sou · H2B371 · 2014-10-17 00:00:00 — Riskbedömningar görs med särskilda instrument/metoder. Barn uppmärksammas, utreds och får stöd. Insatser följs upp i enskilt ärende och på övergripande nivå. Samverkan fungerar internt och externt med andra aktörer som till exempel hälso-och sjukvård, polis och kvinnojour. När kartlade skyddade boenden i identifierades 206 skyddade boenden.16 Resultaten visade att i hälften av landets kommuner finns minst ett skyddat boende. 16 (2013), Kartläggning av skyddade boenden. av dessa 206 besvarade enkäten som skickades ut. Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning flesta skyddade boenden är små, har 4 platser eller färre. Flest skyddade boenden finns i storstadsregionerna. av de skyddade boendena bedrivs i regi och bedrivs i ideell regi. Ett fåtal boenden, , bedrivs i privat regi. Nationella trygghetsundersökningen tyder på att hälso- och sjuk- vården är det samhällsorgan som kommer i kontakt med flest vålds- utsatta personer.17 I en annan studie bland våldsutsatta kvinnor hade cirka hälften sökt somatisk vård och en tredjedel psykiatrisk vård under det senaste året.18 I den senaste nationella tillsynen19 ingick även alla landsting och sjukvårdsregioner. 90 olika verksamheter har granskats. påpekade att landsting och sjukvårdsregioner har tagit fram rikt- linjer, rutiner och planer inom området men kännedomen om dem varierar, och de används i olika grad. Mål, statistik och kartläggning inom området saknas ofta. Det finns också andra skillnader mellan de granskade verksamheterna: För vissa är våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld en viktig målgrupp medan andra anser att detta inte berör dem eller inte är hälso- och sjukvårdens ansvars- område. menar att det systematiska kvalitetsarbetet behöver utvecklas. Vårdgivaren verkar i liten omfattning följa upp verksam- heternas arbete inom området. Det finns också stora skillnader mellan olika verksamheter och deras kunskap om anmälnings- skyldigheten när barn far illa och antalet anmälningar som har gjorts till skiljer sig stort mellan verksamheterna. konstaterar brister i nära en tredjedel av de granskade verk- samheterna. Bristerna rör i huvudsak anmälningsskyldigheten, det systematiska kvalitetsarbetet och samverkan. Faktorer som enligt kan påverka negativt är bristande kompetens inom området, avsaknad av rutiner, stor omsättning av personal och tidsbrist. Faktorer som bidrar till att det fungerar 17Brå (2014), Brott i nära relationer. En nationell kartläggning. 18Scheffer , M., , A. (2011), Utvärdering av och ideella kvinnojourers insatser för våldsutsatta kvinnor. 19Inspektionen för vård och omsorg (2014)Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013. Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning bättre är bland annat att området har varit prioriterat och viktigt för vårdgivare och verksamhetens ledning, att det finns kompetens om området, att rutiner finns kring till exempel samverkan, dokumentation och anmälningsskyldighet och att barn som far illa uppmärksammas och att detta anmäls till . har det genomförts en större satsning på jämställdhetsintegrering av kommunala och landstingskommunala verksamheter. Kommuner och Landsting (SKL) har för perioden –av regeringen beviljats för att stödja utvecklingsarbete kring jämställd- hetsintegrering i kommuner, landsting och regioner, genom Program för Hållbar Jämställdhet. Sammanfattningsvis har en rad aktiviteter genomförts som har lett till konkreta resultat och effekter. Medvetenheten om jämställdhetsfrågor har ökat, nya frågor har väckts och arbetet har bidragit till verksamhetsutveckling och förändrade arbetssätt. Utvecklingsarbetet har dock haft svårt att nå påverkan på politiska beslut, bidra till omfördelning av resurser eller påverka verksamheternas kärnprocesser; välfärdstjänster, myndighetsutövning och långsiktig samhällsutveckling. På regional nivå har även länsstyrelserna som uppdrag att genom jämställdhetsintegrering verka i länen för att uppnå de jämställd- hetspolitiska målen. 2013 fick länsstyrelserna i uppdrag av regeringen att ta fram strategier för jämställdhetsintegrering i länen för åren 2014–2016. I finns det cirka 140 kvinnojourer, ett 60-tal tjej- och ungdomsjourer och 93 brottsofferjourer. I princip alla kvinno- jourer, tjej- och ungdomsjourer är anslutna till någon av de båda riksorganisationerna för Kvinno- och Tjejjourer i (Roks) och Kvinno- och (). Brottsofferjourerna är anslutna till ().21 20Svensson, L mfl. Apel Forskning & Utveckling. Program för Hållbar Jämställdhet: Resultat och effekter av ett utvecklingsprogram. Slutrapport från följeforskningen 2008-2013. 21Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete. Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning Kvinnojourernas huvudsakliga verksamhet kan delas in i tre huvudområden; de erbjuder rådgivning och stöd till våldsutsatta, bedriver skyddat boende för våldsutsatta kvinnor och deras med- följande barn, och utövar påverkansarbete såsom opinionsbildning och kunskapsutveckling inom området mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer. En stor del av jourernas stödarbete ges till kvinnor som inte bor i skyddat boende. När det gäller det skyddade boendet visade kartläggning att flest skyddade boenden – – bedrivs i ideell regi. I den nationella tillsynen 2012–201323 ingick också andra utförare av socialtjänst i form av 30 av landets kvinnojourer. I denna del lyfte upp att kvinnojourerna delvis är beroende av att kommunerna tar sitt ansvar för att uppmärksamma och ge stöd till våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. När det gäller samverkan med kommunerna framgår att det är stora skillnader mellan olika kommuner i hur samverkan fungerar. I tillsynen konstaterades brister i 22 av de 30 granskade kvinnojourerna. Bristerna gällde bland annat att kvalitetsarbetet var bristfälligt enligt ansvaret som utförare av socialtjänst, att rutiner för rapportering enligt lex saknas och att dokumentationen för enskilda personer saknas eller är bristfällig. 3.2.2En nationell samordnare mot våld i nära relationer Regeringen uppdrog åt en nationell samordnare mot våld i nära relationer att åstadkomma en kraftsamling mot våld i nära relationer, bland annat genom att samla och stödja berörda myndigheter, kommuner, landsting och organisationer för att öka effektiviteten, kvaliteten och långsiktigheten i arbetet.24 Särskilt fokus skulle läggas på rättsväsendet och i samordnarens uppdrag ingick även att aktivt verka för förbättrad samverkan mellan berörda aktörer och bidra till en ökad samsyn kring hur våld i nära relationer bäst ska förebyggas och bekämpas. Den nationella sam- ordnaren mot våld i nära relationer avslutade och redovisade sitt 22Socialstyrelsen (2013), Kartläggning av skyddade boende. 23Inspektionen för vård och omsorg (2014)Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013. 2012:38, Ju 2012:05. Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning uppdrag i och med slutbetänkandet Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete den 27 juni 2014.25 Den nationella samordnaren valde att avgränsa sig runt praktikernära frågor och fokuserade på att identifiera hinder i det vardagliga arbetet och framkomliga vägar för att ge bättre möjlig- heter till ett effektivare arbete för dem som arbetar med våld i nära relationer. Det är viktigt att påpeka att den nationella sam- ordnarens uppdrag och avgränsning inte har varit desamma som denna utredning vilket medför att samordnarens uppdrag i stor utsträckning också inbegriper våld mot barn. I slutbetänkande finns ett 50-tal förslag om hur samhällets insatser mot våld i nära relationer kan utvecklas. Förslagen är ute på remiss hos olika myndigheter och organisationer till och med och därför fördjupar vi oss inte särskilt i dessa. Däremot redogör vi översiktligt för ett antal av den nationella samordnarens iakttagelser och bedömningar som är relevanta för vår analys och arbete framledes. Som tidigare angivet ska utred- ningens arbete utgå bland annat från de erfarenheter och analyser som den nationella samordnaren mot våld i nära relationer redo- visade i sitt betänkande. Vikt kommer också att läggas vid remiss- instansernas synpunkter på förslagen. Strategiskt och operativt samarbete behövs för att förbättra kvalitet och effektivitet Den nationella samordnaren mot våld i nära relationer påpekar att mycket har gjorts inom området våld i nära relationer och avsevärda resurser avsatts . Samordnaren lyfter att det finns en bred samstämmighet om att utvecklingen på många sätt har gått kraftigt framåt och att i ett inter- nationellt perspektiv bedriver ett framgångsrikt arbete mot våld i nära relationer. Jämställdhetsarbetet har varit och förblir ett grund- läggande fundament i ett långsiktigt arbete mot våldet. menar den nationella samordnaren att det finns risk för att utvecklingen kan plana ut om inte grundläggande förändringar på området kommer till stånd. Nationella samordnaren menar att 25 SOU 2014:49. Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning kunskap om och förståelse för komplexiteten vid våld i nära relationer behöver vara en central utgångspunkt för planering, koordinering och styrning på lokal, regional och nationell nivå. Samordnaren pekar på fem aspekter som är viktiga att tänka på inte minst för beslutsfattare på olika nivåer för att få bättre resultat i samhällets samlade arbete mot våld i nära relationer, nämligen följande: 1.Problemen är sammanvävda och svåra att förutse vilket förutsätter strategiskt och operativt samarbete: Det komplicerade fältet mellan stöd och hjälp till utsatta å ena sidan och rättsprocessen å den andra ger hög grad av komplexitet hela vägen ut i de enskilda ärendena. För att fatta verksamhetsbeslut på goda grunder inom området våld i nära relationer krävs allsidiga belysningar av problemen utifrån olika professioners perspektiv. 2.Risk för att endast åtgärda symptomen – viktigt att också arbeta med de bakomliggande orsakerna: Svårlösta samhällsfrågor brukar innebära att det görs många försök att komma till rätta med problemen, men att resultaten inte alltid blir så bra som man tänkt sig. Om fokus ligger på snabba resultat kan åtgärderna inriktas på symptomen snarare än att gå till botten med problemen genom en djupare förståelse av deras bakom- liggande orsaker. 3.Det finns få definitiva lösningar – lärande och ständiga för- bättringar är vägen framåt: De problem man stöter på i den här typen av komplexa samhällsområden har också egenskapen att de inte kan lösas en gång för alla. Problemen minskar eller ökar i omfattning, men de försvinner inte helt. Det finns inte ett visst åtgärdspaket som kommer att leda till att allt våld upphör. Flera av delproblemen på området är sådana att det handlar om att hitta bästa möjliga, eller minst dåliga, hantering. Ett ständigt lärande samt ett strukturerat arbete med ständiga förbättringar lokalt och regionalt är därför den viktiga vägen framåt. 4.Svårt men viktigt med försöksverksamheter: Det är angeläget att pröva sig fram och få kunskap om vad som verkligen ger effekt, för vem och i vilka situationer. Lärandet behöver också struk- tureras och vissa myndigheter måste ha ansvar för att dra slutsatser Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning ur olika försök. Det har genomförts många projekt men lärandet och slutsatserna från dessa kan förtydligas. Social- styrelsen, Brå, Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) med flera har en viktig uppgift att uppmärksamma, pröva och utvärdera metoder. 5.Komplexiteten ställer krav på helhetssyn och gränsöverskridande kunskap och ledning: Komplexa områden som våld i nära relationer är svåra att styra utifrån den traditionella logiken att fördela tydligt avgränsade uppgifter till enheter eller myndigheter att sköta inom ramen för klara ansvarsområden. Involverade enheter och myndig- heter måste därför utifrån en helhetssyn ha fler utgångspunkter för arbetet än det egna ansvarsområdet eller organisationen. På nationell nivå förstärks problemet delvis av att området våld i nära relationer spänner över flera politikområden och departement. Stora lokala och regionala skillnader Den nationella samordnaren mot våld i nära relationer belyser ytterligare en komplexitet med våld i nära relationer, nämligen att det finns oroande stora lokala och regionala skillnader i hur arbetet bedrivs och vilka resultat som uppnås. Samordnaren påpekar att trots att lagstiftning, normering och professionskulturer till stora delar är nationell, så finns en rad faktorer som bidrar till stora olikheter och lokala variationer. Detta synliggörs bland annat i slutrapporten av den nationella tillsynen från Inspektionen för vård och omsorg som refereras ovan. Samordnaren framhåller att kommunens omfattande ansvar på detta område leder till olikheter i kommunernas prioriteringar, organisering av , grad av personalomsättning, resurssättning, kompetens på området och rutiner, vilket i sin tur leder till att förmåga och resultat varierar avsevärt. Ytterligare exempel på faktorer som leder till stora skillnader över landet är att det skiljer sig i vad som mäts och följs upp, arbetsrutiner, vilken information som delas och hur, med vilka man samarbetar och på vilket sätt, tillämpningen av sekretess- lagstiftningen, utformningen av lokala direktiv och riktlinjer, tolk- ningen av centrala riktlinjer, liksom fysisk lokalisering av olika verksamheter och grad av privatiseringar. Därtill kommer de ideella organisationernas olika placering, kapacitet, förmåga och Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning kompetens liksom vilka former för samarbete med kommunen som finns upparbetade. Den nationella samordnaren bedömer bland annat att en viktig förutsättning för att våld i nära relationer ska minska och fler ska få adekvat stöd och hjälp är att varje kommun, landsting och polis- myndighet med flera säkerställer ett väl fungerande samarbete med rutiner för gemensamt operativt arbete, ansvarsfördelning och upp- följning. Samordnaren lyfter även upp att de ideella organisationerna har en mycket viktig roll, då kvinnojourers, brottsofferjourers och andra ideella organisationers verksamhet sedan lång är tid ett betydelsefullt komplement till kommunernas ansvar för stöd till brottsutsatta. I många kommuner är de ideella verksamheterna till och med de enda alternativet för dem som söker stöd och skydd från våld i nära relationer, i andra kommuner finns olika alternativ tillgängliga. Nationella samordnarens utgångspunkt är att ett nära samarbete mellan alla berörda är nödvändigt för att arbetet mot våld i nära relationer ska bli kraftfullt och effektivt. Större fokus på våldsutövaren och våldsförebyggande arbete Den nationella samordnaren menar att det nationella strategiska arbetet mot våld i nära relationer särskilt ska inriktas på förebyggande insatser. Samordnaren påpekar att samhällets insatser främst legat på att hantera konsekvenserna av våldet, med tillfälligt boende, sjukvård och krisstöd, något som kan liknas vid samhällets förhåll- ningssätt till naturkatastrofer. Samordnaren påpekar att arbetet mot våld i nära relationer i mycket större utsträckning inriktas på orsakerna till våldet och ha ett långsiktigt förebyggande perspektiv. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning Nationella samordnaren bedömer att regeringens satsningar upplevs av praktiker ute i verksamheterna ha inneburit en avsevärd för- stärkning av samhällets arbete mot våld i nära relationer. upplever många att satsningarna har genomförts mycket snabbt, ofta i projektform och med en stor volym. Det har inneburit att olika myndigheter och utredningar har fått likartade uppdrag eller har Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning tolkat sitt uppdrag på ett liknande sätt, vilket i vissa fall har skapat otydlighet bland dem som arbetar med frågorna. Den nationella samordnaren lyfter upp att en bättre koordinering mellan i första hand kriminal-, jämställdhets, folkhälso- och socialpolitiken sannolikt skulle ge bättre förutsättningar för ett långsiktigt hållbart arbete mot våld i nära relationer och minska risken för satsningar som inte hänger ihop med varandra. Samordnarens bedömning är att direkt berörda i är åtminstone ett tiotal sakenheter i justitie-, social-, utbildnings- och samt de myndigheter som dessa enheter hanterar. En starkare koordinering av uppdragen är nödvändig för att uppnå politiska mål och för att undvika att uppdragen överlappar varandra eller saknar samstämmighet. Exempelvis är ansvaret för att följa upp insatserna mot våld i nära relationer splittrat på flera olika politikområden och myndig- heter och delvis parallella nationella uppföljningssystem för våld i nära relationer är på väg att byggas upp. Myndigheter efterlyser därför en starkare samordning inom för att motverka parallellt arbete av likartade uppdrag. Detta är liknande slutsatser som Brå drar i sin utvärdering av regeringens handlings- planer.26 Även Kommuner och Landsting (SKL) har påpekat detta och menar bland annat att bristen på samordning gör det svårt för kommuner och landsting att delta i olika stödinsatser eller erbjudna utbildningar.27 Nationella samordnaren föreslår att samhällets arbete mot våld i nära relationer koordineras tydligare på alla nivåer och lämnar i sitt betänkande förslag på lokala operativa arbetsgrupper och bättre regional koordinering genom länsstyrelserna. För den nationella nivån föreslår nationella samordnaren att det inrättas en statsrådsgrupp mot våld i nära relationer, som en gång bjuder in berörda myndighetschefer och motsvarande för att till statsråden ge en bild av utvecklingen inom sitt respektive ansvarsområde och en möjlighet för statsråden att ställa frågor inom hela området. 26Brå (2010), Mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer – slutredovisning av ett regeringsuppdrag. 27Sveriges Kommuner och Landsting (2013), För kvinnofrid – mot våld i nära relationer. Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning Vidare ställer sig den nationella samordnaren tveksam till att bygga upp ett särskilt nationellt uppföljningssystem för våld i nära relationer då det bedöms att det kommer ta att ta fram indikatorer som är relevanta på både lokal och nationell nivå. Området skulle bli för smalt och i hög grad överlappa flera av de befintliga tvärsektoriella uppföljningssystemen. Risken finns också att de statistiska indikatorerna skulle ge en alltför begränsad bild av effekterna av det arbete som bedrivs på såväl, lokal, regional som nationell nivå. Den nationella samordnaren föreslår istället att arbetet mot våld i nära relationer ska analyseras i en nationell rapport utifrån kunskap och data från olika verksamhets- och kunskapsområden. Analysen bör vara såväl kvantitativ som kvalitativ till sin karaktär. Utveckling av det kunskapsbaserade arbetet Den nationella samordnaren lyfter upp att alltfler statliga myndig- heter arbetar med att ta fram ett mer kunskapsbaserat underlag för arbetet mot våld i nära relationer. Brå, regeringens expertmyndighet i kriminalpolitiska frågor, tar kontinuerligt fram rapporter inom området våld i nära relationer. är regeringens expert- myndighet i socialtjänst och hälso- och sjukvårdsfrågor och genom- för utvärderingar, kunskapssammanställningar och tar fram vägled- ningar. NCK har ett uppdrag att utveckla och sprida evidens- baserad kunskap och information om mäns våld mot kvinnor. De erbjuder vidare en omfattande kunskapsbank på sin webbplats med information om forskare, aktuella forskningsprojekt, ämnesguider, litteraturtips samt en mängd publikationer från NCK och andra myndigheter.28 Fler myndigheter, som till exempel Mucf och , har uppdrag att arbeta med kunskaps- och metodutveckling inom området. Den nationella samordnaren efter- lyser en långsiktig utvecklingsstrategi för den fortsatta metod- utvecklingen kring våld i nära relationer och föreslår att Social- styrelsen bör få i uppdrag att ta fram en långsiktig utvecklings- strategi för den fortsatta metodutvecklingen kring våld i nära relationer. Det bör handla om såväl forskning som frågor av mer Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning praktisk karaktär, till exempel anpassning av metoder utifrån läns- styrelsens erfarenheter av stöd och samordning och hur samverkan kring riskbedömningar mellan polis och socialtjänst kan utvecklas. Dessutom föreslås att Brå ska göra en kunskapssammanställning om effektiva polisiära metoder för att förebygga upprepat våld mot barn och vuxna i nära relationer. Här nedan redovisas några av de utredningar som pågår på och som även delvis berör områden i denna utredning: Regeringen har genomfört en omfattande satsning på jämställdhet. Totalt har satsats på jämställd- hetsintegrering och olika insatser för att stimulera, utveckla och skynda på förändringsarbete för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. har fått i uppdrag att: Beskriva och analysera utvecklingen mot jämställdhet mellan kvinnor och män på nationell och regional nivå. Beskrivningen ska ses i ljuset av samhällsutvecklingen . Analysera om jämställdhetspolitiken har genomförts och följts upp på ett effektivt sätt och lägga förslag på om hur genom- förandet och uppföljningen kan effektiviseras. Se över de jämställdhetspolitiska målen och indikatorerna och bedöma om det finns behov av att justera eller förtydliga dessa. Utredningen ska redovisa sitt arbete . 29 U2014:6, dir. 2014:55. Regeringens insatser 2011-2014 och nulägesbeskrivning Utredningen om ett stärkt och självständigt civilsamhälle30 I uppdraget till utredningen ingår bland annat att lämna förslag till hur organisationernas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbättras. Utredningen ska redovisa sitt arbete . Utredningen om översyn om tvångsvård av barn31 Utredningen ska bland annat göra en övergripande översyn av bestämmelserna om tvångsvård av barn och unga enligt Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga(LVU). Utredningen ska redovisa sitt arbete . 30U2014:4, dir. 2014:40. 31S2012:7, dir. 2012:79. I detta kapitel redovisar vi en sammanfattande beskrivning av Brås utvärdering av regeringens insatser –2014. 4.1Utvärdering av regeringens insatser 2010–2014 Brå har på förfrågan från utredningen genomfört en utvärdering av regeringens insatser under senaste mandatperioden. Utvärderingen omfattar 41 olika insatser som genomförts 2010–2014, varav vissa fortfarande pågår. Utvärderingen återfinns i sin helhet i bilaga 3. Nedan följer en redogörelse av resultaten och Brås reflektioner och slutsatser. Brå har genomfört utvärderingen , , vilket har satt gränser för metoder och analyser. Uppdragen till myndigheterna är varierande i omfattning och karaktär: några myndigheter som till exempel har många uppdrag. Brå har genomfört utvärderingen genom att de begärt in underlag om de olika uppdragen från respektive myndighet. Det har varit olika material som bland annat årsredovisningar, projekt- redovisningar, projektplaner, kommunikationsplaner med mera. Alla dokument har lästs med utgångspunkt i en läsmall med ett antal övergripande teman, exempelvis metod för att genomföra uppdraget, organisering av arbetet på myndigheten, samarbete internt och externt samt implementering. Intervjuer har genomförts av ett antal representanter för några myndigheter och aktörer. Brå har valt att intervjua representanter1 från några av de myndigheter som haft de mest omfattande och flest uppdrag och de som haft någon form av nationell samordnande roll: , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (tidigare ), Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK), samt . Intervjuerna har framför allt varit gruppintervjuer och i vissa fall har flera intervjuer gjorts med representanter för en och samma myndighet.