sou · H2B367 · 2014-09-19 00:00:00 — om det ändå finns förutsättningar för ett utlämnande. Det är inte möjligt för utlämnande myndighet att uppställa förbehåll som inskränker mottagande myndighets rätt att lämna uppgiften vidare eller på annat sätt utnyttja den (jfr 10 kap. 14 § OSL). 4.3Centrala bestämmelser om sekretess på socialförsäkringsområdet Vid den tillsyn och granskning som ISF har att bedriva aktualiseras främst följande bestämmelser om sekretess. Enligt 28 kap. 1 § OSL gäller sekretess hos bl.a. och för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och upp- giften förekommer i ärenden enligt viss där uppräknad lagstiftning. Motsvarande sekretess gäller enligt paragrafens andra stycke hos en annan myndighet som har till uppgift att handlägga ärenden enligt den angivna lagstiftningen som anges i första stycket. ISF har inte i uppgift att handlägga sådana ärenden. Enligt 28 kap. 5 § samma lag gäller sekretess hos Pensions- myndigheten och domstol i ärende enligt lagstiftningen om inkomst- grundad ålderspension för uppgift om hur premiepensionsmedel har placerats för en enskilds räkning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men, och för vad en pensions- sparare har bestämt om efterlevandeskydd enligt 91 kap. social- försäkringsbalken. För gäller enligt 27 kap. 1 § första stycket OSL sekretess i verksamhet som avser bl.a. bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering, för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. I tredje stycket anges att med verksamhet som avser bestämmande av skatt jämställs verksamhet som avser bestämmande av pensionsgrundande inkomst. ISF bedriver inte sådan verksamhet som anges i paragrafen. Av 27 kap. 6 § samma lag följer att sekretessen enligt 1 § inte gäller beslut varigenom pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. gäller enligt 28 kap. 11 § OSL sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men och uppgiften förekommer i ett ärende av där uppräknat slag. Sekretessen gäller dock inte för beslut i dessa ärenden. Enligt 28 kap. 12 § OSL gäller vidare sekretess i ärende om arbets- förmedling och ärende enligt lagstiftningen om anställningsfrämjande åtgärder för uppgift om en enskilds affärs- och driftsförhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada. Av 28 kap. 13 § OSL följer att sekretess gäller i ärende om arbets- löshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och i ärende om medlemsavgift för arbetslös medlem enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Inom hälso- och sjukvården gäller sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga för- hållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Detsamma gäller i annan närmare angiven medicinsk verksamhet. Sekretess gäller enligt 26 kap. 1 § OSL inom för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Enligt 24 kap. 8 § OSL gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde (s.k. statistiksekretess). Uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Med liknande förhållande avses bil- nummer, telefonnummer, anställningsnummer, fastighetsbeteckning o.l. Däremot avses inte uppgifter som genom s.k. bakvägsidentifiering kan hänföras till en viss person. Det är alltså inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och personnummer på en enskild som skyddas utan även uppgifter som över huvud taget kan hänföras till en enskild – direkt eller indirekt. Uttrycket statistik definieras varken i OSL eller i någon annan lagstiftning. I allmänt språkbruk används statistik huvudsakligen i två olika betydelser. Den ena betydelsen av statistik är såsom en beteckning på en vetenskaplig disciplin. statistik en vetenskap som behandlade rådande förhållanden, i synnerhet politiska, sociala och ekonomiska förhållanden, inom en stat eller olika stater. Statistiken som vetenskaplig disciplin kom senare att även inom fler områden behandla metoder för insamling, bearbetning, redovisning och analys av data. Statistik kan även avse sammanställningar av data, vanligen i tabeller eller liknande, samman- ställningar som ofta åstadkoms med de olika metoder för insamling, bearbetning, redovisning och analys som utvecklats inom den statistiska vetenskapen. I 24 kap. 8 § OSL nämns framställning av statistik. Härav kan dras slutsatsen att med statistik i den här paragrafens mening avses den senare av de nämnda betydelserna, dvs. sammanställning av data. Statistik framställs i många olika sammanhang. All statistikfram- ställning omfattas emellertid inte av bestämmelsen om statistik- sekretess. Det beror inte på att uttrycket statistik har någon särskild betydelse i OSL. Det beror i stället på att bestämmelsen endast är tillämplig i viss verksamhet som avser framställning av statistik. Det gäller dels särskild statistikverksamhet hos myndigheter, dels vissa undersökningar hos myndigheter. Bestämmelserna om statistiksekretess är först och främst tillämpliga i särskild verksamhet för framställning av statistik. I förarbetena påpekas att en och samma uppgift hos en myndighet kan vara offentlig när den behandlas hos en handläggande avdelning, men sekretessreglerad hos en avdelning som framställer statistik (prop. 1979/80:2 del A s. 263). För statistiksekretessens räckvidd är det således inte avgörande varifrån uppgifterna kommer eller hur de har kommit till myndigheten. Däremot är det av betydelse i vilken verksamhet de förekommer. När det gäller verksamhet för fram- ställning av statistik sägs i förarbetena till bestämmelsen att det är fråga om en allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende (nämnda prop. del A s. 263). Ett typexempel utgörs av den verksamhet som avser framställning av den officiella statistiken, som enligt 3 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den officiella statistikproduktionen regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. En myndighet som ägnar sig huvudsakligen åt framställning av statistik är SCB. Även andra myndigheter är ansvariga för den officiella statistiken inom sina respektive sektorer. De som är statistikansvariga myndigheter enligt en bilaga till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken (t.ex. , , , , Social- styrelsen och ) ägnar sig bl.a. åt framställning av statistik. Utöver framställning av officiell statistik förekommer i stor utsträckning framställning av annan statistik. Statistik framställs även i verksamheter som inte alls har det som sitt slutliga ändamål. Ett exempel utgörs av tillsynsverksamhet, i vilken det samlas in en mängd uppgifter som sammanställs och bearbetas med statistiska metoder. Resultatet läggs emellertid till grund för inspektionens tillsynsåtgärder. Uppgifter som förekommer i sådan verksamhet omfattas inte av statistiksekretess. Statistiksekretess är inte tillämplig i all verksamhet som avser framställning av statistik, utan endast särskild verksamhet. Med sådan särskild verksamhet menas verksamhet som är skild från annan verksamhet hos myndigheten. Utmärkande är att verksamheten är organiserad som en egen enhet eller liknande (nämnda prop. del A s. 263). Vid bedömningen av frågan om en särskild verksamhet är en verksamhet för framställning av statistik måste en helhetsbedömning göras av verksamheten. Om den särskilda verksamhetens huvudsakliga syfte är att framställa statistik är bestämmelserna om statistiksekretess tillämpliga. Å andra sidan är bestämmelserna inte tillämpliga i en verk- samhet som har något annat än statistikframställning som sitt främsta syfte, även om det i den verksamheten skulle förekomma insamling eller bearbetning av uppgifter med statistiska metoder. För att en särskild verksamhet ska anses som en verksamhet för framställning av statistik är det enligt förarbetena inte nödvändigt att verksamheten leder till en slutlig statistikprodukt. Det kan vara tillräckligt att det inom verksamheten samlas in uppgifter som i en annan myndighets särskilda verksamhet bearbetas vidare, analyseras och redovisas. En förutsättning är dock att den andra myndighetens särskilda verksamhet kan karaktäriseras som en verksamhet för fram- ställning av statistik (jfr nämnda prop. del A s. 265). Undersökningar med hjälp av statistiska metoder genomförs inom en rad myndigheters verksamheter. Vissa sådana undersök- ningar omfattas av statistiksekretess trots att de genomförs utanför särskild verksamhet för framställning av statistik. En viktig skillnad jämfört med den sekretess som gäller i särskild statistikverksamhet är att sekretessens räckvidd inte gäller i hela den verksamhet vari undersökningen görs, utan är begränsad till sådana uppgifter som kan hänföras till själva undersökningen (prop. 2013/14:162, Ändringar av statistiksekretessen, s. 10). En undersökning som utförs utanför särskild statistikverksamhet benämns i OSL annan jämförbar undersökning. I lagens förarbeten nämns undersökningar som har till syfte att belysa flygsäkerhetsrisker, angår trivseln i arbetet och inställningen till överordnade eller rör konstruktionen av mätinstrument inom psykologi och andra beteendevetenskaper. Vidare nämns kriminologiska undersökningar för forskningsändamål och enkäter som görs av kommittéer. Dessa och liknande undersökningar kan enligt förarbetena inte alltid sägas ske för statistiska ändamål (prop. 1979/80:2 del A s. 263). Härmed torde avses att det inte är fråga om undersökningar för att framställa statistik i ett allmänt utredande syfte utan samband med något särskilt ärende. Exempelvis används – som nämns i lagmotiven – sådana enkät- undersökningar utförda av kommittéer ofta som underlag för de förslag som kommittéerna lägger fram. Enligt bestämmelserna i 24 kap. 8 § OSL omfattas undersökningar som utförs av , av riksdagsförvaltningen, av Stats- kontoret eller inom det statliga kommittéväsendet av statistik- sekretess. Även en undersökning som utförs av någon annan myndig- het omfattas av statistiksekretess om regeringen har meddelat före- skrifter om det. Bestämmelser om vilka undersökningar som omfattas av statistiksekretess, förutom de som utförs av , av riksdagsförvaltningen, av Statskontoret eller inom det statliga kommittéväsendet, anges i 7 § offentlighets- och sekretessförord- ningen (2009:641, förkortad OSF). Enligt denna bestämmelse gäller således sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL hos ISF avseende under- sökningar av rättstillämpning, handläggning och administration inom socialförsäkringsområdet och inom verksamheter med direkt anknyt- ning till socialförsäkringen, samt avseende undersökningar om effekter av förändringar inom socialförsäkringsområdet och om utnyttjandet av socialförsäkringen, för uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Regeln omfattar därmed majoriteten av de under- sökningar som ISF utför. Absolut sekretess gäller därför för dessa enligt huvudregeln i 24 kap. 8 § OSL och vid en begäran om utlämnande av uppgifter från ISF får ISF göra en prövning av om något undantag från sekretessen kan bli tillämpligt. Enligt 35 kap. 3 § OSL gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt lagen (1998:620) om belast- ningsregister för uppgift i registret. I 21 kap. 1 § OSL föreskrivs sekretess för enskildas personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang och oberoende av i vilken verksamhet uppgiften förekommer. Sekretessen gäller för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv, såsom uppgifter om sjuk- domar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Av 21 kap. 3 § OSL följer att sekretess gäller för uppgift om en enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, den enskildes telefonnummer, e-postadress eller annan jämförbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med denne samt för mot- svarande uppgifter om den enskildes anhöriga, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretess gäller för uppgift om kopplingen mellan fingerade personuppgifter som en enskild har medgivande att använda enligt lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter och den enskildes verkliga personuppgifter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Slutligen kan 21 kap. 7 § OSL nämnas, där det föreskrivs att sekretess gäller för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgifts- lagen (1998:204, förkortad PUL). 4.4Sekretessbrytande bestämmelser och undantag från sekretessen Av 3 kap. 1 § OSL framgår att med en sekretessbrytande bestäm- melse menas en bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar. Generella sekretess- brytande bestämmelser finns i 10 kap. OSL men det finns också sekretessbrytande bestämmelser som gäller för enskilda myndigheter. Generellt kan nämnas att sekretess till skydd för en enskild inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet, om den enskilde samtycker till det (10 kap. 1 § OSL). Sekretess hindrar inte heller att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). Syftet med denna bestämmelse är att sekretess- regleringen inte ska göra det omöjligt för en myndighet och dess personal att sköta de uppgifter som myndigheten har. Paragrafen, som kan bli tillämplig när en myndighet behöver lämna hemlig information till en annan myndighet, ska tillämpas restriktivt (prop. 1979/80:2 Del A s. 465). 4.4.1 ISF bedriver tillsyn Regeringen noterade i direktiven beträffande inrättande av Inspek- tionen för socialförsäkringen (dir. 2008:136) att det i olika lagstift- ningsärenden konstaterats att tillsynsbegreppet är något vidare i TF och sekretesslagen – numera OSL – än inom förvaltningsrätten. Även om en myndighets hantering av uppgifter inte anses utgöra tillsyn i förvaltningsrättslig mening, kan den ändå anses utgöra tillsyn i den betydelse som avses i TF och OSL (se även prop. 2008/09:150, s. 355 f, prop. 2006/07:110, s. 37, prop. 2007/08:60 s. 29, prop. 2010/11:116 s. 67–68 och dir. 2008:136 s. 9 f.). Regeringen fann i nämnda direktiv att den verksamhet som ISF skulle bedriva var att betrakta som tillsyn i TF:s och sekretesslagens mening. Om sekretess gäller för en uppgift som ISF begär i samband med tillsyn som ISF bedriver kan följande bestämmelser medföra att sekretessen bryts och att uppgifter får lämnas ut till ISF. Av 10 kap. 28 § första stycket OSL följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. I förhållande till andra myndigheter behöver det således inte finnas någon uttrycklig hänvisning i OSL till en viss uppgiftsskyldighet i en annan lag eller i en förordning för att denna uppgiftsskyldighet ska bryta sekretessen. Bestämmelsen i 2 kap. 2 § andra stycket TF avser begränsningar i enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar. Den hindrar därmed inte att informationsutbyte mellan myndigheter regleras utanför sekretesslagstiftningens ram. Eftersom OSL gäller också mellan myndigheter har det dock ansetts att OSL bör innehålla regler som klargör i vilken utsträckning andra bestämmelser om informationsutbyte mellan myndigheter ska gälla vid sidan av sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 121 f.). Enligt 5 a § förordningen (2003:766) om behandling av person- uppgifter inom socialförsäkringens administration ska Försäkrings- kassan och på begäran lämna ISF de uppgifter som ISF behöver för sin systemtillsyn och effektivitetsgranskning enligt 2 § första stycket 1 och 2 samt 3 § förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. Enligt 7 b § förordningen (2001:588) om behandling av personuppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet ska verket på begäran av ISF lämna ut uppgifter som inspektionen behöver för sin systemtillsyn och effektivitetsgranskning enligt 2 § första stycket 3 och 3 § förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. I vissa fall kan det vara svårt att avgöra om alla de uppgifter som myndigheten anser bör lämnas ut i samband med att uppgiftsskyldig- heten fullgörs verkligen behövs för ISF:s tillsyn och granskning. I ett sådant fall torde uppgiftsskyldigheten kunna omfatta alla de uppgifter som den mottagande myndigheten skäligen kan anses ha behov av (jfr JO 1996/97 s. 438). För att en sådan uppgiftsskyldighet som avses i 10 kap. 28 § OSL ska anses föreligga krävs att den har en viss konkretion. En sådan mera konkret skyldighet kan a) ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, b) gälla en viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller c) avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information. En föreskrift som mera generellt anbefaller samarbete mellan myndigheter anses inte ålägga en sådan uppgiftsskyldighet som avses i 10 kap. 28 § OSL. Som exempel på sådana generella bestämmelser kan nämnas 6 kap. 5 § OSL angående myndigheternas upplysningsplikt gentemot varandra och den allmänna skyldighet för myndigheter att samverka som följer av 6 § förvaltningslagen. En myndighet som är skyldig att lämna uppgifter på en annan myndighets begäran får inte under åberopande endast av 10 kap. 28 § OSL lämna uppgifter på eget initiativ (JO 1999/2000 s. 374). I 10 kap. 17 § OSL finns en sekretessbrytande regel som kan åberopas även om någon uppgiftsskyldighet inte är föreskriven. Där föreskrivs att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer. Beträffande revision har i lagmotiven uttalats att den sekretessbrytande bestämmelsen endast avser uppgifter som finns hos en reviderad myndighet. Att generellt tillåta utlämnande av sekretessbelagd information till en revisions- myndighet har ansetts föra för långt (prop. 1979/80:2 Del A s. 326). Får en myndighet i verksamhet som avser tillsyn eller revision, från en annan myndighet en sekretessreglerad uppgift, blir enligt 11 kap. 1 § OSL sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Det är inte bara uppgifter hos den granskade myndigheten som skyddas hos tillsyns- eller revisionsmyndigheten. Om tillsyns- eller revisionsmyndigheten inom ramen för sitt gransk- ningsuppdrag inhämtar sekretessreglerade uppgifter från någon annan myndighet än den som är föremål för tillsyn eller revision, ska den sekretessbestämmelse som tillämpas av den andra myndigheten tillämpas av tillsyns- eller revisionsmyndigheten på de uppgifter som den får av den myndigheten. En förutsättning för att denna paragraf ska bli tillämplig är att myndighetens tillsyns- eller revisions- befogenhet har författningsstöd. Så är fallet beträffande ISF. Genom överförd sekretess kan således sekretess gälla i ISF:s verksamhet för uppgifter som inhämtas inom ramen för myndighetens systemtillsyn och effektivitetsgranskning. De sekretessbestämmelser som gäller hos de myndigheter som står under ISF:s tillsyn blir sekundärt tillämpliga hos ISF. Frågan om en myndighet som varken har någon uppgiftsskyldighet föreskriven gentemot ISF eller står under dess tillsyn får lämna ut uppgifter till ISF får bedömas i varje enskilt fall med tillämpning av bl.a. sekretessbestämmelsernas skaderekvisit och den s.k. general- klausulen i 10 kap. 27 § OSL, se vidare nedan. Om resultatet av en sådan bedömning är att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut kan bestämmelsen i 6 kap. 5 § OSL om samverkan bli tillämplig. Där föreskrivs att en myndighet, på begäran av en annan myndighet, ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte upp- giften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Särskilt om undantagen från statistiksekretess Statistiksekretessen är som framgått enligt sin huvudregel absolut. Det innebär att uppgifter som omfattas av huvudregeln inte får lämnas ut över huvud taget. Från denna huvudregel finns fyra undantag, enligt vilka uppgifter får lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men, dvs. en presumtion för sekretess (s.k. omvänt skaderekvisit). De uppgifter som kan lämnas ut efter en skadeprövning är bl.a. uppgifter som 1.behövs för forskningsändamål, 2.behövs för statistikändamål, 3.inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande är direkt hänförliga till en enskild, eller 4.avser avlidna och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgifterna behövs i ett nationellt eller regionalt kvalitets- register enligt patientdatalagen (2008:355). Undantagsbestämmelsen om utlämnande av uppgifter för forsknings- ändamål motiveras i förarbetena med att det finns behov av att bryta sekretessen i vissa särskilda fall, såsom vid forskning om yrkes- sjukdomar (prop. 1979/80:2 prop. del A s. 264). Vad som avses med forskningsändamål har i någon mån klargjorts genom domstolarnas tillämpning av undantagsbestämmelsen (för en redovisning av praxis i detta avseende, se avsnitt 8.3.2 om begreppet forskning). Här kan nämnas att i rättsfallet RÅ 2004 ref. 9 uttalade att den åtskillnad som i olika sammanhang görs mellan forskning å ena sidan och uppföljning, utvärdering och kvalitets- säkring å andra sidan bör upprätthållas även vid tillämpning av den nu aktuella bestämmelsen. Även uppgifter som behövs för statistikändamål får lämnas ut efter en skadeprövning. Syftet är att säkra tillgången till uppgifter för framställning av statistik, framför allt den officiella statistiken, även i de fall där det inte finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet som bryter statistiksekretessen (prop. 1994/95:200 s. 28). Vad som avses med statistikändamål anges inte i lagtexten. Inte heller för- arbetena berör den frågan explicit. Mot bakgrund av lagstiftningens syfte är det dock rimligt att tolka uttrycket statistikändamål så att det endast omfattar användning av uppgifterna för framställning av statistik utan anknytning till något särskilt ärende.