sou · H2B358 · 2014-07-15 00:00:00 — I utredningens direk- tiv (bilaga 1) anges att det kan finnas anledning att titta på dessa länders sätt att reglera e-handeln av alkoholdrycker, liksom på möj- ligheten i övrigt att ställa villkor på inblandade aktörer för att säker- ställa att den e-handel med alkoholdrycker som bör vara tillåten är förenlig både med inremarknadsregelverket och svensk alkohol- politik, t.ex. tidpunkt eller dag för utlämnande. Vad gäller tillsynen av e-handel och hemleverans av alkoholdryck- er till konsument har Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. (S 2012:4) lämnat förslag på hur sådan tillsyn bör bedrivas (SOU 2013:50). Bland annat före- slås att ska ha det övergripande tillsyns- ansvaret för yrkesmässiga leveranser av alkoholdrycker till privat- personer. Vidare föreslås den operativa tillsynen hanteras inom den befintliga organisationen för tillsyn av folkölsförsäljning, dvs. Uppdraget och dess genomförande i praktiken av kommunerna. En anmälningsskyldighet föreslås för dem som yrkesmässigt levererar alkoholdrycker till privatpersoner samt krav på egenkontroll så att verksamheten inte bedrivs i strid med förbuden att i vissa fall leverera alkoholdrycker. I direktiven anges att om utredaren gör bedömningen att det finns behov att komplettera de tidigare förslagen om tillsyn för e-handel och hemleverans av alkoholdrycker till konsument, ska utredaren lämna sådana förslag. Uppdraget sammanfattas på följande sätt: analysera och bedöma vilka typer av åtgärder vid e-handel och hemleverans av alkoholdrycker (eller liknande former av distans- handel) som är tillåtna respektive otillåtna enligt dagens regler, analysera och bedöma vilka åtgärder som, med beaktande av den svenska alkoholpolitiken och de förpliktelser som följer av EU- medlemskapet, bör vara tillåtna respektive otillåtna vid e-handel och hemleverans av alkoholdrycker (eller liknande former av distanshandel) och lämna förslag, inklusive författningsförslag, för de närmare förutsättningarna och villkoren för den verksamhet som bedöms bör vara tillåten, med beaktande av tidigare lämnade förslag (SOU 2013:50) om hur tillsynen av e-handel och hemleverans av alkoholdrycker till kon- sument bör bedrivas, vid behov lämna kompletterande förslag om hur denna tillsyn bör bedrivas, inklusive författningsförslag. Avslutningsvis anges i utredningens direktiv att det särskilt bör be- aktas vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa att personer inte får tillgång till alkoholdrycker. Utredningens arbete inleddes och en expertgrupp tillsattes . Tre möten har hållits med expertgruppen. Därutöver har utredaren, efter förfrågan från , /NTO, och , träffat företrädare för dessa organisationer samt tagit emot material av relevans för utredningen. Kontakter har även förekommit med Nätvinhandlarnas branschorganisation. Utredningens sekretariat har slutligen varit i kontakt med ansvariga myndigheter för privatinför- sel av alkoholdrycker i och . 3Några viktiga begrepp och definitioner I detta avsnitt presenteras några viktiga begrepp och definitioner som förekommer i betänkandetexten samt redogörs för hur utredningen har uppfattat dem. Lissabonfördraget trädde i kraft och innebär att de centrala nu är Fördraget om Europeiska unionen (FEU) och Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Genom Lissabonfördraget ändras beteckningarna på EG- domstolen och förstainstansrätten. De heter numera och tribunalen. Överhuvudtaget ersattes EG av EU som begrepp. Även artikelnumreringen i fördragen ändrades i förhållande till den tidigare. I detta betänkande används för enkelhets skull Lissabon- fördragets terminologi även vad gäller förhållanden som har ägt rum före fördragets ikraftträdande. Sålunda används beteckningen EU- domstolen genomgående och likaså den nya artikelnumreringen. När det gäller rättspraxis introduceras ett nytt hänvisningssystem1 och den tidigare publiceringen i bokform (/REU) har upphört. Rättsfallssamlingen publiceras numera en- bart i elektronisk form. I detta betänkande hänvisas enbart till mål- nummer för domar, som gör det möjligt att hitta avgörandena i både det äldre och nya systemet. 1 Ny metod för hänvisning till rättspraxis från Europeiska unionens domstol som bygger på ECLI (europeisk identifikationskod för rättspraxis). Några viktiga begrepp och definitioner Detaljhandel innefattar alla de handlingar som hänger samman med en leverans av en vara eller tillhandahållande av en tjänst direkt till konsument för dennes privata bruk.2 Det som är kännetecknade är alltså att transaktionen är inriktad på det sista ledet i försäljnings- kedjan. Flera olika situationer är tänkbara, vilket gör att begreppet detaljhandel har en vidsträckt betydelse. Detaljhandeln kan t.ex. ske direkt via butik, torgstånd samt på distans via postorder eller inter- net. har i sin rättspraxis fastslagit att syftet med detaljhandel är försäljning av gods till konsumenter.4 En definition av detaljhandel förekommer vidare i artikel 3.7 i EU:s förordning (EG) nr 178/2002 om livsmedelshantering, vari föreskrivs följande. Hantering och/eller bearbetning av livsmedel och lagring av det på det ställe där produkten säljs eller levereras till slutkonsumenten, inbegripet distributionsterminaler, catering, personalmatsalar, allmänna serverings- ställen, restauranger eller liknande livsmedelsservice, affärer, distri- butionscentrum och grossistaffärer. I 1 kap 11 § alkohollagen (2010:1622) slås fast att försäljning till konsument benämns detaljhandel eller, beträffande alkoholdrycker, om det sker för förtäring på stället, servering. Annan försäljning be- nämns partihandel.5 Import innebär att någon erhåller varor6 eller tjänster från ett annat land än det egna. Detta kan ske på flera olika sätt. En grossist kan t.ex. importera varor för att sälja vidare till butiker som sedan säljer till konsumenter. Butiker kan också själva importera varor för att sälja dessa vidare till konsumenter. Slutligen kan konsumenter själva 2Se t.ex. Kommissionens webb-sida: #maincontentSec1 3Se t.ex. den Europeiska kommissionens meddelande om att skapa en europeisk handlings- plan för handel och distribution KOM(2013) 36 sida 5. 4Se mål C-418/02, Praktiker Bau- und Heimwerkermärkte, punkt 34. 5Av 5 kap. 2 § alkohollagen följer att Systembolaget har ensamrätt att bedriva detaljhandel med spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker. 6Se t.ex. kommissionens guide – Free movement of goods Guide to the application of Treaty provisions governing the free movement of goods, s. 10. Några viktiga begrepp och definitioner importera varor för eget bruk (privatimport).7 En annan kvalifi- cering av import är s.k. direktimport. importeras då direkt från leverantören utomlands till köparen, dvs. utan inblandning av mellanled, bortsett från själva transporten.8 När de förekommer andra handelsled (s.k. mellanmän, se nedan) kan begreppet indirekt import istället användas. Termen införsel används ofta synonymt med import, men också som ett vidare begrepp.9 Införsel kan ske för eget bruk (privatinförsel) och kommersiellt bruk. I svenskt språkbruk används ofta termen in- försel då varor förs in i från EU- och EES-länder (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet). Termen import reserveras då för fall när varor förs in från andra länder (tredje land). I alkoholskatte- lagen (1994:1564), 1 §, anges sålunda att med import avses att en alkoholvara förs in till från tredje land. I 4 kap. alkohollagen regleras mot denna bakgrund införsel och import under samma rubrik. Det talas om att föra in alkoholdrycker (4 kap. 4 §), som alltså innefattar båda dessa situationer. Denna distinktion är emel- lertid inte etablerad internationellt och den anammas t.ex. inte av i dess rättspraxis. Domstolen använder termen im- port även för handel mellan EU:s medlemsländer.10 Det existerar inte heller motsvarande begreppsbildning på andra språk, jfr t.ex. det mer allmänna språkbruket på engelska (entry) och franska (l'entrée), i fall då införsel används på svenska.11 I detta betänkande kommer emellertid termen införsel, eller föra in att användas, förutsatt att det inte finns särskilda skäl för att tala om import. 7Se t.ex. målen 215/87, , C-108/09, Ker-Optika samt C-170/04, m.fl. mot Riksåklagaren (). 8Se Chamber Trade (CTS) s. 16 och Definition Cambrige Dictionaries online . 9I rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av om inrättandet av en tull- kodex för gemenskapen, avdelning 1, kap 3, talas t.ex. om införseln av importerade varor. 10I mål C-170/04, , används eng. importation och fr. limportation i de två fall införsel används på svenska, vilket enbart är när alkohollagen citeras. I domen i övrigt används import genomgående även på svenska. 11Jfr rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av om inrättandet av en tull- kodex för gemenskapen, avdelning 3, kap 1; införsel av varor till gemenskapens tullområde resp. Entry of goods into the customs territory of the community och Marchandises intro- duites dans le territoire douanier de la Communauté. Några viktiga begrepp och definitioner Transport är ett snävare begrepp än införsel och import. Man skiljer normalt på försäljningsprocessen, dvs. hur försäljningen av varan han- teras och transportprocessen som avser själva leveransen.12 Vid inför- sel av varor krävs normalt en eller flera transportmetoder för att flytta varorna fysiskt över gränsen.13 Detta innebär att alla nödvän- diga moment från det att transporten inleds fram till den tidpunkt då varorna ankommer till köparens leveransadress eller hamnar i dennes besittning i mottagarlandet, är att betrakta som ett led i införseln.14 Import- eller försäljningskedjan kan bestå av skilda delar där olika typer av mellanmän ingår.15 Typiska mellanmän är återförsäljare, handelsagenter och kommissionärer. Det handlar om samma försälj- ningstransaktion så länge som varorna inte säljs vidare till mellan- mannen. Om varor köps in och säljs vidare av en mellanman (t.ex. en återförsäljare) som förfogar över dessa, är det däremot fråga om en ny transaktion (återförsäljning). Detaljhandel innebär som framgått försäljning av en vara eller tjänst till konsument. Traditionellt har denna handel ägt rum inom ett land, men med e-handelns framväxt har det blivit allt vanligare att en sälja- re i ett land erbjuder sina varor eller tjänster direkt till konsumenter i ett annat land. Det finns därför anledning att tala om gräns- överskridande detaljhandel även om det inte är en definition som i formell mening används. Alkohollagens definition av detaljhandel (försäljning till konsument) bygger på grundpremissen att det är för- säljning till konsument inom som avses. 12Se Importhanbdoken av Chamber Trade (CTS) som klart särskiljer dessa pro- cesser. 13Se analogt Chamber Trade (CTS) s.49, som fastställer att varorna måste transporteras mellan säljare och köpare samt anger olika varianter av inter- nationella transporter enligt gällande villkor (Incoterms). 14Jfr resolution av on a more efficient and fairer retail market (2010/2109()). 15Se analogt och rådets direktiv /83/EG av om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel, artikel 1(17). Några viktiga begrepp och definitioner marknad kan emellertid inte skiljas på införsel (mellan länderna) och detaljhandel. En transaktion kan innebära både införsel och detalj- handel . Privatinförsel av alkoholdrycker till svenska kon- sumenter kan därför sägas innebära en begränsad form av gräns- överskridande detaljhandel som i viss utsträckning inkräktar på det monopol Systembolaget har på detaljhandel i (i den ut- sträckning detta tillåts genom bestämmelserna om privatinförsel i alkohollagen). Distansförsäljning är en form av gränsöverskridande detaljhandel. Begreppet återfinns i lagen (1994:1564) om alkoholskatt och i EU:s direktiv /118/EG av om allmänna regler för punktskatt. I alkoholskattelagen, som införlivar bestämmelserna i nämnda direktiv, definieras distansförsäljning som en situation då någon som inte bedriver självständig ekonomisk verksamhet för- värvar beskattade alkoholvaror och varorna transporteras hit från ett annat EU-land av säljaren eller av någon annan för säljarens räkning (15 §).16 I skattehänseende är det alltså avgörande att transporten utförs av säljaren eller för dennes räkning. Detta medför enligt samma paragraf att säljaren blir skattskyldig för varorna. Om istället köparen ombesörjer transporten av varorna, blir enligt alkoholskattelagen köparen skattskyldig. Detta kallas ofta distansköp, även om termen inte återfinns i alkoholskattelagen eller i EU:s direktiv. 16 I artikel 36 i Rådets direktiv /118/EG av om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv /12/EEG anges att Punktskattepliktiga varor som redan frisläppts för konsumtion i en medlemsstat och som köps av en annan person än en godkänd upplagshavare eller en registrerad mottagare som är etablerad i en annan med- lemsstat och som inte bedriver en självständig ekonomisk verksamhet, och som avsänds eller transporteras direkt eller indirekt till en annan medlemsstat av säljaren eller för hans räkning ska vara punktskattepliktiga i destinationsmedlemsstaten. 4Utgångspunkter för svensk alkoholpolitik Målet med den svenska alkoholpolitiken är att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att minska den totala konsumtionen. Denna ståndpunkt fastställdes genom beslut av riksdag (prop. 1976/77:108, bet. SkU40, rskr. Regeringen anförde då att en ökad tillgänglighet av alkohol medför en ökad totalkonsumtion. Ju mer alkohol det dricks i ett samhälle, desto fler människor går också över från måttlighetsdrickande till missbruk. Omvänt gäller att ju svårare det är att få tag på alkohol, desto mindre dricks det totalt sett och desto färre människor skadas på grund av alkoholen. Målet för den svenska alkoholpolitiken har inte i grunden förändrats genom åren.17 I propositionen En ny alkohollag (prop. 2009/10:125 s. 55), anför regeringen bl.a. följande. Den svenska alkoholpolitikens mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens skadeverkningar. Målet ska nås genom insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total alkoholkonsumtion. Ett av de främsta och mest grundläggande poli- tiska instrumenten för att nå detta mål är en restriktiv lagstiftning på alkoholområdet. Med en väl fungerande lagstiftning har samhället möjlig- het att kontrollera hanteringen av alkohol i samhället och särskilt begränsa tillgängligheten till alkohol i vissa miljöer och sammanhang. En bärande tanke i alkoholpolitiken har varit desintresseringsprincipen, dvs. att begränsa de privata vinst- intressena i alkoholhanteringen.18 17Se även proposition 2010/11:47 En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken. I propositionen anför regeringen bl.a. att en av de viktigaste åtgärderna för att minska ANDT-relaterade skadeverkningar och problem är att begränsa tillgången och till- gängligheten. 18Att privata aktörer styrs av andra bevekelsegrunder som t.ex. försäljning av stora volymer och inriktning varor med hög vinstmarginal är väl belagt inom alkoholforskningen. Se t.ex. Babor, T., Caetano, R., Casswell, S., , G., Giesbrecht, N., & et al, Alcohol no ordinary commodity – research and public policy. : and Regional Office for WHO, 2010. Utgångspunkter för svensk alkoholpolitik I propositionen Riktlinjer för ett nytt tillståndssystem för import, export, tillverkning och partihandel med alkoholdrycker (prop. 1993/94:136) uttalade regeringen i detta avseende bl.a. följande. Principen att begränsa privata vinstintressen i alkoholhanteringen har enligt regeringens uppfattning fortsatt giltighet och är en betydelsefull grundsats när staten skall utforma regler för marknadsföring av och riktlinjer för detaljhandeln med alkoholdrycker. Av förarbetena till alkohollagen (2010:1622) framgår att detaljhandels- monopolet, vid sidan av alkoholskatten, är det viktigaste verktyget för att nå den svenska alkoholpolitikens mål (prop. 2009/10:125 s. 86). Detaljhandelsmonopolets alkoholpolitiska syfte och kontrollfunktion kommer till tydligt uttryck i ägardirektivet till Systembolaget där det går att läsa följande. Systembolaget innehar i ensamrätt till detaljhandel med sprit- drycker, vin och starköl. Denna ensamrätt har ett alkoholpolitiskt syfte och begränsar alkoholens tillgänglighet. Denna begränsning kommer till stånd genom att bolaget enligt alkohollagen (1994:1738) och av- talet mellan bolaget och staten dels har kontroll över butiksetable- ringar och öppettider, dels ser till att alkoholdrycker inte lämnas ut till personer som är eller är märkbart påverkade eller då det finns anledning att anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon. I propositionen Vissa alkoholfrågor, m.m. konstaterades att ändra- de förutsättningar i och med EU-medlemskapet, men också andra omvärldsförändringar, krävde vissa anpassningar av den svenska alko- holpolitiken. Regeringen anförde bl.a. följande (prop. 1998/99:134, s. 84). Systembolagets detaljhandelsmonopol kvarstår efter tillträde till EU och har av befunnits vara förenligt med EG- rättens regler om fri rörlighet för varor. Förutsättningarna för detta är att monopolet fungerar icke-diskriminerande. Anledningen till att i förhandlingarna med EU drev bibehållandet av detaljhandelsmonopolet så kraftfullt var övertygelsen om att ett statligt detaljhandelsmonopol är ett av de viktigare medlen för att begränsa alkoholskadornas utveck- ling och inte minst viktigt när det gäller skyddet av ungdomen. Ålders- kontrollen fungerar bäst i detaljhandelsmonopolets regi. Därför var det viktigt att behålla detta monopol i det nya EU-systemet. Detta argu- ment var inte alls lika bärkraftigt när det gällde de övriga monopolen, dvs. import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen, som valde att ge upp redan i samband med EU-inträdet. Utgångspunkter för svensk alkoholpolitik När det gäller forskning kring hur den svenska e-handeln av alkohol- drycker, sedan privat införsel av alkohol blev tillåtet 2008, påverkat folkhälsan, finns fortfarande få studier. De beräkningar som finns vad gäller e-handelns utbredning i baserar sig på den s.k. Monitorundersökningen. Dessa studier visar att dessa typer av köp utförs av en mycket liten del av befolkningen samt utgör en liten del av den totala konsumtionen av alkohol i landet. I en rapport från SoRAD, , har utvecklingen av alkoholbeställ- ningar via Internet undersökts – . 19 Andelen personer i den svenska befolkningen som be- ställer alkohol via Internet varierar över undersökningsperioden. Som lägst är det då (cirka 28 000 personer) uppger att de beställt alkohol på detta sätt. Den högsta noteringen återfinns då andelen som beställt alkohol via internet uppgick till av befolkningen (cirka 90 000 personer). Internetbeställ- ningar av alkohol är vanligast förekommande bland män i ålders- kategorin 30–och tendensen att beställa alkohol via internet ökar med ett mer riskfyllt dryckesmönster. Även senare studier visar på en stigande trend.20 Det är naturligtvis svårt att vetenskapligt bedöma vilka alkohol- politiska konsekvenser som kan tänkas följa av att det har tillkom- mit aktörer på den svenska marknaden som i kommersiellt syfte förmedlar försäljning av alkoholdrycker från utlandet eller på annat sätt medverkar till sådan försäljning. Den internationella forsknings- litteraturen ger emellertid stöd för att privatisering av alkoholför- säljning sätter krafter i rörelse21 som gör grupper med lägre socio- ekonomisk standard ytterligare mer sårbara för alkoholrelaterade skillnader i hälsa, genom ökad tillgänglighet.22 Det finns också forsk- 19Radwan, S. & , T., Internetalkohol. En kartläggning av självrapporterade alko- holbeställningar via Internet 2004 – 2012, Forskningsrapport nr 65,SoRAD, , 2012. 20Se Leifman, H. & Trolldahl, B., Alkoholkonsumtionen i , () rapport 142 (2014). Tillgänglig: =sv. Enligt rapporten uppskattas totalkonsumtionen ha ökat , från till . 21Efter privatiseringen av vinförsäljning i fem amerikanska delstater gick försäljningen upp i , i , i , i och i . I rapporten konstaterades att detaljhandelsstrukturen spelade en betydelsefull roll för den totala alkoholförsäljningen. Se Changes in alcohol consumption resulting from the elimination of wine monopolies: Results from Five U.S. States, . Wagenaar, . Holder, on Alcohol and Drugs, Volume 56: 566-572, 1995, Issue 5: . 22Franklin, F. A., Laveist, T. A., , D. W., & , W. K., Alcohol outlets and violent crime in D.C. West J Emerg Med 2010, 11(3), 283-290.; Giesbrecht, N., Ialomiteanu, A., & Anglin, L., Drinking patterns and perspectives on alcohol policy: results from two surveys. Alcohol & Alcoholism 2005, 40(2), 132-139. Utgångspunkter för svensk alkoholpolitik ning som visar att minderåriga lättare kommer åt alkohol genom denna försäljningskanal.23 Därtill kommer att marknadsföring av alkoholdrycker i hög ut- sträckning verkar normerande på bruk av alkohol. Utgifterna för marknadsföringen av alkoholhaltiga drycker i svensk media har upp- skattningsvis ökat från till på ett decennium.24 Denna ökning kan givetvis inte enbart hänföras till de för distanshandeln ansvariga företagen utan omfattar även, och san- nolikt till största delen, de företag vars produkter säljs via System- bolaget. Vissa bolag som bedriver e-handel av alkohol ägnar sig dock åt sådan marknadsföring och sådana kringtjänster som inte är möjligt att genomföra vid försäljning via Systembolaget. Det kan vara rabatter, prenumerationer på drycker och säljfrämjande tävlingar. Kommer- siella aktiviteter av den här typen förutsågs inte fullständigt i den nya alkohollagen. En allmän slutsats som kan dras är att ju fler näringsidkare en marknad får desto mer reklam och andra marknadsföringsaktiviteter kan förväntas. Det gäller reklam i t.ex. dagspress, livsstilsmagasin, via nyhetsbrev, försäljningsställen samt i social medier.25 Reklam har visats påverka både attityder och normer kring alkohol, alkohol- debutålder, samt ungdomars dryckesbeteende, i en riktning som är negativ för hälsan.26 Attityder och normer i samhället påverkas även i mer tillåtande riktning av ju fler försäljningsställen för alkohol som finns, vilket gäller även barn och ungdomar.27 23I artikeln Internet Alcohol to Minors framkom att av 100 beställningar från minder- åriga accepterades , medan avvisades efter ålderskontroll. De flesta nätsajterna () hade dålig eller ingen ålderskontroll alls och av de 45 accepterade beställningarna ut- fördes ingen kontroll i 23 () av fallen. Se m.fl., 2012:166 (9):808-813. Se även rapporten your doorstep, Underage access to alcohol via home delivery services, Alcohol Concern , . 24Jfr SOU 2013:50, s. 116 ff. 25Detta bekräftas av internationella studier. hade de 20 största alkohol- märkena i mer än 2,5 miljon följeslagare på deras Facebooksidor. Detta visar att Facebook numera har en betydande roll vid marknadsföring av alkohol. Se Like, Comment, Share, Alcohol brand activity on Facebook av , , . Även i rapporten of Children and Adolescents to Alcohol Marketing on Social Media Websites av . Winpenny, . Marteau and , Alcohol and Alcoholism, vol. 49, no. 2, s. 154–159, 2014, visas det att det föreligger en hög risk för att barn och ungdomar utsätts för alkoholreklam genom sociala medier. 26Anderson, P., de Bruijn, A., , , , R., & , G. Impact of alcohol advertising and media exposure on adolescent alcohol use: a systematic review of longitu- dinal studies. Alcohol & Alcoholism 2009, 44(3), 229-243 och Babor, T. F. Alcohol: No Ordinary Commodity – a summary of the second edition. Addiction 2010, 105(5), 769-779. 27Campbell, C. A., , R. A., , R., Brewer, R., Chattopadhyay, S., Fielding, J., , J. C., The effectiveness of limiting alcohol outlet density as a means of reducing excessive alcohol consumption and alcohol-related harms. Am J Prev Med 2009, 37(6), 556- 569, och Kuntsche, E., Kuendig, H., & Gmel, G., Alcohol outlet density, perceived availability