sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Om det finns andra mål på samma förvaltningsrätt vars utgång är beroende av samma prejudikatfråga som hänskjutits bör också dessa vilandeförklaras. Frågan är svårare att lösa avseende mål på andra förvaltningsrätter och kammarrätter. En möjlighet är att en förvaltningsrätt som hänskjuter en fråga i samband med detta meddelar de andra förvaltningsrätterna som i sin tur får undersöka om de har mål med samma frågeställning. Om HFD meddelar prövningstillstånd för en hänskjuten fråga får det anses åligga alla förvaltningsrätter och kammarrätter att hålla sig informerade om detta och vilandeförklara mål vars utgång är beroende av samma prejudikatfråga.63 Den hänskjutna prejudikatfrågan kan dock vara en av flera frågor i en process där den enskilde parten vill att målet ska avgöras skyndsamt. Fråga uppstår då om domstolen ändå ska vilandeförklara målet och om den enskilde parten i en sådan situation ska kunna överklaga ett beslut om vilandeförklaring. Även denna fråga måste få en lösning om en möjlighet till hän- skjutande av prejudikatfrågor för förvaltningsrätterna ska införas. 63 Jfr avseende litis pendens och vilandeförklaring RÅ 2009 ref. 92 och SOU 2014:62 s. 82 f. 15Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? I utredningens direktiv anges följande. Principen om att den första domstolsprövningen ska ske i förvaltningsrätten har, efter de lagändringar som trätt i kraft , fått ett i det närmaste fullt genomslag. Ett undantag från denna princip är överklagande av beslut där en myndighet, med tillämpning av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, har avslagit en begäran om att ta del av en allmän handling eller lämnat ut den med förbehåll (s.k. sekretessmål). Sådana beslut överklagas som huvud- regel till kammarrätten som första instans. Tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första instans och avsteg från denna ordning ska vara sakligt motiverade. Utred- ningen ska mot denna bakgrund överväga om sekretessmålen bör överklagas till förvaltningsrätten som första instans. Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet.1 Offentlig- hetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstols- offentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprinci- pen åsyftas dock i första hand reglerna om allmänna handlingars 1 Principen om handlingars offentlighet kan ses som en särskild del av den medborgerliga informationsrätten. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? Denna princip infördes genom vår första tryckfrihets- förordning år 1766.2 Denna rätt regleras i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordning, TF.3 Enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF ska varje begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i en särskild lag eller, om så i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag vartill den förstnämnda lagen hänvisar. Den särskilda lag som åsyftas är offentlighet- och sekretesslagen. OSL innehåller inte bara begränsningar av rätten att ta del av all- männa handlingar. Lagen innehåller också bestämmelser som kom- pletterar bestämmelserna om allmänhetens rätt att ta del av all- männa handlingar i TF och som är viktiga för att offentlighets- principen ska kunna tillämpas på ett effektivt sätt. Som exempel kan nämnas bestämmelser om myndigheters skyldighet att regi- strera allmänna handlingar, bestämmelsen om att en myndighet ska upprätta en beskrivning som innehåller viss information som underlättar en enskilds sökande efter allmänna handlingar, bestäm- melsen om att automatiserad behandling av uppgifter hos en myn- dighet ska ordnas med beaktande av det intresse enskilda kan ha av att själva utnyttja tekniska hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar m.m. OSL utsträcker vidare i viss mån tillämpningen av offentlighets- principen utöver vad som följer av TF. Lagen innehåller nämligen 2Genom TF infördes den medborgerliga rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter. Syftet var att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. I sammanhanget uppfattades rätten att i tryck offentliggöra myndigheternas handlingar som betydelsefull. Varje medborgare tillerkändes därför i grundlagen rätten att fritt ta del av i princip alla handlingar som rörde rättskipning och förvaltning och att fritt trycka av dem. Rätten var emellertid inte undantagslös. Grundlagen föreskrev också vissa inskränkningar. Även i följande tryckfrihetsförordningar, utom TF, har rätten att ta del av myndig- heternas handlingar utgjort en av tryckfrihetens beståndsdelar. Föregångaren till nu gällande TF, dvs. TF, byggde i fråga om rätten att utge och utbekomma myndigheters hand- lingar på de principer som hade kommit till uttryck TF. Inte heller TF var rätten till allmänna handlingar fullständig. För vissa grupper av handlingar innehöll grundlagen inskränkningar. Antalet undantag från offentlighetsprincipen var till en början litet men utökades efter hand. 1975/76:160 s. 18 f. 3Principen om att myndigheternas skriftliga material ska vara offentligt måste emellertid vidkännas åtskilliga undantag av hänsyn till viktiga allmänna och enskilda intressen. En be- gränsning följer redan av det förhållandet att inte alla handlingar som finns hos myndig- heterna är att anse som allmänna. Myndigheterna har fått ett visst skydd mot insyn i sitt interna arbetsmaterial som handläggning av ett ärende pågår. Bestämmelserna om när en handling är allmän finns i TF. Av större betydelse för offentlighetsprincipens räckvidd är emellertid de inskränkningar som är föreskrivna i rätten att ta del av handlingar som enligt TF är allmänna. A. a. s. 24. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? bestämmelser om att vissa privaträttsliga organ i hela eller delar av sin verksamhet ska tillämpa bestämmelserna i om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar.4 Sådana organ jämställs även med myndighet vid tillämpning av OSL. Enligt 2 kap. 1 § TF ska varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt får enligt 2 kap. 2 § TF begrän- sas endast om det är påkallat med hänsyn till 1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3.myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan till- syn, 4. intresset att förebygga eller beivra brott, 5. det allmännas ekonomiska intresse, 6. skyddet för enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden eller 7. intresset att bevara djur- eller växtart. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinnes lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Dessa begränsningar anges främst i OSL. Enligt 2 kap. 12 § TF ska allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den, som önskar ta del därav, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Kan hand- ling inte tillhandahållas utan att sådan del därav som icke får lämnas ut röjes, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i av- skrift eller kopia. Av 2 kap. 13 § TF framgår att den som önskar ta del av en all- män handling även har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Enligt 2 kap. 14 § TF ska begäran att få ta del av allmän handling göras hos myndighet som förvarar handlingen. Begäran prövas som huvudregel av denna myndighet. Myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av allmän handling efterforska vem sökan- 4 De aktuella privaträttsliga organen anges i bilaga till OSL. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? den är eller vilket syfte sökanden har med sin begäran i större ut- sträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut.5 I 2 kap. 15 § TF anges att beslut, fattat av annan än eller regeringen, som innebär ett avslag efter begäran att få ta del av handling eller om myndigheten lämnar ut allmän handling med för- behåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får överklagas av sökanden. Om avslags- beslutet har fattats av ett statsråd ska överklagandet prövas av rege- ringen, i annat fall ska avslagsbeslut av annan myndighet överklagas till domstol. Ett överklagande ska alltid prövas skyndsamt.6 Det är således endast beslut varigenom en begäran att lämna ut en allmän handling avslås eller om en allmän handling lämnas ut med förbehåll som kan överklagas. Det är inte möjligt för annan än sökanden att överklaga en myndighets beslut att lämna ut en efter- frågad allmän handling. Klagorätten tillkommer alltså endast sö- kanden. I 6 kap. 1 § OSL anges att grundläggande bestämmelser om utläm- nande av allmänna handlingar finns i 2 kap. 12 § TF och i 6 kap. 2 § OSL anges att det framgår av 2 kap. 14 § andra stycket TF att en fråga om utlämnande av en allmän handling prövas av den myn- dighet som förvarar handlingen, om det inte är särskilt föreskrivet att prövningen ska göras av en annan myndighet. Av 6 kap. 3 § OSL framgår att om en anställd vid en myndighet, enligt arbetsordningen eller på grund av särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling, är det i första hand han eller hon som 5Ett avslöjande kan således behövas om myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Myndigheten kan vara tvungen att pröva om sekretess föreligger i förhållande till sökanden. Sökanden som anger ett syfte med utgångspunkt från vetenskaplig forskning kan möjligtvis få ut efterfrågade handlingar trots sekretess. En patient som önskar få ut sin patientjournal måste identifiera sig innan myndigheten kan lämna ut den. Den som önskar överklaga ett avslagsbeslut vid begäran om utlämnande av handling måste uppge sin identitet till domstolen. 1936:140 s. 47 och JO (1997). Skälet till kravet på förtur i domstol har enligt Mål- utredningen inte behandlats i förarbetena (SOU 2010:44 s. 180). I doktrinen anförs dock att skyndsamhetskravet i 2 kap. 15 § TF får ses bl.a. mot bakgrund av att sökandens behov av handlingen i regel är kortvarigt och att en sen offentlighet därför kan vara det- samma som ingen offentlighet alls. (1988) s. 237. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Myndigheten ska pröva om handlingen ska läm- nas ut om 1. den anställde vägrar att lämna ut handlingen eller läm- nar ut den med förbehåll som inskränker en enskilds rätt att röja innehållet eller annars förfoga över handlingen, och 2. den enskilde begär myndighetens prövning. Den enskilde ska informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna över- klagas. Enligt 6 kap. 4 § OSL ska en myndighet på begäran av en en- skild lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myn- digheten, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Av 6 kap. 5 § OSL framgår att en myndighet ska på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Av 6 kap. 6 § OSL fram- går att en myndighet ska på begäran ge en enskild tillfälle att själv använda tekniska hjälpmedel för automatiserad behandling som myndigheten förfogar över för att ta del av upptagningar för auto- matiserad behandling. Enligt 6 kap. 7 § första stycket OSL får en enskild överklaga ett beslut av en myndighet 1. att inte lämna ut en handling till den enskilde, 2. att lämna ut en handling med förbehåll som inskränker den enskildes rätt att röja innehållet eller annars förfoga över den, eller 3. att avslå den enskildes begäran enligt 6 § första stycket. Av 6 kap. 7 § andra stycket framgår att en myndighet får överklaga ett beslut av en annan myndighet att avslå den förstnämnda myn- dighetens begäran att få ta del av en handling eller på annat sätt få del av en uppgift, om inte annat anges i lag eller förordning. I tredje stycket anges att beslut av , regeringen, Högsta dom- stolen och inte får överklagas. Av fjärde stycket framgår att för beslut av en myndighet som lyder under gäller särskilda bestämmelser om överklagande. I 6 kap. 8 § OSL finns bestämmelser om vilka instanser beslut överklagas till. Av första stycket framgår att beslut som avses i 7 § första och andra styckena överklagas till kammarrätt, om inte annat följer av andra–femte styckena. Enligt andra stycket ska beslut som meddelats av kammarrätt och som gäller handling i domstolens Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? rättskipande, rättsvårdande eller administrativa verksamhet över- klagas av andra än statliga myndigheter till Högsta förvaltnings- domstolen. I tredje stycket anges att beslut som meddelats av tingsrätt och som gäller handling i domstolens rättskipande eller rättsvårdande verksamhet överklagas av andra än statliga myn- digheter till hovrätt. Motsvarande beslut av hovrätt överklagas av andra än statliga myndigheter till . Enligt fjärde stycket ska beslut som avses i 7 § andra stycket och som meddelats av en statlig myndighet som lyder under regeringen överklagas av en annan sådan myndighet till regeringen. I femte stycket hänvisas till bestämmelsen i 2 kap. 15 § TF att beslut av ett statsråd överklagas till regeringen. Enligt 6 kap. 9 § OSL överklagas ett beslut av en kammarrätt eller en hovrätt avseende ett dit överklagat beslut till Högsta för- valtningsdomstolen respektive . Av 35 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, framgår att ett överklagande av kammarrättens beslut i ett mål som har inletts i kammarrätten genom överklagande, underställning eller ansökan prövas av endast om prövningstillstånd har meddelats. För mål som anhängiggörs direkt i , t.ex. ansökan om resning eller återställande av försutten tid eller rättsprövning, krävs inte pröv- ningstillstånd. Om någon begär ut handlingar hos kammarrätten gäller inte heller något krav på prövningstillstånd om kammarrätten avslår begäran och beslutet överklagas till Högsta förvaltningsdom- stolen.7 Fråga är då inte om att ett mål utan om att ett ärende väckts hos kammarrätten genom en ansökan. Prövningstillstånd krävs däremot för den som vill överklaga en kammarrätts beslut att i ett mål inte ändra ett överklagat beslut av en myndighet att inte lämna ut allmän handling.8 Handläggning av ärenden och beslut om utlämnande av en allmän handling innebär myndighetsutövning och medför att för- valtningslagen blir tillämplig. Av 20 och 21 §§ förvaltningslagen (1986:223), FL, följer att ett avslagsbeslut ska vara motiverat och försett med överklagandehänvisning. 7Jfr RÅ 1991 ref. 7. 8Wennergren (2013) s. 442. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? 15.2Bakgrund till reglerna om instansordningen Huvudregeln i 6 kap. 8 § första stycket OSL är således att kammar- rätten prövar beslut som överklagats av enskild. Övriga överkla- gandesituationer som redovisats ovan omfattas inte av utred- ningens direktiv. överklagades myndigheternas avslagsbeslut rörande an- sökan om att få ut allmänna handlingar till ett mycket stort antal olika myndigheter.9 I förarbetena angavs flera skäl till att myndig- heternas avslagsbeslut rörande ansökan av enskilda om att få ut all- männa handlingar som huvudregel skulle överklagas till kammar- rätt.10 I prop. 1975/76:160 uttalades bl.a. följande. En snabbare handläggning ernås lättast genom att så gott som samtliga mål och ärenden av detta slag får gå till en och samma andra instans, oavsett var beslutet i första instans fattas. Härigenom skulle också en önskvärd likformighet i rättstillämpningen kunna åstadkommas. En naturlig sådan enhetlig besvärsinstans inom förvaltningen utgör kam- marrätterna, såväl inom det statliga som kommunala området. Nor- malt torde detta innebära, åtminstone på den kommunala sidan, att en instans – länsrätten – överhoppas, men när det gäller så speciella ären- den bör detta i och för sig inte vålla principiella betänkligheter. I och med att kammarrätt görs till besvärsinstans följer automatiskt dels att förvaltningsprocesslagen blir tillämplig, dels att regeringsrätten blir slutinstans.11 Genom lagändringarna i denna proposition överfördes också detalj- regleringen av besvärsgången från grundlag till allmän lag. 9Den huvudsakliga innebörden av dessa överklagandebestämmelser var att ändring skulle sökas hos överordnad myndighet och, i fråga om myndighet, i regel hos läns- styrelse. Beslut av departementschef kunde inte överklagas. I fråga om beslut av allmän dom- stol var högsta instans. I övrigt prövades besvär i sista hand av Regerings- rätten. 1975/76:160. s. 20. 10Undantaget var prövning av beslut i offentlighetsfrågor av allmän domstol där hovrätt och är överinstanser. A.a. s. 197. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? 15.3Tidigare uttalanden avseende instansordningen för sekretessmålen föreslog i sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) att sekretessmålen skulle prövas av länsrätt i första instans.12 Härvid anfördes bl.a. följande. Tyngdpunkten i rättsskipningen skall ligga i första instans. Frågan är om denna princip bör tillämpas även för sekretessmålen. Sekretess- målen som sådana företer vissa särdrag i förhållande till andra mål- grupper. Till skillnad från merparten av de mål som prövas av domstol, krävs det inte prövningstillstånd för att de högsta domstolsinstanserna skall ta upp målen till prövning.13 () Ett annat utmärkande drag är uppdelningen på olika besvärsinstanser, beroende på bl.a. vilken myn- dighet som har fattat beslutet. () Det finns sedan gammalt en upp- delning som innebär att regeringen eller en förvaltningsmyndighet prövar lämpligheten i ett beslut, medan domstolar prövar rättsfrågor och laglighetsfrågor. I sekretessmålen däremot görs ingen skillnad i detta hänseende, utan sekretessprövningen sker alltid utifrån de prin- ciper som finns i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Vilken domstol som avgör ärendet är i detta sammanhang ovidkommande. Även hos regeringen sker prövningen efter samma principer som hos domstolarna. En särskild fråga är vilken sammansättning en domstol bör ha för att pröva en sekretessfråga i första instans. I detta avseende bör föl- jande synpunkter beaktas. Man kan knappast påstå att sekretessmålen i och för sig gäller mer väsentliga frågor än många andra mål. Det är all- tid svårt att avgöra vad som är mest väsentligt och storheterna är inte alltid jämförbara. Frågan om att ta del av en allmän handling kan dock i normalfallet rimligen inte anses vara av större vikt än frågor om fri- hetsberövanden av skilda slag. Den materiella sekretesslagstiftningen är relativt omfattande och ganska komplicerad. Detta förhållande är i sig inte unikt. Man kan som exempel nämna skattelagstiftningen, som är betydligt mer omfattande och mer komplicerad än sekretesslagstiftningen. Från juridisk syn- punkt kan man således knappast hävda att sekretessmålen är så sär- präglade i förhållande till andra mål att de av detta skäl kräver en juristkollegial sammansättning i första instans. 12Regeringen valde att inte gå fram med förslaget. 1993/94:133 anförde regeringen att det inte fanns något formellt hinder mot att sekretessmålen överklagades först till länsrätt i stället för till kammarrätt men att frågan krävde ytterligare överväganden, bl.a. mot bak- grund av det krav på snabbhet i avgörandet som grundlagen ställde (s. 51 ff.). 13Detta gäller inte längre avseende sekretessmål som överklagas till Högsta förvaltnings- domstolen, se ovan i avsnitt 15.1. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? Det som i viss utsträckning skiljer sekretessmålen från andra mål är bl.a. behovet av lokal förankring och lekmannamedverkan. () Den inledande prövningen i ett sekretessmål är av rent juridisk och teknisk natur. Det finns således inte utrymme för bedömningar av det slag där lekmannainflytandet kommer till sin rätt. Inte heller i den skadepröv- ning som därefter sker i vissa av målen finns det så stort utrymme för sådana bedömningar. Sekretessmålen kännetecknas också av att de är mycket resurskrävande. Det är framförallt de stora sekretessmålen som omfattar många handlingar som binder upp den dömande perso- nalen . Detta skulle kunna innebära problem för vissa läns- rätter. En domstol med ett mindre antal domare är naturligtvis sårbar om det kommer in stora brådskande mål som tar både domare och handläggare i anspråk. Om man flyttar sekretessmålen till länsrätt är det nödvändigt att man skapar en organisation som gör det möjligt att tillfälligt förstärka den länsrätt som får in ett mycket stort sekretess- mål. Det är dock troligt att flertalet länsrätter kommer att undgå de mycket stora målen. De mest omfattande sekretessmålen har sitt ursprung i förundersökningar i stora brottmål eller i mate- rial hos kommissioner av olika slag. Det blir därför antagligen läns- rätterna i storstadsområdena som kommer att få de mest omfattande målen. Ett annat problem förknippat med de stora sekretessmålen är just omfattningen av prövningen av målet. Den materiella lagstiftningen som sådan i kombination med uppmärksammade brottmål eller s.k. affärer har inneburit att domstolarna har fått ägna mycken tid till att gå igenom mängder av handlingar. Det kan inge tveksamhet att en ensam domare i länsrätt på egen hand skall gå igenom det omfattande material som det kan vara fråga om. Domaren behöver dock inte vara ensam vid avgörandet om läns- rätten har sin normala sammansättning, dvs. en lagfaren domare och tre nämndemän. Som har nämnts finns det i sekretessmål å andra sidan inte så stort utrymme för bedömningar av det slag där lekmannainflytandet kommer till sin rätt. En obligatorisk medverkan av nämndemän kan medföra vissa praktiska problem. Det kan näm- ligen visa sig svårt att få tillgång till nämndemän som kan medverka i de veckolånga, ibland månadslånga, föredragningar som kan bli nöd- vändiga i stora sekretessmål. Ett sätt att komma ifrån olägenheten med att en person ensam dömer i sekretessmål kan vara att ändra läns- rättens domförhetsregler. finns det ingen möjlighet att förstärka juristinslaget i länsrätten. Det finns dock flera skäl att som talar mot att ändra länsrättens domförhetsregler. Ett skäl är att sekretessmålen är få till antalet. Ett annat är att vissa länsrätter har färre än tre domare. Det kan bli svårt att med så kort varsel som det här kan vara fråga om få en förstärkning av domare från en annan domstol. Om man flyttar sekretessmålen till länsrätt och ändrar domförhetsreglerna i länsrätten gör man inte heller några rationaliseringsvinster att tala om. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? Tre länsrättsdomare kostar i princip lika mycket som tre kammarrätts- domare. En annan fråga som måste beaktas när det gäller att bedöma om sekretessmålen skall flyttas till länsrätt är instanskedjans längd. Om dessa mål även i fortsättningen skall prövas av regeringsrätten utan prövningstillstånd skulle sekretessmålen till skillnad från flertalet andra mål komma att prövas fullständigt av tre domstolsinstanser, var- av en är regeringsrätten. En sådan ordning skulle kunna komma i kon- flikt med det skyndsamhetskrav som gäller i sekretessmålen (TF 2 kap. 12 §).