sou · H2B348 · 2014-06-26 00:00:00 — Vissa myndigheter har rätt att begära utdrag ur straffregistret för exempelvis ansökan till tjänst vid polisen eller inom för- svarsmakten. Var och en har utan hinder av sekretess rätt att enligt person- uppgiftslagen granska uppgifterna om sig själv även i straffregistret. Uppgifterna är enbart avsedda för granskarens personliga bruk, och det är inte meningen att de ska användas som t.ex. frejdbevis (strafflöshetsintyg). När Rättsregistercentralen besvarar en för- frågan som ställts på grund av granskningsrätten meddelas personen fullständiga uppgifter om honom eller henne i straff- registret. Utöver vad som angetts ovan har arbetsgivaren inte rätt att granska information eller begära utdrag om arbetstagaren ur straffregistret. Det finns dock ingen bestämmelse som uttryckligen anger att en enskild persons val att vidarebefordra informationen till en arbetsgivare är olaglig. Inte heller finns det någon lag som förbjuder arbetsgivare att ta del av sådan informationen i register- utdrag. Det finns heller ingen bestämmelse som förbjuder arbets- givaren att utan lagstöd begära att arbetssökanden ska visa register- utdrag. I benämns registerkontroll för vandelskontroll. Vandels- kontroll sker först och främst i form av intyg från polisen, s.k. polisattest, och måste alltid ha stöd i lag eller föreskrift som meddelats med stöd i lagen. Där ska det även framgå vilken typ av politiattest som krävs. I de fall där det finns en giltig anledning att få utdrag ur belastningsregistret vid anställning på vissa myndig- heter eller inom skolan etc., beställs utdragen av den arbetssökande. Inom exempelvis barnomsorgen finns det en skyldighet att visa upp politiattest inför anställning. Det finns flera olika typer av politiattester. I en ordinär politiattest anges de flesta straffen för alla typer av brott, men endast för en begränsad tid. I en uttöm- mande politiattest ska alla straff för alla typer av lagbrott tas med, oavsett hur långt tillbaka i tiden straffet ålades. Det finns även en avgränsad politiattest där det endast är straff för vissa bestämda brott som ska anges. I en utvidgad politiattest ska även misstanke om brott anges. Det är den enskilde själv som begär utdrag. En sådan begäran ska innehålla en bekräftelse från arbetsgivaren om att vederbörande har erbjudits anställning. Som nämnts kan en politiattest endast utfärdas för de syften som anges i lag eller föreskrift, och lämnas endast ut för konkreta ändamål och inte på generell grund. Detta innebär att arbetsgivare endast kan kräva att sökanden lämnar politiattest då detta framgår av lag eller föreskrift. Detta gäller exempelvis i vaktverksamhet, skola, barnomsorg samt vård och omsorg. För att undgå att arbets- givare utan uttryckligt författningsstöd begär att arbetssökande visar upp utdrag ur belastningsregistret, har enskilda inte rätt att få ett skriftligt utdrag ur belastningsregistret. Om enskilda önskar få tillgång till uppgifterna i belastningsregistret får de vända sig till den lokala polisen och ges då ett muntligt besked om vad som är registrerat. Undantag gäller endast vid särskilda tillfällen, som till exempel när den enskilde inte har möjlighet att gå till polisen på grund av hälsomässiga skäl. Enligt statistik från Politidirektoratet utfärdades cirka 200 000 politiattester 2009. träder en ny polisregisterlag ikraft (politi- registerloven). I nu nämnda avseende innebär inte denna några sakliga ändringar av gällande reglering, utan avsikten är att lagen ska föra vidare gällande praxis på området. Det har dock förts in en ny bestämmelse (37 §) som anger för vilka ändamål det kan över- vägas att införa bestämmelser om krav på politiattest. Även i finns det begränsningar gällande skriftliga utdrag. Det franska belastningsregistret (le casier judiciaire) har tre delar och en privatpersons tillgång till egna uppgifter är beroende av vilken del som avses. Del nummer 3 innehåller uppgifter om påföljder för brott, olika sorters förbud, samt domstolsbeslut om vård och skyddstillsyn, samt förbud att utöva ett yrke eller en aktivitet som innebär kontakt med minderåriga. En enskild har rätt att begära utdrag om sig själv ur detta register och det är tillåtet för en arbetsgivare att be en arbetssökande om ett sådant utdrag ur belastningsregistret. En enskild kan inte få skriftligt utdrag ur belastningsregistrets övriga delar (del 1 och 2). Däremot kan den enskilde begära att få muntlig information om innehållet i belastningsregistrets alla delar (del 1, 2 och 3). Del nummer 1 innehåller uppgifter om alla domar, straff och beslut som finns i belastningsregistret. Informationen får endast delges rättsliga myndigheter och kriminalvårdsanstalter. Del 2 innehåller samma uppgifter som i del 1 med ett antal undantag. Informationen får endast delges myndigheter och vissa privata organisationer, där lagen tillåter detta. I finns det fyra olika belastningsregister, vilka har olika ändamål och innehåller olika information. Det första registret, das private Führungszeugnis, är ett belastningsregister där endast uppgifter av särskild betydelse registerförs. Syftet med registre- ringen är att en bestraffad person ska ha lättare att integrera sig i samhället och på arbetsmarknaden efter avtjänat straff. Därmed registerförs inte brottlighet av ringa slag samt förstagångsbrott. Uppgifter av särskild betydelse avser däremot vissa uppgifter om sexualbrott, i synnerhet begångna mot barn. Enskilda har rätt till insyn i registret och kan, utan angivande av skäl, begära utdrag av- seende uppgifter om sig själv. Det står arbetsgivare i princip fritt att begära uppvisande av utdrag ur detta register vid anställnings- förfarande. Utökad information finns registerförd i das erweiterte Führungszeugnis. I detta register finns uppgifter om tyngre brottslighet som sexual- och våldsbrott, även vid förstagångsbrott. Utdrag ur detta register kan endast medges i syfte att skydda minderårig. Beträffande insyn i registret gäller i princip samma regler som för das private Führungszeugnis. Förutsättning för utlämnande är att det genom ett skriftligt underlag visas att det är nödvändigt för att skydda minderårig. Genom detta säkerställs att en sökande, som begär ut uppgifter om sig själv, inte är tvingad att lämna ut uppgifter för andra ändamål. Arbetsgivare får endast begära uppvisande av utdrag ur detta utökade register när anställ- ningen innefattar kontakt med minderåriga. sådan kontakt inte förekommer är det däremot inte tillåtet för arbetsgivaren att begära uppvisande av sådant utdrag. Ytterligare information finns registrerat i das Behördenführungszeugnis. Uppgifterna i detta register görs tillgäng- liga i första hand för myndigheter. Även enskilda har rätt till insyn avseende uppgifter om sig själv men måste begära detta vid tings- rätten. Det fjärde registret die unbeschränkte Auskunft är ett obegrän- sat register som omfattar ett fullständigt innehåll av det samlade innehållet i registren. Varje enskild har rätt till insyn beträffande information om sig själv. Detta genomförs genom att sökanden personligen infinner sig vid tingsrätten där denne ges möjlighet till granskning. I lagen Justitiële documentatie en strafvorderlijke gegevens beskrivs möjligheten för enskilda personer att granska uppgifter om sig själv i belastningsregistret. Han eller hon framställer en begäran till Justitiële Informatiedienst som efter godkänd begäran skickar dessa uppgifter till tingsrätten där den enskilde är folk- bokförd. Den enskilde har därefter möjlighet att, mot en mindre avgift granska uppgifterna på plats vid tingsrätten. Det finns inte någon rätt för enskilda att få ett utdrag med samtliga uppgifter som finns om vederbörande i belastningsregistret. I finns ett system där den enskilde kan beställa ett certificate of good conduct, s.k. Verklaring Omtrent het Gedrag (tillförlitlighetsintyg). En särskild kontrollmyndighet benämnd Justis utfärdar därefter certifikat baserat på den för den sökta tjänsten relevanta delar av uppgifterna i belastningsregistret. I utfärdas cirka 550 000 tillförlitlighetsintyg. Den arbetssökande ansöker tillsammans med arbetsgivaren om ett sådant certifikat, som beroende på omständigheterna görs antingen via kommunen eller direkt till Justis, mot en särskild avgift. Arbets- givaren får endast ta del av de uppgifter som myndigheten bedömer är relevanta för den sökta tjänsten. Lagbrott som kan utgöra hinder för en person som söker arbete som exempelvis lärare behöver således inte vara relevant för t.ex. en taxichaufför och vice versa. Det finns med andra ord inga författningsreglerade möjligheter för arbetsgivare att begära utdrag med samtliga uppgifter i belast- ningsregistret, utan denne delges endast information om uppgifter som bedöms relevanta för den aktuella tjänsten. För vissa yrken finns det lagstiftade krav på att ett certificate of good conduct utfärdas. Dessa benämns specifika riskprofiler och innefattar yrken där den anställde ansvarar för människors eller djurs välbefinnande och hälsa (ex. barnskötare, läkare, veterinärer), politiska uppdrag, lärare, taxichaufförer, socialarbetare och över- vakare. I övriga fall använder Justis en allmän riskprofil för att bedöma om ett certifikat kan utfärdas. Här tar man ställning till åtta riskområden (information, pengar, varor, tjänster, affärs- transaktioner, processer, verkställande organisation, och personer) för att bedöma om man kan utfärda ett certifikat. Den arbets- sökande kan på förhand uppskatta sina möjligheter att få ett certifikat utfärdat genom att konsultera riskprofilerna, medan arbetsgivaren med hjälp av samma profiler kan bedöma om det finns anledning att begära ett certifikat. Den brittiska lagen Data Protection Act utgör liksom sin svenska motsvarighet personuppgiftslagen ett genomförande av EG:s dataskyddsdirektiv. De båda lagarna har därför väsentligen samma innehåll. Lagen tillämpas på automatiserad behandling av person- uppgifter och också på annan behandling av personuppgifter om personuppgifterna utgör eller är avsedda att utgöra ett person- register eller en del av ett sådant register. Liksom i personuppgifts- lagen finns det i Data Protection Act regler om information till registrerade. Enligt denna bestämmelse har den enskilde rätt att begära skriftligt utdrag ur polisens register gällande dem själva. Detta benämns subject access request. lämnar utdrag (disclosure) från det (National Computer (PNC), vilket motsvarar svenska roll avseende belastningsregistret. Utdragen är inte avsedda att användas för prövning av anställning. De som behöver ett utdrag ur kriminal- registret när detta uppställs som villkor för anställning hänvisas till en annan myndighet (Disclosure ). Den som ska arbeta för en organisation där man i sitt arbete kommer i kontakt med barn eller utsatta vuxna personer (vulnerable adults) hänvisas till en särskild myndighet and (). hjälp arbetsgivarna och frivilligorganisationerna att fatta rekryterings- beslut. Myndigheten hjälper till att identifiera eventuella olämpliga kandidater för vissa arbeten, i synnerhet arbete med barn och andra personer i sårbar ställning. De uppgifter som lämnas ut härrör från kriminalregistret och andra uppgifter som finns hos polisen och statliga ämbetsverk. Enligt en lag som trädde i kraft , the Rehabilitation of Offenders Act 1974, har bl.a. arbetsgivarna möjlighet att i samband med anställning kontrollera brottslig bakgrund genom att kontrol- lera sökandens kriminalregisterutdrag. Enligt lagen behöver den arbetssökandena i vissa fall inte avslöja ev. kriminell bakgrund. I lagen definieras straffdomarna enligt två kategorier, brott som ska uppges och brott som inte behöver uppges. Efter en bestämd tid behöver inte den som dömts för ett brott uppge domarna om någon begär dem exempelvis i samband med anställning. Undantag från lagens tillämpningsområde har bestämts särskilt i fråga om dem som arbetar på vissa arbetsplatser eller i vissa yrken och uppgifter. Enligt undantagsbestämmelserna ska t.ex. de som söker sig till arbete med personer alltid uppge eventuella straff om arbetsgivaren frågar. Det samma gäller arbete med vuxna personer som betraktas som sårbara, inom brottsbekämpande myndigheter och på höga positioner inom den finansiella sektorn. I de fall det finns ett undantag är arbetsgivaren behörig att vända sig till DBS. Vilka uppgifter som kommer att framgå beror bl.a. på typ av påföljd, påföljdens längd och ålder. Lagstiftningen möjliggör dessutom ett särskilt yrkesförbud avseende skolor för dem som regelbundet arbetar med personer . Enligt lagen är arbetsgivarna skyldiga att kontrollera att yrkesförbud inte har utfärdats innan de anställer lärare eller annan personal för att arbeta med minderåriga. Möjlighet till insyn i belastningsregistret finns i samtliga jämförda länder. Formerna för insyn skiljer sig dock väsentligt från det svenska systemet. I , och får den enskilde del av uppgifterna genom muntliga upplysningar. I kan dock vissa uppgifter erhållas skriftligen. I kan skriftliga s.k. politiattester endast erhållas av den enskilde för särskilt i lagen angivna syften och i är det en särskild myndighet som prövar i vilka fall det finns skäl att utfärda ett särskilt skriftligt certifikat för anställningsändamål. Stor- har ett liknande system som innebär begränsade möjlig- heter för arbetsgivare att få ett fullständigt utdrag via den enskilde. I det tyska systemet finns fyra olika register och rätten till utdrag skiljer sig åt mellan registren. Även det tyska systemet innebär att arbetsgivaren inte medges möjlighet att ta del av den enskildes fullständiga utdrag. Den internationella jämförelsen visar att det är stora system- skillnader mellan och de utomnordiska länderna, men att det finska och danska systemet i stort sett överensstämmer med det svenska. Avgörande skillnader gentemot exempelvis , , och är att lämnar fullständig skriftlig information om innehållet i belastningsregistret till den enskilde, och att svenska myndigheter inte gör en prövning av den enskildes begäran om registerutdrag annat än vad gäller de form- bundna kraven på en ansökan. Jämförelsen visar också att registerkontroll kan utföras på olika sätt. Ett utdrag från det aktuella registret kan inhämtas från den myndighet som för det aktuella registret. Ett annat sätt är att in- hämta registeruppgifter genom någon annan central myndighet. Utdragen kan inhämtas antingen av den som ska genomföra kon- trollen eller av den som ska kontrolleras. I tillämpas metoden att arbetsgivare eller den enskilde inhämtar ett registerutdrag från den registerförande myndigheten. Det andra sättet för registerkontroll som sker genom en central myndighet tillämpas i och i viss mån även av . I är det en myndighet som i varje enskilt fall prövar om uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut för arbetsgivares registerkontroll och vilka uppgifter som i så fall ska lämnas över. I skulle ett sådant system kunna fungera genom att den centrala myndigheten inte direkt lämnar vidare registeruppgifterna till den sökande utan gör en bedömning av vilka uppgifter som är relevanta i ett visst fall. Endast de relevanta uppgifterna skulle i så fall lämnas vidare. Inom säkerhets- skyddslagens tillämpningsområden förekommer metoden med en central myndighet som vidarebefordrar registeruppgifter. En annan möjlig metod för registerkontroll utgår främst från frågan vilket informationsinnehåll som arbetsgivaren ska få tillgång till. Arbetsgivaren kan ges tillgång antingen till begränsade upp- gifter om lagöverträdelser utifrån registerinnehållets omfattning eller genom urvalet av uppgifter som lämnas i registerutdraget. I tillämpas det sistnämnda förfarandet genom att register- utdragen innehåller uppgifter om vissa i författning särskilt angivna brott. Regleringen i och utgör exempel på det förstnämnda genom en ordning som bygger på att det har skapats olika register om lagöverträdelse och därmed olika typer av registerutdrag. Detta har möjliggjort för arbetsgivare att i vissa fall erhålla begränsad skriftlig information om lagöverträdelser genom den enskilde. Vi kan konstatera att systemskillnaderna gör det svårt att jäm- föra med de utomnordiska länderna eller att överföra valda lös- ningar till svenska förhållanden. Vårt uppdrag är att föreslå åtgärder som ligger inom ramen för det befintliga systemet avseende polisens register, belastningsregistrets innehåll och Rikspolis- styrelsens roll att lämna ut uppgifter ur registret. Vi ser därför inte skäl att föreslå systemförändrande åtgärder som till exempel inne- bär att en central myndighet i varje enskilt fall gör en individuell prövning av vilka uppgifter ur belastningsregistret som ska lämnas ut för arbetsgivarändamål. Inte heller finns det anledning att bygga upp en ny struktur avseende de brottsregister som polisen för. 5Kartläggning och andra undersökningar I detta kapitel redovisas en sammanfattning av resultaten från de undersökningar som vi låtit genomföra avseende arbetsgivares registerkontroll. Vidare redovisas uppgifter från , synpunkter från utredningens referensgrupp samt vad som fram- kommit vid vårt samrådsmöte med en grupp rekryterare och personalansvariga. Kapitlet inleds med en kortfattad redogörelse för undersökningsuppdragets syfte och inriktning. Efter en kort bakgrund gällande vilka undersökningsmetoder som vi har valt, redovisas resultaten av följande undersökningar. Intervjuundersökning med 1 200 arbetsgivare Intervjuundersökning med arbetsgivare inom utvalda sektorer av arbetsmarknaden Enkätundersökning bland kommuner och landsting bland enskilda personer som besökt polisens webb- sida för beställning av utdrag ur belastningsregistret 5.1Genomförande av uppdraget att utreda informell registerkontroll Som inledningsvis har beskrivits är vårt uppdrag tudelat. Vi ska dels utreda och analysera behovet av författningsändringar avseende arbetsgivares kontroll av belastningsregisterutdrag, dels genomföra ett kartläggningsuppdrag. Vi ska kartlägga skälen till varför arbets- givare utan författningsstöd begär att arbetssökande ska visa upp utdrag ur belastningsregistret. Vidare ska vi ta reda på om register- kontroll förekommer mer frekvent inom vissa sektorer av arbets- marknaden eller på arbetsplatser av viss storlek eller om andra Kartläggning och andra undersökningar särskilda faktorer påverkar benägenheten att kräva att den enskilde visar upp registerutdrag. Vi ska också undersöka vilken betydelse utdragen har under anställningsprocessen och under anställning. Det gäller frågor om hur informationen behandlas, vilken roll register- utdragen spelar i anställningsprocessen och om belastningsregister- utdrag även begärs från arbetstagare. Vi ska i denna del inhämta informationen även från arbetsgivare som enligt en författning har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret. Kartläggningsuppdraget är både omfattande och mångfasetterat. Det kan redan inledningsvis konstateras att det inte har bedömts möjligt att inom ramen för uppdraget presentera en fullständig bild över den informella registerkontroll som förekommer . En sådan redovisning har inte heller bedömts nödvändig för att till- godose det huvudsakliga syftet med undersökningen, nämligen att skapa ett kunskapsunderlag för fortsatta överväganden kring frågan om arbetsgivares registerkontroll. Uppgifterna ska enligt direktiven utgöra underlag för att man ska kunna bedöma vad som krävs för att säkerställa rätt balans mellan arbetssökandes berättigade behov av skydd för sin personliga integritet och arbetsgivares berättigade behov av att kontrollera en arbetssökandes utdrag ur belastnings- registret. Behovet av registerkontroll varierar naturligen mellan olika sektorer på arbetsmarknaden. För att ta reda på hur arbetsgivarna själva ser på denna fråga liksom på andra frågor i direktiven har vi sett behov av att undersöka olika branscher och arbetsplatser av olika storlek. Detta inbegriper arbetsgivare med författnings- reglerad rätt att begära registerutdrag. Vårt syfte med kartläggningen har även varit att skaffa fördjupad kunskap kring de sektorer där det är särskilt vanligt att registerkontroll genomförs. Utredningsdirektiven anger att mycket talar för att den kraftiga ökningen av antalet utdrag som enskilda begär om sig själv har sin grund i att det är utdrag som begärs inför anställning. Eftersom det inte funnits några säkra belägg för att utdrag begärs efter krav från arbetsgivare har vi funnit det angeläget att undersöka även denna fråga. Kartläggning och andra undersökningar Uppdraget att kartlägga arbetsgivares skäl för att begära belast- ningsregisterutdrag samt dess roll under anställningsprocessen och anställningen kan genomföras på olika sätt. En utgångspunkt för vilken metod som lämpar sig bäst har varit att vi önskat ställa frågor direkt till de personer hos en arbetsgivare som har god insyn i rekryteringsprocessen. Vi har övervägt två alternativ för att få önskad kunskap. Frågorna har antingen kunnat ställas i form av en enkät eller vid intervjuer. Enkätundersökningar är ofta s.k. kvanti- tativa undersökningar med fasta svarsalternativ. Genom en enkät- undersökning kan man få veta hur många av de medverkande som har en viss uppfattning i en viss fråga. Vid en enkätundersökning kan också lämnas utrymme för svarspersoner att fritt redogöra för sina synpunkter. Enkätundersökningar kan sändas ut till svars- personer med post, genomföras digitalt eller vid personliga möten. Nackdelen med enkätundersökningar kan vara att de är ett trubbigt instrument när det gäller att få fram detaljerade synpunkter och om de skickas med post eller digitalt finns risken att svarsfrekvensen blir låg. En låg svarsfrekvens medför svårigheter att dra säkra slut- satser av erhållna resultat. Ett alternativ till en enkätundersökning är att genomföra en s.k. kvalitativ undersökning genom intervjuer. Man använder då öppna frågor och den som intervjuar har möjlighet att ställa fördjupande följdfrågor. Val av metod och genomförande Eftersom vårt uppdrag är att få fram ett brett underlag i ovan nämnda delar har det varit viktigt att identifiera vilka arbetsgivare som genomför registerkontroll. Kunskapsunderlaget i denna del har nämligen visat sig vara begränsat. Vår ambition har därtill varit att få del av synpunkter från de arbetsgivare som inte kontrollerar belastningsregisterutdrag. fanns det närmare 300 0001 företag i med en eller flera anställda. Det är givetvis inte möjligt att genomföra en totalundersökning av dessa. Vår målsätt- ning har varit att få ett så adekvat och komplett resultat som möjligt från ett urval av dessa arbetsgivare. För att kunna genomföra en sådan undersökning på ett systematiskt sätt bland en stor grupp arbets- 1 SCB:s företagsregister 2104. Kartläggning och andra undersökningar givare har vi gjort bedömningen att en enkätundersökning lämpar sig bäst. Vid vårt val av kartläggningsmetod har även beaktats behovet av att säkerställa en hög svarsfrekvens och att få till- förlitliga svar vad avser att se till att rätt person besvarar frågorna. För att genomföra undersökningen i enlighet med nämnda över- väganden har vi beslutat att låta göra en intervjuundersökning med enkätfrågor till arbetsgivare. Uppdraget att genomföra intervjuerna har lämnats till Markör Marknad och . Under- sökningen har genomförts genom telefonintervjuer i två faser och resultatet har redovisats i två rapporter, se bilaga 3 och 4. I den första intervjuomgången ingick 1 200 arbetsställen. Intervjuerna genomfördes över praktiskt taget hela arbetsmarknaden, dvs. bland alla branscher och bland stora och små företag med anställd personal. Bland arbetsgivare med 1–4 anställda har dock endast 100 intervjuer genomförts. Målgruppen för undersökningen har varit chefer eller andra väl insatta personer på personal/HR-avdelningar eller motsvarande. Undersökningen omfattade både arbetsgivare som genomför registerkontroll med författningsstöd och arbets- givare som genomför registerkontroll utan stöd av författning.