sou · H2B354 · 2014-07-15 00:00:00 — När det gäller övervakning av vilt kan man teoretiskt tänka sig olika konkreta situationer där nyttan av övervakningen skulle kunna ställas mot integritetsintrånget. Ett exempel skulle kunna vara över- vakning av rovdjur för att begränsa tjuvjakt eller rovdjursinven- tering. Vi uppfattar dock direktiven på så sätt att de endast avser vilt som orsakar skada på mark, skog eller för den biologiska mångfalden, eftersom uppdraget annars blir omöjligt brett. De konkreta situa- tionerna som utredningen på förhand ska utreda måste av tidsskäl begränsas. Eftersom nyttan av övervakningen måste bedömas för varje art krävs det en kartläggning av den nyttan, vilket alltså betyder kart- läggning av de skador den arten orsakar och hur de kan begränsas Utredningens uppdrag och upplägg En inriktning kan vara att begränsa sig till de mest skadebenägna arterna. Det finns två skäl till det. Ett skäl är att det inte är möjligt att sammanställa eller kartlägga allt för många arters skadepåverkan under den korta utredningstiden. Om utred- ningen skulle anlägga ett alltför brett angreppssätt är det möjligt att ett undantag inte går att genomföra, trots att det skulle finnas skäl i vissa fall. Från har framförts att all jakt och vilt- vård alltid skulle vara ett angeläget allmänt intresse och att det där- med inte skulle krävas en vidare förhandsbedömning av nyttan. I sammanhanget har förbundet hänvisat till 4 § jaktlagen. har efterlyst ett undantag i lagen för fällor. Det ska dock noteras att kameraövervakning i fällan inte är tillståndspliktig. De arter som borde vara aktuella är vildsvin, mårdhund, hjort och rådjur. Däremot är det osäkert om älg ska ingå, eftersom hela älg- förvaltningen faller utanför denna utredning enligt huvud direktiven. Från Landsbygdsdepartementet har dock upplysts att kameraöver- vakning av älg inte tidigare behandlats. De stora rovdjuren faller utanför uppdraget, eftersom de frågorna utretts särskilt och grundligt i särskild ordning. En preliminär slutsats är vidare att en förutsättning för en lag- reglering av ett permanent undantag borde vara att behovet inte är isolerat till några enstaka platser utan att det förutsätter en viss sprid- ning. När det gäller plats kan noteras att Kammarrätten ansåg att kameraövervakning av åker var för integritetskränkande. Därmed borde även skogsstigar vara uteslutna. Den plats som kammarrätten accepterade var en mer svårtillgänglig åtelplats i skog. Detta betyder i sin tur att utredningen måste klarlägga vilka skador vildsvin, hjort, rådjur, och möjligen älg, orsakar på mark och i skog och hur utspridda dessa skador är i landet. Vidare måste under- sökas om en kameraövervakning av en bestämd plats skulle effektivi- sera jakten och vilka effekter det skulle ha på skadorna på mark och skog. För mårdhund är det på motsvarande sätt en fråga om ett allvarligt hot mot den biologiska mångfalden. En inledande fråga för utredningen är hur dessa undersökningar ska gå till. Det bör handla om en sammanställning av material som finns tillgängligt hos myndigheter, organisationer och forsknings- enheter. Utredningens uppdrag och upplägg De frågor som behöver besvaras är: 1.Vilka skador orsakar det utpekade viltet? 2.Hur ser skadenivån ut i olika delar av landet? 3.På vilket sätt skulle kameraövervakning minska skadorna? 4.På vilka platser skulle kameraövervakning kunna ske av detta vilt för att integritetsrisken skulle vara försumbar? 5.Hur skulle kameraövervakningen kunna utformas för att minska integritetsriskerna? 6.Vilka alternativa metoder finns tillgängliga för att uppnå samma resultat? 2.1.2Utfodring av vilda djur Den andra delfrågan som ska behandlas i delbetänkandet är utfod- ring av vilda djur. Det handlar om att jakträttshavare utfodrar vilt, främst vildsvin, för att öka jaktmöjligheterna även om andra arter som t.ex. kron- hjort och dovhjort också tar del av den utfodringen. Om utfod- ringen sker med alltför mycket foder eller på olämpliga platser kan närliggande jordbruk drabbas av skador. Utredningen bör överväga om utfodring av vilt bör regleras genom föreskrifter. I ett första steg klarläggas vilka regler som gäller. En inledande fråga är vilket foder vilt får utfodras med. I direktiven anges att kasserade livsmedelsprodukter ofta används, foder som kan vara olämpligt. Här måste utredningen klarlägga vilka regler som gäller och om det behövs föreskrifter i denna del. Nästa fråga bör vara om utfodring i sig bör regleras. Som fram- gått kan det finnas en konflikt mellan jakträttshavarnas intresse av tillgången på vilt och markägarens intresse av att begränsa skador av vilt. Här aktualiseras en grundläggande bestämmelse i jaktlagen. I 4 § anges att viltet ska vårdas i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. I vilt- vården ingår att genom särskilda åtgärder sörja för att viltet får skydd och stöd och att anpassa jakten efter tillgången på vilt. För att åtgärderna utförs och anpassningen sker svarar markägaren och jakträttshavaren. Utredningens uppdrag och upplägg Enligt direktiven kan utfodring vid behov ingå som särskild sådan åtgärd. Det saknas dock ett regelverk för när utfodring får ske och vilken mängd foder som får användas. Det har funnits en frivillig överenskommelse mellan jägarorganisationerna och LRF m.fl. om att utfodring bara ska ske med spannmål eller andra oförädlade spann- målsprodukter och inte närmare jaktgräns, väg eller skadekänslig gröda än . Det utredningen i första hand måste klarlägga är om frivilliga överenskommelser är tillräckliga eller om det krävs ett regelverk. För att klarlägga detta behövs en utredning om och i vilken utsträck- ning utfodringen har lett till ökade viltstammar och därmed ökade skador. En vidare fråga är vilka arter som omfattas. Vildsvin och björn är nämnda i direktiven. Från Jordbruksarrendatorers För- bund har anförts att problemet i huvudsak handlar om vildsvin. Till det bör komma kronhjort, dovhjort och eventuellt rådjur, men älg bör i detta sammanhang falla utanför, jämför ovan under 2.1.1. Det ska vidare noteras att utredningen har ett övergripande upp- drag om kronhjort i sitt huvuduppdrag. I utredningens uppdrag ingår att kartlägga omfattningen av kronhjorts skadeproblem och föreslå lämpliga åtgärder. Ett förslag är allmän jakt. Detta ska dock inte redovisas i delbetänkandet. Utredningens uppdrag om utfodring av vilt omfattar utfodring av främst vildsvin, men björn, kronhjort, dovhjort och rådjur kan ingå. Utredningens uppdrag är att klarlägga vilka regler som gäller och om det krävs föreskrifter om fodrets innehåll, fodrets mängd, tidpunkt för utfodring och platsen för utfodring. I uppdraget ingår även att överväga om utfodring i sig ska regleras, alltså om utfodring över- huvudtaget får ske och i så fall under vissa förutsättningar. För att kunna ta ställning krävs det underlag i form av utfod- ringens påverkan på vildsvin, hjort, rådjur och björn. Sambandet mellan växande viltstammar och utfodring bör utredas och även den skadeeffekt som de ökande stammarna leder till måste beräknas eller i vart fall uppskattas. En övergripande fråga är också om problemet ska lösas genom lagstiftning och i vilken utsträckning detta skulle utgöra ett ingrepp i markägarens eller jakträttshavarens rådighet. Utredningens uppdrag och upplägg klarläggas om och i så fall varför den frivilliga överenskommelsen inte varit tillräcklig. 2.1.3Arrendatorernas rättsliga ställning i frågor om jakt och viltskador Enligt jaktlagstiftningen är grundregeln att jakträtten tillhör mark- ägaren. Om markägaren arrenderar ut jordbruket följer jakträtten som huvudregel med, men markägaren kan i avtal förbehålla sig jakträtten. Detta följer av 10 § jaktlagen som i första stycket anger att fastighetsägaren har jakträtten på den mark som hör till fastig- heten om inte annat följer av 10 § andra stycket eller 10 a § eller 11 §. I andra stycket anges att vid jordbruksarrende har arrendatorn jakträtten på den arrenderade marken om inte annat har avtalats. Om ett sådant undantag avtalas blir markägaren skyldig att ersätta arrendatorns för viltskador. Detta gäller dock inte om markägaren kan visa att skadan inte kunnat förhindras trots rimliga ansträngningar från markägaren. Regleringen kan innebära en grund till konflikt mellan mark- ägare och arrendatorer. Frågan har utretts två gånger tidigare, . Efter utredningarna har regeringen i två propositioner be- dömt att det inte är lämpligt att införa en ordning som innebär att jakträtten obligatoriskt tillfaller arrendatorn. I båda propositionerna har regeringen vidare bedömt att det inte fanns anledning att för- stärka de möjligheter arrendatorerna redan har att initiera skydds- jakt. gäller enligt 7 § jaktlagen att en arrendator kan ansöka om beslut om skyddsjakt. Ansökan prövas enligt 24 § jaktförordningen av när det gäller jakt efter björn, varg, järv, lo eller säl samt efter rovfåglar och ugglor, och av i andra fall. Förutsättning för sådan skyddsjakt är om det på grund av ett viltbestånds storlek finns påtagliga risker för trafikolyckor eller för allvarliga skador av vilt. Myndigheten ska besluta om hur jakten ska bedrivas och om den ska ske genom jakträttshavarens försorg, om han har åtagit sig det, eller genom särskilt utsedda jägare. I beslutet ska också bestämmas hur det ska förfaras med djur som dödas eller fångas vid jakten. Av 24 a § jaktförordningen framgår att under vissa förutsättningar får delegera beslut om skyddsjakt efter björn och lo till länsstyrelserna. Utredningens uppdrag och upplägg Vidare kan markägaren och arrendatorn avtala om jakträtt för arrendatorn. En nackdel med en sådan avtalskonstruktion är enligt att det oftast då följer med att markägaren friskriver sig för viltskador, varför resultatet för arrendatorn sammantaget blir tveksamt. Därtill kommer att enligt 23 § jaktlagen gäller att den som bor på en gård eller har en trädgård men saknar jakträtt där får döda eller fånga bl.a. vildsvin och mårdhund som kommit in på gården eller i trädgården. Från ovan nämnda förbund har påtalats att para- grafen borde utsträckas så att den alltid borde omfatta även de arren- datorer, som inte bor på gården. I direktiven anges att frågan om jakträtt på arrenderad mark är komplicerad och mycket talar för att det är parterna i det enskilda fallet som har bäst möjligheter att avgöra hur riskerna för viltskador ska hanteras. Det utredningen i första hand ska undersöka hur regelverket fungerar i praktiken. Följande frågor ska besvaras: 1.Hur vanligt är det att markägaren förbehåller sig jakträtten? 2.Hur stort är problemet med viltskador på arrenderad mark eller på arrendatorns egendom? 3.Hur fungerar möjligheterna till skyddsjakt i praktiken? 4.Hur ser arrendatorernas rätt till ersättning ut i praktiken? Här måste övervägas om utredningen ska genomföra en undersökning riktade mot markägare och arrendatorer för att kunna svara på frågor- na eller om det finns andra möjligheter. Enligt direktiven ska resul- tatet av undersökningen ligga till grund för ett framtida ställning- stagande till om några åtgärder bör vidtas och i så fall vilka. Dessa ställningstaganden ska dock inte göras av utredningen. Av direktiven följer nämligen vidare att om utredningen vill lägga några förslag i denna del ska de begränsas till att utöka möjligheterna av att skydds- jakt kommer till stånd. Utredningen får inte lämna några andra författningsförslag inom detta område. Det betyder i klartext att utredningen inte ska lägga förslag med innebörd att jakträtten obligatoriskt tillkommer arren- datorn eller andra förslag. Från LRF har invänts att arrendatorer saknar egen skyddsjakt enligt lagstiftningen, arrendatorer kan endast initiera skyddsjakt genom enligt 7 § jaktlagen. Utredningens uppdrag och upplägg Utredningen ska sträva efter regelförenklingar. Vidare ska utred- ningen analysera samhällsekonomiska och finansiella konsekvenser samt redovisa konsekvenserna för uppfyllandet av miljömålen. Kost- nadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner, mark- ägare, arrendatorer och jägare ska redovisas och för staten och kom- munen ska utredaren presentera förslag till finansiering. Tio experter har biträtt utredningen. Under arbetets gång har vi haft sex sammanträden, varav ett i internatform och två som heldags- möten. Förutom dessa sammanträden har vi också haft separata möten med olika experter. Dessutom har vi haft kontakt med ett stort antal andra intressenter samt samrått med olika myndigheter, forskare och organisationer, däribland . Utredningen har deltagit vid viltförvaltarkon- , Landsbygdsdepartementets vildsvinsseminarium, Jägareför- bundets länsjaktkonsulentdagar och träffat Viltförvaltningsdelegation- en i . Vidare har vi genomfört två exkursioner varav en i delar av i tillsammans med företrädare för , och en till Sjösa säteri tillsammans med företrädare för och . Vi har genomfört två egna enkätundersökningar riktade till läns- styrelserna angående kamerövervakning respektive skyddsjakt. Vi har även gett SLU i uppdrag att genomföra två brevundersökningar och en litteraturstudie. Den ena brevundersökningen avsåg jägarnas utfodring av vilt med avseende på förekomst och syfte med utfodring. Den andra avsåg arrendatorers möjlighet till jakt på arrenderad jord- bruksmark samt förekomst av, och möjlighet till reglering av vilt- skador på denna mark. Litteraturstudien avsåg en sammanställning och analys av vetenskapliga artiklar och de resultat som där presen- teras avseende utfodringens effekter på vilt. De utredningen har träffat är följande, angivna i kronologisk ordning. En del har jag träffat men det anges inte sär- skilt. Utredningens uppdrag och upplägg Forskare på SLU Grimsö Den fortsatta framställningen disponeras på följande sätt. Kapitel 3 ger en bakgrundsbeskrivning av de arter som varit i utredningens fokus med avseende på ekologi, jakt, viltövervakning samt värden och kostnader kopplade till dessa arter. Vidare innehåller kapitel 3 en bakgrundsbeskrivning av viltkamerors funktion, förekomst och användningsområden. Slutligen beskrivs syften med, metoder för och förekomst av utfodring samt dess effekter på viltet och omgivande miljö. I kapitel 4 gör vi en juridisk analys av förutsättningarna för undan- tag i kameraövervakningslagen och nuvarande regelverk angående utfodring av vilt. Vidare görs en juridisk analys av arrendatorernas Utredningens uppdrag och upplägg rättsliga ställning avseende deras möjligheter att få till stånd jakt på arrenderad mark och av reglering av viltskador på denna mark. Kapitel 5 sammanfattar den undersökning som SLU genomfört när det gäller jordbruksarrendatorer. Vidare redovisas utredningens enkätundersökning angående länsstyrelsernas skyddsjakt. Kapitel 6 innehåller utredningens utgångspunkter medan kapitel 7 innehåller dess överväganden och förslag. Slutligen redovisar vi i kapitel 8 en konsekvensutredning utifrån de förslag jag gett. Kapitel 9 innehåller lagkommentarerna. I delbetänkandet hänvisas till ett antal organisationer och myn- digheter. För att underlätta för läsaren har jag valt att använda veder- tagna förkortningar för en del av dessa, medan jag för andra har använt ett förkortat namn. Följande förkortningar eller namn har använts: Övriga vanligt förekommande förkortningar som används i betän- kandet är: Jag redovisar ibland synpunkter som framförts av experter vid möten. Det är fallet när det gagnar framställningen. Avgörande har varit att ge läsaren av betänkandet en relevant beskrivning av problem- en och mina överväganden. Detta betyder att experternas invänd- ningar eller synpunkter inte är heltäckande redovisat, det kan ha framförts invändningar, som inte är redovisade. Utredningens uppdrag och upplägg Den redovisningsteknik jag har använt mig av är att ange att syn- punkten kommer från den organisation eller myndighet som experten företräder, vilket självfallet är intressant. Från experterna har dock understrukits att experterna är personligt förordnade och att deras synpunkter i något fall kan skilja sig från den organisation de före- träder. I betänkandet används begreppet nationellt ansvarig viltförvalt- ningsmyndighet. Skälet är att jag i mitt tidigare delbetänkande före- slagit att det skapas en särskild myndighet för jakt och viltförvaltning (– jakt och viltförvaltning i en ny tid, SOU 2013:71). Detta kapitel ger bakgrundsbeskrivningar för de områden som är relevanta för utredningen. Avsnitt 3.1 beskriver de för delbetänkan- det centrala arternas historia, nuvarande status och biologi. I av- snitt 3.2 redogör vi för värden och kostnader som kan kopplas till dessa arter medan vi i 3.3 ger en bakgrund för jakt och viltövervak- ning. I avsnitt 3.4 beskriver vi hur åtelkameror fungerar, hur de an- vänds och hur de skulle kunna användas . I avsnitt 3.5 redogörs för hur tillståndsprövningen för åtelkameror hanteras av länsstyrelserna. Avsnitt 3.6 beskriver skäl och metoder för utfodring av vilt, effekter av utfodring på vilt och dess miljö samt samman- fattar SLU:s undersökning av hur och hur mycket som utfodras i . I detta kapitel ger vi beskrivningar av de arter som identifierats som centrala vad gäller frågeställningarna i direktiven för detta delbetän- kande. De arter som behandlas är vildsvin, dovhjort, kronhjort, rå- djur, och mårdhund då dessa arter alla har koppling till något av de nuvarande fokusområdena kameraövervakning, utfodring och ska- dor för jordbruksarrendatorer (se avsnitt 2.1.1 och 2.1.2). Även om frilevande mufflonfår lokalt kan bidra till ett högt betestryck har arten inte tagits med bland artbeskrivningarna då den totalt utgör en mycket liten andel av faunan. 3.1.1Vildsvinets (scrofa) historia, spridning och antal Vildsvin är en historiskt naturligt förkommande art i svensk fauna. Fynd av benbitar från vildsvin i från ca visar på dess tidigare utbredningsområde (Vildsvinets historik 2013 hemsida). Dock utrotades arten , förmodligen genom inten- siv jakt och genom att individer införlivades i tamsvinsbesättningar. Förutom då arten sattes ut på för att kort därefter utrotas på grund av dess skador på jordbruket, har vildsvinen inte förkommit i naturliga bestånd i . Vildsvin har hållits i särskilda vilthägn för att un- der återetablera sig som vilda populationer genom rymningar från dessa hägn (Nationell förvaltningsplan för vildsvin 2010). Efter övervägningar i Jakt- och viltvårdsberedningen kom riks- dagen 1980 fram till att vildsvin naturligt endast skulle tillåtas i form av en begränsad population i (prop. 1980/81:82). 1987 ändrades det tidigare beslutet och vildsvinet definierades som en i landet naturligt förekommande art(prop 1986/87:58) och har arten spridit sig. var frågan om vildsvinens återetable- ring kontroversiell: Företrädare för de näringar som riskerar att drabbas av skador genom förekomst av vildsvin samt flera länsstyrelser ställer sig avvisande till att tillåta vildsvin. Den motsatta uppfattningen redovisas av bl.a. före- trädare för jägare, naturvårdsintressen och forskning. (prop 1980/81:82). I propositionen framhålls i synnerhet risken för skador på jordbruk i allmänhet och för jordbruksarrendatorer i synnerhet. Inför beslutet kvarstod i princip samma åsikter hos respektive företrädare. Det är dock värt att notera att flera av de remissinstanser som var posi- tiva till att definiera vildsvin som en naturlig del av svenska faunan, ansåg risken för en okontrollerad tillväxt som mycket liten (prop 1986/87:58). Många svar var också villkorligt positiva, dvs. att de var positiva men påpekade att samhället måste följa och vid behov begränsa vildsvinspopulation för att undvika framtida skador. Från har framförts att skrivet på olika internationella konventioner vilka uppmanar länder till att återinföra hotade arter i sina naturliga livsmiljöer under lämpliga förhållanden, med hänsyn till erfarenheter i andra länder. Vildsvin skulle därmed vara ett exempel på en sådan återintroducering. Det är inom nuvarande svensk rätt inte fastställt vilka regler som gäller för skyldigheter kontra hinder avseende återintroducering av försvunna viltarter. (2010) framför att En bedömning av huruvida en återintroducering är rättsligt möjlig eller inte bör därför inte enbart utgå från den specifika överlevnad, utan även från potentiella ekosystemfunktioner och samspel med den biologiska mångfalden i sin helhet, och ytterst utifrån en bedöm- ning av om introduceringen motverkar eller bidrar till en hållbar ut- veckling. Spridningen av vildsvin sker på naturlig väg genom att indivi- der koloniserar nya områden. Därutöver förekommer det uppgifter om att det sker olaglig flyttning och utsläpp av vildfångade individer. (Vildsvin, jakt och förvaltning 2008). Enligt de senaste undersök- ningarna finns vildsvin etablerade främst i östra delarna av mellersta och . Spridning pågår därifrån åt väster och norrut (Bild 1). Förutom den snabba geografiska spridningen uppvisar vildsvins- stammen en exceptionell tillväxt i antal jämfört med annat klövvilt. Från att ha bestått av något hundratal djur har arten av nått ca 175 000 (intervall 160 000–180 000) individer (personlig kommunikation). Skattning är gjord med hjälp av trafikdödade vildsvin kopplat till andel trafikdödade vildsvin som varit märkta (och 2009), samt av- skjutningsstatistik. Bild 1 Bilden visar vildsvinens utbredning baserat på jägarnas frivilliga avskjutningsstatistik. Sporadisk (antal skjutna vildsvin < 5 st./), transit (5 < antal skjutna vildsvin < 9 st./) och etablerad (9 st./< antal skjutna vildsvin). Källa: , . Baserat på avskjutningsstatistik beräknades stam- mens nettotillväxttakt till – 2009, dvs. en fördubbling av vildsvin trots att jakt före- kommit (m.fl. 2010). Denna höga tillväxttakt är unik för vild- svin i jämförelse med annat klövvilt. Vid en jämförelse hade t.ex. rådjurspopulationen en årlig nettotillväxthastighet av då populationen exploderade . uppfattar många att dovhjortspopulationen växer snabbt, men den årliga nettotillväxthastigheten uppskattas vara . (personlig kommunikation). Kronhjortens tillväxttakt kan skattas till –2013 (personlig kommunikation). Förklaringen till vildsvinens ovanligt höga tillväxthastighet, jämfört med andra arter, är främst att de har en mycket hög reproduktiv förmåga med många ungar (se avsnitt 3.1.2). Det är dock viktigt att komma ihåg att tätheten av vildsvin vari- erar betydligt inte bara nationellt och regionalt utan även på den lokala nivån. Även om det på vissa områden kan vara mycket höga tätheter kan närliggande områden ha betydligt lägre. Vildsvinen ingår i gruppen partåiga hovdjur som i jaktliga termer benämns klövvilt likt t.ex. älg, rådjur och de båda hjortarterna. Vild- svinen kan nå en mankhöjd av och beroende på kön väga 100–där handjur kan nå den högre vikten (Vildsvin 2012 hemsida). Vildsvin är mycket flexibla vad gäller lämpliga miljöer och åter- finns i de flesta miljöer inklusive tätortsnära områden. Deras val av miljö utmärks av goda möjligheter att finna föda med närhet till skydd . Småbrutet landskap med mindre fält, där jord- bruk bedrivs i anslutning till skyddande skog med mycket ollon- bärande träd, är att betrakta som optimala habitat. Vildsvin lever i grupper av hondjur med kultingar medan hanarna i vuxen ålder lever enskilda. Hongrupperna leds av en äldre sugga, en så kallade ledarsugga. Enligt gängse praxis anses ledarsuggan vara viktig för flockens beteende då hon tros styra gruppens förflyttning- ar samt synkroniserar brunsten hos övriga medlemmar. Hondjurens hemområden är ganska små (ca 500–1200 ha) medan handjurens kan vara betydligt större (2000–8000 ha beroende på årstid) (m.fl. 2012). Vildsvin utmärks av att vara mycket skygga, vilket gör att de sällan ses eftersom de då befinner sig i så kallade daglegor. kan de vila i störningsfria miljöer med möjlighet att fly ifall fara när- mar sig (m.fl. 2012). Under de mörka timmarna är de aktiva och ägnar sig åt att söka föda.