sou · H2B310 · 2014-02-28 00:00:00 — Om myndigheten som publicerar uppgifterna i en sådan situation får en begäran om att få vidareutnyttja den publicerade informationen för ett annat ändamål måste myndigheten göra en noggrann bedömning av om det är förenligt med det ändamål som myndigheten får använda uppgifterna för. 29-gruppens slutsats är att dataskyddsbestämmelserna – särskilt ändamålsprincipen – innebär att myndigheten (eller den nationella lagstiftaren) som tillåter vidare- utnyttjande kan ställa upp villkor som begränsar för vilka ändamål 10 Gruppens formella namn är Article 29 Data Protection Working Party. Det är ett oberoende rådgivande organ som består av representanter från medlemsstaternas datasskyddsmyndigheter. 11 Opinion 06/2013 on open data and public sector information (PSI) reuse, antaget . PSI-lagens syfte och tillämpningsområde som handlingarna får vidareutnyttjas. Sådana villkor ska inte anses vara i strid med PSI-direktivet. Det nya undantaget i ändringsdirektivet, som utgår från ändamåls- principen, innebär för svensk del inget nytt. Enligt 4 § första stycket gäller inte PSI-lagen vid sådana begränsningar i vidareutnyttjandet som en myndighet är skyldig att besluta om eller som följer av författning. Om en svensk myndighet med stöd i en registerförfatt- ning publicerar uppgifter som blir tillgängliga för allmänheten innebär det att uppgifterna har gjorts tillgängliga för vidareutnyttjande. Att möjligheterna att vidareutnyttja de publicerade uppgifterna begränsas med stöd av bestämmelser i registerförfattningen, till exempel vad gäller tillåtna ändamål eller sökmöjligheter, är i sådana fall begränsningar som myndigheten är skyldig att besluta om eller som följer av författning. PSI-lagen är därför inte tillämplig på sådana begränsningar. Undantaget gäller enligt direktivet bara delar av handlingar med personuppgifter vilkas vidareutnyttjande i lag har definierats som oförenligt med lagstiftningen om skydd för enskilda när det gäller behandling av personuppgifter. Kravet på att vidareutnyttjandet ska ha definierats som oförenligt i lag kan för svensk del syfta på så kallade ändamålsbestämmelser som i svensk rätt finns i registerförfattningar. Där stadgas vanligen att det inte är tillåtet att behandla person- uppgifterna för andra ändamål än de angivna. Också handlingar med personuppgifter för vilka särskild register- författning saknas, men där ett utlämnande eller vidareutnyttjande bedöms vara otillåtet med hänsyn till ändamålsprincipen i 9 § första stycket punkten d PUL, är undantagna från PSI-lagen. 5.5.2Delar av handlingar som bara innehåller logotyper, heraldiska vapen och insignier I ändringsdirektivet har i artikel 1.2 punkten cb tillkommit en bestämmelse om att direktivet inte omfattar delar av handlingar som inte innehåller annat än logotyper, heraldiska vapen och insignier. I den mån sådana kännetecken omfattas av tredje mans rätt enligt URL är handlingarna undantagna från PSI-lagen enligt 5 § första stycket. Av andra stycket framgår att PSI-lagen inte heller påverkar utövandet av sådan ensamrätt som följer av bland annat varu- märkeslagen och firmalagen. Sammantaget medför ändringsdirektivets bestämmelse inget behov av författningsändring. 6Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande innehåller ett antal bestämmelser som på olika sätt syftar till att gynna informationsmarknaden. Dit hör regler om vilka villkor som får ställas upp för hur handlingar får användas, hur avgifter får beräknas, etc. För att regelverket över huvud taget ska ha någon betydelse krävs självklart att det faktiskt finns handlingar att vidareutnyttja, och att vidareutnyttjarna har möjlighet att enkelt hitta den information de behöver. kan det handla om att lokalisera var en bestämd typ av handlingar finns, i andra om att kunna överblicka vilka handlingstyper som olika myndigheter har, för att få nya idéer om hur handlingarna kan användas. Ytterligare information som behövs för att handlingar ska kunna vidare- utnyttjas är vilka avgifter som tas ut, eventuella begränsningar för vidareutnyttjandet och vilka egenskaper handlingarna har, till exempel deras format eller aktualitet. I det här kapitlet behandlas ändringen av den allmänna principen i PSI-direktivet, det vill säga att handlingar som omfattas av regelverket ska kunna vidareutnyttjas. Vidare diskuteras om det finns anledning att ställa krav på att myndigheterna ska tillhanda- hålla handlingar i elektronisk form, liksom hur myndigheterna ska informera om sina handlingar. 6.1Allmän princip om vidareutnyttjande Artikel 3 i det ursprungliga PSI-direktivet stadgar att om vidare- utnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter tillåts ska medlemsstaterna se till att handlingarna kan vidareutnyttjas för kommersiella eller icke-kommersiella ändamål i enlighet med de Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande villkor som direktivet föreskriver. Om möjligt ska handlingarna göras elektroniskt tillgängliga. Artikeln kan betraktas som PSI-direktivets allmänna princip, vilket också är dess rubrik. Direktivets bestämmelser ska alltså tillämpas för handlingar som enligt nationell rätt får vidareutnyttjas. Den allmänna principen innebär att det ursprungliga direktivet inte påverkar om handlingar faktiskt får vidareutnyttjas (se prop. 2009/10:175, s. 137). I ändringsdirektivet har den allmänna principen ändrats. Artikel 3.1 stadgar att [o]m inte annat följer av punkt 2 ska medlemsstaterna se till att handlingar som omfattas av detta direktivs tillämpningsområde i enlighet med artikel 1 kan vidareutnyttjas för kommersiella eller icke- kommersiella syften i enlighet med villkoren i kapitlen III och IV. I artikel 3.2 görs ett undantag från den nya allmänna principen. Det avser handlingar till vilka arkiv, bibliotek – inklusive universitets- bibliotek – och museer innehar immateriella rättigheter. Förutsatt att vidareutnyttjande av sådana handlingar tillåts ska medlemsstaterna se till att de kan vidareutnyttjas för kommersiella eller icke-kommersiella syften i enlighet med villkoren i PSI-direktivens kapitel III och IV. Enligt den nya principen ska handlingar som omfattas av direktivet kunna vidareutnyttjas i enlighet med direktivets villkor. Det är alltså inte längre upp till medlemsstaterna att besluta om vidareutnyttjande av en handling faktiskt får ske, förutsatt att den omfattas av direktivet. Undantaget som görs för handlingar där arkiv, bibliotek och museer innehar immateriella rättigheter mot- svarar principen i det ursprungliga direktivet. I de fallen påverkar inte ändringsdirektivet om sådana handlingar får vidareutnyttjas. När vidareutnyttjande tillåts ska däremot direktivets villkor följas. Regeringen har bedömt att PSI-lagen inte bör reglera eller påverka frågor om tillhandahållande eller rätt att vidareutnyttja handlingar. Huvudprincipen är att upprättade allmänna handlingar som finns hos myndigheter får användas fritt. Rättsliga inskränkningar i möjligheterna att vidareutnyttja handlingar kan dock förekomma, dels på sekretess- och integritetsskyddsgrunder, dels på immaterial- rättsliga grunder. Regeringen bedömde att den gällande principen att handlingar som myndigheter tillhandahåller i regel också får vidareutnyttjas fritt inte behövde lagregleras (prop. 2009/10:175, s. 138 f). Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande Utredningens förslag: En allmän princip om vidareutnyttjande införs i lagen. Bestämmelsen klargör att handlingar som omfattas av lagen och som tillhandahålls av myndigheter får vidareutnyttjas. En allmän princip om vidareutnyttjande införs i lagen Det ursprungliga direktivet innehöll inte någon förpliktelse att tillåta vidareutnyttjande av handlingar som myndigheter tillhandahåller. I skäl 8 till ändringsdirektivet redogörs kort för det ursprungliga direktivets bestämmelser i frågan och hur de olika medlemsstaterna har genomfört dem. Det framhålls att direktivet inte innehåller någon skyldighet beträffande vare sig tillgång till eller tillåtande av vidare- utnyttjande av handlingar. Vissa medlemsstater kopplade uttryckligen rätten till vidareutnyttjande till en rätt till tillgång. Med en sådan reglering kan alla allmänt tillgängliga handlingar vidareutnyttjas. Kopplingen har dock ansetts mindre tydlig i andra medlemsstater, vilket har medfört en osäkerhet i rättsläget. I sitt förslag till ändrings- direktiv pekade kommissionen särskilt på regleringen i som exempel på hur myndigheter efter eget gottfinnande beslutar om vidareutnyttjande ska tillåtas.1 Det är bakgrunden till den aktuella ändringen i direktivet. I skäl 8 förklaras att ändringen innebär en tydlig skyldighet för medlems- staterna att göra alla handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande, utom när tillgången omfattas av restriktioner eller handlingarna är undantagna från tillgång. Det framhålls särskilt att ändringen av den allmänna principen inte syftar till att definiera eller ändra medlems- staternas bestämmelser om tillgång, vilket förblir medlemsstaternas ansvar. För del finns det anledning att se över tidigare ställnings- taganden. Det gäller särskilt behovet av att lagreglera principen att handlingar som myndigheter tillhandahåller i regel får vidareutnyttjas. Det är helt klart att ändringsdirektivet innebär en skärpning jämfört med det ursprungliga direktivet. Om det innebär en skärpning också jämfört med PSI-lagen är mer osäkert. Av 8 § i PSI-lagen framgår bland annat att villkor för vidareutnyttjande ska 1 Se KOM(2011) 877 slutlig, s. 12. Den brittiska regeln i fråga som anges av kommissionen lyder [a] public sector body may permit re-use och finns i artikel 7.1 i The Re-use of Public Sector Information Regulations 2005 No. Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande vara relevanta, vilket har sitt ursprung i direktivet. I svensk rätt kan ett villkor anses relevant när handlingarna som lämnas ut skyddas av upphovsrätt eller någon till upphovsrätten närstående rättighet och villkoren syftar till att reglera hur det skyddade materialet får användas (prop. 2009/10:175, s. 167). Regleringen kan betraktas som ett uttryck för principen att svenska myndigheters handlingar får användas fritt. Myndigheternas utövande av sina immateriella rättigheter, vilka är begränsade, är ett undantag från huvudregeln. Som regeringen påpekade faller sådana begränsningar som följer av sekretess, integritetsfrågor eller tillgångsbestämmelser utanför direktivets och lagens tillämpningsområde (prop. 2009/10:175, Ändringsdirektivet innebär ingen skillnad i det avseendet. Sannolikt uppfyller alltså den redan gällande regleringen i PSI- lagen – tillsammans med grundläggande förvaltnings- politiska principer – den nya allmänna princip som ändrings- direktivet föreskriver. Men mot bakgrund av de uttalade skälen i ändringsdirektivet, det vill säga att en mindre tydlig koppling leder till osäkerhet i rättsläget, finns det anledning att införa en tydlig koppling mellan rätten till tillgång och rätten till vidareutnyttjande av handlingar. Det är dessutom utredningens uppfattning att en sådan kan fylla ett pedagogiskt syfte, särskilt för att klargöra PSI- reglernas förhållande till tillgångsbestämmelserna. I den allmänna princip som föreskrivs i ändringsdirektivet görs i artikel 3.2 undantag för handlingar till vilka arkiv, bibliotek eller museer innehar immateriella rättigheter. För dessa handlingar gäller samma princip som stadgades i det ursprungliga direktivet, det vill säga att direktivets bestämmelser gäller i de fall som vidareutnyttjande tillåts. Enligt utredningen är det svårt att se syftet med ett sådant undantag. innebär inte någon skyldighet att ge tillgång till handlingar. I de fall tillgång ändå ges, avser undantaget bara sådana handlingar som omfattas av immateriella rättigheter. Det är i de fallen fullt förenligt med PSI-direktivet att en kulturinstitution ställer upp licenser som reglerar vidareutnyttjandet av handlingarna. PSI- direktivet påverkar heller inte förekomsten av immateriella rättigheter. Införandet av en allmän princip för vidareutnyttjande i PSI-lagen behöver således inte innehålla något undantag. Den allmänna principen bör lagfästas i en egen paragraf, som tydliggör att rätten att vidareutnyttja handlingar inte kräver något särskilt beslut. Vidareutnyttjande är tillåtet när handlingar som omfattas av lagen tillhandahålls av myndigheter. Villkor för vidare- utnyttjandet måste vara förenliga med lagens materiella bestämmelser i Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande 7–10 §§. Det gäller oavsett om de rör praktiska frågor i samband med tillhandahållandet eller licensvillkor i de fall myndigheten har rätt att ställa upp sådana. Handlingar måste inte ha tillhandahållits i det enskilda fallet för att lagen ska vara tillämplig. Till exempel innebär diskrimineringsförbudet att en myndighet inte får erbjuda mindre fördelaktiga villkor för en vidareutnyttjare än för en jämförbar konkurrent. Konsekvenserna för de svenska myndigheterna av att det i lagen införs en tydlig koppling mellan tillgångsbestämmelser och rätten att vidareutnyttja är små. Vad som regleras gäller redan enligt allmänna principer. Utredningen har inte heller stött på något exempel på motsatsen, det vill säga att en myndighet betraktat rätten till vidare- utnyttjande som skild från tillgångsbestämmelser, förutsatt att inget av undantagen från lagen har varit aktuellt. Den föreslagna regleringen innebär dock att lagen tydligare följer en bindande regel i direktivet. Förhållandet mellan PSI-lagen och bestämmelserna om tillhanda- hållande blir också tydligare. Artikel 5.1 i det ursprungliga direktivet föreskriver att myndigheter ska se till att deras handlingar finns tillgängliga på elektronisk väg om det är möjligt och lämpligt, och i alla befintliga format och språk- versioner. Bestämmelsen medför ingen skyldighet för myndigheter att skapa nya handlingar eller att anpassa dem till kravet. Det innebär heller ingen skyldighet att tillhandahålla utdrag ur handlingar, om det skulle kräva orimligt stora ansträngningar. I artikel 5.2 klargörs att PSI-direktivet inte innebär att en myndighet måste fortsätta att framställa en viss typ av handlingar för att de ska kunna vidareutnyttjas. Genom ändringsdirektivet ändras artikel 5. I den nya versionen stadgas att myndigheter ska göra sina handlingar tillgängliga i alla befintliga format och språkversioner samt, om möjligt och lämpligt, i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Både format och metadata bör så långt det är möjligt vara förenliga med formella öppna standarder. Genom ändringsdirektivet införs de nya artiklarna 2.6 till 2.8. De definierar begreppen maskinläsbart format, öppet format och öppen Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande Maskinläsbart format är ett filformat som är strukturerat så att datorprogram enkelt kan identifiera, känna igen och extrahera specifika uppgifter, inklusive enskilda faktauppgifter, och dessas interna struktur. Med öppet format avses ett filformat som är oberoende av plattform och tillgängligt för allmänheten utan några restriktioner som hindrar vidareutnyttjande av handlingar. Öppen formell standard betyder att den finns dokumenterad skriftligt och specificerar kraven för hur interoperabilitet mellan mjukvaror ska säkerställas. I den nya artikel 5.2 klargörs att artikel 5.1 inte medför någon skyldighet att skapa nya handlingar, anpassa handlingar eller att tillhandahålla utdrag, om det skulle kräva mer än ett enkelt handgrepp. Motsvarigheten till det ursprungliga direktivets artikel 5.2 återfinns numera i 5.3. Enligt den har myndigheter inte någon skyldighet att fortsätta att framställa handlingar på grund av att de vidareutnyttjas. I ändringsdirektivet klargörs att det också gäller för lagring av handlingar. PSI-lagen innehåller inte några bestämmelser om tillgängliga format. De befintliga svenska reglerna bedömdes uppfylla direktivets krav. Enligt TF är en myndighet inte skyldig att lämna ut en handling i annan form än utskrift, om det inte följer av lag. Regeringen menade att det följer av artiklarna 1.3 och 1.4 i det ursprungliga direktivet att bestämmelsen i artikel 5 inte kunde vara avsedd att reglera tillgången till handlingar på något sätt som avviker från vad som gäller enligt nationell rätt, eller som påverkar skyddet för den personliga integriteten. Regeringen ansåg inte heller att bestämmelsen i artikel 5.2 behövde lagregleras, eftersom det i svensk rätt inte finns någon generell plikt för myndigheter att framställa en viss typ av handlingar bara för att de efterfrågas (prop. 2009/10:175, s. 158 ff). Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande Utredningens bedömning: Ändringsdirektivet innebär inte att bestämmelserna om tillgängliga format behöver regleras i PSI- lagen. Det är inte heller lämpligt att ändra de befintliga reglerna om tillgång, så att myndigheter ges utökade skyldigheter att tillhanda- hålla handlingar i elektronisk form. PSI-direktivet medför inga krav på bestämmelser om tillgängliga format Hela artikel 5 har formulerats om genom ändringsdirektivet. Vissa ändringar är rent redaktionella, till exempel att andra meningen i det ursprungliga direktivets artikel 5.1 numera finns i en mot- svarande formulering i artikel 5.2. Det har i sin tur lett till att den tidigare artikel 5.2 numera motsvaras av 5.3. Genom ändringsdirektivet har också terminologin utvecklats. Handlingar i alla befintliga format och språkversioner ska , om möjligt och lämpligt, tillgängliggöras i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. I det ursprungliga direktivet föreskrevs att handlingar ska finnas tillgängliga på elektronisk väg om det är möjligt och lämpligt, i alla redan befintliga format och språkversioner. Ändringsdirektivet föreskriver vidare att både format och metadata så långt det är möjligt bör vara förenliga med formella öppna standarder. Med anledning av den utvecklade terminologin har också artikel 2 utökats med leden 6 till 8, vilka definierar maskinläsbart format, öppet format och öppen formell standard. En första fråga är vilka skyldigheter som ändringsdirektivet medför för . Det kan direkt konstateras att ändringsdirektivet inte innehåller någon absolut skyldighet att tillgängliggöra data i ett öppet och maskinläsbart format, eller med tillhörande metadata. Det ska bara göras om det är möjligt och lämpligt. På samma sätt finns inga bindande krav på att format och metadata ska vara förenliga med formella öppna standarder. Också här gäller att de bör vara det så långt det är möjligt. Utöver de tekniska begrepp som införts genom ändrings- direktivet har även formuleringen i artikel 5 i övrigt ändrats något. Uttrycket om möjligt och lämpligt avser numera bestämmelserna om att handlingar ska göras tillgängliga i ett öppet och maskin- Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande läsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Det finns däremot inga sådana möjligheter till undantag från att myndigheter nu ska göra sina handlingar tillgängliga i alla befintliga format och språkversioner. Den ändrade placeringen av den inskjutna satsen i artikel 5.1 skulle kunna tolkas som att det förs in en mer undantagslös skyldighet att tillhandahålla handlingar elektroniskt, i de fall som myndigheten själv har handlingarna elektroniskt tillgängliga. Så är emellertid inte fallet. gäller tillämpningsbestämmelserna i artiklarna 1.3 och 1.4, det vill säga att direktivet inte påverkar tillämpningen av medlems- staternas bestämmelser om tillgång eller skyddsnivån för enskilda med avseende på behandling av personuppgifter. Vidare är det tydligt att avsikten med ändringen inte är att utöka skyldigheten för ett elektroniskt tillhandahållande, utan att uppdatera texten så att terminologin bättre motsvarar den tekniska utvecklingen. Det framgår av skäl 8 till ändringsdirektivet. Där anges att ändringarna inte syftar till att definiera eller ändra medlemsstaternas bestämmelser om tillgång. Genom ändringsdirektivet görs också ett tillägg i artikel 5.3 (tidigare 5.2) om att myndigheter inte måste fortsätta att lagra en viss typ av handlingar bara för att de vidareutnyttjas. gäller samma sak för framställning av handlingar, vilket inte bedömdes behöva lagreglering (prop.2009/10:175, s. 160). Ändringen måste ses som ett förtydligande om att en myndighet varken har en skyldighet att fortsätta framställa helt nya handlingar av en viss typ, eller att fortsätta laga sådana handlingar som har framställts. Sannolikt omfattas i vart fall elektronisk lagring av handlingar redan av undan- taget i det ursprungliga direktivet om framställning, eftersom den elektroniska lagringsprocessen också kan sägas innebära en framställning. Tillägget om att myndigheterna inte behöver fortsätta att lagra handlingar för att de vidareutnyttjas behöver inte lagregleras. För svensk del finns bestämmelser om myndigheters hantering av allmänna handlingar, arkiv och dylikt i annan författning, till exempel OSL och arkivlagen (1990:782). Sammanfattningsvis bedömer utredningen att ändringarna i artikel 5 inte kräver någon lagändring. Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande Ingen generell skyldighet att tillhandahålla handlingar elektroniskt Trots att det nya PSI-direktivet inte kräver det så kan det finnas skäl att ställa krav på att myndigheterna ska tillhandahålla sina handlingar elektroniskt. Det skulle vara ett sätt att förbättra möjligheterna att vidareutnyttja dem. Frågorna om tillgång och format av central betydelse för vidare- utnyttjandet. Utredningen har vid sina möten med företrädare för vidareutnyttjarna uppfattat att det upplevs som ett onödigt hinder att det normalt inte finns någon skyldighet för myndigheter att tillhandahålla handlingar elektroniskt. De grundläggande bestämmelserna om myndigheters skyldighet att lämna ut allmänna handlingar finns i 2 kap. TF. Med stöd av dem har var och en rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av en allmän handling, förutsatt att den får lämnas ut. En myndighet är dock inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift (2 kap. 13 § TF). Särskilda bestämmelser om elektronisk information kan finnas i till exempel myndigheternas register- författningar eller annan författning. Exempel på det senare är reglerna som härstammar från EU:s Inspire-direktiv, bland annat 6 § lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation och 4 kap. 2 § förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation.2 Om det inte finns särskilt reglerat är en myndighet således inte skyldig att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Det är den utlämnande myndigheten som bedömer om elektroniskt utlämnande är möjligt och lämpligt. Beslutet kan i de flesta fall inte överklagas. Det innebär dock inte att en myndighet är förhindrad att tillhandahålla allmänna offentliga handlingar elektroniskt, förutsatt att det inte är i strid med till exempel PUL eller annan författning. Som påpekades i förarbetena till PSI-lagen har regeringen uttalat att det ofta är både effektivt och ändamålsenligt att information lämnas ut i elektronisk form (se prop. 2009/10:175, s. 159 för vidare hänvisningar). Ett elektroniskt utlämnande kan i typfallet antas vara enklare, billigare och snabbare för såväl den utlämnande myndigheten som för den som vill ta del av handlingar. De flesta myndigheter tillhandahåller också handlingar elektroniskt när det är möjligt och lämpligt. 2 och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). Handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande Anledningarna till att elektroniskt utlämnande nekas kan variera. Vissa skäl framstår som mer motiverade än andra. är ett elektroniskt utlämnande tydligt i strid mot en registerförfattning som myndigheten måste tillämpa, i andra fall kan det vara PUL som antingen tydligt hindrar ett utlämnande eller medför en osäkerhet om vad som får lämnas ut elektroniskt.