sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan Betänkande av Utredningen om skolans kommunalisering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera eventuella kausala effekter av skolans kommunalisering (U 2012:09). fastställde regeringen direktiv för utredningen (dir. 2012:84). Chefen för departementet, statsrådet , anställde professor som särskild utredare. Som utredningens experter förordnades departementssekreteraren , ämnesrådet , kanslirådet , kansli- rådet och ämnesrådet . Som sekreterare i utredningen anställdes utvärderaren Liv Hammargren, samt fil. Liv Hammargren har varit utredningens huvudsekreterare. Utredningen har biträtts av en referensgrupp bestående av följ- ande personer med kunskap och inblick i skolsektorn: överdirektören vid ; chefen för kommunikations- sekretariatet vid ; docent vid politisk utvärdering (IFAU); avdelningschefen vid ner och Landsting (SKL) ; förbundsordföran- den för ; kanslichefen vid ; utredaren vid ; gymnasieläraren samt ordföranden i elevkårer som i samband med sin avgång som kårens ordförande ersattes av sin efterträdare . Utredningen har anlitat konsulter för att utföra vissa avgränsade uppdrag. Professorerna har utrett de metodproblem, som är förknippade med uppdraget att analysera de kausala effekterna av skolans kommunalisering. Deras promemoria publiceras som bilaga 2 till detta betänkande. Vidare har professor och hans medarbetare på utred- ningens uppdrag undersökt hur lärarnas så kallade frirum förändrats genom kommunaliseringen av skolan. Denna rapport publiceras som bilaga 3 till betänkandet. Statskontoret har haft utredningens upp- drag att analysera hur nivån på resurserna till och gymnasieskolan har varierat och mellan kommuner samt belyst relationen mellan resurser och studieresultat i . Analysen publicerades i Statskontorets rapport 2013:10 Resurserna i skolan. Doktoranden har medverkat vid samman- ställningen och analysen av viss statistik. Utredningen har genomfört ett antal möten med olika personer vid berörda myndigheter och organisationer. Den 27–gjorde utredningen en studieresa till och besökte bland annat , , lärarutbildning, lärarnas fackförbund , en övningsskola och Svenska ambassaden i . Utredningen har antagit namnet Utredningen om skolans kommu- nalisering U 2012:09. Utredningens betänkande Staten får inte abdi- kera – om kommunaliseringen av den svenska skolan (SOU 2014:5) överlämnas härmed till regeringen. Komplexitet behöver inte göra en undersökning Kommunaliseringen av skolväsendet...................................... I stället för experiment ............................................................ Utvärdering och konsekvensanalys ........................................ Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och en misslyckad implementering............................... Styrmodellen för den kommunaliserade skolan..................... Utvecklingen av den svenska skolan....................................... 2.2.1 Från medeltiden ......................... 2.2.2 Idéer om decentralisering men reellt stark 2.2.3 Problem i skolan ökade kraven på förändring ............ 2.2.4 Förvaltningspolitiska strömningar påverkade 2.3 Motiven till kommunaliseringen av skolan............................. 2.3.1 Den politiska processen inför 2.3.2 Central detaljreglering inte längre ändamålsenlig....... 2.3.3 Mindre regler – mer effektivitet................................... 2.3.4 God likvärdighet och kunskapsnivå men många andra problem i skolan.................................................. 2.3.5 Lärarnas frihet (för) stor trots centralstyrning........... 2.4Så skulle kommunaliseringen öka effektiviteten och kvalitet i skolan......................................................................... 2.4.1 Nationella mål styrande för kommuner och 2.4.2 Resultaten måste följas upp och utvärderas ................ Kommunernas nya roll ................................................. 2.4.4 Staten skulle behålla vissa styrinstrument för att 2.4.5 Lärarnas och rektorernas uppgift att implementera de politiska besluten.............................. 2.4.6 Ökat inflytande för elever och föräldrar ..................... 2.4.7 Ökad valfrihet önskvärd – men viktigast med bra 2.5 läroplaner anpassades till mål- och Deltagande målstyrning önskvärd ............................... 2.5.2 Förskjutning från utlärt till inlärt ................................ 2.5.3 läroplaner ställde större krav på lärarna ........ 2.5.4 Progressivism och tysk klassisk bildning 2.6Nya reformer ändrade förutsättningarna 2.6.1 Generella statsbidrag och ny kommunallag ................ 2.6.2 Flera omfattande skolpolitiska reformer..................... 2.7 Implementeringen av kommunaliseringsreformen ................ 2.7.1 gav inte praktiskt stöd till 2.7.2 Kompetensen i beslutsfattandet minskade.................. 2.7.3 Lärare och rektorer utan vägledning eller Brister i kommunernas styrning av skolan Krav på kommunala redovisningar för bättre Begränsad statlig tillsyn kritiseras ............................... 1993–2002: Statliga revisionen kritisk till Olika myndigheter för tillsyn och utveckling Fortsatta brister i kommunernas skolutvecklingsarbete –2008 ................................ 2.7.10 Ny statlig skolorganisation 2008 ................................. 2.7.11 Effekten av tillsynen som styrinstrument................... 2.7.12 Den kommunala styrningen av skolan under 2.7.13 Olika förutsättningar för skolutveckling i 2.7.14 Formellt oförändrat ansvar men reellt starkare 2.8En översiktlig jämförelse med , och 2.8.4 ......................Slutsatser av den nordiska jämförelsen Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet ................................över läraryrket ökade 3.2.1 ...........................Lärarna är skolans viktigaste resurs 3.4.2 Forskning om lärarna och skolan............................... Sammanfattning: Läraryrkets kunskapsbas............... 3.5 Lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter ........................... Lärarnas formella arbetsvillkor................................... Läroplanerna och lärarna ............................................ Lärarnas arbetssituation i praktiken........................... Administration och dokumentation .......................... 3.5.5 Sammanfattning: Lärarnas arbetsvillkor och 3.6.2 Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen..... Söktrycket till lärarutbildningen................................ Sammanfattning: Läraryrkets status .......................... Samverkan mellan förbunden..................................... 3.9Kommunaliseringens effekter på lärarnas arbetsuppgifter och status...................................................... 3.10.1 Historisk tillbakablick ................................................ 3.10.2 Rektorernas roll efter kommunaliseringen av 3.10.3 Skolledare i kommunen .............................................. 3.10.4 Rektorernas arbetssituation........................................ 3.10.5 Rekryteringen av rektorer .......................................... 3.10.6 Omsättningen av rektorer .......................................... Kommunaliseringens effekter på rektorernas roll och Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer 4.1 Statens syn på likvärdighet .................................................... 4.1.1 Bakgrunden till regleringen om likvärdighet ............ 4.1.2 Den aktuella regleringen av likvärdighet................... 4.1.3 En kommentar om förutsättningar för 4.2 Studieresultatens försämring efter kommunaliseringen...... 4.2.1 Betyg och nationella prov som mätare på 4.2.2 Kunskapsutvecklingen enligt de internationella kunskapsmätningarna samt de nationella 4.2.3 En nordisk jämförelse av studieresultat i de 4.2.4 Studieresultatens utveckling i samband med elever med utländsk bakgrund ................................... 4.2.5 Betydelsen av icke-kognitiva förmågor..................... 4.2.6 Utvecklingen av elevernas attityder, värderingar, hälsa och välbefinnande.............................................. 4.2.7 En skola i kris? – en sammanfattande kommentar om utvecklingen av studieresultaten ......................... 4.3 Resurser till skolan före och efter kommunaliseringen....... 4.3.1 Aktuellt om resurser och resursfördelning till 4.3.2 Kommunerna disponerar medel fritt......................... 4.3.3 Regler, samhällstrender och demografi är i hög grad styrande för kommunerna ................................. 4.3.4 Kostnaderna för välfärdstjänster har ökat totalt sett, men inte för ................................... 4.3.5 Kommunernas kostnader per elev för 4.3.6 Utvecklingen av lärartätheten för uppvisar en liknande trend som kostnaderna per 4.3.7 Kommunernas kostnader per elev för gymnasieskolan ökade något , 4.3.8Lärartätheten i de kommunala gymnasieskolorna har ökat under större delen av perioden till 4.3.9 Spridning i kostnader och lärartäthet .......... 4.3.10 Kommunernas kompensatoriska fördelning till skolor och elever ......................................................... 4.3.11 Samvariationen mellan resurser och lokala 4.3.12 Sambandet mellan resurser och studieresultat .......... 4.3.13 Har kommunerna prioriterat skolan efter 4.4Skolverkets och forskningens förklaringar till de försämringarna av studieresultaten och likvärdigheten ....... 4.4.1 Lärarens undervisning är avgörande för 4.4.2 fyra analysteman .................... 4.4.3 Ytterligare om analys av svagheter i det svenska skolsystemet............................................ 4.5Kommunaliseringen, studieresultaten och likvärdigheten – en sammanfattande kommentar ................ Risken med Granskningssamhället ............................. Staten kom tillbaka................................................................. Kontrollen av skolan i de nordiska länderna ........................ 5.2.5 Kontrollen av skolan i ett nordiskt jämförande Den svenska kritiken av Granskningssamhället................... Den internationella kritiken av Granskningssamhället........ Lösningen heter tillit.............................................................. Granskningssamhället och kommunaliseringen................... Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, men utfallet kunde ha blivit annorlunda...... Syftet med beslutet om skolans kommunalisering .............. Olika trender samverkade till kommunaliseringen.............. 6.4Kommunaliseringen genomfördes mot många lärares 6.5Ytterligare avregleringar medförde större decentralisering av skolan...................................................... Implementeringen av kommunaliseringsreformen brast..... Statens styrning av skolan ökade åter................................... 6.8Kommunaliseringen möjliggjorde besparingar och strukturella förändringar inom skolan.................................. 6.9Kommunaliseringen förstärkte medborgar- och brukarinflytandet över skolan ............................................... Lärarnas arbetsförhållanden och status försämrades ........... Förhoppningarna på rektorernas pedagogiska ledarskap Studieresultaten och likvärdigheten försämrades ................ Är det statens, kommunernas eller rent av lärarnas ansvar att kommunaliseringen inte blev bra? 6.13.1 Staten har ett ansvar för att en långtgående olikhet mellan skolor länge bejakats.................... 6.13.2 Staten bär ansvaret för att en förändring genomdrevs med tvång gentemot stora 6.13.3 Staten bär ansvaret för att de traditionella skolämnenas ställning nedtonats och för att kunskapsuppdraget fick en svag inramning............ 6.13.4 Staten bär ytterst ansvaret för 1990-talets 6.13.5Staten gav otillräckligt stöd till kommunerna, rektorerna och lärarna direkt efter 6.13.6 Staten har ansvar för att lärarnas arbetsbörda 6.13.7 Staten har ansvar för att lärarnas kunskapsbas Staten och kommunerna bär ansvaret för det ökade antalet obehöriga lärare ................................. Staten bär ansvar för valfrihetsreformerna.............. Kommunerna var otillräckligt förberedda .............. Kommunerna bär ansvaret för lärarnas låga Kommunerna har inte prioriterat fortbildning i form av ämnesfördjupning....................................... Lärarna bär ett ansvar för sin professionella 6.13.14 Sammanfattande kommentar om aktörernas ansvar för försämringarna efter 6.15 Utfallet kunde ha blivit annorlunda...................................... Kommunalt eller statligt huvudmannaskap för Innebörden av statligt huvudmannaskap för Fördelar med ett kommunalt huvudmannaskap 6.16.3 Nackdelar med kommunalt huvudmannaskap 6.16.4 Ansvarsutkrävande i blandade system..................... 6.16.5 En avslutande kommentar till frågan om skolans framtida huvudmannaskap ......................... Bilaga 2 Metoder för en utvärdering av skolans Skolans kommunalisering och de professionellas Kommunaliseringen var en av regeringen och bestämd intervention i syfte att påverka utvecklingen inom skolväsendet i en riktning som överensstämde med de preferenser som den politiska majoriteten hade. I den här utredningen har jag i efterhand genom- fört en utvärdering av huruvida de avsedda målen uppnåddes, dvs. om vi uppnått en högre effektivitet och förbättrad kvalitet i skolan genom decentraliseringen till medborgare och den pedagogiska personalen i skolan. I en konsekvensanalys har jag sedan, i enlighet med utredningens direktiv, undersökt kommunaliseringens effek- ter på elevernas studieresultat, läraryrkets status och lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter samt likvärdigheten i skolväsendet. Jag har även analyserat hur kommunerna styrt skolverksamheten när det gäller planering, uppföljning, utvärdering, lokalt utvecklings- arbete och lärarnas kompetensutveckling. Den sammanhållna krävde en ny sorts undervisning Den nioåriga sammanhållna , som var fullt ut genom- förd 1972, innebar en genomgripande förändring av skolans yttre organisation. Under resterande delen av och vidare kom statens reformagenda på skolområdet att präglas av ansträngningar att anpassa skolans inre arbete till de förutsättningar som skapats av de ramar som den sammanhållna gav. Det förutsattes att individualisering samt en annan metodik och ett annat innehåll i undervisningen skulle bidra till att lösa de problem det kunde innebära att elever med vitt skilda bakgrunder och studie- förutsättningar nu var samlade i samma skolklasser. reformer på skolans område och framåt underströks av att ordningsproblem uppmärksammades i allt större utsträck- ning i den nya nioåriga sammanhållna skolan. En stor andel elever behövde också stödundervisning för att klara kraven i skolan, trots att många menade att kraven på kunskaper i teoretiska ämnen sänk- tes efter det att urvalsskolan ersattes av en gemensam skola för alla elever. bildade en grupp medborgare i protest mot vad som uppfattades som en kunskaps- fientlig skolpolitisk ideologi, som ansågs betona personlighets- utvecklingen på kunskapens bekostnad. Den av staten önskade individualiseringen av undervisningen gick hand i hand med lokal anpassning och förutsatte därmed decentralisering. Rektorer och lärare behövde ett större profession- ellt handlingsutrymme för att kunna anpassa undervisningen efter enskilda elevers behov. I sin tur förutsatte detta att det fanns en lokal huvudman för skolan som hade mandat att omfördela perso- nella eller ekonomiska resurser dit de bäst behövdes. Decentralise- ringen inom skolväsendet från staten till kommuner, rektorer och lärare genomfördes stegvis och framåt, under rege- ringar av olika politisk färg. Sett ur ett skolhistoriskt och skol- ideologiskt perspektiv var kommunaliseringen av skolan 1991 en följdenlig reform, även om den kom att genomföras med en knapp vänstermajoritet i och under stort motstånd från stora grupper av lärare. Syftet med och innebörden av kommunaliseringen I de tre propositioner som föregick kommunaliseringen av skolan 1991 motiverades reformen med att det fanns ett behov av att öka effektiviteten och kvaliteten i skolans verksamhet. Regeringen fram- höll visserligen att svenska elevers studieresultat ur ett internationellt perspektiv var bland de bästa i världen och att likvärdigheten i den svenska skolan var mycket god. Skillnaderna mellan olika skolor var små. Det fanns dock problem som den hårt centralstyrda skolan inte kunnat lösa. Bristfällig disciplin och elever som inte fick till- räckligt stöd var exempel på sådana problem. Det medborgerliga inflytandet över skolan var litet i förhållande till andra samhälls- områden. I då förbättringar av offentlig verksamhet inte som tidigare ansågs kunna komma till stånd genom höjda anslag menade regering och riksdag att lösningen på skolans problem stod att finna i en ökad decentralisering. Kommunaliseringen skulle göra det möjligt att anpassa skolan efter lokala behov. Föräldrarnas dialog med lärare och rektorer om skolans undervisning och verksamhet i övrigt kunde bli meningsfull först om de profession- ella hade ett eget handlingsutrymme. Även elevernas möjlighet till inflytande över undervisningen och skolans verksamhet skulle ges bättre förutsättningar. Genom kommunaliseringen skulle skolan bli fastare förankrad hos medborgarna, engagera fler och bli bättre anpassad till lokala förutsättningar. Som på många andra offentliga samhällsområden introducerades mål- och resultatstyrningen som styrmodell för den decentraliserade och kommunala skolan. Minskad detaljreglering i kombination med mål- och resultatstyrningen förväntades leda till en mer ändamåls- enlig och rationell verksamhet samt till en mer effektiv resurs- användning. Kommunaliseringen innebar att kommunerna fick ett samlat verksamhetsansvar för skolan och därmed ett odelat arbetsgivar- ansvar för all personal, däribland lärarna som tidigare hade haft statligt reglerade tjänster. Genom ytterligare en förändring av stats- bidragssystemet 1993 fick kommunerna även ansvaret att besluta om fördelningen av resurser mellan skolan och annan verksamhet. avskaffades meritvärderingsreglerna för lärare. I och med kommunaliseringen fick kommunerna också ansvaret för att organisera skolan och vuxenutbildningen och följa upp och utvärdera den egna verksamheten samt ett ansvar för att utveckla verksamheten och erbjuda kompetensutveckling för personalen. Antalet nationella regler som styrde organisation, tjänstetillsättning och resursfördelning reducerades betydligt. Kommunerna skulle ha stor frihet att anpassa och organisera skolan inom den ram som bestämdes av regering och riksdag. Lärare och rektorer skulle an- svara för utformningen av undervisningen och andra pedagogiska frågor. Kommunaliseringen genomfördes under förutsätt- ningen att staten skulle garantera den nationella likvärdigheten i skolan genom de nationella mål som riksdag och regering beslutade om, genom den statliga tillsynen som skulle kontrollera att de nationella målen samt kvarvarande nationella regler efterlevdes och genom det sektorsbidrag staten betalade ut till kommunerna och som bara fick användas för skolverksamhet. Likvärdigheten skulle även värnas genom den statliga lärarutbildningen och de regler om meritvärdering i samband med anställning av lärare som regeringen beslutat. Flera av dessa statliga styrinstrument avskaffades dock eller förändrades i grunden under en borgerlig regering kort efter det att kommunerna övertagit det samlade verksamhetsansvaret för skolan. Detta skedde under trycket av den ekonomiska krisen , som medförde att den nationella politiken inrikta- des mot besparingar, avregleringar och effektivare resursutnyttjande. Decentraliseringen av ansvaret för skola till kommunerna blev på detta sätt mer radikal än vad som ursprungligen varit avsikten med kommunaliseringen. Också andra skolpolitiska reformer som genom- fördes av olika regeringar vid sidan av kommunaliseringen ändrade förutsättningarna för kommunerna. Valfrihetsreformerna med ökad möjlighet för fristående skolor att etablera sig med offentligt stöd samt möjligheten för föräldrar och elever att välja skola förde med sig krav på anpassning bl.a. med avseende på planering och utbetalande av skolpeng till fristående skolor som elever i kom- munen valde. Gymnasiereformen som beslutades innebar att gymnasieskolan övergick till nationella och specialutformade pro- gram som alla var treåriga och ämnade att ge grundläggande hög- skolebehörighet. Förändringen betydde att det ställdes stora krav på kommunerna att anpassa och dimensionera sin gymnasieskola efter de nya kraven. Implementeringen av kommunernas nya ansvar för skolan kom inte att fungera som avsetts. Kommunerna, rektorerna och lärarna fick endast på sig att förbereda sig på sin nya uppgift och i många kommuner saknades kunskaper om hur den nya decentrali- serade styrmodellen var tänkt att fungera. Som en del av implementeringen av kommunaliseringsreformen beslutade regeringen om nya läroplaner för bl.a. och gymnasieskolan 1994 samt om ett helt nytt, kriteriebaserat betygs- system. Läroplanerna, som staten formulerat i linje med mål- och resultatstyrningens principer som en anpassning till det nya sättet att styra skolan, var dock abstrakta och svåra för lärarna att omsätta i undervisningen. Undersökningar visade att styrningen av skolan i många kom- muner var bristfällig bl.a. avseende styr- och kontrollsystem samt strategi och planering. De kommunala skolplanerna var inte till- räckligt konkreta, kopplingen mellan mål och resurser var svag, prioriteringar saknades och uppföljningen och utvärderingen av verksamheten utgjorde en svag länk. Bristerna i kommunernas arbete var av stor betydelse, eftersom det nya sättet att styra skolan byggde på att uppföljningen och utvärderingen verkligen funge- rade. Implementeringen av kommunaliseringsreformen under 1990- talet genomfördes sammanfattningsvis i en situation där såväl kom- munerna som lärarna saknade beredskap och förmåga att hantera sitt nya ansvar. Staten, representerad av , stöttade inte vare sig de kommunala huvudmännen, rektorerna eller lärarna på ett ändamålsenligt sätt. Kommunaliseringen möjliggjorde besparingar och strukturella förändringar inom skolan Kommunaliseringen och efterföljande decentraliseringsreformer innebar att kommunernas och även rektorernas möjlighet att styra över skolan ökade. Detta underlättade för kommunerna att genom- föra betydande besparingar och strukturella åtgärder inom skolan åren närmast efter kommunaliseringen. Lärartätheten minskade, främst till följd av att lärarorganisationen hölls relativt intakt sam- tidigt som elevkullarna blev väsentligt större . Den genomförda avregleringen av nationella regler som styrde organisa- tion, tjänstetillsättning och resursfördelning med mera bidrog också till att möjliggöra besparingar och omstruktureringar. I ljuset av regeringens politik för att förbättra de svaga offentliga finanserna kan kommunernas besparingar och åtgärder för att öka kostnadseffektiviteten inom skolan ses som naturliga. Man kan säga att kommunaliseringen var lyckosam i det att den möjlig- gjorde en skola som kostade mindre per elev. Däremot uppfylldes inte intentionen att skolan skulle bli kvalitativt bättre genom att underlätta för lärande och utveckling av varje enskild elev. Kommunaliseringen förstärkte medborgar- och brukarinflytandet över skolan Ett syfte med kommunaliseringen var att öka medborgarnas och elevernas inflytande över skolan.