sou · H2B335 · 2014-06-04 00:00:00 — Det som kommer att påverka storleken av ett eventuellt bortfall är hur många fler omprövningar som kommer att ske till följd av den föreslagna ändringen. Antalet omprövningar är i sin tur beroende av statens och myndigheternas ambitionsnivå i miljö- arbetet. I vilken utsträckning bestämmelserna ska tillämpas och vilka anläggningar som ska bli föremål för omprövning eller ny prövning är inget utredningen har i uppdrag att se över. Utredningen lämnar i detta slutbetänkande liksom i förra delbetänkandet SOU 2013:69 endast förslag till system som möjliggör en förnyad prövning av äldre tillstånd så att dessa överensstämmer med MB:s och krav. Först vid tillämpning av detta system kan vattenkraftproduktionen eventuellt komma att påverkas. Effekten av ett upphävande av ersättningsrätten kan emellertid mildras och ges acceptans genom framtagandet av vägledande prioriteringsgrunder för omprövning, se avsnitt 6.6.1. Prioriteringen bör bl.a. utgå från var vinsterna av en miljöförbättring antas överstiga förlusten av en reducerad kraftproduktion. beakta energiförsörjning samt behovet av reglerkraft och produktion av förnybar energi. Dessa behov måste självklart vägas mot de intressen som regleras i MB och av . I detta sammanhang kan nämnas att av totalt cirka 2 000 vattenkraftverk i står drygt 200 storskaliga vattenkraftverk för av den totala vattenkraftproduktionen.16 Mot bakgrund av den kostnads-nyttoanalys som bör prägla den ovan nämnda prioriteringen bedömer utredningen det som osannolikt att dessa anläggningar, som är mycket viktiga för energiförsörjning, kommer att bli föremål för omfattande omprövningsåtgärder. 16 SOU 2013:69 s. 328 f. Konsekvenser av utredningens förslag Vilken påverkan ett borttagande av ersättningsrätten vid omprövning får på vattenkraftsproduktionen är således avhängigt ett flertal oklara omständigheter bl.a. vilka resurser myndigheterna tilldelas för omprövningar, hur prioriteringsgrunderna utformas, vilka krav på åtgärder som kommer att yrkas i en omprövnings- ansökan, vilka med nödvändighet kommer att variera med hänsyn till förhållandena i varje enskilt fall, och vilken bedömning domstolen sedan gör beträffande de sökta åtgärderna. Utredningen anser att det är alltför många oklara omständigheter för att kunna göra en kvalificerad uppskattning av vilken påverkan ett borttagande av ersättningsrätten vid omprövning får på vattenkraftsproduktionen. En sådan uppskattning skulle även riskera att cementeras som en sanning. Från utredningens branschföreträdande experter har det framförts att det är rimligt, med hänsyn till de yrkanden och krav som olika myndigheter framställer i vattenmål, att utgå från att det kan bli ett bortfall av elproduktion i storleks- ordningen 15–av den utbyggda vattenföringen, vilket bygger på krav på minimitappning motsvarande medellågvatten- föringen (MLQ). I sammanhanget kan emellertid också nämnas något om Havs- och vattenmyndighetens remissvar avseende utredningens delbetänkande SOU 2013:69 och förslaget däri om ny prövning. Som redogjorts för ovan är Havs- och vattenmyndigheten den myndighet som föreslås få i uppdrag att utforma prioriteringsgrunderna som i sin tur kommer att styra vilka verksamheter som kommer att nyprövas alternativt omprövas. Eftersom förslaget avseende ny prövning är mer genom- gripande än förslaget avseende omprövning bedömer utredningen att konsekvenserna av omprövningsförslaget torde bli något mindre än de som beskrivs i remissvaret.17 Havs- och vattenmyndigheten anförde bl.a. följande. För att komplettera utredningens konsekvensutredning har Havs- och vattenmyndigheten kombinerat uppgifter från samt tidigare insamlade uppgifter (av Havs- och vattenmyndigheten, vattenmyndig- heterna och länsstyrelserna) om vattenkraftverken. Myndigheten vill med nedanstående exempel visa på kostnader för fiskvägar samt vilka produktionsförluster, vid vattenkraftverken, som skulle kunna uppstå vid t.ex. en bestämd minimitappning. Beräkningen är en förenkling och innebär troligen att produktionsbortfallet överskattas något. 17 Havs- och vattenmyndigheten, Remiss, , dnr 3561-2013. Konsekvenser av utredningens förslag Medelhöjden för dammarna i de små kraftverken är enligt data från dammregister. Kostnad per meter fallhöjd är för fiskvägar enligt Havs- och vattenmyndighetens bedömning. Total kostnad för alla fiskvägar i kraftverk under 10 MW skulle då bli eller /år under . Det kan jämföras mot produktionsvärdet som, enligt Havs- och vatten- myndighetens bedömning är /år för dessa kraftverk. I genomsnitt producerar vattenkraften /år. Om en minimi- tappning som motsvarar MLQ (medellågvattenföringen) skulle införas för alla kraftverk skulle tappa eller av vatten- kraftsproduktionen. Vid en minimitappning på av MQ (medelvattenföringen) för alla kraftverk blir förlusten . En minimitappning motsvarande av MQ i kraftverk över 10 MW och MLQ i övriga skulle medföra ett produktionsbortfall på . Om vi istället inför en minimitappning motsvarande MLQ i kraftverk mindre än 10 MW blir produktionsminskningen 423 GWh eller av den totala vattenkraftsproduktionen. Värdet på ekosystemtjänster som då återskapas i över 1000 vattenförekomster är sannolikt större. Det skulle innebära minimitappning i över 1600 vattenkraftverk. Det är dock inte säkert att förlusten blir så stor eftersom mindre kraftverk inte alltid kan köra på så låga flöden utan måste spilla vattnet. Om minimitappningen i kraftverk mindre än 10 MW istället sätts till av MQ (medelvattenföringen) tappas maximalt 189 GWh av produktionen. Sammanfattningsvis menar att en ökad minimitappning samt byggande av fiskvägar inte behöver leda till några omfattande konsekvenser för elförsörjning eller på vattenkraftsbranschen som helhet. Genom att avsätta en viss procent av produktionsvärdet i t.ex. en fond skulle branschen gemensamt kunna finansiera sina miljöåtgärder. 11.5.7Upphävande av tillstånd på tillståndshavarens initiativ Som nämnts inledningsvis har utredningen i uppdrag att ta bort omotiverade skillnader mellan miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet. För miljöfarlig verksamhet finns en möjligt för verk- samhetsutövaren att på eget initiativ ansöka om upphävande av tillståndet hos mark- och miljödomstolen. Förfarandet är avsett för det fall en tidigare tillståndspliktig verksamhet övergår till att endast vara anmälningspliktig. Utredningen anser att motsvarande möjlighet även ska finnas för en verksamhetsutövare av vatten- verksamhet. Om tillståndet upphävs på grund av att verksamheten slutligen upphör och tillståndet avser en verksamhet vid en Konsekvenser av utredningens förslag vattenanläggning ska domstolen även ålägga verksamhetsutövaren att riva ut anläggningen eller medge någon annan att riva ut den. Konsekvenser för berörda företag och myndigheter Utredningen bedömer att den föreslagna ändringen inte kommer att medföra några administrativa kostnader för företagen. Den föreslagna bestämmelsen är frivillig för verksamhetsutövaren att tillämpa och är avsedd att underlätta för verksamhetsutövare. En ansökan om upphävande av tillstånd är som nämnts avsedd i första hand för de situationer där en tidigare tillståndspliktig verk- samhet övergår till att endast omfattas av anmälningsplikt. Utred- ningen menar att en sådan ansökan till domstol inte behöver vara omfattande och att den dessutom kan hanteras utan någon större arbetsinsats. Det innebär att den föreslagna ändringen inte kommer att medföra några större administrativa kostnader för berörda företag. Utredningen bedömer inte heller att den föreslagna ändringen kommer medföra en sådan ytterligare arbetsbörda för mark- och miljödomstolarna att särskilda resurser behöver tilldelas. 11.6.1Prövningspliktens och tillståndsprövningens utformning för ny markavvattning – en uppdelad prövning av miljötillstånd och förrättning Markavvattning utgör vattenverksamhet och omfattas liksom övrig vattenverksamhet av en generell tillståndsplikt. Till skillnad från annan vattenverksamhet är dock inte undantagsregeln i 11 kap. 12 § MB tillämplig. Det innebär att all markavvattningsverksamhet och anläggningar för detta kräver tillstånd. Tillståndsprövning sker vid eller mark- och miljödomstol som första instans. Utöver tillstånd kan en markavvattningsverksamhet även kräva dispens från det markavvattningsförbud som råder i stora delar av landet. Dispensen meddelas av . Efter att tillstånd har meddelats bildas en samfällighet för utfö- rande och drift av en markavvattningsanläggning. Bildandet sker med stöd av LSV och beslutas av den myndighet som prövar till- ståndet. Genom bildandet av samfälligheten fördelas andelstal för varje Konsekvenser av utredningens förslag Förvaltningen av samfälligheten kan ske genom s.k. delägar- förvaltning eller genom en samfällighetsförening. Om samfälligheten vill förvaltas av en samfällighetsförening bildas en sådan vid samman- träde med delägarna genom att de antar stadgar och utser styrelse. Bild- andet kan ske genom att lantmäterimyndigheten håller i sammanträdet. Mark- och miljödomstolen har möjlighet att förordna en markavvattningsakkunnig. Den markavvattningssakkunniga ska säkerställa att markavvattningsanläggningen får en ändamålsenlig utformning, att alla deltagares intressen tas till vara och att kostnaderna för anläggningen fördelas rättvist mellan deltagarna. Kostnaderna för en markavvattningssakkunnig ingår som en del av rättegångskostnaderna och fördelas efter vad som är skäligt på de som kommer att delta i markavvattningssamfälligheten. Som nämnts i avsnitt 11.4.1 föreslår utredningen att prövningen av vattenverksamheter ändras och omdefinieras genom att tillstånds- respektive anmälningsplikten ska framgå av regeringens föreskrifter. Även markavvattning ska enligt utredningens förslag infogas i systemet med tillstånds- och anmälningsplikt uppräknade i en förordning. Det innebär att de markavvattningsverksamheter som anges som en A-verksamhet ska prövas av mark- och miljö- domstol som första instans medan de verksamheter som anges som en C-verksamhet ska anmälas till tillsynsmyndigheten. Utredningen föreslår att prövningen av nya markavvattnings- verksamheter med tillhörande anläggningar delas upp i en miljö- prövning och en prövning enligt AL. Miljöprövningen innebär att verksamheten med tillhörande anläggningar prövas enligt efter en ansökan om tillstånd till mark- och miljö- domstolen eller en anmälan till . I stället för att prövningsmyndigheten också beslutar om inrättande av en samfällig- het föreslår utredningen att lantmäterimyndigheten inrättar en gemen- samhetsanläggning enligt bestämmelserna i . En gemensamhets- anläggning ska inrättas för det fall fler än en fastighet har nytta av markavvattningsanläggningen. Som tidigare kan även lantmäteri- myndigheten bilda en samfällighetsförening för att förvalta gemen- samhetsanläggningen. Det föreslagna förfarandet innebär således en uppdelning mellan prövning av miljötillståndet i domstol eller anmälan till tillsynsmyndigheten och inrättande av en gemensamhets- anläggning genom förrättning av lantmäterimyndigheten för den prövade eller anmälda verksamheten. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för berörda företag och enskilda Syftet med förslaget är att förenkla prövningen av markav- vattningsverksamhet och anpassa den till det system som gäller för övriga verksamheter enligt MB. Utredningen bedömer sammantaget att en uppdelning av prövningen enligt utredningens förslag bör innebära en besparing i stort. Som nämnts ovan sker all prövning, miljöprövningen enligt MB och inrättande av en samfällighet enligt LSV, av en myndighet. För en prövning av domstol eller länsstyrelse står staten för själva handläggningskostnaden, men det är reglerat bl.a. i 25 kap. MB vilka kostnader som ska betalas av sökanden eller deltagarna i markav- vattningen, se bl.a. 25 kap. 8 och 10 §§. förrättningsverksamhet är däremot helt avgiftsfinansierad och de som kommer att delta i markavvattningsanläggningen får betala del av avgiften efter vad som är skäligt. Genom utredningens förslag att flytta den del av prövningen som avser inrättande av en gemensamhetsanläggning till lantmäteri- myndigheten kommer kostnaderna för den prövningen alltså belasta de som ska delta i markavvattningsverksamheten. I mål rörande tillstånd till markavvattning har det dock varit vanligt att mark- och miljödomstolen förordnar en markavvattningssakkunnig. Kostnaden för denna fördelas efter vad som är skäligt på deltagarna. Utredningen föreslår att den markavvattningssakkunnigas roll i stället tillvaratas genom kompetensen hos de tekniska råd som finns i mark- och miljödomstolarna såvitt avser prövningen av miljötillståndet. Det innebär att en kostnad för en markavvatt- ningssakkunnig inte kommer uppstå i domstol och därmed inte behöver betalas av de deltagande fastigheterna. Den markavvatt- ningssakkunniges tidigare uppgift avseende inrättande av en samfällighet och fördelningen av ansvar mellan de deltagande fastigheterna kommer enligt utredningens förslag att bestämmas av lantmäterimyndigheten inom ramen för inrättande av en gemensam- hetsanläggning. För detta arbete kommer lantmäterimyndigheten att debitera förrättningskostnader. Kostnaden för utförandet av denna uppgift kommer fortfarande belasta deltagarna i markavvattnings- samfälligheten men då som förrättningskostnader. Det har framförts viss kritik till utredningen angående förslaget om att låta delar av tillståndsprövningen för markavvattning föras över till Konsekvenser av utredningens förslag förrättnings- kostnader påstås vara höga jämfört med kostnaden för att ansöka om tillstånd i mark- och miljödomstol. En ansökan om tillstånd till markavvattning är förhållandevis ovanlig . Det har därför varit svårt för utredningen att få fram uppgifter om vad det kostar att ansöka om tillstånd till mark- avvattning. Enligt siffror kostar en ansökan om tillstånd till markavvattning . Utredningens förslag innebär att kostnaden för mark- avvattningssakkunnig i domstol inte längre behöver betalas av den eller de som söker tillstånd till verksamheten. kommer de behöva betala för lantmäterimyndighetens förrättningskostnader. arbete ska dock motsvara det som den markavvattningssakkunnige tidigare utfört. Sammantaget bedömer därför utredningen att förslaget inte kommer medföra ökade kostnader för den eller de som söker tillstånd till markavvattning. I stället menar utredningen att handläggningen av markavvattningssamfälligheter blir mer effektiv och att detta medför såväl kostnads- som tidsbesparing i stort för berörda utövare. Att AL blir tillämplig vid inrättande av en gemensamhetsanläggning för markavvattning innebär att handlägg- ningen blir enklare. Bl.a. kan styrelsen ges befogenhet att besluta om ändrade andelstal enligt 24 a § AL, samt att en gemensamhets- anläggning kan inrättas för flera syften , t.ex. vatten, avlopp, väg och markavvattning. Om det finns flera samfälligheter kan deras inbördes förhållanden regleras vid en förrättning. För- ändringar i fastighetsindelningen får dessutom direkt genomslag i markavvattningssamfälligheten i enlighet med 41–42 a §§ AL. Konsekvenser för berörda myndigheter Uppdelningen av prövning enligt MB av domstol eller länsstyrelse och inrättande av gemensamhetsanläggning vid lantmäterimyndigheten kommer innebära en minskad belastning på prövningsmyndig- heterna med motsvarande ökning på lantmäterimyndigheterna. Antalet ansökningar om tillstånd till ny markavvattning är förhållandevis litet, lantmäterimyndighetens beslut kommer att kunna överklagas till mark- och miljödomstol och det stora arbetet Konsekvenser av utredningens förslag i domstolen i dessa mål utförs av externa sakkunniga. Utredningen bedömer därför att den föreslagna ordningen inte kommer att få någon påverkan på domstolarnas resurstilldelning. Tanken med utredningens förslag är som nämnts att den mark- avvattningssakkunniges kompetens, som tidigare tillvaratagits genom särskilda förordnanden som sakkunnig, i stället ska kunna tillgodoses genom de tekniska råd som finns i mark- och miljödomstolen . Prövningsmyndigheternas uppgift enligt utredningens förslag är att se till verksamhetens och anläggningens utformning samt dess miljöpåverkan. Utredningen har inte gjort någon kartläggning av domstolarnas nuvarande kompetens inom markavvattningsområdet men bedömer att den eventuellt behöver förstärkas. Vid mer kom- plicerade mål ska dock en sakkunnig fortfarandet kunna förordnas. Behovet av tekniskt kunnande förväntas dock bli störst vid lantmäteriförrättningen enligt AL, där andelstal, nytta m.m. huvud- sakligen ska beräknas och bedömas. Tyngdpunkten på kompetens- förstärkning kommer därför att ligga på lantmäterimyndigheten. Behovet av kompetensförstärkning på lantmäterimyndigheten är enligt utredningen mer kopplat till utredningens förslag om omprövning som redogörs för i nästa avsnitt. Omprövning av ett tillstånd till markavvattning sker liksom för övriga vattenverksamheter efter ansökan hos mark- och miljödomstol. Ansökan om omprövning kan gälla villkor avseende markavvattnings- anläggningens eller markavvattningsverksamhetens miljöpåverkan men också förändring av deltagare och andelstal. Dagens bestämmelser om fördelning av rättegångskostnader innebär att den som söker omprövning själv får ersätta mark- och miljödomstolen för de kostnader som uppstår, bl.a. för kungörelse och markavvatt- ningssakkunnig. Det har medfört att en ansökan om att ompröva deltagande och andelstal i en markavvattningssamfällighet blivit kostsamt för den som ansöker om omprövning och har i sin tur medfört att omprövningar av deltagande och andelstal inte sker i tillräcklig omfattning. Många av dagens markavvattningssamfällig- heter har därför inte uppdaterade deltagarförteckningar och andels- tal vilket innebär att förhållandena i samfälligheten inte överens- Konsekvenser av utredningens förslag stämmer med verkligheten i fråga om fastigheters påverkan och belastning på markavvattningsanläggningen. Det skapar också problem för tillsynsmyndigheten, då det är oklart vem eller vilka som är ansvariga för verksamheten och anläggningen och underhållet av denna. Omprövning av verksamheten och anläggningen av miljömässiga skäl I likhet med utredningens förslag om prövning av tillstånd till ny markavvattning föreslår utredningen att en uppdelning av ompröv- ning av tillstånd till markavvattning ska ske. Liksom ska en miljöomprövning av verksamheten och anläggningens utformning med avseende på dess miljöpåverkan ske enligt MB och prövas av mark- och miljödomstol som första instans. I det avseende föreslås ingen förändring. Däremot föreslår utredningen att omprövning av samfällighetens deltagare och andelstal ska ske enligt AL i stället för enligt dagens regler i LSV, se mer om detta nedan. Beträffande omprövning enligt MB föreslår utredningen ett tillägg i 24 kap. 5 § första stycket MB som förtydligar att även anläggningens utformning kan omfattas av en omprövning. Genom förslaget klarläggs att även utformningen av en markavvattnings- anläggning ska kunna ändras genom omprövning enligt MB, t.ex. genom att ett tidigare rätat vattendrag återmeandras. Utredningen har i delbetänkandet SOU 2013:69 föreslagit att regeringen bemyndigas att meddela generella föreskrifter även för vattenverksamhet. I fråga om markavvattning bedömer utred- ningen att generella föreskrifter bör vara en lämplig väg att miljö- anpassa befintliga verksamheter. Som nämnts ovan finns det ett mycket stort antal markav- vattningsverksamheter, minst cirka 57 000 och behovet att ompröva verksamheterna och anläggningarnas utformning föreligger inte i samtliga. Utredningen föreslår därför att , i samråd med Havs- och vattenmyndigheten, och , ges i uppdrag att ta fram nationella vägledande grunder för vilka markavvattningsverksamheter eller markavvatt- ningsanläggningar som ska prioriteras för omprövning. Konsekvenser av utredningens förslag Omprövning av förhållandena i samfälligheten Omprövning av en markavvattningssamfällighet kan behövas t.ex. på grund av ändrad markanvändning. Det kan handla om att deltagare bör ha högre andelstal för att deras fastigheter medför större påverkan på omgivningen än vad de gjorde när samfällig- heten bildades. Bostäder kan exempelvis ha blivit industrier och gräsmattor kan ha asfalterats. Omprövningen sker då fristående, utan koppling till miljötillståndet eller ändring i fastighetsindel- ningen. I syfte att underlätta sådan omprövning, oftast med avseende på deltagande och andelstal, ska prövningen enligt utredningens förslag ske genom en förrättning enligt AL. Rätten att begära förrättning följer och ansökan ska göras till lantmäterimyndigheten. Efter en sådan omprövning ska markavvattningssamfälligheten och markavvattningsanläggningen anses vara inrättade enligt AL. Detta är viktigt för framtiden, eftersom då bli tillämpliga på samfälligheten. Det gäller bl.a. reglerna om fördelning av andelstal till följd av ändringar i fastighetsindelningen (41–42 a §§ AL) och möjligheten att komma överens om inträde eller utträde ur en samfällighet samt ändring av andelstal, en överenskommelse som blir giltig efter godkännande av lantmäterimyndigheten (43 § AL). Reglerna i AL och FBL om kostnadsfördelning blir tillämpliga vilket innebär bl.a. att kostnaderna för en förrättning fördelas efter vad som är skäligt. Omprövning i samband med fastighetsbildningsåtgärd Utredningen föreslår också en tydligare och mer direkt koppling mellan fastighetsindelningen och markavvattningssamfälligheter, genom att lantmäterimyndigheten blir beslutsfattare för båda dessa delar när de aktualiseras . Syftet är en snabbare och enklare handläggning av bl.a. frågor om andelstal än vad som är möjlig . Utredningens förslag innebär att lantmäterimyndig- heten ska ta initiativ till en omprövning så fort det uppdagas att en inte uppdaterad markavvattningssamfällighet meddelad enligt LSV eller äldre lag berörs av en fastighetsbildningsåtgärd och det är lämpligt att så sker. Utredningen föreslår att det i FBL införs en särskild bestämmelse som knyter omprövningskravet till fastighets- Konsekvenser av utredningens förslag Omprövning kan därmed ske utan ansökan från part, om lantmäterimyndigheten anser att det är lämpligt. Vidare måste omprövningen kunna ske utan att fastighetsbildningen fördröjs. En grundläggande förutsättning för att detta officialinitiativ ska aktualiseras är att markavvattningssamfälligheten är känd för lant- mäterimyndigheten. Tanken är inte att lantmäterimyndigheten ska tvingas vidta mycket långtgående undersökningar, men kontroller i register, som samfällighetsregistret samt aktuell länsstyrelses register angående markavvattningar, samt hörande av inblandade sakägare måste givetvis krävas för att bestämmelsen ska få avsedd verkan. Genom att inrättande av gemensamhetsanläggning sker enligt AL kommer deltagandet i en markavvattningssamfällighet knytas till en fastighet i stället för som en ägare av en fastighet. Uppgifter om en markavvattningsanläggnings geografiska läge, deltagare och andelstal kommer även att föras in i fastighetsregistret. Sådan registrering sker av alla gemensamhetsanläggningar som inrättas enligt AL, se 21 § förordning (2000:308) om fastighetsregister. Genom en sådan registrering kan både deltagare i en samfällighet och samhället få en bättre kontroll över deltagare och geografiskt läge. Registrering kommer ske när tillstånd lämnas till ny markavvattning men också efter omprövning enligt AL av en befintlig markavvattningsanläggning. Konsekvenser för berörda företag och enskilda På samma sätt som för utredningens förslag om en uppdelad pröv- ning för ny markavvattning i domstolsprövning och lantmäteri- förrättning kommer även utredningens förslag om en uppdelad omprövning medföra att deltagande fastigheter får stå för förrätt- ningskostnaderna hos lantmäterimyndigheten.