sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Vi tror att länsstyrelsernas möjligheter till rådgivning i framför allt frågor som regleras i 2 kap. PBL kan öka om länsstyrelserna inte längre prövar överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser. Mot bakgrund av läns- styrelsernas samrådsroll under planprocessen samt länsstyrelsernas tillsynsansvar enligt 11 kap. PBL kommer det att vara nödvändigt att samtliga länsstyrelser även i fortsättningen har jurister med kunskap om PBL-frågor i allmänhet och planfrågor i synnerhet. Detta anser vi är en omständighet som det är motiverat att ta hänsyn till vid tilldelningen av medel till länsstyrelserna. När det gäller den ökade sårbarheten för de länsstyrelser som enligt förslaget inte längre kommer att pröva överklagade måste det även poängteras att det rör sig om cirka 1 års- Uppgift om kostnaden för prövningen av överklagade beslut om detaljplaner och områdes- bestämmelser saknas dock för i . arbete per länsstyrelse som läggs på prövningen av över- klagade . Detta utgör en knapp procent av det totala årsarbetet vid dessa länsstyrelser.9 kommer även om förslaget genomförs att ha kvar juristkompetens. Om det uppstår en jävssituation eller en tillfällig personalbrist anser vi att det kan lösas genom den möjlighet som finns i 45 § länsstyrelse- instruktionen att be annan länsstyrelse ställa någon av sina anställda till förfogande. Vi anser även att den ökade sårbarheten till viss del kan kompenseras genom samarbete mellan länsstyrelser och att en jurist med t.ex. särskild kompetens inom plan- och miljöfrågor skulle kunna vara anställd och avlönas av flera länsstyrelser. som förslaget kan öka sårbarheten för de länsstyrelser som blir av med prövningen av överklagade medför förslaget om koncentration av prövningen av lov-, förhandsbesked- och tillsynsärenden att prövningen av överklagade blir mindre sårbar hos de mottagande länsstyrelserna. Det innebär även att de handläggare som arbetar med PBL-ärenden hos dessa länsstyrelser kan ges ökade möjligheter att fördjupa sig inom PBL- området, vilket troligtvis även kommer leda till ökad effektivitet. Koncentration av ärenden avseende lov, förhandsbesked och tillsyn till tolv länsstyrelser ger stordriftsfördelar, i form av enhetligare rutiner och tillämpning. Genom minskad sårbarhet kan även den genomsnittliga genomströmningstiden minskas. Vidare upprätt- hålls samordningsmöjligheterna när det gäller prövningar av överklagade kommunala beslut enligt . Eftersom arbetssituationen ser olika ut vid olika länsstyrelser och att juristrollen varierar mellan mer specialiserade jurister inom t.ex. PBL-frågor, till jurister som arbetar med ett brett spektrum av frågor är det svårt att avgöra vilken påverkan förslagen kan ha på prövningen av andra ärenden än överklagade hos länsstyrelserna. De nio länsstyrelser som inte längre ska pröva överklagade kommunala PBL-beslut kan komma att påverkas i viss mån när det gäller möjligheterna till tvärsektoriell samordning. Vår uppfattning är dock att våra förslag om ändrad instansordning för 9 Enligt svaren på vår enkät till länsstyrelserna uppgick antalet årsarbeten för handläggningen av överklagade för de länsstyrelser som enligt förslaget blir av med all prövning av PBL-beslut till 8,5 (omräknat till helår), med undantag för som inte besvarade frågorna om årsarbete. uppgick det totala antalet årsarbeten hos dessa länsstyrelser till 1 317 årsarbeten (omräknat till helår). Det ger att av årsarbetstiden hos dessa länsstyrelser läggs på prövningen av överklagade . överklagade inte kommer att ha någon avgörande påverkan på prövningen av andra ärenden. En koncentration av överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn till färre länsstyrelser kräver en omför- delning av de ekonomiska resurserna mellan länsstyrelserna. Inför den koncentration av länsstyrelseverksamhet som genomfördes uttalade regeringen att eventuella kostnader för överförandet av verksamheterna skulle rymmas inom befintliga budgetramar.10 Vi anser att man kan ha samma synsätt när det gäller koncentration av lov, förhandsbesked och tillsyn. Vid förändringen kan 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd komma att aktualiseras. Vårt förslag att detaljplaner och områdesbestämmelser ska överklagas direkt till mark- och miljödomstol kommer medföra konsekvenser för mark- och miljödomstolarnas verksamhet. Förslaget innebär att antalet planmål kommer att öka i mark- och miljödomstolarna och det kommer även medföra en ökning av det arbete som läggs ned vid prövningen av planmål. av länsstyrelsernas beslut i fråga om överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser över- klagas vidare till mark- och miljödomstolarna,11 dvs. endast av planbesluten överklagas endast en instans. Baserat på uppgifter om antalet detaljplaner och områdesbestämmelser som över- klagats till länsstyrelserna skulle förslaget medföra att cirka 400–500 planbeslut kommer att överklagas till mark- och miljödomstolarna per år.12 Det innebär en total ökning med cirka 140–180 planmål för mark- och miljödomstolarna. Planmålen är dock inte jämnt fördelade mellan mark- och miljödomstolarna. Målökningen av planmål skulle, med utgångspunkt i fördelningen av mål mellan domstolarna , fördela sig med till 2011/12:31 s. 51. 11I direktiven anges att i storleksordningen av länsstyrelsernas beslut om detalj- planer och områdesbestämmelser överklagas till mark- och miljödomstol. Våra beräkningar baserade på uppgifter i svaren på vår enkät bilaga 3 och i praktiken, ger en överklagandefrekvens på . 12Denna uppgift är hämtad från i praktiken 2012, s. 44 rörande perioden –2012. Siffan är dock betydligt lägre, 337 överklagade beslut, men i sammanställningen saknas uppgifter från i län varför uppgiften inte är rättvisande. mark- och miljödomstolen vid , cirka 24–till mark- och miljödomstolarna vid och tingsrätter samt 6–till mark- och miljödomstolarna vid och tingsrätter.13 Det innebär att den domstol som handlägger flest planmål , mark- och miljödomstolen vid , kommer få en ökning med cirka 50–65 planmål och att de mark- och miljödomstolar som handlägger minst planmål , mark- och miljödomstolarna vid och tingsrätter, får en mål- ökning på cirka 8–13 mål. Beräkningarna baseras på 400–500 över- klagade planbeslut . 2005 överklagades dock 624 planbeslut till länsstyrelserna enligt i praktiken 2012. Förslaget skulle i ett sådant fall innebära en målökning med cirka 220 mål för mark- och miljödomstolarna sammantaget jämfört med om detaljplaner och områdesbestämmelser först skulle överklagas till länsstyrelse. Utöver själva målökningen skulle mark- och miljödomstolarna behöva lägga ned ökade resurser på handläggningen av planmålen eftersom domstolen skulle bli första överklagandeinstans. Extraarbetet skulle bestå av bl.a. följande. Domstolen skulle behöva begära in beslut om en detaljplan eller områdesbestämmelser ska tas upp till överprövning enligt 11 kap. PBL i de fall kommunen inte lämnat uppgift om detta. Visst extra arbete skulle tillkomma för prövningen av de klagandes talerätt, som andra överklagandeinstans har domstolen fördelen att redan utrett detta vilket underlättar prövningen. Även skriftväxlingen som sker i mark- och miljödomstol i denna typ av mål skulle kunna komma att öka något. I undantagsfall kan även remissyttrande komma att behöva inhämtas från berörd länsstyrelse. Vidare skulle mark- och miljödomstolen behöva skriva utvecklade domskäl i större utsträckning än vad som är fallet vid prövning som andra överklagandeinstans. Hur stor kostnadsökningen skulle bli på grund av att mark- och miljödomstolen skulle pröva överklagade beslut om detaljplaner eller områdesbestämmelser som första instans är svårt att uppskatta. Vi har inte kunnat få uppgifter från om hur stor en sådan kostnadsökning skulle bli. Majoriteten av de handläggningsuppgifter som tillkommer till följd av att mark- och miljödomstolarna blir första överklagandeinstans kan, enligt vår mening, sannolikt utföras av annan personal än domare och tekniska råd. Det är i så fall framför allt för 13 Detta är baserat på uppgifter från om antalet planmål per domstol , vilket sedan räknats om till en procentsats. domstolssekreterare, domstolshandläggare och beredningsjurister som förslagen kommer att medföra merarbete. Arbetsökningen i form av domskrivning och vissa rättsliga bedömningar som uppkommer vid hanteringen som första överklagandeinstans kommer dock medföra merarbete även för domare och tekniska råd. Det är, som ovan nämnts, svårt att i siffror uppskatta omfattningen av merarbetet till följ av en prövning som första överklagandeinstans. Kostnadsökningen är även beroende av hur domstolarna organiserar sitt arbete och vilka personalkategorier som kommer att utföra de tillkommande momenten. Om domarna kommer utföra majoriteten av det merarbete som tillkommer på grund av att domstolen blir första överklagandeinstans kommer kostnadsökningen vara högre än om andra personalkategorier utför arbetet. Utifrån vår analys av de till- kommande arbetsmomenten och med hänsyn tagen till att verksam- heterna är organiserade olika vid mark- och miljödomstolarna upp- skattar vi att kostnaden per planmål skulle öka med cirka 30–till följd av att mark- och miljödomstolarna skulle handlägga målen som första överklagandeinstans. Vi har fått uppgifter från om styckkostnader för prövningen av PBL-mål i domstol. Snittkostnaden uppgick till per mål. Efter uppräkning med 30– på grund av det merarbete prövningen som första överklagandeinstans kan antas medföra blir snittkostnaden 29 300– . Den totala kostnaden för prövningen av PBL-mål i mark- och miljödomstolarna skulle därmed uppgå till 11,7–13,vid 400 mål och 14,6–vid 500 mål . Detta skulle innebära en kostnadsökning med per år14 beroende på antalet mål och storleken på den ökade kostnaden för prövningen till följd av att målen prövas som första överklagandeinstans. Med en måltill- strömning på totalt 624 planmål skulle kostnaden för hand- läggningen uppgå till 18–. Konsekvenserna för mark- och miljödomstolarna när det gäller behovet av att rekrytera ny personal kommer att variera utifrån hur målen fördelar sig, arbetssituationen samt hur arbetet organiseras vid respektive domstol. 14 I dessa fall har kostnaden i mark- och miljödomstolen om förslaget inte skulle genomföras beräknats enligt följande. 400 alt. 500 överklagade multiplicerat som uppskattningsvis skulle överklagas vidare till mark- och miljödomstol från länsstyrelse multiplicerat med som är kostnaden per mål som andra överklagandeinstans. uppgick det sammanlagda antalet årsarbeten för prövningen av överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser i mark- och miljödomstolarna till cirka 4,2 årsarbeten 2012 respektive 2013. Målökningen beräknas bli i förhållande till antalet mål mark- och miljödomstolarna skulle få med dagens instans- ordning. Dessutom har vi utgått från att varje mål blir mer arbets- krävande. Vår uppskattning är att det sammantaget borde medföra en ökning med 4–6 årsarbeten i förhållande till det arbete som ovan redovisats för arbete med planmål för samtliga mark- och miljö- domstolar. Eftersom en instans tas bort ur instanskedjan bedömer vi att antalet överklaganden till Mark- och kommer att öka. Instansordningen där överklagade prövas i mark- och miljödomstol har varit i kraft . För hela instanskedjan har vi endast tillgång till siffror avseende helår . Redovisningen av konsekvenserna för Mark- och baseras därför på antalet mål 2012. inkom 146 över- klagade detaljplaner eller områdesbestämmelser till Mark- och miljö- överdomstolen, vilket ger en överklagandefrekvens på cirka 53 procent.15 Om överklagandefrekvensen skulle vara densamma skulle, baserat på antalet mål i mark- och miljödomstolarna vid en förändrad instansordning, 217 planmål överklagas till Mark- och miljööver- domstolen. Det motsvarar en målökning på 71 mål. Om 500 detalj- planer och områdesbestämmelser överklagades till mark- och miljö- domstolarna skulle det innebära att cirka 265 planmål över- klagades till Mark- och , förutsatt att över- klagandefrekvensen skulle vara . Vi anser att det finns skäl att utgå från att överklagandefrekvensen skulle vara densamma även efter en ändrad instansordning. Skälen till detta är att över- klagandefrekvensen är relativt hög, att parterna redan fått sin sak prövad i domstol samt att det krävs prövningstillstånd för att Mark- och ska ta upp ett överklagande till prövning, vilket vi anser har en viss begränsande effekt på antalet överklaganden. Enligt uppgift från uppgick styck- kostnaden för prövningen av PBL-mål i Mark- och miljööver- domstolen till per mål, vilket är ett genomsnitt totalt 15 Dessa uppgifter är hämtade från svar på våra enkätfrågor, se bilaga 3. Överklagandefrekvensen har räknats fram genom att dela inkomna mål till Mark- och miljööverdomstol 2012, 146, med antalet inkomna mål till mark- och miljödomstolarna 2012, 275, vilket ger en överklagandefrekvens på . sett inklusive de mål där prövningstillstånd inte har meddelats. Baserat på denna uppgift skulle kostnaden för en ökning med 71 mål i Mark- och bli . Fråga har även väckts om kostnaden för prövningen i Mark- och skulle öka på grund av att planmålen, om vårt förslag genomförs, endast skulle ha prövats i en instans. Vi anser inte att det finns skäl att anta att Mark- och kommer att meddela pröv- ningstillstånd i en högre andel mål på grund av vår föreslagna reform. Vår uppfattning är att förslagen inte kommer få några konsekvenser för mark- och miljödomstolarnas och Mark- och miljö- överdomstolens prövning av andra måltyper än PBL-mål. Detta förutsätter att domstolarna får medel för att kunna hantera det merarbete som reformen medför. De närmare konsekvenserna för domstolarna bör klarläggas i samband med instansordningsreformens genomförande. Vårt förslag att detaljplaner och områdesbestämmelser ska över- klagas direkt till mark- och miljödomstol kommer efter avdrag för den kostnad som sparas in genom att länsstyrelserna utgår ur instans- kedjan medföra en ökad kostnad. Vi uppskattar kostnaden till 3–, beroende på hur verksamheten organiseras vid respektive mark- och miljödomstol. till den totala kostnaden för PBL-prövning i mark- och miljödomstolarna, dvs. rör det sig om en relativt begränsad kostnad. Vi föreslår att förslaget finansieras genom en förändring av sammansättningsreglerna för mark- och miljödomstolarna samt att det införs en möjlighet att delegera beslutsfattande till beredningsjurister i vissa fall, se vidare om våra överväganden i detta avseende i avsnitt 5.2.4. har inte uppgifter om vad prövningen av mål om lov och tillsyn enligt PBL kostade i förvaltningsrätt. Enligt del- betänkande En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111 s. 102) uppgick styckkostnaden för prövningen i länsrätt till 10 207–, inklusive overheadkostnader. Snittkostnaden för prövningen av PBL-mål i mark- och miljödomstolarna var . Eftersom Miljöprocessutred- ningens betänkandande är går det inte att göra en direkt jämförelse mellan dessa siffror. Det ger dock en bild av att kostnaden för PBL-prövningen har blivit betydligt högre i mark- och miljö- domstolen jämfört med kostnaden för prövningen av mål om lov och tillsyn enligt PBL i förvaltningsrätt. Vi anser därför att det finns möjligheter att finansiera den kostnad som uppkommer genom att mark- och miljödomstolarna som första instans prövar överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser genom att se över sammansättningsreglerna för mark- och miljödomstolarna. Som ett räkneexempel har vi jämfört dagens styckkostnad med en styckkostnad på för prövningen av PBL-mål i mark- och miljödomstol baserat på 2 000 PBL-mål , vilket avrundat motsvarar antalet avgjorda PBL-mål i mark- och miljö- domstolarna . Med dagens styckkostnad på uppgår den totala kostnaden för prövningen av PBL- mål i mark- och miljödomstolarna till . Om styckkostnaden i stället skulle vara per mål skulle den totala kostnaden uppgå till , vilket motsvarar en kostnadsminskning på . Vi anser dock att översynen av sammansättningsbestämmelserna även ska omfatta andra mål vid mark- och miljödomstolar, varför styck- kostnaden för PBL-målen inte behöver minskas till för att våra förslag ska få kostnadstäckning. Vi anser således inte att det behöver ske några radikala förändringar av sammansättningen i mark- och miljödomstolarna utan vid en möjlighet till en mer flexibel sammansättning vid prövningen av mål anser vi att den kostnad som våra förslag medför skulle täckas. Såväl Lantmäteriet som har under utredningen fört fram att för handläggningen av överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser skulle minska myndigheternas kostnader. Lantmäteriet kan inte slutföra påbörjade förrättningar när ett planbeslut överklagats. Detta påverkar Lantmäteriets ekonomi eftersom myndigheten till stora delar är avgiftsfinansierad och inte kan ta betalt förrän en förrättning avslutats. Lån kan därför behöva tas, varvid räntekostnader uppstår. kan inte genomföra en järnvägs- eller vägplan som strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Parallellt med arbetet att ta fram järnvägs- och vägplaner pågår därför ofta detalj- planeprocesser. En kortare överklagandetid för detaljplaner och områdesbestämmelser kan därför få betydelse för inom vilken tid har möjlighet att fullgöra sina uppgifter. påverkas i en viss omfattning av vårt förslag att verket ska få i uppgift att i samråd med andra myndigheter ta fram väg- ledning och utbildning för kommunerna om bl.a. beslutsunderlaget Vi har inte underlag för att beräkna kostnaden för sådana insatser men vi bedömer att den totala kostnaden borde vara relativt begränsad. Kortare handläggningstider vid prövning av överklagade detalj- planer och områdesbestämmelser medför att överklagade beslut om planer kan vinna laga kraft snabbare. Det gör att de beslut kommunen fattat om bebyggelseutveckling snabbare kan genom- föras. Även om ett lagakraftvunnet beslut om en detaljplan eller områdesbestämmelser inte automatiskt leder till att den planerade åtgärden genomförs är det i vart fall en nödvändig förutsättning för att det som avses i planen ska kunna genomföras. Förslaget om koncentration av prövningen av överklagade beslut om lov, för- handsbesked och tillsyn beräknas även ge effektivitetsvinster. En följd av detta blir att bostäder, för vilka ett plan- eller bygglovs- beslut överklagas, kan börja byggas tidigare. Det är inte ovanligt att en exploatering sker på så sätt att en bygg- herre tilldelas en markanvisning. I det fall en byggherre tilldelats en markanvisning före detaljplaneläggning medför en kortare över- klagandeprocess att kommunen tidigare kan realisera sitt kapital, eftersom tidpunkten för försäljning av markområdet i markanvis- ningen ofta kopplas till att detaljplanen vinner laga kraft. Det medför alltså att kommunen tidigare kan få in intäkter för försäljning av mark. Förslagen om att ta bort länsstyrelserna ur instanskedjan för över- klagade beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser samt koncentrera länsstyrelseprövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn medför positiva konsekvenser för byggföretagen. , professor i fastighetsekonomi vid KTH, har för utredningens räkning tagit fram beräkningsexempel som tydliggör våra förslags konsekvenser för byggföretagen, se bilaga 4. Beräkningarna utgår lite förenklat från att förslagen sammantaget medför en tidsvinst . För byggföretagen skulle en kortare handläggningstid medföra att de snabbare kan börja bygga, vilket i sin tur medför att de tidigare kan få intäkter från ett projekt. Byggföretag har dessutom ofta kostnader för att de inte effektivt kan använda sin personal under överklagandeprocessen. Det gäller framför allt mindre och medelstora företag som inte har möjlighet att driva flera projekt och därför inte kan flytta sin personal mellan olika projekt i väntan på lagakraftvunna beslut. För företag verkar framför allt den osäkerhet som finns om när beslut vinner laga kraft skapa problem eftersom det försvårar möjligheten att planera verksamheten. Våra förslag kommer att leda till att denna osäkerhet minskar något. Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för företagens administrativa kostnader. Företag påverkas olika mycket av våra förslag beroende på om de är engagerade i att ta fram planer, om de bygger i enlighet med befintlig plan eller om de arbetar med bygget enbart som ett uppdrag åt ett annat företag och således inte driver själva projektet. Vi har inga exakta uppgifter om hur många företag som kommer att påverkas av förslagen. Enligt uppgifter från Statistiska central- byrån var cirka 21 500 företag registrerade under näringsgrenen Entreprenör för bostadshus och andra byggnader (SNI 41.200) . Samtliga dessa företag kommer dock troligtvis inte beröras av förslagen. 2013 var, enligt uppgifter från , knappt 260 företag registrerade under näringsgrenen Utvecklare av byggprojekt (SNI 41.100). Det är framför allt större företag som har möjlighet att delta i arbetet med att ta fram en plan. Enligt uppgifter från Byggindustrier har organisationen cirka 3 100 medlemsföretag. Det är framför allt de byggbolag som är engagerade i själva planarbetet som påverkas av förslagen. Eftersom våra förslag minskar kostnaderna för att delta i planeringsarbetet och driva egna byggprojekt samt ger en viss ökad förutsebarhet i fråga om handläggningstiderna kommer förslagen även ha viss positiv effekt för mindre företag och deras möjlighet att konkurrera på byggmarknaden. Många av besluten som överklagas rör enskilda. Vår undersökning har visat att den stora majoriteten av ärenden gäller frågor om tillbyggnader, plank och carportar. Vi har även fått uppgifter om att majoriteten av beslut om bygglov till nybyggnationer gäller en- och tvåbostadshus. En viktig konsekvens av fram till lagakraftvunnet beslut är att enskilda kan påbörja sina projekt i ett tidigare skede, t.ex. uppförandet av en villa. Med ökad förutse- barhet i fråga om tiden för prövning anser vi att förslaget även kan innebära minskade kostnader för den enskilde. Att korta instanskedjan och koncentrera prövningen av plan- och byggbeslut medför kortare genomströmningstider för överklagade . En viktig effekt av detta är att byggstart kan ske tidigare, vilket gör att de åtgärder som planen eller loven avser, t.ex. infrastrukturprojekt och bostadsbebyggelse kan bli färdiga att tas i bruk tidigare. Detta har positiva konsekvenser på samhälls- utvecklingen i stort. I de områden där det råder bostadsbrist är en förkortning av byggprocessen för bostäder av stor vikt. Att bostäder kan byggas snabbare kommer även kunna leda till viss ökad omsättning på bostadsmarknaden. Det får även en viss positiv effekt på arbets- marknaden i områden med bostadsbrist, eftersom bristen på bostäder påverkar möjligheten hitta kompetent personal etc. Att bostäder kan byggas snabbare har dock störst vikt för de som är utan bostad eller flyttar runt mellan tillfälliga kontrakt. Bristen på bostäder i har i exempelvis en rapport från beräknats kosta 21 miljarder i utebliven tillväxt bl.a. genom att den bidrar till stigande bostadspriser som den hämmar jobbtillväxten.16 Liknande gäller för övriga tillväxtområden där det råder brist på bostäder. Ett tidigare genomförande av samhällsviktiga infrastruktur- projekt kan komma att leda till effekter i form av att projekt som syftar till t.ex. snabbare pendlingsmöjligheter eller säkrare vägar 16 Makrofokus , Makroanalys . beräknar att kostnaden för bostadsbristen i uppgår till 21 miljarder i utebliven tillväxt . kan genomföras tidigare. har i sitt betänkande Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57 s. 267 f.) gjort en samhällsekonomisk analys av tidigare- läggande av infrastrukturprojekt. för planerings- processen för samtlig ny transportinfrastrukturinvestering värderas i betänkandet till .