sou · H2B311 · 2014-03-06 00:00:00 — Möjligheterna för regeringen att lämna tillstånd till en anläggning trots att kommunfullmäktige inte tillstyrkt detta gällde dock inte om en annan plats för anläggningen anvisats inom en annan kom- mun som kan antas godta en placering där, eller, i annat fall, om en annan plats bedömts vara lämpligare.14 Propositionen underströk att en kommun inte bör kunna tvingas på en anläggning, om en annan kommun godtar denna på en plats som i och för sig är lämp- lig, även om en placering inom den förstnämnda kommunen skulle vara lämpligare. Först när det inte finns någon frivillig kommun 14 Jfr 4 kap. 3 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). Det kommunala vetot i samband med regeringens med en lämplig etableringsplats, skulle det kunna komma i fråga att bryta ett kommunalt veto.15 Om det inte finns någon frivillig kommun som kan anvisa lämplig plats får enligt bestämmelsen undantag ändå inte göras från vetorätten om en annan plats bedöms vara lämpligare än den som undantaget avser. I ett sådant fall kan en ansökan inte bifallas utan i stället får förutsättningarna prövas för att ge ett tillstånd till den andra, lämpligare platsen. I sammanhanget måste givetvis sökandens möj- ligheter att bedriva verksamheten på en annan plats än den som avses med ansökan tillmätas stor betydelse. I propositionen anges följande beträffande regeringens pröv- ning: Det åligger regeringen som tillståndsmyndighet att vid ett beslut nog- grant bevaka att en verksamhet förläggs till den för ändamålet lämplig- aste platsen. I detta ligger också att regeringen av sökanden kan kräva ett tillfredsställande utredningsunderlag, se avsnitt 2.6. måste regeringen i ett beslut kunna redovisa konkreta och påtagliga skäl för att en annan plats kan bedömas vara lämpligare än den som avses med en ansökan. Med tanke på ärendenas beskaffenhet finns det anledning att utgå från att regeringen i ett ärende får riklig tillgång till uppgifter om eventuellt lämpliga alternativa lokaliseringar. Frågan om att förlägga en verksamhet till en alternativ plats kommer i sin tur att behandlas som ett särskilt tillståndsärende. Därvid kan fråga om tillämpning av vetoreglerna aktualiseras även i fråga om den kommun som inrymmer den alternativa lokaliseringsplatsen.16 Naturresurslagen upphörde att gälla när trädde i kraft . Bestämmelserna om regeringens tillåtlighets- prövning av viss miljöfarlig verksamhet och om det kommunala vetot fördes då in i . I balkens 3:e kapitel, finns de grund- läggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vatten- områden och i 4:e kapitlet de särskilda bestämmelserna för hushåll- ning med mark och vatten för vissa områden i landet. Bestäm- melserna om regeringens tillåtlighetsprövning och om kommunalt veto återfinns i 17:e kapitel. 1989/90:126, s. 25. 1989/90:126, s. 26. Det kommunala vetot i samband med regeringens Vissa verksamheter i får inte påbörjas utan att tillåtligheten först prövas av regeringen. För några verksamheter gäller detta obligatoriskt. De räknas upp i 17 kap. 1 § och är: anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av rege- ringen17 samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle geologisk lagring av koldioxid, om verksamheten inte avser lag- ring för forskningsändamål av mindre än koldioxid Det anges uttryckligen i paragrafen att det ska vara fråga om nya verksamheter som obligatoriskt ska prövas av regeringen. Även om uppräkningen anger att det är anläggningen som ska prövas så följer det av paragrafens inledning att prövningen även ska avse verksamheten som sådan. Regeringens tillåtlighetsprövning av dessa verksamheter är alltså obligatorisk. Men om det finns särskilda skäl, får regeringen i ett visst fall avstå från tillåtlighetsprövningen. Det kan gälla verksam- heter som är av mindre omfattning eller av mindre ingripande beskaffenhet eller om det annars framstår som onödigt med en tillåtlighetsprövning.18,19,20 Bland de verksamheter som räknas upp i paragrafen finns angi- vet anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av rege- ringen enligt kärntekniklagen. Således tillhör nya kärnkraftsreak- torer, den aktuella inkapslingsanläggningen och slutförvaret för använt kärnbränsle de anläggningar som obligatoriskt ska tillåtlig- hetsprövas av regeringen. Men man kan dock tillåta en ny kärn- kraftsreaktor endast under förutsättning att den nya reaktorn är avsedd att ersätta en äldre befintlig reaktor och om reaktorn ska lokaliseras till en plats där en kärnkraftsreaktor efter har varit i drift för att utvinna kärnenergi.21 17Anläggningar för kärnteknisk verksamhet prövas av regeringen enlig lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. 18Jfr 17 kap. 2 § . 1985/86:3 s. 134 f. och 193. 1997/98:45 II s. 217 f. 21Jfr 17 kap. 6 a § . Det kommunala vetot i samband med regeringens Regeringen får utöver den obligatoriska tillåtlighetsprövningen enligt kapitlets 3 §, för ett visst fall, förbehålla sig rätten att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av kravet på obli- gatorisk prövning men som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag eller berör vissa skyddsområden m.m.22 begäran ska regeringen förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av en ny verksamhet av något av följande slag, om ett sådant förbehåll är möjligt enligt 3 § och det inte finns särskilda skäl för att avstå från prövningen: 1.järn-, stål- och andra metallverk samt ferrolegeringsverk, 2.massafabriker och pappersbruk, 3.fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk pro- duktion, 4.fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel, 6.förbränningsanläggningar som har en tillförd effekt om , 7.anläggningar för vindkraft som är tillståndspliktiga enligt före- skrifter som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 6 §, 8.anläggningar för lagring av naturgas, 9.anläggningar för behandling av farligt avfall där huvuddelen av det avfall som avses bli behandlat kommer från andra inrätt- ningar och där farligt avfall förbränns eller på annat sätt återvinns eller bortskaffas, 10.anläggningar för att utvinna ämnen eller material inom de områden som anges i 4 kap. 5 §, 11.byggande av plattformar som är avsedda att användas vid utvin- ning av olja eller gas inom havsområden samt annan än helt till- fällig ankring eller förtöjning av sådana plattformar för reparation, ombyggnad eller av någon annan anledning, 22 Jfr 17 kap. 3 § . Det kommunala vetot i samband med regeringens 12.vattenkraftverk som är avsedda för en installerad generator- effekt av , 13.vattenregleringar varigenom ett vattenmagasin av eller ska utnyttjas, 14.vattenöverledningar eller andra vattenbortledningar från vatten- drag eller sjöar med en normal oreglerad lågvattenföring av i bortledningspunkten eller utloppet, om därigenom en sådan mängd vatten tas i anspråk att vattenföringen understiger fyra femtedelar av den normala oreglerade lågvattenföringen, 15.grundvattentäkter för tillgodogörande av en större vatten- mängd än , om inte minst nio tiondelar av det uttagna vattnet återförs till grundvatten- magasinet, 16.andra vattenregleringar, vattenöverledningar och vattenbortled- ningar än som har angetts förut, om verksamheten avser någon av sjöarna , , , , i eller Siljan och företaget kan antas få betydande om- fattning eller bli av ingripande slag och 17.flygplatser med en banlängd av . 7.6.3Prövningsplikten gäller viktiga samhällsintressen Gemensamt för verksamheter som omfattas av regeringens pröv- ningsplikt är att de utgör viktiga samhällsintressen som bör lösas utifrån ett nationellt perspektiv som de riskerar att skada människors hälsa, medför stor omgivningspåverkan eller stora ingrepp i miljön och tar i anspråk värdefulla naturresurser.23 Konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att den bästa lösningen ska kunna nås. Ofta kan enskilda intressen ställas mot allmänna intressen eller olika allmänna intressen mot varandra. Prövningen måste utformas så att en så allsidig samman- vägning som möjligt av olika hänsyn kan åstadkommas.24 De bedömningar som ska göras omfattar ytterst politiska ställ- ningstaganden där det framstår som naturligt att regeringen har det 1997/98:45 s. 215. 1997/98:45 s. 437. Det kommunala vetot i samband med regeringens avgörande inflytandet huruvida verksamheten ska få komma till stånd eller inte.25 Tillåtlighetsprövningen ger regeringen ett långt- gående utrymme när det gäller att styra verksamheten i den rikt- ning som är önskvärd från närings-, energi-, arbetsmarknads-, klimat- och regionalpolitiska utgångspunkter. 7.6.4Särskilda villkor för verksamheten Om regeringen finner att en verksamhet är tillåtlig får regeringen besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. Avser verksamheten geologisk lagring av koldioxid, får regeringen även besluta om villkor som behövs med hänsyn till synpunkter som Europeiska kommissionen har lämnat i samband med tillåtlig- hetsprövningen.26 7.6.5Utöver tillåtlighetsprövningen krävs tillstånd En verksamhet får inte bedrivas utan tillstånd enligt . Det är mark- och miljödomstolen som prövar en ansökan om till- stånd för verksamheten. Men innan en ansökan om tillstånd prövas av domstolen så ska tillåtligheten alltså först prövas av regeringen. Regeringens tillåtlighetsprövning utgör en naturlig del av pröv- ningskedjan enligt . Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan är bindande för mark- och miljödomstolen. Domstolen kan alltså inte avslå en ansökan om tillstånd till en verksamhet som regeringen vid prövning enligt 17 kap. funnit tillåtlig. Den kan heller inte bifalla en ansökan om till- stånd som regeringen vid prövning enligt 17 kap. funnit den otillåten. Skulle emellertid domstolen finna att regeringen gjort något formellt fel vid handläggningen kan domstolen inte anses vara skyldig att utfärda ett tillstånd.27 25Rubenson, S. (2008) : den nya miljörätten, del 3, s. 145. 26Jfr 17 kap. 7 § . 27Bjällås, U. och , I. (2011), Tillståndsprövningen enligt och kärnteknik- lagen. Rapport 2011:2, s 30. Det kommunala vetot i samband med regeringens 7.6.6Högsta förvaltningsdomstolen kan rättspröva regerings beslut Regeringens beslut om tillåtlighet omfattas av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Det är Högsta förvaltnings- domstolen som efter ansökan om rättsprövning prövar om rege- ringens avgörande strider mot någon rättsregel. – och miljödomstolens prövning är oberoende av den prövning som kan komma att ske i och miljödomstolen behöver i och för sig inte avvakta ett ställ- ningstagande från innan den själv tar ställning i tillståndsfrågan. Det betyder att prövningarna kan komma att ske . Båda instanserna kan pröva formella invändningar beträffande hanteringen av ärendet i regeringen. Skulle finna att regeringens avgörande strider mot någon rättsregel innan mark- och miljödomstolen har tagit ställning lär domstolen vara bunden av detta beslut och kan därför inte utfärda tillstånd. 7.6.7Det kommunala vetot och vetoventilen Reglerna om kommunalt veto enligt de tidigare bestämmelserna i 136 a § byggnadslagen och naturresurslagen har införts i miljö- balken utan några egentliga ändringar. Regeringen får som huvudregel tillåta miljöfarlig verksamhet endast om kommunfullmäktige i den kommun som anläggningen ska lokaliseras till har tillstyrkt detta och om de avser annat än vatten- verksamhet eller trafikanläggningar.28 Det kommunala vetot har liksom enligt tidigare försetts med en så kallad ventil. Regeringen får tillåta verksamheten utan kommun- fullmäktiges tillstyrkan om det från nationell synpunkt är synner- ligen angeläget att verksamheterna kommer till stånd. Det gäller i dessa fall dels anläggningar för mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall, dels större förbränningsanläggningar, vindkraftsanläggningar, anläggningar för lagring av naturgas och anläggningar för behandling av farligt avfall.29 Nya anläggningar som utgör delar av slutlig förvaring av kärn- ämne eller kärnavfall är aktuella att uppföras i kom- 28Jfr 17 kap. 6 § . Det kommunala vetot i samband med regeringens mun och i kommun. Kommunfullmäktige i dessa kom- muner har alltså en formell möjlighet att lägga in sitt veto mot regeringens tillåtlighetsprövning. 7.7Förutsättningar för regeringen att bortse från ett kommunalt veto För att regeringen ska få tillåta en verksamhet utan att kommunen har lämnat sin tillstyrkan, krävs det att ingen annan lämpligare plats för verksamheten står att finna. Härmed avses inte bara platsens lämplighet från tekniska och ekonomiska utgångspunkter. Hänsyn måste också tas till den inställning som har redovisats av de kom- muner som kan komma i fråga. En plats inom en kommun som tillstyrker lokaliseringen kan sålunda vara lämpligare än en plats inom en kommun som motsätter sig en etablering, även om en lokalisering till den senare kommunen skulle medföra mindre ingrepp i miljön, lägre kostnader etc. I motiven framhålls samman- fattningsvis att möjligheten för regeringen att lämna tillstånd mot kommunens vilja måste användas ytterst restriktivt.30 Om en kommun inte genomför den detaljplaneläggning som behövs för att regeringens beslut ska kunna genomföras har rege- ringen möjlighet att förelägga kommunen att inom anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det behövs för att tillgodose ett riksintresse.31 Om kommunen mot förmodan inte rättar sig efter ett beslut om planföreläggande, måste möjlighet finnas att på annat sätt anta, ändra eller upphäva en plan som motverkar ett angeläget övergripande intresse. Som en sista utväg har därför regeringen möjlighet att upprätta och anta den nödvändiga planen. Genom den kommunala vetorätten har kommunerna i getts ett mycket starkt inflytande över tillkomsten av större industri- anläggningar även om dessa är av stor betydelse för hela landet. Lagregler som ger kommunfullmäktige i en kommun möjligheter 1997/98:45 II s. 221. 31Jfr 11 kap. 15 § (2010:900). 32Jfr 11 kap. 16 § (2010:900). Det kommunala vetot i samband med regeringens att besluta om veto mot ett regeringsbeslut kan ses som ett uttryck för den starka ställning den kommunala självstyrelsen har i vår demokrati. Även om vetorätten försätts med en ventil, som innebär att regeringen får tillåta verksamheten utan kommunfullmäktiges tillstyrkan om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheterna kommer till stånd, får regeringen inte utan vidare fatta beslut mot kommunfullmäktiges vilja. Regeringen måste först visa att det inte går att finna en annan lämpligare plats för verksamheten. I regeringsformens portalparagraf (1 kap 1 §) stadgas att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen har alltså ansetts så viktig att den vid sidan av parlamentarismen angivits som ett instrument för att för- verkliga folkstyrelsen. Den kommunala självstyrelsens centrala ställning i och dess viktiga del i det demokratiska systemet markeras också genom att kommunerna fått ett eget kapitel genom den senaste ändringen av regeringsformen.33 I första hand kan dock den kommunala vetorätten hänföras till det så kallade kommunala planmonopolet. Planmonopolet, som innebär att kommunen bestäm- mer hur mark ska användas och bebyggas inom kommunen, har ansetts vara en av de viktigaste förutsättningarna för den kommu- nala självstyrelsen i . Besluten fattas nära de berörda männi- skorna och samhällsinsatserna kan utformas med hänsyn till skif- tande lokala förhållanden.34 Bjällås, U. och , I. (2011), Tillståndsprövningen enligt miljö- balken och kärntekniklagen. (2009), Mechanisms of Copper Corrosion in Aqueous Environments: A report from the Swedish ´s scientific workshop on , 2009. Rubenson, S. (2008), : den nya miljörätten (2008). 33Jfr 14 kap. lagen (2010:1408) om ändring i regeringsformen. 34Jfr (2010:900). Det kommunala vetot i samband med regeringens SOU 1971:75 Hushållning med mark och vatten: inventeringar, planöverväganden om vissa naturresurser, former för fortlöpande fysisk riksplanering, lagstiftning. Proposition 1972:111 angående regional utveckling och hushållning med mark och vatten. Proposition 1977/78:31 om riktlinjer i den fysiska riksplaneringen för vissa s.k. obrutna fjällområden. Proposition 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag. Proposition 1985/86:3 med förslag till lag om hushållning med natur- resurser m.m. Proposition 1989/90:126 om ändring i lagen (1987:12) om hushåll- ning med naturresurser m.m. Proposition 1997/98:45 Miljöbalk. Byggnadslagen (1947:385), . Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, Lag (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (natur- resurslagen), . Lag (1987:444) om försöksverksamhet med tillstånds- prövning enligt miljöskyddslagen (1969:387), Miljö- och energi- departementet. Lag (2010:1408) om ändring i regeringsformen SFS 2010:1408 Lag om ändring i regeringsformen. (1998:808), . Miljöskyddslagen (1969: 387), . Plan- och bygglag (1987:10), . Plan- och bygglag (2010:900), . 8Finansiering av kärnkraftens restprodukter Radioaktiva restprodukter i form av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet uppkommer i huvudsakligen vid framställning av energi i kärnkraftsreaktorer. Radioaktivt avfall uppkommer även vid rivning av kärnkraftverken samt i samband med drift och rivning av andra kärntekniska anlägg- ningar. Restprodukterna kommer att slutligt hanteras och slutförvaras långt efter det att den kärntekniska verksamheten upphört att vara i drift för sitt ändamål och långt efter det att verksamheten slutat att generera intäkter. För att, trots detta, kunna finansiera de framtida kostnaderna för denna hantering och slutförvaring omfattas kärn- teknisk verksamhet av den så kallade finansieringslagen.1 Den gäller hantering och slutförvaring av: annat kärnämne som inte ska användas på nytt kärnavfall som inte utgör driftavfall Avfall som uppstår i samband med rivningen av en kärnteknisk anläggning omfattas av finansieringslagstiftningen. Så kallat drift- avfall omfattas inte av finansieringslagstiftningen. Det är låg- och medelaktivt kärnavfall som kommer att hanteras och slutförvaras som den kärntekniska anläggningen är i kontinuerlig drift för sitt ändamål. Det finns alltså inte något behov av att av- 1 Lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Finansiering av kärnkraftens restprodukter sätta resurser för framtida kostnader för hanteringen av driftav- fallet. Kärntekniklagstiftningen utgör ett robust och förutsägbart system för att finansiera de framtida kostnaderna för hantering och slutförvaring av de radioaktiva restprodukterna. En grundläggande utgångspunkt för finansieringssystemet är att kostnaderna för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall ska täckas av dem som genererat avfallet – polluter pays principle. För kärnkraf- tens restprodukter innebär det att pengarna kommer från intäk- terna för energiproduktionen. Den finansiella utmaningen är att säkerställa att inga orimliga ekonomiska bördor läggs på kom- mande generationer. I det svenska kärnavfallsprogrammet kan man särskilja tre ele- ment, som tillsammans ska garantera att resurser finns tillgängliga i rätt mängd vid rätt tid: Legitim finansiering, som ska garantera att resurserna finns till- gängliga när de behövs, vilket innebär att finansieringssystemet ska hantera alla osäkerheter, både de som finns i kostnadsberäk- ningarna och internt i finansieringssystemet Effektiva kostnadsberäkningar, som ska beskriva kostnaderna för hela programmet inklusive osäkerheterna i beräkningarna samt dokumentera en metodik för hur kostnadsberäkningarna och uppskattningen av osäkerheterna gått till Autentisk organisation, som ska hantera och kontrollera kost- nadsberäkningar och finansiering Detta kapitel fokuserar på det första av de tre elementen, dvs. systemet för legitim finansiering av rivning och avfallshantering. En diskussion om grunderna och utformningen av finansieringen aktuali- seras av den översyn av systemet som () genomfört på regeringens uppdrag. SSM lämnade en rapport om detta arbete . Trovärdig kostnadsanalys är en förutsättning för legitimiteten i finansieringen och tar här översiktligt upp osäker- heten i dessa beräkningar. Kraven är stora dels på metodiken för att hantera dessa osäkerheter, dels på identifiering av faktorer som kan skapa osäkerhet. SKB lämnade nya kostnadsuppskattningar , som ska ligga till grund för avgift och kompletteringsbelopp Finansiering av kärnkraftens restprodukter menar att genomlys- ning av kostnadsberäkningarna är en viktig framtida uppgift. Kapitlet avslutas med en diskussion av diskonteringsräntan, vilken är en mycket viktig faktor i hanteringen av de stora tidsskill- naderna mellan strömmen av pengar till och från Kärnavfallsfonden. 8.2Utgångspunkterna för den finansiella regleringen 8.2.1Den som genererat avfallet ska bära allt ansvar och alla kostnader Diskussionerna om hur kärnkraftens avfall bäst ska tas om hand och hur det ska finansieras har diskuterats sedan början av 1970- talet. Förutsättningarna har dock varierat . Som exem- pel kan nämnas att den svenska inriktningen och var att det använda kärnbränslet skulle upparbetas. är den svenska politiken inriktad på direkt slutförvaring av bränslet utan upparbetning. Vissa grundläggande principer har dock varit bärande. Diskussionerna har gett vid handen att principen om ett renodlat producentansvar, är den mest ändamålsenliga. Principen att det är den som genererat avfallet som också ska bära allt ansvar och alla kostnader som är förenade med det är, enligt vad regeringen och uttalat, utomordentligt viktig. Reaktorinnehavarna ska, enligt dessa uttalanden, inte ges möjlighet att skjuta ifrån sig detta ansvar på staten eller någon annan.2 Detta är också grundläggande för uppbyggnaden av lagstiftningen. Den centrala utgångspunkten i finansieringsansvaret är alltså att kärnkraftsproduktionen ska bära kostnaderna för avfallshante- ringen. Så ska ske genom att ett betalningsansvar läggs på de före- tag som producerar kärnkraft. En annan viktig utgångspunkt är att projektet är ett realt åtagande som måste fullföljas. Det är en hante- ring som det ur samhällets perspektiv inte går att välja bort. har också andra speciella egenskaper som skiljer det från andra anläggnings- och industriprojekt, exempelvis den långa projekttiden. Tidsintervallet mellan när elproduktionen från kärnkraftreaktorerna beräknas upphöra på grund av att dessa tagits ur drift, och därmed också reaktorinnehavarnas möjligheter 1997/98:145, s. 381. Finansiering av kärnkraftens restprodukter att bidra med finansieringen av de framtida kostnaderna, samt kraftindustrins planerade slutförvar slutligt förslutits är enligt industrins nuvarande planeringscenario långt. En annan aspekt är förskjutningen mellan när inbetalningarna sker och när ut- betalningarna förläggs. Enligt kraftindustrins nuvarande handlingsplan ska reaktorerna i Forsmark och drivas , liksom reaktorerna Ring- hals 3 och 4. Drifttiden för planeras till . Dessa tider är viktiga utgångspunkter för planeringen om alla reak- torerna har tagits ur drift 2045 och avvecklats omkring 2052, så kommer SKB:s tre slutförvar (Kärnbränsleförvaret, SFR och SFL) att kunna vara förslutna cirka 2075.3 Stora kostnader som rör arbe- tet med att avveckla och riva reaktorerna och att uppföra och driva slutförvaren kan alltså komma efter reaktorinnehavarnas möjlig- heter att bidra med finansieringen. Mot denna bakgrund är det möjligt att de kraftföretag som enligt nuvarande lagregler är betalningsansvariga (reaktorinnehavarna) kan vara nedlagda innan arbetet med att ta om hand det använda kärn- bränslet och kärnavfallet slutförts i alla delar.