sou · H2B327 · 2014-05-07 00:00:00 — Regeringen har gett utredningen i uppdrag att dels följa upp och utvärdera veteransoldatpolitiken och dels utreda och formulera ett förslag till en sammanhållen och utvecklad veteranpolitik för all statlig personal som tjänstgör eller tjänstgjort i en internationell insats eller verksamhet som är av riskfylld eller påfrestande karaktär. Utredningen har gjort bedömningen att uppdragets två huvud- delar – utvärderingen av veteransoldatpolitiken respektive att for- mulera en samlad och utvecklad veteranpolitik som även omfattar andra personalkategorier än Försvarsmaktens personal – är lika viktiga, särskilt som hittillsvarande erfarenheter från genomförandet av veteransoldatpolitiken ger underlag och vägledning för hur en sammanhållen och ändamålsenlig veteranpolitik kan formuleras på det sätt som regeringen eftersträvar. Givet är därför att arbetet i dessa två delar påverkar varandra under arbetets gång. Regeringens direktiv innebär bl.a. att utredningen i ett första steg ska följa upp och utvärdera den genomförda veteran- politiken, där veteransoldatpolitiken utgör en väsentlig bestånds- del. En stor del av arbetsinsatsen har därför inledningsvis lagts på att inhämta såväl muntlig som skriftliga uppgifter och synpunkter från berörda aktörer, bl.a. Försvarsmakten, andra berörda myndig- heter, kommuner och landsting, frivilliga veteran- och anhörigorga- nisationer och att tillsammans med dessa aktörer identifiera brister och behov samt hur veteranpolitiken kan utvecklas vidare och vilka aktörer som från ett samlat samhällsperspektiv kan anses lämpade att möta dessa behov. Utredningen har vidare i syfte att inhämta uppgifter och erfaren- heter gjort studiebesök vid och Veteran- centret i , Veterancenter i och Rigs- hospitalet i samt vid Veterancenter i Doorn. Utredningen har även deltagit i and Security Summit i , Försvarsmaktens Veteranseminarium, högtidlighållandet av på , konferensen veteranpolitik ur fyra perspektiv på , Försvarsmaktens Veteranforskningsseminarium, SSHF konferens om kanadensiska veteran- och anhörigerfarenheter, SSHF seminarium om soldathemmen i äldre tid, Försvarsmaktens konferens om personal i fång- och tvångssituationer. Valcartier har besökt utredningen och orienterat om sin verksamhet. Utredningen har genomfört en hearing med berörda myndigheter, kommuner, landsting, frivilliga organisationer, trossamfund och andra berörda aktörer i syfte att inhämta synpunkter och ge berörda aktörer möjlighet att gemensamt diskutera veteran- och anhörig- frågor. Representanter för och stöd till trossamfund (SST) har bjudits in till utredningens sam- manträde och redovisat synpunkter på veteran- och anhörigfrågor. Detta avsnitt ger en översikt hur betänkandet är upplagt. I kapitel 1 har lämnats en författningsförslag. I detta kapitel (2) redogörs för de generella utgångspunkter som har legat till grund för utredningen fortsatta utredningsarbete. Vidare redogörs för utredningens definition av vissa begrepp och avgränsning av utredningsuppdraget. Avslutningsvis redogörs för hur utredningsarbetet har bedrivits och för betänkandets disposition. I kapitel 3 redogörs för några tidigare utredningar som berör uppdragets frågeställningar. I kapitel 4 lämnas en översiktlig redogörelse för veteranpolitiken i några andra länder. I kapitel 5 redogörs översiktligt för den internationella verksam- het som berör uppdragets frågeställningar. I kapitel 6 lämnas en översiktlig redogörelse för olika inter- nationella aktörer som genomför internationella insatser, m.m. I kapitel 7 lämnas en översiktlig redogörelse för några svenska utgångspunkter som ligger till grund för det svenska deltatagandet i internationella insatser och den fortsatta inriktningen av denna verk- samhet. I kapitel 8 lämnas en översiktlig redogörelse för svenska myn- digheter som bedriver internationella insatser och internationell verksamhet. I kapitel 9 redogörs översiktligt för organisationen av svenska nationella kris- och katastrofmedicinska resurser. I kapitel 10 redovisar utredningen arbetet med uppföljning och utvärdering av veteransoldatpolitiken. I kapitel 11 redogörs för vissa forskningsfrågor på veteran- området. I kapitel 12 redogörs för vissa hälso- och sjukvårdsfrågor på det veteranpolitiska området. I kapitel 13 analyseras frågor som rör behovet av veteranstatistik. I kapitel 14 behandlas frågor som rör behovet av utvecklad samverkan mellan berörda aktörer på det veteranpolitiska området. I kapitel 15 berörs frågor om erkänsla och erkännande av vete- raner – och deras anhöriga. I kapitel 16 redovisas utredningens överväganden i frågan om en samlad och utvecklad veteranpolitik. I kapitel 17 behandlar utredningen frågan om behovet av en nationell veteranmyndighet på det veteranpolitiska området. I kapitel 18 lämnas ett förslag till ny lag med bestämmelser för civil personal vid internationella insatser, m.m. I kapitel 19 återfinns författningskommentarer. I kapitel 20 lämnas en kostnads- och konsekvensanalys. I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse för några tidigare utredningar som belyst olika frågeställningar avseende svensk per- sonal i internationella insatser och verksamheter. 3.2Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans (SOU 1999:29). Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med upp- gift att föreslå former för samordning av viss civil och militär utbild- ning inför internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.1 Utredningen, som bedrev arbetet under benämningen Samord- naren av utbildning för internationella insatser, överlämnade betän- kandet Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans (SOU 1999:29) . Utredningen konstaterade i sitt betänkande att det internation- ella samfundets sätt att hantera konflikter har genomgått omvälv- ande förändringar . Omställningarna har till stor del skett som ett resultat av de förändrade konflikt- mönstren i världen. Det som framför allt är nytt är att väpnade konflikter numera allt oftare utspelas inom stater. Det nya våldet förekommer allt oftare mellan olika folkgrupper och har tenderat att utveckla sig efter normer, fjärran från internationella kon- ventioner och krigets klassiska lagar. Resultatet har ofta blivit att de grundläggande statliga strukturerna försvagats, ofta i så hög grad att regeringarna i de drabbade länderna saknar förmåga att ta ansvar för de grundläggande samhälleliga funktionerna. 1 Dir. 1996:109. slut har det också blivit vanligare att länders sätt att hantera interna konflikter utsätts för kritiskt granskning, eller t.o.m. intervention från det internationella samfundets sida. Ett ökat ansvar faller där- med på världssamfundet och de aktörer som söker bistå de drabbade samhällena. Det är inte tillräckligt att kortfristigt möta de humanitära behoven, eller att utplacera fredsbevarande militära förband eller observatörer längs internationella gränser eller stilleståndslinjer i av- vaktan på att parterna själva, med eller utan hjälp, ska lösa kon- flikterna. Det internationella samfundet måste försöka undanröja orsakerna till konflikten. I de fall då förebyggande åtgärder inte kunnat användas eller varit verkningslösa blir situationen ännu mer komplicerad. Detta innebär att en rad åtgärder bör vidtagas sam- tidigt, och i integrerade former. Striderna måste fås att upphöra och säkerheten förstärkas så att fördrivna människor kan återvända till sina hem; de humanitära behoven måste tillfredsställas; de grund- läggande orsakerna till konflikten behöver analyseras och parterna ges hjälp att förhandla om kortfristiga och permanenta lösningar; den ekonomiska aktiviteten ska ges möjlighet att åter komma igång genom bistånd eller investeringar; samhällsinstitutioner såsom polis- väsendet och andra delar av det legala systemet måste återupp- byggas eller skapas; det civila samhället måste förstärkas. Allt detta ska dessutom ske i en anda av respekt för människor och kulturer i de drabbade områdena, som all verksamhet måste genom- syras av ett starkt stöd för de mänskliga rättigheterna och utföras med demokratiska principer som ledstjärna. Utredningen framhöll att det finns ett stort antal aktörer som deltar i den internationella konflikthanteringen. Förutom FN- systemets olika delar och andra internationella organisationer som Röda Kors-rörelsen, har regionala mellanstatliga organisationer som , , EU/VEU, OAU, SADC m.fl. fått alltmer framträdande roller i detta sammanhang. Därtill kommer den ex- plosionsartade tillväxten av enskilda frivillig-organisationer – inter- nationella, regionala eller nationellt förankrade – som deltar i arbetet, ofta med statliga nationella biståndspengar som viktig finansierings- källa. De många aktörerna är givetvis en betydande tillgång men förorsakar stora samordnings- och samverkansproblem. Utredningen konstaterade att nya verktyg för konflikthantering har tagits fram och arbetet med att formulera nya recept fortsätter oförtrutet, inte minst vad gäller den förebyggande verksamheten. har sett stora variationer i uppfattningen om insats- ernas utformning och huvudmannaskap. Utredningen fann att den utbildning som ägt rum i inför engagemangen i konflikthanterande verksamhet har varit, och är, av god kvalitet, både vad gäller den utbildning för militära förband och stabsofficerare och för civila polisinsatser som ägt rum vid då- varande Försvarsmaktens Internationella Kommando (), och den utbildning för bistånds- och humanitär personal och vissa andra kategorier som ägt rum inom Sida, och ett par enskilda organisationer. Utredningen konstaterade att vad gäller den tvär- sektoriella och gränsöverskridande utbildningen har inte nått lika långt. Ingen myndighet eller organisation hade uppdraget eller resurserna att förbereda personal från alla de områden och aktörer som är aktuella i den moderna internationella konflikt- hanteringen. Enligt utredningens mening var det angeläget att möjligt skapa de institutionella förutsättningarna för en sådan tvärsektoriell kompetensutveckling i . Liknande insti- tutioner har börjat uppstå på en del håll i andra delar av världen och det kändes angeläget att på ett tidigt stadium anpassade sig till detta synsätt och mönster. Det var också av stor betydelse att skapa ett kompetensforum där svenska aktörer, både myndigheter och enskilda organisationer, kan föras samman med internationella och regionala aktörer. Inte minst var det viktigt att de aktörer som spelar en ledande roll i de organiserade flerdimensionella inter- nationella insatserna, dvs. FN- systemets olika delar samt regionala organ som , , EU/VEU, OAU m.fl. kan dras in i utbildningsverksamheten. Utredningen noterade att det inte gick att blunda för det faktum att det på området finns aktörer som inte är vana vid att samarbeta innan de möts i de internationella konfliktområdena. Det är därför viktigt att skapa en plattform där alla inblandade parter kan känna sig hemma och att ingen känner sig tvingad att delta i kompetensutveckling inom ramar som satts upp av någon annan, möjligen konkurrerande, institution. Utredningen uttalade att man hade målsättning att föreslå skapandet av ett organ som åtminstone alla svenska deltagande myndigheter och organisationer känner ett gemensamt ansvar för. Verksamheten borde upplevas som en till- gång och inte som ett hot mot den egna organisationen. Utredning ansåg att en permanent institution som har till uppgift att hantera just den gränsöverskridande och gemensamma kunskaps- basen borde inrättas. Institutionen borde kunna spela rollen av en smältdegel där idéer och erfarenheter kan blandas och utvecklas och återföras som ny och förbättrad kompetens till olika avnämare. Institutionen borde dessutom utformas på ett sådant sätt att det kan bistå berörda departement i med gränsöver- skridande kompetens vid planeringen inför flerdimensionella insatser. Utredningen pekade på att behoven och verksamheten gick utöver vad vanliga nätverk kan åstadkomma och dessa var inte tillräckliga för att möta dagens och morgondagens behov på området. Utredningen föreslog att ett svenskt kompetenscenter i form av ett verksamhet i kris- och konfliktområ- den skulle upprättas, med uppgift att genomföra utbildning samt stimulera utvecklingsarbete, samordning och samarbete inom detta område. Utredningen föreslog att institutionen skulle benämnas för internationell konflikthantering och freds- uppdrag. Enligt utredningen borde institutet bland annat koordinera lämpliga delar av den statliga sektorns utbildning inför internation- ella uppdrag i kris- och konfliktområden, genomföra kurser, semi- narier och konferenser inom ansvarsområdet, stimulera till utveck- ling och utprövning av nya metoder och modeller för utbildning och kapacitetsutveckling, bygga upp en resursbank med uppgifter om personer, erfarenheter och utbildningsverksamhet med anknytning till ansvarsområdet och i detta sammanhang spela en samordnande roll vid rekryteringen av personal för tjänstgöring i konfliktområden. Institutet föreslogs vidare ansvara för att utveckla samarbetet mellan berörda myndigheter, utbildningsinstitutioner och enskilda organisa- tioner i frågor som berör utbildning inför internationella uppdrag i syfte att åstadkomma maximalt utnyttjande av tillgängliga resurser. Utredningen föreslog vidare att institutets styrelseformer och personalstyrka borde organiseras på ett sådant sätt att institutet uppfattas som en gemensam tillgång för de berörda myndigheterna och organisationerna. Enligt utredningen borde verksamheten huvudsakligen finansieras genom direkta anslag över statsbudgeten inom ramen för de medel som stod till förfogande för kris- och konflikthantering inom utgiftsområdena fem, sex och sju (utrikes- förvaltning och internationell samverkan, totalförsvar och inter- nationellt bistånd). 3.3Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum i (SOU 2000:74) Regeringen bemyndigade chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder för att förbättra rekryteringen av svensk personal till internationella insatser inom ramen för konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet. Utredaren fick, inom ramen för utredningsdirektiven, också i uppgift att anordna och stödja kompletterande utbildning, konferenser eller seminarier i syfte att öka kompetensen hos personal som hanterar frågor inom det kon- fliktförebyggande området. Utredningen, som antog arbetsnamnet , överlämnade betänkandet Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum i (SOU 2000:74). Utgångspunkten för utredningens arbete och förslag var de nya krav som ställdes på världssamfundet och de nationella och inter- nationella aktörerna genom den förändring av konfliktmönstren som skett . I betänkandet konstaterade utredningen att behovet av fredsfrämjande och konfliktförebygg- ande insatser bedömdes vara fortsatt högt vilket skulle komma att ställa krav på världssamfundet att bidra med resurser till kris- och konflikthantering. De senaste årens erfarenheter hade visat på behovet av långsiktighet och större tydlighet i internationella insatsers målsättning och det som skulle uppnås. Utredningen konstaterade att de internationella fredsinsatserna med tiden har ändrat karaktär och att de militära insatserna numera ingår som delar i ett komplext och mångfacetterat arbete för att få de civila samhällena på fötter. Ett ökat ansvar faller därmed på världssamfundet och de aktörer som söker bistå de drabbade samhällena. Det internationella samfundets engagemang och möjlig- heter att hantera dessa konflikter hade lett till att organisationer som FN, EU, organisationen för säkerhet och samarbete i (), Nato och flera andra internationella och regionala organ haft krishantering och konfliktförebyggande åtgärder högt upp på dagordningen . De drabbade samhällena har behov av hjälp på en rad områden , bland annat konflikt- lösning, humanitära åtgärder, säkerhetsfrämjande insatser, uppbygg- nad av institutioner och infrastruktur samt ekonomiskt bistånd. Behovet av civil kunskap och kompetens hade således ökat i om- fattning. Vidare konstaterade utredningen att de internationella och regionala organisationerna genomförde ett omfattande förändrings- arbete för att bättre kunna svara mot behoven av krishanterings- kapacitet. Utredningen noterade att hade ambitionen att successivt öka sin förmåga att delta i fredsfrämjande och konflikt- förebyggande insatser. Genom våra nationella och internationella erfarenheter fanns förutsättningar att bli en trovärdig och kreativ partner i de internationella strävandena att förbättra förmågan inom dessa områden. Utredningen konstaterade att i hade rekryteringen till internationella fredsfrämjande insatser vuxit fram efterhand i takt med att behoven ändrats. Länge var det främst personal för den traditionella fredsbevarande verksamheten som rekryterades (mili- tära förband, militära observatörer och civilpoliser). Rekrytering och utbildning samordnades av Försvarsmakten genom (Försvarsmaktens centrum för internationell utbildningsverksamhet). När konfliktmönstren ändrade karaktär uppkom emellertid nya behov. etablerade sig som en inter- nationell aktör med insatser som omfattade räddningsverksamhet såväl i samband med naturkatastrofer som i konfliktområden. Sida hade också utökat sin rekrytering för att täcka de behov som främst verksamhet gett upphov till. Sida rekryterade också val- övervakare. Också hade etablerat en egen rekry- teringsverksamhet för poliser i internationell tjänst. Utöver angivna myndigheter ingick dessutom ett antal departement, myndigheter, institutioner och enskilda organisationer i olika nätverk. Utredningen konstaterade att anställningsmyndigheterna tog någon form av arbetsgivaransvar för den personal som skickades ut i konfliktområden. Efter hand hade de även etablerat sina egna rutiner och anställningsvillkor, vilket – enligt utredningen – inne- bar att det kunde finnas betydande skillnader i de villkor som gällde för statligt anställd svensk personal i krisområden. Utredningen konstaterade vidare att förutom angivna skillnader fanns det även grundläggande olikheter i myndigheternas resurs- baser, operativa kriterier och tillvägagångssätt. och rekryterade ur den egna yrkeskåren medan Sida och hade stora delar av befolkning som resurs- bas. uppdrag var, till skillnad från de övriga myn- digheternas, huvudsakligen av mycket kortfristig natur med snabba insatser som var direkt knutna till akuta kriser. Utredningen noterade vidare att rekryterings- och anställningsproceduren i de olika inter- nationella insatserna skilde sig åt beroende på vilken organisation som hade huvudmannaskap och ibland även från insats till insats. Utredningen påpekade att flera svenska civila experter som arbetat på korttidsuppdrag i konfliktområden, speciellt för FN, hade uttryckt önskemål om bättre stöd från när det gällde hjälp vid sjukdom, kontakt med familj eller anhöriga, bistånd vid avtals- och försäkringsfrågor m.m. Utredningen noterade att i hade ingen organisation arbetsgivaransvar för dem sam- tidigt som de var främlingar i FN-systemet. Utredningen framhöll att ny kompetens och nya yrkeskatego- rier efterfrågades i allt större utsträckning. Bland de nya yrken som var efterfrågade nämndes domare, åklagare, kriminalvårds- personal samt regionala administratörer. För svensk del innebar detta att personal från allt fler myndigheter och institutioner som , Riksåklagaren, , , kommuner, länsstyrelserna m.fl. berör- des av det internationella konfliktarbetet. Utredningen fann att med allt fler aktörer även på det nationella planet var det angeläget att organiserade sin verksamhet så att de begränsade resurserna användes på ett kostnadseffektivt sätt för att undvika onödigt dubbelarbete och resursslöseri. Utredningen framhöll att utgångspunkten för förslagen var att åstadkomma största möjliga samordning av den svenska rekryte- ringen inför de internationella insatserna på det konfliktförebygg- ande och konflikthanterande området. Utredningen framhöll vid- are att en viktig aspekt var också samhällets stöd till den enskilde som sänds ut till ett konfliktområde. Utredningen övervägde möjligheten av att etablera en enda gemensam rekryterings-, utbildnings- och stödfunktion för all per- sonal, civil såväl som militär, för fredsfrämjande uppdrag. En sådan lösning var emellertid – enligt utredningens bedömning – svår att genomföra då svensk grundlag reglerar utsändandet av svensk väp- nad trupp utomlands. På det civila området fanns inte några lik- nande begränsningar. Detta talade – enligt utredningen – för att den rent militära verksamheten även i fortsättningen skulle hållas åtskild från den civila. Enligt utredningen borde Försvarsmakten således fortsätta att behålla ansvaret för den militära utlandsstyr- kan. Utredningen noterade också att när det gällde Rikspolisstyrel- sen och hade argument framförts för att dessa båda verksamheter av olika skäl också organisatoriskt skulle hållas åtskilda från en gemensam utlandsplattform för rekrytering och utbildning. Enligt utredningens bedömning var dock andra former av sam- verkan emellertid både möjlig och önskvärt. Exempel på sådan samverkan var geografisk samlokalisering av rekryteringsfunk- tioner samt delade stöd- och utbildningsmekanismer. Mot den bakgrunden föreslog utredningen därför att alla berörda myndigheters rekryteringsverksamhet, civil som militär, borde sam- lokaliseras och om möjligt samlas under ett tak för att bilda ett gemensamt svenskt fredscentrum. Detta skulle innebära att åt- minstone vissa delar av och rekryterings- och stödfunktioner kunde förläggas på samma plats som Försvarsmaktens centrum för internationell utbildningsverk- samhet (). Vidare kunde Sidas rekryteringsverksamhet för internationella konfliktförebyggande och konflikthanterande insatser och den rekrytering som bedrevs av Försvarsmakten för huvudsakligen civila ändamål omorganiseras i form av en ny myndig- het som lokaliserades till fredscentret. Enligt utredningens förslag skulle den föreslagna myndigheten administrera en gemensam plattform för svenska civila insatser i kris- och konfliktområden, inklusive konfliktförebyggande insatser. Den nya gemensamma plattformen föreslogs av utredningen få arbets- namnet civila utlandsverksamhet. Personal som ställde till FN:s, eller EU:s för- fogande, och som inte redan var anställda av Försvarsmaktens eller internationella styrkor, eller i snabbinsatsstyrkor, skulle – enligt utredningen förslag – anställas i denna verksamhet/styrka. Utredningen föreslog vidare att myndigheten borde samarbeta med de akademiska institutioner och enskilda organisationer som var engagerade i internationella freds- och konfliktfrågor. Enligt utredningens förslag skulle myndigheten också admini- strera den gemensamma utbildning som var påkallad inför de inter- nationella insatserna. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt den integrerade och gränsöverskridande utbildningen och övningsverk- samheten. Utredningen föreslog vidare att myndigheten skulle få en styrelse med representanter för andra berörda myndigheter och enskilda organisationer. Organisatoriskt borde myndigheten läggas under ut- rikesdepartementet. Kostnaderna för förslagets genomförande skulle – enligt utredningen – huvudsakligen rymmas genom omfördelning av befintliga medel. Utredningen underströk att samlokalisering skulle medföra bety- dande synergieffekter i den operativa verksamheten. Stora delar av logistiken och annat stöd borde kunna samordnas, alltifrån etable- randet av ett gemensamt operationsrum till delade resurser för utbildning, debriefingar och annat stöd under uppdraget och efter hemkomsten. En effekt av en sådan samordning var – enligt utred- ningen – att de skiftande villkor och regelsystem som de olika myn- digheterna tillämpade för svenskar i internationell tjänst kunde göras mera enhetliga.