sou · H2B352d2 · 2014-07-03 00:00:00 — Att notera är att åtgärden att skriva ner eller konvertera kapital- instrument kan vidtas både i den krisförebyggande fasen och i reso- lution tillsammans med en resolutionsåtgärd. beslutar om åtgärder att direkt avlägsna brister eller hinder för åter- hämtning (artikel 6.6), tillämpning av någon av åtgärderna för tidigt ingripande (artikel 27) och tillsättning av en tillfällig för- valtare (artikel 29) samt har befogenheten att skriva ner eller konvertera kapitalinstrument utanför resolution. -att vidta en resolutionsåtgärd,4 -att utse en särskild förvaltare enligt artikel 35, -att utse en person för att i resolutionsmyndighetens ställe utöva kontroll över företaget udner resolution (artikel 72.1) och, i förekommande fall, upprätta och implementera en affärs- omorganisationsplan vid användning av skuldnedskrivnings- verktyget (artikel 51.2). I förslaget till lag om resolution (2015:000) använder kommittén begreppet krisavvärjande åtgärd istället för krisförebyggande åtgärd. Kommitténs definition av resolutionsåtgärd omfattar samt- liga krishanterande åtgärder enligt direktivet förutom beslut om resolution.5 Vi använder därför fortsättningsvis begreppen kris- 2Artikel 2, definition 101. 3Artikel 2, definition 102. 4Artikel 2, definition 40. 5Jfr 1 kap. 2 § förslaget till lag om resolution (2015:000). avvärjande åtgärder och beslut om resolution och resolutions- åtgärder. 33.2Skälen för kommitténs förslag Kommitténs förslag: beslut om kris- avvärjande åtgärder och beslut om resolution och resolutions- åtgärder ska inte behöva föregås av godkännande på förhand av domstol. Direktivet öppnar för en möjlighet att införa en rättslig förhands- prövning av beslut om krisavvärjande åtgärder och beslut om resolution och resolutionsåtgärder. I skälen till bestämmelsen anges följande. Den förhandsprövning som direktivet ger medlems- staterna möjlighet att införa förutsätter, som framgår av artikel- texten, ett skyndsamt förfarande vad avser förhandsgodkännande av beslut om resolution och resolutionsåtgärder. Domstolen bör i dessa fall meddela beslut och myndigheten ska därefter kunna fatta sitt beslut. Det anges vidare att en sådan ordning (med förhandsprövning) inte ska påverka parters rätt att lämna en ansökan till domstolen om att upphäva en reso- lutionssåtgärd efter det att resolutions- myndigheten har fattat beslut om resolutionssåtgärden. Generellt har inte svenska myndigheter något krav eller någon möjlighet att begära förhandsprövningar i domstol. En sådan beslutsprocess är udda i ett system med självständiga myndigheter. De krisavvärjande åtgärder som har att besluta om enligt det nya regelverket påminner till sin karaktär till viss del om befintliga tillsynsåtgärder och ryms i flertalet fall inom befintliga bemyndiganden och möjligheter till ingripanden enlig lagen om bank- och finansieringsrörelse eller lagen om värde- pappersmarknaden. Det finns inte något krav på förhandsgod- kännande av beslut och det finns enligt kom- mitténs uppfattning inget som skulle motivera ett införande av förhandsgodkännande för de typer av åtgärder som föreslås. När det gäller beslut om resolution och resolutionsåtgärder konstaterar kommittén följande. Beslut om resolution och reso- lutionsåtgärder är ett delvis nytt slag av åtgärdsbeslut för en myndighet som inte är domstol. Det handlar om åtgärder som innebär ingrepp i grundläggande rättigheter, framför allt egendoms- skyddet. Det är i synnerhet beslutet att inleda resolution som inne- fattar en bedömning av allmänintresset och dess betydelse i det enskilda fallet som öppnar upp för efterföljande beslut om reso- lutionsåtgärder. Kommittén konstaterar emellertid att direktivet kräver att medlemsstaterna säkerställer att varje resolutions- myndighet har den sakkunskap, de resurser och den operativa kapacitet som krävs för att tillämpa resolutionsåtgärder.6 Kom- mittén ser därför ingen anledning att göra någon annan bedömning för beslut om resolution och resolutionssåtgärder än för de kris- avvärjande åtgärderna i detta fall. 33.2.2Överklagande av beslut om krisavvärjande åtgärder och resolutionsåtgärder Kommitténs förslag: och Finans- inspektionens beslut enligt lagen om resolution får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. beslut om resolution och resolutions- åtgärder gäller . och får bestämma att andra beslut enligt lagen om resolution ska gälla . Dessa bestämmelser gäller inte beslut som regeringen fattar enligt lagen om resolution. Mål vari beslut om resolution eller resolutionsåtgärder prövas ska handläggas skyndsamt. De ekonomiska bedömningar som har legat till grund för resolutionsmyndighetens beslut om resolution och resolutions- åtgärder ska vara del av rättens prövning av det överklagade beslutet. Kommitténs bedömning: övriga beslut med anledning av föreslagna regler ryms inom de ingripande- möjligheter som föreskrivs i gällande rätt och bör överklagas enligt ordinarie instansordning för beslut som fattats av förvalt- 6 Jämför artikel 3.8. ningsmyndighet i likhet med vad som föreskrivs för Finans- inspektionens beslut enligt gällande rätt. Överklagande av krisavvärjande åtgärder De beslut som kommer att fatta inom ramen för den krisavvärjande verksamheten kommer i likhet med dagens ordning att kunna bli föremål för ingripanden av myndigheten i form av förelägganden, förbud att verkställa beslut eller anmärk- ning. Vid allvarliga överträdelser kan varning meddelas eller institutets tillstånd återkallas. De krisavvärjande åtgärder som beslutar om har behandlats i kapitel 28 (återhämtningsplaner) och kapitel 29 (tidiga ingripanden och tillfällig förvaltare). Därav framgår att dessa ryms inom ramen för befintliga bemyndiganden och ingripande- möjligheter enligt sektorslagstiftningen. Överklaganden av dessa beslut regleras således redan, dvs. de följer ordinarie instansordning för beslut fattade av förvaltningsmyndighet. beslut om krisavvärjande åtgärder avser framför allt resolutionsplaneringen och åtgärder för att undanröja hinder för resolution och kommer att framgå av lagen om reso- lution. Dessa bestämmelser har behandlats i kapitel 23 och 17. Även möjlighet att besluta om nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument utanför resolution kommer att framgå av resolutionslagen. Dessa beslut ska kunna överklagas. Det finns ingen anledning att frångå ordinarie instansordning för förvaltningsmyndighets beslut för resolutionsmyndighetens eller beslut i dessa fall. Överklagande bör därför ske till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. Det bör införas en bestäm- melse som ger myndigheterna möjlighet att bestämma att beslutet ska gälla . Överklagande av beslut om resolution och resolutionsåtgärder De åtgärder som blir föremål för beslut inom ramen för den kris- avvärjande verksamheten knyter i mångt och mycket an till befint- liga tillsynsåtgärder och kommande sådana inom ramen för CRR/CRD. När det gäller beslut om resolution och resolutions- åtgärder är det inte lika självklart att dra paralleller till liknande typer av beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter . Resolution innefattar ett brett spektrum av åtgärder som rymmer komplexa ekonomiska bedömningar, avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen och bedömningar med statsfinansiella implikationer. Bestämmelser av denna karaktär finns dock i stödlagen. Där har lagstiftaren valt en särskild beslutsordning med en prövnings- nämnd. Enligt kommitténs förslag i denna del upphävs emellertid den nuvarande stödlagen för att ersättas med en ny lag vars bestämmelser inte föranleder någon överprövning. Frågan i detta sammanhang är huruvida det är aktuellt att införa en motsvarande särskild beslutsordning i samband med resolution. För att besvara denna fråga analyseras nedan förutsättningarna för överklagande med utgångspunkt i den ordinarie instansordningen för förvalt- ningsbeslut. Förvaltningsprocesslagen (1971:291) är tillämplig på förvalt- ningsdomstolarnas rättsskipande verksamhet. Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen är subsidiära. Om det i lag har meddelats bestämmelser som avviker från den lagen, gäller den bestämmelsen. Överklagade beslut om resolution och resolutionsåtgärder ska prövas skyndsamt. Direktivet anger dock inte någon konkret tids- period för vad som avses med skyndsam i denna situation i motsats till vad som anges för förhandsprövningar av resolutions- myndighetens beslut. När ett beslut om resolution eller en reso- lutionsåtgärd överklagas har dock själva åtgärden redan vidtagits och de allvarliga finansiella stabilitetsrisker som har förelegat har bemötts med vad resolutionsmyndigheten har bedömt som den mest lämpliga åtgärden i det aktuella fallet. Det är däremot ange- läget för klagande part att ett felaktigt beslut kan upphävas så snart möjligt. Förvaltningsprocesslagen innehåller inga bestämmelser om handläggningsfrister för denna typ av mål. Resolutionslagen bör därför kompletteras med särskilda bestämmelser om skyndsamhet i handläggningen. Att i lag ange en exakt tidsperiod inom vilken domstolen ska ta upp målet till avgörande anser kommittén mindre lämpligt. Här får rätten i stället själv bevaka rättssäkerheten inom ramen för ett allmänt utformat skyndsamhetsrekvisit. Det följer av direktivet att medlemsstaterna ska säkerställa att resolutionsmyndighetens ekonomiska bedömningar ska ligga till grund för domstolens bedömning av överklagandet. Enligt förvalt- ningsprocesslagen ska rättens avgörande grundas på vad hand- lingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet.7 Rätten har också en skyldighet att se till att ett mål blir utrett som dess beskaffenhet kräver.8 Det är kommitténs uppfattning att om de ekonomiska bedömningar som resolutionsmyndigheten har lagt till grund för sitt beslut blir en del av målet kommer domstolen, enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen, att lägga dessa till grund för sitt beslut på det sätt direktivet föreskriver. Kommittén fäster då särskild vikt vid att de nationella domstolarna på intet vis är förhindrade att undersöka om de bevis som åberopas av reso- lutionsmyndigheten är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstäm- miga, om de utgör samtliga relevanta uppgifter som bör beaktas för att bedöma en komplicerad situation och om de styrker de slut- satser som dragits. En bestämmelse med innebörd att resolutionsmyndighetens ekonomiska bedömningar som har legat till grund för det bestridda beslutet ska vara en del av målet bör tas in i resolutionslagen. Uppskjutande av gällande beslut Enligt förvaltningsprocesslagen kan rätten förordna att det över- klagade beslutet, om det träder i tillämpning , tills vidare inte ska gälla. Bestämmelsen ger uttryck för det s.k. inhibitions- institutet. Förutsättningar för att inhibera beslut är först och främst att beslutet gäller , alltså utan att laga kraft måste inväntas. De materiella förutsättningarna för inhibition kan sam- manfattas så att för inhibition krävs dels att det är sannolikt att talan kommer att bifallas, dels att verkställighetsförbudet är ägnat att förhindra att ett allmänt eller enskilt intresse åsamkas beaktans- värd skada.9 Direktivet anger att resolutionsmyndighetens beslut ska träda i kraft samt att inlämnande av ett överklag- 7Jfr 30 §. 8Jfr 8 §. 9Bertil och , Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar. version (sjätte upplagan med tillägg och ändringar) Zeteo, 28 §, för- fattningskommentar. ande inte ska innebära automatiskt uppskjutande av det bestridda beslutet. Eftersom ett beslut om resolution och resolutionsåtgärder ska gälla skulle detta, enligt förvaltningsprocesslagen, kunna bli föremål för inhibition vid ett överklagande av beslutet. Även direktivet öppnar enligt sin ordalydelse för en möjlighet för domstolen att skjuta upp det överklagade beslutet (inte innebära automatiskt uppskjutande av). Enligt direktivet ska emellertid beslutet om en resolutionsåtgärd ge upphov till en presumtion att det skulle strida mot det allmännas intresse att skjuta upp verk- ställandet av beslutet. Denna presumtion ska vara motbevisbar. Någon sådan förutsättning finns inte för prövningen enligt förvalt- ningsprocesslagen. Prövningen utgår istället ifrån en bedömning av sannolikheten för ett slutligt bifall till själva sakfrågan i målet. I praxis har i allmänhet uppställts en tämligen hög grad av sanno- likhet för att meddela inhibition. Om målet är av sådan karaktär att det för den enskilde kan antas medföra betydande olägenheter om beslutet ska gälla kan kravet sättas lägre. I ett sådant fall kan inhibition meddelas redan om utgången är oviss. Detta förutsätter emellertid att det inte finns starka motstående intressen som med sådan styrka talar för att beslutet likväl ska gälla omedel- bart.10 I mål vari beslut om resolution och resolutionsåtgärder ska prövas föreligger mycket starka allmänintressen. Att inhibera ett beslut om resolution eller ett beslut att vidta en resolutionsåtgärd skulle kunna förhindra kontinuiteten för kritisk verksamhet, skada förtroendet för det finansiella systemet och i vissa situationer även ge upphov till en systemkris. Det allmänna intresset av finansiell stabilitet och det faktum att detta inte kan upprätthållas om inte skyndsamma åtgärder vidtas bör enligt kommitténs uppfattning tala för en mycket restriktiv hållning vad avser utrymmet att meddela inhibition i dessa mål. Till resonemanget hör också de ersättningsregler som framgår av reso- lutionslagen. Ägare och borgenärer är berättigade till ersättning som lägst motsvarar vad de skulle ha erhållit i konkurs. De riskerar därmed inte att lida någon ekonomisk skada genom att ett över- klagat beslut omresolution och resolutionsåtgärder inte inhiberas eftersom alternativet till resolution och resolutionsåtgärder skulle ha varit konkurs. Kommittén bedömer därför att direktivet i denna 10 Se fotnot 9. del inte föranleder någon begränsning av möjligheterna att meddela inhibition enligt förvaltningsprocesslagen. Följden av ett upphävt beslut Som framgår av direktivet ska domstolens upphävande av reso- lutionsmyndighetens beslut inte påverka några efterföljande administrativa åtgärder eller transaktioner som den berörda reso- lutionsmyndigheten beslutat om och som baserade sig på det upp- hävda beslutet. Följden av ett upphävt beslut blir en möjlighet för sökanden att ansöka om ersättning för den förlust som den sökande har lidit. Denna process bör föras i allmän domstol. Det finns enligt kommitténs bedömning inte skäl att frångå ordinarie instansordning för överprövning av förvaltningsrättsliga beslut i resolution. Kompletterande bestämmelser till förvaltnings- processlagen vad avser skyndsam handläggning och utredning i målet bedöms vara tillräckligt för att införliva direktivet i denna del. Kommitténs förslag: Bestämmelser om avtalsenlig skuld- nedskrivning ska tillämpas på skulder som getts ut eller ingåtts efter . Resolutionsavgift tas ut första gången och ska avse . I avsnitt 15.15 behandlar vi avtalsenlig skuldnedskrivning och vikten av att säkerställa att skuldinstrument som lyder under ett annat lands lag, i praktiken länder utanför EES, kan skrivas ner eller konverteras inom ramen för skuldnedskrivningsverktyget. Enligt kommitténs förslag ska företagen bli skyldiga att låta de skulder som det ger ut omfattas av avtalsklausuler som erkänner att skuld- erna kan komma att skrivas ned eller konverteras till följd av ett beslut om resolution av svenska myndigheter. Verkställigheten av resolutionsmyndighetens beslut säkerställs därmed oavsett om lagstiftningen i det land där resolutionsmyndighetens beslut ska verkställas erkänner att ett sådant beslut får verkställas i landet eller inte. Av övergångsbestämmelserna bör det framgå att bestämmelsen tillämpas på skulder som getts ut eller ingåtts efter , dvs. från den tidpunkt när skuldnedskrivnings- verktyget är tillämpbart. I kapitel 21 om Finansieringsarrangemang behandlar vi bland annat resolutionsavgiften. Institut och EES-filialer med tillstånd att bedriva verksamhet i (avgiftsskyldiga) ska betala årliga avgifter till resolutionsreserven bestående av en resolutionsavgift och – om behov uppstår – en tilläggsavgift. Avgifterna ska betalas i efterskott, dvs. avse det närmast föregående året. Det bör införas en övergångsbestämmelse i lagen som anger att resolutionsavgift tas ut första gången och ska avse . 35Konsekvenser av kommitténs förslag I kommittéförordningen (1998:1474) finns ett generellt krav på att statliga kommittéer ska bedöma och diskutera konsekvenserna av de förslag de lägger fram. När det gäller de ekonomiska konsekven- serna ska kommittén beskriva hur kostnader och intäkter påverkar både offentliga och privata aktörer och utifrån detta hur det sam- hällsekonomiska utfallet kan förväntas bli. I den mån förslagen innebär kostnadsökningar eller inkomstminskningar för stat, kom- muner eller landsting ska utredningen också föreslå finansiering. Utöver de ekonomiska konsekvenserna anger kommittéförord- ningen att kommittén ska beskriva konsekvenserna för den kom- munala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för utvecklingen i ett regionalt perspektiv, för de mindre företagens situation relativt större företag, för jämställd- heten samt vad avser de integrationspolitiska målen. Om det handlar om nya eller ändrade regler ska konsekvenserna också diskuteras utifrån de krav som ställs i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Här krävs bland annat att kommittén ska redovisa vilket problem den avser lösa och på vilket sätt, ska diskutera tänkbara alternativa lösningar, vilka som berörs av de nya eller förändrade reglerna och hur och de kostnadsmässiga konsekvenserna för olika alternativ. Om regelför- slagen berör företag ska man bl.a. beskriva vilka typer av företag som berörs, deras antal och storlek och påverkan på deras administ- rativa och andra kostnader och konkurrensförhållanden. Särskild uppmärksamhet ska ägnas situationen för mindre företag. När det gäller påverkan på företag har utvecklat anvisningar och råd för hur detta ska mätas, analyseras och bedömas. Konsekvenser av kommitténs förslag också uppgiften att granska och bedöma de konsekvensutredningar som görs av kommittéer och av myndigheter. Kommittén ger i detta betänkande förslag på genomförande av EU:s resolutionsdirektiv. Detta direktiv ska vara införlivat . Med undantag för reglerna om skuldnedskrivnings- verktyget ska bestämmelserna även tillämpas från den tidpunkten. Bestämmelserna om skuldnedskrivningsverktyget ska vara införda i lag till , men behöver inte tillämpas förrän . De nya bestämmelserna kommer att få konsekvenser för risk- erna för finansiella kriser, företagens finansieringskostnader, kon- kurrensen bland finansiella företag och för den administrativa bör- dan för företag och myndigheter. Kommissionen har gjort en kon- sekvensanalys beträffande sitt förslag till direktiv.1 Förhandlingar har sedan skett mellan EU:s medlemsstater i rådet och med om den slutliga utformningen av direktivet. Eftersom medlemsstaterna är skyldiga att genomföra direktiv i nationell rätt är det viktigt att konsekvensanalyser görs löpande under förhandlingarna. Kommittén har i uppdrag att ge förslag på hur EU:s resolu- tionsdirektiv ska genomföras i svensk lagstiftning. Direktivet är bindande med avseende på det resultat som ska uppnås. Konse- kvensen av förslagen är i den meningen given. Form och tillväga- gångssätt för genomförandet är dock upp till medlemsstaten och olika sätt att genomföra direktivet kan möjligen leda till olika kon- sekvenser. Därtill kommer att direktivet innehåller en rad oklar- heter, i vissa fall av sådan karaktär att bestämmelser framstår som inbördes oförenliga, som innebär att tolkningen av direktivet långt ifrån alltid är självklar. Kommittén har löpande redovisat sina ståndpunkter vad gäller genomförandet, men har prioriterat att komma med ett fullständigt förslag till hur direktivet ska genomfö- ras i svensk rätt framför att endast genomföra delar och göra utför- liga konsekvensanalyser av dessa förslag. Som framgår av inled- ningen, har tid bedömts vara viktigare än kvalitet. Direktivet är vidare ett s.k. minimidirektiv, dvs. syftar till införandet av gemen- 1 Commission Staff Working Document Impact Assessment, , SWD (2012) 166 final. Konsekvenser av kommitténs förslag samma harmoniserade minimiregler för återhämtning och resolut- ion i medlemsstaterna, vilket innebär att får införa eller behålla regler som är striktare eller kompletterar de som finns i direktivet under förutsättning att de inte står i strid med direktivet (eller med de delegerade akter och genomförandeakter som antas på grundval av direktivet). I de fall som kommittén föreslår strik- tare regler förs ett resonemang om fördelarna med det, men även i dessa fall har fullständiga konsekvensanalyser av förslagen priorite- rats ned. Kommittén föreslår även en ny lag rörande förebyggande stat- ligt stöd. Denna lag föreslås ersätta stödlagen och föreslås inte innehålla några nya bestämmelser jämfört med den lagen som inte följer av resolutionsdirektivet. För dessa bestämmelser gäller samma avvägningar som de som har redovisats ovan. 35.1.2Förslagen syftar till minskade samhällsekonomiska kostnader Finansiella kriser kan ge upphov till stora samhällsekonomiska kostnader. Det handlar om kostnader för den offentliga sektorn, för företagen och för de enskilda medborgarna. Förutom de direkta statsfinansiella kostnaderna för att hantera en kris medför finansi- ella kriser stora realekonomiska kostnader. Enligt IMF:s beräk- ningar uppgick kostnaderna av krisen för de europeiska bankerna –2010 till nästan eller av EU:s BNP.2 har också beräknat att den ekono- miska nedgång som följde av finanskrisen medförde ett produkt- ionsbortfall i EU på . Utöver det produkt- ionsbortfall som inträffar i samband med finansiella kriser kan dessa även leda till långsiktiga effekter genom att, för en överskåd- lig framtid, BNP ligger på en lägre nivå och arbetslösheten på en högre nivå än om krisen inte hade inträffat. Den globala finanskrisen medförde också omfattande stats- finansiella kostnader. Mellan god- kände Europeiska kommissionen , vilket mot- svarar av EU:s BNP, i statligt stöd till finansiella före- tag.3 De offentliga finanserna pressades också av minskade skatte- 2Commission Staff Working Paper. Executive Summary of Impact Assessment, 20.7.2011 SEC (2011) 949 final, s. 1. 3Commission Staff Working Paper. Executive Summary of Impact Assessment, SWD (2012) 167 final, s. 1. Konsekvenser av kommitténs förslag intäkter till följd av den ekonomiska nedgången. Denna samman- lagda påfrestning bidrog till statsfinansiella problem i flera EU- länder och som därmed även underbyggde den statsfinansiella krisen i euroområdet som följde på den globala finanskrisen. Kommittén konstaterade i sitt delbetänkande (SOU 2013:6) att även om de bakomliggande och utlösande faktorerna till de olika finansiella kriser som har ägt rum runt om i världen är likartade så har effekterna på den reala ekonomin, konsekvenserna för bank- erna och staten skiljt sig åt mellan kriserna. Även hur stort till- växtfallet i samband med krisen och hur långdragna effekterna bli- vit har varierat. En viktig faktor konstaterade kommittén var hur exportberoende det krisdrabbade landet var och om krisen sam- manföll med en global hög- eller lågkonjunktur. Det är därför inte möjligt att ange med exakthet värdet av att undvika finansiella kri- ser, men kommittén kan konstatera att detta värde kan potentiellt vara mycket stort för samhället och för enskilda. Utgångpunkten för de nya rättsakterna är att stärka möjlighet- erna för myndigheter i medlemsstaterna att kunna rekonstruera och avveckla institut och finansiella koncerner på ett ordnat sätt, dvs.