sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Alla som arbetar i skolan ska aktivt mot- verka diskriminering och kränkande behandling. Liknande beskrivningar av värdegrunden, skolans uppdrag och mål finns i läroplanerna för specialskolan, sameskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och vuxenutbildningen.32 Systematiskt kvalitetsarbete, arbetsmiljö och skolmiljö Främjande av alla människors lika värde och motverkande av diskri- minering utgör mål för flera av utbildningsformerna enligt respektive läroplan (se ovan). Enligt 4 kap. 3 § skollagen har varje huvudman inom skolväsendet ansvar för att systematiskt och kontinuerligt pla- nera, följa upp och utveckla utbildningen. Sådan planering, uppfölj- ning och utveckling av utbildningen ska genomföras även på förskole- och skolenhetsnivå, och ska där genomföras under medverkan av lärare, övrig personal och elever. Detta systematiska kvalitetsarbete ska ha som inriktning att de mål som finns för utbildningen i skol- lagen och i andra föreskrifter uppfylls (4 kap. 5 §). Enligt 4 kap. 6 § ska det systematiska kvalitetsarbetet dokumenteras. Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten, ska huvudmannen enligt 4 kap. 7 § se till att nödvändiga åtgärder vidtas. Utbildningen ska enligt 5 kap. 3 § skollagen utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero. 32 Bilagor till förordningarna (SKOLFS 2010:250, 2010:251 och 2010:255, 2011:144, 2012:101) om specialskolan, sameskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan respektive vuxen- utbildningen. Reglerna om arbetsmiljöns beskaffenhet i arbetsmiljölagen gäller även i utbildningsverksamhet, varvid den som genomgår utbildning (med undantag för barn i förskolan och elever i fritidshem) likställs med arbetstagare (1 kap. 2 a § arbetsmiljölagen). I skollagen finns en hänvisning till arbetsmiljölagen (5 kap. 4 § skollagen). Bestämmelser om aktiva åtgärder mot kränkande behandling finns i 6 kap. skollagen. Med kränkande behandling avses i detta samman- hang ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt diskri- mineringslagen kränker ett barns eller en elevs värdighet (6 kap. 3 §). Uppträdandet ska alltså inte ha samband med någon diskrimine- ringsgrund. Av förarbetena framgår bl.a. följande. Med kränkande behandling avses mobbning och liknande beteenden som kan utgöras t.ex. av tillmälen om övervikt eller hårfärg. Det kan också handla om annat än verbala nedsättande omdömen, så som att knuffa eller rycka någon i håret eller sätta krokben för någon. Även psykiska kränkningar genom t.ex. utfrysning omfattas av uttrycket kränkande behandling.33 En huvudman ska enligt 6 kap. 6 § se till att det inom ramen för varje särskild verksamhet bedrivs ett målinriktat arbete för att mot- verka kränkande behandling av barn och elever. Närmare föreskrifter om det finns i 6 kap. 7 och 8 §§. I 7 § föreskrivs att huvudmannen ska se till att det genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling och i 8 § reg- leras en skyldighet att upprätta en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att förebygga och förhindra kränkande behandling av barn och elever. Planen ska innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som ska påbörjas eller genomföras . En redogörelse för hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i efterföljande års plan. Om huvudmannen eller personalen inte uppfyller sina skyldig- heter att vidta aktiva åtgärder enligt 7 och 8 §§ ska huvudmannen enligt 6 kap. 12 § dels betala skadestånd till barnet eller eleven för den kränkning som detta innebär, dels ersätta annan skada som har orsakats av åsidosättandet. Skadestånd för kränkning i sådana fall lämnas dock inte om kränkningen är ringa. I skollagen är alltså skyl- digheten att vidta aktiva åtgärder skadeståndssanktionerad om bristen 2009/10:165 s. 693. i fråga inneburit en kränkning av ett barn eller en elev. I en tvist om skadestånd får som part föra talan för ett barn eller en elev som medger det (6 kap. 15 §). beslutades allmänna råd (SKOLFS 2012:10) om arbetet mot diskriminering och kränkande behandling. Dessa allmänna råd togs fram efter samråd med Skolinspektionen, DO och AV. De allmänna råden avser 2 kap. 5 och 7 §§ samt 3 kap. 14–16 §§ diskrimineringslagen, 6 kap. 6–10 §§ skollagen, 2 § förordningen (2006:1083) om barns och elevers deltagande i arbetet med planer mot diskriminering och kränkande behandling samt de läroplaner som redogjorts för ovan. I de allmänna råden framgår bl.a. följande. Huvudmannen bör se till att varje enhet regelbundet kartlägger och analyserar sin organisation och sina arbetssätt för att försäkra sig om att det inte finns något som riskerar att leda till diskriminering eller kränkande behandling. All personal bör vara särskilt uppmärk- samma på om något barn eller någon elev utsätts för diskriminering eller kränkande behandling av personal i verksamheten. Huvud- mannen bör se till att det finns rutiner för om någon i personalen misstänks för att ha utsatt ett barn eller en elev för diskriminering eller kränkande behandling. När det gäller arbetet med att främja lika rättigheter och möjlig- heter framgår av de allmänna råden att arbetet bör bedrivas systema- tiskt och långsiktigt, rikta sig till alla samt vara en del i det vardagliga arbetet. Vidare bör arbetet baseras på kunskap om hur diskrimine- ring, trakasserier och kränkande behandling uppstår och vilka faktorer som skapar en trygg miljö där alla barn och elever blir respekterade som de är. Arbetet bör också omfatta kompetensutveckling för per- sonalen. Personal, barn och elever bör ges tid att återkommande diskutera de normer och attityder som genomsyrar den pedagogiska verksamheten. Arbetet med att förebygga trakasserier och kränkande behandling bör utföras genom att regelbundet kartlägga barnens och elevernas trygghet och trivsel samt deras uppfattning om förekomsten av diskri- minering, trakasserier och kränkande behandling. Kartläggningen bör analyseras för att risker ska kunna identifieras, och i samband med analysen bör även tidigare förebyggande insatser utvärderas. de identifierade riskerna bör konkreta och uppföljningsbara mål för arbetet formuleras. Arbetet bör också innefatta planering av vilka insatser som ska genomföras för att målen ska nås, och planering av hur dessa ska följas upp. Det bör också bestämmas vem som ansvarar för respektive insats. I arbetet bör man se till att elever- na är delaktiga i kartläggningen och i analysen av resultaten samt när man avgör vilka insatser som ska sättas in. Vidare bör personalen enligt de allmänna råden ha god uppsikt över de utrymmen och platser där barn och elever befinner sig för att kunna upptäcka trakasserier och kränkande behandling. Huvud- mannen bör ha system och upprätta rutiner för hur anmälningar ska göras. Barn och elever samt deras vårdnadshavare bör få informa- tion om hur de ska rapportera när ett barn eller en elev upplever eller får kännedom om diskriminering, trakasserier eller kränkande be- handling. Arbetet med planerna mot diskriminering och kränkande be- handling är en del av det främjande och förebyggande arbetet och bör enligt råden bedrivas så att det resulterar i en gemensam plan eller i två planer som hänger ihop på ett systematiskt sätt. Arbetet bör bedrivas så att planerna återspeglar förhållandena i varje enskild verksamhet och så att de blir kända i verksamheten. Planerna bör innehålla konkreta mål som utgår från slutsatserna av kartläggningar- na och beskrivningar av de insatser som ska genomföras samt en ansvarsfördelning för utförandet av insatserna. Vidare bör planerna innehålla en beskrivning av hur insatserna ska följas upp och utvär- deras, rutiner för hur anmälningar ska göras, och för hur diskrimi- nering, trakasserier och kränkande behandling ska utredas, åtgärdas och dokumenteras. I planerna bör också beskrivas hur barn och elever ska medverka i arbetet. I de allmänna råden finns också råd om hur utredningar bör gå till när en anmälan har gjorts eller det på annat sätt kommit fram uppgifter om trakasserier och kränkande behandling. 4.2.4Andra bestämmelser om aktiva åtgärder på universitets- och högskoleområdet Lagstadgat skydd mot diskriminering på universitets- och högskole- området trädde i kraft genom lagen (2001:1286) om lika- behandling av studenter i högskolan. hade det endast funnits regler om jämställdhet mellan könen och om sexuella trakas- serier i bl.a. högskolelagen (1992:1434), men inga föreskrifter om skydd mot annan diskriminering. Likabehandlingslagen upphävdes när diskrimineringslagen infördes och bestämmelserna överfördes till den nya lagen. Som beskrivits ovan finns det i diskrimineringslagen bestämmel- ser om aktiva åtgärder på universitets- och högskoleområdet. Även i högskolelagen (1992:1434) finns bestämmelser om främjande av lika rättigheter och möjligheter. Enligt 1 kap. 5 § ska högskolorna (vilket även omfattar universiteten enligt 1 kap. 1 § andra stycket) i sin verksamhet främja en hållbar utveckling som innebär att nu- varande och kommande generationer tillförsäkras bl.a. en ekonomisk och social välfärd och rättvisa. Enligt andra stycket i samma paragraf ska jämställdhet mellan kvinnor och män alltid iakttas och främjas. Högskolorna bör enligt tredje stycket främja förståelse för andra länder och internationella förhållanden. Högskolorna ska också aktivt främja och bredda rekryteringen (fjärde stycket). Syftet med den sistnämnda skyldigheten är enligt förarbetena att betona vikten av att det vidtas åtgärder för att minska den sociala snedrekryteringen till högskolan, så att studenterna i ökad utsträckning motsvarar be- folkningens sammansättning i stort.34 Strävan är att uppnå en från social och etnisk utgångspunkt jämnare rekrytering.35 I förarbetena till bestämmelsen om skyldighet att främja jäm- ställdhet anförs att det förutom rättviseaspekter är nödvändigt att såväl kvinnliga som manliga erfarenheter och begåvningar tas till vara i både utbildning och forskning. Det anförs vidare att det är väsent- ligt att det regelverk som styr högskoleverksamheten är så utformat att det inte missgynnar kvinnor. Om kvinnor ändå riskerar att miss- gynnas beror det antingen på att reglerna inte följs eller på attityder och värderingar inom universitet och högskolor. Enligt förarbetena kan attityder och värderingar inte ändras genom lagstiftning, men förekomsten av regler i sig är en viss garanti för att inte godtycke och personliga värderingar blir utslagsgivande vid tjänstetillsättning- ar och antagningar.36 Lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina innehåller regler för enskilda utbildningsanordnare som bedriver verksamhet som motsvarar högskolan. Enligt 2 § ska sådan utbildning uppfylla de krav som uppställs på utbildning i 1 kap. högskolelagen. Det inne- bär att de föreskrifter om främjande av bl.a. jämställdhet mellan 2001/02:15, Den öppna högskolan, s. 191. 1992/93:1, Om universitet och högskolor – frihet för kvalitet, s. 26 f. kvinnor och män som gäller enligt högskolelagen och som beskrivits ovan även gäller för enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda vissa examina. Universitets- och högskolerådet ska enligt sin instruktion37 an- svara för uppgifter i fråga om bl.a. främjande och utvecklande verk- samhet inom utbildningsområdet (1 §). Myndigheten ska enligt 12 § samma förordning bl.a. främja breddad rekrytering till högskolan. Enligt 13 § ska myndigheten inom högskolan motverka diskrimine- ring och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Av förarbetena till ändringar i högskolelagen och ändrad myndighetsstruktur på högskoleområdet framgår att det är viktigt att en högskolemyndighet har i uppdrag att arbeta för att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter i den högre utbildningen. Det är även angeläget att det finns en nationell aktör som har i uppgift att stimulera intresset för högre studier och att främja en breddad rekrytering.38 Enligt 1 kap. 11 § högskoleförordningen (1993:100) ska univer- sitet och högskolor ansvara för bl.a. uppgifter av studiesocial karak- tär och för att studenterna i övrigt har en god studiemiljö. Enligt 10 kap. 1 § första stycket 4 samma förordning får disciplinära åt- gärder vidtas mot studenter som utsätter en annan student eller en arbetstagare vid högskolan för sådana trakasserier eller sexuella tra- kasserier som avses i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen. Disciplinära åtgärder kan bestå av varning eller avstängning och ärenden hand- läggs av en disciplinnämnd vid respektive högskola (10 kap. 3 §). Enligt utredningsdirektiven ska vi ta ställning till om kraven på aktiva åtgärder bör sanktioneras och i så fall lämna förslag på vilka sank- tioner som bör införas och hur dessa ska drivas igenom. Vi ska också lämna förslag på hur tillsynen av att bestämmelserna om aktiva åt- gärder följs ska bedrivas, och hur tillsynen ska förhålla sig till andra myndigheters arbete på området. I följande avsnitt följer därför en genomgång av nuvarande bestämmelser om sanktioner och tillsyn. I avsnitt 4.3.1 redogörs för sanktioner i fråga om aktiva åtgärder 37Förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet. 2011/12:UbU22, Nya myndigheter inom utbildningsområdet m.m., s. 15. enligt diskrimineringslagen och i avsnitt 4.3.2 beskrivs gällande till- synsbestämmelser. I 4 kap. 4 och 5 §§ DL finns bestämmelser om den sanktion som kan drabba den som inte fullgör sina skyldigheter i fråga om aktiva åtgärder. Den sanktion som på detta område kan tillgripas är vites- föreläggande. Möjligheten att utfärda vitesförelägganden mot arbetsgivare fanns redan i vissa av de lagar som föregick diskrimineringslagen, nämligen i jämställdhetslagen (1991:433) och i lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. En arbetsgivares skyldigheter att vidta aktiva åtgärder enligt diskri- mineringslagen har beskrivits ovan i avsnitt 4.1. Bestämmelserna om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare i 3 kap. 1 och 2 §§ DL och den allmänt beskrivna skyldigheten för arbetsgivare att bedriva ett målinriktat arbete i 3 kap. 3 § DL är inte sanktionerade. Vite kan däremot komma i fråga vid bristfällig efterlevnad av samt- liga övriga bestämmelser om aktiva åtgärder på arbetslivsområdet (4 kap. 5 § första stycket DL). Enligt förarbetena är utgångspunkten att arbetsgivaren i första hand bör förmås att följa lagen frivilligt.39 Det förutsätts att försök för att få arbetsgivaren att vidta aktiva åtgärder på frivillig väg först har prövats. Ett vitesföreläggande är enligt förarbetena avsett som en sista utväg. Även staten kan enligt 4 kap. 5 § DL bli föremål för vitesföre- läggande. Enligt uttalanden i förarbetena till lagen (1985:206) om viten, ska det krävas att ett helt speciellt undantagsfall är för handen för att ett vitesföreläggande mot staten ska kunna komma i fråga utanför det marknadsrättsliga området.40 I förarbetena till diskrimi- neringslagen anförs att frågorna om jämställdhet och mångfald i arbetslivet är av sådan vikt att den allmänt restriktiva inställningen till viten mot staten i detta fall bör frångås. En ordning där statliga 2007/08:95 s. 349. 1984/85:96, Med förslag till lag om viten m.m., s. 100. arbetsgivare hålls utanför området där viten kan föreläggas skulle innebära att mer förmånliga regler gäller för dessa än för kommunala eller privata arbetsgivare, och en sådan ordning är enligt förarbetena inte motiverad. De regler om aktiva åtgärder som gäller på utbildningsområdet har beskrivits i avsnitt 4.2. Vitesföreläggande kan komma i fråga beträf- fande kraven i 3 kap. 15 och 16 §§ DL, dvs. skyldigheten att före- bygga och förhindra trakasserier och sexuella trakasserier samt att upprätta en likabehandlingsplan. Den allmänna bestämmelsen om utbildningsanordnares skyldighet att bedriva ett målinriktat arbete (3 kap. 14 § DL) är dock inte vitessanktionerad. Till skillnad från arbetslivsområdet var de krav på aktiva åtgärder som gällde inom utbildningsområdet inte vitessanktionerade innan diskrimineringslagen trädde i kraft. Enligt förarbetena talade erfaren- heter från tillsynsarbetet för att vitessanktion behövdes även på utbildningsområdet42 i syfte att göra kraven på aktiva åtgärder mer effektiva. En sådan sanktionsmöjlighet skulle kunna få det förebyg- gande antidiskrimineringsarbetet att fungera bättre. Vitet ska enligt förarbetena vara ett verktyg för tillsynsmyndigheterna att hantera aktörer som inte lever upp till sina skyldigheter och har dessutom ett viktigt symbolvärde för att visa att diskrimineringslagstiftningen ska tas på allvar. Liksom beträffande arbetsgivare förutsätts att försök att få en utbildningsanordnare att vidta åtgärder på frivillig väg först har prövats. Möjlighet att rikta vitesförläggande mot statliga utbildnings- anordnare finns på samma sätt som för statliga arbetsgivare (se av- snittet om arbetslivsområdet här ovan).43 Handläggning av ärenden om viten () har möjlighet att besluta om vitesförelägganden i vissa fall, se avsnitt 4.3.2 under . 2007/08:95 s. 349. 2007/08:95 s. 360. Ett vitesföreläggande mot en arbetsgivare eller utbildningsanord- nare som inte följt reglerna om att vidta aktiva åtgärder meddelas dock av på framställning av DO, se 4 kap. 5 § första stycket DL. På arbetslivsområdet kan även en central arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgiva- ren är bunden av kollektivavtal göra en framställning om vitesföre- läggande om DO förklarat sig inte vilja göra en sådan framställning. DO ska i sådana fall ges tillfälle att yttra sig (4 kap. 5 § andra stycket och 8 § andra stycket DL). I en framställning om vitesföreläggande ska det anges vilka åt- gärder som bör åläggas den som framställningen riktas mot, vilka skäl som åberopas till stöd för framställningen och vilken utredning som har gjorts (4 kap. 5 § tredje stycket DL). Den som en framställning om vitesföreläggande riktas mot ska föreläggas att yttra sig över framställningen och lämna de uppgifter om förhållandena i sin verksamhet som nämnden behöver för sin prövning (4 kap. 8 § DL). ska se till att ärendena blir tillräckligt utredda och har en skyldighet att kom- plettera utredningen när det behövs (4 kap. 9 § DL). Enligt förarbe- tena får det dock förutsättas att parterna regelmässigt förebringar den utredning som behövs.44 Ärendena ska avgörs efter muntlig för- handling, utom när nämnden anser att någon sådan förhandling inte behövs (4 kap. 10 §). Nämndens beslut om vitesföreläggande får inte överklagas, se 4 kap. 16 § DL. En talan om utdömande av vite ska föras vid tingsrätt av DO. Tingsrätten får i sådana mål även bedöma vitets lämplighet (4 kap. 17 §), vilket innebär att det finns ett moment av domstols- prövning av vitesbeslutet infogat i systemet. Enligt förarbetena är detta förhållande, i kombination med det faktum att nämndens ord- förande ska vara lagkunnig och ha erfarenhet som domare, tillräckligt för att säkerställa rättssäkerheten beträffande vitesförfarandet och för att uppfylla kraven i art. 6.1 i den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.45 s. 350 och 361. När diskrimineringslagen trädde i kraft inrättades myndigheten () genom en sammanslagning av fyra separata ombudsmannamyndigheter (Jämställdhetsombuds- mannen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikapp- ombudsmannen och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning). DO:s verksamhet regleras i diskrimineringslagen, i lagen (2008:568) om och i förordningen (2008:1401) med instruktion för . Av 1 § lagen om följer att DO har de uppgifter som framgår av diskrimineringslagen (se nedan). I samma paragraf, andra stycket, föreskrivs att DO också ska verka för att diskriminering som har samband med kön, könsöverskridan- de identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder inte före- kommer på några områden av samhällslivet. Enligt tredje stycket ska DO också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oav- sett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörig- het, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. DO ska enligt 2 § samma lag genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. Vidare ska DO enligt 3 § informera, ut- bilda, överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer samt följa den internationella utveck- lingen och ha kontakter med internationella organisationer. DO ska också enligt samma paragraf följa forsknings- och utvecklingsarbete samt hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgär- der som kan motverka diskriminering, och ta initiativ till andra lämpliga åtgärder. I förordningen med instruktion för Diskrimineringsombudsman- nen anges att DO har de uppgifter som följer av diskriminerings- lagen, lagen om och föräldraledig- hetslagen (1995:584). Därutöver finns bl.a. bestämmelser om myn- dighetens organisation. med inrättandet av DO bildades en ny nämndmyndighet, . Genom den nya nämnden slogs verk- samheterna vid två tidigare nämnder samman (Jämställdhetsnämn- den och ). Organisation och verksamhet vid den nya regleras i förordningen (2008:1328) med instruktion för . Enligt 1 § i förordningen har nämnden till uppgift att pröva ärenden om vitesförelägganden och ärenden om överklaganden av DO:s beslut om vitesförelägganden enligt diskrimineringslagen. Nämnden ska bestå av en ordförande, en vice ordförande och elva andra ledamöter samt ersättare för dessa (3 §). Enligt 18 § ska ordföranden, vice ordföranden och ytterligare två ledamöter i nämnden utses bland personer som inte företräder arbetsgivar- eller arbetstagarintressen eller organisation som represen- terar en viss diskrimineringsgrund. Någon av dessa fyra ledamöter ska ha särskild kunskap om utbildningsområdet. Ordföranden och vice ordföranden ska vara jurist och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare. Av de övriga ledamöterna i nämnden utses enligt 19 § en efter förslag av , en efter förslag av Kommuner och Landsting, en efter förslag av i , en efter förslag av , en efter förslag av Akademikers , en bland personer som kan anses företräda privata arbetsgivarintressen, en bland personer som kan anses företräda etniska eller religiösa minoriteter i , en efter förslag av Handikappförbundens samarbetsorgan, och en efter förslag av , bisexuellas och transpersoners rättigheter. Sammansättningen i nämnden kan variera beroende på vad fram- ställningen om vitesföreläggande gäller, se 21 och 22 §§. I ärenden som avser ett vitesföreläggande mot en arbetsgivare, ska lika många ledamöter för vardera arbetsgivarsidan och arbets- tagarsidan delta. I ärenden som avser ett vitesföreläggande mot en utbildningsanordnare ska den ledamot delta som har särskild kun- skap om utbildningsområdet. I ärenden som prövas enligt bestämmelser som har till syfte att motverka diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning ska den ledamot delta som utsetts bland per- soner som kan anses företräda etniska eller religiösa minoriteter i . I ärenden som prövas enligt bestämmelser som har till syfte att motverka diskriminering på grund av funktionshinder ska den leda- mot delta som utsetts efter förslag av Handikappförbundens sam- arbetsorgan.