sou · H2B347 · 2014-06-27 00:00:00 — Mot ovan angiven bakgrund anser vi att det skulle vara olämp- ligt att genomföra en reform till bindande beslut från . Vi föreslår istället att ARN:s avgöranden även i fortsättningen ska utgöra rekommendationer. 12 Genomförande av direktivet 12.1Allmänt om genomförande av EU-direktiv Ett EU-direktiv är bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås, men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet (artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Detta innebär att staterna inte är bundna av sådant som direktivets termi- nologi och systematik, om det avsedda resultatet uppnås med en annan terminologi och systematik. Härigenom kan ett direktiv införlivas i respektive medlemsstats rättsordning genom en lagstift- ningsteknik som är ändamålsenlig och välkänd i respektive medlems- stat. Genomförande av ett EU-direktiv i nationell rätt kräver inte nödvändigtvis, enligt praxis, att bestämmelserna i direktivet återges ordagrant i uttryckliga och specifika författnings- bestämmelser (se t.ex. mål C-131/88 Kommissionen mot , 1991 I-825, punkt 6). Vad det handlar om är att i nationell rätt lägga fast en rättslig ram som garanterar att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt. För detta ändamål ska medlemsstaterna i sin nationella rättsordning vidta alla nöd- vändiga åtgärder för att säkerställa direktivets fulla verkan i enlighet med de mål som eftersträvas med direktivet. Uppfyller nationell rätt redan vad som krävs i direktivet behöver normalt sett inga genomförandeåtgärder vidtas. Det krävs att de regler som genomför ett direktiv är bindande och att enskilda har möjlighet att identifiera sina rättigheter enligt direktivet och kan göra dessa rättigheter gällande vid domstol.1 har t.ex. underkänt att genomförande av bestäm- melser i direktiv som innebär rättigheter för enskilda kan ske genom administrativ praxis eftersom sådan praxis kan ändras efter 1 Se t.ex. mål C-361/88, Kommissionen mot [1991] ECR I-2567. en myndighets gottfinnande och inte alltid offentliggörs i önskad utsträckning.2 Att myndigheter rent faktiskt tillämpar ett direktivs bestämmelser är alltså inte tillräckligt för att direktivet ska anses vara genomfört.3 När det däremot gäller bestämmelser i direktiv som är av sådan karaktär att de inte medför några rättsverkningar för enskilda, ställs inga krav på införlivande genom författnings- bestämmelser. I sådana fall är det tillräckligt att medlemsstaten kan visa att dess myndigheter har administrativa rutiner som lever upp till direktivets krav. 12.2Utgångspunkter för genomförande av direktivet Direktivet om alternativ tvistlösning är ett minimidirektiv. Det innebär att medlemsstaterna, för att uppnå en högre konsument- skyddsnivå än vad som föreskrivs i direktivet, är fria att behålla eller införa bestämmelser som är strängare än de som följer av direktivet (artikel 2.3). Enligt direktivet är det upp till medlemsstaterna att besluta om de tvistlösningsorgan som är inrättade på deras territorium ska ge rekommendationer angående lösning av konsumenttvister eller om de ska ålägga parterna bindande lösningar (artikel 2.4). Direktivet ställer vidare inte upp någon skyldighet för näringsidkare att delta i tvistlösningsförfaranden eller att följa besluten. Det svenska genomförandet av direktivets bestämmelser om alternativ tvistlösning bör ske på ett sådant sätt att direktivets kon- sumentskyddande syfte säkert är uppfyllt. är det viktigt att inte mer än nödvändigt belasta det befintliga och redan väl- fungerande svenska systemet, främst verksamheten vid , med praktiska och administrativa skyldigheter som riskerar att försvåra verksamheten. När det gäller de bestämmelser i direktivet som med- för rättsverkningar för enskilda, framförallt reglerna om närings- idkares skyldighet att informera konsumenter om alternativ tvist- lösning (artikel 13), är det vidare av särskild vikt att regleringen görs så tillgänglig och lättillämpad som möjligt för de som berörs. 2Se t.ex. mål C 242/94, Kommissionen mot [1995] ECR I-3031. 3Se t.ex. mål C-339/87, Kommissionen mot [1990] ECR I-851. 12.3Direktivets syfte och tillämpningsområde Syftet med direktivet är, enligt artikel 1, att uppnå en hög konsu- mentskyddsnivå och därigenom bidra till en välfungerande inre marknad genom att säkerställa att konsumenter kan lämna in klago- mål mot näringsidkare till organ som erbjuder oberoende, opartiska, öppna, effektiva, snabba och rättvisa alternativa tvistlösningsförfar- anden. För att direktivets syfte ska uppnås ställer artikel 5.1 upp kravet att medlemsstaterna ska se till att konsumenter, vid tvister mot näringsidkare som är etablerade på staternas respektive territorium, ska ha tillgång till alternativa tvistlösningsförfaranden som upp- fyller direktivets krav. Artikeln är direktivets portalbestämmelse och innebär att medlemsstaterna måste se till att det finns tillgång till alternativ tvistlösning för alla typer av konsumenttvister som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Det är direktivets tillämp- ningsområde såsom det avgränsas i artikel 2 som sätter gränsen för medlemsstaternas skyldighet att se till att det finns alternativ tvist- lösning. Av artikel 2 framgår att tvister som faller inom direktivets tillämp- ningsområde är inhemska och gränsöverskridande tvister om avtals- förpliktelser som härrör från köpeavtal eller tjänsteavtal mellan näringsidkare som är etablerade i unionen och konsumenter som är bosatta i unionen (artikel 2.1). Enligt artikeln gäller direktivets krav på tillgång till tvistlösning för samtliga marknader, förutom för tvister rörande hälso- och sjukvårdstjänster, utbildning som tillhandahålls av offentliga aktörer och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (artiklarna 2.2 c, h och). Direktivet omfattar bara tvister som inleds av en konsument mot en näringsidkare. Utanför direktivet faller därför tvister mellan när- ingsidkare och tvister som inleds av en näringsidkare mot en konsu- ment (artiklarna 1 samt 2.2 d och g). Direktivet ska inte heller tillämpas på direkta förhandlingar mellan konsumenten och närings- idkaren (artikel 2.2 e). Med alternativ tvistlösning enligt direktivet avses ett tvistlös- ningsförfarande som motsvarar de kvalitetskrav som ställs upp i direktivet och som tillhandahålls av ett tvistlösningsorgan som har godkänts och anmälts till kommissionen (artikel 2 jämfört med artiklarna och h samt artikel 20.2). Som alternativ tvistlösning enligt direktivet räknas inte företags interna system för klagomåls- hantering eller försök av en domare att lösa en tvist under ett rätts- ligt förfarande (artiklarna 2.2 b och f). För att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla alternativ tvist- lösning, kan medlemsstaterna använda sig av befintliga, välfunge- rande, alternativa tvistlösningsorgan och vid behov anpassa deras behörighetsområde, alternativt inrätta nya organ eller sektorsöver- gripande organ för de sektorer där det inte finns något organ (artikel 5.3 jämfört med skäl 24). 12.4Tvistlösningsorgan som berörs av direktivet Förslag och bedömning: Direktivets krav på tillgång till alter- nativ tvistlösning för konsumenter genomförs i första hand genom att ARN:s kompetensområde utvidgas när så krävs. Utredningen ser också positivt på att ARN:s verksamhet kompletteras av tvist- lösningsorgan som drivs av näringslivet. 12.4.1ARN och vissa särskilda branschnämnder berörs av direktivet Direktivet kräver att medlemsstaterna ska se till att alla konsument- rättsliga avtalstvister som faller inom direktivets tillämpningsområde ska kunna hänskjutas av konsumenter till något tvistlösningsorgan som är godkänt och anmält till enligt direktivet (jfr artiklarna 4.1 h, 5.1 och 20.2). Direktivet gör i detta samman- hang ingen skillnad på tvistlösning som bedrivs av en myndighet, eller tvistlösning vid privata nämnder eller andra organ. Både nation- ella statliga myndigheter och privata tvistlösningsorgan kan fungera som alternativa tvistlösningsorgan i direktivets mening, så länge som de har godkänts av medlemstaten i fråga (jfr artikel 2). har som framgått redan ett väl fungerande system för prövning av konsumenttvister utanför domstol, främst genom , som hanterar konsumenttvister inom många olika områden. Vår utgångspunkt är därför att genomförande av direktivets krav på tillgång till alternativ tvistlösning i första hand ska ske genom att ARN:s kompetensområde utvidgas när så krävs och att ARN:s verksamhet även i övrigt anpassas till direktivets krav. finns det vissa branschinrättade prövningsnämnder som hanterar tvister inom specifika områden som är undantagna från Enligt nuvarande ordning är det tre branschnämnder som kompletterar ARN:s verksamhet på det sättet. Det handlar om (se 4 § 5 i nämndens instruktion och 1 § 9 KOVFS 2009:1), som prövar tvister rörande värmepumpar, och två av Svensk Försäkrings nämnder (5 § 6 i nämndens instruktion) – som prövar vissa försäkrings- frågor. Tvister rörande advokatverksamhet är också undantagna från ARN:s kompetens (4 § första stycket 4 i nämndens instruktion), trots att det inte finns något annat utomrättsligt tvistlösningsorgan som hanterar sådana tvister. Med anledning av direktivets genomförande i , avser () att inrätta ett eget tvistlösningsförfarande för prövning av sådana tvister (nämnden kommer att kallas för ). Tvister som prövas, eller kommer att prövas, av dessa bransch- nämnder är i många fall sådana konsumenttvister som omfattas av direktivet. För att tvisterna även framöver ska kunna undantas från ARN:s kompetensområde, krävs därför att branschnämnderna anpassas så att de lever upp till direktivets krav och godkänns som alternativa tvistlösningsorgan enligt direktivet. I annat fall måste ARN:s kompetensområde utvidgas till att omfatta tvisterna i fråga. Förutom , är det alltså de ovan angivna nämnderna inom Svensk Försäkring, och planerade som berörs direkt av det nya direktivet om alternativ tvistlösning för konsumenter. 12.4.2Utredningens principiella överväganden angående branschnämnder Att näringslivet tillhandahåller tvistlösningsorgan för prövning av konsumenttvister är positivt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Dessutom visar erfarenheter från och de övriga nordiska länderna att efterlevnaden av beslut från branschorgan i allmänhet är hög. Att seriösa branschorganisationer driver egna organ för alter- nativ tvistlösning kan också gynna de näringsidkare som är medlem- mar i organisationerna, eftersom det kan utgöra ett konkurrens- verktyg att kunna erbjuda kunder möjlighet att lämna in klagomål till ett särskilt tvistlösningsorgan. Förekomsten av branschspecifika organ kan på det sättet även ha en positiv inverkan på de berörda branscherna som helhet, vilket i förlängningen gagnar såväl konsu- menter som näringslivet och samhället i stort. Om branschnämnder anmäls som alternativa tvistlösningsorgan enligt direktivet, kommer de dessutom att vara underkastade samma krav på effektivitet, oberoende och opartiskhet som och stå under samma tillsyn som (se avsnitt 12.20 och 12.21). Direktivets krav kommer därmed att innebära en kvalitetsgaranti när det gäller de aktuella branschnämnderna. Mot ovan angiven bakgrund, är vi positiva till att låta näringslivet anordna alternativ tvistlösning, så länge som respektive bransch- nämnd uppfyller direktivets kvalitetskrav. I den mån de bransch- nämnder som prövar tvister som är undantagna från bedöms kunna leva upp till direktivet krav, är det alltså vår bedöm- ning att de bör fortsätta att hantera tvisterna i fråga. Även inom andra områden kan det av samma skäl finnas anledning att låta branschen ta ansvar för att inrätta organ för prövning av konsumenttvister. är det, som redan har nämnts, aktuellt att överväga om bör tillhandahålla tvistlösning rörande advokat- verksamhet. Naturligtvis måste varje branschnämnd som avser att fungera som ett alternativt tvistlösningsorgan enligt direktivet bedömas för sig när det gäller om verksamheten lever upp till direktivets krav och är ändamålsenlig. Våra bedömningar i dessa avseenden framgår i avsnitt 12.10. I slutändan kommer det att bli en fråga för den myndighet som utses som behörig myndighet enligt direktivet att avgöra vilka tvistlösningsorgan som kan godkännas enligt direk- tivet (se artiklarna 18, 19 och 20 i direktivet och avsnitt 12.20 och 12.21 nedan). I det här sammanhanget vill vi också påpeka att det finns många branschdrivna reklamationsnämnder som inte direkt berörs av direk- tivet, eftersom tvister som ligger inom deras ansvarsområden inte undantas från ARN:s kompetens (se avsnitt 6.3 angående närings- livets egenåtgärder). Exempel på sådana branschnämnder är , Begrav- ningsbyråers och Bostadsrättsnämn- den. Dessa nämnder verkar alltså vid sidan av , och har inte agerat för att deras tvistlösning ska ersätta ARN:s. Vi har varit i kontakt med vissa av dessa nämnder och enligt den infor- mation som vi har fått fram har de inte för avsikt att anpassa verksamheten helt till direktivets krav. Ingenting hindrar i och för sig att de gör det , och då anmäler sig för att bli god- kända enligt direktivet. Om det blir aktuellt, får regeringen bedöma om det finns skäl att inskränka ARN:s behörighet och överlämna tvistlösningen på området i fråga till den privata branschnämnden.4 Direktivet hindrar visserligen inte att det finns flera godkända tvist- lösningsorgan som prövar tvister inom ett och samma område. För att systemet ska vara tydligt för både konsumenter och närings- idkare, anser vi ändå inte att regeringen bör godkänna privata bransch- nämnder som parallellt med prövar tvister inom ett visst område. Den ordning som gäller bör alltså, enligt vår uppfatt- ning, bestå. Direktivet hindrar inte att det bedrivs annan verksamhet för alternativ tvistlösning vid sidan av de godkända organen. Vi vill framhålla att även andra branschnämnder än sådana som blir godkända enligt direktivet kan vara välfungerande och fylla en viktig funktion för konsumenter som har hamnat i tvist med näringsidkare inom vissa sektorer.5 12.5ARN:s generella kompetensområde anpassas till direktivet Förslag och bedömningar: Genom ändring i förordningen med instruktion för , förtydligas att prövar avtalsrättsliga tvister i direktivets mening, genom att det där anges att nämnden ska pröva tvister med anledning av ett avtal mellan en konsument och en näringsidkare om en vara, tjänst eller annan nyttighet. Innebörden av begreppen konsument och näringsidkare i förordningen med ARN:s instruktion stämmer överens med begreppens innebörd enligt direktivet. Någon ändring i ARN:s instruktion behövs därför inte när det gäller dessa begrepp. hanterar redan inhemska och gränsöverskridande tvister i enlighet med vad direktivet kräver. Någon ändring i nämndens instruktion krävs därför inte heller i det avseendet. 4Enligt artikel 5.4 c i direktivet, kan ett tvistlösningsorgan avvisa ett ärende om det hanteras eller har hanterats av ett annat tvistlösningsorgan som godkänts enligt direktivet. 5Se Hotell- och Restaurangföretagares remissyttrande av , över Europeiska Kommissionens förslag till direktiv om alternativ tvistlösning vid konsument- tvister och till förordning om tvistlösning online vid konsumenttvister. Som redan har angetts, är det vår utgångspunkt att genomförande av direktivets krav på tillgång till alternativ tvistlösning för konsumenter ska ske främst genom att ARN:s generella kompetensområde anpassas till direktivets tillämpningsområde. I detta avsnitt analyserar vi hur direktivets tillämpningsområde förhåller sig till den avgränsning av området för ARN:s verksamhet som gäller . Mot den bakgrunden föreslår vi sedan hur huvudregeln för ARN:s kompetens- område bör formuleras. 12.5.2ARN:s nuvarande generella kompetensområde Vilka tvister som enligt huvudregeln faller under ARN:s kompe- tensområde definieras i förordningen med nämndens instruktion (1 § 1). Där anges att nämnden ska pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet som näringsidkaren har tillhandahållit konsumenten. Därutöver ska nämnden även pröva tvister om skadestånd mellan fysiska personer och juridiska personer eller enskilda näringsidkare om den fysiska personens anspråk på skadestånd helt eller delvis kan komma att omfattas av motpartens ansvarsförsäkring och skadan inte upp- kommit i samband med den fysiska personens näringsverksamhet (1 § 2). 12.5.3ARN ska pröva tvister om avtalsförpliktelser Enligt den nuvarande definitionen av ARN:s grundläggande behörig- het, ska alltså pröva tvister mellan konsumenter och närings- idkare som rör en vara, tjänst eller annat nyttighet som näringsidkaren har tillhandahållit konsumenten (1 § 1). Redan av den nuvarande bestämmelsen följer alltså att prövar avtalsrättsliga tvister mellan konsumenter och näringsidkare, även om begreppet avtal inte nämns uttryckligen. kommer genomförande av direk- tivet att medföra att avgränsningen till just avtalsrättsliga tvister kommer att få avgörande betydelse för bestämningen av ARN:s kompetensområde, eftersom det är just den avgränsningen som sätter ramarna för direktivets tillämpning. Direktivets krav på i princip full tillgång till alternativ tvistlösning för konsumenter innebär nämligen, som framgått, att kommer att behöva pröva alla avtalsrättsliga konsumenttvister som inte undantagits från direkti- vet, och som inte prövas av andra tvistlösningsorgan som godkänts enligt direktivet. Tvister som rör utomobligatoriska förhållanden kommer däremot att kunna avvisas av på den grunden att de faller utanför direktivet (detta utvecklas närmare i avsnitt 12.6.4). Vi anser mot den bakgrunden att det bör förtydligas i ARN:s instruk- tion att det är just tvister rörande avtal mellan konsumenter och näringsidkare som ska prövas. Av den nuvarande bestämmelsen i ARN:s instruktion framgår vidare att prövar tvister rörande varor, tjänster eller andra nyttigheter som näringsidkaren har tillhandahållit konsumenten. tillämpar visserligen bestämmelsen så att nämndens behörig- het omfattar alla typer av avtalsförpliktelser, även om näringsidkaren ännu inte har tillhandahållit en vara eller en tjänst, exempelvis vid fråga om dröjsmål. Ordalydelsens är otydlig. Vi anser därför att det i stället bör föreskrivas att nämnden ska pröva tvister mellan en konsument och en näringsidkare med anledning av ett avtal mellan dem. Som nämnts ovan, prövar enligt sin instruktion , förutom avtalsrättsliga konsumenttvister, sådana tvister där det inte finns ett avtalsförhållande mellan konsumenten och näringsidkaren, men där en fråga om skadestånd ändå kan komma att omfattas av en näringsidkares ansvarsförsäkring (1 § 2). Den bestämmelsen kom- mer vi att behandla i kapitel 14, i samband med att vi överväger åtgärder för att effektivisera och förbättra verksamheten vid . 12.5.4Innebörden av begreppen konsument och näringsidkare ändras inte Begreppet konsument definieras i direktivet som varje fysisk person som agerar för ändamål som faller utanför den egna närings- eller yrkesverksamheten (artikel 4.1 a). Definitionen korresponderar väl med vad som anges i flertalet andra EU-instrument på konsument- rättens område. I svensk rätt brukar konsumentdefinitionen däremot även innehålla ett huvudsaklighetsrekvisit. I konsumentköplagen (1990:932) och i konsumenttjänstlagen (1985:716), liksom t.ex. i lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (1994:1512), anges att konsument är den fysiska person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet. Motsvarande definition finns även i ARN:s instruktion (2 §). ARN:s instruktion är något vidare än enligt annan konsu- menträttslig lagstiftning, eftersom det anges där att även ett dödsbo räknas som konsument vid tillämpning av instruktionen. Detta tillägg infördes på begäran av , så att även tvister avseende begravningstjänster som anmäldes av dödsbon skulle kunna prövas av nämnden (se betänkande 1997/98:LU21 s. 35). Vid genomförandet av andra konsumenträttsliga EU-akter har överensstämmelsen mellan den svenska och den EU-rättsliga kon- sumentdefinitionen övervägts, (se t.ex. prop. 2010/11:85 s. 29). Det har då bedömts att konsumentdefinitionen i de svenska för- fattningsbestämmelser som införs med anledning av EU-rätts- akterna, bör utformas på samma sätt som i annan närliggande svensk lagstiftning, dvs. med ett huvudsaklighetsrekvisit. I nu aktu- ellt direktiv har det dessutom klargjorts att vid avtal som faller både utom och inom en persons näringsverksamhet ska personen ändå anses vara konsument om näringssyftet är så begränsat att det inte dominerar avtalet (se skäl 18). Mot den bakgrunden anser vi att den nuvarande definitionen av konsument i ARN:s instruktion och är förenlig med direktivet. Att begreppet enligt ARN:s instruktion även omfattar dödsbon, strider inte mot direktivet, eftersom detta inte hindrar att tvistlösningsorganen även prövar tvister som an- mäls av andra aktörer än sådana som är konsumenter i direktivets mening. Direktivets genomförande kräver alltså inte att innebörden av begreppet konsument i ARN:s instruktion ändras. Näringsidkare definieras enligt direktivet som en fysisk eller juridisk person som agerar för ändamål som faller inom ramen för den egna närings- eller yrkesverksamheten (artikel 4.1 b). Direk- tivet poängterar att det saknar betydelse om en juridisk person ägs av det allmänna eller är privatägd. Direktivets definition av närings- idkare inkluderar även sådana personer som agerar i en närings- idkares namn eller för dennes räkning. Även det svenska närings- idkarbegreppet, såsom det definieras i ARN:s instruktion, omfattar anställda, agenter eller andra som handlar i näringsidkarens namn eller för dennes räkning. Det följer av allmänna civilrättsliga principer. Det svenska näringsidkarbegreppet omfattar också statliga och kom- munala organ som bedriver näringsverksamhet (jfr SOU 1978:40 s. 144 och SOU 1994:14 s. 257). Inte heller när det gäller definitionen av begreppet näringsidkare behövs alltså någon ändring i ARN:s instruktion. 12.5.5ARN ska pröva tvister rörande avtal om varor, tjänster eller andra nyttigheter Direktivets tillämpningsområde avgränsas till konsumenttvister rörande avtalsförpliktelser som härrör från köpeavtal eller tjänste- avtal. Som redan har nämnts undantas tvister rörande hälso- och sjukvårdstjänster, utbildning som tillhandahålls av offentliga aktörer och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse uttryckligen från direktivets tillämpningsområde (artiklarna 2.2 h, i och c). Inne- börden av begreppen köpeavtal och tjänsteavtal har betydelse för hur ARN:s kompetensområde ska bestämmas och formuleras. Köpeavtal definieras enligt direktivet som varje avtal där närings- idkaren överlåter eller åtar sig att överlåta äganderätten till en vara till konsumenten och där konsumenten betalar eller åtar sig att betala priset för denna, inbegripet avtal vari både varor och tjänster ingår (artikel 4.1 c). Begreppets innebörd enligt direktivet stämmer överens med vad som avses med köpeavtal enligt svensk rätt.6 Som tjänsteavtal räknas enligt direktivet varje avtal som inte är ett köpeavtal, där näringsidkaren tillhandahåller eller åtar sig att tillhandahålla en tjänst till konsumenten och där konsumenten betalar eller åtar sig att betala priset för denna (artikel 4.1 d). Begreppet tjänsteavtal som det används i direktivet omfattar alltså bl.a. konsumenttvister rörande avtal om hyra av lös egendom. Den svenska konsumenttjänstlagen (1985:716) är däremot inte direkt tillämplig på sådana avtal. Begreppet tjänsteavtal har alltså enligt direktivet en vidare innebörd än i svenska konsumenträttsliga sam- manhang.