sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Första stycket har justerats för att tillse att skadestånd även fort- sättningsvis endast ska kunna utgå vid åsidosättande av skyldigheten att genomföra ett systematiskt kvalitetsarbete (7 §) och att upprätta en likabehandlingsplan (8 §) såvitt avser kränkande behandling och inte vid brister i det arbetet som avser att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter oavsett de sju diskrimi- neringsgrunderna. När det gäller arbetet med aktiva åtgärder är det ett generellt arbete och inte en reglering som enskilda kan åberopa. Vid konstaterad diskriminering är det därför diskriminerings- förbuden som ska åberopas. De allmänna övervägandena finns i av- snitt 10.6. Andra stycket är oförändrat. Tredje stycket är nytt och innehåller en hänvisning till diskrimi- neringslagens regler om diskrimineringsersättning. Stycket motsvaras i huvudsak av 6 kap. 2 § i nu gällande skollag och är ett led i den flytt som har beskrivits ovan i kommentaren till 9 §. Ändringen är redaktionell och någon ändring i sak är inte avsedd. 14.3Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 1 § Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs och upp- giften förekommer hos 1.Diskrimineringsombudsmannen i ärende enligt diskriminerings- lagen (2008:567) eller 16 och 17 §§ föräldraledighetslagen (1995:584) samt i andra ärenden som rör rådgivning åt en enskild, eller 2.Statens skolinspektion i ärende enligt 6 kap. skollagen (2010:800). För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . I 33 kap. 1 § första stycket punkten 2 i nu gällande lag stadgades att sekretess gällde om uppgiften förekom i ärende hos i ärende enligt diskrimineringslagen. Denna punkt har utgått som en följd av att upp- hör. Punkten två motsvarar punkten tre i gällande lag. I övrigt är paragrafen oförändrad. Särskilt yttrande av experten () Vi delar utredningens förslag kring utvidgningen av bestämmelser- na till att omfatta samtliga diskrimineringsgrunder, tydligare krav på systematik i arbetet, kraven på dokumentation, utvidgningen av samverkanskrav på utbildningsområdet, periodicitet som är , specificerade områden även på utbildningsområdet och möjligheten att meddela föreskrifter. Utredningen förordar dock att skyldigheten att vidta aktiva åtgärder i skollagsreglerad verksamhet ska regleras i skollagen i stället för i diskrimineringslagen. Vi delar inte denna uppfattning utan anser att man av utredningsunderlaget inte bör dra en sådan slutsats. Vårt särskilda yttrande avser utredningens förslag kring aktiva åtgärder avseende skollagsreglerad verksamhet. När det gäller den del av uppdraget som berör tillsynens roll i relation till det främjande och förebyggande arbetet och lärdomar gjorda från tidigare arbeten tar utredningen bara i begränsad om- fattning upp de faktiska erfarenheterna. Utredningens direktiv och den tid som stått till utredningens förfogande har inte heller med- givit den vidare analys som krävs för att se tillsynens roll i sin helhet utan arbetet har inriktats på förändringar i krav och omfattning av aktiva åtgärder. Det fodras mycket för att uppnå det sammanhållna arbete som utredningen eftersträvar på skolans område. Skolans generella arbete mot mobbing dominerar fortfarande och ett konventionsgrundat arbete kring lika rättigheter och möjligheter och mot diskriminering är inte lika förankrat inom utbildningsväsendet. Grundantagandet i utredningen är att området aktiva åtgärder redan finns eller lätt kan göras till en naturlig del av skolornas arbete kring värdegrunden och arbetet kring mänskliga rättigheter. är en överflyttning av tillsynen till en skolmyndighet naturlig. I be- tänkandet saknar vi belägg för att ett sådant grundantagande stämmer. Vi tror att samordningsvinsterna överskattas och de negativa kon- sekvenserna för ett stark och sammanhållet arbete mot diskrimine- ring underskattas. Om man ändå antar att arbetet mot diskriminering som en del av frågorna om mänskliga rättigheter redan är en inte- grerad del av skolornas kärnverksamhet så är det snarare ett bra exempel på hur olika lagar strävar åt samma håll och inte ett argu- ment för att flytta bestämmelser från en lagstiftning till en annan. Utredningen beskriver hur skolorna arbetat före- byggande mot diskriminering i samband med värdegrundsarbetet. Man refererar också till lag, förordning och författningar som reg- lerar skolans arbete kring människors lika värde. Skolans problem, som delas med alla stora centralt styrda verksamheter, är att avstån- det kan vara stort mellan styrdokumenten och de tiotusentals verk- samheterna ute i landets kommuner. Det saknas i utrednings- underlaget helt en problematisering kring att värdegrunden inte alltid har samma betydelse i lärarutbildningen, i läroplaner och hos lärare ute i den praktiska verksamheten. Lärare har förmedlat att man i många fall uppfattar värdegrun- den som något abstrakt beskrivet i läroplanen, vilket leder till att det i praktiken ofta blir svårt att förmedla. Man kan anta att främ- jandearbetet mot diskriminering inte har en självklar plats inom ett område som upplevs abstrakt. Detta beskrivs bl.a. i Skolinspektionens kvalitetsgranskning Skolornas arbete med demokrati och värdegrund, (2012:9) som visar att Skolorna saknar ofta en helhetssyn på demokrati- och värdegrundsuppdraget. Det visar sig i skillnader i undervisningen, som framför allt tycks bero på enskilda lärares skiftande kompetens samt egna tolkningar och mål. Perspektivet kring vad samhället vill med aktiva åtgärdsarbetet i skolan är underordnat resonemang kring krav och omfattning. För- djupade resonemang kring förutsättningar och verktyg för ett funge- rande arbete kring aktiva åtgärder i skolan saknas också. En utgångspunkt för arbetet skulle kunna ha varit - på vilket sätt ska man arbeta och vilka förändringar behöver göras för att tillsynen av aktiva åtgärder i skolan blir en optimal pusselbit i det samman- tagna arbetet mot diskriminering? Bestämmelserna om aktiva åtgärder är i första hand inte avsedda att tillämpas reparativt i enskilda fall. De är i stället förebyggande och av generell eller kollektiv natur. En viktig aspekt av de aktiva åtgärderna är att utbildningsanordnare och andra ska bli medvetna om frågor som rör diskriminering och arbeta framåtsyftande och förebyggande. På så sätt förutsätter arbetet kring aktiva åtgärder ett främjande och förebyggande arbete. Ett kunskapsflöde behövs mellan dessa delar och arbetet med anmälningar om diskriminering. , JämO, med stor erfaren- het av granskningsarbete drog i samband med utvecklandet av denna granskningsverksamhet slutsatsen att tillsynsobjektets bristande kun- skap om och efterlevnad av lagens bestämmelser krävde större fokus från JämOs sida på information, utbildning och rådgivningsinsatser kring hela sakområdet. I DO:s nuvarande temagranskningar av skolornas arbete med aktiva åtgärder varvas insatser av tillsyn och främjandeinsatser i syfte att optimera effekterna av DO:s insatser. Utredningen lämnar flera kvarstående frågor. -Hur påverkas DO:s främjande uppdrag om skyldigheten att vidta aktiva åtgärder i skollagsreglerad verksamhet ska regleras i skol- lagen i stället för i diskrimineringslagen? -Hur påverkas skolornas främjandearbete för lika rättigheter och möjligheter mot diskriminering om tillsynen av arbetet läggs hos en myndighet vars uppgift varit att titta på ett generellt arbete kring kränkningar? -Vad kan det innebära när ett nytt område läggs in i en etablerad verksamhet? vad händer med tillsynen av arbetet kring diskri- mineringsgrunderna om tillsynen av dessa läggs på en myndighet som utvecklat sitt arbete kring kränkande behandling. -Hur påverkar en överflyttning DO:s möjligheter att uppfylla de syften och mål som staten har för verksamheten om myndig- heten inom skolområdet saknar ett granskningsverktyg. I kap 9 nämns de allmänna råd som tagit fram kring arbete mot diskriminering och kränkande behandling. En icke ovik- tig bakgrundsfaktor är att de tidigare ombudsmännen och nuvarande ombudsman varit nära knutna till det utvecklingsarbete som gjorts hos . Alla förslag på eventuell överflyttning ställer krav på att man långsiktigt säkerställer omfattningen av den expertis som ombudsmannen utgjort och utgör. I praktiken skulle man på detta sätt behöva bygga upp två parallella verksamheter eftersom DO behöver ha kvar expertkunskapen i den kvarvarande verksamheten. Det finns tendenser i utredningen som bidrar till att relativisera arbetet kring diskriminering och skälen till att lagstiftningen finns. och EU har en gemensam syn på att kvinnors underordning i samhället är oacceptabel, och att man för att bryta uttrycken för denna underordning måste a) vidta särskilda åtgärder bl.a. krav på aktiva åtgärder b) markera mot trakasserier som har samband med kön hårdare än kränkningar som har samband med att en elev exem- pelvis kommer från en annan kommundel. Detta är inte som utred- ningen beskriver en olycklig ordning utan ett nödvändigt förhåll- ningssätt för att bearbeta gamla maktstrukturer. Just en oreflekterad integrering i skolans allmänna värdegrundsarbete riskerar att rela- tivisera frågan och göra eleverna historielösa. Relativiseringen kan också komma att leda till att man fortsatt inte kommer anse sig behöva speciella förebyggande och främjande åtgärder utan stanna vid åtgärder som så ofta nu är just allmänna. Det finns i utredningen ett antal påståenden kring att mycket av det som rör aktiva åtgärder är diffust för skolverksamheten. Att DO har en ineffektiv tillsyn eftersom man jämfört med Skolinspektionen tillsynar färre objekt. Det framförs också att det faktum att aktiva åtgärder kring diskrimineringsgrunderna till skillnad mot arbetet kring kränkningar inte finns i skollagen gör att detta blir ett efter- satt område. Beläggen för dessa antaganden är mindre klara. Hur har man kommit fram till att allt som skolorna inte gör men borde göra inom detta område beror på den överliggande organiseringen av trakasserier och kränkande behandling? DO instämmer i att arbetet för lika rättigheter och möjligheter och mot diskriminering inte alltid syns som det borde i skolornas likabehandlingsplaner men det kan finnas flera andra förklaringar till detta. Detta är områden som kommit till långt efter att man intro- ducerade arbetet mot mobbing och arbetet kring värdegrunden. Området hade därför även svårt att få genomslag när det fanns en gemensam barn- och elevskyddslag. Staten lägger inte lika mycket pengar på denna tillsyn som man lägger på tillsynen av kränkningar. Det finns ett motstånd i vissa verksamheter mot att särskilt lyfta frågor kring kön, etnisk tillhörighet, sexuell läggning etc. Det finns en trötthet kring att utöka sitt arbetsområde av mer eller mindre abstrakt värdegrundsarbete Lärarnas arbetssituation med fler elever, större administration och en frånvarande elevhälsa gör att mottagligheten för sådant som inte direkt efterfrågas av skolmyndigheterna är låg. Det finns en påtaglig risk för fragmentisering av arbetet mot diskri- minering om man flyttar skyldigheten att vidta aktiva åtgärder i skol- lagsreglerad verksamhet till skollagen. Där hanteringen av anmäl- ningar av diskriminering och det främjande arbetet ligger kvar hos DO. Ett av de bärande skälen med att slå ihop lagstiftningar och de tidigare ombudsmännen var att ha ett sammanhållet arbete kring människors hela livssituation och alla diskrimineringsgrunder. Be- kämpandet av diskrimineringen var som mest verkningsfull när lag- stiftningen var heltäckande slog regeringen fast i propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering (2007/08:95). Man ville efter- sträva ett likartat skydd mot diskriminering oavsett samhällsområde. Vi ställer oss frågande till varför man just för elever ska frångå denna princip vilket också innebär att barn- och ungdomar jämfört med vuxna enbart delvis skyddas av en oberoende tillsynsmyndighet. En viss påverkan på DO:s legitimitet kan inte heller uteslutas om myn- digheten enbart ägnar sig åt att granska vuxna i arbetslivet. Vikten av att påbörja ett brett arbete mot diskriminering redan i skolåren är något som ofta lyfts av olika aktörer. I kap 7 återges vad delegationen för jämställdhet i skolan skrev i sitt betänkande. Någon reflektion kring om deras tankegångar var rimliga eller inte saknas. När man skriver att eftersom DO inte har specialiserad kunskap om skolan finns risk för att systemfrågor och frågor om sådan förändring av skolan som har koppling till lärande och jämställdhet förbises tycker vi att detta är ett orimligt resone- mang. Med den utgångspunkten skulle DO inte kunna ha något tillsyns- eller främjandeuppdrag inom några samhällsområden över- huvudtaget. Den omfattande samverkan som myndigheten har syftar till att DO genom sina olika verktyg ökar kunskapen kring diskri- mineringsområdet, och hur man arbetar för lika rättigheter och möjligheter samt motverkar trakasserier så att kunskapen kan finnas internt hos olika aktörer för att där kunna anpassas till verksam- hetens karaktär. Ett skäl för att aktiva åtgärder i skollagsreglerad verksamhet ska regleras i skollagen i stället för i diskrimineringslagen är att man på så sätt skulle undvika dubbelregleringen på skollagens område. Vår uppfattning är att den nuvarande regleringen där skyldigheten i diskrimineringslagen att bedriva ett arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning jämfört med skollagens bestämmelser om värdegrunden snarare är att anse som en angränsade reglering än en dubbel- eller överlappande- reglering. Lagrådet har i sitt yttrande över lagrådsremissen Bristande till- gänglighet som en form av diskriminering yttrat sig över det faktum att krav på tillgänglighet ställs i flera lagar. Frågan ställs i lagråds- remissen hur sådana bestämmelser förhåller sig till den föreslagna nya bestämmelsen i diskrimineringslagen och i vad mån det är lämp- ligt med det slags dubbelreglering som uppkommer. Lagrådets slut- sats är att det inte finns något hinder mot en dubbelreglering av det angivna slaget. Lagrådet har inte någon invändning mot den princi- ståndpunkten. Vi ser att det i den nuvarande ordningen finns svårigheter som behöver lösas. Exempelvis att vissa regler är sanktionerade och andra inte samt att sanktionerna kan variera beroende på i vilken lagstift- ning sanktionerna återfinns. har gjort liknande iakt- tagelser i sin rapport (2013:15) kring arbetet med anmälningar inom skollagsreglerad verksamhet. Deras slutsats vilken delas av DO är att lagstiftningarna behöver harmoniseras. Ett annat exempel är det faktum att staten via Skolinspektionen utövar tillsyn över skolors arbete för att motverka kränkande behandling samt deras arbete med att förebygga kränkande behandling med mellanrum medan man inte har samma ambition kring arbetet med att utbildnings- anordnare följer diskrimineringslagens krav på aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter och förebygga och för- hindra trakasserier och sexuella trakasserier. Men detta kräver andra lösningar än att flytta skyldigheten att vidta aktiva åtgärder i skol- lagsreglerad verksamhet från diskrimineringslagen till i skollagen. Yttrandet är undertecknat av experten och ombudsmannen . Aktiva åtgärder för att förebygga diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter En särskild utredare ska föreslå hur krav på aktiva åtgärder ska ut- formas och göras tydliga för att bli ett effektivare medel i arbetet med att förebygga diskriminering och uppnå lika rättigheter och möjlig- heter. Syftet med utredningen är att ge förslag på hur det fortsatta arbetet med aktiva åtgärder ska kunna bedrivas på det mest ändamåls- enliga sättet. föreslå hur kraven på aktiva åtgärder ska utformas för att bli tydliga och effektiva, föreslå vilken omfattning aktiva åtgärder ska ha, och utifrån sina förslag, lämna nödvändiga och fullständiga författ- ningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Uppdraget att föreslå hur krav på aktiva åtgärder ska bli mer effektiva Diskrimineringslagen (2008:567) trädde i kraft och har till ändamål att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Diskrimineringslagens tredje kapitel innehåller regler om krav på att vidta aktiva åtgärder för att uppnå lika rättigheter och möjligheter inom arbetslivet och de delar av utbildningsområdet som avses i skollagen (2010:800), högskolelagen (1992:1434) och lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Exempel på en aktiv åtgärd är en arbetsgivares skyldighet att upprätta jämställdhetsplaner. Åtgär- derna är avsedda att verka pådrivande och mana till ökade ansträng- ningar för att motverka diskriminering. Bestämmelserna om aktiva åtgärder är i första hand inte avsedda att tillämpas reparativt i en- skilda fall. De är i stället förebyggande och av generell eller kollektiv natur. En viktig aspekt av de aktiva åtgärderna är att arbetsgivare och andra ska bli medvetna om frågor som rör diskriminering och arbeta framåtsyftande och förebyggande. Hur ska krav på aktiva åtgärder utformas och göras tydliga? Utformningen och innebörden av diskrimineringslagens bestämmel- ser om aktiva åtgärder har kritiserats av bl.a. arbetsgivarorganisatio- ner och arbetstagarorganisationer. Det har framförts att reglerna är otydliga. I betänkande En sammanhål- len diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22) presenterades förslag om reglernas utformning och omfattning, men förslagen har av olika skäl inte ansetts tillräckliga. Kritiken som riktades mot förslagen handlade bl.a. om att förslagen varken är förutsägbara, rättssäkra eller verkningsfulla. Vidare framfördes invändningar mot att de före- slagna bestämmelserna var alltför allmänt hållna och opreciserade och att de i vissa delar sammanföll med bestämmelser i andra regelverk. Regeringen konstaterade i propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95) att det finns ett flertal frågor om aktiva åtgärder som behöver belysas närmare. Regeringen bedömde bl.a. att förslag om aktiva åtgärder för samtliga diskrimineringsgrunder var alltför allmänt hållna och i många fall opreciserade. Regeringen avsåg därför att ta ett samlat grepp om dessa frågor. Även i betänkandet Aktiva åtgärder för att främja lika rättig- heter och möjligheter – ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhällsområden (SOU 2010:7) presenterades förslag om utformning och omfattning av reglerna om aktiva åtgärder. att inte gå vidare med förslagen bl.a. på grund av att förslagens inne- börd inte var tillräckligt utredda. fick Statskontoret i uppdrag att undersöka effekterna av bestämmelserna om aktiva åtgärder. Av Statskontorets rapport åtgärder mot diskriminering – effekter och kostnader (2011:4) framgår att många arbetsgivare och utbildningsanordnare arbetar aktivt för lika rättigheter och möjligheter, men att få kopplar sam- man detta arbete med diskrimineringslagens krav på aktiva åtgärder. I synnerhet arbetsgivare anser att arbetet i första hand sker som följd av omvärldens förväntningar på att företag och organisationer tar ett sådant ansvar. Många uppger att bestämmelserna om aktiva åtgärder är otydliga eller inte har någon betydelse för arbetet med lika rättigheter och möjligheter. Mot bakgrund av den kritik som framförts kan frågan ställas om bestämmelser om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen är den enda framkomliga vägen för att nå det åsyftade målet om lika rättigheter och möjligheter. Det finns dessutom liknande bestämmelser i andra regelverk, t.ex. arbetsmiljölagen (1977:1160), som i vissa delar sammanfaller med diskrimineringslagens regler. Det har också framförts synpunkter från flera fackliga organisa- tioner om att kraven på aktiva åtgärder i arbetslivet ska regleras i kollektivavtal. De fackliga organisationerna anser att reglerna skulle bli mer effektiva och tillämpas i högre utsträckning om parterna kan träffa avtal, än om det bara finns generell lagstiftning. Det finns nu ett behov av att förutsättningslöst se över frågor om aktiva åtgärder med syftet att kraven på främjande åtgärder också i praktiken blir ett effektivt medel för att nå lika rättigheter och möj- ligheter för alla, oavsett t.ex. kön och etnisk tillhörighet. Det gäller att hitta metoder som sammantagna främjar en utveckling i riktning mot ett samhälle där alla har lika rättigheter och möjligheter. Det krävs en fördjupad analys av vilka metoder som är mest lämpliga för att nå det syfte som reglerna om aktiva åtgärder är avsedda att upp- fylla. analysera om diskrimineringslagens krav på aktiva åtgärder är den mest ändamålsenliga metoden för att förebygga diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter eller om syftet med aktiva åtgärder kan uppnås på annat sätt, ta ställning till och föreslå hur kraven på aktiva åtgärder, i den mån de bedöms ändamålsenliga, ska utformas och göras tydliga, analysera hur förslagen om krav på aktiva åtgärder förhåller sig till andra regelverk, och utifrån sina förslag, lämna nödvändiga och fullständiga författ- ningsförslag. Utredaren ska beakta de synpunkter som har framkommit med an- ledning av tidigare utredningar. Behöver sanktionssystemet förändras? Regeringens ambition är att aktiva åtgärder ska bli ett effektivt medel för att i praktiken nå lika rättigheter och möjligheter. Det är därför viktigt att de bestämmelser som finns följs. Enligt diskriminerings- lagen kan den som inte följer lagens bestämmelser om aktiva åtgär- der föreläggas att vid vite fullgöra sina skyldigheter. Undersökningar, bl.a. Statskontorets, har dock visat att reglerna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen följs endast i liten utsträckning, framför allt inom arbetslivet. De mindre företagen efterföljer kraven i betydligt mindre utsträckning än övriga. Det är därför viktigt att utredaren mot bakgrund av sina förslag analyserar hur krav på de aktiva åtgär- der som bedömts ändamålsenliga i praktiken ska kunna bli ett effek- tivt medel för att uppnå lika rättigheter och möjligheter. föreslå om, och i förekommande fall på vilket sätt, sanktioner ska kopplas till krav på aktiva åtgärder, föreslå hur eventuella sanktioner ska genomdrivas, utifrån sina förslag, lämna nödvändiga och fullständiga författ- ningsförslag. Hur ska tillsynen bedrivas? () har tillsyn över bestämmel- serna om aktiva åtgärder. ska utöva tillsyn över att arbetsmiljölagen (1977:1160) och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, följs. Regeringen angav i propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95) att det i Diskrimine- ringskommitténs förslag saknades en tillfredsställande analys av hur ombudsmannamyndighetens tillsyn över aktiva åtgärder förhöll sig till andra myndigheters arbete med dessa frågor, t.ex. det arbete som utförs av Myndigheten för handikappolitisk samordning och Arbets- miljöverket. I Statskontorets uppdrag ingick att analysera och bedöma hur DO:s tillsynsuppgift förhåller sig till arbete med liknande frågor. Statskontoret konstaterar att området som DO ska bevaka är för stort för att tillsynen ska kunna bli effektiv och att DO därmed är beroende av att samverka med andra. Vidare anser Statskontoret att de fackliga organisationerna kan spela en aktiv roll när det gäller aktiva åtgärder i arbetslivet. För att aktiva åtgärder ska bli effektiva är det viktigt att tillsyn finns. ta ställning till och föreslå hur tillsynen av att regler om aktiva åtgärder följs ska bedrivas och hur den ska förhålla sig till andra myndigheters arbete med dessa frågor. Uppdraget att föreslå vilken omfattning regler om aktiva åtgärder ska ha