sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Begreppet civila rättigheter ska ges en autonom tolkning. De flesta ärenden som hanteras i de allmänna förvaltningsdomstolarna rör sådant som Europadom- stolen har ansett vara civila rättigheter.52 Det bör noteras att den 52 Se t.ex. och mot , , Series A no. 171-A (förvärvstillstånd till fast egendom), mot , , Series A no. 52 (expropriation av fast egendom), mot , , Series A no. 163 och mot , , Reports of Judgments and Decisions 1998-I (bygglov), mot , , Series A no. 279-B (miljöskydd), Pudas mot , , Series A no. 125-A (trafik- tillstånd), mot , , Series A no. 159 (serverings- tillstånd), mot , , Series A no. 192 och mot , , Series A no. 283-A (exploateringstillstånd), mot , no. 38629/97, (handikappersättning) och mot , no. 38978/97, (arbetsskadeersättning). Tydligare regler om muntlig förhandling rena skatteprocessen har ansetts falla utanför tillämpningsområdet för artikel 6:1.53 När det gäller sanktioner mot den skattskyldige i samband med beskattningen, såsom skattetillägg, är artikel 6:1 dock tillämplig eftersom påförandet av skattetillägg anses utgöra en anklagelse om brott.54 Andra förfaranden som också faller utanför artikel 6:1 är sådana som gäller viseringar, uppehållstillstånd och andra utlännings- rättsliga frågor. Artikeln är således inte tillämplig på utvisnings- och utlämningsärenden.55 Kravet på muntlig och offentlig rättegång Artikel 6:1 kräver i princip att en muntlig förhandling ska hållas när det är fråga om att pröva frågor om civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelser för brott. har dock accepterat att det finns fall då konventionen inte kräver att en förhandling hålls. Frågan om en muntlig förhandling borde ha hållits har prövats i ett flertal mål mot . I mot som gällde handikappersättning gjorde följande uttalande: De extraordinära skäl som kan rättfärdiga att en muntlig förhandling inte beviljas handlar i grund och botten om karaktären på de frågor som ska behandlas av den nationella domstolen, inte om hur vanliga dessa situationer är. Det betyder inte att ett avslag på en begäran om muntlig förhandling endast kan godtas i undantagsfall. Exempelvis har godtagit att tvister om sociala förmåner vanligen är av tämligen teknisk natur, eftersom de ofta innefattar matematiska beräkningar och utgången av målen ofta beror på skriftliga utlåtanden av läkare. Därför kan många sådana tvister bättre behandlas i skrift än vid muntlig presentation. Dessutom är det begripligt att de nationella myndigheterna på detta område måste ta hänsyn till effektivitet och ekonomi. Att systematiskt hålla förhandlingar kunde utgöra ett hinder för de speciella hänsyn som krävs i socialmål ---. upprepar vidare att, när en offentlig förhandling har hållits i första instans, en mindre strikt standard kan tillämpas i högre instans där underlåtenhet att hålla en sådan förhandling kan rättfärdigas av förfarandets speciella karaktär. Sålunda kan förfaranden om prövningstillstånd eller förfaranden som enbart gäller rättsfrågor 53Ferrazzini mot [GC], no. 44759/98, ECHR 2001-VII. 54Västberga och Vulic mot , no. 36985/97, . 55Maaouia mot [GC], no. 39652/98, ECHR 2000-X. Tydligare regler om muntlig förhandling till skillnad från faktafrågor uppfylla kraven i artikel 6, även om kla- ganden inte beretts tillfälle att bli hörd personligen av appella- tionsdomstolen eller kassationsdomstolen. Av betydelse här är karaktären av det nationella systemet för överklagande, omfattningen av den högre domstolens prövningsrätt och det sätt på vilket klag- andens intressen företräds och skyddas i förfarandet, varvid karaktären av de frågor som skall avgöras bör beaktas och särskilt huruvida prövningen gäller faktafrågor eller rättsliga frågor som lämpligen kan avgöras på grundval av handlingarna---. anser att denna mindre strikta standard också bör tillämpas om en part har avstått från en muntlig förhandling i första instans och begärt en sådan först efter överklagande. Det är vanligen lämpligare och främjar bättre intresset av en god rättsskipning att en förhandling hålls i första instans än inför appellationsdomstolen---.56 Det står alltså klart att en muntlig och offentlig förhandling är en fundamental princip i artikel 6:1 men att kravet på att hålla en muntlig förhandling inte är absolut.57 Om en part begär muntlig förhandling i första instans kan konstateras att för att uppfylla krav bör dock en sådan hållas, även om värdet av en sådan förhandling är tveksamt. Det krävs då extra- ordinära skäl för att neka en sådan förhandling.58 Krav på muntlig förhandling i överrätt Vad gäller kravet på att hålla en muntlig förhandling i andra instans om en muntlig förhandling har genomförts i första instans eller om parten avstått från en muntlig förhandling i första instans och begärt det först i andra instans, har angett att en mindre strikt standard kan tillämpas och att avsaknaden av en muntlig förhandling i andra instans kan vara rättfärdigat av den speciella karaktären av förfarandet i andra instans.59 Således kan förfaranden rörande prövningstillstånd och förfaranden som endast rör rättsfrågor, i motsats till faktafrågor, uppfylla kraven i artikel 6:1 trots att en muntlig förhandling inte genomförts. Om det finns en rätt till en andra muntlig förhandling i en högre domstol måste bedömas med ledning av dels hur omfattande den 56Miller mot , no. 55853/00, § 29–30, . 57Se även och mot . 58Lundevall mot och Döry mot , no. 28394/95, . Tydligare regler om muntlig förhandling prövning är som sker i denna domstol, dels vilket slags frågor som domstolen har att ta ställning till.60 Den som avstått en muntlig förhandling i första instans kan i allmänhet inte kräva muntlig förhandling i andra instans under förutsättning att denna instans har att pröva samma frågor som den lägre instansen.61 har i ett flertal mål mot uttalat att det normalt sett är lämpligare och bättre främjar intresset av en god rättskipning att en förhandling hålls i första instans.62 Angående straffrättsliga förfaranden har uttalat att det faktum att en överinstans ändrar en frikännande dom utan att höra den åtalade personligen inte i sig självt innebär en kränkning av artikel 6:1.63 I ett avgjort mål mot (mot Sverige64) hade ett restaurangbolag förlorat sitt serveringstillstånd. Länsrätten höll en muntlig förhandling vid vilken bl.a. hördes fem vittnen. Länsrätten biföll bolagets överklagande delvis och fann att en varning var tillräcklig. Bolaget fick således tillbaka sitt ser- veringstillstånd. överklagade till kammar- rätten som meddelade prövningstillstånd. Bolaget yrkade att kammarrätten skulle hålla en muntlig förhandling för att hålla förhör med bolagets ägare (som hörts i länsrätten) och fyra vittnen, varav endast ett inte hörts i länsrätten. Av de fem personer som hörts i länsrätten skulle endast två höras igen, vad gäller de övriga tre skulle bandupptagningar från länsrättens förhandling spelas upp för kammarrätten. Kammarrätten avslog bolagets yrkande om muntlig förhandling och beredde bolaget tillfälle att skriftligen slutföra sin talan. I sitt slutliga avgörande biföll kammarrätten socialtjänstnämndens överklagande och återkallade bolagets serveringstillstånd. meddelade inte prövningstillstånd. konstaterade inledningsvis att eftersom en muntlig förhandling hållits i länsrätten kunde en mindre strikt standard tillämpas vad gällde klagandens rätt till en muntlig 60Danelius (2012) s. 230. 61Se bl.a. Fexler mot , no. 36801/06, (handikappersättning). 62Se bl.a. Döry mot , mot och mot , (friendly settlement), no. 67070/01, . 63Keskinen och mot , no. 34721/09, . 64Tu mot , no. 21623/09, . Tydligare regler om muntlig förhandling förhandling i kammarrätten. Vad gällde de åberopade vittnes- förhören noterade att klaganden inte hade anfört några skäl till varför två av de vittnen som hörts i länsrätten skulle höras igen. I fråga om det vittne som inte tidigare hörts av läns- rätten konstaterade att klaganden inte visat varför detta nya vittne var viktigt för kammarrättens bedömning. tog i sin bedömning också hänsyn till att klaganden hade varit representerad av ett ombud under hela processen i länsrätten och kammarrätten och till att klaganden hade fått tillfälle att slutföra sin talan skriftligen samt att kammarrätten haft tillgång till både socialtjänstnämndens och länsrättens akt. Mot denna bakgrund fann att det varit berättigat av kammarrätten att avslå klagandens yrkande om en muntlig förhandling. avvisade klagandens ansökan som uppenbart ogrundad. 11.4EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna Enligt artikel 6 i ska unionen, som allmänna prin- ciper för gemenskapsrätten, respektera de grundläggande rättig- heterna, såsom de garanteras i . Enligt EU- domstolens rättspraxis är medlemsstaterna bundna av bl.a. dessa krav när de genomför EU-rättsliga bestämmelser. I artikel 47 andra stycket i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna anges bl.a. att var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Kravet på muntlig förhandling i skiljer sig inte mycket från kravet på muntlig förhandling i . Rättighetsstadgan ligger mycket nära konventionen i sakinnehåll. Tillämplighetsområdet för EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna är dock inte begränsat till civila rättigheter och skyldigheter. Inom finns också en utveckling av en egen förvaltningsrätt inom de institutioner som handhar . Inom denna europeiska förvaltningsrätt finns begreppet god för- valtning. Detta begrepp innebär möjlighet att ställa krav på för- farandet vilket kan smitta av sig på nationella myndigheter som Tydligare regler om muntlig förhandling handlägger frågor som regleras i EU-rätten.65 I denna rätts- utveckling har framkommit ett uttryckligt krav på muntlig för- handling i vissa fall.66 11.5Högsta förvaltningsdomstolens praxis rörande muntlig förhandling prövar relativt frekvent frågan om muntlig förhandling borde ha hållits i underinstanserna. I de fall där ändrat underinstansernas beslut rörande muntlig förhandling har det för det mesta rört sig om att sakomständigheterna inte varit helt klarlagda, dvs. att det hade varit till fördel för utredningen om muntlig förhandling hade hållits.67 Om den enskildes begäran om muntlig förhandling nekas är det således oftast med motiveringen att ytterligare utredning inte är nödvändig. synes således lägga störst vikt vid frågan om en muntlig förhandling i kammarrätt kunnat bidra till att saken klargjordes ytterligare, att uppgifter som stod mot varandra kunde värderas bättre eller liknande. Det är alltså utrednings- intresset som betonas. Såsom praxis har utvecklats krävs det numera mycket för att neka en enskild part muntlig förhandling.68 Att en muntlig förhandling har hållits i förvaltningsrätten behöver inte innebära att en sådan är obehövlig i kammarrätten.69 I flera fall där en enskild begärt muntlig förhandling har uttalat att parternas önskemål om muntlig förhandling bör frångås endast om rätten är övertygad om att den föreliggande utredningen i målet gör förhandlingen obehövlig eller att särskilda omständig- heter, som t.ex. målets bagatellartade karaktär eller disproportion 65Bull (2005 b) s. 191. 66Enligt kan sägas att förvaltningsrätt knappast ställer strängare krav än den svenska rent generellt på när muntlig förhandling krävs. Han menar dock att det kan uppstå fall då det enligt är klart att man skulle anse muntlig förhandling nödvändig, trots att motsvarande inte skulle gälla enligt svenska regler. RÅ 1990 not. 183, RÅ 1996 ref. 83, RÅ 2002 not. 199, RÅ 2002 not. 220, RÅ 2002 ref. 23 och RÅ 1996 ref. 83. 68RÅ 1989 not. 47, RÅ 1991 not. 160, RÅ 1995 not. 69RÅ 1990 not. Tydligare regler om muntlig förhandling mellan kostnader för förhandlingen och tvisteföremålets värde, talar emot en förhandling.70 I motiven till 9 § FPL nämns som faktorer som ska beaktas då muntlig förhandling yrkas bl.a. att målet är viktigt för parten och att han eller hon genom förhandlingen kan få en bättre förståelse för innebörden av det kommande avgörandet. Det synes ovanligt att muntlig förhandling medges av dessa skäl såvitt kan utläsas av Högsta förvaltningsdomstolens praxis.71 I RÅ 2004 not. 93 uttalade domstolen dock bl.a.: Mot bakgrund [av bedömningsunderlagets förbättring] och då målet måste anses vara mycket viktigt för [klaganden] kan muntlig förhandling inte anses ha varit obehövlig. I sammanhanget ska dock noteras att det i princip är omöjligt att veta varför en muntlig förhandling har beviljats då domstolen som håller en muntlig förhandling inte har skäl att uttala sig om varför den gör det. har ofta åberopat både 9 § FPL och artikel 6 i i mål som gällt frågan om muntlig förhandling borde ha hållits i underinstansen. I merparten av målen från har uttryckligen stött sig på praxis på området. Vad gäller skillnaderna mellan processen i allmän domstol och all- män förvaltningsdomstol avseende frågan om muntlig förhandling ut- talade bl.a. följande i RÅ 2006 ref. 82. Processen vid de allmänna domstolarna bärs upp av principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Tilltrosparagraferna har tillkommit för att trygga bevisomedelbarheten i händelse av över- klagande till överrätt och är ett uttryck för principen om det bästa bevismedlet; hovrätten skall för att få göra en annan bedömning än tingsrätten ha ett lika gott underlag som tingsrätten hade. Processen vid de allmänna förvaltningsdomstolarna är däremot i princip skriftlig. Den muntliga förhandlingen i förvaltningsprocessen fyller inte samma funktion som huvudförhandlingen i en tvistemålsprocess utan syftar endast till att komplettera den eljest skriftliga handläggningen på en eller flera punkter (prop. 1971:30 s. 535 ff.). En muntlig förhandling i för- valtningsdomstol kan både föregås och följas av ett skriftligt förfarande. De för tvistemålsprocessen bärande principerna om omedelbarhet och koncentration gäller således inte i förvaltningsprocessen. 70RÅ 1987 not. 246 (inkomsttaxering). Se också RÅ 1990 not. 183 (umgänge), RÅ 1991 not. 564(körkortsingripande), RÅ 1995 not. 184 (skolplikt). 71I RÅ 1995 not. 179 fann att muntlig förhandling borde ha hållits i ett mål om körkortsåterkallelse eftersom valet av påföljd var osäkert. Lavin framhöll i ett särskilt yttrande att just sakens betydelse för den enskilde utgjorde ett viktigt argument för att hålla muntlig förhandling. Tydligare regler om muntlig förhandling Utredningen har i en enkät till alla förvaltningsrätter och kam- marrätter ställt frågor om bl.a. muntliga förhandlingar. Nedan följer en sammanfattning av de svar som inkommit. De flesta förvaltningsrätter uppger att de muntliga förhandlingarna har ökat . De måltyper som framför allt nämns är skattemål, socialförsäkringsmål och mål om företrädar- ansvar. Som förklaring till ökningen nämns att när ombud före- kommer i skattemål begärs oftare muntlig förhandling. Vidare nämns att det ökade antalet muntliga förhandlingar till största delen hänger samman med kravet i på en rättvis rättegång och Högsta förvaltningsdomstolens praxis på området och att parterna därför begär muntlig förhandling oftare. Flertalet förvaltningsrätter uppger att yrkanden om muntlig förhandling avslås mycket sällan. Förvaltningsrätterna i och uppger att i migrationsmålen avslås yrkanden om muntlig förhandling oftare än i andra mål. De flesta förvaltningsrätter uppger att det är mycket ovanligt att domstolen tar initiativ till en muntlig förhandling utan att parten har yrkat det. Förvaltningsrätten i uppger att det före- kommer att domstolen tar ett sådant initiativ, främst i skattemål men även i migrationsmål. Förvaltningsrätten i uppger att det kan förekomma t.ex. när det gäller mål om särskilda vård- insatser enligt sociallagstiftningen och i migrationsmål med trovärdighetsbedömningar. Flertalet förvaltningsrätter uppger att det är mycket sällan som det hålls en förberedande muntlig förhandling. De förvaltnings- rätter som har använt sig av förberedande muntliga förhandlingar uppger att det varit i omfattande skattemål. Förvaltningsrätten i uppger att en förberedande muntlig förhandling så gott som alltid leder till att tvistefrågorna tydliggörs, kommuniceringen begränsas och kvaliteten på processmaterialet ökar. Tydligare regler om muntlig förhandling Alla kammarrätter uppger att antalet muntliga förhandlingar har ökat. Två kammarrätter uppger att antalet muntliga förhandlingar särskilt ökat vad gäller skattemål. Alla kammarrätter uppger att antalet muntliga förhandlingar i LVU-mål har ökat samt att denna ökning beror på ett ökat antal sådana mål i kammarrätt. Andra förklaringar som lämnas till det ökade antalet muntliga förhandlingar är en större medvetenhet om möjligheten till muntlig förhandling och krav både hos domstolen och hos parterna, att enskild part oftare begär muntlig förhandling och att vittnesbevisningen ökat. Vad gäller skattemålen lämnas som förklaring till det ökade antalet muntliga förhandlingar ett stort antal taxeringsmål med skattetillägg och ett ökat antal mål om företrädaransvar. En kammarrätt uppger att det till skillnad från tidigare i princip aldrig hålls muntlig förhandling i psykiatrimål. En kammarrätt uppger att yrkande om muntlig förhandling enbart avslås om omständigheterna är klara och det är fråga om rena rättsfrågor. En kammarrätt uppger att yrkande om muntlig förhandling avslås relativt ofta där muntlig förhandling hållits i förvaltningsrätten, undantaget mål där presumtionen är muntlig förhandling även i kammarrätt. En kammarrätt uppger att det är mycket vanligt med avslag på yrkanden om muntlig förhandling i mål som gäller psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård. I övriga mål där muntlig förhandling inte är obligatorisk före- kommer avslag ganska ofta, men inte lika ofta som . Kammarrätten i uppger att i migrationsmål avslås yrkande om muntlig förhandling regelmässigt inför avgörande av frågan om prövningstillstånd. Alla kammarrätter uppger att det är sällan som en förvalt- ningsrätt avslagit ett yrkande om muntlig förhandling trots att muntlig förhandling borde ha hållits. Det är mycket sällan ett mål visas åter för att muntlig förhandling ska hållas i förvaltningsrätten utan då hålls oftast muntlig förhandling i kammarrätten i stället. Kammarrätten i uppger att migrationsmålen utgör ett undantag. I dessa mål är det inte ovanligt att frågan om underrätten borde ha haft muntlig förhandling diskuteras vid föredragningen. Alla kammarrätter uppger att det i princip aldrig förekommer att domstolen tar initiativ till en muntlig förhandling utan att Tydligare regler om muntlig förhandling parterna har yrkat det. En kammarrätt uppger att det förekommer i speciella fall, en kammarrätt uppger att det har förekommit men sällan. En kammarrätt uppger att det förekommer t.ex. i psykiatri- mål och i mål om serveringstillstånd. En kammarrätt uppger att det förekommer att muntlig förberedelse hålls för att reda ut vilka rättsfrågor som ska behandlas vid den muntliga förhandlingen. Detta har vid något enstaka tillfälle lett till att det inte behövdes hållas någon muntlig förhandling. Tre kammarrätter uppger att det förekommer att muntlig förberedelse hålls men att det sker mycket sällan. Om det sker är det ofta för att reda ut vilka rättsfrågor som ska behandlas vid den muntliga förhandlingen samt bevisteman m.m. Tydligare regler om muntlig förhandling 72 Siffrorna är inte fördelade per domstol. Detta innebär att siffror för länsrätt och för- valtningsrätt är hopslagna för . 73Detta stora antal muntliga förhandlingar i trängselskattemål beror på att det var en serie på 162mål där gemensam muntlig förhandling hölls. 74Målgruppen omfattar fastighetstaxering, folkbokföring, kriminalvård, körkort och studie- stöd. 75Målgruppen omfattar bl.a. rättshjälp, ersättning för kostnader, järnvägslagen, intro- duktionsersättning för flyktingar, bostadsanpassning, LSS, disciplinåtgärder enligt hög- skolelagen, djurskyddslagen, vapenlagen och alkohollagen. Tydligare regler om muntlig förhandling Tydligare regler om muntlig förhandling Tydligare regler om muntlig förhandling Vilka slutsatser kan dras av statistiken? Statistiken avseende förvaltningsrätterna visar att det i genomsnitt hölls muntliga förhandlingar i av alla mål –2013. De tre målgrupper där det är obligatoriskt med muntlig förhandling (psykiatrimål och mål enligt LVU och LVM) har en högre andel muntliga förhandlingar än övriga målgrupper. Även utlännings- och medborgarskapsmål samt skattemål har en högre andel muntliga förhandlingar än övriga målgrupper i förvalt- ningsrätten. I socialförsäkringsmål hölls –2013 i genomsnitt muntlig förhandling i förvaltningsrätterna i endast av målen. I skattemål hölls –2013 i genomsnitt muntlig förhandling i av målen. Statistiken avseende kammarrätterna visar att det hålls muntlig förhandling minst lika ofta, om inte oftare i skattemålen i kammar- rätten än i förvaltningsrätten. Åren 2009–2011 hölls muntlig förhandling i mellan 20–av skattemålen i kammarrätt medan siffran är lägre med muntliga förhandlingar i av skattemålen i kammarrätt. De tre målgrupper där det är obligatoriskt med muntlig förhandling (psykiatrimål, LVU och LVM) har högre siffror även i kammarrätten. I socialförsäkrings- mål hölls muntlig förhandling i kammarrätt endast i av målen. Tydligare regler om muntlig förhandling Statistiken visar inte om det är serier som avgjorts vilket påverkat antalet muntliga förhandlingar i statistiken. Inte heller går det att dra några slutsatser avseende t.ex. att det borde hållas fler muntliga förhandlingar i socialförsäkringsmålen. I dessa mål krävs prövningstillstånd vilket påverkar antalet muntliga förhandlingar i kammarrätten. Dessutom avgörs sådana mål på grundval av skriftlig bevisning vilket gör att muntlig förhandling inte är lika användbart som processmedel. Det kan dock konstateras att andelen muntliga förhandlingar i skattemål är högre i kammarrätterna än i förvaltningsrätterna för alla åren som tagits med. Förklaringarna till detta är flera. Dels är det troligen så att det är de mer komplicerade målen som över- klagas, dels är det obligatoriskt med muntlig förhandling i kam- marrätten i de mål där det är fråga om skattetillägg.76 Det kan vidare antas att de mål där det är fråga om skattetillägg överklagas oftare än andra mål. Det skulle också kunna vara så att parterna i vissa fall väljer att yrka muntlig förhandling först i kammarrätten. Oavsett orsakerna till den högre andelen muntliga förhandlingar i kammarrätten än i förvaltningsrätten kan konstateras att tyngd- punkten i processen i detta avseende inte kan sägas ligga i första instans. 11.8.1Muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol Förslag: Förfarandet i allmän förvaltningsdomstol ska även fortsättningsvis vara skriftligt som huvudregel. Det ska anges i lagtexten att i handläggningen får ingå muntlig förhandling. Detta ska gälla i alla instanser, inklusive Högsta förvaltnings- domstolen. Möjligheten till muntlig förhandling ska förstärkas genom att det anges i lagtexten att det ska ingå muntlig förhandling i handläggningen i förvaltningsrätten och kammarrätten när det kan antas vara till fördel för utredningen. Detta avser således de fall då rätten själv tar initiativ till en muntlig förhandling, då en 76 Samma regel gäller dock i förvaltningsrätten så det är inte en fullgod förklaring. Tydligare regler om muntlig förhandling offentlig part yrkar muntlig förhandling och då en enskild yrkar muntlig förhandling i kammarrätten. Detta ska dock inte gälla i Migrationsöverdomstolen. Vad gäller muntlig förhandling då en enskild som för talan i målet begär det ska denna möjlighet förtydligas genom att en muntlig förhandling ska ingå i handläggningen i dessa fall om det inte är uppenbart obehövligt. Detta ska endast gälla i förvaltningsrätten. Förslagen ska genomföras genom ändringar i 9 § förvalt- ningsprocesslagen.