sou · H2B358 · 2014-07-15 00:00:00 — Vad gäller Systembolagets an- mälningar mot City Gross och Winefinder lade åklagaren ned förundersökningen med motiveringen att det numera saknades anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal förövats. Även efter polisanmälningar som har gjort har de flesta förundersökningarna lagts ned. I endast ett mål har åtal väckts.47 Att det inte tydligt står klart var gränserna går mellan tillåtna och otillåtna åtgärder kan också, som framhålls i direktiven, anses leda till mer allmänna alkoholpolitiska problem. Grundläggande i den svenska alkoholpolitiken är detaljhandelsmonopolet för alkohol- drycker, vilket i allt väsentligt motiveras av folkhälsoskäl. En risk om det inte klargörs var gränserna går för det tillåtna området är att en fortsatt expansiv förmedlingsverksamhet, kombinerat med inten- siv marknadsföring, undergräver den ställning som monopolet har . Det kan med andra ord vara svårt att upprätthålla stödet för monopolet om andra aktörer som av konsumenterna uppfattas som svenska bistår med förmedling av alkoholdrycker från utlandet eller på annat sätt främjar sådan försäljning. En annan konsekvens skulle kunna vara att det kan bli svårt att upprätthålla detaljhandels- monopolet EU-rättsligt (se avsnitt 5.5). Den nuvarande lagstiftningens oklara gränser kan naturligtvis också, som flera remissinstanser påtalat under remissbehandlingen av förslagen i SOU 2013:50, vara bekymmersamma från ett tillsyns- perspektiv. Detta eftersom tillsynsmyndigheten riskerar att utöva tillsyn över verksamheter som vid en senare prövning visar sig vara olagliga, eller i vart fall visar sig innefatta olagliga moment. I reali- teten framstår i och för sig den risken som närmast försumbar, efter- som det uppenbarligen inte förekommer lagföring i någon större utsträckning, i vart fall inte av förfaranden som ligger inom den grå- zon som är problematisk. Det är emellertid alldeles klart att en 47 En person har åtalats vid för olovlig försäljning av alkohol, grovt brott. Åklagaren har även framställt ett yrkande om företagsbot eftersom brottet begåtts inom ramen för en näringsverksamhet (Mål B 4058-14). reglering av vilka förfaranden som är tillåtna hade underlättat genom- förandet av tillsynen och bidragit till att den blir enhetlig och effek- tiv. I den mån tillsyn ska bedrivas över andra förfaranden än de som är beskrivna i alkohollagen krävs dessutom att premisserna för sådana eventuell verksamhet fastställs i lagstiftningen. Utredningen anser inte att det är ändamålsenligt att i detalj för- söka utröna vilka typer av åtgärder som är tillåtna respektive otillåtna enligt dagens regler. Det handlar här om frågor som måste hanteras av de rättsvårdande myndigheterna enligt de förutsättningar som gäller för denna verksamhet. Utredningens arbete har i istället in- riktats på att se över alkohollagstiftningen i syfte att reglera gränser- na för vilken typ av åtgärder som ska vara tillåtna vid e-handel och hemleverans till konsument. Det finns också anledning för utredning- en att mot denna bakgrund analysera vad som är tillåtet resp. otillåtet, om förslagen genomförs. I den mån olika förfaranden faller inom de lagliga gränserna, ska också bestämmas vilka närmare förutsätt- ningar och villkor som ska gälla för sådan verksamhet. Två utgångs- punkter har härvid varit vägledande och präglat de förslag som ut- redningen i det följande lägger fram. För det första måste, i enlighet med utredningens uppdrag, den nuvarande svenska alkoholpolitiken beaktas. Det förtjänar att på- pekas att utredningen inte har anledning att ifrågasätta själva sak- innehållet i den politik som förs eller föreslå förändringar i den, eftersom detta i högsta grad är en politisk lämplighetsfråga som ligger utanför utredningens uppdrag. Det betyder att bevarandet av den nuvarande svenska alkoholpolitiken, såsom den kommer till ut- tryck i alkohollagen med tillhörande förarbeten, har varit vägledande för utredningens fortsatta resonemang och lagförslag. För det andra ska, som det uttrycks i utredningens direktiv, de förpliktelser som följer av EU-medlemskapet beaktas. Detta betyder att utredningen i sina förslag har haft att hålla sig inom det hand- lingsutrymme som anvisas av och i synnerhet EU- domstolens rättspraxis. I stora drag innebär dessa två utgångspunkter att alla förändringar som utredningen föreslår i syfte att skapa tydligare regler för privat- införsel av alkoholdrycker ska framstå som konsekventa i förhållan- de till den alkoholpolitik som bedrivs i landet i övrigt och inte gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte, med hänsyn till . I det följande förtydligar utredningen hur den sam- mantaget betraktar det handlingsutrymme som ges av . specifika EU-rättsliga bedömningar kommer sedan att presenteras i anslutning till de konkreta förslagen. Utredningens bedömning: ger utrymme att förbjuda verksamhet som innebär försäljning av alkoholdrycker i i strid med detaljhandelsmonopolet samt angränsande verksamhet som inte kan hänföras till undantaget för privatinförsel av alko- holdrycker. ger vidare utrymme att införa restriktioner vid privatinförsel, i den mån som dessa restriktioner syftar till att säkerställa överensstämmelse med svensk alkoholpolitik i all- mänhet, och inte går längre än som är nödvändigt för att uppnå detta syfte. Den allmänna EU-rättsliga bedömningen måste utgå från domarna i målen C-170/04, och C-186/05, kommissionen mot . För en närmare beskrivning av dessa mål hänvisas till av- snitt 5.2 och 5.3. vidgade genom Rosengrendomen förutsättningarna för privat införsel av alkohol till , som tidi- gare bara kunde ske genom Systembolagets försorg. Den betraktade privatinförsel som en möjlighet för privatpersoner i att för eget bruk införskaffa alkoholdrycker i andra medlemsländer. Någon alternativ försäljningskanal i , vid sidan av Systembolagets distribution, var det inte fråga om, eftersom villkoren för detaljhan- deln i då hade förändrats i grunden. Det som domstolen riktade in sig på var alltså begränsningar för konsumenter i att införskaffa alkoholhaltiga drycker i andra EU-länder, inte kom- mersiella aktörers förutsättningar att sälja och marknadsföra sina drycker till dessa konsumenter. I sina domskäl framhöll EU-dom- stolen konsumenternas olägenheter vid import via Systembolaget. För övrigt accepterades de svenska alkoholpolitiska skälen, dvs. folk- hälsan, men dessa var inte tillräckliga för att acceptera en så långt- gående inskränkning som ett fullständigt förbud mot privatinförsel vid sidan av den beställningsmöjlighet som Systembolaget tillhanda- höll. angav alltså endast vilken typ av begränsning för att skydda folkhälsan som inte var acceptabel (det dåvarande för- budet mot privatinförsel), men förklarade inte vilka begränsningar som kunde vara tillåtna. Det ska dock understrykas att domstolens resonemang grundar sig på nuvarande artikel 34 FEUF. Förbudet mot privat- införsel ansågs utgöra en kvantitativ importrestriktion. En sådan restriktion kan naturligtvis inte uteslutande ses från ett konsument- perspektiv, eftersom artikel 34 ger de utländska företagen en rätt att som utgångspunkt sälja sina produkter utan kvantitativa begränsning- ar eller åtgärder med motsvarande verkan. Skälet till att artikel 34 FEUF inte får fullt genomslag i detta sammanhang är att dom- stolen accepterar att försäljning av alkohol till konsument i är förbehållet ett detaljhandelsmonopol. Annorlunda ut- tryckt är det privat införsel av alkohol som inte får hindras, medan en mer fullskalig säljverksamhet gentemot svenska konsumenter som inkräktar på detaljhandelsmonopolet är i strid med alkohollagen, vilket alltså accepterades av . Att dra en tydlig gräns mellan vilka kommersiella arrangemang som kan hänföras till privat- införsel resp. detaljhandel i , kan dock vara svårt i praktiken. Privatinförsel riktar sig med nödvändighet direkt till konsumenter och utgör därför en begränsad form av gränsöverskridande detalj- handel (jfr avsnitt 3.7). Generaladvokaterna i Rosengrenmålet hade detta klart för sig när de konstaterade att det tidigare förbudet mot privatinförsel syftade till att vidmakthålla en enda och kontrollerad försäljningskanal för alkoholhaltiga drycker till svenska konsumenter. De menade alltså att genom möjligheten till privatinförsel öppnades en ny, om än begränsad, försäljningskanal till svenska konsumenter (se avsnitt 5.2.2). En utgångspunkt för utredningen är mot denna bakgrund att det bör klargöras vilken verksamhet som är hänförlig till privatinförsel och att alla restriktioner som föreslås med avseende på denna verk- samhet måste kunna rättfärdigas med stöd av den svenska alkohol- politiken, dvs. grundas på folkhälsoskäl. De restriktioner som det kan bli fråga om utgör inte kvantitativa importrestriktioner (som i Rosengrenmålet), men kan däremot betraktas som åtgärder med motsvarande verkan, vilket också är förbjudet, om de inte kan rätt- färdigas med stöd av grundläggande samhällsintressen som skyddet för folkhälsan. Med beaktande av Rosengrendomens fokusering på privat införsel, är det rimligt att i första hand betrakta restriktionerna från ett konsumentperspektiv. Om det uppställs begränsningar som gör att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt komplicerat (pga. omotiverade olägenheter som det uttrycktes i domen) att föra in alkoholdrycker för personligt bruk, kan det antas att dessa begräns- ningar vid en prövning av skulle anses vara opropor- och oförenliga med artikel 34 FEUF. Vad Rosengren-domen och den efterföljande domen kommissionen mot (mål C- 186/05) inte kräver, är däremot att olika kommersiella aktörer, ut- över säljaren, ska kunna tjäna pengar på konsumenternas intresse av privatinförsel. En sådan utveckling, som genererar privata vinst- intressen, står i strid med desintresseringsprincipen, som är en av beståndsdelarna i den svenska alkoholpolitiken. Som framgår av av- snitt 4 har regeringen uttalat att principen att begränsa privata vinst- intressen i alkoholhanteringen är en betydelsefull grundsats när staten ska utforma regler för marknadsföring av och riktlinjer för detaljhandeln med alkoholdrycker. Av mål C-186/05 framgår tyd- ligt att det som avses med privatinförsel är att en privatperson ska kunna föra in alkoholdrycker med hjälp av någon annan, dvs. Oavsett om transportören är yrkesverksam eller inte, är det den fysiska förflyttningen av varororna som avses. intresse att i övrigt utesluta privata vinstintressen från den svenska detaljhandelsmarknaden, får här anses var lika legitimt som har ansetts vara i fallet med en reglerad spelmarknad (jfr C-447/08 och C- 448/08 och , se avsnitt 5.5). Från ett alkoholpolitiskt perspektiv är det naturligtvis vidare viktigt att den alternativa försäljningskanal, som privatinförsel måste betraktas som, inte vidgas på ett sätt som gör att den blir ett reellt och jämförbart alternativ till detaljhandelsmonopolet. Som poängte- rades av generaladvokat i målet Alfa Vita,48 innebär inte artikel 34 FEUF någon absolut rätt för marknadens aktörer till eko- nomisk eller kommersiell frihet. innebär inte en allmän avreglering av de nationella ekonomierna och ger således utrymme för begränsningar i handeln som är nödvändiga för att upprätthålla bl.a. den svenska alkoholpolitiken. Till saken hör vidare att enligt rättspraxis har människors hälsa och liv högsta prio- ritet bland de värden och intressen som skyddas genom EUF-för- draget, och det ankommer på medlemsstaterna att fastställa på vilken nivå de vill säkerställa skyddet för folkhälsan och på vilket sätt denna nivå ska uppnås. Eftersom nivån kan variera medlemsstaterna emellan, ska medlemsstaterna medges ett utrymme för skönsmässig bedöm- ning i detta hänseende.49 48De förenade målen C-158/04 och C-159/04, Alfa Vita m.fl., punkt 37 i förslaget till av- görande. 49Se de förenade målen C-570/07 och C-571/07, och , punkt 44 och där angiven rättspraxis. Utredningen bedömer således sammanfattningsvis att ger utrymme att förbjuda verksamhet som innebär försäljning av alkoholdrycker i i strid med detaljhandelsmonopolet samt angränsande verksamhet som inte kan hänföras till undantaget för privatinförsel av alkoholdrycker. ger vidare utrymme att införa restriktioner vid privatinförsel, i den mån som dessa restrik- tioner syftar till att säkerställa överensstämmelse med svensk alko- holpolitik i allmänhet, och inte går längre än som är nödvändigt för att uppnå detta syfte. 8.3Ett förtydligat undantag för privatinförsel Utredningens förslag: En enskild person som fyllt som för- värvat spritdrycker, vin, starköl eller andra jästa alkoholdrycker utanför får själv eller genom säljarens försorg föra in dessa från ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområ- det genom transport som anordnats av en av säljaren oberoende yrkesmässig eller privat transportör, allt under förutsättning att dryckerna är avsedda för den enskildes eller dennes familjs per- sonliga bruk. Det ska vara förbjudet att i kommersiellt syfte främja sådan införsel som avses ovan, med undantag från sådana transporter som avses i stadgandet. Utan hinder av främjandeförbudet får säljaren vidta marknadsföringsåtgärder i enlighet med svensk lag- stiftning. De skattemässiga regler som gäller vid privatinförsel ska lyftas fram på ett tydligare sätt genom en uttrycklig hänvisning i alko- hollagen. Förbudet i 3 kap. 9 § alkohollagen mot att i större omfattning till- handagå annan med att anskaffa alkoholdrycker inskränktes som framgått på så sätt att detta förbud inte gäller vid sådan införsel som avser enskild persons rätt att för privat bruk från ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet föra in spritdrycker, vin och starköl till genom yrkesmässig be- fordran eller annan oberoende mellanhand. Som redogjorts för i tidigare avsnitt är det i praktiken oklart vilka förmedlingsåtgärder utöver transport och viss marknadsföring som är tillåtna (se avsnitt 7.3.3). Bristen på tydlighet synes främst sam- manhänga med begreppen yrkesmässig befordran och annan oberoende mellanhand och följaktligen räckvidden av det i 3 kap. 9 § tredje stycket alkohollagen införda undantaget från det straff- sanktionerade förbudet mot att i större omfattning tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker.50 Som framgått tycks valet att formulera undantaget för privat- införsel via befordran i exakt överensstämmelse med domslut inte ha föregåtts av någon närmare analys av huruvida den valda lydelsen riskerade att omfatta andra former av kommersiell verksamhet än själva transporten (se avsnitt 7.1.4). Syftet med att trots detta föra in även begreppet oberoende mellanhand i lagtexten var att tillåta att andra mellanhänder än yrkes- mässiga stod för transporten. Regeringen fann att förslaget borde utformas så att enskilda personer tillåts att föra in spritdrycker, vin och starköl till genom andra oberoende mellanhänder än yrkesmässiga sådana, dvs. genom privata ombud, för att förslaget skulle anses stå i överensstämmelse med det dåvarande EG-fördra- gets bestämmelser.51 Det är utredningens uppfattning att det av regleringen i alkohol- lagen på ett otvetydigt sätt bör framgå vad som är tillåtet i samband med privat införsel av alkoholdrycker. Ett sådant klargörande bör ske genom flera olika åtgärder. Det bör till att börja med tydlig- göras vad säljaren respektive en från säljaren oberoende person får göra i samband med en införselsituation. Ett klargörande i inskrän- kande riktning i den bestämmelsen får till följd att det generella förbudet att tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker i 3 kap. 9 § alkohollagen kommer att få ett större tillämpningsområde och möjligen kan det hävdas att detta skulle vara tillräckligt för att uppnå syftet. har det vuxit fram en verk- samhet som innebär att kommersiella aktörer utöver säljaren på en rad olika sätt främjar just privatinförselsituationen utan att i och för sig ta någon aktiv del i transporten. Ett exempel är företag med andra verksamheter som organiserar vinklubbar för att generera ett mervärde för sina kunder. En stor del av sådana åtgärder skulle falla utanför bestämmelsen i 3 kap. 9 § alkohollagen. Även om det kan hävdas att ett förtydligande av själva införselsituationen rent lag- 50Jfr SOU 2013:50, s. 217. 2007/08 s. 36. tekniskt klargör att en stor del av den verksamhet som åsyftas faller utanför det tillåtna området, är det enligt utredningens upp- fattning angeläget att även här vara mycket tydlig. Detta gäller inte minst av det skälet att det på marknaden redan finns en rad aktörer som bedriver kommersiella verksamhet av sådant slag. Det är därför motiverat att som ytterligare en åtgärd för att tydliggöra vad som bör vara tillåtet i samband med privatinförsel införa ett förbud mot att främja sådan verksamhet i kommersiellt syfte. De närmare övervägandena bakom utredningens förslag i olika delar redovisas i det följande. 8.3.2Hur bör införselsituationen förtydligas? En av huvudanledningarna till att det kan anses råda oklarheter i vad som är tillåtet eller inte tillåtet är enligt utredningens uppfatt- ning att begreppet oberoende mellanhand har använts i bestäm- melsen. Som redovisats ovan har detta lett till en föreställning om att oberoende aktörer i samband med privatinförsel har stora möjlig- heter att vidta en rad åtgärder. Som också redovisats ovan var detta aldrig avsikten och det är inte heller nu ur ett alkoholpolitiskt per- spektiv en önskad utveckling eller ett önskat läge. Begreppet obero- ende mellanhand bör därför utmönstras ur regleringen om privat- införsel och bestämmelsen bör i stället omformuleras så att det tydlig framgår att det enbart är själva transporten mellan köpare och säljare som kan omhändertas av tredje part. Ett sådant förtydligande väcker dock en rad frågor som redovisas i det följande. Transportören bör vara oberoende av säljaren En svårighet när det gäller att definiera omfattningen av privat in- försel är att avgränsa säljarens roll, eller närmare bestämt hur aktiv säljaren kan vara i förhållande till köparen när det handlar om privat införsel. Det står klart att det i detta fall inte kan handla om restriktionsfri gränsöverskridande detaljhandel eller fullskalig distansförsäljning (se avsnitt 8.2 ovan), eftersom detta skulle stå i strid med förekomsten av ett detaljhandelsmonopol i . Av EU- domstolens rättspraxis framgår att en avgränsande faktor i detta hänseende är att säljaren inte själv får transportera varorna. Det är utredningens bedömning att denna begränsning är viktig och uttryck- ligen bör framgå av alkohollagen. Utredningen gör därmed en annan bedömning än den som framkommer i prop. 2007/08:119 (s. 44), där det anges att det saknar betydelse om den bakomliggande trans- aktionen utgör en distansförsäljning, enligt den definition som ges i lagen om alkoholskatt, och varan transporteras av säljaren eller av någon annan för säljarens räkning, eller om köparen i det aktuella fallet har anlitat transportören. Utredningen vill här understryka att det är av central betydelse för den svenska alkoholpolitiken, och i synnerhet för detaljhandelsmonopolets fortsatta existens, att reglerna om distansförsäljning i lagen om alkoholskatt (se avsnitt 5.4) inte tas som intäkt för att det är tillåtet för säljaren att ägna sig åt fullskalig distansförsäljning, vilket t.ex. skulle kunna tolkas som att säljaren har möjlighet att ägna sig åt uppsökande säljverksamhet genom om- bud eller agenter, och därmed utgöra ett direkt alternativ till detalj- handelsmonopolet i (se närmare under 8.3.3 nedan). Det måste alltså vara en av säljaren oberoende transportör som anlitas vid privatinförsel av alkoholdrycker till svenska konsumenter. Både säljaren och köparen bör ha rätt att ombesörja transporten Det finns vidare anledning att bedöma om det har betydelse om det är säljaren eller köparen som anordnar den från säljaren fristående transporten. Det kan noteras att det i detta hänseende har gjorts skilda tolkningar i och . I är det inte tillåtet för sälja- ren att anordna transporten med hjälp av en oberoende transportör. Köparen måste därför ingå separata avtal med säljaren och trans- portören. I är det däremot tillåtet att säljaren anordnar trans- porten, så länge som transportören är oberoende av säljaren (se av- snitt 6). I har det sedan bestämmelsen om privatinförsel infördes , på samma sätt som i , varit tillåtet för säljaren att ombesörja transporten. Det är utredningens bedömning att denna möjlighet för säljaren bör kvarstå, även om det inte är en slutsats som med automatik kan dras från rättspraxis eller ens från alkohollagens nuvarande lydelse. Det framgår dock av regeringens ovannämnda proposition (2007/08:119) att tanken var att det skulle sakna betydelse om säljare eller köpare anordnade trans- porten. Utredningen har redan framhållit att transportören bör vara oberoende av säljaren, men finner inte saklig grund för att säljaren ska vara förhindrad att anordna transporten. Utredningen grundar denna bedömning på flera skäl. För det första har det som sagt varit tillåtet för säljaren att anordna transport med hjälp av en oberoende transportör i enlighet med lagstiftarens intentioner. Det är ett upplägg som har blivit vanligt förekommande i den e-handel med alkoholdrycker som faktiskt be- drivs, till följd av beställningar från svenska konsumenter. Det får redan av denna anledning krävas tungt vägande skäl för att nu be- gränsa denna möjlighet. För det andra innebär det förhållandet att säljaren anordnar trans- porten att denne även är skyldig att erlägga svensk alkoholskatt istället för köparen enligt alkoholskattelagen (se avsnitt 5.4). Detta göra att priset, som alkoholpolitiskt kontrollinstrument, får ett tyd- ligare genomslag. Om säljaren inte ska betala in skatten själv saknas normalt ett incitament att inkludera denna kostnad i prisuppgifterna. Prisbilden blir av naturliga skäl inte lika attraktiv om denna kostnad tydliggörs. Då svenska konsumenter anordnar transporten före- kommer det att leverans sker till utlämningsställen där det i stor utsträckning saknas möjlighet att kontrollera att köparen anmält in- förseln och ställt säkerhet hos för betalning av skatten på varorna. Några exakta uppgifter angående omfattningen av denna verksamhet kan emellertid inte ges av , eftersom de flesta transporter inte är möjliga att kontrollera. Det kan emellertid kon- stateras att en ordning där köparen själv ska erlägga svensk alkohol- skatt inte behöver vara fördelaktig från alkoholpolitisk utgångs- punkt.52 För det tredje bedömer utredningen att det är högst tveksamt om en inskränkning i den utländske säljarens handlingsfrihet av sådant slag som det skulle bli fråga om kan rättfärdigas enligt . Att fästa avgörande vikt vid om det är säljaren eller köparen som anordnar transporten, och förbjuda det ena men inte det andra för- farandet, framstår inte som EU-rättsligt hållbart. Det ska under- strykas att artikel 34 FEUF är av betydelse i båda fallen, eftersom det är fråga om gränsöverskridande verksamhet. Begränsningar som träffas av förbudet i artikel 34 FEUF kan bara upprätthållas om de grundas på godtagbara skäl och om de inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte som eftersträvas. En distinktion som har sin grund i om det är säljaren eller köparen som anordnar transporten är svår att rättfärdiga på alkoholpolitisk grund. Ett skäl som skulle kunna anföras är förvisso att ett krav som innebär att 52 Jfr SOU 2013:50, s. 204 ang. s.k. lågprisleverantörer. köparen själv måste anordna transporten och därmed även ställa säkerhet för alkoholskatten, skulle göra privatinförseln mer kom- plicerad och de aktuella alkoholdryckerna mindre tillgängliga. Ju svårare det är att få tag på alkohol, desto mindre dricks det totalt sett och desto färre människor skadas på grund av alkoholen (se avsnitt 4). Detta argument framstår dock inte som invändningsfritt med hänsyn till resonemang om olägenheter för konsumenter i Rosengrendomen (se avsnitt 5.2.3).