sou · H2B377 · 2014-12-01 00:00:00 — Genom villkoret om informationssamverkan tydliggörs att företag som får sina tillstånd förlängda fram till FM- släckningen har ett ansvar att informera lyssnarna på ett för övriga radioföretag konkurrensneutralt sätt och driva överflyttningen av lyssnandet från FM till DAB+. bör reglera hur denna informationsskyldighet ska uppfyllas. Avtalet bör utformas av berörda tillståndshavare. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio Kravet innebär att tillståndshavarna ska visa att de ingått avtalet, samt att avtalet tydliggör respektive tillståndshavares skyldigheter avseende informationen till lyssnarna om digitalradioövergången och det digitala radioutbudet, för att Myndigheten för radio- och tv ska kunna meddela förlängning av tillstånden enligt den tillfälliga lagen. För att Myndigheten för radio och tv ska kunna förena tillstånd för analog kommersiell radio med krav om att ingå avtal om sam- verkan bör 13 kap. 9 § radio- och tv-lagen kompletteras. finns möjlighet att förena ett tillstånd med villkor som avser ett antal uppräknade skyldigheter. Se mer om dessa villkorstyper i avsnittet om gällande rätt. Det saknas förutsättningar att ställa krav om att ingå avtal om samverkan som handlar om att i sändningarna infor- mera på det sätt som avses. En ny villkorstyp bör därför införas i 9 §. Den bör ge Myndigheten för radio och tv möjlighet att i till- ståndsvillkoren ställa krav på tillståndshavaren att ingå avtal med övriga tillståndshavare om samverkan i sändningar för att informera om digitalradioövergången och det utbud som tillståndshavarna sänder i digitala marksändningar. Villkoret om samverkan handlar ytterst om det innehåll som sänds ut i FM-näten och i praktiken innebär det att tillståndshavar- nas möjlighet att förfoga över och utnyttja sina förlängda tillstånd begränsas. Denna begränsning är dock ett frivilligt åtagande från tillståndshavarnas sida i syfte att komma i åtnjutande av den för- längningsmöjlighet som den tillfälliga lagen erbjuder. Det kan tilläggas att Myndigheten för radio och tv enligt sin instruktion ska samråda med samt i kon- kurrensfrågor inför beslut om tillstånd att sända kommersiell radio.27 Förslag: Ett tillstånd som förlängts kommer inte att vara för- enat med krav på tillståndshavaren att betala sändningsavgift. Frågan om sändningsavgifterna för kommersiell radio har berörts i olika sammanhang . Det har framförts att avgifts- nivåerna är betungande för tillståndshavarna och försämrar förut- 27 Förordning (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för radio och tv. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio sättningarna att utveckla radion som medium. En sänkning av avgifterna beslutades av i samband med budget- proposition. Beslutet innebar att avgifterna sänktes med . Det motsvarade en sänkning på . Sänkningen motiverades med att den kommersiella radion haft stora lönsamhetsproblem sedan starten och för de till- ståndshavare som fick sina tillstånd enligt det ursprungliga auktions- förfarandet kunde avgiften minska deras möjlighet att utveckla verksamheten. Andra motiv som framfördes var att de ekonomiska förutsättningarna mellan de olika medieslagen borde bli mer lik- värdiga och att det var angeläget att främja mångfalden på medie- marknaden. Regeringen bedömde att avgiftssänkningen, vid sidan av de förbättringar som gjorts genom den nya radio- och tv-lagen utgjorde ytterligare ett led i att skapa goda förutsättningar för den kommersiella radion och förslaget bedömdes skapa bättre möjlig- heter för radion att utveckla sin verksamhet. bedömde 2012 att en ytterligare sänk- ning av dagens sändningsavgifter skulle kunna övervägas för att stimulera en utbyggnad av digitalradio från de kommersiella program- bolag som sänder i FM . I sitt remissvar till public service- kommitténs betänkande angav radiobranschen att den är positiv till digitalradio och ser den som avgörande för att utveckla radions plats i medielandskapet, men att branschen saknar resurser för att medverka i en digitalradiosatsning. Regeringen noterade i propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst, att en övergång från FM-sänd- ningar till marksänd digitalradio även för de kommersiella program- företagen innebär en investering för långsiktigt lägre distributions- kostnader. Därtill kom enligt regeringen att en digitalisering för de kommersiella programföretagen ger möjlighet till nationella sänd- ningar och högre annonsintäkter. Dessutom är de digitala kom- mersiella tillstånden till skillnad från nu gällande analoga tillstånden inte villkorade av någon sändningsavgift. Sammanfattningsvis torde det enligt regeringen alltså finnas flera incitament för en digitalise- ring. Samtliga nuvarande tillstånd för analog kommersiell radio är förenade med krav på att betala sändningsavgift. existerar tre olika system för sändningsavgifter. Detta beror på att olika regelverk, med skilda avgiftssystem, gällt vid tiden för till- En plan för övergång till digital marksänd ljudradio Tillstånd som grundar sig i två tidigare regel- verk har, vid sidan av tillstånd som meddelats enligt nu gällande radio- och tv-lag, genom förlängning, fått fortsatt giltighet fram till och med . Eftersom förlängningsmöjligheten som föreslås riktar sig till samtliga tillståndshavare är den också aktuell för tillstånd som är knutna till de olika avgiftssystemen. De två tidigare avgiftssystemen innebär att tillståndshavarna betalar sändningsavgift enligt övergångsregler till radio- och tv- lagen. De tillstånd som förlängs enligt nu föreslagna lag kommer inte att omfattas av övergångsreglerna och därmed saknas möjlig- heter att ta ut sändningsavgifter av berörda tillståndshavare. För tillstånd som meddelas enligt den nuvarande radio- och tv-lagen har sändningsavgiften betalats som ett engångsbelopp för hela tillstånds- perioden i samband med att sändningar med stöd av tillstånden på- börjades. Om dessa tillstånd förlängs kommer de inte att omfattas av avgiftsreglerna i radio och tv-lagen. Således saknas också i detta fall möjligheter att ta ut sändningsavgifter av tillståndshavarna. Det förhållande att tillståndshavare som får sina tillstånd för- längda inte kan avkrävas sändningsavgift, är en rimlig konsekvens av teknikskiftet på radioområdet. En digitalisering av marknätet för ljudradio bör syfta till en övergång från FM-sändningar till digital- radio. Släckning av FM-sändningarna medför att den nuvarande kommersiella analoga radioverksamheten flyttas till en digital platt- form som omfattas av en rättslig reglering där tillståndshavarna, liksom på digital-tv-området, inte betalar sändningsavgifter. Avsaknaden av möjligheter att ta ut sändningsavgifter för för- längda tillstånd är bra för tillståndshavarna. Eftersom det är en följd av övergången till digitalradio är det viktigt att de tillståndshavare som gynnas aktivt medverkar i och driver digitalradioutbyggnaden. Avgiftsfriheten kan därför, såsom lagförslaget är utformat, bara komma de tillståndshavare till del som uppfyller villkoren att få förlängda tillstånd, dvs. de som dels bedriver digitala sändningar enligt Myndigheten för radio och tv:s villkor, dels har förbundit sig att samverka med övriga tillståndshavare om informationsarbetet. En konsekvens av avgiftsfriheten är att de ekonomiska villkoren för de kommersiella radioföretag som driver digitalradioutbyggnaden förbättras och därmed underlättas införandet av marksänd digital- radio. Tillstånd som inte blir föremål för förlängning kommer som tidigare beskrivits omfattas av gällande regelverk i radio- och tv- En plan för övergång till digital marksänd ljudradio lagen, vilket betyder att de ledigförklaras av myndigheten och auktioneras ut i ett slutet anbudsförfarande. Sådana tillstånd, som kan komma att gälla från till och med den av beslutade tidpunkten för FM-släckning, kommer även fortsättningsvis vara förenade med en sändningsavgift. Förslag: Lagen med tillfälliga bestämmelser om tillstånd att sända analog kommersiell radio ska gälla –. Lagen med tillfälliga bestämmelser om tillstånd att sända analog kommersiell radio bör träda i kraft . Tidpunkten är vald med hänsyn till att samtliga tillstånd löper ut och att förlängning av tillstånd bör kunna beslutas innan de nuvarande tillstånden upphör. För att myndigheten ska kunna planera för hanteringen av tillståndsärenden föreskrivs att en till- ståndshavare som vill få sitt tillstånd förlängt ska ansöka om det hos myndigheten senast före tillståndsperiodens utgång. Lagen bör upphöra att gälla , vilket är sex måna- der efter den tidpunkt då regeringen senast har beslutat om när av- vecklingen av den kommersiella radions och public service-radions analoga sändningar ska genomföras. finns så- ledes möjlighet för myndigheten att ta ställning till frågan om till- stånden ska förlängas . SBS Radio och MTG Radio har beretts tillfälle att yttra sig över förslaget att genom en tillfällig lag möjliggöra en förlängning av nuvarande tillstånd för analog kommersiell radio. SBS Radio är positivt till förslaget. Företaget delar bedömningen att övergången till digital marksänd radio är en stor omställning som fordrar stabila förhållanden och förutsägbarhet. MTG Radio menar att det ur ett branschperspektiv finns tydliga fördelar med en förlängning av till- stånden fram till dess att FM-nätet släcks. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio punkter kan därför MTG Radio ställa sig bakom förslaget, men fram- håller att en förutsättning är att konkurrenssituationen på den kommersiella radiomarknaden förändras. MTG Radio har upp- gett att deras marknadsandel är för liten och att de bedömer att en grundförutsättning för att kunna genomföra en digitalisering som bygger på en förlängning av FM-tillstånden och där fler än en kommersiell aktör deltar är att MTG Radio kan uppnå en större marknadsandel genom att få tillgång till sändningstillstånd i fler områden. MTG Radio utesluter inte att konkurrenssituationen kan för- bättras och pekar på pågående prövning av sam- arbetet mellan SBS Radio och NRJ samt Myndigheten för radio och tv:s möjlighet att utlysa fler tillstånd för analoga sändningar. Utöver detta finns också möjligheter till kommersiella samarbeten och överenskommelser som kan leda till en förändrad konkurrens- situation. MTG Radio understryker vikten av en god tillgång till FM-tillstånd fram till släckningen för att kunna driva lyssnare till den nya digitala plattformen. Om MTG Radio inte kan få tillgång till sändningstillstånd i fler områden än förordar företaget att tillstånden utlyses på nytt. 3.4.7Ett andrahandsalternativ till förlängning av tillstånden Bedömning: Om det inte finns förutsättningar att genomföra en förlängning av tillstånden för analog kommersiell radio enligt den tillfälliga lag som föreslagits i avsnitt 3.4.5 bör som andra- handsalternativ en tidigarelagd utlysning av tillstånden enligt bestämmelserna i radio- och tv-lagen övervägas. Det finns flera nackdelar med detta alternativ och det innebär att teknikskiftet försenas. Om en utlysning av tillstånden enligt detta alternativ blir aktuellt bör ta ställning till detta. Mot bakgrund av radioföretagens delvis olika syn på förutsätt- ningarna för en förlängning av tillstånden presenteras här ett andra- handsalternativ. Det innebär att tillstånden utlyses och fördelas på nytt i ett slutet anbudsförfarande enligt regelverket i radio- och tv- lagen men med skillnaden att själva tillståndsfördelningen sker En plan för övergång till digital marksänd ljudradio tidigare än normalt. En tidigareläggning av tillståndsförfarandet syftar till att begränsa den försening av digitaliseringsprocessen som en utlysning av tillstånden innebär. När tillståndsförfarandet är genomfört känner radioföretagen till förutsättningarna för att bedriva analog radio från fram till dess att FM- sändningarna avvecklas. Även om en försening av digitaliseringen kan begränsas med en tidigarelagd tillståndsgivning är det inte möjligt att hålla den tidplan för digitaliseringen som föreslås. En annan konsekvens av fördelning av tillstånden enligt radio- och tv- lagen är att radioföretagen måste bära kostnaderna som är förenade med det slutna anbudsförfarandet. Det innebär ytterligare ekono- miska belastningar för företagen som ska investera i en utbyggnad av digitala sändningar. Det normala förfarandet vid fördelning av tillstånd för analog kom- mersiell radio är att Myndigheten för radio och tv utlyser lediga tillstånd, tar emot ansökningar och fördelar tillstånden i samband med att de gällande tillstånden går ut. Det sker i allmänhet de nya tillstånden ska börja gälla. I det regelverk som styr myndighetens tillståndsgivning finns det inga bestämmelser om när arbetet med utlysning och tillståndsgivning ska genomföras. En tidigareläggning av tillståndsförfarandet kan därför genomföras utan att strida mot bestämmelserna i radio- och tv-lagen. Det skulle dock vara en okonventionell åtgärd. Tidigareläggningen kan moti- veras av att den genomförs under speciella omständigheter, näm- ligen den process som inletts för ett teknikskifte på ljudradio- området, men den bör likväl bli föremål för ställnings- tagande om huvudalternativet med en förlängning av tillstånden enligt en tillfällig lag inte kan genomföras. Ett tidigarelagt tillståndsförfarande för tillstånden för analog kommersiell radio som ska gälla från fram till FM-släckningen bör kunna genomföras av myndigheten när riks- dagen fattat beslut om en digitalradioövergång. Det innebär , dvs. innan till- stånden löper ut och innan tillståndsprocessen annars varit aktuell. Tillstånden skulle då fördelas enligt gällande regelverk En plan för övergång till digital marksänd ljudradio vilket innebär ett slutet anbudsförfarande där den som vinner åtar sig att betala det vinnande budet i sändningsavgift för hela till- ståndsperioden. Om det blir aktuellt med en tidigareläggning av tillståndsförfaran- det bör den ske på ett sådant sätt att digitaliseringsprocessen främjas. Därför bör de som får tillstånd att sända analog kommersiell radio fram till FM-släckningen aktivt verka för teknikskiftet. Ett tillstånd som meddelas enligt detta alternativ borde därför förenas med krav på att tillståndshavaren ingår avtal med övriga tillståndshavare om att samverka om information kring övergången. Denna informations- samverkan bör innebära att lyssnarna i sändningarna får allsidig upplysning om det radioutbud som finns tillgängligt via det digitala marknätet. Liksom vid det tidigare redovisade huvudförslaget om förlängning av nuvarande tillstånd, som även det innehåller ett krav på samverkansavtal, blir kravet ett verktyg för att se till att aktö- rerna bakom den kommersiella radioverksamheten på FM-bandet i så stor utsträckning som möjligt bemödar sig om att verka för en överflyttning av lyssnarna från FM- till DAB+-sändningar. För att Myndigheten för radio och tv ska kunna förena tillstånd för analog kommersiell radio med krav om samverkan är det nöd- vändigt att ett tillägg görs i 13 kap. 9 § radio- och tv-lagen på samma sätt som vid huvudalternativet med förlängning av tillstånden genom en tillfällig lag. Se mer i avsnitt 3.4.5. Förslag: Riskdagen bör fatta beslut om att public service-före- tagens och de kommersiella radioföretagens analoga marksänd- ningar ska upphöra och ersättas av marksändningar med digital teknik. Regeringen har i propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019 bedömt att en digitalisering av marknätet bör syfta till en övergång från FM-sändningar till En plan för övergång till digital marksänd ljudradio marksänd digitalradio och innebär en investering för långsiktigt lägre distributionskostnader. FM-radion intar en betydelsefull roll för allmänhetens möjligheter att ta del av nyheter, underhåll- ning och information. FM-radion har en fortsatt stark ställning i medielandskapet, trots den snabba utvecklingen av streaming- baserade ljudtjänster. En förklaring är att FM-radio är enkelt, gratis och tillgängligt i hela landet och att radiodistribution via mark- sändningar är ekonomiskt intressant för kommersiell radio. Till detta kommer att FM-radio fyller en viktig funktion ur ett bered- skaps- och säkerhetsperspektiv. En övergång från analog till digital marksänd radio innebär en genomgripande förändring av förutsätt- ningarna för radioföretagen att nå lyssnarna och även för allmän- hetens möjligheter att lyssna på radio. bör ta ställning till denna förändring genom att fatta ett övergripande beslut om att den marksända ljudradion ska digitaliseras. Beslutet bör vara defini- tivt och innebära att public service-radions och den kommersiella radions FM-sändningar avvecklas. Som tidigare påpekats är de kommersiella radioföretagen inte beroende av ett riksdagsbeslut för att gå över till digitala sändningar och lämna FM-tekniken. Det är emellertid avgörande för en digita- lisering att den kan genomföras gemensamt av både public service- radion och den kommersiella radion. Ett riksdagsbeslut är därför gynnsamt för hela radiobranschens möjligheter att planera för och genomföra övergången på ett effektivt och lyssnarvänligt sätt. Skälen för att genomföra en digitalisering av marksänd ljudradio har tidigare berörts i avsnitt 2. Förslag: Public service-företagens och de kommersiella program- företagens FM-sändningar upphör 2022 under förutsättning att de villkor som uppställts för en digitalradioövergång är upp- fyllda senast före utgången av 2020. Om villkoren inte är upp- fyllda upphör FM-sändningarna . Beslut om att fast- ställa tidpunkt för släckningen bör ytterst tas av regeringen efter det att underlag om villkorens uppfyllelse lämnats av Myndig- heten för radio och tv. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio Det är enligt regeringen angeläget att det från start finns ett upp- skattat släckningsdatum för FM-sändningarna, som slutligt fast- ställs senare efter närmare prövning. En anledning till att tydliggöra ett släckningsdatum är att kunna bedöma kostnaden för SR:s parallell- sändningar. Vid digital-tv-övergången anförde regeringen att ett riksdagsbeslut om tidpunkt då de analoga tv-sändningarna skulle ha upphört gav konsumenter, elektronikindustri, programföretag och andra berörda goda möjligheter att planera . Dessa omständigheter är relevanta även vid en övergång från analog till digital marksänd radio. Vid digital-tv-övergången betonades också att en tidig släckning minimerade kostnaderna för parallellsänd- ningar. redovisade två möjliga scenarion för en övergång från FM-sändningar till marksänd digital radio med olika tidsutsträckning. I det ena scenariot inleds digitaliseringen 2014 och fullbordas 2022. Scenariot innehåller en övergångsperiod (2018–2022) där först de digitala sändningarna byggs ut till full täckning på och FM-sändningarna sedan släcks stegvis tills de helt upphört 2022. I det andra scenariot som public service-kommittén redovisat inleds digitaliseringen också 2014 men den avslutande övergångsperioden med full utbyggnad till 99,8 pro- cents täckning och en stegvis släckning av FM-sändningarna är tio- årig med slutlig avveckling av de sista FM-sändningarna 2027. innebar enligt kommittén högre kostnader för parallellsändningar. Dessa kostnader har tjänats in efter det att FM-sändningarna släckts i scenario ett, dvs. 2027, respektive efter FM-släckningen i scenario två, 2034.28 Regeringen har betonat vikten av en resurseffektiv digitalisering och att en sådan kräver en avveckling av FM-sändningarna för att kunna möjliggöra långsiktigt lägre distributionskostnader. Av direk- tiven till utredningen följer att jag ska utgå från att FM-sändning- arna släcks 2022. Den tidpunkt för FM-släckning som föreslås, 2022, har således varit utgångspunkten för arbetet. De diskussioner som förts med SR:s och de kommersiella radioföretagens företrä- dare har utmynnat i att 2022 är en lämplig tidpunkt för avveckling av förtagens analoga marksändningar. 28 SOU 2012:59, s. 393 ff. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio Det är nödvändigt att ett riksdagsbeslut om att avveckla FM- sändningarna också innefattar ett besked om tidpunkt för släck- ningen. Det ökar förutsägbarheten för radioföretag, lyssnare och övriga berörda aktörer. Tidpunkten för släckningen bör dock vara beroende av att vissa villkor är uppfyllda. Skulle det visa sig att villkoren inte är uppfyllda bör tidpunkten för släckningen skjutas framåt med och därmed ge utrymme av parallellsändningar. Förslaget innebär således att FM-sändningarna avvecklas 2022 eller . Sammantaget ger detta en parallell- sändningstid som sträcker sig eller 2024, dvs. Beslut om fastställande av tidpunkt för släckning bör ske efter prövning av vissa villkor före utgången av 2020. Villkoren beskrivs närmare i nästa avsnitt. Regeringen bör pröva om villkoren är upp- fyllda utifrån ett underlag som lämnas av Myndigheten för radio och tv. Efter prövningen kan beslut om fastställande av tidpunkt för släckning tas av regeringen. Myndigheten bör ges i uppdrag att följa utvecklingen av marksänd digital radio och kontinuerligt lämna rapporter till regeringen om villkorens uppfyllnad. Uppdraget bör innefatta en översyn av släckningsvillkorens utformning . Se vidare avsnitt 3.5.3. De digitaliseringsprocesser som pågår i omvärlden är ofta förenade med olika villkor. Det kan till exempel handla om att en viss del av radiolyssnandet bör ske via digitala plattformar och att de digitala marknäten bör vara utbyggda i viss grad för att gå vidare med övergången från analog radio vid ett visst datum. Det är lämpligt att ställa upp villkor för en digitalradioövergång också i och att dessa villkor blir en del av beslutsunderlag. I detta avsnitt redogörs inledningsvis för de släck- ningsvillkor som ställts upp i , och och därefter följer förslag om villkor för en svensk digitalradio- övergång. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio Släckningsvillkor i , och Absoluta släckningsvillkor som måste vara uppfyllda 2015: 1.NRK:s DAB-sändningar måste täcka motsvarande P1-nätets täckning (99,5 procents befolkningstäckning). 2.De kommersiella sändarnäten måste vara utbyggda till 90 pro- cents befolkningstäckning . 3.De digitala sändningarna måste representera ett mervärde för lyssnarna, innehållsmässigt och tekniskt. Tilläggsvillkor som måste vara uppfyllda för att FM nätet ska släckas 2017, annars inte släckning : 1.Det bör finnas rimliga och tekniskt tillfredsställande lösningar för radiomottagning i bil. 2.Minst hälften av radiolyssnandet måste ske via en digital platt- form. Beslut om att fastslå ett datum för en övergång till digitalradio kommer att fattas när följande villkor är uppfyllda: 1.När av allt radiolyssnande sker via digitala platt- formar. 2.När täckningen för DAB-sändningar av de rikstäckande kanal- erna är jämförbar med FM och de lokala DAB-sändningarna når av befolkningen och alla viktiga vägar. Sker av lyssningen digitalt , inklu- sive radiolyssning i bilar, så släcks FM-nätet vid utgången av 2019. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio Villkor om lyssning på digital radio Gemensamt för släckningsvillkoren i de redovisade länderna är att de har villkor om att lyssnandet via digitala plattformar ska ha nått , och att detta villkor styr FM-nätens avveckling. Lyss- ningskraven är dock utformade på olika sätt och har därmed olika betydelse för teknikskiftet i ovan redovisade länder. I har man valt att lyssningskravet inte ska vara ett absolut krav för FM- släckning. En anledning är erfarenheter från digital-tv-övergången där det visade sig att tittarna väntade in i det sista med att gå över till den digitala plattformen. har också modifierat kravet i denna del så att det till skillnad från tidigare, då det var knutet till att av hushållen skaffat digitalradiomottagare (kringkastingsmelding), nu också beaktar att alltfler kon- sumentelektronikprodukter kan användas för att ta del av ett digitalt radioutbud. Villkor om marksändningarnas täckning