sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — ansåg att det skulle införas regler om aktiva åtgärder i fråga om värnplikt och civilplikt. När det gällde övriga samhällsområden som omfattades av förbud mot diskrimine- ring anförde kommittén att det skulle kunna finnas behov av att införa en skyldighet att vidta aktiva åtgärder. I vart fall på sådana områden där det allmänna generellt sett tillhandahåller en samhälls- service. På grund av tidsbrist saknade dock kommittén möjlighet att utreda frågan i den omfattning som krävdes och föreslog därför att frågan skulle utredas vidare. Regeringen valde att inte införa regler om aktiva åtgärder i fråga om värnplikt och civilplikt och an- förde att frågan om och på vilket sätt aktiva åtgärder skulle utvidgas till nya samhällsområden borde utredas ytterligare.1 Även Utredningen aktiva åtgärder inom diskrimineringsområdet lämnade förslag om utvidgning till andra samhällsområden. Utred- ningen föreslog att de myndigheter och organisationer som utbildar totalförsvarspliktiga och frivilliga rekryter inom försvaret borde vara skyldiga att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter genom ett systematiskt målinriktat arbete. Som redovisats ovan har betänkandet inte remitterats. 2007/08:95 s. 319. 12.2Utformningen av våra förslag Vi föreslår på de områden som omfattas av regler om aktiva åtgärder ganska omfattande förändringar. Vi föreslår ett nytt sätt att arbeta med aktiva åtgärder. Vi har föreslagit att det ska in- föras regler som anvisar en arbetsmetod i frågan om hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas – ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. Vi pekar i lag ut vilka områden som arbetet ska omfatta. Vi föreslår också att regleringen om aktiva åtgärder för att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter avseende skollagsreglerad verksamhet ska flyttas till skollagen och att Skolinspektionen ska vara tillsynsmyndighet över reglerna. Vi har vidare föreslagit att arbetet med aktiva åtgärder ska utvidgas till att omfatta samtliga diskrimineringsgrunder såväl på arbetslivsområdet som på utbildningsområdet, inklusive det område som regleras i skollagen. Den reglering vi har föreslagit är alltså generell så till vida att den metod som ska tillämpas bör kunna användas generellt när det gäller arbete med aktiva åtgärder. Vilka områden som ska omfattas av arbetet och hur dokumentationen ska utformas regleras däremot särskilt för respektive område. Vi har dock strävat efter att göra regleringen så lik som möjligt på de båda områden som omfattas av vårt förslag. En utvidgning av de bestämmelser om aktiva åtgärder som vi har föreslagit till att omfatta fler samhällsområden skulle följaktligen kräva en omfattande analys och genomlysning av varje område för att de krav som ställs ska vara relevanta. Vi har också för de om- råden vi har lämnat förslag analyserat frågan om dubbelreglering och var reglerna ska placeras. När det gäller skollagsreglerad verk- samhet har den analysen lett till att vi föreslagit att skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder för att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter ska regleras i skollagen. Mot- svarande överväganden måste göras för de samhällsområden som man överväger att införa regler om aktiva åtgärder på. och Utredningen om aktiva åtgärder på diskrimineringsområdet ansåg att samhällsområdet värnplikt och civil- plikt skulle omfattas av krav på aktiva åtgärder. I 2 kap. 15 § DL stadgas förbud mot diskriminering vid värnplikt, civilplikt och annan motsvarande militär utbildning inom Försvarsmakten. Diskrimine- ring är enligt lagen förbjuden vid mönstring eller annan utredning om personliga förhållanden enligt lagen om totalförsvarsplikt samt vid inskrivning för och under fullgörande av värnplikt eller civil- plikt. Diskriminering är vidare förbjuden vid antagningsprövning till samt under fullgörande av annan motsvarande militär utbildning inom försvarsmakten. Förbudet omfattar dock inte diskriminering som har samband med ålder. Vidare finns enligt 2 kap. 16 § DL en skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier och sexuella trakasserier i samband med sådan verksamhet som omfattas av 15 §. I viss mån påminner området värnplikt och civilplikt om utbild- ningsområdet. Det handlar om ett antagningsförfarande och be- drivande av utbildning. Det kan därför ligga nära till hands att anta att det borde införas bestämmelser om aktiva åtgärder även på detta område och att reglerna kunde utformas med utbildningsområdet som förebild. Den reglering vi har föreslagit kan dock inte sägas vara så generell att den utan en ordentlig genomlysning av området kan utsträckas till att omfatta även samhällsområdet värnplikt och civilplikt. Metoden systematiskt arbete med aktiva åtgärder bör visser- ligen kunna utsträckas även till detta område, men vilken omfatt- ning arbetet bör ha och hur det ska dokumenteras är frågor som är specifika för området och som först måste utredas. Offentlig anställning har nämnts som ett möjligt utvidgningsområde. Här har dock aldrig lämnats förslag om att det skulle omfattas av krav på aktiva åtgärder. omfattas relationen det allmänna gentemot allmänheten inte av regler om aktiva åtgärder. Som vi redogjort för i avsnitt 3.1 finns den rättsliga utgångs- punkten mot diskriminering i regeringsformen. Enligt 1 kap. 2 § RF gäller bl.a. att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och I femte stycket anges vidare att det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktions- hinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Diskrimineringsförbud avseende offentlig anställning regleras i 2 kap. 17 § DL. Av bestämmelsen framgår att diskriminering är förbjuden även i andra fall än som avses i 5 eller 9–15 §§ när den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig an- ställning bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp, eller på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten. Den svenska diskrimineringslagen ställer dock inte några uttryck- liga krav på planmässigt arbete i syfte att leva upp till grundlagens målsättning. I enlighet med vad vi har redogjort för i avsnitt 5.3 har man i flera andra länder i diskrimineringslagstiftningen, vid sidan av de krav som följer av arbetsgivar- eller utbildningsanordnarrollen, pekat ut ett särskilt ansvar för myndigheter att arbeta med verksam- hetsrelaterade främjandeåtgärder. Som framgår av avsnitt 5.3 finns sådana regler i bl.a. , , , och . DO har till utredningen framfört att myndigheten anser att be- stämmelser om aktiva åtgärder vore önskvärda för all offentlig verk- samhet, särskilt mot bakgrund av bestämmelsen i 1 kap 2 § RF. DO anser att det offentliga bör vara ett föredöme när det gäller respek- ten för alla människors lika värde och rättigheter. Offentlig verksam- het utförs på medborgarnas uppdrag och det är därför fullt rimligt att kräva att särskilda åtgärder vidtas i syfte att verka för att varje enskild medborgare ska bli bemött, bedömd och behandlad på ett sätt som är fritt från diskriminering, inklusive trakasserier. Därtill kommer enligt DO det faktum att det ibland inte finns något alter- nativ till att vända sig till en viss offentlig verksamhet. Det innebär att det är av extra stor vikt att det inom dessa typer av verksamheter inte sker någon kränkning av människors lika värde och rättigheter som har samband med någon av de sju diskrimineringsgrunderna. DO föreslår därför att all offentlig verksamhet ska omfattas av regler om aktiva åtgärder i syfte att motverka diskriminering och att främja lika rättigheter och möjligheter. Med offentlig verksamhet bör enligt DO avses verksamhet bedriven av staten, landsting och kommuner och därtill knuten verksamhet. Som konstaterats ovan är den reglering vi föreslagit inte så gene- rell att den utan genomgång och analys av området offentlig anställ- ning kan utsträckas till att omfatta detta. Det bör övervägas huruvida det finns skäl att införa någon form av regler om aktiva åtgärder inom nu behandlat område och i så fall vilken omfattning en sådan reglering ska ha på det specifika området. När det gäller övriga områden som omfattas av diskrimineringsför- bud men inte av skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åt- gärder2 är det möjligt att det finns behov av att införa en skyldighet att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder. Detta kanske särskilt gäller på sådana områden där det allmänna tillhandahåller en samhällsservice. Även här gäller dock att en sådan utvidgning skulle kräva en djup- gående analys av varje område för att undersöka förutsättningarna för en sådan reglering och hur den i så fall skulle utformas. 12.4Ska det systematiska arbetet med aktiva åtgärder utvidgas till att omfatta fler samhällsområden? Utredningens bedömning: Det systematiska arbetet med aktiva åtgärder bör utvärderas innan det eventuellt utvidgas till att om- fatta ytterligare samhällsområden. Mot bakgrund av bestämmelsen i 1 kap. 2 § regeringsformen och diskrimineringsförbudet i 2 kap. 17 § DL framstår det som en natur- lig utveckling att utvidga skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder till att omfatta det område som betecknas som offentlig anställning. Vi delar bedömningen att det offentliga bör vara ett föredöme när det gäller respekten för alla människors lika värde och rättigheter. Som DO har framfört till utredningen är det särskilt viktigt att det arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer, varor, tjänster och bostäder m.m., hälso- och sjukvården samt m.m., socialför- säkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd. inte sker någon kränkning av människors lika värde och rättigheter i offentlig verksamhet. Mot denna bakgrund borde krav på aktiva åtgärder införas även för offentlig verksamhet. Även området värn- plikt och civilplikt framstår mot bakgrund av dess beröringspunkter med utbildningsområdet som ett område där det borde bedrivas ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. Då vi nu föreslår en ändrad reglering med skyldighet att arbeta enligt en anvisad arbetsmetod borde det vara möjligt att en eventuell utvidgning till andra samhällsområden utformas på motsvarande sätt. Vi gör emellertid bedömningen att det är rimligt att de nya reglerna först utvärderas innan de görs till förebild på andra områden. Då kan också uppbyggnaden av ett sådant arbete på de nya samhälls- områdena dra nytta av de erfarenheter som gjorts. Vid en eventuell framtida utvidgning krävs en analys över vilka samhällsområden som passar för ett arbete med aktiva åtgärder. En sådan analys bör, enligt vår mening, i vart fall omfatta de områden som rör myndighetsutövning och värnplikt och civilplikt. I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning finns bestämmelser om skyldighet att genomföra konsekvensutredningar när nya eller änd- rade föreskrifter föreslås. Därutöver anges särskilt i direktiven att vi ska redogöra för eko- nomiska och andra konsekvenser av våra förslag. I direktiven anges också att vi, med hänsyn till regeringens arbete med regelförenkling, ska göra en avvägning mellan behovet av en eventuell ökning av aktiva åtgärder och strävan att inte belasta arbetsgivare och andra aktörer med alltför omfattande administrativa uppgifter. Vi ska i sam- manhanget även beakta Statskontorets rapport åtgärder mot diskriminering – effekter och kostnader (2011:4). Förslagen ska kost- nadsberäknas och vi ska lämna förslag till finansiering. Vi har i betänkandets olika avsnitt analyserat för- och nackdelar med respektive förslag och i en del fall presenterat alternativa lös- ningar. I detta avsnitt gör vi en mer övergripande och sammanfattan- de bedömning av de konsekvenser som våra förslag kan antas med- föra. 13.2Krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett betänkande Bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett be- tänkande finns i 14–15 a §§ kommittéförordningen. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkter- na för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska enligt 14 § kommittéförordningen en beräkning av dessa konsekven- ser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kost- nadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Närmare bestämmelser om konsekvensutredningens innehåll finns i 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Reglerna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen har tillkommit som ett komplement till lagens diskrimineringsförbud då förbuden inte har ansetts tillräckliga för att driva utvecklingen om lika rättig- heter och möjligheter framåt. Dagens regler om aktiva åtgärder har i princip överförts oförändrade till diskrimineringslagen från tidigare gällande lagar och har följaktligen skapats i en delvis annan kontext. Det gör att de regler som finns om aktiva åtgärder i diskrimi- neringslagen inte är enhetliga mellan de båda områdena arbetsliv och utbildning, men inte heller gentemot diskrimineringsförbuden som omfattar sju diskrimineringsgrunder medan skyldigheten att vidta aktiva åtgärder endast omfattar tre av dessa på arbetslivsområdet och fem på utbildningsområdet. En del av problemet med dagens regler är att de är av ramlags- karaktär, vilket bidrar till svårigheten att tillämpa dem och att utöva tillsyn över dem. När diskrimineringslagen trädde 2009 dröjde det innan DO genomförde tillsyn över reglerna om aktiva åtgärder. Detta kan säkert ha påverkat synen på reglernas effek- ter, men det har också framförts att den bristande tillsynen kan bero på att de flesta av reglerna är svåra att tillämpa då det i lagen anges att åtgärder ska vidtas i syfte att nå ett mål, men inte vilka åtgärder som ska vidtas. Det är svårt att säga vad som beror på vad – om den bristande tillsynen är orsaken till att reglerna inte följs i så stor ut- sträckning som de borde eller om det är reglernas utformning som är bakgrunden till att tillsynen brister. Förmodligen rör det sig om en kombination av dessa faktorer. DO är tillsynsmyndighet över diskrimineringslagen och har när det gäller bestämmelserna om aktiva åtgärder en uppgift som tangerar t.ex. och Skolinspektionens tillsynsuppdrag. Huruvida detta är ett problem eller inte är en av de frågor som vi haft i uppdrag att utreda. Vår övergripande uppgift har varit att lämna förslag på hur regler om aktiva åtgärder ska utformas för att de ska fungera som effektiva medel för att förebygga diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter. Vi har haft till uppgift att föreslå regler om aktiva åtgärder som är tydliga och ändamålsenliga, och analysera hur de regler som föreslås förhåller sig till andra regler. Vi har även haft till uppgift att ta ställning till om kraven på aktiva åtgärder ska kombi- neras med sanktioner och, för det fall sådana bör finnas, lämna för- slag på vilka sanktioner som bör införas och hur dessa ska drivas igenom. Slutligen har vi haft till uppgift att föreslå hur tillsyn över regler om aktiva åtgärder ska bedrivas och hur tillsynen ska förhålla sig till andra myndigheters arbete på området. Vårt övergripande mål har varit att lämna förslag på regler om aktiva åtgärder som kan bidra till att det blir enklare att följa regler- na och som kan leda till att det förekommer ett kontinuerligt och systematiskt arbete med aktiva åtgärder. De regler vi har föreslagit att de ska vitessanktioneras är de vi anser att det är viktigt att de följs för att arbetet ska få effekter. Tillsynen är enligt vår uppfattning en viktig del. ska i första hand tillse att reglerna följs frivilligt och kan bidra till att uppmärksamma brister i arbetet. Om det trots det föreligger brister i arbetet är det viktigt att det finns sanktioner. Översynen har gjorts med ett helhetsperspektiv och förslagen i de olika delarna samverkar och bör ses som en helhet. 13.4Sammanfattning av utredningens förslag Vi har med utgångspunkten i förekomsten av diskriminering och överväganden med anledning av de effektundersökningar som gjorts funnit att det alltjämt bör finnas lagreglerade krav på att arbetsgivare och utbildningsanordnare ska utföra ett arbete med aktiva åtgärder. Vi har gjort bedömningen att frågan om huruvida regler om aktiva åtgärder kan fylla syftet att motverka diskriminering och främja lika möjligheter är så komplex att det är svårt att genom olika utred- ningar kunna leda i bevis att det förhåller sig på det ena eller det andra sättet. Ytterst handlar det om attitydpåverkan och vi anser att det är uppenbart att det är flera faktorer i ett samhälle som i sam- verkan kan leda till minskad diskriminering och att alla ges lika möj- ligheter och rättigheter. Vi har gjort bedömningen att en skyldighet att arbeta med aktiva åtgärder kan var en sådan pusselbit som leder utvecklingen framåt. Vår slutsats är således att det är befogat att ha kvar regler om aktiva åtgärder i lag, även om det innebär en viss admi- nistrativ börda och andra kostnader för de verksamheter som åläggs denna skyldighet. Vi har gjort bedömningen att fördelarna med ett förebyggande och främjande arbete överväger de nackdelar som finns. Då arbetet med aktiva åtgärder är avsett att vara ett komplement till diskrimineringsförbuden och dessa omfattar diskriminerings- grunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder anser vi att även skyldigheten att utföra ett arbete med aktiva åtgärder ska omfatta samtliga dessa diskriminerings- grunder. Det finns historiska förklaringar till att reglerna om aktiva åtgärder inte omfattat samtliga diskrimineringsgrunder. Med den för- ändring vi föreslår anser vi att det inte föreligger något hinder till att låta reglerna omfatta alla diskrimineringslagens diskriminerings- grunder. Vårt övergripande mål har varit att lämna förslag på hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas i syfte att vara ett effektivt medel för att förebygga diskriminering och främja lika rättigheter och möj- ligheter. För att uppnå detta syfte har vi övervägt och analyserat hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas. Vi föreslår att det införs en skyldighet att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder och anvisar hur ett sådant arbete ska utföras. Det systematiska arbetet ska ske i samverkan med arbetstagare respektive studenter och inne- hålla momenten undersökning, analys, åtgärder samt uppföljning och utvärdering. I det systematiska arbetet ingår skyldigheten för arbetsgivare att göra en lönekartläggning. Fokus i det systematiska arbetet med aktiva åtgärder ligger med vårt förslag på den metod vi föreslår. Arbetet ska dokumenteras men det behöver inte samlas i en plan. Dokumentationen ska vara ett stöd i det systematiska arbetet. Vi har utrett och analyserat hur reglerna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen förhåller sig till andra lagar och även hur DO:s tillsynsarbete förhåller sig till andra myndigheters. Mot bakgrund av denna analys har vi föreslagit att arbetet med aktiva åtgärder på arbetslivsområdet och universitets- och högskoleområdet alltjämt ska regleras i diskrimineringslagen och att DO ska vara tillsyns- myndighet över reglerna. När det gäller regler om aktiva åtgärder i skollagsreglerad verksamhet har vi i syfte att effektivisera och under- lätta arbetet föreslagit att de ska flyttas från diskrimineringslagen till skollagen och samordnas med reglerna mot kränkande behand- ling. Vi har även föreslagit att tillsynsansvaret i denna del flyttas från DO till Skolinspektionen. När det gäller hur reglerna ska sanktioneras har vi föreslagit att möjligheten att besluta om vitesföreläggande ska vara kvar. De regler i diskrimineringslagen som vi föreslår ska vitessanktioneras är skyl- digheten att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder och omfattningen av detta samt skyldigheten att dokumentera arbetet. Även skyldigheten inom arbetslivsområdet att lämna den informa- tion som behövs för den lagstadgade samverkan föreslår vi ska vites- sanktioneras. Det handlar om att tillse att det systematiska arbetet genomförs. Vi har föreslagit att DO ska ges rätt att utfärda vitesföreläggan- den avseende brister i skyldigheten att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen. Som en följd av detta har vi föreslagit att ska avskaffas och att DO:s beslut om viten ska kunna överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Vi har här även föreslagit att centrala arbetstagar- organisationer får en rätt att vända sig till DO och begära att vites- föreläggande utfärdas och en rätt att överklaga beslut fattade med anledning av en sådan framställning. I våra direktiv utgår regeringen från att det alltjämt ska förekomma ett arbete med aktiva åtgärder. Detta har varit utgångspunkten för vårt arbete och vi har därför inriktat utredningsarbetet mer på hur vi ska kunna skapa ett fungerande arbete med aktiva åtgärder som uppfyller syftet med ett sådant arbete än på om det ska finnas ett arbete med aktiva åtgärder över huvud taget. Vi har också kontinu- erligt i våra överväganden redogjort för alternativa lösningar. Vi har övervägt att avstå från att reglera arbetet med aktiva åt- gärder i avsnitt 7.1, men kommit till slutsatsen att aktiva åtgärder bör regleras i lag. Därefter har vi övervägt olika lösningar av regler- nas placering i avsnitt 7.2. Vi har i kapitel 8 övervägt hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas för att leda till att syftet med reg- lerna uppfylls och här redogjort för och övervägt tre olika system samt beskrivit för- och nackdelar med dessa. När vi har kommit fram till att vi anser att arbetet med aktiva åtgärder ska ske genom ett systematiskt arbete har vi i kapitel 9–11 gått över till att lämna förslag på hur reglerna ska utformas. Även i dessa tre förslagskapitel har vi kontinuerligt redogjort för hur regle- ringen ska utformas och i de fall vi bedömt att det finns alternativa lösningar även diskuterat sådana. Vi har genom att ändra reglerna om dokumentationen och ta bort kravet på två planer på arbets- livsområdet sökt minska de administrativa bördorna för arbets- givarna. När det gäller lönekartläggningen och frågan om huruvida den ska ske eller har vi redogjort för för- och nackdelar med respektive lösning i avsnitt 9.6. När det gäller tillsyn och sanktioner har vi t.ex. i avsnitt 11.4.1 övervägt möjligheten att ersätta en reglerad tillsyn med en annan form av styrning i form av information och rådgivning.