sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Kapa- citeten att ta emot och medfinansiera de statliga satsningarna varie- rar mycket mellan kommunerna. Ett återkommande mönster är att små kommunala huvudmän (och enskilda huvudmän) mer sällan ansöker om och tar del av de statliga bidragen till skolutveckling. Eftersom detta mönster uppträtt finns en risk att de olika förutsättningarna att utföra skoluppdraget mellan kommu- nerna ökar . 3Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Med direktivets ord ägnas detta kapitel åt eventuella effekter av skolans kommunalisering på läraryrkets status och lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter. Den förändrade styrningen av skolan har inneburit stora förändringar för lärarna och rektorerna. Dels fick kommunerna det samlade arbetsgivaransvaret för dem, dels ersattes regelstyrning med mål- och resultatstyrning. Kapitlet är indelat i två delar. Den första delen behandlar lärarna och den andra delen rektorerna. Varje del avslutas med en samman- fattande analys av hur kommunaliseringen har påverkat lärarnas arbetsuppgifter och status respektive rektorernas arbetsuppgifter. Avsnittet om lärarna inleds med en diskussion om lärarprofess- ionen samt en historisk översikt av läraryrket i . Därefter följer ett antal delavsnitt där olika aspekter behandlas mer ingå- ende, nämligen läraryrkets kunskapsbas, lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter samt läraryrkets status. Slutligen belyser jag lärarnas organisering samt gör en nordisk utblick över läraryrket i , och . Det andra avsnittet om rektorerna inleds med en historisk till- bakablick av rektorsyrket. Därefter följer en redogörelse för rektorer- nas relation till kommunen, rektorernas arbetssituation samt rekry- teringen och omsättningen av rektorer. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Frågan om ett yrkets status hänger i hög grad ihop med hur de arbetsuppgifter yrket omfattar och hur yrkesutövarnas arbetsvillkor ser ut i övrigt. Inom forskningen brukar dessa frågor diskuteras i termer av professionalism och därför ska jag inledningsvis säga ett par ord om professionslitteraturen samt om läraryrket som pro- fession. Resonemanget kommer att relateras till hur kommunalise- ringen var tänkt att påverka lärarprofessionen. 3.2.1Lärarna är skolans viktigaste resurs Att vara lärare är att komma in på en teaterscen för att entusiasmera en publik, som är ganska ointresserad. Detta är, som var och en förstår, inte något mekaniskt eller rutin- mässigt arbete, som kan genomföras med tankarna på annat håll eller under förstrött lyssnande till melodiradion. Läraren måste bjuda på hela sin personlighet för att väcka elevernas intresse. Inspiration hämtar läraren från sin professionalism: den kunskap och kompetens som är specifik för läraryrket. För att lärarprofess- ionen ska kunna fungera väl krävs i gengäld att omvärlden har för- troende för att lärarna förstår verksamheten i skolan och är mest lämpade att fatta de vardagsbeslut som ingår i verksamheten. Att lärarna utgör skolans viktigaste resurs har ett flertal studier visat. I sin uppmärksammade bok , som bygger på 800 meta-analyser av tidigare forskning på området, framhåller utbild- ningsforskaren , numera vid , att ingenting slår en skicklig lärare. Andra faktorer, som ofta nämns i skoldebatten, såsom klasstorlek, läroplaner, finansiering, tillgång till sommarskolor, elevens kön, kost- och motionsvanor eller familje- förhållanden spelar mindre roll för elevernas studieresultat. Det räcker dock inte med att läraren tycker om att lära ut. Han eller hon måste intressera sig för samspelet med eleverna, lärandet måste bli synligt i den meningen att läraren tar in elevernas respons, ser lärandeprocessen med elevernas ögon och i syfte att successivt minska avståndet mellan den enskilde elevens kunskapsnivå och de målsättningar som finns konsekvent ställer frågan Vad händer nu i nästa steg för att du ska lära dig mera? Ingenting är alltså så viktigt C. : Visible Learning. A synthesis of over 800 meta-analyses relating to achievement. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade som en lärare som kan väcka sådant intresse bland eleverna. Följakt- ligen, har föreslagit i den debatt som följt på hans bok, är det bättre vid ett ökat resursutrymme att höja lärarlönerna än att minska antalet elever i klassen.2 I forskningen om vad som utmärker framgångsrika skolor och skolsystem har flera rapporter betonat att en professionell, välut- bildad lärarkår som är delaktig i utvecklingen av undervisningen är ett kännetecken för framgångsrika skolor.3 Lärarprofessionen och dess ställning blir därmed av betydelse och inte bara enskilda lärar- nas skicklighet. är ett exempel på detta. Den finländska skolan har beundrats världen över för sina goda resultat och stora likvärdighet, även om resultaten i 2012, som presenterades , innebar såväl absoluta som relativa försämringar för . En av de förklaringar som lyfts fram till den finska skolans framgångar, är just att lärarprofessionen är välfungerande och har en hög grad av autonomi i sin yrkesutövning.4 Utmärkande för är att lärarutbildningen består av en femårig masterutbildning, vilket ger lärarna bra grundförutsättningar. Men kanske ännu viktigare är det finländska skolsystemet som karak- täriseras av att lärarna i kollegialt samarbete har stort inflytande både när det gäller formuleringen av målen för undervisningen men också avseende planering, utförande, examination och utvärdering.5 Lärarprofessionens autonomi anses också vara en orsak till att läraryrket har så hög status i , vilket märks bland annat i många sökande till lärarprogrammet.6 Föregående kapitel i det här betänkandet har i hög grad handlat om utvecklingen av den politiska styrningen av skolan. En styrnings- form som inte har behandlats mer ingående är styrning genom pro- fessionen. Detta innebär att en yrkesgrupp har omvärldens förtro- 2Man kan dock notera att i en artikel, som refereras ovan kapitel 1 not 12, fann forskarna, att elever som gått i mindre klasser fick bättre jobb och högre lön lägre fram i livet. Även i kapitel 4 presenteras forskarrapporter som påvisat ett samband mellan resurser och studie- resultat. 3McKinsey : How the world's best performing school systems come out on top, 2007; : Evaluating and rewarding the quality of teachers, 2009. 4Pasi : Finnish Lessons: what can the world learn from educational change in ? : 2011, 70ff; 2007. 5Sahlberg 2011, 76. 6Sahlberg 2011, 76. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade ende att självständigt fatta vardagsbeslut i en viss verksamhet på basis av den specifika kunskap och kompetens som professionen innehar. Förtroendet bygger på att professionens företrädare anses vara de som är bäst lämpade att fatta beslut om en viss verksamhet och därmed får de möjligheten att tillämpa sitt professionella om- döme som är grundat på solid teoretisk utbildning och yrkeskoder.7 Exempelvis anser de flesta att det är en självklarhet att läkare är bäst lämpade att avgöra vilken vård som en patient behöver. Tillit har inom professionsforskningen lyfts fram vid sidan av de kriterier som traditionellt brukar framhållas som kännetecknande för en profession: teoretisk yrkesspecifik kunskapsbas, lång utbild- ning, autonomi i yrkesutövandet, kontroll över vilka som tillhör kåren, kontroll över kunskapsutvecklingen inom yrket och etiska regler.8 Forskningen menar att utan omvärldens tillit undermineras professionens möjligheter att utöva sitt yrke. är tilliten avhängig att professionen utför sitt arbete väl. Med andra ord för- väntas den professionelle vara hängiven och moraliskt involverad i sitt arbete i utbyte mot omvärldens tillit.9 För lärare innebär styrning genom professionen att lärarprofess- ionen, vilket inte är synonymt med enskilda lärare, får inflytande över verksamheten i skolan och då förstås särskilt undervisningen. Det kan handla både om delaktighet i att formulera målen för under- visningen, frihet i att utforma själva innehållet i undervisningen och makt över bedömning och examination. Professionalism bygger på en tilltro till att det är lärarna som är specialister på skolan i egen- skap av sin kompetens och kunskapsbas och en tillit till att lärarna ser till elevernas bästa. Verksamheten i skolan är komplex och mångfasetterad. Under- visning kan utformas på många olika sätt för att uppnå de mål som statsmakterna beslutat om exempelvis i läroplanerna för de olika skolformerna. Frågan om lärarprofessionens ställning kompliceras av att det finns ett berättigat intresse från statens och huvudmännens sida att styra skolan. Skolan är vår gemensamma angelägenhet och övergripande mål och riktlinjer för skolan bör fattas genom gemen- 7jfr : En kår i kläm. Läraryrket mellan professionella ideal och statliga reform- ideologier, Rapport till Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi () 2009:6, 2009, 37. 8Michael Burrage och : Professions in theory and history: Rethinking the study of the professions i The formation of professions. Knowledge, state and strategy, red. och : , 1990. 9Eliot Friedson: Professionalism. The Third Logic. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Ett visst mått av extern styrning av skolan är därför nödvändig som frågan om en väl fungerande lärar- profession i hög grad är avgörande för kvaliteten i skolverksam- heten. En balans mellan dessa olika principer utgör en utmaning för skolpolitiken. Frågan om huruvida läraryrket utgör en profession eller inte är dessutom i viss mån omstridd.10 Läraryrket får i hög grad sin legiti- mitet i samhället genom sin kunskapsbas. ingår i lärar- yrket att implementera de politiska mål som ställs upp för skolan. Man kan tala om två källor till legitimitet: den ena är den oberoende kunskapen, som ytterst vilar på den fria forskningen. Den andra är den politiska makten, i en demokrati som den svenska ytterst utgå- ende från medborgarna. Läraryrket är en semiprofession i spännings- fältet mellan dessa två idealtyper. Lärarprofessionens inflytande och status har varierat . har professionsforskningen betonat vikten av att inte en- sidigt fokusera på huruvida ett yrke uppfyller olika professions- kriterier eller inte.11 Allt fler menar att det inte är så viktigt att dra en tydlig linje mellan professioner och andra (expert)yrken efter- som gränsen är flytande. I stället bör studiet av professioner vidgas och fokusera på professioners och yrkesgruppers möjligheter att fungera och utöva sitt yrke.12 Som framgår av kapitel 2 fanns det från regeringens sida en uttalad ambition att kommunaliseringen skulle möjliggöra förändringar av lärarnas arbetssätt. Enligt regeringen var lärarnas frihet för stor i det centralstyrda systemet och det sågs som ett problem att lärarna arbetade ensamma och inte tillsammans så som staten länge för- ordat. Regeringen menade också att lärarna inte såg skolans styr- dokument som förpliktigande och att de i stället var tradition, lärar- utbildningen och den allmänna debatten som påverkade lärarnas arbetssätt. Regeringen menade att behovet av samarbete hade ökat bl.a. för att kunna hjälpa elever med svårigheter. 10Johanna Ringarp: Professionens problematik: lärarkårens kommunalisering och välfärds- statens förvandling. & : Makadam förlag 2011, 30 ff.; i kunskapssamhället . 11jfr : A new professionalism? Challenges and opportunities, Current Sociology 59, no. 4 2006; : Short Note: The Sociology of : New Directions, Current Sociology 54, no. 12Stenlås 2009, 37. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade yrket även fortsättningsvis borde vara ett yrke med stor frihet framhöll regeringen att det lika lite som på andra arbetsplatser kunde gälla att den enskilde anställde hade en obegränsad frihet att avgöra inriktning och välja metoder.13 , skolminister för kommunaliseringen av skolan, lyfte fram behovet av ett samlat arbetsgivaransvar för lärarna i syfte att möjliggöra en förändring av lärarnas arbetssätt i den riktning som staten länge försökt att åstadkomma. För att kunna genomföra dessa föränd- ringar var frågan om lärarnas arbetstid viktig.14 innebar mål- och resultatstyrningen, som infördes i samband med kommunaliseringen, i jämförelse med regelstyrningen, att lärarna fick ett ökat inflytande över hur undervisningen skulle bedrivas. Regeringen framhöll att lärarnas möjligheter att inom givna ramar påverka innehåll och arbetssätt i skolan skulle vara stora i det nya systemet. Härigenom skulle lärarnas kompetens tas tillvara och deras yrkesroll skulle stärkas och utvecklas.15 Syftet med kommunaliseringen vad gällde lärarna sades kort sagt vara att öka den externa styrningen av lärarnas arbetssätt och arbetstid, och , inom givna ramar, ge lärarprofessionen ett ökat infly- tande över undervisningens utformning. I har läraryrket sina rötter i två olika yrkestraditioner: folk- skollärarna och läroverkslärarna, utöver att det även finns yrkes- lärare med egna yrkestraditioner. Det parallella skolsystemet som bestod av läroverk och folkskolor övergavs successivt efter det riksdagsbeslut som fattades om att införa en allmän grund- skola. Lärarrollen skilde sig åt mellan de olika skolformerna liksom elevsammansättningen. Folkskollärarna utbildades på folkskollärarseminarium vilket var en yrkesförberedande utbildning utan koppling till universiteten. kallades ibland för fattigmans gymnasium eftersom en betydande del av folkskollärarna rekryterades bland elever som var duktiga i skolan men kom från enklare hemförhållan- den. Det var inte ovanligt att personer med akademisk utbildning 13Proposition 1988/89:4, 15. 14Proposition 1989/90:41, 13. 15Proposition 1989/90:41, 5. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade gjorde sig lustiga över folkskollärarnas halvbildning.16 Bland många folkskollärare fanns ett politiskt engagemang och radikala ambitioner att skapa en enhetlig grundskola och mer sekulär utbildning.17 Läroverkslärarna hade till skillnad från folkskollärarna en lång akademisk utbildning. De var antingen adjunkter eller lektorer bero- ende på hur lång utbildning de hade. Adjunkterna hade kandidat- eller licentiatexamen och det officiella kravet för lektorer var dok- torsexamen, även om licentiatexamen kunde godkännas på dispens. Läroverkslärarna var i regel specialiserade i ett par ämnen och först ingick även en obligatorisk kurs i pedagogik och psyko- logi i läroverkslärarens examen. Läroverkslärarna åtnjöt hög status och rekryterades i motsats till folkskollärarna ofta ur familjer i högre socialgrupper med akademisk tradition. Eleverna på läroverken hade likande bakgrund och många var inställda på att studera vidare. Läroverken förvaltade en lång tradition med rötter i medeltidens lärdomsskola där de akademiska läroämnena stod i centrum för undervisningen.18 När den sammanhållna infördes , innebar detta att alla barn oavsett bakgrund skulle gå i samma skolor. Lärarna från folkskolorna och läroverken sammanfördes därmed inom ramen för en gemensam skola. I den nya enhetsskolan kom folkskollärarna främst att undervisa på de lägre stadierna medan läroverkslärarna undervisade på högstadiet och gymnasieskolan. En viss spänning mellan dessa båda lärargrupper har levt kvar och den märks inte minst i att lärarna är organiserade i olika fackförbund som har haft diametralt olika ståndpunkter i skolpolitiska frågor.19 Mot bakgrund av den historiska utvecklingen av läraryrket kan man fråga sig vad det är som utgör kärnan i lärarprofessionen? Här har somliga betonat ämneskunskaperna och andra den pedagogiska kompetensen.20 Rimligen behöver läraren både och, men här finns alltså två olika perspektiv på vilken tonvikt som ska läggas på res- pektive kompetens i lärarrollen, vilka ibland hamnar i konflikt. 16Sixten : Läraren i skolan; utbildning och yrkesambitioner i Ett folk börjar skolan: folkskolan : 1842-1992, red. : Allmänna för- laget 1992. 17Sofia identiteter- bilder och motbilder, . 18Henrik Román Läroverken och läroverksläraren, . 19jfr Ringarp 2011, 133 ff. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Villkoren för läraryrket har vidare i hög grad förändrats under den senare delen av till följd av införandet av den sam- manhållna med en mer heterogen elevsammansättning och genom högre krav på att skolan ska ge alla elever goda kun- skaper. Skolpolitiken har i stor utsträckning kommit att handla om att skapa en likvärdig skola för alla. Detta har inneburit att lärarna har mött nya utmaningar och att yrket delvis förändrats. I det här avsnittet kommer läraryrkets kunskapsbas att belysas när- mare. De aspekter som kommer att behandlas är lärarutbildningen, forskning om lärarna och skolan samt fortbildning. Alla dessa aspek- ter handlar om kärnan i lärarprofessionen; den kunskap och kompe- tens som är specifik för lärare. Utformningen och innehållet i dessa tre aspekter utgör grundförutsättningar för att lärare ska kunna utföra sitt arbete väl. Fokus ligger på hur utformning, innehåll och villkor har förändrats sedan kommunaliseringen. har lärarutbildningen i , liksom i många andra länder, varit en statlig angelägenhet. Detta har givit staten ett betydande inflytande över lärarprofessionen både vad gäller dess kunskapsbas, men också vad gäller lärarens roll och självbild. I praktiken innebär detta, till skillnad från andra akade- miska utbildningar, att innehållet i lärarutbildningen beslutas av riksdag och regering. Riksdag och regering fastslår hur lärarutbild- ningens ska utformas, vilka ämnen som ska ingå och hur många poäng som lärare ska läsa i respektive ämne. Det är alltså inte insti- tutionerna för lärarutbildning eller pedagogik vid lärosätena som avgör vad som ska ingå i lärarutbildningen, även om de förstås har viss frihet att utforma innehållet inom givna ramar. Lärarutbildningen är komplex. Den ska både vara en teoretisk utbildning och en yrkesinriktning, som den ska fungera som ett statligt styrmedel för att förverkliga samhällets intentioner på skolområdet.21 Lärarutbildningen utgör också en grundförut- sättning för lärarprofessionens möjligheter att fungera väl. 21 SOU 1999:63 Att lära och leda. En lärarutbildning för samverkan och utveckling, 12. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade formningen av lärarutbildningen tydliggörs skiljelinjer mellan olika kunskapssyner och ideal. Den svenska lärarutbildningen har förändrats : 1988, 1992, 2001 och 2010. Förändringarna har initierats politiskt och inte av lärarprofessionen. De har till stor del varit följden av andra genomgripande reformer och föränd- ringar på skolområdet som lärarutbildningen måste anpassas till.22 Kommunaliseringen av skolan och de andra reformerna av skolan som genomfördes är exempel på sådana genomgripande reformer som initialt beslutats utan att lärarutbild- ningen anpassades till dem. Mot bakgrund av dessa förändringar sågs därför ett behov av att i efterhand se över och anpassa lärarutbildningen till de nya förhållandena på skolområdet. tillsattes på initiativ av en parlamentarisk kom- mitté för att lämna förslag till förnyelse av lärarutbildningen (dir. 1997:54). Det var särskilt mål- och resultatstyrningen men även kommunaliseringen av skolan och det nya systemet för statsbidrag som föranledde utredningen.23 Kommittén presenterade sitt slut- betänkande . I linje med kommitténs förslag lade rege- ringen förslag till en förnyad lärarutbildning som skulle infördes vid halvårsskiftet 2001.24 Den nya lärarutbildningen innebar att en gemensam lärarexamen infördes som ersatte samtliga åtta av de lärarexamina som tidigare funnits. Den nya strukturen innebar att utbildningen delades in i tre delar; ett allmänt utbildningsområde med lärargemensamma moment som var obligatoriska för alla lärarstudenter; ett utbild- ningsområde med inriktningar mot det eller de ämnen som angav lärarexamens profil samt ett utbildningsområde som innehöll speciali- seringar med fördjupningar och kompletteringar till det som studen- ten redan hade läst i de andra delarna. Jämfört med tidigare lärar- utbildning innebar den nya strukturen att alla lärarstudenter, oav- sett inriktning, skulle studera en gemensam kärna av ämnen som omfattade tre terminer, varav en del var förlagd till förskolor och 22Gunnar : Svensk Utbildningshistoria. Skola och samhälle förr och . : , 42. 23SOU 1999:63, 42. 24Proposition 1999/2000:135 En förnyad lärarutbildning. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade skolor.25 Det allmänna utbildningsområdet omfattade frågor om lärande, undervisning och specialpedagogik men även teman som socialisation, kultur och samhälle samt demokrati och ekologi.26 Den nya utbildningen innebar att lärarstudenterna själva kunde välja vilka ämnen som skulle ingå i deras examen. Det fanns alltså inga färdiga ämneskombinationer så som exempelvis språk eller naturvetenskap. Inte heller begränsades ämnena i lärarutbildningen till de undervisningsämnen som fanns i skolväsendet. Inriktning- arna skulle omfatta minst två terminers studier och vara påbygg- nadsbara. Specialiseringsområdet omfattade därefter ytterligare en termins studier som kunde fördjupa eller bredda inriktningen på utbildningen. utbildning hade det funnits färdiga inrikt- ningar som exempelvis SO-lärare och NO-lärare för uppdelade i tidigarelärare 1–7 och senarelärare 4–9, vilket alltså begränsade inriktningsmöjligheterna.27 Kravet på antalet kurspoäng för respektive inriktning lärarutbildning var i paritet med den tidigare utbildningen. Den nya utbildningen omfattade totalt 120–220 poäng, vilket motsvarade 6–11 terminers studier. Exempel- vis yrkeslärare som redan hade yrkeskunskap läste 120 poäng och gymnasielärare läste 220 poäng.28 Remissinstansernas reaktioner på förslaget till ny lärarutbildning var blandade. Många var positiva till förändringarna men det fanns även de som ställde sig negativa till förslaget. Bland de högskolor som yttrade sig var en majoritet positiva till förslaget till ny struk- tur för lärarutbildningen. Ett antal universitet och högskolor fram- förde dock kritik mot hela eller delar av den nya strukturen. Bland annat framhölls att den innebar ett otillräckligt utrymme för ämnes- studier29 och dessutom menade många att lärosätena själva borde få ett större inflytande över utformningen av lärarutbildningen.30 Bland de kommuner som yttrat sig över förslaget var ett antal ut- talat positiva medan ett fåtal helt tog avstånd till förslaget och ett stort antal var tveksamma till delar i strukturen. Bland annat fram- fördes olika synpunkter på omfattningen av den verksamhetsför- lagda delen av lärarutbildningen31 och omfattningen av det 25Proposition 1999/2000:135 26SOU 2008:109 En hållbar lärarutbildning, 90. 27SOU 2008:109, 89 ff. 28Proposition 1999/2000:135, 21, Betänkande 2000/01:UbU3, Rskr. 2000/01:5. 29Exempelvis: , , , , , . 31Uppsala, , , , m.fl. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade allmänna utbildningsområdet.32 Några kommuner framhöll dessutom att en gemensam lärarexamen inte skulle täcka skolornas behov.33 ställde sig positivt till förändringen av lärarutbildningen och såg fördelarna ur verksamhetssynpunkt. framhöll att den nya strukturen på lärarutbild- ningen skapade goda planeringsmöjligheter på skolorna med lärare som redan efter sin grundutbildning i större utsträckning än kan ersätta varandra.34 Förändringen av lärarutbildningen kan ses som ett sätt att utjämna skillnaden mellan läroverkslärartraditionen och folkskol- lärartraditionen och skapa en mer sammanhållen lärarroll. Detta genom att utbildningen i högre grad kom att betona det specifika i att vara just lärare och inte enbart ämneskunnig i och med inför- andet av det gemensamma allmänna utbildningsområdet.