sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder slutsats är alltså att det är befogat att ha kvar regler om aktiva åt- gärder i lag, även om det innebär en viss administrativ börda och andra kostnader för de företag, myndigheter och organisationer som ska följa reglerna. Även om kraven att arbeta med aktiva åtgärder även fortsätt- ningsvis ska regleras i lag kan det diskuteras om reglerna på arbets- livsområdet skulle kunna vara semidispositiva. Den frågan behandlas närmare i avsnitt 9.9. Vi ser också att det kan finnas anledning att överväga om det behövs bemyndiganden till ansvariga myndigheter att meddela föreskrifter. Föreskrifter från en expertmyndighet kan vara ett sätt att få till stånd mer detaljerade krav på aktiva åtgärder som lättare kan både tillämpas och följas upp genom tillsyn. Frågan diskuteras i avsnitt 9.11. I fråga om vilka diskrimineringsgrunder som ska omfattas av kraven, se avsnitt 9.2. 7.2Var ska skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder regleras? Vi har i avsnitt 7.1 kommit fram till att det även fortsättningsvis bör finnas en lagstadgad skyldighet för arbetsgivare och utbildnings- anordnare att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder. Nästa fråga att ta ställning till är var reglerna ska vara placerade. I utredningsuppdraget ingår att analysera hur olika krav på aktiva åtgärder i olika regelverk förhåller sig till varandra. Reglerna i arbetsmiljölagen anges som exempel på bestämmelser som till vissa delar sammanfaller med reglerna om aktiva åtgärder i diskrimine- ringslagen. Det brukar anses att dubbelreglering är något som inte bör förekomma. Lagrådet har i flera sammanhang haft synpunkter på att dubbelreglering kan leda till otydligheter och missförstånd. Dubbelreglering kan dock godtas i vissa sammanhang, främst av lag- tekniska skäl. Vår utgångspunkt är att dubbelreglering bör undvikas om det är möjligt. Det är emellertid inte alltid givet vad som utgör en egentlig dubbelreglering. kan bestämmelser, särskilt när det rör sig om ramlagstiftning, ligga nära varandra utan att direkt och uttryckligen reglera samma sak. I kapitel 4 har vi redogjort för att det finns regler om krav på åtgärder och upprättande av planer som rör lika rättigheter och möj- ligheter på diskrimineringsområdet och närliggande områden i flera olika författningar. Vi har kunnat konstatera att skyldigheter för Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder arbetsgivare och utbildningsanordnare att arbeta för att främja bl.a. en god arbetsmiljö, respekt för mänskliga rättigheter och jämställd- het mellan kvinnor och män är direkt eller indirekt reglerade på flera ställen. Detta tycks i vart fall till viss del innebära en dubbelregle- ring. Om inte annat förefaller det som att bestämmelsernas tillämp- ningsområden går in i varandra utan att det finns tydliga gränser för vad som omfattas av den ena eller den andra lagen. I avsnitt 7.2.1, 7.2.2 och 7.2.3 analyserar vi frågan om det föreligger dubbelreglering eller annan överlappande reglering på arbetslivs- respektive utbild- ningsområdet, och redovisar våra överväganden i fråga om var reg- leringen om aktiva åtgärder ska finnas. I avsnitt 7.2.4 redogör vi för regleringen i förhållande till skol- lagens regler om åtgärder mot kränkande behandling. Utredningens bedömning: Skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder på arbetslivsområdet ska alltjämt regleras i diskrimineringslagen. Förekommer det dubbelreglering på arbetslivsområdet? Enligt 3 kap. 4 § DL ska arbetsgivaren genomföra sådana åtgärder som med hänsyn till arbetsgivarens resurser och omständigheterna i övrigt kan krävas för att arbetsförhållandena ska lämpa sig för alla arbetstagare oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Av 5 § samma kapitel framgår att arbetsgivaren ska underlätta för både kvinnliga och manliga arbetstagare att förena förvärvsarbete och föräldraskap. Arbetsgivaren ska också, enligt 3 kap 6 § DL, vidta åtgärder för att förebygga och förhindra vissa angivna trakasserier och repressalier samt sexuella trakasserier. Det kan konstateras att arbetsmiljöförfattningarna inte innehåller något uttryckligt krav på att arbetsförhållandena eller arbetsmiljön ska vara så beskaffad den ska underlätta förvärvsarbete och föräldra- skap. Det finns inte heller några uttryckliga regler om att arbetsgi- varen ska genomföra åtgärder för att arbetsförhållandena ska lämpa sig för alla arbetstagare oavsett just kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Kraven på en tillfredsställande arbetsmiljö är allmänt hållna. Att arbetsmiljöregleringen är så allmänt hållen inne- Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder bär emellertid att det inte heller går att påstå att kraven som finns i diskrimineringslagen inte ryms inom arbetsmiljöförfattningarnas krav. Bestämmelserna i diskrimineringslagen kan beskrivas som en precisering av kraven på en god arbetsmiljö. En sådan precisering och bestämning av vad som avses med en god arbetsmiljö skulle i vart fall teoretiskt kunna finnas i arbetsmiljöförfattningarna i stället för i diskrimineringslagen. Regeringen har genom särskilda uppdrag till () gjort samma bedömning genom att i be- sluten förklara att AV i tillsynen särskilt ska granska genusfrågor3 och tillgänglighet för funktionshindrade4. Den tillsynsverksamhet som AV bedriver omfattar således till viss del samma frågor som DO kontrollerar när det gäller aktiva åtgärder i fråga om arbetsförhållan- dena. Även om det inte utgör en direkt dubbelreglering, föreligger således skyldigheter som kan följa enligt båda lagarna, beroende på vilken inriktning tillsynsverksamheten har. När det gäller arbetsgivarens skyldighet att förebygga och för- hindra trakasserier som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, finns en liknande bestämmelse i AV:s föreskrifter (AFS 1993:17) om kränkande särbehandling. I föreskrifterna sägs att med kränkande särbehandling avses återkom- mande klandervärda eller negativt präglade handlingar som riktas mot enskilda arbetstagare på ett kränkande sätt och kan leda till att dessa ställs utanför arbetsplatsens gemenskap. Trakasserier definieras i diskrimineringslagen (1 kap. 4 § DL) som ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har sam- band med någon av de sju diskrimineringsgrunderna. I diskrimine- ringslagen finns alltså inget krav på att beteendet ska vara återkom- mande eller att det ska ha samband med arbetsplatsens gemenskap, vilket innebär att trakasserier enligt diskrimineringslagen i det avse- endet är vidare än kränkande särbehandling enligt AV:s föreskrifter. Kränkande särbehandling behöver däremot inte ha samband med diskrimineringsgrunderna, vilket gör att den regeln ur den synvinkeln omfattar fler handlingar än regeln i diskrimineringslagen. Definitionen av trakasserier respektive kränkande särbehandling skiljer sig således till viss del åt. Det går alltså inte att påstå att be- stämmelserna reglerar exakt samma beteenden. Sambandet bör kunna beskrivas på följande sätt. Alla upprepade trakasserier som har sam- band med arbetsplatsens gemenskap torde utgöra kränkande särbe- handling enligt arbetsmiljöbestämmelserna, och all kränkande sär- 3Regeringsbeslut , A 2011/2209/ARM. 4Regeringsbeslut , S2011/8810/FST (delvis). Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder behandling som har samband med någon diskrimineringsgrund utgör sannolikt trakasserier enligt diskrimineringslagen. I praktiken innebär det att arbetsgivare är skyldiga att motverka vissa trakasserier även enligt arbetsmiljöbestämmelserna, och viss kränkande särbehandling även enligt diskrimineringslagen. Det innebär en viss överlappning på området. Under utredningsarbetet har det framkommit att AV för närva- rande arbetar med nya föreskrifter när det gäller den psykosociala arbetsmiljön. Enligt AV kommer det troligen inte längre finnas sär- skilda föreskrifter om kränkande särbehandling och eventuellt kom- mer även den termen att försvinna. Det kan konstateras att regleringen av arbetsförhållandena i diskri- mineringslagen och i arbetsmiljöförfattningarna delvis sammanfaller och inte klart kan särskiljas till alla delar. Enligt vår uppfattning rör det sig däremot inte om dubbelreglering i rättslig mening då reg- leringen inte innebär någon regelkonkurrens. Att det finns liknande regler i två olika regelverk kan sannolikt leda till oklarheter och missförstånd för arbetsgivare i fråga om vad som förväntas av dem. En lösning skulle kunna vara att låta all reglering som rör arbets- förhållanden finnas i arbetsmiljölagen. En sådan lösning skulle inne- bära att kraven på att genomföra åtgärder som krävs för att arbets- förhållandena ska lämpa sig för alla arbetstagare oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, att underlätta för arbetstagare att förena förvärvsarbete och föräldraskap samt att före- bygga och förhindra trakasserier och repressalier inordnas i arbets- miljöförfattningarnas bestämmelser om en god arbetsmiljö. I diskri- mineringslagen skulle en hänvisning till arbetsmiljölagens regler kunna införas. En följd av en sådan reglering borde också bli att tillsyns- ansvaret för frågor om aktiva åtgärder mot diskriminering i fråga om arbetsförhållandena överförs från DO till AV. Fördelarna med en samordning i annan lag är framförallt att det blir tydligare för arbetsgivare vilka krav som ställs i fråga om arbets- förhållandena. Det borde dessutom innebära en minskad admini- stration för arbetsgivare i och med att antalet olika planer och dokumentationskrav minskar och att det blir kontakt med färre till- synsmyndigheter. Eftersom diskrimineringsfrågorna därmed skulle Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder integreras i det övriga systematiska arbetsmiljöarbetet kan en effek- tivitetsvinst i det hänseendet också antas. har en väl fungerande tillsynsverksamhet och det bör ses som en fördel att tillsynen kan inordnas i redan befintliga system. En av nackdelarna med att överföra vissa av bestämmelserna om aktiva åtgärder från diskrimineringslagen till arbetsmiljöregleringen är att det kan uppfattas som att motverkandet av diskriminering ned- prioriteras. Dessutom skulle man förlora det nära sambandet mellan diskrimineringsförbuden i enskilda fall och främjandet av lika rättig- heter och möjligheter. Det skulle kunna försämra möjligheterna till riktade och samordnade tillsynsinsatser på områden där det före- kommer diskriminering i individärenden. Den kunskap och erfaren- het som DO erhållit skulle också kunna gå förlorad. På arbetslivs- området finns överlappande regler i huvudsak endast när det gäller arbetsförhållandena och trakasserier. Genom att flytta över regle- ringen om och tillsynen av dessa delar till arbetsmiljölagen och AV skulle man också splittra regleringen då t.ex. krav på åtgärder i fråga om rekrytering och löner saknas i arbetsmiljölagstiftningen. Detta gör att den vinst som skulle uppkomma för arbetsgivarna inte blir så stor då DO alltjämt skulle utöva tillsyn över ett antal bestämmel- ser om aktiva åtgärder. Om man ser frågan om aktiva åtgärder som en sammanhållen fråga skulle en uppdelning av bestämmelserna snarare kunna sägas bidra till oklarhet än att lösa de problem som finns . Om krav på aktiva åtgärder införs på andra samhälls- områden än de två som omfattas av dagens regler kan tillsynen av de aktiva åtgärderna komma att fördelas på ytterligare områden. Det är inte heller självklart att det finns en lämplig sektorsmyndig- het som kan hantera frågorna på samtliga samhällsområden. En annan lösning är möjligheten att tydligt avgränsa bestämmel- serna i arbetsmiljölagen till att gälla förhållanden som inte rör diskri- mineringsgrunderna, på det sätt som har gjorts i fråga om kränkan- de behandling i skollagen. Fördelarna med det skulle vara att den befintliga författningsstrukturen som är inarbetad hos myndigheter och arbetsgivare kan behållas, vilket begränsar den administration som krävs och det motstånd som följer av en omställning. Dess- utom skulle diskrimineringsfrågorna än tydligare hållas samman i diskrimineringslagen och hos DO. Nackdelarna skulle dock vara att det naturligtvis är svårt, för att inte säga omöjligt att i praktiken särskilja diskrimineringsfrågorna från övriga frågor om en god arbets- miljö, även om det är juridiskt möjligt. Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder Ett tredje alternativ är att behålla befintliga strukturer och be- stämmelser, utan att försöka dra gränser för tillämpningsområdena. Detta förutsätter att problemen i tillämpningen i fråga om gränserna mellan olika lagar och olika tillsynsmyndigheters ansvarsområden är begränsade. Det kräver också att de berörda myndigheterna kan fördela ansvaret i de delar som sammanfaller så att verksamheten blir effektiv både ur myndighetssynpunkt och för arbetsgivare. Utredningen har träffat DO och AV och de har ingett skrivelser till utredningen där de bl.a. ger sin syn på frågan om bestämmelsernas placering. Såväl DO som AV anser att regleringen om aktiva åtgär- der alltjämt ska finnas kvar i diskrimineringslagen. DO anger som argument för att bestämmelserna om aktiva åt- gärder på såväl arbetslivs- som utbildningsområdet ska vara kvar i diskrimineringslagen och alltjämt ligga under DO:s tillsyn bl.a. följan- de. Det skulle vara olyckligt att splittra det arbete som DO utför avseende individanmälningar, granskning och att främja lika rättig- heter och möjligheter. Dagens arbete ger synergieffekter inom vart och ett av områdena vilket gagnar arbetet mot diskriminering. DO är en expertmyndighet vad gäller diskrimineringsfrågor och har en stor samlad kompetens och erfarenhet på området. Att flytta vissa cen- trala delar av lagstiftningen till andra myndigheter skulle innebära en risk för att arbetet med att minska diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter inte kan hålla samma kvalitet. En risk med att flytta regleringen är också att en myndighet med ett gene- rellt sektorsansvar kan komma att göra prioriteringar utifrån sina andra uppdrag vilket kan leda till att diskrimineringsfrågor inte får den status eller de resurser som krävs för att på ett effektivt sätt mot- verka diskriminering. DO har ett visst oberoende gentemot staten i enlighet med Parisprinciperna och DO anser att det är viktigt att frågorna ligger hos en myndighet som har det. Det är inte självklart att alla delar av de bestämmelser om aktiva åtgärder som avser arbets- givare kan föras över till AV och arbetsmiljölagen. T.ex. saknar be- stämmelser om lönekartläggning, analys och handlingsplan för jäm- ställda löner motsvarighet i det uppdrag AV har. Människor passerar olika skeden i livet och diskrimineringslagen kan sägas följa den situation man befinner sig i. Att lyfta ur en del eller ett område skulle vara olyckligt eftersom det skulle innebära att DO skulle få svårare Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder att arbeta målinriktat och systematiskt utifrån en helhetsbild av sam- hället grundat i myndighetens konkreta arbete. AV anser inte att frågorna om aktiva åtgärder mot diskriminering rörande arbetsförhållanden ska regleras enbart i arbetsmiljölagen. AV vill inte heller vara den myndighet som utövar tillsyn över frågan utan anser att det alltjämt ska vara DO. Som argument anger AV bl.a. följande. Arbetsmiljölagen och diskrimineringslagen har till största delen skilda syften och tillämpningsområden. Det skulle krävas ett mycket omfattande resurstillskott till myndigheten om den skulle ges tillsyn över regler som är kopplade till de olika diskriminerings- grunderna. Det är viktigt att tillsynen över reglerna i diskrimine- ringslagen inte delas upp så att en del faller på AV då det skulle försvåra en enhetlig tillämpning. Att införa diskrimineringsregler motsvarande dagens 3 kap. 4–5 §§ DL i arbetsmiljölagen skulle göra diskrimineringslagens fokus mindre tydligt och riskera försvåra för- ståelsen för vilka arbetsmiljöåtgärder som behöver vidtas för att motverka risker för ohälsa och olycksfall. AV menar att det är möjligt att kraven som regleras i 3 kap. 6 § DL kan komma att täckas in av myndighetens kommande föreskrifter på det psyko- sociala området, men beslut om sådana föreskrifter planeras först . När det gäller tillsynen skulle det få stora konsekvenser för tillsynsverksamheten om regleringen av aktiva åtgärder skulle omfattas av verkets tillsyn. Myndighetens inspektörer har inte den kompetens som krävs. AV:s inspektörer har störst kompetens när det gäller den fysiska arbetsmiljön och det är där myndigheten har sin huvudsakliga inriktning. Det skulle medföra ett behov av om- fattade utbildningsinsatser för inspektörerna. Myndigheten har inte resurser att prioritera även dessa frågor. Man har inte heller fokus på dessa frågor i sin verksamhet vilket innebär att det finns en risk att frågorna skulle försvinna. AV:s uppdrag skulle urvattnas vilket vore olyckligt. Dessutom har myndigheten motsvarande kontakt- ytor mot flera andra myndigheter som har verksamheter och upp- drag som tangerar AV:s, vilket inte varit något problem. AV anser att det vore lämpligare med ett utökat samarbete mellan myndigheten och DO. Det finns exempel på samarbete mellan AV och tidigare JämO där gemensamma inspektioner företogs på en del håll. saknas upparbetat samarbete. Det har vid mötet med AV framkommit att myndigheten har ett pågående regeringsuppdrag som sträcker sig och som innebär att man i tillsynen tittar närmare på genus- perspektivet och tillgänglighetsfrågan. Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder dock inte ur ett diskrimineringsperspektiv. AV inspekterar kvinno- dominerade arbetsplatser och granskar särskilt varför kvinnor oftare får förslitningsskador, blir sjukskrivna och liknande. Skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder på arbetslivsområdet bör även fortsättningsvis regleras i diskrimineringslagen Vi har ovan redogjort för den överlappning som kan anses föreligga mellan diskrimineringslagen och arbetsmiljölagstiftningen och presen- terat tre olika förslag till lösningar. Samtliga tre lösningar är möjliga i teorin. Den reglering som rör arbetsförhållandena borde egentligen vara samlad och inte regleras på två ställen, även om det i detta avseende inte rör sig om dubbelreglering i rättslig mening då regleringen inte innebär någon regelkonkurrens. Att flytta den reglering som rör arbetsförhållandena och trakasserier i diskrimineringslagen till arbets- miljölagstiftningen framstår mot den bakgrunden som lämpligt. Mot en sådan flytt talar dock, som beskrivits ovan, det faktum att det kan uppfattas som att motverkande av diskriminering nedprioriteras i sammanhanget, vilket skulle vara olyckligt. Sambandet mellan diskri- mineringsförbuden i enskilda fall och främjandet av lika rättigheter och möjligheter skulle också gå förlorat. En annan sak som talar emot en flytt av reglerna om arbetsförhållandena och trakasserier till arbetsmiljölagen är att man trots detta skulle ha kvar viss reglering av aktiva åtgärder i diskrimineringslagen, bl.a. frågor om rekrytering och löner som inte kan anses höra hemma i arbetsmiljölagstiftningen. När det gäller regleringen av trakasserier är också frågan om och i vilken utsträckning den i vissa delar dubbla regleringen kommer att kvarstå efter AV:s revidering av föreskrifterna. Eftersom reglerna skulle vara splittrade även om bestämmelserna om arbetsförhållan- den flyttades, blir den vinst som skulle kunna uppkomma för arbets- givarna inte lika stor då tillsyn över bestämmelserna alltjämt skulle utövas av två myndigheter. En sådan uppdelning av bestämmelserna skulle enligt vår uppfattning snarare kunna öka oklarheten än lösa de problem som finns . Att regleringen av aktiva åtgärder på arbetslivsområdet alltjämt ska finnas kvar i diskrimineringslagen framstår mot bakgrund av de argument som redovisats ovan som den nu lämpligaste lösningen. Vi föreslår därför att en arbetsgivares skyldighet att bedriva ett arbete Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder med aktiva åtgärder även fortsättningsvis ska regleras i diskrimi- neringslagen. Frågan är om arbetsmiljölagstiftningen i så fall bör ändras på det sättet att dess bestämmelser tydligt avgränsas till att gälla förhål- landen som inte rör diskrimineringsgrunderna. Mot detta talar det faktum att det framstår som svårt, för att inte säga omöjligt att i praktiken särskilja diskrimineringsfrågorna från övriga frågor om god arbetsmiljö. Enligt vad som framkommit under utrednings- arbetet är det inte heller någon som har uppgett att dagens reglering är problematisk eller att det skulle vara svårt att tillämpa reglerna i de avseenden de kan sägas reglera motsvarande förhållanden. Vi har därför dragit slutsatsen att problemen i tillämpningen i fråga om gränserna mellan lagarna och mellan tillsynsmyndigheternas ansvars- områden är begränsade. Fördelarna med att låta nuvarande ordning bestå överväger nackdelarna med att viss överlappning gentemot arbetsmiljölagen kommer att kvarstå. Vi finner alltså inte att det bör göras några förändringar i arbetsmiljölagstiftningen. Utredningens förslag: Skyldigheten att enligt diskriminerings- lagen bedriva ett arbete med aktiva åtgärder i skollagsreglerad verksamhet ska regleras i skollagen i stället för i diskriminerings- lagen. Förekommer det dubbelreglering på skollagens område? Av 3 kap. 14 § DL följer att en utbildningsanordnare som bedriver utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen (2010:800) inom ramen för denna verksamhet ska bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- hinder eller sexuell läggning. Som framgår i avsnitt 4.2.3 finns uttrycket värdegrund som ett grundläggande ledord för all utbildningsverksamhet enligt skollagen. Värdegrunden handlar till största delen om respekt för de mänsk- liga rättigheterna. En del av de mänskliga rättigheterna är det förbud mot diskriminering som följer av artikel 14 i Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder om mänskliga rättigheter5. Diskrimineringsförbudet innebär en rätt att åtnjuta de fri- och rättigheter som anges i konventionen utan åt- skillnad på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Skol- författningarnas bestämmelser om värdegrunden och om att i övrigt främja mänskliga rättigheter innebär således i praktiken en skyldig- het att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett bl.a. kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Skyldigheten i diskrimineringslagen att bedriva ett arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning tycks därmed till största delen gälla redan enligt skollagens bestäm- melser om värdegrunden. Detta utgör i vart fall till viss del en dubbel- reglering. Diskrimineringslagens krav omfattar dock inte bara barn och elever som deltar i verksamheten, utan uttryckligen också de som söker till verksamheten, även om skyldigheten som sådan är be- gränsad till att gälla inom ramen för utbildningsanordnarens verk- samhet.