sou · H2B382 · 2014-12-16 00:00:00 — Nya bestämmelser om säkerhetsutredning av olyckor Slutbetänkande av Utredningen om översyn av bestämmelserna om undersökning av olyckor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en samlad översyn av lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och förordningen (1990:717) om under- sökning av olyckor samt sekretess vid sådana utredningar. Vidare skulle utredaren analysera djupstudier av döds- olyckor i vägtrafiken, överväga om motsvarande studier behövs för dödsolyckor i spårbunden trafik samt analysera olycksregister för transportsektorn. förordnades f.d. sjösäkerhetsdirektören som särskild utredare. Som experter förordnandes sektionschefen , , ställföreträdande general- direktören , , Strada- samordnaren , Transportstyrelsen, ämnesrådet , , sektionschefen , Transportstyrelsen, departementssekreteraren , Försvarsdepartementet samt kanslirådet , Närings- departementet. entledigades från uppdraget . förordnades departementssekreteraren som expert. Som sekreterare hos utredaren anställdes hovrättsassessorn, numera hovrättsrådet och rådmannen . har antagit namnet Utredningen om översyn av bestämmelserna om undersökning av olyckor (N 2013:03). Enligt direktiven skulle utredaren lämna ett delbetänkande i fråga om analysen av Transportstyrelsens väg- trafikolycksregister. Övriga delar i utredarens uppdrag skulle redo- visas . Utredaren, som valde att i delbetänkandet också redovisa analysen av övriga olycksregister för transportsektorn samt av djupstudier av vägtrafikolyckor och överväganden om motsvarande studier av dödsolyckor i spårbunden trafik, överlämnade betänkandet Olycksregister och djupstudier på transportområdet (SOU 2014:24). Härmed överlämnas slutbetänkandet Nya bestämmelser om säker- hetsutredning av olyckor (SOU 2014:82). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om säkerhetsutredning ................................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1938:121) om 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg ...................................... 1.4 Förslag till lag om ändring i sjölagen (1994:1009)................. 1.5Förslag till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364) ................................................................................ 1.6 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) .......... 1.7Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) .......... Förslag till förordning om säkerhetsutredning...................... Förslag till förordning om ändring i sjöförklaringskungörelsen (1967:294).................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1990:1165) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg........... 1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:1379) om handläggning av sjöfartsärenden vid 1.13 Förslag till förordning om ändring i järnvägsförordningen (2004:526) ........................................... 1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:860) med instruktion för Statens Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641).......................................... Förslag till förordning om ändring i luftfartsförordningen (2010:770) ........................................... Utredarens uppdrag och arbete .................................... Beskrivning av den nuvarande regleringen ..................... Begreppet olycka m.m............................................................. Vikten av att utföra olycksundersökningar ........................... Utvecklingen av regleringen kring Aktörer som undersöker olyckor ........................................... 3.4.1 Undersökning av olyckor allmänt............................... 3.4.2 Allmänt om undersökningar av olyckor inom 3.4.3 Undersökning av olyckor med stöd av LUO och 3.4.4 Antalet olycksundersökningar av Statens Genomförandet av en olycksundersökning ........................... 3.5.1 Syftet med en olycksundersökning ............................. 3.5.2 Allmänt om olycksmodeller och 3.6.1 En kort jämförelse av regleringen för olika Regleringen för luftfarten .......................................... Regleringen för sjöfarten............................................ 3.6.4 Regleringen för den spårbundna trafiken.................. 3.6.5 Regleringen för vägtrafiken och övriga allvarliga LUO och FUO ska namnändras .......................................... 4.3LSU och FSU ska mer tydligt riktas till Statens 4.4 LSU och FSU ska ges kapitelindelningar ............................. 4.5Möjligheten att för enskilda fall besluta om en säkerhetsutredning bör utvidgas ........................................... 4.6Olyckor eller tillbud med mindre civila luftfartyg och militära obemannade luftfartyg ............................................. Inledning och bakgrund ........................................................ 5.2Behöver vissa EU-rättsliga befogenhetsbestämmelser 5.2.2 Genomgång av relevanta befogenhetsregleringar ..... Analys och slutsats ..................................................... 5.3 Bedömning avseende ytterligare befogenheter .................... 5.3.2 Avspärrning av en olycksplats ................................... 5.3.3 Särskilda befogenheter i förordningen (EU) nr 996/2010 ..................................................................... Undersökning av olyckor med internationell 6.2Gällande ordning vid internationella 6.2.3 Olyckor inom spårbunden trafik .............................. 6.2.6 Särskilt om militär verksamhet m.m. ........................ 6.3 Översikt samt avgränsningar ................................................ 6.4Överväganden: Olyckor och tillbud med utländska fartyg och luftfartyg i ............................................... 6.4.3 Vissa begrepp av betydelse när det gäller statsfartyg och statsluftfartyg.................................... Utländska civila fartyg ............................................... Utländska civila luftfartyg ......................................... 6.5Överväganden: Olyckor och tillbud med svenska fartyg och luftfartyg i utlandet ........................................................ Svenska civila fartyg ................................................... Svenska civila luftfartyg ............................................. 6.6Särskilt om svensk utredning av ro-ro-passagerarfartyg 7.2Statens möjlighet att besluta om säkerhetsutredningars omfattning ska förtydligas............... En internationell jämförelse....................................... 7.2.2 Skäl för en ändrad reglering ....................................... 7.2.3 Möjligheter till en ändrad reglering ........................... 7.3Granskningen av insatser ska endast göras om det bedöms som relevant....................................... En internationell jämförelse....................................... 7.4Statens ska ges möjligheter att kunna En internationell jämförelse....................................... Den spårbundna trafiken............................................ 8.2.5 Vägtrafiken och övriga olyckor ................................. En internationell jämförelse....................................... 8.3Överväganden – en enhetligare reglering av definieras i LSU och FSU .......................................... När och hur ska säkerhetsrekommendationer 8.5Överväganden – återrapporteringsskyldighet för Sekretess i olycksundersökningar ............................... Nuvarande sekretessbestämmelser för uppgifter i 9.1.1 Sekretess särskilt för olycksundersökningar inom den civila luftfarten .................................................... 9.1.2 Sekretess särskilt för olycksundersökningar inom den civila sjöfarten...................................................... 9.1.3 Övriga sekretessbestämmelser som kan få tillämpning i olycksundersökningar enligt LUO ..... 9.2Tillämpningen av sekretessbestämmelser i verksamhet som rör olycksundersökningar enligt LUO ........................ 9.2.1En särskild fråga – hur tillämpas sekretessbestämmelser i förordning (EU) nr 996/2010?.................................................................... 9.2.2 Tillämpningen av sekretessbestämmelser vid 9.2.3 Tillämpningen av sekretessbestämmelser vid 9.3 Sekretessregleringen i och i ............ 9.4Sekretess för uppgifter i 9.4.2 Gällande sekretessregler ............................................. 9.5 Tillämpningen av sekretessbestämmelser vid olycksundersökningar i verksamhet .............. 9.6Överväganden – sekretessbestämmelser i säkerhetsutredningar och vid rapportering om olyckor Finns det behov av nya sekretessbestämmelser? Uppgifter som ska omfattas av sekretess .................. 9.6.3Förslag till ändrad bestämmelse om sekretess för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som avser säkerhetsutredningar ............ 9.6.4 Förslag till ny bestämmelse om sekretess för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som avser rapportering av olyckor 9.6.5 Förslag till ny bestämmelse om sekretess till skydd för uppgift om enskild i säkerhetsutredning av olyckor ................................... 9.6.6 Förslag till ny bestämmelse om sekretess till skydd för uppgift om enskild vid rapportering om olyckor eller tillbud.............................................. 9.6.7 Överföring av sekretess och konkurrens mellan 9.6.8 Frågan om meddelarfrihet.......................................... 9.7Överväganden – sekretessbestämmelser i 9.7.1 Finns det behov av nya sekretessbestämmelser? 9.7.2 Förslag till ny bestämmelse om sekretess till skydd för uppgifter om enskilda................................ 9.7.3 Överföring av sekretess och konkurrens mellan 9.7.4 Frågan om meddelarfrihet.......................................... Utökad rapporteringsskyldighet för olyckor och tillbud i den civila sjöfarten ................................................. Kommittéförordningen och utredningens direktiv............. Allmänt om syftet med utredningens förslag och konsekvenserna av förslagen................................................. Konsekvenser för myndigheter ............................................ 11.3.2 Transportstyrelsen och Försvarsmakten .................. 11.3.4 Tillsynsmyndigheter enligt LSU och FSU ............... Konsekvenser för kommuner ............................................... Konsekvenser för företag...................................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Förslaget till lag om säkerhetsutredning (LSU) .................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1938:121) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg .................................... Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1994:1009) ........... Förslaget till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) .... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ..................................................... Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500)..... Förslaget till förordning om säkerhetsutredning ................ 13.10Förslaget till förordning om ändring i sjöförklaringskungörelsen (1967:294).................................. 13.11Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1990:1165) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg......... 13.12Förslaget till förordning (1991:1379) om ändring i förordningen om handläggning av sjöfartsärenden vid 13.13Förslaget till förordning om ändring i järnvägsförordningen (2004:526).......................................... 13.14Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:860) med instruktion för Statens 13.15Förslaget till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ........................................ 13.16Förslaget till förordning om ändring i luftfartsförordningen (2010:770).......................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:65................................................ Direktiv /49/EG 2004/49/EG om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järn- 2001/14/EG infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järn- av säkerhetsintyg (järnvägssäker- Direktiv /18/EG 2009/18/EG och om ändring av rådets direk- tiv 1999/35/EG och Europa- parlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG Förordning (2016:00) om säker- förslag till ny förordning) (1990:717) om Förordning (EU) nr 996/2010 förordning (EU) nr 996/2010 utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv /56/EG Förordning (EU) nr 376/2014 förordning (EU) nr 376/2014 portering, analys och uppfölj- ning av händelser inom civil luftfart om ändring av Europa- parlamentets och rådets för- ordning (EU) nr 996/2010 och om upphävande av Europa- 2003/42/EG, missionens förordningar (EG) nr 1321/2007 och (EG) nr IMO-koden för utredning av Den av Internationella sjöfarts- 255(84) Lag (2016:00) om säkerhets- utredning (utredningens förslag till ny lag) Lag (1990:712) om undersök- förordning (2009:641) United Nations Convention on the of the Sea – Förenta Utredaren har, såvitt avser detta slutbetänkande, haft i uppdrag att göra en samlad översyn av lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO) och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor (FUO) samt sekretess vid sådana undersökningar. Syftet bakom översynen har varit att göra bestämmelserna mer systematiska, effektiva och ändamålsenliga och därmed ge bättre förutsättningar för beslut om åtgärder som kan förebygga upp- repningar av olyckor eller tillbud, eller begränsa effekten av sådana händelser. Utredaren har i delbetänkande (SOU 2014:24) analyserat frågor om Transportstyrelsens vägtrafikolycksregister, övriga register på transportområdet samt djupstudier. Utredaren har valt att föreslå såväl en ny lag om säkerhetsutredning (LSU) som en ny förordning om säkerhetsutredning (FSU). Mycket av Statens olycksutredande verksamhet bygger på utredningskrav från olika EU-rättsakter där just begreppet säker- hetsutredning används i stället för olycksundersökning. Genom nya föreskrifter och nya namn på föreskrifterna särskiljs också Statens verksamhet bättre från många andra olycks- utredande aktörer. Begreppet säkerhetsutredning sätter också större fokus på att Statens utredningar görs i syfte att höja säkerheten , oavsett om utredningen avser en olycka eller ett tillbud. För att ytterligare förtydliga lagstiftningen och markera Statens särställning som olycksutredande myndighet föreslås också att Försvarsmakten och Transportstyrelsen ska tas bort som självständiga olycksutredande myndigheter i LUO och FUO. genomföranden av EU-direktiv på såväl sjöfartens som järnvägens områden har redan koncentrerat den oberoende utredningsskyldigheten av olyckor och tillbud till Statens haveri- kommission. Det har också visat sig att Försvarsmakten och Trans- portstyrelsen i praktiken inte alls utnyttjar de kvarvarande möjlig- heter som finns att utreda olyckor och tillbud med stöd av LUO och FUO. Statens möjligheter att delegera utredningsansvar föreslås emellertid inte tas bort, varför såväl Försvarsmakten som Transportstyrelsen ändå kan få möjligheter att utreda olyckor med stöd av LSU och FSU, om Statens haveri- kommission i enskilda fall finner skäl att delegera sitt utrednings- ansvar. Även befogenheter med stöd av LUO föreslås tas bort, för att markera att polisen har en biträdande roll. Regeringens möjlighet att med stöd av LUO i enskilda fall besluta att en olycksundersökning ska genomföras, föreslås ändras i förhållande till hur bemyndigandet för regeringens allmänna före- skriftsrätt på området är utformad. I LSU ska den inträffade hän- delsens art eller allvar eller motivering från säkerhetssynpunkt för att göra en utredning inte längre vara kriterier för regeringens beslut. Regeringen ska i stället mer fritt i enskilda fall kunna besluta att t.ex. ska utreda eller delta i utred- ningar av händelser med internationella inslag om en annan stat skulle hemställa om ett sådant deltagande, eller om en inträffad händelse geografiskt skulle falla utanför lagens utredningsreglering, men det ändå bedöms som viktigt att en svensk utredningsmyndig- het deltar i utredningen av händelsen. Särskilda skäl ska emellertid krävas för att regeringen ska kunna fatta sådana beslut i enskilda fall. Utredaren har också funnit att det bör förtydligas att de luft- fartyg som inte ska ha luftvärdighetsbevis och som undantas från utredningsskyldighet, är sådana som enligt en internationell över- enskommelse som har biträtts av inte ska ha luftvärdighets- bevis och att militära luftfartyg därför inte omfattas av undantaget. Utredaren har emellertid också funnit att Statens haverikom- mission inte bör ha en absolut utredningsskyldighet av olyckor eller tillbud med obemannade statsluftfartyg, varför sådana hän- delser endast bör utredas om en utredning är av betydelse från säkerhetssynpunkt. Det föreslås att ges möjligheten att själv kunna besluta om avspärrning av områden för olyckor eller tillbud. tillkommer den möjligheten samt För- svarsmakten och Transportstyrelsen. Eftersom LSU tydligare ska riktas mot Statens utredningsverksamhet är det följdriktigt att också avspärrningsmöjligheten görs tillgänglig för i stället för de övriga nämnda myndig- heterna. I många fall kan ändå förlita sig på att polisen inom ramen för sin egen verksamhet och med stöd av annan lagstiftning redan har hunnit spärra av ett olycksområde, varvid ytterligare avspärrningsbeslut från blir överflödiga. Om så emellertid inte sker kan den tillkommande avspärrningsmöjligheten minimera risken för att viktiga föremål eller utredningsdata från olycksplatsen försvinner eller förstörs. ska på begäran verkställa Statens haverikom- missions avspärrningsbeslut. För att ska kunna genomföra sina utredningar på bästa sätt krävs tillgång till relevant information. Olika EU-rättsakter ställer därför krav på medlemsstaterna att underlätta olycksundersökningarnas genomförande. Den nu- varande befogenhetsregleringen i LUO om att Statens haverikom- mission ska ha rätt att ta med sig och granska handlingar och före- mål som kan antas vara av betydelse är bl.a. därför sekretess- brytande, så att också ska kunna ta del av relevant information från andra myndigheter, även om sekretess råder för uppgifterna. Eftersom vissa problem har uppmärksam- mats i den delen föreslås att rätten till tillgång till relevant in- formation från andra myndigheter ytterligare ska tydliggöras i LSU. Utredaren har i övrigt funnit att de ytterligare befogenheter för en säkerhetsutredning som finns tillgängliga för luftfartsutred- ningar som genomförs med stöd av förordningen (EU) nr 996/20101 inte är sådana att de bör göras allmänt tillämpliga i LSU. 1 och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv /56/EG. Säkerhetsutredning av händelser med internationella inslag Regleringen avseende Statens utredningar av olyckor och tillbud med internationella inslag är, i vart fall avseende sjöfarts- och luftfartsutredningar, komplicerad. Utredaren har där- för föreslagit en del förtydliganden av det nu gällande regelverket. Regleringen för den civila luftfarten och den civila sjöfarten bygger emellertid på olika internationella rättsakter och grundprinciper varför ett fullständigt enhetliggörande inte är möjligt. gäller att har ett utrednings- ansvar för olyckor och tillbud med utländska statsluftfartyg i , medan liknande händelser med utländska statsfartyg inte ska utredas. Statsfartyg och statsluftfartyg omfattas inte av inter- nationell eller EU-rättslig reglering utan ses mer som en nationell angelägenhet som regleras genom nationella bestämmelser. Stater har också möjlighet att göra gällande immunitet mot ingripanden från en annan stats sida mot sina statsfartyg eller statsluftfartyg. Utredaren har inte kunnat se några egentliga skäl till att Statens utredningsskyldighet av utländska statsfartyg respektive statsluftfartyg bör regleras på olika sätt. Av såväl prak- tiska som juridiska skäl bör därför som en utgångspunkt gälla att inte ska utreda händelser som inträffar i med utländska statsfartyg eller statsluftfartyg. Det är emellertid viktigt att för vissa fall kunna göra undantag från en sådan huvudregel om t.ex. den andra staten skulle hemställa om att en utredning ändå görs i eller den inträffade händelsen har varit så allvarlig att det föreligger ett mycket stort svenskt allmän- intresse för en svensk säkerhetsutredning. Regleringen har därför föreslagits utformas så att en utredning endast ska göras om det finns särskilda skäl för det. I konsekvens med denna bedömning har utredaren också funnit att som en utgångspunkt ska utreda händelser som inträffat i utlandet med svenska statsfartyg eller statsluftfartyg. Regleringen föreslås utformas som att händelsen ska utredas om inte särskilda skäl föreligger mot det. Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att det av säkerhetsskäl inte går att skicka svensk personal till olycks- området eller att olyckan till större del berör annat land eller länder och därför bättre kan utredas av det landet eller de länderna. Utredaren har också funnit att det ska vara Statens haverikom- mission som utreder även dessa händelser i utlandet. Om det i enskilda fall kan bedömas att Försvarsmakten har större förutsätt- ningar att genomföra en säkerhetsutredning i utlandet kan emeller- tid delegera utredningsansvaret till För- svarsmakten, om inte några andra skäl föreligger mot en sådan delegering. ska ges ett uttryckligt lagstöd för att själv kunna fastställa omfattningen av sina säkerhetsutredningar. Det har bl.a. framförts att Statens olycksunder- sökningar i vissa fall bedrivs med väl höga ambitioner och att en möjlighet att kunna minska ambitionsnivån för vissa utredningar därmed skulle kunna lösgöra resurser för verksamheten i stort. Utredaren har funnit att regleringen bör fokusera på att säker- hetsutredningarna inte ska göras mer omfattande än vad som är motiverat från säkerhetssynpunkt eller påbjudet genom inter- nationella åtaganden. Det är endast som själv i varje enskilt fall kan bedöma hur omfattande en säkerhets- utredning bör bli för att kunna bidra till att förhindra framtida olyckor, utan att riskera att bli kostnadsineffektiv. Regle- ringen bedöms även positivt kunna påverka handläggningstiden för Statens utredningar. Statens granskning av insatser ska av samma skäl också bara göras om det bedöms som relevant från säkerhetssynpunkt. Utöver den skyldighet som finns att utreda vissa enskilda olyckor och tillbud föreslås också ges en mer allmän lagreglerad möjlighet att genomföra temautredningar. En temautredning är en undersökning som inte utgår från en enskild olycka utan i stället från förekomsten av flera olyckor eller tillbud inom ett visst område. Sådana temautredningar ska emeller- tid bara göras om de är motiverade från säkerhetssynpunkt och ska i så fall genomföras inom ramen för Statens befintliga budgetramar. Bestämmelserna som gäller säkerhetsrekommendationer föreslås förtydligas och enhetliggöras i LSU och FSU. finns ingen egentlig definition av begreppet.