sou · H2B345 · 2014-06-25 00:00:00 — står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. I dessa fall gäller således ett omvänt skaderekvisit, det vill säga att det föreligger en presumtion för att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid utlämnandeprövningen ska samtliga omständigheter i det enskilda fallet beaktas och det ska vid denna bedömning stå klart att den enskilde eller någon närstående till denne inte lider men om uppgiften lämnas ut. Kraven är således högt ställda. Se avsnitt 5.6.3.4 för diskussionen om hur det om- vända skaderekvisitet ska tillämpas vid massuttag. Det andra undantaget som kan bli aktuellt vid uttag av uppgifter för forskningsändamål framgår också av tredje meningen i 24 kap. 8 § OSL. I bestämmelsen anges att uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde får lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Även i detta fall är sekretess således huvudregel. Bestämmelsen avser inte endast utlämnande till forsknings- och statistikändamål, utan är generellt tillämplig. Med därmed jämför- bart förhållande åsyftas enligt förarbetena till exempel bilnummer, telefonnummer, anställningsnummer och fastighetsbeteckning.21 Be- greppet enskild omfattar också avliden. Bestämmelsen om statistiksekretess var föremål för översyn av statistikutredning (Fi 2011:05) i betänkandet Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83).22 Jag konstaterade i betänkandet att det råder osäkerhet om vilken verksamhet som omfattas av statistiksekretessen och att detta leder till tillämpningsproblem. De statistikansvariga myndigheternas fram- ställning av statistik omfattas otvetydigt av statistiksekretessen. Problemet att tillämpa bestämmelsen uppstår i stället när det gäller myndigheter som inte är statistikansvariga.23 Här tycks det avgö- rande vara att uppgiften ska finnas i sådan särskild verksamhet som avser framställning av statistik. Vilken verksamhet det rör sig om är emellertid inte alltid helt klart i praktiken. Viss vägledning kan hämtas från det som framgår av förordningen om den officiella sta- 1979/80:2 Del A s. 264. 22SOU 2012:83 s. 342 ff. 23SOU 2012:83 s. 346. tistiken, det vill säga att verksamhet för framställning av statistik ska vara så organiserad att den är avgränsad från myndighetens verksamhet i övrigt. Även förarbetsuttalanden som anger att det inte ska röra sig om ren driftstatistik eller statistik som framställs för att användas som underlag för beslut i ett visst ärende kan vara till hjälp. Statistiksekretessen tillämpas av betydligt fler myndigheter än de statistikansvariga myndigheterna. Myndigheterna säger sig då framställa statistik i en sådan särskild verksamhet som avses i 24 kap. 8 § OSL och detta verkar inte ifrågasättas.24 Det är oklart vad som i bestämmelsen avses med begreppet annan jämförbar undersökning.25 Handlar det om samma typ av undersökningar, men som görs av organ som inte normalt arbetar med framställning av statistik eller är det fråga om en annan typ av undersökning? Eller en kombination av dessa förhållanden? Det faktum att en undersökning som görs av SCB på uppdrag av en statlig utredning kan omfattas av statistiksekretess trots att så inte skulle vara fallet om utredningen i egen regi gjorde undersökningen tyder enligt statistikutredningen på att sekretessen är knuten till var undersökningen görs, inom ramen för en särskilt avgränsad verksamhet. omfattas inte alla de undersökningar som SCB gör på uppdrag av statistiksekretess. Det finns vidare under- sökningar som regeringen gett skydd enligt 7 § OSF trots att det inte rör sig om statistisk framställning i traditionell mening. Det tyder på att de undersökningar som sekretessbeläggs enligt OSF kan vara av olika slag. Min slutsats var att begreppet annan jämförbar undersökning kan inkludera både statistiska undersökningar som framställs utanför en sådan avgränsad verksamhet som avses i första stycket i bestämmelsen om statistiksekretess och undersökningar som inte sker för statistiska ändamål. Begreppen i dagens reglering av statistiksekretessen är således inte helt lätta att tillämpa. Tillämpligheten skulle kunna underlättas om man utvecklade andra begrepp, men eftersom det inte låg inom uppdraget valde jag att i stället föreslå vissa rent lagtekniska föränd- ringar för att underlätta tillämpningen av bestämmelsen. Jag före- slog att 24 kap. 8 § OSL görs mera lättöverskådlig genom att den delas upp i stycken och att den sekretessbrytande delen av bestäm- melsen lyfts ut och läggs i en egen paragraf. Andra jämförbara under- sökningar som utförs av kommittéväsendet och Statskontoret ska om- fattas av statistiksekretess direkt enligt lag. 24SOU 2012:83 s. 360. 25SOU 2012:83 s. 347 f. undantagen ska vara desamma som enligt gällande rätt. Begreppet forskning bör däremot definieras i lagen. Detta bör ske genom en hänvisning till definitionen av forskning i etikprövningslagen. Förslagen har remissbehandlats och beslutade rege- ringen om proposition 2013/14:162 Ändringar av statistiksekretessen som behandlar utredningens förslag till ändringar i OSL. I propo- sitionen föreslås två ändringar i 24 kap. 8 § OSL. Den ena ändringen innebär att så kallade andra jämförbara undersökningar som utförs inom kommittéväsendet och av Statskontoret ska omfattas av stati- stiksekretess utan att regeringen meddelar föreskrifter om det.26 Skälet till förslaget är att det inom det statliga kommittéväsendet och hos Statskontoret regelbundet utförs statistiska undersökningar, ofta på direkt uppdrag av regeringen. Den nuvarande regleringen innebär att uppgifter i sådana undersökningar omfattas av statistik- sekretess först sedan regeringen har meddelat föreskrifter om det. Sådana föreskrifter förs in i 7 § OSF. Ändringar i den paragrafen görs . Det inträffar knappast att regeringen inte tillmötesgår en myndighets begäran om att rege- ringen ska föreskriva om sekretess för en statistisk undersökning som myndigheten önska genomföra. Däremot händer det ofta att arbetet med en undersökning försenas av att myndigheten måste av- vakta regeringens beslut innan undersökningen kan påbörjas. Den andra ändringen innebär att paragrafen delas upp i fler stycken, i syfte att göra bestämmelserna mer överskådliga och lättare att tillämpa. Någon hänvisning till begreppet forskning i etikprövningslagen före- slås inte. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 9.3.3Vilket skydd finns för uppgifter som överlämnas från en myndighet till forskningsverksamhet hos en myndighet? Som tidigare nämnts är det en grundläggande princip att sekretess inte överförs automatiskt mellan myndigheter.27 Det finns dock vissa undantag från denna huvudregel i form av bestämmelser som medför att sekretessen följer med en uppgift från en överläm- nande myndighet till en mottagande myndighet. I 11 kap. 3 § OSL finns en bestämmelse om sådan sekundär sekretess i myndighets forskningsverksamhet. Bestämmelsen är av central betydelse för 2013/14:162 s.14. 2008/09:150 s. 315. skyddet för uppgifter som rör den enskilde i forskningsverksamhet. Den föreskriver att om en myndighet i sin forskningsverksamhet får en sekretessreglerad uppgift blir sekretessbestämmelsen tillämp- lig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Bestäm- melsen innebär att i de fall en uppgift för vilken överförd sekretess gäller begärs ut hos den mottagande myndigheten ska myndigheten tillämpa den sekretessbestämmelse som gällde för uppgiften hos den överlämnande myndigheten. Om exempelvis uppgifter från en myn- dighets statistikverksamhet överlämnas för att användas i en annan myndighets forskningsverksamhet följer den stränga statistiksekre- tessen med till den mottagande myndigheten, och den mottagande myndigheten ska vid en begäran om utlämnande av uppgifterna tillämpa bestämmelserna om statistiksekretess. På samma sätt över- förs hälso- och sjukvårdssekretessen till forskningsverksamhet hos en myndighet om uppgifterna hämtas från hälso- och sjukvården. Man kan tycka att de primära bestämmelserna till skydd för en- skild inom forskning kombinerade med den särskilda bestämmelsen om överföring av sekretess till en myndighets forskningsverksam- het skulle utgöra ett fullgott skydd för uppgifter som rör enskilda inom forskningen. I sammanhanget bör dock uppmärksammas att i de fall en uppgift överförs från en myndighet till en annan och det finns en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på upp- giften hos den mottagande myndigheten gäller den bestämmelsen före den sekundära sekretessbestämmelsen (11 kap. 8 § OSL). Detta gäller oavsett den primära sekretessens styrka. Det innebär att om en uppgift för vilken gäller sekretess med ett omvänt skaderekvisit enligt bestämmelserna om hälso- och sjukvårdssekretess överlämnas till en forskningsverksamhet för vilken gäller en primär sekretess med ett rakt skaderekvisit ska den primära, svagare sekretessen tillämpas på uppgifterna. Detta leder till oönskade effekter i form av att uppgifter som lämnas ut till forskning kan få ett svagare skydd hos den mottagande myndigheten. I de fall uppgifter hämtas från en myndighet som inte är en stati- stikansvarig myndighet kan uppgifterna skyddas av annan sekretess än statistiksekretess. Om uppgifterna överlämnas till en myndighet som ska använda dem för forskningsändamål blir sekretessbestäm- melsen tillämplig för uppgifterna även hos mottagaren, om det inte finns en primär sekretessbestämmelse hos mottagaren. I de fall uppgifterna härrör från en myndighet som inte är statistikansvarig, eller från en verksamhet hos en statistikansvarig myndighet som inte avser framställning av statistik, kan det vara svårt för den mot- tagande forskningsmyndigheten att bedöma vilken sekretessbestäm- melse som är tillämplig. Sammanfattningsvis bedömer jag att regleringen med överföring av sekretess samt den primära sekretessen företräde framför den sekundära kan medföra svårigheter för forskarna att avgöra vilken eller vilka sekretessbestämmelser som är tillämpliga. Det kan också innebära problem för en utlämnande myndighet att bedöma vilken sekretess som kommer gälla för uppgifterna om de lämnas ut, vilket kan ha betydelse för utlämnandeprövningen. 9.3.4Vilket skydd finns för uppgifter som inhämtas direkt från forskningspersonen eller annan enskild? Som angetts ovan medför bestämmelsen i 11 kap. 3 § OSL att en myndighet som i sin forskningsverksamhet får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet ska tillämpa samma sekretessbe- stämmelse på uppgiften som den utlämnande myndigheten. Det innebär att en forskare som är verksam vid en statlig högskola eller ett statligt universitet och som har inhämtat uppgifter från exem- pelvis SCB:s eller statistikproduktion ska tillämpa de sekretessbestämmelser som gäller för uppgifterna där, det vill säga bestämmelserna om statistiksekretess enligt 24 kap. 8 §. För uppgifter som en forskare inhämtat från forskningspersonen själv eller någon annan enskild finns emellertid inte någon medföljande sekretess att tillämpa. Då beror sekretesskyddet på om det finns någon primär sekretessbestämmelse som är tillämplig. Som anges ovan finns i 24 kap. OSL vissa primära sekretess- bestämmelser till skydd för uppgift som rör enskild inom forskning och statistik, till exempel sekretess för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning som utförs för forskningsändamål (24 kap. 1 § OSL) och sekretess för verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som förs enligt lagen (1999:353) om rätts- psykiatriskt forskningsregister (24 kap. 2 § OSL). I 24 kap. 4 § finns en bestämmelse som rör sekretess för uppgift i en upptagning som har dialektologiskt eller etnologiskt innehåll och som har gjorts eller anskaffats för vetenskapligt ändamål. Vidare har regeringen genom 7 § OSF förordnat att statistiksekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL ska gälla för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos sjukvårdsinrättningar, utbildningsanstalter och forskningsinrätt- ningar i miljömedicinska, socialmedicinska, psykiatriska eller andra medicinska studier och hos utbildningsanstalter och forsknings- inrättningar för undersökningar i sociologiska, psykologiska, pedago- giska eller andra beteendevetenskapliga eller samhällsvetenskapliga studier. Förutom de nu nämnda bestämmelserna finns i 21 kap. 1 § ett minimiskydd för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv. Sekretess kan också enligt 21 kap. 7 § gälla för personuppgift om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften be- handlas i strid med PUL. Sammanfattningsvis kan sägas att det finns ett ganska heltäck- ande skydd, men bilden är splittrad eftersom det är utspritt i många olika bestämmelser. 9.3.5Är skyddet för den enskilde inom forskningsverksamhet tillräckligt? Det finns ingen sekretessbestämmelse som generellt reglerar sekre- tessen till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållan- den inom forskningsverksamhet. Som beskrivits ovan finns det vissa primära sekretessbestämmelser som avser uppgift om enskild i forskning. Den starka sekretess som regleras i 24 kap. 8 § gäller i första hand uppgift som avser enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i en myndighets statistikproduktion. Regeringen har också föreskrivit att statistiksekretessen ska gälla för vissa särskilt angivna undersökningar hos vissa myndigheter. Som anförts ovan är bestämmelsen emellertid oklar och det råder osäkerhet om vilka undersökningar som omfattas av bestämmelsen. Klargörande för- arbeten eller praxis på området saknas. Som ovan anförs finns i 21 kap. OSL vissa bestämmelser om sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgiften före- kommer. Bestämmelsen i 21 kap. 1 § som föreskriver sekretess för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv avgränsas med ett rakt kvalificerat skaderekvisit som innebär att sekretess gäller endast om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. I för- arbetena motiverades formuleringen med att en sekretessbestämmel- se som ska bli subsidiärt tillämplig inom hela den offentliga sektorn måste innehålla ett skaderekvisit med en särskilt stark offentlig- hetspresumtion.28 Bestämmelsens syfte är att garantera en minimi- nivå för skyddet för den personliga integriteten som bör gälla hos alla myndigheter. Det anförs i förarbetena att i den mån uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden frekvent före- kommer hos en viss myndighet eller i en viss verksamhet bör det primära sekretesskyddet för dessa uppgifter utformas efter en sed- vanlig avvägning mellan intresset av sekretess och intresset av insyn hos den aktuella myndigheten eller i den aktuella verksamheten.29 Inte heller denna bestämmelse ger således ett heltäckande och starkt skydd för uppgifter om enskilda inom forskningsverksamhet. I 21 kap. OSL finns också bestämmelsen om sekretess för person- uppgift om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Det föreligger således en presumtion för att uppgift på begäran ska lämnas ut. Det är också tydligt att det i praktiken är omöjligt för den utlämnande myndigheten att bedöma alla de delar av den andra myndighetens personuppgiftsbehandling som krävs för att avgöra om den kommer att ske i enlighet med PUL. Även här råder det således osäkerhet om hur bestämmelsen ska tillämpas i praktiken (se avsnitt 5.6.3.5 ). Sammanfattningsvis kan sägas att det finns många områden inom forskningsverksamheten som inte är reglerad genom någon primär sekretessbestämmelse. En del av de specialbestämmelser som finns har oklara tillämpningsområden och några av dem har raka skade- rekvisit vilket innebär att skyddet inte är så starkt. Vidare är sekre- tesskyddet för uppgifter inom forskningsverksamhet splittrat och svårt att överblicka, vilket i sig gör det svårt att tillämpa. Det nu existerande sekretesskyddet för uppgift som rör enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i forskningsverksamhet är således svåröverskådligt och inte heltäckande. Det kan uppkomma situationer där känsliga uppgifter om enskilda i offentligt bedriven forskningsverksamhet inte skyddas av någon sekretessbestämmelse över huvud taget. Det innebär att uppgifterna är offentliga och ska lämnas ut om någon begär det. Bristen på ett heltäckande sekretesskydd kan innebära praktiska problem i forskningsverksamheten. Att det finns ett sekretesskydd 2005/06:161 s. 34. 2005/06:161 s. 33 f. hos den mottagande myndigheten är en omständighet som beaktas av den utlämnande myndigheten vid sekretessprövningen. SCB och lämnar till exempel endast ut uppgifter om det står klart att uppgifterna kommer att skyddas av statistiksekretess en- ligt 24 kap. 8 § hos den mottagande myndigheten. Det har också framkommit att det är många forskare som upplever att sekretessbestämmelserna är svåra att förstå och tillämpa. Denna osäkerhet kan leda till att uppgifter som egentligen efter sekretessprövning ska lämnas ut till andra myndigheter eller enskil- da inte lämnas ut och tvärtom. Nuvarande reglering torde också göra det svårt för den enskilde att bedöma vilket skydd uppgifterna har hos myndigheten. Från forskarsynpunkt är det enklaste att införa en sekretess- bestämmelse som är tillämplig vid all forskningsverksamhet och som ger ett starkt sekretesskydd för de uppgifter om enskilda som förekommer i verksamheten. En sådan generell sekretessbestäm- melse skulle få ett mycket brett tillämpningsområde. Forskning kan vara av mycket olika slag och långt ifrån alla uppgifter i forskningen kräver det starka sekretesskydd som till exempel förskrivs i bestäm- melsen om statistiksekretess i 24 kap. 8 § OSL eller en sekretess- bestämmelse med ett omvänt skaderekvisit som gäller för exempelvis hälso- och sjukvård (25 kap. 1 § OSL) och socialtjänst och därmed jämställd verksamhet (26 kap. 1 § OSL). Denna omständighet kan tala mot införandet av en sådan generell sekretessbestämmelse. Med hänsyn till att en sekretessbestämmelse är en begränsning av en grundlagsstadgad rätt att ta del av allmänna handlingar bör in- förandet av nya sekretessbestämmelser ske restriktivt och endast om det finns ett behov av det. I den allmänna motiveringen i för- arbetena till sekretesslagen (1980:100) anförs att behovet av och styrkan i en sekretess inte enbart kan bestämmas av sekretess- intresset.30 Detta måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Offentlighetsintresset kan kräva att sådana uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet. Ett eventuellt införande av en ny sekretessbestämmelse måste därför föregås av en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset. När det gäller sekretessintresset i forskningsverksamhet kan jämförelser göras med uppgifter som samlas in för statistikändamål. Liksom inom statistiken kan de uppgifter om enskilda som används 1979/80:2 Del A s. 75 f. för forskningsändamål vara av känsligt slag. Det kan också vara så att uppgifterna var för sig inte är så känsliga, men att de tillsammans innebär att känslig information om en person framträder. Liksom vid statistikverksamhet är ett tydligt sekretesskydd för uppgifter av olika slag avgörande för att allmänhetens förtroende för forsk- ningen ska kunna upprätthållas. En generell sekretessbestämmelse som gäller för uppgift om den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden i forskningsverksamhet torde också öka möjligheten för den enskilde att avgöra vilken sekretess uppgifterna kommer att omfattas av och i förlängningen också öka viljan att bidra med uppgifter till olika forskningsprojekt. Vad gäller insynsintresset kan sägas att uppgifter som används för forskningsändamål inte används vid myndighetsutövning av något slag. Därtill tillkommer att uppgifter som inhämtas direkt från den enskilde, till exempel genom enkäter, samlas in med stöd av den en- skildes samtycke. Allmänhetens behov av insyn i verksamheten torde därför i allmänhet vara mycket begränsat. Sammanfattningsvis menar jag att sekretessbehovet överväger be- hovet av insyn i forskningsverksamhet. En sekretessbestämmelse till skydd för uppgift avseende enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i forskningsverksamhet bör således införas. I förarbetena till sekretesslagen anges att utgångspunkten vid ut- formningen av en ny sekretessbestämmelse är att det inte ska gälla mer sekretess än som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen.31 Sekretessbestämmelser som gäller till skydd för det allmännas verksamhet som avser myn- dighetsutövning är normalt försedda med raka skaderekvisit. Avser sekretesskyddet i stället uppgifter som enskilda inte är skyldiga att lämna in till en myndighet utan som den enskilde lämnar till myndig- heten i förtroende gäller vanligtvis ett omvänt skaderekvisit. I vissa fall är sekretessen absolut, vilket innebär att det inte finns något skaderekvisit och att uppgiften i regel inte ska lämnas ut om det inte finns någon sekretessbrytande bestämmelse. Den sekretessreglering som diskuteras här har till syfte att skydda uppgifter om den enskilde i forskningsverksamhet, bland annat upp- gifter som den enskilde i förtroende lämnat till den myndighet som 1979/80:2 Del A s. 78. Uppgifterna kommer inte att användas som underlag vid myndighetsutövning. Dessa omständigheter talar för att en eventuell sekretessbestämmelse bör förses med ett omvänt skaderekvisit. Sådant skaderekvisit gäller till exempel för uppgifter inom hälso- och sjukvården (25 kap. 1 § OSL), i kvalitetsregister och för uppgifter om enskildas hälsotillstånd och andra personliga förhållanden i PKU-register (25 kap. 15 § ). För uppgift om enskild i statistikverksamhet och i sådana under- sökningar som regeringen särskilt föreskrivit enligt 7 § OSF gäller absolut sekretess. Det starka sekretesskyddet motiveras i förarbetena till bestämmelsen med att offentlighetsintresset i detta fall ter sig förhållandevis svagt medan integritetsintresset däremot är påtagligt.32 Det anförs att de uppgifter om enskilda personer som finns i de register som förs av till exempel SCB var för sig kan te sig harmlösa men att en sammanställning av sådana uppgifter däremot kan vara integritetskänslig. Behovet av ett starkt sekretesskydd beträffande statistiken beror också på att statistikkvaliteten kan bli dålig om den enskilde uppgiftslämnaren inte är säker på att hans eller hennes uppgifter inte kommer ut. Enligt propositionen talar även praktiska skäl för en långtgående statistiksekretess. Exempelvis SCB samlar in uppgifter dels direkt från enskilda, dels från myndigheter hos vilka uppgifterna kan vara antingen offentliga eller sekretessbelagda. Att i register där uppgifterna blandas skilja mellan olika källor och sekretessregler är knappast genomförbart. Det kan konstateras att de argument som i förarbetena till sekre- tesslagen framförs för absolut sekretess för uppgifter i statistikverk- samhet gör sig gällande även när det gäller uppgifter som inhämtats för forskningsverksamhet. Behovet av insyn från allmänhetens sida är förhållandevis litet. Däremot kan de uppgifter som används i ett forskningsprojekt vara av känslig karaktär och uppgifter som var för sig inte framstår som så känsliga kan i kombination med andra uppgifter bli det. Det är också viktigt att den enskilde kan känna förtroende för att uppgifter som används i forskningsverksamhet inte hamnar i orätta händer. Liksom i statistikverksamhet kan en forskare inhämta sina uppgifter från flera olika källor, både från olika myndighetsregister och direkt från enskilda. Det medför svårigheter att i de fall uppgifterna är blandade avgöra vilken sekretess som gäller för en specifik uppgift.