sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — kan många universitetslärare vittna om att studenter på grundutbildningen som genomgått den svenska ungdomsskolan är skickliga i att självständigt analysera problem och dokumentera sin analys. Bilden av den svenska skolan är kluven. 4.3Resurser till skolan före och efter kommunaliseringen I detta avsnitt behandlas resurserna till skolan före och efter kom- munaliseringen. Avsnittet baseras till stor del på den rapport om resurserna i skolan som Statskontoret tagit fram på uppdrag av denna utredning.73 En styrka med Statskontorets rapport är bland annat att data i flera av delanalyserna omfattar förhållandevis långa tidsserier. Av utrymmesskäl redovisas nedan endast ett urval av resultatet från Statskontorets fylliga analys av utvecklingen av resurserna till skolan före och efter kommunaliseringen. 72Ingrid : Trivialskolan, Skola och samhälle . 73Statskontoret: Resurserna i skolan, rapport 2013:10. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola 4.3.1Aktuellt om resurser och resursfördelning till skolan Allmänt om resursfördelningen till skolan Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet samt skola och vuxenutbildning utgör en väsentlig del av den kommunala sektorns verksamhet. Kostnaderna för dessa verksamheter motsva- rade 2012 av den kommunala sektorns totala kostnader som uppgick till . Av kommuner- nas totala kostnader svarade förskola, fritidshem och annan peda- gogisk verksamhet för medan andelen för skola och vuxenutbildning uppgick till . I dessa kostna- der ingår även ersättningar till andra anordnare och huvudmän. Under uppgick den totala kostnaden för förskola, fritidshem, annan pedagogisk verksamhet, skola och vuxen- utbildning till . Av den totala kostnaden utgjorde (138,) av kostnader för skola och vuxenutbildning och (75,) av kostnader för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. Av de totala kostnaderna för skola och vuxenutbildning var kostnader för verksamhet med kommu- nal huvudman. Det innebär att av den totala kostnaden för skola och vuxenutbildning utgjordes av kommuner- nas kostnader för verksamhet i egen regi. Den resterande kostna- den på var kostnader för verksamhet med fri- stående, statlig eller landstingskommunal huvudman. En stor del av de övriga huvudmännens kostnader finansieras av kommunerna. Kostnaderna per elev var högst i grundsärskolan och i gymnasie- särskolan, följt av förskolan, och gymnasieskolan. Kostnaderna för uppgick till per elev. 74 : Kostnader för förskola, fritidshem, annan pedagogisk verksamhet, skola och vuxenutbildning , PM Utbildningsstatistik . Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Figur 4.5 Totalkostnaden per barn/elev för samtliga verksamhetsformer 2012 Undervisningen svarar för den största delen av de totala kostna- derna, medan lokaler är den näst störta kostnadsposten, detta gäller i såväl som gymnasieskolan. Figur 4.6 Fördelningen av delkostnader för grund- och gymnasieskolan 2012 Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Kort om spridningen i kostnader mellan kommunerna Det är stor spridning i kostnader mellan de kommunala huvud- männen för . Kostnaderna per elev varierade . Även när det gäller kost- naderna per elev för undervisning är variationerna stora mellan kommunerna – . Även för andra kostnadsslag är skillnaderna stora. Exempelvis varierade kostna- derna för elevhälsan mellan per elev och per elev. För läromedel varierade motsvarande kostna- der mellan och . De fristående skolorna uppvisar ännu större variationer. Tabell 4.8 De kommunala huvudmännens kostnader per elev 2012, kronor, totalkostnad samt undervisningskostnad, spridningsmått Skillnaderna i kostnader mellan de kommunala huvudmännen kan till stor del förklaras av att kommunerna har skilda strukturella för- utsättningar för sina skoluppdrag. En viktig strukturell faktor är invånardistansen. Den är ett mått på befolkningstätheten i ett område, beräknat efter genomsnittligt fysiskt avstånd mellan invå- nare. Detta mått fångar skillnader som finns mellan kommunerna vad gäller de förutsättningar som glesbygd har i jämförelse med tätare befolkade områden, till exempel kostnader för små skolor och längre skolskjutsar. Men det finns förstås även skillnader i effektivitet och ambitionsnivå mellan kommunerna, eller andra skillnader som följer av att man har olika traditioner och skilda arbetssätt. En kommuns kostnader för skolan påverkas även av om- fattningen och inriktning på det arbete som andra aktörer i lokal- samhället bedriver, främst andra statliga eller kommunala organ, som arbetar med fritidsverksamhet, samhällsplanering socialtjänst, Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola insatser för att få unga i arbete med mera. Statskontoret kunde i en analys 2009 förklara av skillnaderna i kommu- nernas kostnader för med ett antal strukturella variab- ler, bland annat med åldersstruktur, andelen barn med utländsk bakgrund och bebyggelsestruktur.75 Med andra ord förblev av kostnadsskillnaderna oförklarade. Skilda sätt att redovisa kostnader kan förklara en del av skillnaderna. En del- mängd av dessa utgörs med all sannolikhet av effekti- vitets- eller ambitionsskillnader kommunerna emellan. Ingen har kunnat fånga dessa skillnader i en statistisk analys. Ytterligare uppgifter om spridning i kostnader mellan kommu- ner redovisas i avsnitt 4.3.9. Där redovisas även vissa uppgifter om spridning i kostnader gällande gymnasieskolan. Kort om den kommunalekonomiska utjämningen Kommunernas och landstingens intäkter består till stor del av skatte- intäkter () och statsbidrag (). Till detta kommer en fastighetsavgift som infördes 2008.76 Men förutsättningarna att klara sina uppgifter skiljer sig åt eftersom det finns stora skillnader i beskattningsbar inkomst per invånare (skattekraft) mellan olika kommuner och landsting. Framför allt gäller detta för kommunerna och det beror inte enbart på skillnader i invånarnas förvärvsinkomster utan också på skillnader i hur många som arbetar och invånarnas åldersstruktur. På grund av skillnader i behovet av verksamhet, bland annat till följd av skillna- der i befolkningens ålderssammansättning, kan dessutom kostnads- skillnaderna mellan kommunerna vara betydande. Syftet med syste- met för kommunalekonomisk utjämning är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service obero- ende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella för- hållanden. Meningen är att skillnader i kommunalskatt i stort ska spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar. Inom ramen för den kommunalekonomiska utjämningen omfördelas medel för att ut- 75Statskontoret: Begrepp och beräkningssätt inom kostnadsutjämningen – en förstudie, 2009. 76SOU 2011:59 Spara i goda tider – för en stabil verksamhet. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola jämna såväl strukturellt betingade kostnadsskillnader som struk- turellt betingade inkomstskillnader.77 4.3.2Kommunerna disponerar medel fritt När skolan kommunaliserades fanns statliga medel för skolan i ett särskilt sektorbidrag. Men inlemmades medlen för skolan i ett nytt generellt statsbidrag, den så kallade påsen. Detta inne- bar större möjligheter för kommunerna att göra ekonomiska prio- riteringar mellan olika kommunala ansvarsområden. slogs fast att statens mål och krav på de kommunala verksamheterna i första hand skulle läggas fast i lag i stället för att styras genom specialdestinerade statsbidrag. Det är bland annat mot denna bak- grund intressant att analysera hur stora resurser kommunerna sam- mantaget avsatt till skolan efter kommunaliseringen, eller snarare efter att medlen till skolan hamnade i påsen 1993, i jämförelse med motsvarande skolan till stor del finansierades med specialdestinerade statliga bidrag. (Här ska dock erinras om att skolan finansierades till via kommunalskatten åren närmast före kommunaliseringen.) På motsvarande sätt är det intressant att analysera spridningen i avsatta resurser till skolan mellan kommuner eller grupper av kommuner. En analys av sprid- ningen av de resurser kommunerna avsätter till skolan kan ge indi- kationer på om det finns enstaka kommuner eller grupper av kom- muner som av något skäl inte prioriterar skolan i samma utsträckning som andra kommuner. Nedan redovisas uppgifter om kommuner- nas resurser till skolan före respektive efter kommunaliseringen. 4.3.3Regler, samhällstrender och demografi är i hög grad styrande för kommunerna När utvecklingen av olika kommunala verksamheter diskuteras är det viktigt att hålla i minne att kommunernas verksamhet till stor del styrs av mål och krav i lagar och förordningar, som i praktiken framtvingar resurssatsningar till specifika områden. Man brukar säga att av kommunernas resurser används till verksamhet som är speciallagsreglerad. 77 Kommuner och Landsting och : Kommunalekonomisk ut- jämning. En informationsskrift om utjämningssystemet för kommuner och landsting 2008, 2008. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola prioritera mellan olika områden är alltså i praktiken begränsad. Givet dessa lagar och förordningar är demografiska faktorer i hög grad styrande för kommunernas resursallokering till olika områden. Variationen av befolkningens ålderssammansättning inne- bär också att behoven av olika typer av tjänster varierar . Andelen äldre i befolkningen har ökat kontinuerligt – ökningen är . Ökningen är ännu större i åldersgruppen eller äldre, där är ökningen . Befolkningsutvecklingen för barn och ungdomar varie- rar över tiden, men utan en ihållande trend. Det kan noteras att andelen barn i skolåldern var jämförelsevis lågt för skolans kommunalisering (1991) och vid övergången till ett generellt statsbidrag (1993), men att andelen steg kraftigt åren därefter. Figur 4.7 Befolkningsutveckling i olika åldersgrupper . Index med 1980 som basår Den demografiska utvecklingen påverkar alltså volymen kommu- nala tjänster. Därutöver påverkar politiska beslut samma volym av tjänster. Olika reformer eller samhällstrender förändrar omfattningen av den verksamhet som har respektive åldersgrupp som målgrupp. Genom att studera prestationer, som är ett sam- Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola manvägt mått på antalet tjänster inom olika verksamhetsområden, kan vi säga något om förändringen av volymen utförda tjänster. Definitionen omfattar endast mängden utförda tjänster och inte eventuella förändringar i tjänsternas innehåll och kvalitet. Antalet prestationer för barnomsorgen har ökat med , utan att antalet barn har ökat i motsvarande grad. För- klaringen är att en större andel barn nyttjar barnomsorg jämfört med . Exempelvis var nio av tio barn i åldrarna 2–inskrivna i barnomsorg 2010. Antalet prestationer inom äldreomsorgen är relativt konstanta –2010. Antalet prestationer inom gymnasieskolan har ökat relativt kraf- tigt. Detta beror till stor del gymnasiereform, som innebar att en större andel ungdomar påbörjar studier i gymnasie- skolan. Antalet prestationer i har inte förändrats särskilt mycket , och följer variationerna i utvecklingen av antalet barn i åldersgruppen 7–. Figur 4.8 Antalet prestationer inom förskola, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg 1980 till 2010. Index med 1980 som basår Källa: Statskontoret. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola 4.3.4Kostnaderna för välfärdstjänster har ökat totalt sett, men inte för Kostnaderna för såväl barn- som äldreomsorg har ökat med . Även kostnaderna för gymnasieskolan har ökat kraftigt. Kostnaderna för är däremot i stort oför- ändrade 2010 jämfört med , utan att antalet barn har minskat markant. kostnadsmässiga andel av de totala kostna- derna för kommunala välfärdstjänster har minskat från 1981 till 2010. Figur 4.9 Kommunernas totala kostnader för förskola, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg . Index beräknat utifrån fasta priser med 1980 som basår Källa: Statskontoret. 4.3.5Kommunernas kostnader per elev för minskade , men ökade igen Som framgått ovan är resurserna till mätt i fasta priser ungefärligen oförändrade jämfört med . I diagrammet nedan framgår sambandet mellan kostnaderna per elev och antalet elever i . minskade kostna- derna per elev med i fasta priser. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola förklaring är att ökningen av elevantalet gjorde att kommunerna kunde fördela sina kostnader på fler elever. En annan tänkbar för- är den ekonomiska krisen , som innebar försämrade ekonomiska förutsättningar för kommunerna. ökade kostnaderna per elev i fasta priser. var då kostnaderna per elev nådde en nivå som motsvarande den . Figur 4.10 Kommunernas totala kostnader per elev för (kronor) i riket åren 1980 till 2010, priser Källa: Statskontoret. 4.3.6Utvecklingen av lärartätheten för uppvisar en liknande trend som kostnaderna per elev Ett ofta använt resursmått inom skolstatistiken är lärartäthet, dvs. antalet heltidstjänster för lärare per 100 elever. Lärartätheten i de kommunala huvudmännens skolor uppvisar en liknande trend som kostnaderna per elev. sjönk lärartätheten i från omkring 9,1 till 7,6 lärare per 100 elever. ökade lärartätheten igen för att 2011 uppgå till 8,3 lärare per 100 elever. Övergången från special- destinerade statsbidrag till ett generellt bidrag innebar att bidraget upphörde att beakta volymförändringar. har flera statliga satsningar genomförts i syfte att öka lärartätheten. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Figur 4.11 Lärartätheten inklusive och exklusive modersmål och Svenska 2 samt andel lärare med pedagogisk högskoleexamen i riket åren 1992 till 2011 Källa: Statskontoret. Enligt påverkade de minskade resurserna per elev inom främst specialundervisningstimmarna och undervis- ningen i modersmål och svenska som andraspråk. Specialunder- visningen minskade och svenska som andraspråk med mellan läsåren 1991/92 och 1996/97. I praktiken innebar detta att många skolor helt kom att sakna speciallärare. Kostnaderna för elevvård minskade i fasta priser mellan 1991–1999.78 78 Refererat från Statskontoret 2013:10. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola 4.3.7Kommunernas kostnader per elev för gymnasieskolan ökade något , men minskade Som nämnts har de totala kostnaderna för gymnasieskolan ökat kraftigt , främst till följd av att gymnasie- skolan reformerades och öppnades för fler elever 1991. Kostnaderna per elev har enligt Statskontorets beräkningar ökat med i fasta priser, . 4.3.8Lärartätheten i de kommunala gymnasieskolorna har ökat under större delen av Lärartätheten i gymnasieskolan, uttryckt som heltidstjänster per 100 elever, har ökat under större delen av , från 7,4 till 8,5 lärare. Andelen lärare med pedagogisk examen minskade däremot , från 2011. Figur 4.12 Lärartäthet och andel lärare med pedagogisk examen (procent) i kommunala gymnasieskolor, . Källa: Statskontoret. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola 4.3.9Spridning i kostnader och lärartäthet över tid Av figuren nedan framgår skillnader i resurser till skolan för olika grupper av kommuner. Det finns inte någon kommun- gruppsindelning som är beständig över hela tidsperioden . Statskontoret har därför gjort en egen kommungruppsindelning, med fem grupper av kommuner.79 Skillnaderna i kostnader per elev mellan olika grupper av kom- muner har varit i stort sett från tidpunkten för kommuna- liseringen och framåt. Skillnaden i kostnader per elev mellan den kommunala huvudmannen med högst respektive lägst kostnader är relativt stor. De tio kommuner med högst kostnader per elev exklusive lokaler 2010 hade en kostnad på . Av dessa kommuner var åtta glesbygdskommuner, enligt Statskontorets indelning. De tio kommuner med lägst kost- nad per elev exklusive lokaler hade en kostnad på . Merparten av kostnadsskillnaderna mellan kommu- nerna går dock att härleda till att kommunerna har skilda struktu- rella förutsättningar. Generellt sett har glesbygdskommuner och storstadskommuner ett högre strukturellt betingad kostnadsläge för skolverksamheten. Glesbygdskommuner tenderar exempelvis att ha högre kostnader beroende på mindre skolor och högre kost- nader för skolskjutsar. Storstadskommuner har exempelvis ett något högre löneläge. 79 Se Statskontorets rapport 2013:10 för en beskrivning av vilka kommuner som ingår i respektive grupp. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Figur 4.13 De kommunala skolhuvudmännens kostnader för per elev exklusive lokalkostnader (kronor) i olika grupper av kommuner, . Källa: Statskontoret. Spridningen mellan kommuner i totalkostnader per elev uppvisar en svagt minskande trend . Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Figur 4.14 Spridning i de kommunala skolhuvudmännens kostnader totalt per elev med respektive utan lokaler i , variationskoefficienter Källa: Statskontoret. Lärartätheten varierar mellan olika grupper av kommuner. Den har varit högst i glesbygdskommuner till 2011. Storstäderna har haft en något högre lärartäthet än riksgenomsnittet och övriga grupper av kommuner. Den genomsnittliga lärartätheten har varit lägst i förortskommu- nerna . Många av förortskommunerna har en relativt hög befolkningstäthet och låg invånardistans, vilket kan innebära bättre möjligheter att organisera skolenheter och under- visningsgrupper till lägre kostnader. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Figur 4.15 Lärartäthet i för de kommunala skolhuvudmännen i olika grupper av kommuner , antal heltidstjänstgörande lärare per 100 elever Källa: Statskontoret. Spridningen i lärartäthet mellan kommuner är ungefär lika stor som kring 1990. Spridningen minskade visserligen i samband med att lärartätheten minskade , men under 2000- talet ökade den igen. Spridningen var generellt större än på 1990- och 2000-talet.80 80 Data för tiden är dock beräknad med en annan metod och kan skilja sig något från tiden efter. Se vidare i Statskontorets rapport 2013:10. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Figur 4.16 Spridning mellan kommunala skolhuvudmän för olika lärarmått i åren 1983 till 2011, variationskoefficienter Källa: Statskontoret. ökade skillnaderna kraftigt i andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen mellan olika grupper av kommu- ner. Många nya lärare rekryterades och det kan antas att tillgången på lärare med pedagogisk utbildning varierade över landet.81 Andelen lärare med pedagogisk examen har varit störst i de större städerna . Glesbygdskommu- nerna har emellertid gått från en låg till en hög andel lärare med pedagogisk examen, i förhållande till riksgenomsnittet. Storstäderna har numera en lägre andel lärare med pedagogisk examen än riks- genomsnittet. 81 : Statsbidrag till personalförstärkningar i skola och fritidshem, 2007. Refererat från Statskontoret 2013:10. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Figur 4.17 Andel heltidstjänster för lärare med pedagogisk högskoleexamen i olika grupper av kommuner , %82 Källa: Statskontoret. De kommuner som har lägst skattekraft har under hela den stude- rade perioden haft högst kostnader för . Detta beror sannolikt på att många kommuner med låg skattekraft är glesbygds- kommuner, små kommuner eller kommuner som har en stor befolk- ningsminskning, det vill säga det handlar om kommuner som har en hög kostnadsstruktur för sin skolverksamhet till följd av stora avstånd och få elever eller vikande elevunderlag. 82 Sättet för omräkning till heltidstjänster har förändrats från och med /97. Förändringen innebär att uppgifterna för /97 inte är helt jämförbara med uppgifterna från tidigare läsår. Uppgifterna för /96 har dock räknats om av för att möjliggöra jämförelser. Refererat från Statskontoret 2013:10. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Figur 4.18 Kostnader per elev exklusive lokalkostnader (priser) i bland de kommunala skolhuvudmän med störst befolkningsminskning respektive störst befolknings- ökning i åldrarna 7– Källa: Statskontoret. De kommunala skolhuvudmännens kostnader för gymnasieskolan motsvarade av de totala kostnaderna /2012. De strukturellt betingade kostnadsskillnader som finns för grund- skolan gäller till stor del även för gymnasieskolan. Dessutom varie- rar kostnaderna mellan kommunerna betydligt beroende på andelen av respektive gymnasieprogram. De yrkesinriktade programmen är, med undantag av Barn- och fritidsprogrammet och Omvårdnads- programmet, överlag dyrare än de teoretiska programmen. Den genomsnittliga kostnaden per elev för hemkommunen är högst i glesbygdskommuner och i övriga kommuner , medan storstäderna har den lägsta genomsnittliga kostnaden. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Figur 4.19 Genomsnittlig kostnad per elev folkbokförd i kommunen i olika grupper av kommuner för gymnasieskolan, hemkommunens kostnader priser 4.3.10Kommunernas kompensatoriska fördelning till skolor och elever Kommunerna har stor handlingsfrihet att anpassa skolans organise- ring och finansiering efter lokala förutsättningar och behov. Den decentraliserade resursfördelningen är avsedd att vara ett medel för att nå målet att alla elever i skolan ska få tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet. fick regeringens uppdrag att genom- föra en fördjupad studie av hur kommunerna fördelar sina resurser till kommunala och fristående grundskolor. Enligt uppdraget ska med utgångspunkt i det urval av kommuner som gjordes i en tidigare rapport från verket83 beskriva bland annat hur skol- huvudmän och enskilda skolor anpassar resursfördelningen till elevernas olika behov. I avrapportering av uppdraget84 framhålls att frågan om vad som är en tillräcklig fördelning av resurser efter skolornas 83Skolverket: Resursfördelning till – rektors perspektiv, 2011. 84Skolverket: Kommunernas resursfördelning till grundskolor, 2013. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola och elevernas förutsättningar är svår att besvara. Alla delar i ett resursfördelningssystem behöver studeras sammantaget och, inte minst, hur resurserna används och omvandlas till kvaliteter i klass- rumsarbetet, framhåller . Här spelar det en stor roll hur lärarkompetenserna fördelas efter de behov som finns i skolorna, menar . Skolans resurser måste också ses i ett bredare sammanhang av social service i kommunerna. Utan att ta hänsyn till vilka resurser skolans närområde har kan det bli missledande att enbart studera skolan och skolans resurser. Vilka åtgärder som vid- tas för att minska skolsegregationen, vid sidan av dem som kom- penserar för segregationens negativa effekter, är också något som påverkar hur resurserna till skolorna styrs. Sammantaget gör därför bedömningen att det knappast är möjligt att på empirisk väg identifiera det för alla kommuner effektivaste resursfördel- ningssystemet. Kommunerna i landet ser olika ut och har olika strukturella förutsättningar. De gör olika prioriteringar och ska hantera en politisk opinion. Kommunerna fördelar därför resurserna på olika sätt. Det optimala sättet att fördela resurser på, med avse- ende på likvärdighet och studieresultat, formas av kommunen själv. studie visar också att det finns stora variationer mellan kommuner i fråga om tilldelning av resurser till skolverk- samheten och fördelning av resurser mellan skolor. Det gäller bland annat hur mycket resurser kommunerna totalt satsar på grund- skolan och hur stor del av resurserna som fördelas efter skolornas förutsättningar. Olikheterna mellan kommunerna i fråga om resurs- fördelning måste betraktas som en såväl väntad som önskad konse- kvens av rådande styrsystem i skolan, menar .