sou · H2B38 · 2014-02-17 00:00:00 — Tvärtom verkar det klokt att sälja tillgångarna i tillgångsportföljen i stället för att nyupplåna om det senare är dyrt för staten. Överupp- låningen skulle då omvandlas till vanlig upplåning, dvs. sådan upplåning som staten tar upp för att finansiera det löpande under- skottet i statens budget och refinansiera förfallande lån. Utredningen anser dock att en förtida avveckling av tillgångs- portföljen bör föregås av ett riksdagsbeslut. Det kan i detta sam- manhang vara bra att påpeka att en förtida avveckling av tillgångs- portföljen kan leda till att staten realiserar en förlust i tillgångs- portföljen. Denna förlust måste givetvis tas med i kostnadsjäm- förelsen när man jämför alternativet nyupplåning mot försäljning av tillgångarna i tillgångsportföljen. Avslutningsvis vill utredningen framhålla att existensen av en överupplåningsportfölj knappast torde medföra någon risk för minskad budgetdisciplin eller på annat sätt påverka beslut om statens budget. Utrymmet för beslut om statsens in- komster, utgifter och andra budgetposter styrs av det budgetpoli- tiska ramverket. Hur ett eventuellt budgetunderskott finansieras torde inte påverka inriktningen på statens budget eller dess storlek. Ur ett statsfinansiellt perspektiv är det nämligen ingen skillnad på om staten säljer tillgångar i överupplåningsportföljen för att finan- siera ett underskott eller om staten tar upp ytterligare ett lån. I båda fallen blir statens nettoskuld densamma. Ett nytt upplåningsändamål – överväganden och förslag 7.9Riksgälden bör ansvara för förvaltning och administration Utredningens bedömning: Riksgälden bör ansvara för förvalt- ningen och administrationen av de överupplånade medlen. Skälen för utredningens bedömning: Utredningen har i uppdrag att föreslå vilken myndighet som bör ansvara för förvaltningen och administrationen av de överupplånade medlen. Eftersom överupp- låningen kan antas ligga långt fram i tiden, vara sällan förekom- mande och möjligen även temporär, anser utredningen att förvalt- ningen och administrationen åtminstone inledningsvis bör skötas av en redan befintlig myndighet. Skulle dessa omständigheter ändras bör nya överväganden göras. Utredningen har övervägt två myndigheter som skulle kunna ansvara för förvaltningen och administrationen av de överupp- lånade medlen: Riksgälden och Riksbanken.13 Utredningen anser att administrationen lämpligast sköts av Riksgälden, eftersom Riks- gälden är den myndighet som sköter själva upplåningen och därför enklast hanterar de administrativa delarna av uppdraget. Förvaltningsuppdraget är mer fristående och skulle därför kun- na skötas av endera myndigheten. Utredningen kan dock kon- statera att det i riksbankslagen inte finns någon bestämmelse som ger en uttrycklig möjlighet att utföra ett sådant upp- drag. Ett beslut att lägga ansvaret för förvaltningen av överupp- lånade medel på skulle därför troligen kräva en ändring i riksbankslagen. Frågan är då om någon av myndigheterna är bättre lämpad att sköta förvaltningen. Utredningen har dock inte kunnat identifiera något som tyder på det. Båda myndigheterna har den kompetens och infrastruktur med affärssystem, front office, back office, oberoende riskkontroll, systemstöd, etc. som krävs för att förvalta tillgångar av det slag som diskuteras i avsnitt 6.4.2 (räntebärande värdepapper med låg kreditrisk och derivat i form av swappar, terminer, etc.). har visserligen större erfarenhet av till- gångsförvaltning, men givet den typ av förvaltning som vi talar om här bör även Riksgälden kunna sköta uppdraget på ett ändamåls- 13 Utredningen har även övervägt Kammarkollegiet, men denna myndighet avskrevs på ett tidigt stadium eftersom dess övriga förvaltningsuppdrag inte har samma inriktning som den som diskuteras i samband med överupplåningsportföljen. Ett nytt upplåningsändamål – överväganden och förslag Riksgälden har, utöver de operationer som myndigheten företar inom ramen för skuldförvaltningen och den aktiva positions- tagningen i utländsk valuta, också erfarenhet av tillgångsförvaltning inom ramen för likviditetsförvaltningen. De överskott som uppstår i likviditetsförvaltningen är dock troligtvis mindre än de överskott som det kan bli fråga om i samband med en överupplåning. Över- skotten i likviditetsförvaltningen placeras dessutom under betydligt . Den avgörande frågan har därför blivit vilken myndighet som smidigast skulle kunna sköta tillgångsförvaltningen sett ur ett organi- satoriskt och administrativt perspektiv. Utredningen anser att detta är Riksgälden. För det första bör tillgångsförvaltningen, enligt utred- ningens uppfattning, utgå från principen om att matcha tillgångarna mot skulderna. Därför kommer det att finnas en nära koppling mellan tillgångsförvaltningen och skuldförvaltningen. Därmed torde det vara mest effektivt om tillgångsförvaltningen sköts av samma myndighet som också ansvarar för skuldförvaltningen. För det andra skulle det minska behovet av informationsöverföring och betalningar mellan Riksgälden och , vilket annars skulle krävas om skulle sköta förvaltningen. Även i ett scenario med förtida avveckling av tillgångar ligger Riksgälden närmast till hands. De frigjorda medlen skulle användas för att finansiera statens betalningar, en uppgift som vilar på Riks- gälden. Avveckling av tillgångar är, som framgår ovan, ett alternativ till nyupplåning. 7.10En buffert i krissituationer Utredningens bedömning: Staten bör inte låna i syfte att in- rätta en krisbuffert. Skälen för utredningens bedömning: Utredningen har i uppdrag att utreda om det finns skäl för staten att låna för att inrätta en tillgångsportfölj som kan användas för att finansiera statliga utgifter i en eventuell framtida krissituation när de ordinarie upplånings- möjligheterna är starkt begränsade. Utredningen har tolkat detta som att det avser något annat än den ovan diskuterade överupp- låningsportföljen. Visserligen skulle en upplåning till en krisbuffert bidra till att upprätthålla befintliga lånekanaler och marknader (i ett Ett nytt upplåningsändamål – överväganden och förslag läge där lånebehovet i övrigt är litet) på samma sätt som överupp- låningen, men i krisbuffertfallet skulle upplåningen ske i ett helt annat syfte. Det torde bland annat innebära att upplåningen skulle följa ett helt annat mönster , eftersom den inte skulle vara betingad på att lånebehovet i övrigt är litet. På samma sätt skulle avvecklingen av tillgångarna följa ett annat mönster, eftersom kris- bufferten bara ska få användas i en statsfinansiell krissituation (se diskussionen om avveckling av överupplåningsportföljen i avsnitt 7.8). En krisbuffert skulle kunna motiveras av en oro att den svenska staten inte skulle kunna låna i en statsfinansiell kris. Detta hände till exempel , och under statsskuldskrisen i . I takt med att investerarna tappade förtroendet för ländernas statsfinanser kunde länderna inte längre finansiera sig på kapitalmarknaderna. I stället tvingades länderna vända sig till EU och IMF för omfattande krisstöd.14 Detta fick förstås även rän- torna på ländernas statspapper att stiga till skyhöga nivåer. Länderna var borta från kapitalmarknaderna under . var först med att återvända i mitten av 2013, tätt följt av . har som ambition att försöka återvända hösten 2014.15 Utredningen anser dock att det finns flera skäl som talar emot att staten ska låna för att bygga upp en krisbuffert. Det mest uppen- bara är att bufferten skulle utgöras av lånade pengar, vilket knapp- ast skulle hjälpa mer än tillfälligt i ett läge där staten har svårt att låna på kapitalmarknaderna, eftersom även dessa lån kommer att behöva refinansieras. Som framgår i avsnitt 4.3 förfaller omkring 25–av skulden till betalning . Till detta kommer att Riksgälden regelmässigt har mer kortfristiga lånebehov till följd av att statens kassaflöden visar stor variation och (se kapitel 10). Det krävs därför en gigantisk buffert- fond för att den ska göra någon skillnad i ett läge där staten av någon anledning får svårt att låna. Detta illustreras även av stor- leken på den statsfinansiella försämringen i de länder som nämns ovan. 14Även tvingades vända sig till EU för att söka krisstöd till sina banker. I detta fall utformades dock stödet som ett direkt stöd till bankerna och inte som ett villkorat hjälp- paket riktat till statsfinanserna. har också kunna låna på kapitalmark- naderna, även om räntorna har varit höga (för de tioåriga stats- papperen). 15Dagens Industri, . Ett nytt upplåningsändamål – överväganden och förslag Att låna upp stora summor i förskott överensstämmer inte heller med den princip som vägleder statens upplåning i andra sam- manhang, nämligen att inte låna mer än vad som krävs för att klara de löpande åtagandena. Två undantag är de extra emissioner som Riksgälden har rätt att göra i stabilitetsstödjande syfte enligt 5 kap. 1 § 4 budgetlagen (2011:203) eller den upplåning som Riksgälden gör för räkning för att finansiera valutareserven.16 Även inom ramen för Riksgäldens likviditetsförvaltning är det vanligt att Riksgälden tillfälligt lånar upp mer medel än vad som behövs för att fullgöra statens betalningar. Syftet med det senare är att sprida ut upplåningen över tiden och inte utsätta vare sig staten eller marknaden för alltför stora svängningar. Detta är en naturlig del av likviditetsförvaltningen och en nödvändig förut- sättning för att Riksgälden ska kunna sköta sitt uppdrag att finan- siera statens verksamhet till lägsta möjliga kostnad med beaktande av risk.17 En krisfond av det slag som beskrivs i utredningsdirektivet – som alltså är tänkt att användas i ett extremt krisläge när statens upp- låningsmöjligheter är begränsade – skulle alltså behöva vara mycket stor. I en nyligen publicerad rapport om menar () att en svensk bankkris skulle kunna kosta staten mellan 20–av BNP beroende på hur om- fattande krisen blir och i vilken utsträckning som staten går in och ersätter förluster.18 Även erfarenheterna från den ekonomiska krisen i visar, som tidigare nämnts, att det kan bli fråga om mycket stora belopp (i steg statsskulden som andel av BNP ). Det kan knappast vara försvarbart att med lån bygga upp en buffert som är så stor att den kan täcka ett sådant lånebehov. Det är enbart om avsättningarna till buffertfonden skulle tränga undan andra statliga utgifter som statens egentliga finansiella ställning skulle förbättras. Då handlar det emellertid inte om statsskuldspolitik utan skulle avspegla att budgetpolitiken läggs om genom att överskottsmålet görs långt mer ambitiöst. 16Det finns ett antal olika motiv för en centralbank att hålla en valutareserv. För en beskriv- ning av dessa se t.ex. finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9). 17För en mer ingående beskrivning av Riksgäldens likviditetsförvaltning, se kapitel 10 Riks- gäldens likviditetsförvaltning. 18International (2013): – 2013 article IV consultation, IMF country report no 13/277. Ett nytt upplåningsändamål – överväganden och förslag Till detta kommer att en fond aldrig är bättre än de tillgångar i vilka den är placerad. För att ha något mervärde vid en kris i svensk ekonomi måste en buffertfond placeras i utländska tillgångar. Men med tanke på starka statsfinansiella utgångsläge är ut- ländska finansiella tillgångar finansierade med lån inte alltid en för- del. Det finns således krisscenarier där störningarna kommer från omvärlden och där utländska tillgångar inte utan vidare kommer att kunna omvandlas till betalningsmedel eller till och med ger upphov till realisationsförluster. I så fall är en fond inte en fördel utan en begränsning av statens handlingsfrihet och på möjligheterna att ge ut ytterligare svenska statspapper. Sammanfattningsvis anser utredningen att staten inte bör låna i syfte att bygga upp en buffertfond. Det bästa sättet att skydda sig mot finansieringsrisker är att värna om goda statsfinanser, dvs. se till att ha en liten nettoskuld i utgångsläget. Därtill är det viktigt att vårda och bevara de lånekanaler som staten normalt använder sig av (se diskussionen i avsnitt 5.5 och slutsatsen i avsnitt 7.5). Om Riksgälden, efter medgivande från riksdag och regering, lånar upp mer än vad som behövs för att finansiera det löpande under- skottet i statens budget ökar statsskulden mer än vad som för- anleds av det löpande underskottet. Syftet med denna överupp- låning är att upprätthålla en väl fungerande inhemsk statspappers- marknad och i övrig säkerställa god låneberedskap (se avsnitt 7.5). Utredningen har övervägt hur överupplåningen bör redovisas och kommit fram till att det bör ske på ett sätt så att den inte påverkar beräkningen och utfallet av statens lånebehov, dvs. Det främsta motivet till detta är att överupplåning inte sker i syfte att finansiera det löpande underskottet i statens budget. Både den föreslagna regleringen i 5 kap. budgetlagen och det att Riksgälden ges ansvaret för placering och förvaltning av dessa medel (se avsnitt 7.9) visar att överupplåningen har en stark och tydlig koppling till statsskuldsförvaltningen. Det skulle vara möjligt att redovisa överupplåningen specifice- rad på egen rad under posten Skulddispositioner m.m. (se tabell 7.1). Storleken på överupplåning i kombination med att den har en Ett nytt upplåningsändamål – överväganden och förslag annorlunda karaktär än övriga skuldskötselåtgärder som redovisas under Skulddispositioner m.m. motiverar emellertid att överupp- låningen redovisas som egen post. Mot denna bakgrund anser utredningen att överupplåningen bör redovisas som Förändrad överupplåning mellan redovisningsposterna Lånebehov och Skuld- dispositioner m.m. Det innebär att förändringen av statsskulden i såväl budgetpropositionen som uppföljnings- och utfallsrappor- tering av statsskulden specificeras på dessa tre poster. Okonsoliderad statsskuld vid ingången av året Förändring av okonsoliderad statsskuld Eliminering av myndigheters innehav av statspapper Statsskuld vid årets slut4 Statsskuld i procent av BNP 1Identiskt med statens budgetsaldo med omvänt tecken. 2Utgörs bl.a. av ny redovisningsmetod. 3I den okonsoliderade statsskulden ingår statliga myndigheters innehav av statspapper. 4Här avses konsoliderad statsskuld vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort. 5Avser statsskuldsförändring beräknad på den konsoliderade statsskulden. Källa: Statstabellen såsom den redovisas i budgetpropositionen. I posterna Förändrad överupplåning och Skulddispositioner m.m. redovisas alla faktorer som påverkar statsskuldens förändring utöver den förändring som ges av budgetsaldot. Här redovisas ut- över förändringen hänförlig till överupplåningen exempelvis för- ändringar hänförliga till Riksgäldens likviditetsförvaltning. I lik- viditetsförvaltningen hanteras sådana överskott och underskott som uppstår när upplåningen inte sker i takt med utvecklingen av det statliga lånebehovet. Dessa redovisas som Förändringen av pen- ningmarknadstillgångar. Den föreslagna lösningen för överupp- Ett nytt upplåningsändamål – överväganden och förslag låningen är alltså jämförbar med den som redan finns för likvidi- tetsförvaltningen.19 Även om överupplåning redovisas på en egen post kommer den i övrigt att hanteras på samma sätt som de extra statsskuldväxlar som Riksgälden emitterade under finanskrisens inledande skede . som de extra statsskuldväxlarna var ute- stående ökade Riksgäldens penningsmarknadstillgångar. Dessa minskade sedan i takt med att de extra statsskuldväxlarna löpte till förfall då placeringarna användes för att finansiera förfallen. Det kassaöverskott som uppstod till följd av extraemissionerna place- rades i huvudsak i omvända repor med bostadsobligationer som säkerhet. Löptiden för placeringarna var densamma som för de extra växlarna. 7.11.2Hur påverkas statsskuldsmåtten av en överupplåning? Överupplåning leder till att den okonsoliderade statsskulden ökar oavsett hur överupplåningen placeras. Den konsoliderade stats- skulden ökar också såvida inte överupplåningen placeras i svenska statspapper. Innehav av svenska statspapper elimineras nämligen när man räknar ut den konsoliderade statsskulden. Placeringar i svenska statspapper är dock knappast aktuellt med tanke på att syftet med överupplåningen är att öka privata aktörers tillgång till just svenska statspapper. Även den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden, ökar om överupplåningen placeras i tillgångar emitterade av aktörer utanför den offentliga sektorn. Det är endast intern skuld inom offentlig sektor som elimineras när man räknar ut Maastrichtskulden. Ökningen i Maastrichtskulden torde dock inte utgöra något problem eftersom även den skulden torde vara låg då överupplåningen aktualiseras. För Riksgälden, som använder sig av det okonsoliderade stats- skuldsmåttet, skulle en redovisningsmässig följd bli att skillnaden mellan brutto- och nettoskuld skulle öka. Nettoskulden avser i detta sammanhang nettot efter tillgångar i likviditetsförvaltningen, vidareutlåning till och den nu diskuterade överupp- 19 Andra exempel på sådant som ingår i Skulddispositioner är förändringen av orealiserade valutakursdifferenser, eftersom statsskulden värderas till aktuella valutakurser medan statens budget endast påverkas av realiserade sådana. Ett ytterligare exempel är upplupen inflations- kompensation på realobligationer vilken påverkar statsskulden medan budgetsaldot påverkas först när sådan kompensation betalas ut, dvs. vid obligationernas förfallotidpunkt. Ett nytt upplåningsändamål – överväganden och förslag Nettoskulden, som mäter statsfinansernas reella styrka, skulle fortsätta att minska till följd av överskottet i statens reguljära betalningar. Bruttoskulden skulle däremot ligga kvar på en högre nivå, eftersom den är summan av alla utestående låneinstrument och inte beaktar tillgångar. Enligt utredningens bedömning torde detta inte utgöra något problem för statens kreditvärdighet eftersom dessa samband enkelt kan förklaras för placerare och andra, särskilt som det går att visa att skillnaden mellan brutto och netto är hänförlig till likvida till- gångar. Brutto- och nettoskulden skulle för övrigt i det läge som beskrivs här ligga på en låg nivå, både i ett internationellt och histo- riskt perspektiv.20 20 Riksgälden (2011): Statsskuldens förvaltning. Förslag till riktlinjer 2012–2014, s. 23. 8Anpassning av bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning i budgetlagen Utredningen har i uppdrag att se över hur bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning förhåller sig till budget- lagens övriga delar och vid behov föreslå nödvändiga anpassningar. Kapitlet inleds med en närmare beskrivning av utredningens upp- drag. Därefter presenterar vi våra överväganden och slutsatser av- seende följande frågor: möjligheten att ändra bemyn- digande till regeringen från ett årligt till ett stående bemyndigande (1 §); affärsverkens möjligheter till upplåning m.m. (2 §); statens användning av tillförda medel från i samband med att staten tar upp lån för att tillgodose behov av valuta- reserv (3 § andra stycket); samt vissa terminologiska och syste- matiska anpassningar av de olika kapitlen. Som beskrivs i avsnitt 3.2.1 fördes bestämmelserna i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning över till budgetlagen i samband med att den nya budgetlagen (2011:203) antogs. Bestäm- melserna om statens upplåning och skuldförvaltning lyftes in i oför- ändrad form som ett eget kapitel (5 kap.) i budgetlagen och någon anpassning till övriga delar av budgetlagen gjordes inte. Samtidig fördes nya bestämmelser om statens utlåning och andra ekonomiska åtaganden in i budgetlagen (6 kap.). Utredningens uppdrag i denna del är att se över hur bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning förhåller sig till budgetlagens övriga delar och vid behov föreslå nödvändiga anpassningar. Anpassningar av bestämmelserna om statens upplåning Vid översynen ska utredningen beakta de förslag rörande Riks- gäldens utlåning av statspapper till som presenterades i delbetänkande (SOU 2013:6) och de förslag rörande Riksgäldens roll i finansieringen av valutareserven som presenterades i betänkandet finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9). Utredningen behandlar förslag i kapitel 9. Vad gäller betänkandet om Riks- bankens finansiella oberoende och balansräkning har utredningen inte kunnat identifiera några frågor som skulle ge upphov till en ändring i budgetlagen. Detta betänkande behandlas därför inte närmare här. 8.2Behovet av ett årligt bemyndigande av för upptagande av lån Utredningens förslag: Ett stående bemyndigande ska införas i budgetlagen för regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Riksgälden att ta upp lån till staten för samma ändamål som . Skälen till utredningens förslag: Regeringen får inte utan att riks- dagen har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. kan lämna sitt medgivande anting- en i ett enskilt beslut eller i form av lag. , när Riksgälden var en myndighet under , fanns regler om statens upplåning i lagen om som också var myn- dighetens instruktion. I lagen fanns då ett bemyndigande för myn- digheten att ta upp och förvalta lån till staten för i lagen närmare angivna ändamål och med vissa begränsningar som också framgick av lagen. I samband med att huvudmannaskapet för Riksgälden över- fördes från till regeringen infördes den ordning som fortfarande gäller, nämligen att i ett beslut som gäller för ett budgetår i sänder bemyndigar regeringen att ta upp lån till staten för de ändamål som anges i lagen. Som framgår av avsnitt 3.1.1 har beslut om låne- bemyndigande ansetts vara mer än en formalitet. Det har därför ansetts lämpligt att fattar ett beslut i frågan trots att det inte ansetts vara praktiskt möjligt eller meningsfullt att begränsa bemyndigandet med ett högsta belopp. Anpassningar av bestämmelserna om statens upplåning Utredningen av budgetlagen föreslog i sitt betänkande En reformerad budgetlag att bestämmelserna om statens utlåning och skuldförvaltning i princip oförändrade skulle överföras till utredningens förslag om en ny budgetlag och ingå som ett eget kapitel i budgetlagen. Vid remissbehandlingen av förslaget konsta- terade Riksgälden i sitt yttrande att den nuvarande ordningen, enligt vilken ger regeringen ett årligt bemyndigande att låna för de ändamål som anges i lagen visserligen fungerar, men att detta framstår som onödigt krångligt. Enligt Riksgälden skulle en mer ändamålsenlig ordning vara att det i budgetlagen togs in ett stående bemyndigande av för regeringen att ta upp lån till staten för de i lagen angivna ändamålen. De ändamål för vilka lån till staten får tas upp enligt 5 kap. 1 § budgetlagen avser i allt väsentligt finansiering av sådant som riks- dagen redan har beslutat om och som påverkar statens budgetsaldo. Utredningen kan därför inte föreställa sig en situation där riks- dagen inte skulle ge regeringen ett lånebemyndigande avseende de angivna ändamålen. Om inte skulle besluta om låne- bemyndigande skulle detta innebära att de beslut som fattat i samband med behandlingen av budgetpropositionen eller ändringsbudgeten inte kan genomföras. Ett lånebemyndigande är också nödvändigt för att refinansiera förfallande lån. Riksgälden hanterar större eller mindre låneförfall i stort sett . Utan ett lånebemyndigande skulle staten därför mer eller mindre om- gående hamna i en situation där den inte i rätt tid kan fullgöra sina förpliktelser. Utredningen har därför svårt att se att bemyn- digande – trots uttalandet i förarbetena – skulle vara mer än en for- malitet. som den gällande ordningen med ett särskilt beslut med bemyndigande att ta upp lån till staten har tillämpats, har lämnat ett sådant bemyndigande. har inte heller haft några synpunkter på regeringens förslag till årligt bemyndigande. Ett bemyndigande att ta upp lån till staten är således en nöd- vändig förutsättning för att staten ska kunna bedriva sin verksam- het.