sou · H2B350 · 2014-06-24 00:00:00 — Förändringar i temperatur, nederbörd och vindförhållanden kommer att påverka ekosystemens utbredning, artsammansättning och resiliens2. Mot den bakgrunden behöver vi stärka arbetet med grön infrastruktur. Den gröna infrastrukturen måste förstärkas för att det ska vara möjligt att nå flera av de mark- och vattenrelaterade miljökvalitetsmålen. Mot bakgrund av detta föreslår vi ett etappmål: Hänsynen till grön infrastruktur i användningen av mark och vatten stärks genom en ökad helhetssyn på landskapet . 1I begreppet grön infrastruktur ingår även vattenmiljöer. 2Resiliens är en egenskap som beskriver ett ekosystems förmåga att tolerera förändringar och störningar utan att det förändras till ett system med helt andra strukturer och funktioner. 12Stärkt arbete med grön infrastruktur 12.1Etappmål om stärkt hänsyn till grön infrastruktur Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: Hänsynen till grön infrastruktur i användningen av mark och vatten stärks genom en ökad helhetssyn på landskapet . Förslag till åtgärder: ändras 5 § skogsvårdslagen så att undantag från kravet på återbeskogning av produktiv skogsmark blir möj- ligt för mark som är närmare än från jordbruks- mark. Regeringen ger och Statens jord- bruksverk i uppdrag att efter samråd med och utforma gemensamma ekonom- iska och informativa styrmedel för hantering av övergångs- zoner. Regeringen ger i uppdrag att plan- era för och genomföra skötsel av vägars sido- områden och järnvägsmark utmed järnvägslinjer och sta- tionsområden ur ett naturvårds- och landskapsperspektiv. Skötseln ska anpassas efter och samordnas med omkring- liggande landskap för att tillgodose lokala behov, bidra till en fungerande grön infrastruktur och stärka biologisk mångfald. Den del av uppdraget som omfattar planering av skötsel ska ske efter samråd med . Stärkt arbete med grön infrastruktur tydliggör regeringen uppgift att vid planering och genomförande av nya infrastrukturprojekt och ombyggnadsarbeten utreda och bedöma hur infrastruk- turens miljöer kan bidra till en fungerande grön infrastruktur. Regeringen ger i uppdrag att planera för och genomföra skötsel av kraftled- ningsgator ur ett naturvårds- och landskapsperspektiv. Sköt- seln ska anpassas efter och samordnas med omkringliggande landskap för att tillgodose lokala behov, bidra till en fung- erande grön infrastruktur och stärka biologisk mångfald. Den del av uppdraget som omfattar planering av skötsel ska ske efter samråd med . Regeringen ger i uppdrag att genomföra en satsning på rådgivning och information om skötsel av gräs- och buskmarker i infrastrukturens miljöer. Satsningen ska särskilt rikta sig till de privata aktörer som är verksamma inom skötselområdet. Regeringen ger länsstyrelserna respektive i uppgift att ge råd och stöd till de aktörer som vill beakta grön infrastruktur i sin verksamhet och markskötsel. Regeringen ger i uppdrag att i vägled- ning om översiktsplanering ta upp att kommunerna i sin översiktsplan bör ta hänsyn till strukturer och funktioner i landskapet av betydelse för den gröna infrastrukturen samt till stora orörda mark- och vattenområden och mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. Regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att se över de underlag som myndigheten tillhandahåller för kommunernas planering. Uppdraget ska syfta till att säker- ställa att underlagen innehåller uppdaterade och tillförlitliga beskrivningar av stora sammanhängande opåverkade mark- och vattenområden, ekologiskt särskilt känsliga områden och andra strukturer och funktioner i landskapet av betyd- else för den gröna infrastrukturen inom länet. Stärkt arbete med grön infrastruktur Ökad helhetssyn för långsiktigt hållbara förutsättningar för biologisk mångfald och ekosystemtjänster En fungerande grön infrastruktur genom en kombination av skydd, restaurering och hållbar användning av mark och vatten är en förutsättning för att den biologiska mångfalden i landskapet ska kunna bevaras. Grön infrastruktur ökar ekosystemens resiliens och bidrar till att upprätthålla viktiga ekosystemtjänster, t.ex. vatten- rening, jordförbättring och lagring av koldioxid. Grön infrastruktur kan även spela en viktig roll i arbetet med klimatanpassning genom att skydda mot översvämningar och kraftiga värmeböljor. Förändringar av den fysiska miljön som t.ex. exploatering, vattenreglering eller övergödning, utgör allvarliga hot mot en fungerande grön infrastruktur. Flera naturtyper i vattendrag, sjöar, hav, skog och gräsmarker är utsatta för påverkan i form av använd- ning och exploatering av mark och vatten. Detta har påverkat naturtypernas kvalitet och i vissa fall även deras utbredning i land- skapet. I många delar av landskapet finns det därför ett behov av insatser för att bevara viktiga funktioner och strukturer, motverka ytterligare fragmentisering och underlätta land- och vattenbaserade arters möjligheter till spridning. När det gäller skogslandskapet behövs insatser för att öka arealen ädellövskog och de ekologiska sambanden i det omkringliggande landskapet. Det finns också ett behov av en ökad mängd av strukturer och funktioner med särskild betydelse för biologisk mångfald. I odlingslandskapet finns det behov av insatser som förbättrar arters möjligheter att sprida och förflytta sig i landskapet. Det finns även ett behov av förbättrade förutsättningar för att bevara viktiga brynmiljöer. När det gäller sjöar, vattendrag och kustvatten finns det bl.a. behov av insatser som syftar till att bevara, återskapa och stärka livsmiljöers kvalitet och funktion, förutsättningar för arter att sprida sig inom sina naturliga utbredningsområden och ekologiskt funktionella kant- och skyddszoner.1 Exempelvis är inslag av buskar och lövträd nära vatten viktigt för den biologiska mångfalden. För att åstadkomma sådana förändringar behöver förutsättningarna för ett effektivt arbete med grön infrastruktur i hela landskapet förbättras. En långsiktigt hållbar användning av mark och vatten kräver att vi ser till hela landskapet och dess förutsättningar och möjligheter. 1 (2012), Grön infrastruktur, Redovisning av ett regeringsuppdrag. Stärkt arbete med grön infrastruktur En helhetssyn på landskapet och användningen av mark och vatten är också en förutsättning för att det ska vara möjligt att bevara och utveckla en fungerande grön infrastruktur i land- och vatten- miljöer. Vårt förslag till etappmål syftar till att öka helhetssynen på land- skapet och stärka hänsynen till grön infrastruktur i användningen av mark och vatten i hela landskapet. Förslaget bidrar till lång- siktigt hållbara förutsättningar för biologisk mångfald, ekosys- temen och ekosystemtjänster. Etappmålet bidrar därmed till att nå miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt och djurliv. Etappmålet berör också miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan. Behov av sektorsövergripande arbete för områden där skog och jordbruksmark möts Den skarpa gränsen mellan jord- och skogsbruk är en relativt ny företeelse i ett historiskt perspektiv är dagens skarpa gräns mellan jord- och skogsbruk en relativt ny företeelse. skildes de två brukningsformerna inte lika tydligt åt. fanns det t.ex. skogsbeten, numera återstår endast cirka 14 000 hektar2. En konsekvens av denna förändring är att dagens skogar är betydligt mer slutna . Det mosaikartade landskap som förr bildades där skog och jordbruksmark möttes gynnade många arter. En stor andel av de hotade arter som finns i framför allt södra och har sitt ursprung i halvöppna och störnings- präglade3 miljöer4. Att skapa och bevara variationsrika och någorlunda breda över- gångszoner mellan jord- och skogsbruk är viktigt för att gynna 2Statistiska centralbyrån (1930), Statistisk årsbok för 1930; och officiella statistik, statistiskt meddelande 2013, Jordbruksmarkens användning 2012, slutlig statistik, JO 10 . 3Med störningspräglade miljöer menas miljöer som utsatts för olika former av kontinuerliga åtgärder eller störningar som t.ex. bränder, schaktning eller kontinuerlig hävd. Exempel på störningspräglade miljöer är täkter, militära skjutfält, vägkanter och kraftledningsgator. 4 , M., J., , T., de , J. (red) (2011), Naturvårdskedjan för en effektiv naturvård, CBM:s skriftserie 48, , , . Stärkt arbete med grön infrastruktur biologisk mångfald, både genom ökad tillgång på livsmiljöer och förbättrade möjligheter till spridning, men även för att tillgodose andra samhällsintressen. Övergångszonerna är av stor betydelse för att skapa en grön infrastruktur i områden som omfattas av både jord- och skogsbruk. Övergångszoner påverkar också landskaps- bilden positivt, vilket kan främja rekreation och friluftsliv m.m. Det är angeläget med gemensamma insatser över sektorsgränserna Jord- och skogsbruk delar ansvaret för övergångszonernas marker och arter, men frågan har fallit mellan stolarna och nödvändiga åtgärder har därmed uteblivit. Därför behövs ökad samverkan mellan berörda sektorer och myndigheter5. En stor del av den skogsmark som ansluter till jordbruks- mark har varit antingen åker eller betesmark6. Det finns skogsmark med stora hävdvärden7 och många trädrika betesmarker med värden knutna både till fältskiktet8 och till träden. har tidigare föreslagit framtagande av skogs- bryn och utebliven beskogning efter slutavverkning som en del i en samlad strategi för att öka slättbygdens biologiska mångfald9. Strategin har dock inte genomförts fullt ut. och har också diskuterat åtgärder för att öka mängden skogsbryn. Sammantaget saknas dock ett långsiktigt sektorsövergripande arbete för hävdgynnade miljöer som inkluderar både jord- och skogsbruk. Att arbeta med gemen- samma insatser inom båda sektorerna är angeläget för att åstad- komma en långsiktigt hållbar hantering av dessa miljöer. 5Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, Rapport 6500. 6Jordbruksverket (2004), Mer småbiotoper i slättbygden, Rapport 2004:23. 7Med hävdvärden menas miljöer som är beroende av någon form av kontinuerligt bruk för att miljön ska behålla sitt värde för t.ex. den biologiska mångfalden. 8Med fältskikt avses den del av vegetationsskiktningen som utgörs av ris, örter, gräsartade växter och ungplantor av träd och buskar. Till fältskiktet förs också de örter och gräs som når upp i buskskiktet och de kärlväxter som inte är högre än bottenskiktets mossor och lavar. 9Jordbruksverket (2004), Mer småbiotoper i slättbygden, Rapport 2004:23. Stärkt arbete med grön infrastruktur Ett framtida varmare och blötare klimat kommer att öka risken för att skog stormfälls. Gran och tall är de mest storm- känsliga trädslagen, medan lövträden är mer tåliga10. En lövrik brynmiljö, med variation i täthet och trädhöjd mellan den relativt öppna jordbruksmarken och den bakomliggande barrskogen kan bidra med ett visst vindskydd som kan gynna de ekonomiska värd- ena i produktionsskogen. Brynmiljöer bidrar även till ett varierat och resursrikt landskap, vilket bl.a. ökar tillgången på livsmiljöer för arter som svarar för pollinering av grödor och kontroll av växtskadegörare inom jord- bruket. På så vis kan brynmiljöer och övergångszoner också bidra till att öka avkastningen inom jordbruket11. Även rekreation, friluftsliv och landsbygdsutveckling kan gyn- nas av en ökad förekomst av brynmiljöer mellan jord- och skogs- bruk. Övergångszoner mellan jordbruksmark och skogsmark inne- håller ofta kulturspår i form av t.ex. stenmurar. Möjligheten att skapa mer öppna övergångar mellan olika former av markanvändning ger också människor möjlighet att ta del av landskapets kulturhistoriska sammanhang. Bruket och skötseln av vardagslandskapet har stor betydelse för en fungerande grön infrastruktur En stor del av arbetet med biologisk mångfald är uppbyggd runt skydd av värdefulla naturområden. Allt för lite uppmärksamhet har ägnats åt möjligheterna att knyta ihop värdefulla områden och säkerställa spridningsvägar med en ökad hänsyn till grön infrastruktur i brukandet och skötseln av vardagslandskapet. Det finns ett stort behov av fler kvalitativt fungerande miljöer i vardagslandskapet för att stärka sambanden och kopplingarna mellan värdefulla områden. Ett sätt att åstadkomma fler strukturer och funktioner i landskapet som kan bidra till förbättrade ekologiska samband är att genom rådgivning och information öka medvetenheten och kunskapen om grön infrastruktur i jord- och skogsbrukssektorerna. 10 inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60). 11 Bommarco, R., m.fl. (2013), Ecological intensification: harnessing ecosystem services for food security, Trends in Ecology and Evolution, 28: 230–238. Stärkt arbete med grön infrastruktur Behov av höjd ambitionsnivå i skötseln av infrastrukturens miljöer Infrastrukturens miljöer kan bidra till en fungerande grön infrastruktur Infrastrukturens miljöer, dvs. banvallar, bangårdar, stationsområden, flygplatser, vägars sidoområden, trädsäkringszoner12, trafikplatser, alléer, vägdammar och kraftledningsgator bör ses som en resurs i arbetet med den gröna infrastrukturen. För att det ska vara möjligt att använda denna resurs på bästa sätt behöver vi öka kunskapen om miljöernas värde och hur en anpassad skötsel och utformning av miljöerna kan bidra till en fungerande grön infrastruktur. Detta eftersom många växter och djur som normalt sett hör hemma i odlingslandskapet använder dessa miljöer som livsmiljö, sprid- ningskorridor eller födoresurs. Infrastrukturens miljöer omfattar stora arealer hävdade gräs- och buskmarker Större infrastrukturprojekt innebär oftast att den biologiska mång- falden och ekosystemen påverkas negativt. Mest problematisk är situationen för naturliga gräsmiljöer, naturbetesmarker och slåtter- marker. Dessa miljöer hör till de mest artrika markerna i odlings- landskapet. Miljöerna har dock minskat kraftigt under det senaste seklet. Infrastrukturens miljöer omfattar hävdade gräsmarker och strax hävdade buskmarker. Den totala arealen är . Det vill säga en nästintill lika stor yta som de ängs- och betesmarker som sköts med miljö- ersättning från landsbygdsprogrammet.13 Vägnätet svarar för gräsmark14. Merparten av dessa marker återfinns längs med det statliga () och det 12En trädsäkringszon är en yta på vardera sidan om ett järnvägsspår som hålls fri från träd och buskar (längre ut i zonen i anslutning till angränsande skog kan lägre buskar och träd finnas kvar). Zonen syftar till att minska risken för trafikstörningar på grund av omkullfallna träd. 13Jordbruksverket (2011), Årsrapport – Landsbygdsprogram 2007–2013, 14 Det har visat sig vara svårt att uppskatta förekomsten av buskmark i vägnätet. Det är därför inte möjligt att uppge exakt hur stor andel av de hävdade buskmarkerna som omfattas av vägnätet. Stärkt arbete med grön infrastruktur enskilda () vägnätet. Resterande del finns längs med kommunala vägar (). Större delen av de hävdade busk- markerna återfinns i kraftledningsgatorna, men en del återfinns också längs med järnvägslinjer och vid inflygningszonerna till landets flygplatser (tabell 2).15 Tabell 2 Uppskattning av hävdade gräs- och buskmarker vid kraftledningsgator och längs med väg- och järnvägsnätet. Sträcka (kilometer) Buskmark (hektar) Källa: (2012), Infrastrukturens gräs- och buskmarker, Rapport 2012:36. Likartad skötsel men varierande hänsyn till grön infrastruktur Infrastrukturens gräs- och buskmarker sköts , men på ett sätt som främjar biologisk mångfald och grön infra- struktur. Det är dock möjligt att med relativt små medel åstad- komma en förändring av skötseln med syfte att stärka och utveckla en grön infrastruktur. Till exempel genom förändrade tidpunkter och intervall för slåtter, bränning, markstörning, bete, röjning och olika kombinationer av detta. sköts större delen av infrastrukturens gräs- och busk- marker på ett likartat sätt. De vanligaste skötselmetoderna är röjning av buskar, slåtter med skärande eller krossande redskap och skrapning av vegetation. har pekat på att traditioner och utförarnas utbildning och budget för drift och underhåll har stor betydelse för hur markerna hävdas och sköts16. Kraftledningsgator och marker längs med vägar och järnvägar förvaltas av ett stort antal aktörer. Ansvaret för merparten av mark- erna är dock samlat på ett relativt litet antal myndigheter och bolag. På myndighetssidan ansvarar och för 15Jordbruksverket (2012), Infrastrukturens gräs- och buskmarker, Rapport 2012:36. 16Jordbruksverket (2012), Infrastrukturens gräs- och buskmarker, Rapport 2012:36. Stärkt arbete med grön infrastruktur en stor del av markerna, medan merparten av det så kallade region- nätet ägs av bolagen . Det har även tidigare gjorts insatser som berört infrastrukturens miljöer. En del av detta arbete pågår fortfarande. fick i uppdrag att arbeta med vägkanternas flora17. Uppdraget ledde till att av det statliga vägnätet klassades som artrikt och fick en anpassad skötsel. har dock delar av detta arbete stannat av vilket har lett till att många vägkanter har förlorat sina värden och att många platser med höga värden sanno- likt aldrig har upptäckts.18 När det gäller kraftledningsgatorna arbetar flera aktörer med ansvar för ledningsgatorna med biologisk mångfald. Det finns dock stora variationer mellan olika aktörer och delar av landet. har arbetat för att värna den biologiska mångfalden i ledningsgatorna. Inom ramen för detta inventerar artrika miljöer. Syftet med inventeringarna är att anpassa röjning och utformning av kraftledningsgatorna så att hänsyn tas till artrika miljöer.19 Exploateringar riskerar att leda till ökad fragmentisering Samhällets utveckling har fört med sig ett ökat tryck på den gröna infrastrukturen i såväl land- som vattenmiljöer. Tätorternas befolk- ning och yta har ökat kraftigt under de senaste 30 till 40 åren. Behovet av nya bostäder och ny infrastruktur i regioner med stor inflyttning och hög tillväxt har lett till en ökad fragmentisering20 och att områden av betydelse för en fungerande grön infrastruktur har tagits i anspråk för exploatering. Det är framför allt i ytterområdena som tätorterna har expan- derat vilket har lett till ett ökat behov av ny infrastruktur. Tät- orterna har också förtätats vilket fått till följd att grönområden inne i tätorterna har bebyggts. På så sätt har människors tillgång till bostadsnära grönområden för rekreation också minskat.21 17Vägverket (1999), Vägkantsfloran. 18Lindqvist, M. (2012), räknas även fjärilar och bin, Biodiverse 1/2012, . 19Svenska kraftnät (2013), Biologisk mångfald i våra ledningsgator. 20Med fragmentisering avses att naturområden (t.ex. gräs- eller skogsmarker) som har varit sammanhängande har brutits upp genom olika former av ingrepp i miljön. Fragmentiseringen påverkar spridningsvägarna i landskapet på ett negativt sätt. 21Naturvårdsverket (2013), Miljömålen, Årlig uppföljning av miljökvalitetsmål och etappmål 2013, Rapport 6657. Stärkt arbete med grön infrastruktur Utvecklingen har lett till att det finns ett behov av att bevara och stärka grön infrastruktur i och omkring bebyggda och exploaterade miljöer. Behovet ökar i takt med att allt mer natur- mark exploateras. Normalt innebär en exploatering negativa kon- sekvenser för den gröna infrastrukturen. är det möjligt att minimera konsekvenserna genom att beakta behovet av grön infrastruktur i arbetet med den kommunala översiktsplanen22 och lokalisera exploateringar till områden där de inte riskerar att leda till ökad fragmentisering och försvagningar av grön infrastruktur. Den kommunala planeringen kan motverka framtida fragmentisering (1998:808) och (2010:900) reg- lerar hushållningen med mark- och vattenområden. Enligt har kommunerna ansvar för att planera för använd- ningen av mark och vatten inom den egna kommunen. Den kom- munala planläggningen syftar till att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning ska ges företräde. Vid planläggningen ska bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. tillämpas. Vid framtagande av översiktsplanen ska kommunerna tillämpa hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. och redo- göra för hur man tagit hänsyn till de allmänna intressen, som t.ex. jordbruksmark, som anges där. Riksintressen ska anges särskilt. Översiktsplanen ska utformas så att innebörden och konsekvens- erna av planen tydligt framgår23. I 3 kap. anges bl.a. att oexploaterade stora mark- och vattenområden ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka områdenas karaktär (2 §) och mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada natur- miljön (3 §). En förstärkt hänsyn till stora sammanhängande opåverkade mark- och vattenområden och områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt i den kommunala översikts- planeringen skulle kunna fungera som ett sätt att stärka hänsynen 22Översiktsplanen, vars innehåll och framtagande styrs av 3 kap. , ska ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden och om den byggda miljön. Se vidare kapitel 7 i detta betänkande. 233 kap. 6 § . Stärkt arbete med grön infrastruktur till grön infrastruktur i den fysiska planeringen. För att så ska ske måste dock områdena beskrivas och beaktas i de kommunala översiktsplanerna. Hur den här typen av områden beskrivs och beaktas i översiktsplanerna varierar mellan olika kommuner. Många kommuner har tidigare pekat ut sådana områden, men i många kommuner saknas relevanta uppdateringar. Ett helhetsperspektiv på miljö och landskap i den fysiska planeringen är en viktig faktor för att det ska vara möjligt att skapa och bevara en fungerande grön infrastruktur24. miljö- målsenkät visar dock att bara strax av kommunerna har program för grön- och vattenområden i och i närheten av tätorter för hela kommunen. av kommunerna har program för delar av kommunen medan resterande andel saknar program för grön- och vattenområden i och i närheten av tätorter.25 Detta tyder på att kommunerna behöver bättre vägledning och kunskap om hur grön infrastruktur och landskapsfrågor bör hanteras i den fysiska planeringen. Vi föreslår följande åtgärder för att etappmålet ska uppnås: ändras 5 § skogsvårdslagen så att undantag från kravet på återbeskogning av produktiv skogsmark blir möjligt för mark som är närmare än från jordbruksmark. Regeringen ger och Statens jord- bruksverk i uppdrag att efter samråd med och utforma gemensamma ekonomiska och informativa styrmedel för hantering av övergångszoner. Regeringen ger i uppdrag att planera för och genomföra skötsel av vägars sidoområden och järnvägsmark utmed järnvägslinjer och stationsområden ur ett naturvårds- och landskapsperspektiv. Skötseln ska anpassas efter och samordnas med omkringliggande landskap för att till- godose lokala behov, bidra till en fungerande grön infrastruktur och stärka biologisk mångfald. Den del av uppdraget som 24Naturvårdsverket (2013), Miljömålen, Årlig uppföljning av miljökvalitetsmål och etappmål 2013, Rapport 6557. 25Boverket (2012), . Stärkt arbete med grön infrastruktur omfattar planering av skötsel ska ske efter samråd med . tydliggör regeringen uppgift att vid planering och genomförande av nya infrastrukturprojekt och ombyggnadsarbeten utreda och bedöma hur infrastrukturens miljöer kan bidra till en fungerande grön infrastruktur. Regeringen ger i uppdrag att plan- era för och genomföra skötsel av kraftledningsgator ur ett naturvårds- och landskapsperspektiv. Skötseln ska anpas- sas efter och samordnas med omkringliggande landskap för att tillgodose lokala behov, bidra till en fungerande grön infra- struktur och stärka biologisk mångfald. Den del av uppdraget som omfattar planering av skötsel ska ske efter samråd med .