sou · H2B347 · 2014-06-27 00:00:00 — Vidare har vi inom utredningen diskuterat med de näringslivs- organisationer som har varit representerade i utredningen. I det sammanhanget har de experter i utredningen som företräder dessa organisationer angett att de kommer att föra ut information om alternativ tvistlösning till sina medlemmar. Vi förutsätter att detta kan tjäna som exempel även för andra berörda bransch- och närings- livs organisationer. Därtill kommer den informationsverksamhet kring ny lagstift- ning som alltid tillhandahålls via och . Enligt utredningen kommer direktivets krav när det gäller sprid- ning av information angående alternativ tvistlösning, att vara väl till- godosett genom ovan angivna, befintliga och planerade, informa- tionskanaler. Direktivet påkallar i denna del inte någon lagstiftnings- åtgärd eller annan åtgärd från det allmännas sida. 12.18 Samarbete mellan alternativa tvistlösningsorgan Bedömning: Det krävs inga åtgärder med anledning av direkti- vets krav på samarbete mellan alternativa tvistlösningsorgan. Artikel 16 innebär en skyldighet för medlemsstaterna att se till att de alternativa tvistlösningsorganen samarbetar för att lösa gräns- överskridande tvister och fortlöpande utbyter bästa praxis i fråga om reglering av både gränsöverskridande och inhemska tvister (artikel 16.1). Om det finns ett nätverk av alternativa tvistlösnings- organ som underlättar lösning av gränsöverskridande tvister inom en viss sektor i unionen, ska medlemsstaterna uppmuntra de alter- tvistlösningsorgan som hanterar tvister inom sektorn att bli medlemmar i nätverket (artikel 16.3). Av artikeln framgår vidare att kommissionen ska stödja och underlätta uppbygganden av nätverk av nationella alternativa tvist- lösningsorgan samt utbyte och spridning av deras bästa praxis och deras erfarenheter (artikel 16.2). Kommissionen ska också offentlig- göra en förteckning med namn och kontaktuppgifter för aktuella nätverk av alternativa tvistlösningsorgan (artikel 16.4). Inom EU finns ett nätverk för organ som vid sidan av domstolarna prövar konsumenttvister. Syftet med nätverket – som benämns ECC () – är att förse konsumenter med information om deras rättigheter samt att ge råd och hjälp till konsu- menter som vill framföra klagomål och lösa tvister (se avsnitt 7.3). Svenska ECC är , dvs. en del av det svenska . Vidare medverkar i det europeiska nätverket för alternativa tvistlösningsorgan inom finanssektorerna, FIN-Net (se kapitel 7). är också National Enforcement Body enligt EU-förordning- arna för flyg- och tågresor. har alltså redan ett ECC och deltar i de nätverk av alternativa tvistlösningsorgan som är aktuella för nämndens verk- samhet. lever därmed upp till direktivets krav på samarbete mellan alternativa tvistlösningsorgan. Det får förutsättas att och andra berörda tvistlösningsorgan, utan någon särskild åtgärd från det allmännas sida, själva tar initiativ till att medverka i nya nätverk som kan komma att uppstå och som kan vara relevanta för respektive organs verksamhet. Ytterst är det en uppgift för den behöriga myndigheten att övervaka att detta görs (se avsnitt 12.20 och 12.21). 12.19Samarbete mellan alternativa tvistlösningsorgan och nationella myndigheter Förslag: Genom tillägg till förordningen med instruktion för ges verket i uppdrag att utbyta information och i övrigt samarbeta med de svenska alternativa tvistlösnings- organ som utses och anmäls enligt direktivet. Medlemsstaterna ska enligt artikel 17 säkerställa samarbete mellan alternativa tvistlösningsorgan och nationella myndigheter med ansvar för tillämpning av EU-rättsakter om konsumentskydd (artikel 17.1). Detta samarbete ska enligt artikeln i synnerhet omfatta ömsesidigt utbyte av information om metoder inom särskilda affärssektorer mot vilka konsumenter upprepade gånger har lämnat in klagomål. Det ska också omfatta teknisk bedömning och information från de nationella myndigheterna till de alternativa tvistlösningsorganen, om bedömningen eller informationen är nödvändig för hanteringen av enskilda tvister och redan finns tillgänglig (artikel 17.2). Medlems- staterna ska vidare se till att detta samarbete och ömsesidiga informa- tionsutbyte uppfyller kraven för skydd av personuppgifter i direktiv /46/EG (artikel 17.3). Det som anges i artikel 17 ska inte påverka tillämpningen av bestämmelser om tystnadsplikt eller andra likvärdiga skyldigheter beträffande sekretess som enligt nationell lagstiftning är tillämpliga för nationella myndigheter och de alternativa tvistlösningsorganen (artikel 17.4). och har redan en inarbetad struktur för samarabete och informationsutbyte. Representanter för och träffas ca för att diskutera aktuella frågor och personal från deltar regelbundet på utbildningar som anordnar. Därutöver utser ett antal ledamöter till . Genom att verkets ledamöter är med och avgör ärenden på nämndsammanträden i , har de goda möjlig- heter att få inblick i de aktuella konsumenträttsliga frågeställningar som hanteras av nämnden. medverkar också i genom verkets ställföreträdande generaldirektör. och har vidare ett löpande och ömsesidigt utbyte av information angående strukturella eller systematiska pro- blem inom området för konsumenträttigheter, exempelvis när det gäller affärsmetoder som ger upphov till återkommande konsu- mentklagomål. Utredningens uppfattning är att det redan etable- rade samarbetet mellan och mer än väl uppfyller kraven enligt direktivets artikel 17. Enligt artikel 17 kommer ett samarbete och informationsutbyte också att behöva äga rum mellan och de andra alter- tvistlösningsorgan som anmäler till kommissionen enligt direktivet. Något sådant utbyte föreligger inte , och omfattas heller inte av uppdrag, såsom det framgår i förordningen med verkets instruktion. För att säkerställa direktivets korrekta genomförande bör därför , genom tillägg till instruktionen, uttryckligen ges uppdraget att sam- arbeta med och utbyta information med de tvistlösningsorgan som utses som alternativa tvistlösningsorgan enligt direktivet. Uppdraget kommer därmed att omfatta och de privata branschnämnder som godkänns. Det får bli upp till att, inom ramen för den myndighetsdialog som förs med regeringen, närmare bestämma vilket slags samarbete som behövs. Det är exempelvis tänkbart att även skulle kunna bidra med ledamöter till de privata alternativa tvistlösningsnämnderna. utser Konsu- mentverket två ledamöter i som ska företräda konsumentintresset. Förslag: Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, ska vara behörig myndighet enligt direktivet och fullgöra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt detta. I artikel 18 anges att varje medlemsstat ska utse en eller flera behöriga myndigheter som ska fullgöra de uppgifter som åligger en behörig myndighet enligt direktivet. Vilka uppgifter som det hand- lar om framgår av artiklarna 19 och 20. Av dessa bestämmelser, som behandlas närmare nedan, framgår att den behöriga myndigheten bl.a. ska bedöma och godkänna tvistlösningsorgan enligt direktivet, och utöva viss tillsyn över de organ som godkänns. Medlemsstaterna ska meddela kommissionen vilka behöriga myndigheter som har utsetts. Om flera myndigheter utses ska en av dem utses som kontaktpunkt i förhållande till kommissionen (artikel 18.1). Kommissionen ska upprätta en förteckning över de behöriga myndigheterna och offentliggöra förteckningen i Europeiska union- ens officiella tidning (artikel 18.2). 12.20.2 Svensk behörig myndighet När det gäller frågan om vilken svensk myndighet som ska utses som behörig myndighet enligt direktivet, har vi till att börja med övervägt om uppgiften bör anförtros någon förvaltningsmyndighet. är förvaltningsmyndighet för konsument- frågor och har det övergripande ansvaret för tillsyn över att konsu- mentskyddande lagstiftning följs. Det är därför naturligt att över- väga om borde utses till behörig myndighet enligt direktivet. Som vi har redogjort för i avsnitt 12.19, förekom- mer det en nära samverkan mellan . Detta är någonting som lagstiftaren har bedömt vara nödvändigt för att myndigheterna på ett bra sätt ska kunna fullgöra sina respektive uppgifter (se t.ex. SOU 1978:40 s. 137 f.). Som har nämnts, inklu- derar detta samarbete bl.a. att anställda vid deltar i nämndavgöranden vid . Genomförande av direktivet kräver även att ska samarbeta och utbyta information med de privata branschnämnder som godkänns som alternativa tvistlösningsorgan enligt direktivet (se avsnitt 12.19). Det är också av betydelse i sammanhanget att har en över- vakande roll i förhållande till näringsidkare, och att Konsument- ombudsmannen har möjlighet att föra talan i gruppärenden vid . Med hänsyn till den samverkan som har med , och kommer att ha med de privata branschnämnder som godkänns, och att verket dessutom inte intar en opartisk ställ- ning i förhållandet mellan konsumenter och näringsidkare, skulle det vara olämpligt om fattade beslut om god- kännande av organen och utövade av tillsyn över dessa. Konsument- verket bör därför inte utses som svensk behörig myndighet enligt direktivet. Vi har också övervägt om skulle kunna anförtros upp- giften som behörig myndighet i förhållande till de privata tvistlösn- ingsorganen som önskar bli godkända enligt direktivet. Vi menar att det är mindre lämpligt, särskilt med hänsyn till att ARN:s kom- petensområde kommer att bestämmas delvis utifrån vilka andra tvist- lösningsorgan som godkänns. Enligt vår uppfattning finns det ingen annan förvaltningsmyndig- het som kan komma i fråga som behörig myndighet enligt direktivet. Vi har exempelvis övervägt om Kammarkollegiet eller skulle kunna fylla den funktionen, men kommit fram till att upp- gifterna för den behöriga myndigheten inte passar in i dessa myndig- heters verksamhetsområden. Mycket talar i stället för att regeringen bör fullgöra uppgiften som behörig myndighet enligt direktivet. Ett skäl för en sådan lös- ning är att det är regeringen som kommer att ha det yttersta ansvaret för att lever upp till direktivets krav på full tillgång till alternativ tvistlösning för konsumenter. Regeringen styr över vilket kompetensområde som tilldelas , och kommer att behöva anpassa detta, beroende på vilka privata organ som kan godkännas enligt direktivet. Det är därför viktigt att regeringen har direkt insyn i de verksamheter som berörs och möjlighet att agera omgå- ende om organen skulle brista i något avseende i förhållande till vad direktivet kräver. Regeringen är dessutom redan direkt involverad i andra frågor som rör , genom att regeringen förordnar nämn- dens ordförande och externa avdelningsordförande. Mot den bak- grunden, anser vi att det är lämpligt att regeringen utses till behörig myndighet enligt direktivet. Regeringen bör , om förhåll- andena ändras, vid behov ha möjlighet att delegera upp- gifterna till någon annan myndighet. Sammanfattningsvis föreslår vi att regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, ska vara behörig myndighet enligt direktivet och fullgöra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt detta. Vi återkommer i avsnitt 12.24 till om utpekande av behörig myndighet bör ske i förordning eller i lag. 12.21Godkännande av och tillsyn över tvistlösningsorgan Förslag och bedömning: Frågor om godkännande av tvistlös- ningsorgan enligt direktivet avgörs av den behöriga myndig- heten genom formella beslut. Detsamma gäller för frågor om att återkalla ett godkännande. Förutsättningarna för sådana beslut ska regleras i lag. Däremot behövs inga bestämmelser om hur själva godkännandeförfarandet ska gå till. Skyldigheten enligt direktivet för godkända tvistlösnings- organ att förse den behöriga myndigheten med information ska framgå av lag. Beslut rörande godkännande av tvistlösningsorgan enligt direktivet och återkallande av godkännande, kommer sannolikt inte att kunna angripas genom ansökan om rättsprövning. Enligt artikel 19.1 första stycket ska alternativa tvistlösningsorgan som avser att bli godkända enligt direktivet, lämna viss angiven information om sin verksamhet till den nationella behöriga myndig- heten (artikel 19.1). Den information som tvistlösningsorganen ska lämna till den behöriga myndigheten omfattar till att börja med uppgift om organets namn, kontaktuppgifter och webbadress (artikel 19.1 a) samt information om organens struktur och finansiering, inklusive information om de fysiska personer som ansvarar för tvistlösning, ersättning, mandatperiod och av vem de är anställda (artikel 19.1 b). Tvistlösningsorganen ska även förse den behöriga myndigheten med information om vilka förfaranderegler som tillämpas (artikel 19.1 c), organens avgifter, i förekommande fall (artikel 19.1 d), de alternativa tvistlösningsförfarandenas genomsnittliga längd (artikel 19.1 e) det eller de språk på vilka klagomål kan lämnas in och på vilka det alternativa tvistlösningsförfarandet kan genomföras (artikel 19.1 f). Vidare ska tvistlösningsorganen redogöra för vilka typer av tvister som prövas av organet (artikel ) och de grun- der på vilka tvistlösningsorganet får avstå från att hantera en viss tvist (artikel 19.1 h). Slutligen ska ett tvistlösningsorganen som önskar bli godkänt, ge en motiverad förklaring till om det kan anses vara ett alternativt tvistlösningsorgan som omfattas av direktivet och om det uppfyller direktivets kvalitetskrav (artikel 19.1 i). På grundval av i synnerhet den information som lämnas av tvist- lösningsorganen enligt artikel 19, ska de nationella behöriga myn- digheterna enligt artikel 20 bedöma om tvistlösningsorganen lever upp till de kvalitetskrav som framgår av direktivet. De behöriga myndigheterna ska också bedöma om tvistlösningsorganen lever upp till de nationella bestämmelser som genomför direktivet, inklusive eventuella nationella bestämmelser som går längre än direktivets krav (artikel 20.1). De behöriga myndigheterna ska sedan upprätta en förteckning över de organ som anses leva upp till kraven (artikel 20.2 första stycket) och skicka förteckningen till kommissionen (artikel 20.2 andra stycket). Om de behöriga myndigheterna får meddelande om ändringar i den information som rör de alternativa tvistlösningsorganen, ska förteckningen uppdateras utan onödigt dröjsmål och uppgifterna i fråga meddelas kommissionen (artikel 20.2). Kommissionen ska i sin tur upprätta en förteckning över de alter- tvistlösningsorgan som har anmälts av medlemsstaterna och offentliggöra förteckningen på sin webbplats och på ett varaktigt medium. Med varaktigt medium avses t.ex. i pappersform eller på nätet under vissa förutsättningar (se avsnitt 12.15.3). Kommissionen ska också uppdatera förteckningen, när den får meddelande om ändringar samt skicka förteckningen och uppdateringar av den till de behöriga myndigheterna (artikel 20.4). De nationella behöriga myndigheterna ska vidare offentliggöra en konsoliderad förteckning över de alternativa tvistlösningsorganen på sin webbplats, genom att tillhandahålla en länk till relevant webbplats hos kommissionen. Dessutom ska varje behörig myndig- het offentliggöra den konsoliderade förteckningen på ett varaktigt medium (artikel 20.5). Utöver det ovan angivna, innehåller direktivet särskilda bestäm- melser om godkännande av företagsinterna tvistlösningsorgan (artikel 6.3 och 19.2). Bestämmelserna om företagsinterna tvistlös- ningsorgan togs in i direktivet särskilt för att hantera frågor med anledning av det system med företagsintern tvistlösning som före- kommer i . Tillsyn och återkallande av godkännande Enligt artikel 19.1 andra stycket ska de alternativa tvistlösnings- organ som godkänts utan onödigt dröjsmål meddela den behöriga myndigheten om de uppgifter som tvistlösningsorganen har lämnat som underlag för godkännande ändras. Av artikel 19.3 följer vidare att medlemsstaterna ska se till att de alternativa tvistlösningsorganen lämnar information till de behöriga myndigheterna om sin verksamhet. Informationen ska omfatta antalet mottagna tvister och de typer av klagomål som de avsåg (artikel 19.3 a), procentandelen alternativa tvistlösningsförfar- anden som avbröts innan ett resultat kunde nås (artikel 19.3 b), den genomsnittliga tid det tog att lösa de mottagna tvisterna (artikel 19.3 c) och i hur stor utsträckning resultaten av de alternativa tvistlösningsförfarandena har efterlevts, om detta är känt (artikel 19.3 d). Information ska även lämnas angående eventuella systema- tiska eller betydande problem som ofta uppstår och leder till tvister mellan konsumenter och näringsidkare och om möjligt rekom- mendationer om hur sådana problem kan undvikas eller lösas (artikel 19.3 e). Vidare ska organen, i förekommande fall, bedöma hur effektivt samarbetet är inom nätverk av alternativa tvistlösningsorgan som underlättar lösning av gränsöverskridande tvister (artikel 19.3 f). De ska även, i förekommande fall, informera om den utbildning som ges till de fysiska personer som ansvarar för den alternativa tvistlösningen (artikel ). Slutligen ska organen lämna en utvärdering av hur effektivt det alternativa tvistlösnings- förfarande som organet erbjuder är, och möjliga sätt att förbättra effektiviteten (artikel 19.3 h). Om ett godkänt tvistlösningsorgan inte längre uppfyller direkti- vets krav, ska den behöriga myndigheten kontakta tvistlösnings- organet och ange vilka krav som tvistlösningsorganet inte uppfyller samt uppmana det att uppfylla kraven. Om det alterna- tiva tvistlösningsorganet efter en period fortfar- ande inte uppfyller kraven, ska den behöriga myndigheten stryka organet från förteckningen över godkända alternativa tvistlösnings- organ och meddela kommissionen (artikel 20.2 tredje stycket). 12.21.2Genomförande av direktivets bestämmelser om godkännande av och tillsyn över tvistlösningsorgan Frågor om godkännande av alternativa tvistlösningsorgan bör avgöras genom formella beslut Artikel 19.1 reglerar alltså vilka uppgifter som de tvistlösningsorgan som vill bli godkända som alternativa tvistlösningsorgan enligt direk- tivet ska lämna till den behöriga myndigheten. Direktivet reglerar däremot inte hur själva förfarandet för godkännande av tvistlös- ningsorgan ska gå till. Så länge som direktivets krav på tillgång till tvistlösning vid godkända tvistlösningsorgan uppfylls, är det alltså upp till varje medlemsstat att införa ett godkännandeförfarande som passar in i respektive medlemsstats nationella rättskultur och normgivningsstruktur. Frågan är därför hur direktivets bestämmel- ser om godkännande av tvistlösningsorgan bör genomföras i svensk rätt – särskilt om frågor angående godkännande av tvistlösnings- organ bör avgöras genom formella beslut av den behöriga myndig- heten eller om det räcker med ett mer informellt förfarande. Under vårt arbete med utredningen har det blivit tydligt att det kan finnas starka intressen inom näringslivet av att branschdrivna tvistlösningsorgan ska kunna godkännas enligt direktivet. Ett huvud- skäl är att branschorgan inom vissa sektorer själva är angelägna om att ha bestämmande inflytande över hur den alternativa tvistlös- ningen anordnas, bl.a. för att deras särskilda kompetens och för- hållanden inom branschen ska tas tillvara. En annan anledning till att näringslivet vill organisera tvistlösning, är att välrenommerade branschdrivna tvistlösningsorgan kan ha en positiv inverkan på konsumenternas förtroende för näringsidkare inom den aktuella sektorn, vilket kan gynna näringsidkarkollektivet inom branschen i fråga. Godkännande enligt direktivet kommer inte att vara en förut- sättning för att branschdrivna tvistlösningsorgan ska kunna bedriva sin verksamhet (se avsnitt 12.4.2). Att ett tvistlösningsorgan blir godkänt och förtecknat enligt direktivet kommer däremot att ha betydelse för i vilken utsträckning som konsumenter kommer att använda det enskilda tvistlösningsorganet. Konsumenter kommer nämligen att styras till de godkända tvistlösningsorganen, dels eftersom näringsidkare kommer att vara skyldiga att lämna infor- mation till konsumenter om de godkända organen (se artikel 13 och avsnitt 12.15), dels genom att information om godkända organ kommer att ges allmän spridning via olika kanaler (se artikel 15 och avsnitt 12.17). Själva godkännandet kommer alltså i många fall rent praktiskt att vara en förutsättning för att det ska vara meningsfullt att ha ett branschdrivet tvistlösningsorgan. Den behöriga myndig- hetens bedömning kommer därmed ha stor betydelse för enskilda organ och branschorganisationer. Detta är också någonting som har bekräftats vid utredningens diskussioner med aktuella bransch- organ. Det är därför vår bedömning att den behöriga myndighetens beslut om att godkänna eller inte godkänna ett tvistlösningsorgan kommer att ha stor praktisk betydelse för branschorganets möjlig- heter att bedriva sin verksamhet – även om godkännandet inte är en legal förutsättning för detta. Besluten har därmed sådan betydelse för de tvistlösningsorgan och branschorganisationer som berörs, att frågorna bör avgöras genom formella beslut av den behöriga myndigheten (jfr. 2012/13:179 s. 9). Förutsättningarna för godkännande av tvistlösningsorgan bör regleras i lag För att godkännandeförfarandet ska bli transparant och förutsäg- bart för de tvistlösningsorgan och organisationer som berörs, bör förutsättningarna för godkännande författningsregleras. Som vi har utvecklat ovan kan beslut om att ett tvistlösningsorgan ska eller inte ska godkänns få stor praktisk betydelse för tvistlösningsorganet i fråga och för det branschorgan som driver organet. Enligt vår bedöm- ning är det därför lämpligt att förutsättningarna för godkännande regleras i lag (jfr 8 kap. 2 § 2 regeringsformen). Av de nya lagbestäm- melser som införs angående godkännande av tvistlösningsorgan, bör det också framgå uttryckligen att frågor om godkännande av tvistlösningsorgan ska avgöras genom formella beslut av den be- höriga myndigheten. I avsnitt 12.24 nedan återkommer vi till frågan om de nya lag- bestämmelserna bör införas i befintlig lagstiftning eller i en ny lag. De närmare förutsättningarna för godkännande och godkännandeförfarandet Av de nya bestämmelserna ska det till att börja med framgå att ett tvistlösningsorgan som vill bli godkänt, ska ansöka om detta hos den behöriga myndigheten. Vidare ska det anges vad en sådan ansökan ska innehålla, nämligen de uppgifter om tvistlösningsorganets verk- samhet som anges i artikel 19.1. Det bör vidare framgå vilka bedömningsgrunder som ska tillämpas när den behöriga myndigheten ska bestämma om ett tvistlösnings- organ kan godkännas enligt direktivet. I det avseendet, följer det av direktivet att den behöriga myndigheten ska bedöma om ett tvist- lösningsorgan lever upp till kraven enligt detta. Den bedömningen ska göras på grundval av den information om tvistlösningsorganets verksamhet som uppges i ansökan. Därutöver anser vi att den svenska behöriga myndigheten, som vi föreslår ska vara regeringen, ska ha möjlighet att bedöma om det är lämpligt att ett visst privat tvistlösningsorgan godkänns. En sådan bedömning skulle exempel- vis kunna göras utifrån konsumentpolitiska överväganden, eftersom det svenska systemet, enligt våra förslag, ska vara konstruerat så att prövar alla konsumenttvister som omfattas av direktivet, för- utom sådana tvister som i stället prövas av godkända branschdrivna tvistlösningsnämnder (se avsnitt 12.4.2). Det skulle t.ex. kunna vara så att en privat branschnämnd vill ta över tvistlösningen inom ett område där redan är väl etablerad och har förtroende hos både konsumenter och näringsidkare. Regeringen har då att över- väga om det är lämpligt att ändra den rådande ordningen genom att inskränka ARN:s behörighet och överlämna tvistlösningen på området i fråga till den till den privata branschnämnden, alternativt om det är lämpligare att inte godkänna den privata nämnden.