sou · H2B373 · 2014-11-14 00:00:00 — Denna utgångspunkt ska naturligtvis gälla oavsett vem som beslutar – Försvarsmakten eller regeringen – om anställningen. Eftersom denna fråga ligger utanför mitt utredningsuppdrag väljer jag att inte ytterligare belysa denna frågeställning. Den försvarsreform rörande personalförsörjningen som Riksdag beslutade innebär ett annat sätt att hantera dessa frågor i och med att värnplikten inte längre blir aktuell i fred. Begreppet mönstring anser jag förbehållet ett pliktsystem varför jag inte föreslår någon allmän eller partiell mönstring i fredstid. Det är inte heller motiverat av kostnadsskäl. Försvarsreformen är en samhällsreform och därmed är det hela samhällets ansvar att genomföra den. Detta politiska beslut har Försvarsmakten på ett bra sätt anpassat sig till och rekryteringen går 2014 i stort sett bra. Det finns dock speciella situationer att ta hänsyn till när personalen ska rekryteras och därefter vidare- utvecklas på frivillig väg med en öppen konkurrens med övrig arbetsmarknad. Jag ser här att mitt uppdrag blir att föreslå åtgärder och författningar som ska underlätta en sådan rekrytering och per- sonalhantering som bidrar till att Försvarsmakten får en ökad attraktionskraft som arbetsgivare. Det sistnämnda gäller inte minst för kvinnor som ska söka och inneha en anställning i Försvars- makten. Mina förslag ska ses som en kombination av åtgärder som sammantaget leder till en hållbar personalförsörjning på och därmed en större operativ nytta. Vissa av mina förslag kan uppfattas som en detaljstyrning av verksamhetsfrågor som Försvarsmakten själv borde få råda över. Jag har ovan motiverat varför jag anser att Försvarsmakten intar en särställning inom statsförvaltningen och det är det skälet som är avgörande när jag lägger fram förslag eller motiv som gör ingrepp i denna myndighets interna förhållanden. Det överordnade syftet är att åstadkomma en långsiktigt hållbar militär personalförsörjning. I uppdraget ingår också att föreslå åtgärder för att stärka folk- förankringen av det militära försvaret. Detta tycker jag själv är en särskilt angelägen uppgift, särskilt då personalförsörjningen , i fredstid, är grundat på ett frivilligt deltagande. Här handlar det mycket om information om Försvarsmaktens verksamhet och om deltagande från övriga samhället. Att Försvarsmakten deltar aktivt i kriser i fred tillsammans med övriga samhället utgör också en viktig komponent för att stärka folkförankringen. Jag vill tala om en modern folkförankring. Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna utgör en resurs inom Försvarsmakten där det råder en allmän uppfattning att denna del av myndigheten ska kunna användas även i särskilt allvarliga kriser i fred. Jag menar att detta är möjligt genom regeringsbeslut . Jag kommer i detta betänkande att lämna förslag som innebär att denna möjlighet tydliggörs på ett mer ordnat sätt. Mina utredningsdirektiv innehåller minst sexton deluppgifter där jag redovisar bedömningar och förslag i betänkandet. Jag har också haft i uppdrag att studera utländska system och har tagit in detta i mina bedömningar. Det är dock viktigt att komma ihåg att utländska system för den militära personalförsörjningen inte låter sig jäm- föras rakt av bl.a. beroende på hur den militära organisationen är utformad och i vilket historiskt arv man verkar. Sammantaget är det viktigaste syftet med mina överväganden och förslag att öka attraktionskraften för att män och kvinnor ska söka till och utvecklas i det militära försvaret. Försvarsmakten har dock den viktiga uppgiften att se till att myndighetens verksamhet utförs på bästa sätt. Jag vill slutligen betona att det för Försvarsmakten är mycket viktigt att man får en möjlighet att arbeta inom ett av statsmakterna fastställt politiskt beslut rörande den militära personalförsörjningen. Jag finner därför att det är rimligt att det helt avgörande syftet med min utredning är att bidra till en lång- siktigt hållbar personalförsörjning av det militära försvaret. 3 Den försvarspolitiska inriktningen Allmän värnplikt infördes i och med riksdagsbeslut och värnpliktslagens (1901:58) ikraftträdande. Fram var det varje vuxen svensk mans skyldighet att göra värnplikt, alltså att lära sig hur man försvarar landet med vapen. Inledningsvis föreskrevs att de värnpliktiga skulle genomgå 150 dagars grundutbildning följt av tre repetitionsutbildningar . Grundutbildningstiden utökades under och ett stort antal värnpliktiga kallades även in till beredskapstjänstgöring. Efter krigsslutet kortades grundutbildningen ner. Vid försvarsbeslutet infördes ett system där värnpliktiga delades in i två kategorier, den s.k. kategoriklyvningen. Två tredje- delar av de värnpliktiga skulle i och med detta system genomgå en längre utbildning inriktad mot att de vid mobilisering skulle kunna ingå i krigsdugliga förband medan resterande fick en kortare grund- läggande utbildning och placerades i en ersättningsreserv. Vid mobi- lisering skulle denna grundläggande utbildning kunna kompletteras med ytterligare utbildning. Vid försvarsbeslutet ökades längden på grundutbildningen medan den ovan nämnda kategori- klyvningen behölls och värnpliktsåldern . Fram fanns det även ett system med volontärer som var fast anställda inom försvaret, både i form av underbefäl och meniga. Den första lagstiftningen rörande civilförsvarsplikt var knuten till det civila luftskyddet. fick en ny luftskyddslag enligt vilken det föreskrevs att det skulle finnas ett civilt luftskydd där personalen i huvudsak skulle utgöras av frivilliga. möjliggjordes det i en lag om förfoganderätt för luftskyddets behov att under så kallade luftskyddstillstånd med tvång ta ut personer till Kommuner kunde då bli skyldiga att ställa vissa anställda till luftskyddets förfogande. Länsstyrelser fick ta ut män mellan till samma verksamhet. Enligt lagen förelåg även en allmän skyldighet att delta i brandsläckning och utrymning. togs systemet med kategoriklyvning bort och en ny värnpliktslag antogs1. Längden på grundutbildningen ökade och omfattningen av repetitionsutbildningen ökade. Den övre gränsen för värnpliktiga höjdes till . inrättades den Centrala värnpliktsbyrån (CVB) i syfte att leda inskrivningsväsendets verksamhet. ersattes den tidigare luftskyddslagen av civilförsvarslagen (1944:536). Civilför- svarsområden infördes och genom civilförsvarslagen lades grunden för de principer för rekrytering av personal till civilförsvarsorgani- sationen som länge har varit gällande i . Syftet med en civil- försvarsplikt var att i krig kunna mobilisera personal till stöd för nödlidande och för personer i områden som hade drabbats av strids- handlingar. Värnpliktslagen gällde ända fram . Sys- temet genomgick ett antal förändringar. tillkom en ny lag om allmän tjänsteplikt vilken gällde fram . En ny civilförsvarslag antogs år 19603. infördes en lag om vapenfri tjänst4. inrättades som ett nytt prövningsorgan. genomfördes en större reform av hela inskrivningsväsendet och ovan nämnda CVB ersattes av (). De tidigare 21 inskrivningsområdena ersattes av sex stycken inskrivnings- och redovisningsområden; ett för varje militärområde. Kvinnor kunde genomföra frivillig grund- utbildning inom Försvarsmakten . beslutade riks- dagen att kvinnor skulle kunna anställas inom samtliga försvars- grenar. Inledningsvis gällde detta inom vissa angivna befattnings- grupper som sedan efter hand successivt utökades. I samband med försvarsbeslutet bestämdes att endast det antal värnpliktiga som behövdes för Försvarsmaktens krigs- organisation och den fredstida beredskapen skulle genomgå grund- 1Värnpliktslag (1941:967). 2Allmän tjänstepliktslag (1959:83). 3Civilförsvarslag (1960:74). 4Lag (1966:413) om vapenfri tjänst. Övriga inskrivna placerades i en inskrivningsreserv som endast fick tas ut till grundutbildning efter regeringsbeslut om det behövdes med hänsyn till försvarsberedskapen. trädde lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt i kraft. Genom lagen infördes begreppet totalförsvarsplikt vilket inne- fattar värnplikt, civilplikt och allmän tjänsteplikt. Värnpliktslagen, civilförsvarslagen, lagen om vapenfri tjänst och den allmänna tjänste- pliktslagen upphörde att gälla. Möjligheten till vapenfri tjänstgöring regleras i lagen om totalförsvarsplikt. Enligt lagen om totalförsvarsplikt, som alltjämt är i kraft, räknas samtliga svenska medborgare och i bosatta personer som totalförsvarspliktiga. Lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värn- plikt eller civilplikt med längre grundutbildning antogs som lagen om totalförsvarsplikt. Kvinnor fick nu möjlighet att, efter särskild antagningsprövning, genomföra totalförsvarsutbild- ning längre än . Detta kunde de göra även utan att efter- sträva att få en anställning inom Försvarsmakten. och Vapenfristyrelsen avskaffades . Dessa myndigheters arbetsuppgifter övertogs av (). I och med lagändringen som innebär att en totalför- svarspliktig är skyldig att genomgå mönstring eller fullgöra värn- plikt eller civilplikt endast om regeringen med hänsyn till att det behövs för försvarsberedskap har beslutat det, och alltså inte längre tillämpas i fred, ändrades fokus5. Från att ha arbetat med att mönstra, skriva in och krigsplacera totalförsvars- pliktiga fick i stället i uppgift att genomföra urvalstester av de som söker sig till Försvarsmakten och att föra register över alla svenskar som är krigsplacerade. bytte Plikt- verket namn till Totalförsvarets rekryteringsmyndighet (TRM). Under de som hade allmän värnplikt genomgick cirka åtta miljoner svenskar den så kallade mönstringen med fysiska och psykiska tester6. Med mönstringen som grund togs personer sedan ut till tjänstgöring baserat på dels Försvarsmaktens behov, och dels på den enskildes kompetens och önskemål. 5Se 3 a § i lagen om totalförsvarsplikt (SFS 2010:447). 6http:///sv/information-och-fakta/var-historia/varnplikt/. 3.2Den försvarspolitiska inriktningen efter 2010 Efter beslut i beslutades att den allmänna värnplikten inte skulle tillämpas i fredstid. Värnplikten ersattes av ett system med en personalförsörjning för Försvarsmakten som i sin helhet är grundad på frivillighet och anställd personal. Denna utrednings övergripande uppdrag är att lämna förslag på hur Försvarsmaktens personalförsörjning bör utvecklas inom ramen för den nya försvarspolitiska inriktning som har beslutat om med målsättningen att bidra till en långsiktigt hållbar perso- nalförsörjning av det militära försvaret. Utredningen ska även, inom ramen för det nya personalförsörjningssystemet, analysera och föreslå hur försvarets folkförankring kan säkerställas samt klarlägga förutsättningarna enligt dagens regelverk för att öka hemvärnet med de nationella skyddsstyrkornas tillgänglighet i fredstid. Den försvarspolitiska inriktningen och systemet för Försvarsmaktens militära personalförsörjning kan därför sägas utgöra de yttre ramarna för utredningens arbete. I avsnitt 3.2.1–3.2.3 återges några av de ståndpunkter som rege- ringen har redovisat i samband med övergången till den nu rådande försvarspolitiska inriktningen med en militär personalförsörjning grundad på frivillighet och anställd personal. Vidare redogörs för de överväganden och åtgärder som Försvarsmakten redovisade till regeringen med anledning av regeringens uttalan- den. I avsnitt 3.2.4 redovisas några av de slutsatser som () redovisat till regeringen efter att ha fått i uppdrag att kartlägga och beskriva införandet av Försvarsmaktens system för rekrytering av militär personal på frivillig grund, att analysera systemet utifrån tidigare forskning och myndigheternas erfarenheter samt att bedöma eventuella möjligheter till vidareutveck- ling eller behov av fortsatt utredning eller analys. I avsnitt 3.2.5 redovisas delar av Försvarsberedningens försvars- politiska rapport av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) gällande Försvarsberedningens syn på den för- svarspolitiska inriktningen för perioden med särskild fokus på de områden som kan ha betydelse för denna utrednings ställningstaganden. 3.2.1Propositionen Ett användbart försvar I propositionen Ett användbart försvar, även kallad Inriktnings- propositionen, (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292) lade regeringen grunden för en ny försvarspolitisk inriktning. föreslog i sitt betänkande bifall till propositionen. Kammaren biföll utskottets förslag. Förslagen och bedömningarna i Inriktningspropositionen innebar bl.a. att försvarsförmåga skulle öka genom att användbar- heten och tillgängligheten ökade. Ett modernt försvar som skulle klara de säkerhetspolitiska utmaningarna skulle skapas genom för- ändrade mål för det militära försvaret och genom en ny uppgifts- ställning för Försvarsmakten. De nya kraven på operativ förmåga medförde bl.a. att det mili- tära försvarets genomförande av insatser i , i närområdet och utanför närområdet sattes i centrum för Försvarsmaktens verk- samhet. Den tidigare indelningen i en särskild utlandsstyrka och förband anmälda till styrkeregister, dvs. internationella samman- slutningar där och andra länder kan bidra med militära trupper, avskaffades. Den framtida insatsorganisationen skulle enligt regeringen bestå av stående förband och kontraktsförband samt ett kvalificerat hem- värn med nationella skyddsstyrkor. Insatsförbanden skulle vara fullt bemannade, materiellt uppfyllda, samövade och inte kräva någon återtagning för att vara fullt användbara. Behovssammansatta bataljonsstridsgrupper skulle genomföra insatser och dessa skulle kunna genomföra självständiga insatser och/eller kunna ingå i ett multinationellt större förband. Ett nytt personalförsörjningssystem byggt på frivillighet inför- des. poängterade regeringen att för det fall krig, krigsfara eller andra utomordentliga omständigheter råder, skulle insatsorga- nisationen på samma sätt som tidigare kunna bemannas av plikt- personal. Regeringen framhöll att den föreslagna utvecklingen mot ett mer användbart och tillgängligt försvar endast kan ske i den takt som ekonomin medger. Resurser kommer att behöva frigöras genom förändringar och rationaliseringar i fråga om personal, materiel- och logistikförsörjning samt övrig stödverksamhet. När resurser frigörs ska det nya, mer användbara försvaret skapas, där kostnads- och ambitionshöjningar i operativ verksamhet ska balanseras mot rationaliseringar och ambitionssänkningar. I detta sammanhang aviserade regeringen att den nu angivna inriktningen skulle kunna komma att justeras när det gäller såväl omställningstakt som för- mågekrav, materiel, organisation och verksamhet. De avsnitt i Inriktningspropositionen som är av störst intresse för de frågor som utredningen ska analysera är regeringens syn på per- sonalförsörjningen, den frivilliga försvarsverksamheten samt hem- värnet med de nationella skyddsstyrkornas framtida roll. Dessa avsnitt redovisas nedan. Regeringens syn på personalförsörjningen Regeringen konstaterade i Inriktningspropositionen att nya krav kommer att ställas på Försvarsmakten i och med den nya försvars- politiska inriktningen och de föreslagna kraven på operativ för- måga. Alla insatsförband bör vara tillgängliga för Försvarsmaktens samtliga uppgifter utan föregående beslut om höjd beredskap eller mobilisering och insatser ska kunna göras såväl inom som utom landets gränser. Ett nytt personalförsörjningssystem bör vara ut- format på så sätt att det på ett kostnadseffektivt sätt gynnar insatsorganisationens tillgänglighet, användbarhet och förmåga att möta nya uppgifter och förändringar i det säkerhetspolitiska läget. Regeringen framhöll att förändringsbehovet är särskilt tydligt när det gäller principerna för hur behovet av soldater och sjömän ska tillgodoses. En övergång till personalförsörjning baserad på fri- villighet för alla personalkategorier skulle enligt regeringens mening väsentligt förbättra förutsättningarna för insatsorganisationen. Försvarsmaktens rekryteringskraft, dvs. förmågan att i konkurrens med andra arbetsgivare attrahera och behålla personal, måste sättas i förgrunden när det nya personalförsörjningssystemet utformas. Detta då regeringens krav på insatsorganisationen och Försvars- maktens långsiktiga verksamhet förutsätter ett kontinuerligt in- flöde av kvinnor och män som vill verka som yrkes- eller reserv- officerare, soldater, hemvärnsmän eller civilanställda. Både män och kvinnor måste utgöra en självklar bas vid rekryteringen av personal. Regeringen beskrev och värderade den militära personalförsörj- ningen med de fyra nyckelorden antal, kompetens, ålder och Regeringen konstaterade vidare att lagstiftning i kombi- nation med avtal mellan parterna är viktigt för att medge en ut- veckling av ett användbart försvar. Med undantag för officerare kommer den militära personalen även fortsättningsvis att tjänstgöra endast . Huvuddelen av den militära personalen, bl.a. reservofficerare, sol- dater och sjömän i kontraktsförbanden och personalen i hemvärnet kommer alltså att ha en annan huvudsaklig sysselsättning vid sidan av den militära tjänstgöringen. Vidare bör soldater och sjömän i de stående förbanden, samt eventuellt specialistofficerare, anställas . Regeringen framhöll i detta sammanhang att de nu redo- visade utgångspunkterna inte innebar en utveckling mot ett yrkes- försvar. Kraven på insatsorganisationens användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet till grund för utformningen av Försvarsmaktens nya personalförsörjningssystem Även om alla insatsförband inte kommer att komma i fråga för alla uppgifter och hotmiljöer måste det finnas ett utbud av förband och kompetenser med förmåga att hantera en stor bredd av uppgifter såväl i väpnad strid mot en kvalificerad motståndare som i påfrestande miljöer. Försvarsmakten måste närmare analysera vilken användbarhet och vilken tillgänglighet som olika delar av insatsorganisationen bör ha, eller bör kunna ges, för att hantera olika uppgifter och hot- miljöer. I och med regeringens uppfattning att kommer att behöva fler användbara förband med högre tillgänglighet än tidigare måste personalen ha sådana anställningsformer och anställnings- villkor att regeringens tillgänglighetskrav kan tillgodoses. Den högsta tillgängligheten kommer de stående förbanden att ha, där övervägande del av personalen tjänstgör kontinuerligt och ges möj- lighet till samträning. I och med att personalkostnaderna för de stående förbanden blir höga så kommer endast en mindre andel av soldaterna i arméstridskrafterna att kunna vara anställda i dessa förband7. 7 Ett stående förband är ett förband i insatsorganisationen som i huvudsak bemannas med kontinuerligt tjänstgörande personal. Begreppet kontinuerligt tjänstgörande personal avser I kontraktsförbanden kommer anställningsformerna och de mer begränsade samträningsmöjligheterna att leda till vissa begräns- ningar. Trots detta bedömde regeringen att kontraktsförbanden kommer att ha en väsentligt större användbarhet än mobiliserings- förband och många av förbanden som är anställda i de internatio- nella styrkeregistren. Såväl de stående förbanden som kontraktsförbanden kommer med det nya systemet att vara tillgängliga för internationella in- satser. Med en lämplig avvägning mellan stående förband och kontraktsförband och nationella skyddsstyrkor kommer det att vara möjligt för Försvarsmakten att skapa personella förutsätt- ningar för att snabbt reagera på hot mot , hantera incidenter i närområdet, kunna inleda nya insatser, rotera, förstärka eller evakuera befintliga insatser och hantera förändringar i den natio- nella hotbilden. Regeringen konstaterade vidare att förbandens tillgänglighet först och främst kommer att vara avhängig av Försvarsmaktens förmåga att rekrytera och behålla kompetent personal. Personalförsörj- ningssystemet måste utformas så att insatser kan genomföras även om anställda avslutar sin anställning i Försvarsmakten tidigare än beräknat och med höjd tagen för att det kommer att finnas anställda som har tungt vägande skäl för att inte delta i en före- stående insats. Det förhållandet att insatsorganisationen ska kunna användas både inom och utom gränser medför bl.a. att arbetsskyldigheten i nationell och internationell verksamhet måste likställas. Regeringen påtalade att det nya personalförsörjningssystemet måste tillåta en större flexibilitet i användningen av insatsorga- nisationen än såsom varit fallet enligt tidigare system. Ambitionen att kunna inleda, vidmakthålla, förstärka och avsluta insatser, att kunna lösa uppgifter inom och utom landet i olika konfliktnivåer och att kunna skapa tillfälligt sammansatta, s.k. behovssamman- satta, förbandsenheter m.m. förutsätter att personalförsörjnings- tjänstgöring av tillsvidareanställd eller visstidsanställd militär tjänsteman som har sin syssel- sättning i Försvarsmakten på heltid, t.ex. yrkesofficerare och anställda soldater. Med kon- traktsförband avses förband i insatsorganisationen som i huvudsak bemannas med tjänstgörande personal, t.ex. reservofficerare och kontraktsanställda soldater. och förbandsutbildningssystemet måste kunna möta krav som för- ändras över tiden. Försvarsmaktens personalförsörjning bör vila på frivillighet Regeringens bedömning var att personalförsörjningen av alla per- sonalkategorier i Försvarsmakten bör vila på frivillighet men att om försvarsberedskapen så kräver bör personalförsörjningen även kunna baseras på en tillämpning av lagstiftningen om totalförsvarsplikt. Skyldigheten att fullgöra värnplikt bör då omfatta både män och kvinnor. Vidare angavs att den som frivilligt genomför en grund- utbildning inom totalförsvaret bör ha ett skydd för sin ordinarie anställning . I detta sammanhang framhöll regeringen bl.a. att pliktsystemets idé inte svarar mot de uppgifter och krav på operativ förmåga som regeringen nu önskar se. Eftersom ett enskilt angrepp mot bedöms som osannolikt finns det enligt rege- ringen inget behov av en insatsorganisation som först efter mobili- sering kan försvara . Personalförsörjningssystemet behöver därför inte vara utformat för att kunna bemanna en i förhållande till landets befolkning stor insatsorganisation. Däremot framhölls att storskaliga terroristhändelser, kriser eller incidenter som inbegriper militära maktmedel kan inträffa med kort varsel men att en mobili- sering med pliktlagstiftning i sådana fall kan vara otillräcklig eller olämplig. Regeringen konstaterade vidare att många hot mot säkerhet är av sådant slag att de effektivast möts genom insatser utanför gränser. Då lagen om totalförsvarsplikt inte är tillämplig på insatser internationellt innebär det att förband där soldaterna är uttagna med plikt inte kan användas för internatio- nella insatser. Frivillig bemanning av insatsorganisationen, dvs. en insatsorga- nisation med anställd personal, ger nya och förbättrade möjligheter till samträning av förband. I och med att enskildas kompetens kan ökas kommer soldater eller sjömän att kunna utföra fler uppgifter vilket medger att förbanden kan klara fler uppgifter. En förändring av principerna för personalförsörjningen skapar därför förutsätt- ningar för en betydande kvalitetshöjning av insatsorganisationen. Regeringen framhöll att tjänstgöringsplikten bör finnas kvar för att kunna tillämpas när försvarsberedskapen så kräver. Precis som Utredningen om totalförsvarsplikten (delbetänkandet Totalförsvarsplikten , SOU 2008:98), ansåg regeringen att totalförsvarsplikten bör bli helt könsneutral i de fall den kom- mer att tillämpas. Regeringen såg vidare positivt på utredningens förslag att en ny försvarsmaktsgemensam och kvalitetssäkrad fri- villig grundutbildning skulle införas i För- svarsmaktens regi. I detta sammanhang framhölls att utbildningen i princip bör vara öppen för alla svenska medborgare som har fyllt och ska föregås av tester och kontroller avseende lämplighet. Under en sådan frivillig grundutbildning måste den enskilde garan- teras skydd för sin civila anställning. Anställningsförhållandena för soldater och sjömän