sou · H2B382 · 2014-12-16 00:00:00 — Enligt artikel 8.4.b i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha en rätt att säkerställa upptagande av bevismaterial och kontrollerad sökning efter och bortforsling av vrak, vrakdelar eller andra delar och ämnen för undersökning eller analys. Enligt artikel 8.4.c i samma direktiv ska utredarna också kunna kräva en under- sökning av dessa föremål och få fri tillgång till resultaten från sådana undersökningar eller analyser. Enligt artikel 8.4.d i direk- tivet 2009/18/EG ska utredarna också kunna få fri tillgång till, kopiera och använda all relevant information och registrerade data, inklusive VDR8-data som rör fartyg, resa, last, besättning eller andra personer, föremål, förhållanden eller omständigheter. 7För luftfartsutredningar som genomförs med stöd av förordningen (EU) nr 996/2010 regleras tillträdesrätten i artikel 8.2 i förordningen. 8Voyage Data Recorder (VDR) är ett fartygs svarta låda. Statens befogenheter vid olycksundersökningar Med stöd av 9 § första stycket andra meningen i LUO har den myndighet som genomför en undersökning rätt att ta med sig och granska handlingar och föremål som kan antas vara av betydelse för utredaren. Enligt artikel 20.2.d i direktivet 2004/49/EG ska utredarna ha rätt att få tillgång till resultatet av undersökningen av offrens kroppar. Enligt artikel 8.4.e i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha rätt att få fri tillgång till resultaten från undersökningen av dödsoffers kroppar eller från prover från dödsoffers kroppar. I LUO och FUO återfinns ingen uttrycklig rätt för den myndighet som gör en olycksundersökning att få fri tillgång till resultatet av undersökningar av eller prover från dödsoffers kroppar. Däremot tillgodoses de EU-rättsliga kraven på en sådan rätt i viss mån genom regleringen i 9 § första stycket andra meningen LUO. Enligt den bestämmelsen har den myndighet som genomför utred- ningen rätt att ta med sig och granska handlingar eller föremål som kan antas vara av betydelse för utredningen. Tillgång till resultat från undersökning av berörda personer Enligt artikel 20.2.e i direktivet 2004/49/EG ska utredarna beredas tillgång till resultatet av undersökningen av ombordpersonal och annan järnvägspersonal som är inblandad i olyckan eller tillbudet. Enligt artikel 8.4.f i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha rätt att begära och få fri tillgång till resultaten från undersökningen av personer som var inblandade i driften av fartyget och varje annan relevant person, eller från prover som tagits från sådana personer. Statens befogenheter vid olycksundersökningar I LUO och FUO återfinns ingen uttrycklig rätt för den myndighet som gör en olycksundersökning att få fri tillgång till resultatet av undersökningar av ombordpersonal eller andra personer som varit inblandade i olyckan eller tillbudet. Däremot tillgodoses de EU- rättsliga kraven på en sådan rätt i viss mån genom regleringen i 9 § första stycket andra meningen i LUO. Enligt den bestämmelsen har den myndighet som genomför utredningen rätt att ta med sig och granska handlingar eller föremål som kan antas vara av bety- delse för utredningen. Rätt att hålla förhör Enligt artikel 20.2.f i direktivet 2004/49/EG ska utredarna beredas möjlighet att höra inblandad järnvägspersonal och andra vittnen. Enligt artikel 8.4.g i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha rätt att höra vittnen utan att personer vars intressen kan anses hindra säkerhetsutredningen är närvarande. Enligt 9 § första stycket första meningen LUO får den myndighet som gör en olycksundersökning hålla förhör med den som antas kunna ge upplysningar av betydelse för utredningen. Myndigheten kan enligt 10 § LUO också begära att vittnen eller sakkunniga ska höras vid domstol. Rätt till annan information Enligt artikel 20.2.g i direktivet 2004/49/EG ska utredarna beredas tillgång till information eller dokumentation som innehas av infra- strukturförvaltare, berörda järnvägsföretag och säkerhetsmyndig- heten. Statens befogenheter vid olycksundersökningar Enligt artikel 8.4.h i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha rätt att få besiktningsprotokoll och relevant information som innehas av flaggstaten, redare, klassificeringssällskap eller någon annan rele- vant part som själv eller genom företrädare är etablerad i medlems- staten. Enligt 9 § första stycket andra meningen i LUO har den myndighet som gör en olycksundersökning rätt att ta med sig och granska handlingar eller föremål som kan antas vara av betydelse för utred- ningen. Enligt artikel 8.4.i i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha rätt att begära bistånd från respektive stats relevanta myndigheter, inklu- sive flagg- och hamnstaternas besiktningspersonal, kustbevakning, sjötrafikinformationstjänst, sjöräddningstjänster, lotsar eller annan hamn- eller sjöfartspersonal. Enligt 9 § andra stycket i LUO kan den myndighet som gör en olycksundersökning begära att lämnar den hjälp som behövs vid utredningen. Enligt 10 § LUO har den under- sökande myndigheten också rätt att hos domstol begära att vittnen och andra sakkunniga ska höras vid domstolen eller att någon ska föreläggas att tillhandahålla handlingar eller föremål. Det har även sedan gammalt varit en vedertagen och allmänt accepterad princip i att myndigheter ska biträda och hjälpa varandra i möjligaste mån. Regeln återfinns i 6 § förvalt- ningslagen (1986:223) och föreskriver att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksam- heten. En liknande bestämmelse återfinns även i 6 kap. 5 § offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) och föreskriver att en Statens befogenheter vid olycksundersökningar myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. När direktivet 2004/49/EG skulle genomföras i svensk lag gjordes bl.a. följande bedömningar.9 Den svenska regleringen konstaterades vara betydligt mindre detaljerad än EU-rättskällorna, men ansågs ändå i allt väsentligt medge de befogenheter som räknades upp i direktiven. Det ansågs dock att befogenheten att kunna föra med sig vrakdelar och annat från en olycksplats borde förtydligas genom att uttryckligen anges i LUO.10 Stadgandet i 9 § LUO att Myndig- heten får också granska handlingar eller föremål som kan antas vara av sådan betydelse. ändrades därför till Myndigheten får också ta med sig [utredarens kursivering] och granska handlingar eller före- mål som kan antas vara av sådan betydelse.. När direktivet 2009/18/EG skulle genomföras i svensk lag gjordes bl.a. följande bedömningar inför lagstiftningen.11 De redan gällande svenska bestämmelserna i ansågs motsvara vad som krävdes enligt direktivets 2009/18/EG artiklar 8.4 a, b, c, g, h samt i. För genomförandet av direktivets 2009/18/EG artiklar 8.4 d–f gjordes emellertid särskilda överväganden. Den utredning som hade tillsatts för att lämna förslag till hur genomförandet skulle göras och som hade antagit namnet Tredje Sjösäkerhetspaketet, lämnade sitt slutbetänkande till regeringen . Tredje Sjösäkerhets- paketet föreslog då att 9 § LUO skulle tillföras ett fjärde stycke där det klargjordes att den undersökande myndigheten skulle ha rätt att ta del av och granska det material och information som återges i direktivet artikel 8.4 d–f. Tredje Sjösäkerhetspaketet ansåg därvid att det borde göras ett sådant tillägg i LUO för att tydliggöra att den olycksundersökande myndigheten har de befogenheter som framgår av artikel 8.4 d–f i direktivet 2009/18/EG.12 2006/07:45. 2006/07:45 s. 58 f. och 106. 2010/11:116. 12SOU 2010:23 s. 51 och 189. Statens befogenheter vid olycksundersökningar I sitt remissvar avseende Tredje Sjösäkerhetspaketets slutbetän- kande lämnade också vissa ytterligare synpunkter:13 Utredningen föreslår kompletterande bestämmelser bl.a. i 9 § LUO när det gäller SHK:s möjligheter att ta del av information som behövs för undersökningens genomförande. SHK delar utredningens uppfatt- ning om behovet av detta. För att SHK ska kunna fullgöra sina uppgifter att utreda olyckor är det oundgängligen nödvändigt att myndigheten kan få del av all in- formation som är av betydelse rörande en händelse som utreds. Detta gäller även information från myndigheter, inklusive myndigheter och vårdinrättningar m.m. inom hälso- och sjukvården. Emellertid är det oklart om den föreslagna bestämmelsen i 9 § LUO har en sådan sekretessbrytande kraft att SHK har en ovillkorlig rätt att få ut även sekretessbelagd information. Att SHK får ta del av viss in- formation torde inte innebära någon otvetydig skyldighet för en myndig- het att lämna ut denna om det anses att sekretess ska gälla. Denna oklarhet har skapat svårigheter då såväl en polismyndighet som myndigheter inom hälso- och sjukvården, under åberopande av att SHK inte har någon rätt att få ut den efterfrågade informationen, vägrat att på begäran av SHK lämna ut sekretessbelagd medicinsk information rörande olycksoffer som SHK behövt för att kunna genomföra nödvändiga analyser i en utredning. antydde därmed att mer kraftfulla lag- stiftningsåtgärder borde vidtas än vad Tredje Sjösäkerhetspaketet hade föreslagit. I förarbetena till lagstiftningen gjorde emellertid regeringen en motsatt bedömning avseende kravet på befogenhetsreglering jäm- fört med vad som tidigare hade framförts av såväl Tredje Sjösäker- hetspaketet som . Regeringen anförde i sina skäl14 för propositionen till bl.a. följande. 9 § LUO bör förtydligas så att det står klart att bestämmelsen har en sekre- tessbrytande effekt. Det tillägg till 9 § som Tredje Sjösäkerhets- paketet har föreslagit är emellertid inte nödvändigt utan bestäm- melsen får där, i enlighet med skälen som anfördes för genom- förandet av det andra järnvägspaketet, anses motsvara artikel 8.4 d– f. Enligt 10 kap 28 § första stycket offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400)(OSL) hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas 13Statens yttrande till , dnr. N 2010/3096/TE. 2010/11:116, s. 65–68. Statens befogenheter vid olycksundersökningar till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL hindrar sekretess inte heller att uppgift lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Generalklausulen är emellertid inte tillämplig på t.ex. hälso- och sjukvårdssekretess. Tredje Sjösäkerhetspaketet har dock inte nämnt bestämmelsen om överföring av sekretess till tillsynsverksamhet i 11 kap. 1 § OSL. Statens olycksundersökande verksamhet enligt LUO får anses utgöra tillsyn i den mening det begreppet har enligt tryckfrihetsförordningen och OSL. Bestämmelsen i 11 kap. 1 § OSL är tillämplig hos i dess verksamhet enligt LUO avseende alla transportslag. Detta innebär att om en uppgift lämnas över från t.ex. hälso- och sjukvården till ska tillämpa hälso- och sjukvårdsekretess (25 kap. 1 § OSL) på uppgiften. I syfte att förtydliga den sekretessbrytande effekten ändrades därför stadgandet i 9 § LUO igen till att gälla att Myndigheten har också rätt att [utredarens kursivering] ta med sig och granska hand- lingar eller föremål som kan antas vara av sådan betydelse.. Utredaren instämmer i slutsatserna att befogenhetsregleringen i LUO i huvudsak får anses motsvara vad som krävs enligt direktivet 2004/49/EG respektive direktivet 2009/18/EG. Utredaren finner emellertid skäl att mer i detalj analysera regle- ringen i LUO avseende möjligheten för att få tillgång till relevant information till sina utredningar. Som har anförts ovan har tidigare uppgett att oklarheter kring 9 § LUO ibland har skapat svårigheter med att få ut efterfrågad information från t.ex. eller hälso- och sjukvården. Sådana problem måste enligt utredaren försöka lösas, dels eftersom det rent allmänt är viktigt att Statens haveri- kommissions verksamhet fungerar problemfritt, dels eftersom det inte bör råda någon tvekan om att direktivens bestämmelser har blivit fullständigt genomförda i den nationella lagstiftningen. Statens befogenheter vid olycksundersökningar Av 9 § LUO framgår det bl.a. att den myndighet som gör en undersökning har rätt att ta med sig och granska handlingar eller föremål som kan antas vara av betydelse för undersökningen. Rege- ringen ansåg inte att det fanns något behov av att ändra bestäm- melsen vid genomförandet av direktivet 2009/18/EG, mer än genom ett mindre förtydligande för att säkerställa att bestämmelsen har en sekretessbrytande effekt. 9 § LUO omnämns numera också i kommentaren till OSL som ett exempel på en sekretessbrytande bestämmelse15. Andra exempel anges vara 13 kap. 6 § regerings- formen, 2 kap. 16–18 §§ polisdatalagen (2010:361) samt 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Enligt utreda- ren framstår de uppräknade bestämmelserna emellertid som mer precist och konkret utformade vad avser just uppgiftsskyldigheter än 9 § LUO. Rätten till relevant information omnämns också på flera olika sätt i såväl direktivet 2004/49/EG som i direktivet 2009/18/EG, där det bl.a. återfinns allmänna krav på medlemsstaterna att underlätta olycksundersökningarnas genomförande. Av artikel 8.4 i direktivet 2009/18/EG framgår det emellertid också konkret att medlems- staterna ska se till att utredarna erhåller relevant information för att kunna utföra säkerhetsutredningen. För den skyldigheten kan det konstateras att det finns olika ordval i direktivets 2009/18/EG olika gällande språkversioner. I den franska versionen av direktivet talar man t.ex. om att motta informationen (recoivent toute information) medan i de engelska och tyska versionerna uttrycks att utredarna ska bli försedda med informationen (be provided with any informa- tion respektive Informationen versorgt werden). Direktiven ålägger därmed inte bara medlemsstaterna att lagstifta för att utredarna ska ha en rätt att erhålla viss information utan att också lagstifta så att utredarna rent faktiskt blir försedda med och kan motta in- formationen utan några hinder. Vid tolkningen av ska det också påpekas att använder teleologiska tolkningsmetoder med en utgångspunkt i att en bestämmelses sammanhang och syften måste beaktas. Enligt utredaren medför det sagda att det är viktigt att säker- ställa att befogenhetsregleringen i LUO också i realiteten kan tillämpas på det sätt som har åsyftats. Eftersom det har anmärkts 15 Lenbjerg, och , Offentlighets- och sekretesslagen - En kommentar, s. 10:28:2. Statens befogenheter vid olycksundersökningar att befogenhetsregleringen i vissa fall inte medför att blir försedd med relevant information på ett sätt som är förutsatt enligt EU-rättsakterna, bör lagändringar föreslås i syfte att försöka lösa de problemen. 9 § LUO bör därför förtyd- ligas så att relevant information kan förmedlas till Statens haveri- kommission utan några praktiska problem. Ett lämpligt sätt att göra det på är att tydligare utforma den motsvarande bestämmelsen i LSU efter förebild från regleringen i 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.. Den sekretessbrytande bestäm- melsen i 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ger enligt utredaren en tydligare instruktion till myndigheter att, om det begärs, lämna ut relevanta uppgifter och upplysningar till den myndighet som utpekas i regleringen, oavsett om sekretess råder för uppgifterna eller inte. Eftersom det står klart att regle- ringen i 9 § LUO även har en sekretessbrytande effekt16 inne- bär utredningens förslag i denna del ingen förändring mot gällande förhållanden. Förslagen innebär emellertid att regleringen i 9 § LUO förtydligas. Ytterligare överväganden kring överföring av sekretess för uppgifter som därmed kommer Statens haverikom- mission till del görs i avsnitt 9.6.7. Av direktivet 2009/18/EG och direktivet 2004/49/EG följer att den utredande myndigheten ska ha rätt att få tillgång till resultatet av undersökningen av dödsoffers kroppar eller från prover från dessa, liksom tillgång till resultat av undersökningen av personer som var berörda av olyckan eller tillbudet. Vid genomförandet av direktiven har detta ansetts tillgodosett genom regleringen i 9 § LUO om att den utredande myndigheten har rätt att ta med sig och granska handlingar eller föremål som kan antas vara av bety- delse för utredningen. Utredaren anser att det även är lämpligt att i förtydligande syfte särskilt ange i den nya LSU att den utredande myndigheten har rätt att få omedelbar tillgång till resultatet av sådana tester och prov- tagningar som har utförts av andra med anledning av olyckan eller tillbudet. 2010/11:116 s. 67. Statens befogenheter vid olycksundersökningar 5.3Bedömning avseende ytterligare befogenheter Av kommittédirektiven framgår att utredaren också ska överväga vilka befogenheter som i övrigt bör ha vid olycksundersökningar och om dessa i ökad utsträckning bör vara enhetliga för alla olyckstyper. Utredaren analyserar därför i detta avsnitt om är i behov av ytterligare befogenheter för att kunna genomföra olycksundersökningar, utöver de som har redovisats i avsnitt 5.2. Utredaren analyserar först frågan om avspärrning av en olycks- plats, vilket är en fråga som enligt kommittédirektiven ska belysas särskilt. Därefter analyseras om de befogenheter som Statens haveri- kommission har vid luftfartsutredningar med stöd av förordningen (EU) nr 996/2010 kan och bör gälla allmänt vid olycksundersök- ningar enligt LSU. 5.3.2Avspärrning av en olycksplats Utredarens förslag: ska, i stället för , Försvarsmakten och Transportstyrelsen, ges möjlighet att spärra av områden för olyckor eller tillbud. Ett sådant beslut ska kunna meddelas såväl före det att ett beslut har fattats om att inleda en säkerhetsutredning som under säker- hetsutredningens genomförande. Skälen för utredarens förslag: En rättslig möjlighet för en myndighet att kunna spärra av ett område återfinns i en rad olika typer av föreskrifter, inom olika områden och med varierande syften. har t.ex. med stöd av 27 kap. 15 § rätte- gångsbalken en möjlighet att kunna spärra av ett område i syfte att säkerställa en brottsutredning. har också möjlig- het att spärra av ett område med stöd av 23 och 24 §§ polislagen (1984:387) i syfte att avvärja brott eller upprätthålla allmän ord- ning. Rör det sig i stället om farliga situationer som har uppstått genom olyckshändelser, t.ex. vid bränder eller naturkatastrofer, kan räddningstjänsten med stöd av 6 kap. 2 § lagen (2003:778) om Statens befogenheter vid olycksundersökningar skydd mot olyckor besluta att spärra av ett visst område. Polis- myndigheten ska i så fall lämna den hjälp som behövs för åtgärden enligt 6 kap. 3 § samma lag. Med stöd av 3 kap. 11 § ordningslagen (1993:1617) kan också en länsstyrelse spärra av områden om det skulle behövas för att skydda människor mot fara för liv eller hälsa. är ytterligare ett exempel på en myndighet som har en möjlighet att spärra av områden. Med stöd av 3 kap. 10 § smitt- skyddslagen (2004:168) har rätt att spärra av ett område om en samhällsfarlig sjukdom har spritt sig eller misstänks ha spritt sig. Även genom LUO ges befogenheter att kunna spärra av ett olycksområde. Bestämmelsen återfinns i 8 § andra stycket LUO. Bestämmelsen gäller enbart för och – med stöd av regeringens subdelegation i 9 § FUO – tillsynsmyndigheterna Försvarsmakten och Transportstyrelsen. Regleringen är begränsad och gäller bara för tiden före det att ett beslut har fattats om att inleda en olycksundersökning. bör kunna fatta beslut om avspärrning Enligt utredaren måste det gälla som en allmän utgångspunkt att alltid ska kunna genomföra sina utred- ningar på ett så bevissäkert sätt som möjligt. Statens haverikom- mission bör därför redan av den anledningen ha befogenhet att kunna meddela beslut om avspärrningar om en olycka eller ett tillbud som den ska utreda har inträffat. Det framstår också som något märkligt att , som utpekad natio- nell olycksutredande myndighet, inte har någon befogenhet att spärra av en olycksplats men att t.ex. Försvarsmakten och Transportstyrelsen, som i praktiken inte utför några olycksunder- sökningar enligt LUO och FUO, har de befogenheterna. Det är förvisso så att ett olycksområde i praktiken om- gående blir avspärrat av inom ramen för Polis- myndighetens brottsutredande verksamhet. som en sådan avspärrning finns föreligger det inget behov för att genomföra en egen avspärrning av området. I en del fall utreder emellertid inte en olycka. I andra fall kan besluta att avsluta en förunder- sökning i ett tidigt skede eller i övrigt häva sin avspärrning. Statens befogenheter vid olycksundersökningar I sådana fall uppstår det ett problem för eftersom något lagstöd för en ny eller fortsatt avspärrning då inte finns. möjlighet att för sin egen verksamhet spärra av olycksområden är därmed ingen befogenhet som i alla sammanhang kan förlita sig på. I förordning (EU) nr 996/2010 återfinns reglering på EU-nivå om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart. I ingressen till förordningen uttalas det bl.a. att medlems- staterna bör säkerställa att de utredande myndigheterna behörig- hetsmässigt kan utföra sina uppgifter på bästa möjliga sätt och att myndigheterna också ges ett och obehindrat tillträde till olycksplatsen.17 Förordningen upplyser vidare om att effektiva säkerhetsutredningar bara är möjliga om viktig bevisning blir vederbörligen bevarad.18 Medlemsstaterna åläggs därför att bl.a. ansvara för och säkerställa en säker behandling av alla bevis och att vidta alla rimliga åtgärder för att skydda bevis från en olycka.19 Vidare ska en utredningsledare ha befogenhet att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla det som krävs för säkerhetsutredningen och ska, genom en obehindrad tillgång till olycksplatsen, ha rätt att säkerställa en bevisförteckning och bortforsling av vrakdelar eller andra delar för analys.20 Det finns därför enligt utredaren starka skäl från EU-rättsliga utgångspunkter för att ska ha möjlighet att kunna spärra av olycksplatser, vad avser i vart fall händelser inom den civila luftfarten. Några bärande skäl till att avgränsa en sådan befogenhet enbart till den civila luftfarten kan emellertid inte ses eftersom alla utredningar ska bli så effektivt utförda som möjligt. Om bemyndigas att själv kunna besluta om avspärrning ges också ett tydligt mandat att själv kunna förbjuda tillträde till olycksområden i de fall där inte har spärrat av eller kommer att spärra av ett olycksområde. kan därmed säkerställa att viktiga olycksundersökningar inte riskerar att allvarligt försvåras om en möjlighet till avspärrning inte finns till- 17Ingressens skäl 20. 18Ingressens skäl 21. 20Artikel 11.1 samt 2.a och b. Statens befogenheter vid olycksundersökningar gänglig eller en beslutad avspärrning skulle hävas i ett för tidigt skede. Beslut om avspärrning av områden kan visserligen allmänt ses som en ingripande åtgärd genom att avspärrningen innebär att ägaren till den fastighet där olyckan har inträffat hindras från att ha tillgång till sin egendom. För vissa särskilda fall har avspärrningar t.o.m. ansetts mer likställda med normgivning än med en myndighets förvaltningsbeslut.21 Sådana speciella avspärr- ningsbeslut har emellertid avsett långtgående och ingripande åtgärder med en direkt tillämplighet mot allmänheten, vilket inte skulle vara fallet med avspärrningsbeslut från Statens haverikom- mission. En tydlig skillnad finns också mellan ett beslut att spärra av t.ex. en välfrekventerad byggnad respektive ett beslut att spärra av ett mer öppet markområde. Om en byggnad eller ett rum som ofta frekventeras av privatpersoner eller allmänheten skulle spärras av skulle det medföra att folk hindras från att beträda byggnaden eller rummet ifråga. En sådan avspärrning kan emellertid inte ses som ett typexempel på en avspärrning med stöd av LUO. Att spärra av ett område utomhus medför i praktiken inte alls samma intrång i någon enskild persons rättigheter.