sou · H2B335 · 2014-06-04 00:00:00 — En femårig övergångsperiod ger endast verksamhetsutövaren en respit att med gamla otidsenliga regler kunna fortsätta bedriva sin verksamhet ekonomiskt ograverad, som tiden för över- trädelse av RDV:s krav närmar sig, med följande ekonomiska sanktioner från EU att vänta. En omprövning utan ersättningsregler innebär inte en extra kostnad för verksamhetsutövaren, utan endast en risk för en ytter- ligare minskad vinst om de nya villkoren blir mer långtgående än om ersättningsregeln fortsatt att gälla. Rimlighetsavvägningen i omprövningsfall skyddar verksamhetsutövaren från orimliga krav även vid en omprövning. Därtill har jag fått signaler från vissa länsstyrelser att man nu avvaktar med aktiv tillsyn och omprövningar av skälet att man förväntar sig en ny lagstiftning. Risken för att vi får ett mycket stort, ackumulerat antal omprövningsärenden är betydande om en övergångsperiod ska införas för de nya omprövningsbestämmelserna. Särskilt yttrande av experten Synpunkter på utredarens förslag till prövning av rensning av markavattningsanläggningar Utredaren föreslår att en definition av rensning ska införas i MB. Enligt definitionen innebär rensning grävning för att bibehålla vattnets djup och läge i en vattenanläggning. Utredaren föreslår att all sådan rensning av markavvattningsanläggningar ska omfattas av åtminstone anmälningsplikt. Motivet för förslaget är dels att minska negativ miljöpåverkan orsakad av rensningsåtgärder, dels att öka rättssäkerheten för verksamhetsutövaren. Båda motiven är viktiga. Rensning av markavvattningsanlägg- ningar innebär en betydande belastning på vattenmiljön. Felaktigt utförd rensning kan orsaka stora och onödiga skador. Nuvarande regler är otydliga och svårtolkade för både verksamhetsutövare och myndigheter. Utredarens intentioner är bra men grundinställningen att all rensning ska kräva minst anmälan bygger på en bristfällig analys. Utredaren har varken haft underlag eller tillräckligt med tid för att bedöma konsekvenserna av förslaget. I avsnittet 8.1, Statistik avseende markavvattning, görs en bedömning av antalet mark- avvattningsverksamheter. Vad som redovisas är antalet mark- avvattningsanläggningar med tillstånd, dvs. i huvudsak markavattningssamfälligheter. I förbigående nämns att det även finns enskilda markavvattningsanläggningar. Det är lätt att få intrycket att dessa utgör ett mindre antal. I själva verket är sannolikt flertalet markavvattningsanläggningar enskilda anläggningar som inte har tillståndsprövats. Alla dessa omfattas av föreslagna regler för rensning. I konsekvensutredningen anges att antalet anmälningsärenden kommer att öka, men det saknas uppgifter om hur många rensningar som anmäls med dagens regelverk, upp- skattningar om hur många rensningar som borde anmälas om nuvarande regelverk följs och uppskattningar om hur många anmälningar som blir resultatet om alla rensningar anmäls. Det är rimligt att kriterierna för anmälan inte begränsas till åtgärder som kan skada fisket. Däremot är det inte rimligt att anmälan ska omfatta alla rensningsåtgärder. Med en väl genomarbetad lista över vilka åtgärder som kräver anmälan eller tillstånd bör nuvarande problem med rättssäkerhet Att av rättssäkerhetsskäl kräva att alla åtgärder anmäls är en drastisk och dyr lösning. Ett anmälningsförfarande kräver resurser hos både tillsyns- myndighet och verksamhetsutövare. För att ge störst miljönytta bör dessa resurser i första hand användas för större anläggningar och anläggningar som berör stora miljövärden. För det stora antalet anläggningar som berör begränsade miljövärden är det betydligt mera resurseffektivt att genom information, vägledning och tillsyn med stöd av hänsynsreglerna se till att verksamhetsutövaren använder lämpliga metoder och inte genomför onödiga rensningar. För att få mesta miljönytta per insatt resurs krävs en noggrann avvägning av vilka åtgärder som ska kräva anmälan eller tillstånd. För att göra den avvägningen behövs ett bättre underlag om hur många anläggningar som omfattas av bestämmelserna och hur ofta dessa anläggningar behöver rensas. Särskilt yttrande av experterna Synpunkter på utredarens förslag till ny ordning för markavvattningssamfälligheter Bra med utredarens förslag Analysen av markavvattningsreglerna är den mest grundliga som har gjorts på . Utredaren har identifierat en rad brister i nuvarande ordning och ger flera förslag på förbättringar. Utredaren har förstått att ett väl fungerande regelverk för att hantera markavvattningssamfälligheter är av avgörande betydelse för att uppnå målen i utredningsdirektivet – ett effektivt system för omprövning av vattenverksamheter med den frekvens av omprövningar som krävs, som en väl fungerande markavvattning eftersträvas. Vi tycker att utredarens förslag i sina huvuddrag är bra. Genom att separera prövning och omprövning av tillstånd för mark- avvattning från samfällighetsbildning och omprövning av del- tagande i samfälligheter kan reglerna om markavvattnings- samfälligheter inordnas i AL. Härigenom uppnås flera positiva effekter, bl.a. att samfälligheterna kan uppdateras i samband med fastighetsbildningsåtgärder och att de registreras i fastighets- registret. Det finns också ett värde i att reglerna för mark- avvattningssamfälligheter samordnas med övriga samfälligheter för exempelvis vägar och vatten och avlopp, så att fastighetsägare och andra berörda inte behöver förhålla sig till två snarlika men ändå olika regelverk. Invändningar mot utredarens förslag Det finns brister i detaljutformningen av lagförslaget och lag- kommentaren, i beskrivningen av syftet med förändringarna och i analysen av konsekvenserna: –Utredaren har inte på ett tillräckligt pedagogiskt sätt lyckats redogöra för problemen med nuvarande ordning och syftet med föreslagna ändringar. Frågorna om samfälligheter är utspridda på flera håll i betänkandet, och frågorna om miljöprövning av anläggningarna har inte på ett tydligt och konsekvent sätt skiljts från frågorna om ansvar, ägande och förvaltning. –Övergången från nuvarande ordning med personligt deltagande i samfälligheten till AL:s ordning där det är fastigheter eller anläggningar som deltar är inte löst på ett övertygande sätt. –Grunderna för när lantmäterimyndigheten ska initiera bildandet av en gemensamhetsanläggning är otydliga. –Nuvarande rättsläge gällande vilka som ska delta i en mark- avvattningssamfällighet och principerna för fördelning av kostnader mellan deltagarna har inte analyserats tillräckligt. –Konsekvenserna av förslaget har inte utretts tillräckligt. Utredaren bedömer att förslaget leder till att 400–500 gemen- samhetsanläggningar ska bildas . Det innebär en inte obetydlig belastning både på förrättningsprocessen och för de berörda fastighetsägarna. Att införa ny lagstiftning som medför en kraftig ökning av antalet omprövningar utan att åtgärda dessa brister innebär risk för långa handläggningstider och kommer att medföra onödiga mer- kostnader för myndigheter, företag och enskilda fastighetsägare. Tydliggörande av problemen med nuvarande ordning Nuvarande ordning är otillfredsställande. När förhållanden för- ändras, exempelvis till följd av fastighetsbildning, är det vanligt att samfälligheterna inte uppdateras. Detta har flera orsaker: – Kunskapen om hur systemet fungerar är liten. -Frågorna handläggs separat från fastighetsbildning. -Arkiven är spridda på flera myndigheter och det saknas koppling till övrig fastighetsinformation. -Reglerna för fördelning av rättegångskostnader för markavvattning gör att deltagare avstår från att ansöka om omprövning vid ändrade förhållanden. Ett annat problem är att reglerna för deltagande och kostnads- fördelning i samfälligheterna inte är anpassade till dagens för- hållanden. Med nuvarande ordning är antalet prövningar för litet för att utveckla konsekventa riktlinjer för hur exempelvis dagvatten, påverkan vid anläggning av vägar, anläggning av våt- marker och restaureringsåtgärder ska hanteras. Det stora antalet samfälligheter innebär att det här är en stor fråga, även om detta inte är så lätt att utläsa av tillgänglig statistik. Nuvarande problem innebär kostnader –för fastighetsägare som är beroende av anläggningarnas funktion och därför måste lägga tid på att reda ut ägarförhållanden och ansvarsförhållanden, –för exploatörer som behöver reda ut ansvarsförhållanden och ompröva samfälligheter vid utbyggnad av infrastruktur och bebyggelse, –för tillsynsmyndigheten som har svårt att hitta rätt adressat för tillsyn. Det är angeläget att utredarens intentioner om hanteringen av markavvattningssamfälligheter omsätts i lagstiftning utan onödigt dröjsmål. För att lagstiftningen ska bli ändamålsenlig behöver detalj- utformningen av reglerna för markavvattningssamfälligheter och författningskommentarerna till dessa ses över i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Med tanke på det stora antalet samfälligheter och förväntat stort antal omprövningar som leder till bildande av gemensamhetsanläggningar är det viktigt med enkla och konsekventa regler. För att utforma regelverket behövs en lättfattlig och konsekvent terminologi och en bättre bild av konsekvenserna av olika alternativ. Innan lagstiftningen träder i kraft behöver berörda myndigheter ges möjlighet att förbereda genomförandet så att tillämpningen blir effektiv och rättssäker. Riktlinjer för bl.a. kostnadsfördelning behöver tas fram, metodik för att överföra äldre samfällighetsbeslut till aktuella förhållanden behöver utvecklas, förrättningsmän utbildas, informationsmaterial tas fram etc. Vi tror att utredaren har underskattat omfattningen av det här arbetet. Om man inte ser över detaljerna i föreslagen lagstiftning, och om den tillåts träda i kraft utan erforderliga förberedelser, befarar vi att utredarens goda intentioner och i grunden bra förslag riskerar att gå om intet. Särskilt yttrande av experten Undertecknad har tagit del av slutversionen av Vattenverksamhets- utredningen och kan där konstatera att resultatet delvis avviker från Tilläggsdirektiv till Utredningen om vattenverksamheter (M 2012:01). Förslaget står i strid mot förnybarhetsdirektiv (Direktiv /29/EG) och i strid mot regeringsformens och skydd för äganderätt och näringsfrihet. förslag står även i strid mot FN:s klimatpanels förslag till åtgärder för att begränsa pågående klimatförändring. Den kritik som har framförts på betänkande från (SOU 2013:69), har inte förändrats med nu föreliggande slutbetänkande, utan kvarstår i sin helhet. Undertecknads särskilda yttrande behandlar här närmare slut- betänkandets kapitel 4 (Tillståndsprövningen) kapitel 6 (ompröv- ning) och kapitel 12 (Konsekvenserna) har som förslag att definiera prövningsplikten i en A-lista och C-lista. Där ärenden definierade enligt A-listan ska prövas av mark- och miljödomstolen och anmälningsärenden definierade enligt C-listan ska handläggas av tillsynsmyndigheten. Havs- och får i samråd med upprätta prioriteringslistor. Undertecknad stödjer en enklare, snabbare och mindre kostsam prövning som det är möjligt att uppnå med föreliggande förslag. Det är dock inte möjligt att göra bedömningen om verkligheten blir sådan så länge inte prioriteringslistan finns närmare redovisad. Utredningen borde ha angivit närmare krav på prioriteringslistan och ha gjort en närmare avgränsning mellan A och C-listorna. Förslaget om borttagande av att ersätta motpartens rättegångs- kostnader och rådighetstvånget är bra. ställs det samma krav på en lagligförklaring som på en nyprövning. Lagligförklaring fyller ett behov om myndigheter och rättsinstanser följer innebörden av en lagligförklaring, att pröv- ningen ska ske efter den lagstiftning som gällde vid dess tillkomst. Det krav som ställs och som kommer att ställas vid en nyprövning på en MKB där man ska utgå från ett förhållande som rådde vid ett jungfruligt vatten som förevar cirka 400–– och oftast ännu längre – tillbaks i tiden. Vilket är en omöjlighet att redogöra för. Om man återgår till det som är andemeningen med en lagligförklaring innebär det betydligt mindre kostnader för verksamhetsutövaren och bör därför finnas kvar. Undertecknad vänder sig mot införande av en årlig tillsynsavgift för tillsynsmyndigheten. Det måste vara så att tillsynsmyndigheten ska utföra en bevisad prestation för att vara berättigad till någon form av ersättning. Samhället i övrigt fungerar så att det måste utföras en prestation för att erhålla ersättningar. Det är under dessa förutsättningar som drabbade verksamhetsutövare lever. Nuvarande ersättningsform för tillsynsmyndigheten med ersättning timme för timme för nedlagt arbete ska därför kvarstå. Den övergripande uppfattningen är att nuvarande lagstiftning med förtydligande om äldre tillstånds rättskraft med möjligheter till omprövning av varje enskild vattenverksamhetsärende ger tillräckligt skydd för miljön och Verksamhetsutövaren (). Omprövning av varje objekt var för sig medför att enbart de vattenverksamheter som är i behov av miljöåtgärder och miljömässigt motiverade kommer att prövas. Den i SOU 2013:69 föreslagna nyprövningen skulle därmed kunna utgå. Vad som framgår av slutbetänkandet avses att förslaget nyprövning ska kvarstå. Det är under dessa premisser som vatten- verksamhetsutredningen har lagt förslaget omprövning. Enligt utredningsdirektiven ska föreslagna ändringar säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överens- stämmelse med de miljökrav som ställs i MB och av EU-rättslig reglering, som en väl fungerande markavvattning och en fortsatt hög regler- och produktionskapacitet i den svenska vattenkraftproduktionen eftersträvas. Föreliggande förslag tillsammans med delbetänkandet från (SOU 2013:69) innebär att det uppstår en kraftig minskning av den svenska vattenkraftsproduktionen och man följer därmed inte utredningsdirektivet. Förslaget i SOU 2013:69 innebär en minskning av vattenkraftsproduktionen med 15–eller cirka 10–(vilket motsvarar produktionsbortfallet med att medellågvattenföringen (MLQ) släpps förbi som minimitappning). Havs- och vattenmyndigheten har gjort ett försök att beräkna produktionsbortfallet vid ett genomförande av den föreslagna nyprövningen i slutbetänkandet och kommit fram till vid en minimitappning av MLQ förbi kraftverken. Hur man har kommit fram till denna exakta siffra på tiondelen när framgår inte. Kvalitén på Havs- och vattenmyndighetens produktionsberäk- ningar framgår av att man har lyckas få produktionsbortfallet av till 6,3TWh. När man nu även föreslår att ersättningsrätten ska försvinna vid en omprövning så kommer produktionsbortfallet att bli ännu större. Hur stort är inte möjligt att avgöra. Det borde dock ha framgått av konsekvensanalysen. bestäms via domar att en verksamhetsutövare får tåla mellan 5–i produktionsbortfall utan ersättning. I huvudsak alla vatten- och miljödomar har bestämt att vid omprövningar ska den ersättningsfria ersättningen utgöra . Finns det inte fastlagt i dom hur stort pro- duktionsbortfallet kan bli vid en omprövning kommer kraven genomgående med största sannolikhet att överskrida den högsta möjliga gränsen . Det ställs krav på 40–av MQ som minimitappning. Den osäkerhet som uppstår om ersättningsrätten försvinner vid omprövning innebär att det hämmar investeringsviljan. Verksamhets- utövaren måste veta vad som gäller vid en omprövning som kan ske . Osäkerheten kommer att begränsa långsiktiga investeringar och ytterligare minska kraftverkens produktions- kapacitet i och med borttagande av ersättningsrätten. Det kan synas märkligt att man i vattenverksamhetsutredningen lägger fram förslag som kraftigt kommer att begränsa den energi som kommer från förnybara energikällor som fångar in och lagrar koldioxid och som förhindrar ett uppnående av farliga nivåer av global uppvärmning. Hotet om farliga nivåer av global uppvärmning kommer från fossil energi som följaktligen måste avvecklas. av världens energi kommer från de växthusgasgenererande energikällorna kol, olja och gas. Avvecklingen av fossila bränslen måste dessutom ske mycket snabbt, om jordens uppvärmning ska stanna på hanterbar nivå. Det innebär att man måste ta bort cirka 4/5 av världens fossila energiproduktion utan att ta i anspråk energikällor som inte är klimatskadliga. Avstår man, som vattenverksamhetsutredningens förslag kommer att innebära, från att använda en sorts klimatvänlig energikälla blir det mindre växthusgaser eliminerade. Om man dessutom går ett steg till genom ett aktiv avveckling av klimatvänliga energianläggningar, omintetgör man motsvarande möjligheter att istället avveckla klimatskadliga energianläggningar. IPCC har i sin lämnade rapport vädjat till världens länder att tredubbla de energiformer som ger inga eller blygsamma koldioxidutsläpp. IPCC har gjort en sammanställning av ett hundratal olika LCA- rapporter (Livscykelanalyser) över hur många gram koldioxid per producerad kWh genereras av olika energiformer sett i ett LCA- perspektiv. IPCC har då konstaterat att vattenkraften genererar CO2/kWh, Vindkraften , Kärnkraften , Solceller , Naturgas och Kolkraft . Det innebär att varje kilowattimme vattenkraftproduktion som tas ur drift och som ska ersättas med alternativ medför en kraftigt ökad miljöpåkänning. Om det inte tas krafttag att försöka stoppa den pågående klimatförändringen kommer den hindra inten- tionerna med RDV, Levande sjöar och vattendrag, samt den biologiska mångfalden. Vid ett genomförande av föreslagen nyprövning av samtliga vatten- kraftsanläggningar som inte har erhållit tillstånd efter MB:s införande och föreslaget borttagande av ersättningsregeln vid omprövning torde minska det förnybara energiuttaget med cirka 13–. Ett bortfall som måste ersättas med betydligt, ur miljösynpunkt, sämre alternativ. Vid nyprövning av vattenkraftverken finns det inte någon konsekvensbedömning vad som händer med de cirka 90-talet kraftverk som finns i våra undantagna vatten (4 kap. 6 § MB). Klarar inte dessa kraftverk hänsynsreglernas lokaliseringskrav, som tvingar dem att läggas ner blir produktionsbortfallet ännu större. Utredarens tidigare redovisade uppfattning om vattenkraftens negativa påverkan på miljön byggde då i huvudsak på en opublicerad rapport. Med hänvisning till ovan redovisade framgår att det var felaktigt. Det kommer även rapporter som ytterligare styrker den felaktiga uppfattningen hos utredaren om vatten- kraftverkens miljöpåverkan t ex Undersökning av bottenfaunan i Björka älv vid Björkaholms kraftverk, kom mun, (och i ) som visar på att det inte föreligger någon nämnvärd miljöpåverkan på grund av vattenkraftverk i vattendraget. Undertecknad kan även konstatera att konsekvenserna av fram- lagda förslag inte har utretts i tillräcklig omfattning: Konsekvenserna avseende av införande av lista över vad som är tillstånds- respektive anmälningspliktiga vattenverksamheter har inte redovisats. Blir konsekvenserna att det försvårar eller förenklar för myndigheter och verksamhetsutövare? Detta har inte klarlagts. Konsekvenserna av en uppdelning i en prövning av koncessionen och en prövning av de civilrättsliga frågorna, om det innebär en kostnad eller besparing. Konsekvenserna vid ett borttagande av rådigheten, innebär det en förenkling eller innebär det ett krångligare förfarande. Konsekvenserna av att enbart ha ett omprövningsförfarande, i stället för en nyprövning bör utredas. finns inte någon konsekvensbedömning vad som händer med lokaliseringen och tillåtligheten med de cirka 90-talet kraftverk som finns i våra undantagna vatten (4 kap. 6 § MB) och vad det får för konsekvenser om de tvingas att läggas ner. Det saknas en vederhäftig konsekvensanalys vad som händer med vår biologiska mångfald i vattendragen om det sker ett borttagande av vår mest miljövänliga (se ovan) förnybara energi och som ska ersättas med ur miljösynpunkt sämre energislag. Någon analys av konsekvenserna för historiska, aktiva, industrimiljöer har inte gjorts, trots att kulturmiljöutredningen talar om att bevara kulturmiljöer levande och öka möjligheterna att idka verksamhet efter nutida förhållanden. Det har inte gjorts någon analys över att det har skett en lagändring som innebär starkare skydd för anläggningar uppförda . Särskilt yttrande av experten Utredningen har genomfört en omfattande och mycket ambitiös genomgång och analys av den svenska vattenrätten. Den har enligt min uppfattning gjort ett utmärkt arbete, särskilt med hänsyn till den korta tid den har haft på sig, och lämnar i många avseenden bra förslag på ändringar och förbättringar som behövs för att utveckla och modernisera den svenska vattenrättsliga regleringen. Från ett vattenförvaltningsperspektiv är dock inte de förslag som utredningen lämnar tillräckliga för att skapa förutsättningar för ett effektivt och ändamålsenligt genomförande av EU:s ramdirektiv för vatten (RDV). Det behövs enligt min mening en mer fokuserad, genomgripande analys av de svenska genomförandebestämmelserna i det här avseendet, bl.a. när det gäller frågor om hur miljökvalitets- normer ska få genomslag i tillståndsprövningen och vilken verkan åtgärdsprogram ska ha för prövningen av enskilda verksamheter. Samspelet mellan de övergripande, administrativa styrmedlen miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram och den konkreta och individuellt anpassade tillståndsprövningen och tillsynen av enskilda verksamheter är fortfarande oklart. Frågor om hur miljökvalitetsnormer för kraftigt modifierade vatten ska utformas och tillämpas är också angelägna att utreda vidare, särskilt med avseende på vattenkraftverksamheter. När det gäller omprövning av tillstånd och villkor har utredningen dock genomfört vissa analyser och bedömningar och då kommit till slutsatser som jag inte delar, vilket jag utvecklar nedan. 1Omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 2 p Enligt min uppfattning är det uppenbart att det krävs en ändring i 24 kap. 5 § första stycket 2 p MB för att ska kunna sägas ha en lagstiftning som åtminstone på pappret ger förutsättningar för att klara sina åtaganden enligt RDV (och Havsmiljödirektivet). Omprövning av tillstånd och villkor måste kunna ske på den grunden att det behövs för att se till att en eller flera miljö- kvalitetsnormer följs, oavsett om tidpunkten för att följa har inträffat eller inte. Enligt min bedömning var det en central del av utredningens uppdrag enligt direktiven att föreslå en sådan förändring, eftersom den behövs för att ska kunna genomföra RDV fullt ut. Jag kan ha viss förståelse för utredningens argument att det upplevs osäkert vilka konsekvenser en sådan ändring skulle få för miljöfarliga verksamheter, men kan konstatera att det egentligen inte finns så mycket att överväga i den här frågan – behöver ha en betydligt mer flexibel och framåtsyftande lagstiftning på det här området för att vi ska ha en möjlighet att klara både RDV och Havsmiljödirektivet. Förändringen är nödvändig med avseende både på miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, och jag menar att det hade varit både möjligt och lämpligt för utredningen att lämna ett sådant förslag. Enligt min uppfattning är en sådan ändring helt nödvändig för att det svenska systemet med administrativa åtgärdsprogram som ska genomföras av myndigheter och kommuner ska kunna fungera. Åtgärds- programmen i sig ger ju inga rättsliga förutsättningar för att genomdriva krav på enskilda aktörer, utan hela genomförandefasen bygger på miljökvalitetsnormer och de rättsliga verktyg som kan användas för att se till att de följs. Om då inte omprövning kan användas framåtsyftande faller en av de viktigaste genomförande- möjligheterna. En ny, mer ändamålsenlig omprövningsbestämmelse med hänvisning till miljökvalitetsnormer skulle kunna vara att ange att omprövning får ske om det behövs för att se till att en verksamhet inte medverkar i mer än obetydlig omfattning till att en miljö- kvalitetsnorm inte kan följas. Alternativt kan den nuvarande formuleringen behållas, med tillägget eller riskerar att inte följas. 2 24 kap 5 § femte stycket bör tas bort