sou · H2B366 · 2014-09-01 00:00:00 — Flera organisationer framhåller att det finns stora behov av sam- verkan mellan olika politikområden och mellan olika departement för att klara hotet mot klimatet. I vissa fall kan det finnas mål- Organisationernas syn på framtida utmaningar konflikter mellan miljökvalitetsmålen, men ännu oftare framhålls att det finns ett stuprörstänkande inom . Stup- rörstänkandet anses hindra ett effektivt miljöarbete. En organisa- tion framhåller att det i många fall finns starka kopplingar mellan miljöpolitik och andra politikområden som energi, transporter och samhällsbyggnad, något som gör att miljöarbetet står inför den generella utmaningen att samverka med – och påverka – dessa politikområden. Flera organisationer framhåller att det behövs effektiva styr- medel från statsmakterna för att ändra attityder och värderingar så att miljöarbetet blir mer effektivt. En organisation uttrycker att det i många fall handlar om relativt stora samhällsomställningar som kommer att kräva ett bra ledarskap inom såväl offentlig sektor som näringsliv och civilsamhälle. Under seminariet diskuterades också behovet att politikerna är beredda att prioritera miljön vid den ökande konkurrensen mellan olika samhällsmål. Man menade att vid målkonflikter mellan miljömål och andra samhällsmål tenderar miljömålen att förlora, att prioriteras ned. Beslutsfattarna måste vara beredda att använda en rad olika styrmedel och också en kombination av dessa. Exempel som gavs var lagar, skatter, krav på miljömärkning, ledningssystem, informa- tion och försök till värdegrundsstyrning. Deltagarna förespråkade ökat politiskt mod vad gäller miljöfrågorna. Man menade att miljöhänsyn kan kräva tuffa beslut som kan ge negativa effekter på andra politikområden. Vissa menade att politiskt mod att fatta långsiktiga beslut saknas och i stället läggs för mycket ansvar för hållbar utveckling på konsu- menter och inte sällan på barnen. Det efterfrågades också en tydligare rollfördelning mellan politik, förvaltning, ansvar för kunskapssammanställning och kunskaps- generering. Det måste vara klart var policy ska tas fram och vem som ska samverka med expertis för att ta fram kunskaps- sammanställningar och kunskapsuppbyggnad. , myndigheter, institut och universitet behöver samarbeta om dessa frågor. Deltagarna framhöll att regeringen måste vara en strukturerad och medveten beställare av kunskap och måste också sedan kunna hantera de målkonflikter som forskning, granskning och utvärdering kan ge. Organisationernas syn på framtida utmaningar Deltagarna framhöll att det finns en konflikt inom mellan olika politikområden – fler samhällsuppgifter måste lösas och samtidig minskar anslagen. Detta innebär, att trots att miljöfrågornas betydelse ökar, återspeglas detta inte hos alla departement. Det finns inte heller kunskap om miljöfrågor hos alla departement, t.ex. om hur hälso- och miljöfrågor hänger ihop. Det framkom att flera deltagare ansåg att politiska konflikter trycks ner till myndighetsnivå för att lösas där, i stället för i Detta kan få till följd att en fråga förblir olöst eftersom myndigheterna har olika uppdrag och har till uppgift att bevaka ett särintresse. Om ingen myndighet har möjlighet att vika från sitt särintresse kommer inte heller den politiska konfliken att kunna lösas av myndigheterna. Deltagarna uttryckte också att det kommer olika styrsignaler från olika delar av när det gäller miljöfrågorna. Deltagarna menade att politik respektive genomförande måste renodlas. Det ska vara tydligt att det är myndigheterna som förser med det underlag regeringen behöver för sina reformer. Vidare måste det vara tydligt att det är regeringen som fattar de politiska besluten och på så sätt avgör vad miljö- myndigheternas uppdrag innehåller. Många organisationer pekar på behovet av ändrade konsum- tionsmönster för att uppnå önskvärda miljöförändringar men menar också att det behövs politiska beslut för att en sådan konsumtionsförändring ska kunna komma tillstånd. Företrädarna för organisationerna är dock väl medvetna om att politiska ingrepp för att styra konsumtionsmönster och beteenden är kontro- versiella. Flera deltagare uttryckte att det finns en minskad entusiasm för miljökvalitetsmålen. Målen formulerades och motsvarar inte nutida förväntningar. I vissa avseenden är målen till och med föråldrade. Man menade att det är viktigt att nya generationer känner ett ägarskap för miljömålen så att de också vill vara med och utveckla nya medel och driva utvecklingen av miljöpolitiken framåt. Genom en modernisering av miljömåls- Organisationernas syn på framtida utmaningar systemet och därmed av styrningen inom miljöpolitiken kommer områden som också skulle behöva inkluderas i miljömåls- systemet kunna läggas till. Det behöver också utvecklas konkreta handlingsplaner för miljöarbetet och åtgärdsarbetet behöver bli mer vardagsnära. Målen borde delas upp i internationella och nationella mål samt i mål som myndigheterna ska uppnå och mål som medborgarna kan uppnå. Målen bör användas i praktiken i högre grad. En analys av hur olika reformer påverkar möjligheten att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen borde alltid göras innan politiska beslut fattas. Det är viktigt att överbrygga det kortsiktiga synsättet där det politiska intresset endast sträcker sig över mandatperioden. Den tydlighet i miljöpolitiken som deltagarna efterfrågar vad gäller det internationella och nationella miljöarbetet behövs även för de egna organisationernas arbete. Det behövs tydligare prioriteringar mellan olika samhällsintressen för att underlätta samordning i myndighetsvärlden. Det uttrycks som att det behövs robust strategisk styrning och flexibel operativ styrning. Samarbetet mellan myndigheterna och mellan myndigheter och andra aktörer måste vara väl fungerande. Flera organisationer framhåller att det är otillräckligt att de 25 myndigheterna inom miljömålssystemet ska verka för att gene- rationsmålet och miljökvalitetsmålen nås, utan att någon närmare precisering ges. Av formuleringen framgår inte vad regeringen vill att de ska leverera för resultat. Regeringen behöver förtydliga vilka myndigheter som förväntas göra vad, hur målen ska integreras i kärnverksamheten och hur samverkan med andra myndigheter kan genomföras. Man menar också att det är oklart om vill styra och följa upp myndigheternas arbete via års- redovisningen eller via årliga uppföljningen och den fördjupade utvärderingen av miljömålen. Organisationerna efterlyser även effektiva styrmedel och påtryckningsmedel för egen del för att kunna nå resultat i miljöarbetet. Vidare menar man att det är svårt att skapa effektiva styrkedjor från till en beställarmyndighet som i Organisationernas syn på framtida utmaningar sin tur vänder sig till en utförarmyndighet, som t.ex. är fallet när det gäller miljöövervakning. Eventuellt behövs en stabsmyndighet för att kunna styra och lägga beställningarna som rör en annan myndighet. En sådan konstruktion skulle skapa en större klarhet om vad som förväntas. Organisationerna efterfrågar tydliga uppdrag så att de kan genomföra aktiviteter som leder till det önskade tillståndet. Det behövs också prioriteringar och tydlighet från regeringen så att man kan genomföra kraftfulla insatser för att uppnå det som anses viktigast i miljöarbetet. När det gäller fördelningen av uppgifter mellan myndigheter framförs ett behov av en tydligare hemvist för löpande kunskaps- försörjning. Den löpande datainsamlingen via miljöövervakning och även lagring och tillhandahållande av data och information skulle behöva samlas i en myndighet. Tydligare styrning av miljöövervakningen efterfrågades också. Organisationerna diskuterade också resursfrågan. Enligt några deltagare är det svårt att få tid till analyser och strategier för miljö- arbetet när myndigheten har och löpande får ett stort antal redo- visningsuppdrag från regeringen och ska svara upp mot snabbhet, öppenhet m.m. Det behövs mer resurser till uppföljning av effekter av olika miljöåtgärder. Det kan också behövas mer resurser till att samfinansiera innovationer med företag och ideella föreningar som vill delta i miljöarbetet med egna projekt. Ett förslag om en omfattande strukturförändring vad gäller miljömyndigheterna lämnades också. Förslaget innebär att tre nationella miljömyndigheter skapas genom sammanslagningar och nya indelningar. En kunskapsmyndighet, en utvecklingsmyndighet och en myndighet för genomförande bör skapas. Därutöver bör finnas prövningsmyndigheter för myndighetsutövning mot enskild och att ansvarar för insamling av miljödata och rapportering. När det gällde organisationernas egna uppdrag och förekomsten av överlappande eller glapp dem emellan menade man att tradi- sektorer blandas upp och gör att nuvarande strukturer blir allt mindre ändamålsenliga. Om en mer samhällsekonomisk helhetssyn används och användning av konsekvensanalyser stärks kommer det att bli tydligare vad som krävs av myndigheterna och också vari deras samarbete behöver bestå. Organisationernas syn på framtida utmaningar När det sedan gäller övriga myndigheter, dvs. utanför miljö- målssystemet, finns också starka och tydliga kopplingar mellan miljö och politik- och samhällsfrågor som hanteras i dessa myndig- heter. Här krävs mer omfattande samverkan mellan myndigheterna, men också tydliggörande av ansvarsförhållanden. Det måste vara klart huruvida det är miljöfrågan eller någon annan fråga som är den viktigaste. 10.8Utmaningar för konsumenter och näringsliv En rad organisationer pekar på att en hållbar konsumtion är viktigt och till och med avgörande för att nå miljömålen. En organisation ser en risk i att alltför stora förhoppningar ställs till att konsu- menterna genom medvetna val ska bidra till detta. Åtskilliga forsk- ningsresultat pekar mot att en hållbar privat konsumtion huvud- sakligen kräver åtgärder på kollektiv nivå i form av att politiker och andra beslutsfattare tar mer långsiktiga och, kanske i det kortsiktiga perspektivet, obekväma beslut.1 Hur konsumtionsförändringarna ska kunna komma till stånd beskrivs som något av en paradox. Politikernas vilja att driva ett effektivt miljöarbete beror till del på stöd och engagemang i befolkningen, medan befolkningen kan behöva stöd i politiska beslut för att ändra sina beteendemönster. Några uttrycker att det är osäkert om befolkningens engagemang och intresse ensamt räcker för att lösa miljöfrågor. Även näringslivets betydelse för att klara de framtida miljö- utmaningarna tas upp av organisationerna. Näringslivet anses ha en viktig roll både när det gäller att vara föregångare i användningen av nya miljöanpassade produkter och processer samt i framtagandet av nya innovationer. 1 Den forskning som hänvisas till finns i rapporten nordiskt beslutsfattande genom att skingra myter om hållbar konsumtion, , TemaNord 2013:552. Organisationernas syn på framtida utmaningar Samspelet mellan näringsliv och konsumenter poängteras som en pådrivande faktor i utvecklingen för att klara miljöutma- ningarna. Näringslivets engagemang i miljöfrågorna bedöms i stor utsträckning också komma från konsumenterna – om konsu- menterna efterfrågar miljövänligt producerade varor och tjänster kommer näringslivet att rätta sig därefter och lägga om sin produktion. För att få genomslag för miljöfrågor behövs enligt deltagarna att näringslivet inser att en miljövänlig produktion leder till goda affärer, som inställningen hos konsumenterna måste vara densamma. Denna utveckling pågår redan enligt deltagarna och tilltron till företagens vilja och förmåga att producera miljövänliga produkter förefaller stor. Man poängterar dock att för att näringslivet ska fortsätta denna utveckling, krävs inte bara att konsumenterna efterfrågar sådana produkter, utan att det dessutom bedrivs en trovärdig miljöpolitik. 10.8.3Myndigheternas och organisationernas roll Deltagarna menar att det behövs ett nytt sätt för myndigheterna att arbeta mot konsumenter och näringsliv. Det gäller för myndig- heterna att identifiera och dra nytta av företagens drivkrafter samt förstå deras affärsidéer och förutsättningar. En annan uppgift för myndigheterna kan vara att i högre grad involvera aktörer som inte är offentliga till frivilliga åtgärder. Myndigheterna behöver hitta nya kommunikationskanaler för att inspirera till frivilliga miljöåtgärder. Det behöver också finnas bättre möjligheter att stödja enskilda initiativ inom det lokala miljöarbetet. Efter att effektiva styrmedel har utvecklat önskvärda beteenden driver företag, kunder och enskilda medborgare miljöarbetet och myndigheterna roll blir att stödja detta arbete och följa upp resultaten. För att kunna engagera hela samhället i miljöarbetet måste problembeskrivningar, mål och åtgärdsplaner utformas i dialog med näringslivet, allmänheten, organisationer, folkrörelser, utbildning och forskning för att skapa grund för acceptens och effektiv implementering. Översyn av myndigheterna inom miljöområdet En särskild utredare ska pröva förutsättningarna för en tydligare, effektivare och mer ändamålsenlig myndighetsstruktur och ett bättre resursutnyttjande för myndigheterna under Miljö- departementet. Myndighetsstrukturen bör i ökad grad underlätta regeringens styrning och utveckla förvaltningen. Utredaren ska bl.a. beskriva rådande myndighets- och verksam- hetsstruktur hos myndigheterna under , kartlägga ansvarsfördelningen mellan de centrala förvaltnings- myndigheterna , Havs- och vatten- myndigheten, Kemikalieinspektionen, , , Forsk- ningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande samt stiftelserna internationella miljöinstitut, IVL , insti- tutet för industriell miljöekonomi vid , och Stiftelsen , vid behov lämna förslag till förändringar för ansvarsfördel- ningen mellan myndigheterna, lämna förslag på hur myndighetsstrukturen kan effektiviseras och om utredaren bedömer det som effektivare även föreslå att verksamheter inom nuvarande myndigheter bör bedrivas i någon annan verksamhetsform, tydliggöra hur myndighetsstrukturen kan förstärka insatserna för prövning, tillsyn, tillsynsvägledning och miljöövervakning samt för analys, uppföljning och utvärdering, lämna förslag på hur regeringens styrning av myndigheter och verksamheter kan utvecklas, och redovisa de ekonomiska, verksamhetsmässiga och personella konsekvenserna av förslagen. I översynen ingår även att identifiera gränssnitt mellan ovan nämnda myndigheter och övriga statliga myndigheter inom miljö- målssystemet. Eventuella verksamhetsöverlappningar som inte är ändamålsenliga ska beskrivas. I denna del ska utredaren särskilt samråda med Statskontoret. Kartläggningsdelen i uppdraget ska redovisas till () . Uppdraget ska slutredovisas till () . fastställde de långsiktiga miljökvalitetsmål som miljöpolitiken ska vila på. Utgångspunkten var att lämna över ett samhälle till nästa generation där de stora miljöproblemen var lösta. Miljökvalitetsmålen innebar att miljöarbetet blev tydligare strukturerat och mer effektivt. Vissa förändringar av systemet genomfördes , bl.a. beslutade om en ny målstruktur som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med genera- tionsmål, miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). ska samordna miljömålsuppföljning och informationsförsörjning och vägleda de ca 25 myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet. Begreppen kunskap och kunskapsstyrning utgör en hörnsten, där samtliga myndigheter med ansvar i miljömålssystemet har viktiga roller. Detta gäller även prövning och tillsyn, där ett flertal myndigheter har olika roller och ansvar inom miljöområdet. Såväl tillämpningen av miljölagstiftningen som det övriga arbete som sker för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen stäl- ler krav på de centrala miljömyndigheternas möjligheter att skapa överblick och samordning. Arbetet måste också ta hänsyn till hur andra samhällsintressen och målsättningar påverkas, så att målkon- flikter tydliggörs och kan lösas så effektivt som möjligt. Stora utmaningar finns inom en rad sektorer, bland annat transport- sektorn, areella näringar och energiområdet. Trots de anpassningar som successivt gjorts av den statliga finns skäl att överväga vilken struktur som bäst kan svara mot dagens och framtidens miljömässiga utmaningar. Den påtagligt globala dimensionen i miljöarbetet, klimatfrågan, de allt mer utsatta eko- systemen, befolkningsfrågan och de utmaningar som energibehov och försörjning ställer ger utrymme för nya ställningstaganden och gör att det behövs nya synsätt. behöver värdera och möta komplicerade risker, förändringar med allt snabbare för- lopp samt påverkan på ekosystem som rör mark, luft, hav och vatten. Ett offentligt åtagande, såväl nationellt som internationellt, kring de stora miljöfrågorna och miljökvalitetsmålen är självklart men vilken struktur krävs och hur ska den framtida för- valtningen bäst organiseras för att nå dit? Statlig myndighetsstruktur under förändring Förändringar har skett och sker inom den statliga förvaltningen i syfte att renodla och effektivisera förvaltningen. talet och minskade antalet statliga myndig- heter. Den främsta anledningen var att många små regionala och lokala myndigheter slogs samman till större enheter och i flera fall ombildades till en nationell myndighet. Minskningen har fortsatt , men takten har avtagit. Statskontoret redo- visar utvecklingen av antalet myndigheter i rapporten Den offent- liga sektorn i korthet – utvecklingen . Behovet av uppföljning och utvärdering har inneburit etablering av en rad analysmyndig- heter som ett komplement till de centrala stabsmyndigheterna. Generella förvaltningsmässiga mål har lyfts fram för en innova- tiv och samverkande statsförvaltning, som är rättssäker och effek- tiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU- arbete. Dessa frågor behandlas i propositionen Offentlig förvalt- ning för demokrati, delaktighet och tillväxt (2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Offentlig verksamhet ska vara rättssäker, effektiv, öppen och tillgänglig, bedrivas sakligt, opar- tiskt och med stor noggrannhet som resurserna används så effektivt som möjligt. En strävan har varit att organisera stats- förvaltningen så att ansvarsförhållanden för olika frågor blir tydliga och onödiga överlapp undviks. Samverkan mellan myndigheter behöver utvecklas, dels av effektivitetsskäl, dels för att medborgare och andra intressenter förväntar sig att staten uppträder samordnat och effektivt. Trots att förändringarna varit omfattande, finns utrymme för fortsatt utveckling. konstaterade i sitt slutbetänkande, SOU 2008:118 Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, att förändringar av statsförvaltningen ofta skett inom ramen för olika mer eller mindre avgränsade områ- den. Kommittén efterlyste bredare, mer systematiska och omfat- tande analyser av myndigheterna och deras uppgifter, exempelvis genom att hela myndighetsstrukturen under ett departement bely- ses. tog i sitt betänkande, SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, upp regeringens sektoriserade eller stuprörsmässiga styrning som ett problem, eftersom ett alltför ensidigt fokus på enskilda myndigheter utan koppling till hela processer eller större sammanhang minskar möjligheterna till effektiv samordning mellan myndigheter. Helhetssyn för en framtidsinriktad och effektiv statlig miljöförvaltning Fokus för de senaste årens reformer inom statsförvaltningen har varit att klargöra statens roll och uppgifter, effektivisera resurser, sätta medborgare och företag i centrum samt att förbättra styr- ningen genom tydligare rollfördelning och bättre dialog mellan regeringen och myndigheterna (prop. 2009/10:175, s. 25). Rege- ringens styrning av myndigheterna inom miljöområdet utgör inget undantag. har instruktionerna för flertalet av dessa myndigheter setts över och verksamhetsdelarna i reglerings- breven reducerats för att minska detaljstyrningen och ge förutsätt- ningar för en mer strategisk styrning av myndigheter och verksam- heter. Dialogen och kontakterna mellan departementet och myndigheterna har ökat och utvecklat en fastare struktur. Regeringens styrning inom miljöområdet sker genom ett antal centrala förvaltningsmyndigheter och genom länsstyrelserna samt indirekt även genom kommunerna. Både länsstyrelserna och kommunerna har ansvar för bland annat tillsyn och prövning av verksamheter samt skydd och övervakning av områden och arter. Kommunerna har också en nyckelroll i övrigt genom tillämpningen av och genom ansvaret för den fysiska planeringen, en roll som har lyfts fram allt mer . , Kemikalieinspektionen och Havs- och vattenmyndigheten är centrala miljömyndigheter, både i kraft av sina ansvarsuppgifter och sina koordinerande, utredande och planerande roller inom vitt skilda delar av miljöpolitiken. Vissa strukturella förändringar som rör miljömyndigheterna har genomförts . bildades genom en sammanläggning av och , med syfte att uppnå en bättre sam- ordning av strålsäkerhetsarbetet. Genom inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten kan ökat fokus läggas på bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av våra ytvatten och havs- områden. Förutsättningar skapades också för en hållbar fiskeriför- valtning och utveckling av en sammanhållen fysisk havsplanering. Den nya myndigheten samlade resurser från dåvarande Fiskeri- verket, som avvecklades, samt delar av , som vissa förvaltningsmässigt motiverade justeringar genomfördes. Det innebar att operativa forsknings- och datain- samlingsverksamhet fördes till med Havs- och vattenmyndigheten som ansvarig beställare av datain- samlingsverksamheten och att näringsfrämjande uppgifter fördes till . Efter en första verksamhetsperiod finns nu skäl att närmare följa upp och analysera effekterna av myndig- hetsreformen. Organisationen av forskningsråden som t.ex. för miljö, areella näringar och samhällsbyggande och forsknings- stiftelserna som t.ex. och för vid har behandlats i propositionen om forskning och innovations (prop. 2012/13:30) och behöver därför inte omfattas av översynen. samlade verksamhet analyserades närmast i en särskild granskning –2008 (SOU 2008:62, Myndighet för miljön – en granskning av ). Den över- gripande bedömningen var att verket i många avseenden bedrev ett förtjänstfullt arbete, men hade svårigheter att fullt ut uppfylla de omfattande krav som ställdes. Utredaren konstaterade att hela myndighetsorganisationen för det nationella miljöarbetet behövde ses över i ett större perspektiv. Trots de justeringar som därefter skett avseende uppdraget till , många som en följd av utredningens förslag, kvarstår behovet av en genomgripande översyn av myndigheterna inom miljöområdet. Utöver ovan nämnda tre myndigheter har huvudmanna- skapet för Kemikalieinspektionen, och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. Förvaltningen inom miljöområdet måste ha beredskap för flexi- bilitet och förändring för att kunna möta nya insikter om utveck- lingen inom miljöområdet och de krav som ställs på åtgärder. Då valmöjligheterna för medborgare och företag ökar, ställs också högre krav på förvaltningens förmåga att beställa och förmedla relevanta kunskaper som stöd för det praktiska miljöarbetet. Öppenhet krävs för innovationer, nya lösningar och kontinuerlig uppföljning och återkoppling. Miljöarbetet förutsätter ett sam- ordnat system för såväl övervakning av tillstånden i miljön som til- lämpningen av miljölagstiftningen, inte bara nationellt utan även internationellt. Miljöpolitiken formas i en värld där tempot blir snabbare och behovet av adekvata åtgärder allt viktigare. Centrala mål i miljöpolitiken är klimatfrågan, den biologiska mångfalden, våra havs- och vattenområden och kemikaliesamhällets allt mer komplicerade struktur och långsiktiga effekter. Regeringen betonade i miljömålspropositionen (prop. 2009/10:155) behovet av att utvärdera styrmedel och myndigheternas arbete inom miljö- målssystemet.