sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — överklagande begära anstånd med att utveckla grunderna för sin talan, ge in kompletterande underlag etc. och det kommer det att vara även i fortsättningen. I sammanhanget noteras att till och med brottmålsdomar från tingsrätt ska överklagas från den dag då domen meddelades.13 Detsamma gäller domar i tviste- mål.14 Utredningen bedömer inte risken för rättsförluster på grund av att enskilda utgår från att samma överklagandetid som gällde vid överklagande av det underliggande beslutet också gäller vid över- klagande av domstolens avgörande som särskilt stor. Detta inte minst eftersom det i domstol är tydligt att fråga är om en ny, objektiv prövning där eller arbetslöshetskassan är den enskildes motpart. Som ett sätt att undvika oklarheter kan extra tydlighet iakttas vid utformningen av besvärshänvisningarna i mål om socialförsäk- ring och mål om arbetslöshetsförsäkring.15 Utredningen föreslår mot denna bakgrund att överklagande- tiden i mål om socialförsäkring och mål om arbetslöshetsförsäkring ska vara . 1351 kap. 1 § , RB. 1450 kap. 1 § RB. 15Se även avsnitt 5.2 om vikten av information från domstolarna till enskilda. 17Konsekvenser av utredningens förslag I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning finns bestämmelser om skyldighet att genomföra konsekvensutredningar när nya eller änd- rade föreskrifter föreslås. I utredningens direktiv anges att utredningen ska bedöma de kostnader och konsekvenser i övrigt som förslaget kan komma att medföra. Om förslaget förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras. Vidare anges särskilt att utredningen ska belysa vilka effekter som förslaget om specialisering av skattemålshanteringen i domstol be- döms få för hanteringen av övriga måltyper i de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Utredningen ska också belysa vilka konsekven- ser samtliga förslag som presenteras bedöms få för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltningsdomsto- larna. I uppdraget ingår också att bedöma hur förslagen påverkar berörda myndigheter, t.ex. och . Utredningen har i betänkandets olika avsnitt analyserat för- och nackdelar med respektive förslag och i en del fall presenterat alter- förslag. I detta avsnitt gör utredningen en mer övergripande och sammanfattande bedömning av de konsekvenser som utred- ningens förslag bedöms kunna medföra. Konsekvenser av utredningens förslag Bedömning: Förslaget bör leda till att parternas förtroende för domstolarna ökar. Det bör vidare kunna leda till att parterna får en större förståelse för hur domstolen har dömt, vilket kan minska antalet överklaganden. Förslaget kan även leda till ökad effektivitet. Förslaget bör kunna medföra att intresset för att bli domare ökar hos personer som är specialiserade eller som önskar arbeta specialiserat inom visst område. bör möjligheterna att rekrytera generalistdomare vara fortsatt gott. Förslaget kan kortsiktigt medföra vissa kostnadsökningar beroende på hur stora utbildningsinsatser som krävs för att specialisera domare och föredragande. kan speciali- sering leda till effektivare handläggning och förkortade om- loppstider, vilket i sin tur kan leda till kostnadsminskningar. Bättre processledning och domskrivning till följd av specialise- ring, kan medföra kostnadsbesparingar till följd av att antalet överklaganden minskar. Utredningen föreslår att förordningen (1996:382) med förvalt- ningsrättsinstruktion och förordningen (1996:380) med kammar- rättsinstruktion anpassas så att de ger utrymme för en indelning av domarna på avdelningar och enheter som möjliggör specialisering i mål där det finns behov av det. Genom förslaget ökar domstolarnas möjligheter att organisera sig och dela in domarna på ett sätt som gör det möjligt för domarna att bli specialiserade inom vissa målområden där det finns behov av det, framför allt inom skatteområdet. Med specialiserade domare ökar domarnas förutsättningar att utöva aktiv processledning, för- stå och bemöta parternas argument samt formulera domar och be- Konsekvenser av utredningens förslag Detta kommer berörda myndigheter, framför allt Skatte- verket, och de enskilda parterna till del, och bör leda till att par- ternas förtroende för domstolarna ökar. Det kan vidare leda till att parterna får en större förståelse för hur domstolen har dömt, vilket kan minska antalet överklaganden. Förslaget kan även medföra att domaren snabbare kan sätta sig in i och avgöra målet snabbare än om domaren inte har en sådan specialisering, dvs. leda till ökad effektivitet. Eftersom domare specialiserade på skatt fortfarande ska arbeta med andra måltyper, kommer specialiseringen inte att medföra några negativa effekter för övriga måltyper. Förslaget kan medföra att intresset för att bli domare ökar hos personer som är specialiserade eller som önskar arbeta specialiserat inom visst område. bör möjligheterna att rekrytera generalistdomare vara fortsatt gott. Förslaget kan kortsiktigt medföra vissa kostnadsökningar beroende på hur stora utbildningsinsatser som krävs för att specialisera domare och föredragande. kan specialisering leda till ef- fektivare handläggning och förkortade omloppstider, vilket i sin tur kan leda till kostnadsminskningar. Bättre processledning och dom- skrivning till följd av specialisering, kan medföra kostnadsbespa- ringar till följd av att antalet överklaganden minskar. 17.1.2Skriftlig sammanställning under handläggningen Bedömning: Förslaget kan innebära kostnadsökningar för domstolarna om det blir vanligt med skriftliga sammanställ- ningar. kan skriftliga sammanställningar också effekti- handläggningen av komplicerade mål och förkorta omloppstiderna, vilket kan bidra till kostnadsminskningar. Skriftliga sammanställningar skulle även kunna bidra till ett minskat antal överklaganden då det blir tydligare för parterna hur domstolen har uppfattat deras argumentation. De ekono- miska konsekvenserna av förslaget är därför svårbedömda. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen föreslår att det ska införas en bestämmelse om att rätten, när det är till fördel för handläggningen, ska göra en skriftlig sammanställning av parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på. Sammanställningen ska skickas till parterna för yttrande. Förslaget syftar till att effektivisera handläggningen av målen och förkorta omloppstiderna. Det är redan enligt dagens lagstiftning möjligt för förvaltningsdomstolarna att arbeta med skriftliga sam- manställningar. Syftet med att införa en särskild bestämmelse om skriftliga sammanställningar är att uppmuntra förvaltningsdom- stolarna att använda sig av detta verktyg i större utsträckning. Det är utredningens mening att en särskild bestämmelse om skriftliga sammanställningar kommer att tydliggöra för domstolarna att detta verktyg finns och kan användas. Det är domstolen som avgör om den ska använda sig av en skriftlig sammanställning, det avgörande är att det med hänsyn till målets beskaffenhet är till fördel för handläggningen. Detta torde enligt utredningens bedömning inne- bära att skriftliga sammanställningar kommer att förbehållas mer komplicerade mål. En annan effekt som skriftliga sammanställningar kan förväntas ha är att domskälen kan bli mer koncentrerade och fokuserade på de i målet tvistiga frågorna, vilket i sin tur skulle kunna leda till att parterna får en större förståelse för hur domstolen har dömt och kan minska antalet överklaganden. Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltnings- domstolarna. Förslagen bedöms påverka berörda myndigheter, t.ex. och , liksom de enskilda parterna i positiv riktning i och med att skriftväxlingen i målen kommer att bli mer effektiv och mindre omfattande. Om förslaget leder till färre överklaganden är det positivt också för de båda parterna. Konsekvenser av utredningens förslag De ekonomiska konsekvenserna är svårbedömda. Förslaget skulle i viss mån kunna innebära kostnadsökningar för domstolarna om det blir mycket vanligt med skriftliga sammanställningar eftersom dessa innebär ett nytt arbetsmoment. Å andra sidan kan sam- manställningarna leda till effektiviserad handläggning av målen och förkortade omloppstider, vilket kan leda till kostnadsminskningar. Om de skriftliga sammanställningarna leder till en ökad förståelse för domen och antalet överklaganden minskar, leder det till avsevärda kostnadsbesparingar. 17.1.3Utvidgade möjligheter till tvådomarsits i förvaltningsrätterna Bedömning: Ett utökat användande av tvådomarsitsar i förvalt- ningsrätterna kan bidra till att ytterligare höja kvaliteten i dömandet vilket i sin tur kommer att stärka förtroendet för för- valtningsrätterna. Kvaliteten i dömandet kan komma att öka. Detta kan i sin tur leda till att det blir färre överklaganden. Förslaget kan innebära vissa begränsade kostnadsökningar för domstolarna om det får den effekt som utredningen avser, dvs. att förvaltningsrätterna använder sig av möjligheten att ut- öka antalet lagfarna ledamöter i större utsträckning. Ett ökat användande av tvådomarsitsar kan medföra att hand- läggningen blir effektivare, vilket kan bidra till kostnadsminsk- ningar. Utredningen föreslår att det ska bli lättare att utöka antalet lagfarna ledamöter i förvaltningsrätt. Antalet lagfarna domare ska således kunna utökas med en om det finns skäl för det med hänsyn till målets beskaffenhet, till skillnad mot då det krävs särskilda skäl. Konsekvenser av utredningens förslag Det är redan enligt dagens lagstiftning möjligt för förvaltnings- rätterna att utöka antalet lagfarna ledamöter. Det krävs dock särskilda skäl. Av den enkät som utredningen skickat till förvalt- ningsrätterna framgår att möjligheten att utöka antalet lagfarna ledamöter används mycket sparsamt. Syftet med den uppmjukning av kravet för att få utöka antalet lagfarna ledamöter i förvaltnings- rätten som utredningens förslag innebär, är att uppmuntra förvalt- ningsrätterna att utnyttja denna möjlighet i större utsträckning. Det är fortfarande domstolen som avgör om den ska använda sig av en utökad sits och det avgörande är om det finns skäl för det med hänsyn till målets beskaffenhet. Enligt utredningens bedömning bör detta innebära att även om det blir vanligare att förvalt- ningsrätterna utökar antalet lagfarna ledamöter, så kommer möjlig- heten även i fortsättningen utnyttjas i relativt få fall och före- trädesvis i mer komplicerade mål. Enligt utredningens mening kommer ett utökat användande av tvådomarsitsar i förvaltningsrätterna ytterligare höja kvaliteten i dömandet vilket i sin tur kommer att stärka förtroendet för för- valtningsrätterna. En positiv konsekvens av detta är att tyngd- punkten i processen i större utsträckning kan bli i första instans. Förslaget kan leda till ett visst ökat behov av domare, men ökningen bedöms bli så marginell att den inte får några kon- sekvenser för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltningsdomstolarna. För de domare som uppskattar att arbeta kollegialt kan det bli mer attraktivt att arbeta i förvalt- ningsrätt. Förslaget påverkar också behovet av nämndemän. Förslaget bedöms påverka berörda myndigheter, t.ex. Migra- tionsverket och , liksom de enskilda parterna på så sätt att kvaliteten på domstolsavgörandena kan förväntas bli högre och antalet överklaganden därigenom kan minska. Förslaget kan innebära vissa kostnadsökningar för domstolarna om förvaltningsrätterna använder sig av möjligheten att utöka antalet lagfarna ledamöter i större utsträckning. Utredningen bedömer dock att det kommer att handla om få mål och att kostnads- Konsekvenser av utredningens förslag ökningarna därför kommer att vara av begränsad omfattning. Ett ökat användande av tvådomarsitsar kan medföra att handläggningen blir effektivare, att kostnaderna för föredragande minskar samt att kvaliteten i dömandet ökar, vilket i sin tur kan leda till färre överklaganden. Detta kan resultera i kostnads- minskningar. För de båda parterna kan kostnaderna minska om den ökade kvaliteten på avgörandena leder till färre överklaganden. 17.1.4Förvaltningsrättens sammansättning i skattemål Bedömning: Genom förslaget kommer två lagfarna domare att pröva, diskutera och skriva dom i de flesta skattemål och tull- mål. Parterna kommer sannolikt att uppleva en ökad kvalitet såväl i hanteringen av målen som i avgörandena. Kvalitets- ökningen kan medföra att färre förvaltningsrättsdomar över- klagas. Förslaget medför kostnadsökningar om . Kostnaderna täcks delvis upp genom att kravet på tre nämndemän tas bort och genom att målen kan hanteras effektivare och avgöras snabbare än med dagens regler. Utredningen föreslår att domförhetsreglerna beträffande skattemål ska ändras så att förvaltningsrätt som huvudregel är domför med två lagfarna domare vid prövning av mål enligt skatteförfarandelagen (2011:1244). Detsamma ska gälla vid prövning av mål enligt tullagen (2000:1281). Nämndemän ska få ingå i rätten om det finns anled- ning till det med hänsyn till frågorna i målet. I och med förslaget kommer två lagfarna domare att pröva, diskutera och skriva dom i de flesta skattemål och tullmål. Parterna kommer sannolikt att uppleva en ökad kvalitet såväl i hanteringen Konsekvenser av utredningens förslag av målen som i avgörandena. Kvalitetsökningen kan medföra att färre förvaltningsrättsdomar överklagas. Förslaget kan få positiva effekter även för övriga måltyper, eftersom det medför att domarna får en större vana att samarbeta kring och diskutera frågor i målen. Förslaget kan innebära att behovet av domare ökar vid förvalt- ningsrätterna. Det faktum att två lagfarna domare medverkar i prövningen av ett mål kan medföra att den tid en föredragande be- höver lägga ned på målet minskar, vilket i sin tur kan minska be- hovet av föredragande vid förvaltningsrätterna. Förslaget kommer sannolikt att leda till ett visst behov av att rekrytera ytterligare domare, som behovet av föredra- gande kan minska något. Förvaltningsdomstolarna bör därför ut- öka antalet personer som tas in på domarutbildningen något. För de domare som uppskattar att arbeta kollegialt kan det bli mer attraktivt att arbeta i förvaltningsrätt. Med hänsyn till rörligheten inom föredragandekåren kan en minskning där ske genom en minskning i antalet nyrekryteringar. Förslaget bedöms påverka och de enskilda parterna i positiv riktning genom att kvaliteten på domstolsavgörandena blir högre. Antalet överklaganden kan därmed komma att minska. Eftersom fler domare kommer att delta i avgörandena kommer för- slaget medföra vissa kostnadsökningar. Det faktum att två lagfarna domare medverkar i avgörandet av ett mål medför dock inte att kostnaden för lagfarna domare blir dubbelt så stor som om endast en lagfaren domare deltar. Detta eftersom domarna kan dela upp arbetet med målet mellan sig och eftersom de genom sin samlade kompetens och möjligheten att diskutera målet sannolikt kommer att avgöra målet snabbare än om en ensam lagfaren ledamot hade avgjort målet. Det kan också förutspås att mindre handläggartid behöver tas i anspråk när två domare avgör målet. Med utredningens förslag kommer av skatte- målen att avgöras av två lagfarna domare (jfr av- snitt 8.6). Om antalet skattemål ligger kvar på samma nivå som (cirka 14 000 skattemål) medför förslaget att (66 pro- Konsekvenser av utredningens förslag cent av 14 000=) 9 240 skattemål ska avgöras av två domare. En domare som arbetar heltid med skattemål bör kunna avgöra cirka 500 skattemål . kan dessa mål avgöras av (9 240 ./. 500=) 18 domare. Eftersom skattemålen ska avgöras av två domare kommer dessa mål i stället kräva 36 domare, dvs. cirka 18 domare mer än . De flesta domare kommer att vara rådmän, men några kommer att vara fiskaler. Domarökningen kan beräknas motsvara en ökad kostnad på . De ökade kostnaderna för domare täcks delvis genom att kravet på tre nämndemän tas bort i skattemål. Besparingarna för nämnde- män avseende arvode, inkomstförlust, inläsningsarvode, inställelse- arvode, sociala avgifter m.m. kan beräknas till per år.1 Det ökade antalet domare kan vidare beräknas medföra bespa- ringar när det gäller kostnader för föredragande. Effektiviteten vid handläggningen av skattemål kan öka, vilket också minskar kost- naderna. När kvaliteten på avgörandena blir högre kan antalet över- klaganden komma att minska. Därmed kommer också parternas och statens kostnader för skattemålen att minska. Utredningen bedömer att dessa besparingar sammantaget kan beräknas till . Sammantaget bedömer utredningen att den ändrade sammansättningen i skattemål i förvaltningsrätten kommer att kosta cirka (18 miljoner – 4 miljoner – 5 miljoner=) . 17.1.5Kammarrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten Bedömning: Förslaget kan innebära vissa mindre besparingar för kammarrätterna då t.ex. muntliga förhandlingar inte behöver ställas in på grund av att en lagfaren ledamot får förhinder. 1 Jfr SOU 2013:49 s. 386. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen föreslår att om en lagfaren ledamot får förhinder under handläggningen i kammarrätten när särskilda ledamöter ingår i rätten, ska rätten ändå vara domför. Syftet med förslaget är att frånfallet av en lagfaren ledamot inte ska förhindra målets fortsatta handläggning. I situationer där t.ex. en muntlig förhandling har satts ut och en lagfaren ledamot får för- hinder så nära inpå förhandlingen att ingen ersättare kan tas in, resulterar dagens regler i att den muntliga förhandlingen måste ställas in. Detta skapar onödigt merarbete och kostnader för både domstolarna och parterna. De föreslagna lagändringarna innebär att bestämmelserna om förhinder för lagfaren ledamot då särskilda ledamöter ingår i rätten blir enhetliga med de bestämmelser som gäller vid förhinder för lagfaren ledamot då nämndemän ingår i rätten. Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Förslaget bedöms inte heller påverka berörda myndigheter, t.ex. och . Förslaget kan innebära vissa besparingar för kammarrätterna då t.ex. muntliga förhandlingar inte behöver ställas in på grund av att en lagfaren ledamot får förhinder. Förslaget innebär ett mer effek- tivt utnyttjande av kammarrätternas resurser. De ekonomiska kon- sekvenserna är dock små. Konsekvenser av utredningens förslag 17.1.6Kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd Bedömning: Förslaget innebär att mål där prövningstillstånd beviljas blir mindre resurskrävande för domstolarna. Förslaget bidrar vidare till en kortare handläggningstid av sådana mål, vilket är till fördel för såväl domstolarna som för de enskilda. Förslaget kan innebära minskade kostnader för kammar- rätterna då det innebär ett mer effektivt utnyttjande av kammar- rätternas resurser. De ekonomiska konsekvenserna är dock svår- bedömda. Utredningen föreslår att en ensam lagfaren domare ska få fatta beslut om att bevilja prövningstillstånd i kammarrätten, om frågan är enkel. Förslaget innebär en effektivare hantering av målen i kammarrätten eftersom mål där prövningstillstånd beviljas blir mindre resurs- krävande. Vidare kan sådana mål börja kommuniceras snabbare, vilket bidrar till en kortare handläggningstid. Detta är till fördel för såväl domstolarna som för de enskilda. Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Förslaget bedöms inte heller påverka berörda myndigheter, t.ex. och . Eftersom förslaget medför att mål där prövningstillstånd beviljas blir mindre resurskrävande och får kortare handläggningstider, kan förslaget bidra till en viss kostnadsminskning för kammarrätterna. Förslaget innebär således ett mer effektivt utnyttjande av kam- Konsekvenser av utredningens förslag Det är dock inte möjligt att mer i detalj be- räkna vilka ekonomiska konsekvenser som ändringen av domför- hetsregeln kan medföra. 17.1.7Muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol Bedömning: Förslagen innebär att bestämmelserna blir tyd- ligare och enklare att tillämpa. Detta bör främja parternas upp- levelse av förutsebarhet i processerna. Förslagen bör vidare medföra att antalet muntliga förhandlingar ökar, framförallt i förvaltningsrätterna. Detta bör främja effektiva processer och korrekta avgöranden vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Detta kan i sin tur leda till färre överklaganden. De ekonomiska konsekvenserna är svårbedömda. Förslaget kan innebära kostnadsökningar för de allmänna förvaltnings- domstolarna om fler muntliga förhandlingar hålls i framförallt förvaltningsrätterna. En effekt av fler muntliga förhandlingar kan dock vara att den skriftliga handläggningen minskar i omfattning, vilket minskar kostnaderna för både domstolarna och parterna. Fler muntliga förhandlingar kan vidare bidra till färre överklaganden, vilket i sin tur kan kan bidra till kostnads- minskningar. Utredningen föreslår att möjligheterna att hålla muntlig förhand- ling ska förtydligas och förstärkas genom ändringar i 9 § förvalt- ningsprocesslagen. Som ett förtydligande ska således i lagtexten anges att i handläggningen får ingå muntlig förhandling. Detta ska gälla i alla instanser, inklusive . Möjligheten till muntlig förhandling ska vidare förstärkas genom att muntlig förhandling ska ingå i handläggningen i för- valtningsrätten och kammarrätten när det kan antas vara till fördel för utredningen. Detta ska dock inte gälla i Migrationsöverdom- stolen. Detta gäller i de fall då rätten själv tar initiativ till en munt- lig förhandling, då en offentlig part yrkar muntlig förhandling eller då en enskild part yrkar muntlig förhandling i kammarrätten. Konsekvenser av utredningens förslag Om enskild begär det ska i handläggningen ingå muntlig för- handling i förvaltningsrätten om det inte är uppenbart obehövligt. Förslagen innebär att bestämmelserna om muntlig förhandling blir tydligare och enklare att tillämpa. Detta bör främja parternas upp- levelse av förutsebarhet i processerna. Förslagen bör vidare med- föra att antalet muntliga förhandlingar ökar, framförallt i förvalt- ningsrätten. Detta bör främja effektiva processer och korrekta av- göranden vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Detta kan i sin tur leda till färre överklaganden. Genom förslagen tas tydligt ställning för att förskjuta tyngd- punkten till första instans, vilket kan vara positivt såväl för effekti- viteten i domstolarna som för den enskilde. För den enskilde är det viktigt att det är tydligt att det är i första instans huvuddelen av processen ska genomföras eftersom den enskilde annars riskerar att gå miste om prövning av åberopade omständigheter i en instans. Förslagen bedöms inte få några större konsekvenser för rekryte- ringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltnings- domstolarna. För de domare och handläggare som uppskattar muntliga förhandlingar kan det dock bli mer attraktivt att arbeta i förvaltningsrätt. Förslagen kan komma att påverka berörda myndigheter, t.ex. och , genom att det kan vara mer tidskrävande att delta i en muntlig förhandling än i en helt skriftlig process. I vissa fall kan det dock tvärtom vara så att det blir effektivare om den muntliga förhandlingen innebär att kommuniceringen av målet kan kortas ner. Om detta leder till färre överklaganden är det naturligtvis positivt också för myndigheterna och den enskilde parten. De ekonomiska konsekvenserna är svårbedömda. Förslaget kan innebära kostnadsökningar för de allmänna förvaltnings- domstolarna om antalet muntliga förhandlingar ökar. En effekt av fler muntliga förhandlingar kan dock vara att den skriftliga Konsekvenser av utredningens förslag handläggningen minskar i omfattning, dvs. att kommuniceringen av målen, och därmed omloppstiderna, blir kortare. Detta kan medföra kostnadsminskningar.