sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Bortsett från skyldig- heten att vidta vissa angivna åtgärder för att förhindra trakasserier m.m. och för att främja jämn könsfördelning (se avsnitt 9.5.4) och den specificerade regleringen beträffande kartläggningen av löner och andra anställningsvillkor när det gäller diskrimineringsgrunden kön (se avsnitt 9.5.3) anges inga konkreta mål eller detaljerade föreskrifter om hur arbetet ska utföras. I stället ställs krav på ett systematiskt arbete som arbetsgivare ska tillämpa för att främja det övergripande syftet som är lika rättigheter och möjligheter. För merparten av det systematiska arbetet med aktiva åtgärder anges alltså inte några konkreta mål i lagen och resultatet av de åtgärder som arbetsgivare kommer fram till att de ska vidtas är inte avgör- ande för om någon uppfyller kraven på det systematiska arbetet. Kraven uppfylls i dessa delar genom att metoden tillämpas. Arbetet med aktiva åtgärder ska för att uppfylla lagens krav på systematiskt arbete genomföras fortlöpande och omfatta en viss arbetsmetod som t.ex. undersökning och analys. Ett sådant arbete är svårt att genomföra utan någon form av dokumentation. Enligt vår uppfattning bör det systematiska arbetet – för att det ska fungera på bästa sätt och vara en effektiv arbetsmetod – skriftligen dokumenteras. Frågan är hur detta krav ska uppfyllas och vilken form av dokumentation som vi ska ställa krav på. En fråga vi har ställt oss är om det går att arbeta systematiskt och sätta upp mål för arbetet utan att ha en plan eller i vart fall någon form av skriftlig Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Om vi jämför med arbetsmiljöområdet, vars sys- tematiska arbetsmiljöarbete utgör en av förebilderna för vårt för- slag om systematiskt arbete, så gäller enligt föreskrifter att det ska det finnas dels en arbetsmiljöpolicy, dels rutiner som beskriver hur det systematiska arbetsmiljöarbetet ska gå till. Dessa båda ska dokumenteras skriftligt om det finns minst tio arbetstagare i verksamheten. Arbetsmiljöpolicyn ska beskriva hur arbetsförhållandena i arbetsgivarens verksamhet ska vara utfor- made för att ohälsa och olycksfall i arbetet ska förebyggas och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås. Till det kommer krav på att reglera hur det systematiska arbetsmiljöarbetet ska bedrivas och om arbetsgivaren hittar brister som inte genast kan åtgärdas finns det krav på att upprätta en skriftlig handlingsplan. Motsvarande gäller för dagens lönekartläggningsarbete som också fungerar som en förebild. Här finns en skyldighet att arbetet ska dokumenteras i en handlingsplan för jämställda löner. Rent generellt kan sägas att det finns en viss skepsis mot planer, främst från arbetsgivarsidan. Det har från flera håll framförts att planer är bra om de används på rätt sätt och om de tas fram i sam- verkan med arbetstagare. Det har också framförts att det viktigaste med planerna är att det görs en lokal kartläggning och att arbetet leder till en medvetenhet och diskussion i verksamheten. Vi anser att det systematiska arbetet med aktiva åtgärder behöver dokumen- teras, i första hand i syfte att underlätta det arbete som arbets- givarna ska utföra. Genom att dokumentera arbetet blir det lättare att få struktur på detta och se till att man uppfyller lagens krav. Dokumentationen är inte en av flera olika aktiva åtgärder utan ett verktyg i det systematiska arbetet. Den bör därför fungera som ett stöd i detta arbete. En dokumentation av arbetet behövs också för tillsynen över reglerna. Regler som ingen utövar tillsyn över efterlevs generellt sett sämre. Tillsyn och relevanta sanktioner är också en viktig del i att se till att reglerna uppnår syftet med lagstiftningen. Kontroll- funktionen är därför en aspekt som måste tas med i övervägandena om huruvida vi ska ställa krav på att arbetsgivare dokumenterar sitt systematiska arbete. kontroll underlättas, men även en informell kontroll hos arbetsgivaren förenklas om det finns ett dokumentationskrav. Vi tänker då på arbetstagares möjligheter att ta del av dokumentationen och se hur frågan bedrivs i arbets- givarens verksamhet. En dokumentation ger också möjlighet till insyn i hur arbetet bedrivs hos arbetsgivaren. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Vi anser att vårt förslag med krav på ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder som omfattar krav på undersökning, analys, åtgärder samt uppföljning och utvärdering av arbetet måste innefatta ett krav på dokumentation för att bli verkningsfullt. Vi föreslår därför att arbetsgivaren skriftligen ska dokumentera det systematiska arbetet med aktiva åtgärder. Eftersom lönekartläggningen är en del av det systematiska arbetet omfattas även lönekartläggningen av doku- mentationskravet. Även arbetsgivarens riktlinjer och rutiner i syfte att förhindra angivna trakasserier och repressalier samt de åtgärder som vidtas för att främja en jämnare könsfördelning ska ingå i doku- mentationen. Vi har övervägt huruvida vi ska ställa krav på att dokumen- tationen ska samlas i en plan eller inte. Vi har dock stannat för att endast kräva att arbetet ska skriftligen dokumenteras. Vi har alltså valt att inte ställa krav på att den dokumentation som ska finnas ska samlas i ett dokument som ska benämnas plan. Vi vill genom detta betona att det inte är en plan eller namnet på en sådan som är det viktiga utan det arbete som ska dokumenteras. Dokumentationen föreslås således innehålla en redogörelse för de olika delarna av det systematiska arbetet och omfatta de områden i verksamheten som pekats ut i lagen (se avsnitt 9.4.2 och 9.5.2) och en redogörelse för de åtgärder som vidtas och planeras för att förhindra trakasserier m.m. och de åtgärder som vidtas och planeras för att främja en jämnare könsfördelning (se avsnitt 9.5.4). Doku- mentationen föreslås också innehålla en redogörelse och redovis- ning av arbetet med lönekartläggningen (angående våra övervägande i denna del se nedan i avsnitt 9.8.2). Dokumentationen förslås därut- över innehålla en redogörelse för hur den lagstadgade samverkans- skyldigheten fullgörs. Det räcker inte att enbart ange att samverkan har skett utan det ska beskrivas hur. Här bör t.ex. finnas en redogörelse för vilka synpunkter som har framförts och hur de har beaktats. Genom kravet på dokumentation – som ska utgöra en skriftlig dokumentation över det systematiska arbetet – ges ett enkelt verk- tyg för att utöva tillsyn över arbetet med aktiva åtgärder. – till skillnad mot gällande rätt – ett sätt som omfattar samtliga diskrimineringsgrunder då kravet koncentreras till dokumentationen av det systematiska arbetet. När det gäller skyldigheten att ha rikt- linjer och rutiner i syfte att förhindra trakasserier m.m. och skyl- digheten att vidta åtgärder för att främja en jämn könsfördelning samt skyldigheten att genomföra lönekartläggning finns mer speci- Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen ficerade regler att ta fasta på i tillsynsarbetet. När det gäller det övriga systematiska arbetet torde det bli lättare än att veta när sanktioner ska träda in – dvs. om metoden inte följs vilket kontrolle- ras genom dokumentationen. Vi återkommer till frågan om tillsyn och sanktioner i kapitel 11. Den skriftliga dokumentation av det systematiska arbetet som vi föreslår är en ny form av dokumentation. Den ska visserligen ersätta jämställdhetsplanen men den har till viss del en annan utformning och ett annat syfte än denna. Det systematiska arbetet med aktiva åtgärder ska genomföras fortlöpande, när det gäller lönekartlägg- ningen ska denna ske . Dokumentationsarbetet bör följa det systematiska arbetets gång och ske fortlöpande. Det viktiga är inte längre att upprätta en plan och revidera denna med jämna mellan- rum utan det viktiga är att arbetet med aktiva åtgärder – det syste- matiska arbetet – dokumenteras. Frågan är om det trots allt finns anledning att ställa krav på en viss periodicitet. Ett av syftena med ett dokumentationskrav är att det ska vara möjligt att utöva en effektiv tillsyn över arbetet. Vi ska också enligt vårt tilläggsdirektiv analysera för- och nackdelar med årlig respek- tive mera sällan förekommande krav på handlingsplan för jäm- ställda löner. Till detta kommer omfattningen av dokumentations- kravet som vi avser knyta till det antal anställda som sysselsattes i verksamheten vid det senaste (se vidare av- snitt 9.8.3). För att dokumentationen ska uppfylla sitt syfte att utgöra ett stöd i det fortlöpande systematiska arbetet krävs inget periodicitetskrav. För att uppfylla syftet att utgöra ett stöd i tillsynsarbetet, såväl tillsynsmyndighetens arbete som den enskilde arbetstagarens eller arbetstagarorganisationens möjlighet att kon- trollera arbetet, bör det dock anges hur ofta dokumentationen ska upprättas. Vi föreslår att arbetet ska dokumenteras skriftligen . Att dokumentationen ska ske framstår som mest natur- ligt dels mot bakgrund av att den ska vara ett stöd i det fortlöpande arbetet och det framstår som rimligt att genomförandet av alla led i det systematiska arbetet sker , dels då den ska utgöra en dokumentation även av den årliga lönekartläggningen. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen 9.8.2Krav på dokumentation ska ersätta handlingsplan för jämställda löner Utredningens förslag: Skyldigheten att dokumentera bl.a. löne- kartläggningsarbetet ska ersätta handlingsplanen för jämställda löner. Dokumentationen ska därför även innehålla -En redovisning av resultatet av lönekartläggningen och analysen av denna, -en redovisning av vilka lönejusteringar och andra åtgärder som behöver vidtas för att uppnå lika lön för arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt, och -en kostnadsberäkning och en tidsplanering utifrån målsätt- ningen att de lönejusteringar som behöver vidtas ska genom- föras och senast samt en redovisning och utvärdering av hur föregående års planerade åtgärder har genomförts. Krav på en handlingsplan för jämställda löner? Vi har föreslagit att arbetsgivares skyldighet att genomföra en löne- kartläggning ska kvarstå. Enligt vårt förslag är arbetet med löne- kartläggning en del av det systematiska arbetet med aktiva åtgärder. I övrigt motsvarar vårt förslag i denna del i huvudsak gällande rätt. Enligt gällande rätt ska arbetet med lönekartläggningen doku- menteras i en handlingsplan för jämställda löner. Lagen ställer alltså krav på två planer, dels en jämställdhetsplan, dels en handlingsplan för jämställda löner. Som redovisats ovan föreslår vi att det införs en skyldighet att upprätta en skriftlig dokumentation över det sys- tematiska arbetet. Dokumentationen skiljer sig, som redan beskrivits, från tidigare plankrav då den är avsedd att vara ett stöd i arbets- givarnas systematiska arbete och visa att arbetsgivaren uppfyller sina skyldigheter enligt lagen. Det ska inte vara möjligt att utarbeta en plan och sedan luta sig tillbaka och inte arbeta med frågorna under . Dokumentationen i sig är inte det viktiga utan innehållet, att arbetsgivaren fortlöpande genomför de steg som krävs för att arbetet ska uppfylla kraven på att arbeta med frågorna systematiskt. Bestämmelserna om lönekartläggning utgör enligt vårt förslag en specificering av hur det systematiska arbetet – som Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen ska utföras avseende löner och andra anställningsvillkor när det gäller diskrimineringsgrunden kön – ska genomföras. Lönekartlägg- ningsarbetet ska alltså vara en del av det systematiska arbete som arbetsgivaren ska utföra. Vi anser därför att det ska dokumenteras på samma sätt som det övriga systematiska arbetet. Dokumen- tationen ska som vi beskrivit ovan vara ett stöd i det systematiska arbetet. Det saknas anledning att ställa krav på framställning av ett särskilt dokument avseende just lönekartläggningsarbetet. Det finns redan en väl utarbetad metod för hur arbetet med lönekartläggningen ska dokumenteras. Vi har i huvudsak inte före- slagit några ändringar såvitt avser själva lönekartläggningsarbetet. Det framstår därför som naturligt att ställa motsvarande krav som i gällande rätt på dokumentationen av arbetet. De uppgifter som dagens handlingsplan för jämställda löner ska innehålla (3 kap. 11 § DL) föreslås därför ingå i dokumentationen. Det kan behövas mer detaljerade föreskrifter i fråga om doku- mentationskravet, särskilt när det gäller andra frågor än lönekart- läggningen. Sådana bestämmelser kan meddelas av regeringen eller myndighet i verkställighetsföreskrifter eller i allmänna råd. Se mer om det i avsnitt 9.11. 9.8.3Krav på skriftlig dokumentation hos arbetsgivare som har minst 25 respektive 10 anställda Utredningens förslag: Skyldigheten att dokumentera hela det systematiska arbetet gäller inte arbetsgivare som vid det senaste sysselsatte färre än 25 arbetstagare. Arbets- givare som vid det senaste sysselsatte mellan 10 och 24 arbetstagare omfattas däremot av de delar av doku- mentationskravet som rör lönekartläggningsarbetet. Kravet på såväl jämställdhetsplan som handlingsplan för jämställda löner omfattar enligt gällande rätt endast arbetsgivare med 25 eller fler anställda. Dagens gräns på 25 anställda infördes med diskrimi- neringslagen. – när regleringen fanns i jämställdhetslagen – gällde plankravet arbetsgivare med tio eller fler anställda. Bakgrunden till att man valde att undanta fler företag från skyldigheten att upp- Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen rätta planer var som sagts ovan (avsnitt 9.6.1) bl.a. att man då inte kunde se att åtgärden skulle ha några större negativa effekter på arbetet med jämställdhet på arbetsplatser i praktiken. Det spelade också roll att man därigenom minskade företagens administrativa börda.22 När det gäller dokumentationen av lönekartläggningsarbetet har i sitt tillkännagivande uttalat att den anser att kravet på skriftlig dokumentation ska ändras till att omfatta arbetstagare med 10 anställda eller fler. En arbetsgivares skyldighet att skriftligen dokumentera sitt arbete med aktiva åtgärder innebär självklart en administrativ börda. Före- tagens administrativa kostnader för lönekartläggning respektive jämställdhetsplaner var 237 respektive när regeringens mätningar av administrativa kostnader inleddes år 2006.23 ligger kostnaderna på 78 respektive enligt databas. En återgång till en reg- lering där fler företag omfattas av det skriftliga dokumentations- kravet kommer att innebära ökade administrativa kostnader för de tillkommande företagen. Varje utökning av företag med få anställda måste därför ställas i relation till de kostnader den medför. Beslutet att undanta arbetsgivare med 10–24 anställda från kravet på skriftlig dokumentation var delvis att minska de administrativa bördorna för företag. Vi anser dock att den dokumentation vi föreslår mer är utformad för att vara ett stöd i det systematiska arbetet än i vart fall gällande jämställdhetsplan är och att den därför är ett dokument som är av värde även i det praktiska arbetet vilket bör bidra till att den administrativa bördan blir mindre. Bakgrunden till att vi anser att det alltjämt ska ställas krav på att arbetet med aktiva åtgärder dokumenteras är att vi anser att det gagnar det systematiska arbetet. Till det kommer kontrollaspekten. Avsaknad av en effektiv tillsyn tenderar leda till sämre efterlevnad. Utan krav på skriftlig dokumentation försämras också tillsyns- myndighetens möjligheter att utöva en effektiv tillsyn. Även den enskilde arbetstagarens och de fackliga organisationernas möjlig- heter att kontrollera arbetsgivarens arbete i dessa frågor minskar om det inte finns någon skriftlig dokumentation. Frågan nu är vilka arbetsgivare som ska omfattas av kravet på skriftlig dokumentation. 2007/08:95 s. 336 ff. 23Enligt uppgift från NNR, baserad på 2006:3 Näringslivets administrativa kostnader på arbetsrättsområdet. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Vi anser att skyldigheten att dokumentera det systematiska arbetet med aktiva åtgärder ska begränsas av praktiska skäl. Det kan inte ställas samma krav på skriftlig dokumentation på arbetsgivare med få anställda som det kan på större arbetsgivare. Att få ett rätt- visande, entydigt svar på hur många anställda de arbetsgivare som ska omfattas av kravet ska ha är svårt, för att inte säga omöjligt. De flesta kan nog enas om att det finns en nedre gräns där det framstår som orimligt att ställa krav på skriftlig dokumentation, men var denna går finns det olika åsikter om. Vi har i utredningsarbetet inte funnit något svar på var gränsen lämpligen bör gå. Det är av naturliga skäl givetvis också skillnad på det arbete som kan utföras av en arbetsgivare med 25 anställda respektive 1 000 anställda. Det systematiska arbetsmiljöarbetet ska dokumenteras skriftligt vid tio anställda eller fler. Detta arbete har tjänat som en av förebilderna för vårt förslag om systematiskt arbete. När det gäller dokumenta- tionen av lönekartläggningsarbetet har i sitt tillkänna- givande angett att arbetsgivare med 10 eller fler anställda ska omfattas av skyldigheten att skriftligt dokumentera arbetet. Enligt vår uppfattning framstår det som lämpligt att använda sig av samma gräns som på arbetsmiljöområdet. Detta framstår mot bakgrund av tillkännagivande som särskilt lämpligt när det gäller skyldigheten att dokumentera lönekartläggningsarbetet. När det gäller den ökande administrativa börda som dokumen- tationskravet kommer att innebära för de arbetsgivare som har 10 eller fler anställda men färre än 25 så menar vi att den bördan med hänsyn till att dokumentationen är avsedd att vara ett stöd i det systematiska arbetet och skyldigheten att genomföra lönekartlägg- ningen redan finns inte bör bli alltför betungande. Dagens hand- lingsplan för jämställda löner kostar betydligt mindre för företagen än vad nu gällande jämställdhetsplan gör. Att öka omfattningen när det gäller kravet på att dokumentera lönekartläggningsarbetet står därför enligt de beräkningar vi gjort i regelräknare (se kapitel 13) för en betydligt mindre ökning av kostnaderna än motsvarande ändring för övrigt planarbete. I syfte att skapa ett enkelt regelverk borde kravet på skriftlig dokumentation ha samma omfattning oavsett vilka delar av arbetet som ska dokumenteras. Fördelen med en enkel tydlig regel ska dock ställas mot den kostnadsökning som förslaget om en utvidgad omfattning innebär och önskan om att minska företagens admini- strativa bördor. Samtliga arbetsgivare ska omfattas av skyldigheten att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder så själva Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen arbetet ska alltså utföras. När det gäller de arbetsgivare som omfattas av plankraven, de med fler än 25 anställda, bör bördan enligt vår uppfattning i vart fall inte öka eftersom vi tar bort kravet på att dokumentera lönekartläggningen i en särskild plan. Det innebär att det med vårt förslag endast ställs krav på en form av doku- mentation i stället för två planer som i viss mån går in i varandra. När de gäller de arbetsgivare som inte omfattas av dagens plankrav och som har 10–24 anställda, skulle en förändring av dokumentationskravet till att omfatta hela det systematiska arbetet innebära en betydande tillkommande börda. En ökad administra- tion och ökade totala regelkostnader slår också enligt uppgift från () hårdast mot de små företagen. Det är också bland denna grupp företag som det är vanligast att det är en och samma person som ansvarar för samtliga arbetstagare och följaktligen står för hela det administrativa arbetet. Att undanta gruppen arbetsgivare med 10–24 arbetstagare från delar av doku- mentationskravet innebär dock att det blir svårare att utöva tillsyn över deras systematiska arbete. Det skulle också innebära att kravet på dokumentation inte blir lika enhetligt som om gruppen 10–24 skulle omfattas av hela dokumentationskravet. Dessa omständig- heter talar emot en uppdelning av dokumentationskravet. Det tyngst vägande skälet för att trots dessa nackdelar införa en uppdelning av dokumentationskravet är kostnaderna och den administrativa belast- ningen på de mindre företagen. En annan komponent att ta hänsyn till är DO:s tillsynsresurser. DO:s tillsyn är relativt sett begränsad. Även om vi i kapitel 11 gör bedömningen att DO:s tillsynsresurser bör stärkas kommer DO:s kapacitet troligen inte bli så stor att myndigheten har möjlighet att utöva en effektiv tillsyn över en allt för omfattande skriftlig dokumentation hos den tillkommande populationen 10–24. Mot bakgrund av det anförda anser vi att skälen mot att utvidga dokumentationskravet utöver lönekartläggningsarbetet till även populationen 10–24 väger tyngre än de som talar för en sådan utvidgning. Vi förslår därför att skyldigheten att skriftligen doku- mentera hela det systematiska arbetet med aktiva åtgärder ska omfatta arbetsgivare som det senaste sysselsatte 25 eller fler arbetstagare. Kravet på att skriftligen dokumentera lönekartläggningsarbetet – de delar av dokumentationen som i huvudsak motsvarar gällande 3 kap. 11 § DL – ska däremot utvid- gas till att omfatta arbetsgivare som det senaste sysselsatte 10 eller fler arbetstagare. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Mot bakgrund av det ovan anförda anser vi att dokumentationen bör underlätta för arbetsgivarna att utföra arbetet på ett bra sätt. Då det arbete som utförs hos en arbetsgivare med få anställda dessutom bör vara av mindre omfattning bör även dokumentationens omfattning bli mindre. Som sagts ovan anser vi att skyldigheten att arbeta systematiskt med aktiva åtgärder ska omfatta samtliga arbetsgivare oavsett stor- lek. Hos arbetsgivare med färre än tio anställda – när det gäller lönekartläggningsarbetet – och färre än 25 anställda – när det gäller arbetet i övrigt – får det systematiska arbetet med aktiva åtgärder självklart en mer begränsad utformning och får läggas på den nivå som blir rimlig i verksamheten. 9.9Arbetslivet och frågan om reglerna ska göras semidispositiva Av våra direktiv framgår det att flera fackliga organisationer har framfört synpunkten att det ska vara möjligt att avtala om avvik- ande regler i kollektivavtal. Detta har bekräftats under utrednings- arbetet. Nedan redogör vi för bakgrunden till dagens reglering (9.9.1) och arbetsmarknadens parters syn på frågan (9.9.2). Därefter redo- gör vi för våra överväganden och förslag (9.9.3). Som redovisats i kapitel 3 infördes begreppet aktiva åtgärder i svensk lagstiftning i och med införandet av jämställdhetslag (1979:1118).24 Reglerna om aktiva åtgärder i den lagen var semidispositiva. Genom kollektivavtal som slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation, kunde parterna fast- ställa andra regler i frågor om aktiva åtgärder än de som gällde enligt lagen. Regleringen innebar att medbestämmandelagens regler om påföljder blev tillämpliga i de fall en arbetsgivare inte fullgjorde sina förpliktelser enligt ett sådant kollektivavtal. Lagens regler om tillsyn av dåvarande JämO och om vitesföreläggande var då inte tillämpliga. Betydelsen av parternas eget jämställhetsarbete mar- 1978/79:175. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen kerades i lagen genom att det föreskrevs att praxis inom det kollektivavtalade området skulle vara vägledande även vid tillämp- ningen såvitt avsåg de arbetsgivare som inte omfattades av något sådant kollektivavtal. Lagstiftaren uttryckte i förarbetena stora för- hoppningar på att de centrala parterna på arbetsmarknaden skulle ta ett stort ansvar för en utveckling inom detta område. trädde en ny jämställdhetslag i kraft (1991:433). Även i denna var bestämmelserna om aktiva åtgärder semidispositiva. Frågan om reglernas semidispositivitet diskuterades i förarbetena25 till lagen. Där konstaterades att de förväntningar på parternas egna ansträngningar och vilja som man hade haft vid tillkomsten av jämställdhetslag inte hade infriats till alla delar.