sou · H2B310 · 2014-02-28 00:00:00 — Det finns också tecken på att vissa myndigheter visserligen lämnar ut handlingar elektroniskt, men väljer att först föra över informationen till ett dummare format än vad myndigheten själv använder. Sådana beslut kan bland annat bero på bedömningar enligt PUL, eftersom materialet inte blir lika strukturerat. Det är sannolikt att liknande bedömningar ofta följer fastställda rutiner hos myndigheterna om hur elektroniskt utlämnande ska gå till, för att snabba upp och standardisera handläggningen. Det kan få till följd att samma rutiner används oberoende av om handlingarna innehåller personuppgifter eller inte. Men i samman- hanget kan man inte bortse från det kan vara mycket tidsödande att bedöma om ett stort material innehåller personuppgifter. Framför allt när det gäller indirekta personuppgifter kan en sådan bedömning ställa höga krav på den ansvariga handläggaren. För myndigheter som är beroende av avgiftsintäkter kan det finnas ekonomiska skäl att inte lämna ut handlingar elektroniskt. Det har också gjorts gällande att det förekommer att myndigheter medvetet väljer att tillhandahålla handlingar i ett format som gör det svårt att vidareutnyttja dem. En tänkbar orsak kan vara att försvåra insyn. Ett annat motiv kan vara att hålla nere antalet förfrågningar, eftersom många offentlighetsuttag kräver att myndigheten sätter av resurser till det. Det gäller inte minst när det handlar om att sammanställa upp- gifter till nya handlingar. Myndigheternas skyldighet att ta fram och tillhandahålla sådana sammanställningar påverkas visserligen inte av i vilket format handlingarna tillhandahålls. Men det kan finnas en oro för att möjligheten att lämna ut elektroniskt skulle leda till en ökad efterfrågan. En myndighet kan således neka att lämna ut elektroniskt utan att motivera varför. Ett sådant beteende motverkar ett ökat vidare- utnyttjande. Det kan därför diskuteras om en sådan skyldighet ska införas genom PSI-lagen, som ett sätt att förbättra förutsätt- ningarna för vidareutnyttjande. Frågan om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar har utretts . Senaste gjordes det av E-offentlighetskommittén.3 3 SOU 2010:4. Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande Den ansåg att det långsiktiga målet bör vara att myndigheterna bör ha en i lag reglerad skyldighet att, i den mån det inte finns särskilda förbud mot det i lag eller förordning, lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form om sökanden önskar det. Kommittén konstaterade att det befintliga regelverket till skydd för den personliga integriteten i samband med utlämnande av handlingar inte skulle säkerställa en godtagbar skyddsnivå om en sådan skyldighet skulle införas. Av den anledningen föreslog kommittén att det ska göras en grundlig genomgång av det omfattande regelverk som register- författningar utgör, för att stärka skyddet för den personliga integriteten. I väntan på en sådan borde det enligt kommittén införas en lagregel om att en myndighet ska lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. Det skulle inte gälla om det finns förbud mot det i lag eller förordning, eller om det är olämpligt. Justitieministern har i , som svar på en skriftlig fråga, angett att förslaget inte kommer att genomföras.4 Värt att notera är att inte heller förslag innebar att myndighetens beslut skulle kunna överklagas (jämför SOU 2010:4 s. 310). (Ju 2011:11) har enligt sitt direktiv i uppdrag att göra en översiktlig inventering av register- författningarna och närmare analysera hur de fungerar inom tre verksamhetsområden (dir. 2011:86). Också en begränsad skyldighet att tillhandahålla handlingar elektroniskt, som inte skulle gälla om de innehåller personuppgifter, skulle få stora konsekvenser för myndigheterna. Bedömningen av om ett omfattande material innehåller personuppgifter kan kräva ett betydande merarbete, och det är inte alltid självklart vad som faktiskt är personuppgifter. Att bedöma det riskerar att bli betydligt mer tidskrävande än den sekretessprövning som myndigheten är skyldig att göra vid ett utlämnande. Det är inte heller säkert att myndighetens system och rutiner är ändamålsenliga för att tillhandahållande elektroniska handlingar, som ibland kan röra sig om väldigt omfattande uttag av data. Utredningens har i uppdrag att föreslå åtgärder för att underlätta tillämpningen av PSI-lagen. Utredningen har dock bedömt att frågan om det bör införas en skyldighet till elektroniskt utlämnande ligger utanför uppdraget. PSI-lagen bygger på befintliga bestämmelser om tillgång, och varken lagen eller PSI-direktivet ska på något sätt påverka skyddsnivån för personuppgifter. Till det kommer regeringens tidigare 4 Svar på skriftlig fråga 2011/12:425, . Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande ställningstagande om förslag samt uppdrag. Mot den bakgrunden föreslår utredningen inte någon generell skyldighet för myndigheter att tillhandahålla handlingar elektroniskt. I sammanhanget vill utredningen dock påminna om det diskrimineringsförbud som redan gäller enligt PSI-lagen. Det innebär att en myndighet inte kan bevilja elektroniskt utlämnande till en vidareutnyttjare men neka en annan. Förutsättningen är att det gäller jämförbara kategorier av vidare- utnyttjande, och att ett utlämnande inte strider mot sekretess eller annan skyldighet för myndigheten. Även om det förekommer att myndigheter nekar ett elektroniskt utlämnande trots att inget sakligt skäl talar emot det, ska det framhållas att allt fler myndigheter tillhandahåller många av sina handlingar elektroniskt. Det gäller såväl vid formell begäran som till följd av myndigheternas egna aktiva insatser för att göra handlingarna lättare att få tag på, till exempel via internet. Utredningen bedömer att den utvecklingen kommer att fortsätta. Ett sätt att stödja den är att i PSI-lagen införa en plikt för myndigheter att informera om vilka typer av handlingar som kan tillhandahållas elektroniskt. Ett sådant förslag presenteras i avsnitt 6.3. I sig innebär det ingen utökad skyldighet att tillhandahålla handlingar elektroniskt. Men den inventering av sina handlingar som myndigheterna måste göra kan förväntas sätta ökat fokus på frågan om elektroniskt utlämnande och önskemålen från vidare- utnyttjarna. Många myndigheter kan därför antas ompröva sina rutiner, inte minst med tanke på den stora fördel det finns för myndigheten själv att tillhandahålla handlingar elektroniskt. Här bör också den tekniska utvecklingen vägas in. I takt med att tekniken för att skanna dokument utvecklas blir det allt svårare för en myndighet att utan rimliga skäl försöka hindra vidareutnyttjande genom att bara tillhandhålla handlingar på papper. Det extra arbete det medför att administrera stora volymer pappershandlingar kommer därför att i allt högre grad framstå som onödigt, också för myndig- heten själv. Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande 6.3Information om handlingar och villkor I det ursprungliga PSI-direktivet stadgas i artikel 7 att myndig- heternas villkor och standardavgifter för vidareutnyttjande av handlingar ska fastställas i förväg och offentliggöras. Om det är möjligt och lämpligt ska det göras på elektronisk väg. Myndigheten ska på begäran ange beräkningsgrunden för eventuella avgifter. Om den inte kan fastställas i förväg ska myndigheterna tala om vilka faktorer som kommer att beaktas när avgifterna beräknas. I artikel 9 finns kompletterande bestämmelser om praktiska arrangemang för att underlätta sökning efter handlingar som finns att tillgå för vidareutnyttjande. Som exempel anges tillgångs- förteckningar, helst på internet, över viktiga handlingar samt portaler som är kopplade till decentraliserade tillgångsförteckningar. Artikel 9 riktar sig mot medlemsstaterna och inte mot enskilda myndigheter. Genom ändringsdirektivet ändras båda artiklarna något. Artikel 7 ändras så att även beräkningsgrunden för standardavgifter ska offentliggöras i förväg. Dessutom anges att det faktiska avgifts- beloppet ska offentliggöras. Vid avvikande fall ska myndigheten, utöver att på förhand ange vilka faktorer som beaktas vid beräkningen av avgifterna, på begäran ange hur avgifterna beräknats för den specifika ansökan om vidareutnyttjande. Ändringarna i artikel 9 är främst av redaktionell karaktär. Men en helt ny bestämmelse har förts in. Enligt den ska medlemsstaterna när så är möjligt underlätta sökning efter handlingar på flera språk. 6.3.2PSI-lagen och övrig nationell lagstiftning I PSI-lagen återfinns bestämmelserna om information om avgifter och andra villkor i 11 §. I lagen görs ingen skillnad mellan standardavgifter och avvikande fall, utan en myndighet ska alltid informera om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. Informationen ska lämnas elektroniskt om det är möjligt och lämpligt. På begäran ska myndig- heten ange beräkningsgrunden för avgifterna. Bestämmelser som underlättar sökning efter handlingar för vidareutnyttjande finns i annan lagstiftning. I 4 kap. 2 § OSL finns krav på att myndigheter ska upprätta en beskrivning över sina allmänna handlingar. Beskrivningen ska bland annat ge information om myndighetens organisation och verksamhet i syfte att under- Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande lätta sökande efter allmänna handlingar. Den ska också ange vem hos myndigheten som kan lämna närmare upplysningar om hur myndighetens allmänna handlingar kan användas och vilka möjlig- heter som finns att söka i dem. I arkivlagen finns bestämmelser om myndigheternas och vissa andra organs arkiv samt om arkivmyndigheterna. Av 6 § 2 framgår att myndigheterna ska upprätta en arkivbeskrivning och en systematisk arkivförteckning. Arkivbeskrivningen ska ge information om vilka slag av handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur det är organiserat. Utredningens förslag: En skyldighet för myndigheterna att ange beräkningsgrund redan vid offentliggörandet av avgifter införs i lagen. Det införs en skyldighet att kunna lämna information om avgifter och villkor i elektronisk form, liksom att publicera en förteckning över vilka typer av handlingar för vidareutnyttjande som myndigheten vanligen kan tillhandahålla elektroniskt. bör få föreskriftsrätt för de statliga myndigheterna och de organ som anges i bilagan till OSL, när det gäller hur de ska fullgöra informationsskyldigheten om bland annat metadata. bör dessutom få i uppdrag att inhämta och tillgängliggöra myndigheternas förteckningar, till exempel via en gemensam portal. Ett krav på att myndigheter utan begäran anger beräkningsgrund för avgifterna införs i lagen Genom förslaget genomförs ändringsdirektivets artiklar 7.1 och 7.2. Direktivets krav på att beräkningsgrunden för avgifter ska anges i förväg innebär en förändring mot nuvarande bestämmelse och kräver således en ändring i lagen. I 11 § PSI-lagen görs ingen skillnad mellan standardavgifter och avvikande fall, vilket görs i direktivet. Regeringen avstod också från att i lagtexten ange att avgifter och villkor ska fastställas i förväg. Anledningen var att en sådan bestämmelse kunde antyda att villkor och avgifter måste fastställas genom normbeslut (prop. 2009/10:175, s. 173). I 11 § andra stycket anges att en myndighet på begäran ska ange beräkningsgrund för avgifterna. Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande alltså ändras med anledning av ändringsdirektivet. För att uppfylla direktivet ska på begäran tas bort från lagtexten. Informationen om beräkningsgrunden regleras i och med det på samma sätt som information om avgifter och andra villkor, enligt 11 § första stycket. Den ändrade bestämmelsen om beräkningsgrund bör därför ingå i första stycket. När en myndighet inte tillämpar standardvillkor anger artikel 7.2 i ändringsdirektivet att den på förhand ska ange vilka faktorer som kommer att beaktas när avgifterna beräknas. På begäran ska också information lämnas om hur avgifterna har beräknats vid den specifika ansökan om vidareutnyttjande. Sådana avvikande fall, som kan tänkas uppstå till exempel när någon vill vidareutnyttja handlingar som ingen har efterfrågat, omfattas av utredningens föreslagna lag- ändring. Vilka faktorer som kommer att beaktas vid beräkningen av avgiften kan myndigheten inte ange förrän det finns en konkret förfrågan. Eftersom det rör sig om avvikande fall, där standardavgifter eller liknande inte är tillämpliga, kommer myndighetens svar till vidareutnyttjaren att avse den specifika ansökan. Den ändrade bestämmelsen om när beräkningsgrund ska anges kommer inte att leda till några stora konsekvenser för myndig- heterna. I och med att avgifter bestäms måste det ju också finnas en grund för beräkningen. Redan med nuvarande lagstiftning måste också myndigheterna vara beredda att redovisa beräkningsgrunden på begäran. Krav på att information om avgifter och villkor ska kunna lämnas elektroniskt Såväl i direktivet som i lagen anges att information om avgifter och villkor ska lämnas elektroniskt om det är möjligt och lämpligt. Utredningen menar att det alltid är möjligt och lämpligt att sådan information lämnas elektroniskt. Om standardvillkor tillämpas måste det vara en självklarhet att de går att hitta genom myndig- hetens webbsida. I så kallade avvikande fall, där myndigheten inte har fastställt vilka regler som ska tillämpas, förutsätts en dialog mellan vidareutnyttjaren och myndigheten. Det följer av 5 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223) att enskilda med hjälp av elektronisk post ska kunna kontakta myndigheter och få svar på samma sätt. Genom 12 § PSI-lagen gäller bestämmelsen i förvalt- ningslagen också för de organ som har att tillämpa PSI-lagen men Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande SOU 2014:10 Lagens möjligheter till undantag fyller därmed ingen funktion och bör därför tas bort. Krav på att informera om handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande I artikel 9 i PSI-direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta praktiska arrangemang för att underlätta sökning efter handlingar som finns att tillgå för vidareutnyttjande. Som exempel anges tillgångs- förteckningar över viktiga handlingar med relevanta metadata. Helst ska förteckningarna vara tillgängliga på internet, i maskinläsbara format och i form av portaler som är kopplade till tillgångs- förteckningarna. Om möjligt ska sökning på flera språk underlättas. Med undantag för skrivningen om att underlätta sökning på flera språk är de materiella bestämmelserna inte nya, även om ändrings- direktivet medfört vissa ändringar av rent redaktionell karaktär. Regeringen bedömde vid PSI-lagens tillkomst att bestämmelserna i arkivlagen och OSL var tillräckliga och att någon ytterligare reglering inte behövdes. Regeringen valde därför att inte införa en skyldighet för myndigheter att informera om vilka handlingar som tillhandahålls för vidareutnyttjande, vilket föreslogs i den promemoria som remissbehandlades. Flera remissinstanser ansåg att det var otydligt hur bestämmelsen kunde fullgöras och att konsekvenserna inte var tillräckligt utredda (prop. 2009/10:175, s. 174 ff). Trots de befintliga bestämmelserna i framförallt arkivlagen och OSL har olika vidareutnyttjare framfört ett starkt önskemål om bättre information om vilka informationstillgångar som finns och var de är tillgängliga. Det är av särskilt intresse för mindre och oetablerade företag och kan bli ett viktigt verktyg för att stimulera informations- marknaden. Utredningen bedömer därför att det finns behov av att reglera en informationsskyldighet i PSI-lagen. Utredningen föreslår att myndigheter ska vara skyldiga att publicera en förteckning över typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande. Plikten ska också omfatta sådan information om handlingarna som har betydelse för hur de kan användas, särskilt för omfattande vidareutnyttjanden. Förutom att bidra till ökad överskådlighet över myndigheters handlingar och deras egenskaper, skulle en informationsskyldighet också ha andra positiva effekter. Det skulle bidra till ett mer proaktivt förhållningssätt från myndigheternas sida avseende vidareutnyttjande. Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande Det är en stor skillnad i perspektiv mellan att svara på en formell begäran om utlämnande av allmän handling respektive att aktivt bidra till att handlingarna kan vidareutnyttjas. Fler och fler myndigheter arbetar också på det senare sättet. Att inventera myndigheternas handlingar med utgångspunkt i vidareutnyttjarnas perspektiv sätter fokus på frågan om hur handlingarna kan tillhandahållas. Som nämnts i avsnitt 6.2 torde många myndigheter kunna ompröva sina befintliga rutiner för att lämna ut handlingar i elektronisk form. Utredningen bedömer att det med relativt små medel går att göra stora förbättringar på området. De befintliga bestämmelserna i och arkivlagen innebär att mycket av arbetet för myndigheternas del redan är gjort. I många fall bör den befintliga arkivredovisningen kunna användas som utgångspunkt för en PSI-förteckning. Vilka handlingar omfattas av PSI-lagens informationskrav? En fråga är vilka handlingar som ska omfattas av en PSI-förteckning. En komplett genomgång över myndighetens samtliga handlingar blir svår att hantera och överblicka. Den tidigare refererade promemorians förslag utgick från vilka handlingar som myndigheter tillhandahåller för vidareutnyttjande. I skälen till förslaget begränsades informations- plikten till att gälla handlingar som verkligen vidareutnyttjas i någon mening.5 Som utredningen konstaterade i avsnitt 6.1 beslutas inte rätten till vidareutnyttjande i särskild ordning. Med handlingar som tillhandahålls för vidareutnyttjande avses alltså alla handlingar som myndigheter tillhandahåller i någon form och oavsett rättslig grund, om inte handlingarna är undantagna från PSI-lagens tillämpnings- område.6 Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande är således ett mycket vitt begrepp, som i de flesta fall omfattar en stor del av en myndighets handlingar. I avvägningen mellan administrativ belastning för myndigheterna och nyttan med att förteckningen finns, bedömer därför utredningen att det är ändamålsenligt att begränsa informationsskyldigheten. Till skillnad från vad som föreslogs i promemorian är det enligt utred- ningens mening inte lämpligt att begränsa informationsskyldigheten till handlingar som verkligen vidareutnyttjas i någon mening. Begreppet är oklart och riskerar att bli svårt att tillämpa. 5Ds 2009:44, s. 82. 6I utredningens författningsförslag regleras undantagen i 3 § första stycket. I den nuvarande PSI-lagen finns motsvarande bestämmelser i 2–4 §§, 5 § första stycket samt 6 § första stycket andra meningen. Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande med förteckningarna är också att ge en överblick över vad som finns tillgängligt, oavsett vad som har efterfrågats tidigare. Det kan leda till nya tillämpningar och användningsområden, som ingen har tänkt på. Informationsskyldigheten på PSI-området bör i stället avgränsas genom att förteckningarna redovisar vilka typer av handlingar som en myndighet vanligen kan tillhandahålla i elektronisk form. Det avser även sådana fall där det elektroniska utlämnandet är underkastat särskild prövning, till exempel enligt registerförfattning. Som konstaterats i avsnitt 6.2 är formatfrågan av stor betydelse. För många vidareutnyttjare är tillgång till handlingar i elektronisk form avgörande för om materialet över huvud taget är värt att vidareutnyttja. För i princip alla vidareutnyttjare innebär elektronisk tillgång att den senare behandlingen blir mindre resurskrävande än om handlingarna lämnas på papper. Utredningen anser att befintliga bestämmelser i arkivlagen och OSL är tillräckliga för information om de handlingar som myndigheten bara tillhandahåller på papper. I lagen bör anges att informationsskyldigheten avser typer av handlingar. Det handlar således inte om att lista enskilda handlingar som kan tillhandahållas elektroniskt. Begreppet handlingstyp anknyter till arkivredovisningen. I sina föreskrifter definierar handlingstyp som handling som tillkommer genom att en aktivitet genomförs upprepat (RAFS 2008:4). Att handlingar markerats som vanligen tillgängliga för vidare- utnyttjande innebär inte en skyldighet för myndigheten att tillhanda- hålla dessa, om det senare framkommer att de begärda uppgifterna omfattas av sekretess. Det framgår av 4 § att PSI-lagen inte har någon sekretessbrytande verkan. De typer av handlingar som enligt myndigheten innehåller uppgifter som vanligen omfattas av sekretess, kan inte betraktas som vanligen tillgängliga för vidareutnyttjande. Sådana handlingstyper behöver alltså inte tas med i förteckningen. I 5 kap. OSL finns bestämmelser om sekretessmarkering av uppgifter. Det bör framgå av PSI-lagens bestämmelse att handlingarna vanligen kan tillhandahållas elektroniskt. För en del sammanställningar kan dock ändå bedömas att ett elektroniskt utlämnande är oförenligt med PUL. Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande Vilken information om handlingarna bör förteckningarna innehålla? E-delegationens vägledning om vidareutnyttjande av offentlig information innehåller rekommendationer som är lämpliga att använda som utgångspunkt för att bestämma vilken information som förteckningarna bör innehålla.7 Dit hör namnet på och en kort beskrivning av informationsresursen, senaste uppdatering, tekniska format, information om avgifter och andra eventuella villkor, kända begränsningar och eventuell särskild kontaktperson för den aktuella informationsresursen. Enligt utredningen bör lagregleringen inte vara alltför detaljerad. Närmare bestämmelser om hur information om handlingar ska presenteras, till exempel när det gäller metadata, regleras med fördel av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i form av förordning eller föreskrifter. Det är lämpligt att regeringen delegerar föreskriftsrätt till . För statliga myndigheter föreskriver redan om arkivredovisning, dokumentation över myndig- heternas informationssystem samt tekniska krav på handlingarnas format. Utredningen bedömer att de föreskrifter som kan bli aktuella är sådana verkställighetsföreskrifter som avses i 8 kap. 7 § regerings- formen. Av 11 § i samma kapitel följer rätten för regeringen att bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Någon särskild bestämmelse om föreskriftsrätten behövs alltså inte i PSI- lagen. Utredningen bedömer att regeringen i första hand bör bemyndiga att meddela föreskrifter som avser statliga myndigheter samt de organ som anges i bilagan till OSL, om handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. Statliga myndigheter och organen i OSL-bilagan omfattas av föreskriftsrätt enligt arkivförordningen (1991:446). Förslaget innebär att kommuner och landsting undantas från föreskriftsrätt, åtminstone inledningsvis. Den främsta orsaken är att förutsättningarna skiljer sig väsentligt mellan olika kommuner, vilket försvårar en gemensam reglering. Slutsatsen är inte självklar. En föreskriftsrätt som också omfattade kommunerna 7 Vidareutnyttjande av offentlig information. En vägledning för myndigheter, s. 37. Vägledningen kan laddas ned från delegationens webbplats / Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande skulle sannolikt bidra till en ökad samordning och enhetlighet för den samlade offentliga sektorn. Det kan dock antas att föreskrifter ändå kommer att vara vägledande för många kommuner när de ska uppfylla sin grundläggande informationsskyldighet. Så är till exempel fallet för kommunernas arkivverksamheter. och Kommuner och Landsting samverkar redan om sådana frågor. Med den lösning som föreslås här är det viktigt att den uppfölj- ning och utvärdering av utvecklingen på PSI-området som utred- ningen förselår också omfattar den kommunala sektorn (se kapitel 10). Den förteckning som föreslås ska publiceras elektroniskt. Särskilda krav på tillgängliggörandet av förteckningarna skiljer den föreslagna bestämmelsen från både arkivlagens och .