sou · H2B366 · 2014-09-01 00:00:00 — Kravet innebär att statsförvaltningen utnyttjar skattemedel ändamålsenligt och att den inte använder mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat med tillräckligt god kvalitet. Varje myndighet har att sträva efter en hög effektivitet men bör beakta statens samlade effektivitet.14 För att ska få genomslag för sin politik i EU och för att uppfylla skyldigheterna enligt medlemskapet krävs att den svenska offentliga förvaltningen bedriver sitt EU-arbete på ett strategiskt, samlat, tydligt, korrekt och effektivt sätt. 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. 13Lagen (1996:1059) om statsbudgeten, Budgetlagen (2011:203). 2009/10:175, s.29. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter De statliga myndigheterna ska även arbeta med regelförenkling för att minska företagens administrativa kostnader för att följa statliga regler. utvecklingsarbete ska, enligt regeringen, i ökad grad bidra till att underlätta företagande och andra åtgärder för att främja tillväxten i svensk ekonomi.15 I den förvaltningspolitiska skrivelsen 201416 säger regeringen att tillsyn över regelefterlevnad i olika verksamheter är ett centralt offentligt åtagande. Ett nittiotal statliga myndigheter arbetar helt eller delvis med någon form av tillsyn. De statliga tillsyns- myndigheterna finns inom i stort sett alla områden i samhället och tillsyn utövas över enskilda, över kommuner och landsting och över andra statliga myndigheter. Även kommunala myndigheter bedriver tillsyn liksom ett antal privaträttsliga organisationer och särskilt förordnade fysiska personer utövar viss offentlig tillsyn. I sin tillsynsskrivelse 200917 konstaterade regeringen att fler än 230 lagar reglerar tillsynen inom olika sektorer av samhället. Många av bestämmelserna om tillsyn har sitt ursprung i . I den förvaltningspolitiska propositionen18 bedömde regeringen att för att bli mer effektiv och rättssäker bör tillsynen vara tydligare och mer enhetlig. Regeringen understryker att medborgare ska kunna vara säkra på att de lagar och regler som har beslutats av och regeringen också följs. Den offentliga tillsynen är viktig för att stärka regelefterlevnaden i hela samhället, både i offentlig och privat verksamhet. Tillsynen bidrar till att upprätt- hålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. 2009/10:79, bet. 2009/10:FiU12, rskr. 2009/10:210. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter effektivitet och demokrati. Genom tillsynen ska medborgare och företag kunna vara förvissade om att deras intressen tas till vara. Regeringen menade att begreppet tillsyn främst bör användas verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.19 Enligt regeringen är tillsyn en självständig granskning som bör utföras av ett organ som är självständigt från den verksamhet som tillsynen riktas mot. Om ansvaret för tillsynen inom ett visst område ska vara uppdelat mellan centrala myndigheter, regionala myndigheter och kommuner, bör uppdelningen av ansvar göras tydlig genom att respektive myndighets uppgifter anges specifikt. Regeringen har bland annat haft renodling, tydlighet och ändamålsenlighet som vägledande principer vid förändringar av den statliga utvärderingsorganisationen inom olika sektorer. I den förvaltningspolitiska propositionen bedömde regeringen att när det inför vissa beslut fordras fördjupade analyser av en verksamhets effekter och effektivitet bör de utföras av någon annan än de berörda myndigheterna.20 Genom att skapa myndigheter med analys och utvärdering som huvuduppgift och som agerar fristående och självständigt i förhållande till myndigheter med genomförandeansvar för politiken har regeringen velat förstärka tillgången till oberoende beslutsunderlag med hög kvalitet om politikens och de statliga insatsernas effekter. Förvaltningsmyndigheternas årliga redovisning till regeringen ska avse sådant som myndigheterna kan påverka. Regeringen anför att underlag från särskilda analysmyndigheter, med förmåga att utvärdera verksamheten inom en viss sektor utifrån ett 2009/10:79, s.28, bet. 2009/10:FiU12, rskr. 2009/10:210. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter helhetsperspektiv, därmed har en viktig funktion även vid redovisning till av effekterna och hur dessa svarar mot politiska mål. 2.3.8Om myndigheternas säljverksamhet på marknaden Regeringen har bedömt att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. I den förvaltningspolitiska propositionen understryker regeringen att Effektiv konkurrens är en viktig förutsättning för en väl fungerande samhällsekonomi. Statens roll är att vårda och förbättra marknaderna och stärka konsumenternas ställning. Företag ska kunna verka i kon- kurrens på lika och rättvisa villkor. Privata företag och statliga myndigheter konkurrerar inte på lika villkor. Statliga myndigheters närvaro på marknader fungerar i många fall hämmande för marknaders expansion och utveckling. Det är angeläget att i ökad grad undvika situationer som innebär att statliga myndigheter ägnar sig åt att sälja varor och tjänster som snedvrider konkurrensen på marknader och därmed tränger undan privat näringsverksamhet.21 I regeringens politik för en tydlig och överskådlig statlig förvaltning och att renodla myndigheternas uppdrag är en utgångs- punkt att statliga myndigheter inte ska ägna sig åt säljverksamhet på marknaden. Frågan har grundläggande principiell betydelse för hur statsmakterna ser på det statliga åtagandet. måste regeringen utifrån ett samhälleligt perspektiv emellanåt kunna ge en myndighet möjligheten att sälja en vara eller tjänst på marknaden. Regeringen uttalade i den förvaltningspolitiska propositionen sin avsikt att se över myndigheternas instruktioner för att tydlig- göra vilken säljverksamhet de får bedriva på marknaden och för att förbättra regeringens möjligheter till kontroll och styrning av säljverksamheten. Regeringen avsåg också att i kommande ompröv- ningar av det statliga åtagandet särskilt uppmärksamma myndig- heters säljverksamhet och effekterna på de marknader där de statliga myndigheterna finns. 2009/10:175, s. 62, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter 2.3.9Om myndigheterna och opinionsbildning Enligt regeringen bör de statliga myndigheterna inte bedriva opinionsbildning.22 I den förvaltningspolitiska propositionen23 sa regeringen dock att det inte är relevant att använda begreppet opinionsbildning för den sakliga och opartiska information som myndigheterna enligt sina uppdrag ska tillhandahålla och sprida. Regeringen anser att statliga myndigheter bör få använda information i sin verksamhetsutövning som ett medel för att påverka kunskaper, attityder och beteenden. Detta under förut- sättning att informationen är saklig och opartisk, att insatsen ligger inom ramen för myndighetens uppgifter och inte står i konflikt med någon annan uppgift eller roll som myndigheten har. Enligt regeringen är det däremot inte en uppgift för en myndig- het att bedriva opinionsbildning som innebär att myndigheten tar ställning för den ena eller andra sidan i en partipolitiskt kontro- versiell fråga för att påverka eller regeringen. I kravet på saklighet och opartiskhet ligger att myndigheten inte ska företräda och bedriva lobbying för särintressen inom sitt verksamhets- område. Däremot är det, enligt regeringens uppfattning, viktigt att myndigheten i den allmänna debatten kan bidra med saklig information som kan förbättra underlaget för politiska ställnings- taganden. De statliga förvaltningsmyndigheterna har en generell uppgift att följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har bety- delse för verksamheten.24 Det är då rimligt att myndigheterna informerar regeringen om förhållanden som kan motivera förändr- ingar i exempelvis lagstiftningen. Enligt regeringen bör regeringen vid behov förtydliga och avgränsa myndigheternas informationsuppgifter. Det är, enligt regeringen, av största vikt att myndigheternas information präglas av god förvaltningssed som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vid val av form för opinions- bildande verksamhet. Myndighetschefernas och de anställdas omdöme är av avgörande betydelse. 2009/10:175, s. 38. bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 2009/10:175. bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 24Se 6 § myndighetsförordningen (2007:515). Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter påminner regeringen om att den grundlagsstadgade yttrandefriheten även gäller för offentligt anställda i deras yrkesutövning.25 2.3.10Om allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen Regeringens förvaltningspolitiska skrivelse till inleds med orden En väl fungerande offentlig förvaltning är av avgörande betydelse för medborgarnas välfärd liksom för samhällsekonomin och den ekono- miska tillväxten.26 I samma skrivelse framhåller regeringen också betydelsen av att det allmänna har förtroende för de statliga myndigheterna, landstingen och primärkommunerna. Att den offentliga förvaltningen åtnjuter medborgares och företags förtroende är en förutsättning för att verksamheten ska fungera. Viljan att gemensamt finansiera den offentliga verksamheten förutsätter att medborgare och företag litar på att skattemedel används på ett ansvars- fullt sätt. För att staten ska kunna bidra till tillväxt och välstånd, bl.a. genom att säkerställa att lagar och regler efterlevs, måste tillsyn och tillståndsgivning fungera utan otillbörlig påverkan. integritet och gemensamma grund måste därför upprätthållas.27 Medborgarna ska ha förtroende för den statliga förvaltningen och känna tillit till dem som arbetar där. De anställda måste ha gott omdöme, integritet och goda kunskaper om den lagstiftning som är grunden för statsförvaltningens verksamhet. Det är dock inte tillräckligt att myndigheterna handlar opartiskt, omsorgsfullt och i övrigt korrekt i formell mening. De måste också lämna snabba, enkla och entydiga besked och hjälpa medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 2013/14:155, s. 11, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. 2013/14:155, s. 11, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter Enligt regeringens bedömning i den förvaltningspolitiska propo- sitionen28 bör styrningen av förvaltningsmyndigheterna i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen av statlig verksamhet bör utvecklas med inriktningen att kombinera olika styrformer för att skapa bästa möjliga förutsättningar för de statliga myndigheterna att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, vara verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. Tydlig innebär bland annat att myndighetens uppdrag preciseras genom att uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar anges. Mål och uppgifter till myndigheterna formu- leras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Enligt regeringen ska styrningen också inriktas mot att bli mer strategisk. Resultatstyrningen ska utmärkas av att den ger myndigheterna långsiktiga förutsättningar att förverkliga regeringens politik. Det innebär bland annat att uppdraget till myndigheterna ska vara tydligt. Resultatredovisningarna från myndigheterna ska utvecklas vid behov. Även resultatdialogen mellan regeringen och dess myndigheter ska stärkas. Verksamhetens karaktär ska vara avgörande för den konkreta utformningen av styrningen. Myndigheternas instruktioner, som är de grundläggande styrinstrumenten i styrningen av myndigheterna, ska innehålla väl utformade uppgifter. komplet- terar instruktionerna med finansiell styrning och vid behov med årlig verksamhetsstyrning. Regeringen framhåller att olika styrinstrument såsom lednings- form, utnämningar, instruktion, regleringsbrev, särskilda regerings- beslut, dialog och möten bör kombineras och användas samordnat för att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga regeringens politik. 28 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter 2.4.1Myndighetsförordningen och förvaltningsmyndigheternas generella uppgifter trädde myndighetsförordningen29 i kraft. Syftet med myndighetsförordningen är huvudsakligen att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Myndighetsförordningens bestämmelser gäller samtliga förvalt- ningsmyndigheter under regeringen. Detta förutsatt att det inte i någon lag eller annan förordning finns en bestämmelse som avviker från myndighetsförordningen. I myndighetsförordningen regleras tre ledningsformer för statliga förvaltningsmyndigheter; myndighetschef, styrelse och nämnd. Ledningens uppgifter och ansvar inför regeringen regler as också. I myndighetsförordningen har regeringen preciserat uppgifter för förvaltningsmyndigheterna, regler för ärendenas handläggning, anställningar och uppdrag, myndighetens rätt att företräda staten vid domstol, åtgärder med anledning av revisions- berättelse, m.m. Finansiell styrning är fastställande av ekonomiska ramar för en verksamhets resursförbrukning. De viktigaste verktygen inom finansiell styrning är anvisning och tilldelning av anslag, disposi- tionsrätt till avgiftsinkomster, regler och villkor för anslag, avgifter, låneramar och kreditramar.30 Anslag är medel på statens budget som anvisar till ett bestämt belopp för ett bestämt ändamål och för och som regeringen disponerar och tilldelar en myndighet.31 29Myndighetsförordningen (2007:515). 30ESV 2011:9, om ekonomisk styrning i staten. 31ESV 2011:9, om ekonomisk styrning i staten. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag, får regeringen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjandet av anslaget.32 Den myndighet som tilldelats dispositionsrätt till ett anslag får disponera anslaget med det tilldelade beloppet med tillägg av disponibelt anslagssparande och anslagskredit.33 En myndighet som tilldelats ett anslag har rätt att enligt gällande villkor och bestäm- melser använda statens medel för de ändamål som anslaget avser och är skyldig att redovisa utgifter och inkomster mot anslaget.34 Bidrag är ersättning som lämnas eller tas emot utan direkt mot- prestation. Bidrag finansieras i stort sett alltid med anslagsmedel. Undantag kan vara vissa verksamheter som är direktfinansierade med EU-medel (dvs. den del som inte går över statens budget). Inomstatliga bidrag innebär att en statlig myndighet betalar ut bidrag till en annan statlig myndighet. Statsbidrag innebär att en myndighet betalar ut ett bidrag till en annan juridisk person, till exempel en privaträttslig organisation eller verksamhet. Om en myndighet betalar ett bidrag från ett anslag till en annan myndighet ska den utbetalande myndigheten upplysa den motta- gande myndigheten om de villkor som gäller för bidraget och bestämma en lämplig utbetalningsplan. Enligt reglerna får en myndighet betala ut bidrag från ett anslag endast om det är förenligt med anslagets ändamål och de villkor som gäller för anslaget.35 En avgift är en ersättning som betalas för en specifik motprestation och som är avsedd att helt eller delvis täcka kostnaderna för att tillhandahålla motprestationen. 3211 §, 3 kap. budgetlagen (1022:203). 336 §, anslagsförordningen (2011:223). 3410 §, anslagsförordningen (2011:223). 3511 § anslagsförordningen (2011:223) och ESV:s föreskrifter till §. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.36 En myndighet får disponera avgiftsinkomster endast efter ett särskilt bemyndigande.37 Avgifter kan vara frivilliga eller offentligrättsliga. Definitions- mässigt är avgifter i offentligrättslig verksamhet tvingande avgifter, det vill säga de innebär ett ingrepp i den enskildes ekonomiska förhållanden. En offentligrättslig avgift omfattas av bestämmelser i kapitel 8 om lagar och andra föreskrifter i regeringsformen. Frivilliga avgifter eller s.k. avgifter i uppdragsverksamhet är avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Inomstatliga avgifter tas ut mellan statliga myndigheter. Intäkterna från avgifterna som betalas mellan myndigheter har inte någon statsfinansiell effekt. Avgiftsfinansiering av en vara eller tjänst som enbart berör olika myndigheter är alltså fråga om intern- debiteringar eller en metod att omfördela resurser inom staten. Det innebär i princip att de varor och tjänster som produceras hos en myndighet avgiftsfinansieras och att anslagsmedel i stället anvisas och tilldelas den myndighet som köper och använder tjänsten eller varan.38 I budgetpropositionen resonerade regeringen om strate- gisk myndighetsstyrning och om det pågående arbetet med att utveckla bland annat regeringens resultatstyrning av myndig- heterna. Regeringens fortsatta arbete med att utveckla resultatstyrningen kommer att inriktas mot att myndighetsstyrningen ska bli mer lång- siktig och strategiskt orienterad. 363 §, avgiftsförordningen (1992:191). 3725 §, avgiftsförordningen (1992:191). 38ESV 2009:39, Förslag till utvecklad finansiell styrning. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter regleringsbreven kommer att begränsas. Kravet att åter- rapportera resultat i form av effekter bör enbart användas i de fall där myndigheterna själva kan påverka dessa. För många styrsignaler i form av mål och återrapporteringskrav har i praktiken givit myndigheterna utrymme att själva bestämma vilka av dessa som ska vara vägledande för myndighetens verksamhet. Detta är enligt regeringen inte tillfreds- ställande. Det är inte nödvändigt för regeringen att för alla myndig- heter ange vilken information som ska återrapporteras. Detta kan en myndighet själv ta ställning till på basis av det grunduppdrag som myndigheten har och som framgår av dess instruktion (mot- svarande). Regeringens styrning kommer därför framöver att succes- sivt i allt mindre grad bygga på omfattande årliga återrapporteringskrav till myndigheterna.39 I budgetpropositionen sa regeringen att den fortsätter att utveckla resultatstyrningen av myndigheter och verksamheter i enlighet med vad regeringen angett i budgetpropositionen och den förvaltningspolitiska propositionen. Mål- och resultatstyrning innebär att mål anges för en verk- samhet, resultatinformation tas fram systematiskt och att resultatet analyseras och bedöms mot uppställda mål. Ekonomistyrnings- verkets (ESV) definition av mål är önskat framtida tillstånd. Formuleringen av mål är en viktig del av resultatstyrningen i statsförvaltningen.40 2.6.1De statliga myndigheterna ska redovisa sina resultat ska de statliga myndigheterna lämna en årsredovisning till regeringen. Årsredovisningen ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och noter.41 Årsredovisningen ska avse all den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finaniseras eller i vilken form verksamheten bedrivs.42 I årsredovisningens resultatredo- visning ska myndigheten även beskriva verksamhet som finansieras av myndigheten men bedrivs av annan för myndighetens räkning.43 2008/09:1, finansplanen, s. 292. 40ESV 2011:9, om ekonomisk styrning i staten. 414 §, 2 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 424 §, 1 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 43ESV:s föreskrifter till 1 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budget- underlag. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter Myndigheterna ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som myndigheten har i sin instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Inom ekonomistyrningen i statsförvaltningen är resultat de prestationer som myndigheter åstadkommer och de effekter prestationerna leder till. En presta- tion är en tjänst eller produkt som levereras av en myndighet. Resultatredovisningen ska främst avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. Resultatredovisningen ska lämnas enligt en indelning som myndig- heten bestämmer, om inte regeringen har beslutat annat. I resultat- redovisningen ska myndigheten översiktligt beskriva sin verk- samhet och resultatet av verksamheten. Innehållet i resultat- redovisnigen ska anpassas efter verksamhetens art och regeringens behov av information.44 ESV om innehållet i resultatredovisningen ESV, som har föreskriftsrätt till förordningen om årsredovisning och budgetunderlag,45 har i sin senaste handledning till förord- ningen om innehållet i resultatredovisningen skrivit att Vilken typ av resultatinformation som bör ingå i en myndighets resultatredovisning beror på vilken typ av verksamhet myndigheten bedriver. Med andra ord ska resultatredovisningen verksamhets- anpassas. För vissa verksamheter kan tyngdpunkten ligga på redo- visning av prestationer. För andra myndigheter kan redovisning av effekter vara centralt. Hur ska myndigheten då kunna veta vilken resultatinformation den ska redovisa? Alla resonemang kring frågan måste ta hänsyn till att resultatredovisning alltid ska utgå från vilka uppgifter som anges i myndighetens instruktion, samt från övriga rapporteringskrav från regeringen. Vad som ska ingå i resultat- redovisningen kan myndigheten avgöra först när den har tolkat sin instruktion och de mål och rapporteringskrav den har mottagit från regeringen. Myndigheten måste dessutom göra ett antal vägval.46 44 1 §, 3 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och ESV:s föreskrifter till §. 451 §, 11 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 46ESV 2012:42, s. 13. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter Om återrapporteringskrav säger i samma handledning att Om myndigheten har fått särskilda återrapporteringskrav ska myndig- heten redovisa mot samtliga dessa krav. Myndighetens urval gäller alltså det som myndigheten redovisar utöver specifika åter- rapporteringskrav i regleringsbrevet eller i annat beslut. Mängden specifika återrapporteringskrav kan variera mellan olika myndigheter. Vissa myndigheter har få eller inga återrapporteringskrav i reglerings- brevet. Avsaknad av återrapporteringskrav bör uppfattas som att regeringen till stor del har delegerat till myndigheten att avgöra vad som bör rapporteras i årsredovisningens resultatredovisning.47 47 ESV 2012:42, s. 13. är det viktigaste rättsliga instrumentet för miljö- arbetet. I detta avsnitt presenterar vi översiktligt balkens tillkomst, innehåll och myndigheternas uppgifter enligt balken. Vi beskriver också miljötillsynsförordningen och myndigheternas ansvar i fråga om tillsyn. trädde i kraft den 1 januari 1999.1 I propositionen motiverade regeringen behovet av en balk med att miljölagstift- ningen under hade blivit allt mer svåröver- skådlig och motstridig. En samordning hade därför setts som en angelägen lagstiftningsuppgift.