sou · H2B335 · 2014-06-04 00:00:00 — I de enskilda fall det finns ett statligt eller kommunalt intresse av att genomföra en uppdatering bör staten/kommunen ha möjlighet att på egen bekostnad ansöka om detta. Särskilt yttrande av experten Det är bra att utredningen lämnar flera förslag i syfte att effektivi- sera omprövningssystemet. Jag delar utredningens uppfattning att det finns ett behov av en nationell prioriteringsplan när det gäller vilka anläggningar och verksamheter som ska prioriteras för en omprövning. Jag anser att det är viktigt att en sådan nationell plan är politiskt förankrad och får en styrande effekt för de myn- digheter som företräder det allmänna intresset. Jag kan inte stå bakom utredningens förslag att slopa möjlig- heten att lagligförklara vattenanläggningar som har uppförts innan MB trädde i kraft. Jag kan inte stå bakom utredningens förslag att slopa rätten till ersättning för produktionsvärdesförlust i samband med omprövning. Detta främst mot bakgrund av egendoms- skyddet och rättssäkerhetsaspekter samt att det föreligger många oklara omständigheter. Utgångspunkter för detta yttrande Mina synpunkter avser utredningens förslag och ställningstaganden rörande vattenverksamheter knutna till vattenkraft (kraftverk, dammar och regleringsföretag). Jag vill inledningsvis påpeka att med hänsyn till utredningens tidplan har en mer ingående analys inte varit möjlig. Föreslagen utmönstring av lagligförklaring Jag kan konstatera att ett stort antal vattenkraftverk och enskilda dammanläggningar kan beröras av förslaget. Med hänsyn till den ökande frekvensen av förelägganden om tillståndsprövning från länsstyrelserna, riktade mot verksamheter vars tillstånd baseras på urminnes hävd eller privilegiebrev, kan konsekvensen av förslaget bli att ett stort antal anläggningar måste rivas. Jag kan mot denna bakgrund inte stå bakom förslaget att utmönstra möjligheten att lagligförklara vattenanläggningar som uppförts innan MB trädde i kraft. Hanteringen av de civilrättsliga frågorna Jag anser att det är svårt att överblicka vilka möjligheter en verk- samhetsutövare har att i ett tidigt skede, på eget initiativ, få till stånd en samlad prövning. Jag bedömer att det beträffande vatten- kraften torde finnas ett stort behov av att även civilrättsliga frågor (exempelvis tvångsrätter) kan prövas i ett tidigt skede. Jag vill därför påpeka att det främst ur ett regelförenklingsperspektiv är viktigt att detta behov kan tillgodoses. Allmänna fiskeavgifter och bygdeavgifter Jag har till utredningen framfört att branschen anser att dessa avgifter fyller en funktion i det lokala samhället. Jag vill också i detta sammanhang påpeka att det svenska svaret till med anledning av kommissionens frågor om prispolitiken för vatten, anges att dessa avgifter är en del av den svenska prispolitiken. Jag anser fortfarande det inom ramen för ett utvecklat ompröv- ningssystem, som utgår från en nationell prioritering av erforder- liga miljöåtgärder, är fullt möjligt att tillgodose det övergripande syftet med utredningens uppdrag. säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i MB och de nämnda EU-kraven, som en väl fungerande markavvattning och en fortsatt hög regler- och produktionskapacitet i den svenska vatten- kraftproduktionen eftersträvas. Jag vill dessutom upprepa att branschen generellt sett är villig att samarbeta med berörda myndigheter dels för att utveckla arbetssätt och arbetsmetodik för ett framtida omprövningssystem dels när det gäller att medverka till en praktisk hantering i enskilda fall. Jag anser att ett arbetssätt som bygger på samverkan mellan myndig- heter och verksamhetsutövare, utgör en viktig utgångspunkt för ett utvecklat och effektivare omprövningssystem. Det finns exempel på att det även finns förutsättningar för att åstadkomma en omprövning genom ett smidigt förfarande, som bygger på en samverkan mellan verksamhetsutövare och berörd myndighet. Jag delar utredningens uppfattning att det finns ett behov av en nationell prioriteringsplan när det gäller vilka anläggningar och verksamheter som ska prioriteras för en omprövning. Jag anser att det är viktigt att en sådan nationell plan är politiskt förankrad och får en styrande effekt för de myndigheter som företräder det allmänna intresset. Beträffande utredningsbördan för verksamhetsutövare i samband med omprövning vill jag påpeka att det som styr omfattningen av utredningen är givetvis vilken ambitionsnivå som berörda myndig- heter har i det enskilda fallet. Jag utgår därför från att omprövningar kommer att aktualiseras utgående från en nationell plan där behovet av åtgärder identifierats och avvägts mot ekonomiska intressen och övriga samhällsintressen. En sådan metodik torde säkerställa att utredningsbördan får en rimlig avgränsning. Jag anser dessutom att det är rimligt att utredningskravet har som utgångspunkt verk- samhetsutövarens kunskap och erfarenhet rörande anläggningen och dess drift. Föreslagen utmönstring av ersättningsrätten vid omprövning Jag saknar en grundlig analys av egendomsskydd och rättssäker- hetsaspekter som följer av såväl svensk som europeisk lagstiftning. Beträffande förslaget att slopa ersättningsrätten hänvisar utred- ningen till och åberopar vad som anges i betänkandet (SOU 2013:59) från Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar. Jag vill med anledning av detta hänvisa till remissvar 2013-12- 20 över betänkandet SOU 2013:59. Jag kan dessutom konstatera att det i ett mycket sent skede skett en viss förändring i förslaget om ny prövning och att det inte funnits tid för en tillräcklig analys av denna förändring. Mot bakgrund av att det föreligger många oklara omständig- heter är det inte nu möjligt att överblicka konsekvenserna av en slopad ersättningsrätt. Exempelvis saknas en tydlig målbild av vilka miljöåtgärder som erfordras, vilket bottnar i att det saknas politiska avvägningar som anger en rimlig ambitionsnivå i miljöarbetet. Det är bra att utredningen nämner att det, med hänsyn till de yrkanden och krav som olika myndigheter framställer i vattenmål, kan bli fråga om betydande produktionsbortfall om ersättningsrätten utgår. Sammantaget anser jag att det som framförts ovan talar emot ett slopande av ersättningsrätten, vilket också framförts till utredningen under hand. Jag anser vidare att konsekvenserna (i form av pro- duktionsbortfall) av ett eventuellt slopande av denna ersättningsrätt, måste framgå i en konsekvensanalys. Jag utgår därför från att utredningen vid den slutliga bearbetningen av det aktuella avsnittet i konsekvensbeskrivningen, lämnar en så tydlig beskrivning att remissinstanserna kan bilda sig en uppfattning om problematiken. Jag vill även i detta sammanhang påminna om att dagens omprövningssystem tillgodoser verksamhetsutövarnas rättstrygg- het i olika avseenden och kan anses vara förutsägbart. Härmed avses rättskraftsregeln i 24 kap. 1 § MB, omprövningsgrunderna i 24 kap. 5 § första stycket MB och begränsningsregeln i 24 kap. 5 § sista stycket samt ersättningsreglerna i 31 kap. MB. En särskild utredare ska se över reglerna om vattenverksamhet i och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, den s.k. restvattenlagen. Utredaren ska föreslå de ändringar i reglerna som behövs för att miljörättens grundläggande principer – såsom principen om att förorenaren betalar och principen att bästa möjliga teknik ska användas – får genomslag även i den vattenrättsliga regleringen. Utredaren ska analysera rättskraftens räckvidd i fråga om sådana tillstånd och äldre rättigheter som enligt 5 § lagen (1998:811) om införande av ska jämställas med tillstånd meddelade med stöd av . Utredaren ska undersöka möjligheterna att använda generella föreskrifter om försiktighetsmått för vattenverksamheter i stället för villkor i de enskilda tillstånden. Utredaren ska föreslå hur tillståndsprövning av vattenverksamheter kan ändras i syfte att – på samma sätt som gäller för miljöfarliga verksamheter – hela verksamheten ska prövas i de fall verksamhets- utövaren önskar ändra en anläggning eller driften av en verksamhet och förutsättningarna för ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § tredje stycket inte är uppfyllda. Utredaren ska analysera systemet för omprövning av vatten- verksamheter och föreslå de ändringar som behövs för att åstad- komma ett effektivt system för omprövning av vattenverksamheter med den frekvens av omprövningar som krävs för att se till att verksamheter bedrivs på ett sådant sätt att de lever upp till miljö- balkens hänsynsregler och krav i fråga om vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv. Föreslagna ändringar ska säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i och de nämnda EU-kraven, som en väl fungerande markavvattning och en fortsatt hög regler- och produktionskapacitet i den svenska vattenkraftproduktionen efter- strävas. Uppdraget ska redovisas . Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande, ändring, lagning och utrivning av vattenkraftverk, dammar och andra anläggningar i vatten- områden samt åtgärder som utförs för att avvattna mark (11 kap. 2 § ). En anläggning som har kommit till genom en vatten- verksamhet är en vattenanläggning (11 kap. 3 § ). Av 11 kap. 9 § följer att det som huvudregel krävs tillstånd för en vattenverksamhet. Tillstånd söks enligt 11 kap. 9 b § hos mark- och miljödomstolen. Med vissa angivna undantag söks dock tillstånd till markavvattning hos läns- styrelsen. Regeringen får meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stället för tillstånd ska krävas att verksamheterna har anmälts innan de påbörjas (11 kap. 9 a § ). I 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. finns en upp- räkning av verksamheter som på detta sätt har gjorts anmälnings- pliktiga i stället för tillståndspliktiga. En ansökan om tillstånd till en vattenverksamhet handläggs av mark- och miljödomstolen i första instans som ett s.k. ansöknings- mål (21 kap. 1 a § ). Enligt 24 kap. 1 § gäller en dom eller ett beslut i ett ansökningsmål enligt mot alla när det gäller de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Bestämmelsen ger uttryck för tillståndens s.k. rättskraft. Rättskraften innebär att talan i målet blir bundna av tillståndet. Det gäller även den som inte har blivit kallad till förhandling och inte heller fört talan i målet. Många av dagens vattenverksamheter och vattenanläggningar är uppförda eller drivs med tillstånd som har meddelats med stöd av äldre lagstiftning. Vissa anläggningar är så gamla att de uppfördes innan tillstånds- plikt för anläggande och drift hade införts. Det brukar göras gällande att ägarens rätt att bibehålla dem i dessa fall grundar sig på urminnes hävd. Vid införandet av 24 kap. 1 § infördes även övergångs- bestämmelser i 2 och 5 §§ lagen om införande av . Av dessa bestämmelser följer att tillstånd och rättigheter som meddelats enligt äldre lag, t.ex. vattenlagen (1983:291) och äldre vattenlagen (1918:523), ska anses meddelade enligt . Detta innebär att sådana tillstånds rättskraft ska bedömas utifrån 24 kap. 1 § och att ställning måste tas till vilka frågor som kan anses rättskraftigt avgjorda genom tillståndet. Vattenverksamhet i form av markavvattning Markavvattning definieras i 11 kap. 2 § 4 som åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Huvuddelen av den markavvattning som genomförts i har haft syftet att avvattna mark för jord- och skogsbruksändamål. Dessa verksamheter kan, beroende på hur tillståndet är formulerat, bedrivas antingen av enskilda fastighetsägare eller av markavvattnings- samfälligheter. Av 3 kap. 1 § restvattenlagen följer att i fall då någon ansöker om tillstånd enligt till en markavvattning ska verksamheten bedrivas så att den blir till nytta även för en annan fastighet, om detta begärs av ägaren till den andra fastigheten och är lämpligt. Ägarna till de fastigheter som markavvattningen är till nytta för ska delta i verksamheten. För utförande och drift av verksamheten (markavvattningen) utgör deltagarna en samfällighet. Tillståndet till verksamheten samt de anläggningar och rättigheter som hör till verksamheten är samfällda för deltagarna. om förvaltning av samfälligheter finns i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Kostnaderna för markavvattnings- verksamheten fördelas mellan deltagarna på grundval av andelstal som bestäms i tillståndet efter vad som är skäligt med hänsyn till främst den nytta som var och en har av verksamheten (1 kap. 3 § restvattenlagen). De administrativa kostnaderna eller åtgärdskostnaderna vid en omprövning kan överstiga markavvattnings- samfällighetens nytta med omprövningen. Ett markavvattningsföretag omfattar normalt inte hela avrinnings- området. En åtgärd som vidtas inom ramen för ett markavvattnings- företag får normalt även effekter utanför det område som tillståndet avser. Den verksamhet som bedrivs av markavvattningssamfälligheten är begränsad till utförande, drift och underhåll av markavvattningen. När det gäller markavvattning av jord- och skogsmark är det i stor utsträckning fråga om mindre verksamhetsutövare. Ett tillstånds rättskraft begränsas av bestämmelserna om återkallelse och omprövning i 24 kap. och 7 kap. restvattenlagen. Omprövning av tillstånd eller villkor för en verksamhet på en myndighets initiativ sker enligt 24 kap. 5 § . Omprövning på initiativ av en myndighet är en ingripande tvångsåtgärd som kan aktualiseras när en verksamhetsutövare inte själv har sett till att till- ståndet uppfyller krav enligt framför allt 2 kap. miljö- balken. En viktig begränsning av vilka resultat som kan uppnås vid en sådan omprövning är att den inte får leda till att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras (24 kap. 5 § sista stycket ). Denna begränsning är särskilt relevant i förhållande till små verksamheter där intäkterna är lägre och verksamhetens förmåga att bära kostnaderna för nya försiktighets- mått därmed är sämre. Om en omprövning resulterar i att en viss mängd vatten undantas kraftproduktion eller i en förlust av fallhöjd, har verksamhetsutövaren rätt till ersättning för den produktionsvärdeförlust som uppkommer. Om tillståndet inte reglerar frågan på annat sätt, måste verksam- hetsutövaren vanligen tåla en minskning av produktionsvärdet med utan rätt till ersättning. Om ersättningsrätten har reglerats i tillståndet, kan den ersättningsfria delen vara bestämd till en högre andel, dock maximalt av produktionsvärdet. Ersättningen betalas av den myndighet som har begärt ompröv- ningen. Utöver ersättningsrätt till följd av produktionsvärdesförluster har även övriga enskilda som lider skada till följda av en omprövning rätt till ersättning. Den ersättningen betalas av verksamhetsutövaren. Sakägare har rätt till ersättning för rättegångskostnader, utom i de fall omprövningen sker till förmån för fisket (24 kap. 5 § första stycket 11 ). Som huvudregel gäller att den sökande myndig- heten är skyldig att ersätta rättegångskostnader. Skillnader mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet En jämförelse av skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet har gjorts av såväl (SOU 2002:50) som (SOU 2009:42). Som exempel på skillnader pekade på bl.a. pröv- ningens omfattning, skyldigheten att ta fram och bekosta underlag inför en omprövning samt avsaknaden av krav på miljörapport (SOU 2009:42 s. 171 f.). Ytterligare en skillnad som nämns är att det i 24 kap. 1 § anges att generella föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § bryter igenom tillståndets rättskraft och att motsvarande bestämmelse saknas för vattenverksamheter. Vattnets roll i landskapet Naturligt rinnande vatten och våtmarker utgör några av artrikaste naturtyper. Vattenlandskapet kan sägas vara ett naturligt, dynamiskt och föränderligt system, där t.ex. höga flöden, isgång, stormfällen, jordskred och bäverdammar är processer som påverkar såväl strukturer som arters förekomst. Stränderna formas av både översvämningar och isgång som ger erosion och materialavlagring, vilket gör att de t.ex. inte växer igen. Återkommande översvämningar skapar dynamik och variation i strandzonens växtsamhällen och ger förutsättningar för hög biologisk mångfald. Det centrala begreppet i vattenlandskapet är avrinningsområdet. Avrinningen är viktig för tillförsel av bl.a. närsalter till vattenmiljön, vilket i hög grad påverkar arters förekomst och den kemiska miljön. Den biologiska mångfalden i vattendragen har påverkats negativt på flera olika sätt. Upp till en fjärdedel av ursprungliga våtmarksareal har försvunnit genom dränering, sjösänk- ningar och rätade diken. Sötvattensmiljöer och våtmarker har minskat, fragmenterats och isolerats som ett resultat av bl.a. anläggande av dammar och kraftverk samt anspråkstagande av arealer för jord- och skogsbruk. Fragmentering av vattendrag, bl.a. genom anläggande av kraft- verks- och regleringsdammar, och utraderande av landbiotoper genom överdämning samt torrläggning av forsar och strömfåror har stor påverkan på den fysiska miljön och på berörda ekosystem i sjöar och rinnande vatten inom avrinningsområdet. Även enstaka hinder i ett system förändrar hela systemets struktur och funktion med risk för att vissa arter helt slås ut. För energiförsörjning är vattenkraften en viktig förnybar energikälla där utsläppen av förorenande ämnen, såsom växthusgaser och övergödande ämnen från den mark som däms över, är små jämfört med annan energi- produktion. Däremot kan påverkan på den fysiska miljön och på berörda ekosystem i sjöar och rinnande vatten vara mycket stor bl.a. genom anlagda dammars avskärande verkan, utraderande av land- biotoper genom överdämning samt torrläggning av forsar och strömfåror. De flesta av vattenkraftverk och regleringsdammar har endast prövats enligt äldre bestämmelser, det stora flertalet enligt vattenlag. Dessa äldre tillstånd innehåller sällan villkor om hänsyn till naturmiljön. Av totalt 3 656 prövningar som skett enligt äldre lagstift- ning än har endast 78 senare omprövats enligt . För våtmarker är hydrologins beskaffenhet av helt avgörande betydelse. Förändringar i hydrologin kan närmast slå ut ekosystem och lokalt utrota arter. Exempel på sådan påverkan är markavvattning i form av dikningsverksamhet. Även rensning av tidigare dikning, särskilt i fall när rensning inte skett , kan ha en mycket stor påverkan på ekosystemen. Genom att snabba på transporten av överskottsvatten – och däri lösta växtnäringsämnen från marken – bidrar ofta dikning indirekt till övergödningen av hav och sjöar. hade vattnet en längre retentionstid (uppehållstid) i landskapet, vilket gjorde att mer kväve övergick från nitrat till kvävgas genom denitrifikation och fosforn bands i våtmarker. Markavvattning kan dock även ha positiva miljöeffekter genom ett bättre växtnäringsutnyttjande, förbättrad markstruktur och en minskad ytvattenavrinning. Existerande öppna diken i odlings- landskapet, som orsakade miljöskada när de anlades, kan utgöra en restbiotop för arter i odlingslandskapet och bör i sådana fall vårdas. Dessa restbiotoper kan hotas om de öppna dikena kulverteras och vattenföringen läggs under mark. På samma sätt som för vattenkraften är huvuddelen av diknings- tillstånden meddelade med stöd av äldre lagstiftning än och när påverkan på djur- och växtliv inte vägde lika tungt i prövningen. Till följd av detta innehåller dessa tillstånd mycket sällan villkor om försiktighetsmått vid rensning och andra skötselåtgärder. Fysisk påverkan har av vattenmyndigheterna identifierats som en av de största anledningarna till att man inte uppfyller de kvalitetskrav om god ekologisk status och god ekologisk potential som gäller enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Fysisk påverkan är t.ex. vattenkraftverk, dammar, dikning, torvbrytning och uträtning av vattendrag. Vattenkraft påverkar vattendragens karaktär genom sina dammar, torrlagda vattendragssträckor och förlust av lek- och uppväxtområden för fisk. Omfattande ekologiska konsekvenser av vattenkraft- produktion kommer också av den fragmentering av älvfåran och de förändrade vattenflöden som följer av produktionen. Dammar och kraftverk i sig utgör – om inte fungerande vandringsvägar har anlagts – hinder för såväl uppströms som nedströms vandrande djur. Markavvattning och skyddsdikning medför att naturligt före- kommande vatten i landskapet leds bort, vilket innebär en risk för erosion, grumling, igenslamning av bottnar och förändrad hydrologi i närmiljön. Igenslamning på grund av dikningar och kraftverks- utbyggnader hotar t.ex. flodpärlmusslor och lax som är beroende av klart vatten för sin överlevnad. Vattenkraftens roll i energiförsörjning Vattenkraften spelar en central roll för elförsörjning, som enskild produktionskraft men också som regler- och balanskraft. I enlighet med regeringens förslag i propositionen Höjt mål och vidare utveckling av elcertifikatssystemet (prop. 2009/10:133) antog ett nytt mål för förnybar elproduktion till 2020. Målet innebär en ökning av den förnybara elproduktionen med till 2020 jämfört med nivå. Vind- kraften kommer att spela en central roll i uppfyllandet av detta mål, vilket bedöms ha som följd ett ökat reglerbehov. Utbyggnad av vattenkraften i började kring 1900-talets början men den riktigt stora utbyggnaden skedde . Vattenkraftens andel av den totala elproduktionen varierar bl.a. med väderförhållanden och har stått för av elproduktion med i genomsnitt . stod vattenkraften för av den slutliga energianvändningen i och för av den förnybara energi som används i . Detta visar vattenkraftens centrala roll när det gäller upp- fyllande av målet om förnybar energi enligt och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, , s. 16, Celex 32009L0028). Markavvattningens roll för dagens markanvändning I finns diken, varav i odlingslandskapet. Det finns ca 30 000 markavvattningsföretag i jordbruksområdena i . Det är en infrastruktur med stor betydelse för avvattningen av jord- och skogsbruksmark men också för vägar, järnvägar, bebyggelse etc. I våra bördigaste jordbruksmarker kan hälften av arealen vara direkt beroende av markavvattning. Markavvattningen är en grundläggande förutsättning för ett fortsatt nyttjande av marken som jordbruksmark. Historiskt har också en omfattande dikning genomförts där delar inte längre har samma funktion som vid anläggningstillfället men där tillståndshavaren har ett ansvar för åtgärder och underhåll. Dessutom har omgivande verksamheter anpassats till de förutsättningar som ges av vattenanläggningar som primärt har till- kommit för jordbrukets behov. Förändringar av dessa anläggningar kan därför få negativa konsekvenser för exempelvis vägar, järnvägar och avlopp och dagvatten från bebyggelse. Generell översyn och undvikande av särreglering och restvattenlagens regler om vattenverksamheter och vattenanläggningar är föråldrade – något som bl.a. fått till följd att grundläggande principer för miljörätten, såsom principen om att förorenaren betalar och att bästa möjliga teknik ska användas, inte har fått genomslag avseende vattenverksamheter i samma utsträckning som för miljöfarliga verksamheter. och restvatten- lagens bestämmelser om vattenverksamheter behöver därför ses över och ändringar föreslås så att ovannämnda principer, på samma sätt som gäller för miljöfarliga verksamheter, även får genomslag i den vattenrättsliga regleringen. Uppdragets utgångspunkt är att föreslagna bestämmelser och krav ska vara enkla, tydliga, samordnade och ändamålsenliga.