sou · H2B39 · 2014-02-21 00:00:00 — Den statliga tillsyn, kontroll och uppföljning som görs av anordnarnas verksamhet och ekonomi är tämligen begränsad med hänsyn till den stora omfattning och betydelse som verksamheten har för brukarna och för statens utgifter. Den uppföljning och kontroll som sker gäller i första hand om assistans har utförts och i väldigt liten utsträckning vilket innehåll som finns i insatsen, dvs. vad man får för pengarna. För att bedriva enskild assistansverksam- het krävs dock ett tillstånd från , och kraven i samband med tillståndsprövningen har ökat . Dagens ersättningssystem kan betraktas som relativt förmånligt ur ett anordnarperspektiv: ersättningen betalas ut i förskott, det förekommer inte någon omfattande kontroll av vare sig använd- ningen av pengarna eller kvaliteten i insatsen och det finns vissa möjligheter för anordnare att välja bort brukare med stora behov av kostsamma insatser. Det är få risker förenade med att driva den här typen av verksamhet: den är okänslig för konjunkturer, inga stora investeringar krävs, brukarens behov är ofta stadigvarande och den statliga ersättningen utgör därför en tämligen säker inkomstkälla . Det finns mycket små möj- ligheter att kontrollera att anordnare eller brukare inte ser till att använda alla timmar, även om brukaren i alla situationer inte har behov av dem. Den största risken för anordnare är sannolikt om brukaren fattar beslutet att byta anordnare Det finns också exempel på avtal mellan brukare och anordnare med mycket långa uppsägningstider. För brukare som är egna arbetsgivare eller har förhöjt timbelopp gäller dock en relativt långtgående redovisningsskyldighet och en återbetalningsskyldighet för medel som inte använts för personlig assistans. Utredningen ser positivt på att planerar att införa efterskottsbetalning . De viktigaste skälen är minskad risk för återkrav vid slutavräkning och ökad trygghet för brukare som byter anordnare. Utredningen föreslår i avsnitt 8.5 vissa förändringar för att stärka brukarens ställning i förhållande till anordnaren och för att öka kraven på innehållet i assistansen. Utredningen förordar också ett ökat samarbete mellan myndigheter i syfte att stärka uppfölj- ning och tillsyn m.m. 8.3Överväganden kring olika modeller för assistansersättningen Nuvarande ersättningsmodell utgörs av en schablonersättning med möjlighet till förhöjt timbelopp Timschablonen är lika för alla brukare och anordnare och ska motsvara den genom- snittliga kostnaden för löner och andra kostnader för assistansen. Att modellen redan från början baserades på timmar kan sannolikt förklaras med insatsens karaktär av flexibelt stöd till brukarna och till att assistenterna då primärt var timanställda. Tillämpningen innebär att ersättningen betalas ut i förskott till brukaren eller den anordnare som brukaren har valt. De brukare som har särskilda behov kan få förhöjt timbelopp upp till 12 pro- cent av schablonbeloppet. Brukare med förhöjt timbelopp, liksom brukare som är egna arbetsgivare för sina personliga assistenter, redovisar i efterhand sina kostnader till , som ska godkänna dessa. Dessa brukare blir återbetalningsskyldiga för den del av ersättningen som inte motsvaras av godkända kostnader. Totalt av brukarna redovisar kostnader på detta sätt; övriga får schablonersättningen med redovisnings- skyldighet avseende assistanstid men inte kostnader. I det följande redovisar utredningen sina överväganden kring nuvarande ersättningsmodell med en timschablon jämfört med andra, alternativa modeller. 8.3.2För- och nackdelar med olika ersättningsmodeller I direktiven till utredningen anges ett antal kriterier som utgångs- punkt för förslaget om en ny konstruktion av ersättningen. Bl.a. anges att ersättningen ska -Anpassas till faktiska kostnader. -Ge ett effektivt resursutnyttjande och minska möjligheterna till överutnyttjande. -Möjliggöra goda arbetsvillkor för assistenterna. -Ge likvärdiga förutsättningar för privata och offentliga aktörer och ta hänsyn till att assistansen anordnas av olika sorters anordnare och under olika former. -Möjliggöra en enkel och effektiv administration. -Möjliggöra uppföljning och kontroll av ersättningens nivå. I kapitel 4 har utredningen redovisat en sammanfattning av de för- slag till förändringar av nuvarande ersättningsmodell som framförts sedan denna infördes . Utredningen har med dessa som utgångspunkt, och med hänsyn tagen också till de synpunkter och förslag som framförts tidigare i remissyttranden m.m. och till utredningen från olika aktörer, övervägt följande principiellt olika, alternativa modeller för assistansersättningen. -En renodlad kostnadsredovisningsmodell. -En kombinerad modell med löneredovisning och nya fördel- ningsgrunder för övriga kostnader. -En modell med timschablon kombinerad med kostnadsredovis- ning för vissa övriga kostnader. -En modell med timschablon för olika komponenter (differentierad timschablon). -En upphandlingsmodell. I det följande redovisas vilka för- och nackdelar som utredningen kan se med dessa olika modeller utifrån olika perspektiv. En bedömning görs mot de i direktiven angivna kriterierna. Även för- delningseffekterna, dvs. hur en alternativ ersättningsmodell skulle påverka ersättningens fördelning mellan brukare, kommenteras. När assistansreformen infördes valde man att utforma ersättningen så att den skulle täcka brukarens kostnader för assistansen, dvs. kostnader för löner och administration m.m. Staten fastställde vad ersättningen maximalt fick uppgå till och vad ersättningen fick användas till. Kostnaderna för varje brukare skulle redovisas och godkännas av Försäkringskassan.4 Kostnader som inte ansågs uppfylla vissa krav ersattes inte. De viktigaste skälen till att man 1997 övergick från en kostnads- redovisningsmodell till en schablonmodell var att beräkning, redo- visning och kontroll av kostnaderna hade förorsakat stora admi- nistrativa svårigheter för både anordnare och Försäkringskassan.5 Modellen ansågs också ha blivit kostnadsdrivande. En fördel med en kostnadsredovisningsmodell är att den kan ge finansiären bättre kontroll på hur ersättningen används och att ersättningen inte överstiger de faktiska kostnaderna för assistansen. Detta förutsätter dock att uppgifter om bl.a. assistenternas löner och arbetstider samt uppgifter om andra kostnader av olika slag rapporteras in till myndigheten och kan verifieras på ett betryg- gande sätt. Genom redovisningen kan i så fall också ges möjligheter att förebygga fusk, bedrägerier och kriminalitet i samband med assistansverksamhet. Det finns t.ex. möjlighet att upptäcka brott mot arbetstidslagstiftningen och skattelagstiftningen. Förutsättningarna för en kostnadsredovisningsmodell påverkas väldigt mycket av i vilken form redovisningen av olika uppgifter kan göras. Det krävs också att man kan fastställa vilka kostnader som ska vara godkända för att få en bra assistans – där lönekost- naderna självfallet är den största delen men det handlar också om andra kostnader som har betydelse för assistansen och dess kvali- tet. Det krävs vidare att man kan definiera kostnaderna knutna till en specifik brukare. Inte minst för anordnare som är stora företag med omfattande verksamhet också utöver personlig assistans, kan det vara svårt att kontrollera de uppgifter som redovisas i förhållande till övrig verksamhet. Detta problem har tydligt illustrerats i den kart- läggning av kostnader som utredningen har genomfört. 4Fram till 2005 var det de allmänna försäkringskassorna. 5SOU (1995:126) Kostnader för den statliga assistansersättningen, Prop. 1996/97:150, avsnitt B.1. Den kostnadsredovisning som lämnas av brukare med för- höjt timbelopp eller brukare som är egna arbetsgivare görs i stor utsträckning manuellt. Uppgifter lämnas på papper och det ställer stora krav på resurser både för redovisningen och för hanteringen av det som redovisas. gör en bedömning av de redovisade kostnaderna i förhållande till de särskilda skäl man angivit för det förhöjda timbeloppet. Kostnadsuppgifterna som brukaren redovisar konstrolleras endast i undantagsfall mot kvitton, fakturor o. dyl. Den hanteringen kostar och den försvårar också en systematisk granskning och kontroll. Detta ska ställas mot en tänkt situation där man hade möjlighet att lämna uppgifter elektroniskt och där vissa uppgifter t.o.m. kunde hämtas ur register, t.ex. upp- gifter om assistenternas arbetstider och löner. Dagens hantering av tidredovisningar, dvs. de redovisningar av när assistans har lämnats som samtliga brukare lämnar in, är också och ganska omfattande. Det IT-system som är under utveckling inom och beräknas vara färdigt kommer att innebära betyd- ligt större möjligheter när det gäller att hantera uppgifter inom assistansersättningen. Bland annat kommer hanteringen av tidredo- visningar att underlättas genom att den kan ske digitalt. Systemet kommer också att möjliggöra betydligt bättre uppföljning och analys av verksamheten. I fråga om kostnadsredovisningen bedömer dock Försäkrings- kassan att denna även kommer att ske manuellt framför allt av kontrollskäl. Eftersom kostnadsredovisning kräver ett stort mått av bedömningar av om kostnader ska godkännas eller inte är det inte lämpligt att digitalisera denna. Den största delen av kostnaderna för assistans består av löner. presenterade sina för- slag6 som i korthet innebar att arbetsgivare ska lämna konrolluppgifter för samtliga anställda till . Förslagen har kritiserats från bl.a. företagarhåll och har inte genomförts, men om så skett hade det i princip möjliggjort en löpande rapportering av månadslöner även in i assistansersättningssystemet. lämnas kontrolluppgifterna först årsvis i efterhand. Den enda möjligheten till löneredovisning skulle således vara en löpande rapport- ering direkt till från varje anordnare, vilkas 6 Månadsuppgifter – snabbt och enkelt, SOU 2011:40. förutsättningar i tekniskt hänseende ser väldigt olika ut och där kontrollmöjligheterna är begränsade. Om Månadsuppgiftsutred- ningens förslag hade genomförts och med ett nytt IT-stöd hos , skulle förutsättningarna sett annorlunda ut. En kostnadsredovisningsmodell innebär, oavsett om man har en eller en elektronisk hantering, en långtgående detalj- kontroll av såväl anordnare som brukare. Det kan vara svårt att säkra att anordnare redovisar på ett sätt som är transparent och att man inte kan undandra sig en reell kontroll av ersättningen. Detta var ett av de viktigaste skälen till att schablonen infördes. Svårigheterna ökar också med företag som bedriver assistans parallellt med andra verksamheter. En viktig fråga är om en kostnadsredovisningsmodell skulle ge en större garanti än för att assistansen i sig håller en god kvalitet. En nackdel med ett ersättningssystem baserat på redo- visade kostnader är att det tenderar att skapa incitament för att hitta och redovisa högre kostnader oavsett om de bidrar till en god assistans eller ej. Det kan också innebära en anpassning av kost- naderna till taket, som tar sikte på brukare med de största behoven och därigenom de högsta kostnaderna. Systemet riskerar alltså att pressa upp kostnaderna till taket för fler brukare än de som taket sattes för. Systemet riskerar därför att bli kostnadsdrivande. En annan nackdel med en kostnadsredovisningsmodell är att den skapar osäkerhet om vilka förutsättningar som gäller för anordnandet av assistansen. Om en anordnare inte vet på förhand vilka kostnader som kommer att godkännas finns också risken att insatser som är önskvärda (utbildningsinsats för assistenter t.ex.) inte blir utförda för att anordnare inte vill riskera att inte få kostnaden ersatta. Denna nackdel har framhållits av både brukar- och anordnar- organisationer. En samlad värdering av kostnadsredovisningsmodellen mot de uttalade kriterierna är att den sannolikt skulle ge en större anpass- ning till faktiska kostnader men till priset av en betydligt mer komplex administration, vilket skulle få negativa effekter för såväl som för brukarna och företag och kooperativ, framför allt mindre sådana. Möjligheterna till stora ekonomiska marginaler för anordnarna skulle sannolikt minska men på bekost- nad av höga administrativa kostnader vilket medför att det är tvek- samt om resursutnyttjandet totalt sett skulle bli effektivare. Modellen med ett kostnadstak skapar inga incitament att hålla till- baka kostnader under det angivna taket och den riskerar därmed att Den samlade ekonomiska effekten kan bli densamma som med en schablon, dvs. alla redovisar kostnader upp till taket. Fördelningseffekter av en kostnadsredovisningsmodell är svåra att bedöma. Givet ett tak för ersättningsnivån på samma sätt som i nuvarande system kan effekten bedömas bli oförändrade kostnader eller eventuell en minskning i de fall redovisade kostnader inte uppgår till det tak som sätts. En viktig nackdel med ett kostnadsersättningssystem är att staten riskerar att blanda sig i lönesättningen i och med att ersätt- ningen i någon mening kommer att kunna normera lönenivån. En risk som är svår att bedöma är om behoven av assistans skulle tillgodoses i mindre utsträckning, vilket skulle kunna hända om benägenheten att söka ersättning minskade. En kombinerad modell med löneredovisning och nya fördelningsgrunder för övriga kostnader Ett annat alternativ som övervägts är den modell som presenterades i en bilaga till betänkandet av utredningen om assistansersättningens kostnader (SOU 2012:6). Modellen har beskrivits i kapitel 4. Denna modell har också blivit värderad i samband med remiss- behandlingen av betänkandet. Modellen innebär i korthet att ersättning skulle lämnas för faktiska och godkända lönekostnader upp till ett tak per anställd. Administra- tion, kompetensutveckling m.m. ersätts med ett fast belopp per anställd assistent och assistansomkostnader ersätts med ett fast belopp per brukare. Utredningen har gjort en tolkning och analys av modellen. Förslaget om att ersätta faktiska lönekostnader bygger dels på att det sätts ett tak för lönekostnaden för varje anställd, dels på att varje brukare eller anordnare löpande rapporterar in löner till . Modellen skulle därigenom få stor effekt för lönebildningen. Frågan om lönerapportering och problemen för- knippade med en sådan har redovisats ovan. En slutsats är att det knappast finns förutsättningar för en enkel rapportering av löner och förslaget skulle sannolikt innebära stora negativa effekter i form av en stor administrativ börda särskilt för enskilda arbets- givare och små anordnare. slag hade genomförts skulle det ha kunnat underlätta införandet av en sådan modell, både administrativt och i ett kontrollperspektiv. En annan del av förslaget innebär införande av en schablon för assistansomkostnader som skulle fördelas med enhetligt belopp per brukare. Detta förslag har kritiserats starkt av i princip hela brukar- rörelsen och även av andra remissinstanser. En nackdel med för- slaget är att behoven och förutsättningarna när det gäller assistans- omkostnader varierar väldigt kraftigt mellan olika brukare och även för samma brukare , vilket innebär att förslaget skulle kunna uppfattas som orättvist. Modellen behöver i så fall komplet- teras med möjligheter till individuellt prövad extra ersättning. Detta ger större rättvisa men innebär också en administrativ hantering och möjligen en minskad självständighet för brukaren. En annan del i förslaget är en schablon för kostnader för administration, utbildning och arbetsmiljöinsatser som skulle för- delas med ett enhetligt belopp per anställd assistent. Även detta förslag har mött kritik hos remissinstanserna. En första svårighet med förslaget är att bestämma antalet anställda assistenter, och hur man ska beakta att många i vissa fall arbetar deltid och har en totalt sett låg tjänstgöringsgrad. Ett alternativ vore att räkna om till hel- eller halvtidsassistenter. Detta skulle dock sannolikt bli svårt att mäta, bland annat på grund av bristande information om antalet assistenter. Nästa svårighet är att bedöma hur kostnaderna för utbildning och administration förhåller sig till antalet assistenter räknade på detta sätt – det finns sannolikt flera faktorer som påverkar dessa kostnader. En fördel med de föreslagna schablonerna per brukare respek- tive assistent skulle visserligen kunna vara att de på ett enkelt sätt kan anpassa ersättningen till kostnaderna men innebär det att man bygger in ett ganska stort mått av standardisering – något som strider mot tanken på att ersättningen ska kunna disponeras och användningen prioriteras av brukaren själv. Schablonerna skulle behöva kompletteras med en möjlighet till förhöjt timbelopp. Modellen kan upplevas som en bättre styrning men det finns fort- farande inga garantier för att pengarna används så som man avser. En samlad värdering av den här beskrivna modellen mot de uttalade kriterierna är att den skulle ge en större anpassning till faktiska kostnader för löner upp till en viss nivå men också ett tryck uppåt på lönerna mot taket och därmed styrande för löne- bildningen. Vidare skulle modellen innebära en betydligt mer komplex administrativ handläggning än vilket skulle få nega- tiva effekter för såväl brukarna som för framför allt mindre företag och kooperativ. När det gäller övriga kostnader är det oklart hur stora behoven av kompletterande ansökningar om förhöjt tim- belopp som skulle bli följden – detta kan också öka administra- tionen. Sammantaget är det svårt att bedöma effekten på systemets förmåga att tillgodose behoven av assistans. Det är därför tveksamt om resursutnyttjandet sammantaget skulle bli effektivare. Utredningen har gjort en mycket förenklad beräkning av vilka för- delningseffekter som en modell, snarlik den beskrivna, skulle kunna få. Beräkningen har baserats på kostnadsuppgifterna för de 108 brukare som ingått i utredningens kostnadskartläggning. För dessa brukare finns uppgifter om kostnader för olika komponenter samt om timmar och anställda assistenter. Beräkningen har gjorts på följande sätt: -Utgångspunkten har varit de faktiskt redovisade arbetskost- naderna per brukare, men en maxgräns har satts för grundlönen motsvarande av den genomsnittliga lönen, vilket motsvarar (förslaget bygger på att det finns ett tak för löner). Ingen maxgräns har dock satts för ob- ersättningar m.m. Arbetsgivaravgifter och avtalsförsäkringar har beräknats utifrån den nya nivån för löner, ob-ersättning m.m., med . -De totalt redovisade assistansomkostnaderna för samtliga 108 brukare har summerats. En schablon har satts till den totala kostnaden dividerat med antalet brukare = 108, vilket ger ca per brukare i assistansomkostnadstillägg. -Övriga kostnader (justerade med det totala underskott som finns mellan faktiska kostnader och erhållen ersättning för samtliga brukare) har summerats och delats på antal anställda assistenter (där de med tjänstgöring räknas som en hel och de räknas som en halv). Schablonen för administrativa m.fl. kostnader blir med detta sätt att räkna knappt 35 000 konor per beräknad heltidsassistent. -Summan för de 108 brukarna av den på detta sätt beräknade ersättningen per brukare blir lika stor med den nya fördelningen som den faktiska ersättningen enligt nuvarande modell (= 22,7 milj. kronor, vilket motsvarar cirka 1,6 milj. kronor per brukare och år i genomsnitt). -Resultatet visar att differensen mellan nuvarande ersättning och den beräknade ersättningen enligt denna modell varierar mellan +-62 -per beviljad timme. Ett viktigt skäl till skill- naderna är att de faktiska arbetskostnaderna varierar mycket starkt. Omfördelningseffekterna av denna modell blir således avsevärda, vilket illustreras i följande diagram. I diagrammet redovisas, för- utom differensen mellan nuvarande och beräknad ersättning, även differensen mellan den här beräknade ersättningen och de redo- visade faktiska kostnaderna för de 108 brukarna. Källa: Utredningens kartläggning av anordnares kostnader för att utföra personlig assistans. Modellen skulle innebära en stor omfördelning av ersättningen i alla delar, bl.a. för assistansomkostnader, eftersom dessa varierar kraftigt . Den skulle sannolikt också redan på kort sikt leda till en kraftig anpassning uppåt av lönerna för de anordnare som ligger under det föreslagna taket för arbetskostnader. Det skulle innebära att anordnaren inte kan hålla lönerna nere, till fördel för Det innebär också att staten blir mer norm- givande i lönebildningen. En modell med timschablon kombinerad med kostnadsredovisning En annan tänkbar ersättningsmodell är att kombinera en tim- schablon med en kostnadsredovisningsmodell för vissa delar av kostnaderna. En sådan modell skulle kunna innebära att man begränsar schablonen till att endast avse t.ex. löne- och lönebi- kostnader, och att denna del av ersättningen utgår som en schablon utifrån antalet beviljade timmar. För övriga kostnader utgår ersätt- ning mot redovisning och godkännande, men med ett fastställt tak. En fördel med en sådan modell skulle vara att man schablonise- rar den kostnad som är odiskutabel, nämligen löne- och lönebi- kostnader. Genom schablonen blir systemet delvis styrande för lönebildningen, men inte så mycket mer än i dagens system. Reste- rande del av ersättningen kan anpassas bättre till de övriga kost- naderna som varierar stort. Mixen av vilka kostnader som ska ingå i schablonen eller ligga utanför kan se ut på litet olika sätt. Man kan också tänka sig flera olika modeller som brukare får välja mellan. En låg schablon som täcker något mer än lön kanske kan vara attraktiv för vissa om den inte medför någon redovis- ningsplikt. En högre schablon som också täcker övriga kostnader men som medför redovisningsplikt kanske är mer tilltalande för andra. Man kan något förenklat säga att dagens system i viss utsträckning följer denna modell med den skillnaden att den nuva- rande timschablonen är tänkt att täcka huvuddelen av kostnaderna. För särskilt höga kostnader finns möjlighet att begära förhöjt tim- belopp, varvid det också ställs krav på särskild redovisning och godkännande. Det finns självfallet möjligheter att variera mixen mellan dessa delar – en lägre schablon kan förenas med en ökad möjlighet att få förhöjt timbelopp mot redovisningsplikt och godkännande. Fördelen med en kombinerad modell är att den kan ta tillvara schablonmodellens fördelar för en viss del av kostnaderna där man vill styra ramen, t.ex. för löner för vilka redovisnings- och kon- trollproblemen också är störst (tidredovisning förutsätts dock fort- sätta). En nackdel är att det, utöver tidredovisning för schablonen, blir en omfattande administrativ hantering av redovisningen för den del av kostnaderna som inte ersätts genom schablon och där behov, preferenser och förutsättningar kan se väldigt olika ut för olika brukare. Det uppstår sannolikt stora bedömningssvårigheter i vilka kostnader som ska godkännas och inte, utöver de redovisnings- och definitionsproblem som beskrivits ovan. En samlad värdering av den kombinerade modellen mot de uttalade kriterierna beror av hur den utformas i detalj. En schablon som omfattar endast löne- och lönebikostnader ger utrymme för större lönespridning. En kostnadsredovisningsmodell för övriga kostnader skulle sannolikt ge en större anpassning till faktiska kostnader utöver löner och även motverka att utrymmet i schablonen används för en icke önskvärd löneutveckling. Modellen skulle ge en betydligt mer komplex administration än vilket skulle få negativa effekter för såväl brukarna som för framför allt mindre företag och kooperativ. Det är tveksamt om resursutnyttjandet sett till detta sammantaget skulle bli effektivare. En schablon som omfattar något mer än löne- och lönebikost- nader men inte samtliga kostnader som , skulle kunna vara ett sätt att göra denna modell mer effektiv och hanterbar. Fördelningseffekterna av en kombinerad modell är svåra att bedöma.