sou · H2B344 · 2014-06-23 00:00:00 — En grundläggande princip bakom huvudsyftet att tillgodose samtliga borgenärer är den s.k. likabehandlingsprincipen. I praktiken får dock denna princip ge vika till förmån för olika förmånsrätter. Om gäldenären är en juridisk person innebär konkursen att bolaget likvideras och att det inte längre finns någon gäldenär att rikta betalningsanspråken mot. Är konkursgäldenären däremot en fysisk person svarar gäldenären enligt en annan grundläggande princip, den s.k. restskuldprincipen, även efter konkursen för de skulder som inte har betalats vid konkursen. I kapitel 11 behandlar vi konkursförfaranden närmare. En företagsrekonstruktion innebär ett särskilt förfarande för att rekonstruera en näringsidkares verksamhet. En av rätten utsedd rekonstruktör ska undersöka om den verksamhet som gäldenären bedriver helt eller delvis kan fortsätta och i så fall hur detta bör ske samt om det finns förutsättningar för gäldenären att träffa en ekonomisk uppgörelse med sina borgenärer (ackord). Vi åter- kommer till förfararanden om företagsrekonstruktion i kapitel 11. Ny lagstiftning – varför och på vilket sätt? 4.2Aktiva företagare har små möjligheter att beviljas skuldsanering För att kunna analysera behovet och utformningen av en ny form av skuldsanering för företagare är det väsentligt att känna till hur de nuvarande reglerna tillämpas på företagarna. Kronofogde- myndigheten har av denna anledning gått igenom samtliga ansök- ningar om skuldsaneringar som har kommit in till myndigheten från (då företagare fick utökade möjligheter till skuldsanering) till . kom det totalt in 19 672 ansökningar om skuld- saneringar till . Av dessa ansökningar prövades endast 253, eller , som ansökningar av näringsidkare. Av tabell 4.1 nedan framgår att hela 137 av de 253 ansök- ningarna har lett till avslag, avskrivning eller avvisning. Endast 69 ansökningar har lett till, eller förväntas leda till, skuldsanering. Detta innebär att av de, från början få, företagare som har ansökt om skuldsanering kommer att få sin ansökan beviljad. Enligt uppgift från beviljas av de övriga skuldsaneringsansökningarna. Det är alltså, procentuellt sett, betydligt vanligare med avslag bland den grupp av gäldenärer som är företagare jämfört med de övriga gäldenärerna. Tabell 4.1 Skuldsaneringsärenden, företagare, till Av de 59 personer som än så länge har fått skuldsanering, hade ungefär en tredjedel () näringsverksamheten som huvud- sysselsättning (av sin sysselsättning). SOU 2014:44 Ny lagstiftning – varför och på vilket sätt? gäldenärer hade såväl privatrelaterade som näringsrelaterade skulder. Av de 96 personer som fått avslag, hade knappt hälften av gäldenärerna (44 gäldenärer) näringsverksamhet som huvud- sysselsättning. Som framgår av tabell 4.2 nedan var avsaknaden av kvalificerad insolvens, bristande medverkan, osäker prognos och fortsatt skuldsättning de vanligaste orsakerna till avslag. Däremot var det endast fem av ansökningarna som blev avslagna på grund av att de ekonomiska förhållandena i näringsverksamheten inte var enkla att utreda (jfr 4 § fjärde stycket skuldsaneringslagen). Orsak till avslag på företagares ansökan om skuldsanering Ej enkel utr. Under lagstiftningsarbetet för den senaste reformen framförde regeringen att det i och för sig var svårt att bedöma hur många Ny lagstiftning – varför och på vilket sätt? företagare som skulle kunna komma i fråga för skuldsanering efter lagändringen, men att det saknades skäl att ifrågasätta bedömning att det skulle röra sig om några tusen enskilda näringsidkare (prop. 2010/11:31, s. 11). Som framgår av siffrorna ovan visade sig denna prognos vara felaktig. Det är alltså betydligt färre aktiva företagare som kommer i fråga för skuldsanering än vad regeringen och hade förutsett. Det finns visserligen inget som hindrar att före detta företagare beviljas skuldsanering. Tvärtom ska skulder som härrör från en tidigare näringsverksamhet normalt beaktas positivt vid den allmänna skälighetsbedömningen (prop. 1993/94:123, s. 100 f.). Och eftersom skuldernas ålder inte längre ska vägas in vid skälighetsbedömningen finns det inget krav på att gäldenären måste ha varit överskuldsatt . Detta innebär att före detta företagare som efter en avslutad konkurs får en anställning normalt kan beviljas en skuldsanering. Däremot är de gäldenärer som efter en avslutad konkurs vill starta upp en ny verksamhet i de allra flesta fall förhindrade att få en skuldsanering. Denna gäldenärskategori har nämligen ofta oklara framtida inkomstförhållanden, och deras skuldsaneringsansökningar avslås då det inte går att göra en säker bedömning av gäldenärens framtida betalningsförmåga. 4.3Sverige har en sträng insolvensrätt Enligt den svenska insolvenslagstiftningen har en fysisk person kvar betalningsansvaret för sina skulder även efter en konkurs. Den insolvensrättsliga behandlingen av fysiska personer är förhåll- landevis sträng och står i klar motsättning till den i amerikansk och engelsk rätt förekommande formen av skuldbefrielse (discharge) i konkurs. För de aktiva företagarna och de företagare som vill återgå till att driva näringsverksamhet efter en konkurs balanseras inte detta strikta krav av någon möjlighet till skuldsanering, eftersom skuldsaneringslagen har kommit att tillämpas väldigt restriktivt på denna gäldenärskategori. Svenska företagare har därmed små möjligheter att få sina skulder avskrivna efter en konkurs. I en internationell jämförelse är möjligheterna för en svensk företagare att begränsa sin skuldbörda och starta om på nytt mycket mindre än för företagare i andra länder med likvärdiga ekonomiska system. Ny lagstiftning – varför och på vilket sätt? bedömde och utveckling () i sin granskning av att riskerna med att driva företag behövde begränsas. Den möjlighet som fanns för företagare att få sina skulder avskrivna efter en konkurs bedömde som alltför restriktiv. Snabb avskrivning av skulder lyftes fram som en central faktor för att den som tidigare drivit ett företag skulle kunna starta om (se avsnitt 3.6). I en studie över det danska entreprenörskapet som genomförde studerades möjligheten för företagare i olika länder att starta ny verksamhet efter ett tidigare miss- lyckande.2 I studien rankades länderna baserat på en indikator där ett lågt värde anger ett strikt system och ett högt värde anger ett mer förlåtande system. Som framgår av diagram 4.1 har enligt undersökningen det mest strikta systemet av samtliga jäm- förda länder. Det bör noteras att det har skett några lagändringar sedan undersökningen som i viss mån har utökat möjligheterna för företagare att beviljas skuldsanering (se avsnitt 3.3 ovan). Möjligheterna till en nystart efter misslyckande, 2005 Källa: , (2008). 2 , (2008). Ny lagstiftning – varför och på vilket sätt? 4.4Samhällsekonomiska behov och effekter av ett nytt skuldsaneringssystem 4.4.1En mer förlåtande insolvenslagstiftning gynnar den ekonomiska tillväxten Det finns många aspekter i samhället som påverkar nyföretagandet. Bland annat är faktorer som marknad och efterfrågan, tillgång till kapital och infrastrukturer av betydelse för hur många företag som startas.3 Men även insolvenslagstiftningen kan ha betydelse för viljan att engagera sig i entreprenörskap. Vi har i vår konsekvensanalys närmare analyserat sambandet mellan insolvenslagstiftningen och entreprenörskap (se avsnitt 12.6.2). Sammanfattningsvis tyder mycket på att en förlåtande insolvenslagstiftning medför att personer blir mer benägna att engagera sig i entreprenörskap. Om de ekonomiska riskerna med entreprenörskap minskar, sänds signaler till presumtiva företagare om att det finns möjligheter till en nystart om företagssatsningen misslyckas. Sådana signaler verkar positivt för nyföretagandet, och det är vår bedömning att en sådan förändring kan leda till en ökning av nyföretagandet. Däremot är det naturligtvis mycket svårt, eller näst intill omöjligt, att uppskatta hur stor denna ökning kommer att bli. En annan effekt av att utöka möjligheterna för företagare att få skuldsanering är att en del av de seriösa företagarna som har misslyckats med sin företagssatsning kommer att få en möjlighet att åter starta företag. Om dessa personer får en möjlighet att snabbt och effektivt saneras från sina skulder, ökar sannolikheten för att de ska återgå till entreprenörskap. Mot bakgrund av de studier som har gjorts beträffande sambandet mellan nyföretagande och tillväxt, kan slutsatsen dras att en sådan utveckling med all sannolikhet kommer att skapa nya arbetstillfällen och bidra till den ekonomiska tillväxten. Denna slutsats stöds av den ekonomiska analys som Myndigheten för till- växtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) har gjort på uppdrag av utredningen, se bilaga 3 till betänkandet. Som framgår av denna analys finns det belägg för antagandet att en mildare insolvenslagstiftning uppmuntrar inte bara mer utan även bättre entreprenörskap. Individer som överväger att starta och arbeta i företag med uttalad tillväxtvilja och potential tar ofta i 3 Underlagsrapport nr 5 till , Nyföretagande, näringslivsdynamik och tillväxt i den nya världsekonomin, 2007, s. 24. Ny lagstiftning – varför och på vilket sätt? beaktande och väger in konsekvenserna av ett misslyckande i sitt beslut. Den samhällsekonomiska nyttan av att införa mildare insolvensregler är därmed betydande eftersom detta särskilt påverkar vilka individer som startar företag. Detta är i sin tur betydelsefullt ur ett tillväxtperspektiv eftersom just sådana former av möjlighetsbaserat och innovativt entreprenörskap är viktigast för den ekonomiska tillväxten.4 Det är därför vår bedömning att vårt förslag kan förväntas gynna den ekonomiska tillväxten (se avsnitt 12.6.2 för en utförligare analys i denna del). 4.4.2Förändringar i insolvensrätten kan påverka kreditgivningen En uppmjukning av insolvensreglerna riskerar att få negativa effekter på kreditgivningen. Det är främst denna aspekt som har motiverat den återhållsamma inställningen till en uppmjukning av det insolvensrättsliga systemet (se t.ex. prop. 2010/11:31, s. 18 f.). Sämre kreditvillkor kan medföra att nyföretagandet hämmas och att existerande företag slås ut, vilket i sin tur kan hämma den ekonomiska tillväxten. Om ett nytt system skulle innebära att ett stort antal företagare får sina skulder nedskrivna på ett alltför lättvindigt sätt kan effekter på kredit- givningen inte uteslutas.5 Vår utredning rör en ny skuldsanerings- form, och alltför snabba och långtgående förändringar på detta område riskerar att få negativa konsekvenser för kreditgivningen och den allmänna betalningsmoralen. Det har därför varit vår utgångspunkt att förändringar bör införas med viss försiktighet. Som vi utvecklar närmare i vår konsekvensanalys har vi gjort bedömningen att våra förslag får en begränsad påverkan på kreditgivningen (se avsnitt 12.6.3). Vi föreslår tydliga kriterier för den nya formen av skuldsanering. Den föreslagna regleringen kommer, till skillnad från tidigare förslag på området, att omfatta en begränsad krets av gäldenärer. Således har vi beräknat att cirka 800 gäldenärer kommer att beviljas F-skuldsanering (se avsnitt 12.5). Siffran ska jämföras med att Kronofogde- myndigheten beviljade drygt 5 400 ansökningar om skuldsanering. De gäldenärer som kommer att beviljas F-skuld- 4Björn Falkenhall och , Ekonomisk analys av vissa konsekvenser av förslag till nytt skuldsaneringsförfarande, bilaga 3 till betänkandet. 5Lars Silver och , Skuldsanering för företagare – Effekter på kreditmarknaden, bilaga 4 till betänkandet. Ny lagstiftning – varför och på vilket sätt? sanering kommer att vara kvalificerat insolventa. Skuldbördan kommer i de allra flesta fall att utgöras av den restskuld som kvarstår efter att gäldenären själv eller det företag som skulderna har uppstått i har genomgått ett konkursförfarande. Borgenärerna hade därmed även utan en F-skuldsanering fått betalning för sina fordringar i mycket liten utsträckning. De faktiska ekonomiska konsekvenserna för borgenärerna bör alltså bli högst begränsade. Dessutom kvarstår en del av företagarens personliga risktagande genom kravet på att företagaren alltid måste kunna betala en del av sina skulder. Mot denna bakgrund framstår riskerna för stigande kreditkostnader och försämrad kredittillgänglighet som låga. Denna slutsats stöds av den analys av förslagets effekter på kreditgivningen som och har gjort på uppdrag av Tillväxtanalys.6 Erfarenheter från den danska regle- ringen på området talar i samma riktning. 4.4.3Övriga ekonomiska konsekvenser för samhället Den nya skuldsaneringsformen kommer att sända signaler som medför att nyföretagandet ökar och tillväxten främjas. Men vårt förslag medför även att överskuldsatta personer med närings- relaterade skulder kommer att skuldsaneras i större omfattning än . En stor del av dessa personer kommer att ha avvecklat sin näringsverksamhet genom en konkurs före F-skuldsaneringen. De kommer i många fall att sakna sysselsättning, och en F- skuldsaneringen medför en möjlighet för dem att återgå till att driva näringsverksamhet i stället för att vara arbetslösa. Därmed uppstår en ekonomisk vinst för samhället. Vi har i vår konsekvensanalys uppskattat kostnaderna för en överskuldsatt företagare som på grund av sin skuldbörda lever i ekonomiskt utanförskap till . Detta skulle innebära att våra förslag kan medföra en årlig besparing för sam- hället i form av produktionsvärden som annars går förlorade och välfärdskostnader med sammanlagt (avsnitt 12.6.5). 6 och , Skuldsanering för företagare – Effekter på kreditmarknaden, bilaga 4 till betänkandet. Ny lagstiftning – varför och på vilket sätt? 4.5Ny lagstiftning – varför och på vilket sätt? 4.5.1Det finns ett behov av ett skuldsaneringssystem för seriösa företagare Att vara företagare innebär många utmaningar Det finns i praktiken betydande likheter mellan en företagares och en löntagares ekonomiska förhållanden. Enskilda näringsidkare råkar, precis som löntagare, ut för sjukdom, separationer och andra former av kriser som kan påverka arbetsförmågan. För både löntagare och företagare gäller att vissa utgifter kvarstår även om inkomsterna försvinner. Företagare drabbas dock ofta hårdare eftersom de har ett sämre skyddsnät än en löntagare och dessutom som regel har fasta näringsrelaterade utgifter utöver de privata. En företagare är för sin inkomst beroende av omständigheter som han eller hon inte själv kan påverka. Annorlunda uttryckt är en företagares öde nära förknippat med företagets öde. En under- leverantörs eller en kunds konkurs eller förändrade betalnings- villkor kan leda till minskad, eller utebliven, inkomst. Även förändringar i omvärlden, såsom exempelvis en konjunktur- nedgång, kan ha samma effekt. Därmed ökar också risken för skuldsättning. Denna skuldsättning kan uppkomma genom att företagaren tar personliga lån för att kompensera den uteblivna inkomsten eller genom att företagaren blir betalningsansvarig för skulder som företaget inte kan betala. Som vi återkommer till i följande avsnitt är en enskild näringsidkare nämligen personligt betalningsansvarig för företagets skulder och svarar primärt för dessa. Men även företrädare för aktiebolag är , om än sekundärt, ansvariga för bolagets skulder, bl.a. genom företrädar- ansvar eller ett personligt borgensåtagande för bolagets skulder. Även närstående till företagaren riskerar att drabbas vid en misslyckad företagssatsning eftersom de har gått i personlig borgen för företagarens eller företagets skulder. Det är inte heller ovanligt att företagarens bostad är belånad, vilket kan leda till ett än hårdare slag för familjen. För en juridisk person innebär konkursen att bolaget likvideras och att det inte längre finns någon gäldenär att rikta betal- ningsanspråken mot. Men för företagaren själv är det svårt att någonsin komma till rätta med sin skuldbörda. En fysisk person har kvar sina skulder även efter en konkurs. Ny lagstiftning – varför och på vilket sätt? företagsrekonstruktioner är detta förfarande inte alltid anpassat för en enskild företagares betalningssvårigheter. En företags- rekonstruktion syftar till att rekonstruera en verksamhet. En näringsidkare kan ha stora skulder som inte i sig beror på brister i hans eller hennes rörelse. Det kan vara fråga om skulder som hänför sig till en tidigare konkurs eller förlustförsäljning. Det kan också vara fråga om privata lån som företagaren har tagit för att kompensera uteblivna inkomster vid sjukdom eller olycksfall. I dessa fall lämpar sig förfarandet för företagsrekonstruktion mindre väl. Dessutom är en företagsrekonstruktion förenad med relativt höga kostnader för gäldenären. Även om möjligheten för företagare att få skuldsanering utökades något i samband med den senaste lagstiftningen på området, visar uppgifterna från att det är svårt för aktiva företagarna att få skuldsanering enligt de nuvarande reglerna. Detta innebär att företagarna saknar möjlighet att komma till rätta med sin skuldbörda om företags- satsningen misslyckas. Medan en löntagare med en viss skuldbörda har möjlighet att få skuldsanering och bli fri från skulderna , tvingas en aktiv företagare med motsvarande skulder i stället att leva med skulden under överskådlig framtid eller avsluta sin näringsverksamhet för att kunna få en skuldsanering. Till detta kommer att företagaren i många fall även har satsat, och förlorat, sina besparingar genom företagssatsningen. En andra chans för ärliga entreprenörer En sund och välfungerande ekonomi har ett stort inflöde av nya företag men också många företag som lämnar marknaden. Företags uppkomst och fall är naturliga inslag i en välfungerande ekonomi. Att verksamheter avvecklas är en betydelsefull del av närings- livsdynamiken och utgör en naturlig del av konkurrensen. Företagsnedläggningar frigör dessutom resurser som kan allokeras till mer produktiva verksamheter. Företagsnedläggningar kan därför vara betydelsefulla för den ekonomiska tillväxten. av alla företag som startas överlever inte efter start.7 Och av samtliga företagsnedläggningar avvecklas av verksamheterna genom en konkurs. Ett visst mått av risktagande är nödvändigt för att företagandet ska 7 Tillväxtanalys Statistikrapport 2010:02. Ny lagstiftning – varför och på vilket sätt? Felsatsningar och misslyckanden är ibland en nödvändig- het inom företagsvärlden för att framgång ska uppnås. Dessutom visar forskning att tidigare erfarenheter av företagande ofta leder till ett framgångsrikt entreprenörskap.8 Verksamheter som startas upp av tidigare företagare ökar snabbare än andra verksamheter vad gäller bl.a. tillväxt och skapande av arbetstillfällen.9 Dessa företagare har även en lägre misslyckandegrad eftersom de har lärt av tidigare misstag. Av de entreprenörer som driver framgångsrika verksamheter, har tidigare drivit en verksamhet och har drivit två eller flera.10 Trots detta ses företags- konkurser väldigt sällan som en möjlighet till nysatsande och omstart. Det förekommer naturligtvis att konkurser ingår i ett brottsligt agerande eller som en del i affärsstrategin. Sådana oärliga kon- kurser utgör 4–av det totala antalet konkurser.11 Förekomsten av oärliga konkurser gör att en konkurs signalerar någon form av klandervärt beteende trots att en företagskonkurs beror på omständigheter som företagaren varken kunnat påverka eller bort förutse. Detta påverkar i sin tur den sociala acceptansen för företagare som misslyckats med sin företagssatsning. Trots att de flesta företagare som har fått avveckla sin verksamhet föredrar en framtida karriär som entreprenör framför att vara löntagare, kan den stigmatisering som följer på en konkurs verka hämmande på företagarens vilja att starta om. Och de som väljer att starta om möts av misstro bland kunder och samarbetspartners. Europeiska studier visar att av de tillfrågade inte vill investera i ett företag som drivs av en person som har misslyckats. Nästan hälften av de tillfrågade är mindre villiga att beställa varor från ett sådant företag och de allra flesta skiljer inte mellan en bedräglig konkurs och ett misslyckande som beror på omständigheter utanför företagarens kontroll. Den stigmatiserande effekt som en konkurs innebär har en avskräckande 8Jfr , Jobb och företagande – Insolvensförfarande och entreprenörskap, bilaga 1 till Konsekvensanalys av förslag till ny insolvensrätt, Tillväxtanalys, , Dnr 2009/073, s. 4. Stam m.fl, Renascent Entrepreneurship. 10Factors of business success, Statistic in focus 29/2006. 11A second chance for entrepreneurs, Prevention of bancruptcy, simplification of bancruptcy preocedures and support for a fresh start, Final Report of the , European Commission, s. 3. Ny lagstiftning – varför och på vilket sätt? effekt även på de potentiella företagare som överväger att starta företag.12 Det finns alltså ett behov av att dels ge ärliga företagare möjlighet till en andra chans, dels skilja ut de seriösa och ärliga företagarna som har misslyckats från de som har drivit sin verk- samhet på ett illojalt och bedrägligt sätt. Ett sätt att åstadkomma detta på är att skapa ett skuldsaneringssystem som omfattar de se- riösa och lojala företagarna men utesluter de oärliga. Genom att på detta sätt särbehandla de ärliga företagarna blir skiljelinjen mellan seriösa och oseriösa företagare tydligare. I förlängningen kan också acceptansen för seriösa företagare som misslyckats med en före- tagssatsning och vill göra ett nytt försök bli större. Ett snävt tillämpningsområde med stort symbolvärde Det finns alltså ett behov av att skydda de ärliga företagarna från alltför hårda privatekonomiska konsekvenser av entreprenörskapet. Eftersom samhället är beroende av entreprenörer för att skapa tillväxt och arbetstillfällen är det varken rimligt eller ändamålsenligt att en företagare ska behöva riskera sin egendom, sin inkomstkälla och sin sociala status för att förverkliga en affärsidé. Men en förändring är nödvändig även ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. Svenska företagare har, i en internationell jämförelse, små möjligheter att få sina skulder avskrivna efter en konkurs. Detta riskerar att påverka nyföretagande och entrepre- nörskap i negativ riktning. Även om regleringen kommer att få ett snävt tillämpnings- område, kan den för den enskilda företagaren som omfattas av regelverket bli helt livsavgörande genom att han eller hon får möjlighet att starta om igen efter en misslyckad företagssatsning. Lagen kommer dessutom att ha ett betydande symbolvärde genom att den ger signaler till presumtiva och existerande entreprenörer om en minskad risk med ärliga företagssatsningar, vilket i sin tur medför positiva tillväxteffekter. Genom att dels skydda den ärliga företagaren som har drabbats av överskuldsättning, dels sända signaler till presumtiva och existerande företagare, kommer lagstiftningen att fylla en viktig funktion i det svenska insolvens- rättsliga systemet. 12 Commissionss Flash Eurobarometer nr 192, Entrepreneurship. Ny lagstiftning – varför och på vilket sätt? 4.5.2Förfarandet ska vara snabbt och effektivt Regleringen ska träffa en ny målgrupp, och riktar sig främst till före detta eller aktiva företagare som är i behov av ett snabbt för- farande för att därefter kunna återvända till entreprenörskap. Denna krets av gäldenärer är vanligtvis initiativkraftiga och företagsamma personer som inte har samma behov av stöttning och ekonomisk rehabilitering som övriga skuldsaneringsgäldenärer. Generellt sett har denna målgrupp även motivation och handlings- kraft att snabbt och resultatinriktat ta itu med sin överskuld- sättning. Ur ett tillväxtperspektiv är det viktigt att minska den sammantagna tiden för konkurs och skuldsanering.13 Även arbetet inom EU går mot en strävan att i möjligaste mån korta tiden mellan en företagares konkurs och hans eller hennes skuld- avskrivning. Det är av nu nämnda anledningar utredningens utgångspunkt att reglerna ska vara inriktade på ett snabbt, men relativt tufft, förfarande.