sou · H2B335 · 2014-06-04 00:00:00 — Detta i synnerhet då omprövning inte ska syfta till att verksamheten upphör. Särskilt yttrande av experten Utredningens olika förslag är i allt väsentligt bra. Den svenska vattenrätten sådan den ser ut är otidsenlig och måste moderniseras, inte minst för att ska kunna uppfylla sina EU-rättsliga åtaganden. Jag har följande synpunkter på utredningens förslag. 1.Utredningen föreslår att civilrättsligt präglade frågor ska skiljas från tillståndsprövningen och att regelsystemet på denna punkt ska ensas med det som gäller för miljöfarlig verksamhet. Ordningen kan diskuteras då vattenverksamhet ofta medför en mer påtaglig påverkan på sin omgivning än miljöfarlig verksamhet och att vattenverksamhet kan inkludera vissa expropriationsliknande ingrepp. Vidare gäller att ersättning kan bestämmas i förväg efter en uppskattning av kommande skador, medan ersättning enligt 32 kap. torde förutsätta att det först inträffat en skada. Sam- tidigt gäller emellertid att ersättningsfrågor numera är tämligen sparsamt förekommande i mål om vattenverksamhet och att tillståndsprövningen skulle effektiviseras om ersättnings- frågorna skiljs från tillståndsprövningen. Jag har mot denna bakgrund inget att invända mot föreslagen ordning. Med angiven ändring bör även följa att även frågor om tvångsrätt skiljs från tillståndsprövningen. 2.Utredningen föreslår att regeln i 21 kap. 1a § MB om att ansökningsmål i vissa fall kan handläggas enligt reglerna för stämningsmål tas bort. Regeln är användbar framför allt i mindre omprövningsmål och bör vara kvar då den i vissa fall gör processen enklare och billigare. Såvitt jag kan bedöma hindrar inte övriga ändringar ett sådant förfarande. 3.I 22 kap. 20 § MB stadgas att ordföranden eller någon annan ledamot vid huvudförhandlingens början kort bör redogöra för ansökan och de yrkanden som har framställts i målet. Det är den enda regeln som styr huvudförhandlingens gång och den efterföljs inte. Istället är det – som i övriga mål vid allmän domstol – praxis att sökanden presenterar ansökan och yrkanden. Det är därför lämpligt att bestämmelsen ändras. 4.Jag delar utredningens slutsats att de allmänna hänsynsreglerna innefattar hänsynstagande till bl.a. fisket och den biologiska mångfalden. Utan den nuvarande bestämmelsen i 11 kap. 8 § MB riskerar emellertid fiskeintressena att tappa i tyngd. Bestämmelsen bör därför finnas kvar i någon form. Jag har dock inget att erinra mot att fiskeavgifterna som sådana tas bort. 5.Regeln om samhällsekonomisk tillåtlighet i 11 kap. 6 § MB utgör ett extra skydd för miljöintressena och förhindrar att ekonomiskt ej bärbara verksamheter kommer till stånd. Om reglerna ska ensas bör regeln flyttas till 2 kap. MB och utvidgas till att omfatta även miljöfarlig verksamhet. Regeln är huvudsakligen en skyddsregel för miljön och ger en möjlighet att förhindra olönsamma och därför möjligen kortlivade verksamheter vars etablering kan medföra oreparabla skador på miljön. Jag bedömer att skyddet för miljön minskar om regeln tas bort. Särskilt yttrande av experten Utredningen har lagt ner ett omfattande och gediget arbete med ett mycket omfattande och komplicerat lagstiftningsområde. Jag delar inte utredningens uppfattningar och förslag i alla delar men upp- skattar det sätt på vilket utredningen genomfört sitt uppdrag på ett sakligt och objektivt sätt. Utredningens förslag tillhandahåller verktyg för en miljö- anpassning av vattenverksamheter. Hur omfattande krav som kommer att ställas och hur stora konsekvenserna kommer att bli är svårt att förutsäga då dessa frågor är överlämnade delvis till föreskrivande myndigheter men framför allt till rättstillämpningen. Vid prövning och annan tillämpning ska en skälighetsavvägning enligt 2 kap 7 § MB att ske. Jag kan dock konstatera att förslagen inte innehåller tillräckliga rättssäkerhetsgarantier för enskilda verksamhetsutövare och fastig- hetsägare. Viktiga sådana garantier är t.ex. begränsningsregeln i 24 kap 5 § femte stycket MB, ersättningsbestämmelser vid omprövning, men också förutsättningarna för när ett ingripande ska ske. Enligt min uppfattning har tillräcklig hänsyn inte tagits till att det gäller befintliga, lagenliga verksamheter som bedrivits med samhällets godkännande (även om denna inte har manifesterats i form av tillstånd). Fokus har främst legat på att alla verksamheter ska ha moderna tillstånd, snarare än att de verksamheter som orsakar problem ska åtgärdas. Förslagen innebär också i stora delar en omfattande omfördelning av kostnader till verksamhetsutövare och fastighetsägare som riskerar att få orimliga konsekvenser. Omfördelning av kostnader till verksamhetsutövare och fastighetsägare Förslagen innebär en omfattande överföring av kostnader – för utredningar och för åtgärder, för avveckling av verksamheter och restaureringar samt för processen i olika instanser – från det allmänna till enskilda, både i form av verksamhetsutövare och i form av fastighetsägare. Till stöd för denna överföring åberopas principen om förorenarens betalningsansvar men i bakgrunden ligger det allmännas intresse av att minimera sina kostnader. starkt denna överflyttning av kostnaderna. Enligt min uppfattning finns starka skäl för att fördela kostnaderna på det allmänna. Huvuddelen av åtgärder och kostnader behövs för att komma tillrätta med en historisk miljöskuld, där samhället och lagstiftaren har ställt upp spelregler för att främja vattenverksamheter som var önskvärda ur samhällssynpunkt och som har haft en stor betydelse för uppbyggnaden av den ekonomiska välfärden i . Dåtidens verksamhetsutövare har följt de regler och krav som lagstiftaren föreskrivit. har vi en annan situation där vi utifrån nya värderingar och ny kunskap behöver ställa helt andra krav på verk- samheterna. Frågan är vem som bör bära kostnaderna för denna miljöanpassning. Enligt min uppfattning är det inte rimligt att helt och hållet lägga bördan på verksamhetsutövarna. Dessa bör ha ett ansvar för att i rimlig omfattning bidra till miljöanpassningar av verksamheterna men när kraven och kostnaderna blir omfattande måste kostnaderna kunna fördelas så att ingen enskild verksam- hetsutövare drabbas av orimliga kostnader. Då det gäller kostnader för att avveckla verksamheter, restaurera vattendrag och bedriva naturvårdsinriktade vattenverksamheter (som t.ex. i fallet med sjön ) måste kostnaderna fördelas på det allmänna eller bäras frivilligt. Utredningens förslag innebär en omfattande överföring av kostnader till verksamhetsutövarna som dessa fråntas viktiga rättssäkerhetsgarantier. Förslagen säkerställer inte en rimlig bördefördelning. Orimliga konsekvenser för den småskaliga vattenkraften De samlade förslagen från utredningen riskerar att få allvarliga konsekvenser för den småskaliga vattenkraften. Dessa verksamheter har relativt små ekonomiska resurser som de ofta bedrivs i äldre anläggningar och med gamla rättigheter. Kostnaderna för ett prövningsförfarande kan därför bli mycket betungande och risken är stor att ett ny- eller omprövning leder till att många mindre vattenkraftverk inte kan fortsätta att bedriva sina verksamheter då de ska bekosta både ett omfattande prövningsförfarande samt nya fiskvandringsvägar. Betydelsen av den småskaliga vattenkraften förringas i många sammanhang. Den småskaliga vattenkraften står dock för en icke försumbar energiproduktion om och har relativt begränsad miljöpåverkan, om man bortser från konsekvenserna som vandringshinder. En avveckling av de mindre kraftverken skulle förutom förlorad produktion av förnyelsebar energi innebära en enorm kapitalförstöring då ett stort antal fungerande kraftverk skulle rivas ut. De ekonomiska konsekvenserna för de enskilda verksam- hetsutövarna som är de som betalar för utrivningen framstår som uppenbart orimliga. Vidare skulle omfattande effekter uppstå på kulturmiljövärden samt i form av ökade översvämningsrisker och ökad risk för spridning av sediment. Enligt min uppfattning behöver en tydligare prioritering göras av i vilken omfattning fiskvandring och kontinuitet i vattendragen ska uppnås på bekostnad av kraftproduktionen. De möjligheter till avvägningar som finns att klassa vattendrag som kraftigt modifierade måste utnyttjas och även komma den småskaliga vattenkraften till godo. I de fall där fiskvandring bör ges företräde måste det all- männa ansvara för den del av de ekonomiska bördorna som det inte är rimligt att lägga på de enskilda. Detta bör kunna ske genom olika riktade stöd, t.ex. genom utnyttjande av elcertifikaten. Större ansvar för fastighetsägaren Enligt min mening är det orimligt att lägga ett ökat ansvar för vattenanläggningar med oklara ansvarsförhållanden på fastighets- ägarna. Ansvaret bör ligga på det allmänna. En rimlig modell för anläggningar med oklara ansvarsförhållanden skulle kunna vara att berörda fastighetsägare ges en möjlighet att frivilligt ta över ansvaret där fastighetsägaren har ett intresse av att behålla anläggningen. Om fastighetsägaren inte vill ta över ansvaret bör ansvaret för åtgärder, utrivning eller restaureringar övergå på det allmänna. Något subsidiärt ansvar för fastighetsägare bör inte finnas i dessa fall och om ett sådant ansvar övervägs bör detta begränsas till vad som är rimligt. Kostnaderna bör fördelas på det allmänna och staten bör på samma sätt som när det gäller förorenad mark avsätta medel för åtgärder av övergivna dammar. Principiella skillnader mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamheter I enlighet med direktiven strävar utredningen efter att så långt som möjligt likställa regleringen för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. I vissa delar kan detta leda till förbättringar men i vissa fall finns avgörande skillnader som måste beaktas. Enligt min uppfattning finns det flera principiella skillnader mellan vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter som behöver beaktas och som motiverar skilda regelverk. Vattenverksamheter medför ofta en historisk miljöpåverkan genom vilken områden varaktigt har förändrats. Denna miljöpåverkan upphör inte genom att den aktiva verksamheten upphör. Många vattenverksamheter medför också skyldighet att upprätthålla verksamheten – eller vissa effekter av den – till förmån för andra intressenter utan hänsyn till verksamheternas eget intresse eller konsekvenser för dem. De ekonomiska förutsättningarna är ofta olika där vissa verksamheter bedrivs av enskilda eller grupper av enskilda utan starkare ekonomiska intressen i verksamheten. Skillnaderna mellan vattenverksamheter och miljöfarliga verksam- heter är särskilt tydliga när det gäller markavvattning. Sammantaget anser jag att det finns så stora skillnader att olika regelverk är motiverade. Uppdelning av tillståndsprövningen och de civilrättsliga frågorna En viktig skillnad mellan miljöfarliga verksamheter och vattenverk- samheter som för särskild betydelse när det gäller en uppdelning av tillståndsprövningen och de civilrättsliga frågorna är det expro- priativa momentet där många vattenverksamheter innebär ett tvångsförfogande över annans mark, typiskt sett överdämning eller andra konsekvenser av förhöjda vattenstånd. Själva tillståndet medför omfattande konsekvenser på ett helt annat sätt än en miljö- farlig verksamhet. Sakägare har här ett berättigat intresse av att kunna föra talan i tillståndsmålet och inte bara vara hänvisad till att föra en ersättningstalan. Ofta krävs det omfattande utredningar för att kunna utveckla sin talan. Erfarenhetsmässigt finns det ingen myndighet som tillvaratar drabbade sakägares egendomsrättsliga intressen. Dessa skillnader bör beaktas då man överväger att skilja ut de civilrättsliga frågorna från tillståndsgivandet. Det är därför rimligt att göra en åtskillnad när det t.ex. gäller rätte- gångskostnadsregler och dessa bör även fortsatt utformas med beaktande av att vattenmålen kan utgöra ett expropriativt förfarande. Just nu pågår t.ex. målet om reglering där ett ändrat tillstånd enligt ansökan får negativa konsekvenser för markägare och jordbrukare som beräknas uppgå till . Det vore orimligt att möjliggöra ett tvångsförfarande i denna storleks- ordning utan att ge sakägarna samma ekonomiska förutsättningar att föra sin talan som i andra expropriativa förfaranden. ansåg att fördelarna med enhetliga regler för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet inte vägde upp principen att den som utsätts för exproporiativa ingrepp ska kunna processa utan egen kostnad i åtminstone en instans. Miljöprocess- utredningens analys håller fortfarande. Sakägare behöver kunna föra talan i tillståndsmålet om tillåtlighet, utformning, lokalisering och proportionalitetsavvägningar. Utrednigen överväger om det inte bör införas särskilda bestäm- melser om rättegångskostnader till skydd för enskilda, som kanske i betydligt större omfattning än tidigare tvingas inleda stämningsmål för att få ersättning. Enligt min uppfattning är sådan bestämmelser nödvändiga. Situa- tionen avser ett expropriativt ingrepp och rättegångskostnadsreglerna bör följa expropriationsrättsliga principer. Begränsningsregeln i 24 kap. 5 § femte stycket 24 kap 5 § femte stycket innebär en begränsningsregel som kopplar till konsekvenserna för den enskilde. En omprövning får inte gå så långt att den i praktiken innebär en återkallelse av tillståndet, dvs. att det är ekonomiskt orimligt att uppfylla kraven. Det är nödvändigt att regeln finns kvar. En skälighetsavvägning enligt 2 kap 7 § MB säkerställer inte att den enskilde inte drabbas mot orimliga konsekvenser utan endast att konsekvenserna står i rimligt förhållande till den miljönytta som uppnås. Det finns här en principiell viktig skillnad när det gäller fördelningen av bördorna som motiverar att regeln finns kvar. Om en omprövning inte är möjlig får reglerna om återkallelse användas. Jag motsätter mig att ersättningsrätten vid omprövning begränsas till en övergångsperiod. Ersättningsrätten vid omprövning är ett viktigt moment för att upprätthålla en rimlig balans mellan allmänna och enskilda intressen. Ersättningsrätten innebär i praktiken en praxis av vilka kostnader en verksamhetsutövare behöver tåla vid en ompröv- ning. Det är i och för sig möjligt att denna balans kan behöva förskjutas något. Att helt upphäva den innebär dock en orimlig omfördelning av kostnadsansvaret. Att tillskapa en övergångsperiod ändrar inte detta förhållande utan innebär bara att kraven kommer att förskjutas tidsmässigt men konsekvenserna blir därefter orimliga. Jag anser inte att förslaget är förenligt med regler om egendomsskydd. Krav att ta fram utredningar vid omprövning Med hänvisning till vad jag anfört om omfördelning av kostnads- ansvaret anser jag att det är orimligt att lägga hela utrednings- bördan för omprövning på verksamhetsutövaren Jag är positiv till förslaget att omdefiniera tillståndsplikten och en uppdelning av vattenverksamheter i A- och C-verksamheter. En omdefinierad tillståndsplikt ställer stora krav vid bedömningen av vilka verksamheter som ska prövas och anmälas och framtagandet av de A- och C-listor som föreslås. Denna bedömning behöver göras i samverkan mellan myndigheter och verksamhetsutövare. Enligt min uppfattning måste verksamheterna anges i förordning efter ett fullständigt remissförfarande. Utredningens förslag motiveras i många avseenden av behovet att genomföra MB:s och krav, framför allt i form av de krav som anses följa av RDV och den svenska vattenförvaltningen. EU pekar dock inte ut rättsliga styrmedel utan information och utbildning tillsammans med sådana miljöersättningar som har diskuterats i Miljömålsberedningen bör vara tillräckligt. Enligt min uppfattning kan en begränsad informations/samrådsskyldighet i kombination med generella föreskrifter vara tillräckligt för att uppfylla de EU-rättsliga miljökraven. Kopplingen till vattenförvaltningens krav framstår också som problematiska då ansvariga myndigheter dels har valt att inte använda de möjligheter till anpassning av målsättningarna som finns i form av klassning som kraftigt modifierade vatten, dels har valt att låta den hydromorfologiska statusen ligga till grund för en nedklassning till måttlig status när detta inte följer av den biologiska bedöm- ningen. Jag anser att flera av förslagen går utöver vad som krävs för att uppfylla de miljörättsliga kraven Jag ifrågasätter starkt den fokusering på djup och läge som förslagen innebär. Förslagen kommer att medföra omfattande mer- kostnader och merarbete för verksamhetsutövarna som inte motsvaras av någon tydlig miljönytta. Jag anser att de miljömässiga riskerna med mindre förändringar av ett dikes djup och läge är överdrivna. Det är ofta möjligt att vattnets djup och läge förändras utan att detta innebär en ökad markavvattning eller att det medför någon beaktansvärd miljöpåverkan. Miljökonsekvenserna av att frångå den tillståndsgivna eller lagenliga profilen är begränsade så länge avvattningen inte ökar. Jag föreslår därför en annan definition: grävning i en mark- avvattningsanläggning för att upprätthålla anläggningens funktion, när syftet är att bibehålla en fastighets lämplighet för ett visst ändamål (alt grävning eller motsvarande åtgärd i en markavvattnings- anläggning för att upprätthålla anläggningens funktion som inte innebär en ytterligare markavvattning). Utgångspunkten är att djup och läge inte ska förändras men om detta sker faller åtgärden inom ramen för rensning om varken syftet eller effekten varit att ytterligare avvattna den omkringliggande marken. Om åtgärden däremot innebär att markavvattningen ökar (fastighetens lämplighet ökar) blir det frågan om en ny markavvattning. Mindre förändringar i djup och läge skulle falla inom ramen för rensningsbegreppet och inte medföra något ingripande så länge åtgärden inte leder till att ytter- ligare markavvattning. Avgörande skulle istället vara att berg- klackar, hårdbottnar med sten och grovsediment, som är avgörande för avvattningen, inte påverkas av rensningen. Rensning av mindre diken bör inte omfattas av anmälningsplikten. En anmälningsplikt utan avgränsning nedåt innebär att ett mycket stort antal diken, troligen 100 000-tals diken, kommer att omfattas av anmälningsplikten. Det stora flertalet behöver rensas regelbundet och rensningsbehovet kommer att öka då dikesunderhållen är eftersatta och översvämningsriskerna tenderar att öka. En avgränsning bör göras av vilka dikesrensningar som behöver anmälas En möjlig avgränsning kopplar till avrinningsområdets storlek. Förslagsvis bör endast diken/vattendrag med ett avrinningsområde större än omfattas av en anmälningsplikt. Ett alternativ till en avgränsning efter avrinningsområdets storlek skulle kunna vara den genomsnittliga dikesbredden vid medelvattenföring. Denna avgränsning svarar mot biotopskyddets avgränsning till högst naturliga bäckfåror som för småvatten i jordbruksmark. Behovet av en heltäckande anmälningsskyldighet är mindre om förslaget med generella föreskrifter genomförs. Normala miljö- hänsyn följer då av de generella föreskrifterna och de vägledningar som ansvariga myndigheter kommer att ta fram i anslutning till dessa. LRF har också gjort omfattande informations- och utbildnings- satsningar kring dikesrensning, med olika kurser, den utkomna dikningshandboken samt broschyren Miljöhänsyn vid dikes- rensning vilken tidigare framtagits i samarbete med SOU 2014:35 Särskilda yttranden Det pågår ett fortsatt utvecklingsarbete för miljöhänsyn kring jordbrukets vatten. pågår ett arbete med målklassning för skogens vatten och skogsägarföreningarna har tagit fram studiematerialet Skogens vatten. Sammantaget anser jag att en anmälningsplikt bör begränsas till större vattenanläggningar. Det bör också övervägas om inte en samrådsskyldighet enligt 12 kap 6 § MB kan vara tillräcklig. En sådan skyldighet begränsas till åtgärder som kan komma att väsentligen förändra naturmiljön. Konsekvenserna av ett ingripande är i och för sig inte begränsade men bestämmelsen är å andra sidan förenad med en ersättnings- bestämmelse som ger rätt till ersättning om pågående verksamhet avsevärt försvåras. Samrådsskyldighet enligt 12 kap 6 § tillämpas med goda erfarenheter inom tillsynsområde och har meddelat föreskrifter och allmänna råd om dikesrensning. För de fall att de generella regelverken inte skulle anses ge till- räcklig styrning vad gäller rensningen av mindre diken och vattendrag, kan ett bemyndigande övervägas som ger och möjlighet att särskilt föreskriva anmälningsplikt för särskilt värdefulla vatten En anmälning av en resning av ett tillståndsgivet markavvattnings- företag bör inte kunna leda till att tillsynsmyndigheten uppställer så långtgående villkor att rensningen inte kan genomföras. Anmäl- ningsplikten får inte bli ett redskap att tvinga fram restaurerings- åtgärder. Rättegångskostnadsreglerna bör förtydligas så att det framgår att dikesägaren/dikningsföretaget bara ska ansvara för kostnader, som rör syftet med markavvattningen. Utredningar etc. som avser åtgärder för förbättrad biologisk mångfald eller minskad över- gödning ligger utanför dikningsföretagets ansvar och bör inte kunna överföras på detta. Kostnaderna för en heltäckande anmälningsplikt vid dikesrenings blir mycket omfattande om den genomsnittliga kostnaden för en anmälan uppskattas till i genomsnitt och om 5 000– 10 000 diken rensas blir den sammanlagda prövningskostnaden för jordbrukare och skogsägare 50–. Av dessa riskerar dessutom ett antal rensningar leda till förelägganden om omprövning eller tillstånd. Sammantaget innebär förslaget om en anmälningsplikt för dikes- rensning mycket omfattande administrativa bördor och kostnader som inte står i rimlig proportion till den miljönytta som kan uppnås. Med hänvisning till vad jag har anfört om fokuseringen på djup och läge anser jag att punkterna med koppling till djup och läge (punkt om fixpunkter samt punkt om feltolerans på utrustning) utgår. De förslag på möjliga föreskrifter som anges i texten kommer att ligga till grund för överväganden om villkor vid anmälningsärenden. Som redovisats ovan står kostnaderna för dessa föreskrifter inte i rimlig proportion till den nytta som uppnås. Vidare måste även finnas en nedre gräns för föreskrifterna så att inte de minsta dikena och vattendragen omfattas av föreskrifterna. Det finns ett stort antal diken och småvatten som endast har en begränsad vattenföring under delar av året. Huvuddelen av de diskuterade föreskrifterna kan inte vara tillämpliga på dessa. Jag är positiv till att markavvattningsföretagen i samband med fastighetsbildning successivt kommer att införas i fastighets- registret och att någon skyldighet att ansöka om omprövning inte införs. Jag delar delvis utredningens uppfattning att förslaget löser behovet av att klargöra ansvarsförhållandena på ett sätt som inte blir alltför betungande för de enskilda och prövningsmyndigheten. Jag känner dock en osäkerhet om de ekonomiska konsekvenserna av det föreslagna systemet. Utredningens förslag innebär att ett stort antal lantmäteri- förrättningar kommer att genomföras framför allt för att inrätta och ompröva gemensamhetsanläggningar för markavvattning. Detta innebär en stor ekonomisk belastning för markavvattnings- företagen som inte motsvaras av en så omfattande nytta för dem. Enligt förslaget ska omprövningen dessutom utlösas av ansökan om fastighetsbildningsåtgärder och således inte motiveras av något särskilt behov kopplat till samfälligheten. Enligt min mening finns det ett starkt allmänintresse i uppdatering av delägarkrets och avvattnings- och miljömässig funktion av markavvattnings- samfälligheter och det allmänna bör på något sätt bära en del av bördan för dessa verksamheter. En lämplig lösning är att en successiv karläggning och uppdatering av markavvattnings- företagen i första hand sker till följd av företagens egna ansök- ningar och intresset stöttas genom statliga bidrag. Detta skulle ge ett snabbare resultat som fokus skulle komma att ligga på de samfälligheter där det finns behov av ett klarläggande.