sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — En liknande situation, och som utgör en likaledes undermålig moti- vering, är då skälen endast återger innehållet i en författningstext utan förklaring varför texten ansetts tillämplig på det föreliggande fallet. Ett exempel är då en begäran att få ut handlingar avslås under hänvisning till att det kan antas att den det gäller eller någon denne närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. En dylik motivering säger egentligen ingenting. Ytterligare ett exempel på motiveringar som inte håller måttet är då domstolen utan anknytning till en klargörande sakframställning eller annat material skriver med hänsyn till omständigheterna i målet eller på grund av vad i målet förekommit eller någon liknande formu- lering. Dylika skrivningar ger bara sken av en motivering och parterna kommer att ha svårt att ta tillvara sin rätt vid ett eventuellt över- klagande.71 71 (2013) s. 341 ff. Vad krävs enligt ? Enligt praxis ska domstolar motivera sina avgöranden på ett adekvat sätt. Omfattningen av denna skyldighet varierar beroende på avgörandets natur och måste avgöras beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Även om artikel 6.1 innebär en skyldighet för domstolar att motivera sina avgöranden kan artikeln inte förstås på så sätt att ett detaljerat svar måste ges på varje argument som anförts. När en överinstans avslår ett över- klagande kan den, i princip, endast stödja de skäl som under- instansen anfört.72 har vidare anfört att när man ska ta ställning till om en dom är motiverad på ett adekvat sätt måste hänsyn tas till bl.a. följande faktorer; mångfalden i de argument som en klagande får framföra inför domstolen och skillnaderna mellan medlems- staterna vad gäller lagstiftning, sedvanerätt och domskrivning.73 I detta sammanhang kan noteras att har uttalat att artikel 6 garanterar en rättvis rättegång men att artikeln inte innehåller några regler gällande tillåten bevisning eller hur bevis- ning ska värderas, vilket således är områden för inhemsk lag- stiftning och de nationella domstolarna.74 har uttalat att funktionen av en motiverad dom är att dels ge parterna möjlighet att överklaga på ett effektivt sätt, dels att visa parterna att deras argument har blivit hörda.75 72Se bl.a. Hirvisaari mot , no. 49684/99, § 30, , mot , no 10 (13)73841/01, § 39, och Estate of Nitschke mot , no. 6301/05, § 42, . 73Suominen mot , no. 37801/97, § 34, . 74Se t.ex. mot [GC], no. 30544/96, § 28, ECHR 1999-I. 75Se t.ex. mot , mot och Estate of Nitschke mot . 4.5Kort jämförelse mellan processen enligt förvaltningsprocesslagen och processen enligt I direktiven hänvisas till regleringen rörande allmän domstol. Även FPL hänvisar till vissa bestämmelser i . I det följande görs därför en översiktlig jämförelse mellan processen enligt RB och processen enligt FPL. Den första frågan som uppstår vid en jämförelse mellan pro- cessen i allmän domstol och processen i allmän förvaltnings- domstol är vilka måltyper som kan jämföras, dvs. är det processen i brottmål som kan jämföras med processen i förvaltningsmålen eller är det processen i civilmål som kan jämföras med processen i förvaltningsmålen. kan tyckas att det är processen i de indispositiva civilmålen som ligger närmast till hands i detta avseende, men det finns också det som talar för att det är processen i brottmålen som är mest jämförbar.76 Både förvaltningsförfarandet och brottmålsförfarandet utmärks av att det är ett allmänt intresse som står mot ett enskilt intresse. Detta innebär att det finns en bevisbörda för den som företräder det allmänna intresset samt att domstolen har en skyldighet att självmant ta tillvara den enskildes intressen. De allmänna förvaltnings- domstolarnas utredningsskyldighet är reglerad i FPL. Att det finns likheter mellan förfarandet enligt FPL och förfarandet enligt RB står klart men det finns också väsentliga skillnader. Först kan nämnas att RB omfattar mer än 750 paragrafer medan FPL endast innehåller cirka 50 paragrafer. Orsakerna till detta är flera. En orsak är att förvaltningsmålen är så olika sins- emellan att det är svårt att detaljreglera processen. Andra orsaker till bristen på detaljreglering i FPL är att det finns kompletterande processuella regler i andra från FPL fristående lagar medan motsvarande kompletterande bestämmelser för de allmänna dom- stolarna finns i RB. FPL bygger också på hänvisningar till RB, som också tillämpas analogt i förvaltningsprocessen när bestämmelser saknas i FPL. En ytterligare skillnad är att RB reglerar förfarandet i två skilda typer av mål. 76 SOU 1991:106 s. 465. Se också (2006). En väsentlig skillnad mellan processen i allmän domstol och processen i allmän förvaltningsdomstol är att saken i allmän domstol oftast inte har prövats tidigare av en annan instans,77 medan situationen är den motsatta i förvaltningsdomstol där saken i de allra flesta mål först har prövats av en annan myndighet än domstol. Till detta kommer att myndigheterna också ska göra en omprövning av sitt beslut innan ett överklagande skickas vidare till förvaltningsrätten. En ytterligare skillnad är att nästan alla förvaltningsprocess- lagens bestämmelser gäller i alla instanser och avser alla mål. Detta innebär, i motsats till hur processen är utformad i , att en part kan åberopa nya omständigheter och nya bevis i den andra instansen. Detta medför att skillnaderna mellan en process i första instans och en process i andra instans blir ganska små i de allmänna förvaltningsdomstolarna.78 Processen i Högsta förvalt- ningsdomstolen och Migrationsöverdomstolen är dock utformad så att den främst avser prejudikatbildning.79 I allmän domstol är omedelbarhetsprincipen grundläggande både i brottmål (30 kap. 2 § ) och tvistemål (17 kap. 2 § ). Principen innebär bl.a. att rättens dom bara får grundas på vad som åberopats vid huvudför- handlingen. En annan viktig princip i allmän domstol är muntlig- hetsprincipen. Principen innebär att vittnen och parter ska höras muntligen, och att parterna som huvudregel inte får ge in eller läsa upp skriftliga inlagor (dvs. ett uppläsningsförbud). Den finns uttryckt i 46 kap. 5 § avseende brottmål. En brottmålsprocess styrd av omedelbarhetsprincipen och muntlig- hetsprincipen skiljer sig väsentligt från processen i förvaltnings- skiljedom kan dock överklagas till domstol. 78Detta kan medföra att parter väntar med att lägga fram hela sin talan till kammarrätten och först där t.ex. yrkar muntlig förhandling och argumenterar fullt ut. Att detta motverkar tanken med att tyngdpunkten i processen ska ligga i första instans är uppenbart. En tänkbar lösning är preklusionsregler, se mer i avsnitt 5.5. 79I en process enligt SFL är det tillåtet att åberopa nya omständigheter till stöd för ett yrkande under förutsättning att den fråga eller sak som ska prövas inte ändras. Detta anges uttryckligen i 67 kap. 31 § SFL (tidigare 6 kap. 18 § taxeringslagen [1990:324] och även i skattebetalningslagen [1997:483], m.fl. lagar). För processen i finns dock en begränsande regel i 37 § första stycket förvaltningsprocesslagen. Av RÅ 2000 ref. 54 framgår t.ex. att det finns utrymme för att först i en pågående process i kammarrätt åberopa att ett förfarande ska prövas enligt lagen (1995:575) mot skatteflykt (skatteflyktslagen) men att skatteflyktslagen inte kan åberopas i HFD som första instans. Se också HFD 2013 ref. 85 avseende resning. domstol, som huvudsakligen är skriftlig och där domstolen har det yttersta ansvaret för utredningen i målet (8 och 9 §§ FPL). En förutsättning för omedelbarhet är att koncentrations- principen tillämpas. Koncentrationsprincipen, som kan utläsas i bl.a. 43 kap. 11 § och 46 kap. 11 § RB, innebär att den processuella verksamheten, så långt möjligt, ska fortgå i ett sammanhang, utan uppehåll och tidsförlust. För att det ska få göras uppehåll i en huvudförhandling krävs att vissa särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda. Även i de allmänna förvaltningsdomstolarna före- kommer mål av förturskaraktär där föreskrifter om tidsfrister för målets handläggning meddelats i lag.80 80 Enligt 7 § LVU ska ett beslut från socialnämnden om omhändertagande underställas förvaltningsrätten inom från den dag då beslutet fattades och enligt 15 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska socialnämndens beslut om omhändertagande i vissa fall utan dröjsmål och senast dagen efter beslutet underställas förvaltningsrätten. Även för mål enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård föreskrivs skyndsam handläggning. Ett mål hos en förvaltningsrätt ska tas upp till avgörande från den dag då ansökan eller överklagandet kom in till förvaltningsrätten. Ytterligare exempel på måltyper där krav på skyndsam handläggning uppställs är mål om avvisning, utvisning eller förvar (16 kap. 4 § utlänningslagen [2005:716]) och vissa skattemål (t.ex. skattemål som har samband med skattebrottmål 16 § skatte- brottslagen [1971:69], mål om omhändertagande och förverkande enligt 4 kap. 17 § lagen om punktskattekontroll vid transporter m.m. [1998:506]). 5Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen Utredningens direktiv innehåller diverse frågeställningar med rele- vans för förvaltningsprocessen. Stora delar av utredningens direktiv handlar om utformningen av skattemålshanteringen. Många av de förutsättningar som lyfts fram i direktiven avseende skattemålen har dock enligt utredningens mening bäring på alla måltyper i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Detta avsnitt återkopplar till av- snitt 4 och innehåller vissa grundläggande ställningstaganden av- seende förvaltningsprocessens utformning i stort. Vissa av dessa utmynnar i lagförslag medan andra är rena bedömningar från utred- ningens sida. Det är viktigt att de processuella reglerna i allmän förvaltnings- domstol är ändamålsenliga. Detta innebär i praktiken att de pro- cessuella reglerna ska möjliggöra att mål kan avgöras med hög kvalitet och inom rimlig tid. Regelverket ska vara flexibelt så att handläggningen kan anpassas till behoven i det enskilda fallet. På så sätt kan en effektiv domstolsprövning uppnås utan att kraven på rättssäkerhet åsidosätts. 5.1Domarens kompetens – generalist eller specialist? Bedömning: Domarna i allmän förvaltningsdomstol bör även i fortsättningen väsentligen vara generalister. Det bör dock finnas domare som därutöver är specialiserade på vissa typer av mål. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen Tendensen i de allmänna förvaltningsdomstolarna är att målen blir alltmer komplicerade. Detta gäller för de flesta måltyper. Skälen till detta är flera. Ett av skälen är att en stor del av rättskällorna numera har sitt ursprung i beslut inom den Europeiska unionen, ett annat är att mängden författningar är större i och med . Dessutom har den ökade globaliseringen medfört att domstolarna oftare än förr har anledning att beakta även utomeuropeiska rättskällor i sitt dömande. Till detta kommer också att samhället utvecklas och förändras på många olika plan, kulturellt, tekniskt och ekonomiskt.1 Detta ställer särskilda krav på den enskilde domarens förmåga att sätta sig in i och förstå komplicerade sammanhang av många olika slag och på att domarna har en hög kompetens. Frågan är om domarna för att bäst möta dessa krav bör vara generalister eller specialister. Det kan också vara så att det ena inte behöver utesluta det andra. Inom förvaltningsprocessen företräds staten i de allra flesta fall av myndigheter som är specialiserade på ett område, såsom Skatte- verket, , m.fl. Även advokater och andra aktörer på motpartssidan har speciali- serat sig alltmer på vissa ämnesområden. Utredningen erfar att parter och ombud har önskemål om att det är viktigt av rätts- säkerhetsskäl och för förtroendet för domstolarna att rättens leda- möter har samma grad av fördjupade kunskaper inom olika om- råden som parterna. Vad som talar för att domarkåren i de allmänna förvaltnings- domstolarna i huvudsak bör bestå av generalister är bl.a. att en domare bör ha en överblick över rättsordningen som helhet och därutöver också behärska processen och den materiella process- ledningen.2 Det kan dock konstateras att specialisering kan öka förtroendet för domstolarna och bidra till högre kvalitet och ett effektivare resursutnyttjande. Genom specialisering kan domarna tillägna sig särskild erfarenhet och särskilda kunskaper på det valda området.3 1För en utförligare diskussion om den förändrade karaktären på målen se Domarlags- utredningens betänkande En reformerad domstolslagstiftning (SOU 2011:42) s. 302 f. 2Se mer nedan i avsnitt 5.2. 3Upphandlingsutredningen gör i sitt betänkande Goda affärer (SOU 2013:12 s. 362) bedöm- ningen att domstolsintern specialisering är det enklaste och snabbaste sättet att komma till rätta med de problem om långa handläggningstider och spretig rättspraxis som utredningen noterat avseende mål om offentlig upphandling. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen Myndighetsrepresentanter, advokater och andra ombud har andra roller än domaren och det är deras sak att lägga fram saken inför domstolen när det är fråga om en tvåpartsprocess. Vad gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna tillkommer att det rör sig om så många olika måltyper att det inte är möjligt med en ordning där domaren alltid är specialist på det ämne som målet handlar om. Utredningens bedömning är således att domarna även fortsätt- ningsvis bör vara generalister i första hand men att det bör finnas utrymme för specialisering avseende vissa måltyper, däribland skattemålen (se mer om specialisering avseende skattemålen i av- snitt 7). Enligt utredningens mening bör dock sådana möjligheter till specialisering inte begränsas till skattemålen, utan även andra måltyper kan komma i fråga. Domstolens storlek och målsamman- sättning är viktiga faktorer att beakta då specialisering diskuteras. Vid en större domstol torde det generellt sett vara enklare att låta domare specialisera sig medan specialisering på en mindre domstol skulle kunna påverka verksamheten negativt genom att binda upp resurser som under tid behövs på annat håll.4 5.2Materiell processledning främjar rättssäkerheten Bedömning: Materiell processledning är en viktig komponent för att handläggningen av ett mål ska bli så rättssäker och effektiv som möjligt. De förändringar som skett i 8 § FPL bör kunna ha en positiv inverkan på utvecklingen av de allmänna förvaltningsdomstolarnas materiellt processledande roll. Det krävs dock fler åtgärder för att ytterligare driva denna utveckling framåt. Mycket handlar om domstolarnas arbetssätt och domarnas inställning till processledning. De flesta av dessa frågor kan inte lösas genom lagstiftning. Det är viktigt att materiell processledning utövas i målets handläggning samt att den utövas fort- löpande. Materiell processledning ska i första hand utövas av en lagfaren domare. Detta påverkar personalsammansättningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. 4 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) diskuterar frågan om specialisering i sin rapport Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna och dess betydelse för bl.a. ändrings- frekvensen. Inspektionen för socialförsäkringen (2014) s. 145 ff. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen Det är också viktigt att en enskild som överklagat ett beslut till allmän förvaltningsdomstol får den information och det stöd som denne behöver för att kunna förstå och hantera processen. bör stödja förvaltnings- domstolarna i deras arbete med att utveckla information som riktar sig till enskilda. Att en domstol ska bedriva formell processledning torde inte vara särskilt kontroversiellt, dvs. att domstolen ska handlägga målet och avgöra det. Frågan om i vilken omfattning en domstol ska bedriva materiell processledning är däremot mycket omdiskuterad, dvs. hur aktiv ska en domstol vara med att precisera och berika process- materialet i ett mål. Frågor om utredningsskyldighet och materiell processledning är sådana frågor som inte är helt enkla att lagstifta om, vilket innebär att enskilda domares personliga åsikter får stor betydelse för hur domstolens materiella processledning yttrar sig i det enskilda målet. För processledning har domstolen olika redskap såsom muntlig förhandling (9 § FPL), möjlighet att förordna om syn (23 § FPL), möjlighet att inhämta sakkunnigyttrande från annan myndighet eller person (24 § FPL) samt rätt att förordna om förhör med vitt- ne eller sakkunnig (25 § FPL). Därutöver finns också möjlighet att använda olika typer av förelägganden. Regeringen uttalade i prop. 2012/13:45 att behovet av pro- cessledande åtgärder påverkas bl.a. av om det finns en offentlig motpart i processen och av styrkeförhållandena mellan parterna i processen. Det är därför svårt och inte heller lämpligt att genom lagstiftning i detalj reglera vad som ska gälla. Det står dock klart att domstolen bör ha ett yttersta ansvar för utredningen i målet. Officialprincipen5 bör alltså vara vägledande för handläggningen av ett mål hos en allmän förvaltningsdomstol. Domstolens utred- ningsansvar innebär att se till att målet är klart för avgörande 5 Officialprincipen innebär i sin mest renodlade form att det är domstolen som införskaffar utredningen och att domstolen dömer utan att vara beroende av de yrkanden och de grunder som part åberopar. Motsatsen till officialprincipen är förhandlingsprincipen. Den innebär – tillämpad fullt ut – att all utredning måste införskaffas av parterna och att domstolen aldrig dömer över andra yrkanden och grunder än sådana som härrör från part. SOU 1991:106 s. 513. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen genom att utredningen är fullgod. Ansvaret syftar inte till att uppnå en viss utgång eller att hjälpa en part att nå framgång.6 Den materiella processledningen kan och bör således variera beroende på målets karaktär och komplexitet samt parternas in- bördes styrkeförhållande. I vissa mål kan processledningen inne- fatta mycket enkla åtgärder som att domstolen frågar en part vad han eller hon menar med ett yttrande. Mer omfattande utrednings- åtgärder från domstolens sida kan innebära att domstolen anlitar en sakkunnig eller begär in ett yttrande från en expertmyndighet på området. Den materiella processledningen kan utövas muntligen vid en förhandling eller genom skriftliga förelägganden. När det gäller åtgärder som innefattar införskaffande av ytterligare utredning i målet bör sådana åtgärder i största mån läggas på parterna själva. Detta har förtydligats i 8 § FPL genom att det numera anges att rätten genom frågor och påpekanden ska verka för att parterna av- hjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar.7 Regeringen uttalade därvid att frågor och påpekanden till parterna i detta syfte kan framställas lika gärna i skrift, som t.ex. per telefon eller vid en muntlig förhandling.8 Genom domstolens materiella processledning kan processmate- rialet kompletteras på ett sådant sätt att möjligheterna att nå ett materiellt riktigt avgörande ökar. Dessutom kan materiell process- ledning medföra att handläggningen i större grad inriktas på det som är väsentligt i målet vilket i sin tur kan innebära att hand- läggningen kan bli mer effektiv och mer rättssäker. Ytterligare möjliga positiva resultat är att materiell processledning kan minska antalet överklaganden då målen blir grundligare utredda i första instans. Därmed uppnås också att tyngdpunkten i processen ligger i första instans och den högre instansen kan ägna sig åt överprövning och inte åt att utreda målen. I förvaltningsprocessen där enskilda parter till största del inte har ombud är materiell processledning också i någon mån en ersättning för detta. 2012/13:45 s. 115. 7Riksrevisionen har i arbetet med rapporten 2014:6 Att överklaga till förvaltningsrätten – handläggningstider och information till enskilda intervjuat ledningen för sex förvaltningsrätter vilka uppgett att de förändringar som skett i 8 § FPL inte har inneburit någon skillnad i förvaltningsrätternas sätt att arbeta. Flera förvaltningsrätter framförde att den nya skrivningen snarare fastställer det sätt som domstolarna redan arbetar på. 2012/13:45 s. 115. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen Utredningen föreslår nedan i avsnitt 8 att förvaltningsrättens sammansättning i skattemål som huvudregel ska vara två lagfarna domare. Detta innebär i sig en förstärkning av möjligheterna att utöva materiell processledning då domarna kommer att kunna diskutera och bolla även frågor av förberedande karaktär med varandra. Vem ska utöva den materiella processledningen och när? De allmänna förvaltningsdomstolarna har haft be- med långa handläggningstider. Den viktigaste förklaringen till detta är stora målbalanser. En annan förklaring kan dock, enligt utredningens mening, vara att domarna inte anser sig ha tid att utöva materiell processledning i tillräckligt stor utsträckning. Detta kan i vissa fall innebära att skriftväxlingen blir onödigt långdragen, man låter helt enkelt parterna fortsätta skriva tills någon part slutar svara. I andra fall kan det innebära att nödvändig skriftväxling inte genomförs. Handläggningstiden kan också förlängas av att vissa myndigheter kräver långa svarstider och ibland finns det skäl att misstänka att enskilda parter förhalar processen genom att begära anstånd med att yttra sig. Många mål i allmän förvaltningsdomstol kommuniceras inte alls medan andra kan bli föremål för en relativt omfattande skriftväx- ling. Det är viktigt att kommunicering sker på ett förutsebart och enhetligt sätt och att dess omfattning inte påverkas av att det kan vara olika handläggare som sköter denna uppgift.9 När skriftväxlingen blir alltför omfattande kan det vara svårt att urskilja vad som egentligen är frågan i målet. förbi varandra och materialet blir också onödigt stort. För den enskilde domaren är det problematiskt med långa tider för skrift- 9 har i rapporten 2014:6 studerat kommuniceringen av socialförsäkrings- mål och mål om försörjningsstöd. Härvid konstaterar bl.a. följande. Den aktiva handläggningstiden består framför allt av den kommunicering som förvaltnings- rätterna bedriver med parterna i målet. Det saknas en samsyn mellan förvaltningsrätterna om när mål behöver kommuniceras. De viktigaste orsakerna till bristande samsyn om kom- municering uppges vara kultur och tradition samt domstolarnas olika syn på Försäkrings- kassan. Samtliga förvaltningsrätter delar upp handläggningens olika moment på flera hand- läggare och domare, vilket leder till att fler behöver sätta sig in i målet jämfört med om handläggningen hade varit fördelad på färre personer. Det är inte ovanligt att kommunice- ringen återupptas efter att målet bedömts klart för avgörande. Se också Inspektionen för socialförsäkringen (2014) s. 126 f. och s. 143 f. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen växling eftersom denne då måste sätta sig in i målet på nytt varje gång eftersom det kan ha gått sedan domaren senast syss- lade med målet. Utredningen anser att materiell processledning ska utövas så snart ett mål kommer in till domstolen i den meningen att det ska göras en kvalificerad granskning av målet och en bedömning av vil- ka resurser och handläggningsåtgärder som kommer att krävas.10 Enklare mål kan då sorteras bort till en snabbfil och mer kom- plicerade ärenden kan få de resurser de behöver. Handlingar som kommer in till domstolen måste granskas av tillräckligt kvalificerad personal så snart de kommer in. Utredningen anser att det bästa är om en lagfaren domare eller möjligen en erfaren föredragande granskar handlingarna. Det bör helst inte förekomma att det är kanslipersonal som granskar och kommunicerar handlingar i målet.