sou · H2B349 · 2014-06-27 00:00:00 — Ett barn som har fyllt har rätt att föra sin egen talan,71 men yngre barn är utelämnade till vårdnadshavarnas samtycke till 66Socialstyrelsen med bistånd av har därför fått ett regeringsuppdrag att utforma och sprida information anpassad till barn, unga och föräldrar som tydliggör vad ska erbjuda barn och unga i behov av stöd eller skydd, S2013/5139/FST. Uppdraget ska redovisas . 6711 kap. 10 § socialtjänstlagen. 6818 § förundersökningskungörelsen (1947:948). 2012/13:175, s. 93 f. 70Inspektionen för vård och omsorg (2014), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld, Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013. 7111 kap. 10 § andra stycket socialtjänstlagen. Lyssna på barnen och vidta åtgärder insatser även när socialnämnden har bedömt att barnet är i särskilt behov av stöd eller skydd. möjligheter till uppföljning i dessa situationer72 eller att bevilja en insats mot en vårdnadshavares vilja73 synes inte tillämpas i större omfattning. Om detta beror på bristande kunskap, resursbrist eller annat är oklart. En särskild svårighet är intressekonflikten som ibland uppstår mellan utredning av stöd till barnet och polisens utredning av brottet (se avsnitt 4.1.2). Nationella samordnarens intryck är att rättsväsendets behov ofta ges företräde och att social- tjänsten avvaktar med sociala insatser för att inte störa polis- utredningen. Med rutiner för samarbete och planering kan tydligare bedömningar utifrån myndigheternas olika ansvarsområden göras än vad som sker . Se kapitel 3 om förbättrat samarbete. 4.3.2Barn som lever med våld i nära relation ska alltid utredas av socialnämnden Förslag: En ny bestämmelse ska införas i 11 kap. 1 b § social- tjänstlagen. ska vara skyldig att genast inleda en utredning vid kännedom om att ett barn kan ha utsatts för våld eller andra övergrepp av en närstående eller bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot en närstående. I 11 kap. socialtjänstlagen (SoL) regleras socialnämndens hand- läggning av ärenden. ska enligt 11 kap. 1 § utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Denna bestämmelse omfattar även barn och unga. Av förarbetena framgår att om det står klart att nämnden inte kommer att vidta några åtgärder ska en utredning inte inledas.74 Bedömningen om innehållet i anmälan kan föranleda någon åtgärd har kommit att kallas förhandsbedömning 7211 kap. 4 a och 4 c §§ socialtjänstlagen. 736 kap. 13 a § . 1979/80:1, del A, s. 562. Lyssna på barnen och vidta åtgärder efter uttalanden av JO.75 Om det står klart att socialnämnden efter en förhandsbedömning inte beslutar att inleda en utredning ska detta enligt föreskrifter dokumenteras med en motivering.76 Med anmälan avses bland annat anmälan enligt 14 kap. 1 § SoL när en yrkesverksam i sin verksamhet får kännedom eller misstänker att ett barn far illa. För att stärka skyddet för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa har en särskild reglering förts in i 11 kap. 1 a § med en tidsgräns för förhandsbedömningar. Bestämmelsen trädde i kraft som en rad andra ändringar i socialtjänstlagen för att stärka barnrättsperspektivet.77 Barnskydds- utredningen föreslog att bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga i SoL och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, skulle sammanföras i en särskild lag,78 men regeringen valde att i stället göra förändringar i befintliga lagar. Av 11 kap. 1 a § följer att när en anmälan som rör ett barn kommit in till socialnämnden ska nämnden genast göra en bedöm- ning av om barnet eller den unge är i behov av skydd. En sådan bedömning ska dokumenteras och motiveras. Skydds- bedömningen kan innebära att en utredning behöver inledas omgå- ende.79 Beslut att inleda eller inte inleda utredning ska, om det inte finns synnerliga skäl, fattas efter det att anmälan kommit in. Ett sådant beslut behöver dock inte fattas om det redan pågår en utredning om det barn eller den unge som anmälan avser. En utredning ska enligt 11 kap. 2 § tredje stycket bedrivas skynd- samt och vara slutförd senast inom fyra månader.80 Ett problem är att det saknas nationell statistik för hur många oros- anmälningar som leder till utredning. Det finns vissa studier som talar för att anmälan om misstanke om våld mot barnet utreds i hög 75JO 1995/96, s. 312 och JO 1999/2000, s. 238 samt SOU 2009:68, s. 306. 763 kap. 1 § SOSFS 2006:5. 2012/13:10. 78SOU 2009:68, s. 22. 2012/13:10, s. 60. 80En bortre tidsgräns för utredningen infördes efter kritik att socialnämnden inte slutförde utredningar inom rimlig tid, prop. 1996/97:124. Lyssna på barnen och vidta åtgärder grad.81 IVO:s senaste nationella tillsyn visar dock att barn som bevittnat våld ofta inte uppmärksammas och inte utreds i samma omfattning.82 Vid en förhandsbedömning kommer inte alltid barnet till tals. Om det vid en förhandsbedömning beslutas att inte inleda utred- ning ska orosanmälan läggas i barnets personakt eller om sådan saknas så ska anmälan diarieföras och sättas in i en pärm eller motsvarande för handlingar som inte lett till något ärende. JO har dock vid återkommande tillfällen riktat kritik mot socialnämndens brister att registrera skriftliga anmälningar som en allmän hand- ling.83 Dessa förhandsbeslut är inte sökbara i register, vilket är problematiskt vid en eventuell ny orosanmälan. Detta förutsätter att handläggande socialsekreterare för den nya anmälan om oro har kännedom om tidigare beslut att inte inleda utredning eller aktivt söker igenom pärmar eller liknande. Med hänvisning till höga personalomsättning för socialsekreterare som utreder barn som far illa finns således en avsevärd risk att tidigare orosanmälningar avseende ett barn inte uppmärksammas. Alla anmälningar om barn och unga som far illa eller misstänks fara illa omfattas som ovan nämnts av 11 kap. 1 och 1 a §§ SoL. Därmed avses anmälningar med allt från oro över bristande omsorg, missbruk hos föräldrarna, brottslighet eller missbruk hos barnet, att barnet vistas i olämpliga miljöer med mera till att barnet misshandlas. Det finns dock ingen särskild bestämmelse avseende barn som lever med våld. Detta menar nationella samordnaren är en brist. I nya föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer uppmärksammas utredningar av barn som lever med våld särskilt i 6 kap. 1 §.84 När socialnämnden får kännedom om att ett barn kan ha 1) utsatts för våld eller andra övergrepp av en närstående, eller 2) bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot en närstående ska nämnden utan dröjsmål inleda en utredning om barnets behov av stöd och hjälp. Nämnden ska vidare bedöma 81Östberg, F. (2010), Bedömningar och beslut, Från anmälan till insats i den sociala barnavården. 82Inspektionen för vård och omsorg (2014), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013, s. 33 ff. 2012/13:10, s. 57. 84SOSFS 2014:4 som träder i kraft . Se även SOSFS 2009:22 som gäller fram till dess samt (2011), Våld, om socialnämndens ansvar för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Lyssna på barnen och vidta åtgärder risken för att barnet kommer att utsättas för eller bevittna ytter- ligare våld. Av de allmänna råden följer att socialnämnden bör utreda barnets behov av stöd och akut hjälp, inklusive vård eller boende i annat hem än det egna, våldets karaktär och omfattning, våldets påverkan på barnet och dess relation till föräldrarna, barnets egen uppfattning om våldet, vardera förälderns uppfattning om våldets konsekvenser för barnet, och barnets behov av stöd och hjälp . Nämnden bör vidare utreda om någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnad, umgänge, förmynderskap eller målsägandebiträde. Av föreskrifterna framgår således att socialnämnden ska inleda en utredning direkt för barn som lever med våld utan att göra en förhandsbedömning. Flera kommuner, bland annat , har fört in detta i sina riktlinjer för våld i nära relationer. Eftersom föreskrifterna inte träder i kraft förrän är det för tidigt att analysera föreskrifternas effekt på antalet utredningar. Nationella samordnaren, som gärna vill uppmärksamma dessa före- skrifter, konstaterar dock att föreskrifterna är en tolkning av gällande lag som inte har tillämpats som avsetts. Nationella samordnaren föreslår att socialnämnden enligt lag ska vara skyldig att genast inleda en utredning vid kännedom om att ett barn kan ha utsatts för våld eller andra övergrepp av en närstående eller bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot en närstående. En ny bestämmelse ska införas i 11 kap. 1 b § SoL. En ny utredning behöver dock inte inledas om det redan pågår en utredning för aktuellt barn. I dagens samhälle är det många barn som far illa av olika anled- ningar. Anmälningsskyldigheten för yrkesverksamma enligt 14 kap. 1 § SoL är mycket viktig i detta avseende. Enligt nationella sam- ordnaren är det dock särskilt väsentligt att socialnämnden Lyssna på barnen och vidta åtgärder uppmärksammar och inleder utredning vid kännedom eller misstanke att barn blir utsatta för våld eller bevittnar våld i nära relationer. Att som barn bli utsatt för våld eller andra övergrepp av en närstående som barnet ofta är beroende av och litar på, är förödande utifrån flera aspekter. Detsamma gäller barn som bevittnar sådant våld eller övergrepp av eller mot en närstående. Även om till synes inleder utredningar vid flertalet anmälningar om oro att barnet själv blir utsatt för våld, anser nationella samordnaren att detta inte ska vara en valmöjlighet utan en skyldighet. Det får särskild betydelse för barn som bevittnar våld i nära relation som inte får samma uppmärksamhet av socialnämnden. Nationella samordnaren är av uppfattningen att nya föreskrifter och allmänna råd inte är tillräck- liga, utan det finns behov av en tydlig lagstiftning för att alla socialnämnder ska ta sitt ansvar. Föreskrifterna är förebilden för lagförslaget. För barn som lever med våld i nära relationer är en förhands- bedömning inte nödvändig, utan socialnämnden ska inleda en utredning om barnets behov av stöd och hjälp. Om en utredning inleds och oron visar sig vara obefogad eller felaktig kan utred- ningen avslutas snabbt. Beslut att avsluta en utredning är, till skillnad från förhandsbedömningar, sökbara i socialnämndens register och kan därför utgöra underlag vid en eventuell ny anmälan om oro. Ett sådant förfarande kan inte anses vara integritets- kränkande för barnet och dess vårdnadshavare utifrån principen om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals. Se även förslaget i avsnitt 4.3.3 att Inspektionen för vård och omsorg löpande ska utöva tillsyn. 4.3.3Utveckla tillsynen av och hälso- och sjukvårdens arbete med våldsutsatta barn m.m. Förslag: Inspektionen för vård och omsorg uppdras att göra löpande tillsyn av och hälso- och sjukvårdens arbete med barn som har utsatts för våld eller bevittnat våld. Det arbete som nämnda myndigheter bedriver i de s.k. barnahusen ska ingå i tillsynen. Lyssna på barnen och vidta åtgärder har antalet anmälningar till både polis och social- tjänst om barn som misstänks ha utsatts för eller bevittnat våld ökat kraftigt. Som nämnts tidigare finns det flera brister i sam- hällets förmåga att identifiera och att erbjuda insatser för dessa barn. Det handlar om i vilken utsträckning misstankarna anmäls till eller det görs en grundlig utredning av anmälningarna samt i vilken utsträckning barnen erbjuds stöd eller behandling efter avslutad utredning. Mot denna bakgrund föreslår nationella samordnaren att Inspektionen för vård och omsorg () får i uppdrag att löpande utöva tillsyn av och hälso- och sjukvårdens arbete med barn som utsatts för eller bevittnat våld mellan närstående. En utgångspunkt för tillsynen är förutom gällande lagstiftning även de nya föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer.85 Tillsynen ska framförallt riktas in mot följande områden (som delvis hör ihop med de problem som identifierats i avsnitt 4.1.2): Kvaliteten på utredningar och insatser inom av barn som misstänks ha utsatts för våld eller ha bevittnat våld. Förmågan att uppmärksamma våldsutsatta barn och barn som bevittnat våld i olika verksamheter. Hur hälso- och sjukvården hanterar barn där det inte kan uteslutas att de utsatts för våld eller bevittnat våld mellan närstående. Hur samverkan mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård fungerar i dessa fall. och hälso- och sjukvårdens insatser för barn inom ramen för barnahusen och hur verksamheternas sam- verkan med rättsväsendet fungerar i barnahusen. 85 SOSFS 2014:4. Lyssna på barnen och vidta åtgärder 4.3.4Det bör finnas barnlotsar Förslag: Det bör finnas särskilda barnlotsar inom som ansvarar för samordning av insatser och stöd och hjälp till det våldsutsatta barnet. En barnlots bör utses av för våldsutsatta barn som blir föremål för samordnade insatser. Barnlotsen ska bevaka barnets bästa och ge stöd och hjälp. Syftet är att uppfylla barnets behov av kontinuitet. Se närmare om förslaget i avsnitt 3.1 om operativa arbetsgrupper. 4.3.5Socialtjänsten bör kalla till möte när rättsprocessen är avslutad Förslag: När rättsprocessen är avslutad, eller vid annan lämplig tidpunkt, i fråga om våld i nära relationer bör kalla till möte för att informera vårdnadshavarna och erbjuda stöd och hjälp. Till mötet kallas vårdnadshavarna, barnet efter en bedömning utifrån ålder och mognad, förskola/skola om personal gjort orosanmälan samt eventuellt övriga lämpliga personer. Målet med en rättsprocess är att en förövare ska ställas till svars för de övergrepp som har begåtts och att fortsatt brottslighet förhoppningsvis ska upphöra. I nära relationer måste det även finnas en möjlighet att påbörja en läkandeprocess för familjen. Familjer kan exempelvis känna sig svikna av personal på skola eller förskola om dessa gjort en orosanmälan. Själva rättsprocessen kan också ha orsakat frustrationer och frågor som behöver bearbetas även efter det att processen ur rättsväsendets perspektiv är avslutad. Risken att barnen skuldbeläggs eller på andra sätt får en familjesituation med fortsatt utsatthet är påtaglig. Det kan vara viktigt för alla inblandade att få ge sin syn på det som har hänt. Efter det kan man förhoppningsvis börja se framåt igen. För att ge alla en chans till avslut föreslår samordnaren därför att social- tjänsten ska motivera och kalla till ett frivilligt möte med vårdnads- havare, barn beroende på mognad, eventuell personal som har gjort orosanmälan samt övriga lämpliga personer. Lyssna på barnen och vidta åtgärder Rättsprocesser kan vara utdragna och får inte alltid återkoppling angående rättsväsendets beslut. En utvecklad samverkan, så som den föreslås i kapitel tre, borde kunna öka möjligheterna till kommunikation mellan socialtjänst och rätts- väsende. Det är nationella samordnarens förhoppning att ett avslutande möte ska kunna erbjudas . 4.3.6Bättre möjligheter till uppföljning Förslag: ska få möjlighet att följa upp ett barns situation när en utredning har avslutats utan beslut om insats. Uppföljningen enligt 11 kap. 4 c § socialtjänstlagen ska i stället avslutas senast . får enligt 11 kap. 4 a § socialtjänstlagen (SoL) besluta om uppföljning av ett barns situation när en utredning som gäller barnets behov av stöd eller skydd avslutats utan beslut om insats. En sådan uppföljning får ske om barnet, utan att för- hållanden som avses i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga föreligger, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas.86 Vid en uppföljning får nämnden ta de kontakter som behövs och samtala med barnet utan samtycke från vårdnadshavarna. Uppfölj- ningen ska enligt 11 kap. 4 c § avslutas senast från det att utredningen som gäller ett barns behov av stöd och skydd avslutats. Barn som fyllt och vårdnadshavare som berörs ska underrättas om beslutet att inleda respektive avsluta uppföljningen. Ändringarna i SoL med möjlighet till uppföljning trädde i kraft efter förslag av Barnskyddsutredningen.88 Frågan om uppföljningsansvar efter avslutad barna- 86Enligt 11 kap. 4 b § socialtjänstlagen kan socialnämnden också besluta om uppföljning av ett barns situation efter det att en placering i ett familjehem eller hem för vård eller boende har upphört. 87Lag (2012:776), prop. 2012/13:10. Lyssna på barnen och vidta åtgärder vårdsutredning har varit föremål för flera tidigare utredningar.89 Grunden är att socialnämnden har ett särskilt ansvar att följa barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt och att inte släppa kontakten med dessa när förutsättningar för tvångsvård inte finns och samtycke till föreslagna insatser saknas. har en skyldighet att följa utvecklingen och återkomma med erbjudanden om stöd och hjälp.90 förväntades uppfölj- ningen ske på frivillig basis och det var inte möjligt att inhämta uppgifter om barnets situation utan vårdnadshavarnas samtycke. Vårdnadshavarnas rätt till självbestämmande och integritet måste respekteras så långt som möjligt, men när det kvarstår en stor oro för barnets situation efter avslutad utredning är det enligt förarbetena viktigt att kunna informera sig om utvecklingen under ytterligare . Rättssäkerhetsperspektivet får i denna del stå tillbaka för barnrättsperspektivet. ska kunna kontakta exempelvis förskola och skola och uppföljande samtal med barn ska vara möjligt oberoende av samtycke från vårdnadshavare. Förutom att följa barnets förhållanden innebär uppföljningen en möjlighet för att fortsätta motivera vårdnadshavare och barn till vård och stöd. Ett beslut om uppföljning får inte ske per automatik, utan möjligheten ska tillämpas restriktivt. En utredning måste vara avslutad och det ska stå klart att det finns behov av uppföljning.91 förslog en uppföljningstid ,92 vilket regeringen instämde i. Ett flertal remissinstanser, bland andra , och , ansåg att uppföljningstiden borde utsträckas till fyra eller . För att frångå den av utredningen föreslagna tiden krävdes enligt regeringens bedömning att den föreslagna bestämmelsen först följdes upp.93 Någon uppföljning av 11 kap. 4 c § SoL har ännu inte gjorts. 89SOU 1998:31, SOU 2000:77, SOU 2001:72. 1984/85:171, s. 17 f. 2012/13:10, s. 64 f. 92SOU 2009:68, s. 335 f. 2012/13:10, s. 63 och s. 65. Lyssna på barnen och vidta åtgärder har möjligheten till uppföljning funnits . Nationella samordnarens uppfattning är att möjligheten till uppföljning inte tillämpas i den omfattning som var tänkt. En bidragande orsak kan vara att lagändringen inte är känd för socialtjänsterna ute i kommunerna. om barn och unga i har till exempel inte uppdaterats efter lagändringen.94 Allmänna råden om handläggning av ärenden som gäller barn och unga uppdaterades först i juni 2014.95 En annan förklaring kan vara att är allt för arbetsbelastad med pågående utredningar där de allvarligaste fallen prioriteras på bekostnad av bland annat uppföljningar. En förutsättning för att kunna följa upp ett barn efter avslutad utredning är att barnet bedöms vara i särskilt behov av stöd eller skydd. Tillämpningsområdet är således begränsat till barn där det finns stor oro. finns inte så många handlingsalternativ för när det finns oro för ett barn. Om inte tvångsvård är aktuellt, vilket enligt nationella samordnaren borde övervägas i högre utsträckning, har vårdnadshavarnas rätt att bestämma över insatser för barnet företräde. För dessa barn måste rätten till stöd och skydd sättas framför vårdnadshavarnas rätt till integritet. En uppföljning är allt utifrån principen om barnets bästa. Enligt nationella samordnaren ska uppföljningstiden ändras från . efter avslutad barnutredning är allt för att kunna följa utvecklingen för barnet. En eventuell polisutredning kan fortfarande vara pågående och för barnet har inte tillvaron hunnit stabiliserats. Uppföljningstiden kan även sammanfalla med längre sommarledighet. Om det finns en berättigad misstanke om att barnet kan fara illa är det inte rimligt att tro att situationen har förändrats nämnvärt när vårdnadshavarna har tackat nej till hjälp från . Det kan även antas att vårdnadshavare fortfarande kan vara avogt inställda till och inte är öppna för en 94Socialstyrelsen (2006), Barn och unga i . håller på att uppdateras och ska publiceras på nytt . 95SOSFS 2014:6 som ersätter SOSFS 2003:16 och SOSFS 2006:12. Lyssna på barnen och vidta åtgärder dialog utifrån vad som är bäst för barnet. Personal inom skola och förskola har också en begränsad möjlighet att göra tillräckliga observationer av ett barn för att lämna relevant information till . En möjlighet till uppföljning omfattar en termin i skolan och förskolan. Det skulle innebära en förbättrad möjlighet för att mer långsiktigt kunna följa upp ett barn genom flera olika kontakter med barnet, vårdnadshavarna och skola eller förskola. Föreslagen ändring innebär inte att socialnämnden kan vänta med uppföljning , utan uppföljning ska ske löpande under tid. På så sätt tar samhället ett mer aktivt ansvar för barn där det redan konstaterats en stor oro för barnets situation och nya utredningar behöver inte öppnas upp. ges en möjlighet att göra ett bättre arbete. Utifrån ett barnperspektiv kan bättre tillvara barnets rätt att komma till tals och behov av skydd. Enligt har barnet ett eget värde med egna rättigheter. Där barnets och föräldrars intressen går isär är det barnets intressen som ska ha företräde. Att inte kunna följa upp ett barn kan av barnet ses som ett svek från samhället. I de fall det kvarstår en stor oro för barnets situation måste vårdnadshavarnas rätt till självbestämmande och integritet kunna stå tillbaka i högre omfattning. Den starka föräldrarätten får enligt nationella samordnaren inte gå ut över barnets bästa. En uppföljning efter avslutad utredning där det saknas samtycke till fortsatta insatser måste enligt förarbetena genomföras på ett genomtänkt och respektfullt sätt med hänsyn till både vårdnads- havare och barn. Ett beslut om uppföljning förutsätter även tydlig reglering och ska inte ske rutinmässigt.96 Nationella samordnaren anser att en förlängd uppföljningstid uppfyller ovanstående krav. Vid våld i nära relationer är det vanligt förekommande med tvist mellan föräldrarna om barns vårdnad, umgänge och boende. I dessa tvister saknar barnet rätt till eget juridiskt biträde. Barnets bästa ska dock vara avgörande för alla beslut och vid bedömningen ska 2012/13:10, s. 65. Lyssna på barnen och vidta åtgärder det fästas särskilt avseende vid risken för att barnet eller någon annan i familjen utsätts för övergrepp. Hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av ålder och mognad.97 Ett av de främsta problemen vid våld i nära relationer, som också har påtalats för nationella samordnaren vid flertal tillfällen, är barn som måste umgås med en förälder som utövat våld mot den andra föräldern. Det blir särskilt problematiskt eftersom brottsprocessen inte sällan läggs ned p.g.a. bristande bevisning. Rätten kan i en vårdnadstvist inhämta utredning av social- nämnden. Inom ramen för utredningen ska socialnämnden bedöma risken för om barn far illa, men nationella samordnarens uppfatt- ning är att detta sker bristfälligt på många håll. håller på att utforma en vägledning med betoning på utredningsmetodik till stöd för vid riskbedöm- ningen.98 Om det inte är olämpligt ska barnets inställning försöka klarläggas i utredningen. ska lämna förslag till beslut.99 Nationella samordnaren har vid möten med familjerätts- sekreterare fått information om att domstolar kan frångå social- nämndens förslag till beslut utan att närmare motivera varför i domen. Detta upplevs som ett problem. har även uppmärksammats att det enligt lag inte sker en automatisk prövning i rätten av vårdnadsfrågan om en vårdnadshavare dödar den andra. I dessa fall finns ofta en bakom- liggande vårdnadstvist.