sou · H2B316 · 2014-03-28 00:00:00 — Det ska vara lätt att göra rätt Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Betänkande av Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade om kommittédirektiv Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten (dir 2013:31). Dåvarande chefen för marknadsdepartementet, statsrådet förordnade dåvarande generaldirektören som särskild utredare. Utredningen antog namnet Utredningen om åtgärder mot fel- aktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten. förordnades som sekreterare. förordnandes som sekreterare på deltid för perioden –. Hans del- tidsförordnande förlängdes och avslutades . Utredningen har genomfört ett antal intervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingen. Dessutom har företrädare för Arbetsför- medlingen deltagit i tre seminarier där olika delar av uppdraget har behandlats. Utredningen tog initiativ till ytterligare ett seminarium med temat Hur motverka felaktiga utbetal- ningar inom välfärdssystemet? med erfarenhetsutbyte mellan företrädare för Arbetsförmedlingen, , Skatte- verket, , och . I inledningen av utredningens arbete intervjuades företrädare för arbetsmarknadens parter. Dessa fick också möjligheter att lämna synpunkter på utredningens överväganden i slutskedet av arbetet. Härmed överlämnas betänkandet Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, SOU 2014:16. Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och syfte ............................................ 1.2Definition av oegentligheter, överutnyttjande och andra 1.3Definition av gruppen svag förankring på Avgränsning av uppdraget....................................................... 1.5.1 Studier, rapporter och enkäter ..................................... 1.5.2 Arbetsförmedlingens medverkan i utredningen ......... 1.5.3 Andra myndigheters medverkan i utredningen .......... 1.5.4 Kontakter med arbetsmarknadens organisationer...... Historik och tidigare utredningar.................................. Arbetsförmedlingens återrapporteringar till regeringen ....... 2.2Rätt och riktigt: Betänkande från Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT) – (SOU 2008:74)................... 2.3 Månadsuppgifter – snabbt och enkelt (SOU 2011:40) ......... 2.4Sagt med inte gjort – en granskning av Arbetsförmedlingens arbete med att förhindra felaktiga utbetalningar – Statskontoret (2009:13)................................. 2.5Samverkansuppdraget om utveckling av metoder för redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (ESV 2012-6)................ 2.6Kompletterande regler om personuppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området SOU 2012:4 ............... 2.7Funka-utredning: Sänkta trösklar – högt i tak (SOU 2.8Justitieombudsmannens beslut Kritik mot Arbetsförmedlingen för bristande dokumentation m.m. 2.10Bidragsbrottslagen (2007:612) och lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från Arbetsförmedlingens uppdrag och styrning .................... 3.1Utgångspunkter för Arbetsförmedlingens uppdrag och Bakgrund till nuvarande myndighet........................................ Regeringens instruktion för Arbetsförmedlingen.................. 3.5Lagar och förordningar som styr Arbetsförmedlingens 3.5.1 Arbetsmarknadspolitiska program............................... 3.6 Arbetsförmedlingens föreskrifter ........................................... 3.7Arbetsförmedlingens interna styrande och vägledande 3.8 för Arbetsförmedlingen ............................. Arbetsförmedlingens interna styrning och organisation....... Tillgängliga anslag för utbetalningar till arbetsgivare och Arbetsförmedlingens interna information som en del i Hur ser Arbetsförmedlingens chefer på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar?........................................... Kontrollbegreppet och definitioner – Utgångspunkter för analyser och åtgärdsförslag..................................... Kontrollstrukturen i verksamheten ........................................ 4.2.1 Modell för att analysera kontrollstrukturen i Olika former av kontroll ......................................................... Förutsättningarna för kontroll .................................... 4.3.2 Kontroll i handläggningen (inför beslut/utbetalning) ....................................................... Arbetsförmedlingens arbete med riskanalyser och 5.2Styrande utgångspunkter för Arbetsförmedlingens arbete med intern styrning och kontroll ................................ 5.2.1 Definition av intern styrning och kontroll ................. 5.3 Den myndighetsövergripande riskanalysen ........................... 5.3.2 Den myndighetsövergripande riskanalysen – Risker relaterat till utredningens uppdrag................... 5.3.3 Uppföljning av åtgärderna i den 5.3.4 Riskanalysen för Felaktiga utbetalningar................. 5.3.5 Uppföljning av åtgärderna i riskanalysen för 5.4Sammanfattande kommentarer – Arbetsförmedlingens arbete med riskanalyser och åtgärder...................................... 6.2Nuvarande organisation och ansvarsfördelning i arbetet med att förhindra felaktiga utbetalningar ............................... Avgränsning av ansvarsområdet................................... 6.3 Ekonomiavdelningens organisation ........................................ 6.4Arbetsprocesser och metoder för att utreda felaktiga utbetalningar och misstänkta brott......................................... 6.4.1 Sammanfattning av handläggningsprocessen för att utreda misstanke om felaktig utbetalning och Rutiner för polisanmälan ......................................................... 6.5.1 Sakavdelningarnas ansvar vid polisanmälan................. Impulser om felaktigheter ....................................................... 6.6.1 Impulser genom riktade kontroller.............................. 6.6.2 Exempel på olika former av felaktigheter som upptäcks och utreds av sektionen 6.8.1 Orsaker till polisanmälan............................................ 6.9Marknadsområdenas arbete med att förhindra felaktiga Marknadsområdenas kontaktpersoner för felaktiga Intern utbildning om risker för felaktiga utbetalningar....... Samverkan med andra myndigheter – avseende 6.12.1 Arbetet mot organiserad brottslighet........................ Arbetsgivarstöd – Kontrollstruktur och risker ............... 7.2.1 Arbetsgivarstöd i form av lönebidrag........................ Kontrollstruktur avseende de aktuella arbetsgivarstöden ... 7.3.1 Anställning med stöd av lönebidrag och trygghetsanställning – Utgångspunkter.................... 7.3.2Lag- och förordningsstyrda krav på arbetsgivaren vid anställning med lönebidrag eller 7.3.3 Förordningsstyrda krav på arbetsgivaren 7.3.4 Lönebidrag och Trygghetsanställning: Kontrollstruktur innan beslut.................................... 7.3.5 Nystartjobb: Kontrollstruktur innan beslut............. 7.5Kontrollstruktur – Löpande uppföljning och efterhandskontroller av de aktuella stöden .......................... Arbetsförmedlingen – Lokalt..................................... 7.6 Resultat från tidigare uppföljningar och kontroller............. 7.6.1Internrevisionens granskning av regelefterlevnaden inom arbetsmarknadspolitiska program och insatser .................................................. 7.6.2 Stickprovsundersökning – Återrapportering enligt regleringsbrev 2012 .......................................... 7.7Risker för felaktiga utbetalningar, oegentligheter samt överutnyttjande – Arbetsgivarstöd ....................................... 7.7.1 Risker som beror på systematiska felaktigheter, oegentligheter eller överutnyttjande genom ett medvetet oegentligt handlande från arbetsgivare...... 7.7.2 Risker som beror på systemets utformning och 7.7.3 Risker som orsakas av brister i Sysselsättningsfasen – Kontrollstruktur och risker ........ Risker i sysselsättningsfasen.................................................. Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker .... 9.3Vilka är de kompletterande aktörerna och hur ser deras 9.4.2 Kompletterande aktörer inom garantierna................ 9.4.3 Kompletterand aktörer inom arbetslivsinriktad 9.4.4 Ersättningsmodeller – Kompletterande aktörer ....... 9.5 Uppföljning och kontroll av kompletterande aktörer ......... 9.5.1 Kontroller inför uppstart av tjänsteleveranser .......... 9.6 Kontroller under tid med tjänsteleverans ............................. Lokala arbetsförmedlingskontorets uppföljning ...... Utbetalningsprocessen – KA-Webb .......................... 9.6.4 Övriga kontroller av utbetalningar till 9.7 Resultat från tidigare uppföljningar/kontroller ................... 9.8Konkurrensverkets rapport om Lagen om valfrihet hos 9.8.1 Fördjupad granskning av leverantörer av 9.9Utvecklad modell för samarbetet med kompletterande 9.10Risker för felaktiga utbetalningar, oegentligheter eller överutnyttjande avseende verksamheten med 9.10.1 Risker under tid med tjänsteleverans ........................ 9.10.2 Risker som beror på bristande uppföljning och kontroll av verksamheten........................................... Exempel på riskindikatorer för felaktiga utbetalningar .. Utgångspunkter för redovisningen....................................... Exempel på indikatorer att följa............................................ Återkrav av utbetalda arbetsgivarstöd .................................. uppgifter avseende mottagare av utbetalningar från Arbetsförmedlingen................................ Exempel från andra myndigheters arbetssätt ............... Myndighetens arbete för att förhindra felaktiga 11.2.1 Riktade kontroller ...................................................... 11.2.2 Smarta kontroller........................................................ Kontroll av assistansersättning ............................................. Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten......... Förändrade förutsättningar för Arbetsförmedlingen .......... Risker för felaktiga utbetalningar.......................................... Bedömning av omfattningen av oegentligheter, överutnyttjande och andra felaktigheter............................... Överväganden och förslag .......................................... 13.1 Utgångspunkter för utredningens förslag ............................ 13.2 Rätt åtgärd mot rätt grupp..................................................... Regeringens styrning av den arbetsmarknadspolitiska 13.3.1 Rätt, enkelt och snabbt ............................................ Risk och konsekvensbedömningar .......................... 13.3.3 Åtgärder mot överutnyttjande – förutsättningar 13.3.4 Enhetligare och tydligare regelverk för arbetsgivare och anordnare av 13.3.5 Översyn av Bidragsbrottslagen och Lagen om utbetalningar från välfärdssystemen........................ Anordnare i sysselsättningsfasen............................. Arbetsförmedlingens skrivelse om utökad 13.3.11 Regeringsuppdrag om myndighetssamverkan i 13.3.12 Finns behov av en extern tillsynsmyndighet?......... 13.4Rekommendationer till utveckling av Arbetsförmedlingens interna rutiner för att motverka 13.4.1 En sammanhållen kontrollpolicy och kontrollstruktur för alla program ........................... 13.4.2 Samverkan med andra aktörer ................................. 13.4.3 Aktuell och tydlig arbetsordning en 13.4.4 Balansera kvantitet mot kvalitet i den interna Utnyttja Arbetsförmedlingens föreskriftsrätt ....... Driva ärenden i domstol för att skapa praxis ......... arbetsgivare/anordnare och leverantörer................ Ansökningsförfarande för att anordna större Tydligare informationsflöde och stöd till Medarbetare behöver en relevant 13.4.11 Specialistkompetens i verksamheten....................... 13.4.12 Minska risken för korruption hos 13.4.13 Samverkan med arbetsmarknadens parter .............. 14 Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Utgångspunkter för konsekvensbeskrivningen ................... Konsekvenser för regeringen och ........................ Konsekvenser för Arbetsförmedlingen ................................ Konsekvenser för andra myndigheter................................... Konsekvenser för arbetsgivare .............................................. Konsekvenser för kompletterande aktörer av Konsekvenser för arbetssökande .......................................... Konsekvenser för arbetsmarknadens organisationer........... Bilaga 2 Svar på enkät till Arbetsförmedlingens Bilaga 3 Svar på enkät till Arbetsförmedlingens Bilaga 4 Återkrav och belopp........................................................ Sysselsättningsfasen: Antal anordnare och Intern styrning och kontroll Delegationen mot felaktiga utbetalningar Utredningen har utifrån regeringens direktiv 2013:311 kartlagt och analyserat förutsättningar för Arbetsförmedlingens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Kartläggningen avser risker och förekomsten av oegentligheter, överutnyttjande och andra felaktigheter i samband med utbetalning av ekonomiska ersättningar som lämnas till arbets- givare/anordnare och externa leverantörer av tjänster för stöd till personer med svag förankring på arbetsmarknaden. Utredningen lämnar förslag till åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, vilket också är ett uppdrag i enlighet med direktiven. Utredningen har genomfört ett stort antal intervjuer med före- trädare för Arbetsförmedlingen både på nationell nivå och i mark- nadsområdena. Utredningen har haft samråd med företrädare för arbetsmarknadens organisationer. Fyra seminarier har genomförts varav ett i form av erfarenhetsutbyte mellan företrädare för olika berörda myndigheter. Ämnet för detta seminarium var Hur mot- verka felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemet. I form av en webbenkät till chefer ute i Arbetsförmedlingens marknadsområde har utredningen fått in ett underlag som redovi- sas i föreliggande betänkande i kapitel 3. har varit utredningen behjälplig med en avstämning av vissa uppgifter från Arbetsförmedlingen relativt skattelagstiftningen. Dessa data redo- visas i kapitel 10. I betänkandet görs en genomgång av tidigare utredningar och rapporter, som rör arbetet med att motverka felaktiga utbetal- 1 Kommittédirektiv 2013:31, Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten. ningar, se kapitel 2. Arbetsförmedlingens uppdrag och de regelverk som styr verksamheten redovisas i kapitel 3. Förutsättningarna för Arbetsförmedlingens arbete har förändrats dels avseende sammansättningen av de arbetssökande, dels också i form av förändringar i regelverket och i samhället. De personer som är inskrivna på Arbetsförmedlingen har i större utsträckning en svag förankring på arbetsmarknaden och behöver stöd på olika sätt. Utredningen redovisar ett antal risker för felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Orsakerna till riskerna finns på flera nivåer. Det komplexa regelverket som styr verksamheten med arbetsgivarstöd och övriga program är en över- gripande risk. Regleringarna av de olika arbetsmarknadspolitiska programmen är komplex och till övervägande del fokuserade på villkoren för den som är arbetssökande/arbetslös. Arbetsförmed- lingens möjligheter att i beslut tydliggöra under vilka villkor eko- nomisk ersättning utgår – till en arbetsgivare, leverantör eller an- ordnare – är begränsade. Interna risker för felaktiga utbetalningar – Arbetsförmedlingen Ansvarsfördelningen i kontrollstrukturen är spridd på olika sak- avdelningar vid Arbetsförmedlingens huvudkontor. Ekonomi- avdelningen har det samlade ansvaret för att motverka felaktiga utbetalningar, vilket innebär att säkerställa utbetalningsrutiner, göra avstämningar mot och kontrollutredningar. Utredningen anser det är oklart hur kontrollen av utbetalningar förhåller sig till hela processen intern styrning och kontroll. Det saknas en samordning av programverksamheten och gemen- samma strukturerade riskbedömningar för den samlade pro- gramverksamheten. Myndigheten har inte i tillräcklig omfatt- ning använt sina möjligheter att utfärda verkställande föreskrif- ter för de olika programmen. Kopplingen mellan det ansvar chefer i marknadsområdena har enligt arbetsordningen och de systemstöd som cheferna har för att fullfölja sina ansvar haltar. Ett stort ansvar ligger på de en- skilda arbetsförmedlarna, som ställs inför svåra avgöranden om vad som ska prioriteras. Informationen från huvudkontoret vid implementering av olika nya program och förändringar är inte tillräckligt strukturerad, vilket kan göra att beslut fattas på fel- aktiga grunder, som kan leda till felaktiga utbetalningar. Arbetsrotation i syfte att motverka korruption och risk för fel- aktiga utbetalningar är inte vanligt förekommande. Externa risker för felaktiga utbetalningar i Arbetsförmedlingens verksamhet Det finns arbetsgivare som systematiskt utnyttjar arbetsgivarstöden. Verksamheten med kompletterande aktörer är fortfarande under utveckling. Kontrollrutinerna av denna verksamhet var ännu inte säkerställda. Utredningen anser vidare att samverkan med andra berörda myndigheter inte är tillräckligt förankrad på ledningsnivå. Utred- ningen ser också risker i det sätt som Arbetsförmedlingen har för- sökt marknadsföra möjligheten för arbetsgivare att få anställnings- stöd. Bedömning av omfattningen av felaktigheter Utredningen har inte gjort någon förnyad skattning av omfatt- ningen på felaktiga utbetalningar från den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. De skattningar som gjorts av tidigare utredningar med metoden Expert Elicitation2 har allt eftersom bedömts ge mycket grova skattningar, som inte är till nytta i ett utvecklings- arbete. Utredningens anser att faktainsamling och analys av vilka risker som finns inom ramen för Arbetsförmedlingens uppdrag är mer relevant för att kunna utveckla en lämplig modell för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. 2 En metod där experter gör en gemensam skattning av vissa data. Utredningens överväganden och förslag De förslag som utredningen presenterar bör övervägas av dels rege- ringen, dels Arbetsförmedlingen. Utredningens har två övergrip- ande förslag. Det ena förslaget är att regeringen i förordningar bör tydliggör och samordna vilka gemensamma grundläggande villkor som bör gälla för ekonomiskt stöd eller ersättning till arbetsgivare och anordnare som tar på sig uppdrag inom ramen för den arbets- marknadspolitiska verksamheten. Det andra övergripande förslaget är i form av en rekommendation till Arbetsförmedlingen att över- väga en sammanhållen kontrollpolicy och kontrollstruktur för alla program. De flesta stödmottagare, arbetsgivare, externa leverantörer och anordnare vill sannolikt följa de villkor som gäller och därmed göra rätt för sig. Vissa aktörer tänjer på de gränser som gäller. Därut- över finns en mindre grupp som mer systematiskt utnyttjar syste- met. Risken att göra oavsiktliga fel i handläggningen finns alltid, men med ett tydligt regelverk och ett funktionellt systemstöd kan andelen oavsiktliga fel reduceras. Arbetsförmedlingens uppdrag att utveckla rutiner och stöd- strukturer för medarbetare, arbetssökande och stödmottagare/leve- rantörer och anordnare blir komplicerat eftersom regelverket är komplicerat. Villkoren för arbetsgivare och anordnare är i de flesta fall kopplade till att Arbetsförmedlingen anvisar en person som uppfyller de villkor som regleras i en förordning. Utredningens överväganden och förslag sammanfattas i det följande: bör göra risk och konsekvensbedömningar när förordningar för arbetsmarknadspolitiska program utarbe- tas. Arbetsförmedlingen och bör kunna bidra med underlag och förslag till åtgärder. Regeringen bör överväga att ge Arbetsförmedlingen mandat att göra arbetsmarknadspolitiska bedömningar även för nystarts- jobb och yrkesintroduktionsanställningar. I syfte att göra regelverket mer enhetligt och tydligt bör rege- ringen överväga att föreskriva vilka enhetliga gemensamma grundläggande krav som arbetsgivare och även så kallade anord- nare ska uppfylla för arbetsmarknadspolitiskt stöd. En enhetlig och tydlig reglering ska också ge förutsättning för omprövning av beslut om stöd. De gemensamma regleringarna bör så långt som möjligt samlas på ett ställe och dubbelregleringar tas bort. Regeringen bör i särskild ordning överväga att i bidragsbrotts- lagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar inom välfärdssystemen inkludera arbetsgivarstöden inom arbetsmarknadspolitiken. I särskild ordning finns det även anledning att utreda möjlig- heten för Arbetsförmedlingen att få besluta om att ta ut en sanktionsavgift vid lindrigare överträdelser, till exempel sådana som är ringa eller vårdslöst bidragsbrott. Utredningen har konstaterat att i Översynen av Arbetsförmed- lingen enligt regeringens direktiv 2014:15 ska en analys göras av hur Arbetsförmedlingen använder kompletterande aktörer och vid behov föreslå förändringar i användandet av dessa. Detta ligger i linje med vad utredningen konstaterat. Den interna styr- ningen och kontrollen i verksamheten med kompletterande aktörer hade inte utvecklats i tillräcklig omfattning för att motverka felaktiga utbetalningar. Utredningen anser att regeringen och utredningen om Översynen av Arbetsförmedlingen bör överväga om den verksamhet som bedrivs under sysselsättningsfasen i större projekt hos anord- nare antingen bör upphandlas på samma sätt som verksamheten i de två första faserna av garantierna eller utlysas. Utredningen föreslår att regeringen i regleringsbrev också ger Arbetsförmedlingen i uppdrag att i särskild ordning redovisa kostnaderna för och finansieringen av ett mer sammanhållet kontrollsystem som är dimensionerat utifrån verksamhetens förutsättningar och omfattning. Regeringen bör ge ett gemensamt uppdrag till Arbetsförmed- lingen, och att ta fram gemen- samma former och metoder för att regelbundet och systema- tiskt granska utbetalningar från välfärdssystemet till arbets- givare/anordnare och externa leverantörer. Utredningen lämnar förslag och rekommendationer till vad kan göra för att stärka arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Utredningen konstaterar inledningsvis, att det av Arbetsförmedlingens årsredovisning framgår att ett helhetsgrepp kommer att tas i arbetet med att förhindra felaktiga utbetalningar. I detta arbete kan utredningens rekommendationer till Arbetsförmedlingen övervägas. Arbetsförmedlingen bör överväga att utveckla en sammanhållen en tydlig kontrollpolicy och strategi för en sammanhållen kon- trollstruktur för samtliga arbetsmarknadspolitiska program. En samlad funktion på avdelningsnivå med uppgift att svara för en samordnad kontrollverksamhet bör övervägas i detta samman- hang. Utredningen lämnar också förslag till vad som bör beaktas i en kontrollstrategi. Utredningen för vidare en diskussion om vikten av samverkan med andra myndigheter och företrädare för arbetsmarknadens organisationer. Systemstöd som Arbetsförmedlingen utvecklar måste balanseras mot det ansvar som chefer respektive övriga medarbetare har enligt myndighetens arbetsordning.