sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Frågan om handläggningsform är mycket viktig för en process- ordning.77 Det kan konstateras att lagstiftaren avseende det svenska rättssystemets två processordningar, den allmänna processen och förvaltningsprocessen, har valt skilda vägar. I den allmänna processen är muntlighet huvudregel medan skriftlighet är huvud- regel i förvaltningsprocessen. Även om skriftlighet är huvudregel i förvaltningsprocessen så finns dock enligt lagstift- ningen goda möjligheter för de allmänna förvaltningsdomstolarna att använda muntlighet i stor utsträckning. Enligt utredningens mening är avvägningen mellan skriftlighet och muntlighet i hand- läggningen av ett mål av avgörande betydelse både för rätts- säkerheten och för effektiviteten. Bestämmelserna om muntlig förhandling bör mot denna bakgrund vara enkla att tillämpa samt främja en effektiv handläggning av alla mål, oavsett svårighetsgrad och omfattning. Som anges ovan i avsnitt 11.6 uppger flertalet förvaltningsrätter att yrkanden om muntlig förhandling sällan avslås men att det är mycket ovanligt att domstolen själv tar initiativ till en muntlig förhandling. Enligt utredningens bedömning finns det anledning att anta att det skulle främja processen om muntliga förhandlingar hölls i ännu 77 I prop. 1986/87:89 uttalade departementschefen att frågan om i vad mån handläggningen av mål ska präglas av muntlighet eller skriftlighet är den för en processordning kanske viktigaste frågan av alla. Jfr även prop. 1971:30 s. 535 där departementschefen uttalade att avvägningen mellan skriftligt och muntligt förfarande är en av de centrala frågorna i förvaltningsdomstolsprocessen. Tydligare regler om muntlig förhandling större utsträckning än , i synnerhet i förvaltningsrätten.78 Dessutom anser utredningen att bestämmelsen i 9 § förvaltnings- processlagen behöver förtydligas för att bättre stämma överens med den tillämpning som den har och med åtaganden enligt och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Åtagandena enligt har utveck- lats genom praxis i fråga om kravet på muntlig förhandling enligt artikel 6. Denna praxis kan kortfattat samman- fattas enligt följande. En part har i allmänhet rätt till muntlig förhandling i åtminstone en instans. Om parten uttryckligen avstår från muntlig förhandling, behöver en sådan inte hållas. Den som inte begär muntlig förhandling anses under vissa förutsättningar ha avstått från sin rätt till en sådan förhandling. Om prövningen i överrätten är begränsad till rent rättsliga aspekter, har parten inte rätt till en ny muntlig förhandling. Det är dock viktigt att notera att det, trots de många fördelar som finns med muntlig förhandling, inte alltid är ändamålsenligt eller nödvändigt att hålla en muntlig förhandling i ett mål. Muntligheten får inte bli ett självändamål, dvs. att en obehövlig förhandling hålls för formens skull eller att ett mål som skulle ha kunnat handläggas enbart skriftlig blir föremål för muntlighet.79 Parternas intresse av en snabb handläggning kan i vissa fall göra en muntlig förhandling överflödig. Enligt utredningens mening är det domstolens ansvar att göra denna avvägning i det enskilda fallet. Skriftlig eller muntlig handläggning? Förvaltningsprocessen har tillskapats med utgångspunkten att handläggningen ska vara skriftlig med hänvisning till bl.a. att processen ska vara snabb, billig och enkel. Det har i tidigare lagstiftningsärenden konstaterats att muntlig handläggning ofta är mer resurskrävande och att det kan vara tungrott, tidsödande och 78 Se också Inspektionen för socialförsäkringens (ISF) slutsatser avseende muntlig förhandling och ändringsfrekvens i rapporten i förvaltningsdomstol. Inspektionen för socialförsäkringen (2014) s. 70 ff. och s. 125 f. 79 Det kan dock ibland finnas skäl att hålla en muntlig förhandling trots detta, för att t.ex. öka en parts förståelse eller om en part har svårigheter att föra sin talan skriftligt, se mer nedan. Tydligare regler om muntlig förhandling kostnadskrävande med ett krav på muntlighet.80 Huruvida detta stämmer beror på en mängd faktorer. Att en process är enkel kan betyda olika saker och att förvaltningsprocessen är skriftlig innebär inte att den är enkel. För den enskilde rättssökande kan en enkel process innebära att denne kan klara sig utan ett juridiskt ombud.81 För domstolen kan en enkel process innebära något helt annat, t.ex. att målen kan handläggas snabbt och utan någon ytterligare utredning. Vad gäller frågan om en enkel process visavi frågan om skriftlighet eller muntlighet kan det normalt antas att enskilda parter inte är bra på att skriva juridiska inlagor.82 Att processen är skriftlig är i så fall en nackdel för den enskilde. 1971:30 uttalades att förvalt- ningsdomstolarna får hålla muntlig förhandling för att klargöra parternas ståndpunkter om dessa har svårigheter att utveckla sin talan skriftligen.83 En skriftlig handläggningsform kan också påverka domstolens möjlighet att bedriva en aktiv materiell processledning. Av 8 § FPL framgår att förvaltningsdomstolen ska se till att varje mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Denna bestämmelse innebär ett ansvar för domstolen avseende utredningen. Det är dock parterna som har det primära utredningsansvaret.84 Av synpunkter som framförts till utredningen av ombud och av representanter för framgår att det generellt anses finnas vissa brister i de allmänna förvaltningsdomstolarnas materi- ella processledning.85 Utredningen tror att detta till viss del kan bero på att det finns en oro hos domaren för att gå över gränsen och råka hjälpa den ena parten eller att avslöja hur man tänker döma. En annan förklaring som utredningen kan se och bedömer som trolig är att målen i regel handläggs skriftligt. 80Se ovan i fotnot 9 och 10. 81Kleist & Wejedal (2013) s. 345. 1971:30 s. 535. Se också Inspektionen för socialförsäkringen (2014) s. 70 ff. 1971:30 s. 530 och prop. 2012/13:45 s. 116. 85Domstolsutredningen uttalade att den materiella processledning som åtskilliga förvalt- ningsdomare utövar i förvaltningsmål i en del hänseenden inte skulle nå upp ens till den processledningsnivå som får anses gälla för de dispositiva tvistemålen vid allmän domstol. SOU 1991:106 Del B s. 411 ff. Tydligare regler om muntlig förhandling detta den starkast bidragande orsaken till förvaltningsdomarnas passivitet i processledningen.86 fortsätter; Det är mycket lättare, och det faller sig mer naturligt, att utöva sin materiellt processledande roll som domare när man träffar parterna vid ett sammanträde. Vid en skriftlig handläggning måste man författa en skrivelse med frågor till den part som uttryckt sig otydligt eller på annat sätt fallerat i sin processföring. I och för sig kan man per telefon inhämta sådana uppgifter från en part, men även det alternativet är underlägset möjligheten att vid ett sammanträde ställa direkta frågor till parterna. Den skriftliga processformen befrämjar helt enkelt inte domarnas benägenhet till att utöva materiell processledning. Dessutom finns, i ett helt skriftligt förfarande, risken att det i mer komplicerade mål blir så att parterna skriver förbi varandra, dvs. inte direkt tar ställning till varandras påståenden. Enligt utred- ningens mening har en domare större möjligheter att rätta till sådant och även i övrigt utöva materiell processledning i ett muntligt förfarande. Det är därför viktigt att det i varje mål tidigt tas ställning till vilka handläggningsåtgärder som krävs för att utredningen i målet ska bli fullgod. Utöver muntlig förhandling kan det i komplicerade mål vara av stort värde att hålla ett förberedande sammanträde eller att göra en skriftlig samman- ställning av parternas yrkanden och grunder som sedan kommu- niceras med parterna.87 Det är mycket viktigt att det tidigt klarläggs vilka frågor som domstolen har att pröva. Domstolen har då möjlighet att be parterna om klargöranden och att anvisa parterna om det saknas utredning i vissa avseenden (jfr 8 § FPL). Målsätt- ningen måste vara att målen ska kunna avgöras på ett så rättssäkert och effektivt sätt som möjligt. Med effektivt avses att det avsätts rätt resurser för det enskilda målet och att handläggningstiden blir så kort som möjligt. Förfarandet ska även i fortsättningen vara skriftligt som huvudregel Utredningen anser att det även fortsättningsvis ska anges i lagtexten att förfarandet är skriftligt. Innebörden av detta är enligt utredningens mening följande. I förvaltningsprocessen gäller inte 86Dahlgren (1994) s. 388. 87Se avsnitt 5.3 och 5.4. Tydligare regler om muntlig förhandling omedelbarhetsprincipen och det är inte obligatoriskt med huvud- förhandling. Domstolen kan i förvaltningsprocessen lägga material som kommit in både före och efter en muntlig förhandling till grund för sitt avgörande. Att det anges att förfarandet är skriftligt innebär inte, mot bakgrund av och Högsta förvaltningsdomstolens praxis, att det inte finns en rätt till muntlig förhandling. Tvärtom så innebär den rättsutveckling som skett att det i de allra flesta mål numera finns en rätt till muntlig förhandling i vart fall i en instans. För att tydliggöra att domstolen alltid har möjlighet att hålla en muntlig förhandling bör det i 9 § första stycket FPL läggas till att i handläggningen får ingå muntlig förhandling. Denna bestämmelse ska gälla i alla instanser, också i HFD och Migrationsöver- domstolen. Detta innebär en utvidning jämfört med i och med att det inte längre krävs att det är till fördel för utredningen eller främjar ett snabbt avgörande av målet. Rätten ska hålla muntlig förhandling i vissa fall Enligt 9 § andra stycket FPL i dagens lydelse får muntlig för- handling hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller kan främja ett snabbt avgörande. Denna huvudregel förfogar domstolen över.88 Det är viktigt att muntlig förhandling hålls i de mål där det är påkallat. Det faller på domstolen att göra denna bedömning även om part inte har begärt muntlig förhandling. Om en muntlig förhandling skulle vara till fördel för utredningen bör domstolen, enligt utredningens mening, kalla till en sådan oavsett om parten yrkat detta eller inte. Flertalet förvaltningsrätter och kammarrätter uppger i enkäten att det är mycket ovanligt att domstolen tar initiativ till en muntlig förhandling utan att parten har yrkat det. En muntlig förhandling kan vara till fördel för utredningen i målet. Enligt utredningens mening bör därför de allmänna förvaltningsdomstolarna oftare självmant ta initiativ till muntliga förhandlingar. Det är domstolen som har överblick över 88 När en part har yrkat muntlig förhandling minskar domstolens beslutandeutrymme och en muntlig förhandling ska hållas om den inte är obehövlig eller särskilda skäl talar emot en sådan (9 § tredje stycket FPL). Tydligare regler om muntlig förhandling den utredning som finns i målet och som bäst kan bedöma om en muntlig förhandling skulle vara till fördel för denna. Det är dock viktigt att notera att det även i fortsättningen ska vara domstolen som avgör om en muntlig förhandling behövs eller inte. Någon ovillkorlig rätt till muntlig förhandling i alla mål i förvaltnings- domstol bör således inte införas.89 För att uppmuntra utvecklingen med fler muntliga för- handlingar i mål där det enligt domstolens mening kan antas vara till fördel för utredningen och för att uppmuntra att domstolen själv tar initiativ till muntlig förhandling i dessa fall anser utredningen att det är nödvändigt att det anges i författningstexten att domstolen ska hålla en muntlig förhandling om det kan antas vara till fördel för utredningen. Denna förändring står också i överensstämmelse med den praxis vad gäller muntlig förhandling som utvecklats i och Europa- domstolen. Denna praxis gäller visserligen endast mål som rör civila rättigheter eller skyldigheter vilket är fallet vad gäller de flesta men inte alla måltyper som handläggs i allmän förvaltnings- domstol.90 Utredningen gör dock bedömningen att det inte låter sig göras att i lagtext definiera vilka måltyper som rör civila rättigheter och skyldigheter utan detta får överlämnas till domstolarna att avgöra med tillämpning av bl.a. praxis. Det kan inte heller anses vara en nackdel att muntlig förhandling hålls även i mål som inte rör civila rättigheter och skyldigheter om en sådan skulle vara till fördel för utredningen. Vad gäller kriteriet främja ett snabbt avgörande angavs när det infördes att detta kriterium främst tog sikte på muntliga förhandlingar i förberedande syfte. Utredningen föreslår nedan att en ny bestämmelse avseende förberedande sammanträden ska införas i FPL. Utredningen anser mot denna bakgrund att kriteriet främja ett snabbt avgörande kan utgå i den utformning av 9 § andra stycket FPL som utredningen föreslår. Det är behovet av utredning i målet som står i fokus när domstolen själv tar initiativ till en muntlig förhandling, då en offentlig part yrkar muntlig 89Se nedan i avsnitt 11.8.3 om de särskilda bestämmelser om muntlig förhandling som finns i LPT, LRV, LVM, LVU och smittskyddslagen. skattemålen omfattas inte av artikel 6 i . Om målet rör skatte- tillägg omfattas det dock då det då är fråga om anklagelse för brott. Inte heller migrations- målen omfattas. Se mer ovan i avsnitt 11.3. Tydligare regler om muntlig förhandling förhandling eller då en enskild part yrkar muntlig förhandling i kammarrätten. När domstolen tar initiativ till en muntlig för- handling kan det också vara på grund av skäl som hänför sig till den enskilde och dennes förståelse av processen och i slutändan av domen. Detta bör dock precis som endast vara nödvändigt i undantagsfall och faller då snarare under 9 § första stycket FPL. Den föreslagna bestämmelsen i 9 § andra stycket FPL ska endast gälla i förvaltningsrätten och kammarrätten. Högsta förvaltnings- domstolen och Migrationsöverdomstolen har möjlighet att låta muntlig förhandling ingå i handläggningen enligt 9 § första stycket FPL. Till fördel för utredningen Det är viktigt att notera att enligt utredningens mening omfattar begreppet till fördel för utredningen inte bara den situationen att en part vill förebringa ny bevisning genom vittnesförhör eller på annat sätt. Begreppet till fördel för utredningen ska tolkas brett och kan således omfatta även att en part vill presentera redan inlämnad bevisning muntligen för att kunna åskådliggöra den bättre för rätten. Detta kan vara särskilt värdefullt i komplicerade skattemål där det är fråga om många och invecklade transaktioner. Termen till fördel för utredningen ska alltså inte tolkas på det sättet att en ny faktaaspekt måste tillföras genom den muntliga förhandlingen. Att en part får möjlighet att åskådliggöra och förklara komplexa sammanhang är också till fördel för utredningen. Omfattningen av en muntlig förhandling I 9 § andra stycket FPL anges nu att i handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga. Enligt utredningens mening bör denna inskränkning strykas i lagtexten. Denna anvisning för de allmänna förvaltningsdomstolarna att en muntlig förhandling inte behöver avse hela målet behöver enligt utred- ningens mening inte anges i lagtext. Det får förutsättas att förvaltningsdomstolarna har kompetensen att avgöra om hela målet eller endast vissa frågor bör behandlas vid en muntlig förhandling i ett mål. Tydligare regler om muntlig förhandling Den föreslagna ändringen innebär inte någon ändring i sak. Det är således fortfarande så att det inte är fråga om att hålla en huvudförhandling som måste omfatta allt processmaterial som i allmän domstol. De allmänna förvaltningsdomstolarna kan således fortfarande lägga material som har kommit fram såväl före som efter en muntlig förhandling till grund för sitt avgörande. Bestämmelsen i 9 § andra stycket FPL ska, som nämnts ovan, endast gälla i förvaltningsrätten och kammarrätten. Muntlig förhandling på begäran av enskild Enligt 9 § tredje stycket FPL i dess nuvarande lydelse ska muntlig förhandling hållas i kammarrätten och förvaltningsrätten om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. I förarbetena till FPL uttalades bl.a. att en muntlig förhandling kan hållas för att ge den enskilde en bättre förståelse eller om det rör en för den enskilde viktig fråga. Avvägningen mellan sådana typer av skäl för en muntlig förhandling och att förhandlingen inte ska vara obehövlig eller det inte ska finnas särskilda skäl mot en förhandling är inte helt enkel. En muntlig förhandling kan ju från domstolens synvinkel vara obehövlig då utredningen bedöms som fullgod och kan läggas till grund för ett avgörande medan det från den enskildes synvinkel vore betydelsefullt med en förhandling för en ökad förståelse. Av rättspraxis framgår inte huruvida muntliga förhandlingar hålls av sådana mer till den enskilde hänförliga skäl. Utredningen anar dock att det inte är helt ovanligt att det i förvaltningsrätterna hålls muntliga förhandlingar i mål där den muntliga förhandlingen fyller sådana andra funktioner. Denna utveckling hänger troligen samman med den rättspraxis som utvecklats av både och Europa- domstolen. Förvaltningsrätterna uppger också i enkäten att det är sällan som ett yrkande om muntlig förhandling avslås. Som redovisats ovan ska, enligt 6 § RättsprL, Högsta förvalt- ningsdomstolen, i ett mål där en enskild ansökt om rättsprövning av ett beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i , hålla muntlig förhandling, Tydligare regler om muntlig förhandling om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt.91 Detta innebär således att det i vissa fall finns en starkare rätt till muntlig förhandling och detta i högsta instans. Vid tillkomsten av bestämmelsen fanns förslag om att rekvisitet uppenbart obehövlig skulle gälla hela förvaltningsprocessens område. Regeringen valde dock att införa den utvidgade rätten till muntlig förhandling endast avseende vissa mål enligt RättsprL. I doktrinen har diskuterats om det inte förhåller sig så att samma kriterium som i 6 § RättsprL egentligen gäller för prövningen av om en muntlig förhandling ska hållas i samtliga allmänna förvaltningsdomstolar.92 Rätten till muntlig förhandling på begäran av enskild förstärks och förtydligas Rätten till muntlig förhandling i förvaltningsprocessen då en enskild begär det regleras i 9 § tredje stycket FPL men den regleras även i artikel 6.1 i samt i Europa- domstolens och Högsta förvaltningsdomstolens praxis såsom dessa har utvecklats. Enligt utredningens mening står det klart att de allmänna förvaltningsdomstolarna överlag har anpassat sin tillämp- ning av 9 § tredje stycket FPL till en mer konventionskonform tillämpning och att det numera är sällan som en begäran om muntlig förhandling avslås. Lagtexten i 9 § tredje stycket FPL har dock inte justerats i enlighet med denna rättsutveckling och det kan både för den enskilde och för domstolarna i vissa avseenden vara otydligt vad det är som gäller i detta avseende. Enligt utredningens direktiv ska reglerna om muntlig förhandling vara anpassade till att tyngd- punkten i domstolsprövningen ska ligga i första instans samt vara förutsebara för parterna och lätta att tillämpa för domstolarna. Mot denna bakgrund anser utredningen att bestämmelsen i 9 § tredje stycket FPL bör justeras dels för att överensstämma bättre med den faktiska tillämpningen och därmed förbättra förutse- barheten för parterna, dels för att förstärka den enskildes rätt till en muntlig förhandling. Utredningen föreslår därför att när en enskild som för talan i målet yrkar muntlig förhandling ska en sådan hållas 91Jfr med 36 § LVU. 92Se t.ex. Warnling-Nerep (2008) s. 556 f. Tydligare regler om muntlig förhandling om det inte är uppenbart obehövligt. Det bör dock inte finnas någon ovillkorlig rätt till en muntlig förhandling. Varje enskilt mål ska handläggas med de resurser som är nödvändiga för att avgöra det målet. 9 § tredje stycket FPL ska endast gälla i förvaltningsrätten Bestämmelsen i 9 § tredje stycket FPL gäller inte i och så bör det vara även fortsättningsvis.93 Dessutom anser utredningen att tillämpningsområdet för denna bestämmelse bör begränsas ytterligare så att den endast gäller i förvaltningsrätten. Skälen för detta är följande. Att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första instans, att hovrätternas och kammarrätternas uppgift i första hand ska vara att överpröva domar och beslut från underinstanserna samt att de högsta domstolarna främst ska ha en prejudikatbildande funktion, har varit den allmänna utgångspunkten för domstolssystemet.94 Med en sådan ordning, där varje domstols- instans har en uppgift som skiljer sig från den uppgift som den tidigare instansen har, kan en hög grad av rättssäkerhet uppnås som prejudikatbildningen säkerställs.95 Regeringen har i prop. 2012/13:45 åter uttalat att det är önskvärt att tyngdpunkten i förvaltningsprocessen ligger i första instans.96 I utredningens direktiv anges att reglerna om muntlig förhandling ska vara anpassade till att tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första instans. 93Enligt bestämmelserna om muntlig förhandling i migrationsmål i 16 kap. 5 § första–tredje stycket UtlL gäller motsvarande i Migrationsöverdomstolen. 94Se t.ex. Ds 1992:38 Domstolsväsendet – Organisation och administration s. 55 och regeringens skrivelse 1999/2000:106 Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan. 95SOU 2010:44 s. 354. 96Regeringen anger i propositionen följande. har den principiella inställningen varit att tyngdpunkten i de allmänna förvaltningsdomstolarna ska ligga i första instans, dvs. En sådan ordning tydliggör rollfördelningen mellan förvaltningsrätten och kammarrätten och möjliggör för nämnda instanser att kunna anpassa arbetsformerna efter deras roll i instansordningen. Förvaltningsrätten ska alltså pröva överklagade beslut av förvaltningsmyndigheter. Kammarrättens viktigaste uppgift är att överpröva förvaltningsrättens avgöranden, dvs. kontrollera att de avgöranden som överklagas är riktiga och rätta eventuella felaktigheter i dessa avgöranden. Högsta förvaltnings- domstolen är sista instans och har som huvuduppgift att skapa vägledning för rätts- tillämpningen. 2012/13:45 s. 80. Tydligare regler om muntlig förhandling Enligt utredningens mening innebär ovanstående att det faller sig naturligt att det som kan antas vara till fördel för utredningen i stort sett alltid ska äga rum i första instans. Allra helst ska det ske redan hos den beslutande myndigheten som självklart har att se till att den utredning som läggs till grund för myndighetens beslut är så fullständig som möjligt. Om det nu ändå är så att utredningen behöver kompletteras efter myndighetens beslut får det anses åligga den enskilde att redan i första instans åberopa vad det är som saknas och inte vänta med att anföra ny bevisning eller argu- mentation först i överinstansen. Det förhåller sig självklart annor- lunda om den nya bevisningen inte varit tillgänglig för den enskilde i ett tidigare skede. Det sagda innebär att ett yrkande om muntlig förhandling från en enskild i första hand ska framföras i förvaltningsrätten. Den enskilde har då rätt till muntlig förhandling om en sådan inte är uppenbart obehövlig. Om en enskild framför ett yrkande om muntlig förhandling i kammarrätten ska detta yrkande således bedömas enligt 9 § andra stycket FPL, dvs. det ska kunna antas vara till fördel för utred- ningen för att en muntlig förhandling ska hållas. Enligt utred- ningens mening faller detta sig naturligt när tyngdpunkten i processen ska ligga i första instans. Enskilda klagande har fort- farande möjlighet att få en muntlig förhandling i kammarrätten. Vid bedömningen av om det kan antas vara till fördel för utred- ningen med en muntlig förhandling ska kammarrätten t.ex. beakta sådana omständigheter som att den enskilde inte haft ombud i förvaltningsrätten men har det i kammarrätten eller att ny bevis- ning ska presenteras.