sou · H2B350 · 2014-06-24 00:00:00 — Etappmålet innebär att dessa positiva externa effekter i ökad utsträckning internaliseras, vilket ökar kostnadseffektiviteten i miljöåtgärderna. 34 (2012), Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras?, Erfarenheter från andra länder, Rapport 2012:24. En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark är det möjligt att ersätta jordbruksföretaget för de kostnader som uppstår vid insatser som skapar miljövärden. Vårt förslag att det ska vara möjligt att ersätta jordbruksföretaget för den miljönytta det skapar skulle ytterligare öka effektiviteten. Genom ökade satsningar på riktade insatser inom pelare II åstadkoms ökad miljönytta för de medel som avsätts inom den gemensamma jordbrukspolitiken. En överföring av medel från det generella stödet inom pelare I kan ske utan några påtagliga negativa konsekvenser för effektiviteten i jordbruket. Riktade åtgärder förutsätter ett detaljerat regel- verk med ökad administration vilket i sin tur skapar risker för krångliga ansökningsförfaranden och ökade kostnader för kon- troller. Detta bör beaktas när stödsystemen utformas på såväl EU- nivå som nationell nivå. Etappmålet innebär att en större andel av jordbruksstödet ska läg- gas på insatser inom pelare II. Det betyder en överföring av medel från ett system med generellt gårdsstöd till ett system där lant- brukare får ersättning för åtgärder som ger ökade miljövärden. Lönsamheten för jordbruket, främst i de utpräglade slättbygderna, kan komma att minska marginellt. För jordbruk som lägger om eller anpassar produktionen för att också skapa miljövärden och ekosystemtjänster innebär etappmålet möjligheter till ökade intäkter. I vilken utsträckning etappmålet förbättrar möjligheterna till fortsatt jordbruksdrift utanför slätt- bygderna blir beroende av bl.a. stödsystemets utformning och omfattning. Etappmålet anger en förändrad inriktning av den gemensamma jordbrukspolitiken vilken kan genomföras inom ramen för olika budgetnivåer. Etappmålet har därför i sig ingen direkt effekt på den framtida budgetramen. Avgörande för de svenska statsutgifterna är omfattningen av EU:s sammantagna budget för den framtida gemensamma jordbrukspolitiken och andel av finansier- ingen. En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark Kostnaderna för och de andra medlemsländerna beror även av kraven på medfinansiering inom pelare II. Dessa kostnader blir därför beroende av utformningen och omfattningen av jord- bruksstödet. Omfattning och finansiering av den framtida gemensamma jord- brukspolitiken kommer, liksom kraven på medfinansiering, att vara viktiga faktorer i kommande förhandlingar inom EU. För att etappmålet ska kunna nås är det centralt att genom ett strategiskt arbete påverkar EU att ta initiativ i denna riktning. Som underlag för arbetet behöver kunna presen- tera kunskapsunderlag och väl underbyggda förslag. Det kräver i sin tur att berörda myndigheter lägger resurser på utredningsarbete och utökat samarbete. Detta kan ställa krav på omprioriteringar inom myndigheterna. De förändringar som föreslås inom landsbygdsprogrammet kan ske genom omfördelningar inom programmets budgetramar. Det framåtsyftande långsiktiga arbetet med landsbygdsprogrammet bedöms kunna täckas med medel från landsbygdsprogrammets bud- get för tekniskt stöd35. Förslaget innebär uppdrag till: att tillsammans med berörda aktörer ta fram en fördjupad analys och arbetsplan för hur ska driva frågan om en reformering av den gemensamma jordbruks- politiken inom EU och i förhållande till andra medlemsstater. Vi bedömer att uppdraget ryms inom Statens jordbruksverks ordinarie verksamhet. 35 Det tekniska stödet ska finansiera förberedelser, administration, övervakning, utvärdering, information och kontroller inom landsbygdsprogrammet. 10Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning 10.1Skapa förutsättningar för minskade utsläpp av växthusgaser från skogs- och jordbruksmark För att ska kunna uppnå nationella mål och internation- ella åtaganden för minskad klimatpåverkan behöver utsläppen av växthusgaser från skogs- och jordbruksmark minska. För att skapa förutsättningar för detta behövs bättre kunskap om hur utsläppen av växthusgaser från organogena jordar1 kan minskas på ett effektivt sätt och metoder för ökad kolinlagring i åker- och betesmark behöver utvecklas. Förslag till åtgärd: Regeringen ger och i uppdrag att efter samråd med Naturvårds- verket genomföra en strategisk planering för arbetet med att minska avgången av växthusgaser från jord- och skogs- brukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åker- och betesmark. Uppdraget bör redovisas . 1 Organogena jordar är före detta våtmarker och sjöar som har dränerats i syfte att göra odling och produktion möjlig. Det höga innehållet av kol i markerna kommer från organiskt material som samlats i våtmarkernas och sjösedimentens syrefria miljöer. När markerna dräneras och används utsätts det organiska materialet för syre vilket leder till att det bryts ner och koldioxid och lustgas avgår. Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning Markanvändningen påverkar möjligheterna att nå målen för klimatpolitiken Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. har beslutat om ett etappmål som bl.a. anger att de svenska utsläppen av klimatpåverkande gaser ska minska till 2020 jämfört med tillståndet 1990 (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Enligt bedömning är det inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan till 2050 med beslutade eller planerade styrmedel. Etappmålet till 2020 bedöms dock vara nära att nås med redan beslutade åtgärder.2 Upptag och utsläpp till och från markanvändning ingår inte i det nationella etappmålet till 2020. Regeringen har dock angett att frågan bör prövas på nytt när resultaten från för- handlingarna om en framtida internationell klimatregim finns på plats.3 I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300) anges en vision till 2050. Visionen är att 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. har på uppdrag av regeringen (M2011/2426/Kl) tagit fram underlag för en färdplan för att uppfylla visionen (Färdplan 2050). redovisade uppdraget i decem- ber 2012. Enligt underlaget finns det ett stort kunskapsbehov när det gäller utsläppen av växthusgaser från jordbrukssektorn. Inom skogssektorn behövs mer kunskap om hur olika brukningsmetoder påverkar flödena av koldioxid.4 Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att ta fram en strategi för hur visionen ska uppnås (dir. 2014:53). Upp- draget ska redovisas till regeringen . 2Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av miljökvalitetsmål och etappmål 2014, Rapport 6608. 3Ds 2012:23, (2012), Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitets- målen och en första uppsättning etappmål. 4Naturvårdsverket (2012), Underlag till en färdplan för ett utan klimatutsläpp , Rapport 6537. Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning Vissa utsläpp och upptag från markanvändning ska redovisas till EU EU har angett att det bör finnas en helhetssyn på all mark- användning i utvecklingen mot ett konkurrenskraftigt och växthus- gassnålt samhälle 2050, och att sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (Land Use, Land-Use Change and Forestry, LULUCF) bör hanteras inom ramen för unionens klimatpolitik5. Som ett första steg i det arbetet har EU fastställt bokföringsregler för utsläpp och upptag av växthusgaser från LULUCF-sektorn. Enligt beslutet ska medlemsstaterna också lämna information om de åtgärder som vidtas för att begränsa eller minska utsläppen och för att bevara eller öka upptaget från LULUCF. Markanvändningen står för ett nettoupptag av växthusgaser Markanvändningssektorn i står för ett årligt nettoupptag (summan av alla utsläpp och upptag) koldioxidekvivalenter. På grund av ökade avverkningar och i viss mån de stora stormarna 2005 och 2007 minskade nettoupptaget gradvis . I förhållande till totala utsläpp av växthusgaser (omkring koldioxidekvivalenter ) är markanvändnings- sektorn viktig eftersom upptaget motsvarar mellan hälften och två tredjedelar av de nationella utsläppen. Växande skog dominerar det sammanlagda upptaget av koldioxid, medan jordbruksmark och bebyggd mark står för större delen av utsläppen. Prognosen är att nettoupptaget av koldioxid minskar från drygt 1990 till 2030 med dagens politik.7 5Europaparlamentets och rådets beslut nr 529/2013/EU av om bokföringsregler för utsläpp och upptag av växthusgaser till följd av verksamheter i samband med markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk och om information beträffande åtgärder som rör dessa verksamheter. 6Naturvårdverket (2013), LULUCF – Markanvändning, Förändrad markanvändning och Skogsbruk, Promemoria. 7Naturvårdsverket (2012), Underlag till en svensk färdplan för ett utan klimat- utsläpp , Delrapport, Rapport 6487. Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning Men de organogena jordarna släpper ut mer kol än vad de binder Nettoutsläppen från jordbruksmarken uppgår till cirka en miljon koldioxidekvivalenter per år8. Störst utsläpp kommer från organo- gena jordar, medan mineraljordarnas9 kolförråd i genomsnitt bedöms vara i balans10. Betesmarkerna utgör kolsänkor, dvs. mer kol binds in i marken än vad som avgår. Genom sin förmåga att binda kol i mark och träbiomassa är skogen en viktig del i arbetet med att nå klimatmålen. Alla skogar är dock inte kolsänkor utan skogar på dikad torvmark (organogena jordar) är i många fall källor till koldioxidutsläpp11. Organogena jordar är före detta våtmarker och sjöar som har dränerats och odlats upp. I skogen handlar det till större delen om torvmark som har dikats direkt för att åstadkomma högre skogs- produktion eller nedlagd jordbruksmark som har beskogats. I de flesta fall är de dikade organogena jordarna källor till koldioxid i stället för sänkor. De organogena jordarna inom jordbruket utgör av den totala jordbruksmarksarealen12. Dessa marker står dock för majoriteten av utsläppen av växthusgaser från jordbrukets mark- användning13. uppgick arealen organogena jordar inom svenskt jordbruk till , medan det 2008 fanns , varav är torvjordar och resten gyttjejordar14. Många tidigare uppodlade organogena jordar är lagda i träda, odlas med vall eller används som betesmark, medan andra är beskogade. Inom skogbruket finns det cirka 1,5–dikad torvmark. Dikade skogsklädda torvmarker kan avge kol- dioxid, metan och lustgas. Grundvattennivån är den viktigaste fak- torn för hur mycket växthusgas som markerna släpper ut. När grundvattennivån sjunker ökar avgången av koldioxid och i vissa fall lustgas, medan avgången av metan minskar. Nettoeffekten av detta blir en ökad avgång av växthusgaser från marken. 8Jordbruksverket (2012), Ett klimatvänligt jordbruk 2050, Rapport 2012:35. 9Jord indelas i mineraljord och organisk jord. 10Cederberg, C., , B., , M. (2012), Potentialer för jordbruket som kolsänka, nr 850 2012. 11Mistra (2007), Kolet, klimatet och skogen, Skogsklädda torvtäckta marker, LUSTRA. 12Berglund, Ö., , K., Sohlenius, G. (2009), Organogen jordbruksmark i –2008, , Rapport 12. 13Cederberg, C., , B., , M. (2012), Potentialer för jordbruket som kolsänka, nr 850 2012. 14Berglund, Ö., , K., Sohlenius, G. (2009), Organogen jordbruksmark i –2008, , Rapport 12. Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning större ju bördigare marken är. Ökad skogsproduktion kan till viss del kompensera för den ökade avgången, men i vissa fall kan skog och mark bli en källa för växthusgaser efter dikning. Utöver grundvattennivån beror storleken på flödena på klimatzon, hur produktiv skogen är och vilka trädslag som används.15 Behov av ökad kunskap om effektiva åtgärder för att minska avgången av växthusgaser En genomgång av jordbrukets organogena jordars geografiska placering, deras areal och vilka grödor som odlas på dem gjordes 2009. Stora arealer med organogena jordar (mer än ) finns i , , och . Gener- ellt sett är de organogena jordarna mer extensivt odlade än andra jordar. Trots detta avger de stora mängder växthusgas.16 Att kraftigt minska utsläppen genom en lägre odlingsintensitet eller genom att ta jordarna ur produktion och plantera skog är sannolikt inte en framkomlig väg. En lösning som har diskuterats av FN:s klimatpanel17 är att återställa de organogena jordarna till de våtmarker som de en gång var18. saknas dock kunskap om hur effektiva olika åtgärder för att minska utsläppen från de organogena jordarna är och hur markerna bör skötas för att de ska avge så lite växthusgaser som möjligt. beräknar att om alla torvjordar som används till träda eller vall () återställs till våtmarker skulle nettoutsläppen av växthusgaser minska med koldioxidekvivalenter. Potentialen i en sådan åtgärd är därmed stor, men också kostsam19. Hur åtgärden skulle påverka produktionen analyseras inte i rapporten. Metoder som tillämpas i andra länder omfattar bl.a. odling av långliggande vall på organo- gena jordar. Hur mycket avgången av växthusgaser minskar genom en sådan åtgärd är oklart. De dikade skogsklädda torvmarkerna bidrar med flera viktiga ekosystemtjänster, bl.a. biomassa och rening av vatten. I många fall är markerna också mycket produktiva och de har därför stor betyd- 15Mistra (2007), Kolet, klimatet och skogen, Skogsklädda torvtäckta marker, LUSTRA. 16Berglund, Ö., , K., Sohlenius, G. (2009), Organogen jordbruksmark i –2008, , Rapport 12. 17Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). 18Jordbruksverket (2012), Ett klimatvänligt jordbruk 2050, Rapport 2012:35. 19Jordbruksverket (2012), Ett klimatvänligt jordbruk 2050, Rapport 2012:35. Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning else för sysselsättning och ekonomi. Hur markerna sköts har betydelse för hur mycket växthusgas som markerna släpper ut20 och för flera av miljökvalitetsmålen. En framtida användning av mark- erna bör därför utformas på ett sätt som gör att nyttan av eko- systemtjänsterna blir så hög som möjligt som den nega- tiva påverkan på miljön blir så liten som möjligt. I svensk forskning har huvudsakligen tre alternativa vägar för hur dessa marker kan hanteras på bästa sätt diskuterats: fortsatt produktion av skog med modifiering av dikessystem, återskapande av våtmarker och brytning av torv21. De tre alternativen har olika effekter på miljön och det saknas tillräcklig kunskap om klimateffekterna för att det ska vara möjligt att fatta beslut om hur markerna bör hanteras . Kunskapen om de organogena jordarna är till viss del brist- fällig22. Organogena jordar varierar stort i sina egenskaper och växthusgasavgången kan variera både mellan närliggande områden, inom områden och bero av hur marken brukas. Speciellt avgången av lustgas är svår att mäta då den sker stötvis och . Gemensamt för de organogena jordarna i jordbrukslandskapet och i skogen är att det finns ett behov av att förbättra kunskapen om hur utsläppen av växthusgaser från dessa marker kan minska. För att urskilja de mest kostnadseffektiva åtgärderna behövs mer kunskap om växthusgasavgången från de organogena jordarna och om olika åtgärders klimatnytta i relation till åtgärdernas kostnad. En prioritering mellan olika insatser för att öka kunskapen bör göras. En sådan prioritering skulle fungera som vägledning inför kommande arbete med att minska utsläppen från de organogena jordarna. Eftersom de organogena jordarna utgör en relativt liten andel av den svenska markanvändningen, men bidrar med en stor del av sektorns utsläpp av växthusgaser, kan riktade åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från dessa marker få en relativt sett stor klimateffekt. bör påbörja ett riktat arbete för att minska utsläppen av växthusgaser från organo- gena jordar. Ett sådant arbete bör ske fokuserat och stegvis och ytterligare kunskapsuppbyggnad kring de organogena jordarna och m.fl. (2012), The response of methane and nitrous oxide fluxes to change in Europe, Biogeosciences, 9, 3999–4012. 21Mistra (2007), Kolet, klimatet och skogen, Skogsklädda torvtäckta marker, LUSTRA. 22Naturvårdsverket (2012), Underlag till en färdplan för ett utan klimatutsläpp , Rapport 6537. Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning möjliga åtgärders effektivitet och kostnader är centralt i ett sådant arbete. Behov av ökad kunskap om effektiva åtgärder för ökad kolinlagring i mark och vegetation Det finns en risk för att den svenska naturens förmåga att ta upp koldioxid i mark och vegetation kommer att minska i framtiden23. Det finns därför ett behov av bättre kunskap om effektiva åtgärder för att upprätthålla och öka kolinlagringen i mark och vegetation. Exempel på åtgärder som kan leda till en ökad kolinlagring är insatser och förändringar i odlingen som syftar till ökade skördar, ökad omfattning av kant- och skyddszoner24 i odlingslandskapet och tillförsel av biokol25 till . Flera av dessa åtgärder är dock förknippade med osäkerheter när det gäller deras betydelse för ökad kolinlagring och vilka effekter de kan få för miljön och andra samhällsmål. Förändrade odlingsåtgärder för ökade skördar kan resultera i att markens kollager ökar. Det kan handla om åtgärder som ökad ned- plöjning av halm, växtskyddsinsatser, förbättrade växtföljder inom spannmålsodlingen, teknik för reducerad markpackning, förbättrad dränering eller användning av täckgrödor. En utveckling av fleråriga spannmålsgrödor kan också öka inlagringen. Det saknas dock kunskap om vilka åtgärder för ökad kolinlagring som är mest effektiva utifrån svenska förhållanden. En ökad omställning av till kant- och skyddszoner skulle öka upptaget av kol inom jordbrukssektorn och därmed bidra till att åkermarken blir en kolsänka i stället för en kolkälla. Kant- och skyddszoner kan också ge ökad biologisk mångfald, bättre förutsättningar för rekreation och minskade utsläpp av växt- näring och bekämpningsmedel. En ökad omställning av till kant- och skyddszoner riskerar dock att leda till så kallade undanträngningseffekter eftersom det innebär att en del av åker- marken undantas från produktionen. Om en sådan åtgärd inte följs 23Ahlström, A. m.fl. (2012), Robustness and uncertainty in terrestrial ecosystem carbon response to CMIP5 climate change projections, Letters 7:4. 24Med kant- eller skyddszon avses en gräsbevuxen remsa vid kanten av ett fält (eller en skog) som inte bearbetas eller gödslas. 25Biokol framställs genom upphettning av biomassa i en syrefri atmosfär (pyrolys). Resultatet blir träkol eller så kallat torrifierat trä. Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning av en motsvarande minskning av konsumtionen kommer åtgärden att leda till ökade miljöproblem utanför gränser. Tillförsel av biokol till jordbruksmark har visat sig kunna leda till såväl minskade utsläpp av växthusgaser som en ökad inlagring av kol i marken26. Biokol som tillsätts på kan också höja markens vattenhållande förmåga, förbättra mullhalten, öka tillväxten av grödor och minska näringsläckage från marken. saknas det dock kunskap om vilka effekter en ökad tillförsel av biokol till jordbruksmark får för att det ska vara möjligt att tillämpa metoden i stor skala. De åtgärder som behöver vidtas för att hantera utsläppen från de organogena jordarna och öka kolinlagringen i åker- och betesmark behöver utredas vidare. Vi föreslår därför att Regeringen ger och Statens jord- bruksverk i uppdrag att efter samråd med genomföra en strategisk planering för arbetet med att minska avgången av växthusgaser från organogena jordar och öka kol- inlagringen i åker- och betesmark. Uppdraget bör redovisas . Gemensamt uppdrag till och För att skapa förutsättningar för minskade utsläpp av växthusgaser från skogs- och jordbruksmark föreslår vi att regeringen ger och i uppdrag att efter samråd med genomföra en strategisk plan- ering för arbetet med att minska avgången av växthusgaser från organogena jordar och öka kolinlagringen i åker- och betesmark. I uppdraget bör ingå att: identifiera kunskapsbrister kring de organogena jordarnas utsläpp, omfattning, geografiska placering och lämplighet för ändrad markanvändning, 26 , J., , J., & Rondon, M. (2006), Bio-char sequestration in terrestrial ecosystems – a review, Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change. Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning identifiera kunskapsbrister kring olika åtgärders effektivitet med avseende på att minska avgången av växthusgaser och öka kol- inlagringen i åker- och betesmark, utifrån bristanalyser föreslå prioriterade åtgärder för att för- bättra kunskapsläget, och ta fram förslag på åtgärder och styrmedel som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser från organogena jordar och öka kolinlagringen i åker- och betesmark. Uppdraget bör genomföras i två steg. Det första steget bör omfatta uppbyggnad av ytterligare kunskap om de organogena jordarna, identifiering av lämpliga objekt att åtgärda och beräkning av kost- nader och analys av effektiviteten för olika åtgärder. Det andra steget bör omfatta förslag på framtida åtgärder och styrmedel för arbetet med att minska utsläppen av växthusgaser från organogena jordar och öka kolinlagringen i åker- och betesmark. Uppdraget bör redovisas . Åtgärdsförslaget syftar till att ta fram bättre kunskapsunderlag för att ta fram etappmål med åtgärder och styrmedel som kan bidra till att minska jord- och skogsbrukets negativa klimatpåverkan och öka inlagringen av kol i åker- och betesmark. Därmed innebär förslaget också ett bidrag till att nå miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Förslaget kan även få betydelse för biologisk mångfald, landskapets estetiska värden och minskat växtnäringsläckage och därmed bidra till att uppfylla miljö- kvalitetsmålen Ingen övergödning, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv. Vi bedömer att förslaget har potential att skapa förutsättningar för en ökad kostnadseffektivitet i ansträngningarna att minska markanvändningssektorns negativa klimatpåverkan. Ett strategiskt arbete innebär noggranna analyser av olika åtgärders effektivitet med avseende på både kostnader och på resultat. Kostnads- effektiviteten för insatser inom jord- och skogsbruket i relation till åtgärder som kan vidtas inom andra branscher för att minska klimatpåverkan kan först bedömas efter att uppdraget påbörjats och kostnader och åtgärder analyserats. Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning den totala kostnadseffektiviteten av möjliga åtgärder bör även andra miljönyttor än klimatet inkluderas i analyserna. Det är en fråga för och att inom ramen för uppdraget närmare analysera konsekvenserna av eventuella förslag. Förslaget innebär uppdrag till: och att efter samråd med genomföra en strategisk planering för arbetet med att minska avgången av växthusgaser från organogena jordar och öka kolinlagringen i åker- och betesmark. Vi bedömer att uppdraget ryms inom myndigheternas ordinarie verksamhet. 11Grön infrastruktur behövs för att nå miljömålen Biologisk mångfald är avgörande för ekosystemen och för system- ens förmåga att leverera ekosystemtjänster. För att vi ska klara av att bevara biologisk mångfald på behöver det finnas strukturer och funktioner i landskapet, dvs. grön infrastruktur, som gör det möjligt för arter att sprida och förflytta sig i land- skapet. Grön infrastruktur1 handlar om att olika naturtyper och struk- turer finns i landskapet och är fördelade på ett sätt som garanterar arters och naturtypers långsiktiga överlevnad och ekosystemens förmåga att leverera ekosystemtjänster. i perspektivet att kli- matet gradvis förändras är en fungerande grön infrastruktur särskilt viktig.