I kammarrätten får nya omständigheter eller nya bevis endast åberopas om det finns synnerliga skäl (8 kap. 24 § LEK). Preklusionsreglerna gäller i mål om identifiering av företag med betydande inflytande på en fastställd marknad, mål om fastställande av särskilda skyldigheter för dessa företag samt tillsyns- och tvist- lösningsmål som grundar sig på sådana särskilda skyldigheter. Preklusionsregler begränsar parternas möjligheter att efter en viss angiven tidpunkt åberopa nya omständigheter och ny bevis- ning. Genom sådana regler skapas förutsättningar att få till stånd en snabb och i övrigt effektiv handläggning, vilket bidrar till att be- gränsa parternas och samhällets kostnader för förfarandet och möj- liggör avgöranden inom rimlig tid. Reglerna lägger ett ansvar på parterna för att processmaterialet blir fullständigt på ett så tidigt stadium som möjligt i domstolsförfarandet. är preklusion en ingripande åtgärd. Preklusionsregler kan öka risken för mate- riellt felaktiga avgöranden och bl.a. riskera att en svagare part inte förmår tillvarata sin rätt i domstolsprocessen. I förarbetena till 8 kap. 24 § LEK anförde regeringen att styrke- förhållandena i mål mellan kommersiella operatörer och inte motiverar nästan obegränsade möjligheter för en enskild part att åberopa ny bevisning och nya omständigheter. Enligt regeringens mening hade erfarenheterna visat att det fanns skäl att inte fullt ut tillämpa officialprincipen i mål enligt LEK. Regeringen ansåg att det behövdes nya lösningar när det gäller att förbättra parternas processföring i dessa mål. Regeringen ansåg att det i de mål det är fråga om fanns anledning att mer betona det privaträttsliga intresset i processen och låta parterna i högre grad sörja för utredningen. Regeringen påpekade också att om preklu- sionsregler framgår direkt av lag får de processförutsättningar som sådana regler innebär förutsättas vara kända för parterna som där- för får förutsättas anpassa sin processföring efter de nya förut- sättningarna.38 I de allra flesta mål i förvaltningsprocessen är det fråga om ojämna styrkeförhållanden mellan parterna. Dessutom saknar de flesta klagande ombud och för själva sin talan. Till detta kommer att många mål rör för den enskilde djupt personliga förhållanden av 37Ds 2014:2, Patent- och marknadsdomstol s. 298 f. 2006/07:119 s. 33 f. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen stor betydelse för den enskildes liv. Dessa omständigheter talar enligt utredningens mening mot att införa generella preklusions- regler i förvaltningsprocessen. De överväganden som regeringen gjorde då preklusionsregler infördes avseende mål enligt LEK kan visserligen anses göra sig gällande även avseende vissa andra mål- typer såsom t.ex. mål enligt lagen om offentlig upphandling. Även avseende vissa skattemål kan sådana argument göra sig gällande. Dock har det vad gäller skattemålen snarare samband med den en- skilde klagande i ett skattemål än själva skattemålet i sig. Detta gör att det är svårt att avgränsa de skattemål för vilka preklusionsregler skulle gälla. 6Domstolarnas hantering av skattemål En viktig uppgift i utredningens uppdrag är att analysera om det finns behov av att stärka rättssäkerheten ytterligare såvitt avser skattemål, framför allt genom en ökad specialisering av skattemåls- hanteringen i domstol. Utredningen anser att det är värdefullt att inleda med en redogörelse för hur skattemålshanteringen ser ut i förvaltnings- domstolarna . I detta avsnitt finns också en internationell utblick. 6.1Förvaltningsdomstolarnas hantering av skattemål Vad räknas som skattemål? Till den målgrupp som hos förvaltningsdomstolarna räknas som skattemål hör mål där ett beslut fattat av har överklagats till förvaltningsrätt, dock inte beslut om folkbokföring, fastighetstaxering och trängselskatt.1 Målen kan röra t.ex. inkomst- skatt, mervärdesskatt och punktskatter. Ofta inrymmer ett mål flera olika frågor, t.ex. både inkomstskatt och mervärdesskatt. Till målgruppen skattemål räknas också mål enligt skatte- förfarandelagen (2011:1244), SFL, såsom betalningssäkring för att säkerställa betalning av skatter och avgifter och mål där Skatte- verket ansöker om betalningsskyldighet för företrädare för juridiska personer, s.k. företrädaransvar. 1 Jfr måltypskoder. Domstolarnas hantering av skattemål Inom förvaltningsprocessen är huvudregeln att en myndighets beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets beslutet fattades. När det gäller de flesta av beslut gäller emellertid andra regler för vilken förvaltningsrätt som är behörig att pröva överklaganden. Enligt 67 kap. 7 § SFL gäller således att beslut rörande fysiska personer överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun det år då beslutet fattades. För juridiska personer gäller enligt 67 kap. 8 § SFL att beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets styrelsen hade sitt säte eller, om sådant saknas, förvaltningen utövades året före det år då beslutet fattades (särskilda regler finns i samma paragraf för bl.a. handelsbolag, dödsbon och europeiska ekonomiska intressegrupperingar). Överklaganden som gäller t.ex. företag inom en koncern eller delägare i en juridisk person får dock överklagas till den förvaltningsrätt som ska pröva moderföretagets eller den juridiska personens överklagande om överklagandena sker och stöder sig på väsentligen samma grund (67 kap. 9 § SFL). Bestämmelserna i 7 och 8 §§ gäller enligt 67 kap. 10 § SFL inte om regeringen har meddelat föreskrifter om att beslut i vissa ärenden ska tas upp av någon annan förvaltningsrätt. Sådana avvikande bestämmelser finns i 7 a–c §§ förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet. Dessa bestäm- melser föreskriver t.ex. att beslut av som överklagas till en förvaltningsrätt ska tas upp av Förvaltningsrätten i om beslutet avser ärenden enligt bl.a. kupongskattelagen (1970:624), av Förvaltningsrätten i om beslutet avser ärenden enligt bl.a. vägtrafikskattelagen (2006:227) och av Förvaltningsrätten i om beslutet avser ärenden enligt lagen (2004:629) om trängselskatt (7 c §).2 2 24 § lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete innebär att beslut om skattereduktion för /RUT-arbeten (reparation, ombyggnad, tillbyggnad respektive rengöring, underhåll, tvätt) överklagas enligt huvudregeln i förvaltnings- processlagen (1979:291), FPL. Domstolarnas hantering av skattemål Det totala antalet skattemål har uppgått till 13 000– 16 000 . Nedanstående tabeller visar det totala antalet inkomna och avgjorda skattemål på förvaltningsrätter och kammarrätter i hela landet , 2008–2013.3 Fastighetstaxeringsmål och trängselskattemål är exkluderade i tabellerna. Skattemålen fördelar sig olika på de olika förvaltningsdomstolarna. Som en jämförelse kan nämnas att antalet inkomna skattemål vid den förvaltningsrätt som har lägsta antalet skattemål uppgick till 178 st. 2013, medan antalet inkomna skattemål vid den förvalt- ningsrätt som hade högsta antalet skattemål uppgick till 5 545 st. En utförligare beskrivning av skattemålens fördelning på de olika domstolarna finns i avsnitt 7.3. I detta avsnitt beskrivs i generella drag hur ett skattemål hanteras vid förvaltningsrätterna. Domstolarna kan dock i sina respektive arbetsordningar föreskriva egna rutiner för hanteringen, varför hanteringen vid de enskilda domstolarna kan avvika något från det som sägs nedan. 3 Källa: . Domstolarnas hantering av skattemål Om ett överklagande av ett beslut av varken avvisas eller förfaller, exempelvis på grund av att det kommit in för sent eller för att omprövar sitt beslut i enlighet med den enskildes yrkanden, ska överlämna handlingarna i ärendet till förvaltningsrätten (67 kap. 22 § SFL). När ett mål kommer in till förvaltningsrätten registreras det av registrator i målhanteringssystemet. I samband med registreringen målet till någon av domstolens avdelningar eller enheter. Lottningen sker slumpmässigt i enlighet med den organisation och målfördelning domstolen har valt. Domstolens organisation och målfördelning framgår av respektive domstols arbetsordning. För en närmare redogörelse av hur de olika förvaltningsrätterna har organiserat sig och hur bl.a. skattemålen fördelas på förvalt- ningsrätterna, se avsnitt 7.3 och 7.4. När målet anländer till den framlottade avdelningen eller enheten vidtar kommunicering av parternas ståndpunkter. Kom- municeringen kan ta olika beroende på hur mycket parterna har att anföra. Förvaltningsrätterna har olika rutiner för vem som sköter kommuniceringen. I vissa fall sköts kommuni- ceringen av notarier eller föredragande, i andra fall av en domare. Det normala är att målet sorteras in i ett s.k. målrum eller fördelas till beredningsansvarig handläggare när det är klart för avgörande. Normalt är det målens ålder som avgör i vilken tur- ordning målen därefter handläggs. Förtursmål sätts dock ofta upp för avgörande direkt. Som förtursmål räknas bl.a. anstånd med betalning av skatt och avgifter m.m. enligt 63 kap. SFL, mål enligt lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar, mål om före- trädaransvar enligt SFL samt mål om bevissäkring enligt SFL. Vidare väljer många förvaltningsrätterna att avgöra mål av enklare natur omgående för att undvika en onödigt lång hand- läggningstid i dessa mål. Detta kan gälla t.ex. otvistiga mål och uppenbart ogrundade överklaganden samt mål där utgången är självklar. Processen vid de allmänna förvaltningsdomstolarna är som huvudregel skriftlig, och detta gäller även skattemålen.4 I hand- läggningen får dock ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja 4 Jfr 9 § FPL. Se vidare avsnitt 11. Domstolarnas hantering av skattemål ett snabbt avgörande av målet (9 § andra stycket FPL). I kam- marrätten och förvaltningsrätten ska muntlig förhandling hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (9 § tredje stycket FPL). SFL innehåller dessutom flera special- bestämmelser om muntlig förhandling i skattemål.5 Ett exempel är 67 kap. 37 § SFL som föreskriver att förvaltningsrätt och kam- marrätt ska hålla muntlig förhandling i ett mål om särskilda avgifter om en enskild begär det. Muntlig förhandling behöver dock inte hållas, om avgift inte kommer att tas ut. För en mer detaljerad redogörelse för reglerna om muntlig förhandling, se avsnitt 11.2. När ett skattemål ska tas upp till avgörande sker det normalt genom att den handläggare som har berett målet föredrar målet (bakgrund, yrkanden, grunder och omständigheter) för rätten samt lämnar ett förslag till domslut, varefter rätten överlägger. När det gäller skattemål består rätten i förvaltningsrätt av en lagfaren domare och tre nämndemän och i kammarrätt av tre lagfarna domare. Om rättens ledamöter har olika åsikter hålls en omröst- ning.6 Huvudregeln är att den mening som omfattas av majoriteten ska gälla. För det fall en omröstning i förvaltningsrätten resulterar i lika många röster för och emot två olika alternativ, är det den lagfarna domaren som har den utslagsgivande rösten. Vid lika röstetal i mål med straffliknande påföljder, bl.a. skattetillägg, är det dock enligt praxis den lindrigaste utgången som gäller.7 Efter genomförd föredragning och överläggning lämnas, i för- valtningsrätt, målet till den lagfarne domaren som går igenom målet och det av handläggaren uppsatta domsförslaget innan domen skrivs under och lämnas till kansliet för expediering. I kammarrätt lämnas målet i stället till den s.k. referenten, som har särskilt ansvar för målet. Därefter cirkuleras målet mellan de övriga ledamöterna som i tur och ordning (ordföranden sist) skriver under domen, som sedan lämnas till kansliet för expediering. 5Även tullagen (2000:1281) innehåller sådana specialbestämmelser. 6Beträffande omröstningsreglerna se 26 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom- stolar samt 16 kap. och 29 kap. . 7Se RÅ 1987 ref. 42. Domstolarnas hantering av skattemål var processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna en enpartsprocess. Detta ändrades i och med instansordningsreformen 1996 då obligatorisk tvåpartsprocess infördes i förvaltningsdom- stolarna. Vissa måltyper, däribland skattemål, hade dock varit tvåparts- mål redan före instansordningsreformen (se vidare avsnitt 3.7). Om den enskilde överklagar beslut är den enskildes motpart i domstolen, 67 kap. 11 § första stycket SFL. Om det däremot är det allmänna ombudet som överklagar beslut är det allmänna ombudet den enskildes motpart i domstolen, 67 kap. 3 § och 67 kap. 11 § andra stycket SFL. De parter som blir aktuella i processen i skattemål vid allmän förvalt- ningsdomstol är alltså en enskild mot antingen eller det allmänna ombudet.8 Till skillnad från vad som är fallet i många andra mål vid allmän förvaltningsdomstol, t.ex. socialförsäkringsmål, utgörs de enskilda parterna i skattemål inte bara av fysiska personer utan de kan även vara juridiska personer. Bland de juridiska personerna finns såväl företag inom stora koncerner som små enmansföretag samt stiftelser och ideella föreningar. I vissa skattemål förekommer att den enskilde tar hjälp av ombud eller biträde för att föra processen. Detta förekommer framför allt i mål där juridiska personer är motpart. För de flesta måltyper vid allmän förvaltningsdomstol gäller att det krävs prövningstillstånd för att målet ska tas upp till prövning i kammarrätten. Enligt 34 a § FPL ska kammarrätten meddela prövningstillstånd om 8 När möjligheten för () att ansöka om förhandsbesked infördes var prognosen att RSV inledningsvis skulle ansöka om 10 till 20 förhandsbesked . I själva verket har RSV och sedermera Allmänna ombudet hos kommit att ansöka i betydligt mindre omfattning än prognosen. SOU 2014:62 , s. 81 f. Domstolarnas hantering av skattemål det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att över- klagandet prövas av högre rätt, eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. För de flesta skattemål finns inget krav på prövningstillstånd. Det finns dock vissa typer av skattemål där prövningstillstånd krävs för att kammarrätten ska pröva ett överklagande, t.ex. mål om preliminär skatt, särskild inkomstskatteredovisning, anstånd med att lämna deklaration eller särskild uppgift m.m. (se 67 kap. 27 § SFL). När det gäller överklagande till gäller för skattemål samma krav på prövningstillstånd som beträf- fande andra måltyper. Enligt 36 § FPL ska Högsta förvalt- ningsdomstolen således meddela prövningstillstånd –om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att över- klagandet prövas av , eller