sou · H2B354 · 2014-07-15 00:00:00 — finns det markägare som inte längre brukar marken utan i stället mer renodlat nyttjar den för jakt, antingen för eget bruk eller för att upplåta den åt annan. I många av dessa fall arrenderas också fastighetens jordbruksmark ut åt en tredje part, dvs. I grunden handlar där- med diskussionen om jordbruket/skogsbruket eller jakten ska ha företräde i de fall samförståndslösningar om viltstammarnas storlek inte går att nå. Vilt rör sig över fastighetsgränserna, vilket kan skapa problem och motsättningar. Som vi beskrivit i avsnitt 3.1.1 kan hemområ- dena för t.ex. vildsvinsgaltar uppgå till , vilket innebär att skador kan uppträda långt ifrån de platser där man önskar gynna dem. En särskilt utsatt grupp är jordbruksarrendatorer, som brukar annans mark, men som oftast saknar jakträtt på marken. Därmed saknar de möjlighet att själva påverka vilttätheterna på denna mark. Jag anser sammantaget att vi på grund av de ökade viltskadorna måste byta perspektiv. I stället för att viltet först och främst ska fredas ska det förvaltas på ett långsiktigt hållbart sätt. Principen bör vara bruka utan att förbruka. Förvaltning innebär, beroende på behov, såväl stödjande och vårdande åtgärder som reducerande åt- gärder. Denna grundsyn kommer att genomsyra mitt fortsatta arbete med att föreslå en ny jaktlagstiftning, men även de tre prioriterade delfrågorna som jag nu fått i uppdrag att utreda först. Den första frågan är kameraövervakning av vilt, särskilt av vilt som vildsvin och mårdhund, jämför 2.1. Genom kameraövervak- ning skulle jakten på särskilt skadeorsakande vilt kunna effektivi- seras. Därutöver ska vi särskilt överväga behovet av att reglera ut- fodring av vilt i syfte att bromsa viltstammarnas tillväxt och de Utredningens överväganden och förslag ökade skador det medför samt analysera arrendatorernas rättsliga ställning. Utredningens förslag: Kameraövervakning av vildsvinsåtlar ska inte kräva tillstånd utan det ska vara tillräckligt med anmälan. Avgiften för ansökan om tillstånd för kameraövervakning av vilt sänks från till för fysisk person. trädde den nya kameraövervakningslagen i kraft. Enligt denna lag får kameraövervakning ske om intresset av över- vakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli över- vakad. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om övervakningen be- hövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål. Övervakning av vilt förhindrar inte omgående brott eller olyckor, men kan ändå i vissa fall vara angelägen. Enligt förarbeten är kamera- övervakning för andra legitima syften möjlig om restriktivitet iakt- tas. Den juridiska förutsättningen för sådan kameraövervakning är att risken för integritetsingrepp är försumbar. Viltövervakning sker oftast på mark som allmänheten har tillträde till. Som framgår närmare av avsnitt 4.1 har allmänheten tillträde till all mark, oavsett ägarförhållanden, om det inte är fråga om avgrän- sad tomt nära bebyggelse eller mark med planterad gröda som kan skadas när man exempelvis går på den. Det krävs tillstånd för att sätta upp en övervakningskamera på mark som allmänheten har tillträde till. Mitt uppdrag är att undersöka om det finns förutsätt- ningar för att förenkla förfarandet, exempelvis genom att ersätta tillståndsförfarandet med anmälan. Det handlar i så fall om att före- slå ett undantag från gällande lag, där de juridiska förutsättningarna redan är givna. Som analyserats i avsnitt 4.1 måste ett förslag om att ersätta tillståndsplikten med en anmälan avse de klara fallen, fall där kraven är uppfyllda med råge. Därmed har utredningen inte ett heltäckan- de uppdrag om kameraövervakning av vilt i allmänhet utan ska en- Utredningens överväganden och förslag bart undersöka om det finns klara fall av övervakning av vilt som skulle kunna äga rum utan individuell prövning. Detta betyder att kameraövervakning av vilt i allmänhet även fortsättningsvis ska ske efter individuell prövning. I stället handlar det om att identifiera de klara fallen, där det saknas behov av individuell prövning. Jag ser gärna förenklingar inom kameraövervakningsområdet. Som framgått av avsnitt 3.5.1 är handläggningstiden för ett tillstånd inom förhållandevis lång, i genomsnitt . En ansökan om tillstånd är också kostsam, avgiften uppgår till . Det ska jämföras med att en övervakningskamera för vilt kostar mellan 1 000–. Jag är medveten om att det finns ett stort antal uppsatta kameror i skogen, där tillstånd saknas. har vid 20 länsstyrelser endast kommit in totalt 87 ansökningar, varav 79 från myndigheter och forskningsinstitutioner. Därmed har endast åtta ansökningar lämnats in från privatpersoner, varav hälften bifölls. Initierade bedömare uppskattar att det finns tiotusentals viltkameror uppsatta utan tillstånd, (avsnitt 3.5.1). Detta talar starkt för att för- enklingar är nödvändiga. är människor enligt grundlagen skyddade mot intrång i den personliga integriteten. Övervakning i skog och mark är särskilt integritetskänsligt, eftersom människor inte förväntar sig att bli övervakade där. Som framgår närmare av 6.1 kan en förenkling av lagstiftningen inte lösa problemet med att det redan finns ett stort antal utsatta kameror i skogen utan tillstånd. Tillsammans med andra åtgärder kan ett förenklat regelverk vara en pådrivande faktor för att uppnå en ökad legalisering. I 4.1 analyseras kameraövervakningslagens uppbyggnad. Som fram- går där finns två alternativa vägar till undantag. I första hand är vissa särskilda platser, som bank, parkeringshus och affärer, undantagna från tillståndskravet. Det är platser där övervakning är särskilt ange- lägen. Tillståndskravet ersätts här med en anmälan. Av direktiven följer också att kameraövervakning utan prövning i skogen endast får avse ett begränsat område. Det andra alternativet är att särskilt betrodda tillståndssökare undantas för vissa uppgifter. Exempel på sådana är för vägövervakning, vid automatisk hastighets- övervakning och Försvarsmakten vid militär insats eller övning. Till skillnad från de undantagna platserna ersätts då inte tillståndsplikten med anmälan. Utredningens överväganden och förslag 7.2.2På vilka platser är kameraövervakning av vilt särskilt angeläget? Redan i 2.1 har jag dragit slutsatsen att det inte går att behandla över- vakning av vilt som en enhet. Behovet av övervakning måste prövas separat för varje art och syfte. Skulle man på förhand inte konkre- tisera art eller syfte går det inte att bedöma nyttan av övervakningen och inte heller att förutse hur platsen kommer att se ut. Det skulle inte heller gå att bedöma om det finns alternativa sätt att lösa pro- blemet. I avsnitt 6.1.2 dras den slutsatsen att kameraövervakning främst skulle effektivisera jakten vid åteljakt. Jag menar också att kamera- övervakning av vilt utan individuell prövning främst skulle kunna motiveras för vildsvin och mårdhund. Det är främst dessa arter som skapar sådana samhällsproblem att det skulle vara möjligt att moti- vera kameraövervakning utan prövning enligt gällande lag. Som an- förts innebär lagstiftningen att ett undantag måste avse en konkret och avgränsad plats. En åtel kan möjligen uppfylla dessa krav, men det är svårt att finna andra konkretiserade platser i skogen. Vildsvin är svårjagade, eftersom de är aktiva . Som framgår närmare av 3.3 är vildsvin ett relativt nytt vilt i vilket gör att olika jaktmetoder och erfarenhet är under utveckling. De jaktmeto- der som används är främst drevjakt och åteljakt. Såväl drevjakt som åteljakt fungerar på större sammanhängande marker. En fungerande drevjakt kräver organisation och samverkan mellan flera jakträtts- innehavare om de enskilda markerna är små medan åteljakt kan bedrivas av enskilda jakträttsinnehavare även på mindre marker. Vildsvin omfattas av allmän jakt, men sugga som åtföljs av små- grisar får inte skjutas. I förhållande till annat vilt är perioden som vild- svin får jagas lång och sträcker sig fr.o.m. t.o.m. . Därutöver är jakt på årsunge tillåten hela jaktåret. Det har också införts särskilda undantag med syfte att underlätta en effektiv jakt. Jägaren får använda belysning under jakt. Dessutom kan länsstyrel- sen efter ansökan ge tillstånd för användning av elektronisk bild- förstärkare och rörlig belysning vid jakt på vildsvin. En undersökning, se 3.3.2, har visat att av vildsvin fällts vid åteljakt, vid skyddsjakt på åker och Utredningens överväganden och förslag vid drevjakt med hund. Fällfångst utgör en ytterst liten del av den totala mängden fällda vildsvin. Det finns också en studie som visar att det krävs vaktid per skjutet vildsvin vid åteljakt. Sammantaget utgör vildsvinsstammens snabba ökning ett reellt samhällsproblem. fördubblas alltså stammen , vilket är ohållbart, eftersom skadorna är omfattande och ett stort problem för lantbruket. Det har redan införts olika undan- tag för att effektivisera jakten, men trots detta är vildsvin svårjagade vilket leder till en fortsatt ökning av populationen. Som framgått ovan fälls i särklass flest vildsvin genom åtel- jakt. Den vaktid som krävs för detta är emellertid oacceptabelt lång. Därför är kameraövervakning av åtelplatser för vildsvin ett välbehöv- ligt hjälpmedel. Det finns därmed starka skäl för att förenkla lag- stiftningen för kameraövervakning för åtelplatser för vildsvin om det kan ske med hänsyn till integritetsriskerna. Som framgått måste integritetsriskerna vara försumbara för att kameraövervakning av åtelplatser för vildsvin ska kunna ske. I av- snitt 4.1 har vi redovisat ett rättsfall om bl.a. kameraövervakning av vildsvinsåtel. Domstolen beviljade tillstånd för kameraövervakning. Skälen var att tillgängligheten i det konkreta fallet var begränsad, platsen var uppbökad och gav ett allmänt ogästvänligt intryck. Över- vakningen skulle ske i begränsad omfattning. Upplysning om kamera- övervakning skulle lämnas genom tydlig skyltning. Integritets- riskerna var därmed försumbara. Det hade inte heller framkommit att det fanns alternativa och kompletterande åtgärder som kunde vidtas och som i praktiken motsvarade det som skulle kunna upp- nås med kameraövervakning. Utredningen överväger inte bara om kameraövervakning kan ske för en konkret åtelplats utan även om kameraövervakning skulle vara möjlig på samtliga åtelplatser för vildsvin i . För att kunna föreslå ett generellt undantag måste vi komma fram till att integritetsriskerna är försumbara. Därtill kommer att kraven enligt gällande lagstiftning måste vara uppfyllda med råge. Som framgått tidigare måste ett undantag i lagstiftningen avse de helt klara fallen. Enligt utredningens bedömning ser åtelplatser för vildsvin i all- mänhet oftast ut som det konkreta fallet kammarrätten uttalade sig om. I normalfallet handlar det om svårtillgängliga platser, eftersom vildsvin annars kommer att skrämmas bort. Från Datainspektionen har dock anförts att en åtelplats för vildsvin skulle kunna ligga nära en väg för att fodret ska kunna transporteras fram. Vidare skulle den kunna vara belägen i områden där många människor vistas, efter- Utredningens överväganden och förslag som vildsvin är vanligt förekommande i . Det kan exempelvis handla om närhet till stigar och rastplatser. En åtelplats är enligt inspektionen inte heller nödvändigtvis uppbökad från början och skulle i sig kunna dra åt sig intresserade människor. En fråga blir om det finns möjlighet att lösa dessa invändningar mot integritetsingreppet. I den nya kameraövervakningslagen anges i 9 § att det vid integritetsbedömningen särskilt ska beaktas hur övervakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet används och vilket område som ska övervakas. Som framgått av 4.1 var syftet med att införa regleringen att utöka möjligheterna till kameraövervakning. Användandet av inte- gritetsvänlig teknik skulle kunna medföra att övervakningsintresset övervägde. En viktig faktor vid viltövervakning med kamera är att syftet inte är att fotografera människor. Det handlar i stället om att människor oavsiktligt kan fångas på bild. Kameraövervakningslagens inskränk- ningar beror endast på skydd för människors integritet, andra be- gränsningar saknas. Det bör innebära att integritetsskyddande teknik eller liknande borde vara av särskilt intresse för just viltövervakning. I själva verket är det så att med tillräckligt avancerad integritets- skyddande teknik skulle viltövervakning kunna ske fritt utan krav om tillstånd eller ens anmälan. För att kameraövervakningslagen ska gälla är det en förutsättning att materialet kan användas för person- övervakning. Som framgår av avsnitt 4.1 är avgörande för om en övervakningskamera kan användas för personövervakning att an- vändningen gör identifiering av personer möjlig. Med detta avses inte bara att en persons ansikte kan kännas igen. En person kan även kännas igen genom utmärkande kläder, speciella kroppsrörelser eller särskild kroppkonstruktion. För att möjligheten till identifiering ska anses föreligga krävs att sådana kännetecken kan iakttas och att man därmed utan större osäkerhet kan skilja personen från andra personer. Vid bedömningen ska man utgå från kameran i bästa läge för personövervakning. Det skulle enligt uppgift från Datainspektionen kunna betyda att om en kamera var försedd med ett inbyggt filter, som under filmningen automatiskt suddade ut människor skulle en sådan kamera inte omfattas av kameraövervakningslagens krav utan fritt få användas för viltövervakning. En förutsättning skulle dock vara att det inbyggda filtret inte kunde sättas ur spel av använ- daren. Utredningens överväganden och förslag är det möjligt för användaren att sudda ut människor manuellt i efterhand. Länsstyrelserna använder normalt ett sådant inskränkande villkor i sina beslut om tillstånd. Ett sådant villkor sätter inte kameraövervakningslagen ur spel, men kan medföra att integri- tetsaspekten väger mindre och ökar möjligheterna till tillstånd. Min bedömning är att det, med hänsyn till den snabba teknikut- vecklingen, med rätt incitament, skulle kunna utvecklas viltkameror som inte omfattas av kameraövervakningslagens krav. Det skulle i så fall lösa problemet med de många olagliga kamerorna på mark- naden. En förutsättning för att marknaden ska vilja utveckla tekniken är att det finns incitament för att köpa lagliga kameror. Som an- förts i 6.1 kan det krävas samhällsåtgärder i form av bättre och effektivare tillsyn m.m. för att underlätta detta. I förlängningen, med en snabb teknikutveckling, skulle det kunna uppstå lagliga möjligheter att övervaka vilt på ett långtgående sätt. Det kan innebära stora fördelar för att effektivisera jakten av olika skadegörande arter, men kan också skapa olika jaktetiska problem. Detta är i så fall något som måste beaktas och beivras i en ny och modern jaktlagstiftning. saknas dock denna teknik i viltövervakningskamerorna, se avsnitt 3.4.1, däremot finns det möjlighet till utsuddning av personer i efterhand. Sammantaget finns starka skäl för att underlätta kameraövervak- ning av vildsvinsåtlar. Jag föreslår därför att sådan övervakning under vissa förutsättningar ska få ske utan individuell tillståndsprövning av . Det ska vara tillräckligt med en anmälan. Förut- sättningar skulle vara att övervakningen begränsas till ett mindre om- råde, som tydligt markeras och att det används någon form av inte- gritetsskyddande åtgärd. Från har framförts att det med hän- syn till teknikutvecklingen är vanskligt att lagstifta om teknik. Jag menar därför att det är olämpligt att slå fast denna teknik i lag, men syftet ska vara att personer inte ska kunna identifieras. Sådana åt- gärder kan innefatta integritetsskyddande teknik om sådan utvecklas. Minst ska det vara fråga om att manuellt sudda ut på bild fångade människor. Med dessa krav menar jag att integri- tetsingreppet är försumbart. En ytterligare förutsättning för ett undantag är att det inte finns andra lösningar, som skulle ge samma resultat. Som framgått av kapi- tel 3 och 4 finns värmekameror som kan användas, men bildkvalitén är sämre jämfört med viltkameror. Det betyder att kön och ålder Utredningens överväganden och förslag för ett vildsvin inte går att bestämma. Med hänsyn till att bestäm- melser om jakt för vildsvin varierar beroende kön och ålder är en värmekamera inte är tillräckligt effektiv. Mårdhund är en s.k. invasiv främmande art, som inte är en del av naturliga fauna. Etablering och spridning i hotar den biologiska mångfalden. Dessutom kan mårdhund sprida rabies och dvärgbandmask, jämför närmre 3.5.2. har genom att rati- ficera konventionen om biologisk mångfald (CBD) och Bernkon- ventionen om skydd för europeiska vilda djur och deras växter och naturliga livsmiljöer förbundit sig att förhindra spridning av sådana invasiva arter och utrota dem. En annan invasiv främmande art i är tvättbjörnen. har enstaka tvättbjörnar påträffats i . Om arten etablerar sig utgör den precis som mårdhunden ett hot mot den biologiska mångfalden och dessutom skulle även den kunna sprida sjukdomar. Mårdhunden är etablerad i stora delar av östra . I finns en livskraftig population. Genom populationen i har det förekommit viss spridning till , främst till . Det har beräknats att det 2012 fanns ca 130 individer i . Eftersom mårdhund är ovälkommen i är jakt tillåten . Övervakning av mårdhund sker främst genom det s.k. , ett samarbete mellan finländska, norska, danska och svenska myndigheter. Projektet koordineras i av , se vidare 3.3.13. Projektet var ursprungligen tidsbegrän- sat till 2013, men har förlängts. Från har anförts att bekämpningen förutsätter en nationell samordning, varför ansvaret sannolikt bör ligga på verket. Mårdhund är främst etablerad i . – 2013 avlivades 290 mårdhundar, varav 217 inom projektet. För att säkerställa om det finns mårdhundar använder sig projektet av åtel- kameror och doftåtlar, se vidare 3.3.14. finns ca 250 övervakningskameror utsatta vid doftåtlar för mårdhund, varav 200 i . Kamerorna flyttas ofta med kort varsel. Från projektet har uppgetts att kamerorna är till stor hjälp för att kvalitetssäkra allmänhetens tips om mårdhundsförekomst. Utredningens överväganden och förslag Dessa kameror sätts upp utan tillstånd. Från projektets sida har framförts att det efter diskussion med i framgått att tillstånd inte var nödvändigt om projektets kameraupp- sättningsinstruktion följs. Kamerorna skyltas väl, sätts upp väldigt nära marken, omgärdas/inhägnas med grenar och buskar som hindrar människor att ovetande gå in i fotozonen vilket gör det svårt att fånga människor i bild överhuvud taget. Att de skulle fotograferas ovetande är mycket otroligt. Det råder dock en viss osäkerhet, vilket enligt företrädare för projektet är olyckligt, jämför vidare 3.4. Enligt utredningens uppfattning är detta förhandsbesked tvek- samt. I praktiken är det mindre sannolikt att människor kommer att fastna på bild på lågt uppsatta kameror i skogen i , särskilt på grund av att så få människor rör sig i skogarna där. Strikt juridiskt gäller kameraövervakningslagen emellertid så länge person- övervakning inte kan uteslutas. Att exempelvis en bärplockare böjer sig ner i skogen och därmed kan fastna på bild framstår som fullt möjligt. Därmed skulle kameraövervakningen omfattas av tillstånds- plikt. Frågan blir då hur detta borde hanteras, eftersom det är fråga om ett så stort antal kameror. Skälen för kameraövervakning av mårdhund är minst lika ange- lägna som för vildsvin. Här handlar det om att få bukt med sprid- ningen i av en oönskad art för att skydda den biologiska mång- falden. Eftersom det handlar om att spåra upp ett fåtal individer på en stor yta framstår ett hjälpmedel som övervakningskamera vid doftåtel som angeläget. Lågt uppsatta kameror i buskage i skogen på konkreta platser, där allmänheten sällan rör sig, borde med hänsyn till de starka skälen för övervakning i normalfallet göra att ett till- stånd skulle kunna beviljas. Detta i vart fall om det ställs särskilda villkor i form av integritetsskyddande åtgärder och andra krav som tydlig markering av plats och skyltning. Det som däremot skulle kunna vara svårhanterligt är att det är fråga om ett så stort antal kameror och att kamerorna flyttas runt. Syftet med den individuella prövningen är att för varje konkret plats ska ha möj- lighet att göra en avvägning mellan nyttan och integritetsintrånget. Enligt kameraövervakningsförordningens 8 § gäller att varje över- vakningsområde, som en ansökan eller en anmälan avser, ska behand- las som ett avgiftsbelagt ärende. Med ett övervakningsområde avses en lokal, en byggnad, en fastighet eller något annat avgränsat om- råde. Vad som är ett avgränsat område är svårt att definiera, men när det gäller övervakning av vilt för forsknings- eller inventerings- Utredningens överväganden och förslag syfte har det i praxis accepterats att ett tillstånd avser flera kameror och att det även medges att kamerorna flyttas. Ett exempel är rovdjursinventering i ,(Dnr 211– 16314–09 och 211-7082-2012). Tillståndet medger 20 kameror som kan placeras på platser där rovdjur brukar passera. Kamerorna får inte placeras i närheten av platser där privatpersoner normalt befinner sig och ska placeras på så sätt att minsta möjliga yta bevakas för att ändå möjliggöra uppdraget. Slutligen skall alla bilder där någon per- son fångats raderas , samt markägaren skall ha gett till- stånd för att placera kameran på önskad plats. Besluten har inte överklagats av Datainspektionen. Från inspektionens sida har fram- förts att skälet till detta kan vara att det avser ofta tidsbegränsad övervakning under vissa tider, med inskränkande villkor. Om ett tillstånd skulle kunna avse 200 kameror är dock osäkert, men pro- blemet borde gå att hantera genom olika tillstånd för en grupp av kameror. En fråga för utredningen är att överväga om det finns skäl att undanta även mårdhundsåtlar från tillståndskravet och ersätta det med anmälan. Som framförts ovan menar jag att skälen för att kamera- övervaka mårdhundsåtlar är minst lika angelägna som för vildsvins- åtlar. Skillnaden mellan vildsvin och mårdhund är dock att det saknas behov och intresse för allmänheten att kameraövervaka mårdhund. Utrotningen av mårdhund i är en samhällsuppgift och inte ett problem för den enskilde markägaren. Det som vidare talar emot ett undantag är att mårdhundsprojek- tet är tidsbegränsat och att framtida ansvar för mårdhundsbekämp- ning även kommer att ligga på den nationellt ansvariga viltmyndigheten. Sammantaget menar jag att det saknas tillräckliga skäl för att föreslå ett undantag i kameraövervakningslagen för mård- hund. 7.2.3Vilka myndigheter eller institutioner skulle kunna undantas från tillståndsplikten för viltövervakning? Från har föreslagits att länsstyrelsers och forsknings- institutioners egen viltövervakning skulle vara tillståndsfri. Som fram- gått av avsnitt 4.1 söker tillstånd för egen viltöver- vakning. Ansökan prövas i de fallen ofta av annan länsstyrelse. De forskningsinstitutioner som söker tillstånd för viltövervakning är främst olika universitet där SLU:s viltforskningsenheter dominerar. Utredningens överväganden och förslag Som framgår närmare av avsnitt 3.5 har det getts in 79 ansökningar av kameraövervakning av vilt från myndigheter och forskningsinstitutioner. Ansökningar avser oftast inventering, främst av rovdjur. av ansökningarna bifölls. Från länsstyrelsernas sida har framförts att uppfattningarna är delade om behovet av en lagändring för egen viltövervakning. De som arbetar med viltövervakning inom länsstyrelserna skulle väl- komna en förändring, medan de som arbetar med tillståndsgivning- en är skeptiska. Från Datainspektionens sida har framförts att den är tveksam till behovet av en lagändring i detta fall. Inspektionen har pekat på att om forskningsinstitutionernas och länsstyrelsernas egen viltövervakning skulle bli tillståndsfri skulle huvudregeln i 32 § lagen bli gällande om att bild- eller ljudmaterial får bevaras .