sou · H2B321 · 2014-04-10 00:00:00 — Det kan även handla om att kommuner inte tillåter nya grävtekniker som ger en lägre grävkostnad. Höga återställningskostnader kommer enligt operatörerna att påverka utbyggnadstakten negativt. För att hanteringen av tillståndsgivning ska vara smidig gäller även att operatörer agerar på ett effektivt sätt. Till exempel kan det uppstå förseningar i bygglovsärenden då operatörer inte skickar in fullständiga underlag till kommunen. Utredningen har inte analyserat frågan ur det kommunala per- spektivet utan ovan redovisas vad som framkommit från operatö- rer. Det är således de problem som operatörer upplever som redo- visas och inte vad kommuner upplever som återfinns i detta avsnitt. 5.3.1Förslag som tagits fram för att minska hindren I de principer som Kommuner och Landsting (SKL), PTS och tog fram 2010 framgår att kommuner bör ha en policy som klargör villkor för tillträde till mark för bredbandsutbyggnad och annan infrastrukturutbyggnad och att rutiner för grävtillstånd och tecknande av markavtal bör klargöras i en sådan policy. Några fler principer finns också inom området bland annat att dessa avtal bör tecknas på skäliga och icke- diskriminerande villkor. Kommunen som planläggare och markägare Bredbandsforum kommungruppp skulle enligt sina direktiv inventera och synliggöra hindren kring frågor som rör tillträde till mark samt utforma förslag på nya standardavtal och annat stöd till kommuner. Gruppen lade fram förslag på hur kommunen kan hantera bredbandsfrågor och lämnade förslag på riktlinjer för en process kring marktillträde och utfärdande av grävtillstånd.12 Bredbandsforums kommungrupp föreslog vidare att såväl kom- muner som operatörer kontinuerligt bör diskutera, se över och eventuellt revidera avtal som rör marktillträde, anläggningsarbete och andrahandsupplåtelser mot bakgrund av de förändringar som sker i lagar och regler, teknikutveckling, anläggningsmetoder och övriga förutsättningar för bredbandsutbyggnaden. Arbetet i kommungruppen resulterade utöver detta i fram- tagandet av Bredbandsguiden. När det gäller markavtal föreslås i guiden att kommuner ska tydliggöra ansvarsfördelning i avtal om marktillträde och vara transparenta i kostnadsunderlaget. Det fram- går av Bredbandguiden att det är stora skillnader mellan kommu- nernas prissättning av marktillträde och markhyra och att prissätt- ningen varierar både mellan kommuner och för olika ledningar inom samma kommun. Enligt Bredbandsguiden skulle det medföra transparens mellan parterna om kommunerna kunde ha en enad syn på vilka kostnader som ska ligga till grund för ersättning för mark- åtkomst och guiden diskuterar kring sådana kostnadsslag. SKL tog 2010 fram ett förslag på markavtal för ledningar i all- män platsmark13. Detta efter att förhandlingar mellan SKL, , och , om vill- kor för förläggning av ledningar i allmän plastmark, strandat. Kom- munerna efterfrågade då SKL:s syn på hur ett markavtal kan utfor- mas. Parterna i förhandlingen identifierade tre kritiska frågor som stod i fokus för att göra en avvägning mellan parternas olika intressen. Dessa var grunden och tiden för upplåtelsen av marken, ersättning för markupplåtelsen samt flyttningsåtaganden för led- ningarna. Parterna var eniga om att ersättningen för markupplåtel- sen ska utgå från den ekonomiska skada som kommunen åsamkas och att omfattningen av ersättningen får beräknas utifrån lokala förhållanden. Bredbandsforum, 2012. 13SKL anser att reglering av villkor för förläggning av olika slags ledningar i allmän plats- mark bör ske i avtal och inte genom upplåtelse av ledningsrätt. SKL, Styrelsens beslut nr. 13, , 10/0445 och Kommunen som planläggare och markägare I Bredbandsguiden ges rådet att kommunerna använder det av SKL framtagna förslaget till markavtal för ledningar i allmän plats- mark. Utöver detta föreslås att kommunen bör ha som utgångs- punkt att söka så kostnadseffektiva sätt som möjligt för att hantera grävnings- och återställningsarbeten och att kommunen ska skapa en strukturerad och tidseffektiv process för ansökningsärenden (när det gäller marktillträde och grävtillstånd). Det framgår också i Bredbandsguiden att det skulle underlätta för hanteringen av ansökningsprocessen om en tydlig samordningsfunktion inrättades hos kommunerna. Kommuner har två viktiga funktioner när det gäller åtkomst till mark. Dels i sin roll som planläggare, dels som markägare. Vi har i ett tidigare kapitel beskrivit översiktsplanens strategiska betydelse. I detta kapitel har vi tittat på hur nästa steg, detaljplanen kan på- verka bredbandsutbyggnaden i kommunerna. Det finns endast krav på att ta fram en detaljplan då ny bebyggelse planeras eller då befintlig bebyggelse ska förändras eller bevaras. Vid genomförandet av bredbandsutbyggnad påverkar detaljplanen främst genom en möjlighet att kommunen i planen kan reservera mark för ledningar och anläggningar i områden med ny sammanhållen byggelse. Inom områden med äldre gällande detaljplaner får operatörerna förlita sig på de ledningsreservat som finns utlagda inom kvartersmark och de möjligheter som kommunen anser att planen medger inom den allmänna platsmarken. Slutsatsen blir att även om det är viktigt ta hänsyn till elektronisk kommunikation i detaljplanearbetet så är det än viktigare att ta hänsyn till elektronisk kommunikation i över- siktsplanearbetet eftersom översiktsplanen är ett mer strategiskt dokument och också omfattar hela kommunen. Det blir enklare för kommunen att hantera frågor om åtkomst till den kommunala marken om kommunen har beslutat om en strategisk inriktning för bredbandsutbyggnaden. Även om tillträde till kommunens mark ska ges enligt vad som framkommer i detaljplanen så agerar många kommuner pragmatiskt och ger tillträde även om inte t.ex. elektronisk kommunikation har tagits hänsyn till i detaljplanen. Som vi redovisat äger kommuner en mycket liten del av landets totala mark, kommuner och landsting äger tillsammans Kommunen som planläggare och markägare Men kommuner äger ofta mark inom strategiskt viktiga områden när det gäller bredbandsutbyggnad. Det kommunala markägandet förekommer framförallt i tätorter där det finns ett intresse för en kommersiell bredbandsutbyggnad eftersom det är där många hushåll och företag finns. Därför är tillträde till mark viktigt för bredbandsutbyggnaden i framför allt tätorter. Frågan om marktillträde utanför tätort kan antas se ut på ett annat sätt. Dels äger inte kommunen lika mycket mark där, dels är initiativen från operatörer färre så att frågan om kommunernas agerande inte är aktuellt på samma sätt. Kommuner med mycket mark i tätort har en större efterfrågan på marktillträde och gräv- tillstånd och förmodligen större problem med att samma mark grävs upp och att asfalt måste återställas. När det gäller juridiska problem kring markåtkomst i samband med förläggning av bredbandsinfrastruktur (i form av kanalisation och optisk fiber) i mark och byggande av mobilmaster som utgör hinder för bredbandsutbyggnaden så har Lantmäteriet fått i upp- drag av regeringen14 att göra en genomgång av dessa och att klar- göra i vilken utsträckning dessa problem utgör tillämpnings- problem eller beror på lagstiftningens utformning. Vi kommer inte att titta på dessa frågor utöver den beskrivning vi gjort ovan av relevant lagstiftning. För att försöka undanröja de hinder för utbyggnad relaterade till tillträde till mark som uppmärksammats av operatörer tog Bredbandsforums kommungrupp fram Bredbandsguiden. Bred- bandsguiden ger att antal råd om hur kommuner bör agera och guiden innehåller praktisk vägledning om hur en bredbandsstrategi kan vara utformad och vad som kan beaktas. Antalet bredbands- strategier har ökat men vi har i våra kontakter med operatörer upp- fattat att problemen med hinder för utbyggnad kvarstår. Vår slutsats är att även om Bredbandsforum gjort ett mycket viktigt arbete genom att ta fram de riktlinjer som följer av Bredbands- guiden så är inte detta tillräckligt. Riktlinjerna måste också implementeras och förankras hos kommunerna. Den centrala frågan vid upplåtelse för ledningar i allmän plats- mark är avvägningen mellan kommunens och ledningsägarens intressen. Marknadens aktörer måste ha en förståelse för att kom- munen som markägare har en rätt att besluta om hur den egna marken ska användas som kommunen måste ha en för- 14 Dialog om bredbandsutbyggnad Regeringsuppdrag( N2012/5521/ITP). Kommunen som planläggare och markägare ståelse för den viktiga roll den har när det gäller bredbands- utbyggnad genom de villkor kommunen ger kring tillträde till sin mark. Genom att ha tagit ställning till bredbandsfrågan på ett genomtänkt sätt i en bredbandsstrategi blir det även lättare för kommunen att agera på ett sätt som gynnar bredbandsut- byggnaden. Bedömning: Det finns ett behov av en branschorganisation för operatörerna som kan agera motpart i förhandlingar med kommuner om standardavtal och dylikt. Vi tror att det vore bra om det fanns ett forum där kommuner och operatörer kan diskutera och förhandla om t.ex. standardavtal och riktlinjer för marktillträde, anläggningsarbeten och andra för bred- bandsutbyggnaden relevanta avtalsområden. När det gäller bredbandsutbyggnad finns ingen tydlig motpart till SKL vid avtalsförhandlingar, ingen branschorganisation som för elmarknaden. Bredbandsforum har som nämnts tidigare föreslagit att kommuner och operatörer kontinuerligt bör diskutera och se över avtal med anledning av förändringar i lag- stiftning, teknikutveckling och andra förutsättningar som påverkar bredbandsmarknaden. När det gäller branschorganisation ser vi att det skulle kunna tas initiativ till en sådan från flera olika håll. Till exempel har de seminarier som höll kring kanalisation resulterat i en arbetsgrupp kring ledningsfrågor bemannad med olika representanter inom branschen. Ett annat alternativ vore att IT & Telekomföretagen tog på sig denna roll å branschens vägnar. 6Att främja samordning och samförläggning I detta kapitel tas frågan om samordning och samförläggning upp. Med samordning avses att samordna olika aktörer som har för avsikt att markförlägga infrastruktur på samma sträcka. Här används begreppet samförläggning för nedläggning av bredbandsinfra- struktur tillsammans med nedläggning av annan infrastruktur, t.ex. elledningar. Det kan röra sig om att lägga ned tom kanalistion för bredbandsinfrastruktur eller att lägga ned kanalisation inklusive fiberledningar. Vi resonerar kring en möjligheten att inrätta en s.k. ICH-modell och gör en bedömning om hur kommuner bör agera för att främja samordning och samförläggning. () lämnade i en rapport1 2011 ett flertal förslag som kan hjälpa till att främja samförläggning, sambyggnad och samutnyttjande av kanalisation. Ett av förslagen var att inrätta en modell med ett (). Vi har enligt våra direktiv haft i uppdrag att utreda möjligheterna till att inrätta ett sådant enligt PTS förslag med fokus på organisation, finansiering, kriterier för enskilda investeringar i kanalisation- sträckningar och ICH:s mäklarroll. I denna del skulle risker som har en negativ inverkan på utvecklingen av en väl fungerande konkurrens på marknaden särskilt beaktas. Vidare har vårt uppdrag varit att ge förslag på en annan lösning i syfte att främja samord- ning och samförläggning, om vi anser en sådan vara lämpligare. Vi har anlitat konsultföretaget (konsulten) för att utreda 1 Affärsmöjligheter med bredbandskanalisation – Nytta, modeller och förslag på främjande åtgärder. PTS, 2011. Att främja samordning och samförläggning möjligheterna att inrätta ett ICH eller föreslå en annan lösning för att främja samordning och samförläggning. Detta kapitel bygger i stora delar på den rapport2 som A-focus tagit fram åt utredningen. Konsulten har utgått från bl.a följande förutsättningar i detta uppdrag, att det i första hand rör sig om markförlagd infrastruktur, att området är avgränsat till nyanläggning av kanalisation och fiber- baserad infrastruktur och inte omfattar tillträde till befintligt kanalisation, att samförläggning ska ses som en möjlighet för led- ningsägare att sänka sina anläggningskostnader och är frivillig och att den kanalisation som ska stimuleras är i områden där det inte sker en marknadsmässig utbyggnad. 6.1.1Betydelsen av samordning och samförläggning Betydelsen av samförläggning och samordning har framförts i många olika sammanhang. Den bakomliggande orsaken till det är den höga kostnaden för framförallt anläggning av markförlagd infrastruktur. Kostnaderna för anläggning av fiberbaserad infra- struktur varierar med den typ av mark som infrastrukturen ska anläggas i. Det är dyrare i tätorter där asfalterade vägar, kompli- cerade vägstrukturer, kullerstensgator etc. är fördyrande faktorer. I tätorter är det också besvärligt och fördyrande att gräva upp gator och trottoarer vid fler tillfällen eftersom det leder till trafik- avstängningar och kvalitetsförsämringar av gator. Det är billigare i landsbygd med mjukare mark som åkrar och vägrenar. Kostnaderna för att anlägga fiber kan variera mellan per meter till ett par per meter. Med mindre komplicerade mark- förhållanden utanför tätort uppgår normalt anläggningskostnaden till per meter. Av denna kostnad utgör kostna- derna för fiberkabeln och material för kanali- sationen och tillhörande kabelbrunnar m.m. . Anläggningsarbetet, dvs. projektering och grävning, utgör den stora kostnaden. Det framgår även av regeringens bredbandsstrategi att tillgång till kanalisation möjliggör kostnadseffektiv utbyggnad av bredband och att det finns skäl att främja kanalisation. Regeringen inrättade därför det s.k kanalisationsstödet3. Ett annat försök att främja sam- 2Utredning av möjligheten att inrätta ett () – eller annan lösning för att främja samordning och samförläggning för bredbandsutbyggnad. A-focus, 2013. Att främja samordning och samförläggning ordning och samförläggning är införandet av en samordnings- funktion i den s.k. Ledningskollen4. I många studier har diskussioner förts om att tvinga fram så kallade pliktrör, något som dock inte införts på nationell nivå. Att samordna ledningsägare och skapa förutsättningar för sam- förläggning är positivt, eftersom det sänker kostnaderna för anlägg- ning och kan ge en ökad utbyggnad av bredband, oavsett om det är i områden där marknadens aktörer investerar och anlägger i bred- bandsinfrastruktur eller i områden detta inte sker. 6.1.2Många faktorer måste stämma överens för att samförläggning ska ske Det är många faktorer som måste stämma överens för att sam- förläggning ska ske. Till exempel ska tillfället överensstämma i tiden, det ska röra sig om samma typ av teknik (grävning på ungefär samma sätt), sträckningen ska vara intressant och överens- stämmande, någon ska känna ansvar för att genomföra samförlägg- ningen. Det bör också nämnas att i tätbebyggda områden, t.ex. villaområden, använder bredbandsoperatörer allt oftare spår- fräsningsmetoder för att anlägga bredband och då försvinner sam- förläggningsmöjligheten. De områden där det inom den närmaste femårsperioden finns behov av bredbandsutbyggnad för att uppfylla regeringens bred- bandsmål är främst ekonomiskt utmanande områden med begrän- sat kundunderlag. Det rör sig om accessnät i småorter, villor, byar samt mellanortsnät mellan småorter. I viss mån byggs där ut genom byalagens försorg men de har inte de etablerade kontaktvägarna som operatörerna har och det nödvändiga informationsutbytet för att kunna åstadkomma en samförläggning. Kommunerna har en nyckelroll och saknas kommunala bred- bandsstrategier och långsiktig planering kring bredbandsutveck- lingen blir ofta samordning och samförläggning mellan olika infra- strukturer begränsad5. Olika infrastrukturägare har olika planeringshorisonter. Bred- bandsoperatörer har ofta kortare planeringshorisont eftersom man vill säkra ett kundunderlag innan utbyggnaden görs. Elbolag å andra sidan har 1–5 åriga tidsplaner, vilket innebär att det kan vara svårt är en webbtjänst som underlättar kabelanvisning och ledningsanvisning. 5Utmaningar vid utbyggnad av bredband i hela landet. Att främja samordning och samförläggning att samordna en samförläggning. Elbolagen bryter dock ofta ner sina planer i årliga aktiviteter och anlitar en entreprenör som sedan mer detaljerat planerar när arbetet ska utföras, entreprenören har i sin tur relativt kort tidsperspektiv. Det kan å andra sidan innebära att det går så fort att operatören inte hinner undersöka kundunder- lag och betalningsvilja i det aktuella området. I vissa fall skulle det finnas stora vinster med att lägga ner bredbandsinfrastruktur men i kommersiellt mindre intressanta områden saknas det ofta en intresserad bredbandsoperatör som grävning för annan infrastruktur sker, trots att det är tydligt att det med tiden kommer att finnas ett behov. För att samförläggning ska komma till stånd behöver parterna komma överens om priser, tekniska krav, typ av material, ansvars- fördelning m.m. Det är försvårande om dessa frågor ska avhandlas , vilket är fallet . Det finns dock en kostnads- fördelning som tagit fram tillsammans med . För att det ska ske en samordning och samförläggning krävs att båda parter ser nyttan av detta. Om den möjliga samförläggnings- sträckan blir för kort i relation till den totala sträckan är det svårt att motivera samförläggning. Samordning måste också ske på en nivå i en organisation där det finns insyn, planeringsmöjlighet, ansvar och beslutsmöjligheter. Samförläggningsmöjligheter kan exempelvis uppstå när luftburna elnät markförläggs, vid underhåll och nyanläggning av vägar, när områden ska få nya vatten- och avloppssystem, vid nyanläggning av fjärrvärme och när vindkraftverk byggs. Samförläggning mellan infrastruktur för bredband och annan infrastruktur förekommer vid den kommersiella utbyggnaden av bredband men det före- kommer även att kommuner samförlägger kanalisation för bred- band och att byalag vid den stödfinansierade utbyggnaden samför- lägger med någon annan part. Samförläggning med elnät är den troligaste samförläggnings- möjligheten för bredbandsinfrastruktur. Anläggning av elnät och bredbandsnät sker på relativt likartat sätt. I rapporten där ICH behandlades gjorde PTS antagandet att energibranschen förlägger Att främja samordning och samförläggning cirka 8 000 km6 kabel , fördelat på nedgrävning av existe- rande elledningar (/år) samt nyanläggning av elnät och andra energinät. För nationella och regionala bredbandsnät är det primärt de regionala elnäten som är intressanta att samförlägga med. Dessa nät går dock ofta över mark där ingen bor eller verkar och det är inte heller så ofta som dessa delar av näten markförläggs. Om så är fallet sker det fram till en fördelningsstation vilken har ett avstånd på högst till anslutet hushåll/företag. Enligt uppgift från elbolagen uppgår samförläggning till högst , dvs. av elbolagens årliga anläggnings- sträckor. Denna samförläggning sker mellan elbolagen och opera- törer, kommuner eller byanät. När det gäller vatten och avlopp är potentialen för samförlägg- ning stor men upprustningen av de enskilda avloppen äger ännu inte i praktiken rum i någon större omfattning. Fjärrvärme har inte ökat nämnvärt och det bedöms inte ske någon större utbyggnad varför tillfällena för samförläggning med nyetablering av nät för fjärrvärme rimligvis är mycket små. Fjärrvärme är inte heller sär- skilt lämpligt att samförlägga med bredbandsinfrastruktur. Vad gäller vindkraft så byggdes 367 kraftverk , vilket rör sig om cirka 30 anläggningar, vilket således inte ger något större tillfälle till samförläggning. 6.1.4EU kommissionens förslag för att sänka kostnader har tagit fram ett förslag till en förordning med förslag på åtgärder för att sänka kostnaderna för utbyggnad av kommunikationsnät med hög överföringskapacitet.7 Beslut har ännu inte fattats av ministerrådet och . Följande bygger på vad som har blivit känt om förslaget under det pågående arbetet med det. Under förhandlingarna i och mellan EU:s institutioner har förslaget kommit att byta form, från EU- förordning till EU-direktiv. Det övergripande syftet med direktivet är att underlätta och skapa incitament för utbyggnaden av hög- hastighetsnät för elektronisk kommunikation genom att främja 6Att denna uppskattning är relevant även har A-focus verifierat i kontakter med el- bolag. 7Proposal for a Regulation of Parliament and of to reduce the cost of deploying high-speed electronic communications networks COM(2013) Att främja samordning och samförläggning gemensam användning av befintlig infrastruktur och möjliggöra en effektivare utbyggnad av ny fysisk infrastruktur så att sådana nät kan byggas till lägre kostnad. Förslaget innehåller bl.a. regler kring information om och till- träde till befintlig passiv infrastruktur (kanalisation, tunnlar, rör, och torn, byggnader m.m.). Det innehåller också regler som kan påverka samordning av anläggningsarbeten och operatörers till- gång till både befintliga och nya fastighetsnät. Förslaget innehåller även regler som kan påverka befintliga processer för tillstånd inom de berörda områdena samt kräver att effektiva rutiner för tvist- lösning etableras på nationell nivå. Varje nätoperatör kan komma att få en rätt att avtala om bl.a. samordning av anläggningsarbeten. Dessutom ska alla företag som utför anläggningsarbeten som helt eller delvis finansieras med allmänna medel tillgodose varje rimlig begäran från företag som tillhandahåller elektroniska kommuni- kationsnät om samordning av grävarbeten på transparanta och icke- diskriminerande villkor. Det eventuellt kommande direktivet kan tänkas få effekter såväl i områden där det finns ett kommersiellt intresse för att bygga ut som i mindre kommersiellt intressanta områden. Förslaget på- verkar förmodligen utbyggnad och samförläggning i glest bebyggda områden i begränsad utsträckning eftersom tillgång till kanalisation ändå kan bli för dyr i relation till de intäkter som anslutningar i glest bebyggda områden kan komma att generera. Förslaget kan tänkas att i få störst effekt genom att det ger privata inve- sterare som vill bygga ut kommunikationsnät tillgång till kanalisa- tion och annan passiv infrastruktur i mark och flerfamiljsfastigheter som direkt eller indirekt kontrolleras av offentliga aktörer. En bra bedömning av effekterna kan dock inte göras före det att direk- tivet formellt har beslutats och implementeringen i är slut- ligt genomförd. PTS redovisade i sin rapport, Affärsmöjligheter med bredbandskanalisation, fem möjliga affärslösningar som kan bidra till mer samförläggning, sambyggnad och samutnyttjande av kanalisation. En av affärslösningarna benämndes (). Att främja samordning och samförläggning Tanken med ett ICH är att det ska vara en neutral part som möjliggör samförläggningsaffärer genom att inledningsvis bekosta och samförlägga tomrör för bredband med elbolag, förvaltar dessa och hyr ut tomrören eller plats i dessa. Modellen innebär att ICH bekostar samförläggning av tomrör för bredband när det läggs ner för annan infrastruktur, det vill säga står för den merkostnad som uppstår för att lägga ner tomröret. Om en operatör sedan utnyttjar röret för att dra fiber betalar operatören en del till ICH och en del till den aktör som utfört nedläggningen av röret. Avsikten är då att den som lagt ner röret ska gå med vinst i det enskilda projektet. Det är endast ICH som tar en affärsmässig risk i det enskilda fallet. Avsikten är dock att ICH ska gå med vinst på det totala antalet affärer, även om det gör förlust på en viss del där den nedlagda kanalisationen inte kommer att utnyttjas av någon operatör. Utgångspunkten bör enligt PTS förslag vara att ICH investerar där det saknas tillgång till passiv infrastruktur (kanalisation eller svart fiber) eller där sådan inte finns i tillräcklig utsträckning. Det nämns även att ICH skulle kunna användas som mäklare av befint- lig kanalisation eller tomrör som ägare skulle vilja sälja.