sou · H2B310 · 2014-02-28 00:00:00 — vidareutnyttjande; användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. I paragrafen har vissa redaktionella förändringar gjorts. Bestämmelsen om att datorprogram inte ska anses vara en handling har flyttats till 3 § sjätte punkten och formulerats som ett undantag från lagens tillämpningsområde. Om en myndighet får ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar, får avgifterna inte överstiga kostnaderna för att reproducera, tillhanda- hålla och sprida handlingarna, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Om en myndighet är skyldig att ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar för att täcka en väsentlig del av kostnaderna för en verksamhet, får de samlade intäkterna inte överstiga kostnaderna för att samla in, framställa, reproducera och sprida handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Oavsett krav på kostnadstäckning får arkiv, bibliotek och museer tillämpa bestämmelsen i andra stycket. I paragrafen genomförs ändringen i PSI-direktivets artikel 6. Paragrafen behandlas i kapitel 7. Lagens huvudregel har ändrats och följer av första stycket. Materiellt motsvarar undantaget i andra stycket den nuvarande huvudregeln. Lagen ger i sig varken någon rätt eller skyldighet att ta ut avgifter. För att en myndighet ska få ta ut avgifter krävs ett bemyndigande. Bemyndigandet kan antingen vara generellt eller specifikt. För statliga myndigheter ger avgiftsförordningen (1992:191) ett generellt bemyndigande under vissa förutsättningar, medan kommunallagen (1991:900) ger det för kommunala myndigheter. För statliga myndig- heter kan särskilda avgiftsbemyndiganden finnas i till exempel myndigheternas instruktioner. Det första stycket avspeglar den huvudregel som gäller enligt direktivet. Om en myndighet får ta ut avgifter så får de i princip inte vara högre än att de täcker de kostnader som beräknas uppstå för myndigheten till följd av det aktuella vidareutnyttjandet. Avgifter vid vidareutnyttjande innefattar alla avgifter som är kopplade till vidareutnyttjandet. Avgifter för tillhandahållande ska till exempel räknas samman med eventuella licensavgifter och andra avgifter. Om det är möjligt ska avgifterna beräknas utifrån kostnaden för det enskilda vidareutnyttjandet. Ett exempel på när det inte är möjligt är när en avgiftsbelagd tjänst erbjuds till allmänheten mot en på förhand fastställd avgift. Myndigheten måste i dessa fall uppskatta de totala kostnaderna för tjänsten och den totala användningen under en lämplig redovisningsperiod för att kunna fastställa avgiften. PSI- direktivet utgår också från att avgifter ska fastställas på förhand när så är möjligt (se art. 7.1). Att fördela kostnaden på ett på förhand uppskattat antal användare kan också antas ligga i linje med diskrimineringsförbudet i 8 § samt artikel 10 i PSI-direktivet. Avgiften för att använda en tjänst kommer annars att bli väsentligt högre för tidiga användare än för tillkommande. Avgiftsunderlaget enligt första stycket får bara avse kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. Exempel kan vara utvecklings- och driftskostnader för en tjänst som möjliggör ett tillhandahållande av handlingar, till exempel via internet. Kostnader för spridning kan också omfatta användarstöd. Myndighetens kostnader för att samla in handlingarna eller förvalta system där de förvaras är exempel på vad som inte får inräknas i avgiftsunderlaget enligt huvudregeln. Det andra stycket avser de fall då en myndighet får göra undantag från huvudregeln. Skälet ska vara att myndigheten är skyldig att täcka en väsentlig del av kostnaderna för en verksamhet med avgiftsintäkter. Skyldigheten ska fastställas genom författning, andra bindande regler eller beslut av regeringen respektive kommun- eller landstings- fullmäktige. Undantaget möjliggör alltså att regeringen och kommunal- respektive kan besluta att vissa verksamheter ska vara helt eller delvis avgiftsfinansierade. Vid tillämpning av andra stycket ska de samlade kostnaderna och intäkterna beräknas för . Avkastning på invester- ingar får bara räknas in i underlaget för avgifterna i de fall det är tillåtet för myndigheten att tillgodogöra sig sådan avkastning. Avgiftsunderlaget i andra stycket får, utöver vad som följer av första stycket, även avse kostnader för att samla in och framställa handlingar. I normalfallet möjliggörs genom andra stycket full kostnads- täckning för hela produktionskedjan för avgiftsfinansierade verk- samheter. I de fall en verksamhet finansieras med såväl anslag som avgifter ska anslagen räknas som en intäkt. Tredje stycket avser det generella undantaget från huvudregeln som gäller för arkiv, bibliotek och museer. För denna grupp gäller att de alltid kan tillämpa bestämmelserna i andra stycket, oberoende av om de är skyldiga att täcka verksamhetens kostnader med avgiftsintäkter. Med bibliotek avses också högskolebibliotek. Som specifika poster framgår av den nya artikel 6.4 i direktivet att arkiv, bibliotek och museer får inräkna kostnader för rättighets- klarering och bevarande av handlingar i avgiftsunderlaget. I kostnader för rättighetsklarering kan bland annat ingå att efterforska om handlingar omfattas av tredje mans upphovsrätt. Båda dessa poster täcks av bestämmelserna i andra stycket. Andra stycket gör det möjligt att finansiera en verksamhet med avgifter. Avgifterna får normalt täcka hela produktionskedjan, det vill säga från att samla in uppgifter till att tillhandahålla handlingarna för vidareutnyttjande. En förutsättning för att handlingarna ska kunna samlas in och framställas är ju att de också kan lagras och hållas bevarade. Det gäller oavsett om det görs elektroniskt eller inte. Att lagra och bevara handlingar svarar ofta för en inte obetydlig del av en myndighets kostnader på området. Sådana kostnader kan alltså räknas in i avgiftsunderlaget enligt andra stycket. Kostnader för rättighetsklarering är en del av kostnaderna som uppstår i samband med att handlingarna sprids. Villkor för vidareutnyttjande ska vara relevanta och får inte i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande. Villkor för vidareutnyttjande ska vara icke-diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Den myndighet regeringen bestämmer ska bedriva tillsyn avseende myndigheternas tillämpning av andra stycket. En granskad myndighet ska bistå tillsynsmyndigheten med de uppgifter och handlingar som tillsynsmyndigheten behöver för sin granskning. beslut får inte överklagas. Paragrafen ändras redaktionellt. Dessutom införs en ny bestämmelse om en tillsynsfunktion. Ändringarna behandlas i avsnitt 8.1. I första stycket har diskrimineringsförbudet tagits bort och flyttats till andra stycket. Ändringen är inte avsedd att innebära någon förändring i sak, men den ändrade placeringen tydliggör skillnaden mellan diskrimineringsförbudet och kravet på att villkor ska vara relevanta och inte i onödan får begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande. En tydlig gränsdragning är av betydelse inte minst för den tillsynsfunktion som införs i tredje stycket. Den myndighet som regeringen utser att bedriva tillsyn ska säkerställa att förbudet mot diskriminering i andra stycket efter- levs. Resultatet av tillsynsmyndighetens granskning av en myndig- hets verksamhet ska offentliggöras i ett beslut. Beslutet är inte direkt förpliktigande gentemot den granskade myndigheten och kan inte överklagas. Det kan dock förutsättas att den granskade myndigheten i de flesta fall självmant korrigerar sina villkor när överträdelser konstaterats. I andra fall kan den vidareutnyttjare som har drabbats av diskriminerande villkor stödja sig på tillsyns- myndighetens beslut för att vidta ytterligare åtgärder mot den granskade myndigheten. Exempelvis kan beslutet användas som argument för omprövning eller vid överklagan till förvaltnings- domstol, om den granskade myndigheten inte går med på att ändra villkoren. En granskad myndighet ska bistå tillsynsmyndigheten med de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. De bör i de flesta fall kunna inhämtas via ett skriftligt förfarande. I tillsynsmyndighetens granskning enligt andra stycket ingår att bedöma om olika kategorier av vidareutnyttjande är att betrakta som jämförbara eller inte. Bestämmelserna i 9–10 §§ kan också behöva beaktas. Diskrimineringsförbudet avser bl.a. förbud mot att en myndighet särskilt gynnar sin egen konkurrensutsatta verksamhet, eller beviljar en exklusiv rätt i strid med 10 §. I tillsynsrollen ingår inte att bedöma om generella villkor är relevanta eller i onödan begränsar möjligheterna till vidareutnyttjande, till exempel licenser som en myndighet har utfärdat på upphovsrättslig grund. I tillsynsrollen ingår inte heller att bedöma om avgifterna är korrekt beräknande enligt 7 §. Tillsynen kan dock avse avgifter som uppfattas som diskriminerande. Om en myndighet vidareutnyttjar handlingar i sin konkurrensutsatta verksamhet ska samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingarna tillämpas för denna verksamhet som för andra som vidareutnyttjar handlingar. I paragrafen ändras begreppet affärsverksamhet till konkurrens- utsatt verksamhet. Ändringen behandlas i avsnitt 5.4. Bytet av begrepp görs för att förtydliga lagen. Problemen med begreppet affärsverksamhet behandlas i avsnitt 5.4. Ingen materiell skillnad mellan begreppen är avsedd. De nuvarande bestämmelserna om affärsverksamhet återfinns i 4 § andra stycket och 9 § och tar sikte på verksamheter som bedrivs i former och på villkor som liknar privat verksamhet (prop. 2009/10:175 s. 198). Bestämmelserna har två syften. Det ena är att inte ställa andra krav på en myndighets affärsverksamhet än på andra marknadsaktörer (prop. 2009/10:175 s. 156, reglerat genom 4 § andra stycket andra meningen). Det andra syftet är att en myndighet inte ska tillämpa mer gynnsamma villkor för sin egen affärsverksamhet än för andra vidareutnyttjare (prop. 2009/10:175 s. 200 f., reglerat genom 9 §). För båda syftena är det en förutsättning att det finns andra – faktiska eller potentiella – marknadsaktörer som bedriver samma typ av verksamhet. Begreppet konkurrensutsatt verksamhet tar på ett tydligt sätt sikte på syftet med bestämmelsen, oavsett om verksamheten är organiserad i förvaltnings- eller privaträttslig form. Lagen blir därmed lättare att tillämpa. Vad som utgör konkurrensutsatt verksamhet måste bedömas från fall till fall. Om verksamheten bedrivs i myndighetsform framgår det dock ofta tydligt av myndighetens uppdrag att viss verksamhet förutsätts bedrivas i konkurrens med andra marknads- aktörer. Liksom tidigare omfattar PSI-lagen normalt sådana myndigheter vars uppgift är att för samhällets räkning inhämta och tillhandahålla viss information (prop. 2009/10:175 s. 156). Sådan verksamhet är alltså i typfallet inte att anse som konkurrensutsatt verksamhet, även om verksamheten är helt avgiftsfinansierad. En indikation på att något ändå utgör konkurrensutsatt verksamhet kan vara att myndigheten erbjuder kundspecifika anpassningar av den information som myndig- heten tillhandahåller, till exempel i form av analyser eller särskilda En förutsättning är att det verkligen finns andra faktiska eller potentiella utförare. En myndighets uppdragsverksamhet kan inte anses konkurrens- utsatt om verksamheten förutsätter tillgång till uppgifter som bara den utförande myndigheten får hantera med anledning av sekretess. En myndighet som utför både uppdrag som förutsätter tillgång till sekretessbelagda uppgifter och sådana som kan utföras i konkurrens, måste således tillämpa olika bestämmelser för de respektive verksam- heterna. Om inte annat följer av andra stycket får en myndighet inte bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar, utom när det är nöd- vändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. En sådan exklusiv rätt får beviljas för av högst i taget. Den exklusiva rätten ska offentliggöras. Utöver vad som följer av första stycket får arkiv, bibliotek och museer bevilja en exklusiv rätt vid digitalisering av kulturresurser. En exklusiv rätt enligt detta stycke får i allmänhet inte överstiga och ska offentliggöras. Om den exklusiva rätten överstiger ska den omprövas under det elfte året och i tillämpliga fall därefter. Den myndighet som ingått sådant avtal som avses i andra stycket ska, senast vid avtalets utgång, utan kostnad erhålla en kopia av de digitaliserade kulturresurserna med rätt att fritt utnyttja och distribuera materialet. I första stycket har en hänvisning förts in till de nya andra och tredje styckena. Bestämmelsen i första stycket har inte ändrats i sak, även om andra stycket innebär ett undantag. Bestämmelsen i första stycket behandlas i avsnitt 8.2. Det generella förbudet mot exklusiva rätter omfattar även sådana situationer där flera vidareutnyttjare har exklusivitet, vilket utestänger andra marknadsaktörer. I andra stycket genomförs ändringarna i PSI-direktivets artikel 11 om undantag från förbudet mot exklusiva rätter när de avser digitalisering av kulturresurser. Bestämmelsen i andra stycket behandlas i avsnitt 8.2. För digitalisering av kulturresurser kan en exklusiv rätt beviljas än för sådana som beviljas med stöd av första stycket. finns heller inga krav på att den exklusiva rätten är nödvändig för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. Det avgörande är i stället att materialet som är föremål för digitalisering är just kulturresurser. Genom att utgå från begreppet kulturresurser frångår artikel 11.2a i PSI-direktivet den terminologi som annars används i direktivet, det vill säga begreppet handlingar. Vid digitalisering kan det ofta tänkas att materialet som är föremål för digitaliseringen på förhand inte uppfyller definitionen av handling. Bestämmelsen omfattar således även material som blir till handlingar i samband med digitaliseringen, till exempel när konstföremål fotograferas. Det är bara arkiv, bibliotek och museer som kan inneha sådana kulturresurser som bestämmelsen avser. Med bibliotek avses alla bibliotek som har att tillämpa lagen, inklusive högskolebibliotek. För dessa organ är normalt sådant material som utgör grunden för myndigheternas verksamhet, till exempel ett museums samlingar, att betrakta som kulturresurser. Administrativa handlingar och liknande kan dock inte bedömas vara kulturresurser. Vid digitalisering av kulturresurser har myndigheter i regel små möjligheter att utfärda exklusiva rätter i form av immaterialrättsliga licenser. Materialet som är aktuellt för digitalisering är i många fall av sådan ålder att eventuella tidigare immateriella rättigheter upphört att gälla. Exklusiva rätter kan dock innebära t.ex. att endast särskilda vidareutnyttjare ges tillgång till det digitaliserade materialet i elektronisk form. Tredje stycket är nytt. Där anges förutsättningen för att undantaget i andra stycket ska kunna tillämpas i den sannolikt ovanliga situationen att en vidareutnyttjare självständigt svarar för digital- iseringen. Den myndighet som innehar kulturresurserna som ska digitaliseras, och beviljar rätten, ska erhålla en kopia av de digital- iserade kulturresurserna med rätt att fritt utnyttja och distribuera den. Kopian ska överlämnas till myndigheten senast vid avtalets utgång. En exklusiv rätt kan i dessa fall avse t.ex. särskilda möjligheter för en eller flera vidareutnyttjare att faktiskt förfoga över materialet, tillgång till lokaler, utrustning och liknande. En myndighet ska informera om avgifter, inklusive beräkningsgrund, och andra villkor för vidareutnyttjandet. En myndighet ska publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidare- utnyttjande samt tillhörande information. Information enligt första och andra stycket ska kunna lämnas elektroniskt och utan avgift. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3. I första stycket genomförs ändringen i PSI-direktivets artikel 7.1. En myndighet ska informera om beräkningsgrunden för avgifter i samband med att information lämnas om själva avgifterna och andra villkor för vidareutnyttjande. Den nuvarande bestämmelsen anger i andra stycket att beräkningsgrunden för avgifterna bara behöver anges på begäran. Eftersom information om beräkningsgrund ska regleras på samma sätt som information om avgifter och andra villkor flyttas bestämmelsen till första stycket. Den nuvarande bestämmelsen om att information om avgifter och villkor ska lämnas elektroniskt om möjligt och lämpligt tas bort från första stycket. I stället anges i ett nytt tredje stycke att information enligt första och andra stycket ska kunna lämnas elektroniskt. I andra stycket införs en skyldighet att publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande samt tillhörande information. Handlingar som vanligen kan tillhandahållas för vidareutnyttjande är i de flesta fall en dominerande del av en myndighets samtliga handl- ingar. De är alla handlingar som inte är undantagna från PSI-lagens tillämpningsområde, till exempel på grund av sekretess eller för att de hör till en myndighets konkurrensutsatta verksamhet. Begreppet är således mycket omfattande. Av praktiska skäl begränsas därför informationsskyldigheten på två sätt. Det första är att bestämmelsen bara omfattar typer av handlingar, det vill säga myndigheter behöver inte ange alla enstaka handlingar. Dessutom behöver förteckningen bara innehålla handlingar som vanligen kan tillhandahållas i elektronisk form. Begreppet typer av handlingar anknyter till arkiv- redovisningen. I sina föreskrifter definierar handlingstyp som handling som tillkommer genom att en aktivitet genomförs upprepat (RAFS 2008:4). I de flesta fall torde en myndighets befintliga arkivredovisning kunna ligga till grund för förteckningen En handling som kan lämnas ut i elektronisk form avser också sådana handlingar där det elektroniska utlämnandet ska prövas särskilt, till exempel enligt registerförfattning. Även om en typ av handling har tagits med i förteckningen måste myndigheten pröva varje utlämnande för sig. Exempelvis kan sekretess eller personuppgiftslagen (1998:204) i det enskilda fallet utgöra ett hinder för tillhandahållande. Därför anges i lagbestämmelsen att för- teckningen ska innehålla handlingar som vanligen kan tillhandahållas i elektronisk form, vilket markerar att myndigheten på sedvanligt sätt måste pröva varje enskilt utlämnande. Det finns ingenting som hindrar att typer av handlingar som av någon anledning utelämnats från förteckningen senare tillhandahålls elektroniskt för vidareutnyttjande. I så fall ska dock förteckningen kompletteras med de handlingstyperna i samband med det elektr- oniska tillhandahållandet. Det kan poängteras att ett elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter normalt inte medför en sådan skyldighet. Då är det ju inte fråga om tillhandahållande för vidare- utnyttjande i PSI-lagens mening, förutsatt att inte den mottagande myndigheten ska använda handlingarna i konkurrensutsatt verk- samhet. Förteckningen ska förutom aktuella typer av handlingar också innehålla tillhörande information. Med det avses sådan information som är av reell betydelse för den som vill vidareutnyttja handlingarna. En lämplig utgångspunkt är E-delegationens rekommendationer om vad förteckningar bör innehålla för information. Dit hör namn och en kort beskrivning av informationsresursen, senaste uppdatering, tekniska format, information om avgifter och andra eventuella villkor, kända begränsningar och eventuell särskild kontaktperson för den aktuella informationsresursen. Om det elektroniska tillhandahållandet kräver särskild prövning, till exempel enligt en registerförfattning, bör det framgå. Bestämmelsen är utformad så att det är myndigheten själv som får bedöma vad som är lämplig tillhörande information. För de statliga myndigheterna och de organ som omfattas av bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) föreslås dock att regeringen bemyndigar att meddela föreskrifter om hur informationsskyldigheten ska uppfyllas. Här avses sådana verk- ställighetsföreskrifter som regeringen enligt 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen har rätt att bemyndiga en myndighet under regeringen att meddela. Någon särskild reglering i PSI-lagen behövs därför inte. I tredje stycket anges att information enligt första och andra styckena ska kunna lämnas elektroniskt och utan avgift. Avgiftsvillkor anges lämpligen på myndighetens webbplats. När inga villkor är fastställda på förhand ska myndigheten kommunicera med vidare- utnyttjaren på lämpligt sätt, främst genom e-post eller telefon. Informationen om avgifter och villkor enligt första stycket kan ingå i den förteckning som ska upprättas enligt andra stycket. Det är dock möjligt att där bara hänvisa till att vidareutnyttjandet av en typ av handling är förenat med avgifter eller andra villkor, vilka återfinns på annat håll. Ett praktiskt sätt kan vara att i förteckningen skapa en länk till villkoren. Förteckningen ska publiceras. Också här är myndighetens webb- plats oftast det naturliga valet. Utredningen föreslår att får i uppdrag att samla in förteckningarna och hålla dem tillgängliga via en gemensam portal. Om förslaget genomförs kan en myndighet välja att bara publicera förteckningarna via portalen. En myndighet ska på begäran lämna ett skriftligt beslut om vidare- utnyttjandet har förenats med villkor eller om en begäran om vidare- utnyttjande har avslagits. Sådana beslut ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Om beslutet grundas på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, ska myndigheten i beslutet ange vem som är rättsinnehavare, om denne är känd, eller vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från. Arkiv, bibliotek och museer behöver inte lämna information om sådana rättsinnehavare eller licensgivare. I första stycket införs en ny bestämmelse som innebär att en myndighet ska vara skyldig att lämna skriftligt besked om den har uppställt villkor för vidareutnyttjande eller har avslagit en begäran om vidareutnyttjande. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 9.2. Avsikten är att underlätta för den som vill överklaga myndighetens beslut. Till skillnad mot motsvarande bestämmelse i 21 § förvalt- ningslagen (1986:223) gäller skyldigheten oavsett om det aktuella beslutet innefattar myndighetsutövning eller inte. I andra stycket placeras bestämmelsen från nuvarande första stycket andra meningen. Innebörden är att en myndighet måste ange vem som är rättsinnehavare när ett beslut om avslag på en begäran om vidareutnyttjande grundas på att vidareutnyttjandet skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt lagen (1960:729) om upp- hovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Om rättsinnehavaren är okänd ska anges vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från. Ett undantag från den skyldigheten för arkiv, bibliotek och museer förs in i lagen, vilket följer av den ändrade artikel 4.3 i PSI-direktivet. 12Konsekvenser av utredningens förslag En del av utredningens uppdrag är att föreslå de ändringar i PSI- lagen som behövs för att på ett korrekt genomföra det nya PSI- direktivet i svensk rätt. De eventuella konsekvenserna påverkar inte skyldighet att genomföra förändringarna. Den andra delen av utredningens uppdrag är att se över lagen och föreslå sådana förändringar som gör det lättare att tillämpa den samt att föreslå övriga åtgärder som kan bidra till att främja vidareutnyttjandet. De förslagen måste inte genomföras på grund av förändringarna i PSI-direktivet. Här har det således betydelse vilka konsekvenserna blir av de olika förslagen. Utredningens övergripande bedömning är att de åtgärder som föreslås skulle förbättra förutsättningarna för att vidareutnyttja handlingar. I vart fall skulle de också kunna få positiva effekter för myndigheterna.