sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Effektiv och rättssäker PBL-överprövning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över möjligheten att effektivisera processen för prövning av överklagade kommunala beslut enligt (2010:900). Syftet med uppdraget är att, med bibehållen rättssäkerhet, åstadkomma en effektivare prövningsordning (dir. 2013:53). Rådmannen förordnades fr.o.m. till särskild utredare. Kammarrättsfiskalen anställdes som huvudsekreterare fr.o.m. och fr.o.m. anställdes juristen som sekreterare. Utredningen har tagit namnet . förordnades som sakkunniga kansliråden och , numera kanslirådet , ämnesrådet och rättssakkunniga och som experter rättssakkunniga , rådmannen , juristen , direktören , hovrättsrådet , strategen och rättschefen . Experter och sakkunniga har lämnat värdefulla bidrag till utredningens arbete. Innehållet och förslagen i betänkandet är jag som utredare ensam ansvarig för. Betänkandet är skrivet i vi-form, med vilket avses utredare och sekretariat. Jag överlämnar härmed betänkandet Effektiv och rättssäker PBL-överprövning (SOU 2014:14). En förändrad instansordning för överklagade plan- och Nulägesbeskrivning och probleminventering ........................ 2.1.2 Överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser i siffror..................................... 2.1.3 Överklagade beslut om lov och förhandsbesked i 2.1.4 Överklagade beslut om tillsyn i siffror........................ 2.2Länsstyrelsernas prövning av överklagade beslut enligt 2.2.1 Prövningen av överklagade beslut om detaljplaner 2.2.2 Prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn .......................................... 2.2.3 Sambandet mellan prövningar enligt plan- och Koncentration av länsstyrelseverksamhet............................... 2.3.2 Exempel på koncentrerad länsstyrelseverksamhet...... 2.3.3 ställningstaganden om koncentration ........... Kriterier för koncentration........................................... Alternativ för en effektivare överprövning............................. Förkortning av instanskedjan....................................... 2.4.3 Koncentration till ett begränsat antal 2.4.4 Förtur för samhällsviktiga projekt ............................... Överväganden och förslag om instansordningen ................... 2.5.1 Utgångspunkter för överväganden och förslag........... 2.5.2 Behovet av en förändrad prövningsordning för överklagade plan- och byggbeslut ................................ 2.5.3 Överväganden gällande förkortning av 2.5.4 Beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser ska överklagas direkt till mark- och miljödomstol ..... 2.5.5 Överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn koncentreras till ett begränsat antal Val av koncentrationsalternativ.................................... 2.5.7 Samordnad prövning med miljöärenden samt möjlighet till samordning vid 2.5.8 Kvaliteten på beslutsunderlaget för prövningen av överklagade kommunala beslut .................................... Rätten att överklaga beslut om lov och Nulägesbeskrivning och probleminventering......................... 3.1.5 Enskildas talerätt enligt praxis ..................................... 3.1.8 Talerätt för enskilda i miljö- och fastighetsmål ........ Överväganden om möjligheten att överklaga....................... 13 kap. 2 § första stycket 8 ................. Tillämpningen av bestämmelsen ................................ 3.4.2 utredningar om överklagandeavgifter......... 3.4.3 Ansökningsavgifter vid allmän domstol.................... 3.4.5 Överklagandeavgifter i några europeiska länder ....... Andra överväganden för att effektivisera prövningen ..... Styrning genom regleringsbrev ............................................. 4.3Inga bestämmelser om handläggningstider för 4.4Ökad möjlighet att använda personal vid annan 4.5Expediering och kungörelse av beslut om lov och Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar ... Nulägesbeskrivning och probleminventering ...................... 5.1.2 Avsaknad av lagreglering av särskilda rättsmedel ..... 5.1.3 Avsaknad av möjlighet att lägga samman mål........... Överväganden och förslag ..................................................... 5.2.1 Reglering av särskilda rättsmedel ............................... 5.2.2 Lagreglering av möjlighet till sammanläggning......... 5.2.3 Förtydligande gällande sammansättning vid prövningen av överklagade domstolsärenden............ 5.2.4 Frågor rörande mark- och miljöprocessen som bör utredas vidare........................................................ Ikraftträdande och övergångsfrågor ............................. 6.2.1 Ändringar i m.m. ...................... 6.2.2 Ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar Konsekvenser av förslagen om instansordningen ................ Mark- och miljödomstolarna...................................... 7.4Konsekvenser av förslagen till ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar ..................................................... Konsekvenser om en överklagandeavgift skulle införas ...... Konsekvenser enligt 15 § kommittéförordningen ............... Ikraftträdande och informationsinsatser .............................. 8.1Förslaget till lag om ändring i (2010:900) .............................................................................. 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar..................................................... 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:983) om upphävande av lagen (1969:246) om domstolar i 8.4Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ............................... 8.5Förslaget till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) ............................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:53............................................... Sammanställning av enkätsvar från länsstyrelserna........ Sammanställning av enkätsvar avseende mark- och Ekonomiska effekter av kortare överklagandetider ....... har haft i uppdrag (dir. 2013:53) att se över möjligheterna att effektivisera processen för prövningen av kommunala beslut som har överklagats enligt (2010:900), förkortad PBL. Syftet med uppdraget är att, med bibehållen rättssäkerhet, åstadkomma en effektivare prövnings- ordning. Vårt uppdrag har omfattat att analysera om instanskedjan för över- klagade kommunala beslut om planer, lov, förhandsbesked och tillsyn skulle kunna förkortas och om handläggningen av sådana över- klaganden skulle kunna koncentreras till ett begränsat antal läns- styrelser. Vi har även haft i uppgift att se över möjligheterna att klaga på kommunala beslut enligt PBL, bl.a. i syfte att undersöka om det finns möjlighet att tydligt avgränsa sakägarkretsen alternativt begränsa klagorätten av beslut om lov eller förhandsbesked. Den sista delen av uppdraget har varit att studera vissa frågor som rör mark- och miljö- processen, bl.a. frågan om det i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska läggas till bestämmelser om resning, återställande av försutten tid och klagan över domvilla. Förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Detaljplaner och områdesbestämmelser ska överklagas direkt till mark- och miljödomstolarna Vi föreslår att kommunala beslut om att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser inte längre ska överklagas till länsstyrelserna utan direkt till mark- och miljödomstolarna. Vi bedömer att detta leder till en effektivare prövningsordning och att den genomsnittliga tiden för prövningen av beslut som överklagas mer än instans kan kortas med cirka i genomsnitt. Det innebär att planbeslut kan vinna laga kraft snabbare vilket leder till att t.ex. ansökningar om bygglov kan prövas tidigare. överklagas länsstyrelsernas beslut om planer vidare till mark- och miljödomstolarna i stor omfattning. Det är inte fråga om många beslut utan överklagades totalt 410 kommunala planbeslut till länsstyrelserna. Vi bedömer att reformen kommer att medföra en begränsad målökning till mark- och miljödomstolarna och Mark- och samt att mark- och miljödomstolarna kommer att få visst extra arbete med planmålen som en följd av att domstolarna blir första överklagandeinstans. Prövningen av överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser skulle i och för sig kunna koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser, men en sådan förändring skulle ge betydligt mindre tidsvinster. Vi har därför kommit fram till att en förkortning av prövningskedjan för överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser genom att ta bort läns- styrelserna innebär störst effektivisering och vi bedömer även att en sådan reform kan genomföras med bibehållen rättssäkerhet. Överklagade beslut om bygglov, andra lov och tillsyn koncentreras till tolv länsstyrelser Vi föreslår att prövningen av överklagade kommunala beslut om bygglov, marklov, rivningslov (lov) och förhandsbesked samt beslut enligt 10 och 11 kap. PBL (tillsyn) ska koncentreras till de läns- styrelser som har miljöprövningsdelegation. Det innebär att pröv- ningen koncentreras till länsstyrelserna i , , , , , , , , , , och . Därigenom kommer majoriteten av de uppräknade länsstyrelserna att pröva fler överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. Vi bedömer att en koncentration av prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn är det bästa sättet att åstadkomma en effektivare prövningsordning för sådana beslut. Färre instanser i samma nivå bör ge stordriftsfördelar som lägre styckkostnader och enhetligare genomströmningstider över hela landet och kommer troligvis även innebära en utveckling mot en mer rationell och effektiv handläggning. Därmed bör tiden det tar för sådana beslut att vinna laga kraft bli kortare. Förslaget bör även leda till minskad sårbarhet för PBL-prövningen och ge ökade möjligheter till specialisering. Vår bedömning är att koncentration av prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn är att föredra framför alternativet att besluten överklagas direkt till mark- och miljö- domstolarna. Det är fråga om betydligt fler beslut än antalet över- klagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. överklagades cirka 3 500 beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn till länsstyrelserna. Om dessa beslut överklagades direkt till de fem mark- och miljödomstolarna skulle det innebära en betydande målökning för domstolarna och det skulle även tillkomma merarbete vid hand- läggningen av sådana mål. En relativt sett stor andel av de överklagade besluten kräver att de kommunala nämnderna kontaktas för komplettering av materialet. Det är också vanligt med besök på platsen och det kan även finnas samband mellan prövningar av lov och förhandsbesked och prövningar enligt . Enligt vår mening framstår därför inte en prövning efter överklagande vid fem mark- och miljödomstolar som första instans som effektiv. Det skulle dessutom innebära betydligt högre kostnader för prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. Vi anser att beslut enligt PBL och som har samband med varandra bör kunna prövas gemensamt även efter över- klagande. Vi föreslår därför en möjlighet till överlämnande av ett överklagat beslut enligt som har samband med ett överklagat beslut enligt PBL så att prövningen av sådana beslut även kan samordnas i fortsättningen. Rätten att överklaga beslut enligt Utredningen har haft i uppdrag att se över möjligheten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked. Vi har kommit fram till att behovet av att förändra möjligheten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked är begränsat. Enligt våra beräkningar överklagas endast cirka 2,5–3,av de cirka 100 000–120 000 beslut i ärenden om lov och förhandsbesked som fattas . Den praxis som finns på området ger en god vägledning för bedömningen av vilka som har rätt att överklaga beslut om lov och förhandsbesked, även om gränsdragningsfall givetvis kan uppkomma. Det är dock svårt att komma ifrån eftersom det som besluten gäller kan ha en så varierande påverkan på omgivningen. Vi har övervägt möjligheten att i lag reglera de principer som utvecklats i praxis om rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked. Mot bakgrund av svårigheten att utforma en sådan reglering föreslår vi inte detta. Vi har även analyserat tio alternativa modeller för att avgränsa möjligheten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked. Vi har kommit fram till att ingen av modellerna uppfyller kravet på en effektivare prövning utan inskränkningar i rättssäkerheten. Alternativen har i vart fall inte framstått som bättre än dagens reglering. Enligt 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL får kommunala beslut inte överklagas i den del de avser en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett förhands- besked. Att se över bestämmelsen har varit en del av vårt uppdrag. Vår bedömning är att bestämmelsen fyller en viktig funktion som ett tydliggörande av att frågor som är rättskraftigt avgjorda genom t.ex. en detaljplan inte kan prövas på nytt vid prövningen av ett bygglov. Vi har inte funnit några möjligheter till författnings- mässiga förtydliganden av bestämmelsen som skulle kunna leda till en effektivare prövningsordning för överklagade . Vi har även övervägt möjligheten att införa en avgift vid över- klagande av PBL-beslut. Vår bedömning är att fördelarna med en sådan avgift inte överväger nackdelarna. Även om en avgift troligtvis skulle ha en viss effekt på antalet överklaganden är det mycket osäkert hur stor denna effekt skulle vara. Det är svårt att utforma ett system som skulle minska antalet s.k. okynnesöver- klaganden, utan att personer som har ett berättigat intresse av att få sin sak prövad avstår från att överklaga av ekonomiska skäl. Systemet skulle även leda till ökad administration för domstolarna samt i vissa fall riskera att förlänga tiden för prövningen av över- klagade . Ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar Lagen om mark- och miljödomstolar saknar bestämmelser om särskilda rättsmedel, dvs. prövningen av ansökan om resning, åter- ställande av försutten tid eller klagan över domvilla. Vi föreslår att det i lagen om mark- och miljödomstolar ska införas ett nytt kapitel som reglerar prövningen av särskilda rättsmedel. Enligt förslaget ska Mark- och pröva mål om särskilda rättsmedel mot mark- och miljödomstolens domar och beslut samt mot beslut som vid överklagande till domstol skulle ha prövats av mark- och miljö- domstol. Det innebär att Mark- och även ska pröva dessa frågor i förhållande till miljö-, fastighets- och PBL-beslut som kan men inte har överklagats till mark- och miljödomstol. Detta gäller både beslut som först överklagas till länsstyrelse och därefter kan överklagas vidare till mark- och miljödomstol och beslut som överklagas direkt till mark- och miljödomstol. Vi föreslår att Mark- och ska pröva mål om särskilda rättsmedel i en sammansättning med tre lagfarna domare. I lagen om mark- och miljödomstolar finns det inte några bestämmelser om sammanläggning av mål. Vi föreslår att det i lagen införs en bestämmelse som möjliggör sammanläggning av mål eller ärenden som handläggs enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden om en sammanläggning är lämplig. Konsekvenserna av utredningens förslag Våra förslag kommer framför allt att medföra konsekvenser för länsstyrelserna. Samtliga länsstyrelser påverkas av förslaget att läns- styrelserna inte längre ska pröva överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. Majoriteten av länsstyrelserna kommer även påverkas av förslaget att prövningen av överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn ska koncentreras till de länsstyrelser som har miljöprövningsdelegation. Förslagen får till följd att länsstyrelserna i , , , , , , , och inte längre kommer att pröva överklagade kommunala beslut enligt PBL. Dessa nio länsstyrelser blir på grund av detta av med arbetsuppgifter mot- svarande ungefär ett årsarbete per länsstyrelse för uppgifter som normalt hanteras av jurister. Det innebär att de ovan nämnda läns- styrelserna kan komma att förlora viss juristkompetens inom PBL-området. Förslaget innebär dock inte att dessa länsstyrelser helt kommer förlora sin PBL-kompetens eftersom länsstyrelserna kommer att ha kvar sina samråds- och tillsynsroller i plan- och byggfrågor. För mark- och miljödomstolarnas del innebär förslagen en ökning av antalet mål som gäller detaljplaner och områdesbestämmelser. Förslaget innebär att mark- och miljödomstolarna tillsammans skulle få in cirka 400–500 planmål , vilket motsvarar en ökning med 140–180 mål . Dessutom tillkommer ett merarbete i mark- och miljödomstolarna på grund av att domstolarna får pröva besluten som första överklagandeinstans t.ex. på grund av att utvecklade domskäl får skrivas i större utsträckning. Vidare kommer förslaget även att medföra en målökning för Mark- och . Våra förslag syftar till att den totala tiden för prövningen av över- klagade kortas. En viktig effekt av detta är att byggprojekt kan påbörjas tidigare, vilket gör att de åtgärder som de överklagade detaljplanerna eller byggloven avser, t.ex. bostadsbebyggelse, kan bli färdiga tidigare. Detta har positiva konsekvenser för byggföretag, fastighetsägare, enskilda och kommuner, dvs. alla som har intresse av att det byggs och därmed påverkas bostadsmarknaden och samhälls- utvecklingen i stort i gynnsam riktning. lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900) dels att 13 kap. 3, 8, 9, 16 och 18 §§ samt att rubriken till 16 kap. ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 13 kap. 2 a § och 16 kap. 12 a §, samt närmast före 16 kap. 12 a § en ny rubrik av följande lydelse. Andra kommunala beslut enligt denna lag än de som avses i 1 och 2 §§ får överklagas hos läns- styrelsen. Kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får över- klagas hos mark- och miljödomstol. Andra kommunala beslut enligt denna lag än de som avses i 1–2 a §§ får överklagas hos läns- styrelsen. Bestämmelser om vem som får överklaga beslut som avses i 3, 5 och 6 §§ finns i 22 § förvalt- ningslagen (1986:223). Enbart det förhållandet att någon har underrättats eller ska ha underrättats enligt denna lag ger inte denne rätt att överklaga beslut som avses i 3, 5 och 6 §§. Bestämmelser om vem som får överklaga beslut som avses i 2 a, 3, 5 och 6 §§ finns i 22 § förvaltningslagen (1986:223) Enbart det förhållandet att någon har underrättats eller ska ha underrättats enligt denna lag ger inte denne rätt att överklaga beslut som avses i 2 a, 3, 5 och 6 §§. klagande av ett beslut som avses i klagande av ett beslut som avses i 3, 5 och 6 §§ finns i 23–25 §§ 2 a, 3, 5 och 6 §§ finns i 23–25 §§ förvaltningslagen (1986:223). förvaltningslagen (1986:223). Tiden för överklagande av ett Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upp- i 2 a § häva en detaljplan eller områdes- dock från den dag då beslutet den dag då beslutet eller på kommunens anslagstavla. beslutet har fattats av kommun- fullmäktige, ska det som enligt beslutet har fattats av kommun- 23–25 §§ förvaltningslagen gäller fullmäktige, ska det som enligt i fråga om den myndighet som 23–25 §§ förvaltningslagen gäller har meddelat beslutet i stället i fråga om den myndighet som har meddelat beslutet i stället Tiden för överklagande av ett beslut om lov eller förhands- besked räknas, för alla som inte ska delges beslutet enligt 9 kap. 41 §, från den dag som infaller efter att beslutet har kungjorts i Post- och . 11 kap. 10 eller 12 § har beslutat att överpröva en kommuns beslut om en detaljplan eller områdes- bestämmelser eller ett lov eller förhandsbesked, får besluta att ett överklagande av samma kommunala beslut inte ska prövas förrän ärendet om överprövning enligt 11 kap. är slutligt avgjort. Om en länsstyrelse enligt 11 kap. 10 § har beslutat att över- pröva en kommuns beslut om en detaljplan eller områdesbestämm- elser, får mark- och miljödom- stolen besluta att ett överklagande av samma kommunala beslut inte ska prövas förrän ärendet om överprövning enligt 11 kap. är slutligt avgjort. Om en länsstyrelse enligt 11 kap. 12 § har beslutat att över- pröva en byggnadsnämnds beslut om ett lov eller förhandsbesked, får den länsstyrelse som ska pröva ett överklagande av beslutet om lov eller förhandsbesked besluta att överklagandet inte ska prövas förrän ärendet om överprövning enligt 11 kap. är slutligt avgjort. 16 kap. Bemyndiganden m.m. Föreskrifter om behörig länsstyrelse Regeringen meddelar föreskrifter om vilka länsstyrelser som prövar överklagade kommunala beslut enligt 13 kap. 3 §. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden avseende överklagade kommunala beslut som har inletts hos en länsstyrelse före ikraftträdandet. I mål eller ärende som haröverklagats till Mark- och miljö- överdomstolen ska rätten bestå av minst fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna domare. Minst fyra lagfarna domare ska dock alltid delta i rätten, om tre lagfarna domare har ingått i rätten i mark- och miljödomstolen. Om en av de lagfarna domarna får förhinder sedan huvudförhandling eller annan handläggning har påbörjats, är rätten ändå domför. Fler än fem ledamöter får inte delta. Tekniskt råd ska alltid ingå i rätten, om det inte är uppenbart obehövligt. En av de lagfarna domarna ska vara rättens ordförande.Vid behandling av frågor om prövningstillstånd eller vid pröv- ning av särskilda rättsmedel ska Mark- och bestå av tre lagfarna domare. Ett tekniskt råd får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna. lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar dels att 2 kap. 10 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 kap. 1 a §, samt ett nytt kapitel, 6 kap., av följande lydelse. 10 § I mål som har överklagats till Mark- och ska rätten bestå av minst fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna domare. Minst fyra lagfarna domare ska dock alltid delta i rätten, om tre lagfarna domare har ingått i rätten i mark- och miljödomstolen. Om en av de lagfarna domarna får förhinder sedan huvudförhandling eller annan handläggning har påbörjats, är rätten ändå domför. Fler än fem ledamöter får inte delta. Tekniskt råd ska alltid ingå i rätten, om det inte är uppenbart obehövligt. En av de lagfarna domarna ska vara rättens ordförande. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd ska Mark- och bestå av tre lagfarna domare. Ett tekniskt råd får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna. Om det i rätten ska ingå andra än lagfarna domare bestämmer rättens ordförande med hänsyn till de frågor som prövas i målet vilka som ska ingå. Vid avskrivning efter återkallelse får rätten bestå av en lagfaren domare. 1 § andra stycket och handläggas enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden får förenas för gemensam handläggning när det är lämpligt. Om det finns skäl till det får de åter skiljas åt. Handläggningen av mål om särskilda rättsmedel Mark- och prövar efter ansökan eller klagan särskilda rättsmedel mot dom eller beslut av mark- och miljödomstol eller mot beslut som skulle ha prövats av mark- och miljödomstol vid överklagande till domstol. Vid handläggningen av mål om särskilda rättsmedel tillämpas 42 § lagen (1996:242) om domstols- ärenden.