sou · H2B316 · 2014-03-28 00:00:00 — Kontroll av arbetsgivare styrs, som tidigare nämnts, dels av Förord- ning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, dels av Förordning (2006:1481) om stöd för nystartsjobb . Syftet med kontrollen9 är, enligt Arbetsförmedlingens hand- läggarstöd, att säkerställa de krav som ställs på de arbetsgivare som söker stöd, eller på anordnare av arbetsmarknadspolitiska program och insatser är uppfyllda, undvika felaktiga utbetalningar och för- hindra att personer med näringsförbud erhåller stöd eller anlitas som anordnare. Kontrollen ska även syfta till att förhindra bidrags- brott. Arbetsgivarkontrollen kan således sägas vara ett centralt kontrollmoment inför ett beslut om lönestöd. Kontrollen sker genom it-applikationen Arbetsgivarkontrollen och kan ge tre resultat: Godkänd, Kontroll eller Avslag. Arbetsgivarkontrollen ska enligt Arbetsförmedlingens interna instruktion10 skrivas ut och sparas . Arbetsgivarkontrollen ger alltid utfallet Avslag i det fall att arbetsgivaren inte är registrerad som arbetsgivare hos , det finns ett skuldsaldo hos Kronofogden, det pågår en utmätning, någon av befattningshavarna i företaget har näringsförbud eller företaget är ett så kallat enkelt bolag; det vill säga inte är en juri- disk person och därmed inte heller skattskyldig för avdragen skatt, arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt. När handläggaren har fått ut ett resultat från kontrollen, som visar på Kontroll ska en bedömning göras huruvida stöd ska beviljas eller inte. Bedömningen sker genom en samlad analys av de fakta som framkommit i kontrollen. Det handlar exempelvis om att bedöma storleken på betalningsanmärkningarna i förhållande till företagsstorleken, vilka orsakerna är till skulderna, om det före- kommer skuldsanering men trots detta kan vara lämpligt att bevilja stöd, etc. I handläggarstödet för nystartsjobb regleras det även att, i de fall arbetsgivaren är en fysisk person, så ska det klarläggas om arbets- givaren bedriver näringsverksamhet. beskriver tre vill- kor som ska vara uppfyllda för att det ska vara näringsverksamhet och dessa ska enligt handläggarstödet bedömas tillsammans. Vill- koren är självständighet, vinstsyfte och varaktighet. 9Arbetsförmedlingens handläggarstöd – Arbetsgivarkontroll AFHS 33/2012. 10AFII 2/2013 Intern instruktion för användning av applikationen Arbetsgivarkontroll. Arbetsgivarstöd – Kontrollstruktur och risker stödet hänvisar till att en sökning på kan ge information om bolaget. Arbetsgivarkontrollen visar om någon fysisk person som är företrädare för bolaget har näringsförbud. Applikationen visar dock inte på vem denna person är. Arbetsgivaren/anordnaren ska då meddelas att avslag kommer att ske på grund av detta. Enligt handläggarstödet kan arbetsgivaren återkomma om nödvändiga åtgärder vidtagits för att få godkänt enligt applikationen. Ideella föreningars styrelser kontrolleras dock i särskild ord- ning, det vill säga manuellt. För att få namn och personnummer på de personer som ska kontrolleras ska arbetsförmedlaren, enligt handläggarstödet, begära att den ideella föreningen skickar in ett justerat protokoll från årsmötet där styrelsen utsetts. När under- laget inkommit ska kontaktas för att inhämta upp- gifter om eventuellt näringsförbud. 7.5Kontrollstruktur – Löpande uppföljning och efterhandskontroller av de aktuella stöden sker en avstämning mellan Arbetsförmedlingen och av genomförda utbetalningar av arbetsgivarstöd (se kapitel 6). Genom detta förfarande kontrolleras löpande följande aspekter: Skatteform (har arbetsgivaren ) 11 Internettjänst där information kan sökas avseende exempelvis bolags omsättning, års- resultat, bransch, styrelse, m.m. Arbetsgivarstöd – Kontrollstruktur och risker Arbetsförmedlingens ekonomiavdelning gör även vissa stickprovs- kontroller som stödet utgår, se vidare kapitel 6 om Arbetsförmedlingens kontrollutredningsverksamhet. Huvudkontoret har enligt generaldirektörens arbetsordning ett nationellt sammanhållande ansvar för ledning, styrning och upp- följning av myndighetens verksamhet. Enligt arbetsordningen har respektive sakavdelning ansvar för att säkerställa en korrekt och enhetlig tillämpning av regelverket inom sitt sakområde. Cheferna på huvudkontoret har även ansvar för att samordna hanteringen av risker och kontrollåtgärder enligt förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll inom den egna verksamheten. Utredningen har dock inte kunnat få en tydlig bild av hur dessa skrivningar opera- tionaliseras och vem som ytterst ansvarar för att samordna arbetet med att vidta åtgärder, i de fall övergripande brister framkommer. Inte heller har utredningen kunnat ta del av några rutiner eller ansvarsbeskrivningar för när, hur och på vilket sätt kontroller och uppföljningar av verksamheten ska ske. Sakavdelningarna på huvudkontoret genomför inte kontroller eller kvalitetsuppföljningar med någon årlig regelbundenhet. Intern- revisionen har även påtalat detta faktum i två internrevisions- rapporter. I en rapport år 201112 anmärkte internrevisionen på det faktum att det saknades både rutiner och gemensamma metoder för att genomföra strukturerade kontroller, exempelvis avseende urval till stickprovskontroller. I rapporten påpekade internrevisionen att det är upp till marknadsområdet själv att göra urvalen, vilket riske- rar att påverka resultatet av kontrollerna. I rapporten inom arbetsmarknadspolitiska program13 från skrev internrevisionen att Arbetsför- medlingens nuvarande kontroller inte fullt ut säkerställer att myndig- hetens handläggning av program och insatser följer gällande regel- verk. Arbetsförmedlingens sakavdelning Rehabilitering till arbete har genomfört vissa stickprovskontroller avseende lönebidrag. Den senaste nationella kontrollen av lönebidrag initierades . Kontrollen initierades av direktören för avdelningen rehabilitering 12IR-rapport, Dnr 2011/180097, . 13IR-rapport, Dnr 2012/293712, . Arbetsgivarstöd – Kontrollstruktur och risker till arbete i samarbete med produktionsdirektören. Marknadsområ- dena fick då i uppdrag att dels vidta ett antal åtgärder för att för- bättra handläggningen och dokumentationen av lönebidragen, dels att genomföra stickprovskontroller av lönebidrag. Kon- trollen skulle genomföras vid fyra tillfällen och av samtliga hand- läggares lönebidragsärenden. Enligt uppdraget skulle särskild upp- märksamhet ägnas arbetsgivare med ett stort antal beslut och/eller med höga bidragsnivåer. Även beslut om lönebidrag avseende arbetsgivare med lönenivåer under kollektivavtal skulle ingå i kon- trollen. Utöver detta utgick riktlinjer om att: Urvalsbedömningen skulle innefatta hela mängden aktuella ärenden, i syfte att få en helhetsbild av arbetsgivaren. Särskild fokus skulle läggas på icke offentliga arbetsgivare. Granskningen skulle genomföras på marknadsområdesnivå eller delegeras till chefer eller verksamhetssamordnare på Arbetsför- medlingskontoren. Själva genomförandet av stickprovskontrollen, och där valda fråge- ställningar, var i huvudsak dock helt utformad för att följa upp huruvida handläggarna följt aktuella handläggarstöd. Trots rikt- linjerna om fokus på arbetsgivare i urvalet, så hade stickprovs- kontrollerna inte som fokus att kontrollera/följa upp risker för fel- aktiga utbetalningar orsakade av medvetna fel från arbetsgivare och inte heller att identifiera felaktigheter beroende på överutnyttjande. I kontrollen ställdes dock några frågor, vars resultat är av intresse för utredningens uppdrag. Detta avser frågorna om det fanns doku- mentation i ärendet huruvida: En arbetsgivarkontroll var gjord som beslut fattats? Det skett ett besök hos arbetsgivaren? En kopia på anställningsavtalet lämnats till Arbetsförmedlingen? Samråd skett med facklig organisation? För genomförandet av kontrollen gick det inledningsvis inte ut någon mall hur kontrollen skulle ske och inte heller för hur resul- taten skulle dokumenteras. Vid resultatet av första kvartalets kon- troller visade det sig att marknadsområdena genomfört kontrollerna med stor variation. För att ge stöd för genomförandet skickades det inför andra kontrollomgången ut en nationell mall, med syfte Arbetsgivarstöd – Kontrollstruktur och risker att skapa enhetlighet och underlätta sammanställningen på nationell nivå. Under kontrollomgång nummer två granskades totalt 767 beslut om lönebidrag. Resultatet från kontrollen visade på påtagliga brister i regelefterlevnaden och att: Tvåhandsbeslut hade enligt dokumentationen skett i av ärendena. Arbetsgivarkontroll hade enligt dokumentationen skett i 56 pro- cent av besluten. Arbetsplatsbesök hade enligt dokumentation skett i av besluten. Anställningsavtal hade enligt dokumentationen inkommit i 20 pro- cent av besluten. Samråd med fackliga hade enligt dokumentationen skett i 50 pro- cent. Avseende de moment där brister påvisats menar dock att aktiviteten ändå kan vara genomförd, men att detta dokumenterats i sökandeblanketten och inte i arbetsgivarärendet14. Det finns dock inga underlag som konstaterar att detta var fallet. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen, , har ett antal åtgärder vidtagits med anledning av de brister som identi- fierades. Bland annat ökade antalet genomförda utbildningar i löne- bidrag . ökade antalet utbild- ningsdeltagare från 795 till 1529. Ett systemstöd infördes också , vilket innebar tekniskt stöd för tvåhandsbesluten. De kontroller, avseende olika arbetsgivarstöd, som marknadsområ- dena/lokala nivån ansvarar för, är den kvalitativa uppföljningen av handläggningen Detta sker i olika omfattning i olika marknads- områden och syftar i första hand till att följa upp och bedöma hand- läggarens arbete och behov av kompetensutveckling. Dessa uppfölj- ningskontroller är inte att anse som någon kontroll av risker för felaktiga utbetalningar, oegentligheter eller överutnyttjande. 14 Svar från Arbetsförmedlingen, . Arbetsgivarstöd – Kontrollstruktur och risker Inom vissa marknadsområden görs kontroller och uppföljningar i syfte att motverka felaktiga utbetalningar, oegentligheter eller överutnyttjande. Detta sker dock inte som en del av ett nationellt uppdrag, utan som enskilda initiativ. I den webbenkät utredningen genomfört, med frågor till samtliga chefer för marknadsområden respektive kontor (se kapitel 3), uppger två tredjedelar av de svarande marknadscheferna att de tagit ytterligare initiativ, utöver vad som initierats av huvudkontoret, för att mot- verka felaktiga utbetalningar. Exempelvis angav en marknadschef att man utsett en person på varje förmedlingskontor som är specia- list med särskilt ansvar på området. En chef hänvisade till att man deltar i regionala underrättelsecentret (RUC). Hälften av mark- nadscheferna svarade också att de på eget initiativ gjort stickprovskontroller av arbetsgivarstöd. Som motiv till att inte ha genomfört någon kontroll angavs bland annat tidsbrist och att sådana kontroller inte varit ett uttalat uppdrag(se vidare kapitel 3). 7.6Resultat från tidigare uppföljningar och kontroller fram har Arbetsförmedlingen gjort vissa kon- troller av sin handläggning av lönebidragsärenden (där ovanstående avsnitt 7.5.1 beskriver den senaste kontrollen). Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen har man även under perio- den gjort stickprov avseende nystartsjobb. och Statskontoret har genomfört granskningar av Arbetsförmedlingens handläggning av lönebidrag. Statskontoret har granskat handläggningen av trygghetsanställningsbeslut och beslut om stöd för nystartsjobb. Utredningen beskriver resultatet av Statskontorets och granskningar i kapitel 2. Utredningens bedömning är dock att det finns ett förhållandevis fåtal utredningar inom området felaktiga utbetalningar och att det är en brist att det, , enbart är internrevisionen samt Statskontoret som granskat handläggningen av exempelvis trygghetsanställningar utifrån perspektivet felaktiga utbetalningar. Detta trots att beslut om trygghetsanställningar antalsmässigt ligger nära antalet beslut om lönebidrag. Inte heller har utredningen kunnat ta del av några granskningar avseende de arbetsgivarstöd som är mindre vanligt förekommande. Arbetsgivarstöd – Kontrollstruktur och risker 7.6.1Internrevisionens granskning av regelefterlevnaden inom arbetsmarknadspolitiska program och insatser genomförde Arbetsförmedlingens internrevision en gransk- ning av regelefterlevnaden inom arbetsmarknadspolitiska program och insatser. Internrevisionen hade innan, i sin årliga riskanalys, identifierat risken för en inte enhetlig handläggningsprocess. Hand- läggningen av stödet trygghetsanställning ingick som en del i gransk- ningen. Granskningen visade på avvikelser från fastställda hand- läggningsmoment. De mest frekventa avvikelserna var att det sak- nades uppgifter om huruvida arbetsgivare fått information om an- ställningsstödets syfte och förutsättningar, samt att det saknades underlag som visade på om arbetsgivarkontrollen blivit gjord eller inte, att samråd med arbetstagarorganisationen inte blivit utförd samt att kopia på anställningsavtal saknades. Däremot så framkom det inte vid granskningen några brister avseende utredningen om arbetstagarens funktionsnedsättning. 7.6.2Stickprovsundersökning – Återrapportering enligt regleringsbrev 2012 I regleringsbrevet hade Arbetsförmedlingen uppdraget att redovisa en bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar avseende lönebidrag, inklusive uppskattade mörktal. För att be- döma omfattningen av felaktiga utbetalningar gjorde Arbetsför- medlingen dels en stickprovsundersökning, dels en omfattnings- studie.15 Syftet med stickprovsundersökningen var att identifiera faktiska felaktiga utbetalningar samt områden med risk för felaktiga utbe- talningar. Stickprovsundersökningen genomfördes på ett urval av 375 ärenden, och i två delar. Den ena delen gällde kontroll av be- slutsunderlag i akten, där man kontrollerade dokumentation i sam- band med beslut. Den andra delen gällde kontroll av arbetsgivar- underlag i samband med rekvirering av stöd. I stickprovskontrollen ingick således inte frågeställningar som fångade sådana fel som orsakats av oegentligheter eller överutnyttjande. Arbetsförmedlingen skriver i sin återrapportering att genom- förda stickprov avseende beslutsunderlagen inte visade på några 15 Arbetsförmedlingens återrapportering; Dnr: AF-2011/414101, Personer med funktions- nedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga. Arbetsgivarstöd – Kontrollstruktur och risker konstaterade felaktiga utbetalningar. Däremot visade resultatet på flera riskområden för felaktiga utbetalningar, bland annat beroende på att arbetsgivarkontroller och arbetsplatsbesök inte genomförts i tillräcklig omfattning. Vidare skrev Arbetsförmedlingen att den genomförda kontrollen av arbetsgivares underlag visade att andelen rekvisitioner, där arbetsgivaren rekvirerat fel, uppskattas till (+/- ), det vill säga mellan 25–. Arbetsförmedlingen påtalade i sin återrapportering att det dock finns en risk för felaktiga utbetalningar som orsakas av att arbets- givare inte skickar in efterfrågade underlag. Omfattningsstudien resulterade i en bedömning att de felaktiga utbetalningarna kunde uppskattas till mellan 2–av utbetalningarna av lönebidrag, det vill säga mellan 124–, av totalt . Bedömningen avsåg såväl för mycket som för lite utbetalt i lönebidrag. Fördelningen av de bedömda felaktiga utbetalningarna uppskattades till avsiktliga fel från allmänheten, oavsiktliga fel från allmänheten och oavsiktliga fel från myndigheten. 7.7Risker för felaktiga utbetalningar, oegentligheter samt överutnyttjande – Arbetsgivarstöd Arbetsgivarstöd kan missbrukas på flera olika sätt. Det kan handla om oegentligheter genom brottsliga handlingar, men även genom andra beteenden såsom underlåtenhet att anmäla förändringar i syfte att tillskansa sig själv eller någon annan felaktig eller för hög ersättning. Även där konkreta felaktiga utbetalningar av stöd inte kan konstateras så kan det förekomma att ersättningssystemet över- utnyttjas, eller nyttjas på sätt som inte är avsett. Konsekvenserna av detta är i många fall desamma som vid en konkret felaktig ut- betalning – det vill säga att systemets legitimitet och trovärdighet urholkas, som den enskilde individen i slutändan drabbas. Mot denna bakgrund har utredningen analyserat riskerna för fel- aktiga utbetalningar, oegentligheter och överutnyttjande av arbets- givarstöd. Som nämnt under rubriken avgränsningar, utgår utred- ningen i sina analyser från stöden lönebidrag, trygghetsanställning samt nystartjobb. Den riskbild, som utredningen menar finns avse- ende felaktiga utbetalningar, oegentligheter eller överutnyttjande är komplex, där det emellanåt är svårt att avgöra vad som är grund- Arbetsgivarstöd – Kontrollstruktur och risker orsaken till risken – systemkonstruktionen eller handhavandet? För att sortera i de identifierade riskområdena har utredningen valt att nedan dela in dessa i tre kategorier: 1.Risker som beror på systematiska felaktigheter, oegentligheter eller överutnyttjande och som uppstår genom ett medvetet oegent- ligt handlande från arbetsgivare. 2.Risker som beror på systemets utformning. 3.Risker som beror på bristande kontrollstruktur. 7.7.1Risker som beror på systematiska felaktigheter, oegentligheter eller överutnyttjande genom ett medvetet oegentligt handlande från arbetsgivare Risker för systematiska felaktigheter, oegentligheter eller överut- nyttjande handlar om risker som uppstår på grund av ett medvetet utnyttjande av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det rör sig om allt ifrån att arbetsgivare systematiskt använder sig av olika stöd- former, i stället för att anställa arbetskraft utan lönestöd till att man medvetet uppger oriktiga uppgifter för att få ett så högt stöd- belopp som möjligt. Ändrade förhållanden anmäls inte till Arbetsförmedlingen Det kan generellt sägas att det alltid finns problematik med att ett beslut visserligen fattas på riktiga grunder, men att förutsättning- arna ändras under tid med stöd. Anmäls då inte förändrade förhåll- anden till Arbetsförmedlingen sker felaktiga utbetalningar. Exempel- vis kan det handla om att arbetsuppgifterna eller omfattning på an- ställningen förändras, eller att arbetsgivaren slutar redovisa arbets- givaravgifter. Problematiken med att beslutet är korrekt, men att förutsättningarna ändras under tid med stöd är något som själva påtalar i en återrapportering till regeringen från 201216. I rapporten lyfter myndigheten fram följande risker för fel- aktiga utbetalningar: 16 Arbetsförmedlingens återrapportering; Dnr: AF-2011/414101, Personer med funktions- nedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga. Arbetsgivarstöd – Kontrollstruktur och risker Risk för att arbetsgivare reducerar en lönebidrags- eller trygg- hetsanställning (från heltid till halvtid exempelvis) utan att meddela Arbetsförmedlingen – som lönebidraget fort- sätter att rekvireras utifrån grundbeslutet om heltid. Risk för att arbetsgivare medvetet uppger felaktigt antal från- varodagar på rekvisitioner. Risk för att arbetsgivare har oärligt uppsåt från början. Till exem- pel att syftet aldrig varit att tillhandahålla ett arbete och att löne- bidrag därför utbetalats utan att något arbete utförts. Risk för att arbetsgivare inte skickar in efterfrågade underlag, exempelvis anställningsbevis. (Risk för att beslut är fattade på otillräckliga beslutsunderlag och att felaktiga utbetalningar sker på grund av detta.) Företag drivs enbart med hjälp av olika arbetsgivarstöd Utredningen har tagit del av orsakerna till de polisanmälningar som Arbetsförmedlingen gjort (se kap 6). Några av de ären- den som gått till polisanmälan visar på att det finns aktörer vilka driver verksamhet som i princip bara finansieras genom olika löne- stöd. Arbetsförmedlingen har även polisanmält ärenden där ideella föreningar startats upp, beviljats arbetsgivarstöd och därefter för- svunnit. Den avstämning gjort av uppgifter från Arbetsför- medlingen, avseende utbetalningar av arbetsgivarstöd och ersätt- ningar till kompletterande aktörer, visar på samma riskbild. Exem- pelvis framkom det att en relativt hög andel av mikroföretagen redovisade högre eller lika stora personalkostnader som den totala omsättningen, se vidare kapitel 10. Det finns även flertalet exempel på att personer missbrukar systemet genom att företag eller ideella föreningar enbart drivs av anställda med arbetsgivarstöd. Före- taget/föreningen går i konkurs. därefter åter- kommer personen med en ny verksamhet – där upplägget är det- samma, vartefter ytterligare en verksamhet drivs med arbetsgivar- stöd. Arbetsgivarstöd – Kontrollstruktur och risker 7.7.2Risker som beror på systemets utformning och styrningen Utredningen har identifierat riskområden som beror på själva syste- mets utformning. Åtgärdsarsenalen avseende de arbetsmarknads- politiska stöden är både omfattande och har ett komplext regel- verk. De förordningar som styr den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten utgår i allmänhet från ett individperspektiv, där indivi- dernas förutsättningar och behov ska bedömas – men där det i mindre utsträckning är reglerat avseende krav på den arbetsgivare som ska motta stödet. Fram för allt saknar Arbetsförmedlingen i stor utsträckning påtryckningsmedel eller sanktionsmöjligheter av- seende arbetsgivare som missbrukar systemet. Ett exempel här är regleringen avseende lönebidrag och trygghetsanställning. Utred- ningens bedömning är här att det inte finns några bestämmelser om vad konsekvenserna blir om arbetsgivaren inte längre uppfyller ställda krav och det framstår som oklart om en omprövning ska ske i en sådan situation och i så fall vad som ska omprövas – beslutet om stöd till arbetsgivaren eller anvisningen av den enskilde? Fokus på den enskilde individen, i kombination med brister i regleringen avseende krav på arbetsgivaren, ger en risk för att fel arbetsgivare får stöd och att det därmed sker en felaktig utbetalning. Utredningens bedömning är att ett av riskområdena avseende stöd som utgår till arbetsgivare, är stödet för nystartsjobb och dess kon- struktion. Det finns inte något tak för vilken lönesumma som kan ligga till grund för subventionen. Utredningen menar att det finns en risk med denna utformning, då den kan locka arbetsgivare till att för- söka tillskansa sig så skattekrediteringar genom att uppge höga löne- belopp. Visserligen ska handläggaren, enligt Förordning (2006:1481) om stöd för nystartsjobb, inhämta underlag som visar att lön lämnas enligt kollektivavtal eller är likvärdig med lön enligt kollektivavtal. Huruvida denna bedömning verkligen sker i handläggningen finns det inte uppgifter om. har exempelvis 996 antal transaktioner avseende utbetalningar för lön där den anställde haft i månadslön. Även om andelen som anger extremt höga löner i sina rekvisitioner är relativt Arbetsgivarstöd – Kontrollstruktur och risker låg så är det också en fråga om rättssäkerhet och allmänhetens för- troende för den offentliga administrationen. Nystartjobb benämns dessutom ofta som rättighetsstyrt i poli- tiska styrdokument.17 Arbetsförmedlare uppger även i intervjuer att man upplever sig ha svaga kontrollmöjligheter vad gäller nystartjobb och att deras enda möjligheten att neka till ett nystartsjobb är om aktuellt företag har skatteskulder eller annan ekonomisk problematik. Arbetsförmedlingens styrning mot volymmål har myndighetens regleringsbrev generellt varit omfattande, med detaljerade anvisningar för hur olika anslag ska användas samt ett stort antal återrapporteringskrav. Arbetsförmed- lingen har sedan omvandlat skrivningarna i regleringsbreven till volymmål i ett styrkort och olika omsättnings- och andelsmått. I de intervjuer som utredningen gjort med arbetsförmedlare har framkommit att i praktiken kan de kvantitativa målen väga tyngre än kvalitén i ärendeberedningen. Det finns således en risk att 3 § i myndighetsförordningen att hushålla med statens medel kommer i andra hand.