sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — De upplevde även att konflikter ibland kunde uppstå mellan den kommunala styrningen och lärarkårens krav och förväntningar på verksamheten. Rektorer- nas sätt att hantera dessa konflikter skiljde sig åt beroende på om de var verksamma i den lilla eller stora kommunen. Rektorerna i den stora kommunen identifierade sig i första hand med rollen som chefstjänsteman, medan rektorerna i den lilla kommu- nen tycktes sätta sin lojalitet med det statliga uppdraget och lärar- kårens professionella värderingar främst. 175 (kommunalråd () och ordförande i , ): arbetsmetoder skapar oklart ansvar, debattartikel i . Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och Även politikernas förhållningssätt skilde sig åt mellan den lilla och den stora kommunen. I den stora kommunen såg politikerna sig i första hand som företrädare för sina respektive partier med ideologiska debatter som följd. De upprätthöll även ett avstånd till verksamheterna. Politikerna i den lilla kommunen värnade i stället närheten till verksamheten och de egna kontakterna med rektorerna. De uppfattade sig i första hand som verksamhetens företrädare och hyste större tilltro till politikens möjligheter att styra verksam- heten än vad som var fallet i den större kommunen.176 Även om mer forskning behövdes för att verifiera generaliser- barheten av undersökningens resultat framhöll att det var hennes övertygelse att organiseringen i andra större respektive mindre kommuner uppvisade liknande särdrag oberoende av politiska majoriteter. 2.7.13Olika förutsättningar för skolutveckling i kommunerna Staten gjorde flera satsningar på skolutveckling där särskilda medel avsattes.177 I samband med förändringen av den statliga skolförvaltningens organisation 2008 angav regeringen att nationella utvecklingsinsatser skulle kunna motiveras utifrån ansvaret för skolans likvärdighet över landet samt ta sin utgångspunkt i nationellt identifierade behov. I det mål- och resultatstyrda skol- väsendet skulle kvalitetsutvecklingen på lokal nivå främst vara ett ansvar för varje huvudman, skola och verksamhet.178 Ansvaret för kvalitetsutveckling ligger därmed främst på lokal nivå. har flera specialdestinerade bidrag till skolan som kan beviljas efter ansökan utgått parallellt med de generella stats- bidragen till kommunerna. Staten har genom särskilda satsningar velat uppmuntra kommunerna att arbeta med vissa frågor och om- råden. För att de statliga bidragen ska beviljas har det i många fall krävts att skolhuvudmannen ska medfinansiera projekten. Skol- verket har i olika sammanhang kunnat konstatera att det är stor skillnad mellan nyttjandegraden av de specialdestinerade statliga bidragen mellan olika kommuner och olika fristående skolhuvud- 176Jarl 2012, 149–157. 177De så kallade Wärnerssonpengarna med syftet att öka antalet vuxna i skolan, Ylva- pengarna som syftade till att utveckla lärarnas yrkesroll och (IT i skolan) är exempel på sådana statliga satsningar. 178Proposition 2007/08:50. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och män.179 Olikheterna beror inte på att endast de som har behov av insatsen ansöker om de statliga pengarna. I stället är det andra faktorer än behov som styr nyttjandet av de specialdestinerade statsbidragen. Kapaciteten att ta emot och medfinansiera de statliga satsningarna varierar till exempel mycket mellan kommunerna. Vissa kommuner bedömer att de inte har råd att skjuta till medel till medfinansieringen som ofta krävs. Andra saknar tillräckliga administrativa resurser för att kunna ansöka om bidragen. Vissa av de kommuner som ansöker om de statliga medlen omfördelar dess- utom pengar från den ordinarie skolbudgeten till andra av kommu- nens verksamheter vilket får till följd att skolan trots de extra- utvecklingsmedlen inte får det resurstillskott som staten avsett. Ett återkommande mönster är att små kommunala huvudmän och enskilda huvudmän mer sällan tar del av de statliga special- destinerade bidragen till skolutveckling. Eftersom detta mönster uppträtt finns en risk att de olika förutsättningarna mellan huvudmännen ökar vilket kan ge negativa konse- kvenser för skolans likvärdighet. Att de kommunala huvudmännen utnyttjar de statliga satsningarna så olika innebär också att eleverna får olika förutsättningar beroende på var i landet de bor. För de kommuner som tar del av de olika statliga satsningarna finns å andra sidan en risk för att de passiviseras från att ta sitt huvudmannaansvar för att förbättra sin skolverksamhet då man uppfattar att skolutveckling är en statlig- snarare än en huvud- mannafråga. I de kommuner som utnyttjat de statliga bidragen har effekten av satsningen blivit kortvarig och utveck- lingsprojekten har upphört när de statliga pengarna tagit slut. Efter- som staten inte regelmässigt ställer krav på att insatserna ska ut- värderas blir det dessutom svårt att veta vilka effekter de haft.180 Enligt behöver huvudmännen fortsatt statligt stöd för att kunna ta ansvar för den lokala skolutvecklingen. Bland annat har huvudmännen fortsatt behov av att få information om skolans samlade uppdrag och av den anledningen har aviserat att man avser stärka dialogen mellan myndigheten och huvudmännen i syfte att ge huvudmännen bättre förutsättningar att ta sitt ansvar för skolan. Detta är viktigt, menar , eftersom många huvudmän verkar under parallella förväntningar från å ena sidan de kommunala styrsignalernas krav på nyckeltal i årliga mål- och budgetdokument och å andra sidan nationella krav i läro- och kurs- 179Skolverket: lägesbedömning 2013, rapport 387. 180Skolverket: Nyttjande av statliga satsningar inom skolområdet. Internt arbetsmaterial, 2013. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och planer.181 Det finns ett behov av att få dessa styrsystem att bättre hänga ihop. Förutom arbetar även kommunernas intresseorgani- sation Kommuner och Landsting (SKL) med att stödja kommunerna i deras skoluppdrag. Bland annat deltar hälften av landets kommuner i utvecklingsprojekt som organisationen driver och som syftar till att stärka skolans ledning, förbättra resultaten i matematik, minska avhoppen från gymnasieskolan samt att utveckla arbetssätt för lärare och skolledning.182 SKL publicerar också rappor- ter till stöd för kommuner och skolor samt öppna jämförelser för och gymnasieskolan där kommunerna rankas med utgångspunkt i kvalitet, resultat och kostnader.183 2.7.14Formellt oförändrat ansvar men reellt starkare central styrning Regeringen har initierat ett stort antal reformer på skol- området. Bland regeringens satsningar som gjorts åter- finns följande reformer: införandet av karriärtjänster för lärare fortbildningssatsningar på lärarnas och rektorernas kompetens bland annat inom ramen för Lärarlyftet och Rektorslyftet införandet av lärarlegitimation och skärpta behörighetsregler för lärare betyg fr.o.m. årskurs 6 nationella prov i fler ämnen och årskurser riktade åtgärder i form av bland annat en läsa-, skriva- och räkna-satsning 182Sveriges Kommuner och Landsting: Myter om skolan hindrar utveckling, 2013. 183Sveriges Kommuner och Landsting webbplats , . Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och utökad undervisningstid i matematik i årskurs 1–3 i kombination med Matematiklyftet (en fortbildningssatsning för matematik- lärare) utökad undervisningstid i svenska för nyanlända elever inrättandet av Skolinspektionen som fått förstärkta sanktions- möjligheter Sammantaget innebär insatserna att staten i högre utsträckning än styr skolan trots en formellt sett oförändrad ansvarsfördelning. De nya reformerna har omfattat olika områden inom skolväsendet, flertalet med syftet att förbättra elevernas studieresultat samt att säkerställa kompetensen och förutsättning- arna för lärarna att arbeta på ett ändamålsenligt sätt. Genom beslut om en ny skollag185 2010 anpassades lagen till den ansvarsfördelning som råder på skolområdet . Den tidigare skollagen (1985:1100)186 trädde i kraft och var resultatet av en huvudsakligen författ- ningsteknisk och språklig översyn av skollagen . Det fanns mot denna bakgrund föga spår av den diskussion om decentra- lisering och avreglering som förts under 1970- och 1980-talen.187 presenterade skollagskommitté188 sitt slutbetän- kande med förslag till ny skollag. Enligt den parlamentariskt sam- mansatta kommitténs direktiv189 skulle utredningen föreslå hur skollagen kunde moderniseras genom att förenklas och förtydligas samt bättre anpassas till ett målstyrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som rådde mellan stat och kommun. Kommittén skulle vidare överväga hur skollagen borde utformas för att tydlig- göra det kommunala ansvaret för utbildningens kvalitet och lik- 184Utbildningsdepartementet: Mer kunskap och högre kvalitet i skolan. Enligt lag (2010:801) om införande av Skollagen (2010:800) ska den nya skollagen tillämpas på utbildning och annan verksamhet . I lagen finns även övergångsbestämmelser om övergången från den gamla skollagen till den nya. Enligt dessa övergångsbestämmelser ska skollag fortfarande tillämpas för utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som påbörjas före . Den nya skollagen ska tillämpas på vuxenutbildningen . 187SOU 2002:121, 87. skollagskommitté (U 1999:01). Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och Den politiska beredningen av ärendet gick emellertid i stå och resulterade inte i något beslut om ny skollag. Trots att löp- ande förändringar av skollag gjordes blev konsekvensen av detta att skolan under ytterligare ett knappt decennium fick verka med stöd av en lag som inte var anpassad efter den övergripande struktur som införandet av mål- och resultatstyrningen samt kom- munaliseringen av skolan inneburit. De övergripande förändringarna skollag rör lagstift- ningens struktur som enligt regeringen blivit mer logisk och bättre avspeglar hur skolsystemet har utvecklats . Lagtexten har vidare förenklats och förtydligats samt anpassats till ett mål- styrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommun. I samband med regeringens förslag till ny skollag bedömde regeringen att de skärpta kraven på tätare och mer syste- matiska utvärderingar av skolans kvalitet, bland annat genom utök- ningen av inspektionsverksamheten och fler nationella prov, inne- burit att det inte längre fanns samma behov av en detaljerad regle- ring av hur kvalitetsarbetet skulle bedrivas lokalt. Genom beslut om ny skollag avskaffades mot denna bakgrund bestäm- melserna om skolplaner190, lokala arbetsplaner191 och kvalitetsredo- visningar192 Varken ansvarsfördelningen mellan stat och kommun eller mellan beslutsfattare, lärare och rektorer har emellertid förändrats genom beslutet om den nya skollagen.193 Decentraliseringen av beslut enligt principerna i ansvarspropositionen borde dessutom inte bara behållas utan också utvecklas.194 Den statliga Utredningen om förbättrade resultat i konstaterar att den statliga styrningen och kontrollen har ökat. Detta har skett som valfrihetsreformer har lett till att skolutbildningen erbjuds på en marknad med skolor i både offent- lig och privat regi. Det saknas dock forskning som belyser vad detta betyder för den statliga styrningen.195 1902 kap. 8 § Skollagen 1985:1100. 191Se de tidigare skolformsförordningarna, till exempel 2 kap. 23 § Grundskoleförordningen. 192Förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet. 194Proposition 2009/10:165, 246–250. Även de till skollagen relaterade förordningar som reglerar de olika skolformerna ändrades som en konsekvens av den nya skollagen. Bland annat har regeringen beslutat om en ny gymnasieförordning (2010:2039) och skolförord- ningen (2011:185) har ersatt den tidigare grundskoleförordningen, sameskolförordningen, särskoleförordningen och specialskoleförordningen. Uppgift från , /lagar-och-regler/forordningar 195SOU 2013:30, 13. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och 2.8En översiktlig jämförelse med , och Låt oss efter denna genomgång av den svenska kommunalisering- ens drivkrafter och genomförande höja blicken och översiktligt jämföra med förhållandena i tre andra nordiska länder. Hur är skolan organiserad i , och ? Har skolan där förblivit statlig och är verksamheten annorlunda? Den historiska utvecklingen av skolan i liknar till stora delar utvecklingen i . Skolplikt infördes och infördes en nioårig enhets- skola i hela . riktades kritik mot skolan utifrån ett likvärdighetsperspektiv. Ett reformarbete initierades där- för mot en mer sammanhållen enhetsskola som skulle ge alla elever samma utbildningsmöjligheter. Skolan gjordes mer enhetlig och gruppindelningar baserade på elevernas kunskaper togs successivt bort. En gemensam läroplan för hela utvecklades. Reformerna mötte starkt motstånd , bland annat kritiserades de för att inte skapa likvärdighet utan likformighet.196 I samband med framväxten av enhetsskolan förändrades och pro- fessionaliserades lärarutbildningen och en femårig master- utbildning infördes. Konsekvenserna av reformerna blev en centralt styrd skola och var den finska skolan i hög grad stat- ligt reglerad och kontrollerad.197 Därefter har det lokala inflytandet ökat och såväl kommunerna som lärarna har fått ökat inflytande över skolpolitiska reformer.198 Ett förändringsarbete inleddes om- kring 1990 som syftade till att skapa en skola präglad av tilltro.199 Uppbyggandet av ömsesidigt förtroende beskrivs som en föränd- ring från en byråkratisk central administration till en decentralise- rad kultur, där politiska ledare litar på att lärare tillsammans med rektorer, föräldrar och kommuner vet hur de på bästa sätt ska ut- 196Pasi : Finnish Lessons: What can the world learn from educational change in ? : 2011, 21 ff. 197Pasi : A short history of educational reform in , 2009, 27; 2011, 21 ff. 198Erkki , och : Policy Development and Reform Principles of Basic and Secondary Education in since 1968, Education Working Paper Series of the 2, 2006, 24. 199Sahlberg 2009, 27. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och forma utbildningen.200 En stor administrativ reform genomfördes i denna anda där ansvaret för utbildning flyttades nästan helt till kommunerna och de enskilda skolorna. De statliga Skolinspek- törerna avvecklades. Några önskemål att återinföra en skolinspek- tion har därefter inte funnits. Skolan har ansetts fungera så bra, att detta inte behövts. Studentexamen spelar en viktig roll för norm- bildning i den finska skolan. Vid reformerna ändrades finansieringen och de specialdestinerade statsbidragen till skolan upphörde.201 Finansieringen delades mellan staten och kommunen. genomfördes även en omorganisation av myndigheterna inom skol- väsendet; två myndigheter lades ned och ersattes av Utbildnings- styrelsen. Antalet anställda minskades med hälften.202 stora läroplansreform, som inträffade med motsvarande förändringar i under kommunikation länderna emellan, var mycket betydelsefull i förändringsarbetet. Reformen innebar att kommunernas och de lokala skolornas inflytande över kursplanerna och undervisningens utformning ökade ytterligare. Dessutom uppmuntrades skolor att samarbeta med varandra och att ingå i nätverk med föräldrar, näringsliv och det civila samhället. Omfattande samarbetsprojekt inleddes.203 refor- merades även gymnasieskolan och gjordes mer flexibel då bland annat årskursindelningen togs bort.204 Lagstiftningen av skolan sågs åter över 1999 och reformerades i syfte att förenkla och förtydliga regleringen. De förändringar som redan hade initierats i riktning mot decentralisering och ökat lokalt inflytande befästes ytterligare. reform betonade utvärde- ringens roll tydligare . Ansvaret för utvärderingen lades på utbildningsanordnarna och skolorna. Lagstiftningen har i detta avseende inte ändrats . Reformen innebar också att en administrativt enhetlig grundskola från årskurs 1–9 infördes och att den tidigare stadieindelningen togs bort. En förändring skollag var också att möjligheten till skolval infördes, dock med vissa restriktioner. Exempelvis får föräldrar stå för extra resekostna- der vid val av skola.205 Fristående skolor/skolor med privat huvud- 200Sahlberg 2009, 27. 201Aho, Pitkänen och 2006, 92; 2009; Education, : system in 2009/2010. EU- kommissionen, EACEA 2010, 176. 202Aho, Pitkänen och 2006, 101. 203Sahlberg 2011, 35. 204Aho, Pitkänen och 2006, 95. 205Aho, Pitkänen och 2006, 93 och 108; , EACEA 2010, 175 ff. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och man tillåts men tillståndsgivningen är restriktiv och ett villkor är att utbildningen bygger på en särskild pedagogisk idé eller fyller annat speciellt behov, ofta i form av värdegrund, samt att utbild- ningsanordnaren och den kommun i vilken utbildningen ordnas har ingått ett avtal.206 har finska elever presterat mycket bra i internationella kunskapsmätningar som exempelvis PISA.207 har man inte funnit anledning att genomföra några mera långtgående förändringar av det finska skolsystemet. De förändringar som genomförts har inte varit dramatiska eller långtgående. har sökt att successivt förbättra ett system, som man i grunden är nöjd med. De ansvariga har varit angelägna om att lärarna varit med på reformerna. Regler och kvali- tetsgarantier såsom just den bibehållna studentexamen har haft större betydelse än styrning genom utvärdering i efterhand. Genom att studentexamen är nationell verkar den som ett rättesnöre för hela skolsystemet och lärare och rektorer vet alla vilken nivå elev- erna ska ha nått efter genomgången utbildning.208 Sammanfattningsvis är skolan i , precis som i . Ansvaret för det finska skolväsendet har, liksom i , delats mellan stat och kommun. har det kommunala och lokala inflytandet ökat på ett påfallande sätt. Det är slående att i har de enskilda skolorna och lärarna stor frihet att ut- forma undervisningen. Finansieringen är liksom i delad mellan stat och kommun och statsbidraget till kommunerna är inte specialdestinerat till skolan. Den danska skolan har alltid haft en stark lokal förankring. Dess- utom har privata skolor varit en viktig del av det danska skolväsendet och historiskt har privatskolesektorn varit – och är – relativt stor. En skiljelinje i debatten gick mellan en föräldrastyrd och en kommunalt styrd skola. folkskolelag fick friskolor rätt till offentliga medel. Till skillnad från många andra länder finns i ingen statligt lagstadgad skolplikt. 206Lag om grundläggande utbildning (21.8.1998/628). 207Sahlberg 2011, 37 f. 208Sahlberg 2011, 38. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och undervisningsplikt, vilket innebär att föräldrar har ansvaret för att ombesörja sina barns utbildning på något sätt.209 Det danska skolsystemet var liksom i de andra nordiska länderna parallellt organiserat i folkskolor/almue- skolor och en privat sektor bestående av bland annat särskilda skolor för pojkar och flickor, latinskolor, realskolor och grundskolor. Kopplingen mellan folkskolorna och kyrkan var stark.210 hade socialdemokrater och representanter för Radikale Venstre framfört förslag som uppfattades som försök till en ökad statlig styrning av skolan. Dessa mötte motstånd av Venstre och de Konservative. En politisk kompromiss nåddes 1933 och en tillsynslag stiftades. Därmed övertog staten ansvaret för tillsynen som dittills varit en uppgift för kyrkan. Lagen innebar också att statliga Amtsskolekonsulenter inrättades som pedagogiska råd- givare. Dessa var dock inte inspektörer utan just rådgivare. Fort- sättningsvis drevs emellertid inte krav på utökad statlig styrning och kontroll av något politiskt parti.211 Skolstyrelselagen innebar att kyrkans inflytande över skolan formellt sett avskaffades och att brukarorgan på skolnivå och föräldraråd ersattes av kommunala skolnämnder som fick ut- ökade uppgifter.212 Den statliga finansieringen av skolan ökade emellertid från 35–till på 1970- talet. Öronmärkta bidrag förekom men kommunerna hade stor dispositionsfrihet över bidragen. har varken haft någon motsvarighet till Skolöverstyrelse eller nationella läroplaner som detaljreglerat skolan. har utarbetat vissa vägledande riktlinjer men läroplanerna har utarbetats lokalt. Detta har inneburit en stor lokal variation mellan olika skolor både vad gäller metodik och ämnesinnehåll.213 Införandet av enhetsskolan dröjde i till 1975. Redan tidigare hade en möjlighet införts att låta föräldrarna välja om klasserna skulle delas efter fem eller sju årskurser. I praktiken blev resultatet att den stora merparten av elever () gick i sammanhållna klasser 1968 och att många frivilligt fortsatte ytter- 209Lindbom 1995, 164 ff; och : i , red. , m.fl. : Springer, 2007; Det offentliges krav til indholdet af den private børneundervisning 1814 til 2001, Fynhistorie webbplats /node/1619 210Werler och Keiding: 2007. 211Lindbom 1995, 168. 212Lindbom 1995, 171. 213Lindbom 1995, 91. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och ligare ett eller . Enhetsskolan infördes därmed på frivillig basis i Danmark.214 Också i har förvaltningspolitiken under senare årtion- den präglats av decentralisering och i samband med en stor kom- munalreform 1970 ändrades både det regionala styret och tillsynen av skolan. Flera statliga myndigheter lades ned och ansvaret för deras uppdrag övergick till kommunerna; bland annat fick kommu- nerna ansvaret för lärartillsättning. Statsbidragen avreglerades också och kommunerna disponerade i princip fritt över medlen 1980. I samband med dessa förändringar stärktes även brukarinflytandet över skolan ytterligare. Den nya skollagen som genomfördes syftade till att ge de enskilda skolorna en hög grad av självstyre under brukarorienterade villkor.215 I linje med den här utvecklingen kom en ny folkskolelag 1993 som ytterligare ökade decentraliseringen och det lokala självbestäm- mandet. Lagen innebar även att en ökad grad av konkurrens mellan olika skolor infördes eftersom finansieringen kopplades till antalet elever.216 har allt mer kritik riktats mot den danska skolan bland annat mot bakgrund av mediokra resultat i internationella kunskapsmätningar. Till följd av detta genomfördes en reform 2006, varigenom den statliga utvärderingen och den nationella kontrollen av skolorna skärptes. I samband med detta inrättades även en ny enhet kallad Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen på Ministeriet for børn og undervisning med ansvar för utvärdering och tillsyn.217 som den statliga kontrollen av skolorna successivt ökat, har strävat efter att behålla det lokala in- flytandet över undervisningen. En förändring av folkskolelagen genomfördes som syftade till att ge ett ökat inflytande för kommuner, skolledare och lärare i linje med regeringens generella arbete för att minska byråkratin på och regional nivå. 218 regeringsplattform219 slog regeringen fast att skolorna ska få mer inflytande att planera och utforma undervisningen i ut- byte mot ökade krav på systematiska utvärderingar och dokumen- 214Lindbom 1995, 170. 215Lindbom 1995, 91 samt 172 ff. 216Werler och Keiding: 2007, 234. 217Undervisningsministeriet och Rambøll: Country background report for i on Evaluation and Assessment Frameworks for , 2011, 11–14. 218Bekendtgørelse af lov om folkeskolen (LBK nr 593 af 24/06/2009). 219Danmarks regering: 2020 Viden > vaekst > velstand > valfaerd, . Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och tation av resultat.220 Det bör även framhållas att har be- hållit en centralt inrättad grundskoleexamen i slutet av årskurs nio, något som i praktiken fungerar som något av en likriktare för skol- väsendet. har i vissa avseenden inneburit ökad statlig in- blandning och styrning av skolan, vilket särskilt har påverkat lärarna. tog den danska regeringen ett initiativ till en ny omfattande grundskolereform med ett paket av åtgärder för att förbättra den danska skolan. Bland annat föreslogs att eleverna skulle få fler undervisningstimmar i matematik och danska. Dessutom skulle extra aktivitetstimmar skapa en varierad skoldag med plats för mera lek, rörelse och praktiskt arbete.