sou · H2B340 · 2014-06-12 00:00:00 — Inter- nationell juridisk dubbelbeskattning kan uppstå på grund av att två stater tillämpar olika beskattningsprinciper. Till undvikande av internationell juridisk dubbelbeskattning finns internationella skatteavtal som bland annat innehåller regler om fördelningen av beskattningsrätten och metoder för undan- röjande av dubbelbeskattning. Regler för ränteavdragsbegränsningar enligt de fyra modeller som är aktuella i jämförelsen kan också leda till internationell eko- nomisk dubbelbeskattning. Ekonomisk dubbelbeskattning uppstår om avdrag vägras för en ränteutgift i som motsvarande ränteinkomst beskattas i ett utländskt dotterbolag enligt de skatteregler som gäller där. En generell begränsning av avdrags- rätten för ränta i kombination med att skatteplikten för ränte- inkomster är oförändrad skulle dock i samtliga modeller gälla på samma sätt vid både nationella och internationella transaktioner. Då är inslaget av ekonomisk dubbelbeskattning ett medvetet ställ- ningstagande från lagstiftarens sida som inte skulle drabba gräns- överskridande transaktioner annorlunda än svenska. Man bör dock vara medveten om att ekonomisk dubbelbeskattning från företagens sida kan uppfattas vara negativ. 13.3Neutralitet mellan eget och lånat kapital Här görs en jämförelse av den verkan som modellerna har på asymmetrin mellan eget och lånat kapital. Räntekostnader för lån är får dras av medan utdelning på aktier inte får dras av. Lånefinansiering av investeringar är därmed skattemässigt gynnad framför finansiering med eget kapital. Det är snedvridande att skattemässigt gynna en finansieringsform, om inte särskilda skäl föreligger. Kommittén anser inte att det finns några särskilda skäl att skattemässigt gynna en viss finansieringsform (se avsnitten 7 och 10). Asymmetrin mellan eget och lånat kapital avhjälps fullständigt med en ST-schablon eftersom varken räntor eller utdelningar är avdragsgilla. Med ett finansieringsavdrag avhjälps denna asymmetri fullständigt i de företag som har negativt räntenetto. En jämförande analys av olika modeller I en EBIT/DA-modell är räntor avdragsgilla upp till ett visst tak som bestäms utifrån företagets rörelseresultat. Därmed kvarstår asymmetrin mellan eget och lånat kapital upp till detta tak. Över taket är varken räntor eller utdelningar avdragsgilla och skattesystemet behandlar därmed de båda finansieringsformerna neutralt. En EBIT/DA-modell möjliggör en samtidig bolagsskattesatssänkning. Eftersom asymmetrin mellan eget och lånat kapital är proportionell mot bolagsskattesatsen, mildrar en sänkt bolagsskattesats asymmetrin mellan eget och lånat kapital. Om ACE-avdraget och ränteavdragsbegränsningen i den kom- binerade modellen kalibreras på rätt sätt skulle systemet vara neutralt mellan eget och lånat kapital. Generellt sett bör skillnaden i beskattning mellan de båda finansieringsformerna i vart fall minska betydligt. 13.4Effekter på realinvesteringar och företagslokaliseringar Analysen av effekter på realinvesteringar utgår från att en investering genomförs om dess avkastning efter bolagsskatt är minst lika hög som avkastningskravet. För att kunna jämföra de olika modellernas effekter på investeringarna beräknas den s.k. effektiva marginal- skatten för varje modell. Den effektiva marginalskatten är ett mått på skatten som betalas på den sista kronan som investeras. Den investeringen når nätt och jämnt upp till avkastningskravet. Om den effektiva marginalskatten är noll påverkas inte investeringsvolymen av skatten, eftersom alla investeringar som når upp till avkastningskravet utan skatt också gör det med skatt. Om den effektiva marginalskatten är större är noll finns det däremot en skattekil som leder till att investeringsvolymen blir mindre än den vore utan bolagsskatt. I en expertrapport till detta betänkande redovisar (2014) bland annat beräkningar av den effektiva marginalskatten och det närliggande måttet kapitalkostnad för finansiering med eget och lånat kapital (se bilaga 7). I tabell 13.1 visas beräkningar, baserade på samma metod, av den effektiva marginalskatten för en En jämförande analys av olika modeller investering som skattemässigt till hälften skrivs av som fastigheter, till hälften som maskiner.2 Tabellen visar att den marginella skattesatsen med nuvarande skatteregler skiljer sig kraftigt åt mellan eget och lånat kapital. För lånat kapital är den negativ. Det betyder att avkastningen efter skatt är högre än avkastningen före skatt, vilket innebär att lånefinansierade investeringar subventioneras. Den effektiva marginalskatten med nuvarande regler är betydligt högre för investeringar som finansieras med eget kapital. Skillnaden i effektiv marginalskatt mellan finansieringsformerna är avsevärt större med nuvarande regler än i samtliga fyra modeller. Investeringar som helt eller till stor del finansieras med eget kapital bedöms öka med alla fyra modellerna, medan investeringar som helt eller till stor del finansieras med lånat kapital bedöms minska.3 Skillnaderna mellan de fyra modellerna är inte särskilt stora, med ett undantag. I den kombinerade modellen är kapitalkostnaden för investeringar som finansieras med lånat kapital lägre än i övriga modeller. Fler lånefinansierade investeringar skulle därmed uppnå avkastningskravet med den modellen än med övriga tre modeller. Tabell 13.1 Effektiv marginalskatt i de fyra modellerna (procent) -17,6 Analysen ovan bygger på att investeraren har full tillgång till kapital- marknaden. Om investeraren inte har tillgång till kapitalmarknaden, eller enbart begränsad tillgång till den, kan investerarens avkastnings- krav avvika från det avkastningskrav som finns på kapitalmarknaden. Vidare bygger analysen på att den marginella investeringen är relativt liten, jämfört med ett företags kapitalstock. För ett åkeri som går från 100 till 101 lastbilar är denna förutsättning oproblematisk, men inte för ett åkeri som går från 1 till 2 lastbilar. Analysen bygger vidare på att företagets kostnader för investeringen är proportionerlig mot investeringens storlek. I vissa fall finns det 2Beräkningarna utgår från de specifikationer av modellerna som redovisas i bilaga 8. 3Beräkningarna för EBIT/DA-modellen avser EBIT. För en närmare analys av skillnaderna i kapitalkostnad mellan en EBIT-modell och en EBITDA-modell, se bilaga 7. En jämförande analys av olika modeller dock en fast kostnad för att göra en investering. Beslutet att starta ett företag kan innebära en engångskostnad för den som startar företaget. Avkastningen på de investeringar som görs när väl före- taget är startat måste täcka upp den fasta kostnaden för att starta ett företag om det ska ske några investeringar. Dessa tre faktorer gör att för framför allt mindre, ägarledda företag så kan den totala beskattningen, inte bara den marginella, påverka investeringarnas storlek. Det kommer också, generellt sett, att krävas en högre avkastning för att denna typ av investeringar ska bli genomförda. De olika modellerna har olika profil beträffande högavkastande respektive lågavkastande investeringar. Finansieringsavdraget och EBIT/DA- modellen sänker beskattningen på högavkastande investeringar jämfört med . Detta gäller framför allt finansieringsavdraget. I den kombinerade modellen och för ST-schablonen beskattas högavkastande investeringar på marginalen, precis som . Om hänsyn tas till att vissa investeringsbeslut påverkas av de här diskuterade faktorerna innebär det att bedömningen av effekten på investeringarna bör justeras upp något för finansieringsavdraget och EBIT/DA-modellen. Analysen av effekter på företagslokalisering utgår från att ett företags lokalisering bestäms av den genomsnittliga avkastningen efter bolagsskatt. Fler företag väljer att lokalisera sin verksamhet i ett land där den genomsnittliga bolagsskatten är låg. En jämförelse mellan olika modeller bör därför baseras på beräkningar av den effektiva genomsnittsskatten. Eftersom de här aktuella modellerna är kalibrerade så att de ska vara offentligfinansiellt neutrala är utgångs- punkten att den genomsnittliga skatten på en aggregerad nivå ska vara densamma i de olika modellerna. Eftersom modellerna begränsar ränteavdragen i olika stor utsträckning finns det emellertid skill- nader i genomsnittlig skatt för olika typer av investeringar. Modellerna påverkar som nämnts olika typer av investeringar på olika sätt. Sammantaget bedöms effekten för alla modeller bli att investeringsmixen i förbättras något, men hur mycket är svårt att kvantifiera. En modell med ett finansieringsavdrag och EBIT/DA-modellen ökar generellt lönsamheten av investeringar med hög avkastning, som en följd av att bolagsskatten sänks. En jämförande analys av olika modeller måttlig avkastning och investeringar som lånefinansieras i stor utsträckning kommer däremot att bli mindre lönsamma än med nuvarande regler. I den kombinerade modellen ökar lönsamheten av investeringar som i hög utsträckning finansieras med eget kapital, eftersom sådana investeringar medför ACE-avdrag. Investeringar som låne- finansieras i stor utsträckning kommer däremot att bli mindre lönsamma. Även en ST-schablon bedöms generellt öka lönsamheten av investeringar med låg avkastning på grund av att schablonavdraget väger relativt tungt för sådana investeringar. Investeringar som lånefinansieras i stor utsträckning kommer att bli mindre lönsamma. Sammantaget kan sägas att samtliga modellers effekt på mängden företagslokaliseringar i bedöms vara marginell. Det beror på att företagens genomsnittliga skatt på en aggrerad nivå ska vara densamma som med nuvarande regler, eftersom kommitténs uppdrag är att lämna ett fullt finansierat förslag. Däremot förväntas urvalet av företag som lokaliserar sin verksamhet till förändras till det bättre med samtliga modeller. 13.5Motverka av lagstiftaren icke avsedd skatteplanering Ett viktigt kriterium är att den modell som föreslås bedöms vara effektiv mot kringgåenden och utnyttjanden av systemet i syfte att undgå skatt. Om reglerna inte blir tillräckligt effektiva i detta avseende riskerar den svenska skattebasen att urholkas. I det följande jämförs de fyra modellerna utifrån vilka incitament som finns för skatteplanering med hjälp av koncerninterna transaktioner. Därefter diskuteras om modellerna kräver kompletterande regler för ränteavdragsbegräns- ningar eller liknande. 13.5.1Incitament för koncerninterna vinstöverföringar Analysen av reglernas effekter på incitament för koncerninterna vinstöverföringar rör den delen av företagens vinster som är relativt lätt att flytta mellan olika länder. Det rör sig alltså inte om var företagen förlägger sina realinvesteringar. En jämförande analys av olika modeller Den lättrörliga delen av företagens vinster påverkas av dels hur lätt det är att flytta vinster mellan länder, dels hur lönsamt det är. De modeller som jämförs skiljer sig åt i fråga om hur lönsamt det är att flytta vinster men inte i fråga om hur lätt det är att flytta dem. Företag betalar mindre bolagsskatt om vinster flyttas från ett land med högre bolagsskattesats till ett land med lägre bolagsskatt. Bolagsskattesatsen påverkar av den anledningen hur lönsamt det är att flytta vinster och kan därmed påverka var företagen redovisar sina vinster. I nuvarande system för bolagsbeskattning (som är ett traditionellt system) är bolagsskattesatsen lika hög för alla sorters vinstöver- föringar.4 Det spelar i ett sådant system ingen roll om den över- förda delen av vinsten redovisas som en del av rörelseresultatet (EBIT) eller som en del av räntenettot. I de modeller som här ska jämföras kan detta däremot spela roll. Jämförelsen mellan modellerna omfattar vinstöverföringar av såväl EBIT som räntor. En fördjupad analys av detta redovisas i bilaga 8. Vinstöverföring av EBIT kan göras genom förändrade intern- priser. Ett svenskt företag som köper exempelvis insatsvaror från ett utländskt koncernföretag redovisar en lägre vinst ju högre pris som sätts på insatsvaran. Den redovisade vinsten i det utländska koncernföretaget ökar med lika mycket. Detta är lönsamt för koncernen som helhet om den överförda vinsten beskattas lägre i utlandet än i . I praktiken begränsas denna form av vinst- överföring av att internationella riktlinjer om internprissättning måste beaktas. Vinstöverföring av räntor kan göras på flera olika sätt. I analysen som redovisas i bilaga 8 tas två huvudgrupper upp, dels förändrade räntesatser på koncerninterna lån, dels förändrad finansieringsstruktur som uppnås genom koncerninterna transaktioner. I denna grupp finns bland annat skatteplanering med ränteavdrag, vilka till stor del för- hindras genom nuvarande regler för ränteavdragsbegränsningar. Frågan som kan ställas är hur skatten i påverkas av att vinsten som överförs till (eller från) ökar med en krona. 4 Såvida det inte rör sig om en räntebetalning som träffas av nuvarande begränsningsregler för ränteavdrag. En jämförande analys av olika modeller Kommittén har analyserat hur incitamenten att göra en vinst- överföring till skulle förändras i de fyra modellerna. Med nuvarande regler beskattas en vinstöverföring till , oavsett vilken form vinstöverföringen har. På mot- svarande sätt gäller att en vinstöverföring från till utlandet minskar bolagsskatten i av vinstöver- föringen. I de fyra modellerna beskattas vinstöverföringar aldrig med , men i flera fall beskattas de med mindre. Incitamenten att föra över vinster till skulle därmed aldrig bli svagare med någon av modellerna, däremot starkare i vissa fall. På motsvarande sätt gäller att incitamenten av föra över vinster från till utlandet aldrig skulle bli starkare med någon av modellerna än med nuvarande regler. Därmed kan slutsatsen dras att de sammanlagda vinstöverföringarna till kommer att öka oavsett vilken modell som skulle införas. 13.5.2Behov av kvarvarande eller nya ränteavdragsbegränsningsregler Incitamenten till skatteplanering beräknas vara mindre i var och en de fyra modellerna än med nuvarande skatteregler. Frågan är om modellerna behöver kompletteras med nuvarande regler för ränteavdragsbegränsningar eller med andra regler som syftar till att förhindra av lagstiftaren icke avsedd skatteplanering. Enligt nu gällande ränteavdragsbegränsningsregler är räntebetalningar avseende lån mellan företag i intressegemenskap som görs till lågskatte- jurisdiktioner i allmänhet inte avdragsgilla. Fokus i denna del av analysen är därför på incitamenten att genom koncerninterna lån öka de räntekostnader som redovisas i . I tabell 13.2 redo- visas hur mycket skatten i minskar om räntekostnaderna i ett svenskt bolag ökar med en krona i ett företag där räntekost- naderna är större än ränteintäkterna. SOU 2014:40 En jämförande analys av olika modeller Tabell 13.2 Minskad skatt i av en ökad räntekostnad med en krona i ett svenskt företag med negativt räntenetto Modell med ett finansieringsavdrag 0,19a alt. 0b 0c alt. 0,11d Källa: Tabell 3 i bilaga 8. Anm: a När avdragsutrymmet inte överskrids. Bolagsskattesatsen antas i EBIT-modellen sänkas till . b När avdragsutrymmet överskrids. c Avser minskad skatt då ökad räntekostnad beror på större lån. d Avser minskad skatt då ökad räntekostnad beror på höjd räntesats. Bolagsskattesatsen antas i den kombinerade modellen vara densamma som , . EBIT/DA-modellen (här kalibrerad utifrån EBIT-varianten) skiljer sig från övriga modeller såtillvida att modellens ränteavdrags- begränsning inte alltid biter. Så är fallet om ett företags räntekost- nader är mindre än dess utrymme för ränteavdrag. Om avdrag får göras för räntor upp till exempelvis av EBIT kommer incitament fortfarande finnas att använda sig av skatteplanering med hjälp av ränteavdrag upp till detta belopp. Om de nuvarande reglerna tas bort utan att det införs några nya ränteavdragsbegräns- ningsregler utöver sådana EBIT-regler skulle en fortsatt skatte- planering enligt kommitténs beräkningar kunna leda till ränte- avdrag som ger upphov till ett skattebortfall i storleksordningen 3– . För att förhindra detta måste en EBIT/DA- modell därför kompletteras med ränteavdragsbegränsningsregler av den form som finns . En stor grupp företag utgörs av dem som har negativa ränte- netton, där alltså räntekostnaderna är större än ränteintäkterna. För de företagen skulle en vinstöverföring genom ökade svenska räntekostnader för koncerninterna lån inte påverka beskattningen alls i en modell med ett finansieringsavdrag. På motsvarande sätt skulle vinstöverföringar från till utlandet genom samma typ av transaktion (fast åt motsatt håll) inte påverka beskattningen i . Det skulle alltså inte finnas något incitament att använda den här typen av upplägg för att via ränteavdrag överföra vinster från till utlandet. Av denna anledning bedöms de nuvarande reglerna för ränteavdragsbegränsningar kunna avskaffas om ett finansieringsavdrag införs. Om någon av de övriga tre modellerna En jämförande analys av olika modeller införs bedöms det däremot vara motiverat att komplettera reglerna med någon form av ränteavdragsbegränsningar. För att den kombinerade modellen inte ska innebära incitament för koncernintern skuldsättning i behöver den kalibreras på exakt rätt sätt så att ökade ränteavdrag helt neutraliseras av ett minskat ACE-avdrag. En exakt kalibrering av systemet är i praktiken knappast möjlig, bland annat på grund av att räntesatsen varierar för olika lån. I lägen där de ökade ränteavdragen är värda mer än de ACE-avdrag som företaget går miste om kommer det även fortsättningsvis att vara lönsamt att öka lånens storlek. Till skillnad från andra ränteavdragsbegränsningsregler, till exempel de som följer av en EBIT/DA-modell, har den kombinerade modellen inget högsta tak för ränteavdragens storlek. Om man vill minska denna skatteplaneringsmöjlighet är det nödvändigt att komplettera modellen med ytterligare avdragsbegränsningar för räntekostnader. Med en ST-schablon beviljas inga ränteavdrag. De nuvarande ränte- avdragsbegränsningsreglerna blir därmed överflödiga. Något som allmänt begränsar handlingsutrymmet betydligt för skatteplanering med en ST-schablon är att näringsbetingade andelar5 inte kan användas för att skapa avdragsutrymme. Näringsbetingade andelar ingår inte i underlaget eftersom de inte är skattepliktiga. Det finns ändå möjlighet att undvika avsedd skatt i vissa fall. Om ett företag till exempel ökar sin skuldsättning genom att ta upp ett nytt lån ökar också tillgångssidan i motsvarande mån. En ökning av de skattepliktiga tillgångarna innebär att schablonavdraget blir större. En förutsättning för att detta ska vara lönsamt är att schablonavdraget är värt mer i sänkt bolagsskatt än vad räntan för det nya lånet kostar. Om lånet upptas koncerninternt eller inom en intressegemenskap krävs dessutom att den skatt som utgår på ränteinkomsten hos mottagaren inte överstiger den bolagsskatte- sänkning som schablonavdraget ger. Det förhållandet att schablon- räntesatsen, för att hålla nere de statsfinansiella kostnaderna, sannolikt kommer att behöva vara betydligt lägre än en marknads- 5 Med näringsbetingad andel avses en andel i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening som ägs av till exempel ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening, stiftelse eller ideell förening. Andelen ska vara en kapitaltillgång och uppfylla någon av följande förutsättningar: 1) Andelen är inte marknadsnoterad. 2) Det sammanlagda röstetalet för ägarföretagets samtliga andelar i det ägda företaget motsvarar eller mer av röstetalet för samtliga andelar i företaget. 3) Innehavet av andelen betingas av rörelse som bedrivs av ägarföretaget eller av ett företag som med hänsyn till äganderättsförhållandena eller organisatoriska förhållanden kan anses stå det nära. Se 24 kap. 13 och 14 §§ IL. En jämförande analys av olika modeller mässig låneränta innebär att det oftast inte skulle finnas incitament att öka skuldsättningen på det sätt som framgår ovan. I speciella situationer med stora variationer i räntenivåerna kan dock en ST-schablonränta komma att överstiga marknadsräntan. Under sådana förhållanden kan företaget komma åt stora schablonavdrag som sänker beskattningen. För att förhindra att reglerna utnyttjas på detta sätt behövs någon form av kompletterande regler. 13.6Lätt att förstå och tillämpa Den praktiska tillämpningen av reglerna i form av hur lätta de är att förstå och tillämpa är en viktig aspekt vid kommitténs val av modell. Här avses exempelvis hur lätt det är att tillgodogöra sig reglerna, hur stor den administrativa bördan vid tillämpning av reglerna bedöms vara och om det kan finnas särskilda kontrollsvårigheter för . Avsnittet är uppdelat på så sätt att först analyseras detta utifrån modellens grundläggande konstruktion. Därefter kommer i separata avsnitt ett par andra frågor av betydelse för hur enkel en modell kan uppfattas. Det gäller behovet av särregler för branscher och modellernas internationella förekomst. Modellen med ett finansieringsavdrag och en EBIT/DA-modell bedöms inte vara komplicerade i sina grundformer. Underlaget i en EBIT-modell består av resultatet med återläggning för bland annat ränteintäkter och räntekostnader. I en EBITDA-modell återläggs också avskrivningarna. Det som kan orsaka problem är den uppdelning som måste göras av räntor i förhållande till andra resultatposter. En sådan gränsdragning är komplicerad, men oundvik- lig. Hur svår den blir i praktiken beror på vilken räntedefinition man väljer att tillämpa. Även eventuella kompletterande ränteavdrags- begränsningsregler, särregler för branscher och övergångsregler kan påverka i detta avseende. En fördel med finansieringsavdraget som innebär en förenkling i förhållande till EBIT/DA-modellen är att avdragsbegränsningen i finansieringsavdraget sker i ett steg, det vill säga efter en kvittning av räntekostnader och ränteintäkter gäller fullt avdragsförbud varefter ränteavdraget ersätts med ett schablon- avdrag. I EBIT/DA-modellen kan det slutliga avdraget inte En jämförande analys av olika modeller fastställas förrän det högsta tillåtna avdragsbeloppet har fastställts och jämförts med det faktiska räntenettot. Vid en kombinerad modell är den del av modellen som består i kvoterade ränteavdrag enkel i grunden. Utgångspunkten är de ränte- utgifter som företaget har för sina lån och från detta dras företagens ränteintäkter. Det som eventuellt återstår efter att ränteintäkterna dragits av är den nettoränta som ska kvoteras ned. Beroende på hur man väljer att definiera vad som ska avses med ränta kan gräns- dragningen bli mer eller mindre svår. Underlaget för ACE-avdraget är mer komplicerat. I grunden består underlaget av företagets egna kapital av vilket ett antal skattemässiga och redovisningsmässiga justeringar bör göras. De uppgifter som behövs för beräkningen torde dock kunna hämtas ur företagens redovisning och deklara- tioner, varför reglerna sannolikt inte skulle bli alltför administrativt betungande för företagen att handlägga och för att kontrollera. Hur det blir med detta i slutändan påverkas förstås av om reglerna måste kompletteras med ytterligare ränteavdragsbegräns- ningar. Sammantaget kan sägas att den kombinerade modellen kräver två sannolikt komplicerade definitioner, dels en räntedefinition, dels en definition av eget kapital. En ST-schablon förutsätter att företagens tillgångar delas upp i skattepliktiga och inte skattepliktiga tillgångar. En sådan uppdel- ning behöver inte vara särskilt komplicerad och innebär i princip att företagets alla tillgångar utom näringsbetingade andelar ingår i underlaget för schablonavdrag. De skattepliktiga tillgångarna ska sedan fastställas till sitt skattemässiga restvärde. Dessa värden kan hämtas ur företagens redovisning och deklarationer men kräver ändå en hel del administrativt arbete. Flera poster som ska beräknas och justeras kräver också lite mer kontrollarbete för . Eftersom inga avdrag medges för faktiska räntor behövs dessutom en räntedefinition. Sammantaget bedöms reglerna i denna modell som något mer komplicerade än i övriga modeller.