sou · H2B315 · 2014-03-27 00:00:00 — The Inquiry proposes a better arrangement for the Govern- ments follow-up of approved investments which will put the Government in a better position to follow up the objects from both a financial and capability perspective. These proposals create greater transparency in the reporting on the financial status of the approved investments to the Riksdag, which the Riksdag has requested. The Riksdags insight, its opportunity to have more long-term and strategic influence and follow-up of earlier decisions are improved. The Inquirys proposals make it possible for the Government to create greater openness in relation to the Riksdag. They offer focused decision points, improved follow-ups of approved invest- ments and the ability to influence investment planning at an early stage. Overall, the proposals will make it possible for the Govern- ment and Riksdag to make investment decisions at strategic level. The Governments decisions will be communicated to the Swedish Armed Forces once a year in the appropriation directions. This will bring about clearer and more predictable feedback to the requests of the Swedish Armed Forces. The process will improve the possibility of the Swedish Armed Forces to receive early decisions from the Government on proposed investments and for any investments that may be prepared for future acquisition. All in all, the proposals provide greater transparency, clarity, structure and stability for all authorities concerning the Swedish Armed Forces equipment supply. 1Utredningens uppdrag och arbete 1.1Uppdraget om en ny planeringsprocess för materielinvesteringar Den planering som avser Försvarsmaktens materiel och anlägg- ningar syftar ytterst till att uppfylla insatsorganisationens behov och krav på operativ förmåga och ska ha en utformning som gör det möjligt att omhänderta den av och regeringen beslutade insatsorganisationens behov och prioriteringar . Utredningens övergripande uppdrag är att lämna förslag på en ändrad ordning för hur regeringen styr investeringar i försvars- materiel. Den nya ordningen bör utformas så att den bidrar till en bättre samordning och harmonisering mellan regeringens och försvars- myndigheternas planeringsarbete för investeringar i försvars- materiel. Avsikten är att ge regeringen en ändamålsenlig process för styr- ningen av Försvarsmaktens materielinvesteringar samt möjliggöra för och regeringen att fatta investerings-beslut på strategisk nivå. Den nya planeringsprocessen ska vidare möjliggöra en mer lång- siktig och strategisk styrning av materielinvesteringar med möjlig- het för och regeringen att fatta beslut om större helheter utan att statsmakternas kortsiktiga beslutsmandat begränsas. Den nya ordningen för materielinvesteringar ska resultera i en tydligare koppling till den statliga budgetprocessen och vara i överrensstämmelse med budgetlagen. Vidare behöver möjligheterna att tillmötesgå behovet av ett samlat återkommande beslutstillfälle ses över, för materielinvesteringar av stort ekonomiskt eller annat väsentligt värde för kommande planeringsperiod. Utredningens uppdrag och arbete ramar som och regeringen beslutat ska vara styrande i processen. En ny process ska stödja långsiktiga beslut av statsmakterna med en tydlig spårbarhet till den beslutade insatsorganisationens behov och krav på operativ förmåga. Processen ska göra det möjligt för regeringen att tidigt påverka objekten samt ge och regeringen fler beslutstillfällen under pågående projektarbete. En utvecklad process ska förbättra möjligheten för regeringen att följa upp projekten ur såväl ekonomiska som förmågemässiga perspektiv. Den ska bidra till att minska de ekonomiska bind- ningarna kopplade till materielförsörjningen och förkorta led- tiderna från det att behov identifierats till dess materielen kan användas av förbanden. Vidare ska processen stödja de principer för materielförsörjning som regeringen redovisade propositionen (prop. 2008/09:140, s. 86) och regeringens beslut (Fö2011/1381/MFI) om internationellt samarbete. Utredaren ska mot denna bakgrund föreslå en ändrad ordning för hur regeringen styr investeringar i försvarsmateriel, föreslå en utformning av långsiktiga beslut av och regeringen med en tydlig spårbarhet till den militära insats- organisationens behov och krav på operativ förmåga, föreslå hur ett samlat beslutstillfälle för materielinvesteringar av stort ekonomiskt eller annat väsentligt värde för kommande planeringsperiod kan utformas där de ekonomiska ramarna är gränssättande, föreslå hur en större öppenhet i redovisningen till och regeringen av beslutade objekts ekonomi och innehåll kan åstad- kommas, jämföra processen för investeringar i försvarsmateriel med pro- cessen i andra relevanta länder, föreslå en förbättrad ordning för regeringens uppföljning av beslutade objekt, föreslå vilka fall som ska omfattas av krav på framställning till regeringen om bemyndigande för investering, Utredningens uppdrag och arbete se över behovet av analysstöd till regeringen och vid behov före- slå hur ett sådant stöd kan utformas på ett kostnadseffektivt sätt, och jämföra med planering och investeringar inom andra relevanta utgiftsområden. Utredaren ska beskriva förslagens eventuella budgetära och ekono- miska konsekvenser och förslagens konsekvenser för och regeringens finansiella styrning. Utredningsdirektivet återfinns i sin helhet i bilaga 1 till betän- kandet. Utredningen har sam- manträtt . Försvarsmakten, , , Statskontoret och Ekonomi- styrningsverket har fortlöpande hållits informerade. Även kan- slierna till finansutskott, försvarsutskott och trafik- utskott har informerats om arbetet. Utredningen har hållit sig informerad om , Eko- nomistyrningsverkets och Statskontorets arbeten inom området. Utredningen har även hållit sig informerad om införandet av ett nytt planeringssystem i den av regeringen beslutade propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118). Utredningen har hållit Försvarsberedningen informerad om arbetet. Efter detta inledande kapitel om utredningens uppdrag och arbete följer ett kapitel (kapitel 2) som redogör kort för förhållandet mellan , regeringen och myndigheterna. Det innefattar även en kortare beskrivning av det budgetpolitiska ramverket. Kapitel 3 redogör för tidigare ställningstaganden inom materielförsörjningen. Kapitel 4 behandlar nuvarande system för investeringar i försvars- materiel. Utredningens uppdrag och arbete Statliga transportinvesteringar inom infrastrukturområdet behandlas i kapitel 5. Därefter följer en redovisning av investerings- planeringens nuvarande brister (kapitel 6). Förslagen, vars syfte är att öka möjligheterna för och regeringen att fatta investeringsbeslut på strategisk nivå, redovisas i kapitel 7, därefter redovisas hur , regeringen, och myndigheterna påverkas av förslagen (kapitel 8) och därefter redovisas en kostnads- och konsekvensanalys (kapitel 9). Bilaga 1 innehåller kommittédirektivet. Bilaga 2 innehåller en tabell med alla uppdrag och med en hänvisning till var i betänkandet uppdraget behandlas. Bilaga 3 innehåller en redovisning av pro- cesserna för investeringar i försvarsmateriel i andra relevanta länder. I utredningens kommittédirektiv betonas vikten av att lämna för- slag på en ändrad process för hur regeringen styr investeringar i försvarsmateriel. Begreppet investeringar är inte entydigt, varför det finns anledning av att beskriva hur Försvarsmaktens investe- ringar i försvarsmateriel behandlas. (ESV 2013:59) delar upp begreppet investeringar utifrån fyra sammanhang. Investeringar i anläggnings- tillgångar är tillgångar som anskaffats eller uppförts under budget- året och som uppfyller definitionen av en anläggningstillgång. Investeringar i planeringsprocessen är när myndigheten planerar investeringar. Det är vanligt att samtliga utgifter hänförliga till investeringar finns med, det vill säga definitionen är ofta vidare än den för en anläggningstillgång. Dessutom varierar de utgifter som ingår i planeringsskedet mellan olika verksamhetsområden. Vid- makthållande åtgärder av befintliga investeringar är åtgärder för vidmakthållande som omfattar både reinvesteringar och underhåll. De utgifter för vidmakthållande som är värdehöjande redovisas som anläggningstillgångar, medan de som inte är det kostnadsförs. I investeringar i nationalräkenskaperna lämnas information om investeringar som till största delen utgår från vad som redovisas som anläggningstillgångar. För ett utförligare resonemang avseende begreppet investeringar ur olika perspektiv, se Ekonomistyrnings- Utredningens uppdrag och arbete verkets , styrning och kontroll av statens investeringar (ESV 2013:59). Försvarsmaktens anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anlägg- ningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets kris- beredskap är på sammanlagt . Även anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1:2 Försvars- maktens insatser internationellt och 1:5 Forskning och teknik- utveckling inom utgiftsområdet kan innehålla investeringar eller vidmakthållande av materiel och anläggningar. I budgetpropo- sitionen beslutas en investeringsplan på inom utgiftsområde 6. Av materielanslagen på , innehållande en investeringsplan på , fakturerar således Försvarets materiel- verk bara cirka hälften utanför staten. Utredningen har valt att låta övervägandena omfatta anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakt- hållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar samt delar av anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och 1:2 Försvars- maktens insatser internationellt inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Strategisk nivå och högre systemnivå Av bakgrundsbeskrivningen i utredningsdirektivet framgår att det ska möjliggöras för riksdag och regering att fatta investeringsbeslut på strategisk nivå samt att det nya beställningsförfarandet där Försvarsmaktens beställningar till sker på högre systemnivåer än , kommer att leda till att myndig- heternas framställningar till regeringen påverkas. Utredningen noterar regeringens definition rörande högre systemnivåer i En effektivare försvarslogistik (prop. 2011/12:86) med innebörden att ansvaret samlas i färre beställningar för en större del av livscykeln, det vill säga från anskaffning, användning, underhåll och vidmakthållande samt avveckling, hos . Detta för att förbättra möjligheterna till överblick och långsiktig affärsmässighet över systemets hela livslängd. Inom ramen för åtgärderna som Försvarsmakten vidtar tillsammans med , som en följd av regeringens beslut, Utredningens uppdrag och arbete kommer Försvarsmakten att successivt införa ett beställnings- förfarande som leder till detta. Utredningen utgår från att arbetet med att integrera flera materielsystem i ett och samma objekt kan drivas längre, så att materielobjekten kan definieras som helhetslösningar på en högre strategisk nivå för att uppnå en efterfrågad operativ förmåga. Utredningen utgår därför från att regeringen kommer att behöva bereda beslutsunderlag för större system med en högre komplexitet än . Utredningen kan även konstatera att högre systemnivåer inte definieras i utredningsdirektivet. Vidare noteras att , i regleringsbrevet för , ska redovisa vilka åtgärder, enskilt och tillsammans med Försvarsmakten, som vidtagits för att ta emot och effektuera beställningar från Försvars- makten på en högre systemnivå. Utredningen betonar att det inte finns en enskild systemnivå som passa alla områden och verksamheter. På samma sätt är inte en hög systemnivå alltid att föredra. Utredningen har därför valt att inte definiera vad som är en högre systemnivå, utan betonar att det är viktigare att besluten fattas på en relevant nivå. I direktivet betonas vikten av att riksdag och regering kan ta ställ- ning till en helhet för de kommande planeringsperioderna. Planeringshorisonten är olika för , regeringen och de olika myndigheterna. För och regeringen är mycket av planeringen kopplat till budgetprocessen, medan myndigheterna behöver ha en väsentligt längre planeringsperiod. Utredningen utgår från en tydlig koppling mellan planerings- processen för materielinvesteringar, budgetlagen och den statliga budgetprocessen. och regeringens planeringsperiod är till stor del kopplad till den statliga budgetprocessens tidshorisont, d.v.s. max framåt. För att kunna leverera relevanta underlag, och för sin egen verksamhet, behöver däremot myndigheternas planering vara betydligt längre än vad budgetpropositionens tids- horisont sträcker sig. Utredningen har valt samma upplägg för planeringsperioderna som de definieras i Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) inom utgiftsområde 22 Kommunikationer. 2Förhållandet mellan , regeringen och myndigheterna Beskrivningen av förhållandet mellan , regeringen och myndigheterna är baserat på betänkandet Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81). är den högsta beslutande församlingen och dess upp- gifter är att stifta lagar, besluta om skatter och bestämma statens bud- get. granskar också regeringen och de statliga myndig- heterna. Dessutom har ett inflytande på utrikespolitiken. Regeringen styr riket enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (1974:152), RF. Regeringsformen föreskriver att regeringens ärenden ska beredas i ett regeringskansli i vilket departementen ingår (7 kap. 1 § RF). är regeringens beredning- sorgan. Myndigheterna lyder under regeringen och det är regeringen som lämnar uppdragen till de statliga myndigheterna, med undantag för de myndigheter som lyder under . Det är regeringen som ytterst är ansvarig för allt som myndigheterna gör, utom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller, dvs. i fråga om beslut som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (se 12 kap. 2 § RF). lyder under regeringen som kollektiv, inte under ett enskilt statsråd. Det kollektiva ansvaret som finns i är en skillnad jämfört med många andra länder. Regeringsformen (RF 9 kap.) innehåller de mest fundamentala föreskrifterna på finansmaktens område. I riksdagsordningen (RO) finner man de grundläggande bestämmelserna om budgetens indel- ning i utgiftsområden och dess beredning i samt de speciella regler om hur beslut ska fattas i . Närmare bestämmelser finns på lägre föreskriftsnivå. Förhållandet mellan , regeringen och myndigheterna Av föreskrifterna på lägre konstitutionell nivå som fyller ut regeringsformen och riksdagsordningen bör budgetlagen (2011:203) nämnas. Lagen är, i det här sammanhanget, den viktigast inom finans- maktens område. Det finns även en rad andra lagar på området, men de är inte lika relevanta för utredningen. En rad förordningar utfärdade av regeringen fyller ut lagarna bl.a. bör här nämnas förordningen om årsredovisning och budget- underlag (2000:605) samt anslagsförordningen (2011:223). med dess myndigheter är regeringens viktigaste instrument för att genomföra sin politik. Det s.k. verkslednings- beslutet (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226) är fortfarande centralt för hur regeringen styr myn- digheterna. I beslutet fastslogs att styrningen skulle ändra karaktär och det framhölls att regeringen borde styra myndigheterna tydligare, som myndigheterna skulle få större friheter. Myndigheter är fristående i förhållande regeringen, men varken oberoende eller självständiga. Förutom myndigheter har statsförvaltningen lydnadsplikt gentemot regeringen. Trots att alla myndigheter formellt sett är likställda, ges olika myndigheter olika frihetsgrader av regeringen. Förvaltningen ska alltså förverkliga regeringens politik, den har en lydnadsrelation till regeringen men inte till eller medborgarna och inte heller till ett enskilt statsråd. Det är också regeringen som lämnar uppdragen till för- valtningen. Det är således regeringen som inför är ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, förutom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller. Förvaltningens myndighetsutövning är inte delegerad från regeringen eller ett enskilt statsråd, utan decentraliserad genom bestämmelserna i regeringsformen. Det är en viktig utgångspunkt för vem som har ansvaret för besluten som fattas i statsförvalt- ningen och för hur ansvar kan utkrävas. De statliga myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter är viktiga och utmärkande drag hos den svenska förvaltningen. Hur myndigheterna styrs påverkas således av en mängd olika faktorer som har att göra med bl.a. vad det är för typ av verksamhet myndigheterna bedriver. Regeringen har ett antal instrument till sitt förfogande för att påverka myndigheterna att handla på ett visst Förhållandet mellan , regeringen och myndigheterna sätt och styrningens beståndsdelar är både formella och informella. Själva ärendehandläggningen kan t.ex. vara reglerad i lag eller för- ordning och en rad författningar ställer också mer generella krav på myndigheterna. Myndigheterna styrs också genom bl.a. instruk- tion, regleringsbrev och andra regeringsbeslut, mål, resultatkrav, regler, resurser, val av styrformer, organisering, informella kontak- ter, chefstillsättningar och granskningar. För en mer utförlig genomgång av regeringens möjligheter att styra förvaltningen, se betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75). De två viktigaste dokumenten för den direkta styrningen av myn- digheterna är instruktionen och regleringsbrevet. Dessa båda doku- ment har ett interaktivt förhållande till varandra. Instruktionen ska styra myndigheten långsiktigt och regleringsbrevet är inriktat på styrning kommande budgetår. Genom instruktionen fastläggs myndighetens uppgifter och de grundläggande institutionella förhållandena, t.ex. myndighetens ledningsform. Instruktionen kan också reglera t.ex. hur verksam- heten ska organiseras och genomföras. I regleringsbrevet anges för det kommande budgetåret bl.a. finansiella villkor. kan också, som exempelvis för Försvarsmakten, innehålla särskilda uppdrag. Myndigheterna får genom regleringsbrevet information om vilka resurser som står till deras förfogande och vilken verksamhet dessa resurser ska använ- das till. och instruktionen har påfallande likheter. Båda används för att ange uppgifter, mål och krav på redo- visningar och rapporteringar. Tanken är emellertid att dokumenten ska ha skilda funktioner. Utöver dessa dokument sker en rad informella kontakter mellan och myndigheterna. För en utförligare beskrivning av förhållandet mellan , regeringen och myndigheterna, se betänkandena SOU 2011:81 samt SOU 2007:75. Förhållandet mellan , regeringen och myndigheterna I direktivet till utredningen (dir. 2013:52) betonas att och regeringens behov av en förbättrad materielredovisning och förbättrade beslutsunderlag ska tillgodoses inom ordinarie budget- process. Vidare framhålls att den nya processen för materiel- investeringar ska resultera i en tydligare koppling till den statliga budgetprocessen och vara i överenstämmelse med budgetlagen. är en central komponent för att utforma en ändamålsenlig process för styrningen av Försvarsmaktens materiel- investeringar samt att öka möjligheterna för och rege- ringen att fatta beslut på strategisk nivå. Det budgetpolitiska ramverket är en del av det finanspolitiska ramverket. För en utförligare redovisning över det budgetpolitiska ramverket hänvisas till betänkandet En utvecklad budgetprocess (SOU 2013:73). omfattar en stram statlig budgetprocess och de budgetpolitiska målen; ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav. Ett antal myndigheter, t.ex. , , och ansvarar för sina delar av granskning och uppföljning av finanspolitiken och därmed budgetramverket. Grunden för ramverket kring budgeten återfinns i regerings- formen (1974:152), riksdagsordningen (1974:153) och budgetlagen (2011:203) med tillhörande förordningar. Bestämmelserna i rege- ringsformen är av övergripande karaktär och reglerar huvudsakligen relationen mellan och regeringen. Ytterligare preci- seringar finns i riksdagsordningen där även grunderna för budget- processen slås fast. Även dessa bestämmelser är till övervägande del av övergripande karaktär och rör huvudsakligen arbetsformerna inom . I budgetlagen, som främst riktar sig till regeringen, ges de närmare förutsättningarna för budgetprocessen och det är även i budgetlagen som de budgetpolitiska målen definieras. Budgetprocessen omfattar bl.a. arbetet med budgetproposi- tionen, den ekonomiska vårpropositionen, propositionerna med förslag till ändringsbudget, skrivelsen om skatteutgifter, skrivelsen om årsredovisningen för staten och de prognoser som utarbetas . Budgetprocessen är endast delvis lagreglerad. I regeringsformen regleras den grundläggande fördelningen av skyldigheter och befogenheter mellan och regeringen i Förhållandet mellan , regeringen och myndigheterna fråga om budgeten, som i korthet innebär att ensam har bestämmanderätten över statens inkomster, utgifter och förmögen- het medan verkställigheten huvudsakligen ankommer på rege- ringen. Regeringens skyldighet att lämna en budgetproposition och en årsredovisning för staten är reglerad i regeringsformen. I riksdagsordningen regleras tidpunkterna för överlämnade av budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen samt om propositionernas innehåll. Riksdagsordningen innehåller även bestämmelser om beslutsprocessen i . I budgetlagen finns närmare bestämmelser om innehållet i budgetpropositionen och regeringens befogenheter inom ramen för dess uppdrag att styra riket. Därutöver är budgetprocessen en följd av praxis, uttalanden i betänkanden samt informella överens- kommelser inom samt mellan och regeringen. Regeringen ska enligt budgetlagen i budgetpropositionen föreslå en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden för även det andra och det tredje tillkommande året. Dessa beräkningar godkänns av och fungerar som en riktlinje för rege- ringens budgetarbete. Regeringen redovisar i budgetpropositionen också en beräkning av budgetens samtliga anslag för det andra och tredje tillkommande året. Regeringen är dessutom, enligt budget- lagen, skyldig att redovisa budgetprognoser och förslag till utgifts- tak och de tre därpå följande åren. Enligt nu- varande praxis godkänner också en preliminär fördelning av utgifter på statsbudgetens utgiftsområden för åren 2–4. Rege- ringen redovisar också en bedömning av utgiftstaket för år fyra. Enligt budgetlagen ska regeringen även lämna förslag till riks- dagen om överskottsmålet. Även om det är obligatoriskt för rege- ringen att föreslå ett överskottsmål och ett utgiftstak är det inte reglerat i lag att ska besluta om överskottsmål och utgiftstak. Praxis är dock att det sker. Budgetprocessen bidrar därför till att summan av alla budget- förslag inte blir större än vad som är förenligt med de av beslutade budgetpolitiska målen och långsiktigt hållbara offentliga finanser. Sedan budgeten fastställts och budgetåret inletts kan oförutsedda behov uppkomma som kräver nya medel. Om regeringen anser att statens budget behöver ändras till följd av detta, t.ex. genom att öka eller minska anslag, kan den lämna ett förslag om detta till riks- dagen. Sådana s.k. ändringsbudgetar läggs normalt fram två gånger Förhållandet mellan , regeringen och myndigheterna , i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen och budget- propositionen. Det budgetpolitiska ramverket och dess delar presenteras mer detaljerat i regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). lämnar regeringen sin budgetproposition till . Under ett valår får budgetpropositionen lämnas något . Regeringens förslag till statsbudget ska vara fullständig och regeringen bör inte lämna några fler propositioner som kan öka eller minska utgifterna eller inkomsterna.