sou · H2B340 · 2014-06-12 00:00:00 — nettosyn slår avdragbegränsningen till först för räntekostnader som överstiger beloppet som motsvaras av ränteintäkter. En modell med EBIT- eller EBITDA-begränsade ränteavdrag ger på så sätt ett företag rätt att först göra avdrag för ränteutgifter upp till ett belopp som motsvarar dess ränteinkomster. Utöver det får före- taget göra avdrag för ränteutgifterna upp till en viss procentsats av företagets skattemässiga rörelseresultat. Det rör sig oftast runt 25–av EBITDA eller av EBIT. Ränteutgifter som överstiger detta belopp är inte avdragsgilla. Man kan alltså säga att så länge ett företags räntenetto är positivt finns det inte några begränsningar i avdragsrätten för räntor. Är räntenettot negativt finns det inte heller några begränsningar så länge det inte överstiger ett belopp som motsvarar en viss procent av det valda resultatmåttet. Ett enkelt exempel kan illustrera hur reglerna fungerar. Ett företag verkar i ett land där det finns regler som säger att negativa räntenetton får dras av till ett belopp som motsvarar av företagets EBITDA-resultat. Företaget har ränteinkomster om 20, ränteutgifter om 150 samt ett EBITDA-resultat om 333. Eftersom ränteutgifter som motsvarar ränteinkomster alltid är avdragsgilla får företaget först göra avdrag för ränteutgifter om 20. Därutöver får företaget också göra avdrag för ett belopp som motsvarar av dess EBITDA-resultat, det vill säga 100 (= 0,3 x 333). Kvarvarande ränteutgifter om 30 (= 150 20 100) får inte dras av. En nackdel med den här formen av regler är att företagens resultat kan variera kraftigt , särskilt inom vissa branscher. Det kan därför hända att ränteutgifter som egentligen är legitima ur ett företagsekonomiskt perspektiv inte får dras av då företagets resultat är lågt. Andra år, då resultatet är högt, kan exakt lika stora ränteutgifter på exakt samma lån rymmas väl inom det tillåtna utrymmet. Detta kan lösas genom olika rullningsregler som tillåter att ej avdragsgilla ränteutgifter kan rullas framåt och utnyttjas . Syftet med regler som begränsar ränteavdragen utifrån EBIT- eller EBITDA-resultatet är främst att motverka skatteplanering. Asymmetrin mellan eget och lånat kapital avhjälps ändå till viss del med sådana regler, av två skäl. För det första möjliggör denna form av ränteavdragsbegränsning en sänkning av bolagsskattesatsen, vilket minskar den skattemässiga asymmetrin. För det andra får ett företag som utnyttjar hela det tillåtna ränteavdragsutrymmet inte göra avdrag för ytterligare räntekostnader. Om företaget gör en ytterligare investering spelar det skattemässigt ingen roll om den finansieras med eget eller lånat kapital. Modellen är till sin grundkonstruktion svår att kringgå eller manipulera. Modellen bedöms behöva kompletterande regler för ränteavdragsbegränsningar för att motverka sådan skatteplanering med ränteavdrag som omfattas av de nu gällande reglerna för ränte- avdragsbegränsningar. Många EU-länder har övergett andra former av avdragsbegräns- ningsregler till förmån för regler som begränsar avdraget för negativt räntenetto utifrån EBITDA-resultatet. I , och är begränsningen av EBITDA.3 I gäller begränsningen endast för interna lån. I finns en regel som begränsar ränteavdragen till av EBITDA, också där bara för interna lån. har ett system med ett flertal samverkande ränteavdragsbegränsningsregler. Där används bland annat en ränteavdragsbegränsning på av EBIT. Denna begränsning är dock ett komplement till en form av underkapitaliseringsregler och regler som begränsar avdraget i förhållande till det skattemässiga värdet av företagets tillgångar. Bland EU-länderna har det blivit allt mer vanligt med EBIT/DA- begränsade ränteavdrag. Dessutom synes sådana regler vara svåra att kringgå. Detta är tillräckliga skäl för kommittén att betrakta EBIT/DA-begränsade ränteavdrag som ett intressant reformspår. Kommittén har utrett en s.k. kombinerad modell där ett ACE-avdrag kombineras med en ränteavdragsbegränsning i form av kvoterade ränteavdrag. Kvotering av ränteavdragen innebär att företagen bara får avdrag för en viss andel av sina ränteutgifter. Kommittén förordar en variant av modellen där hela räntenettot tas upp om det är positivt men inte om det är negativt. Kvoteringen av ränteavdragen gäller negativt räntenetto, det vill säga de räntekostnader som överstiger företagets ränteintäkter. Hur stor andel av räntorna som ska vara avdragsgilla får avgöras utifrån hur de två delarna i kombinationen ska samverka – hur stort ACE-avdraget ska vara och hur underlaget ska beräknas – och utifrån offentligfinansiella överväganden. 3 Det första förslaget som togs fram av det tyska innehöll däremot en EBIT-regel. BMF (2007) Entwurf eines Unternehmensteuergesetzes 2008, Stand: 5. ska fungera som en allmän ränteavdragsbegränsning. Det finns ur det perspektivet ingen anledning att göra skillnad på varifrån lånen kommer eller vad räntorna avser. Kvoteringen bör därför omfatta alla räntor på lån såväl från långivare i intressegemenskap som från extern part och oavsett om långivaren hör hemma i eller utomlands. Modellen kan utformas så att den vad gäller ränteavdrag är neutral mellan verksamhet som bedrivs i en koncern och verk- samhet som bedrivs i ett fristående företag. Det kan göras genom att räntenettot räknas ut som ett netto på svensk konsoliderad nivå eller genom att koncernbolag får möjlighet att flytta outnyttjade positiva räntenetton mellan varandra. Modellen kan vidare utformas så att det finns möjlighet att rulla nekade ränteavdrag framåt och räkna av dem mot eventuella positiva räntenetton kommande beskattningsår. På motsvarande sätt kan man tänka sig att outnyttjade avdragsutrymmen i form av positivt räntenetto kan sparas till kommande år. Om ambitionen med en kombinerad modell är att skillnaden mellan lånat och eget kapital ska utjämnas helt måste modellen utformas så att det är jämvikt i förhållandet mellan hur stor del av räntekostnaderna som får dras av och hur stort ACE-avdrag som det egna kapitalet berättigar till. Under förutsättning att omlägg- ningen av nuvarande bolagsskatt till en kombination av aktuellt slag ska vara offentligfinansiellt neutral kan man tänka sig en utform- ning där ränteavdragen kvoteras ner till hälften och ett ACE-avdrag på av det egna kapitalet införs. En fördel med en kombinerad modell är att den kan konstrueras så att den blir självfinansierande. I en renodlad ACE-modell måste ACE-avdraget finansieras på något sätt, men i den kombinerade modellen står nedkvoteringen av ränteavdragen för finansieringen. uppnås i princip full skattemässig neutralitet mellan eget och lånat kapital. En nackdel med den kombinerade modellen är att den troligen måste kompletteras med regler för ränteavdragsbegränsningar. En annan nackdel är att modellen sannolikt innebär ett förhållandevis komplext regelverk, eftersom den är konstruerad av två modeller, var och en med sina komplexiteter. En kombinerad modell av det slag som behandlas här har ingen motsvarighet internationellt. 12.2.6Ränteavdrag i förhållande till skattepliktiga tillgångar Kommittén har utrett hur ett system med ränteavdrag i förhållande till skattepliktiga tillgångar skulle kunna utformas. Modellen som kommittén har fastnat för kallas för en modell med ST-schablon. Den utgår från principen att en skattskyldig inte ska få avdrag för mer räntekostnader än som behövs för att finansiera den skatte- pliktiga verksamheten. Det innebär att företagets tillgångar måste delas upp i skattepliktiga respektive icke skattepliktiga tillgångar. Skattepliktiga tillgångar är inget begrepp som används med någon allmänt vedertagen betydelse inom vare sig skattområdet eller redovisningsområdet. I det följande används begreppet skattepliktiga tillgångar i den betydelsen att det motsvaras av de skattepliktiga tillgångarnas skattemässiga värde. Detta innebär i huvudsak att underlaget utgörs av tillgångar minus näringsbetingade andelar minus överavskrivningar. Modellen innebär ett avskaffande av avdrag för bruttoräntor. Ränteavdragen i sin nuvarande form ersätts med ett schablonavdrag baserat på företagets skattepliktiga tillgångar. Avdraget utgörs av de skattepliktiga tillgångarna multiplicerat med en viss schablon- räntesats. Vilka skulder ett företag har och vilken ränta som löper på dessa påverkar således inte direkt avdragets storlek. Schablon- avdraget kan i stället antas motsvara en presumerad kostnad för finansieringen av företagets skattepliktiga tillgångar (oavsett om de finansierats genom räntebärande skulder eller eget kapital). Om avdrag får göras utifrån detta alternativ blir det avdrags- berättigade underlaget, det vill säga de skattepliktiga tillgångarna, betydligt större än de räntebärande skulder som berättigar till ränteavdrag. För att avdraget inte ska leda till minskade skatte- intäkter är det därför nödvändigt att anpassa schablonräntesatsen så att kostnaderna i vart fall behålls på ungefär samma nivå som . Eftersom syftet med en ST-schablon primärt är att begränsa ränteavdragens storlek i förhållande till skattepliktiga tillgångar finns det ingen anledning att göra skillnad mellan lån inom och utanför den skattskyldiges intressegemenskap. Räntor på alla lån bör omfattas av begränsningen. En fördel med ST-schablonen är att den har förutsättningar att vara neutral mellan eget och lånat kapital. Eftersom alla räntor om- fattas av avdragsförbudet ger en ST-schablon inte heller möjlighet att skapa skattevinster genom sådan skatteplanering som dagens ränteavdragsbegränsningsregler avser att förhindra. möjlighet att kringgå reglerna i vissa fall som beskrivs närmare nedan. En nackdel är att ST-schablonen kan användas för skatteplanering internationellt. Under förutsättning att en modell med schablon- avdrag inte tillämpas i andra länder blir det attraktivt för koncerner att lokalisera sina skattepliktiga tillgångar till medan ränte- bärande skulder behålls utomlands (företrädesvis där räntekostnader är avdragsgilla). Det är ur svensk synvinkel positivt under förut- sättning att tillgångarna stannar i och beskattas här. Om de skattepliktiga tillgångarna däremot tillskjuts temporärt enbart i syfte att öka avdragsunderlaget i det svenska företaget kan det bli problematiskt. Internationellt kan reglerna dessutom ses som en skattekonkurrerande åtgärd eftersom de svenska reglerna kan användas av multinationella koncerner i skatteplanerande syfte. Om ett företag till exempel ökar sin skuldsättning genom att ta upp ett nytt koncerninternt lån ökar också tillgångssidan i mot- svarande mån. En ökning av de skattepliktiga tillgångarna innebär att schablonavdraget blir större. Huruvida detta är lönsamt på koncernnivå beror på vilka bolagsskattesatser som gäller i de inblandade länderna och hur hög schablonräntesatsen är. ST-schablonen är en modell där begränsningen av avdragsrätten för räntor sker på bruttonivå, vilket innebär att den skulle kräva särregler för finansiell sektor. Det finns ingen internationell motsvarighet till ST-schablonen. Däremot finns ett liknande inslag som en del i ett system med ett flertal samverkande ränteavdragsbegränsningsregler som används i . Där används en ränteavdragsbegränsning på av EBIT som ett komplement till en form av underkapitaliseringsregler och regler som begränsar avdraget i förhållande till det skattemäs- siga värdet av företagets tillgångar. 12.2.7Modell med ett finansieringsavdrag Kommittén har tagit fram en modell som består av två delar. I den första delen begränsas avdragen för räntekostnader genom att enbart räntekostnader som motsvaras av ränteintäkter får dras av och därutöver får inga avdrag för räntekostnader göras. I denna första del kan modellen ses som en variant av en CBIT-modell. Det nya finns i den andra delen där det införs ett schablonmässigt avdrag för alla finansieringskostnader – ett s.k. finansieringsavdrag – som uppgår till en viss procent av företagets hela skattemässiga resultat, nämligen rörelseresultat (EBIT) och positivt finansnetto. Detta finansieringsavdrag får göras oavsett om företaget har motsvarande räntekostnader eller inte. Det är möjligt att konstruera modellen så att företag med resultat som varierar beskattas på samma sätt som ett företag som har ett stabilt resultat. Det är också möjligt att införa regler för koncern- utjämning. Modellen med ett finansieringsavdrag är neutral mellan eget och lånat kapital, eftersom negativt räntenetto inte får dras av. Modellen är till sin grundkonstruktion också svår att kringgå eller manipulera. Det finns normalt ingen skattemässig fördel med att uppvisa ett högre rörelseresultat än vad som är korrekt eftersom bolagsskatten på ökat rörelseresultat är högre än värdet av det ökade avdraget. Vid ett finansieringsavdrag är avdraget inte beroende av storleken på ränteavdragen varför det inte går att få större avdrag genom att öka skuldsättningen. Några kompletterande regler mot ränteavdragsbegränsning, i form av nuvarande eller nya, behövs inte med en sådan modell. Finansieringsavdraget har ingen internationell motsvarighet. 12.3En modellstudie av CBIT och ACE De Mooij och (2011) har med hjälp av en allmän- jämviktsmodell studerat de ekonomiska effekterna av ett ACE- system, ett CBIT-system och en kombination av de båda om systemen skulle införas i EU:s medlemsländer. Tre olika simuler- ingar genomförs. I den första förutsätts oförändrade skattesatser. Överskottet vid en övergång till CBIT används för nedsättning av andra skatter (huvudsakligen mervärdeskatten). Den minskning av skattebasen som ACE medför kompenseras genom höjningar av andra skatter (också här huvudsakligen mervärdesskatten). I den andra simuleringen antas bolagsskatteinkomster för staten vara oförändrade. Här kräver ACE kraftigt höjd bolagsskattesats medan införandet av CBIT möjliggör en kraftigt sänkt skattesats. Den tredje simuleringen avser införandet av en kombination av ACE och CBIT. De redovisade resultaten avser i huvudsak den ovägda genom- snittliga effekten för 23 EU-medlemmar. burg och ingår inte i studien på grund av deras speciella bolags- skattestrukturer. Denna sammanfattning berör i huvudsak endast den andra simu- leringen med för staten oförändrade skatteinkomster från bolagssektorn. För att finansiera införandet av ACE skulle bolags- skattesatserna i EU behöva höjas med i genomsnitt (vägt efter ländernas BNP). För skulle en ännu högre höjning krävas, – eller en motsvarande basbredd- ning. Vid införandet av CBIT skulle bolagsskattesatserna i EU kunna sänkas med i genomsnitt (vägt efter ländernas BNP). Simuleringarna visar att det för de flesta EU-länder skulle vara mer välfärdshöjande att införa en CBIT än en ACE. En ACE och åtföljande krav på kraftigt höjda bolagsskattesatser skulle nämligen leda till att bolagsskattebasen eroderas till följd av att lättrörliga vinster flyttas utomlands och att multinationella företag omlokaliseras till utlandet. En CBIT, å andra sidan, skulle vara särskilt fördelaktig för länder med stor internationell sektor med stor högförädlad och kvalificerad varu- och tjänsteexport. I studien framhålls sär- skilt som ett vinnarland och är det land som enligt simuleringarna skulle få den största välfärdsökningen av en CBIT, motsvarande av BNP. 12.4Kommitténs bedömning och slutsats Bedömning: Kommittén bedömer att det är lämpligt att EBIT/DA-modellen, finansieringsavdraget, den kombinerade modellen och ST-schablonen blir föremål för en jämförande analys. Kommittén betraktar inte en renodlad ACE-modell som ett till- räckligt intressant alternativ av det skälet att den måste finansieras utanför modellen. En naturlig kandidat är då en höjd bolagsskattesats, vilket inte är önskvärt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Tvärtom finns det tydliga fördelar med en sänkt bolagsskattesats. Den kom- binerade modellen med ett ACE-avdrag och kvoterade ränteavdrag är mer intressant att studera närmare, eftersom den kan åstadkomma neutralitet mellan eget och lånat kapital utan någon skattesatshöjning, som den till viss del begränsar skatteplanering med ränte- avdrag. Vad gäller CBIT-modellen anser kommittén att denna har många fördelar. En modell som inte medger avdrag för några ränteutgifter alls är dock alltför långtgående för att vara ett lämpligt alternativ. Dessutom kräver en sådan modell särreglering för finansiella före- tag. Det är däremot intressant att gå vidare med en modell som tillåter avdrag för räntekostnader som motsvaras av ränteintäkter men som därutöver inte tillåter ränteavdrag. Modellen med ett finansieringsavdrag är utformad på detta sätt och bör av det skälet studeras närmare. Dessutom har den modellen andra tilltalande egenskaper. Den är neutral mellan eget och lånat kapital och den möjliggör ett slopande av de nuvarande reglerna för ränteavdrags- begränsningar. Den har dessutom en tydlig koppling mellan den avskaffade avdragsrätten för negativt räntenetto och den skatte- sänkning som följer av själva finansieringsavdraget. Kommittén har inte sett något område där en CBIT-modell har försteg framför modellen med ett finansieringsavdrag. Underkapitaliseringsregler bedöms av kommittén som otillräck- liga och alltför enkla att kringgå för att vara aktuella här. Vidare medför reglerna inte neutralitet mellan eget och lånat kapital. Dessutom har denna typ av regler visat sig vara svåra att förena med och har mer och mer övergivits internationellt. EBIT/DA-modellen är den modell som är vanligast förekom- mande internationellt vilket enligt kommittén, oaktat övriga för- delar, är tillräckligt för att den bör ingå i den närmare jämförelsen. ST-schablonen har några tungt vägande fördelar. Liksom model- len med ett finansieringsavdrag är ST-schablonen neutral mellan eget och lånat kapital och möjliggör dessutom ett avskaffande av dagens ränteavdragsbegränsningsregler. Enligt kommittén är det därför värt att analysera också denna modell närmare. Kommitténs slutsats är mot bakgrund av ovanstående att de modeller som ska ingå i den närmare jämförande analysen är EBIT/DA-modellen, finansieringsavdraget, den kombinerade modellen och ST-schablonen. 13En jämförande analys av olika modeller Av föregående avsnitt framgår att kommittén har stannat för en närmare analys av fyra modeller för ränteavdragsbegränsning. Det är (1) en modell där ett finansieringsavdrag kombineras med ett ränteavdragsförbud mot de räntekostnader som överstiger ränte- intäkter, (2) en EBIT/DA-modell, där ränteavdragen begränsas utifrån företagets rörelseresultat, (3) en modell med en ST-schablon, där avdrag för faktiska räntekostnader ersätts med ett schablon- beräknat avdrag utifrån företagets skattepliktiga tillgångar, samt (4) en modell där ett ACE-avdrag kombineras med ett kvoterat avdrag för räntekostnader, den kombinerade modellen. En jämförande analys av de fyra modellerna har gjorts i syfte att avgöra vilken modell som ska föreslås. Denna har resulterat i att kommittén föreslår att modellen med ett finansieringsavdrag ska införas. Kommittén har av skäl som framgår senare i avsnittet också valt att lägga fram ett alternativt förslag i form av en EBIT/DA-modell. I detta avsnitt presenteras resultatet av den jämförande analysen. För att underlätta jämförelsen har analysen gjorts utifrån en lista med ett antal utvalda kriterier som bör uppfyllas av den modell som ska vara utgångspunkt för det slutliga förslaget. Listan har utformats för att omfatta de ekonomiska och juridiska kriterier som kommittén anser vara mest centrala för en jämförelse av modellerna. Listan innehåller följande kriterier. 1.Modellen ska eftersträva neutralitet mellan eget och lånat kapital. 2.Modellen ska ha positiva effekter på realinvesteringar och före- tagslokaliseringar. En jämförande analys av olika modeller 3.Modellen ska motverka av lagstiftaren icke avsedd skatte- planering. 4.Modellen ska vara lätt att förstå och tillämpa. Avsnittet inleds med några för analysen gemensamma slutsatser (13.2). Därefter behandlas ovanstående kriterier i var sitt avsnitt (13.3–13.6). Varje avsnitt inleds med en beskrivning av vad som avses med kriteriet och hur bedömningen av modellerna har gått till. Därefter görs en bedömning av var och en av de fyra modellerna. Kommitténs slutsatser och val av modell redovisas i avsnitt 13.7. Utöver de kriterier som kommittén valt att använda vid jämförelsen finns ett flertal andra aspekter som analyserats under arbetets gång. De två viktiga aspekterna är modellernas förenlighet med och deras konformitet med övriga delar av skattesystemet. En aspekt som också belysts av kommittén är internationell dubbelbeskattning. I dessa tre avseenden skiljer sig de fyra modellerna inte åt i någon märkbar utsträckning. Det finns därför ingen poäng med ta in också de aspekterna i den jämförande analysen. Nedan följer i stället en kort sammanfattning av de gemensamma slutsatserna i dessa frågor. Avdragsrätten för räntor begränsas i samtliga fyra modeller som ingår i jämförelsen. Avdragsbegränsningarna såsom de uttrycks i modellerna bedöms i grunden vara förenliga med de EU-rättsliga grundläggande fri- och rättigheterna under förutsättning att de gäller alla räntor från såväl svenska som utländska långivare som har skattepliktig verksamhet i Sverige.1 De schablonavdrag som ersätter ränteavdragen i modellen med ett finansieringsavdrag och i ST-schablonen måste också vara tillgängliga för alla företag som har skattepliktig verksamhet i , oavsett var de hör hemma. 1 Se närmare avsnitt 11 för en allmän redogörelse för de grundläggande fri- och rättigheterna inom . En jämförande analys av olika modeller dessa förutsättningar uppkommer generellt ingen särbehandling i förhållande till inhemska situationer. Det torde inte heller för någon av modellerna uppkomma något specifikt problem med anledning av reglerna om statligt stöd. I artikel 107 i EUF-fördraget anges bland annat att statligt stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion inte är tillåtet, om stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Om regler införs som innebär undantag eller särregler för en viss bransch måste det göras en bedömning av reglernas förenlighet med EUF-fördraget oavsett vilken modell kommittén väljer. 13.2.2Konformitet med övriga delar av skattesystemet Det är viktigt att modellen är förenlig med övriga delar av skatte- systemet och att eventuella spänningar som kan uppstå däremellan kan hanteras. Här avses förhållandet till de regler som gäller för andra grupper än de som förslaget i första hand riktar sig till, exempelvis handelsbolag, enskilda näringsidkare och fysiska per- soner. Hur reglerna skulle förhålla sig till de särskilda regler som gäller för ägare till fåmansaktiebolag är också relevant. Om resultat från handelsbolagsandelar inte skulle omfattas av regelsystemen i här aktuella modeller är risken stor att ett företag skulle kunna föra över högbelånad verksamhet till ett handelsbolag, i syfte att undvika begränsningen eller avskaffandet av ränte- avdragsrätten. Detta talar för att det för samtliga modeller måste övervägas om resultatet från handelsbolag ska omfattas av reglerna om avdragsbegränsning. Risken för att företag skulle byta företagsform från aktiebolag till enskild näringsverksamhet, enbart i syfte att undvika de nekade ränteavdrag som de olika modellerna innebär, bedöms generellt sett som mindre. Detta beror främst på att enskild näringsverksamhet bedrivs av en fysisk person som är obegränsat ansvarig för närings- verksamheten. En övergång till enskild näringsverksamhet är i praktiken inte realistisk för de allra flesta företag som bedrivs som aktiebolag. Ingen av modellerna bedöms leda till någon märkbar ökning av belåningen hos fysiska personer eller föranleda något behov av för- ändringar i de särskilda regler som gäller för ägare till fåmans- aktiebolag. En jämförande analys av olika modeller Dubbelbeskattning kan vara juridisk (samma inkomst beskattas hos samma skattesubjekt) eller ekonomisk (samma inkomst beskattas hos olika skattesubjekt).