sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Detta har utvecklats av Mark- och miljö- överdomstolen i den s.k. Plankandomen (P 11296-12) som prövades enligt ÄPBL. I domen uttalades att i samband med ett överklagande som berör sådana allmänna intressen som bevakas enligt 12 kap. ÄPBL (11 kap. nuvarande PBL) kan i regel bara prövas om underlaget för prövning varit godtagbart, vad som tillförts i målet efter prövning samt om detaljplanen medför att planen för berörda inte blir acceptabel. Domen har överklagats till . Huvudregeln när det gäller överklagade förvaltningsbeslut är att den som är taleberättigad ska kunna grunda sin talan på alla omständigheter som är av betydelse för den fråga som över- klagandet rör (se t.ex. RÅ 1993 ref. 97). Det kan ifrågasättas varför denna ordning skulle frångås för beslut om lov och förhands- besked. I den mån de överklagade kan anses utgöra ett beslut i strid med den nationella miljölagstiftningen aktualiseras också Århuskonventionen. I trettonde stycket i ingressen till konventionen uttalas att parterna till konventionen erkänner den viktiga roll som enskilda medborgare, icke-statliga organisationer och den privata sektorn kan spela på miljöområdet. Av artikel 9.3 i Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked konventionen torde följa att i vart fall någon genom överklagande ska kunna göra överträdelser av allmänna intressen gällande i förhållande till beslut som påstås strida mot den nationella miljö- lagstiftningen.17 Miljöorganisationers talerätt omfattar inte beslut om lov eller förhandsbesked. Möjligheten till tillsyn över beslut om lov och förhandsbesked är begränsad. eller regeringen får, om det finns särskilda skäl, besluta att ska göra en överprövning av beslut om lov eller förhandsbesked för ett visst geografiskt område (11 kap. 12 § PBL). saknar möjlighet att överklaga beslut om lov och förhandsbesked. Statliga myndigheter kan bara överklaga beslut om det gäller staten i egenskap av fastighetsägare eller innehavare av en särskild rätt till fastighet (13 kap. 10 § PBL). Som huvudregel kan således inte andra än enskilda få till stånd en prövning av en nämnds beslut om ett lovs eller förhandsbeskeds förenlighet med allmänna intressen. För det fall enskilda inte skulle få åberopa allmänna intressen bör detta därför balanseras med en utökad möjlighet till tillsyn. Ett problem med att begränsa enskildas talan till att endast avse enskilda intressen är att det i många fall kan vara svårt att dra en tydlig gräns mellan allmänna och enskilda intressen. Det gäller inte minst när frågor om överskridande av bullervärden eller miljökvalitetsnormer aktualiseras. Om enskilda inte får åberopa allmänna intressen finns en risk att inte obetydliga resurser hos överklagandeinstanserna skulle komma att läggas på att analysera de grunder som anförs för att kunna avvisa de grunder som den enskilde inte får åberopa. En sådan ordning riskerar därför att komplicera prövningen av överklagade i stället för att effektivisera den. Sammantaget anser vi inte att fördelarna med att begränsas enskildas möjlighet att åberopa allmänna intressen överväger nackdelarna. Alternativ 7 – Lovbeslut får bara överklagas av de som yttrat sig under handläggningen i kommunen Ett beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får enligt 13 kap. 11 § PBL endast överklagas av den som före utgången av granskningstiden skriftligen framfört 17 Jämför t.ex. vad som anges i Århuskonventionens efterlevnadskommittés beslut ACCC/C/2006/18, . Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Undantag görs för de fall beslutet gått den klagande emot genom att förslaget ändrats eller om överklagandet grundas på att beslutet inte tillkommit i laga ordning, t.ex. att grannarna inte bjudits in till samråd. En liknande bestämmelse skulle kunna införas även när det gäller möjligheten att överklaga beslut om lov eller förhandsbesked. En sådan ordning skulle ha fördelen att tyngdpunkten tydligare skulle ligga vid prövningen i första instans. Det skulle medföra att invändningar mot att ansökningar om lov och förhandsbesked skulle komma fram redan vid kommunens prövning. Ett aktivitets- krav för att få överklaga beslut om lov eller förhandsbesked skulle även kunna kombineras med en bestämmelse om att endast sådana grunder som framförts i skriftligt yttrande till kommunen innan beslut om lov eller förhandsbesked meddelats får åberopas som grunder för överklagandet, med undantag för invändningar om fel i handläggningen. I många fall meddelas dock beslut om lov eller förhandsbesked utan att grannar får möjlighet att yttra sig. Underrättelse i ärenden om lov eller förhandsbesked ska endast ske om lovansökan avser en åtgärd som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdes- bestämmelser eller som ska utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser och inte innebär att ett en- eller tvåfamiljshus kompletteras med en komplementbyggnad eller liten tillbyggnad (9 kap. 25 § PBL). I dessa fall ska sakägare, kända bostadsrättsinnehavare, hyresgäster och boende som berörs samt hyresgästorganisationer inom vars verksamhetsområde den berörda fastigheten är belägen få en möjlighet att yttra sig över ansökan. Vi har inte tillgång till uppgifter om i hur stor andel av lovärendena som kommunen inte skickar underrättelse till grannar m.fl. En stor del av bebyggelseutvecklingen sker dock inom detaljplanelagda områden vilket gör att ett stort antal beslut troligtvis fattas utan sådana underrättelser. Enligt olika uppskattningar fattas samman- lagt mellan 100 000 och 120 000 bygglovsbeslut . Att någon underrättelse inte sker i ett stort antal lovärenden talar starkt mot att införa en bestämmelse liknande 13 kap. 11 § PBL för lovärenden. Som tidigare konstaterats ligger andelen över- klagade beslut om lov och förhandsbesked på cirka 2,5–3,av antalet meddelade beslut. Att införa en underrättelseskyldighet för att renodla överklagandesystemet och avgränsa vem som har rätt att överklaga sådana beslut framstår inte som rimligt. Det skulle innebära att en stor administrativ börda skulle läggas på Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked kommunerna som inte kan anses stå i relation till vad man skulle vinna med ett sådant system. En möjlighet är dock att införa en bestämmelse liknande 13 kap. 11 § PBL för de ärenden om lov och förhandsbesked där grannar enligt 9 kap. 25 § PBL fått tillfälle att yttra sig över ansökan. I de fall där ansökan avser en åtgärd utanför detaljplanelagt område finns kopplingar till den prövning som görs genom en detaljplan eller områdesbestämmelser. Det talar för att behandla dessa beslut på samma sätt och det är därför en tänkbar ordning att införa ett aktivitetskrav i dessa fall. Om ett aktivitetskrav skulle införas som en förutsättning för att få överklaga beslut om lov eller förhandsbesked skulle det medföra ökad administration för . Det skulle leda till att högre krav ställdes på byggnadsnämnderna att fullgöra sin under- rättelseskyldighet. Eventuella brister i detta avseende skulle inte kunna läkas vid prövningen efter överklagande. Bestämmelsen om vilka som ska underrättas i 9 kap. 25 § PBL skulle också behöva ändras. ska underrättelse göras till kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs. För att enskilda inte ska fråntas möjligheten att överklaga skulle bestämmelsen behöva ändras så att samtliga berörda fick del av beslutet, vilket skulle medföra att ökade resurser kommer att få läggas på att utreda vilka som är berörda under handläggningen av ett lovbeslut. Det skulle också medföra att kungörelsedelgivning troligtvis skulle behöva användas i fler ärenden. Däremot skulle det bli enklare för kommunen att delge själva besluten, eftersom det bara skulle behöva göras till de som yttrat sig. Ett krav på att yttra sig för att få överklaga skulle troligtvis leda till att antalet yttranden till kommunen ökar genom att grannar, för att inte förlora möjligheten att överklaga, yttrar sig för säkerhets skull. Det skulle på ett sätt vara positivt eftersom det ger ett bättre besluts- underlag för kommunen. medför det ökad administration för kommunen och kan också leda till att handläggningstiderna för bygglov förlängs i de fall grannarnas synpunkter ger anledning till skriftväxling. En följd av att ha olika bestämmelser om talerätt för samma slags beslut är att de riskerar att bli svåra att överblicka. Exempelvis kan det för den enskilde vara svårt att förstå varför det skulle vara skillnader i möjligheten att överklaga beroende på om grannen har ansökt om bygglov för en villa inom eller utom detalj- planelagt område. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Vi anser därför sammantaget att inte heller fördelarna med att införa ett aktivitetskrav i de fall grannar ska underrättas om en ansökan om lov eller förhandsbesked överväger nackdelarna med en sådan ordning. Det kan även nämnas att det ifrågasatts om aktivitetskravet i 13 kap. 11 § PBL är förenligt med och Århuskonventionen.18 Alternativ 8 – Avvisningsbeslut får endast överklagas en instans Ett annat förslag som framförts till utredningen, vilket skulle kunna bidra till snabbare processer, är att möjligheten att överklaga avvisningsbeslut på grund av bristande saklegitimation skulle kunna begränsas på samma sätt som enligt t.ex. förvaltningslagen gäller vid avvisning på grund av att ett överklagande kommit in . Det vill säga att ett beslut om avvisning på grund av att den klagande inte har talerätt endast skulle få överklagas en instans. En sådan ordning skulle råda bot på den situationen som kan uppstå att det tar nästan lika att få ett beslut om lov att vinna laga kraft när den klagande inte bedöms ha talerätt som när en sakprövning av det överklagade beslutet görs. Att begränsa möjligheten att överklaga avvisningsbeslut vidare till högsta instans har dock en tydlig nackdel. Principerna kring talerätt har huvudsakligen utvecklats i praxis. För att bestämm- elserna om talerätt ska tillämpas lika krävs därför prejudikat- avgöranden angående vem som har rätt att överklaga. Skulle avvisningsbesluten inte kunna överklagas mer än en instans skulle praxis avseende vem som har rätt att överklaga ett beslut i stort sett inte kunna utvecklas. En sådan ordning skulle således riskera att leda till ökad osäkerhet kring vem som får överklaga ett beslut enligt PBL. Detta gäller inte minst vid förändringar av bestämm- elserna om vem som har rätt att överklaga. Dessutom kan frågan om vem som har rätt att överklaga i många fall vara svår att avgöra, till skillnad från frågan om ett överklagande kommit in , vilket även talar för att fler instanser ska kunna pröva talerättsfrågan. Slutligen skulle en begränsning i rätten att överklaga avvisnings- 18 Se , Study on the Implementation of Article 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in 17 of the Member States of Union, National report from , s. 20. I rapporten ifrågasätts om kravet på aktivitet i första instans för att ha rätt att överklaga är förenligt med uttalande i C 263/08, . Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked beslut på grund av bristande talerätt endast medföra att mark- och miljödomstolens avgörande inte fick överklagas vidare till Mark- och , vars avgörande som huvudregel inte kan överklagas vidare. Den genomsnittliga genomströmningstiden för mål i Mark- och där prövningstillstånd inte meddelats var för lov och förhandsbesked cirka , se bilaga 3. Den tidsvinst som skulle uppnås med att begränsa rätten att överklaga sådana beslut framstår därför som begränsad i förhållande till dess negativa effekter. Alternativ 9 – Bygglov inom detaljplanelagt område får inte överklagas av grannar En av anledningarna till att överklagandeprocesserna upplevs ta är att det vid ny bebyggelse som föregås av detaljplane- läggning finns möjlighet att överklaga först beslutet om detaljplan och sedan bygglovet. Det kan därför ifrågasättas om den enskilde verkligen ska ha möjlighet att överklaga både planläggningen och bygglovet. I t.ex. har man en ordning där enskilda inte kan överklaga byggtillstånd (Kalbro, Tidsfrister för myndig- hetsbeslut i plan- och byggprocessen s. 52 f.). Det verkar dock finnas vissa begränsade möjligheter att begära prövning av beslutets laglighet t.ex. om beslutet inte är formellt riktigt. Nackdelen med en ordning där bygglovsbeslut inte får överklagas är att allt inte är slutligt avgjort genom en detaljplan. Genom detaljplanen bestäms i stora drag markanvändningen inom ett område. Genom bygglovet bestäms sedan i detalj hur bebyggelsen ska utformas samt, beroende på hur planen är utformad, var på fastigheten bebyggelsen ska placeras. Enskilda har inte rätt att överklaga ett bygglovsbeslut i den del det är avgjort genom detaljplan och detalj- planen är bindande för bygglovsprövningen. Det som således kan prövas vid ett överklagande av bygglov är andra frågor en de som har behandlats i planen. Vid prövningen görs även en bedömning i förhållande till om bebyggelsen skulle medföra betydande olägenheter för grannar. Det är en mer begränsad prövning som görs vid bygglov inom detaljplan än utanför detaljplanelagt område och bygglovet prövas framför allt i förhållande till planen. Det är dock inte sällan den enskilde åberopar att bygglovet avviker från detaljplanen. Att en granne ska få möjlighet att få ett beslut som påstås strida mot en detaljplan prövat efter överklagande framstår som rimligt. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked argument kan även anföras avseende den enskildes möjlighet att överklaga ett beslut om bygglov för åtgärd för vilken förhandsbesked lämnats. En annan omständighet som starkt talar emot att inte låta enskilda överklaga beslut om bygglov inom detaljplan är att detalj- planer i många fall antagits flera decennier tidigare. Det är inte ovanligt med detaljplaner . I sådana fall aktualiseras inte sällan frågor om hur planen ska tolkas. Det kan också ifrågasättas om den enskilde kan anses ha fått möjlighet att klaga på detaljplanen. Det framstår även som mycket tveksamt om en villkorslös begränsning av talerätten för bygglov inom detaljplan skulle vara förenlig med . Vi anser således inte att det framstår som lämpligt att ta bort grannars möjlighet att överklaga ett beslut om bygglov inom detalj- plan. Enligt vår mening är bestämmelsen i 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL, att beslut inte får överklagas i den del frågan redan är avgjord genom detaljplan, områdesbestämmelser eller förhands- besked, en lämplig begränsning av talerätten i dessa fall. Alternativ 10 – Begränsning av vilka beslut grannar får överklaga En synpunkt som anförts är att vi borde dra en gräns för vilka beslut grannar får överklaga. Vid denna diskussion avses inte att beslutet som sådant inte ska kunna överklagas, eftersom de flesta skriver under på att den som ansökt om lov för en åtgärd på sin fastighet ska ha möjlighet att överklaga ett beslut där lovet inte beviljas eller där det bara delvis beviljas. Frågan är dock om man bör dra en gräns för vilka beslut grannar kan överklaga. Enligt vår mening är det vanskligt att i PBL dra en sådan gräns, eftersom det på förhand är svårt att uppskatta effekterna av en sådan begräns- ning. För att exemplifiera så torde i regel ett plank inte medföra störningar på omgivningen som kommer i närheten av betydande olägenheter. Men om planket är högt och sätts upp väldigt nära en grannes bostadshus kan betydande olägenheter uppstå. I dessa fall anser vi i likhet med vad som anges i inledningen av avsnittet med överväganden att det är rimligt att grannen ska ha rätt att överklaga beslutet om bygglov till planket. En mer allmän gräns för i vilka fall grannar får överklaga finns redan genom förvaltningslagens regler. Om den som klagar inte är berörd av beslutet har han eller hon inte rätt att överklaga beslutet Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked enligt 22 § förvaltningslagen. Vi anser därför att frågan om vilka beslut som kan överklagas av grannar bör lösas i det enskilda fallet utifrån vad som anges i 22 § förvaltningslagen, dvs. att beslutet ska angå den klagande. Den nuvarande regleringen bör inte ändras Inga förändringar av nuvarande reglering Genom nuvarande PBL infördes en hänvisning till 22 § förvalt- ningslagens som reglerar vem som har rätt att överklaga förvalt- ningsbeslut. Ett beslut får enligt bestämmelsen överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom emot. Denna bestämmelse ger inte närmare ledning för vem som i det enskilda fallet har rätt att överklaga ett beslut. Genom praxis har det dock närmare definierats vilka som har rätt att överklaga beslut om lov eller förhandsbesked. I avsnitt 3.1.5 finns en genomgång av praxis angående enskildas möjlighet att överklaga beslut om lov och förhandsbesked. Enligt vår mening kan denna praxis sammanfattas på så sätt att de som har rätt att överklaga beslut om bygglov, marklov och förhandsbesked är följande. Den som har ansökt om lovet eller förhandsbeskedet samt den som äger, innehar särskild rätt till eller bor på den fastighet som avses med lovansökan. Den som äger, innehar särskild rätt till eller bor på fastighet som gränsar till lovområdet. Den som med hänsyn till arten av den sökta åtgärden kan antas bli särskilt påverkad/berörd av beslutet. som avses i 5 kap. 11 § PBL. Vi anser att dessa principer ger en god vägledning för vilka som har rätt att överklaga beslut om bygglov, marklov eller förhandsbesked. Eftersom ett beslut om lov eller förhandsbesked kan ges till en rad olika åtgärder med varierande omgivningspåverkan får bedöm- ningen av vem som har rätt att överklaga göras från fall till fall. Därmed kan gränsdragningsproblem uppstå. Detta kan i sin tur skapa osäkerhet kring vilka den kommunala nämnden ska under- rätta om ett beslut om lov vilket i sin tur kan försvåra möjligheten för att få ett beslut att vinna laga kraft. I vilken mån gränsdrag- Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked ningsproblem uppkommer varierar från beslut till beslut. I de flesta fall är det endast de närmaste grannarna, rågrannarna, som har rätt att överklaga. Beroende på typen av verksamhet, omgivning etc. kan även andra närboende komma att beröras av beslutet. Det är i dessa fall en närmare avvägning får göras från fall till fall om den enskilde kan anses vara särskilt berörd eller påverkad av beslutet på ett sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga. Även om detta i det enskilda fallet kan skapa gränsdragningsproblem är det svårt att komma längre eftersom mer preciserade principer skapar nya gränsdragningsproblem och riskerar att utestänga den som är berörd från rätten att överklaga. Vi anser inte heller att det finns skäl att begränsa möjligheten att överklaga beslut om lov eller förhandsbesked utan vi anser att kravet på att beslutet ska angå den enskilde för att han eller hon ska få överklaga är en lämplig avgräns- ning av talerätten. Av kravet följer att den enskilde ska riskera att utsättas för en störning eller olägenhet om beslutet genomförs för att ha rätt att överklaga. I inledningen av övervägandeavsnittet har vi gjort bedömningen att grannar bör ha möjlighet att genom att överklaga göra det skydd från att utsättas för betydande olägen- heter som finns i 2 kap. 9 § PBL gällande. Vi anser dock inte att det är lämpligt att utforma en bestämmelse som reglerar talerätten utifrån begreppet betydande olägenheter. Skälet till detta är att kravet på störningsnivå för att talerätt ska anses föreligga bör vara lägre ställd än den nivå som medför att den enskilde har framgång med sitt överklagande. I annat fall skulle den materiella prövningen sammanfalla med prövningen av om talerätt föreligger vilket inte skulle leda till en effektivare prövningsordning. Sammanfattnings- vis anser vi att dagens avgränsning av möjligheten för enskilda att överklaga beslut om lov och förhandsbesked i stort sett är lämplig. Vi har dock vissa invändningar mot principen om rågrannars talerätt, se nedan. Överväganden om kodifiering av praxis Som vi konstaterat ovan anser vi i princip att den avgränsning av talerätten som finns genom praxis är lämplig. Eftersom 22 § förvaltningslagen är allmänt hållen och man därför måste känna till praxis för att veta vilka som har rätt att överklaga ett beslut om lov eller förhandsbesked har vi övervägt att i lag kodifiera praxis. Tanken har varit att det därigenom skulle bli tydligare vem som är Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked berörda av ett beslut på ett sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga det. Genom att i lag lägga fast de principer som utvecklats i praxis skulle principerna närmare kunna uttolkas av prejudikatsinstanserna. Med utvecklade förarbetsuttalanden skulle det också kunna bli tydligare för byggnadsnämnderna vilka som ska underrättas om beslut om lov eller förhandsbesked. Vår uppfattning är dock att det finns en rad nackdelar med att kodifiera praxis. Först och främst skapar nya talerättsbestämmelser ökad osäkerhet, i vart fall . Eftersom ord- ningen med att domstolsprövningen görs i mark- och miljödomstol och inte i förvaltningsdomstol är relativt ny återstår dessutom att se om och Mark- och kommer göra någon annan tolkning av talerätten än den Högsta förvaltnings- domstolen gjort. Mark- och har t.ex. i MÖD 2012:45 uttalat att grannar som inte är rågrannar för att överklaga ska vara särskilt påverkade. Det är inte helt tydligt om det innebär en ändring jämfört med Högsta förvaltningsdomstolens uttalande i bl.a. RÅ 1992 ref. 81 om att dessa ska vara särskilt berörda för att ha talerätt. Det gör att praxis inte heller kan sägas vara helt entydig. Att förändra talerättsbegreppet skulle skapa osäkerhet och riskera att leda till längre handläggnings- tider i domstol eftersom det finns en risk att överinstanserna i en ökad utsträckning gör en annan bedömning av talerätten än första överklagandeinstans och att antalet återförvisningar därför kan komma att öka. Det finns också en risk för att ett alltför detaljerat talerättsbegrepp kan leda till oförutsedda begränsningar. Det kan vara svårt att förutse alla tänkbara situationer, vilket kan leda till att enskilda som enligt förvaltningsrättsliga principer och det allmänna rättsmedvetandet borde vara taleberättigad ändå utestängs från rätten att överklaga. Eftersom förvaltningslagens bestämmelse skulle frångås skulle man inte heller på samma sätt kunna hämta ledning från hur talerätten utvecklas inom andra förvaltningsrättsliga områden. Det gäller inte minst i förhållande till talerätten för beslut enligt miljö- balken och motsatsvis skulle man vid tolkningen av vem som har rätt att överklaga miljöbeslut inte kunna hämta ledning ifrån PBL- praxis. Talerätten enligt de olika lagarna skulle därmed kunna utvecklas åt olika håll. Sammantaget anser vi att fördelarna med att i lag kodifiera praxis inte överväger nackdelarna. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Rågrannars rätt att överklaga Genom praxis har den som är s.k. rågranne, dvs. den som äger, innehar särskild rätt till eller bor på en fastighet som gränsar till lovområdet, rätt att överklaga ett beslut om lov eller förhands- besked oavsett hur långt ifrån den lovpliktiga åtgärden bostads- huset på fastigheten är beläget (se t.ex. RÅ 2005 ref. 36). Principen om att rågrannar alltid har rätt att överklaga beslut om lov eller förhandsbesked medför att det är enkelt att identifiera vilka som har rätt att överklaga ett beslut i de flesta fallen. Det sker således en mer schematisk prövning av talerätten i dessa fall (och s. 367). kan en principfast tillämpning av begreppet rågranne i enskilda fall leda till orättvisa och orimliga konsekvenser. Vid en alltför långtgående tillämpning av principen får enskilda en möjlighet att överklaga beslut utan att vara berörda.