sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Det avgörande är hur det lokala kraftfältet ser ut, vilka meningar som bryts där, hur ramarna ser ut, vilka som kommer till tals, hur man påverkar varandra. (s. 51) Kommittén ser det som ett krav att skolans professionella verk- ligen tar till vara på friutrymmet, men man betonar att detta inte ska ses som en individuell frihet från statlig inblandning, utan är en kollektiv frihet som ligger i förlängningen av den öppna decentra- listiska statliga styrningen: Avgörande för diskussionen om det lokala friutrymmet är vad som bestäms nationellt och vad som bestäms kommunalt och lokalt (s. 54, 59). Vad är det då som hindrar att friutrymmet används? Kommittén lyfter här fram att om skolans vardag domineras av traditionell ämnesundervisning försvårar detta alternativa arbetssätt och där- med användandet av friutrymmet: fasthållandet vid det man gjort tidigare kan bli så starkt att förnyelseperspektiven förlorar i kraft. Tolkningarna av de mål som satts upp, egna målformule- ringar och planeringen av den undervisning som kan uppfylla målen kan i alltför hög grad anpassas till vad som varit brukligt. Det kan leda till att utvecklingsmöjligheterna och friutrymmet inte utnyttjas fullt ut (s. 62). Men kommittén pekar inte bara på lokala hinder för användning av friutrymmet, utan även på centrala. Man hävdar att statliga styr- dokument (som förelåg ) inte i alla avseenden upp- muntrar lokal användning av friutrymmet. Man pekar bl.a. på att det ... behövs ett betydande mått av självständighet och engage- mang för att inte anamma den bild av undervisning som styr- dokumenten tycks frammana. Som exempel på hindrande centrala regelsystem lyfter man fram gällande betygskriterier som sägs med- föra att ämnesundervisning förefaller vara både naturligare och enklare som organisationsprincip (s. 60). Här ställer man krav på att styrdokument som kursplaner omarbetas så att de inte mot- verkar decentraliseringens grundidé om ett lokalt professionellt friutrymme. Som vi återkommer till nedan blev ett resultat av Skol- kommitténs förslag i denna anda en omfattande försöksverksamhet kring slopandet av nationella timplaner. Som framgått uppmärksammar skolpersonals pro- fessionella autonomi och man betraktar denna problematik som ett nyckelområde för skolans verksamhet och utveckling. Oförblom- merat ger man uttryck för uppfattningen att en nödvändig förut- sättning för att det decentraliserade styrsystemet ska fungera i enlighet med intentionerna är att frirummet (här kallat friutrym- met) som decentraliseringen öppnar för ska användas av de pro- fessionella. pekar man på såväl lokala som centrala hinder för detta. Till de lokala hör cementerade traditioner av individuell ämnesundervisning och interna maktstrukturer, och till de centrala hävdas att gällande regelverk inte i alla avseenden omkonstruerats och anpassats till den nya decentralistiska styrfilosofin. De tankegångar som kommittén för till torgs ligger väl i linje med de som ger uttryck för i intervjun och vad som framförs i ansvarspropositionen. Något nytt i sak i förhållande till denna proposition framförs egentligen inte, utan snarare förstärks och ger ytterligare eftertryck åt den tidigare framställda decentrali- seringslinjen. Detta kan exemplifieras med att kommittén instäm- mer i propositionens slutsatser att en decentraliserad skola förut- sätter effektiva utvärderings- och uppföljningssystem. Några mer omfattande avtryck av marknadslogiken kan knappast skönjas i denna text, utan denna inriktning förbigås i allt väsentligt med tystnad. Undantag finns dock från detta. Ett sådant utgörs av en tidigare här citerad passage som ger uttryck för ett direkt avstånds- tagande från den beställar–utförarmodell som tog upp i den tidigare redovisade intervjun. Ett ytterligare undantag utgörs av en – även den tidigare citerad – skrivning som andas en påtagligt kritisk inställning till skolors profilering. Att kommittén inte tar upp några resonemang med koppling till marknadslinjen kan till en del förklaras med att uppdraget är inrik- tat på offentligt skolväsende. Men denna förklaring är knappast tillräcklig med tanke på den relativa marknadsoffensiv som präglade den skolpolitiska agendan när genomförde sitt uppdrag. Förklaringen handlar nog snarare om att i kommitténs betänkande kan urskiljas ett avståndstagande från marknadslogiken som styrstrategi. Från decentraliserad skolutveckling till kvalitetsredovisning Enligt (2006) framstår som sin tids banérförare för skolans decentralistiska målstyrning. Huvudtesen som kommittén drev gick ut på att relationen mellan staten och den kommunaliserade skolan genomgående förväntades bygga på förtroende, tillit och dialog. I denna anda förs i Skolkom- mitténs slutbetänkande fram förslaget att avskaffa ett av de histo- riskt sett mest påtagliga uttrycken för en centraliserad skolinstitu- tion, nämligen de centrala timplanerna. Problemet med timplanen är enligt kommittén att den styr lärares tjänstefördelning och schemaläggning och därmed utgör en grogrund för en instrumen- tellt administrerad och ämnesindelad vardag, snarare än för ett var- dagsarbete som vilar på elevers behov och förutsättningar. I ett nötskal ansåg alltså kommittén att timplanen är ett väsentligt hinder för ett decentraliserat och målstyrt skolarbete. Som förslag till lösning på detta utmålade problem skissade kommittén på två alternativa vägar för att uppnå en timplanefri grundskola; antingen en successiv avveckling av timplanen över- vakad av , eller en avveckling inom ramen för en omfattande försöksverksamhet. Resultatet av detta blev att en omfattande försöksverksamhet påbörjades som kom att involvera cirka en tredjedel av landets kommuner. Försöket ägde rum under överinseende av en för ändamålet speciellt utsedd, och på placerad, timplanedelegation och följdes även av forskare. Resul- taten av kommitténs arbete – dokumenterade i tre delbetänkanden och ett huvudbetänkande – blev emellertid inte att timplan avskaffades. timplan är fastställd i skollagen (SFS 2010:800). Men vad som ändå kan kopplas till kommitténs förslag är att kommuner har (enligt 9 kap. 23 § skol- förordningen) möjlighet att ansöka till Skolinspektionen om att få bedriva utbildning i utan officiell timplan. Förutsätt- ningarna för beviljande av en sådan ansökan är att huvudmannen anför godtagbara pedagogiska eller organisatoriska argument för denna åtgärd, och att förändringen inte äventyrar att eleverna uppnår de enligt mål och kursplaner fastställa kunskapskraven. Denna möjlighet öppnar och erbjuder således för ett frirums- användande grundat på professionella överväganden snarare än på stipulerade regelverk. Vad som emellertid tonar fram som det principiellt mest intressanta i det ovan sagda är att resultatet av enträgna pläde- rande för decentraliseringslinjen inte föll i särskilt god jord. som kommitténs slutbetänkande fick begreppet kvalitet sitt genombrott som nyckelord på högsta skolpolitiska nivå. Detta skedde i regeringens skrivelse 1996/97:12 där det i titeln kopplades samman med likvärdighet. Därefter, –1999, inträffade enligt (2006) en påtaglig förändring i fråga om skolans statliga styrning. markerar en gradvis övergång från en logik grundad på decentraliserad målstyrningen till en annan som benämner kontroll av decentralise- ringens följder. Ett annat sätt att uttrycka detta är att det skedde en förskjutning såtillvida att i takt med att decentraliseringens betydelse tonades ner, tonades den centralistiska resultatstyrningen upp (jfr , 2002). Quennerstedt (2006) skriver att för del sker en förskjutning av det tidigare uppföljnings- och utvärderingsuppdraget i riktning mot kontroll av de resultat som kommunerna uppnår. Kvalitetsbegreppets gradvisa utbredning i skolpolitiken är grundläggande för att förstå inrikt- ningen av dagens skolpolitik. Vi kommer därför att ta upp ett ut- förligt resonemang om kvalitet i kapitel 6. Redan här kan dock sägas att initieringen av denna inriktning av svensk skolpolitik kan ringas in med hjälp av dokumentdata som redovisas av (2006). Han gör en direkt jämförelse mellan två i sammanhanget auktoritativa officiella styrdokument, dels slut- betänkande (SOU 1997:121), som refererats ovan, dels en departe- mentsskrivelse (Ds 1999:1). Dokumenten hör ihop såtill- vida att det sistnämnda kan beskrivas som en plan över hur det av föreslagna timplaneförsöket avsågs att implemen- teras. Ord som decentralisering förekom knappast alls i imple- menteringsplanen, men är – som vi tidigare tog upp – desto mer frekvent förekommande i slutbetänkande. Vad gäller ord med koppling till kvalitet är förhållandet däremot det omvända. Ett av de mer påtagliga uttrycken för övergången från den decentralistiska målstyrningens till den centraliserade resultatstyr- ningens epok är vad Nytell (2006) benämner kontrollregim. Fokuseringen på skolans kvalitet, som fick fotfäste i svensk skol- politik , är det främsta uttrycket för detta skifte. Ett uttryck för kvalitetsbegreppets intåg i den svenska marknads- inriktade skolterminologin var den flora av varianter där ordet kvalitet förekom. Kvalitetsgranskning var emellertid inte den enda benämning som figurerade där ordet kvalitet ingick. Quennerstedt (2006) ger i en not exempel på följande andra varianter av detta begrepp som florerade : Kvalitetsarbete, kvalitetsbedömning, kvalitetssäkring, kvalitetsutveckling, kvalitets- redovisning, kvalitetsmått, kvalitativt högtstående utbildning, god kvalitet, kvalitet och likvärdighet, kvalitetsdiskussion, kvalitets- frågor (a.a., s. 5). Den skolpolitiska allt ökande inriktning på skolans kvalitet tog sig uttryck i att, med Nytells (2007) begrepp, skolans kontroll- regim och tillsynsapparater hamnade i fokus. kom t.ex. att förändras från att under den decentraliserade målstyrningens era i huvudsak agera som ett serviceorgan, till att i högre utsträckning få karaktären av kontrollorgan. Det mest tydliga uttrycket för detta var den omfattande skolinspektion som etablerades och byggdes ut inom ramen för verksamhet. Vi återkommer till Skol- inspektionen – som för övrigt numera är en fristående myndighet – i kapitlen 6 och 7. Diskussion: Professionell frirumsanvändning i förhållande till marknads- och decentraliseringslinjen Vissa gemensamma nämnare går förvisso att urskilja om vi jämför logikerna som utmärker decentraliserings- respektive marknads- linjen. Här åsyftas den tämligen strikta åtskillnad som lyfts fram som hörnpelare i båda linjerna mellan å ena sidan statens ansvar och, å den andra, kommunernas och andra huvudmäns åtaganden. Statens åtagande innefattar att formulera uppdraget till verk- ställarna i form av tydliga målbeskrivningar och dessutom att förse dem med adekvata resurser för att genomföra uppdraget. Staten har även att kontrollera att verkställarna fullgör uppdraget. Enligt marknadslogiken har staten i denna ansvarsuppdelning rollen som beställare, medan kommuner och andra huvudmän är utförare. Även om det i den principiella grundfrågan om statens och verk- ställarnas respektive ansvarsområden finns en konsensus mellan marknads- och decentraliseringslinjen används sällan beställar- och utförarterminologin av företrädarna för decentraliseringslinjen. I stället nyttjas ofta en begreppsapparat hämtad från Lindensjö och (1996, 2000), nämligen formulerings- och realiserings- arena. Detta innebär att oavsett om det är decentraliserings- eller marknadslogiken som ansvarsfördelningen vilar på tillerkänns och erbjuds verkställarna ett frirum för egna och självständiga hand- lingar. Så långt likheterna, man vilka är skillnaderna mellan decentrali- serings- och marknadslinjen? Som framgått har svaret på frågan att göra med de drivkrafter som tonar fram som centrala för att fri- rummet ska fyllas med en så kvalitativt högtstående verksamhet som möjligt. Enligt decentraliseringslogiken är de professionella nyckelaktörer i sammanhanget. Goda undervisnings- och lärande- processer uppstår i möten och samtal mellan främst lärare och elever. Föräldra- och elevinflytandefrågor är inte ointressanta i sammanhanget, men det goda lärandet uppstår primärt i inter- aktionsprocesser mellan lärare och elever. Marknadslogiken bygger i grunden på premissen att verksamheten anpassas (visar lyhördhet i Asks ord) till kundernas krav inom ramen för den statliga beställ- ningen. Konsekvensen av detta är att skolan och dess personal förväntas att bedriva en verksamhet som inom den juridiska, ideo- logiska och ekonomiska styrningens ramar tillgodoser elevers och föräldrars önskemål. Anpassning kan i och för sig vara en fråga om att skolan visar prov på ett gott professionellt agerande i enlighet med vad som berördes om goda interaktiva processer mellan lärare och elever. Men anpassning kan också vara en fråga om ett yrkes- utövande grundat på etablerade rutiner snarare än på förhållnings- sätt med professionella förtecken. Möjligen kan hävdas att frågan om professionell frirumsanvänd- ning hamnar i centrum även i ett marknadslogiskt perspektiv som en konsekvens av att fristående och profilerade skolor öppnar för olika verksamhetsinriktningar – dvs. för olika frirum. enligt marknadslogiken är avgörande för skolors framgång är fort- farande inte med nödvändighet hur de professionella hanterar fri- rummet; föräldrars och elevers (kundernas) skolval kan vila på helt eller delvis andra kriterier än professionell excellens. Slutsatsen av detta är att marknadslogiken öppnar för att den reella makten över frirummet i praktiken flyttas från de professionella till eleverna och föräldrarna. I egenskap av kunder har nämligen elever/föräldrar, med skolpengen och det fria skolvalet som medel, makten att peka ut vilken skolverksamhet – dvs. i praktiken vilken frirumsanvänd- ning – man föredrar. Är kunderna missnöjda (med t.ex. lärares myndighetsutövande uppgift att autonomt sätta betyg) kan de helt sonika byta skola, dvs. rösta med fötterna. Marknads- och decentraliseringslinjen i mål- och värderationell belysning Sammanfattningsvis kan vi belysa skillnaden mellan marknadslinjen och decentraliseringslinjen med utgångspunkt tagen i begreppen mål- respektive värderationalitet som togs upp i kapitel 1. Marknads- linjen öppnar nämligen för ett förhållningssätt på skolans verksam- het som kan förstås i ett målrationellt perspektiv. Såväl i redovisade auktoritativa intervjuutsagor, som i referaten av valfrihetsproposi- tionerna, hävdas att skolor som i en stimulerande tävlan inte lyckas locka till sig tillräckligt antal elever bör läggas ner. Grundkriterierna för långsiktig överlevnad är således kvantitativa till sin art. Decentraliseringslinjen öppnar däremot för analyser vil- ande på mer värderationella grundvalar. Här lyfts fram profession- ens möjligheter att använda det uppkomna frirummet som ett kvalitativt utvecklingskriterium som i sin tur öppnar för under- visningens och lärandets moraliska snarare än teknifierade aspekter. Att läroplanskommittén explicit pekade på och problematiserade begreppen kunskap och bildning är också indikationer på ett för- hållningssätt som kan förstås utifrån värderationella måttstockar. 5Empirisk belysning av professionsfältet 1: I kapitlet behandlas några empiriska studier som uppmärksammar frågan om förekomsten av professionell frirumsanvändning under framför allt . Vi återkommer med ett motsvarande kapitel som tar upp frirumsanvändning fram till dags- läget. Först redovisas inriktningen och resultaten av det skolverksfinansierade forskningsprojektet 2 som genom- fördes –97. SLAV står här för Styrning, Ledning och skolans Arbete/Verksamhet och 2 för att det var ett upp- följningsprojekt till ett tidigare genomfört forskningsarbete som behandlade skolledares arbete och arbetsvillkor. Syftet med SLAV 2 var att lyfta fram och analysera eventuella konsekvenser – avtryck – av skolans kommunalisering i nio kommuners skol- politiska och professionella skolverksamhet och projektet avrappor- terades i m.fl. (1999). Efter redovisningen av SLAV 2 avrapporteras den första delen av en nutida s.k. inkätstudie som genomförts i direkt anslutning till detta arbete. Den andra delen återkommer vi till i ett senare kapitel. Detta kapitel avslutas med att vi återger en fallstudie om hur man inom en kommun hanterat några hörnstenar decentra- liserade och avreglerade skolsystem, nämligen skolplan och lokal arbetsplan. Denna studie är tidigare avrapporterad i Sundh m.fl. (2003). Som framgått innebar 1990-talets kommunalisering, avreglering och decentralisering inom skolans område en påtaglig förändring av skolans institutionella styrstruktur (moraliska frirum). Ansvars- propositionens decentralistiska färdriktning fick sin fortsättning i läroplanskommitténs arbete och betänkande vilket i sin tur låg till grund för läroplanerna Lpo 94 och Lpf 94. Det är i det samhälleliga och skolinstitutionella sammanhanget som projektet och skolans Arbete/Verksamhet (SLAV 2) kom till och genomfördes. Syftet med forskningen var att inom några kommuner studera eventuella återverkningar av skolans för- ändrade statliga styrning på den kommunpolitiska – och profession- ella skolledningsnivån och på enskilda skolors faktiska arbete. Nedan beskrivs projektets bakgrund, uppläggning och resultat. Projektets uppläggning och empiriska arbete Projektets empiriska verksamhet bedrevs i nio svenska kommuner som hade det gemensamma att de – åtminstone formellt sett – genomförde mer eller mindre omfattande förändringar av sin kom- munala skolorganisation. Från kommunpolitiskt håll framställdes förändringarna som en direkt konsekvens av kommunaliserings- reformen. Mot denna bakgrund arbetade SLAV 2 med kvalitativa processtudier som vilade på följande frågeställningar: Vilket kommunalt frirum upplever olika strategiska kommunala aktörer att kommunaliseringen ger upphov till, nyttjas i allmän mening detta upplevda frirum och i så fall hur och varför? Vad innebär den förändrade kommunala skolorganisationen och vilka problem avser den att lösa? Föreligger en aktörsberedskap bland olika kommunala och lokala aktörer för förändringarna, och vilka uttryck tar sig i så fall denna beredskap? Föreligger indikationer på att den förändrade strukturen påverkar skolors faktiska vardagsarbete, och i så fall hur? SLAV 2:s empiriska underlag hämtades alltså från nio kommuner. Kommunurvalet bottnade initialt i en önskan från de aktuella kom- munerna att medverka i projektet. Blandningen av kommuner kom dock att innebära en god geografisk spridning och fördelning mellan landsbygds- och tätortskommuner. Metodiskt innebar urvalet att fältarbetet fick karaktären av fallstudier som stod, och som sanno- likt fortfarande står, som belysande exempel på hur enskilda kom- muner och skolor förhöll sig till den decentralistiskt färgade omläggningen av skolan som institution. Kommunundersökningarna utgick av avgränsningsskäl från att ett i sammanhanget strategiskt intressant undersökningsområde bestämdes för var och en av de nio undersökningskommunerna. Det vanligaste området var elevinflytande (ett område som vi åter- kommer till i ett senare kapitel) och därnäst förekom områden med anknytning till olika former av samverkan. Hur kommunerna hanterade de respektive undersökningsområ- dena i praktiken studerades uppifrån och ner, dvs. vad som enligt de då gällande styrdokumenten framstod som de statliga avsikterna med de valda undersökningsområdena och hur kommunerna hante- rade de facto området politiskt, förvaltningsmässigt och operativt på lokal skolnivå. Dessa studier kompletterades med undersök- ningar av hur det faktiska arbetet i skolor – oberoende av det valda undersökningsområdet – gestaltade sig. Här användes kulturanalys som metod (se , 2001, Sträng, 2012), och på detta sätt fick vi fram bilder av rådande aktörsberedskaper (, 1987; se vidare i kapitel 10) för att professionellt hantera undersöknings- området ifråga. Den mer analytiska delen av studien gick ut på att studera arten och graden av innehållslig överensstämmelse mellan det formella implementeringsarbetet av de studerade områdena och rådande professionella aktörsberedskaper i de skolmiljöer som var ålagda att på ett eller annat sätt omsätta området i vardagsarbete. Begreppet innehållslig överensstämmelse användes här för att fånga in eventuell samstämmighet mellan hur kommunerna och skolorna hanterade undersökningsområdet och rådande professionella aktörs- beredskaper inom enskilda skolorganisationer. SLAV 2:s resultat i sammandrag SLAV 2-projektet slutrapporterades (m.fl.,1999, , 1999). Här redovisades data som gav bilder av hur skolans kommunalisering, decentralisering och avreglering i operativ bemärk- else, och under den nämnda tidsperioden1993–1997, hade hanterats av och inom de nio utvalda kommunerna. I slutrapporten konstate- rades att i en av kommunerna hade de kommunala aktörerna på bred front använt det formellt sett utökade frirummet för egen skolutveckling som vilade på uttalade professionella överväganden. På bred front innebär att den kommunala skolverksamheten präglades av en god innehållslig överensstämmelse mellan statliga, kommunala och lokala styrdokument (dvs. mellan läroplan och andra statliga styrdokument, skolplan och lokal arbets- plan). Dessutom kunde tydliga avtryck av dessa formella planers innehåll skönjas i de studerade skolornas faktiska vardagsarbete. Denna kommuns – i projektets slutrapport benämnd Den nionde kommunen – kommunala skolväsende präglades således av en hög grad av intresseharmoni mellan skolpolitiker, skoladministratörer och professionella. I övriga åtta undersökta kommuner känneteck- nades den samlade kommunala skolverksamheten av en genom- gående tämligen låg grad av innehållslig överensstämmelse mellan de undersökta nyckelområdena och skolornas faktiska verksam- heter så som dessa trädde fram i de genomförda kulturanalyserna. Detta tog sig t.ex. uttryck i att elevinflytande lyftes fram i den kommunala skolplanen som prioriterat nyckelområde vilket gjorde avtryck i åtminstone några av de aktuella skolornas lokala arbets- planer. Men denna plan verksamhet hade däremot inte hade några mer påtagliga återverkningar i skolornas faktiska vardagsarbete. Ett genomgående mönster var att den innehållsliga överensstämmelsen mellan läroplaner och de undersökta kommunala skol- planerna var relativt god; prioriterade läroplansområden som t.ex. elevinflytande fanns också med som områden som lyftes fram i de studerade skolplanerna. I vissa fall, men långt ifrån alla (i vissa undersökta skolor förekom inga arbetsplaner över huvud taget), kunde även avtryck av skolplanens skrivningar konstateras i de lokala arbetsplanerna. Däremot var motsvarande avtryck i skolor- nas vardagsarbeten begränsade eller icke förekommande. Två möjliga (kompletterande) förklaringar till denna relativa frånvaro av innehållslig överensstämmelse lyftes fram. En handlade att skolornas etablerade kulturer vägde tyngre som regulatorer av vardagsarbetet än den uppluckring av vissa formella regelverk som följde i kölvattnet av skolans avreglering. Den andra hade att göra med att den kommunala förvaltningsapparaten och ekonomiska styrsystemet i praktiken kontrollerade de professionellas frirum. Det sistnämnda stod för att den maktförskjutning mellan stat och kommun, som uppstått till följd av den statliga avregleringen, hade gjort halt på den skolpolitiska kommunala förvaltningsnivån, och i begränsad utsträckning förändrat frirummet för de professionella. I praktiken innebar detta att de professionella uppfattade frirum- met som oförändrat eller t.o.m. reducerat i förhållande till den tidigare statligt centralistiska styrningen. Vad kännetecknade den nionde kommunen? Men vad var då specifikt utmärkande för den nionde kommun som enligt vår analys proaktivt hade använt det formellt sett utvidgade frirummet för att bygga upp en skolkommunal verksamhet som öppnade för en frirumsanvändning grundad på professionella över- väganden? Vårt svar på denna fråga sammanfattas i nedanstående figur.