sou · H2B348 · 2014-06-26 00:00:00 — Vidare har Markör genomfört en intervjuundersökning med enkät- frågor till 1 650 arbetsgivare. 3 Bakgrund och gällande rätt Var och en har rätt att få ta del av uppgifter ur belastningsregistret om sig själv. Antalet sådana belastningsregisterutdrag som enskilda begär om sig själv har ökat mycket kraftigt , från drygt 40 000 2003 till cirka 223 000 2013. I direktiven anges att mycket talar för att det till stor del är fråga om utdrag som begärs inför anställning, dvs. en sorts informell registerkontroll utan författningsstöd. Detta väcker frågor om den registrerades skydd för sin personliga integritet. Vårt samhälle präglas av uppfattningen att en person efter avtjänat straff ska kunna verka i samhället på samma premisser som andra. Vetskapen om avtjänade straff kan i vissa fall förefalla omotiverad som den enskildes chanser att delta i arbetslivet kan minska. För dem som förekommer med anteckning i belastningsregistret finns det därför ett intresse av att informationen inte sprids. Även bland arbetssökanden och arbetstagare som inte är registrerade kan det finnas ett intresse av att inte behöva bli kontrollerade. I detta kapitel beskrivs bakgrunden till utredningsuppdraget, frågans tidigare behandling och gällande rätt. Enskildas rätt att begära utdrag ur belastningsregistret om sig själva är en förut- sättning för att arbetsgivare som inte har författningsreglerad rätt att ta del av uppgifterna ska kunna få del av dessa. Vi behandlar därför först frågor om enskildas insynsrätt i belastningsregistret genom utdrag ur registret, och ger också en bakgrund till hur frågan om informell registerkontroll har behandlats tidigare. Därefter redogörs för de särskilda rättsregler som blir aktuella i samband med frågan om arbetsgivares kontroll av belastnings- registerutdrag. Slutligen presenteras skälen för den författnings- reglerade registerkontrollen. Bakgrund och gällande rätt 3.2.1Bakgrunden till enskildas insynsrätt hade enskilda endast undantagsvis rätt att ta del av upp- gifter om sig själva i dåvarande kriminal- och polisregister. Bakom detta låg framförallt farhågor om att den enskildes rätt skulle komma att utnyttjas av bl.a. arbetsgivare till att kräva arbets- sökande på strafflöshetsintyg. Enligt såväl sekretesslag som sekretesslagen gällde absolut sekretess för uppgifter i kriminalregistret och polis- registret. I den proposition som låg till grund för införandet av den sistnämnda lagen anförde föredragande statsråd att det under arbetet med följdlagstiftningen fick övervägas om det borde införas en föreskrift i registerlagarna som skulle innebära att den regist- rerade skulle ha rätt att ta del av uppgift om sig själv bara på sådant sätt att han inte kom att förfoga över något bevis om registrets innehåll (prop. 1979/80:2 s. 214). Under arbetet med följdlagstift- ningen erinrade det föredragande statsrådet om detta uttalande men förklarade att frågan krävde närmare utredning om vilken lösning man skulle välja, varför han inte var beredd att lägga fram något förslag om ändring. Frågan behandlades härefter vid ett antal tillfällen; bl.a. i en promemoria från (Dnr 301-80) med förslag till ändringar i polis- och registerlagarna, i propositionen 1980/81:18 med förslag till lag om ändring i sekretess- lagen, i departementspromemorian Ds Ju 1981:6 om de registrerades rätt till insyn i kriminal- och polisregistren samt i departements- promemorian Ds Ju 1985:8 angående lag om brottsregister m.m. promemoria föreslogs att den enskilde skulle ha rätt att ta del av sådana uppgifter om sig själv som hemlighölls med hänsyn till den enskildes egna intressen. Enligt förslaget skulle den enskilde inte få tillgång till något registerutdrag utan denne skulle infinna sig på en polisstation för att där ta del av uppgifterna på en bildskärm eller genom att läsa en utskrift. I promemorian framhölls att grundsatserna i 14 kap. 4 § sekretesslagen – att sekretess till skydd för den enskilde inte gäller i förhållande till honom själv – och 10 § datalagen gjorde sig gällande också i fråga om kriminal- och polisregister. Det kunde därför starkt ifrågasättas om man borde vidmakthålla förbudet för en registrerad att få del av uppgifter om sig själv i sådana fall då Bakgrund och gällande rätt uppgifterna hemlighölls uteslutande av hänsyn till den registrerades egna intressen. I promemorian erinrades om att motiven till den registrerades begränsade insynsrätt var farhågor om att register- utdragen skulle kunna utnyttjas av arbetsgivare och hyresvärdar till att kräva anställnings- respektive bostadssökande på strafflöshets- intyg. Enligt promemorian visade remissutfallet att den lösning som förordats promemoria måste avvisas inte minst av prak- tiska skäl. Därtill kom enligt promemorian att det skulle vara svårt att få de enskildas förståelse för att de inte skulle kunna betros med att få med sig ett registerutdrag som gäller deras egen person och som de fått del av. Den enda lösning som återstod var enligt promemorian att låta den enskilde få del av uppgifterna i aktuella register om sig själv genom att han eller hon fick ett registerutdrag. Det anfördes att man emellertid måste söka förhindra att utdraget används som strafflöshetsintyg. En tanke som nämndes i prome- var att straffbelägga förfaranden som innebar t.ex. att en arbetsgivare som villkor för en anställning eller ett uppdrag av- kräver någon ett utdrag ur kriminal- och polisregistret. Enligt promemorian fanns det emellertid inte någon anledning att befara att man från arbetsgivarnas sida skulle missbruka en ny reglering på detta sätt. Om det skulle förekomma kunde man förutsätta att detta skulle leda till reaktioner från de anställdas fackliga samman- slutningar och från den allmänna opinionen. Efter förslag i proposition 1987/88:122 infördes slutligen en bestämmelse om insynsrätt för den enskilde i dåvarande kriminal- registret. Lagändringen trädde i kraft . Inne- börden av bestämmelsen var att den enskilde på begäran skulle ha rätt att utan kostnad en gång få utdrag ur kriminalregistret beträffande sig själv. I propositionen framhölls att det allmänt sett varit svårt att finna en lösning som inte var förenad med olägen- heter. Vad gällde frågan om i vilken form som den enskilde skulle få insyn i kriminalregistret anfördes bl.a. följande (s. 19 f.). Frågan innefattar svåra gränsdragningsproblem och har – som framgått av det tidigare – varit föremål för skilda uppfattningar. Man måste för- söka hindra att en enskild tvingas visa upp utdrag ur registret som strafflöshetsintyg. Tanken att insynen i registret skulle ske via terminal har därför vissa fördelar. Emellertid visade det tidigare remissutfallet att denna väg knappast var framkomlig och läget är i detta hänseende oförändrat. I brottsregisterpromemorian1 pekades också på den lösning 1 Med brottsregisterpromemorian avses Ds Ju 1985:8 angående lag om brottsregister m.m. Bakgrund och gällande rätt som har valts i , där enskilda har rätt att få muntliga – men inte skriftliga – upplysningar om belastningsuppgifter som angår dem själva. Även denna lösning är emellertid uppenbarligen förenad med betydande nackdelar. I överensstämmelse med vad som föreslagits i brottsregisterprome- och godtagits av flera remissinstanser har jag därför stannat för att övervägande skäl talar för att tillåta insyn för enskilda i kriminal- registret genom att de får ett utdrag av registret. Som jag bedömer är risken att dessa utdrag ska missbrukas inte så påtaglig att det finns anledning att vidta särskilda lagstiftningsåtgärder. Jag avser emellertid att följa utvecklingen noga och vid tecken på missbruk av utdragen ta upp frågan på nytt. Om inte någon annan teknisk lösning då är möjlig, får man överväga att straffbelägga förfaranden som innebär att arbets- givare eller hyresvärdar utnyttjar den enskildes rätt till registerutdrag för att avkräva arbets- eller bostadssökande sådana utdrag. hade i uppdrag att se över behovet av lag- stiftning eller andra åtgärder för att stärka skyddet av den person- liga integriteten i arbetslivet. Översynen skulle i första hand avse dels frågor om användning av drogtester och andra medicinska kontroller, dels frågor om användning av persondatorer, e-post och internet i arbetet. Utredningen skulle även belysa andra frågor som kom upp under arbetet och där skyddet för den personliga integri- teten kunde vara allvarligt hotad. Behovet av skydd för arbetssökande skulle särskilt belysas. Uppdraget redovisades i betän- kandet Personlig integritet i arbetslivet (SOU 2002:18). Då det gällde intresseavvägningen mellan arbetsgivares skäl för att behandla personuppgifter och arbetstagares skydd för sin personliga integritet fastslog följande (s. 210). En arbetsgivare kan ha flera skäl för att vilja kontrollera om en arbets- tagare är kriminellt belastad. Arbetsgivaren kan exempelvis ha intresse av att en person som tidigare gjort sig skyldig till förmögenhetsbrott inte anförtros att hantera pengar eller värdeföremål. Arbetsgivaren kan vidare med hänsyn till arbetsmiljön på arbetsplatsen och andra anställda har intresse av att kontrollera om arbetstagaren har gjort sig skyldig till narkotikabrott. Av samma skäl kan arbetsgivaren också vilja kontrollera om en arbetstagare har dömts för sexualbrott eller vålds- brott. Det kan även finnas andra intressen som innebär att arbets- Bakgrund och gällande rätt givaren anser sig ha ett behov av att kontrollera om arbetstagaren har gjort sig skyldig till lagöverträdelser. En arbetsgivare kan alltså ha många skäl för att vilja behandla personuppgifter om lagöverträdelser. Mot arbetsgivarens intresse av att kontrollera om en arbetstagare är kriminellt belastad måste emeller- tid ställas den omständigheten att sådana uppgifter som regel är mycket känsliga och att en arbetstagare med fog kan förvänta sig att arbets- givaren tillåts att behandla dessa uppgifter bara när det verkligen är nödvändigt. Avvägningen av arbetsgivarens intresse av kontroll mot arbetstagarens intresse av ett gott skydd för sin personliga integritet utfaller enligt utredningens mening på så sätt de enda skäl från arbets- givarens sida som kan anses berättigade i detta sammanhang är säker- hetsskäl. I betänkandet resonerades även kring vilka former av säkerhet som kan berättiga en arbetsgivare att få behandla personuppgifter (s. 211 f.). Utredningen beskrev också hur man hade försökt precisera vilka arbetsgivare som skulle anses ha sådana särskilda behov att värna om säkerheten för sin verksamhet att de skulle få behandla personuppgifter om lagöverträdelser. Man fann det dock föga meningsfullt att söka göra en sådan uttömmande och detaljerad uppräkning. Utredningen ansåg att frågan måste avgöras i varje enskilt fall. I fråga om personuppgifter avseende lagöverträdelser föreslog att det skulle vara förbjudet att behandla uppgifter om arbetstagare eller arbetssökande som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller adminis- trativa frihetsberövanden. Förbudet skulle dock inte gälla för sådan behandling som var nödvändig för att bedöma om personen i fråga var tillförlitlig med hänsyn till säkerheten för det allmänna eller för arbetsgivarens verksamhet. För att ge arbetstagaren och en arbetssökande kontroll över och insyn i en arbetsgivares behandling av personuppgifter föreslogs dessutom den regeln att arbetsgivaren skulle åläggas att i första hand inhämta personuppgifter om lagöverträdelser från arbetstagaren eller den arbetssökande själv. Bara om detta inte var möjligt, och under förutsättning av arbetstagarens eller den arbetssökandes samtycke, skulle arbetsgivaren få hämta in sådana uppgifter från någon annan källa. Bestämmelsen föreslogs gälla behandling av uppgifter inte bara om lagöverträdelser utan även hälsa och droganvändning. Även om det fanns remissinstanser som tillstyrkte utredningens förslag, var flertalet remissinstanser mer eller mindre kritiska. Många remissinstanser var, från olika utgångspunkter, kritiska mot Bakgrund och gällande rätt den grundläggande lagtekniska konstruktionen, dvs. att lagen tog sin utgångspunkt i personuppgiftslagen, och att lagförslaget där- igenom blev onödigt komplicerat och svårtillämpat. Flera remiss- instanser framhöll att ett grundläggande krav på en lagreglering på detta område måste vara att bestämmelserna är tydliga och enkla att tillämpa för såväl arbetsgivare som arbetstagare. gjorde () en fram- ställning till om en översyn av den enskildes rätt att ta del av uppgifter om sig själv i belastningsregistret. I skrivelsen framhölls att den enskildes rätt att få ta del av uppgifter ur registret om sig själv utnyttjades alltmer av arbetsgivare som utan uttryckligt stöd i lag begärde att arbetssökande skulle förete sådana utdrag. Förfarandet hade enligt RPS fått en så stor omfattning att skyddet för den personliga integriteten urholkades. RPS uppskattade att av dem som begärde registerutdrag var arbetssökande. RPS angav också att den upp- märksammat att en hel del väl kända och etablerade företag med omfattande verksamhet konsekvent krävde registerutdrag från de arbetssökande. En del företag hade enligt RPS tagit fram egna banketter för detta ändamål. RPS hade också erfarit att den till- tänkte arbetsgivaren i vissa fall krävde att arbetssökande skulle öppna försändelsen i arbetsgivarens närvaro i syfte att förhindra att den arbetssökande tog bort sidor med belastningsuppgifter. RPS berörde också i skrivelsen vilka möjligheter som finns för att förhindra missbruk av den enskildes insynsrätt. Ett sätt kunde enligt RPS vara att överväga andra former för hur den enskilde skulle kunna få del av uppgifterna. RPS menade dock att såsom tidigare konstaterats (prop. 1987/88:122) torde förfarandet att den enskilde kan få ta del av uppgifterna på en bildskärm placerad på polisstationen inte vara praktiskt genomförbart. Man avvisade även andra tekniska lösningar t.ex. att den enskilde tog del av upp- gifterna via internet eller att den enskilde fick muntliga besked av Polisens kontaktcenter. Sammanfattningsvis ansåg RPS att det sannolikt inte var en framkomlig väg att förhindra kringgående av reglerna om den enskildes insynsrätt med hjälp av tekniska lös- ningar. RPS avslutade skrivelsen med att man ansåg att det fanns ett behov av att utreda frågan. Bakgrund och gällande rätt Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet fick i uppdrag att lämna förslag till lagreglering av skydd för den personliga integriteten i arbetslivet. I uppdraget ingick att föreslå lagstiftning som reglerar möjligheten för arbetsgivare att begära att få se arbets- sökandes utdrag ur belastningsregistret och, när så förefaller moti- verat, överväga vilka uppgifter som ska omfattas. I uppdraget ingick också att överväga om det fanns behov av att föreslå lagstift- ning som reglerar arbetsgivares rätt att begära att få se utdrag ur register. I utredningens betänkande (SOU 2009:44) föreslogs att ett förbud skulle införas för arbetsgivare att utan stöd i lag eller annan författning begära att en arbetstagare visar upp ett utdrag enligt lagen (1998:620) om belastningsregister eller lagen (1998:621) om misstankeregister. Detsamma föreslogs gälla för utdrag från register som förs hos enligt lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom social- försäkringens administration om utdraget innehåller uppgifter för vilka sekretess gäller gentemot arbetsgivaren. Vid remitteringen av betänkandet framkom att ett flertal arbets- givarorganisationer och vissa myndigheter bedömde att det kan finnas behov för arbetsgivare att göra registerkontroll även i andra fall än de som är författningsreglerade. Hovrätten för , , Tjänstemännens Central- organisation (TCO), akademikers centralorganisation (), () och tillstrykte förslaget om förbud mot att utan lagstöd begära register- utdrag. Kommuner och Landsting (SKL) tillstyrkte utformningen av föreslaget gällande utdrag från belastnings- registret men föreslog ett tillägg med ett utrymme för register- kontroll när det är påkallat med hänsyn till verksamhetens krav. Utdrag ur belastningsregistret skulle i sådana fall kunna inhämtas med arbetstagarens samtycke. Försvarsmakten och ställde sig avvisande till förslaget och ansåg att parterna åtminstone borde ges möjlighet att komma överens i kollektivavtal. , Arbetsgivar- alliansen, (), Företagarna och Fastig- hetsbranschens (Fastigo) ställde sig även de avvisande till förslaget. Bakgrund och gällande rätt () har sju olika blanketter för enskilds begäran om registerutdrag. Blanketterna kan laddas ned från polisens hemsida. Begäran ska vara skriftlig och undertecknad av den sökande. Utdrag kan begäras för följande ändamål (9 § lagen om belast- ningsregister). Skola, förskola eller barnomsorg LSS-insatser åt barn med funktionshinder Föreningar m.m. där personer ska arbeta med barn Fullständigt utdrag till enskilda enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister För att motverka att de fullständiga registerutdragen används som s.k. straffrihetsbevis har RPS utformat utdragen på följande sätt. Om det finns uppgifter om sökanden i registret fogas register- utdraget till ett missiv. Om det inte finns några uppgifter om sökanden i registret skickas endast missivet ut. Antalet sidor som skickas ut till sökanden anges inte på missivet. Antalet utdrag som enskilda begär från belastningsregistret har ökat stadigt . I tabellen nedan presenteras antalet utdrag ur belastningsregistret som RPS har levererat –2013. Uppgifterna har inhämtats från RPS. I avsnitt 3.5.1 beskrivs vilken reglering som grundar enskilds begäran om utdrag. Bakgrund och gällande rätt Tabell 3.1 Av levererade utdrag ur belastningsregistret rörande den enskilde efter begäran från denne –2013 HVB**** ***** * Utdrag begärda med stöd av 9 § första stycket lagen om belastningsregister, 10 § datalagen och 26 § personuppgiftslagen. **Utdrag begärda med stöd av 9 andra stycket 2 lagen om belastningsregister. Obligatorisk registerkontroll infördes . Den personkrets som omfattas av kontrollen utvidgades . ***Utdrag begärda med stöd av 9 § andra stycket 3 lagen om belastningsregister. Obligatorisk registerkontroll infördes . ****Utdrag begärda med stöd av 9 § andra stycket 4 lagen om belastningsregister. Obligatorisk registerkontroll infördes . *****Utdrag begärda med stöd av 9 § andra stycket 1 lagen om belastningsregister. kan en enskild även begära att få ett begränsat utdrag ur registret enligt bestämmelser i lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Enligt RPS har det inkommit 3 635 ansökningar om utdrag enligt denna lag av 2014. Enligt förordningen om belastningsregister levererar RPS även uppgifter från belastningsregistret direkt till myndigheter och enskilda i samband med anställning. En statlig, eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård Bakgrund och gällande rätt av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare har rätt att få uppgifter om brott som föranlett någon annan påföljd än penning- böter (11 § 5). Även en enskild sammanslutning eller en person som beslutar om anställning av personal avseende larminstallations- företag (21 § första stycket 1) och inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom (21 § första stycket 2) har rätt att få sådana uppgifter i fråga om den som den enskilde avser att anställa eller anlita som uppdragstagare. till lämnade RPS ut 15 144 utdrag i ärenden angående vård (11 § 5 och 21 § första stycket 2 förordningen om belastningsregister). 1 582 utdrag levererades till larminstallationsföretag. 3.4Konventioner och annat internationellt arbete till skydd för den personliga integriteten I FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna anges i artikel 12 att ingen får utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens, och att envar har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp. Vidare sägs i artikel 29 att endast sådana inskränkningar i de i deklarationen angivna fri- och rättigheterna är tillåtna som fastställts i lag i uteslutande syfte att trygga tillbörlig hänsyn till och respekt för andras fri- och rättigheter samt för att tillgodose det demokratiska samhällets rättmätiga krav på moral, allmän ordning och allmän välfärd. I den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () föreskrivs i artikel 8 att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korre- spondens. En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till Bakgrund och gällande rätt förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Det står klart att behandling av personuppgifter och t.ex. rätt till tillgång till registrerade personuppgifter i och för sig kan falla inom tillämp- ningsområdet för artikel 8 i . All slags behand- ling av personuppgifter omfattas dock inte, utan frågan måste gälla privatliv, familjeliv, hem eller korrespondens. Primärt innebär artikel 8 att staten ska avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten. Artikeln innebär även en skyldighet för staten att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privatsfär. Sådana positiva åtgärder kan utgöras av lagstiftning, men också ha till ändamål att på annat sätt tillförsäkra medborgarna skydd mot över- grepp i särskilda situationer (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4 uppl. 2012, s. 347). Vårt utredningsuppdrag rör frågor om registerkontroll av arbetssökandes och anställdas brottslighet. En sådan kontroll innebär att uppgifter hos myndig- heter om enskilda sprids, vilket måste betraktas som ett intrång i den personliga integriteten. Enligt vad som framgår av anfört arbete kan emellertid inte grunda några långt- gående krav på sekretess om enskildas personliga förhållanden. Konventionsstaterna har i stället stort handlingsutrymme i denna fråga. Utifrån artikel 8 krävs förmodligen inte mer än att särskilt känslig information inte i onödan görs tillgänglig för andra än dem som har ett berättigat intresse av att få del av informationen. (, a.a. s. 367 f.). antog 1981 en konvention (nr 108) till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen. Genom kon- ventionen har preciserat vad skyddet i artikel 8 i innebär i dataskyddshänseende, bl.a. genom att slå fast att känsliga personuppgifter som huvudregel inte får behandlas, men att vissa undantag kan tillåtas. Inom har vidare utarbetats ett flertal rekommendationer på dataskydds- området. Bland annat har tagit fram en rekom- mendation (No. R (87) 15) som reglerar användningen av person- uppgifter inom polissektorn. I punkten 6.2 sägs att den registrerade i princip ska ha rätt att få tillgång till uppgifter i registret. Rätten att få tillgång till uppgifter får dock begränsas om det är ound- gängligen nödvändigt för att polisen ska kunna utföra sina upp- gifter eller om det är nödvändigt för att skydda den registrerade eller andra personers fri- och rättigheter. Bakgrund och gällande rätt rekommendation (No. R (84) 10) om kriminal- register och rehabilitering av dömda framgår vidare att kriminal- register är avsedda för att myndigheter inom rättsväsendet ska kunna fatta riktiga beslut och att användningen av registret för andra ändamål bör begränsas så mycket som möjligt. rekommenderar därför medlemstaterna att göra en översyn av lagstiftningen med bl.a. följande utgångspunkter. Rätten att erhålla fullständiga registerutdrag ska vara förbehållet rättsväsendet och de myndigheter som medgetts denna rätt enligt författning.