sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Lag- ändringen var ett led i regeringens strävan att minska företagens administrativa börda (se avsnitt 3.4). Det är till de regler som gällde som genom sitt tillkännagivande anser att man ska återgå. Synpunkter från olika aktörer Det råder delade meningar i frågan om det är bäst med årliga eller mer sällan förekommande lönekartläggningar. Enligt vad som fram- kommit i utredningsarbetet är arbetstagarorganisationerna generellt sett positiva till årliga lönekartläggningar medan arbetsgivarorga- nisationer anser att lönekartläggningar även fortsättningsvis ska genomföras mera sällan. har till utredningen anfört att organisationen inte anser att lönekartläggningen ska göras . Som skäl för sin ståndpunkt har bl.a. framfört följande. Frågan om jämställda löner är väl reglerad mellan parterna och utgör en naturlig del av lönebildningsprocessen som äger rum i företagen. I jämförelserna analyserar de lokala parterna som regel lönestrukturer utifrån aktuella löner där såväl arbetsuppgifter som hur arbetsupp- gifterna utförs beaktas. Diskrimineringslagens regler om lönekart- läggning, där enbart lika och likvärdiga arbeten ska jämföras, har inget konstruktivt att tillföra i denna process. Tvärtom blir lönekartlägg- ning enligt lagen en parallell process som tar fokus från och snarare försvårar de jämställdhetsanalyser som görs i samband med löne- revisionen. Lönekartläggningen görs enbart p.g.a. att det är en lag- stadgad skyldighet. Ofta görs arbetet av en konsult, då många arbets- givare har svårt att själva klara av uppgiften så att de känner sig säkra på att de uppfyller lagens krav. Resultatet blir ett dokument utan liv, som vilar vid sidan om de analyser som görs kopplade till lönerevisionen. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen SKL har till utredningen anfört att de anser att lönekartlägg- ningen alltjämt bör göras . DO anser att det är allt för sällan att genomföra lönekartlägg- ning och rekommenderar på sin hemsida att arbetet med lönekartläggning genomförs även om lagen endast kräver att det sker vart tredje. Enligt DO finns det anledning att anta att det är enklare att upprätta en plan eller genomföra en lönekart- läggning om det görs med tätare intervall, vilket enligt myndig- heten talar emot att det skulle vara en förenkling att genomföra kartläggningen . Risken att planen inte blir ett levande dokument som kontinuerligt följs upp och vid behov revideras ökar också om plankravet endast är . Dessutom skiljer sig de plankrav som riktar sig mot exempelvis en högskola åt med avseende på periodicitet (för studenterna och för de anställda), vilket försvårar möjligheten att ta ett samlat grepp om det förebyggande och främjande arbetet med aktiva åtgärder. DO förespråkar därför även av det skälet en enhetlighet mellan arbetslivet och utbildningsväsendet avseende kraven på periodiciteten. Kvinnolobby har till utredningen framfört att de är mycket positiva till lönekartläggningen och att de anser att den ska göras . Kvinnolobby ser lönekartläggningen som den allra viktigaste åtgärden för jämställdheten eftersom den ger svart på vitt hur kvinnor och män värderas olika. Undersökningar rörande lönekartläggningen och dess reglering genomförde en omfattande granskning av hur arbetsgivare följde jämställdhetslagens bestäm- melser19 om lönekartläggning. Arbetet slutredovisades i Miljongranskningen – Resultat av etapp 2 och slutrapport. av arbetsgivarna i etapp 2 av granskningen upp- gav att arbetet resulterat i en upparbetad struktur och rutin för lönekartläggningsarbetet . ansåg dess- utom att lönekartläggningen resulterat i ett bättre underlag i den individuella lönesättningen. Miljongranskningen visade enligt rappor- ten att lönekartläggningsbestämmelserna är ett bra verktyg för att 19 Jämställdhetslagens bestämmelser om lönekartläggning motsvarade gällande rätt, dock skulle lönekartläggningen genomföras och dokumenteras skriftligen av arbetsgivare med fler än tio arbetstagare. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen hitta såväl osakliga som sakliga löneskillnader. av de 548 arbetsgivare som granskades hade hittat och åtgärdat osakliga löneskillnader. Den sammanlagda lönejusteringen uppgick till och berörde drygt 5 000 arbetstagare. av arbetsgivarna planerade dessutom andra åtgärder för att främja jämställda löner. DO arbetar med en uppföljning av Miljongranskningen som beräknas vara klar . DO har genomfört en studie av hur diskrimineringslagens be- stämmelser om aktiva åtgärder tillämpas i praktiken. Projektet om tillämpning av bestämmelserna om aktiva åtgärder bedrevs mellan . Studien har redovisats i En studie av tillämpningen av bestämmelserna om aktiva åtgärder bland arbets- givare och utbildningsanordnare. Syftet med studien var dels att ge DO ett tillförlitligt underlag i utvecklingen av tillsynsmetoder och andra initiativ, dels att DO mot bakgrund av undersökningen skulle kunna lämna förslag till lagstiftaren avseende hur bestämmelserna på ett ändamålsenligt sätt borde utformas . Undersök- ningen genomförde som en kvalitativ intervjuundersökning (sam- manlagt 30 personer intervjuades). De verksamheter som valdes ut bedömdes bedriva ett fungerande arbete med bestämmelserna om aktiva åtgärder. Representanter från arbetsgivare och fackliga orga- nisationer intervjuades också. Av rapporten framgår att bland arbets- givare som aktivt arbetat med jämställdhet och lika möjligheter och rättigheter förespråkas årliga lönekartläggningar. De intervjuade fackförbunden anger att de är negativa till att lönekartläggningar endast behöver genomföras (enligt var det endast fem fackliga representanter som deltog i intervjuerna). Enligt rapporten anser representanter från de fackliga organisationerna att det kan finnas en motvilja mot att granska sig själv som arbetsplats men att lönekartläggningen är ett bra verktyg. När lönekartlägg- ningar skulle genomföras kunde enligt rapporten fackliga representanter se att dessa gjordes partsgemensamt och att arbets- givaren kunde hitta osakliga löneskillnader och även rätta till dem. genomförde en undersökning bland lokala organisationer inom Unionen om arbetsgivares arbete med lönekartläggningar. Detta genom en enkät som besvarades vid telefonintervjuer. Totalt besvarande 1 000 Unionenklubbar enkäten. Resultatet har redovisats i rappor- ten Lönekartläggning lönar sig – Kön ska inte avgöra lön. Enligt undersökningen hade en stor andel av arbetsgivarna inte genomfört Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Av rapporten framgår att tre av tio arbetsgivare upptäckte osakliga löneskillnader vid den senaste lönekartläggningen och analysen. Unionen anser att löne- kartläggning är ett effektivt verktyg för att identifiera och mot- verka diskriminering på grund av kön och att det leder till en mer sund lönestruktur i företaget där lön baseras på kompetens och arbetets innehåll. I rapporten anges beträffande frekvensen av löne- kartläggningen att Unionen önskar att lagen krävde årlig lönekart- läggning. Skälet till detta är enligt Unionen att lönen ska sättas sak- ligt och för att det ska finnas en rutin och en vana i organisationen att hantera lönekartläggningen. Lönerevision görs enligt rapporten vanligtvis och lönekartläggningen menar man kan enkelt göras i samband med detta, det hjälper bara till för att få en mer rättvis lönesättning vid revisionen. har granskat kommuners och lands- tings tillämpning av diskrimineringslagens lönekartläggningsbestäm- melser . Resultatet av granskningen redovisades genom rapporten – Försummad lagstiftning i kommuner och landsting. Granskningen genomfördes som en enkät- undersökning och skickades ut till organisationens lokala fackliga företrädare i kommuner och landsting. När det gäller ändringen till treårsintervaller sades att denna hade urholkat syftet med lönekart- läggningsbestämmelserna som ju är att upptäcka, åtgärda och för- hindra osakliga löneskillnader mellan könen. menade man kännetecknas arbetslivet av stor rörlighet och hög förändringstakt. Man byter jobb, gamla befattningar försvinner och nya tillkommer. En lönekartläggning åldras snabbt och är uppgifterna inaktuella. Hela arbetet måste göras om, vilket enligt rapporten blir både dyrt och ineffektivt för arbetsgivaren. Treårsregeln ansågs ha underminerat lagens legitimitet och måste enligt rapporten ändras om lönekartläggningen ska få den praktiska betydelse som lagstift- ningen syftar till. När det gäller frekvensen framgår vidare av rappor- ten att man antingen kan överväga en återgång till den tidigare ettårsregeln, komplettera treårsintervallet med en årlig skyldighet att revidera lönekartläggningen eller koppla lönekartläggningskravet till tidpunkten för lönerevision. Oavsett vilket alternativ man väljer, menar man i rapporten att det bör ges möjligheter till bransch- anpassning genom kollektivavtalslösningar. Det väsentliga är att lönekartläggningsarbetet inte bedrivs i en sidofåra utan finns aktuellt i den huvudfåra där löner bestäms. En annan fråga som ställdes i enkäten var huruvida lönekartläggningsreglerna var ett Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen hinder eller ett hot mot individuell lönesättning. Här fick man enligt rapporten enstämmiga och mycket tydliga svar. Ingen av uppgifts- lämnarna anser att bestämmelserna ska avskaffas. Ingen upplever att lönekartläggning är ett hinder för individuella löner. Många anser rentav att lönekartläggning är en förutsättning för att de indivi- duella lönerna ska vara sakliga. Mot detta kan ställas årliga lönestatistik. Institutets analyser av löneskillnaderna mellan kvinnor och män visar en stadig minskning av löneskillnaderna över tiden. Trenden har varit densamma oberoende av om lagen ställt krav på årlig lönekart- läggning eller som . I Miljongranskningens slutrapport diskuterade JämO vilken effekt granskningen och de lönejusteringar och andra justeringar som genomförts hade på lönegapet. JämO:s slutsats blev att dessa tro- ligen inte skulle komma att ha någon direkt påverkan på lönegapet i samhället eftersom bestämmelserna om lönekartläggning tar sikte på lönesättningen och osakliga löneskillnader hos varje enskild arbetsgivare. Enligt JämO var lönekartläggningen ett bra verktyg för att åstadkomma jämställda löner hos varje arbetsgivare på lokal nivå. Men om lönegapen skulle minska behövdes enligt JämO även andra åtgärder på bransch- och sektorsnivå eller på nationell nivå. Fördelar med att återinföra en årlig lönekartläggning JämO:s miljongranskning visade enligt JämO att lönekartläggning ledde till att osakliga löneskillnader hittades och rättades till i relativt stor utsträckning. Även senare undersökningar som genomförts, som t.ex. Unionens och , talar för att lönekartläggning faktiskt leder till att man hittar osakliga löne- skillnader. Om kartläggning sker endast torde det därför innebära ett försämrat skydd ur ett individperspektiv då det tar innan skillnaden upptäcks och rättas till. Detta får anses tala för en årlig kartläggning. Det faktum att miljongransk- ningen visade att lönekartläggningen var ett bra verktyg för att hitta osakliga skillnader och att en stor del av de granskade arbetsgivarna ansåg att lönekartläggningen gav dem ett bättre underlag inför lönerevisionen får också anses tala emot att kartläggning utförs . En annan fördel som vi anser föreligger vid årligt arbete är att regelbundenheten skapar en annan kontinuitet i arbetet och bidrar Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen till att kompetensen hålls vid liv och blir en naturlig rutin på arbets- platsen. När det gäller lönekartläggningens påverkan på lönegapen mellan kvinnor och män verkar däremot frekvensen av lönekart- läggningen sakna betydelse. Nackdelar med att återinföra en årlig lönekartläggning Lönekartläggning infördes i syfte att minska före- tagens administrativa börda, och enligt vad som framkommit i utred- ningsarbetet är uppfattningen bland arbetsgivare att så har blivit fallet. Av motiven20 till ändringen från årliga krav till krav på att utföra lönekartläggning knyts ändringen till den änd- rade frekvensen av planerna. Regeringen anförde att det inte kunde uteslutas att kravet på årliga planer hade lett till att arbetsgivare nödgas lägga ner ett stort arbete på formalia i stället för på sak- frågorna. Enligt regeringens mening var det viktiga att arbetsgivare faktiskt upprättade planer men inte att planerna nödvändigtvis revi- derades eller uppdaterades . Periodiciteten på planerna fanns det olika uppfattningar om, men regeringen ansåg att kravet att upprätta årliga planer borde ändras så att det i stället skulle ske . När man sedan övervägde frekvensen anfördes bl.a. följande. Bestämmelserna om lönekartläggning har en tydlig koppling till de planer som regeringen föreslagit ska upprättas . För att anknyta till den avgränsning som enligt den nya lagen föreslås gälla i fråga om skyldigheten att upprätta en plan för jämställda löner bör arbetsgivarens skyldighet att kartlägga och analysera löneskill- nader mellan kvinnor och män också ske . Därmed åstadkoms samma periodicitet i fråga om arbetet med löneskill- nader. Skälen till ändringen är densamma som för planerna. Att det skulle kunna öka den administrativa bördan kan alltjämt anses vara en nackdel med att ändra till årlig lönekartläggning. Även det faktum att lönegapet inte verkar påverkas av frekvensen av lönekartläggningen kan sägas tala emot en ändring till årlig sådan. Ett annat problem med årliga lönekartläggningar uppstår i verk- samheter där det finns kollektivavtal som anger att lönerevision ska utföras mera sällan än . I en sådan verksamhet kan krav på årlig lönekartläggning komma att innebära att lönekartläggning får göras beträffande samma löner . 2007/08:95 s. 338 ff. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen är det lättare att hitta en lämplig tidpunkt att genomföra lönekart- läggningen. När det gäller periodiciteten av lönekartläggningen finns det för- och nackdelar såväl med årlig lönekartläggning som med en mera sällan förekommande sådan. Vi anser vid en samlad bedömning att fördelarna med att återinföra en årlig kartläggning får anses väga något tyngre än nackdelarna. Att genomföra en lönekartläggning och analys första gången kan vara ett omfattande arbete, innan man har upparbetat kunskapen om metod och rutiner. Om kontinui- teten i arbetet avtar finns risk att kunskapen glöms bort och att arbetsgivaren tvingas börja om från början när kartläggningen ska göras igen . Erfarenheterna från arbetet kan alltså gå förlorade under en treårig plans giltighetstid och processen följakt- ligen behöva börja om från grunden inför framtagandet av näst- kommande plan och lönekartläggning. Detta talar enligt vår upp- fattning emot att det skulle leda till någon större ökning i de administrativa bördorna för företagen. I och med att vi valt att föreslå att lönekartläggningen ska vara en del av det systematiska arbetet med aktiva åtgärder anser vi att det inte längre finns behov en särskild handlingsplan för jämställda löner. Lönekartläggningsarbetet föreslås – som framgår av avsnitt 9.8 – precis som övrigt systematiskt arbete med aktiva åtgärder att dokumenteras, men dokumentationen behöver inte samlas i en plan. Dokumentationen som vi föreslår är tänkt att vara ett stöd i det systematiska arbetet. Att då lyfta ut en del av det systematiska arbetet och säga att detta endast ska genomföras skulle, enligt vår uppfattning, leda till mer administrativt krångel än att låta allt arbete utföras och dokumenteras . Mot bakgrund av vårt uppdrag så som det formulerats i våra tilläggsdirektiv har vi övervägt årlig lönekartläggning respektive kart- läggning . Att knyta frekvensen av lönekartläggningen till verksamhetens lönerevision skulle kunna vara ett alternativ. Det faktum att det kan gälla flera avtal parallellt i en verksamhet – med olika tidpunkter för lönerevision – talar dock emot en sådan lösning. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen 9.7.1Det systematiska arbetet med aktiva åtgärder ska ske i samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare Utredningens förslag: Det systematiska arbetet med aktiva åt- gärder ska ske i samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. En erinran införs i lagen om att inför beslut om åtgärder som innebär viktigare förändringar av verksamheten eller särskilt an- går arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare gäller förhandlingsskyldigheten enligt lagen (1976:580) om medbestäm- mande i arbetslivet. Enligt gällande rätt ska arbetsgivare och arbetstagare samverka om aktiva åtgärder. Av förarbetena framgår följande. Samverkan inne- bär normalt att arbetstagarna representeras av de fackliga organisa- tioner som finns på arbetsplatsen. Arbetsgivare och fackliga orga- nisationer ska arbeta gemensamt i en dialog. Saknas facklig orga- nisation innebär det dock inte att arbetstagarna bör lämnas utanför. Arbetsgivaren får i sådana fall ta ställning till på vad sätt arbets- tagarna lämpligast kan beredas möjlighet till samverkan. Det är dock alltid arbetsgivaren som har det yttersta ansvaret för att lagen följs. Några särskilda procedurregler för samverkan har inte ansetts nödvändiga utan de närmare formerna lämnas till parterna för att anpassas till specifika behov i en viss bransch eller på en arbets- plats.21 Vårt förslag innebär en förändring på så sätt att arbetsgivaren ska bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder inom vissa angivna områden med en viss anvisad metod. Vi anser att samver- kan mellan arbetsgivare och arbetstagare har stor betydelse för hur framgångsrikt ett sådant arbete blir i praktiken. Det ska därför alltjämt ställas krav på att arbetet ska bedrivas i samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. Som enligt gällande rätt, ska sam- verkan normalt ske med arbetstagarna genom deras fackliga orga- nisationer. Om facklig representation saknas får arbetsgivaren, liksom , ta ställning till hur arbetstagarna lämpligast ska beredas tillfälle till samverkan. Arbetsgivarens samverkan med arbetstagarna eller deras fackliga organisationer ska omfatta hela det systematiska arbetet med aktiva 2007/08:95 s. 324 och 533. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen åtgärder, dvs. från undersökning eller kartläggning till eventuella åtgärder som behöver vidtas och uppföljning. Samverkan ska alltså vara en del av arbetet i samtliga de steg som ingår i det systematiska arbetet och omfatta de delar som det systematiska arbetet omfattar. De närmare formerna för samverkan kan liksom tidigare lämnas till parterna för att anpassas till specifika behov i en viss bransch eller på en arbetsplats. Som vi redan anfört i avsnitt 9.5.1. kan det vara lämpligt att träffa lokala överenskommelser om hur det syste- matiska arbetet ska bedrivas och hur samverkan ska ske. Det yttersta ansvaret för att reglerna följs ska alltjämt ligga hos arbetsgivaren. Vårt förslag innebär att lönekartläggningen är en del av det systematiska arbetet med aktiva åtgärder. Det behöver därför inte längre särskilt anges att samverkan ska omfatta arbetet med löne- kartläggning. Om de åtgärder som man vid undersökning och analys kommer fram till att de bör vidtas kan komma att innebära en viktigare för- ändring av verksamheten eller en viktigare förändring av arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare gäller självklart för- handlingsreglerna i lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). Vi föreslår att det införs en erinran om detta i lagtexten. 9.7.2Arbetsgivarens skyldighet att förse arbetstagarorganisation med information Utredningens förslag: Arbetsgivaren ska alltjämt vara skyldiga att lämna information till en arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal. Skyldig- heten utvidgas i förhållande till gällande rätt och ska omfatta en skyldighet att förse en sådan organisation med den information som behövs för att organisationen ska kunna samverka i arbetet med aktiva åtgärder. Avser informationen uppgifter om lön eller andra förhållan- den som berör en enskild arbetstagare gäller reglerna om tyst- nadsplikt och skadestånd i 21, 22, och 56 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället 10 kap. 11–14 §§ och 12 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Enligt gällande rätt finns en skyldighet för en arbetsgivare att ge information i lönekartläggningsarbetet till en arbetstagarorganisa- tion i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektiv- avtal. Enligt vårt förslag ska arbetsgivare och arbetstagare samverka om det systematiska arbetet med aktiva åtgärder och lönekartlägg- ningsarbetet är då en del av detta arbete. Vi anser att en förutsättning för att samverkansarbetet ska fungera är att det finns en skyldighet för arbetsgivaren att förse aktuella arbetstagarorganisationer med även annan relevant information som kan behövas för att de ska kunna delta i samverkan beträffande även övriga frågor. Det systematiska arbetet med aktiva åtgärder innebär – på motsvarande sätt som arbetet med lönekartläggningen enligt gällande rätt – att en viss metod för arbetet med undersökning, analys, åtgärder osv. Om det behövs information för att samverkan ska kunna ske måste det finnas en möjlighet att ta del av den. För att samverkan ska bli effektiv och fungera anser vi därför att skyldig- heten att förse en arbetstagarorganisation med information ska omfatta allt samverkansarbete och inte endast det som rör löne- kartläggningen. Vi föreslår därför en utvidgning i förhållande till gällande rätt så att informationsskyldigheten omfattar hela det systematiska arbetet med aktiva åtgärder. Informationsskyldigheten innebär, precis som enligt gällande rätt, inte något krav på att arbetsgivaren ska komma överens med arbets- tagarsidan. Även i övrigt är inte tanken att informationsskyldig- heten – utöver den utvidgning vi föreslår – ska innebära något annat än vad den gör enligt gällande rätt. Enligt förarbetena till dagens informationsskyldighet sägs det t.ex. att denna inte innebär en generell rättighet för arbetstagarorganisation att under arbetet med jäm- ställdhetsanalysen av löner få del av allas löner utan att skyldigheten för en arbetsgivare att informera om en viss arbetstagares lön bör vara begränsad till de fall där man inte på ett meningsfullt sätt kan genomföra analysen utan uppgiften i fråga. Motsvarande bör alltjämt vara fallet. Information som avser uppgifter om lön eller andra förhållan- den som berör en enskild arbetstagare ska alltjämt skyddas. Liksom enligt gällande rätt ska reglerna om tystnadsplikt och skadestånd i 21, 22, och 56 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet gälla. I det allmännas verksamhet tillämpas – liksom – i stället 10 kap. 11–14 §§ och 12 kap. 2 § offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400). Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen 9.8.1Det systematiska arbetet ska dokumenteras Utredningens förslag: Det systematiska arbetet med aktiva åtgär- der ska dokumenteras . Dokumentationen ska innehålla en redogörelse för alla delar av det systematiska arbetet avseende de områden som anges i lagen. Dokumentationen ska också innehålla en redogörelse för hur den lagstadgade samverkansskyldigheten fullgörs. Enligt den arbetsmetod som vi föreslår för arbetet med aktiva åtgärder ska arbetsgivare genom undersökning och analys av vissa i verksamheten utpekade områden komma fram till vilka förebygg- ande och främjande åtgärder som bör vidtas.