sou · H2B361 · 2014-11-28 00:00:00 — Av 4 § förordningen framgår bl.a. att den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet i den ort där livsmedel anmäls till fri omsättning ska ombesörja under- sökning, provtagning och annan kontroll i den omfattning Livsmedels- verket föreskriver. Livsmedel av animaliskt ursprung får endast importeras över orter där det finns en godkänd kontrollstation. 76Kontroll vid införsel från andra EU-länder behandlas i bilaga 4. 77Livsmedelsverket, Tillsynsenheten 1 PM , Kontroll av importerade livs- medel. medelsverket utfärdar behörighet för den eller de personer inom en kommun som ska utföra gränskontrollen. kungörelse (SLV FS 1994:59) med föreskrifter och allmänna råd om kontroll av animaliska livsmedel som importeras från tredje land bygger på ministerrådets direktiv / 675/EEG om regler för anordnande av veterinärkontroller av produkter som förs in i gemenskapen från tredje land. Av kungörelsen framgår hur kontrollen ska ske. Endast animaliska livsmedel som härrör från anläggning, vilken återfinns i förteckning över anläggningar godkända av EU- kommissionen eller av får importeras för fri omsätt- ning inom EU. Förteckningen tillhandahålls av . regler om kontroll av animaliska livsmedel som importeras från tredje land (SLV FS 1994:59) omfattar inte fisk som är föremål för s.k. landningskontroll enligt EG-förordningar med handels- normer för fisk. Landningskontroll sker vid landning av fisk från natio- nella fiskefartyg, från fiskefartyg från EU-land eller från fiskefartyg från tredje land. Denna landningskontroll regleras av föreskrifter beslutade av och utförs i regi. I princip gäller att varje parti livsmedel av animaliskt ursprung som importeras från tredje land ska bli föremål för kontroll vid gränsen . Kontrollen uppdelas i dokument-, identitets- och fysisk kontroll.78 Dokument- och identitetskontroll får utföras vid den gränspasserings- station som partiet passerar innan det når en gränskontrollstation. Dokument- och identitetskontroll utförs därvid av tullmyndigheten. Fysisk kontroll, som innebär kontroll av själva livsmedlet, eventuellt i kombination med provtagning och laboratorieundersökning, sker där- emot vid gränskontrollstation där den utförs av en gränskontrollveteri- när eller en person som av förklarats vara behörig att utföra gränskontroll. Importkontrollens närmare utformning anges i kungörelse (SLV FS 1994:59) med föreskrifter och allmänna råd om kontroll av animaliska livsmedel som importeras från tredje land. SLV FS 1993:5 med föreskrifter och allmänna råd om undersökning vid införsel av livsmedel gäller vid import från tredje land. 78Dokumentkontroll: Kontroll av de veterinärintyg eller motsvarande dokument som följer med livsmedlen. Identitetskontroll: Kontroll genom okulärbesiktning att dokumenten eller intygen och livsmedlen stämmer överens samt att livsmedlen har de stämplar och märken som föreskrivs. Fysisk kontroll: Kontroll av själva livsmedlet, eventuellt i kombination med provtagning och laboratorieundersökning. omfattande kontrollen sker av kött där varje parti ska bli föremål för salmonellakontroll. Samma kungörelse (SLVFS 1993:5) ger även Livs- medelsverket möjlighet att begränsa kontrollen, exempelvis genom att ett land förbinder sig att utföra salmonellakontroll i ursprungslandet under samma villkor som när kontroll sker i . Dessutom kan under förutsättning att vissa angivna villkor är uppfyllda, t.ex. att några anmärkningar inte gjorts under en längre följd av år, reducera omfattningen av kontrollen. Den förordnade veterinären ska förfoga över aktuella förteckningar över anläggningar godkända för export till EU, specifika förteckningar på vad som gäller för varje land som exporterar till EU och ha aktuella upplysningar och journaler om sändningar. Kommunikationsutbytet med tullen bedöms vara av stor vikt. ska gränskontrollstationerna rapportera utförda kontroller av partier importerade från tredje land till . Verket gör sammanställning av rapporterna som sänds till kommissio- nen. uppgifter i importkontrollen är därutöver bl.a. att genom inspektioner se till att gränskontrollstationerna fungerar på ett tillfredsställande sätt, att förse dessa med information baserad på råds- direktiv och kommissionsbeslut som är av betydelse vid kontroll av varor från tredje land, utbilda personalen vid gränskontrollstationerna samt att medverka i kommissionens arbete med omarbetning av olika direktiv och beslut. För att godkännas som gränskontrollstation krävs bl.a. lokalisering i nära anslutning till gränspasseringen i lämpliga lokaler med kylutrym- men och lämplig utrustning samt tillgång till laboratorium. Vidare ställs krav på särskilda arbetsrutiner. Först efter det att en station inspekterats och godkänts av , förs den in i den officiella förteckningen över gränskontrollstationer. Förteckning över dessa publiceras i . Se bilaga 3. Det finns således både gränspasseringsstationer och gränskontroll- stationer. Innan blev medlem i EU uppgick antalet införselorter till ett trettiotal. finns det 14 gränskontrollstationer. 79 Vid dessa finns av förordnade gränskontrollveterinärer och annan kont- rollpersonal. Totalt finns , enligt , ungefär 100 personer som har förklarats behöriga som gränskontrollörer av verket. 79Borttagandet av gränskontroller inom EU innebär att kontrollen av livsmedel som förs in ilandet bygger på den livsmedelskontroll som sker i utförsellandet. Huvudregeln är fri rörlighet för varor. De allra flesta arbetar mindre än heltid. Av dessa gränskontrollörer är ungefär hälften veterinärer. har upprättat ett register över registrerade impor- törer . Registret omfattar ungefär 6 000 importörer, inklusive sådana företag som inför livsmedel från andra EU-länder. Av dessa totalt 6 000 - mer eller mindre aktiva - företag uppskattas ungefär hälften avse import inom det animala området. Bedömningen av antalet importörer är förenad med viss osäkerhet, beroende på att knappast några importörer avförs ur registret. förbereder en revidering av importörregistret med tillämpning av nya regler. Se vidare bilaga 4. Av landets totalt fjorton kontrollstationer ligger sex stycken vid gränsen mot . I huvudsak förs fisk och fiskprodukter in vid dessa stationer. Omfattningen av denna införsel anges variera stort över dygnet och veckan. , liksom , omfattas av EES-avtalet.80 pågår förhandlingar mellan EU, och om att ska få fungera som yttre gräns mot tredje land vad avser kontroll av animaliska livsmedel, levande djur m.m. och att ska fungera som yttre gräns när det gäller fiskvaror. Om en sådan ändring kommer till stånd, försvinner de fem gränskontrollstationerna vid gränsen mot och den i som endast är godkänd för fiskprodukter från . Vid gränsen mot finns dessutom två gränspasseringsstationer. Sådana kan accepteras av kommissionen när gränsen ligger vid en väg utan förgreningar innan den når den plats där gränskontrollstationen är belägen. Som exempel kan nämnas att är gränspasserings- station och . Den upprustning av gränskontrollstationerna mot som påtalat behovet av kan anstå till dess förhandlingarna om en eventuell utvidgning av EUs yttre gräns är slutförda. EU-kom- missionen har uttalat att man i avvaktan på detta kan acceptera nuva- rande kontrollstationer som ett provisorium. Den kommunala nämndens kostnader för kontroll i samband med import av livsmedel ska ersättas enligt taxa som fastställs av kom- munen.81 Taxan ska vara så utformad att den ger full kostnadstäckning. Detta krav grundar sig på EG-direktivet 90/675/EEG om principerna 80EES-avtalet är ett associationsavtal, vars syfte är att upprätta ett frihandelsområde som omfattar EU:s tullområde och tullområdena för de EFTA-stater som ingår i samarbetet. återstår bara EFTA-staterna , och . I artikel 8 specificeras vilka varor som avtalet omfattar. Fisk och jordbruksvaror ingår inte generellt i . Dock görs vissa undantag i avtalets protokoll 3. 81Förordning 1994:1717 om kontroll av livsmedel som importeras från tredje land, 10 §. för organisering av veterinärkontroller av produkter som förs in i gemenskapen från tredje land. Kommunerna har därvid rätt att gottgöra sig även för fasta kostnader. 82 För livsmedel som tas ut som prov vid kontrollen lämnas inte någon ersättning till importören. Kostnaden för föreskrivna stickprovsundersökningar ska täckas genom avgift enligt en taxa som fastställer efter samråd med Riksrevisions- verket. Enligt kommunernas rapportering till avseende livsmedelstillsynen uppgick kostnaden för importkontroll inklu- sive laboratorieanalyser till totalt 5 844 525 kr.83 För uppb yggande av gränskontrollstationer finns möjlighet att er- hålla bidrag från av anläggningskost- naderna. Denna möjlighet har de flesta kommuner, som låtit uppföra gränskontrollanläggningar, utnyttjat. Importkontrollen inom övriga EU är övervägande statlig. Detta tycks gälla oavsett om landet ifråga har en centraliserad () eller federal () struktur, eller om det har en () veterinär- myndighet eller två (). I EG-direktivet 90/675/EEG anges att varor som föraviserats på före- skrivet sätt ska kontrolleras utan dröjsmål. Enligt är tolkningen av detta att direktivet i princip innebär krav på dygnetrunt beredskap. Denna beredskap i förening med de investeringar som krävs för lokaler och utrustning gör, enligt , att kommu- nerna inte har möjlighet att uppnå full kostnadstäckning för sin import- kontroll. inspekterade samtliga svenska gränskontrollstationer. I den rapport som då upprättades konstaterades att ingen av de svenska gränskontrollstationerna då kunde godkännas i befintligt skick. Kommissionen hade anmärkningar på såväl statio- nernas lokalisering som deras utformning, utrustning och arbetsrutiner. Att upprätta gränskontrollstationer i enlighet med de nya bestämmel- 82Rådets direktiv /675/EEG om principerna för organisering av veterinärkontroller av produkter som förs in i gemenskapen från tredje land, Artikel 4, punkt7. Avgifter för veterinära gränskontroller fastställs i direktiv /43/EG. Medlemsstaterna ska ta ut en fastställd minimiavgift för varje typ av produkt; det är emellertid tillåtet att ta ut högre avgift upp till full kostnadstäckning. har ännu inte implementerat detta direktiv. 83Siffran för den totala kostnaden baserar sig på uppgift från 20 kommuner som uppgivit att de har haft kostnader för importkontroll . (Det finns 14 gränskontroll- stationer i landet). serna medför, enligt , avsevärda kostnader för kom- munerna. Sedan kommissionens inspektion har de svenska kontroll- stationerna med undantag för dem som ligger vid gränsen mot rustats upp och blivit godkända. Det råder osäkerhet om gränskontrollen mot kommer att bestå. Därför är det, enligt , inte rimligt att några investeringar görs i kontrollstationer vid norska gränsen . Inte heller anses det rimligt att kontroll av livsmedlen ska ske vid gränsen, som kräver, då flera införselorter är lokaliserade flera mil från närmaste befolkade ort. Inom EU krävs veterinärkompetens vid importkontroll. påpekar att det i små kommuner med gränskontrollstation kan bli ett problem att upprätthålla sådan kompetens. har i olika sammanhang i skrivelser till regeringen tagit upp frågor som rör fördelningen av tillsynsansvaret mellan staten och kommunerna samt avgifterna för livsmedelstillsynen. Bl.a. gäller det kommunernas ansvar för gränskontrollen vid import av livsmedel från tredje land. I hemställan till regeringen (Dnr 1995/2737) hemställer att kontroll av animaliska livsmedel som importeras från tredje land fortsättningsvis ska vara en statlig uppgift. Enligt hemställan ska kommunerna ha möjlighet att genomföra verksamheten på uppdrag av ansvarig central myndighet mot full kostnadstäckning. Det bör även vara möjligt för kommuner att på frivillig basis upprätta gränskontrollstation på ort där staten inte har för avsikt att upprätta sådan. I skrivelse till (Dnr 1995/737) redovisar följande utgångspunkter och ställningsta- ganden: 1.Det är ett nationellt intresse och därmed en statlig angelägenhet att det finns en fungerande gränskontroll mot tredje land. Vårt medlem- skap i EU har inneburit förändringar i förutsättningarna för gräns- kontrollen. 2.Staten bör ta ställning till vilka orter i som ska vara import- orter. 3.Staten bör kunna uppdra åt kommun att utföra importkontrollen. Om en sådan ordning kräver författningsändringar är det angeläget att sådana förbereds . 4.Staten bör ha det fulla finansiella ansvaret för importkontrollen och därmed vara garant för att kommunen, i det fall en kommun utför kontrollen, får full kostnadstäckning för sin verksamhet. Staten bör även gå in som garant för kostnader som uppstår i de fall import vid en ort upphör - vilket kan få aktualitet när det gäller - eller förändras, t.ex. om EU träffar avtal med vissa länder om lättnader i importkontroll. anser det inte rimligt att kommunerna ska stå för uppkomna kostnader när det gäller bl.a. lokalinvesteringar, utrustning och personalkostnader för dygnetrunt beredskap. anser att kommunerna inte har möjlighet att genom nuvarande finansie- ringssystem få kostnadstäckning för importkontrollen. 5.Utöver de av staten fastställda importorterna, bör det vara möjligt för en kommun eller annan part att med egen finansiering upprätta gränskontrollstation. 6.Samordning, avseende gränskontrollen, mellan , och är nödvändig. påpekar att ansvarar för importkontroll av djur och djurprodukter. Reglerna inom EU förutsätter att det finns en ansvarig myndighet (official veterinarian). För att kunna bedriva en effektiv importkontroll både av livsmedel, djur och djurprodukter krävs samordning mellan , Livs- medelsverket, och . Samordningen fungerar, enligt , inte tillfredsställande. I annat sammanhang har kommittén för livsmedelstillsynen i sina bedömningar anslutit sig till ett ökat decentraliserat ansvar för livsme- delstillsynen, när det är lämpligt och möjligt. - med undantag för större industrier och företag med hela landet som verksamhetsbas - som inte är importkontroll finns en närhetsprincip av intresse och betydelse för kommunerna. Detta gäller däremot inte importkontrollen som ju avser landets gräns i den del denna utgör EUs yttre gräns. Importkontroll före inträde i EU var att betrakta som en nationell angelägenhet. Efter inträdet görs sådan kontroll för hela EUs räkning. betraktar importkontroll som ett strategiskt instrument av stor betydelse för hela gemenskapen och fäster stor vikt vid att denna kontroll är likvärdig och sker likformigt vid gemen- skapens yttre gräns. Detta förhållande talar för att det bör vara ett samlat centralt statligt ansvar för importkontrollen. Den statliga myndigheten ansvarar för importkont- rollen av djur och djurprodukter. har genom att vara chefsmyndighet för distriktsveterinärorganisationen tillgång till en regionalt förgrenad organisation med veterinärkompetens som gör det möjligt och lämpligt att ta ett direkt ansvar för kontroll av djur och djurprodukter vid import från tredje land. På några platser, t.ex. i hamn och på , sker dock djurkontrollen genom ett samarbetsavtal med den kommunala gränskontrollveterinärperso - nalen.84 Enligt skulle ett vidgat samarbete i gräns- kontrollen underlättas om även kontrollen av livsmedel var ett statligt ansvar. Ett sådant samarbete finns etablerat i den veterinära kontrollen vid slakterier. Enligt EGs direktiv /675/EEG artikel 11 ska de behöriga myndig- heter som utför dokument- och identitetskontroller underrätta den officiella veterinären vid kontrollstället på bestämmelseorten om pro- dukternas passage och trolig ankomstdag. Möjlighet finns att göra detta via det datoriserade nätverk, Animo, som inom EU länkar samman veterinärmyndigheter. är anslutet till Animo och en anslutning förbereds även inom . En sådan anslutning kan tala för att praktiska hanteringsvinster skulle stå att vinna vid ett statligt ansvar för kontrollen av livsmedelsimport. Importkontroll utförs enligt komplicerade och föränderliga regler. Det EU-gemensamma systemet innehåller en gemensam lista, vilken ständigt måste uppdateras. I det gemensamma systemet ingår vidare en gemensam databas och ett gemensamt nätverk. Importkontrollen kräver visst specialistkunnande och det åvilar ett uttalat likhetskrav på denna kontroll från kommissionens sida. Sammanfattningsvis anser kommittén att övervägande principiella och praktiska skäl talar för att ansvaret för importkontrollen av livsmedel 84Statens jordbruksverk (SJV) får enligt förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. förordna officiell veterinär att utföra kontroller av djur och vissa andra varor. Veterinärkontroll vid importanläggning utförs normalt av läns- eller distriktsveterinär som har SJV som arbetsgivare. I i och vid flygplats anlitar SJV stadsveterinär som är anställd av för att utföra kontrollarbete åt SJV. Ansvaret för importkontrollen är statligt och SJV kan förordna en person som officiell veterinär, däremot är bedömningen att SJV ej kan träffa avtal med kommunen att svara för importkontrollen. När stadsveterinären utför uppgifter för SJVs räkning är han därför formellt anställd av SJV och kommunen har förbundit sig att fortlöpande justera veterinärens tjänstgöringsgrad eller bevilja veterinären tjänstledighet i sådan omfattning som svarar mot veterinärens anställning hos SJV. tas över av staten. Gränskontroll kan betraktas som ett nationellt ansvar som bör åvila staten, vilken även genom ett samlat centralt ansvar bör ha bättre förutsättningar att tillmötesgå likhetskrav än ett antal självständiga kommuner. Statligt huvudmannaskap innebär att staten bestämmer var gräns- kontrollverksamhet ska bedrivas och kontrollstationer finnas. Det hindrar inte en kommun eller ett transportföretag att ta initiativ till investeringar i byggnader och utrustning som behövs. Om staten vill utnyttja personal för att utföra gräns- kontroll är det ur kommunernas synpunkt önskvärt att avtal sluts med kommunen istället för att staten temporärt anställer den enskilde tjänstemannen. Sådant avtal bör vara möjligt att träffa när det gäller uppgifter i gränskontrollen som inte innebär myndighetsutövning. Med ett statligt ansvar för gränskontrollen följer att ansvaret för myndig- hetsutövning som innebär beslut också blir statligt och därmed inte möjligt att överlåta genom avtal. har påtalat att det i små avlägset liggande kom- muner kan bli problem att upprätthålla den veterinärkompetens som krävs inom EU. Detta problem torde inte påverkas av huvudmanna- skapet utan kommer att bestå även vid ett statligt ansvar för importkontrollen. 6.3Länsstyrelsernas uppgifter i livsmedelstillsynen uppgift att utöva den närmare tillsynen inom länet har, trots ordalagen, inga inslag av myndighetsutövning. Syftet är att stödja och påverka miljö- och hälsovårdsnämnderna. De ökade samverkansmöjligheter som lagstiftningen nu medger gör det möjligt för kommunerna att ta ett ökat ansvar för samarbetet mellan kommuner. Kommittén anser att tillsynsuppgift enligt livsmedels- lagen 24 § bör utgå. Behovet av att utnyttja länsstyrelsernas sakkun- skap i livsmedelstillsynen består och kan som komma till uttryck i regleringsbrev Kommittén har tidigare föreslagit annan organisation av Livs- medelsverkets operativa tillsyn. Frågan om ansvarsfördelningen i staten mellan central och regional nivå bör behandlas i det sammanhanget. Livsmedelslagen 24 § - förslag utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av denna lag, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EG- förordningar som kompletteras av lagen. Den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet utövar tillsynen inom kommunen om regeringen inte har föreskrivit att tillsynen skall utövas av . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlämna vissa tillsynsuppgifter till ett enskilt kontrollorgan som är juridisk person. En av de särskilda uppgifter som anges i regeringens direktiv är att se över den regionala nivåns roll. Enligt direktiven ska i översynen beaktas vad som anförts i lagutskottets betänkande 1994/95:LU20. refererar i sitt betänkande revisorers gransk- ning av livsmedelskontrollen och förslag till . 85 Granskningen visade att länsstyrelsernas kunskaper och kompetens i flera län har stor betydelse, särskilt för de mindre kommunerna. Men revisorerna ansåg också, att har ett indirekt och oprecist ansvar för livsme- delstillsynen i länet. 851994/95:RR8. 86Det kan i sammanhanget nämnas att revisorernas granskning av livsmedelskontrollen också var del av underlaget för en bredare granskning av den statliga tillsynen. Den formella grunden för ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyn- digheterna finns i livsmedelslagens 24 §, som säger att Livsmedels- verket utövar den centrala tillsynen, den närmare till- synen inom länet och miljö- och hälsoskyddsnämnden tillsynen inom kommunen. Regeringens regleringsbrev till länsstyrelserna anger mål och upp- drag för tillsynen inom livsmedelsområdet under , djurskydd och allmänna veterinära frågor . Länsstyrelsernas övergripande mål är att medverka till att upp- rätthålla och om möjligt förbättra djurhälsan, djurskyddet och livs- medelskvaliteten. I regleringsbrevet gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att upprätta en regional samverkansgrupp för distriktsveterinärorganisa- tionen: Syftet med gruppen är att under länsveterinärens ledning åstadkomma en effektiv samverkan mellan distriktsveterinärorganisationen och berörda orga- nisationer/myndigheter avseende djursjukvård, djurhälsovård, djurskydd och livsmedelskontroll. På livsmedelsområdet ska länsstyrelserna medverka till branschvisa genomgångar av tillsynsobjekt samt delta i organiserandet av projekt- inriktad kontroll och upprättande av kontrollprogram för egentillsyn. Uppgifter om kostnader och årsarbetskrafter finns i årsredovis- ningen. Den andel som sakområdet Livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor tog av länsstyrelsernas verksamhetskost- nader /94 varierar . var det bara två län i 1 %-gruppen men 9 län . Det innebär att snittkostnaden för sakområdet minskade från 3 till Inom verksamhetsgrenen redovisades 58 årsarbets- krafter, varav 6 ägnades livsmedelstillsyn (0,2-0,3 årsarbetskrafter per länsstyrelse). Verksamheten är i sin helhet anslagsfinansierad. Organisatoriskt in- går den vanligen i en lantbruksenhet (där en sådan/motsvarande finns) eller i särskild enhet (Veterinärenhet, Länsveterinär). Vad gäller verksamhetens inriktning ville Livsmedelskontrollutred- ningen87 ge länsstyrelserna en mer aktiv roll i den offentliga livsme- delstillsynen. Grundtanken i utredningens förslag var decentralisering dagens revisorer påpekade därvid att ett tillsynsansvar som delats upp på olika organisa- tionsnivåer har visat sig kunna leda till oklarheter, särskilt i de fall länsstyrelserna fått tillsynsansvar (1994/95:RR9 s 14). 87 Betänkandet Kontroll av livsmedel (SOU 1986:25). till kommunerna, som skulle ha ett helhetsansvar för godkännande och tillsyn av alla anläggningar och all livsmedelshantering. Enligt utred- ningen skulle flera län i samverkan tilldelas livsmedelstekniker för att ge stöd till kommunerna. Förslaget innebar således att tillsynsansvaret skulle finnas i en organisation och den expertis som behövdes för att leva upp till ansvaret i en annan. Regeringen gick emellertid emot förslaget och föreslog i stället en utbyggnad av kontrollfunktioner och normgivning. Det blev också beslut.88 fick således 1989 inte några nya kontrolluppgifter på livsmedelsområdet. Den beskrivning av de regionala uppgifterna som departementschefen lämnade i propositionen utgick från att länsstyrelserna även i fortsättningen bör fungera som stödjande och råd- givande organ gentemot miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Bl.a. bör länssty- relserna medverka till branschvisa genomgångar av tillsynsobjekten. De bör också delta i organiserandet av projektinriktad kontroll och upprättandet av kontrollprogram för egentillsynen.