sou · H2B359 · 2014-08-14 00:00:00 — I vissa områden avstår man från att starta ett projekt eftersom kommunen av erfarenhet vet att risken är stor för att detaljplanen kommer att upphävas. I de flesta kommuner startas ett planarbete först när det finns intresse från någon exploatör. Om planen berör ett område av riksintresse förs en diskussion med exploatören för bedömning. Exploatören bestämmer om denne vill gå fram med en sådan plan även om kommunen avråder. Kommunernas övriga synpunkter på hanteringen av riksintressen Vid utredningens intervjuer lämnade kommunföreträdarna också synpunkter angående tillämpningen av bestämmelserna om riks- intressen och deras betydelse. De flesta ansåg att riksintressen behövs och att de kan bidra till en samhällsplanering för ett hållbart samhälle. Systemet med riks- intressen är avsett att skydda nationellt viktiga värden i ett lång- siktigt perspektiv. På grund av riksintressen kan planerings- processen bli längre, men det gör också att tiden för eftertanke blir längre. Det finns fördelar med en viss tröghet i systemet. Det är främst tillämpningen som är problemet . Hanteringen av systemet måste förbättras, bl.a. måste riksintressena bli mer stringenta och hanteras med förnuft. Tillämpningen är alltför beroende av den enskilda handläggaren. Kunskap och kompetens har tunnats ut sedan lagstiftningen infördes, både vid kommuner och länsstyrelser. Flera kommuner ansåg att bör ha en tydligare roll och ett tydligare mandat i avvägningsfrågorna. Att inte kan ge tydliga besked vid hanteringen av riksintressen kan bero på att staten inte samordnar sin hantering tillräckligt. De centrala myndigheterna hanterar sina riksintressen sektorsvis och det saknas geografisk samordning. som har till uppgift att samordna statens intressen får svårt att ge kommunen klart besked om statens uppfattning i frågor om riksintressen. En allmän synpunkt från de intervjuade kommunerna var att riksintressena också måste kunna avvägas mot andra väsentliga samhällsintressen. Samhällsplanering blir som bäst när alla aktörer tvingas göra kompromisser. I dagens system har riksintresse- myndigheterna inget incitament till att kompromissa. Detta gör att kommunen har ett underläge i planeringsprocessen. att kommunernas arbete inriktas mer på hur bestämmelserna kan kringgås än på hur en lämplig samhällsutveckling kan åstadkom- mas. Staten borde sträva efter att skapa förutsättningar för en rationell planering utifrån en helhetssyn om ett hållbart samhälls- byggande. 3.3.3Tillämpning i mål och ärenden Besluts- och planeringsmyndigheter har ett ansvar för att hushåll- ningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas korrekt och måste bl.a. göra en egen bedömning av om ett utpekat områdes egenskaper motiverar riksintressestatus. I teorin är det möjligt för en beslutande myndighet att själva välja ut områden som är av riks- intresse men i verkligenheten händer det väldigt sällan att någon bortser från de anspråk som riksintressemyndigheterna har utsett. Ett utpekande ska enligt (numera Mark- och ) anses utgöra en presumtion för att området är av riksintresse (se bl.a. domar , mål nr M 456-06, och , mål nr M 9120-03). lät genomföra en analys (2012b) av hur riks- intressesystemet hanterats genom att granska domstolsbeslut från kammarrätten, Regeringsrätten, mark- och miljödomstolar samt . Analysen omfattar beslut (600 ärenden) för perioden till och avser bygglov utanför detaljplan, vägar och täkter samt vindkraft. Enligt stöder analysen egna iakttagelser om att tillämpningen av riksintresse- bestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmel- sernas innehåll och syftet bakom dem. Utredningen kommer att inför slutbetänkandet närmare studera hur bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas i mål och ärenden. Här redovisas enbart en kortfattad sammanställning av de viktigaste iakttagelserna från analys som kan vara av intresse för frågeställningarna i delbetänkandet. Iakttagelser gällande underlaget för prövningar -Många domar saknar redovisning av faktiska omständigheter och angivelser vad som gör ett område riksintressant. Avsak- naden av nödvändig fakta gör att sakliga bedömningar inte blir möjlig att göra. -Översiktsplanen ska vara det grundläggande beslutsunderlaget för bedömningar som rör riksintressen (jmf. 6 kap. 19 § miljö- balken och 5 § hushållningsförordningen). Översiktsplanen nämns i ungefär hälften av fallen av någon part och det framgår inte i vilken omfattning de beslutande myndigheterna tagit hän- syn till översiktsplanens riksintressebedömningar. -Då riksintressemyndigheternas utpekanden av riksintressen endast utgör riksintresseanspråk betyder det inte finns något absolut krav på att följa tidigare bedömningar vid senare rätts- verkande prövningar. Detta är ett förhållande som inte tycks vara tydligt för de beslutande myndigheterna utan de tar ofta riksintressemyndigheternas utpekande för givna. Den prövande myndigheten har alltså inte insikt om att det finns ett utrymme att göra en egen bedömning utifrån relevant underlag. Tillämp- ningen ger i praktiken riksintressebedömningar en form av rättskraft och gör systemet rättsosäkert. Iakttagelser beträffande den sakliga bedömningen -I få avgöranden görs en tydlig bedömning om det föreligger påtaglig skada eller inte. Områden som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada områdenas värde och detta betyder att det vid en bedömning bör göras tydligt om de prövade åtgärderna leder till påtaglig skada på ett riksintresse eller inte. Det är ju bara i sådana fall bestämmelserna om riks- intresse ska aktualiseras. Denna tillämpning kan innebära att riksintressena inte beaktas tillräckligt men också att det ställs längre gående krav i riksintresseområden än vad som följer av de aktuella bestämmelserna. -I vissa bedömningar som gäller riksintressen har proportion- alitetsprincipen införts. Tillämpningen av proportionalitets- principen vid bedömning av påverkan på riksintressen har lett till att den prövande myndigheten först gör en bedömning av åtgärdens påverkan på berörda riksintressen enligt riksintresse- bestämmelserna. När denna prövning är avslutad görs även en proportionalitetsbedömning, dvs. en bedömning av om den nytta som uppnås för det allmänna väger tyngre än den uppoff- ring som uppkommer för den enskilde. När det gäller påverkan på riksintressen är det först när skadan blir så stor att den leder till påtaglig skada på riksintresset som riksintressebestäm- melserna hindrar ett annat intresse. Vid en sådan skadenivå, dvs. påtaglig skada, finns det med korrekt tillämpning av riksintresse- bestämmelserna inte något utrymme för en ytterligare pro- portionalitetsbedömning. -Bestämmelsen i 3 kap. 10 § , som reglerar vilket riks- intresse som ska få företräde om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, tillämpas för frikostigt i alla tänk- bara fall som rör olika riksintressen. Det är först när påtaglig skada uppkommer som kraven i 3 kap. aktualiseras och att alltid göra en samlad avvägning så snart olika riks- intressen berörs av en prövning leder till att riksintressena inte visas den hänsyn som är syftet med bestämmelserna. -Riksintresseområden handlar om områden som innehåller sär- skilda värden som i olika avseenden är unika. När bestämmel- serna om riksintresse tillämpas betyder det att det är påverkan på områdenas värden som ska bedömas och som inte får på- tagligt skadas. I tillämpningen finns det dock exempel där en utplåning av ett värde tillåtits eftersom ett motsvarande värde har återskapats inom något annat område. Den prövande myndig- heten har alltså infört en möjlighet till kompensationsåtgärder för att på så sätt kunna tillåta påtaglig skada, trots att lagstöd för sådana åtgärder saknas. Ett accepterande av kompensations- åtgärder leder till att områden som bedömts innehålla unika värden inte visas den hänsyn som lagstiftaren avsett. -Tillämpningen av 3 kap. 1 § har kommit att få en helt självständig betydelse i förhållande till de andra hushållnings- bestämmelserna och har den bestämmelsen använts för att väga riksintressena för exploateringsändamål mot de s.k. bevaranderiksintressena. Om man genom en avvägning enligt 3 kap. 10 § kommit fram till att exploaterings- riksintresset ska få företräde så bör det inte vara rimligt att göra ytterligare en avvägning med stöd av 3 kap. 1 § för att låta bevaranderiksintresset väga tyngst. Det råder enighet om att det är brist på bostäder i stora delar av . Bostadsbristen är särskilt svår i storstadsregionerna och i de flesta tillväxtregionerna. Enighet råder också om att bostads- beståndet behöver utnyttjas bättre och att det behöver byggas fler bostäder. I den allmänna debatten om vilka hinder det finns för bostadsbyggande och hur bostadsbristen ska kunna avhjälpas har frågor om bl.a. lagstiftning, infrastruktur, företagsekonomi, finan- siering och skatteregler berörts. Utredningens uppdrag är att studera i vilken omfattning områden av riksintresse enligt 3 kap. utgör ett bety- dande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta. Med den korta tid som stått till buds för uppdraget har det inte varit möjligt att göra mer djup- gående studier, men utredningens uppfattning är att det underlag som har använts är tillräckligt för att medge en samlad bedömning. Det finns en planreserv med byggklara detaljplaner i de flesta kommuner med behov av fler bostäder. I sådana planer utgör områden av riksintresse i regel inget hinder för bostadsbyggande. Skälen till att det inte byggs fler bostäder i de byggklara planerna är främst av ekonomisk art. Ofta handlar det om att det inte finns till- räcklig efterfrågan på bostäder till det pris som marknaden kan till- handahålla och resultatet blir att utbud och efterfrågan inte balanserar på bostadsmarknaden. En slutsats är att det inte enbart räcker med att öka antalet detaljplaner för att det ska byggas fler bostäder. Vid ett ökat bostadsbyggande kan det dock vara väsentligt att underlätta planeringen av bostadsområden för att inte bristande tillgång på byggklara planer ska bli ett hinder. Bestämmelserna om områden av riksintresse är avsedda att hindra åtgärder, t.ex. bostadsbyggande, som kan föregripa ett områdes användning för det ändamål som angetts som särskilt värdefullt i ett nationellt perspektiv. I kommunernas planering av mark– och vattenanvändningen ska företräde ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om riksintressen ska tillämpas vid planeringen, och områden av riksintresse kan påverka kommunernas möjligheter att planera för bostadsbebyggelse på flera sätt. Utredningen har identifierat följande huvudsakliga fall av hinder vid planering i områden som berörs av riksintresse. Föreslagen bostadsbebyggelse, som medför påtaglig skada eller motsvarande på riksintressen i eller intill området, kan helt förhindras genom inflytande i planeringsprocessen. Detta är ett avsett hinder enligt lagstiftarens intentioner. I andra fall kan planen fullföljas efter att bebyggelsen anpassats så att riksintressenas värden inte påtagligt skadas eller motsvarande. Anpassningen kan bl.a. påverka bebyggelsens storlek, utform- ning och läge. Utredningen kan konstatera att antalet planer som upphävs med hänvisning till riksintresse är mycket litet. Förfarandet bidrar också till att olämpliga planer för- hindras i ett tidigt skede av planeringsprocessen. Det kan också förekomma att det i områden som berörs av ett riksintresse bedöms att användning för bostadsbebyggelse på lämpligaste sätt skulle främja en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt, trots att bebyg- gelsen skulle medföra påtaglig skada eller motsvarande på riksintresset. Enligt bestämmelserna i 3 kap. kan då bostadsförsörjningsintresset, som är ett viktigt allmänintresse, inte ges företräde framför riksintresset. Utredningens bedöm- ning är att detta hinder är oavsiktligt enligt lagstiftarens inten- tioner och det är för denna situation som en ny avvägnings- möjlighet har efterfrågats. Enligt utredningens mening är dock detta hinder varken betydande eller av större omfattning. Den omständiga och oklara tillämpningen av bestämmelserna om riksintressen i planeringsprocessens olika led har förts fram som hinder för planeringen av flera aktörer. Detta hinder med- för att kommuner ibland avstår från att planera i ett område som berör riksintressen. I andra fall kan förekomsten av riksintressen leda till ökade kostnader för utredningar, förseningar av projekt eller risk för avbruten planering. Utredningens bedömning är att detta är hinder som påtagligt minskar effektiviteten i samhälls- planeringen, men som inte utgör ett betydande hinder för bostadsbyggandet eftersom det inte råder brist på byggklara planer. visar att brister i statens hantering av riks- intressen kan hindra och försvåra för kommuner med bostadsbrist att planera byggandet av nya bostäder. Utredningens studier bekräf- tar slutsatser, men utredningen noterar också att motsvarande påverkan på kommunernas planering gäller för statens hantering av frågor om hälsa, säkerhet och risk samt strandskydd. Otydligheter i systemet för hushållning med mark- och vatten- områden medför att det blir svårt att tillämpa, såväl för kommuner och länsstyrelser som för centrala myndigheter. I arbetet med del- betänkandet har utredningen observerat ett antal brister i systemet som medför tillämpningsproblem och att förtroendet för systemet undergrävs. att tveksamhet råder om de utpekade riksintresseområdenas kvalitet, legitimitet och aktualitet att osäkerhet råder om bedömning av påtaglig skada bristande dialog mellan myndigheter och kommuner i riks- intresseprocessen brist på kunskap och kompetens om tillämpningen av bestäm- melserna bristande samordning på nationell nivå. Utredningen har i uppdrag att i slutbetänkandet redovisa en över- syn av systemet för hushållning med mark- och vattenområden och att lämna förslag till ett system som är rättssäkert, enkelt, över- skådligt och begripligt samt underlättar en enhetlig tillämpning i hela landet. I avsnitt 4.3 beskrivs utredningens tankar om det fort- satta arbetet inför slutbetänkandet. Sammanfattningsvis finner utredningen att områden av riks- intresse enligt 3 kap. på olika sätt kan utgöra hinder för planeringen för bostadsbyggande. Såsom riksintressesystemet fungerar är hindren i vissa fall avsedda enligt lagstiftarens intentioner, medan de i andra fall är oavsiktliga. Enligt utred- ningens mening är dock de oavsiktliga hindren i allmänhet inte av större omfattning i jämförelse med andra hinder, främst av ekono- misk art, för angeläget bostadsbyggande i områden med bostads- brist. När det gäller hushållningsbestämmelsernas påverkan på bostads- byggandet anser utredningen att den största potentialen för att underlätta planering för bostadsbyggande finns i möjligheterna att förbättra förutsättningarna för tillämpningen av bestämmelserna. Utredningen kommer i sitt fortsatta arbete med att se över syste- met för hushållning med mark- och vattenområden att lämna för- slag till åtgärder som syftar till att underlätta en effektiv och ända- målsenlig planeringsprocess, vilket också bör kunna bidra till att minska risker och kostnader vid planering och genomförande av bostadsbyggande. 4 Förslag och bedömningar Enligt direktivet ska utredningen särskilt utifrån och mot bakgrund av den bedömning och analys som gjorts i kapitel 3, föreslå hur hinder för bostadsbyggande kan begränsas utan att väsentliga skyddsbehov skadas , utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan å ena sidan olika riksintressen och å andra sidan tillgodoseendet av bostads- försörjningsbehovet, och undersöka behovet och lämpligheten i att låta bostadsförsörj- ningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse. Beskrivningar och eventuella förslag ska utformas så att de möjlig- gör för utredaren att i slutbetänkandet ge förslag som tar hänsyn till helheten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen. Kapitlet inleds med utredningens överväganden och bedöm- ningar angående hur hinder för bostadsbyggande kan begränsas. Därefter redovisas utredningens arbete med frågor om avvägning mellan riksintressen och bostadsbehov samt bostadsförsörjning som riksintresse. Avslutningsvis beskrivs utredningens tankar om det fortsatta arbetet inför slutbetänkandet. Utredningens bedömning: Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. är utformade med avsikt att ge utrymme för avvägningar och möjligheter till att i enskilda fall kunna bedöma vad som är lämpligast för att åstadkomma sådan mark- och vattenanvändning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet är ett allmänt intresse enligt . Det kan i områden som berörs av ett riksintresse förekomma fall där användning för bostadsbebyggelse bedöms på lämpligaste sätt främja en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt, trots att bebyggelsen skulle medföra påtaglig skada eller motsvarande på riksintresset. Utredningen har undersökt olika möjligheter att komplettera hushållningsbestämmelserna så att avvägningar mellan bostads- försörjning och riksintressen skulle bli möjliga. Författnings- förslag om bostadsförsörjning som riksintresse och om möjlig- heter till avvägning mellan bostadsförsörjning och riksintressen har prövats i dialog med myndigheter och andra intressenter. Utredningens bedömning är att det inte är lämpligt att redan i delbetänkandet föreslå åtgärder i systemet som riktar sig särskilt mot bostadsbyggandet. Sådana förslag skulle föregripa översynen och kunna försämra möjligheterna att åstadkomma ett effektivt system för hushållning med mark- och vatten- områden. Utredningen avser att vidare behandla frågor om avvägningsmöjligheter och andra åtgärder i samband med den översyn av systemet som ska lämnas i slutbetänkandet. 4.1Hur kan hinder för bostadsbyggande begränsas? 4.1.1På vilka sätt kan områden av riksintresse hindra bostadsbyggande? Utredningen har i avsnitt 3.4 identifierat tre huvudsakliga fall av hinder vid planering i områden som berörs av riksintresse. Se figur 4.1. Figur 4.1 Olika skäl till hinder för planering i områden av riksintresse Utredningens första iakttagelse är att bestämmelserna om riks- intressen i 3 kap. fungerar som avsett i många fall. I områden av riksintresse hanteras planer och andra beslut så att projekt anpassas för att förhindra påtaglig skada eller motsvarande på angivna riksintressen. Om områdena av riksintresse är lämpligt avgränsade och har tydligt beskrivna värden, finns det normalt inte anledning att begränsa sådana avsedda hinder som leder till anpass- ning av exploateringens storlek eller utformning i eller i anslutning till områden av riksintresse. I andra fall kan det förekomma att en planerad bostadsbebyg- gelse, som vid en helhetsbedömning i ett långsiktigt hushållnings- perspektiv bedöms som lämplig, ändå strider mot bestämmelserna om riksintressen i 3 kap. . Det är för sådana situationer förändringar av systemet har efterfrågats – förändringar som möjliggör en avvägning mellan behovet av bostäder och riks- intressen för olika ändamål. Utredningen har närmare undersökt olika sätt att komplettera bestämmelserna. De avvägningsmöjlig- heter som beskrivs i avsnitt 4.2.2 – 4.2.3 skulle kunna tillämpas när en kommun och en länsstyrelse gemensamt förordar att en påtaglig skada eller motsvarande ska kunna accepteras på ett riksintresse för att kunna uppnå den nytta som ett tillskott av nya bostäder utgör. Ytterligare en möjlighet som skulle medge avvägning mot riks- intressen är att göra bostadsförsörjning till riksintresse, vilket beskrivs i avsnitt 4.2.4. Det tredje sättet där områden av riksintressen kan hindra till- komsten av planer för bostadsbyggande handlar om tillämpnings- problemen och de komplicerade strukturerna för bedömning och tolkning av riksintressen. Detta påverkar inte bara planeringen av bostadsbebyggelse, utan är en allmän problematik som beskrivs i utredningens direktiv och i de underlag utredningen har studerat. En översyn av systemet för hushållning med mark- och vatten- områden med förslag till förbättringar som underlättar och för- bättrar tillämpningen av 3 och 4 kap. ligger i utred- ningens fortsatta arbete och beskrivs närmare i avsnitt 4.3. Utred- ningens uppfattning är att ett genomförande av de kommande förslagen i slutbetänkandet bör kunna undanröja många av dessa tillämpningshinder, även vid planering för bostadsbebyggelse. 4.1.2Bör en ny avvägningsmöjlighet införas för att begränsa de oavsiktliga hinder riksintressesystemet orsakar bostadsbyggandet? Utredningen har undersökt möjligheterna att begränsa de oavsikt- liga hinder som nämns ovan (se figur 4.1) genom att komplettera bestämmelserna i 3 kap. . Förslagen till bestämmelser är utformade i avsikt att skapa möjligheter till att i en avvägnings- situation i planeringsprocessen kunna ge företräde för bostads- försörjningsintresset framför ett riksintresse. Bestämmelserna skulle utgöra en slags ventil för det fall och kom- munen är överens om att detta är en lämplig avvägning i ett lång- siktigt hushållningsperspektiv trots att åtgärden orsakar påtaglig skada eller motsvarande på ett riksintresse. De förslag utredningen formulerat har prövats i dialog med myndigheter och andra intressenter samt utredningens experter, bl.a. vid en hearing (se bilaga 2). Förslag till författningstext m.m. redovisas i avsnitt 4.2.2 – 4.2.4 nedan. Vid dialogerna har bl.a. påpekats att bestämmelserna om områden av riksintresse i grunden handlar om maktfördelning mellan staten och kommunerna beträffande beslut om användning av mark- och vattenområden. Staten förbehåller sig genom bestäm- melserna möjligheten att ingripa i kommunernas planering. Den kommunala planeringen är en process där olika intressen ska vägas mot varandra med syfte att åstadkomma sådan användning av mark- och vattenområden som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Det är i denna process som avvägningen mellan riksintressen och andra allmänna intressen ska ske i dialog mellan länsstyrelse och kommun. Lösning av konflikter bör ske under processens gång medan det finns utrymme för anpassningar. Syn- punkter har även framförts om att de gällande hushållningsbestäm- melserna redan är utformade med stora möjligheter att kunna bedöma vad som är lämpligast från allmän synpunkt. Vid dialogerna har den allmänna meningen varit att några nya bestämmelser som riktar sig särskilt mot bostadsförsörjning inte bör införas innan den översyn av systemet för hushållning med mark- och vattenområden som utredningen kommer redovisa i slutbetänkandet är genomförd. Hela systemets funktion bör ses över i ett sammanhang och frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet bör hanteras inom ramen för denna över- syn. Visst stöd har framförts för att det i ett framtida system kan behövas en bestämmelse i 3 kap. som i högre grad medger balanserade och flexibla markanvändningsavvägningar. Far- hågor har också framförts för att en sådan avvägningsbestämmelse kan urholka systemet och leda till att riksintressena tappar den status och särställning som lagstiftaren avsåg. De föreslagna bestäm- melserna kan också medföra risk för att polariseringen mellan skilda intressen förstärks. Utredningen har i uppdrag att i slutbetänkandet redovisa en genomgripande översyn av systemet för hushållning med mark- och vattenområden och lämna förslag till ett system som är rätts- säkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlättar en enhetlig tillämpning i hela landet. Eventuella förslag i delbetän- kandet ska enligt direktivet utformas så att de möjliggör för utredaren att i slutredovisningen ge förslag som tar hänsyn till hel- heten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen.