sou · H2B372 · 2014-11-05 00:00:00 — Ett exempel är stölder av kopparledningar längs järnvägen som vid åtskilliga till- fällen orsakat att tågtrafiken satts ur spel och därmed gett upphov till stora kostnader för samhället. Som en följd av brottsutvecklingen arbetar numera polisen i så gott som hela landet med inriktning mot metallstölder. En sakkunnigmyndighet för metallstölder har inrättats vid i län för att bistå landets polismyndig- heter med arbetsmetoder och kompetensutveckling på området. Metallstölderna utgör alltså ett stort problem i samhället och det är naturligtvis angeläget att omfattningen av stölderna minskar. De åtgärder som vidtas får emellertid inte inskränka näringsfriheten mer än nödvändigt. Ökade kostnader och administrativa bördor för företagen bör undvikas. Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel 13.2Vilken inverkan skulle ett kontantförbud ha? 13.2.1Inverkan på möjligheterna att omsätta stulna metaller Utredningens bedömning: Mycket talar för att många metall- tjuvar avyttrar den stulna metallen i närheten av brottsplatsen. Det är också mycket som talar för att ett lagstadgat kontant- förbud skulle vara effektivt för att motverka dessa gärningsmän från att omsätta stulna metaller och därmed avhålla dem från att begå metallstölder. omfattas medlemmarna i Återvinnings- industrierna av ett frivilligt kontant- och checkförbud. Medlem- marna i Svenska Järn omfattas av ett sådant förbud . Branschorganisationerna räknar med att de företag som omfattas av förbudet också följer det och det har inte framkommit i utredningen att det skulle förhålla sig på något annat sätt. Organisationernas med- lemmar står för en stor del av den totala omsättningen i branschen. till antalet företag är det emellertid få skrotföretag som är an- slutna till något av branschförbunden. Frågan om i vilken utsträck- ning kontanter används som betalningsmedel bland icke anslutna företag är inte helt enkel att besvara. Klart står emellertid att även vid företag som inte omfattas av det frivilliga förbudet är det vanligt, t.o.m. mycket vanligt, att betalning sker mot faktura och inte med kontanter. Det kan konstateras att kontanter också före- kommer som betalningsmedel. Skrot säljs i många fall i flera omsättningsled. I de fall kontanter används som betalningsmedel är det ofta vid affärerna längst ner i kedjan. En stor andel av det metallskrot som stjäls i säljs till lokala, antagligen mindre, skrothandlare. Betalning med kontanter torde vara mycket vanligt i dessa fall. Också när det är privatpersoner som är säljare torde kontanter som betalningsmedel vara mycket vanligt. Checkar som betalningsmedel förekommer, såvitt utredningen funnit, i princip inte alls. har noterat att postväxlar har börjat förekomma i skrotbranschen. Postväxlarna används dock enligt verket inte som betalningsmedel. I stället har observerat fall där skrothandlare köper en postväxel på det belopp Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel SOU 2014:72 som bokförts på hans eller hennes bankkonto som ersättning för sålt skrot (se vidare i avsnitt 6.4.3). Om kontanter inte godtas som betalningsmedel är det närmaste alternativet att ersättningen sätts in på ett bankkonto (ibland via olika överföringstjänster, t.ex. bankgirot). En betalningsöverföring från ett konto till ett annat innebär att transaktionen blir synlig och kan följas, till skillnad från när t.ex. kontanter används. Att en betal- ningsöverföring har ägt rum och mellan vilka konton betalningen har förts framgår av både mottagarens och överförarens kontoutdrag. En betalning som gjorts genom en överföring till ett konto innebär alltså att polisen i en brottsutredning kan följa pengarna genom en kontroll av transaktioner mellan konton. Det skulle således under- lätta polisens brottsutredningar om kontanter undviks som betal- ningsmedel. Det säger sig självt att en person som stulit egendom ogärna vill att ersättningstransaktionen blir spårbar, särskilt om stölderna är frekvent förekommande. För en privatperson är tillfällena att sälja eget skrot begränsade. Det kan t.ex. förekomma vid renovering av bostaden eller dylikt. De slag av metallskrot som en privatperson har möjlighet att avyttra ryms också inom vissa gränser. Det är t.ex. ute- slutet att en privatperson har tillgång till kraftkabel i sitt hem. Där- emot kan en privatperson ha möjlighet att sälja s.k. hushållsskrot; gamla stuprännor, en uttjänt tvättmaskin osv. Om någon säljer skrot vid upprepade tillfällen eller sådant skrot som en privatperson inte kan förväntas ha tillgång till kan det alltså ifrågasättas att skrotet är stulet. Om ett kontantförbud införs riskerar den skrothandlare som be- talar med kontanter en sanktion. Om polisen utreder en metallstöld torde det också ligga nära till hands att misstänka handlaren för häleri om det uppdagas att han eller hon trots förbudet har betalat med kontanter. Det får därför förutsättas att många av de skrot- handlare som ägnar sig åt tvivelaktiga affärer då skulle dra sig för att använda kontanter som betalningsmedel. Det kan alltså antas att ett antal handlare som använder kontanter som betalnings- medel skulle efterleva förbudet och upphöra med kontantbetalning. Detta skulle inte bara bidra till att minska den illojala konkurrensen (se vidare i avsnitt 13.2.2), utan också avhålla vissa gärningsmän från att stjäla metaller. Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel Vilka gärningsmän skulle påverkas av ett kontantförbud? Antalet metallstölder har ökat . En förutsättning för att en gärningsman ska ha något att vinna på en metallstöld är att han eller hon kan avyttra godset. Metall är en tung och skrymmande vara och det krävs stora mängder för att det ska vara lönsamt att transportera metall längre sträckor. Så länge det inte rör sig om mycket stora mängder eller särskilt värdefulla metaller/metallege- ringar är det därför en förutsättning för gärningsmannen att han eller hon har möjlighet att sälja metallen i närområdet. för metallstölder har pekat ut tre kategori- er av gärningsmän som begår metallstölder (se vidare i avsnitt 9.2). Den första gruppen som pekas ut består av lokala livsstilskriminella personer. Den andra kategorin utgörs av utländska medborgare som uppehåller sig tillfälligt i . Personer från båda dessa grupper begår enligt polisen också ofta andra brott som t.ex. inbrottsstölder och trafikförseelser. Den tredje kategorin av gärningsmän är mer anonym för polisen. De två första grupperna av gärningsmän torde vara helt beroen- de av att kunna avyttra stöldgodset till en lokal skrothandlare. Det gäller emellertid inte den tredje gruppen. Som framgår i avsnitt 9.2 utmärker sig denna grupp genom att gärningsmännen stjäl stora volymer metall och/eller ovanliga och värdefulla metaller/metallege- ringar. Värdet på stöldgodset är högt, och de är därför inte bundna av att kunna avyttra det i närheten av brottsplatsen. Två av tre kategorier av gärningsmän avyttrar alltså som huvud- regel sitt stöldgods i det närliggande området. Vad gäller den första gruppen av gärningsmän är det troligt att ett kontantförbud skulle avhålla dem från att sälja stulna metaller. Dels får det förutsättas att dessa personer inte gärna vill ha en ersättning för olovligt åtkommet gods insatt på sitt konto så att transaktionen blir spårbar. Dels är det mindre vanligt att livsstilskriminella personer har bankkonton. Möjligen är det något mer oklart i vilken utsträckning ett kon- tantförbud skulle avhålla personer från den andra kategorin att begå metallstölder. Det får dock förutsättas att det ligger även i dessa gärningsmäns intresse att inte kunna bli spårade genom en ersättningstransaktion. En annan sak är att det kan bli svårare för svensk polis att utreda brottet om gärningsmannen inte har en fast adress i eller rent av lämnar landet. Men sannolikt skulle alltså Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel ett förbud avhålla även denna kategori av gärningsmän från att begå metallstölder. När det gäller den tredje gruppen av gärningsmän är det tvek- samt om ett kontantförbud skulle ha någon effekt. Den här gruppen av personer är mer okänd för polisen och det är inte heller känt var de säljer sitt stöldgods vidare. Det finns indikationer på att större mängder av tillgripen metall skeppas utomlands. Det får därför anses ovisst om ett svenskt förbud mot kontanter som betalningsmedel skulle avhålla dessa gärningsmän från att fortsätta begå brott på området. Sammantaget är det utredningens bedömning att ett lagstadgat kon- tantförbud sannolikt skulle ha viss avskräckande effekt på skrot- handlarna. Därigenom skulle ett förbud avhålla sådana gärningsmän som behöver sälja den stulna metallen vidare inom närområdet från att omsätta stöldgodset och i förlängningen göra detta slag av metall- stölder ointressanta. När det gäller tillgrepp av större mängder eller mer värdefulla metaller är det emellertid osäkert vilken inverkan ett förbud skulle ha. Utredningen tar i avsnitt 13.5 upp frågan om andra betalnings- medel än kontanter bör omfattas av förbudet för att uppnå avsedd effekt. 13.2.2Hur skulle ett kontantförbud påverka företagen? Utredningens bedömning: Ett lagstadgat kontantförbud skulle bidra till en förbättrad marknad med konkurrens på lika villkor i skrotbranschen. Ett förbud skulle inte medföra några särskilda kostnader för företagen. Den som tillgriper metall är ofta beroende av att kunna avyttra metallen hos en närliggande skrothandlare. kartläggning av metallstölder visar att ju fler skrothandlare som har verksamhet i ett område, desto fler tillgrepp förekommer där. Som situationen ser ut kan det konstateras att tillgripen metall i Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel stor utsträckning säljs till lokala, troligen mindre, skrothandlare. Det är givetvis inte säkert att en skrothandlare som köper stulen metall gör detta medvetet, eller ens misstänker att metallen kan vara stulen. I många fall torde det dock finnas skäl till åtminstone misstanke om att metallen kan vara åtkommen på ett oärligt sätt. Ett sådant fall är när en och samma privatperson kommer för att avyttra metall vid upprepade tillfällen. För en privatperson är ju tillfällena att sälja metall begränsade. Det kan på goda grunder antas att kontanter som betalnings- medel är det mest vanliga när stulen metall säljs. Det ligger inte i tjuvens intresse att ersättningen för stöldgodset kan spåras till hans eller hennes konto. Ofta är den som säljer stulen metall också ute efter snabba pengar och föredrar därför att få kontanter i handen. Dessutom vill rimligtvis inte en skrothandlare som köper in miss- tänkt stöldgods att ersättningen ska kunna härledas till en trans- aktion mellan honom och säljaren i fråga. Den skrothandlare som köper in stöldgods kan naturligtvis göra det till ett lägre pris än om affären gällt ärligt åtkommet gods. När metallskrotet säljs vidare kan skrothandlaren däremot göra det till normalpris och alltså göra en större vinst än den handlare som håller sig ifrån sådana affärer. På fråga från utredningen gjorde sakkunnig- myndigheten för metallstölder uppskattningen att en oseriös skrothandlare som köper stulen koppar betalar ca per kg. En seriös skrothandlare betalar däremot uppskattningsvis per kg om säljaren är en privatperson, och ytterligare några kr per kg om säljaren är ett företag. När skrothandlaren säljer kopparen vidare ligger kg-priset på . Det kan dessutom antas att en skrothandlare som köper stulna metaller underlåter att redovisa affären i sin bokföring. Under arbetet med reglerna om omvänd skattskyldighet för mervärdes- skatt vid handel med avfall och skrot av vissa metaller konstaterade att det vanligaste sättet att dölja varifrån skrotet kom- mer är att helt undvika bokföring. Till detta kommer att metallskrot är en vara som kan förändras, t.ex. klippas eller bearbetas, utan att tappa i värde. Efter fragmen- tering är det inte längre möjligt att identifiera det stulna materialet, såvida inte metallen märkts med syntetiskt DNA. Att det finns skrothandlare som använder kontanter som betalningsmedel och andra som undviker det, innebär alltså att konkurrensen snedvrids. Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel Enligt utredningens bedömning kommer ett lagstadgat förbud mot att använda kontanter som betalningsmedel att efterlevas i en stor del av skrotbranschen. Skrothandlaren riskerar ju en sanktion om han eller hon bryter mot förbudet. Skulle det visa sig under en stöldutredning att en handlare betalat med kontanter är det dessutom en omständighet som talar för att handlaren insåg eller åtminstone hade skälig anledning att anta att det var fråga om stulna metaller. Handlaren kan i ett sådant fall bli misstänkt för häleri eller häleri- förseelse. Det kan förväntas att förbudet kommer att bidra till en förbättrad marknad med konkurrens på lika villkor. Ett förbud mot kontanter som betalningsmedel kommer inte att medföra någon eller i varje fall bara en försumbar kostnad för före- tagen. torde det vara i särklass vanligast att betalning sker mot utställande av faktura, åtminstone i fråga om seriösa företag. Det säger sig självt att åtminstone större belopp som överförs från ett företag till ett annat inte betalas i kontanter om det gäller ärliga affärer. I de undantagsfall där en privatperson är säljare av metall- skrot får ersättningen sättas in på dennes konto. Någon särskild utrustning förutom en dator och avtal om företagstjänster med en bank behövs inte för att göra en överföring till en privatpersons konto. Ett annat alternativ är att ersättningen förs över via en kredit- kortsterminal till ett konto kopplat till ett kreditkort. Säljaren får då tillhandahålla sitt kreditkort. Det ska nämnas att inte alla banker erbjuder överföringstjänster med en kreditkortsterminal som möjlig- gör utbetalningar. Sådana överföringstjänster efterfrågas inte heller i samma utsträckning som den motsatta tjänsten och bankerna brukar därför inte heller marknadsföra dessa tjänster. Flera företag som omfattas av det frivilliga kontant- och checkförbudet har emellertid avtal med sina banker som möjliggör sådana överföringar. En kredit- kortsterminal kan antingen hyras eller köpas. Utredningen redogör närmare för kostnaden för detta i avsnitt 16.2.4. Ett flertal näringsidkare har rutiner för att undvika kontanter och också checkar som betalningsmedel. Utredningens förslag skulle inte föra med sig någon tillkommande kostnad för dessa näringsidkare. Inte heller innebär förslaget några administrativa bördor utöver de som redan finns . För de näringsidkare som fortfarande godtar kontanter innebär förslaget att nya rutiner måste införas främst för ersättningar till privatpersoner. Företaget kan välja om ersättningen ska betalas in till privatpersonens konto genom en Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel överföring eller via en kreditkortsterminal. Den senare lösningen är något dyrare. Inte i något fall handlar det dock om några stora mer- kostnader, särskilt med hänsyn till att inte heller hanteringen av kon- tanter är kostnadsfri. Eftersom reglerna kommer att förbättra möjlig- heterna att konkurrera på marknaden kommer de också att gynna merparten av företagen i skrotbranschen. I avsnitt 13.5 tar utredningen upp frågan om fler betalningsmedel än kontanter bör omfattas av förbudet för att det önskade syftet ska uppnås. 13.3Förenligheten med 5 kap. 1 § riksbankslagen och lämpligheten av ett förbud Utredningens bedömning: Bestämmelsen i 5 kap. 1 § riksbanks- lagen utgör inget hinder mot att lagstifta om ett förbud mot kon- tanter som betalningsmedel vid handel med metallskrot. Inga starka skäl gör sig gällande mot att lagstifta om ett sådant förbud. Något bör sägas om hur ett förbud mot kontanter som betalnings- medel skulle förhålla sig till bestämmelsen i 5 kap. 1 § lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen). I 5 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen anges att sedlar och mynt som ges ut av är lagliga betalningsmedel. I för- arbetena till lagen sägs att detta innebär att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning (prop. 1986/87:143 s. 64). har bestämmelsen varit aktuell i två rättsfall som redovisas nedan. beslut i ärende nr ÖÄ 1269-11 Frågan i ärendet var om en privatperson hade rätt att nedsätta pengar hos i kontanter eller inte. I skälen i beslutet erinrade hovrätten om bestämmelsen i 5 kap. 1 § riksbankslagen och anförde bl.a. följande. För vissa typer av betal- ningar är valet av betalningsmedel genom lag reglerat på annat sätt, t.ex. 16 kap. 2 § skattebetalningslagen (1997:483) (nuvarande bestäm- melsen i 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244)). När det gäller nedsättning av pengar hos finns det inte några särskilda föreskrifter om hur beloppet som gäldenären vill nedsätta ska betalas in eller vilka betalningsmedel som är tillåtna. Det finns inte skäl att se Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel olika på en nedsättning till och en betalning. Länsstyrel- sen kan därför inte utan stöd i lag inskränka rätten att betala en skuld med sedlar och mynt utgivna av genom att vid nedsättning av pengar vägra att ta emot kontanter. Kammarrättens i dom i mål nr 852-12 Frågan i målet var om ett landsting hade rätt att besluta att betalning på ett sjukhus endast kunde göras genom fakturering eller med betal- kort. menade att avtal med ett sådant innehåll ingicks med patienterna genom att de blev informerade i entrén till sjukhuset om att kontant betalning inte accepterades. Kammarrätten erinrade i sin dom om bestämmelsen i 5 kap. 1 § riksbankslagen och om att valet av betalningsmedel för vissa typer av betalningar är genom lag reglerat på annat sätt, t.ex. enligt 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244). Därefter anförde kammarrätten bl.a. följande. Det finns inte någon närmare reglering i hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763) om hur vårdavgifter och andra avgifter ska be- talas. Avtalsparter kan komma överens om vilket betalningsmedel som ska användas. En part kan ställa som villkor för att ingå avtal att betal- ning ska ske på annat sätt än med sedlar och mynt. Ett landsting ska enligt 3 § hälso- och sjukvårdslagen erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom . Med ett sådant krav saknas utrymme för ett landsting att ställa som villkor för vård att patienten betalar sin vårdavgift på visst sätt. Inte heller kan ett för en patient gällande avtal anses träffat genom att patienten innan ett besök infor- meras i entrén till sjukhuset att kontant betalning inte accepteras. Som framgår av rättsfallen har lagstiftaren i vissa fall valt att reglera valet av betalningsmedel. Bestämmelsen i 62 kap. 2 § skatteförfarande- lagen (2011:1244) är ett sådant exempel. I den bestämmelsen anges att skatter och avgifter ska betalas in till särskilda konto för skattebetalningar. Utredningens slutsats är att stadgandet i 5 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen kan frångås genom att i lag reglera att betalning ska göras på annat sätt.1 De redovisade fallen avser vidare en omvänd situation jämfört med den regel som föreslås. Båda avser situationer där privat- personer velat göra rätt för sig genom att betala med kontanter. Den regel som utredningen föreslår hindrar i stället näringsidkare från att utge ersättning till privatpersoner och företag med kontanter. 1 Denna slutsats dras också i artikeln Kontanternas ställning som lagligt betalningsmedel av Verständig, , JT 2013-14, nr 3, s. 620 ff. Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel Det är osäkert om stadgandet i riksbankslagen över huvud taget utgör hinder för ett sådant förbud. Det kan för en del verksamheter tyckas olämpligt med en regel som innebär att sedlar och mynt inte godtas som betalningsmedel. Utredningen anser att så inte är fallet när det gäller handel med metallskrot. Att utesluta kontanter som betalningsmedel kan i enstaka fall komma att innebära att en privatperson får ersättning för sålt gods litet senare och att han eller hon måste ta ut pengarna på banken eller genom en uttagsautomat. Det är emellertid mycket sällan som privatpersoner har tillfällen att göra affärer i skrotbranschen. Ett för- bud skulle inte heller hindra en privatperson från att sälja metallskrot. Förbudet skulle alltså i första hand beröra näringsidkare och få till följd att de kan använda kontanter och vissa andra betalningsmedel (se vidare i avsnitt 13.5) som betalningsmedel. Det får förutsättas att det inte heller förekommer kontantersätt- ningar vid seriösa affärer mellan företag i skrotbranschen. Någon tillkommande kostnad för betalningar till andra näringsidkare upp- kommer inte. Den kostnad som möjligen kan uppkomma för att överföra en ersättning till en privatpersons konto är försumbar. 13.4Ett förbud mot att använda kontanter som betalningsmedel bör införas Utredningens bedömning: Ett förbud mot att använda kontan- ter som betalningsmedel vid handel med metallskrot skulle sanno- likt motverka brottsligheten med metallstölder. Ett sådant förbud skulle troligen också underlätta polisens arbete och bidra till en förbättrad marknad med konkurrens på lika villkor. Utredningens förslag: Det bör införas ett förbud mot att använda kontanter som betalningsmedel vid handel med metallskrot. Utredningens slutsats är att ett förbud mot kontanter vid handel med metallskrot är ett lämpligt och ändamålsenligt sätt att stävja brottsligheten med metallstölder. Ett sådant förbud skulle också underlätta polisens arbete och sannolikt bidra till en förbättrad mark- nad med konkurrens på lika villkor i skrotbranschen. Förbudet kom- mer främst att få betydelse för företagare inom skrotbranschen. Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel Privatpersoner berörs endast i en mycket begränsad utsträckning. Ett förbud kommer inte hindra någon privatperson från att sälja skrot, eftersom ersättning för det sålda godset kan sättas in på ett konto. 13.5Förbudet bör också omfatta checkar och postväxlar Utredningens förslag: För att förbudet mot kontanter ska få önskvärd effekt bör det omfatta också checkar och postväxlar. Som redovisas i avsnitt 13.2.1 används såvitt utredningen funnit varken checkar eller postväxlar som betalningsmedel i skrotbranschen. Ett särskilt syfte med den föreslagna regleringen är att en ersätt- ning ska kunna härledas till betalarens och betalningsmottagarens konton. Om polisen utreder en metallstöld och upptäcker att en person fått ersättningar till sitt konto från flera olika skrothandlare kan det vara ett incitament för att göra en närmare kontroll av även dessa affärer. Polisen kan således komma ytterligare stölder på spåren genom att granska en misstänkt metalltjuvs kontohistorik. När en skrothandlare använder sig av en check som betalnings- medel syns transaktionen på dennes konto. Ersättningen blir dock inte synlig på mottagarens konto. Betalning med checkar gör det alltså svårare att följa betalningsströmmar. Också betalning med postväxlar gör det omöjligt att direkt följa betalningar från ett bankkonto till ett annat. Enligt uppgift från sakkunnigmyndigheten för metallstölder har postväxlar börjat användas som betalnings- medel i som ett sätt att kringgå förbudet mot kon- tanter och överlåtbara checkar som betalningsmedel. Om kontanter förbjuds som betalningsmedel finns en inte obetydlig risk för att ersättning för oärligt åtkommet gods i stället kommer att betalas med checkar eller postväxlar. Inte minst utveck- lingen i tyder på det. Det skulle minska polisens möjlighet att utreda metallstölder och syftet med regleringen skulle gå om intet. För att förbudet ska få önskad effekt bör det därför också omfatta checkar och postväxlar. På så sätt utesluts samtliga betalningsmedel som inte lämnar direkta spår på både betalarens och betalningsmottagarens konton. Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel