sou · H2B346 · 2014-06-27 00:00:00 — hindrar i och för sig inte att förvalt- ningsmyndigheter beslutar om sanktionsavgifter och andra admini- strativa sanktioner. Det avgörande är att rätten till domstolspröv- ning tillgodoses och att övriga krav enligt artikel 6 är uppfyllda i ett helhetsperspektiv.4 Detta betyder att om en förvaltningsmyndighet 4 Warnling-Nerep, W., Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet, 2010, s. 161. Se även t.ex. SOU 2013:65 s. 411. har befogenhet att fatta bindande beslut om sanktionsavgifter får myndighetens agerande inte försämra eller omintetgöra rättssäker- hetsgarantierna, eftersom artikel 6 då riskerar att kränkas. Det krävs dessutom, enligt artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet, att det finns en möjlighet att få myndighetens beslut prövat i domstol samt en möjlighet till överklagande av domstolens beslut (se av- snitt 6.5). Som ett led i arbetet med att tillgodose effektivitets- och rätts- säkerhetskrav har regeringen fastslagit riktlinjer för när sanktions- avgifter bör användas och hur de bör utformas.5 I dessa riktlinjer anges bl.a. att det i vissa fall är lämpligt att överlämna prövningen i fråga om avgiftsskyldighet till de allmänna domstolarna, främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedöm- ningar. Det uttalas vidare att bestämmelser om beräkning av avgifts- beloppet bör konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen, en parameter, som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. När det gäller avgifternas storlek har emellertid Finansinspek- tionen ett stort avgiftsspann att använda sig av enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och lagen (2012:735) med kompletterade bestämmelser till EU:s blankningsförordning. Finans- inspektionen har för övrigt befogenheter att besluta om att påföra administrativa sanktionsavgifter både för fysiska och juridiska personer, t.ex. vid överträdelser av bestämmelserna om anmäl- ningsskyldighet för insynspersoner och börsbolag (20 § lagen [2000:1087] om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finan- siella instrument), och åsidosättande av skyldigheter såsom att utöva marknadsövervakning (8 kap. 11 §, 13 kap. 6 § och 25 kap. 8 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden). Dessa sank- tionsbestämmelser skiljer sig i och för sig från vissa av de bestäm- melser om administrativa åtgärder och sanktioner som föreskrivs i marknadsmissbruksförordningen genom att de förstnämnda inte förutsätter någon prövning av subjektiva rekvisit. Trots det torde ett genomförande av marknadsmissbruksförordningens bestäm- melser om sanktionsbefogenheter, på så sätt att Finansinspek- tionen ges rätt att fatta det första rättsligt bindande beslutet, vara förenligt med krav. 1981/82:142 s. 25, jfr regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79), se redovisning i avsnitt 8.7.3. ning att de nya reglerna utformas på liknande sätt, dvs. att inspek- tionens beslut om sanktioner har föregåtts av ett förfarande i vilket den enskilde ska ha underrättats om vilken överträdelse som det är fråga om och getts tillfälle att yttra sig över anklagelsen, där rätten att inte vara verksam till sin egen nackdel och oskuldsprincipen har beaktats samt att beslutet kan överprövas i domstol. 12.3.2Beslut om administrativa sanktioner i marknadsmissbruksärenden i andra medlemsländer Av Esmas rapport use of sanctioning powers under framgår att i samtliga medlemsländer där det förekommer admini- strativa sanktioner avseende marknadsmissbruk, fattas det första beslutet av tillsynsmyndigheten.6 Som tidigare redovisats skiljer sig beslutsförfarandena åt mellan de jämförda länderna och det finns regler som på olika sätt garan- terar att beslutsfattaren inte har varit involverad i utredningen.7 Enligt uppgift från företrädare för är det vanligtvis styrelsen för de behöriga myndigheterna eller en särskild avdelning inom myndigheten som fattar besluten om administra- tiva åtgärder eller sanktioner. I några länder, t.ex. , fattas besluten av en till myndigheten fristående nämnd (avsnitt 5.2.3). Med anledning av att en överträdelse av bestämmelserna i mark- nadsmissbruksförordningen i vissa fall förutsätter en prövning av subjektiva rekvisit kan, i detta sammanhang, tilläggas att det i alltid krävs uppsåt eller oaktsamhet för att påföra admini- strativa sanktioner (ordningsavgift, offentlig varning och påföljds- avgift), se 4 kap. lagen om (19.12.2008/878). Detta gäller alltså inte bara avseende marknadsmissbruk. 6Publicerad , 2012/270. Rapporten finns tillgänglig på . I rapporten redovisas dock inte processen för hur sanktioner beslutas inom myndigheten. 7En kortare redovisning för de finansiella tillsynsmyndigheterna i , och finns även i betänkandet Förstärkta kapitaltäckningsregler (SOU 2013:65) 12.3.3Hantering av och beslut i sanktionsärenden inom andra rättsområden utreder och fattar beslut Det är inte bara på finansmarknadsområdet som det förekommer att en förvaltningsmyndighet utreder en misstänkt överträdelse och, som första instans, fattar beslut i ärendet om att påföra t.ex. sanktionsavgifter. Som framgått är det fallet även beträffande det skattetillägg som enligt 49 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) har rätt att besluta om då en skattskyldig lämnat en oriktig uppgift eller skönstaxerats. Även vissa överträdelser inom miljörättsområdet kan föranleda sanktionsavgift (miljösanktions- avgift) som beslutas av tillsynsmyndigheten (30 kap. 1–3 §§ miljö- balken). Ytterligare exempel på administrativa sanktionsavgifter som beslutas av tillsynsmyndighet finns bl.a. inom tullområdet och i plan- och byggnadslagstiftningen (8 kap. 2–8 §§ tullagen [2000:1281] och 11 kap. 4–11 §§ [2010:900]). Gemensamt för de angivna exemplen är att sanktionsbestäm- melserna bygger på strikt ansvar. För att tillgodose rättssäkerhets- krav finns säkerhetsventiler i form av bestämmelser om jämkning och avgiftseftergift i vissa undantagsfall där den avgiftsskyldiges agerande framstår som ursäktligt. Det är alltså fråga om regler som är relativt enkla att tillämpa och beslutsfattandet är förhållandevis schabloniserat, vilket är omständigheter som ofta framhålls i för- arbetsuttalanden som skäl till att förvaltningsmyndigheter kan anses vara lämpade för att fatta beslut i sådana ärenden.8 När det gäller förfarandet i fråga om skattetillägg är det också värt att nämna att skattetilläggskommitté föreslog att skattetillägg skulle få tas ut bara vid uppsåtliga eller oaktsamma gärningar. Likväl föreslogs inte någon ändring avseende besluts- förfarandet, dvs. det skulle fortfarande vara (vid den aktuella tidpunkten ), med andra ord en förvalt- ningsmyndighet, som utredde och beslutade i ärendet. Några sub- jektiva rekvisit infördes dock inte. Enligt regeringen ansågs det försvåra beslutsfattandet för verket. Det anfördes vidare att be- dömningar av uppsåt och oaktsamhet inte sällan är juridiskt kompli- cerade och att utredningar är begränsade. 8 Se t.ex. prop. 2002/03:106 s 138 f. samt SOU 2004:37 s 97 ff. och prop. 2005/06:182 s 43 f. ansågs det finnas anledning att ändra befrielsegrunderna för att prövningen skulle bli mer nyanserad och förutsebar.9 Prövning och beslut i domstol Även om administrativa sanktioner beslutas av en förvaltningsmyndighet finns det exempel på att sådana sanktioner i stället utdöms inom ramen för en kontradiktorisk domstols- process, däribland konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen (2008:579).10 Som skäl för en sådan ordning har anförts att det kan behövas en domstolsprövning i första instans, i stället för prövning av förvaltningsmyndighet, om det är aktuellt att göra bedömningar av framför allt subjektiva rekvisit (se vidare nedan).11 Med anledning av frågan huruvida administrativa sanktioner skulle införas i samband med genomförandet av mark- nadsmissbruksdirektiv, anfördes följande. Kännbara ingripanden mot fysiska personer bör beslutas av domstol, medan det kan finnas ett större utrymme för administrativt bestämda påföljder om påföljden träffar ett företag. Avgörande bör vara om de bedömningar som krävs är sådana att de är lämpliga att lägga på den berörda fackmyndigheten. Den förbjudna handlingen måste i så fall vara väl definierad och inte ställa krav på en bedömning av uppsåt eller oaktsamhet hos personen i fråga och inte heller i övrigt innefatta allt- för skönsmässiga bedömningar. Det bör också beaktas i vilken omfatt- ning olika sanktioner är sådana att de skulle komma att anses som en brottspåföljd i den mening som avses i artikel 6 i och därmed omfattas av konventionens krav på en rättvis rättegång.12 Företrädaransvaret enligt skatteförfarandelagen utgör i och för sig inte en administrativ sanktion. I mål om företrädaransvar ingår dock en prövning av subjektiva rekvisit som kan sägas påminna om en straffrättslig bedömning. Reglerna om sådant ansvar är därför av intresse som en jämförelse. En företrädare för en juridisk person som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inte har gjort föreskrivet skatteavdrag, är betal- ningsskyldig för den ifrågavarande skatten. Om det finns särskilda skäl, får företrädaren helt eller delvis befrias från betalnings- 2002/03:106 s. 138 f. 10Även ärenden om marknadsstörningsavgift enligt marknadsföringslagen (2008:486) prövas i , efter talan av . 2007/08:135 s. 84, jfr uttalande ang. t.ex. miljösanktionsavgifter, som inte kräver uppsåt eller oaktsamhet, prop. 2005/06:182 s. 46 f. 2004/05:142 s. 47. Beslut om betalningsansvar fattas av allmän förvalt- ningsdomstol (59 kap. 12, 15 och 16 §§ skatteförfarandelagen). Enligt den ursprungliga regleringen var företrädaransvaret utformat mot bakgrund av straffansvaret för underlåtenhet att betala inne- hållen skatt, och förutsatte alltså uppsåt eller grov oaktsamhet. Det var sålunda åklagaren som, i samband med åtal, förde det allmännas talan om företrädaransvar i allmän domstol. När straffansvaret för underlåtenhet att betala in innehållen skatt avskaffades , blev det i stället som skulle företräda det all- männa. Verket hade möjlighet att delegera uppgiften i ett enskilt fall eller i en grupp av ärenden till en skattemyndighet eller kronofogdemyndighet. Beslut om företrädaransvar fattades dock, liksom tidigare, av allmän domstol. Vid handläggningen av målen tillämpades bestämmelserna om dispositiva tvistemål. Redan under den inledande utredningen om företrädaransvar kunde parterna träffa en förlikning. Frågan om företrädaransvaret och beslutsförfarandet har varit föremål för flera utredningar. Både Utredningen om säkerhets- åtgärder m.m. i skatteprocesser och skattebrottsutredning föreslog att prövningen av företrädaransvaret skulle flyttas till all- män förvaltningsdomstol.13 Sistnämnda utredning övervägde, men föreslog inte, att skattemyndigheten som första instans skulle fatta beslut om företrädaransvar. Det som ansågs tala emot en sådan ordning var att det kunde bli fråga om stora belopp, att det kunde uppkomma frågor som annars inte förekommer i skattemål och att målen ofta avgörs genom förlikning. Ett sådant förslag, med möj- lighet att överklaga till förvaltningsdomstol, lämnades däremot av , som också föreslog att de dåvarande subjektiva rekvisiten skulle tas bort, och omarbetas till objektiva förutsättningar med i sak samma innebörd.14 Den prövning som skattemyndigheten skulle göra enligt den utredningens förslag, kan därmed sägas inte ha skilt sig från den som gjordes av allmän dom- stol. förslag väckte mycket kritik hos remissinstanserna, varav flera förordade att de subjektiva rekvisiten skulle behållas. Dessa remissinstanser ansåg dessutom att målen även fortsättningsvis borde handläggas av de allmänna domstolarna. Också frågornas komplicerade karaktär och de betydande belopp det var fråga om anfördes som skäl mot förslaget, liksom det 13SOU 1983:23 och SOU 1995:10. 14SOU 1996:100 s. 337 ff. olämpliga i den bristande jämvikt som skulle uppstå mellan parterna vid en eventuell förlikningsförhandling, om skattemyndigheten tilläts vara både part och beslutande myndighet. Regeringen uttalade att man såg åtskilliga fördelar med Skatte- betalningsutredningens förslag, och nämnde snabbare handlägg- ning, förbättrade förutsättningar för en framgångsrik indrivning samt resursbesparingar för det allmänna. Med hänsyn till den kritik som riktats mot förslaget och att en ordning med skattemyndig- heten som både part och beslutande onekligen också kan tänkas medföra vissa komplikationer, avstod dock regeringen från att lägga fram förslaget.15 Däremot ersattes de subjektiva rekvisiten av objektiva förutsättningar. har därefter funnit att de allmänna bestämmelserna som motiverar befrielse från betal- ningsskyldighet, när särskilda skäl föreligger, inte kan anses till- räckliga för att säkerställa att rättsläget är detsamma som tidigare.16 Mot denna bakgrund och efter kritik från Lagrådet ansåg rege- ringen att övervägande skäl talade för att de tidigare subjektiva rekvisiten uppsåt och grov oaktsamhet skulle återinföras. flyttades beslutsförfarandet från allmän domstol till allmän förvalt- ningsdomstol.17 I lagstiftningsärendet anfördes på nytt att åtskilliga fördelar skulle kunna vinnas genom att införa en beslutsordning där skattemyndigheten fattade det första rättsligt bindande be- slutet. Regeringen gjorde dock inte heller någon annan bedömning än att beslut om betalningsskyldighet borde fattas av domstol som första instans. Beslutsordningen har, som framgått, behållits oförändrad i skatteförfarandelagen.18 I konkurrensrätten och inom arbetsmiljöområdet finns avseende sanktionsavgifter ett beslutsförfarande som kan sägas vara ett mellan- ting av domstolsbeslut och förvaltningsmyndighetsbeslut. När den nu gällande konkurrenslagen trädde infördes en möjlighet för att meddela beslut om konkurrensskadeavgift genom ett avgiftsföreläggande. Om ett avgiftsföreläggande skriftligen godkänns av företaget inom den tid som bestämmer, gäller det som en lagakraft- 1997/97:100 s. 459. 16NJA 2000 s. 132. 2002/03:128 s. 29. 2010/11:165 s. 505. vunnen dom och kan verkställas enligt utsökningsbalkens bestäm- melser. Ett godkännande som inte sker på detta sätt saknar verkan. (3 kap. 16–19 §§ konkurrenslagen). Systemet bygger alltså på fri- villighet. Om företaget inte godkänner ett sådant föreläggande återstår för att väcka talan vid tings- rätt. I förarbetena anförde regeringen att det inte var påkallat att ge en generell behörighet att fatta bindande beslut om konkurrensskadeavgift. Däremot ansågs det resurseffektivt och angeläget att i medgivna fall ge rätten att besluta om avgift.19 Det anfördes vidare, med hänsyn till rättssäkerhets- krav, att ett avgiftsföreläggande bara borde utfärdas när det står klart att det inte finns några betydande osäkerhetsmoment beträff- ande utgången av en alternativ domstolsprocess. Ett avgiftsföre- läggande ansågs inte vara aktuellt när sakomständigheterna rörande överträdelsen är oklara, även om det aktuella företaget skulle med- ge överträdelsen. Detsamma angavs gälla också om Konkurrens- verket skulle bedöma att det finns ett prejudikatintresse.20 Sådana fall bör alltså i stället prövas av domstol. I övrigt finns inte några begränsningar utan avgiftsföreläggande kan meddelas generellt. Av de i propositionen återgivna remissinstanserna var det bara som avstyrkte förslaget och ställde sig tveksam till införandet av en möjlighet för företagen att betala konkurrens- skadeavgift för att slippa en domstolsprocess. Samfundet ansåg vidare att den typ av allvarliga överträdelser som det är fråga om inte lämpar sig för avgiftsföreläggande. Arbetsmiljölagen (1977:1160) är en ramlag som med stöd av bemyndiganden i lagen kompletteras av föreskrifter om arbets- miljöns beskaffenhet. Sanktionssystemet är konstruerat så att vissa överträdelser kan leda till antingen straff eller sanktionsavgift. Till skillnad från straffansvar får sanktionsavgift tas ut även om en överträdelse har skett utan uppsåt eller oaktsamhet (8 kap. 1, 2 och 5 §§ arbetsmiljölagen). Såvitt avser påförande av sanktionsavgift enligt arbetsmiljölagen beslutades detta tidigare av allmän förvalt- ningsdomstol efter ansökan av . Verket hade dock möjlighet att, innan sådan talan väcktes, pröva frågan genom ett avgiftsföreläggande. Om föreläggandet godkändes gällde det som en lagakraftägande dom. Förfarandet var avsett att användas när det var relativt lätt att konstatera att en överträdelse hade 2007/08:135 s 87. skett.21 Lagstiftningen har ändrats.22 Eftersom förfarandet med avgiftsföreläggande var det som regelmässigt hade använts, ansåg regeringen att förfarandet skulle vara obligatoriskt, och det har gjorts till huvudregel. Det innebär att den som bedöms vara ansvarig för en överträdelse föreläggs att godkänna avgiften . Om föreläggande inte godkänns får verket väcka talan vid förvaltningsdomstol (8 kap. 7 §). Högsta avgift har höjts från till . Liksom tidigare gäller att föreskrifter om sanktionsavgifter ska ange hur avgiften beräknas för olika slag av överträdelser och avgiftsbeloppet ska kunna fastställas direkt med ledning av den angivna beräknings- grunden. Avgift ska tas ut även om överträdelsen inte skett upp- såtligen eller av oaktsamhet, dvs. det krävs ingen prövning av subjektiva rekvisit. Sammanfattningsvis kan följande konstateras. Det är framför allt när det är fråga om prövningen av subjektiva rekvisit eller när det är påkallat på grund av ärendets karaktär som det anses före- ligga behov av eller vara lämpligt att det första rättsligt bindande beslutet fattas av en domstol i stället för en förvaltningsmyndig- het.23 Något definitivt ställningstagande har dock inte krävts efter- som flertalet sanktionsavgifter, utom t.ex. konkurrensskade- och marknadsstörningsavgifterna, bygger på strikt ansvar. Beslut om att påföra en sanktionsavgift genom att förvaltningsmyndigheten meddelar ett avgiftsföreläggande förekommer enbart i konkurrens- rätten och i arbetsmiljörätten, och får verkan bara när avgifts- skyldigheten har medgetts av den som anspråket riktar sig mot. Som framgått kan varken rådande rättssäkerhetskrav eller redo- visade uttalanden i tidigare lagstiftningsärenden anses lägga något absolut eller principiellt hinder mot att en förvaltningsmyndighet fattar beslut i sanktionsärenden som är att jämställa med en brottsanklagelse, eller om det i prövningen ingår ställningstagande till subjektiva rekvisit. Avgörande för hanteringen av och besluts- ordningen för sådana ärenden är i stället en avvägning mellan, å ena 1993/94:186 s 52. 2012/13:143 s. 75 f. 1981/82:142 s. 21 ff. sidan, lämplighet och, å andra sidan, effektivitet i form av ett enklare och snabbare beslutsförfarande. Förekomsten av subjektiva rekvisit och bedömningar av dem, liksom ärendenas karaktär, är av betydelse för frågan huruvida det är lämpligt att låta förvaltningsmyndighet fatta det första rättsligt bindande beslutet. Det är dock här värt att upprepa att även om administrativa sanktionsavgifter vanligtvis bygger på strikt ansvar, ska subjektiva rekvisit ändå beaktas som ett led i prövningen. En avgift ska kunna efterges helt eller delvis om agerandet anses ursäktligt eller om det annars finns särskilda skäl, och i denna del ingår således en prövning av subjektiva förutsättningar. Man bör vidare ha i åtanke att krav på uppsåt och oaktsamhet inte alltid behöver vara den mest komplicerade bedömningen i ett ärende. Beträffande exempelvis insiderhandel har ofta svårigheterna i stället varit att visa att insiderinformation har funnits för den aktuella gärningen och att det har varit denna information som legat till grund för den tilltalades agerande. En oaktsamhetsbedömning kan vidare ske på mer eller mindre objektiva grunder. När exempelvis bestämmelserna om företrädaransvar omarbetades anförde lagstiftaren, som framgått, att de objektiva förutsättningar som ersatte de subjektiva rekvisiten har i sak samma innebörd. Komplicerade händelseförlopp kan däremot kräva mer eller mindre omfattande bevisning. Ett helt och hållet skriftligt för- farande kan då vara en nackdel. Om det dessutom är fråga om att påföra t.ex. höga sanktionsavgifter kan ett kontradiktoriskt för- farande i domstol vara mer lämpligt (se vidare nedan). Höga sank- tionsavgifter i sig eller ett stort utrymme för att fastställa storlek på sanktionsavgiften behöver dock inte vara något som hindrar att en förvaltningsmyndighet får fatta sanktionsbeslut. I sådana fall måste däremot avgiftens storlek motiveras och kunna överprövas i dom- stol. riktlinjer för hur avgifterna beräknas, kan vidare antas bidra till förtroendet för beslutsförfarandet. En annan aspekt som bör vägas in i lämplighetsbedömningen är om det kan finnas en risk, verklig eller upplevd, för konflikter mellan en förvaltningsmyndighets olika uppgifter. En myndighet kan, om lagstiftningen innehåller ett bemyndigande, upprätta kompletterande föreskrifter och riktlinjer som sedan används vid myndighetens tillsyn, utredande verksamhet och i rollen som beslutsfattare vid ett ingripande med sanktioner. För förtroendet för hela processen är det därför av vikt att det tydligt framgår att den utredande verksamheten och beslutsfattandet inte samman- blandas, och att det för alla också står klart att så inte sker. Kompetens och sakkunskap inom ett specialområde kan naturligt- vis också påverka bedömningen huruvida det är lämpligt att låta en förvaltningsmyndighet fatta det första rättsligt bindande beslutet. Myndighetens beslutsfattande kan antas få större genomslag i den verksamhet som tillsynen avser och bli vägledande. En väl funge- rande tillsyn av de finansiella marknaderna förutsätter dessutom en handläggnings- och beslutsordning som möjliggör en effektiv tillämpning av reglerna. Genom förfarandet måste åtgärder kunna vidtas inom rimlig tid efter det att en regelöverträdelse har upptäckts, annars är sanktionerna inte effektiva. 12.4.1Vilka prövningar ska göras i de ärenden som kan bli föremål för ingripanden enligt marknadsmissbruksförordningen? Huruvida det kan anses vara lämpligt att ska besluta om administrativa åtgärder och sanktioner i enlighet med marknadsmissbruksförordningen beror alltså främst på vilken typ av prövning det är fråga om. Förutom uppsåts- och oaktsamhets- bedömningar kommer det i vissa fall att bli aktuellt att göra bedömningar i andra bevis- och rättsfrågor. Det bör också beaktas att ingripanden kan riktas mot i princip alla fysiska personer. Till skillnad från övriga regelöverträdelser kommer sanktions- ärenden avseende insiderhandel, olagligt röjande av insiderinforma- tion, marknadsmanipulation och åsidosättande av rapporterings- skyldigheten – även i ett administrativt förfarande – att ha likheter med ett brottmålsförfarande. I det följande behandlas därför dessa överträdelser särskilt. Insiderhandel och olagligt röjande av insiderinformation I det administrativa förfarandet prövas – genom föreslagen avgräns- ning av det kriminaliserade området – överträdelser av förbuden mot insiderhandel och olagligt röjande av insiderinformation, om överträdelsen är att bedöma som ringa eller har begåtts av oakt- samhet. Åtal avseende insiderförseelse och vårdslöst insider- förfarande (främst när personen i fråga inte kände till men borde ha förstått att var fråga om insiderinformation) – har före- kommit sparsamt. Åtal för obehörigt röjande av insiderinformation utan att det ingår som ett led i ett insiderbrott är mycket ovanliga. Den föreslagna åtalsprövningsregeln är vidare avsedd att till det administrativa förfarandet överföra fall av olagligt röjande av insider- information där röjandet har varit obefogat och fler personer har införts i insynsförteckningen än vad som har varit nödvändigt.