sou · H2B327 · 2014-05-07 00:00:00 — 2Statens försvarshistoriska museer skulle redovisa förslag om en regeringens belöningsmedalj för särskilt berömvärda internationella insatser. Generalläkaren skulle överväga att inten- sifiera sitt tillsynsarbete avseende internationella militära insatser. en handlingsplan för arbetet med anhörig- och familjefrågor, instifta en belöningsmedalj för den som skadats till följd av stridshand- lingar vid en internationell militär insats samt lämna förslag om en årlig veteranceremoni och ett minnesmonument för veteraner. Myn- digheten skulle också redovisa sin syn och vidtagna åtgärder inom en rad veteransoldatpolitiska områden som ligger inom myndighetens beslutsbefogenheter att genomföra. Det gällde bl.a. inrättandet av en veteranadministration inom Försvarsmakten, arbetet med stöd och medicinskt omhändertagande samt samarbetet med olika organisa- tioner. Försvarsmakten redovisade arbetet med genomförandet av vete- ransoldatpolitiken . En del i redovisningen avsåg bl.a. anhörigstödet och förhållandet att Försvarsmakten enligt 14 § för- ordningen (2010:651) om Försvarsmaktens personal vid internatio- nella militära insatser ska ha en handlingsplan för arbetet med an- hörig- och familjefrågor. beslutade Försvarsmakten även om en handlingsplan för stöd till veteransoldater. I planen redovisas bl.a. hur veteran- soldater ska stödjas och vem inom myndigheten som ska svara för stödet (se kapitel 10). Försvarsmakten har beslutat om Försvarsmaktens personalförsörjningsinstruktion, i vilken meddelas bestämmelser om bl.a. stöd till veteraner och anhöriga.3 Försvars- makten har vidare 2014 fastställt en metodhandbok för arbetet med veteran- och anhörigfrågor. Regeringen har därefter även behandlat veteransoldatpolitiken i budgetpropositionen för 2012.4 ursprungliga uppdrag redovisades till regeringen genom delbetänkandet Den svenska veteranpolitiken Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga (SOU 2013:8), vilket lämnades till regeringen . Efter remissförfarande har regeringen utfärdat förordning (2013:880) om statsbidrag till organisationer som stöder veteransoldater och deras anhöriga. Förordningen trädde i kraft . Med stöd av bestämmelserna i förordningen får Försvarsmakten lämna ekono- miskt stöd till frivilliga organisationer som främjar verksamhet som 3Försvarsmaktens personalförsörjningsinstruktion (FM PersI) (HKV 16 131:64994). 2011/12:1, utg. omr. stöder myndighetens personal före, under och efter tjänstgöring i internationella militära insatser samt anhöriga till sådan personal. Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet att utvidga utredningsuppdraget.5 Regeringen betonar i direktiven att den verksamhet som Försvarsmakten genomför på statsmak- ternas uppdrag är en fråga av nationell betydelse. Enligt regeringens ska det pågående genomförandet av den svenska veteransoldat- politiken följas upp och övervägas om den behöver utvecklas vidare. Regeringen framhåller vidare i direktiven att statens ansvar för den personal som staten sänder ut i internationell verksamhet inne- bär också att omhändertagandet av personalen före, under och efter den internationella insatsen så långt möjligt bör ha en likformig utformning. Inom flera andra samhällssektorer genomförs interna- tionell verksamhet som i olika avseenden kan liknas vid den militära. Kännetecknande är att den inrymmer risker och påfrestningar för den deltagande personalen. Även anhöriga till personalen påverkas. Det gäller bland annat personal vid räddnings- och katastrof- insatser, hälso- och sjukvårdspersonal, polispersonal, kustbevak- ningspersonal, m.fl. Enligt regeringen bör det därför nu prövas om det veteranpolitiska arbetet ska utvecklas vidare och vidgas till att även omfatta andra personalkategorier. Vidare ska utredningen i samband med analysen av frågan om att vidga det nationella perspektivet i veteranfrågor även belysa frågor om ökad samverkan mellan stat, landsting, kommun, arbets- givare, den ideella sektorn och andra aktörer. Regeringen har i direktiven till utredningen sammantaget gett ut- redningen ett brett uppdrag som omfattar flera viktiga frågeställ- ningar avseende veteransoldatpolitiken och den framtida veteran- politiken, några mer övergripande av principiell karaktär och andra mer specifika. Som ovan framgår anges i direktiven att huvudpunk- ten i arbetet ska vara att anlägga en helhetssyn på samhällets åtgärder och verksamhet avseende personalen inför, under och efter inter- 5 Dir 2012:83 – Tilläggsdirektiv till 2.0 (Fö 2011:03). Nedan redogörs för utredningsuppdragets olika delfrågor. Enligt direktiven skulle utredningen i ett delbetänkande redovisa ställningstaganden och förslag i frågan om den frivilliga försvars- verksamheten bör innefatta verksamhet till stöd till Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser och veteransoldater samt deras anhöriga. Övriga ställningstaganden och förslag ska redovisas i slutbetänkandet. När det gäller frågan om statligt stöd till frivilliga organisationer som stödjer enskilda som omfattas av lagen (2010:449) respektive förordningen (2010:651) om Försvarsmaktens personal vid militära internationella insatser redovisas utredningen övervägan- den och förslag i delbetänkandet. Enligt regeringens tilläggsdirektiv till utredningen ska utred- ningen i det fortsatta arbetet belysa, analysera och lämna eventuella förslag inom följande områden och delfrågor.6 Regeringen konstaterar i direktiven att under arbetet med införan- det av veteransoldatpolitiken har nya frågeställningar identifierats av bl.a. Försvarsmakten och de berörda organisationerna. Genom- förandet av veteransoldatpolitiken bör därför följas upp, utvärderas och vid behov utvecklas vidare. utvärdera Försvarsmaktens och andra myndigheters genom- förande av veteransoldatpolitiken, följa upp det fortsatta genomförandet av veteransoldatpolitiken, analysera särskilda veteransoldatfrågor där det finns anledning att ytterligare fördjupa arbetet, och om det finns behov, redovisa förslag om en ytterligare utveckling av veteransoldatpolitiken. I uppdraget ingår dock inte att se över lagen (2010:449) om Försvars- maktens personal vid internationella militära insatser. Lagen trädde i kraft och har således tillämpats en förhållande- vis . 6 Enligt utredningens direktiv skulle det ursprungliga uppdraget redovisas . Genom tilläggsdirektivet har utredningstiden förlängts och det utvidgade uppdraget ska redovisas . Veteransoldatfrågor i ett internationellt perspektiv I direktiven konstaterar regeringen att veteranfrågorna fått en ökad betydelse i internationella sammanhang, bl.a. i det nordiska sam- arbetet (NORDEFCO) och Northern Grouping. följa upp och analysera det pågående internationella veteransoldat- arbetet, med tyngdpunkt i arbetet inom det nordiska försvars- samarbetet och Northern Grouping, och grundat på en sådan uppföljning och analys pröva om den inter- nationella samverkan på veteransoldatområdet bör utvecklas. Som tidigare nämnts bedrivs inom olika samhällsområden interna- tionell verksamhet som principiellt är likartad med Försvarsmaktens internationella militära verksamhet. Det är fråga om internationell verksamhet där svenska staten har beslutat om svensk medverkan och där verksamheten innefattar risker eller påfrestningar för den deltagande personalen. Enligt regeringen leder detta till att det kan finnas ett behov av särskilda insatser från samhällets sida för den deltagande personalen vid hemkomsten, liknande det som gäller för Försvarsmaktens personal efter en internationell militär insats. Ut- redningen ska därför bedöma om veteranperspektivet bör omfatta också andra områden med internationell verksamhet än Försvars- maktens, vilka innefattar risker eller farlighet. Även sådan personal skulle kunna betraktas som veteraner, och därmed vid behov kunna komma i åtnjutande av samhällets särskilda stödåtgärder. Inrikt- ningen bör – enligt regeringen – vara att alla veteraner tillförsäkras ett situationsanpassat och ändamålsenligt stöd före, under och efter en internationell insats. belysa hur veteranfrågor hanteras inom olika samhällssektorer såsom område, vid insatser inom räddnings- och katastrofområdet, inom polisområdet7 och hälso- och sjukvårds- området samt, om behov finns, föreslå åtgärder för att utveckla 7 Utredaren ska i detta sammanhang beakta fortsatta beredning av betän- kandet Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. (SOU 2009:76). omhändertagandet av personalen före, under och efter en inter- nationell insats, belysa hur veteranfrågor hanteras inom områden där kopplingen till veteranbegreppet8 inte är uppenbar, t.ex. arbetsmarknads- området och socialområdet vid sidan om hälso- och sjukvården, och överväga och vid behov föreslå kriterier eller annan avgränsning när det gäller vilken internationell verksamhet som bör innefattas i en svensk veteranpolitik. Regeringen betonar i direktiven att veteranpolitiken angår alla män- niskor i samhället. Därmed berörs också olika samhällsstrukturer och ett stort antal organisationer. Som tidigare nämnts har staten det yttersta ansvaret för den personal som sänder ut i inter- nationella insatser. Detta gäller oavsett om det är personal för en internationell militär insats, personal för en internationell polisinsats, räddningspersonal vid en naturkatastrof eller personal för något annat ändamål. Regeringen betonar i direktiven att den myndighet som sänder ut arbetstagare har också ett ansvar som arbetsgivare för de utsända före, under och efter genomförd insats. Landstingen och kommu- nerna ansvarar inom för hälso- och sjukvårds- frågor respektive sociala frågor. Den ideella sektorn, bl.a. frivilliga försvarsorganisationer och ideella föreningar, har inget formellt ansvar. Men man har ofta ett grundläggande och betydande engage- mang när det gäller människor som behöver stöd. Detta gäller också för trossamfunden. Enligt regeringen bör stödet till veteraner före, under och efter internationell verksamhet präglas av en helhetssyn från samhällets sida. Den enskilde, som har deltagit i den internationella verksam- heten som en representant för , ska känna att det finns en helhetssyn i omhändertagandet och att olika instanser samverkar på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen påpekar att det emellertid saknas en över- gripande och samlad syn på i vilken utsträckning och på vilket sätt staten, den utsändes arbetsgivare, kommunerna, landstingen, den 8 Enligt dir. 2011:103 och tilläggsdirektiv 2012:82. ideella sektorn och andra kan och bör samverka inom en utvecklad veteranpolitik. Enligt regeringen bör synsättet med olika instansers engagemang i veteranfrågorna därför fördjupas ytterligare. analysera hur staten, den utsändes arbetsgivare, kommunerna, landstingen, den ideella sektorn och andra kan samverka när det gäller veteranfrågor och där en utgångspunkt bör vara att den ideella sektorns roll tydliggörs, belysa på vilket sätt en enskild, som är i behov av hjälp, får nöd- vändigt stöd och hjälp av staten, den utsändes arbetsgivare, kom- munen, , den ideella sektorn eller annan aktör, med utgångspunkt i den enskilde individens perspektiv belysa hur samverkan fungerar mellan å ena sidan det offentliga och å andra sidan den ideella sektorn och andra aktörer, belysa om den speciella kompetens som finns i den ideella sek- torn och hos t.ex. trossamfunden kan tillvaratas bättre, utan att andra aktörers ansvar enligt gällande lagstiftning inskränks eller förändras, föreslå hur samverkan mellan de olika instanserna kan utvecklas, och lämna de förslag som behövs för att en samhällets helhetssyn i veteranpolitiken ska kunna stärkas. Regeringen noterar i direktiven att landstingens specialistkompetens i olika medicinska frågor varierar över landet. Detta aktualiseras bl.a. vid internationella militära insatser där det finns risk för att deltagare kan drabbas av krigsskador.9 kan också aktualiseras vid t.ex. internationella insatser med hälso- och sjuk- vårdspersonal i områden där det finns en förhöjd risk för smitta av allvarliga och sällsynta sjukdomar. 9 Försvarsmakten har ett samarbete med akademiska sjukhus. I har för- svaret ett omfattande samarbete med i . analysera frågor om tillgången på medicinsk specialistkompetens avseende den som drabbats av svår sjukdom, fysisk eller psykisk skada vid en internationell insats, och på försvarets område jämföra förhållandena i med det system som tillämpas i och i det sammanhanget redo- visa för- och nackdelar. I direktiven konstaterar regeringen att det är nödvändigt att ha tillgång till relevant statistik för att kunna genomföra en samlad veteranpolitik Det är myndigheternas ansvar att se till att man kan redovisa den statistik som behövs. belysa vilka statistiska uppgifter de berörda myndigheterna kan redovisa , redovisa i vilken utsträckning denna statistik och myndigheter- nas statistiksystem avseende veteraner behöver förbättras för att tillgodose de krav en samlad veteranpolitik ställer, och föreslå hur fullgod statistik ska kunna erhållas vid en utvidgad och samlad veteranpolitik. Andra frågor inom veteranområdet Regeringen anger vidare i direktiven att utredningen får, om det behövs för att kunna lämna förslag om en samlad och ändamåls- enlig veteranpolitik, även belysa andra aspekter inom veteran- området än de som redovisas i direktiven och lämna nödvändiga förslag. 2.5Begrepp och avgränsning, m.m. Utredningens uppdrag att lämna förslag till en sammanhållen och trovärdig veteranpolitik rymmer ett antal komplexa frågeställningar som berör flera olika samhällsområden. I arbetet med att beskriva, analysera och formulera förslag till en framtida veteranpolitik har utredningen inledningsvis ställts inför ett antal principiella och grund- läggande begrepp och avgränsningar i det fortsatta utrednings- arbetet. Det gäller bland annat definitionen av begreppet veteran och begreppen fredsfrämjande militära insatser, civila krishanterings- insatser, internationella insatser, räddnings- och katastrofverksamhet respektive hälso- och sjukvårdsverksamhet och som genomförs inom ramen för internationell verksamhet. Det är därför angeläget att inledningsvis redogöra för hur utred- ningen har tolkat olika begrepp och det fortsatta utredningsupp- draget och vilka avgränsningar som gjorts. 2.5.1Begreppet veteran, m.m. Även frågan vad som ligger i begreppet veteran har aktualiserats under det fortsatta utredningsarbetet. Begreppet veteran kan beskrivas och avgränsas på olika sätt. Begreppet har en lång historisk bakgrund och ges olika innebörd beroende på tidsålder och sammanhang.10 Utredningen kan notera att vad som avses med begreppet veteran skiftar mellan olika länder och sammanhang. Historiskt har i många länder begreppet veteran varit förbehållen en individ som i egenskap av militär tjänstgjort i det berörda landets militära förband. var i veteraner soldater som hade slutfört tjänst. De började vanligen . I nutid har olika länder delvis olika de- finitioner för det nationella begreppet veteran (se kapitel 4). berörde frågan om definition av be- greppet veteran i sitt utredningsuppdrag: En annan principiell avgränsning berör frågan vem som kan betraktas som veteran och som därför kan göra anspråk på att omfattas av det särskilda omhändertagande före, under och efter en insats som riks- dagen och regeringen anser ska gälla för denna kategori. Ordet veteran kan nämligen vid en första anblick leda tanken till att endast innefatta person som fullgjort tjänstgöring i militär verksamhet och som i den meningen kan betraktas som en veteran. Utredningen har i delbetän- kandet i detta sammanhang infört begreppet veteransoldat som be- nämning på individ som tjänstgjort utomlands i Försvarsmaktens utlandsstyrka eftersom den som tjänstgjort i en internationell militär insats utomlands otvetydigt enligt gängse språkbruk är att betrakta som veteran eller veteransoldat. 10 En sökning på ordet veteran på sökmotorn Google genererade 59 600 000 resultat, Utredningen har i det fortsatta arbetet emellertid kunnat konstatera att fler personalkategorier än militär personal i Försvarsmaktens utlands- styrka som tjänstgjort utomlands har berättigade anspråk på att få be- traktas som veteraner och därför göra anspråk på att omfattas av samma skydd och regelsystem som de som tjänstgjort utomlands i Försvars- maktens utlandsstyrka. Hit kan inkluderas de militära och civila befattningshavare i För- svarsmakten som – utan att vara anställda i utlandsstyrkan – under kortare eller tjänstgjort i insatsområdet utomlands med att stödja utlandsstyrkans olika enheter i insatsområdena, t.ex. inom personal- och underhållsfunktioner. Denna personal utför arbete som utgör en absolut förutsättning för att utlandsstyrkans enhet ska kunna fungera och lösa tilldelade uppgifter i insatsområdet. Personalen verkar i dessa fall dessutom under samma förutsättningar som den tjänstgörande personalen i utlandsstyrkan. Eftersom personalen normalt inte är anställd i utlandsstyrkan omfattas den inte heller av det särskilda skydd som utlandsstyrkans personal har, bland annat vad avser uppföljning, rehabilitering och försäkrings- skydd. Till gruppen veteraner kan även räknas civila befattningshavare som är anställda av andra myndigheter och som tjänstgjort som t.ex. rådgivare till chefen för den svenska enheten i utlandsstyrkan i insats- området. Denna personal tjänstgör i allt väsentligt under samma förut- sättningar som övrig personal i utlandsstyrkan, men saknar på mot- svarande sätt som ovan angiven personalkategori det skärskilda skydd som personalen i utlandsstyrkan åtnjuter. Till gruppen veteraner kan även föras den civila personal som är anställd av andra svenska myndigheter och som tjänstgjort i insats- området, t.ex. polispersonal vid polisens Utlandsstyrka, personal från det svenska , Sida m.m. Mot bakgrund av hur direktiven till utredningen har formulerats gör utredningen den tolkningen att uppdraget med att lämna förslag till den framtida veteranpolitiken i detta skede dock enbart omfattar personal som är eller varit anställda i Försvarsmakten och tjänstgjort i myndig- hetens internationella verksamhet, främst i utlandsstyrkan. Försvarsmakten anställer även lokalt rekryterad personal i insats- området, t.ex. tolkpersonal, vaktpersonal, m.m. Utredningen kan kon- statera att myndigheten saknar en sammanhållen och enhetlig anställningspolicy för lokalt anställd personal i olika insatsområden, även om lokal lagstiftning och arbetsrättslig praxis i olika länder själv- klart påverkar anställningsvillkoren. Denna personalkategori är inte heller anställda enligt lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom För- svarsmakten och är därför inte heller i formell mening anställda i utlandsstyrkan. Mot bakgrund av hur direktiven till utredningen har formulerats tolkar utredningen också här uppdraget som att det inte heller omfattar frågan om anställningsvillkoren, m.m. för lokalt anställd personal i insatsområdet. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att lokalt anställd personal generellt verkar under samma förutsättningar som den svenska militära och civila personalen i insatsområdet, dvs. med en förhöjd risknivå och ökad hotbild. Härtill kommer att lokalt anställd personal även kan komma att utsättas för våld eller allvarligt hot om våld från olika parter i konflikten med anledning av att den enskilde tagit anställning i Försvarsmakten i insatsområdet. För den enskilde och dennes familj kan därför uppstå ett akut behov av skydd för liv och hälsa. Frågan om ansvar för lokalt anställd personal som med anledning av sin anställning i Försvarsmakten behöver skydd innefattar en rad svåra avvägningsfrågor och ligger utanför utredningsuppdraget. Utredningen anser att denna frågeställning borde bli föremål för särskild utredning. I propositionen Modern personalförsörjning för ett användbart försvar – vissa frågor om Försvarsmaktens personal11, som ligger till grund för veteransoldatlagstiftningen berörde regeringen inte närmare inne- börden av begreppen veteran eller veteransoldat. I propositionen används begreppen veteranpolitik, veteransoldatpolitik och veteran- soldat omväxlande, utan någon tydlig åtskillnad. Utredningen kan dock konstatera att begreppet veteransoldat i huvudsakligen används i anslutning till frågor som rör själva lagstiftningen på området, även om själva begreppet veteran eller veteransoldat inte återfinns i själva lagtexten. I proposition Soldatanställningar i Försvarsmakten12 noterade dock regeringen att i den tidigare angivna propositionen redovisades en samlad veteransoldatpolitik samt angav att veteransoldatpolitiken i huvudsak var genomförd vid utgången av 2011, vilket kan tolkas som att i vart fall regeringen med begreppet veteransoldat avser den personal som omfattas av den aktuella lagstiftningen. om- fattas även Försvarsmaktens civila personal som tjänstgjort i en internationell militär insats av veteransoldatpolitiken. Fredsbaskrarna (SVF) tolkar begreppet veteran på följande sätt: Svensk Veteran är den individ som har genomfört internationell tjänst eller beredskap med uppgifter som har sanktio- nerats av världssamfund, och/eller svenska staten. SVF anger vidare att var och en som fullgör eller fullgjort tjänstgöring enligt organisationens definition är välkommen som medlem. Utredningen noterar att varken , i samband med riks- dagsbehandlingen av angivna propositioner, eller regeringen angett 2009/10:160. 2011/12:115, s. 21. någon entydig definition av begreppet veteran eller veteransoldat, även om med begreppet veteransoldat naturligen måste avses För- svarsmaktens militära personal som tjänstgjort i en internationell militär insats. kan som tidigare angetts noteras att även myndighetens civila personal som genomfört motsvarande tjänst- omfattas av den angivna lagstiftningen. Det kan enligt utred- ningen dock ifrågasättas om själva begreppet veteransoldat lämpligen bör tillämpas på civilt anställda som genomfört en sådan tjänstgöring, även om personalen omfattas av lagstiftningen på området. Begreppen veteran och utlandsveteran i Försvarsmakten I samband med genomförandet av veteranpolitiken/veteransoldat- politiken har Försvarsmakten för sin del infört begreppen veteran respektive utlandsveteran i myndighetens verksamhet. Försvarsmakten tillämpar i sin handlingsplan till stöd för veteran- och anhörigarbetet begreppet veteran på en person som varit anställd i Försvarsmakten och som gjort en insats, nationellt eller inter- nationellt. Av handlingsplanen framgår dock inte närmare vad som avses med begreppet insats. I handlingsplanen framhålls emellertid att veteranerna utgör en mycket viktig resurs för Försvarsmakten. Alla anställda i myndigheten är medarbetare som behövs för att lösa uppgifter såväl nationellt som internationellt och motivet för att använda begreppet veteraner är – enligt myndigheten – att det omfamnar alla anställda i myndigheten. Genom att inbegripa samt- liga anställda kan de bli ambassadörer och förstärka den folkför- ankring som myndigheten behöver. De medverkar även till att öka kunskapen om myndigheten och dess verksamhet i samhället i stort. De bidrar också till att stärka myndighetens anseende på bl.a. arbets- platser. De kan bidra till rekryteringen av personal genom att sprida en positiv bild av myndigheten och dess verksamhet. Vidare kan de anställda engageras i myndighetens verksamhet och tillsammans stödja de som har särskilda behov. I handlingsplanen understryks att vete- ranerna förtjänar respekt och uppskattning för sina nationella och/eller internationella insatser. Försvarsmakten tillämpar begreppet utlandsveteran på en anställd eller tidigare anställd (veteran) som deltagit i en inter- nationell militär insats och således omfattas av den särskilda lagstift- ningen på området. I handlingsplanen framhålls att den personal som tjänstgjort i internationella militära insatser utgör en särskilt betydelsefull grupp för myndigheten.