sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Enligt departementschefen var det lämpligast att uttrycka rättens uppgift i fråga om processledningen på det sättet att rätten vid behov anvisar hur utredningen bör kompletteras. Härav fram- går att det främst ankommer på parterna att skaffa fram utredning i målet. I förarbetena påpekades att en bestämmelse av det angivna slaget givetvis inte utesluter att domstolen själv vidtar åtgärder som ligger närmast till hands för den, exempelvis att skaffa in upplys- ningar och annat material från andra myndigheter.56 Bestämmelsen i 8 § FPL har fått en ny lydelse med syfte att förtydliga domstolens utredningsansvar. Regeringen uttalade bl.a. följande i detta sammanhang.57 Vad en domstols utredningsansvar, dvs. domstolens materiella pro- cessledningsskyldighet, innebär i praktiken varierar från måltyp till måltyp och är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Avgörande för omfattningen av domstolens ansvar är såväl process- föremålets natur som partsförhållandena i målet. Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen har utformats just i syfte att det ska framgå att utredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika mål som hand- läggs enligt den lagen (prop. 1971:30, s. 529). Reglerna i förvaltnings- processlagen och de ovan nämnda reglerna i och ärendelagen tillskapar alltså inte en skyldighet att tillämpa en officialprincip, utan lämnar i stället utrymme för tillämpningen av en sådan princip. Det som styr hur långt domstolen ska gå i det hänseendet är i första hand de bestämmelser som finns i den materiella lagstiftningen om enskildas och det allmännas intressen och om tyngden av dessa intressen. Behovet av processledande åtgärder påverkas bl.a. av om det finns en offentlig motpart i processen och av styrkeförhållandena i denna (RÅ 2006 ref. 46 och RÅ 2009 ref. 69). Det är därför svårt och inte heller lämpligt att genom lagstiftning i detalj reglera vad som ska gälla. Det står dock klart att domstolen bör ha ett yttersta ansvar för utredningen i målet. Den s.k. officialprincipen bör alltså vara vägledande för hand- läggningen av ett mål hos en allmän förvaltningsdomstol. Bland annat med hänsyn till att förvaltningsprocessen numera är en tvåpartsprocess anser regeringen att det finns anledning att överväga en ändrad utformning av 8 § FPL. Ett stort antal remissinstanser instämmer i att det finns ett behov av att förtydliga domstolens utred- ningsansvar. Regeringsrättens ledamöter och anser att bestämmelserna tydligare bör återspegla att officialprincipen till- lämpas olika beroende på vilken typ av mål det handlar om. Grundregeln i 8 § första stycket FPL har, som framgår ovan, utformats 1971:30 s. 531. 2012/13:45 s. 113 ff. i syfte att markera att utredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika mål. Regeringen anser att regeln alltjämt framstår som ändamålsenlig och därför bör finnas kvar i sin nuvarande lydelse. Däremot finns det anledning att överväga på vilket sätt det bör uttryckas hur rätten ska agera om det finns ett behov av komplettering eller avvisning. Behovet av att ändra tilläggsregeln i 8 § andra stycket första meningen FPL, som innebär att rätten vid behov ska anvisa hur utredningen bör kompletteras, bör bedömas mot bakgrund av hur förhållandena i de allmänna förvaltningsdomstolarna har utvecklats . Målsammansättningen har genomgått betydande förändringar. Vidare har nya regler om förvaltningsmyndigheters skyldighet att ompröva ett överklagat beslut lett till att många enklare mål har fallit bort och att andra mål kan inledas i domstol med ett bättre underlag. Av störst betydelse är dock de regler om tvåparts- process som infördes (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55). Reglerna gäller när en enskild överklagar en för- valtningsmyndighets beslut till förvaltningsrätt och innebär att den myndighet som först beslutade i saken ska vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen (7 a § FPL). I en tvåpartsprocess blir utredningsmaterialet fylligare. Genom att parterna i en tvåpartsprocess ansvarar för att utredningsunderlaget är fullgott har behovet av aktivitet från domstolens sida minskat. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att tilläggsregeln i 8 § andra stycket första meningen FPL passar mindre väl för hur förvalt- ningsprocessen har kommit att utveckla sig sedan införandet av förvaltningsprocesslagen . Regeln är inte heller fullt ut anpassad till de allmänna förvaltningsdomstolarnas rätts- kipande uppgifter och kan snarare ge de processande parterna en miss- visande bild av handläggningens karaktär. En part kan få den felaktiga uppfattningen att rätten ska anvisa hur utredningen bör kompletteras för att han eller hon ska nå framgång med sitt överklagande. Domstolens utredningsansvar innebär att se till att målet är klart för avgörande genom att utredningen är fullständig. Ansvaret syftar inte till att uppnå en viss utgång eller att hjälpa en part att nå framgång. De ovan beskrivna förhållandena leder regeringen till slutsatsen att denna tilläggsregel bör ändras. Tilläggsregeln i 8 § andra stycket första meningen FPL motsvaras för de allmänna domstolarnas del närmast av den regel som innebär att rätten i alla mål och ärenden genom frågor och påpekanden ska för- söka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas fram- ställningar. I promemorian föreslås att detta ska gälla också i allmän förvaltningsdomstol. Några remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens leda- möter och Kammarrätten i , avstyrker förslaget i denna del eftersom de anser att formuleringen genom frågor och påpekanden knappast beaktar att förvaltningsprocessen i grunden är skriftlig utan synes ta sikte enbart på processledning under muntlig förhandling. Regeringen anser för sin del att frågor och påpekanden till parterna i detta syfte kan framställas lika gärna i skrift, som t.ex. per telefon eller vid en muntlig förhandling. Samma formuleringar används dessutom i ärendelagen, som i likhet med förvaltningsprocesslagen reglerar en i huvudsak skriftlig process. Förvaltningsrätten i invänder att det inte framgår om ändringarna ska anses utgöra en exemplifiering av hur domstolen kan medverka till en bättre utredning och därvid till ett bättre beslutsunderlag eller om ändringarna avser ett tydliggörande av hur utredningen ska genomföras. Om det finns sådana oklarheter i de skriftliga eller muntliga framställningar som görs av parterna att målet inte bedöms vara möjligt att avgöra ser regeringen det som naturligt att rätten i ett första skede genom frågor och påpekanden verkar för att dessa brister avhjälps. Det kan därefter krävas ytterligare agerande, från parterna eller rätten, för att målet ska anses vara tillräckligt utrett. Rätten har befogenheter att vid behov hämta in utredning som kompletterar parternas utredningsmaterial, t.ex. genom att besluta om syn på stället (23 § FPL) eller om inhämtande av utlåtande från sak- kunnig (24 § FPL). Regeringen, i likhet med bl.a. Förvaltningsrätten i och , instämmer i promemorians bedömning att den föreslagna tilläggsregeln för såväl enskilda som offentliga parter i förvaltningsprocessen otvivelaktigt är tydligare än den nuvarande tilläggsregeln. Den uttrycker enligt regeringens mening på ett bättre sätt vad som krävs av rätten i den situation då utredningsansvaret ska utövas. Att behovet av processledande åtgärder i olika mål varierar har inte primärt att göra med vilket domstolsslag målet handläggs i. Kammarrätten i och vid anser att det vore värdefullt att klargöra för parterna att det är de som har huvudansvaret för att ta fram utred- ningen (jfr SOU 2010:29 s. 419). Regeringen instämmer i att det i stor utsträckning måste ankomma på parterna själva att ansvara för utred- ningen i målet. Såväl 8 § FPL i sin nuvarande lydelse som motsvarande bestämmelse i ärendelagen reglerar rättens processledande uppgift, men innehåller det viktiga elementet att rätten ska vara verksam genom parterna och därigenom undvika att agera helt på egen hand (se prop. 2009/10:215 s. 164 f.). Enligt regeringens uppfattning finns det dock skäl att ytterligare förtydliga parternas roll i detta hänseende. Av tilläggsregeln bör alltså uttryckligen framgå att det i första hand är parterna själva som ska läka bristerna i sina fram- ställningar. Mot den angivna bakgrunden bör det införas en bestämmelse som föreskriver att rätten genom frågor och påpekanden ska verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställ- ningar. Regeringen anser att denna tilläggsregel, i jämförelse med förslaget i promemorian, tydligare bör separeras från grundregeln om rättens officialansvar för utredningens fullständighet. Tilläggsregeln bör därför placeras i eget stycke i 8 § FPL. I promemorian görs bedömningen att tilläggsregeln i nuvarande 8 § första stycket andra meningen FPL, som innebär att överflödig utred- ning får avvisas, framstår som ändamålsenlig. Ingen remissinstans ger uttryck för någon annan uppfattning. Även regeringen anser att denna regel bör behållas. Att en domstol har denna möjlighet är nödvändigt för att möjliggöra en effektiv process och är till fördel för såväl domstolen som parterna med hänsyn till bl.a. kostnader och tid. I promemorian föreslås vidare att tilläggsregeln kompletteras med en regel som ger rätten stöd för att hindra att parterna, t.ex. vid en muntlig förhandling, drar in sådant som är onödigt i målet. De flesta remissinstanserna är positiva till förslaget. Kammarrätten i , Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i ifråga- sätter dock hur rätten i en skriftlig process ska göra för att se till att inget onödigt dras in i målet. Enligt regeringens uppfattning fyller regeln en viktig funktion redan av den anledningen att det muntliga inslaget blir allt vanligare inom förvaltningsprocessen. Regeln bedöms även ge rätten möjlighet att vid en skriftlig handläggning verka för att parternas processföring begränsas till den tvistiga frågan i målet. Detta kan t.ex. ske genom att rätten vid kommunicering av handlingarna i målet nekar en part förlängd svarstid då sådan begärs i syfte att ge in ett utlåtande som av rätten inte bedöms vara relevant. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det inte finns något behov av att uttryckligen föreskriva att rätten ska se till att inget onödigt dras in i målet. I den mån frågan om avvisning aktualiseras, får rätten redan med stöd av nuvarande regler avvisa den överflödiga utredningen. Enligt regeringens uppfattning måste det vara en fördel för såväl domstolen som parterna att det i ett så tidigt skede som möjligt klargörs vad som bör vara en del av utredningsmaterialet i målet och att rätten inte i ett senare skede behöver avvisa redan ingiven utredning. Vidare minskar risken för att någon av parterna fokuserar på sådant som är onödigt och rättens ansvar för utredningen i målet tydliggörs. Dessutom uppnås större likhet mellan de båda domstolsslagen. Regeringen ställer sig därför bakom promemorians förslag att införa en uttrycklig bestämmelse av detta slag. Som några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i , påpekar finns det dock anledning att välja ett annat uttryck än det i promemorian föreslagna dras in. Regeringen anser att förs in är en lämpligare formulering och föreslår därför en regel i 8 § tredje stycket FPL som föreskriver att rätten ska se till att inget onödigt förs in i målet. Den oförändrade tilläggsregeln om att överflödig utredning får avvisas bör flyttas till detta nya tredje stycke. Information till klagande under processen Frågan om materiell processledning har nära samband med frågan om information till klagande under processen. De flesta med- borgare har liten eller obefintlig kontakt med domstolarna och känner inte till hur domstolsprocessen fungerar. Att domstolen utövar materiell processledning under själva processen har begrän- sad betydelse om de enskilda klagande inte ens känner till de mest grundläggande processuella förutsättningarna, t.ex. att det är en tvåpartsprocess där den beslutande myndigheten är deras motpart. granskade i sin rapport 2014:6 Att överklaga till förvaltningsrätten – handläggningstider och information till enskilda om hanteringen av överklagade beslut om sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning och ekonomiskt bistånd är effektiv och rätts- säker. konstaterade i rapporten att den information och det stöd som en enskild som överklagat ett beslut till förvalt- ningsrätten får är otillräckligt och att bristen på relevant informa- tion kan leda till att klagande inte ges tillräckliga förutsättningar för att förstå och hantera processen (s. 95). granskning visade att den klagande i första hand vill ha information om vad som händer i det egna målet. Av de undersökta förvalt- ningsrätterna58 var det ingen som skickade ut någon information i samband med att överklagandet inkom till domstolen.59 genomförde telefonintervjuer med klagande varvid framkom att dessa ansåg att det var svårt att få reda på vad som förväntades av dem under processens gång. Flertalet av dem som svarat uppgav att det hade underlättat att få skriftlig informa- tion i början av processen. Granskningen visade också att klagande inte alltid förstår sin roll i processen. Det är till exempel inte alltid tydligt för den klagande att den är en del i en tvåpartsprocess där myndigheten som fattat det överklagade beslutet är motpart. Många klagande förväntade sig också att bli kontaktade av förvaltningsrätten. slutsats var att bristande infor- mation till den som överklagar riskerar att leda till minskad legiti- mitet för såväl processen som domen i målet.60 I processen i allmän domstol förekommer att rätten som en del i skriftväxlingen i tvistemål tillställer parterna i målet en s.k. process- lägesöversikt. En sådan har sin grund i 42 kap. 14 § RB enligt vilken bestämmelse rätten bör, om det är till fördel för utredningen i 58Förvaltningsrätterna i , , , , och . 59Riksrevisionen (2014) s. 96. målet, före sammanträde eller fortsatt skriftväxling tillställa parterna en förteckning över frågor som bör tas upp under den fortsatta handläggningen. Inte sällan sker detta genom att rätten i sammanställningen inflikar frågor och förelägganden på sådana punkter där komplettering behöver ske. Det är en sådan utbyggd sammanställning som ofta kallas processlägesöversikt.61 Av 42 kap. 16 § RB framgår att om det är till fördel för hand- läggningen av målet, ska rätten göra en skriftlig sammanställning av parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på. Rätten får förelägga parterna att lämna underlag för sammanställningen. Parterna ska innan förberedelsen avslutas beredas tillfälle att yttra sig över sammanställningen.62 I förarbetena till 42 kap. 16 § i dess nuvarande lydelse angav regeringen att en mer frekvent användning av sammanställningar skulle ha flera fördelar. En sammanställning ger såväl rätten som parterna en god överblick över processen och vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att målet ska bli klart för avgörande. Den skapar vidare bättre förutsättningar för en koncentrerad och effektiv huvudförhandling. Arbetet med sammanställningen ansågs tvinga parterna att precisera sina ståndpunkter. En välskriven sammanställning var också till stor hjälp vid dom- skrivningen. Mot bakgrund av de fördelar man kunde se ansåg regeringen att den då gällande fakultativa ordningen kunde ifråga- sättas. Det fanns alltså starka skäl att skärpa kravet så att sam- manställningar skulle göras oftare.63 föreslog i sitt betänkande En modernare rätte- gång II – en uppföljning (SOU 2012:93) att reglerna i 42 kap. 16 § RB om upprättande av sammanställningar av parternas ståndpunkter vid handläggningen av tvistemål i tingsrätten ska skärpas ytterligare. Enligt förslag ska rätten göra en skriftlig sam- manställning av parternas yrkanden och invändningar samt de 61SOU 2012:93 Del 1 s. 106. 62Bestämmelsen infördes och innebar då att rätten borde göra en skriftlig sammanfattning av parternas ståndpunkter, så som de uppfattats av rätten, om det var till fördel för handläggningen av målet. Bestämmelsen skärptes i samband med EMR-reformen. En bestämmelse om samman- ställningar finns även för hovrättsprocessen (50 kap. 12 a § RB). Den innebär att hovrätten bör göra en sammanställning om det är till fördel för handläggningen. 2004/05:131 s. 130 f och s. 142 f. omständigheter som dessa grundas på, om det inte på grund av målets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt.64 Enligt 30 § andra stycket FPL ska av beslutet framgå de skäl som bestämt utgången. Bestämmelsen kompletteras av 31 § FPL i vilken anges att ett beslut genom vilket rätten avgör målet ska skickas till parterna. Om det finns en skiljaktig mening ska den bifogas. Vidare anges att ett beslut som får överklagas ska innehålla upplysning om hur det ska ske. Om det krävs prövningstillstånd i högre rätt, ska beslutet innehålla upplysning om det och om de grunder som ett sådant tillstånd meddelas på.65 En dom ska alltid grundas på sakliga skäl som redovisas öppet i avgörandet.66 Att domstolen måste motivera sina avgöranden fyller flera funktioner.67 Det bidrar dels till att prövningen blir omsorgs- full samt saklig och objektiv, dels gynnar väl motiverade avgö- randen en enhetlig praxis. För den som överväger att överklaga ett avgörande fyller domskälen också den funktionen att denne kan avgöra om det finns möjlighet till framgång samt hur talan bör läggas upp och vad den bör inriktas på.68 Motiveringen är också 64SOU 2012:93 s. 26. Förslaget har remissbehandlats och bereds i Justitie- departementet (dnr Ju2013/537/DOM). 65Här kan också tilläggas bestämmelserna i 10-15 §§ i förordningen (2013:390) om mål i allmän förvaltningsdomstol. Av dessa framgår bl.a. att en dom ska sättas upp särskilt medan andra beslut får sättas upp särskilt eller tas in i ett protokoll, skrivas på en handling i akten eller föras in i målregistret. och andra särskilt uppsatta beslut ska undertecknas av den eller de lagfarna domare som har deltagit i avgörandet. Vidare ska i en dom eller ett annat beslut som sätts upp särskilt anges, utöver det som sägs i 30 och 31 §§ FPL, domstolen samt tid och plats för meddelande av domen eller beslutet, parterna och deras ombud eller biträden, saken i korthet, och parternas yrkanden och invändningar. Dessutom ska en dom eller ett annat beslut, i den utsträckning som det behövs, innehålla en redogörelse för den dom eller det beslut som har överklagats eller underställts. 66Enligt 11 § språklagen (2009:600) ska språket i offentlig verksamhet vara vårdat, enkelt och begripligt. 67Se också betänkande SOU 2008:106 s. 169 ff. för resonemang om utformning av domar och beslut samt överklaga till förvaltningsrätt – handläggningstider och information till enskilda, s. 78 f. 68Se uttalande i JO 1991/92 s. 144 i vilket anges följande. För den enskilde är det ytterst väsentligt, att myndigheterna klargör, hur de kommit fram till sina beslut. Endast om skälen öppet redovisas, kan han kontrollera hur myndigheten urskiljt och värderat för beslutet relevanta fakta, och hur dessa fakta bedömts enligt tillämpliga rätts- regler etc. En upplysande motivering kan endera övertyga honom om att beslutet är korrekt eller ge honom underlag för ett överklagande. Allmänhetens tilltro till myndighetens kompe- tens och objektivitet kräver också, att dessa förmår visa, att besluten är väl underbyggda. viktig vid överinstansens prövning så att denna kan avgöra om underinstansen prövat alla de frågor som varit aktuella i målet. För den högsta instansen är det extra viktigt med välmotiverade avgö- randen då det är fråga om prejudikat som ska användas för rätts- tillämpningen av myndigheter och underliggande domstols- instanser.69 Bestämmelsen i 30 § gäller formellt sett endast beslut som inne- bär avgöranden av mål, dvs. bara slutliga beslut varigenom dom- stolen skiljer sig från målet. Beslut under beredningen, som t.ex. avslag på ett yrkande om muntlig förhandling, omfattas alltså inte och inte heller beslut om prövningstillstånd. Detta innebär dock inte att beslut under beredningen av ett ärende inte ska eller får motiveras.70 och anger följande avseende vad en motivering bör innehålla. För det första att det bör finnas en direkt korrespondens mellan aktuella rekvisit (abstrakta rättsfakta), de faktiska omständigheterna i målet (konkreta rättsfakta) och domstolens bedömning av dessa. glappar i detta avseende blir domen ofta svårläst. Det får inte råda någon tvekan om på vilket sätt och varför olika förhållanden är relevanta, liksom inte heller hur domstolen bedömt dessa i förhållande till aktuella rekvisit. Sakframställningen måste därför skrivas mot bakgrund av relevanta rättsregler och med beslutsmotiveringens behov för ögonen. Sakframställningen har inte något självändamål utan dess ändamål är att tjäna beslutsmotiveringen. Av det sagda följer även att det måste finnas en rimlig proportion mellan redovisningen av dessa olika delar i ett beslut. Det är inte helt ovanligt att domar innehåller en mycket lång redovisning av vad parterna anfört medan domstolens egen motivering är mycket kort. Dylika domar är sällan särskilt upplysande. I detta sammanhang kommer även bevisningen in. Allmän förvalt- ningsdomstol måste inte, som krävs av allmän domstol, i skälen redovisa vad som är bevisat i målet. Det finns med andra ord inte något författningsreglerat krav att rätten redovisar varför den ansett en omständighet (ett rättsfaktum) vara bevisat. I många måltyper spelar bevisfrågorna en ytterst begränsad roll och man kan egentligen inte tala om att något är bevisat eller inte. Det handlar istället om prognoser eller mera ren rättstillämpning. I de förvaltningsmål där det faktiskt handlar om huruvida vissa omständigheter är bevisade eller inte finns dock anledning att ställa motsvarande krav på förvalt- ningsdomstolarna. I grunden är detta en rättssäkerhetsfråga som av 69Se (2013) s. 339 f. 70Jfr RÅ 2005 ref. 30 och RÅ82 2:49. självklara skäl är lika viktig i en förvaltningsprocess som i en allmän process. Emellanåt brister det i detta avseende. Inte sällan handlar det om att den bevisning som presenterats i målet refereras utförligt medan de verkliga motiveringarna avseende hur domstolen värderat denna anges mer kortfattat eller vagt. Ökad klarhet i detta avseende kräver att rätten redovisar vilka bevisfakta som ansetts utgöra bevis för en viss omständighet samt förklarar vilka avvägningar och värderingar som gjorts mellan dessa olika bevisfakta. Härvid krävs även att domstolen tar ställning till bevisbördans placering. Vidare till vilket beviskrav som ställs. Bevisfrågorna är tämligen outredda för förvalt- ningsprocessens del och försvåras dessutom av att någon enhetlig terminologi inte synes ha utvecklats. Uttryck som styrkt och visat används ofta som synonymer till ordet bevisat och inte som termer som anger en viss styrka på bevisningen. För det andra måste det vara en riktig motivering och inte en s.k. skenmotivering. Med skenmotivering avses skäl som vid första påseende ger intryck av att vara en motivering, men som endast innehåller en omskrivning av de abstrakta rekvisiten. I t.ex. LVM- domar ser man emellanåt skrivningar i stil med att personen i fråga får anses utsätta sin hälsa för allvarlig fara eftersom han har ett fortgående missbruk av alkohol. En sådan motivering – som endast är en omfor- mulering av lagbestämmelsen – säger ingenting om hur domstolen kommit fram till att det faktiskt föreligger ett fortgående missbruk och varför detta innebär en hälsorisk. En motivering måste istället på ett konkret plan beskriva vilka värderingar, överväganden och slutledningar som rätten gjort av de faktiska omständigheterna för att nå en viss utgång.