sou · H2B352d2 · 2014-07-03 00:00:00 — Å andra sidan innefattar detta uppdrag överväganden och beslut som enligt gällande ordning ligger på till- synsmyndigheten, t.ex. att bedöma om företaget har en ändamåls- enlig organisation och tillräckligt med kapital i förhållande till verksamhetens natur. Att ge ytterligare en myndighet mandat att ingripa mot företagen och styra deras verksamhetsförutsättningar, delvis med samma styrmedel som används i tillsynen, framstår som problematiskt. Ytterst handlar detta om att väga fördelarna med en eventuellt något mer strömlinjeformad hantering i en framtida resolution mot nackdelarna med att skapa dubbla tillsynsfunktioner i staten. Kommittén bedömer att nackdelarna med två tillsynsfunktioner överväger. Det gäller särskilt eftersom en ordning med dubblerad tillsyn ofrånkomligen skulle påverka den löpande verksamheten i finanssektorn och i staten medan eventuella effekter på hanteringen av företag under resolution bara uppträder i ett krisläge. Kommittén anser således att det inte är rimligt att två olika myndigheter kan förelägga företag att lägga om sin verksamhet eller ändra sammansättningen av sin balansräkning. Det skulle skapa oklarhet om ansvarsfördelningen inom staten, liksom i rela- tionen mellan staten och de företag som har att följa (måhända svårförenliga) anvisningar från två statliga instanser. Med tanke på att redan är tillsynsmyndighet är det naturligt att ge inspektionen det yttersta ansvaret för de beslut inom ramen för resolutionsregelverket som har utpräglad tillsynskaraktär.1 bör därför utnyttja möjligheten enligt artikel 3.3 att ge resolutionsuppgifter till tillsynsmyndigheten. Vi bedömer att för- delarna med att undvika dubblerad tillsyn utgör tillräckliga skäl för att göra ett sådant undantag. För detta talar även att inga nämn- värda intressekonflikter torde behöva uppstå mellan tillsynsfunkt- ionen och uppgiften att besluta om hinder mot resolution. I båda fallen handlar det ytterst om att säkerställa att företagen har en robust och tydlig organisation. Det finns inte heller anledning anta att beslut om ett företags kapitaltäckning skulle hamna i konflikt med beslut om minimikravet på nedskriv- ningsbara skulder. Farhågor för intressekonflikter uppstår snarare, som kommittén noterar ovan, i samband med att ett företag är i resolution och bedriver tillståndspliktig verksamhet. Kommittén vill understryka att en sådan ordning inte innebär att blir resolutionsmyndighet i egentlig mening. Den benämningen bör användas för den myndighet som har i uppdrag att hantera företag under resolution och vidta reso- lutionsåtgärder, dvs. enligt vår bedömning . Vi menar vidare att en ordning där har möjlighet att bidra med underlag till beslut ger tillräck- liga förutsättningar för att ska kunna fullgöra sitt uppdrag om ett företag måste sättas i resolution. I detta ingår att om i sitt arbete med reso- lutionsplaner observerar hinder mot resolution bör dessa redovisas för som underlag för beslut om åtgärder för att undanröja sådana hinder. Givet att gör samma analys består skillnaden mot en fullt integrerad resolutionsprocess endast i vem som fattar beslut om att ingripa mot ett företag. På samma sätt torde beslut om minimikravet på nedskrivningsbara skulder inte påverkas av var den formella beslutsrätten läggs; se kapitel 17 för en närmare analys av relationen mellan kapitaltäck- ningsreglerna och minimikravet. Kommittén noterar att det i artikel 3.3 andra stycket ställs krav på att medarbetare som arbetar med resolutionsfunktioner är strukturellt separerade från och har andra rapporteringslinjer än 1 Av i grunden likartade skäl anser kommittén att ska ges ansvar för att bedöma om ett företag fallerar eller sannolikt kommer att fallera (se kapitel 7) samt fatta beslut om nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument utanför resolution (se kapitel 30). de som arbetar med tillsyn. sägs i artikel 3.4 att personer som utöver tillsynsfunktioner ska samarbeta nära med dem som sköter resolutionsfunktioner. Kommittén tolkar dessa artiklar så att den första avser den for- mella strukturen och beslutsordningen medan den andra rör det mer informella samarbetet och informationsutbytet som enligt många skrivningar i direktivet ska ske mellan de ansvariga för tillsyns- respektive resolutionsfunktioner. Det får ankomma på Finans- inspektionen att organisera arbetet kring beslut om åtgärder mot resolutionshinder och minimikravet på nedskrivningsbara skulder på ett sådant sätt att det formella separationskravet upprätthålls. 26 Förebyggande statligt stöd m.m. I kommitténs uppdrag ingår att se över lagen (2008:814) om stat- ligt stöd till kreditinstitut (stödlagen). Det finns flera skäl till att en sådan översyn behöver göras. För det första har stödlagen inslag som liknar resolutionsregel- verket, inklusive rätt att under vissa omständigheter ta kontroll över kreditinstitut som hamnar i kris. I och med att nya och effek- tivare regler för kontrolltagande kommer på plats är det rimligt att dessa delar av stödlagen avskaffas. För det andra ger direktivet utrymme för en medlemsstat att i krisförebyggande syfte ge lån, garantier eller kapitaltillskott till solida företag; se artikel 32.4 d. Det motsvarar den typ av stöd- åtgärder som regeringen vidtog med hjälp av garantiprogrammet för bankers värdepappersfinansiering och kapitaltillskottsprogrammet. Dessa grundades på stödlagen. Det är därför viktigt att säkerställa att bestämmelserna i svensk lag om sådana åtgärder är förenliga med villkoren i direktivet. Dessa hänger i sin tur nära samman med statsstödsreglerna; se avsnitt 3.15. För det tredje ger direktivet regeringen möjlighet att i vissa mycket exceptionella fall, definierat som en systemkris, i syfte att uppnå resolutionsändamålen besluta att ge statligt stöd genom de så kallade statliga stabiliseringsverktygen till ett företag under resolution; se kapitel 16. Sådant stöd måste finansieras i särskild ordning, vid sidan av finansieringsarrangemanget för resolution (resolutionsreserven). Kommittén anser att sådana åtgärder, i likhet med ett statligt kapitaltillskott enligt stödlagen, bör finansieras med medel från stabilitetsfonden. Reglerna avseende stabilitetsfon- den bör därför anpassas så att regeringen har möjlighet att vid Förebyggande statligt stöd m.m. SOU 2014:52 behov snabbt kunna finansiera den typen av statligt stöd med medel ur fonden; se även kapitel 21. För det fjärde är stödlagen ett slags beredskapslag. Det framgår av det sätt på vilken den tillkom; se kapitel 5 i kommitténs delbe- tänkande (SOU 2013:6). Stödlagen har dock även materiella inslag som visar på dess extraordinära karaktär. Det gäller framför allt de finansiella befogenheter som stödlagen ger regeringen. Regeringen ges således rätt att ställa ut garantier och ge lån, liksom att göra kapitaltillskott (i praktiken att teckna aktier) utan god- kännande i varje enskilt fall. Enligt budgetlagen (2011:203) krävs normalt bemyndigande för sådana beslut. Dessa åtgär- der finansieras med medel från stabilitetsfonden, som är ett konto i med obegränsad kredit. Det finns således inte heller någon beloppsmässig gräns för hur stora åtaganden rege- ringen kan göra. Stödlagen innebär på så sätt en i princip obegrän- sad delegation av finansiella befogenheter till regeringen. Begräns- ningen är att åtgärderna ska vara nödvändiga för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Bedömningen av att så är fallet är dock också delegerad till regeringen. Kommittén anser, av skäl som utvecklas i vårt delbetänkande, att det var rätt och nödvändigt att ge regeringen dessa extraordi- nära befogenheter i det läge som rådde . Då krävdes stor flexibilitet för att hantera allvarliga och svårförutsebara för- lopp. Däremot framstår det som olämpligt att permanenta så långt- gående undantag från de grundläggande reglerna rörande ansvars- fördelningen mellan och regeringen. gäller det att skapa tillräcklig flexibilitet för att säkerställa att regeringen kan hantera förebyggande stöd utanför resolution och kapitalinsatser till företag under resolution utan krav på brådskande lagstiftning eller andra riksdagsbeslut i varje enskilt fall. I detta kapitel redovisar kommittén våra överväganden och för- slag med anledning av direktivets regler om förebyggande statligt stöd utanför resolution och statligt stöd till företag under reso- lution genom tillämpning av de statliga stabiliseringsverktygen, samt vissa angränsande frågor. Utgångspunkt tas i den gällande stödlagen. Kärnan i förslaget är att reglerna om stöd i stödlagen bevaras, men i något modifierad form och i en ny lag. Därutöver föreslår vi, som framgår i kapitel 21 om finansierings- arrangemang, att det ska sättas en gräns för hur stora åtaganden som regeringen ska kunna göra som led i krisförebyggande stöd till solida kreditinstitut. För att finansiera sådant stöd föreslår vi att Förebyggande statligt stöd m.m. stabilitetsfonden behålls, men att den inte längre ska kombineras med en obegränsad kredit. Behövs stöd eller krävs kapitalinsatser i företag under resolution som går utöver tillgångarna i fonden, får regeringen vända sig till i särskild ordning. Förslaget innebär att de regler i stödlagen som gäller hantering av kreditinstitut i kris försvinner och ersätts av reglerna i resolutionsregelverket. Av skäl som kommittén utvecklar i kapitel 21 om finansieringsarrangemang föreslår vi även att avgiften till stabilitetsfonden tas bort. Där behandlar vi även frågan om uppdel- ningen av medlen i stabilitetsfonden mellan den nya resolutions- reserven och den modifierade stabilitetsfond som vi föreslår nedan. 26.2Direktivets regler om förebyggande statligt stöd Direktivets regler för förebyggande statligt stöd återfinns i artikel 32.4 d. De är utformade som undantag från villkoret att motta- gande av statligt stöd ska anses utgöra grund för bedömningen att ett företag fallerar eller sannolikt kommer att fallera (se kapital 7 rörande grunderna för resolution). Förutsättningen är att det stat- liga stödet syftar till att motverka en allvarlig störning i medlems- statens ekonomi och bevara den finansiella stabiliteten. Stöd av tre slag kan vara godtagbart: 1.En statlig garanti för att backa upp likviditetsstöd som centra- lbanken gett i enlighet med villkor beslutad av . 2.En statlig garanti för nyemitterade skuldförbindelser. 3.Tillskott av egna medel eller köp av kapitalinstrument på villkor som inte ger företaget en fördel, som inget av de övriga villkor som gör att företaget bedöms fallera eller sanno- likt kommer att fallera är uppfyllda när stödet ges. Vidare anges att stöd ska vara begränsat till solida företag och att det förutsätter godkännande enligt . Stödet ska vara förebyggande, tidsbegränsat och avpassat (proportional) till att motverka den allvarliga störningen. Det får inte användas för att kompensera för förluster som företaget har ådragit sig eller sannolikt kommer att ådra sig . Tillskott under 3 är begränsade till vad som är nödvändigt för att rätta till kapitalbrister som identifierats i stresstester, analyser av tillgångskvalitet eller motsvarande som genomförts och Förebyggande statligt stöd m.m. bekräftats av tillsynsmyndighet. Direktivet anger dessutom att kommissionen ska se över om stöd enligt 3 fortfarande behövs och rapportera sina slutsatser och förslag till parlamentet och rådet. Ytterligare bestämmelser med bäring på förebyggande stödåt- gärder finns i artikel 59 i direktivet. Den behandlar krav på ned- skrivning eller konvertering av kapitalinstrument i samband med att ett företag behöver statligt stöd. Av artikel 59.3 e framgår att sådan nedskrivning ska göras med undantag för förebyggande stöd i form av kapitaltillskott enligt artikel 32.4 d (iii). Det betyder, tolkat enligt direktivets ordalydelse, att garantier för likviditetsstöd från och för nyemitterade i princip motiverar en nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument. Av artikel 59.1 framgår att nedskrivning och konvertering ska ske i proportion till hur stora förluster som måste absorberas och i den mån som krävs för att resolutionsändamålen ska uppnås. Artikel 59.10 anger att bedömningen av storleken på behovet av nedskrivning och konvertering ska bygga på en värdering i enlighet med artikel 36; se kapital 18. Kommittén noterar att direktivets regler i denna del är motsä- gelsefulla. För det första är det oklart varför undantag endast görs för förebyggande statligt stöd i form av kapitaltillskott och inte för övriga stödformer. Om en skillnad skulle göras borde det snarare gå i motsatt riktning i och med att kapitaltillskott i många fall är ett kraftfullare stöd än garantier. För det andra är det svårt att förstå tanken bakom att kräva nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument i företag som enligt kraven i artikel 32.4 d är solida eller varför det görs en koppling till vad som krävs för att uppnå resolutionsändamålen i fall där företag inte är försatt i resolution. Kommittén gör bedömningen att avsikten rimligen varit att undanta alla tre stödformerna. Då skulle det märkliga kravet att ta hänsyn till förluster och resolutionsändamål i fall där inga icke absorberade förluster föreligger och förutsättningarna för resolut- ion inte är uppfyllda inte aktualiseras.1 Men ingår bestämmelser med denna innebörd i direktivet i dess slutliga form. 1 I kapitel 30 föreslår kommittén bestämmelser som ska ge möjlighet att skriva ned eller konvertera relevanta kapitalinstrument och andra efterställda skulder i detta syfte. Förebyggande statligt stöd m.m. Kommittén redovisar i det följande hur vi anser att det utrymme direktivet ger en medlemsstat att i krisförebyggande syfte ge lån, garantier eller kapitaltillskott till solida kreditinstitut bör hanteras för att säkerställa att möjligheterna till förebyggande statligt stöd ska kunna tas till vara. 26.3Lag om förebyggande statligt stöd 26.3.1Behovet av en ny lag Kommitténs bedömning: Stödlagens regler om stöd till livskraftiga kreditinstitut och finansieringen av sådant stöd bör i tillämpliga delar och justerade för att ansluta till direktivets regler föras över till en ny lag om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. De uppgifter som har enligt stödlagen har ingen relevans i samband med den typ av stöd som ska kunna ges enligt den nya lagen. Bestämmelserna om tvistlösning i anslutning till resolution bör hanteras i resolutionslagen. Skälen för kommitténs bedömning Som framgår ovan ger direktivet möjlighet att under vissa förut- sättningar sätta in stödåtgärder av samma slag som användes under finanskrisen . Analysen i kommitténs delbetänkande visar att garantiprogrammet var en viktig åtgärd för att motverka risken för en kraftig kreditåtstramning. Motsvarande problem för solida banker att finansiera sig kan uppstå på nytt. Kapitaltillskottsprogrammet hade mindre direkt betydelse, men det berodde bland annat på att krisen fick ett sådant förlopp att de svenska bankernas kapitalposition inte försämrades nämnvärt och att det kapital som behövdes för att tillfredsställa marknadernas kapitalkrav kunde tas fram av ägarna. Lägen där det kan vara svårt att i tillräcklig utsträckning och tillräckligt snabbt skjuta till risk- kapital i den mängd som behövs för att säkerställa bankernas tillgång till finansiering och på så sätt deras möjlighet att upprätt- hålla kreditförsörjningen kan uppstå i en framtida krissituation. Förebyggande statligt stöd m.m. Kommittén bedömer därför att staten bör ha möjlighet att snabbt och effektivt kunna sätta in sådana åtgärder som anges i artikel 32.4 d. Det finns till och med skäl att anta att garantier för nyupplåning kan vara särskilt viktiga för att förhindra spridningseffekter när resolutionsreglerna kommit på plats. Anta att en stor bank drab- bats av så stora förluster att skuldnedskrivningar krävs. Om det då inte är uppenbart att problemen är begränsade till den banken, kan långivare till övriga banker befaras dra tillbaka finansiering, vilket skulle kunna leda till allvarliga störningar av samhällsekonomin och den finansiella stabiliteten. Om myndigheterna (och regeringen) gör bedömningen att de övriga bankerna inte har motsvarande finansiella problem utan är solida, kan ett garantiprogram säker- ställa att finansieringen fungerar till dess bankerna hunnit övertyga sina långivare om att de fortsatt är kreditvärdiga. Möjligheten att sätta in statliga garantier kan på så sätt vara ett viktigt medel för att göra skuldnedskrivningsverktyget mer användbart och därmed mer trovärdigt. Följderna av att ta det i bruk kan i avsaknad av sådana stödmöjligheter befaras vara så svår- hanterliga att myndigheterna tvekar (eller förväntas tveka) att använda skuldnedskrivningar. Det kan vara tillräckligt för att regel- verkets tänkta effekter på marknadsdisciplinen ska tunnas ut. Mot denna bakgrund är det problematiskt om ett garanti- program skulle åtföljas av ett krav på nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument i deltagande kredit- institut. Ett villkor som innebär att aktieägarna i ett solitt få del av garantiprogrammet måste skriva ned sina fordringar eller konvertera relevanta kaptialinstrument på ett sådant sätt att deras ägarandel späds ut skulle kunna göra att inga kreditinstitut vill delta. Och om de ändå deltar skulle det ske till priset av en i relation till syftet med åtgärden helt omotiverad överföring till övriga fordringsägare. Stöd till solida banker med likartade effekter som statliga garan- tier kan lämnas i form av lån från . upp- drag i detta avseende kvarstår, men som erfarenheterna visar kan det vara ändamålsenligt att ge likviditetsstöd på mer än ett sätt. Precis som regler för likviditetsstöd från är på plats oavsett det aktuella läget i den finansiella sektorn bör det därför finnas möjlighet för regeringen (eller den myndighet rege- ringen beslutar) att snabbt sätta i gång ett garantiprogram eller vidta motsvarande åtgärder. Förebyggande statligt stöd m.m. Detta förutsätter att det finns lagstöd på plats när behov av att vidta åtgärder uppkommer. Bestämmelser med denna innebörd finns i stödlagen, men den lagen innehåller därutöver en rad bestämmelser som inte är relevanta vid den typ av stöd som avses här och direktivet tar sikte på. Det är också viktigt att säkerställa att villkoren för att ge sådant stöd överensstämmer med reglerna i direktivet. Genom att resolutionsdirektivet omfattar andra institut än kre- ditinstitut är det möjligt att vidga kretsen till värdepappersbolag, vilka inte omfattas av stödlagen. Kommittén har dock svårt att föreställa sig en situation där ett värdepappersbolag (eller för den delen något annat företag än kreditinstitut som kan bli föremål för resolution) skulle uppfylla kriterierna för när förebyggande statligt stöd kan ges och ser därmed ingen poäng i att vidga kretsen i för- hållande till stödlagen. Kommittén föreslår därför i det följande en ny lag – kallad lag om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut – dit relevanta delar av den nuvarande stödlagens befogenheter förs över. Kommitténs förslag innebär att den nuvarande stödlagen avskaffas. De delar av stödlagen som rör övertagande av banker, värdering etc. ersätts av bestämmelser i den nya resolutionslagen. Stödlagen innehåller också regler om att tvister rörande stöd ska hanteras via , potentiellt med möjlighet för sta- ten att ålägga ett kreditinstitut att ta emot föreslaget stöd och, om institutet ändå vägrar, tvångsinlösa aktierna i kreditinstitutet. Den typ av stöd som är aktuellt enligt den nya lagen kommer – på samma sätt som garanti- och kapitaltillskottsprogrammen – att bygga på frivillighet. Det är inte rimligt att staten med hänvisning till att en solid bank valt att inte ingå avtal om t.ex. kreditgarantier ska ha möjlighet att begära att en särskild nämnd ska pröva om villkoren är skäliga och kunna förelägga kreditinstitutet att delta. Än mer oproportionerligt vore om en vägran från institutets sida att ingå avtalet ska utgöra grund för staten att ta över ägandet av ett i grunden solitt kreditinstitut. Eftersom det inte finns skäl att lösa eventuella tvister kring stöd enligt den nya lagen genom den speciella instansen , bör bestämmelserna om nämnden inte föras över till den nya lagen. Här bör normala vägar för hantering av avtalstvister vara tillfyllest. Förebyggande statligt stöd m.m. Däremot kan det finnas behov av tvistlösningsmekanismer i samband med resolution. Kommittén behandlar denna fråga i kapitel 33. Kommittén noterar att en gällande rätt har en roll även i samband med överklagande av ett beslut av att utlösa insättningsgarantin. Vi lämnar dock inget förslag om hur nämndens roll i detta sammanhang bör hanteras. Den frågan bör förslagsvis hanteras i samband med genomförandet av det nya insättningsgarantidirektivet. Kommitténs förslag: Om det behövs för att motverka en all- varlig störning i det finansiella systemet i , får förebyg- gande statligt stöd lämnas till kreditinstitut. Skälen för kommitténs förslag Den förslagna formuleringen av lagens ändamål ansluter nära till 2 § stödlagen. Den ligger i sin tur nära formuleringen i direktivet. Direktivets formulering för att undvika eller avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi och för att den finansiella sta- biliteten ska kunna bevaras får anses likvärdig med stödlagens motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet. Det är oundvikligt att en allvarlig störning av det finansiella syste- met riskerar att påverka samhällsekonomin. Det kan noteras att ändamålet för förebyggande stöd enligt direktivet skiljer sig från resolutionsändamålen; se kapitel 6. Vid en jämförelse framstår det nu aktuella ändamålet som i grunden mer adekvat och lättolkat genom att entydigt fokusera på stabilitets- målet. Det stöder således den rangordning av resolutionsändamålen som kommittén förordar. Enligt stödlagen kan stöd ges vid risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i . Direktivet talar på motsvarande sätt om i en medlemsstats ekonomi. Kommittén har övervägt det ändamålsenliga i denna begränsning och hur den ska tolkas. Principiellt är det förvånande att direktivet i detta sammanhang anlägger ett så uttalat nationellt perspektiv. Ett grundläggande syfte med direktivet är ju att skapa förutsättningar för att hantera Förebyggande statligt stöd m.m. störningar på ett sådant sätt att den finansiella stabiliteten i hela EU kan bevaras. Det verkar därför motsägelsefullt att begränsa en medlemsstat till att vidta åtgärder som har förebyggande effekter enbart med hänsyn till förhållandena inom landets gränser. Ett vidare mandat synes ligga mer i linje med direktivets syfte och anda. Även från ett svenskt perspektiv kan det tänkas uppstå situa- tioner där stödåtgärder som har direkta effekter i ett annat land har förebyggande effekter på den finansiella stabiliteten i , t.ex. genom att förhindra spridningseffekter från ett land där en svensk bank har stor verksamhet. Kommittén menar dock att även med begränsningen i ska stödåtgärder kunna vidtas i ett sådant fall. Syftet är ju att motverka att störningen sprider sig på ett sådant sätt att den påverkar det finansiella systemet i . Genom att definitionen av kreditinstitut i den föreslagna lagen (i likhet med stödlagen) hänvisar till lagen (2004:297) om bank och finansieringsrörelse följer också att stöd endast kan ges till institut som har säte i . Oavsett var störningen uppstår kan det således inte bli fråga om att ge direkt stöd till utländska kreditinstitut. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att hänvisningen till det finansiella systemet i ska finnas kvar. Kommitténs förslag: Stöd kan lämnas genom lån, garantier av nyemitterade skuldförbindelser eller kapitaltillskott. Garantier ska även kunna ges till förmån för i samband med likviditetsstöd som banken lämnat.