sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Många organisationer som inte arbetar med frågan om jäm- ställdhet mellan könen har hänvisat just till bestämmelserna om lönekartläggning (och aktiva åtgärder för jämställdhet generellt), som en förebild för vad som bör göras även beträffande andra diskri- mineringsgrunder. När det gäller utbildningsområdet är många organisationer över- ens om att kravet på att vidta aktiva åtgärder och särskilt bestäm- melsen om likabehandlingsplan visserligen tillämpas i relativt stor utsträckning, men att det förebyggande arbetet är alltför allmänt hållet och bara utgör en administrativ arbetsuppgift. Likabehandlingsplanerna saknar ofta konkret återverkan i den dag- liga verksamheten, vilket innebär att den inte ger det resultat som är avsikten med planen. Det har framförts att planen över huvud taget inte leder till någon förändring och att några av diskriminerings- grunderna ofta helt saknas. Det största värdet av kraven på att vidta aktiva åtgärder tycks enligt organisationerna vara att arbetsgivare och utbildningsanord- nare tvingas diskutera värderingar och normer, vilket kan leda till attityd- och beteendeförändringar på arbetsplatser och i skolor. Även om organisationerna inte har kunnat peka på några konkreta resultat, med undantag av lönekartläggning och åtgärder med anledning av den, har alla organisationer som vi träffat framfört att anser att regler- na om aktiva åtgärder inom arbetslivet och utbildningsområdet bör behållas och även utökas till att omfatta alla diskrimineringsgrun- derna. Organisationerna anser att om aktiva åtgärder verkligen vidtas så motverkar det diskriminering, inte minst i form av trakasserier. 11 Se avsnitt 3.2 angående vilka organisationer vi har träffat. Effekter av aktiva åtgärder Även fackliga organisationer har medlemmar som skyddas av de olika diskrimineringsförbuden. LO, TCO och har ingått i den referensgrupp som varit knuten till utredningen och har löpande under utredningens gång lämnat sina åsikter och synpunkter till ut- redningen, vilka i vissa delar redovisas i de olika avsnitten. Syftet med reglerna om aktiva åtgärder är att få arbetsgivare och utbildningsanordnare att arbeta förebyggande mot diskriminering och för att främja lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet och inom utbildningsområdet. Frågan är dock hur detta förbyggande och främjande arbete ska bedrivas för att vara effektivt. I detta kapitel har vi behandlat vilken effekt dagens regler om aktiva åtgärder kan ha och redogjort för de studier som finns på området. Det är självklart av intresse att få kunskap om i vilken utsträckning bestämmelserna om aktiva åtgärder efterlevs. En lag som inte efterlevs kan rimligen inte ha några effekter. I den enkätundersökning som ligger till grund för Statskontorets rapport angavs för varje bestämmelse i diskrimineringslagen ett antal olika relevanta åtgärder som antingen direkt framgår av lagen eller som kan vara lämpliga att vidta för att möta lagens allmänna formu- leringar. Här finns därför visst material som kan läggas till grund för att bilda sig en uppfattning om i vilken utsträckning lagen efter- levs. På arbetslivsområdet indikerar svaren att arbetsgivarna i relativt stor utsträckning inte följer lagen, men svaren är motsägelsefulla. Arbetsgivarna uppger att de arbetar aktivt mot diskriminering, men när det kommer till de uppräknade åtgärderna så uppger hälften att de inte vidtar större delen av åtgärderna. Detta resultat är än mer tydligt när de gäller andra diskrimineringsgrunder än kön. De uppger också att de inte vidtar de åtgärder de vidtar med anledning av lagens bestämmelser. På utbildningsområdet ser det annorlunda ut. Här uppger så gott som samtliga tillfrågade att de har vidtagit alla de åtgärder som diskrimineringslagen kräver och även ett flertal andra åtgärder för Effekter av aktiva åtgärder att leva upp till de mer allmänna kraven. Det ska dock än en gång erinras om att det var så få som 17 utbildningsanordnare som om- fattades av Statskontorets enkät. Utbildningsanordnarna har därut- över en mer positiv bild när det gäller frågan huruvida insatserna föranletts av diskrimineringslagen. Nästan dubbelt så stor andel av utbildningsanordnarna ansåg att diskrimineringslagen hade lett till att de vidtagit insatser. Som vi redan anfört är det enligt vår uppfattning av mindre in- tresse huruvida de som ska tillämpa lagen upplever att de vidtar en åtgärd på grund av lagen så länge åtgärden vidtas, men resultatet i en effektundersökning torde påverkas negativt av att tillämparen inte anser att åtgärderna vidtas enligt diskrimineringslagen utan på grund av något annat. Vi konstaterar också att så vitt vi har kunnat finna så saknas det en utredning som försökt mäta bestämmelsernas verkliga effekt, de som finns bygger på tillämparnas självskattningar. Vi har inte kunnat finna några heltäckande effektstudier, vilket med tanke på studiernas komplexitet är förståeligt. I de två effektstudier som vi har redovisat, den som utfördes på uppdrag av Utredningen om aktiva åtgärder inom diskrimineringsområdet och den som ut- fördes på uppdrag av Statskontoret, har samma angreppsvinkel valts. Effekter och kostnader har studerats utifrån ett arbetsgivar- och utbildningsanordnarperspektiv. Utredarna har efterfrågat vilken effekt arbetsgivarna respektive utbildningsanordnarna anser att bestäm- melserna om aktiva åtgärder har och hur mycket arbetet med dessa kostar . Detta kan vara ett naturligt angreppssätt. När det gäller att utreda effekterna i den betydelsen hur åtgärderna påverkar eller motverkar förekomsten av diskriminering, kan metoden emel- lertid ifrågasättas. Av utredningarna framgår att ett antal åtgärder faktiskt vidtas. Studierna ger dock vid handen att arbetsgivarna anser att de inte vidtar dessa åtgärder på grund av lagen och att de dess- utom anser att flera av åtgärderna inte leder till några större effekter. Synpunkter som att det inte förekommer diskriminering hos arbets- givaren i fråga har också framförts. Överlag verkar det vara en vanligt förekommande uppfattning att diskriminering förekommer någon annanstans och hos någon annan arbetsgivare. Detta är upp- fattningar som sannolikt påverkar resultaten av undersökningarna. Anser man att det inte förekommer någon diskriminering är det lätt Effekter av aktiva åtgärder att dra slutsatsen att de åtgärder som arbetsgivaren trots allt vidtar inte har någon effekt eftersom allt redan fungerar. De ovan redovisade effektstudierna har redovisat arbetsgivares och utbildningsanordnares uppfattningar och uppskattningar. Ingen av utredningarna har undersökt de utsatta gruppernas eller de fack- liga organisationernas uppfattning. Ett led i att undersöka vilka effekter dagens regler om aktiva åtgärder har borde vara att även ut- röna dessa gruppers syn på frågan. Det är bl.a. mot denna bakgrund som vi har haft möten med ett antal organisationer inom diskrimi- neringsområdet (se ovan avsnitt 3.2). Även om ett sådant tillväga- gångssätt naturligtvis inte ger någon heltäckande bild kan det ändå ge en uppfattning om hur dessa grupper ser på frågorna, på samma sätt som vissa arbetsgivare och några utbildningsanordnare fått ge uttryck för sin uppfattning i redovisade undersökningar. De fackliga organisationerna har, som vi redan nämnt, haft möjlighet att inom ramen för utredningen att lämna sina synpunkter. Den generella slutsats som kan dras av möten med organisatio- nerna är att de har en positiv syn på att det finns lagstadgade krav på förebyggande åtgärder. Samtliga organisationer som vi har träffat har framfört att lagkravet på aktiva åtgärder bör behållas och även utökas till att omfatta alla lagens diskrimineringsgrunder. Resultaten av den av Statskontoret genomförda undersökningen tyder på att diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder har en relativt liten betydelse för arbetsgivarnas agerande och att det inte är i huvudsak kraven i lagen som ligger bakom de insatser som vidtas. Statskontoret anger emellertid i sin rapport att de trots resultaten ändå inte utesluter att diskrimineringslagen – direkt eller indirekt – bidrar till de insatser som vidtas. Även Diskriminerings- ombudsmannen har framfört till utredningen att myndigheten är övertygad om ett arbete med aktiva åtgärder utfört på rätt sätt ger effekt. Som vi sade inledningsvis anser vi att frågan om bestämmelser- nas effekter egentligen är tudelad och att man för att få en rätt- visande bild borde inleda med att undersöka i vilken utsträckning lagen följs. Vår uppfattning är här att det viktiga är att åtgärder vidtas och inte huruvida arbetsgivare eller utbildningsanordnare anser att de vidtar dem till följd av just reglerna i diskrimineringslagen. I vilken utsträckning lagens bestämmelser faktiskt följs går emellertid inte att säkert finna svar på i de effektstudier vi redogjort för ovan då dessa mätt vad de arbetsgivare och utbildningsanordnare som del- tagit i respektive studie själva har för syn. Vi anser oss trots detta Effekter av aktiva åtgärder kunna dra slutsatsen att det är sannolikt att bestämmelserna om aktiva åtgärder har bidragit till att arbetsgivare och utbildningsanordnare vidtagit de åtgärder de uppger sig ha vidtagit. Både DO och utredning har anfört att det för att kunna dra slutsatser om lagens effektivitet i förhållande till dess ändamål skulle krävas en djupare analys av lagens förmåga att gripa in i den struktur som upprätthåller ojämställdhet och diskriminering. En grundläggande fråga är dock om det över huvud taget är möjligt att mäta effekterna av bestämmelserna om aktiva åtgärder på ett kvantifierande sätt och om de resultat som framkommer vid sådana mätningar kan anses vara rättvisande. Som vi ser det är det möjligt att en annan form av effektunder- sökning hade kunnat ge tydligare svar, men det är inte säkert efter- som det rör sig om ett komplext område. Människors agerande och förhållande till varandra styrs av normer. En norm är en informell regel och sådana informella regler finns överallt. De finns i skolan, i arbetslivet och i samhället i stort. De är inte statiska utan förändras . Vad som uppfattas som normalt i en given situation vari- erar mellan olika samhällen och sammanhang. Att ha förståelse för att det finns ett stort antal normer som påverkar människors upp- fattning och att ha förståelse för hur olika normer samverkar är viktigt om det över huvud taget ska vara möjligt att skapa lika villkor för alla i samhället – såväl i arbetslivet som på utbildningsområdet. Ofta är normer så självklara att människor inte ens reflekterar över att de finns. Detta i sin tur leder till att vissa saker tas för givna, men sådana tankar om vad som är normalt kan varken sägas vara neutrala eller harmlösa. Den som befinner sig inom har traditionellt sett haft makt och tolkningsföreträde. Ju närmre en person befin- ner sig desto mer allmängiltig anses personens kompetens vara vilket självklart kan påverka i många situationer. Normer på- verkar dessutom människors beteende. Det syfte som reglerna om aktiva åtgärder har är just att få män- niskor att bli medvetna om de normer och strukturer som påverkar oss för att påverka attityder och bidra till strävan mot ett samhälle där alla har samma rättigheter och möjligheter, inte bara på pappret utan även i praktiken. Det faktum att en effektundersökning förväntas mäta i vilken utsträckning reglerna om aktiva åtgärder har förändrat Effekter av aktiva åtgärder samhällsstrukturen innehåller en osäkerhet i sig. Frågan är om det ens är möjligt att på ett rättvisande sätt mäta effekterna av ett regelverk som har till syfte att förändra en samhällsstruktur som bygger på normer och värderingar, normer som anses vara så självklara att människor inte ens reflekterar över att de finns. Att normer förändras har oftast en mängd olika förklaringar. Det framstår som näst intill omöjligt att påvisa att en förändrad norm beror på en viss omständighet, i detta fallet vissa lagbestämmelser. En annan fråga som DO pekar på i sitt yttrande över Statskon- torets rapport och som myndigheten anser borde ha diskuterats är vad som menas med effekter och för vem effekterna är till. Enligt DO saknas det fortfarande bra kvalitativa mått på vad som anses effektivt och framgångsrikt. Detta är enligt vår mening aspekter som också kan bidra till svårigheten att på ett heltäckande rättvisande sätt mäta effekter. Vi har mot denna bakgrund stannat för att inte vidta någon ytterligare effektstudie. Att det är svårt att mäta vilka effekter lagreglerna har leder dock, som vi ser det, inte till att den slutsatsen bör dras att det därmed inte behövs några regler om aktiva åtgärder. Sådana anser vi behövs oav- sett hur exakta effekter som det är möjligt att mäta. Vi anser att det faktum att den effekt som ska mätas är reglers inverkan på en samhällsstruktur som bygger på normer och värde- ringar innebär att det finns en stor osäkerhet i de effektmätningar som har genomförts. Motsvarande osäkerhet skulle troligen finnas för de effektundersökningar som skulle kunna genomföras utifrån andra utgångspunkter. Vi har därför inte sett det som meningsfullt att utföra ännu en undersökning om reglernas effekter, utan anser att vi mot bakgrund av genomförda effektundersökningar och de möten vi har genomfört under utredningsarbetet ändå kan dra slut- satsen att reglerna om aktiva åtgärder är tillräckligt viktiga för att krav på aktiva åtgärder ska fortsätta att finnas. Här ska också tilläggas att när det gäller utbildningsområdet visar genomförda effektunder- sökningar på ett betydligt mer positivt resultat än inom arbetslivet. Det är dessutom vår uppfattning att de påtryckningar som arbets- givarna upplever från potentiella arbetstagare på att vara en modern arbetsplats som arbetar med diskrimineringsfrågor, har påverkats Effekter av aktiva åtgärder av regleringen om aktiva åtgärder. Enligt vår mening spelar det mindre roll av vilken orsak arbetsgivarna tycker att de vidtar de aktiva åtgärderna. Att arbetsgivarna inte gör någon koppling till att det finns lagreglerade krav på det man utför pekar snarare på att innehållet i regleringen blivit en naturlig del i arbetet med dessa frågor. Det är mot bakgrund av gjorda effektstudier omöjligt att veta om den kultur som arbetsgivarna nu menar finns och som gör att de känner sig manade att vidta åtgärder över huvud taget hade uppstått om det inte funnits några lagreglerade krav på aktiva åtgär- der. Slutsatsen att reglerna i vart fall bör ha bidragit till att denna normkultur uppstått känns inte allt för långtgående. Den bestämmelse som anses ha gett störst effekt enligt genom- förda effektstudier är kravet på lönekartläggning. Överlag anses be- stämmelserna som rör jämställdhet mer verkningsfulla än de övriga. Detta är knappast en slump eftersom jämställdhetsområdet är det om- råde där det funnits krav på aktiva åtgärder . Jäm- ställdhetsområdet är dessutom det område inom vilket reglerna om aktiva åtgärder är mest konkreta och detaljerade vilket talar för att detaljerade krav, som följs upp och sanktioneras, ökar effektiviteten. Till viss del bidrar sannolikt även det faktum att jämställdhets- frågor anses lättare att arbeta med då de inte är lika känsliga. Att någon följer lagstadgade krav utan att veta att det följer av lag är för övrigt inte något som är unikt för diskrimineringsområdet. Syftet med författningskrav är sällan eller aldrig att förmå någon att just följa föreskrifter, utan reglerna är snarare avsedda att påverka ett visst beteende. Jämförelser kan göras med regler på många rätts- områden. Exempelvis brukar hälso- och sjukvårdspersonal anse som självklart att arbetet ska utföras i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Det beror sällan på att personalen vet att detta följer av krav i patientsäkerhetslagen12, utan på att regeln har fått genomsyra verksamheten. Att så har skett är knappast skäl för att ta bort regeln. För att reglerna leder till önskvärda effekter – om än inte fullt ut – talar även det faktum att de organisationer vars intressen reglerna är avsedda att skydda är positiva till aktiva åtgärder som metod och anser att kraven ska behållas och till och med utvidgas. Lösningen på problemet med att reglerna om aktiva åtgärder inte har till fullo påvisbara effekter är enligt vår uppfattning inte att ta bort reglerna. En fråga för utredningen att ta ställning till är 12 6 kap. 1 § patientsäkerhetslagen (2010:659). Effekter av aktiva åtgärder däremot hur reglerna kan göras effektivare, då det självklart är ett problem att deras effektivitet är omdiskuterad. Med effektivare regler menar vi då att reglerna tillämpas och att de insatser som lagen kräver framstår som relevanta i arbetet med att förebygga diskriminering och uppnå lika rättigheter och möjligheter. Här bör vi beakta att reglerna om aktiva åtgärder på jämställdhetsområdet anses vara mest välfungerande. En annan viktig faktor att beakta är vilken tillsyn som utövas och hur brister följs upp och sanktioneras. undersökning framkom också att de intervjuade ansåg att de lagreg- lerade kraven i kombination med JämO:s tillsyn hade fungerat som en drivkraft. Våra närmare överväganden och förslag om reglernas utformning finns i kapitel 9. 7Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder I våra kommittédirektiv ifrågasätts om bestämmelser om aktiva åt- gärder i diskrimineringslagen är den enda framkomliga vägen för att nå lagens syfte, dvs. att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder, eller om det finns andra lämpligare metoder. En första fråga för oss att ta ställning till är om det över huvud taget behövs aktiva åtgärder mot diskriminering och för att främja lika rättigheter och möjligheter. Som vi förstår direktiven är dock utgångspunkten att det även fortsättningsvis ska finnas någon form av krav på aktiva åtgärder, däremot skulle de inte nödvändigtvis be- höva vara lagreglerade. Vi inleder detta avsnitt med överväganden kring frågan om det ska finnas lagreglerade krav på aktiva åtgärder och vissa överväganden i fråga om lagstiftning som metod i detta sammanhang. Vårt förslag är att krav på aktiva åtgärder även fort- sättningsvis ska vara lagreglerade (7.1). Enligt våra direktiv är det inte givet att reglerna om aktiva åtgär- der ska finnas i diskrimineringslagen. Vi analyserar därför om det före- kommer dubbelreglering eller i övrigt överlappande bestämmelser som kan innebära otydligheter för den som ska tillämpa reglerna och lämnar förslag om var regleringen fortsättningsvis ska finnas (7.2). Vi behandlar också kort lagtexten i sig i nuvarande kapitel 3 i diskri- mineringslagen (7.3). Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder 7.1Lagreglerade krav på aktiva åtgärder ska alltjämt finnas Utredningens bedömning: Det ska även fortsättningsvis finnas regler i lag om skyldighet för arbetsgivare och utbildningsanord- nare att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder. Vi har i kapitel 6 dragit slutsatsen att förekomsten av diskrimine- ring och frågan om huruvida alla människor i ett samhälle har lika rättigheter och möjligheter påverkas av många olika faktorer. Det går inte att med säkerhet säga att en viss insats i sig minskar förekom- sten av diskriminering. Det går inte heller att dra några definitiva slutsatser i fråga om vad som föranlett förändringar på området. En förändring, t.ex. minskad omfattning av trakasserier på en arbetsplats, kan vara effekten av ett framgångsrikt arbete med aktiva åtgärder, men kan också ha sin grund i andra omständigheter såsom allmänt förändrade normer i samhället. Mot den bakgrunden kan det ifråga- sättas om det är motiverat att föreslå nya regler om krav på aktiva åtgärder, eller att ens behålla de regler som finns . Det finns en rådande gemensam uppfattning i samhället om att diskriminering är en företeelse som måste motverkas. Det kan knap- past ifrågasättas att åtgärder som kan leda till förändringar på det området bör vidtas i de sammanhang där diskriminering kan före- komma. Detta talar för att behålla krav på aktiva åtgärder. Frågan är dock om det finns alternativ till lagstiftning för att få till stånd aktiva åtgärder. Här kan olika metoder övervägas. På arbetslivsområdet skulle ett alternativ kunna vara att upphäva bestämmelserna om aktiva åtgärder och helt avstå från lagreglering. I stället skulle frågan då helt överlämnas till arbetsmarknadens parter att vid behov själva reglera i kollektivavtal. I det fallet skulle arbets- givare inte vara skyldiga att enligt lag göra något mer än att säkerställa att ingen otillåten diskriminering förekommer i deras verksamhet; diskrimineringsförbuden skulle vara de enda i lag sanktionerade reg- lerna med syfte att åstadkomma lika rättigheter och möjligheter. Utbildningsområdet skiljer sig från arbetslivsområdet bl.a. på det sättet att det inte finns motstående parter som kan hitta gemen- samma lösningar i avtalsform som på arbetsmarknaden. Frågan om lämpligaste metod för att åstadkomma aktiva åtgärder på utbild- ningsområdet leder därför till andra alternativ än på arbetslivsom- rådet. Det kan handla om särskilda regeringsuppdrag till myndigheter Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder att vidta informationsinsatser. Man kan eventuellt också överväga riktade statsbidrag. Andra metoder på såväl arbetslivs- som utbildningsområdet skulle kunna vara information, rådgivning, utbildning och opinionsbild- ning från myndigheter. Sådana tillfälliga eller permanenta uppdrag skulle kunna ges till DO och andra expertmyndigheter. För att ålägga arbetsgivare och utbildningsanordnare, såväl offentliga som privata, att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder krävs dock lagreglering. En fördel med att helt lämna frågan oreglerad och utan några in- satser från myndigheter över huvud taget skulle vara att arbetsgivare och utbildningsanordnare inte skulle orsakas kostnader och admi- nistrativa bördor för att de är ålagda att arbeta med dessa frågor. Å andra sidan är det sannolikt så att åtgärder skulle vidtas i mindre utsträckning. Vi anser därför att i vart fall information, rådgivning och utbildning från myndigheter är nödvändiga insatser och helt avgörande för att aktiva åtgärder ska förekomma och bli verknings- fulla. DO har sådana uppgifter.1 Vi anser dock att detta inte är tillräckligt. Att enbart förlita sig på sådana insatser, utan några formaliserade krav, tror vi skulle fördröja utvecklingen mot ett samhälle med lika rättigheter och möjligheter. På samma sätt som man vid införandet av jämställdhetslag, med förbud mot könsdiskriminering i arbetslivet, ansåg att det fanns ett behov av kompletterande regler om skyldighet att vidta aktiva åtgärder anser vi att det finns ett behov av formella krav på aktiva insatser vid sidan av nu gällande diskrimineringsförbud. Visserligen skulle sannolikt många engagerade verksamhetsansvariga arbeta förebyg- gande och främjande av andra skäl än att det följer av lag. De stu- dier som har gjorts i frågan tyder på detta.2 Vi menar dock att det finns en uppenbar risk att sådant främjandearbete skulle nedpriori- teras i verksamheten och att ett antal arbetsgivare och utbildnings- anordnare över huvud taget inte skulle arbeta med aktiva åtgärder. Om kravet inte skulle följa av lag kan inte heller någon tillsynsmyn- dighet övervaka om och hur arbetet utförs. Vår åsikt är att tillsynen snarare bör intensifieras. Utbildning och information om vad som kan och bör göras kan visserligen, som nämnts ovan, ske genom in- satser från expertmyndigheter utan att det finns sanktionerade lag- krav, men enligt vår uppfattning är det inte tillräckligt med allmän information och utbildning generellt i samhället. Det krävs konkreta insatser i de sammanhang där diskriminering faktiskt yttrar sig. 13 § lag (2008:568) om . 2Se kapitel 6.