sou · H2B318 · 2014-04-02 00:00:00 — I sitt huvudbetänkande Straff i proportion till brottets allvar lämnade de förslag om straffnivåhöjningar av allvarliga våldsbrott som ledde till lagstiftning ; den s.k. straffmätningsreform.41 Eftersom denna reform är av stor betydelse för våra förslag lämnas en mer utförlig redogörelse för den i nästa kapitel. 39SOU 2007:90 s. 15 f. 2008/09:118. 41SFS 2010:370, prop. 2009/10:147. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med den övergripande uppgiften att göra en översyn av påföljds- systemet för såväl vuxna som unga lagöverträdare. En övergripande fråga för utredaren var att överväga om det bör införas ett system med villkorligt fängelse. Inom ramen för översynen avsåg uppdraget bl.a. att -analysera och föreslå hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas -analysera och föreslå hur det kan undvikas att små skillnader i straffvärde leder till stora skillnader i påföljdsval samt -analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas. I slutbetänkande Nya påföljder42, som över- lämnades , överväger utredningen också frågor om åter- fall i brott, utformningen av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt, användningen av dagsböter, beaktandet av ungdom vid straffmätning och påföljdsval, ungdomspåföljdernas utformning samt bestämmelserna om sammanträffande av brott och förändring av påföljd. Utredningen anför att det finns ett antal problem och brister i dagens påföljdssystem. Bland annat pekar man på de begränsade möjligheterna att straffmäta påföljderna villkorlig dom och skydds- tillsyn, vilket gör att dessa påföljder inte alltid upplevs som propor- till den begångna brottslighetens allvar. Ett annat problem- område bedöms vara rättstillämpningen med anknytning till ett brotts art, som anses sakna tydliga riktlinjer och principer och där- med kan uppfattas som inkonsekvent och godtycklig. Utredningens utgår bl.a. från följande allmänna utgångspunkter för ett reformerat påföljdssystem. Kriminalisering förutsätter på- följder som ger uttryck för allvaret i regelöverträdelsen som kravet på humanitet gör att mer ingripande sanktioner inte ska väljas än vad som är nödvändigt för att uppnå målen med straff- systemet. De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt 42 SOU 2012:34. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll samt kunna straffmätas och trappas upp vid återfall. Inga brottstyper ska i sig särbehandlas i påföljdsbestämningen. övergripande förslag är att villkorligt fäng- else ska införas i påföljdssystemet, innebärande att den dömde kan undgå avtjänande av fängelsestraffet i anstalt om han eller hon upp- fyller vissa villkor, nämligen att avhålla sig från brottslighet under en prövotid och att fullgöra den tilläggssanktion som de villkorade fängelsestraffet kombinerats med. Det ska finnas en presumtion för att fängelsestraff som är kortare än ska dömas ut villkor- ligt. Straffmätningen av de villkorade fängelsestraffen ska uttryckas genom att fängelsestraffets längd anges och att tilläggssanktionerna är kopplade till fängelsestraffets längd. Tilläggssanktionerna ska vara dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion och kontraktsvård. Beträffande brottstyper som anses vara av sådan art att detta förhållande utgör ett särskilt skäl för att döma till fängelse, anför utredningen sammanfattningsvis följande. Enligt vår bedömning finns det i det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår inte behov av att särbehandla något brott eller någon brottstyp till följd av brottslighetens art. Det innebär att frågan om ett fängelsestraff ska dömas ut villkorligt ska avgöras uteslutande på grundval av brottets straffvärde och andra omständigheter relevanta för straffmätningen, den tilltalades tidigare brottslighet samt humani- tetsaspekter hänförliga till den tilltalades person. Vi utgår ifrån att vissa av de omständigheter som utgör grund för särbehandling vid påföljdsvalet till följd av brottslighetens art i stället kommer att påverka brottets straffvärde i skärpande riktning.43 förslag bereds inom . Regeringen beslutade den att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av brottmålsprocessen i syfte att överväga åtgärder för att skapa ett mer ändamålsenligt brottmåls- förfarande. överlämnade betänkandet Brottmålsprocessen44. 43A.a., del 1, s. 32. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten anför sammanfattningsvis att det grund- läggande för brottmålsprocessen är att anklagelser om brott prövas inom rimlig tid och med hög kvalitet och att utredningens över- gripande mål har varit att föreslå förändringar som innebär att processen blir bättre för de enskilda som berörs av den. Utredningen anför att en grundläggande förutsättning för att åstadkomma detta är att parternas inflytande stärks genom att deras ståndpunkter kommer till uttryck tydligare och i större utsträckning har bety- delse för hur målet handläggs. Därmed ska processen anpassas efter vad målet kräver. förslag rör handläggning och förfar- ande i domstol, hos åklagare, polis och kriminalvård. De förslag som på ett tydligt sätt relaterar till påföljdsbestämningen är fram- förallt att åklagaren föreslås framställa ett påföljdsyrkande som ska vara bindande för domstolen på så sätt att rätten inte kan döma ut ett strängare straff eller en mer ingripande påföljd än den åklagaren yrkat. De olika handläggningsalternativ som står domstolen till buds ska, enligt förslagen, vara beroende av åklagarens påföljds- yrkande och den tilltalades inställning till åtalet. Om yrkandet innehåller ett fängelsestraff som inte motsvarar mer än sex månaders fängelse kan rätten under vissa förutsättningar, bl.a. att den till- talade erkänner den åtalade gärningen och godtar den påföljd som åklagaren yrkat, avgöras utan huvudförhandling. Om åklagarens yrkande innehåller en icke frihetsberövande påföljd ska målet också kunna handläggas enligt denna ordning om inte påföljden är sådan att ett alternativt fängelsestraff har angetts och att detta överstiger sex månaders fängelse. Avgränsningen av möjligheten att avgöra brottmål enligt den föreslagna särskilda ordningen överensstämmer i allt väsentligt med den som enligt utredningens förslag ska gälla vid avgörande av mål i den tilltalades utevaro i tingsrätt samt vid avgörande av mål utan huvudförhandling i hovrätt. betänkande bereds inom . överväganden och pågående lagstiftningsarbeten 4.3.3Departementspromemorian Skärpt straff för mord Inom har arbetats fram lagförslag i syfte att straffet för mord ska skärpas, departementspromemorian Skärpt straff för mord45. Sammanfattningsvis anförs följande i promemorian. Mord bör i regel bestraffas med livstids fängelse om det föreligger försvårande omständigheter. Förhållanden som tidigare i princip endast beak- tats i skärpande riktning vid straffmätningen av det tidsbestämda straffet bör i stället tala för att ett livstidsstraff döms ut. Den höjda straffnivån ska innebära att användningen av livstidsstraffet bör öka väsentligt och utgöra ett normalstraff i den bemärkelsen att det förutses dömas ut i en majoritet av fallen. Promemorian föreslår att ordningsföljden i straffskalan ändras så att livstidsstraffet nämns först. I promemorian anförs bl.a. följande om skälen till en straff- skärpning av mord. Synen på hur allvarlig en brottstyp är kan förändras till följd av samhällets utveckling. Om synen förändras mer varaktigt kan det utgöra skäl för att ändra strafflagstiftningen. Regeringen har i tidigare sammanhang framhållit att flera förändringar skett i samhället över som inneburit att synen på allvarliga former av avsiktliga angrepp på enskildas fysiska integritet är strängare . Exempelvis finns det numera en större medvetenhet om att sådana angrepp drabbar målsäganden inte bara fysiskt utan även leder till psykiska påfrestningar. Det har också i större utsträckning uppmärk- sammats att offrets omgivning påverkas av brottsligheten liksom att de allvarliga våldsbrotten skapar rädsla och kan verka begränsande för en vidare krets av människor. Denna utveckling har medfört att de allvar- liga våldsbrotten anses utgöra ett större hot mot enskilda . För en skärpning talar dock det faktum att livstidsstraffet kommit att användas i en ytterst begränsad utsträckning, eftersom denna ut- veckling får anses mindre väl stämma överens med den strängare synen på allvarliga våldsbrott. Som redovisats i avsnitt 5.2.2 har andelen livs- tidsstraff minskat och uppgår sedan ändringen av straffskalan till av alla fängelsedömda för mord. I faktiska tal innebär det cirka tre personer . Mord utgör ett angrepp på den mest grundläggande av alla rättigheter, nämligen rätten till liv. Att beröva någon livet får anses vara den mest klandervärda handling som någon kan utföra. Mord är alltså det grövsta av de allvarliga vålds- brotten. Med hänsyn till det görs bedömningen att samhällets reaktion – där livstidsstraffet fyller en viktig funktion som det yttersta fördöm- 45 Ds 2013:55. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten andet – inte fullt ut återspeglar allvaret i brottsligheten. Vidare är det inte uteslutet att ett skärpt straff för mord skulle kunna ge vissa in- direkta preventiva effekter genom att det markerar samhällets avstånds- tagande från allvarliga våldsbrott och på så sätt bekräftar och ytter- ligare förstärker en negativ attityd till sådan brottslighet. Detta leder till bedömningen att den minskade acceptansen i sam- hället för allvarliga våldsbrott inte tillräckligt återspeglas i vidtagna lag- stiftningsåtgärder och i domstolarnas praxis avseende mord. Det bör därför göras ytterligare skärpningar. Dessa bör ta sikte på de fall av mord som har ett mycket högt straffvärde men som ändå leder till ett tidsbestämt straff, i syfte att den skärpta synen på allvarliga våldsbrott ska få ett tydligare genomslag när det gäller straffet för mord.46 Promemorian har remissbehandlats och regeringen har lagt fram en lagrådsremiss , med ett lagförslag som anges ha samma syfte som promemorians, dock med en något annorlunda lagteknisk utformning. En proposition är planerad att lämnas den 18 mars 2014.47 gav regeringen i uppdrag åt en särskild utredare att undersöka om det finns ett behov av att stärka det straffrättsliga skyddet för egendom och föreslå de författningsändringar som det finns anledning till. I uppdraget ingick att ta ställning till om sådana omständigheter som att brottsligheten haft systematiska inslag, eller kan ha inneburit en särskild integritetskränkning t.ex. vid bostadsinbrott, bör få större betydelse för brottsrubriceringen av förmögenhetsbrotten samt att överväga behovet av förändringar i straffskalorna för förmögenhetsbrotten. lämnade sitt betänkande Stärkt straffrättsligt skydd för egendom48 . I betänkandet föreslås att två nya brott införs i , identitetsintrång och grovt fordringsbedrägeri. Det förstnämnda brottet avser straff för den som olovligen använder en annan persons identitetsuppgifter och utger sig för att vara honom eller henne samt därigenom ger upphov till skada eller olägenhet. Utredningen föreslår att brottet införs i 4 kap. och att straffskalan bestäms till böter eller fängelse i högst . s. 69 och 71. 47Se Planerade propositioner och skrivelser , informationsmaterial från Statsrådsberedningen, . överväganden och pågående lagstiftningsarbeten bedrägeri ska den dömas som till en vidare krets riktar betalnings- uppmaningar eller liknande meddelanden, i syfte att vilseleda mot- tagaren till handling som innebär för gärningsmannen och skada för mottagaren eller någon i vars ställe denne är, om för- farandet avsett betydande värde. Straffskalan föreslås vara fängelse i lägst och högst . När det gäller kvalifikationsgrunder för grova förmögenhets- brott föreslår utredningen dels att vissa befintliga sådana grunder kompletteras, dels att kvalifikationsgrunder anges i de bestämmel- ser som saknar sådana. Kvalifikationsgrunderna för grov stöld och grov skadegörelse föreslås kompletterade så att integritets- kränkande inslag vid denna typ av brottslighet får större betydelse för brottsrubriceringen. I övrigt är de föreslagna kvalifikations- grunderna i huvudsak desamma som vid andra förmögenhetsbrott. För vissa av brotten föreslås att det vid bedömningen om brottet är grovt särskilt ska beaktas om gärningen innefattat våld eller hot om brottslig gärning. Det gäller brotten tillgrepp av fortskaffnings- medel och egenmäktigt förfarande (8 kap. 7 och 8 §§ ). Utredningen föreslår också förändringar i straffskalorna för vissa av förmögenhetsbrotten i syfte att straffskalorna ska bli mer enhet- liga och även att skärpa straffen för vissa brott. Sammanfattningsvis anför utredningen att straffskalorna för förmögenhetsbrotten ter sig rimliga, sedda i relation till andra typer av brott, exempelvis våldsbrott, men att vissa av straffskalorna skiljer sig från övriga på ett sätt som inte framstår som motiverat. Vidare kan det finnas andra skäl att justera straffskalorna för vissa av förmögenhets- brotten. Bland annat föreslås förändringar i straffskalorna för grov skadegörelse och grovt egenmäktigt förfarande. När det gäller utpressning föreslår utredningen att den ringa formen av brottet får ett nytt straffmaximum, sex månaders fängelse. De justerade straff- skalorna ska, enligt utredningen, inte medföra generella straffhöj- ningar, däremot en mer differentierad straffmätning och i vissa fall en skärpt syn på vissa allvarligare gärningar. Utredningen lämnar också förslag avseende förmögenhetsbrott som rör fast egendom och ifråga om brottsbeteckningarna för ringa förmögenhetsbrott. Utredningen har också, enligt sina direktiv, övervägt frågor om kriminalisering av försök till häleri av normal- graden och om det ska införas en möjlighet att vid straffansvar ute- stänga personer från bl.a. butiker, men har inte lämnat några för- fattningsförslag i dessa delar. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten 4.3.5Utredningen om skärpta straffrättsliga åtgärder mot organiserad brottslighet gav regeringen i uppdrag åt en särskild utredare att analysera om det straffrättsliga regelverket på vissa särskilt angivna områden kan skärpas för att på ett mer effektivt sätt motverka organiserad brottslighet. Utredaren ska bl.a. överväga om -kriminaliseringen av brott på försöks-, förberedelse- och stämp- lingsstadiet bör utvidgas -straffskalan för förberedelse och stämpling bör förändras -straffansvaret för underlåtenhet att avslöja respektive hindra brott bör skärpas för personer som har anknytning till den brottsliga verksamhet där brottet har begåtts och -det, för några brott som är vanligt förekommande inom organi- serad brottslighet, finns skäl att införa omständigheter som sär- skilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt eller se över eller komplettera befintliga omständigheter. När det gäller vissa brottstypers befintliga kvalifikationsgrunder framhålls i utredningens direktiv att det finns anledning att över- väga om inte de omständigheter som särskilt ska beaktas vid be- dömningen av om ett olaga tvång är grovt är onödigt restriktiva (pinande till bekännelse eller annan tortyr). Genom tilläggsdirektiv fick utredaren i upp- drag att även -överväga och föreslå de åtgärder som krävs för att höja straff- minimum för grovt vapenbrott till fängelse , -överväga och föreslå de åtgärder som krävs för att införa en sär- skild straffskala för synnerligen grovt vapenbrott, och -överväga om grovt vapenbrott bör kriminaliseras på försöks-, förberedelse- och stämplingsstadiet. Utredningen lämnade betänkandet Skärpta straff för vapenbrott49. Författningsförslagen innefattar en ändring av straff- skalan för grovt vapenbrott på så vis att det för grovt vapenbrott ska dömas till fängelse i lägst och högst som det införs ett synnerligen grovt brott där det stadgas fängelse i lägst 49 SOU 2014:7. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten Utredningen anför att straffen för den stora merparten av allvarliga vapenbrott på så vis bör skärpas som möjligheten till en nyanserad straffmätning ökar genom att straffskalan totalt sett blir vidare. Författningsförslagen innefattar också vissa justeringar av de omständigheter som särskilt ska beaktas vid rubriceringen och straff- mätningen av vapenbrott. Den punkt som tar sikte på innehav av skjutvapen på allmän plats m.m. föreslår utredningen ändras såtillvida att det läggs till att vapnet ska vara redo att använ- das. Vidare föreslås att hänvisningen till skolområden ersätts med en mer generell angivelse av platsen för innehavet, på så vis att det nu även anges att innehav på platser där människor samlas kan kvalificera ett innehav av skjutvapen som grovt brott. Slutligen föreslås också införandet av en ny kvalifikationsgrund, nämligen att gärningen i övrigt varit av särskilt farlig art. Införandet av den sistnämnda kvalifikationsgrunden syftar till att ge en tydligare an- visning om att domstolen ska beakta den kontext i vilken gär- ningen företas. Uppdraget i övrigt ska slutredovisas senast den 29 augusti 2014.50 50 Dir. 2013:211. 5Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter fattade regeringen beslut att ge en särskild utre- dare i uppdrag att överväga och föreslå förändringar av strafflag- stiftningen i syfte att åstadkomma en straffmätning som skulle markera en skärpt syn på allvarliga våldsbrott. I uppdraget ingick även att överväga förändringar som skulle ge en större spännvidd i straffmätningen vid brott i allmänhet när det fanns försvårande eller förmildrande omständigheter. I det sammanhanget skulle ut- redaren också överväga betydelsen av flerfaldig brottslighet och återfall i brott. En annan del av uppdraget avsåg att överväga hur påföljdsfrågor och frågor om särskild rättsverkan av brott skulle kunna ges större uppmärksamhet i brottmålsprocessen. Slutligen innefattade uppdraget också att analysera vilka konsekvenser för påföljdssystemet i övrigt, verkställighet av fängelsestraff och til- lämpningen av andra regler, t.ex. straffprocessuella tvångsmedel, som utredarens förslag kunde antas få.1 Straffmätningsreformens betydelse för våra överväganden betänkande låg till grund straff- mätningsreform. Utfallet av reformen har stor betydelse för vårt uppdrag, särskilt den del som syftade till att åstadkomma höjda straffnivåer för allvarliga våldsbrott. I vilken grad reformen har fått genomslag vid straffmätningen påverkar således våra ställnings- taganden när det gäller behovet och utformningen av förändrade straffskalor för olika brottstyper. 1 Dir. 2007:48. Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter Nedan följer först en kort beskrivning av överväganden och förslag i relevanta delar samt regeringens ställ- ningstagande i den efterföljande propositionen. Kritik mot refor- men tas därefter upp. I ett avsnitt om genomslaget för reformen redogörs för Brås uppdrag att utvärdera denna och vilka slutsatser man kommit till vid denna utvärdering. Redogörelsen får betraktas som preliminär, eftersom Brås uppdrag ska redovisas slutligt i prin- cip som detta betänkande. Högsta domstolens behand- ling av straffmätningsreformen i fyra vägledande avgöranden be- skrivs sedan och slutligen redovisar vi våra bedömningar av refor- mens genomslag. Sist i kapitlet finns ett avsnitt som kort beskriver brottsutvecklingen i , framför allt för åren 2008–2011, men även därefter, i den mån statistik funnits tillgänglig. 5.2Straffnivåutredningen och regeringens proposition 5.2.1Skälen för en förhöjd straffnivå anförde sammanfattningsvis följande om skälen för en straffnivåhöjning. Enligt direktiven ska vi vid våra överväganden utgå från de principer på vilka vårt nuvarande straffsystem vilar, bl.a. proportionalitets och ekvi- valensprinciperna. Dessa kan beskrivas så att straffet ska stå i propor- tion till brottets allvar, så att svårare brott bestraffas strängare än mindre allvarliga brott och att lika allvarliga brott bestraffas lika strängt. Straffet ska alltså spegla hur allvarligt samhället ser på den brottsliga gärningen. Vi har övervägt behovet av att skärpa straffen för allvarliga vålds- brott från dessa utgångspunkter. Det innebär att vi har jämfört straffen för allvarliga våldsbrott med straffen för andra brott. Vi har däremot inte i första hand tagit hänsyn till hur skärpta straff för våldsbrott skulle kunna påverka förekomsten av sådan brottslighet. Det är erfarenhetsmässigt mycket svårt att åstadkomma några mät- bara sådana resultat enbart genom att ändra straffnivån för en viss typ av brott. Syftet med vårt arbete har alltså primärt varit att se till att den som gör sig skyldig till ett våldsbrott döms till ett straff som står i proportion till hur allvarligt samhället ser på brottet. Vi har från dessa utgångspunkter funnit att de allvarliga våldsbrotten är undervärderade i förhållande till andra brott när det gäller straff- Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter Detta gäller generellt men är särskilt uttalat i fråga om grov misshandel. Främst två förändringar i samhället talar enligt vår mening för att allvarliga våldsbrott bör bedömas strängare än vad som är fallet , nämligen -att acceptansen för våld i samhället successivt har minskat -att en ökad välfärd har lett till att våldsbrott utgör ett relativt sett större hot mot den enskildes trygghet, sett i förhållande till annan brottslighet. Ytterligare skäl som kan anföras för en strängare syn på allvarliga våldsbrott är att sådana brott kan medföra mycket allvarliga psykiska konsekvenser för brottsoffret samt att våldsbrottsligheten också fram- kallar rädsla och osäkerhet hos en vidare krets personer, vilket in- skränker friheten att röra sig fritt i samhället. Rädslan för att drabbas av allvarliga våldsbrott kan dessutom utnyttjas av kriminella grupper för att befästa sin ställning och för att begå utpressningsbrott. Sammantaget innebär detta att allvarliga våldsbrott bör betraktas som mer förkastliga och att det därför finns anledning att höja straffen för sådan brottslighet. Vi har däremot inte funnit underlag för att kunna dra slutsatsen att det begås fler allvarliga våldsbrott . Antalet anmälda våldsbrott har visserligen ökat kraftigt under en rad av år, vilket skulle kunna vara en indikation på att våldsbrottsligheten har ökat. Andra sätt att mäta brottsutvecklingen, som t.ex. statistiska undersökningar av utsattheten för brott, ger dock inte något stöd för att det faktiskt begås fler våldsbrott. Det kan därför antas att det ökade antalet an- mälda våldsbrott i vart fall delvis beror på en ökad benägenhet att an- mäla sådan brottslighet till polisen. Att anmälningsbenägenheten har ökat kan i sin tur förklaras med att våldsbrottsligheten har kommit att uppmärksammas mer och att acceptansen för våld har minskat i samhället.2 Regeringen anslöt sig i stort till övervägan- den och hänförde sig särskilt till den förändrade synen på våld i samhället. Regeringen tog upp de förändringar i samhället som också pekat på; lagstiftningsåtgärder som stärkt skyddet för den personliga och fysiska integriteten, den all- mänt ökade välfärden, den tekniska utvecklingen och utvecklingen på andra områden som har medfört att risken för att alls drabbas av fysiska skador har minskat. Även regeringen pekade på den större 2 SOU 2008:85 s. 16 f (ur utredningens sammanfattning). Straffmätningsreformen 2010 och utvecklingen därefter medvetenheten om att allvarliga våldsbrott innebär att offret inte bara drabbas av fysiska skador vid våldsangrepp utan ofta också utsätts för psykiska påfrestningar samt att otrygghet och rädsla inte bara drabbar den som utsatts för våld, utan också anhöriga till offret. Vidare framhölls att en allmän rädsla för våld också kan vara begränsande för alla människor.3 5.2.2Avgränsningen av allvarliga våldsbrott