sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Enligt definitionen i diskrimineringslagen avses med funktions- hinder varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begräns- ningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå. Icke varaktiga funktionshinder omfattas således inte, vilket också poängteras i förarbetena.23 Diskrimineringsgrunden funktionshinder utmärker sig genom att omfatta individer med ett stort antal olika funktionsnedsättningar. Vissa personer kommer att omfattas av diskrimineringsgrunden hela livet medan andra kan göra det endast av livet. Per- soner med olika funktionsnedsättningar har sinsemellan olika behov. Med sexuell läggning avses homosexuell, bisexuell eller hetero- sexuell läggning. Av förarbetena framgår att i princip alla individer anses höra till någon av dessa tre kategorier och att detta innebär att alla typer av sexuell läggning och alla individer omfattas av lagens skydd. Enligt förarbetena är därför en avgörande distinktion skill- naden mellan den sexuella läggningen och sexuellt beteende. lagens skydd faller nämligen beteenden och sexuella variationer som kan finnas hos samtliga tre grupper.24 Diskrimineringslagen definierar ålder som uppnådd levnadslängd. Diskrimineringsgrunden ålder tillfördes diskrimineringslagstiftningen först genom diskrimineringslagen. Genom detta genomfördes det förbud mot åldersdiskriminering som finns i EU:s arbetslivsdirek- tiv. Enligt vad som sägs i förarbetena omfattas alla av denna diskri- mineringsgrund då alla ju har en ålder.25 För att finna den grupp som skyddas av förbudet måste ytter- ligare undergrupperingar göras av människor, utifrån vilken ålder man har. Var gränserna för olika grupper går är inte given. Barn utgör ofta en definierad åldersgrupp, människor en annan. Det som skiljer grunden ålder från andra diskriminerings- grunder är att alla människor ändrar grupptillhörighet under tidens gång. Ålder kan i princip i de flesta fall mätas och identifieras objek- tivt utan att den enskildes uppfattning har någon betydelse, vilket förenklar undersökningar och statistik. I våra utredningsdirektiv anges att vi ska föreslå hur krav på aktiva åtgärder ska utformas och vi ska även föreslå vilken omfattning kraven ska ha. Utgångspunkten för oss är således att det ska finnas krav på aktiva åtgärder och att det finns behov av sådana krav. I och med att utgångspunkten är att det finns behov av aktiva åtgärder, ser vi inte att det ligger inom denna utrednings uppdrag att undersöka hur omfattande problemet med diskriminering är . Vi har därför inte gjort någon ingående granskning av vad forsk- ning och undersökningar visar beträffande förekomsten av diskri- minering i dess olika former eller någon detaljerad genomgång av andra källor. Det finns en stor mängd undersökningar när det gäller förekomsten av diskriminering, men tillförlitligheten varierar. Många granskningar mäter den enskildes uppfattning om hon eller han s. 130 f och 497. anser sig ha blivit diskriminerad eller om någon annan har blivit det. Sådana uppgifter kan naturligtvis ge en indikation på omfattningen av problemen, men är inte någon objektiv mätning av konstaterad diskriminering. Även antalet anmälningar om diskriminering som ges in till ()26 kan ge en bild av omfattningen av problemen. Denna bild kan inte förväntas vara fullständig eller helt rättvisande eftersom mörkertalet antas vara stort. Endast en begränsad andel av de som anser sig ha blivit diskri- minerade anmäler detta till DO, och anmälningarna handlar just om uppfattningen hos den som anmäler och inte om konstaterad diskri- minering. Vidare finns exempelvis statistik från och i fråga om löneskillnader mellan kvinnor och män. Dessa undersökningar handlar dock bara om en del av en av diskri- mineringsgrunderna, och det är heller inte givet att statistiken visar just diskriminering. Vi konstaterar därför bara att diskriminering som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder är förbjuden enligt EU- rätten och enligt svensk rätt. Enligt svensk rätt är även diskrimine- ring som har samband med könsöverskridande identitet eller uttryck förbjuden. Med tanke på att det i funnits skäl att införa en svensk diskrimineringslag, att det finns EU-rätt och internationella konventioner till skydd mot diskriminering, anser vi oss med säker- het kunna utgå ifrån att diskriminering förekommer som ett reellt problem. Vi har inte heller i något avseende under utredningens gång fått ta del av någon annan uppfattning, så länge vi talar om diskri- minering som ett generellt och strukturellt problem i samhället, även om det har framskymtat synpunkter från enskilda som anser att det inte finns problem med diskriminering just i deras verksamhet. Vi har också kunnat se att berörda expertmyndigheter hänvisar till ett antal rapporter som alla tyder på att diskriminering förekom- mer. Därutöver har vi träffat några intresseorganisationer för att få ytterligare kunskap om situationen för deras målgrupper. Vi bjöd in ett antal paraplyorganisationer, andra nätverk och organisationer, och träffade därefter dem som visade intresse och hade möjlighet att delta. Vi har haft möten med Svensk kvinnolobby, , , Handikappförbunden (HSO), Lika Unika, Hörselskadades riksför- bund, , , Nätverket för barnkonven- tionen, , Svenska Kommunalpensio- 26 Enligt uppgifter från mottog myndigheten ca 1600 anmäl- ningar . närernas förbund, och . Samtliga organisationer har framfört att deras uppfattning är att det utan tvekan förekommer diskriminering. Den allmänna uppfattningen hos riksdag och regering, myndig- heter och organisationer tycks således vara att diskriminering före- kommer och har strukturella orsaker. Mot bakgrund av det anser vi att det finns fog för utgångspunkten att diskriminering förekommer. Det är en förutsättning för att en fortsatt diskussion om behovet av och omfattningen av krav på ett förebyggande arbete ska vara rele- vant. Det handlar således inte om att ta reda på om det förekommer diskriminering i varje enskild verksamhet, utan vi bör kunna utgå från att diskriminering förekommer överallt i samhället, eller att det i vart fall finns risk för att det förekommer, dock i olika omfatt- ning och på olika sätt och kanske utan att arbetsgivare eller andra ansvariga är medvetna om det. De fortsatta övervägandena i denna utredning kommer därför att inriktas på hur och i vilken utsträck- ning det bör ställas krav på aktiva åtgärder. I det följande beskrivs några tidigare och några pågående utred- ningar som berör aktiva åtgärder mot diskriminering, nämligen SOU 2006:22 En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (3.3.1), förarbetena till diskrimineringslagen (3.3.2), SOU 2010:7 Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter – ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhällsområden (3.3.3), SOU 2013:25 Åtgärder för ett längre arbetsliv (3.3.4) och Delegationen för jäm- ställdhet (3.3.5). 3.3.1Utredningen om en sammanhållen diskrimineringslagstiftning beslutade regeringen att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering (dir. 2002:11). Kommittén tog namnet . överlämnade sitt slutbetänkande . I betänkandet föreslogs att en ny lag om förbud mot diskriminering skulle införas, och i lagen föreslogs bestämmelser om aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter. anförde i betänkandet att man ansåg att aktiva åtgärder var en betydelsefull del i diskrimineringslagstift- ningen.27 menade att det inte räckte med förbud mot individuell orättvisa, dvs. diskrimineringsförbuden, för att en utveckling mot jämställdhet och jämlikhet skulle uppnås.28 Där- för föreslogs regler om att aktiva åtgärder skulle vidtas för samtliga diskrimineringsgrunder och att reglerna skulle skärpas. De aktiva åtgärderna skulle utföras planmässigt, i vilket låg att tyngd- punkten i arbetet inte skulle ligga på improvisation eller tillfällig- heter, utan på i förväg framarbetade planer som grundats på en analys av behoven på den enskilda arbetsplatsen.29 Det föreslogs att den nya lagen skulle innehålla en skyldighet för arbetsgivare med tio eller fler anställda att upprätta en likabehandlingsplan som skulle omfatta samtliga diskrimineringsgrunder. Mot bakgrund av flera olika analyser och rapporter bedömde kommittén att ett krav på årliga planer kunde utgöra ett effektivt påtrycknings- och kontrollmedel för att de aktiva åtgärderna i stort verkligen skulle genomföras.30 Att åtgärdsskyldighet i arbetslivet i fråga om arbetsförhållande- na skulle gälla samtliga diskrimineringsgrunder skulle enligt betän- kandet kunna innebära följande konkreta åtgärder.31 När det gällde etnisk tillhörighet och religion kunde det handla om att anpassa organisationen, arbetsplatsen och redskapen, arbetstider och ledighet till de anställdas behov på så sätt att manualer och säkerhetsföre- skrifter översattes till andra språk än svenska och att arbetstagarna gavs möjlighet att studera svenska och att ta ledigt vid andra hög- tider än de kristna. I fråga om diskrimineringsgrunden ålder kunde åtgärderna innebära att kontorsmöblerna, verktyg och tekniska hjälpmedel anpassades, men även arbetsrotation, flextidsystem, och friskvård. När det gällde grunden sexuell läggning menade att åtgärderna för att förbättra arbetsförhållan- dena kunde utgöras av att arbetsgivaren verkar för ett socialt öppet klimat som möjliggör för homo- och bisexuella att förhålla sig till 27SOU 2006:22 del I s. 708 och s. 753. sin sexuella läggning på samma sätt som det är en självklarhet för heterosexuella. I betänkandet påpekades att det för diskriminerings- grunden funktionshinder redan fanns en reglering om stöd- och anpassningsåtgärder, vilken borde utvecklas . Att motverka trakasserier och annan diskriminering inom arbets- livet utifrån samtliga diskrimineringsgrunder kunde enligt kommit- tén ske genom att arbetsgivaren har en policy och en beredskaps- plan, att arbetsledare och andra utbildas och att det finns rutiner, ordningsregler och andra kontrollinstrument.32 föreslog att skyldigheten att främja en jämn fördelning i skilda typer av arbeten och skyldigheten att göra en lönekartläggning och en handlingsplan för jämställda löner bara skulle gälla för jämlikhet mellan kvinnor och män, medan skyl- digheten att verka för att alla arbetstagare ges kompetensutveckling och befordran samt möjlighet för alla att kunna söka lediga anställ- ningar skulle gälla för alla diskrimineringsgrunder. Orsaken till skill- naden var att en jämn fördelning, en lönekartläggning och en plan för jämställda löner kräver en kartläggning av de anställda, vilket inte ansågs lämpligt för övriga diskrimineringsgrunder, och dessutom inte är en lika självklar strävan för andra diskrimineringsgrunder än för kön.33 menade att samverkan mellan arbets- givare och arbetstagare hade stor betydelse för att arbetet med att främja lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet skulle bli fram- gångsrikt.34 Den samverkansskyldighet som redan fanns i lag före- slogs därför gälla för alla diskrimineringsgrunder, och inte bara i fråga om diskrimineringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning. I fråga om möjligheten för arbetsmarknadens parter att träffa avtal i aktuella frågor menade att erfaren- heterna från arbetet med aktiva åtgärder på jämställdhetsområdet visade att bestämmelserna måste vara tvingande för att fungera effektivt. Däremot föreslogs att reglerna skulle utgöra en minimi- reglering, vilket gav utrymme för att genom kollektivavtal komma överens om mer krävande åtgärder.35 föreslog att fler utbildningsverksamheter skulle omfattas av kravet på aktiva åtgärder, dvs. även verksamhet enligt skollagen, utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina och annan utbildnings- verksamhet, såsom studieförbund och . Enligt skulle arbetet med aktiva åtgärder på utbildningsområdet bedrivas målinriktat. Arbetet skulle ta sikte på att ge alla barn, elever, studenter och andra som tar del av utbild- ningen en säker och trygg miljö. Det målinriktade arbetet i icke- obligatorisk verksamhet skulle ta sikte på att främja möjligheterna för personer i de skyddade grupperna att fullgöra olika typer av utbildning t.ex. genom information för att bredda rekryteringen.36 Skyldigheten att vidta åtgärder för att förhindra diskriminering och repressalier skulle omfatta samtliga diskrimineringsgrunder en- ligt kommitténs förslag. Konkret kunde det innebära att den som bedriver utbildning har en policy som klart slår fast att inga former av diskriminering eller repressalier tolereras, att en beredskapsplan upprättas och att interna rutiner och ordningsregler ses över.37 Liksom för arbetslivet föreslogs en årlig likabehandlingsplan som skulle omfatta samtliga diskrimineringsgrunder. Värnplikt och civilplikt och andra samhällsområden föreslog att aktiva åtgärder för samtliga diskrimineringsgrunder utom ålder skulle införas på totalförsvars- området. De föreslagna reglernas innehåll och utformning överens- stämde till stor del med förslaget på utformning av regler på utbild- ningsområdet och reglerna om aktiva åtgärder för lämpliga arbets- förhållanden.38 I fråga om andra samhällsområden anförde kommittén att det skulle kunna finnas behov av att införa skyldigheter att vidta aktiva åtgärder även där, i vart fall på sådana områden där det allmänna generellt sett tillhandahåller en samhällsservice. Kommittén ansåg att frågan borde utredas vidare men att det inte fanns tid för det i den utredningen.39 föreslog att samtliga skyldigheter i fråga om aktiva åtgärder skulle vitessanktioneras. Vitesföreläggandena skulle kunna meddelas av I fråga om tillsyn föreslog kommittén att en ny sammanslagen ombudsmannamyndighet skulle införas. Denna myndighet skulle bl.a. ansvara för tillsynen av reglerna om aktiva åtgärder.41 resonerade vidare kring för- och nackdelar med att låta länsstyrelserna ta en del av tillsynsansvaret för aktiva åtgärder, främst av det skälet att den nya myndigheten skulle få ett mycket stort tillsynsansvar när fler samhällsområden och fler diskrimine- ringsgrunder skulle införas. Fördelarna med att ge länsstyrelserna ett tillsynsansvar var framförallt att de finns regionalt och att de har kompetens i jämställdhetsfrågor. Kommittén redovisade även nack- delar, nämligen att länsstyrelserna saknade erfarenhet av övriga diskri- mineringsgrunder och av tillsyn över de nya samhällsområden som skulle omfattas av krav på aktiva åtgärder. Den nya myndigheten an- sågs inte heller ha möjlighet att under ett inledningsskede leda och samordna arbetet med länsstyrelserna. Ett alternativ enligt kommittén var att utveckla samarbetet med i stället, och att även fästa uppmärksamhet på de fackliga organisationernas arbete. Kommitténs slutsats var att ett tillsynsansvar för länsstyrelserna inte skulle införas ännu, utan den nya myndigheten skulle först få finna sina arbetsformer och samla erfarenheter, men ansåg kom- mittén att frågan om länsstyrelsernas regionala ansvar borde åter- komma.42 3.3.2Propositionen 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering Regeringen lämnade ett antal lagförslag till som utgick ifrån förslagen i SOU 2006:22. En ny samordnad diskriminerings- lag beslutades och en ny ombudsmannamyndighet infördes, Diskri- mineringsombudsmannen (DO). I fråga om skyldigheten att vidta aktiva åtgärder utökades inte skyldigheten till fler diskrimineringsgrunder, vare sig i arbetslivet eller på utbildningsområdet. Aktiva åtgärder på fler samhällsområden s. 751, 761 och 769. 41SOU 2006:22 del II s. 226 ff. infördes inte heller. Det främsta skälet till detta var att det saknades utvärdering av befintliga skyldigheter i fråga om aktiva åtgärder och analys av de föreslagna kraven.43 De ändringar som genomfördes på arbetslivsområdet var att jämställdhetsplan, lönekartläggning och analys samt plan för jämställda löner ska göras i stället , och att skyldigheten att upprätta en jämställdhetsplan gäller för arbetsgivare med 25 arbetstagare eller fler, i stället för 10 arbetstagare eller fler som gällt innan.44 På utbildningsområdet infördes en rätt för DO att begära vitesföreläggande mot utbildnings- anordnare som inte fullgör sina skyldigheter.45 3.3.3Utredningen om aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter tillsatte regeringen en ny utredning på området, Utredningen om aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter.46 Utredningen som tog namnet Utredningen om aktiva åtgärder inom diskrimineringsområdet överlämnade betän- kandet Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter – ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhällsområden (SOU 2010:7) till regeringen. I betänkandet konstaterades att det inte hade varit möjligt att slå fast att bestämmelserna om aktiva åtgärder hade varit effektiva.47 Däremot framhöll utredningen att den undersökning som hade genomförts hade visat en bild av en bristande systematik i arbetet med aktiva åtgärder, ett resultat som stöddes av annan forskning. Utredningen menade ändå att den tidigare regleringen med krav på aktiva åtgärder utgjort ett adekvat stöd för olika myndigheter, orga- nisationer och enskilda personer i arbetet för att främja lika rättig- heter och möjligheter. Mot den bakgrunden föreslogs i betänkan- det att ett nytt arbetssätt i fråga om aktiva åtgärder skulle regleras, nämligen att de aktiva åtgärderna skulle bedrivas genom ett syste- matiskt målinriktat arbete. Med systematiskt målinriktat arbete avsågs att utgångspunkten för arbetet skulle vara en inventering och analys av vilka hinder som finns för att uppnå lika rättigheter och möjlig- heter. skulle ett program med åtgärder upprättas. 2007/08:95 s. 318. 47SOU 2010:7 s. 143. grammet skulle följas upp . Förslaget syftade i första hand till att öka kunskapen och medvetenheten om allas lika rättigheter och möjligheter och att etablera en modell för hur det målet skulle kunna förverkligas.48 Inom arbetslivet skulle skyldigheten bara gälla för arbetsgivare med minst 25 arbetstagare. Skälet till att mindre arbetsgivare inte längre skulle vara skyldiga att vidta aktiva åtgärder var att sådana arbetsgivare inte omfattades av dokumentationsskyl- dighet, varför det skulle vara svårt för tillsynsmyndigheten att följa upp arbetet. Att införa dokumentationsplikt för dessa ansågs inte heller motiverat.49 Utredningen ansåg inte att kraven på själva åt- gärderna skulle författningsregleras i detalj eftersom det vore nästan omöjligt att exakt ange vad som skulle vara relevant för arbetsgivare i en konkret i situation och dessutom ansåg inte utredaren att det är statens uppgift att detaljstyra ett arbete där staten varken bidrar med resurser eller kompetens i någon betydande mening. Förutsätt- ningarna för måluppfyllelse ansågs öka om arbetet får vara lokalt förankrat på varje enskild arbetsplats.50 På utbildningsområdet föreslogs en precisering av främjande- arbetet som innebar att utbildningsanordnare skulle främja utveck- lingsmöjligheter i studie- och arbetsmiljön.51 I utredningen hänvisades därvid till rekommendationer från . Rekommendationerna innehöll vägledning på områdena studieklimat och studiemiljö, rekrytering och antagning, schemaläggning, föräldra- skap och studier, betyg och examination, praktik samt undervisning och läromedel. Skyldigheten att vidta aktiva åtgärder skulle gälla på samma om- råden som tidigare (arbetsliv och utbildning) men också utvidgas till civil- och värnpliktsområdet och till den frivilliga försvarsutbild- ningens område.52 På utbildningsområdet skulle skyldigheten också gälla och folkhögskolor för utbildningar om minst som beviljats statligt bidrag.53 Utredningen föreslog att kravet på aktiva åtgärder skulle utvidgas till fler diskrimineringsgrunder. På arbetslivs- och utbildningsom- rådet skulle aktiva åtgärder vidtas i fråga om samtliga diskrimine- ringsgrunder, dvs. kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. (Visserligen framgår det inte av före- slagen lagtext att diskrimineringsgrunden sexuell läggning skulle omfattas på utbildningsområdet, men det framgår tydligt i betän- kandetexten att det var avsikten.54) På värn- och civilpliktsområdet skulle samtliga grunder omfattas utom ålder. Skälet till att diskri- mineringsgrunden ålder inte skulle ingå på det området var att det finns ett antal åldersgränser inom totalförsvaret som tidigare ansetts berättigade, och att det därför inte finns något diskrimineringsför- bud i fråga om ålder på det området. Slutsatsen som utredningen drog var att krav på aktiva åtgärder inte borde gå utöver diskriminerings- förbuden.55 Utredningen ansåg vidare att samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare i fråga om aktiva åtgärder har stor betydelse för att arbetet med att främja lika rättigheter och möjligheter blir ändamåls- enligt.56 Formerna för samverkan skulle dock lämnas till arbetsmark- nadens parter för att anpassas till specifika behov i en viss bransch eller på en arbetsplats. I fråga om tillsyn föreslog utredningen att Diskriminerings- ombudsmannen skulle lämna råd och ge vägledning som en del av tillsynen. När det gäller sanktioner ansåg utredningen att skyldig- heten att vidta aktiva åtgärder även fortsättningsvis skulle vara vites- sanktionerad. Vitesföreläggande föreslogs kunna utfärdas när någon inte fullgjorde skyldigheten att bedriva ett systematiskt aktivt arbete, vilket skulle innebära att den som skulle vidta åtgärder måste upp- fylla alla de olika moment som anges i bestämmelserna om aktiva åtgärder för att undgå vitesförelägganden.57 Betänkandet överlämnades till regeringen men har inte lett till något lagstiftningsförslag. 3.3.4Översyn av pensionsrelaterade åldersgränser tillsattes en utredning angående en översyn av pensions- relaterade åldersgränser och möjligheter för ett längre arbetsliv.58 Utredningen tog namnet och slutbe- tänkande, SOU 2013:25, Åtgärder för ett längre arbetsliv, lämnades . I betänkandet anförs, såvitt gäller åldersdiskrimi- s. 202, 205 och 235. nering, att internationell forskning pekar på att en effektiv lagstift- ning och tillämpning mot åldersdiskriminering har en positiv effekt på äldres sysselsättning, men att forskningen i om ålders- diskrimineringen är begränsad. De få studier som finns pekar på att diskrimineringen av äldre i arbetslivet kan vara omfattande och t.o.m. kraftigare än diskriminering som har samband med etnicitet. Mer än var fjärde arbetstagare uppgav i enkäter att de hade blivit diskriminerade på arbetsmarknaden på grund av ålder. Åtta av tio menade att deras ålder är ett hinder om de vill byta jobb.59 Ut- redningen anför också att flera forskningsresultat pekar på att högre sysselsättning bland äldre leder till en bättre arbetsmarknad även för yngre, med lägre arbetslöshet, ökad sysselsättning och högre löner. Att äldre arbetstagare bör lämna plats för yngre är enligt utredningen en myt.60 bedömer att det finns behov av ett starkare skydd mot åldersdiskriminering och att lagstiftning mot åldersdiskriminering borde förstärkas. Vidare anser utredningen att en översyn av diskrimineringslagen borde genomföras i syfte att säkerställa att lagen fått fullt genomslag vad avser reglerna mot åldersdiskriminering (avseende äldre). Utredningen anser också bl.a. att läget när det gäller frågor som rör åldersdiskriminering borde undersökas och rapporteras regelbundet och att det behövs forsk- ningssatsning för ökad kunskap om frågor som rör åldersdiskrimi- nering.61