sou · H2B315 · 2014-03-27 00:00:00 — Ett skäl bakom utredningens bedömning att beslutet om de närmast förestående investeringarna ska avse tre och inte , är att en treårig framförhållning stämmer väl överens med statens allmänna budgeteringsprinciper. I budgetpropositionen för år 1 föreslås fastställa utgiftstaket för år 2–3 samt godkänna en preliminär fördelning av utgifter på statsbudgetens utgiftsområden för år 2–4. Regeringen redovisar även en bedömning av utgiftstaket för år 4, som dock inte underställs . Därutöver lämnar regeringen s.k. beräk- ningsmässig information om samtliga anslag som summerar till den angivna fördelningen på utgiftsområden, vilken i sin tur summerar till det angivna förslaget till utgiftstak. Det innebär att i behandlingen av statens budget för år 1 preliminärt godkänner omfatt- ningen av utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap för år 2–4 och dessutom ges information om hur stora anslagen beräknas bli samt beslutar om anslagsnivåer för år 1. och regeringen anger således förutsättningarna för anslagsfinansieringen av försvarsmaterielen för tre–. Utredningen anser att en planeringsmodell som tar utgångs- punkt i detta skulle ha ett stort värde eftersom det blir tydligt vilka ekonomiska förutsättningar som kan förväntas gälla. Om rege- ringen fattar beslut om år 1–3 kan Försvarsmakten ges planerings- förutsättningar för år 4 som är i överensstämmelse med beslut om beräkningen av ramen för utgiftsområdet samt för anslagen. Detta bör enligt utredningens bedömning bidra med såväl tydlighet som trovärdighet gällande vilka ekonomiska förutsätt- ningar som gäller för de förslag som Försvarsmakten lämnar. Upplägget överensstämmer med den beslutade propositionen gällande förändrade planeringsprocesser, bl.a. för den ekonomiska planeringen, för transportinfrastrukturen. Riks- dagen godkände planeringsprocessen (prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257). Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel 7.3.7Uppföljning av pågående investeringar Utredningens förslag: En strukturerad och systematisk upp- följningsprocess, liknande den inom infrastrukturområdet med regelbundna möten, bör införas mellan och berörda myndigheter. Uppföljningen bör omfatta samtliga pågå- ende investeringar med tillhörande leveransstatus, viktigare beslutstidpunkter, ekonomiska utfall samt ännu icke intecknat ekonomiskt utrymme. I utskottens beredning av ärendena ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom de ämnesområden som tillhör utskottets beredningsområde (RO 4 kap. 18§). I enlighet med vad uppdragit, utvecklade regeringen resultatredovisningen av beslutade och beställda anskaffningsobjekt ytterligare i budgetpropositionen . Regeringen redovisade även avsikten att, givet bedömning, återkomma till riks- dagen i kommande budgetproposition med en redovisning av ett utökat antal anskaffningsobjekt. konstaterade i behandlingen av budget- propositionen (bet. 2013/14:FöU1) att regeringen konti- nuerligt och över en rad år utvecklat materielredovisning i budget- propositionerna. Genom denna gradvis förbättrade redovisning får en allt utförligare information inför sina ställnings- taganden om större materielinvesteringar. Utredningen delar den bedömningen och anser att redovisningen ligger i linje med utred- ningens förslag. Utredningen har i uppgift att föreslå hur en större öppenhet i redovisningen till och regeringen, av beslutade objekts ekonomi och innehåll, kan åstadkommas. Utredningen föreslår att regeringen bör uppdra åt Försvarsmakten och Försvarets materiel- verk att redovisa statusen i de materielanskaffningsobjekt som beslutats. Vissa objekt kan pågå under 5 till , från beställning till leverans. Det måste skapas ett system för att och regeringen kontinuerligt ska kunna följa investeringarna. Försvars- makten och bör i redovisningen omfatta samtliga av regeringen beslutade investeringar och beskriva mate- rielens leveransstatus, och viktiga beslutstidpunkter. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel bunden redovisning gör det möjligt för regeringen att tidigt påverka objekten samt ge och regeringen fler besluts- tillfällen under pågående planering. Regeringen får möjlighet att följa upp objekten ur såväl ekonomiska som förmågemässiga per- spektiv. Utredningen noterar att (ESV 2013:59) tar upp uppföljningen inom infrastrukturområdet som exempel på hur uppföljningen kan se ut. Där följer framför allt upp genom tertialuppföljning, myndighetsdialog och årsredovisning. Informationen uppfyller enligt Ekonomistyrningsverket behov, men kan eventuellt utvecklas något. Utredningen föreslår ett liknande system som inom transportinfra- strukturområdet med kvartals- eller tertialsuppföljningar. Uppfölj- ningen bör omfatta samtliga pågående investeringar med till- hörande leveransstatus, viktigare beslutstidpunkter, ekonomiska utfall samt ännu icke intecknat ekonomiskt utrymme. 7.3.8Behov av kompetens- och analysstöd Utredningens förslag: Utredningen ser ett behov av att , i samband med beredningen av den 12-åriga planen, kan behöva förstärka analysförmågan av bl.a. de ekono- miska underlagen för de föreslagna investeringarna. Även vid beredningen av de årliga förslagen om nya materielinvesteringar i tidsperioderna 1–och 4–, kan ett analysstöd behövas. Stödet kan tillhandahållas av samt genom att externt stöd anskaffas. Verksamheten föreslås finansieras inom ramen för anslaget 1:9 Totalförsvarets forsk- ningsinstitut, anslagspost 1 Forskning/Analysstöd för regeringens behov. Regeringen kan behöva förstärka analysförmågan Utredningen ska se över behovet av analysstöd till regeringen och vid behov föreslå hur ett sådant stöd kan utformas på ett kostnads- effektivt sätt. Utredningens bedömning är att har till- räckliga möjligheter att ta ställning till Försvarsmaktens årliga underlag. Den förslagna processen för styrning, beslut och uppfölj- Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel ning inom materielförsörjningens område, för med sig ett behov av att få oberoende analyser av såväl helheten som specifika delar av investeringarna. Utredningen har därför övervägt om , i samband med riktlinjebeslutet och fast- ställandet av de investeringar som bör ingå i det längre perspektivet (1–), kan behöva förstärka analysförmågan av företrädesvis de ekonomiska underlagen för de föreslagna investeringsobjekten. Även vid beredningen av de årliga förslagen om nya materiel- investeringar i tidsperioderna 1–och 4–, kan ett analysstöd behövas. Utredningen ser att de investeringar som förbereds i perioden 4–är särskilt viktiga. Där är behoven av analyser kanske som störst. Formen för ett eventuellt analysstöd För att regeringen ska ges bättre möjligheter att ta ställning till Försvarsmaktens förslag föreslår utredningen att dessa analyseras av samt genom att externt stöd anskaffas. Ett externt stöd kan behövas eftersom det sannolikt inte är möjligt för att över tiden upp- rätthålla mycket specifika kompetenser utanför myndighetens upp- drag, exempelvis kunskaper kring investeringar i fastigheter och infrastruktur samt kalkylmetoder. Stödet från kan avse säkerhetspolitiska delar samt operativa förmågor, men även för att granska de kostnadsberäkningar och planeringsunderlag som ligger till grund för Försvarsmaktens för- slag. Utredningen ser inget behov av någon ny myndighet. Utredningen har övervägt en finansieringslösning där analys- stödet finansieras av Försvarsmaktens anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar alternativt Försvarets materielveks anslag 1:11 Internationella materielsamarbeten och industrifrågor m.m., men konstaterar att dessa anslag är mindre lämpade. Detta eftersom utredningen anser att stödet kan tillhandahållas av samt genom att externt stöd anskaffas och att verksamheten redan nu kan inrymmas i ändamålet med anslags- posten Forskning/Analysstöd för regeringens behov. Verksamheten bör därför finansieras genom Totalförsvarets forskningsinstituts anslag. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel Utredningens föreslag: Det bör ske en renodling av anslagen inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap inom materielområdet. Inriktningen bör vara att anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap rensas från vidmakthållande- kostnader av materiel och anläggningar och 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt rensas från investerings- och vidmakt- hållandekostnader av materiel och anläggningar, 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar blir ett renodlat investeringsanslag samt att 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar blir ett renodlat anslag för vidmakthållande av materiel och anläggningar. Huvudprincipen för finansiering i staten är finansiering med anslag som anvisas av . Beloppet anger ambitionsnivå eller om- fattningen av det statliga åtagandet som preciseras genom ända- målet med anslaget. Resurserna i form av anslag är medel för att uppnå de resultat som statsmakterna har beslutat inom ramen för det statliga åtagandet. Statsbudgetens anslag är det viktigaste instrumentet för att fördela medel till olika ändamål. Utredningen konstaterar att investeringar inom försvarsområdet finansieras inom flera anslag inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar används för att finansiera anskaffning av materiel och anslagsfinansierade anläggningar. Anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar används för att finansiera vidmakthållande och avveckling av materiel och anslags- finansierade anläggningar. Även anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap innehåller utgifter för den del av materielens vidmakt- hållande som sker inom Försvarsmakten och Försvarets materiel- verk. Utredningen bedömer att det omfattar miljardbelopp. Anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt innehåller även till del utgifter för investeringar och vidmakthållande. Inom området investeringar för försvarsmateriel blandas både investerings- och vidmakthållandeutgifter. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel sättas ur ett finansierings- och styrningsperspektiv, eftersom det försvårar transparensen. Utredningen förordar en tydlig uppdelning i ett investerings- anslag och i ett anslag för vidmakthållande av befintlig materiel. I det kommande genomförandearbetet bör den närmare ändamåls- bestämningen med anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar tydliggöras bättre än vad som är fallet. Utredningen anser inte att begreppet vidmakthållande är entydigt, utan kan ges ett betydande tolkningsutrymme. Ändamålsbeskrivningarna i budgetpropositionerna är allmänt hållna. Det bör tydliggöras vad som är drift av materiel respektive underhåll av materiel samt vilket underhåll som syftar till att vid- makthålla materielen under dess livsläng och vilket underhåll som är att betrakta som en investering t.ex. en halvtidsmodifiering av ett fartyg. Utredningen förordar således att frågan om vad som är att betrakta som drift, underhåll, vidmakthållande av materiel samt investeringar i ny materiel ses i ett sammanhang. Investeringar i ny materiel ger ett behov av åtgärder och därmed kommande utgifter för att vidmakthålla materielen under dess livslängd. I anslutning till överväganden och beslut om ny- investeringar, bör framtida utgifter för dess vidmakthållande vägas in i planeringen och ingå i beslutsunderlaget. En av de grundläggande tankarna bakom utredningens förslag att det bör ske en renodling av anslagen inom utgiftsområdet inom materielområdet, är att anslag ska vara förutsägbara och tydliga i hela styrkedjan. Det kommer även att förbättra förutsättningarna för den ekonomiska styrningen. Utredningen anser att en ren- odling av anslagen skapar mer stabila och långsiktiga planerings- förutsättningar, inte endast för myndigheterna, utan även för riks- dagen och regeringen. 7.4.2Regeringens förslag till investeringsplan i budgetpropositionen Utredningens föreslag: Utredningen föreslår att samtliga investeringsutgifter bör tas med i investeringsplanen men att investeringsutgifter hänförliga till myndigheternas utgifter sär- redovisas. Investeringsplanen bör delas in i objekt eller objekts- grupper. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel Investeringsplanen inom försvarsområdet behöver utvecklas Regeringen bör föreslå investeringsplaner, dvs. planer över vilka investeringar som avses göras . Investe- ringsplanerna inom försvarsområdet är en sammanställning av de kommande årens beräknade utgifter. Detta görs i budgetproposi- tionen. De saknas information i dessa investeringsplaner om vilka ändamål utgifterna avser. Utredningen menar att de, i sin nu- varande utformning, har ett föga informationsvärde för . Utredningen konstaterar utifrån genom- gång att det inte finns några regler som anger när regeringen ska lämna investeringsplaner, hur dessa ska se ut eller vad de ska inne- hålla. Utredningen anser att det, mot bakgrund av kopplingen till den framtida investeringen, är rimligt att dessa planer utvecklas och att samtliga investeringsutgifter tas med i investeringsplanen. Utredningen föreslår, i likhet med , att samtliga investeringsutgifter bör tas med i investeringsplanen, men att investeringsutgifter hänförliga till myndigheternas utgifter sär- redovisas. Investeringsplanerna bör delas in i objekt eller objektgrupper föreslår (ESV 2013:59) även att alla investeringsplaner bör delas upp i objekt eller objektgrupper. Det görs inom de flesta områden. Ett område där investe- ringsplanen inte delas upp är investeringar i försvarsmateriel. Eko- nomistyrningsverket anser att informationsvärdet skulle öka om en uppdelning på objekt eller objektgrupper gjordes även inom detta område. bedömer därför att regeringen behöver göra en översyn av hur investeringsplanerna delas upp på objekt. Utredningen delar slutsatser och bedömning. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel 7.4.3Regeringens förslag till bemyndiganden om ekonomiska åtaganden i budgetpropositionen Utredningens föreslag: Beställningsbemyndigandena bör utveck- las så att det tydligt framgår vilka objekt eller objektsgrupper som avses, vilken ekonomisk omfattning de har och under vilka år som betalningarna bedöms falla ut för dessa. Beställnings- bemyndigandena bör inte omfatta inomstatliga åtaganden mellan myndigheter. Inomstatliga åtaganden som föranleder behov av framtida anslagsmedel bör i stället särredovias. anvisar anslag i taget och regeringen tilldelar myndigheterna anslag i taget. Försvarsmakten har till- delats ett beställningsbemyndigande och ska enligt anslagsförord- ningen (2011:223) redovisa samtliga åtaganden vid budgetårets slut som medför utgifter under följande budgetår mot bemyndigande- ramen. Bemyndigandena för anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar hänför sig till anskaffningar samt vid- makthållande och avveckling av såväl tidigare gjorda som kom- mande investeringar i materiel. Beställningsbemyndiganden innebär således ekonomiska åtaganden som medför behov av framtida anslag . Beställningsbemyndigandet är ettårigt. För att regeringen och i förlängningen myndigheterna ska kunna bedriva verksamhet med längre perspektiv än det pågående året, finns därför regler om bemyndiganden som reglerar regeringens respektive myndigheternas befogenheter att göra åtaganden som medför behov av anslag . Bemyndigandet anger det högsta belopp som samtliga åtaganden för ett visst ändamål får uppgå till i slutet av budgetåret. betonar (ESV 2013:52) att om det finns ett beställningsbemyndigande bör eventuella åtaganden som är hänförbara till myndighetsutgifter inte inkluderas i beräkningen och i redovisningen av bemyndigandet. Utredningen anser att beställningsbemyndigandena bör utvecklas så att det tydligt fram- går vilka objekt eller objektsgrupper som avses, vilken ekonomisk omfattning de har och under vilka år som betalningarna utanför staten bedöms falla ut för dessa. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel pekar på (ESV 2013:57) att Försvars- maktens åtaganden gentemot även inne- fattar myndighetsutgifter, vilket uppgår till . I dessa ingår även andra myndigheters, exempelvis Försvarsmaktens och Totalförsvarets forskningsinstituts myndighetsutgifter när de del- tar i investeringsprojekten. Utredningen konstaterar således att de beställningsbemyndiganden som regeringen begär, och beviljar, även omfattar myndighetsutgifter för materielobjekteten, dvs. rent inomstatliga åtaganden mellan myndigheter. Inom trans- portinfrastrukturområdet ingår också myndighetsutgifter i anslag avsedda för investeringar. Däremot rensas dessa anslagsposter från myndighetsutgifterna i samband med att regeringen begär ett bemyndigande av . De utestående åtaganden som redo- visas i Försvarsmaktens bemyndiganderedovisning, och som rege- ringen redovisar till , är således betydligt högre än de åtaganden som avser utomstatliga parter. Utredningens förslag: En anslagskredit bör beviljas om på den del av anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar som avser utgifter utanför staten och bör ske efter den föreslagna renodlingen av anslaget. Anslagskredit och anslagssparande skapar flexibilitet Enligt 3 kap. 8 § budgetlagen får regeringen tillfälligt överskrida ett anslag genom att en kredit om högst tas i anspråk. I 8 § andra stycket anslagsförordningen (2011:223) finns bestämmelser i anslutning till budgetlagen. Ett anslag får tillfälligt överskridas genom att en kredit av det anvisade anslaget tas i anspråk. Följande år ska tillgängliga medel reduceras med ett belopp motsvarande den ianspråktagna krediten. är anslagskrediten inom anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar . Inom transportinfrastrukturområdet finns en liknande situation med stora investeringar över långa tidsperioder. För att bl.a. öka flexibiliteten för , som har en liknande situation, har Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel därför myndighetens investeringsanslag en anslagskredit på Utredningen anser, mot bakgrund av bl.a. investeringarnas storlek över långa tidsperioder och att har en 10 procentig anslagskredit, att en anslagskredit även bör beviljas om på den del av Försvarsmaktens anslag 1:3 Anskaff- ning av materiel och anläggningar som avser utgifter utanför staten. Detta för att öka flexibiliteten för de investeringar som avser betal- ningar utanför staten. Den föreslagna höjningen av anslagskrediten bör ske efter att den föreslagna renodlingen av anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar är genomförd. Höjningen av anslagskrediten kan komma att påverka statens utgiftstak och lånebehov. Utredningen anser däremot att en förändring inte kan genomföras att de budgetära konsekvenserna av för- slaget utretts. Utredningen vill i sammanhanget även aktualisera frågan om möjligheter till anslagssparande för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Regeringen har betydligt större frihet att besluta om anslagssparande, än för anslagskrediter. Enligt 3.kap 10 § budgetlagen får outnyttjade medel på ett anslag (anslags- sparande) användas följande år. Outnyttjade medel får dock användas längst efter det att anslaget senast var uppfört på budgeten. Enligt 7 § andra stycket anslagsförordningen får ett anslagssparande på ett anslag som huvudsakligen avser förvalt- ningsutgifter disponeras av det tilldelade beloppet. Sparande på övriga anslag får endast disponeras efter särskilt beslut av regeringen. Enligt föreskrifter till nämnda bestämmelse får en myndighet för andra anslag än anslag för förvaltningsutgifter disponera ett anslagssparande endast om regeringen särskilt angivit det i regleringsbrevet för det aktuella året. Utredningen konstaterar att när anslaget har renodlats till ett tydligt investeringsanslag kan behov av ett utökat anslagssparande uppstå, till exempel om det under slutet av ett budgetår uppstår ett tillfälligt underutnyttjande på anslaget på grund av att en investe- ring försenas och i stället behöver skjutas till andra sidan . Är det fråga om ett mycket omfattande system kan det vara svårt att omdisponera underutnyttjandet för något annat ändamål och det är inte säkert att en anslagskredit alltid räcker till för att kunna omhänderta den investeringsutgift som hamnat på andra sidan års- skiftet. Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel Utredningen anser att frågan om anslagssparande bör prövas i det fortsatta genomförandearbetet. Genom den förstärkta uppfölj- ningsprocess som utredningen föreslår kommer regeringen och att få en god insyn i hur leveranserna sker i för- hållande till planeringen och därmed hur stort anslagssparande som kan vara motiverat. Utredningens förslag: Det bör utarbetas en planerings-, besluts- och uppföljningsprocess som fastställs av regeringen eller och som beskriver ansvarsfördelningen och styrningen mellan och regeringen samt mellan regeringen och myndigheterna. Arbetet bör bedrivas i projekt- form av i nära samarbete med Försvars- makten, samt med externt stöd. Utredningen ska enligt direktiven jämföra hur planering och investeringar inom andra relevanta utgiftsområden går till. Utred- ningen har valt att närmare studera och jämföra förhållandet inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, särskilt inom transportinfra- strukturområdet. Ett betydande reformarbete har genomförts, och pågår fort- farande, avseende ett nytt system för planering-, beslut- och upp- följning inom transportinfrastrukturområdet. Utredningen har noterat att införandet har pågått och bedrivits i nära samarbete mellan , berörda myndigheter samt med ett externt stöd. Utredningen har erfarit att dessa arbets- former har varit en betydande framgångsfaktor inom området. Kunskapen och acceptansen för spelreglerna har därmed befästs inom de olika instanserna. Därutöver har detta inneburit att för- troendet mellan de olika aktörerna vuxit fram och underlättat in- förandet av det nya systemet. Utredningen föreslår att ett motsvarande arbetssätt tillämpas inom försvarsområdet. Det saknas en samlad beskrivning över planerings-, besluts- och uppföljningsprocesserna. En sådan bör utarbetas utgående från utredningens förslag. Arbetet bör ledas som ett projekt av Försvarsdepartementet där företrädare för För- Ny process för investeringsplanering för försvarsmateriel svarsmakten, och externt stöd. försvarsutskott bör hållas informerad om arbetet. Det bör utarbetas en planerings-, besluts- och uppföljnings- process som fastställs av regeringen eller och som beskriver ansvarsfördelningen och styrningen mellan riks- dagen och regeringen samt mellan regeringen och myndigheterna. Arbetet bör även beskriva: hur myndigheterna ska styras och följas upp, hur investeringsobjekt ska styras och följas upp, samt hur vidmakthållandet av materiel och anläggningar ska styras och följas upp. Utredningens bedömning är att har till- räckliga möjligheter att ta ställning till Försvarsmaktens årliga under- lag. bör däremot se över kompetensbehoven och myndigheterna samt hur de interna processerna bör utvecklas när investeringsplaneringen förändras. Utredningen förordar därför att översynen av kompetensbehoven, både i och på myndigheterna, bör vara ett delprojekt inom genomförandearbetet. 8Hur påverkas , regeringen, och myndigheterna av utredningens förslag? I kapitel 7 Ny process för investeringsplanering för försvars- materiel lämnar utredningen ett antal förslag för att åstadkomma de förbättringar som regeringen efterfrågar i direktiven till utred- ningen. Förslagen syftar till att åtgärda de brister i materielplane- ringen som regeringen pekar på, men även de brister i olika avseenden som utredningen har identifierat under arbetets gång.