sou · H2B38 · 2014-02-17 00:00:00 — Utredningen förutsätter att vilka placeringsmöjligheter som staten har kommer att analyseras på nytt den dag en överupplåning skulle bli aktuell, och att denna analys kommer att utgöra en del av beslutsunderlaget som presenteras för . Till detta kommer att överupplåning som bidrar till god låne- beredskap skulle sänka statens förväntade kostnader för att låna och riskerna för att möta finansieringsproblem, om det i ett senare skede visar sig att staten på nytt får stora lånebehov. Detta avspeg- lar att åtgärden i grund och botten är en tillämpning av det gällande målet för statsskuldsförvaltningen på en framtida situation. Vad gäller de övriga förslagen gör utredningen bedömningen att de inte har några nämnvärda statsfinansiella effekter. Förslaget att införa ett längre tidsperspektiv i styrningen av statsskuldsförvalt- ningen så att riktlinjebeslut fattas mer sällan än , kommer förvisso, som vi konstaterar i avsnitt 11.2, att spara resurser i Riks- gälden och i . I ett statsfinansiellt perspektiv är dessa besparingar dock försumbara. 14.1Förslaget till ändring i budgetlagen (2010:203) I paragrafens första stycke införs ett bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Riksgälden att ta upp lån till staten för de i stycket uppräknade ändamålen. Detta innebär att regeringen inte längre behöver inhämta bemyndigande, som görs i budgetpropositionen, för upplåning som görs i enlighet med de i stycket uppräknade ändamålen. Övervägandena finns i avsnitt 8.2. I punkten 2 anpassas terminologin till den i 6 och 7 kap. budget- lagen avseende krediter och garantier. Någon saklig förändring är inte avsedd. Övervägandena finns i avsnitt 8.5.1. I paragrafen, som är ny, införs ett bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Riksgälden att ta upp lån till staten inom ramen för löpande likviditetsförvaltning. Vad som avses med likviditetsförvaltning framgår av avsnitt 10.1. Övervägandena finns i avsnitt 10.3. I paragrafen, som är ny, införs ett nytt ändamål för vilket lån till staten får tas upp. I paragrafen anges att med bemyndi- gande får regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Riksgäl- den ta upp lån till staten för att säkerställa en god låneberedskap. Övervägandena finns i avsnitt 7.5 och 7.6. I paragrafen anges att med bemyndigande får regeringen eller, efter regeringens bestämmande, ett affärsverk ta upp lån till staten för affärsverkets verksamhet. Paragrafen motsvarar nuvar- ande 2 §. Ändringarna är endast språkliga. I paragrafen regleras vem som förvaltar statens skuld. Paragrafen motsvarar nuvarande 3 § första stycket. Även den skuld som tas upp till staten enligt 2 och 3 §§ ska förvaltas av regeringen eller, efter regeringens bestämmande, , vilket anges i paragrafen. Bestämmelserna i nuvarande 3 § andra stycket med begräns- ningar i användningen av medel som tillförs staten från vid upplåning för att tillgodose bankens behov av valutareserv, har utgått. Övervägandena finns i avsnitt 8.4. Ändringen i övrigt är endast språklig. I paragrafen anges att staten ansvarar för samtliga lån som rege- ringen, eller ett affärsverk tar upp. Paragrafen motsvarar delvis nuvarande 4 § som innehåller en garanti för statens ansvar beträffande samtliga lån och garantier som ombesörjs av regeringen, och affärsverk. Bestämmelsen i den del den avser garantier flyttas till en ny paragraf i 6 kap. (se kommen- taren till 6 kap. 6 §). Någon ändring i sak är inte avsedd. Övriga ändringar är endast språkliga. Övervägandena finns i avsnitt 8.5.1. I paragrafen regleras målet för statsskuldsförvaltningen. Paragrafen motsvarar nuvarande 5 §. Ändringen föranleds av att det i bestäm- melsen finns en hänvisning till nuvarande 3 § som i stället ska be- tecknas 5 §. Paragrafen innehåller bestämmelser om regeringens handläggning av beslut om riktlinjer för Riksgäldens statsskuldsförvaltning. I första stycket, som motsvarar nuvarande 6 §, regleras den normala rikt- linjeprocessen. Kravet på årliga riktlinjer ersätts med ett krav på riktlinjer minst . Genom andra stycket, som är nytt, förtydligas att regeringen även inför beslut vid sidan av den nor- mala riktlinjeprocessen ska inhämta yttranden från och, om det behövs, från Riksgälden. Om Riksgälden vid sidan av den normala riktlinjeprocessen gör en framställan till regeringen med förslag till ändrade riktlinjer kan redan därigenom behovet av yttrande från Riksgälden anses tillgodosett. Övervägandena finns i avsnitt 11.2. I paragrafen regleras utvärderingen av statsskuldsförvaltningen. Paragrafen motsvarar nuvarande 7 §. Ändringen innebär att start- punkten tas bort för regeringens skrivelse till med utvärde- ring av statsskuldsförvaltningen. Regeringens skrivelse om stats- skuldsförvaltningen ska även fortsättningsvis överlämnas till riks- dagen . Någon ändring i sak är inte avsedd. Paragrafen är ny och innehåller motsvarande bestämmelse som nu- varande 5 kap. 4 § såvitt avser garantier. Bestämmelsen har alltså flyttats till 6 kap. som innehåller bestämmelser om ekonomiska åtaganden och utlåning och har inordnats bland bestämmelserna om utlåning och garantier. Ändringen är systematiskt motiverad. Bestämmelsen har också anpassats till terminologin i kapitlet på så sätt att termen garantier har ersatts med uttrycket kreditgarantier och andra liknande åtaganden. I bestämmelsen anges att statens ansvar omfattar alla kredit- garantier eller andra liknande åtaganden som beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Detta innebär en utvidgning av bestämmelsens tillämpningsområde jämfört med vad som gäller . Övervägandena finns i avsnitt 8.5.1. En särskild utredare ska utreda frågor som rör statsskuldspolitiken samt statspappersmarknadens funktion och betydelse för den finan- siella stabiliteten. Utredarens huvuduppgifter är att -belysa samspelet mellan statsskuldspolitiken och den finansiella stabiliteten, -utreda om målet för statsskuldspolitiken bör kompletteras eller formuleras om, -utreda statspappers roll när det gäller marknadens behov av säkra tillgångar som betalningsmedel, likviditetsreserv och säker- het vid belåning och derivattransaktioner samt i annan riskhante- ring, -analysera statspappers betydelse för de finansiella marknaderna, bl.a. när det gäller tillgång till en riskfri jämförelseränta, -se över utformningen av bestämmelserna i 5 kap. budgetlagen, -analysera om styrningsprocessen för statsskuldspolitiken i några delar bör förändras eller förtydligas, -analysera om det är ändamålsenligt för staten att inrätta en till- gångsportfölj som buffert i krissituationer samt vilken betydelse nivån på statsskulden har för om en sådan buffert bör inrättas, -analysera behovet av reglering av likviditets- förvaltning, -utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden utreda- ren kommer fram till att regelverken behöver ändras. Uppdraget ska redovisas . Målet för statsskuldspolitiken och upplåningens ändamål Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas på ett sådant sätt att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Målet, liksom de ändamål för vilka får ta upp lån till staten regleras i 5 kap. budgetlagen (2011:203). fanns denna reglering i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Målet reglerades i lag 1998 men gällde i allt väsentligt även . Regeringen får inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten (9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Enligt budgetlagen får Riksgälds- kontoret, efter bemyndigande och regeringens bestäm- mande, ta upp lån till staten för att 1.finansiera löpande underskott i statens budget och andra ut- gifter som grundar sig på beslut, 2.tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som beslutat om, 3.amortera, lösa in och köpa upp statslån, 4.i samråd med tillgodose behovet av statslån med olika löptider, och 5.tillgodose behov av valutareserv. Bemyndigandet lämnas för ett budgetår i sänder. I samband med att målet för statsskuldspolitiken infördes i lag 1998 reglerades även processen för styrning och uppföljning av statsskuldsförvaltningen. Processen innebär att ska lämna förslag till regeringen om kommande års riktlinjer. Förslaget remitteras därefter till Riks- banken för yttrande. Regeringen ska fatta beslut om riktlinjerna. I riktlinjebeslutet styr regeringen på en övergripande nivå den förväntade kostnaden och risken i statsskulden. ansvarar för att strategiska beslut fattas inom ramen för riktlinjerna och att dessa omsätts i den operativa förvaltningen av statsskulden. Utvärderingsprocessen tar formellt sin början i samband med att överlämnar underlag för utvärdering till regeringen. Underlaget utgör en viktig grund till den utvärderingsskrivelse som regeringen, vart- annat år, lämnar till . Under mellanåren, då statsskulds- förvaltningen inte utvärderas i en särskild skrivelse till , redovisas en preliminär utvärdering i budgetpropositionen. I syfte att få in fler referenspunkter och ett fördjupat material i utvärde- ringsarbetet har års utvärderingsskrivelse anlitat externt stöd för granskningen. Den externa granskningen utgör ett komplement till regeringens egen utvärdering. Den externa granskningen har i flera fall innehållit förslag om förändringar i styrningen som regeringen och Riksgälds- kontoret arbetat vidare med. tillsattes en utredning med uppdrag att utreda den statliga upplåningen. överlämnade Statsskuldspolitiska utredningen sitt betänkande (SOU 1997:66). Bakgrunden till utredningen var att den svenska statsskulden stigit kraftigt . mer än fördubblades den okonsoli- derade statsskulden i kronor. var den okonsoliderade statsskulden som störst och uppgick till . Enligt det mått som används vid jämförelser av EU-ländernas offentliga skuldsättning, den s.k. Maastrichtskulden1, var skulden i förhållande till BNP för del som störst 1996. Skuldkvoten uppgick då till . uppgick räntorna på statsskulden till , vilket var en av de största utgiftsposterna på statens budget. Mot bakgrund av att statsskulden var stor och att räntekost- naderna utgjorde en stor andel av statens utgifter föll det sig natur- ligt att den målformulering som infördes i lag inriktades på att hålla nere kostnaderna och riskerna i statsskulden. var alla tänkbara behov av statspapper i den privata sektorn till- fredsställda med råge. Det fanns därför inte anledning att överväga ett sekundärt statsskuldspolitiskt uppdrag, kopplat till att säker- ställa tillgång till statspapper för andra ändamål. Sedan 1990-talskrisen har de svenska statsfinanserna stärkts betyd- ligt. Förutsättningarna för statsskuldspolitiken har därmed ändrats sedan den nuvarande lagregleringen av statsskuldspolitiken fast- ställdes 1998. En tydlig skillnad är att statsskulden i förhållande till BNP sjunkit markant. Detta kan illustreras med att skuldkvoten, enligt Maastrichtdefinitionen, i det närmaste har halverats . Vid utgången av uppgick Maastrichtskulden till av BNP. I ett internationellt perspektiv kan detta jäm- föras med att den genomsnittliga Maastrichtskulden för EU27 uppgick till av BNP. Regeringens prognos pekar på en fallande statsskuldskvot, vilket också ligger i linje med nuvarande budgetpolitiska mål och ambitioner. Osäker- heten om den ekonomiska utvecklingen i omvärlden är dock stor. En annan tydlig skillnad är att räntekostnaden för statsskulden har minskat betydligt . Detta är framför allt en konse- kvens av fallande marknadsräntor. uppgick räntekost- naderna till , vilket också är den nivå som ränte- kostnaderna beräknas uppgå till . Ytterligare viktiga skillnader är att den finansiella sektorn i har vuxit som andel av landets BNP och att den finansiella krisen gjort det än tydligare att statspapper kan ha en roll när det 1 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. För svenska förhållanden innebär definitionen att statsskulden och den kommunala sektorns skulder på kapitalmarknaden räknas samman, med avdrag för AP-fondernas innehav av statsobligationer. gäller stabiliteten i den finansiella sektorn och därmed för samhälls- ekonomin i stort. Analys av statsskuldens andelar och löptider pågår inom den ordinarie riktlinjeprocessen för statsskuldens förvaltning Regeringen gav i uppdrag att med utgångspunkt från en betydligt högre respektive lägre statsskuld analysera hur stora andelarna av de olika skuldslagen bör vara samt analysera hur löptiden bör hanteras i dessa fall. Uppdraget har rapporterats i form av en kvalitativ analys i Riks- gäldskontorets förslag till riktlinjer samt i en förnyad analys av framför allt valutaskuldens andel i förslaget till riktlinjer . I regeringens beslut avseende riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2013 framgår att innan den nuvarande andelen för valuta- skulden på omprövas bör kostnads- och finansierings- riskaspekterna analyseras djupare. ska redovisa en sådan analys i riktlinjeförslaget . Ytterligare skäl till att avvakta en förändring av riktlinjerna för valutaskulden är att det på- gått en utredning om finansiella oberoende och balans- räkning (Fi 2011:12). Utredningen behandlar frågor som kan kom- ma att påverka valutaexponering samt dess roll i finansieringen av valutareserven. Utredningen lämnade sitt betän- kande (SOU 2013:9). Statspapper och finansiell stabilitet Statens primära syfte med att ge ut statspapper är att finansiera underskott i statens budget. Historiskt har statens budget visat större underskott än överskott, vilket resulterat i en statsskuld. Ur investerarnas perspektiv är statspapper mer än ett värdepapper bland andra. Statspapper erbjuder nämligen en kreditvärdighet och – delvis av den orsaken – en likviditet som värdepapper utgivna av aktörer i den privata sektorn normalt inte kan efterlikna. Statspappers speciella roll illustrerades tydligt under finanskrisen . Direkt efter konkurs spreds oro för att fler banker skulle drabbas. Följden blev en allvarlig förtroendekris på interbankmarknaden. Oron ledde till att statspapper plötsligt i princip var det enda räntebärande instrument som gick att omsätta En följd av detta blev att efterfrågan på statspapper steg mycket kraftigt. För att möta efterfrågan emitterade Riksgälds- kontoret statsskuldväxlar utöver vad som behövdes för att finan- siera statens faktiska lånebehov. Syftet med de extra emissionerna var att motverka en akut brist på statspapper och under- lätta bankernas och bostadsinstitutens finansiering. De medel som de extra emissionerna gav placerades i huvudsak i lån till banker med säkerställda bostadsobligationer som säkerhet (omvända repor i bostadsobligationer). Åtgärden underlättade på så sätt bostads- institutens upplåning och förbättrade bankernas finansierings- situation. Transaktionerna innebar att aktörer på marknaden kunde byta ut värdepapper som hade låg likviditet i det rådande osäkra läget mot statspapper med hög likviditet. Innehavet av statspapper kunde sin tur användas som säkerhet för lån mellan aktörer i den privata sektorn. Detta bidrog till att dämpa oron på räntemark- naden vid sidan av statspappersmarknaden. Som mest var extra växlar för utestående. Eftersom det var växlar med kort löptid som emitterades, var effekten på statsskulden snabbt övergående, och förföll de sista extra växlarna. Transaktionerna resulterade i ett överskott på , eftersom räntan på placeringarna var högre än den ränta som betalades för den extra upplåningen. extra emissioner föranledde en skyndsam lagändring med retroaktiv verkan. Av förarbetena till lagändringen (prop. 2008/09:61 s. 64–67 och 83) och av riktlinjerna för stats- skuldens förvaltning framgår att möjligheten endast får utnyttjas om det är påkallat av hot mot den finansiella stabiliteten. tillsatte regeringen en kommitté för att göra en översyn av det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6 och 2012:81). Uppdraget till kommittén, som antagit namnet , är att föreslå åtgärder för att förbättra regelverket så att framtida finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder och i andra hand lösas på ett effektivt sätt. Utgångspunkten är att skattebetalarnas intressen ska värnas och att allmänhetens förtroende för det finansiella syste- met ska säkerställas. I delbetänkande (SOU 2013:6) föreslås att i syfte att motverka allvar- liga störningar i likviditetsförsörjningen ska få besluta att låna ut statspapper till . Förslaget innebär att villkoren för lånet utformas så att lånet inte behöver tas med vid beräkningen av statsskulden samt att den tidigare möjligheten att tillgodose behovet av statslån med olika löptider finns kvar. Att statspapper har en särskild roll bekräftas även av att de i många fall har en särskild ställning i det finansiella regelverket. Ett exempel är att banker ska hålla likviditetsbuffertar, som till stora delar ska bestå av just statspapper. Detta bygger på förutsättningen att statspapper är de mest likvida tillgångarna, vilket i sin tur förutsätter att det finns tillräckligt stor volym statspapper i omlopp för att de ska vara likvida om och när en bank snabbt behöver sälja tillgångar i sin likviditetsbuffert. Rollen som likviditetsbuffert bygger också på att statspapper historiskt är det tillgångsslag som närmast har kunnat betraktas som riskfritt. Statspapper används ofta som säkerhet för att hantera motparts- risker i handel med derivatinstrument, exempelvis med centrala motparter. Bland annat () har påpekat att en brist i säkerheter kan få negativa konsekvenser för handeln i derivat. En brist på statspapper skulle därmed kunna leda till att mer riskfyllda tillgångar användas som säkerheter. Detta skulle kunna försämra den finansiella stabiliteten. Då reglerna för vilka säkerheter som får användas i samband handel i derivatinstru- ment väntas bli striktare framöver kan detta komma att öka efter- frågan på statspapper. Utmaningen att upprätthålla en väl fungerande statspappers- marknad trots en liten statsskuld är inte unik för . , , och är exempel på länder som i olika situationer valt att låna utöver det egentliga lånebehovet för att upprätthålla en väl fungerande statspappersmarknad. Den har egentligen inget lånebehov, eftersom dess tillgångar kraftigt överstiger dess skulder. Trots det har valt att bedriva en viss upplåning. Den utestående volymen statspapper uppgår till , där hälften är i statsskulds- växlar och hälften i obligationer. Motivet bakom detta är dels behovet av likviditetsreserv för att sköta dagliga betalningar, dels vikten av att upprätthålla fungerande och effektiva finansiella mark- nader i . Även argumentet att staten bidrar till att tillhanda- hålla en riskfri räntekurva från en månad upp till har fram- förts. Statspappers betydelse för de finansiella marknaderna, bl.a. när det gäller tillgång till en riskfri jämförelseränta Även i diskussionerna om en minskande svensk statsskuld har det lyfts fram att ett minskat utbud av statspapper kan få konsekvenser för de finansiella marknaderna. Exempelvis har statspappersräntans roll som riskfri jämförelseränta, t.ex. vid prissättning av andra finansiella instrument, framhållits i dessa diskussioner. Det har påpekats att när statspapper har hög likviditet stärks förutsätt- ningar för att bl.a. företagsobligationsmarknaden ska fungera väl. Avkastningskurvan för statspapper ger en referenspunkt så att räntorna på andra instrument kan uttryckas i termer av ett påslag på statspappersräntan. En kraftigt minskande statsskuld, som kan antas leda till en försämrad likviditet på statspapper, kan alltså tänkas försämra förutsättningarna för obligationsupplåning även för andra låntagare än staten. Det finns dock studier som ifrågasätter att avkastningskurvan för statspapper bör användas som approximation för den riskfria räntan.2 Dessutom uttrycks vanligtvis räntor på bostadsobligationer i jämförelse med swapräntan. I de kommande solvensreglerna för försäkringsföretag (solvens II) utgör swapräntan den riskfria räntan. Detta talar för att swapräntan i allt större utsträckning kommer att betraktas som den riskfria räntan bland marknads- aktörerna. , IMF m.fl. har också framhållit att den funktion som räntan på statspapper har som riskfri ränta kan tas över av andra instrument, såsom räntan på bostadsobliga- tioner, swapräntan eller motsvarande utländska instrument. Detta talar sålunda för att ett minskat utbud av statspapper inte skulle få betydande konsekvenser för andra finansiella tillgångar. Det finns dock flera andra eventuella konsekvenser som skulle kunna uppstå på de finansiella marknaderna av en minskande statsskuld, exempel- vis på repomarknaden och i handeln med derivat. Å andra sidan skulle vissa tillgångar, som t.ex. säkerställda bostadsobligationer, kunna gynnas av en minskad statsskuld. 2 Se Krishnamurthy och Vissing-Jorgensen [2010] The Aggregate Demand for Treasury Debt. Bestämmelser om statens upplåning och skuldförvaltning Bestämmelser om statens upplåning och skuldförvaltning fanns tidigare i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvalt- ning. I syfte att få ett sammanhållet regelverk fördes dessa bestäm- melser i oförändrad form in som ett kapitel (5 kap.) i den nya budgetlagen, som trädde i kraft . fördes nya bestämmelser om statens utlåning in i budgetlagen (6 kap.). Någon anpassning av bestämmelserna i 5 kap. till övriga delar av budgetlagen har inte skett. Det finns därmed skäl att se över hur bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning för- håller sig till budgetlagens övriga delar och vid behov föreslå nöd- vändiga anpassningar. I delbetänkande (SOU 2013:6) föreslås att i syfte att motverka allvarliga störningar i lik- viditetsförsörjningen ska få besluta om att låna ut statspapper till . I betänkandet finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9) behandlas frågor som rör Riksgälds- kontorets roll i finansieringen av valutareserven. Det finns därmed även skäl att i samband med översynen beakta de förslag rörande utlåning av statspapper till som presenteras i delbetänkande (SOU 2013:6) samt de förslag rörande roll i finansieringen av valutareserven som presenteras i betänkandet finan- siella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9). Tillgångsportfölj som buffert i krissituationer En låg statsskuld är i grunden positivt för en stat. Ränteutgifterna på skulden blir mindre som statens handlingsutrymme att möta ekonomiska kriser genom att låna till tillfälligt större utgifter ökar. I förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2012–2014 (Fi2011/4058) anmärks dock att en mycket låg statsskuld skulle kunna göra det svårare för staten att i en kris- situation låna upp stora belopp . Detta förklaras med att delar av den infrastruktur som stöder upplåningen kan tunnas ut eller helt försvinna om staten inte lånar och när statsskulden minskar kraftigt. Infrastrukturen för upplåningsverk- samheten består av en mängd delar, exempelvis regelverk och system, tillgång till marknader och köpare av statspapper (investe- rarbas), återförsäljare, andrahands-marknader och likviditet. Mot nämnda bakgrund skulle det, enligt , kunna vara motiverat att ha en viss upplåning i statsobligationer utöver vad som krävs för att finansiera statens löpande betalningar och för- fallande lån. Den extra upplåningen skulle ge staten ett extra kassaöverskott att placera i tillgångar med låg risk. Denna buffert skulle sedan kunna användas i ett extremt krisläge när upplånings- möjligheterna av någon anledning är begränsade. I situationer när statsskulden minskar skulle upplåning av detta slag även kunna bidra till att upplåningskanaler upprätthålls och att statspappers- marknaden blir mer likvid. För att kunna fullgöra uppdraget att löpande sköta statens betal- ningar (inklusive förfall av gamla lån) måste ha likviditetsöverskott. Det hänger samman med att statens lånebehov är mycket ojämnt fördelat över året och .