sou · H2B331 · 2014-05-20 00:00:00 — – 3–7 §§ lagen (2002:293) om – 3–7 §§ lagen (2002:293) om neringslagen (2008:567). neringslagen (2008:567), eller larm om allvarliga missför- hållanden. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och genomförande Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle tillsättas för att se över skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott och föreslå åtgärder som syftar till att stärka skyddet och skapa ett tydligare regelverk. Av kommittédirektivet (dir. 2013:16) framgår bland annat följande. Det finns i svensk rätt ingen särskild skyddsreglering för arbetstagare som slår larm om missförhållanden. Däremot har arbetstagare anställningsskydd som ger ett visst skydd vid ogrundade uppsägningar och avskedanden på grund av att en arbetstagare har slagit larm om missförhållanden. Arbetstagare åtnjuter därtill en grundlagsskyddad tryck- och yttrandefrihet som begränsar det allmännas rätt att ingripa mot arbetstagare som slagit larm. Även får en viss betydelse för arbets- tagare som slår larm om missförhållanden. Det kan även finnas avtal som ger arbetstagare som slår larm ett visst skydd, t.ex. kollektivavtal. Kommittédirektivet nämner också att har åtagit sig internationellt att skydda arbetstagare som slår larm, t.ex. genom att ansluta sig till civilrättsliga konvention om korruption. Enligt kommittédirektivet är det angeläget att arbetstagare tryggt kan slå larm om missförhållanden av allmänt intresse. Det konstateras att innehållet i gällande rätt är svåröverskådligt och komplext. Därtill har utvecklingen gått mot att allt mer offentlig- finansierad verksamhet bedrivs i privat regi. Denna utveckling tillsammans med intresset av att arbetstagare tryggt kan slå larm påkallar en översyn av skyddet för arbetstagare som slår larm. Utredningens uppdrag och genomförande Enligt kommittédirektivet ska den särskilda utredaren bland annat: analysera i vilka avseenden skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott behöver förstärkas och det behov av skydd som finns för andra skyddsvärda intressen, t.ex. skyddet för annans rykte och kommersiella intressen, med beaktande av andra skyddsvärda intressen, föreslå åtgärder som stärker skyddet, och lämna nödvändiga författningsförslag. Kommittédirektivet finns i sin helhet som bilaga till betänkandet (bilaga 1). 1.2Några utgångspunkter för utredningen utifrån kommittédirektivet Utredningsuppdraget avser arbetsrättsligt skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden. Denna fråga har inte utretts tidigare i . Frågan har anknytning till så kallad visselblåsning. Mot den bakgrunden anser utredningen att det finns anledning att inledningsvis i betänkandet redogöra för vad som brukar avses med begreppet visselblåsning samt begreppets ursprung och hur det används i olika sammanhang. En kort sådan redogörelse lämnas i kapitel 2. Utredningen noterar att en tonvikt i uppdraget läggs på åtgärder för att dels stärka skyddet för arbetstagare som slår larm, dels skapa ett tydligare regelverk. I detta ligger att det knappast kan vara tillräckligt att föreslå en kodifiering av gällande rättsläge. Utred- ningen delar regeringens bedömning att skyddet behöver förstärkas och att dagens reglering är svåröverskådlig och komplex. Kommittédirektivet betonar att förslagen så långt som möjligt ska vara generellt utformade och tillämpliga på hela arbets- marknaden. I detta ligger enligt utredningen att särreglering för olika sektorer av arbetsmarknaden bör undvikas. Kommittédirektivet tar utgångspunkt i behovet av stärkt skydd för arbetstagare som slår larm. Utredaren är dock fri att överväga ett stärkt skydd för andra personkategorier. Det är alltså i första Utredningens uppdrag och genomförande hand ett stärkt arbetstagarskydd som avses även om ett stärkt skydd för andra personkategorier kan övervägas. Enligt direktivet ska förslagen utarbetas med beaktande av den svenska arbetsmarknadsmodellen och arbetsmarknadens parters ansvar för regleringen av anställningsvillkor. Detta innebär enligt utredningen att parterna på arbetsmarknaden så långt som möjligt ska ges möjlighet att reglera skyddet genom kollektivavtal. Utredningen ska enligt direktivet beakta , internationella åtaganden samt nationell och internationell utveckling på området. I detta ligger enligt utredningen att en svensk reglering bör utformas så att uppfyller sina internationella åtaganden, men också så att en svensk reglering kan sägas ligga i linje med den internationella utvecklingen på området. En referensgrupp bestående av representanter för LO, TCO, , , Företagarna, och har biträtt utredningens arbete. Sammanträden med referensgruppen har hållits vid fyra tillfällen. har representanterna för organisationerna fått tillfälle att ge uttryck för sin syn på hur ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm bör utformas. Någon fullständig enighet om behovet av ett stärkt skydd och hur ett sådant i så fall bör utformas har inte funnits i referensgruppen. Det har bland annat funnits avvikande uppfattningar kring hur ett stärkt skydd ska förhålla sig till Arbetsdomstolens befintliga praxis rörande arbetstagares lojalitetsplikt. Vidare har fyra experter från och varit knutna till utredningen. Sammanträden med experterna har hållits vid sex tillfällen. har utredningens bedömningar och förslag diskuterats. Expertgruppen har också bidragit till utredningsarbetet genom att upplysa utredningen om aktuella politiska och rättsliga initiativ med anknytning till utredningens arbete. Utredningen har gjort ett utlandsbesök till för att närmare granska erfarenheterna av de så kallade varslingsbestämmelserna i den norska arbetsmiljölagen. Besöket varade och inkluderade möten med departement, representanter för arbets- marknadens parter, advokater och ett forskningsinstitut. Utredningens uppdrag och genomförande Utredningen har också deltagit i två internationella konferenser med anknytning till skydd för visselblåsare. Den ena konferensen ägde rum i och arrangerades av inom ramen för arbetet med att ta fram en europeisk rekommendation om skydd för visselblåsare. Den andra konferensen ägde rum i på och utgjorde ett internationellt utbyte av erfarenheter kring visselblåsning. Utredningen har samrått med Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79). När det gäller redovisningen av förslagens konsekvenser för företag har utredningen haft en dialog med . har utredningen under sitt arbete samrått med och Datainspektionen. Utredningen har även konsulterat intresseorganisationen och dess arbetsgrupp om visselblåsning. I kapitel 2 ges en kort introduktion till visselblåsning som företeelse. I kapitlet görs också några språkliga och begreppsliga överväganden. Eftersom begreppet visselblåsning är relativt nytt i ges i kapitlet en kort redogörelse för begreppets ursprung och utveckling. Där framkommer att begreppet används för att beskriva olika saker i olika sammanhang. I kapitel 3 redovisas ett antal nyckelmoment som måste beaktas vid reglering av skydd för visselblåsare. Utredningen återkommer till dessa nyckelmoment i kapitlen som innehåller överväganden och förslag. En relativt omfattande genomgång av gällande rätt ges i kapitel 4. Genomgången spänner över det arbetsrättsliga och offentligrättsliga området. I kapitel 5 granskas internationell rätt med särskild inriktning på internationella åtaganden att skydda visselblåsare. Därefter ges i kapitel 6 en utblick mot ett antal utländska regleringar av skyddet för visselblåsare. En viss tonvikt vid förhållandena i föreligger eftersom utredningen uppfattar att de norska förhållandena är av särskilt intresse ur ett svenskt perspektiv mot bakgrund av de nordiska ländernas likheter. Utredningens uppdrag och genomförande I kapitel 7 redogörs för andra relevanta utredningar som har anknytning till utredningens arbete. Det kan noteras att någon rent arbetsrättslig utredning om skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden inte förekommit tidigare. I kapitel 8 ges en sammanställning av olika studier om vissel- blåsning från men också från andra länder. Frågor som utredningen här söker svar på är hur vanlig visselblåsning är, vilka attityder som visselblåsare möter samt förekomsten av och rädslan för repressalier. I kapitel 9 redogörs för olika system för intern rapportering av missförhållanden och vilka rättsliga krav som ställs på sådana system samt vilka allmänna erfarenheter som finns. En analys görs också av systemen, bland annat av vilka hänsyn som måste beaktas vid införande av sådana system i offentlig sektor. Andra skyddsvärda intressen analyseras i kapitel 10. Det handlar om sådana intressen som måste beaktas vid en reglering av vissel- blåsning. I kapitel 11 görs en sammantagen bedömning av i vilka avseenden skyddet för visselblåsare kan behöva stärkas och skälen till det. Därefter följer en presentation av ett förslag till en ny lag i syfte att stärka skyddet (kapitel 12). I kapitel 13 till 17 ges en närmare beskrivning av utredningens överväganden och förslag kring ett lagreglerat, stärkt skydd för arbetstagare som slår larm. I kapitel 18 behandlas den föreslagna lagens förhållande till avtal och annan rätt. Det föreslås att lagen inte ska inskränka det skydd som arbetstagare kan ha enligt annan rätt och att avvikelser från lagen ska vara tillåtna i centrala kollektivavtal. I kapitel 19 presenteras överväganden och förslag med anknyt- ning till åtgärder från arbetsgivarens sida för att underlätta intern rapportering av missförhållanden. Därefter görs överväganden och ges förslag till hur arbetstagare kan skyddas genom identitetsskydd (kapitel 20). I kapitel 21 görs vissa avslutande reflektioner. I kapitel 22 behandlas förslagens ikraftträdande. En konsekvensbeskrivning och författningskommentar ges i kapitel 23 respektive kapitel 24. Utredningsuppdraget innebär att skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden ska ses över. Uppdraget har enligt utredningens mening en nära koppling till företeelsen visselblåsning. Därför ges inledningsvis en kort redogörelse för den kunskap som finns inom forskningen om visselblåsning. Vidare redogörs för visselblåsarbegreppets ursprung, spridning och hur det används i olika sammanhang. 2.1Några språkliga reflektioner och överväganden Orden whistleblower och whistleblowing används i engelskan för att beteckna en person som slår larm om missförhållanden respektive företeelsen larm om missförhållanden. Orden håller på att lånas in till det svenska språket utan att ha fått några fullt ut erkända svenska ersättningsord. konkurrerar flera ordförslag i språkbruket. En person som slår larm om missförhållanden kan benämnas vissel- blåsare, visslare, vissla, larmare, tipsare, rapportör eller läcka. I det juridiska språket finns flera ord som delvis innefattar betydelsen av det engelska ordet whistleblower. Inom tryck- och yttrandefrihetsrätten används ordet meddelare om en person som lämnar uppgifter för offentliggörande. Inom straff- och process- rätten används ordet anmälare om en person som anmäler brotts- misstankar till en myndighet. Orden anmälare/anmäla används också inom förvaltningsrätten när en verksamhet har en anmäl- ningsplikt till en tillsynsmyndighet.1 Inom den offentliga rätten förekommer också rapportör/rapportering i sammanhang där enskilda har en plikt att rapportera missförhållanden till verksam- hetsledningen.2 Inom arbetsrätten förekommer begreppet kritikrätt 1Jfr 14 kap. 7 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL). 2Jfr 14 kap. 3 § SoL enligt vilken personer som fullgör uppgifter i ska rapportera missförhållanden till verksamhetens huvudman. och en arbetstagare som framför kritik kan kallas kritiker. Inget av de nämnda orden är i dagens juridiska språkbruk särskilt lämpliga som ersättningsord eftersom inget av orden fångar innebörden av ordet whistleblower särskilt väl. I skrivande stund har ordet visselblåsare fått en viss särställning i det svenska, formella språkbruket. Det används allt oftare i formella skrivelser som kommittédirektiv, utredningsbetänkanden och myndighetsrapporter.3 Det bör noteras att begreppet visselblåsare inte är avgränsat till att endast avse arbetstagare. Även andra personer kan vara vissel- blåsare, t.ex. uppdragstagare eller styrelseledamöter. I betänkandets följande delar kommer dock orden visselblåsare och visselblåsning att användas omväxlande med mer beskrivande skrivningar som arbetstagare som slår larm om missförhållanden och larm om missförhållanden. En visselblåsare kan slå larm om olika typer av förhållanden, t.ex. brott eller risker för liv och hälsa. För att inte belasta utredningstexten onödigt mycket kommer utredningen använda ordet missförhållanden som en samlingsbeteckning för olika förhållanden som i något avseende kan anses vara bristfälliga, oegentliga eller förkastliga. Därmed avser utredningen vid bruket av ordet missförhållanden brott, oegentligheter och andra brist- fälliga eller förkastliga förhållanden. 2.2En kort beskrivning av företeelsen visselblåsning Företeelsen visselblåsning kan lite förenklat beskrivas som en process i fyra steg.4 Initialt bevittnar en arbetstagare, eller annan organisations- insider, ett förhållande som denne upplever som brottsligt, oetiskt eller farligt. Personen gör i detta läge en bedömning av hur allvarligt förhållandet är. Denna bedömning påverkas av en rad olika faktorer som t.ex. personens värderingar, tillgängligheten av bevis och om personen upplever att förhållandena strider mot organisationens uttalade normer och värderingar. 3Se t.ex. denna utrednings kommittédirektiv (dir. 2013:16), utredningsbetänkandet om Förstärkta kapitaltäckningsregler (SOU 2013:65) och myndigheters skydd mot korruption (RiR 2013:2). 4Jfr Near och Miceli (1985). I nästa steg av processen har arbetstagaren att besluta om denne ska påtala de upplevda missförhållandena, vara tyst om missför- hållandena eller lämna anställningen.5 Om personen väljer att påtala missförhållandena har organisationen, i steg tre, att besluta om förhållandena ska åtgärdas eller inte. Organisationen måste här beakta vilka alternativ som finns till det ifrågasatta förhållandet och även de kostnader som är förknippade med att antingen åtgärda förhållandet eller underlåta att åtgärda förhållandet. Det sista steget i processen är organisationens beslut om hur arbetstagaren ska behandlas. Ska arbetstagaren bestraffas för att ha skadat organisationen? Eller ska arbetstagaren uppmuntras eller till och med belönas för sitt handlande? Processen kan variera. En arbetstagare kan t.ex. först genomgå processen internt utan att uppnå önskade resultat för att sedan gå igenom processen igen genom ett externt avslöjande av samma förhållande. Någon universellt accepterad definition av visselblåsning finns inte. I den samhällsvetenskapliga litteraturen har dock en definition som presenterades av de amerikanska forskarna erhållit en relativt omfattande acceptans.6 Definitionen har följande lydelse. är en organisationsmedlems (tidigare eller nuvarande medlem) avslöjande av brottsliga, omoraliska eller illegitima praktiker under arbetsgivarens kontroll till personer eller organisationer som kan vidta åtgärder.7 Visselblåsare definieras också i rekommendation om skydd för visselblåsare på följande sätt: Med visselblåsare avses envar som rapporterar eller avslöjar information om fara eller skada för allmänintresset inom ramen för en 5Dessa val baseras på en klassisk beskrivning av organisatorisk lojalitet i , and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Se (1970). 6Dasgupta och Kesharwani (2010), s. 57. 7Near och Miceli (1985). arbetsrelaterad relation, oavsett om relationen är offentligrättslig eller privaträttslig.8 Utredningen tar inte på något sätt ställning för eller emot någon av dessa definitioner. I utredningstexten används ordet visselblåsare synonymt med arbetstagare som slår larm om missförhållanden. Det bör dock noteras att de två citerade definitionerna inte avgränsar sig till arbetstagare utan också innefattar andra personer som har anknytning till en organisations verksamhet. 2.4Begreppet visselblåsnings ursprung och spridning 2.4.1Begreppets uppkomst i det tidiga 1970-talets Begreppet visselblåsning började användas relativt sent för att beskriva larm om organisatoriska missförhållanden. De första skriftliga beläggen för att begreppet används är från det tidiga 1970-talets USA.9 Ett antal olika händelser och samhällsutvecklingar bidrog till begreppets uppkomst och spridning. Inte minst ett antal politiska skandaler som hade utlösts av att insiders läckt känsliga uppgifter till representanter för media.10 bidrog en annan faktor till begreppet visselblåsnings uppkomst och spridning. Det var en vid tiden relativt intensiv amerikansk samhällsdebatt om arbetstagares förhållanden i produktionen och huruvida arbetstagare hade en moralisk eller samhällelig skyldighet att larma om oegentligheter och missförhållanden på arbetsplatsen.11 Dessa händelser och samhällsutvecklingar bidrog tillsammans till ett behov av ett begrepp för att beskriva läckan eller arbetstagaren som påtalade olika typer av oegentligheter och missförhållanden. Begreppet visselblåsning passade detta behov och hade dessutom fördelen av att vara beskrivande och lättbegripligt. 8Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare. Se vidare avsnitt 5.4.4. 9Den amerikanska advokaten och politikern brukar anges som en av de tidiga användarna av begreppet. Han använde begreppet på en konferens och var senare medförfattare till en av de första skrifterna om visselblåsning. , Petkas och Blackwell (1972). 10Den mest uppmärksammade läckan torde vara den amerikanska försvarsanalytikern som 1971 överlämnade de s.k. Pentagondokumenten (Pentagon Papers) till media. Dokumenten avslöjade ytterst känsliga och komprometterande uppgifter om militära engagemang i . Efterspelet till läckande blev upptakten till den s.k. Watergateaffären. 11Vandekerckhove (2006). Det är oklart när begreppet visselblåsning nådde de europeiska länderna. Man kan dock konstatera att begreppet har fått fäste i . Ett tecken på detta är att orden whistleblowing och whistleblower lånats in till flera europeiska språk. I franskan används numera termen lanceur d'alerte i betydelsen visselblåsare. På nederländska används klokkenluider och i norskan varsler. I andra språk används direktlån (whistleblower) alternativt översätt- ningslån (t.ex. i danskan där fløjteblæser används vid sidan av whistleblower). Anledningen till att begreppet fått fäste i är sannolikt den samma som anledningen till att begreppet uppkom i , nämligen att olika händelser och samhällsutvecklingar bidragit till ett behov av begreppet och att begreppet är beskrivande och lättbegripligt. Det är även oklart när begreppet visselblåsning började användas i . Däremot står det klart att begreppet kommit att få allt starkare fäste i språkbruket och samhälls- debatten. Det har gällt avslöjanden om förhållanden inom både privat och offentlig sektor. Avslöjandena har ibland tilldragit sig betydande uppmärksamhet.12 2.5Framväxten av reglering av visselblåsning 2.5.1Reglering som inte direkt tillkommit för att skydda visselblåsare De flesta länder torde ha någon form av reglering av anställningsskydd och yttrandefrihet. Dessa skyddsregleringar kan ses som en form av skyddsreglering för visselblåsare även om inte regleringarna tillkommit specifikt för att skydda visselblåsare. har därtill en unikt omfattande meddelarfrihet vars syfte är att möjliggöra för enskilda att meddela uppgifter för offentliggörande utan att behöva frukta repressalier från det allmänna. 12 beskriver tre omtalade svenska och europeiska fall av visselblåsning i avhandlingen and the Sociology of Tragedy. Se (2009). 2.5.2Särskilda skyddsregleringar för visselblåsare var det första landet som stiftade en särskild lag för skydd av visselblåsare. antogs den federala Whistleblower Protection Act som skyddar statligt anställda arbetstagare som slår larm om olika typer av oegentligheter. har allt fler länder antagit särskilda lagar för skydd av visselblåsare.13 Antalet länder med särskilda skyddslagar kommer sannolikt att öka , inte minst som en följd av att allt fler internationella rättsakter kräver eller uppmanar länder att anta särskilda lagar för skydd av visselblåsare.14 2.5.3Internationella överenskommelser om skydd av visselblåsare Den första konventionen som mer specifikt reglerade visselblåsning var den Interamerikanska konventionen mot korruption från 1996.15 Konventionens bestämmelser om visselblåsning kom att ligga till mönster för flera antikorruptionskonventioners bestämmelser om visselblåsning.16 Efter den Interamerikanska konventionen följde ytterligare tre konventioner med bestämmelser om visselblåsning: straff- och civilrättsliga konventioner om korruption och konvention mot korruption. Därtill finns en rekommendation under konvention om bekämpning av mutor till utländska offentliga funktionärer i internationella affärs- transaktioner som innehåller bestämmelser om visselblåsning.17 En mer ingående beskrivning av reglering av visselblåsning i internationella rättsakter finns i kapitel 5. 13Australiska delstater med start i South 1993; 1998; ; 2000; 2004; 2004; 2007; 2005; 2010; 2011; 2013 och (federal lag) 2013. För en genomgång av skyddsreglering för visselblåsare i EU:s medlemsstater, se (2013). 14För europeiskt vidkommande kan särskilt rekommendation om skydd för visselblåsare nämnas. 15Nämnas kan också konvention (158) om uppsägning av anställningsavtal på arbetsgivarens initiativ som innehåller ett förbud att säga upp arbetstagare som klagat mot arbetsgivaren. 16Mönstret utgjordes av att det fanns en bestämmelse om att tjänstemän skulle uppmuntras eller förpliktigas att rapportera misstankar om korruption och en bestämmelse om att den som rapporterar misstankar ska skyddas. 17OECD, rekommendation om vidare bekämpning av mutor av utländska offentliga funktionärer i internationella affärstransaktioner. Se vidare avsnitt 5.5.1. 2.6Visselblåsning som interna rapporteringsordningar Begreppet visselblåsning har också kommit att användas för att beskriva verksamheters rapporteringsordningar. Dessa ordningar benämns ofta whistleblowingsystem eller rapporteringskanaler och inrättas så att anställda med flera kan rapportera misstankar om olika typer av missförhållanden, till exempel brott mot ett företags uppförandekod eller mot nationell lagstiftning. Ordningarna består i praktiken ofta av en särskild e-postadress, telefontjänst eller webbplats genom vilka uppgifter om misstankar kan samlas in och behandlas.18 Dylika rapporteringsordningar har blivit allt vanligare, särskilt som en följd av att allt fler länder kräver att vissa företag och myndigheter ska ha rapporteringsordningar.19 En mer ingående beskrivning av rapporteringsordningar finns i kapitel 9. Bestämmelser om visselblåsning har som nämnts införts i de flesta internationella konventionerna mot korruption. Som en följd av detta har konventionsstaterna en skyldighet att skydda personer som anmäler misstankar om korruptionsbrott, eller åtminstone en skyldighet att överväga ett sådant skydd. Betydelsen av skydd för visselblåsare har också ofta betonats av civilsamhälleliga organisationer som arbetar mot korruption. Exempel är den internationella organisationen och den svenska organisationen Utredningen om mutor som presenterade sitt betänkande pekade också på betydelsen av skydd för visselblåsare i syfte att komma till rätta med korruption och menade att det kan vara önskvärt att förstärka skyddet för visselblåsare i Sverige.21 Dock ansåg utredningen att överväganden om ett förstärkt skydd för visselblåsare föll utanför utredningens uppdrag.