sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Utredningen kan inte heller se att det är nödvändigt att ha dessa särskilda bestämmelser för att uppfylla kraven enligt Europa- konventionen, se avsnitt 11.3. Med de föreslagna förändringarna i 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) kommer kraven enligt om rätt till muntlig förhandling att uppfyllas med god marginal. Utredningen rekommenderar därför att de sär- skilda bestämmelserna om muntlig förhandling i kammarrätten när enskild begär det i mål om betalningssäkring, företrädaransvar, och särskilda avgifter enligt SFL samt mål om tulltillägg eller för- seningsavgift enligt tullagen ses över. Skattemålen är den enda större målgruppen där det inte krävs prövningstillstånd i kammarrätten. Detta medför att det är svårare att få tyngdpunkten i processen i första instans i skatte- målen jämfört med andra större målgrupper, t.ex. social- försäkringsmålen. Regelverket möjliggör således för en part att avstå från att lägga fram all bevisning i förvaltningsrätten då målet ändå kommer att prövas i sin helhet av kammarrätten och det inte finns preklusionsregler. Om prövningstillstånd skulle införas avseende skattemålen skulle kammarrättens roll som överprövande instans bli tydligare. Parterna skulle förstå att det är i förvaltningsrätten de ska föra sin process och få samtliga frågor prövade redan i första instans. Införandet av prövningstillstånd i skattemålen skulle frigöra resurser i kammarrätterna. Dessa resurser skulle kunna användas till att skriva bättre domskäl, fler muntliga förberedelser etc. Kammarrätterna skulle således kunna använda sina resurser på ett mer ändamålsenligt sätt. Utredningen rekommenderar mot denna bakgrund att bestämmelserna om prövningstillstånd i skattemål i kammarrätten ses över. Ytterligare frågor som kan påverka den fortsatta utvecklingen av förvaltningsprocessen SOU 2014:76 18.1.3Migrationsmål vid alla förvaltningsrätter Ett av skälen bakom utredningens förslag att specialisering ska åstadkommas internt på domstolarna, är att förvaltningsrätterna som utgångspunkt bör ha samma målprofil. Om antalet förvalt- ningsrätter minskar bör enligt utredningens mening detta i en för- längning kunna innebära att även migrationsmål hanteras av alla förvaltningsrätter. 18.1.4Förvaltningsprocesslagen m.fl. lagar bör ses över Enskilda bestämmelser i förvaltningsprocesslagen och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar har ändrats vid olika tillfällen . har merparten av dessa lagars bestämmelser samma lydelse som de hade när de infördes. Enligt utredningens mening bör systematiken i nämnda lagar och med dessa sammanhängande lagar och förordningar ses över, t.ex. vad gäller rubriker, paragrafernas ordningsföljd och hänvisningar m.m. bör språkbruket moderniseras. 18.1.5Muntlig förhandling i mål enligt LPT Utredningen har under sitt arbete uppmärksammat att tillämp- ningen av bestämmelsen i 37 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, enligt vilken en muntlig förhandling ska hållas på sjukvårdsinrättningen, om inte särskilda skäl talar för något annat, i vissa fall inte synes överensstämma med lagstiftningen.5 Vissa förvaltningsrätter håller muntliga förhandlingar i LPT-mål via videokonferens där rätten befinner sig i domstolens lokaler medan patienten befinner sig på sjukvårdsinrättningen. Fråga kan då uppstå var den muntliga förhandlingen egentligen äger rum. Utredningen rekommenderar därför att tillämpningen av 37 § LPT ses över och att bestämmelsen förtydligas om detta anses nöd- vändigt. 5 Samma bestämmelse gäller i LRV-målen. 19.1Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Ett överklagande av eller beslut ska ha kommit in från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om det är det allmänna ombudet som överklagar beslutet, ska tiden dock räknas från den dag då beslutet meddelades. Paragrafen innehåller bestämmelser om frister för överklagande. Förslaget behandlas i avsnitt 16.5. Förslaget innebär att paragrafen ändras så att den omfattar endast överklagande av och Pensionsmyndig- hetens beslut och inte, som enligt nuvarande lydelse, allmän för- valtningsdomstols beslut. Bestämmelser om tid för överklagande av domstolsbeslut finns i 6 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. Vid överklagande av och beslut i ärenden om allmän ålderspension tillämpas 10–17, 20, 21 och 33– 36 §§. Vid överklagande av allmän förvaltningsdomstols beslut i sådana ärenden tillämpas 10–17, 21 och 33–36 §§. Bestämmelserna om det allmänna ombudet tillämpas dock inte i fråga om beslut som avser premiepension. När det gäller överklagande av beslut om pensionsgrundande inkomst ska vad som i de i första och andra styckena angivna bestämmelserna, utom 35 §, föreskrivs om och det allmänna ombudet i stället avse och det allmänna ombudet hos enligt 67 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244). Paragrafen innehåller bestämmelser om överklagande av beslut. Förslaget behandlas i avsnitt 16.5. Första stycket ändras som en konsekvensändring till följd av att 20 § inte längre omfattar allmän förvaltningsdomstols beslut. Bestämmelser om tid för överklagande av domstolsbeslut finns i 6 a § FPL. Bestämmelser om överklagande av beslut att bl.a. avvisa ett överklagande som har kommit in för sent finns i 33 § fjärde stycket FPL. Denna lag träder i kraft . Bestämmelsen innebär att lagförslagen träder i kraft . Äldre föreskrifter gäller för beslut som har meddelats före ikraft- trädandet. Bestämmelsen innebär att avgöranden av allmän förvaltnings- domstol som har meddelats före ikraftträdandet ska överklagas enligt de äldre föreskrifterna i 113 kap. 20 § socialförsäkrings- balken. 19.2Förslag till lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624) Bestämmelserna i 67 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) om för- valtningsrättens sammansättning gäller för mål enligt denna lag. Paragrafen är ny och innehåller hänvisningar till tillämpliga bestäm- melser i skatteförfarandelagen, SFL. Förslaget behandlas i avsnitt 8.6. I paragrafen finns en hänvisning till de föreslagna bestämmel- serna om förvaltningsrättens sammansättning i 67 kap. SFL. Aktu- ella bestämmelser finns i 67 kap. 37 a och 37 b §§ SFL. Genom hänvisningen blir bestämmelserna om förvaltningsrättens samman- sättning i den lagen avgörande för förvaltningsrättens sammansätt- ning i mål enligt kupongskattelagen, i stället för bestämmelserna i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD. Denna lag träder i kraft . Bestämmelsen innebär att lagförslaget träder i kraft . Bestämmelserna om rättens domförhet ska tillämpas för mål som kommit in före ikraftträdandet, om muntlig förhandling eller före- dragning i målet påbörjas efter ikraftträdandet. Bestämmelsen innebär att de nya reglerna om förvaltningsrättens domförhet ska tillämpas också i fråga om mål som kommit in före ikraftträdandet, om muntlig förhandling eller föredragning inför avgörande av målet påbörjas efter ikraftträdandet. De nya reglerna ska alltså inte tillämpas om muntlig förhandling eller föredragning har hållits före ikraftträdandet. 19.3Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) Om en förvaltningsrätt eller kammarrätt upptäcker att den saknar behörighet att handlägga ett mål men att en annan allmän förvalt- ningsdomstol är behörig, ska handlingarna i målet lämnas över till den domstolen, om det inte finns något skäl mot det. Handlingarna ska anses ha kommit in till den senare domstolen som de kom in till den domstol som först tog emot hand- lingarna. Den domstol som handlingarna har lämnats över till ska underrätta parterna om överlämnandet. Paragrafen innehåller bestämmelser om överlämnande av mål från en obehörig förvaltningsrätt eller kammarrätt. Förslaget behandlas i avsnitt 12.1. Första stycket ändras på så sätt att villkoren om att överlämnande bara får ske om domstolens obehörighet upptäcks i samband med att målet inleds och att överlämnande bara får ske till motsvarande domstol tas bort. Ändringarna innebär att en domstol som är obe- hörig kan överlämna målet till en behörig domstol, även om dom- stolen har hunnit vidta handläggningsåtgärder i målet när obehö- righeten upptäcks. Vidare innebär ändringarna att överlämnande inte bara kan ske till en motsvarande domstol utan en förvaltnings- rätt kan även överlämna mål till en kammarrätt om målet rätteligen ska prövas av kammarrätten, t.ex. ett mål om utlämnande av all- männa handlingar. Andra stycket är oförändrat. Förfarandet är skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhand- ling. I handläggningen i förvaltningsrätt och kammarrätt ska ingå muntlig förhandling när det kan antas vara till fördel för utredningen. Detta gäller inte i handläggningen i Migrationsöverdomstolen. I förvaltningsrätt ska muntlig förhandling ingå i handläggningen, om enskild som för talan i målet begär det och det inte är uppenbart obehövligt. Paragrafen innehåller bestämmelser om muntlig förhandling. För- slaget behandlas i avsnitt 11.8.1. Av första stycket framgår att förfarandet i förvaltningsdomstol även fortsättningsvis ska vara skriftligt som huvudregel. Detta innebär inte att det inte finns en rätt till muntlig förhandling. Tvärtom finns det i de allra flesta mål i förvaltningsdomstol numera en rätt till muntlig förhandling i vart fall i en instans. För att tyd- liggöra att domstolen alltid har en möjlighet att hålla en muntlig förhandling anges nu i lagtexten att i handläggningen får ingå muntlig förhandling. Detta stycke gäller i alla instanser, inklusive och Migrationsöverdomstolen. I andra stycket förstärks möjligheten till muntlig förhandling genom att det anges att i handläggningen i förvaltningsrätt och kammarrätt nu ska ingå muntlig förhandling när det kan antas vara till fördel för utredningen. Förvaltningsdomstolarna bör med denna utformning av lagtexten kunna ta fler egna initiativ till muntlig förhandling. Detta stycke gäller endast i förvaltningsrätten och kammarrätten, dock inte i Migrationsöverdomstolen. De fall som avses är då rätten själv tar initiativ till en muntlig förhandling, då en offentlig part yrkar muntlig förhandling och då en enskild yrkar muntlig förhandling i kammarrätten. När domstolen tar initiativ till en muntlig förhandling kan det i vissa fall vara på grund av skäl som hänför sig till den enskilde och dennes förståelse av processen och i slutändan av domen. Detta bör dock precis som endast vara nödvändigt i undantagsfall och faller då snarare under första stycket. Begreppet till fördel för utredningen omfattar inte endast den situationen att en part vill lägga fram ny bevisning genom vittnes- förhör eller på annat sätt. Begreppet ska tolkas brett och kan såle- des omfatta även att en part vill presentera redan inlämnad bevis- ning muntligen för att kunna åskådliggöra den bättre för rätten. Termen till fördel för utredningen ska inte tolkas på det sättet att en ny faktaaspekt måste tillföras genom den muntliga förhand- lingen. Betydelsen av att målen blir avgjorda i rimlig tid kan i vissa fall ha betydelse för huruvida en muntlig förhandling ska hållas eller inte. Det är dock inte givet att en muntlig förhandling innebär att handläggningen tar . Det tar visserligen tid att sätta ut en förhandling och kalla parter, biträden och ev. tolk men detta kan uppvägas av den fördel det innebär att vid en för- handling kunna få alla frågor utredda vid ett och samma tillfälle. Tiden för skriftliga kompletteringar kan också sparas in. I andra stycket slopas kriteriet att muntlig förhandling kan avse viss fråga. Detta innebär ingen ändring i sak. I andra stycket slopas också kriteriet främja ett snabbt avgörande och förs till den nya bestämmelsen i 9 a § om förberedande sammanträden. Vid beslut om muntlig förhandling enligt andra stycket är det således behovet av utredning som står i fokus. Den enskildes möjlighet att få muntlig förhandling i förvalt- ningsrätten har förstärkts genom att det i tredje stycket anges att när en enskild som för talan i målet yrkar muntlig förhandling ska en sådan hållas om det inte är uppenbart obehövligt. Detta är samma kriterium som gäller för muntlig förhandling i 6 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. I tvister om sociala för- måner av teknisk natur, t.ex. fråga om beräkning av pensionspoäng eller bestämmande av SGI, kan i många fall anses att det är uppen- bart obehövligt med en muntlig förhandling. Även i tvister om sociala förmåner där utgången är beroende av skriftliga utlåtanden av läkare kan det vara uppenbart obehövligt med en muntlig för- handling. Dock kan noteras att det även i dessa typer av mål kan finnas situationer där en muntlig förhandling ändå bör hållas för att ge den enskilde en bättre förståelse. En annan måltyp där det kan vara uppenbart obehövligt med en muntlig förhandling är de migrationsmål där det endast är fråga om en tillräcklighetsbedömning, dvs. där den sökandens trovärdighet inte är ifrågasatt utan det är fråga om en bedömning av om denne anfört tillräckliga skäl för sin ansökan. Om inte har ifrågasatt sökandens berättelse och målet därför inte gäller dennes trovärdighet kan det således tala för att en muntlig för- handling är uppenbart obehövlig. Om sökandens trovärdighet där- emot är avgörande för bedömningen och har ifrå- gasatt de uppgifter som sökanden har lämnat kan muntlig förhand- ling inte nekas. Vad gäller skattemål där det inte är fråga om bevis- frågor eller där omständigheterna i målet är klargjorda kan det också vara uppenbart obehövligt med en muntlig förhandling. Om det är fråga om betalningssäkring, företrädaransvar eller särskilda avgifter, bl.a. skattetillägg, är det dock obligatoriskt med muntlig förhandling enligt 46 kap. 12 §, 59 kap. 18 § och 67 kap. 37 § SFL om den betalningsskyldige, företrädaren eller den enskilde begär det. Även i mål om tulltillägg eller förseningsavgift är det enligt 9 kap. 22 § tullagen obligatoriskt med muntlig förhandling om den enskilda parten begär det. Tredje stycket gäller endast i förvaltningsrätten. Om den enskilde yrkar muntlig förhandling i kammarrätten ska detta yrkande prövas enligt första och andra styckena och om den enskilde yrkar muntlig förhandling i eller Migrationsöver- domstolen ska yrkandet prövas enligt första stycket. I handläggningen får ingå förberedande sammanträde, om det främjar ett snabbt avgörande av målet eller kan antas vara till fördel för utredningen. Paragrafen är ny. Den reglerar möjligheten för domstolen att hålla ett förberedande sammanträde. Förslaget behandlas i avsnitt 11.8.2. Förvaltningsdomstolarna har möjlighet att använda sig av förberedande sammanträden. Införandet av denna nya bestämmelse tydliggör denna möjlighet. Ett förberedande sam- manträde i förvaltningsdomstol kan inte och ska inte fylla samma funktion som en muntlig förberedelse i allmän domstol. Vid ett förberedande sammanträde bör anteckningar föras som sedan kommuniceras med parterna. Förvaltningsrätten och kammarrätten är vid ett förberedande sammanträde domför med endast en lagfaren ledamot, se 12 och 18 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Det är dock inte uteslutet att vara fler än en lagfaren domare vid ett förbe- redande sammanträde. Rätten ska, om det med hänsyn till målets beskaffenhet är till fördel för handläggningen av målet, göra en skriftlig sammanställning av parter- nas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på. En sådan sammanställning ska skickas till parterna för yttrande. Paragrafen är ny. Den reglerar rättens skyldighet att i vissa fall använda sig av skriftliga sammanställningar. Förslaget behandlas i avsnitt 5.4. Skriftliga sammanställningar ska endast användas i större och mer komplicerade mål. Detta framgår genom att det i lagtexten anges att rätten ska ta hänsyn till målets beskaffenhet när den avgör om det är till fördel för handläggningen av målet att göra en skrift- lig sammanställning. Bestämmelsen är tillämplig i alla instanser men ska främst til- lämpas i förvaltningsrätten. Användandet av skriftliga samman- ställningar i kammarrätten bör endast vara nödvändigt i undan- tagsfall. I och Migrationsövedom- stolen bör skriftliga sammanställningar i stort sett inte förekomma alls. En skriftlig sammanställning ska skickas till parterna för ytt- rande. Att märka är dock att processmaterialet i allmän förvalt- ningsdomstol kan kompletteras under hela processen. Detta inne- bär att domstolen kan lägga ytterligare andra omständigheter till grund för avgörandet än de som angetts i den skriftliga samman- ställningen. I en sådan situation är det viktigt att domstolen kom- municerar även dessa omständigheter med parterna före avgöran- det. Om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska, ska rätten vid behov anlita tolk. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk. Rätten ska, om det är möjligt, förordna en tolk som är auktoriserad att biträda som tolk i målet. I annat fall ska en annan lämplig person förordnas. Det som föreskrivs i första stycket om den som inte behärskar svenska gäller också den som till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter behöver en tolk. Om det är lämpligt, får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas. Den som står i ett sådant förhållande till saken eller till en part att det kan anses minska hans eller hennes tillförlitlighet, får inte anlitas som tolk. Paragrafen innehåller bestämmelser om anlitande av tolk. Förslaget behandlas i avsnitt 13.6.1. Första stycket ändras språkligt i enlighet med det språkbruk som valts i 5 kap. 6 § . Någon förändring i förhållande till hur tolkbehovet har avgjorts avses inte. Vad gäller per- soner med hörselnedsättning eller talsvårigheter samt vad gäller överföring från punktskrift till vanlig skrift eller tvärtom behandlas dessa situationer nu i tredje stycket. Att rätten ska anlita tolk vid behov innebär att det är en tvingande bestämmelse för rätten. Om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska ska tolk således anlitas. Om en person inte behärskar svenska får utgångspunkten anses vara att det finns ett behov av tolk. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk. Denna mening omfattar dels situationen att tolk behövs vid annat tillfälle under processen än vid en muntlig förhandling, dels situationen att det behövs en skriftlig översättning. Bestämmelsen i andra stycket är ny och anger att rätten ska, om det är möjligt, förordna en tolk som är auktoriserad att biträda som tolk i målet. Bestämmelsen syftar till att säkerställa att de tolkar som anlitas har en hög kompetens för uppgiften. Regler om aukto- risation av tolkar finns i förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Tolkar får auktoriseras avseende ett eller flera främmande språk eller det svenska teckenspråket. En tolk som är auktoriserad benämns auktoriserad tolk. Kompetenskravet är tillämpligt inte bara när tolkning ska ske till och från svenska enligt första stycket utan även när tolkning ska ske för personer med hörselnedsättning eller talsvårigheter enligt tredje stycket. Se vidare kommentaren till 5 kap. 6 § i prop. 2012/13:132. Bestämmelsen i tredje stycket är ny och reglerar förutsättningarna för biträde av tolk när den som ska höras har en hörselnedsättning Detsamma gäller för den som till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter behöver en tolk som för den som inte behärskar svenska. Det kan t.ex. vara fråga om en tecken- tolk. Även i dessa fall gäller kravet på att, om möjligt, förordna en tolk som är auktoriserad. I många fall kan dock det behov av stöd som en person med hörselnedsättning eller talsvårigheter har, tillgodoses genom användande av tekniska hjälpmedel, t.ex. hörselslinga. I den nya lagtexten anges att sådana hjälpmedel, om det är lämpligt, får användas i stället för att en tolk anlitas. Detta omfattar även överföring från punktskrift till vanlig skrift eller tvärtom. Innan rätten fattar beslut i en sådan fråga kan det vara lämpligt att ge personen med hörselnedsättning eller talsvårigheter tillfälle att ange sin inställning. Fjärde stycket har genomgått språkliga förändringar i enlighet med språkbruket i 5 kap. 6 § . Denna lag träder i kraft . Bestämmelsen innebär att lagförslagen träder i kraft . 19.4Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar En kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får inte ingå i rätten. När det är särskilt föreskrivet att nämndemän ska ingå i rätten, är en kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämnde- män. Fler än fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får inte ingå i rätten. Om en av de lagfarna ledamöterna eller en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten ändå domför. En kammarrätt är domför utan nämndemän 1.vid prövning av överklagande av beslut som inte innebär att målet avgörs, 2.vid förordnande om saken i avvaktan på målets avgörande och vid annan åtgärd som avser endast målets beredande, och 3.vid beslut genom vilket domstolen skiljer sig från målet utan att detta har prövats i sak. Handläggs ett mål som avses i andra stycket gemensamt med ett annat mål, får nämndemän delta vid handläggningen även av det senare målet. Bestämmelser om domförhet vid behandling av vissa mål finns i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt. Bestämmelser om domförhet vid behandling av mål om laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) finns i 13 a §. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två lagfarna ledamöter, om de är ense om slutet. Det- samma gäller vid behandling av andra frågor i mål där prövningstill- stånd krävs för prövning av ett överklagande, om frågorna behandlas före eller i samband med frågan om prövningstillstånd. Vid behand- ling av en fråga om avvisning av ett överklagande på grund av att det har kommit in för sent är kammarrätten domför med två lagfarna ledamöter, om de är ense om slutet. Trots det som sägs i sjunde stycket är kammarrätten domför med en lagfaren ledamot vid beslut att bevilja prövningstillstånd om frågan är enkel. Detta gäller dock inte vid prövningstillstånd som begränsas till att gälla en viss del av ett beslut enligt 34 a § tredje stycket förvalt- ningsprocesslagen (1971:291). Det gäller inte heller vid handläggning Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse är kammarrät- ten domför med en lagfaren ledamot. Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål får utföras av en lagfaren ledamot i kammarrätten eller, om åtgärderna inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna ledamöter, av en annan anställd i kammarrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om detta. Paragrafen innehåller bestämmelser om kammarrätts domförhet. Förslaget behandlas i avsnitt 10.3. Första–sjunde samt nionde–tionde styckena är oförändrade. Åttonde stycket är nytt. Enligt bestämmelsen är kammarrätten domför med en lagfaren ledamot vid beslut att bevilja prövnings- tillstånd om frågan är enkel. Det är inte den materiella frågan i målet som ska vara enkel för att en lagfaren domare ska få meddela prövningstillstånd. Det avgörande är om frågan huruvida pröv- ningstillstånd ska meddelas är enkel. Som exempel på situationer där frågan om prövningstillstånd ska meddelas är enkel kan nämnas mål som rör frågor där praxis saknas, t.ex. vid ny lagstiftning, när det handlar om frågor som inte har prövats av Högsta för- valtningsdomstolen eller om mål där förvaltningsrättens avgörande går emot gällande praxis. Vid beslut att avslå en begäran om prövningstillstånd är det fortfarande bestämmelserna i sjunde stycket som gäller. Detsamma gäller vid prövning av andra frågor som har samband med frågan om prövningstillstånd.