sou · H2B39 · 2014-02-21 00:00:00 — Förslaget för dock sannolikt med sig ett behov av olika schabloner för egna arbetsgivare och för övriga eftersom egna arbetsgivare då skulle kompenseras för sjuk- lönekostnader både genom schablonen och genom att tiden jäm- ställs med lämnad assistans. En annan lösning kan vara att förlänga avräkningsperioden för egna arbetsgivare, vilket skulle öka möjligheten att spara medel. skulle det med- föra olika avräkningsperioder för egna arbetsgivare och för andra. En särlösning för denna grupp innebär också att incitamenten att verka för personalens hälsa försvagas eftersom kostnaden ändå täcks. Utredningen förordar därför ingen särlösning för de egna arbetsgivarna, men anser att noggrant bör följa frågan och uppmärksamma riskerna för att det uppstår stora negativa effekter för denna grupp. Även små företag kan få svårigheter att hantera sjuklöne- kostnader, eftersom marginalerna ofta är mindre för ett litet än ett större företag. Denna situation uppstår t.ex. för de brukare som valt att sköta sin egen assistans genom ett eget företag. Det kan konstateras att den enskilde alltid har ett val, antingen att fungera som egen arbetsgivare, eller att köpa tjänsten från en anordnare. En fråga gäller också om små företag inom denna bransch ska hanteras på ett annat sätt än små företag inom andra branscher. För att värna bl.a. små arbetsgivare finns ett generellt högkostnadsskydd mot höga sjuklönekostnader. Arbetsgivare som under ett kalenderår har kostnader för sjuklön som överstiger den beräknade genomsnittliga årliga sjuklöne- kostnaden för samtliga arbetsgivare kan få ersättning från (17 § lagen (1991:1047) om sjuklön). Innan det generella högkostnadsskyddet infördes fanns en bestämmelse om skydd för mindre arbetsgivare. Det togs dock bort eftersom det ansågs strida mot . Detta anges i vägledning om sjuklön. Regleringen mellan staten och kommunerna Utredningen föreslår att staten tar över kommunernas ansvar att ersätta sjuklönekostnaderna när den ordinarie assistenten är sjuk. Kostnaden för den ordinarie assistentens sjuklön ska ingå i tim- schablonen. I och med att kostnaden förs in i timschablonen och kostnaderna övertas av staten behöver summan regleras mellan staten och kommunerna. Den ekonomiska regleringen som behövs för att förslaget ska bli statsfinansiellt neutralt har beräknats till för . I kapitel 9 redovias en mer utförlig beskrivning av tillvägagångssätt för beräkningen och de över- väganden som utredningen har gjort. Utredningen föreslår att ersättning för sjuklön läggs in i grundschablonen och förordar att den läggs in som en procentsats av arbetskostnaden. Utredningen har beräknat att den genomsnittliga kostnaden nivå är . Det innebär att ersättningen för sjuklönen kommer att följa löneutvecklingen för personliga assist- enter. Ersättningen kommer därigenom att täcka dagens nivåer på den korta sjukfrånvaron. Det innebär att risken förknippad med den osäkra utvecklingen för den korta sjukfrånvaron delas mellan staten och anordnarna. Om den korta sjukfrånvaron minskar står staten för mellanskillnaden mellan utfall och det som ersätts i assistansersättningen. På motsvarande sätt står anordnarna för mellanskillnaden i en situation där den korta sjukfrånvaron ökar i förhållande till dagens nivåer. 8.4.4Timschablonens nivå och årliga uppräkning Utredningens bedömning: Timschablonens nivå har av beräkningstekniska skäl ökat snabbare än vad som kan motiveras av faktisk löne- och kostnadsutveckling inom assistansen. Det finns således ett utrymme för att anpassa schablonen. Den uppkomna avvikelsen motiverar en precisering av hur beräkningen av schablonens nivå bör göras. De kostnader som avses täckas av grundschablonen är 1.Löne- och lönebikostnader för assistenterna, inklusive kost- nader i samband med ordinarie assistents sjukdom. 3.Kostnader för assistenternas utbildning och arbetsmiljö samt personalomkostnader. Posterna 2–4 får utgöra maximalt av grundschablonen. regeringen förslag till grundschablonbelopp och tilläggschablon- belopp för . Skäl för utredningens bedömning och förslag Utredningen ska enligt sina direktiv göra en bedömning av hur väl nuvarande timersättning är anpassad till såväl offentliga som enskilda anordnares kostnader för att bedriva personlig assistans och på grundval av analysen föreslå hur ersättningen kan utformas. Ett av de kriterier som då ska beaktas är att det ska finnas möjlighet till löpande uppföljning och kontroll av ersättningens nivå från olika aktörer. Timschablonen uppgick till . När schablonen infördes uppgick den till . Ökningen motsvarar i huvudsak pris- och löneutvecklingen . Detta illustreras i följande diagram. Källa: SCB, Utredningens beräkningar. Diagramet visar ett löneindex för vårdbiträden, personliga assistenter m.fl., ett konsumtionsindex för omsorg om äldre och funktionshindrade samt schablonnivåns indexerade utveckling. Sedan schablonen infördes har nivån i huvudsak haft en något lägre utveckling än löneutvecklingen för personliga assistenter och konsumtionsindex. Det senare indexet tar hänsyn till både löner och övriga kostnader, inklusive köp av verksamhet från andra anordnare inom omsorgen om äldre och funktions- hindrade i den kommunala sektorn. minskar öknings- takten för konsumtionsindexet medan lönerna för vårdbiträden, personliga assistenter m.fl. samt schablonen fortsätter att öka i ungefär samma utsträckning. har regeringen fastställt schablonen till , en ökning vilket är den lägsta öknings- takten sedan schablonen infördes. I beslutet anges också att uppräkningen endast avser att täcka ökade kostnader för löner och lönebikostnader och att den del av schablonen som avser övriga kostnader hålls oförändrad eftersom den visat sig för högt beräknad i förhållande till allmänna råd. Detta i avvaktan på förslag från förslag. Utvecklingen av nivån på dagens timschablon Utredningen har i det föregående redovisat en analys av den nuvarande schablonen och konstaterat att schablonens nuvarande nivå är för hög. Givet dessa förutsättningar vill utredningen redovisa hur schablonens nivå i princip borde varit 2013. Utredningens analys har innefattat schablonen och den nuvarande modell för framräkning av schablonbeloppet som tillämpar och som regeringen i stora delar följer när nivån fastställs. Analysen leder till slutsatsen att dagens schablon har blivit för hög, givet de grunder som den ursprungligen var avsedd att bygga på. Det finns flera orsaker till att det har blivit så: -De beräknade arbetskostnaderna i schablonen har blivit för höga. Det beror framför allt på att det använda arbetstidsmåttet inte speglar arbetstiden korrekt, dels att grundlönerna inte utgår från senast kända lönestatistik för personliga assistenter. Det beräknade tillägget i schablonen för ersättning på obekväm arbetstid är dock lägre än de uppskattade faktiska kostnaderna. Den sammantagna påverkan på arbetskostnaden i schablonen, dvs. inklusive ersättningar och socialavgifter m.m., är att nivån borde vara lägre nivå. -för övriga kostnader i schablonen har ökat kraftigt till följd av hur beräkningen och fastställandet av schablonen går till. Det beror på hantering av utfall och prognoser för löneutvecklingen – något som fick stor betydelse efter finanskrisen –2009. Schablonens nivå justeras inte utifrån faktiska utfall för löneutvecklingen utan avvikelsen blir en restpost som läggs på eller dras ifrån övriga kostnader. Ökningen beror således inte på faktiska kostnadsökningar, ökade löner, stigande KPI eller beslutade ambitionshöjningar. Den beräknade påverkan på övriga kostnader i schablonen är att den borde varit lägre nivå. Utifrån dessa slutsatser kan utredningen konstatera att schablonen 2013 egentligen borde varit lägre än vad den faktiskt var. I följande sammanställning redovisas en teoretisk, reviderad schablon , där hänsyn har tagits till de faktorer och förslag till förändringar som utredningen beskrivit i det föregående. Källa: och egen beräkning. Om man går över till att beräkna schablonen utifrån genomsnittliga kostnader för alla anordnare så finns en risk för en starkare press på löner och anställningsvillkor. Alternativet att som förut i huvudsak utgå från kommunernas kostnadsläge är dock svår att motivera utifrån deras fallande marknadsandel. Nuvarande lönestatistik är inte heller helt ändamålsenlig eftersom den också beaktar lönerna för vårdbiträden och inte enbart personliga assistenter. En uppdel- ning mellan dessa grupper kommer dock att finnas . Källa: och egen beräkning. Eftersom lönestatistiken kan underskatta lönenivån för de per- sonliga assistenterna, och är den variabel som kan vara något öppen för diskussion, redovisas ovan ett intervall för timschablonens nivå vid olika löneantaganden. Beräkningarna kan självfallet diskuteras utifrån olika aspekter men i huvudsak bör avvikelsen mellan den faktiska och den här beräknade nivån på schablonen landa i den ovan angivna storleks- ordningen. har den begränsade uppräkningen delvis kompenserat avvikelsen. En justering av schablonen för att kompensera för ersättning vid ordinarie assistents sjukfrånvaro skulle, som sagts, påverka schablonen positivt med nivå. De föreslagna schablonernas årliga uppräkning Mot bakgrund av att schablonens uppräkning har lett till den beskrivna avvikelsen anser utredningen att metoden för beräkning av nästkommande års schablon(er) bör revideras, oavsett om för- slaget om en differentiering av ersättningen införs eller inte. Det är flera faktorer som behöver övervägas vid en sådan förändring. -En viktig fråga är hur prognosavvikelser, både uppåt och nedåt, ska hanteras. minskas aldrig schablonen även om arbetskostnaden blir lägre än prognosen – i stället ökar andelen övriga kostnader. Detta undviks om regeringen också beslutar om hur schablonen ska fördelas, dvs. att övriga kostnader uttrycks som en maximal andel av den totala schablonen. -Löner och normalarbetstider bör båda viktas efter den fördel- ning av assistansersättningen på sektorer som är senast känd. -En utgångspunkt bör vara att övriga kostnader alltid bör utgöra av (grund)schablonen så länge inga stora för- ändringar sker i innehållet i assistansen. Löne- och lönebikost- naderna bör vara styrande och utgöra . Det innebär att övriga kostnader kommer att räknas upp med samma procenttal som lönerna, vilket är en mindre skillnad i förhållande till då skrivs upp med löneutvecklingen och med KPI med hänvisning till att administrationskostnader också till stor del är lönekostnader. -Utifrån justeringen av grundlönenivån bör procentpåslaget för ob-ersättning öka från till av grundlönen. -Uppräkning av lönerna bör göras med utgångspunkt från senast kända utfall från SCB, uppräknat med KI:s senast kända prognoser för löneutvecklingen åren efter utfallsåret. -Ersättning för sjuklön bör skrivas upp med löneutvecklingen för assistenterna. En annan viktig fråga är beräkningen görs – vilket bl.a. påverkar hur pass färska utfallssiffror som finns för löneutvecklingen. ska förslag lämnas , då löneutfall endast finns för år -2 och beräkningen inne- håller tre prognosår. Detta har givit stora fel i schablonen. Om förslaget kunde senareläggas till skulle ytterligare ett utfallsår finnasmed och prognossäkerheten skulle öka. En särskild fråga gäller beräkning och uppräkning av den före- slagna tilläggsschablonen vid stora behov av assistans och . Tilläggsschablonen syftar till att delvis täcka merkostnader för löner och lönebikostnader vid en omfattande assistans . Dess nivå har ett samband med nivån på den ob- ersättning som ingår i grundschablonen och behöver främst avvägas mot denna. Utredningen föreslår att , inför beslut om sitt förslag till regeringen om ny schablon inte längre behöver inhämta sypunkter från SKL eller andra organisationer. Däremot ser utredningen ett behov av att ytterligare kvalitets- säkra beräkningarna och att utveckla beräkningsmetoderna bl.a. med utgångspunkt från utredningens synpunkter. Vilka kostnader ska täckas av grundschablonen och på vilken nivå? Som tidigare redovisats anges vad som avses med kostnader för personlig assistans och som är tillämpligt för de brukare som väljer att själva anordna sin assistans som egna arbetsgivare. Någon motsvarande bestämmelse finns inte när det gäller köp av assistans. I dessa fall går assistansersättningen in som en intäkt i företaget eller kommunen och hanteras utifrån det avtal som träffas mellan brukaren och anordnaren. I allmänna råd (RAR 2002:6) om assistans- ersättning anges riktlinjer för hur ersättningen kan fördelas mellan olika kostnadsposter, vilket främst tar sikte på det förhöjda tim- beloppet men som i praktiken också fått viss normerande effekt eller tjänat som referens i olika sammanhang. Brukare som är egna arbetsgivare samt brukare med förhöjt timbelopp redovisar i efterhand vilka kostnader de haft, vilka ska godkännas av . Medel som inte använts ska åter- betalas. För brukare med förhöjt timbelopp måste kostnaderna hållas inom ramarna för varje delpost som anges i allmänna råd medan de egna arbetsgivarna endast behöver hålla sig inom schablonens totala ram. För brukare som köper assistans gäller ingen redovisningsplikt för kostnader men ersättningen ska återbetalas för de timmar som inte utnyttjas. Det råder en bristande överensstämmelse mellan den nuvarande schablonens fördelning på löner och övriga kostnader så som det redovisas i förslag till regeringen och mot- svarande fördelning i allmänna råd. Enligt RAR 2002:6 bör, som utgångspunkt för hur schablonbeloppet lämpligen kan fördelas på olika kostnadsslag, löne- och lönebikostnader svara för och övriga kostnader för av schablon- beloppet. Att det är går tillbaka till tidpunkten då schablonmodellen infördes . Regeringen fastställer schablonen utan att fördela den på de nämnda komponenterna, varvid lagt avvikelsen mellan förslag och beslut under övriga kostnader i sin kalkyl. I förslag till schablon uppgick andelen för övriga kostnader till . Regeringens beslut om ny schablon, där man endast tar hänsyn till ökade lönekost- nader, innebär dock att den verkliga andelen blir något lägre detta år. Det har inte gjorts någon utvärdering eller uppföljning av huru- vida fördelningen av kostnader enligt riktlinjer är rimlig eller ej. Det är också en grannlaga fråga om det är möjligt eller lämpligt att försöka detaljstyra hur assistansersättningen används. Att försöka styra innebär också att man måste ta ställning till hur stora olika typer av kostnader ska vara – som man bör upprätthålla ett incitament att hålla nere kostnaderna. Det handlar om en avvägning mellan att försöka detaljstyra innehållet och kostnaderna respektive att ha en realistiskt beräknad schablon som också bygger på att brukaren och anordnaren ska kunna göra prioriteringar inom en given ram. Det senare talar emot att ange några regler för hur ersättningen bör användas för olika typer av kostnader. måste beräkningen av schablonen utgå från de kostnader som assistansen faktiskt genererar för att hålla en tillräcklig kvalitet. Ett problem är att det i stort sett inte finns några data för att följa kostnaderna för att anordna personlig assistans – vare sig kostnadsutvecklingen för olika typer av kostnader som ska täckas av ersättningen eller hur kostnaderna påverkas av de olika behov som olika brukare kan ha. Undantaget är kostnaden för genom- snittliga löner som baserar sig på uppgifter från SCB. Den nuvar- ande statistiken som används avser dock både personliga assistenter och vårdbiträden.9 De beräkningar som ligger till grund för schablonens övriga kostnader baseras inte på några mikrostudier av faktiska kostnader. Det görs inga undersökningar av faktiska kost- nader som underlag varken för bedömning av nivå eller av träff- säkerhet. Utredningen anser att möjligheterna att följa kostnaderna framöver behöver öka men ser också svårigheterna med detta mot bakgrund av den kartläggning som utredningen själv har gjort och som bl.a. visar problemen med att få en enhetlig redovisning av olika typer av kostnader. En ökad kvalitetssäkring bör dock göras av underlaget för att bedöma och följa upp löneutvecklingen men även andra delar i den kalkyl som görs inför förslaget om ny schablon. I avsnitt 7.6 har redovisats resultatet av utredningens kartlägg- ning av offentliga och privata anordnares kostnader för att bedriva personlig assistans. Som där framhållits är kartläggningen dock inte statistiskt representativ och kan därför inte användas för att utvärdera nivån på timschablonen – syftet var i första hand att belysa variationen i kostnader mellan olika anordnare och olika typer av brukare. Kartläggningen indikerar, som tidigare beskrivits, att andra kostnader än arbetskostnader varierar starkt och ofta är lägre än vad som rekommenderas i RAR 2002:6, medan de totala arbetskostnaderna, som också varierar mycket starkt, i vissa fall kan förefalla något högre. Den tyder på att arbetskostnaderna, där grunden är assistenternas löner, i en del fall synes vara högre än vad SCB:s och arbetsgivarorganisationernas statistik anger och i för- hållande till den ursprungliga ambitionen att assistentlönen skulle 9 From 2015 kommer statistiken att delas upp på dessa två grupper. överensstämma med en vårdbiträdeslön. Det skulle delvis kunna förklaras med att kostnaderna för obekväm arbetstid är högre än beräknat, vilket också utredningens analyser har visat. Det skulle också kunna innebära att andra kostnader, som bidrar till en höjd kvalitet i assistansen, i vissa fall hålls nere. Om lönerna kunnat öka mer än genomsnittet för liknande verksamheter kan det tala för att det kan ha funnits ett visst överutrymme inom den nuvarande schablonen som använts för lönekonkurrens, eller att brukarna inte får de insatser som bidrar till den kvalitet som staten betalar för. Å andra sidan visar kartläggningen också att vissa anordnare har lägre arbetskostnader och i stället en mycket hög andel administrativa kostnader, där sannolikt också vinster kan ingå. När det gäller lönebildningen vill utredningen också framhålla den påverkan som det kan ha att schablonen fastställs vid en tid- punkt då löneförhandlingarna för det aktuella året fortfarande inte är slutförda. Om schablonen fastställs år 0 avseende år 1, och lönerna för år 1 förhandlas och beslutas först en bit in på detta år, kan schablonens storlek sannolikt få betydelse för lönerörelsen och även verka för en högre löneutveckling än som annars blivit fallet. Assistansersättningen ska medge en personlig assistans av hög kvalitet. Den ska vara konkurrensneutral och bör så långt möjligt inte påverka lönebildningen. Det bör finnas möjlighet för anord- nare, som levererar kvalitet till brukaren och erbjuder sin personal rimliga anställnings- och arbetsvillkor, att ha en rimlig ekonomisk marginal. Mot den här redovisade bakgrunden anser utredningen att det finns skäl för att göra en tydlig uppdelning av grundschablonen på löne- och lönebikostnader respektive övriga kostnader (som består av assistansomkostnader, personalomkost- nader, arbetsmiljö och utbildning samt administration) vid beräk- ning av schablonen, där andelen för övriga kostnader begränsas till . Denna fördelning bör även kunna vara utgångspunkt för användningen av ersättningen. I avsnitt 8.4 föreslår utredningen hur en ökad styrning av användningen kan ske genom det avtal som upprättas mellan brukaren och anordnaren. 8.4.5Beräkningar av nivån på grund- och tilläggsschablon Utgångspunkten för offentliga utredningar är att förslagen ska rymmas inom befintliga utgiftsramar. Utredningens uppdrag är att bedöma hur väl nuvarande ersätt- ning är anpassad till anordnarnas kostnader och att föreslå hur ersättningens konstruktion kan utformas. Utredningen har i det föregående visat att det finns stora variationer i redovisade kost- nader för att bedriva personlig assistans. Utifrån genomförd kost- nadskartläggning finns inte tillräckligt empiriskt underlag för att påstå att nuvarande timschablon varken är för hög eller för låg. Däremot har utredningen konstaterat att den tillämpade metoden för att beräkna timschablonen har inneburit att nivån ökat snabbare än vad som motiverats av löne- och kostnads- utvecklingen och att detta i princip ger utrymme för en viss anpass- ning av nivån. Utredningen lägger emellertid inget sådant förslag. I detta avsnitt redovisas ändå vissa beräkningar av olika tänkbara nivåer utifrån de analyser som utredningen gjort och det förslag om differentiering som presenterats ovan. I dessa beräkningar har inte tagits hänsyn till den justering av schablonens nivå som behöver göras för det utökade ansvaret för kostnader i samband med ordinarie assistents sjukdom. Faktorer att beakta vid fastställandet av de olika schablonbeloppen samt vid införandet Utredningens förslag innebär att den nuvarande schablonen ersätts med en grundschablon, som i huvudsak motsvarar den nuvarande schablonen, och en tilläggsschablon för merkostnader vid omfat- tande assistans på obekväm arbetstid. För att denna förändring ska kunna ske kostnadsneutralt, dvs. utan att den totala belastningen på statens utgifter påverkas, behöver nivån på grundschablonen sättas något lägre än den nivå som gäller med bara en schablon. Där- igenom skapas utrymme för tilläggsschablonen, som endast till- kommer vissa brukare. Den avvikelse som påvisats mellan dagens nivå på schablonen och den av utredningen beräknade, korrigerade nivån, har sannolikt skapat utrymme för både ökade löner och ökade marginaler i branschen. En eventuell korrigering kan därför behöva ske genom en successiv anpassning av nivån. En engångsvis sänkning skulle påverka förutsättningarna för många anordnare, och därmed också många brukare, på ett mycket negativt sätt. En successiv anpassning kan göras genom en långsammare upp- räkning eller frysning av nivån. På så vis kan anordnare och bruk- are successivt anpassa verksamheten efter de nya förutsättningarna. Detta skulle också medge en mjuk övergång till en differentiering av schablonen. Utredningens förslag om en grundschablon och en tilläggs- schablon föreslås träda i kraft . Nedan ges en illustra- tion av hur en successiv anpassning av nivån på schablonen skulle kunna göras: ersätts den nuvarande timschablonen av grund- schablonen. Grundschablonens nivå kan fastställas till samma nominella belopp som gällt , dvs. , eller med en mycket begränsad uppräkning. Därigenom skapa ett ekonomiskt utrymme jämfört med om schablonen hade räknats upp som . införs tilläggsschablonen successivt, i takt med nya beslut om assistansersättning där behov av tilläggs- schablon bedöms finnas. Tilläggsschablonens nivå kan sättas på en lämplig nivå som totalt sett beräknas ge en kostnadsneutralitet detta år. Även kan grund- och tilläggsschablonens nivå fastställas till samma nominella belopp som gällt , eller med en mycket begränsad uppräkning. Därigenom skapas ytterligare ett ekonomiskt utrymme för att tilläggsschablonen slår igenom i fler beslut. Frysningen, eller den mycket begränsade uppräkningen av beloppen pågår tills schablonernas sammantagna nivå motsvarar nivån som hade gällt med en schablon beräknad på ett korrekt sätt. Med en frysning av schablonernas nivå, som tilläggs- schablonen successivt fasas in, bedömer utredningen att det skulle ta innan nivån är återställd. Med en begränsad upp- räkning tar det . har utrymme skapats för en bättre fördelning av den totala assistansersättningen mellan brukare med olika stora behov av assistans på obekväm arbetstid. I takt med att tilläggsschablonen börjar tillämpas kan antalet brukare med förhöjt timbelopp på grund av höga kostnader för ob- ersättning successiv minskas. Ekonomiska effekter av en tilläggsschablon för assistans på obekväm arbetstid I avsnitt 8.4.1 har utredningen beskrivit hur en tilläggsschablon för särskilt stora behov av assistans och skulle kunna utformas.