sou · H2B382 · 2014-12-16 00:00:00 — Omfattande skador har uppkommit på egendomen eller i miljön samt En undersökning av händelsen bedöms vara av betydelse ur säkerhetssynpunkt. 55För att inte bli alltför betungande beskrivs i det här avsnittet den övergripande regleringen på området. Vidare görs en kort uppställning av huvudregleringen för Statens haverikom- missions obligatoriska undersökning av vägtrafikolyckor och övriga allvarliga olyckor. 56En bakomliggande princip till Statens verksamhet anses vara att olycksundersökningarna främst ska genomföras inom områden där den enskilda individen för sin säkerhet är beroende av myndigheter eller kommersiella organisationer och själv har begränsade möjligheter att påverka säkerhetssituationen. T.ex. omfattar undersöknings- skyldigheten för sjöfarten och luftfarten inte de mindre fritidsbåtarna eller luftfartygen. tillämpar därför även på vägtrafikområdet vissa begränsningar för sina undersökningar och undersöker normalt en vägtrafikolycka endast om den har inträffat inom yrkesmässig trafik. Se t.ex. Statskontorets rapport 2009:22, Statens verksamhet – inriktning, omfattning, finansiering, s. 89 f. Utredaren har i uppdrag att bl.a. undersöka om en mer enhetlig reglering kan och bör införas för alla olyckstyper. Bakgrunden till uppdraget är att lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO) och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor (FUO) sedan tillkomsten har ändrats ett flertal gånger, bl.a. med anledning av internationella åtaganden. De många författningsändringarna har resulterat i ett svåröverskådligt och svårtillämpbart regelverk. I de kommande kapitlen kommer mer specifika frågeställningar att utredas och bedömas. I detta kapitel undersöks i stället mer allmänt vad som kan och bör göras för att LUO och FUO ska bli mer överskådliga och enklare att tillämpa samt hur lagens tillämp- ning i vissa fall bör begränsas. Utredaren finner i den här delen skäl att föreslå att LUO och FUO ska: endast reglera Statens verksamhet, ges tydligare kapitelindelningar, ge utökade möjligheter att besluta om säkerhetsutredning i enskilda fall samt förtydliga och reglera vissa begränsningar av skyldigheten att utreda luftfartsolyckor. 4.2LUO och FUO ska namnändras Utredarens förslag: Begreppet olycksundersökning ska bytas mot begreppet säkerhetsutredning. Den nya lag som utredaren föreslår ska ersätta LUO ska därför heta lagen om säkerhets- utredning (LSU). På motsvarande sätt ska den förordning som föreslås ersätta FUO heta förordningen om säkerhetsutredning (FSU). Skälen för utredarens förslag: LUO och FUO har haft samma namn sedan tillkomsten 1990. Namnen är enligt utredaren fullt logiska och begreppet olycksundersökning får också anses vara allmänt vedertaget. Enligt utredaren ska LUO och FUO emellertid ändå namnändras i samband med den översyn som görs. För det första kan det konstateras att mycket av Statens haveri- kommissions olycksutredande verksamhet har sin ursprungliga grund i olycksutredningskrav från olika EU-rättsakter. I de EU- rättsakterna används begreppet säkerhetsutredning i stället för olycksundersökning. Av den anledningen används också begreppet säkerhetsutredning i stället för olycksundersökning i t.ex. lagstiftning för detta område. Detta talar för att begreppet säker- hetsutredning används också i de svenska författningarna i stället för olycksundersökning. För det andra framstår också begreppet säkerhetsutredning som en mer passande beskrivning av just Statens verksamhet. undersöker inte bara olyckor utan även tillbud till olyckor. En undersökning av ett tillbud till en olycka faller egentligen inte språkligt in under begreppet olycks- undersökning, men väl under begreppet säkerhetsutredning. Det kan också i vissa fall vara svårt att avgöra om en händelse ska klassi- ficeras som en olycka eller som ett tillbud till en ännu allvarligare olycka. Genom att benämna den undersökning som Statens haveri- kommission gör som säkerhetsutredning framgår det på ett bättre sätt att en utredning görs i syfte att höja säkerheten inför fram- tiden, oavsett om det är en olycka eller ett tillbud som utreds. För det tredje utmärker begreppet olycksundersökning, i de fall där utreder en olycka och inte ett till- bud, ingen egentlig definitionsmässig avgränsning från de många övriga olycksundersökningar som genomförs i . framgått av bl.a. avsnitt 3.4 är inte ensam om att genomföra olycksundersökningar, utan ett flertal andra myndigheter och aktörer genomför olycksundersökningar i av olika anledningar. Syftet med Statens utred- ningar liksom Statens roll som den av rege- ringen utpekade oberoende olycksutredande myndigheten i skiljer sig emellertid från alla andra sådana olycksundersökningar. En tydligare markering av Statens särställning i dessa sammanhang talar därför för att den nya lagen och den nya förordningen inte ska ha samma namn som LUO och FUO. Detta gäller inte minst då utredaren även föreslår att LSU och FSU riktas endast mot Statens verksamhet, varvid skälen för att behålla det mer allmängiltiga och heltäckande begreppet olycksundersökning blir ännu mindre. Den nya lagen ska enligt utredarens uppfattning därför kallas lagen om säkerhetsutredning och den nya förordningen ska heta för- ordningen om säkerhetsutredning. 4.3LSU och FSU ska mer tydligt riktas Utredarens förslag: LSU och FSU ska mer tydligt riktas mot . Bestämmelser som rör utrednings- verksamhet hos Transportstyrelsen och Försvarsmakten ska där- för utmönstras från lagstiftningen. Statens möjligheter att delegera utredningsansvar till någon annan ska emellertid kvarstå. Skälen för utredarens förslag: omfattas inte bara Statens verksamhet av LUO och FUO utan även viss verksamhet hos andra myndigheter som Transportstyrelsen och Försvarsmakten. För dessa myndigheter har emellertid regleringen av utredningar enligt LUO och FUO förändrats . Trans- portstyrelsens möjligheter att genomföra olycksundersökningar inom järnvägssektorn och inom sjöfarten har t.ex. helt tagits bort i samband med genomförandena av respektive EU-direktiv för de områdena. Följden av detta har blivit att Transportstyrelsen inte längre genomför några olycksundersökningar baserade på LUO och FUO. Försvarsmakten har endast initierat och genomfört en egen olycksundersökning baserad på LUO (dvs. olycksutredning som inte har delegerats till Försvars- makten från ). Utredaren finner därmed att regleringen i 3 § FUO där Transportstyrelsen och Försvars- makten utpekas som olycksutredande myndigheter får anses vara obsolet. Ett annat principiellt skäl som talar för att utmönstra bestäm- melser om utredningsskyldighet för Transportstyrelsen och För- svarsmakten från LSU och FSU är skillnaden i deras roller jämfört med Statens roll. Såväl Transportstyrelsen som Försvarsmakten är tillsynsmyndigheter inom sina respektive ansvars- områden. är i stället en oberoende utre- dande myndighet. Kraven på denna oberoende status för i förhållande till inte minst tillsynsmyndig- heterna är mycket starka i bl.a. relevanta EU-rättsakter. Att ändå delar ett regelverk och verksamhets- föreskrifter med statliga tillsynsmyndigheter är enligt utredaren därför inte principiellt lyckat och ger ytterligare stöd för att bestäm- melserna om Transportstyrelsen och Försvarsmakten bör utmönst- ras från LSU och FSU. Ett tredje skäl för att rikta regleringen i LSU och FSU enbart mot är att en sådan åtgärd kan bidra till ett ytterligare förtydligande av hela lagstiftningen. LUO och FUO har med tiden kommit att bli såväl svåröverskådliga som svårtillämp- bara. Det faktum att det är något otydligt vem den samlade regleringen egentligen riktar sig till samt avseende vilka områ- den/trafikslag, bidrar enligt utredaren också till svårigheterna med att förstå och tillämpa regelverket. Sammantaget finner därför utredaren skäl att föreslå att bestäm- melser om Transportstyrelsens och Försvarsmaktens olycksutre- dande verksamhet utmönstras ur LSU och FSU och att den redan avsevärt detaljerade lagstiftningen därmed inte tyngs ytterligare genom att innefatta regleringar även för andra myndigheter.1 Det ska emellertid avslutningsvis tydligt påpekas att utredaren inte föreslår att Statens möjlighet att delegera 1 Detsamma ska gälla även för de regleringar som inte aktivt används av polisen, se dock mer om detta under 5 kap. ett utredningsansvar till någon annan ska tas bort. Det innebär att Transportstyrelsen eller Försvarsmakten (eller någon annan myndig- het eller person) ändå kan komma att få utredningsansvar enligt LSU och FSU, om i enskilda fall finner skäl att delegera sitt utredningsansvar. 4.4LSU och FSU ska ges kapitelindelningar Utredarens förslag: LSU och FSU ska delas in i kapitel. Skälen för utredarens förslag: Ett skäl till att LUO och FUO framstår som otydliga är enligt utredaren att regelverken egentligen inte är kategoriskt systematiserade och att det därför är svårt att hitta relevanta regleringar. Detta gäller för såväl LUO som för FUO. Förhållandena uppmärksammades redan av Tredje Sjösäkerhetspaketet i sitt betänkande där det bl.a. påpekades att genomförandet av EU-rättsakterna skulle leda till att systematiken i LUO skulle komma att brista.2 Ett bra sätt att systematisera regelverket är att dela in LSU och FSU i kapitel med avseende på dels de regler som är allmänt tillämp- liga, dels de regler som endast gäller för mer specifika situationer. Enligt gällande riktlinjer för författningsskrivning är det tillåtet att dela in en ny grundförfattning i kapitel om det är lämpligt, vilket det oftast är om författningen är omfattande.3 Det kravet är enligt utredaren uppfyllt även för den nya LSU och FSU och något hinder finns därför inte mot att kapitelindela föreskrifterna i stället för att som endast ha paragraferna löpande efter varandra. 2SOU 2010:23 s. 214. Tredje Sjösäkerhetspaketet konstaterade att det inte hade i uppdrag att genomföra en allmän översyn av LUO och FUO. 3Ds 2014:1, Gröna boken, Riktlinjer för författningsskrivning, s. 38. 4.5Möjligheten att för enskilda fall besluta om en säkerhetsutredning bör utvidgas Utredarens förslag: Bemyndigandena i 3 § LUO för regeringen att såväl allmänt föreskriva om eller i enskilda fall besluta att en säkerhetsutredning ska göras även när en olycka eller ett olycks- tillbud inte är så allvarligt som anges i 2 §, ska särskiljas från varandra. Bemyndigandet för regeringen att i enskilda fall besluta om en säkerhetsutredning ska därvid inte göras beroende av vare sig händelsens allvarliga art eller om en utredning anses påkallad från säkerhetssynpunkt eller inte. Ett sådant regeringsbeslut ska i stället kunna meddelas oavsett grund, under förutsättning av att särskilda skäl bedöms föreligga. Skälen för utredarens förslag: I 3 § LUO återfinns ett bemyndigande för regeringen att föreskriva eller i enskilda fall besluta att en olycksundersökning ska göras också när en olycka eller ett olyckstillbud inte är av sådan allvarlig art som anges i 2 §, men en olycksundersökning ändå är påkallad från säkerhetssyn- punkt. Bestämmelsen utgör grund för den reglering om utrednings- skyldighet som föreskrivs i 3 § FUO. Förutom att Transport- styrelsen och Försvarsmakten bör tas bort som direkt utpekade olycksutredande myndigheter i 3 § FUO har utredaren emellertid i sak inga ändringsförslag avseende den bestämmelsen. Det innebär att det i förordningen även fortsättningsvis bör anges att ska utreda även händelser av mindre allvarlig art om det är motiverat från säkerhetssynpunkt. Utredaren ser därför inte heller några skäl till att föreslå någon ändring avseende den generella föreskriftsrätt som regeringen har genom bemyndigandet i 3 § LUO. Vad emellertid avser bemyndigandet i 3 § LUO för regeringen att i enskilda fall besluta om olycksundersökningar gör utredaren en annan bedömning. Bemyndigandet i denna del i 3 § LUO är liksom bemyndigandet för den generella föreskriftsrätten anknutet till dels olyckans eller olyckstillbudets allvarliga art, dels till att en olycks- undersökning ska bedömas vara påkallad från säkerhetssynpunkt. En sådan begränsning av regeringens föreskriftsrätt är enligt utredaren alltså logisk och principiellt riktig vad avser det generella förskriftsbemyndigandet. Ett bemyndigande att fatta beslut om en olycksundersökning i ett enskilt fall bör emellertid ges en mer allmän utformning och därmed göra regeringens beslutsutrymme vidare. har, efter beslut av regeringen, utrett en bussolycka i Måbødalen i och deltagit i utred- ningen av en fartygsförlisning i . Båda händelserna var av den allvarliga art som avses i LUO. Däremot inträffade båda händelserna utanför det geografiska område där Statens haverikom- mission normalt verkar. Det är enligt utredaren av vikt att bemyndigande till regeringen i 3 § LUO om att i enskilda fall kunna besluta att en olycksutredning ska inledas särskiljs från bemyndigandet att ut- färda generella föreskrifter för sådana olycksutredningar. Kravet på att olyckan är av mindre allvarlig art eller att en utredning ska vara påkallad från säkerhetssynpunkt bör därvid tas bort vad avser bemyndigandet till regeringen att i enskilda fall besluta om att en utredning ska inledas. Möjligheten att i enskilda fall besluta om att inleda en olycksutredning bör emellertid inte vara helt kravlös, men kan med fördel utformas på så sätt att regeringen bemyndigas att i enskilda fall besluta att en olycksutredning ska göras enligt LSU, om det finns särskilda skäl för det. Sådana särskilda skäl kan t.ex. utgöras av att ett stort antal svenskar omkommer i en olycka utom- lands () eller att en främmande stat begär bistånd från med utredningen av en olycka. Om regeringen då skulle bedöma att det finns skäl att medge att Statens haverikom- mission utreder händelsen, borde ett sådant beslut kunna fattas med stöd av bemyndigandet i LSU. 4.6Olyckor eller tillbud med mindre civila luftfartyg och militära obemannade luftfartyg Utredningens förslag: Det undantag från utredningsskyldighet som avser vissa mindre civila luftfartyg ska förtydligas. Vidare ska utredningsmyndigheten inte ha en absolut utrednings- skyldighet av militära obemannade luftfartyg. Skälen för utredarens förslag: En begränsning av skyldigheten att utreda luftfartsolyckor infördes år 2006.4 Syftet med ändringen var att inte ålägga en obligatorisk undersök- ningsskyldighet av olyckor med flygskärmar, hängglidare och lik- nande mindre luftfartyg. Olyckor och tillbud som rör sådana luft- fartyg ska därför endast undersökas om en undersökning är av betydelse från säkerhetssynpunkt. I de fall en sådan olycka eller tillbud inträffar utomlands ska en undersökning endast göras om det är av synnerlig vikt från säkerhetssynpunkt och en undersök- ning inte görs i den stat inom vars territorium olyckan eller till- budet inträffade. Undantaget utformades så att det omfattade luftfartyg som inte ska ha luftvärdighetsbevis. Med formuleringen avsågs sådana luft- värdighetsbevis som utfärdas med stöd av Chicagokonventionen om internationell civil luftfart. De luftfartygsolyckor som där- igenom undantogs var sådana som inte enligt Chicago- konventionen är förpliktat att undersöka. Vidare begränsades undantaget till luftfartyg som har en total- vikt av högst . Motivet för denna gräns var att det bedömdes rimligt att olyckor och tillbud som inträffar med större luftfartyg undersöks av oavsett om de ska ha luftvärdighetsbevis eller inte. utfärdas luftvärdighetsbevis även för militära luftfartyg, dock inte med stöd av Chicagokonventionen. Utredaren anser där- för att undantaget bör förtydligas på så sätt att det tydligt framgår att de luftfartyg som undantas är sådana som enligt en inter- nationell överenskommelse som har biträtts av inte ska ha luftvärdighetsbevis. Beträffande viktgränsen finns det inte skäl att göra några ändringar i sak. Däremot bör termen totalvikt ändras till det mer korrekta begreppet maximal startmassa. Militära luftfartyg omfattas inte av det undantag som beskrivs ovan. Även små militära luftfartyg ingår i ett organiserat luftfarts- system med krav på ett systematiskt säkerhetsarbete. Militära luft- fartsolyckor och tillbud till sådana bör därför, även i fortsättningen utredas om de rör bemannade luftfartyg, oavsett luftfartygets stor- lek. 4 Se prop. 2005/06:12. Det finns enligt utredaren emellertid inte skäl att utrednings- myndigheten ska ha en absolut utredningsskyldighet om en olycka eller ett tillbud skulle inträffa med ett militärt obemannat luft- fartyg. Att ett obemannat luftfartyg skadas eller förstörs bör därför inte vara en tillräcklig omständighet för att en säkerhetsutredning måste genomföras. Vid olyckor eller tillbud med sådana luftfartyg bör utredningsmyndigheten i stället göra en samlad bedömning av om en utredning är av betydelse från säkerhetssynpunkt och om det t.ex. har förelegat risk för personskador eller skador på egen- dom på marken eller miljön. Utredaren föreslår därför att olyckor och tillbud med obemannade statsluftfartyg endast ska utredas om en utredning är av betydelse från säkerhetssynpunkt. 5Statens befogenheter vid olycksundersökningar Genom den nuvarande regleringen i lagen (1990:712) om under- sökning av olyckor (LUO) och förordningen (1990:717) om under- sökning av olyckor (FUO) samt med stöd av förordning (EU) nr 996/20101 har vissa befogenheter för att kunna genomföra olycksundersökningar på bästa sätt. Utredaren har bl.a. i uppdrag att överväga vilka befogenheter som bör ha vid olycksundersökningar och om dessa i ökad utsträckning bör vara enhetliga för alla olycks- typer. har i en tidigare skrivelse till hemställt om att LUO tydliggörs avseende bl.a. de befogenheter som finns att tillgå för myndigheten och att t.ex. bör ges en uttrycklig rätt att spärra av ett område i syfte att kunna säkerställa att en olycksundersökning kan ske.2 har också konstaterat att förord- ningen (EU) nr 996/2010 möjliggör för att t.ex. begära obduktion av dödsoffer, få tillgång till obduktionsresultat, begära medicinska undersökningar av de perso- ner som är inblandade i luftfartygets handhavande samt att omedel- bart få tillgång till tester som utförts på sådana personer (t.ex. 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv /56/EG. 2Statens skrivelse till Försvarsdepartementet , dnr. Fö 2012/1293/RS. Statens befogenheter vid olycksundersökningar De befogenheter som följer av förord- ningen (EU) nr 996/2010 kan bara utövas vid utredning av civila luftfartsolyckor. Vid utredning av andra luftfartsolyckor eller olyckor inom andra trafikslag, har något mer begränsade befogenheter enligt LUO. Utredaren analyserar nedan i vilken mån de befogenheter som har enligt LUO överensstämmer med de krav som ställs i EU-direktiven inom spårtrafikområdet och sjö- fartsområdet. Dessa överväganden görs i avsnitt 5.2. Därefter överväger utredaren om är i behov av ytterligare befogenhetsbestämmelser, utöver de som enligt direktivet 2004/49/EG3 och direktivet 2009/18/EG4 är skyldigt att förse med. I det samman- hanget analyserar utredaren särskilt frågan om avspärrning av en olycksplats. har inte någon sådan avspärrningsmöjlighet, vilket emellertid såväl som Försvarsmakten och Transportstyrelsen har. Överväganden görs även av om vissa av de befogenheter som finns vid civila luft- fartsutredningar genom förordningen (EU) nr 996/2010 bör in- föras även i den nya lagen om säkerhetsutredning (LSU), för att göras mer allmänt tillämpliga vid olycksutredningar inom andra områden än den civila luftfarten. De övervägandena görs i avsnitt 5.3. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /49/EG av om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv /18/EG om tillstånd för järn- vägsföretag och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av av- gifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägs- säkerhetsdirektivet). 4Europaparlamentets och rådets direktiv /18/EG av om grund- läggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv /35/EG och och rådets direktiv /59/EG. Statens befogenheter vid olycksundersökningar 5.2Behöver vissa EU-rättsliga befogenhetsbestämmelser förtydligas? Utredarens förslag: Statens rätt att inom ramen för sin utredningsverksamhet kunna få tillgång till rele- vant information från andra myndigheter ska tydliggöras i den nya LSU. Tydliggörandet ska avse: rätten att få omedelbar tillgång till resultat av tester och provtagningar som har utförts av andra med anledning av en olycka eller tillbud samt informationsrättens sekretessbrytande effekt. Bestämmelserna om befogenheter för , tillsynsmyndigheterna och vid olycksundersök- ningar återfinns i 8–11 §§ i LUO. Bestämmelserna har i princip sett likadana ut sedan lagens tillkomst 1990. En översyn skedde i sam- band med genomförandena av direktiven /49/EG5 och 2009/18/EG.6 I detta avsnitt görs först en genomgång av de krav som EU- rätten ställer inom den spårbundna trafiken respektive sjöfarten. Direktivens befogenhetsregleringar är medlemsstaterna skyldiga att genomföra i sin nationella lagstiftning och de regleringarna utgör också ett viktigt instrument för Statens möjlig- heter att kunna genomföra olycksutredningar på ett optimalt sätt. Om det därför skulle visa sig föreligga några otydligheter med lagstiftningen avseende dessa delar bör lagstiftningen förtydligas. 2006/07:45. 2010/11:116. Statens befogenheter vid olycksundersökningar 5.2.2Genomgång av relevanta befogenhetsregleringar De befogenhetsregleringar som förutsattes för de olycksunder- sökande myndigheterna i direktivet 2004/49/EG respektive direk- tivet 2009/18/EG redovisas nedan. Därefter analyseras i vilka avseenden som det svenska genomförandet möjligen kan ha gett upphov till otydligheter och därmed även praktiska problem för Statens olycksutredande verksamhet. Avslut- ningsvis lämnas förslag till hur dessa problem kan och bör rättas till. Utredaren finner att de befogenheter som Statens haverikom- mission förutsätts ha enligt direktivet 2004/49/EG respektive direktivet 2009/18/EG lämpligen kan delas in i sju olika typer av kategorier: Tillträdesrätt till en olycksplats Rätt till bevismaterial m.m. Rätt att få tillgång till obduktionsresultat Rätt att få tillgång till resultat från undersökningar av berörda personer Rätt att hålla förhör Rätt att få tillgång till annan information Tillträdesrätt till en olycksplats Enligt artikel 20.2.a i direktivet 2004/49/EG ska utredarna beredas tillträde till den plats där olyckan eller till- budet ägde rum och till berörd rullande materiel, därtill hörande infrastruktur och installationer för trafikstyrning och signalering. Enligt artikel 8.4.a i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha rätt att få fri tillgång till alla relevanta områden eller olycksplatser och alla fartyg, vrak eller strukturer, inklusive last, utrustning och vrak- delar. Statens befogenheter vid olycksundersökningar Med stöd av 9 § tredje stycket LUO har den myndighet som genomför olycksundersökningen enligt LUO (dvs. Statens haveri- kommission eller i förekommande fall Transportstyrelsen eller Försvarsmakten) rätt att få tillträde till platser för olyckor eller tillbud.7 Rätt till bevismaterial m.m. Enligt artikel 20.2.b i direktivet 2004/49/EG ska utredarna ha rätt att erhålla en förteckning över bevisning och att säker- ställa ett kontrollerat bortförande av vrakdelar, infrastrukturanlägg- ningar eller komponenter för att undersöka eller analysera dessa. Enligt artikel 20.2.c i samma direktiv ska utredarna också kunna få tillgång till och möjlighet att använda innehållet i färd- och ljud- registratorer och registrering av signal- och trafikstyrningssystem som finns ombord på tåg.