sou · H2B370 · 2014-10-15 00:00:00 — En beloppsgräns kan också på ett omotiverat sätt avhålla från att påföra högre sanktionsavgifter för att slippa gå vägen via sanktionsföreläggande och eventuell domstolsprocess. Någon särskild beloppsgräns för när får fatta bindande beslut om sanktionsavgift mot fysiska flaggningsskyldiga personer bör därför inte införas. Som utredningen tidigare konstaterat är varken höga sanktions- avgifter i sig eller ett stort utrymme för att fastställa storleken på sanktionsavgiften något som hindrar att inspektionen fattar det första bindande beslutet. En sådan ordning ställer dock höga krav på förutsebarhet och transparens i sanktions- systemet och klara riktlinjer för hur avgifterna beräknas bidrar till förtroendet för beslutsförfarandet. I riktlinjer10 används en schablonmetod för att fastställa sanktionsavgifter vid överträdelser av flaggningsreglerna. Metoden bygger på en grund- avgift vid försening i antal handelsdagar. Grundavgiftstabellen kan sedan frångås med beaktande av försvårande respektive förmild- rande omständigheter. Den metod som tillämpar innehåller ett tydligt och mätbart moment i överträdelsen som gör att det i rimlig utsträckning går att förutse hur stor avgiften kan bli i det särskilda fallet. 10 riktlinjer för bestämmande av särskild avgift för överträdelser av 4 kap. lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, Fi Dnr 11-9242. 9.5.3Fysiska personer i bolagets styrelse eller ledning vid överträdelser från bolagets sida Förslag: prövar genom sanktionsförelägg- ande frågor om sanktioner mot ansvariga fysiska personer vid överträdelser från bolagets sida. Om ett sådant föreläggande inte har godkänts inom utsatt tid får ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktionen ska beslutas. Ett förfarande med sanktionsföreläggande Utredningen föreslår att det vid prövningen av sanktioner och sanktionsavgifter mot fysiska personer i bolagets styrelse eller led- ning vid överträdelser från bolagets sida införs subjektiva rekvisit (avsnitt 8.5.2). Bestämmelserna skiljer sig därigenom från reglerna om sanktioner och sanktionsavgifter mot juridiska personer och flaggningsskyldiga fysiska personer som bygger på en prövning av objektiva kriterier. Som tidigare konstaterats är det motiverat med domstolspröv- ning främst när en bedömning av avgiftsskyldigheten är beroende av att ett uppsåt eller en oaktsamhet kan fastställas. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att prövningen av sanktioner och sanktionsavgifter mot ansvariga fysiska personer i bolagets styrelse eller ledning vid överträdelser från bolagets sida ska ske i domstol. En ordning som innebär att måste väcka talan hos domstol för en prövning av en sanktion eller sanktions- avgift kan försena beslutet i förhållande till en ordning där tillsyns- myndigheten själv kan fatta beslutet. Det skulle i så fall motverka effektivitetssyftet i öppenhetsdirektivet i den utsträckning man därmed avser ett snabbare beslutsförfarande. För att inte i onödan försena överträdelseärenden finns det skäl för en modell där Finans- inspektionen, på samma sätt som föreslagits vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet och marknadsmissbruksförordningen,11 först utfärdar ett sanktionsföreläggande, som om det godkänns blir 11 Promemoria om sanktioner enligt CRD IV, ingiven till av värdepappersmarknadsutredning och marknadsmissbruksutredning Fi2014/1356/FMA/BF), s. 95 ff. och SOU 2014:46 s. 346 ff. att jämställa med en lagakraftvunnen dom. I de fall ett sådant före- läggande inte godkänns kan ansöka hos dom- stol om att sanktionen ska beslutas. För det fall ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid ska enligt utredningens förslag ansöka hos domstol om att sanktionen ska beslutas. I fråga om valet av domstols- slag gör utredningen följande överväganden. Beslut om administrativa sanktioner och avgifter vid överträdel- ser av reglerna om flaggning och regelbunden finansiell informa- tion i LHF och LVM är av offentligrättslig karaktär och ska enligt gällande ordning prövas av allmän förvaltningsdomstol. Frågan är om det föreligger skäl att avvika från den gängse ordningen i något avseende vid införandet av sanktioner och sanktionsavgifter mot ansvariga fysiska personer i bolagets styrelse eller ledning vid över- trädelser från bolagets sida. Den omständigheten att sådana överträdelseärenden innefattar en bedömning av subjektiva rekvisit, som i brottmål regelmässigt är föremål för prövning i allmän domstol, kan i viss mån anföras som skäl för att allmän domstol är lämplig.12 Det är emellertid inte heller något främmande för allmän förvaltningsdomstol att pröva subjektiva rekvisit. En sådan prövning sker exempelvis i mål om företrädaransvar enligt skatteförfarandelagen samt i mål enligt produktsäkerhetslagen (2004:451). Såvitt utredningen känner till finns från lagstiftarens sida inga tankar om att ändra denna ordning. beslut om sanktioner vid överträdelser av de skyldigheter som följer av LHF och LVM överklagas, som ovan anförts, enligt gällande rätt till allmän förvaltningsdomstol (8 kap. 1 § LHF och 26 kap. 1 § LVM). Även enligt annan finansmarknads- rättslig lagstiftning överklagas beslut om in- gripanden till allmän förvaltningsdomstol (se bl.a. 15 § lagen [2012:735] med kompletterande bestämmelser till EU:s blank- 12 I de fall ett sanktionsföreläggande inte har godkänts föreslås vid genomförandet av kapital- täckningsdirektivet att prövningen ska destineras till , samma prome- moria s. 95 ff. Även marknadsmissbruksutredning har föreslagit att sanktioner vid överträdelser av marknadsmissbruksförordningen ska destineras till , SOU 2014:46 s. 354 f. ningsförordning och 8 kap. 3 § lagen om offentliga uppköps- erbjudanden på aktiemarknaden). En sådan instansordning gäller vanligtvis även utanför finansmarknadsområdet vid överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut om administrativa sanktioner (se exempelvis ovan nämnda skattetillägg enligt skatteförfarandelagen, tulltillägg enligt tullagen och arbetsmiljöavgift enligt arbetsmiljö- lagen). Genom att förlägga prövningen av sanktioner mot fysiska personer i bolagets styrelse eller ledning, på talan av , till allmän förvaltningsdomstol tas den kompetens som redan finns hos domstolarna att pröva överträdelser av regelverket tillvara. Detta torde leda till att handläggningen blir mer effektiv och omlopps- tiderna kortare. Till följd av forumregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar kommer ansök- ningar om att en sanktion eller sanktionsavgift ska beslutas att ske hos Förvaltningsrätten i med den organisation som nu har.13 Den koncentration som blir effekten härav kan också leda till ökad kvalitet i dömandet och en mer enhetlig praxis. Om beslut om sanktion eller sanktions- avgift mot bolaget för en överträdelse prövas i allmän förvaltnings- domstol och sanktionen mot en styrelseledamot eller verkställande direktören för samma överträdelse prövas i allmän domstol kompli- ceras av förståeliga skäl handläggningen. Utgångspunkten bör enligt utredningen vara att likartade mål ska handläggas i samma domstol. En sådan ordning är inte bara till fördel för den enskilde utan torde även gynna rättssäkerheten och medföra processekono- miska fördelar för såväl den enskilde som för det allmänna. Ett förfarande som medger en handläggning av frågorna i samma dom- stol minskar risken för kompetenskonflikter som kan uppstå vid handläggning av likartade mål i olika domstolar samt ger bättre möjlighet att kunna pröva sanktioner mot fysiska och juridiska personer för samma överträdelse. Mot den redovisade bakgrunden skulle det innebära ett alltför stort steg för denna utredning att föreslå en ordning där typiska förvaltningsrättsliga frågeställningar bryts ut och hanteras i den ordning som gäller vid de allmänna domstolarna. För det fall ett 13 Jfr Lagrådets yttrande över förslag till En ny organisation för polisen . sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid föreslår därför utredningen att får ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktionen ska beslutas. 9.6Särskilt om förfarandet med sanktionsföreläggande Förslag: Ett sanktionsföreläggande ska innehålla uppgift om 1.den fysiska person som föreläggandet avser, 2.överträdelsen och de omständigheter som är nödvändiga för att känneteckna den, 3.de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen, och 4.den sanktion som föreläggs personen. Föreläggandet ska innehålla en upplysning om att talan om sanktionen kan väckas om föreläggandet inte godkänns inom den tid som anger. För att systemet ska vara effektivt är det av vikt att systemet utformas så att det kan antas att föreläggandena kommer att god- tas. Av förvaltningslagen (1986:223) följer också att den behöriga myndigheten regelmässigt ska kommunicera ett övervägande om föreläggande av visst innehåll innan beslut om föreläggande fattas. Som tidigare anförts är klara riktlinjer för sanktionsavgifternas storlek centralt för att skapa förtroende för beslutsförfarandet. Sådana riktlinjer i kombination med att avgifterna inte blir alltför höga kan antas bidra till att sanktionsföreläggandena i högre ut- sträckning godkänns. Öppenhetsdirektivet anger ett tak för sanktionsavgifternas storlek, även om detta är mycket högt. Någon särskild belopps- gräns för avgiftsförelägganden bör emellertid inte införas utan befogenheten att utfärda sanktionsföreläggande bör gälla generellt. Ett sanktionsföreläggande måste innehålla vissa uppgifter för att kunna identifiera överträdelsen och avgränsa den mot andra för- faranden. Föreläggandet bör innehålla uppgift om den fysiska person som föreläggandet avser, överträdelsen och de omständigheter som är nödvändiga för att känneteckna den, de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen och den sanktion som föreläggs personen. Några ytterligare krav på innehållet i föreläggandet behöver inte ställas. För att undvika att ansöker om att sank- tionen eller sanktionsavgiften ska beslutas måste personen i fråga skriftligen godkänna föreläggandet inom den tid som inspektionen bestämmer. Tidsperioden bör vara kort. Om den förelagda personen uttryckligen förklarat att han eller hon inte god- känner föreläggandet bör kunna ansöka hos domstol om beslut avseende den överträdelse som föreläggandet avser. Föreläggandet ska innehålla en upplysning om att talan om sanktionen kan väckas om föreläggandet inte godkänns inom den tid som anger. 9.7Betalning av sanktionsavgift, verkställighet och preskription I 6 kap. 3 b § LHF och 25 kap. 20 § LVM finns bestämmelser om att den som avser att ta ut särskild avgift av måste delges en upplysning om att frågan om särskild avgift har tagits upp av inspektionen . Enligt LHF är tiden från det att överträdelsen av flaggningsreglerna ägde rum. Mot- svarande tidsfrist vid överträdelser av reglerna om regelbunden finansiell information enligt LVM är . Som skäl för en längre tidsfrist enligt LHF anfördes i förarbetena att situationen skiljer sig jämfört med den då ett företag underlåter att offentlig- göra regelbunden finansiell information i rätt tid, eftersom det för sådan information finns särskilt uppsatta tidsfrister och det således är känt för när informationen ska publiceras. Det är av det skälet nödvändigt att inspektionen får till sitt förfogande innan den berörde måste delges upplysning om att frågan har tagits upp (prop. 2006/07:65 s. 242). Motsvarande bestämmelser bör även finnas vid beslut om sanktionsföreläggande mot ansvariga fysiska personer vid över- trädelser från bolagets sida, varför regler härom ska föras in i LHF och LVM. Såvitt gäller betalning och indrivning av särskild avgift finns bestämmelser i 6 kap. 3 d § LHF och 25 kap. 25–27 §§ LVM. Enligt bestämmelserna ska avgiften betalas efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet. Bestämmelserna om betalning bör justeras så att det fram- går att tiden även räknas efter en dom om att ta ut avgiften vunnit laga kraft. I 25 kap. 28 § LVM finns en bestämmelse om att särskild avgift faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom en femårsfrist från det att beslutet vann laga kraft. En motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 3 e § LHF såvitt gäller överträdelser av reglerna om prospekt samt erbjudandehandlingar enligt lagen om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden. Däremot om- fattar inte bestämmelsen överträdelser av flaggningsreglerna. Utred- ningen föreslår att nuvarande lagstiftning ändras så att en sank- tionsavgift som har beslutats faller bort på grund av utebliven verk- ställighet inom femårsfristen, dvs. även när avgiften har påförts på grund av överträdelse av flaggningsbestämmelserna. 10Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har i betänkandet lämnat förslag till de anpassningar av svensk rätt som föranleds av ändringar i öppenhetsdirektivet. Öppenhetsdirektivet innehåller bestämmelser om information som ska offentliggöras av emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, exempelvis års- och koncern- redovisningar och halvårsrapporter. Vidare innehåller direktivet bestämmelser om att aktieägare och andra anmälningsskyldiga ska informera om förändringar i större innehav av aktier m.m. Behörig myndighet enligt direktivet är i . Öppenhetsdirektivet syftar till att bidra till öppna, effektiva och integrerade värdepappersmarknader inom gemenskapen. Tillgång till information är en förutsättning för välgrundade investerings- beslut och för förtroendet för värdepappersmarknaden. Det bidrar till en välfungerande prisbildning och att den allokering av kapital som sker på marknaden fungerar på ett samhällsekonomiskt effek- tivt sätt. En välfungerande inre marknad befrämjar tillväxt och skapande av arbetstillfällen och är därmed gynnande för samhälls- ekonomin i stort. Syftet med de förändringar i öppenhetsdirektivet som genom- förs är bl.a. att förenkla kraven och göra värdepappersmarknaden mer attraktiv som källa till finansering, i synnerhet för små och medelstora emittenter. Ytterligare ett syfte är att öka insynsram- verkets effektivitet och öka genomlysningen av ägarförhållandena i företag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad 1 Se skäl 1 till öppenhetsdirektivet. Konsekvenser av utredningens förslag genom att utöka flaggningsskyldigheten till att omfatta nya typer av finansiella instrument.2 Genomförandet av ändringarna i öppenhetsdirektivet medger i vissa delar strängare nationella bestämmelser än de som föreskrivs i direktivet. Utredningens lagförslag har i huvudsak lagts på direk- tivets nivå. I den mån utredningen gjort bedömningen att det är motiverat att bevara den nuvarande standarden på informations- givningen, och lagstiftning bedömts vara det mest effektiva sättet att uppnå detta utan att försämra konkurrenskraften för svenska företag och reglerade marknader, har utredningen föreslagit en striktare reglering än direktivets. En närmare redogörelse för utgångs- punkterna för utredningens förslag redovisas i avsnitt 3.5. Medlemsstaterna ska se till att de bestämmelser som genomför ändringsdirektivet i nationell rätt ska träda i kraft . Om de nödvändiga anpassningarna av svensk rätt inte görs riskerar att kommissionen inleder ett förfarande om fördragsbrott. Något behov av särskilda hänsyn vad avser tidpunkten för ikraftträdande bedöms inte föreligga. 10.2Konsekvenser för enskilda och företag Vad avser enskilda och företag bedöms utredningens förslag främst medföra konsekvenser för företag vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad (emittenter) och samt fysiska och juridiska personer som agerar som investerare på värde- pappersmarknaden. Utredningens förslag berör även börser som bedriver reglerade marknader. Bestämmelserna om regelbunden finansiell information Bestämmelserna om regelbunden finansiell information ska tilläm- pas av emittenter som har som hemmedlemsstat. Enligt uppgifter från uppgick antalet emittenter som har som hemmedlemsstat till 329 stycken vid inledningen 2 Se bl.a. skäl 2 till ändringsdirektivet. Konsekvenser av utredningens förslag Av dessa var 267 stycken emittenter av aktier som är upp- tagna till handel på en reglerad marknad. Utredningens förslag innebär att nuvarande lagkrav på kvartals- vis rapportering för emittenter av aktier slopas. Med hänsyn till att de noteringsavtal för emittenter av aktier som gäller på de svenska börserna ställer krav på kvartalsvis rapportering, kommer utred- ningens förslag inte innebära någon förändring för majoriteten av de aktieemittenter som träffas av det slopade lagkravet. För det fåtal emittenter som är upptagna till handel på en reglerad marknad utanför kan, beroende på vilka regler som gäller vid den reglerade marknaden, det slopade kravet innebära en lättnad. Enligt utredningens förslag ska emittenter upprätta års- och koncernredovisning med hjälp av ett enhetligt elektroniskt rapporte- ringsformat . ska ta fram tekniska standarder för att specificera det elektroniska rapporterings- format som ska användas. Ett exempel på ett elektroniskt rapporte- ringsformat är XBRL, se avsnitt 6.4.3. XBRL används för den myndighetsrapportering som fullgörs av finansiella företag. Den löpande administrativa hanteringen av den elektroniska rapporte- ring som ska fullgöras bedöms inte medföra några väsentliga kostnadsökningar för berörda emittenter. För att uppfylla kravet på elektronisk rapportering krävs dock system- anpassningar som kommer att medföra initiala kostnader för de emittenter som träffas av kravet. Omfattningen av de initiala investe- ringar som krävs beror på hur det enhetliga elektroniska rapporte- ringsformatet slutligen utformas, vilka systemmässiga resurser den enskilda emittenten har att utgå ifrån samt arten och omfattningen av emittentens verksamhet. Någon närmare kvantitativ uppskatt- ning av de ekonomiska konsekvenserna för emittenterna har därför inte kunnat göras. Det kan dock noteras att den anpassning till liknande krav på elektronisk rapportering som om- fattar finansiella företag varit resurskrävande för de företag som berörts. Utredningens förslag att förlänga den period som en emittent ska hålla års- och koncernredovisningar respektive halvårsrapporter tillgängliga för allmänheten från fem till bedöms inte medföra några konsekvenser för emittenterna. Enligt den ordning som gäller i anses handlingarna tillgängliga för allmänheten genom att de finns att tillgå i lagringsfunktion. Konsekvenser av utredningens förslag terna har därmed fullgjort sin skyldighet att hålla handlingarna tillgängliga i och med att informationen lämnas till Finansinspek- tionen i samband med offentliggörandet. Offentliggörande av rapport om betalningar till myndigheter Emittenter som verkar inom utvinningsindustrin och inom avverk- ning av primärskog ska enligt utredningens förslag offentliggöra en årlig rapport om betalningar till myndigheter senast efter utgången av varje räkenskapsår. Förslag på att en sådan årlig rapport ska upprättas av företag som är verksamma inom utvinnings- industrin och inom avverkning av primärskog har lämnats i ett delbetänkande av redovisningsutredningen (Ju 2013:01) med anled- ning av ändringar i EU:s redovisningsdirektiv. Utredningens för- slag innebär således endast att den rapport som upprättas enligt andra bestämmelser ska offentliggöras och lämnas till Finans- inspektionen enligt LVM. Enligt redovisningsutredningens betänkande fanns i cirka fem stora företag3 som var verksamma inom utvinningsindustrin och tio stora företag som var verksamma 2011. Siffrorna bedömdes dock av utredningen som osäkra.4 Det finns inte heller någon uppgift om hur många av dessa femton som har värdepapper som är upptagna till handel på en reglerad marknad. Baserat på uppgifter från , och har emellertid utredningen uppskattat antalet svenska före- tag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och som bedriver verksamhet inom utvinningsindustrin eller avverk- ning av primärskog till 14 stycken. Även denna siffra bör betraktas som osäker. 3Ett stort företag föreslås i redovisningsutredningens betänkande definieras som ett företag som vart och ett av har uppfyllt fler än ett av följande villkor; a) medelantalet anställda i företaget uppgår till mer än 250, b) företagets redovisade balansomslutning uppgår till mer än , och c) företagets redovisade nettoomsättning uppgår till mer än . 4SOU 2014:22 s. 437. Konsekvenser av utredningens förslag Övriga informationskrav för emittenter Enligt utredningens förslag tas de nuvarande kraven på offentlig- görande av nya låneemissioner och anmälan om ändring av bolags- ordning bort. Kraven omfattar emittenter som har som hem- medlemsstat och innebär en viss lättnad för de företag som berörs. Som framgår av avsnitt 7.2 och 7.3 omfattas dock dessa emittenter av andra informationskrav som i allt väsentligt motsvarar de krav som tas bort. Den administrativa lättnad som de slopade informationskraven medför för emittenterna bedöms därför i praktiken som begränsad. Information om större värdepappersinnehav Utredningens förslag om förändringar i regelverket kring informa- tion om större värdepappersinnehav (flaggningsregler) innebär bl.a. att de svenska bestämmelserna i större utsträckning harmoniseras med direktivets bestämmelser och att några av de strängare svenska särreglerna tas bort. För de emittenter av aktier som har som hemmedlemsstat innebär detta att det regelverk som omger investeringar i aktier och andra flaggningspliktiga värdepapper härrörande från dessa emittenter i högre utsträckning kommer att vara gemensamt med det regelverk som gäller för investeringar i andra emittenter vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad inom EES. Detta torde i sin tur leda till att konkurrens- situationen för dessa företag underlättas. I övrigt bedöms utredningens förslag i de delar som avser in- formation om större värdepappersinnehav (flaggningsregler) endast medföra konsekvenser för emittenter i egenskap av flaggnings- skyldiga. Konsekvenser för flaggningsskyldiga investerare redovisas i avsnitt 10.2.3. Utredningen föreslår att kravet på att en emittent av aktier ska offentliggöra delårsredogörelse eller kvartalsrapport tas bort. En kvartalsrapport som offentliggörs i stället för en delårsredogörelse omfattas av det krav på övervakning av regelbunden finansiell Konsekvenser av utredningens förslag information som en börs ska bedriva enligt 16 kap. 13 § LVM. Förslaget innebär därmed en administrativ lättnad för börserna i detta avseende. En börs är även i övrigt skyldig att övervaka att emittenterna följer sina informationsskyldigheter enligt LVM. Utredningens förslag att slopa kravet på att en emittent ska offentliggöra nya låneemissioner innebär därmed en viss administrativ lättnad för börserna. Motsvarande gäller utredningens bedömning att kravet i föreskrifter på att en emittent ska anmäla ändringar i bolags- ordningen till börsen tas bort. tillkommer, till följd av utredningens förslag, ett krav på att börserna ska övervaka att de emittenter som berörs uppfyller skyldigheten att offentliggöra en rapport om betalningar till myndigheter. Som nämnts i avsnitt 10.2.1 innebär utredningens förslag om förändringar i regelverket kring information om större värde- pappersinnehav att de svenska bestämmelserna i större utsträck- ning harmoniseras med direktivets bestämmelser och att några av de strängare svenska särreglerna tas bort. Förslaget underlättar konkurrenssituationen för såväl svenska emittenter som svenska reglerade marknader. Information om större värdepappersinnehav Utredningen har föreslagit förändringar i regelverket kring informa- tion om större värdepappersinnehav (flaggningsregler). Enligt utred- ningens förslag ska tidsfristen för när en flaggningspliktig fysisk eller juridisk person ska anmäla en förändring i innehavet till emittenten och förlängas från handelsdagen från den dag anmälningsskyldigheten uppkom.