sou · H2B361 · 2014-11-28 00:00:00 — kemiska produkter tas avgifter ut endast av den statliga central- Olika avgiftssystem har vuxit fram som på grund av bristande enhetlighet har blivit svåröverskådliga och administrativt I miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet är hälsoskyddet, miljöskyddet och livsmedelstillsynen de mest resurskrävande områ- Principen att den som förorsakar tillsyn också ska stå för dess kostnader ligger särskilt nära till hands inom miljöområdet, där den som förorenar tar gemensamma resurser i anspråk. Kommunerna och miljöarbetet 109 föreslogs att i princip all lagbunden tillsyn som utövas av kommunerna bör bekostas av dem som driver verksamheten i enlighet med principen att förorenaren betalar. regeringens proposition med förslag till miljöbalk gjorde regeringen uttalandet att kommunerna så långt möjligt själva ska bestämma den taxa som ska gälla för en verksamhet. En avgift för en myndighets verksamhet bör enligt förslaget fullt täcka myndighetens Vid prövning av frågor gällande tillstånd, godkännande och tillsyn anser regeringen att systemet med s k saktaxa för det mesta kan Propositionen drogs tillbaka för fortsatt 1997/98:45, , som behandlas i , följer i sitt förslag beträffande avgifter den linje mot full kostnadstäckning som regeringen tidigare angivit. Det uttalandet överensstämmer i sin tur med den uppfattning som har framfört i arbetet för att samordna taxesättningen inom miljö- och hälsoskyddsområdet. policy har redovisats i en skrift (), Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV), SOU 1993:19 /95:10 s. 219. Kommunala avgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet - underlag för taxesättning. Enligt de principer som har angivit för konstruk- tionen av taxorna bör fasta avgifter användas för tillstånd och fasta årsavgifter för stora industriföretag och andra verksamheter, där regel- bundna tillsynsbesök planeras med intervaller . Tim- avgifter per handläggningstillfälle anses lämpliga för små företag och verksamheter, där tillsynen sker med längre mellanrum. Full kostnadstäckning är således ett kommunalt krav på avgiftssys- temet. Regeringen har i samband med arbetet på uttalat att kommunerna så långt möjligt själva skall bestämma taxa för verk- samheten. Att den livsmedelstillsyn, som är ett kollektivt intresse, i huvudsak eller i sin helhet finansieras med avgifter ligger i linje med principen att den betalar som förorsakar tillsynen. En sådan ordning skulle underlätta en anpassning av verksamheten till varierande behov och stämma väl överens med ett decentraliserat ansvar för tillsynen. Det är enligt kommitténs uppfattning huvudskälet för en förändring. Dessutom ger den förutsättningar för ett mer enhetligt avgiftssystem inom miljö- och hälsokyddsnämndens verksamhetsområde, mot bakgrund av de principer som regeringen har angivit för arbetet med . Kommittén föreslår att uppgiften att bestämma avgifterna för den kommunala tillsynen decentraliseras till kommunerna. Utgångspunkten bör vara att kommunerna får ta ut avgifter för att täcka kostnader för prövning och tillsyn, så att verksamheten får den omfattning och inrikt- ning som livsmedelshanteringens hälsorisker och risker för oredliga förfaranden kräver. Ett andra syfte med avgifterna bör vara att skapa incitament för bättre efterlevnad av reglerna. Kommunerna har tillsynen över drygt 110 stora köttan- läggningar, som förts över från , och 75 fiskanlägg- ningar. För kött och fiskeriprodukter ska avgifter ta ut enligt avgifts- direktivet 96/43/EEG. Dessa avgifter behöver fastställas av Livs- medelsverket. Kommittén diskuterar i det följande vilka kostnader och aktiviteter som kravet på full kostnadstäckning bör omfatta och redovisar sin syn på vilken verksamhet som bör vara skatte- resp. avgiftsfinansierad. Uttrycket full kostnadsersättning kan inte tolkas bokstavligt, efter- som alla uppgifter som har sin grund i tillämpningen av livsmedels- lagen inte kan avgiftsfinansieras. Den kommunala livsmedelstillsynens kostnader omfattar dels direkta kostnader för tillsynsarbete: -direkt lön inkl sociala avgifter för den personal som utför tillsynen, (livsmedelsinspektörer, provtagare, assistenter) -konsultation (juridisk, ekonomisk) -inköp av tjänster för provtagning, analys och undersökning -kostnader för resor -dels kostnader för tillsynsadministration: -chef och kansli, -dels omkostnader för -hyra av lokaler och utrustning -utbildning, facklitteratur och -dels kostnader för ledning och stödfunktioner, som fördelas mellan olika kommunala verksamhetsgrenar -ekonomi- och personalfunktioner (inkl generell personalutbildning) -bibliotek, registrator, vaktmästare (utanför livsmedelsenhetens kansli), telefon, porto, m.m. Kommunernas livsmedelstillsyn förutsätts huvudsakligen vara skattefinansierad. Följande tillsynsaktiviteter är skattefinansierade: -inspektioner (exkl uppföljning vid överträdelse) -åtgärder vid överträdelser -beredning av beslut i miljö- och hälsoskyddsnämnden som avser förelägganden och förbud -begäran om utdömande av vite -rådgivning efter förfrågan samt information till företagare -uppbörd av avgifter (inkl. kostnader till följd av kundförluster) -rapportering till och -samverkan med andra tillsynsmyndigheter. Den fasta årsavgift som tas ut i den löpande tillsynen av livsmedelslokal får användas för - provtagningar och undersökningar inkl. projektinriktad kontroll (PIK) samt upprättande av egenkontrollprogram. Särskild avgift tas ut för -godkännande av livsmedelslokal -uppföljning av prov som har lett till anmärkning -utfärdande av tillstånd enligt livsmedelsförordningen 16 § -tillsyn av kött-, fisk-, mjölk- och äggproduktanläggningar som regleras av EG-direktiv (avgift tas ut fr.o.m. motsvarande vad som gäller för exportkontroll) samt - importkontroll (gränskontroll). Samtliga de nu uppräknade aktiviteterna kan hänföras till direkta livsmedelstillsyn, som enligt kommitténs förslag skulle omfattas av ett krav på full kostnadstäckning. Nedan diskuteras undantagen. två slag av aktiviteter som motiverar skattefinansiering: Dels kontakter med allmänheten, dels verksamhet som har sin grund i kommunens ställning och uppgifter som myndighet. De anmälningar om misstänkta överträdelser av livsmedelslagen som kommer in från allmänheten kan medföra en viss belastning på tillsynsresurserna, som inte är förutsebar. att ett företag inte ska behöva betala för utökad tillsyn till följd av en anmälan från allmänheten, om den inspektion som därefter görs inte visar på några brister. Okynnesanmälningar kan förekomma. därför angeläget att kommunen tvingas avväga hur mycket egna skattemedel som ska användas för att följa upp anmälningar. anmälan visar sig ha grund, ska företaget däremot betala den prov- tagning och andra åtgärder som iakttagna brister föranleder. det också förekomma företagskontakter, t.ex. förfrågningar inför köp och inredning av livsmedelslokal, som det kan vara svårt att ta betalt för (om inte förfrågan senare leder till ansökan om lokalgodkännande). En annan typ av kontakter med allmänheten gäller andra livsmedels- frågor utan att direkt avse tillämpning av livsmedelslagen - livs- medelshantering i hemmen, kost och hälsa och allmänna hälsofrågor. En grundläggande bestämmelse i hälsoskyddslagen (1982:1080) säger att den nämnd som fullgör kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet skall lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor som rör ansvarsområdet (4 §). (1988:1472)111 är kommunen skyldig att vidta smittskyddsåtgärder mot bl a livsmedel och vattentäkter som antas sprida smittsamma sjukdomar (9 §). Här förutsätts skattefinansiering liksom när en myndighet tar initiativ till åtgärder för att förbättra kost och hälsa. Skattefinansiering förutsätts också för verksamhet som har sin grund i kommunens ställning och uppgifter som myndighet, t. ex. när kommunen fattar ett normbeslut om taxa. Hit hör även samverkan med andra myndigheter och remissarbete av den 111 En parlamentarisk kommitté ser över smittskyddet i och smittskyddslagen (Dir. 1996:68). 112 Slutligen också åtgärder för lagföring - när det inte går att komma längre med rådgivning och information, övergår kontakterna mellan myndighet och enskild till skattefinansierad Även ärenden om viten och förbud kan, liksom nu, skattefinansieras. Finansieringen av vissa centrala uppgifter återstår att behandla: har genom bemyndiganden från riksdag och regering omfattande uppgifter avseende regelsystemets underhåll och utveck- Den särskilda form av myndighetsutövning som benämns normgivning bör även i fortsättningen vara anslagsfinansierad. Livsmedelslaboratorier som anlitas i offentlig kontroll ska enligt 50-51 §§ livsmedelsförordningen vara ackrediterade; tillsynen över dessa utövas av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). Som ett alternativ kan sådana laboratorier och svara även för tillsynen. jordbruksprodukter innehåller ofta detaljerade handelsnormer och har beslutat114 att livsmedelslagens bestämmelser om tillsyn, sanktioner, avgifter och överklagande ska komplettera Vidare ska vissa tillsynsuppgifter kunna överlämnas till enskilda kontrollorgan. Kommittén har i en särskild skrivelse till regeringen förordat en sådan lösning för kontrollen av ursprungs- märkning av nötkött. Kontrollen av ekologiska produkter och kvalitets- kontrollen av ägg är andra områden där det är möjligt att, för preci- serade tillsynsuppgifter, anlita ett privat organ, som uppfyller kraven i Godkännandet av oberoende organ för livsmedelskontroll kan skötas av antingen SWEDAC eller . verksamhet är helt avgiftsfinansierad i likhet med Oavsett vilken lösning som statsmakterna väljer för livsmedelskontrollen, bör kostnaderna för godkännandet betalas med Den anslagsfinansierade stickprovskontrollen av produkter som införs från EU-länder kan betraktas som en marknadskontroll, som är I mål nr 13216-1992, RÅ 1995 ref. 53, fann Regeringsrätten att en kommun inte hade rätt enligt miljöskyddslagen 69 § att ta ut avgift för remissyttrande i ett Enligt domen borde avgiftsbestämmelser av denna typ tolkas rest- Remissarbetet i ärendet, där var tillståndsmyndighet, ansågs inte vara ett led i miljö- och hälsoskyddsnämndens tillsyn. har regeringens uppdrag att utreda om godkännande av organ även skall innefatta prövning av om organen uppfyller EN/45011 eller om denna pröv- ning är en uppgift för SWEDAC. /98:48, JoU21, rskr. ett statligt åtagande gentemot EU att bevaka att kontrollsystemet fungerar innan en produkt förs ut på marknaden, oavsett varifrån produkten kommer. En fortsatt anslagsfinansiering är därför motiverad. Vad gäller kontrollen av inhemsk spannmål - nu avgiftsfinansierad (intäkt /år) - finns utrymme att välja ambitionsnivå och finansieringsform. Om en mindre eller ingen avgift tas ut i andra EU- länder, kan en kontrollavgift som vi tar ut medföra en viss, om än obetydlig merkostnad och konkurrensnackdel för den svenska kvarn- industrin. Kontrollen av spannmål kan enligt kommitténs mening betraktas på samma sätt som stickprovskontrollerna och anslagsfinan- sieras. Situationen är såtillvida annorlunda på animaliesidan, att detalje- rade regler för finansiering kräver av alla EU-länder att veterinära besiktningar och kontroller avgiftsfinansieras. Detta gäller även kon- trollen av vissa ämnen (hormoner och andra ämnen) i levande djur och i animaliska produkter, enligt lagstiftningen om provtagning på djur. har denna kontroll varit helt avgiftsfinansierad i . Direktiv /23/EG om kontrollåtgärder för vissa ämnen och rest- substanser förutsätter att en avgift tas ut för att täcka kostnaderna för kontrollen enligt direktiv (artikel 31). Regler om avgifter finns i direktiv /43/EG (85/73/EEG) om finansieringen av veterinära be- siktningar och kontroller av levande djur och vissa animaliska pro- dukter. Där sägs inledningsvis att det allmänna ska ha ansvaret för dessa besiktningar och kontroller. Avgiften är en s.k. gemenskaps- avgift. Den tas ut som ett schablonbelopp som ska täcka utgifter för -löner och sociala kostnader för besiktningsenheten, -administrativa kostnader i samband med genomförande av besiktningar och kontroller; till detta kan hänföras nödvändiga kostnader för fortbildning av inspektörer. Den avgift som får tas ut täcker enligt inte hela kostnaden för kontrollen av restsubstanser. 115 Införlivande av detta direktiv innebär enligt att ca av anslagsmedel måste skjutas till. Av de tillsynsavgifter som kommunerna tar in ska () föras över till för att finansiera centrala myndighetsuppgifter. När denna ordning kom till var det för att bekosta den förstärkning med livsmedelstekniker, som 115Restsubstanser: rester av ämnen med farmakologisk verkan av deras nedbrytnings- produkter samt av andra ämnen som överförs till animaliska produkter och som kan skada människors hälsa (Dir. 96/23/EEG). beslutade om 1989.116 Överföringen av medel skulle också täcka kostnader för rådgivning till kommuner och samordning av den offentliga livsmedelstillsynen, centrala laboratorie- uppgifter och metodutveckling. Som framgår av bilaga 6 beskrivs dessa uppgifter numera under rubriken av den nationella livs- medelstillsynen som omfattar -branschinspektioner på företag tillsammans med tillsynsansvarig miljö- och hälsoskyddsinspektör och länsveterinär -projektinriktad kontroll på regional eller lokal nivå -temamöten för politiker, tjänstemän och i vissa fall representanter för näringslivet -rådgivning och information, tolkning av bestämmelser -uppföljning av den kommunala livsmedelstillsynen genom ett särskilt rapporteringssystem. Målgrupper är miljöförvaltningarna och kommunernas nämnder, som har ansvar för livsmedelstillsyn, samt länsstyrelserna. Syftet med denna indirekta tillsyn är att åstadkomma en enhetlig och korrekt tillämp- ning av livsmedelslagen. Denna ordning med uppbörd har visat sig tungarbetad, eftersom det ofta är svårt för kommunerna att få in avgifterna från företagen, vilket leder till försenade överföringar till . Finansieringsmodellen kan motiveras av att verksamhetens kostnader belastar den som i första ledet orsakar dem. Men avgiften kan ifråga- sättas ur både principiell och praktisk synpunkt: Principiellt därför att staten har ett grundläggande åtagande att se till att lagstiftningen efterlevs; numera har också ett åtagande gentemot EU. Prak- tiskt innebär uppbördsordningen en rundgång av pengar, som kostar pengar. Kommittén anser att de centrala myndighetsuppgifter, som finan- sieras genom överföring till av av kommuner- nas avgifter, bör betraktas som ett statligt åtagande och anslagsfinansie- ras över statsbudgeten. Behovet av samordnande insatser har förstärkts till följd av att ca 200 anläggningar har förts över från till kommu- nerna. För denna typ av anläggningar med animalieproduktion gäller betydligt mer detaljerade regler än för andra tillsynsobjekt. Vidare har kravet på enhetlig tillämpning av EGs direktiv om offentlig kontroll lett till ökade krav på rapportering och medverkan i kommissionens arbete med att utvärdera likvärdigheten och effektiviteten i den offentliga kontrollen. Bl.a. ska medlemsstaternas behöriga myndigheter 116 /89:68 s. 51, JoU14. redovisa till kommissionen vad de inspektioner som ska utföras enligt kontrolldirektivet (89/397/EEG artikel 4 och 14) ska omfatta och hur ofta de ska genomföras. Vidare kräver EGs direktiv om livsmedels- hygien (93/43/EEG, artikel 8) att de behöriga myndigheterna ska utföra inspektioner för att kontrollera bl.a. att principerna för riskbedömning och kritiska kontrollpunkter (HACCP) tillämpas. En föreskrift om s.k. normerande inspektioner har infogats i livsmedelsförordningen (46 a §), som trädde i kraft : skall utföra de inspektioner som behövs för att övervaka att på livsmedelsområdet fullgör de förpliktelser som föranleds av medlemskap i unionen. En jämförelse med andra länder i unionen visar att den här typen av centrala myndighetsuppgifter, som representerar ett nationellt åtagande gentemot EU, normalt är anslagsfinansierade. Kommitténs förslag om anslagsfinansiering av centrala myndighetsuppgifter ökar belastningen på statsbudgeten med . (Behovet av anslagsmedel för s.k. normerande inspektioner, enligt livsmedelsförordningen 46 a §, och för restsubs- tanskontroller har inte beaktats här.) Frågan om förslagens budget- konsekvenser behandlas sist i kapitel 7. Sammanfattningsvis utgår kommittén således från att den direkta till- synen av livsmedelsanläggningar ska vara avgiftsfinansierad. Stick- provskontroller av gränsvärden i livsmedel är i allmänhet anslags- finansierade,117 samma finansieringsform bör övervägas för den lik- artade kontrollen av i odlad spannmål som är avgifts- finansierad. I övrigt ifrågasätts inte finansieringsformen för kontrollen av förpackningsmaterial och av import/export. En sammanställning av kommitténs ställningstaganden till frågan om anslags- eller avgiftsfinansiering finns i tablå 7:4. Myndighetsupp- gifterna har där delats in i de två huvudgrupper som kan betecknas som den offentliga förvaltningens grundelement - myndighetsutövning och övrig verksamhet eller s.k. faktisk förvaltningsverksamhet. I denna uppdelning anslags-/skattefinansieras uppgifterna: -normgivning (centralt och lokalt) -viss uppföljning, lagföring m.m. 117Av kostnaderna för kontroll av restsubstanser i svenska animalier är dock bara en del anslagsfinansierad (). Stickprovskontroller av produkter från tredje land är helt avgiftsfinansierade. -de flesta stickprovskontroller samt -generella informationsinsatser som görs på myndigheternas initiativ för att underlätta arbetet med direkt tillsyn (riktad information kan det däremot finnas skäl att ta betalt för): Tablå 7.4 Livsmedelstillsynens finansiering Uppföljning av anmälningar som leder till anmärkningar Uppföljning av anmälningar som inte leder till anmärkningar Lagföring och andra ingripanden Stickprovskontroller av animaliska och vegetabiliska produkter som förs in från andra EU-länder Stickprovskontroller av inhemska frukt- och grönsaksprodukter Stickprovskontroller av inhemsk spannmål Stickprovskontroller av inhemskt producerade animalier Stickprovskontroller av animalier och vegetabilier från tredje land Importkontroll av animaliska livsmedel Godkännande och tillsyn av laboratorier Rådgivning och information inkl utbildning - på myndighets initiativ*** *Myndighetsutövning: Åtgärder som syftar till eller innebär rättsverkande beslut. **Normgivning: Beslut om generella föreskrifter som är bindande för myndigheter och ***centrala myndighetsuppgifter och information till de företag som är föremål för verkets direkta tillsyn samt MHNs initiativ att informera företag i syfte att underlätta den direkta tillsynen. 7.5Allmänna överväganden om taxeprinciper Det nuvarande avgiftssystemet bygger på saktaxa i form av årsavgift som sätts med hänsyn till typ av anläggning och storlek, egentligen en schabloniserad riskbedömning. 118 Saktaxan ligger också till grund för den avgift som tas ut för godkännande av livsmedelslokal, medan det för uppföljning av prov som har lett till anmärkning är möjligt att ta ut en avgift som motsvarar myndighetens kostnader. Timtaxa förekommer enligt exportkontrollbestämmelserna, som tills vidare tillämpas för ca 200 anläggningar under tillsyn med produktion av animaliska livsmedel. Saktaxa beräknas schablonmässigt på genomsnittlig tidsåtgång. Sådan taxa brukar anses lämplig för prestationer som är rutin- eller likartade och när kostnaderna inte varierar så mycket från ett fall till ett annat. Den stora fördelen med saktaxa är förutsägbarheten, både för företaget och för myndigheten. Den är också i allmänhet lätt att admi- nistrera, även om det som i livsmedelstillsynen krävs en klassificering av livsmedelsföretagen och arbete med registrering. Det är dock en liten del av den betydligt mer omfattande registrering som måste göras i samband med själva tillsynen. Fakturerings- och uppbördsrutiner är också en ofrånkomlig del av alla avgiftssystem. Att taxan är känd och beräknad på genomsnittskostnad kan bidra till en upplevelse av rättssäkerhet i och med att alla kan vara säkra på att betala efter samma grunder. Det torde annars vara en mer påtaglig nackdel med en schablonmässigt beräknad saktaxa att den i det enskilda fallet kan upplevas som felaktig och orättvis, vilket kan få till följd att den avgiftsskyldige vägrar betala. Den enskildes krav på rättssäkerhet garanteras i det här avseendet genom att beslut om en offentligrättslig avgift kan överklagas. En annan aspekt på rättvisa hänger samman med viljan att följa reglerna för livsmedelshanteringen. Regelsystemet är omfattande och berör 50 000 företag. I en så stor grupp är det ofrånkomligt att både inställningen till reglerna och förmågan att följa dem varierar. I ett system med strikt tillämpad taxa kan det upplevas som orättvist att den som följer reglerna får betala samma avgifter för tillsyn som den som tar lättare på reglerna. Rättvisan kräver att det blir dyrare för den som inte lever upp till kraven på hygien och redlighet och därigenom fordrar mer tillsyn. 118Den avgift, som tas ut enligt livsmedelsförordningen 16 §, avviker från riskbedöm- ningsprincipen såtillvida som avgiften grundas på tid. 172 Tillsynens finansiering SOU 1998:61 Tidtaxa (timtaxa), beräknad på tidsåtgång och kostnader för det enskil- da ärendet, är den mest rättvisa avgiften i den meningen att den kommer närmast de faktiska kostnaderna. Osäkerhet om vad kostnaden blir är en påfallande nackdel med tidtaxa, som kan skapa en känsla av att vara utlämnad åt myndighetens godtycke. En helt genomförd tidtaxa, som hänför varje kostnad till viss kostnadsbärare, ställer högre krav än saktaxan på en fortlöpande tid- och kostnadsredovisning - ibland så till den grad att det kan göra det svårt att få betalt för de faktiska kostnaderna. En utgångspunkt för planeringen av livsmedelstillsynen bör vara att inriktning och omfattning grundas på myndighetens riskbedömning och på iakttagna brister i livsmedelshanteringen (hygien och redlighet). Myndighetens planering av verksamheten måste styras av långsiktiga behov och överväganden och grundas på en god överblick över hela ansvarsområdet. Det förutsätter att myndigheten fortlöpande håller sig informerad om hur livsmedelshanteringen sköts i de företag som står under tillsyn. I allmänna råd anges att varje företag bör bli föremål för inspektion minst en gång . Beträffande animalieproducerande anläggningar, som omfattas av särskilda krav, erfordras betydligt tätare inspektioner. För denna planerade tillsynsuppgift kan en basorganisation dimen- sioneras och finansieras med fasta avgifter som . Den fasta avgiften kan beräknas så att den ger utrymme också för särskilda projekt (projektinriktade kontroller, PIK). Timtaxa ligger närmare till hands för andra tillsynsaktiviteter, som har sin grund i externa förhållanden eller efterfrågan från företagen, dvs. för en tillsyn som är utökad i förhållande till den schablonmässigt kostnadsberäknade planerade tillsynen. Det gäller i första hand aktivi- teter till följd av konstaterade brister, t.ex. i egentillsynen, som kan antas öka riskerna i ett företags verksamhet. Sådana iakttagelser bör leda till en intensifierad tillsyn. I den situationen bör avgifterna täcka de faktiska kostnaderna för uppföljningen. Med en timtaxa kan intäkterna och resurserna anpassas efter be- hovet, som i varje enskilt fall motiveras särskilt. Efter anmärkning tas avgift ut vid utökad tillsyn i form av återbesök, information och rådgivning med anledning av de iakttagelser som görs samt ev förnyad provtagning. En avgift som täcker hela kostnaden för uppföljning medför väsentligt vidgade möjligheter att ta ut ersättning. I den kommunala livsmedelstillsynen får behovet att anpassa avgiften till självkostnaden i varje särskilt fall vägas mot önskemålet om en administrativt mer lätthanterlig, schabloniserad avgift. Kommittén har tidigare föreslagit att kommunerna själva får be- stämma sina taxor. Ett bemyndigande kan meddelas för kommunernas