sou · H2B370 · 2014-10-15 00:00:00 — har även möjlighet att anta riktlinjer och rekommenda- tioner (nivå III i den lagstiftningsmodell som beskrivits ovan). Dessa riktlinjer och rekommendationer är inte direkt bindande för medlemsstaterna. I har uttalat att rikt- linjer och rekommendationer från ska anses ha samma rätts- liga status som allmänna råd från Finansinspektionen.8 De ändringar i öppenhetsdirektivet som genomförs genom ändrings- direktivet har sin bakgrund i en rapport från som kommissionen antog efter en översyn av tillämpningen av öppen- hetsdirektivet (se artikel 33 i öppenhetsdirektivet). I rapporten visade kommissionen på ett antal potentiella förändringar i regel- verket för att förenkla kraven och göra den europeiska värde- pappersmarknaden mer attraktiv som källa till finansering för små och medelstora emittenter. Ett annat potentiellt område för åtgär- der som lyftes fram i rapporten var bristande effektivitet i genom- lysningen av företagens ägarförhållanden på grund av nya typer av finansiella instrument som inte medför flaggningsskyldighet enligt direktivet.9 Behovet av att se över öppenhetsdirektivets bestäm- 7I enlighet med artiklarna 10–14 i förordning (EU) nr 1095/2010. 8Se promemoria Genomförande av de europeiska tillsynsmyndighet- ernas riktlinjer och rekommendationer, , FI Dnr 12-12289. 9Report from the commission to the Council, Parliament Economic and and , Operation of Directive 2004/109/EC on the harmonisation of transparency requirements in relation to information about issuers whose securities are admitted to trading on a regulated market, SEC(2010)611, 20100527. melser för att underlätta för små och medelstora emittenter togs vidare upp i ett meddelande från kommissionen från den 13 april 2011.10 De huvudsakliga förändringar i öppenhetsdirektivet som genom- förs genom ändringsdirektivet rör lättnader i kraven på regel- bunden finansiell information, de finansiella instrument som vid sidan av aktier ska omfattas av flaggningsskyldigheten, samt bestäm- melserna om hemmedlemsstat. Genom ändringsdirektivet införs även skärpta sanktionsbestämmelser som bl.a. innebär ökade möjlig- heter att besluta om administrativa sanktioner gentemot fysiska personer. Det tidigare kravet på att emittenter av aktier ska offentliggöra delårsredogörelser alternativt kvartalsrapporter tas bort. Vidare begränsas rätten för medlemsstaterna att införa nationella krav på kvartalsvis rapportering. Därmed upphör den tidigare minimiregle- ringen på detta område. Därutöver utökas tidsfristen för offentlig- görande av halvårsrapport från . Här har dock medlemsstaterna fortsatt möjlighet att införa strängare nationella krav. Syftet med dessa förändringar i bestämmelserna om regel- bunden finansiell information är att minska den administrativa bördan för små och medelstora emittenter och att underlätta för små och medelstora företag att använda värdepappersmarknaden för sin finansiering. Ett nytt krav på att emittenter som är verksamma inom utvin- ningsindustrin eller avverkning av primärskog ska offent- liggöra en rapport om betalningar till myndigheter införs genom ändringsdirektivet. upphävs det tidigare kravet på att offentliggöra information om nya låneemissioner samt att lämna information om kommande förändringar i bolagsordningen. Vad avser offentliggörande av information om förändringar av större värdepappersinnehav innebär ändringsdirektivet att tillämp- 10 Meddelande från kommissionen till , Rådet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén och , Inremarknadsakten – Tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för den inre marknaden Gemensamma insatser för att skapa ny tillväxt, SEK(2011) 467, 20110413. ningsområdet för regelverket utökas till att även omfatta nya typer av finansiella instrument som har aktier som underliggande till- gång, exempelvis vissa typer swappar och finansiella kontrakt av- seende prisdifferenser (cfd:er).11 Bland de nya typer av finansiella instrument som ska medföra flaggningsskyldighet ingår även sådana instrument som inte ger rätt till fysisk avveckling. Syftet med förändringen är att förhindra s.k. dolda uppköpsstrategier och öka genomlysningen av andra ägarförändringar. Bestämmelserna om vilka innehav som ska läggas samman vid flaggningsanmälan full- harmoniseras genom ändringsdirektivet. Vissa nationella svenska bestämmelser om sammanläggning av innehav kommer därför att upphöra. Genom ändringsdirektivet ändras några av de definitioner som anger tillämpningsområdet för öppenhetsdirektivet. Bland annat införs vissa förändringar av begreppet hemmedlemsstat. Defini- tionen av hemmedlemsstat ändras även i prospektdirektivet, då till- synsbestämmelserna i dessa båda direktiv i viss utsträckning är samordnade med varandra. Ändringarna gör det möjligt för sådana emittenter som ska välja hemmedlemsstat att ändra detta val i det fall emittentens överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad i den hemmedlemsstat emittenten ursprungligen valt. Ändringarna täpper vidare till möjligheten för en emittent att undvika tillsyn genom att avstå från att välja hem- medlemsstat, vilket tidigare till viss del varit möjligt. Därutöver införs vissa bestämmelser om bl.a. offentliggörande av val av hem- medlemsstat. Dessa bestämmelser har tidigare legat i kommission- ens genomförandedirektiv. Ändringsdirektivet innebär också vissa förändringar vad gäller tillsynsmyndigheternas befogenheter och skyldigheter. De behöriga myndigheterna ska ha tillgång till en viss uppsättning sanktioner och åtgärder. Möjligheten att besluta om sanktioner ska även om- fatta vissa fysiska personer som är ansvariga för en överträdelse från bolagets sida. Tillsynsmyndigheterna ska också kunna besluta om att upphäva de rösträtter som är kopplade till aktierna vid en överträdelse av flaggningsbestämmelserna. Enligt ändringsdirektivet är medlemsländerna slutligen skyldiga att upprätta en gemensam elektronisk åtkomstpunkt för obligatorisk information på unions- contracts for differences. I detta syfte införs en regel om att emittenter ska rapportera sin års- och i förekommande fall koncernredovisning i ett enhetligt elektroniskt format. 3.3.2Genomförandeåtgärder kopplade till ändringsdirektivet Ändringsdirektivet ger i uppdrag att ta fram förslag till tekniska standarder för tillsyn på ett antal områden. De tekniska standarderna ska antas av kommissionen i enlighet med artiklarna 10–14 i och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 (Esmaförordningen).12 ska bl.a. ta fram förslag till tekniska standarder för den metod för beräkning av rösträtter som ska användas vid tillämpningen av flaggningsbestämmelserna. ska även ta fram förslag till tekniska standarder för beräkning av sådana rösträtter i handelslagret som ska undantas från flaggnings- skyldighet. Ett utkast till tekniska standarder för beräkning av röst- rätter publicerades för konsultation den 14 mars 2014.13 Enligt direktivet ska ett slutgiltigt förslag på tekniska standarder i dessa delar överlämnas till kommissionen . ska även ta fram ett förslag till tekniska standarder för den gemensamma elektroniska åtkomstpunkt för obligatorisk informa- tion som ska upprättas på unionsnivå. Ett sådant förslag ska lämnas till kommissionen . ska vidare ta fram förslag till tekniska standarder för det enhetliga elektroniska rapporteringsformat som ska användas för rapportering av års- och koncernredovisning. Ett sådant förslag ska överlämnas till kom- missionen . Utöver tekniska standarder ger direktivet i uppdrag att upprätta en vägledande förteckning över de finansiella instrument som utöver aktier ska omfattas av kravet på underrättelse av för- ändringar i rösträtter. Förteckningen ska vara vägledande och blir därmed inte formellt bindande för medlemsstaterna. 12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska Värdepappers- och marknads- myndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG om upphävande av kommissionens beslut /77/EG, EUT L 331, 15.12.2010, s. 84–119 (Celex 32010R1095). 13Consultation Paper On Draft Regulatory Technical Standards on major shareholdings and indicative list of financial instruments subject to notification requirements under the revised Transparency Directive, 20 2014, /2014/300. tekniska standarder som publicerades som nämns ovan om- fattar även ett utkast till indikativ lista på de finansiella instrument som utöver aktier ska omfattas av flaggningsbestämmelserna. I ändringsdirektivet ges kommissionen befogenhet att anta delege- rade akter för att närmare specificera innehållet i en flaggnings- anmälan, underrättelseperioden samt till vem underrättelsen ska göras. Kommissionen ska därutöver genom delegerade akter fast- ställa miniminormer som bl.a. anger tekniska krav för den centrala lagringsmekanismen för obligatorisk information. Till följd av de ändringar som gjorts i öppenhetsdirektivet har vissa bestämmelser i kommissionens genomförandedirektiv upp- hävts. Vissa av dessa bestämmelser har införts i öppenhetsdirek- tivet. 3.4Kopplingar mellan öppenhetsdirektivet och annan harmoniserad lagstiftning på finansmarknadsområdet Genomförandet av ändringsdirektivet i svensk rätt påverkas i viss utsträckning av kopplingar mellan öppenhetsdirektivet och andra harmoniserade rättsakter på värdepappersmarknadsområdet. Öppen- hetsdirektivet har bl.a. ett flertal beröringspunkter med Europa- parlamentets och rådets direktiv /71/EG om de prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel (prospektdirektivet),14 som harmoniserar regel- verket inom EES vad gäller den information som ska lämnas av den som erbjuder värdepapper till allmänheten eller när värdepapper tas upp till handel på en reglerad marknad. Den myndighet som är behörig myndighet enligt öppenhetsdirektivet ska vara samstämmig med den myndighet som är behörig myndighet enligt prospekt- direktivet. Det finns även kopplingar mellan öppenhetsdirektivet och prospektdirektivet vad avser bestämmelserna om hem- medlemsstat, dvs. regleringen av vilken myndighet som ska ansvara för tillsynen av en viss emittent. Prospektreglerna skiljer sig dock 14 och rådets direktiv /71/EG av om de prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och om ändring av direktiv /34/EG, EUT L 345, 31.12.2003, s. 64–89 (Celex 32003L0071). från bestämmelserna i öppenhetsdirektivet på så sätt att öppenhets- direktivet reglerar informationsregler för noterade företag, medan prospektreglerna även är tillämpliga för prospekt som upprättas i fråga om värdepapper som inte är upptagna till handel på en regle- rad marknad. Prospekttillsynen skiljer sig också från den tillsyn som bedrivs i enlighet med öppenhetsdirektivet. Tillsynen enligt öppenhetsdirektivet har karaktären av kontinuerlig övervakning av att informationsreglerna på värdepappersmarknaden efterlevs. I motsats till detta består den huvudsakliga delen av prospekttill- synen av en ex-ante granskning och godkännande av de prospekt som upprättas. Prospektdirektivet är infört i svensk rätt främst genom bestämmelser i . Ett annat direktiv som direkt anknyter till öppenhetsdirektivet är och rådets direktiv /6/EG om insider- handel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruks- direktivet),15 som innehåller bestämmelser om förbud mot insider- handel och otillbörlig marknadspåverkan. I marknadsmissbruks- direktivet finns även bestämmelser som syftar till att förebygga och underlätta upptäckt av marknadsmissbruk samt att understödja utredningen av sådant missbruk. Bland dessa bestämmelser finns regler om att emittenter ska offentliggöra sådan in- formation som kan antas vara av kurspåverkande natur. Bestäm- melser om hur sådan information ska offentliggöras (språk och spridning) finns i öppenhetsdirektivet. Där finns även bestäm- melser om lagring av information som offentliggjorts enligt mark- nadsmissbruksdirektivet. Marknadsmissbruksdirektivet är genom- fört i svensk rätt genom bl.a. lagen (2005:337) om straff för mark- nadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Bestämmel- serna om offentliggörande av kurspåverkande information är genom- förda genom bestämmelser i . Marknadsmissbruksdirektivet ersattes för sedan av och rådets förord- ning (EU) nr 596/2014 om marknadsmissbruk16 samt Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2014/57/EU om straffrättsliga 15Europaparlamentets och rådets direktiv /6/EG av om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk), EUT L 96, , s. 16–25 (Celex 32003L0006). 16Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparla- mentets och rådets direktiv /6/EG och kommissionens direktiv /124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG, EUT L 173, , s. 1–61 (Celex 32014R0596). påföljder för marknadsmissbruk.17 Marknadsmissbruksförord- ningen är bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. De bestämmelser om offentliggörande av kurspåverkande information som tidigare fanns i marknadsmissbruksdirektivet har införts i för- ordningen. Förslag till genomförande i svensk rätt av de nya EU- reglerna på marknadsmissbruksområdet har lämnats av marknadsmissbruksutredning i betänkandet Marknads- missbruk II.18 Vissa bestämmelser om administrativa sanktioner i de nya rättsakterna på marknadsmissbruksområdet är utformade på ett likartat sätt som de nya sanktionsbestämmelserna i öppenhets- direktivet. Det gäller exempelvis administrativa sanktioner mot fysiska personer. Bestämmelser om auktorisation av och verksamheten på regle- rade marknader, samt rörelseregler för värdepappersbolag finns i och rådets direktiv /39/EG om mark- nader för finansiella instrument, (MiFID).19 Direktivet innehåller bl.a. minimiregler för de funktioner reglerade marknader ska ha för att kontrollera att emittenterna fullgör sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten i fråga om offentliggörande av information. Reglerade marknader ska också vidta åtgärder för att underlätta in- hämtningen av informationen. Öppenhetsdirektivets definition av värdepapper sammanfaller med den definition av överlåtbara värde- papper som finns i MiFID. MiFID är huvudsakligen genomfört i svensk rätt genom bestämmelser i . MiFID har ersatts av ett nytt direktiv, det s.k. MiFID II, och en ny förordning om marknader för finansiella instrument, den s.k. MiFIR,20 har tillkommit. Även i denna reglering har bestämmelser om administrativa sanktioner för fysiska personer 17Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2014/57/EU av om straff- rättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv), EUT L 173, , s. 179–189 (Celex 32014L0057). 19Europaparlamentets och rådets direktiv /39/EG av om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv /611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG samt upphävande av rådets direktiv /22/EEG, EUT L 145, 30.5.2004, s. 1–44 (Celex 32004L0039). 20Europaparlamentets och rådets direktiv /65/EU av om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv /92/EG och direktiv /61/EU (omarbetning), EUT L 173 , s. 349–496 (Celex 32014L0065), respektive Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, EUT L 173 , s. 84–148 (Celex 32014R0600). införts som liknar de sanktionsbestämmelser som införts i öppen- hetsdirektivet. Regeringen har tillsatt en utredning, värde- pappersmarknadsutredning (Fi 2013:04), som har till uppdrag att ta fram förslag till genomförande i svensk lagstiftning. Utredningens uppdrag ska vara slutfört . Bestämmelser om administrativa sanktioner mot fysiska personer har även varit aktuellt med anledning av andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet, t.ex. förordningen och direktivet om till- synskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag, ofta benämnda CRR respektive CRD IV.21 En proposition om genomförandet av dessa bestämmelser överlämnades till riksdagen.22 Proposi- tionen innehåller dock inte något förslag avseende administrativa sanktioner mot fysiska personer då frågan enligt regeringens bedöm- ning behöver beredas ytterligare (prop. 2013/14:228 s. 109). Förslag om förfarandet vid handläggning av sanktionsärenden gentemot fysiska personer har lämnats dels av utredningen om nya kapital- täckningsregler,23 dels i en separat promemoria som upprättats inom ramen marknadsmissbruksutredning och värde- pappersmarknadsutredning.24 Ambitionen med den sistnämnda promemorian var att åstadkomma en enhetlig, rättssäker och effek- tiv reglering av sanktionerna på det finansiella området. Den regle- ring som föreslås i promemorian är därför utformad efter samma principer som föreslås beträffande reglerna om administrativa sanktioner i utredningen om marknadsmissbruk och som för när- varande övervägs värdepappersmarknadsutredning. Tanken är också att modellen ska användas när lagstiftningen inom andra delar av finansmarknadsområdet ändras.25 Det finns därmed 21Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 om tillsynskrav för kredit- institut och värdepappersföretag och kreditinstitutsdirektivet, och rådets förordning (EU) nr 575/2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och kreditinstitutsdirektivet, EUT L 176, 27.6.2013, s. 1–337 (Celex 32013R0575), och Europa- parlamentets och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG, EUT L 176, 27.6.2013, s. 338–436 (Celex 32013L0036). 2013/14:228 Förstärkta kapitaltäckningsregler. 23SOU 2013:65 Förstärkta kapitaltäckningsregler. 24Promemoria om sanktioner enligt CRD IV, ingiven till av värdepappersmarknadsutredning och marknadsmissbruksutredning (Dnr. Fi2014/1356/FMA/BF). 25SOU 2014:46 s. 91. anledning att beakta förslagen även vid genomförande av änd- ringarna i öppenhetsdirektivet. Slutligen finns det anledning att nämna den reglering som gäller på redovisningsområdet och som styr innehållet i delar av den regel- bundna finansiella information som ska offentliggöras enligt öppen- hetsdirektivet. Enligt och rådets förordning 1606/2002 om tillämpning av internationella redovisningsstandar- der (IAS-förordningen) ska företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad upprätta koncernredovisning enligt de internationella redovisningsstandarder (IFRS) som antagits av kommissionen. För emittenter som upprättar koncernredo- visning ska den årliga redovisning som ska offentliggöras enligt öppenhetsdirektivet bl.a. innehålla den koncernredovisning som upprättats enligt IAS-förordningen. En sådan emittent ska vidare upprätta halvårsrapport för koncernen i enlighet med den inter- nationella redovisningsstandard som reglerar innehållet i en delårs- rapport, IAS 34. Det finns även kopplingar mellan IAS-förord- ningen och öppenhetsdirektivets tillsynsbestämmelser. Av ett skäl till IAS-förordningen framgår att medlemsstaterna ska utöva tillsyn över att de antagna redovisningsstandarderna efterlevs. Bestämmel- serna om tillsyn av regelbunden finansiell information som upp- rättats av företag vars värdepapper är upptagna till handel på en regle- rad marknad finns i öppenhetsdirektivet. I övrigt kopplas öppen- hetsdirektivets krav på bl.a. innehållet i den finansiella information som ska offentliggöras till de direktiv som gäller på redovisnings- området.26 Dessa direktiv har i huvudsak genomförts i svensk rätt genom årsredovisningslagen (1995:1554). Direktiven på redovis- ningsområdet har ersatts med ett nytt direktiv.27 Förslag till genomförande av det direktivet i svensk rätt har lämnats av redo- visningsutredningen (Ju 2013:01) i delbetänkandet Genomförande av EU:s nya redovisningsdirektiv.28 26Rådets fjärde direktiv /660/EEG av om årsbokslut i vissa typer av bolag, OJ L 222, , s. 11–31, (Celex 31978L0660), samt rådets sjunde direktiv /349/EEG av om sammanställd redovisning, OJ L 193, , s. 1–17 (Celex 31983L0349). 27Europaparlamentets och rådets direktiv /34/EU av om årsbokslut, koncernredovisning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av Europaparla- mentets och rådets direktiv /43/EG och om upphävande av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG, EUT L 182, 29.6.2013, s. 19–76 (Celex 32013L0034). 3.5Utgångspunkter för utredningens förslag till genomförande av ändringsdirektivet Öppenhetsdirektivet är i sin ursprungliga lydelse ett s.k. minimi- direktiv. Minimiregleringen innebär att det har varit möjligt att ställa strängare informationskrav i nationell rätt för de emittenter som har som hemmedlemsstat (se artikel 3 i öppenhets- direktivet). Det har också varit möjligt att införa strängare krav för aktieägare och andra flaggningsskyldiga fysiska och juridiska personer i fråga om innehav av rösträtter i de emittenter som har som hemmedlemsstat. Det har emellertid inte varit möjligt att ställa strängare krav än de som anges i direktivet i fråga om emittenter som har som värdmedlemsstat. De bestämmelser som gäller för emittenter som är upptagna till handel på en reglerad marknad i kan därmed vara olika beroende på om är emittentens hemmedlemsstat eller om är värdmedlemsstat. Begreppet hemmedlemsstat förklaras vidare i avsnitt 4. Öppenhets- direktivet har inte begränsat möjligheten för reglerade marknader att genom avtal införa strängare bestämmelser för de emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på den reglerade mark- naden. Detta har gällt även i fråga om sådana emittenter som har som värdmedlemsstat. De svenska reglerade marknaderna har exempelvis tidigare haft strängare krav på kvartalsvis rapporte- ring för emittenter av aktier än vad som gällt enligt öppenhetsdirek- tivet. De reglerade marknadernas möjlighet att införa strängare regler genom avtal ändras inte genom ändringsdirektivets bestäm- melser. Ändringsdirektivet innebär att minimiregleringen i fråga om vissa av direktivets bestämmelser begränsas eller upphör. Begräns- ningen av minimiregleringen gäller bestämmelserna om hur ofta en medlemsstat får ålägga en emittent att offentliggöra regelbunden finansiell information, där ändringsdirektivet innebär att krav på mer frekvent rapportering än halvårsvis endast får ställas om vissa kriterier är uppfyllda. Ändringsdirektivet ökar vidare graden av harmonisering vad avser flaggningsbestämmelserna. Bland annat har möjligheten att ställa nationella krav på sammanläggning av röst- rätter vid beräkning av om flaggningsskyldighet föreligger begränsats till de situationer som anges i direktivet. Som nämnts inledningsvis är syftet med en reglering som säker- ställer tillgången till och spridningen av information på värdepappers- marknaden att säkerställa ett gott investerarskydd samt att upprätt- hålla marknadseffektiviteten. Att åstadkomma en god avvägning mellan investerarskydd och marknadseffektivitet var därmed en viktig utgångspunkt när öppenhetsdirektivet genomfördes i svensk rätt. En central fråga vid genomförandet av direktivet var i vilken mån möjligheten att införa en strängare lagreglering än den som direktivet föreskriver skulle utnyttjas, mot bakgrund av att det område som regleras i öppenhetsdirektivet i traditionellt har varit föremål för en omfattande självreglering genom bl.a. de regel- verk som börserna tillämpar för emittenter vars värdepapper är upp- tagna till handel. Före genomförandet av öppenhetsdirektivet i svensk rätt gällde exempelvis de flaggningsregler som utarbetats av (), ett privaträttsligt organ vars arbetsuppgifter numera har förlagts till självregleringsorganet Kolle- giet för svensk bolagsstyrning, som i vissa delar var striktare än de krav som ställdes i öppenhetsdirektivet. Dessutom ställde de note- ringsavtal som gällde för upptagande till handel på de svenska börserna striktare krav på regelbunden finansiell information.