sou · H2B335 · 2014-06-04 00:00:00 — Förslaget berör samtliga vattenverksamheter och innebär att sak- ägare inte kommer ha rätt till ersättning för sina ombudskostnader vid prövning av en tillståndsansökan. Sakägare kan vara både enskilda och företag som äger fastigheter i anslutning till den sökta verksamheten. Det kan även avse företag och enskilda vars rättig- heter berörs av den sökta verksamheten såsom t.ex. fiskare vars fiske berörs av anläggandet av en vindkraftspark i en sjö eller till havs. Hur många företag och storleken på dessa som äger fastig- heter i anslutning till kommande vattenverksamheter eller utgör sakägare på annan grund har utredningen svårt att bedöma. Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget innebär att ansvaret för kostnaderna flyttas från sök- anden och istället läggs på de sakägare som väljer att föra talan i målet. Från en av utredningens branschföreträdande experter har det framförts att kostnader för sakägare är förhållandevis små och att det inte är ofta som närboende för någon talan. Förslaget medför alltså en kostnadsbesparing för de företag som ansöker om tillstånd till vattenverksamhet, då de inte längre behöver betala sakägarnas rättegångskostnader. I de fall företag är sakägare, innebär det å andra sidan en fördyring för detta företag, men en motsvarande besparing för sökandeföretaget. Totalt sett innebär alltså förändringen en besparing för företagen. innebär upphävandet av bestämmelsen att sakägare inte kommer att kunna föra sin talan på sökandens bekostnad. Oro över ombudskostnader kan för den enskilde sakägaren medföra att denne väljer att inte själv framföra sina synpunkter på ansökan. Utredningen har dock bedömt att det stora antal myndigheter som har att tillvarata de allmänna intressena kommer att kunna fånga upp de för den enskilde angelägna frågorna av vikt. Dessutom kan erinras om att sakägare som berörs av lika ingripande miljöfarliga verksamheter inte har någon rätt till ersättning för rättegångs- kostnader vid tillståndsprövningen. Slutligen bör också framhållas att tillståndsprövande domstol har en officialskyldighet att beakta flertalet av de omständigheter som sakägare kan anföra till stöd för sin talan. När det gäller handläggningen av ersättningsanspråken som stämningsmål är det svårt att bedöma om den föreslagna regleringen innebär en fördyring eller en besparing för företagen. Mest sannolikt blir situationen oförändrad, men möjligen kommer sakägare att framställa ersättningsyrkanden efter mer noggranna överväganden vilket i sig kan bidra till snabbare handläggning och i slutänden en viss besparing. 11.4.4Kompensationsåtgärder för fisket samt fiske- och bygdeavgifter Den som vill bedriva en vattenverksamhet som kan skada fisket är skyldig att utan ersättning vidta åtgärder för att skydda fisket enligt 11 kap. 8 § MB. I stället för åtgärder kan prövningsmyndigheten i tillståndet ålägga verksamhetsutövaren att betala en särskild fiske- Konsekvenser av utredningens förslag Fiskeavgiftens storlek bestäms i förhållande till verksamhetens storlek, se närmare i 6 kap. 5–10 §§ LSV. Den särskilda fiskeavgiften betalas till Havs- och vattenmyndigheten och kan användas för fiskevårdsåtgärder i det berörda vattenområdet eller i angränsande vattendrag om inte annat anges i tillståndsdomen. Den som har tillstånd till vattenverksamhet för drift av ett vatten- kraftverk, vattenreglering som avser års- eller flerårsreglering, vattenöverledning för något annat ändamål än kraftändamål, eller ytvattentäkt ska även betala en allmän fiskeavgift. Den allmänna fiske- avgiften betalas till Havs- och vattenmyndigheten och ska användas för att bekosta forskning och utveckling inom fiskevården. De som omfattas av kraven på allmän fiskeavgift ska även betala en årlig bygdeavgift. Även bygdeavgiftens storlek bestäms utifrån verksamhetens storlek i form av produktion eller användande av vattenvolym, se 6 kap. 1–4 §§ LSV. Bygdeavgiften betalas till läns- styrelsen. De inbetalda medlen ska användas till ersättning för oförutsedd skada samt i övrigt till investeringar för ändamål som främjar näringsliv eller service i bygden eller annars är till nytta för denna, se 4 och 8 §§ i förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter. Kompensationsåtgärder, fiskeavgifterna och bygdeavgiften bestäms av domstolen vid tillståndsprövning och anges i domen. Någon motsvarande reglering beträffande särskilt angivna kompensationsåtgärder eller avgifter finns inte för miljöfarlig verk- samhet. Försiktighetsmått och skyddsåtgärder beträffande miljöfarlig verksamhet prövas i stället utifrån de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Utredningen har inte funnit det motiverat med denna särreglering för vattenverksamheter och föreslår därför att bestämmelserna i 11 kap. 8 § MB om kompensationsåtgärder för fisket samt bestämmelserna om fiske- och bygdeavgifter ska upphöra att gälla. Enligt utredningens slutsats uppfyller dessutom inte bygde- och fiskeavgifter regeringsformens regler för vad som kan utgöra en avgift. Skadeförebyggande åtgärder eller denna form av kompensation för de skador verksamheten åsamkar ska i stället prövas enligt 2 kap. MB. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för berörda företag och enskilda De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB innehåller bestämmelser om att vidta skyddsåtgärder. Utredningens förslag om att upphäva den särskilda bestämmelsen i 11 kap. 8 § MB om skydd för fisket medför därför inga konsekvenser. De kompensations- åtgärder som skulle kunna ha kommit i fråga med stöd av 11 kap. 8 § MB kan enligt utredningens bedömning även föreskrivas med stöd av 2 kap. MB. Vad gäller den särskilda fiskeavgiften har den fastställts i stället för att verksamhetsutövaren ska vidta en åtgärd. Verksamhetsutövaren har alltså betalat en avgift i stället för att vidta en kompensations- åtgärd. Utredningens förslag om att upphäva bestämmelsen om en särskild avgift kommer att innebära en ekonomisk lättnad för samtliga berörda företag. Avgiftens storlek ska motsvara den kompensations- åtgärd som skulle ha kommit i fråga varför utredningens förslag i praktiken inte får så stor betydelse. betalas allmän fiskeavgift och bygdeavgift av ägare till cirka 1 000 vattenverksamheter för drift av ett vattenkraftverk, vatten- reglering som avser års- eller flerårsreglering, vattenöverledning för något annat ändamål än kraftändamål, eller ytvattentäkt. Ett upphävande av den allmänna fiskeavgiften och bygdeavgiften kommer innebära en ekonomisk lättnad för företagen motsvarande avgiftens storlek. Enligt uppgift från utredningens experter uppgår det samlade årliga beloppet för inbetalda allmänna och särskilda fiskeavgifter till . Storleken på inbetalda bygdeavgifter uppgår enligt uppgift från utredningens branschföreträdande experter till . redovisade att inbetalda bygdeavgifterna uppgick till . Av detta användes till åtgärder för restaurering och skydd av vattenmiljöer och användes till näringsliv, service och andra allmänna ändamål. Uppgiften från är från år 2005.7 7 SOU 2010:17 s. 185. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för berörda myndigheter och kommuner Den allmänna fiskeavgiften betalas till Havs- och vattenmyndigheten som vidarebefordrar pengarna till olika forskningsinsatser, i huvudsak på Statens . Även den särskilda fiskeavgiften betalas till Havs- och vattenmyndigheten. Dessa pengar ska som nämnts ersätta skyldigheten att vidta åtgärder och är avsedd att främja det lokala fiskeintresset. kan efter ansökan till Havs- och vattenmyndigheten finansiera egna eller andra projekt. Havs- och vattenmyndigheten bestämmer vad pengarna ska användas till om inte annat bestämts i domen eller beslutet. Att upphäva bestämmelserna om fiskeavgifter innebär således att medel till forskning samt övriga åtgärder för fiskevård uteblir. Avgifterna är dock ofta knutna till vissa geografiska områden varför användningen av medlen är begränsad. Det gör det svårt att värdera effekten av att upphäva fiskeavgifterna. Ett upphävande minskar dock administrationen kring avgifterna. Bygdemedel betalas till länsstyrelserna och används till att betala oförutsedda skador med anledning av tillstånd till vattenverksamheter. Utöver det kan kommunerna hos ansöka om bidrag till investeringar för ändamål som främjar bl.a. näringsliv eller service i bygden.8 I många kommuner går bidragen till bygdegård och till samlingsgårdar. Pengarna används för upprustning och anpassning av byggnaderna för energieffektivisering, t.ex. utbyte av uppvärm- ningsanläggningar. Även investeringar för tillgänglighet finansieras av medlen. Anslagen används också i vissa fall för investeringar i turism- näringen. De utbetalda medlen går t.ex. till underhåll och anläggande av skoterleder, till föreningar och bysamfälligheter som skaffar hemsidor och håller dessa uppdaterade med information för bygdens befolkning och intresserade turister och till delfinansiering av bredbandsutbyggnad. Utredningens förslag om upphävande av bestämmelserna om bygdemedel innebär således att ovanstående åtgärder inte i längden kommer att kunna finansieras med bygdemedel. Utredningens expert från Kommuner och Landsting har försett utredningen med uppgift om vad olika kommuner erhåller i bygdeavgift. 8 Vissa länsstyrelser har delegerat rätten att besluta om hur bygdeavgifterna ska användas till kommunerna, ex. i . Konsekvenser av utredningens förslag kommuner har sökta medel uppgått till relativt stora belopp. Som exempel kan nämnas att kommun får cirka 10–, kommun och kommun . Kommunerna kommer som regel inte ha möjlighet att med egna medel täcka upp för den förlust som uppstår. Bygdeavgifterna används alltså nästan helt till ändamål som inte har någon koppling till skadan i vattenmiljön som vattenverksamheten orsakar.9 Att upphäva bestämmelserna om bygdeavgift bör, enligt utredningens bedömning, inte ha några effekter för vattenmiljön. 11.4.5Hänsyn till framtida verksamheter Utredningen föreslår att bestämmelsen i 11 kap. 7 § MB om hänsyn till framtida verksamheter i samma vattentillgång ska upphävas och delvis ersättas av en ändring i 16 kap. 7 § MB. Hänsyn till framtida verksamheter kommer på så sätt uttryckligen även att gälla för miljöfarlig verksamhet. Utredningen anser inte att detta egentligen innebär någon förändring från vad som får anses gälla enligt balkens regler i 2–4 kap. Konsekvenser för berörda företag och övriga aktörer Utredningen bedömer att skyddet för framtida verksamheter omfattas av bestämmelserna i 2 kap. MB. Utredningens förslag om att bestämmelsen ska upphävas och delvis ersättas av en ny lydelse i 16 kap. 7 § MB bör därför inte innebära några kon- sekvenser för berörda aktörer. Till skillnad från miljöfarlig verksamhet krävs det för tillstånd till vattenverksamhet rådighet över det vatten där verksamheten ska bedrivas. Kravet på rådigheten utgör en processförutsättning, dvs. en förutsättning för att domstolen ska pröva en ansökan om 9 SOU 2010:17 s. 313. Konsekvenser av utredningens förslag tillstånd till vattenverksamhet. Rådighetsprövningen utgör således en del av tillståndsprövningen för alla ansökningar om tillstånd till vattenverksamhet. Antalet inkomna mål till mark- och miljö- domstolarna som avsåg tillstånd till vattenverksamhet uppgår till cirka 190 per år.10 Utredningen har inte funnit skäl att behålla skillnaden mellan de olika verksamhetstyperna utan föreslår att bestämmelsen om processuell rådighet ska upphävas. Liksom för miljöfarlig verksamhet kan frågan om faktisk rådighet, dvs. civilrättslig rätt att använda marken för avsett ändamål, lösas inom ramen för ett civilrättsligt förfarande. MB ger vissa möjligheter för en verksamhetsutövare att få faktisk rådighet över marken genom olika typer av tvångsrätt. I några fall kan sådan yrkas i ett separat ansökningsmål, i några fall får frågan avgöras i tillståndsmålet och i ytterligare några fall följer sådan tvångsrätt direkt av lag. Ersättningsfrågorna som är kopplade till tvångsrätt ska enligt utredningens förslag handläggas som stämningsmål, med möjlighet till gemensam handläggning med ansökningsmålet. Konsekvenser för berörda företag, enskilda och myndigheter Förslaget kommer innebära att tillståndsprocessen inte betungas av prövning om processuell rådighet föreligger eller inte. Faktisk rådighet över det vatten där verksamheten ska bedrivas krävs naturligtvis fort- farande för att den åtgärd som avses med tillståndsansökan eller anmälan ska kunna genomföras. Verksamhetsutövaren behöver däremot inte ha frågan om rådighet löst vid ansökningstillfället utan kan, om förutsättningar föreligger för det, på ett mer flexibelt sätt lösa frågan om tillgång till det aktuella vattnet utanför domstol. Förslaget innebär således en förenkling för verksamhetsutövaren. Det har förekommit enstaka mål där denna fråga har lett till en process i sig, se t.ex. NJA 2012 s. 362, men det tillhör ovanligheterna. Både utredningen och utredningens experter har haft svårt att se att förslaget har någon mätbar ekonomisk konsekvens, men får det någon effekt är det en kostnadsbesparande sådan. 10 Statistik inhämtad från avseende antal inkomna mål om ansökan om tillstånd till vattenverksamhet. Uppgiven siffra avser medeltalet inkomna mål om ansökan om tillstånd till vattenverksamhet åren 2009-2013. Konsekvenser av utredningens förslag För att få bedriva en vattenverksamhet krävs att dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den, se 11 kap. 6 § MB. Liksom vid prövning av rådighet ska denna bedömning utgöra en del av tillståndspröv- ningen för all vattenverksamhet. Se föregående avsnitt om antal inkomna mål om ansökan om tillstånd till vattenverksamhet. Kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet föreligger endast för vattenverksamhet och inte för miljöfarlig verksamhet. Regeln som hämtats från VL är tänkt att innebära ett extra skydd mot olämpliga verksamheter. Utredningen anser inte att det är motiverat att ha en sådan särreglering för vattenverksamhet och föreslår därför att bestämmelsen ska upphävas. I stället bör motsvarande prövning kunna göras enligt bestämmelserna i 2 kap., vilka gäller för all verksamhet som prövas enligt MB. Konsekvenser för berörda företag, enskilda och myndigheter Omfattningen av den samhällsekonomiska tillåtlighetsprövningen kan variera. Utredningens uppfattning är dock att den i de flesta fall inte utgör den centrala delen av prövningen av en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet. I vissa undantagsfall har dock hela prövningen i domstol kommit att handla om huruvida bestämmelsen om samhälls- ekonomisk tillåtlighet är uppfylld eller inte, se bl.a. NJA 2008 s. 3. Vilka resurser som krävs för prövningen av den samhällsekonomiska tillåtligheten kan därför variera stort. Kostnaden för en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet varierar stort och beror på vad det är för typ av verksamhet som ska prövas, omfattningen av ingreppet i vattnet m.m. Enligt Tillväxt- verkets siffror uppgår kostnaden för en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet till . Hur stor del av denna kostnad som går att hänföra till prövningen av den samhällsekonomiska tillåtligheten har utredningen och dess experter svårt att uppskatta. Utredningen bedömer sammantaget att ett upphävande av bestämmelsen om samhällsekonomisk tillåtlighet i viss mån kommer att medföra att tillståndsprövningen blir mindre resurskrävande för samtliga inblandade aktörer. Konsekvenser av utredningens förslag Ytterligare en särreglering för vattenverksamheter är att äldre vattenanläggningar kan lagligförklaras. Det innebär att domstolen i samband med en tillståndsprövning av en vattenverksamhet vid en äldre anläggning även prövar om anläggningen i fråga var laglig enligt de regler som gällde vid uppförandet. Verksamheten prövas dock mot . En laglighetsprövning av anlägg- ningen förutsätter att anläggningens ägare har ansökt om laglig- förklaring. Bestämmelsen har medfört att äldre vattenanläggningars utform- ning inte fullt ut prövas enligt . För att möjliggöra en prövning enligt har utredningen funnit skäl att utmönstra möjligheten till lagligförklaring och föreslår att institutet ska utmönstras. Eftersom en ansökan om lagligförklaring ofta är inbakad i en ansökan om annan vattenverksamhet har det varit svårt för utred- ningen att få uppgifter om hur många lagligförklaringar som begärs . Av inhämtad statistik från framgår att medeltalet för antal inkomna mål om lagligförklaring av vatten- anläggning uppgår till cirka 11.11 En ansökan om lagligförklaring utgör ofta en del av en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet vid den anläggning som lagligförklaringen avser. Lagligförklaring kan även ske av en mindre anläggning som utgör en del av en större vattenverksamhet med tillhörande anläggning som är föremål för ansökan. Utredningen bedömer därför att antalet lagligförklaringar är något högre än den redovisade siffran. Konsekvenser för berörda företag och enskilda Förslaget kommer att innebära att verksamhetsutövaren i stället för en lagligförklaring kommer att behöva söka tillstånd enligt MB även för själva anläggningen. Det innebär att anläggningen i fråga kommer att prövas enligt MB och inte enligt de bestämmelser som 11 Statistik inhämtad från avseende antal inkomna mål om ansökan om lagligförklaring av vattenanläggning. Uppgiven siffra avser medeltalet inkomna mål om ansökan om tillstånd till vattenverksamhet åren 2009-2013. Konsekvenser av utredningens förslag gällde när anläggningen uppfördes. Dagens bestämmelser i om tillståndsprövning och utformning av en anläggning kräver generellt mer av verksamhetsutövaren än vad tidigare vattenrättslig lagstiftning gjort. Det kan därför antas att borttagandet av möjlig- heten till lagligförklaring kommer att innebära ökade kostnader för en verksamhetsutövare då denne i de allra flesta fall kommer att behöva prestera en mer omfattande ansökan. En ansökan om lagligförklaring görs ofta i samband med att verksamhetsutövaren ansöker om ändring i befintlig verk- samhet. För att få tillstånd till ändringen krävs att anläggningen är lagligförklarad. När verksamhetsutövaren väl har utverkat tillstånd till såväl sin vattenanläggning som verksamheten bör det skapas en trygghet och förenkling i kontakten med miljömyndigheterna, vilket på kan bidra till mindre kostsamt miljöarbete. Konsekvenser för berörda myndigheter Syftet med utredningens förslag om upphävande av möjligheten till lagligförklaring är bl.a. att få tydliga tillstånd som överensstämmer med de krav dagens regler i MB ställer. Genom tydliga och upp- daterade tillstånd underlättas tillsynsmyndigheternas arbete. Utred- ningen bedömer att den föreslagna ändringen kommer att innebära tidsbesparingar för tillsynsmyndigheterna. Förslaget bör inte heller innebära någon ytterligare kostnad för mark- och miljödomstolarna. kan processen vid ansökan om ändring av en verksamhet till stor del handla om vad som är tillstånds- givet och vilka delar som eventuellt måste lagligförklaras innan ett ändringstillstånd kan medges. Om möjligheten att lagligförklara en äldre anläggning upphör att gälla, blir det tydligare vad som kräver tillstånd samt hur och enligt vilka regler prövningen ska ske. Konsekvenser av utredningens förslag 11.4.9Upplysningsskyldighet vid övertagande av vattenverksamhet Utredningen föreslår att den som övertar en tillstånds- eller anmälningspliktig vattenverksamhet eller vattenanläggning ska vara skyldig att informera tillsynsmyndigheten. Motsvarande skyldighet finns för miljöfarlig verksamhet. Syftet med bestämmelsen är att möjliggöra för tillsynsmyndig- heten att få en överblick och kontroll över ägare och utövare av vattenverksamhet. Konsekvenser för berörda företag och enskilda Det föreslagna informationskravet till myndigheterna kommer innebära en administrativ börda för berörda företag. Kravet gäller enligt utredningens förslag samtliga tillstånds- eller anmälningspliktiga vattenverksamheter. Vilka vattenverksamheter som ska omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt kommer att utredas i särskild ordning, se avsnitt 11.4.1 varför utredningen inte kan uppge något antal. Det föreslagna informationskravet finns för miljöfarlig verksamhet. Av siffror framgår att uppfyllandet av upplysningsskyldigheten för miljöfarlig verksamhet uppgår till . Utredningen bedömer att tidsåtgången för motsvarande krav för vattenverksamheter kommer att uppgå till . Förslaget innebär således inte någon särskilt betungande skyldighet och innebär också en ökad konkurrensneutralitet mellan olika typer av verksam- heter enligt MB. Konsekvenser för berörda myndigheter Införandet av en upplysningsskyldighet kommer för berörda myndigheter att innebära att de får bättre insyn i vem som bedriver aktuell vattenverksamhet. Det underlättar tillsynsutövningen och innebär sannolikt kostnadsbesparingar. Konsekvenser av utredningens förslag 11.4.10 Prövnings- och tillsynsavgifter Utredningen föreslår att prövnings- och tillsynsavgifterna för vattenverksamhet ska utformas på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet. I stället för en prövningsavgift och debitering för utövad tillsyn för vattenverksamhet, ska en årlig till- synsavgift utgå på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet. Storleken på avgiften kan knytas till det föreslagna system med A- eller C-verksamheter. Utredningen har inte angett storleken på avgifterna utan föreslagit att Havs- och vattenmyndigheten i samråd med får i uppdrag att utreda det vidare. Konsekvenser för berörda företag och enskilda Utredningen har i sitt förslag inte angett storleken på avgiften eller exakt vilka verksamheter som ska åläggas en årlig prövnings- och tillsynsavgift. Vilka kostnader förslaget innebär kan därför inte anges. Enligt dagens regler betalar verksamheterna en avgift för prövning och en löpande timavgift för utövad tillsyn. Det är således inte fråga om en helt ny avgift. En fast årlig avgift för prövning och tillsyn kommer dock att vara förutsebar och motsvara den kostnad myndigheterna har för prövning och tillsyn. Förslaget ligger även i linje med den centrala principen inom miljörätten om att förorenaren ska betala. Det innebär också ökad konkurrensneutralitet mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Konsekvenser för berörda myndigheter Genom en fast årlig avgift för prövning och tillsyn bedömer utred- ningen att myndigheternas kostnader för att administrera avgifts- debiteringen kommer att minska. Utredningen bedömer även att myndigheternas tillsyn kommer att få en bättre kostnadstäckning än . Efter vad utredningen har förstått bedrivs tillsyn av vatten- verksamhet utan att någon tillsynsavgift tas ut. För mark- och miljödomstolarnas del innebär förslaget en lättnad, då någon prövningsavgift inte behöver fastställas i samband med handläggningen av en tillståndsansökan. Konsekvenser av utredningens förslag Som nämnts inledningsvis har utredningen i uppdrag att se över skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Beträffande systemet för omprövning finns det vissa skillnader där utredningen nu föreslår ändring. Utöver skillnaderna har utred- ningen även haft i uppdrag att göra en översyn av omprövnings- bestämmelserna i syfte att göra förfarandet mer effektivt. Utgångs- punkten för utredningens förslag ska vara att åstadkomma ett system för omprövning av vattenverksamheter som säkerställer en hög nivå för miljöskydd och som tar hänsyn till belastningen för prövningsmyndigheterna som de administrativa bördorna och andra kostnader för verksamhetsutövarna minimeras. Eftersom bestämmelserna i stora delar är gemensamma för miljö- farlig verksamhet och vattenverksamhet kommer även miljöfarlig verksamhet att beröras av vissa föreslagna ändringar. Att fullständigt bedöma konsekvenserna även för miljöfarlig verksamhet har inte låtit sig göras inom ramen för den tid utredningen haft till sitt förfogande. En kritik som framförts mot omprövningssystemet som det ser ut är att det inte är tillräckligt effektivt.