sou · H2B374 · 2014-11-21 00:00:00 — Således ett resultat i överensstämmelse med både Lowen (2011) och och (2012). En förväntad framtida minskning av kompensationsgraden förefaller robust och bekräftas även av pensionsmyndighetens beräkningar redovisade i pensions- systemets årsredovisning.10 Ett skäl till denna minskning är att det äldre ATP-systemet var mer generöst, men ett argument som förtjänar att framhållas, vilket även görs i årsredovisningen, är att den förväntade livslängden ökar. Om detta påverkar individen så att pensionsbeslutet senareläggs, kommer det att leda till en mindre minskning eller eventuellt en oförändrad kompensationsgrad. Detta är en väsentlig fråga som vi återkommer till . Som nämndes tidigare är en stor fördel med långsiktiga simule- ringar att detta tillåter en närmare analys av konsekvensen av indexeringen av pensionerna. I de ovan nämnda simuleringarna framhålls problemet med följsamhetsindexeringen, dvs. att den allmänna inkomstpensionen är inkomstindexerad minus 1,6 pro- centenheter. Framförallt visas på de långsiktiga konsekvenserna av detta när det gäller andelen fattigpensionärer. Ett sätt att visa effekten av följsamhetsindexeringen är att utgå från den beräknade pensionsinkomsten i relation till de förvärvs- arbetandes inkomster. En sådan beräkning genomfördes i Pensionssystemets årsredovisning 2012, s. 58–62. m.fl. (2008). Enligt resultaten uppgick den beräknade inkomsten för de yngsta pensionärerna till mellan av de för- värvsarbetandes inkomster. Nivån var något högre för de äldre, och som redan nämnts kan detta förklaras av att det äldre ATP-syste- met gav en högre nivå. Effekten av följsamhetsindexeringen är sedan att pensionen minskar relativt inkomsten för dem som arbe- tar. (Arbetsinkomsten ökar med inkomstindex och allmänna inkomstpensionen med inkomstindex minus 1,6). Beräkningarna visar att den relativa pensionen för de yngre kohorterna hamnar av genomsnittlig inkomst för de förvärvsarbetande.11 Att den genomsnittliga inkomsten är så låg relativt den för de arbetande, innebär naturligtvis att den för många individer är betydligt lägre. Om vi som vanligt definierar fattigdom som en inkomst av medianinkomsten, innebär detta en hög andel fattigpensionärer. Beräkningar i m.fl. (2008) visar på att för kohorten 1955 så kan av pensionärshushållen klassificeras som fattiga . Ett bidrag från denna typ av analys är att visa på att vissa delar i pensionssystemet inte är långsiktigt hållbara. Prisindexering av garantipensionen givet en real ekonomisk tillväxt gör att den rela- tiva inkomsten för de fattigaste minskar och till slut når orimligt låga nivåer. Den långsiktiga effekten av följsamhetsindexeringen är också oroande. Indexeringens betydelse för de mest utsatta grup- perna uppmärksammas även i och (2010). I och görs som tidigare nämnts en mer fokuserad analys av de grupper där risken för fattigdom är som störst. Vi har tidigare sammanfattat resultaten baserade på historiska data och här följer en beskrivning baserad på en prognos om framtida pensioner. Den framskrivning som görs bygger inte på SESIM utan på en betydligt enklare metod. Som utgångspunkt beräknas först, för varje individ i urvalet, den ackumulerade pensionspoängen och inkomsten . Givet pensionsbehållningen är nästa steg att beräkna den fram- tida pensionsbehållningen för varje individ fram till . För de äldsta kohorterna behöver detta naturligtvis inte göras. En individ född var 1995 och en individ i den yngsta kohorten, född , kommer att fylla 2040. För att beräkna pensioner för alla individer behövs således en fram- skrivning till 2040. I princip kan detta göras genom att skriva fram 11 Notera att i dessa beräkningar har garantipensionen inkomstindexerats. Om inte detta görs, erhålls orimligt låga nivåer . den pensionsgrundande inkomsten direkt, men det är nödvändigt att ta hänsyn till att det förekommer perioder utan någon sådan inkomst. Två olika modeller används, där först sannolikheten beräknas för att en individ har en positiv pensionsgrundande inkomst och sedan, givet en sådan inkomst, storleken på denna beräknas. De beräknade framtida pensionsgrundande inkomsterna används sedan för att beräkna pensionsbehållningen . Givet pensionsbehållning, antal år med inkomst och antal bosättningsår kan allmän pension (inkomstpension, garantipen- sion, tilläggspension och premiepension) beräknas. En väsentlig förutsättning i dessa beräkningar är att de enbart utgår från urvalet , och detta urval sedan följs tills alla fyllt 65. Det sker således ingen in- eller utflyttning under framskrivningen och dessutom antas att alla individer lever till minst . Alternativet är naturligtvis att skriva fram urvalet givet att det sker en fortsatt in- eller utvandring, detta kräver då en uppskattning av framtida in- och utvandring vilket naturligtvis är komplicerat. För den här typen av långsiktiga prognoser har det en stor bety- delse vilka antaganden om real tillväxt och inflation som görs. och antar två procents årlig inflation –2040 och en nominell ökning på avkastningen i premiepen- sionen . Vi återkommer till indexeringens betydelse såväl i resultatgenomgången som i våra avslutande reflek- tioner. Resultaten redovisas som den allmänna ålderspensionen i relation till pensionen för en inrikes född man, och på samma sätt som tidigare presenteras resultaten för olika födelse kohorter. Tabell 7.3 visar att den beräknade genomsnittliga pen- sionen för inrikes födda kvinnor i den äldsta ko- horten motsvarade av den genomsnittliga pensionen för inrikes födda män. Som väntat, med tanke på den bakgrund som gavs i det tidigare avsnittet som baserades på historiska data, har utrikes födda en lägre nivå: utrikes födda män har och utrikes födda kvinnor har . Dessa beräkningar innehåller endast små inslag av prognosfel eftersom denna kohort var nära redan vid utgångsläget. För dessa äldre har således pensionen huvudsakligen beräknats baserat på observerad pensionsbehållning. Prognosinslaget ökar sedan med de yngre kohorterna för att för de yngsta bestå av prognos. För de inrikes födda kvin- norna är relationen till de inrikes födda männen stabil. Den svaga ökningen från speglar en något ökad förvärvsfre- kvens och därmed högre arbetsinkomst (relativt de inrikes födda männen). För de utrikes födda visar prognosen först en något minskande nivå jämfört med de inrikes födda männen fram till kohorten 1956–1960 och sedan sker en viss ökning för de yngre kohorterna. Återigen är förklaringen en något ökad andel med marknadsarbete. För den yngsta kohorten ligger nivån på 73 pro- cent för männen och för kvinnorna. Not: Inkomsten avser allmän pension, dvs. inkomst-, premie- och garantipension. Antaganden, en inflation på /år och en nominell PPM-avkastning på /år. Källa: Egna beräkningar baserade på prognosmodeller och -data. De relativt låga andelarna för de utrikes födda visar på ett allvarligt problem. Som den tidigare beskrivningen tydligt visat har gruppen utrikes födda som ingår i vår analys svagare ekonomiska resurser mätt med varje tänkbart ekonomiskt mått: pensionssparande, real och finansiell förmögenhet, inkomst av kapital och disponibel inkomst. De utrikes födda är en grupp som till stora delar är helt beroende av inkomsten från den allmänna pensionen. Som redan beskrivits är det även så att inkomsten från allmän pension minskar över tiden relativt inkomsten för den yrkesverksamma befolk- ningen. och framhåller att detta kan innebära en all- män pension för de utrikesfödda som på lång sikt motsvarar cirka 30–av de yrkesverksammas inkomster, denna låga nivå är dessutom den genomsnittliga nivån. För personer med än lägre pension är detta naturligtvis ett ännu större problem. För att den relativa inkomststandarden inte ska vara alltför låg bör den all- männa pensionen för de grupper där detta är den enda inkomst- källan inte vara alltför liten. och visar även på betydelsen av garantipensionen för låginkomsttagare. För den äldsta kohorten utrikes födda kvin- nor utgör garantipensionen av den totala pen- sionen, Motsvarande andel stiger till för 1950- kohorten för att sedan minska till för de yngsta kohorterna av utrikes födda kvinnor. Motsvarande profil gäller även för de utrikes födda männen men nivån är lägre. För de inrikes födda är nivåerna betydligt lägre för männen, som högst , och för kvinnorna . Som synes minskar andelen kraftigt för de yngre. Den enkla förklaringen till att denna andel minskar är att garantipensionen är prisindexerad. Då vi utgår från en real tillväxt kommer garantipensionens storlek relativt inkomst- pensionen att urholkas år . och analyserar även effekten av antalet bosätt- ningsår för de utrikes födda. Antalet bosättningsår påverkar natur- ligtvis alla delar i pensionssystemet; ju färre år i desto mindre möjlighet att tjäna in till en full pension. Antalet bosätt- ningsår påverkar även möjligheten att få full garantipension. Det faktum att det krävs av boende i för att få full garanti- pension gör detta till en försvårande omständighet för utrikes födda. Här bör det påpekas att flyktingar med uppehållstillstånd numera har rätt att tillgodoräkna sig fler försäkringsår än bosätt- ningsår när det gäller garantipensionen. och argu- menterar för att det kan vara rimligt med en generös bedömning av bosättningsår för alla utrikes födda som saknar pensionsrättigheter från det egna födelselandet. Avslutningsvis presenteras en simulering som utgår från en inkomstindexering av garantipensionen och där dessutom alla utri- kes födda ges rätt till full garantipension. Som framgår av Tabell 7.4, medför detta en betydligt högre pension för samtliga grupper, inklusive för inrikes födda kvinnor, relativt inrikes födda män. Inrikes födda kvinnor i kohorten 1971–1975 har nästan 90 pro- cent av männens pension jämfört med då garan- tipensionen var prisindexerad. För de utrikes födda blir naturligtvis ökningen betydligt större. För den yngsta kohorten utrikes födda män ökar andelen av en inrikes född mans pension från , och motsvarande ökning för de utrikes födda kvinnorna var från . Uppenbarligen har indexeringen en dominerande betydelse och enligt och innebär en inkomstindexering att garantipensionen för de utrikes födda kvin- norna kommer att svara för omkring halva ålderspensionen för födelsekohorterna 1951–1960. Denna andel minskar sedan något för de yngre kohorterna. Not: Inkomsten avser allmän pension, dvs. inkomst-, premie- och garantipension. Antaganden, en inflation på /år och en nominell PPM-avkastning på /år. Källa: Egna beräkningar baserade på prognosmodeller och -data. och sammanfattar med att konstatera att resultatet innebär att de utrikes föddas pensioner, och då i synnerhet kvin- nornas, är alltför låga för att skapa förutsättningar för en rimlig levnadsstandard. För att öka den disponibla inkomsten till en acceptabel nivå krävs både äldreförsörjningsstöd och bostadsstöd. Ett tänkbart alternativ som eventuellt inte medför alltför stor statsfinansiell kostnad är att inkomstindexera garantipensionen. Detta tillsammans med full garantipension ger en allmän pension som ligger mellan av en inrikes född mans pen- sion. Det ska dessutom framhållas att detta även innebär högre pension för de inrikes födda kvinnorna. Utöver detta är det natur- ligtvis fortfarande nödvändigt att framhålla betydelsen av ett ökat förvärvsarbete och högre inkomstnivåer för de utrikes födda. Hur detta ska uppnås är naturligtvis en komplicerad fråga. En svaghet med ovanstående studie är att de framtida beräk- ningarna enbart bygger på inkomst från allmän pension. I en ambi- tiös och genomförd studie, en underlagsrapport till pen- sionsåldersutredningen (S 2011:05), ges ett intressant komplement där beräkningarna baseras på disponibel inkomst. För dessa beräk- ningar används den redan nämnda SESIM modellen. Det är en väsentlig skillnad i de simuleringar som krävs för att erhålla dispo- nibel inkomst jämfört med enbart förvärvsinkomst. SESIM simule- rar såväl förändringar i familjers sammansättning som perioder med studier, arbetslöshet, bidragsförsörjning och arbetsinkomster. Då dessutom skatte-, bidrags- och pensionsreglerna ingår, kan den dis- ponibla inkomsten beräknas.12 12 En beskrivning av SESIM ges i underlagsrapporten och även i (2008). Simuleringarna görs fram . Utgångspunkten för beräkningarna är SCB:s befolkningsprognos och ett antagande om oförändrad politik och oförändrade regler i skatte- och transfere- ringssystemen. För männen antas den återstående medellivslängden vid öka med från och för kvinnor med . De övriga antagandena bygger på långsiktiga bedömningar: inflation , real löneökning , obligationsränta , direktavkastning aktier 3 pro- cent och värdeförändring . Två scenarier ingår. Ett med antagande om oförändrat pensionsbeteende och ett med antagande om en ökning av pensionsåldern. Vid redovisningen av resultaten redovisas effekten av en pris- respektive inkomstindexering av grundskyddet (garantipension, bostadstillägg samt äldreförsörj- ningsstöd). Vi börjar med att redovisa resultaten givet ett oföränd- rat pensionsbeteende. I Figur 7.7 redovisas den framtida beräknade kompensationsgra- den, dvs. den disponibla inkomsten efter pensioneringen räknat i procent av den disponibla inkomsten före. Kompensationsgraden beräknas minska för senare generationer, från för 40- talisterna till för 70-talisterna. För 70-talisterna är också effekten av ett inkomstindexerat grundskydd störst och detta höjer ersättningsgraden . Denna minskning i kompensationsgraden har ett flertal förklaringar; oför- ändrad ålder vid pensioneringen i kombination med en ökande medellivslängd, en ökning av andelen utrikes födda, något som i kombination med antagandet om oförändrat arbetsmarknadsbete- ende och oförändrade löneskillnader mellan inrikes och utrikes födda ger en större andel individer med förhållandevis låga livsinkomster och därmed låga pensioner.13 Ytterligare en förklarande faktor är den högre andel individer med högre studier i de senare genera- tionerna och som leder till en senarelagd etablering på arbetsmark- naden och därigenom något färre år med intjänad pensionsrätt. 13 Andelen utrikes födda i åldersgruppen antas öka från 2060. Källa: Underlagsrapport till pensionsåldersutredningen (2011) Pensionärernas ekonomiska situation, SOU 2011:05. De kompensationsgrader som redovisas i denna rapport är högre än de som har presenterats av t.ex. och . Orsaken till de högre nivåerna här är främst att uppgif- terna avser den disponibla inkomsten inte den allmänna pensionen. Genom de antaganden som görs om ekonomisk tillväxt kommer pensionärernas inkomst att växa realt men, som redan nämnts, ökar de långsammare än de förvärvsaktivas. Resultatet blir att pension- ärernas relativa standard sjunker över tiden. I figur 7.8 visas den genomsnittliga ekonomiska standarden för manliga och kvinnliga pensionärer. Männens inkomster ligger genomgående över kvin- nornas, dock minskar männens relativa inkomster något mer vilket skapar en viss utjämning mellan könen. En bidragande faktor till utjämningen mellan könen är den ökande kvinnliga förvärvsfre- kvensen . Effekten av grundskyddets indexering är också något större hos kvinnorna på grund av att en större andel av kvinnorna har dessa förmåner. Källa: Underlagsrapport till pensionsåldersutredningen (2011) Pensionärernas ekonomiska situation, SOU 2011:05. Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard väntas öka , se Figur 7.9. Ökningen av andelen med låg ekonomisk standard är delvis förknippad med pensionärernas sjunkande relativinkomster i och med att måttet i sig är knutet till median- inkomsten. Då pensionsförmånerna för en enskild individ växer långsammare än medianinkomsten, kommer individen att successivt närma sig gränsen för låg ekonomisk stan- dard. Bland dem som i utgångsläget ligger nära gränsen för ekono- misk utsatthet är det dock många som har låga eller helt saknar inkomstgrundade pensioner och där följaktligen grundskyddet utgör en stor del av inkomsten. Ett prisindexerat grundskydd växer betydligt långsammare än medianinkomsten vilket medför att fler och fler hamnar under nivån för låg ekonomisk standard. Det kan också noteras att effekten av de olika indexeringsalternativen blir betydligt större på andelen med låg ekonomisk standard än på den relativa ekonomiska standarden. Detta beror på att grundskyddet totalt sett utgör en begränsad andel av pensionärernas totala inkomster som det i de grupper som är mest ekonomiskt utsatta i genomsnitt utgör en betydande del. Figur 7.9 visar att andelen män och kvinnor med låg ekonomisk standard ökar kraftigt i alternativet med ett prisindexerat grundskydd. Nivåerna ökar från dagens cirka 20 procent för kvinnor och för män till . Denna ökning blir betydligt mindre i scenariot med inkomstindexerat grundskydd. Minskningen av andelen med låg ekonomisk standard vid ett inkomstindexerat grundskydd är något större för kvinnor än för män beroende på att fler kvinnor uppbär dessa förmåner. Källa: Underlagsrapport till pensionsåldersutredningen (2011) Pensionärernas ekonomiska situation, SOU 2011:05. Redogörelsen har så här långt baserats på antagandet om en oför- ändrad pensioneringsålder. Vi sammanfattar kortfattat de resultat som följer av en höjd pensionsuttagsålder och de förändringar detta medför jämfört med ovanstående genomgång. Ett problem som beaktas i SESIM modellen är att alla inte har möjlighet att senare- lägga sitt pensionsuttag. av varje årskull har sjuk- ersättning, är arbetslösa eller har en svag arbetsmarknadsanknyt- ning och antas därför övergå till ålderspension vid 65. För de övriga individerna antas pensionsåldern senareläggas så att det genomsnittliga delningstalet för dem som går i pension hålls oförändrat efter 2012. Detta innebär att den genomsnittliga pen- sioneringsåldern antas öka från dagens 64,7 till 2060. Som förväntat medför en höjd pensionsuttagsålder en varaktigt högre disponibel inkomst. Även den genomsnittliga kompensa- tionsgraden ökar vid höjd pensionsuttagsålder men är fortfarande lägre för senare generationer. Detta beror sannolikt på den föränd- rade sammansättningen av befolkningen och på arbetsmarknaden. Jobbskatteavdraget (dvs. lägre beskattning av arbetsinkomster än andra inkomster) påverkar också, eftersom detta medför högre dis- ponibel inkomst före pensioneringen och därmed sänkt kompen- sationsgrad. Detta är särskilt viktigt för dem som är , eftersom jobbskatteavdraget är extra förmånligt för dessa personer givet att de har arbetsinkomster. Pensionsreformen kan också ha betydelse eftersom tilläggspensionerna (dvs. det gamla ATP- systemet) är fullt utfasat för alla som är födda , och att detta var något generösare än den nya inkomstpensionen. Källa: Underlagsrapport till pensionsåldersutredningen (2011) Pensionärernas ekonomiska situation, SOU 2011:05. Även om arbetslivet förlängs, kommer fortfarande pensionerna att öka långsammare än arbetsinkomsterna. Men även om pensionerna minskar relativt sett, innebär en senare pensionering att genom- snittliga disponibla inkomsten ökar. Som tidigare nämnts kommer vid ett prisindexerat grundskydd andelen pensionärer med låg stan- dard att öka kraftigt. Ett uppskjutet pensionsuttag förefaller inte ha någon betydande effekt. I scenariot med inkomstindexerat grund- skydd är det faktiskt så att andelen med låg ekonomisk standard ökar. Detta något förvånande resultat beror på att de individer som inte har möjlighet att höja sin pensionsuttagsålder, cirka 35 pro- cent, också i genomsnitt har låga inkomster och därmed en högre risk för låg ekonomisk standard. En senareläggning innebär sam- tidigt en ökning av medianinkomsten, vilket höjer nivån på gränsen för låg ekonomisk standard. 7.4Sammanfattning och avslutande kommentarer Det är uppenbart att det allmänna pensionssystemet för många inte är en garant för en rimlig levnadsstandard. Som framgått av denna sammanställning riskerar kvinnor och då framförallt utrikesfödda kvinnor en låg framtida pension. Detta gäller speciellt för dem med få eller inga år med pensionsgrundad inkomst och det gäller även då hänsyn tas till garantipensionen. Trots allt ger en maximal garanti- pension 2013 för en ensamstående , eller efter skatt. Detta avser då en full garanti- pension och för de grupper som vi här har beskrivit är problemet att många inte har bott i för en full pen- sion. För den som inte uppfyller boendevillkoret trappas beloppet ned, för den som enbart har i så gäller enbart hälften av de ovan nämnda beloppen. Som med tydlighet framgått av vår sammanställning så minskar dessutom garantipensionen över tiden jämfört med allmän inkomst- pension och naturligtvis även jämfört med de förvärvsarbetandes inkomster. Baserat på inkomst från enbart allmän pension men även total pension (allmän, tjänste och privat) ges en dyster bild av det ekonomiska utfallet när det gäller nuvarande och framtida lev- nadsstandard för de utsatta grupperna. Det som delvis ändrar denna bild, är när vi istället studerar disponibla inkomster, dvs. då även hänsyn tas till andra bidrag som har betydelse för hushållen med lägst inkomster. Här spelar bostadsstödet och till viss del även äldreförsörjningsstödet en viktig roll. Det vore angeläget att ge en beskrivning av den förväntade framtida nivån på den disponibla inkomsten för de utrikes födda, men dessvärre finns inga sådana beräkningar. De beräkningar som bygger på historiska data visar på betydande skillnader mellan inrikes- och utrikes födda även baserat på disponibla inkomster. Det är alltid en sund princip att ställa den kritiska frågan om de resultat som redovisas här är robusta och om så inte är fallet att framhålla eventuella omständigheter som kan ge en ändrad bild. De resultat som här redovisas bygger på administrativa data av hög kvalité men det finns fortfarande en del potentiella problem. Ett sådant som uppmärksammas i en rapport av Wadensjö (2013) dis- kuterar problemet med övertäckning och bortfall. Övertäckning innebär att individer ingår i befolkningsregistret men inte längre bor i . En konsekvens av detta är att för många utrikesfödda ingår i urvalet och dessa kommer att sakna inkomstuppgifter och därmed tolkas som ej sysselsatta. Är detta ett skäl bakom den låga sysselsättningen för de utrikesfödda? Enligt Wadensjö är detta rent generellt ett problem men i mindre utsträckning för de grupper som ingår i vår analys, dvs. de som invandrat från ett icke-OECD land. Övertäckning är främst ett problem för nordiska medborgare och från andra rika länder med en hög grad av återinvandring. Pro- blemet med övertäckning får inte sammanblandas med bortfalls- problemet. Enligt Wadensjö är bortfallsproblemet stort för icke- europeiska invandrare, men detta har ingen relevans för denna rap- port som är baserad på administrativa data. Ytterligare ett problem när det gäller att bedöma pensionärernas levnadsstandard är frågan om bosättningsland. De som väljer att flytta utomlands och då till ett land med låga levnadskostnader får naturligtvis en helt annan köpkraft för sin pension. Till detta skall även läggas en låg s.k. särskild inkomstskatt (SINK). Detta är en mycket intressant fråga som kan få och har stor betydelse för många pensionärs levnadsstandard såväl som för skatte- intäkter. Detta är emellertid en fråga som vi helt tvingats bortse från i vår genomgång. Med detta som bakgrund kan det vara av intresse att ställa några fundamentala frågor och även diskutera eventuella policyförslag. Låt oss börja med att ge en stiliserad presentation av den kom- pensationsgrad som kan förväntas i det allmänna pensionssystemet. Vi förenklar här till gränsen för det felaktiga men hävdar att den väsentliga principen fångas upp. I det allmänna pensionssystemet kan kopplingen mellan in- och utbetalning beskrivas med följande samband, A × 0,185 × I = P × k × I Vänstersidan beskriver inbetalningen och A betecknar år med en pensionsgrundad inkomst, är avgiften och I är inkomsten. Detta ger således totalt inbetalt belopp till pensions- kontot.