sou · H2B382 · 2014-12-16 00:00:00 — Som en jämförelse kan det konstateras att om t.ex. en brottsplats spärras av så har det vid tidigare bedömningar inte ansetts utgöra någon egentlig inskränk- ning av enskildas grundlagsskyddade fri- och rättigheter, i vart fall inte så länge avspärrningen avser mindre områden och är av mer kortvarig natur22. Utredaren anser därför att en lagstadgad befogen- het för att kunna spärra av olycksområden inte kan ses som en så integritetsinskränkande åtgärd att t.ex. rege- ringsformens bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter skulle kunna anses överträdda och därmed sätta hinder för åtgär- den. Vid den bedömningen bör det dessutom konstateras att det i LUO finns möjligheter för och tillsynsmyndigheten att spärra av ett olycksområde. Att lagstifta om att ska kunna besluta om en avspärr- ning medför därför i praktiken inga nya eller tillkommande konse- Lagrådets bedömning i prop. 2003/04:158 s. 132 om avspärrningar vid samhällsfarliga sjukdomar. Regeringen bedömde emellertid i det fallet att även ett så pass ingripande beslut som avspärrning trots allt borde kunna fattas genom förvaltningsbeslut och inte med nödvändighet i formen av en föreskrift. 1973: 90 s. 241, prop. 1983/84:111 s. 133 samt JO 1999/2000 s. 60. Statens befogenheter vid olycksundersökningar kvenser för en enskild fastighetsägare eller någon annan. Det bör också påpekas att det redan av gällande bestämmelser i 11 § LUO följer att egendom som kan vara av betydelse för en undersökning av en olycka eller ett tillbud inte får rubbas utan tillstånd av Polis- myndigheten eller den myndighet som undersöker olyckan eller tillbudet. Om ges en möjlighet att även spärra av ett område så medför det därför ingen större tillkom- mande inskränkande effekt för allmänheten. En lagstiftningsåtgärd som möjliggör för Statens haverikom- mission att spärra av ett olycksområde är därför fullt proportio- nerlig i förhållande till det verkliga behov och ändamål som den är avsedd att tillgodose. bör därför med stöd av LSU få en befogenhet att besluta om avspärrning av en olycksplats. , Försvarsmaktens och Transportstyrelsens möjligheter att med stöd av LUO besluta om avspärrning bör tas bort är det och tillsynsmyndigheterna, dvs. Transportstyrelsen och Försvarsmakten, som har rätt att besluta om avspärrningar av ett olycksområde.23 Som har angetts i avsnitt 4.3 föreslår utredaren att Transportstyrelsen och Försvarsmakten tas bort från FUO som uttryckligt angivna olycksutrednings- myndigheter. Som en konsekvens av den bedömningen bör även möjligheten att besluta om avspärrning av en olycksplats tas bort för Försvarsmakten och Transportstyrelsen. Utredaren finner att även möjlighet att besluta om avspärrning med stöd av LUO bör tas bort. Enligt vad utredaren har erfarit använder annan lagstiftning än LUO som grund när den t.ex. spärrar av olycksområden. Som utredaren ser det bör LSU därför utformas på så sätt att Polis- myndigheten tydligare ges en stödjande roll till Statens haveri- kommission snarare än en självständig och aktiv roll. En jämförelse kan då t.ex. göras med 40 och 72 §§ väglagen (1971:948) där det framgår att det är väghållningsmyndigheten som kan besluta om avspärrning av en anslutning till enskild väg och att Polismyndig- hetens roll sedan är att lämna biträde för verkställighet av avspärr- 23 8 § andra stycket LUO jämförd med 9 § samt 5 § och 3 § andra stycket 1 och 2 FUO. Statens befogenheter vid olycksundersökningar Utredaren finner att en sådan ordning är bättre även för LSU:s del och att möjligheter att spärra av en olycksplats därför bör tas bort i den nya LSU, men att Polis- myndigheten i stället bör ges uppgiften att verkställa Statens avspärrningsbeslut. Med en sådan ordning fattar alltså ett beslut om avspärrning och inte . Det kan emellertid förutsättas att samråder med inför beslutet. Om t.ex. redan är på plats och med stöd av bestämmelserna i har spärrat av området för att genomföra en förundersökning, kanske Statens haverikom- mission inte har behov av att fatta något eget beslut om avspärr- ning. Om i ett annat fall beslutar att spärra av olycksområdet med stöd av LSU så behöver Polismyndig- heten i de flesta fall verkställa det beslutet, åtminstone inlednings- vis. Det kan nämligen förutsättas att polisen är först på plats i sam- band med en inträffad olycka och att då har ett behov av att bevakar området och verk- ställer avspärrningsbeslutet så att t.ex. bevismaterial inte förvanskas. Om emellertid inte genomför någon brotts- utredning på plats, eller om en sådan brottsutredning har lagts ned, bör ta över ansvaret för sitt avspärr- ningsbeslut så snart egen personal eller ett anlitat vaktbolag har kunnat komma på plats. bör då inte heller, som i 11 § LUO, vara utpekad myndighet tillsammans med att besluta om undantag till rubbandeförbud, eller vara den myndighet till vilken en anmälan enligt 12 § LUO ska göras om egendom för vilken rubbandeförbud gäller har tagits om hand. I stället bör i LSU vara ensam utpekad myndighet för dessa bestämmelser. Det innebär att endast Statens haverikom- mission ska kunna besluta om undantag från rubbandeförbudet i LSU och att en anmälan ska göras till om egendom för vilken rubbandeförbud råder har tillvaratagits. Efter- som emellertid har en självständig rätt att ta till- vara egendom med stöd av bestämmelserna i , bör bestämmelserna om rubbandeförbud i också upplysa om att egendom även kan tas tillvara om det finns stöd i annan lag för en sådan åtgärd. Statens befogenheter vid olycksundersökningar Tidpunkten för ett avspärrningsbeslut gäller enligt 8 § andra stycket LUO att ett beslut om avspärr- ning får fattas i avvaktan på att en olycksutredning inleds. Utreda- ren har förståelse för att ett avspärrningsbeslut bör kunna fattas i tiden före det att ett beslut har fattats om att inleda själva utred- ningen. Utredaren kan emellertid inte se något bärande skäl till var- för ett sådant beslut inte skulle kunna fattas även i tiden efter det att har beslutat att inleda en olycks- undersökning. Statens befogenhet att spärra av ett olycksområde bör därför inte, som är fallet i LUO , begränsas i tiden utan ett sådant beslut bör kunna fattas såväl före som efter att det beslutats om att inleda säkerhetsutredningen. Någon tidsgräns för hur länge åtgärden får bestå bör inte gälla. Avspärrningen måste emellertid självklart beslutas upphöra så snart relevanta föremål och utredningsdata har kunnat säkerställas. 5.3.3Särskilda befogenheter i förordningen (EU) nr 996/2010 Utredarens förslag: De befogenheter som Statens haverikom- mission har vid civila luftfartshändelser enligt förordningen (EU) nr 996/2010 är inte sådana att de bör föranleda utökade befogenheter i LSU. Vid utredning av olyckor och allvarliga tillbud inom den civila luftfarten innehåller förordningen (EU) nr 996/2010 bestämmelser om vissa särskilda befogenheter och rättigheter för den utredande myndigheten. Eftersom utredaren bl.a. har i uppdrag att överväga om en mer enhetlig reglering kan och bör införas för alla olycks- typer, bör det analyseras om befogenheterna enligt förordningen (EU) nr 996/2010 bör och kan införas även i LUO och därmed omfatta också andra typer av olycksundersökningar än inom just luftfarten. De befogenheter som återfinns i förordningen (EU) nr 996/2010 är följande. Statens befogenheter vid olycksundersökningar Artikel 11.1 – utredningsledaren ska utan hinder av rättsliga utredningar ha befogenhet att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla det som krävs för säkerhetsutredningen, artikel 11.2.a och c – utredningsledaren har en särskild rätt till obegränsad tillgång till olycksplatsen, luftfartyget samt färd- registratorer och all annan relevant registrering, artikel 11.2.g – utredningsledaren har rätt att få obehindrad till- gång till alla relevanta uppgifter eller noteringar som innehas av luftfartygets ägare m.fl., artikel 11.2.b – utredningsledaren har en särskild rätt att kunna säkerställa en kontrollerad bevisförteckning och att kunna bort- forsla vrakdelar för undersökning eller analys, artikel 11.2.f – utredningsledaren har befogenhet att kalla och höra vittnen samt att begära att information tas fram som är relevant för säkerhetsutredningen, artikel 11.2.d – utredningsledaren har befogenhet att begära obduktion av dödsoffer samt att få en omedelbar tillgång till obduktionsresultaten samt artikel 11.2.e – utredningsledaren har befogenhet att begära en medicinsk undersökning av de personer som har varit in- blandade i luftfartygets handhavande eller begära att tester ut- förs på prover som har tagits från sådana personer samt att få omedelbar tillgång till provresultaten. Det kan först konstateras att de befogenheter som anges i artik- larna 11.2 a, b, c, f och g i förordningen (EU) nr 996/2010 är sådana som ryms inom de befogenheter som den olycksunder- sökande myndigheten redan har enligt 9 och 10 §§ LUO. Beträffande det allmänna stadgandet i artikel 11.1 i förordningen (EU) nr 996/2010 om att utredningsledaren, utan hinder av rätts- liga utredningar, har befogenhet att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla det som krävs för säkerhetsutredningen kan följande anföras. Statens befogenheter vid olycksundersökningar Det är främmande vid utformningen av svenska föreskrifter att reglera olika myndigheters företräde framför varandra i olika avseenden. Olika myndigheter har olika uppdrag och det föreligger enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223) en allmän skyldighet för myndigheter att lämna hjälp till varandra inom ramen för den egna verksamheten. I fråga om olycksutredningar kan det t.ex. finnas flera myndigheter som undersöker samma olycka men med olika utgångspunkter. I praktiken innebär detta att myndigheter kan behöva komma överens, antingen i enskilda fall eller genom gene- rella överenskommelser, om på vilket sätt man ska samverka för att alla berörda myndigheter ska ges möjlighet att fullfölja sitt respek- tive uppdrag. När undersöker en olycks- plats är det inte ovanligt att det finns företrädare för polisen, räddningstjänsten och berörd tillsynsmyndighet på plats. Enligt de uppgifter som utredaren har inhämtat fungerar normalt samverkan mellan de olika myndigheterna på en olycksplats väl. Till detta kommer att det finns bestämmelser om sekretess i de olika myndigheternas verksamhet men även om uppgiftsskyldighet och överföring av sekretess. De bestämmelser i som reglerar Statens haverikom- missions befogenheter är sådana att även om en förundersökning av samma händelse pågår som Statens undersökning, bör det inte föreligga något hinder för myndigheten att t.ex. få tillgång till olycksplatsen eller få del av den information som krävs för att kunna genomföra olycksundersökningen. Någon särskild bestämmelse av den innebörd som stadgandet i artikel 11.1 i förordningen (EU) nr 996/2010 har, behöver därför inte införas i LSU. Vad gäller befogenheten att begära obduktion eller medicinska undersökningar med stöd av artiklarna 11.2.d och e i förordningen (EU) nr 996/2010 återfinns inte heller dessa i befogenhetsregle- ringen i LUO. Enligt utredaren skulle dessa befogenhetsregler i och för sig kunna vara av värde för även vid olycksundersökningar inom sjöfarten, den spårbundna trafiken, vägtrafiken samt övriga olyckor. Det skulle också göra LUO mer överskådlig om regleringen kunde enhetliggöras för alla olycks- typer. Skäl kan därför anföras för att införa dessa befogenheter att gälla generellt enligt LSU. Statens befogenheter vid olycksundersökningar Det måste emellertid understrykas att denna del av övervägan- dena avseende införande av befogenheter i grunden skiljer sig från de överväganden som har gjorts i avsnittet 5.2. I avsnitt 5.2. behandlas de befogenheter som såsom EU-medlem är tvunget att genomföra och införa i LUO, eller liknande nationell föreskrift. Övervägandena i denna del avser däremot inte befogen- heter som är tvunget att införa utan befogenheter som, i den mån de införs, väljer att införa i nationell lagstiftning. Eftersom det inte finns några internationella krav på att införa sådana bestämmelser måste allmänna utgångspunkter och principer för svensk lagstiftning beaktas. Vad först avser frågan om befogenheter att begära medicinsk undersökning av personer bör det undersökas hur ingripande sådana undersökningarna kan anses vara till sin karaktär. Begreppet medicinsk undersökning används sällan i svenska författnings- texter, men förekommer t.ex. i körkortslagen (1998:488) och lagen (2006:351) om genetisk integritet. Begreppet definieras emellertid inte i de föreskrifterna. I en utredning om integritetsskydd i arbets- livet24 definierades begreppet medicinsk undersökning som en hälso- undersökning eller en medicinsk kontroll samt ett alkohol-, narkotika- eller annat drogtest. Det är inte helt klart om denna definition av begreppet medicinsk undersökning kan anses mot- svara vad som avses med begreppet medicinsk undersökning från förordningen (EU) nr 996/2010. Vad som emellertid kan konstateras är att det som i förord- ningen (EU) nr 996/2010 benämns medicinska undersökningar i många fall motsvarar det som i svensk rätt brukar kallas för kropps- besiktning. Alla former av blod-, urin- saliv-, hår- sekret-, eller hud- prover utgör definitionsmässigt en kroppsbesiktning och kan endast genomföras med uttryckligt stöd av lag. En kroppsbesik- tning kan t.ex. beslutas av bl.a. polis eller åklagare mot någon som skäligen kan misstänkas för vissa typer av brott.25 I 2 kap. 6 § rege- ringsformen regleras vars och ens skydd gentemot det allmänna för att bli utsatt för sådana åtgärder och olika former av kroppsliga ingrepp. 24SOU 2009:44, s. 316 f. 2528 kap. 12 § . Statens befogenheter vid olycksundersökningar Den grundläggande friheten att inte bli påtvingad något kropps- ligt ingrepp, som t.ex. en blodprovstagning, kan dock med stöd av 2 kap. 20 § regeringsformen begränsas genom lag. En sådan begränsning i lag får emellertid endast göras för att tillgodose ända- mål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle samt nöd- vändiga för sitt ändamål, 2 kap. 21 § regeringsformen. Om Statens möjligheter att kunna besluta om medicinska undersökningar därför ska kunna utvidgas till att även omfatta andra trafikslag än den civila luftfarten, måste först syftet med en sådan reglering noga redovisas.26 Även i artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ställs tre krav på genomförande av sådana typer av beslutsbefogen- heter: Regleringen ska ske genom lag, syftet ska omfattas av art. 8 i konventionen och åtgärden ska vara proportionell och innebära en rimlig balans. Att regleringen ska ske genom lag utgör inte något problem för den nu aktuella frågan eftersom åtgärderna i så fall skulle genom- föras just genom lag. Det skulle dock vara nödvändigt att lagen till sin utformning ger skydd mot godtycke och att den är utformad med erforderlig precision så att inskränkningarna är förutsebara i rimlig utsträckning.27 Syftets omfattning skulle inte heller utgöra något problem för den aktuella frågan. Ingrepp får göras om det bl.a. är nödvändigt med hänsyn till skydd för hälsa. Med att en åtgärd måste vara nödvändig och proportionerlig avses inte att åtgärden måste vara oundgänglig. Det krävs emel- lertid att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov för åtgärden och åtgärden ska också stå i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Stater har en viss frihet att själva avgöra vad som kan utgöra en inskränkning eller inte, men övervakar att genomförda åtgärder är rimliga och korrekta. 26Se t.ex. SOU 1975:75 s. 202. 27Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, , fjärde upplagan s. 351. Statens befogenheter vid olycksundersökningar Om man därför i svensk lag skulle vilja göra vissa tvångsmedels- befogenheter mer allmänt tillämpliga bör regleringen tydligt av- gränsas så att den inte kan bli godtyckligt genomförd, t.ex. genom att begreppet medicinsk undersökning klart definieras och/eller att beslutsbefogenheten görs subsidiär till andra myndigheters rätt att besluta om åtgärden. En reglering i LSU som skulle ge Statens haveri- kommission rätt att, vid alla typer av olycksunderökningar, begära att medicinska undersökningar utförs skulle därför behöva vara tydligt avgränsad med avseende på åtgärd samt ha ett klart angivet syfte i förhållande till respektive trafikslag, så att regleringen och åtgärden framstår som nödvändig för att tillgodose ett angeläget behov. Regleringen skulle därutöver behöva vara proportionerlig och rimlig. Såvitt utredaren har förstått har inga egentliga problem med t.ex. tillgången till resultat från av eller genomförda blod- eller alkoholutandningsprovtagningar. De förslag som utredningen läm- nar i avsnitt 5.2 bör också helt eliminera eventuella kvarvarande sådana problem. Om det emellertid skulle visa sig att någon annan myndighet inom ramen för sin verksamhet inte har tagit några prover eller tester som skulle vara relevanta även för Statens del, skulle en viss informationsbrist kunna riskera att uppstå i Statens utredning, om inte Statens haverikom- mission själv kan besluta om provtagningen. Skäl skulle därför kunna anföras för att borde ges befogen- het att även självständigt kunna fatta beslut om sådana provtag- ningar, i syfte att utesluta en sådan risk. Det ställs emellertid stora krav på lagreglering om kroppsliga ingrepp mot enskilda. Sådana föreskrifter måste därför vara såväl nödvändiga som rimliga och proportionella. Utredaren har inte uppmärksammats på att det skulle vara en ofta återkommande problematik för Statens haveri- kommissions del att data från relevanta provtagningar inte finns tillgängliga, varför behovet av en tillkommande befogenhetsregle- ring inte kan bedömas vara omfattande. Utredaren har inte heller Statens befogenheter vid olycksundersökningar uppmärksammats på vilken eller vilka typer av medicinska under- sökningar som i så fall konkret skulle vara i behov av att självständigt kunna besluta om. Detta skulle innebära att begreppet medicinsk undersökning inte skulle kunna definieras eller avgränsas i en föreskrift. Det skulle i sin tur möjlig- göra för att kunna besluta om många olika typer av kroppsliga ingrepp mot enskilda. En sådan befogen- het skulle enligt utredaren bli alltför allmänt hållen och ingripande till sin natur. Det framstår därför inte som vare sig nödvändigt, rimligt eller proportionellt att bemyndiga Statens haverikom- mission med en sådan vid möjlighet att besluta om kroppsliga ingrepp mot enskilda. Enligt utredaren blir därför slutsatsen att även om det kan anföras allmänna skäl för en generös reglering av de befogenheter som bör ha vid sina olycks- undersökningar, så kan utredaren inte se tillräckligt konkreta skäl för att föreslå att i LSU ges befogenhet att även självständigt besluta om medicinska undersökningar av perso- ner. Den befogenhet som följer av artikel 11.2.e i förordningen (EU) nr 996/2010 bör därför inte göras allmänt tillämplig i LSU. Utredaren finner av samma skäl att en allmän befogenhet för att begära obduktion av dödsoffer inte heller bör föreslås i LSU. Därvid kan igen särskilt påminnas att förslagen om förtydligande av sekretessbrytande bestämmelser i avsnitt 5.2 bör eliminera de kvarvarande problem som finns för att få del av relevant information från andra myndigheter, t.ex. information från av andra myndigheter beslutade obduktioner med anledning av olyckor. Den befogenhet som följer av artikel 11.2.d i förordningen (EU) nr 996/2010 bör därför inte heller göras allmänt tillämplig i LSU. Utredarens ställningstaganden om att inte bör ges rätt att besluta om en obduktion eller medicinska undersökningar i större utsträckning än vad som följer av förord- ningen (EU) nr 996/2010 påverkar inte Statens rätt att få tillgång till resultatet av sådana undersökningar när de beslutats och genomförts av andra. Utredaren har i övrigt inte funnit eller gjorts uppmärksammad på behovet av överväganden avseende några andra typer av befogen- hetsregleringar för . 6Undersökning av olyckor med internationell anknytning Statens undersökningsskyldighet enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO) avser i första hand de allvarliga olyckor eller tillbud som inträffar i . Undersök- ningsskyldigheten är emellertid inte begränsad vare sig till eller till t.ex. svenska fartyg eller luftfartyg, utan inbegriper även i varierande omfattning också olyckor och tillbud med inter- nationella inslag. För olyckor eller tillbud med internationella inslag kan emellertid ett antal juridiska och praktiska problem av ganska komplicerad art uppstå. I detta kapitel föreslår utredaren lösningar för i vart fall några av dessa problem. Statens uppdrag att undersöka vägtrafik- olyckor och andra allvarliga olyckor är geografiskt begränsat till händelser som inträffar i . Sådana utredningar omfattas inte av några internationella regleringar. Beträffande luftfartsolyckor, sjöolyckor och järnvägsolyckor finns det emellertid bestämmelser i internationella instrument som reglerar hur händelser ska hanteras om de skulle innefatta internationella inslag. Beträffande järnvägsolyckor är regleringen relativt okompli- cerad. Av artikel 22 i direktivet 2004/49/EG1 följer en skyldighet för medlemsstaterna att undersöka olyckor och tillbud som in- träffar på det egna territoriet. Om det inte går att avgöra i vilken medlemsstat en händelse har inträffat eller om den har inträffat på 1 och rådets direktiv /49/EG av om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägssäkerhetsdirektivet). Undersökning av olyckor med internationell anknytning gränsen mellan två medlemsstater ska utredningsorganen från de två medlemsstaterna komma överens om vem som ska utföra undersökningen. Bestämmelsen har genomförts i genom 4 § fjärde stycket LUO. Bestämmelsen har även tillämpats i prak- tiken då ett tillbud till urspårning inträffade på Öresundsförbindel- sen mellan och Danmark.2 Vid utredning av luftfartsolyckor och sjöolyckor finns en hög grad av internationella inslag. Det finns även ett flertal bestäm- melser i internationella instrument som reglerar den geografiska behörigheten att utföra olycksundersökningar inom dessa om- råden. Trots det finns det avgörande skillnader i regleringen av luft- fartsolyckor och sjöolyckor. Utredaren ska enligt kommittédirektiven bl.a. överväga om skillnaden i undersökningsskyldighet av utländska statsfartyg respektive statsluftfartyg är ändamålsenlig. Överväganden i den delen görs under avsnitt 6.4. Utredaren ska också överväga i vilken utsträckning ska vara skyldig att självständigt utföra undersökningar utomlands. Överväganden i den delen görs i avsnitt 6.5. Utredaren gör i de båda avsnitten också vissa mer allmänna överväganden avseende Statens haverikom- missions olycksundersökningar i och i utlandet, som ett led i arbetet med att undersöka om en mer enhetlig reglering för alla olyckstyper kan och bör införas. Det är emellertid först viktigt att undersöka hur bestämmel- serna för Statens olycksundersökningar ser ut om en inträffad olycka eller tillbud skulle ha internationella inslag. Detta görs i nästa avsnitt genom en jämförelse av sådana olycksundersökningar med avseende på respektive trafikslag. 6.2Gällande ordning vid internationella olycksundersökningar Om en allvarlig olycka eller tillbud skulle inträffa med någon form av internationellt inslag (t.ex. ett utländskt civilt fartyg i eller ett svenskt militärflygplan i utlandet) så ser bestämmelserna för Statens undersökningsskyldighet olika ut Undersökning av olyckor med internationell anknytning beroende på var olyckan har inträffat, inom vilket trafikslag händel- sen har skett samt hur olika nationer är inblandade. Olyckor eller tillbud i