sou · H2B343 · 2014-06-23 00:00:00 — döma till en icke frihetsberövande påföljd om förutsättningarna i övrigt för en sådan påföljd är uppfyllda. Det gäller framförallt enligt domstolen om brottet avser innehav för eget bruk. Som en allmän utgångspunkt bör enligt vad uttalade kunna gälla att skyddstillsyn eller villkorlig dom med dagsböter kan komma i fråga även vid straffvärden som motsvarar fängelse i en månad. Eftersom skyddstillsyn generellt anses vara en mer ingrip- ande påföljd än villkorlig dom och en skyddstillsyn kan förenas med olika slags föreskrifter som kan ge påföljden ytterligare skärpa finns det enligt ett något större utrymme för att döma till skyddstillsyn. Om straffvärdet är högre än en månad och det således finns skäl för fängelse (enligt 30 kap. 4 § andra stycket ) kan vid- are enligt i sist nämnda dom en icke frihets- berövande påföljd likväl komma i fråga, om den kan förenas med samhällstjänst. Som en allmän utgångspunkt bör enligt kunna gälla att villkorlig dom eller skyddstillsyn i förening med samhällstjänst, trots brottslighetens art, kan komma i fråga om det väsentligen gäller innehav av narkotika för eget bruk och straffvärdet inte är högre än att det motsvarar fängelse . Om det däremot gäller distribution av narkotika eller om straffvärdet är så högt att det motsvarar mer än fängelse tre måna- der bör brottets art i allmänhet enligt få ett så- dant genomslag att påföljden bestäms till fängelse. 8 Överväganden och förslag I vårt uppdrag ingår att, med utgångspunkt i vår kartläggning och analys av praxis, överväga hur väl lagstiftningen för narkotikabrott och narkotikasmugglingsbrott står sig i tiden och uppfyller sitt syfte och föreslå de författningsändringar som behövs för att åstad- komma en modern och ändamålsenlig reglering som är effektiv och trovärdig. Vi ska i det sammanhanget överväga vilka omständig- heter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett brott är grovt. Vi ska också ta ställning till om de straffskalor som gäller för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling har en lämplig utformning eller om det finns skäl att dela upp dem genom att införa ett synnerligen grovt brott. Det står oss fritt att överväga även andra ändringar av straffskalorna i de aktuella straffbestäm- melserna och att också identifiera och ta upp andra frågor som knyter an till uppdraget. Det övergripande syftet enligt direktiven är att den straffrättsliga regleringen tydligt ska ge uttryck för en sträng, fast och konsekvent syn på all illegal hantering av narkotika. I det följande redovisar vi våra bedömningar och förslag i de frågor som vi i direktiven särskilt fått i uppdrag att överväga. Vi har inte identifierat några andra frågor med anknytning till uppdraget som vi funnit anledning att ta upp. I kapitel 7 har vi redovisat de allmänna utgångspunkter som vi grundat våra överväganden på. 8.2Behov av ändrade straffskalor? Bedömning: Straffskalorna för narkotikabrott och narkotika- smuggling av normalgraden och de ringa formerna av dessa brott bör inte ändras. Det finns dock skäl att överväga att dela upp straffskalorna för grovt narkotikabrott och grov narkotika- smuggling. Före gällde en straffmätningstradition som var utmärk- ande för narkotikabrotten och narkotikasmugglingsbrotten och som innebar att påföljden i narkotikamål bestämdes i huvudsak med hänsyn till den sort och mängd narkotika som en gärning avsett. Rättstillämpningen var förutsebar och innebar enhetlighet i den mening att likartade straff dömdes ut för brott som avsåg samma sort och mängd narkotika. Den fick också till följd att hela straff- skalan utnyttjades. innebar den att andra relevanta om- ständigheter som anges i lagtexten ofta lämnades obeaktade och inte avspeglade sig i reaktionen på brottet. Den praktiska tillämp- ningen innebar exempelvis att gärningar som, med hänsyn till gär- ningsmännens motiv eller delaktighet i narkotikabrottsligheten, var av olika svårhet ändå ofta straffades lika strängt. Den innebar vidare att det i vissa fall, om den hanterade mängden narkotika var till- räckligt stor, inte fanns något utrymme för egentlig straffmätning. Inte så sällan ansågs straffvärdet vid narkotikabrottslighet enbart på grund av den hanterade mängden narkotika vara fängelse och vid flerfaldig narkotikabrottslighet fängelse. Enligt de tabellvärden som tillämpades angavs exempelvis straffvärdet, som utgångspunkt för en bedömning baserad på narkotikans sort och mängd, vara fängelse om befattningen rört amfetamin. För kokain uppnåddes maximistraffet enligt tabellvärdena vid och för heroin vid . Rättstillämpningen innebar alltså att maximistraff kom att dömas ut enbart mot bakgrund av mängd- faktorn, utan att det rörde sig om alldeles särskilt stora mängder narkotika eller att det fanns några egentliga kvalitativa skillnader mellan det aktuella brottet och andra brott som rört mindre mäng- der. Det förhållandet innebar att en av de viktigaste principerna för straffmätningen, proportionalitetsprincipen, urholkades. alltså i vissa fall inte att råda proportionalitet mellan brottslighetens svårhet och straffet. Brotten grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling ut- märkte sig också genom att påföljden för dessa brott procentuellt sett oftare bestämdes till långa fängelsestraff i jämförelse med vad som skedde för andra brott med jämförbara straffskalor. Enligt statistik som inhämtades av inom ramen för den utredningens arbete framgår tydligt att straffnivåerna för de grova narkotika- och narkotikasmugglingsbrotten tidigare generellt sett var betydligt högre än för andra brott och att straffskalorna för dessa brott tillämpades på ett annat sätt än vad som i allmänhet gäller (SOU 2012:34, del 3, s. 248–249). Den statistik som tog fram (se SOU 2012:34, del 3, s. 249) visar till exempel för att det i mål om grov narkotikasmuggling i av fallen1 dömdes till ett längre fängelsestraff än . I av fallen bestämdes påföljden till ett fängelsestraff som var längre än . För de grova narko- tikabrottens del var andelen fängelsestraff som översteg . I av fallen bestämdes påföljden till ett längre fängelsestraff än . Det kan jämföras med straffnivåerna för t.ex. dråp och grovt rån, som har straffskalor med samma straff- maximum som grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling. När det gällde dråp avsåg av det totala antalet domar på fängelse ett fängelsestraff som var längre än . För brottet grovt rån översteg fängelsetidens längd inte i något fall sex år.2 Genom Mefedrondomen, som meddelade , inleddes en omläggning av den förutvarande praxisen för påföljdsbestämningen i narkotikamål. Omläggningen innebär att andra omständigheter än sort och mängd narkotika ska få ett större genomslag vid straffmätningen. Av vår genomgång av denna dom och de efterföljande domarna från i avsnitt 4.3 kan man enligt vår mening i huvudsak dra följande slut- satser. Bedömningen av såväl till vilken grad ett narkotikabrott eller narkotikasmugglingsbrott ska hänföras som straffvärdet ska ske med beaktande av samtliga de omständigheter som är av betydelse. Vid en given sort är mängden narkotika endast en faktor bland andra som ska inverka på bedömningen. Sort- och mängdfaktorn kan i 1Av det totala antalet meddelade domar med påföljden fängelse. 2Enligt statistik som inhämtat från Brå. praktiken tillåtas bilda utgångspunkt för bedömningen, men bedöm- ningen får inte stanna där. Beteckningen grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling är avsedd för de allvarligaste gärningarna, sådana som ingår i en yrkesmässig eller organiserad narkotika- handel med inriktning på att i vinningssyfte sprida missbruk och utnyttja missbrukarnas beroende. I rubricerings- och straffvärde- frågan ska bedömningen ske med beaktande av den roll som den tilltalade har haft när det gäller narkotikahanteringen. Mängden narkotika bör som enda faktor i vissa fall kunna motivera att ett narkotikarelaterat brott bedöms som grovt och bör även kunna ligga till grund för ett straff som är klart högre än minimistraffet för grovt brott. Enbart mängden bör dock i allmänhet inte föran- leda bedömningen att straffvärdet motsvarar ett fängelsestraff som sträcker sig över minimistraffet för grovt brott (mängdens betydelse tillåts dock variera något med preparatets farlighet).3 Smuggling av narkotika över en gräns kan generellt anses ha ett högre straffvärde än befattning med narkotika inom landet. Vid flerfaldig brottslighet då fråga är om missbruksrelaterade brott avseende narkotika med starka tidsmässiga samband finns det vid bedömningen av den sammantagna brottslighetens straffvärde skäl för en betydande avvikelse från vad som skulle följa av en ren kumulation av straffvärdet för brotten. Domarna från har fått till följd att de mäng- der som krävs för grovt brott är fördubblade i de nya riktvärdena för en bedömning av straffvärdet utifrån enbart sort och mängd narkotika i jämförelse med de tabellvärden som tidigare användes.4 Någon egentlig förändring har inte skett i riktvärdena såvitt avser var gränsen mellan normalgraden av narkotikabrott eller narkotika- smuggling och ringa brott dras. Vår genomgång av domar från hovrätterna i avsnitt 4.4 visar på i huvudsak följande. Högsta domstolens nya påföljdspraxis i narkotikamål har fått genomslag i hovrätts- och tingsrättspraxis. Såväl tingsrätterna som hovrätterna redovisar i sina domskäl vid sidan av sort och mängd narkotika andra omständigheter som anses vara av betydelse i främst straffvärdefrågan, men även i viss ut- sträckning i rubriceringsfrågan, i vart fall gäller detta vid brottslig- het som har ett straffvärde överstigande någon månads fängelse. Trots detta bedöms det slutliga straffvärdet i de flesta fall ändå vara 3Se NJA 2012 s. 144 p. 4Detta gäller för de preparat som inte också har omvärderats i farlighetshänseende, dvs. således för exempelvis amfetamin, cannabis, heroin, kokain, kat, opium, Subutex och svamp. i linje med vad som följer av det preliminära nya riktvärdet utifrån en bedömning baserad enbart på sort och mängd narkotika. I stor utsträckning synes alltså de förmildrande och försvårande omstän- digheterna, i den mån det finns några, ta ut varandra så att man straffvärdemässigt till slut ändå hamnar på det preliminära rikt- värdet baserat på sort och mängd. En mer differentierad straff- värdebedömning vid hantering av samma sort och mängd narkotika förekommer dock i mål där det finns flera tilltalade som medverkat på olika sätt. Det slutliga straffvärdet bedöms då ofta vara lite under, i linje med, och lite över riktvärdet för de olika tilltalade. I vissa fall avviker det slutliga straffvärdet dock från riktvärdet i större omfattning. Hovrätterna och tingsrätterna tillämpar i stor utsträckning de straffvärdemässiga mängdtak som angetts i litteraturen. Taken har således fått ett starkt genomslag i underrättspraxis. Endast i fall där det handlat om mycket stora mängder narkotika förekommer det att straffvärdet bedöms vara högre än vad som anges som tak i rikt- värdet . I några fall har straffvärdet således bedömts vara över fem eller fängelse, trots att det till synes handlat om kurirer där i huvudsak inga andra omständigheter än det förhållan- det att den tilltalade smugglat in narkotikan i landet visats, dvs. sådana fall i vilka genom uttalandena i Cannabis- smugglingsdomen (NJA 2012 s. 535) accepterat att sorten och mängden narkotika får bli avgörande både för bedömningen av till vilken grad av brottet gärningen hör och för straffvärdet. Det sagda innebär att fängelsestraffen vid grovt brott i de allra flesta fall har blivit lägre än de straff som tidigare, dvs. före praxis- omläggningen, dömdes ut vid hantering av motsvarande sort och mängd narkotika. Det finns emellertid exempel även på motsatsen, dvs. att fängelsestraffet, mot bakgrund av att vissa försvårande om- ständigheter visats och beaktats, blivit längre med den nya praxisen än om de tidigare tillämpade tabellvärdena skulle ha använts. När det gäller den statistik från Brå som vi redovisat i kapitel 5 bör framhållas att den enbart sträcker sig fram till och med år 2012.5 Som vi redogjort för i avsnitt 4.4.1 är det vår uppfattning att en ny praxis för påföljdsbestämningen i narkotikamål, mot bakgrund av att Högsta domstolens vägledande domar på området meddelats efter hand, inte kan förväntas ha satt sig förrän . Det är därför osäkert om de straffnivåer som framgår av den stati- 5 Som vi nämnt i avsnitt 5.1.2 publiceras den officiella lagföringsstatistiken för inte förrän , varför vi inte har kunnat ta med den i redovisningen. stik som vi kunnat få tillgång till återspeglar dagens rättstillämp- ning. Av den statistik från Brå och Kriminalvården som vi redovisat kan emellertid, med den nämnda reservationen för statistiken från Brå, i korthet följande sägas. Narkotikabrottens andel av den totala straffmassan6 har sjunkit från till 14 pro- cent . Anledningen till detta är främst att de genomsnittliga fängelsestiderna för grova narkotikabrott har blivit kortare. har de genomsnittliga fängelsetiderna emellertid blivit kort- are för såväl narkotikabrott och narkotikasmuggling av normal- graden som för de grova narkotika- och narkotikasmugglings- brotten. En del av de brott som tidigare skulle ha lagförts som grovt narkotikabrott synes numera lagföras som brott av normal- graden. När det gäller straffnivåerna har det för grovt narkotika- brott skett en andelsförskjutning där de längre fängelsestraffen, eller längre, står för en mindre andel av påföljderna och de kortaste fängelsepåföljderna står för en allt större andel. Denna utveckling påbörjades . På samma sätt som när det gäller de grova narkotikabrotten har det när det gäller de grova narkotikasmugglingsbrotten skett andelsförskjutningar med högre andel kortare fängelsestraff och lägre andel långa fängelsestraff. Förändringsprocessen mot kortare fängelsepåföljder kan iakttas –2012. Andelen längre fängelsepåföljder, och däröver, har emellertid minskat drastiskt åren 2011–2012 för de grova narkotikasmugglingsbrotten. När det gäller antalet personer som har intagits i anstalt då huvudbrottet7 varit grovt narkotikabrott har antalet blivit färre . Både åren 2009–2010 och 2011–2012 handlar det om relativt kraftiga minskningar i antal. har antalet in- tagningar i anstalt i de fall huvudbrottet varit narkotikasmuggling8 ökat. har dock ökningstakten avtagit. Antalet per- soner som har intagits i avtjäna ett fängelsestraff överstigande för grovt narkotikabrott eller grov narkotika- smuggling har sjunkit i följd. Särskilt påtaglig är minskningen åren 2012–2013. 6Som har förklarats i avsnitt 5.1.2 menas med straffmassa summan av den totalt utdömda strafftiden i samtliga fängelsedomar som avsett ett specifikt brott. 7Som har förklarats i avsnitt 5.1.1 redovisas i de fall flera brott ingick i domen i statistik- sammanhang ofta endast det brott som hade den strängaste straffskalan, det s.k. huvud- brottet. 8Statistiken avser såväl brott av normalgraden som grovt brott. I kapitel 6 har vi redovisat ett relativt omfattande komparativt material. Som vi inledningsvis ger uttryck för i kapitlet måste för- siktighet iakttas då man jämför olika länders straffrättsliga reglering och praxis på narkotikabrottslighetens område med varandra, efter- som det finns en rad olika parametrar som det är omöjligt att ta med vid en sådan jämförelse. Med reservation för detta kan dock i huvudsak följande slutsatser dras av det komparativa materialet. Av de länder som ingått i jämförelsen är det endast och som har ett maximistraff om tio års fängelse för denna typ av brottslighet. Övriga redovisade länder har högre maximistraff. I sammanhanget måste dock beaktas att i kan vid flerfaldig narkotikabrottslighet dömas ut fängelse och om det är fråga om såväl flerfaldig brottslighet som återfall kan straffet bestämmas till fängelse . I kan, vid flerfaldig narkotikabrottslig- het, fängelse dömas ut, men straffet kan aldrig bli högre än så vid narkotikabrottslighet, även om det också skulle vara fråga om återfall. I och kan straffet vid narkotikabrottslig- het aldrig överstiga 21 respektive fängelse. Sorten och mängden narkotika synes i samtliga av de redovisade länderna spela stor roll i rubricerings- och straffvärdefrågor. I Dan- mark och synes andra omständigheter än sort och mängd (även på de högsta straffnivåerna) i praktiken inte spela så stor roll vid rubricering och straffvärde och inte heller om fråga är om smuggling in i landet eller om hantering inom landet. I , , och synes andra omständigheter än sort och mängd beaktas i större utsträckning och få ett större genomslag vid bedömning av rubricering och straffvärde än i de övriga länderna. I sådana fall där sorten och mängden narkotika är helt avgör- ande för straffvärdet, eftersom andra försvårande eller förmildrande omständigheter inte visats, ligger straffvärdemässigt i linje med de andra länderna upp till de mängder som i litteraturen an- setts utgöra det straffvärdemässiga taket. Vid vissa mängder av vissa sorters narkotika ligger straffvärdemässigt högre än flera av de andra länderna. Det gäller även vid en jämförelse med de nordiska länderna. Det sagda får sägas innebära att den nya svenska straff- värdepraxisen ligger mer i linje med de flesta andra ländernas praxis än vad den tidigare svenska praxisen gjorde, i vart fall när det hand- lar om hantering av narkotika upp till vissa större mängder. När det gäller mycket stora mängder narkotika synes i de andra länderna dömas ut straff som närmar sig deras respektive maximi- straff även i rena kurirfall. Högsta domstolens uttalanden har upp- fattats så att domstolen avsett att det ska finnas en fast straffvärde- mässig gräns för mängdrekvisitets betydelse, som inte kan över- trädas annat än i fall som uttrycks vara alldeles extrema. Vår upp- fattning är att Högsta domstolens uttalanden inte nödvändigtvis behöver ges den generella innebörden. Något auktoritativt uttal- ande om straffvärdemässiga mängdtak finns inte. Vår genomgång av hovrättspraxis har emellertid visat att underrätterna inte annat än i undantagsfall dömer ut högre straff än vad de tak för mängd- rekvisitets betydelse som uttryckts i litteraturen anger. Praxisen i narkotikamål är dock fortfarande under utveckling. Det går mot bakgrund av vad som anförts inte med säkerhet att säga att den nya svenska straffvärdepraxisen, som innebär en nedtoning av mängdrekvisitet, medfört att vi när det gäller större mängder nar- kotika ligger påtagligt lägre straffvärdemässigt än de övriga länd- erna. I sammanhanget bör även påpekas att en stor mängd narko- tika kan utgöra ett starkt bevisfaktum för att brottet utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller yrkes- mässigt. Mot bakgrund av att de straffvärdemässiga mängdtaken fått ett så starkt genomslag i underrättspraxis är det emellertid vår uppfattning att det finns mycket som tyder på att vi i svensk rätt, när det gäller hantering av större mängder narkotika, ligger lägre straffvärdemässigt än de andra länder som vi har jämfört med. Enligt 29 kap. 1 § , som innehåller den grundläggande bestämmelsen om straffvärdet som utgångspunkt för straffmät- ningen, ska straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rätts- tillämpning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Vid be- dömningen av straffvärdet ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Det ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. Bestämmelsen ger uttryck för principerna om proportionalitet och ekvivalens. Som nämnts i avsnitt 7.2 ändrades bestämmelserna om omstän- digheter som ska beaktas vid bedömningen av straffvärdet i sak . Förutom att de objektiva omständigheter som är känne- tecknande för de allvarliga våldsbrotten lyftes fram inom ramarna för de angivna allmänna straffvärdeomständigheterna, slopades ordet särskilt före uppräkningen av omständigheter i syfte att ytter- ligare betona principerna om proportionalitet och ekvivalens och klargöra att endast de angivna omständigheterna får beaktas av domstolen (prop. 2009/10: 147 s. 13 och 40 ). I tidigare förarbeten till den grundläggande bestämmelsen uttalades nämligen att upp- räkningen av omständigheter inte var uttömmande utan endast an- gav de viktigaste momenten. Det nämndes därvid särskilt att även allmänpreventiva överväganden kunde påverka utfallet av straff- värdebedömningen och att domstolarna kunde väga in faktorer som att brottsligheten blivit mer utbredd eller antagit mer elak- artade former (prop. 1987/88:120 s. 37 och 80). är uppräk- ningen av straffvärdeomständigheter i 29 kap. 1 § dock alltså uttömmande. Enligt vår uppfattning innebär det sagda att det även vid utformningen av straffskalor och bedömningen av ett brotts abstrakta straffvärde9 enbart är principerna om proportionalitet och ekviva- lens som hänsyn kan tas till. De argument för straffskärpning och en höjning av maximistraffet för narkotikabrott och narkotika- smuggling som i tidigare förarbeten förts fram mot bakgrund av att straffen för motsvarande brott är högre eller har skärpts i andra länder kan därför inte längre anses gångbara (se prop. 1969:13 s. 8 och 1972:67 s. 27, jfr även SOU 1986:14 s. 146). Det förhållandet att maximistraffet, som vi har redovisat, är högre i bl.a. , , , och utgör där- med inte någon grund för att föreslå ett högre maximistraff för de grova narkotika- och narkotikasmugglingsbrotten, i vart fall om förslaget inte kan motiveras enligt proportionalitets- och ekvivalensprinciperna. Det bör i sammanhanget betonas att de svenska straffskalorna står väl i överensstämmelse med de som föreskrivs i Rådets ram- beslut /757/RIF av om minimibestäm- 9 Som vi nämnt i avsnitt 7.2 brukar man dela upp straffvärdet i två delar: abstrakt straffvärde och konkret straffvärde. Det abstrakta straffvärdet motsvaras av straffskalan för det aktuella brottet. Det konkreta straffvärdet avser i stället den aktuella gärningen straffvärde. melser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel, vars syfte är att närma medlemsstaternas lagstiftning till varandra när det gäller olaglig narkotikahandel och därmed möjliggöra en samlad insats på unionsnivå i kampen mot olaglig narkotikahandel. Vidare bör erinras om att vi gjort bedömningen att de svenska straffnivåerna ligger i linje med de som gäller i de andra länder som vi jämfört med, i vart fall när det gäller hantering upp till vissa större mängder narkotika. I svensk rätt utgör dessutom de allvarligaste fallen av grov nar- kotikabrottslighet inte sällan, mot bakgrund av hur våra straff- bestämmelser är konstruerade, flera brott. Det är relativt vanligt förekommande att ett och samma händelseförlopp är att bedöma som både grov narkotikasmuggling och grovt narkotikabrott och att ansvar ska dömas ut för båda brotten i konkurrens. En förut- sättning för detta är dock att gärningsmannen tagit viss befattning med narkotikan efter att den smugglats in i landet. Vid grövre narkotikabrottslighet, som inte innefattat smuggling, kan det även bli fråga om att döma ut ansvar för flera grova narkotikabrott i konkurrens, om befattningen kan sägas ha utgjort flera gärningar (se närmare om konkurrens vid narkotikabrottslighet, avsnitt 4.2). Vid sådan flerfaldig narkotikabrottslighet kan i svensk rätt dömas ut fängelse. Om det är fråga om såväl flerfaldig brottslighet som återfall kan straffet bestämmas till fängelse . I sådana fall ligger nära eller över de högsta straff som vid motsvarande förhållanden kan dömas ut i de övriga nordiska länderna (i , och är vid dessa förhållanden maximistraffet 13, 20 respektive fängelse). När det gäller narkotikabrott och narkotikasmuggling finns vissa svårigheter att definiera den skada, kränkning eller fara som brotten innebär.