sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — och Skolinspektionen har konstaterat att kommunernas arbete med skolutveckling ofta brister. Skolver- ket har 2009 i rapporten utifrån förutsättningar och behov (rapport nr 330) också konstaterat att många kommuner inte följer upp effekterna av sin resursfördelning. Det indikerar att de i sin resursfördelning inte fäster tillräcklig vikt vid skillnader i elevernas bakgrund och att de är försiktiga med att låta resurserna variera mellan skolor med olika förutsättningar. I en ytterligare studie av kommunernas resursfördelning, Resursfördel- ning till – rektorers perspektiv (rapport nr 365), kon- staterade att resursfördelningen i kommunerna fortsatt var huvudsakligen volymbaserad. kunde notera att allt fler kommuner tog hänsyn till socioekonomiska skillnader vid resursfördelningen. Tillgången till gymnasieutbildning av god kvalitet är en strate- gisk fråga för den framtida kompetensförsörjningen. Hemkommu- nen ansvarar för att alla behöriga i kommunen erbjuds utbildning på nationella program och erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar. Eftersom det varierar i vilken utsträckning en kommun anordnar olika studievägar i egen regi är elevernas reella möjligheter att läsa en viss utbildning ofta beroende av bostadsort. Vidare varierar utbudet av vuxen- utbildning och särskild utbildning för vuxna över landet. Ett annat problem inom skolväsendet är lärarnas kompetensut- veckling. Eftersom lärarens kompetens är den enskilt viktigaste faktorn för elevens framgång i skolarbetet är satsningar på fort- bildning och lärarutbildning väsentliga för att förnya och kom- plettera lärarnas kompetens. I rapporten lyft för den som vill (Statskontoret 2010:12) konstaterade bl.a. att till- frågade lärare och rektorer är eniga om att längre, akademisk fort- bildning är ett ovanligt inslag inom skolan och lärarna bedömer det som osannolikt att de skulle ha kunnat fortbilda sig på detta sätt utan den statliga satsningen. Det finns också oroande tecken när det gäller elevernas tillgång till särskilt stöd. I flera rapporter från och Skolinspek- tionen konstateras brister i skolans arbete med särskilt stöd och att tillgången till särskilt stöd ofta varierar mellan kommunerna. Många elever stöter under sin skoltid på svårigheter och behöver särskilda stödåtgärder. elever behöver stöd kontinuerligt på grund av t.ex. en funktionsnedsättning. Arbetet med särskilt stöd är därför en viktig del i att upprätthålla utbildningens likvärdighet. Utvecklingen av skolväsendet visar stora brister. Elevernas studie- resultat, den förändrade likvärdigheten och läraryrkets bristande attraktivitet utgör indikatorer på att verksamheten i skolväsendet inte har utvecklats i önskvärd riktning. Det finns sannolikt många orsaker till den negativa utvecklingen. Kommunaliseringen var en av de mest genomgripande refor- merna som genomfördes . Det finns därför anledning att utvärdera vilka effekter denna reform fick för skolväsendets utveckling. Regeringen har därför i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1, utg.omr. 16) angett att förändringen av huvud- mannaskapet för skolan ska utvärderas. Vidare lämnade ett tillkännagivande till regeringen med innebörden att regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att analysera och utvärdera de senaste årens stora skolreformer i syfte att ta fram förslag för att stärka elevernas rätt till en likvärdig utbildning, ökad kvalitet och en sammanhållen skola (bet. 2010/11:UbU7, rskr. 2010/11:206). Det finns få studier som har belyst effekterna av själva kommu- naliseringen. En orsak till detta kan vara svårigheten att särskilja effekter av kommunaliseringen från alla andra förändringar . Det finns dock vissa studier gjorda som har bär- ing på delar av området. I rapporten skola med olika resurser? (Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2009:5), och i rapporten från ring (IFAU) Vad hände med resurserna när den svenska skolan decentraliserades?, (Rapport 2005:1) belyses frågorna om likvärdig- het och resursfördelning. För att utvärdera effekterna av kommunaliseringen av skol- väsendet är det nödvändigt för utredaren att i sitt arbete förhålla sig till tiden såväl vid som efter kommunaliseringen. Därför bör utre- daren i sitt arbete beakta andra viktiga skeenden som dels sam- manföll med kommunaliseringen, dels har inträffat , t.ex. den ekonomiska nedgången och andra politiska beslut som påverkat skolan. Därtill är det viktigt att effekter som beror av statliga respektive kommunala beslut kan separeras. Syftet med denna utredning är att åstadkomma en utvärdering av eventuella kausala effekter av kommunaliseringen. Det ingår inte i utredarens uppdrag att lämna förslag på förändringar av huvud- mannaskapet inom skolväsendet. utvärdera eventuella kausala effekter av kommunaliseringen på elevernas studieresultat, läraryrkets status, lärarnas- och rekto- rernas arbetsuppgifter, samt likvärdigheten i skolväsendet. Utredaren ska i första hand genomföra en kvantitativ analys där eventuella kausala effekter identifieras och redogörs för. Effekter av kommunaliseringen ska separeras från andra faktorer som kan ha påverkat elevernas studieresultat, läraryrkets status och likvärdig- heten i skolväsendet. Andra faktorer kan vara den ekonomiska nedgången , förändringen av betygssystemet, gymnasiereformen, förändringar av lärarutbildningen och införan- det av mål- och resultatstyrningen. Utredaren ska vidare separera effekter som beror av statens respektive kommunernas styrning. Därutöver ska utredaren analysera hur kommunerna, med ut- gångspunkt i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, styrt skolverksamheten när det gäller planering, uppföljning, utvärde- ring, lokalt utvecklingsarbete och lärarnas kompetensutveckling. Utredaren ska säkerställa att analysen görs på ett sådant sätt att resultaten är generaliserbara. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med berörda myndigheter inom uppdragets område. Utredaren ska också samråda med andra relevanta myn- digheter och organisationer. Därutöver ska utredaren inhämta det underlag från t.ex. andra myndigheter som krävs för uppdragets fullgörande. Uppdraget ska redovisas . Metoder för en utvärdering av skolans kommunalisering Den huvudfråga som utredningsdirektiven (dir. 2012:84) ställer avser en serie orsakssamband: Vilken inverkan hade skolans kom- munalisering på elevernas studieresultat, läraryrkets status, lärarnas och rektorernas arbetsuppgift, samt skolväsendets likvärdighet? De logiska förutsättningarna för att vi ska kunna dra slutsatser om huruvida sådana orsakssamband föreligger är väl kända. Närmare bestämt gäller att tre olika villkor måste vara uppfyllda. För det första måste orsak föregå verkan eller, om orsak och verkan är mer eller mindre synkrona, relationen mellan dem vara så beskaffad att ett orsakssamband i motsatt riktning, från verkan till orsak, på logiska grunder låter sig uteslutas. För det andra måste den studerade orsakens effekter kunna isoleras från effekten av alla de andra tänkbara orsaker som kan tänkas påverka sambandet mellan tilltänkt orsak och verkan. Slutligen måste orsak och verkan visa sig samvariera och isoleringsvillkoret vara uppfyllt. Det ideala experimentet är ett sätt att förvissa sig om att alla tre villkoren är uppfyllda. Man har i det fallet kontroll över tidsföljden (verkan observeras efter det att den experimentella betingelsen till- förts), isoleringen från andra tänkbara orsaker (exempelvis genom att slumpvis indela ett stort antal fall i två eller flera experiment- grupper), samt mätningen av såväl orsak som verkan och samban- det dem emellan. I det fall som här är aktuellt, liksom i många andra samhälls- vetenskapliga sammanhang föreligger emellertid inga eller obetyd- liga möjligheter att genomföra några egentliga, i sammanhanget relevanta, experiment. Det betyder inte att den utvärdering som här är aktuell eller andra undersökningar som inte vilar på experimen- tell grund är mindre meningsfulla eller mindre vetenskapliga. Det betyder bara att resultaten aldrig kan bli fullt lika säkra och oom- tvistliga som i de fall då det är möjligt att experimentera och resul- taten av experimenten dessutom utan svårighet låter sig generali- seras till den verklighet man vill uttala sig om. Om man närmare betraktar de svårigheter som i det här fallet är förknippade med vart och ett av de tre villkoren kan till att börja med konstateras att det första av dem, tidsföljdsvillkoret, är täm- ligen oproblematiskt. Det föreligger inga svårigheter att finna data sådana att villkoret är uppfyllt. Självfallet måste man dock på denna punkt ha i åtanke att effekten inte kan antas vara fullt skönjbar med omedelbar verkan. Ifråga om läraryrkets status, lärarnas och rektor- ernas arbetsuppgifter och skolväsendets likvärdighet måste man naturligtvis räkna med viss eftersläpning och viss tröghet. När det gäller elevernas studieresultat måste man vidare ta i beaktande både att de delvis kan förväntas bero av de nyssnämnda faktorerna och att en stor del av elevpopulationen efter kommunaliseringen haft huvuddelen av sin skolgång förlagd till den statliga eran. Om det första villkoret är tämligen problemfritt kan samma sak svårligen sägas om det andra, det vill säga isoleringsvillkoret. Själv- fallet kan de utfall som här ska studeras tänkas påverkas av en rad andra faktorer vid sidan av skolans huvudmannaskap. Vissa sådana faktorer pekas uttryckligen ut i utredningsdirektiven såsom den ekonomiska utvecklingen, förändringen av betygssystemet, gymnasie- reformen, förändringar av lärarutbildningen och övergången till mål- och resultatstyrning men dessa är förstås inte de enda tänk- bara. Det bör dock på denna punkt genast påpekas att isolerings- villkoret inte innebär att alla de faktorer som kan tänkas påverka utfallet måste föras in i analysmodellen. Ytterligare två omständig- heter måste föreligga för att så ska vara fallet. För det första måste det finnas ett samband mellan den variabel vars effekt vi vill studera, i detta fall huvudmannaskapet, och den faktor vi söker kontrollera för, t.ex. konjunkturläget. Som framgår av utredningsdirektivet var konjunkturläget osedvanligt dåligt efter kommunaliseringen. fanns således ett samband mellan kommunalt huvudmannaskap och dåligt konjunkturläge. Så har dock inte varit fallet som är möjlig att undersöka. Det finns exempelvis inga starka skäl att misstänka att konjunkturutvecklingen skulle ge en skev bild av utvecklingen med avseende på utfallsvariablerna vid en jämförelse mellan perioden strax före kommunaliseringen och . För det andra måste sambandet mellan huvudmannaskap och den kontrollfaktor vi oroar oss för bero på att kontrollfaktorn på- verkar huvudmannaskapet eller att de båda styrs av en tredje faktor. Om sambandet däremot beror på att huvudmannaskapet påverkar kontrollfaktorn och den sistnämnda således utgör ett mellanligg- ande steg i orsakskedjan mellan huvudmannaskapet och utfallet behöver den inte tillföras analysmodellen. Det kan i många fall vara en fördel att ändå föra in den men då av andra skäl än att den för- bättrar isoleringen såsom det sistnämnda begreppet normalt upp- fattas. Det kan i detta sammanhang vara värt att erinra om att flera av utfallsvariablerna i detta fall rimligen måste ses som just sådana mellanliggande variabler eller mekanismer i förhållande till andra utfallsvariabler. Exempelvis kan läraryrkets status och skolperso- nalens arbetsvillkor båda ses som tänkbara mekanismer i förhåll- ande till elevernas studieresultat. Detta faktum kan utnyttjas för att stärka bevisföringen med avseende på det sistnämnda utfallet. Om det visar sig att kommunaliseringen haft negativ inverkan på rekry- teringen till läraryrket och skolpersonalens möjligheter att bedriva effektiv undervisning finns det större skäl att tro att den också på- verkat elevernas studieresultat negativt än vad som annars varit fallet. En likartad logik kan utnyttjas även på andra områden och i flera led i syfte att stärka bevisföringen. Om en negativ utveckling av läraryrkets status och skolpersonalens arbetsvillkor medfört att lärarutbildning blivit mindre attraktiv och rekryteringen till lärar- yrket därmed försvagats finns större skäl att tro att de både först- nämnda faktorerna, via försämrad lärarkompetens, haft negativ in- verkan på elevernas studieresultat än vad som varit fallet om rekry- teringen varit oförändrat god, den fallande statusen och de försäm- rade arbetsvillkoren till trots. När man, som i denna och många andra undersökningar, inte alltid fullt ut kan kontrollera för de faktorer som kan tänkas störa det observerade sambandet mellan utfallet och den orsak som står i fokus är en precisering av de mekanismer som kan tänkas förmedla effekten vara ett mycket värdefullt komplement. Det som här skisseras kan sägas vara en motsvarighet till den strategi som i andra sammanhang går under beteckningen processpårning (se t.ex. and 2005). Det sista av de tre villkor som måste vara uppfyllda för att vi ska kunna dra slutsatsen att ett orsakssamband föreligger är att orsak och verkan samvarierar med isoleringsvillkoret uppfyllt. Att fast- ställa om en sådan samvariation föreligger eller inte kan i vissa fall vara en mycket enkel uppgift förutsatt att vi kan lämna isolerings- problematiken därhän. Men den kräver inte desto mindre att data för den utfallsvariabel vi intresserar oss för är jämförbara. Vilka svårigheter vi därvid ställs inför beror både på vilken av utfallsvariablerna det närmare bestämt handlar om och vilken jäm- förelsegrund vi väljer att utnyttja. Med tanke på att kommunalise- ringen genomfördes vid en och samma tidpunkt över hela landet kan statiska, inomnationella jämförelser inte användas för att på ett mer direkt sätt kasta ljus över kommunaliseringens effekter även om de indirekt kan vara av betydelse ur isoleringssynpunkt (exem- pelvis i form av jämförelser mellan kommunala skolor och friskolor) eller som ett led i mätningen av den av utfallsvariablerna som avser skolväsendets likvärdighet (exempelvis i form av jämförelser mellan olika kommuner eller mellan skolor i olika kommundelar). I stället måste fokus här ligga på två andra möjligheter: att jämföra situa- tionen i samt att jämföra med andra länder. En tredje möjlighet är att jämföra kommunala skolor med de så kallade fristående skolor som började tillkomma i och med skolpengens införande 1992. Dessa jämförelsemöjligheter bör självfallet inte uppfattas som alternativ i genuin bemärkelse. Mycket talar för att man så långt möjligt bör söka utnyttja alla angreppssätten, både därför att deras respektive styrkor och svagheter kan tänkas vara komplementära och därför att ett bredare empiriskt underlag generellt är att föredra framför ett smalare. Inget hindrar heller att de olika angreppssätten kombineras, exempelvis genom att man jämför situationen i andra länder med den i med avseende på hur trendutvecklingen ser ut snarare än med avseende på läget . I den fortsatta framställningen diskuterar vi till att börja med de olika utfallsvariablerna i syfte att ge en bild av hur dessa närmare bestämt kan definieras och mätas. Vi diskuterar i samband därmed även de tänkbara orsakssambanden mellan dessa variabler liksom i viss mån möjligheterna till jämförelser inom . Vi åter- kommer därefter avslutningsvis till jämförelsemöjligheterna mellan länder samt mellan kommunala och fristående skolor. Av de fyra utfallsvariabler som här är aktuella – elevernas studie- resultat, läraryrkets status, skolpersonalens arbetsuppgifter och lik- värdigheten i skolväsendet – skiljer sig de båda förstnämnda från de båda sistnämnda i så måtto att de i väsentligt mindre utsträckning direkt kontrolleras av offentliga beslut och det sätt på vilka dessa förverkligas. Man brukar i förvaltningslitteraturen (se t.ex. 2007) ofta skilja på det omedelbara resultatet av det politiska syste- mets agerande (eng. output) och det samhälleliga utfall som detta resultat i sin tur ger upphov till (eng. outcome). Elevernas studie- resultat och läraryrkets status är med denna distinktion som utgångs- punkt mer att betrakta som utfall medan skolpersonalens arbets- uppgifter och likvärdigheten i skolväsendet i högre grad kan anses vara direkta resultat av den offentliga sektorns agerande. Hur elev- erna presterar på olika kunskaps- och färdighetsprov bestäms inte bara av den undervisning skolan tillhandahåller utan också av en rad andra faktorer, däribland elevernas hemmiljö, deras kamratkrets och de tekniska resurser (exempelvis Internet) som står till deras förfogande. På motsvarande sätt bestäms läraryrkets status inte bara av de utbildnings-, löne- och arbetsvillkor lärarna erbjuds utan också av motsvarande villkor för alternativa yrken liksom av de immateriella incitament i form av exempelvis socialt anseende som olika yrken åtnjuter. Skolpersonalens arbetsuppgifter liksom lik- värdigheten i skolväsendet, åtminstone om det sistnämnda tolkas som likvärdiga utbildningsmöjligheter, är i högre grad ett direkt resultat av offentliga beslut och dessas förverkligande. Det är vidare uppenbart att skolpersonalens arbetsuppgifter i sin tur kan tänkas påverka två av de andra utfallsvariablerna, nämligen läraryrkets status och elevernas studieresultat. Även skolväsendets likvärdighet är självfallet beroende av hur skolpersonalens arbets- uppgifter varierar mellan exempelvis olika kommuner eller mellan enskilda skolor som förutsätts kunna leverera likvärdig utbildning. Men det är i det senare fallet inte fråga om ett orsaksförhållande mellan två logiskt särskiljbara storheter utan om två olika aspekter av samma storhet. Det finns mot bakgrund av ovan nämnda förhållanden anledning att först ställa frågan om hur skolpersonalens arbetsuppgifter när- mare bestämt kan definieras, mätas och undersökas. Det finns där- vid anledning att inledningsvis överväga om det enbart är arbets- uppgifterna som utredningen har anledning att intressera sig för eller om uppmärksamheten bör vidgas till att även omfatta andra aspekter av skolpersonalens arbetsvillkor. I många hänseenden torde arbetsuppgifter och arbetsvillkor vara mer eller mindre synonyma men på somliga punkter torde vedertaget språkbruk innebära en åtskillnad. Exempelvis kan genomsnittlig klasstorlek, tillgång till läromedel eller tillgång till tekniska undervisningsresurser av annat slag knappast i någon direkt mening sägas vara skolpersonalens arbetsuppgifter. De kan däremot sägas vara en del av deras arbets- villkor och självfallet också därigenom påverka såväl läraryrkets status (i bemärkelsen attraktivitet) som elevernas studieresultat. Med tanke på detta talar mycket för att man vidgar blicken till att omfatta inte bara arbetsuppgifterna utan också andra aspekter av arbetsvillkoren. Självfallet förhindrar inte detta att man där så är önskvärt särskiljer det förstnämnda från det sistnämnda. Rimligen borde det på denna punkt gå att finna en rad indikato- rer på hur skolpersonalens arbetsvillkor förändrats och också, till åtminstone någon del, hur de står sig vid en jämförelse med andra länder. Bland dessa märks de ekonomiska resurser som står till skolans förfogande per elev för såväl drift som investeringar (självfallet ställt i relation till faktorer som bruttonationalprodukt, inflation, de totala kommunala utgifterna och de totala offentliga utgifterna) samt antal lärare och antal skolfunktionärer av annat slag per elev. Till de faktorer som vidare borde uppmärksammas hör hur lärarnas arbetsbörda fördelar sig mellan den del som är direkt undervisningsrelaterad (förberedelser till och utförande av enskilda lektioner samt granskning av elevernas lösningar på de skriftliga uppgifter de tilldelats) och de delar som avser andra upp- gifter, exempelvis kursutveckling, målbeskrivningar och kriterier för betygssättning, resultatrapportering, möten och sammanträden av olika slag samt mer socialt relaterat elevarbete. Ytterligare en fråga som bör ställas är hur stor del av arbetstiden lärarna är ålagda att vistas på skolan och hur den arbetsmiljö de där erbjuds för en- skilt arbete vid sidan av lektionstid påverkar deras prestations- förmåga. När en sådan beskrivning väl föreligger bör blicken riktas såväl bakåt som framåt i orsakskedjan. I vilken utsträckning kan de observerade variationerna tillskrivas kommunaliseringen och i vilken utsträckning beror de på andra förhållanden? Som påpekas i direktivet finns i detta avseende flera andra tänkbara orsaker att ta hänsyn till, exempelvis gymnasiereformen, förändringen av betygs- systemet samt införandet och implementeringen av mål- och resultat- styrningen. Vidare blir det självfallet aktuellt att även ställa frågan om hur eventuella förändringar i skolpersonalens arbetsvillkor för- ändrat läraryrkets status och elevernas studieresultat. Även när det gäller den andra av utfallsvariablerna, läraryrkets status, finns anledning att fundera över hur det tämligen vaga och mångtydiga begreppet status närmare bestämt bör definieras och mätas. Mycket talar här för att statusbegreppet delas upp i flera olika komponenter. En central komponent bör här vara lärarnas kompetens. Kompetensen är den del av statusbegreppet som i första hand kan tänkas påverka elevernas studieresultat och bör i nästa steg självfallet uppmärksammas som ett led i förståelsen av hur dessa resultat utvecklas. Den torde kunna mätas med hjälp av indi- katorer på rekrytering (hur förändras lärarutbildningens attraktivitet i jämförelse med andra utbildningar), utbildningskrav och utbild- ningsutfall, möjligheter till fortbildning och kompetensutveckling samt yrkeserfarenhet (hur förändras benägenheten att stanna kvar i läraryrket). En andra komponent som här bör uppmärksammas är inkomst- utvecklingen som tillsammans med arbetsvillkoren rimligen är av stor betydelse för rekryteringen till lärarutbildningen liksom för viljan att stanna kvar i läraryrket men som i en mer direkt bemärk- else knappast kan tänkas påverka elevernas studieresultat. Vissa av de indikatorer som ovan nämnts är av sådant slag att de direkt kan tänkas ha påverkats av skolans kommunalisering, exem- pelvis inkomstutveckling och möjligheter till fortbildning/kompe- tensutveckling. I andra fall är kommunaliseringens potentiella in- verkan mera indirekt (via arbetsvillkor och inkomstutveckling) så- som ifråga om rekrytering till läraryrket och benägenheten att stanna kvar som lärare. I åter andra fall såsom ifråga om utbildningskrav och utbildningsutfall är kommunaliseringens tänkbara betydelse än mer indirekt. När det gäller elevernas studieresultat finns i första hand anledning att överväga tre typer av tillgängliga mått: betyg, nationella prov/ut- värderingar och internationella undersökningar. Tyvärr är möjligheterna att använda betygsutvecklingen för att bedöma kommunaliseringens konsekvenser förhållandevis begrän- sade. Det relativa betygssystem som gällde var så upp- byggt så att det genomsnittliga betyget i landet alltid skulle vara 3. Således säger betygen inget om eventuella för- ändringar i elevernas studieresultat. gäller ett målrelaterat betygssystem som undanröjer det hinder för meningsfulla jämförelser som det relativa betygssystemet reste. Även om det nya systemet inte medger jämförelser av situationen före och efter kom- munaliseringen skulle det potentiellt kunna användas för att under- söka den fortsatta utvecklingen, vilket är av intresse med tanke på att kommunaliseringens eventuella effekter på studieresultaten knappast kan förväntas vara omedelbara och tidsmässigt avgränsade utan snarare fördröjda och gradvisa. Den betygsinflation som misstänks föreligga kan dock vara ett problem för möjligheterna till jämförelser inom ramen för det nya betygssystemet (Vlachos 2010). Ytterligare en möjlighet tillhandahålls av de nationella proven och de nationella utvärderingarna. Även dessa har dock kommit att ifrågasättas.