sou · H2B383 · 2014-12-18 00:00:00 — Dessa kan inordnas i följande grupper: Tillhandahållande till svenska statliga myndigheter En verksamhet som tillhandahåller krigsmateriel till en svensk statlig myndighet behöver inte tillstånd för detta. Tillhandahållande till tillverkare med tillverkningstillstånd En verksamhet som tillhandahåller krigsmateriel till en tillverkare som i sig har tillstånd att tillverka materielen i fråga behöver inte tillstånd för detta. 1988/89:133, s. 5 ff. Innehavare av tillverkningstillstånd som tillhandahåller En innehavare av ett tillverkningstillstånd behöver inte ha till- stånd för att tillhandahålla krigsmateriel som tillhör tillstånds- havaren och som finns inom landet. En innehavare av ett tillverkningstillstånd behöver inte ha till- stånd för att tillhandahålla uppfinning avseende krigsmateriel eller metod för att framställa sådan materiel eller av tekniskt bistånd till en svensk statlig myndighet eller till en tillverkare som har tillstånd att tillverka krigsmateriel av det slag tillhanda- hållandet eller det tekniska biståndet gäller. 12.3.1Statliga myndigheter (tillverkning och tillhandahållande) Som berörts ovan är en konsekvens av att vissa statliga myndig- heter – främst FMV, FOI och FXM – är undantagna från till- ståndskravet för tillverkning och tillhandahållande att dessa inte omfattas av ISP:s löpande tillsyn. Endast i de fall berörda myndig- heter avser föra ut krigsmateriel från eller lämna tekniskt bistånd till någon utanför behöver de som huvudregel tillstånd. Avsaknaden av den löpande tillsynen från ISP:s sida medför att det inte finns någon komplett bild av de objekt som hanterar krigsmateriel i och vad det är för materiel som hanteras. Undantaget från tillståndskravet medför också att myndigheterna i fråga, utan insyn från annan, kan tillverka krigsmateriel men också fritt sälja, låna ut, förmedla etc. krigsmateriel som befinner sig i till någon här i landet.10 En omständighet som i sig framstår som tveksam eftersom det därvid kan uppstå en diskrepans mellan den bedömning som ISP skulle ha gjort – om ISP prövat frågan om tillverkning/tillhandahållande – och den bedömning som den aktu- 10 Kommittén bedömer att det är en handfull myndigheter som tillhandahåller/kan komma att tillhandahålla krigsmateriel: FMV, FOI, FXM, Försvarsmakten, MSB, Polisen och Tull- verket. Ett fåtal av dessa sysslar även med tillverkning/kan komma att tillverka krigsmateriel. ella myndigheten11 gör. Det går även att ifrågasätta om det finns ett reellt behov av att undanta de aktuella statliga myndigheterna från kravet på tillstånd för att tillverka och tillhandahålla krigsmateriel. Därutöver kan konstateras att de krav på egenfinansiering av verksamheten som över tiden i allt större utsträckning lagts på vissa försvarsmyndigheter medför att dessa kommit att bedriva verk- samhet som är att betrakta som kommersiell. En omständighet som i sig med styrka talar för att verksamheten bör vara tillstånds- pliktig. De massmediala affärer12 som berört vissa försvarsmyndig- heter tydliggör också i sig behovet av att det sker en kontinuerlig uppföljning av myndigheternas verksamhet inom berört område. Kommitténs sammantagna bedömning är att det saknas bärande skäl för att undanta statliga myndigheter från tillståndskravet enligt 3 och 4 §§ krigsmateriellagen. Undantagen bör därför avskaffas. 12.3.2Övriga aktörer (tillhandahållande) Undantaget enligt 4 § fjärde stycket krigsmateriellagen är relativt omfattande. Bestämmelsen är dock delvis otydlig, inte minst beträffande dess faktiska omfång, vilket kan skapa osäkerhet hos berörda aktörer. Av bestämmelsen framgår t.ex. att ett företag som tillhandahåller krigsmateriel till en statlig myndighet eller till en aktör som har tillstånd att tillverka den materiel som tillhanda- hållandet avser är undantaget från tillståndkravet. Om företaget i fråga även tillhandahåller materielen till någon annan än nu angivna mottagare inom landet måste företaget dock ha tillstånd.13 Huru- vida företaget behöver tillstånd eller inte blir således avhängigt av olika yttre faktorer, som inte direkt är kopplade till företaget i fråga. Den osäkerhet som detta skapar hos berörda rimmar illa med ambition att framstå som ett ledande land i arbetet med att kontrollera krigsmaterielområdet. En konsekvens av att tillstånd inte behövs under vissa förut- sättningar för att tillhandahålla krigsmateriel är att krigsmateriel 11FMV, FOI, FXM, Försvarsmakten, MSB, Polisen och . uppförandet av en vapenfabrik i och frågan om utförsel av ett beräk- ningsprogram till . 1991/92:174, s. 69 f. därmed kan förflyttas mellan aktörer inom riket, utan kännedom hos bl.a. ISP. En situation som framstår som mindre lämplig och som även den rimmar illa med ambition att kontrollera krigsmateriel. Att ISP såsom kontrollmyndighet har en god kännedom om de företag som bedriver verksamhet som omfattar krigsmateriel torde utgöra en viktig förutsättning för att myndig- heten ska kunna upprätthålla en god exportkontroll. Kommittén anser att det gällande undantaget för tillhanda- hållande är tveksamt samt att bestämmelsen som sådan är otydlig. Enligt kommitténs förmenande är det önskvärt att regelverket är enkelt och tydligt samt att kontrollen inom krigsmaterielområdet är så pass omfattande som möjligt. Det förefintliga undantaget för tillhandahållande bör därför avskaffas. En konsekvens av detta blir att det införs ett generellt krav på tillstånd för tillhandahållande av krigsmateriel inom riket.14 Den föreslagna förändringen kommer att medföra en viss ökad administrativ börda för såväl ISP som berörda företag – särskilt för de företag som har tillverkningstillstånd och som genom förslaget även kommer att behöva tillhandahållandetillstånd. Fler tillstånd kommer således att behöva sökas och ISP kommer att behöva hantera och pröva dessa. Kommitténs bedömning är dock att den föreslagna förändringen i flertalet fall inte bör medföra någon påtaglig ytterligare administrativ börda. T.ex. torde det vara möjligt att låta prövningen av tillverknings- och tillhanda- hållandetillstånden ske inom ramen för ett och samma ärende. Ett annat skäl till varför undantaget från kravet på tillhanda- hållandetillstånd bör avskaffas för de företag som har tillverk- ningstillstånd är risken för att tillverkningstillstånden annars får ett bredare omfång än som är nödvändigt. Orsaken till detta står att finna i det faktum att företagen i fråga kan tänkas behöva tillhandahålla materiel som de själva inte producerar. En situation som torde bli allt vanligare i takt med att företagen internatio- naliseras. T.ex. är det tänkbart att i verksamma företag, vilka ingår i globala koncerner, kan komma att tillhandhålla krigs- materiel som produceras utomlands av andra företag i koncernen. 14 Från detta krav kan regeringen enligt 4 § femte stycket krigsmateriellagen meddela undan- tag. Undantagen kan omfatta handel med skjutvapen som regleras i vapenlagen samt hante- ring av ammunition eller annan explosiv vara som regleras genom lagen om brandfarliga och explosiva varor. Genom att införa ett krav på tillhandahållandetillstånd för de företag som har ett tillverkningstillstånd behöver det sistnämnda inte ges ett större omfång än nödvändigt. Eftersom tillhanda- hållandetillståndet inte behöver korrespondera med tillverknings- tillståndet är det möjligt att de olika tillstånden ger företaget rätt att hantera olika typer av krigsmateriel inom ramen för de olika tillstånden. Därigenom blir det också tydligare vilken verksamhet som företaget i fråga faktiskt bedriver. Kommitténs förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . De föreskrifter regeringen föreslås meddela med anled- ning av kommitténs förslag bör träda i kraft per som lagändringarna. De föreslagna förändringarna medför inte något behov av övergångsbestämmelse. Det är angeläget att så snart det är möjligt förändra sanktions- systemet i krigsmateriellagen och i PDA-lagen så att detta blir mer tillämpbart. Det är vidare angeläget att så snart det är möjligt att låta statliga myndigheter och övriga aktörer – som är befriade från krav på tillstånd för att tillverka respektive tillhandahålla krigs- materiel – omfattas av ISP:s löpande tillsyn. Föreslagna förändr- ingar bör därför genomföras så snart det kan ske. Beaktat remiss- förfarande och den beredning som görs på och i avseende ett lagstiftningsärende bedömer kommittén att lagändringarna kan träda i kraft per . Utöver föreslagna lagändringar har kommittén föreslagit att regering ska utfärda föreskrifter i förordningsform – för att där- igenom åtgärda ett blankettstraffbud samt för att meddela närmare föreskrifter om sanktionsavgift. Bl.a. vilka belopp som bör utgå för respektive förseelse –. Dessa föreskrifter bör träda i kraft som lagändringarna. Sanktionsväxlingen från straff till sanktionsavgift medför inte något behov av särskilda övergångsbestämmelser. Inte heller i övrigt medför sanktionsväxlingen – innebärande en ökad använd- ning av administrativa sanktioner – något behov av övergångs- bestämmelser. Innebörden av att den straffrättsliga sanktionen utmönstras och ersätts av sanktionsavgift i några av ansvarsbestämmelserna är att det personliga straffansvaret upphör. För det fall ett brott begås före lagändringarna träder i kraft, men att detta prövas först efter ikraftträdandet vill kommittén erinra om bestämmelsen i 5 § andra stycket promulgationslagen till . Enligt bestämmelsen ska den nya lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Beträffande förslaget att utmönstra undantaget från kravet på tillstånd för att tillverka respektive tillhandahålla krigsmateriel medför inte heller detta något behov av övergångsbestämmelser. Kommitténs förslag innebär att alla de som är undantagna från tillståndskravet för att tillverka (vissa statliga myndigheter) och att tillhandahålla (vissa statliga myndigheter och vissa övriga aktörer) efter lagförslagets ikraftträdande måste ha tillstånd för detta. För de företag etc. som har tillverkningstillstånd och som enligt gällande ordning får tillhandahålla krigsmateriel med stöd av det tillståndet innebär förslaget ett administrativt merarbete för såväl ISP som företagen ifråga. Alternativet till att kräva att dessa företag i närtid sökte tillhandahållande tillstånd, vore att låta deras nuvarande tillverkningstillstånd även framgent anses omfatta tillstånd att tillhandahålla. Ansökan om tillhandahållandetillstånd skulle då inte behöva sökas förrän dess att det nuvarande tillverk- ningstillståndet löpte ut – vilket kan ligga . Beaktat att ett av syftena med förslaget är att skapa klarhet och tydlighet avseende vilka aktörer som gör vad vid hanteringen av krigsmateriel är det önskvärt att samtliga aktörer omfattas av förändringen. Det finns därför inte skäl att undanta vissa aktörer från detta krav p.g.a. det administrativa merarbete som annars uppkommer. Kommitténs utredningsuppdrag i denna del består av att pröva om gällande straffrättsliga sanktioner i krigsmateriellagen och i PDA- lagen ska ersättas av sanktionsavgift och andra administrativa sank- tioner. Uppdraget beskrivs närmare i kapitel 2. Vid den genomgång av bestämmelserna i krigsmateriellagen och i PDA-lagen har kommittén blivit uppmärksam på att det föreligger oklarheter rörande vissa blankettstraffbud, med fängelse i straffskalan, som fylls ut av föreskrifter meddelade av , ISP respektive av SSM. Kommittén har därför prövat i vad mån dessa straffbud ska åtgärdas eller inte. Vidare har kommittén prövat om de undantag från tillståndskravet att tillverka respektive till- handahålla krigsmateriel som omfattar vissa statliga myndigheter samt andra aktörer bör avskaffas. Kommittén föreslår att det sker en sanktionsväxling i krigs- materiellagen och i PDA-lagen. Sanktionsväxlingen innebär dels att vissa straffsanktioner ersätts av sanktionsavgift, dels att andra administrativa sanktioner än sanktionsavgift tillämpas i ökad utsträckning. Kommittén föreslår att blankettstraffbud i 27 § krigsmateriellagen och i 22 § PDA-lagen åtgärdas då det är oklart huruvida dessa, genom utfyllnaden av myndighetsföreskrifter, är tillåtna enligt regeringsformen. Åtgärdandet genomför dels på det sättet att ett par av bestämmelserna blir föremål för sanktionsväxling inne- bärande att den straffrättsliga sanktionen ersätts av sanktionsavgift, dels på det sättet – beträffande blankettstraffbud som behåller fängelse i straffskalan – att den utfyllande föreskriften meddelas av regeringen istället för av en förvaltningsmyndighet under regeringen. Kommittén föreslår att det generella undantag från tillståndskravet för vissa statliga myndigheter att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel avskaffas. Kommittén föreslår vidare att det undantag från tillståndskravet för vissa övriga aktörer att tillhandahålla krigsmateriel också avskaffas. 14.3Vilka berörs av förslaget Förslagen påverkar i första hand tillstånds- och tillsynsmyndig- heterna enligt krigsmateriellagen och PDA-lagen: ISP respektive SSM. Förslaget påverkar vidare de företag och andra aktörer som hanterar kontrollerade produkter och tekniskt bistånd avseende sådana. Förslaget påverkar även de statliga myndigheter som är undantagna från kravet på tillstånd för att tillverka och tillhanda- hålla krigsmateriel. Rättsväsendets myndigheter påverkas också i viss mån av förslaget. Förslaget bedöms medföra merarbete för ISP och SSM. Merarbetet består för ISP:s del bl.a. av att fler tillståndsansökningar behöver prövas i och med avskaffandet av vissa undantag från tillstånds- kravet rörande tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel. Att objekt som inte tidigare omfattats av tillstånd nu åläggs sådana innebär vidare att ISP kommer att utöva löpande tillsyn över dessa objekt. Även i det avseendet tillkommer merarbete. Merarbetet för ISP därutöver samt för SSM består bl.a. av en ökad administration då de föreslagna administrativa sanktionerna används. Detta merarbete bör dock minska över tiden i takt med att myndig- heterna utvecklar sina rutiner. Att vissa straffrättsliga sanktioner utgår innebär att tillsynsmyndigheterna i den delen inte behöver upprätta åtalsanmälningar vid överträdelser. Detta förhållande bedöms dock inte innebära någon besparing för myndigheterna eftersom förekomsten av åtalsanmälningar hitintills varit ytterst begränsad. Kommittén har bedömt att det merarbete som härigenom uppkommer för ISP motsvarar två årsarbetskrafter. Merarbetet för SSM beräknas motsvara en halv årsarbetskraft. Beaktat de arbets- uppgifter som är aktuella torde det i första hand röra sig om juridisk kompetens som myndigheterna behöver. Att det till- kommande arbetet är extra omfattande för ISP beror bl.a. på att ISP får mycket merarbete genom att fortsättningsvis utöva tillsyn över de aktuella statliga myndigheterna – bl.a. FOI och FMV som vardera består av fler än ett tusen anställda. Att jämföra med ISP som består av ett drygt 20-tal anställda, varav en årsarbetskraft arbetar med tillsyn. Frågan är vem som slutligen ska stå kostnaden för det merarbete som uppkommer med anledning av förslaget. Både ISP:s och SSM:s verksamhet är till stora delar avgiftsfinansierad. Enligt kommitténs förmenande bör den ordningen bestå beträffande det merarbete som är hänförbart till företag och privata aktörer. Vad beträffar det merarbete som tillkommer ISP p.g.a. att de även har att hantera statliga myndigheter bör den kostnaden finansieras genom det statsfinansiella anslaget. Förslaget att vissa överträdelser, som tidigare kunde beivras straff- rättsligt, fortsättningsvis ska beivras genom sanktionsavgift innebär att polis, åklagare och allmänna domstolar inte längre behöver hantera dessa överträdelser. Eftersom dessa institutioner hitintills inte, annat än i undantagsfall, behandlat de överträdelser som är i fråga innebär förslaget ingen förväntad besparing hos dessa. Däremot kan förväntas att förvaltningsdomstolarna får ett ökat antal ärenden avseende sanktionsbeslut och andra administrativa sanktioner som meddelas av ISP respektive av SSM. Det är svårt att uppskatta i vilken utsträckning som den som ålagts en sanktionsavgift eller annan administrativ sanktion kommer att överklaga det beslutet. Det är dock högst troligt att antalet ärenden som förvaltningsdomstolarna kommer att hantera är större än det antalet mål som de allmänna domstolarna hitintills handlagt avse- ende överträdelser mot krigsmateriellagen och PDA-lagen. Antalet ärenden som tillkommer för förvaltningsdomstolarna är avhängigt av bl.a. omfattningen av ISP:s och SSM:s tillsynsverk- samhet. Ju mer omfattande tillsynsverksamheten är desto fler överträdelser kan förväntas bli upptäckta och administrativt sank- tionerade, vilket i sin tur kan förväntas medföra ett ökat antal ärenden hos förvaltningsdomstolarna. Hur pass betungande denna extra arbetsbörda blir för förvaltningsdomstolarna är också svår att förutse då detta är beroende av flera olika parametrar. En sådan är huruvida klagande påkallar muntlig förhandling inför domstolen eller inte. Oaktat hur stor den tillkommande arbetsbördan blir för förvalt- ningsdomstolarna torde den merkostnad denna medför vara större än den besparing som staten gör på att de aktuella överträdelserna inte längre hanteras av polis, åklagare och allmänna domstolar. En samlad bedömning ger därför vid handen att förslaget, i vart fall på kort sikt, medför extra kostnader för rättsväsendet som sådant. Om utveck- lingen inom detta tillsynsområde blir likvärdig med den utveckling som skett inom andra tillsynsområden där lagstiftaren infört sank- tionsavgift, kan dock med tiden förväntas en förbättrad regel- efterlevnad hos aktörerna. En sådan utveckling skulle kunna minska den tillkommande arbetsbördan. 14.5Konsekvenser för företag och enskilda Föreslagen sanktionsväxlingen innebär inga nya skyldigheter för företag och andra juridiska personer. För de aktörer som följer lagstiftningen medför förslaget heller inga kostnader. För de aktörer som blir föremål för någon administrativ sanktion medför förslaget dock ökade kostnader. Ett av syftena med sanktions- växlingen är att förebygga framtida överträdelser genom att aktörerna i fråga satsar tillräckliga resurser på exportkontrollen. Det syftet bedöms lättare uppnås när alternativkostnaden som aktörerna riskerar att få betala vid överträdelse ökar. Förslaget att det ska bli tillståndspliktigt att tillhandahålla krigs- materiel för de aktörer som inte behöver sådant tillstånd innebär ett administrativt merarbete för dessa. Däri ligger en ökad kostnad. Förslaget innebär även en ökad kostnad för aktörerna i och med att ISP:s verksamhet i denna del är avgiftsfinansierad. Kostnaden i denna del torde dock gå att minimera i vissa fall, exempelvis om prövningen av tillverknings- och tillhandahållande- tillståndet kan ske inom ramen för ett och samma ärende. Förslaget förväntas inte påverka enskilda personer annat än sådana personer som bedriver verksamhet innebärande att man hanterar kontrollerade produkter eller tekniskt bistånd av sådana. Dessa personer kan förväntas erhålla samma konsekvenser som företag och andra juridiska personer. 14.6Konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet En ökad användning av administrativa sanktioner medför en ökad möjlighet att sanktionera överträdelser av krigsmateriellagen och PDA-lagen. Risken att drabbas av en sanktion ökar således genom förslaget, vilket kan förväntas medföra en bättre regelefterlevnad hos aktörerna. Denna uppnås bl.a. genom att aktörerna i fråga satsar ökade resurser på sin exportkontroll, vilket i sig minskar risken för överträdelser. Även den omständigheten att fler aktörer – genom avskaffandet av undantaget från tillståndskravet – föreslås omfattas av ISP:s tillsyn bör medföra en ökad satsning på export- kontroll hos dessa och därmed förbättrad regelefterlevnad. På ett övergripande plan kan förslaget således förväntas ha en brottsförebyggande effekt. 15.1Förslaget till lag om ändring i lag (1992:1300) om krigsmateriel Upphävandet av bestämmelsens tredje stycke innebär att statliga myndigheter behöver ha tillstånd för att tillverka krigsmateriel. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 12.3. Upphävandet av bestämmelsens tredje och fjärde stycke innebär att tillståndskravet för tillhandahållande av krigsmateriel blir generellt gällande. Utöver att kravet kommer att omfatta statliga myndig- heter kommer även andra aktörer, vilka är tillståndsbefriade, att behöva tillstånd. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 12.3. 11, 12 och 17 §§ Den ändrade lydelsen i dessa bestämmelser följer av att undantagen från krav på tillstånd i 3 § och 4 § för statliga myndigheter jämte vissa andra aktörer har avskaffats. Ett nytt andra stycke har införts som förtydligar när den uppgift som föreskrivs om i första stycket ska lämnas. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.5.1. Ett nytt fjärde stycke har införts i bestämmelsen. Av detta framgår att ISP kan meddela en varning vid ett mindre allvarligt åsido- sättande av lagen eller en föreskrift, ett villkor eller en bestämmelse som meddelats med stöd av lagen. Varning utgör en ny admi- nistrativ sanktion som införs i lagen. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.3.2. I bestämmelsen har det införts en skrivning som förtydligar att det är regeringen som föreskriver när en sådan underrättelse som anges i bestämmelsen ska lämnas. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.5.1. I bestämmelsen har det införts ett förtydligande av när en sådan uppgift som anges i bestämmelsen ska lämnas. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.5.1. I bestämmelsen som rör möjligheten till överklagande har lagts till att beslut om vitesföreläggande, varning och sanktionsavgift kan överklagas hos förvaltningsdomstol. Frågan har behandlats i avsitt 8.3.1, 8.3.2 och 10.5.4. Delar av bestämmelsen föreslås bli föremål för sanktionsväxling. De beteenden som fortsättningsvis föreslås sanktioneras genom sanktionsavgift istället för genom straffrättsliga sanktioner har tagits bort från bestämmelsen och förts över till 28 a §. Bestäm- melsen har behandlats i avsnitt 9.4.2. I bestämmelsen har införts en skrivning om att en straffrättslig sanktion inte ska utgå ifall gärningen beivrats administrativt. Tillägghet är föranlett av att dubbelbestraffning inte ska före- komma. Frågan har behandlats i avsnitt 8.3.4 och 10.4. Paragrafen är ny. Genom paragrafen införs sanktionsavgift som administrativ sanktion i krigsmateriellagen. I första stycket anges att regeringen bestämmer det avgiftsbelopp som ska utgå för respektive förseelse samt de hänsyntaganden regeringen därvid har att göra. I andra stycket anges de beteenden som ska beivras genom sanktionsavgift. Frågan har behandlats i avsnitt 9.4.2 och 10.2. Paragrafen är ny. Genom paragrafen tydliggörs att sanktionsavgift inte ska ådömas någon för en gärning som beivrats genom en annan administrativ sanktion. Bestämmelsen är föranledd av att dubbelbestraffning inte ska förekomma. Frågan har behandlats i avsnitt 8.3.4 och 10.4. Paragrafen är ny. Paragrafen föreskriver att en sanktionsavgift kan sättas ned helt eller delvis. Bestämmelsen har tillkommit av rättssäkerhetsskäl då sanktionsavgift ska utgå enligt principen om strikt ansvar. Jämk- ningsmöjligheten finns också för att motverka obilliga resultat. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.4. Paragrafen är ny. Paragrafen föreskriver att det är ISP som beslutar om sank- tionsavgift och att före så sker ska den som berörs av avgiften ges möjlighet att yttra sig däröver. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.1 och 10.5.4. Paragrafen är ny. Paragrafen föreskriver att beslut om sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige. Delgivning ska ske för att säkerställa att den avgiftsskyldige får del av beslutet. Att delgivning skett är en förutsättning för verkställighet. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.2. Paragrafen är ny. Paragrafen redogör för betalningsfrist och förutsättningar för verkställighet.