sou · H2B357 · 2014-08-27 00:00:00 — Här ska understrykas att den nya regleringen – till skillnad från den äldre regleringen – inte tar sin utgångspunkt i den försäkringsrörelserättsliga uppdelningen mellan liv- och skadeförsäkring. Genom den särskilda omvandlingsregleringen bör de aktuella före- tagen ges möjlighet att genom en särskilt förfarande få en prövning Ikraftträdande-, övergångs- och omvandlingsregler av om företaget uppfyller de krav som gäller för den nya typen av tjänstepensionsföretag, dvs. om företaget uppfyller förutsättningarna för att tillämpa den nya regleringen för tjänstepensionsföretag i stället för den äldre reglering som de har tillämpat. Den sär- skilda omvandlingsregleringen möjliggör en enklare form av om- bildning jämfört med de typer av ombildningar som torde kunna genomföras med tillämpning av allmänna regler, t.ex. bestånds- överlåtelser i kombination med likvidation. 16.3Särskilda skyddsregler i omvandlingsregleringen Bedömning och förslag: En omvandling av det slag som utred- ningen föreslår är en så pass genomgripande verksamhetsför- ändring att den inte bör få genomföras utan tillräckligt stöd av bolagets eller föreningens delägare, dvs. utan att det har fattas beslut av bolagsstämma eller föreningsstämman med viss kvali- ficerad majoritet. Även om det kan antas att nivån på kundskyddet generellt sett blir högre i den nya tjänstepensionsrörelselagen jämfört med kundskyddet i den äldre regleringen finns det en risk för att det – i samband med övergången eller – uppstår oskäliga förämringar i det kundskydd som regleringen är avsedd att säker- ställa. Mot denna bakgrund ska , inom ramen för tillståndsprövningen, pröva om omvandlingen kan antas med- föra sådana konsekvenser för de ersättningsberättigade att en omvandling inte ska tillåtas. Skälen för bedömningen och förslaget: Inledningsvis anser utred- ningen att en övergång till det nya regelverket för tjänstepensions- företag är en så pass genomgripande verksamhetsförändring att den inte bör genomföras utan tillräckligt stöd hos företagets ägare, dvs. utan att det har fattas beslut vid bolagsstämma för försäkringsaktie- bolag och ömsesidiga försäkringsbolag respektive föreningsstämma för understödsförening. Utredningen har här stannat för att föreslå ett majoritetskrav efter mönster från vad som gäller vid fusion. En särskild fråga är i vilken utsträckning övergången från den äldre regleringen till den nya regleringen (dvs. omvandlingen) med- för några förändringar i det mer näringsrättsliga kundskyddet, och vilken betydelse det i så fall ska tillmätas. Om en övergång till det Ikraftträdande-, övergångs- och omvandlingsregler nya regelverket kan antas innebära att kundskyddet blir högre kan det hävdas att behovet av skyddsreglering inte behöver vara lika långtgående som om en omvandling kan antas innebära att kund- skyddet blir lägre. När det gäller förändringar i det näringsrättsliga kundskyddet anser utredningen att jämförelsen bör göras mellan kundskyddet i den reglering som gäller för respektive företagskate- gori innan övergången och kundskyddet i den reg- lering som gäller för respektive företagskategori efter övergången. Här bör understrykas att en jämförelse mellan kundskyddet i den nya tjänstepensionsrörelselagen och kundskyddet i den försäkrings- rörelselag som kommer att gälla när det näringsrättsliga Solvens II- regelverket ska tillämpas fullt ut även på försäkringsverksamhet som avser tjänstepension naturligtvis också är relevant, men utredningen anser att det då blir fråga om en delvis annan typ av jämförelse. Den senare typen av jämförelse är inte i första hand en fråga som rör övergången från äldre till ny specialreglering, utan snarare en fråga som rör behovet och lämpligheten av att ha ett särskilt regelverk baserat på ett reformerat tjänstepensionsdirektiv vid sidan av en reglering baserad på det reformerade försäkringsdirektivet. Denna fråga har behandlats i avsnitt 5, och särskilt i avsnitt 5.4.2. Vid en jämförelse mellan kundskyddet i utredningens förslag till reglering av tjänstepensionsföretagen (TPRL) och kundskyddet i den äldre regleringen anser utredningen att kundskyddet i den nya regleringen kan antas komma att vara högre än i den äldre regle- ringen. 16.4Den närmare utformningen av övergångs- och omvandlingsregleringen Förslag: Den särskilda övergångsperioden för understödsförening- ar i form av tjänstepensionskassor ska gälla t.o.m. , eller till dess att beslut med anledning av ansökan om tillstånd enligt försäkringsrörelselagen alternativt ansökan om omvandling till tjänstepensionsföretag har vunnit laga kraft. Den särskilda övergångsperioden för försäkringsföretag ska som längst gälla till och med . Ikraftträdande-, övergångs- och omvandlingsregler Skälen för förslaget: har beslutat att den över- gångsreglering som finns för understödsföreningar i lagen om in- förande av försäkringsrörelselagen ska förlängas till och med . Utredningen anser inte att det finns skäl att föreslå några förändringar i den beslutade regleringen, som innebär att tjänstepensionskassorna har möjlighet att ansöka om tillstånd enligt försäkringsrörelselagen. Utredningen föreslår att tjänstepensionskassorna också ska ha möj- lighet att ansöka om tillstånd att tillämpa den nya lagen om tjänstepensionsrörelse (omvandling). När det gäller försäkringsföretagen har utredningen i avsnitt 5.9 gjort bedömningen att övergångsregleringen i Omnibus II-direk- tivet innebär att kan ha en övergångsperiod till och med , men att också kan välja huruvida hela den perioden ska utnyttjas eller inte. För en kortare övergångs- period än den som medges i Omnibus II-direktivet talar bl.a. nack- delarna med att i ett och samma företag tillämpa bestämmelser från i grunden olika regelverk (tjänstepensions- respektive försäkrings- direktiven). För talar bl.a. praktiska skäl, eftersom de nödändiga beslutsprocesserna och efterföljande åtgär- derna kan förväntas vara tidskrävande för såväl som för försäkringsföretagen. Vid en samlad bedömning har ut- redningen stannat för att föreslå en maximal övergångsperiod räknat från , kompletterad med möjlighet för försäkringsföretagen att ansöka om förtida tillämpning av den nya lagen om tjänstepensionsrörelse alternativt förtida tillämpning av den reformerade försäkringsregleringen (se avsnitt 16.4.2 när det gäller tjänstepensionsregleringen och avsnitt 5.9 när det gäller för- säkringsregleringen). Förslag: Omvandlingsregleringen ska bygga på att företagen, senast i , ska kunna ansöka om särskilt tillstånd att få tillämpa tjänstepensionsrörelselagen. Ansökan om särskilt tillstånd ska godkännas av bolags- eller föreningsstämman med viss kvalificerad majoritet. Utgångspunkten för den särskilda tillståndsprövningen ska vara den tillståndsprövning som ska ske av nybildade tjänste- pensionsföretag, med de tillägg och avvikelser som behövs med Ikraftträdande-, övergångs- och omvandlingsregler hänsyn till behovet av kundskydd i samband med en omvandling och de anpassningar som behövs på grund av att företagen redan står under tillsyn enligt den nuvarande regleringen. Det särskilda tillståndet ska kunna förenas med villkor, och därutöver ska det finnas sådan generell särreglering i förhållande till tjänstepensionsrörelselagen som kan komma att behövas för den typ av företag som har omvandlats till tjänstepensionsföretag. Ansökan om särskilt tillsånd ska prövas av , som också ska kunna ta ut avgifter för prövningen. Den särskilda tillståndsprövningen och den generella särregle- ringen för tjänstepensionsföretag som har omvandlats ska vara närmare reglerad i en ikraftträdandelag. Skälen för förslaget: Från och med ikraftträdandet av den nya tjänstepensionsrörelselagen, dvs. , ska försäkrings- företag och understödsföreningar kunna ansöka om särskilt tillstånd att få tillämpa den nya lagen i stället för den äldre regleringen. Av praktiska skäl bör en ansökan inte få lämnas in efter , dvs. efter det att halva övergångsperioden har löpt ut. För- slaget innebär att den tillgängliga tiden kan sägas bli delad mellan företagen och . Utgångspunkten för den särskilda tillståndsprövningen ska vara den tillståndsprövning som ska ske av nybildade tjänstepensions- företag (jfr utredningens förslag till 2 kap. TPRL). En liknande lös- ning föreslogs t.ex. i betänkande Försäkringsföreningar – ett reformerat regelsystem9, och synes också ha tillämpats på värdepappersområdet i samband med ändringar i den bakomliggande EU-rättsliga regleringen på värdepappersområdet. Utöver en prövning av att företaget uppfyller de grundläggande krav som ställs på alla företag som ska bedriva verksamhet i egenskap av tjänstepensionsföretag (tillståndsprövning enligt 2 kap. TPRL) ska det även ske en övergripande prövning av om omvandlingen medför oacceptabla nackdelar för kollektivet av försäkringstagare eller andra ersättningsberättigade. Med hänsyn till ägarnas rättigheter ska det vidare ställas krav på att en ansökan om särskild tillståndsprövning ska ha godkänts med viss kvalificerad majoritet på bolags- eller föreningsstämman. 9 SOU 1998:82 s. 68 ff. Ikraftträdande-, övergångs- och omvandlingsregler Bestämmelserna om den särskilda tillståndsprövningen bör tas in i en särskild ikraftträdandelag. Mot bakgrund av den mängd olika frågor som kan tänkas upp- komma i samband med en övergång från den äldre regleringen till den nya regleringen bör ett särskilt tillstånd kunna förenas med villkor, t.ex. när det gäller hanteringen av enskilda bestånd av s.k. övriga försäkringar som kan finnas för ansökan om särskilt tillstånd. Med hantering avses här t.ex. krav på att vissa bestånd ska överlåtas vid en viss senaste tidpunkt eller sättas i s.k. run off. Därutöver bör den särskilda ikraftträdandelagen innehålla sådan generell särreglering i förhållande till lagen om tjänstepensionsrörelse som kan komma att behövas för den typ av företag som har bildats genom omvandling. Generell särreglering kan t.ex. komma att be- hövas när det gäller bestämmelser om firma. Eftersom de företag som kan komma ifråga för särskilt tillstånd redan är bildade och står under Finansinspektionenes tillsyn är det rimligt – och av förenklingsskäl motiverat – att vissa av de gransk- ningar som redan har genomförts av ska kunna beaktas inom ramen för den särskilda tilllståndsprövningen. Den föreslagna lagtekniska lösningen bygger på att en och samma juridiska person övergår från att tillämpa äldre reglering till att tillämpa ny reglering i form av lagen om tjänstepensionsrörelse. Lös- ningen kan sägas vara en specialreglerad form av företagsomvand- ling. Genom den lagtekniska lösningen kan anpassningen till den nya regleringsmiljön ske utan att företagen tvingas gå i likvidation. En uppenbar fördel med den föreslagna lösningen är att det inte torde kunna anses ske något partsbyte i de avtal som redan är ingångna, och att företagen torde kunna behålla sitt organisations- nummer, m.m. 17 Konsekvenser av förslagen 17.1Allmänt om förslagens konsekvenser Utredningen föreslår att det ska införas en modern och självständig reglering för svenska tjänstepensionsföretag. Förslaget innebär att utnyttjar den möjlighet som ges genom tjänstepensionsdirektivet att ha en på det direktivet baserad, och därmed särskilt anpassad, nationell reglering för företag som enbart tillhandahåller pensionsförmåner eller kompletterande för- måner, som har sin grund i överenskommelser eller avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare. Genom den föreslagna regleringen kan det nuvarande utbudet av olika tryggandeformer på tjänstepensionsområdet både bibehållas och breddas, dvs. ge möjlighet att behålla gamla och skapa nya tjänste- pensionslösningar. Utredningen föreslår också särskilda övergångs- och omvandlings- regler för alla de företag som , helt eller delvis, har tillämpat en nationell reglering baserad på tjänstepensionsdirektivet. Förslaget ger dessa företag möjlighet att – efter renodling av verksamheten – fortsätta att bedriva sin tjänstepensionsverksamhet på de villkor som gäller enligt tjänstepensionsdirektivet. Genom den föreslagna regleringen ges både nya och gamla svenska företag möjlighet att fullt ut utnyttja den inre marknadens fördelar. Utredningen lämnar förslag till en ny samlad tjänstepensions- rörelselag med de associations- och näringsrättsliga bestämmelser som behöver finnas för tjänstepensionsföretagen, och lämnar även för- slag till kompletterande och särskilt anpassad civilrättslig reglering, redovisningsrättslig reglering samt förslag till nödvändiga ändringar i skatteregelverket. Bakgrunden till, och det närmare behovet av, den föreslagna regleringen behandlas bl.a. i avsnitt 5. Regleringen berör dels den eller dem som vill starta helt ny verk- samhet baserad på regleringen i tjänstepensionsdirektivet, dels de understödsföreningar (tjänstepensionskassor) och försäkringsföretag som meddelar tjänstepensionsförsäkringar. Regleringen berör också ägarna till nämnda företag, och företagens kunder som inte är ägare. De myndigheter som främst berörs är och . berörs till viss del eftersom regleringen påverkar bland annat inkomstskattelagen och avkastningsskattelagen. Bland de övriga som berörs av regleringen bör särskilt nämnas par- terna på arbetsmarknaden. Nedan redovisas uppgifter kring de nuvarande företag som berörs av regleringen. Av naturliga skäl är det svårt att uppskatta hur stort intresset kommer att vara när det gäller att bilda helt nya tjänste- pensionsföretag. Understödsföreningar (tjänstepensionskassor) Det finns 11 stycken understödsföreningar som bedriver tjänste- pensionsverksamhet, s.k. tjänstepensionskassor1. Dessa förvaltar till- sammans cirka 135 miljarder2 kronor, fördelat enligt följande. 45–50 miljarder 20–25 miljarder 10–15 miljarder per företag 0–9 miljarder per företag De omvandlingsregler som föreslås för tjänstepensionskassorna är frivilliga i den meningen att tjänstepensionskassorna inte måste om- vandlas till tjänstepensionsföretag, eftersom de också har möjlighet att ombildas till försäkringsföreningar eller avsluta sin verksamhet. Utredningen har i sitt arbete inte fått några indikationer på att det finns tjänstepensionskassor som kommer att avsluta sin verksamhet eller utnyttja möjligheten att tillämpa försäkringsregleringen. 2Uppgifter från årsredovisningar 2012. kan också nämnas att tjänstepensionskassorna ansågs vara tjänste- pensionsinstitut i samband med det ursprungliga införandet av tjänste- pensionsdirektivet i svensk rätt. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att i vart fall huvuddelen av tjänstepensionskassorna kommer att omvandla sig till tjänstepensionsföreningar. De försäkringsföretag som i första hand berörs av den föreslagna regleringen är de försäkringsföretag som meddelar tjänstepensions- försäkring. Tjänstepensionsförsäkring kan meddelas av både livför- säkringsföretag och fondförsäkringsföretag. Det finns även ett fåtal andra försäkringsföretag som meddelar försäkringar relaterade till tjänstepension. Det är främst sjuk- och olycksfallsförsäkringar samt tjänstegrupplivförsäkringar. Det finns 32 stycken livförsäkringsföretag samt 9 stycken fond- försäkringsföretag (unit-linked)3. Av dessa sammanlagt 41 företag verkar 5 stycken under associationsformen ömsesidiga försäkrings- bolag, medan resterande verkar som försäkringsaktiebolag (både vinstutdelande och icke-vinstutdelande). Balansomslutningar – livförsäkringsföretag exklusive fondförsäkrings- företag Livförsäkringsföretagens sammanlagda balansomslutning (förvaltat kapital) uppgår till cirka 2 400 miljarder kronor4, fördelat enligt följande. 320–380 miljarder per företag 110–160 miljarder per företag 80–100 miljarder per företag 20–60 miljarder per företag 0–19 miljarder per företag 4Uppgifter från företagens årsredovisningar 2012. De tre största livförsäkringsföretagen står för av det förvaltade kapitalet, de 10 största livförsäkringsföretagen för av det förvaltade kapitalet samt de 15 största före- tagen för i princip hela det förvaltade kapitalet (). Fyra livförsäkringsföretags verksamhet består i princip bara av tjänstepensionsförsäkring. Dessa förvaltar cirka häften av kapitalet Övriga elva av de största företagens verksamhet består av tjänste- pensionsförsäkring i varierande grad. Från cirka 40–75 procent.5 Fondförsäkringsföretagens samlande balansomslutning (förvaltat kapital) uppgår till cirka 300 miljarder kronor6, fördelat enligt föl- jande. 20–45 miljarder per företag 0–4 miljarder per företag Två fondförsäkringsföretags verksamhet består i princip bara av tjänstepensionsförsäkring. Dessa förvaltar dvs. Fyra fondförsäkringsföretag har tjänstepensionsförsäkringar i varierande grad, mellan 10–. De omvandlingsregler som föreslås för försäkringsföretagen är fri- villiga i den meningen att försäkringsföretagen inte måste omvandlas till tjänstepensionsföretag, eftersom de också har möjlighet att fort- sätta att bedriva sin verksamhet i försäkringsföretagsform. Utred- ningen gör här bedömningen att det finns skäl att anta att i vart fall några av de försäkringsföretag som i princip bara har tjänste- pensionsförsäkringar kommer att välja att omvandla sig till tjänste- pensionsföretag. 5Uppgifter från årsredovisningar 2012. 6Uppgifter från företagens årsredovisningar 2012. Försäkringsföretag som tillhandahåller tilläggsförmåner (kompletterande förmåner) Utredningen har inte haft möjlighet att närmare undersöka hur många försäkringsföretag som tillhandahåller tilläggsförmåner (komplette- rande förmåner), och som på denna grund skulle kunna kvalificera sig för att omvandla sig till ett tjänstepensionsföretag. Ett fåtal av de ovan nämnda företagen (fyra livförsäkringsföretag, två fondförsäkringsföretag och en tjänstepensionskassa) har en verk- samhet som innebär att de kan ses som ett medelstort företag enligt rekommendationen från EU om definition av mikroföretag samt små och medelstora företag, , (small and medium sized enterprises, SME) som gäller . Definition enligt personalstyrka och finansiella trösklar SMF - små och medelstora företag samt mikroföretag är följande: 1.Kategorin mikroföretag samt små och medelstora företag (SMF- kategorin) utgörs av fristående företag, och företag som tillsam- mans med partnerföretag eller anknutna företag, som -sysselsätter färre än 250 personer och -vars årsomsättning inte överstiger eller -vars balansomslutning inte överstiger . 2.Inom SMF-kategoring definieras små företag som fristående före- tag, och företag som tillsammans med partnerföretag eller anknut- na företag, som sysselsätter färre än 50 personer och vars om- sättning eller balansomslutning inte överstiger . 3.Inom SMF-kategoring definieras mikroföretag som företag som sysselsätter färre än 10 personer och vars omsättning eller balans- omslutning inte överstiger . Utredningen föreslår inga lättnader för små- och medelstora företag. 17.1.3Vad händer om inte reglerna införs? Om det inte införs någon ny svensk reglering för tjänstepensions- institut som står risk kommer inte längre att utnyttja den möjlighet som ges genom tjänstepensionsdirektivet att ha en särskilt anpassad reglering för företag som vill bedriva tjänstepensionsverk- samhet som innefattar risk på de villkor som gäller enligt tjänste- pensionsdirektivet, dvs. en särskilt anpassad reglering av det slag som har gällt för tjänstepensionskassor. 17.1.4Överensstämmelse med medlemskap i De föreslagna reglerna är förenliga med . Utredningen föreslår att vissa nationella regler införs som går längre än de krav som följer av det bakomliggande EU-direktivet (tjänstepensionsdirektivet7). Utredningen föreslår bl.a. att ett kom- pletterande riskkänsligt kapitalkrav ska införas i solvensregleringen för tjänstepensionsföretag, och att den förstärkta reglering kring företagsstyrning och riskhantering som kommissionen har lämnat i sitt förslag till omarbetat tjänstepensionsdirektiv (IORP II-direk- tivet8) införs i förväg. Förslagets tillämpningsområde har inte ut- vidgats jämfört med direktivet. Den EU-lagstiftning som ligger till grund för huvuddelen av för- slaget är tjänstepensionsdirektivet som antogs . Direktivet utgör det första steget mot en inre marknad för tjänste- pensioner. Syftet med reglerna är att garantera en hög grad av trygg- het för de framtida pensionärerna, som en effektiv för- valtning av tjänstepensionskapitalet möjliggörs. En överflyttning av sparandet till tjänstepensionsområdet bedöms bidra till såväl ekono- miska som sociala framsteg. I detta ligger bl.a. att tjänstepensions- institutens gränsöverskridande verksamhet möjliggör en större rör- lighet för kapital inom EU (se skäl 4–7 till direktivet). Den EU-lagstiftning som ligger till grund för företagsstyrnings- reglerna är kommissionen förslag till omarbetat av tjänstepensions- direktiv (IORP II-direktivet). Utredningen bedömer att förslaget inte har någon effekt för övrig internationell handel. 7Europaparlamentets och rådets direktiv /41/EG om verksamhet i och tillsyn över tjänste- pensionsinstitut. 8Europeiska kommissionen förslag till och rådets direktiv om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (omarbetning), COM (2014) 167 final. Den eller dem som vill starta helt ny verksamhet som avser till- handahållande av tjänstepensionsförmåner som har sin grund i över- enskommelser på arbetsmarknaden får genom utredningens förslag tillgång till ett modernt och särskilt anpassat regelverk, baserat på tjänstepensionsdirektivet. Det ges möjlighet att bedriva verksam- heten i olika associationsformer; sluten eller öppen tjänstepensions- förening, tjänstepensionsaktiebolag som kan vara både vinstutdelande och icke- vinstutdelande samt ömsesidigt tjänstepensionsbolag. Det är svårt att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna för ett nystartat tjänstepensionsföretag eftersom det beror på vem eller vilka som startar företaget, vilken associationsform som väljs, risk- exponeringen för verksamheten, som till viss del kommer att styra nivån på det kapital som krävs för att driva verksamheten, samt olika former av avgifter som krävs för att söka tillstånd, t.ex. avgifter till . Utredningens bedömning är att avgiftnivåerna inte kommer att avvika väsentligt från de avgiftsnivåer som tilläm- par vid ansökan om att starta ett försäkringsföretag enligt försäkrings- rörelselagen. Denna avgift uppgår till 295 000 kro- nor9. Till det tillkommer avgifter för registreringar av olika handlingar beroende på vilken associationsform som ska tillämpas. Utredningen uppskattar att dessa kostnader uppgår till . För att få en indikation på vad övriga administrativa kostnader kan uppgå till i samband med en verksamhetsstart har utredningen utgått från offentligt tillgängliga uppgifter kring ett försäkringsföre- tag som har bildats relativt , som meddelar tjänstepensions- försäkringar och som inte ingår i en försäkringskoncern. Företaget startade sin försäkringsverksamhet genom att överta en försäkrings- portfölj. Företagets förvaltade kapital uppgår till mindre än fem miljar- der kronor. Företagets administrationskostnader för det första hela räkenskapsåret efter förvärvet uppgick till , varav personalkostnaderna uppgår till . Medelantalet anställda var färre än tio. Utredningens bedömning är att de administrativa kostnaderna skulle bli något högre om företaget i stället startat sin verksamhet 9 Enligt uppgifter från . enligt de nu föreslagna reglerna, framförallt på grund av den för- stärkta regleringen kring företagsstyrning och riskhantering. Tjänstepensionskassorna får driva sin verksamhet enligt äldre rätt fram till , då föreningarna senast måste ansöka om ombildning till försäkringsförening enligt försäkringsregleringen eller omvandling till tjänstepensionsförening enligt utrednings förslag. De flesta tjänstepensionskassor kommer troligen inte att behöva renodla sin verksamhet på det sätt som kan bli aktuell för i vart fall vissa försäkringsföretag.