sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Som framgår av citatet nedan ger i planen regeringen uppdraget att utarbeta enhetliga resultatmått för skolan, förskolan och vuxenutbildningen. kvalitetsarbetet både i skolan och i kommunen /bör stödjas/ genom att fungera som kvalitetsindikatorer som de underlättar jäm- förelser mellan skolor, mellan kommuner och på nationell nivå. Ambi- tionen bör vara att resultatmåtten sammantaget skall spegla verksam- heternas hela uppdrag, dvs. målen i läroplanerna och för skolan även kursplanerna. Strävan bör vara att även de övergripande målen skall kunna omfattas, t.ex. faktorer som trygghet, trivsel, arbetsmiljö och skolmåltider samt inflytande för barn, elever och vuxna. Utöver resultat- mått som baseras på prov eller annan dokumentation bör därför över- vägas mått även av annan karaktär baserade på enkäter, som t.ex. attitydundersökningar, självvärderingar samt kollegiala bedömningar m.m. (s. 27, kurs. redovisar uppdraget 2004. Här för verket ett resone- mang där man å ena sidan varnar för att normerande kvalitets- indikatorer kan hämma den lokala utvecklingen men att de, å den andra, kan vara stöd för skolutveckling. Man lyfter fram ett antal förslag på indikatorer inom samtliga skolformer som att visa på andel elever som enligt slutbetygen når målen för skolår 9 i 16 ämnen, men också om mjukdata som t.ex. om och i så fall hur elever bedömer att elever och lärare bemöter varandra med ömse- sidig respekt. I kommer ett förslag i Skollagsbetänkandet (SOU 2002:121) om att kravet på kvalitetsredovisning ska regleras i skollagen, och dessutom att kravet på obligatoriska kommunala skolplaner ska tas bort som lagtext. Quennerstedt (2006) tolkar detta som en förändring av det tidigare synsättet på kommunen som planerande och proaktiv part till ett förhållningssätt där kom- munens funktioner är av mer reaktiva och kontrollerande karaktär: förslaget om avskaffande av skolplanen /markerar att/ kommu- nen ska inte i någon högre grad i fortsättningen ha en proaktiv uppgift för skolans verksamhet genom att kommunpolitiker formulerar mål eller visioner. I relation till kvalitetsredovisningens stärkta position förskjuts det kommunala uppdraget från den typ av planerande och proaktiva handlingar som målformulering och angivelse av priorite- ringar och visioner är, mot kontrollerande och reaktiva handlingar. (s. 111) I enlighet med regeringens utvecklingsplan delas i två myndigheter. Beslutet om delning är bl.a. föranlett av kritik, bl.a. från och revisorer som går ut på att verkets uppgifter att såväl gynna skolutveckling som att bedriva tillsyn är svårförenliga; det kontrollerande upp- draget bör förstärkas och organisatoriskt hållas isär från skolutveck- lingsuppdraget. Det nya huvuduppdrag blir mot denna bakgrund att ägna sig åt kvalitetskontroll och tillsyn genom en ny och till verket kopplad utbildningsinspektion. Utöver detta har verket som tidigare bl.a. uppdrag att utarbeta kursplaner och betygskriterier samt att bedöma ansökningar om inrättande av fri- stående skolor. Den mer verksamhetsstödande funktionen, skol- utveckling, läggs på det nyinrättade verket Myndigheten för skol- utveckling (MSU). I denna delade verksstruktur var den ursprung- liga tanken att MSU skulle svara för utvecklingsdialogerna (pkt 5 ovan), men eftersom regeringen inte kom att fördela merparten av dessa medel till MSU, utan till för att bygga upp den nya utbildningsinspektionen, reducerades verksamheten med utveck- lingsdialoger högst påtagligt. Punkterna av 1–7 ovan i sammandrag Resultatet av den process som översiktligt har behandlats under punkterna 1–7 ovan kan vad gäller roll i skolans statliga styrning sammanfattas så här: /förändringen av/ den verksamhetsidé och modell som byggdes upp kring vid starten handlade om det grund- läggande tänkandet kring myndighetens uppgift och roll i ett decentrali- serat skolväsende och om innehåll och former för myndighetens arbete. Inom den beslutande ansvarsfördelningen och målstyrningen var Skol- verkets roll att bygga upp kunskap om vad som skedde i skolan, och genom en informativ styrning tydliggöra och medverka till den lokala tolkningen av de nationella målen. Under // har den statliga myndigheten på skolområdet gradvis förändrats i sin roll mellan den nationella politiken och verksamheten i kommuner och skolor. Skol- verket har renodlats till en kontrollmyndighet dominerat av kvalitetsidén, och med en aktiv direkt kontroll i inspek- tionerna. (Nytell, 2006, s. 117) Quennerstedt (2006) kommer i princip fram till samma slutsats som Nytell, men drar dessutom den mer långtgående slutsatsen att skillnaden mellan och den avskaffade framstår som skäligen marginell: Vid tiden talar man om uppdrag på ett helt annat sätt än vad som var fallet då verket inrättades i 1990- talets början. identitet och självförståelse har kommit att vridas alltmer mot myndighetsuppdraget tillsyn, paradoxalt nog mot en del av de karaktäristika som avvisades som SÖ:s tillkortakomman- den. (s. 60) kännetecknades alltså styrrelationerna av att skolkommunala huvudmän och enskilda skolor var underkastade en omfattande statlig kontroll, utvärdering och tillsyn. Föreställ- ningen om skolhuvudmäns och skolors långtgående egna ansvars- tagande över frirumsanvändandet hade ersatts av att staten byggt upp en förvaltningsstruktur för kontroll av skolhuvudmannens och skolors måluppfyllelse. Denna kontroll innebär att en verksamhet som tidigare i huvudsak vilade på en relativ autonomi, som gav förutsättningar för ett professionellt ansvarstagande, för- ändrats i riktning mot att det i huvudsak är det statliga ansvars- utkrävandet vilket tonar fram som skolans huvudsakliga styr- mekanism. (2010) drar av sina dokumentstudier slutsatsen att i officiella texter –03 betonas betydelsen av att den lokala nivån lyfter fram och förhåller sig till kvalitativa och svår- mätbara mål, medan dokumenten efter 2002–03 trycker på vikten av ett systematiskt kvalitetsarbete syftande att uppnå de nationella målen. Slutsatsen av detta är att här kan vi skönja ett skolpolitiskt skifte (jfr , 1995). Den i huvudsak målstyrda och decentralise- rade skolinstitutionen, som i väsentliga avseenden vilade på före- ställningen om professionellt ansvarstagande, har förändrats i riktning mot en i huvudsak resultatstyrd och centraliserade skolinstitution grundad på statligt ansvarsutkrävande som styrpolitisk huvud- ingrediens. Inom skolans område finns i detta land en väl etablerad historisk tradition av att staten kontrollerar och utövar tillsyn över skolan och dess verksamhet. Ett långvarigt inslag i skolinspektionens historia är folkskoleinspektionen som kom i gång och pågick under . Folkskoleinspektörerna var kända – ökända – för sina oannonserade skolbesök som resulterade i rapporter till statsmakterna om tillståndet i landets folkskolor. Denna tillsyns- verksamhet ersattes av Länsskolnämndernas inspektörsorganisation som sedermera avskaffades som en följd av förändringen av den statliga skol- administrationen i enlighet med det reformarbete som utmynnade i att ansvarspropositionen antogs av 1990 (se kapitel 3). Under större delen av förekom ingen skolinspektion i rikstäckande bemärkelse. startade som togs upp under punkten 3 ovan den regeringsstyrda kvalitetsgransk- ningsnämnden med följd att en extern granskningsverksamhet kom i gång. Den mer rigorösa utbildningsinspektionen inleddes i Skol- verkets regi 2003 och var fullt utbyggd . Den syftade till att bedöma hur verksamheterna arbetar i riktning mot de nation- ella målen och att kontrollera att nationella krav i skolförfattningar följs (SOU 2007:101, s. 6). En betydelsefull del av utbildningsinspektion var att bedöma skolhuvudmäns och skolors kvalitetsarbete, som då primärt handlade om den egna förmågan att utveckla och förbättra vardags- arbetet. Det betonades att trots att inspektion är en i grunden extern bedömning vilar den i vissa delar på skolors och skol- huvudmäns s.k. självvärderingar så som dessa genomförts inom ramen för skolors och skolhuvudmäns kvalitetsredovisningar eller genom annan egeninitierad utvärdering. , så som den genomfördes av Skol- verket t.o.m. , genomfördes med utgångspunkt från områdena resultat (normer, värden, kunskaper), verksamhet (arbetet med normer/värden, pedagogisk verksamhet, styrning, ledning och kvalitetsarbete) samt förutsättningar (tillgång till infor- mation och utbildning och resurser). Operativt bedrevs inspek- tionen i form av att man med avseende på nämnda område samlade in data om fristående och kommunala skolor. I nästa steg analyse- rades den insamlade datamängden varefter en rapport arbetades fram. I denna redovisades inspektionens resultat och slutsatser i förhållande till inspektionens syfte. I slutsatserna gjordes en distink- tion mellan brister i förhållande till gällande lagar och förordningar – kritikområden – och bristfälligheter som utmynnar i rekommen- dationer till verksamhetsförbättringar – förbättringsområden. Vad gällde kritikområdena krävdes omedelbara åtgärder från huvud- män/skolor, medan i fråga om förbättringsområden ålades huvud- män/skolor att inkomma till med besked om hur man genomfört arbetet med att hantera de påtalade problemen. Av dåtida inspektionsrapporter framgår att uppenbara problem har funnits i fråga om hur skolhuvudmän och skolor genomfört sina lokala kvalitetsredovisningar och att denna problem- bild successivt ökat. officiella syfte var att kontrollera att nationella krav i skolförfattningar följs. Dessa ord står för att den dåvarande inspektionens grund- läggande tillsynsuppdrag gick ut på att påtala bristfälligheter i hän- delse av att skolor inte följde statsmakternas skoljuridiska beslut. (2010) menar att på detta sätt uppstår en tät koppling mellan kvalitetsgranskning som ett juridiskt erfarenhetsrum präglad av att författningar, riktlinjer, allmänna råd, krav, likvärdig bedöm- ning, rättssäkerhet, ansvar, sanktion, kritik och åtgärd (s. 180–81). Men utbildningsinspektionen i regi var också ålagd att bedöma hur verksamheterna arbetar i riktning mot de nation- ella målen. Denna formulering lyfte fram ett annat uppdrag vars innebörd uppmärksammar om/hur skolhuvudmän och skolor tar ansvar för innehållet i det bedrivna vardagsarbetet. (a.a.) skriver här, med referens till en rapport där samman- fattar den genomförda utbildningsinspektionen , att den professionalism som präglar rapportens innehåll handlar om hur väl den lokala nivån tar till vara på inspektionens bedömningar och metodkunskap (s. 160–161). Myndigheten för skolutveckling: kvalitetsarbete som skolutveckling Som nämndes delades 2003. Det statliga skolutvecklings- ansvaret överfördes till den nystartade Myndigheten för skolutveck- ling (MSU), medan fortsatte sin verksamhet med ett mer uttalat och renodlat tillsynsuppdrag. Att genomföra utvecklings- dialogerna framstod initialt som en lämplig uppgift för MSU, men SOU 2014:5 Bilaga 3 dialogverksamheten erhöll som nämndes inte tillräckliga resurser för att drivas vidare som generell nationell skolutvecklingsstrategi. Trots detta tycks dialogerna ha fortsatt i starkt reducerad omfatt- ning. I en broschyr från MSU daterad beskrivs verksamheten så här: påbörjades ett förändrat arbetssätt för att stödja skolutveckling. Det hade visat sig att traditionella statliga arbets- metoder inte alltid förmådde nå fram till de huvudmän och skolor som hade störst behov av utvecklingsinsatser. Med utgångspunkt i ett rege- ringsuppdrag utvecklade det nya arbetssättet, som man valde att kalla för utvecklingsdialog. När Myndigheten för skolutveckling bildades fortsatte arbetet med utvecklingsdialog i delvis nya former. Grundidéerna om processtöd finns fortfarande kvar, men myndighetens uppdrag har inneburit att det dialogbaserade arbetssättet har utvecklats till att alltmer vara ett sätt för staten att erbjuda och koordinera olika utvecklingsinsatser till huvudmän och skolor. Dialogen leder alltid fram till en överenskom- melse som ger grunden för konkret förbättringsarbete. (Myndigheten för skolutveckling, 2008, s. 5) Av citatet framgår att dialogverksamheten vilade på ambitionen att stödja skolutveckling snarare än att kontrollera skolhuvudmäns och skolors efterlevnad av regler. Detta framgår även av övrig text i broschyren där man hänvisar till internationella och svenska skol- utvecklingsforskare verksamma inom skolutvecklingsperspektivet school improvement (jfr , 2003). I broschyren finns vidare ett antal hänvisningar till kvalitetsbegreppets olika inne- börder och inriktningar, men det handlar genomgående om kvalitet tolkat som stödjande skolutveckling snarare än som kontroll. Även i MSU-dokumentet Att granska och förbättra kvalitet lyfts ett skolutvecklingsperspektiv grundat på school-improvement fram. Trots att begreppet kvalitet dominerar textmassan (nästan 600 träffar), knyts resonemangen som förs till lokalt stöd snarare än till extern kontroll. Bland annat understryks att långt ifrån alla mål för skolans verksamhet är kvantitativt mätbara. MSU startar även ett antal projekt med fokus på lokalt stöd till skolors utveckling och som ett led i detta ger man ut antologin Skolutvecklingens många ansikten (, a.a.) som ger en bred bild av olika perspektiv på skolutveckling – framför allt sådana som vilar på professionella handlingar. Boken får en stor spridning. Nya skolpolitiska vindar: MSU läggs ner och Skolinspektionen blir egen myndighet I anslutning till regeringsskiftet inleds en skolpolitisk offensiv. Denna innebär bl.a. att beslut fattas om nedläggning av Myndig- heten för skolutveckling (MSU) och att inspektionen frikopplas från och blir en egen myndighet. Med hänvisning till propositionerna 2008/09:87, Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan, och 2009/10:165, Konkurrera med kvalitet. Studieavgifter för utländska studenter, drar (2010) slutsatsen att: Även efter regeringsskiftet kvarstår kvalitetsbegreppets betydelse som resultat och måluppfyllelse. Detta stärks dessutom ytterligare och utgör även drivkraften för ett omfattande reformarbete som riktas mot utbildningssystemets olika delar, allt från myndighetsstruktur till mål- och uppföljningssystemet i vid mening. (s. 124) Besluten att inrätta Skolinspektionen som egen myndighet och avveckla MSU träder i kraft , och den nya skolinspektionen grundas på ett utredningsarbete som rapporteras i betänkandet SOU 2007:101. I perspektivet av frirum och frirums- användning bedömer vi detta som strategiskt intressant och nedan följer ett referat av betänkandets innehåll. Betänkandet Tydlig och öppen. Förslag till en stärkt skolinspektion (SOU 2007:101) I rubricerade betänkande ges en bred bakgrundsteckning av skolinspektion förr och , och hävdar att den (ovan beskrivna) inspektionsverksamheten i Skol- verkets regi saknar motstycke i modern tid i fråga om omfattning. Man gör vidare gällande att vad gäller innehåll och uppläggning har delar av verkets inspektion fungerat väl i förhållande till sina syften. Detta gäller för området tillsyn vars kriterier bottnar i lagstiftning, förordningar och andra formella regelverk. Bedömningsgrunder av detta slag är relativt klart formulerade vilket enligt betänkandet öppnar för en förhållandevis okomplicerad inspektionsverksamhet. Däremot bedömer utredarna att inspektionens kvalitetsgransk- ningar har fungerat mindre väl. Man hävdar att skolornas och skol- huvudmännens kvalitetsredovisningar, som var tänkta att utgöra ett underlag till inspektionens samlade kvalitetsbedömningar, genom- gående varit undermåliga. Utredarna pekar på att i motsats till till- synen är kvalitetsgranskningen av kvalitativ art och därmed mer oklar till sin karaktär. Den grundas på läroplanens mål, riktlinjer och kursplaner, men problemet är att kriterier av detta slag är alltför tolkningsbara för att kunna tjäna som stabila och rättssäkra bedömningsgrunder. Vad innebär då kvalitet i detta sammanhang? Här hänvisar inte utredningen till några definitioner från Skol- verket, utan till följande definition hämtad från ett policydokument från : Kvalitetsarbete innebär att systematiskt avläsa, reflektera över och förbättra en verksamhet. Kvalitetsarbetet syftar främst till utveckling, men också till att kontrollera att resultat, processer och förutsättningar ligger på avsedd nivå (s. 124 i SOU 2007:101). En förutsättning för ett fungerande kvalitetsarbete är enligt utredningen sammanhållna kvalitetssystem som kännetecknas vanligen av att de bygger på standardiserade procedurer. Kvalitets- standarden ISO 9000 har ett antal kvalitetsledningsprinciper, bland annat ledarskap, medarbetares engagemang och faktabaserade beslut. Utredarna tillstår att flera av dessa principer inte är direkt anpassbara för skolans verksamhet, men hävdar ändå att flera av dem är allmängiltiga, t.ex. att ledningen ser till att alla medarbetare har tillräckliga resurser, utbildning och frihetsgrad så att de kan agera med ansvar inom sina befogenheter och att verksamhet utvär- deras, korrigeras och implementeras på ett likartat sätt. Vidare sägs att en premiss för skolors kvalitetsarbete är att det finns rutiner för uppföljning av väsentliga områden i verksamheten. Det handlar t.ex. om att regelbundet försäkra sig om att skolans regel- verk tillämpas. För att åstadkomma detta måste det finnas praktiska rutiner, ibland checklistor, som följs upp. Det kan handla om att följa upp elevernas resultat, hur behov av särskilt stöd utreds och åtgärdas, om nationella prov används som stöd i betygssättningen, etc. Iakttagelserna värderas i förhållande till regelverket och vad som generellt kan sägas vara en god praxis. Ansvaret för att det bedrivs ett kvalitetsarbete på en skola ligger på rektorn, men arbetet förutsätter att både personal och elever är inblandade (s. 125). Från dessa utgångspunkter diskuteras i utredningen på vilka direkta och indirekta premisser den nationella kvalitetsgransk- ningen bör ske. Här ställs frågan om man med stöd av forsk- ning kan undersöka om arbetet sker utifrån principer för exempel- vis framgångsrika eller effektiva skolor (s. 127). som utredarna diskuterar tillsyns- och kvalitetsgransk- ning var för sig hävdas att det inte existerar skarpa gränser mellan dessa utan inspektionen måste kunna hantera båda dessa verksam- heter som en sammanhållen helhet (s. 13). Vad som står i centrum för helheten är att man – i linje med utredningsdirektiven – lyfter fram skolans kunskapsuppdrag (snarare än skolans sociala/demo- kratiska uppdrag) som kärnområde för inspektionen såväl vad gäller tillsyn som kvalitetsgranskning. Vad gäller det sistnämnda hävdas å ena sidan att en granskning baserad på kunskapsuppdraget kan grundas på lektionsobservationer, och här betonas behovet av att genomföra såväl allmändidaktiska som ämnesspecifika bedöm- ningar. Å andra sidan menar utredarna (s. 129) att några modeller eller normer lämpliga för klassrumsobserverande inspektionsverk- samheter knappast existerar . Ett begrepp som frekvent1 dyker upp i betänkandet är självvärde- ring. Man hänvisar till att självvärdering är ett tungt inslag i övriga inspektionsmodeller som studerats inom utredningens ram.2 Utre- darnas förslag till att lyfta fram självvärdering som ett dominerande inslag i inspektionsverksamheten uttrycker man så här: granskningsverksamhet bör baseras på att skolhuvudmannen och rektor i en självvärdering redovisar kvaliteten i den verksamhet de ansvarar för (s. 109). bör bl.a. använda sig av självvärderingar från skolhuvudmän och rektorer. (s. 131) Ett problem med självvärderingar är enligt betänkandet att de riskerar att bli mer beskrivande än analyserande, men trots detta förordas att självvärderingar ingår som väsentliga delar i skol- inspektioner. Här hänvisas till auktoritativa internationella källor 1En sökning av ordet självvärdering i SOU 2007:101 ger 63 träffar. 2Bland annat modell och den engelska OFSTED-modellen; se vidare sammanställningen i SOU 2007:101, s. 93. där det bl.a. hävdas att ett syfte med självvärderingen är att produce outcomes which help the school to target its planning or initiatives for school improvment effectively (citerad på s. 138, kur- sivering gjord här). Utredningen understryker att självvärderingar ska vara evidensbaserade, dvs. de ska vara empiriskt grundade och befriade från subjektiva tyckanden. Vidare ska självvärderingar genomföras inte bara för att tillgodose inspektionens behov utan även som interna lägesbeskrivningar. Utredningen för även fram (s. 139) indikatorer som man menar kan ligga till grund för en självvärdering, t.ex. hur uppföljningen av verksamheten sker, vilka resultat som uppnås, hur resultaten bedöms, hur läroplansmål förverkligas, erfarenheter av lyckade och misslyckade satsningar, vilka evidens som ligger till grund för slutsatserna etc. Man skriver också att: I självvärderingsmodeller av olika slag finns inslag där även den granskade verksamheten är med i formulerandet av tolkningsramen (s. 88). I utredningen ges exempel på befintliga modeller för självvärdering. Bland annat pekar man på att det s.k. PESOK-instrumentet, som inom ramen för skolutvecklingsperspektivet Effective schools (se Grosin, 2003) används för att mäta socialt klimat, även kan användas som själv- värderingsinstrument. Om vi jämför innehållet i ovan återgivna betänkande med tidigare nämnda dokument från Myndig- heten för skolutveckling kan konstateras att förståelsen för hur kvalitet ska uppnås skiljer sig åt. Kvalitet i betänkandet knyts till olika aktiviteter som bottnar i statliga kontrollåtgärder, medan kvalitet i MSU-dokumenten är kopplat till stödverksamhet och lokal skolutveckling. Detta kommer även till uttryck i den forsk- ning som förs fram i respektive dokument. I SOU 2007:101 lyser med ett undantag hänvisningar och referenser till skolutvecklings- området med sin frånvaro. Undantaget utgörs av att det perspektiv på skolutveckling och skolinspektion som benämns School effectiveness (Framgångsrika skolor), och som i företräds av Grosin (2003). Denna forskning anförs som stöd för de argument som framförs. Som framgick ovan svarar det perspektivet väl mot tankegångarna om skolinspektionen som förs fram i SOU 2007:101. I MSU- dokmentationen är förhållandet det omvända. lingsperspektiv nämns inte, men däremot lyfts skolutvecklings- forskare som och fram som betonar behovet av satsningar på stöd till lokal skolutveckling. Detta leder fram till slutsatsen att innebörden i begreppet kvalitet, och därmed också frågan hur kvalitet ska uppnås, är flytande. Med referens till de principiella resonemang om kvalitet (hämtade ur Skolinspek- tionens terminologihandbok) som togs upp inledningsvis, framstår därmed kvalitet som ett synnerligen töjbart begrepp vars substanti- ella innebörd är helt beroende av vilka värden det laddas med. Skolinspektionens tillsyns- och kvalitetsgranskningsuppdrag som egen myndighet svarar alltså Skolinspektionen för tillsynen och kvalitetsgranskningen av landets cirka 6 000 kommunala och fri- stående grund- och gymnasieskolor. Att inspektionen blev egen myndighet bottnade i det ovan refererade betänkandet, SOU 2007:101. I detta föreslås bl.a. att Skolinspektionen som egen myndighet ska överta inspektionsverksamheten som sorterats under . Inspektionens granskningsverksamhet ska enligt förslaget liksom tidigare omfatta två huvudområden, till- syn och kvalitetsgranskning. Det förstnämnda kan hänföras till skolinspektionens klassiska ansvarsutkrävande verksamhetsområde som vilar på statens rätt att i förhållande till givna lagar och bestäm- melser kontrollera innehållet i en offentlig verksamhet. Huvud- frågan som mer än någon annan tonar fram som uttryck för Skol- inspektionens tillsynsuppdrag är alltså: Svarar skolarbetet mot lag- stiftningen? Kvalitetsgranskningen handlar om att bedöma arten och graden av enskilda skolors måluppfyllelse, och därmed lyfta fram områden där det faktiska skolarbetet bedöms som kvalitativt undermåligt alternativt högtstående i förhållande till de statliga målen.