sou · H2B317 · 2014-03-31 00:00:00 — Planen ska ha den omfattning som säkerheten för omgivningen kräver. Planen ska förnyas eller när det annars till följd av ändrade förhållanden finns anledning till det. Planen ska lämnas in till . I samband med att kommunen upprättar eller förnyar planen ska kommunen på lämpligt sätt ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter på planen. Enligt 3 kap. 6 a § samma förordning ska den som driver en verksamheter som omfattas av kravet på säkerhetsrapport förse kommunen med de upplysningar som kommunen behöver för att upprätta planen för räddningsinsatser. Enligt 3 kap. 6 b § samma förordning får Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap meddela föreskrifter som behövs för verkställigheten av 6 och 6 a §§. I Statens räddningsverks föreskrifter, SRVFS 2005:2, om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, finns bestämmelser om de interna och externa planerna för räddningsinsatser. Även i föreskrifter, AFS 2005:19, före- byggande av allvarliga kemikalieolyckor finns bestämmelser om den interna planen för räddningsinsatser. 19.3Seveso III-direktivets bestämmelser om planer för räddningsinsatser Bestämmelserna om planer för räddningsinsatser finns i artikel 12 i Seveso III-direktivet och överensstämmer i huvudsak med bestämmelserna i . 1998/99:64 s. 44. Seveso III-direktivets svenska språkversion har förtydligas så att den interna planen för räddningsinsatser ska innehålla de åtgärder som ska vidtas. I Seveso III-direktivet har ett krav införts att myndigheten ska upprätta den externa planen för räddningsinsatser från det att myndigheten fått informationen från verksamhetsutövaren.2 För nya verksamheter ska verksamhetsutövaren fullgöra sina skyldigheter inom en rimlig tid innan verksamheten tas i drift, eller innan de ändringar görs som leder till en ändring i förteckningen över farliga ämnen utarbetas. Förteckning över farliga hänvisar till verksamhetsutövarens förteckning. Detta förenklar för verksam- hetsutövarna då den interna planen för räddningsinsatser enligt Seveso II-direktivet ska utarbetats innan verksamheten tas i drift. Verksamhetsutövare för befintliga verksamheter ska ha utarbetat en intern plan för verksamheten och försett myndigheten med uppgifter . Detta gäller inte om en intern plan för räddningsinsatser och information har lämnats som överensstämmer med direktivets krav. För övriga verksamheter ska verksamhetsutövaren fullgöra sina skyldigheter från det datum då direktivet börjar tillämpas på den berörda verksamheten. Direktivet använder här begreppet övrig verksamhet trots att bereppet annan verksamhet är definierad i artikel 3 Seveso III- direktivet. I utredningen utgår vi från begreppen såsom de framgår i Europeiska unionens officiella tidning. Eventuella felöversätt- ningar är en fråga för . Seveso III-direktivets svenska språkversion är ändrad och planerna för räddningsinsatser ska upprättas även för att kontrollera olyckor, enligt artikel 12 3. a). Detta begrepp har en bredare betydelse än vad som gäller enligt dagens ordning som är begränsad till att ingripa mot olyckor. Planerna ska innehålla den information som framgår av bilaga IV till direktivet. Denna bilaga överensstämmer i huvudsak med bilaga IV i Seveso II-direktivet. Vad gäller den interna planen för räddningsinsatser har förtydligandet gjorts att det vid behov ska finnas rutiner för att utbilda personalen. Vad gäller externa planer förtydligas vad rutinerna för insatser utanför platsen ska inkludera. I rutiner för hur allmänheten ska informaras har de närliggande verksamheter eller verksamhetsplatser som faller utanför tillämp- ningsområdet för direktivet lagts till. 2 Seveso III-direktivet 12 punkt 1 c). Enligt Seveso III-direktivet är det den berörda allmänheten som tidigt ska få lämna sina synpunkter på de externa planerna för räddningsinsatserna, enligt artikel 12 5. Medlemsstaterna ska se till att planerna för räddningsinsatser utan dröjsmål sätts i kraft av verksamhetsutövaren. I Seveso II- direktivet ska planerna verkställas. Utredningens förslag: Av Sevesolagen ska framgå att verksam- hetsutövare på den högre kravnivån ska upprätta en intern plan för räddningsinsatser. Vidare ska där framgå att den uppdaterade planen ska lämnas till . Av Sevesoförordningen ska framgå att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskifter om den interna planen för räddningsinsatser. Ändringar ska göras i 3 kap. 6 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor så att det framgår att kommunen ska upprätta en plan för räddningsinsatser från det att säkerhetsrapporten är färdigställd. Av paragrafen ska framgå att planen ska övas. Vidare ska där framgå att allmänheten ska ges möjlighet att lämna synpunkter på planen så att möjlighet finns att ta hänsyn till synpunkterna. Då verksamheter på den högre kravnivån definieras ska det av Sevesolagen framgå att verksamhetsutövare på den högre kravnivån ska upprätta en intern plan för räddningsinsatser. Då det i Sevesolagen står att planen ska upprättas ska det framgå att planen ska uppdateras istället för att förnyas. Detta är enbart en språklig förändring. Att det är till som den uppdaterade planen ska lämnas ska framgå. Förtydligandet i den svenska språkversionen av Seveso III- direktivet att den interna planen för räddningsinsatser ska innehålla de åtgärder som ska vidtas, omfattas enligt vår bedömning redan av 6 § Sevesoförordningens bestämmelse att handlingsprogrammet ska innehålla uppgifter om allmänna handlingsprinciper. Vi föreslår därför ingen ändring i den delen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska bemyndigas att meddela föreskifter om den interna planen för räddnings- insatser, vilket är en utvidgning då de enligt dagens bestämmelser enbart får meddela föreskrifter om innehållet i planerna. Kravet att myndigheten ska upprätta den externa planen för räddningsinsatser från det att myndigheten fått informationen från verksamhetsutövaren är nytillkommet och behöver genomföras i svensk rätt. Vi förordar att detta ska framgå av 3 kap. 6 § förordningen om skydd mot olyckor. Där ska framgå att planen ska vara upprättad senast från det att säkerhetsrapporten är färdigställd. I Seveso III-direktivet ska planerna för räddningsinsatser upprättas även för att kontrollera olyckor. Inom räddningstjänsten används begreppet att hantera olyckor. Enligt 3 kap. 6 § förordning om skydd mot olyckor ska planen för räddningsinsatser ha den utformning som säkerheten för omgivningen kräver. Vi gör bedömningen att begreppet hantera olyckor innefattar direktivets krav. Bestämmelsen är därför redan genomförd i svensk rätt. Att planerna för räddningsinsatser utan dröjsmål sätts i kraft mot tidigare verkställas är enligt vår bedömning enbart en språklig ändring. Kravet att planen ska sättas i kraft av verksamhetsutövaren framgår redan av 2 kap. 1 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor där enskildas skyldighet att varna och tillkalla hjälp regleras. Vidare framgår i 2 kap. 4 § förordningen att verksamhetsutövaren omgående ska informera bl.a. kommunen om att en olycka har inträffat. Av 3 kap. 6 § andra stycket förordning om skydd mot olyckor framgår att planen för räddningsinsatser ska ha den omfattning som säkerheten för omgivningen kräver. Vi gör bedömningen att detta omfattar Seveso III-direktivets krav på att planen ska ha som mål att avgränsa och kontrollera olyckor. Vi föreslår därför ingen ändring i den delen. Av artikel 12 5. Seveso III-direktivet framgår att det är den berörda allmänheten som tidigt ska ges möjlighet att lämna synpunkter. I svensk rätt är inte begreppen åtskilda. I stället är det för svenskt vidkommande en fråga om att de som berörs har klagorätt enligt vad som följer av 22 § förvaltningslagen. Därmed avgränsas de som är berörda och någon åtskillnad mellan allmänheten och berörd allmän- het som är begrepp som båda används i direktivet behövs inte i svensk rätt. Vi gör dock bedömningen att det behövs ett förtydligande, att allmänheten tidigt ska ges möjlighet att lämna sina synpunkter är något som behöver genomföras i svensk rätt för att uppfylla kraven i Seveso III-direktivet. Av 3 kap. 6 § förordningen om skydd mot olyckor ska därför framgå att när kommunen ska upprätta eller uppdatera en plan ska allmänheten ges möjlighet att lämna sina syn- punkter på planen på lämpligt sätt och i så god tid att kommunen har möjlighet att ta hänsyn till synpunkterna. Om det anses finnas behov av att definiera vad som är i så god tid att kommunen har möjlighet att ta hänsyn till synpunkterna, kan Myndigheten för beredskap och säkerhet utfärda föreskrifter därom. I 10 kap. 1 § lagen om skydd mot olyckor framgår delegeringen till regeringen och förvaltnings- myndighet eller en kommun att meddela ytterligare föreskrifter som rör skydd för liv och hälsa, miljö och utbildning. Enligt Seveso III-direktivet ska nya verksamhetsutövare fullgöra sina skyldigheter inom en rimlig tid. Då den interna planen ingår i säkerhetsrapporten som ingår i ansökan om tillstånd behöver detta inte genomföras i svensk rätt. I 10 § Sevesoförordningen bemyndigas Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att meddela föreskrifter om den interna planen för räddningsinsatser. I fråga om det behövs några ändringar med anledning av i bilaga IV i Seveso III-direktivet, Uppgifter och information som ska ingå i de planer för räddnings- insatser som avses i artikel 12, får de övervägandena ske inom ramen för de föreskrifter som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap meddelar. I fråga om externa planer för räddnings- insatser, punkt 2 i bilaga IV, kan Myndigheten för samhällsskydd och beredskap också här meddela sådana föreskrifter som myndig- heten bedömer nödvändiga i enlighet med sitt bemyndigande i 3 kap 6 b § förordningen om skydd mot olyckor. Vi har valt att redovisa artiklarna 13 och 15 i Seveso III-direktivet samlat i ett gemensamt avsnitt, då båda artiklarna rör markanvänd- ning, dess planering och hur allmänheten har rätt att bli informerad och delta vid myndigheternas beslutsfattande. Artikel 13 rör den fysiska planeringen av markanvändningen medan artikel 15 avser de olika förfarandena som involverar allmänheten i beslutsfattandet särskilt i fråga om enskilda verksamheter och projekt. Enkelt uttryck kan man säga att artikel 13 från ett svenskt perspektiv rör främst , PBL, medan artikel 15 mer engagerar med dess lokaliseringsprövning av enskilda verksam- heter och den MKB-process som föregår de mer miljöstörande anläggningarna. I fråga om vad det är för beslut som samrådet med allmänheten avser och formerna för det hänvisar artikel 15 till artikel 13 och gör därmed klart att allmänhetens inflytande över beslutsfattandet avser lokaliseringen av verksamheter och projekt. Medlemsstaterna ska enligt artikel 13 i direktivet ha en lagstiftning som reglerar planeringen av markanvändning på ett sådant sätt att målen att förebygga allvarliga olyckshändelser och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön beaktas. Artikel täcker lokalisering såväl av nya verksamheter som ändring av befintliga verksamheter samt nya projekt som innefattar bl.a. transportleder, platser som används av allmänheten och bostads- områden i närheten av verksamheter, när lokaliseringen eller utbyggnaderna kan vara en källa till eller öka risken för allvarliga olyckshändelser eller förvärra följderna av dem. Det åligger medlemsstaterna att på lång sikt se till att upprätthålla tillbörliga säkerhetsavstånd mellan verksamheter som omfattas av direktivet och bostadsområden, byggnader och områden som används av allmänheten, rekreationsområden och, så långt som möjligt större trafikleder. Vidare ska medlemsstaternas planering i fråga om mark- användning vid behov genom tillbörliga säkerhetsavstånd eller andra relevanta åtgärder skydda naturområden som är av särskilt intresse eller är särskilt ömtåliga och som ligger nära verksamheter. Det åligger verksamhetsutövarna vidare att lämna tillräcklig information om de risker som verksamheten medför och att det finns en teknisk vägledning om dessa risker. Frågan om lokalisering och markanvändning var en nyhet i Seveso II-direktivet. Enligt artikel 13 5. i Seveso II-direktivet får allmänheten bl.a. yttra sig över planering av nya verksamheter på den högre nivån. I lagstiftningsärendet som genomförde Seveso II-direktivet (prop.1998/99:64) ansågs den då gällande lagstift- ningen främst och (1987:10), ÄPBL, vara tillräcklig för att uppfylla både Seveso II-direktivets krav och Industriolyckskonventionens krav. När det gäller den fysiska planeringsprocessen, planeringen av markanvändningen, återger Seveso III-direktivet i huvudsak samma föreskrifter om den fysiska planeringen som Seveso II-direktivet med några marginella utvidgningar som att också skyddet för naturen ska beaktas i sammanhanget. I artikeln hänvisas dock till och rådets direktiv /42/EG om bedöm- ning av vissa planers och programs miljöpåverkan. I genom- fördes lagändringar för genomförandet av det direktivet genom prop. 2003/04:116. trädde således bestämmelser i 6 kap i kraft om att vissa planer och program ska miljöbedömas. Då genomfördes också motsvarande ändringar i (1987:10), ÄPBL, och lagen om energiplanering. 20.2.1Plan- och bygglagen (1987:10) Kravet på redovisning av särskilda miljö- och riskfaktorer infördes i (1987:10), ÄPBL, . I förarbetena till ändringen (prop. 1994/95:230) klargjordes att översiktplanen ska redovisa miljö och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om mark- användningen t.ex. i fråga om sådana områden som kräver särskild I översiktsplanen skulle således redovisas de miljö- och riskfaktorer som borde beaktas vid beslut om användning av mark- och vattenområden. Riskfaktorer kunde i detta sammanhang avse skred eller översvämningar och sådant som utsläpp av farliga gaser och kemikalier vid olyckshändelser under transporter eller från anläggningar (s. 112). ÄPBL byggdes ytterligare ut i samband med risk- och sårbar- hetsutredningens genomförande, då planeringen till skydd mot olyckor fick en mer framträdande plats genom prop. 2006/07:122. Således infördes regler om att kommunen ska ta hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och säkerhet vid lokalisering av bebyggelse till viss mark. Risken för olyckor, översvämningar och erosion ska också beaktas. De grundläggande bestämmelserna i 2 kap. 3 § ÄPBL kompletterades. Det föreskrevs att bebyggelse skulle lokaliseras till mark som är lämplig för ändamålet med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och säkerhet samt att skulle avge ett gransknings- yttrande över planförslaget och då bl.a. yttra sig i frågan om bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas säkerhet eller risken för olyckor m.m. Någon hänvisning till Seveso-lagstiftningen skedde inte i propositionen. 20.2.2Plan- och bygglagen (2010:900) ÄPBL ersattes av plan och bygglagen (2010:900), PBL, en lag som är väsentlig i sammanhanget för att förstå hur ett av direktivets syften, nämligen att förebygga allvarliga olycks- händelser, kommer till uttryck i svensk rätt när det gäller planering av markanvändning. Av 2 kap. PBL som rör allmänna och enskilda intressen och konkretiserar lämplighetsprövningen framgår av 5 § att vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked ska bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till sådan mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. människors hälsa och säkerhet (punkt 1) och risken för olyckor, översvämning och erosion (punkt 5). Att det är fråga om säkerhet i ordets gängse mening klargjordes när begreppet säkerhet infördes i detta sammanhang i ÄPBL genom prop. 2006/07:122. Att begreppet olyckor innefattar också den typ av olyckor som är aktuella i detta sammanhang, nämligen kemikalieolyckor, var däremot inget som uttryckligen framgick av propositionen till PBL, prop. 3 kap. PBL rör översiktsplanering. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen och ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas. När kommunen upprättar eller ändrar en översiktsplan ska samråd ske med särskilt utpekade däribland enskilda, myndigheter och . Syftet med samrådet är förutom att ge ett bra beslutsunderlag också att bereda möjlighet till insyn och påverkan.Vid samrådet ska verka särskilt för bl.a. att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för bl.a. olyckor. Kommunen ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse som ska ingå i planförslaget, vilket förslag ska ställas ut . ska under utställnings- tiden avge ett granskningsyttrande som rör frågor bl.a. om människors hälsa och säkerhet samt risken för olyckor. I en detaljplan får kommunen bestämma skyddsåtgärder för att motverka markföroreningar och olyckor (4 kap. 12 § 1 PBL). Ett krav är därvidlag att åtgärderna är tillräckligt preciserade och ända- målsenliga och genomförbara. Bestämmelserna följs upp i 5 kap. PBL om samråd. Samrådet innefattar bl.a. kända sakägare, hyresgäster och andra boende som berörs. Även i fråga om detaljplan gäller att syftet med samrådet är att få fram ett bra beslutsunderlag som möjligt och ge möjligheter till insyn och påverkan. Kommunen ska enligt 5 kap. 17 § redovisa de synpunkter som kommit fram i samrådet samt de kommentarer och förslag som kommunen har med anledning av syn- punkterna Om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska samrådet genomföras så att det uppfyller bestämmelserna i 6 kap 6 §, 13 § andra stycket och 15 § . Det innebär att det ska göras en miljöbedömning med en miljö- konsekvensbeskrivning. När det gäller Sevesoverksamhet är syftet med en miljökonsekvensbeskrivning även att bedöma faktorer i verksamhetens omgivning som kan påverka säkerheten hos denna. ska på samma sätt som i fråga om översiktsplan verka för att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir olämplig med hänsyn till människors säkerhet eller hälsa eller till risken för olyckor (14 § 1). Liksom i fråga om översiktsplan ska också här yttra sig över planförslaget däribland huruvida byggnader och byggnadsverk riskerar bli olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor (22 § 5). När fått meddelande om att en kommun har antagit, ändrat eller upphävt en detaljplan eller områdes- bestämmelser ska besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte. får över- pröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till bl.a. människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor. Till någon del rör också den fysiska planeringen, nämligen i fråga om hushållningsbestämmelserna om användningen av mark och vatten som regleras genom 3 och 4 kap. . Dessa regler som anger riksintressen och områden i som är särskilt skyddade mot exploatering är av grundläggande betydelse när konkurrerande intressen i fråga om markanvändningen gör sig gällande. Bestämmelserna ska ses både som planeringsförutsätt- ningar enligt PBL och vid prövning av enskilda verksamheter. 20.3.1Allmänheten – samråd och deltagande Vad så gäller allmänheten reglerar artikel 15.1 i Seveso III- direktivet den berörda allmänhetens möjlighet att yttra sig över planering av nya verksamheter. Denna möjlighet finns också vid betydande ändringar av verksamheten samt vid nya projekt kring verksamheten när lokaliseringen eller projektet kan öka risken för eller följderna av en allvarlig olyckshändelse. Allmänheten ska underrättas på ett tidigt stadium i besluts- processen. Underrättelsen ska ske genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt. Underrättelsen ska enligt artikel 15 2. Seveso III-direktivet innehålla bl.a. följande. Ändamålet med det specifika projektet. I förekommande fall uppgifter om att projektet är föremål för en nationell eller gränsöverskridande miljökonsekvensbeskriv- ning eller samråd mellan medlemsstater. Uppgifter om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut, från vilka relevant information kan fås och till vilka synpunkter kan lämnas. Vilka slags beslut som kan komma att fattas. Uppgifter om när och var eller på vilket sätt relevant information kommer att göras tillgänglig. Detaljuppgifter om hur medlemsstaten ordnat för allmänhetens deltagande och samråd med allmänheten. Den berörda allmänheten ska få tillgång till inkommit material och annan information som är relevant för beslutet i fråga.1 Den berörda allmänheten ska beredas tillfälle att yttra sig innan ett beslut fattas och resultaten ska beaktas vid beslutsfattandet. Efter att beslut fattats ska allmänheten ges tillgång till beslutet och de skäl det grundar sig på. Resultatet av samråden och en förklaring av hur de har beaktats ska framgå. Den berörda allmänhetens deltagande vid utarbetandet av projekt kan prövas rättsligt, vilket redovisas i kapitel 28 ( artikel 23). Bestämmelserna om allmänhetens deltagande i beslutsprocessen för planer eller program finns i artikel 15.6 i Seveso III-direktivet. När allmänna planer eller program fastställs, som behandlar frågor om planering av nya projekt och nya projekt kring verksam- heten som avses i punkt 1 ska allmänheten på ett tidigt stadium ges tillfälle att delta i utarbetandet. Angående förfarandet hänvisar direktivet till förfarandet i artikel 2.2 i direktiv /35/EG.2 Enligt artikel 15.6 andra stycket ska medlemsstaterna identifiera den allmänhet som har rätt att delta, exempelvis miljöorganisationer. Medlemsstaterna ska närmare fastställa hur allmänheten ska underrättas och hur det offentliga samrådet ska ske. Då ska rimliga tidsramar fastställas. Detta gäller inte för de planer och program där deltagande från allmänheten regleras av direktiv /42/EG.3 För att planer och program ska omfattas av detta direktiv ska de krävas enligt lagar och andra författningar. Direktivet tillämpas parallellt med bestämmelserna om planering av markanvändning i artikel 13 Seveso III-direktivet. De förfaranden som involverar allmänheten i beslutsprocessen bestäms från andra direktiv som direktiv /42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan och direktiv /35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön. 1Detta ska ske i enlighet med bestämmelserna i direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation, enligt artikel 15 3. 2om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön. 3om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, det så kallade direktivet om strategisk miljöbedömning. De förfaranden som involverar allmänheten i beslutsprocessen bestäms alltså från andra direktiv än Seveso III-direktivet. Den närmare prövningen i fråga om lokalisering av miljöfarliga verksamheter sker genom tillståndsprövningen för sådana verksam- heter som i miljöprövningsförordningen (2013:251) har beteck- ningen A eller B. För övriga miljöfarliga verksamheter är det till- synsmyndigheten som har att tillse att lokaliseringen sker med iakttagande av föreskrifter Vid genomförandet av Seveso II-direktivet samordnades säker- hetsprövningen med miljöprövningen. Därigenom tillförsäkrades allmänheten, med redan befintliga och väl inarbetade regler i om samråd vid framtagandet av verksamhetsutövarens miljökonsekvensbeskrivning. Också en miljökonsekvensbeskriv- ning enligt 6 kap. ska ingå i en ansökan om tillstånd enligt . Enligt ska en gemensam miljö- och säkerhetsprövning göras i de fall verksamheten är tillståndspliktig och en ansökan om tillstånd för Sevesoverksamheter ska innehålla en säkerhetsrapport, enligt 22 kap 1 . Av 2 kap. 6 § framgår att en verksamhet eller åtgärd ska lokaliseras till sådan lämplig plats där ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.