sou · H2B332 · 2014-06-12 00:00:00 — Däremot synes det på sina håll finnas en relativt välfungerande marknad avseende befintliga arrenden, dvs. ett intresse av att ta över befintliga (bebyggda) arrendeställen. Det förekommer att jordägaren säljer tomten till arrendatorn, s.k. friköp. Antalet friköp är dock – och förefaller ha varit – mycket begränsat. Säljaren är i så fall ofta en kommun som genom markförvärv har kommit att bli innehavare av arrenderad mark. Det synes som att nuvarande skattelagstiftning motverkar försäljning av mer än enstaka tomter. Även jordägarens personliga koppling till marken genom arv och liknande verkar ha stor betyd- else för den begränsade omfattningen av friköp. står det klart att många arrendatorer vill köpa sitt arrendeställe. Till stor del kan detta förklaras av ett utbrett missnöje med avgiftsbestämning en men de begränsade möjligheterna att pantsättas arrendestället och liknande förhållanden torde ha fått ökad betydelse efter hand som större ekonomiska investeringar på arrendestället har blivit vanligare. De arrendeställen som vi har kommit i kontakt med har i det närm- aste uteslutande varit lokaliserade till områden som är förhållande- vis attraktiva för fritidsboende. Strandtomter och andra tomter inom strandnära områden, med eller utan sjöutsikt, dominerar arrende- beståndet. I det stora flertalet fall har det ursprungliga syftet varit att arrendatorn ska använda tomten för fritidsändamål. På många platser har det dock skett en successiv förskjutning mot ett mera omfattande nyttjande och i inte obetydlig utsträckning övergår fritidsboendet till permanentboende. Flera mötesdeltagare har angett att av arrendeställena numera bebos permanent. Bostadsarrendena på och vid och i avviker i flera avseenden från det normala mönstret för bostadsarrenden, bl.a. p.g.a. att flertalet arrenden där avser permanent- boende. De flesta upplåtelserna runt om i landet avser, såvitt kan bedömas, mark som för upplåtelsen var av impedimentkaraktär och alltså inte hade något egentligt värde inom jord- eller skogs- bruket. Tomtstorleken och byggrätten varierar markant mellan olika arrendeställen. Den arrenderade tomten kan vara allt från några hundra till flera och byggrätten kan i ett fall vara och i ett annat . Det har varit svårt att få en entydig bild av de avgiftsnivåer som tillämpas runt om i landet. Klart är att avgifterna varierar betydligt, såväl mellan olika delar av landet som mellan olika arrendeställen. Sådana variationer är i och för sig naturliga med hänsyn till de skill- nader som föreligger mellan olika arrendeställen och olika arrende- avtal. I många fall framstår det emellertid som oklart varför avgifts- nivåerna har kommit att bestämmas på det sätt som skett. Det gäller även i de fall där avgiften har beslutats av arrendenämnd eller domstol och då i synnerhet i de fall där nämnden eller domstolen har gjort en allmän skälighetsbedömning. Det förefaller som om avgiften i många sådana fall likaväl hade kunnat bestämmas till ett högre eller lägre belopp än vad som har kommit att bli fallet. Det skönsmässiga inslaget vid avgiftsbestämningen ger alltså intryck av att vara betydande. Utifrån våra iakttagelser framträder följande grovt skisserade bild av avgiftsnivåerna. i omfattar Väster- bottens och . I dessa läns inland är avgiften för en strandtomt eller strandnära tomt till , medan avgiften för motsvarande tomter längs kusten är till . i dom- krets (dvs. , och stora delar av ) har större delen av arrendeställena en avgift mellan och . Emellertid förekommer det även där avgifter som ligger eller som är betydligt högre än . Det är inte heller helt ovanligt med avgifter och däröver (i synnerhet i vissa särskilt attraktiva områden i ). Avgifts- nivån i och , dvs. i Malmös dom- krets, liknar de nivåer som tillämpas inom i domkrets. Antalet avgifter som mera markant överstiger förefaller dock vara något färre. Bilden är betydligt mera splittrad i området kring men avgifterna synes gen- erellt sett ligga högre än i övriga landet. Vid vårt möte i deltog arrendatorer och jordägare från , län och . Vi har fått exempel på avgifter som i närheten av ligger på , i Oxelö- sunds kommun på och utanför på mellan och . Vid Östersjö- kusten och längs närmare är det vanligt med arrendeavgifter i nivån till . Arrende- ställen som ligger i de mest centrala delarna av (främst ), liksom i närområde (främst Drottning- holm, och ) har ofta betydligt högre avgifter, i vissa fall och däröver. Vissa arrendekontrakt innehåller en klausul enligt vilken arrend- atorn ska betala fastighetsavgift och eventuella andra offentligrätts- liga pålagor. Några arrendenämnder och hovrätter anser att sådana klausuler inte är skäliga om arrendatorn motsätter sig avtalsvillkoret. I andra delar av landet anses villkor av detta slag vara skäliga.32 Vid arrendenämndernas och hovrätternas avgiftsbestämning tas det inte hänsyn till om en avgiftshöjning händelsevis skulle bli kraftig, utan det avgörande är om den nivå som bestäms för en ny arrendeperiod är skälig. Det förekommer dock att parterna, för att undvika språngvisa höjningar, kommer överens om att avgifterna ska höjas enligt en särskild överenskommen trappa. Jordägaren har ofta ärvt eller på annat sätt övertagit den mark som av tidigare generationer upplåtits helt eller delvis med arrende. Det förekommer dock även att det är den nuvarande jordägare som har upplåtit marken med arrende eller åtminstone har vidareutvecklat den arrendeverksamhet som tidigare jordägare påbörjat. 32 Se Hovrätten över och beslut i ärende ÖÄ 1270-13. härav förekommer ett flertal bostadsarrenden som har upplåtits av staten eller en kommun. Arrendeverksamhetens omfattning varierar påtagligt mellan olika jordägare. Det kan röra sig om enstaka bostadsarrenden på en fastig- het som i övrigt används för jord- och skogsbruk. Emellertid före- kommer det också jordägare som har en betydligt mer kommersiell inriktning på verksamheten, med – i enstaka fall – fler än 200 bostads- arrenden. Det kan slutligen konstateras att partsförhållandena varierar. Normalt har jordägaren arrenderat ut marken direkt till den som nyttjar denna. Andra varianter förekommer dock. Särskilt i koloni- trädgårdssammanhang är det vanligt att jordägaren arrenderar ut marken till en förening som i sin tur har bostadsarrendeavtal med dem som faktiskt nyttjar marken. Vi har också stött på exempel på att jordägaren arrenderar ut marken till ett bolag, som jordägaren har ett bestämmande inflytande över, och att bolaget i sin tur arrenderar ut marken till en rad bostadsarrendatorer. Högsta dom- stolen har bedömt att denna avtalskonstruktion innebär att skyddet för bostadsarrendatorn är begränsat jämfört med det skydd som skulle ha gällt om avtalet hade ingåtts direkt med jordägaren och att detta ska inverka på arrendeavgiften i sänkande riktning.33 I sammanhanget kan nämnas att problemen med den sistnämnda avtalskonstruktionen – där arrendatorns motpart är ett av jord- ägaren ägt bolag – inte i första hand synes vara avgiftsbestämningen som sådan utan att arrendatorn inte har samma trygghet i sin besitt- ning som en arrendator som arrenderar direkt av jordägaren. Det finns enligt vår mening anledning att överväga en förstärkning av arrendatorns besittningsskydd i situationer av det aktuella slaget. Frågan ligger emellertid utanför utredningens uppdrag. 5.5.4Problemen med nuvarande bestämmelser I avsnitt 5.1 har vi berört de problem som har föranlett tillsättandet av denna utredning. Undersökningen av hur nuvarande bestämmel- ser tillämpas har bekräftat att dessa problem föreligger. Utred- ningen har också kunnat konstatera att problemen i flera avseenden är av samma slag som de problem som utredningen har funnit när det gäller nuvarande bestämmelser om avgäldsregler- ingen för tomträtter. 33 Se rättsfallet NJA 2013 s. 491. Utredningen har även kunnat konstatera att avgiftsbestämmel- serna tillämpas på något olika sätt i olika delar av landet. Den oför- utsägbarhet och oklarhet som beskrivs nedan och som vi menar kännetecknar avgiftsregleringen, är i och för sig naturlig med hän- syn till att bestämmelserna och förarbetena som ligger till grund för bedömningen är mycket allmänt hållna. Praxisbildningen kan dock förväntas bli mera robust . Utredningen om hyres- och arrendetvister har i betänkandet Hyres- och arrendetvister (SOU 2012:82) bl.a. föreslagit en ny instansordning för prövning av hyres- och arrendeärenden. Förslaget innebär att hyres- och arrendenämnderna inlemmas i vissa tingsrätter och att en ny hyres- och arrendeöverdomstol blir andra och sista instans för prövning av ärenden om förlängning och villkorsändring avse- ende bostadsarrenden. Med denna förkortade instansordning och centraliserade överprövning torde en betydligt enhetligare rätts- tillämpning kunna åstadkommas. Det finns alltså ett påtagligt behov av att genomföra detta förslag. De synpunkter som vi har på arrendenämndernas praxis hindrar inte att nämnderna – särskilt med de organisatoriska förändringar som Utredningen om hyres- och arrendetvister har föreslagit – framstår som ett lämpligt organ för prövning av arrendeavgifternas storlek. Flera jordägare har också framhållit fördelarna med att utnyttja arrendenämnden som forum för förlikningsförhandlingar med arrendatorerna, i stället för att sköta detta utom rätta. Ett betydligt större problem än praxisbildningen är att rikt- linjerna för hur avgiftsbestämningen i det enskilda fallet ska gå till är så abstrakta och svåra att tillämpa. En majoritet av de jordägare och arrendatorer som vi har talat med har mycket svårt att förstå hur olika faktorer, som enligt deras mening är relevanta, värderas i det enskilda fallet. Någon egentlig förklaring förefaller inte heller kunna ges till varför avgiften har bestämts till ett visst belopp. Eftersom avgiftsbestämningen huvudsakligen har kommit att grundas på en allmän skälighetsbedömning i stället för på regelrätta ortsprisbedömningar är det för parterna oklart varför avgiften för en strandtomt är just i närheten av och vid en insjö i närheten av eller i . Det har även för oss varit svårt att förstå varför avgiften inte är t.ex. eller högre eller lägre i det enskilda fallet. En starkt bidragande orsak till problemen med nuvarande avgifts- bestämning är att den metod för avgiftsberäkningen som enligt för- arbetena framstår som huvudregeln, dvs. ortsprismetoden (steg 1), sällan går att tillämpa i och med att det finns så få jämförbara bostads- arrenden. I synnerhet gäller det om – såsom synes vara rimligt – jämförelsen ska göras med nyupplåtna bostadsarrenden. Antalet nyupplåtelser är försumbart och har så varit . Med hän- syn till att den absoluta merparten av befintliga bostadsarrenden har upplåtits , har det alltså inte varit möjligt att annat än undantagsvis bestämma arrendeavgiften genom jämförelser med nya arrendeavtal. När så ändå har skett torde de nya avtalen inte sällan ha avsett befintliga arrendeställen. Enligt många arrendatorer leder den nuvarande ordningen till att jordägare försöker konstruera nyupplåtelser med påtagligt högre avgifter. Så har det t.ex. sagts att jordägare ställer nytt avtal som villkor för att tillåta en arrendator i ett befintligt arrende- förhållande att vidta en viss åtgärd på arrendestället; har liknande förändringar av avtalen i högre utsträckning skett genom ett tillägg till avtalet med i övrigt mer eller mindre oförändrade villkor. Enligt både jordägare och arrendatorer är det ofta mycket svårt att över huvud taget hitta jämförelsetomter för bedömningen av vad som är skälig arrendeavgift. Som vi har berört i avsnitt 5.5.1 torde emellertid antalet frivilliga överenskommelser vara långt mycket större än antalet omregleringar som sker efter rättslig prövning. Sådana frivilliga överenskommelser borde enligt nuvarande ordning åtminstone kunna beaktas vid bedömningen av vad arrendatorer i allmänhet är beredda att betala (steg 2). Varför detta synes ske i så förhållandevis liten omfattning – eller varför de åberopade jämförelsetomterna så ofta sållas bort – har vi inte kunnat utröna. Även om parterna är oense om avgiften verkar de oftast vara överens om vilka faktorer som har betydelse för avgiften i det en- skilda fallet och en viss rangordning kan kanske också göras mellan olika faktorer. Med hänsyn till att prövningen i stor utsträckning beror på vilket jämförelsematerial som åberopas av parterna i det enskilda fallet, blir avgiftsbestämningen i hög grad situationsberoende. Detta är i och för sig naturligt eftersom förfarandet huvudsakligen är dis- positivt; parterna styr processens ram genom att framställa yrkanden samt åberopa grunder och bevisning. Eftersom det kan vara svårt för den enskilde att förstå vilken utredning som krävs och att över- blicka utfallet av den rättsliga prövningen, tenderar parterna att för säkerhets skull lägga ned stort arbete på att finna jämförelsetomter, vilket är både tidsödande och kostnadskrävande. Inte sällan visar sig detta arbete i slutänden vara förgäves, eftersom majoriteten av de åberopade jämförelsetomterna verkar sållas bort vid den rättsliga prövningen. Och bortsållningen sker ibland på skäl som för part- erna framstår som skönsmässiga eller rentav godtyckliga. Betydelsen av ett visst förhållande tenderar dessutom att variera över landet. Exempelvis beaktas villkor med förbud mot annat än fritidsboende i förhållandevis högre utsträckning i vissa delar av landet, medan sådana villkor i princip är betydelselösa i andra delar av landet. Slutsatsen av våra iakttagelser av tillämpningen av nuvarande avgiftsbestämmelser är att en anmärkningsvärt stor andel av avgifts- prövningarna avgörs genom en allmän skälighetsbedömning. Ett påfallande stort mått av skönsmässighet förekommer i samband med dessa skälighetsbedömningar. Detta leder av naturliga skäl till en betydande oförutsägbarhet för parterna. Av rådande situation följer bl.a. en osäkerhet för parterna om och hur processen ska be- drivas. Detta gäller inte minst vilken utredning som ska presenteras och vad processen kan komma att kosta. Osäkerheten bidrar till en otrygghet för båda parter, särskilt för arrendatorn som i många fall inte vet om arrenderätten kan behållas eller måste sälja. Otryggheten förstärks av att det inte alltid finns en funger- ande marknad som gör det möjligt för arrendatorn att överlåta arrenderätten och därvid få tillbaka hela eller delar av den invester- ing som har gjorts på arrendestället. var fastighetsskatten ett generellt problem för jordägare i så måtto att avgiften inte eller endast marginellt översteg skatten. Sedan den kommunala fastighetsavgiften infördes har detta problem i princip försvunnit. Vissa jordägare som vi har talat med har dock gjort gällande att arrendeavgiften fortfarande nätt och jämt täcker fastighetsavgiften. Andra problem som en del arrendatorer och jordägare har på- talat är att processen i arrendenämnden inte omfattas av rätts- skyddsförsäkringen, vilket medför att parterna av ekonomiska skäl avstår från att föra frågan till arrendenämnden trots att den begärda avgiften anses som oskäligt hög. Okunskap om arrendebestämmel- serna förefaller också vara ganska utbredd, särskilt bland arrendat- orer. Detta kan leda till både onödiga tvister och till rättsförluster. Vissa arrendatorer har även gjort gällande att besittningsskyddet har kommit att bli illusoriskt eftersom, särskilt äldre, arrendatorer i allt högre utsträckning ser sig tvingade att sälja arrenderätten för att de inte har råd att betala avgiften. Till detta kommer att arrende- rätten i många fall har visat sig vara svår att sälja. En annan faktor som har lyfts fram som en belastning för arrend- atorerna är att det har blivit vanligare med kommunala krav på VA- anslutning och därmed sammanhängande höga investeringskost- nader. Föga förvånande är att de jordägare som vi har talat med vanligen anser att arrendeavgifterna är för låga, medan arrendatorerna i de flesta fall har hävdat att avgifterna är för höga. I det sammanhanget har vissa jordägare lyft fram att låga arrendeavgifter har lett till spekulationsaffärer i arrenderätter. Man har menat att det i inte obetydlig utsträckning har förekommit att arrendatorer efter förvärvet av arrenderätten har kunnat sälja den med god för- tjänst. Enligt jordägarna har detta medfört att en värdeutveckling, som till stor del har avsett marken, i orimligt hög utsträckning har tillfallit arrendatorerna. Vissa arrendatorer har å sin sida menat att förändringar av arrendeavgifterna kan få mycket dramatiska och oskäliga effekter för värdet av de investeringar som arrendatorerna har gjort på arrendestället. Jordägare har även ansett att det är rimligt att fastighetsavgift och liknande kostnader belastar den som nyttjar marken, dvs. I har jordägarna också framhållit att avgift- erna där behöver höjas för att avgiftsnivåerna sett över landet ska bli mera enhetliga. Både jordägare och arrendatorer har framhållit att den rättsliga prövningen tar och ofta pågår under större delen av arrende- perioden. Framförda förslag till förändring Arrendenämnderna har över lag ansett att avgiftsbestämmelserna inte bör ändras. Vissa justeringar av avgiftsbestämmelserna har dock diskuterats. En lagreglerad möjlighet att pröva pilotmål, trappregler samt annan indexering än konsumentprisindex har nämnts men också förkastats. Ett stort antal arrendatorer och jordägare har ställt sig positiva till införandet av en sådan schablonmetod som utredningen har föreslagit för småhustomträtter.34 Uppfattningen om vad som är en 34 Se SOU 2012:71 s. 110. Sammanfattningen av betänkandet är infogad som bilaga 4 till detta betänkande. rimlig nivå för en sådan schablon har dock varierat påtagligt. Några arrendatorer och åtskilliga jordägare har motsatt sig en schablon- metod och i stället argumenterat för tydligare riktlinjer för avgifts- bestämningen och en mera enhetlig avgiftsbestämning såväl lokalt som regionalt. Både jordägare och arrendatorer har tagit upp den indexregler- ing som regelmässigt ska ske enligt arrendeavtalen. Denna index- reglering sker, såvitt vi kan bedöma, alltid genom uppräkning med konsumentprisindex. Jordägarna har ansett att det finns ett behov av att kunna avtala om att indexreglera avgiften på ett sådant sätt att markens värdeutveckling avspeglas i avgiften. Fastighetspris- index har i det sammanhanget lyfts fram som ett tänkbart alternativ. Flera arrendatorer har å sin sida lyft fram att ett framtida system för avgiftsreglering inte nödvändigtvis behöver bygga på avtalad indexreglering utan kan grundas på en i lagen angiven uppräkning av avgiften enligt konsumentprisindex. Vissa arrendatorer har framhållit att det bör tas bostadssociala hänsyn i betydligt högre utsträckning än vad som är fallet . Arrendenämnderna och jordägarna har invänt att bostadssociala skäl inte hör hemma i arrendesammanhang, åtminstone inte i någon vidare utsträckning än vad som indirekt är fallet enligt nuvarande bestämmelser. Arrendatorer har också i flera fall, med visst stöd från arrendenämnderna, föreslagit att jordägaren ska vara skyldig att framställa ett preciserat yrkande om ny avgift redan vid uppsäg- ning för villkorsändring och att ett sådant yrkande därefter inte ska få höjas. Andra förslag till lagstiftningsåtgärder som har framförts är t.ex. att reglera användningen av arrendestället för fritidsboende res- pektive permanentboende, att separera offentligrättsliga pålagor avseende marken från avgiften och låta sådana belasta arrendatorn direkt, att möjliggöra omförhandling av arrendeperiodens längd och avgiften i samband med överlåtelse av arrenderätten, att förlänga respektive förkorta minimitiden för arrendeperiod- erna, att införa en databas över bostadsarrendeavtal, att ålägga jordägaren en upplysningsskyldighet till stugföreningen avseende arrendeavtal, att basera avgiftsbestämningen på förändringen av årsmedel- inkomsten i landet, och att stärka arrendatorns ställning vid överlåtelse av arrenderätten genom nya bestämmelser om hembud. 5.6.1Principiella utgångspunkter för våra överväganden Vi ska enligt direktiven undersöka tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna om avgiften för bostadsarrende och vilka avgifts- nivåer som bestämmelserna leder till. Mot bakgrund av vad som framkommer vid undersökningen ska vi föreslå de eventuella för- ändringar som behövs för att avgiften vid en förlängning av arrende- avtalet ska avspegla en rimlig avvägning mellan de intressen som gör sig gällande. Skälen för särskilda bestämmelser om bostadsarrende I flera avseenden torde de skäl som anfördes vid införandet av sär- skilda bestämmelser 1968 kvarstå oföränd- rade. Bestämmelserna behöver således bl.a. vara utformade så att de ger arrendatorn ett rimligt besittningsskydd och ett skydd mot oskäliga ändringar av arrendevillkoren. bör bestämmel- serna tillförsäkra jordägaren en rimlig intäkt av arrendeupplåtelsen. Det är självklart att olika synpunkter gör sig gällande beroende på om frågan ses från arrendators- eller jordägarperspektiv. En låg arrendeavgift gagnar arrendatorn medan det är till nackdel för jord- ägaren och vice versa. Till syvende och sist måste, såsom framhålls i direktiven, den avgiftsnivå som avgiftsbestämmelserna leder till avspegla en rimlig avvägning mellan de intressen som gör sig gäll- ande. Bostadsarrende utgör en upplåtelse för bostadsändamål. Det är därför rimligt att regelverket ger arrendatorn ett effektivt besitt- ningsskydd. Detta förutsätter att arrendatorn är skyddad mot avgifts- höjningar som är så kraftiga att även en arrendator med ordnad ekonomi tvingas flytta. Mot bakgrund av den problembeskrivning som har lämnats i av- snitt 5.5.4 synes prövningen av avgiften ha blivit något mer kom- plicerad, åtminstone för parterna, än vad lagstiftaren har avsett. En ytterligare utgångspunkt bör därför vara att avgiftsregleringen blir så förutsägbar och enkel som möjligt utan att precisionen i avgifts- bestämningen går helt förlorad. Bör det göras skillnad mellan permanent- och fritidsboende? I och för sig avser majoriteten av de nuvarande bostadsarrenden som finns fritidsbebyggelse. Det var också för den typen av boende som bostadsarrendeinstitutet ursprungligen utformades. Mot den bakgrunden kan det hävdas att bostadsarrende har varit avsett att vara en enklare form av dispositionsrätt än äganderätt och tomträtt och att den som har gått in i ett sådant avtalsförhållande därför inte kan räkna med samma grad av besittningsskydd som det som följer med andra dispositionsrätter. Mot detta måste emellertid vägas att en mindre andel bostadsarrenden avser permanentbostäder. För denna kategori av bostadsarrenden framstår ett fullgott besittnings- skydd som i hög grad motiverat. Det väcker frågan om regelverket bör göra skillnad på arrende- ställen som används för permanentboende och sådana som används för fritidsboende. Vi bedömer dock att en sådan ordning skulle vara förenad med inte obetydliga gränsdragningsproblem. Det torde inte alltid vara lätt att avgöra när ett boende är av permanent karaktär och när det är att anse som enbart fritidsboende. Till detta kommer att ett arrendeställe över tiden kan komma att användas både för permanentboende och för fritidsboende. Att i detta sammanhang göra skillnad på permanentboende och fritidsboende skulle dess- utom göra regelverket mera svåröverskådligt och komplicerat. Ut- redarens bedömning är därför att bestämmelserna om bostads- arrende inte bör göra skillnad mellan olika användningssätt. Detta hindrar naturligtvis inte att ett avtalsvillkor om arrendeställets användning för den ena eller andra typen av boende kan beaktas vid tillämpningen av bestämmelserna om bostadsarrende. Arrendeperioder och periodernas längd Avtal om bostadsarrende ska träffas , , eller för arrendatorns livstid (se 10 kap. 2 § jordabalken). Om arrende- tiden inte är bestämd på detta sätt, gäller avtalet . Ett avtal om kortare arrendetid än är giltigt under förutsättning att det har godkänts av arrendenämnden.