sou · H2B353 · 2014-07-30 00:00:00 — Ytterligare brister i systemet är enligt att verket saknar sanktionsmöjligheter mot felaktigt utnyttjande av Boverksgaffeln och befogenhet att återkalla felaktiga typgodkännanden/beslut om tillverkningskontroll. Dessutom kan typgodkännandesystemet i vissa avseenden vara vilseledande, eftersom det inte utgör en garanti för fullständig överensstämmelse med krav i de svenska byggreglerna. Typgodkännandet inskränks vanligen till en bedöm- ning av vissa produktegenskaper och hur dessa förhåller sig till svenska byggregelkrav enligt organet. Det rör sig ofta om vissa brandegenskaper eller avgivning av tungmetaller till dricksvatten där harmoniserade bedömningsgrunder ännu saknas. Det är tro- ligen, enligt , okänt för de flesta presumtiva användare av en typgodkänd produkt att godkännandet sällan omfattar samtliga relevanta krav.38 Regeringen delade i propositionen om anpassning av regelverket bedömning att typgodkännandereglerna skulle kunna utgöra ett potentiellt handelshinder. Att helt ta bort typgodkän- nandeförfarandet är dock inget som följer av byggproduktförord- ningen. Regeringen ansåg, i likhet med flera remissinstanser, att ett abrupt borttagande av typgodkännandesystemet utan ett noggrant utrett alternativ vore olämpligt. En ändring av det slag som föreslås i behöver därför enligt regeringen utredas vidare innan ett sådant förslag kan läggas fram.39 Även Swedac gör bedömningen att det nationella typgod- kännandesystemet inte fungerar tillfredställande. Swedac förordar liksom istället en frivillig ordning under ackreditering för produktcertifiering.40 Från typgodkännandeorganens sida har däremot fördelarna med typgodkännandesystemet lyfts fram och de anser att systemet fungerar bra. Ändring till ett certifieringssystem där endast prestanda bedöms skulle kräva en stor kompetenshöjning hos bland annat byggherrar och kontrollmyndigheter.41 38Ibid., s. 93–95. 2012/13:93, s. 26–29. 40Swedac (2014). Skrivelse till utredningen, . 41Kiwa (2014). Skrivelse till utredningen, samt (2014). Skrivelse till utredningen, . Uppgifter för tillverkare och leverantörer Frivillig produktcertifiering innebär att en tillverkare förbinder sig att följa en certifieringsordning som fastställts av ett fristående certi- fieringsorgan. Om tillverkaren uppfyller kraven får tillverkaren märka produkten med det kvalitetsmärke som är kopplat till certifierings- ordningen. Inom frivillig produktcertifiering kan certifieringsorganen vara ackrediterade. Det finns även frivillig produktcertifiering där certifierings- organen inte är ackrediterade. En sådan produktcertifiering är Nordic Poly . Det är ett gemensamt kvalitetsmärke för plast- rörsprodukter som anknyter till nordiska förhållanden och kallare klimat. Produkter som är märkta med Nordic Poly certifieras genom Insta-Cert, och produkterna kontrolleras löpande av såväl tillverkarna som av utomstående kontrollorgan. Kravnivåer fastslås av Insta-Cert i samråd med nordiska brukarorganisationer. Då det gäller produkter som är märkta med Nordic Poly har till- verkarna förbundit sig att utföra en löpande tillverkningskontroll av produkten och att låta sig övervakas av ett utpekat certifierings- organ. Insta-Cert är en sammanslutning av fyra nordiska certi- fieringsorganisationer och företräds i av ().42 Svenskt Vatten rekommenderar sina medlemmar att använda plaströr märkta med Nordic Poly Mark.43 Det finns även andra typer av frivilliga system för bedömning av byggprodukter. BASTA-systemet ägs gemensamt av IVL och Byggindustrier och syftar till att bidra till utfasningen av farliga kemiska ämnen från byggsektorn. BASTA har en produktdatabas med bygg- och anläggningsprodukter som klarar BASTA:s krav på kemiskt innehåll. EU:s kemikalielagstiftning Reach är kärnan i BASTA:s krav. BASTA vänder sig till materialleverantörer, offentliga beställare, fastighetsägare, byggherrar, entreprenörer, arkitekter, konsulter och grossister.44 Ett annat system är Byggvaru- bedömningen, som är en standard för miljöbedömning av varor. Byggvarubedömningens verksamhet bedrivs i en ekonomisk förening. 42http://och , . Svenska staten äger genom samtliga aktier i i SP utgår från svensk lagstiftning, statens ägarpolitik och de övriga riktlinjer som staten meddelar (, ). 43Svenskt Vatten (2009). P98, Plaströr för allmänna VA-ledningar – Råd vid val av rörmaterial och projektering, s. 16–18 och 30. 44http://, . Uppgifter för tillverkare och leverantörer Föreningens målgrupp är byggherrar, ägare och förvaltare av fastig- heter och anläggningar.45 Ytterligare ett system har tagits fram av aktiebolaget för hälso- och miljöbedömning av varor för bygg- och fastighetssektorn vid ny- och ombyggnation samt drift. Bland kunderna finns privata fastighetsbolag, kommunala och statliga fastighetsbolag, landsting, konsulter och entreprenörer.46 Samtliga tre system ligger utanför ackrediteringen. Tillverkare och leverantörer har möjlighet att gemensamt ta fram branschriktlinjer för hur funktionskraven avseende material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten kan uppfyllas. Berörda myndigheter kan vara behjälpliga i arbetet. t.ex. genom att ingå i en referensgrupp eller på annat sätt lämna synpunkter på riktlinjerna. Däremot finns det ingen skyldighet för myndigheterna att mer formellt bedöma eller godkänna branschriktlinjerna, vilket kan jämföras med förhållandet avseende s.k. nationella branschriktlinjer inom livsmedelslagstiftningen, som behandlas i avsnitt 7.2.1. 45http://, . 46http://, . 7Uppgifter för dricksvattenproducenter, byggherrar och fastighetsägare 7.1Anpassning till gällande funktionskrav EU:s kemikalieförordning Reach grundas på principen att det inte endast är tillverkare och importörer utan även nedströmsanvändare1 som bär ansvaret för att de ämnen som de tillverkar, släpper ut på marknaden eller använder inte har några skadliga hälso- och miljöeffekter. Bestämmelserna bygger på försiktighetsprincipen.2 Se mer om kemikalielagstiftningen i avsnitt 4.3. Varken livsmedelslagstiftningen eller plan- och bygglagstiftningen är detaljreglerad. Det innebär att producenter och distributörer av dricksvatten, byggherrar samt fastighetsägare ska säkerställa att funk- tionskraven i lagstiftningen uppfylls. Producenter och distributörer ska således se till att dricksvattnet inte innehåller material från installationer i högre halter än vad som är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med användningen av materialen. De ska också se till att dricksvattnet är hälsosamt och rent. Byggherrar ska se till att bygg- produkterna är lämpliga och att tappvatteninstallationer utförs av sådana material att inte ohälsosamma koncentrationer av skadliga ämnen kan lösas ut i tappvattnet. Fastighetsägare ska se till att en bostad har tillgång till vatten av godtagbar beskaffenhet. Se mer om reglerna i avsnitt 4.1, 4.2 och 4.4. När det gäller plan- och bygglagstiftningen ska byggherren således bedöma om produkten är lämplig att använda för att det färdiga bygg- nadsverket ska uppfylla reglerna. Byggherren kan antingen själv göra de som yrkesmässigt använder ett ämne utan att tillverka/importera det till EU. En distributör eller konsument omfattas inte av begreppet. Se artikel 3.13 i förordning (EG) nr 1907/2006. 2Artikel 1.3 i förordning (EG) nr 1907/2006. Uppgifter för dricksvattenproducenter, byggherrar och fastighetsägare provningar av de byggprodukter som ska användas eller använda sådana produkter vars egenskaper redan är bedömda.3 Byggprodukter med bedömda egenskaper kan vara något av följande alternativ. -CE-märkta byggprodukter: CE-märkning krävs i första hand för produkttyper där det finns en harmoniserad standard och är därmed inte aktuellt i fråga om material och produkter i kontakt med dricksvatten. Det krävs även om en s.k. europeisk teknisk bedömning har tagits fram för produkten, vilket inte heller är fallet inom detta område. -Typgodkända byggprodukter: Byggproduktens överensstämmelse med vissa delar av byggregler har intygats av ett ackrediterat typgodkännandeorgan. Ett typgodkännande kan vara begränsat till ett visst avsnitt av byggregler. Se vidare avsnitt 6.2. -Själva produkten är certifierad av ett ackrediterat organ. Se avsnitt 6.3 om frivillig produktcertifiering. -Tillverknings- och produktionskontroll av ett ackrediterat organ.4 Livsmedelslagstiftningen är inte detaljreglerad och innebär att producenter och distributörer ska säkerställa att dricksvattnet är hälsosamt och rent samt uppfylla de föreskrivna parametervärdena som finns i dricksvattenföreskrifterna. Branschansvaret är stort. Producenter och distributörer ansvarar för att den produkt man producerar inte utgör en risk för konsumenten. I detta avsnitt behandlas möjligheten för olika branscher att ta fram branschriktlinjer. Med branschriktlinjer avses branschens egna beskrivningar av hur företagen kan göra för att uppfylla lagstift- ningens krav. De är inte bindande. Nedan disktureras först om det är möjligt för producenter och distributörer av dricksvatten att ta fram s.k. nationella branschrikt- linjer inom ramen för livsmedelslagstiftningen och därefter behandlas mer allmänt branschernas möjlighet att ta fram branschriktlinjer. 3Avsnitt 2:322 i byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:6). 4Ibid., Avsnitt 1:4. Uppgifter för dricksvattenproducenter, byggherrar och fastighetsägare 7.2.1Producenter och distributörer av dricksvatten Producenteter och distributörer av dricksvatten jämställs med livs- medelsföretagare i livsmedelslagen. har, som nämnts i avsnitt 4.2.2, valt att jämställa vatten med livsmedel från den punkt där vattnet tas in i vattenverket till, som huvudregel, den punkt där vattnet tappas från kranar som normalt används för dricksvatten.5 Producenter och distributörer som omfattas av dricksvattenföreskrifter, se avsnitt 4.2.2, ska tillämpa EU:s livsmedels- lagstiftning i vissa specifika delar. De ska, när det är nödvändigt för att upprätthålla en tillfredställande hygien, uppfylla kraven i bilaga II till förordning (EG) nr 852/20046 i vissa avseenden. Vidare ska de när det är nödvändigt för att uppfylla kraven i föreskrifterna, inrätta, genom- föra och upprätta ett eller flera permanenta förfaranden grundade på de s.k. HACCP-principerna7 i enlighet med artikel 5.2 i förord- ningen.8 Däremot anges inte något om branschriktlinjer i före- skrifterna. Inom övriga livsmedelsområdet finns ett system med s.k. nationella branschriktlinjer som regleras i förordning (EG) nr 852/2004. I artikel 1.1 e anges att riktlinjer för god praxis är ett värdefullt hjälpmedel för att livsmedelsföretagare ska kunna följa hygienreglerna och tillämpa HACCP-principerna. I artikel 4.6 anges att livsmedelsföretagare får använda de riktlinjer som anges i artiklarna 7–9 som ett stöd för att uppfylla sina skyldigheter enligt förordningen. Artikel 8 behandlar nationella riktlinjer och där anges bland annat att medlemsstaterna ska bedöma de nationella riktlinjerna. Medlems- staterna ska, enligt artikel 9, uppmuntra arbetet med utarbetandet av nationella riktlinjer för god hygienpraxis och för tillämpning av HACCP-principerna. Branschriktlinjer är inte bindande utan det är frivilligt för livsmedelsföretagare att använda sig av dem. Det kan således diskuteras om reglerna om nationella bransch- riktlinjer kan bli indirekt tillämpliga för dricksvattenområdet, under förutsättning att det är nödvändigt för att upprätthålla en tillfred- ställande hygien och uppfylla kraven i föreskrifterna. Svenskt Vatten har tagit fram en branschriktlinje inom ett annat område, nämligen då 53 § livsmedelslagen. 6Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien (EGT L 139, 30.4.2004, s.1 Celex 32004R0852). 7HACCP står för Hazard Analysis Critical Control Points, vilket är ett system för att identifiera, bedöma och styra faror som är viktiga för livsmedelssäkerheten. 82 a–b §§ föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. Uppgifter för dricksvattenproducenter, byggherrar och fastighetsägare det gäller råvattenkontroll.9 har uppgett att om Svenskt Vatten vill verka för att dricksvattenproducenterna ska följa branschriktlinjen har möjlighet att godkänna, publicera och anmäla till Europeiska kommissionen att det finns nationella branschriktlinjer för råvattenkontroll.10 Systemet med branschriktlinjer tas även upp i vägledningen till dricksvatten- föreskrifterna.11 Producenter och distributörer av dricksvatten anses dock inte vara livsmedelsföretagare enligt ter- minologi. Det innebär att det inte finns någon mottagare inom kommissionen för nationella branschriktlinjer inom dricksvatten- området som tagits fram inom det befintliga systemet med nationella branschriktlinjer för livsmedelsföretagare. Det är därför tveksamt om systemet med nationella branschriktlinjer kan tillämpas inom dricksvattenområdet. har dock möjlighet att upp- muntra branschen att ta fram branschriktlinjer även om de inte faller inom systemet med nationella branschriktlinjer. Om branschen tar fram branschriktlinjer finns möjlighet att utforma dem så att den re- levanta lagstiftningen inom samtliga områden behandlas. De behöver således inte endast begränsas till livsmedelslagstiftningen. För övriga branscher, som byggherrar och fastighetsägare, finns inte något system med nationella branschriktlinjer. Det står dem dock fritt att själva och på eget initiativ utarbeta branschriktlinjer för hur man kan uppfylla funktionskraven i lagstiftningen. Myndigheterna kan vara behjälpliga i arbetet, t.ex. genom att ingå i en referensgrupp eller på annat sätt lämna synpunkter på riktlinjerna. Det finns dock ingen skyldighet för myndigheterna att mer formellt bedöma eller godkänna branschriktlinjerna. Byggindustrin har i någon mån tagit sådana initiativ genom utveckling av bedömningssystemen BASTA, Byggvarubedömningen och SundaHus, se vidare avsnitt 6.3. 9Svenskt Vatten (2008). Råvattenkontroll – krav på råvattenkvalitet, . 10Livsmedelsverket (2014). återrapportering till vattenmyndigheten i , , dnr 3378/2013, s. 3. 11Vägledning till föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten, s. 56–57. Den svenska modellen för myndighetsansvar och myndighetsarbete i relation till andra aktörer kring produkter och material i kontakt med dricksvatten, tar sin utgångspunkt i övergripande . Den europeiska modellen för att säkra hygien- och hälsokraven på dricksvattnet är inte enhetlig, men bygger på vissa grundläggande utgångspunkter, som beskrivits i tidigare avsnitt i betänkandet. I kapitel 4 och 6 beskrivs dessa gemensamma ramar beträffande materialfrågor, vilka i korthet går ut på att endast grundläggande krav fastställs i rättsakter, medan tekniska detaljregler finns i europeiska standarder. Detta ger förutsättningar för ett öppet system för teknisk provning och kontroll där myndigheternas roller kan begränsas till ansvar för lagstiftning och marknadskontroll. Byggproduktförord- ningen skiljer sig dock från övriga regelsystem för CE-märkning genom att den inte innebär överensstämmelse med nationella krav, utan endast markerar att prestanda för väsentliga produkt- egenskaper har deklarerats på ett standardiserat sätt. Även om en gemensam EU-standard tas fram för material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten, kommer krav fortsättningsvis att behöva fastställas i nationella regler. har valt att utforma ett eget system, med inslag av frivilliga typgodkännanden med stöd av ackrediterade certifierings- organ, vilket också beskrivits i tidigare avsnitt. Olika nationella särdrag kan således förekomma beträffande regelverk och arbetssätt. En allmän översikt över dessa nationella särdrag i gavs i en brittisk utgåva . Det konstaterades bland annat att ett dussintal länder hade s.k. positivlistor för godkännande av material i kontakt med dricksvatten.1 1 Fielding, M. et al. (2001). Effects of materials on water quality. , Marlow, Bucks. uppdrag inriktas, då det gäller material- frågorna, till det svenska myndighetsansvaret men ger även uttryck för att det från svensk sida kan vara värdefullt att ta del av för- hållanden utanför . Inhämtning av erfarenheter från andra länder, via exempelvis rapporter, ska därför enligt direktiven ingå i utredningen.2 Utredningen ger i detta kapitel en allmän utblick mot hur några andra länder inom utformat sina respektive system för att hantera frågan om material i kontakt med dricksvatten. Översikten rör komplexa system, där utredningens utgångspunkt gäller relativt smala och avgränsade frågeställningar. Utblicken blir därmed relativt förenklad och gör inte anspråk på fullständighet då det gäller länder och utvecklingsförlopp. Inom ramen för branschernas åtaganden och för att klara kraven på godkännande för den europeiska marknaden, har nordiska projekt drivits av medlemmar inom armaturindustrin. Ett sådant projekt, med omfattande svenskt deltagande –2014, är Nordic (). Projektet omfattade bland annat bevak- ning av det europeiska 4MS-arbetet (se senare avsnitt), gemensamma erfarenheter kring metoder och testresultat och att tillsammans öka förståelsen för de standarder, regelverk och myndighetsåtaganden som finns inom området, främst rörande bly och dricksvatten. Projektet ska också leverera ett antal godkända legeringar på den s.k. positiva listan, Hygienic Copper Alloy Composition List. De nordiska tillverkarnas utgångspunkt har varit att bly ska fasas ut, men att detta måste ske under kontrollerade och gemen- samma former med stöd av FoU-insatser och industriella erfarenheter. Det har, enligt 4MS, bedömts som mindre väsentligt om material innehåller bly, mer väsentligt är om applikationer släpper bly till dricksvattnet. Det är således en grundläggande skillnad i det europeiska synsättet (se nedan), jämfört med , att man fokuserar på halter av bly och andra ämnen i dricksvattnet, snarare än materialens sammansättning i sig.3 22 Dir 2013:75, s. 17. 3 , J. (2014). Nordic Brass , ppt-presentation om det nordiska projektet . Ett aktuellt nordiskt FoU-samarbete i projektform drivs från svensk sida genom forskningsinstitutet inom ramen för det nordiska innovationsprogrammet. Projektidén föddes efter möten med MS-gruppen inom och projektet grundades där- efter av forskningsinstitut i de nordiska länderna. utöver Swerea KIMAB är Sintef i , i och från DTI, därtill en industri- respektive en myndig- hetsgrupp.4 Projektet beräknas pågå och har stöd från berörda myndigheter och branscher. Arbetet omfattar bland annat en genomgång av de bedömningsprocesser och standarder som tillämpas inom , men även en anknytande bedömning av det europeiska arbetet inom 4MS (se nedan).5 Vidare finns inom ett gemensamt kvalitetsmärke för plast- rörsprodukter, Nordic Poly , för produkter som anknyter till nordiska förhållanden och kallare klimat. Det rör sig dock om ett rent privaträttsligt märkningssystem och således inte något som är framtaget av de nordiska länderna. Certifiering av ledningsrör av plast sker inom genom Insta-Cert, i företrätt av (). I avsnitt 6.3 behandlas detta system närmare. Den danska dricksvattenproduktionen baseras nästan uteslutande på grundvatten, som tills i huvudsak endast ansetts behöva begränsad beredning i form av luftning, filtrering, ibland viss pH-justering (t.ex. för områden med låga värden och aggressivt vatten) före distribution.6 Det danska arbetet med material och produkter i kontakt med dricksvatten ska ses mot bakgrund av de larmrapporter som publicerades för mer än sedan från studier av urlakning av ämnen till dricksvatten från olika typer av plaströr.7 Frågan diskuterades i det danska efter att genomförda tester visade att plaströr under vissa betingelser kunde släppa ifrån sig 4Rod, O. (2013). Safe materials for drinking water distribution. International Innovation, 2013, samt Corrosion news, 2013:5, s. 8–11. 6Force Technology (2008). 7Svenskt Vatten (2004). Refererar i skrivelse till Nordiska Plaströrsgruppen till nordiska studier publicerade i 36 (2002) och 37 (2003) samt påföljande utredning tillsatt av danska myndigheter. organiska ämnen till dricksvattnet. Diskussionen gav avtryck även i och refererades i skrivelser från Svenskt Vatten till det dåvarande svenska . Studierna föranledde de danska myndigheterna att tillsätta en utredning i frågan.8 De danska dricksvattenproducenterna gick som följd av detta ut med lugnande besked till sina kunder. Mot bak- grund av Miljøstyrelsens undersökning i plaströrsfrågan ansåg man sig kunna konstatera att det under normala förhållanden inte fanns någon mätbar ohälsosam emittering från sådana rör i lednings- systemen. I glesbefolkade områden med tunna ledningar och längre uppehållstider för vattnet, kunde måttliga men inte hälsofarliga effekter uppmätas. Vattenproducenternas branschorganisation föreslog som följd av undersökningen att myndigheterna borde genomföra en hälsomässig värdering och fastställa gränsvärden för relevanta nedbrytningsprodukter från plaströr. Man rekommenderade också att den framtida ordningen för godkännande skulle omfatta sådana nedbrytningsprodukter och att Miljøstyrelsen skulle ge ut en vägledning till vattenverk och brukare. Tillverkarna uppmanades utveckla sina produkter och samverka inom branschen med att lämna information om relevanta egenskaper hos sina produkter. Det är Miljøstyrelsen, som under fastställer hälsobaserade kvalitetskriterier för dricksvattnet i . Kvalitets- kriterierna är vägledande. Om kriterierna framgår av lag, och alltså inte är enbart vägledande, kallas de för kvalitetskrav. Naturstyrelsen, som också en myndighet under , ansvarar för dessa delar av dricksvattenområdet i och fastställer de lag- stadgade kvalitetskraven. Miljøstyrelsen har tagit fram en rapport som vägledning för fackfolk då det gäller material- val i anslutning till dricksvatten.9 Naturstyrelsen har tagit fram en mer allmän vägledning om kvalitetskravens betydelse beträffande material i kontakt med dricksvatten, särskilt med inriktning på installationer i fastigheter.10 Gränsvärden har fastställts för en rad ämnen, främst metaller. Värdena är i första hand satta av hälsoskäl, 8Miljøstyrelsen (2005). Mørkebjerg , L. et al. Feltundersøgelse af vandforsyningens plastrør. 9Miljøstyrelsen (2005). Vejledning om metalliske materialer til vandinstallationer Arbejdsrapport . 10Naturstyrelsen (2011). Vejledning om vandforsyningslovens kvalitetskrav af betydning for materialer i kontakt med drikkevandet. men i vissa fall som estetiska gränsvärden avseende smak, lukt eller utseende. A/S utgör ett dotterföretag till Dansk Standard och utgör det danska godkännandeorganet för byggprodukter.11 Fabrikstillverkade produkter behövde enligt de danska bygg- reglerna, tills , godkännas av A/S om de skulle användas för distribution av dricksvatten. Organisationen utfärdar ett nationellt va-godkännandecertifikat med avseende på produkters påverkan på vattenkvaliteten. Beroende på typ av produkt, kunde vissa tester krävas med avseende på hälso- aspekter. Plastbaserade produkter undersöktes noga med avseende på toxisk påverkan av vattnet. Motsvarande krav gällde i allmänhet inte metallrör. Koppar och rostfritt stål har t.ex. oftast godkänts utan tester. Godkännande krävdes inte heller för installationer avsedda för varmvattensystem.12 Va-godkännandet garanterar att produkterna uppfyller gällande kvalitetskrav, genom CE-märkning eller genom de särskilda tester som annars kan erfordras. Systemet är frivilligt för sådana produkter som inte omfattas av det lagreglerade dricksvattenområdet. trädde den nya Godkännandeordningen avseende hälsokrav för byggvaror i kontakt med dricksvatten i kraft. Den nya ordningen administreras av , medan de mekaniska och fysiska egenskaperna hos produkterna, liksom tidigare, va- godkänns av . är ett självständigt och allmännyttigt organ (av forskningsministeriet godkänt s.k. , godkänt teknologiskt serviceinstitut13), som utvecklar, använder och förmedlar forsknings- och teknologibaserade värden till danskt arbetsliv.