sou · H2B350 · 2014-06-24 00:00:00 — Det är därför viktigt att en avveckling av gårdsstödet sker som pelare II stärks och att det inom ramen för pelaren finns möjlighet att utföra riktade åtgärder för att 7Jordbruksverket (2012), Ett grönare CAP, Rapport 2012:13. 8Kravet om ekologiska fokusarealer innebär att en viss andel av åkermarken ska utgöras av områden som är extra bra för den biologiska mångfalden. 9Slättbygder är högavkastande områden som domineras av . 10Jordbruksverket (2011), Miljöeffekter av tvärvillkoren, Rapport 2011:5. En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark även fortsättningsvis kunna upprätthålla produktion och hävd i dessa områden. Eftersom möjligheterna till nationella utformningar av lands- bygdsprogrammen är stora kommer sannolikt en avveckling av pelare I och en förstärkning av pelare II och landsbygdsprogrammen att leda till att jordbrukspolitiken till viss del blir mer nationaliserad. Det är därför möjligt att det behöver tas fram förstärkta EU-gemensamma regler för hur medlen i pelare II ska fördelas för att inte snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. är ett litet jordbruksland i europeiskt perspektiv och behöver samarbeta med andra medlemsländer för att få till stånd en förändring av jordbrukspolitiken. För att kunna reformera den gemensamma jordbrukspolitiken måste processen få ta tid och det kommer att behövas väl förberedda underlag och förslag att presentera inom EU inför kommande jordbrukspolitiska perioder. Det är inte rimligt att samtliga förändringar som krävs för att uppnå det föreslagna etappmålet ska vara beslutade till 2020, dock bör de inledande stegen i processen att successivt reformera jordbrukspolitiken ha initierats. Behov av ett effektivare landsbygdsprogram Miljöersättningarna inom landsbygdsprogrammet utgår till lant- brukare för att genomföra miljöåtgärder och kan t.ex. handla om bevarande av biologisk mångfald, insatser för att minska klimat- påverkan och minskad näringsbelastning på vattendrag, sjöar och hav. Ersättningen beräknas efter de kostnader och uteblivna intäkter som lantbrukaren har för att genomföra en miljöåtgärd. I sin utvärdering av landsbygdsprogrammet har gjort bedömningen att stora delar av de ersättningar som betalas ut inom programmet inte bidrar till att effektivt uppnå miljömålen11. I är det sällsynt att miljöåtgärdernas miljönytta bedöms och alla jordbrukare som följer vissa villkor för hur marken brukas är berättigade till miljöersättning. Detta innebär i många fall att jordbrukare får miljöersättning utan att de behöver ställa om sin verksamhet och att marken skulle brukas på samma sätt också utan 11 (2013), Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd?, RiR 2013:13. En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark ersättningarna.12 Ersättningsnivåerna utgör ett nationellt genom- snitt för kostnader och utebliven inkomst. Lantbrukare med högre kostnader än genomsnittet kompenseras därmed inte fullt ut, medan de med lägre kostnader blir överkompenserade. Risken är därmed stor att de lantbrukare som har höga kostnader för att uppfylla villkoren för miljöersättningarna avstår från att ansöka om ersätt- ning13. Regeringen har redovisat sin bedömning av utvärdering i skrivelsen 2013/14:158. I skrivelsen redovisar även regeringen hur man avser att beakta de synpunkter och iakttagelser som har framförts om landsbygdsprogrammet. Åtgärderna handlar bl.a. om att se över vissa ersättningars utformning och att utreda vilka möjligheter som finns för att betala för miljönytta och kollektiva nyttigheter14. Skrivelsen behandlas i . I flera sammanhang, både nationellt och internationellt, disku- teras system inom landsbygdsprogrammen som syftar till att ge ersättning för uppnådd miljönytta och inte enbart för de kostnader som uppstår vid genomförande av åtgärder15. finns det inte möjlighet att betala extra för den uppnådda miljöeffekten en åtgärd resulterar i utan endast för den merkostnad som uppstår för att producera den efterfrågade miljönyttan. Med ett system där ersätt- ning istället kan ges för de resultat en åtgärd skapar skulle ersätt- ningen kunna bli högre för de lantbrukare som levererar högre miljövärden.16 Värdebaserade ersättningar skulle därmed kunna skapa incitament för utökade miljöåtgärder inom jordbruket. Flera av landsbygdsprogrammets stöd och ersättningar har fått kritik för att vara ineffektiva eller svåra att utvärdera på grund av 12Sveriges (2010), Halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogram för 2007–2013; och (2013), Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd?, RiR 2013:13. 13Riksrevisionen (2013), Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd?, RiR 2013:13. 14Regeringens skrivelse om om det svenska landsbygdsprogrammet 2007–2013, Skr. 2013/14:158. 15Se t.ex. (2010), Halvtidutvärdering av Landsbygdsprogram för 2007–2013; Rabinowicz, E. (2013), söker bidrag, en om effektivitet i det svenska landsbygdsprogrammet, Rapport till Expertgruppen för offentlig ekonomi 2013:6; (2012), Evaluation of agri-environmental policies: selected methodological issues and case studies, publishing; Bateman, I. J. m.fl. (2013), Bringing ecosystem services into economic decision-making: land use in the . Science 341: 45–50; och (2013), Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd?, RiR 2013:13. 16Jordbruksverket (2012), Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras?, Erfarenheter från andra länder, Rapport 2012:24. En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark Det är viktigt att insatser kan fokuseras på åtgärder som genom utvärdering har visat sig leverera efter- frågade resultat. Arbetet med kommande landsbygdsprogram påbörjas vanligtvis när lämnat sina första förslag gällande den kommande perioden. I det sammanhanget anges bl.a. ramar för vad som är möjligt att göra inom landsbygdsprogrammet. Detta till- vägagångssätt begränsar möjligheterna att hinna analysera alter- utformningar av programmet och därmed försvåras också möjligheterna för att programmet ska vara så effektivt och målinriktat som möjligt. Ett effektivt landsbygdsprogram kräver att planeringen inför kommande program genomförs på ett lång- siktigt och kontinuerligt sätt. Alla länder runt utom är medlemmar i och omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken. Länderna har till stor del likartade miljöutmaningar och flera åtgärder inom landsbygdsprogrammen omfattar områden där det finns tydliga EU- gemensamma intressen. Gemensamma insatser i flera är därmed betydelsefulla för att öka genomslagskraften för lands- bygdsprogrammens miljöåtgärder. För att nå en hållbar användning av jordbruksmark krävs stärkta miljö- och landsbygdsinsatser Jordbruket spelar en viktig roll för regionala utveckling, den biologiska mångfalden och produktionen av ekosystemtjänster. Utformningen av den europeiska jordbrukspolitiken och landsbygds- programmet har stor betydelse för möjligheterna att åstadkomma ett ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbart jordbruk. En successiv reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik med stärkta miljö- och landsbygdsinsatser, i linje med de svenska jordbruks- politiska målen om att de totala kostnaderna för jordbruksstöden ska minska (prop. 1997/98:142), kan enligt vår bedömning skapa förutsättningar för ett långsiktigt hållbart jordbruk. 17 Se t.ex. (2010), Halvtidsutvärdering av landsbygdsprogram för 2007–2013; (2012), Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras?, Erfarenheter från andra länder, Rapport 2012:24; Rabinowicz, E. (2013), söker bidrag, en om effektivitet i det svenska landsbygds- programmet, Rapport till Expertgruppen för offentlig ekonomi 2013:6; och (2013), Landsbygdsprogrammet - från jordbruksstöd till landsbygdsstöd?, RiR 2013:13. En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark Vi föreslår följande åtgärder för att etappmålet ska nås: Marknads- och direktstöden (pelare I) inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik avvecklas successivt som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks i syfte att förbättra möjligheterna för effektivare miljöåtgärder inom jordbruket. Möjligheter att lämna värdebaserade ersättningar, som utgår från åtgärders miljönytta, skapas inom landsbygdsprogrammen. Fortsatt och stärkt arbete med långsiktig planering och utform- ning av kommande landsbygdsprogram. En successiv avveckling av stöden inom pelare I Vi föreslår att inom EU ska arbeta för att medel inom den gemensamma jordbrukspolitiken förs över från de generella stöden inom pelare I till riktade miljö- och landsbygdsinsatser inom pelare II. En utfasning av pelare I och gårdsstödet bör ske som de riktade åtgärderna inom landsbygdsprogrammet stärks. För- slaget innebär inte en direkt överföring av medel från pelare I till pelare II och är i linje med de nuvarande svenska jordbrukspolitiska målen om att de totala kostnaderna för jordbruksstöden bör minska (prop. 1997/98:142). behöver samarbeta med andra medlemsländer och kunna presentera väl underbyggda kunskapsunderlag och förslag för att kunna få till stånd en förändring av jordbrukspolitiken. bör därför i samarbete med andra medlemsländer ta fram förslag på en plan för hur en successiv överföring av medel från de generella direktstöden (pelare I) till mer riktade stöd (pelare II) kan ske. Planen bör innehålla förslag på när och hur en avveckling av pelare I kan ske och hur eventuella negativa effekter för jordbruk kan hanteras. Planen bör innehålla: utredningar kring hur en avveckling av gårdsstödet kan komma att påverka de olika medlemsländerna, åtgärder för att motverka de negativa effekterna av en avveckling av gårdsstödet, och En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark analyser av behovet av ytterligare eller förstärkta EU-gemen- samma regler inom pelare II för att inte snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. Värdebaserade miljöersättningar kan ge incitament för insatser med större miljönytta Vi föreslår att inom EU ska arbeta för att det ska bli möjligt att betala ut ersättning inom landsbygdsprogrammet till lantbruk- are för den miljönytta genomförda åtgärder skapar. Ersättningarna skulle t.ex. kunna betalas ut för levererade ekosystemtjänster, såsom vattenrening (t.ex. minskning av övergödande ämnen), kol- inlagring, bevarande av biologisk mångfald, kulturlandskap och mullhalt. Genom att ge ersättning för den uppnådda miljönytta som skapas uppmuntras lantbrukare att genomföra miljöåtgärder på eget initiativ och att bedriva ett mer miljövänligt jordbruk. Ersättningar som grundar sig på de nyttor som skapas innebär också att samhället visar sin uppskattning genom att inte enbart ersätta kostnader och utebliven inkomst för en genomförd åtgärd, utan faktiskt betalar för den produkt som levereras. Incitamenten att ansluta sig till landsbygdsprogrammet bör därmed öka. EU har utlyst medel för studier kring resultatbaserade ersättningar, bl.a. med syftet att ta fram riktlinjer för hur sådana ersättningar kan utformas18. Även inom Organisationen för eko- nomiskt samarbete och utveckling (, )19 diskuteras möjligheten att förbättra miljöersättningarnas kostnadseffektivitet i förhållande till åtgärdernas resultat i miljön. Vi anser att det är angeläget att deltar i det pågående arbetet både inom EU och inter- nationellt för att få till stånd förutsättningar för att betala ut värde- baserade ersättningar i kommande landsbygdsprogram. Värdebaserade ersättningssystem riskerar att bli detaljerade och leda till ökad administration. Detta är viktigt att beakta vid stöd- 18ENV.B.2/ETU/2013/0046, Call for tender: Biodiversity Protection through results-based remuneration of ecological achievements. 19OECD är en internationell organisation för utbyte av idéer och erfarenheter inom områden som påverkar den ekonomiska utvecklingen mellan industriella länder med demokrati och marknadsekonomi, främst i de 34 medlemsländerna. Ursprungligen hette organisationen for European Economic Cooperation (OEEC) och bildades för att samordna Marshallplanens insatser för att bygga upp . 1961 reformerades organisationen till dagens . En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark systemets utformning för att det ska kunna drivas och fungera på ett kostnadseffektivt sätt. Kontinuerligt arbete och långsiktig planering möjliggör stärkta landsbygdsprogram Vi föreslår att på nationell nivå kontinuerligt och långsiktigt arbetar med förberedelser, planering och utformning av kommande landsbygdsprogram. Även för agerande inom EU vad gäller landsbygdsprogrammet bör långsiktiga strategier tas fram. Det är viktigt att det finns gott om tid till att analysera alter- utformningar av programmet och göra väl avvägda prioriter- ingar av programmets insatser. Arbetet med att genomföra aktuellt landsbygdsprogram och planera inför kommande program behöver därför ske parallellt. Gemensamma insatser i möjliggör effektivare insatser Ett brett samarbete sker mellan länderna kring , t.ex. inom Helcoms20 aktionsplan för (Baltic Sea Action Plan, BSAP)21, för Östersjöregionen22 och när det gäller forskningsfinansiering23. Möten i landsbygdsnätverket24 och kon- ferenser om biologisk mångfald och skötsel av naturtyper genom- förs i Östersjöregionen25. Däremot förekommer ingen samordning av miljöinsatser inom landsbygdsprogrammen 20Helcom är i konventionen om skydd av miljö (SÖ 1996:22). 21HELCOM Ministerial to Implement the Baltic Sea Action Plan – Reaching Good Environmental Status for a Healthy Baltic Sea, 3 October 2013, , . 22EU:s strategi för () antogs 2009. Strategin är en samordning av EU:s stöd och resurser för att möta gemensamma utmaningar och möjligheter i . Strategin har tre övergripande mål: att rädda havsmiljön, att länka samman regionen och att öka välståndet. De åtgärder och projekt som genomförs eller ska genomföras för att uppnå dessa mål listas i en särskild handlingsplan. 23BONUS, Science for a better future of the Baltic Sea region, 24Landsbygdsnätverket är en informell arena för dialog, lärande och samverkan mellan EU:s . 25Agricultural (2013), , Quo vadis, farmland biodiversity? Outcomes of an international conference 14–, Tartu, Estonia. En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark Vikten av samordnade insatser inom större regioner har påpekats av både och forskare26. Övergödningen av , målen i för biologisk mångfald till 202027, och insatser för att uppnå fågel- direktivet28 och art- och habitatdirektivet29 är områden som bör omfattas av gemensamma insatser inom landsbygdsprogrammen. Förstärkt utvärdering och uppföljning är angeläget för att få till stånd effektivare åtgärder Uppföljning och utvärdering är viktiga för att säkerställa att landsbygdsprogrammets insatser fokuseras på effektiva åtgärder. , , Havs- och vatten- myndigheten30 och har ett löpande regerings- uppdrag att utvärdera den gemensamma jordbrukspolitikens miljö- effekter. För perioden –2019 har myndigheterna fått i uppdrag att gemensamt föreslå ett program för uppföljning och utvärdering av jordbrukspolitikens miljöeffekter. Arbetet ska bl.a. beakta kost- nadseffektivitet och möjligheten att utveckla ekosystemtjänster samt bidra till uppfyllandet av nationella miljökvalitetsmål. Upp- draget ska redovisas . Förslag till första steg i genomförandet av åtgärderna Vi föreslår att regeringen ger i uppdrag att ta fram det underlag som krävs för att driva frågan om en reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU och gentemot 26KOM(2011) 244, Meddelande från kommissionen av , Vår livförsäkring, vårt naturkapital - en strategi för biologisk mångfald i EU ; och , A. J. m.fl. (2013), Landscape-scale conservation: collaborative agri-environment schemes could benefit both biodiversity and ecosystem services, but will farmers be willing to participate?, 50: 1274–1280. 27EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020 är ett led i genomförandet av den strategiska planen för biologisk mångfald 2011–2020, som antogs vid partsmötet för konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77) i . Strategins övergripande mål är att stoppa förlusten av biologisk mångfald och ekosystemtjänster , även på global nivå, och i möjligaste mån återställa biologisk mångfald. 28Rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar. 29Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 30Havs- och vattenmyndigheten deltar . , och har haft i uppdrag av regeringen att utvärdera jordbrukspolitikens miljöeffekter. En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark De områden som bör utredas inom upp- draget omfattar: Hur effekterna av en utfasning av stöden inom pelare I och en utveckling av pelare II kan komma att påverka den svenska markanvändningen på kort och på lång sikt och hur eventuella negativa effekter kan motverkas. Hur alternativa betalningssystem inom landsbygdsprogrammet kan utformas för att det ska vara möjligt att ersättningar betalas i relation till uppnådd miljönytta. Vilka värden som ersättningen ska gälla, vilka EU-gemensamma kriterier som bör gälla för prissättning, i vilken omfattning regionaliseringar behövs, hur ersättningsnivåer ska beräknas, hur resultaten ska kunna följas upp och åtgärderna kontrolleras samt vilka administrativa effekter systemet leder till. Uppdraget bör även inkludera hur ett sådant system ska utformas för att vara förenligt med och överenskommelser. Uppdraget bör genomföras efter samråd med berörda myndigheter och i nära samarbete med berörda aktörer. Regeringen har initierat en studie vid vid som bl.a. ska behandla möjligheterna till att ge ersättning för miljönytta. Studien kommer att påbörjas . Ytterligare en studie om möjligheterna att betala för miljönytta påbörjas inom ramen för regerings- uppdraget att utvärdera den gemensamma jordbrukspolitikens miljöeffekter. Studien om värdebaserade ersättningar kommer att behandla de rättsliga förutsättningar som finns inom ramen för överenskommelser för att betala för miljönytta istället för att ge ersättning för de kostnader och inkomstbortfall som genomförda åtgärder medför.31 I den del av uppdraget till som vi föreslår ska hantera alternativa betalningssystem inom landsbygdsprogrammet bör verket särskilt beakta resultaten av dessa planerade studier. 31 Regeringens skrivelse om om det svenska landsbygdsprogrammet 2007–2013, Skr. 2013/14:158. En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark Etappmålets bidrag till miljökvalitetsmålen Utformningen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik har en cent- ral betydelse för möjligheterna att stödja en hållbar landsbygds- utveckling med ett jordbruk med stor miljöhänsyn. Etappmålet syftar till att åstadkomma en successiv förändring av den gemensamma jordbrukspolitiken som innebär att en större andel av jordbruksstödet går till miljö- och landsbygdsinsatser samt att skapa förutsättningar för värdebaserade miljöersättningar inom jordbrukspolitiken. Om målet nås innebär det en viktig förändring av jordbrukspolitiken som ger bättre förutsättningar för jordbruks- företag som genererar värdefulla ekosystemtjänster. Etappmålet bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv. Etappmålet är också betydelsefullt för miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Myllrande våtmarker. Även Giftfri miljö, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Levande skogar berörs. Kopplingen till andra samhällsmål Etappmålet bidrar till att landsbygdsprogrammets ekonomiska och resultatmässiga effektivitet stärks. Etappmålets fokus är en betydande reformering av EU:s jordbruks- politik. En alternativ handlingsväg är att verka för mindre förändringar i den gemensamma jordbrukspolitiken och att inom ramen för denna göra de nationella anpassningar som är möjliga. Detta kan ske genom att för det första frigöra medel i pelare I och överföra dessa till pelare II, där landsbygdsprogrammets miljöersättningar finns. Stödformerna inom pelare II bör för det andra utvecklas så att dessa i större utsträckning inriktas mot att stödja jordbruks- En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark verksamheter som levererar ekosystemtjänster och andra miljö- värden. Inom pelare I bör övervägas att successivt sänka gårdsstödet för i de utpräglade slättbygderna. I de bättre slättbygderna har gårdsstödet på liten effekt på produktionen som i stort sett skulle fortsätta på samma sätt som tidigare även utan gårdsstöd. I slättbygdernas marginalområden och utanför slätt- bygderna bidrar gårdsstödet däremot till att bibehålla ett öppet odlingslandskap och att upprätthålla produktionen.32 Gårdsstödet utanför de utpräglade slättbygderna33 kan behållas eller sänkas marginellt. En utveckling av den nationella utformningen av jordbruks- och landsbygdsstödet inom ramen för den nuvarande gemensamma jordbrukspolitiken skulle kunna ge positiva miljöeffekter, främst avseende miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv. Den gemensamma jordbrukspolitiken i sin nuvar- ande utformning sätter dock gränser för miljöanpassningen av jord- bruks- och landsbygdsstödet. En nationell förändring av jordbruksstödet kan och bör drivas parallellt med ansträngningarna att genomföra förändringar i EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Det redovisade alternativet ska således även ses som ett komplement till de åtgärder som ryms inom etappmålet. Etappmålet förutsätter en väsentlig förändring i EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Möjligheten att påverka ligger i att driva på utvecklingen i önskvärd riktning, bl.a. i samband med de återkom- mande översynerna av den gemensamma politiken. Detta förut- sätter tidiga kontakter och samarbete med EU:s institutioner och med andra medlemsländer. har stor frihet att utforma det nationella landsbygds- programmet. har också möjligheter att inom vissa ramar överföra medel från pelare I till pelare II. 32Jordbruksverket (2011), Miljöeffekter av tvärvillkoren, Rapport 2011:5. 33Områden utanför de bättre slättbygderna benämns i den gemensamma jordbrukspolitiken som områden med naturliga och särskilda begränsningar. En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark programmen ska godkännas av kommissionen innan de träder i kraft. EU och är bundna av överenskommelser, vilka inte tillåter landsbygdsprogrammet att ersätta för de värden som produceras (dvs. värdebaserade ersätt- ningar) utan bara för de merkostnader som uppstår34. Frågan om värdebaserade miljöersättningar är under diskussion inom bl.a. EU och . kan medverka till en positiv förändring av regelverken genom att aktivt ge sig in i arbetet och vara pådrivande i frågan. Även här gäller det att tidigt vara aktiv i det internationella arbetet. De svenska jordbrukspolitiska riktlinjerna Etappmålet är i överensstämmelse med de svenska jordbruks- politiska målen att jordbruket inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken bör marknadsanpassas och att kostnaderna för jordbruksstödet bör minskas (prop. 1997/98:142). En bärande princip i svensk och europeisk miljöpolitik är att förorenaren ska svara för kostnaderna för miljöstörningen eller de förbyggande åtgärder som krävs för att skydda miljön (Polluter Pays Principle, PPP). Detta kan ske genom antingen miljöavgifter eller att de miljöstörande företagen åläggs restriktioner i verksam- heten för att skydda miljön. Externa kostnader från ett företags verksamhet internaliseras. Tillämpningen av PPP anses vara en förutsättning för en samhällsekonomiskt effektiv miljöpolitik. Vårt förslag till etappmål har som utgångspunkt att jordbruks- företag inte endast producerar produkter som livsmedel och bio- bränslen utan också skapar positiva miljövärden genom sin verksamhet. Dessa positiva miljövärden är externa effek- ter som jordbruksföretaget inte alltid får någon ekonomisk av.