sou · H2B334 · 2014-10-08 00:00:00 — Om den traditionella genusordningen tas för given blir följden att en djupare problematisering och analys av denna ordning, samt hur den interagerar med andra maktordningar i samhället, uteblir. Många forskare har därför betonat att det behövs ett intersektion- ellt perspektiv för att blottlägga och förstå hur sociala strukturer, normativa processer och handlingsmönster i arbetslivet skapar skillnad utifrån kön, klass etnicitet, ålder och andra sociala katego- riseringar (2005; 2003; de los 2005; 2006, 2012). de los och (2005) betonar till exempel att en intersektionell forskningsstrategi inte ifrågasät- ter kön, klass eller etnicitet som analytiska kategorier. Det handlar i stället om att dessa kategoriers relevans måste kontextualiseras, dess inbördes relationer artikuleras och deras innebörder förankras i historiskt specifika och rumsligt situerade sociala processer (ibid: 125). Att sätta fokus på den institutionella ordningen och de struktu- rella faktorerna i arbetslivet gör det möjligt att problematisera hur kön, klass och etnicitet görs till maktbärande kategorier i arbets- livet (ibid: 129). de los framhåller också att sociala kategoriseringar inte heller är någon grund för förklaringar av individers och gruppers ställning på arbetsmarknaden. Fokuse- ringen på individer eller grupper som tillskrivs vissa egenskaper medför alltid risk för stereotypiseringar samt att de själva framstår som ansvariga för sin underordning. Poängen med ett intersektion- ellt perspektiv är med andra ord att fokus flyttas från sociala kate- goriseringar i sig till hur dessa förhåller sig till varandra, hur de skapar och förstärker varandra samt hur de reproduceras i en insti- tutionell och historisk kontext (ibid., jfr. 2005, Hancock 2007, 2012). har den intersektionella ansatsen börjat använ- das också i forskning om svensk äldreomsorg. Ett exempel på detta är antologin i omsorgens vardag, där olika aspekter på utveck- ling inom omsorgen om äldre och funktionshindrade behandlas utifrån ett genusperspektiv, men där också etnicitet, klass och ålder är viktiga analyskategorier (2013). Det intersektionella perspektivet har också använts i studier som relaterar specifikt till konkurrensutsättningen av äldreomsorgen. Bland annat har forskare betonat risken för att marknadstänkandet leder till stereotypiseringar av både personal och omsorgstagare utifrån klass, genus och etnicitet (Brodin 2006; Gavanas 2011, 2013). Thörnquist (2013) har utifrån en intersektionell ansats bland annat belyst hur användandet av språk, etnicitet och ålder som konkurrensfördelar på kundvalsmarknad ökar risken för segregerande processer och praktiker i arbetslivet. I föreliggande kapitel problematiseras de normativa föreställ- ningarna om mångfald och jämställdhet i LOV utifrån ett inter- sektionellt perspektiv och reformen sätts också in i en social kon- text som inkluderar senare årtiondens strukturella förändringar inom branschen. Teoretiskt knyter studien också an till diskuss- ionen om precarious employment. Begreppet översätts här med prekära anställnings- och arbetsvillkor för att betona den fler- dimensionella och kumulativa karaktären av otrygga anställningar. Den kumulativa aspekten ligger i att olika dimensioner av osäkra arbetsvillkor, låga löner och dålig arbetsmiljö hänger samman, för- stärker och reproducerar varandra (1989, Lewchuk et al. En sådan ansats korresponderar väl med det intersektionella perspektivet, som också det bygger på antagandet att skillnad skapas genom flerdimensionella och kumulativa processer. Låt oss då titta litet närmare på huvudsyftet med LOV-reformen. Konkurrensutsättning genom kundval har, liksom entreprenad- upphandling, sina rötter i det komplex av idéer och strategier för styrning av offentligt finansierad verksamhet som benämns och som fick sitt genombrott i västvärlden med och som främsta förebilder (1995, 2006, Kastberg 2005, et al. Konceptet, som tog sin utgångspunkt i näringslivets styrlogiker och organisationsformer, reflekterade de nyliberala ekonomiska idéer som blev dominerande efter 1970- talets industriella strukturkris och ekonomiska stagnation i de keynesianska välfärdsstaterna. Sedermera kom dessa idéer mer eller mindre att integreras i ett bredare politiskt sammanhang (2006). Det uttalade huvudsyftet med LOV-reformen var att konkur- rensutsättning genom kundval skulle ge valfrihet för brukarna i bemärkelsen att de skulle få rätt att välja utförare av tjänster inom vård och omsorg. Mångfald och konkurrens var en förutsättning för valfrihet men skulle också motverka oligopol samt leda till ökad effektivitet och kvalitet i verksamheten. Mångfald refererade således i detta sammanhang till ambitionen att främja en mångfald av utförare på en offentligt finansierad marknad som tidigare hade dominerats av stora aktörer, det vill säga kommunernas egenregi och de stora privata vårdbolagen. Eftersom reformens jämställd- hetspolitiska målsättning främst var att öka andelen kvinnliga företagare, kan man säga att även jämställdhetsperspektivet prägla- des av ett mångfaldstänkande i marknadens termer. Mångfald, diversity, i denna betydelse har varit föremål för en intensiv debatt inom forskningen om jämställdhets- och integrationsfrågor och har relaterats till nyliberalism och till avsaknad av maktperspektiv (se t.ex. 1998; de los 2001, 2011; 2007; se även i denna volym). Det är än så länge frivilligt för primärkommunerna att införa LOV. Inom äldreomsorgen har valfrihetssystemet framför allt införts inom , medan endast ett fåtal kommuner har valt att tillämpa systemet på äldreboendena. I vissa kommuner har även stödverksamhet för funktionshindrade konkurrensutsatts genom LOV. är LOV obligatorisk för landstingens primärvård och för Arbetsförmedlingens verksamhet med etable- ringslotsar för nyanlända. I en offentlig utredning framlagd i janu- ari 2014 föreslås att valfrihet blir obligatorisk även för socialtjäns- ten, vilket dock ska kunna förverkligas både inom ramen för LOV och (SOU 2014:2). Konkurrensutsättningen av vård- och omsorgssektorn genom kundval skulle alltså inte bara främja valfrihet och effektivitet, utan också jämställdhet och goda arbetsvillkor inom denna starkt kvin- nodominerade del av arbetsmarknaden. I regeringens kommitté- direktiv för sades det bland annat att: Bättre möjligheter att starta och driva företag inom äldreomsorgen innebär således bättre villkor för kvinnors företagande. Med fler arbets- givare att välja mellan kan de anställda välja det arbetssätt och den typ av organisation de vill jobba i. Det ger dem bättre möjligheter till ut- veckling och fler karriärvägar. En större mångfald av arbetsgivare kan bidra till en bättre arbetsmiljö och göra det mer attraktivt att arbeta inom äldre- och handikappomsorgen. (Proposition 2008/2009:29: 46) Tanken att LOV skulle kunna öka andelen kvinnliga företagare relaterades i utredning främst till att vård- och omsorgssektorn traditionellt sett var en kvinnodominerad bransch, där det fanns en upparbetad kompetens för yrket bland kvinnor. Eftersom en majoritet av vård- och omsorgspersonalen är kvinnor ges dessa, i de kommuner och landsting som väljer att tillämpa lagen, en helt ny möjlighet att starta företag inom den bransch där de tidigare varit anställda. (SOU 2008:15: 275) I utredningen påpekades det också att andelen kvinnliga företags- ledare inom vård- och omsorgssektorn redan var större än inom andra branscher. – då avregleringen och konkurrensutsättningen inom välfärdssektorn inleddes i kölvattnet av den nya kommunallagen, ökade besparingskrav och politiska reformer som gav kommunerna huvudansvaret för vård- och omsorgssektorn – hade det kvinnliga företagandet ökat (fram ). I förhållande till det totala antalet sysselsatta inom denna sektor var dock andelen kvinnliga före- tagare ännu mycket blygsam (ibid. Jämställdhetsforskare har i olika sammanhang betonat att en förgivettagen föreställning om skillnad mellan kvinnor och män kan reproduceras om jämställdhetsarbetet bygger på mångfald och ambitionen därmed stannar vid att öka andelen kvinnor i organi- sationerna (de los 2001; 2006, 2012; se även i denna volym). Man kan säga att den jämställdhetspolitiska inten- tionen i LOV-reformen byggde på en sådan föreställning om skill- nader mellan könen. Den traditionella segregeringen på arbets- marknaden, med den starka dominansen av kvinnor inom vård- och omsorgssektorn, förväntades utgöra en god grogrund för kvinnligt entreprenörskap – ett entreprenörskap som skulle frigöras och utvecklas genom konkurrensutsättning av denna sektor. Att kvin- nor tog steget från anställda till egna företagare skulle underförstått vara ett sätt att bryta mönstret med (låg)lönearbetande kvinnor inom till exempel . fick det inte betraktas som någon självklarhet att kvinnor skulle ta detta steg. Därför borde kvinnors självförtroende aktivt stödjas genom attitydfräm- jande insatser i form av information och rådgivning till förmån för kvinnligt entreprenörskap (ibid., se även Proposition 2008/2009: 131 f.). Jämställdhetsaspekten i LOV-reformen låg således främst i att bidra till en större andel kvinnliga företagare, vilket också skulle främja målet om ökad mångfald, konkurrens och valfrihet på kund- valsmarknaden. Intentionen var alltså inte i första hand att påverka könsfördelningen bland de anställda. Den jämställdhetspolitiska ambitionen för de anställda låg i stället i deras ökade möjligheter att ändra sin anställningsstatus genom att starta eget inom den sektor där de tidigare hade varit anställda. Ökad konkurrens om arbets- kraften förväntades dock, som antyddes i kommittédirektivet, även leda till positiva effekter för de anställda. Sammantaget skulle arbetet inom äldreomsorgen kunna bli attraktivare. Inget nämndes dock explicit om huruvida en sådan utveckling också skulle kunna främja en jämnare könsfördelning bland de anställda. I utredningen och i propositionen bakom LOV konstaterades att det kunde finnas en målkonflikt mellan höga kvalitetskrav i kom- munernas förfrågningsunderlag för LOV-utförare och den mång- fald på kundvalsmarknaden som reformen avsåg att främja och som var en förutsättning för valfrihet (SOU 2008:15: 59 ff., Proposition 2008/2009:29: 61 ff.). Ju fler och högre krav, desto färre externa utförare kommer att vara intresserade och ha möjlighet att uppfylla kraven. Med för många och för höga krav riskerar man en likriktning av verksamheterna och att mångfald motverkas. Att verksamheten ska bedrivas i enlighet med det i tiden gällande regelverket inom området är dock ett krav som med nödvändighet måste ställas. (Proposition 2008/2009:29: 73) Därför borde kvalitetskraven anpassas så att de var realistiska även för småföretagare. I annat fall skulle inte den integrerade målsätt- ningen om ökad mångfald, konkurrens och jämställdhet kunna förverkligas. En sådan anpassning var också i enlighet med princi- pen i LOV om lika behandling av alla utförare som ansökte om att bli godkända av kommunerna (SFS 2008:962, kapitel 1, § 2). En förutsättning för många kvinnor som är intresserade av att ägna sig åt eget företagande är att de ges möjlighet att börja bedriva företag i liten skala. För att detta ska vara möjligt bör kommuner och landsting utforma sina förfrågningsunderlag så att även mindre företag kan upp- fylla kraven. (Proposition 2008/2009:29: 62) Regeringen betonade i sin proposition, att även om valfrihets- systemet på olika sätt skulle gynna småföretagande i allmänhet, och kvinnliga företagande i synnerhet, så fick systemet inte innebära risker för försämringar av arbetsvillkoren för de anställda. Låga kvalitetskrav från kommunernas sida, liksom en alltför låg ersätt- ningsnivå, kunde till exempel medföra att utförarna blev mindre benägna att teckna kollektivavtal (ibid: 81). Å andra sidan fram- hölls det att regler för anställningstrygghet och arbetsförhållandena också kunde påverka konkurrensneutraliteten på marknaden. Bland annat kunde det faktum att vissa kommuner hade infört rätt till heltid för all personal som så önskade snedvrida konkurrensen (ibid: 62). , , och hade i sina remissyttranden över bland annat betonat att krav på kollektivavtal borde finnas i för- frågningsunderlagen för att förebygga underbudskonkurrens och underminering av löner och arbetsvillkor (ibid: 70f.). Regeringen bedömde dock att ett sådant krav inte var förenligt med reformens princip om likabehandling av alla aktörer, inhemska såväl som utländska, som ansökte om att bli utförare. Som grund för detta åberopades också dom C-346/06 Rüffert (av ) och /71 om utstationering av arbetstagare i företag som tillfälligt tillhandahöll tjänster i andra I princip innebar detta att kommunerna inte kunde ställa krav på att leverantörerna skulle teckna kollektivavtal i ett valfrihetssystem. Däremot skulle vissa krav i kollektivavtalet kunna ställas på leverantören, förutsatt att dessa krav var i enlighet med EG-rätten och att den upphandlande myndigheten följde upp och kontrollerade att kraven efterlevdes. Dessa ställningstaganden rela- terade till motsvarande regelverk för upphandling genom (ibid: 77f. Det var således inte helt okomplicerade regler som kommunerna hade att rätta sig efter när de skulle formulera sina förfrågnings- underlag för LOV. Ekvationen mångfald och valfrihet på mark- naden å ena sidan och kvalitet, jämställdhet och goda arbetsvillkor å den andra var utgångsmässigt inte enkel att få att gå ihop. Hur har då intentionerna i LOV-reformen om ökad jämställdhet och bättre arbetsvillkor realiserats inom ? Vad kan sägas om möjligheter och hinder i arbetslivet i reformens kölvatten – om förhållandet mellan mångfaldens retorik och arbetets praktik? har andelen kvinnliga företagare fortsatt att öka inom vård- och omsorgssektorn. Enligt en studie av 183 kommu- ner utförd inom (2012a) ägdes eller leddes 63 pro- cent av hemtjänstföretagen av kvinnor, vilket översteg andelen kvinnliga företagare inom så kallade öppna sociala insatser generellt sett (). tillskrev LOV-reformen en viktig roll i denna utveckling, liksom det införda så kallade RUT- avdraget; RUT-tjänster kan användas som alternativ eller komple- ment till kommunalt finansierade servicetjänster (jfr. Enligt uppgifter från kommuner som har infört LOV drivs en stor del av hemtjänstföretagen av kvinnor i dessa kommuner (SOU 2014:2: 182). De företag som drivs av kvinnor, liksom småföretag i allmänhet, svarar dock i många kommuner för en mycket liten andel av de 1 antog ett förslag till nya direktiv för offentlig upphandling som ska införlivas i nationell lagstiftning och som ger större möjligheter att ställa sociala och miljömässiga krav. Det gäller framför allt kommuner, där äldreomsorgen har varit konkurrensutsatt genom och marknaden domineras av ett fåtal stora vårdbolag. (2010a, 2010b) belyste detta förhållande i en studie av , vilken också visade på en annan trend. Bland de större privata utförarna hade män alltmer övertagit kvinnornas roll i ledande positioner, något som författarna relaterade till att kundvalssystemet krävde ökad rationalitet och effektivitet i organi- sationen samt till föreställningar om dessa egenskaper som manliga. Slutsatsen blev att LOV-reformen snarare hade lett till en maskuli- nisering ifråga om styrlogiker, ledarskap och ägande än till utveck- ling av kvinnligt företagande. Om utvecklingen av LOV i kommunerna betraktas utifrån ett intersektionellt perspektiv, framträder också andra drag. Många små LOV-företag inom , särskilt de som bedriver verk- samhet med inriktning på servicetjänster inom storstadsområdena, ägs och leds av personer med utländsk bakgrund. Detta avspeglar både strukturella drag i företagandet och reella behov hos brukarna i ett mångkulturellt samhälle (Välfärd nr. 1 2012, Thörnquist 2013). I vissa fall kan det också handla om en mer eller mindre uttalad satsning från kommunernas sida utifrån både näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska motiv. I ansåg exempelvis kommunen att LOV skulle kunna ge goda möjligheter för invand- rarkvinnor att starta serviceföretag inom . I detta fall infriades dock knappast kommunens intentioner, främst på grund av konkurrens från stora utförare också inom servicesektorn (2010a). Det principiellt intressanta för detta kapitel är emellertid att grupper som utgångsmässigt inte sällan har en svag ställning på arbetsmarknaden utifrån både kön, etnicitet och klass uppmuntras till att etablera sig inom ett system som visserligen innebär möjlig- heter för småföretagare men också hinder och risker. Själva etable- ringen av småföretag inom vård- och omsorgssektorn underlättas av såväl regelverket för LOV som av generella skattereformer, såsom RUT-avdraget och de förenklade reglerna för F-skatt (som infördes ) samt andra satsningar på småföretagande. Sam- tidigt finns det strukturella faktorer i kundvalssystemet, framför allt i kommunernas ersättningssystem gentemot utförarna, som kan försvåra utsikterna för en framgångsrik utveckling av företa- gandet. Det mest iögonenfallande hindret är dock kanske konkur- rensen från de stora etablerade och resursstarka vårdbolagen, vilka kan gå in som LOV-utförare inom utifrån en bättre position än mindre aktörer, särskilt nyetablerade sådana. Utvärde- ringar och andra studier av LOV-reformen har visat att brukarna vid övergången till kundval i hög grad väljer den utförare som de har haft, det vill säga kommunen, eller i kommuner där tidigare varit upphandlad på entreprenad enligt , större privata vårdbolag. Andelen brukare som gör mer aktiva val, och som också utnyttjar sin rätt att byta utförare om de inte är nöjda, har dock ökat efterhand, men också i dessa fall har stora aktörer i regel ett försprång i konkurrensen framför små genom att de är etablerade på marknaden och har större resurser för mark- nadsföring (2013, 2013, SOU 2014:2). Vidare innebär kundvalssystemet att utförare som kommer in på marknaden inte utgångsmässigt har någon given produktions- volym, det vill säga något fast brukarunderlag som vid upphandling enligt . I stället måste utförarna kontinuerligt skaffa – och försöka behålla – kunder. Små företag är mer känsliga för bortfall av kunder än stora utförare med ett större brukarunderlag, större ekonomiska resurser samt en mer diversifierad tjänsteproduktion, i många fall även äldreboenden som upphandlats enligt . Alla kunder är heller inte lönsamma för utförarna. Om en utförare har auktoriserats av en kommun, kan denne inom avtalets ramar inte neka att ta en kund som väljer företaget, även om det kan innebära långa och dyrbara resor. Gång- och restider tillhör de omkostnader som i regel inte ersätts separat av kommunerna utan är schablon- mässigt inräknade i timpriset. Även sådana kostnader blir relativt sett mindre kännbara för en stor organisation med möjligheter till stordriftsfördelar och bättre förutsättningar för kostnadsbespa- rande logistiska lösningar. Till de strukturella faktorer som försvårar utvecklingen av små företag hör följaktligen också själva ersättningssystemets konstruk- tion och logik, inklusive ersättningsnivån. Detta system är utan tvekan det mest grundläggande problemet för företagandet, såväl som för anställnings- och arbetsvillkoren inom hemtjänst som konkurrensutsatts genom kundval (Thörnquist 2013). Ersättnings- nivån till utförarna bestäms som nämnts genom politiska beslut i kommunerna och påverkas följaktligen av politiska prioriteringar som ska vägas mot bland annat övergripande effektiviserings- och besparingsmål. Låga ersättningsnivåer och tjänster som inte täcks av timpriserna framhålls både av stora och små utförare som det största problemet med LOV (2012a:16). Små utfö- rare är relativt sett mer sårbara också för låga timpriser och obetald så kallad kringtid2 än stora aktörer med större ekono- miska och administrativa resurser och möjligheter till stordriftsför- delar samt med en mer diversifierad verksamhet, där till exempel förluster inom tillfälligt kan täckas upp genom intäk- ter från äldreboenden. Det är dock ingen lösning . Det är därför inte ovanligt att större etablerade företag inom äldreomsor- gen väljer bort LOV eller säger upp sina avtal med kommunerna på grund av att de inte anser sig kunna bedriva en verksamhet med god kvalitet och rimliga arbetsförhållanden inom ramen för gällande ersättningsnivåer och ersättningssystem. har i vissa kommuner flera större företag lämnat scenen av denna anled- ning. Detta gäller bland annat några av de relativt få idédrivna företag som har etablerat sig som LOV-utförare, såsom HSB- Omsorg och Röda Korset, men det handlar också om stora multi- nationella vårdbolag som Aleris och Carema Care (numera Vardaga). Bland små aktörer, som saknar alternativ verksamhet, kan det vara svårare att frivilligt ta ett sådant steg. Alternativet blir i många fall att försöka pressa produktionskostnaderna, det vill säga främst personalkostnaderna (Entreprenör , jfr. Kommunal- arbetaren , ). Kundvalssystemet förutsätter en viss överkapacitet i betydelsen att en mångfald av utförare ska garantera valfrihet och att systemet ska vara kvalitetsdrivande (Kastberg 2005, 2013). Det faktum att alla potentiella utförare som uppfyller kraven i kommu- nernas förfrågningsunderlag ska ha tillträde till kund- valsmarknad gynnar mångfald, men ökar risken för en alltför stor överetablering. Tanken är att marknadskrafterna ska reglera utbudet, trots att den viktigaste drivkraften för konkurrens (det vill säga den fria prisbildningen) saknas. I stället ska konkur- rens genom kvalitet sålla bort de företag som inte förmår hävda sig kvalitetsmässigt, förutom att kommunerna också kan säga upp avtal med utförare som inte lever upp till kraven i förfrågnings- underlagen. Kvalitetskonkurrensens reglerande effekt på hem- tjänstens kundvalsmarknad tycks dock i praktiken vara begränsad, paradoxalt nog särskilt i storstädernas innerstadsområden, där det i många fall råder stor överetablering och högt uppdriven konkur- rens. Som nästa avsnitt kommer att visa har företag som försöker 2 Det är vanligen endast den så kallade brukarnära tiden som kan faktureras av utförarna. hålla sig kvar på marknaden genom att dumpa löner och arbetsvill- kor blivit ett problem i vissa kommuner – för seriösa utförare, för facket, för kommunerna som huvudmän och naturligtvis också för brukarna. 5.3.2Konkurrens med dåliga arbetsvillkor I LOV-reformens kölvatten har utan tvekan många seriösa och hårt arbetande småföretagare, kvinnor såväl som män, etablerat sig inom . Men det finns också åtskilliga aktörer på denna mark- nad som konkurrerar genom låga löner och usla anställnings- och arbetsförhållanden. Det gäller främst inom servicetjänsterna, det vill säga det område där det är lättast att etablera sig. I vissa stor- stadsregioner, till exempel i , har företags- utvecklingen varit närmast explosionsartad. I många företag saknas kollektivavtal och de anställda är oorganiserade. Argumentet för att inte teckna kollektivavtal är ofta att ersättningsnivån till utförarna anses vara för låg och att resekostnader och andra kringkostnader inte täcks av timpriserna (se t.ex. Kommunalarbetaren , 3 och , ). I den hårda konkurrens som råder får en sådan praktik lätt smittoeffekter genom att andra företag kan se det som en konkur- rensnackdel att ha kollektivavtal. I en större mellansvensk kom- mun, där endast servicetjänsterna inom var konkur- rensutsatta genom LOV, sjönk andelen utförare med kollektivavtal från av de totalt omkring 30 företa- gen till . Problemet med dåliga arbetsvillkor var påfallande bland dem som saknade kollektivavtal. Konkret hand- lade det om oreglerade arbetstider, lön direkt i handen, inget socialt skydd i arbetslivet samt arbete i gråzonen mellan anställning och egenföretagande. Det senare kunde till exempel handla om krav på de anställda att bekosta resor och material i arbetet, något som åligger arbetsgivaren i ett reguljärt anställningsförhållande. Arbets- kraften i de små företagen utgjordes främst av kvinnor.