sou · H2B331 · 2014-05-20 00:00:00 — När det gäller enskildas möjligheter att anmäla sådana uppgifter till myndigheter konstaterade utskottet att lagskyddet inte är lika starkt, även om LAS med tillhörande praxis och andra föreskrifter i viss utsträckning skyddar anställda och enskilda som inför en myndighet eller annat behörigt organ avslöjar allvarliga missförhållanden. hänvisade till vad utredningen om mutor anfört i frågan och de reaktioner utredningen fått under remiss- behandlingen. Även utskottet ansåg att det finns skäl att i lämpligt sammanhang se över lagstiftningen i syfte att stärka skyddet för visselblåsare. Utskottet föreslog därför att skulle ge till känna för regeringen att en översyn av lagstiftningen bör göras för att stärka och skydda den enskildes möjlighet att påtala och slå larm vid korruption och andra oegentligheter.10 har gett regeringen till känna vad utskottet anfört i den frågan.11 Statskontoret har också berört betydelsen av att arbetstagare slår larm i arbetet mot korruption. Enligt Statskontoret finns det en ökad rädsla att agera visselblåsare. Ett sätt att bemöta problemet är enligt Statskontoret att införa någon form av skydd för den som larmar om oegentligheter och missförhållanden.12 har i flera sammanhang framhållit att det finns ett behov av ett sådant stärkt skydd.13 Såväl LO, TCO som har gett uttryck för att det rättsliga skyddet för anställda som slår larm om missförhållanden bör stärkas.14 2010/11:KU23, s. 47 ff. Jfr bet. 2008/09:KU13 s. 30 f., där utskottet avstyrkte ett motionsyrkande om att införa ett system för s.k. whistle-blowers i offentlig sektor. 2010/11:179. 12Statskontoret (2012), s. 75. 13Se t.ex. (2012). Lag & Avtal (2008) och TCO (2011), s. 11 f. Det behövs en reglering om stärkt skydd 11.3Potentiella visselblåsare kan ofta antas avstå från att slå larm Studier visar att arbetstagare som ser missförhållanden ofta avstår från att slå larm. Detta kan bl.a. bero på att arbetstagaren är rädd för att drabbas av repressalier eller att arbetstagaren är osäker på vilket skydd han eller hon skulle ha vid ett larm.15 Detta är i sig ett skäl att se över regleringen. 11.4Särskilt om internationella åtaganden har i det internationella samarbetet åtagit sig att skydda arbets- tagare som slår larm om korruption och andra allvarliga missförhållanden.16 De internationella åtagandena att skydda vissel- blåsare har formulerats i relativt allmänna termer. Inom ramarna för Europarådssamarbetet har dock skyddet för visselblåsare kommit att konkretiseras . Det gäller inte minst genom rekommendation om skydd för visselblåsare. har också i ett antal domar slagit fast att visselblåsare, i både offentlig och privat sektor, skyddas genom artikel 10. Med rekommendation kan det förväntas att fortsätter att betona vikten av skydd för visselblåsare. Vissa av de åtaganden som gjort och som berör skyddet för visselblåsare i arbetslivet är av bindande karaktär medan andra mer har karaktären av uppmaningar och rekommendationer. En central fråga vid utformningen av nya regler för skyddet av visselblåsare är i vilken utsträckning uppfyller dessa åtaganden. I den mån i något avseende inte skulle uppfylla något bindande åtagande utgör det givetvis ett skäl att i detta sammanhang överväga hur det skulle kunna rättas till. Men även uppmaningar och rekommendationer bör givetvis tas i beaktande vid utformningen av det förstärkta skyddet. 15Se vidare kapitel 8. 16Se vidare kapitel 5. Det behövs en reglering om stärkt skydd 11.4.2Gällande rätt får anses uppfylla de krav på repressalieskydd som följer av internationella åtaganden Flera av de internationella rättsakterna som är bundet av berör frågan om ett repressalieskydd för arbetstagare som slår larm. Vid anslutningen till dessa internationella rättsakter har och regeringen bedömt att svensk rätt uppfyller de krav som ställs i de internationella rättsakterna i detta avseende. När det gäller civilrättsliga konvention om korruption grundades slutsatsen bl.a. på arbetstagarnas skydd enligt 7 och 18 §§ LAS, den praxis som Arbetsdomstolen utvecklat, bestämmelserna i lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter (FHL) samt meddelarskyddet för offentliganställda.17 Även vid anslutningen till FN:s konvention mot korruption gjordes bedömningen att uppfyllde konventionens krav.18 Regeringen har också bedömt att svensk gällande rätt uppfyller det s.k. kapitaltäckningsdirektivets krav på repressalieskydd för anställda på kreditinstitut som rapporterar överträdelser.19 Utredningen gör generellt sett ingen annan bedömning än den som gjorts av riksdag och regering i dessa avseenden. Den svenska lagstiftningen och rättstillämpningen torde också ligga i linje med yttrandefrihetspraxis. Det torde således inte krävas några särskilda förstärkningar av skyddet uteslutande av det skälet att annars inte fullgör några bindande internationella åtaganden såvitt avser repressalie- skydd för arbetstagare som slår larm. 11.4.3I vissa avseenden uppfylls kraven på repressalieskydd med liten marginal Även om får anses uppfylla de bindande krav på repressalie- skydd som ställs i de internationella åtagandena kan utredningen notera att det finns vissa områden där det svenska skyddet för visselblåsare endast håller liten marginal till åtagandena. 17Se avsnitt 5.4.3. 18Se avsnitt 5.2.1 och 5.4.2. 19Se lagrådsremiss Förstärkta kapitaltäckningsregler, , s. 243 f. och avsnitt Det behövs en reglering om stärkt skydd Ett sådant område är skyddet för privatanställda arbetstagare som slår larm. Den internationella rättsutvecklingen har enligt utred- ningens bedömning gått i riktning mot att privatanställda och offentliganställda arbetstagares rätt till skydd vid larm om allvarliga missförhållanden jämställs. Detta tar sig t.ex. uttryck i civilrättsliga konvention om korruption som inte gör någon principiell skillnad på det skydd som ska finnas för privat- och offentliganställda arbetstagare. praxis får vidare anses innebära att skyddet för privatanställda arbetstagare som slår larm har stärkts. har nämligen ansett att även privatanställda arbetstagare i vissa fall kan ha skydd enligt när de slår larm om allvarliga missförhållanden.20 Marginalen mellan det skydd som privatanställda visselblåsare har enligt svensk rätt och skyddet som de ska ha enligt internationell rätt kan därför sägas ha minskat. Det kan därför särskilt finnas anledning att se över det skydd som privatanställda visselblåsare har. Ett annat område som skulle kunna uppfattas som problematiskt ur ett svenskt perspektiv är möjligheten för visselblåsare som drabbas av mindre ingripande åtgärder under anställningen att erhålla skadestånd. Flera internationella instrument begränsar sig inte till skiljande från anställningen utan innefattar även en skyldighet eller uppmaning att skydda visselblåsare från andra åtgärder som begränsar visselblåsarens karriärsutveckling och från kränkande särbehandling. Det kan därför finnas anledning att överväga en förstärkning av skyddet även i detta avseende. 11.4.4Det finns skäl för en översyn beträffande generella regler om rapporteringsrutiner Ovan har berörts de krav som ställs i vissa internationella rättsakter på att arbetstagare som slår larm ska skyddas mot repressalier och att de kraven i två avseenden kan sägas uppfyllas endast med liten marginal. Ett annat område där det kan finnas anledning att se över de svenska reglerna rör interna rapporteringsrutiner och -kanaler. Detta följer av att flera internationella instrument rekommenderar 20 Se Heinisch mot (). Se vidare avsnitt 5.4.1. Det behövs en reglering om stärkt skydd att det ska finnas generella regler om sådana rutiner och kanaler.21 kan inte sägas på ett bindande sätt ha åtagit sig att införa generella och för hela arbetsmarknaden gällande krav på interna rutiner och kanaler, men de samstämmiga rekommendationerna ger ändå skäl till att rikta uppmärksamhet även till det området. Det kan i sammanhanget nämnas att det i flera EU-rättsakter som har antagits eller sannolikt snart kommer att antas på finans- marknadsområdet uppställs krav på bl.a. att vissa verksamheter ska inrätta lämpliga rutiner för att deras anställda ska kunna rapportera om överträdelser internt genom särskilda kanaler.22 Det ingår inte i utredningens uppdrag att utreda hur dessa sektorsspecifika EU- regler ska genomföras i . Utredningens arbete är i stället inriktat på en generell reglering för hela arbetsmarknaden. Som nämnts får anses uppfylla de bindande krav som ställs i de internationella åtagandena när det gäller repressalieskydd för arbetstagare. Visserligen finns det områden där de svenska reglerna håller endast liten marginal till åtagandena och där det förekommer uppmaningar och rekommendationer att stärka skyddet. Det finns också skäl för en översyn när det gäller generella regler om interna rapporteringsrutiner. Detta innebär dock inte att det i dessa avseenden krävs några särskilda förstärkningar av skyddet uteslutande av det skälet att annars inte fullgör sina internationella skyldigheter. De ifrågavarande rättsakterna påvisar dock starka skäl att skydda arbetstagare som slår larm om missförhållanden och att ett ökat fokus på ett sådant skydd ligger i linje med den internationella utvecklingen och olika uppmaningar och rekommendationer som berör . Det kan således ändå finnas skäl att förstärka skyddet för visselblåsare i arbetslivet i flera avseenden. I vilka avseenden behovet av stärkt skydd kan vara särskilt starkt behandlas i det följande. 21Se princip 15 rekommendation om skydd för visselblåsare, stycke 6.2 och parlamentariska församlings resolution om skydd för visselblåsare. Se vidare kapitel 5. 22Se vidare kapitel 5.3.4. Det behövs en reglering om stärkt skydd 11.5Behovet av stärkt skydd kan vara särskilt starkt i vissa fall I detta avsnitt behandlas vissa avseenden där skyddet för arbets- tagare som slår larm kan behöva förstärkas. Här görs dock inte övervägandena om i vilka avseenden stärkt skydd bör föreslås i detta sammanhang. Dessa överväganden görs i kapitel 12 och framåt. 11.5.1Skydd mot mindre ingripande åtgärder under pågående anställning En arbetstagare med tillsvidareanställning och som omfattas av LAS har ett starkt skydd mot osakligt skiljande från anställningen. När det gäller mindre ingripande åtgärder under pågående anställ- ning är dock skyddet svagare. Med mindre ingripande åtgärder avses här t.ex. omplaceringar, uteblivna löneökningar, trakasserier och liknande. Visst skydd mot mindre ingripande åtgärder finns dock enligt gällande rätt. Enligt den s.k. bastubadarprincipen har arbetstagare som slagit larm om missförhållanden och som av den anledningen blir föremål för en ingripande omplacering möjlighet att få prövat om det fanns godtagbara skäl för omplaceringen. Även när det gäller andra mindre ingripande åtgärder finns vissa möjligheter att angripa sådana, framför allt om det rör sig om åtgärder som syftar till att framtvinga en uppsägning eller andra arbetsledningsåtgärder som strider mot god sed.23 Möjligheterna att angripa sådana mindre ingripande åtgärder är dock tämligen begränsade, i vart fall inom privat sektor. En arbets- tagare som t.ex. utsatts för diskriminerande särbehandling har avsevärt större möjligheter att angripa åtgärderna rättsligt än en arbetstagare som utsatts för liknande åtgärder på grund av att arbetstagaren slagit larm om missförhållanden. Det kan således finnas ett behov av bättre möjligheter för visselblåsare att angripa 23 Arbetstagares möjlighet att angripa åtgärder från arbetsgivarens sida under pågående anställning behandlas mer utförligt i avsnitt 4.4. Det behövs en reglering om stärkt skydd arbetsledningsbeslut som innebär negativa åtgärder för arbets- tagaren och som beror på att arbetstagaren slår larm. Som framkommit ovan är ett område som kan uppfattas som problematiskt utifrån internationella åtaganden möjlig- heten för visselblåsare som drabbas av mindre ingripande åtgärder under anställningen att få skadestånd. Situationen skiljer sig åt mellan arbetstagare i offentlig respektive privat sektor. Särskilt om arbetstagare i offentlig sektor Som nämnts finns det inom offentlig sektor redan ett starkt skydd för arbetstagare mot ingripanden från arbetsgivaren som beror på att arbetstagaren utnyttjat sin yttrandefrihet. Det s.k. repressalieförbudet enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) gäller både uppsägningar, avskedanden och mindre allvarliga åtgärder, när uppgifter lämnas till vissa mottagare. Som framkommit är en visselblåsare i offentlig sektor som genom larmet använt sig av sin i regeringsformen (RF) skyddade yttrandefrihet skyddad mot repressalier, även när TF eller YGL inte är tillämpliga. Repressalieförbudet inom RF:s område är visserligen inte lagreglerat, vilket det som gäller enligt TF och YGL är. Att föreslå ändringar i grundlag får dock anses falla utanför ramen för detta uppdrag. Det finns förvisso vissa möjligheter för arbetstagare inom offentlig sektor att erhålla skadestånd på grund av mindre ingripande åtgärder som beror på att arbetstagaren slagit larm. Offentliganställda arbets- tagare kan t.ex. erhålla skadestånd för en Europakonventions- kränkning. Det saknas dock en klar och enkel grund för ersättning för arbetstagare i offentlig sektor om arbetsgivaren vidtar en repressalie på grund av att arbetstagaren slagit larm om missförhållanden. I det avseendet kan det således finnas behov av stärkt skydd även för offentliganställda. Särskilt om arbetstagare i privat sektor När det gäller arbetstagare i privat sektor är skyddet som fram- kommit svagare, bl.a. då de inte åtnjuter grundlagarnas skydd i förhållande till sin arbetsgivare. Skyddet får anses vara särskilt svagt Det behövs en reglering om stärkt skydd när det gäller mindre ingripande åtgärder under pågående anställ- ning jämfört med det tämligen starka skydd som gäller mot ogrundat skiljande från anställningen. I det avseendet kan det således finnas behov av stärkt skydd. Som nämnts är skyddet för privatanställda arbetstagare som slår larm också ett av de avseenden där det mot bakgrund av internationella åtaganden kan finnas skäl för en översyn. 11.5.2Skyddets gräns kan uppfattas som oklar En bedömning av om en visselblåsare är arbetsrättsligt skyddad innebär ofta en prövning av om visselblåsaren överskridit sin kritik- rätt. En prövning av om kritikrätten överskridits i ett enskilt fall innebär, särskilt inom privat sektor, en helhetsbedömning utifrån ett flertal kriterier.24 Det kan vara svårt för arbetstagaren att i förväg förutse om arbetstagaren kommer att vara skyddad vid ett larm. Mot denna bakgrund kan det finnas ett behov av att i vart fall förtydliga kriterierna för bedömningen av i vilka fall en vissel- blåsare är skyddad. 11.5.3Vissa särskilda grupper arbetstagare Arbetstagare med tillsvidareanställningar har som framkommit ett tämligen gott skydd mot att skiljas från anställningen på osakliga grunder. Vid tidsbegränsade anställningar saknas i princip det starka skyddet. LAS regler medger även att tidsbegränsade anställningar kombineras på ett sätt som gör det möjligt att sådana anställningar kan pågå . Personer med tidsbegränsade anställningar har en svagare ställning än de tillsvidareanställda. Exempelvis sker i princip inte någon rättslig prövning av en arbetsgivares skäl att avbryta en provanställning eller att inte låta en sådan anställning övergå till en tillsvidareanställning. 24 Se kapitel 4.6. Det behövs en reglering om stärkt skydd Sådana arbetsgivarbeslut kan dock prövas på andra grunder. En arbetsgivare får t.ex. inte missgynna en provanställd i strid med diskrimineringslagen (2008:567). För en visselblåsare som i dessa avseenden missgynnats på grund av att han eller hon slagit larm om missförhållanden hos arbetsgivaren finns det inget särskilt medel för att angripa missgynnandet rättsligt. I detta avseende kan det således finnas ett behov av ett förstärkt skydd. Personer i företagsledande ställning och andra som är undantagna från LAS Som nämnts ger LAS ett starkt skydd mot skiljande från anställningen utan sakliga skäl. Från lagens tillämpningsområde är dock flera grupper arbetstagare undantagna. Det gäller arbetstagare i företagsledande eller därmed jämförlig ställning, arbetstagare som tillhör arbetsgivarens familj, arbetstagare som är anställda för arbete i arbetsgivarens hushåll och arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd, i skyddat arbete eller i utvecklings- anställning.25 För visselblåsare inom dessa grupper kan det således finnas behov av stärkt skydd. Frågan om vilka personer som bör omfattas av skyddet behandlas i avsnitt 13.1. 11.5.4Rutiner och kanaler för visselblåsning Det saknas en sammanhållen reglering om vart en vissel- blåsare kan vända sig och hur larmet ska göras för att han eller hon ska vara arbetsrättsligt skyddad. Det saknas också en generell skyldighet för arbetsgivare att ha effektiva interna rutiner för visselblåsning eller att vidta andra åtgärder som underlättar larm.26 Förekomsten av interna rapporteringsrutiner kan antas ge arbetstagare ett ökat incitament att slå larm om missförhållanden. Att det är tydligt för arbetstagare hur man ska gå till väga vid vissel- blåsning kan också bidra till ett stärkt skydd för dessa. 251 § andra stycket LAS. 26Se avsnitt 11.4 och 5.3.4. Det behövs en reglering om stärkt skydd kan antas ge arbetstagare ett stärkt skydd mot repressalier, eftersom det blir tydligare för arbetstagaren hur intern rapportering bör gå till. Som nämnts är detta också ett av de områden där det mot bakgrund av internationella åtaganden kan finnas skäl att se över skyddet. Det kan alltså finnas skäl att förstärka lagstiftningen när det gäller en generell skyldighet för arbetsgivare att ha interna rutiner för visselblåsning eller att vidta andra åtgärder som underlättar larm. Det saknas också en sammanhållen reglering som garanterar att visselblåsarens personuppgifter ska behandlas konfidentiellt hos den som mottar larmet. För en visselblåsare kan just identitets- skyddet vara den viktigaste aspekten. Arbetsgivarens möjligheter att vidta repressalier mot arbetstagaren är i princip beroende av att arbetsgivaren känner till vem det är som slagit larm. Det kan därför i detta avseende finnas behov av ett stärkt skydd. Skyddet inom offentlig sektor mot mindre ingripande åtgärder under pågående anställning är starkt men det saknas en klar och enkel ersättningsgrund för arbetstagaren om arbetsgivaren vidtar en repressalie på grund av ett larm. Skyddet inom privat sektor mot mindre ingripande åtgärder under pågående anställning kan behöva förstärkas. Gränsen för skyddet kan uppfattas som otydlig och kan behöva förtydligas. Skyddet för arbetstagare i ledande ställning och andra som inte omfattas av LAS kan behöva förstärkas. Skyddet för arbetstagare utan tillsvidareanställning kan behöva förstärkas. Det kan finnas behov av en generell skyldighet för arbetsgivare att inrätta interna rutiner eller vidta andra åtgärder som underlättar för visselblåsning. Visselblåsares identitetsskydd kan behöva förstärkas. Det behövs en reglering om stärkt skydd 11.6Skälen mot att stärka skyddet är inte tillräckligt starka Det kan anföras ett flertal skäl mot att över huvud taget stärka skyddet. De skulle kunna sammanfattas som att ett stärkt skydd dels är obehövligt, dels skulle kunna vara skadligt. Argumentet att ett stärkt skydd är obehövligt har framförts bl.a. av företrädare för arbetsgivarsidan i denna utrednings referens- grupp. Det framhålls att skyddet redan är starkt för arbetstagare som slår larm. Man hänvisar då bl.a. till LAS regler, Arbetsdomstolens praxis och meddelarskyddet. Enligt utredningens mening finns det dock som framkommit områden där det kan finnas skäl att stärka skyddet. Ett stärkt skydd kan således inte anses obehövligt. Argumentet att ett stärkt skydd skulle vara skadligt kan sägas utgå bl.a. från uppfattningen att en utvidgning av arbetstagares skydd vid visselblåsning skulle innebära en motsvarande inskränk- ning i arbetsgivarens anspråk på lojalitet från arbetstagarens sida. Skydd mot även mindre ingripande åtgärder under anställningen skulle innebära en motsvarande begränsning av arbetsgivarens arbetsledningsrätt. Dessa förhållanden skulle kunna påverka företagens konkurrenskraft negativt. Offentliggörande av negativa uppgifter med begränsad sanningshalt kan allvarligt skada ett företags goodwill m.m. Det har också framförts att ett stärkt lagskydd för arbetstagare som slår larm skulle kunna leda till ett minskat informationsutbyte från arbetsgivare till arbetstagare på grund av rädslan för att informationen skulle hamna hos media eller konkurrenter.27 Utredningen är medveten om att det finns legitima intressen som ett stärkt skydd för visselblåsare i arbetslivet kan komma i konflikt med.28 Dessa argument är dock enligt utredningens mening inte tillräckliga för att helt avstå från att införa en reglering om stärkt skydd för visselblåsare i arbetslivet. Skälen för att införa ett stärkt skydd bedöms som starkare. De motstående intressena måste dock beaktas vid den närmare utformningen av skyddet. 27Se avsnitt 10.2. 28Se kapitel 10. Det behövs en reglering om stärkt skydd 11.7Utredningens slutsats – det bör införas ett stärkt skydd Enligt utredningens uppfattning är det av stor vikt att arbetstagare slår larm om missförhållanden. Det är önskvärt att uppgifter om missförhållanden kommer fram. Det ökar möjligheterna att komma till rätta med oegentligheter och korruption, vilket är ägnat att förstärka förtroendet för de aktuella verksamheterna. Det är också till fördel för en sund konkurrens att korruption och liknande avslöjas, då oseriösa företag genom olika former av olagligt och oetiskt agerande kan tillskansa sig konkurrensfördelar. Avslöjanden om missför- hållanden kan således i förlängningen förstärka förtroendet för branscher som är särskilt utsatta för misstankar om oegentlig- heter. Det finns områden där behovet av stärkt skydd kan vara särskilt stort. Oavsett det kan det finnas ett värde i att det tydliggörs för arbetstagare som överväger att slå larm vilket skydd de har. Det får antas att det förekommer i beaktansvärd grad att arbetstagare som iakttagit missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet avstår från att slå larm på grund av rädsla för repressalier eller osäkerhet om vilket skydd som gäller. Enligt utredningens mening bör det mot denna bakgrund införas regler som stärker skyddet för arbetstagare som slår larm. Med stärkt skydd bör i detta sammanhang avses ett skydd utöver vad som kan följa av annan rätt. Det bör inte kunna bli fråga om att det skydd arbetstagare i ett enskilt fall har enligt annan rätt begränsas.29 29 Se vidare avsnitt 12.2.2 och kapitel 18. 12 En ny lag I detta kapitel redovisas övervägandena till varför regler om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet bör regleras i en ny särskild lag samt vad syftet med lagen bör vara. Förslag: Det ska införas en ny arbetsrättslig lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Enligt uppdraget ska utredningen lämna förslag på regler som innebär ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm. En särskild fråga är om sådana regler bör införas i befintlig lagstiftning eller om reglerna bör samlas i en ny särskild lag. Regler till skydd för arbetstagare som slår larm har ett visst samband med regler om anställningsskydd, då ogrundat skiljande från anställningen är en typ av åtgärd som en visselblåsare kan drabbas av och behöva skyddas mot. En arbetsgivares åtgärder mot en visselblåsare kan dock vara av många andra slag och behöver inte ingripa i visselblåsarens anställningsskydd. Det framstår därför som mindre lämpligt att placera regler om skydd för arbetstagare som slår larm i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Frågan om skydd för visselblåsare har också samband med arbetsmiljöarbete.