sou · H2B319 · 2014-04-10 00:00:00 — Bestämmelsen om att yrkesutövare som får sina yrkeskvalifikationer erkända ska ha nödvändiga språkkunskaper återspeglas i flera av de sektorsförfattningar som genomför det ursprungliga yrkes- kvalifikationsdirektivet. Förutsättningarna för att den behöriga myndigheten ska få genomföra språkkontroller och den konkreta konsekvensen av att en yrkesutövare inte uppfyller språkkravet angavs emellertid inte i det ursprungliga direktivet och har följaktligen inte heller reglerats i svensk rätt. De ändringar avseende språkkunskaper som har införts i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet syftar till att klargöra att nationella krav på språkkunskaper inte får påverka rätten till erkännande av yrkeskvalifikationer. Detta innebär bland annat att en språkkontroll inte får ske under pågående handläggning av ett ärende om yrkeskort eller erkännande av yrkeskvalifikationer, utan först efter det att beslut om yrkeskort respektive erkännande har fattats, vilket har berett utredningen en hel del huvudbry under arbetets gång. Enligt gällande svensk rätt utgör nämligen erkännandet av yrkeskvalifika- tioner inte ett självständigt förfarande, som avslutas med ett beslut avseende just yrkeskvalifikationerna. I stället utgör detta förfarande en integrerad del av det förfarande som kan leda till full behörighet att utöva ett yrke, till exempel ett beslut om legitimation, auktorisation eller godkännande. Något fönster för att utföra språkkontroller, mellan erkännandet av yrkeskvalifikationerna och beslutet om behörighet att utöva yrket, finns således inte med den nu gällande ordningen. Efter att ha tagit del av de behöriga myndigheternas hand- läggningsrutiner kan utredningen konstatera att myndigheterna har gjort helt olika tolkningar av det ursprungliga direktivet i fråga om innebörden av språkkravet. Som exempel kan nämnas att Social- styrelsen har funnit att yrkesutövarens språkkunskaper inte alls får beaktas av myndigheten i ett legitimationsärende, vilket innebär att det överlämnas till den potentiella arbetsgivaren att kontrollera och bedöma om kunskaperna är tillräckliga för utövandet av yrket. å andra sidan, som har gjort en helt annan tolkning av direktivets språkkrav, gör över huvud taget ingen prövning av Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. sökandens yrkeskvalifikationer med mindre än att denne kan uppvisa ett intyg som styrker tillräckliga språkkunskaper. Om ett sådant intyg saknas avslår ansökan redan på den grunden. Ändringsdirektivets förtydligande om att en eventuell språk- kontroll inte får göras förrän efter det att ett europeiskt yrkeskort har utfärdats eller efter det att yrkeskvalifikationen har erkänts innebär enligt utredningens bedömning att bristande språkkunskaper inte befriar den behöriga myndigheten från att pröva yrkesutövarens ansökan och då göra en bedömning av yrkeskvalifikationerna i sig. handläggningsrutiner torde således inte vara förenliga med direktivets nya lydelse, utom när det gäller prövningen av ansökningar om legitimation som ger behörighet att undervisa i ämnet svenska. Undervisning i det svenska språket är nämligen en yrkesverksamhet som i sig kräver yrkeskvalifikationer avseende just kunskaper i svenska, vilket naturligtvis måste kontrolleras precis som andra yrkes- kvalifikationer. Men inte heller angreppssätt är helt tillfreds- ställande. Följden av att det inte ställs några språkkrav och att myndigheten inte alls beaktar språkkunskaperna i ett ärende om utfärdande av legitimation på grundval av utländska yrkeskvalifika- tioner blir nämligen att även en yrkesutövare som helt saknar nödvändiga kunskaper i nordiska språk kan erhålla legitimation och därmed bli behörig att utöva yrket i . Detta kan enligt utredningens mening ifrågasättas ur ett patientsäkerhetsperspektiv, inte minst med tanke på att ingenting hindrar en legitimerad yrkes- utövare från att bedriva sin verksamhet som egen företagare, det vill säga utan föregående godkännande av en arbetsgivare. Det betonas också i skäl 26 till ändringsdirektivet att det är särskilt viktigt för yrken med konsekvenser för patientsäkerheten att språktester görs enligt det moderniserade yrkeskvalifikationsdirek- tivet innan yrkesutövaren börjat utöva yrket i den mottagande medlemsstaten. Som beskrivs i avsnitt 8.3.1 och 8.5.5 innebär utredningens förslag att förfarandet för prövningen av en ansökan om rätt att utöva ett reglerat yrke delas upp i två eller tre steg, när yrkesutövaren har förvärvat sina yrkeskvalifikationer eller fått dem erkända i en annan stat inom EES eller i . I det första steget ska det prövas om yrkesutövarens yrkeskvalifikationer är tillräckliga, och därmed ger sökanden samma rätt att utöva yrket som om yrkeskvalifikationerna hade förvärvats här i landet. Denna prövning, som ska ske i enlighet med den nya förordningens förfarandebestämmelser, avslutas med ett Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. beslut rörande yrkeskvalifikationerna. I ett andra steg får den behöriga myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att yrkes- utövaren inte uppfyller de för yrket nödvändiga språkkunskaperna, besluta att kontrollera dessa kunskaper. Först därefter, i ett tredje steg, ska den behöriga myndigheten ta ställning till om i före- kommande fall övriga förutsättningar för beviljande av behörighet att utöva yrket är uppfyllda. Genom att på detta sätt dela upp förfarandet i flera steg skapas alltså ett sådant fönster som saknas, där myndig- heten kan genomföra språkkontroller i enlighet med ändrings- direktivets bestämmelser. Enligt utredningens uppfattning är det endast på detta sätt som direktivets allmänna språkkrav kan ges en praktisk betydelse, en reell effekt. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att det införs en bestämmelse i den nya lagen om att föreskrifter om krav på yrkes- utövares kunskaper i det svenska språket inte får tillämpas på ett sätt som inskränker rätten till erkännande av yrkeskvalifikationer eller europeiskt yrkeskort enligt denna lag. Detta innebär att även om det i sektorsförfattning ställs krav på språkkunskaper för att tillträde till ett visst yrke ska beviljas, får sökandens brister i detta avseende inte beaktas vid prövningen av om yrkeskvalifikationerna ska erkännas eller yrkeskort utfärdas. Det måste dock i samman- hanget poängteras att bestämmelsen inte hindrar eller påverkar prövningen av krav på yrkeskvalifikationer som i sig avser just språkkunskaper, t.ex. avseende tolkar och lärare i ämnet svenska. Vidare bör det noteras att närmare kunskaper i svenska inte alls krävs för utövande av vissa reglerade yrken. För dessa yrken saknar den nya lagens bestämmelse praktisk relevans. Bestämmelsen fråntar inte heller arbetsgivaren dess frihet och ansvar att själv avgöra vilka språkkunskaper som krävs för anställning inom det aktuella yrket. I samma paragraf bör det tydliggöras att behöriga myndigheter får besluta att utföra en kontroll av språkkunskaperna endast om det av särskild anledning i enskilda fallet kan antas att yrkesutövaren, vars yrkeskvalifikationer har erkänts eller som innehar ett yrkeskort, saknar för yrket nödvändiga kunskaper i det svenska språket. En sådan kontroll ska ske innan tillträde till yrket beviljas, dvs. innan beslut om exempelvis legitimation fattas. Formuleringen av särskild anledning i enskilda fallet kan antas motsvarar direktivets rekvisit, allvarliga och konkreta tvivel, men överensstämmer bättre än direktivets ordalydelse med det svenska författningsspråket. Den omständigheten att kontroll endast får ske om för yrket nödvändiga språkkunskaper Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. saknas, innebär att de bestämmelser om språkkunskaper som återfinns i vissa sektorsförfattningar rörande reglerade yrken inte får tolkas och tillämpas på ett sätt som innebär att högre krav ställs än vad som är faktiskt är nödvändigt. Sådana krav på språkkunskaper måste alltså vara anpassade och proportionerliga i förhållande till det faktiska behov av sådana kunskaper som föreligger inom respektive yrke. Därmed genomförs även direktivets nya bestämmelse om att alla kontroller av språkkunskaper ska stå i proportion till den verksamhet som ska utövas. Ett beslut om språkkontroll avser myndighetsutövning och ska utformas i enlighet med förvaltningslagens bestämmelser. Det kan därmed överklagas i samma ordning som ett beslut om att inte erkänna sökandens yrkeskvalifikationer, se närmare avsnitt 8.9. Det går inte att utesluta att en eventuell kontroll av sökandens språkkunskaper förlänger den totala handläggningstiden rörande en ansökan om tillträde till ett yrke. I syfte att minimera denna tids- utdräkt bör de behöriga myndigheterna, avseende yrken där språkkrav är motiverade, kunna begära in ett intyg som styrker nödvändiga språkkunskaper redan i samband med ansökan. Avsaknaden av ett sådant intyg får visserligen inte beaktas i det första steget av myndig- hetens prövning, dvs. avseende yrkeskvalifikationerna eller i vad mån en ansökan kan anses vara komplett,25 men kan vara en indikation på att en kontroll av språkkunskaperna kan behöva ske därefter. Det kan också noteras att om sökanden genomgår en anpassningsperiod eller utför ett lämplighetsprov, torde myndigheten därigenom kunna få tillräckligt underlag för bedömningen av om språkkunskaperna är tillräckliga eller inte, eller i vart fall om det finns särskilda skäl att besluta om språkkontroll. Som framgår ovan får enligt huvudregeln beslut om språk- kontroller endast fattas om det av särskild anledning i det enskilda fallet kan antas att yrkesutövaren inte uppfyller språkkravet. Direktivet ger emellertid medlemsstaterna en möjlighet att införa mer regelmässiga språkkontroller avseende yrken som har konsek- venser för patientsäkerheten. Enligt utredningens mening bör utnyttja denna möjlighet. ska därför, i patientsäkerhetsförordningen, bemyndigas att meddela föreskrifter om dels krav på språkkunskaper, dels kontroller av språkkunskaper hos yrkesutövare inom hälso- och sjukvården som har förvärvat 25 Se närmare avsnitt 8.5.5. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. eller fått sina yrkeskvalifikationer erkända i ett annat EES-land eller i . I förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare och förordningen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård finns bestämmelser som innebär att kravet på nödvändiga kunskaper i det svenska språket ska anses vara uppfyllt om yrkesutövaren har för yrket nödvändiga kunskaper i andra nordiska språk. Utredningen konstaterar att det skulle kunna ifråga- sättas om denna ordning är förenlig med . Den frågan omfattas emellertid inte av utredningens uppdrag och har därför inte närmare analyserats. Utredningens förslag: Av den nya lagen ska framgå att om det för tillträde till ett reglerat yrke krävs att yrkesutövaren har gjort viss yrkespraktik, ska sådan praktik som har gjorts i en annan stat inom EES eller i godtas, under de förutsättningar som särskilt föreskrivs. Skälen för utredningens förslag Yrkespraktik definieras i artikel 3.1.j i det moderniserade yrkes- kvalifikationsdirektivet som en period med yrkespraktik som sker under handledning, förutsatt att det utgör ett villkor för tillträde till ett reglerat yrke, och som kan äga rum under eller efter en avslutad utbildning som leder till ett examensbevis. Enligt artikel 55a är den behöriga myndigheten i ursprungs- medlemsstaten under vissa förutsättningar tvungen att, vid behandling av en ansökan om tillstånd att få utöva ett reglerat yrke som kräver avslutad yrkespraktik, erkänna den yrkespraktik som har förvärvats i en annan medlemsstat samt beakta yrkespraktik genomförd i tredje land. Medlemsstaterna får dock i nationell lagstiftning fastställa en rimlig begränsning på den del av yrkespraktiken som kan förvärvas utomlands. En skriftlig beskrivning av inlärningsmål och tilldelade uppgifter bör enligt skäl 27 till ändringsdirektivet utarbetas av den som övervakar praktiktjänstgöringen. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. I det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet användes begreppet yrkespraktik endast rörande kraven på omfattningen på de utbildningar som samordnades genom direktivet. Skyldigheten att erkänna yrkespraktik genomförd i andra länder införs genom ändringsdirektivet. Skyldigheten att erkänna yrkespraktik gäller endast i förhållande till behöriga myndigheter vid ansökan om att få rätt att utöva ett reglerat yrke. Det finns således ingen skyldighet för utbildningsanordnare att erkänna yrkespraktik från andra länder. Den situation som avses är istället de fall då det förutom krav på viss examen ställs krav på yrkespraktik för få utöva yrket. För svensk del torde sålunda läkarnas allmäntjänstgöring omfattas av kravet. har vittnat om tolkningsproblem när det gäller vad som avses med ursprungsland i situationer när en student genomgår en utbildning i ett land, exempelvis , men fullgör yrkespraktiken i ett annat land, exempelvis . Genom ändringsdirektivet införs en principiell skyldighet för ursprungsmedlemsstaten att erkänna yrkespraktik fullgjord i ett annat land. En svensk student som fullgör yrkespraktik i annat land ska kunna tillgodoräkna sig praktiken om och när denne återvänder till för att ansöka om att utöva yrket här, förutsatt att praktiken följer offentliggjorda riktlinjer. Det finns inget som hindrar behöriga myndigheter från att beakta yrkespraktik som fullgjorts inom ramen för en oavslutad utbildning, eller i andra situa- tioner som kan uppstå vid utbildning och praktik i olika medlems- länder, men direktivet stannar vid att kräva att det enbart är den behöriga myndigheten i ursprungslandet som är skyldig att erkänna yrkespraktik från andra länder. Syftet med kravet är enligt skäl 27 till ändringsdirektivet att underlätta för nyutexaminerade att genomföra praktik i ett annat land men att därefter återvända till utbildnings- landet och då få tillträde till det reglerade yrket. Eftersom krav på yrkespraktik endast föreligger avseende vissa av de yrken som reglerats i har utredningen valt att i lagen föra in den allmänna skyldigheten att erkänna yrkespraktik, men tydliggöra att denna rätt förutsätter att det i särskilda föreskrifter anges under vilka förutsättningar detta ska ske. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. föreskrifter kan i första hand förutses inom hälso- och sjukvårds- sektorn. När det gäller nyutexaminerade från annat land som kommer till för att här fullfölja yrkespraktik ankommer det på den som övervakar den enskildes praktiktjänstgöring att beskriva vad yrkes- praktiken bestått av. Några författningsåtgärder i detta avseende krävs inte. I vilken utsträckning ursprungslandet kommer att kunna godta yrkespraktik fullföljd i kommer att framgå av riktlinjer som offentliggörs av den medlemsstaten. 8.4Tillfälligt tillhandahållande av tjänster Utredningens förslag: Av den nya lagen ska framgå att en yrkes- utövare har rätt att tillfälligt tillhandahålla tjänster i , om denne är lagligen etablerad i en stat inom EES eller i för att där utöva samma yrke (etableringsstaten). Om yrket inte är reglerat i etableringsstaten ska krävas att yrkesutövaren har utövat yrket under i en eller flera stater inom EES eller i som föregår tillhandahållandet av tjänsten i . Kravet på yrkeserfarenhet ska dock inte gälla om utbildningen för yrket är reglerad i etableringsstaten. I den nya förordningen ska det anges att en yrkesutövare som tillfälligt utövar sitt yrke i ska tillhandahålla sina tjänster under etableringsstatens yrkestitel, om inte annat särskilt föreskrivs. Sådana särskilda föreskrifter ska införas i patientsäker- hetslagen och i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och gälla för de yrken som erkänns automatiskt på grund- val av samordning av minimikraven för utbildning. Skollagen ska ändras så att det framgår att undervisning får bedrivas av lärare eller förskollärare som med stöd av den nya lagen tillfälligt tillhandahåller tjänster i . Patientsäkerhetslagen och förordningen om behörighet till vissa anställningar inom hälso- och sjukvården ska ändras på motsvarande sätt, så att det framgår att yrkesutövning respektive anställning får ske om yrkes- utövaren med stöd av den nya lagen tillfälligt tillhandahåller tjänster i . Bestämmelsen i patientsäkerhetsförordningen om tidsbegränsad legitimation ska upphävas. Väktare och hälso- och sjukvårdspersonal ska underrätta den behöriga myndigheten om sin avsikt att tillfälligt tillhandahålla tjänster i . Yrkeskort ska i förekommande fall anses utgöra Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. en sådan förhandsunderrättelse. För övriga yrkeskategorier ska förekommande krav på förhandsunderrättelse tas bort. Den behöriga myndigheten ska ha rätt att på förhand kontrollera yrkes- kvalifikationerna hos väktare samt sådan hälso- och sjukvårds- personal som inte omfattas av bestämmelserna om automatiskt erkännande. Regleringen avseende förhandsunderrättelse och förhandskontroll ska alltjämt ske på sektorsnivå och justeras i enlighet med ändringsdirektivet. En upplysningsbestämmelse om att det i andra författningar finns bestämmelser om förhands- underrättelse och -förhandskontroll ska införas i den nya förord- ningen. I den nya förordningen ska det även erinras om att bestämmelserna om partiellt tillträde gäller även vid förhands- kontroll av yrkeskvalifikationer, om den generella ordningen för erkännande hade varit tillämplig vid etablering. I den nya lagen ska det även tydliggöras att en yrkesutövare som tillfälligt tillhandahåller tjänster i står under samma tillsyn och kan bli föremål för samma disciplinära åtgärder som andra utövare av yrket här i landet. Skälen för utredningens förslag När det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet antogs ställdes ett uttryckligt krav på medlemsländerna att införa en tydlig distinktion mellan å ena sidan rätten att tillfälligt erbjuda tjänster i ett annat land än där man är etablerad och, å andra sidan, rätten att etablera sig i ett annat land. Artiklarna 5 och 6 i yrkeskvalifika- tionsdirektivet ger nämligen aktiva yrkesutövare, såväl egenföre- tagare som anställda,26 en vidsträckt rätt att tillfälligt tillhandahålla sina tjänster inom en annan stats territorium, utan hinder av de krav på yrkeskvalifikationer som den staten annars ställer för tillträde till och utövande av yrket. Artikel 7 i direktivet ger visser- ligen staterna möjlighet att kräva att en tjänsteleverantör som avser att utnyttja denna rättighet ska underrätta den behöriga myndig- heten i den mottagande staten. En förhandskontroll av yrkes- utövarens yrkeskvalifikationer får dock ske endast avseende yrken som har konsekvenser för folkhälsa eller säkerhet och bara i fråga 26 Begreppet etablering omfattar även anställdas situation, se ovan avsnitt 8.3.1. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. om andra yrken än sådana som omfattas av ordningen för auto- matiskt erkännande på grundval av samordning av minimikraven för utbildning. Om det vid en sådan förhandskontroll som avses ovan fram- kommer att det föreligger en väsentlig skillnad mellan tjänste- leverantörens yrkeskvalifikationer och den utbildning som krävs i den mottagande medlemsstaten, ska den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten inom en viss tidsfrist ge tjänste- leverantören möjlighet att bevisa att han har förvärvat den kunskap eller kompetens som saknas, exempelvis genom ett lämplighets- prov. Vid utebliven reaktion från den behöriga myndigheten inom de tidsfrister som gäller för denna förhandskontroll får tjänsten, enligt en bestämmelse om tyst beviljande (s.k. stupstocksregel) i artikel 7.4 fjärde stycket, tillhandahållas. Detta innebär i praktiken att den behöriga myndigheten inte behöver fatta något formellt beslut i de fall förhandskontrollen visar att tjänsteleverantörens kvalifikationer är tillräckliga. Konstruktionen medför emellertid också att den tjänsteleverantör, som egentligen borde ha behövt bevisa sin kompetens för att ens tillfälligt få utöva sitt yrke i den mottagande medlemsstaten, slipper göra detta, om ärendet hand- läggs alltför långsamt hos den behöriga myndigheten. I artikel 4f.4 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet anges att ansökningar som avser tillträde till en del av ett yrke för tillfälligt tillhandahållande av tjänster ska granskas enligt direktivets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster. I artikel 5.3 anges bland annat att en tjänsteleverantör som förflyttar sig ska omfattas av de yrkesregler av yrkesmässig, yrkes- rättslig eller administrativ art som har direkt samband med yrkes- kvalifikationerna samt av de disciplinära bestämmelser som tillämpas i den mottagande medlemsstaten på personer som utövar samma yrke i den medlemsstaten. Bestämmelserna i det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet om förhandsunderrättelse och förhandskontroll inför ett tillfälligt tillhandahållande av tjänster har vad gäller flertalet reglerade yrken Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. föranlett vissa författningsåtgärder vid det svenska genomförandet.27 Möjligheten att kräva förhandsunderrättelse har utnyttjats i fråga om väktare, fastighetsmäklare, yrken inom hälso- och sjukvården samt yrken inom djurens hälso- och sjukvård. Bestämmelser om förhands- kontroll finns dock endast avseende väktare och yrken inom hälso- och sjukvården. För övriga reglerade yrken har möjligheten att kräva förhands- underrättelse och genomföra förhandskontroll inte utnyttjats, vilket innebär att friheten att tillfälligt tillhandahålla tjänster i gäller fullt ut. För några av dessa yrken finns det emellertid inte några författningsbestämmelser som återspeglar den rätt att tillfälligt tillhandahålla tjänster i som direktivet ger. Detta gäller bland annat lärare och förskollärare, där det inte heller har införts något undantag från kravet i 2 kap. 13 § skollagen på legitimation för behörighet att bedriva undervisning. För samtliga anmälda yrken inom hälso- och sjukvården gäller, enligt 15 kap. 5 § patientsäkerhetsförordningen, att en yrkesutövare som avser att temporärt utöva sitt yrke i skriftligen ska underrätta om detta. Inom denna sektor gäller således ett krav på förhandsunderrättelse i enlighet med yrkeskvalifikationsdirektivet. Om yrkesutövaren ett senare år har för avsikt att tillhandahålla temporära tjänster här, ska han eller hon på nytt underrätta om detta. I tredje stycket samma paragraf anges att en underrättelse enligt denna bestämmelse även ska anses innefatta en ansökan om tids- begränsad legitimation. Om yrkesutövaren uppfyller villkoren för legitimation enligt de övriga bestämmelserna i 5 kap. patientsäker- hetsförordningen om erkännande av utländska yrkeskvalifikationer ska han eller hon få en tidsbegränsad legitimation för yrket. Ett sådant ärende ska enligt 5 kap. 17 § första stycket patientsäkerhets- förordningen handläggas skyndsamt. Av 5 kap. 2 § i föreskrifter (SOSFS 2007:23) om erkännande av yrkeskvalifikationer inom hälso- och sjukvården framgår att ska utföra en förhandskontroll av en yrkesutövares yrkeskvalifikationer, om yrket i fråga regleras enligt den generella ordningen. I 5 kap. 3 § samma föreskrifter anges att yrkes- utövaren ska åläggas att göra ett lämplighetsprov för att styrka den 27 Vissa bestämmelser kring tillfälligt tillhandahållande av tjänster finns i regleringen rörande väktare, fastighetsmäklare, hälso- och sjukvårdspersonal, djurhälsopersonal, elinstallatörer, brandskyddskontrollanter och verksamhet inom . Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. kunskap eller kompetens som krävs för en tidsbegränsad legitimation eller ett tidsbegränsat bevis om specialistkompetens, om Social- styrelsen vid en kontroll enligt 2 § finner att det föreligger en väsentlig skillnad mellan en yrkesutövares kvalifikationer och den yrkes- utbildning som krävs i .