sou · H2B365 · 2014-09-23 00:00:00 — Den av Försvarsberedningen angivna ändrade inriktningen av försvarets uppgifter och förmåga, kommer att påverka det framtida behovet av tillgång till flygplatser och luftrum för den att kunna möta framtida hot. har Försvarsmakten inte tillräckligt underlag för att kunna bedöma vilka regionala flygplatser som kan tänkas vara intres- santa framöver och på vilket sätt Försvarsmakten i så fall vill använda dessa. Liksom vilka regionala flygplatser inom det nationella bas- utbudet man inte är intresserad av. Den nya inrikt- ningen av försvaret genom Försvarsberedningens rapport innebär dock att behovet av flygplatser kan behöva utökas utöver nuvar- ande militära flygplatser och Swedavia AB:s flygplatser. En översyn av baskonceptet kommer att ske, och Försvarsmakten har upp- skattat att det kommer att ta 3–att analysera behovet och uttrycka det i form av geografi och kapacitetskrav. När det finns ett nytt baskoncept framme, kommer Försvarsmakten att ta upp en diskussion med berörda regionala flygplatshavare och teckna avtal med dessa samt eventuellt meddela om några av flygplatserna inom det nationella basutbudet inte behövs. Försvarsmakten har för att lösa sin uppgift under alla beredskaps- lägen behov av en strategisk planering och därtill hörande övnings- verksamhet. Kravnivån är dynamisk och har ändrats radikalt , och kan ändras varefter strategiska planer och försvarsbeslut växer fram. I fred kan Försvarsmakten hantera sin verksamhet utifrån egna flygplatser och med flygtrafikledare som finns där. För kris och höjd beredskap finns insatsförband för ett begränsat antal militära flygplatser och stab för att leda dessa. För övriga flyg- platser finns ingen krigsorganisation, utan Försvarsmakten är där helt beroende av att har tillräckligt med resurser och kompetens som kan omfördelas för att lösa uppkommande situationer såväl i fred som i kris och under höjd beredskap. svarar för Försvarsmaktens behov av bered- skapsplanering av flygtrafiktjänsten. Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst Det som har tillkommit är konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafikledningstjänsten, vilket medfört att ansvaret för denna vid ett antal regionala flygplatser numera hanteras av ett privat bolag, ACR. har därmed inte längre ansvaret för den lokala flygtrafikledningstjänsten på dessa flygplatser och anser sig därmed inte ha den totala överblick och den befogenhet som behövs för att ta ansvar för beredskapsplaneringen för hela sam- hällets behov av flygtrafiktjänst. Den civila och militära flygtrafikledningen samordnades till en organisation under under fred. Vid höjd bered- skap eller efter regeringens beslut skulle Försvarsmakten överta huvudmannaskapet. Genom en ändring i instruktion fick verket i uppdrag att ansvara för drift och utveckling av flygtrafik- tjänst för civil och militär luftfart såväl i fred som under höjd beredskap. Bakgrunden till ändringen var att Försvarsmakten gjorde bedömningen att övergången från invasionsförsvar till insatsförsvar, innebar att det inte längre fanns något behov för Försvarsmakten att överta ansvaret för flygtrafik- tjänsten under höjd beredskap. I samband med den nya luftfartslagen (2010:500) justerades instruktion på så sätt att verkets huvuduppgift blev att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flyg- trafiktjänst för civil och militär luftfart. har således ett operativt ansvar såväl för den civila som militära luftfartens behov av flygtrafiktjänst. Försvarsmakten har ingen egen flyg- trafiktjänst utan den utförs av . Flygtrafiktjänsten ingår i Försvarsmaktens insatsorganisation och ska snabbt kunna verka under alla beredskapskeden. utbildas och övas i fred i samverkan mellan och består helt av anställda i . För Försvarsmakten handlar integrationen mellan och Försvarsmakten om ett antal flygtrafiktjänster såsom flyg- information, gemensamma övervaknings-, radio- och transmis- sionssystem, gemensam utbildning, utveckling av luftrummet, stöd med operativ support samt en gemensam ledningsfunktion för att hantera integrationen under alla beredskapsskeden. Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst regleras i avtal mellan Försvarsmakten och . Exempel på sådana avtal är flyginformationstjänst, infrastruktur- tjänster, utbildning och verksamhetsstöd inklusive luftrumsutform- ning. Under grundberedskap tas ungefär 40 årsarbetare av olika kategorier av anställda i anspråk för dessa tjänster. Kostnaden för de flygtrafiktjänster, inklusive lokal flygtrafik- ledningstjänst på de militära flygplatserna, som utför åt Försvarsmakten är . Vid höjd beredskap kan det militära behovet antas öka av såväl flygtrafikledningstjänster som övriga flygtrafiktjänster. Inom sker just nu en beredning för att fastställa behovet av resurser för totala kris- och beredskapsplan. För att kunna hantera Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst måste se till att ha tillräcklig volym och anställda med rätt kompetens inom hela det verksamhetsområde som Försvarsmakten efterfrågar. Motsvarande kompetens finns enligt Försvarsmakten inte hos privata respektive kommunala utförare. De är utbildade för att hantera lokal flygtrafikledningstjänst på flyg- plats och inget därutöver. Ett bärande argument från Försvarsmakten gällande konsekvenserna av konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafikledningstjänsten, är att om blir utkonkur- rerade på för många flygplatser, kommer verket till slut inte att kunna stödja Försvarsmakten med flygtrafiktjänstuppgifter. Med som leverantör av flygtrafiktjänsten inklusive den lokala flygtrafikledningstjänsten för de militära flyg- platser och de flygplatser som drivs av bedömer Försvarsmakten att har en tillräcklig volym för att kunna möta Försvarsmaktens behov av flexibilitet och beredskaps- planering. Under fred hanteras det militära behovet av lokal flygtrafik- ledningstjänst av cirka 60 flygledare. Vid kris eller höjd beredskap tillkommer behov av ytterligare flygledare för den militära luft- farten. Det behovet måste således tillgodoses genom att de flyg- ledare som huvudsakligen arbetar med den civila luftfarten omplaceras till andra uppgifter. För Försvarsmakten är redundans av stor betydelse. Om en privat eller leverantör av lokal flygtrafikledningstjänst på en regional flygplats av något skäl bortfaller i samband med kris eller höjd beredskap, måste det enligt Försvarsmakten finnas en möjlighet för t.ex. att gå in och möta försvarets behov. Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst Försvarsmakten anser att om som leverantör av flygtrafiktjänst till Försvarsmakten inte har tillräcklig volym och kompetens, ser Försvarsmakten bara en väg att gå för att klara sina uppgifter, nämligen att återgå till läget genom att helt eller delvis bygga upp egen kompetens. För den samlade verksam- heten med flygtrafiktjänst skulle det medföra ökade kostnader och att nuvarande effektivitetsvinster med kortare flygvägar för flyg- bolagen skulle äventyras. Försvarsmakten anser att den civil- militärt integrerade flygtrafiktjänsten med som utförare är en bra och effektiv lösning. har genom internationella överenskommelser förbundit sig att tillhandahålla flygtrafiktjänsten för det svenska luftrummet. Utformningen av denna och vad som ingår är i betydande omfatt- ning reglerat genom överenskommelser internationellt och inom EU. Till detta kommer att avviker från i övrigt i två avseenden, nämligen att det av säkerhetsskäl krävs åtaganden vad gäller flygtrafiktjänster även på flygplatser med mycket begränsad trafik samt den civil-militära integrationen, som medför ytterligare krav på kompetens och behörighet för flygtrafikledarna. För alla flygtrafikledare krävs att de förutom en flygledar- utbildning också har en militär grundutbildning som tar . Detta för att även kunna hantera viss militär luftfart. För flygledare som placeras på en militär flygplats där huvuduppgiften är att leda militär luftfart krävs en påbyggnadsutbildning . Samtliga flygledare oavsett arbetsgivare är grund- utbildade och har förmåga att hantera viss militär luftfart. är den myndighet som, historiskt, på regeringens uppdrag har ansvarat för att kan leva upp till sina åtaganden inom området flygtrafiktjänst. Under har det skett betydande förändringar av hur ansvaret för flygtrafik- tjänsten hanteras. Den operativa verksamheten ligger kvar på , medan det som kan definieras som myndighets- ansvar fördes över till Luftfartsstyrelsen, och är det Transportstyrelsen som har myndighetsansvaret. har ett ansvar för att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. Den militära delen av verksamheten är avtals- finansierad, medan den civila delen finansieras via undervägs- avgiften och avgifter. På den del som avser lokal flygtrafikled- ningstjänst åt regionala flygplatshavare är verksamheten konkurrensutsatt. Transportstyrelsen har myndighetsansvar för luftfartsfrågor och i styrelsens uppgift ingår att säkerställa att alla operatörer av lokal flygtrafikledningstjänst oavsett arbetsgivare uppfyller ställda krav på att kunna hantera militär luftfart. Detta prövas i samband med att utnämning sker att med ensamrätt hantera lokal flygtrafikled- ningstjänst vid en flygplats. Om det är eller något privat bolag som levererar den lokala flygtrafikledningstjänsten, ska därmed inte ha någon betydelse för kompetensen och förmågan att utföra tjänsten vid den aktuella flygplatsen. har inte längre ansvaret för det nationella bas- utbudet av flygplatser utan dessa drivs av . Ansvaret för drift av flygplatser i – frånsett de militära flygplatserna – är därmed inte ett statligt myndighets- ansvar utan ägarskapet ligger hos kommunala och statliga bolag samt kommunala nämnder och enskilda. Varje flygplatshavare har ansvaret för driften av sina flygplatser och i detta ingår även ansvaret för en fungerande lokal flygtrafikledningstjänst. 8.2Finns det en marknad Den totala omsättningen av flygtrafiktjänster har av Trafikanalys uppskattats till i storleksordningen (Rapport 2014:01 Konsekvenser av regleringsförändringar på flyg- trafiktjänstområdet). Den lokala flygtrafikledningstjänsten har av Trafikanalys i nämnda rapport beräknats omsätta , varav mer än hälften ersätts via undervägsavgiften och rester- ande av flygplatshavarna. En begränsning av marknaden för kon- kurrensutsättning av den lokala flygtrafikledningstjänsten till endast de regionala flygplatser som inte ligger i samfällda TMA- områden minskar marknaden till . Utökas konkurrensmöjligheten till att även omfatta de samfällda TMA- områdena ökar marknaden till totalt . Marknaden är med nuvarande reglering begränsad. Förutom finns det endast en ytterligare leverantör, ACR. Sammantaget kan konstateras att situationen inte motsvarar vad som behövs för att det ska anses vara en väl fungerande marknad. Antalet konkurrerande företag är få och marknaden är ekonomiskt begränsad. Att få till stånd en fullt fungerande marknad torde därmed vara svårt. Det oaktat har konkurrensutsättning lett till lägre kostnader för flygplatshavarna. Möjligheterna att konkurrensutsätta den lokala flygtrafikled- ningstjänsten tillkom efter starka önskemål från ett antal flygplats- havare som ansåg att Luftfartsverkets priser var för höga och att bemötandet och anpassningen till kundens behov var bristfällig. Konkurrensutsättningen har för flygplatshavarna gett önskat resultat. Den allmänna uppfattningen är enligt Trafikanalys att besparingspotentialen motsvarar omkring 15–av kost- naderna för tjänsten. Enligt uppgift från Transportstyrelsen har konkurrensutsättningen i genomsnitt medfört kostnadsbesparingar för berörda flygplatshavarna på av den totala kostnaden för att driva flygplatsen jämfört med året innan, oavsett leverantör. För en regional flygplats kan besparingarna ligga på i storleks- ordningen 1–. Delar av kostnadsbesparingen har i och för sig bestått av strukt- skillnader där har en jämfört med privata bolag större pensionsbelastning på sina anbud på grund av att har ett pensionssystem baserat på förmånsbestämda pensioner. Det oaktat kan konstateras att det vid en konkurrens- utsättning finns goda möjligheter att genom en effektivare och rationellare organisation få en lägre kostnad för den lokala flyg- trafikledningstjänsten. Delar av besparingarna kan antas kunna hänföras till att mark- naden som sådan är ny och därmed inte fullt utvecklad. Som ny leverantör kan det finnas risk för att kostnader för produktionen underskattas. som kanske inte till fullo har anammat ett beställar- leverantörsförhållande, dvs. man räknar inte på det som flygplatshavaren efterfrågar utan på det som man kanske tycker borde ingå. I detta ingår även att beställ- arna är nya i sin roll och att det därmed kan finnas otydligheter i upphandlingsunderlagen. har haft svårt att konkurrera med den privata aktören när det gäller den lokala flygtrafikledningstjänsten för de regionala flygplatserna. De förmånsbestämda pensions- avtalen gör att har en nackdel från konkurrens- synpunkt när marknaden öppnades för andra leverantörer som inte är bundna av samma kollektivavtal för sin personal. beslutade om en återreglering av konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafikledningstjänsten innebärande att konkurrensutsättning endast kan ske för de regionala flygplatserna. Regeringen har beslutat om en ändring i luftfartslagen. Ändringen trädde i kraft . Möjligheterna att konkurrensutsätta lokal flygtrafikled- ningstjänst för statligt ägda eller drivna flygplatser har därmed upp- hört. Någon konkurrensutsättning av lokal flygtrafikledningstjänst för dessa flygplatser har dock inte skett, utan det är som är och med återregleringen kommer att vara leverantör för samtliga Swedavia AB:s flygplatser. När det gäller de regionala flygplatserna är det fortfarande efter möjligt att konkurrensutsätta den lokala flyg- trafikledningstjänsten. Transportstyrelsen har i tidigare beslut förutom kontrollzonen även ansett att terminalområden konkur- rensutsatts. De besluten har vunnit laga kraft. delar enligt uppgift från verket uppfattningen att utgångspunkten måste vara att den lokala flygtrafikledningstjänsten i det enskilda fallet ska vara så optimal som möjligt. har ett ansvar för tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. Totalt har cirka 700 flygtrafikledare anställda varav cirka 400 arbetar med en-route verksamheten och cirka 280 med lokala flygtrafikledningstjänster, varav 60 flygledare arbetar med konkurrensutsatt lokal flygtrafikledningstjänst. Totala antalet flygtrafikledare som arbetar med lokal flygtrafik- ledningstjänst är från med cirka 360 personer fördelat på flygplatser enligt nedan. I den konkurrensutsättning som skett har den lokala flyg- trafikledningstjänsten för totalt 12 regionala flygplatser räknats hem av det privata bolaget . Det visar att det torde finnas potential för effektivisering av den lokala flygtrafikledningstjänsten som helhet. Även har fått kostnadsreduceringar på sin lokala flygtrafikledningstjänst utförd av , sannolikt som ett resultat av konkurrensutsättningen av denna på ett antal regionala flygplatser. Arbetet med lokal flygtrafikledningstjänst är reglerad. För att utnämnas med ensamrätt att hantera lokal flygtrafikledningstjänst för en flygplats, kräver Transportstyrelsen att det finns drifthand- böcker upprättade för hur arbetet ska gå till. Såväl som ACR har sådana drifthandböcker. Viss skillnad mellan dem finns, men i huvudsak följer de internationella regelverk och Transportstyrelsens kompletterande bestämmelser. Det operativa ansvaret för den lokala flygtrafikledningstjänsten ligger på leverantören. Inom ramen för sina uppdrag arbetar såväl som ACR med redundans, dvs. hur man ersätter bortfall av personal på grund av sjukdom m.m. I huvudsak sker redundansen genom att befintlig personal vid aktuell flygplatsen får täcka upp bortfall genom övertid. En ökad insats i kris eller av beredskapsskäl, där Försvarsmakten vill att en flygplats från att ha öppet under del av dagen ska vara öppen exempelvis 24/7/365, hanteras genom att Försvars- makten dels ingår avtal med berörd flygplatshavare, dels kommer överens med sin leverantör om en utökad insats av lokal flygtrafikledningstjänst. har cirka 30 flygledare som är certifierade på mer än en flygplats. kommer det att vara cirka 20 flygledare. För att bli certifierad på en ny flygplats tar det enligt uppgift från mellan 1–6 månader att komplettera med den lokala erfarenheten. 9 Överväganden och förslag 9.1Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst Nuvarande ordning med ett kontrollerat luftrum, som används gemensamt av såväl civil som militär luftfart skapar stora mervärden för samhället. Med den återreglering som skett, vad gäller konkurrens- möjligheterna för lokal flygtrafikledningstjänst, täcks Försvarsmakten behov av flexibilitet för att kunna hantera en ändrad försvarsinriktning. Två alternativa framtida möjligheter finns. Antingen behålls beslutad återreglering, alternativt konkurrensutsätts den lokala flygtrafikledningstjänsten även på Swedavia AB:s flyg- platser. Försvarsmakten och Transportstyrelsen ges i uppdrag att teckna avtal och anpassa föreskrifter avseende flygtrafiktjänsten. Senast efter en övergångsperiod bör prövas om det finns möjligheter för konkurrensutsättning av den lokala flygtrafikledningstjänsten för . Jag kan konstatera att Försvarsberedningens nya inriktning ställer nya krav på Försvarsmaktens förmåga att möta kriser, incidenter och väpnade angrepp i situationer som inte är att betrakta som krig. Det ställer krav på Försvarsmaktens förmåga till flexibilitet och geografisk rörlighet. Regeringen har som jag tidigare redovisat gett Försvarsmakten samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i uppdrag att redovisa underlag inför den kom- mande försvarspolitiska inriktnings-propositionen 2015. I upp- dragen påtalas bland annat Försvarsmaktens uppgift att försvara mot incidenter och väpnat angrepp liksom att upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet. Förmågan att inrikta, prioritera beslut om samt fördela samhällets samlade förmåga vid krigsfara och krig måste enligt Försvarsberedningen utvecklas. Som jag ser det innebär regeringens och Försvarsberedningens bedöm- ningar att även det civila samhällets förmåga att möta kriser och incidenter måste öka och förmågan att stötta Försvarsmakten måste stärkas. En väl fungerande samverkan med det civila samhället är en förutsättning för det militära försvarets förmåga. Det blir extra tydligt när det gäller flygtrafiktjänsten, eftersom den helt vilar på det civila samhällets förmåga som den utgör en viktig förutsättning för Försvarsmaktens möjligheter till väl genomförda insatser såväl i fred som vid höjd beredskap inklusive högsta beredskap. För flygtrafiktjänsten torde därför de nya kraven på Försvarsmaktens förmåga innebära ett ökat behov av planering och åtgärder i fred för att effektivt kunna hantera kriser och incidenter i skedena innan högsta beredskap. Som jag ser det måste Försvarsmakten redan i fredstid säkra sina behov av tillgång till flyg- platser och därtill hörande lokal flygtrafikledningstjänst genom avtal med såväl myndigheter som flygplatshavare och leverantörer av flygtrafikledningstjänster. Därmed kan Försvarsmakten försäkra sig om insatser och medverkan från det civila samhället även i tidigare skeden än högsta beredskap. har har en civil-militärt integrerad flyg- trafiktjänst. Det innebär att istället för att som tidigare ha den militära luftfarten i okontrollerat luftrum och den civila luftfarten i särskilda luftleder, har man ett gemensamt kontrollerat luftrum för såväl civil som militär luftfart, (prop. 1973:27 angående samordning av den civila och militära flygtrafikledningen i en organisa- tion m.m.). Med endast en ledning i det yttäckande kontrollerade luftrummet, fick man till stånd en samordning av användandet av detta luftrum. En integration mellan de civila och militära operativa och tekniska funktionerna bedömdes då vara en tvingande operativ nödvändighet och bli till praktisk och ekonomisk fördel för såväl civil som militär flygtrafik. Jag bedömer i likhet med de ställningstagande som gjordes proposition att ett kontrollerat luftrum som används gemensamt av såväl civil som militär luftfart skapar stora mer- värden för samhället. Det gäller främst minskad miljöpåverkan och ökad kostnadseffektivitet genom att såväl det civila som militära flyget kan optimeras genom rakare flygvägar som en hög flygsäkerhet kan upprätthållas. Grundläggande i den civil-militära integrationen är att man har ett gemensamt civilt-militärt luftrum och att det bara finns en beslutshavare i respektive luftrumsblock. Därtill har den civila och militära flygtrafiktjänsten organiserats i en organisation. är det som svarar för den civila och militära flygtrafiktjänsten. Försvarsmakten har ingen egen flygtrafiktjänst, utan förlitar sig helt på tjänster. Därmed följer att den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten måste utformas på ett sådant sätt att kraven från det militära försvaret och svensk säkerhetspolitik möts. svarar för flygtrafiktjänsten såväl i fred och kris som under höjd beredskap. Någon övergång till att bli en militär organisation är således inte längre aktuell. Jag bedömer att detta är en god ordning som följer principen att den som ansvarar för en funktion i fred också ska göra det i kris och under höjd beredskap. Med den återreglering av möjligheterna till att konkurrens- utsätta lokal flygtrafikledningstjänst som trädde i kraft har Försvarsmakten bedömt att tillräcklig flexibilitet finns för att kunna hantera den av Försvarsberedningen föreslagna ändrade inriktningen av försvaret. Det förefaller i nuvarande läge vara den bästa bedömningen som Försvarsmakten kan göra avseende omfattningen på sitt behov av flygtrafiktjänst och tillgång till flyg- platser. Längre än så är Försvarsmakten inte beredd att precisera sina krav förrän ytterligare beredskapsplanering genomförts. Enligt min mening bör Försvarsmakten nu påbörja ett arbete med att vidta åtgärder i syfte att långsiktigt säkra en väl fungerande och effektiv flygtrafiktjänst liksom att säkra tillgången till flygplatser i kris och under höjd beredskap i skedena innan högsta beredskap. I högsta beredskap då förfogandelagstiftningen görs tillgänglig kan Försvarsmakten agera mer självständigt. Enligt 1 § instruktion (2010:184) får verket över- lämna till någon annan att på verkets vägnar ombesörja flygtrafik- tjänst. Verksamhet som rör militära förhållanden får överlämnas endast i samråd med Försvarsmakten. Något hinder för annan lever- antör än att tillhandahålla flygtrafiktjänst eller delar därav föreligger enligt instruktion inte så länge som detta sker på uppdrag av . När det gäller den del av flygtrafiktjänsten som den lokala flyg- trafikledningstjänsten utgör kan konstateras att det finns regleringar i syfte att säkerställa att verksamheten uppfyller flygsäkerhetskrav, följer internationellt och svenskt regelverk, att det är tydligt vilket luftrum man ansvarar för samt att Försvarsmaktens behov beaktas. Det är Transportstyrelsen som beslutar om utnämning av leverantör av flygtrafikledningstjänst med ensamrätt i särskilt luftrumsblock i anslutning till flygplats. Regleringen för den lokala flygtrafikledningstjänsten är så utformad att Försvarsmaktens behov rimligtvis bör kunna säkras. Med hänvisning därtill bedömer jag att lokal flygtrafiklednings- tjänst kan levereras oberoende av vem som är leverantör av tjänsten och att det går att förena olika leverantörer i angränsade kontrol- lerade zoner, såväl vertikalt som horisontellt, utan att det äventyrar den samlade förmågan att stödja Försvarsmaktens behov av lokal flygtrafikledningstjänst. Jag bedömer att Försvarsmaktens behov kan tillgodoses redan genom den reglering som finns .