sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Fler muntliga förhandlingar kan också antas öka kunskapen och förståelsen hos enskilda parter för domstolsprocessen och för avgörandet. Detta kan i sin tur leda till färre överklaganden och därmed kostnadsminskningar. Ett ökat antal muntliga förhandlingar kan också innebära ökade kostnader för , och andra myndig- heter samt för enskilda parter. Bedömning: Förslaget kommer att underlätta både för de allmänna förvaltningsdomstolarna och för de klagande då det blir tydligare att möjligheten till förberedande sammanträde finns. Förberedande sammanträden kan leda till ökad rätts- säkerhet och kvalitet i domstolarnas målhantering. De ekonomiska konsekvenserna är svårbedömda. Förslaget kan innebära kostnadsökningar för de allmänna förvaltnings- domstolarna om det blir vanligare med förberedande samman- träden. En effekt av fler förberedande sammanträden kan dock bli att färre eller kortare muntliga förhandlingar behöver hållas vilket kan innebära kostnadsbesparingar. Utredningen föreslår att en bestämmelse om förberedande sam- manträde ska införas i förvaltningsprocesslagen. Det är redan enligt dagens lagstiftning möjligt för de allmänna förvaltnings- domstolarna att besluta om förberedande sammanträde. Syftet med att införa en särskild bestämmelse om förberedande sammanträde är att uppmuntra förvaltningsdomstolarna att använda sig av sådana i större utsträckning. Ett förberedande sammanträde ska få hållas om det främjar ett snabbt avgörande eller kan antas vara till fördel för utredningen. Förvaltningsrätten och kammarrätten ska vid ett sådant förberedande sammanträde vara domför med en lagfaren ledamot. Konsekvenser av utredningens förslag Det är utredningens mening att en särskild bestämmelse om för- beredande sammanträde kommer att underlätta både för de allmänna förvaltningsdomstolarna och för de klagande då det blir tydligare att möjligheten finns. Det är dock domstolen som avgör om ett förberedande sammanträde ska hållas. Avgörande är om ett förberedande sammanträde främjar ett snabbt avgörande av målet eller kan antas vara till fördel för utredningen. Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Förslagen bedöms inte heller påverka berörda myndig- heter, t.ex. och , annat än i positiv riktning genom att processledningen av målet blir effektivare. De ekonomiska konsekvenserna är svårbedömda. Förslaget kan inne- bära kostnadsökningar för de allmänna förvaltningsdomstolarna om det blir vanligare med förberedande sammanträden. En effekt av fler förberedande sammanträden kan dock bli att färre eller kortare muntliga förhandlingar behöver hållas vilket kan innebära kostnads- besparingar. Ett förberedande sammanträde innebär också att endast en lagfaren ledamot behöver delta i en del av den muntliga hand- läggningen, vilket kan innebära en besparing i vart fall i kammarrätten. Även parterna kan tänkas få minskade kostnader. 17.1.9Muntlig förhandling enligt utlänningslagen Bedömning: De processuella bestämmelserna som gäller för migrationsmålen samlas i stort sett helt i förvaltningsprocess- lagen. Detta underlättar både för migrationsdomstolarna och för de enskilda parterna. Förslaget skulle kunna innebära kostnadsökningar för migra- tionsdomstolarna om det blir vanligare med muntliga för- handlingar i migrationsmålen. De förstärkningar av den enskildes rätt till muntlig förhandling i förvaltningsrätten som föreslås i 9 § FPL bedöms dock få relativt liten påverkan på antalet muntliga förhandlingar i migrationsmålen. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen föreslår att de särskilda bestämmelserna om muntlig förhandling i 16 kap. 5 § första–fjärde stycket utlänningslagen (2005:716) ska tas bort. Bestämmelserna i 9 § förvaltnings- processlagen kommer således att gälla för frågan om muntlig förhandling i mål enligt utlänningslagen. Syftet med förslaget är att skapa ett enhetligt regelverk för förvalt- ningsprocessen i så stor utsträckning som möjligt. En konsekvens av förslaget är att de processuella bestämmelserna som gäller för migrationsmålen i stort sett helt samlas i förvaltningsprocesslagen. Detta underlättar både för domstolarna och för parterna. Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Förslaget kan innebära kostnadsökningar för migrations- domstolarna om det blir vanligare med muntliga förhandlingar i migrationsmålen. Förslaget kan påverka om det resulterar i ett ökat antal muntliga förhandlingar. De förstärkningar av den enskildes rätt till muntlig förhandling i förvaltningsrätten som föreslås i 9 § FPL bedöms dock få relativt liten påverkan på antalet muntliga förhandlingar i migrationsmålen. Se mer ovan i avsnitt 17.1.7. 17.1.10Överlämnande från en obehörig till en behörig förvaltningsdomstol Bedömning: Förslagen bidrar till minskad byråkrati och mins- kade risker för rättsförluster för enskilda. Förslagen bedöms inte få några ekonomiska konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen föreslår att överlämnande av mål från en obehörig till en behörig förvaltningsdomstol ska få ske även efter det att målet har inletts samt att överlämnande ska få ske inte bara mellan för- valtningsrätter, utan även mellan förvaltningsrätter och kammar- rätter. Förslagen bidrar till minskad byråkrati och underlättar för den enskilde. Genom förslagen undviks risken för att den enskilde åsamkas en rättsförlust på grund av att ett avvisningsbeslut fattas efter att överklagandetiden för det överklagade beslutet har löpt ut. Förslagen bedöms inte få några konsekvenser för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Förslagen bedöms inte heller påverka berörda myndig- heter, t.ex. och . Förslagen bedöms inte få några ekonomiska konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna eller i övrigt. 17.1.11 Överlämnande av migrationsmål Bedömning: Förslaget möjliggör ett effektivare arbetssätt och en snabbare handläggning av migrationsmål. Förslaget kan innebära att behovet av att ta in extra personal vid tillfälliga balansanhopningar minskar. I och med att handläggningstiderna för målen blir kortare genom förslaget, minskar även kostnaderna för det allmänna. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen föreslår att en migrationsdomstol ska kunna över- lämna mål enligt utlänningslagen till en annan migrationsdomstol, om arbetsbelastningen vid domstolen föranleder det. Förslaget möjliggör ett effektivare arbetssätt och en snabbare handläggning av de aktuella målen. Mål som enligt forumreglerna ska hanteras vid en migrations- domstol som har fått stora balanser kommer att kunna avgöras snabbare om förslaget genomförs. Detta är till fördel för såväl par- terna som det allmänna. Ett snabbare avgörande är även till fördel ur ett rättssäkerhetsperspektiv. De enskilda parterna i migrationsmål saknar i regel den lokala anknytning och intresse av närhet till domstolen som enskilda parter kan ha i andra måltyper. Förslaget står därför inte i konflikt med den s.k. närhetsprincipen. Utöver en möjlig minskning av behovet för migrations- domstolarna att ta in extra personal vid tillfälliga balans- anhopningar, bedöms förslaget inte få några konsekvenser för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Förslaget kan i viss utsträckning medföra att berörda myndig- hetskontor vid får driva processer i en annan domstol än den vanliga. Detta torde dock inte utgöra något pro- blem i praktiken eftersom målet bör lämnas tillbaka till den ur- sprungliga domstolen om det blir aktuellt med muntlig förhand- ling. Några längre resvägar och restider bör därför inte uppkomma. Förslaget kan innebära att behovet av att ta in extra personal vid tillfälliga balansanhopningar minskar, vilket bidrar till kostnads- minskningar för migrationsdomstolarna. I och med att hand- läggningstiderna för målen blir kortare, minskar även kostnaderna för det allmänna. Konsekvenser av utredningens förslag 17.1.12Skärpta kompetenskrav för tolkar i allmän förvaltningsdomstol Bedömning: Förslagen kan antas leda till en ökad rättssäkerhet för enskilda samt att dessa får en ökad förståelse för rättspro- cessen och ett större förtroende för de allmänna förvaltnings- domstolarna. De ekonomiska konsekvenserna är svårbedömda. Förslaget kan innebära kostnadsökningar för domstolarna då mer kvalifi- cerade och därmed dyrare tolkar bör komma att anlitas. Det är dock inte säkert att domstolarna kommer att kunna anlita auktoriserade tolkar eller rättstolkar i en större utsträckning jämfört med . Vidare kan det inte uteslutas att antalet över- klagade avgöranden kan komma att minska till följd av dessa förbättringar. Detta kan leda till minskade kostnader för rätts- väsendet i stort. Utredningen föreslår att samma kompetenskrav som gäller för tolkar i brottmål i allmän domstol ska införas för tolkar i allmän förvaltningsdomstol. Rätten ska således, om det är möjligt, för- ordna en tolk som är auktoriserad att biträda som tolk i målet. I annat fall ska en annan lämplig person förordnas. Vidare föreslås att kriteriet allvarligt hörsel- eller talskadad ska bytas ut mot kriteriet hörselnedsättning eller talsvårigheter vilket innebär ett mildare krav för att rätten ska vara skyldig att anlita tolk eller tekniskt hjälpmedel. Förslaget syftar till en förbättrad tolkning i de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Förslagen kan antas leda till en ökad rätts- säkerhet för enskilda samt att dessa får en ökad förståelse för rättsprocessen och ett större förtroende för förvaltningsdom- stolarna. Det kan inte uteslutas att antalet överklagade avgöranden i någon mån kan komma att minska till följd av dessa förbättringar. Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltnings- domstolarna. Förslagen bedöms inte heller påverka berörda myn- digheter, t.ex. och . De ekonomiska konsekvenserna är svårbedömda. Förslaget kan innebära kostnadsökningar för domstolarna då mer kvalificerade och därmed dyrare tolkar bör komma att anlitas. Om domstolarna anlitar rättstolkar i större utsträckning kan kostnaderna komma att öka än mer. Det är dock inte säkert att domstolarna kommer att anlita auktoriserade tolkar i större utsträckning eller rättstolkar i större utsträckning då det är en fråga om tillgång (brist på tillgång) på dessa tolkar. Förslaget kan vidare medföra att antalet över- klagade avgöranden minskar i viss mån, vilket kan leda till mins- kade kostnader för rättsväsendet i stort. 17.1.13Förkortade överklagandetider i mål om socialförsäkring och arbetslöshetsförsäkring Bedömning: Förslaget kan medföra att omloppstiderna för mål där prövningstillstånd meddelas blir kortare. Detta frigör resurser och bidrar till minskade kostnader i kammarrätterna och . Utredningen föreslår att tiden för överklagande av allmän förvaltningsdomstols avgörande i mål om socialförsäkring och mål om arbetslöshetsförsäkring ska vara . Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget innebär att kammarrätterna och Högsta förvaltnings- domstolen kan avgöra frågan om prövningstillstånd snabbare, vilket gör att skriftväxlingen i målet kan påbörjas tidigare än . Detta i sin tur leder till snabbare avgöranden i de mål där prövningstillstånd meddelas. Omloppstiden för målen blir därmed kortare, vilket är till fördel för såväl domstolarna som den enskilde. Det faktum att olika överklagandetider kommer att gälla vid överklagande av eller en arbetslöshetskassas beslut respektive vid överklagande av en domstols beslut skulle eventuellt kunna upplevas som otydligt för vissa enskilda. Dom- stolsförfarandet är dock så särskilt från förfarandet vid Försäk- ringskassan och arbetslöshetskassorna, att risken för samman- blandning är liten, och kan minskas ytterligare genom att över- klagandehänvisningarna utformas så att risken för samman- blandningar och missförstånd undviks. Även om tiden för över- klagande blir kortare, påverkas inte de enskildas möjligheter i praktiken. Detta eftersom det finns möjlighet att ge in ett blankt överklagande och begära anstånd med att utveckla sin talan. Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Förslagen bedöms däremot påverka berörda myndigheter, t.ex. och arbetslöshetskassorna, som får på sig att överklaga domstolsavgöranden än . Detta kräver att myndigheterna ordnar sina rutiner så att myndigheten direkt kan ta ställning till om meddelade domar bör överklagas. Vid behov kan myndigheten begära anstånd med att utveckla ett överklagande. Förslaget medför att omloppstiderna för mål där prövningstillstånd meddelas blir kortare. Detta frigör resurser och bidrar till minskade kostnader i kammarrätterna och . Förslaget innebär således ett mer effektivt utnyttjande av kam- marrätternas och Högsta förvaltningsdomstolens resurser. Det är dock inte möjligt att mer i detalj beräkna vilka ekonomiska konse- kvenser som förslaget kan medföra. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen ska även beskriva vilka andra konsekvenser förslagen kan innebära enligt 15 § och 15 a § kommittéförordningen samt, i fråga om nya föreskrifter, 6 och 7 §§ förordningen om konsekvens- utredning vid regelgivning. Utredningen bedömer att förslagen inte innebär några konse- kvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen bedömer att förslagen inte heller påverkar åtaganden till följd av medlemskapet i Europeiska unionen. Bland de föreslagna förändringarna är det framförallt förslaget om förvaltningsrättens ändrade sammansättning vid prövning av skattemål som kan beräknas medföra ökade kostnader. Såväl detta förslag som flera av de övriga förslagen syftar dock till att göra handläggningen i allmän förvaltningsdomstol mer effektiv, även om förslagen i förstone kan se ut att kräva mer tid. Exempel på detta är förslagen rörande förberedande sammanträden och skriftliga sammanställningar. Det är utredningens uppfattning att både för- beredande sammanträden och skriftliga sammanställningar sam- mantaget leder till en effektivare handläggning av målen vid allmän förvaltningsdomstol. Flera av förslagen kan också leda till en minskad överklagandefrekvens, vilket kan leda till kostnads- besparingar på kammarrätterna och . Det är svårt att göra några beräkningar av de kostnadsmässiga konsekvenserna för de allmänna förvaltningsdomstolarna, eftersom det inte på förhand går att avgöra hur stor effekt förslagen kommer att få. De föreslagna förändringarna kan dock förväntas medföra tids- och arbetsvinster för såväl parterna som för domstolarna. Detta medför i sin tur kostnadsminskningar som delvis kan finansiera de ökade kostnaderna för förvaltningsrätternas ändrade sammansättning vid prövning av skattemål. Eventuella merkostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna bör kunna hanteras inom befintliga anslagsramar. 18Ytterligare frågor som kan påverka den fortsatta utvecklingen av förvaltningsprocessen Förvaltningsprocessen är ett system som omfattar måltyper av mycket skilda slag och karaktär. Frågorna i målen skiljer sig åt både i omfattning och i svårighetsgrad. Det går inte att generellt säga att en måltyp är mer komplicerad än den andra då t.ex. ett specifikt skattemål kan vara mycket enkelt medan ett annat skattemål är mycket komplicerat. Rättssäkerheten ska dock självklart vara lika hög i båda dessa fall. Ett processystem måste fungera på ett rättssäkert och effektivt sätt oavsett om det är ett enkelt eller ett komplicerat mål som ska hanteras. Detta behov är extra tydligt vad gäller det förvaltningsrättsliga systemet. Utredningen har mot denna bakgrund identifierat en rad frågor som kan få konsekvenser för den fortsatta utvecklingen av förvaltningsprocessen. Dessa frågor omfattas inte direkt av utred- ningens direktiv och därmed inte av utredningens förslag och bedömningar. Utredningen anser dock att dessa frågor är viktiga att uppmärksamma och för regeringen att ta ställning till i det fortsatta arbetet med att utveckla förvaltningsprocessen. 18.1.1Ett minskat antal förvaltningsrätter Utredningen bedömer att antalet förvaltningsrätter bör minskas för att alla förvaltningsrätter ska kunna ha en kvalitativ skattespecialisering (jfr avsnitt 7). Enligt utredningens mening bör en utredning tillsättas för att genomföra detta. I det följande nämns några av de konse- kvenser som en minskning av antalet förvaltningsrätter kan leda till. Ytterligare frågor som kan påverka den fortsatta utvecklingen av förvaltningsprocessen SOU 2014:76 förslag var att antalet förvaltningsrätter skulle vara 10.1 Följande redogörelse utgår från att antalet förvalt- ningsrätter minskas till 8–10 stycken. Om antalet förvaltningsrätter minskas till 8–10 stycken försvin- ner sysselsättningsmöjligheterna vid förvaltningsrätt på två-fyra orter. Den utökade verksamheten vid kvarvarande förvalt- ningsrätter kommer att öka behovet av domare, föredragande och administrativ personal i motsvarande mån. Förslaget innebär att avstånden ökar för vissa av de enskilda och tjänstemän som måste besöka domstolarna. Detta gäller dock endast i en begränsad utsträckning och beror på vilken förvalt- ningsrättsorganisation som beslutas. Enskilda medborgare har vidare redan efter förvaltningsrättsreformen 2010 olika avstånd till sin närmaste domstol. är samtliga domstolar försedda med en väl utbyggd ljud- och bildutrustning som innebär att domstolarnas tillgänglighet inte är lika geografiskt betingad som . Dom- stolarna kan också vid behov genomföra förhandlingar på annan plats. Det som bör vara det viktigaste för den enskilde med- borgaren är att samtliga förvaltningsrätter håller en hög kvalitet på sina avgöranden. För samhället är det utöver kvalitetsaspekten viktigt att effektiviteten är hög på samtliga förvaltningsrätter. En minskning av antalet förvaltningsrätter till 8–10 stycken innebär att det skapas geografiskt större domsagor, vilket även påverkar nämndemän som regelbundet deltar i avgörandena hos domstolarna. Denna avståndsproblematik är dock av mindre grad och bör kunna lösas genom samarbete mellan berörda nämndemän och aktuella domstolar. Eftersom verksamheten vid de domstolar som berörs av ned- läggning till största delen kommer att föras över till annan domstol talar det mesta för att nedläggningen kommer att utgöra en verk- samhetsövergång.2 Situationen kan dock vara annorlunda vid de domstolar där verksamheten förs över till flera olika domstolar. 1Se vidare avsnitt 3.9. 2Övergång av verksamhet enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS, innebär bl.a. följande. Vid en övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan övergår också de anställdas rättigheter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller för övergången till den nya arbetsgivaren. och det därtill hörande anställ- ningsförhållandet ska dock inte gå över till den nya arbetsgivaren, om arbetstagaren mot- sätter sig detta. SOU 2014:76 Ytterligare frågor som kan påverka den fortsatta utvecklingen av förvaltningsprocessen Personalen vid sådana förvaltningsrätter som i sin helhet förs över till en annan domstol kommer att ha rätt att följa med verksam- heten. Samma rätt att följa med finns för verksamhet som delas upp mellan flera domstolar. De förvaltningsrätter vars verksamhet utökas genom förslaget kan komma att behöva utökade lokaler. Behovet är dock beroende av hur stor flexibilitet som finns i befintliga lokaler. Domstolarna kommer inledningsvis att behöva samma resurser som de nuvarande. I ett längre perspektiv kan det dock finnas vissa förutsättningar för den nya förvaltningsrättsorganisationen att bli mer kostnadseffektiv och få totalt sett minskade kostnader. De minsta domstolarna har generellt en högre styckkostnad än de som har ett större målunderlag. Färre domstolar med ett större mål- underlag bör därför ge förutsättningar för att använda resurserna effektivare. En omorganisation innebär att kostnader för nedläggning (kostnader för personal som väljer att inte följa med verksamheten, kostnader för uppsägning och dubbelhyra avseende lokaler etc.) tillfälligtvis uppstår. Dessa kostnader bedöms dock vara begränsade och av snabbt övergående karaktär eftersom endast ett fåtal domstolar berörs. Härtill kommer övergångsvisa kostnader i samband med bl.a. information till allmänhet och nämndemän, kostnader för sammankomster och arbetsgrupper för personalen och vissa förstärkningsinsatser t.ex. i samband med arkivleveranser. Eftersom den minskade verksamheten vid vissa förvalt- ningsrätter bedöms motsvara den ökade verksamheten vid andra förvaltningsrätter, bedöms personalkostnaderna totalt sett inte öka. Antalet mål vid kammarrätterna behöver inte påverkas av att antalet förvaltningsrätter minskas till 8–10 stycken. Detta beror dock på hur domkretsarna omfördelas. Förslaget kan i viss utsträckning påverka berörda myndigheter, t.ex. och , som kan få längre resväg vid muntliga förhandlingar. Ytterligare frågor som kan påverka den fortsatta utvecklingen av förvaltningsprocessen SOU 2014:76 18.1.2Tyngdpunkten i första instans Som redogjorts för i avsnitt 5.6 har den allmänna utgångspunkten för domstolssystemet varit att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första instans, att hovrätternas och kammar- rätternas uppgift i första hand ska vara att överpröva domar och beslut från underinstanserna samt att de högsta domstolarna främst ska ha en prejudikatbildande funktion.3 I den senaste översynen av förvaltningsprocessen har regeringen åter uttalat att det är önskvärt att tyngdpunkten i förvaltningsprocessen ligger i första instans.4 Fler av de förslag och bedömningar som utredningen pre- senterat ovan såsom stärkt materiell processledning, förberedande sammanträden, skriftliga sammanställningar, inkorgsgranskning, tydligare domskäl och även utredningens förslag avseende muntliga förhandlingar är sådana åtgärder som bör kunna påverka att tyngd- punkten i förvaltningsrättskipningen hamnar i första instans. Det finns dock ytterligare åtgärder som utredningen ser skulle kunna vidtas. Obligatoriska muntliga förhandlingar i kammarrätten i vissa fall En sådan åtgärd är att se över bestämmelserna om obligatoriska muntliga förhandlingar i kammarrätten i vissa fall. Utredningen noterar att vad gäller mål om betalningssäkring, företrädaransvar och särskilda avgifter enligt skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, samt mål om tulltillägg eller förseningsavgift enligt tullagen (2000:181) gäller särskilda bestämmelser vilka innebär att förvalt- ningsrätt och kammarrätt ska hålla muntlig förhandling om enskild begär det. Flera förvaltningsrätter och kammarrätter samt även repre- sentanter för har uttalat att dessa särskilda bestäm- melser inte är nödvändiga vad gäller processen i kammarrätten och att de snarare medför att muntliga förhandlingar hålls i vissa mål i kammarrätten trots att de inte tillför något till utredningen i målet. Detta strider mot tanken att tyngdpunkten i processen ska ligga i 3Se t.ex. Ds 1992:38 Domstolsväsendet – Organisation och administration s. 55 och regeringens skrivelse 1999/2000:106 Reformeringen av domstolsväsendet – en handlings- plan. 2012/13:45 s. 80 f. SOU 2014:76 Ytterligare frågor som kan påverka den fortsatta utvecklingen av förvaltningsprocessen Dessutom är det inte processekonomiskt försvarbart att kammarrätten ska lägga resurser på muntliga förhandlingar som inte tillför något till utredningen.