sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Lindensjö och (2000) använder på liknande sätt begreppet mål- reträtter (ibid. s. 154) för att problematisera denna form av statligt ansvarsutkrävande relaterat till professionellt ansvarstagande (jfr det avslutande resonemanget i föregående kapitel). Lindensjö och menar att när ansvar utkrävs för uppfyllandet av centralt uppställda mål utan att adekvat vägledning erbjuds för uppfyllande av målen kan resultatet bli att de som utkrävs ansvar gör tolkningar och anpassar mål och resurser för att få dem att matcha redan befintliga och pågående verksamheter. Spänningen mellan central och lokal makt och spelet inom de strukturer som makten utövas kan således resultera i en ytlig enighet, dvs. en överensstämmelse som enbart gestaltar sig som en fasad. Målreträtter kan, enligt Lindensjö och (2000), betraktas som ett uttryck för poli- tiska misslyckanden i fråga om kontroll och styrning av utbildning. Det finns emellertid skäl att uppehålla sig vid frågan. I kontrast till den underlägsna position som window dressing, målreträtter och andra konforma handlingar statuerar har en studie av (2012) visat att också lokala aktörer inom granskade skolor/kom- muner (däribland rektorer) aktivt använder inspektionen som häv- stång för att främja sina egna intressen. Resultaten från studie kan därmed sägas utmana vanliga föreställningar om att skolinspektioner utgör ett politiskt verktyg för att utöva top down- styrning på skola och utbildning, och i stället stimulera till att betrakta inspektionerna som en potentiell styrresurs även ur ett bottom up-perspektiv. Rektorers användande av Skolinspektionen som en sådan lokal styrresurs har också tydligt kunnat skönjas i studien som ligger till grund för detta kapitel. I det följande riktas ljus på den del i resultatavsnittet i vilken företeelsen är särskilt framträdande. Enligt rektorernas utsagor förefaller den regelbundna tillsynen i stor utsträckning ha bidragit med stöd till rektor för att, i rollen som operativt ansvarig för en skolas verksamhet, driva lokalt De bristområden som Skolinspektionen påtalade var enligt respondenterna i de flesta fall redan kända på skolorna, varför inspektörerna sällan upplevdes bidra med ny kunskap om skolornas förbättringsbehov.6 I ett fåtal fall hade bristerna redan åtgärdats för beslutsrapporten. I de fall bristerna inte hade åtgärdats menade rektorerna emellertid att den regel- bundna tillsynen sannolikt påskyndade processen för åtgärd. Följ- ande citat ger exempel på detta. jag tycker nog att vi var ganska medvetna om de här bristerna innan. Och känns det ju nästan bättre när man får kritik för det här, för då vet alla att nu måste vi göra någonting åt det. Då blir det liksom lite bekräftelse på det som vi [rektorer] har sett och det som vi har börjat med jobba med // måste ske. Som rektor som är det ju bra också, för man kan ju använda en del av det som [inspektionen] kommer fram till. Både innan och efter, att det här // ska finnas, det ska vi göra s.a.s. Och det måste vara klart tills [inspektörerna] kommer. Och efteråt kan man använda att det här måste vi förbättra. [Rapporten kan ses] som ett sätt att få draghjälp och att ta tag i det här jobbiga. Och ibland också kanske vila mot det; jamen nu säger Skolinspektionen det här också. Det kan ge lite tyngd i att faktiskt ta de där stegen ibland, stegen som är lite tuffa att ta. Då får man luta sig lite mot det. Förutom användning av rapporten i lokalt utvecklingssyfte, vilket ovanstående urval av citat tjänat som exempel på, framkom också att rektorer har haft användning av rapporten i dialoger med huvud- män och politiker. och då kan ju [skolchefen och politikerna] säga att men hur vet ni att det är bra? och då [kan vi svara]: Ja, vi har ju Skolinspektionens rapport att luta oss mot. Sen satt vi och några skolor tillsammans med respektive politiker och gick igenom varje skolas rapport. Vi beskrev också hur vi hade åtgärdat [bristerna] efter första omgången. // Och vi förklarade lite grann, speciellt det här med att vi får klagomål på att vi inte får elev- erna att komma till skolan. Men det stod där också [i beslutet], att både rektor och lärare uppger att ... Alltså att vi är frustrerade, att vi kommer ingen vart. Och det förstod de ju, politikerna. Det gavs också uttryck för reflektioner beträffande möjligheten att nyttja Skolinspektionens beslutsrapport som underlag gentemot 6 Just detta har hög överensstämmelse med resultat som presenterades i Ekonomistyrnings- verkets effektutvärdering av den tidigare inspektionens – då kallade – verkningar (se , 2006). skolans huvudman för att legitimera verksamhetens behov av ut- ökade finansiella resurser. Eller åtminstone för att freda det man har som en rektor vars verksamhet utsatts för besparings- krav från huvudmannen uttryckte det. Rektorn i fråga menade att den skriftliga åtgärdsplan som alla inspekterade skolor ska sända till Skolinspektionen efter mottagande av inspek- tionens bedömning och beslut om skolan, hade kunnat utgöra ett argument för att behålla den ekonomiska tilldelningen om han hade formulerat den på ett mer strategiskt vis: jag kanske skulle ha varit mer detaljerad där, i mitt svar [till Skol- inspektionen]. // Det här kommer att ske! // För hade jag skrivit ner det, så hade jag kunnat säga Det här står i inspektions- rapporten, jag måste genomföra det här till min chef. Sammanfattningsvis har många av de intervjuade rektorerna beskri- vit att de använt Skolinspektionens rapport om den inspekterade skolan som ett potentiellt styrinstrument i rollen som skolledare. Det stärkta rektorsmandatet som rektorerna har berättat om kan identifieras på två nivåer. Den första utgörs av den lokala skolan, där rektorerna i stor utsträckning har kunnat använda rapporten i syfte att legitimera beslut om att initiera utvecklings- insatser, liksom för att legitimera beslut om omprioriteringar av kända utvecklingsbehov. Den andra nivån på vilken rektorers stärkta mandat kan identifieras är den strukturella. På denna nivå förefaller rapporten, enligt rektorernas berättelser, haft en stödjande funktion; dels genom att utgöra ett kvitto (R7) på att rektor styr skolan i en gynnsam utvecklingsriktning men också genom dess presumtiva funktion som argumentationsunderlag i för- handlingar om resurstilldelningar från huvudmannen. De samman- tagna resultaten i avseendet stärkt makt har således likheter med vad (2012) har skildrat i termer av lokala aktörers möjlig- heter att aktivt ta inspektionen i egna händer (ibid.) och nyttja Skolinspektionen som en styrresurs från ett bottom up-perspektiv. Emellertid har dessa möjligheter och stärkta resurser vad gäller rektorernas handlingsutrymme – åtminstone för intervjuernas genomförande – framför allt använts för sådana åt- gärder som rektorerna beskriver vara snabba lösningar av före- trädesvis administrativ karaktär. Studiens samlade resultat visar dock att detta har en nära koppling till olika faktorer i tillsyns- processen. I det följande behandlas i denna nedkortade version några exempel på sådana faktorer. Fokus på mätbarhet och medial marknadskonkurrens Som inledningsvis beskrivits är de indikatorer, som inspektörerna använder i sina bedömningar av skolornas lag- och regelefterlevnad och måluppfyllelse, i hög grad relaterade till mätbara kunskaps- grunds- och värdegrundsresultat. Rektorerna har med hänvisning till detta gett uttryck för upplevelser av en växande fokusering på betyg och provresultat i den statliga styrningen av utbildning. En problematik som följer av detta kan utifrån respondenternas utsagor illustreras som en dikotomi mellan att å ena sidan mäta kunskapsprocesser som pågående handling, och å andra sidan att mäta resultat av den pågående kunskapsprocessen. Eller som en rektor uttryckte det det går ju inte att mäta en process och ett läge (R1). Vidare, när intresset för att mäta läget kon- kurrerar ut intresset för att bedöma processen som leder till läget föreligger, enligt flera av respondenterna, en risk för en ofördel- aktig snedvridning av den pedagogiska praktiken. Politikerna vill ju väldigt gärna se betyg och allt det här. Risken är att det blir väldigt, vad ska man säga, resultatfokuserat och inte process- fokuserat. Jag menar, skola är ju väldigt mycket processarbete. Och det är ju i processen som bedömningarna är viktiga utifrån elev- ens kunskapande, för att det ska hjälpa eleverna att upptäcka lärandet på ett bra sätt. Tittar man för mycket på resultat, då blir det bara att fixa till så att man får ett bra betyg. Rektorerna har också resonerat om risken för att det resultat- fokuserade ansvarighetssystemets uppfyllande kan ske på bekostnad av elevernas kunskapsinhämtning. Detta skulle i så fall ske genom att undervisningen uppmuntras till att styras mot anpassning till utfästa bedömningskriterier, dvs. en så kallad teach to the test (, 1998). I utbildnings- och undervisningskontext specifikt innebär detta att lärare omorganiserar sina undervisningsmetoder i syfte att maximera studenternas provresultat, ofta på bekostnad av att delar av läroplanen ignoreras på grund av att provens utformning inte möjliggör mätning och registrering av de mer komplexa kunskaper som dessa delar främjar (för ett empiriskt exempel på detta hän- visas till t.ex. , 2012). Den mätbara kunskapen blir således konstitutivt styrande för verksamheten när goda prov- resultat och betyg antas definiera god kvalitet. Således kan det diskuteras huruvida kvalitetssäkringssystem som inriktas på resultatmått och utkräver skolor på ansvar för elevernas uppfyllande av mätbara resultat verkligen säkerställer elevernas kunskapande i enlighet med läroplanen. Ansvarighetssystem som kopplas till explicita resultatmått riskerar i stället, paradoxalt nog, att resultera i att läroplanens innehåll reduceras i praktiken. Utifrån ovanstående resonemang kan kunskapsmätningen följaktligen, i ett kritiskt ljus betraktat, framställas som ett styrinstrument med vilket ideologiska frågor om fostran och (ut)bildning förskjuts till dis- kussioner om metoder och indikatorer för mätning av resultat. Genom exempel som framkommit i studien har rektorerna sålunda kastat ljus på behovet av att förhålla sig kritisk till den styrning som sker med inspektionsmyndighetens retorik och genomförande och diskutera den i nära anslutning till normativa, pedagogiska och politiska frågor om vad som är utbildningsmässigt önskvärt. Behovet av att på en professionell nivå kritiskt diskutera norma- tiva, pedagogiska och politiska frågor i förhållande till skolans styrning, och vad som är utbildningsmässigt och skolpolitiskt önsk- värt, kan emellertid också belysas från andra aspekter än de som ovan tagits upp. En sådan aspekt är medial påverkan och marknads- konkurrens. Marknadsreglering och politiskt främjande av en kvasi- marknad inom utbildningssektorn kan – som vi tagit upp i rapporten – härledas till den styrfilosofi som representerar och handlar om hur marknadskrafterna bör regleras och sanktioneras. Indikatorer på detta kan ses i Skol- inspektionens uppdrag och de möjligheter till skärpta sanktioner som myndigheten fått . Vilket belönings- och sanktionssystem som råder för utvärderings- resultatet samt den mediala uppmärksamheten av detsamma är enligt (2007; 2008) två centrala omständigheter som förstärker konstitutiva effekter liksom spridningen av dem. Utifrån en sådan utgångspunkt torde det faktum att Skolinspektionen har fått stärkt lagstöd för att kunna ta till ekonomiska sanktioner gentemot huvudmän som bedöms missköta sina skolor, bidra till att öka omfattningen av konstitutiva effekters spridning. En sådan framtidsspaning uttrycktes också i en studie som genomfördes innan skollagsändringen trädde i kraft (Segerholm, forthcoming). I rektorsintervjuerna har det emellertid inte fram- kommit några tecken på att rektorerna skulle fästa någon nämnvärd uppmärksamhet vid den numera existerande risken för att skolan ska bli föremål ekonomiska sanktioner. Däremot har media till- skrivits en kraft som kan beskrivas som monumental. Nej vi är inte så oroliga över [ekonomiska sanktioner]. Det är vi inte. Alltså, det är mer det här som sprids i media, det är sämre för oss. Oron för den mediala uppmärksamheten har förefallit hänga nära samman med avvikelseinspektionens utformning, i vilken avsakna- den av nyanserade formuleringar i beslutsrapporten har förklarats utgöra ett centralt problem.7 Nedan följer exempel på hur detta har kommit till uttryck. Skolinspektionen kunde skriva såhär: Lärarna har inte utbildning för det de undervisar i. Och det där diskuterade vi. Ska det verkligen stå så om det är en lärare som inte har behörighet? kom ju inte det på vår skola men jag vet ju att det kunde det ha sett ut så. Och i.o.m att man drar sådana slutsatser så sa jag, att om man skriver så, då blir det ju ett påhopp på hela lärarkåren här. Det är så jag upplever det. Alltså, ärligt talat, sättet att skriva beslutstexter är ju rent absurt, det är på gränsen till oförskämt och det är dessutom jävligt kränkande. Därför att det står till exempel att rektor har ingen kunskap om, eller ingen kontroll på... Och sen när man läser i beslutstexten så visar det sig att det är en avvikelse på en liten punkt. Avsaknaden av nyans i beslutstexterna beskrevs medföra allvarliga konsekvenser för skolorna, inte minst med hänsyn till det mediala intresset för rapporternas resultat. jag märkte senast nu hur [rapportens resultat] har fastnat hos folk. Någon uttryckte det där i något sammanhang , att: Ja just det, du jobbar ju på länets sämsta skola ungefär. Så det kom- mer ta oerhört att tvätta bort det här reportaget s.a.s. (R2) Och blir det så tokigt, för jag menar, // det handlar liksom om ett dokument, en lärare som inte skrev på ett bra sätt. Men [inspektör- erna] sa att det tar vi inte hänsyn till när vi skriver det här, utan får inte alla elever det som de har rätt till, då skriver vi det. Jag bara: Jaa, okej. Så jag känner liksom att vi som vet vad det handlar om Det blir liksom bara att såhär är det när det kommer i dagspressen. Ovan citerade rektorers berättelser (R3 och R2) belyser hur rappor- ternas innehåll, form och distribution kommit att medföra konse- kvenser för enskilda skolor. I intervjuerna har emellertid också mer vittgående konsekvenser problematiserats. Exempelvis har många rektorer upplevt att den negativa synen på skola och utbildning också som helhet får för- 7 Sedan dessa intervjuer genomfördes har Skolinspektionen dock reviderat sina besluts- formuleringar. Även strukturen i besluten har reviderats. Enligt information som givits från myndigheten grundade sig förändringarna bl.a. på kritik från skolor och huvudmän angående beslutstexternas utformning och formuleringar, se Skolinspektionen (2012d). stärkning genom Skolinspektionens retorik. Konsekvenserna före- faller därmed inte vara begränsade till enskilda skolor utan inbe- griper synen på, och inställningen till, utbildningssystemet som sådant. Följande urval av citat ger exempel på hur detta kommit till uttryck. Det blir som en negativ spiral tycker jag. Att skolan blir sämre och sämre och sämre. Men det finns mycket positivt i skolan, jättebra lärare och så.//. Men media har ju en tendens att bara ta det negativa också. Och tycker jag att det blir en negativ spiral i det här. Vi tyckte kanske att det var en väldigt stor cirkus runt det här efter- som Skolinspektionen , med det här senaste som bara är intresserad av negativa avvikelser ...?! Det är ju bara det de letar efter och när man får ett beslut som ska kavlas ut i media så finns det inget positivt att skriva om någon skola utan det finns bara mer eller mindre negativt. Och det förstärker bara medias och samhällets bild av den svenska skolan just . De intervjuade rektorerna uppgav att det har funnits en kontinuer- lig bevakning av Skolinspektionens publicerade rapporter efter myndighetens genomförda inspektioner. Rektorerna har såväl indi- viduellt som kollektivt tagit del av nyhetsflöden rörande inspek- terade skolor och diskuterat dessa. Till följd av den fortlöpande bevakningen har också en viss tillvänjning kunnat urskiljas i rekto- rernas samlade berättelser, där jag var nästan först ut så det var jag som hade kniven mot strupen (R3)8 utgör ett exempel från den ena ytterligheten, medan andra utsagor på motsvarande sätt gett exempel på hur brister och negativ kritik från Skolinspektionen i det närmaste förefaller ha blivit normaliserat. Ett urval följer nedan. Vi var den första skolan ut så det blev ett väldigt stort uppslag här- omkring, i media och så. /.../. Ja man kan väl säga att en skola som får kritik i samman omfattning som vi, då är det en liten notis på fyra-fem rader. För nu är nyhetsvärdet borta och det är ungefär samma brister på varje skola. Vi blev ju väldigt hårt uppslagna här. De första fyra skolorna som det fanns ett beslut på kallades till en presskonferens i kommunen där vår utbildningschef, skolchef och barn- och ungdomschef var med, och vi rektorer och Tv4 och de lokala tidningarna här. Och sen har liksom intresset lagt sig lite känns det som, // det är inte så hett längre. Beträffande rapportens offentliggörande och det upplevda mediala intresset (och inte minst dess inflytande) har också en annan effekt 8 Detta citat finns ej utskrivet i (2013). Utsagan kommer dock från samma empiri och ingick i analysen. – som vi frekvent varit inne på i rapporten – kunnat urskiljas, näm- ligen konkurrenssättning och främjandet av en utbildningsmarknad. I det följande ges exempel på framträdelseformer för sådana typer av marknadsfrämjande effekter. nu lever vi ju i en konkurrensutsatt verksamhet i större utsträck- ning än man gjort förut och har man en hel del brister och missnöjda föräldrar så är det ju inte så roligt, om man säger så. Det är ju svårt att jobba upp. Så det är ju både det här med sanktionsmöjligheter och det rykte man får som skola. Internationellt tituleras förekomsten av strategin att medialt hänga ut misslyckade skolor med begreppet naming and shaming (se t.ex. Visscher, 2001) och anses vara ett sätt att främja marknads- mekanismer i utbildningssektorn som medför negativa konsekven- ser för skola och utbildning som helhet. På underlag av vad som framkommit i rektorsintervjuerna före- faller relationen mellan medborgarna och skolan således också kunna förstås i termer av kund och utförare, där information om skolornas resultat används i konkurrensen om potentiella kunder vars val, i nästa steg, kommer att avgöra vilka skolor som överlever på utbildningsmarknaden. Sammantaget förefaller media utgöra en kraftfullt styrande aktör i processen för inspektionen av skolorna.9 Konstitutiva effekter kan förstärkas under fler omständigheter än de som följer av vilket belönings- och sanktionssystem som råder för utvärderingsresultatet samt av den mediala uppmärksam- heten som tillägnas det. Sådana omständigheter kan till exempel vara graden av institutionalisering av indikatorerna för mät- ning/utvärdering och upplevelsen av indikatorernas relevans och validitet för det som mäts/utvärderas (, 2007, 2008). Vad gäller det empiriska materialet från denna studie har rektorerna i låg grad uppehållit sig vid att reflektera över tillsynens bedöm- ningsområden och de indikatorer som valts för dessa. Följande citat belyser ett generellt förhållningssätt som uttryckts av de 18 inter- vjuade rektorerna. 9 Rektorernas upplevelser av media som en sanktionerande kraft finner motstycke i tidigare forskning av , och (2012), i vilken mediala representationer av Skolinspektionens aktiviteter blev belysta och diskuterade i relation till skolans styrning. Intervjuer med inspektörer i ledande ställning visade att Skolinspektionen har såväl ambi- tioner som kapacitet att medvetet använda media för att strategiskt sprida resultaten av sina tillsyner, och därigenom styra politik och utbildningspraxis. Jag tittar ju bara, De här bedömningsområdena är det. Och så tittar man på det. Jag har inte reflekterat över att Skulle man inte haft det här i stället? Nej, det kan jag inte säga. Utifrån återgivna delar av ursprungsstudien framkommer att tidpunkten för tillsyn, liksom tidsförloppet under vilken tillsynen pågår, är starkt inverkande på hur bedömningen blir, hur resultatet tas emot och hur åtgärderna planeras (och i vissa fall verkställs). Rektorerna berättade att skolornas tillhandahållande av olika doku- ment inför tillsynen ofta har varit förenad med individuella och kollektiva upplevelser av stress i skolverksamheterna.10 I flera fall har detta lett till att ordinarie verksamhetsrutiner har blivit åsido- satta för att frigöra tid till uppgifter som varit relaterade till till- synen. I ursprungsstudiens fullständiga resultatbild, av vilka delar har exkluderats i det sammandrag som här presenteras, har ett vik- tigt resultat också varit belysandet av att den regelbundna tillsynen i många fall ägt rum som skolorna varit i färd med att sjösätta nya strukturer (t.ex. implementeringen av den nya läro- planen) vilket har medfört att rektorer upplevt att den ögonblicks- bild som inspektionsrapporten förmedlat har brustit i överensstäm- melse med den bild som skolans aktörer själva haft av sina skolor. Tiden har också utgjort en gemensam nämnare i rektorernas kritik mot Skolinspektionens arbetssätt vad gäller att inhämta underlag till sina bedömningar av skolorna som inspekteras. Rektorerna har varit övervägande eniga om att inspektörerna tillbringade för lite tid i skolornas miljöer. Tiden för den egna inspektionen i förhåll- ande till andra skolors inspektioner (det vill säga turordningen både i kommunen och nationellt) har kunnat förstås vara betydande ur en tillvänjningsaspekt. Inte minst förefaller tidpunkten då rappor- ten med eventuella krav på åtgärder återförs till skolans rektor och huvudman ha varit fundamental ifråga om rektorernas upplevda möjligheter att göra adekvata planer för åtgärd, bland annat efter- som åtgärdsplaneringen behöver ske med hänsyn till verksamhetsår och budgetering. En rektor beskrev det sistnämnda på följande sätt: 10 I forskning om effekter av OFSTEDs inspektioner har och (1999) samt och Sammons (2004, s. 159) på liknande sätt funnit att skolinspektioner har med- fört ökad stress och arbetsbelastning för lärare och rektorer, främst i den inledande fasen då omfattande förberedelser vidtagits på skolor. det har att göra med när man ska leverera svaret på föreläggandet, det kan ha betydelse när man ska göra det . Det är ju inte helt lätt att gå in och vispa i en organisation mitt . För då har man ju någonstans satt organisationen och så har man liksom kört i gång den och så ska man gå in och skruva till någonting i det. Vi människor är ju inte så väldigt förändringsbenägna av oss, så är det ju. det är jättesvårt alltså. Jag tror definitivt att tidpunkten är jätte- avgörande. Sen är det ju lätt för någon annan att säga att Jamen det ska inte spela någon roll, men jo – det gör det faktiskt! Några avslutande ord om frirumsproblematiken Vilka slutsatser kan dras om skolinspektion i förhållande till fri- rumsproblematiken? Frirumsanvändning sätter bl.a. fokus på rekto- rers professionella autonomi, dvs. skolledares förutsättningar för och möjligheter till egna och självständiga handlingar. De redo- visade intervjuutsagorna som har med detta att göra kan samman- fattas enligt följande: Rektorer lyfter i huvudsak fram den egna tidsåtgången för inspektionens förberedelse, genomförande och uppföljning som tidskrävande arbetsuppgifter som är styrda av inspektionen. Där- med framstår förpliktelser av detta slag som frirumsinskränkande eftersom tidsuttaget för dessa hade kunnat ägnas åt åtaganden vilande på professionella överväganden. Emellertid framkommer exempel på situationer då Skolinspek- tionens regelbundna tillsynsprocess, med de förpliktelser som åläggs skolledare i samband med denna, också kan tolkas bidra till att understödja skolledares frirumsanvändande.