sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Statskontoret menar att detta innebär att det inte är osannolikt att intresset och kunskapen om dessa frågor är lägre hos andra arbetsgivare och ut- bildningssamordnare som ännu inte omfattats av tillsyn. En annan reservation vid tolkningen av resultaten är att urvalsramen när det gäller utbildningsanordnare inte omfattat fler än 17 stycken, trots att undersökningen genomförts som en totalundersökning. Effekter av aktiva åtgärder 6.3.2Aktiva åtgärder på arbetslivsområdet Vilka åtgärder som vidtas och bestämmelsernas påverkan på insatserna De flesta av de arbetsgivare som besvarade enkäten uppgav att de arbetat aktivt mot diskriminering. I undersökningen angavs för varje bestämmelse om aktiva åtgärder olika relevanta åtgärder som an- tingen anges uttryckligen i lagen eller som kan vara lämpliga att genomföra för att möta lagens allmänna formuleringar. Samman- lagt räknades 25 insatser upp och arbetsgivarna angav därefter vilka av dessa som man genomfört. Vanliga åtgärder som arbetsgivarna uppgav att de hade genom- fört var att utarbeta policyer och att genomföra utbildningar. Samt- liga uppgav att de hade en policy mot trakasserier. Så många som uppgav att de hade genomfört utbildningar i jämställd- het och ungefär lika många () att de hade genomfört utbildningar i hur man rekryterar utan att diskriminera. Ett annat vanligt förekommande område inom vilket arbetsgivarna uppgav att de hade vidtagit vissa åtgärder var i syfte att underlätta för arbets- tagarna att kunna förena arbete och föräldraskap. Vanligast var att utarbeta en policy, det uppgav så många som att de hade gjort. Lika många uppgav att de informerade aktivt kring arbete och föräldraskap. Få uppgav att de vidtagit mer konkreta insatser inom detta område. Här kan nämnas att det var av arbets- givarna som uppgav att de hade underlättat för småbarnsföräldrar genom att minska övertidsarbete. Möjlighet till delat chefskap er- bjöds enligt svaren av och av arbetsgivarna uppgav sig ha kartlagt personalens syn på personers lika värde. Av Statskontorets rapport framgår att arbetsgivarna uppgav att de hade vidtagit åtgärder mot diskriminering i relativt hög utsträck- ning, i synnerhet såvitt avser insatser som syftar till att motverka diskriminering på grund av kön. När det gäller åtgärder som är in- riktade på att motverka diskriminering på grund av etnisk tillhörig- het, religion och trosuppfattning var det få arbetsgivare som uppgav att de hade vidtagit några åtgärder. Enligt rapporten ansåg en stor majoritet av arbetsgivarna att det inte i första hand var diskrimineringslagens krav på aktiva åtgärder som var den drivande faktorn bakom de insatser som de hade vid- tagit. Tvärtom ansåg att de åtgärder som vidtagits, sett Effekter av aktiva åtgärder över alla paragraferna i 3 kap. diskrimineringslagen, i liten eller mycket liten utsträckning eller inte alls, hade föranletts av lagens krav. Vilka bestämmelser ansågs då ha störst inverkan på att åtgärder vidtogs? Enligt Statskontorets rapport ansåg arbetsgivarna att det var bestämmelserna om lönekartläggning (3 kap. 10 § DL) som hade haft störst påverkan. Här tyckte drygt hälften att lagens krav i mycket stor eller stor utsträckning hade föranlett insatser. Knappt hälften ansåg att bestämmelserna om handlingsplan för jämställda löner (3 kap. 11 § DL) och jämställdhetsplan (3 kap. 13 § DL) i mycket stor eller stor utsträckning hade föranletts av diskrimine- ringslagens krav. De paragrafer som arbetsgivarna enligt rapporten ansåg hade minst betydelse var bestämmelserna om rekrytering av det under- representerade könet (3 kap. 9 § DL), anpassning av arbetsförhål- landen för att lämpa sig för alla arbetstagare oavsett kön, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning (3 kap. 4 § DL) samt skyldigheten att verka för att alla personer ska ges möjlighet att söka lediga anställningar (3 kap. 7 § DL). Här ansåg så många som ungefär tre fjärdedelar att de insatser som vidtagits inte hade något samband med lagens krav. På frågan om vad som kan föranleda att insatser vidtas stämde de svar som framkom i undersökningen i hög grad med de slutsatser som drogs studie. Arbetsgivarna framförde att det är viktigt att framstå som en modern och progressiv arbetsgivare och att det i vissa fall är till och med nödvändigt att aktivt arbeta mot diskriminering för att locka till sig och behålla arbetskraft. Arbets- tagare har förväntningar om hur en arbetsplats ska fungera och arbets- givare jämför sig också med varandra. Till detta kommer de krav som ställs i annan lagstiftning, t.ex. arbetsmiljölagen. Statskontoret menar sammanfattningsvis att de insatser mot diskri- minering som arbetsgivarna gör kan ha sin grund i såväl ett egen- intresse som lagstiftningen och att det är svårt att mer precist härleda orsakssambanden. Statskontoret utesluter inte att diskriminerings- lagen – direkt eller indirekt – bidrar till att åtgärder vidtas, trots att enkätsvaren tyder på att lagen har en relativt liten betydelse. De resultat som framkommit i studien är förhållandevis lika såvitt avser olika kategorier av arbetsgivare. Skillnaden mellan t.ex. offentliga och privata arbetsgivare är små, de har i princip vidtagit samma åtgärder. En skillnad kan sägas vara att offentliga arbets- givare i högre grad verkar satsa på bredare utbildningar och semi- narier om diskriminering medan privata arbetsgivare sätter större Effekter av aktiva åtgärder fokus på rekryteringssituationen. Inte heller könsfördelningen på arbetsplatserna verkar spela någon större roll för vilka åtgärder som vidtagits enligt de resultat som redovisas i Statskontorets rapport. Aktiva åtgärders påverkan på förutsättningarna för lika rättigheter och möjligheter I den enkät som Statskontoret lät utföra ombads arbetsgivarna att redovisa sin upplevelse av hur insatserna mot diskriminering har på- verkat förutsättningarna för lika rättigheter och möjligheter. Svaren ger en indikation på den subjektiva uppfattningen av effekterna och inte en bild av de faktiska effekterna. Fler än hälften av de arbetsgivare som besvarade enkäten angav att de vidtagna åtgärderna haft inget, mycket litet eller litet genom- slag på diskrimineringen. Mest verkningsfulla åtgärder ansåg de att lönekartläggningen (3 kap. 10 § DL) och handlingsplaner för jäm- ställda löner (3 kap. 11 § DL) är. Ungefär hälften ansåg att dessa åtgärder har genomslag på diskrimineringen i mycket stor eller stor utsträckning. Minst påverkan har, enligt två tredjedelar av arbetsgivarna, kraven på anpassning av arbetsförhållandena för att lämpa sig för alla arbets- givare oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning (3 kap. 4 § DL) och utbildning (3 kap. 8 § DL). Det ska nämnas att flera arbetsgivare i kommentarer till enkät- undersökningen poängterat att de upplever att det inte förekommer någon diskriminering hos dem och att de aktiva åtgärderna därför inte påverkar förutsättningarna för lika rättigheter och möjligheter. Statskontoret drar i rapporten slutsatsen att trots att arbets- givarna gör insatser mot diskriminering i enlighet med bestämmel- serna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen så har de allra flesta av dem ingen tilltro till att insatserna har betydelse för de mål som lagen syftar till. En annan del i Statskontorets uppdrag var att undersöka om tillämp- ningen av bestämmelserna om aktiva åtgärder skiljer sig åt mellan de olika diskrimineringsgrunderna och vilken orsaken i sådant fall kan vara till detta. Effekter av aktiva åtgärder Av Statskontorets rapport framgår att det finns skillnader i vilken utsträckning olika insatser vidtas. Arbetsgivarna uppgav att de varit särskilt aktiva när det gäller insatser som syftar till att motverka könsdiskriminering och till att underlätta för arbetstagare att förena förvärvsarbete och föräldraskap. Åtgärder som riktar sig mot diskri- minering på grund av etnisk tillhörighet, religion och trosuppfatt- ning uppgav de att de vidtagit i jämförelsevis mindre utsträckning. Statskontoret konstaterar i rapporten följande. Det finns flera olika anledningar till att insatser mot könsdiskriminering är de åt- gärder som arbetsgivarna har prioriterat. Det är jämställdhetsfrågor- na som har varit i fokus och det finns här ett större tryck från de fackliga organisationerna. Det kan också vara så att det upplevs som svårare och mera känsligt att arbeta med frågor om etnicitet, religion och trosuppfattning samt sexuell läggning än med jämställdhetsfrågor. Till det kommer de problem som följer av att de anställda inte kategoriseras med avseende på etnicitet, religion eller trosuppfattning eller sexuell läggning. 6.3.3Aktiva åtgärder på utbildningsområdet Vilka åtgärder som vidtas och bestämmelsernas påverkan på insatserna De utbildningsinstitutioner som deltog i studien fick möjlighet att svara på frågorna såväl i sin funktion som arbetsgivare som i sin funktion som utbildningsanordnare i diskrimineringslagens mening. När det gäller arbetsgivarrollen följer svaren samma mönster som för övriga arbetsgivare som deltagit i studien. De utbildningsinsti- tutioner som deltog var, bortsett från en kommun, från universitets- och högskoleområdet. Av de utbildningsanordnare som besvarade enkäten uppgav så gott som samtliga att de – när det gäller det som specifikt gäller ut- bildningsanordnarrollen – hade vidtagit alla de åtgärder som diskri- mineringslagen uttryckligen kräver. Man ansåg sig också ha vidtagit flera andra åtgärder för att leva upp till diskrimineringslagens mer allmänna krav på aktiva åtgärder. Som exempel uppgavs att man tagit fram och följt upp policyer och planer samt att man utbildat lärare och studenter. När det gäller frågan om insatserna föranletts av diskrimine- ringslagen hade utbildningsanordnarna en mycket mer positiv bild Effekter av aktiva åtgärder Så många som två tredjedelar ansåg att de insatser de vidtagit och som riktats mot diskriminering av barn, elever och studenter var föranledda av diskrimineringslagens krav i mycket stor eller stor utsträckning. Det var alltså nästan dubbelt så stor andel utbildningsanordnare som arbetsgivare som ansåg att lagen hade lett till att de hade vidtagit aktiva åtgärder. Här ska dock erinras om att det endast var 17 utbildningsanordnare som omfattades av enkäten. Aktiva åtgärders påverkan på förutsättningarna för lika rättigheter och möjligheter Även på utbildningsområdet var en del av syftet med Statskontorets undersökning att belysa vilken betydelse arbetet mot diskrimine- ring har haft för lika rättigheter och möjligheter. I sin egenskap av arbetsgivare skiljer sig inte utbildningsanordnarnas svar från övriga arbetsgivare när det gäller denna fråga – de aktiva åtgärder som de vidtar på arbetslivsområdet anses ha liten betydelse för att motverka diskriminering. Tilltron till att de åtgärder som vidtas och som berör barn, elever och studenter har genomslag mot diskriminering var något större. Hälften av utbildningsanordnarna ansåg att de specifika åtgärderna i diskrimineringslagen – målinriktat arbete enligt 3 kap. 14 § DL, åtgärder mot trakasserier enligt 3 kap. 15 § DL och likabehand- lingsplan enligt 3 kap. 16 § DL – har genomslag i mycket stor eller stor utsträckning. Även på utbildningsområdet var en annan del i Statskontorets upp- drag att undersöka om tillämpningen av bestämmelserna om aktiva åtgärder skiljer sig åt mellan de olika diskrimineringsgrunderna och vilken orsaken i sådana fall kan vara till detta. Liksom arbetsgivarna uppgav utbildningsinstitutionerna att de arbetade mest med jämställdhetsfrågor. Inom utbildningsområdet finns till skillnad mot arbetslivsområdet även diskrimineringsgrun- den funktionshinder. När det gäller åtgärder som riktas mot denna diskrimineringsgrund uppgav utbildningsanordnarna att de var lika aktiva som när det gäller kön. Däremot uppgav de att diskrimine- Effekter av aktiva åtgärder ringsgrunderna etnicitet, religion och trosuppfattning samt sexuell läggning fick mindre uppmärksamhet. 6.3.4Kostnader för arbetet med aktiva åtgärder I Statskontorets uppdrag ingick även att bedöma vilka kostnader som arbetet med aktiva åtgärder hade medfört. Även här rör det sig om siffror baserade på arbetsgivarnas respektive utbildningsanord- narnas uppskattning av kostnaderna. Arbetsgivarna hade mycket svårt att ange kostnaderna för de aktiva åtgärder som vidtas. Kostnadsredovisningen är därför förenad med stor osäkerhet. Arbetsgivarna uppskattade kostnaden till ca och anställd. Den största posten avsåg utbildning enligt 3 kap. 8 § DL (paragrafen handlar om åtgärder, t.ex. utbild- ning, för att främja jämn könsfördelning) vilken beräknades kosta ca och anställd. Arbetet med att förebygga tra- kasserier enligt 3 kap. 6 § DL, samverkan enligt 3 kap. 1 § DL och arbetet med åtgärder för att underlätta arbete och föräldraskap enligt 3 kap. 5 § DL uppskattades kosta nästan lika mycket. Övriga insatser som vidas enligt 3 kap. DL uppskattades kosta ca och anställd. Statskontoret har i sin rapport ställt de upp- skattade kostnaderna för de olika insatserna emot varandra och i relation till hur effektiva arbetsgivarna har uppgett att de anser att insatserna är. Den insats som då framstår som mest kostnadseffektiv är att upprätta handlingsplaner för jämställda löner. Mer än hälften av arbetsgivarna () ansåg att denna åtgärd i mycket stor eller stor utsträckning resulterar i minskad diskriminering och den uppskattade kostnaden för åtgärden var ca per anställd och år. Utbildning och kompetensutveckling, som beräknade kosta ca och anställd, ansåg av arbets- givarna bidrar till minskad diskriminering i stor eller mycket stor utsträckning. Andra relativt dyra insatser som arbetsgivarna inte ansåg att de leder till så stora positiva effekter var insatser för att förena förvärvsarbete och föräldraskap, samverkan mellan arbets- givare och fackliga organisationer, åtgärder för att motverka trakas- serier och åtgärder för att främja jämn fördelning mellan kvinnor och män i skilda typer av yrken. Även utbildningsanordnarna fick uppskatta kostnaderna för arbetet med aktiva åtgärder. Kostnadsredovisningen är även här förenad med stor osäkerhet eftersom det är fråga om uppskattade kostnader Effekter av aktiva åtgärder och en mycket liten grupp respondenter. De uppskattade kostna- derna skiljer sig också mycket åt mellan de utbildningsanordnare som deltog i undersökningen. I genomsnitt uppskattade utbildnings- anordnarna att det kostade och student att leva upp till lagens krav på ett målinriktat arbete för att främja lika rättig- heter och möjligheter enligt 3 kap. 14 § DL. Att vidta åtgärder för att förebygga och förhindra trakasserier enligt 3 kap. 15 § DL upp- skattades kosta ca och student medan arbetet med att upprätta och följa upp likabehandlingsplanerna enligt 3 kap. 16 § DL uppskattades kosta och student. 6.3.5Jämförelse med effektstudierna i SOU 2010:7 Det företag som på uppdrag av Statskontoret genomfört undersök- ningen har i sin rapport5 jämfört de resultat man kommit fram till i rapporten och de resultat som redovisades i den undersökning som utredning lät utföra. Man konstaterar att det uppdrag som regeringen gett Statskontoret och de frågor som regeringen önskar svar på är mycket snarlika de frågor som analyserades av konsult- företaget på uppdrag av utredning. Man påpekar dock att den studie som genomförts på uppdrag av Statskontoret har grun- dats på ett betydligt bredare underlag. I den jämförelse som görs anförs följande. De resultat som fram- kommit i undersökningen påminner i vissa delar om de som kom fram i den tidigare konsultrapporten, t.ex. bekräftas den bild som framträdde utredning av enkäten när det gäller jämställd- hetsfrågor, frågor om arbete och föräldraskap samt frågor kring arbetsförhållanden. Gemensamma resultat från de båda undersök- ningarna är att det framkommer att organisationerna genomför löne- kartläggningar, tar fram policyer och vidtar vissa åtgärder för att underlätta för arbetstagarna att förena arbetsliv och föräldraskap. Det har i båda studierna framkommit att detta för företagen och de offentliga institutionerna ses som image och en överlevnadsfråga. Arbetsgivarna menar att utan åtgärder på dessa områden kan man inte konkurrera om arbetskraften. Däremot skiljer sig resultaten åt i de båda undersökningarna när det gäller åtgärder mot trakasserier. Resultaten undersökning visade att endast ett fåtal av de organisationer som intervjuats uppgett att de tagit fram policyer och handlingsplaner medan den undersökning som gjordes på uppdrag 5 Bilaga 2 till Statskontorets rapport. Effekter av aktiva åtgärder av Statskontoret visar att en övervägande del av de organisationer som svarat på enkäten uppgett att de har gjort det och att de dess- utom gjort det och inte endast de tre senaste åren.6 När det gäller frågan om huruvida de aktiva åtgärderna på arbets- livsområdet föranletts av diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder stämmer svaren i undersökningen väl med de slutsatser som dras i den tidigare konsultrapporten. Uppgiftslämnarna anser i huvudsak att de åtgärder som vidtagits i mycket liten eller liten ut- sträckning föranletts av lagen.7 När det gäller uppskattade kostnader skiljer sig resultaten ganska mycket åt. Dessa angavs vara betydligt lägre undersök- ning än i den som ligger till grund för Statskontorets rapport. En förklaring till skillnaderna är enligt den senare rapporten att kost- nadsuppskattningarna i deras enkät även omfattar åtgärder för att motverka diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion och trosuppfattning medan undersökning endast omfattade kostnader för åtgärder som syftade till jämställdhet mellan könen. En sammanvägd bedömning menar man pekar ändå på att arbets- givarnas kostnader för att motverka diskriminering totalt sätt är högre än vad typfallen i den tidigare studien indikerar.8 När det gäller utbildningsanordnare görs en jämförelse med den tidigare konsultrapporten endast avseende de uppskattade kostna- derna. I den tidigare undersökningen skattades kostnaderna per elev i grundskola och gymnasium till per elev och år. och högskola till per student och år. I den studie som ligger till grund för Statskontorets rapport var det endast en kommun som besvarade enkäten, denna angav en betydligt lägre kostnad än per elev. Övriga som besvarade enkäten var universitet och högskolor. Deras genomsnittliga kostnad per student och år uppgick till . På grund av det begränsade antalet respondenter är det beräknade genomsnittet mycket osäkert. Effekter av aktiva åtgärder 6.3.6Diskrimineringsombudsmannens kommentarer med anledning av Statskontorets rapport () har yttrat9 sig över Stats- kontorets rapport. I yttrandet framför DO vissa synpunkter på rapporten. När det gäller själva undersökningen är det enligt DO:s uppfatt- ning en brist att urvalet endast har omfattat arbetsgivare som varit föremål för granskning av en av de tidigare ombudsmännen, näm- ligen JämO. DO har i ett tidigt skede informerat om att även den tidigare Ombudsmannen mot etnisk diskriminering genomfört granskningar av arbetsgivares aktiva åtgärder. De arbetsgivare som har ingått i undersökningen har dessutom enbart varit föremål för tillsyn när det gäller bestämmelserna om lönekartläggning, analys och handlingsplan för jämställda löner. Det är DO:s uppfattning att ur- valet av arbetsgivare påverkar resultaten i undersökningen. Som Statskontoret har poängterat har undersökningen haft en låg svarsfrekvens och resultaten måste därför tolkas försiktigt. DO menar att det för att få en bild av effekterna hade krävts en annan typ av undersökning. Enligt DO:s mening räcker det inte att fånga upp ett antal arbetsgivares subjektiva uppfattning i en enkät. Här skulle i stället krävas en undersökning som också mäter arbetsgi- varens förståelse och kunskap om lagen och dess implementering. Dessutom måste enligt DO:s uppfattning även andra parter än arbets- givarna tillfrågas, som exempel nämns fackliga organisationer och arbetstagare. En sak som enligt DO saknas i Statskontorets undersökning är en diskussion om vad som menas med effekter, t.ex. låga kostnader eller en arbetsplats som är fri från diskriminering. Inte heller vem effekterna är till för berörs, dvs. om det är effekterna för arbets- givarna, arbetstagarna eller för staten. DO menar att forskning av genomförande och implementering av stora projekt från olika arbets- organisationer visar att det är svårt att mäta effekter på kort sikt samt att det fortfarande saknas bra kvalitativa mått på vad som anses vara effektivt och framgångsrikt. DO:s uppfattning är därför att Statskontorets undersökning, i likhet med utrednings under- sökning, inte kan bidra till några generella slutsatser om hur lagen fungerar . 9 kommentarer med anledning av Statskontorets rapport 2011:4, Ärende LED 2011/58, . Effekter av aktiva åtgärder DO redovisar i yttrandet de slutsatser myndigheten drar mot bakgrund av Statskontorets rapport. DO menar att lagstiftningen om aktiva åtgärder behöver förtydligas och skärpas i flera delar för att nå de mål den syftar till. Det är DO:s uppfattning att en viktig orsak till att det är vanligare att aktiva åtgärder vidtas på jämställd- hetsområdet än när det gäller att främja lika rättigheter och möjlig- heter oavsett etnisk tillhörighet och religion är att lagreglerna när det gäller kön är skarpare och mer konkreta. De bestämmelser som arbetsgivarna enligt Statskontorets undersökning uppger vara mest verkningsfulla, lönekartläggningsbestämmelserna och kravet på jäm- ställdhetsplan, tillhör diskrimineringslagens mest konkreta och detal- jerade bestämmelser om aktiva åtgärder. Det är också dessa som uppges ha haft störst påverkan på arbetsgivarnas arbete med aktiva åtgärder. Enligt DO behövs dessutom förbättrade sanktionsmöjlig- heter. Dagens system med vitesföreläggande är enligt DO:s uppfatt- ning inte effektivt. DO konstaterar i sitt yttrande att detaljerade bestämmelser i lagen ger effekt och att det behövs skarpare bestäm- melser om aktiva åtgärder för att syftet med lagen ska uppnås. Detta menar DO skulle dessutom öka förutsättningarna för en mer effektiv och rättssäker tillsyn. Några egentliga effektstudier utöver de ovan beskrivna har vi inte funnit. Utredningen om aktiva åtgärder inom diskrimineringsområdet redogjorde däremot i sitt betänkande för ett antal forskningsstudier om aktiva åtgärder i arbetslivet. I sitt betänkande diskuterade ut- redningen resultat utifrån olika svenska och internationella studier och forskning som berör arbetet med aktiva åtgärder på arbetsplat- serna. Enligt vad som anges i utredningens betänkande saknas det emellertid nästan helt forskning som systematiskt undersökt hur de olika bestämmelserna om aktiva åtgärder enligt jämställdhetslagen har bedrivits och vilken betydelse jämställdhetsplanerna har haft i det faktiska jämställdhetsarbetet.10 De studier som Utredningen om aktiva åtgärder inom diskrimi- neringsområdet fann handlade för det mesta om jämställdhets- planer, dvs. förekomsten av jämställdhetsplaner och arbetsgivarnas och de fackliga organisationernas inställning till planerna. 10 Se avsnitt 2.1.6, 2.1.9 och 2.1.10 i SOU 2010:7. Effekter av aktiva åtgärder 6.5Sammanfattande intryck av möten med organisationer Vi har träffat ett antal organisationer som företräder människor som skyddas av de olika diskrimineringsförbuden.11 En av frågorna som vi har diskuterat med organisationerna är hur effektiva dagens krav på aktiva åtgärder är, dvs. om kraven leder till en förbättrad situa- tion för målgrupperna. Organisationerna har inte gett någon klar bild av hur aktiva åt- gärder generellt påverkar främjandet av lika rättigheter och möjlig- heter. På arbetslivsområdet har framförallt lönekartläggningen fram- hållits som en aktiv åtgärd som verkligen har betydelse för jämställd- heten.