sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — In order to address these problems, the central government has intervened in recent years with clearer learning goals, clearer per- formance requirements, more stringent qualification requirements, extensive initiatives for school improvement and continuing pro- fessional development, and stricter supervision. A decentralised management by objectives has been replaced by a centralised performance-based management. It is still too early to see the results of these efforts to tighten up the system. However, there is a risk that supervision and control could become too rigorous and shift into an , stifling teachers creativity and job satisfaction. To combat this, however, the Government has taken measures aimed at reducing teachers administrative burden. Research shows that teachers are schools most important resource. Confidence in teachers and improvements in their work- ing conditions stand out as the most urgent change needed in the Swedish school system. In recent years, the central government has re-entered the school sphere with vigorous measures in areas in which it previously was not as involved, although formally the same division of responsi- bility between the central government and municipalities has been retained. Whether the central government should reassume responsi- bility for the public school system and municipalities other assign- ments within the school system is an issue that is beyond the remit of this Inquiry to comment on. However, it is clear that a return to the division of responsibilities and centralised management by rule that prevailed prior to municipalisation is not a realistic alternative for todays municipal schools. A modern school system that is accountable to the central government requires a regional or local central government organisation with a certain amount of inde- pendence from the Government and central school authorities. The central government cannot abdicate its responsibilities in the school world, regardless of which authority is responsible. 1Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig Syftet med denna utredning är att genomföra en utvärdering av eventuella kausala effekter av den svenska skolans kommunalise- ring. Uppgiften är att analysera effekterna på elevernas studie- resultat, läraryrkets status, lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter samt likvärdigheten i skolväsendet. Analysen ska i första hand ske i form av en kvantitativ analys, varvid eventuella kausala effekter identifieras. Effekter av kommunaliseringen ska separeras från andra faktorer som kan ha haft betydelse. Utredningen ska vidare skilja mellan effekter som beror av statens respektive kommunernas styrning. Därutöver ska en analys genomföras av hur kommunerna, med utgångspunkt i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, styrt skolverksamheten när det gäller planering, uppföljning, utvärde- ring, lokalt utvecklingsarbete och lärarnas kompetensutveckling. I detta första kapitel diskuterar jag vissa metodiska utgångspunkter för utredningen. Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig När den svenska skolan kommunaliserades , innebar det att kommunerna fick det samlade ansvaret för skol- verksamheten. Regering och riksdag förbehöll sig rätten att upp- ställa de grundläggande målen för skolan men kommunerna fick det fulla arbetsgivaransvaret för lärare och skolledare samt skyldig- het att anordna undervisningen så att de nationella målen förverkli- gades. Tre propositioner låg till grund för kommunaliseringen: om skolan utveckling och styrning,1 om kommunalt huvudmanna- skap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktion- ärer2 samt om ansvaret för skolan3. Med kommunaliseringen ville statsmakterna komma till rätta med den bristande effektiviteten och kvaliteten inom skolan och utnyttja resurserna bättre. Alla elevers studieresultat var inte till- fredsställande och undervisningen bedrevs på det sätt som regering och riksdag föreskrivit. Ett annat syfte var att möjlig- göra ökat inflytande för elever och föräldrar. Har de förhoppningar som den dåvarande regeringen knöt till kommunaliseringen infriats eller har utvecklingen tvärtom – som kritikerna gör gällande – försämrats? Det är frågeställningen för denna utredning. 1.4I stället för experiment I samband med kommunaliseringen eller åren närmast efter anpass- ades läroplaner, betygssystem och andra styrdokument till mål- och resultatstyrningen, som var den styrmodell som regeringen tillämpade för den kommunaliserade skolan. Mål- och resultatstyr- ningen var med andra ord en integrerad del av kommunaliserings- reformen. Efter skolans kommunalisering inträffade också en rad andra förändringar: statsbidragen blev generella, vi fick en ny gymnasieskola och en ny lärarutbildning som det inträff- ade en allmän ekonomisk nedgång i samhället. Vilken betydelse hade dessa olika faktorer för skolan och går de att separera från kommunaliseringen? 1Proposition 1988/89:4. 2Proposition 1989/90:41. 3Proposition 1990/91:18. Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig Det bästa sättet att svara på sådana frågor är att göra ett experi- ment, där man tar bort det fenomen man vill undersöka och ser efter om utfallet blir annorlunda. Om vi kunde köra om historien med allting utom den förklarande variabel man vill under- söka skulle vi få veta det, skriver författarna till en av de mest använda läroböckerna i samhällsvetenskaplig metod.4 Men det är naturligtvis inte möjligt. Kommunaliseringen är genomförd. Det finns ingen verklighet med bibehållet statligt huvudmannaskap för skolan att jämföra med. I stället stöter vi på alla de nämnda sammanfallande förändringarna, vilka i princip inte låter sig separe- ras. Samhällsvetenskapens forskningsobjekt präglas med andra ord av en komplexitet, som den experimentella naturvetenskapen inte besväras av på samma sätt.5 Ändå vill vi veta. Behovet av kunskap är så stort, att vi inte vill resignera. Samhällsvetarna brukar attackera komplexitetsproblemet med olika indirekta metoder, t.ex. genom kvasiexperimentella ansatser, varvid man delar upp materialet i två grupper – en med och en utan den variabel man vill studera. I skolans värld är emellertid inte heller det möjligt. Först var alla skolor statliga, sedan blev alla skolor kommunala.6 Det finns, som forskarna säger, ingen variation i den oberoende variabeln. Så man får gå till väga på annat sätt. För samhällsvetarna är denna utmaning inte något ovanligt. Tvärtom: komplexitetsproblemet hör till deras vardag och måste hanteras – men med ödmjuk insikt om att slutsatserna inte kan bli lika säkra som vid experiment. Låt oss citera läroboken igen: Vetenskapliga metoder är lika värdefulla för verkligt komplexa händel- ser som för enklare. Denna komplexitet gör sannolikt våra slutsatser mindre säkra men bör inte göra dem mindre vetenskapliga.7 I denna utredning kommer jag att använda mig av fyra särskilda metoder för att så långt möjligt komma till rätta med de mång- faktoriella orsakssambanden.8 Den första är analys av tidsserier. 4Gary King, och : Designing Social Inquiry. Scientific Inference in . : 1994, 82. 5I själva verket är världen naturligtvis inte uppdelad i komplexa och icke-komplexa fenomen. Vad som är komplext eller inte beror på hur väl vi, naturvetare såväl som samhällsvetare, kan specificera våra frågor och hur realistiskt vi kan modellera vårt forskningsobjekt i form av hypoteser om samband av olika slag. 6Ett par år senare gavs ökade möjligheter för enskilda att med offentlig finansiering starta fristående skolor. 7King, Keohane och Verba 1994, 10. 8Se vidare den vetenskapliga bilagan till denna utredning, författad av professorerna , samt den litteratur som anges nedan i Referenser, särskilt och : Rethinking Social Inquiry: , Shared Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig Innebörden är att man går längre tillbaka i tiden än den händelse, som man misstänker kan vara orsaken till ett visst förhållande. För denna utredning betyder det att jag kommer att diskutera förhåll- andena också . Om de kritiserade bristerna i skolan före- låg redan före kommunaliseringen, kan kommunaliseringen rimli- gen inte vara (enda) orsaken. Den andra metoden är jämförelser. Om skolan är annorlunda organiserad i andra länder än i och studieresultaten oför- ändrat bra, finns det anledning att tro att kommunaliseringen haft betydelse. Jämförelsen kommer att göras med de nordiska länd- erna. För det tredje kan processpårning hjälpa oss att förstå orsaks- samband. Processpårning är en sorts kvalificerad historisk metod, som innebär närläsning av källmaterialet i syfte att hitta de avgör- ande faktorerna. I stället för att söka allmänna samband mellan orsaker och utfall konstruerar forskaren nya beroende variabler genom att dela upp processen i sekvenser eller genom att rekon- struera olika aktörers samspel, perceptioner och strategier. Som närmare utvecklas i senare kapitel kom skolans utveckling, föga förvånande, i hög grad att avgöras av de verklighetsbedömningar och visioner som ledande skolpolitiker hade för kommunaliseringen. Slutligen ska jag söka identifiera de kausala mekanismer, vari- genom skolans organisering påverkat undervisning och arbets- villkor. Intresset för mekanismer har tilltagit inom samhällsveten- skaperna . Mer och mer har man insett att det inte säger så mycket att man kan påvisa ett samband. Man vill veta på vilket sätt de faktorer man identifierat under processpårningen haft inflytande på det man vill förklara.9 Välkänd är skolläraren som påvisade ett samband mellan god handstil och stora fötter bland eleverna. Men det är först när vi betänker att med stigande ålder får eleverna både större fötter och mera övning i att skriva som detta samband blir meningsfullt. En del av kritiken mot skolans kommu- Lanham, MD: Roweman and Littlefield 2004; . Bullock, . Ha: "Yes, But What´s the Mechanism? (Don´t Expect an Easy Answer)", Psychology 98, no. 4 2010; . Heckman och . : "Assessing the Case for Social Experiments", 9, no. 2 1995; m.fl.: "Unpacking the of Causality: Learning about Casual Mechanisms from Experimental and Observational Studies", 105, no. 4 2011; : "After KKV. The New Methodology of ", World Politics 62, no. 9 Och detta gäller inte bara för den kvalitativa metod jag här företräder utan lika mycket för kvantitativ samhällsvetenskap såväl som för ren naturvetenskap. Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig nalisering går ut på att kommunerna prioriterat annan verksamhet än skolan. Men hur detta budgetarbete närmare bestämt kan gå till förstår vi bättre, när vi påminns om att det specialdestinerade stats- bidraget avskaffades 1993 och kommunerna fick rätt att fritt dispo- nera sina anslag mellan olika verksamhetsgrenar. (På vilket sätt kommunerna sedan faktiskt prioriterade kommer att framgå av kapitel fyra nedan.) Den förelagda uppgiften är att utvärdera effekterna av skolans kommunalisering. Utvärdering är en omfattande samhällsveten- skaplig verksamhet, där man inom skilda riktningar argumenterar för de mest olika uppläggningar. För min del kommer jag att använda mig av den variant som kallas mätning mot mål, dvs. mot de mål som beslutsfattarna själva angav som motivering för beslutet. Det är den ursprungliga, strikta utvärderingsmetoden10 och ganska omstridd. Många forskare menar nämligen att man i stället bör utvärdera mot andra mål, t.ex. mot vad som är mest användbart eller allmänt önskvärt eller vetenskapligt styrkt. Jag är skeptisk mot denna vidgning av utvärderingsforskningen, eftersom den enligt min mening öppnar dörren för godtycke och politisering. Svagheten med den strikta utvärderingsmetoden är å andra sidan att den inte fångar upp oförutsedda konsekvenser av ett beslut,11 vilka kan vara mycket betydelsefulla. En mätning mot mål beträff- ande berömda upptäcktsresa leder till att den måste betecknas som misslyckad, eftersom inte uppnådde syftet att komma fram till . Men i stället fann han vattenvägen till , en serependitet av epokgörande betydelse. Sådana följder måste man självfallet ta hänsyn till i den allmänna bedömningen men jag kommer i sådana fall att tala om konsekvenser, inte om utvärdering. Genom skolans kommunalisering ville man flytta verksamheten närmare personalen och medborgarna (varmed avsågs lärare respek- tive kommunpolitiker och föräldrar/elever). Genom att mobilisera deras engagemang för skolan hoppades man kunna hjälpa de svag- 10Se : Public Policy Evaluation: Approaches and Methods. : St. Martin´s Press 1979. 11Robert K. : "The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action", 1, no. Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig presterande och reformera undervisningsformerna. Målet att indivi- dualisera undervisningen krävde större flexibilitet och lokal anpass- ning men enligt regeringens uppfattning fortsatte många lärare att undervisa i stort sett som de alltid gjort. Medborgar- och personalinflytande, dvs. ökat inflytande för föräldrar, politiker och lärare, var alltså ett syfte med skolans kom- munalisering, knappast t.ex. läraryrkets status. Men en belysning av förändringen i läraryrkets status efter kommunaliseringen är något som direktivet för denna utredning efterlyser. Trots är direk- tivet använder ordet utvärdering också i detta sammanhang, kommer förändringen av läraryrkets status, i enlighet med hur jag här resonerar, att genomföras i form av det jag föredrar att kalla konsekvensanalys. Ett vanligt fel vid utvärdering är att man mäter för snävt. Poli- tiska reformer har ofta indirekta och långsiktiga effekter; de är länkar in en kedja som kan leda till oväntade, ibland oönskade och ibland – som i fallet – välkomna resultat. Om man skulle förbise den ändrade markanvändning som blivit följden av odlingen av biodrivmedel, är det troligt att man skulle få en alltför ljus bild av sådan transport- och energipolitik. Om EU utvärderats , skulle organisationen sannolikt ha dömts ut som ett misslyckande. När man emellertid i en svensk studie av skolan anlade ett långtidsperspektiv och studerade effekterna av att minska klasstorleken med fem elever i årskurs fyra till sex, fann man att en sådan klassindelning inte bara ökade elevernas kognitiva och icke- kognitiva förmågor och studieresultaten i svenska, engelska och matematik utan också individernas löner vid 27–ålder.12 Skolans kommunalisering har blivit föremål för omfattande forsk- ning. Hundratals avhandlingar och artiklar har skrivits om saken. Ett flertal myndigheter och organisationer har stora forsknings- avdelningar, som analyserar förändringarna i skolans värld. Den här utredningen har inte resurser att genomföra annat än vissa begränsade, empiriska undersökningar. Målet är i stället att syste- matisera den kunskap vi redan har inom ramen för en samman- 12 , : Långsiktiga effekter av mindre klasser. IFAU Rapport 2012:5. Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig Därvid utgår min sammanställning från följande betraktelsesätt. Det är förändringen i skolans värld, som ska upptas till dis- kussion. Låt oss helt enkel kalla den utvecklingen. Denna utveckling iakttas, bedöms och påverkas av politiska aktörer. Detta kan låta som ett oskyldigt ord men rymmer en rad antaganden, som är veten- skapligt kontroversiella. Jag utgår från att politikerna, tvärtemot vad som ofta hävdas, är förnuftiga varelser som är väl insatta i sakfrågorna, vet vad de vill och också är beredda att vidta åtgärder för att få så många som möjligt av sina preferenser genomförda.13 När aktörerna upptäcker missförhållanden, gör de – precis som läkare inför en sjukdom – en intervention för att ändra förloppet. Kommunaliseringen av den svenska skolan var en sådan interven- tion. I efterhand kan vi göra en utvärdering huruvida de avsedda målen uppnåddes, i det här fallet effektivisering och förbättrad kvalitet genom decentralisering till medborgare och personal. I en konsekvensanalys undersöker vi sedan de särskilda effekterna som räknas upp i direktivet, nämligen kommunaliseringens effekter på elevernas studieresultat, läraryrkets status och lärarnas och rektorer- nas arbetsuppgifter samt likvärdigheten i skolväsendet. Betänkandet är disponerat på följande sätt. Efter detta inledande metodkapitel tillämpas i kapitel 2 den metod jag kallar processpår- ning i form av en noggrann historisk analys av kommunaliseringens bakgrund och genomförande och där görs också en jämförelse av utvecklingen av skolan i övriga nordiska länder. I kapitel 3 behand- las utvecklingen av läraryrkets status och lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter samt kommunaliseringens inverkan på dessa för- hållanden. I kapitel 4 behandlas förändringen i studieresultaten och likvärdigheten inom skolväsendet efter kommunaliseringen. Även om staten genom kommunaliseringen gav ifrån sig makt till kom- munerna har staten inte förblivit passiv i skolpolitiken, allra minst då bl.a. tydligare styrdokument, en stärkt tillsyn, större krav på dokumentation samt flera statliga satsningar på skol- utveckling och lärarnas kompetensutveckling introducerats. Men om vi i enlighet med våra metodiska överväganden även ser till 13 Jag företräder den riktning som kallas rationalistisk teori (rational choice). Se t.ex. mitt arbete Ideologi och strategi. Svensk politik under . Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig kommunaliseringens indirekta och långsiktiga effekter kan dessa också innebära risker, vilket diskuteras i kapitel 5 om det så kallade Granskningssamhället. Utredningens samlade analys görs i slut- kapitlet 6. Enligt direktivet ska utredaren i första hand genomföra en kvantitativ analys. Det jag här skrivit om komplexitetsproblemet gör att ett sådant uppdrag måste kvalificeras men i de empiriska kapitlen 2–4 kommer jag så långt det är möjligt att presentera kvan- titativa data och en analys av de kausala sammanhang, som kommu- naliseringen gav upphov till. I en bilaga (bilaga 2) utvecklas metod- frågorna ytterligare. Det här kapitlet har varit ett ganska ovanligt sätt att inleda ett utredningsbetänkande. Det påminner mera om hur man skriver en vetenskaplig avhandling; ja, det vi diskuterat är samhällsveten- skapens själva kärnfråga – hur man kan nå kunskap om komplexa samhällsfrågor. Denna ansats beror på att direktivet uttryckligen säger att det inte ingår i utredarens uppdrag att lämna förslag till förändringar av huvudmannaskapet inom skolväsendet. Uppgiften är uteslutande att beskriva ett förhållande eller ett tillstånd. I prin- cip skiljer sig arbetsuppgiften därför inte från en vanlig samhälls- vetenskaplig undersökning. Jag har emellertid inte velat trötta läsaren med vidlyftig vetenskaplig diskurs utan här endast sökt att med så få ord som möjligt redovisa mina utgångspunkter för utred- ningen. av ändrade förutsättningar och en misslyckad implementering Den svenska skolan har aldrig varit enbart statlig eller enbart kom- munal. Över tid har ansvaret förskjutits i endera eller statlig riktning. När man talar om kommunaliseringen av skolan och det kommunala huvudmannaskapet bör man också påminna sig att inte enbart kommuner kan vara skolhuvudmän1. Kommunen har dock ett särskilt ansvar för att berörda kommuninvånare erbjuds grundläggande utbildning2 och beslutar om de ekonomiska förut- sättningarna för så väl kommunala som fristående skolor genom beslut om fördelning av resurser till de egna skolorna respektive bidrag till huvudmän för fristående skolor.3 En stor majoritet av eleverna i så väl som gymnasieskolan går också i kom- munala skolor.4 Kommunens ansvar för skolan och den stora andel elever som går i kommunala skolor gör att kommunerna intar en särskild ställning bland skolhuvudmännen. 1Enligt Skollagen 2010:800 är kommuner huvudmän för skolan med undantag för de skol- former som staten är huvudman för. Även landsting får vara huvudmän för vissa skolformer och enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för vissa skolformer. 2Kommunen ska fullgöra denna skyldighet genom att anordna grundskola i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för alla i kommunen som är berörda. 10 kap. 24 §, Skollagen 2010:800. 3Enligt Skolförordningen ska hemkommunen lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid en fristående skola. Grundbeloppet ska bestämmas efter samma principer som hem- kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till kommunens egna grundskolor. 14 kap. 37–38 §§, Skolförordningen 2011:185. Genom sin möjlighet att yttra sig till Statens skol- inspektion i samband med tillståndsprövningen för fristående skolor och fördelningen av medel har kommunen även en särskild ställning i förhållande till de enskilda skolhuvud- männen. 2 kap. 7 §, Skollagen 2010:800 och 2 kap. 2 §, Skolförordningen 2011:185. Den kommun där en fristående skolan är belägen har dessutom rätt till insyn i verksamheten. 41 § samt 15 kap. 34 §, Skollagen 2010:800. 4Av de cirka 899 200 elever som gick i /13 gick i kom- munal skola. Motsvarande andel för landets cirka 352 000 gymnasieeleverna var . Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och skolan fungerar påverkar inte bara eleverna och lärarna som verkar där utan hela samhället. I det här kapitlet kommer jag att diskutera hur skolverksam- heten styrts med utgångspunkt i ansvars- fördelningen mellan stat och kommun. Genom historisk analys söker jag fastställa kommunaliseringens effekter på styrningen av skolan (processpårning). I enlighet med de redovisade metodo- logiska övervägandena i första kapitlet beaktas även tiden före kommunaliseringsbeslutet och en översiktlig jämförelse görs med andra nordiska länder. Inledningsvis sammanfattar jag den teore- tiska styrmodell som gällt för skolan allt sedan kommunaliseringen för . 2.1Styrmodellen för den kommunaliserade skolan Trots att många författningsändringar och genomgripande reformer genomförts efter kommunaliseringen av skolan i början av 1990- talet har den grundläggande ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och de professionella grupperna i skolan bestått. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun avseende skolan utgår från vad som generellt gäller för statens förhållande till kom- munerna. Av regeringsformen (1974:152) framgår att all offentlig makt i utgår från folket och förverkligas genom ett repre- sentativt och parlamentariskt statsskick och genom själv- styrelse. Grunderna för kommunernas organisation och verksam- hetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms på nationell nivå av i lag. Även föreskrifter om kommuner- nas befogenheter i övrigt och om deras åligganden meddelas i lag. Detta innebär att riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för skolans resultat och utveckling. Staten anger nationella mål och riktlinjer för skolans verksamhet som ska garan- tera att utbildningen i landet blir likvärdig och av hög kvalitet. Skolans huvudman (i de kommunala skolornas fall kommunen) ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmel- serna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra för- fattningar.5 Kommunerna har stor frihet att bestämma hur verksamheten ska organiseras och ansvarar för att skolan får de resurser 5 2 kap. 8 §, Skollagen 2010:800. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och och övriga förutsättningar som behövs för att de nationella målen ska kunna nås. Det är kommunens högsta ledningsorgan som har i uppdrag att ansvara för skolverksamheten enligt skollagen och kommunallagen och därmed ansvar för att eleverna i de kommunala skolorna uppnår de nationella målen och kravnivåerna. Det innebär att det är kommunfullmäktige som är mottagare av statens upp- drag. Kommunfullmäktige ska enligt kommunallagen och skollagen utse en eller flera nämnder för att fullgöra det statliga skolupp- draget.6