sou · H2B365 · 2014-09-23 00:00:00 — Jag kan konstatera att mitt uppdrag, i och med de ställnings- taganden Försvarsberedningen har gjort, har tillförts kompletter- ande förutsättningar. Detta i förening med att utgångspunkten för uppdraget är en bibehållen civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst, har inneburit att jag har valt att pröva lösningar som långsiktigt möter Försvarsmaktens behov med beaktande av en fortsatt effekt- ivisering av flygtrafiktjänsten. Utredningsarbetet har tidsmässigt varit komprimerat. Då det genom tidigare utredningar, främst och dess betänkande Färdplan för framtiden (SOU 2012:27), har tagits fram ett omfattande underlag, har jag inriktat mig på att komplettera med de nya förutsättningar som tillkommit därefter. beslutade om en återreglering av konkurrensutsättningen av flygtrafikledningstjänsten innebärande att denna endast kan konkurrensutsättas för regionala flygplatser som inte ägs av eller är statliga (bet. 2013/14:TU17, rskr. 2013/14:336). Regeringen har därefter beslutat om ändring i 6 kap. 13 § luftfartslagen (2010:500) att konkurrensutsättning av flygtrafikledningstjänsten för luftrum i anslutning till flygplatser endast kan ske vid sådana flygplatser som inte ägs av staten eller av en juridisk person där staten har ett bestämmande inflytande. Därmed är det inte längre möjligt för att i konkurrens handla upp den lokala flygtrafikledningstjänsten. Jag har i utredningsarbetet beaktat beslutad ändring av luftfarts- lagen (2010:500) och utgått från att denna utöver direktiven och Försvarsberedningens ställningstaganden är ytterligare en förut- sättning för mitt utredningsarbete. Den beslutade ändringen trädde i kraft . Jag har skaffat mig upplysningar genom ett antal möten och kontakter med experter från Försvarsmakten, , och . Vidare har jag träffat före- trädare för Svenska regionala flygplatser, ACR () samt . Under arbetets gång har jag informerat berörda myndigheter om de överväganden och förslag som är aktuella. Vidare har jag anlitat juridisk expertis för att analysera och redo- visa de EU-rättsliga konsekvenserna av en återreglering. Jag har lagt upp betänkandet utifrån Försvarsmaktens behov av flyg- trafiktjänst. I kapitel 3–5 inleder jag med att beskriva åtaganden internationellt och hur detta sedan har verkställts i , flygplatserna i samt hur flygtrafiktjänsten finansi- eras och på vilket sätt kostnadskontroll sker. I kapitel 6 tar jag upp beredskapsplaneringen samt Försvars- beredningens ställningstagande avseende behovet av civil beredskap för det samlade totalförsvaret. I kapitel 7 och 8 beskriver jag Försvarsmaktens behov av flyg- trafiktjänst samt möjligheter och förutsättningar för en fortsatt konkurrensutsättning av den lokala flygtrafikledningstjänsten. Mina överväganden och förslag redovisas samlat i kapitel 9 och Hanteringen av luftrummet regleras genom ett antal internationella överenskommelser. Det övergripande syftet med dessa är, förutom ett gemensamt regelverk, att se till att luftfarten kan ske säkert och effektivt. Kon- ventionen reglerar staternas rättigheter och skyldigheter avseende internationell civil luftfart. Genom konventionen har även förbundit sig att utforma reglerna för statsluftfartyg (t.ex. militär luftfart) på ett sådant sätt att vederbörlig hänsyn tas till säkerheten för den civila luftfarten. I anslutning till Chicagokonventionen har ett antal kompletterande överenskommelser träffats. Den internationella civila luftfartsorganisationen (Inter- national ) har inrättats genom Chicago- konventionen. har genom medlemskap i förbundit sig att se till att flygtrafiktjänst tillhandahålls i det svenska luftrummet i den omfattning som krävs för att trygga och underlätta luftfarten. Chicagokonventionen har implementerats genom luftfartslagen, luftfartsförordningen och Transportstyrelsens föreskrifter samt genom EU-förordningar. På europeisk basis har Chicagokonventionen kompletterats med bland annat Eurocontrolkonventionen. är medlem i Eurocontrol . Eurocontrols huvuduppgift är att värna flygsäkerheten, vilket görs genom harmonisering och integrering av medlemsstaternas flygtrafiktjänster. Vidare hanterar Eurocontrol planering och uppbörd av undervägsavgiften. Det är den avgift som flygbolagen får betala för de flygtrafiktjänster som tillhandahålls vid flygning i en medlemsstats luftrum. Avgiften avser flygning en-route, dvs. hela flygningen i medlemsstatens luftrum frånsett start- och landning. Vid nyttjande av flygplats tillkommer för flygbolagen en terminalavgift för start och landning. Eurocontrol svarar genom avtal för fakturering mm åt för flygplatserna och . För den senare flyg- platsen till och med . EU har inom ramen för transportpolitiken utarbetat en gemen- sam luftfartspolitik. Ett antal förordningar och gemensamma regler har antagits i syfte att genom avreglering stärka konkurrensen och därigenom skapa en fungerande inre marknad för luftfarten. Skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum sker inom ramen för EU lagstiftningen Single European Sky. Ett antal lag- stiftningspaket har utarbetats. Bland annat har tillhandahållandet av flygtrafiktjänster reglerats. I syfte att bättre använda det europeiska luftrummet har EU länderna i ett gemensamt uttalande framhållit att det militära och civila samarbetet bör stärkas. Flygtrafiktjänsten omfattar ett stort antal deltjänster. Sammantaget kan flygtrafiktjänsten definieras som den planering och information som behövs för att säkert genomföra en flygning. Den operativa produktionen av flygtrafiktjänsten utförs i huvudsak av , men det finns även privata bolag som utför delar av tjänsten antingen på uppdrag av eller på uppdrag av flygplatshavare efter upphandling i konkurrens. Flygtrafiktjänstens utformning och utförande är i hög grad en konsekvens av internationella överenskommelser och beslut inom EU. Flygtrafiktjänsten är en samhällsviktig verksamhet och ett offentligt åtagande (Färdplan för framtiden SOU 2012:27). För att säkerställa att kan leva upp till gjorda åtaganden, har Transportstyrelsen och ansvar för flygtrafiktjänstens samlade genomförande. I det följande beskrivs roller och ansvar för de viktigaste aktör- erna med inriktning mot hanteringen av den del av flygtrafik- tjänsten som avser lokal flygtrafikledningstjänst. Vissa delar av flygtrafiktjänsten är konkurrensutsatt medan andra delar är natur- liga och reglerade monopol. Transportstyrelsen har myndighetsansvar för flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart, 6 § förordning (2008:1300) med instruk- tion för Transportstyrelsen. I fråga om den praktiska tillämpningen av myndighetsansvaret för flygtrafiktjänst som berör militär luft- fart ska avtal upprättas med Försvarsmakten. Transportstyrelsen är nationell tillsynsmyndighet och ansvarar för att utfärda certifikat och tillstånd samt utför tillträdes- och till- synskontroller av flygtrafiktjänster. Det är Transportstyrelsen som certifierar svenska leverantörer av flygtrafiktjänster. I certifieringen ställs, efter samråd med Försvarsmakten, krav på att kunna hantera viss militär flygtrafik. Vidare är det Transportstyrelsen som utnämner leverantörer med ensamrätt att tillhandahålla flygtrafiktjänst, inklusive den lokala flyg- trafikledningstjänsten vid flygplatser. Vid utnämning av leverantör av flygtrafikledningstjänst ska kraven i Transporstyrelsens före- skrifter och allmänna råd om utnämning av leverantörer av flyg- trafikledningstjänst (TSFS 2011:72) uppfyllas. Leverantören ska därvid visa att denne kan hantera militär luftfart samt har rutiner för samverkan med Försvarsmaktens stridsledning och luftbevak- ning. Vid vissa utpekade flygplatser ska leverantören dessutom ha fördjupad kompetens av hantering av militär luftfart. Detta gäller för luftrum i anslutning till , /Malmen, /, /Kallax, , , , och . Transportstyrelsen ska i fråga om utnämning av leverantör av lokal flygtrafikledningstjänst samråda med Försvars- makten. Transportstyrelsen ansvarar för den övergripande och strateg- iska planeringen av det svenska luftrummet med avseende på dess användning i fred, i kris och under höjd beredskap. Det är Transportstyrelsen som förskriver omfattningen av luftrumsblock, exempelvis när det gäller luftrum i anslutning till flygplats för vilka den lokala flygtrafikledningstjänsten ansvarar. Vidare är det Transportstyrelsen som beslutar om eventuella inskränkningar vad gäller flygtrafik i luftrumsblock. Transportstyrelsen har en operativ roll vad gäller hantering av och beslut om luftrum. Transportstyrelsen kan också sägas ha ett budgetansvar för flygtrafiktjänsten genom att man ansvarar för den svenska förvalt- ningen av avgiftssystemet för tjänsten. Det är Transportstyrelsen som hanterar och tillkännager åtaganden i den av EU- Kommissonen beslutade prestationsplanen, som ligger till grund för ersättningen till de som utför flygtrafiktjänster i . För hanteringen av planen svarar Eurocontrol. Transportstyrelsen har även en marknadsövervakande uppgift. huvuduppgift är enligt 1 § förordning (2010:184) med instruktion för att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. Vidare ska enligt 2 § i nämnda förordning inom och utom landet tillhandahålla flygtrafiktjänster samt service- och konsulttjänster som är knutna till verksamheten. har således en operativ roll när det gäller att tillhandahålla flyg- trafiktjänster. I instruktion anges att verket ska se till att regelverk och rutiner som verket disponerar över är kostnads- effektiva och enkla för medborgare, företag och myndigheter (§ 3) samt att ska upprätta avtal med Försvarsmakten om drift och utveckling av flygtrafiktjänst som rör militär luftfart och utbildning av flygledare för behov (§ 4). För flygtrafiktjänsten har cirka 700 flygledare anställda, varav cirka 400 arbetar i områdeskontrollcentraler via ett av delägt bolag () och cirka 280 arbetar med terminalverksamhet i torn. svarar för den civil-militärt integrerade flyg- trafiktjänsten i Överflygningsområdet och i flertalet Terminal- områden. personal svarar för bemanning av Försvarsmaktens insatsförband för flygtrafiktjänst vid flygbas. Försvarsmakten ansvarar för det militära försvaret av och köper allt sitt behov av flygtrafiktjänst inklusive lokal flygtrafik- ledningstjänst vid Försvarsmaktens flygplatser samt viss bered- skapshantering av . Försvarsmakten svarar för stridsledning och luftbevakning (STRIL) av det svenska luftrummet. Samverkan mellan Försvarsmakten och är avtals- reglerad. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ansvarar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar med uppgift att utveckla samhällets förmåga att förebygga och hantera olyckor och kriser. Något övergripande ansvar för åtgärder och behov i samband med beredskapshöjningar ingår inte i myndighetens uppgifter. För skydd av samhällsviktig verksamhet har MSB tagit fram en handlingsplan. Denna baseras på en tidigare framtagen strategi. Målet med handlingsplanen är att skapa förutsättningar för att all samhällsviktig verksamhet har integrerat ett systematiskt säker- hetsarbete i sin verksamhet. har i uppdrag att svara för luftfartens långsiktiga infra- strukturplanering och luftfartens riksintressen. Vidare ansvarar för avtal avseende transportpolitiskt motiverad flygtrafik, där det saknas förutsättningar för kommersiell drift. har inga operativa uppgifter inom luftrummet eller rörande flygtrafiktjänsten. Swedavia AB:s uppgift är att svara för driften av det nationella basutbudet av flygplatser. Bland flygplatshavarna innehar en särställning dels för att man förvaltar de flygplatser som primärt är en del av nationella åtagande avseende inter- nationell flygtrafik, dels i kraft av sin storlek vilket har medfört att bolaget har egen kompetens och förmåga att beställa produktionen av flygtrafiktjänster. är certifierat som tjänste- leverantör inom kommunikations-, navigations- och övervaknings- tjänster. Luftrummet ovanför är indelat i två huvuddelar, dels det luftrum som finns över svenskt territorium och som ägs av staten och inte får genomflygas utan tillstånd, dels det luftrum som ingår i flyginformationsregion (FIR/UIR) och som tilldelats av . Flyginformationsregionen omfattar förutom luftrummet över svenskt territorium även luftrum över internationellt vatten, men också till en del över danskt territorium (). Svenskt luftrum är indelat i luftrumsklasser som ligger till grund för vilken trafik som får förekomma och vilka regler som gäller för trafiken. Luftrumsklass C används för kontrollerad luft och Luft- rumsklass G för okontrollerad luft. Inom kontrollerad luft övervakas och leds flygtrafiken av en flygtrafikledning. Kontrollerad luft finns runt de större flygplats- erna (vanligtvis de med passagerartrafik), men är enbart upprättad när flygtrafikledningen finns på plats. Flygtrafikledningens upp- drag är att ge anvisningar så att kollisioner kan förebyggas mellan luftfartyg och mellan luftfartyg och ett hinder inom manöver- området. Flygtrafikledningens uppgift är också att främja och behålla ett välordnat flygtrafikflöde. Flygplanets befälhavare har dock det yttersta ansvaret för att undvika kollisioner. I okontrollerat luftrum är det flygplanets befälhavare som ensam har ansvaret för att undvika kollisioner. Inom kontrollerat luftrum sker flygningarna med klarering och färdtillstånd givna av flygtrafikledningen. Utanför kontrollerat luftrum behövs inte klarering men viss information kan erhållas. Det kontrollerade luftrummet delas in i tre olika luftrumsblock. Normalt mellan 2 900–. Används för överflygning på sträcka, en-route. Flygtrafiken leds via ansvarig områdeskontroll. Det finns i flyg- informationsregion två områden med varsin områdeskontroll. Trafiken leds från områdeskontrollcentralerna (ATCC) i respektive i . -Terminalområde (TMA). Normalt mellan 600–och används för att reglera inkommande och utgående trafik till Kontrollzon och överliggande luftrum. Terminal- området kan vara enskilt (en flygplats) eller samfällt (flera flyg- platser). Flygtrafikledningen kan skötas antingen från kontroll- tornet vid flygplatsen, från angränsande flygplats i ett samfällt terminalområde eller från områdeskontrollen. -Kontrollzon (CTR). Normalt mellan 0–i anslut- ning till kontrollerade flygplatser. Syftet med Kontrollzonen är att skydda flygtrafiken under start- och landningsfas. Flygtrafik- ledningen inom kontrollzonen sköts från kontrolltornet vid flygplatsen eller på distans via fjärrkontroll. Det är Transportstyrelsen som beslutar om luftrummets indelning. Detta sker i samverkan med Försvarsmakten och samt i förekommande fall med berörda flygplatshavare. Luftrummets indelning är dynamisk och kan förändras vid behov, t.ex. vid militära övningar eller särskilda händelser. Överflyg- ningsområdet är alltid ett kontrollerat luftrum. Inom terminal- område och kontrollzon är luftrummet kontrollerat endast när det finns flygtrafikledning. är aktuellt luftrum okont- rollerat. Det är flygplatshavaren som utifrån behovet bestämmer om öppettider och därmed när flygplatsen luftrum (kontrollzon och terminalområde) är kontrollerat. Flygplatsernas öppettider finns publicerade på webbplats. Det finns fyra samfällda terminalområden i , nämligen TMA , TMA , TMA Östgöta samt TMA Dessa täcker områden med flera flygplatser och har en omfattande flygtrafik. hanterar flygtrafiktjänsten inklusive flygtrafik- ledningen för en-route. Överflygningsområdet upp till samt området däröver upp till är alltid ett kontrollerat luftrum. Lokal flygtrafikledningstjänst inom kontrollzon och i vissa fall inom terminalområde sköts för när- varande antingen av eller, för ett antal regionala flygplatser, av ett privat bolag . kommun sköter den lokala flygtrafikledningstjänsten för . och samarbetar om ett gemensamt funk- tionellt luftfartsblock i syfte att maximera funktionalitet och effektivitet. För den praktiska hanteringen bildade och dess danska motsvarighet Naviair ett gemensamt bolag , som bedriver den operativa verksamheten i det övre luftrummet inklusive en-route. Verksamheten leds från områdeskontrollcentralerna (ATCC) i , i och i . Personalen är utlånad från respektive Naviair till . har genom avtal säkrat att verket kan återta den operativa driften av den svenska delen av det gemensamma luft- fartsblocket, om så skulle erfordras i kris eller under höjd bered- skap. Ett mindre område över svenskt territorium över är utlånat till , men med regler för snabbt återtagande vid behov. 3.4Försvarets behov av stridsledning och luftbevakning Uppgiften för flygtrafiktjänsten är att genom anvisningar leda såväl civil som militär flygtrafik i luftrummet. Därutöver har Försvars- makten behov av stridsledning och luftbevakning av det svenska luftrummet (STRIL). Huvuduppgiften för STRIL är att värna om territoriella integritet dygnet runt, . Detta sker genom kontinuerlig radarövervakning samt stridsledning av flygförband. makten har två stycken stridslednings- och luftbevakningscentraler, en i och en i . Luftbevakningens uppgift är att upprätthålla incidentbered- skapen. I detta ingår att upptäcka, identifiera och målfölja samtliga flygplan i närområdet. Detta sker genom att radarunderlag från stationer runt om i landet sammanställs. Allt flyg kontrolleras, både civilt och militärt. Särskilt uppmärksammas icke anmälda luftfarkoster som kommer in på svenskt luftrum. Flygplanen identifieras bland annat med hjälp av färdplaner och målföljning sker genom att flygplanen märks ut med identitet (till exempel civilt eller okänt). Resultatet blir en lägesbild som ligger till grund för beslut om insats med beredskapsflyg. Stridsledningens uppgift är att leda flygförband i incident- beredskap och att leda övande flygförband. Stridsledning av flyg- förband genomförs av flygstridsledare som via radio eller datalänk leder jaktförbanden mot sina mål eller leder övande flygförband. Man leder även incidentberedskapen, det vill säga de beredskaps- flygplan som är beredda att starta med kort varsel mot okända flygföretag. Har man ingen anmälan om att flygplan som närmar sig svenskt luftrum fått flygtillstånd, så kan det bli aktuellt att beordra upp jaktflyg. Det finns alltid jaktflyg som står beredda att på kort varsel ta sig upp i luften och kontrollera okända flygplan som är på väg att ta sig in på svenskt luftrum. Förhållandet mellan flygtrafikledning och Försvarsmaktens stridsledning och luftbevakning Det är som ansvar för ledningen av flygtrafiken genom det kontrollerade luftrummet över . Det sker genom de två områdeskontrollerna i respektive . Det är dit inkommande flyg i svenskt luftrum anmäler sig och det är också dessa områdeskontroller som leder flygtrafiken på sträcka genom . Det gäller såväl nationell och internationell trafik som ska till eller från , som den flygtrafik som enbart flyger över . Information från områdeskontrollerna förmedlas kon- tinuerligt till Försvarsmaktens STRIL. Flygledarna samverkar med STRIL för att ge Försvarsmakten de förutsättningar som krävs, för att militärt flyg ska kunna få möj- lighet att starta och landa samt flyga en viss rutt. Flygtrafikledning ska inte förväxlas med Försvarsmaktens stridsledning, vars syfte är att leda svenskt jaktflyg mot ett identifierat mål. Flygtrafik- ledningens uppgift är att leda flygtrafiken, såväl den militära som den civila, så att de inte kolliderar med andra flygande farkoster i luftrummet. Alla flygledare verksamma i är utbildade för att kunna hantera militär luftfart i viss omfattning. Antalet flygplatser i uppgår till cirka 190 stycken. Av dessa är cirka 50 flygplatser godkända för instrumentflygning, dvs. de har någon form av radionavigeringsutrustning som stöd för flygning i mörker och vid nedsatt sikt. Reguljär trafik i form av linjefart och/eller charter bedrivs på cirka 40 flygplatser, varav 10 stycken ingår i det nationella bas- utbudet som ska säkerställa en god interregional och internationell tillgänglighet. är den största flygplatsen i med 20,7 miljoner passagerare , därefter kommer (5,0), (2,3) och (2,2). Övriga flygplatser har relativt små passagerarvolymer. äger och driver åtta av de flygplatser som ingår i det nationella basutbudet. Resterande två flygplatser är militära, men driver den civila verksamheten. Övriga flyg- platser är kommunala eller privata. Merparten av den inter- nationella flygtrafiken använder Swedavia AB:s flygplatser. Det förekommer även internationell trafik på ett antal regionala flygplatser där är den regionala flygplats som har den mest omfattande internationella trafiken. De regionala flygplatserna är i de flesta fall små med en flygtrafik som i få fall är tillräcklig för att nå kommersiell lönsamhet. Den enda flygplats i som i flygrörelser kan mäta sig med de nationella naven i är . redovisade ett överskott på . De flesta regionala flygplatser redovisar underskott, vilket ställer krav på årliga ägartillskott. Trots underskott, kan det för en region finnas betydande sam- hällsekonomiska värden med att ha en flygplats med därtill hörande flygförbindelser. De regionala flygplatsernas underskott täcks till största delen av driftbidrag från landsting, kommuner och enskilda. Därvid bör noteras att flygplatsdrift faller under för statsstöd och sådant stöd får bara förekomma i specifika fall. För icke statliga flygplatser gäller nya riktlinjer antagna av kom- missionen . Driftbidrag till icke statliga flygplatser är tillåtna under en över- gångsperiod . För regionala flygplatser med mindre än 700 000 passagerare är det enligt riktlinjerna möjligt med driftstöd även efter övergångsperioden. Cirka 40 regionala flyg- platser uppfyller grundkraven för detta. Det är endast 8 flygplatser som har mer än 700 000 passagerare , varav 2 stycken är regionala flygplatser. För att få ta emot driftbidrag även efter övergångsperioden måste berörda flygplatshavare ta initiativ till beslut om att kraven för samhällsstöd uppfylls även efter den 10 åriga övergångsperioden. Då de flesta flygplatser antingen går med underskott eller har begränsad företagsekonomisk lönsamhet, har effektiviseringar och rationaliseringar av verksamheten hög prioritet. Det är som hanterar statliga driftbidrag till regionala flygplatser, förordning (2006:1577) om driftbidrag till icke statliga flygplatser samt föreskrift TRVFS 2013:2. Den totala ramen för driftbidragen uppgår –2016 till , varav är avsatta till de flygplatser som har statligt upphandlad flygtrafik. Resterande fördelas till vissa regionala länsplaner, och kan användas för driftbidrag eller annan infrastrukturell åtgärd. Till detta kommer att ska säkerställa att det finns ett nationellt nät av flygplatser som upprätthåller en grundläggande beredskap, för att samhällsviktiga transporter ska kunna genom- har därför ingått avtal om 24 timmars beredskap med en timmes inställelsetid med ett antal flygplatshavare. Bidragen för detta uppgår till . svarar även för hanteringen av den samhällsköpta flygtrafiken. Upphandling av denna sker med utgångspunkt från de transportpolitiska målen. har handlat upp flyg- operatörer för ett antal flyglinjer, företrädesvis mellan Stockholm- och flygplatser i . har upp- handling av flyglinjer åren 2015–påbörjats. Bidraget till den samhällsköpta flygtrafiken uppgår till . Regeringen har gett i uppdrag att ta fram ett underlag avseende offentligt stöd till flygplatser och flygbolag, (N2014/3199/TE). 4.3Vem bestämmer på flygplatsen De flesta regionala flygplatser är egna juridiska enheter. Det före- kommer även lösningar där en regional flygplats är del av en kom- munal förvaltning. är ett aktiebolag. är endast de militära flygplatserna statliga flygplatser. Flygplatshavarna är inom ramen för bolagsordningar och/eller direktiv ansvariga för driften och utvecklingen av sina flygplatser. Det är enligt gängse ordning flygplatshavarna som ska se till att verk- samheten drivs i enlighet med övergripande krav på certifiering, tillstånd m.m.