sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — som gäller för övriga områden, utan skolans uppgift sträcker sig längre, och handlar om barn och elever som nuvarande och framtida samhällsmedborgare. På det sättet är frågorna integrerade med kärn- verksamheten på ett annat sätt än på övriga nu behandlade områden. Skolans arbete mot diskriminering kan och ska få återverkningar även på andra samhällsområden i takt med att barn och elever växer upp och kommer ut i arbetsliv och andra områden. Det finns därför all anledning att behandla skollagsreglerad verksamhet på ett sär- skilt sätt när det gäller kraven på att bedriva ett förebyggande och främjande arbete mot diskriminering. När det gäller argumentet om att det främjar effektiviteten att samla alla regler om och mot diskriminering i en lag kan följande sägas. Som vi konstaterat ovan är läget inte sådant att det nu bara finns en lag som reglerar frågorna avseende skollagsreglerad verk- samhet, utan det finns fortfarande bestämmelser som rör diskrimi- nering i andra lagar. Att föra över diskrimineringslagens reglering om aktiva åtgärder till skollagen innebär inte att det skapas fler lagar på området, utan tvärtom innebär det här att bestämmelserna i dessa frågor samlas och görs enhetliga. Syftet är således detsamma som vid införandet av diskrimineringslagen, dvs. att undvika svår- överblickbara bestämmelser och lapptäckes-reglering. När förslag om överföring av bestämmelserna till skollagen framfördes i betän- kandet SOU 2010:99 ansåg några remissinstanser att det gått sedan diskrimineringslagen trädde i kraft för att effekterna skulle kunna bedömas. Det har gått , och vi har kunnat konstatera att diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder avseende skollagsreglerad verksamhet inte fungerar till- räckligt effektivt. Att hålla samman reglerna i diskrimineringslagen av det skälet att reglerna inte ska splittras är därför enligt vår mening inte ett tillräckligt starkt skäl. När det gäller överskådlighet och enkelhet för den enskilde att hitta gällande regler kan det även hävdas att bestämmelserna om arbetet mot diskriminering i skolan hänger väl så nära samman med övriga skolbestämmelser som med andra diskrimineringsbestämmelser. Den enskilde som letar efter skollags- reglerad verksamhets skyldigheter i dessa frågor kan med lika stor sannolikhet tänkas börja söka sig fram i skolförfattningarna som i diskrimineringslagen. Samma antagande gäller för utbildnings- anordnare och personal som vill ta reda på vad som gäller, särskilt med tanke på att det redan finns liknande regler i skolföreskrifterna. Detta antagande vinner stöd av granskning och uppfattning som redovisats ovan. Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder När det gäller att underlätta en effektiv tillsyn av diskrimine- ringsfrågor på samtliga samhällsområden kan det vara en fördel att även alla regler om aktiva åtgärder finns i en gemensam lag. Det skapar bra förutsättningar för en enhetlig tillämpning och praxis. För skollagsreglerad verksamhet finns dock olika tillsynsmyn- digheter som bevakar frågorna. Förutom DO finns Statens skol- inspektion, som har tillsynsansvar över värdegrundsarbetet i skolan och AV som har tillsyn över arbetsmiljön. Det kan därmed lika väl hävdas att gemensamma regler i skollagen för arbetet som rör mänsk- liga rättigheter, inklusive diskrimineringsfrågor, underlättar tillsynen. Vi återkommer till frågan om tillsyn nedan, se avsnitt 11.4.4 där vi också redogör för Parisprincipernas betydelse för vilken myndighet som bör ha tillsynsansvar för bestämmelserna om aktiva åtgärder. Den lagtekniska fördelen som beskrivs i förarbetena till diskri- mineringslagen är enligt vår mening av underordnad betydelse om fördelarna med en ändring överväger i övrigt. Vår slutsats är att reglerna i diskrimineringslagen om skyldighet att vidta aktiva åtgärder avseende skollagsreglerad verksamhet skulle vinna både i tydlighet och i effektivitet om de samordnas i skollagen med skollagens regler om aktiva åtgärder mot kränkande behandling. Vi föreslår därför att regleringen om aktiva åtgärder i diskriminerings- lagen flyttas till skollagen. I kapitel 10 presenterar vi förslag till så- dana lagändringar. Utredningens bedömning: Skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder på universitets- och högskoleområdet ska alltjämt regleras i diskrimineringslagen. Förekommer det dubbelreglering på universitets- och högskoleområdet? I högskolelagen (1992:1434) och lagen (1993:792)om tillstånd att utfärda vissa examina finns krav på att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Dessa krav tycks överensstämma med kravet på utbildningsanordnare att enligt 3 kap. 14 § DL bedriva ett målinriktat arbete bl.a. för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter för studenter som deltar i och söker till verksamheten, oavsett kön. Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder Högskolelagens krav innehåller inte något krav på att arbetet ska vara målinriktat. Det framgår inte heller direkt av lagen om studenter som söker till verksamheten omfattas. Det är trots det svårt att säga något annat än att bestämmelserna innebär en dubbelreglering i fråga om främjande av jämställdhet. Krav på främjande av lika rättigheter och möjligheter när det gäller övriga diskrimineringsgrunder på sätt som följer av 3 kap. 14 § DL finns dock inte reglerat i högskolelagen. Det kan eventuellt på- stås att övriga diskrimineringsgrunder omfattas av skyldigheten för högskolorna att främja en hälsosam och god miljö, ekonomisk och social välfärd och rättvisa. Högskolorna ska även aktivt främja och bredda rekryteringen till högskolan. Kraven är allmänt hållna och inte kopplade till diskrimineringsgrunderna. Det innebär att breddad re- krytering och främjande av social rättvisa inte alls behöver inriktas på de aspekter som skyddas av diskrimineringslagen. För att säker- ställa att diskrimineringsgrunderna beaktas vid rekrytering och i övrigt måste bestämmelserna i diskrimineringslagen tillämpas utöver regler- na i högskoleförfattningarna. Någon egentlig dubbelreglering före- ligger således inte i den delen. Universitets- och högskolerådets skyldighet att motverka diskri- minering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter inom högskolan är en vidare skyldighet än utbildningsanordnarnas skyldighet enligt högskolelagen och diskrimineringslagen. Rådets an- svar omfattar nämligen samtliga diskrimineringsgrunder. Skyldig- heten riktar sig inte heller till utbildningsanordnaren själv, vilket inne- bär att det inte är någon direkt dubbelreglering. I stället innebär det att flera instanser har uppdrag i fråga om främjandet inom högskolan. Vi har konstaterat att det finns överlappande bestämmelser både på arbetslivsområdet och avseende skollagsreglerad verksamhet. Bestäm- melser som till större eller mindre del sammanfaller förekommer också på universitets- och högskoleområdet, på det sätt som redo- visats ovan. Liksom för skollagsreglerad verksamhet gäller arbets- miljölagens bestämmelser om en god arbetsmiljö även på universitets- och högskoleområdet. Studenter likställs i den lagen på vissa om- råden med arbetstagare. Dessa överlappningar och närliggande be- stämmelser kan sannolikt leda till oklarheter och missförstånd även för utbildningsanordnare inom universitet och högskola. Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder Ett alternativ för att undvika överlappande bestämmelser är att överföra skyldigheten att vidta främjandeåtgärder från diskrimine- ringslagen till högskolelagen. Det skulle innebära att ett antal nya bestämmelser om främjande skulle behöva införas i högskolelagen. Eftersom högskolorna har vissa sådana krav, framförallt på jämställdhetsområdet, är frågorna inte helt främmande i verk- samheten. har tillsyn över univer- sitet och högskolor enligt 4 § förordningen (2012:810) med instruk- tion för universitetskanslersämbetet. Vad detta tillsynsansvar innebär är dock inte beskrivet i författning. Om skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder skulle regleras i högskoleförfattningarna skulle sannolikt det lämpligaste vara att tillsynsansvaret skulle vila på . Universitets- och högskolerådets upp- gifter handlar om service, samordning, främjande och utvecklande av verksamheten. Det skulle även vara möjligt att låta DO ha kvar till- synsansvaret för högskolan, även om reglerna flyttades från diskri- mineringslagen. Fördelarna med att samla regler som rör främjandearbete i en gemensam lag har beskrivits ovan beträffande arbetslivet och skol- lagsreglerad verksamhet, och utgörs framförallt av att regleringen skulle bli tydligare och mer överskådlig i fråga om vilka krav som gäller. Det skulle dessutom sannolikt innebära en minskad admi- nistrativ börda för utbildningsanordnare i och med att antalet olika planer och dokumentationskrav skulle minska och att det skulle krävas kontakter med färre tillsynsmyndigheter. På samma sätt som det har beskrivits i fråga om arbetslivet och avseende skollagsreglerad verksamhet, kan det emellertid även på universitets- och högskoleområdet vara en nackdel att överföra be- stämmelserna om aktiva åtgärder från diskrimineringslagen till andra lagar. Ett alternativ till att flytta reglerna om aktiva åtgärder till hög- skoleförfattningarna är att i stället tydligt definiera bestämmelserna i högskolelagen så att de inte omfattar arbete med diskriminerings- grunderna, på det sätt som har gjorts t.ex. i fråga om kränkande be- handling i skollagen. Därmed kunde den befintliga författningsstruk- turen som är inarbetad hos myndigheter, arbetsgivare och utbild- ningsverksamheter behållas, vilket begränsar den administration som krävs och det motstånd som följer av en omställning, som diskrimineringsfrågorna i sin helhet hanteras i diskriminerings- lagen och hos DO. Såsom vi redan konstaterat för övriga områden är det dock tveksamt om det går att göra sådana avgränsningar. Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder Det kan också vara så att det inte finns något problem i praktiken när det gäller tillämpningen av regler om främjandeåtgärder på uni- versitets- och högskoleområdet. I så fall saknas verklig anledning att göra några ändringar över huvud taget när det gäller var reg- leringen ska finnas. Utredningen har haft kontakt med DO, Universitets- och högskole- rådet och . DO anser, som redogjorts för ovan i fråga om arbetslivet och skol- lagsreglerad verksamhet att bestämmelser som rör diskriminering, både om förbud och aktiva åtgärder, bör vara samlade i diskrimi- neringslagen. () har uppgett att reglerna om främjande av jämställdhet och breddad rekrytering som finns i 5 § högskolelagen endast är mål. Tillsyn kan inte bedrivas utifrån den bestämmelsen eftersom det inte finns några konkreta krav på lärosätena i den bestämmelsen. Skulle UKÄ notera att det saknas en jämställdhetsplan skulle detta kunna påpekas i en rapport, men frågan skulle överlämnas till DO. Frågor om brister i jämställdhetsarbetet eller i arbetet mot diskriminering generellt hänvisas också till DO. Även Universitets- och högskolerådet (UHR) har ett ansvar för att främja lika rättigheter, och UKÄ anser därför att frågorna snarare ligger hos den myndigheten, även om UHR inte har något tillsyns- ansvar. UKÄ anser inte att det finns några problem med att bestäm- melser om främjande finns både i högskolelagen och i diskrimine- ringslagen, eftersom bestämmelsen i högskolelagen är så allmänt hållen. Det har inte heller kommit några signaler från högskolorna om att det finns någon oklarhet i tillämpningen. Universitets- och högskolerådet har vid möte med utredningen gett uttryck för uppfattningen att frågan om jämställdhet visserligen är reglerad både i diskrimineringslagen och i högskolelagen, men att universiteten och högskolorna tycks arbeta med frågorna utan att se något problem med dubbelregleringen. Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder Skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder på universitets- och högskoleområdet bör även fortsättningsvis regleras i diskrimineringslagen På arbetslivsområdet har vi dragit slutsatsen att regleringen om aktiva åtgärder inte ska flyttas från diskrimineringslagen, medan vi för den skollagsreglerade verksamheten föreslår en annan lösning. Som vi beskrivit anser vi att det finns ett värde i att hålla samman reglerna som rör diskriminering i diskrimineringslagen och att bestämmelser om diskrimineringsförbud och om främjande av lika rättigheter och möjligheter finns på samma ställe. Det blir då tydligare och enklare att förstå vilka bestämmelser som finns som rör diskriminering. Till- synen kan då också bedrivas samordnat. För skollagsreglerad verk- samhet har vi dock funnit att det finns särskilda omständigheter som gör att frågorna där bör få en annan lösning. Framförallt handlar det om att man inom skolväsendet arbetar med diskrimineringsfrågor som en del av kärnverksamheten, och att det finns ett inarbetat system för dessa frågor i skolförfattningarna och i skolornas praxis. På universitets- och högskoleområdet är situationen en annan. Universiteten och högskolorna ägnar sig inte åt diskriminerings- och värdegrundsfrågor som en del av kärnverksamheten. Det finns inte heller några föreskrifter eller allmänna råd som ger vägledning i frågorna. Vi anser därför sammantaget att det inte finns skäl att flytta be- stämmelserna om aktiva åtgärder på universitets- och högskole- området från diskrimineringslagen till någon annan lag. Reglerna bör, liksom på arbetslivsområdet, finnas kvar i diskrimineringslagen. Det kan diskuteras om nuvarande krav på främjande i högskole- författningarna i stället ska upphävas eller flyttas till diskriminerings- lagen. Det man skulle vinna på det är tydlighet och klara gränser mellan olika myndigheters ansvar. Vi har dock inte fått några in- dikationer på att den överlappande regleringen innebär något problem i praktiken. Följden av de parallella kraven är endast att det finns fler myndigheter som har ansvar för frågorna. Vi bedömer därför att reglerna inte ska ändras. Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder 7.2.4Särskilt om förhållandet till reglerna om förbud mot kränkande behandling i skollagen Utredningens bedömning: Det bör utredas hur reglerna om för- bud mot trakasserier och kränkande behandling i skollagsreglerad verksamhet och om tillsyn och sanktioner vid sådana företeelser kan samordnas. I skollagsreglerad verksamhet finns, till skillnad från andra samhälls- områden, förutom ett diskrimineringsförbud också ett förbud mot kränkande behandling i övrigt och en skyldighet att vidta åtgärder också mot sådan kränkande behandling som inte utgör diskrimi- nering (6 kap. skollagen). Detta skiljer skollagsreglerad verksamhet från det övriga utbildningsområdet och från arbetslivsområdet. Detta faktum påverkar bedömningen av hur frågan om aktiva åtgärder ska regleras. Diskrimineringslagen omfattar sju diskrimineringsgrunder. Det är dock viktigt att komma ihåg att det enligt internationella konven- tioner även finns en skyldighet att motverka diskriminering som har samband med andra faktorer. om de mänsk- liga rättigheterna, vilken även gäller som lag i , innehåller inte någon uttömmande lista över omständigheter som innebär diskrimi- nering. Vidare kan nämnas att , som utgör särskilda mänskliga rättigheter för barn, föreskriver en icke-diskriminerings- princip som utgår från grunderna ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ur- sprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt (art. 2.1). innehåller även artiklar som ska säkerställa visst skydd för barn då de vistas i skolan (se särskilt art. 19 och 28), och detta skydd ska barnen tillförsäkras utan åtskillnad utifrån nämnda diskrimineringsgrunder. Att i skollagsreglerad verksamhet upprätthålla en skarp gräns mellan kränkningar som har samband med de sju diskriminerings- grunderna i diskrimineringslagen och övriga kränkningar är således inte alldeles självklart. Det finns visserligen ett förbud mot alla slags kränkningar i skollagen, men det blir enligt vår mening en olycklig gränsdragning och uppdelning mellan trakasserier som har samband med någon av de sju diskrimineringsgrunderna och andra kränkningar när dessa regleras i olika lagar och på olika sätt. En sådan upp- delning framstår sannolikt som ologisk och obegriplig för barn som Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder drabbas och har inte något självklart stöd i internationell rätt. Upp- delningen har också lett till omotiverade skillnader i hur påståenden om att någon utsatts eller utsätts för kränkningar ska hanteras. Som reglerna är utformade nu ska barnet eller eleven vända sig till olika myndigheter beroende på av vilka skäl han eller hon har tra- kasserats eller blivit utsatt för någon form av kränkande behandling. De olika myndigheterna agerar också på olika sätt, både när det gäller generella åtgärder och i enskilda fall. Det skiljer dessutom i viss mån i rättigheter för ett barn eller en elev som har blivit utsatt, beroende på orsaken till kränkningarna. Detta är enligt vår mening en mycket olycklig ordning. Vårt uppdrag handlar om att se över reglerna som avser generella insatser för att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter. Vår bedömning, mot bakgrund av vad som har beskrivits ovan, är att arbetet med sådana främjande insatser och resultatet av sådant arbete på skolans område blir bättre om de hanteras gemensamt med skolans övriga arbete mot alla former av kränkningar. Att särskilja arbetet mot kränkningar som har samband med de sju diskrimineringsgrunderna och anse dem som viktigare och allvarligare än andra kränkningar skulle till och med enligt vår mening kunna få motsatt effekt just i skolmiljön där det till största delen handlar om barn. Därmed inte sagt att diskriminering ska göm- mas undan och att frågorna ska undvikas. Tvärtom bör samma krav på kartläggning av förekomsten av diskriminering och tydliggöran- det av sådana strukturella problem gälla. Däremot bör arbetet, som redan nämnts, integreras i skolans övriga värdegrundsarbete på det sätt som sannolikt till stor del redan sker . Det ligger utanför vårt uppdrag att lämna förslag när det gäller reglerna för hanteringen av enskilda fall där någon anser sig ha blivit diskriminerad i form av trakasserier som har samband med någon eller några av de sju diskrimineringsgrunderna eller utsatt för krän- kande behandling på annan grund. Vår bedömning är dock att sådana ärenden på skolans område bör samordnas och hanteras på ett och samma ställe. betänkande ansågs det att kränkningar av mänskliga rättigheter (trakasserier med diskrimineringsanknytning) trivialiseras om de hanteras gemensamt med annan mobbning. Tra- kasserier har enligt den utredningen en koppling till strukturella sam- hällsproblem. Vi anser att resonemanget på ett olyckligt sätt gör skillnad mellan olika former av kränkande behandling. Alla trakas- serier och all kränkande behandling i skollagsreglerad verksamhet är enligt vår mening ett samhällsproblem, och inte bara ett problem Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder för det enskilda barnet eller eleven, och det kan mycket väl finnas strukturella förklaringar till förekomsten av all kränkande behand- ling i sådan verksamhet. Vi anser därför att det finns mycket goda skäl för att minska betoningen på skillnader mellan olika former av kränkande behandling. Det ligger utanför våra direktiv att bedöma om det bör finnas ett gemensamt sanktionssystem (skadestånd eller annan form av ersättning) oavsett om det är fråga om diskriminering eller inte. Vi anser dock att det är angeläget att den uppdelning som finns i dagens lagstiftning ses över. I det sammanhanget bör även övervägas hur de omotiverade mindre skillnader som finns utifrån de olika sanktionssystemen ska hanteras. 7.3Otydligheter och oklarheter i lagtexten Dagens reglering i kapitel 3 i diskrimineringslagen, framförallt på arbetslivsområdet, är en blandning av övergripande bestämmelser och detaljerade regler. De flesta bestämmelserna ger intryck av att inne- hålla tydliga krav på åtgärder, men vid en närmare granskning av innebörden av bestämmelserna framgår det inte vilka åtgärder som faktiskt ska vidtas. Reglerna innebär till övervägande del endast en skyldighet att sträva mot vissa mål. Enligt 3 kap. 5 § DL ska arbets- givaren underlätta för och i 6 § samma kapitel ska arbetsgivaren verka för. Enligt 8 § ska arbetsgivaren främja och i 9 § är kravet att särskilt anstränga sig för och försöka se till att. Samtliga dessa bestämmelser innehåller egentligen bara krav på att åt- gärder ska vidtas för att främja vissa i lagen angivna mål. Det anges inte vad arbetsgivaren faktiskt ska göra. Bestämmelser med den typen av handlingskrav är mycket svåra att följa upp och ha tillsyn över. Vad innebär det att sträva efter? När har en arbetsgivare främjat ett i lag uppsatt mål? Räcker det att en arbetsgivare uttrycker en vilja att anställa fler av ett visst underrepresenterat kön för att kravet på att anstränga sig för ska vara uppfyllt? Bestämmelserna är också strukturerade på olika sätt och det är därför svårt att utläsa ett mönster i lagstiftningen. I vissa paragrafer anges förutsättningarna tydligare, som i 9 § där det bara handlar om arbetsplatser som inte har en i huvudsak jämn könsfördelning. I någon enstaka paragraf (se 8 §) anges faktiska metoder som ska tillämpas av arbetsgivaren för att nå målet, men det är ändå svårt att avgöra när åtgärderna är tillräckliga. Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder Ytterligare en omständighet som gör lagen otydlig och svårläst är att det används olika ord och termer i paragrafer som framstår som likartade. I 3 kap. 4 § DL åläggs arbetsgivaren att genomföra sådana åtgärder som kan krävas för att arbetsförhållandena ska lämpa sig. Uttryck som sträva efter, verka för och främja an- vänds i andra paragrafer. Allt detta sammantaget ger enligt oss uttryck för en i sig otydlig och svårtillämpad lag som dessutom är svår att följa upp och över- vaka. I kapitel 9 föreslår vi ändrade regler med delvis andra formule- ringar. Avsikten är bl.a. att bestämmelserna ska bli tydligare. 8Hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas Enligt våra direktiv är ett motiv bakom skyldigheten att vidta aktiva åtgärder att arbetsgivare och andra ska bli medvetna om frågor som rör diskriminering och arbeta framåtsyftande och förebyggande. Vi ska därför föreslå hur kraven på aktiva åtgärder ska utformas för att bli tydliga och effektiva. En pusselbit i arbetet med att formulera nya bättre regler är att avgöra frågan om hur arbetet med aktiva åt- gärder hos arbetsgivare och utbildningsanordnare ska bedrivas för att leda till önskvärda resultat. Det arbete som bedrivs när det gäller aktiva åtgärder får sägas ha vissa brister. för detta påstående anser vi finns i de nuvarande reglernas omdiskuterade effekt. Vi har i kapitel 6 analy- serat effekterna av dagens bestämmelser. Trots den kritik som fram- förts mot dagens reglering anser vi att aktiva åtgärder ändå kan antas vara ett effektivt verktyg i det generella främjandearbetet med att skapa lika rättigheter och möjligheter och motverka diskriminering. Vi har i kapitel 7 föreslagit att det alltjämt ska finnas regler om skyl- dighet att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder och att dessa på arbetslivsområdet och universitets- och högskoleområdet ska finnas i diskrimineringslagen och avseende skollagsreglerad verksamhet ska flyttas till skollagen. Nästa fråga att avgöra är hur arbetet med aktiva åtgärder ska ut- föras för att få bästa genomslag, så att det uppfattas som ett bra medel i arbetet med att nå de önskade målen.