sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Hur skolverksamheterna påverkats, liksom de konstitutiva verkningar (2007, 2011)2 som uppkommit eller kan uppkomma i relation till tillsynen var av sär- skilt intresse att uppmärksamma i skolledarintervjuerna och analy- sera i förhållande till forskningsfrågan, Hur styr Skolinspektionen skolverksamheterna genom tillsynen? Öppet strukturerade telefonintervjuer genomfördes med rektorer för 20 grundskolor . Skolorna hade en variation av dokumenterade brister i inspektionsbesluten; från inga anmärkta brister till brister inom upp till nio olika bedömningsområden. Det fanns också en variation avseende skolornas geografiska läge. 1Forskningsprojektet är finansierat av , nr 2009-5770. Governing by inspection. School inspection and education governance in , and . 2Begreppet konstitutiva verkningar syftar till att fånga och underlätta förståelsen av hur mätningar mot specifika värdekriterier kan konstruera eller (om)definiera vad (2008) kallar den socialt konstruerade verkligheten i vilken mätningen genomförs. Beträff- ande utbildningsstyrning specifikt refererar innebörden till how QAE redefines the meaning of education and the practices of education by means of installing new discursive and cultural markers defining standards, targets and criteria (2011, s. 153). ingick skolor från elva kommuner. Intervjuerna var i genomsnitt långa. Samtliga intervjuer spelades in och transkriberades. Analysen av intervjuerna genomfördes med stöd i och modell Evaluation influence (2004; jfr , 2003). Genom att identifiera och åskådliggöra olika typer av så kallade påverkansmekanismer analyserades och tolkades hur styrning kan förstås i de regelbundna tillsynerna som har genomförts. Slutligen diskuterades konstitutiva verkningar (2007, 2011) av Skolinspektionens regelbundna till- syner mot bakgrund av den pågående internationella debatten om kvalitetssäkrande utvärderingsaktiviteters omvandling av skola och utbildning. Regelbunden tillsyn – målsättning och genomförande Enligt skollagens bestämmelser har Skolinspektionens tillsyn av skolväsendet till syfte att: kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verk- samheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen. (SFS 2010:800, 26 kap § 2) I anslutning till definitionen av tillsyn framkommer i förarbetena (prop. 2009/10:165) att även underlåtenhet kan ligga till grund för anmärkningar inom ramen för tillsynen. (ibid., s. 899). Skolinspek- tionen menar att tillsynen genom detta är möjlig att anpassa till målstyrningens logik, där det grundläggande friutrymmet inte primärt är en rättighet för huvudmannen (alt. rektorn eller läraren), utan en skyldighet att ständigt följa upp och ompröva nya vägar till allt bättre måluppfyllelse. Lika angeläget som att kontrollera att friutrymmets gränser inte överskrids (genom brott mot någon bestämmelse) är det därmed för Skolinspek- tionen att tillse att dessa inte underskrids (i form av en slentrianmässigt bedriven eller icke-funktionell verksamhet). (Skolinspektionen, 2011a) Vid regelbunden tillsyn av skolor bedömer Skolinspektionen i ett första steg om skolorna uppfyller författningarnas krav. I nästa steg utfärdas ett beslut i vilket Skolinspektionen med stöd av olika verk- tyg begär åtgärder för att huvudmannen ska avhjälpa bristerna som upptäckts vid granskningen. Steg 1 Bedömning av brister Tillsynen utgår från fyra förhandsbestämda huvudområden där varje område har olika indikatorer för att göra kvaliteter observer- bara och möjliga att mäta. -Elevernas utveckling mot målen -Ledning och utveckling av utbildningen -Enskild elevs rätt -Huvudmannaskap och godkännande (gäller endast för fristå- ende skolor). I processen för regelbunden tillsyn inleds bedömningen med en dokumentanalys av den granskade skolverksamheten. I denna bedömning ligger skolans kunskapsresultat och värdegrunds- resultat som bas (, 2011b). Begreppet kunskaps- och värdegrundsresultat omfattar emellertid inte enbart den statis- tiska resultatuppfyllelsen i form av exempelvis betyg utan inklu- derar även de förutsättningar som eleverna ges genom det sätt som skolverksamheten genomförs. På grundval av elevenkäter (och eventuellt elevintervjuer) samt skolans verksamhetsredogörelse bedömer Skolinspektionen elevernas upplevelser av skolklimatet och av värdegrundsarbetet, liksom inspektionen bedömer skolans självvärdering av värdegrundsarbetet som bedrivs (Skolinspektionen 2012a). Skolinspektionen kan sedan välja att göra en fördjupad analys inom valda områden. Områden för en sådan utvärdering kan också väljas utifrån resultat av uppföljning eller utifrån andra signa- ler om att problem föreligger i verksamheten eller att ytterligare kunskap är önskvärd av andra skäl (ibid.). Inspektörerna genomför alltid platsbesök på skolan som grans- kas. Tiden för besöket varierar, för respondenterna i denna studie har inspektörernas vistelse pågått mellan en halv dag till tre hel- I enlighet med den fastslagna inspektionsprocessen inter- vjuas alltid rektor i anslutning till besöket. Utifrån tidigare insamlat material intervjuas i detta sammanhang eventuellt även andra aktörer, exempelvis lärare, elever eller vårdnadshavare. Hur djupgående inspektörernas utredning blir beror på utfallet av en helhetsinriktad övergripande bedömning. Om skolan uppvisar brister i förhållande till flera bedömningsindikatorer talar detta för att gå vidare och också undersöka övriga indikatorer inom det aktuella bedömnings- området Om underlaget, dvs. dokumentanalysen eller empirin, visar att en skola har brist på en bedömningspunkt genom att en eller flera indikatorer inte uppfyller författningarnas krav, konsta- teras att kriterierna enligt bedömningspunkten inte är uppfyllda. (Skolinspektionen, 2011b). Steg 2 Val av verktyg för åtgärder När bedömningen av varje område är klar fattar Skolinspektionen beslut om val av verktyg för respektive område. I detta steg finns en flexibilitet genom avvägningar om dels innehållet, dvs. bedöm- ningspunkter inom området som inte uppfyller författningarnas krav, och inom dessa; hur allvarliga bristerna är, och dels med vilket verktyg Skolinspektionen finner att de bör rikta sig till huvud- mannen för att denne ska tillse att avhjälpa bristerna (Skolinspek- tionen, 2011b). Enligt bestämmelserna i skollagen som trädde i kraft har myndigheten utrustats med tre alternativa typer av ingrip- anden för att i första steget efter att fel upptäckts kommunicera resultatet av tillsynen till huvudmän och andra aktörer. Dessa är i fallande grad: föreläggande för huvudmannen att fullgöra sina skyldigheter (kan förenas med vite) avstående från ingripande (Skolinspektionen, 2011a). Skolinspektionen gör sålunda en vad man själva betraktar som helhetsbedömning vid val av verktyg i beslutsdelen för respektive bedömningsområde, utifrån nämnda avvägningar. Beslutet, även kallat avvikelserapporten, blir klart cirka efter platsbesöket (Skolinspektionen, 2012b).3 Innan beslutet fast- ställs i rapportform skickar Skolinspektionen dock ett förhands- utkast till rektorn/rektorerna vid den utvärderade skolan för faktagranskning. Efter faktagranskningen fastställs beslutet och blir möjligt att ta del av offentligt. Det återförs också till skolans rektor och skolans huvudman. Även kommunen får en beslutsrapport när alla skolor i kommunen är granskade. När skolan mottagit rapporten åligger det rektor och huvudman att upprätta en åtgärdsplan för att avhjälpa brister som Skolinspek- tionen uppmärksammat. Åtgärdsplanen ska sändas till Skolinspek- tionen inom som anges i rapporten. genomför tillsynsmyndigheten även efterföljande muntlig kommunikation eller återbesök (2012c). Bra tillsyn – bättre skola Det rubricerade citatet är detsamma som Skolinspektionens devis, vilken också ledsagar resonemanget som följer härnäst. I överensstämmelse med Skolinspektionens ambitioner att styra skolor mot förbättring i förhållande till statliga regelverk i vid bemärkelse har rektorerna som intervjuats i studien uttryckt en strävan att anpassa sina skolors verksamheter till den målbild som kommuniceras av myndigheten. Skolornas anpassning till inspek- tionens styrning kommer i det följande att åskådliggöras med hjälp av en tidsmässig uppdelning mellan den förberedande inspektions- fasen och perioden efter att skolan har mottagit sin tillsynsrapport. Denna fas innefattar tidsförloppet från avisering om förestående inspektion fram till inspektörernas platsbesök på skolorna. Rekto- rerna ägnar omfattande tid till att förse Skol- inspektionen med dokument, distribuera enkäter och organisera 3 I kartläggningen av Skolinspektionens genomförda tillsynsbesök på grundskolor –som gjordes i originalstudien (se , 2013) framkom emellertid att väntetiden ofta har varit längre. Som längst har tiden mellan besök och offentligt beslut för skolorna i studien uppgått . det kommande tillsynsbesöket med tillhörande intervjuer och klassrumsbesök enligt instruktioner givna från inspektionsmyndig- heten. Enligt rektorerna som intervjuades har arbetet med dokumenta- tionen som sänds till Skolinspektionen före inspektörernas plats- besök på skolorna fått hög prioritet i verksamheterna. Tiden de administrativa förberedelseaktiviteterna tagit i anspråk från respon- denternas ordinarie arbete har varit olika på skolorna, delvis bero- ende på hur mycket dokumentation som redan funnits tillgänglig men också beroende på hur många av dessa administrativa upp- gifter rektorerna har kunnat delegera till sina medarbetare på sko- lorna. I en kommun har huvudmannen tillsatt en extern tjänsteman vars arbete normalt består av övergripande kvalitetsutvecklings- frågor i kommunen för att hjälpa rektorerna med det förberedande arbetet. Oberoende av hur många arbetsuppgifter rektorerna har kunnat fördela internt och externt uppgav emellertid en klar majoritet av de intervjuade att de administrativa aktiviteterna tagit en ansenlig tid i anspråk och att de upplevt problem att sköta den ordinarie verksamheten parallellt. Exempel på hur tidsåtgången beskrivits av respondenterna ges nedan. Ja minst en arbetsvecka gick åt för det här totalt. Minst vill jag säga. Det blev jättestressigt. Och det var ju en hel del dokumentation som skulle in inför det, som vi sammanställde. Och det var ju egentligen det man gjorde . Ett konkret exempel på hur arbetet med att förse Skolinspektionen med begärda underlagsdokument krävt tid och omprioritering av rektorernas ordinarie arbetsuppgifter illustreras bland annat i följande citat. Här är det de årliga medarbetarsamtalen som fått stryka på foten. För det tar massor med tid att plocka ihop allt det här som de vill att man ska svara på. Jag hade planerat in att jag skulle hinna med skolans personal mellan det planerade s.k. november- lovet och jullovet. Men det var bara att lägga ner verksamheten och återkomma till det då vi egentligen skulle ha haft lönesamtal // så att där är jag nästan i fas . /.../Men det är ju inte tänkt att det ska vara såhär, jag menar medarbetarsamtalet ska ju vara en del i gången till ett lönesamtal //. Det kändes inte bra, det gjorde det inte. Vid sidan av den massiva tidsåtgången är en annan konsekvens av tillsynen som genomgående framträder bland de intervjuade rektorerna att olika sorters erfarenhetsutbyten och åtgärdsfokuse- rade dialoger initierats under processen. Dessa dialoger har förts både inom professionen i de inspekterade skolorna (exempelvis med lärarlag) men också på ett mer övergripande plan (rektors- kollegier). Exempel på det senare kom till uttryck på följande sätt Vi är organiserade i geografiska områden och det är klart att vi hjälper [de skolor] som inte har varit igenom [tillsynen]. Att slippa ramla /.../. Och även att vi diskuterar hur det blev, hur det är, vad vi behöver göra bättre. Och kanske också mumlar i skägget lite om hur dålig vi tyckte att den här inspektionen var på vissa områden. Och sen är vi ju jätte- sugna på att få se rapporter från en del friskolor som vi vet inte sköter sig något vidare. Skolinspektionens webbsida med pressmeddelanden, informations- broschyrer och rapporter som publicerats från tidigare tillsyner har av rektorerna uppgetts utgöra en källa för vägledning i det för- beredande arbetet. Som kommer till uttryck i de två följande citaten har de fastställda bedömningsområdena och de indikatorer som ingår i dessa bildat utgångspunkt för denna vägledning. Innan inspektion, alldeles i inledningen av höstterminen hade vi en sittning här. , där vi tittade på [information som hade givits av] Skolinspektionen. För de hade ju skickat ut vilka områden de skulle gå igenom och vad de särskilt tittar på och så. Vi läste igenom det tillsammans och diskuterade kring det här redan innan inspek- tionen kom. i samband med inspektionstillfället så sätter det ju fokus på områden som man bedömer att vi behöver jobba med. En generell ståndpunkt hos de intervjuade rektorerna förefaller vara att anpassning till inspektionen leder till förbättring av skol- verksamheterna. Detta har exempelvis uttryckts av en rektor på följande sätt: Det är klart att man får upp ögonen för sådant som man inte riktigt prioriterar. Det är kanske inte alltid som man gör allting fullt ut, // alla cykler kanske inte snurrar runt med utvärderingar och så på det sättet som de borde. Och tvingas ju vi att bli bättre. Så att det är väl bra. Sammantaget förefaller Skolinspektionens roll sålunda inte enbart vara begränsad till att delge skolor och allmänheten information om vilka kriterier som skolorna ska bedömas mot i kommande till- syn, utan också att – processuellt – erbjuda ramar och tillhörande vägledning för att definiera vad som är en bra skola. Efter mottagande av rapporten I likhet med vad som gällde under förberedelsefasen har rektorer- nas arbete efter mottagandet av den egna skolans rapport initierat dialoger och samarbetsprocesser. I planeringen för att vidta åt- gärder mot de förelägganden eller anmärkningar som förmedlats genom rapporten har lärarlag, föräldraråd, elevrepresentanter och politiker fungerat som remissinstanser. har vi varit ute, både jag som rektor, och skolchef och politiker och träffat föräldrar i dialogmöten där vi har pratat om inspektions- rapporterna. Ja, och vi har haft skitbra diskussioner! Och så har vi gått igenom vad vi har fått kritik på, på de olika skolorna, och så har vi suttit och pratat om det, vad vi tänker göra åt det och hur föräld- rarna ser på det. sen så har vi tagit upp det på vårt skolrådsmöte // där har vi både föräldrar och elevråd med, från de olika klasserna. Där gick vi igenom varenda punkt som Skolinspektionen hade åsikter om. Sen satt vi och några skolor tillsammans med respektive politiker och gick igenom varje skolas rapport. Av rektorernas berättelser om inspektionsprocessen framgår även en påtagligt ökad medvetenhet om lagar och förordningar. Detta framträder tydligt på ett verksamhetsövergripande plan. Nedan- stående citat belyser en generell erfarenhet hos flera av de inter- vjuade. man är mycket mera tydlig på skolorna också. Vad säger skollagen? Vad säger våra läroplaner? // nu är man mycket mera noggrann med att Såhär står det, det här måste vi följa för att säkerställa det ungarna ska få det som de ska få! Den förstärkta ansvarigheten har dock upplevts vara känslomässigt problematisk på det individuella planet, något som bland annat kom till uttryck på följande sätt: Och sen har vi ju i skollagen också fått mycket mer ansvar vad det åligger själva rektorn. // kan man känna Åh herregud, ska jag ha allt det här vilande på mina axlar? och Man dör ju! Ansvarighetsfrågan uppges ha varit föremål för diskussion på huvudmannanivå i syfte att öka kunskapen om lagar och förord- ningar, liksom om ansvarsfördelningen mellan huvudman och rektor i skolorganisationen. Likaså har fortbildningssatsningar initie- rats i samma syfte. Även om dessa aktiviteter i högre grad till- skrivits skollagen och dess implementering än den tillskrivits den regelbundna tillsynen specifikt, har den regelbundna tillsynen enligt rektorerna haft påverkan genom dess funktion som potentiellt påtryckningsmedel för att vidta implementeringsåtgärder. Sålunda kan den regelbundna tillsynen förstås som bidragande till att främja en ökad medvetenhet om lagar och förordningar. I beskrivningar av framträdelseformen för detta gavs olika exempel på aktiviteter som genomförts i syfte att medvetandegöra och diskutera de nya för- fattningarna, i vissa fall redan innan tillsynen påbörjades i kommu- nen. På följande sätt beskrev en rektor sina erfarenheter: vi har tagit det som ett lärandetillfälle och vi har blivit bättre. Så inspektionen har lett till att vi har blivit bättre pålästa. Vi kommer att bli ännu bättre, men hade vi inte haft inspektion så hade vi troligtvis inte haft Skollagen, eller i alla fall några paragrafer, så tydligt genom- gångna som vi har . Syftet att öka medvetenheten om lagar och förordningar, som ovan tydligt kan utkristalliseras i rektorernas berättelser om inspektions- processen, är väl överensstämmande med de intentioner och utfall som beskrivits av tjänstemän med olika befattningar inom inspek- tionsmyndigheten (se , 2013).4 Inspektionen syftar, som inledningsvis har beskrivits, till att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter samt till att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel (dvs. avvikelser från gällande lagar och regelverk) som upptäckts vid inspektionen. Vidare åskådliggör devisen Bra tillsyn – Bättre skola att det svenska inspektionsfundamentet inhyser en överty- gelse om att en bra inspektion per se resulterar i en förbättrad utbildningsverksamhet.5 Den politiska målsättningen att säkerställa rättssäkerheten och kvaliteten i landets skolverksamheter (prop. 2009/10:165, s. 538) liksom att säkerställa en god utbildning (SOU 2007:101, s.7) 4Den refererade studien bygger på intervjumaterial och gör en jämförande analys mellan intentioner/förväntade verkningar av inspektioner och de utfall/verkningar som de inter- vjuade tjänstemännen inom myndigheten har uppmärksammat på nationell, kommun-, och skolnivå. Ökad medvetenhet om lagar och förordningar bland rektorer rubricerades en av resultat- kategorierna i studien. 5Detta gäller för övrigt även för den engelskspråkiga motsvarigheten, Better Inspection, Better Learning som är devisen för det samlade europeiska inspektoratet (se SICI, 2012). genom skolinspektioner är dock inte på något sätt unik för . I resultatet från en komparativ studie mellan sex SICIanslutna länders skolinspektioner (, 2012), i vilken var en, har aiming for good education rubricerat beskrivningarna av de till- frågade inspektoraten i fråga om vilka effekter som skolinspek- tioner avser att ha på undervisning och lärande. Beskrivningarna av det innehållsliga i good education varierade dock, både mellan nationsgränserna och även mellan olika nivåer i utbildningssystemet inom varje land (ibid.). Således har ordet bra svårligen låtit sig definieras. Som en synonym till det sålunda diffusa ordet bra används inte sällan orden god kvalitet. Huruvida detta är mer precist än bra debatte- ras emellertid på flera fronter. Som togs upp i föregående kapitel har kvalitetsbegreppet genomgått en definitionsmässig vändning i utbildningspolitiska sammanhang (på engelska: quality turn, se Schwandt, 2012 och Segerholm, 2012). Denna vändning diskuteras som en övergång till ett teknokratiskt betraktelsesätt i vilket kvalitet betraktas som prestanda som är enkelt spårbar genom indikatorer och i nästa steg också mätbar mot överenskomna standarder. Inne- börden i begreppet kvalitet blir således undantagen politiska och normativa debatter och därigenom allmänt accepterad (Schwandt, 2012 och Segerholm 2012; jfr Nytell, 2007 och , 2010). Detta är något som också förefaller kunna bekräftas av de intervjuade rektorerna, som i mycket begränsad utsträckning gett uttryck för reflektioner över de fastställda bedömningsområdena och de indi- katorer som Skolinspektionen tillämpar för mätningen av utbild- ningskvaliteten. Med ett sådant betraktelsesätt reduceras kvalitets- mätningar till en formaliserad metod för att utkräva ansvar (ibid.). En potentiell följd och således också ett potentiellt problem inträffar enligt Biesta (2009) när indikatorer som väljs för den praktiska mätningen av ansvarighetens uppfyllande väljs med hänsyn till att göra prestationerna möjliga att mäta (och således kontrollera), snarare än med hänsyn till vad som definierar god utbildning. Bort- sett från det till synes omöjliga företaget att komma överens om en enhetlig och internationellt gällande definition av god utbildning som framkommer i Ehrens studie innebär detta, annorlunda ut- tryckt, att en ansvarighetskultur som betingas av teknokratiska betraktelsesätt riskerar framkalla beteenden som visar lydnad mot ansvarighetssystemet snarare än uppmuntrar de utvärderade till ansvarsfullt agerande i enlighet med inspektionsmyndighetens mål- sättning. Flera av de exempel som de intervjuade rektorerna gett på åt- gärder och förändringar i de lokala skolsystemen kan tolkas som ett uttryck för sådana konsekvenser. De intervjuade rektorerna har huvudsakligen berättat om åtgärder som kan beskrivas ha en admi- nistrativ karaktär. I vissa fall har de beskrivits som något att bara att bocka av i protokollet (R3), eller som bara sådant som man skulle förändra i ett dokument och skicka in igen (R14). Vissa anpassningar av administrativa strukturer som skett på lokal nivå kan rent av betraktas som skenmanövrar då föränd- ringarna, enligt rektorerna som intervjuats, inte har medfört några reella konsekvenser i skolans praktik. Till sådana exempel kan näm- nas att lektionspass bytt namn, att tidigare nedskrivna meningar strukits från dokument och att ämnesundervisning, som skolan enligt lag är förpliktigad att erbjuda eleverna, har börjat erbjudas men inte genomförts eftersom skolan inte kan tillhandahålla under- visande lärare. Till andra exempel hör arrangemang av skolresor, där skriftlig förfrågan om ekonomiska bidrag från föräldrar inför genomförandet av större traditionella skolutflykter har upphört efter Skolinspektionens föreläggande. I stället kommer informa- tionen att i fortsättningen utgå muntligt. Nedan följer ett urval exempel på konkreta åtgärder som till följd av Skolinspektionens förelägganden har vidtagits i dokumentationen men inte lett till någon förändring i praktiken. Till exempel det här att vi hade två Elevens val, och man får [enligt bestämmelserna] bara ha ett Elevens val. Jamen, då fixar vi det jätte- snabbt. Och sa vi [rektorer], att ett Elevens val är ett Skolans val eller Arbetspassval // och så har vi bara ett Elevens val. Vi fick ett annat nedslag som var helt – ja, det skrattade vi högt åt. Vi har idrottsprofiler här i skolan, och det var ju inte likvärdigt att kräva att [eleven] skulle vara med i en idrottsklubb för att få gå i idrottsprofilen. Men det finns en skola till som har en idrottsprofil i kommunen. Den fick inget nedslag, för [den skolan] hade glömt att skriva in att [eleven] måste vara medlem i en klubb. Så då strök vi den meningen, och fortsätter som vanligt. Då blir Skolinspektionen löjlig! Ovanstående åtgärder kan liknas vid taktiska beteenden som för- knippas med begreppet window dressing, det vill säga möblerande av skyltfönster, vilket rent konkret innebär att proaktiva och reak- tiva anpassningar vidtas i syfte att visa upp en fasad som till- mötesgår krav från den myndighet som bedriver tillsynen. forskning om inspektioner av utbildning (se t.ex. de 2007 och Segerholm, 2001) diskuteras window dressing som en strategi för att skydda professionella intressen och/eller uppvisa motstånd och tenderar att utvecklas när kontrollen av lokala aktörer och yrkesverksamma blir utbredd.