sou · H2B352d2 · 2014-07-03 00:00:00 — Enligt 30 kap. 23 § OSL gäller sekretess, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, till- ståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfin- ningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och för uppgift om andra eko- nomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärs- förbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Regeringen har med stöd av denna bestämmelse meddelat före- skrifter om sekretess i 9 § OSF och bilagan till OSF. Föreskrifterna innebär att sekretess gäller för sådana uppgifter och under samma förutsättningar som anges i 30 kap. 23 § OSL bl.a. i statliga myn- digheters utredning och planering enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, som berörts i det före- gående, eller enligt motsvarande äldre bestämmelser. Vidare gäller sekretess i samma utsträckning i utredning och planering hos i frågor som rör bank- och kreditväsendet. Bestämmelsen får bl.a. tillämpas på uppgifter som tas in i eventuella resolutionsplaner som upprättas av myndigheten. Vidare har regeringen med stöd av 30 kap. 23 § OSL meddelat föreskrifter om sekretess i 9 § OSF och bilagan till OSF som inne- bär att sekretess gäller för utredning, planering, tillståndsgivning, prisreglering, tillsyn och stödverksamhet hos regeringen i frågor som rör näringslivet. Enligt denna bestämmelse kan de uppgifter om enskilda institut som regeringen kan komma att få del av vid planering, utredning eller tillsyn omfattas av sekretess. Enligt bestämmelsen gäller visserligen sekretess för statlig myndighets verksamhet som består i utredning etc. Även regeringens, och inte minst , krisförebyggande och krisförberedande uppgifter utgör emellertid sådan verksamhet. Sekretess gäller enligt 30 kap. 10 § första stycket 1 OSL hos garantimyndighet enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och lagen (1999:158) om investerarskydd i myndighetens verk- samhet enligt dessa lagar för uppgift om affärs- eller drift- förhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Vidare gäller sekretess enligt samma stycke 2 i garantimyndighetens verk- samhet enligt dessa lagar för uppgift om ekonomiska eller person- liga förhållanden för någon annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser eller med ett utländskt institut med filial i som endast omfattas av ett utländskt garantisystem. är garantimyndighet enligt de två lagar som bestämmelsen hänvisar till. I likhet med vad som gäller hos enligt 30 kap. 4 § OSL utgår sekretesspröv- ningen enligt denna bestämmelse från en presumtion för offent- lighet med avseende på affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser. Med uttrycket den som myndig- hetens verksamhet avser åsyftas dock i detta sammanhang endast vissa värdepappersföretag, kreditinstitut och deras filialer (jfr prop. 1996/97:23 s. 7). För uppgifter om ekonomiska eller personliga förhållanden för någon annan som trätt i förbindelse med den som garantimyndighetens verksamhet avser råder absolut sekretess. Statligt stöd till kreditinstitut Sekretess gäller enligt 30 kap. 12 § första stycket OSL i ärende enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stöd- lagen), till dess ärendet har slutförts för uppgift om affärs- eller driftförhållande hos den som ärendet avser, och för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som ärendet avser. Enligt andra stycket samma paragraf gäller sekretess i ett avslutat ärende som avses i första stycket för uppgift om affärs- eller driftförhållande hos den som ärendet avser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som ärendet avser. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. Sekretessbestämmelserna är tillämpliga hos alla instanser där ärenden om statligt stöd hanteras, dvs. hos i egenskap av stödmyndighet, till kredit- institut och regeringen. Sekretessen i första stycket gäller pågående ärenden enligt stödlagen och omfattar samma typ av uppgifter som de som omfattas av sekretess enligt 30 kap. 4 och 10 §§. För att de stödåtgärder som övervägs inte ska motverkas genom att uppgifter som kan visa sig orsaka skada röjs är dock sekretessen under hanteringen av ärendena enligt stödlagen absolut (jfr prop. 2008/09:61 s. 60). Enligt 31 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess i kassarörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalnings- utjämning samt handel med värdepapper eller med rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar för uppgift om en enskilds ekonomiska förhållanden. Till denna verksamhet hänförs bl.a. hanteringen av sedlar och mynt, köp och försäljning av utländsk valuta, förvaltning av valutareserven, in- och utlåning från respektive till staten, banker m.fl. samt värdepapperstransaktioner. Till utlåningsrörelse räknas bl.a. handlingar rörande avtal om likviditetsstöd till bank (jfr RÅ 2008 not 172 och HFD:s dom , mål nr 4270-09). Sekretessen enligt denna bestämmelse är absolut. I det fallet med stöd av en sekretessbrytande bestämmelse lämnar en uppgift som är sekretess- reglerad i 31 kap. 1 § första stycket till en myndighet i ett ärende som avses i 30 kap. 12 § blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även i det ärendet. Behovet av ändrade och nya sekretessbestämmelser Som framgår av det föregående råder sekretess i olika omfattning för uppgifter som förekommer i ärenden och verksamhet hos de myndigheter som kommer att involveras i det förberedande arbetet och i resolution enligt direktivet. De svenska myndigheternas uppgifter och befogenheter kommer dock i vissa avseenden att skilja sig åt från de som de har när det gäller hantering av kriser i institut. En ny myndighet, eller i vart fall en ny funktion inom en redan befintlig myndighet, kommer att skapas och nya ärendetyper kommer att uppkomma för myndigheten att hand- lägga. Uppgifter som förekommer i ärenden enligt stödlagen och skyddas enligt 30 kap. 12 § OSL kommer, efter direktivets genomförande, att förekomma i ärenden enligt annan lagstiftning. Kommitténs förslag i det föregående innebär att sådana uppgifter kommer att förekomma i ärenden enligt lagen om förebyggande statligt stöd (se kapitel 26), i ärenden om statligt stöd som ges av regeringen med tillämpning av de statliga stabiliseringsverktygen (se kapitel 16) eller i ärenden om resolution enligt den nya lagen om resolution. Genomförandet av direktivet innebär dessutom att statligt stöd inte kommer att vara det primära verktyget för att hantera ett företag under resolution. Som kommittén har redogjort för föreskriver nämligen direktivet nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument och kvalificerade skulder innan statligt stöd, annat än förebyggande sådant, kan komma i fråga. innebär vidare att statligt stöd, även förebyggande sådant, i regel måste föregås av nedskrivning eller konvertering av efterställda skulder.1 Uppgifterna om det 1 Se punkterna 43–45 i kommissionens meddelande om tillämpning, , av reglerna om statligt stöd på stödåtgärder till förmån för banker i samband med finanskrisen (bankmeddelandet), 2013/C 216/01. Undantag från kravet på konvertering eller berörda företagets affärs- och driftförhållanden kan antas vara lika känsliga, oavsett om uppgifterna förekommer i ett ärende om statligt stöd eller resolution. Den förberedande eller krisavvärjande fasen består bl.a. i upp- rättande av återhämtnings- och resolutionsplaner, liksom respektive resolutionsmyndighetens bedöm- ningar av de planerna. Såväl planerna i sig liksom myndigheternas bedömning av desamma kommer att innehålla känslig information som, om den görs offentlig, kan orsaka skada för såväl företaget i fråga som för dess kunder. Som anförs i det föregående skyddas sådana uppgifter av den sekretess som gäller hos dels enligt 30 kap. 4 § OSL, dels enligt 30 kap. 23 § samma lag och 9 § OSF. Även vissa andra ärenden som kan uppkomma i den förberedande eller förebyggande fasen bör dock omfattas av tillsynssekretess. Exempelvis torde tidigt ingripande, tillsättande av tillfällig förvaltare samt konvertering eller nedskrivning av kapitalinstru- ment utanför resolution kunna utgöra sådana tillsynsåtgärder, vilket innebär att sekretess för vissa uppgifter i sådana ärenden gäller enligt 30 kap. 4 § OSL. Om lämnar upp- gifter som sekretessregleras i den bestämmelsen till resolutions- myndigheten blir emellertid uppgifterna offentliga, såvida inte sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig där eller av en bestämmelse om överföring av sekretess. I detta sammanhang kan konstateras att uppgiftslämnande myndig- heterna emellan kommer att vara ganska vanligt (jfr nedan om informationsutbyte) och att det inte finns någon bestämmelse om överföring av sekretessen som är tillämplig i sådana fall. Vidare är frågan om gällande sekretessbestämmelser kan ge ett heltäckande skydd för känsliga uppgifter i den krisförberedande eller kris- förebyggande fasen ytterst avhängig vilken myndighet som kommer att bli resolutionsmyndighet och hur uppgifterna enligt direktivet kommer att fördelas mellan denna myndighet och Finansinspek- tionen. Som framgått under avsnittet om resolutionsmyndigheten (kapitel 25) är detta frågor som det ankommer på regeringen att besluta om. Sekretessen i ärendena som avses bör emellertid inte vara beroende av hos vilken myndighet som ärendena handläggs. nedskrivning av efterställda skulder förutsätter att sådana åtgärder skulle äventyra den finansiella stabiliteten eller leda till orimliga resultat (se avsnitt 3.15). Mot den bakgrunden föreslås att 30 kap. 12 § OSL ska ändras till att gälla i ärenden om dels förebyggande statligt stöd, dels statligt stöd som regeringen ger med hjälp av de statliga stabiliserings- verktygen. Vidare föreslås två nya bestämmelser, 30 kap. 12 a och 12 b §§, som ska reglera sekretessen i ärenden om resolution respektive ärenden i den föreberedande eller krisavvärjande verk- samheten hos resolutionsmyndigheten. Sekretessens föremål och räckvidd m.m. Sekretessens föremål i bestämmelserna bör, liksom nuvarande 30 kap. 12 § OSL, vara uppgift om dels affärs- eller driftförhållande hos den som ärendet avser, dels ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller lik- nande förbindelse med den som ärendet avser. Liksom nuvarande ordning bör 30 kap. 12 § OSL vara tillämplig hos alla instanser där ärenden om statligt stöd hanteras. På samma sätt bör de nya 30 kap. 12 a och 12 b §§ vara tillämpliga hos alla myndigheter där ärenden om resolution av institut eller koncernföretag hanteras. Den nya 30 kap. 12 a § OSL ska reglera sekretessen för upp- gifter i resolutionsärenden, medan den nya 30 kap. 12 b § OSL ska reglera sekretessen för uppgifter i andra ärenden hos resolutions- myndigheten. När det gäller gränsdragningen mellan resolutions- ärenden och resolutionsmyndighetens övriga ärenden kan följande konstateras. Av artikel 82.1 i direktivet framgår att ett resolutions- ärende kan inledas hos resolutionsmyndigheten på ett av två olika sätt. För det första kan det inledas genom tillsynsmyndighetens underrättelse till resolutionsmyndigheten att institutet faktiskt eller sannolikt fallerar och att alternativa privata åtgärder eller till- synsåtgärder inte kommer att förhindra fallissemang inom en rimlig tidsram. Direktivet ställer inga formkrav på underrättelsen, men har fått i uppgift att närmare specificera dess procedur och innehåll i tekniska standarder. För det andra kan enligt direktivet ärendet inledas på resolutionsmyndighetens eget initiativ. Enligt vårt förslag en dock en förutsättning för resolution att har prövat om företaget fallerar eller sannolikt kommer att faller och om det finns andra åtgärder än resolution som inom rimlig tid skulle förhindra att företaget fallerar. kan göra en sådan prövning på eget initiativ eller på begäran av regeringen, resolutionsmyndigheten I det fallet kan det möjligtvis uppstå gränsdrag- ningssvårigheter i förhållande till myndighetens övriga verksamhet som rör planering och utredning i frågor som rör bank- och kredit- väsendet. Enligt kommitténs bedömning bör dock ett resolutions- ärende anses inlett när myndigheten begär att inspektionen ska pröva om ett företag fallerar eller sannolikt kommer att fallera I sådana fall bör ärendet avskiljas från myndighetens övriga verk- samhet och tilldelas ett eget registrerings- eller diarienummer2. Det förutsätts således inte att villkoren för resolution har bedömts upp- fyllda för att ett resolutionsärende ska anses inlett, utan bedöm- ningen av om så är fallet ankommer på resolutionsmyndigheten att göra efter att ärendet är inlett. Det förutsätts inte heller att det sker en värdering, nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument och tillämpning av resolutionsverktyg för att bestämmelsen ska vara tillämplig. Ett resolutionsärende kan avslutas utan att några sådana åtgärder vidtas. övriga ärenden hänför sig till den förberedande fasen i krishanteringen, som exempel kan upprättande av resolutionsplaner nämnas. Undantag från sekretess och sekretessbrytande bestämmelser behandlas nedan. Behovet av och styrkan i en sekretess kan inte bestämmas enbart med hänsyn till uppgifternas skyddsvärde. En sekretessregels utformning ska vara ett resultat av en avvägning mellan insyns- och sekretessintressena (se prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). Kommittén konstaterar att allmänheten och media har ett stort intresse av insyn i myndigheternas verksamhet i fråga om finansiell krishantering, inte minst sedan finanskrisen som utbröt . För det allmänna förtroendet för myndigheterna är det också viktigt att information som rör hur myndigheterna agerar i en kris- situation kan offentliggöras i så stor utsträckning som möjligt. Bristande förtroende kan både medföra svårigheter som annars inte skulle ha uppstått, och försvåra krishanteringen. Mot detta ska emellertid ställas de potentiella konsekvenser som kan komma av ett offentliggörande av känsliga uppgifter för ett företag i behov av statligt stöd eller i ett resolutionsärende. 2 Jfr , Offentlig förvaltning i arbete, 2008, s. 49. Enligt kommitténs bedömning är argumenten som anfördes vid införandet av 30 kap. 12 § OSL fortfarande giltiga för statliga stödåtgärder. Som skäl för att sekretessen under hanteringen av ett ärende om statligt stöd bör vara absolut anförde regeringen att de stödåtgärder som övervägs inte ska motverkas genom att uppgifter som kan visa sig orsaka skada röjs. I detta sammanhang påpekade också regeringen att det är uppenbart att ett röjande av känsliga affärsuppgifter som hämtats in i ett ärende kan få stora negativa konsekvenser både för kreditinstitutet i fråga och för tredje part samt att det i en pågående krissituation kan vara svårt att skaffa sig en överblick över vilka uppgifter som är känsliga för institutet och vilka som inte är det (se prop. 2008/09:61 s. 60). Sekretessen för uppgifter i pågående ärenden om statligt stöd, oaktat om detta är av förebyggande eller annat slag, bör därför alltjämt vara absolut. Samma argument gör sig enligt kommitténs bedömning gällande även för pågående ärenden om resolution. Som kommittén anfört i det föregående torde uppgifterna som förekommer i ett reso- lutionsärende vara lika känsliga som i ett ärende om statligt stöd, oavsett vilka resolutionsåtgärder övervägs. Kommittén anser därför att sekretessen ska vara absolut i pågående ärenden om statligt stöd eller resolution. Även när det gäller avslutade sådana ärenden bör sekretessens styrka vara densamma som i nuvarande 30 kap. 12 § OSL. I avslutade ärenden om statligt stöd eller resolution bör därför sekretessen vara absolut med avseende på uppgifter om eko- nomiska eller personliga förhållanden för den som trätt i affärs- förbindelse eller liknande förbindelse med den som årgärden avser. För uppgift om affärs- eller driftförhållande hos den som ärendet avser, ska dock sekretessen gälla endast om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. När det gäller andra ärenden hos resolutionsmyndigheten, dvs. ärenden i den krisförberedande eller krisavärjande fasen, kan kon- stateras att befogenheterna liknar de tillsynsbefogenheter som till- kommer tillsynsmyndigheten enligt artikel 104 kapitaltäcknings- direktivet.3 Sekretessen i ärenden av det senare slaget kommer att regleras av 30 kap. 4 § OSL. Kommittén anser därför att mot- svarande styrka på sekretessen bör gälla för uppgifter i sådana 3 och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG. ärenden som här avses. Till uppgifter om affärs- eller drift- förhållanden hos den som ärendet avser ska således kopplas ett rakt skaderekvisit, medan sekretessen ska vara absolut för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som ärendet avser. En annan sak är att de handlingar som upprättats i den för- beredande eller förebyggande fasen och som tillförs resolutions- ärendet, kommer att omfattas av den starkare sekretess som gäller i sådana ärenden. Exempelvis kommer resolutionsplanen i ett sådant fall att omfattas av absolut sekretess även med avseende på upp- gifter som hänför sig till det aktuella institutet. Detsamma gäller för myndighetens bedömning av planen. Nuvarande 30 kap. 12 § OSL begränsar, liksom övriga sekretess- bestämmelser i 30 kap. som har behandlats i det föregående, sekretessen till att gälla i högst . Sekretesstiden bör vara densamma i de bestämmelser som föreslås. Vidare bör rubriken närmast före 30 kap. 10 § OSL ändras så att den även omfattar resolutionsärenden och andra ärenden som kan uppkomma enligt resolutionsdirektivet. Om en myndighet i ett ärende som avses i 30 kap. 12 § OSL får en uppgift som är sekretessreglerad i 31 kap. 1 § första stycket eller 31 kap. 2 § från eller , blir enligt 30 kap. 13 § sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även i ärendet. Denna överföring av sekretess är fortfarande motiverad för att säkerställa att uppgifter som omfattas av absolut sekretess hos eller och som lämnas till stöd- myndigheten i ett ärende om statligt stöd även ska gälla i ärendet där. Kommittén anser att motsvarande överföring av sekretess bör gälla i ärenden hos resolutionsmyndigheten. 30 kap. 13 § OSL ska därför ändras i enlighet härmed. Enligt 30 kap. 14 § OSL får regeringen för ett särskilt fall besluta om undantag från sekretessen enligt 10 § första stycket 1 samt 12 § första stycket 1 och andra stycket 1, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. Som skäl för denna bestämmelse anförde regeringen bl.a. följande (prop. 2008/09:61 s. 62). När samhället står inför eller befinner sig i en finansiell kris kan det uppstå situa- tioner där det framstår som nödvändigt att andra marknadsaktörer och allmänheten i övrigt får information om vad som sker, t.ex. för att stabiliteten i samhället och tilltron till det finansiella systemet ska kunna värnas. För att ha möjlighet att möta intressekonflikter av det slag som då uppstår bör regeringen få befogenhet att för särskilt fall förordna om undantag från den sekretess som gäller för uppgift om affärs- och driftförhållanden hos den som ärendet avser, om regeringen finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. Enligt kommitténs mening bör denna befogenhet kvarstå vad gäller ärenden om statligt stöd. Detta åstadkoms genom ändringen av 30 kap. 12 § OSL. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Tystnadsplikten som följer av gällande 30 kap. 12 § OSL har företräde framför meddelarfriheten förutom i det fallet ärendet är avslutat och uppgifterna rör affärs- eller driftförhållande hos den som ärendet avser. Som skäl för detta anfördes vid bestämmelsens införande i huvudsak följande (prop. 2008/09:61 s. 63). En enskild som står i affärsförbindelse med ett berört kreditinstitut är inte själv föremål för någon stödåtgärd enligt den föreslagna lagen och uppgift som rör den enskildes ekonomiska och personliga för- hållanden föreslås skyddas av absolut sekretess. Regeringen anser att det inte bör gälla någon meddelarfrihet för sådana uppgifter. Regeringen anser att det inte heller bör gälla någon meddelarfrihet för uppgifter om affärs- och driftförhållanden hos det berörda kreditinstitutet så länge uppgifterna omfattas av absolut sekretess, dvs. under ett pågående ärende. När ärendet har avslutats omfattas sådana uppgifter av ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. I ett sådant skede anser regeringen att övervägande skäl talar för att meddelarfriheten bör ha företräde framför tystnadsplikten avseende sådana uppgifter. Eftersom nya sekretessbestämmelser föreslås måste skälen till att låta tystnadsplikten enligt bestämmelserna ha företräde framför meddelarfriheten prövas. Utgångspunkten är att stor återhåll- samhet ska iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras i ett särskilt fall. Den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion kan ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmelser om absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall (jfr prop. 1979/80:2, Del A s. 111 f.). De skäl som regeringen anförde vid införande av sekretesslagens motsvarighet till 30 kap. 12 § OSL gör sig även gällande i ärenden om statligt stöd enligt de nya lagarna och i resolutionsärenden. Med hänsyn härtill och till kommitténs bedömning i det före- gående bör tystnadsplikten ha företräde framför meddelarfriheten i pågående stöd- respektive resolutionsärenden och, såvitt avser uppgifter som hänför sig till den som trätt i affärsförbindelse eller motsvarande förbindelse med den som åtgärden avser, avslutade sådana ärenden. Meddelarfriheten bör dock ha företräde framför tystnadsplikten för uppgift om den som åtgärden avser i avslutade stöd- respektive resolutionsärenden. När det gäller ärenden i den förberedande eller krisavvärjande fasen bör undantag från meddelarfriheten göras i samma utsträck- ning som när sekretess gäller enligt 30 kap. 4 § OSL. I sådana fall ska tystnadsplikten för uppgifter som hänför sig till den som trätt i affärsförbindelse eller motsvarande förbindelse med den som åtgärden avser ha företräde framför meddelarfriheten, medan med- delarfriheten ska ha företräde framför tystnadsplikten för uppgift om den som åtgärden avser. 30 kap. 30 § OSL ska därför ändras i enlighet härmed. Kommitténs bedömning: De sekretessbrytande bestäm- melserna i OSL tillgodoser möjligheterna att göra undantag från sekretessen i enlighet med direktivet. Skälen för kommitténs bedömning Av artikel 84.3 i direktivet framgår att personerna som omfattas av konfidentialitetskravet, trots detta får röja konfidentiella uppgifter för personer eller myndigheter under vissa förutsättningar. De fall som tas upp i direktivet är röjande som sker -inom ramen för utövandet av uppgifter enligt direktivet, -i sammandrag eller sammanställning som omöjliggör identi- fikation av enskilda institut eller av koncernföretag, eller -efter uttryckligt samtycke från myndigheten eller institutet eller koncernföretaget som tillhandahöll uppgifterna.