sou · H2B38 · 2014-02-17 00:00:00 — Regeringens förslag till budgetlag, som antagits av , bygger på utredningens betänkande En reformerad budgetlag (SOU 2010:18). Utredningen och regeringen föreslog att regeringens befogen- heter och skyldigheter på finansmaktens område skulle samlas i en enda lag, budgetlagen. Därför föreslogs att regleringen i lagen om statens upplåning och skuldförvaltning skulle föras in som ett kapitel i budgetlagen. Enligt regeringen framstod det som naturligt att förena regleringarna i lagen om statsbudgeten och lagen om statens upplåning och skuldförvaltning, som har mycket nära sam- band med varandra, i en och samma lag. En sådan åtgärd skulle göra budgetlagen heltäckande och också öka medvetenheten om de bestämmelser som fanns i lagen om statens upplåning och skuld- förvaltning. I sitt remissvar över utredningens betänkande hade Riksgälden föreslagit vissa ändringar och tillägg i det föreslagna kapitel 5 i budgetlagen som motsvarar lagen om statens upplåning och skuld- förvaltning. Regeringen ansåg dock att det vid tiden för lagstift- ningsärendet saknades tillräckligt underlag för några ändringar i de aktuella bestämmelserna. Statens upplåning och skuldförvaltning Bortsett från en redaktionell ändring överfördes bestäm- melserna i lagen om statens upplåning och skuldförvaltning i sin helhet som ett femte kapitel i budgetlagen med bibehållen paragraf- numrering. Som framgått av tidigare avsnitt har avsikten med budgetlagen varit att skapa en heltäckande reglering av regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Lagen är indelad i elva kapitel där det första kapitlet innehåller inledande bestämmelser med lagens tillämpningsområde (1 kap. 1 §), definitioner av vad som avses med statlig verksamhet (1 kap. 2 §) och en målsättnings- bestämmelse för statens verksamhet (1 kap. 3 §). I det andra kapitlet samlas bestämmelser om budgetpolitiska mål och utgiftsområden och innehåller bestämmelser om mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (2 kap. 1 §), utgiftstak och utgiftsområden (2 kap. 2–4 §§). I det tredje kapitlet samlas bestäm- melser om budgetering och innehåller bestämmelser om inkomst- titlar och anslag (3 kap. 1 och 2 §§), omfattningen av statens bud- get (3 kap. 3–7 §§) och villkor för ramanslag (3 kap. 8–12 §§). Det fjärde kapitlet innehåller bestämmelser om redovisning mot inkomst- titlar och anslag (4 kap. 1–4 §§). Det femte kapitlet innehåller, som tidigare framgått, bestäm- melser om statens upplåning och skuldförvaltning (5 kap. 1–7 §§). I det sjätte kapitlet samlas bestämmelser om ekonomiska åtaganden och utlåning och innehåller bestämmelser om beställningsbemyn- diganden (6 kap. 1 och 2 §§) samt utlåning och garantier (6 kap. 3– 5 §§). Det sjunde kapitlet innehåller bestämmelser om finansiering av investeringar och utlåning (7 kap. 1–6 §§). I det åttonde kapitlet samlas bestämmelser om förvärv och överlåtelse av egendom och innehåller en tillämpningsbestämmelse (8 kap. 1 §), bestämmelser om aktier och andelar (8 kap. 3 och 4 §§), annan lös egendom (8 kap. 5 och 6 §§), krav på affärsmässighet (8 kap. 7 §) och dispo- sition av försäljningsinkomster (8 kap. 8–12 §§). I det nionde kapitlet samlas bestämmelser om uppföljning och prognoser och innehåller bestämmelser om uppföljning (9 kap. 1 §), uppföljning och prognoser avseende överskottsmålet (9 kap. 2 §) och om övriga prognoser (9 kap. 3 §). I det tionde kapitlet Statens upplåning och skuldförvaltning samlas bestämmelser om redovisningsskyldighet och revision och innehåller allmänna bestämmelser om redovisning (10 kap. 1 §), bestämmelser om god redovisningssed och rättvisande bild (10 kap. 2 §), resultatredovisning (10 kap. 3 §), redovisning av skatteutgifter (10 kap. 4 §), årsredovisningen för staten (10 kap. 5–10 §§) och revision (10 kap. 11 §). Slutligen, i det elfte kapitlet finns en bestäm- melse om att regeringen meddelar föreskrifter om genomförandet av statens budget. 3.3.1Statsskuldens sammansättning och löptid Utöver de lagar och förordningar som styr Riksgäldens verksamhet beslutar regeringen om riktlinjer för hur statsskulden ska förvaltas. Riktlinjerna styr vilken löptid skulden ska ha och hur den ska fördelas mellan olika skuldslag för att ge rätt avvägning mellan kostnad och risk. Riktlinjerna styr dock bara vilken exponering statsskulden ska ha, inte hur den ska finansieras. Riksgäldens skuldförvaltning byg- ger, enkelt uttryckt, på att myndigheten lånar på det sätt som den uppfattar som billigast och mest effektivt. Riksgälden kompletterar sedan med derivatinstrument (främst terminer och swappar) för att få den skuldportfölj – eller riskexponering – som regeringen anger i riktlinjerna. Riksgälden kan till exempel ge ut ett långfristigt lån med fast ränta i kronor, för att sedan med hjälp av derivatkontrakt se till att det slutliga betalningsåtagandet omvandlas till rörlig ränta i euro. Även den dagliga riskhanteringen av skulden hanteras med hjälp av derivatinstrument. Nedan redogör vi för regeringens rikt- linjer för statsskuldsförvaltningen, samt redovisar hur statsskulden är finansierad. Regeringens riktlinjer för statsskulden (exponering) Enligt regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2014 ska statsskuldens sammansättning styras mot en valutaandel på 15 pro- cent och en andel real kronskuld på (se tabell 3.1). Resterande andel () ska utgöras av nominell kronskuld. SOU 2014:8 Statens upplåning och skuldförvaltning Riktmärken för statsskuldens sammansättning och löptid 2014 Löptid (räntebindningstid) 7–10 år upp till till förfall 2,7–3, Mer än till förfall Löptiden i statsskulden styrs i termer av räntebindningstid. För valutaskulden ska räntebindningstiden vara och för den reala kronskulden 7–. Styrningen av den nominella kron- skulden delas in i instrument med kortare respektive än till förfall. För instrument med upp till till förfall ska räntebindningstiden vara 2,7–3,. För instrument med till förfall är det långsiktiga riktvärdet för den utestående volymen . I riktlinjerna föreskrivs också att Riksgälden ska beakta refinansieringsrisken i förvaltningen av stats- skulden. Riksgälden lånar i första hand i svenska kronor genom att emittera nominella statsobligationer, realobligationer och statsskuldväxlar. Viss upplåning sker också i utländsk valuta. Riksgälden vänder sig även till privatpersoner genom att emittera premieobligationer och ta emot insättningar på Riksgäldsspar.2 Av den totala statsskulden på uppgick de nominella statsobligationerna till , realobligationerna till och upp- låningen i utländsk valuta till (se diagram 3.1). 2 Riksgälden beslutade att avveckla Riksgäldsspar till följd av bristande lönsam- het. Avvecklingen och återbetalningen av pengar kommer att ske . Konton med fast ränta och löptid längre än 2015 berörs inte av avvecklingsbeslutet utan kommer att löpa till avtalad tidpunkt. Sådana konton är dock stängda för nyteckning . Statens upplåning och skuldförvaltning I den senare siffran ingår de som Riksgälden har lånat upp för räkning.3 Upplåningen i statsskuldväxlar uppgick till , medan privatmarknadsupplåningen uppgick till . Posten övrigt uppgick till -, medan posten övrigt, valuta uppgick till . I dessa poster ingår medel i likviditetsförvaltningen, säkerheter och derivatkontrakt i kronor respektive utländsk valuta. Diagram 3.1 Statsskulden fördelad på olika skuldslag, Miljarder kronor och procent Anm. Skulden uppgår totalt till . I posten Övrigt ingår likviditetsförvaltning, säkerheter och derivat. I posten Övrigt, valuta ingår likviditetsförvaltning, commercial paper (CP), säkerheter och derivat. Källa: Riksgälden. Som vi beskriver i inledningen till det här avsnittet använder sig Riksgälden – utöver den direkta upplåningen – av olika valuta- och räntederivat för att uppnå de andelar och den löptid som regeringen fastställer i sitt riktlinjebeslut. För att illustrera effekten av detta – och tydliggöra skillnaden mellan finansiering och exponering – visar vi ett diagram över statsskulden exklusive respektive inklusive derivatkontrakten (se diagram 3.2). I diagrammet visas även en bild på statsskulden efter att vi har räknat bort Riksgäldens utlåning till 3 Riksgälden har även lånat ut till och . Statens upplåning och skuldförvaltning Dessutom visar vi en bild på stats- skulden såsom den mäts i styrningen av förvaltningen. Diagram 3.2 Statsskuldens finansiering och exponering mätt på olika sätt, Miljarder kronor och procent Den första grafen visar värdet på statsskulden mätt utifrån utestående lån, inkl. likviditetsförvaltning och säkerheter. I den andra grafen har vi lagt till derivatinstrumenten. I den tredje grafen har vi räknat bort Riksgäldens vidareutlåning till , och . Den sista grafen visar statsskulden såsom den mäts i styrningen av förvaltningen, dvs. mätt enligt SSK-måttet (statens samlade kassaflöden). Källa: Riksgälden och egna beräkningar. I den första grafen i diagrammet visas den direkta upplåningen exklusive derivatinstrument (dvs. bara lånen). I den andra grafen visas upplåningen inklusive derivatinstrument (dvs. såsom stats- skulden mäts i det officiella statsskuldsmåttet). I den tredje grafen Statens upplåning och skuldförvaltning visas upplåningen efter att Riksgäldens fodringar på , och har räknats bort (dvs. exkl. vidareutlåningen). I den fjärde grafen visas statsskulden såsom den mäts i styrningen av förvaltningen, dvs. mätt som statens samlade kassaflöden (SSK). Den största ägarkategorin bland svenska investerare av svenska statsobligationer är försäkringsföretag. uppgick marknadsvärdet på deras innehav till , eller motsvarande av den totala utestående volymen på (se diagram 3.3). Andra ägarkategorier är den offentliga sektorn (inklusive AP-fonderna), banker och andra finans- institut. Bland dessa utmärker sig bankerna. Bankerna har nästan fördubblat sina innehav av svenska stats- obligationer. Störst innehav av statsobligationer hade bankerna 2010, dvs. mitt under finanskrisen. Diagram 3.3 Statens långivare, 1995–2013* Anm. * 2013 t.o.m. september. I obligationsstocken ingår nominella obligationer, reala obligationer, obligationer utgivna i utländsk valuta och premieobligationer. Obligationerna mäts till marknadsvärde. I kategorin Försäkringsföretag ingår försäkringsbolag, pensionsstiftelser, understödsföreningar, och premie- pensionssystemet. I Offentlig sektor ingår staten, kommuner och socialförsäkringssektorn inkl. AP-fonderna. I Övriga finansinstitut ingår bostadsinstitut, företags- och kommuninstitut, övriga kreditmarknadsföretag, andra finansinstitut och . I Övriga ingår icke-finansiella företag, hushåll och icke-vinstdrivande organisationer. Källa: Finansräkenskaperna, . Statens upplåning och skuldförvaltning En annan stor ägarkategori är utländska investerare. uppgick deras innehav till , eller mot- svarande av den totala utestående volymen. De utländ- ska investerarna utgörs troligen till stor del av utländska försäk- ringbolag och banker, men även av centralbanker och så kallade sovereign wealth funds. Enligt Riksgälden har de sistnämnda ökat sina innehav av svenska statspapper till följd av den statsfinansiella oron i euroområdet.4 Vilka som investerar i statspapper, och hur deras placerings- strategi ser ut, har betydelse för aktiviteten i andrahandsmark- naden. Om investerarna är aktiva och köper och säljer sina innehav regelbundet ökar aktiviteten – och därmed likviditeten – på stats- pappersmarknaden. Men om investerarna behåller statspapperen i sina portföljer till förfall så sjunker aktiviteten. Frågan om omsätt- ning och likviditet diskuteras närmare i kapitel 5. Faktaruta: Olika mått på statsskulden Statsskulden kan mätas på flera olika sätt beroende på vad syftet med mätningen är. Framför allt brukar man skilja på om stats- skulden mäts brutto eller netto. Om statsskulden mäts brutto räknas bara statens skulder med i måttet. Om statsskulden däremot mäts netto, så räknas statens tillgångar bort. Staten kan dock äga många olika sorters tillgångar – både reala och finan- siella – så beroende på vilka tillgångar som räknas bort kan spänn- vidden mellan olika nettomått bli stor. Det vanligaste måttet på statsskulden är den okonsoliderade statsskulden. Detta är också det officiella statsskuldsmåttet. Det är ett bruttomått som inkluderar alla lån och alla andra finan- siella instrument som Riksgälden har tagit upp eller ingått avtal om för statens räkning. Det mäter storleken på den utestående stocken av statspapper och är därför det mått som är mest relevant för utredningen att använda. Låneinstrumenten i den okonsoliderade statsskulden värderas till nominellt slutvärde. 4 Se även IMF:s Global Financial Stability Report , kap. 2, för en diskussion om centralbankers och sovereign wealth funds betydelse för efterfrågan på statsobligationer globalt. Statens upplåning och skuldförvaltning Ett annat vanligt mått är den konsoliderade statsskulden. Det är ett nettomått som regeringen vanligen använder sig av, t.ex. i årsredovisningen för staten och i budgetpropositionen. Det beräknas enligt samma principer som den okonsoliderade stats- skulden, men med den skillnaden att statliga myndigheters inne- hav av statspapper (s.k. internstatligt ägande) räknas bort. Den konsoliderade statsskulden är med andra ord ett mått på hur stor statens skuld är till externa långivare. Skillnaden mellan den okonsoliderade och den konsoliderade statsskulden är dock inte så stor. Vid slutet av 2012 var den okonsoliderade statsskulden högre än den konsoliderade statsskulden. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastricht- skulden) Ett mått som ofta används i internationella jämförelser är den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastricht- skulden). I det måttet ingår hela den offentliga sektorn, dvs. stat, kommuner, landsting och det allmänna pensionssystemet. Maastrichtskulden är konsoliderad såtillvida att sektorns egna innehav av stats- och kommunpapper räknas bort (s.k. internt ägande). Måttet tas fram av alla EU-länder och beräknas med hjälp av samma regler enligt villkor som är angivna i Maastricht- fördraget. För svenska förhållanden innebär definitionen att skulden består av statsskulden och den kommunala sektorns skulder på kapitalmarknaden, med avdrag för AP-fondernas innehav av statsobligationer. För del uppgick Maastrichtskulden till eller av bruttonationalprodukten (BNP) vid slutet av 2012. Det kan jämföras med den okonsoli- derade statsskulden som uppgick till eller . Statens upplåning och skuldförvaltning 3.3.3Den offentliga sektorns balansräkning När statsskuldspolitik diskuteras utgår man oftast från statens finansiella bruttoskuld. Det gör även vi i den här utredningen. Men det kan ändå vara intressant att titta på hur den samlade offentliga sektorns balansräkning ser ut. I tabell 3.2 redovisar vi den offent- liga sektorns finansiella balansräkning per den 31 juli 2013.5 Tabell 3.2 Den offentliga sektorns finansiella tillgångar och skulder, Källa: Finansräkenskaperna, . Av tabellen framgår att staten inte bara har skulder, utan även finansiella tillgångar till ett värde av . Sam- mantaget överstiger dock skulderna tillgångarna med . Övriga delar av den offentliga sektorn har däremot en posi- tiv finansiell nettoförmögenhet. Kommunerna har och socialförsäkringssektorn . Sam- mantaget uppgår den offentliga sektorns finansiella nettoförmögen- het till . 5 Den offentliga sektorn har även reala tillgångar (t.ex. byggnader, anläggningar, vägar, etc.). Dessa är dock svåra att värdera eftersom det inte finns något väldefinierat marknadsvärde för dem. Vi nöjer oss därför med att titta på den offentliga sektorns finansiella balansräkning. I Nationalräkenskaperna finns dock skattningar på den offentliga sektorns reala tillgångar. Den svenska statsskulden har minskat kraftigt som andel av brutto- nationalprodukten (BNP) sedan krisåren . Då var statsskulden av BNP; var motsvarande siffra . Om det nuvarande budgetpolitiska ramverket med ett överskottsmål för den offentliga sektorns finansiella spa- rande ligger fast – och uppfylls – kommer statsskulden att fortsätta att minska. I det här kapitlet undersöker vi hur statsskulden skulle kunna utvecklas i ett sådant scenario. Utredningen tar inte ställning till om överskottsmålet kommer att ligga fast eller inte, eller i vilken utsträckning som det kommer att uppfyllas. Det är ett politiskt beslut som kan påverkas av en rad faktorer. Utredningen vill där- emot belysa konsekvenserna för statsskuldsförvaltningen om stats- skulden fortsätter att minska. Kapitlet inleds med en beskrivning av hur statsskulden har utvecklats historiskt, samt regeringens prognos för åren 2014–17. Därefter följer en beskrivning av hur statsskulden kan komma att utvecklas i ett läge där överskottsmålet varaktigt uppfylls. 4.1Statsskuldens utveckling och kostnad 4.1.1Statsskulden har minskat sedan 1990-talskrisen Den svenska statsskulden har varierat kraftigt över tiden. I diagram 4.1 visas statsskuldens utveckling . Staplarna visar nivån på statsskulden, medan linjen visar skulden som andel av BNP. De streckade staplarna och den streckade linjen är rege- ringens senaste prognos för statsskulden –17.1 2013/14:1 Budgetproposition . Diagram 4.1 Statsskuldens utveckling och prognos, 1975–2017 Miljarder kronor och procent av BNP Anm. i) införde Riksgälden ett nytt sätt att mäta statsskulden. Mätt på det nya sättet blir statsskulden generellt sett något högre. Exempelvis är statsskulden högre mätt på det nya sättet. I diagrammet redovisas det gamla måttet för åren och det nya måttet efter 2012. ii) De streckade staplarna och den streckade linjen visar regeringens prognos för statsskulden –17. Källa: Riksgälden och Budgetpropositionen (prop. 2013/14:1). Som framgår av diagrammet uppgick statsskulden till av BNP . hade då upplevt med nästintill oavbruten tillväxt sedan . I och med oljekrisen leddes dock världen in i en djup lågkonjunk- tur. Stål- och varvskriserna drabbade hårt. Den svenska industrin brottades med stora kostnadsökningar och den svenska konkurrenskraften urholkades. Även statsbudgeten visade stora underskott och statsskulden växte snabbt. hade statsskulden stigit till av BNP. För att finansiera underskotten lånade staten i utlandet och räntorna på lånen växte snabbt, inte minst på grund av de återkommande deval- veringarna. devalverades kronan fem gånger i syfte att förbättra exportindustrins konkurrenskraft och få fart på ekonomin. in vände konjunkturen uppåt igen. följde av hög ekonomisk tillväxt. Detta bidrog till att stats- skulden började minska igen. Denna utveckling fortsatte då statsskulden hade sjunkit tillbaka till av BNP. kom nästa vändning. Då drabbades av en omfattande fastighets- och finanskris, som utmynnade i en djup lågkonjunktur med kraftigt fallande konsumtion och stigande arbetslöshet. Under krisåren 1991–1993 minskade BNP med . Statsfinanserna belastades hårt; uppgick budget- underskottet till av BNP och statsskulden växte kraf- tigt. På bara – – ökade statsskulden i för- hållande till BNP . I absoluta tal nådde stats- skulden sin högsta nivå 1998. Statsskulden uppgick då till , vilket är mer än dubbelt så mycket som 1990. Även lånade staten stora belopp i utlandet för att finan- siera underskotten. Räntebetalningarna på statskulden uppgick till när det var som värst. började ekonomin att åter- hämta sig, mycket tack vare det stora kronfallet i samband med att den fasta växelkurspolitiken övergavs 1992, något som gynnade den svenska exportindustrin 2 Dessutom genomfördes –1997 en omfattande budgetsanering med sparåtgärder på sammanlagt . skärptes det budgetpolitiska ramverket. Bland annat infördes ett utgiftstak för staten och ett överskottsmål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Som en följd av detta minskade budgetunderskotten successivt och vändes till ett överskott . Statsbudgeten fick även draghjälp från intäktssidan. Staten hade exempelvis stora skatteintäkter till följd av den kraftiga börsupp- gången . Överskotten förstärktes också av inkomster från försäljningar av bl.a. andelar i , samt över- föringar från AP-fonderna i samband med att det nya allmänna pensionssystemet sjösattes. Detta ledde sammantaget till att stats- skulden började minska . Denna utveckling fortsatte då statsskulden uppgick till eller motsvarande av BNP. Därefter har statsskulden ökat igen, främst till följd av Riks- gäldens vidareutlåning till . uppgick stats- skulden till , eller motsvarande av BNP. 2 upplevde en valutakris som kulminerade i den fasta växelkurspolitiken övergavs. Detta fick kronan att rasa i värde. Exempelvis tappade den mot D- marken och mot dollarn. 4.1.2Regeringens prognos pekar på att statsskulden minskar Blickar vi framåt pekar regeringens prognoser på att statsskulden kommer att fortsätta minska på sikt.3 Visserligen har statsskulden ökat med , men det beror främst på Riksgäldens ökade upplåning för att tillgodose Riks- bankens behov av valutareserv. De svenska statsfinanserna har där- emot klarat sig relativt väl i den globala lågkonjunktur som följde efter finanskrisen –09. Skatteintäkterna har visserligen minskat – både till följd av konjunkturavmattningen och till följd av skatte- sänkningar – men har också utgifterna minskat. Dess- utom har statsskulden minskat till följd av vissa engångsposter, t.ex. försäljningen av statens återstående aktier i . Enligt regeringens prognoser kommer statsskulden att fortsätta öka något , för att sedan minska igen till 2017. Det motsvarar en skuldkvot på av BNP. Så låg har skuldkvoten inte varit . I takt med att statsskulden har minskat har även räntebetalningarna sjunkit (se diagram 4.2). efter krisen upp- gick räntebetalningarna till . beräknas motsvarande siffra uppgå till . 2013/14:1, Budgetpropositionen . Diagram 4.2 Statens räntebetalningar, 1982–2013 Källa: Riksgälden. Till denna utveckling har även lägre räntenivåer bidragit. De nu- varande räntenivåerna är rekordlåga sett i ett historiskt perspektiv. (mätt ) lånade Riksgälden till en snittränta på i sin tioåriga obligation. emitterade myndigheten en treårig obligation för till en ränta på . De låga räntenivåerna beror dels på en mycket expansiv pen- ningpolitik runt om i världen där centralbankerna har försökt att dämpa effekterna av den globala finanskrisen, dels på en ökad efter- frågan på statspapper utgivna av svenska staten. De starka svenska statsfinanserna har gjort svenska statspapper till ett attraktivt inve- steringsalternativ i av finansoro och statsfinansiell kris i delar av euroområdet. 4.2Om överskottsmålet uppfylls kommer statsskulden att minska ytterligare Överskottsmålet är ett budgetpolitiskt mål som anges i termer av det finansiella sparandet för hela den offentliga sektorn, dvs. staten, kommuner, landsting och det allmänna pensionssystemet. fastställt mål ska den offentliga sektorns finansiella sparande – dvs. inkomster minus utgifter – i genomsnitt uppgå till av BNP över en konjunkturcykel. För att illustrera effekten av överskottsmålet på statsskulden presenterar vi en konsekvensberäkning i diagram 4.3, där vi antar att överskottsmålet kommer att uppnås framöver.4 I beräk- ningarna antar vi att överskottet uppstår helt i den statliga sektorn.5 Vi antar också att det inte kommer att ske några privatiseringar under perioden.6 Beräkningen startar . –2017 redovisar vi regeringens prognoser för statsskuldens utveckling (prop. 2013/14:1). Diagram 4.3 Konsekvensberäkning av statsskuldens utveckling, 2013–2030 Anm.: – 17 visas utfall och regeringens prognoser. Källa: Budgetpropositionen (prop. 2013/14:1) och egna beräkningar. 4Liknande och mer förfinade beräkningar finns även i regeringens proposition 2012/13:100, ekonomiska vårproposition, med tillhörande promemoria Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet; samt i (2012): Konjunktur- institutets beräkningar över de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet, rapport nr 18.