sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Fastighets- domstolarna lokaliserades till de tingsrätter som är mark- och miljödomstolar. Den främsta anledningen till förändringen var att en högre koncentration av fastighetsmålen antogs leda till en förhöjd kompetens, framför allt hos de lagfarna ledamöterna. hade det begränsade målunderlaget28 lett till att många juristdomare, som arbetade med fastighetsmål, inte var till- räckligt specialiserade på denna måltyp. Syftet var att samtliga fastighetsdomstolar skulle få ett målunderlag som kunde sysselsätta minst ett fastighetsråd vid varje fastighetsdomstol. I angavs att de domare som handlägger fastighetsmål måste ha kännedom om ett tämligen komplext regelverk. De måste därutöver ha en förmåga att sätta sig in i invecklade tekniska och ekonomiska spörsmål samt kunna se de aktuella problemen i ett större sammanhang.29 28Totalt cirka 1 100 fastighetsmål . (2006) s. 23. a. s. 38 f. lämnade i sitt betänkande Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag (SOU 2008:106) förslag på åtgärder som syftade till att stärka medborgarnas förtroende för domstolarna. I en enkätundersökning med advokater som Förtro- endeutredningen genomförde framkom att det fanns en utbredd uppfattning bland advokater att kunskaper om förhållandena i det privata näringslivet brast i domstolarna och att detta inverkade negativt på dömandet i kommersiella tvister. För att komma till rätta med detta efterfrågade advokaterna en ökad specialisering.30 anförde att förvaltningsdomstolarna med sitt breda kompetensområde kunde sägas ha en allmänt normbildande funktion i samhället. Om förtroendet för förvalt- ningsdomstolarna minskade, fanns det en specifik risk för att medborgarnas vilja att göra rätt för sig och ställa upp på välfärds- statens gemensamma program inom exempelvis socialförsäkrings- eller skatteområdena skulle minska. Enligt utredningen kom den normbildande funktionen kanske till särskilt tydligt uttryck på skatteområdet. Således ansågs det finnas ett klarlagt samband mellan medborgarnas förtroende för uppbördssystemet i stort och viljan att göra rätt för sig. Förvaltningsdomstolarna hade här en nyckelroll. En viktig aspekt av medborgarnas förtroende för förvaltningsdomstolarna handlade alltså om förmågan att avgöra just skattemålen korrekt. Enligt kunde det därför finnas anledning att vara bekymrad över att för- valtningsdomstolarna emellanåt kritiserades, inte minst av kom- mersiella aktörer, för att kompetensen på skatteområdet var bristfällig. Slutligen pekade utredningen på att vid den enkät- undersökning som gjorts med advokater framkom också syn- punkten att förvaltningsdomstolarna hade en tendens att alltför ofta gå på myndigheternas, tillika underinstansernas, linje i stället för att göra en självständig bedömning. Advokaterna menade dessutom att handläggningstiderna ofta var än längre i förvalt- ningsdomstolarna än i de allmänna domstolarna.31 30SOU 2008:106 s. 78. a. s. 78 f. hade i uppdrag att analysera om det fanns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende, t.ex. lagreglerade särlösningar eller särskilda domstolar, i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. Utredningen föreslog i sitt betänkande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) inte införande av någon särreglering rörande skattemålen. Tvärtom menade utredningen att det kunde ifrågasättas om det fanns behov av särskild kompetens i mål om punktskatt, trängselskatt, vägregister- skatt och fordonskatt, och om det således var motiverat att koncentrera dessa måltyper på det sätt som sker.32 Vidare ansåg utredningen att det kunde ifrågasättas om det fanns skäl att ha kvar de särskilda bestämmelser om skyndsam handläggning som gäller för vissa måltyper, t.ex. mål om företrädaransvar och skattemål som har samband med skattebrottmål.33 Det kan också noteras att Mål- utredningen menade att det inte fanns skäl att undanta skattemålen från det föreslagna generella systemet med krav på prövningstillstånd i kammarrätten. Som motivering anfördes bl.a. att svårighetsgraden på målen inte har någon avgörande betydelse för om de bör omfattas av ett krav på prövningstillstånd.34 betänkande har remitterats och är under beredning inom (dnr Ju2010/5515/DOM). fann i sitt betänkande Goda affärer (SOU 2013:12) att upphandlingsmålens särart består i att pro- cessen är skriftlig, att det är fråga om komplicerade mål, att tiden i allmänhet är begränsad samt att målen har en EU-rättslig dimension. konstaterade att detta innebär att liknande skäl som låg till grund för bildandet av mark- och miljödomstolarna har bäring även på upphandlings- mål. Enligt upphandlingsutredningen skiljer sig målen i visst 32SOU 2010:44 s. 406. a. s. 405. a. s. 290 ff. processuellt hänseende från övriga förvaltningsrättsliga mål, eftersom officialprincipen inte tillämpas fullt ut, och målen kräver kunskap i bl.a. EU-rätt, avtalsrätt m.m. Upphandlings- målen avviker dock inte från instansordningen eller process- rättsligt i sådan hög grad från vad som i allmänhet gäller i förvaltningsprocessen, att det enligt mening förutsatte en särskild benämning på domstolarna när de handlägger upphandlingsmål. slut- sats var att upphandlingsmålen inte behövde behandlas inom särskilda domstolar, men att det däremot fanns goda grunder för att koncentrera målen till färre domstolar.35 Upphandlings- utredningen föreslog att upphandlingsmålen skulle koncentreras till tre förvaltningsrätter och en kammarrätt.36 Betänkandet har remissbehandlats och beretts inom (dnr S2013/1826/RU).37 7.3Skattemålsfördelningen mellan länsrätter respektive förvaltningsrätter Det främsta syftet med förvaltningsrättsreform var att domstolarna skulle bli så stora att målunderlaget möjliggör specialisering. Det är därför intressant att jämföra hur mål- underlaget vad gäller skattemål fördelade sig på länsrätterna före reformen, och hur det fördelar sig mellan förvaltningsrätterna efter reformen. Bestämmelserna om vilken domstol som är behörig att pröva ett överklagat beslut av har i sak varit desamma . I princip har alla förvaltningsrätter (tidigare länsrätter) likvärdig behörighet att pröva överklagade beslut av . Avgörande för vilken förvaltningsrätt som ska pröva ett överklagat skattebeslut är var den fysiska personen har 35 Antalet avgjorda LOU-mål har –2013 uppgått till totalt 1 990, 3 154, 2 959, 3 038 respektive 3 295 st. 36SOU 2013:12 s. 358 f. 37Ett omarbetat förslag som endast gäller myndigheters möjligheter till direktupphandling har därefter resulterat i en proposition som behandlats i med bifall till utskottets förslag. Det har vidare tillsatts en särskild utredare med uppdrag att se över rättsmedlen i upphandlingslagstiftningen, dvs. möjligheten att bl.a. överpröva en upphandling. Uppdraget ska redovisas . sin hemortskommun eller, i fråga om juridisk person, bl.a. var denna har sitt säte (se avsnitt 6.1). Någon koncentration av skattemål finns således inte , bortsett från att enstaka typer av skattemål är specialdestinerade till vissa förvaltningsrätter.38 Före genomförandet av förvaltningsrättsreform fanns 23 länsrätter och efter reformen finns 12 förvaltningsrätter. I de följande tabellerna redovisas hur inkomna och avgjorda skattemål fördelades på länsrätterna och förvaltningsrätterna före respektive efter förvaltningsrättsreformen. 38 Enligt 7 c § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet ska beslut av som överklagas till en förvaltningsrätt tas upp av Förvalt - ningsrätten i om beslutet avser ärenden enligt bl.a. kupongskattelagen (1970:624), av Förvaltningsrätten i om beslutet avser ärenden enligt bl.a. väg- trafikskattelagen (2006:227) och Förvaltningsrätten i om beslutet avser ärenden enligt lagen (2004:629) om trängselskatt. Skattemålens fördelning före reformen39 39Uppgifterna hämtade från officiella statistik på 40Totalsumman är senare reviderad till 15549, se officiella statistik , 41Totalsumman är senare reviderad till 16389, se officiella statistik , 42Totalsumman är senare reviderad till 17030, se officiella statistik , 43Totalsumman är senare reviderad till 18455, se officiella statistik , Skattemålens fördelning efter reformen44 44Uppgifterna hämtade från officiella statistik på 45Eftersom reformen trädde i kraft , avser sifforna delvis länsrätter, delvis förvaltningsrätter. 46Eftersom reformen trädde i kraft , avser sifforna delvis länsrätter, delvis förvaltningsrätter. Av tabellerna kan utläsas att åtta av förvaltningsrätterna avgör mer än 600 skattemål . Det finns dock domstolar där antalet avgjorda skattemål är betydligt mindre. Detta gäller framför allt Förvaltningsrätten i , men även i viss mån Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i . Även Förvaltningsrätten i har haft ett litet antal avgjorda skattemål, men siffran steg tillfälligt då domstolen avgjorde ett stort antal mål om radio- och TV- avgift.47 Det noteras att trenden har varit att antalet inkomna skattemål minskar. En stor del av den ökning som kan ses avser följdändringar med anledning av tolkning av en EU-domstolsdom (jfr HFD 2014 ref. 4 och dom i mål C-88/09, Graphic Procédé), vilket resulterat i ett stort antal (i storleksordningen 2 000 st) skattemål.48 Det kan antas att denna ökning endast är tillfällig. Orsaken till det i övrigt vikande antalet skattemålet kan vara hur valt att lägga upp sitt arbete. 7.4Har förvaltningsrättsreform medfört de ökade möjligheter till specialisering av skattemålshanteringen i domstol som reformen syftade till? Bedömning: Förvaltningsrättsreformen har i viss mån medfört sådana ökade möjligheter till specialisering av skattemåls- hanteringen som reformen syftade till. Vid de domstolar som inte gjordes till föremål för någon sammanläggning vid reformen, är dock möjligheterna till specialisering oförändrade. Samtliga förvaltningsrätter är organiserade med större enheter i stället för de mindre rotlar som fanns tidigare. 47Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2014 ref. 33 funnit att innehav av en dator med internetuppkoppling inte kan anses utgöra ett innehav av en tv-mottagare som kan utlösa en skyldighet att betala radio- och tv avgift. Inströmningen av mål avseende radio- och tv-avgift vid Förvaltningsrätten i får nu antas komma att minska. 48De s.k. tryckerimoms-målen. flesta förvaltningsrätter har anpassat sin organisation för att åstadkomma en specialiserad skattemålshantering, och därvid samlat skattemålen vid en eller ett fåtal enheter. En förvaltningsrätt har inte en särskild skatteenhet, men begränsar antalet domare som dömer i skattemål. Trots reformen finns det två förvaltningsrätter som fort- farande fördelar skattemålen på alla domare vid domstolen. Det finns ett samband mellan storleken på förvaltnings- rätternas målunderlag och antal domare och i vilken grad det förekommer specialisering. En övergripande målsättning med förvaltningsrättsreform var att skapa en organisatorisk struktur för förvaltningsdömandet som ska hålla . För att kunna garantera en hög kvalitet borde domstolarna enligt regeringen vara dimensionerade på ett sätt som ger möjlighet till specialisering, kompetensutveck- ling och en väl fungerande beredningsorganisation. En allmän utgångspunkt var därför att domstolarna borde vara större än vad många länsrätter var. I propositionen anförde regeringen vidare bl.a. att större domstolar kan hålla sig med en specialiserad bered- ningsorganisation och med en ökad specialisering på domarsidan.49 Förutsättningar för specialisering på förvaltningsrätterna efter förvaltningsrättsreformen Förvaltningsrättsreformen innebar bl.a. att vissa länsrätter lades samman och resulterade i att de tidigare 23 länsrätterna ersattes av 12 förvaltningsrätter. De 12 förvaltningsrätterna har följaktligen en större mängd mål och ett större antal domare per domstol än länsrätterna hade. Antalet måltyper förändrades inte genom reformen. En naturlig följd av det faktum att antalet domare per domstol har ökat, är att domstolarnas möjligheter att välja om domarna ska 2008/09:165 s. 108. vara specialiserade på vissa måltyper har ökat. På en liten domstol med ett fåtal domare finns sällan utrymme för sådana val. Härutöver medför det faktum att mängden skattemål har ökat vid flera domstolar att förutsättningarna för specialisering har ökat (om en domare ges fler mål av en viss typ ökar domarens erfaren- het av den måltypen, vilket ökar möjligheten att bli specialiserad på måltypen i fråga). Sett ur dessa perspektiv har förvaltningsrättsreformen medfört ökade möjligheter till specialisering jämfört med tidigare. Detta gäller dock bara för de domstolar som omfattades av en samman- läggning vid reformen, dvs. för alla förvaltningsrätter utom Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och För- valtningsrätten i . För dessa förvaltningsrätter innebar reformen inte att situationen (målmängd, antal domare etc.) för- ändrades jämfört med tidigare. Förvaltningsrättsreformen har således inte medfört ökade möjligheter till specialisering på dessa domstolar. Inte heller för Förvaltningsrätten i innebar reformen några ökade möjligheter till specialisering, eftersom ändringen av domstolens domkretsar resulterade i ett lägre antal inkommande mål . Detta betyder dock inte att nämnda domstolar inte arbetar specialiserat med skattemålen (se vidare avsnitt 7.5). Möjligheterna för en domstol att ha en skattespecialisering (eller annan specialisering) är till stor del beroende av hur målen vid domstolen fördelas mellan domarna. Fördelningen av mål hänger i sin tur samman med hur domstolen är organiserad. I en domstol där målen fördelas på många mindre rotlar är det svårare att åstadkomma specialisering än i en domstol där målen samlas vid färre men större enheter.50 När länsrätterna bildades var de alla uppdelade i mindre rotlar. I vissa fall var rotlarna samlade under avdelningar. Före förvaltningsrättsreformen fördelade de flesta länsrätter skattemålen lika på alla rotlar. Vid Länsrätten i och Länsrätten i län fanns dock särskilda 50 Det är visserligen inte omöjligt att åstadkomma specialisering på domstolar som består av mindre rotlar. Detta kan ske genom att vissa domare respektive föredragande hanterar mål från andra rotlar än sina egna. Som exempel kan nämnas att bl.a. Länsrätten i , Läns- rätten i och Länsrätten i redan före förvaltningsrättsreformen hade viss specialisering på domarsidan och sistnämnda domstol även på föredragandesidan. skatteavdelningar dit alla skattemål lottades.51 Domstolarnas enkätsvar visar att förvaltningsrätterna numera genomgående har ersatt de tidigare rotlarna med större enheter. I några fall (Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i ) hanterar en enhet beredningen av alla mål vid domstolen innan de fördelas på domare för avgörande. I övrigt hanteras beredning och avgörande av målen på samma avdelning/enhet. Det stora flertalet förvaltningsrätter har efter förvaltningsrätts- reformen anpassat sina organisationer för att kunna hantera skatte- målen på ett mer specialiserat sätt . Alla förvaltningsrätter utom tre har således en organisation som innebär att skattemålen samlas vid och avgörs av domare vid särskild skatteavdelning eller skatteenhet (skatteavdelningarna/ enheterna har i olika utsträckning viss andel av de övriga målgrupper som förekommer i allmän förvaltningsdomstol, se vidare nedan). Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i har dock inte organiserat sig på ett sådant sätt. Vid Förvaltningsrätten i förekommer ändå viss specialisering i och med att det bara är 3 av domstolens 11 domare52 som dömer i skattemål. Vid Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i dömer däremot alla domstolens domare i skattemål.53 Förvaltningsrätten i har i sitt enkätsvar uppgett att eftersom det endast finns fem ordinarie domare vid domstolen skulle domstolen bli för sårbar om en av domstolens domare var specialiserad på skattemål. Beträffande de nämnda förvaltningsrätterna konstateras att Förvaltningsrätten i inte omfattades av någon sammanlägg- ning vid förvaltningsrättsreformen. Domstolen hade efter reformen således i princip en oförändrad mängd skattemål (i genomsnitt cirka 340 , jfr tabell 7.3) och ett i princip oför- ändrat antal domare (ca 4,95 årsarbetskrafter , dvs. före det att domstolen blev migrationsdomstol, jfr tabell 3.4) jämfört med tidigare. De andra två förvaltningsrätterna, Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i , omfattades visserligen 51Till avdelningarna lottades också viss andel andra måltyper. 52Uppgift från domstolen avseende 2014, efter att förvaltningsrätten blev migrations- domstol. 53Som redogörs för nedan vidtar dessa domstolar andra åtgärder för att åstadkomma viss specialisering av skattemålshanteringen. av sammanläggningar vid förvaltningsrättsreformen. Varken mängden skattemål eller antalet domare vid dessa domstolar skiljer sig dock särskilt mycket från mängden skattemål och antalet domare vid Förvaltningsrätten i . Vid Förvaltningsrätten i uppgår således mängden skattemål efter reformen till i genomsnitt cirka 360 mål per år54 och antalet domare till cirka 5,33 årsarbets- krafter under 2013.55 Vid Förvaltningsrätten i är mot- svarande siffror 400 mål per år56 och 5,97 årsarbetskrafter under 2013.57 Det ligger nära till hands att dra slutsatsen att de nämnda förvaltningsrätterna är för små för att ha utrymme för en specialiserad skattemålshantering. Detta ligger också i linje med vad Förvaltningsrätten i har anfört i sitt enkätsvar. I sammanhanget noteras att Förvaltningsrätten i har organiserat sig på ett sätt som ger förutsättningar för en specialiserad skattemålshantering, trots att mängden skattemål vid denna domstol (i genomsnitt cirka 490 per år58) inte skiljer sig avsevärt från mängden skattemål vid förvaltningsrätterna i , och . Detta kan dock förklaras av att den totala mängden mål är större vid Förvaltningsrätten i än vid förvaltningsrätterna i , och (ca 5 500 mål jämfört med cirka 4 300, 3 500 respektive 4 800 mål per år59). Det noteras också att Förvaltningsrätten i som endast har cirka 170 inkommande skattemål per år60 i och för sig har samlat skattemålen vid en av domstolens två enheter. Utredningen menar dock, av skäl som utvecklas nedan, att domstolen trots detta inte kan anses ha någon kvalitativ skattespecialisering. Förvaltningsrättsreformen har resulterat i att de flesta förvaltningsrätter har en större mängd mål och ett större antal domare per domstol än vad länsrätterna hade. Härigenom har förvaltningsrättsreformen ökat möjligheterna till specialisering vid Vid de domstolar som inte omfattades av någon sam- manläggning vid reformen, är dock möjligheterna till specialisering oförändrade. Samtliga förvaltningsrätter är organiserade med större enheter i stället för de mindre rotlar som fanns tidigare. De flesta förvaltningsrätter har anpassat sin organisation för att åstadkomma en specialiserad skattemålshantering, och därvid samlat skattemålen vid en eller ett fåtal enheter. finns det dock tre förvaltningsrätter som inte har organiserat sig på ett sådant sätt. En förvaltningsrätt har inte en särskild skatteenhet, men begränsar antalet domare som dömer i skattemål. Trots reformen finns det två förvaltningsrätter som fortfarande fördelar skattemålen på alla domare vid domstolen. Utredningens slutsats är att det finns ett samband mellan storleken på förvaltningsrätternas målunderlag och antal domare och i vilken grad det förekommer specialisering. Utredningen noterar i detta sammanhang att ansåg att ett riktmärke borde vara att varje förvaltningsrätt skulle ha cirka 10 domare, vilket flera förvaltningsrätter inte har.61 7.5Hur arbetar förvaltningsrätterna med specialisering i fråga om skattemål ? Bedömning: Alla förvaltningsrätter vidtar olika former av åtgärder för att åstadkomma en specialiserad skattemåls- hantering. Alla förvaltningsrätter har en eller flera föredragande som är specialiserade på skatt och har erfarenhet från tidigare arbete med skatt. Detsamma gäller vissa av de domare som arbetar med skattemål. Domare och föredragande får i de flesta fall arbeta kontinuerligt med skattemål. Krav på rotation bland domarna är relativt sällsynt. De flesta av förvaltningsrätterna bedöms ha en kvalitativ skattespecialisering. Fyra förvaltningsrätter har dock ett för litet skattemålsunderlag och för få domare för att kunna anses ha en kvalitativ skattespecialisering. 61 (2008) s. 32. Organisation och fördelning av mål En domstol vars organisation och lottning innebär att skattemålen fördelas till en avdelning eller enhet som uteslutande hanterar skattemål har automatiskt specialiserade domare och föredragande. Såvitt framkommer av enkätsvaren finns det ingen förvalt- ningsrätt som har en sådan organisation/lottning. Skälen till detta torde bl.a. vara att man vill åstadkomma flexibilitet i arbetet och allsidighet hos handläggarna och domarna. På de domstolar som fördelar skattemålen till särskilda enheter dit även en andel andra måltyper är specialiseringsgraden beroende av dels förhållandet mellan antalet skattemål och antalet mål av andra typer som fördelas till avdelningen/enheten, dels hur skattemålen fördelas på domarna inom avdelningen/enheten. Utredningen har beträffande denna fråga fått följande information från förvaltningsrätterna. Vid Förvaltningsrätten i finns två dömande enheter (enhet 1 och enhet 2). Till enhet 1 alla domstolens social- försäkringsmål och till enhet 2 alla domstolens skattemål. Till enhet 2 även mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall (LVM), psykiatrimål samt upphandlingsmål. Skattemålen utgör av målen vid enhet 2. Skatte- målen fördelas på två av enhetens tre rådmän samt på lagmannen, medan övriga mål fördelas i princip jämnt mellan domarna på enheten. Härutöver får fiskalerna skattemål. Varje domare avgör i genomsnitt cirka 120 skattemål . Skatteavdelningen vid Förvaltningsrätten i handlägger även bl.a. mål enligt LVU och LVM, fastighetstaxeringsmål och alla domstolens mål om svenskt medborgarskap. Skattemålen utgör av avdelningens mål. Skattemålen fördelas i princip jämnt mellan domarna på avdelningen (4,5 ordinarie domare). Varje domare avgör normalt i genomsnitt cirka 350 skattemål . SOU 2014:76 Specialisering av skattemålshanteringen De två skatteenheterna vid Förvaltningsrätten i (2 enheter av totalt 10)62 hanterar i olika utsträckning en del av de övriga målgrupper som förekommer i allmän förvaltningsdomstol, bl.a. mål om offentlig upphandling, mål om produkt- och verksamhetskontroll, mål enligt LVU och LVM, psykiatrimål samt biståndsmål. För båda enheterna utgör skattemålen av den totala måltilldelningen. På de två skatteenheterna tjänstgör totalt nio ordinarie domare (en chefsrådman och åtta rådmän), en t.f. rådman och två fiskaler. Härutöver har ytterligare en chefsrådman fungerat som en extra resurs. Skattemålen fördelas jämnt mellan domarna. Varje domare avgör i genomsnitt cirka 250 skattemål . Vid Förvaltningsrätten i fördelas alla skattemål till skatteavdelningen och sedan vidare till någon av avdelningens tre enheter. Till skatteavdelningen även bl.a. folkbokföringsmål, färdtjänstmål, mål om rättelse i register samt studiestödsmål och mål om arbetslöshetsersättning. Skatte- målen (inklusive trängselskattemålen) utgör av avdelningens mål. Utgångspunkten är att skattemålen ska fördelas lika mellan de tre enheterna och därefter mellan domarna på enheterna. Mål om skattereduktion för /RUT-arbeten för- delas dock till en av enheterna, fastighetstaxeringsmål till en annan och storföretagsmål till en tredje enhet. disponerar avdelningen totalt 13 ordinarie domare, avdelningschefen oräknad, en pensionerad domare och sju fiskaler.