sou · H2B34 · 2014-02-03 00:00:00 — Utredningen har även tagit del av tekn. (och finans vid KTH i ) och doktoranden (Företagsekonomiska institut- ionen vid i ) arbeten genom att de bju- dits in till ett av utredningens sammanträden för att tillsammans med redovisa sina respektive forskningsområden och resultat. Utöver möten med värdepappersmarknads- utredning och , har utredningen vidare sammanträtt med Utredningen om överskuldsättning (Ju 2012:06) samt professor emeritus och f.d. justitierådet , som utrett frågan om skriftlig bekräftelse av vissa telefonavtal (Ds 2013:25). För att ta del av utländska erfarenheter har utredningen träffat företrädare för ett antal utländska institutioner och organisationer. I första hand har utformningen av konsumentskyddet vid finansiell rådgivning diskuterats vid dessa möten, men även andra relaterade frågor har behandlats, t.ex. om gränsdragningen mellan marknads- föring och rådgivning, hanteringen av intressekonflikter, utmaningar i tillsynsarbetet och olika tvistlösningsmekanismer. Utredningen har vid besök i träffat representanter från Finanstilsynet, och Finansklagenemnda. I har utredningen haft ett möte med företrädare för , Försäkrings- och finansrådgivningen samt Konkurrens- och . I har utredningen träffat företrädare för Finanstilsynet och . I har utredningen haft olika möten med företrädare för , Financial Conduct Authority (FCA) och konsumentorganisationen ? samt Financial Services Consumer Panel, som är ett rådgiv- ande organ till FCA. Avslutningsvis har utredningen besökt och där haft möten med Regulatory Authority (FINRA), (), () samt branschorganisationen (). 3 Att välja är att avstå Konsumenternas behov av finansiell rådgivning kan tas för given. Eller så kan man fundera över vad just ett sådant påstående betyder. Den här utredningen handlar om det och om vilket skyddsbehov som finns när konsumenter får råd i finansiella frågor. Man kan t.ex. fråga sig om konsumenterna får de råd som de behöver och därför borde efterfråga? En liknande fråga är om konsumenterna helt överlåtit på rådgivarna att avgöra vilka råd som lämnas och om det i så fall resulterat i att konsumenterna i allt för stor utsträck- ning erbjuds lösningar som inte är individuellt anpassade efter deras behov och syften med en placering? Redan genom dessa frågor står det klart att premisserna för den finansiella rådgivningen kan disku- teras utifrån många olika utgångspunkter. Vad är det för egen- skaper hos tjänsten finansiell rådgivning som behöver beaktas när skyddsintressena diskuteras? Som framgått ovan i kapitel 2 är utredningens uppdrag att före- slå åtgärder som förbättrar konsumenternas ställning vid finansiell rådgivning. Av utredningsdirektiven framgår att det är utifrån gäll- ande regelverk, hur tillsynen fungerar och konsumenternas möjlig- het till tvistlösning som analysen av det befintliga konsumentskyd- det ska göras. Det finns därför anledning för utredningen att titta närmare på de problem som kan finnas när konsumenter erbjuds rådgivningstjänster av olika aktörer på finansmarknaden. Detta kapitel hänvisar vidare till de olika kapitel i betänkandet där utred- ningen beskriver, analyserar och utvecklar vissa av de frågor som tas upp här. En rådgivare ska i sin verksamhet iaktta god rådgivningssed och med tillbörlig omsorg ta till vara konsumentens intressen.1 Det betyder att rådgivningen ska anpassas efter konsumentens önske- 1 Se kapitel 7 angående självreglering och god rådgivningssed. Att välja är att avstå mål, behov och ekonomiska situation som rådgivaren inte ska rekommendera andra lösningar än sådana som kan anses lämp- liga för konsumenten. Trots dessa krav har tillsynsmyndigheterna uppmärksammat att det hos vissa finansiella rådgivare finns brister i den rådgivning som lämnas till konsumenter.2 I synnerhet har kritik riktats mot den rådgivning som lämnas i samband med dis- kretionär portföljförvaltning av premiepensionsmedel.3 Det är utredningens uppfattning att såväl lagstiftaren och berörda tillsyns- myndigheter som de seriösa branschrepresentanterna och konsu- mentföreträdarna är överens om att oseriös rådgivning bör stävjas. Men från ett konsumentskyddsperspektiv bör kraven kunna ställas högre på rådgivningen. Om konsumenterna får råd som de inte för- står eller ens behöver är redan det ett problem som behöver hante- ras. är risken annars att förtroendet för finansmarknaden skadas. Sedan är det en annan sak att alla berörda parter inte är överens om vilka lösningar som behövs. Helt klart är att det finns en obalans mellan rådgivaren och konsumenten som behöver jämnas ut för att ett tillräckligt gott konsumentskydd ska kunna anses föreligga. En annan fråga i sammanhanget är om det är för enkelt och riskfritt att inte sköta sig som finansiell rådgivare? Det påverkar i så fall behovet av konsumentskydd men också kon- sumenternas förtroende för rådgivarna och de tillsynsmyndigheter som ska säkerställa att konsumentskyddet går att lita på. I följande avsnitt redovisar utredningen några olika frågeställ- ningar kring finansiell rådgivning. Syftet är att föra en mer allmän diskussion om dessa tjänster och att sätta in den finansiella rådgiv- ningen i ett privatekonomiskt sammanhang. Det ska noteras redan på förhand att diskussionen i detta kapitel har en översiktlig karaktär och att avsnitten inte syftar till att ge en komplett analys av rådgivningstjänsterna och behovet av konsu- mentskydd när de erbjuds på finansmarknaden.4 Ansatsen är i stället att här diskutera tämligen fritt kring de tjänster om finansiell råd- givning som erbjuds och vad som drivit utvecklingen på mark- naden för dessa tjänster. Diskussionen syftar till att lyfta fram möj- liga förklaringar till de problem som kan iakttas och resonera kring 2Se kapitel 9 angående de problem som utredningen identifierat med avseende på regel- verket, tillsynen och konsumenternas möjligheter till tvistlösning. I kapitel 10 lämnar utred- ningen sina förslag samt för resonemang i de olika frågor som i första hand värde- pappersmarknadsutredning ska hantera. 3Se kapitel 11 där utredningen redovisar ett antal problem i anslutning till förvaltningen av premiepensionsmedel. 4I kapitel 5 lämnar utredningen en mer omfattande redovisning av utformningen av olika konsumentskyddsregler på det finansiella området. Att välja är att avstå eventuella svagheter i det befintliga regelverket. Analyserna baseras på utredningens observationer och de erfarenheter som den tagit del av i utredningsarbetet. Den problembeskrivning som lämnas i betänkandet gör inte anspråk på att ge en allmängiltig bild av vad konsumenterna kan förvänta sig i samband med att finansiell råd- givning lämnas av olika aktörer. Beskrivningen är övergripande och syftar till att ge exempel på situationer när konsumenterna inte kunnat lita på att konsumentskyddet fungerar som det är tänkt. Iakttagelserna kring finansiell rådgivning har strukturerats med hjälp av en mikroekonomisk ansats för att på så sätt belysa de pro- blem som konsumenterna upplever och få en grund för mer all- männa resonemang om behovet av ingripanden från lagstiftarens sida. 3.2Om marknader för finansiell rådgivning och vad som varit utgångspunkten ställs vi inför en mängd val. Det kan gälla allt från enkla och vardagliga beslut till överväganden som är komplexa t.ex. därför att de är långsiktiga och av stort ekonomiskt värde. Privat- ekonomiska beslut brukar höra till den senare gruppen, särskilt om de gäller investeringar, pensionssparande eller lån. Den typ av val som behöver göras beträffande den egna ekonomin upplevs ofta svåra och riskfyllda, särskilt om beslutsfattaren upplever en brist på kunskap, intresse, engagemang och tid i samband med att besluten ska fattas. Den känslan förstärks av att varje val får konsekvenser av olika slag och att ansvaret för dessa stannar hos den som haft att fatta de avgörande besluten. Det är framför allt oron för att fatta fel beslut som gör det så svårt att välja. Om utgångspunkten är att det varje gång är möjligt eller till och med viktigt att fatta det bästa möjliga beslutet, är det inte konstigt att de val som behöver göras kan framstå som mycket olustiga och besvärliga. Detta är särskilt framträdande vid finansiella beslut där den finansiella risken ofta är påtaglig och konsekvenserna av de olika val som kan göras är svåra eller helt omöjliga att utvärdera och bedöma i förväg. Varje val innebär att beslutsfattaren måste avstå från andra alterna- tiv som står till buds med risk för att t.ex. få en sämre värdeutveck- ling än som varit möjlig om valet gjorts annorlunda. Till det kom- mer att vi i vissa sammanhang, t.ex. beträffande premiepensions- Att välja är att avstå sparandet, i egentlig mening inte kan avstå från att välja som vi får ta hela den finansiella risken för de placeringar vi gör.5 Behovet av finansiell rådgivning kan mot denna bakgrund te sig oundgängligt eller i vart fall något som borde kunna tillgodoses utan risk för att kundens intressen kommer på undantag. Det är nog inte ett djärvt antagande att det behov av finansiell rådgivning som en konsument upplever sig ha, delvis kan förklaras av den frustration som det innebär att behöva avstå från vissa alternativ i samband med en kapitalplacering utan att i förväg vara säker på att dessa är sämre än det valda alternativet. Viljan att anlita en råd- givare kan därför bero på att konsumenten skattar rådgivarens för- måga att lyckas högre än den egna förmågan. En kund som sam- tidigt inte förstår vilket värde som finansiell rådgivning kan tillföra eller saknar möjlighet av olika skäl att utvärdera om kvaliteten på de rekommendationer som en rådgivare lämnar är tillräckligt god, riskerar att inte efterfråga den rådgivning som han eller hon behöver eller att till och med få råd som är dåliga t.ex. därför att de är alldeles för riskfyllda eller dyra. Utredningens uppdrag är att analysera hur konsumentskyddet vid finansiell rådgivning kan förbättras. En naturlig första fråga att ställa sig är då rimligen vad finansiell rådgivning egentligen är? Någon exakt och allmängiltig definition verkar inte vara möjlig att finna. Den allmänna uppfattningen kan nog sägas vara att finansiell rådgivning är rådgivning avseende finansiella produkter och tjänster riktade till konsumenter. Det är naturligt eftersom den faktiska finansiella rådgivning som erbjuds till konsumenter dels resulterar i råd som avser investeringar i en finansiell produkt, och dels lämnas av aktörer som tillhandahåller sådana produkter. Inom detta område, råd som resulterar i investeringar i finansi- ella produkter, har en mängd problem iakttagits , vilket skapat oro såväl hos lagstiftaren som hos tillsyns- myndigheterna.6 har det därför diskuterats 5Sedan är det en annan sak att premiepensionssystemet utformats med ett s.k. förval där de pensionssparares medel hamnar som väljer att inte göra något eget aktivt val. Sedan premie- pensionssystemet infördes och en del av den allmänna pensionen där- igenom fördes över till en fonderad del på kapitalmarknaden har även tjänstepensionerna gått samma väg och placeras nu i väsentlig del på kapitalmarknaden. Avsättningen till tjänste- pensionen har också ökat och tjänstepensionens del av den totala pensionen har därmed ökat. Det betyder att individens exponering mot kapitalmarknaden ökat väsentligt sedan beslutet om att införa premiepensionssystemet, se prop. 1997/98:151 och bet. 1997/98:SfU13. 6Se t.ex. rapporter 2005:13 Konsumenten och rådgivningen, 2007:5 Råd- givningen, kunden och lagen, 2007:9, 2008:13 och 2009:10 Konsumentskyddet på finansmark- naden samt 2009:8 Oklar gräns mellan råd och försäljning. I det här sammanhanget kan även Att välja är att avstå olika möjligheter att förbättra konsumentskyddet vid rådgivningen, och vissa initiativ har också tagits utöver arbetet i den här utred- ningen. Exempelvis samarbetar olika myndigheter och organisa- tioner i syfte att öka konsumenternas kunskaper avseende finansi- ella frågor. Förbättrad informationsgivning och dokumentation avseende rådgivningen, liksom stärkta kompetenskrav på rådgivare, är andra tänkbara åtgärder som nämns. Allt oftare hörs röster om att rådgivarnas incitament behöver ändras. Den nuvarande regleringen avseende finansiell rådgivning före- faller ha tillkommit genom att lagstiftaren reglerat en företeelse som man har observerat, och som man uppfattar innebär risker för konsumenten och som innebär eller omfattar rådgivning kring finansiella produkter. Det framstår som om lagstiftaren inte har försökt analysera eller hantera mer generella problem kring det behov av rådgivning som konsumenter borde ha avseende sin finan- siella situation och eventuella hinder för att detta tillgodoses. Fokus verkar i stället ha hamnat på konkreta synliga reglerings- problem7 kring finansiell rådgivning, vilka ofta upplevs som en utmaning ur reglerarperspektiv. Lagstiftarens mål förefaller ha varit att försöka avhjälpa konsumentens informations- och kunskaps- underläge så att konsument och producent blir mer jämbördiga parter och marknaden därigenom kan fungera bättre, vilket är ett vällovligt syfte i sig. Frågan är dock om lagstiftaren i det här fallet har gjort en ordentlig analys av marknaden? Reglerare, tillsynsmyndigheter och andra talar ibland om råd- givningsmarknaden och dess problem som om det fanns en explicit och tydlig marknad för finansiella rådgivningstjänster. Om det är svårt att hitta en definition på finansiell rådgivning så är det nog ännu svårare att definiera, eller hitta, rådgivningsmarknaden . Finns det verkligen en särskild marknad för finansiella rådgivnings- tjänster? Kanske är problemet att en sådan separat rådgivnings- marknad inte alls existerar på det sätt som man vanligtvis tänker nämnas nr 10 Bättre reglering av konsumentinformation på området för finansiella tjänster, i vilken och analyserar den finansiella regleringen utifrån forskningen inom finansiell psykologi, och lämnar förslag på hur regleringen och andra konsumentpåverkande faktorer kan förbättra konsument- skyddet. 7 Exempelvis kan gränsdragningen mellan rådgivning, försäljning och marknadsföring vara mycket svår att göra. Att formulera krav på relevant information avseende t.ex. provisioner erbjuder också stora utmaningar för regleraren. I övrigt redovisar utredningen i kapitel 4 dagens reglering av rådgivningstjänsterna samt den kringliggande reglering som är av bety- delse för de marknadsaktörer som erbjuder finansiell rådgivning i sin verksamhet. Att välja är att avstå sig?8 Rådgivningen är kopplad till förmedling eller försäljning av någon produkt. Det gör att konsumenten har svårt att få tillgång till den rådgivning som egentligen behövs. Dess- utom riskerar lagstiftaren att hamna fel med regleringen. Det mesta av finansiell reglering utgår från ett marknads- tänkande. Utgångspunkten är att marknaden i idealläget klarar av att lösa sina egna problem. Rationella aktörer och en fungerande pris- bildningsmekanism kommer att leda fram till effektiva lösningar. Om det finns olika typer av marknadsmisslyckanden kan lagstifta- ren behöva träda in och förbättra möjligheterna för marknaden att fungera så att det effektiva resultatet kan uppnås. Ofta handlar det om skilda förutsättningar för olika parter, exempelvis avseende kunskap eller information, som behöver hanteras. Däremot und- viker lagstiftaren normalt att gå in med förbud eller annan riktad reglering för att mer radikalt ändra de faktiska spelreglerna på mark- naden, åtminstone har det varit så under de senaste, historiskt rela- tivt marknadsliberala, årtiondena. När finansiell rådgivning har reglerats förefaller lagstiftaren (eller tillsynsmyndigheterna för den delen) dock inte ha gjort en ordentlig analys av hur rådgivningsmarknaden faktiskt fungerar eller borde kunna fungera.9 I stället har regleringen främst tagit sikte på att skydda konsumenterna mot oseriös rådgivning kopplad till försäljning av finansiella produkter som är mer eller mindre kom- plicerade. Problemet visar sig redan i den beskrivning av finansiell rådgiv- ning som finns i rådgivningslagen. Med finansiell rådgivning avses där rådgivning som omfattar placering av konsumentens tillgångar i finansiella instrument eller i försäkring med sparmoment (1 §). Det innebär att man med finansiell rådgivning kommit att avse rådgiv- ning som har en direkt koppling till vissa finansiella instrument eller försäkringsprodukter. I stället, vilket kommer att diskuteras mer nedan, kunde utgångspunkten ha varit mycket vidare, nämli- gen en analys av marknaden för rådgivningstjänster avseende finan- siella beslut om risktagande, sparande och lån som individen fort- löpande behöver fatta för att möjliggöra önskade konsumtions- 8Se vidare kapitel 6 där utredningen beskriver rådgivningstjänsterna. 9Åtminstone finns ingen sådan analys i betänkandet Konsumentskydd vid finansiell råd- givning (SOU 2002:4) som Utredningen om finansiell rådgivning till konsumenter lämnade . Utredningens förslag ligger till grund för rådgivningslagen, som trädde i kraft den I det regelverk som gäller för försäkringsförmedlare, lagen om försäkrings- förmedling, är det tydligare att förmedlaren kan vara en fristående intermediär även om det också i förarbetena till den lagen saknas en marknadsanalys kring förmedlingstjänsterna. Att välja är att avstå nivåer över livet. Att sådan rådgivning i förlängningen behöver omfatta rådgivning kring finansiella instrument är naturligt, men genom lagstiftarens snäva analys med strikt fokus på konsument- skydd vid finansiell rådgivning enligt den beskrivning som lämnas, görs inte den marknadsanalys som normalt brukar vara en förut- sättning för samhällseffektiva regleringar.10 Att analysen saknats kan vara en följd av den tid vid vilken nuva- rande regleringar av finansiell rådgivning togs fram. Under 2000- talet har en kraftig förändring skett när det gäller konsumenters möjligheter och behov att själva fatta finansiella beslut med avgö- rande betydelse för framtida konsumtionsmöjligheter, och finans- krisen har också synliggjort olika risker på ett tydligt och konkret sätt. Nedan kommer konsumenternas behov av rådgivning att disku- teras utförligare. En utgångspunkt för analysen kan således vara att det på en råd- givningsmarknad borde finnas konsumenter som efterfrågar råd- givning i frågor som rör den egna finansiella situationen och aktö- rer/producenter som står för utbudet av just sådan rådgivning. Någon sådan rådgivningsmarknad finns egentligen inte i . Uppenbarligen har det inte funnits förutsättningar för en fungerande sådan marknad att växa fram. Om man antar att ett stort antal konsumenter faktiskt har behov av finansiell rådgivning (i en vid bemärkelse) finns här ett möjligt marknadsmisslyckande för lagstiftaren att analysera och hantera. Det bör dock noteras att frånvaron av en separat marknad för finansiell rådgivning inte nöd- vändigtvis är ett marknadsmisslyckande; den nuvarande lösningen, med kombinerad rådgivning och förmedling/försäljning skulle mycket väl kunna vara den mest effektiva ur ett samhällsekono- miskt perspektiv. Syftet här är främst att använda en marknads- ansats för att få en struktur på arbetet med problematiseringen av finansiell rådgivning, vilket också är syftet med detta kapitel. I följande avsnitt belyses och analyseras nyttan och problemen med finansiell rådgivning mot bakgrund av en marknadsanalys och litteraturgenomgång rörande just tjänsten finansiell rådgivning. De frågor som i det sammanhanget är intressanta att ställa sig gäller hur efterfrågan borde se ut och hur den yttrar sig? 10 Det bör redan här sägas att det inte ingått i utredningens uppdrag att göra en mer full- ständig översyn av under vilka förutsättningar som olika aktörer på finansmarknaden ska få tillhandahålla finansiell rådgivning till konsumenter, och vad denna rådgivning borde avse, eller hur den bör vara reglerad för att t.ex. bättre än tillgodose konsumenternas intresse. Som nämnts har uppdraget varit mer begränsat och avsett de problem som finns och som påverkar konsumentskyddet negativt. Att välja är att avstå diskuterar detta i avsnitt 3.3. Vidare resonerar utredningen i avsnitt 3.4 kring frågan hur utbudet kunde se ut (för att motsvara efter- frågan) och hur det ser ut ? Slutligen diskuteras om problemen borde angripas av lagstiftaren och i så fall hur (avsnitt 3.5). 3.3Efterfrågan på finansiell rådgivning 3.3.1Behov av finansiell rådgivning; hur borde efterfrågan se ut? Finansmarknaden och nyttan för konsumenten Svenska konsumenter är exponerade för en mängd ekono- miska risker. Arbetsinkomster fördelas ojämnt över livet och mot- svarar normalt inte konsumtionsbehovets fördelning över tiden. Det grundläggande konsumtionsbehovet är i allmänhet, för en typ- person, relativt över livet, möjligen med en topp under småbarnsåren och ett visst avklingande under ålderdomen. Inkoms- terna varierar betydligt mer till följd av exempelvis studier, föräldra- ledigheter, arbetslöshet, sjukdomar och pensionering. Det har blivit allt vanligare att vi står utan fasta inkomster och kliver in och ut på arbetsmarknaden under livet. Att vi blir allt äldre ställer ökade krav på planering för ålderdomen, som allt fler beslut rörande pensionen lagts på den enskilde individen. Enligt mikroteori vill individen med hjälp av sparande och lån fördela den förväntade livsinkomsten över livet på ett sätt som bäst passar honom eller henne utifrån de egna planerna och önskemålen, så att nyttan maximeras.11 En av finansmarknadens viktigaste upp- gifter är att hjälpa till med fördelning av kapital över tiden. Detta gäller även för hushåll och konsumenter.12 Sätten att göra detta på kan dock vara mer eller mindre riskfyllda, och viljan att ta risk varierar mellan individer, beroende på ekonomiska förut- sättningar och personliga egenskaper. Det är därför viktigt att indi- viden söker lösningar som har en lämplig avvägning av avkastnings- möjligheter (konsumtionsmöjligheter) och risk just för honom eller henne. Konsumenters användning av finansiella marknader kan också bäst definieras och analyseras utifrån den funktion som finans- 11Enligt inflytelserika livscykelhypotes försöker individen genom att låna och spara jämna ut sin konsumtion över livet. 12Se exempelvis (2006) om hur hushåll använder finansiella marknader och Tufano (2009) om konsumenter och finansiella marknader. Att välja är att avstå marknaden fyller för konsumenten; den möjliggör betalningar, hante- ring av risk, lån (förflyttning av kapital från framtiden) och spa- rande (förflyttning av kapital till framtiden).13 Eftersom det är rimligt att tänka sig en definition av finansiell rådgivning som omfattar just rådgivning kring de beslut som kon- sumenten behöver fatta på de finansiella marknaderna, borde finan- siell rådgivning lämpligen kunna definieras som rådgivning till kon- sumenter avseende beslut om sparande, lån, riskhantering och betal- ningar. Finansiell rådgivning skulle enligt en sådan definition kunna innefatta rådgivning kring placering av tillgångar i finansiella instru- ment men också vara betydligt bredare. Varför behövs rådgivning? Om de finansiella marknaderna och dess aktörer fungerade enligt skolboken, dvs. enligt de vanliga antagandena i finansiell teoretisk litteratur, skulle inte någon finansiell rådgivning behövas. Då skulle alla individer vara rationella, ha tillgång till relevant information och fortlöpande fatta de för dem själva bästa besluten. Att så inte är fallet är uppenbart, och det är den huvudsakliga anledningen till att det behövs konsumentskyddande reglering på det finansiella området. Det skydd som kan ges via reglering kan dock inte hjälpa konsu- menterna hela vägen till ett gott beslutsfattande, utan bara i vissa delar skapa förutsättningar för eller underlätta detta. Rådgivningen fyller på så sätt en viktig funktion för att stärka konsumenten som aktör på de finansiella marknaderna.