sou · H2B318 · 2014-04-02 00:00:00 — När det gäller allvarliga former av avsiktliga angrepp på enskildas fysiska integritet har det sett skett flera förändringar i samhället som inneburit att synen på sådana brott är strängare . Det gäller t.ex. brott mot liv, grövre misshandelsbrott, grövre frihets- och fridsbrott samt rånbrott men även andra brott med inslag av all- varligt våld eller hot om våld. Individens rättigheter har förstärkts inom familjen, i skolan, i arbets- livet och i samhället i övrigt. Exempelvis är barnaga förbjudet . Straffbestämmelserna om misshandel har ändrats i fråga om gränsdragningen mellan grovt brott och brott av normalgraden för att fler brott ska betraktas som grova. Bestämmelser om fridskränknings- brott, som ger ett skydd mot upprepade integritetskränkningar av när- stående eller tidigare närstående, har införts. Sexualbrottsbestämmel- serna har reformerats, i syfte att förstärka individens rätt till personlig och sexuell integritet. Straffet för mord har änd- Våra bedömningar och förslag rats så att det är möjligt att döma till längre tidsbestämda straff än tidigare som det fortsatt är möjligt att döma till livstid. Syftet med den ändringen var att skapa utrymme för en mer nyanserad straff- mätning för mord och en högre straffnivå för detta brott. Den allmänt ökade välfärden, den tekniska utvecklingen och utveck- lingen på andra områden har medfört att risken för att alls drabbas av fysiska skador eller drabbas av bestående fysiska skador har minskat. Exempelvis har skyddsåtgärder inom arbetslivet och olycksförebygg- ande åtgärder på trafikområdet ökat. Framstegen på det medicinska området och tillgången till sjukvård har inneburit bättre möjligheter att förebygga eller behandla skador och sjukdomar. Vidare finns numera en större medvetenhet om att allvarliga vålds- brott innebär att offret inte bara drabbas av fysiskt våld och fysiska skador utan ofta också utsätts för psykiska påfrestningar. Det gäller inte minst när våldet riktas mot vuxna som är närstående till förövaren eller drabbar barn. Även anhöriga till brottsoffret kan påverkas genom att de känner oro för offret eller upplever otrygghet för egen del. De allvarliga våldsbrotten kan dessutom skapa rädsla eller verka begrän- sande för en vidare krets av människor, inte minst i de större och mer anonyma samhällen som många lever i. Det gäller t.ex. när brotten förövas på vissa särskilda platser eller drabbar särskilda grupper. Perso- ner med en kriminell livsstil som ingår i gäng använder också allvarligt våld och utnyttjar rädslan för att utsättas för sådant våld i syfte att främja brottslighet i organiserade former. Det kan i förlängningen hota grundläggande samhällsfunktioner och demokratiska värden. Detta innebär att de allvarliga våldsbrotten utgör ett större hot mot enskilda . En stadig ökning av antalet polisanmälda vålds- brott kan ses som en bekräftelse på detta. Vissa av brotten hotar också samhället i högre grad numera. har utvecklingen medfört att vissa andra brottstyper generellt sett utgör ett mindre hot. Det gäller främst förmögenhetsbrotten. Den materiella levnadsstandarden har höjts och möjligheterna att skydda sig mot dessa brott eller mot bety- dande verkningar av dem har ökat väsentligt, t.ex. genom användning av lås och larmanordningar samt försäkringar. Antalet polisanmälda stöldbrott har också minskat avsevärt. Samhällsutvecklingen sedd över har alltså inneburit att de allvarliga våldsbrotten måste ses som betydligt allvarligare än tidigare och som mer klandervärda än vissa andra brottstyper. Denna strängare syn bör återspeglas i en straffnivå för våldsbrotten som står i propor- tion till deras allvar och ligger högre än ingripandenivån för främst förmögenhetsbrotten.3 Dessa skäl, som alltså låg till grund straffmätnings- reform, återspeglas också i våra direktiv. Med hänsyn till den rela- tivt korta tid som har förflutit sedan den reformen genomfördes är det svårt att se att samhällsutvecklingen skulle ha medfört att det 2009/10:147 s. 9–11. Våra bedömningar och förslag anförda resonemanget inte längre skulle vara giltigt. Enligt vår mening bör därför samma skäl kunna läggas till grund även för den nu aktuella översynen av straffskalorna för allvarliga våldsbrott. Vilket genomslag har straffmätningsreform fått? Som vi har konstaterat i avsnitt 5.4.3 finns det olika sätt att försöka besvara frågan om 2010 års straffmätningsreform fått den effekt som var syftet med denna. Sammantaget anser vi att att reformen har fått ett betydande genomslag i form av höjda straffnivåer för allvarliga misshandelsbrott och för mord och dråp. När det gäller övriga typer av allvarliga våldsbrott är det däremot svårt att fast- ställa om reformen har lett till någon förändring av straffnivåerna. I vilken utsträckning det nu redovisade utfallet svarar mot inten- tionerna bakom reform är ytterst en bedömningsfråga. Bedömningen försvåras av att reformen ännu har verkat en förhåll- andevis och att det kan dröja ytterligare innan en fast praxis har etablerats. På grundval av vad som framkommit kan enligt vår uppfattning knappast sägas att reform har misslyckats. Detta utesluter emellertid inte att det kan finnas skäl att vidta ytterligare lagstiftningsåtgärder för att förverkliga inten- tionerna bakom reformen. Vilka skäl finns för att förändra straffskalorna för allvarliga våldsbrott? Straffskalorna för olika brottstyper bestäms av lagstiftaren, det vill säga av . Av straffskalan framgår brottets abstrakta straff- värde. Det är sedan en uppgift för domstolen att i varje enskilt fall med ledning av generella bestämmelser i och den praxis som utvecklats fastställa det konkreta straffvärdet för en enskild gärning. Domstolarna kan visserligen hämta vägledning i de för- arbetsuttalanden som lagstiftaren har gjort i samband med att en lag införts eller ändrats. I formell mening är emellertid domstolarna endast bundna av den i lag fastställda straffskalan och de generella bestämmelserna om straffmätning. Straffmätningsreformen 2010 genomfördes med det uttalade syftet att åstadkomma en skärpt syn på allvarliga våldsbrott, samt en mer differentierad straffmätning, inom ramen för de befintliga Våra bedömningar och förslag straffskalorna, alltså utan att förändra de olika brottens abstrakta straffvärde. De lagändringar som då genomfördes avsåg i huvudsak de generella bestämmelserna i till ledning för bedöm- ningen av straffvärdet hos olika brott. Lagändringarna förenades med förarbetsuttalanden om vilka höjningar av straffnivåerna som förväntades genom reformen. Om straffmätningsreformen inte på alla områden eller i alla delar lett till de höjningar av straffnivåerna som var avsedda, är det naturligt att lagstiftaren väljer en annan väg för att åstadkomma det önskade resultatet. Den möjlighet som då står till buds är att se över de tillämpliga straffskalorna och att höja de olika brottstyper- nas abstrakta straffvärden. Förändrade straffskalor skulle således på ett direkt sätt påverka utgångspunkten för domstolarnas bedöm- ning av straffvärdet i enskilda fall. Den kritik i doktrinen som framför allt inledningsvis riktades mot straffmätningsreformen avsåg främst de ganska specificerade uttalandena i förarbetena om hur straffvärdet skulle bedömas, uti- från det generella tillägg som gjordes i 29 kap. 1 § , och de systematiska konsekvenser som dessa fick. Det har i flera sam- manhang framhållits att det hade varit mer naturligt om lagstiftaren i stället valt att förändra de aktuella brottstypernas straffskalor för att åstadkomma det önskade resultatet. Oavsett vilka aspekter man lägger på den lagstiftningsteknik som valdes 2010 kan det inte bort- ses från att förändrade straffskalor typiskt sett uppfattas som ett tydligare sätt att markera en skärpt syn på allvarliga våldsbrott. Förändringar av straffskalorna torde också vara i systematiskt hän- seende enklare att hantera i rättstillämpningen än förändrade utgångs- punkter för att fastställa straffvärde. reform medförde de olika nivåerna för minimistraff i att den lägsta tänkbara höjningen av minimistraffet för grov misshandel skulle ha ha blivit en höjning från ett till fängelse. Det kan ifrågasättas om en sådan för- dubbling av minimistraffet hade varit lämplig från proportionali- tets- och ekvivalenssynpunkt. Exempelvis skulle en höjning av minimistraffet för grov misshandel med nödvändighet leda till att detta kom att ligga på samma nivå som minimistraffet för våldtäkt. Även risken att straffmätningen i än större utsträckning skulle koncentreras till den nedersta delen av straffskalan talade emot ett så högt minimistraff. Som en följd av den ändrade straffskalan för de grova frids- kränkningsbrotten, för vilka fängelse numera utgör Våra bedömningar och förslag minimistraff, har en möjlighet öppnats att placera straffskalornas minimum på fler nivåer . Att denna möjlighet står öppen framgår också uttryckligen av våra direktiv. Således finns det numera större förutsättningar att genomföra en översyn av straffskalorna för allvarliga våldsbrott utan att komma i konflikt med de an- givna principerna. Det kan också, som anges i våra direktiv, finnas skäl att se över straffskalorna för de allvarliga våldsbrotten oberoende av utfallet av straffmätningsreform. Vilka abstrakta straffvärden som bör tillmätas de allvarliga våldsbrotten avgörs ytterst genom en be- dömning av hur klandervärda dessa gärningar ska anses vara, med hänsyn till den skada eller fara som brotten innebär för brotts- offren och för samhället i dess helhet samt i relation till andra brott med motsvarande straffnivå. Det är lagstiftarens uppgift att göra denna bedömning inom ramen för en politisk process och med beaktande av humanitetsprincipen. Som vi har angett är de skäl som anfördes som grund för straffmätningsreformen fortfarande giltiga. Det står därför lag- stiftaren fritt att vid en förnyad bedömning av behovet av straff- skärpning på nytt åberopa dessa skäl för att åstadkomma de straff- nivåer som eftersträvas. Således är det fullt möjligt att åberopa samma skäl som anfördes vid straffmätningsreformen för att också förändra minimistraffen för de allvarliga våldsbrotten, även om detta skulle leda till en generell höjning av de aktuella straffnivåerna som går utöver vad som eftersträvades med reform. Med utgångspunkt från de straffnivåer som tillämpas för annan allvarlig brottslighet, till exempel ekonomisk brottslighet och narkotika- brott, gör vi bedömningen att humanitetsprincipen inte kan anses lägga hinder i vägen för en ytterligare höjning av straffnivåerna för allvarliga våldsbrott. Vi anser alltså att det finns ett utrymme för att höja straffen för sådan brottslighet inom ramen för den avvägning som normalt sker mellan vad som å ena sidan är ett acceptabelt ingrepp i den enskildes frihet och å andra sidan utgör samhällets behov av att kunna reagera mot oönskade beteenden. Mot att genomföra en förändring av straffskalorna för allvarliga våldsbrott skulle kunna anföras att straffmätningsreform har verkat under en förhållandevis . Det kan inte utselutas att praxis kommer att fortsätta att utvecklas till följd av reformen och att denna därigenom kommer att få ytterligare genomslag. Ny lagstiftningen skapar i allmänhet osäkerhet inledningsvis för dem som ska tillämpa den. Detta kan bland annat leda till att rätts- Våra bedömningar och förslag tillämpningen brister i enhetlighet. Om höjda minimistraff införs i syfte att åstadkomma en förhöjd straffnivå, riskerar detta att leda till att straffmätningen koncentreras till den nedersta delen av straff- skalan. Detta skulle strida mot intentionerna bakom straff- mätningsreform, som syftade till att åstadkomma en mer differen- tierad straffmätning inom ramen för de gällande straffskalorna. Det finns också en risk att domstolarna i högre grad väljer att rubricera en gärning som hörande till en lindrigare grad av brottet om minimi- straffet för den allvarligare graden höjs. Nackdelar av detta slag kan dock regelmässigt antas uppkomma vid förändringar av lagstift- ningen på straffrättens område och kan därför knappast anföras som självständiga skäl mot att genomföra de förändringar av rätts- läget som lagstiftaren anser nödvändiga. Sammantaget gör vi bedömningen att vad som talar för att för- ändra straffskalorna för de allvarliga våldsbrotten, från de utgångs- punkter som vi nu har angett, väger tyngre än de nackdelar som vi har identifierat. Därför lägger vi fram förslag till utformningen av sådana förändringar. vill vi framhålla att det kan finnas anledning att under ytterligare noga följa utvecklingen av praxis för straffmätning inom de aktuella brottstyperna. Om det visar sig att reform efter hand får ett ytterligare genomslag kan detta utgöra skäl för att göra en annan bedömning än den som vi nu har redovisat. 6.2.2Utformningen av förändrade straffskalor för allvarliga våldsbrott Minskad överlappning av straffskalorna vid gradindelade brott Det abstrakta straffvärde, som en straffskala ska ge uttryck för, bestäms både av straffskalans miniminivå och dess maximinivå. Straffskalans minimum är dock en viktigare hållpunkt för straff- värdebedömningen än dess maximum. Det största antalet brott som begås är av en, relativt sett inom sin brottstyp, mindre allvarlig form, och straffskalans övre del är reserverad för gärningar som är mycket allvarliga och också inträffar mer sällan.4 För att åstad- komma en generellt förhöjd straffnivå torde det därför vara mer ändamålsenligt att höja straffminimum. 4 Se avsnitt 3.4.3. Våra bedömningar och förslag Det är naturligtvis möjligt att uttrycka ett högre abstrakt straff- värde genom att också höja straffmaximum. Sådana höjningar har dock erfarenhetsmässigt en liten effekt på straffmätningspraxis. Det finns också ett annat skäl att inte höja straffmaximum. Om minimum för ett gradindelat brott höjs innebär detta att överlapp- ningen av straffskalan för den lägre graden av brottet minskar. Enligt de principer som utvecklats i praxis och doktrin är minimistraffet för en brottstyp av en grövre grad i praktiken det maximala straff som kan användas vid straffmätning av den mindre grova formen av brottet. Ett exempel utgör grov misshandel och synnerligen grov misshandel. uttalade i NJA 2011 s. 89 att det endast i undantagsfall bör förekomma att bedöma straffvärdet för en enskild grov misshandel som så högt att straffvärdet ligger inom straffskalan för synnerligen grov misshandel. För grov misshandel innebär detta att straffskalan i praktiken slutar där straffskalan för synnerligen grov misshandel börjar, alltså vid fängelse. För att åstadkomma en mer differentierad straffmätning för grov miss- handel är det alltså mer ändamålsenligt att höja straffminimum för synnerligen grov misshandel, än att höja straffmaximum för grov misshandel. Om straffskalorna blir mindre överlappande kan straffmätning ske i en större del av den tillämpliga straffskalan, vilket vi ser som positivt i sig. Att endast en mindre del av en tillämplig straffskala utnyttjas kan ge intryck av att rättstillämparen och lagstiftaren sett olika strängt på en brottstyps generella svårhet, särskilt om hela straffskalan för andra brottstyper generellt utnyttjas i större om- fattning.5 Som framgår av avsnitt 3.3, kan det ibland vara motiverat att bestämma straffvärdet för ett visst brott till en högre nivå än mini- mistraffet för den allvarligare graden av brottet. Vår generella ut- gångspunkt är därför att straffskalorna för de gradindelade brotten inte bör förändras så att överlappningen helt tas bort. Det behov som finns att ha överlappande straffskalor kan dock inte anses vara så stort att det utgör ett hinder emot att minska den gällande över- lappningen.6 5Jfr SOU 2008:85, s. 259 f. 6Jfr Ulväng, Påföljdskonkurrens – Problem och principer, 2005, s. 163, som gör bedöm- ningen att behovet av överlappande straffskalor inte kan anses vara särskilt stort och inte i något fall kan motivera överlappningar med ett eller fängelse. Våra bedömningar och förslag Vilka minimistraff kan komma i fråga? Enligt den nuvarande strukturen i anges minimi- och maximistraff i hela års fängelse, utom på nivåer under ett års fäng- else. På straffnivåer fängelse och däröver används endast jämna tal för att ange antal års fängelse. fängelse utgör det högsta föreskrivna straffet för brott som inte har livstids fängelse i straffskalan. På straffnivåer under ett års fängelse föreskrevs intill alldeles ny- ligen det allmänna fängelseminimum som är 14 dagars fängelse samt sex månaders fängelse som lägsta straff i straffskalorna. Genom lagstiftning som trädde i kraft föreskrivs numera i 4 kap. 4 a § nio månaders fängelse som lägsta straff för grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning. I våra direktiv anges att det kan ifrågasättas om de minimistraff som har tillämpats ger lagstiftaren tillräckligt utrymme att värdera ett brotts straffvärde i förhållande till andra brottstyper. Med hänsyn till detta bör det enligt regeringens mening vara möj- ligt att kunna välja även andra nivåer för minimistraffen än vad som tidigare använts, till exempel fängelse och fängelse och . Vi instämmer i den uppfattning som regeringen ger uttryck för i direktiven. Om minimistraffen för brott på fängelsenivå kan bestäm- mas på ett mer nyanserat sätt, ökar detta förutsättningarna att kunna förändra straffskalorna utan att komma i konflikt med proportiona- litets- och ekvivalensprinciperna. Vid bedömningen av hur minimistraffen för allvarliga våldsbrott kan förändras bör en tänkt höjning sättas i relation till den befint- liga straffskalan. Intresset av stabilitet och långsiktighet i lagstift- ningen talar för att höjningar inte bör ske i alltför stora steg. För att också kunna bibehålla proportionalitet mellan det abstrakta straffvärdet och allvaret hos de gärningar som typiskt sett omfattas av straffansvaret bör en höjning, som vi bedömer det, inte motsvara mer än hälften av det befintliga minimistraffet. En höjning därut- över kan enligt vår mening motiveras endast om det går att påvisa någon mer omvälvande förändring i samhället som gör det nödvän- digt att helt omvärdera straffvärdet för en viss brottstyp, eller om det annars finns särskilda skäl för det. Den gradvisa förändringen av synen på allvarliga våldsbrott som har redovisats och 7 SFS 2013:367, prop. 2012/13:108. Våra bedömningar och förslag som kan anses utgöra skäl för en översyn av de aktuella straff- skalorna kan knappast anses vara av sådant slag. Ytterligare en faktor att ta hänsyn till är att minimistraffet för en viss brottstyp inte bör ligga alltför nära minimistraffet för den närmast allvarligare brottstypen. Således bör skillnader mellan det abstrakta straffvärdet för olika brottstyper framträda tydligt i straff- skalornas struktur. Från dessa utgångspunkter gör vi bedömningen att de höjningar av minimistraffen som kan komma ifråga är för de brott vars nuvarande minimistraff är sex månaders fängelse, för de brott vars nuvarande minimistraff är fängelse, för de brott vars nuvarande minimistraff är fängelse eller däröver samt om nuvarande minimistraff är fängelse eller däröver. Vid övervägande av vilken höjning som kan komma i fråga för en enskild brottstyp måste härutöver göras en jämförelse mot straff- skalan för andra brottstyper på motsvarande nivå för att på så sätt säkerställa att proportionalitet och ekvivalens upprätthålls i straff- systemet. Bör straffskalorna för allvarliga våldsbrott sträcka sig längre än fängelse ? Det längsta tidsbestämda straffet är fängelse. Detta maximistraff föreskrivs dock endast för brottstyper som också har livstids fängelse i straffskalan. För övriga brottstyper är fängelse det högsta föreskrivna straffet. I 26 kap. 2 och 3 §§ finns bestämmelser om förhöjt straffmaximum vid flerfaldig brottslighet och återfall i brott. När dessa regler tillämpas är det möjligt att döma ut ett 18-årigt fängelsestraff även för brott med maximi- straffet fängelse i straffskalan, nämligen om det i det enskilda fallet föreligger både återfall och flerfaldig brottslighet. Således kan det föreskrivna maximistraffet, under vissa närmare angivna förut- sättningar, utökas med fängelse på grund av återfall i brott och med ytterligare fyra års fängelse när den tilltalade ska dömas för flera olika brott . Dessa regler är dock inte tillämpliga när det högsta föreskrivna tidsbestämda straffet redan är fängelse . I dessa fall kan förekomsten av återfall eller flerfaldig brotts- lighet i stället beaktas vid bedömningen om påföljden ska bestäm- mas till livstids fängelse. Våra bedömningar och förslag I samband med införandet av den nya straffskalan för mord övervägde regeringen om det längsta tidsbestämda straffet skulle kunna överstiga fängelse, men gjorde bedömningen att en sådan utvidgning inte borde genomföras.8 Vi ser inte skäl att föreslå någon ändring av detta ställningstagande. Detta innebär att fängelse även fortsättningsvis bör utgöra den yttersta ramen för de tidsbestämda fängelsestraffen.9 Vi ser inte heller några skäl att inom ramen för vårt uppdrag föreslå förändringar av bestämmelserna om förhöjda straffmaximum vid flerfaldig brottslighet och återfall i brott. Dessa ställningstaganden medför att vi av systematiska hänsyn inte kan föreslå att högre straff än fängelse ska kunna dömas ut för brott som inte har livstids fängelse i straffskalan. De genomgångar av praxis som vi har gjort visar emellertid att det finns ett betydande utrymme för att åstadkomma en höjd straffnivå för allvarliga våldsbrott inom ramen för de maximistraff som gäller för sådan brottslighet. Sammanfattningsvis anser vi alltså att det inte finns skäl att i detta sammanhang föreslå någon förändring av den nuvarande regeln att högre straff än fängelse endast föreskrivs för sådana brottstyper som också kan leda till livstids fängelse. Bedömning: Följande brottstyper bör omfattas av vår översyn av straffskalorna för allvarliga våldsbrott. Rån och grovt rån 2008/09:118, bl.a. på s. 31. 9Ett annat ställningstagande hade bland annat krävt en översyn av bestämmelserna om tids- bestämning av livstidsstraff, eftersom fängelse utgör det lägsta straff som livstids fängelse kan omvandlas till, se lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid (omvandlingslagen). Våra bedömningar och förslag Det saknas tillräckliga skäl att se över straffskalorna för övriga brottstyper som kan innefattas i begreppet allvarliga våldsbrott. Det finns inte heller anledning att se över straffskalan för grovt vållande till annans död. Vi har inte heller i detta sammanhang ansett det nödvändigt att överväga förändringar i de kvalifika- tionsgrunder som gäller för de gradindelade brott vi behandlar, utom när det gäller brottet könsstympning av kvinnor. Skälen för bedömningen: Enligt våra direktiv ska vi se över straff- skalorna för grov och synnerligen grov misshandel, rån, grovt rån och grov utpressning. Vi kan också, enligt direktiven, föreslå för- ändringar i straffskalorna för andra allvarliga våldsbrott om det behövs för att uppnå en förhöjd straffnivå eller för att upprätthålla proportionaliteten mellan brottstyperna. Det ingår däremot inte i vårt uppdrag att se över straffskalorna för fridskränkningsbrotten. Som redogjorts för gjorde en genomgång av vilka brottstyper som kan omfattas av begreppet all- varliga våldsbrott, och regeringen anslöt sig till utredningens bedöm- ning (se avsnitt 5.2.2). Brottstyper som vi anser bör ingå i en straffskaleöversyn Förutom de brottstyper som uttryckligen nämns i våra direktiv har vi valt att se över straffskalorna för grovt olaga hot, grovt olaga tvång, dråp, barnadråp och könsstympning av kvinnor. Ett olaga hot består ofta av ett hot om fysiskt våld. På det sättet kan det sägas finnas ett samband mellan brottstyperna, där allvaret i hotet om våld, och den rädsla det framkallar, står i relation till hur allvarlig den fruktade våldshandlingen är.