sou · H2B39 · 2014-02-21 00:00:00 — Förslaget kan därigenom också få en viss kostnadsdrivande effekt. Det kan bli svårt för att hålla tillbaka de anspråk som kan ställas i gränsområdet mellan grund- och tilläggsschablon – det kräver en ändamålsenlig behovsbedömning och uppföljning av myndigheten. Dessutom ska behovet av tilläggsschablon bedömas i ett sam- manhang, utifrån brukarens totala behov av personlig assistans. Tilläggsschablonen ska endast beviljas om brukaren har en stor andel av sitt behov förlagd och , där utgångs- punkten är att dygnsvilan normalt sett är förlagd under nattetid. Som tidigare nämnts finns också möjlighet för att fatta tidsbegränsade beslut i den del som gäller tilläggs- schablonen, om det råder osäkerhet om brukarens behov. Det behov som vissa brukare har av att söka förhöjt tim- belopp för höga ob-kostnader bör minska högst väsentligt med utredningens förslag. Det kan dock finnas enstaka situationer där denna ventil bör hållas öppen även fortsättningsvis. En sådan situ- ation kan t.ex. uppstå om brukaren i princip uteslutande har sin personliga assistans förlagd mellan –06 och . Ventilen med förhöjt timbelopp Utredningens kartläggning har visat stora variationer och ganska låga genomsnittliga nivåer främst när det gäller faktiska assistans- omkostnader och kostnader för utbildning och arbetsmiljö jämfört med de nivåer som anges i allmänna råd (RAR 2002:6) om assistansersättning. Det är naturligt att kostnaderna varierar beroende på personens förutsättningar i olika avseenden – olika behov till följd av funktionsnedsättningen och olikheter i livs- situation osv. är det självfallet en viktig fråga huruvida detta påverkar kvaliteten i assistansen och om de indikativa inter- vall som framgår av allmänna råd för olika kost- nader är realistiska. Till exempel assistansomkostnader är beroende av vilka aktiviteter som brukaren deltar i. Låga assistansomkost- nader kan bero både på att brukaren inte ges tillräckliga möjligheter att delta i aktiviteter eller att förutsättningarna inte finns till följd av funktionsnedsättningen eller t.ex. bristande privatekonomiska möjligheter för brukaren. Låga utbildningskostnader för assistent- erna kan bero på att de verkliga kostnaderna för utbildning inte är så höga som anges i allmänna råd; något som bekräftats av anordnarorganisationerna. Det skulle kunna finnas skäl som talar för att differentiera ersättningen även för dessa komponenter för att bättre anpassa dem till de verkliga behoven. Problemet med att utforma en diffe- rentierad schablon i de angivna delarna är dels att det saknas bra mått att basera ersättningen på, dels, och kanske framför allt, att det finns stora individuella variationer i behoven och att en individuell bedömning av behoven behöver göras. som timschablonen i assistansersättningen infördes beslutade om möjligheten till ett förhöjt timbelopp. Om det finns särskilda skäl kan en brukare, efter ansökan, beviljas ett högre belopp än det årliga schablonbeloppet. Ersättningen får dock inte överstiga schablonbeloppet med . Utredningen har i det föregående avsnittet föreslagit att tim- schablonen delas upp i en grundschablon för lön och övriga kost- nader, och en tilläggsschablon för höga ob-kostnader. Genom tilläggsschablonen bör behovet av förhöjt timbelopp för ob-kost- nader minska och i princip försvinna – denna utgör en betydande del av det förhöjda timbeloppet . Det finns emellertid också andra kostnader, som ska täckas av schablonen, och som kan variera mycket starkt beroende på brukarens funktionsnedsättning och livssituation. Enligt 51 kap. 11 § SFB kan det högre timbeloppet beviljas om det finns särskilda skäl. Av förarbeten till lagstiftningen framgår att behovet av ett högre belopp kan uppstå om ersättningsnivån i undantagsfall är otillräcklig. Som exempel på särskilda skäl nämns behovet av särskilt kvalificerad assistent, assistenter som behöver särskild utbildning eller dylikt, samt behovet av arbetsledning för att samordna assistansen och ge assistenterna stöd i arbetet.7 De 1996/97:150 s. 137, yttrande SOU7y, s. 7. särskilda skäl som tillämpas av Försäkringskassan8 är främst när brukaren har behov av: -En assistent med speciell kompetens. -En assistent som fungerar som arbetsledare för samordning och särskilt stöd till övriga assistenter. -En assistans som till mer än hälften är förlagd på obekväm arbetstid. -Om den försäkrades funktionsnedsättning innebär ett behov av omfattande dubbelgång vid introduktion. Om grundschablonen ska hållas på en nivå som träffas av flertalet brukare och om det införs en tilläggsschablon för assistans på obekväm arbetstid kommer det förhöjda timbeloppet att minska i omfattning. Rent generellt gäller att det förhöjda timbeloppet ska kunna ge brukare ökade möjligheter när det finns särskilda skäl för ett högre timbelopp, men det är också viktigt att framhålla att det inte ska användas till sådant som normalt ska täckas av schablon- ersättningen. Förhöjt timbelopp ska kunna lämnas tillfälligt om behovet är av tillfällig karaktär, t.ex. när det handlar om utbildning för assistenterna. Utredningen anser även att det bör förtydligas att det förhöjda timbeloppet inte bör beviljas får sådan arbetsledning som kan anses ingå i en arbetsgivares ordinarie uppgifter, utan att det ska röra sig om den ledning av det dagliga arbetet som kan anses ingå i reformens grundläggande idé, som handlar om bruk- arens möjlighet att styra över sin vardag. Det är av brukarna som har förhöjt tim- belopp – cirka hälften av dessa med maxbelopp. Kostnaden för det förhöjda timbeloppet kan uppskattas till cirka 200–. Det finns inte några studier som belyser huruvida 10 pro- cent är en rimlig siffra. Den redovisningsskyldighet som bruk- aren får vid förhöjt timbelopp, då samtliga kostnader måste redo- visas till , är sannolikt en motverkande faktor att söka förhöjt timbelopp eftersom brukaren då utsätts för en betyd- ligt större kontroll än om man får den vanliga timschablonen. Detta kan å andra sidan tala för att det förhöjda timbeloppet främst söks av de brukare vars behov verkligen är särskilt stora. 8 vägledning om assistansersättning (2003:6), version 12. Det förhöjda timbeloppet är maximerat till av schablonbeloppet. Nivån sattes i samband med införandet av schablonen och utgjorde sannolikt skillnaden mellan det tidigare högsta beloppet och den nya schablonens nivå (183 respektive ). Det finns inget empiriskt underlag som visar huru- vida denna nivå är rimligt eller ej. Utredningen ser därför inga skäl till att föreslå en ändring av den nuvarande nivån på av grundschablonen. Om grundschablonen sätts lägre än nuvarande schablonen bör det dock övervägas om det förhöjda timbeloppet ska ha en högre procentandel för att inte minska realt. Det bör då tas med i beräkningen att som följd av att schablonens nivå blivit för hög så har också det förhöjda timbeloppet blivit det. Utredningen anser att de brukare som får förhöjt timbelopp även fortsättningsvis bör redovisa alla sina kostnader i efterhand till som ska godkänna dem på samma sätt som . Det innebär – liksom – att brukaren blir återbetalnings- skyldig för den del av ersättningen som inte används. För dessa brukare kommer det således fortsättningsvis också att tillämpas en kostnadsredovisningsmodell, som beskrivits i föregående avsnitt. De argument som där framförs emot en sådan modell gäller fram- för allt om den skulle tillämpas för helheten i systemet med assistans- ersättning. Utredningen anser att modellen kan fungera väl för denna avgränsade del, där det också finns särskild anledning att pröva ersättningen utifrån en individuell bedömning och hur den kan tillgodose särskilda behov men även utifrån risken för över- utnyttjande. 8.4.2Ekonomisk marginal och vinst för anordnarna Utredningen ska enligt sina direktiv utforma ett ersättningssystem som beaktar förutsättningarna för enskilda assistansanordnare att bedriva verksamhet med skäliga vinstnivåer. Någon närmare analys av vinstnivåer i assistansföretag har inte gjorts inom ramen för utredningens arbete. I utredningen om assistansersättningens kostnader gjordes en kartläggning baserad på uppgifter (SOU 2012:6, s. 155). Frågan har också i viss mån belysts av ISF, men analyserna har också bemötts med mycket kritik från branschen. Utredningens utgångspunkt är att assistansersättningen ska ligga på en nivå som så långt möjligt svarar mot rimliga kostnader för att bedriva assistans och att assistansen ska motsvara de krav på kvalitet som kan ställas utifrån lagens krav och brukarnas preferenser. Utredningens fokus har legat på att kartlägga och analysera vilka kostnaderna är för att bedriva assistans för att underlätta bedöm- ningen av vilken nivå på ersättningen som kan vara rimlig. En anordnare som inom ersättningens ram kan leverera en god kvalitet i assistansen som leder till att brukaren är nöjd och kraven på anställningsvillkor, arbetsmiljö och säkerhet m.m. är uppfyllda bör självfallet också kunna göra viss vinst. Det handlar om att premiera skicklighet i att utföra tjänsten på ett effektivt sätt. Vad som är oskälig vinst är en mycket svår fråga. En enkel definition kan vara att den uppstår i en situation då kvaliteten i assistansen är dålig men anordnaren ändå tar ut en god vinst. Den kan också uppstå om ersättningen är för hög och inte sätter till- räckligt tryck på anordnaren att anstränga sig för att leverera god kvalitet och därför ändå kan göra vinst. En kostnadsredovisningsmodell skulle i princip innebära att staten sätter nivån för vinsten. I en schablonmodell, med en ade- kvat ersättningsnivå och där brukaren och anordnaren tillsammans utformar tjänsten inom den ram som timschablonen medger, bör anordnaren kunna göra en rimlig vinst om verksamheten sköts på ett bra sätt. Mångfalden av aktörer inom den offentligt finansierade välfärds- sektorn har ökat. Mångfalden har inneburit en större valfrihet inom sektorn. Staten reglerar villkoren för de före- tag som verkar på området. Arbetet med detta görs på olika sätt. (dir. 2012:131, dir. 2014:3) utreder vilka möjliga krav som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn. Målet är villkor som leder till att företagen levererar tjänster med långsiktighet och hög kvalitet och inte agerar med ett ekonomiskt kortsiktigt perspektiv. Utred- ningen ska redovisa sitt uppdrag . träffade arbetsmarknadens parter inom väl- färdssektorn en överenskommelse om en Etisk plattform för öppenhet om kvalitet, ekonomi och anställningsvillkor hos anord- nare inom vård och omsorg med offentlig finansiering, efter ett initiativ av regeringen . En kravspecifikation ska tas fram med den nivå på information för öppenhet som de anordnare som önskar ansluta sig till den Etiska plattformen ska uppfylla. Ett partssammansatt råd ska följa upp och utveckla plattformen, och rapportera till regeringen om utveck- lingen. Utredningen anser att om den Etiska plattformen utvecklas positivt och många företag ansluter sig till den kommer detta att underlätta brukarens val av anordnare. 8.4.3Ersättning vid ordinarie assistents sjukdom Utredningens bedömning: Kommunens ansvar att ersätta kostnaderna för sjuklön innebär en omfattande administration för kommunerna och anordnarna. Möjligheten att få ersättning för dessa kostnader kan därutöver leda till negativa incitament avseende t.ex. arbetsmiljön för personliga assistenter hos anord- nare och brukare. Utredningens förslag: Kostnaden för sjuklön förs in som en kostnadspost i timschablonen. Anordnaren och den egna arbets- givaren får därigenom ta ansvar både för kostnaderna för den sjuka assistenten och för tillhandahållandet av en vikarie samt att finansiera detta. Tiden för vilken en assistent får sjuklön av brukaren ska inte längre kunna jämställas med lämnad assistans, dvs. 6 § förordningen (1993:1091) om assistansersättning ändras. Skäl för utredningens bedömning och förslag Problemen med den nuvarande ersättningen för kostnader i sam- band med ordinarie assistenters frånvaro har beskrivits i avsnitt 7.7. Många kommuner svarar för sjuklönen när privata anordnares assistenter är sjuka, vilket har medfört ett antal problem, bl.a. en omfattande administration för både kommuner och anordnare. Utredningen menar att det finns tre alternativ till lösning på hur frågan kan hanteras. Det första alternativet, som också är utred- ningens förslag, är att den statliga ersättningen täcker samtliga kostnader i samband med assistenternas sjukdom, dvs. anordnaren tar via assistansersättningen ansvaret för såväl kostnaden för vikarie som för sjuklön. Ett andra alternativ är att återgå till den ordning som gällde vid införandet av LSS, dvs. att kommunen tillhanda- håller vikarie eller svarar för kostnaden för vikarie, medan staten genom assistansersättningen ansvarar för kostnaden för sjuklön. Ett tredje alternativ är att fortsätta enligt dagens modell, dvs. kom- munen ansvarar för kostnaden för sjuklön, medan staten genom assistansersättningen ansvarar för kostnaden för vikarie. Utred- ningens förslag är att anordnarna får det fulla arbetsgivaransvaret för att utföra assistans även vid sjukdom och att staten genom ersättningen ansvarar för att ersätta kostnaden både för vikarie och för sjuklön. Kommunernas basansvar begränsas i motsvarande mån. Ett viktigt skäl till den föreslagna förändringen är att verksam- heten vuxit i omfattning. Vid införandet av personlig assistans gjordes en bedömning att behovet av assistans i snitt skulle röra sig om och brukare – med andra ord, ett begränsat antal assistenter per brukare – och att verksamheten främst skulle hanteras av små arbetsgivare som skulle ha svårt att hantera sjuk- lönekostnaden. Antalet assistanstimmar är dock betydligt högre ; i snitt har en brukare cirka och det kan röra sig om många assistenter per brukare, assistenter som är hel- tidsanställda, deltidsanställda eller anställda på timmar. Anord- narens administration kring varje brukare är därmed mer komplex än den förväntades vara. För många anordnare finns sannolikt också en betydligt större möjlighet att hantera sjuklönekostnaden. Modellen att jämställa med faktiskt lämnad assistans var således mer lämplig vid lagstiftningens införande än . Innebörden i utredningens förslag Förslaget innebär ett tydliggörande av anordnarens arbetsgivar- ansvar för sina anställda och markerar att arbetsgivaransvaret inom denna bransch är detsamma som i andra branscher. Som arbets- givare är det nödvändigt att planera för att anställda kan bli sjuka och för att det kostar att ha anställda som är sjuka. Kostnads- aspekten kan skapa incitament att verka för personalens hälsa bl.a. genom en god arbetsmiljö. Detta var ett viktigt argument för ett införande av sjuklönelagen. I förarbeten till den lagstiftningen konstateras att förhållandet att en arbetsgivare avlastas för kost- nader för sjukfrånvaro kan minska intresset för att vidta arbets- miljöbefrämjande åtgärder i och med att det ekonomiska utbytet av en arbetsmiljöinvestering inte kan relateras till investeringens kost- nader (prop. 1990/91:181 s. 27). Många assistenter är timanställda, vilket kan minska arbets- givarens incitament att förbättra arbetsmiljön för att undvika kost- nader för sjuklön, för omplacering på grund av sjukdom, rehabilite- ring etc. jämfört med hur det är i andra branscher. Det bör dock inte vara ett hinder för att ersättningssystemet ger även dessa arbetsgivare ett fullständigt ansvar för sina anställda. Förslaget innebär att anordnaren ges ansvaret för att ordna assistans vid den ordinarie assistentens sjukdom och att säkerställa att det vid behov finns en vikarie. Vid köp av personlig assistans bör frågan om behov av assistans när den ordinarie personalen till- fälligt saknas, t.ex. vid sjukdom eller på grund av vård av sjukt barn, ha behandlats i avtalet om köp. Detta är en av anledningarna till varför utredningen föreslår en skärpning av avtalens innehåll, se avsnitt 8.5. kan det uppstå situationer när anordnaren – eller brukaren som egen arbetsgivare – inte har möjlighet att ordna med vikarie. Anordnaren eller brukaren bör i ett sådant fall kunna vända sig till kommunen. Kommunen kan då, i sin roll som anord- nare, säkerställa att det finns en vikarie, dvs. anordnaren eller brukaren får köpa personlig assistans från kommunen. I och med att sjuklönen ingår i schablonen och brukaren har fått behovet av stöd täckt genom beviljade assistanstimmar, gäller inte basansvaret enligt LSS i denna del. Basansvaret enligt 9 § 2 LSS gäller enbart till den del behovet inte täcks av beviljade assistanstimmar. Emellertid finns ett grundläggande ansvar för kommunen i enlighet med socialtjänstlagen att säkerställa att den enskilde inte lämnas utan vård och tillsyn. Kommunen kan således inte vägra brukaren att få det stöd han eller hon är i behov av, om anordnaren av någon anledning inte skulle tillgodose behovet, även om detta stöd lämnas utifrån socialtjänstlagens bestämmelser och inte utifrån LSS. Kom- munerna bör följa upp att anordnarna tar ansvar för att det vid behov finns en vikarie, och i vilken mån brukaren tvingas vända sig till kommunen för att anordnaren inte tar detta ansvar. Denna fråga bör även behandlas i det myndighetssamarbete kring assistans- ersättning som utredningen förordar, se avsnitt 8.7. Förslaget att sjuklönen bör ingå i schablonen minskar anord- narens handlingsutrymme inom ramen för assistansersättningen eftersom en arbetsgivare alltid måste ta kostnaderna för de anställdas sjukdom liksom andra lönerelaterade kostnader, till skillnad från fri- villiga kostnadsposter som utbildning. Förslaget innebär att tiden då assistenten får sjuklön av bruk- aren inte längre ska jämställas med lämnad assistans, dvs. lighet till kompensation för de kostnader som kan uppstå vid ordinarie assistents sjukdom, som framgår av 6 § förordningen (1993:1091) om assistansersättning, tas bort. Förslaget minskar administrationen hos anordnare och kom- muner. Den administration som anordnare har gentemot den sjuka assistenten, dvs. att betala dennes sjuklön, kvarstår. Momentet att fakturera kommunen försvinner dock. Även för kommunen för- svinner administrationen för denna fakturahantering. Kommuner- nas administration reduceras till att i vissa fall tillhandahålla vikarier och att fakturera denna kostnad. För innebär alternativet ingen skillnad mot . Schablonersättningen täcker kostnaden för vikarie, dvs. för den faktiskt lämnade assistansen, vilket innebär att administra- tionen för är densamma oavsett om assistenten är sjuk eller inte. Två alternativa lösningar som utredningen avvisar En alternativ lösning är att återgå till den ordning som var när LSS reformen infördes, dvs. att kommunen tillhandhåller vikarie, alter- nativt ansvarar för kostnaden för vikarie, och att staten via ersätt- ningen ansvarar för kostnaden för sjuklön. Alternativet innebär även fortsättningsvis vissa negativa incita- ment för arbetsgivaren att verka för personalens hälsa och att ha en god arbetsmiljö. Kombinationen av en lägre lönekostnad och från- varon av ett kostnadsansvar för vikarien medför att det uppstår möjligheter till större marginaler vid personalens sjukdom. Detta kan jämföras med den situation som flertalet andra arbetsgivare sannolikt har där personalens sjukdom innebär ett produktions- bortfall, som antingen får täckas upp genom kostnader för en vikarie eller tas som en kostnad, i kombination med kostnader för sjuklön. Alternativet innebär även att man också fortsättningsvis undergräver intentionerna med sjuklönelagen, dvs. att det i och med att arbetsgivaren får ta kostnaderna finns ett incitament att hålla personalen frisk. Något som också minskar trycket på sjukförsäkringen. De negativa effekterna för- stärks av att assistansersättning betalas ut som en schablon. Alternativet medför i princip samma administration för kom- munerna som de har . I stället för att administrera kostnaderna för sjuklön, får de administrera kostnader för vikarie, alternativt att Under förutsättning att ersättningen även fortsättningsvis lämnas med ett schabloniserat belopp stannar administrationen för sjuklön hos anordnaren, dvs. den förs inte över på . Däremot behöver administrera och kontrollera att ersättning inte lämnas för karens- dagen. Troligtvis innebär förslaget också en ökad kostnad för kommunerna. Det tredje alternativet motsvarar dagens tillämpning av bestäm- melserna, med andra ord att staten genom assistansersättningen ansvarar för kostnaden för vikarie, medan kommunen ansvarar för den merkostnad som uppstår i form av sjuklön. Alternativet är administrativt krävande för kommunerna och anordnarna. Där- emot påverkar det inte kommunens yttersta ansvar för insatsen personlig assistans. Att arbetsgivaren inte betalar sjuklönen skulle i princip kunna skapa incitament att avtala om ett anställningsavtal som innebär att assistenten ersätts med hela lönekostnaden , i stället för av lönen eftersom anord- naren inte behöver ta konsekvenserna av ett sådant gynnsamt avtal. Det behöver därför regleras att det är sjuklönelagens regler som gäller. Alternativet innebär att brukaren inte behöver anmäla att den ordinarie assistenten är sjuk, dvs. ersättningen kan även lämnas under den ordinarie assistentens sjukdag. Det medför inga skill- nader mellan egna arbetsgivare och andra. Med hänsyn till att det sannolikt skapar mindre risk för att det uppstår ekonomiska marginaler kan det bättre hanteras inom ramen för en schablon än det andra alternativet. Alternativet medför ingen förändring i den administration som kommunerna har . Det medför ingen extra administration hos , eftersom assistansersättning lämnas för utförd assistans, dvs. brukaren behöver inte anmäla att den ordinarie assist- enten är sjuk. Alternativet innebär ingen förändring av schablonens utformning. Däremot är det kostsamt för kommunerna. Den genomsnittliga kostnaden för sjuklön hos de tio kommuner som medverkat i utredningens kostnadskartläggning varierade mellan och per brukare och år. Genomsnittet för dessa tio kommuner låg på cirka 15 500 per brukare och år priser. Uppgifterna avser samtliga anordnares sjuk- lönekostnader, även kommunernas. Sjuklöneersättning för brukare som är egna arbetsgivare Det kan finnas skäl att överväga olika lösningar för egna arbets- givare och övriga anordnare när det gäller kostnader vid ordinarie assistenters sjukdom. Egna arbetsgivare har inte samma möjligheter att bygga upp ekonomiska buffertar som andra anordnare som bedriver verksamheten i företag eller kooperativ eller kommuner. Assistansersättning ska beviljas för ett visst antal timmar , månad eller , dock längst (51 kap. 9 § SFB). I princip alla brukare har en avräkningsperiod . Emellertid har avräkningsperioden en annan betydelse för egna arbetsgivare än för övriga eftersom de efter avräkningsperioden måste betala tillbaka både den summa som inte har använts till kostnader för personlig assistans och ersättningen för timmar som inte har använts till personlig assistans Den som köper personlig assistans behöver endast betala tillbaka ersättningen för de timmar som inte har använts till personlig assistans. För anordnaren utgör den erhållna ersättningen en intäkt i rörelsen, som bolaget kan använda till annat än personlig assistans, vilket ger en större möj- lighet att planera för sådana kostnader som t.ex. sjuklön. Innebörden av att räkna in kostnaden för både sjuklön och vikarie i schablonersättningen behöver tydliggöras för enskilda som är egna arbetsgivare. Ska dessa, som , få full kompensation för alla redovisade kostnader i samband med assistenters sjukdom eller ska detta begränsas? En möjlighet är att behålla systemet att kommunen tillhanda- håller vikarie och att tiden för sjuklön jämställs med lämnad assistans för egna arbetsgivare.