sou · H2B383 · 2014-12-18 00:00:00 — önskvärt, bl.a. för att detta skulle underlätta för ISP respektive för SSM att nå ut med information som torde skapa förutsättningar för en förbättrad svensk exportkontroll. Vidare medför en ordning där aktörer som borde omfattas av ISP:s och SSM:s verksamhet inte gör det att konkurrensen snedvrids. Det är svårt för kommittén att ha en uppfattning om hur stort problemet är då närmare uppgifter om mörkertalet saknas. Att problemet finns är dock tillräckligt för att utreda hur mörkertalet kan begränsas. Beträffande ISP:s tillsyn så är denna avgiftsfinansierad, vilket innebär att det endast är de aktörer som gör rätt för sig som finansierar tillsynsverksamheten. De aktörer som inte blir föremål för granskning, trots att de bör vara det, slipper således betala. Det kan i samanhanget noteras att SSM inte tar ut någon avgift enligt PDA-lagen för den tillsyn myndigheten utövar. Förklaringen till detta ligger i att SSM tar ut avgifter för den icke-spridningskontroll som myndigheten utför med stöd av kärntekniklagen och en därtill hörande avgiftsförordning.15 Flertalet av de aktörer som omfattas av SSM:s tillsyn enligt PDA-lagen erlägger således avgifter för denna tillsyn enligt kärntekniklagen. SSM har till kommittén påpekat att det, sedan exportkontrollen utökades till att även omfatta tekniskt bistånd, tillkommit aktörer som inte omfattas av kärntekniklagen och som därför inte erlägger någon avgift till SSM trots att de omfattas av SSM:s tillsyn. En ordning som varken framstår som konsekvent eller rättvis. Kommittén föreslår att regeringen i annat samanhang tittar när- mare på frågan hur man kan öka kunskapen hos ISP respektive hos SSM om de aktörer som är verksamma på PDA-området. Samt vidare, vilka möjligheter som kan föreligga att ställa krav på aktörer att anmäla ifall de hanterar PDA eller tekniskt bistånd rörande dessa. Kommittén föreslår därutöver att regeringen tittar närmare på hur även de aktörer som enbart sysslar med tekniskt bistånd rörande kärnmateriel etc. ska komma att omfattas av skyldigheten att erlägga avgift till SSM. 15 Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och förordning (2008:463) om vissa avgifter till . 9Vilka straffsanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? Kommitténs förslag: Den straffrättsliga sanktionen i de ansvars- bestämmelser i krigsmateriellagen och i PDA-lagen som reglerar olika administrativa göromål – att viss information lämnats eller att ett visst förhållande ska vara för handen – bör kunna ersättas av sanktionsavgift. Möjligheten att utdöma straffrättsliga påföljder är till att börja med avhängig av att brott kan styrkas. Vidare krävs att ansvarsbefrielse inte föreligger av någon annan anledning. Ett exempel på när så är fallet är, som påvisats i det föregående, att överträdelsen i fråga bedöms som ringa och därför är fri från straffrättsligt ansvar. Den straffrättsliga sanktionen har ett högt signalvärde och sanktionen som sådan signalerar med tydlighet vilket allvar som samhället ser på det sanktionerade beteendet. Med beaktande av detta är det enligt kommittén inte aktuellt att utmönstra den straffrättsliga sanktionen för de beteenden som medför eller kan medföra skada på något som bedöms ha ett högt skyddsintresse. T.ex. internationell säkerhet. Detta innebär att de ansvarsbestämmelser i krigsmateriellagen respektive i PDA-lagen som syftar till att säkerställa att kontrollerade produkter och tekniskt bistånd inte hamnar hos fel slutanvändare bör vara fortsatt straffsanktionerade. De ansvarsbestämmelser i krigsmateriellagen respektive i PDA-lagen som reglerar beteenden som medför eller kan medföra skada på något som har ett lägre skyddsintresse – t.ex. att viss information lämnas inom föreskriven tid till ISP respektive till SSM – behöver däremot inte vara fortsatt straffrättsligt sanktionerade. Dessa beteenden kan istället sanktioneras genom sanktionsavgift. Vilka straffsanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? Det har konstaterats att det nuvarande sanktionssystemet i krigs- materiellagen och i PDA-lagen har brister och att det inte förmår att fullt ut beivra de överträdelser som sker. Särskilt inte sådana överträdelser som är av mindre allvarlig art. En annan faktor som begränsar de straffrättsliga sanktionernas tillämpbarhet är svårig- heten att kunna påvisa uppsåt eller oaktsamhet hos gärnings- mannen.1 Det straffrättsliga sanktionssystemet i sig är således ett problem – i betydelsen att dessa sanktioner inte är användbara för flertalet av de överträdelser som förekommer. Vid de tillägg av ansvarsbestämmelser i krigsmateriellagen och i PDA-lagen som gjorts över tiden har straffrättsliga sanktioner återkommande valts som sanktionsform. Ett av de bärande argumenten för att så blivit fallet har varit att de äldre bestäm- melserna innehåller straffrättsliga sanktioner, varför även tillkom- mande bör innehålla sådana.2 Uppenbarligen har lagstiftaren vid val av sanktionsform för tillkommande ansvarsbestämmelser inte reflekterat över de brister som den straffrättsliga sanktionen har i nu berört hänseende. Ett sätt att komma till rätta med de brister som sanktions- systemet har är att ersätta straffrättsliga sanktioner med sanktions- avgift. Ett annat sätt är att bibehålla straffsanktionen, men där så är möjligt öka användningen av administrativa sanktioner (se kapitel 8). I förevarande kapitel prövas frågan vilka beteenden som fortsättningsvis inte behöver vara straffrättsligt sanktionerade, utan istället kan sanktioneras genom sanktionsavgift. Som anförts är det önskvärt att det resonemang och de skäl som ligger bakom valet av sanktionsform tydliggörs och redovisas. De kriterier som presenterat utgör enligt kommittén ett lämpligt verktyg för att redovisa resone- manget härvidlag. Kommittén kommer i det följande att med stöd 1Som framkommit har även förefintliga administrativa sanktioner i regelverket en begränsad tillämpbarhet mot de överträdelser som förekommer. 2009/10:205, s. 93 och prop. 2010/11:112, s. Vilka straffsanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? av kriterierna pröva huruvida nuvarande straffrättsliga sanktioner i krigsmateriellagen och i PDA-lagen bör bestå eller inte. En absolut förutsättning därför är att beteendet i fråga ska vara fortsatt kriminaliserat. Därutöver ska även andra förutsättningar vara för handen. Bl.a. att det inte finns någon alternativ metod till straff- rättslig sanktionering som är tillräckligt effektiv. Kriterierna kan sammanfattas enligt följande: Straffbudet ska avse ett intresse som är skyddsvärt, Beteendet som avses bli kriminaliserat ska kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset, Kriminaliseringen förutsätter skuld hos gärningsmannen. Strikt ansvar är uteslutet, Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse, Det får inte finnas någon alternativ metod (sanktion) som är tillräckligt effektiv. I denna del genomförs prövningen i tre steg: Finns det redan en handlingsdirigerande regel? 7.Är en icke repressiv handlingsdirigerande regel tillräcklig? 8.I de fall en repressiv handlingsdirigerande regel är nödvändig ska straff användas i sista hand. 9.3Föreligger internationella förpliktelser avseende sanktionssystemet? Beaktat att krigsmateriellagen och PDA-lagen har en direkt kopp- ling till internationella åtaganden som gjort på export- kontrollområdet, är en inledande fråga huruvida det föreligger någon internationell förpliktelse att ha ett visst sanktionssystem i dessa lagar. De skrivningar som förekommer i (ATT), i och Rådets direktiv /43/EG och i Rådets förordning (EG) nr 428/2009 föreskriver inte vilka sank- tioner som ska finnas. Dessa regelverk beskriver endast vad Vilka straffsanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? sanktionsbestämmelserna ska syfta till. Enligt ATT3 ska sanktions- bestämmelserna utformas på ett sådant sätt att de säkerställer efterlevanden av det nationella regelverk som genomför bestäm- melserna i ATT. Det gemenskapsrättsliga kravet – gäller både direktiv /43/EG4 och 428/20095 – är att sanktionerna ska utformas på ett sådant sätt att de är effektiva, proportionerliga och avskräckande. Det anförda ger vid handen att det inte föreligger några internationella förpliktelser som föreskriver att ska ha en viss typ av sanktioner. Det är med andra ord, sett utifrån internationella förpliktelser och åtaganden möjligt att fritt välja sanktionssystem i krigsmateriellagen och i PDA-lagen. En internationell jämförelse ger vid handen att valet av sanktioner varierar mellan olika stater och att respektive stats rättssystem inverkar på detta val.6 Avgörande för hur sanktionssystemet i krigsmateriellagen och i PDA-lagen ska utformas följer således inte av internationella åtaganden utan det är i stället andra överväganden som får avgöra. Enligt kommitténs förmenande bör utformningen av sanktions- systemet göras på så sätt att de valda sanktionerna uppfyller de utgångspunkter för sanktionsväxling som uppställts. Bl.a. att sanktionsväxlingen ska bidra till en bättre regelefterlevnad, att andra sanktionsformer än straffrättsliga bör väljas där så är möjligt samt att sanktionssystemet ska framstå som effektivt. De föreslagna sanktionerna ska därutöver vara av sådant slag att de korresponderar mot de sanktioner som i övrigt finns i det svenska rättssystemet. 2009/10:205, s. och Penalties for export control offences for dual-use and export control law: a comparative overview of six countries, 2014. Vilka straffsanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? 9.4.124 §, 25 § och 26 § krigsmateriellagen samt 18 §, 18 a §, 19 §, 20 § och 21 § lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd Vad beträffar 24 §, 25 § första stycket 1 och 26 § krigsmaterillagen samt vad beträffar 18 §, 18 a §, 19 §, 20 § och 21 § PDA-lagen gör kommittén följande bedömning avseende kriminalisering och val av sanktion. De nu angivna bestämmelserna i krigsmateriellagen och i PDA- lagen har till syfte att förhindra att fel personer hanterar kontrol- lerade produkter eller kunskap därom samt att sådana produkter jämte kunskapen därom inte hamnar hos fel slutanvändare. Den svenska exportkontrollen utgör ett verktyg för att förhindra spridning av massförstörelsevapen och okontrollerade flöden av konventionella vapen. Det yttersta skyddsintresse som bestäm- melserna primärt skyddar kan således sägas vara säkerställandet av nationell och internationell säkerhet – även i det perspektivet utgör exportkontrollen en del av den svenska säkerhets- och utrikes- politiken. Det torde vara ett odiskutabelt faktum att nämnda skyddsintressen värnas mycket högt. Beteenden som medför att dessa kontrollerade produkter eller kunskap därom hamnar hos fel brukare orsakar onekligen skada på skyddsintresset. Något värde- fullt motstående intresse som gör att dylika beteenden bör tillåtas, föreligger inte. Utifrån det höga skyddsintresset och med beak- tande av vilken typ av produkter som är i fråga finns det enligt kommitténs förmenande inget alternativ till att låta kriminali- seringen bestå avseende de beteenden som beskrivs i 24 §, 25 § första stycket 1 och 26 § krigsmateriellagen samt som beskrivs i 18 §, 18 a §, 19 §, 20 § och 21 § PDA-lagen. Vad beträffar val av sanktion finns det, med beaktande av vilka allvarliga konsekvenser som kan följa på ett oönskat beteende, inget utrymme för att välja annan sanktion än en repressiv sådan. Den repressiva sanktion som därvid bör komma i fråga är den straffrättslig. i nämnda ansvarsbestämmelser bör straffsanktionen kvarstå. Vad beträffar 25 § första stycket 2 krigsmateriellagen så reglerar detta stadgande ett medvetet eller oaktsamt vilseledande av ISP eller regeringen i syfte att erhålla tillstånd. Vilka straffsanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? intresse är att säkerställa att den information som tillståndsbeslutet baseras på är korrekt. Även detta skyddsintresse är väsentligt. Bl.a. på grund av att rättssamhället kräver att myndigheter kan förlita sig på att den information som lämnas som underlag för besluts- fattande är korrekt.7 Ett medvetet eller oaktsamt vilseledande orsakar skada på det angivna skyddsintresset, men också skada på intresset att kontrollerade produkter inte hamnar hos fel brukare. Det finns inget önskvärt i beteendet och heller inte någon alter- nativ metod till kriminalisering som är tillräckligt effektiv. Krimi- naliseringen bör således bestå även i denna del. Med beaktande av de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma till följd av det kriminaliserade beteendet föreligger enligt kommitténs för- menande inget alternativ till en straffrättslig sanktion. Den straff- rättsliga sanktionen bör således bestå även i denna del. Någon utmönstring av straffsanktionen i nu aktuella ansvars- bestämmelser bör således inte förekomma. Däremot bör åtgärder vidtas för att även beträffande dessa ansvarsbestämmelser möjlig- göra att beivra överträdelser av mindre allvarlig art. Kommitténs förslag i den delen, vilket utvecklas i kapitel 8, är att detta sker genom andra administrativa sanktioner än sanktionsavgift. Övergripande kan konstateras att paragrafen reglerar mindre all- varliga förseelser, vilket också avspeglar sig i bestämmelsens straffskala.8 Punkten 1 reglerar olika former av underlåtenhet att lämna information till ISP respektive till annan som ska motta infor- mationen. Bestämmelsen reglerar inte själva tillståndsförfarandet och underlåtenheten att fullgöra informationsskyldigheten har heller ingen direkt betydelse för tillståndet som sådant. Det skyddsintresse som härvid främst gör sig gällande får närmast beskrivas vara intresset av att ISP eller annan har en fullständig kunskap om tillsynsobjektens verksamhet samt en heltäckande bild av de verkliga förhållandena. Vidare föreligger det ett intresse av att den som är föremål för tillsyn enligt krigsmateriellagen är 7Jmf SOU 2013:38, s. 583. 8Straffskalan omfattar böter eller fängelse . Vilka straffsanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? ordningsam och noggrann och fullgör sina skyldigheter. Detta särskilt mot bakgrund av lagens övergripande syfte och ändamål. Det nu beskrivna skyddsintresset kan värderas betydligt lägre jämfört med de skyddsintressen som berörts ovan och vilka har direkt beröring med själva tillståndsförfarandet. Skyddsintresset är dock så pass högt att beteenden som skadar detta ska motverkas. Något alternativ till en repressiv sanktion föreligger inte. Sank- tionen behöver dock inte vara straffrättslig. I stället föreslår kommittén att den straffrättsliga sanktionen ersätts av sanktions- avgift. Punkten 2 har en starkare koppling till själva tillstånds- förfarandet jämfört med punkten 1. Skyddsintresset – att ISP i varje given stund har ett korrekt underlag för sin tillstånds- bedömning – gör sig därför starkare jämfört med situationen i punkten 1. Kommittén anser mot den bakgrunden att det i denna del finns skäl att bibehålla den straffrättsliga sanktionen. Punkten 3 reglerar lämnande av oriktig uppgift som ligger till grund för tillståndsprövningen eller är av betydelse ur kontroll- synpunkt. Även i denna del är skyddsintresset högt och kommittén gör i denna del samma bedömning som avseende 25 § första stycket 2 krigsmateriellagen. Den straffrättsliga sanktionen bör därför bibehållas. har föreslagit att kriminali- sering av lämnande av oriktiga uppgifter i första hand bör ske genom generella bestämmelser om osant intygande jämte om osann eller vårdslös försäkran.9 Utredningen har vidare framhållit att endast skriftligen lämnade uppgifter bör vara straff- belagda samt att uppgifterna bör lämnas på heder och samvete. Kommittén delar utredningens uppfattning att de generella reglerna i bör användas i första hand och att en särreglering i specialstraffrätten bör undvikas om inte starka skäl talar för en särreglering. En omständighet som gör att särregle- ringen bör bestå i detta fall är att bestämmelsen i endast tar sikte på skriftlig information som lämnats på heder och samvete. Då det är angeläget att den information som lämnas till ISP är korrekt – oaktat om den lämnats skriftligen och/eller på 9 SOU 2013:38, kapitel 10. Vilka straffsanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? heder och samvete – anser kommittén att särregleringen i krigs- materiellagen bör bestå. Punkten 4 reglerar olika former av ohörsamhet mot villkor eller kontroll-/ordningsbestämmelser som meddelats med stöd av krigsmateriellagen. Syftet med dylika direktiv från ISP:s sida är att förmå de som omfattas av myndighetens tillsyn att lämna underlag och information om de verkliga förhållandena. Ett annat syfte är att ISP därigenom kan styra aktörerna och hur dessa hanterar krigs- materielen. T.ex. kan ISP besluta var en tillverkning av krigs- materiel får ske.10 I likhet med vad som anförts ovan under punkten 1 finner kommittén att skyddsintresset för detta syfte är relativt sett lägre jämfört med det skyddsintresse som gör sig gällande vid själva tillståndsprövningen. Att underlåta att följa de villkor eller bestämmelser som meddelats kan dock skada skydds- intresset. Något intresse att tillåta denna underlåtenhet föreligger inte. Med beaktande av att skyddsintresset är lägre samt med beaktande av typen av de gärningar som aktualiseras finns det förutsättningar att beivra överträdelser av ansvarsbestämmelsen på annat sätt än genom en straffrättslig sanktion. Kommittén bedömer att den straffrättsliga sanktionen kan ersättas av sanktionsavgift. Punkten 5 reglerar tillståndshavarens skyldighet att föra register över överföringar inom EES. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att föreskriven information finns tillgänglig för kontroll. Skyddsintresset är relativt högt och kan jämföras med det skyddsintresse som uppställs för att bevara ett företags bokföring. Mot den bakgrunden anser kommittén att den straffrättsliga sanktionen bör bestå. Punkten 6 reglerar konsekvenserna av att en certifierad bryter mot ett skriftligt åtagande som denne gjort till ISP. Det intresse som regeln primärt skyddar är att den certifierades är tillförlitlig och följer de åtaganden denne gjort. Skyddsvärdet är relativt sett lägre jämfört med de regler som primärt tar sikte på tillstånds- prövningen. Att åsidosätta sina åtagande kan dock skada skydds- intresset och beteendet är inte önskvärt. En repressiv sanktion är nödvändig för att motverka beteendet, men den behöver inte vara straffrättslig. Enligt kommitténs förmenande går det även i denna del att ersätta den straffrättsliga sanktionen med sanktionsavgift. 10 Se prop. 1991/92:174, s. Vilka straffsanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? 9.4.322 § lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd På samma sätt som beträffande 27 § krigsmateriellagen kan över- gripande konstateras att förevarande paragraf reglerar mindre all- varliga förseelser, vilket också avspeglar sig i bestämmelsens straff- skala.11 Punkten 1 reglerar lämnandet av oriktiga uppgifter och överens- stämmer med 27 § första stycket 3 krigsmateriellagen. Kommittén gör härvid samma bedömning som beträffande krigsmateriellagen. Den straffrättsliga sanktionen bör således bestå. Punkten 2 reglerar åsidosättandet av meddelade krav eller villkor samt regelerar överträdelser mot en meddelad kontroll- eller ordningsföreskrift. Bestämmelsen överensstämmer med 27 § första stycket 4 krigsmateriellagen. Kommittén gör härvid samma bedöm- ning, vilket medför att den straffrättsliga sanktionen kan ersättas av sanktionsavgift. Punkten 3–7 reglerar olika former av underlåtenhet att lämna information. Bestämmelserna avser samma typ av gärning som regleras i 27 § första stycket 1 krigsmateriellagen. Kommittén gör i denna del samma bedömning som avseende bestämmelsen i krigsmateriellagen, vilket medför att den straffrättsliga sanktionen kan ersättas av sanktionsavgift. Punkten 8 reglerar skyldigheten att arkivera och bevara handlingar. Bestämmelsen avser, på samma sätt som bestämmelsen i 27 § första stycket 5 krigsmateriellagen, att säkerställa att viss information finns tillgänglig för kontroll i efterhand. Skyddsintresset är relativt högt och kan jämföras med det skyddsintresse som uppställs för att bevara ett företags bokföring. Den straffrättsliga sanktionen bör därför bestå. Kommittén föreslår att straffrättsliga sanktionen består i 24 §, 25 §, 26 § och 27 § första stycket 2, 3 och 5 krigsmateriellagen samt i 18 §, 18 a §, 19 §, 20 §, 21 § och 22 § första stycket 1 och 8 PDA- 11 Straffskalan är den samma som för 27 § krigsmateriellagen; böter eller fängelse . Vilka straffsanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? De intressen som skyddas genom dessa bestämmelser har ett högt skyddsvärde och den straffrättsliga sanktionen bör därför kvarstå. Kommittén föreslår vidare att den straffrättsliga sanktionen ersätts av sanktionsavgift i 27 § första stycket 1, 4 och 6 krigsmateriellagen samt i 22 § första stycket 2–7 PDA-lagen. De intressen som skyddas i dessa bestämmelser har ett, relativt sätt, lägre skydds- värde. Det finns därför utrymme för att ersätta den straffrättsliga sanktionen med sanktionsavgift i dessa bestämmelser. En särskild fråga är huruvida de bestämmelser i krigsmateriellagen (27 § första stycket 3) och i PDA-lagen (22 § första stycket 1) som rör lämnandet av oriktiga uppgifter bör upphävas p.g.a. brotts- balkens regler om lämnande av oriktiga uppgifter. Kommittén har i den delen funnit att regeleringen i krigsmateriellagen och i PDA- lagen bör bestå. Bl.a. på grund av att brottsbalksregleringens till- lämpningsområde är delvis begränsat jämfört med bestämmelserna i krigsmateriellagen och i PDA-lagen. 9.5Fastställandet av att en överträdelse skett En fråga i sammanhanget är vilka överväganden som behöver göras för att fastställa om en överträdelse skett av de bestämmelser som föreslås sanktioneras genom sanktionsavgift. Det kan konstateras att bestämmelserna reglerar beteenden som i huvudsak är relativt enkla att fastställa utifrån objektiva fakta. Bestämmelserna kan sorteras i tre olika grupper: första grupp omfattar bestämmelser som reglerar att infor- mation inte lämnats inom föreskriven tid, andra grupp omfattar bestämmelser som reglerar huruvida ett visst förhållande föreligger eller inte – oaktat när förhållandet inträder, tredje grupp omfattar bestämmelser som reglerar att informa- tionsskyldighet föreligger under förutsättning att den uppgifts- skyldige har en viss insikt. För att fastställa om en överträdelse skett av bestämmelserna i grupp ett respektive två torde inte krävas någon djupare utredning Vilka straffsanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? utan bedömningen huruvida en överträdelse skett eller inte kan fastställas utifrån objektiva parametrar. Avseende den tredje grup- pen förhåller det sig emellertid delvis annorlunda. Bestämmelserna i denna grupp är nämligen konstruerade på det sättet att en förutsättning för ansvar är att den uppgiftsskyldige haft en viss insikt. Först om denna insikt förelegat uppkommer en under- rättelseskyldighet. För att fastställa denna insikt måste en bedömning göras. Vid bedömningen finns ett inte obetydligt utrymme för skönsmässigt inslag. En omständighet som i sig kan anses tala mot att införa sanktionsavgift i dessa fall.12 Som framgår nedan i avsnitt 9.5.3 torde denna insikt dock kunna fastställas utifrån objektiva fakta under vissa givna förhållanden. Det bör därför finnas utrymme för att även bestämmelserna i denna tredje grupp kan sanktioneras genom det sanktionsavgiftssystem som kommittén föreslår. Även om utredningen i nu aktuellt hänseende kan förväntas bli mer omfattande jämfört med att fastställa överträdelser av bestämmelser enligt grupp ett och två bör den inte bli mer krävande än att ISP respektive SSM har möjlighet att utföra den. De bestämmelser som är aktuella fördelar sig mellan de angivna grupperna enligt följande. 9.5.1Grupp 1 (Information har inte lämnats inom viss tidpunkt) 27 § första stycket 1 och 4 (delvis) krigsmateriellagen