sou · H2B350 · 2014-06-24 00:00:00 — Regeringen ger i uppdrag att genomföra en satsning på rådgivning och information om sköt- sel av gräs- och buskmarker i infrastrukturens miljöer. Sats- ningen ska särskilt rikta sig till de privata aktörer som är verk- samma inom skötselområdet. Regeringen ger länsstyrelserna respektive i uppgift att ge råd och stöd till de aktörer som vill beakta grön infrastruktur i sin verksamhet och markskötsel. Regeringen ger i uppdrag att i vägledning om översiktsplanering ta upp att kommunerna i sin översikts- plan bör ta hänsyn till strukturer och funktioner i landskapet av betydelse för den gröna infrastrukturen samt till stora orörda mark- och vattenområden och mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. Regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att se över de underlag som myndigheten tillhandahåller för kommunernas planering. Uppdraget ska syfta till att säkerställa att underlagen innehåller uppdaterade och tillförlitliga beskrivningar av stora sammanhängande opåverkade mark- och vattenområden, eko- logiskt särskilt känsliga områden och andra strukturer och funktioner i landskapet av betydelse för den gröna infrastrukturen inom länet. Stärkt arbete med grön infrastruktur Regionala handlingsplaner för grön infrastruktur I propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (prop. 2013/14:141) har regeringen aviserat ett arbete med regionala handlingsplaner för grön infrastruktur. Syftet med handlingsplanerna är att identifiera naturområden, biotoper, strukturer och element i landskapet som skapar ett ekologiskt sammanhang i landskapet och som utgör förutsättningen för att bevara landskapets biologiska mångfald och främja ekosystem- tjänster. Undantag i skogsvårdslagen om krav på återbeskogning i övergångszoner Brynmiljöer och successiva övergångar mellan skogs- och jord- bruksmark har betydelse för människors upplevelse av landskapet, bevarande av biologisk mångfald och synliggörande av kultur- miljön. Vi menar därför att förutsättningarna för att öka mängden övergångszoner och brynmiljöer bör förbättras. Vi menar också att det är angeläget att få i gång ett sektorsövergripande arbete när det gäller övergångszoner mellan jord- och skogsbruksmark. Enligt 5 § skogsvårdslagen (1979:429) ska ny skog anläggas på produktiv skogsmark. Återbeskogning ska vara genomförd senast efter det att skyldigheten uppkom. Vi föreslår att skogsvårdslagen ändras så att det införs ett undantag från kravet på att anlägga ny skog på sådan produktiv skogsmark som ligger närmare än från jordbruksmark. Genom den föreslagna ändringen i skogsvårdslagen ges skogs- ägaren möjlighet att avstå från återbeskogning utan en föregående dispensansökan. Förslaget medför inget ökat krav på skogsägaren att vidta åtgärder. För att underlätta framtida uppföljning av åtgärden bör det vara möjligt att vid meddelande om avverkning till ange att återbeskogning inte kommer att ske i anslutning till jordbruksmark. Genom åtgärden skapas förutsätt- ningar för att genom frivillighet öka mängden brynmiljöer och succesiva övergångar mellan jord- och skogsbruksmark. Undantag från krav på återbeskogning i 5 § skogsvårdslagen finns redan enligt dagens regler. innehåller 5 § ett undantag för mark som ligger outnyttjad och som på grund av särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkesproduktion. Stärkt arbete med grön infrastruktur Undantaget infördes för att undvika att mark som bör hållas öppen av naturvårdsskäl eller av hänsyn till kulturvården skulle omfattas av kravet (prop. 2007/08:108, bet. 2007/08:MJU18, rskr. 2007/08:244, s. 38)26. Vidare anges i 3 § skogsvårdslagen att kravet enligt 5 § inte ska tillämpas på produktiv skogsmark som i väsentlig utsträckning används för annat ändamål än virkesproduktion, vilket enligt för- arbeten (prop. 2007/08:108, s. 38)27 till denna paragraf syftar till att undvika att återbeskogningskravet ska vara tillämpligt på mark som omfattas av naturvårdsavtal28. Vårt förslag att gynna utveckling av brynmiljöer genom möjlighet till undantag för övergångszoner ligger således i linje med dagens undantag av natur- och kultur- vårdsskäl. rekommenderar att en zon av varierande bredd mot öppen jordbruksmark bör lämnas oplanterad så att lövträds- rika zoner nyskapas vid föryngringsarbetet29. Även Miljömåls- beredningen har tidigare uppmärksammat att övergångszonerna särskilt bör prioriteras med avseende på skötsel- och restaurer- ingsinsatser (SOU 2013:43). Förslaget om ett undantag från kravet på återbeskogning kompletterar dessa båda arbeten genom att främst fokusera på tillkomsten av övergångszoner och styrmedel för att åstadkomma en fungerande skötsel av dessa zoner. Gemensamt uppdrag till och om informativa och ekonomiska styrmedel Enbart möjligheten till undantag från återbeskogningskravet är troligen inte tillräckligt för att öka mängden brynmiljöer och övergångszoner mellan jord- och skogsbruksmark. Det behövs sannolikt även riktade informationsinsatser för att åstadkomma 26Se även allmänna råd till 5 §: Sådan mark bör inte tas i anspråk för virkesproduktion om avverkning eller återväxtåtgärder kan komma att skada särskilda värden för naturvården, kulturmiljövården eller rennäringen (allmänna råd och föreskrifter till Skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7)). 27Se även allmänna råd till 3 §: Exempel på produktiv skogsmark som i väsentlig utsträckning används för annat ändamål än virkesproduktion är sådan skogsmark som omfattas av naturvårdsavtal enligt 7 kap. 3 § jordabalken och där markanvändningen enligt avtalet syftar till att bevara och/eller utveckla naturvärden (allmänna råd och föreskrifter till Skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7)). 28Utöver detta kan enligt 9 § i särskilda fall medge undantag från 5 § skogsvårdslagen, vilket enligt förarbetena (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15 rskr.1992/93:252, s. 90–91) normalt endast torde komma i fråga om kravet på återbeskogning skulle framstå som oskäligt betungande. 29Skogsstyrelsen (2013), Målbilder för god miljöhänsyn, En delleverans från Dialog om miljöhänsyn, Rapport 5. Stärkt arbete med grön infrastruktur skötselåtgärder som gynnar de värden som man vill bevara eller skapa. Vi föreslår därför att regeringen ger och i uppdrag att efter samråd med och utforma gemensamma informationsinsatser för hanteringen av övergångszoner. Informationen ska rikta sig till både markägare och rådgivare och ska kunna användas inom båda sektorerna. Genom ett mer sektorsövergripande arbete med ekonomiska och informativa styrmedel skapas möjligheter till en ökad helhets- syn i landskapet. Detta är önskvärt eftersom övergångszonerna utgör en sammanhängande enhet som successivt sträcker sig från ett öppet jordbrukslandskap in i ett mer slutet skogslandskap. Uppdrag till och att anpassa skötseln av infrastrukturens miljöer Staten bör fungera som ett föredöme när det gäller naturvård. Genom små förändringar i vissa myndigheters uppdrag kan en relativt stor naturvårdsnytta åstadkommas kostnadseffektivt. De marker och miljöer som staten förfogar över, t.ex. de breda väg- kanterna längs med Europa- och riksvägarna, är dessutom bättre lämpade för naturvårdsåtgärder än kommunala och enskilda vägar som vanligtvis saknar bredare vägkanter. Som ett led i arbetet med att stärka det nationella arbetet med grön infrastruktur föreslår vi att regeringen ger och i uppdrag att höja ambitionsnivån i skötseln av infrastrukturens miljöer. Vi föreslår att regeringen ger i uppdrag att planera för och genomföra skötsel av vägars sidoområden och järnvägsmark utmed järnvägs- linjer och stationsområden ur ett naturvårds- och landskaps- perspektiv. Vi föreslår också att regeringen ger i uppdrag att planera för och genomföra skötsel av kraftledningsgator ur ett naturvårds- och landskaps- perspektiv. De delar av uppdragen som omfattar planering av skötsel ska och genomföra efter samråd med . Av uppdragen till och bör framgå att den anpassade skötseln av dessa miljöer ska ske på ett sätt som är förenligt med en bibehållen hög trafik-, el- och leveranssäkerhet. En anpassning av skötseln av kraftledningsgatorna måste också Stärkt arbete med grön infrastruktur göras med hänsyn till de krav på avkastning som staten har på . Uppdraget bör också understryka att förvalt- ningen och skötseln av infrastrukturens miljöer bör utformas på ett sätt som gör det möjligt att ta till vara och utnyttja ny kunskap. Vidare bör skötseln anpassas efter och samordnas med omkring- liggande landskap för att tillgodose lokala behov, bidra till en fung- erande grön infrastruktur, förbättrade ekosystemtjänster och bevarandet av biologisk mångfald. Inom ramen för uppdraget bör myndigheterna därför ta fram nationella och regionala brist- och behovsanalyser över viktiga strukturer, miljöer och ekosystem- tjänster som behöver stärkas. Eftersom alla miljöer inte är lika betydelsefulla för den gröna infrastrukturen och den biologiska mångfalden bör myndigheterna göra de inventeringar som krävs för att skötselinsatserna ska kunna göras på de platser i landskapet där de gör störst nytta. I uppdraget till myndigheterna bör ingå att ta fram och for- mulera kortsiktiga och långsiktiga mål för hur infrastrukturens miljöer ska bidra till en fungerande grön infrastruktur och ett långsiktigt bevarande av biologisk mångfald. ska mynd- igheterna ha tagit fram en plan för när de olika målen ska vara uppnådda och hur och när de olika åtgärderna ska genomföras. Myndigheterna bör också ta fram en plan för hur arbetet med en anpassad skötsel av infrastrukturens miljöer ska följas upp . En satsning på rådgivning och höjd kompetens Arbetet med en höjd ambitionsnivå i skötseln av infrastrukturens miljöer bör utvidgas så att det även omfattar de privata aktörer som ansvarar för och utför skötseln utanför de miljöer som staten ansvarar för. Vi föreslår därför att regeringen ger i uppdrag att inom ramen för sitt miljö- målsuppdrag genomföra en satsning på rådgivning och kom- munikation om skötsel av gräs- och buskmarker i infrastrukturens miljöer. Rådgivningen bör riktas till de bolag och fastighetsägare som sköter olika typer av skogsbilvägar och enskilda vägar samt till de aktörer som ansvarar för skötseln av kraftledningsgatorna i region- näten. Satsningen bör även omfatta kompetensutveckling för företag som arbetar med skötsel av infrastrukturens miljöer. Stärkt arbete med grön infrastruktur driver en samverkansgrupp för gräsmarker i infrastrukturmiljöer. Många aktörer, bl.a. , , , , Swedavia och forskare, har deltagit i detta arbete. Statens jordbruksverks fortsatta arbete bör bygga på och vidareutveckla det arbete som har bedrivits inom samverkansgruppen. Ökad samverkan och utbyte av information mellan och de aktörer som är verksamma inom skötselområdet är ett kostnadseffektivt sätt att stärka förutsättningarna för en fungerande grön infrastruktur. Ökad hänsyn till det gröna vid planering av infrastruktur Infrastrukturprojekt kräver någon form av ingrepp i naturmiljön. Det är därför oundvikligt att sådana projekt får konsekvenser för grön infrastruktur och biologisk mångfald. Konsekvenserna behöver inte enbart vara negativa. Detta eftersom ingreppen kan skapa miljöer som kan gynna grön infrastruktur, biologisk mångfald och motverka ytterligare fragmentisering av landskapet. Det kan t.ex. handla om en ökad användning av eko- dukter och faunabroar30. Det kan också handla om att ta till vara eller förstärka miljöer och avsnitt längs med den sträcka som planeras eller skapa helt nya miljöer i anslutning till ett projekt. har också arbetat med detta tillsammans med länsstyrelser och kommuner. har goda förutsättningar att bidra väsentligt till en fungerande grön infrastruktur på regional och lokal nivå. De åtgärder som kan vara aktuella bör rymmas inom befintliga eko- nomiska ramar. Detta kräver att myndigheten tar större hänsyn till det omkringliggande landskapets förutsättningar och möjligheter vid planering och genomförande av infrastrukturprojekt. Det finns en stor potential i detta pågående arbete och det bör kunna ske i större skala än vad som sker . Vi föreslår därför att regeringen tydliggör uppgift att vid plan- ering och genomförande av nya infrastrukturprojekt och ombygg- nadsarbeten utreda och bedöma hur infrastrukturens miljöer kan bidra till en fungerande grön infrastruktur och biologisk mångfald. 30 Ekodukter och faunabroar är exempel på faunapassager, dvs. byggda anläggningar som gör det möjligt för djur (och växter) att ta sig över eller under vägar, järnvägar och kanaler. Faunapassagerna ser olika ut beroende på vilka djur de är avsedda för. Stärkt arbete med grön infrastruktur bör i sitt arbete med att utreda och bedöma infra- strukturens miljöers potentiella bidrag till grön infrastruktur utgå från hur projekten kan anpassas till det omgivande landskapet genom att skapa, förstärka eller återställa grön infrastruktur på regional och lokal nivå. Bättre rådgivning och stöd till kommuner, markägare och brukare För att förbättra förutsättningarna för ett stärkt arbete med grön infrastruktur i vardagslandskapet föreslår vi att regeringen ger länsstyrelserna i uppgift att ge råd och stöd till kommuner i arbetet att beakta och ta hänsyn till grön infrastruktur i den kommunala planeringen. Länsstyrelserna bör också få i uppgift att ge råd och stöd till de markägare och brukare av jordbruksmark som vill beakta grön infrastruktur i sin verksamhet och mark- skötsel. Vi menar att även arbete med grön infrastruktur behöver stärkas om etappmålet ska nås. Vi föreslår därför att regeringen ger i uppgift att ge råd och stöd till de skogsägare som vill beakta grön infrastruktur i sin verksamhet och markskötsel. Kunskap och information om grön infrastruktur bör införlivas i myndighetens rådgivning gentemot skogsägare och skogsbruk kring hänsyn och frivilliga naturvård- ande skötselinsatser och avsättningar av mark. Tydligare vägledning och kunskapshöjande insatser riktade till kommuner Vi föreslår att regeringen ger i uppdrag att i vägledning om översiktsplanering påtala att kommunerna i sin översiktplan bör ta hänsyn till strukturer och funktioner i land- skapet av betydelse för den gröna infrastrukturen samt till stora orörda mark- och vattenområden och mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. En tydligare vägledning kan stärka hänsynen till och utvecklingen av grön infrastruktur, dess värden och funktioner i den fysiska planeringen och i samband med exploateringar. I vägledningen bör lyftas fram att till den ändamålsenliga strukturen hör grön infrastruktur och Stärkt arbete med grön infrastruktur sammanhang i landskapet och att dessa ska beskrivas och beaktas i översiktsplanen. Därmed skulle kommunernas ansvar att också ta hänsyn till dessa områden och strukturer i planeringen förtydligas. Det är länsstyrelserna som ska förse kommunen med underlag och råd i fråga om sådana allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. För att underlätta för kommunerna att ta hänsyn till strukturer och funktioner i landskapet av betydelse för den gröna infrastrukturen, stora orörda mark- och vattenområden och mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt i översiktsplaneringen behöver tillgången till relevant information och planeringsunderlag förbättras. Vi föreslår därför att regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att se över de underlag som myndigheten tillhandahåller för kommunernas planering. Uppdraget bör syfta till att säkerställa att underlagen innehåller uppdaterade och tillför- litliga beskrivningar av stora sammanhängande opåverkade mark- och vattenområden, ekologiskt särskilt känsliga områden och andra strukturer och funktioner i landskapet av betydelse för den gröna infrastrukturen inom länet. Etappmålets bidrag till miljökvalitetsmålen Etappmålet syftar till att öka helhetssynen på landskapet och förbättra landskapets gröna infrastruktur, bidra till en positiv påverkan på landskapsbilden och främja rekreation och friluftsliv. Etappmålet bidrar därmed till att nå miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv. Etappmålet berör också miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Busk- och brynmiljöer är viktiga för den biologiska mångfalden i odlingslandskapet. Skogsbrynen levererar ofta värdefulla eko- systemtjänster genom att öka tillgången på arter som svarar för pollinering av grödor inom jordbruket. Vidare utgör bryn och Stärkt arbete med grön infrastruktur långsträckta hävdade buskmarker viktiga landskapslinjer för sprid- ning och rörelser av arter. Förutsättningarna för ekosystem att möta klimatförändringarna förbättras. Generellt sett har varierade mosaikartade bryn högre värde för den biologiska mångfalden än ensartade och variationen regleras både av artsammansättningen av buskar och träd samt av brynens struktur och form i bredd och höjdled.31 Om markägarna väljer att utnyttja möjligheten att inte återbeskoga produktiv skogsmark som ligger närmare än från jordbruksmark fullt ut innebär målet en förändrad markanvändning och en förstärkt skötsel av betydande arealer. En övergångszon mellan skogsmark och jordbruksmark motsvarar en areal av totalt cirka 375 000–skogs- mark eller av den produktiva skogsarealen. Hur stor del av övergångszonen som kommer att undantas från återbeskogning beror på ett antal faktorer och är svår att bedöma. Ett syfte med de ekonomiska styrmedel som vi föreslår är att ge markägaren ekonomiska incitament att etablera brynmiljöer. Infrastrukturens miljöer omfattar knappt hävdade gräsmarker och hävdade buskmarker. Ungefär hälften av gräsmarkerna hör till järnvägsnätet och det statliga vägnätet. Det innebär att kommer att omfattas av förslaget om förstärkt skötsel av infrastrukturens miljöer. Stora delar av infrastrukturens miljöer är redan föremål för skötselåtgärder som påverkar miljökvalitetsmålet om ett rikt växt- och djurliv positivt. Den del av etappmålet som rör infrastrukturens miljöer syftar emellertid till att ytterligare stärka miljöhänsynen i skötseln men framför allt till att säkerställa att adekvata skötsel- åtgärder omfattar miljön för hela den statligt förvaltade trafik- infrastrukturen. Närmiljön runt vägar, järnvägar och kraftledningar löper genom landskapet långa sträckor och kan därigenom bidra till och förstärka de ekologiska samband som finns i landskapen. Etappmålet underlättar på så sätt ekosystemens klimatanpassning genom att sambanden i landskapet förbättras och stärks. En tydligare vägledning om att hur kommunerna ska ta hänsyn till strukturer och funktioner i landskapet i sina översiktplaner samt förbättrade planeringsunderlag stärker arbetet med grön infrastruktur i det kommunala planarbetet. 31 , Rymdstyrelsen, Metria, och i (2011), Identifiering och bedömning av värdefulla busk- och brynmiljöer vid landskapsplanering. Stärkt arbete med grön infrastruktur En indikation på den arealmässiga effekten av etappmålet kan fås vid en jämförelse med storleken på land- och sötvattenområden som avsatts för natur- och miljöskyddsändamål och som kan ses som grön infrastruktur. Skogsbrukets frivilliga avsättningar av produktiv skogsmark nedan gränsen för fjällnära skog uppgår till omkring 1 . De arealer som omfattas av så kallat avtalat skydd, dvs. naturvårdsavtal, ekoparksavtal och vitryggsavtal, uppgår till 140 000 hektar32. Totalt uppgår de miljöer som berörs av vårt förslag till etappmål till (375 000–bryn- miljöer och infrastrukturmiljöer). Dessa ger således ett betydande tillskott av arealer som kan klassificeras som grön infrastruktur. Det ska understrykas att de skyddade områden som använts i jämförelsen har helt andra och mer strategiska miljö- värden än de områden som finns i anslutning till infrastrukturen. Övergångszonerna och infrastrukturens miljö har emellertid också betydelse när det gäller samhällets förmåga att nå miljökvalitets- målen. Det är viktigt att bevara höga miljövärden i de övergångs- zoner som kan följa av det slopade kravet på återbeskogning. Upp- draget till och att utforma informationsinsatser för etablering och skötsel av övergångszoner syftar till att stödja markägare och andra intressenter vid upprätt- ande och skötseln av övergångszoner. I uppdraget ingår också att bedöma behovet av ekonomiska styrmedel för att skapa förutsätt- ningar för en ändamålsenlig skötsel. Kopplingen till andra miljökvalitetsmål Skogen med dess växande träd är en viktig kolsänka. Växande skog bidrar till att begränsa klimatpåverkan. En viktig fråga är därför i vilken utsträckning åtgärden att ta bort kravet på återbeskogning i en övergångszon mellan jord- och skogsbruksmark kan komma i konflikt med miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan. Som högst kan av den produktiva skogs- arealen komma att beröras av förslaget. Förslaget kan därmed inne- bära en minskning av tillväxten i skogens virkesförråd. Hur stor minskningen blir i praktiken är dock oklart eftersom den bl.a. beror på hur stora arealer som inte återbeskogas. Det är inte sanno- 32 Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1 (SOU 2013:43), s. 81, tabell 1. Stärkt arbete med grön infrastruktur likt att denna minskning av skogstillväxten också innebär en fram- tida utbudsminskning av virke som påtagligt skulle påverka möjlig- heterna att ersätta fossila bränslen med skogsråvara. har virkestillväxten i skogen uppgått till . Avverkningarna i den svenska skogen har varit runt . Tillväxten har varit större än avverkningarna. Det är inte en brist på skogsråvara som sätter gränser för skogsavverkningar i allmänhet eller för produktionen av bioenergi. Nivån på biobränsleproduktion beror i högre grad på styrkan i styrmedlen inom klimat- och energipolitiken, exempelvis koldioxid- skatten, och andra faktorer som påverkar efterfrågan av skogsråvara. Det bör noteras att även ett icke aktivt återbeskogat bryn kan leverera exempelvis biobränslen i samband med dels avverkning av spontant växande träd, dels skötselåtgärder. Vårt förslag kan få konsekvenser för de möjliga avverknings- volymerna 40–efter det att den nu växande skogen i de blivande skogsbrynen har avverkats. gör återkomm- ande prognoser över skogstillväxten i ett 50–perspektiv. Det ligger i sakens natur att prognoser över efterfrågan på skogs- råvara i ett perspektiv på ett halvt eller helt sekel blir osäkra och spekulativa. Det finns dock ingen anledning att anta att vårt förslag om övergångszoner på ett påtagligt sätt skulle påverka möjlig- heterna att utnyttja skogen som källa för klimatneutral råvara nu eller . Såväl växande skog som skogsbryn har biomassa som lagrar kol. Under en avverkningscykel är det genomsnittliga kollagret per hektar i skogens biomassa genomsnittligt något större än kollagret i skogsbrynets biomassa. Återbeskogning med återplantering inne- bär markberedning, vilken leder till att marken avger koldioxid. Marken i ett icke återbeskogat skogsbryn har därför ett marginellt större kollager per hektar än återbeskogad skogsmark. Det sam- manlagda kollagret i biomassan och marken är sannolikt något större i skogsmark än i icke återbeskogade skogsbryn. Samman- taget är dock skillnaderna marginella. Stärkt arbete med grön infrastruktur Brynmiljöer och mjuka övergångar kan skapas genom naturvårds- avtal med markägare eller att kantzoner avsätts som biotopskydd. Miljönyttan kan öka jämfört med vårt förslag till slopat krav på återbeskogning eftersom krav kan ställas på skötseln om det behövs. Naturvårdsavtal och biotopskydd hindrar också en eventu- ell framtida återbeskogning. Samhällets kostnad för åtgärden ökar dock med denna lösning. I Miljömålsberedningens delbetänkande om långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2013:43, s. 108), framgår att den statliga anslagsutgiften för naturvårdsavtal i genom- snitt är per hektar. Kostnaden varierar över landet och är sannolikt högre i de södra än norra delarna av landet.