sou · H2B38 · 2014-02-17 00:00:00 — För att kunna hantera finansieringsbehovet i exempelvis december (den månad när lånebehovet är som störst) bygger upp en viss överskottskassa under de närmast föregående månaderna. Detta görs genom att statsskuld- växlar emitteras i större omfattning än vad som krävs för att täcka statens lånebehov. Växlarna löper sedan till förfall, dvs. ska betalas, när statens betalningar visar över- skott. Andra tillfällen då större överskott i likviditetsförvaltningen kan uppstå är vid försäljning av statliga till- gångar eller när nya längre lån emitteras via syndikering. Riksgälds- kontoret fortsätter att emittera i fastlagda scheman för stats- obligationer även i perioder med kassaöverskott. Detta görs för att behålla en förutsägbar och väl fungerande statspappersmarknad. Kassaöverskottet används för att finan- siera underskott och lån som ska betalas tillbaka. Hanteringen vägleds av målet om kostnadsminimering med beaktande av risk, men omfattas inte av de ändamål för vilka Riks- gäldskontoret enligt 5 kap. 1 § budgetlagen har rätt att låna. Likvidi- tetsförvaltningen redovisas i årsredovisningar och annan återapporte- ring och bedöms ha fungerat väl. Behovet av översyn samt uppdraget Statspapper och finansiell stabilitet Som nämnts är målet för statsskuldspolitiken att statens skuld ska förvaltas på ett sådant sätt att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvalt- ningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Enligt 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen har Riksgälds- kontoret i samråd med möjlighet tillgodose behovet av statslån med olika löptider. Regeln tillkom när omständigheterna inte medgav tid till analys av hur det nya upp- draget som lades på statsskuldsförvaltningen på bästa sätt bör utformas och regleras. Tillägget innebär att regelverket beaktar att statspapper har en roll för att tillgodose behovet av likvida till- gångar. I delbetänkande (SOU 2013:6) föreslås att i syfte att motverka allvarliga störningar i lik- viditetsförsörjningen ska få besluta att låna ut statspapper till Riks- banken. Förslaget innebär att villkoren för lånet utformas så att lånet inte behöver tas med vid beräkningen av statsskulden samt att den tidigare möjligheten att tillgodose behovet av statslån med olika löptider finns kvar. Mot bakgrund av förslaget ska utredaren överväga om det finns anledning att upplåningsändamålet enligt 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen bör finnas kvar. De risker för staten som är förknippade med extra emissioner för att tillgodose behovet av statslån ska som ett led i denna analys också belysas. Enligt regeringens riktlinjer för statsskuldens för- valtning får volymen utestående lån för detta ändamål inte över- stiga . Av riktlinjerna framgår att möjligheten att ta upp lån för ändamålet endast får utnyttjas om det är påkallat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion samt att placeringen av medlen bör vägledas av de principer som anges i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Förslag om ytterligare regler kring medlens placering ska lämnas i det fall utredaren ser behov av detta samt under förutsättning att utredaren bedömer att upplåningsändamålet enligt 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen bör finnas kvar. I uppdraget ingår även att analysera statsskulden som en del av den finansiella infrastrukturen och som medel för att bidra till finan- siell stabilitet. En utveckling som innebär att tillgången på stats- papper minskar som kraven på likviditetsbuffertar och säkerheter vid derivattransaktioner i form av statspapper ökar, kan leda till att likviditeten på statspappersmarknaden försämras. I upp- draget ingår därför även att analysera i vilken utsträckning banker- nas motståndskraft mot likviditetsstörningar kan komma att på- verkas om likviditeten på statspappersmarknaden blir sämre och om risken ökar för att likviditetsstörningar uppstår. Det finns även behov av att analysera samspelet mellan stats- skuldspolitiken och den finansiella stabiliteten. Analysen bör ut- mynna i en bedömning av om det finns anledning att komplettera eller omformulera målet för statsskuldsförvaltningen så att mål och uppdrag tydligt kopplas samman. Som framgår finns också skäl att utreda marknadens behov av säkra tillgångar samt statspappers roll i detta avseende. Statspappers betydelse för de finansiella marknaderna, bl.a. när det gäller tillgång till en riskfri jämförelseränta En kraftigt minskande statsskuld och kommande regelföränd- ringar, bl.a. de nya solvens II-reglerna, kan komma att leda till för- sämrad likviditet på den svenska statspappersmarknaden. Detta kan få konsekvenser för de finansiella marknaderna och andra finan- siella tillgångar som handlas i . Exempelvis används ofta räntan på statspapper som jämförelseränta vid prissättning av andra finansiella instrument. Mot denna bakgrund finns det skäl att analysera statspappers betydelse för de svenska finansiella mark- naderna, däribland den roll som den svenska statspappersräntan har som riskfri jämförelseränta vid prissättning av andra finansiella till- gångar. Det finns även skäl att undersöka vilka andra konsekvenser en minskad statsskuld i skulle kunna få för de finansiella marknaderna och för olika finansiella instrument. På området finns internationella erfarenheter som utredaren bör ta i beaktande vid analysen. Bestämmelser om statens upplåning och skuldförvaltning Utredaren ska se över bestämmelserna i 5 kap. budgetlagen samt vid behov anpassa utformningen av bestämmelserna till budget- lagens övriga delar. Vid översynen ska utredaren även beakta de förslag rörande utlåning av statspapper till som presenteras i delbetän- kande (SOU 2013:6) samt de förslag rörande roll i finansieringen av valutareserven som presenteras i betänkan- det finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9). Processen för styrning och uppföljning av statsskuldsförvaltningen är fastställd i budgetlagen. Processen bygger på årliga riktlinje- beslut från regeringen, baserade på förslag från och en rutin för regelbunden återrapportering till (vart- annat år ). I kombination med målet har processen gett en stadga åt hanteringen av statsskulden. Det är tydligt vilka fak- torer som ska beaktas och det är tydligt hur arbetet med att ut- forma politiken i enlighet med målet ska gå till. Erfarenheterna av processen är goda. Utredaren ska analysera om processen i några delar bör för- ändras eller förtydligas mot bakgrund av de eventuella förändringar som utredaren föreslår i andra frågor. Utredaren ska även analysera om det finns skäl att införa ett längre tidsperspektiv i styrningen, så att riktlinjebeslut fattas mer sällan än . Tillgångsportfölj som buffert i krissituationer Regeringen har i de senaste årens riktlinjer för statsskuldens för- valtning ökat fokuseringen på robustheten i statsskulden. I detta syfte har regeringen bl.a. ökat den långa upplåningen i riktlinjerna och angett att ska beakta refinansieringsrisker i förvaltningen av statsskulden. strategier för upplåning och marknadsvård har beaktat refinansie- ringsriskerna i statsskulden (se Riktlinjer för statsskuldens förvalt- ning 2013). Den finansiella oron har inte inneburit några problem för att låna. starka stats- finanser och låga statsskuld har inneburit att intresset för svenska statspapper ökat. I takt med tilltagande oro för den statsfinansiella utvecklingen i många andra länder har svenska statspapper allt mer kommit att framstå som en extra trygg placering, vilket gjort att svenska staten lånat till historiskt låga nivåer. En låg statsskuld innebär således stora fördelar för ett land. En mycket låg statsskuld kan dock leda till att etablerade marknader och upplåningskanaler tunnas ut eller försvinner. Detta skulle kunna försämra statens möjlighet att i en eventuell framtida kris låna upp stora belopp . Att bevara marknader och upplåningskanaler kan således vara ett sätt att minska statens finan- sieringsrisker. I situationer när statsskulden minskar skulle upp- låning av detta slag även kunna bidra till att upplåningskanaler upp- rätthålls och att statspappersmarknaden blir mer likvid. Utredningens utgångspunkt ska vara att en tillgångsportfölj endast ska användas för att minska lånebehovet i en eventuell fram- tida krissituation när de ordinarie upplåningsmöjligheterna är starkt begränsade. Detta motiveras av att bevara förutsättningarna för en god budgetdisciplin. För att kunna bedöma om det är ända- målsenligt för staten att inrätta en tillgångsportfölj som kan använ- das för att finansiera statliga utgifter i en krissituation är det flera frågor som måste besvaras. En sådan fråga är om det finns skäl att oroa sig för allvarliga finansieringsrisker av det slag som beskrivs eller om det mer kan antas handla om begränsade merkostnader när upplåningen görs. En annan fråga är vilken betydelse nivån på statsskulden har för om en buffert bör inrättas. Vidare ska det ut hur upplånade medel ska hanteras samt vilken myndighet som bör ansvara för förvaltningen. Tillgångs- förvaltning medför kostnader och risker som också ska analyseras. För- och nackdelar med en tillgångsportfölj av ovan skisserat slag ska således analyseras. Förslag till regler avseende tillgångsförvalt- ningen, bl.a. när det gäller storlek och innehåll ska tas fram. Reg- lerna ska baseras på en analys av i vilka lägen staten kan ha behov av att använda medlen. En sådan situation torde vara när budgetunder- skottet ökar markant, dvs. i samma situationer som de finansierings- risker som aktualiserar extra upplåning uppträder. Kring frågorna om det är ändamålsenligt för stater att inrätta en tillgångsportfölj för att finansiera statliga utgifter i krissituationer finns en inter- nationell diskussion och internationella erfarenheter som ska analy- seras av utredaren. I rollen som statens finansförvaltning sköter statens betalningar. För att kunna fullgöra detta uppdrag måste ha ett likviditetsöverskott. saknas ett lagstadgat mandat för likviditetsför- valtning då detta inte anges bland de ändamål för vilka Riksgälds- kontoret enligt 5 kap. 1 § budgetlagen har rätt att låna. Verksam- heten hanteras enligt vissa placeringsregler angivna i Riks- gäldskontorets instruktion samt utifrån ett ramverk och en praxis som har byggt upp. Det kan finnas internationella erfarenheter att ta del av på området. I vissa andra länders regelverk förekommer exempelvis att effektiv likviditetshantering anges som ett uppdrag och därmed som ett av de ändamål för vilka upplåning är tillåten. I uppdraget ingår att utreda om verksamheten bör ges ett ram- verk grundat på riksdagsbeslut och hur det i så fall bör utformas för att möjliggöra en smidig och effektiv likviditetshantering. Det gäller oavsett om det blir aktuellt med extra upplåning för att skapa en tillgångsportfölj enligt vad som beskrivits ovan. Utredaren ska även kartlägga hur statens betalningar är fördelade över året. Utredaren ska utarbeta nödvändiga författningsförslag i de av- seenden utredaren kommer fram till att regelverken behöver ändras. De statsfinansiella följderna ska analyseras och redovisas. Om för- slaget medför samhällsekonomiska konsekvenser ska dessa också analyseras och redovisas. Detsamma gäller eventuella konsekvenser för marknadsaktörer på de finansiella marknaderna. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, främst , och . Utredaren är oförhindrad att ta upp angränsande frågor som kan komma att aktualiseras i utredningsarbetet. Uppdraget ska redovisas . 3.Boende utanför det egna hemmet –placeringsformer för barn och unga. 4.Det måste gå att lita på konsument- skyddet. 5.Staten får inte abdikera –om kommunaliseringen av den svenska skolan. 6.Män och jämställdhet. 7.Skärpta straff för vapenbrott. 8.Översyn av statsskuldspolitiken. Det måste gå att lita på konsumentskyddet. Skärpta straff för vapenbrott. Boende utanför det egna hemmet –placeringsformer för barn och unga. [1] Översyn av statsskuldspolitiken. Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. Män och jämställdhet.