sou · H2B382 · 2014-12-16 00:00:00 — Det angavs då också att utländska statsfartyg och deras besättning i betydande utsträckning åtnjuter exterritorialitet eller immunitet enligt allmänt erkända folkrättsliga grundsatser.15 Enligt den tidiga svenska lagstiftningen reglerades därmed inte olycksundersökningar i av utländska statsluftfartyg. Före LUO:s tillkomst 1990 gällde för inhemska för- hållanden att endast allvarliga svenska militära luftfartsolyckor utreddes av medan militära sjöfarts- olyckor inte alls utreddes av utan nor- malt utreddes genom respektive militära eller civila myndigheters egen försorg.16 Tillkomsten av LUO 1990 innebar en mer enhetlig reglering av olycksundersökningar. Det ansågs då att syftet med en haveriutred- ning i samhällets regi borde vara detsamma inom såväl den civila sektorn som den militära. Det ansågs inte heller finnas något skäl att ha en annan utredningsordning för den militära luftfarten eller sjöfarten än för den civila sektorn. Det bästa sättet att tillgodose denna principiella syn ansågs vara att lägga undersökningsansvaret för alla allvarliga olyckor på och under- sökningsansvaret för icke allvarliga olyckor på tillsynsmyndig- heterna. Genom att även överföra den tidigare luftfartlagens bestämmelser om undersökningsskyldighet för luftfartsolyckor till LUO, utan att längre uttryckligen exkludera statsluftfarten, kom undersökningsskyldigheten därmed att gälla även för statsluft- farten. Regleringen i LUO har därefter varit oförändrad vad avser skyldigheten att undersöka olyckor med statsluftfartyg. För utländska statsluftfartyg har därmed under 1957:69 s. 195. 1989/90:104 s. 18. Undersökning av olyckor med internationell anknytning inga särskilda inskränkningar gällt, till skillnad från vad som har varit fallet för händelser med utländska statsfartyg. Svenska bestämmelser om statsluftfarten är inte särskilt om- fattande och har i många hänseenden även ansetts föråldrade. Den svenska regleringen av statsluftfart bygger på delegering av besluts- befogenheter och lagregleringen har därför getts formen av en ram- lag. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, har bemyndigats att närmare utforma mer konkreta bestämmelser. För den militära luftfarten är det därför Försvarsmakten som i sin tur har fått bemyndigandet att utfärda närmare föreskrifter, efter- som den militära luftfarten anses vara så speciell, ha ett speciellt syfte och att Försvarsmakten är den myndighet som har de bästa kunskaperna om det militära området. Statsluftfart som t.ex. bedrivs av och anses dock till sin karaktär vara mer lik den civila luftfarten än den militära. Bestämmelserna för den civila luftfarten gäller därför till stor del även för sådan icke-militär statsluftfart och gällande föreskrifter återfinns främst i luftfartsförordningen samt i Transportstyrelsens föreskrifter.17 Försvarsmakten ger tillstånd enligt tillträdesförord- ningen (1992:118) för andra utländska statsluftfartyg än militära stridsflygplan att flyga i svenskt luftrum. För militära stridsflyg- plans tillträde till svenskt luftrum krävs enligt samma föreskrifter regeringens tillstånd. Det anses i övrigt finnas en hel del fråge- tecken avseende utländsk flygverksamhet med statsluftfartyg i . Vid t.ex. internationella flygövningar kan det uppstå problem kring vilka bestämmelser som ska gälla vid olika typer av händelser. En del av de frågeställningarna har ingen lösning i före- skrifter. Inom ramen för internationell militär samverkan kan det konstateras att det saknas relevanta svenska föreskrifter.18 Vad gäller olycksundersökning av utländska statsluftfartyg följer det av LUO att ska utreda olyckor och tillbud som inträffar i även med utländska statsluft- fartyg (under förutsättning att olyckan eller tillbudet i övrigt upp- fyller kraven för utredning i LUO eller FUO). Så har också tidi- gare skett efter den uppmärksammade olyckan med ett luftfartyg ur det norska luftförsvaret på . 2012/13:165, s. 23 f. 2012/13:165 s. 24. Undersökning av olyckor med internationell anknytning olycksundersökningen tog mycket omfattande resurser i anspråk för och fick prioriteras framför andra pågående utredningar. Olyckans internationella karaktär innebar särskilda utmaningar för Statens haverikommission.19 I bedrivs statsluftfarten i huvudsak av Försvars- makten, , samt när det flyger för sjö- eller flygräddningsändamål, s.k. SAR-verksam- het (Search and Rescue).20 6.4.3Vissa begrepp av betydelse när det gäller statsfartyg och statsluftfartyg I direktivet 2009/18/EG nämns inte begreppet statsfartyg. Direk- tivet är emellertid inte tillämpligt på vad som normalt kännetecknar ett statsfartyg. I artikel 2.2.a i direktivet 2009/18/EG anges att direktivet inte ska tillämpas på örlogsfartyg, trupptransportfartyg eller andra fartyg som ägs eller drivs av en medlemsstat och som uteslutande utnyttjas för statliga och icke-kommersiella ändamål. I svensk rätt definieras begreppet statsfartyg i allt väsentligt på samma sätt. I t.ex. 2 § andra punkten tillträdesförordningen (1992:118) definieras ett statsfartyg som ett örlogsfartyg, forsk- ningsfartyg eller andra fartyg och svävare som ägs eller brukas av en stat och nyttjas i icke-kommersiellt syfte.21 19Statens årsredovisning , s. 15. 20Även andra aktörer kan emellertid också bedriva statsluftfart, som t.ex. provflygningar och tester av luftfartyg som ska levereras till Försvarsmakten, eller AB:s flygningar med militära luftfartyg. kan också förväntas komma att bedriva statsluftfart . 21Jfr även prop. 1989/90:104 s. 35 där med statsfartyg avses t.ex. örlogsfartyg, isbrytare eller statliga forskningsfartyg. Undersökning av olyckor med internationell anknytning Den första gränsdragningen mellan civil luftfart och statsluftfart gjordes i Pariskonventionen22 om luftfartsreglering, vilket var som världens första reguljära passagerarflyg- ning genomfördes. Av artikel 30 i konventionen framgick att stats- luftfart utgjordes av militärt flyg eller allt flyg som exklusivt används av staten såsom postflyg, tullflyg eller polisflyg. Den civila luftfarten kom därmed att definieras med en negativ avgränsning genom att den civila luftfarten ansågs utgöra all annan luftfart än statsluftfarten. Definitionen återkom sedan i efterträdare, Chicagokonventionen 1944. Chicagokonventionen är inte tillämplig på statsluftfart. Av artikel 3.b i Chicagokonven- tionen framgår att statsluftfart utgörs av flyg som används inom militären, tullen och polisen. I förordningen (EU) nr 996/2010 nämns inte heller uttrycket statsluftfart men förordningen är inte tillämplig på luftfartyg som används inom militären, tullen, polisen eller liknande, vilket får anses vara förordningens definition av just statsluftfart.23 I svensk rätt uttrycks definitioner av statsluftfart också med liknande uttryck som i förordningen. I 14 kap. 1 § första punkten luftfartslagen (2010:500) definieras statsluftfart som militär luftfart och annan luftfart för statsändamål. I t.ex. 2 § femte punkten till- trädesförordningen (1992:118) definieras statsluftfartyg som mili- tära stridsflygplan, militära transportflygplan och andra luftfartyg som ägs eller brukas av en stat och nyttjas i icke-kommersiellt syfte. Det grundläggande elementet för statsluftfart är därmed att det utgörs av luftfart som utförs för ett statsändamål och utan något syfte att tjäna pengar24. I sammanhanget kan noteras att det i , liksom i många andra länder, finns dubbla register för luftfartyg. Det finns ett militärt och ett civilt register. Medan Försvarsmaktens luftfartyg är registrerade i det militära registret är och Polis- myndighetens luftfartyg registrerade i det civila registret. 22Convention Relating to the Regulation of Aerial Navigation (Convention), den 23Artikel 3.3 i förordningen (EU) nr 996/2010. 2012/13.165 s. 12 och 27. Undersökning av olyckor med internationell anknytning framgår ovan är det dock ändamålet med luftfarten som avgör om det är fråga om statsluftfart eller inte. Registreringen saknar i detta avseende självständig betydelse. En etablerad immunitetsprincip i internationell sedvanerätt är att ett statsfartyg som huvudregel åtnjuter en närmast total frihet från ingripande från en annan stats sida. Enligt t.ex. lagen (2009:1514) om immunitet för stater och deras egendom föreligger det immu- nitet för en stats egendom (bilagan till lagen, artikel 5). Statsfartyg ses då som en form av mobil statsegendom.25 Även om principen oftast är mer frekvent kopplad till statsfartyg (och principen där t.ex. även finns kodifierad för vad som ska gälla på det fria havet i form av artiklarna 95 och 96 i UNCLOS) så gäller principen även för statsluftfartyg. I den svenska IKFN-förordningen anges således att immunitet ska respekteras så långt som det är möjligt för såväl utländska statsfartyg som för utländska statsluftfartyg.26 Utredarens förslag: Det ska alltjämt vara en huvudregel i LSU att inte undersöker olyckor eller till- bud i med utländska statsfartyg. Regleringen ska emel- lertid inte utgöra ett absolut förbud, utan Statens haverikom- mission ska kunna utreda händelser i som berör ut- ländska statsfartyg, om särskilda skäl finns för det. Skälen för utredarens förslag: Enligt 4 § andra stycket LUO ska utländska statsfartyg inte bli föremål för en svensk olycksunder- sökning. Det förbudet infördes i LUO vid genomförandet av det tredje sjösäkerhetspaketet.27 I tiden gällde att alla 25Jfr t.ex. och Körlöf-Askholt (2010) Folkrätt i krig, kris och fredsoperationer, s. 51 f. samt Eek, , och Hjerner (1987) Folkrätten, s. 396 f. 265 § förordning (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordning) 2010/11:116. Undersökning av olyckor med internationell anknytning olyckor med utländska fartyg kunde undersökas av Statens haveri- kommission om särskilda skäl fanns (samt om fartyget alltjämt befann sig inom Sveriges sjöterritorium). Sådana särskilda skäl kunde t.ex. utgöras av att flaggstaten bad att genomföra olycksundersökningen eller att hade ett väsentligt intresse av att undersöka olyckan. Denna begränsning att endast undersöka utländska fartyg om det fanns särskilda skäl ansågs emellertid sedermera inte stå i överensstämmelse med direktivet 2009/18/EG och togs därför bort. Det konstaterades också i övervägandena att direktivet 2009/18/EG inte är tillämpligt på statsfartyg men det ansågs föra för långt att helt ta bort begränsningen avseende alla utländska fartyg. Lösningen blev att låta den undersöknings- skyldighet som gällde för svenska fartyg även gälla för utländska civila fartyg medan utländska statsfartyg undantogs.28 Utform- ningen av 4 § LUO blev därför att undersökningsplikten avseende utländska fartyg inte skulle gälla utländska statsfartyg. Utredaren ser i grunden inget skäl att föreslå att utgångs- punkten för den här regleringen bör ändas. Enligt utredaren kan det emellertid i vissa fall vara ett hinder att det enligt LUO är helt förbjudet för att undersöka ett ut- ländskt statsfartyg. Som har nämnts är direktivet 2009/18/EG inte tillämpligt på den nationella regleringen av stats- fartyg. Om därför skulle välja att i LSU möjliggöra utred- ning även av utländska statsfartyg i vissa särskilda fall, strider en sådan reglering inte mot direktivet 2009/18/EG. Utredaren finner därför skäl att föreslå att bestämmelsen från 4 § LUO ska utformas som en huvudregel, men att ett visst utrymme för undantag ska finnas. Regleringen kan lämpligen utformas på samma sätt som gällde före genomförandet av direktivet 2009/18/EG, men endast med avseende på utländska statsfartyg. Därmed ska regle- ringen i LSU som motsvarar 4 § LUO omfatta även händelser med utländska statsfartyg i , om det bedöms att det finns sär- skilda skäl för en sådan undersökning. För att finna sådana sär- skilda skäl bör det i princip förutsättas att statsfartygets flaggstat av någon anledning begär att genomför olycksundersökningen och att också bedömer det som lämpligt att olycksundersökningen sker i . 2010/11:116, s. 38 f. Undersökning av olyckor med internationell anknytning bör emellertid också själv kunna finna särskilda skäl för en utred- ning om har ett väsentligt intresse av att utreda en viss olycka, t.ex. om en större olycka med ett utländskt statsfartyg skulle ha medfört att ett flertal svenska medborgare omkommit eller omfattande förstörelse skett av svensk egendom. Utredarens förslag: Den reglering som föreslås i avsnitt 6.4.4 ska vara enhetlig för såväl utländska statsfartyg som för ut- ländska statsluftfartyg. ska därför endast utreda händelser i som berör utländska statsluft- fartyg, om det finns särskilda skäl för en sådan utredning. Skälen för utredarens förslag: Utländska statsfartyg är undantagna från regleringen i 4 § första stycket första meningen LUO om att en olycksundersökning ska göras i om en olycka eller ett tillbud inträffar i Sverige.29 Undantaget för utländ- ska statsfartyg i 4 § LUO omfattar emellertid inte utländska stats- luftfartyg. Det är utredarens uppdrag att bl.a. överväga om den skillnaden framstår som ändamålsenlig eller inte. Utredaren har emellertid också i uppdrag att undersöka om en mer enhetlig regle- ring kan och bör införas. Det ska därför undersökas om LSU kan och bör reglera utländska statsfartyg och statsluftfartyg på ett mer enhetligt sätt. Eftersom statsluftfarten är undantagen från såväl för- ordning (EU) nr 996/2010 som Chicagokonventionen kan utforma sin reglering i denna del utan påverkan från några direkt tillämpliga internationella krav. Ett enhetligare, tydligare och enklare regelverk är alltid under- lättande för alla parter som ska använda sig av lagstiftning eller måste sätta sig in i den. Det bör presumeras att om det inte kan anföras några vägande skäl för att statsluftfartyg och statsfartyg ska 29 Utredaren föreslår en förändring av den regleringen i avsnitt 6.4.4. Undersökning av olyckor med internationell anknytning behandlas på olika sätt, så bör de som en utgångspunkt i stället behandlas på ett mer enhetligt sätt. Utredaren kan inte se några egentliga skäl för att reglera utredningsskyldigheten av utländska statsfartyg respektive utländska statsluftfartyg på olika sätt. Detta talar därför som utgångspunkt för att reglera utredningsskyldig- heten av utländska statsluftfartyg på samma sätt som utländska statsfartyg. Internationella och militära regelverk Chicagokonventionen lägger grunden för regleringen av den inter- nationella lufttrafiken. Av konventionens artikel 3.a framgår att konventionen endast är tillämplig på den civila luftfarten och där- med inte på statsluftfarten. Även av artikel 3.3 i förordningen (EU) nr 996/2010 framgår det som en utgångspunkt att regleringen inte gäller vid säkerhetsutredningar av olyckor eller tillbud inom mili- tären, tullen, polisen eller liknande.30 Som princip gäller därför varken EU-regleringen eller internationella konventioner på luft- fartsområdet för statsluftfarten. Regleringen i 4 § LUO avseende olyckor med utländska statsluftfartyg i kan emellertid trots det sägas motsvara bestämmelserna i för den civila luftfarten om att det är State of Occurrence som ansvarar för olycksundersökningen. Det finns inte några bärande skäl för att i svensk rätt reglera ansvaret för olycksutredningar inom statsluft- farten i enlighet med vad Chicagokonventionen föreskriver för civil luftfart, såvida inte så har beslutats i enskilda fall.31 I Försvarsmaktens regelverk, Regler för Militär Luftfart RML V.1.D.42.1 och RML V.1.D.50.1, läggs i stället utrednings- ansvaret för olyckor och tillbud i utlandet på flygoperatören. Flyg- operatören måste då antingen med stöd av generella avtal, t.ex. Memorandum of Understanding (MoU) eller genom avtal i en- skilda fall t.ex. genom diplomatiska kanaler försöka komma över- ens med främmande makt om hur olycksundersökningen ska 30Detta följde också indirekt av tidigare EG-fördrag som inte omfattade militär verksamhet, prop. 2012/13:165 s. 22. 31Det har t.ex. gjort med genom ett mellan länderna särskilt gällande bilateralt Memorandum of Understanding, MoU. Undersökning av olyckor med internationell anknytning genomföras.32 Det kan enligt utredaren därför konstateras att statsluftfarten i princip bedöms vara en nationell angelägenhet som bör regleras genom nationella bestämmelser.33 Det anförda talar mot att LSU som bör reglera utländsk statsluftfart på ett för- pliktande sätt och talar i stället för att den utländska statsluftfarten, i likhet med vad som föreslås för utländska statsfartyg, som en huvudregel inte bör utredas av . Utredningar av utländska statsluftfartyg – och statsfartyg – kan vara förenade med en del praktiska problem som inte föreligger vid utredningar av civila fartyg/luftfartyg eller av svenska stats- fartyg/statsluftfartyg. Om ska utreda en olycka eller ett tillbud med ett utländskt statsluftfartyg så kan pro- blem uppstå med att få tillgång till relevant information, särskilt avseende t.ex. utländska militära luftfartyg. På grund av befintliga eller befarade sekretessproblem kan också få svårt att få ta del av viktiga tekniska data. Det kan vidare vara svårare för att få tillgång till ut- ländska tillbudsrapporter än svenska tillbudsrapporter. Detta talar för att inte ska ha en absolut utrednings- skyldighet av utländska statsluftfartyg. Vissa händelser med utländska statsluftfartyg är inte motiverade från säkerhetssynpunkt att utreda Statsluftfarten bedrivs på ett systematiskt sätt och som huvudregel kan det därför sägas att viktiga generella slutsatser kan dras även från olycksundersökningar inom den militära luftfarten och från den övriga statsluftfarten. För såväl inhemska som utländska stats- luftfartyg gäller också att om statsluftfartygen färdas i det svenska 32Utanför hanteras i många fall frågor om internationella militära olycksutredningar enligt Stanag 3531 som är den standard som tillämpas av försvarsalliansen . I grunden lägger Stanag utredningsskyldigheten på State of Occurrence, men om det är fler än en stat som är inblandade i en olycka så ska det i stället vara State of Operator som utreder olyckan eller tillbudet. 2012/13:165, s. 34. Undersökning av olyckor med internationell anknytning luftrummet så färdas de också i det svenska luftfartssystemet. Det kan därför även vid en olycksundersökning av utländska statsluft- fartyg indirekt uppdagas att regleringen av eller verksamheten vid t.ex. svenska flygplatser eller flygledning har brister som måste ses över. Så var t.ex. fallet vid med ett norskt stats- luftfartyg där, utöver det norska luftförsvaret, även såväl den svenska som Transportstyrelsen och Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap blev föremål för rekom- mendationer från Statens haverikommission.34 Det saknas därför inte skäl för att i vissa fall utreda händel- ser även med utländska statsluftfartyg i . I andra fall kan det emellertid förhålla sig annorlunda. Utredningar om tillbud i med utländska militära luftfartyg, vars orsaker står att finna i frågor om organisation eller utbildning inom den utländska militära verk- samheten eller i utformningen av ett luftfartyg av en typ som inte används civilt eller av den svenska Försvarsmakten, skulle förmod- ligen sällan resultera i några för svensk del mer värdefulla slutsatser. I sådana fall kan en olycksutredning av helt sakna säkerhetsmässiga värden för svensk del, vilket därför talar emot en tvingande utredningsreglering. Utredaren finner att det inte bör vara obligatoriskt för att utreda händelser med utländska statsluft- fartyg utan att regleringen i stället bör likställas med den reglering som föreslås gälla för utländska statsfartyg. Som utgångspunkt bör därför gälla att inte ska utreda händelser med utländska statsluftfartyg i , såvida det inte bedöms finnas särskilda skäl för att genomför en sådan olycksundersökning. Bedömningen av vad som kan utgöra särskilda skäl bör vara densamma som angetts för utredning av utländska statsfartyg under avsnitt 6.4.4. men också om olyckan eller tillbudet kan ha orsakats av t.ex. trafikledningen eller flyg- platsorganisationen i . Undersökning av olyckor med internationell anknytning Utredarens förslag: Det ska anges tydligare i LSU att inte måste undersöka alla olyckor eller tillbud som sker i med utländska civila fartyg. Statens möjlig- het att överlåta utredningsansvar till en annan utländsk myndig- het ska framgå redan av lag och inte enbart av förordning. Skälen för utredarens förslag: För en olycksundersökning av ett utländskt civilt fartyg finns det internationella bestämmelser i bl.a. direktivet 2009/18/EG, som har genomförts i LUO. Det finns även regler för detta i IMO-koden för utredning av olyckor och i UNCLOS. Den internationella regleringen före- skriver att olycksundersökningar av civila fartyg med inter- nationella inslag visserligen kan göras parallellt av flera olika länder (flaggstaten, kuststaten eller någon annan stat med ett väsentligt intresse i saken). Grundtanken med regleringen är emellertid att varje sjöolycka eller tillbud till sjöss ska vara föremål för endast en utredning, se t.ex. artikel 7.1 i direktivet 2009/18/EG. Det förutsätts därför att de medlemsstater som är berörda måste samarbeta för att snabbt kunna enas om vilken stat som ska ha ansvaret för den aktuella utredningen, se artikel 7.2 i direktivet 2009/18/EG. I praktiken leder det samarbetet oftast fram till att det är flaggstaten som ska genomföra olycksundersökningen. I svensk rätt är möjligheterna till samarbete genomförda genom ett generellt bemyndigande i 5 § andra stycket LUO jämfört med regleringen i 2 och 2 b §§ FUO. Detta innebär att den korta regleringen i 4 § LUO om att svensk utredningsmyndighet ska undersöka olyckor och tillbud som har inträffat i inte i sig ger en rättvisande eller full- ständig bild av hur olyckor och tillbud inom sjöfarten med inter- nationella inslag kan och bör hanteras. Huvudregeln om staternas delade ansvar kommer i stället till uttryck i FUO snarare än i LUO. Även om tillämpningen av LUO jämförd med regleringen i FUO i de flesta fall ändå kommer till samma resultat som ett direkt användande av de internationella instrumenten skulle ha gjort, så bör LSU ändras till att bättre överensstämma med hur olycksutred- ningar hanteras i verkligheten. Detta görs lämpligen genom att möjligheten att anförtro ledningen av olycksundersökningar till en SOU 2014:82 Undersökning av olyckor med internationell anknytning annan medlemsstat återges tydligare och mer konkret i LSU snarare än som är fallet , mer dolt i FUO. Utredarens förslag: Statens möjlighet att delegera utredningsansvar till annan utländsk myndighet ska framgå redan av lag och inte enbart av förordning. Skälen för utredarens förslag: Huvudregeln i 4 § LUO om att en undersökning ska göras i fråga om olyckor och tillbud som har inträffat i stämmer väl överens med huvudregeln enligt Chicagokonventionen och förordning (EU) nr 996/2010. Möjlig- heten att delegera uppgiften att genomföra olycksundersökningen till någon annan framgår i förordningen (EU) nr 996/2010 av artikel 6.2. I svensk rätt återfinns delegationsmöjligheten i 2 § FUO. Av förtydligande skäl finner utredaren även här att delegationsmöjlig- heten i de svenska föreskrifterna ska lyftas fram genom att de i LSU införs vid sidan av huvudregeln om regleringen av utrednings- ansvaret, i stället för att som återfinnas i FUO. 6.5Överväganden: Olyckor och tillbud med svenska fartyg och luftfartyg i utlandet Utredarens förslag: ska utreda händelser som inträffar utomlands med svenska statsfartyg eller statsluftfartyg, om inte särskilda skäl talar emot en sådan utred- ning. Regleringen kring utredning av olyckor och tillbud med svenska civila fartyg och luftfartyg i utlandet föreslås inte för- ändras. Undersökning av olyckor med internationell anknytning Regleringen av Statens utredningsskyldighet i utlandet återfinns för sjöfartens del i 4 § andra stycket LUO.