sou · H2B38 · 2014-02-17 00:00:00 — Detta bör återspeglas i budgetlagen genom att det införs ett stående bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Riksgälden att ta upp lån till staten för de före- skrivna ändamålen. Anpassningar av bestämmelserna om statens upplåning 8.3Affärsverkens möjligheter till upplåning, m.m. Utredningens bedömning: Affärsverkens behov av upplåning utanför Riksgälden och det undantag från målet för statsskulds- förvaltningen som gäller för affärsverkens skuldförvaltning bör utredas vidare. Skälen till utredningens bedömning: Som framgår av avsnitt 3.1.3 omfattas affärsverkens upplåning vid sidan av Riks- gälden av bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvalt- ning (prop. 1997/98:1 reviderad finansplan m.m.). Detta var dock bara en kodifiering av praxis. Affärsverken hade , och vid sidan av lagen om statens upplåning, fått ta upp lån på marknaden och även fått förvalta dessa lån. hade 1990 beslutat om riktlinjer för affärsverkens upplåningsverksamhet (prop. 1990/91:29, bet. 1990/91:FiU4, rskr. 1990/91:38). Som skäl för affärsverkens särställning bland övriga myndigheter ifråga om upplåning utanför Riksgälden angav regeringen, som framgår av avsnitt 3.1.3, att affärsverkens upplåning bedömdes kunna framstå som gynnsammare när den hade formen av mer eller mindre kom- plexa leasingtransaktioner. , i ett annat lagstiftningsärende (prop. 1997/98:154), fördes ett mål för statsskuldens förvaltning in i lagen om statens upplåning och skuldförvaltning. I lagstiftningsärendet behandlades dock endast Riksgäldens upplåning och förvaltning (se prop. 1997/98:154 s. 11). Affärsverkens skuldförvaltning undan- togs från målet utan vidare motivering. I sitt remissyttrande över betänkandet En reformerad budgetlag (SOU 2010:18) ifrågasatte Riksgälden den ordning enligt vilken affärsverken styrs av ett särskilt bemyndigande och enligt vilken affärsverkens skulder är undantagna från målet för förvaltningen av statens skuld. Utredningen kan dela uppfattningen att det finns fördelar med en enhetlig ordning för upplåning och skuldförvaltning inom staten. Detta, tillsammans med utredningen analys av huruvida statens upp- låning i statspapper kan ökas på andra sätt än genom överupplåning (se avsnitt 7.1.3. ), föranledde utredningen att titta närmare på affärs- verkens möjligheter till upplåning vid sidan av Riksgälden. Detta ledde dock in på frågor om olika finansieringslösningars för- och nackdelar, liksom på frågan om hur affärsverkens övergripande mål Anpassningar av bestämmelserna om statens upplåning om att minimera den vägda kapitalkostnaden förhåller sig till ett kostnadsminimeringsmål för skulden. Utredningen anser att dessa frågor leder för långt utanför utred- ningens uppdrag och menar därför att frågan om affärsverkens behov av upplåning utanför Riksgälden, liksom frågan om affärs- verkens undantag från målet för statsskuldsförvaltningen, lämpligare behandlas i annat sammanhang. 8.4Statens användning av tillförda medel från Utredningens förslag: Kravet på att de medel som tillför staten i utbyte mot lån som tas upp för att tillgodose Riks- bankens behov av valutareserv endast får användas för återbetal- ning av samma lån ska tas bort. Skälen för utredningens förslag Enligt budgetlagen får med bemyndigande regeringen eller efter regeringens bestämmande Riksgälden ta upp lån till staten för att tillgodose behov av valutareserv. Enligt huvudregeln gäller att ska betala full ersättning för statens kostnader för dessa lån och att de medel som tillför staten i utbyte mot de lånade medlen endast får användas för återbetalning av samma lån. Bestämmelserna om kostnadsfördelningen för valutaupplåning- en och begränsningarna beträffande användningen av den betalning som görs till staten för upplåningen härrör från förslag från Riks- banksutredningen i betänkandet och prisstabiliteten (SOU 1993:20). I betänkandet föreslog att inte skulle få köpa statspapper direkt från staten, utom för att tillgodose behovet av statspapper för marknadsoperationer. När tidigare hade köpt statspapper placerades de erhållna medlen på konto i , vilket innebar att medlen inte användes för att täcka löpande statsutgifter. Riksbanksutred- ningen anmärkte dock att det förekommit att innestående medel använts för att minska omfattningen av löpande Anpassningar av bestämmelserna om statens upplåning Enligt var detta inte tillfreds- ställande eftersom det i praktiken var fråga om lån i (SOU 1993:20, s. 195). föreslog därför att de medel som Riksgälden erhöll vid försäljning av statspapper för marknadsoperationer inte skulle få användas för annat än för åter- betalning av lånet. föreslog att motsvarande skulle gälla beträffande valutalån för räkning. I propositionen med anledning av förslagen från Riksbanks- utredningen föreslog regeringen att Riksgälden även fortsättnings- vis skulle kunna tillgodose behov av att förstärka valuta- reserven, däremot inte behovet av statspapper för marknadsopera- tioner (prop. 1994/95:150 Bil. 7 avsnitt 2.2.2). I likhet med Riks- banksutredningen föreslog regeringen att i princip skulle betala full ersättning för valutalånen och att de medel som Riksgälden tillgodogjordes vid upplåning för att förstärka valuta- reserven inte skulle få användas för andra ändamål än återbetalning av de upptagna valutalånen. Enligt regeringen var dock begreppet monetär finansiering inte tillämpbart när det gällde valutalån för att tillgodose behov av valutareserv. Detta eftersom de likvida medel som staten i ett sådant sammanhang erhåller från utgör betalning för valuta som staten lånat upp på marknadsmässiga villkor. Rege- ringen lämnade ingen närmare motivering till förslaget om begräns- ningen av statens användning av de erhållna medlen, men anförde att innebörden av förslaget var att staten inte fick använda sådana medel för att finansiera statliga utgifter och att om Riksgälden erhöll skuldebrev från , så fick de inte avyttras under den utestående löptiden (prop. 1994/95 Bil. 7 avsnitt 2.2.2). Bestämmelsen med krav på att de medel som tillför staten i utbyte mot lån som tas upp för att tillgodose behov av valutareserv endast får användas för återbetalning av sam- ma lån infördes i lagen om statens upplåning i ett lagstiftnings- ärende som i övrigt behandlade förbud mot monetär finansiering. Bestämmelsen har därefter i oförändrat skick överförts till budget- lagen och återfinns numera i 5 kap. 3 § andra stycket budgetlagen. Anpassningar av bestämmelserna om statens upplåning Riksgäldens utlåning till i praktiken Vid upptagandet av valutalån för att förstärka valutareserven ska enligt 5 kap. 1 § andra stycket budgetlagen bära hela kostnadsansvaret. I propositionen tänkte sig regeringen ett system där lämnar skuldebrev utgivna i utländsk valuta till Riksgälden i utbyte mot erhållna valutalikvider. skulle utformas så att de överensstämmer med Riksgäldens valuta- lån vad gäller ränta, löptid och valutafördelning. Regeringen öppnade dock även för andra tekniska utformningar av valutalånen så länge dessa uppfyller samma villkor, dvs. att ersättningen för statens upp- låningskostnader ska täcka statens totala kostnader, inklusive ränte- kostnader och kostnader för valutakursförändringar. tog Riksgälden upp lån för statens räkning enligt 5 kap. 1 § budgetlagen för att tillgodose behov av valutareserv. I samband med detta upp- rättade och Riksgälden ett avtal i vilket formerna för Riksgäldens lån till lades fast.1 senare ersattes avtalet av ett nytt avtal mellan de båda myndigheterna.2 Enligt detta avtal ska och Riksgälden samråda om på vilka villkor behov av valuta till valutareserven ska tillgodoses. och Riksgäldens handlare/förvaltare ska sedan komma överens om de närmare villkoren för lånet, såsom kapitalbelopp, valuta, likviddag, löptid, ränta och räntebetalnings- dagar. Det är dock Riksgälden som slutligen avgör hur upplåningen ska genomföras och bestämmer de slutliga lånevillkoren för de lån som Riksgälden tar upp för att tillgodose behov av valutareserv. Om det enligt Riksgäldens uppfattning inte är möjligt att uppta lån enligt önskemål till rimliga villkor ska Riksgälden meddela om detta och förnyat samråd ska ske. När de slutliga villkoren för Riksgäldens upplåning är bestämda översänder Riksgäldens Backoffice en sedvanlig bekräf- telse till i vilken villkoren för lån anges. Eventuella övriga kostnader avseende den aktuella upplåningen (t.ex. administrativa kostnader, kostnader för rating, dokumen- tation, upprättande av nya låneprogram eller andra kostnader som kan uppkomma som en direkt följd av att Riksgälden får ett ökat 1Avtal mellan Riksbank och svenska staten genom, , dnr 2009/119. 2Avtal mellan Riksbank och svenska staten genom , , dnr 2009/119. Anpassningar av bestämmelserna om statens upplåning lånebehov i samband med vidareutlåning till ) ska betalas av mot faktura. Som framgår av beskrivningen genomförs Riksgäldens vidareut- låning av valuta till inte genom att utfärdar ett skuldebrev i utländsk valuta till Riksgälden. I stället regleras formerna för utlåningen genom det avtal som myndigheterna har upprättat mellan sig, medan de slutliga villkoren för lånen anges i de bekräftelser som Riksgälden översänder till . Riks- gälden får i och med detta en fordran på som motsvarar de valutalån som Riksgälden tagit upp för att genomföra vidare- utlåningen. Detta innebär att i praktiken sker vidareutlåningen på ett sådant sätt att Riksgälden inte tillförs några medel från . Bestämmelsen tillämpas således inte på det sätt som lagstiftaren föreställde sig när den infördes. Den framstår på den grunden som överflödig. Begränsningen i statens användning av tillförda medel från bör avskaffas Som framgår ovan har Riksgäldens vidareutlåning av utländsk valuta till valutareserv inte genomförts på ett sådant sätt att Riksgälden har tillförts några medel från i utbyte mot valutalånen. Följaktligen framstår bestämmelsen som begränsar statens användning av medlen som överflödig. Men även om så inte var fallet finns det skäl att ifrågasätta om bestämmelsen fyller någon funktion. Som framgår ovan gjorde regeringen redan vid införandet av bestämmelsen bedömningen att begreppet monetär finansiering inte är tillämpbart när det gäller medel som förs över från Riks- banken till staten i utbyte mot valutalån för att tillgodose Riks- bankens behov av valutareserv. Utredningen delar denna bedöm- ning och kan därför inte se att det finns något behov av bestäm- melsen utifrån förbudet mot monetär finansiering. Ett motiv till bestämmelsen, även om det inte uttryckligen fram- går av förarbetena, skulle kunna vara att hanteringen av medlen som tillför staten i utbyte mot valutalånen inte ska riskera att komma i konflikt med den förda penningpolitiken. Denna poten- tiella konfliktsituation regleras dock redan av en annan bestämmelse i budgetlagen, nämligen 5 kap. 5 § budgetlagen. Anpassningar av bestämmelserna om statens upplåning melsen ska förvaltningen av statens skuld ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Någon motsvarighet till denna bestämmelse fanns inte i lagen om statens upplåning när bestäm- melsen om begränsningen av statens användning av medlen från infördes. Det kan därför ha funnits ett annat behov av bestämmelsen än vad det gör . Mot bakgrund av detta anser utredningen att det inte heller för att undvika risken för en konflikt med penningpolitiken finns något behov av bestämmelsen om en begränsning i användningen av de medel som staten tillförs från vid valutaupp- låning. Bestämmelsen tycks således inte längre fylla någon funktion. Utredningen förslår därför att bestämmelsen ska tas bort. 8.5Terminologiska och systematiska anpassningar till övriga bestämmelser i budgetlagen m.m. 8.5.1Översyn av terminologi och systematik Utredningens förslag: Termerna kredit och garanti i bestäm- melserna om statens upplåning och skuldförvaltning ska ersättas med utlåning respektive kreditgaranti eller andra liknande åtagan- den i enlighet med övriga budgetlagens terminologi. Skälen till utredningens förslag: I 5 kap. 4 § budgetlagen anges att för samtliga lån och garantier som regeringen, Riksgälden eller ett affärsverk ombesörjer är staten ansvarig. En motsvarande bestäm- melse fanns i lagen om statens upplåning och skuldförvaltning. Som framgår av avsnitt 3.1.1 motiverades bestämmelsen av att t.ex. utländska långivare inte skulle behöva vara osäkra på om Riks- gälden faktiskt har erforderliga bemyndiganden (prop. 1986/87:143 s. 88). Enligt utredningen är de skäl för bestämmelsen som angavs i samband med att den infördes fortfarande giltiga. Utredningen har dock sett över dess språkliga utformning och även anpassat den till den terminologi såvitt avser garantier som används i 6 kap. budget- lagen. De garantier som avses i 5 kap. 1 § första stycket 2 och 4 § budgetlagen motsvaras i 6 kap. budgetlagen av uttrycket kredit- garantier och andra liknande åtaganden. Utredningen föreslår därför att termen garanti i 5 kap. budgetlagen ersätts av uttrycket i 6 kap. Anpassningar av bestämmelserna om statens upplåning I budgetlagen används termen utlåning för kreditgivning till utomstatliga rättssubjekt. Kreditbegreppet används i samband med anslagskrediter, kreditgarantier och kreditramar för myndig- heternas rörelsekapital. I dessa fall rör det sig om andra typer av krediter än det som i budgetlagen ska avses med utlåning (prop. 2010/11:40 s. 79). I 5 kap. 1 § första stycket 2 budgetlagen avses kreditgivning till utomstatliga rättssubjekt. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att uttrycket sådana krediter ersätts med ut- trycket sådan utlåning. Bestämmelserna i 6 kap. 3–5 §§ budgetlagen reglerar förutsätt- ningarna för statens utlåning till utomstatliga rättssubjekt och för staten att ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden. Bestämmelserna i 5 kap. budgetlagen reglerar förutsättningarna för den statliga upplåning med vilken utlåningen eller fullgörandet av en garanti finansieras och vad som ska gälla beträffande förvalt- ningen av den skuld som detta ger upphov till. Som anförts ovan anges i 5 kap. 4 § att för samtliga lån och garantier som regeringen, Riksgälden eller ett affärsverk ombesörjer är staten ansvarig. Den del av bestämmelsen som gäller garantier har enligt utredningen en bättre placering systematiskt sett bland bestämmelserna om utlåning och garantier än bland bestämmel- serna om statens upplåning och skuldförvaltning. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen om statens ansvar för lån och garantier delas upp och att den del som gäller statens ansvar för garantier i stället inordnas bland bestämmelserna om utlåning och garantier i 6 kap. 8.5.2Myndighetsnamnet bör kvarstå i lagtexten Utredningens bedömning: Myndighetsnamnet Riksgälds- kontoret bör inte utmönstras från lagtexten. Skälen till utredningens bedömning: I 5 kap. budgetlagen pekas Riksgälden ut såsom den myndighet som efter bemyn- digande och regeringens bestämmande tar upp lån till staten (1 §). Myndighetsnamnet förekommer i flera andra bestämmelser i 5 kap. (3, 4 och 6 §§), men även i några bestämmelser i 6 och 7 kap. budget- lagen. Anpassningar av bestämmelserna om statens upplåning Till förvaltningsmyndigheter under regeringen kan delegeras rätten att meddela föreskrifter (s.k. subdelegation). Vid subdele- gation av normgivningsmakt bemyndigar regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela före- skrifter. I sitt medgivande till subdelegation brukar i all- mänhet överlämna åt regeringen att bestämma till vilken myndighet subdelegation ska ske. Men det förekommer också att utpekar den myndigheten med namn, vilket medför att regeringen endast har mandat att bestämma om och i vilken utsträckning sub- delegation ska ske. På motsvarande sätt innebär det utpekande av Riksgälden som förekommer i exempelvis i 5 kap. 1 § budgetlagen en begränsning i regeringens handlingsfrihet. I den numera upphävda lagen (1996:1059) om statsbudgeten fanns en bestämmelse enligt vilken regeringen fick överlåta sin rätt enligt vissa angivna bestämmelser till den myndighet som rege- ringen bestämde. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i budgetlagen av det skälet att det inte ansetts behövligt (prop. 2010/11:40 s. 160). Mot denna bakgrund har utredningen övervägt om det finns skäl att ta bort myndighetsnamnet från lagtexten. Utredningen har från Riksgälden inhämtat att myndigheten i en stor mängd avtal hänvisat till bestämmelser i lagen där myndigheten omnämns med sitt namn, exempelvis bestämmelsen som anger att för samtliga lån och garantier som regeringen, Riksgälden eller ett affärsverk ombesörjer är staten ansvarig (5 kap. 4 § budgetlagen). Om myndighetsnamnet skulle strykas från den bestämmelsen skulle kontoret vara tvunget att skriva om in- gångna avtal. Som framgår av avsnitt 3.1.1 är Riksgälden en myndighet med gamla anor och som har haft till uppgift att ta upp lån till staten och förvalta lånen ända . Utredningen bedömer att Riksgälden även fortsättningsvis kommer att ha den uppgiften . Övervägande skäl talar för att inte utmönstra myndig- hetsnamnet från lagtexten. 9Finanskriskommitténs förslag om statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen Utredningen har i uppdrag att överväga om bestämmelsen om Riksgäldens rätt att emittera statspapper i stabilitetsstödjande syfte (5 kap. 1 § första stycket 4) bör behållas eller om den kan ersättas av förslag om utlåning av statspapper till Riksbanken.1 Kapitlet inleds med en kort bakgrundsbeskrivning där vi redogör för de händelser som ledde fram till den nuvarande bestämmelsen. Därefter presenterar vi för- slag. Vi fortsätter med att redogöra för de risker som Riksgäldens extra emissioner kan vara förknippad med. Slutligen presenterar vi vår bedömning i frågan, samt våra överväganden kring eventuella placeringsregler för de upplånade medlen. Den globala finanskrisen träffade med full kraft när den amerikanska investmentbanken gick i konkurs. Oro spreds för att fler banker skulle drabbas, vilket ledde till en akut förtroendekris på de finansiella marknaderna världen över. I takt med att den internationella situationen för- sämrades fick svenska banker allt svårare att få lån. På interbank- marknaderna steg räntorna kraftigt, bl.a. därför att svenska banker inte vågade (eller inte hade möjlighet på grund av att de hade slagit i sina interna risklimiter) låna ut sin överskottslikviditet till andra 1 tillsattes av regeringen med uppdrag att göra en översyn av det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6 och 2012:81). En fråga som behandlas i kommitténs delbetänkande Att förebygga och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6) är hur staten kan stödja likviditetsförsörjningen i ekonomin under en finansiell kris. Det är denna fråga som behandlas i det här kapitlet. förslag om statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen flydde investerarna sådana värdepapper som uppfattades som riskfyllda till förmån för säkra och likvida papper. Det fick till följd att även marknaden för långfristig finansiering drabbades. Plötsligt var statspapper i stort sett det enda räntebärande värde- papper som snabbt kunde omsättas eller användas som säkerhet för kortfristiga lån. Detta skapade enorma spänningar i både stats- pappersmarknaden – där alla ville köpa – och i marknader för andra värdepapper – där alla ville sälja. Nedan redogör vi för situationen på statsskuldväxelmarknaden och det händelseförlopp som ledde fram till Riksgäldens extra emissioner.2 9.1.1Riksgälden genomför extra emissioner för att stötta växelmarknaden , efter fall, blev pro- blemen på den svenska statsskuldväxelmarknaden akuta. Efter- frågan på statsskuldväxlar var då så stor att placerarna verkade vilja köpa växlar oavsett vilken ränta de fick. var det få aktörer som var villiga att sälja. I denna situation fungerade inte handeln längre och prisbildningen stördes. Riksgäldens återförsäljare fick svårt att ställa säljräntor till sina kunder. För att kunna sälja växlar måste återförsäljarna veta att de kan hitta någon att köpa växlar från, det vill säga en placerare som är beredd att sälja växlar. Han- deln blev helt beroende av Riksgäldens åtagande att tillfälligt låna ut växlar till återförsäljarna via så kallade marknadsvårdande repor.3 De marknadsvårdande reporna (repurchase agreement) innebär att Riksgälden säljer en statsskuldväxel som de köper till- baka den med en dags förskjuten likvid. Detta är ett normalt mark- nadsåtagande som Riksgälden erbjuder sina återförsäljare för att motverka att tillfälliga bristsituationer leder till att prisbildningen störs eller till andra problem i handeln. I det läge som hade 2För en mer fullständig beskrivning av finanskrisens förlopp och de åtgärder som svenska myndigheter vidtog, se betänkande Att förebygga och hantera finan- siella kriser (SOU 2013:6). För mer detaljer kring Riksgäldens åtgärder, se Riksgälds- kontorets åtgärder för att tillgodose behovet av statslån i samband med finansoron och i fram- tiden (Dnr 2009/857 Rapport till regeringen). För mer detaljer kring åtgärder, se penningpolitiska åtgärder under finanskrisen – utvärdering och lärdomar (Penning och Valutapolitik 2012:3). 3Riksgälden: åtgärder för att tillgodose behovet av statslån i samband med finansoron och . Rapport till regeringen (dnr 2009/857). förslag om statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen uppstått var dock efterfrågan så stor att den inte längre kunde hanteras inom ramen för Riksgäldens normala marknadsåtagande. Eftersom det inte finns något övre gräns för Riksgäldens åtagande ansåg Riksgälden att det fanns en uppenbar risk att myndigheten skulle behöva låna ut extremt stora volymer växlar. Eftersom en repa från Riksgäldens perspektiv motsvarar ett kortfristigt lån, skulle därigenom statsskulden öka kraftigt. Riksgälden beslutade därför att tillfälligt upphöra med sitt mark- nadsåtagande i statsskuldväxlar.4 Man behövde på sig för att bestämma hur man skulle hantera situationen. , efter att ha samrått med , meddelade Riksgälden att man tänkte tillgodose efterfrågan på statsskuldväxlar genom att genom- föra extra emissioner.5 Dessa skulle vara så stora och hållas så tätt att marknadsaktörerna inte skulle behöva oroa sig för att inte kunna få tag på statsskuldväxlar. Gränsen för hur mycket extra växlar som maximalt skulle få vara utestående sattes till . Genom detta agerande kunde Riksgälden hålla igång mark- naden för statsskuldväxlar via emissioner, som myndig- heten fick kontroll över hur stora mängder växlar som kom ut i marknaden och hur mycket statsskulden kunde öka. Riksgälden upphörde helt med de marknadsvårdande reporna. 9.1.2 och pengarna placeras i omvända repor i bostadsobligationer Pengarna som Riksgälden fick in i de extra emissionerna placerades i lån till bankerna med svenska säkerställda bostadsobligationer som säkerhet. Detta gjordes genom omvända repor i bostadsobliga- tioner, vilket innebar att Riksgälden köpte bostadsobligationer i en affärstransaktion som myndigheten sålde dem med en senarelagd likviddag. Reporna gjordes till enhetspris (dvs. alla insti- tutioner fick samma ersättning) och med samma löptid som stats- skuldväxlarna.6 Som en bieffekt av Riksgäldens placeringar kom myndigheten på så sätt att stötta även bostadsinstitutens finansiering och banker- nas likviditet, vilket bidrog till att dämpa oron även på dessa mark- nader. Spegelbilden av vad som hände på statspappersmarkanden 4Pressmeddelande från Riksgälden, . 5Pressmeddelande från Riksgälden, . 6Bilaga i delbetänkande SOU 2013:6, Statens direkta kostnader och intäkter för att hantera den finansiella krisen, . förslag om statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen var nämligen att många aktörer inte längre ville hålla några andra räntepapper. Såväl banker som företag fick svårt att finansiera sig på obligationsmarknaden.