sou · H2B372 · 2014-11-05 00:00:00 — Handel med begagnade varor och med skrot SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild ut- redare att göra en översyn av lagstiftningen om handel med begag- nade varor samt bedöma om det bör införas ett lagstadgat förbud mot att använda kontanter och checkar som betalningsmedel vid handel med metallskrot. förordnades dåvarande justitierådet som särskild utredare. förordnades som experter i utredningen dåvarande departementssekreteraren, numera kanslirådet vid Finans- departementet , verksamhetsansvarige vid Rikspolis- styrelsen , dåvarande departementssekreteraren, numera kanslirådet vid , rättssakkunnige vid samt kanslirådet vid . Hovrättsassessorn har varit utredningens sekreterare fr.o.m. . Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Enligt utredningens ursprungliga direktiv skulle uppdraget redovisas . Genom tilläggsdirektiv förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till . Utredningen, som har antagit namnet skrothandels- utredning, överlämnar betänkandet Handel med begagnade varor och med skrot – vissa kontrollfrågor (SOU 2014:72). Med detta är uppdraget slutfört. 1.1Förslag till lag (20xx:xxx) om kontantförbud vid handel med avfall och skrot av vissa metaller..................................... 1.2Förslag till lag om upphävande av lagen (1999:271) om handel med begagnade varor............................................. 1.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ 1.4Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1999:272) om handel med begagnade varor.......................... 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Utredningens uppdrag och arbete ................................ Lagen om handel med begagnade varor.................................. Förordningen om handel med begagnade varor .................... Handeln med begagnade varor ..................................... Butikshandel och annan yrkesmässig handel......................... 5.1.1 Cyklar, mopeder, motorsågar, m.m. ........................... Konst- och antikhandeln ............................................. Handeln mellan privatpersoner .............................................. Försäljning på internet................................................. 5.2.2 Åtgärder för att förhindra försäljning av Polisens möjligheter till kontroll................................. 5.3Handeln med begagnade guldföremål – ett kapitel Branschorganisationernas ....................syn på lagstiftningen Handeln .....................................................med skrot Vad avses ..............................................................med skrot? Järn - och metallskrot 6.1.2 .............Omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt Betalningsmedel ...................................vid handel med skrot Frivilligt check - och kontantförbud 6.4.2 ................................Effekter av det frivilliga förbudet 6.4.3 .........uppfattning om betalningsmedel Polisens arbete med att förebygga och upptäcka 7.2Polisens tillsynsarbete enligt regleringen av handeln med 7.3Bedömningen av den nuvarande regleringens betydelse för antalet upptäckta stöld- och häleribrott........................... Brottslighet som kan beröra handeln med begagnade Brott mot lagstiftningens straffbestämmelser ....................... Skadeverkningar och samhällspåverkan................................ Åtgärder mot metallstölder................................................... Bestämmelser om häleri och annan befattning med Häleri och häleriförseelse ...................................................... Överväganden om en fortsatt särskild reglering av Allmänna utgångspunkter för våra överväganden ............... Faktorer som är av betydelse för frågan om avreglering..... 12.3.1 Stöldbrottsligheten ligger fortfarande på en hög 12.3.2 Kontrollsystemet är inte anpassat till begagnathandelns nya marknadsstruktur ................. 12.3.3 Arbetssättet är föråldrat och ineffektivt................... 12.3.4 Ändrade regler om godtrosförvärv ........................... 12.3.5 Även tillsynen över butikshandeln är ojämn ............ 12.3.6 Närings- och etableringsfriheten............................... Sammanfattning – utredningens ställningstagande ............. Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel vid handel med metallskrot ............... Allmänna utgångspunkter för utredningens Vilken inverkan skulle ett kontantförbud ha?..................... 13.2.1 Inverkan på möjligheterna att omsätta stulna 13.2.2 Hur skulle ett kontantförbud påverka företagen?.... 13.3Förenligheten med 5 kap. 1 § riksbankslagen och lämpligheten av ett förbud .................................................... Ett förbud mot att använda kontanter som betalningsmedel bör införas .................................................. Förbudet bör också omfatta checkar och postväxlar........... Regleringen av kontantförbudet ................................. Kriminalisering eller administrativ sanktion? 14.1.1 Allmänna utgångspunkter.......................................... 14.1.2 En överträdelse av bestämmelsen bör leda till en Allmänna utgångspunkter för utformningen av 14.2.3 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn ................... Uppsåt eller oaktsamhet kontra strikt ansvar ...................... Hur ska sanktionsavgiften påföras?...................................... 14.5.1 Vilka varor ska omfattas? 14.5.2 Vilka verksamheter ska omfattas? Tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet? Val av tillsynsmyndighet ....................................................... 14.7.1 Myndigheternas tillsynsuppdrag................................ 14.7.2 Utredningens bedömning .......................................... 14.8.2 Utredningens bedömning .......................................... 14.9.1 Sanktionsavgift vid överträdelse av reglerna om 14.9.3 Upprepade överträdelser............................................ 14.10 Tillfälle att yttra sig .............................................................. 14.11 Befrielse från avgift............................................................... 14.13 Förfarandet i övrigt .............................................................. Handel med begagnade varor................................................ 15.3.1 De fyra friheterna....................................................... 15.3.2 Fri rörlighet för varor................................................. 15.3.3 Fri rörlighet för tjänster............................................. 15.3.4 Förslaget att upphäva begagnatlagstiftningen – överväganden och bedömning................................... 15.3.5 Förslaget om kontantförbud – överväganden och 15.4.2 Förslaget att upphäva begagnatlagstiftningen – överväganden och bedömning................................... 15.4.3 Förslaget om kontantförbud – överväganden och Informationssystem för tekniska föreskrifter ..................... Förslaget att upphäva lagstiftningen om handel med 16.1.1 Problembeskrivning och målsättning........................ 16.1.2 Alternativa lösningar .................................................. 16.1.3 Vilka berörs av förslaget? 16.1.4 Konsekvenser för företagen....................................... 16.1.5 Statsfinansiella konsekvenser..................................... 16.1.6 Konsekvenser för brottsligheten och det 16.1.7 Övriga konsekvenser .................................................. Förslaget om ett förbud mot kontanter och checkar 16.2.1 Problembeskrivning och målsättning........................ 16.2.2 Alternativa lösningar .................................................. 16.2.3 Vilka berörs av regleringen?....................................... 16.2.4 Konsekvenser för företagen....................................... 16.2.5 Statsfinansiella konsekvenser..................................... 16.2.6 Konsekvenser för brottsligheten och det 16.2.7 Samhällsekonomisk bedömning ................................ 16.2.8 Övriga konsekvenser .................................................. Förslaget till lag (20xx:xxx) om kontantförbud vid handel med avfall och skrot av vissa metaller....................... Förslaget till lag om upphävande av lagen (1999:271) om handel med begagnade varor ................................................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... 17.4Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1999:272) om handel med begagnade 17.5Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Enkätfrågor till polismyndigheterna......................... Utredningens uppdrag består av två delar. Den ena delen är att se över lagstiftningen om handel med begagnade varor. Denna uppgift omfattar att analysera utvecklingen av handeln med begagnade varor och överväga om lagstiftningen om handel med begagnade varor bör vara fortsatt reglerad. Den andra delen är att bedöma om det bör införas ett lagstadgat förbud mot att använda kontanter och checkar som betalnings- medel vid handel med metallskrot. Om ett sådant förbud bör införas ska utredningen lämna nödvändiga författningsförslag. Lagstiftningen om handel med begagnade varor Den nuvarande regleringen av handeln med begagnade varor har sitt ursprung förordning angående handel med vissa begagnade föremål m.m. Syftet med lagstiftningen är att försvåra avsättningen av stulna eller annars olovligen åtkomna varor och att underlätta polisens efterspaning av sådana varor. Författningsregleringen består av en lag och en förordning. Med stöd av ett bemyndigande i för- ordningen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om handel med begagnade varor. Lagstiftningen är tillämplig på yrkesmässig handel med vissa be- gagnade varor som räknas upp i förordningen. Den som avser att driva yrkesmässig handel med varor som omfattas av regleringen ska an- mäla handeln för registrering hos den lokala polismyndigheten. Handlaren är skyldig att föra detaljerade anteckningar på särskilda i kronologisk ordning numrerade inköpsnotor om en förvärvad eller annars mottagen vara. Handlaren måste också kontrollera och an- teckna identiteten på den person som lämnar över varorna om per- sonen inte är känd för handlaren. Anteckningarna ska på begäran lämnas över till den lokala polismyndigheten. En handlare får inte lämna ut eller bearbeta en vara förrän tidigast efter den dag då varorna togs emot. Det är den lokala polismyndigheten som utövar tillsyn över efterlevnaden av lagstiftningen. En handlare är skyldig att på begäran lämna polismyndigheten tillträde till områden, lokaler och andra ut- rymmen som används i verksamheten. Lagstiftningen innehåller vissa straffbestämmelser. Utvecklingen av handeln med begagnade varor Sedan nuvarande lagstiftning trädde i kraft har det inte inträffat några stora förändringar när det gäller vilka typer av varor som är populära på begagnatmarknaden. Däremot har förhållandena för handeln med begagnade varor förändrats på så sätt att den ännu mer än har flyttats ut från butiker till andra försäljningsställen. Försäljning av begagnade varor förekommer numera i stor utsträck- ning över internet, på loppmarknader, mässor etc. En annan stor förändring är att handeln med begagnade varor mellan privatper- soner har ökat kraftigt. Den främsta anledningen till båda dessa förändringar är utvecklingen av internet. Handelsförhållandena för begagnade guldsmycken har också för- ändrats mycket sedan den nuvarande lagstiftningen trädde i kraft. Uppköp av begagnade guldsmycken från privatpersoner för att smälta ned guldet har expanderat starkt. Lagstiftningen om handel med begagnade varor bör upphävas Utredningen föreslår att lagstiftningen om handel med begagnade varor ska upphävas. Det finns flera skäl till detta ställningstagande. Det främsta är att lagstiftningen är anpassad till rådande förhållanden. Regleringen är utformad efter situationen att en säljare och köpare möts och gör upp en affär i köparens butik. Med den utveckling som har ägt rum på begagnatmarknaden förekom- mer nu handel med begagnade varor företrädesvis på andra ställen än i Den nuvarande regleringen är inte heller anpassad till hur den ökade handeln med begagnat guld ser ut . Den arbetsmetod som lagstiftningen erbjuder polisen framstår som föråldrad och ineffektiv. Kärnbestämmelsen i lagstiftningen får anses vara den som anger att en handlare ska föra detaljerade anteck- ningar om varje vara som omfattas av regleringen och som köps eller tas emot på annat sätt. Polisen ska sedan använda anteckningarna till att försöka matcha beskrivningarna av varorna med anmälningar om stulet gods. Trots att utredningens undersökning visar att polisen lyckas att klara upp vissa stöldbrott med denna arbetsmetod fram- står den som tidsödande och improduktiv. Genom att mönstra ut arbetet med att granska inköpsnotor frigörs resurser inom polisen som kan användas till annat, mer effektivt spaningsarbete. över hela landet är polisens tillsyn enligt lagstiftningen inte tillfredsställande. Bara vid hälften av polismyndigheterna kan det sägas förekomma ett mer eller mindre rutinmässigt tillsynsarbete och tillsynen är komplett endast vid ett mindre antal myndigheter. Vid övriga polismyndigheter är tillsynen sporadisk. Ett problem med lagstiftningen, som måste anses hänga ihop med den på många håll eftersatta tillsynen, är att få handlare tycks känna till att den överhuvudtaget existerar. Detta torde vara den främsta förklaringen till att bara en mindre andel av de handlare som omfattas av lagstiftningen har anmält sig för registrering hos polisen, vilket naturligtvis inte heller är en acceptabel situation. Att lagstiftningen tillämpas med en sådan varierande intensitet, och inom flera polismyndigheter knappt alls, innebär också att hand- lare behandlas på olika sätt beroende på var i landet de bedriver sin verksamhet. Kontrollen över handlare på andra marknadsplatser än i fysiska butiker, t.ex. på internet, är i princip obefintlig. Lagstift- ningen framstår därför som orättvis, eftersom vissa handlare måste lägga ned tid och resurser på arbete enligt reglerna medan andra likvärdiga handlare inte lägger ned någon tid alls. Ett alternativ till förslaget att upphäva lagstiftningen är att behålla den och göra vissa ändringar. Utredningens slutsats är emellertid att detta inte låter sig göras på ett bra sätt. Utvecklingen på begagnat- marknaden har gjort att det nu ter sig omöjligt att samla denna hand- el under en särskild kontrollagstiftning på ett sätt som fungerar i praktiken. Det finns omständigheter som talar för en fortsatt reglering av handeln med begagnade varor. Framförallt anser flera polismyndig- heter – dock långt ifrån alla – att lagstiftningen är av stort värde för polisen. Utredningens slutsats är dock att de påtagliga problem med lagstiftningen som identifierats motiverar att regleringen upphävs. Utredningens förslag innebär en tids- och kostnadsvinst för de hand- lare som är registrerade och föremål för tillsyn. Handlare med lik- nande verksamheter kommer att behandlas på samma sätt oavsett var i landet de bedriver handel och oavsett om verksamheten bedrivs i en butik, på loppmarknader eller på internet. Förslaget medför inte några särskilda konsekvenser för det allmänna. Förslaget att upphäva lagstiftningen om handel med begagnade varor omfattas av tjänstedirektivets (direktiv /123/EG) tillämp- ningsområde. Det ska därför anmälas till . Utred- ningen bedömer att lagen bör upphöra att gälla senast vid utgången av . Förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel Metallstölderna har ökat kraftigt . Det främsta skälet torde vara de senaste årens prisstegring på metall. Enligt de uppgifter som utredningen fått tillgång till begås de flesta tillgreppen mot skrotgårdar och på byggarbetsplatser. Också privat- personer och kulturbyggnader, t.ex. kyrkor, utsätts i en inte obetyd- lig omfattning. Härutöver begås många stölder mot allmännyttiga anläggningar, som transformatorhus, samt längs järnvägen. Metallstölderna kostar samhället stora pengar och orsa- kar betydande olägenheter som förseningar i tågtrafiken. För att ta kopparstölder längs järnvägen som ett exempel kan nämnas att beräknat att verket drabbas av en årlig kostnad om till följd av stölderna. Kostnaderna för samhället kan uppskattas till långt högre summor. ningar uppgick den totala samhällskostnaden för en enskild stöld av kopparkabel till . Metall är en tung och skrymmande vara. Det krävs stora mäng- der för att det ska vara lönsamt att transportera metall längre sträckor. Många metalltjuvar avyttrar därför sitt stöldgods hos lokala skrot- handlare i närheten av brottsplatsen. I skrotbranschen finns mellan 1 000 och 2 000 företag. 150 företag är medlemmar i någon eller båda av branschorganisationerna Åter- vinningsindustrierna eller Svenska Järn- och . Dessa företag omfattas av ett frivilligt förbud mot kon- tanter och checkar som betalningsmedel. Det har inte framkomit något som tyder på att företagen inte följer förbudet. Det vanligaste betalningssättet bland dessa företag är betalning mot faktura. När en privatperson säljer metallskrot betalas ersättningen in på dennes bankkonto. Också när det gäller övriga företag i skrotbranschen får det förutsättas att betalning vanligen sker mot faktura. Två undantag finns dock från denna huvudregel. Den ena situationen är när det handlar om en ohederlig affär, t.ex. när en skrothandlare köper in metallskrot trots att han eller hon misstänker att det är stöldgods. Den andra situationen är när en privatperson säljer metallskrot. I båda dessa fall torde betalning med kontanter förekomma i hög utsträckning. Ett kontantförbud bör införas Utredningen föreslår att ett förbud införs mot att använda kon- tanter, checkar och postväxlar som betalningsmedel vid handel med metallskrot i näringsverksamhet. Ett syfte med förbudet är att ge polisen bättre förutsättningar att utreda metallstölder. Om dessa betalningsmedel inte får användas måste ersättningen sättas in på ett konto. Genom att se till vilket konto en ersättning har betalats kan polisen dra slutsatser om vem som sålt skrotet. När polisen kommit en metalltjuv på spåren kan polisen dessutom kontrollera om denne har sålt metallskrot även till andra och därigenom nysta upp ytterligare stölder. Sannolikt skulle också ett förbud ha en hämmande inverkan på gärningsmännen liksom på de skrothandlare som köper in gods trots misstanke om att det kan vara tillgripet. En metalltjuv vill ogärna att ersättningen för stulet gods ska kunna härledas till honom eller henne. Inte heller vill en skrothandlare bli sammankopplad med ett parti stulen metall. Det främsta syftet med förbudet är således att antalet metall- stölder ska minska. Vid sidan av detta huvudmål bör regleringen kunna medverka till en förbättrad marknad med konkurrens på lika villkor i skrotbranschen. Även om varken checkar eller postväxlar är vanligt förekomman- de som betalningsmedel i skrotbranschen bör ett förbud om- fatta också dessa betalningsmedel. Risken är annars att de används för att kringgå reglerna. När utredningen fortsättningsvis använder benämningen kontantförbud avses ett förbud mot kontanter, checkar och postväxlar. Utredningen föreslår att en överträdelse av förbudet ska leda till en administrativ sanktionsavgift. Övervägande skäl talar för en sådan lösning. En sanktionsavgift kan riktas mot en juridisk person, till skillnad mot ett straff som bara kan dömas ut mot en fysisk person. En sanktion i form av en avgift kan dessutom bygga på strikt ansvar. Bedömningsinslaget blir då betydligt mindre än om det för ansvar skulle krävas oaktsamhet eller uppsåt. Detta bidrar till ett enkelt och effektivt sanktionssystem. Mot denna bakgrund anser utred- ningen att en sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte är uppsåtlig eller oaktsam. Skrotbranschen omfattas av en regel i mervärdesskattelagen (1994:200) som föreskriver omvänd skattskyldighet för mervärdes- skatt vid handel med metallskrot (1 kap. 2 §). De varor som om- fattas av bestämmelsen i mervärdesskattelagen följer den klassificering som finns i EU:s gemensamma tulltaxa i lydelsen enligt kommis- sionens genomförandeförordning (EU) nr 1006/2011. Det framstår enligt utredningens mening som uppenbart lämpligast att använda samma uppräkning av varor för den nu föreslagna bestämmelsen. Det är svårt att med den skärpa och precision som är nödvändig i lagtext uttrycka vilket järn- och metallskrot som ska omfattas av regeln. Dessutom reduceras på detta vis risken för tolkningsproblem och det blir lättare för näringsidkarna att förstå bestämmelsen. Det är de näringsidkare som i sin verksamhet köper sådant avfall och skrot som regleringen tillämpas på som ska omfattas av kontantför- budet. Utredningen har övervägt om de näringsidkare som bedriver handel med metallskrot ska omfattas av ett tillståndkrav. En tillstånds- reglering innebär emellertid en inskränkning av näringsfriheten och bör därför användas i sammanhang där viktiga samhällsintressen motiverar en sådan inskränkning. Enligt utredningens mening har det inte framkommit att behovet av kontrollåtgärder är så starkt att det finns tillräckliga skäl för en tillståndsreglering. I stället bör en anmälningsplikt införas. På så sätt kan tillsynsmyn- digheten få kännedom om vilka näringsidkare som bedriver verk- samhet i skrotbranschen. Vid en sammantagen bedömning har utredningen funnit att Skatte- verket bör få tillsynsuppdraget. uppdrag är som huvudregel inte av tillsynskaraktär utan handlar snarare om att säker- ställa skatteuppbörden på grundval av frivilligt inlämnade uppgifter. Uppdraget framstår därför i och för sig inte som en helt naturlig uppgift för verket. Det främsta skälet till förslaget är att Skatte- verket torde ha den personal som i särklass är bäst för att undersöka om kontantförbudet har överträtts. Kontanter kan gömmas undan och det mest lämpliga sättet att kontrollera om det efterlevs är att jämföra bokföringen med innestående lager. De regler om tillsyn som föreslås har tillsynsreglerna i fråga om kassaregister i skatteförfarandelagen (2011:1244) som förebild. Ut- redningen föreslår att vid tillsyn ska få göra oanmälda besök i verksamhetslokaler för att undersöka om kontantförbudet har överträtts. En näringsidkare ska vara skyldig att lämna upplys- ningar och tillhandahålla de handlingar som är nödvändiga för till- synen. ska kunna förelägga näringsidkare vid vite att fullgöra denna skyldighet. ska på begäran lämna det biträde som behövs vid tillsynen. ska pröva frågan om en sanktionsavgift ska påföras. Sanktionsavgiften för en enskild överträdelse bör vara . Om näringsidkaren gör sig skyldig till ytterligare en överträdelse ska en ny avgift tas ut med det dubbla beloppet. Om det är oskäligt att påföra en avgift ska en sådan inte tas ut. När det gäller förfarandet i övrigt föreslår utredningen att den som anspråket riktas mot ska få tillfälle att yttra sig innan beslutar om sanktionsavgift. En sanktionsavgift bör meddelas från den dag då tillsynsbesöket företogs. Skatteförfarande- lagens regler om betalning, återbetalning, omprövning, överklagande och verkställighet i fråga om kontrollavgifter ska gälla också i fråga om sanktionsavgifter. De kostnadsmässiga konsekvenserna för företagen är mycket be- gränsade.