sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Av betydelse för bedömningen av om ett system med avgifter för prövning i domstol är förenligt med artikel 6.1 är domstolsavgifternas storlek och möjligheterna till befrielse eller nedsättning av avgifterna för personer som inte har möjlighet att betala dem (s. 190). En avgift för domstolsprövning som inte kunde anses vara särskilt överdriven har i målet V.M. mot (avgörande , ansökan nr 45723/99) inte bedömts utgöra en inskränkning av den klagandes tillgång till domstolsprövning. 20 Ansöknings- och kungörandeavgifter vid allmän domstol (2012:1). redovisar i rapporten en ny metod för hur avgifterna skulle kunna bestämmas och löpande kunna räknas upp. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked tog i bedömningen även hänsyn till att det fanns ett system där den enskilde kunde ansöka om undantag från över- klagandeavgift samt att domstolen vid bedömningen av den klagandes ansökan om undantag gjort en prövning utifrån den enskildes ekonomiska situation. I artikel 9.1–3 i Århuskonventionen finns bestämmelser om tillgång till rättslig prövning av miljöbeslut (se avsnitt 3.1.7). De förfaranden för rättslig prövning som avses i punkter 1–3 får inte vara oöverkomligt kostsamma (artikel 9.4). 3.4.5Överklagandeavgifter i några europeiska länder Avgifter tas ut vid överklaganden i en rad europeiska länder. Våra grannländer och tar ut avgifter vid överklaganden i domstol, med vissa undantag. Varken eller har särskilda förvaltningsdomstolar utan förvaltningsärenden prövas i allmän domstol. I överklagas dock byggtillstånden och reguleringsplanerna (jämförbara med detaljplaner) inte till domstol utan till förvaltningsmyndigheten . Vad vi har kunnat se är överklaganden i dessa fall inte förenade med avgift. I överklagas bygglovsbeslut i första hand genom ett administrativt förfarande till Statsforvaltningen. Vid överklagande av bygglov till Statsforvaltningen ska, såvitt vi har kunnat se, ingen avgift betalas. Beslut om planer överklagas till Natur- og Miljøklagenævnet (). Vid överklagande till nämnden ska en avgift på betalas. Avgiften betalas efter att överklagandet kommit in till nämnden. När överklagandet kommit in till nämnden skickas en faktura ut och avgiften ska betalas , annars avvisas överklagandet. Om det är flera som överklagar gemensamt ska en avgift betalas per självständig över- klagandeskrivelse. Om den enskilde har framgång med sitt överklagande ska avgiften återbetalas. Avgiften ska även betalas tillbaka om den enskildes talan avvisas bl.a. på grund av bristande talerätt. Även om den enskilde återkallar sin talan kan avgiften återbetalas, om det inte sker alltför sent i processen. I fanns tidigare en bestämmelse om att bl.a. miljöorganisationer vid över- klagande till Natur- og Miljøklagenævnet skulle betala en avgift på , dvs. en avgift sex gånger högre än vad som gällde Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Avgiften kritiserades av Århuskonventionens efter- levnadskommitté (beslut , ACCC/C/2011/57). har förvaltningsdomstolar som prövar överklagade förvalt- ningsbeslut. Såväl bygglov som detaljplanebeslut överklagas till förvaltningsdomstolen. Prövningen av detaljplaner sker dock som besvär enligt kommunallagen, vilket liknar den svenska laglighets- prövningen. har en lång tradition av att ta ut avgifter för domstolsprövning. Vid överklaganden till bl.a. förvaltningsdom- stolen och tas en rättegångsavgift ut. Detta regleras i lagen om avgifter för domstolars och vissa justitieförvaltningsmyndigheters prestationer (26.7.1992/701). Avgiften betalas efter att domstolen har avgjort målet och tas inte ut om domstolen ändrar det överklagade beslutet. Det är den som överklagar som ska betala avgiften och om det är flera som över- klagar i en gemensam skrivelse är det endast en av parterna som betalar överklagandeavgiften. Vid överklagande till förvaltnings- domstolen är avgiften och vid överklagande till . Om besvärstillstånd till inte meddelas tas dock bara halva avgiften ut. En person som på behörigt sätt konstaterats vara medellös är befriad från att betala avgifter i mål som gäller dennes förmån eller rätt. Denna prövning går till på så sätt att den som beviljas rättshjälp befrias från avgiftsskyldigheten. Om avgiften är oskälig kan också domstolen i det enskilda fallet bestämma att avgiften inte ska betalas. Bedömningen av om det föreligger undantag från kravet att betala rättegångsavgift görs av föredraganden i målet vid dom- stolen. Om en person är missnöjd med bedömningen kan rättelse begäras hos tjänstemannen som fattade beslutet. Detta beslut kan i sin tur överklagas till förvaltningsdomstol. Detta gäller även om det är en föredragande vid allmän domstol eller som fattat beslutet. Förvaltnings- domstolens beslut kan i sin tur inte överklagas. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked har förvaltningsdomstolar till vilka förvaltningsbeslut över- klagas. I överklagas byggnadsplaner (liknande detaljplaner) direkt till överförvaltningsrätten (Oberverwaltungsgericht). Byggtillstånd däremot överklagas till förvaltningsrätten (Verwaltungsgericht) och därefter vidare till överförvaltningsrätten (Oberverwaltungsgericht). Vid överklagande tas avgift ut. Nivån på avgiften varierar mellan olika delstater. Om den enskilde har framgång med sitt överklagande tas dock ingen avgift ut. Även i tas det ut en avgift vid överklagande. Avgifterna varierar mellan olika kantoner. Bedömning: Vi anser inte att fördelarna med att införa en över- klagandeavgift för ärenden enligt (2010:900) överväger nackdelarna. En avgift skulle troligtvis ha viss effekt på antalet överklaganden. Det är dock svårt att utforma ett system som skulle minska antalet s.k. okynnesöverklaganden utan att riskera att personer som har ett berättigat intresse av att få sin sak prövad avstår från att överklaga av ekonomiska skäl. Dessutom skulle överklagandesystemet, troligtvis behöva utformas på ett sätt som skulle medföra ökad administration. Systemet skulle även riskera att leda till längre handläggningstider för de ärenden som överklagas. Vi anser därför att en avgift vid över- klagande inte bör införas. Vi bedömer att det inte heller bör införas en skyldighet för den förlorande parten att betala motpartens rättegångskostnader i mål enligt . Våra utredningsdirektiv knyter i fråga om överklagandeavgifter an till uttalanden i delbetänkande (SOU 2012:91 s. 99). I betänkandet uttalas att i syfte att minska antalet okynnesöverklaganden och därigenom korta ner handlägg- ningstiderna skulle en mindre avgift kunna tas ut från klaganden när ett ärende anhängiggörs. Vi har i avsnitt 3.1.3 konstaterat att begreppet okynnesöverklagande har ett subjektivt inslag som gör Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked det svårt att utvärdera i vilken omfattning sådana överklaganden förekommer. Vi har inte heller hittat några konkreta indikationer för att överklaganden enbart för att fördröja processen skulle vara vanliga. Detta leder till att huvudargumentet för att införa en överklagandeavgift faller. En överklagandeavgift skulle dock troligtvis kunna medföra en viss minskning av antalet överklaganden. Hur stor effekt en över- klagandeavgift skulle få är enligt vår mening beroende av nivån på avgiften. En avgift på för att överklaga har troligtvis en större effekt än en avgift på . En hög överklagande- avgift är effektiv på så sätt att den troligtvis minskar antalet över- klaganden. Med en hög avgift är risken stor att även personer som riskerar att utsättas för betydande olägenheter och som därigenom har ett berättigat intresse att få sin talan prövad av ekonomiska skäl avstår från att överklaga. Enligt vår mening bör därför en över- klagandeavgift inte sättas alltför högt utan det bör vara fråga om en mer begränsad avgift. Generellt anser vi att system framstår som en bra förebild om man skulle införa ett system med överklagandeavgifter i . Systemet har en tilltalande utform- ning för att säkerställa att rättssäkerheten upprätthålls. Om en överklagandeavgift infördes vore det enligt vår mening rimligt om den överensstämde med ansökningsavgiften för prövning i mark- och miljödomstol enligt avgiftsförordningen. uppgår denna avgift till . Som tidigare nämnts har gjort en översyn av storleken på ansökningsavgifterna enligt avgiftsförordningen och förslagit att de ska ändras. För målen i mark- och miljödomstolen föreslås ansök- ningsavgift bli . För ärenden i mark- och miljödomstol föreslås avgiften uppgå till samma belopp som för övriga domstols- ärenden, dvs. (2012:1 s. 9 och 60). Med ärenden avses att mark- och miljödomstolen som första instans prövar saken och att handläggningen sker enligt ärende- lagen. Vi anser att om en överklagandeavgift skulle införas att det är rimligt att avgiften är densamma som vid prövningen av ärenden i första instans i mark- och miljödomstol. är endast ett förslag men i det följande kommer vi analysera utifrån att överklagandeavgiften skulle uppgå till , eftersom en avgift på troligtvis skulle medföra att de administrativa kostnaderna för avgiften skulle överstiga intäkterna. är även en liknande nivå som överklagandeavgiften ligger på i . Avgiften för att överklaga till förvaltningsdomstol i är för Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Det pågår dock en utredning i om avgiften ska höjas. Frågan är då vilken effekt en överklagandeavgift på skulle få. Vi har inte kunnat ta del av någon statistik eller utvärdering över överklagandeavgiftens effekt på antalet över- klaganden från de europeiska länder vars avgiftssystem vi studerat. Våra efterforskningar har inte heller visat att det finns statistik eller andra undersökningar som visar i vilken utsträckning okynnesöver- klaganden förekommer i plan- och byggärenden. Det är därför, enligt vår mening, osäkert i vilken mån en avgift för att överklaga skulle minska antalet okynnesöverklaganden och även i övrigt vilka effekter en avgift skulle ha på antalet överklaganden. Vår uppfattning är dock att en överklagandeavgift på kan ha en viss effekt. Vi tror att en avgift skulle kunna minska framför allt de överklaganden som görs som en missnöjesyttring. Det vill säga i de fall den enskilde inte tror sig ha talerätt men överklagar i alla fall eller överklaganden som sker av en kommun- medlem mer som en missnöjeshandling för att visa att han eller hon är emot t.ex. anläggandet av fler gallerior. Däremot är vår bedöm- ning att en avgift på skulle ha en mycket begränsad effekt på överklaganden som har sin grund i en mer infekterad grannkonflikt. Vår uppfattning är att överklaganden endast som en missnöjesyttring förekommer i begränsad utsträckning. I den mån överklaganden förekommer enbart för att fördröja processen kan de troligtvis huvudsakligen hänföras till kategorin grannkonflikter. Om en överklagandeavgift skulle införas anser vi att det är rimligt att den införs först vid överklagande till mark- och miljö- domstolen, framför allt för att en sådan lösning framstår som enklast. PBL-ärendena utgör både sett till antal och arbetstid en begränsad del av länsstyrelsernas verksamhet (se avsnitt 2.5.4 och 2.5.5). Enligt vårt förslag i avsnitt 2.5.4 ska beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser över- klagas direkt till mark- och miljödomstol medan lov- och tillsyns- ärenden även fortsatt överklagas till länsstyrelse och därefter vidare till mark- och miljödomstol. Det finns enligt vår mening skäl att se olika på planärenden och andra PBL-ärenden. Innan beslut om att anta en detaljplan eller områdesbestämmelser fattas har enskilda under samrådet och granskningstiden fått möjlighet att yttra sig och lämna synpunkter på förslaget och stor tyngdpunkt läggs på prövningen i första instans. Vid många ansökningar om lov och förhandsbesked underrättas inte grannar. Det gör att de i dessa fall Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked får möjlighet att få sina grunder prövade först efter överklagande, vilket kan motivera att göra skillnad på lovärenden och planärenden och låta prövningen hos vara avgiftsbefriad för lovärenden. Lovärendena utgör i sin tur majoriteten av de PBL- ärenden som prövas av . Om ett system med överklagandeavgift på skulle införas anser vi att undantag från kravet på att betala avgift bör göras för personer med inkomster i nivå med försörjningsstöd. Om undantag inte görs för de med lägst inkomst anser vi att en avgift skulle riskera att utestänga de med lägst ekonomiska resurser från möjligheten att överklaga. En avgift på skulle troligtvis upplevas som mycket begränsande för en person med en netto- inkomst på t.ex. . För ansökningsavgifter finns undantag för de som beviljas rättshjälp. För att beviljas rättshjälp får den enskildes årsinkomst, med vissa avdrag, inte överstiga vilket motsvarar . För att beviljas rättshjälp måste den enskilde som huvudregel betala en timmes rådgivning samt en rättshjälpsavgift, vilken beroende på inkomst utgörs av en viss procentsats av kostnaden. Den enskilde har således ändå kostnader för domstolsprövningen i dessa fall, även om någon ansökningsavgift inte behöver betalas. Eftersom rättshjälp inte utgår för PBL-ärenden skulle ett undantag dock inte kunna kopplas till rättshjälpslagen. Om överklagandeavgift skulle införas och utformas med undantag för de med lägst ekonomisk förmåga anser vi att det lämpligast görs genom en reglering i förordning om att de personer som beviljats försörjningsstöd samt att de personer med en inkomst som understiger en viss nivå motsvarande försörjnings- stödet undantas från kravet på att betala avgift. Ett system med sådan utformning kräver dock viss administration där den enskilde som vill göra undantaget gällande får lämna in uppgifter om sin ekonomiska situation till domstolen, varefter en prövning av den ekonomiska förmågan görs. Detta kommer ta resurser i anspråk hos domstolen. En alternativ ordning skulle kunna vara att låta sköta denna prövning, men mot bakgrund av det begränsade antalet mål det rör sig om framstår inte en sådan lösning som lämplig. Eftersom det skulle vara fråga om ett överklagande av ett myndighetsbeslut är ett avgiftsuttag i de fall klaganden har fram- gång med sitt överklagande tveksamt ur principiell synvinkel. Det framstår inte som tilltalande att den enskilde ska behöva betala för Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked att få ett myndighetsbeslut rättat. Vi anser därför att ett avgifts- system, om det införs, bör utformas på så sätt att avgiften betalas tillbaka i de fall den enskilde vinner framgång med sitt över- klagande. På detta sätt är även överklagandeavgiftssystemet utformat i bl.a. . Ett sådant system skapar administration i två steg, både vid inbetalning av avgiften och vid återbetalning av avgiften. Om systemet i stället skulle utformas som , där avgiften utbetalas i efterhand, kan det ifrågasättas vilken avhållande effekt en avgift skulle få. Det skulle även tillkomma kostnader för indrivning av de avgifter som inte betalas frivilligt. Principen om att en avgift inte ska betalas vid bifall till överklagande kan i det enskilda fallet medföra gränsdragningsproblem. I plan- och bygg- mål finns ofta flera klaganden. Om t.ex. en detaljplan upphävs på grund av att en korrekt avvägning inte gjorts i förhållande till en av de klagandes intresse kan fråga uppkomma om samtliga klagande fått bifall till sin talan. Samma sak gäller om nya omständigheter anförs i andra instans och domstolen därför återförvisar målet till underinstansen för ny prövning av ärendet. Om en avgift infördes med undantag för de med inkomst i nivå med försörjningsstöd samt med återbetalning av avgiften i de fall den enskilde har framgång med sitt överklagande innebär det att vissa bedömningar ska göras i samband med beslut om avgift. Det vore därför rimligt att avgiftsbeslutet skulle kunna överklagas alternativt omprövas, vilket i sin tur skapar ökad administration för domstolarna. Det finns enligt vår mening en rad skäl som talar emot att införa en avgift för att överklaga PBL-ärenden. Först och främst kan det ifrågasättas om det finns skäl att införa en överklagandeavgift. Det är en begränsad del av besluten om lov och förhandsbesked som överklagas, enligt våra beräkningar 2,5–3,. Det är svårt att motivera varför en avgift för att begränsa överklagandena skulle införas för dessa beslut. Dessutom är bifallsfrekvensen relativt hög i första instans. Andelen ändrade eller upphävda beslut om lov eller förhandsbesked hos länsstyrelserna har legat mellan 15 och 19 procent.21 Av svaren på vår enkät till länsstyrelserna kan utläsas att länsstyrelserna ändrade eller upp- 21 2008 upphävdes 751 av 3 875 överklagade beslut om lov och förhandsbesked, vilket ger bifallsfrekvens. 2009 upphävdes 593 av 3 247 överklagade beslut (). 2010 upphävdes 516 av 2 817 överklagade beslut (). 2011 upphävdes 352 av 2 416 överklagade beslut (). 2012 upphävdes 491 av 3 210 beslut (). Dessa siffror är baserade på uppgifter i i praktiken 2012 s. 47. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked hävde beslut om lov eller förhandsbesked i av ärendena . När det gäller detaljplaner ser det lite annorlunda ut. Mellan av besluten om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan har överklagats under perioden 2008 till 2012.22 Bifalls- frekvensen är också lägre i detaljplaneärendena. upphävde länsstyrelserna mellan av de överklagade besluten om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan.23 I dessa fall är det dock i regel fler än en klagande, vilket har betydelse för effekten av att införa en överklagandeavgift. Om en detaljplan t.ex. överklagas av fem personer är det ganska troligt att i vart fall någon av dessa kommer att betala avgiften, vilket innebär att målet ändå kommer att sakprövas. Färre klaganden kanske underlättar prövningen men bidrar i begränsad utsträckning till att detaljplanen vinner laga kraft snabbare. I förhållande till ärenden med flera klaganden kan det ifrågasättas om en överklagandeavgift skulle medföra ökad effektivitet. Om en överklagandeavgift, precis som en ansökningsavgift, ska betalas i samband med överklagandet kommer erläggandet av avgiften utgöra en processförutsättning. Det innebär att handläggningen av målet inte kan påbörjas förrän överklagandeavgiften är betald. I de fall avgift inte betalas ska i sådana fall överklagandet avvisas. För att följa de processregler som gäller vid bristande processförutsättningar så måste den enskilde ta del av ett föreläggande om att betala avgift för att överklagandet ska kunna avvisas på grund av att avgiften inte betalats. En sådan hantering riskerar att ta tid och förlänga processen. I vart fall skapar det en möjlighet att medvetet förlänga processen genom att undandra sig delgivning i de fall förenklad delgivning inte tillämpas. Om förenklad delgivning tillämpas tar själva delgivningen måste den enskilde få tid att betala avgiften. I ett mål med många klaganden torde regel snarare än undantag vara att någon inte betalar avgiften i samband med sitt överklagande och att domstolen därför får förelägga någon av de klagande att betala avgiften. Det går i och för sig att reglera att det är tillräckligt att den 222008 överklagades 476 av 2 245 beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, vilket ger en överklagandefrekvens om . 2009 överklagades 471 av 2049 beslut (). 2010 överklagades 486 av 1941 beslut (). 2011 överklagades 337 av 1 703 beslut (). 2012 överklagades 410 av 1 753 beslut, (). Dessa siffror är baserade på uppgifter i i praktiken 2012 s. 44. 23Detta är baserat på beräkningar utifrån vad som anges i i praktiken 2012 s. 44 Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked enskilde i överklagandehänvisningen informeras om att den ska betala avgiften i samband med ansökan och att överklagandet i annat fall kommer att avvisas. En sådan ordning skulle dock medföra minskad rättssäkerhet och skulle även avvika från den gängse ordningen vid bristande processförutsättningar. Mot bakgrund av att vi anser att undantag bör göras för de med lägst ekonomiska förutsättningar är det även svårt att uppställa ett undantagslöst krav på att avgiften ska betalas vid inlämnandet av överklagandet, eller som i , inom från att fakturan skickats ut. Det har blivit allt mer populärt med s.k. fundraising, vilket innebär insamlingar genom t.ex. upprop på Internet för olika ändamål. En enskild skulle på detta sätt kunna samla in pengar till överklagande- avgiften, vilket skulle kunna möjliggöra överklaganden även för den med mer begränsade ekonomiska resurser. Att en sådan möjlighet finns kan dock, enligt vår mening, inte ersätta ett undantag för att betala avgift för de med lägst inkomst. Enskildas möjlighet att över- klaga bör inte vara beroende av om pengar kan samlas in på frivillig väg. Fundraising skulle dock kunna minska effekterna av en över- klagandeavgift. Det kan även ifrågasättas varför just PBL-ärenden skulle särbehandlas och en avgift införas för att överklaga dessa ärenden. Denna invändning gör sig särskilt starkt gällande eftersom PBL- ärenden, i vart fall till viss del, är en form av miljöärenden samt att det medborgerliga inflytandet är en viktig del i planprocessen. Ett system med överklagandeavgifter drabbar ekonomiskt svagare parter hårdare än ekonomiskt starkare parter. Det gäller även om man undantar de med lägst inkomst. Detta är ur ett demokrati- och rättssäkerhetsperspektiv problematiskt. Det är även problematiskt att enskilda ska behöva betala en avgift för att få riktigheten av ett myndighetsbeslut prövat. Sammantaget anser vi att en överklagandeavgift skulle ha viss effekt på antalet överklaganden. Systemet skulle för att tillgodose kravet på bibehållen rättssäkerhet troligtvis behöva utformas så att de med lägst ekonomiska förutsättningar undantas från kravet på att betala avgift och att avgiften återbetalas om den enskilde vinner framgång med sitt överklagande. En sådan ordning skulle skapa en ökad administration. Vi anser att det kan ifrågasättas om dom- stolarnas resurser ska läggas på ökad administrativ handläggning och det skulle även gå stick i stäv med den strävan som finns att renodla domstolarnas roll till rättskipning. Överklagandeavgift framstår som ett trubbigt instrument för att minska handläggnings- Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked En talan som saknar grund tar begränsad tid att pröva och vi anser en lämpligare effektiviseringsåtgärd är att ha en arbets- ordning där sådana ärenden snabbt kan avgöras. Mot bakgrund av de negativa effekterna och osäkerheten om vad som kan vinnas med en överklagandeavgift anser vi inte att ett system med över- klagandeavgifter bör införas. Skyldighet att betala motpartens rättegångskostnader Under arbetets gång har det framförts att det skulle kunna införas en skyldighet för enskilda som förlorar PBL-mål i domstol att betala motpartens rättegångskostnader på liknande sätt som gäller vid prövningen av tvistemål enligt . Det finns dock flera invändningar som kan framföras mot en sådan ordning. Ett PBL-mål är inte ett tvistemål utan ett överklagat myndighetsbeslut. Grundtanken är att enskilda ska kunna föra en process utan ombud och enskilda beviljas inte heller rättshjälp i PBL-mål. Detta talar emot att införa en ordning där den ena parten ska betala den andra partens rättegångskostnader, i de fall det uppkommer sådana. Det kan även ifrågasättas om kommunernas skattepengar ska användas till att betala rättegångskostnader för enskilda i de fall den enskilde har framgång med sitt överklagande. PBL-ärendena kan ha många klaganden, t.ex. i överklagandet av den medialt uppmärksammade detaljplanen för i (Mark- och miljödomstolen vid tingsrätts avgörande , mål nr P 3602-12) var det 157 klagande. Att i ett mål med så många klaganden ha ett krav på att betala motpartens rättegångskostnader skulle kunna bli komplicerat. Det skulle även bli dyrt för tappande part i en process med så många klaganden.