sou · H2B331 · 2014-05-20 00:00:00 — Bestämmelsen har sin motsvarighet i artikel 8 i dataskyddsdirektivet. 20Datainspektionen (2010), s. 6. Interna rutiner för rapportering att meddela föreskrifter om undantag eller besluta om undantag i enskilda fall.21 Datainspektionen har bemyndigats att både meddela föreskrifter och besluta i enskilda fall om undantag från förbudet att behandla uppgifter om lagöverträdelser m.m.22 Datainspektionen gör bedömningen att whistleblowingsystem generellt sett innebär en behandling av personuppgifter som omfattas av PuL.23 Om en anmälan däremot endast behandlas manuellt på exempelvis ett papper utan att uppgifterna i fråga struktureras i ett register, och inte heller är avsedd att behandlas automatiserat i t.ex. en dator, är PuL inte tillämplig.24 Före beslutade Datainspektionen om enskilda undantag från förbudet att behandla uppgifter om lagöverträdelser m.m. för företag som ämnade införa whistleblowingsystem. meddelade Datainspektionen en föreskrift som utökade undantagen från förbudet att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m. till att även omfatta särskilt inrättade rapporteringskanaler.25 Föreskriften trädde i kraft . Med denna föreskrift behöver företag inte längre ansöka om undantag i det enskilda fallet så länge som företagen följer föreskriften. Föreskriften har följande lydelse: 1 § Utan hinder av förbudet i 21 § personuppgiftslagen (1998:204) får sådana personuppgifter behandlas om [] f) uppgifterna avser perso- ner i nyckelpositioner eller ledande ställning inom det egna bolaget eller koncernen och det är sakligt motiverat att behandla uppgifterna i särskilt inrättade rapporteringskanaler för att utreda om personen ifråga varit delaktig i allvarliga oegentligheter som rör bokföring, intern bokföringskontroll, revision, bekämpande av mutor, brottslig- het inom bank- och finansväsen, eller andra allvarliga oegentligheter som rör organisationens vitala intressen eller enskildas liv och hälsa. Vid sidan av föreskriften måste företag säkerställa att PuL:s bestämmelser i övrigt efterlevs.26 Eftersom PuL:s regelsystem bygger på dataskyddsdirektivet ställs liknande krav på whistleblowingsystem enligt PuL som vad som följer av direktivet. Det gäller t.ex. krav på att användningen av whistleblowingsystemet ska bygga på frivillighet och 2121 §, tredje och fjärde styckena, PuL. 229 § personuppgiftsförordningen. 23Datainspektionen (2010), s. 6. 1997/98:44, s. 39. 25DIFS 2010:1, Föreskrifter om ändring av Datainspektionens föreskrifter (1998:3) om undantag från förbudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m. 26Se särskilt 9 § PuL. Interna rutiner för rapportering att registrerade personer ska informeras.27 PuL:s krav inkluderar dock att hanteringen av personuppgifter ska vara förenlig med svensk rätt och goda seder.28 Detta innebär att whistleblowingsystem ska vara förenliga med bland annat svensk arbetsrättslig lagstiftning, gällande kollektivavtal och god sed på arbetsmarknaden.29 De särskilda krav som uppställs i föreskriften är de följande: 1.Det är endast tillåtet att behandla uppgifter om lagöverträdelser m.m.som avser nyckelpersoner eller personer i ledande ställning inom det egna bolaget eller koncernen.30 2.Det är endast tillåtet att behandla uppgifter om lagöverträdelser m.m.om det är sakligt motiverat för att utreda om personen i fråga varit delaktig i allvarliga oegentligheter. 3.De allvarliga oegentligheter som avses ska röra bokföring, intern bokföringskontroll, revision, bekämpande av mutor, brottslighet inom bank- och finansväsen, eller andra allvarliga oegentligheter som rör organisationens vitala intressen eller enskildas liv och hälsa. Det är fortfarande fullt möjligt för ett företag att ansöka om tillstånd för ett system som inte uppfyller kraven i föreskriften i syfte att få en enskild prövning av ett system. Några sådana ansök- ningar har dock inte inkommit efter det att föreskriften trädde i kraft enligt uppgifter från Datainspektionen.31 Behandling av personuppgifter i whistleblowingsystem som inte innefattar uppgifter om lagöverträdelser m.m. måste vara förenlig med PuL även om en sådan behandling inte behöver följa den särskilda föreskriften om undantag från 21 § PuL. Till exempel kan ett sådant system behöva anmälas till Datainspektionen. Hanteringen av personuppgifter i whistleblowingsystem är underkastad tillsyn. Datainspektionen har rätt att begära ut uppgifter, få tillträde till lokaler, förbjuda behandling 2723–25 §§ PuL och Datainspektionen (2010), s. 11. 289 § första stycket a och b PuL. 29Datainspektionen (2010), s. 8. 30Tidigare beslut från Datainspektionen har överklagats för att företag har ansett att begränsningen till nyckelpersoner eller personer i ledande ställning är för snäv. Förvaltningsrätten har i förevarande fall avslagit överklagandena. Se till exempel Förvaltningsrätten i , dom i mål nummer 12584-10. 31 Denna information delgavs utredningen vid ett möte hos Datainspektionen . Interna rutiner för rapportering av personuppgifter vid vite och begära hos domstol att uppgifter som behandlats på olagligt sätt ska utplånas.32 Brott mot PuL kan leda till böter eller fängelse i upp till två år.33 Skadestånd kan också utdömas för skada och kränkning av den personliga integriteten.34 9.5Särskilda hänsyn inom den offentliga sektorn Det förekommer också, som nämnts ovan i avsnitt 9.1.2, att offentliga organ inför interna rapporteringsordningar. I dessa fall får grund- lagarnas bestämmelser en särskild betydelse. Offentliga funktionärer har nämligen tryck- och yttrandefrihet i förhållande till arbetsgivaren varför det kan vara känsligt om en intern rapporteringsordning ger intryck av att begränsa de grundlagsfästa friheterna. Myndigheter och andra offentliga organ får inte utan stöd i lag begränsa enskildas yttrandefrihet. Begränsningar av meddelarfriheten måste ha stöd i tryckfrihetsförordningen (TF) eller yttrandefrihets- grundlagen (YGL). Det finns en relativt omfattande praxis från JK och JO rörande myndigheters reglering av kommunikation. Av den följer att intern reglering av kommunikation inte får uppfattas som en inskränkning av rätten till mediakontakter.35 Offentliganställda arbetstagares rätt att fritt ge uttryck för sin uppfattning gäller oavsett om det inom den egna myndigheten finns goda samverkansformer och ett öppet diskussionsklimat eller inte.36 Myndigheter och andra offentliga organ måste också vara mycket noggranna i sin rättsliga information till personalen så att den inte överbetonar kravet på lojalitet och lydnad på bekostnad av rätten att föra fram egna åsikter.37 Mot bakgrund av det ovan sagda får inte interna rapporterings- ordningar inom det allmänna utformas på ett sätt som ger intryck av att arbetstagare inte får använda sina grundlagsfästa fri- och rättig- heter. Arbetsgivaren får inte kräva att de interna ordningarna används först innan arbetstagare utnyttjar sin grundlagsskyddade tryck- och yttrandefrihet. Arbetsgivaren måste också ge saklig och vederhäftig information om arbetstagarnas rättigheter så att det inte råder några tvivel om att tryck- och yttrandefriheten inte inskränks genom införandet av interna rapporteringsordningar. 3243–47 §§ PuL. 3349 § PuL. 3448 § PuL. 35JO 2003/04 s. 396. 36JK , dnr . 37JO beslut , dnr 1284-2004 och JO , dnr 1144-2008. 10 Andra skyddsvärda intressen En reglering av skyddet för arbetstagare som slår larm riskerar att begränsa eller på annat sätt komma i konflikt med andra skydds- värda intressen. I detta kapitel behandlas några av de viktigaste intressena som kan komma att begränsas genom en utökning av skyddet för visselblåsare. De intressen som behandlas i detta kapitel är följande. Lojaliteten inom en verksamhet Skyddet för arbetsgivares företagshemligheter, kommersiella intressen och goodwill/renommé Principen att avtal (om tystnadsplikt) ska hållas 10.1Lojaliteten inom en verksamhet Enligt gällande rätt utgår arbetstagares lojalitetsplikt från utgångs- punkten att arbetstagaren ska söka att inte skada arbetsgivaren och undvika lojalitetskonflikter. En förstärkning av arbetstagares skydd vid visselblåsning kan dock innebära en förskjutning av arbetstagares lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren. Det står klart att arbetstagare i alla verksamheter har någon form av lojalitetsplikt. Lojalitetsplikten kan i vissa avseenden begränsa en arbetstagares möjlighet att yttra sig.1 1 Se avsnitt 4.5. En förstärkning av skyddet skulle kunna skada samarbetet och lojalitetskänslan inom företag och leda till ökad slutenhet. Liksom framförts angående ett förstärkt meddelarskydd skulle ett ökat skydd för visselblåsare kunna leda till ökat hemlighetsmakeri och därför motverka sitt syfte.2 Den lojalitetsplikt som arbetstagare har innebär således att arbetsgivare har ett legitimt anspråk på ett lojalt beteende från arbetstagarens sida. Detta måste beaktas vid överväganden om förstärkt skydd för arbetstagare som slår larm. Det kan i sammanhanget erinras om att en arbetstagare som upplyser arbetsgivaren om missförhållanden i verksamheten enligt svensk rätt i allmänhet anses vara lojal med arbetsgivaren. Det kan även tilläggas att betydelsen av arbetstagares lojalitet diskuterats flitigt i den internationella litteraturen om visselblåsning.3 Stödet har ökat allt mer för en lojalitetsnorm som innebär att en lojal organisationsmedlem inte är tyst, eller lämnar organisationen, utan i stället stannar och höjer rösten.4 10.2Skyddet för arbetsgivares företagshemligheter, kommersiella intressen och goodwill/renommé Som nämnts kan ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm komma i konflikt med arbetsgivares berättigade anspråk på ett lojalt beteende hos arbetstagarna. Den lojalitetsplikt som gäller får antas ha betydelse för ett företags möjlighet att bedriva sin verksamhet i effektiva former och att fungera som en enhet baserad på bl.a. kunnande och strategiskt tänkande. Information om vissa affärs- och driftsförhållanden i en näringsidkares rörelse skyddas genom lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter (FHL).5 En ökad möjlighet för arbetstagare att befrias från sin lojalitets- plikt och offentliggöra uppgifter om förhållandena inom företaget kan riskera att försvaga företaget. Det kan bl.a. uppstå en osäkerhet om vilka uppgifter företaget vågar anförtro den anställde. Om inte arbetstagaren anförtros tillräckligt med intern information kan dennes möjligheter att effektivt utföra sina arbetsuppgifter minska. 2008/09:29, s. 80. 3Dasgupta och Kesharwani (2010), s. 61 f. 4Hirschman (1970), Vandekerckhove och Commers (2004) och Vandekerckhove (2006). 5Se avsnitt 4.7. Det skulle således kunna finnas en risk för att ett stärkt lag- skydd för arbetstagare som slår larm leder till ett minskat informationsutbyte från arbetsgivare till arbetstagare på grund av rädslan att informationen skulle hamna hos media eller konkurrenter. Vid den undersökning som TNS gjorde 2013 på uppdrag av gavs fyra svarsalternativ rörande den främsta nackdelen med en ny lag som syftar till att medarbetare som har arbetsgivare inom privat sektor ska ha rätt att meddela media om missförhållanden utan risk för påföljd. Av de tillfrågade svarade att det skulle bli ett minskat informationsutbyte till medarbetarna på grund av rädslan att informationen skulle hamna hos media eller konkurrenter.6 Genom avslöjande av företagsinterna uppgifter kan också företagets yttre relationer med konkurrenter och andra skadas. Företagets effektivitet kan därmed hämmas, till nackdel för konsumentkollektivet.7 När frågan om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm övervägs måste arbetstagarnas behov av skydd, liksom intresset av att uppgifter om missförhållanden kommer fram, vägas mot arbets- givares berättigade intresse av att hålla vissa uppgifter hemliga och att kunna bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. En alltför vidsträckt möjlighet för en arbetstagare att framföra påståenden kan innebära risk för skada på företags goodwill och renommé utan att detta uppvägs av tillräckligt starka skäl. Även har framfört att ett företags affärsrenommé är ett legitimt ändamål för begränsningar av arbetstagares yttrandefrihet.8 Det bör dock framhållas att företag har möjlighet att i viss utsträckning parera eller reparera goodwill- och renomméskador genom olika kommunikationsåtgärder. Om det till exempel genom ett larm framkommer att det förekommit brottslighet i ett företags verksamhet kan företaget redovisa sin version av vad som hänt och även vilka åtgärder som företaget ämnar vidta för att säkerställa att brottsligheten inte upprepas. Det kan också nämnas att visselblåsning kan ha en positiv effekt på företags goodwill och renommé. Det bör t.ex. kunna vara positivt för ett företags renommé om företaget har väl fungerande 6 TNS (2013). 7 Jfr bl.a. dåvarande remissvar över SOU 1990:12 i Ds 1990:83, s. 141 ff. 8 Heinisch mot (). rutiner för rapportering av missförhållanden i verksamheten och behandlar larm om missförhållanden på ett seriöst sätt. Rätten att leda och fördela arbetet tillkommer arbetsgivaren. Den s.k. arbetsledningsrätten utövas i princip fritt och ensidigt av arbetsgivaren och består bl.a. i rätten att bestämma över arbets- organisationen, arbetsmetoder och produktionssätt, att omplacera arbetstagare till andra uppgifter inom ramen för deras arbets- skyldighet samt att bestämma över arbetstidens förläggning och över vissa anställningsförmåner.9 En reglering som ger arbetstagare stärkt skydd mot repressalier vid visselblåsning kan ge arbetstagare en ny grund att angripa arbetsledningsbeslut på och kan således anses inskränka arbets- givarens arbetsledningsrätt i motsvarande mån. Detta måste beaktas vid utformning av nya regler om stärkt skydd för arbets- tagare som slår larm. Som framkommit kan regler om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm innebära skada, olägenheter och kostnader för företag. Vid utformning av regler som ska tillämpas av svenska företag är det naturligt att man överväger vilken påverkan förslagen kan ha på svenska företags konkurrenskraft. Om har regler som ger arbetstagare större möjlighet att slå larm om sådant som kan skada företagen kan svenska företag riskera att drabbas av konkurrens- nackdelar.10 Det kan också anföras att en ökad insyn i företagens verksamhet bidrar till en sund konkurrens. En ökad insyn innebär att det blir svårare för företag att genom otillbörliga metoder tillskansa sig konkurrensfördelar. 9Jfr avsnitt 4.4. 10Jfr Ds 1990:83, s. 34 f. och 89 f. 10.5Principen att avtal (om tystnadsplikt) ska hållas En stärkt möjlighet för arbetstagare att slå larm utan att råka ut för sanktioner från arbetsgivarens sida kan komma i konflikt med avtalsfriheten, om skyddet konstrueras så att det går före avtalade tystnadsplikter. Det kan förvisso anföras skäl för att låta avtal om tystnadsplikt i någon mån åsidosättas till förmån för ett stärkt skydd för arbets- tagare som slår larm om missförhållanden. En ökad insyn i verk- samheter kan leda till en vitaliserad allmän debatt och gynna de demokratiska processerna. En ökad insyn kan också leda till att man i större utsträckning kommer till rätta med allvarliga missförhållanden.11 Avtalsfriheten är dock en grundläggande och viktig rättsprincip. Avsteg från avtalsfrihetens princip bör göras med försiktighet och motiveras av mycket starka motstående intressen.12 De förslag som lämnades av Yttrandefrihetsutredningen13 och Meddelarskydds- kommittén14 utsattes för omfattande kritik. Bl.a. ansågs förslagen strida mot den grundläggande rättsprincipen att avtal ska hållas eftersom avtalsbunden tystnadsplikt skulle kunna åsidosättas med stöd av reglerna.15 Det är således av vikt att det görs noggranna överväganden innan förslag lämnas som innebär att avtalsfriheten åsidosätts. Ett stärkt skydd vid visselblåsning kan i flera avseenden aktualisera frågor om integritetsskydd. När en arbetstagare slår larm om missförhållanden kan det innebära att någon annan enskild, kanske en kollega, utpekas som klandervärd. Så är fallet om uppgifterna pekar ut en person inom organisationen som misstänkt för att ha begått en straffbar, oetisk eller farlig handling. Den utpekade personen har då ett intresse av att anklagelserna utreds på ett rättssäkert sätt. Den utpekade personen kan själv ha ett intresse av att underrättas om att utpekandet har skett och att bemöta påståendena. 11Jfr Ds 1990:83, s. 25 f. 12Jfr Ds 1990:83, s. 25. 15Se bl.a. Ds Ju 1985:4, s. 117 och Ds 1990:83. Att även de personer som utpekas i samband med larm bör ha ett visst skydd följer också av vissa internationella rättsakter. Enligt rekommendation om skydd för visselblåsare bör utpekade personer få möjlighet att söka upprättelse vid skador som orsakas av felaktig eller missledande information.16 Även enligt parlamentariska församlings resolution i samma ämne ska de personer som anklagas i ond tro ha ett lämpligt skydd.17 Enligt gällande regler finns ett visst skydd för personer som utpekas i samband med visselblåsning. Om uppgifterna som lämnas utgör förtal, ärekränkning eller förolämpning kan uppgiftslämnaren lagföras för dessa brott.18 Om den som utpekas får reda på att uppgifterna lämnats har denne givetvis också rätt att använda sig av sin yttrandefrihet och offentligt bemöta påståendena. Vidare kan personuppgiftslagens (1998:204) regler vara tillämp- liga på frågan om hur den utpekade personens personuppgifter får behandlas. En annan integritetsaspekt vid visselblåsning ligger i möjligheten att behandla personuppgifter konfidentiellt. Den som slår larm kan ha ett intresse av att uppgifter om denne behandlas konfidentiellt. Detsamma gäller den som eventuellt utpekas som den som orsakat missförhållandet. 16 Princip 10. 17 parlamentariska församlings resolution om skydd för visselblåsare, stycke 6.2.7. 18 Se 5 kap. . 11Det behövs en reglering om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm I detta kapitel tar utredningen ställning för att det behövs en reglering om stärkt skydd för visselblåsare i arbetslivet och anger skälen för detta ställningstagande. Bedömning: Det behövs en reglering om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden. En reglering om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden är motiverad av flera skäl. Ett viktigt skäl är att arbetstagare ofta har en särskild möjlighet att upptäcka och påtala missförhållanden. har pekat på att arbetstagare ofta är de första att upptäcka eller misstänka att något är fel inom en organisation.1 EU:s interna bedrägeribekämpningsinstitution har anfört att interna informanter är deras viktigaste källa.2 I flera fall har viktiga avslöjanden kommit till stånd efter tips från visselblåsare.3 Ett annat skäl till att en reglering om stärkt skydd är motiverad är att en sådan reglering också kan antas leda till att öppenheten på arbetsplatserna ökar. Detta kan antas gynna den fria åsikts- bildningen och öppenheten i samhället i stort. 1Guja mot (), § 72. 2Transparency International (2012b), s. 26. 3Se t.ex. KPMG (2007), s. 7 och 26. Det behövs en reglering om stärkt skydd medial granskning av och medborgarnas insyn i olika verksamheter kan antas öka.4 En större öppenhet och högre i tak på arbetsplatser kan även bidra till ett bättre klimat på arbetsplatser och innebära en bättre arbetsmiljö.5 En större öppenhet på arbetsplatserna kan också leda till ett klimat där det framstår som mer naturligt att säga till om eventuella missförhållanden och att sådana därför i större utsträckning kommer fram. En sådan ordning ligger även i seriösa arbetsgivares intresse och kan bidra till ett effektivare ianspråk- tagande av verksamhetens resurser. En reglering om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm kan också bidra till en sundare konkurrens mellan företag. En ökad insyn innebär att det blir svårare för företag att genom otillbörliga metoder tillskansa sig konkurrensfördelar. Öppenhet i en verksamhet kan också vara viktig för att människor i allmänhet ska uppfatta verksamheten som ärlig.6 Det finns alltså flera skäl till att anta att ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm skulle få positiva effekter för samhället i stort. Det kan mot den bakgrunden framstå som orimligt att arbetstagare ska behöva utstå repressalier för att ha slagit larm om missförhållanden. Arbetstagare som slår larm om missförhållanden fullgör en viktig samhällsfunktion och är därför särskilt skydds- värda. Regler om ökat skydd för arbetstagare som slår larm kan ha en symbolisk och handlingsdirigerande effekt genom att det klar- görs att lagstiftaren ser positivt på larm om missförhållanden och skyddar arbetstagare som slår larm. Som framkommit har visselblåsare i offentlig sektor ett i flera avseenden starkt skydd, bl.a. genom reglerna om meddelarskydd. Under har utvecklingen gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter bedrivs i privat regi. Ett beslut av t.ex. en kommun eller ett landsting att lämna över verksamhet till privata utförare får flera konsekvenser. Till skillnad från kommunal- och landstingsanställd personal har den privata utförarens personal inte något meddelarskydd i förhållande till arbetsgivaren. Den privata utföraren kan vidare i avtal begränsa de anställdas möjligheter att uttala sig i media m.m. De anställda i sådan verksamhet får således ett svagare skydd mot repressalier på 4Jfr Statskontoret (2012), s. 75. 5Jfr TCO (2011), s. 6. 6Jfr Statskontoret (2012), s. 75. Det behövs en reglering om stärkt skydd grund av larm om missförhållanden i verksamheten.7 Detta kan sägas utgöra ytterligare ett skäl att förstärka skyddet för arbets- tagare som slår larm. 11.2Behovet av stärkt skydd har framförts i många sammanhang Det har i flera sammanhang framförts att det bör göras en översyn av reglerna som skyddar visselblåsare och att det är önskvärt att skyddet stärks. Utredningen om mutor överlämnade sitt betänkande (SOU 2010:38) . Utredningen noterade att svensk rätt ger ett visst skydd för personer som informerar, varnar eller på annat sätt medverkar för att beivra oegentligheter inom ett företag, en myndighet eller någon annan organisation. Bland annat nämndes reglerna i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) om skydd mot uppsägning samt det grundlagsfästa meddelarskyddet. Utred- ningen ansåg att det kan vara önskvärt att ytterligare förstärka skyddet för dessa uppgiftslämnare men konstaterade att en allmän översyn av bestämmelser till skydd för visselblåsare föll utanför utredningens uppdrag.8 Ett antal remissinstanser, bl.a. JK, och , delade utredningens uppfattning att det kan finnas skäl att ytterligare förstärka skyddet för visselblåsare. LIF (branschorganisationen för forskande läkemedelsföretag) beklagade i sitt remissyttrande att utredningen avstått från att utreda ett förstärkt skydd för visselblåsare. ansåg därtill att behovet att stärka det skyddet borde övervägas närmare med sikte på att skapa en ordning som tillgodoser resolution och rekom- mendation9 och att en sådan översyn lämpligen borde göras i ett brett sammanhang där inte bara anmälningar om mutbrott behandlas. Sedan det i en motion föreslagits en översyn av lagstiftningen för att stärka och skydda den enskildes möjlighet att påtala och slå larm vid oegentligheter och korruption uttalade sig i 7Enligt 13 kap. 2 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) har dock anställda i bl.a. kommunala bolag meddelarskydd. I SOU 2013:79 lämnas vidare förslag på regler om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. 8SOU 2010:38, s. 171. 9Europarådets parlamentariska församlings resolution och rekommendation om skydd för visselblåsare, se avsnitt 5.4.5. Det behövs en reglering om stärkt skydd frågan på följande sätt. Enskilda som anonymt önskar lämna uppgifter om korruption och andra oegentligheter för publicering åtnjuter den tryck- och yttrandefrihetliga grundlagsregleringens starka skydd.