sou · H2B316 · 2014-03-28 00:00:00 — 1 Till de grupper som har en svag ställning räknas arbetslösa med endast förgymnasial utbild- ning, arbetslösa ungdomar med bristfällig utbildning, arbetslösa utomeuropeiskt födda, arbetslösa med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga samt arbetslösa personer 55–. Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar bedömer att tillskottet av nya arbetssökande i grupper med svag ställning kommer bli större kommande år än det varit . Förutsättningarna för Arbetsförmedlingens arbete har för- ändrats även i form av förändringar i regelverket och i samhället. Grupper med svag ställning på arbetsmarknaden behöver i större utsträckning stöd på olika sätt. Parallellt med utvecklingen av sammansättningen av de sökande kan vissa grupper på egen hand få platsinformation via internet. Tillgången på antalet aktörer med platsinformation på internet är i stort sett obegränsad. Arbetsförmedlingen har därmed en konkurrens- situation när det gäller platsinformation. Den svenska arbetsmarknadspolitiken har haft som grund att samverka med arbetsmarknadens parter. Ett konstruktivt lokalt samarbete mellan den lokala arbetsförmedlingen, lokala fackliga företrädare och lokala arbetsgivare har varit viktiga grundpelare. Genom lag (1976:157) om skyldighet för arbetsgivare att anmäla ledig plats till den offentliga arbetsförmedlingen hade Arbetsförmed- lingen tidigare en stark ställning när det gällde information om rörlig- heten på arbetsmarknaden. Lagen upphävdes dock och därmed upp- hörde det så kallade monopolet. En väg att utveckla goda arbets- givarkontakter har således succesivt förändrats. 12.2Risker för felaktiga utbetalningar Utredningen har i betänkandet redovisat risker för felaktiga utbe- talningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Orsa- kerna till riskerna finns på flera nivåer. Utredningen har konstaterat att i årsredovisning bedömt att det finns brister i Arbetsför- medlingens interna styrning och kontroll. Exempelvis anges brister i förebyggande arbete och uppföljning för att förhindra felaktiga utbetalningar. Nedan görs en sammanfattande bedömning av vad utredningen redovisat i föreliggande betänkande. Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar Regleringen av de arbetsmarknadspolitiska programmen är kom- plex och utgår i allmänhet från den enskilde arbetssökandes situa- tion (kapitel 3). Programmen har – med ett undantag – karaktären av generella åtgärder och är inte selektiva2 i den meningen att de är riktade till en viss kategori arbetsgivare. Förutsättningarna för Arbetsförmedlingen att utveckla enhet- liga styr- och stödsystem när det gäller arbetsgivarstöd och kom- pletterande aktörer är komplicerade. Tillämpningen av regelverket måste ske genom långtgående decentralisering av beslutsbefogen- heter. Detta är nödvändigt för att arbetssökande snabbt ska komma i arbete eller i programaktiviteter. Det komplexa regelverket i relation till arbetsförmedlingens uppdrag leder till risker för fel- aktiga utbetalningar. Utredningen har kunnat konstatera att ansvarsfördelningen i kon- trollstrukturen i form av ett tydligt samband mellan information om programverksamheten, handläggningsrutiner och utbetalnings- rutiner inklusive utbetalningskontroller är spridd inom Arbetsför- medlingens huvudkontor. Huvudkontorets ekonomiavdelning har det samlade ansvaret för arbetet med att motverka felaktiga utbetal- ningar. Uppdraget är avgränsat till att säkerställa utbetalnings- rutiner och att göra avstämningar mot information som finns hos samt utreda konkreta felaktiga utbetalningar. Enligt utredningens bedömning är det inte tydligt hur kon- trollen av utbetalningar förhåller sig till hela processen för intern styrning och kontroll när det gäller alla de moment som ingår i hanteringen av arbetsgivarstöd, ersättning till kompletterande aktö- rer och anordnare av till exempel aktiviteter i sysselsättningsfasen. 2 Det nya programmet yrkesintroduktionsanställningar (förordning 2013:1157) stöd för yrkesintroduktionsanställningar, som startade är ett selektivt program riktat till arbetsgivare som har centralt kollektivavtal. Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar Huvudkontoret har inte i tillräcklig omfattning tagit vara på vad som är gemensamt mellan programmen. Arbetsförmedlingens elek- troniska systemstöd för den så kallade arbetsgivarkontrollen är i och för sig gemensam för de olika arbetsgivarstöden. De kontroller som utförs i det nämnda systemstödet utgår i vissa delar till vad som är reglerat i förordningen om nystartsjobb. Regleringen via interna instruktioner och interna handläggar- stöd är goda ambitioner, men tydligheten mot arbetsgivare, externa aktörer och rättsväsendet brister. Arbetsförmedlingen har i mycket begränsad utsträckning valt att använda bemyndiganden om verk- ställande föreskrifter. Utredningen ser det som en brist att myndig- hetens regelverk inte är mer transparant för de nämnda grupperna. Arbetsförmedlingens saknar gemensamma strukturerade riskbedöm- ningar för den samlade programverksamheten. Utredningen har inte kunnat identifiera några riskanalyser avseende risker för syste- matiskt utnyttjande/överutnyttjande eller något mönster av kon- troller relaterat till systematiskt utnyttjande/överutnyttjande och konkurrenssnedvridning. Utredningen har kunnat konstatera att Arbetsförmedlingen har byggt upp kontroller inför utbetalningar av arbetsgivarstöd och ersättning för upphandlade arbetsförmedlingstjänster. Utredningen bedömer att det samlade kontrollsystemet dock inte är dimension- erat för de omfattande ekonomiska resurser och det komplexa regel- verk som finns inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingen inte har en sammanhållande kontrollstruktur med ett tydligt samlat led- ningsansvar. Arbetsförmedlingens instruktion och nystartsjobb Arbetsförmedlingen har i uppdrag i sin instruktion och i förord- ningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten att göra en arbetsmarknadspolitisk prövning i samband med anvisning av en sökande till ett arbetsplatsförlagt program. Eftersom inte förord- ningen om nystartsjobb omfattas av förordningen om den arbets- Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar marknadspolitiska verksamheten sker ingen arbetsmarknadspolitisk prövning i samband med beredning av ett beslut om nystartsjobb. Utredningen bedömer att regeringens reglering i Arbetsförmed- lingens instruktion i praktiken inte kan fullföljas av myndigheten när det gäller nystartsjobb. Samma förhållande gäller även för yrkes- introduktionsanställningar. Arbetsförmedlingen har, enligt utredningens uppfattning, inte i tillräcklig omfattning säkerställt kontrollrutiner för uppföljning av de tjänster som kompletterande aktörer levererar, det vill säga upp- handlade arbetsförmedlingstjänster, se kapitel 9. Ansvarsfördel- ningen mellan huvudkontorets olika avdelningar är otydlig. Upp- följning görs främst av kvalitén i leveransen till den enskilde indivi- den och huvudkontorets dialog med leverantörerna är fokuserad på de största leverantörerna. Den enskilde arbetssökande och den enskilde förmedlaren har stort ansvar för att uppmärksamma oegentligheter hos en kom- pletterande aktör. Brister i kontrollstrukturen medför risk för att förutsättningarna för en kvalitetshöjande konkurrens minskar. Där- med finns risk för att en kompletterande aktör som inte levererar tillskansar sig ersättning på felaktiga grunder. I de intervjuer av företrädare för Arbetsförmedlingen som ut- redningen gjort har framkommit att de enskilda arbetsförmedlarna har av tradition arbetat mot enskilda arbetssökande respektive lokala arbetsgivare. Det traditionella förmedlingsuppdraget är och har varit grunden för den enskilde arbetsförmedlarens uppdrag. Det krävs en annan kompetens för uppföljning och kontroll av verk- samheten hos kommersiella kompletterande aktörer. Utveckling av en sådan kompetens hade inte påbörjats . Systemstödet för cheferna i marknadsområdena Utredningen har uppfattningen att cheferna i Arbetsförmedlingens marknadsområden inte givits förutsättningar i form av relevanta systemstöd att fullfölja det ansvar som de har enligt generaldirektör- ens arbetsordning. Systemstöden utgår inte från vad som anges i arbetsordningen. Exempelvis rapporterar den enskilde arbetsför- Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar medlaren information om brister hos kompletterande aktörer eller felaktiga utbetalningar direkt till berörd sakavdelning på huvud- kontoret. Berörda chefer inom marknadsområdet får inte med automatik del av sådan information. Utredningen bedömer att detta är en brist i den interna styrningen och kontrollen. I informationen till alla medarbetare på startsidan i Arbetsför- medlingens intranät – VIS blandas information om styrdokument med allmän nyhetsinformation och meddelanden av mer social karaktär. Implementeringen av nyheter i regelverket för olika pro- gram är svåra att urskilja från övriga nyheter. Huvudkontorets respektive sakavdelningar samordnar inte heller och i tillräcklig omfattning implementeringen av olika systemstöd vilket gör att den enskilde arbetsförmedlaren ställs inför svåra avgörande om vad som bör prioriteras. Förutsättningarna för ett tydligt ledningsstöd ute i marknadsområdena blir komplicerat när olika funktioner på huvudkontoret går ut med sina budskap direkt till den enskilde förmedlaren på lokal nivå. De oklara formerna för implementering av exempelvis nya förordningar eller handläggarstöd kan bidra till att beslut fattas på felaktiga grunder vilket leder till felaktiga utbe- talningar. Arbetsförmedlare på arbetsförmedlingskontoren är till över- vägande del generalister, vilket innebär att de har till uppgift att arbeta med de flesta arbetsmarknadspolitiska programmen. Ett undantag gäller handläggningen av lönebidragsärenden där en modell med certifiering av behöriga arbetsförmedlare finns. Antalet instruktioner, handläggarstöd och olika checklistor för de olika arbetsmarknadspolitiska programmen är många och svår- överskådliga. Arbetsförmedlingen har inte kunnat ta tillvara de gemensamma nämnare som finns i handläggningen av olika pro- gram. Även justitieombudsmannen (JO) har i ett beslut (dnr 3972- 2012 från ) påtalat att handläggarstöden är frag- mentariska och därmed komplicerade att hantera för arbetsförmed- larna. Utredningen har även kunnat konstatera att såväl Arbetsför- medlingens interna stickprov som JO:s, och Stats- kontorets uppföljningar visar på att i en alltför låg andel av arbets- Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar förmedlingsärendena finns den dokumentation som ingår som rutin i de handläggarstöd som fastställts centralt i myndigheten. Intern arbetsrotation inte vanlig Utredningen har också fått bekräftat i en genomförd enkätunder- sökning att det inom Arbetsförmedlingen inte är särskilt vanligt med arbetsrotation för handläggarna. Detta innebär att myndig- heten inte i tillräcklig omfattning beaktat risken för korruption i samband med beredning av enskilda ärenden för stöd till arbets- givare, i anvisningen av sökande till större verksamheter inom sysselsättningsfasen eller vid överlämnande av uppdrag till kom- pletterande aktörer. Systematiskt utnyttjande av arbetsgivarstöd Utredningen har fått information om karaktären på de polisan- mälningar som Arbetsförmedlingen gjort avseende misstanke om brott/bedrägerier i samband med arbetsgivarstöd. Av informa- tionen framgår exempelvis att arbetsgivare inte betalar ut den lön som anställningsintyget visat. Arbetsgivaren rekvirerar därmed felaktiga belopp från Arbetsförmedlingen. Det förekommer även att arbetsgivare vilseleder myndigheten genom att, exempelvis, ange arbetsplats i när verksamheten i själva verket finns utomlands. Det finns också exempel på ideella föreningar som startas upp, beviljas arbetsgivarstöd och kort därefter upphör med verksamheten, men fortsätter att rekvirerar stöd. Risker för överutnyttjande av nystartsjobb Arbetsgivare som anställer personer i nystartsjobb redovisar i vissa fall lönenivåer högt över kollektivavtalsenliga löner inom sina res- pektive verksamhetsområden. Utredningen har bedömt att detta är en effekt av att det saknas tak det vill säga ett högsta belopp för bidragsgrundande utgående lön vid nystartsjobb. Även om antalet arbetsgivare som överutnyttjar möjligheten att erbjuda extremt Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar höga löner är begränsat så finns en risk att andra program exempel- vis anställningar med lönebidrag trängs undan. Utredning har även noterat att det finns en tendens till att arbetsgivare systematiskt säger upp anställda med nystartsjobb när stödperioden upphör. Arbetsgivaren väljer att ta in andra personer som uppfyller villkoren för nystartsjobb. Eftersom Arbetsförmed- lingen inte kan fullfölja sitt uppdrag enligt instruktionen att göra en arbetsmarknadspolitisk prövning i dessa fall bedömer utred- ningen detta som en risk(se även vad som redovisas ovan om interna risker). Verksamheten med kompletterande aktörer Utredningen har tidigare framhållit att regleringen av verksam- heten med kompletterande aktörer i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är ytterst begränsad. Villkoren och förutsättningarna för leverans av externa tjänster blir otydlig för både myndigheten och de externa aktörerna. Nya aktörer kan relativt snabbt etablera sig på marknaden eftersom det inte krävs särskilt stora investe- ringar för vissa delar av denna verksamhet. Utredningen bedömer därför att det kan finnas en risk för att mindre seriösa aktörer kommer in i verksamheten. Arbetsförmedlingen har även valt att ha olika ersättningsmodeller till de kompletterande aktörerna. Detta medverkar till problem i kommunikationen såväl internt som externt och kan leda till fel- aktiga utbetalningar. Osäkra villkor för anordnare i sysselsättningsfasen Arbetsförmedlingen saknar förutsättningar och stöd i förordning för att fullt ut säkerställa verksamheten bland annat inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantins sysselsättningsfas. Utifrån vad som regleras i förordningen om jobb- och utvecklingsgarantin kan Arbetsförmedlingen endast träffa en överenskommelse med en an- ordnare. Möjlighet att ta ett formellt beslut om ekonomiskt stöd till anordnaren för en viss verksamhet saknas. Den ekonomiska ersättningen är kopplad till de anvisade deltagarna. Arbetsförmed- lingen har enligt förordning möjlighet att med kort varsel återkalla en person som är anvisad till en verksamhet. Det finns därmed en Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar risk för att seriösa aktörer avstår från att medverka i verksamheter inom ramen för sysselsättningsgarantin. Rutiner för utlysning och därmed tydliga krav på och förutsättningar för anordnare med ett stort antal anvisade i sysselsättningsfasen saknas. Informationsöverföringen till andra berörda myndigheter Arbetsgivare, anordnare/leverantörer kan också brista i närvaro- rapportering avseende den anställde/den anvisade, vilket kan inne- bära att Arbetsförmedlingen riskerar att betala för en tjänst som inte är utförd. Det finns också en risk att arbetsgivare/anordnare eller leverantörer undanhåller eller brister i redovisning till Skatte- verket när det gäller intäkter från Arbetsförmedlingen. Uteblivna skattemedel medverkar också till att legitimiteten för den arbets- marknadspolitiska verksamheten blir ifrågasatt. Förankring av samverkan med andra berörda myndigheter Information som utredningen tagit del av visar också på vikten av att Arbetsförmedlingen kan samverka med andra myndigheter som på olika sätt är involverade i Arbetsförmedlingens arbete. Det gäller främst och . Frågan om rättssäker- het i den samlade handläggningen av arbetsmarknadspolitiska pro- gram kan inte isoleras endast till Arbetsförmedlingens interna styr- ning och kontroll i olika interna processer. Risker finns även i andra myndigheters verksamhet. Det gäller till exempel Skattever- ket, som svarar för kreditering av skattekonton vid nystartsjobb och uppföljning av olika stöd relativt vad som gäller i skattelag- stiftningen. Brister i Arbetsförmedlingens information samt avsak- naden av enhetliga styrdokument och rutiner för beredning av ären- den och kontroll av utbetalningar som rör stöd till arbetsgiv- are/anordnare och externa leverantörer riskerar att det blir fel i till exempel närvarorapporteringar till eller felaktiga uppgifter från stödmottagaren eller leverantören till . Utifrån vad utredningen fått fram i intervjuer och seminarier anser utredningen att former för samverkan och prioriteringar mellan berörda myndigheter inte är tillräcklig förankrad på led- ningsnivå när det gäller arbetet med att motverka felaktiga utbetal- ningar. Därmed finns en risk för att prioriteringar och samordning Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar i strategiska frågor såsom utveckling av system för utbyte av elek- tronisk information haltar. En utvecklad samverkan och ett mer strukturerat informationsutbyte med övriga myndigheter är en för- utsättning för att få grepp över arbetet med att motverka riskerna för felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlingens information till arbetsgivare Arbetsförmedlingen har regeringens uppdrag3 att utveckla och för- bättra sina arbetsgivarkontakter, dels för att stödja personer att hitta arbete, dels för att underlätta för arbetsgivare som har svårt att rekrytera. Regeringen angav i regleringsbrevet att skulle göra särskilda ansträngningar för att stödja personer som har en svag förankring på arbetsmarknaden. I upp- draget låg även att genomföra informationsinsatser om lönesubven- tionerade anställningar. Interna riskbedömningar måste göras när förändringar sker i Arbetsförmedlingens interna rutiner och i information till arbets- givare/anordnare och externa leverantörer. Utredningen har inte kunnat identifiera att myndigheten har utvecklat sådana bedöm- ningar. Arbetsförmedlingen har lagt ut information på sin hemsida och publicerat faktablad om olika arbetsgivarstöd. Denna information är inte alltid tydlig. Exempelvis saknar faktabladet om nystartsjobb information om att stödet utgår i form av kreditering av arbetsgiva- rens skattekonto. På finns även en så kallad räkne- snurra med vilken arbetsgivaren kan räkna ut hur mycket bidrag som Arbetsförmedlingen kan betala vid anställning med olika for- mer av arbetsgivarstöd. lanserades räknesnurran med budskapet Vi kan hjälpa dig att sänka dina arbetskraftskostna- der. Detta budskap togs bort , men räknesnurran blev kvar. Utredningen menar att budskap av detta slag är en risk som medför att myndigheten bör överväga vilka åtgärder som behövs för att motverka att mindre seriösa aktörer söker stöd. 3 Regleringsbrev för budgetåren 2013 och 2014 avseende Arbetsförmedlingen. Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar Andra aktörer styr indirekt Arbetsförmedlingen Utredningen har även noterat att det på internet finns aktörer som utvecklat en platsbank alternativt rekryteringstjänster med lediga jobb där man uppger att Arbetsförmedlingen står för upp till 85 pro- cent av lönen. Ett företag uppger att man står för en ny kategori av förmedlare av en arbetskraft som har stor arbetslust och vill kom- ma ut i arbetslivet. På internet finns även aktörer som har annonser med arbets- sökande som uppfyller villkoren för nystartsjobb. Den eventuella arbetsgivaren får betala en avgift till företaget för att både träffa den arbetssökande för intervju och vid en eventuell anställning. Det finns även exempel på företag/rekryteringsföretag som anger Arbetsförmedlingen som sin uppdragsgivare. Man tydliggör i och för sig att det är Arbetsförmedlingen som hanterar och fattar beslut om subventioner i samband med anställning, men det är det privata rekryteringsföretaget som hjälper till med kontakterna. Den arbetsgivare som ska anställa får en tydlig information om att arbets- givaren har bara en kontakt och det är det externa rekryterings- företaget. Av informationen framgår inte att detta företag skulle vara en så kallad kompletterande aktör som Arbetsförmedlingen har upphandlat. Arbetsgivare kan även i Arbetsförmedlingens platsbank lägga in en text om att Vi ser gärna personer som har rätt till nystartsjobb eller lönebidrag eller Arbetsgivaren ser positivt på om ni är be- rättigad till nystartsjobb. Informationsflödet på internet om olika arbetsgivarstöd som kan utgå genom beslut av Arbetsförmedlingen är omfattande. kan relativt ofta komma i en situation som medför att den reglerade prövningen av om ett stöd bör utgå blir mer fiktiv än formell enligt regelverket. Utredningen har inte kunnat härleda om Arbetsförmedlingen har vidtagit några ytterligare kontrollinsatser med anledning av att riskbilden för felaktigheter har vidgats. Orsaken till den beskrivna utvecklingen kan finnas i de former för marknadsföring av arbetsgivarstöd som Arbetsförmedlingen valt. Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar 12.3Bedömning av omfattningen av oegentligheter, överutnyttjande och andra felaktigheter Enligt regeringens kommittédirektiv 2013:31 ska utredningen kart- lägga och analysera i vilken omfattning det förekommer oegentlig- heter, överutnyttjande och andra felaktigheter i samband med ut- betalningar av ekonomiska ersättningar till arbetsgivare och externa leverantörer av tjänster för stöd till personer med svag förankring på arbetsmarknaden. Utredningen har i kapitel 1.2 redovisat en definition av oegent- ligheter, överutnyttjande och andra felaktigheter vid utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Där framgår att felaktigheterna kan uppstå i handläggningen i form av oavsiktliga fel från handläggaren eller oavsiktliga fel i informationen från stöd- mottagaren. De oavsiktliga felen kan leda till att antingen betalas det ut ett för högt belopp eller ett för lågt belopp. Vid avsiktliga fel och oegentligheter är risken hög att det kan leda till för stor ut- betalning. Att beräkna omfattningen är komplicerat och näst intill omöj- ligt. Felaktiga utbetalningar kan vara sådan felaktighet som upp- täcks vid själva utbetalningen, men de kan också bestå av felaktig- heter som inte direkt är synliga i samband med utbetalningen – så kallade mörkertal. En utbetalning kan bli fel beroende på otydligheter i och regeringens reglering av verksamheten, brister i Arbetsförmed- lingens information och handläggning inför beslut eller uppföljning under pågående verksamhet eller fel i arbetsgivarens/anordnarens rekvisition av medel eller leverantörens fakturering. Risken för fel- aktiga utbetalningar kan också bero på oegentligheter på arbets- platsen mellan arbetsgivaren och den person som är anställd med stöd. En extern leverantör kan också brista eller göra felaktigheter i sin leverans av en tjänst eller i kvalitén på den tjänst som leveran- tören tillhandahåller. Arbetsgivaren/anordnaren kan överutnyttja systemet genom att ta emot för många anvisade anställda med stöd/deltagare och därmed undvika reguljära anställningar utan stöd eller inte tillhandahålla det som utlovats i överenskommelsen med Arbetsförmedlingen. I ett mörkertal ingår också omfattningen av överutnyttjande av stödet som avser personer med nedsatt arbetsförmåga. I vilken omfattning som arbetsgivare får en alltför hög bidragsnivå relativt den nedsatta arbetsförmågan, som en person har vid anställning Samlad bedömning – risker för felaktiga utbetalningar med till exempel lönebidrag, är ett mörkertal som också är svårt att skatta. Det är även svårt att skatta vilken lönenivå som är rimlig i samband med beslut om till exempel nystartsjobb. Även här finns ett mörkertal. En indikator på felaktigheter är det belopp som Arbetsförmed- lingen återkräver. beslutade Arbetsförmedlingen att åter- kräva , vilket är ett högt belopp men en låg andel av utbetalda medel. återrapporterade Arbetsförmedlingen till regeringen att omfattningen av felaktiga utbetalningar för lönebidrag uppskattades till (+/- ).