sou · H2B357 · 2014-08-27 00:00:00 — Den grundläggande solvensreglering som finns i tjänstepensions- direktivet – och som har gällt för som står risk alltsedan införandet av direktivet – kan sägas innehåll tre centrala byggstenar. 1.En aktsam värdering av åtagandena (skuldsidan i en balans- räkning). 2.Aktsamma investeringar (tillgångssidan i en balansräkning). 3.Ett kapitalkrav (storleken på de tillgångar som överstiger skulderna i en tänkt balansräkning) som i allt väsentligt motsvarar av åtagandena. Mot bakgrund av att kapitalkravet inte tydligt bestäms i relation till de risker som är kopplade till investeringarna kan det för det första hävdas att solvensregleringen i tjänstepensionsdirektivet – och därmed också den nuvarande solvensregleringen för såväl tjänstepensions- kassor som försäkringsföretags tjänstepensionsverksamhet10 – inte är tillräckligt riskkänslig. Denna nackdel med den nuvarande solvens- regleringen uppmärksammades redan i samband med genom- förandet av tjänstepensionsdirektivet, och kan sägas vara en av anledningarna till att skapade ett särskilt riskkänsligt tillsynsverktyg (det s.k. När det gäller frågan om bristande riskkänslighet bör det enligt utredningens mening understrykas att en solvensreglering inte i sig måste bygga på att alla risker kopplade till investeringar hanteras genom just kapitalkravet, eftersom investeringsriskerna också kan hanteras – i meningen begränsas – genom t.ex. detaljerade förbud att investera i särskilt riskfyllda tillgångar eller genom mer principbaserade krav på att investeringarna ska vara tillräckligt diversifierade. Här ska dock nämnas att detaljerade investe- ringsbegränsningar av olika slag normalt påverkar möjligheterna att bedriva effektiv kapitalförvaltning, och att sådana begränsningar därför direkt påverkar möjligheterna till avkastning. I en enkel och schablonmässig solvensreglering av den typ som gäller enligt tjänstepensionsdirektivet skulle riskerna på tillgångssidan visserligen 10 Här avses livförsäkringsföretag som tillämpar de särskilda bestämmelserna om verksamhet som avser tjänstepensionsförsäkring i FRL. Fram till innebär de särskilda bestämmelserna att livförsäkringsföretagen – såvitt avser tjänstepension – i sak tillämpar den solvensreglering som också gäller för tjänstepensionsinstitut som omfattas av artikel 17, dvs. Utgångspunkter för den nya regleringen kunna beaktas genom justeringar av nivån på den procentsats som används för att bestämma kapitalkravet, eftersom kapitalkravet i form av en procentsats uttryckt i relation till skuldsidan kan sägas utgöra ett kapitalkrav uttryckt i relation till tillgångssidan (eftersom företagen minst måste ha tillgångar som svarar mot avsättningarna). En sådan reglering skulle dock inte vara riskkänslig i den meningen att den beaktar samspelet mellan riskerna på tillgångs- respektive skuldsidan. För det andra kan det hävdas att kapitalkravet i tjänstepensions- direktivet är för lågt i den meningen att kapitalkravet inte ger ett tillräckligt bra skydd mot risken för att tjänstepensionsinstitutet inte ska ha förmåga att infria sina åtaganden. Som redan framgått måste frågan om vad som ska utgöra ett tilräckligt bra skydd ställas i relation till frågan om vad som utgör en acceptabel kapital- kostnadsnivå (och därmed vad som utgör en acceptabel nivå på avgifter och avkastning). När det gäller frågan om huruvida kapitalkravet är för lågt med hänsyn till behovet av kundskydd bör det understrykas att storleken på kapitalkravet endast är en av flera beståndsdelar i det samlade kundskyddet. Som redan nämnts kan ett lågt kapitalkrav t.ex. kombineras med strikta investeringsbegränsningar i syfte att minimera risken för fallissemang, eller kombineras med överdrivet försiktiga värderingar av åtagandena (dvs. krav på det som ibland kallas inbyggda buffertar i avsättningarna) eller kombineras med anpassningar av den ränta som ska användas vid beräkningarna av avsättningarna (den s.k. diskonteringsräntan). Vid bedömningen av huruvida ett visst kapitalkrav är för lågt eller inte bör även olika tillsynsaspekter beaktas. Det har t.ex. viss betydelse om kapitalkravet – inom ramen för tilsynen – utgör ett hårt kapitalkrav i den meningen att verksamheten måste avslutas eller sättas under förvaltning så fort företaget inte uppfyller kapitalkravet, eller om kapitalkravet är mer eller mindre mjukt i den meningen att företag som underskrider kapitalkravet ges relativt på sig att återställa detta. Storleken på kapitalkravet bör även ses i ljuset av vilka krav som ställs på de tillgångar – eller garantier – som tillåts svara mot kapitalkravet, och de möjligheter som kan finnas att justera åtagandena. Slutligen måste s.k. kvantitativa solvenskapitalkrav också ses i ljuset av s.k. kvalitativa krav på företagsstyrning och riskhantering, eftersom ett kvantitativt kapitalkrav inte alltid är det bästa eller mest effektiva sättet att uppnå det önskvärda kundskyddet. Som framgått i avsnitt 4.7 har Utgångspunkter för den nya regleringen den samlade skyddsregleringen för tjänstepensionsinstitut utformats på olika sätt i de övriga medlemsländerna. Av vad som anförts följer att det är mycket svårt att på ett mer objektivt sätt slå fast att solvenskapitalkravet11 i tjänstepensionsdirektivet är för lågt med hänsyn till behovet av kundskydd, särskilt om hänsyn tas till att behovet av kundskydd måste ställas i relation till behovet av effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner inklusive tillräcklig avkastning. För det tredje kan det hävdas att kapitalkravet i tjänste- pensionsdirektivet är för lågt i en annan mening, nämligen i den meningen att det är lägre än det solvenskapitalkrav som kommer att gälla för försäkringsföretag enligt Solvens . Detta får anses vara ett påstående om att nivån på solvenskapitalkravet för försäkringsföretag är rätt också för tjänstepensionsinstitut som står risk, Med hänsyn till innehållet i det samlade Solvens är det dock mycket svårt att avgöra om kapitalkravsregleringen enligt det regelverket är rätt också för svenska tjänstepensions- institut som ska stå risk. Det får dock antas att Solvens II- regleringen i första hand är avsedd att fånga de förhållanden som gäller för ett genomsnittligt försäkringsbolag i EU, och alltså inte ett genomsnittligt svenskt tjänstepensionsinstitut som står risk. Här kan inte heller bortses från att bestämmelserna i regelverket i vart fall tills vidare inte har gjorts tillämpliga på tjänstepensionsinstitut, utan att man på EU-nivå i stället har gett kommissionen i uppdrag att, med stöd av Eiopa, utveckla ett passande system av solvensbestämmelser för tjänstepensions- institut, som de grundläggande särdragen för försäkring kommer till utryck, och därför inte utgå från att Solvens II- direktivet ska tillämpas på tjänstepensionsinstituten (se skäl 138 i Solvens II-direktivet). För det fjärde kan det slutligen hävdas att kapitalkravet i tjänste- pensionsdirektivet är för lågt i ytterligare en annan mening, nämligen att det är lägre än det solvenskapitalkrav som kommer att gälla för försäkringsföretag enligt Solvens , vilket får anses vara ett påstående om att solvenskapitalkraven oavsett nivå måste vara desamma av t.ex. konkurrensskäl. Denna fråga behandlas närmare i bl.a. avsnitt 5.4. 11 Egentligen kapitalkravsregleringen, eftersom det inte bara finns ett kapitalkrav. Utgångspunkter för den nya regleringen Vid en samlad bedömning har utredningen funnit att solvens- regleringen i tjänstepensionsdirektivet inte utgör ett tillräckligt bra skydd för de förmånsberättigade i en framtida reglering, framförallt på den grunden att solvensregleringen inte kan anses vara tillräckligt riskkänslig såvitt avser de s.k. investeringsriskerna. Utredningen har här bl.a. beaktat den historiska bakgrunden till Trafikljuset och de diskussioner som förs på EU-nivå kring behovet av ny och modern solvensreglering för tjänstepensions- institut. I syfte att uppnå ett tillräckligt bra skydd i den framtida solvensregleringen för tjänstepensionsinstitut som står risk bör regleringen vara modern och riskbaserad. Solvensregleringen ska dock naturligtvis vara anpassad för den verksamhet som bedrivs av svenska tjänstepensionsinstut som står risk, och vid den närmare utformningen av den moderna och riskbaserade solvensregleringen ska hänsyn också ska tas till behovet av en effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner. Att hänsyn ska tas till detta innebär bl.a. krav på hänsyn till att förvaltning av tjänstepensionsplaner är mycket långsiktig verksamhet, att verksamheten har sin yttersta grund i överenskommelser på arbetsmarknaden och till behovet av tillräcklig avkastning genom t.ex. effektiv kapitalförvaltning och låga avgifter. 5.3.5Förstärkt regleringen kring företagsstyrning och riskhantering Bedömning: Reglering kring företagsstyrning och riskhantering bör vara modern och riskbaserad. Skälen för bedömningen: Regleringen kring företagsstyrning och riskhantering för som står risk bör vara förenlig med den reglering som finns i tjänstepensions- direktivet, som emellertid är mycket knapphändig. En modern skyddsreglering kan inte enbart bygga på i viss utsträckning förstärkta kvantitativa bestämmelser kring värdering och beräkning av risker och kapitalkrav, bl.a. eftersom vissa risker bättre hanteras genom mer kvalitativa krav på styrning och risk- hantering. Mot denna bakgrund anser utredningen att regleringen kring företagsstyrning och riskhantering i det nu gällande tjänstepensionsdirektivet behöver förstärkas. Utgångspunkter för den nya regleringen Den förstärkta regleringen bör lämpligen utformas efter mönster från den reglering som finns i förslaget till IORP II-direktiv, eftersom dessa förslag får anses vara i linje med närmast självklara krav på företag som ska ägna sig åt förvaltning och tillhandahållande av tjänstepensionsförmåner som har sin grund i överenskommelser på arbetsmarknaden. Bedömning: Den föreslagna regleringen leder inte till sned- vridningar av konkurrensen mellan svenska tjänstepensions- institut som står risk, eller mellan som står risk och svenska försäkringsföretag som bedriver försäkringsrörelse som avser tjänstepension. Den förstärkta regleringen i förhållande till minimiregleringen i det nu gällande tjänstepensionsdirektivet kan i vissa fall leda till snedvridningar av konkurrensen mellan som står risk och deras utländska motsvarigheter. Vid bedömningen av konkurrensfrågor på tjänstepensionsområdet bör det inledningsvis betonas att den svenska tjänstepensions- marknaden är av en speciell art eftersom förhållandena ytterst bestäms av parterna på arbetsmarknaden, dvs. arbetsgivare och arbetstagare. Detta sker rent faktiskt genom parternas avtal om pensionsförmåner. Avtalen – som till helt övervägande del utgörs av kollektivavtal – innehåller i de flesta fall pensionsutfästelser från arbetsgivarparten och ofta även bestämmelser om hur dessa utfästelser ska tryggas (se avsnitt 2.6 beträffande kollektivavtalade tjänstepensioner). Det finns inga legala hinder för parterna att t.ex. besluta att tryggande ska ske i en viss tryggandeform. har kollektivavtalsparterna öppnat upp för konkurrens mellan Utgångspunkter för den nya regleringen försäkringsföretag,12 men det finns inga legala hinder mot att parterna väljer att organisera tryggandet på annat sätt . Med beaktande av nu beskrivna särdrag för denna marknad finns det anledning att närmare analysera vilka utgångspunkter ur ett kon- kurrensperspektiv som bör gälla för en reglering av tjänstepensions- institut som står risk. Denna analys bör ta sin utgångspunkt i att tjänstepensionsmarknaden egentligen får anses bestå av flera olika marknader. Det är fråga om separata marknader för tjänstepensions- institut som står risk (dvs. de företag som ska lyda under den nya regleringen), alla former av tjänstepensionsinstitut (dvs. tjänste- pensionsinstitut som står risk och tjänstepensionsinstitut som inte står risk [stiftelsena]) respektive alla tryggandeformer (konto- tryggande, försäkring, tjänstepensionsinstitut som står risk och tjänstepensionsinstitut som inte står risk). Vidare kan de olika marknaderna delas in i den inhemska marknaden respektive den EU-gemensamma marknaden. Marknaden för tjänstepensionsinstitut som står risk och deras utländska motsvarigheter När det gäller marknaden för de tjänstepensionsinstitut som står risk bör den naturliga utgångspunkten vara att regleringen inte i sig ska särbehandla någon viss form av tjänstepensionsinstitut som står risk, dvs. regleringen bör här vara konkurrensneutral såvitt gäller företagsform. Att regleringen ska vara konkurrensneutral i den mening som här avses kan jämföras med de ställningstaganden som gjordes i samband med den senaste reformen på försäkrings- området, dvs. att regleringen av försäkringsföretag inte bör leda till en snedvridning av konkurrensen mellan olika företagsformer.13 I avsnitt 5.6.1 föreslår utredningen att tjänstepensionsinstitut som står risk ska kunna bildas i form av aktiebolag, ömsesidiga bolag respektive föreningar. Utredningens förslag kan mot denna bakgrund inte anses leda till snedvridningar av konkurrensen mellan svenska tjänste- pensionsinstitut som står risk. En lika naturlig utgångspunkt är att reglerna inte heller bör missgynna som står risk i förhållande till deras utländska motsvarigheter. Ett av syftena med 12Genom ett upphandlings- eller anslutningsförfarande enligt vissa fastställda kriterier. 2009/10:246 s. 215–217. Utgångspunkter för den nya regleringen tjänstepensionsdirektivet är att svenska och utländska aktörer ska kunna konkurrera med varandra på såväl den svenska som den EU- gemensamma marknaden. Detta förutsätter att svenska aktörer inte genom nationell reglering ges sämre förutsättningar att bedriva versamhet på vare sig den svenska eller EU-gemensamma marknaden än deras utländska konkurrenter, som till följd av tjänstepensions- direktivet kan verka såväl i sina hemländer som i genom gränsöverskridande verksamhet. Att den gränsöverskridande verksamheten på detta område inom EU är mycket blygsam förtar inte betydelsen av ett genomförande av tjänste- pensionsdirektivets inre marknadsregler. Behovet av konkurrensneutralitet på den inre marknaden talar i sig för ett s.k. minimigenomförande av tjänstepensionsdirektivet, dvs. att den svenska regleringen utformas så att den strikt följer den minimireglering som gäller enligt direktivet. Behovet av denna form av konkurrensneutralitet måste dock vägas mot andra behov – t.ex. behovet av ett tillräckligt bra skydd för ersättningsberättigade – som talar för mer långtgående regler i vissa avseenden än vad som finns i tjänstepensionsdirektivet (se närmare nedan). På samma sätt måste behovet av konkurrensneutralitet även vägas mot t.ex. behovet av en effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner inklusive kapital- kostnader och avkastningsmöjligheter. Av bl.a. den internationella utblicken (se avsnitt 4.7) framgår att vissa EES-länder har infört eller sannolikt kommer att införa Solvens II-liknande riskbaserade solvenssystem för tjänstepensionsinstitut som bär risk. Andra EES-länder kommer t.v. att tillämpa solvenskrav enligt Solvens . Den risk för snedvridning av konkurrensen mellan svenska och utländska tjänstepensionsinstitut som utredningens förslag till förstärkt solvensreglering kan leda till är således inte av den arten att utredningen på den grunden skulle avstå från att lämna förslag om detta. Marknaden för de olika formerna av tjänstepensionsinstitut När det gäller konkurrensneutraliteten på marknaden för de olika formerna tjänstepensionsinstitut (dvs. tjänstepensionsinstitut som står risk respektive inte står risk) kan det konstateras att regleringen för såväl pensionsstiftelser som tjänstepesnionsinstitut som står risk måste vara förenlig med tjänstepensionsdirektivet, vilket i sig innebär Utgångspunkter för den nya regleringen en form av konkurrensneutral reglering av marknadsaktörerna. Även om regleringen av de båda institutsformerna alltså i grunden bör vara konkurrensneutral, måste denna naturligtvis vara anpassad efter den särart som gäller för respektive verksamhet och institutsform. Det kan t.ex. inte hävdas att avsaknaden av reglering kring skuldsidan i en pensionsstiftelse innebär en konkurrenssnedvridning, eftersom pensionsstiftelsena inte har några åtaganden. Däremot bör t.ex. investeringsreglerna för pensionsstiftelser och tjänstepensions- företag vara konkurrensneutralt utformade. Som nämnts ingår regleringen av pensionsstiftelser inte i utredningens uppdrag. Detta innebär att vi avstår från att analysera behovet av eventuella justeringar i regleringen för pensonsstiftelser i syfte att uppnå konkurrensneutralitet med hänsyn till utredningens förslag. Marknaden för de olika tryggandeformerna När det gäller konkurrensförutsättningarna på marknaden för de olika tryggandeformerna14 kan det inledningsvis konstateras att det knappast är meningsfullt att tala om konkurrensneutralitet mellan kontotryggande, tryggande genom institut som står risk (försäk- ringsföretag och tjänstepensionsinstitut som står risk) respektive tryggande genom institut som inte står risk (pensionsstiftelser) eftersom det finns artskillnader mellan dessa tryggandeformer. När det däremot gäller förhållandet mellan svenska tjänste- pensionsinstitut som står risk och svenska försäkringsföretag är det relevant att tala om behovet av konkurrensneutralitet, eftersom de båda institutsformerna kan sägas erbjuda liknande produkter och därmed kan sägas konkurrera med varandra. När det först gäller frågan om konkurrensneutralitet mellan tjänstepensionsinstitut som står risk och försäkringsföretag såvitt avser solvensregleringen bör det inledningsvis anmärkas att frågan är uppmärksammad i det EU-rättsliga ramverket. För det första framgår det av skäl 12 i tjänstepensionsdirektivet att det är viktigt att direktivet inte ger upphov till någon snedvridning av konkurrensen mellan tjänstepensionsinstitut och sådana redan reglerade institut som erbjuder tjänster på tjänstepensionsområdet, och att sådan snedvridning kan undvikas om aktsamhetskraven i 14 Dessa är kontotryggande, tryggande genom pensionsstiftelse och försäkringstryggande. Till detta kommer förslag om tryggande genom tjänstepensionsföretag. Utgångspunkter för den nya regleringen tjänstepensionsdirektivet tillämpas på livförsäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet. I enlighet med detta kan ett medlems- land, med stöd av den s.k. optionen i artikel 4, besluta att försäkringsföretag som bedriver tjänstepensionsverksamhet i viss utsträckning ska få tillämpa samma regler som tjänstepensions- instituten. För det andra framgår det av skäl 30 i tjänstepensionsdirektivet att vissa typer av tjänstepensionsinstitut15 erbjuder produkter som liknar dem som tillhandahålls av livförsäkringsföretag, och att de berörda instituten därför bör uppfylla i vart fall samma kapitalkrav som livförsäkringsföretagen. I enlighet med detta framgår det av artikel 17 i tjänstepensionsdirektivet att den lägsta storleken på kapitalkravet för tjänstepensionsinstitut som står risk ska beräknas enligt de särskilda bestämmelser om kapitalkrav som finns i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet (Solvens I). I samband med antagandet av Solvens II-direktivet beslutades dock att kapitalkraven enligt det direktivet tills vidare inte skulle införas för tjänstepensionsinstitut. I detta sammanhang bör även skäl 138 i Solvens II-direktivet uppmärksammas. Där talas det om att bevara status quo som det sägs att kommissionen, med stöd av Ceiops (numer Eiopa) bör utveckla passande system av solvensbestämelser för tjänstepensionsinstitut. Förslag till sådana solvensbestämmelser saknas dock i kommissionens förslag till reviderat tjänstepensionsdirektiv (förslaget till IORP II- direktivet). Eiopa har emellertid fortsatt att bedriva arbete kring den framtida solvensregleringen för tjänstepensionsinstitut. Sammanfattningsvis kan det sägas att tjänstepensionsdirektivet – såvitt gäller solvensregleringen – bygger på en i vart fall ursprunglig tanke om grundläggande konkurrensneutralitet mellan tjänstepensionsinstitut som står risk och försäkringsföretag, men att den nuvarande EU-regleringen inte i sig kräver att tjänste- pensionsinstitut som bär risk ska tillämpa de solvenskapitalkrav som finns i Solvens II-direktivet. Den nuvarande EU-regleringen innebär därför att det – i vart fall tills vidare och inom ramen för de begränsningar som tjänstepensionsdirektivet ger – ges en valfrihet för varje medlemsland att bestämma i vilken utsträckning solvens- regleringen för tjänstepensionsinstitut helt eller delvis ska baseras 15 som själva står för de biometriska riskerna eller garanterar vissa förmåner eller viss avkastning, och där det uppdragsgivande företaget (arbetsgivaren) i allmänhet har uppfyllt sina förpliktelser i och med de nödvändiga inbetalningarna. Utgångspunkter för den nya regleringen på den äldre eller nyare typen av solvensreglering för försäkrings- företag (jfr vad som sägs i skäl 138 – passande system av solvensbestämmelser för tjänstepensionsinstitut). Som framgått av avsnitt 4.7 finns det stora variationer mellan enskilda medlemsländer när det gäller den närmare utformningen av deras solvensreglering för tjänstepensionsinstitut. I avsnitt 5.3.4 har utredningen gjort bedömningen att solvensregleringen för tjänstepensinsinstitut som står risk ska vara förstärkt i jämförelse med regleringen i tjänstepensionsdirektivet, och i avsnitt 5.3.4 gör utredningen bedömningen att den nya solvensregleringen ska vara modern och riskbaserad. Utredningens förslag får mot denna bakgrund inte anses leda till snedvridningar av konkurrensen mellan som står risk och svenska försäkringsföretag såvitt gäller solvensregleringen (se i det samman- hanget även avsnitt 5.3.2). När det gäller frågan om konkurrensneutralitet mellan tjänste- pensionsinstitut som står risk och försäkringsföretag såvitt avser regleringen av företagsstyrning inklusive riskhantering kan det inled- ningsvis anmärkas att såväl tjänstepensionsdirektivet som det konsoliderade livförsäkringsdirektivet innehåller relativt få bestäm- melser kring företagsstyrning inklusive riskhantering, medan såväl förslaget till IORP II-direktiv som Solvens II-direktivet innehåller ett betydligt mer omfattande regelverk kring dessa frågor. Vidare bör det även understrykas att de aktuella bestämmelserna i kompletteras och fylls ut genom ett antal bestäm- melser på lägre nivå, medan denna typ av kompletterande reglering synes vara av mer begränsat slag i förslaget till IORP II-direktiv. I avsnitt 5.3.5 har utredningen gjort bedömningen att regleringen kring företagsstyrning och riskhantering för tjänste- pensiosinstitut ska vara förstärkt i jämförelse med regleringen i det nu gällande tjänstepensionsdirektivet och att regleringen ska baseras på de förslag i dessa delar som finns i kommissionens förslag till IORP II-direktiv. Utredningens förslag får mot denna bakgrund inte anses leda till snedvridningar av konkurrensen mellan svenska tjänste- pensionsinstitut som står risk och svenska försäkringsföretag såvitt gäller regleringen kring företagsstyrning och riskhantering. Utgångspunkter för den nya regleringen 5.4.2Separata regelverk för tjänstepensionsinstitut som står risk respektive försäkringsföretag Bedömning: Det är lämpligt att ha såväl ett regelverk för tjänste- pensionsinstitut som står risk som ett regelverk för försäkrings- företag. Skälen för bedömningen: Det kan hävdas att det är onödigt att (åter)införa ett särskilt regelverk för tjänstepensionsinstitut som står risk, när det redan finns ett regelverk för försäkringsföretag. Det kan också hävdas att det är olämpligt att ha två olika regleringar för liknande verksamhet, eftersom det öppnar upp för s.k. regelarbitrage.