sou · H2B367 · 2014-09-19 00:00:00 — ringsområdet och om nyttjandet av socialförsäkringen. IAF däremot utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsför- säkringen, samt kan utreda olika frågor som rör arbetslöshetsför- säkringen. utvärdering (IFAU) ska i sin tur främja, stödja och genomföra veten- skapliga utvärderingar av effekter av arbetsmarknadspolitik, arbets- marknadens funktionssätt, effekter av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet samt arbetsmarknadseffekter av social- försäkringen. Dessa myndigheters verksamheter tangerar alltså ISF:s verksamhet och det kan ibland finnas anledning för myndigheterna att samverka med varandra. I sammanhanget kan nämnas att IAF har föreslagits få ett visst mandat att utöva tillsyn över Försäkrings- kassan såvitt avser aktivitetsstöd (Ds 2013:59). En annan myndighet som ISF har anledning att samverka med är , som ska utöva tillsyn över delar av Pensions- myndighetens verksamhet. Det kan även bli aktuellt att samverka med , som är ett analysorgan när det gäller hälso- och sjuk- vårdsfrågor med en mycket bred verksamhet som även rör socialtjänst, hälsoskydd, smittskydd och epidemiologi. bildades den nya myndigheten för vård och omsorg () som tog över tillsynsverksamheten från . ISF:s tillsyns- och granskningsverksamhet bedrivs vanligtvis i form av projekt. Det finns olika definitioner av vad ett projekt är. Med detta begrepp menas i det följande en i tiden avgränsad arbetsinsats, som i normalfallet utmynnar i en eller flera rapporter och där en projektledare och ett visst antal projektmedarbetare ingår. ISF:s arbete kan till en del utföras utan att personuppgifter behandlas. Exempelvis kan ISF granska en myndighets styrfunk- tioner genom att studera interna styrdokument och informations- system. ISF kan också hantera uppgifter i aggregerad form, dvs. uppgifter som hänför sig till grupper av individer, t.ex. en ålders- grupp, en yrkesgrupp eller alla individer bosatta i en viss region. Uppgifter i aggregerad form är varken direkt eller indirekt hänför- liga till en fysisk person. I andra sammanhang behandlar ISF per- sonuppgifter för sin tillsyn och granskning. I det följande beskrivs Behovet av en särskild lagreglering de metoder som ISF använder där det kan bli aktuellt att behandla personuppgifter. Såväl , och som andra myndigheter vars verksamhet kan komma att beröras av ISF:s granskning för omfattande elektroniska register där uppgifter samlas från myndigheternas handläggning och om de individer vars ärenden har handlagts av myndigheterna. Automatiserade behandlingar av uppgifter i sådana elektroniska uppgiftssamlingar i form av registerstudier är ett effektivt sätt att ta fram underlag som kan ge övergripande kunskap för tillsyn eller granskning inom ett område. Sådana studier genomförs ofta med stora informationsmängder, och kan även användas för att följa individer i tidsserier . Registerstudier är resurs- effektiva och kan utföras av ett fåtal personer, förutsatt att nödvändiga uppgifter kan göras tillgängliga i elektronisk form. För att säkerställa att handläggningen hos en granskad myndighet sker rättssäkert granskar ISF ofta ett större antal enskilda ärenden. ISF går då igenom och samlar in och registrerar information från ärende- akterna hos den granskade myndigheten. Sådana aktstudier fångar ofta information av mer kvalitativ art, men kan även användas för att samla in kvantitativa uppgifter. Aktstudier är mer resurskrävande än registerstudier eftersom de ofta innefattar mera ingående bedöm- ningar av processer och av kvaliteten i ärendehandläggningen. Flera myndigheter som berörs av ISF:s tillsyn och granskning hanterar numera akter i elektronisk form. I många fall kan informationen emellertid inte tolkas automatiserat eftersom en stor del av dessa handlingar har skannats in och lagrats endast som bilder. De behöver då tolkas av en människa. Uppgifter från akter ligger ofta samlade i ärendehanteringssystem men de kan även finnas i andra system och strukturer. Behovet av en särskild lagreglering I många tillsyns- och granskningsärenden genomför ISF även intervjustudier. Sådana studier, som genomförs med stöd av samtycke från den intervjuade, kan ge en djupare bild av handläggningen hos en myndighet. Även sådana uppgifter behandlas ofta automatiserat av ISF – dels genom att transkriberingar av inspelade intervjuer lagras som elektroniska dokument, dels genom att uppgifter från intervjuer emellanåt behandlas i ett elektroniskt analysprogram. Det förekommer också att ISF genomför enkätstudier. En sådan studie kan rikta sig t.ex. mot anställda hos en granskad myndighet eller mot allmänheten. Enkätstudier genomförs med stöd av sam- tycke från den enskilde. De uppgifter som samlas in behandlas normalt i elektronisk form. De personuppgifter som behandlas i myndighetens tillsyns- och granskningsverksamhet lagras projektvis på två servrar som finns i . Det är normalt bara en eller ett fåtal personer knutna till det aktuella projektet som har tillgång till de uppgifter som behandlas för ett visst projekt. Så snart projektet har avslutats tas behörigheterna bort så att det är möjligt för projekt- medarbetarna att komma åt uppgifterna. Användning av uppgifter som inte är direkt hänförliga till enskilda Uppgifterna har hos ISF till övervägande del utgjorts av samlingar av personuppgifter som inte är direkt hänförliga till enskilda. Exempelvis kan namn och personnummer ha ersatts av ett löpnummer. Uppgiftslämnaren gör en nyckelfil och förvarar den , med en koppling mellan personnummer (alternativt samordningsnummer eller namn) och ett individuellt löpnummer. Endast löpnummer lämnas ut till ISF som därefter kan koppla samman uppgifterna med stöd av sådana nummer. I enstaka fall har ISF emellertid behov av att behandla person- uppgifter som är direkt hänförliga till enskilda. Ett sådant behov gör sig främst gällande när det finns behov av att kunna samman- Behovet av en särskild lagreglering koppla uppgifter med varandra. Det kan ofta handla om att få vet- skap om vissa samband, t.ex. hur sannolikheten att få en viss för- mån påverkas av kön, inkomster, yrke o.l. Då krävs vanligtvis till- gång till personnummer. Enligt ISF:s interna föreskrifter om säkerhet vid hantering av personuppgifter får uppgifter om person- nummer eller namn registreras eller lagras i elektroniska register endast om det är nödvändigt för att genomföra den arbetsuppgift för vilken en uppgift har inhämtats. En mängd olika begrepp används som benämning på person- uppgifter som inte är direkt hänförliga till enskilda, t.ex. kodade, anonymiserade, eller pseudonymiserade uppgifter. Frågan om begreppsanvändningen inom persondataskyddsområdet utreds av (Ju 2011:11). Vi ska inte föregripa det arbetet och har därför valt att efter förebild av 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) använda uttrycket personuppgifter som inte är direkt hänförliga till enskilda. 6.1.6Rättsligt stöd för ISF:s personuppgiftsbehandling ISF behandlar personuppgifter med stöd av PUL. För att ISF ska kunna behandla personuppgifter behöver därmed varje behand- ling föregås av en prövning enligt bl.a. 10 § PUL, där det föreskrivs att personuppgifter endast får behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen eller om behandlingen är nödvändig för vissa i paragrafen angivna ändamål. Ett sådant ända- mål kan vara att behandlingen anses nödvändig för att en arbets- uppgift av allmänt intresse ska kunna utföras. Ett annat kan vara att ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller den till vilken personuppgifterna ska lämnas ut ska kunna tillgodoses, om detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. För det fall ISF har behov av att behandla känsliga person- uppgifter eller sådana personuppgifter som avses i 21 § PUL har dessutom krävts en prövning enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (se kap. 8). Behovet av en särskild lagreglering 6.2Behovet av att behandla personuppgifter Vår bedömning: ISF ska få behandla personuppgifter om det behövs för att fullgöra inspektionens uppdrag beträffande system- tillsyn eller effektivitetsgranskning. ISF behöver som framgått behandla personuppgifter för att kunna utföra sitt uppdrag att utöva systemtillsyn och effektivitetsgransk- ning. I vissa fall har ISF också ett behov av att behandla person- uppgifter innan ett tillsyns- eller granskningsärende har inletts, t.ex. för att kunna ta ställning till om det är meningsfullt att inleda tillsyn eller granskning eller till hur en sådan insats ska läggas upp. För att få en heltäckande bild av hur detta behov ser ut har vi med ISF:s hjälp gjort en ingående projektbaserad analys av myndighet- ens behandling av personuppgifter, se bilaga 3. I det följande redo- visas ISF:s behov av att behandla personuppgifter på ett mer över- gripande plan. 6.2.1Behandling av personuppgifter från , och Vid granskningar av , och behöver uppgifter vanligtvis hämtas från den grans- kade myndigheten. Det kan också förekomma att uppgifter från en av de tre myndigheterna som nämns i 2 § instruktionen behövs i ett tillsyns- eller granskningsärende som gäller en annan av de tre myndigheterna. Som exempel kan nämnas att en granskning av hantering av pensionsgrundande inkomst kan kräva uppgifter om pensioner från . Uppgifter från , och behövs även i stor utsträckning vid tillsyn och gransk- ning av gränsytor och samverkansinsatser enligt 3 § instruktionen. För att kunna granska t.ex. hur myndigheterna samverkar med varandra eller med andra aktörer utanför socialförsäkringsområdet är det normalt nödvändigt att inhämta uppgifter från båda samver- kansparterna, se vidare om detta i avsnitt 6.2.3 nedan. Även vid effektutvärderingar och andra undersökningar som ISF utför med stöd av 1 § instruktionen är det ofta nödvändigt att inhämta upp- gifter från , eller Skatte- verket. Behovet av en särskild lagreglering och ska enligt 5 a § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration på begäran lämna ISF de upp- gifter som inspektionen behöver för sin systemtillsyn och effektivi- tetsgranskning enligt 2 § första stycket 1 och 2 samt 3 § ISF:s instruktion. På liknande sätt gäller att enligt 7 b § för- ordningen (2001:588) om behandling av personuppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet på begäran av ISF ska lämna ut uppgifter som inspektionen behöver för sin systemtillsyn och effek- tivitetsgranskning enligt 2 § första stycket 3 och 3 § ISF:s instruk- tion. En uppgiftsskyldighet föreskrivs alltså för , och i förhållande till ISF. De två förstnämnda myndigheterna är i praktiken ISF:s största infor- mationsförsörjare. Uppgiftsskyldigheten för dessa myndigheter är begränsad till uppgifter som behövs för granskning av eller tillsyn över den verksamhet som dessa myndigheter själva bedriver och verksam- heter som gränsar till socialförsäkringsområdet. I praktiken är dock, som nämnts, uppgifter från dessa myndigheter även nödvändiga för att kunna fullgöra uppgifter som ISF utför med stöd av 1 § instruktionen. 6.2.2Behandling av personuppgifter från övriga myndigheter och privata aktörer ISF är som framgått, för sin tillsyn och granskning, beroende av uppgifter även från andra myndigheter än , Pen- sionsmyndigheten och . Medan , och har en i förordning före- skriven skyldighet att lämna uppgifter till ISF måste emellertid övriga myndigheter – innan en begärd uppgift lämnas ut – pröva om ett utlämnande är förenligt med reglerna om sekretess. De måste också ta ställning till om den behandling som kommer att utföras hos inspektionen kan anses förenlig med PUL. I avsaknad av en register- författning för ISF:s verksamhet har detta inte varit enkelt. Av vår kartläggning, som bygger på uppgifter främst från ISF, har framkommit att uppgifter från andra aktörer än Försäkrings- kassan, eller behövs såväl vid ISF:s tillsyn över och granskning av dessa myndigheter som vid tillsyn över och granskning av gränsytor och samverkansinsatser Behovet av en särskild lagreglering enligt 3 §. Detsamma gäller vid undersökningar som ISF utför med stöd av 1 § instruktionen. Merparten av de uppgifter som inte hämtas från Försäkrings- kassan, eller hämtas från , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), och (). Från är det främst uppgifter om yrke, utbildningsnivå, inskrivningsperioder och olika insatser som ISF behöver. IAF kan tillhandahålla uppgifter om erhållen arbetslöshetsersättning. När det gäller behöver ISF hämta in uppgifter om t.ex. socialtjänstinsatser, insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, vårdbesök, läkemedelsför- brukning och ekonomiskt bistånd. Från SCB har ISF inte sällan behov av att hämta in olika demografiska och socioekonomiska uppgifter. Härutöver förekommer att ISF behöver personuppgifter från andra myndigheter. Vid enstaka tillfällen har uppgifter hämtats in från bl.a. angående fordon som importerats som hjälp- medel och från i syfte att möjliggöra en under- sökning av i vilken utsträckning och varför beslut har ändrats i domstol. ISF kan också komma att behöva uppgifter om bidragsbrott i lagföringsregister och misstankeregister från (Brå), uppgifter om betyg från , hälso- och sjukvårdsrelaterade uppgifter från landsting och kommuner, uppgifter om rehabiliteringsinsatser från samord- ningsförbund, uppgifter från kommuner avseende stöd till personer med funktionshinder eller till äldre liksom uppgifter från Krono- fogdemyndigheten om vilka som har skulder. Uppgifter från olika tjänstepensionsadministratörer, såsom () och olika privata tjänstepensionsförvaltare, kan också behövas för studier som rör pensionsområdet. Det skulle även kunna bli aktuellt att efterfråga uppgifter från försäkrades arbetsgivare och arbetstagarorganisationer, t.ex. i samband med en granskning av samverkan med dessa aktörer inom ramen för sjukskrivningsprocessen eller i syfte att få upp- gifter om tilläggsförmåner till pension eller andra socialförsäk- ringsförmåner. ISF har alltså ett omfattande behov av att även kunna behandla personuppgifter, inklusive känsliga personuppgifter och person- uppgifter om lagöverträdelser m.m., som är direkt hänförliga till enskilda personer, från såväl register som andra uppgiftssamlingar Behovet av en särskild lagreglering hos andra aktörer än , och . Ett sådant behov finns även när det gäller uppgifter som ISF själv samlar in vid t.ex. enkätundersökningar och inter- vjuer. 6.2.3Behandling av personuppgifter vid samverkan med andra tillsynsmyndigheter Slutligen behöver ISF kunna hantera sin samverkan enligt 4 § instruktionen med sedvanliga tekniska metoder såsom elektronisk post och elektroniska dokument m.m. Personuppgifter behöver exempelvis få behandlas vid normala kontakter mellan tillsynsmyn- digheterna, såsom berörda befattningshavares e-postadresser m.m. ISF har inte utbytt personuppgifter ur t.ex. akter eller register för samverkansändamål, men det kan inte uteslutas att detta kan komma att behövas framöver. En viss automatiserad behand- ling av personuppgifter behöver alltså kunna ske även för detta ändamål. Vi kan konstatera att ISF behöver behandla personuppgifter för att skapa kunskap om vissa samband, t.ex. vilken eller vilka av flera faktorer som är avgörande för handläggningen av en viss fråga. Det kan ske genom att bl.a. följa hur ett visst regelverk tillämpats eller hur ekonomiska incitament påverkat flödet inom och mellan berörda system , t.ex. mellan sjukförsäkringssystemet och närliggande system. Det är ofta nödvändigt att beskriva olika förmåner redan som utgångspunkt för en analys av hur ett förmånssystem fungerar eller hur olika förmånssystem samverkar på individnivå. Vid t.ex. utvärderingar av åtgärder och insatser inom social- försäkringsområdet behöver inspektionen behandla personuppgifter om vilken insats en individ har deltagit i och hur individen påver- kats av insatsen. Det kan handla om att undersöka om insatsen har lett till att individen lämnat sjukförsäkringen. ISF behöver också behandla olika demografiska och socio- ekonomiska personuppgifter som beskriver individers egenskaper, t.ex. uppgifter om kön, ålder, födelseland, civilstånd, ekonomi och hemort. Detta behövs normalt av två anledningar – dels för att kunna Behovet av en särskild lagreglering fastslå skillnader mellan olika grupper, t.ex. om effekterna av en viss insats skiljer sig mellan grupperna, dels för att kunna kontrollera att skillnader mellan olika individer som iakttas vid en analys inte beror skillnader hos dem med avseende på t.ex. kön, ålder osv. En effektutvärdering av t.ex. införandet av en viss insats aktualiserar frågan om vad som hade hänt om denna insats inte ägt rum. För att undersöka detta kan lämpliga jämförelsegrupper behöva skapas med personer som är så lika dem som deltagit i en insats som möjligt. För att detta ska vara möjligt krävs dels förståelse för de processer som styr deltagandet i en insats, t.ex. hur erhållandet av en sjukförsäkrings- förmån inverkar på individens hälsa, dels underlag om individer som inte deltagit i insatsen i fråga. Faktorer som indirekt kan vara kopplade till en effektutvärdering är t.ex. individens sysselsättning, inkomster, yrke och utbildning. ISF kan därför behöva ta del av sådana uppgifter vid sin granskning. För att fullgöra sitt uppdrag behöver ISF i vissa fall också behandla sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § PUL och uppgifter om lagöverträdelser m.m. enligt 21 § samma lag. Vi åter- kommer till den frågan i kap. 8. ISF behöver alltså systematisera och analysera personuppgifter, inklusive känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdel- ser m.m., från akter, register och andra uppgiftssamlingar såväl hos tillsynsobjekt som hos andra som har information som behövs för att utföra den aktuella granskningen. På så sätt kan ISF kontrollera bl.a. att tillsynsobjektens verksamhetsprocesser fungerar som de ska eller undersöka om förändringar inom socialförsäkringsområ- det fått avsedda effekter. Det är sammantaget fråga om ett stort antal uppgifter om många individer, vilket är nödvändigt för att kunna göra statistiskt säkerställda utsagor. Tillgången till uppgifter är i många fall en förutsättning för att ISF ska kunna identifiera problem och förbättringsområden inom socialförsäkringsområdet och i gränssnitt mot andra områden. Enligt vår bedömning ska därför ISF få behandla personuppgifter, inklusive känsliga person- uppgifter och personuppgifter om lagöverträdelser m.m., som är direkt hänförliga till enskilda, från såväl register som andra upp- giftssamlingar samt akter hos , Pensionsmyndig- heten och när det behövs för att fullgöra inspek- tionens uppdrag beträffande systemtillsyn eller effektivitetsgransk- ning. Detsamma gäller sådana uppgifter från andra myndigheter eller aktörer i den utsträckning detta behövs för ISF:s tillsyn eller granskning. bör möjligheten att tillgodose detta behov Behovet av en särskild lagreglering genom att använda uppgifter som inte är direkt hänförliga till enskilda tas tillvara så långt det är möjligt. Enligt 22 § PUL får personnummer behandlas utan samtycke bara när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Bestämmelsen gäller också för sådant samord- ningsnummer som i stället för personnummer tilldelas personer som inte är eller har varit folkbokförda här i landet. Allmänt sett kan behandling av personnummer i sig innebära vissa integritets- risker eftersom personnumret är unikt för en person och det används för att registrera information om den enskilde i många, vitt skilda sammanhang. innebär just det faktum att person- numret är unikt att risken för fel minskar när uppgifter knyts till detta nummer. I det avseendet kan alltså personnummer fylla en integritetsfrämjande funktion. Vi gör därför bedömningen att ISF ska få använda personnummer vid sin tillsyn och granskning. Vi återkommer till frågan om under vilka former detta bör gälla. Att ISF har antagit de ovan nämnda interna föreskrifterna om säkerhet vid hantering av personuppgifter torde minska risken för att person- nummer används slentrianmässigt. 6.3En avvägning mellan ISF:s behov och persondataskyddet Vår bedömning: ISF:s behandling av personuppgifter kan förenas med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten under förutsättning att den utformas på rätt sätt. Som nämnts ovan bildades ISF i syfte att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning bidra till stärkt rättsäkerhet och ökad effek- tivitet inom socialförsäkringen. Dessutom skulle ISF:s verksamhet bidra till en ökad tilltro hos medborgarna för socialförsäkringen och dess administration. ISF:s arbete syftar alltså till förbättringar inom socialförsäk- ringsområdet, som ska vara till gagn för både den enskilde och samhället. ISF:s arbete ska därmed präglas av hög kvalitet. Det är därför väsentligt att ISF ges möjlighet att hämta in underlag som kan ge en god bild av vad som sker inom socialförsäkringsområdet och i gränssnitt mot andra system. ISF behöver få behandla person- Behovet av en särskild lagreglering uppgifter, inklusive känsliga sådana uppgifter, för att kunna skaffa sig den kunskap som behövs för att kunna besvara frågor som är av betydelse för såväl samhället som den enskilde. ISF behöver behandla uppgifter från flera olika myndigheter, och i viss uträckning även från andra aktörer, samt ha möjlighet att koppla samman uppgifter ur ett förhållandevis omfattande material. Det kan vara svårt för den enskilde att överblicka hur uppgifterna om honom eller henne kan komma att användas av ISF och vem som kan få ta del av dem. Att personuppgifterna till betydande del har kunnat behandlas i sådant skick att de inte varit direkt hänförliga till enskilda och att ambitionen för framtiden är att så ska fortsätta vara fallet minskar dock risken för intrång i den personliga integri- teten. Eftersom ISF är en liten myndighet, där endast ett begränsat antal personer får arbeta med uppgifterna, finns det knappast heller någon risk för spridning av uppgifter till en större krets. I framför- allt kapitel 4, 10 och 13 redogör vi för sekretesskyddet hos ISF. Vår samlade bedömning är att samhällsintresset av att ISF ska kunna fullgöra sitt uppdrag och att beslutade insatser ska kunna följas upp och utvärderas, väger tyngre än de risker för integritets- intrång som dessa behandlingar kan innebära för individen. En del i denna bedömning är att särskilda skyddsåtgärder bör vidtas för att så långt det är möjligt avvärja de risker som behandlingarna kan innebära. ISF bedriver inte tillsyn på enskildas initiativ eller över enskilda ärenden. Möjligheterna att behandla personuppgifter som direkt pekar ut en enskild kan därmed begränsas inom inspek- tionen. Det bör vidare inte vara möjligt för annan att få åtkomst till uppgifter hos ISF och möjligheterna till utlämnande av personupp- gifter från ISF till annan – myndighet eller enskild – föreslås bli begränsade. Behandlingarna får naturligtvis inte heller i övrigt gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med dem. I kapitel 9–11 redovisar vi närmare de begränsningar som före- slås för att värna den personliga integriteten och hur dessa begräns- ningar har avvägts mot ISF:s behov av att behandla personuppgifter för att kunna bedriva en ändamålsenlig verksamhet. Behovet av en särskild lagreglering 6.4Behovet av en särskild lag Vårt förslag: En särskild lag ska införas för behandlingen av per- sonuppgifter inom ISF:s tillsyns- och granskningsverksamhet. Ramarna för personuppgiftsbehandlingen i ISF:s tillsyns- och gransk- ningsverksamhet har sedan myndigheten bildades ansetts oklara. Det osäkra rättsläget har varit en utmaning för de myndigheter som ska förse ISF med underlag för verksamheten.