sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Bestämmelsen har genom praxis ansetts med- föra en rätt till domstolsprövning av beslut som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Vad som avses med begreppet civila rättigheter och skyldigheter har förändrats succesivt genom praxis och fler och fler områden har täckts in i begreppet civila rättigheter. gör en autonom tolkning av greppet civila rättigheter och det är alltså inte avgörande om rättigheten betraktas som civilrättslig i den nationella rätten (s. 155) Genom artikel 6.1 skapas inte nya materiella regler. För att artikeln ska bli tillämplig krävs, utöver att det rör sig om civila rättigheter och skyldigheter, att det är fråga om en reell och seriös tvist om rättigheter som har sin grund i den nationella rätten. Det uppställs inte krav på att anspråket ska vara välgrundat utan det är tillräckligt att någon på rimliga grunder (on arguable grounds) kan hävda att han eller hon har en rättighet som omfattas av artikel 6.1 (s. 150). Utöver rätten till domstolsprövning i artikel 6 finns flera bestämmelser i som är av intresse vid en analys av möjligheten att förändra bestämmelserna om vilka som ska ha rätt att överklaga PBL-beslut. Enligt artikel 8.1 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Det finns ett flertal rättsfall som berör frågan om störningar från industrier och annan miljöstörande verksamhet medför sådana olägenheter för de närboende att det innebär en överträdelse av artikel 8. I artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen7 finns en bestämmelse om skydd för egendom. Artikeln har på svenska följande lydelse. Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. 7 Tilläggsprotokoll () till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Begreppet egendom har i praxis getts en vid innebörd t.ex. omfattas långvarig nyttjanderätt av artikelns skydd (Bruncrona mot , avgörande , ansökan nr 41673/98). Att det finns begränsningar i äganderätten för att tillgodose allmänna intressen såsom inskränkningar i hur man får bebygga en fastighet är enligt andra stycket förenligt med bestämmelsen. Det gäller dock bara till en viss nivå. Om inskränkningarna är för betungande för ägaren kan de innebära ett brott mot artikeln. Vid denna prövning görs en proportionalitets- bedömning där de allmänna intressena vägs mot den enskilde ägarens intressen. Civila rättigheter enligt praxis Ägare till fastighet som är föremål för beslutet har vid ett flertal tillfällen prövat om detaljplaner eller tillstånd till byggande utgör en prövning av fastighetsägarens civila rättigheter. Flera av målen gäller . Det har varit fråga om expropriationstillstånd och byggnadsförbud (och mot ,), byggnadsförbud och beslut att inte bevilja bygglov (mot 1, Skärby mot ), beslut om upphävande av detaljplan (mot 2) och ändring av byggnadsplan (mot )8. Målen gällde personer som ägt en fastighet som direkt varit föremålet för beslutet eller som varit belägen inom plan- området. I samtliga fall ansågs besluten utgöra en prövning av den enskildes civila rättigheter. I målet mot 1 uttalade domstolen att den tvistiga rätten att bygga på sin mark är en rättighet av civil natur i den mening som avses i artikel 6.1. 8 och mot – avgörande , ansökan nr 7151/75 och 7152/75. mot 1 – avgörande , ansökan nr 10842/84 och 2 – avgörande , mål nr 8/1997/792/993. Skärby mot – avgörande , ansökan nr 12258/86. mot – avgörande , ansökan nr 11309-84. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Det är tillräckligt att resultatet av tvisten är avgörande (decisive) för sökandes civila rättigheter och skyldigheter. Detta har i senare rättsfall förtydligats med att enbart svaga samband eller avlägsna konsekvenser inte är tillräckligt för att artikel 6.1 ska bli tillämplig (se t.ex. Fayed mot , avgörande , ansökan nr 17101/90). Det är således tydligt att det av följer en rätt för fastighetsägare att överklaga beslut som rör rätten att bebygga sin fastighet. Denna rätt är dock inte absolut. I målet Enzi mot (avgörande , ansökan nr 29268/95) ansåg att artikel 6.1 inte var tillämplig på en tvist avseende ändring av fastighetsindelningen för fastigheter som enligt plan var avsedda för jordbruksområde eftersom det inte fanns en rätt att bygga på jordbruksmark. Grannar och andra närboende När det gäller frågan om ett PBL-beslut rör en grannes civila rättigheter och skyldigheter är praxis inte lika tydlig. Det finns dock flera mål som rör frågan. Målet Ortenberg mot (avgörande , ansökan nr 12884/87) rörde frågan om artikel 6.1 var tillämplig på en fastighetsägares överklagande av beslut om detaljplan och bygglov som medgav byggande av radhus på hennes grannfastighet. ansåg att även om Ortenberg åberopade offentlig rätt så gjorde hon det för att undvika intrång i sina ekonomiska rättigheter, eftersom hon ansåg att bebyggelsen skulle äventyra hennes nöje av fastigheten och minska dess värde. Vid beaktande av den nära kopplingen mellan Ortenbergs talan och dess konsekvenser för hennes egendom bedömde domstolen att tvisten rörde hennes civila rättigheter och att artikel 6.1 därför var tillämplig. Av betydelse för avgörandet tycks ha varit att grannar enligt österrikisk lag hade rätt att motsätta sig bygglov genom att klaga på att deras personliga intressen påverkas. Som tidigare nämnts är en förutsättning för att artikel 6.1 ska bli tillämplig att det är fråga om en rättighet som har sin grund i nationell rätt. har t.ex. ansett att ett bygglovsbeslut som tillät byggandet av en underjordisk parkeringsplats inte berörde civila rättigheterna för en person som hade betesrättigheter till marken. Skälet till detta var att det intresset inte räknades upp bland de som skulle beaktas enligt den nationella Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked lagen (Hotter mot , avgörande , ansökan nr 18206/06). I målet Ünver mot (avgörande , ansökan nr 36209/97) hade Ünver överklagat bygglov som möjlig- gjorde uppförande av rad byggnader vid . Den nationella domstolen hade efter yrkande av Ünver beslutat att verkställigheten av bygglovsbesluten skulle stoppas. Beslutet följdes dock inte. Ünver hade vid överklagande av besluten framför allt argumenterat för att ett bevarande av landskapsbilden utgjorde ett allmänintresse och att byggplanerna inte var säkra ur geologisk synvinkel. fann att Ünver hade åberopat en processuell rättighet som inte var relaterad till skyddet av en rättighet enligt nationell rätt. Hans talan var enligt en actio popularis (en talan som drivs för allmänhetens bästa och inte för att tillvarata enskilda intressen). Visserligen bodde Ünver i närheten av bebyggelseutvecklingen och hade skäl att klaga över dess effekter på utsikten från hans hus men det kunde inte sägas att tvisten var avgörande för hans privata intressen, t.ex. påverkades inte hans ekonomiska intressen. Processen utgjorde därför inte någon prövning av hans civila rättigheter. Närboende har ansetts ha en rätt enligt konventionen att överklaga beslut om utökat tillstånd för en avfallsanläggning (mot , avgörande , ansökan nr 14282/88). och andra närboende hade överklagat miljötillståndet för anläggningen och åberopat att dricksvattnet i deras brunnar skulle påverkas. konstaterade att talan var direkt kopplad till möjligheten för dem att använda vattnet i fastighetens brunn som dricksvatten. Detta var en aspekt av deras rätt som ägare av fastigheten och tvisten rörde därför deras civila rättigheter. Målet Balmer-Schafroth m.fl. mot (avgörande , mål nr 67/1996/686/876) rörde frågan om personer som bodde inom en radie av 4–från ett kärnkraftverk hade en rätt enligt artikel 6.1 att få sin talan mot en utvidgning av kärnkraftverkets tillstånd prövad. fann att klagandena misslyckades visa att kärnkraftverket utsatte dem personligen för fara som var allvarlig, specifik och överhängande (imminent). De lyckades därför inte etablera en direkt koppling mellan kärnkraftverkets verksamhet och deras rätt till skydd för sin fysiska integritet. Artikel 6.1 var därmed inte tillämplig. Ett annat intressant mål är Fägerskiöld mot (avgörande , ansökan nr 37664/04). Ett par hade utan framgång klagat på ett bygglov för vindkraftverk som hade uppförts cirka 370 Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked meter från deras fastighet. Ytterligare två vindkraftverk fanns i närområdet . De klagande ansåg att beslutet om bygglov utgjorde en överträdelse av rätten till familjeliv i artikel 8 samt skyddet för äganderätten i artikel 1 första tilläggsprotokollet. De åberopade huvudsakligen störningar i form av buller och ljusreflektioner. uttalade att för att artikel 8 ska aktualiseras måste åtgärden direkt påverka den sökandes hem, familje- eller privatliv och de negativa effekterna av miljöstörning nå upp till en viss nivå av allvarlighet. Var nivån ligger är relativ och beror på omständigheterna i det enskilda fallet, såsom intensiteten och olägenheterna av föroreningarna samt dess fysiska och mentala effekter. Den uppmätta ljudnivån understeg riktvärden för när buller utgör störning. Även om bullervärdet skulle vara högre än vad som uppmätts skulle de svenska riktvärdena endast överskridas något. Störningarna från vindkraftverket kunde, enligt , därför inte anses uppnå nivån av allvarlig miljöstörning. Bygglovet utgjorde inte heller en överträdelse av skyddet för äganderätten i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet. Civila rättigheter enligt Högsta förvaltningsdomstolens praxis överklagades beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser från vidare till regeringen. Enskilda kunde därefter under vissa förutsättningar begära rättsprövning av regeringens beslut i . Enligt lagen (2006:304)om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får enskilda ansöka om rättsprövning av ett regeringsbeslut som inne- fattar en prövning av dennes civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i . Genom rättsprövningsinstitutet har alltså kommit att uttala sin syn på civila rättigheter i förhållande till överklagade detaljplaner och områdes- bestämmelser. har slagit fast att för att ett planbeslut ska anses innebära prövning av den sökandes civila rättigheter eller skyldigheter ska den sökande äga en fastighet som påverkas av planen eller visa att han eller hon berörs av planen annat än indirekt (RÅ 2010 ref. 13). I enlighet härmed har ansett att en person som innehar en bostadsrätt i en fastighet inom planområdet inte har rätt att ansöka Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked om rättsprövning av regeringens prövning av en överklagad detalj- plan (RÅ 2010 ref 14). Som framgår av redogörelsen av praxis finns ingen tydlig definition av begreppet civila rättigheter. Begreppet har förändrats succesivt genom praxis och fler och fler områden har täckts in. Artikel 6.1 skapar inte nya materiella rättigheter utan för att artikeln ska vara tillämplig krävs, utöver att det ska vara fråga om en civil rättighet, att det är fråga om en reell tvist om en rättighet enligt nationell rätt. Det gör att det kan variera mellan konventionsstater om artikeln är tillämplig t.ex. i fråga om en grannes överklagande av ett bygglovsbeslut. Enligt vår mening är det dock tydligt att ett beslut om lov eller förhandsbesked som regel anses innefatta en prövning av civila rättigheter för den som äger den fastighet som lovet avser. När det gäller grannar är det inte lika tydligt. Av betydelse för bedöm- ningen av om ett beslut om lov eller förhandsbesked anses beröra en grannes civila rättigheter torde vara om den enskilde äger fastigheten. För att en enskild enbart som boende ska kunna åberopa att ett beslut innefattar en prövning av hans eller hennes civila rättigheter torde det krävas en mer kvalificerad störning. har inte prövat om ett beslut om lov eller förhandsbesked i utgör en prövning av en grannes civila rättigheter. Vår tolkning är att man kan se det som att PBL till- erkänner grannar en slags rättighet att inte utsättas för betydande olägenheter (2 kap. 9 § PBL). Utöver det har grannar erkänts en slags processuell rättighet genom att de ska underrättas om en ansökan om lov eller förhandsbesked och få möjlighet att yttra sig om ansökan innebär en avvikelse från detaljplan eller områdes- bestämmelser eller ska utföras i ett område som inte omfattas av en detaljplan eller områdesbestämmelser (9 kap. 25 § PBL). Genom detta kan ett lov eller förhandsbesked anses utgöra även en prövning av en grannes rättigheter enligt nationell rätt. Innan det finns praxis från avseende svenska förhållanden går det dock inte att veta i vilken mån ett lovbeslut anses utgöra en prövning av en grannes civila rättigheter och skyldigheter och var gränsens i så fall går. Mot bakgrund av de Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked rättigheter grannar har enligt PBL anser vi dock att det är ganska troligt att beslut om lov eller förhandsbesked beroende på störning kan anses angå grannars civila rättigheter, i vart fall för de grannar som äger en fastighet som berörs. Var gränsen går är dock svår att dra. Det finns ett pågående mål i (mot , ansökan nr 51454/11) som eventuellt kan ge svar syn på i vilken mån ett PBL-beslut utgör en prövning av en grannes civila rättigheter. I målet aktualiseras frågan om ett tillägg till detaljplanen avseende motortrafikleden utgör en prövning av civila rättigheterna för en person som hyr ett hus utanför planområdet, men på en fastighet som delvis omfattas av planen. Målet är under beredning. är part till Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, Århuskonventionen, som även Europeiska Unionen anslutit sig till. Konventionen utgör därför en integrerad del av unionens rättsordning (se avgörande C-240/09). Århuskonventionen föreskriver en skyldighet för parterna att garantera allmänheten rätt att få tillgång till information, delta i beslutsprocesser och få tillgång till rättslig prövning rörande miljöfrågor. Med allmänhet avses både fysiska och juridiska personer samt miljöorganisationer (artikel 2.4). Enligt artikel 9.2 i Århuskonventionen ska varje part inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den berörda allmän- heten som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränkts ha rätt att överklaga beslut enligt artikel 6. Denna artikel reglerar allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksam- heter och innefattar miljötillstånd till verksamheter som räknas upp i bilaga 1 till konventionen (artikel 6.1 a). Det är typiskt sett mycket miljöstörande verksamheter som avfallsanläggningar m.m. Enligt punkt 20 i bilagan inkluderas, förutom de verksamheter som räknas upp, även all verksamhet där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömningen av miljöpåverkan enligt den nationella lagstiftningen. Förutom denna skyldighet att möjliggöra tillgång till domstols- prövning i artikel 9.2 ska parterna till konventionen enligt artikel 9.3 se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölag- stiftningen prövad av domstol eller i administrativ ordning. Detta innefattar även en rätt att överklaga beslut av myndigheter som kan strida mot miljölagstiftningen.9 Av artikel 9.3. följer inget krav på domstolsprövning utan prövning efter överklagande kan även ske i administrativ ordning, dvs. Det är inte helt klart vad som avses med den nationella miljö- lagstiftningen. har uttalat att begreppet inte ska tolkas för snävt utan även ett beslut som strider mot t.ex. lagstiftning om buller eller hälsa ryms i begreppet (Århuskonventionens efterlevnadskommittés beslut ACC/C/2010/50, ). Enligt implementeringsguiden till konventionen är artikel 9.3 inte begränsad till lagstiftning som heter något med miljö utan det avgörande är om bestämmelsen i fråga på något sätt gäller miljön. Som exempel anges bestämmelser om stads- planering och miljöskatt (Aarhus Convention An Implementation Guide s. 207). Vad gäller vilka som ska ha rätt att överklaga beslut enligt artikel 9.3 ger konventionen en ganska stor flexibilitet till konventionens parter att bestämma detta. Kriterier får dock inte uppställas som i praktiken hindrar alla eller i stort sett alla miljö- organisationer eller företrädare för allmänheten från att utmana myndigheters handling eller underlåtenhet som strider mot den nationella miljölagstiftningen (Århuskonventionens efterlevnads- kommittés beslut ACCC/C/2006/18, ). Miljöorganisationer har i ett flertal mål i Mark- och och i Kammarrätten i tillerkänts talerätt med stöd av artikel 9 i Århuskonventionen.10 9Det framgår bl.a. av avgörande i det s.k. Slovakiska brunbjörnsmålet, C- 240/09. Målet gällde en slovakisk miljöförenings rätt att vara part och överklaga bl.a. beslut om undantag från bestämmelser om skydd för djurarter, i detta fall brunbjörnen vilken omfattas av art- och habitatdirektivet (Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter). fann att artikel 9.3. i Århuskonventionen inte hade direkt effekt (punkt 44 och 45 i domen). Däremot ankommer det på den nationella domstolen att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rätten så att den står i överensstämmelse med såväl målen i artikel 9.3 Århuskonventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten så att en miljöskyddsförening ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning (punkt 51 i domen). Mark- och avgöranden MÖD 2012:47 och MÖD 2012:48 samt Kammarrätten i avgörande i mål nr 4390-12 och 4396-12. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Det finns inget tydligt svar på om artikel 9 i Århuskonventionen är tillämplig på beslut om lov och förhandsbesked. I vilken mån konventionen är tillämplig på sådana beslut torde variera utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Konventionen borde, enligt vår mening, kunna vara tillämplig t.ex. vid fråga om bygglov för vindkraftverk.11 3.1.8Talerätt för enskilda i miljö- och fastighetsmål Mark- och miljödomstolarna prövar förutom överklagade mål enligt PBL huvudsakligen mål enligt och fastighets- bildningslagen (1970:988) och det finns även kopplingar mellan dessa olika beslut. Det är därför intressant att jämföra med vilka möjligheter som finns att överklaga beslut enligt dessa lagar. Förutsättningarna för enskilda att överklaga beslut enligt bestämmelsen i är desamma som för att överklaga PBL- beslut. En skillnad är dock att miljöärenden inte får medföra olägen- heter medan PBL-besluten inte får medföra betydande olägenheter. Enligt 16 kap. 12 § 1 får överklagbara domar och beslut överklagas av den som beslutet angår om avgörandet har gått honom eller henne emot. Bestämmelsen ger, precis som för talerätten i PBL- mål ingen närmare ledning för vem som har rätt att överklaga. Enligt förarbetena måste den enskilde för att vara sakägare på ett mer konkret sätt vara berörd av beslutet (prop. 1997/98:45 del 1 s. 483). har i NJA 2004 s. 590 I och II uttalat sig om begreppet sakägare enligt . Av avgörandena framgår att rätten att vara part och att överklaga tillkommer varje person som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den verksamhet för vilken tillstånd söks, om risken för skada eller olägenhet rör ett av rättsordningen skyddat intresse och inte enbart är teoretisk eller helt obetydlig. I ärenden som rör lagstiftning som endast avser att skydda allmänna intressen, såsom allemansrätt och strandskydd, har grannar inte rätt att överklaga (jämför prop. 1997/98:45 del 1 s. 486 och MÖD 2001:7). Det gör att möjligheten att överklaga beslut enligt PBL och i praktiken skiljer sig åt. 11 Mark- och har t.ex. i mål P 9722-12 fastställt en mark- och miljödomstols dom i vilken ett bygglov för vindkraftverk upphävdes. Som grund för avgörandet angavs bl.a. att det saknades tillräcklig utredning om förekomsten av fåglar och fladdermöss i området. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Dessutom finns, till skillnad från talerätt i PBL-ärenden, inte någon princip om att s.k. rågrannar har talerätt mot beslut enligt . Beslut enligt fastighetsbildningslagen kan som huvudregel endast överklagas av den som är sakägare (15 kap. 2, 3 och 6 §§ fastighets- bildningslagen). Undantag görs för vissa uppräknade beslut, t.ex. om ersättning till sakkunnig, vilka även får överklagas av annan som beslutet rör (15 kap. 2 § andra stycket fastighetsbildningslagen). Med sakägare avses först och främst ägare till de fastigheter som berörs av fastighetsbildningen. Även servitutshavare och nyttjanderättshavare kan vara sakägare om hans eller hennes rätt berörs. Ett beslut enligt fastighetsbildningslagen medför inte störningar och olägenheter för grannar på samma sätt som ett PBL-beslut kan göra. Störningar för grannar uppkommer indirekt av fastighetsbildningsbesluten, eftersom ett sådant beslut kan möjliggöra exploatering, men själva den störande åtgärden prövas enligt andra lagar som PBL eller . Avgränsningen av talerätt i fastighetsärenden är därför inte lika intressant som avgränsningen i miljöärenden, där man också har störningar för närboende i form av t.ex. buller att ta hänsyn till. 3.2Överväganden om möjligheten att överklaga Bedömning: Det finns inte skäl att införa en särskild bestämmelse om vem som har rätt att överklaga beslut om lov och förhands- besked. Dagens ordning med en hänvisning i (2010:900) till 22 § förvaltningslagen (1986:223), bör fortsatt gälla. Utgångspunkter vid en förändring av möjligheten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Nedan följer de målsättningar vi ansett vara av vikt vid en analys av om möjligheten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked kan och bör ändras. Det övergripande målet med vår utredning är att åstadkomma en effektivare prövningsordning av överklagade . Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked I direktiven anges att det finns en viss osäkerhet om hur sakägarkretsen bör avgränsas och därigenom hur bestämmelserna om underrättelse bör tillämpas. Som framgår av avsnitt 3.1.4 och 3.1.5 ger 22 § förvaltningslagen inte någon närmare vägledning för vilka som kan överklaga ett beslut om lov eller förhandsbesked utan för att avgöra detta måste man känna till praxis på området. En viktig utgångspunkt har därför varit att en förändring av möjlig- heten att överklaga ska göra det tydligare vilka som har rätt att överklaga och att det ska bli mer förutsebart vilka som berörs av ett beslut på ett sådant sätt att de har rätt att överklaga. Förslagen får givetvis inte stå i strid med våra internationella förpliktelser enligt Europa- och Århuskonventionerna. Slutligen får en förändring av möjligheten att överklaga inte inkräkta på rätts- säkerheten. Vi har i avsnitt 2.5.1 närmare redogjort för vår syn på begreppet rättssäkerhet, vilket är ett begrepp som inte har någon entydig definition. Möjligheten att få beslut prövade av domstol efter överklagande har dock bl.a. genom europarätten, allt mer börjat ses som en del av begreppet rättssäkerhet.