sou · H2B354 · 2014-07-15 00:00:00 — Den som tillverkar foder för att utfodra vilt som ska konsumeras inom hushållet omfattas inte av förordningen dvs. för denne finns inget registreringskrav. Den som köper foder och utfodrar sådant vilt för konsumtion inom hushållet behöver inte heller vara registrerad. Inte heller omfattas producenters direktför- säljning av små mängder primärproducerat foder till lokala jord- bruksföretag för användning i dessa företag. Motsatsvis betyder det att de som säljer större mängder foder för utfodring av vilt måste vara registrerade. Även de som utfodrar vilt för jakt och försäljning av viltkött kan behöva (här är regelverket oklart) vara registrerade, om det inte är frågan om en begränsad försäljning av viltkött direkt till konsumenterna. Utredningen anser att måste arbeta för en ökad tydlighet om vad undantaget konkret innebär. Huvudansvarig kontrollmyndighet är , men läns- styrelserna ansvarar för tillsyn av primärproduktionen. Myndigheter- na har långtgående möjligheter meddela föreskrifter, förelägganden och enskilda beslut. ska även föra ett register över foderföretagare. Det betyder att ska registrera alla som utfodrar vilt med undantag av utfodring för enbart privat kon- sumtion, begränsad försäljning och producenters direktförsäljning av små mängder primärproducerat foder till lokala jordbruksföretag för användning i dessa företag. I utredningens analys om utfodring av vilt, främst vildsvin och hjort, har två olika problem framkommit. Det ena problemet är att framförallt vildsvin utfodras med olämpligt foder som matavfall och godis. Det andra är att utfodring enligt en del sker i alltför stor omfattning och att det skulle saknas möjligheter för myndigheter att begränsa mängden. När det gäller det första problemet är det utredningens slutsats att det handlar om bristande tillsyn. Som framgått finns det ett om- fattande regelverk som anger vad vilt som vildsvin och hjort får utfodras med och långtgående möjligheter för myndigheterna att agera. Här skulle alltså lagstiftningen inte brista. Ansvaret ligger på och länsstyrelserna. Eftersom regelverket är kom- plicerat bör enligt utredningens uppfattning i klar- görande syfte meddela föreskrifter om vad vilt får utfodras med och även i samarbete med länsstyrelserna utfärda rekommendationer till stöd för länsstyrelserna. När det gäller det andra problemet däremot framstår det som om det saknas möjlighet för myndigheterna att agera, det saknas lag- stöd för att begränsa mängden foder som används vid utfodring. Utredningen kommer framöver att fokusera enbart på den frågan, se vidare avsnitt 7.2. När det gäller jordbruksarrendatorernas rättsliga ställning handlar det i sammanhanget om arrendatorernas jakträtt och problemet med viltskador. Enligt 10 § jaktlagen är grundprincipen att fastighets- ägaren har jakträtten. Enligt andra stycket samma paragraf är dock huvudregeln vid jordbruksarrende att arrendatorn har jakträtten på den arrenderade marken, om inte annat har avtalats. I praktiken är det enligt uppgift från såväl som Jord- bruksarrendatorers Förbund mycket vanligt att markägaren i arrende- avtalet förbehåller sig jakträtten. Hur vanligt det är kommer utred- ningen att ge svar på i avsnitt 5.2 och 7.3. Om markägaren enligt avtal förfogar över jakträtten saknar arrendatorn rätt till jakt på den mark som arrenderas. Det kan leda till att såväl viltförekomsten som viltskador på arrenderad mark blir för hög enligt arrendatorns uppfattning. De regler som då gäller till skydd för arrendatorn är möjligheten att ansöka om skyddsjakt och/eller kräva ersättning för viltskador. Nedan ska dessa två möjlig- heter analyseras. Reglerna om skyddsjakt är snåriga. Det finns dessutom två olika varianter av skyddsjakt. Det kan dels vara fråga om s.k. skyddsjakt på myndighets initiativ eller skyddsjakt på enskilds initiativ. Därutöver gäller, enligt 23 § jaktlagen första stycket, att den som bor på en gård eller har en trädgård men saknar jakträtt där får döda eller fånga och behålla följande djur som kommer in på gården eller i trädgården: vildsvin, räv, mårdhund, grävling, mård, iller, mink, , vessla, ekorre, vildkanin, mullvad, sorkar, lämlar, råttor, skogsmöss, husmus, duvhök, sparvhök, kråka, råka, kaja, skata, björk- trast (snöskata), gråsparv eller pilfink. Från har anförts att det är olyckligt att bosättning är ett krav, eftersom arrendatorer ofta arrenderar mark utan att bo där. Med skyddsjakt på myndighets initiativ avses sådan skydds- jakt som beslutas av myndighet, oavsett om det skett efter ansökan av enskild eller om myndigheten beslutat om skyddsjakt utan an- sökan. Termen kan därför framstå som missvisande. Utförandet kan organiseras av myndighet eller av jakträttshavaren om han åtagit sig detta. Detta regleras i 7 § jaktlagen och i 23 a och 24 § jaktförord- ningen. Därutöver finns det alltså skyddsjakt på enskilds initiativ. Med detta avses att jakträttshavaren själv beslutar om skyddsjakt enligt vissa förutsättningar som anges i bilaga 4 till jaktförordningen. Skyddsjakt på enskilds initiativ regleras i 26–28§§ jaktförordningen. Om arrendatorn saknar jakträtt på den arrenderade marken kan denne alltså bara använda sig av institutet skyddsjakt på myndig- hets initiativ. Enligt 7 § jaktlagen gäller att om det på grund av ett viltbestånds storlek finns påtagliga risker för trafikolyckor eller för allvarliga skador av vilt, får den myndighet som regeringen bestämmer besluta om jakt för att förebygga eller minska dessa risker. I myndighetens beslut ska bestämmas hur jakten ska bedrivas och om den ska ske genom jakträttshavarens försorg, om han har åtagit sig det, eller genom särskilt utsedda jägare. I beslutet ska också ingå hur det ska förfaras med djur som dödas eller fångas vid jakten. Denna regel kom till 1987 när den nya jaktlagen skapades (enda skillnaden var att trafikolyckor benämn- des olyckor). I den tidigare jaktlagen krävdes konstaterad skada för skyddsjakt, inte bara risk för skada. I propositionen diskuterades skärpningen och det framfördes farhågor om tillämpningsproblem. Från regeringen anfördes genom föredragande statsrådet följande: Jag delar inte farhågorna att en bestämmelse, utformad i huvudsaklig överensstämmelse med beredningens förslag, kommer att leda till särskilda tillämpningssvårigheter. I vissa fall kan naturligtvis avväg- ningen mellan skilda intressen innebära problem för myndigheterna, något som dock knappast kan undvikas om möjligheten till tvångsav- skjutning skall finnas kvar. Att det skall vara fråga om en särskilt kvali- ficerad skaderisk följer av att det av omständigheterna bör framgå att risken för skada är överhängande och att den skada som riskeras är allvarlig. Varje beslut om en avskjutning måste givetvis föregås av en prövning där viltvårdsintresset ges stor tyngd. Det följer av principen att var och en anses skyldig att tåla ett visst mått av skada eller annan olägenhet som en följd av att det finns vilda djur. Bestämmelsen bör också utformas så att regeringen kan bestämma att beslut om jakt efter vissa djurarter skall fattas av den centrala naturvårdsmyndigheten (prop. 1986/87:58, avsnitt 2.2.2). Bestämmelsen diskuterades ur ett arrendatorsperspektiv i prop. 1995/96:43, vissa arrenderättsliga frågor. Följande anfördes då av regeringen i avsnitt 5: Det är vanligt vid upplåtelse av jordbruksarrende att jordägaren förbe- håller sig jakträtten på arrendestället. Jordägaren har i ett sådant fall ofta intresse av att hålla en stor viltstam, antingen för att kunna jaga själv eller för att kunna upplåta jakträtt till någon annan. För arrendatorn kan däremot en stor viltstam betyda ökad risk för skador på jordbruks- grödor. är möjligheten att lösa problemen genom skyddsjakt begränsade. På sina håll i landet har detta medfört problem för arren- datorerna. Avskaffandet av viltskadefonden har accentuerat behovet av att införa regler till skydd för arrendatorerna för sådana fall där jord- ägaren förbehållit sig jakträtten. Som nämnts tidigare skall jakträtten anses ingå i jordbruksarrendet om inte annat har avtalats. Det krävs således en aktiv handling från parternas sida för att undanta jakträtten från arrendeupplåtelsen. Detta borde rimligen medföra att parterna diskuterar frågor som har samband med jakträtten vid arrendeavtalets ingående. Om jordägaren önskar förbehålla sig jakträtten, har arren- datorn möjlighet att begära att detta också avspeglas i storleken på arrendeavgiften. Trots detta synes frågan om jakträtt och om viltskador ofta inte ägnas någon större uppmärksamhet i samband med avtals- slutet. En förklaring till detta kan vara att det är vanligt att parterna använder förtryckta avtalsformulär i vilka avtalsvillkoren innehåller att jakträtten skall vara förbehållen jordägaren. Som kommittén framhållit bör man inte söka komma till rätta med problemen genom att införa tvingande regler om att jakträtten alltid skall tillkomma arrendatorn. En sådan reglering skulle innebära ett alltför stort ingrepp i avtalsfriheten. Regeringen delar vidare kommitténs uppfattning att det inte är ändamålsenligt att lösa problemen med vilt- skador genom att utvidga institutet skyddsjakt. En sådan ordning före- faller förhållandevis omständlig utan att det kan antas att den skulle vara särskilt effektiv. Det ligger i stället närmare till hands att införa ett lagstadgat ansvar för jordägaren för viltskador i de fall då jakträtten inte ingår i arrendet. Av propositionen framgår vidare att förordningen (1980: 400) om ersättning vid vissa viltskador m.m. upphävdes 1995. Den förordning- en hade gett rätt till ersättning av staten för skada av älg, dovhjort och kronhjort på jordbruksgrödor och trädgårdsodlingar. Från LRF har anförts att det även fanns möjlighet till att få ersättning för vildsvinsskador. Fonden finansierades genom fällavgifter. som förordningen upphävdes avskaffades fäll- avgifterna för dovhjort, kronhjort och årskalv av älg. Till grund för förslaget om att avskaffa ersättningen av staten för vissa viltskador låg betänkandet Skada av vilt (SOU 1990:60.) I det betänkandet föreslogs också som kompensation till arrenda- torer att 23 § jaktlagen skulle kompletteras med en bestämmelse om att skulle kunna ge jordbruksarrendatorer rätt till skyddsjakt för att förebygga eller minska risker för skador på jord- bruksgrödor till följd av ett viltbestånds storlek. Något sådant förslag togs dock inte upp i propositionen. I stället anförde regeringen att problemen med viltskador borde kunna lösas genom omfattande information till och utbildning av markägare, jägare och arrendatorer. Informationen borde omfatta möjligheterna till att ansöka om skyddsjakt enligt 7 § jaktlagen. Det var angeläget enligt regeringen att länsstyrelserna visade stor bered- skap och snabbhet i handläggningen av ärenden om skyddsjakt. Dessa åtgärder borde enligt regeringen medföra tillräckliga möjligheter för arrendatorn att förebygga skador på jordbruket (a.a. sid. 12). gick med i EU och blev då bundet av Art- och habitatdirektivet och Fågeldirektivet. habitatdirektivet skyddar enbart de djur som anges i direktivet. Dessa ska uppnå och bibehålla gynnsam bevarandestatus. I bilaga 4 anges de arter som har ett strikt skydd. De arter som finns upptagna i bilaga 4 och som skulle kunna bli föremål för jakt i är björn, varg, lodjur, fladdermöss, hassel- mus, buskmus, utter, fjällräv och tumlare. Innebörden är att den stora majoriteten av de ca 50 arter som jagas inte berörs av Art- och habitatdirektivet. Utgångspunkten för Fågeldirektivet är det motsatta. Alla fåglar är skyddade om det inte uttryckligen anges att de får jagas i direktivet och den nationella lagstiftningen. När det gäller Art- och habitatdirektivet och Fågeldirektivet har införlivning inte skett i jaktlagen utan i jaktförordningen. Införliv- ningen har i huvudsak skett på det sättet att regeringen i samband med att den bestämmer förutsättningarna för jakt beaktar direktiven. Det sker en regelmässig omprövning av förutsättningar för jakt med hänsyn till bevarandestatus i jaktförordningen av regeringen. Sam- beredning sker av Landsbygdsdepartementet och . När det gäller allmän jakt finns det därför ingen särskild para- graf i jaktförordningen som beskriver Art- och habitatsdirektivets eller Fågeldirektivets krav. I stället har alltså regeringen genom be- stämmelserna i jaktförordningen om allmän jakt eller licensjakt, om jakttider och om jaktmetoder beaktat direktivens krav. Exempelvis anges i 10 § om jaktmedel att i fråga om vilda fåglar, björn, varg, järv, lo, utter bäver, valar och fladdermöss samt i fråga om annat vilt som i bilaga 1 till artskyddsförordningen har markerats med N, n eller F är det förbjudet att använda icke-selektiva medel och som lokalt kan medföra att populationen av arten försvinner eller utsätts för en allvarlig störning. När det gäller skyddsjakt har, i varje fall för skyddsjakt på myn- dighets initiativ, inte samma bearbetning skett i jaktförordningen. En förklaring till detta kan vara att skyddsjakt på myndighets initiativ regleras i jaktlagen. Som framgått kom denna till före EU-inträdet. För att beakta direktiven infördes därför 1995 för skyddsjakt para- graf 23 a i jaktförordningen. I denna anges följande: 23 a § Om det inte finns någon annan lämplig lösning, och om det inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånd i dess naturliga utbredningsområde, får beslut om jakt som avses i 23 b, 24, 25 och 29 §§ meddelas: 1)av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet eller av andra tvingande skäl som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konse- kvenser för miljön, 2)av hänsyn till flygsäkerheten, 3)för att förhindra allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten eller annan egendom, 4)för att skydda vilda djur eller växter eller bevara livsmiljöer för sådana djur eller växter. Ett beslut som avses i första stycket får även avse rätt att göra in- grepp i fåglars bon eller förstöra fåglars ägg. I 24 §, som alltså paragraf 23 a hänvisar till, anges att det är Natur- vårdsverket som beslutar om skyddsjakt enligt 7 § när det gäller björn, varg, järv, lo eller säl samt rovfåglar och ugglor och i andra fall. I 24 a, och 24 b finns möjligheter för att delegera beslut om skyddsjakt till . 7 § jaktlagen gäller för skyddsjakt på myndighets initiativ. Paragra- fen avser såväl rovdjur som andra arter. har skyddsjakt av rovdjur diskuterats ingående. Vårt uppdrag avser dock inte rovdjur utan fokus ligger på vilt som kan innebära skador på grödor, exempelvis vildsvin, rådjur, dov- och kronhjort och älg. Som framgått ovan hänvisar 23 a § till 24 §, som reglerar vem som beslutar om skyddsjakt enligt 7 § jaktlagen. Därmed står det klart att både 23 a § och 7 § gäller för skyddsjakt som myndighet beslutar om. För skyddsjakt på vildsvin, rådjur, hjort och älg är det som beslutar. En fråga är dock hur både 7 § och 23 § a kan gälla , eftersom de reglerar samma sak, men har olika kriterier. Enligt 7 § gäller att skyddsjakt kan ske om det på grund av ett viltbestånds storlek finns påtagliga risker för trafikolyckor eller för allvarliga skador. Av propositionen följer att det ska vara fråga om en särskilt kvalificerad skaderisk och att det av omständigheterna bör framgå att risken för skada är överhängande och att den skada som riskeras är allvarlig. Varje beslut om avskjutning måste givetvis föregås av en prövning där viltvårdsintresset ges stor tyngd. Det följer av principen att var och en anses skyldig att tåla ett visst mått av skada eller annan olägenhet som en följd av att det finns vilda djur. Av 23 § a följer inledningsvis att det inte ska finnas någon annan lämplig lösning och att skyddsjakten inte får försvåra upprätthål- landet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Detta är nya krav, som tillkommer och som inte finns med i 7 §. Enligt 23 § a ska vidare, som framgår ovan, ett av följande fyra kriterier vara uppfyllt för att skyddsjakt ska beviljas: 1.Tvingande skäl som har ett allt överskuggande allmänintresse, som hänsyn till allmän säkerhet och säkerhet, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva kon- sekvenser för miljön, 2.Av hänsyn till flygsäkerhet, 3.För att förhindra allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten eller annan egendom 4.För att skydda vilda djur m.m. 23 a § speglar Art- och habitatdirektivets krav. har para- grafen utformats betydligt mer långtgående än vad som hade behövts. Art- och habitatdirektivet gäller enbart för de arter som uttryckli- gen anges, medan 23 a § omfattar alla arter. Regleringen blir sam- mantaget också oklar, eftersom det är svårt att förstå vilket lagrum som har företräde. Som framgår räcker det enligt 7 § med risk för allvarlig skada eller påtaglig risk för trafikolycka. Skaderisken kan i och för sig stämma med punkt 3 ovan i 23 § a och när det gäller risk för trafikskada kan det tolkas in under pun- kten 1. Här är lagregleringarna alltså inte direkt motstridiga. Värre är dock att 7 § kräver att det är det stora viltbeståndets storlek som ger skador, vilket 23 § a inte gör. 23 a § ställer också mer långt- gående krav än 7 § i sin inledning om att det inte ska finnas någon annan lämplig lösning och att inte den gynnsamma bevarandestatusen ska försvåras. I detta avseende är alltså 23 a § mer restriktiv än 7 §. ger 23 a§ även utrymme till skyddsjakt med hänsyn till flygsäkerhet och för att skydda vilda djur. I detta avseende är alltså 23 a § mer generös än 7 §. Frågan är då vilken paragraf som gäller. Huvudregeln vid lag kollision är att lag har företräde framför förordning. 23 a § speglar dock ordalydelsen i Art- och habitatdirektivet. Direktivet är inte direkt gällande i , men är skyldig att införliva det, vilket skett i jaktförordningen. omfattar Art- och habitatdirek- tivet endast ett fåtal djur som jagas. Slutsatsen skulle därmed kunna vara att det är 7 § i jaktlagen som gäller i den mån 23 a § och 7 § kolliderar. Om tillämpningen skulle avse djur som omfattas av Art- och habitatsdirektivet och direktivet inte uppfyllts skulle det dock kunna innebära att kritik skulle kunna riktas mot av EU. En slutsats är att lagregleringen bör göras om för att underlätta för tillämpande myndighet. Detta är också enligt direktiven utredningens uppdrag. När det gäller arter som inte omfattas av Art- och habitatdirek- tivet som t.ex. vildsvin, dov- och kronhjort, rådjur och älg kan utfärda de bestämmelser som är lämpliga. En möjlighet är därmed att klarlägga att det enbart är 7 § jaktlagen som gäller för dessa arter. Det är också möjligt att föreslå ändringar av 7 § för dessa arter. Sådana mer lagtekniska förslag bör dock utredningen att lämna först i vårt slutbetänkande i samband med att hela jaktlagstiftningen ses över, eftersom det finns ett värde i att se över samtliga paragrafer i ett sammanhang. Om jordägaren förbehållit sig jakträtten i arrendeavtalet är denne skyldig att ersätta arrendatorn för förluster på grund av viltskador på arrendestället eller på arrendatorns egendom. Det gäller dock inte om jordägaren visar att skadan inte kunnat förhindras trots rimliga ansträngningar från dennes sida. Detta följer av 9 kap. 34 a § Jorda- balken. Bestämmelsen infördes genom den ovan nämnda pro- positionen 1995/96: 43, Vissa arrenderättsliga frågor och betänkandet betänkande 1995/96: LU8. Som framgår av redogörelsen ovan under 4.3.1 var det rege- ringens uppfattning 1995 att det inte är ändamålsenligt att lösa pro- blemen med viltskador genom att utvidga institutet skyddsjakt. I stället infördes ett lagstadgat ansvar för jordägaren för viltskador i de fall då jakträtten inte ingick i arrendet. Redan innan detta ansvar infördes hade jordägaren enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer ett ansvar. Det som skedde genom den särskilda lagregleringen i jordabalken var att detta ansvar precise- rades. I propositionen anges följande om innebörden av bestämmel- sen: En förutsättning för jordägarens ersättningsskyldighet bör alltså vara att jakträtten inte ingår i arrendet och att arrendatorn därför saknar jakträtt på arrendestället. Jordägaren bör ha ansvaret för viltskador både i fall då han har förbehållit sig jakträtten och har den kvar för egen del och i fall då han har upplåtit jakträtten till någon annan än arrendatorn. Om jordägaren har upplåtit jakträtten till någon annan får det ankomma på jordägaren att försäkra sig om att jakträttshavaren bedriver erforderlig viltvård. Skulle jakträtten vara uppdelad mellan parterna, bör bestämmelsen tillämpas så att ersättning inte utgår för skador orsakade av vilt som arrendatorn får jaga. En ytterligare förutsättning för att ålägga jordägaren ansvar för viltskador måste vara att denne har en reell möjlighet att förhindra eller begränsa viltskador på den utarrenderade marken. Viltskador exempelvis på jordbruksgrödor torde inte kunna undvikas helt och det är bara när jordägaren kan anses ha försummat sin viltvård som hans ansvar bör inträda. Detta innebär att jordägaren inte bör ha något ansvar för skador av djur som är fridlysta eller skador som flyttande djur orsakar under tid då de är fredade. Vidare kan för- hållandena vara sådana att jordägaren har små möjligheter att påverka förekomsten av vilt som orsakar skador exempelvis därför att viltet vandrar in från angränsande fastigheter även om jordägaren bedriver en aktiv viltvård. En skyldighet för jordägaren att ersätta arrendatorn för viltskador bör således begränsas till sådana fall där skadan kunnat förhindras genom rimliga ansträngningar från jordägarens sida. Det ligger i sakens natur att det inte alltid är lätt för arrendatorn att i efterhand styrka att jordägaren har försummat att i rimlig utsträck- ning bedriva viltvård. Det är däremot inte så svårt för en jordägare som har vidtagit rimliga åtgärder för att undvika viltskador att i efterhand påvisa dessa åtgärder. Det anförda talar med styrka för att bevisbördan i detta hänseende bör ligga på jordägaren som alltså får ett s.k. pre- sumtionsansvar. Kan jordägaren visa att han gjort vad som är rimligt för att undvika viltskador, bör hans ansvar helt falla bort. Kan han inte visa detta, bör han ha ansvaret för den del av skadorna som kunnat undvikas genom rimliga ansträngningar från hans sida. Kraven på jord- ägarens bevisning i sådana fall kan inte ställas alltför högt. De bevis- medel som främst kan komma i fråga i detta avseende torde vara vittnes- uppgifter från personer som är förtrogna med viltvårdsfrågor, exem- pelvis en länsjaktvårdare eller andra erfarna jägare, samt med jord- bruksfrågor. Om jordägarens ansvar begränsas på det sätt som regeringen nu har förordat, saknas det anledning att dessutom begränsa ansvaret till att gälla endast skador på jordbruksgrödor. Att andra skador är av något mindre praktiskt intresse är inget bärkraftigt skäl för att undanta dem från jordägarens ansvar på grund av försummelse. Jordägarens ersätt- ningsskyldighet bör förutsätta att skadorna är bestående, dvs. att det inträffar en slutlig förlust för arrendatorn. Om arrendatorns ekono- miska utbyte av grödan blir oförändrat därför att skadorna läks genom grödans tillväxt bör någon ersättning givetvis inte utgå. ständigheter kan dock göra att det i vissa fall kan dröja från det att skadan inträffade till dess ersättningen kan bestämmas. En särskild fråga är om det skall införas särskilda bestämmelser som begränsar skadeståndet. Kommittén har föreslagit att arrendatorn skall få vidkännas ett avdrag från ersättningsbeloppet i form av en självrisk om av skadans belopp, dock lägst , av arrendeavgiften för det innevarande arrendeåret. Vidare föreslås att den sammanlagda ersättningen inte skall få överstiga arrendeavgiften för det innevarande arrendeåret.