sou · H2B335 · 2014-06-04 00:00:00 — För att en anläggning som anses laglig med detta synsätt ska betraktas rättskraftigt legitim enligt MB krävs en lagligförklaring enligt 17 § MP. Anläggningens laglighet ska enligt 18 § MP bedömas enligt de bestämmelser som gällde vid dess tillkomst. Verksam- hetsutövaren kan givetvis även välja att i stället söka tillstånd enligt MB. För att en laglig verksamhet ska få rättskraft enligt MB krävs tillstånd enligt balken med tillämpning av dess regler. Så länge lagligförklaring respektive tillstånd inte finns kan anläggningen respektive verksamheten fortfarande vara laglig, vilket innebär att det 12 Jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 272. Markavvattning enligt gällande rätt inte finns någon skyldighet för verksamhetsutövaren att på eget initiativ söka lagligförklaring eller tillstånd. Vidare bör verksamhets- utövaren inte heller kunna dömas för brott t.ex. avseende otillåten miljöverksamhet enligt 29 kap. 4 § MB. kan dock när som helst förelägga verksamhetsutövaren att söka laglig- förklaring eller tillstånd. Om föreläggandet inte följs kan tillsyns- myndigheten förbjuda verksamheten. Verksamhetsutövaren har inte heller något skydd mot förelägganden om ytterligare försiktighets- mått eller skyddsåtgärder. Vidare torde verksamhetsutövaren vara underkastad om underhåll. Den rättsliga statusen förefaller således kunna jämställas med anmälda vatten- verksamheter. Enligt ordalydelsen i 24 kap. 1 § MB omfattas inte heller en anmälan enligt 11 kap. 9 a § MB och underliggande regler i FVV av rättskraft. En vattenverksamhet som anmälts enligt gäller således inte mot alla såvitt avser de bedömningar som har gjorts i anmälningsärendet. En sådan vattenverksamhet kan även i alla delar angripas genom tillsynsåtgärder från tillsynsmyndigheten som t.ex. har möjlighet att förbjuda verksamheten enligt 26 kap. 9 § MB.13 Frågan aktualiserades i MÖD 2008:26 som gällde ett föreläggande av att återställa ett vattenavledningsföretag av i ursprungligt skick. Rensningar hade utförts i företaget dels , dels . Enligt hade i målet inte framkommit sådana omständigheter som gjorde det sannolikt att allmänna eller enskilda intressen hade skadats genom 1970-talets fördjupningsåtgärder. Mot denna bakgrund och då det endast fanns en deltagare i vattenavledningsföretaget bedömdes rensningarna inte ha varit prövningspliktiga enligt ÄVL. Härigenom tillskapades dock, enlig domstolen, en ny och laglig vattenanläggning. Djupnivåerna efter 1970-talets rensning, och inte djupnivåer, skulle således utgöra utgångspunkt för bedöm- ningen av om 1999 års rensningar hade förändrat vattnets djup så att tillståndsplikt förelegat. Domstolen hänvisade till 16 kap. 10 § MB som stadgar att verksamhetsutövaren är bevisskyldig i fråga om de förhållanden som rådde i vattnet innan en verksamhet som bedrivits utan tillstånd sattes igång. Detta gäller oavsett om till- ståndsplikt förelegat eller inte. Denna bevisbörderegel ska enligt 2004/05:129 s. 73 f. Markavvattning enligt gällande rätt uttalande i förarbetena endast tillämpas i skadeståndsmål.14 Dom- stolen konstaterade att regeln inte var direkt tillämplig i det aktuella målet, som gällde återställningsåtgärder efter förläggande enligt 26 kap. 9 § MB, men att den ändå i viss mån hade betydelse för bevisprövningen i målet. Mot bakgrund av utredningen i målet fann inte visat att resningar hade överskridit 1970-talets djupnivåer och att rensningarna därför inte varit tillståndspliktiga. Föreläggande om återställningsåtgärder kunde därmed inte lagligen riktas mot vattenavledningsföretaget och föreläggandet undanröjdes. I MÖD 2010:47 hade inte vidtagit några åtgärder i anledning av fastighetsägares klagomål över att arbeten utförda i ett dike på fastigheten skulle ha varit en dikesfördjupning i stället för en rensning. Utgångspunkten för bedömning var hur diket såg ut innan grävningen. Beträffande frågan vem som har bevisbördan för detta hänvisades, med motsvarande resonemang som i MÖD 2008:26, till 16 kap. 10 § MB. Av ett utlåtande från framgick att diket före grävningen var ett mycket litet dike. Av uppgifterna sammantaget ansåg det visat att diket vid grävningen inte bara hade rensats och breddats utan även fördjupats. Därmed hade en tillståndspliktig markavvattning utförts. upphävde därför miljödomstolens dom och beslut och återförvisade målet till . En möjlig slutsats av avgörandena ovan är att utgångspunkten beträffande vattendragets utformning efter rensning är följande. Om tillstånd finns är det den profil och sektion som anges i tillståndet som gäller. Om tillstånd inte finns, och markavvattning inte var tillståndspliktig enligt den lagstiftning som gällde vid tillkomsten, torde den profil och sektion som fanns vid tillkomsten utgöra utgångspunkt. Verksamhetsutövaren är, i analogi med 16 kap. 10 § MB, bevisskyldig såvitt gäller den profil och sektion som fanns vid tillkomsten. Som utredningen har konstaterat ovan föreligger såvitt gäller lagliga verksamheter och anläggningar, dvs. som inte var under- kastade prövningsplikt enligt den lagstiftning som gällde vid tillkomsten, inte någon skyldighet för verksamhetsutövaren att på eget initiativ söka lagligförklaring eller tillstånd enligt gällande 1997/98:45 del 2 s. 210 f. Markavvattning enligt gällande rätt Det förhållandet att en laglig anläggning inte har lagligförklarats innebär dock att det inte finns någon rättskraftigt skyddad reglering beträffande verksamhetsutövarens rätt t.ex. avseende en viss bottenlutning och sektion. Detta i sin tur innebär en osäkerhet för verksamhetsutövaren som ju kan ha svårt att visa t.ex. till vilket djup rensning enligt 11 kap. 15 § MB kan ske utan att vattnets djup eller läge, i förhållande till vad som gällde vid anläggningens tillkomst, rubbas. Avsaknaden av laglighetsprövning torde även innebära problem vid avgränsning av underhållsansvaret enligt 11 kap. 17 § MB och det straffansvar som föreskrivs i 29 kap. 8 § första stycket 6 MB. 7.3Markavvattningens funktioner och effekter Behovet av markavvattning och lagstiftningen kring denna vatten- verksamhet har diskuterats . Uppfattningarna har gått isär – och gör så fortfarande – med grund i de uppenbara intresse- konflikter som råder mellan miljösidan och produktionssidan. Den förra ser markavvattning som ett hot mot möjligheten att följa EU-krav och flera av våra svenska miljökvalitetsmål, bl.a. myllrande våtmarker samt levande sjöar och vattendrag, medan den senare ser markavvattning som en given förutsättning för att bedriva jord- och skogsbruk i stora delar av landet. Det finns också intresse- konflikter mellan olika miljö- och samhällsmål och en del aktörer ser frågan ur ett mer generellt samhällsbyggnadsperspektiv, dvs. utifrån perspektivet hållbar utveckling för bebyggelse, infra- struktur, vattenförsörjning, översvämningsskydd m.m. Jordbruksmarken är en grundläggande resurs för livsmedels-, foder- och energiproduktion. En viktig faktor för att marken ska kunna producera livsmedel på ett resurseffektivt, miljövänligt och 15 Avsnittet är baserat på skrivelse till utredningen från experten , . Markavvattning enligt gällande rätt uthålligt sätt är att marken är väldränerad och skyddas mot över- svämning. I en dränerad jordprofil, dvs. ovanför grundvattenytan, finns luft och växttillgängligt markvatten som hålls uppe av kapillär- kraften. Den maximala mängd vatten som en markprofil kan innehålla ovanför grundvattenytan kallas för markens fältkapacitet. Fördelningen mellan luft och markvatten vid fältkapacitet beror bl.a. på jordens kornstorleksfördelning och mullhalt. Växternas rötter behöver både syre och vatten och är därför beroende av markvattnet ovanför grundvattenytan. Under en växt- säsong behöver en typisk gröda vatten (/ha) och luft (/ha). I en mojord som är dränerad ner till 1 m ryms i storleksordningen växttillgängligt vatten och luft. Det innebär att vattenförrådet omsätts två gånger under en säsong medan luftförrådet omsätts femtio gånger. Annor- lunda uttryckt kan växten klara en torrperiod , men drabbas av syrebrist redan efter några dagars översvämning. Vid kraftig nederbörd fylls porsystemet med vatten. För att inte växten ska drabbas av syrebrist måste alltså dräneringen klara av att dränera bort överskottsvattnet inom två, . Om grund- vattenytan är hög minskar utrymmet för markvatten i markprofilen. Eftersom rötterna är beroende av markvattnet innebär det att en dåligt dränerad mark har sämre förutsättningar att klara längre torrperioder än en väldränerad mark. Dränerad mark har också högre bärighet, vilket möjliggör jord- bearbetning, sådd och skörd . Det minskar risken för skadlig markpackning när lantbrukaren kör på åkern och gör att växtsäsongen kan utnyttjas maximalt. Under gynnsamma förhållanden krävs inga särskilda mark- avvattningsåtgärder för att marken ska kunna odlas. Om jorden är tillräckligt genomsläpplig, terrängen har tillräcklig lutning och det inte finns några hinder nedströms som dämmer avrinningen så är marken självdränerande. Mer än hälften av åkerareal är dock inte självdränerande utan kräver någon form av åtgärd för att förbättra dräneringen. Dränering av det enskilda fältet, detaljdränering, sker uteslutande med täckta diken. För att detaljdräneringen ska fungera måste det finnas möjlighet att avleda dräneringsvattnet från fältet till nedströms liggande sjöar och vattendrag. I de flesta fall behövs Markavvattning enligt gällande rätt det anläggningar för huvudavvattning genom öppna diken eller rörledningar för att sänka vattennivån nedströms fältet och ibland för att skära av grundvatteninströmning uppströms fältet. I gynnsamma fall kan dräneringsrör eller diken ledas direkt ut till ett naturligt vattendrag, men ofta är de inte tillräckligt djupa för att det ska vara möjligt. För att förbättra möjligheterna att avvattna och för att odla upp mark har många vattendrag fördjupats, breddats och rätats ut. För att kunna få tillräcklig dränering av låglänt mark, exempelvis vid sjöar och vattendrag eller intill regleringsmagasin kan marken vallas in. Avrinningen inom det invallade området och vatten som läcker in genom måste vanligtvis pumpas bort. Huvudavvattning i öppna diken, i fördjupade vattendrag eller genom invallning behövs inte bara i områden med detaljdränering utan är ofta också en förutsättning för att få tillfredsställande dränerings- förhållanden i låglänta delar av områden med genomsläppliga jordar. är markavvattning för att vinna ny jordbruksmark mycket sällsynt. Däremot finns ett stort behov att vidmakthålla och i vissa fall förbättra dränering och översvämningsskydd på den mark som redan används som jordbruksmark. Globalt sett ökar trycket på världens livsmedelsproduktion. Förändringar i klimatet förväntas innebära relativa fördelar för det svenska jordbruket, bland annat genom en längre odlingssäsong. För att kunna dra nytta av detta krävs en anpassning av befintliga anläggningar på de marker som fortsatt ska användas för jordbruksproduktion. I många fall kommer detta att kräva nya markavvattningsåtgärder. Jordbrukets nytta av fungerande markavvattningsanläggningar kan sammanfattas i följande punkter: –Ett stort utrymme för rötterna ger högre avkastning och bättre utbyte av insatt arbete, energi, växtnäring och andra insatsvaror. –Ökad bärighet ger tidigare sådd, längre växtsäsong, säkrare skörd och mindre risk för packningsskador. –Färre översvämningsskador ger mindre skördeförluster, mindre utläckage av växtnäring och växtskyddsmedel samt mindre skador på markstrukturen. –Minskad ytavrinning ger mindre erosion och minskar läckaget av växtnäring. Markavvattning enligt gällande rätt Nydikning på lämplig mark leder till en ökad skogsproduktion och den omfattande nydikning som skett bedöms ha ökat skogsproduktionen påtagligt i . Eftersom nydikningens produktionseffekter är beroende av en rad faktorer som jordart och hydrologi är dock tillväxteffekten svårbedömd, men skog per ha och år har bedömts som en rimlig medeleffekt. Vid dikning sänks grundvattennivån i marken, vilket förbättrar tillgången på syre för dels trädens rötter, dels markens mikro- organismer. Detta gör att trädens rötter kan växa bättre och dessutom tränga djupare ned och därmed få tillgång till en större yta för näringsupptaget. Ett djupare utvecklat rotsystem medför även en förbättrad stormfasthet. Den ökade syretillgången i marken leder även till en ökad nedbrytning av markens organiska material, vilket medför en ökad frigörelse av näring och därmed också en ökad näringstillgång för den växande skogen. förlorar dikena sin dränerande funktion. Orsaken kan vara att slam, vegetation, ris och nedfallna grenar täpper igen diket och gör så att dikets vattenavledande förmåga försämras eller helt upphör. Ytterligare orsaker till att dikets dränerande effekt försämras kan vara att marken har sjunkit ihop och blivit mer kompakt till följd av dräneringen, eller att torven har brutits ned och delar avgått som CO2 till atmosfären, dvs. Enligt bedömningar är cirka 400 000 ha torvmarker i behov av dikesrensning och i vissa fall även i behov av kompletterande diken. Av den totalt dikade arealen finns det även en betydande andel misslyckade dikesföretag, dvs. diken som aldrig har medfört någon produktionsförbättring. Dessa diken är inte aktuella att rensa. I de fall diket har täppts igen kan en dikesrensning till dikets ursprungliga djup och läge återställa den ursprungliga dränerande förmågan. Förutsatt att marken fortfarande har ett bra näringsinnehåll borde detta bidra till en fortsatt god skogsproduktion. Det finns dock inga svenska vetenskapliga underlag som beskriver effekten av rensning på skogsproduktionen och effekten är svår att skatta då den bl.a. beror av vattenföring, markfukt, jordart och tidigare tillväxt. 16 Avsnittet är baserat på skrivelsen Sammanställning av underlag avseende dikningsåtgärder till utredningen från . För källhänvisningar hänvisas till nämnda skrivelse. Markavvattning enligt gällande rätt Finska studier indikerar dock en ungefärligt årlig tillväxtökning med 10–dvs. 0,5–skog , förutsatt en medeltillväxt på skog per ha och år. Med stöd av de finska resultaten bedöms att en dikesrensning och eventuell kompletteringsdikning av cirka 400 000 ha skogsmark skulle kunna leda till en årlig produktionsökning av skog . Som nämnts ovan är dock detta endast baserat på skattningar från finska studier, varav flertalet har kombinerat rensning med närings- tillförsel i form av t.ex. aska eller PK17-gödsel. I de fall dikesrensning genomförs på mark som till följd av tidigare odling har utarmats på näringsämnen, erhålls inte en tillväxtökning av enbart rensning, utan denna måste kombineras med näringstillförsel. Bristen på kunskap kring produktionseffekter av rensning på olika ståndorter leder till svårighet att bedöma vilka diken som över huvud taget ska rensas. Eventuell nytta av åtgärden kan inte heller viktas mot eventuella risker. Till detta kommer svårigheten att avgöra vilka marker där rensning måste kombineras med näringstillförsel för en tillväxtökning. Förutom att behålla en god skogsproduktion kan dikesrensningen även bidra till andra positiva effekter. Genom att dikenas vatten- avledande funktion återställs, kan trädens rötter växa djupare ned i marken. Detta bör förbättra trädens stabilitet och göra bestånden mindre känsliga för stormskador. Markens bärighet förbättras också med sjunkande vattenhalt. Detta gör att risken för körskador vid skogliga åtgärder borde kunna minska på vissa marker, med fungerade dikessystem. Förutom de negativa effekterna på mark och vatten av själva markskadorna, borde risken för rotskador och därmed rotröta kunna minskas, liksom risken för markpackning och därmed negativ inverkan på tillväxt. Tillgängligheten för vissa områden borde också kunna påverkas positivt av en bättre markbärighet. Risken för insektsskador (granbarkborreangrepp) bör också minska eftersom träden (granar) blir mindre stressade av ett för högt vattenstånd. Således kan rensningen förmodas ha flera indirekta positiva effekter för skogsproduktionen, men det är starkt beroende av ståndortsegenskaperna liksom effekten av nydikningen. 17 Fosfor (P) och kalium (K). Markavvattning enligt gällande rätt I är årsnederbörden större än den totala avdunstningen. Vissa områden är på grund av topografi och jordarter naturligt dränerade. I stora delar av landet finns dock behov av bortledning av vatten, t.ex. genom dikning, för att marken ska ha tillräcklig bärighet och stabilitet för att kunna användas. Andra områden behöver skydd mot vatten, t.ex. genom invallning, för att undvika översvämningar längs kuster och vattendrag. Dessa slag av markavvattning är alltså i många fall en förut- sättning för att kunna bygga och därefter säkert använda hus, vägar, järnvägar, flygplatser och andra anläggningar. Det handlar om allt från privatbostäder till samhällsviktig infrastruktur. Även vissa obebyggda platser, såsom deponier, behöver vara dränerade för att undvika giftläckage. Ny bebyggelse lokaliseras inte sällan på jordbruksmark som kan ha tillskapats genom markavvattning. För att undvika skador på husgrunder, bärande konstruktioner och kringliggande naturmiljö till följd av höga grundvattenstånd eller översvämningar, måste markavvattningsanläggningarna underhållas och anpassas till nya förutsättningar. När t.ex. ett nytt köpcenter byggs i utkanten av en stad och det anläggs stora hårdgjorda parkeringsytor, finns dessutom skäl att ompröva delaktighet och ansvarsfördelning i mark- avvattningssamfälligheten. Det finns flera fall från senare år där skador har skett till följd av att marken har innehållit för mycket vatten. rasade t.ex. ett avsnitt av den nya motorvägen i i vid ett skred. Det hade fallit mycket regn och tillvägagångssättet vid vägbygget hade inte anpassats efter omständigheterna.19 Vidare föreligger latenta skaderisker i vissa områden. I t.ex. i hotas stora delar av tätorten inklusive sjukhusområdet att översvämmas om de anlagda inte räcker till vid höga vattenstånd i å.20 18Avsnittet baserat på skrivelse till utredningen från experten , Lantmäteriet. 19Skredet i , . 20Michael , Så skyddas mot översvämningar, bildspel, den Markavvattning enligt gällande rätt Naturolyckor i bebyggd miljö medför stora kostnader för sam- hället. Att förebygga sådana olyckor är i regel lönsamma invester- ingar, och som incitament anvisade staten t.ex. för budgetår 2013 till förebyggande åtgärder.21 Med hänsyn till de pågående klimatförändringarna, som torde innebära större regnmängder och stigande havsnivåer i vår del av världen, förblir markavvattning en viktig del i säkerställandet av en hållbar samhällsutveckling. Detta måste beaktas i fysisk planering på nationell, regional och lokal nivå. Miljömålsberedningen har i uppdrag att föreslå en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik och i detta ingår bl.a. problematik med översvämningar.22 Beredningen har också inom ramen för uppdraget att ta fram en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning23 valt att utreda frågan om det finns behov av att förändra styrningen av markanvändningen för att möta ett förändrat klimat.24 Beredningen ska redovisa båda uppdragen . 7.3.2Markavvattningens effekter på vattenmiljön Detta avsnitt är hämtat från avvattning och rensning – av bestäm- melserna i 11 kapitlet miljöbalken.25 För ett mer utförlig resonemang och källhänvisningar hänvisas till nämnda handbok. Att avvattna mark leder till att den naturliga hydrologin i våta marker och vattenmiljöer förändras. Dikning försämrar ofta vatten- kvaliteten nedströms själva åtgärden. Invallningar, rätningar av vattendrag och avledning av vatten påverkar naturliga vattenflöden, bottenstruktur och ekologiska processer i sjöar och vattendrag. Dikning av torvmark kan medföra nedbrytning och ökat läckage av löst organiskt material och näringsämnen. 21Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Statsbidrag till förebyggande åtgärder mot naturolyckor, . 22Kommittédirektiv Dir. 2012:95, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. 23Kommittédirektiv Dir. 2011:91, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning – med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. 25Naturvårdsverket, Markavvattning och rensning – av bestämmelserna i 11 kapitlet i , 2009:5, s. 30 ff. Markavvattning enligt gällande rätt också att öka läckage av kvicksilver och metylkvicksilver till vatten- dragen. Dessa effekter uppstår framför allt i samband med dikes- grävningen och avvattningsfasen och under närmast följande högvattenperioder. Den mest uttömmande undersökningen av markavvattningens miljöeffekter som gjorts i är troligen forskningsprojektet Konsekvenser av skogs- och myrdikning, som genomfördes 1977–1984. I projektets slutrapport26 finns en grundlig genomgång av dikningarnas miljöeffekter. Tabell 7.1 är till stor del en samman- fattning av dessa forskningsresultat. Skogsdikningen har övervägande positiv effekt på det avrinnande vattnets pH, men det gäller inte för dikning av järnsulfidrika avlagringar. Dessa finkorniga sulfidhaltiga sediment förekommer framför allt i de delar av som varit täckta av ett saltvattenhav efter istiden De finns framför allt längs norra flacka kustland, runt och i övriga och . Vid en sänkning av grundvattenytan kommer tillgången på syrgas att omvandla sulfidsvavlet till försurande svavelsyra, och avrinnande vatten kan bli extremt surt. Under denna försurningsprocess blir också halterna av löst aluminium mycket höga. Dikning och rensning kan ofta ha en negativ påverkan på vattenkvaliteten men omfattningen och på vilket sätt påverkan sker är starkt beroende av typ av mark. Andra exempel än det ovan nämnda med järnsulfidjordar, är dikning och rensning i torvmarker som kan ge en kraftig humustransport, sediment som innehåller mycket finjordar som kan erodera och orsaka en kraftig slamtransport eller förorenade områden där kvicksilver m.m. kan frigöras. 26 , Skogs- och myrdikningens miljökonsekvenser – slutrapport från ett projektområde, rapport 3270. Markavvattning enligt gällande rätt Markavvattning enligt gällande rätt Källa: , Markavvattning och rensning – av bestämmelserna i 11 kapitlet i , 2009:5, s. 31 f. Markavvattning enligt gällande rätt 7.4Begreppet markavvattning och dess avgränsning Markavvattning särregleras på flera sätt i förhållande till annan vattenverksamhet. Detta innebär att gränsdragningen mellan mark- avvattning och övriga former av vattenverksamhet har betydelse. Nedan lämnas en redogörelse för begreppet markavvattning och några av de gränsdragningsproblem som följer med begreppet. Såsom berörts i inledningen till avsnitt 7.1 avses med mark- avvattning åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Definitionen i 11 kap. 2 § MB överensstämmer utom i ett avseende med motsvarande bestämmelse i 1 kap. 3 § första stycket 4 VL. Där var formuleringen att sänka eller tappa ur en sjö medan det i MB anges att sänka eller tappa ur ett vattenområde. Begreppet mark- avvattning är alltså något vidare enligt MB.27 föreslog att det i definitionen av markavvattning i VL skulle specificeras vilka olika åtgärder som avsågs enligt följande.