sou · H2B331 · 2014-05-20 00:00:00 — Enligt utredningen säger dock antalet uppsägningstvister relativt lite om det förväntade antalet tvister med anledning av förslagen. Den helt övervägande andelen uppsägningstvister avser givetvis andra frågor än att arbetstagaren slagit larm om allvarliga missför- hållanden. Av de 600 årliga uppsägningsmålen torde den nya lagen som en alternativ grund endast åberopas i en mindre del, uppskattningsvis i några procent av målen. Om man antar att den nya lagen åberopas i av uppsägningsmålen innebär det cirka 60 mål utspridda på landets domstolar. 23.3.3Antalet mål och ärenden om varsling i Ett sätt att bedöma antalet mål och ärenden som skulle följa på en ny lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm är att under- söka hur många mål och ärenden de norska reglerna om varsling genererat sedan de trädde i kraft . Den norska advokatfirman de (Arntzen de Besche) har på uppdrag av det norska arbeids- departementet gjort en utvärdering av varslingsreglerna. Arntzen de Besche har bl.a. analyserat (motsvarande JO) och domstolarnas behandling av de nya varslingsreglerna. Analysen omfattar både rena fall av repressalier på grund av varsling och fall där varslingsaspekter kommit upp som en alternativ rättslig grund, t.ex. i uppsägningstvister.3 Utvärderingens underlag består bl.a. av mål från databasen . Underlaget bedöms omfatta de flesta målen från Høyesterett och lagmannsretterna (Hovrätterna) men endast en mindre del av tingsrättsavgörandena.4 2SOU 2012:62, s. 67 ff. 3Arntzen de Besche (2013), s. 12. 4Arntzen de Besche (2013), s. 12 f. Utvärderingen visar att varslingsreglerna har lett till att antalet ärenden om varsling har ökat betydligt i de norska domstolarna. Det finns dock än så länge inga avgöranden från Høyesterett. Huvudanledningen till ökningen torde vara en ökad kunskap om rätten till varsling hos arbetstagare, arbetsgivare, tillsynsmyndigheter, advokater och domstolar. Få av de norska varslingstvisterna handlar exklusivt om varsling. I stället är det vanligt att varsling tas upp som en ytterligare grund vid annan arbetstvist, t.ex. uppsägningstvist. Det framstår som troligt att det i det avseendet skulle se ut på ett liknande sätt i med den nya lagen. Av de norska erfarenheterna framgår vidare att relativt få varslingsfall i domstolarna rört korruptionsbrott, annan allvarlig ekonomisk brottslighet eller miljöbrott. Det övergripande intrycket är att varslingsreglerna i stor utsträckning kommit att tillämpas vid larm om mindre allvarliga förhållanden snarare än vid mera allvarliga missförhållanden. I vissa fall har varslingsreglerna tillämpats när det snarare rör sig om saklig och politisk oenighet än om faktiska missförhållanden. I andra fall har reglerna tillämpats trots att det rört sig om personalkonflikter med begränsat allmänintresse.6 Utredningens förslag innebär, till skillnad från de norska reglerna, att larm ska avse allvarliga missförhållanden för att det stärkta skyddet ska erhållas. Det kan därför antas att förslagen leder till färre tvister om mindre allvarliga förhållanden än vad de norska reglerna gjort. De föreslagna reglerna bör således i mindre grad än de norska leda till en ökning av mål om arbetstagare som slår larm. En viss ökning bör det dock bli. Vid en uppskattning av antalet mål som kan förväntas följa på en ny lag om arbetstagare som slår larm kan det vara av intresse att undersöka hur många mål som rör diskriminering. Viss ledning kan möjligtvis hämtas av det utökade skydd mot diskriminering som följde av förstärkt lagstiftning i 1999, 2003 respektive lagstiftningsärenden. anförde i sitt slutbetänkande (SOU 2006:22 En sammanhållen 5Arntzen de Besche (2013), s. 6. 6Arntzen de Besche (2013), s. 7 f. Se avsnitt 6.1.3. diskrimineringslagstiftning) att erfarenheterna ger vid handen att antalet mål och ärenden inte ökar i särskilt stor utsträckning men att detta dock gäller på kort sikt. På kunde det enligt kommittén antas att kunskapen om nya diskrimineringsregler ökar hos allmänheten och fackliga organisationer och att också benägen- heten att ta till vara rätten att få sin sak prövad i domstol därmed bör öka.7 Möjligen kan en liknande utveckling förväntas när det gäller en ny lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Domstolarnas arbetsbörda skulle således kunna antas öka och behovet av ökade resurser kan efter hand komma att bli större som en effekt av ett stärkt skydd för visselblåsare i arbetslivet. Den statistik som varit tillgänglig för utredningen visar dock inte på någon särskild ökning av antalet diskrimineringsmål . Enligt en utredning beställd av Statskontoret avgjorde samtliga tingsrätter –2009 totalt cirka 30 diskrimineringsmål . Enligt Statskontorets utredning förändrades inte antalet mål nämnvärt under den perioden.8 Av Arbetsdomstolens årsredovisningar framgår att antalet inkomna diskrimineringsmål vid domstolen visserligen varierar, men att någon tydlig ökning knappast kan skönjas. Där redovisas antalet mål vid domstolen och andelen av målen som avsåg tvister om diskriminering. I årsredovisningarna är uppgifterna uppdelade på s.k. A-mål respektive B-mål. Med A-mål avses mål som anhängiggjorts i Arbetsdomstolen för att där prövas i första och enda instans. Med B-mål avses mål som fullföljts till Arbetsdomstolen från tingsrätt. I tabell 1 redovisas det totala antalet inkomna A-mål och B-mål vid Arbetsdomstolen samt andelen tvister om diskriminering i procent för åren 2004–2013. Regelverket om diskriminering har förändrats . I kolumnen för andelen tvister om diskriminering i procent har angetts och i förekommande adderats uppgifterna för jämställdhets- lagen, diskrimineringslagen och tvister enligt övriga lagar mot diskriminering. Uppgifterna om tvistetyp baseras, enligt 7Se SOU 2006:22, Del 2, s. 439. 8Samhällsekonomiska konsekvenser av lagförslaget i departementspromemorian Bortom fagert tal, MAPSEC, på uppdrag av Statskontoret, s. 111. Arbetsdomstolens redovisningar, i huvudsak på vad den som väckt talan i Arbetsdomstolen eller som överklagat ett avgörande dit har angivit att tvisten rör. Som framgår av tabell 1 varierar antalet inkomna mål och andelen diskrimineringsmål mellan åren men någon tydlig ökning kan i vart fall inte konstateras. Av sammanställningen av uppgifterna från Arbetsdomstolens års- redovisningar framgår att antalet diskrimineringsmål varierat mellan knappt 10 och cirka 25 mål . Mot bakgrund av de uppgifter som har tagits fram i den nämnda av Statskontoret beställda undersökningen torde det i de allmänna domstolarna hanteras något fler mål, men knappast fler än 30–40 diskrimineringsmål . Vissa av målen i de allmänna domstolarna överklagas till Arbetsdomstolen, varför det där finns en viss överlappning. Sammanfattningsvis får antalet diskrimineringsmål som når domstolarna betraktas som relativt få, cirka 50–60 stycken. Någon ökning synes svår att iaktta utifrån tillgänglig statistik. Det är svårt att bedöma om antalet mål om skadestånd till arbetstagare som slagit larm blir fler eller färre än diskriminerings- målen. För att antalet mål enligt en ny lag om visselblåsare skulle bli mindre talar att diskrimineringslagstiftningen kan åberopas i många olika situationer enligt de olika diskrimineringsgrunderna. Det kan tala för att påståenden om diskriminering förekommer i större utsträckning än det kommer att åberopas repressalier på grund av larm. Det är givetvis mycket vanskligt att med någon säkerhet ange antalet förväntade mål som grundar sig uteslutande på den nya lagen. Det framstår som troligt att det blir färre mål om vissel- blåsning i arbetslivet än antalet diskrimineringsmål. I vart fall bör antalet mål enligt en ny lag inte bli avsevärt större än antalet diskrimineringsmål. Det mesta talar för att antalet mål enligt den nya lagen inte bör överstiga 60 mål , fördelat på de allmänna domstolarna och på Arbetsdomstolen. Möjligen kan det misstänkas att mängden mål inledningsvis kommer att vara särskilt begränsad och att antalet sedan successivt kan komma att öka något. Det kan förväntas en viss ökning av tvister i och utanför domstol med anledning av den nya lagen. Ökningen i domstol bedöms vara relativt begränsad, särskilt inledningsvis. Det är mycket svårt att bedöma hur många mål den nya lagen kommer att generera. Enligt utredningens uppskattning bör det inte handla om fler än 60 mål , fördelat på de allmänna domstolarna och på Arbetsdomstolen. Inledningsvis kan ökningen vara särskilt begränsad. Efterhand kan antalet tvister möjligen förväntas öka något mer, men omfattningen av en sådan utveckling får anses osäker. 23.4.1Vilka företag påverkas? Utredningens förslag, både såvitt avser den nya lagen och ändringen i arbetsmiljölagen, kommer att ha effekt för alla företag som har anställda. Enligt uppgift från SCB, , fanns det 1 127 832 företag i . 828 785 av företagen saknade anställda. 20 440 företag hade 20 anställda eller fler.9 9 SCB, . 23.4.2Ökade kostnader för domstolstvister Som berörts kommer den nya lagen att innebära en ökning av antalet domstolstvister. Det bör dock röra sig om ett relativt begränsat antal tvister som når domstolarna, uppskattningsvis inte fler än 60 . Det bör också beaktas att den uppskattade mängden tvister omfattar även arbetsgivare som inte är företag. Antalet tvister med företag inblandade är således avsevärt lägre än det totala antalet tvister. Om arbetsgivaren förlorar tvisten riskerar arbetsgivaren att betala skadestånd. Storleken på skadeståndet kan variera mycket beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Andra kostnader som kan öka med utredningens förslag är rättegångskostnaderna. Om arbetsgivaren är medlem i t.ex. en arbetsgivarorganisation som tillhör har arbets- givaren normalt möjlighet att företrädas av ett juridiskt ombud utan kostnad. Skulle arbetsgivaren förlora tvisten måste den dock normalt stå för motpartens rättegångskostnader. Bland de direkt- stämda uppsägningstvister som Arbetsdomstolen prövade i sak fick arbetsgivarna som förlorande part i genomsnitt ersätta motparten för dess rättegångskostnader med jämte ränta.10 Det framstår som rimligt att rättegångs- kostnaderna i mål om visselblåsning i vart fall inte överstiger detta. En oorganiserad arbetsgivare eller en arbetsgivare som är medlem i en organisation som inte står för ombudskostnaden vid tvist måste betala ett arvode till sitt ombud om ett sådant anlitas. Vid vinst i målet bärs denna kostnad normalt av motparten men vid förlust måste arbetsgivaren betala sina egna rättegångskostnader. Bland de direktstämda uppsägningstvister som Arbetsdomstolen prövade i sak där arbetstagarsidan förlorade målet fick dessa i genomsnitt ersätta arbetsgivaren för dess rättegångs- kostnader med jämte ränta, en kostnad som alltså får bäras av arbetsgivaren själv om denne förlorar målet.11 Även här bör det kunna antas att rättegångskostnaderna i mål om visselblåsning i vart fall inte skulle bli högre än så. I dessa beräkningar ingår dock inte sådana kostnader som kan drabba arbetsgivaren på grund av att dess egna företrädare behöver 10SOU 2012:62, s. 131. 11SOU 2012:62, s. 131 f. ägna sig åt tvisten i form av tid, inkomstbortfall etc. Sådana kostnader kan uppkomma oavsett utgång i målet. 23.4.3Ökade kostnader för tvister utanför domstol En stor andel av de tvister som uppstår mellan arbetstagare och arbetsgivare når aldrig domstol. Som nämnts kan det antas att endast mellan av uppsägningstvisterna når domstol. Det är rimligt att anta att samma förhållande skulle gälla tvister om skadestånd enligt den nya lagen. Vid antagandena att ökningen domstolsmål enligt den nya lagen blir 60 och detta utgör mellan av tvisterna utanför domstol kan antalet tvister utanför domstol bli mellan 600 och 6 000 . Hanterandet av tvister utanför domstol innebär ofta kostnader i form av förlikningslösningar. Det saknas statistik över vilka belopp arbetsgivarna får betala vid förlikningslösningar. inhämtade vissa uppgifter om vilka belopp arbetsgivare fått betala vid överens- kommelser i uppsägningstvister. Uppgifterna pekade på att beloppen varierar kraftigt från fall till fall. Det kunde röra sig om ett par månadslöner som ersättning och upp till nivåerna i 39 § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), dvs. mellan 16 och 32 månadslöner. Naturligtvis finns varken någon undre eller övre gräns för vad ersättningen kan uppgå till.12 Beloppen som kan förväntas i tvister enligt den föreslagna lagen kan antas variera än mer i storlek. Den föreslagna lagen kan förväntas i första hand tillämpas i fall där repressalien består av mindre ingripande åtgärder. I sådana tvister kan förlikningsbeloppen förväntas vara lägre än i en uppsägningstvist. Utöver den kostnad som beslutas i överenskommelsen tillkom- mer kostnader för den tid arbetsgivaren får lägga ner på förhandlingarna och eventuella ombudskostnader i samband med förhandlingarna. 12 SOU 2012:62, s. 133. 23.4.4Administrativa kostnader i samband med tvister Administrativa kostnader i samband med arbetsrättsliga tvister uppkommer främst vid informationsinlämning till domstol för de företag som är part i en domstolstvist. Sådan informationsinläm- ning kan utföras av företagets företrädare eller dess ombud. Utredningen bedömer inte att den nya lagen medför att det uppkommer några nya större administrativa kostnader för företagen i samband med tvister. 23.4.5Ökade kostnader för arbetsmiljöarbete Utredningens förslag om ändring i arbetsmiljölagen, som innebär att arbetsgivare ska vara skyldiga att i den utsträckning verksamheten kräver det antingen se till att det finns rutiner för interna larm eller vidta andra åtgärder som underlättar sådana larm, kommer att få konsekvenser för företagen. Företagen kommer att vara tvungna att göra en bedömning av i vilken utsträckning verksamheten kräver särskilda åtgärder och vilka åtgärder som i förekommande fall krävs. Företagen måste också vidta de åtgärder som kan krävas. I kapitel 19 har det närmare behandlats hur företagens riskbedömning bör gå till och vilka åtgärder som kan behöva vidtas. Förslagen är förenade med vissa kostnader. Det blir delvis fråga om engångskostnader när rutinerna tas fram och sätts i verket. Det kommer också att krävas löpande uppföljning och andra åtgärder. Utredningen menar dock att kostnaderna inte ska överdrivas. Genom att skyldigheten införs som ett led i det systematiska arbetsmiljöarbetet som bedrivs bedömer utredningen att merkostnaden bör vara hanterbar. Arbetsgivare ska fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta. Som berörts tidigare bör förslagen därför inte innebära en så betydande utvidgning av den risk- bedömning som arbetsgivare måste göra. Därtill bidrar också effektiva interna rapporteringsordningar till effektivitet och kvalitet i verksamheter på så sätt att brister och svagheter i verk- samheten kommer fram på ett tidigt stadium och kan åtgärdas eller undanröjas. Effektiva rapporteringsordningar kan därför förväntas vara resursbesparande för många verksamheter. Kostnaderna kommer att bli olika stora för företag av olika storlekar. Detta beror på att arbetsgivarens skyldighet att vidta åtgärder beror på verksamhetens behov. För små verksamheter och verksamheter utan större risker för allvarliga missförhållanden bör inga kostsamma åtgärder behöva vidtas. För stora företag kan det krävas omfattande åtgärder och kanske inrättandet av en särskild rapporteringsrutin. Det är givetvis inte så att behovet av insatser styrs enbart av antalet anställda. Det kan naturligtvis vara så att även verksamheter med endast få anställda har stora behov av åtgärder som underlättar larm. För att på ett övergripande sätt uppskatta företagens kostnader i denna del framstår det ändå som lämpligt att dela upp företagen i olika grupper utifrån antalet anställda. Det kan då göras antaganden om vilka åtgärder som kan behöva vidtas för företag inom respektive grupp. Det är värt att understryka att detta är en grov uppskattning och att det inte är avsett att ge några riktlinjer om vilka åtgärder företag i olika storlekar behöver vidta för att uppfylla skyldigheten. Skyldighetens omfattning bör som utvecklats tidigare vara avhängig verksamhetens behov, vilket inkluderar många fler moment än antalet anställda. Utredningen väljer här att göra en grov uppskattning av företagens kostnader med utgångspunkt i tre grupper företag utifrån antalet anställda, nämligen företag med 1–19 anställda, företag med 20–99 anställda och företag med fler än 100 anställda. Timlönen för den som vidtar åtgärderna uppskattas, oavsett företagets storlek, till . Här beaktas inte resurserna för att ta hand om eventuell rapportering, eftersom företag har att ta hand om intern rapportering oavsett detta förslag. Vid uppskattningen av tidsåtgången beaktar utredningen också att vissa synergieffekter kan förväntas med det systematiska arbetsmiljöarbete som arbetsgivarna redan bedriver. Det bör också hållas i minnet att förslagen, vid sidan av dessa kostnader, även förväntas innebära besparingar för många verksamheter. Företagens kostnader för arbetsmiljöarbete kommer att bestå både av administrativa kostnader och andra kostnader. Till de administrativa kostnaderna kan hänföras de eventuella kostnader för upprättande av interna rutiner som företagen kan ha. Den större delen av de ökade kostnaderna bedöms dock inte hänföras till administrativt arbete utan huvudsakligen till att bedöma vilket behov av åtgärder som företaget har samt att vidta nödvändiga åtgärder. De är svårt att med någon precision ange förhållandet mellan administrativa och övriga kostnader för företagen på grund av arbetsmiljöarbetet. Det uppskattas dock att de rent administrativa kostnaderna inte överstiger av företagens kostnadsökning på grund av förslaget i denna del. Företag med 1–19 anställda kan i allmänhet antas inte behöva vidta några omfattande åtgärder för att underlätta för larm. Alla företag måste dock bedöma behovet av sådana åtgärder. Redan detta tar vissa resurser i anspråk. Detta behöver göras en gång (även om behovet givetvis löpande ska utvärderas om anledning härtill förekommer). I tabell 2 görs beräkningen på det antal företag som hade mellan 1 och 19 anställda , nämligen 278 530 stycken. Den totala uppskattade kostnaden för företagen i denna grupp uppgår till . Den uppskattade kostnaden för varje företag är . Företag med 20–99 anställda Företag med mellan 20 och 99 anställda har typiskt sett ett större behov av åtgärder som underlättar för larm än de minsta företagen. Dessa företag behöver till att börja med utreda verksamhetens behov av åtgärder. Detta kan antas kräva mer arbete än för de små företagen. Företagen kan också behöva följa upp och utvärdera förhållandena och eventuellt göra en ny bedömning om förhållandena ändras. Frekvensen uppskattas därför till 2. Därutöver behöver dessa företag i allmänhet inrätta någon intern rutin för rapportering eller vidta andra åtgärder. Företagen kan också behöva vidta ytterligare åtgärder efter en uppföljning. Frekvensen uppskattas därför till 2. I tabell 3 görs beräkningen på det antal företag som hade mellan 20 och 99 anställda , nämligen 16 750 stycken. totala uppskattade kostnaden för företagen i denna grupp uppgår till . Den uppskattade kostnaden för varje företag är . Företag med fler än 100 anställda Företag med fler än 100 anställda har i allmänhet stora behov av att vidta åtgärder som underlättar för larm. De behöver grundligt utreda verksamhetens behov av åtgärder. Detta kan antas kräva mer arbete än för mindre företag. Företagen har ofta behov av att följa upp och utvärdera förhållandena och kan behöva göra en ny bedömning om förhållandena ändras. Frekvensen uppskattas därför till 2. Därutöver behöver dessa företag som regel inrätta en särskild intern rutin för rapportering. Frekvensen härav uppskattas till 1. Företagen kan också behöva vidta ytterligare åtgärder. Tidsåtgången uppskattas och frekvensen till 3. I tabell 4 görs beräkningen på det antal företag som hade fler än 100 anställda , nämligen 3 690 stycken. Den totala uppskattade kostnaden för företagen i denna grupp uppgår till . Den uppskattade kostnaden för varje företag är . 23.4.6Andra effekter för företag Som berörts skulle en reglering om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm kunna begränsa eller på annat sätt komma i konflikt med andra skyddsvärda intressen, bl.a. arbetsgivares legitima anspråk på lojalitet och möjlighet att kunna leda och fördela arbetet på ett effektivt sätt samt att kunna skydda sitt renommé och sina kommersiella intressen. Enligt direktiven ska förslagen utformas med beaktande av de andra skyddsvärda intressena och ska utredaren analysera och ta ställning till i vilken mån ett starkare skydd för arbetstagare också kräver förändringar i skyddet för andra skyddsvärda intressen. Effekter på företagens arbetsförutsättningar Den nya lagen innebär en ny möjlighet för arbetstagare att angripa arbetsledningsbeslut, om de grundar sig på att arbetstagaren slagit larm. Det kan ha viss marginell effekt på företagens arbetsförutsättningar. Utredningen bedömer dock att påverkan blir begränsad och att företagen inte kommer att behöva vidta några förändringar i verksamheten på grund av förslagen. Effekter på företagens konkurrensförmåga Förslagen bedöms innebära vissa förbättringar för den sunda konkurrensen. Förslagen kan nämligen antas leda till att konkurrens- skadliga missförhållanden avslöjas i något högre grad. En ökad insyn innebär också att det blir svårare för företag att genom otillbörliga metoder tillskansa sig konkurrensfördelar. Förutsättningarna för seriösa och hederliga företag att konkurrera bör därför bli bättre. Förslagen kan innebära en viss risk för att även seriösa och hederliga företag, där det inte förekommer några allvarliga missförhållanden, ändå drabbas av en skada på goodwill, renommé och liknande. Den nya lagen ger i vissa fall nämligen skydd för arbetstagare som slår larm, även om uppgifterna visar sig vara oriktiga, om arbetstagaren ändå hade fog för att uppgifterna stämde. bedöms dock ha möjlighet att i inte obetydlig utsträckning reparera goodwill- och renomméskador genom att offentligt bemöta eventuella missuppfattningar om vad som har förevarit eller att redogöra för de åtgärder som vidtagits på grund av larmet. Förslagen bedöms inte ha några avgörande negativa effekter på företagens konkurrensförmåga. I stället bedöms förslagen totalt sett bidra till en sundare konkurrens. Särskilt om konsekvenser för små företag Förslagen kommer att gälla alla företag, oavsett storlek. Förslagen förväntas innebära att missförhållanden i större utsträckning kommer fram och att det blir svårare för företag att genom otillbörliga metoder tillskansa sig konkurrensfördelar. Detta gynnar givetvis små seriösa och hederliga företag genom att en sund konkurrens underlättas. Förslaget om skyldighet för arbetsgivare att inrätta rutiner för larm eller vidta andra åtgärder som underlättar larm gäller förvisso samtliga arbetsgivare. Förslaget bedöms dock inte innebära någon orimlig belastning för små företag eftersom skyldigheten föreslås vara proportionerlig i förhållande till verksamhetens behov. Behovet av sådana åtgärder bör i allmänhet vara mindre i små företag. Utredningen bedömer att förslagen på ett erforderligt sätt beaktar de motstående intressen som företagen har. Förslagen är utformade så att de på ett rimligt sätt beaktar arbetsgivarens legitima anspråk på lojalitet från arbetstagarens sida. Den nya lagen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm påverkar i princip inte parternas avtalsförhållanden, så länge avtalen inte innebär avvikelser från arbetstagares rätt till skadestånd enligt lagen. Sådana avvikelser får endast göras genom centrala kollektivavtal. Lagen bedöms inte ha någon avgörande negativ effekt på företagens arbetsförutsättningar och bedöms bidra till en sund konkurrens.