sou · H2B367 · 2014-09-19 00:00:00 — Detta får i vart fall anses gälla när all hantering i ett tillsyns- eller gransknings- ärende utöver den tekniska kodningen sker endast i sådan form att enskilda inte är direkt identifierbara och kodningen utförs under så strikta former att det inte finns risk för att uppgifterna sprids. Situationen har i denna del stora likheter med de förutsättningar som föreligger för att skapa ett reellt persondataskydd hos ISF. För att uppnå detta skulle en särskild lagreglering kunna införas, byggd på att kodningen utförs av den integritetsskyddsfunktion vid ISF som vi föreslår. En av denna funktions huvuduppgifter är att under säkra former koda uppgifter. Ett undantag från den absoluta sekretessen för en sådan hantering skulle dessutom stödjas av vårt förslag om ett särskilt förbud i lag mot att behandla uppgifter i syfte att identifiera enskilda i förening med regler som säkerställer att ingen obehörig får åtkomst till uppgifterna. Den samman- koppling av uppgifter som därefter skulle behöva göras hos ISF, efter att uppgifterna kodats, skulle få utföras endast av befattnings- havare som inte har tillgång till uppgifterna i sådan form att de är direkt hänförliga till enskild. En komplettering av bestämmelserna om statistiksekretess Författningstekniskt kan emellertid ett undantag direkt i OSL knappast införas för en myndighet som omfattas av statistik- sekretess till följd av vad regeringen föreskrivit i förordning. Ett alternativ skulle kunna vara ett undantag i OSL, som skulle kunna omfatta även annan än ISF, och som skulle bli tillämpligt endast i den utsträckning regeringen meddelat föreskrifter om det. Sådana föreskrifter skulle kunna föras in i en ny bestämmelse i OSF. I OSL skulle ett sådant tillägg kunna utformas så att en uppgift som är direkt hänförlig till den enskilde och som behöver samman- föras med andra uppgifter får, i den utsträckning som regeringen meddelar föreskrifter om det, lämnas ut för att förses med en beteck- ning så att den, när den används i verksamhet som avses i andra stycket, inte är direkt hänförlig till den enskilde. Regeringen skulle därefter, i samband med frågan om en föreskrift ska meddelas om att ISF eller någon annan myndighet ska få ut direkt hänförbara uppgifter endast för kodning i syfte att de därefter ska kunna kopplas ihop med andra uppgifter, ta ställning till om de tekniska och organisatoriska arrangemangen ger ett tillräckligt skydd och om det som en följd av en sådan uppgiftsanvändning skulle finnas risk för att uppgiftslämnarna lämnar felaktiga uppgifter, snedvridna svar eller helt avstår från att lämna uppgifter. En förutsättning för att en myndighet ska få ut uppgifter för detta ändamål skulle därvid vara att det finns en särskild funktion inom myndigheten som med adekvat kompetens och tillräckligt skydd för uppgifterna kan utföra en kodning. Ett sådant förslag skulle göra det möjligt att utan hinder av statistiksekretess lämna uppgifter för kodning såväl till ISF som från ISF till t.ex. SCB eller för samordnad kodning där. Faktum kvarstår emellertid att regeringen i den lämnade propositionen 2013/14:162 Ändringar av statistiksekretessen behand- lat frågan om ändringar i 24 kap. 8 § OSL och därvid i princip ställt sig negativ till ytterligare undantag av beskrivet slag. En tillämpning av 10 kap. 2 § OSL En annan bestämmelse av intresse i detta sammanhang är 10 kap. 2 § OSL, där det föreskrivs att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att sekretessregleringen gör det omöjligt för en myndighet och dess personal att sköta de uppgifter som åvilar myndigheten. Regeringsrätten fann t.ex. i RÅ 1996 ref. 85 att upphandling av varor och tjänster som behövs för att en myndighet ska kunna fullgöra de uppgifter som ålagts den genom instruktion e.d. fick anses utgöra en del av myndighetens verksamhet i den mening som avses i bestämmelsen. Att sekretess enligt dåvarande 6 kap. 2 § SekrL gällde för uppgifter som rörde anbud ansågs därmed, på grund av här aktuell bestämmelse, inte hindra att upphandlande myndighet lämnade de uppgifter om anbudsgivare m.m. som behövdes för en kontroll av öppningsförfarandet till en av handelskammaren, med stöd av 1 kap. 20 § första stycket i den då gällande lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, utsedd person. Rekvisitet nödvändigt innefattar emellertid att en bedömning måste göras i varje enskilt fall av om utlämnandet i fråga är just nödvändigt. Det torde i de här aktuella fallen vanligtvis kunna hävdas att det, för att ISF ska kunna fullgöra sin verksamhet, krävs att ISF får lämna ut uppgifter i direkt identifierbar form till SCB eller annan myndighet för kodning och sambearbetning där. Andra alternativ för att ISF ska kunna fullgöra sin verksamhet finns oftast inte. Bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL ska emellertid tillämpas restriktivt (prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494). Sekretessen får efterges bara i sådana fall där ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att myndigheten ska kunna fullgöra ett visst åliggande. Enbart en bedömning att effektiviteten i myndig- hetens handlande nedsätts genom föreskriven sekretess får alltså inte leda till att sekretessen åsidosätts. Det är den utlämnande myndigheten, här ISF, som avgör om ett visst uppgiftsutlämnande är att anse som nödvändigt. I praktiken blir det ofta en nödvändig förutsättning, för att ISF ska kunna fullgöra sin verksamhet, att myndigheten äger rätt att lämna ut uppgifter för att de ska kodas och sammanföras med andra uppgifter, t.ex. hos SCB, som sedan lämnar ut uppgifterna i sådan form att de inte är direkt hän- förliga till enskilda. Ett tillräckligt utrymme för ett utlämnande från ISF i direkt hänförbar form, med stöd av 10 kap. 2 § OSL, torde där- med ofta kunna finnas. Ett sådant utlämnande den myndighet som kodat uppgifterna torde inte heller stå i strid med de ändamålsbestämmelser som gäller för uppgifterna i fråga enligt gällande registerförfattningar. Det framgår inte någonstans av befintlig reglering på området att möjlig- heten att lämna ut uppgifter enbart i syfte att dessa tekniskt ska bearbetas och förses med löpnummer skulle vara oförenlig med de ändamålsbestämmelser som gäller för uppgifterna. De uppgifter som ISF lämnar till respektive myndighet upptas vidare inom statistik- verksamheten vid respektive myndighet och omfattas därmed av statistiksekretess där. I praktiken skulle det i förhållande till SCB gå till på liknande sätt som , dvs. att ISF skulle skicka det urval av personuppgifter som behöver behandlas i ett projekt till SCB med personnummer. Uppgift- erna kan ha inhämtats av ISF antingen genom direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen eller på annat sätt. SCB skulle därmed ha möjlighet att utföra nödvändig sambearbetning med uppgifter som finns hos SCB, samt ta fram en nyckel för uppgifterna och admini- strera den där. När väl SCB ersatt personnumren med löpnummer kan uppgifterna lämnas till ISF. För det fall uppgifter behövs från ytterligare en aktör, t.ex. från , kan SCB vidarebefordra nyckeln till den aktuella aktören, som i sin tur kan ta fram av ISF efterfrågade uppgifter hos sig och lämna materialet försett med löpnummer till ISF i sådant skick att uppgifterna inte är direkt hänförliga till enskilda. Kopplingen mellan personnummer och löpnummer blir därmed aldrig synlig för ISF. I de fall ISF enbart är i behov av statistiksekretessbelagda uppgifter från annat håll än från SCB, dvs. från eller någon annan myndighet, blir frågan aktuell om SCB även i ett sådant fall kan hjälpa till med sambearbetning av uppgifterna. SCB skulle i så fall ta emot materialet från ISF, utföra nödvändiga sammankopplingar av uppgifterna och skapa en nyckel som sedan lämnas till den andra myndighet vars uppgifter ska kopplas ihop med uppgifter från ISF. Denna myndighet skulle därefter kunna hantera ISF:s begäran om utlämnande av uppgifter hos sig och lämna uppgifter till ISF som inte är direkt hänförliga till enskilda. Ett alternativ till detta är i stället att ISF lämnar uppgifterna direkt till den andra myndigheten, dvs. utan omvägen via SCB, och att denna myndighet gör de sammankopplingar av uppgifterna som krävs hos sig för att sedan lämna materialet åter till ISF försett med löpnummer. Vi har inte funnit hinder i författningsregleringen mot ett för- farande där sambearbetningen utförs av t.ex. eller någon annan myndighet. Att detta utförs av i stället för SCB kan i de fall där SCB inte i övrigt är inblandat i person- uppgiftsutbytet framstå som en tilltalande lösning. Utlämnandet till ISF – eller snarare återlämnandet – av uppgifter som är direkt hänförliga till enskilda torde vara möjligt med stöd av gällande undantag i 24 kap. 8 § OSL för utlämnande av uppgifter som inte är direkt hänförliga till enskilda. Även vid utbytet av nycklar myndigheterna emellan torde undantaget för uppgifter som inte är direkt hänförliga till enskilda kunna tillämpas. Nycklarna i fråga utgörs av löpnummer kopplade till personnummer, och inne- håller inte några andra uppgifter kopplade till enskilda individer. Även om nycklarna innehåller personnummer bör de därför kunna betraktas som personuppgifter som inte är direkt hänförliga till enskilda. En ändring i 7 § OSF? Såvitt framgår av våra direktiv har vårt uppdrag inte lämnats med tanke på att det skulle finnas behov av ändrade regler om sekretess. Berörda bestämmelser har dessutom behandlats i regeringens proposition 2013/14:162 Ändringar i statistiksekretessen, där en sekretessbrytande bestämmelse som mer generellt möjliggör utlämnande av uppgifter till myndigheter som genomför undersök- ningar som omfattas av statistiksekretess har avvisats (se avsnitt 13.1.3). Under sådana förhållandet får utrymmet för oss att föreslå någon ny regel för att möjliggöra ett utlämnande anses vara ytterst begränsat. Skulle det emellertid visa sig att det i praktiken inte kan hävdas att utlämnanden som krävs för att ISF ska kunna fullgöra sina upp- drag är nödvändiga i 10 kap. 2 § OSL:s mening – t.ex. för att det finns vissa synnerligen ineffektiva eller kostnadskrävande men ändå möjliga alternativ – kan en författningsändring dock visa sig nöd- vändig. Frågan är härvid om en ändring i förordning skulle kunna ge ett tillräckligt utrymme. Ett sådant alternativ skulle kunna vara att föra in en begränsning i den statistiksekretess som enligt 7 § OSF gäller för uppgifter inom ramen för ISF:s undersökningar. En sådan begränsning skulle innebära att statistiksekretessen inte hindrar att en uppgift lämnas från ISF till en annan myndighet för att där förses med en beteck- ning så att uppgiften inte direkt kan hänföras till en enskild. En sådan ändring skulle möjliggöra ett uppgiftsutlämnande från ISF av statistiksekretessbelagda uppgifter, för hantering hos exempel- vis SCB och , även när ett exempelvis ineffektivt eller kostsamt alternativ finns, som skulle föra med sig att ett utlämnande inte kan sägas vara nödvändigt enligt 10 kap. 2 § OSL. 13.2.5Utlämnande vid en tillämpning av lagen om den officiella statistiken Därmed återstår att bedöma om ett förfarande där uppgifter som omfattas av lagen om den officiella statistiken, efter kodning och sambearbetning återlämnas till ISF, kan förenas med reglerna om persondataskydd. Av 16 och 17 §§ lagen (2001:99) om den officiella statistiken följer att en statistikansvarig myndighet, som lämnar ut uppgifter som inte direkt kan hänföras till en enskild, får förse uppgifterna – i samband med utlämnandet – med en beteckning som hos den statistikansvariga myndigheten kan kopplas till personnummer eller motsvarande för att göra det möjligt att senare komplettera upp- gifterna. En sådan åtgärd får dock bara vidtas om den till vilken uppgifterna lämnas ska använda dem för forskning eller statistik samt har ett särskilt behov av att senare kunna komplettera upp- gifterna. Uppgifterna får således, av den som uppgifterna lämnas ut till, behandlas endast för forskning eller statistik. Vi föreslår att 16 § lagen om den officiella statistiken kompletteras så att en sådan åtgärd får vidtas också när uppgifterna ska behandlas enligt 6 § den föreslagna lagen om behandling av personuppgifter inom verksamheten för Inspektionen för socialförsäkringen. Följaktligen föreslår vi även att 17 § lagen om den officiella statistiken kompletteras så att uppgifterna, av den till vilken uppgifterna lämnas, får behandlas enligt 6 § den föreslagna lagen. Den nyckel i form av en förteckning för att översätta löpnummer till personnummer som den utlämnande myndigheten sparar kan behöva användas för att uppdatera berört material. Nyckeln för respektive projekt kommer sannolikt att behöva bevaras så länge projektet pågår. Enligt vår bedömning bör de regler som i övrigt gäller i bevarande- och gallringshänseende för de uppgifter som nycklarna är hänförliga till gälla även för nycklarna som sådana. Av lagen (2001:99) om den officiella statistiken framgår inte hur länge en kodnyckel ska bevaras.2 Tiden för bevarandet bestäms i stället av de statistikansvariga myndigheternas praxis. Bevarande- tiden bestäms utifrån förutsättningarna i varje enskilt fall, men normalt som längst . har föreslagit en ändring beträffande de statistiksansvariga myndig- heternas kodnyckelhantering. Enligt utredningen ska en kodnyckel bevaras hos den utlämnande myndigheten för utlämnandet av de uppgifter som kodnyckeln avser. Tiden för bevarande av kodnyckeln ska kunna förlängas efter beslut av den myndighet som upprättat den eller efter ansökan från den som använder kodnyckeln.3 Som skäl härför har angett bl.a. att det kan få stora konsekvenser för ett pågående forsknings- projekt om en kodnyckeln förstörs eftersom nya uppgifter inte kan läggas till de gamla. Bevarandet av en kodnyckel möjliggör att nya variabler läggs till de ursprungliga, vilket i sin tur kan leda till att ett specifikt projekt med tiden utvecklas till en generell databas vars syfte är att utgöra underlag för flera projekt. Nuvarande reglering ger inte stöd för bevarandet av kodnyckel för uppdatering av sådana generella databaser. När det ursprungliga ändamålet med projektet inte längre finns kvar eller har omformulerats saknas grund för att bevara kodnyckeln. Huvudregeln blir i stället enligt 19 § lagen om den officiella statistiken att uppgifter som inte längre behövs för sitt ändamål ska gallras. 2Frågan om kodnycklars bevarande är föremål för prövning, se Kammar- rätten i dom , mål nr 6473-13, som har överklagats till . 3SOU 2014:45 s. 381 ff. Vårt förslag: Den nya lagstiftningen ska träda i kraft . För att ISF effektivt ska kunna fullgöra sitt uppdrag bör den före- slagna lagen träda i kraft så snart det är möjligt och vi föreslår att så sker . En fråga är hur det pågående förhandlingsarbetet inom EU rörande ett nytt regelverk för dataskyddsfrågor påverkar utred- ningens uppdrag. presenterade som nämnts i avsnitt 5.1.4 ett förslag till en genomgripande reform av om skydd för personuppgifter. Avsikten är att anpassa dataskydds- regleringen inom EU till den tekniska utveckling som skett och att arbeta för att förbättra harmoniseringen mellan medlemsstaterna eftersom det ursprungliga dataskyddsdirektivet har genomförts på olika sätt i de olika medlemsländerna. En enhetlig uppgiftsskydds- lagstiftning inom EU skulle effektivisera EU:s inre digitala marknad. Två förslag till reglering diskuteras . Det ena förslaget gäller den s.k. allmänna uppgiftsskyddsförordningen (COM(2012) 11 final – Förslag till och rådets förordning om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter) som avses ersätta det nuvarande dataskyddsdirektivet. Det andra försla- get gäller ett nytt direktiv med särregler som avses ersätta det data- skyddsrambeslut som gäller för den brottsbekämpande sektorn (COM/2012/010 final – Förslag till och rådets direktiv om skyddet av enskilda vid behöriga myndigheters behandling av personuppgifter i syfte att förebygga, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, samt fri rörlighet för sådana uppgifter). Kommissionens förslag till uppgiftsskyddsförordning motsvarar i grunden de principer och kriterier som anges i dataskyddsdirekti- vet för under vilka förutsättningar behandling av personuppgifter är tillåten. Det har dock bl.a. gjorts ett tillägg om att uppgifterna ska behandlas på ett öppet sätt i förhållande till den registrerade (öppenhetsprincipen) och ett klargörande om att behandlade upp- gifter ska vara begränsade till ett strikt minimum när det gäller de syften för vilka de behandlas; de ska bara behandlas om, och så länge som, syftena inte kan uppnås genom att man behandlar information som inte rör personuppgifter (uppgiftsminimerings- principen).1 Vår strävan har varit att denna princip ska genomsyra våra förslag. har beslutat att anta förslaget till allmän uppgiftsskyddsförordning, medan Europeiska Rådet ännu inte har antagit någon ståndpunkt. Förslaget är föremål för förhandlingar och ett antal tillägg och ändringar har föreslagits. Det är oklart hur översynen av den EU-rättsliga dataskyddsregle- ringen kommer att pågå och vilket utfall den kommer att få. Kom- missionens förslag syftar till att stärka individernas rättigheter och säkerställa efterlevnad av reglerna. Frågan är i vad mån särdragen i behandlingen av personuppgifter inom den offentliga sektorn har beaktats. Register inom den offentliga förvaltningen bör enligt vår mening inte jämställas med personregister som har upprättats för kommersiella intressen. Mycket talar dock för att det, även efter en eventuell uppgiftsskyddsförordnings ikraftträdande, kommer att finnas visst utrymme för att reglera personuppgiftsbehandlingen för myndigheter på nationell nivå. Det är emellertid inte möjligt att förutse hur regleringen kommer att se ut och vilka effekter den kommer att få. Då vi än så länge inte har fått någon direkt tillämp- lig EU-förordning som helt eller delvis skulle ersätta personupp- giftslagen (1998:204) i , eller vet hur stort utrymmet för att bibehålla systemet med registerförfattningar kommer att bli, kan vi endast förhålla oss till nu gällande rätt och lämna våra förslag i enlighet därmed. Vi bedömer att förslagen är förenliga med de skyldigheter som följer av anslutning till EU. Det är möjligt att justeringar kan behöva göras om och i så fall när en dataskyddsförordning träder i kraft. 1 Se artikel 5 i uppgiftsskyddsförordningen, som motsvarar artikel 6 i direktivet. 15.1Bättre möjligheter att behandla och att skydda personuppgifter De förslag som läggs fram i detta betänkande ger ISF förbättrade möjligheter att behandla personuppgifter, inklusive känsliga person- uppgifter och uppgifter om lagöverträdelser, för att fullgöra sitt uppdrag att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Genom förslagen får ISF ett uttryckligt rättsligt stöd för att auto- matiserat behandla personuppgifter, vilket ökar förutsägbarheten i inspektionens verksamhet. Förslagen underlättar också den pröv- ning som andra myndigheter måste göra innan de bestämmer sig för att överlämna underlag till ISF. Särskild hänsyn har tagits till integritetsaspekterna av omfattande automatiserade uppgiftssam- lingar i myndighetsverksamhet och regleringen säkerställer ett långsiktigt hållbart integritetsskydd. ISF föreslås få direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen vilket kommer att leda till att granskningar i många fall kan genomföras eftersom ISF inte behöver invänta dataleveranser från och . Direktåtkomst kommer även att avsevärt underlätta för ISF att identifiera problem och förbättringsområden inom socialförsäkringsområdet. Det bör dock nämnas att förslagen inte innebär några skyldigheter att inrätta sökfunktioner eller att möjliggöra direktåtkomst. Förslagen ger inspektionen förutsättningar att bedriva sin verk- samhet på ett effektivt och rättssäkert sätt som de ger den enskilde ett fullgott skydd mot intrång i den personliga integriteten. Förslagen innebär en flexibel reglering som ger ISF möjlighet att fortlöpande utveckla och anpassa sina system för automatiserad behandling utan att det krävs författningsändringar. Även om förslagen på olika sätt leder till effektiviseringar och andra förbättringar kan de inledningsvis komma att föra med sig ekonomiska konsekvenser för ISF, och . För ISF:s del handlar det om vissa initiala kostnader för investe- ringar i de tekniska anpassningar som krävs för att få till stånd direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen. Enligt ISF:s bedömning kommer dessa kostnader dock att kunna rymmas inom ramen för befintlig budget. ISF kommer också att få årliga kostnadsökningar; framför allt personalkostnader för den integritetsskyddsfunktion som föreslås vid myndigheten, men även kostnader för de externa personer som förslås ingå i den särskilda beredningsfunktionen samt löpande kostnader för tekniska lösningar för direktåtkomst till socialförsäk- ringsdatabasen. För att integritetsskyddsfunktionens verksamhet ska kunna fungera så som avsetts bedömer ISF att den kommer att behöva bemannas med motsvarande en till två årsarbetskrafter. Antalet ärenden där ISF kommer att ansöka om etikprövning kommer att minska, vilket kommer att leda till en viss kostnadsminskning för ISF. Denna kostnadsminskning bedöms dock vara marginell i samman- hanget (den totala arbetsinsatsen för att ansöka om etik- prövning bedöms understiga en tiondels årsarbetskraft och kostnaden för ansökningsavgifter bedöms uppgå till ). Sammantaget innebär detta en årlig kostnadsökning för ISF om ca . Detta ska ställas i relation till att förslagen innebär att ISF:s informationsinhämtning i pappersform i allt större utsträckning kommer att kunna ersättas av elektroniska rutiner, vilket i sig innebär kostnadsbesparingar. kommer de kostnader som och har för att ta fram och leverera data till ISF att minska, och dessa myndigheter kommer framöver att ha mycket begränsade kostnader för att skriva ut och leverera akter till ISF. Enligt vår mening bör därför de ökade löpande kostnader som för- slaget ger upphov till för ISF finansieras genom en överföring av medel till ISF från , och i viss utsträckning även från . De eventuella initiala kostnader som kan tänkas uppstå hos och bör kunna rymmas inom dessa myndigheters befintliga budgetanslag. Initialt kan förslagen alltså innebära ökade kostnader för berörda myndigheter i samband med att systemen för direktåt- komst till personuppgifter utvecklas. Förslagen bör dock kunna leda till ekonomiska besparingar eftersom den verksamhet som till- synen riktas mot i ökad utsträckning kommer att bedrivas rättssä- kert och effektivt. Kostnaderna i samband med informationsutby- tet kan också förväntas bli avsevärt lägre än . Lagförslagen kan därför bedömas innebära minskade kostnader. Det är emel- lertid inte möjligt att närmare uppskatta hur stora besparingar det kan bli fråga om för och del. Detta kan ske först då myndigheterna har beslutat om att medge ISF direktåtkomst med stöd av våra förslag och har infört en teknisk lösning för detta. 15.3Konsekvenser för den personliga integriteten ISF behandlar personuppgifter med stöd av personuppgiftsla- gen (1998:204). Förslagen i denna promemoria bedöms ge inspek- tionen bättre förutsättningar att utföra sitt uppdrag som skyddet för den personliga integriteten stärks. Förslagen innebär att ISF får behandla känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser. Detta innebär naturligtvis en viss risk för otillbörligt intrång i den personliga integriteten. kommer emellertid de känsliga uppgifter som får behandlas enligt förslaget endast att förekomma inom ISF:s verksamhet i sådant skick att de inte är direkt hänförliga till enskilda.