sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Marknads- ekonomins enklaste principer fungerar inte på en sådan speciell verksamhet som skolan faktiskt är. Vad gäller regeringens skolpolitik upplever jag att den styrs av utbildningsministern , och inte av skolministern, . Den förra står enligt min mening för en nyliberal utbildningspolitik som i sin elitistiska framtoning ligger långt från t.ex. socialkonservativa och starkt humanistiska grundsyn. Jag upplever att skolministern är ideologiskt mer när- stående Mogård än , men hennes reella inflytande är begränsat. : Det nya målstyrningssystemet innebär väsent- ligt förändrade förutsättningar för den kommunala skolverksam- heten. Kommunen väljer metoderna och vägarna för att förverkliga de nationella målsättningarna. Det innebär att kommunen har arbets- givaransvaret för skolans personal, och därmed också ansvaret att förhandla om t.ex. lärar- och skolledarlöner. I och med att del- ningstalen har försvunnit medför detta för kommunen ett mer självständigt organisatoriskt ansvar Vad gäller den gymnasiala utbildningen får kommunerna en fri etableringsrätt vilket öppnar för helt andra möjligheter i jämförelse med tidigare system. Vi på måste vara ytterligt försiktiga med att ha synpunkter på hur den kommunala skol- organisationen ska utformas. Vi kan hjälpa till med att spegla olika alternativ och förmedla idéer men det slutliga valet måste alltid göras lokalt. Detta innebär – vilket också är önskvärt – att i fort- sättningen kommer vi att få se ett antal olika organisationsformer som grundas på olika kommunala grundförutsättningar. Vissa kom- muner kommer kanske att välja att organisera sig i kommundels- nämnder, andra är på väg in i ett system med beställar–producent- organisationer etc. Kommunen har ett eget kvalitetsansvar för skolan. Detta måste innebära att kommunen – oavsett insatser – på alla nivåer bedriver en egen utvärderings- och tillsynsverksamhet. Vi står nu inför en utomordentligt unik situation. Av naturliga skäl är kommuner inte vana att hantera frihet på det sätt som förutsätts i det nya styrsystemet – alla är vi ju en del av skolans traditionella regelstyrning. Det är inte minst mot den bakgrunden det är väsent- ligt att vi på verkligen agerar som idégivare och idéförmedlare och det kan vi göra bl.a. genom att arbeta med utbildnings- och informationskonferenser av olika slag. : Hur en kommun väljer att genomföra sin skol- verksamhet är en statlig angelägenhet endast såtillvida att verksam- heten ska vara möjlig att kontrollera och utvärdera. Jag förutsätter att kommunala politiker är så kloka att de förmår att hålla isär kommunala verksamheter som regleras av olika lagrum, och bygga upp organisationer som är lämpliga i förhållande till vad som här gäller. Om kommunen t.ex. väljer att inrätta en gemensam och barnomsorg är det således väsentligt att hålla rå- gången klar mellan den pliktlagsreglerade skolan och den frivilliga barnomsorgen. Skolchef 1: Kommunledningen i i min hemkommun betraktar skolan som en marknad i företagsekonomisk mening; man utgår från ett producent–beställar perspektiv. Men skolan opererar inte på en marknad i gängse mening av helt enkelt den anledningen att de valalternativ som utgör grund för en marknadsstyrning saknas. Inom det kommunala skolväsendet har vi visserligen tillämpat managementprinciper från näringslivet, men det har skett på skolans villkor, och vår tillämpning utgår således inte från att skolan är ett företag. På det hela taget saknar kommunledningen erfarenhet att hantera den ökade relativa frihet som decentraliseringen innebär. Detta beror i grunden på att dess tjänstemän i huvudsak betraktar kom- munal verksamhet i ett ekonomiskt perspektiv snarare än som något som har med respektive verksamhets specifika innehåll att göra. : Den förändring av skolan som äger rum just nu är oerhört dramatisk. Förändringen är närmast att jämföra med den som ägde rum i anslutning till Lgr 62. Mot denna bakgrund är det märkligt att förändringen inte förorsakat någon egentlig offentlig debatt och diskussion. En anledning till detta är att den offentliga informationen om t.ex. ansvarspropositionen har varit utomordent- ligt svag. I detta hänseende har vi mycket att lära av andra anglo- saxiska länder. Att informationen är svag är ett skäl till den bristfälliga aktörs- beredskapen inom kommuner och skolenheter för att genomföra en reform av detta slag. Den bristande informationen är dock långt ifrån den enda anledning till dessa problem. Kommuners aktörs- beredskap måste alltså höjas om de ska kunna leva upp till de krav som riktas mot kommunen i ett decentraliserat skolväsende. Nöd- vändig aktörsberedskap finns inte överallt på vare sig kommun- nivå eller skolenhetsnivå. Skolchefer och skolledare är nyckel- aktörer i detta sammanhang. En förändrad aktörsberedskap för deras del handlar om att de måste följa med i skolans utveckling från en byråkratisk organisation till en kunskapsorganisation och de måste bli ledare snarare än chefer. Ledarrollen innebär bl.a. att behandla budget och andra ekonomiska frågor mer strategiskt, vilket förutsätter att ledaren kan tala med sina medarbetare på deras vill- kor och kunna verksamheten inifrån. Ledaren måste vara inriktad på att öka organisationens kunskapskapital. Detta kan bl.a. ske genom att medarbetarna erbjuds relevanta fortbildningar. : Skolans decentralisering innebär en avreglering av hur läroplaner och annan statlig styrning praktiskt ska förverkligas. Den verkställande funktionen är således inte en rimlig statlig ange- lägenhet eftersom förutsättningar och kompetens i verkställarleden är så olika. Skolan är således endast kommunaliserad i en yttre mening, men inte i en inre. Om detta system ska kunna fungera förutsätts att kommunen kontinuerligt bedriver ett eget kvalificerat utvärderingsarbete, dvs. att man funderar på frågan om måluppfyllelse i relation till gjorda resursinsatser. Inom den gemensamma sektorn är det ovanligt att kommuner bedriver eget utvärderingsarbete av detta slag, och vi har därför inga påtagliga erfarenheter av detta. Det är därför synner- ligen väsentligt att kommunerna själva utvecklar egna idéer om vad som är kärnan i kommunens utvärderingsarbete och påbörjar en egen kompetensutveckling i förhållande till detta. som det existerar en kraftfull statlig styrning av skolans verksamhet, är det väsentligt att den enskilda skolan och den en- skilda läraren verkligen åtnjuter ett eget utrymme för självständiga handlingar. Detta är en förutsättning för att kvalificerad personal ska kunna lockas till skolan, eftersom få är intresserade av att genomföra någon slags ordergivning från central nivå. Hur den likvärdiga utbildningen genomförs är alltså inte en statlig utan en professionell angelägenhet. Decentralisering innebär i grunden en tro på de professionellas förmåga att hantera en komplex verklig- het. Mästerskapet i detta sammanhang är att kunna hitta balans- punkten mellan den statliga styrningen och den professionella autonomin. blir det dock i praktiken omöjligt för en lärare att betrakta klassrummet som sitt privata territorium. Detta beror till viss del på den statliga styrningen, men också på att mer och mer välutbildade föräldrar kommer att trycka på med krav av alla möjliga slag. I skolpersonalens professionalism ingår också att kunna hantera detta föräldraengagemang . Skolchef 2: På den kommunala politiska nivån uppfattas inte sällan decentralisering som om detta i sig var lösningen på kommunala organisationsproblem. Man förefaller att tro att centrala funktioner närmast per definition är av ondo. Personligen tror jag att ett decentraliserat system på den kommunala nivån kräver en fast och medveten central styrning. Inom vår kommun har skolstyrelsen/skol- kontoret gått i spetsen för ett skolkommunalt förändringsarbete. Detta har ibland väckt ont blod inom andra nämnder och förvalt- ningar. Skolchef 3: Det bör i den kommunala verksamheten finnas en tydlig åtskillnad mellan strategiska och operativa uppgifter. De förra är en angelägenhet för politiker och handlar om att dra upp riktlinjer för verksamheterna. De senare är en professionell ange- lägenhet som innebär att inom ramarna för de strategiska uppgifterna autonomt genomföra dem. Problemet är här att skolans traditionella patriarkaliska uppbyggnad medför att vi alla bär på en tradition som knappast bejakar en verksamhetsindelning av detta slag. Som redan påpekade krävs t.ex. att om en lärare ska utbilda eleverna till demokrati, måste de själva uppleva att de arbetar i en demokratisk organisation. finns alltså en bristande aktörs- beredskap för en mer decentralistiskt inriktad skola. Arbetssättet måste förnyas, och här finns en hel del för skolan att lära sig av barnomsorgen. Jag är emellertid i grunden optimistisk, och tror att det finns förändringsmöjligheter under förutsättning att lärare och andra verkligen ges reella möjligheter att fundera kring vad man egentligen håller på med. , rektor och skolplan : De förtroendevalda måste ta ett ansvar för att, med de nationella målen som bas, fastställa de lokala skolmålen. Skolplanen är ett väsentligt styrinstrument i denna process. Som ett praktiskt exempel på den idéförmedlande verksamhet som jag ser som en av viktigare uppgifter, kan nämnas att vi har gjort en studie av hur man inom några kommuner hanterar skolplansproblematiken och vidarebefordrat dessa erfarenheter till andra kommuner. ska vi gå vidare och fördjupa dessa studier. Vilken form av nämndorganisation en kommun väljer är helt och hållet en lokal fråga. Det är t.ex. fullt möjligt att integrera de fyra mjuka nämnderna och inrätta en gemensam människonämnd. I detta sammanhang är det väsentligt att ha klart för sig att de som drabbas av en onaturlig sektorsindelning är de barn och ungdomar som verksamheten ytterst är till för. Sannolikt måste det inom kommunen finnas en nivå mellan politikerna och skolorna; man kan inte begära att alla aktörer i en decentraliserad organisation ska ha den nödvändiga kompetensen. Om denna nivå är en skolförvaltning i traditionell mening, en stab kopplad till kommunstyrelsen, eller någonting annat, beror helt på de lokala Kommunala skolchefer har av tradition i huvud- sak haft ett verkställaransvar. Det nuvarande systemet öppnar för olika möjligheter inklusive den att kommunen beslutar att inte ha någon skolchef alls, utan kanske satsar på någon form av resurs- personer utan några egentliga beslutsfunktioner. : Den pågående kommunala processen som går ut på att slå samman nämnder sker just nu mycket snabbt och utan så mycket analys. Jag tycker detta är olyckligt. Ett av skälen till för- ändringen av direktiv till läroplanskommittén var för övrigt denna trend i den kommunala nämndutvecklingen. Nämndsammanslag- ningar av detta slag understryker ytterligare det nödvändiga i att staten som beställare av skolverksamhet verkligen preciserar kraven på denna beställning. har fattat beslut om den kommunala skolplanen som ett obligatoriskt kommunalt styrinstrument för skolan, och det är därmed min skyldighet att verka för att detta beslut genomförs. Skolplansarbetet fungerar också väl i många kommuner. Min grund- inställning till skolplanen är dock kritisk; det finns en risk att skol- planen blir en blandning av läroplan och allmänna pedagogiska önske- mål, och det är inte kommunens uppgift att blanda sig i den pedago- giska verksamheten. Om skolplanen i stället kopplades till det kommunala budgetarbetet tror jag att den kan fungera bättre, efter- som detta skulle tvinga politikerna att i ett samlat grepp planera skolverksamheten innehållsligt och ekonomiskt. Skolchef 1: Eftersom varje verksamhet har sina speci- fika särdrag är det inte möjligt att bara klumpa ihop nämnder och förvaltningar som i grunden skiljer sig åt till såväl innehåll som form. Mot denna bakgrund menar jag att det är nödvändigt att och gymnasieskolan hålls ihop. Någon integration mellan skola och andra nämnder vill jag således inte förespråka med undantag för förskolans verksamhet för sexåringar och för skol- barnomsorgen. Vi tycker att vi inom vår kommun har kommit långt vad gäller den kommunala organisationen. Tyvärr har man från kommun- ledningshåll inte insett detta, utan man har skapat en barn- och ungdomsnämnd där grundskola, fritids och barnomsorg ingår, och en utbildningsnämnd som omfattar gymnasieskola och komvux. Den förra nämndens operativa verksamhet ska, under en politisk produktionsstyrelse, utföras av ett antal tjänstemannaförvaltningar Det borde snarare vara så att de erfarenheter vi har vunnit efter av skolkommunalt utvecklingsarbete låg till grund för utvecklingen av den kommunala verksamheten i stort. Vi tycker nämligen att skolorna inom kommunen har kommit en bra bit på väg i fråga om utveckling av den kommunala skolorganisa- tionen. Skolorna i kommunen är självständiga resultatenheter, där rektor inom givna ramar har ekonomiskt ansvar, ansvar för personal- rekrytering etc. Inom vissa områden tycker jag dock att decentrali- seringen har gått för långt; det är kanske inte helt nödvändigt att t.ex. alla PA-frågor är utlagda på skolorna. : Det är egentligen inte sak att ha syn- punkter på hur kommuner organiserar sin skolverksamhet. Generellt sett kan dock sägas att ur styrningssynpunkt är en inte- grering av frivilliga och obligatoriska nämnder en komplicerad procedur. Denna komplexitet har kommunerna underskattat; den mångfald av sammanslagningar som äger rum grundas på eko- nomiska orsaker snarare än på verksamhetsbaserade. Den bristande aktörsberedskapen tar sig också uttryck i hur kommunerna har tolkat skollagen om att endast rektor är obligato- risk som skolledare. Många kommuner förefaller att ha rivit upp den lokala skolledarorganisationen utan att övervägt vilka delar av den som fungerar bra respektive mindre bra. Om t.ex. en tillsynslärare på en skola fungerar väl, finns det naturligtvis ingen anledning att förändra denna del av den av nuvarande skol- ledarorganisationen. Den kommande rektorsutbildningen måste för att höja aktörsberedskapen inom detta område mot denna bak- grund innehålla avsnitt även av juridisk art. Vad gäller den kommunala skolplanen är den från utgångspunkt mest intressant i samband med verkets utvärdering och uppföljning. Verkets fältorganisation kan nämligen i uppfölj- ningsarbetet ta fasta på skolplanen, t.ex. med avseende på hur långt man har kommit i detta arbete, eventuella effekter av skolplanen etc. : Barnomsorg, skolbarnsomsorg, grundskola och viss fritidsverksamhet hänger definitivt ihop. Det kan diskuteras om gymnasieskolan hör hit eller inte. Det finns stora vinster i såväl pedagogisk som ekonomisk mening att integrera dessa verksam- heter. Som kommuninvånare framstår det som obegripligt varför skolan fungerar utmärkt och14.00, medan den plötsligt inte fungerar bara för att då sorterar verksamheten under en annan nämnd. Betraktat från såväl föräldra- som verksam- hetsperspektivet, är sektorstänkande av detta slag oacceptabelt. Om en kommun ska lyckas med att erbjuda en fullvärdig omsorg och utbildning för barn och ungdomar måste onaturliga sektors- gränser försvinna. Om vi betraktar denna problematik ur ett barn- omsorgsperspektiv tror jag att det är nödvändigt att barnomsorgen integreras med skolan. I annat fall riskerar barnomsorg bli mer en fråga om kvalificerad barnpassning än en pedagogisk verksamhet värd namnet. Den kommunala skolplanen erbjuder möjligheter till systemati- sering av kommunalt förändringsarbete. Kommuner som inte upp- lever något förändringsbehov ser förmodligen skolplanen som ett nödvändigt ont. Jag tror emellertid att en kommun med en sådan inställning tvingas tänka om, i annat fall blir den förr eller senare oattraktiv för kommunmedlemmarna. Den kommunala skolchefens arbete förutsätter att han/hon kan urskilja skolans roll i den kommunala utvecklingen. Detta innebär att ha en förmåga att förstå dynamiken mellan centrala målformule- ringar och lokala utvecklingsarbeten. Om skolans mål ska ha någon som helst giltighet måste ledarna vara synliga bland dem som har till uppgift att förverkliga målen. Sammanfattat i några nyckelord ska ledarskapet vara synligt, tydligt och uthålligt. Skolchef 2: Strävan bör vara att barnomsorg, fritidsgårdar, grund- skolan, gymnasiet och komvux integreras i en förvaltning. Däremot är jag inte intresserad att ta över andra delar av kommunens fritids- verksamhet som t.ex. idrottsanläggningar och småbåtshamnar. Full- mäktige har beslutat att en förberedelseprocess ska påbörjas för att vi ska överta förskolan. Det förändringsarbete som pågått här i kommunen inom skolans område startade med att jag och min närmaste medarbetare ägnade att inventera det skolkommunala tillståndet. Vi genom- förde ett antal intervjuer där vi försökte kartlägga såväl problem som möjligheter för skolkommunal verksamhets- utveckling. Vi gick ut med en omfattande enkätundersökning till föräldrarna, vi satte i gång ett antal arbetsgrupper etc. Det var viktigt för oss att vi själva genomförde denna kartläggning efter- som det gav inblickar som knappast hade varit möjliga att få om vi t.ex. hade engagerat en konsult. Vi plöjde på detta sätt upp något slags ledningsspår för oss själva. Dock hade vi under denna process tillgång till kvalificerad handledning. Arbetet resulterade i slutsatsen att det inom kommunen förelåg en oerhört oklar ledningsstruktur. Rektorsområdena var för stora, skolledarnas roller var oklara, skolstyrelse och förvaltning hade låg legitimitet etc. Den organisation vi nu utvecklat ser i korthet ut så här: Skolkontorets huvudsakliga funktion är grundad på en analys av vilken verksamhet som fältet bör bedriva, och vilket stöd fältet behöver för att genomföra denna verksamhet. Detta leder fram till att skolkontorets huvudsakliga verksamhet kan sammanfattas i nyckelorden utvärdering, uppföljning och utveckling. Jag betraktar för övrigt utvärdering och utveckling som två sidor av samma sak. För att kunna fullgöra uppgifter av det slaget behövs inom skolkontoret funktioner för utvärdering etc. I skol- planen har vi anslagit medlen och dragit upp riktlinjerna för en kvalificerad stabsfunktion med utvärderande och skolutvecklande uppgifter. Det behövs vidare en ekonomifunktion med en chef som mer har karaktär av controller än av traditionell skolkamrer. Skol- chefsarbetet består i hög grad att göra kontinuerliga, noggrant för- beredda och strukturerade skolbesök. Detta kan resultera i ganska hårdhänta åtgärder, exempelvis har ett flertal skolledare avvecklats som en följd av dessa insatser. Vad som är väsentligt i samman- hanget är att detta görs med garanterad försörjning och med heder för de avsatta skolledarna. Vi måste komma ihåg att skolledare som regel har rekryterats på andra premisser än vad som gäller ; skolledares traditionella roll har av tradition mer handlat om att förvalta och bevara, än att svara för den pedagogiska utvärderingen och utvecklingen. Vidare har vi bildat områden som har en annan karaktär än tidigare rektorsområden. Varje område leds av en områdeschef som primärt har en controllerfunktion visavi skolorna, dvs. att fördela resurser och följa upp resurshanteringen. Elevvården är knuten till dessa områden snarare än till skolorna, på skolorna utgörs basen av arbetslag som består av 5–8 lärare och annan personal. Arbetslag har samordnare, och dessa utgör tillsammans med rektor lednings- gruppen på skolan. Vi är noga med att understryka att rektors arbete primärt handlar om pedagogiskt ledarskap. Det finns vidare ett antal andra former för samverkan mellan skolor, områden och skolkontor, t.ex. lednings- grupper av olika slag. Rektor har ansvaret för att rekrytera och lönesätta personal, det hör ihop med det pedagogiska ledarskapet. Hos oss fungerar det så reellt men inte formellt. Det ovan sagda gäller främst . Inom de frivilliga skol- formerna har det gått mer trögt men vi är på gång även där. Den skolchefsroll som krävs för att klara av ett arbete av detta slag förutsätter att flera skolchefer kan fungera som ett team. En tradi- tionell skolchefsfunktion är en fullständigt omöjlig roll i förhåll- ande till arbetssätt av detta slag. Skolchef 3: I princip är det riktigt att integrera skola och barn- omsorg. Tyvärr har inom många kommuner detta blivit mer en fråga om form utan innehåll. Form är i regel detsamma som ekonomi. För mig personligen är detta först och främst en innehållsfråga. Skolans uppgift handlar om medborgarfostran och individuell kom- petens. Från den utgångspunkten finns inga rationella skäl för att det ska existera gränser mellan skola och barnomsorg. Däremot bör de mjuka obligatoriska och frivilliga verksamheterna organiseras under skilda nämnder. I ett längre perspektiv kommer sannolikt omsorg, primärvård etc. att samordnas inom kommunen. Vi får då två typer av mjuk verksamhet; den ena handlar om utbildning och utveckling, den andra om den vidgade och samordnade sociala uppgiften. bör alltså skola och barnomsorg samordnas, och till en sådan sammanhållen nämnd bör ett exekutivt organ med en utvecklingschef kopplas. Denne bör agera på ett sådant sätt att han/hon kan vara en förebild för rektorernas roll. Det exekutiva organet bör ha tre huvudsakliga verksamhetsområden; kansli/sekre- teriat till styrelsen, utvecklingsstöd riktade mot skolorna samt admi- nistrativ service till skolorna. Det måste alltså finnas personal inom detta organ med kompetens inom områdena pedagogik, utveckling, utvärdering och administration. Inom inte minst det sistnämnda området är skolan sorgligt eftersatt. Befintliga system – t.ex. från Kommundata – bygger i grunden på ett top down-perspektiv, medan vad som behövs är system baserade på ett bottom up- tänkande. Skolorna ska utgöra små självständiga resultatenheter som arbetar med operativ verksamhet precis som skollagen förut- sätter. Rektor ska vara pedagogisk ledare och personalledare. Det senare förutsätter att rektor inte bör ha mer än cirka 60 med- arbetare under sig. Statlig utvärdering, kontroll och sanktionsmöjligheter : bör såsom ett uttryck för den nya ansvarsfördelningen mellan stat och kommun stanna vid kommun- gränsen i sin uppföljningsverksamhet. Att detaljgranska enskilda skolor skulle strida mot denna princip. måste sträva efter att skapa goda relationer mellan undervisningsråd och kom- munerna annars hamnar man i en utomordentligt svår position. : Det är nödvändigt att vi har ett statligt organ som följer upp vad som sker i våra skolor och analyserar verksamheten i förhållande till forskning och beprövade erfarenheter, samt förser den politiska nivån med information om tillståndet i skolan. Detta är primära uppgift. verksamhet har – och denna uppfattning delas så vitt jag förstår av verket självt – ännu inte riktigt funnit sina defini- tiva former. Jag tror att verket måste bli mycket tydligt i fråga om tillsyns- och utvärderingsfunktionerna. På politisk nivå måste vi fundera ytterligare över möjliga statliga sanktionsmöjligheter. Att dra in statsbidrag är ett nödvändigt men förmodligen inte tillräck- ligt sanktionsmedel. Om det genom utvärdering konstateras att en skola fullgör en otillräcklig verksamhet som av olika skäl inte kan rättas till, bör det inte vara uteslutet att dra in tillståndet för skolan ifråga. är detta endast möjligt för skolor som inte ingår i det allmänna skolväsendet, och vars existens grundas på ett till- stånd från . Det bör emellertid betonas att indragning av skolors verksamhetstillstånd givetvis är en hypotetisk åtgärd som jag betvivlar någonsin kommer att inträffa. Reellt kommer nog kom- munen själv att reagera mycket snabbt om det upptäcks att man inom skolans område inte åstadkommer ett godtagbart resultat. Personligen skulle jag vilja att den statliga tillsynsverksamheten fullgjordes via ett system av skolinspektörer och jag beklagar att systemet som tidigare fanns inte är kvar.