sou · H2B385 · 2014-12-18 00:00:00 — Detta i kom- bination med det begränsade tillämpningsområdet för ångerrätten kan få ekonomiska konsekvenser för konsumenterna, särskilt när det gäller köp av komplicerade finansiella instrument. Vid sådana köp blir visserligen även informationskraven i det finansmarknads- rättsliga regelverket och de påföljder som föreskrivs där tillämpliga. Inte heller de påföljderna har några civilrättsliga verkningar. och KO, som utgör en funktion inom verket, har ansvaret för tillsynen av MFL. Att bedriva tillsyn avseende mark- nadsföring som sker per telefon är enligt i regel mer resurskrävande än annan tillsyn. Myndigheten är i dessa fall nämligen helt beroende av inkomna anmälningar. I många fall är anmälningarna bristfälliga och väsentlig information saknas, vilket innebär att myndigheten måste kontakta anmälare för att få in ytter- ligare information. kan det vara svårt och tidskrävande att komma i kontakt med anmälarna. Det händer även att anmälarna inte har kvar, eller till och med avböjer att tillhandahålla ytterligare information. Vid tillsynsärenden rörande marknadsföring per telefon står oftast ord mot ord. begär därför numera regelmässigt in ljudfiler i tillsynsärenden. Det är dock inte alltid som det finns några sådana filer. I de fall inspelning har skett är det enligt verket i princip endast själva avtalsingåendet som spelats in. Konsumenter- na kan enligt verket ha fått helt annan information innan inspel- ningen startade. Den huvudsakliga sanktionsåtgärden mot otillbörlig marknads- föring är att näringsidkaren förbjuds att fortsätta med åtgärden eller någon annan liknande åtgärd (23 §). Förbudsföreläggandet komplet- teras med en möjlighet att förelägga näringsidkaren att vid mark- nadsföringen lämna väsentlig information, om näringsidkaren under- låtit att lämna sådan information (24 §). Med väsentlig information avses förutom sådan information som ska lämnas enligt bestäm- Vad händer om reglerna inte följs? melserna om köperbjudande, även sådan information som närings- idkaren är skyldig att lämna enligt annan lagstiftning. KO har möjlighet att meddela sådana förbuds- och informations- förelägganden, dock endast i fall som inte är av större vikt. För att bli gällande ska näringsidkaren godkänna föreläggandet. Om före- läggandet har godkänts gäller det som en lagakraftvunnen dom. Om näringsidkaren inte godkänner föreläggandet kan KO väcka talan i . En näringsidkare, eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar, som uppsåtligen eller av oaktsamhet agerar i strid med vissa bestämmelser om bl.a. otillbörlig marknadsföring får föreläggas att betala marknadsstörningsavgift (29 §). Avgiften ska uppgå till lägst och högst (31 §). Den får dock inte överstiga av näringsidkarens årsomsättning. Vid en avvägning av vilken sanktion som är bäst lämpad i det enskilda fallet är det enligt förarbetena till MFL viktigt att beakta att marknadsstörningsavgiften är kopplad till bestämmelser som reglerar särskilt klandervärda förfaranden som måste motverkas för att tillgodose de konsument- och näringsidkarintressen som lagen syftar till att skydda.3 Vid valet av sanktion bör därför en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning företas för att avgöra om ett åläggande av marknadsstörningsavgift är ett lämpligt sanktionsmedel i det enskilda fallet. Vid val av sanktion ska även beaktas att marknadsstörnings- avgiften är avsedd att tillgripas om den otillbörliga marknadsföringen stör marknadens funktion, t.ex. om en näringsidkares otillbörliga agerande är av sådant slag att det riskerar att leda till att konsumen- ter får bristande tilltro till en hel bransch. Ett annat exempel är om ett otillbörligt agerande medför att konsumenter upplever att vissa specifika försäljningssätt inte är tillförlitliga och det därför föreligger en risk för att konsumenten väljer bort försäljnings- metoden. 2007/08:115, s. 119. Vad händer om reglerna inte följs? En näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bl.a. ett förbud, ett föreläggande eller bestämmelserna om aggressiv respektive vilseledande marknadsföring ska ersätta den skada som uppkommer för en konsument eller annan näringsidkare (37 §). Endast ren förmögenhetsskada omfattas av rätten till ersättning. Det åligger den skadelidande att visa omfattningen av skadan och att det föreligger adekvat kausalitet mellan marknadsföringsåtgärden och skadan. Även övriga skadeståndsrättsliga regler, t.ex. om jämk- ning och skyldigheten att begränsa skadan, är tillämpliga vid bedöm- ningen av rätten till ersättning. Om ett försäkringsbolag åsidosätter informationsskyldigheten enligt försäkringsavtalslagen (2005:104, FAL) ska MFL tillämpas om för- säkringen är en konsumentförsäkring eller en personförsäkring som tecknas av en konsument (2 kap. 9 § och 10 kap. 10 §). Det gäller dock inte bestämmelserna om marknadsstörningsavgift. När det gäller företagsförsäkringar och personförsäkringar som tecknas av företagare gäller vissa särskilda regler som motsvarar reg- lerna om informationsföreläggande i MFL (8 kap. 2 och 3 §§ samt 10 kap. 11 och 12 §§). Om ett försäkringsbolag överträder informationskraven i FAL får således KO förelägga bolaget att lämna informationen. I likhet med vad som framhålls i avsnitt 6.3 krävs i dessa fall i princip att den drabbade konsumenten anmäler överträdelsen till Konsument- verket. I de flesta fall kommer emellertid antagligen inte konsumen- ten förstå att han eller hon inte har fått all information. Det förut- sätter ju att han eller hon vet vilken information näringsidkaren är skyldig att lämna. kan dock på eget initiativ inleda ett ärende som kan leda till ett informationsföreläggande. Exempelvis gör verket tematiska tillsynsinsatser där myndigheten tittar på hur förköpsinformation lämnats. Det är dock svårare för att kontrollera förköpsinformation som lämnats under ett telefonsamtal. Vad händer om reglerna inte följs? Som konstaterats ovan hjälper emellertid inte ett informations- föreläggande konsumenten i det enskilda fallet eftersom ett sådant föreläggande tar sikte på framtida försäljning. Vid telefonförsäljning gäller även LODA och i den lagen ges konsumenten ångerrätt, se avsnitt 5.2.8. Fristen för ångerrätten börjar inte löpa förrän konsumenten har fått all information. För den kon- sument som inte har fått all information vid köp av en försäkring finns således fortfarande en möjlighet att ångra sitt köp. För kunder som är småföretag gäller inte någon ångerrätt efter- som LODA endast gäller i förhållande till konsumenter. Skyddet för försäkringstagare som är småföretag är därför svagare än det som finns för konsumenter. FAL innehåller även en civilrättslig påföljd. Ett försäkringsbolag är skyldigt att särskilt framhålla vissa avtalsvillkor före eller efter avtalsslutet. Om försäkringsbolaget underlåter att göra detta får villkoren inte åberopas av bolaget (2 kap. 8 § FAL). utövar tillsyn över att konsumentkreditlagen (2010:1846, KkrL) följs (49 §). Verkets tillsyn omfattar dock som huvudregel inte verksamhet som står under tillsyn av Finansinspek- tionen. Undantag gäller för verksamhet som står under Finans- inspektionens tillsyn enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. I likhet med vad som gäller enligt FAL och ett flertal av de övriga lagar som blir tillämpliga vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter blir MFL:s sanktionssystem tillämpligt i fråga om brister i marknadsföring och information, dock inte bestämmelser- na om marknadsstörningsavgift (11 §). Se därför bl.a. avsnitt 6.5.1 för en beskrivning av hur dessa regler är utformade och vilken effekt de har på konsumentskyddet. Vid överträdelser i den verksamhet som står under tillsyn får inspektionen ingripa enligt den finansmarknadsrättsliga regleringen, se avsnitt 6.2. Vad händer om reglerna inte följs? Konsekvenserna av oskäliga avtalsvillkor enligt lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare behandlas i avsnitten 4.3.14, 4.3.15 och 5.2.12. En central del i utredningens arbete har varit att kartlägga vilka problem med telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter som möter konsumenter och småföretagare. I uppdraget ligger att även bedöma för- och nackdelar med sådan telefonförsäljning samt överväga om konsumentskyddet behöver stärkas. Om utredningen bedömer att det finns problem av så allvarlig art att omedelbara lagstiftningsåtgärder krävs, ingår det också i uppdraget att utarbeta författningsförslag. En utgångspunkt i direktiven är att resultatet av utredningens arbete ska tas om hand inom ramen för den allmänna utredningen om telefonförsäljning (Ju 2013:15). Som angetts i kapitel 1 innebär det att förevarande utredning, för det fall den bedömningen görs att författningsförslag inte behöver lämnas , endast resonemangs- vis kommer att överväga och rekommendera lagstiftningsåtgärder avseende de problem som utredningen uppmärksammat. Det blir med den utgångspunkten en uppgift för den allmänna utredningen om telefonförsäljning att avgöra i vilken utsträckning som författ- ningsförslag ska lämnas beträffande sådan telefonförsäljning som avser finansiella tjänster och produkter. Syftet med detta kapitel är att redovisa utredningens samlade slutsatser angående de problem som kan finnas från ett kon- sumentskyddsperspektiv med telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. Till grund för slutsatserna ligger utredningens kart- läggning, dvs. dels den undersökning som utredningen låtit TNS genomföra, dels de uppgifter från t.ex. och som lämnats till utredningen. Därutöver redovisas de slutsatser som utredningen kunnat dra från den analys av regel- verket som skett. I avsnitt 7.1 redovisas de problem som framkommit vid den undersökning som utredningen låtit genomföra. de problem som framför allt men även Kon- sumentverket sett i sin tillsynsverksamhet, och som dessa myndig- heter anser behöver hanteras genom lagstiftningsåtgärder. Avsnittet avslutas med en diskussion angående frågan om sådana åtgärder är nödvändiga och när de i så fall bör vidtas. I avsnitt 7.2 redovisas utredningens slutsatser beträffande frågan om det befintliga rege- lverket vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter kan anses tillförsäkra ett gott konsumentskydd. I avsnitt 7.3 disku- terar utredningen frågan om det krävs omedelbara lagstiftningsåtgär- der för att ta hand om de problem som har identifierats i avsnitt- en 7.1 och 7.2. Kapitlet avslutas genom att utredningen i avsnitt 7.4 resonemangsvis behandlar frågan om vilka slags åtgärder som bör kunna vidtas för att åtgärda de brister som utredningen funnit med avseende på det befintliga regelverket. 7.1Slutsatser från utredningens kartläggning Utredningens bedömning: Utredningens kartläggning visar att det finns problem vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter som är av sådan art att lagstiftningsåtgärder skulle kunna övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Utifrån resultaten från den utredning som utredningen låtit genom- föra kan konstateras att de tydligast identifierade problemen rör telefonförsäljning av premiepensionsrelaterade tjänster samt att kon- sumenter och företagare generellt ogillar att bli uppringda av telefon- försäljare. I det följande redovisar utredningen de slutsatser som dragits av undersökningen. I avsnittet redovisas även de farhågor som och har beträffande utveck- lingen inom området för telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. Viktigt att skilja på olika typer av telefonförsäljning Kartläggningen visar tydligt på vikten av att inte blanda samman de olika formerna av telefonförsäljning som sker inom det finansiella området. En betydande del av den telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter som bedrivs av företagen på de finansiella marknaderna riktar sig mot befintliga kunder. Telefonen är ett vik- tigt redskap för att hålla kontakt med kunder men också för att genomföra affärer. Detta kan ske t.ex. genom att en kund ringer till sitt försäkringsbolag, sin försäkringsförmedlare eller sin bank för att förhöra sig om något erbjudande, diskutera villkor etc. I anslut- ning till detta görs inte sällan någon form av affär, t.ex. med inne- börd att en ny försäkring tecknas. Det är också så att försäkrings- bolag, försäkringsförmedlare, banker eller telemarketingföretag som arbetar på uppdrag av ett finansiellt företag, ringer upp befintliga kunder för att förhöra sig om vilka aktuella behov som finns, mark- nadsföra en ny produkt etc. Också i anslutning till dessa samtal sluts en mängd olika avtal med kunderna. Dessa företag ägnar sig således åt såväl direkt som indirekt telefonförsäljning. Andra mindre aktörer på finansmarknaden använder telefonen främst för att bearbeta potentiella kunder. Med andra ord ägnar sig dessa aktörer direkt telefonförsäljning av den kalla typen. Som framgår i det följande talar mycket för att de problem som kan observeras rörande telefonförsäljning inom det finansiella området är koncentrerade till den sistnämnda formen. Regelverket medger inte att alla finansiella tjänster och produkter säljs per telefon På finansmarknaden finns ett stort utbud av finansiella tjänster och produkter. Praktiskt taget skulle många av dessa kunna säljas per telefon. Som utredningens genomgång av regelverket visar, är denna möjlighet emellertid starkt begränsad. Detta gäller framför allt försäljning till potentiella kunder, dvs. den kalla telefonförsälj- ningen. Eftersom penningtvättsreglerna ställer krav på kundkänne- dom försvåras telefonförsäljning till nya kunder. Dessa regler syftar till att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är således inte i första hand konsumentskyddet som står i centrum i dessa fall. Konsumentskyddet blir i stället en slags bieffekt av dessa regler. I regelverket finns också andra regler som begränsar möjligheter- na till telefonförsäljning, oavsett om försäljningen sker till nya eller befintliga kunder. Syftet med dessa regler är att vara konsument- skyddande genom att t.ex. ställa upp ett formkrav eller tillförsäkra konsumenten ett rådrum innan avtal ingås. Utredningen kan alltså konstatera att området för telefonför- säljning på det finansiella området är väsentligt mer begränsat än beträffande andra varor och tjänster som säljs per telefon. Detta för- hållande förklarar sannolikt varför utredningens undersökning inte visar att det förekommer problem i större omfattning, vilket ut- vecklas nedan. Den telefonförsäljning som sker till befintliga kunder förefaller vara behäftad med många fördelar och få nackdelar Den marknadsföring och försäljning av finansiella tjänster och pro- dukter som riktas mot befintliga kunder tycks vara oproblematisk. Av utredningens intervjuundersökning framgår att såväl privat- personer som småföretagare är väsentligt mindre negativt inställda till att bli uppringda av företag där de redan är kunder än att bli upp- ringda av företag till vilket ingen tidigare kundrelation finns. Varken , eller konsumentbyråerna inom bank- och försäkringsområdet har tagit mot anmälningar, klagomål etc. som indikerar att det skulle finnas problem med den direkta telefonförsäljning som sker mot redan befintliga kunder. Enligt de företag och branschorganisationer som utredningen varit i kontakt med uppskattar befintliga kunder i allmänhet att bli uppringda av banken, sin försäkringsförmedlare eller försäkringsbolaget. Det är sällan som ångerrätten utnyttjas och klagomålen på företagen är få. Samma bild fås av den indirekta telefonförsäljningen. Intervju- undersökningen indikerar att det är vanligt förekommande att privat- personer och småföretagare tar kontakt med sin befintliga bank, sitt försäkringsbolag etc. för att diskutera villkor eller köpa en ny tjänst eller produkt. Dessa samtal resulterar inte sällan i att ett avtal ingås muntligen. Vanligtvis är konsumenten nöjd med dessa köp. Ytterligare en indikation på att denna form av telefonförsäljning inte förefaller vara behäftad med några större problem, snarare tvärt- om, är att ångerrätten ytterst sällan utnyttjas och att klagomålen är få. Mycket talar också för att denna typ av telefonkontakt med kunderna kommer att öka , dels för att kunderna gene- rellt efterfrågar enkelhet, snabbhet och tillgänglighet, dels för att utvecklingen generellt går dithän att telefonmöten ersätter fysiska möten, vilket bland annat har att göra med att de sistnämnda ten- derar att vara dyrare att producera än de förstnämnda. finns det relativt stora företag inom den finansiella sektorn som sköter merparten av alla kundkontakter per telefon. Den telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter som sker genom att företag ringer upp potentiella konsumenter har inslag som är problematiska ur ett konsumentskyddsperspektiv Utredningens kartläggning visar att det finns problem med den telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter som inriktas mot potentiella kunder. Kartläggningen visar med stor tydlighet att det finns eller åtminstone har funnits stora problem relaterade till telefonförsäljning av rådgivnings- och förvaltningstjänster avseende premiepensionen. Vidare har uppmärksammat vissa problem relaterade till telefonförsäljning inom andra produkt- områden än premiepensionen, t.ex. rådgivning kring strukturerade produkter och försäkringar. har också uppmärksammat att s.k. blancolån börjar marknadsföras och säljas per telefon, vilket bedöms som problematiskt, särskilt eftersom man befarar att dessa lån kan komma att erbjudas till personer som har dåliga lånevillkor och bygga på deras existerande skuldbörda, vilket i sin tur kan leda till att dessa personers ekonomi ytterligare för- sämras. Även och konsumentbyråerna inom bank- och försäkringsområdet är av uppfattningen att det finns problem utöver de som redan är kända inom premiepensionsområdet, dvs. problem som ännu inte hunnit visa sig i form av anmälningar etc. men som ändå är eller kan bli allvarliga från ett konsumentskydds- perspektiv. Utredningens bedömning är dock att dessa problem än så länge inte är av samma dignitet som de problem som funnits inom premiepensionsområdet. Slutligen är en central slutsats som kan dras av kartläggningen att det är vanligt förekommande att privatpersoner och småföretagare blir uppringda av telefonförsäljare från företag som är verksamma inom det finansiella området och där dessa per- soner inte är kunder samt att en stor majoritet av personerna upp- ger sig ogilla dessa samtal. De tydligt identifierade problemen härrör från telefonförsäljning avseende premiepensionen Kartläggningen ger entydigt vid handen att det klart största pro- blemet relaterat till telefonförsäljning inom det finansiella området handlar om premiepensionen. Det är tydligt att många privatper- soner upplevt problem som har att göra med den omfattande mark- nadsföring och försäljning av rådgivnings- och förvaltningstjänster som skett per telefon på det området. Såväl intervjuundersökningen, där privatpersoner tillfrågats om erfarenheterna rörande telefonför- säljning inom det finansiella området, som , , konsumentbyråernas inom bank- och försäk- ringsområdet samt Kontaktas erfarenheter visar att problem funnits inom detta område. Det förefaller vidare vara ett mindre antal företag som orsakar problemen. Upplevelsen att bli störd av telefonförsäljare är ett tydligt problem och en stor majoritet av intervjupersonerna ställer sig positiva till ett opt in-förfarande Kartläggningen visar tydligt att ett problem med den form av telefon- försäljning som innebär att företag ringer potentiella kunder är upplevelsen av att bli störd. Detta gäller telefonförsäljning generellt och inte enbart på det finansiella området. Den intervjuundersök- ning som utredningen genomfört visar att en stor majoritet av de tillfrågade personerna ogillar att blir uppringda av telefonförsäljare från företag där de inte redan är kunder. Utredningen kan vidare konstatera att en överväldigande majoritet, , av pri- vatpersonerna i undersökningen ställer sig positiva till ett s.k. opt in-förfarande där privatpersoner bara får kontaktas per telefon i marknadsförings- eller försäljningssyfte om de aktivt medgett detta. Motsvarande siffra för de tillfrågade företagarna är . Få tackar ja till erbjudanden från telefonförsäljare om finansiella tjänster eller produkter Kartläggningen indikerar att de flesta konsumenter och småföre- tagare inte låter sig lockas av telefonförsäljarnas erbjudanden. Enligt den intervjuundersökning som utredningen genomfört är det få som tackar ja till erbjudanden om finansiella tjänster och produkter från telefonförsäljare – ungefär 1 av 20 av alla de som blir upp- ringda. De allra flesta tackar således nej. Vidare visar undersökningen att av den minoritet som faktiskt tackar ja till ett erbjudande, så är i åldersgruppen 20–nöjda eller mycket nöjda med sina köp. Motsvarande siffror för äldre personer respektive före- tagare är respektive . Även om det är fler per- soner som är nöjda med sina köp än de som är missnöjda är den senare andelen inte obetydlig. Det förhållandet att så få personer förefaller tacka ja till erbjudan- den om finansiella tjänster och produkter per telefon i kombination med att en majoritet av detta fåtal ändå uppger sig vara nöjda in- dikerar att de problem som uppstår vid telefonförsäljning av finan- siella tjänster eller produkter är begränsat. Att det förefaller vara relativt få som upplever problem i samband med sådan telefonför- säljning är emellertid inte liktydigt med att problemen för de drabbade är begränsade. Tvärtom kan det ha betydande negativa ekonomiska konsekvenser på långt sikt, t.ex. om man oöverlagt ingår avtal om fondförvaltning med höga förvaltningskostnader. Undersökningen visar också att det finns såväl privatpersoner som småföretagare som tackat ja till erbjudanden om finansiella tjänster eller produkter och som är missnöjda med de avtal som de ingått. De orsaker som angetts till detta är att de anser sig ha fått för lite information från säljaren om själva produkten, att de blev övertalade av säljaren – de kände sig stressade – samt att ångerrätten inte fun- gerade. Kort sagt förefaller de upplevda problemen bottna i faktorer som har att göra med telefonförsäljarens eller företagets agerande. Det förefaller som att säljarna i dessa fall inte följt de tillämpliga regler som gäller för distansförsäljning. Denna observation ska dock inte tillmätas för stor betydelse mot bakgrund av att antalet miss- nöjda personer är litet enligt undersökningen. Finns det behov av lagstiftningsåtgärder? Med utgångspunkt i den undersökning som TNS genomfört på utredningens uppdrag, är det utredningens uppfattning att det klart största problemet med telefonförsäljning inom det finansiella området, dvs. den avseende premiepensionen, är på god väg att tas om hand genom de ansträngningar som gjorts från flera håll och inte minst till följd av kravet på skriftlig bekräftelse. Frå- gan är hur allvarliga de övriga problem som framkommit i kart- läggningen är och hur de ska hanteras. Som framgått i det föregående är både och bekymrade över en del av den telefonförsäljning som pågår inom det finansiella området. Det handlar främst om aktörer som bedöms vara mindre seriösa och som drivs mer av starkt vinstintresse och mindre av omsorg om konsumenten. Finansinspek- tionen menar t.ex. att så länge det finns möjlighet att ingå avtal per telefon, till lägre kostnader, så kommer det att finnas aktörer som utnyttjar detta, oavsett vilket typ av tjänst eller produkt som erbjuds. Vidare menar inspektionen att det är troligt att dessa aktörers beteende till stor del kommer att likna det beteende som man ansåg nödvändigt att lagstifta bort beträffande de premiepensionsrelate- rade tjänsterna.