sou · H2B324 · 2014-04-23 00:00:00 — Olycksregister och djupstudier på transportområdet Delbetänkande av Utredningen om översyn av bestämmelserna om undersökning av olyckor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att göra en samlad översyn av lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor samt sekretess vid sådana utredningar. Vidare skulle utredaren analysera djupstudier av dödsolyckor i vägtrafiken, överväga om motsvarande studier behövs av dödsolyckor i spårbunden trafik samt analysera olycksregister för transportsektorn. förordnades som särskild utredare. sektionschefen , , ställföreträdande general- direktören , , Strada- samordnaren , Transportstyrelsen, ämnesrådet , , sektionschefen , Transportstyrelsen, departementssekreteraren , Försvarsdepartementet samt kanslirådet , Närings- departementet. Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn, numera hovrättsrådet och rådmannen . Utredningen har antagit namnet Utredningen om översyn av bestämmelserna om undersökning av olyckor (N 2013:03). Enligt direktiven ska utredaren lämna ett delbetänkande i fråga om analysen av Transportstyrelsens väg- trafikolycksregister. Utredaren har valt att i delbetänkandet också redovisa analysen av övriga olycksregister för transportsektorn samt av djupstudier av vägtrafikolyckor och överväganden om motsvarande studier av dödsolyckor i spårbunden trafik. Övriga delar i uppdraget ska redovisas . Utredaren överlämnar härmed delbetänkandet Olycksregister och djupstudier på transportområdet (SOU 2014:24). Arbetet fortsätter i enlighet med direktiven. 1.1Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen Utredarens uppdrag och arbete.................................... Olycksregister på transportområdet .............................. 3.2Rapportering till Transportstyrelsen om olyckor och tillbud inom transportområdet ............................................... 3.3 Strada – register för vägtrafikolyckor..................................... 3.3.1 Målen för transportpolitiken avseende vägtrafik........ Utvecklingen av Strada................................................. Finansieringen av Strada............................................... 3.3.4 Mer om användningsområdet för Strada..................... 3.3.5 Behov av förbättrad registrering i Strada..................... 3.3.6 Samrådsmyndigheternas syn på Strada........................ 3.3.7 statliga utredningar om Strada ...................... 3.4 Transportstyrelsens övriga register över olyckor .................. 3.4.1 Register för den spårbundna trafiken – ........... 3.4.2 Register för den civila luftfarten – ECCAIRS............ 3.4.3 Register för den civila sjöfarten – SOS........................ 3.5Rapportering till vid tillbud 3.5.1 Register för den civila sjöfarten – EMCIP .................. 3.6 Utredarens överväganden och förslag..................................... Djupstudier av dödsolyckor i vägtrafiken............................... 4.2.3 Djupstudiernas koppling till Strada ............................. 4.2.5 beskrivning av djupstudiernas användning och nytta.................................................... 4.2.6 Samrådsmyndigheternas syn på djupstudierna............ utredningar av olyckor på järnväg.................... 4.3.3 Behov av att utveckla och reglera Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Utredarens uppdrag är sammanfattningsvis att göra en översyn av bestämmelserna om undersökning av olyckor och att analysera djupstudier och de register över olyckor som finns på transportområdet. I fråga om analysen av Transportstyrelsens vägtrafikolycksregis- ter ska uppdraget redovisas . Utredaren har dock valt att i detta delbetänkande även behandla analysen av Trafik- verkets djupstudier och av övriga register på transportområdet. Övriga delar av uppdraget ska redovisas . En viktig utgångspunkt för ansvariga myndigheters arbete med att undersöka olyckor är att snabbt få kännedom om vad som inträffat. Aktörer inom transportområdet har därför rapporteringsskyldighet till tillsynsmyndigheten, Transportstyrelsen, om ett tillbud eller en olycka inträffat, vilket regleras i 20 § förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor. Av 21–24 §§ i förordningen framgår underrättelseskyldigheter som myndigheter ska fullgöra vid känne- dom om olika slags olyckor och tillbud. Transportstyrelsen ska rapportera vidare vissa typer av olyckor till Statens haverikom- mission, enligt 25 § i samma förordning. Rapporteringen registreras digitalt. Transportstyrelsen är den myndighet som i huvudsak håller register om olyckor m.m. på transportområdet. Utredarens arbete i denna del har avgränsats till att i första hand redogöra för och analysera de register som förs av Transportstyrel- sen och . Utredaren har också kartlagt vilka aktörer som lämnar uppgifter till registren eller använder upp- gifter från registren, och hur registeruppgifterna används. De regis- ter som huvudsakligen har beskrivits är (register för spår- bunden trafik), ECCAIRS (register för civil luftfart) och SOS (register för civil sjöfart). Särskilt fokus har dock lagts vid beskrivningen av vägtrafik- olycksregistret Strada (Acquisition). Transportstyrelsen övertog huvudmannaskapet för Strada den 1 janu- ari 2009. Strada omfattar bl.a. insamling, registrering och analys av skador och olyckor inom vägtrafiksystemet som inrapporteras från Polisen och sjukvården. Analys av vägtrafikolycksregistret Strada Strada har två källor för rapporteringen, Strada Polis, där Polisen rapporterar vägtrafikolyckor som lett till personskada, samt Strada Sjukvård, där akutsjukhus som ingått avtal med Transportstyrelsen rapporterar skador som patienter ådragit sig i vägtransportsystemet. Polisens rapportering sker enligt kungörelse (1965:561) om statis- tiska uppgifter angående vägtrafikolyckor medan Strada Sjukvård inte är reglerat i författning. Strada har två huvudsakliga användningsområden. Dels används uppgifterna i Strada för olika former av trafiksäkerhetsarbete, dels utgör de underlag för officiell och annan statistik. Från att ha inletts som en pilotverksamhet sysselsätter Strada numera nio årsarbetskrafter på Transportstyrelsen, och samtliga sjukhus med akutmottagningar utom i Upp- sala har anslutit sig till registret. Strada är en upparbetad och i trafiksäkerhetsarbetet väl känd verksamhet. På ett övergripande plan utgör Strada underlag för det nationella etappmålet om minskat antal omkomna och skadade i trafiken fram . Strada används även i arbetet med nollvisionen och i annat myndighets- gemensamt trafiksäkerhetsarbete. Användningsområdet internt i Transportstyrelsen har utvecklats från att till en början enbart avse vägtrafikområdet till att numera ha betydelse för säkerhets- och analysarbete inom andra trafikslag. Bland annat har Strada-sam- arbetet med sjukhusen bidragit till en bättre bild av vilka skador som olyckor i fritidsbåtssektorn medför. Ett stort antal externa användare drar nytta av systemets uppgifter genom den s.k. uttags- webben. Väghållare kan med hjälp av Strada få en bra överblick av var insatser ger störst effekt och därmed minska antalet person- Kommuner och kan i egenskap av väghållare ta hjälp av registerdata i Strada bl.a. för att identifiera farliga trafik- miljöer och vidta åtgärder. Bland andra användare finns konsult- bolag, , Polisen, frivilligorganisationer, länsstyrel- ser och . Även trafiksäkerhetsforskare inom samt försäkrings- bolag, fordonsindustrin, högskolor och universitet m.fl. begär upp- gifter ur systemet. Media tar också ofta kontakt med Transport- styrelsen för att få informationsuttag. Utredaren har funnit att Strada är tillgängligt för många, har stort genomslag och en omvittnat viktig roll i trafiksäkerhetsarbetet, inte bara för tillsynsmyndigheterna utan för ett stort spektrum av aktö- rer i samhället, nationellt, regionalt och lokalt. Strada får också betydelse för trafiksäkerhetsarbetet inom och EU genom att det försörjer databaserna med statistik. Beträffande Strada som källa till officiell statistik kan konstate- ras att Strada Polis fyller en viktig funktion medan Strada Sjukvård har – i vart fall – begränsad nytta för framställning av sjukvårdsstatistik på grund av bristande kontinuitet i rapporte- ringen och då det råder osäkerhet om rapporteringen är helt rätt- visande och komplett. Man bör dock inte underskatta värdet av den inofficiella statistik som kan hämtas ur Strada Sjukvård eftersom den innehåller uppgifter om oskyddade trafikanter som inte kan hämtas någon annanstans. Utredaren anser att Strada är i behov av förbättringar som ökar registeruppgifternas tillförlitlighet och kontinuitet. Både Trafik- analys och Kommuner och Landsting har påtalat brister i positionering av olyckor och att det finns misstänkt bortfall av uppgifter i Strada Sjukvård. Det pågår nu en myndighetsgemensam översyn med jämförelse av uppgifter i Strada och , PAR, i syfte att identifiera vilka uppgifter som sak- nas i registren och bortfallets orsaker. Sammantaget kan dock konstateras att Strada har stor betydelse både för utvecklingen av trafiksäkerhetsarbetet i och som underlag för officiell och annan statistik. Ersättningen till sjukhusen bygger på beräkningar av tidsåtgång för registreringen samt vissa bonusbelopp, vilka enligt utredarens mening är godtagbara. Transportstyrelsens ansvar för Strada Transportstyrelsen har ansvar för verk- samheten i Strada. Detta ansvar är inte formaliserat. Enligt utreda- rens uppfattning bör Transportstyrelsens uppdrag att hålla Strada regleras i myndighetens instruktion. Utredaren föreslår därför att förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen ändras, så att det i 5 § införs en punkt 6 där det anges att Trans- portstyrelsen ska svara för vägtrafikolycksregistret Strada. Vidare bör det av instruktionen framgå att Transportstyrelsen ska föra de register om olyckor och tillbud i övrigt som behövs för att fullgöra myndighetens uppdrag. Detta innebär ingen förändring av det redan pågående arbetet eller finansieringen av verksamheten. Med hänsyn till detta lämnas ingen ytterligare författningskommentar i anledning av förslaget. Bör Strada författningsregleras? Verksamheten i Strada har varit föremål för två tidigare statliga utredningar som överlämnat betänkandena SOU 2001:29 Fordons- lag m.m. samt SOU 2008:9 Transportinspektionen – En myndighet för all trafik och SOU 2008:44 Transportinspektionen – Ansvarslag för vägtrafiken m.m. Båda utredningarna gjorde bedömningen att Strada borde författningsregleras. Bakgrunden var främst att det rättsliga stödet för hanteringen av känsliga personuppgifter i Strada ansågs oklart, samt att sjukvårdens inrapportering till systemet skulle säkerställas genom krav i lagstiftning. Transportstyrelsen har till utredaren framfört att behovet av författningsreglering kvarstår, av samma skäl som anförts tidigare. Transportstyrelsen menar att det lokala trafiksäkerhetsarbetet blir lidande på grund av att sjukvårdsuppgifterna är ofullständiga. Strada Sjukvård har enligt utredarens mening haft stor betydelse för utvecklingen av trafiksäkerhetsarbetet avseende vägtrafiken. Systemet har även använts för att få en bättre bild av skademönster inom andra trafikslag. För dagen deltar flertalet sjuk- hus i men det är oklart om denna situation kommer att bestå. Om ett eller flera sjukhus väljer att avsluta samarbetet leder det till negativa effekter i rapporteringen eftersom sjukvårdsuppgifterna är centrala, inte minst i arbetet med oskyddade trafikanter. Enligt ut- redarens uppfattning överväger fördelarna med att göra sjukvårdens registrering obligatorisk genom författningsreglering. Det kan enligt utredaren även vara lämpligt att överväga att särskilt reglera person- uppgiftsbehandlingen i Strada. Utredaren, som konstaterat att kommittédirektiven inte innehåller ett uppdrag att lägga fram ett förslag till registerförfattning, avstår från att lämna något författ- ningsförslag i denna del. Övriga register på transportområdet Utredaren, som kartlagt registerverksamheten för tillbud och olyckor i Transportstyrelsen och , kan konstatera att verksamheten fungerar väl. Registren får anses vara till nytta för samhället och bygger på eller fordras på grund av EU-rättslig lag- stiftning. Utredaren har därför inte gjort någon bedömning av registrens samhällsekonomiska nytta. Nuvarande uppgiftsfördelning mellan myndigheterna är ända- målsenlig. Utredaren anser inte att ett trafikslagsövergripande regis- ter bör införas mot bakgrund av olikheter i EU-lagstiftningen för respektive trafikslag. I gällande sekretesslagstiftning brister skyddet för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som lämnas till , Transportstyrelsen samt avseende olyckor och tillbud på järnväg, tunnelbana och spårväg. Det råder vidare osäkerhet vid tillämpningen av sekretessreglerna för Transportstyrelsens verksamhet med mottagande av anmälningar om olyckor till sjöss. Sekretessbestämmelserna till skydd för upp- gifter om olyckor i civil sjöfart och spårbunden trafik bör därför ses över. Utredaren avser att återkomma till dessa frågor i slut- betänkandet. Djupstudier av dödsolyckor i vägtrafiken Djupstudier av vägtrafikolyckor som lett till dödsfall genomförs av . Djupstudier är olycksutredningar som kan liknas vid fallstudier, dvs. olycksutredaren betraktar varje olycka och dödsfall som det första i sitt slag. Syftet är att förstå om något hade kunnat förhindra att olyckan uppstod eller lindra konsekvenserna av olyckan. Utredningarna är ett led i trafiksäkerhets- Dessa utredningar ska inte förväxlas med olycks- undersökningar enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor, som kan göras parallellt med en djupstudie, men med sin grund i lagen. Uppdraget att genomföra djupstudier av dödsolyckor i väg- systemet är reglerat i 2 § 6 i förordning (2010:185) med instruktion för . ska vidare verka för att de transport- politiska målen uppnås och inhämta och sprida kunskap och infor- mation om säkerhet inom sitt ansvarsområde. Djupstudierna utgör enligt en grundläggande del i ett systematiskt trafiksäkerhetsarbete där syftet är att inhämta fakta- kunskap om vilka orsaker som påverkar händelsekedjan i dödsolyckor, vilka faktorer som har betydelse för att någon avlider i vägtrans- portsystemet samt skadors uppkomst, och vad som bör göras för att förhindra att motsvarande olyckor och skador uppkommer igen, dvs. som underlag för planering och genomförande av olycks- och skadepreventiva åtgärder, primärt på systemnivå men också på den enskilda platsen. De organisationer och myndigheter utredaren har samrått med, bl.a. Kommuner och Landsting, Trafikanalys och Trans- portstyrelsen har bekräftat att djupstudierna utgör ett viktigt under- lag i trafiksäkerhetsarbetet och för framställande av officiell statistik. Inte minst har de framhållit djupstudierna som ett unikt material till stöd för den i baserade s.k. Suicidgruppens arbete med att urskilja de dödsfall i vägtrafiken som orsakats av avsiktliga handlingar (suicid, mord eller dråp). Dessa dödsfall redovisas vid sidan av den officiella statistiken. har under utredningsarbetet redogjort för djup- studieverksamhetens historik, syfte och praktiska genomförande och förbättringsarbete avseende analysmöjligheter och målstyr- ning. Utredaren anser att djupstudierna utgör ett väsentligt under- lag i trafiksäkerhetsarbetet. Enligt utredarens mening bör studierna även fortsatt bedrivas för olyckor på hela vägnätet. Som Trafik- verket uppgett genomförs trafiksäkerhetshöjande åtgärder på framför allt det kommunala vägnätet vilket talar för att djupstudie- verksamheten är till nytta även där. Spridningen av kunskap från djupstudierna och samverkan med andra aktörer kring djupstudieresultaten skulle dock enligt utreda- ren kunna utvecklas ytterligare. bör, enligt utredarens uppfattning, överväga hur resultatet av djupstudierna kan spridas och tydliggöras på ett bredare sätt, exempelvis genom årsrapporter. Olycksundersökningar av dödsolyckor i spårbunden trafik är infrastrukturförvaltare för det statliga järnvägs- nätet. Infrastrukturförvaltare är den som förvaltar järnvägsinfra- struktur och driver anläggningar som hör till denna. Med funktionen följer att göra olycksutredningar och riskvärderingar avseende järn- vägsolyckor enligt krav som ställs upp i EU-lagstiftning och nation- ell lagstiftning om säkerhetsstyrningssystem på järnväg. har redan inlett ett arbete att bedriva djupstudierna av dödsolyckor inom vägtrafiken och olycksundersökning av järnvägsolyckor med dödlig utgång inom samma organisation. På så sätt anser Trafik- verket att nytta kan dras från de rutiner och processer som utarbe- tats för djupstudierna . menar att för- djupade olycksundersökningar på järnvägsområdet kan leda till att underlaget för systematiskt trafiksäkerhetsarbete på området för- bättras i syfte att minska suicid och andra personpåkörningar i järnvägsanläggningen. Trafikanalys har uppgett att fördjupade kun- skaper om orsakerna till dödsolyckor på järnväg skulle utgöra ett betydande komplement till den officiella statistiken, inte minst avseende suicidfall. Utredaren anser att det förefaller lämpligt att dra nytta av det etablerade arbetssättet för djupstudierna och applicera det på olycks- undersökningar av järnvägsolyckor. Man kan tänka sig att flera samordningsvinster kan finnas genom att bedriva arbetet på detta samlade sätt. Något särskilt uppdrag att genomföra olycksunder- sökningar inom järnvägsområdet behövs inte, eftersom uppdraget redan definierats i järnvägslagen (2004:519), järnvägsförordningen (2004:526) och Transportstyrelsens föreskrifter. Utredaren lämnar därför inte något författningsförslag i detta avseende. förvaltar det statliga järnvägsnätet. Detta uppgår till av det samlade nätet. De olycksundersökningar utredaren anser bör göra av dödsolyckor på järnvägen kan begränsas till detta nät. Övriga infrastrukturförvaltare är enligt järnvägs- och spårvägslagstiftningen skyldiga att genomföra egna undersökningar av olyckor på sina nät. Sekretessbestämmelser för olycksundersökningar på järnvägsområdet bör införas. har uppgett att en ut- vidgning av 7 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), som avser sekretess för djupstudier av vägtrafikolyckor, till att avse även olycksundersökningar på järnväg, skulle vara ändamålsenlig. Utredaren har i uppdrag att göra en samlad översyn av sekretessen för olycksundersökningar och återkommer till denna fråga i slut- betänkandet, där sekretessfrågorna ska behandlas. förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen att 5 § ska ha följande lydelse. 1. register över järnvägsinfra- 1. register över järnvägsinfra- struktur och järnvägsfordon, struktur och järnvägsfordon, 3. fartygs- och sjömansregist- 3. fartygs- och sjömansregist- 5. vägtrafikregistret. 5. vägtrafikregistret, och Transportstyrelsen ska i övrigt svara för de register över olyckor och tillbud som behövs för full- görande av myndighetens upp- drag. Denna förordning träder i kraft . 2Utredarens uppdrag och arbete Utredaren har fått i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om undersökning av olyckor. undersöka om en mer enhetlig reglering för alla olyckstyper kan och bör införas, överväga vilka befogenheter bör ha vid olycksundersökningar och om dessa i ökad utsträckning bör vara enhetliga för alla olyckstyper, överväga om skillnaden när det gäller undersökningsskyldighet av utländska statsluftfartyg och statsfartyg är ändamålsenlig, överväga i vilken utsträckning ska vara skyldig att självständigt utföra undersökningar utomlands, analysera möjligheterna att anpassa omfattningen av undersök- ningar av olyckor mot bakgrund av bestämmelserna i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor, överväga om en granskning av räddningsinsatsen ska vara obli- gatorisk eller om det bör ställas upp kriterier för när en sådan granskning ska ske, se över regleringen av Statens säkerhets- rekommendationer och lämna förslag till hur denna kan göras mer enhetlig, inklusive en tydlig reglering av till vilka mottagare säkerhetsrekommendationer kan riktas, samt se över regleringen av återrapporteringsskyldigheten för mot- tagare av dessa säkerhetsrekommendationer. Utredarens uppdrag och arbete Utredaren ska vidare överväga om det finns skäl att införa en mer likartad sekretessordning för de olika delarna av tillämpningsområ- det för lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och om sekre- tessen för verksamhet på vägtrafikområdet även borde omfatta spårbunden trafik. Utredaren har också fått i uppdrag att analysera djupstudier och de olycksregister som finns på transportområdet. analysera behovet av djupstudier vid samtliga vägtrafikolyckor som har medfört att någon har avlidit och eventuellt lämna för- slag till bestämmelser för genomförande av andra utredningar av vägtrafikolyckor än de som beslutar att genomföra, överväga om det finns behov av djupstudier av sådana olyckor med spårbundna fordon som medfört att någon avlidit, redogöra närmare för nuvarande verksamhet och register eller databaser över olyckor inom transportområdet och deras sam- hällsekonomiska nytta, samt överväga bestämmelserna om databas eller register för olycks- och incidentdata för de fyra trafikslagen. I det ingår att överväga och föreslå hemvist för och finansiering av sådan verksamhet. I detta delbetänkande redovisas uppdraget såvitt avser analysen av djupstudier och olycksregistren på transportområdet. Utredaren ska samråda med , Trans- portstyrelsen, , Trafikanalys, Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, , Försvarsmakten, Social- styrelsen och Kommuner och Landsting. Vidare ska utre- daren samråda med andra myndigheter och organisationer i den utsträckning som är nödvändig. Regeringens direktiv (dir. 2013:65) återges i sin helhet i bilaga. Det första sammanträdet med experterna hölls och därefter har åtta sammanträden ägt rum. Det samråd som utredaren är ålagd att ha med ovan uppräknade myndigheter har skett dels genom experterna – som uppmanats att Utredarens uppdrag och arbete förankra sina ståndpunkter i respektive myndighet – dels vid besök hos Trafikanalys, , Kommuner och Landsting samt . Utredaren har också deltagit vid samman- träde med för Olycksundersökning (NFO), som leds av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna, både vid de sammanträden som har hållits och vid kontakter däremellan. Arbetet fortsätter i enlighet med direktiven. Utredaren har i uppdrag att redogöra närmare för nuvarande verk- samhet såvitt avser register eller databaser över olyckor inom trans- portområdet och deras samhällsekonomiska nytta, samt överväga bestämmelserna om databas eller register för olycks- och incident- data för de fyra trafikslagen. I det ingår, enligt direktiven, att över- väga och föreslå organisatorisk hemvist för och finansiering av sådan verksamhet. En viktig utgångspunkt för ansvariga myndigheters arbete med att undersöka olyckor är att snabbt få kännedom om vad som in- träffat. Aktörer inom transportområdet har därför rapporterings- skyldighet till tillsynsmyndigheten, Transportstyrelsen, om en hän- delse, ett tillbud eller en olycka inträffat, vilket regleras i 20 § för- ordningen (1990:717) om undersökning av olyckor.