sou · H2B39 · 2014-02-21 00:00:00 — En del av ersättningen för övriga kostnader är avsedda för att ge god kvalitet, t.ex. ersättning för utbildning av assistenterna, samt täcka kostnader för assistenterna i samband med gemensamma aktiviteter, som inträdesavgifter och resekostnader. När schablonersättningen infördes skulle kost- nadsslagen inte längre fastställas i lag eftersom det skulle vara upp till varje brukare och anordnare att avgöra hur stor del av schablonen som skulle täcka olika kostnader. beräknings- modell för schablonen fördelar inte heller övriga kostnader i några mindre beståndsdelar. Det innebär att modellen inte ger någon väg- ledning i hur stor del av schablonen som är avsedda att täcka olika kostnadsposter. Viss vägledning ges dock i allmänna råd (RAR 2002:2) som beskriver hur timbeloppet lämpligen bör fördelas på olika kostnadsslag. Med ledning av vad RFV hade föreslagit till regeringen åren 2000–2003 fastställdes att av timbeloppet bör avsättas för arbetsrelaterade kost- nader och för övriga kostnader. I allmänna rådet fram- höll RFV att som ledning för bedömningen av övriga kostnader bör följande ungefärliga procentsatser användas: Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys 5–för administrationskostnader 3–för utbildningskostnader och 1–för assistansomkostnader. modifierades det allmänna rådet. Utöver de kostnads- poster som anges ovan skulle övriga kostnader täcka ytterligare en kostnadspost: 1–för arbetsmiljö och personalomkostnader. Till och med utgjorde schablonens ersättning för övriga kostnader . har övriga kostnader ökat och utgör numer av schablonen. Den snabba ökningen av övriga kostnader från beskrivs när- mare i avsnitt 7.3.3. kan det konstateras att någon utvärdering inte har gjorts av nivån på eller utvecklingen av ersättningen för övriga kostnader för att bedöma rimlighet i förhållande till faktiska kost- nader. rekommendation är att 1–av schablonen bör användas för assistansomkostnader. Behovet av assistans- omkostnader varierar sannolikt mycket mellan brukare. Storleken påverkas i stor utsträckning av brukarens intressen, aktiviteter och sannolikt dennes privatekonomi. För den genomsnittlige brukaren, som beviljas , bör det finnas mellan 17 000–för att täcka kostnader som brukaren har för sina personliga assistenter i samband med gemen- samma aktiviteter utanför bostaden. Med utbildningskostnader menas enligt rekom- mendation kostnader för kurser, lärare och föreläsare samt lokaler för utbildning och fortbildning av assistenter och brukare. Enligt det allmänna rådet bör 3–av schablonen utgå för dessa kost- nader. För genomsnittsbrukaren, som beviljas cirka 120 assistans- timmar , bör anordnaren avsätta mellan cirka 51 000– Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys för utbildningsinsatser för de personliga assistenterna. Med arbetsmiljöinsatser bör avses kostnader för att stärka arbetet för en god arbetsmiljö för de personliga assistenterna. Som exempel kan nämnas kostnader för hjälpmedel av enklare slag, kostnader för att lösa arbetsmiljöfrågor, insatser för att möjliggöra personalens hygien och för att ordna med jourrum till assistenterna. Det utgår ersättning för denna kostnadspost med 1–av schablonen. För genomsnittsbrukaren, som beviljas , bör anordnaren avsätta mellan cirka 17 000–för personal- och arbetsmiljörelaterade omkostnader. Med administrationskostnader bör avses kostnader för att admini- strera assistansen. Det kan till exempel handla om kostnader för köp av administrativ hjälp, inventarier, resor, revision, företagsförsäkringar samt kostnader till arbetsgivar- och branschorganisation eller liknande. I beräkningsmodellen ersätts administrationskostnader med 5–. För genomsnittsbrukaren, som beviljas , bör anordnarens administrations- kostnader uppgå till mellan cirka 86 000–. ska lämna förslag till schablonbelopp för . Varje förslag till nytt schablonbelopp som lämnar görs till stor del genom en uppskrivning av föregående års fastställda schablon. Löne- och lönebikostnader respektive övriga kostnader skrivs upp med delvis olika uppskrivningsregler. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys Uppräkning av löne- och lönebikostnader När lämnade sitt förslag till schablon- belopp använde myndigheten prognoser från KI gällande löne- utvecklingen för –2014. Lönenivån för korrigerades med KI:s utfall av timlöneökning för respektive sektor, inte med faktiskt löneutfall för den aktuella yrkesgruppen från SCB. Det innebär att modellen enbart uppdateras genom att prognoser ersätts med faktiskt utfall från KI över löneutvecklingen totalt för den kommunala sektorn och för tjänstebranscher. Då det finns skillnader i beräknad grundlön mellan privat och offentlig sektor viktar lönestatistiken, så som beskrivits i avsnitt 7.3.1, efter andelen privata och kommunala anordnare bland brukarna.10 Justeringar nedåt av lönenivåerna i efterhand, dvs. om utfallet blir lägre än prognosen, påverkar dock inte timschablonens totala nivå. var ett bra exempel på det. När förslaget till 2009 års 10 Statistisk över vilken anordnare som brukaren har valt finns i registerdatabas. Brukarkooperativen och egna arbetsgivare räknas som privata anordnare. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys schablon lämnades till regeringen förväntades tim- löneökningen till . Den faktiska timlöneökningen för blev dock lägre, . Grundlönen beräknades till men det faktiska utfallet blev . Detta utfall för lönenivån fixeras till förslaget schablon och utgör basen för lönerna som skrivs upp med förväntade löneökningarna för åren 2010–2012. En lägre löneutveckling än prognostiserat för ledde dock enbart till att ersättningen för löne- och lönebi- kostnader minskade i schablonen – den totala nivån på schablonen minskade inte. Trots att timschablonen delvis ersätter förväntade löne- och kostnadsökningar i förskott leder alltså justeringar av skillnader mellan prognos och faktiskt utfall aldrig till att schablonen i sin helhet justeras ned. Följden blir i stället att övriga kostnader ökar. Enligt RAR utgör en hypotetisk nivå som innebär att löne- och lönebikostnader utgör av timbeloppet. Diagrammet illustrerar den årliga beräkningen av arbetskostnader, det årliga förslaget till timschablon, den av regeringen fastställda nivån samt en hypotetisk nivå på ersättningen om den hade följt rekommendationen i allmänna råd att arbets- Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys kostnaderna ska utgöra av schablonen. Av diagrammet framgår bl.a. att fördelningen mellan beräknade arbetskostnader och övriga kostnader ungefär motsvarade av schablonen, det vill säga det som rekommenderas i allmänna råd. Mellan minskade de beräknade arbetskostnaderna. Trots det fortsatte schablonens totala nivå att öka med . Den årliga uppräkningen av schablonen aktualiserar ett annat generellt problem, nämligen att basera ersättningens storlek på prognoser. Källa: SCB och KI. Tabellen ovan visar löneutvecklingen för yrkesgruppen personliga assistenter, vårdbiträden m.fl. baserat på utfall av grund- och månadslöner enligt SCB och utfall av löneutvecklingen för respek- tive sektor enligt KI. Bland annat framgår att KI:s utfall för respektive sektor inte överensstämmer med utfallet för personliga assistenter, vårdbiträden m.fl. som redovisas av SCB. Eftersom utfallet från KI är baserade på respektive sektor, inte för assistans- branschen isolerat, är det också rimligt att förvänta sig en skillnad i löneökningar mellan personliga assistenter och övriga anställda i respektive sektor. KI:s utfall avviker i ungefär samma storleks- ordning oavsett om man mäter mot den aktuella yrkesgruppens månads- eller grundlöner. En annan observation är att kommunala assistenters löner inte har utvecklats i samma takt som övriga kom- munala löner. Privatanställda assistenter har däremot haft en högre löneutveckling än tjänstebranscherna i sin helhet. Prognoser är generellt osäkra och avvikelsen mellan prognoser och faktiskt utfall påverkas sannolikt av att prognosen som här används är avsedd för en betydligt större grupp än personliga Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys assistenter, nämligen respektive sektor i sin helhet. För att beräkna ersättningens storlek för ett givet år behöver man beakta prognoser . Dessa kan, fram till att prognosåret kan ersättas med ett utfall, förändras . Detta illustreras i tabellen nedan. Baserat på KI:s utfall och prognos för löneutvecklingen för kommunsektorn och tjänstebranscher. Viktade efter andel brukare som valt privata respektive kommunala anordnare. Tabellen visar de uppgifter om löneutvecklingen som var kända inför förslag till respektive års schablon. Fetkursiverade uppgifter är då aktuella prognoser från KI och resterande uppgifter är faktiskt utfall från KI. års schablonberäkning förväntades lönerna öka för . Inför nästkommande års förslag har KI korrigerat sin bedömning av löneutvecklingen för , för att året därpå justera den ytterligare en gång till . Det faktiska utfallet enligt KI hamnade på och den justeras inte längre i modellen eftersom det är ett utfall. Uppgifterna i modellen är med andra ord dynamiska fram till det finns ett utfall, eftersom modellen tar hänsyn till förändrade antag- anden om löneutvecklingen. Avvikelser mellan prognoser för assistenternas faktiska löne- ökning respektive för löneökningen för sektorerna i helhet, kan inte åtgärdas genom att ändra i beräkningen av timschablonen. Problemet beror på att den senare prognosen är avsedd att beskriva löneökningarna för betydligt fler yrkesgrupper. kan det konstateras att det är de aktuella prognoserna från KI är de som bäst beskriver löneutvecklingen för assistenterna i respektive sektor. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys Uppräkning av övriga kostnader Fler parametrar påverkar schablonens ersättning för övriga kost- nader innan skriver upp kostnadsposten med förväntad löne- och prisutveckling i samhället. Storleken på övriga kostnader påverkas bl.a. av om regeringen föregående år beslutat att fastställa timschablonen till en annan nivå än det föreslagit. Skillnaden mellan förslag och fastställd schablon dras av respektive läggs på posten övriga kost- nader. Övriga kostnader påverkas också av eventuella skillnader mellan beräknat och faktiskt utfall av assistenternas genomsnittliga timlön när prognoser uppdateras eller ersätts med faktiskt utfall. Om utvecklingen av den faktiska arbetskostnaden varit lägre än den förväntade kan ersättningen för löne- och lönebikostnader i schablonen minska mellan . Detta skedde till exempel mellan åren 2009–2010. I sådant fall justeras lönedelen ned och skillnaden läggs som en restpost på föregående års nivå av övriga kostnader. Mellan åren 2009–ökade därför ersättningen för övriga kost- nader med hela (26,). Den således upp- daterade, och klart för höga nivån på övriga kostnader, skrivs upp av den förväntade timlöneökningen för tjänste- sektorn och med Konsumentprisindex. -Den beräknade grundlönen i schablonen är för hög i förhållande till den genomsnittliga grundlönekostnaden. Det beror bland annat på att arbetstidsmåttet som används i beräkningen varken speglar den genomsnittliga arbetstiden eller den vanligast före- kommande arbetstiden inom branschen. Det beror också på att det procentuella avdraget för ob-tillägg är för lågt beräknade när månadslönerna räknas om till grundlöner. -Arbetstidsmåttet som används när uppskattade grundlöner ska räknas om till timlöner är anpassat till kommunala anordnare men gynnar privata och kooperativa anordnare eftersom tim- lönen blir för hög. -Ob-kostnader för assistans på obekväm arbetstid är sannolikt högre än det som ersätts i schablonen. är det bara av brukarna som har förhöjt timbelopp, ännu Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys färre på grund av höga ob-kostnader. Det kan tyda på att det i många fall finns utrymme i ersättningen för att täcka ob-kost- nader som troligen överstiger det som ersätts genom tim- schablonen. -Den kraftigt ökade ersättningen i timbeloppet för övriga kost- nader beror inte på faktiska kostnadsökningar, ökade löner, stigande KPI eller beslutade ambitionshöjningar. Den har uppkommit som en konsekvens av hur beräkningen och fastställandet av schablonen hanteras. Eftersom schablonens nivå inte justeras ned med uppdaterade siffror för arbets- kostnaderna ökar i stället övriga kostnaders andel i schablonen. Ju större avvikelse mellan prognostiserade och faktiska arbets- kostnader, ju större blir övriga kostnader i kommande förslag till regeringen. -Dagens beräkning av schablonen beaktar inte senaste kända lönestatistik från . I modellen används lönenivåer som bas vilka har skrivits upp med KI:s prognoser och utfall av timlöneökningar för tjänstesektorn respektive den kommunala sektorn som helhet. Det har medfört att den beräknade grund- lönen avviker från den faktiska grundlönen för yrkesgruppen vårdbiträden, personliga assistenter m.fl. när timlönen ska beräknas. -Prognoserna för uppräkning av assistenternas löner är baserade på prognoser för tjänstesektorn respektive den kommunala sektorn. Det försämrar träffsäkerheten i prognoserna av assist- enternas löneutveckling eftersom prognosen även tar sikte på andra yrkesgrupper. Denna osäkerhetsfaktor är svår att göra något åt. Om det finns särskilda skäl kan brukare beviljas ett högre belopp än schablonbeloppet. Det högre timbeloppet får inte överstiga schablonbeloppet med . motsvarade det högsta beloppet . Bedömningen av rätten till högre timbelopp ska göras individuellt utifrån de särskilda behov brukaren har och de kostnader detta medför. Behov av ett högre timbelopp kan t.ex. uppstå om brukaren är i behov av en särskilt kvalificerad assistent, om assistenter behöver särskild Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys utbildning eller dylikt. Ett annat skäl till ett högre belopp kan vara att det behövs någon form av arbetsledning för att samordna assistansen och ge assistenterna stöd i arbetet.11 Enligt vägledning om assistansersättning (2003:6), version 12, kan ett beslut om högre timbelopp tidsbegränsas och endast gälla så länge som anser att det finns särskilda skäl. Behoven av ett förhöjt timbelopp ska – liksom andra behov – omprövas i samband med tvåårsomprövning och vid väsentligt ändrade förhållanden. Nedanstående diagram visar utvecklingen av antalet brukare med förhöjt timbelopp i olika intervall av beviljade timmar . Av diagrammet framgår hur många brukare i respektive timintervall som beviljats förhöjt timbelopp . Antalet brukare med för- höjt timbelopp har ökat successivt –2010 men har därefter minskat påtagligt. 1996/97:150 s.137, yttrande 1996/97 SoU7y s. 7. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys Det är oklart vad det beror på, men att schablonen ökat kraftigare kan vara en orsak till att fler klarar sig med schablonen, och därför inte behöver ansöka om ett förhöjt belopp. Behovet av förhöjt timbelopp verkar korrelera med antalet beviljade timmar (framgår dock inte av diagrammet). Bland brukare med mindre än var det som beviljats förhöjt timbelopp. Denna andel ökar i takt med beviljade timmar. Bland brukare som har mer än är av brukarna beviljade förhöjt timbelopp. Om man studerar den genomsnittliga ersättningsnivån per ålders- grupp, så är den högst i gruppen 25–. Deras genomsnittliga ersättning ligger 3–över schablonen, jämfört med övriga som varierar kring en krona över schablonen. Det är svårt att dra några säkra slutsatser om orsakerna till det som sagts eftersom skälen för att beviljas det förhöjda tim- beloppet inte redovisas i statistiken. Utredningen har dock genom- fört en kartläggning (se avsnitt 7.5.2) av dessa skäl för 243 brukare med förhöjt timbelopp. 7.5Utredningens kartläggningar av kostnader för personlig assistans Som tidigare beskrivits finns mycket begränsade uppgifter om kost- nader för att utföra assistans även om vissa undersökningar har gjorts och vissa uppgifter finns redovisade till . Mot denna bakgrund har utredningen genomfört ett antal kart- läggningar för att kunna beskriva och analysera kostnaderna. Någon omfattande kartläggning har emellertid inte varit möjlig att genomföra givet den korta tid som utredningen haft till sitt. Utred- ningen har angripit frågan från olika håll och använt en kombi- nation av befintligt material och egna undersökningar. Resultatet är en bättre kunskapsbild än tidigare men utredningen vill poängtera att bilden efter kartläggningen ändå är långt ifrån heltäckande. Utredningen har genomfört följande undersökningar: -Vissa kostnadsuppgifter har tagits fram hos från de redovisningar som görs av brukare som är egna arbets- givare respektive som har förhöjt timbelopp. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys -En kostnadskartläggning har genomförts hos ett antal anord- nare av personlig assistans, såväl privata företag som kommuner och brukarkooperativ. -Ett antal telefonintervjuer har gjorts bland ett urval kommuner som ersätter anordnare med ett lägre belopp än timschablonen för personlig assistans enligt LSS. -Med hjälp av försökt kartlägga hur assistans- tiden förläggs för 313 brukare för att få en upp- fattning om hur ob-kostnaderna fördelar sig mellan olika brukare. En beskrivning av hur de olika kartläggningarna har genomförts återfinns i bilaga 2. 7.5.1Kartläggning av anordnares kostnader för personlig assistans Resultaten av utredningens kartläggningar pekar på vissa mönster men måste tolkas med försiktighet eftersom svars- frekvensen varit låg och att utredningen haft en begränsad kontroll över urvalet av anordnare och brukare. Utredningen kan av materialet bl.a. konstatera att det finns stora kostnadsskillnader mellan olika brukare. Däremot har det varit svårt att avgöra om detta beror på brukaren eller på anordnaren. På kollektiv nivå kan utredningen konstatera att det finns vissa kostnadsskillnader mellan kommunerna och övriga anordnare. En stor del av skill- naden går att förklara, främst genom skillnader i anställningsvillkor (arbetstid, ersättning vid jourarbete, anställningsform m.m.) som påverkar arbetskostnaderna per utförd assistanstimme. En del av kostnadsskillnaden mellan kommuner och övriga anordnare i denna kartläggning kan dock inte förklaras av olikheter i anställnings- villkor. Även övriga kostnader varierar mellan brukarna och mellan anordnarkollektiven. Även här är det svårt att avgöra om skillnad- erna beror på brukaren eller anordnaren. Det finns alltid risk för viss naturlig selektion, både från anordnare som avstår vissa brukare men också att vissa brukare av olika skäl söker sig till vissa anordnare. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys Skillnaderna i grundlön per utförd timme mellan kommunerna och anordnare anslutna till andra avtalsområden är stor. En förklaring är att normalarbetstiden för majoriteten av kommunens assistenter är lägre, för anställda som omfattas av jämfört med för övriga avtal. Även ersätt- ningen för jourarbete skiljer sig åt mellan och övriga.12 Jourarbete ersätts till hälften med lön och rörliga tillägg så som ob-tillägg och till hälften med en s.k. jourersättning för personal som omfattas av . Jourersättningen är betyd- ligt lägre än lönen. För personal som omfattas av andra avtal på området gäller jourersättning under hela jourpasset. Skillnaden mellan och övriga avtal på området har uppskattats till per utförd jourtimme när andra arbetsrelaterade kostnader, så som arbetsgivaravgifter m.m. räknats in. 44 av de 108 brukarna vars kostnader hade redovisats av anordnarna hade beviljats jourtid enligt beslutet. Eftersom endast anställda som omfattas av får lön vid jourarbete blir kommunernas lönekost- nader högre än övriga anordnares. Andelen månadsavlönade och personalens ålder påverkar också lönekostnaden. Eftersom månads- avlönade får lön under sin semester blir redovisad lön högre än för anställda som går på timlön där semesterersättning redovisas som ett annat kostnadsslag. Av kartläggningen framgår att semester- relaterade kostnader är lägre bland kommunerna. Det indikerar att det finns större andel månadsavlönade bland kom- muner som ingår i kartläggningen jämfört med anordnarna som tillhör KFO och Vårdföretagarna. Källa: Utredningens kartläggning. P75-P25 beskriver spridningen i kronor mellan den första (P25) och den tredje kvartilen (P75). 12 är skillnaderna mellan avtalen små. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys Assistenternas mediangrundlöner bland privata och kooperativa anordnare i kartläggningen ligger i paritet med genomsnittslönerna i den privata sektorn som enligt SCB uppgår till . Mediangrundlönen för assistenterna bland kom- munerna i kartläggningen () är klart högre per utförd assistanstimme än genomsnittslönerna enligt SCB:s lönestatistik för kommunalanställda vårdbiträden, personliga assistenter m.fl. (). Övriga faktorer som kan påverka lönekostnaden per utförd assistanstimme är svårare att belägga men värda att lyfta i detta sammanhang. Beläggnings- graden, dvs. den andel av personalens tid som utgör lämnad assistans som ersätts med timschablonen, påverkar också lönekost- naden per utförd assistanstimme. Om t.ex. arbetsplatsträffar är mer förekommande bland kommunala anordnare så minskar belägg- ningsgraden. Det medför alltså högre grundlönekostnad per utförd assistanstimme. kan kommunen också skjuta till en extra assistent, som inte ersätts med assistansersättning, på grund av arbetsmiljöskäl. Det kan även privata anordnare tänkas göra men en sådan lösning blir snabbt ekonomiskt kännbar. Till skillnad från övriga anordnare kan kommuner inte tacka nej till ett assistans- uppdrag och behöver kanske därför finansiera den extra assistenten själv. Dessa omständigheter påverkar sannolikt kommunernas kostnader men det är svårt att avgöra hur vanligt förekommande detta är och hur mycket kostnaderna per utförd assistanstimme påverkas. Även mellan kommunerna förekommer väldigt stora kostnads- skillnader, framför allt i arbetskostnader samt administrativa kost- nader och OH-kostnader. Trots tydliga instruktioner om hur kostnader skulle redovisas i denna kartläggning är det troligt att kom- munerna har olika möjlighet att särredovisa olika kostnadsslag inom ramen för sin assistansverksamhet. En kommun hade t.ex. redovisat sina kostnader för de 20 första assistanstimmarna per brukare i kommunen som en overhead-kostnad trots att uppgiften aldrig efterfrågades av utredningen. Troligen redovisas även kost- nader som inte borde ingå i det som assistansersättningens ska rymma. Detta säger också något om hur komplicerad kostnads- redovisning är. Skillnaderna mellan kommunerna förtjänar att kommenteras särskilt. Kommuner är, på samma sätt som kooperativ och företag, heterogena enheter. I termer av faktorer som kan påverka arbets- kostnaderna för utförd assistans kanske det finns större olikhet Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys mellan kommuner än det finns olikheter mellan kollektivanslutna företag och kooperativ. Miniminivåer för kostnader kan regleras av kollektivavtalet men effektivitet, andel anställda som omfattas av respektive , personalpolitisk ambition, arbetstider, belägg- ningsgrad och möjlighet att erbjuda heltidsanställningar m.m. skiljer sig troligtvis mellan kommuner. Högre ambitioner och lägre effek- tivitetsgrad än det som avses i LSS höjer kostnaderna och kan vara svåra att kombinera inom ramen för vad timbeloppet räcker till. Kommuner som generellt har högre arbetskostnader behöver kom- pensera detta genom att begränsa övriga kostnader under den nivå som ersätts i schablonen eller genom att finansieringen sker från annat håll.