sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Detta innebär dock inte att jag önskar att Länsskolnämnderna återuppstod, utan snarare tycker jag att systemet i med kommunala skolinspek- törer är intressant. Denna inspektörskår består av kunniga och ofta specialiserade personer som arbetar självständigt inom tilldelade geografiska distrikt. De rapporterar direkt till skolstyrelsen – alltså inte via skolförvaltningen – och har en kontinuerlig kontakt med 30–40 skolor. De är ständigt ute på skolorna och genomför ut- värderings- och tillsynsuppdrag i enlighet med vissa kriterier. heterna visar att skolorna själva upplever detta positivt och ser verksamheten mer som stöd än som kontroll. fältorganisation bör inte bara stanna vid kommun- gränsen. Det är knappast möjligt att genomföra kvalitativa utvärde- ringar utan att komma i närkontakt med klassrumsarbetet. Fält- organisationen förefaller förövrigt vara något knepig till sin organi- satoriska uppbyggnad. Jag tror nämligen att den här typen av verk- samhet kräver mer kontinuerliga kollegiala kontakter, vilket sanno- likt försvåras med den geografiskt utspridda organisation man nu har. Den kommunala skolplanen tror jag inte är ett särskilt intressant objekt för utvärdering och tillsyn. Skolchef 1: kommer att samla in den information det behöver för de riksomfattande utvärderingarna om tillståndet i skolan. Däremot tror jag inte att vi kommer att ha speciellt mycket nytta av verkets utvärderingar i den interna kommunala skolverk- samheten. Mot denna bakgrund kommer sannolikt de framtida relationerna mellan kommun och stat att främst handla om direkt- kontakt mellan kommunen och , t.ex. vad avser diskussioner om fortsatt utveckling av kursplaner och dylika frågor. : Politikerna trodde tidigare att målstyrning var något skäligen okomplicerat – att den rätt och slätt handlar om att sätta tydliga mål. När politikerna insåg att man inte kunde enas om målens innehåll, försökte man förskjuta styrningen till, vad man kallade resultatstyrning. pratar man nästan bara om utvärde- ring, och det handlar då om styrning genom informella resurser; att hålla fram det det goda exemplet. Utvärdering och tillsyn är tillsammans med utveckling Skol- verkets huvuduppgift. Utvärderingen är ytterst kopplad till den fördjupade anslagsframställningen som vi var ska förse statsmaktema med. I motsats till SÖ är organiserat i projekt, eftersom detta bedömts som en lämplig form i förhållande till verkets uppgifter och resurser. Tillsynen handlar om kontroll av att kommunerna följer gällande spelregler och elevers rätt. Utvärdering kommer att genomföras i enskilda skolor. Utvärde- ring och uppföljning handlar också om att bygga upp en modern databas som fungerar som ett sök- och operativsystem för framför allt data som är relevanta i samband med arbetet med den nationella skolutvecklingen. I kontroll- och utvärderingsfunktionen ingår också att ge tillstånd till och granska de fristående skolorna. Får signaler på att de inte följer läroplaner, och bedriver en verksamhet som strider mot principen om likvärdighet, kan till- ståndet dras in. : Jag är obetingat av den uppfattningen att Skol- verkets maktresurser är tillräckliga för att upprätthålla likvärdig utbildningsstandard. Utvärderingen som sådan är det främsta kontrollinstrumentet i sammanhanget. Vad jag avser är att en konti- nuerlig utvärdering innebär att kommuner jämförs med varandra i olika avseenden. Om utvärderingar visar att Kommun 1 har sämre utbildningsresultat än Kommun 2, som i övrigt uppvisar likartade förutsättningar, innebär detta en utomordentlig stark press på Kommun l att på allvar ta itu med påvisade bristfälligheter. Som gammal kommunalman kan jag verkligen intyga att jämförelser av detta slag är mycket starka påtryckningsmedel. Sedan kan det förstås också finnas kommuner som medvetet negligerar statliga direktiv, och i sådana fall ska inte staten tveka att dra in statsbidraget. och verkets fältorganisation är emellertid inte i sig tillräckliga för att kunna klara av hela den kvantitativa och kvalita- tiva utvärdering som är nödvändig i detta sammanhang. Som jag tidigare varit inne på måste kommunerna själva bygga upp en rigorös utvärderingsapparat, och ha ett nära samarbete med Skol- verket i dessa frågor. Jag ser här framför mig en bild där Skol- verkets fältarbetare rör sig inom enskilda skolor, granskar verksam- heten etc., men där det huvudsakliga analysunderlaget ändå kom- mer från kommunernas egna utvärderingar. Skolchef 2: Om kan bygga en reell utvärderings- kompetens kommer verket att bli en mycket viktig dialogpartner för kommunerna. bör verka offensivt och ställa krav på kommuner att utveckla egen utvärderingskompetens. I motsats till vad många tror är inte utvärdering och uppföljning samma sak, även om insatser inom båda områdena måste vara samordnade och relaterade till varandra. har ungefär lika stora ansvarsområden som Länsskol- nämnderna hade tidigare vilket bör innebära att verket har goda möjligheter att fullgöra sina utvärderande uppgifter. Förutsätt- ningen för detta är emellertid att man hanterar utvärderingsproble- matiken strategiskt, och har tillgång till personal som har kompetens för att genomföra kvalificerade utvärderingar. : Likvärdig utbildningsstandard kvarstår som skolans huvuduppgift. Detta innebär att grundsynen som präglat svenskt skolväsendes utveckling kvarstår i sina grund- valar. Jag tror att denna grundsyn är en mycket svensk företeelse, och jag har alltid vänt mig mot socialdemokrater som hävdar att detta har någonting med vänsteridéer att göra. Problemet är emeller- tid inte det övergripande målet, utan problemet är verkligheten, dvs. hur likvärdiga skolor är i praktiken. Vi kan här konstatera att är skillnaderna mellan skolor stora i olika avseenden, och detta leder fram till slutsatsen att andra metoder för att uppnå lik- värdighet måste användas. Likvärdig utbildning – i bemärkelsen lika möjligheter – skapas inte genom standardiserade modeller, utan genom att föräldrar och andra erbjuds ett rikt utbud av valmöjligheter. Skolpengen är ett medel i denna process. Kritikerna av detta system menar att barn med särskilda behov kommer i kläm i ett sådant resurssystem. För- hållandet är snarare det motsatta; skolpengen öppnar möjligheter för skolan att ta ett ökat ansvar för just sådana elever – de flesta fristående skolor som existerar bygger ju faktiskt på idéer som går ut på att värna om den svage. En ökad marknadsorientering av skolväsendet, i bemärkelsen att föräldrar och andra aktörer ställer krav på inflytande, är positivt och naturligt med tanke på den bildningsnivå vi uppnått i landet. Det finns ingen motsättning mellan likvärdighet och ökad marknadsorientering, eftersom det är fråga om likvärdighet vad gäller möjligheter och kvalitet, men däremot inte hur skolverksam- het genomförs. Om ingen elev önskar gå i skolan i A-berga, utan många söker sig till B-berga, finns det självfallet inget egenvärde med att bibehålla skolan i A-berga. : Skolan kan i absolut mening aldrig bli en kommu- nal angelägenhet dels därför att den är underställd en pliktlag, dels därför att det är en nationell angelägenhet att vi har en skola som grundas på principen om likvärdighet. Denna princip kan bara upprätthållas genom att vi har tydliga statliga utbildningsmål, parad med utvärdering och uppföljning av hur kommunerna reellt sett hanterar målen. Principen om likvärdighet gäller alltså i högsta grad fortfarande som huvuduppgift för skolan. Däremot tillhör princi- pen om enhetlighet det förgångna, om vi med enhetlighet menar att verksamheten även i sina exekutiva former ska vara i princip likadan överallt. Det finns emellertid gränser även här. Timplaner och nioårig skolplikt kommer att finnas även . Enhetligheten var försvarbar i uppbyggnadsskede, men är det knappast då detta skede är avslutat. Likvärdigheten däremot är funda- mental och handlar om kvalitet och innehåll, men inte om hur verksamheten genomförs. De tankar om ökad grad av kommersialisering av skolväsendet som förs fram av är definitivt ett hot mot principen om likvärdighet. Ett avgiftssystem leder obönhör- ligen till skillnader i kvalitet och standard och – i synnerhet i stor- stadsområdena – till social segregation. En av de sista åtgärder jag vidtog som skolminister var att försöka stoppa att enskilda skolor tar ut avgifter som man får statsbidrag. Jag trodde att jag hade den nya skolministern med mig på dessa tankegångar, men så verkar nu inte vara fallet. Som framgick genomfördes intervjustudien strax före och strax /92. Den borgerliga koali- tionsregeringen hade under statministerskap tillträtt med följd att efterträdde som skolminister. avgick , och deklarerade i regeringsförklaringen bl.a. att: Skol- och utbildningspolitiken inriktas på att stärka som en kun- skapsnation. skall vi skapa bästa skola. Alla ges rätt att fritt välja skola. De offentliga bidragen skall i princip följa eleven. Han avslutar deklarationen med orden: I vårt kommer samhället alltid att vara större än staten. och i jämförelse med varandra Ovan redovisade intervjustudie genomfördes alltså i ett skolpoli- tiskt brytningsskede vilket avspeglas relativt tydligt vid en jäm- förelse mellan framförallt Asks och intervjuutsagor. På ett principiellt plan är och överens om att det är staten som i grunden reglerar skolans verksamhet och att skolan – åt- minstone – är en särpräglad institution på grund av dess pliktreglering. Att skolan i total mening skulle kunna bli kom- munaliserad är vidare en främmande tanke för såväl som . I det nya ansvarssystemet har alltså staten en tydlig styr- funktion och kommunerna en verkställande roll, och båda fram- håller att förutsättningen för detta är att statens styrning sker genom bl.a. tydliga och utvärderingsbara läroplansmål. och är även överens om att likvärdighetsmålet fortfarande gäller som huvudsaklig ledstjärna för skolans verksamhet, och att det då handlar om likvärdighet som lika möjligheter. Däremot, menar tillhör principen om enhetlighet det förgångna, om vi med enhetlighet menar att verksamheten även i sina exekutiva former ska vara i princip likadan överallt. och är däremot oense om hur den likvärdiga skolan ska förverkligas. Enligt handlar vägen dit om att erbjuda elever och deras föräldrar en ökad valfrihet med skolpengen som medel. Denna ståndpunkt bottnar uppenbarligen i de marknadsliberala tankegångar som kan utläsas i Bildts ovan citerade regerings- deklaration. Skolpengen, eller utbildningskupongen som den benämn- des av , står för ett finansieringssystem av offent- lig verksamhet som med (1994) kan beskrivas så här: Med ett system av utbildningskuponger får varje individ rätt till ett bestämt belopp för utbildningsändamål. De kan inlösas och utnyttjas i den skola som föräldrar och ungdomar själva bestämmer. Därigenom uppstår en skattefinansierad utbildningsmarknad där konkurrens råder. Konkurrensen väntas ge både ökad kvalitet i utbildningen och ökad valfrihet för konsumenterna. Om man på politisk väg vill fastställa en viss minimistandard kan en viss kontroll av skolorna bibehållas. (s. 122) Skolpengen som idé bottnar alltså i marknadsliberala förhållnings- sätt och i konsekvens med detta förordar ett beställar–utförar- system där staten agerar beställare och kommunerna leverantörer. I detta ligger att staten har en kontrollfunktion visavi hur kommu- nerna bedriver den av staten beställda verksamheten. I skolans nya styrstruktur, som var under implementering när intervjuerna genom- fördes, är det i huvudsak det nyinrättade som har att svara för kontrollfunktionen. är enligt intervjuutsagorna (i motsats till ) motståndare till att ska nöja sig med att stanna vid kommungränsen i sin kontrollerande uppgift. Hon vill snarare se mer närgångna klassrumsgranskningar och pläderar för skarpare tillsyn utförd av professionella skol- inspektörer (som inte existerade på den nationella nivån ) med skarpa sanktionsmedel. Att stänga skolor som inte uppfyller statliga krav ska vara fullt möjligt, enligt . I praktiken kunde endast fristående skolor bli föremål för dylika åtgärder. argumenterar alltså för ett valfrihetssystem – en skol- marknad – där fristående och kommunala skolor verkar och agerar i konkurrens med varandra. Ett fritt skolval med skolpengen som incitament är, enligt , ett medel för att öka marknadsinflytan- det och därmed verksamhetskvalitén inom skolsektorn. Valfrihet är alltså nyckelordet och menar att valfrihet öppnar för skol- verksamhetens likvärdighet. Mot denna bakgrund önskar hon en så renodlad utförarorganisation som möjligt, och i konse- kvens därmed är hon motståndare till att kommuner på politisk nämndnivå blandar samman skolans verksamhet med t.ex. den icke pliktreglerade barnomsorgen. Hon ger heller inte uttryck för upp- fattningen att utvärdering tonar fram som ett särskilt angeläget eget kommunalt verksamhetsområde, utan menar att utvärdering och kontroll primärt är en statlig angelägenhet. Hon är även tvek- sam till den kommunala skolplanen och hon tar heller inte upp frågan om skolors och skolpersonals professionella autonomi (fri- rum) för egna och självständiga handlingar, men betonar att skolan har ett kunskapsuppdrag att uppfylla. tar å sin sida avstånd från Asks syn på skolans marknadisering som han menar strider mot skolans pliktlags- reglerade struktur. Marknadsmekanismer såsom tillgång och efter- frågan fungerar inte i skolsammanhang, menar han, och i konsekvens därmed tar han även avstånd från skolpengen som konkurrens- incitament. understryker vidare att det nya styrsystemet förutsätter tydliga och utvärderingsbara mål, och att just utvärde- ring är ett av det nyinrättade huvuduppgifter. Han bedömer resurser för sina utvärderande uppgifter som fullt tillräckliga, och detta motiverar han med att systemet bygger på att granskningar ska kompletteras med kommuner- nas egna utvärderingar. Detta förutsätter att kommuner upparbetar en egen förmåga och kompetens att hantera utvärderingsansvaret, och detta betraktar han som en förutsättning för skolors lokala utveckling. Han är medveten om att egna utvärderingar av detta slag är en främmande fågel i traditionell verksamhet, och att det därför /är/ synnerligen väsentligt att kommunerna själva utvecklar egna idéer om vad som är kärnan i kommunens utvärderingsarbete och påbörjar en egen kompetensutveckling i förhållande till detta. betonar vidare att statlig styrning är en fråga om att formulera krav på kommunala huvudmän, men inte att komma med pekpinnar om hur kraven ska verkställas. Här pekar han på kom- munal och lokal skolplan som verksamma instrument, och lyfter även in betydelsen av skolpersonalens professionalism för egna handlingar, eller uttryckt med hans egna ord: Hur den likvärdiga utbildningen genomförs är alltså inte en statlig utan en profession- ell angelägenhet. Decentralisering innebär i grunden en tro på de professionellas förmåga att hantera en komplex verklighet. Mäster- skapet i sammanhanget är att hitta balanspunkten mellan statlig styrning och professionell autonomi. Detta menar han är inte bara av vikt för vardagsarbetets utformning, utan även för rekryteringen av kvalificerad skolpersonal. hävdar också att skola och barnomsorg hör ihop och anför såväl principiella som praktiska skäl för detta. Övriga intervjuades utsagor i förhållande till och Företrädaren för det dåvarande , , menar att kommunerna inte har erfarenhet att hantera den relativa frihet som följer av den nya styrfilosofin. Han ser framför sig att kommunerna löser denna problematik på olika sätt t.ex. i form av marknadsinfluerade producent- och utförarsystem. Att kommu- nerna behöver en ökad utvärderingskompetens ser han som nöd- vändigt, och han förordar en arbetsmodell där i sin granskande verksamhet stannar vid kommungränsen och att kom- munerna själva sköter den lokala utvärderingen. från ska ses i perspektivet av hans roll som närmast chefsarkitekt bakom, och främsta tjänsteman inom, det nya styrsystemet. Hans insatser sträcker sig från arbetet med beredningsunderlaget (Du , och Wennås, 1986) till det departementsprojekt (skolprojektet) som arbetade fram underlaget till ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18), för att därefter utnämnas till, och verka som, första generaldirektör. påpekar i den redovisade intervjun att det nya styrsystemet innebär att koppling- arna mellan det gamla statsbidragets olika delningstal och skol- organisationens utformning nu är avskaffad. Vidare pekar han på utvärderingens – och då inte minst den kommunala utvärderingens – avgörande betydelse för reformens framgång. Han poängterar att om det nya styrsystemet, upphängt på statlig mål- och resultat- styrning i kombination med återkopplande kommunala utvärde- ringar, ska fungera i praktiken krävs en drastisk höjning av kom- munala och professionella aktörsberedskaper inom inte minst ut- värderingens område. från Skolchef 1 visar på ett spänningsförhållande mellan denne och hans kommunledning. Enligt skolchefen har kommunledningen en administrativ syn på nämndorganisationens sammansättning, medan skolchefen enligt egen utsago har strävat mot att utveckla det kommunala skolväsendet på det nya styr- systemets premisser. Detta har resulterat i att skolorna organiserats som självständiga resultatenheter med egna budget- och personal- ansvar. Skolchefen menar att den produktion–utförarorganisation som byggts upp inom den kommunala verksamheten i stort inte står i samklang med den skolkommunala organisationsutveckling som genomförts. Skolan är i grunden en statligt reglerad verksam- het och kan därmed inte fungera enligt gängse marknadsprinciper enligt denne skolchef. Slutsatsen av detta är att Skolchef 1 menar att en organisationsmodell av det slag förordar är oförenlig med premisserna för det nya styrsystemet. Skolchef 2 har genomfört ett omfattande utvecklingsarbete inom det kommunala skolväsendet som av allt att döma svarar väl mot visionerna om den kommunala utvärderingskompetens som och ger uttryck för. Men för att bygga upp en dylik aktörsberedskap har det krävts en process som sysselsatt skolchefen och en medarbetare på heltid under . Här har vi alltså en fingervisning om vad som krävs av kompetensupp- byggnad för att skapa en struktur som svarar mot kraven i ansvarspropositionen (och som upprepades av och ). Skolchef 3 är uppenbarligen i princip överens med sina kollegor om vad som krävs av kommunen i förhållande till det nya statliga styrsystemet, men något operativt arbete för att bygga upp en nöd- vändig aktörsberedskap i förhållande till de nya kraven hade, när intervjun genomfördes, inte ägt rum inom denne skolchefs verk- samhetsområde. De intervjuades perspektiv på professionell autonomi och frirumsanvändning i sammandrag Samtliga intervjuade är överens om att vad som uttrycks som en kommunaliserad skola i själva verket fortfarande i grunden är en statligt reglerad verksamhet där kommunerna tillerkänts utökade exekutiva befogenheter ifråga om implementering av den statligt beställda () eller beordrade () verksamheten. Det kom- munala inflytandet tar sig bl.a. uttryck i statsbidragets decentralis- tiska utformning (sektorsanslag och senare ett generellt kommun- anslag för fri användning), kommunaliserade skolledar- och lärar- tjänster och en obligatorisk skolplan som var tänkt att fungera som ett komplement till den statliga styrningen. Lindensjö & (2000) pekar ut två principiella vägar att hantera skolans styrproblematik. En är decentraliseringslinjen som öppnar för ett ökat fokus på lokalt och professionellt besluts- fattande. Den andra vägen är marknadslinjen som uppmärksammar faktorer som konkurrens och produktivitet. Av de intervjuutsagor som redovisats tar ställning för decentraliseringslinjen. Den process som ledde fram till ansvarspropositionen framstår i allt väsentligt som en fortsättning och fördjupning av de trevande decentraliseringsprocesser som påbörjades . Även om det finns innehållsliga likheter mellan utsagor från och , pläderar den senare i linje med regeringsdeklaration för att skolor inom gällande regelverk ska drivas på grundval av marknadslinjen. Av de övriga intervjuade förefaller samt skolcheferna 1 och 3 luta mot decentraliseringslinjen, medan , och i någon utsträckning Skolchef 2, ger uttryck för en mer öppen attityd visavi marknadslinjen. Slutsatsen av detta är att det avgörande kontinuitetsbrottet i svensk skolpolitik som här uppmärksammas inte ägde rum i anslutning till att ansvarspropositionen antogs av 1990. Utvecklingen fram till denna punkt förefaller snarare var kulmen på en decentraliseringsprocess som startade på 1980- talet. I backspegeln kan brytpunkten snarare lokaliseras till den tidpunkt då den borgerliga koalitionen 1991 övertog regerings- makten och då inledde en marknadsorientering av skolan som institution. Sammanfattningsvis kan följande konstateras på grundval av redovisade intervjudata: Studien ger knappast stöd för talet om att den svenska skolan i och med 1990-talets förändrade styrning övergick från statlig inrätt- ning till . Möjligen framträder skolan efter 1990 som en partiellt kommunaliserad skola. uttrycker detta som att skolan är endast kommunaliserad i en yttre mening, men inte i en inre. hävdar att: I och med att skolan är underställd en pliktlag är det väsentligt att staten står för vissa grundläggande principer vad avser skolans innehåll. Av intervjuutsagorna kan vi vidare dra följande slutsatser: 1.Den fundamentala skolpolitiska brytpunkten inträder i och med regeringsskiftet . Då förändras den tidigare fokuseringen på en statlig skolinstitution med påtagliga decentralistiska inslag till ett ökat fokus på marknadsmekanismer som de huvudsakliga drivkrafterna i skolans utveckling. 2.Enligt den statligt/decentraliserade strategin uppmärksammas staten som målstyrare och resultatkontrollör. Systemet bygger på att kommunerna utvecklar en egen utvärderingskompetens dels för lokal skolutveckling och dels för att återkoppla upp- nådda verksamhetsresultat till den statliga nivån. 3.I den marknadsorienterade strategin läggs, såsom framställer den i intervjun ovan, ingen särskild vikt på den kom- munala utvärderingsförmågan. Däremot fokuseras statens – som beställare – tillsynsfunktioner i syfte att kontrollera att utför- aren genomför en verksamhet som svarar mot beställningen. Vidare grundas detta synsätt på att det inom det kommunala skolväsendet råder en, inom det statliga regelverkets ramar, i huvudsak fri konkurrens mellan och inom kommunala respektive fristående skolor. Denna marknadsorienterade strategi operatio- naliseras genom att elever och deras föräldrar väljer skolor med skolpengen som medel. Av de intervjuade uttrycker en ståndpunkt som knyter an till de resonemang om frirum som denna rapport kretsar kring. menar att det trots den kraftfulla statliga styrningen är det väsentligt att den enskilda skolan och den enskilda läraren verkligen åtnjuter ett eget utrymme för självständiga handlingar. Han hävdar vidare att decentralisering bygger på en tro på att skolans professionella har en vilja att hantera en komplex vardag och en för- måga att hitta balanspunkten mellan statlig styrning och profession- ell autonomi. är inne på samma linje som och lyfter fram att decentralisering öppnar för ett flexibelt förhållande mellan statlig styrning och professionell vardag. Han är dock tveksam om en tillräcklig lokal aktörsberedskap (se kapitel 10) existerar i dags- läget i förhållande till det nya styrsystemets krav på professionell självständighet. Han pläderar för att skolan utvecklas till en kun- skapsorganisation där ledarskapet präglas mindre av traditionellt administrativt chefskap och mer av strategiskt ledarskap. hyser en förhoppning om att kommande rektorsutbildningar ska uppmärksamma detta område. tvivlar på att enskilda skolor har reella förut- sättningar att självständigt hantera frirummets autonomi.