sou · H1B377d2 · 2014-01-01 00:00:00 — Rapport – Tilläggsdirektiv till E-delegationen Förslag till åtgärder ...................................................................................................................... Syfte och mål........................................................................................................................... 2 Allmänt om standarder för informationsutbyte ................................................................... Standarder som medel för effektivitet.................................................................................. Behov av standardisering inom socialförvaltning och verksamhet .................... 3 verksamhetskrav och behov ........................................................................ processer och behov av information............................................................ Behovet av en sammanhållen verksamhets- och IT-utveckling ............................................ Olika metoder för informationsutbyte och olika typer av information ................................ Kartläggning av informationsutbyte till och från ........................................... Nyttan med standardiserat informationsutbyte och samverkan.......................................... Förslag på standardisering av verksamhetsnära IT-tjänster ................................................. Prioritering av insatser .......................................................................................................... 4 Krav och förslag till standarder för informationsutbyte ........................................................ Krav på klassificering av information .................................................................................... Generella kravbilder på IT-stöd och system.......................................................................... Förslag på tjänsteorienterad arkitektur för informationsutbyte .......................................... Fördelar och nackdelar med nationell tjänsteplattform....................................................... Tjänsteplattform och tjänstekontrakt................................................................................... 5 Förslag till utveckling och förvaltning av standarder............................................................. Sammansättning av förvaltningsorganisation....................................................................... Bilaga 1: Moln och webbtjänster ...................................................................................................... Bilaga 2: Migration till NTP................................................................................................................ Bilaga 3: Roadmap och roller ............................................................................................................ Bilaga 4: Målbild NTP......................................................................................................................... Bilaga 5: Frågemissiv verksamhet ..................................................................................................... Bilaga 6: Frågemissiv IT ..................................................................................................................... Bilaga 7: Frågemissiv leverantör........................................................................................................ Bilaga 8: Intervjuade aktörer............................................................................................................. Bilaga 9: Redovisning av verksamhetssystem använda av intervjuade kommuner.......................... I T - s t a n d a r d i s e r i n g i n o m s o c i a l t j ä n s t e n | 2 (68) Figur 1 - Roadmap och roller........................................................................................................................... Figur 2 - Gradvis övergång till Nationell Tjänsteplattform.............................................................................. Figur 3 - Enkel processbeskrivning för socialtjänst med olika aktörer.......................................................... Figur 4 - Stöd till patient/brukare beror av att flera lagrum samverkar och sätter gränser ......................... Figur 5 - Översikt över informationssamband mellan socialtjänst och andra parter ................................... - Nyttan av standarder och samverkan ............................................................................................. - Med gemensamma standarder underlättas informationsutbytet med andra aktörer. - Exempel på informationsklassificeringsmodell (Källa: MSB) .......................................................... - Beslutsträd för informationsklassning, exempel från sjukvården (Källa: SLL) ................................ Figur 10 - Med en tjänsteplattform undviker man dominoeffekter ............................................................. - Logiskt struktur för informationsutbyte nationellt, regionalt och lokalt ...................................... - Konceptuell bild för visionen om en Nationell Tjänsteplattform.................................................. - Gradvis övergång till en Nationell Tjänsteplattform..................................................................... - Principbild av nationell tjänsteplattform för förvaltning av webbtjänster ................................... I T - s t a n d a r d i s e r i n g i n o m s o c i a l t j ä n s t e n | 3 (68) Rapport och projekt genomfört av I T - s t a n d a r d i s e r i n g i n o m s o c i a l t j ä n s t e n | 4 (68) För att kunna nå visionen och målbilden av Nationell Tjänsteplattform och därigen standardisering av informationsutbyte inom föreslår utredningen följande åtgärder: a)Initiera en förankringsprocess om målbilden om Nationell Tjänsteplattform (NTP) i termer av effektivitet, standardisering av informationsutbyte, säkerhet, besparingspotential, finansiering mmbland de involverade aktörerna. Viktigt är även att identifiera aktörer som kan leda och driva förändringsarbete. b)Initiera förstudie för att i detalj kartlägga hur systemen ser ut på regional och nivå vilka IT-stöd, system och funktioner som används och möjlighet att skapa interoperabilitet och öppna gränssnitt i linje med målbilden för NTP. Ett exempel är digitala Trygghetslarm där det pågår ett standardiseringsarbete. Syftet med kartläggningen är även att skapa standardiserad metodik och arbetsprocesser som är gemensamma för i samtliga kommuner vilket dels leder till synergier dels effektivisering vid införande av NTP. c)Ta fram typsituationer som exempel på informationsutbyte vid användandet av tjänster inom vård- och omsorg och . Typsituationerna kan användas för att påvisa hur informationsflödet går mellan inom mellan system, mobilitet, säkerhet, spårbarhet, interoperabilitet, samverkan mellan myndigheter mm. Exempel kan vara en utförare i fält som säkert sätt loggar in på mobil plattform och läser, dokumenterar och återrapporterar d)Skapa forum för etablering av öppna gränssnitt och interoperabilitet mellan leverantörernas olika system i linje med NTP:s målbild. I arbetet bör även ingå hur standardisera informationsutbytet inom och mellan system som följer kraven på säkerhet, mobilitet och informationsklassning e)En fördjupad studie av juridiska och regulatoriska krav på information, informationsutbyte och informationsåtkomst, i enlighet med Utredningen av rätt informaiton inom vård-och omsorg, dir 2011:111. Syftet är att skapa tydighet kring hantering av information i enlighet med lagar och förordningar. f)Definiera standardiserade metoder och måttenheter för att kunna mäta effekten av olika insatser eller användandet av tjänster. Måttenheterna kan vara i ekonomiska termer, och kvalitet eller iförändringar av attityder med mera kopplat till målbild. I arbetet bör även ingå att ta fram verktyg och metoder för att följa upp verkställandet av insatser i enlighet med effektmål. g)Initiera en förstudie kring ersättning av nuvarande meddelandehanteringssystem (brev, fax, telefonsamtal, e-post) i syfte att en skapa säker, effektiv och spårbar meddelandehantering i enlighet med rutiner för informationsklassning och sekretessregler. h)Ta fram upphandlingsunderlag och kravspecifikationer inför upphandling. i)Utverka möjligheter för leverantörer, applikationstillhandahållare, tredjeparter mm att utveckla webbtjänster och appar för och kommunernas behov. j)sker en återrapportering till kvalitetsregisteret av den verksamhet som bedrivs inom ramen för hälso- och sjukvård. En standardisering av lösningar och information möjliggör automatisering av återrapportering. I T - s t a n d a r d i s e r i n g i n o m s o c i a l t j ä n s t e n | 5 (68) Figur 1 - Roadmap och roller I T - s t a n d a r d i s e r i n g i n o m s o c i a l t j ä n s t e n | 6 (68) Enligt direktiv 2013:40 ska E-delegationen göra en behovsinventering beträffande standarder inom område samt angränsande områden inom hälso- och sjukvård. En standardiseringsprocess kan påskynda införandet av IT-stöd och underlätta utveckling av e-tjänster. Det kan även främja konkurrens mellan leverantörer av IT-system och därigenom skapa förutsättningar för lägre kostnader. Arbetet ska resultera i konkreta förslag på områden där nationellt angivna standarder bör användas i högre grad. Uppdraget har drivits i projektform med redovisningsdatum . Kartläggningen av standardiseringen har utförts genom intervjuer av relevanta aktörer såsom , Kommuner och Landsting, Vårdföretagarna, , verksamhetspersoner från och kommuner, samt de största systemleverantörerna. Intervjuerna har grundats på ett gemensamt frågeunderlag och utgått från både verksamhet- och IT-perspektiv. För att få bred täckning och geografisk spridning har sammanlagt 22 kommuner över hela landet deltagit i kartläggningen. är organiserad och integrerad av två olika verksamhetsområden som ofta utförs av en kombination av offentliga och privata socialtjänstutförare och offentliga och privata vårdgivare. Detta ger upphov till juridiska utmaningar. Förutom att sekretesslagstiftningen ställer krav på informationshanteringen är det framför allt de olika registerförfattningarna och materiella dokumentationsreglerna som utgör hinder för en mer ändamålsenlig informationshantering. Resultatet från intervjuerna visar entydigt på att det finns stora behov av dels standardisering av informationsutbyte inom och mellan kommuner, till landsting och stat, dels öppna gränssnitt mellan leverantörers olika IT-stöd och system vilket påverkar möjligheten till integrerade lösningar. Vidare saknas styrning och tydliga riktlinjer från myndighetsnivå. Bristen på central styrning i kombination av kommunalt självstyre har skapat en struktur av särlösningar där förutsättningar för interoperabilitet och informationsutbyte mellan IT-systemen är små och där integrationer blir kostsamma. Det tekniska arvet gör det kostsamt att migrera till modernare lösningar. Hanteringen av ärenden inom socialtjänst blir komplicerad att följa av såväl brukare som handläggare och huvudmän. Lagmässiga säkerhetskrav tolkas olika från kommun till kommun och styrs till stor del av verksamhetskrav. Nivån av IT-mognad på respektive socialtjänst varierar och är starkt personberoende. Att integrera mot befintliga nationella system som för säker inloggning och NPÖ upplevs som kostsam och komplicerad. Ett flertal socialtjänster och större kommuner har på eget initiativ skapat regionala samarbeten och tagit fram lösningar kring IT-arkitektur och standardisering. Behovet av samverkan och integration över och kommunens domäner är stort och den samlade bilden av respondenterna är att behovet, på alla nivåer, kommer att öka än mer. För att möta detta behov måste kraven på standardisering formaliseras på nationell nivå. Utredningen förespråkar en förvaltningsmodell som får ett tydligt mandat att styra vilka standarder som gäller för informationsutbyte inom och mellan socialtjänsterna. Den föreslagna förvaltningsorganisationen består av en relevant rollsammansättning såsom IT-arkitekter, representanter från typkommuner, socialtjänstchefer, säkerhetsexperter och beslutsfattare. Projektets slutsats är att den långsiktiga lösningen på standardisering och interoperabilitet inom socialtjänst tillgodoses genom en infrastruktur baserat på tjänsteorienterad arkitektur med bas- och e- tjänster (webbtjänster), kallad Nationell Tjänsteplattform (NTP). En liknandetjänsteplattform finns redan standardiserad från CeHis och har mycket tydliga användningsanvisning. Den Tjänsteplattformen finns i bruk och nyttjas av flera andra aktörer än . Denna utredning föreslår att en nationell I T - s t a n d a r d i s e r i n g i n o m s o c i a l t j ä n s t e n | 7 (68) tjänsteplattform utvecklas (ny eller utifrån befintlig tjänsteplattform) med de förutsättningar och krav som utarbetas i kommande förstudier. Genom en nationell tjänsteplattform kan behoven av lokala och regionala särlösningar undvikas, men fortfarande existera logiskt efter behov. Fördelarna med en Nationell Tjänsteplattform är många. Genom att flera myndigheter nyttjar samma plattform skapas förutsättningar för interoperabilitet. Marknaden för leverantörer av systemstöd och tjänster kommer att öppnas upp och fler aktörer kan konkurrera om exempelvis utveckling av tjänster till kommuner exempelvis i form av appar vilket möjliggör prispress. Via standardiserade anslutningspunkter för varje aktör och leverantör behöver integration endast ske en gång. Förutsättningarna för mobilitet kommer således att förbättras. Processen att nå målbilden - en Nationell Tjänsteplattform - bör utföras stegvis och förankras i verksamheten. Detta måste ske i samspel med de regionala satsningar som finns . För att skapa förutsättningar för NTP behöver ett antal sakområden utredas. Exempelvis bör en förstudie initieras som dels analyserar etablerad plattform och dels idetalj kartlägger de system som används på regional och nivå avseende exempelvis IT-stöd, plattformar och funktioner. En sådan studie bör utröna möjligheten till att skapa interoperabilitet och öppna gränssnitt i linje med målbilden för NTP. För att realisera målbilden enligt NPT rekommenderar utredningen att ett forum skapas för etablering av öppna gränssnitt och interoperabilitet mellan leverantörernas olika system. I arbetet bör även ingå hur man skall standardisera informationsutbytet inom och mellan system som följer kraven på säkerhet, mobilitet och informationsklassning. Figur 2 - Gradvis övergång till Nationell Tjänsteplattform I T - s t a n d a r d i s e r i n g i n o m s o c i a l t j ä n s t e n | 8 (68) Regering har tillsatt E-delegationen i syfte att driva på e-utvecklingen inom offentlig sektor. Delegationen är en kommitté under . Den uppsatta målbilden är att förenkla vardagen för privatpersoner och företag, att uppnå en smartare och öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt att skapa högre kvalitet och effektivitet i offentlig verksamhet. En rad nationella projekt har initierats av delegationen. Ett av dessa rör socialförvaltningens domäner. I regeringens tilläggsdirektiv 2013:40 till E-delegationen ska en behovsinventering genomföras tillsammans med relevanta aktörer. Ett antal nationella standarder ska pekas ut för att åstadkomma en ökad interoperabilitet och därmed en mer effektiv och säker informationsöverföring mellan individ, utförare, kommun, landsting och statliga myndigheter. Exempel på aktörer är , Kommuner och Landsting och andra representanter för kommuner och landsting, Vårdföretagarna, samt yrkesverksamma inom området. Målet är att skapa bättre förutsättningar för planering, genomförande och uppföljning av socialtjänst och hälso- och sjukvård. 1.2 Syfte och mål Med hänvisning till tilläggsdirektivet är syftet med följande utredning att tillsammans med relevanta aktörer dels inventera behovet av nationella standarder, dels ge konkreta förslag på användbara standarder som möjliggör informationsöverföring mellan IT-stöd och system. Informationsöverföring i den här kontexten tolkas som att ge input och förslag på till en övergripande nationell infrastruktur och tjänsteplattform för IT-stöd och system som uppfyller E-delegationens krav. Arbetet omfattar samt områden i hälso- och sjukvården som angränsar till , som t.ex. hemsjukvård, missbruks- och beroendevård samt psykiatri. Målet är att skapa effektivitet, förbättringar och besparingar i verksamheten. Förslagen på standarder kan vara av befintlig art som används eller är helt nya som behöver utvecklas. I detta kan ingå beskrivning av internationella standarder som är relevanta för att belysa frågeställningen. Utredningen ska klart ange områden där nationellt angivna standarder bör användas i högre grad än . Förslag ska ges på hur nå legitimitet och genomslag vid användande dvs. beskriva värdet av dessa i termer av effektivitet och kvalitet med mera enligt E-delegationens ambitioner. Utredningens uppdrag omfattar även att ge förslag på parter som kan ta över, förvalta och verkställa förslagen till standarder dvs. Innehållet i utredningen är på konceptuell nivå vilket innebär att ingen djuplodad teknisk studie görs kring exempelvis hur informationsöverföring sker mellan IT-stöd och system och vilka specifika tekniker, protokoll med mera som ska nyttjas. Inte heller görs någon värdering eller förslag på en viss specifik leverantörslösning utan syftet är att belysa problembilden och vilka krav och möjligheter som kan ställas avseende standardisering av informationsöverföring. Fokus för utredningen är domäner och kommunernas situation och läge. Det innebär att exempelvis landstingen inte belyses i studien annat än i allmänna ordalag. Ett antal initiativ pågår som har beröring till E-delegationens uppdrag såsom arbete och liknande studier. Dessa berörs inte i detalj i utredningen utan nämns endast i olika sammanhang. I T - s t a n d a r d i s e r i n g i n o m s o c i a l t j ä n s t e n | 9 (68) Beträffande Nationellt fackspråk för socialtjänst, ska dessa belysas i en kommande utredning. I förslaget till nationell infrastruktur och plattform för IT-stöd och system IT-arkitektur görs ingen detaljerad säkerhetsstudie eller risk- och sårbarhetsanalys utan detta är ett område för fortsatta studier. Ansatsen är huvudsakligen kvalitativ med intervjuer av relevanta aktörer från kommuner, kommunförbund och regionförbund, socialförvaltning, SKL samt leverantörer av IT-system. Även ett stort antal dokument och rapporter har analyserats som berör området. För att få en bred täckning har studien omfattat såväl stora som små kommuner över hela landet. Fokus har varit att samtala med representanter från kommuner som av olika skäl uppfattas som progressiva och drivande vad gäller teknikval och syn på informationsutbyte. Beträffande leverantörer av IT-system har representanter från samtliga av de fyra största företagen intervjuats, vilka täcker av marknaden. Sammanlagt har 28 intervjutillfällen genomförts med socialtjänstverksamhet och IT, systemleverantörer och andra intressenter. Strukturen i utredningen följer i stort följande logik: allmän information och bakgrundbeskrivning av studieområdet, därefter behov och krav som identifierats som styrande för kommuner och socialtjänst och slutligen förslag på lösningar och åtgärder. I kapitel 1 ges en bakgrund till utredningen. Kapitel 2 beskriver ett antal allmänna krav och behov som ställs på standardisering vilket påverkar informationsutbytet i kommuner och socialförvaltningen. Kapitel 3 diskuterar krav och behov av informationsutbyte i allmänhet och mer specifikt fördelat på ett antal verksamhetsnära tjänster. Kapitel 4 tar upp allmänna krav som ställs på informationsutbyte respektive IT-stöd och system. Förslag ges på en struktur som kan tillgodose kraven baserat på en nationell tjänsteplattform. I det avslutande kapitel 5 diskuteras en förvaltningsmodell av standarder och tjänsteplattformen. I T - s t a n d a r d i s e r i n g i n o m s o c i a l t j ä n s t e n | 10 (68) 2 Allmänt om standarder för informationsutbyte I enlighet med tilläggsdirektiv 2013:40 ska konkreta förslag ges på områden där nationella standarder och standardiserade processer bör användas för att uppnå effektivisering och besparing inom domäner. Detta omfattar val av koncept för övergripande IT- arkitektur, standardisering av nationella tjänster och utbyten av information genom exempel vis , NPÖ, SITHS och kataloger samt standardiserade gränssnitt visavi olika myndigheter och verksamheter som Navet, och med flera. I kapitlet beskrivs ett antal allmänna krav och behov som ställs på standardisering vilket påverkar informationsutbytet i kommuner och socialförvaltningen. 2.1 Standarder som medel för effektivitet Syftet med standardisering är att skapa gemensamma konventioner, normer och arbetssätt som accepteras av flertalet parter. Det man vill uppnå är högre effektivitet och lägre kostnader. Standardisering sker inom en rad teknikområden och branscher som elektronik, energi, telekommunikation, säkerhet, miljö och konsumentskydd för att nämna några. Det är en drivkraft för ökad handel och ekonomiskt utbyte. Arbetet med standardisering sker i olika branschanslutningar där ett antal ledande aktörer gemensamt enas om teknikval och vedertagen praxis. Exempel på internationellt erkända standarder är ISO 9000 för kvalitetssäkring, ISO 27000 för informationssäkerhet och ISO 14000 för miljöområdet. I hanteras standardiseringsarbetet bl.a. av SIS1. 2.2 Behov av standardisering inom socialförvaltning och verksamhet I diskussioner kring förslag till standardiserade strukturer och processer inom socialförvaltningen finns ett antal faktorer och krav som påverkar valet av standarder. Dessa faktorer och krav kan delas in följande områden: 2.2.1Kommunernas medvetenhet, behov och resurser Antalet kommuner uppgår till 290 att jämföras med 22 landsting. Varje kommun är unik och lever i sin specifika ekomiljö. Geografi, storlek och befolkningsunderlag med mera skiljer sig åt där vissa kommuner kanske enbart omfattar några tusentals medborgare och andra tiotusentals dito. Resurser, kunskap och förmåga att implementera ny teknik och processer är olika. Allt detta kan påverka behovet och insikten av ett införande av gemensamma standardiserade lösningar. Det kommunala självstyret innebär frihetsgrader att välja teknik, lösning och samarbetspartners. Hur starkt självstyre styrs av den kultur som råder i respektive kommun. En påverkande faktor som däremot är lika för alla oavsett kommun, är att samtliga lever under samma styrande socialtjänstlagar, föreskrifter och förordningar. Tillämpningen kan dock skilja sig åt mellan regioner beroende på tillgång till resurser med mera. Föreskrifterna anger krav på att dokumentation av processer ska ske. Däremot saknas en standardiserad struktur på hur ändamålsenlig dokumentation ska se ut för samtliga kommuner. Avsaknad av sådan standardiserad struktur ger konsekvenser avseende möjligheten till utbyte av information mellan parter. I T - s t a n d a r d i s e r i n g i n o m s o c i a l t j ä n s t e n | 11 (68) Ett område för diskussion är avsaknaden av standardiserade metoder och måttenheter för att kunna mäta effekten av olika insatser eller användandet av tjänster. Måttenheterna kan vara i ekonomiska termer, och kvalitet eller i förändringar av attityder med mera kopplat till målbild. Viktigt även är att kunna värdera hur en viss metod leder till en förbättring eller inte, för brukaren. Det finns god potential att ta fram standardiserade metoder för att kunna mäta effekter inom och mellan kommuner där resultaten skulle kunna användas för att prioritera och styra insatser. 2.2.3Förvaltning och integration av IT-system och tjänster En viktig faktor i samband med utvecklingen av standardiserade processer är arvet.