sou · H2B343 · 2014-06-23 00:00:00 — Av den hovrättspraxis som redovisats i avsnitt 4.4 och i bilaga 4 går att utläsa att mängder på omkring tio gånger så mycket eller mer som de mängder som i litteraturen ansetts utgöra det straffvärdemässiga taket i vissa fall inneburit att ett straff fängelse eller mer dömts ut. Det går emellertid inte att säga att det är uteslutet att mindre mängder än så, enbart med hänvisning till mängden, skulle kunna innebära en tillämpning av straffskalan för det synnerligen grova brottet. Inte heller är det givet att de mängder som i hovrättspraxis inneburit att den övre delen av straffskalan för grovt brott tillämpats är tillräckliga för att brottet ska anses som synnerligen grovt. Vilka mängder som ska krävas för att det ska bli fråga om ett synnerligen grovt brott kan vidare inte läggas fast en gång för alla, utan kan komma att ändras , i takt med att praxis utvecklas och brottsligheten för- ändras. Det som är väsentligt att betona är dock att omständigheten sort och mängd narkotika inte vid någon given mängd eller vid ett visst givet straffvärde kan sägas ha helt spelat ut sin roll, även om mängden narkotika bör ha en avtagande effekt på straffvärdet och andra straffvärdepåverkande omständigheter bör ges större tyngd när det gäller den grövre brottsligheten. En mycket stor mängd narkotika kan således innebära att brottet är att bedöma som synnerligen grovt. En stor mängd narkotika kan även innebära att brottet förvisso inte är att bedöma som synnerligen grovt, men väl som grovt med ett straffvärde som närmar sig den överlappande delen av straffskalan för brott som bedöms som synnerligen grova. Uppdelningen av straffskalan medför att för brott som bedöms som grova, men inte som synnerligen grova, ökar utrymmet att beakta sorten och mängden narkotika och att på grund av sort- och mängdfaktorn utnyttja hela intervallet två till fängelse (se nedan om de föreslagna straffskalorna). När det gäller fall som på grundval av kvalifikationsgrunden särskilt farlig eller hänsynslös art skulle kunna vara att anse som synnerligen grova hänvisas till de exempel som vi inledningsvis redogjort för i detta avsnitt. Det handlar här således om fall där en gärningsman hänsynslöst i någon omfattning utnyttjat andra personers utsatthet i syfte att själv bereda sig . När det gäller smuggling av narkotika in i landet kan vidare tänkas vissa fall som på grund av att transporten skett med en särskild förslagenhet anses vara av så farlig art att brottet är att bedöma som synnerligen grovt (jfr Högsta domstolens uttalanden i Cannabissmugglings- domen, NJA 2012 s. 535, p. I sammanhanget bör framhållas att vid bedömningen av om ett brott är att anse som synnerligen grovt måste hänsyn tas till samt- liga relevanta omständigheter, och även till sådana som inte särskilt anges i anslutning till det grova brottet. Med den avgränsning av tillämpningen för det synnerligen grova brottet som vi redogjort för är det vår uppfattning att straffskalan för narkotikabrott och narkotikasmuggling som är synnerligen grovt respektive synnerligen grov bör sträcka sig från sex till fängelse. Ett minimistraff återspeglar väl på en lägsta nivå hur allvarliga dessa brott är. När det gäller frågan om straffskalorna för brott som bedöms som synnerligen grovt respektive grovt narkotika- eller narkotika- smugglingsbrott bör vara överlappande, och i så fall hur mycket, kan följande anföras. Det finns inget absolut krav på att det ska finnas en överlappning av straffskalorna för olika svårhetsgrader, men straffskalorna har regelmässigt utformats på ett sådant sätt och det måste anses vara ett avsteg från hävdvunnen lagstiftnings- teknik att föreslå straffskalor som går kant i kant (jfr SOU 2014:7 s. 54). Anledningen till att det finns skäl att ha överlappande straff- skalor är att inte alla faktorer som påverkar straffvärdet, eller i övrigt straffets längd, påverkar gradindelningen. Exempel på faktorer som påverkar straffvärdet eller straffmätningen i övrigt, men inte grad- indelningen, är att gärningsmannen har ett sådant överskjutande uppsåt som avses i 29 kap. 2 § 1 eller att fråga är om ett sådant återfall som motiverar straffskärpning enligt 29 kap. 4 § . Straffskalorna för brott som bedöms som synnerligen grovt och annat grovt narkotika- eller narkotikasmugglingsbrott bör mot den bakgrunden vara något överlappande. bör undvikas en situation där det redan i förväg är givet att stora delar av straffskalan i praktiken aldrig kommer till användning (jfr SOU 2014:7 s. 55–56 och 2014:18 s. 142–143). Vår uppfattning är att det inte är motiverat med överlappning (jfr Ulväng, Påföljdskonkurrens – Problem och principer, 2005, s. 163, Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, andra upplagan 2012, s. 143–144, och SOU 2014:18, s. 38–39, med där gjorda hänvisningar). Mot den angivna bakgrunden anser vi att straffskalan för de grova narkotika- och narkotikasmugglingsbrotten bör sträcka sig från två till fängelse. Enligt den nuvarande strukturen i används vid angivande av minimi- och maximistraff på straffnivåerna fängelse och däröver endast jämna tal för att ange antal års fängelse. Motsvarande gäller i specialstraffrätten. har emellertid ifrågasatts om de straffnivåer som har tillämpats ger lagstiftaren tillräckligt utrymme att värdera ett brotts straffvärde i förhållande till andra brottstyper. Det har därvid ut- talats att det bör vara möjligt att kunna välja även andra nivåer för minimistraffen än vad som tidigare använts (se regeringens direktiv till Utredningen om skärpta straff för allvarliga våldsbrott, dir. 2013:30 s. 4). Vår uppfattning är att det sagda även har bärighet på maximistraffen. Något hinder mot att föreslå ett maximistraff fängelse anser vi mot den bakgrunden inte finnas. Avsikten är således att det synnerligen grova brottets straffskala ska tillämpas för de svåraste brotten. För de brott som bedöms som synnerligen grova kommer en parallellitet att uppnås med den nu- varande straffskalan för dråp.12 För grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling uppnås ingen direkt parallellitet med straff- skalor för andra brott. En jämförelse kan emellertid göras med straffskalorna som gäller för t.ex. grovt koppleri, mordbrand, all- 12 Utredningen om skärpta straff för allvarliga våldsbrott har emellertid i betänkandet Straff- skalorna för allvarliga våldsbrott (SOU 2014:18) föreslagit att minimistraffet för dråp höjs till fängelse . Straffskalan för dråp skulle enligt förslaget alltså vara lägst åtta och högst . föreslås att det införs en särskild bestämmelse om dråp under förmildrande omständigheter med en straffskala om fängelse i högst . Även om förslagen skulle genomföras anser vi den av oss föreslagna straffskalan för de synnerligen grova narkotika- brotten och narkotikasmugglingsbrotten vara rimlig, bl.a. mot bakgrund av att minimi- straffet för de narkotikarelaterade brott som bedöms som synnerligen grova alltjämt kom- mer att vara högre än minimistraffet för sådan misshandel som bedöms som synnerligen grov, vilket enligt utredningens förslag föreslås vara fängelse. mänfarlig ödeläggelse, grov mened och grovt övergrepp i rättssak, vilka är fängelse i lägst två och högst . Med hänsyn till vad som gäller om olika gärningars relativa proportionalitet anser vi det vara en rimlig avvägning. När det gäller den tillämpliga straffskalan vid flerfaldig brotts- lighet innebär våra förslag att om ett grovt narkotika- eller narko- tikasmugglingsbrott inte bedöms som synnerligen grovt är maximi- straffet fängelse, vilket innebär att straffet vid flerfaldig brottslighet som högst kan bestämmas till . Om brottet i stället är att bedöma som synnerligen grovt kan vid flerfaldig brottslighet det gemensamma straffet som högst uppgå till fängelse (se 26 kap. 2 § andra stycket ). Vi anser inte att det finns tillräckliga skäl för att utöver den sär- skilda straffskalan för synnerligen grovt brott kategorisera narko- tikabrott och narkotikasmuggling som är synnerligen grovt respek- tive synnerligen grov och att ge brotten särskilda brottsbeteck- ningar (jfr prop. 2009/10:147 s. 19). Även för andra gradindelade brott med viss brottsrubricering förekommer skilda straffskalor utan att varje grad getts en egen rubricering (jfr bl.a. misshandels- brott som är att anse som synnerligen grovt, 3 kap. 6 § brotts- balken). En annan sak är att gradindelningen och straffskalorna innebär att narkotikabrott och narkotikasmugglingsbrott som bedöms som synnerligen grova kommer att utgöra egna brotts- typer. Det förhållandet att regeringen i prop. 2013/14:226 Skärp- ningar i vapenlagstiftningen har föreslagit att brottsrubriceringen synnerligen grovt vapenbrott införs för de grövsta vapenbrotten ändrar inte vår uppfattning när det gäller de synnerligen grova nar- kotika- och narkotikasmugglingsbrotten. Olovlig befattning med narkotikaprekursorer När straffskalorna för grovt narkotikabrott och grov narkotika- smuggling nu föreslås delas upp skulle kunna övervägas att på mot- svarande sätt dela upp straffskalan för olovlig befattning med narkotikaprekursorer. Det brottet infördes emellertid i narkotika- strafflagen , ytterst få domar avseende brottet har meddelats sedan det infördes och straffskalan för de brott av detta slag som bedöms som grova spänner enbart mellan fängelse och . Mot den bakgrunden ser vi inte något behov av att föreslå en motsvarande uppdelning av straffskalan för olovlig befattning med narkotikaprekursorer. Konsekvenser för annat än straffmätningen En uppdelning av straffskalorna för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling får också andra konsekvenser än sådana som är hänförliga till straffmätningen, bl.a. när det gäller möjligheterna att tillgripa vissa straffprocessuella tvångsmedel. Om minimistraffet för narkotika- och narkotikasmugglings- brott som är synnerligen grovt sätts till fängelse innebär det bl.a. att 28 kap. 2 a § blir tillämplig och att det finns lagligt stöd för att utföra en husrannsakan i transportmedel på viss plats om det finns särskild anledning att anta att en person som ska gripas, anhållas eller häktas för ett sådant brott kan komma att passera platsen. Straffskalan för det synnerligen grova brottet innebär vidare att 23 kap. 8 § andra stycket blir tillämplig och att personer som befunnit sig inom ett område i anslutning till den plats där ett synnerligen grovt narkotikabrott eller en synnerligen grov narkotikasmuggling har förövats blir skyldiga att följa med till förhör. I jämförelse med vad som gäller , nämligen att den som befunnit sig på platsen där brottet har förövats har en sådan skyldighet, får polisen alltså en mer vidsträckt möjlighet att ta med personer till förhör. Förslagen har även betydelse för tillämpningen av hemlig rums- avlyssning. Genom att det för de synnerligen grova brotten före- skrivs en straffskala med ett straffminimum om fängelse får hemlig rumsavlyssning användas vid förundersökning som rör ett sådant brott (se 2 § 1 lagen [2007:978] om hemlig rumsavlyssning). finns emellertid en sådan möjlighet när det gäller de grova narkotika- och narkotikasmugglingsbrotten om det kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse (se 2 § 2 k och l samma lag). Ett minimistraff om fängelse innebär vidare att det för narkotikabrott och narkotikasmuggling av den mest kvalificerade graden kan dömas till ansvar efter svensk lag och vid svensk dom- stol även för brott som har begåtts utanför av personer som inte är svenska medborgare eller har någon annan anknytning hit (se 2 kap. 3 § 7 ). För sådana brott finns det inte heller något krav på dubbel straffbarhet och det föreligger inte hinder mot att döma till en påföljd som är att anse som strängare än det svåraste straff som är stadgat för brottet enligt lagen på gärnings- orten (se 2 kap. 2 § andra och tredje stycket ). Uppdelningen av straffskalorna för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling får även betydelse för frågan om preskrip- tion av brott. Med nuvarande straffskala innebär regleringen i 35 kap. 1 § att påföljd inte får dömas ut för grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling om inte den miss- tänkte har häktats eller fått del av åtal för brottet från den dag då det begicks. En preskriptionstid gäller alltså för samtliga fall av grovt narkotikabrott eller grov narkotika- smuggling. Våra förslag innebär att preskriptionstiden för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling som inte bedöms som synnerligen grovt brott sänks till . Vår uppfattning är att den sänkta preskriptionstiden inte medför några konsekvenser i prakti- ken. För narkotikabrott och narkotikasmuggling som bedöms som synnerligen grovt brott kommer att gälla samma preskriptionstid som , dvs. (se 35 kap. 1 § första stycket ). Den skärpta synen på narkotikabrottsligheten som kommer till uttryck genom en uppdelning av straffskalan för grovt brott och en särskild straffskala för de brott som bedöms som synnerligen grova, innebär således i viss utsträckning att brottsbekämpande myndighet- ers tillgång till tvångsmedel ökar och att beivrandet av den grövsta narkotikabrottsligheten underlättas. De konsekvenser av att en uppdelning av straffskalorna görs som här redogjorts för bedömer vi som rimliga och följdriktiga. 9 Konsekvenser av förslagen Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska varje utredning beräkna och redovisa i vad mån dess förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, eller har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. När det gäller förslag som innebär kostnadsökningar och intäkts- minskningar för det allmänna, dvs. staten, kommuner eller lands- ting, åligger det utredningen att i sådant fall också föreslå en finansiering. Våra förslag innebär att straffskalan för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling delas upp. När det gäller förslagen finns skäl att redovisa vilka ekonomiska konsekvenser för rätts- väsendet och vilken betydelse för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet som vi bedömer att de kan få. I övrigt har förslagen ingen betydelse för de många övriga angivna intressen, vilka enligt kommittéförordningen ska beaktas i utredningssam- manhang. De ekonomiska effekterna, liksom betydelsen för brottspreven- tion, redovisas i följande avsnitt. Bedömning: Om våra förslag genomförs, kommer de att med- föra ökade kostnader för Kriminalvården. De ekonomiska kon- sekvenserna uppstår emellertid först på . Våra förslag leder inte till några kostnadsökningar för rättsväsendet i övrigt. Vi har lämnat förslag om att dela upp straffskalorna för grovt nar- kotikabrott och grov narkotikasmuggling. Någon förändring av minimi- eller maximistraffen för de grova narkotika- och narko- tikasmugglingsbrotten har vi inte föreslagit. Syftet med de föreslagna ändringarna är att göra lagstiftningen tydligare och att skapa förutsättningar för domstolarna att göra en riktig och differentierad bedömning av straffvärdet utifrån samtliga de straffvärdepåverkande omständigheter som förekommit. Avsik- ten är inte att generellt skärpa straffen för de grova narkotika- och narkotikasmugglingsbrotten. Våra förslag innebär emellertid att straffen kommer att skärpas för vissa gärningar som avsett hante- ring av mycket stora mängder narkotika, dels för att vissa av dessa gärningar kommer att anses som synnerligen grova och straffmätas på straffskalan för det synnerligen grova brottet, dels för att vissa av dessa gärningar kommer att åsättas ett högre straffvärde inom ramen för det grova brottets straffskala. Ett genomförande av våra förslag kommer alltså att leda till längre fängelsestraff för vissa dömda som hanterat mycket stora mängder narkotika och därmed medföra ökade kostnader för Kriminalvården. Hur stora kostnadsökningarna blir är beroende av flera olika fakto- rer. Den sammantagna effekten av våra förslag beror till stor del på hur domstolarna tillämpar lagstiftningen. Det är därför inte möjligt att på förhand bedöma exakt hur stora straffskärpningarna kommer att bli. Av samma skäl är det inte heller möjligt att precisera kost- nader för förslagen och när kostnader uppstår för Kriminal- vården. Om det emellertid skulle bli så att genomsnittsstraffet höjs med för av de som döms för grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling bedöms kostnaderna för Kriminalvården, utifrån hur många som döms för dessa brott, totalt inte överstiga per år.1 Hade kostnaderna uppstått bedöms dessa ha rymts inom befintligt anslag. Eftersom våra förslag inte förväntas leda till att fler personer döms för narkotikabrott och narkotikasmuggling utan till att ett antal av de som döms för dessa brott kommer att dömas till längre fängelsestraff uppstår kostnadsökningarna emellertid först på . De ekonomiska konsekvenserna av de ändrade straff- nivåerna för vissa av de grova narkotika- och narkotikasmugglings- brotten kan beräknas få genomslag tidigast först efter det att lagstiftning och praxis har ändrats.2 Fullt genomslag kan de beräk- nas få först därefter. Den nya lagstiftningen kan inte komma att medföra annat än ett begränsat behov av information, utbildning, ändring i handböcker och liknande för övriga myndigheter inom rättsväsendet. Vi bedömer därför att våra förslag inte kommer att leda till några egentliga kostnadsökningar för rättsväsendet i övrigt. 9.3Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Bedömning: Våra förslag kan antas medföra vissa positiva effekter framför allt för det brottsförebyggande arbetet. En uppdelning av straffskalan i ett grovt brott och ett synnerligen grovt brott med en särskild straffskala för de brott som bedöms som synnerligen grova innebär en markering från samhällets sida av att viss narkotikabrottslighet är av sådant allvar att ett straff om fängelse bör dömas ut. En grundtanke bakom att kriminalisera ett visst beteende är att kriminaliseringen ska påverka människor på sådant sätt att de inte begår brott, dvs. att den ska ha en allmänpreventiv verkan. Allmän- preventionen sägs verka genom avskräckning och genom moral- bildning eller moralförstärkning. Generellt är det dock svårt att härleda effekter av detta slag till en specifik lagändring, eftersom det kan finnas andra förändringar i samhället som kan påverka brottsutvecklingen. 1Beräknat utifrån att kostnaden för ett fängelseår normalt beräknas uppgå till . 2Beräknat utifrån att den som döms till längre än en månads fängelse blir föremål för villkorlig frigivning efter två tredjedelar av tiden. tid anledning att anta att den skärpta syn på narkotikabrottslig- heten som ett införande av en särskild straffskala för de brott som anses vara synnerligen grova innebär kan få viss positiv inverkan på brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Den allvarligare inställningen från samhällets sida på den grövsta narkotikabrotts- ligheten bör ge en signal till myndigheter och andra aktörer i sam- hället att prioritera åtgärder som syftar till att förebygga och be- kämpa sådan brottslighet. En särskild straffskala för de brott som bedöms som synnerligen grova innebär även i viss utsträckning att brottsbekämpande myndigheters tillgång till tvångsmedel ökar när det gäller dessa brott och att beivrandet av den grövsta narkotika- brottsligheten därmed underlättas. Förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . De lagändringar som vi föreslår bör träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remiss- förfarande, fortsatt beredning inom , inhämtande av Lagrådets yttrande och riksdagsbehandling bör de nya bestäm- melserna kunna träda i kraft . Bedömning: De föreslagna lagändringarna kräver inte några sär- skilda övergångsbestämmelser. Av 2 kap. 10 § regeringsformen framgår att det inte får dömas ut en svårare brottspåföljd för en gärning än vad som var föreskrivet när den begicks. En liknande bestämmelse finns i Europeiska konven- tionen om skydd för de mänskliga rättighet- erna och de grundläggande friheterna (), där det i artikel 7 första punkten andra meningen föreskrivs att det inte får mätas ut ett strängare straff än vad som var tillämpligt då brottet begicks. Den nu beskrivna principen har kommit till uttryck i 5 § lagen (1964:163) om införande av (BrP). Enligt paragrafens andra stycke ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gär- ningen företogs, om inte den lag som gäller när domen meddelas leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Denna bestäm- melse anses generellt tillämplig inom straffrätten om inte något annat har föreskrivits beträffande en viss författning. En konsekvens av våra förslag till ändringar i narkotikastraff- lagen och smugglingslagen är att straffen kommer att skärpas för vissa gärningar som avsett hantering av mycket stora mängder narkotika. Någon annan övergångsbestämmelse än regleringen i 5 § BrP är emellertid inte nödvändig. Några särskilda övergångsbestäm- melser behövs därför inte. 11.1Förslaget till lag om ändring i narkotikastrafflagen (1968:64) 3 § Är brott som avses i 1 § första stycket att anse som grovt, döms för grovt narkotikabrott till fängelse i lägst två och högst . Vid bedöm- ande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt, avsett en särskilt stor mängd narkotika eller annars varit av särskilt farlig eller hänsynslös art. Är brottet att anse som synnerligen grovt, döms till fängelse i lägst sex och högst . Paragrafen har ändrats genom att straffskalan för grovt narkotika- brott, som var fängelse i lägst två och högst , har delats upp. Dessutom har språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Ändringen har behandlats i avsnitt 8.4. Enligt första stycket döms för grovt narkotikabrott till fängelse i lägst två och högst . Uppräkningen av omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömande av om ett narkotikabrott är grovt har utan ändring i sak flyttats från det tidigare andra stycket till första stycket. Den erinran om att bedömningen ska grundas på en sammanvägning av omständigheterna i det särskilda fallet som tidigare fanns i det förutvarande andra stycket har utgått. Liksom tidigare och i enlighet med vad som i allmänhet gäller ska dom- stolens bedömning emellertid grundas på en sammanvägning av omständigheterna i det särskilda fallet. Maximistraffet för grovt narkotikabrott enligt stycket har, mot bakgrund av uppdelningen av straffskalan, ändrats till fängelse . Det nya maximistraffet får betydelse för tillämpningen av bl.a. bestämmelserna om gemen- samt straff vid flerfaldig brottslighet och om preskription, se 26 kap. 2 § andra stycket och 35 kap. 1 § första stycket . Är brottet att anse som synnerligen grovt, döms enligt andra stycket i stället till fängelse i lägst sex och högst . Minimi- straffet innebär bl.a. att det finns universell jurisdiktion för brottet, se 2 kap. 3 § 7 , och i viss utsträckning större möjlig- heter till tvångsmedel jämfört med brott enligt första stycket, se t.ex. 28 kap. 2 a § och 23 kap. 8 § andra stycket . Andra stycket omfattar sådana fall av narkotikabrott som avses i första stycket när omständigheterna vid brottet är starkt försvår- ande. Avsikten är att straffskalan för det synnerligen grova brottet ska förbehållas sådan narkotikabrottslighet som vid en helhets- bedömning av gärningsmannens roll och verksamhetens beskaffen- het kan sägas ha präglats av en betydande hänsynslöshet (se uttal- anden i prop. 1980/81:76 s. 207–208 och 211–212 om vilka fall som utgör den allvarligaste narkotikabrottsligheten).