sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Tillsyn och kvalitetsgranskning i skollagen reglerades skolinspektionens innehåll och form i förord- ningstext, men i skollagen (SFS 2010:800) behandlas detta område som lagtext. Detta innebär att statsmakterna tillskriver den nya skolinspektionen högsta legalistiska dignitet. avseenden svarar innehållet i skollagen om skolinspektion, tillsyn och kvalitetsgranskning mot de förslag som förs fram i utredningen 2007:101. Detta framgår inte minst när man definierar tillsyn som en självständig granskning som har till syfte att kon- trollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid gransk- ningen (SFS 2010:800, 4 kap. 2 §). I fråga om skolinspektionens tillsynsdel är lagtexten förhåll- andevis utförlig. Däremot är texten – i likhet med utredningen 2007:101 – mer översiktlig när den tar upp de delar som har att göra med statlig kvalitetsgranskning.3 I skollagspropositionens (prop. 2009/10:165) kommentardel hävdas att det inte är möjligt att dra en knivskarp gräns mellan tillsyn och kvalitetsgransk- ning (s. 557). tillerkänns kvalitetsgranskningen en egen identitet vid sidan om tillsynen (s. 556). Detta även om överväganden om sanktioner som uppstår till följd av kvalitets- granskningen endast kan komma i fråga inom ramen för myndig- hetens tillsyn (s. 557). Värt att notera är att det övergripande syftet med tillsynen är att höja kvaliteten i de verksamheter som granskas och att kvalitetsutvecklingen gynnas av en aktiv dialog mellan tillsynsmyndighet och huvudmännen (s. 545). Slutsatsen av detta är att skrivningarna om statlig kvalitets- granskning i allmänhet och kopplingen mellan denna och tillsyns- verksamheten framstår som oklar. Enligt de remissvar som samman- fattas i proposition 2009/10:165 är detta något som även påpekades av flera remissinstanser. I skollagens 4 kap. behandlas kvalitet och kvalitetsarbete ur huvud- männens och enskilda skolors perspektiv. Här stipuleras att varje huvudman inom skolväsendet ska på huvudmannanivå syste- matiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbild- ningen (3 §). I den följande paragrafen sägs att även enskilda skolor har att bedriva kvalitetsarbete av detta slag och det ska 3 I 26 kap i SFS 2010:800 behandlas tillsyn i 18 paragrafer medan kvalitetsgranskning tas upp i 5 paragrafer. I skollagspropositionens kommentardel behandlas tillsyn i av den för detta område aktuella textmassan. genomföras under medverkan av lärare, förskollärare, övrig personal och elever. Barn i förskolan, deras vårdnadshavare och elevernas vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta i arbetet. Vidare fram- går att ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetets genom- förande vilar på rektor och förskolechef, och det ska grundas på verksamheternas statliga målsättningar. I den 6:e paragrafen stadgas att det systematiska kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Av skollagspropositionens kommentardel framgår att kravet på huvudmännen att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete med utgångspunkt från de nationella målen möter bred uppslutning bland remissinstanserna. påpekar att tidigare försök med kommunala och lokala kvalitetsredovisningar inte slagit väl ut och trycker på betydelsen av att kvalitetsarbetet vilar på nationella och inte lokala mål. Regeringen är inne på samma linje vilket bl.a. markeras av att obligatoriet för kommuner att upprätta skolplaner och för skolor att upprätta arbetsplaner slopas. I dessa dokument formulerades just lokala målsättningar, och som tidigare behandlats var tidigare mer decentralistiskt orienterade kvalitetsförordningar knutna till just skolplan och arbetsplaner. Enligt skollagen slopas de tidigare kraven på kommunala och lokala kvalitetsredovisningar och ersätts av kravet på dokumen- terade systematiska kvalitetsarbeten. är emellertid tvek- samt till denna nyordning eftersom man befarar att huvudmännen och skolorna kommer att producera alltför spretiga och därför svårjämförbara dokumentationer. Den nya skolinspektionen synes vara inne på en liknande linje då man efterlyser bestämmelser om vad dokumentationerna bör innehålla. Regeringen bemöter dessa invändningar i bl.a. följande ord: Vissa remissinstanser befarar att det lokala kvalitetsarbetet försämras om de obligatoriska kvalitetsredovisningarna avskaffas. Regeringen har dock som tidigare nämnts vidtagit åtgärder för att förstärka den nation- ella inspektionsverksamheten och för att utöka antalet nationella prov. Tillsammans med de regler om tillsyn m.m. som finns i lagens kapitel kommer detta att betyda att ett skarpare system för nationell gransk- ning av skolornas kvalitet införs. Regeringen anser därför att det nu- varande kravet på kvalitetsredovisningar kan utgå. 2009/10:165 s. 306) Som ett svar på Skolinspektionens efterlysning av innehållsdirektiv för det systematiska kvalitetsarbetet anför regeringen följande: Regeringen föreslår inte någon detaljerad reglering av innehåll i och struktur för dokumentationen, men rimligen bör information om resultat och måluppfyllelse, analys av förbättringsområden samt beslut om förbättringsåtgärder ingå i en sådan redovisning (s. 306). Skollagens krav på systematiskt dokumenterat kvalitetsarbete gäller som framgått såväl på huvudmannanivå som på skolenhets- nivå. Argumenten som i skollagspropositionen förs fram för detta skiljer sig marginellt åt i sak när de olika nivåerna diskuteras i detta sammanhang. Värt att notera är dock att fokuseringen på lokala självvärderingar som lyftes fram i betänkandet SOU 2007:10 som refe- rerades ovan, behandlas så här i skollagspropositionens kommentar- text: Utredaren föreslog bl.a. att skolorna inför en inspektion ska upprätta en självvärdering. Detta är ett dokument som kan bestå av ett antal frågor både av tillsyns- och kvalitetskaraktär. Utredaren ansåg att en genomtänkt och systematisk självvärdering som undertecknas av rektor som ansvarig tjänsteman, kan utgöra ett redskap för inspektionen på flera sätt, bl.a. som ett underlag inför besöket. Betänkandet har remiss- behandlats. Regeringens förslag om kvalitetsarbete på enhetsnivå stäm- mer väl överens med utredarens intentioner på detta område. (prop 2009/10:165, s. 308) Slutsatsen av detta är således att ett systematiserat och dokumen- terat kvalitetsarbete kan jämställas med vad som i SOU 2007:101 betecknas som självvärdering. I och med att den nya skollagen trädde i kraft utökades Skolinspektionens sanktionsmöjligheter för att förmå huvudmän och skolor att rätta till anmärkningar som påtalats i anslutning till inspektionerna. I delbetänkandet Utredningen om förbättrade resultat i (SOU 2013:30) behandlas de åtgärder som kan till- gripas. Sammanfattningsvis får inspektionen utfärda förelägganden till huvudmän och skolor om vad som ska åtgärdas, återkalla tidi- gare godkända beslut, besluta om direkta statliga ingripanden och i sällsynta fall vitesförelägga och utfärda verksamhetsförbud. Inspek- tionen kan även vid mindre allvarliga överträdelser nöja sig med en anmärkning och därefter avstå från vidare ingripanden. Enligt SOU 2013:30 har inspektionen sedan de nya bestämmelserna trädde i kraft använts vid ett antal tillfällen: I de anmälningsärenden som prövats i sak, och där man funnit brister, har Skolinspektionen i av ärendena förelagt huvudmannen att avhjälpa bristerna. I har huvudmannen fått anmärkning och i av ärendena har Skolinspektionen avstått från att ingripa. I den regelbundna tillsynen har för grundskolor förelägganden utfärdats i i fallen där brister påvisats. I har huvudmannen tilldelats en anmärkning och i av fallen har inspektionen avstått från att ingripa. Tre av Skolinspektionens förelägganden mot huvudman att fullgöra sina skyldigheter har förenats med vite. (s. 153) Dessa sanktionsåtgärder har av allt att döma i första hand gällt den regelbundna tillsynen, dvs. den generella tillsynen av samtliga skolor och huvudmän av att man följer lagar och förordningar. Den regel- bundna tillsynen är Skolinspektionens huvuduppgift, men utöver denna täcker inspektionens kontrollverksamhet även följande områ- den: Kvalitetsgranskning: Målrelaterad granskning i skolutvecklings- syfte. Riktad tillsyn: Kontroll av att skolverksamhet sker i enlighet med utvalda regler och förordningar. Etableringskontroll: Kontroll av att nya fristående skolors plane- ring skolan startar svarar mot vad som utlovats i ansökan. Förstagångstillsyn: Genomförs strax efter fristående skolas start och syftar till att kontrollera regelefterlevnad m.m. Flygande inspektioner: I regel nedslag i slumpmässigt utvalda för att t.ex. kontrollera regelefterlevnad. Omrättning av nationella prov: Granskning av resultat på nation- ella görs ytterligare en gång. Tillsyn efter anmälan: Granskning efter anmälan. (källa: ) Enligt SOU 2013:30 rapporterar Skolinspektionen i flera studier att flertalet inspekterade huvudmän och skolor har positiva erfaren- heter av de inspektioner som genomförts. Vi ska belysa denna pro- blematik vidare i nästa kapitel med en aktuell – fristående – studie grundad på (2013) som behandlar hur ett antal skolledare upplevt Skolinspektionens regelbundna tillsyn. Systematiskt kvalitetsarbete efter införandet av den nya skollagen Vad gäller skollagens krav på huvudmäns och skolors systematiska kvalitetsarbete utkom 2012 med skriften Allmänna råd med kommentarer om systematiskt kvalitetsarbete för skolväsendet. Här hänvisas till skollagens krav som togs upp ovan och med systematiskt avses enligt skriften att kontinuerligt och strukture- rat arbeta med lokala utvecklingsfrågor i förhållande till de nation- ella målen. Måluppfyllelsen i allmänhet och likvärdighetsmålet i synnerhet är det nav som kvalitetsarbetet kretsar runt, och i det sammanhanget är den skriftliga dokumentationen av kvalitets- arbetet inte bara obligatorisk, utan även nödvändig för att kon- trollera arten och graden av måluppfyllelse. Verksamheten kan även utgå från lokala mål, men då måste dessa vara i linje med de nation- ella målen. Vidare betonas vikten av att kvalitetsarbetet bedrivs på bred front och involverar såväl skolpersonal som elever och deras vårdnadshavare, men ytterst ansvariga för att skolenheterna bedriver ett systematiskt kvalitetsarbete enligt skollagen är rektor respektive förskolechef. Kvalitetsarbetet på huvudmannanivå ska enligt i huvud- sak bygga på skolornas kvalitetsarbeten. Detta förutsätter att huvud- mannen skapar goda förutsättningar för skolor att genomföra sina kvalitetsarbeten, t.ex. i form av att säkra att skolor har lämpliga personella, organisatoriska och andra stödresurser för detta arbete. Enligt råd är följande väsentligt för enskilda skolor och förskolor att överväga i detta sammanhang: förskolechefen respektive rektorn tydliggör hur kvalitetsarbetet ska bedrivas. Redan tidigt i processen behöver rutiner och former för kvalitetsarbetet fastställas. Det är även viktigt att förskolechefen res- pektive rektorn följer upp och analyserar hur rutinerna fungerar och påverkar enhetens arbete med att förbättra måluppfyllelsen. Exempel på frågor om kvalitetsarbetet som förskolechefen respektive rektorn kan följa upp är: Hur fungerar ansvarsfördelningen? Finns ett fungerande system för uppföljning och utvärdering? Är formerna för dokumentationen fastställda? Finns en dialog med personalen om sambandet mellan förutsätt- ningarna, genomförandet av utbildningen och måluppfyllelsen? Har personalen tid för reflektion och analys av måluppfyllelsen? (s. 17) betonar alltså rektors och förskolechefens betydelse för att ett systematiskt kvalitetsarbete med denna inriktning ska kunna fungera i praktiken. Kvalitetsbegreppets betydelse i svensk skolpolitik och statlig skoladministration kan härledas till förordning om årliga obligatoriska kvalitetsredovisningar för huvudmän och skolor. Där- efter följer en process där kvalitet blir en fråga om statlig kontroll och tillsyn. Denna successiva omdaning utsätts för skarp kritik av (2006) som hävdar att det statliga kontroll- systemet är artfrämmande i förhållande till de värdegrunder som 1990-talets läroplaner vilat på. Skolan som institution beskriver som ett moraliskt rum som bygger på att lärare har en professionell autonomi att utforma undervisning på de värdepremisser som läroplanerna erbjuder, och fortsätter: Den kontrollregim som dominerar griper in i förutsättning- arna för hur verksamheten bedrivs. Detta innebär att lärarens frihet att självständigt utforma verksamheten på grundval av läroplanens restrik- tioner sätts åt sidan. Exempel på hur detta skett är hur skolans värde- och normsystem ekonomistiskt förankrade begrepp med uttryck i kvalitetsredovisningar och inspektioner för kontroll av skolverksam- heten fått plats i skolan. Detta bär upp en för skolan främmande värde- bas och riskerar att utesluta de institutionella värden som varit skolans grund. (s. 15) På empirisk textanalytisk grund utmynnar i sak Nytells avhandling (2006) i likartade slutsatser. Titeln på hans avhandling idé till kvalitetsregim är talande nog i sammanhanget. Uttryckta med delvis andra begrepp kommer även Quennerstedt (2006) och Segerholm (2009) fram till slutsatser som svarar mot de som Nytell och för fram. Detta gäller även (2010) som bl.a. skriver att den spänning som präglar användningen av kvalitetsbegreppet blir vid åren omkring 2002–2003 liktydigt med måluppfyllelse. Den tidigare diskussionen om utbildningens samhälleliga och demokratiska funktion avtar medan användningen av uttryck som tydlig, krav och brist ökar (s. 125). Forskarstödet från i sammanhanget auktoritativa pedagogiska forskare för slutsatser av det ovan beskrivna slaget är således bety- dande. Vad som emellertid kan diskuteras är om formuleringarna i skollag om kravet på huvudmän och skolor att bedriva systematiskt kvalitetsarbete innebär en uppluckring av tidigare för- ordningstexter om obligatoriska årliga kvalitetsredovisningar. Vi ställde (via epost) denna fråga till tre forskare som refererats i denna text och fick följande svar (som här återges med godkännande av de tre forskarna): I korthet skulle jag säga att skillnaderna är stora och att de skett stegvis. 1999 betonades själva redovisningen och fokus låg då huvudsakligen på huvudmän och skolor. Under de år som sedan följer ökar förväntningarna successivt och nästa allmänna råd (, 2006) är så tjockt som det före- gående med många nya innehållsliga krav och betoning av systematik, kontinuerliga förbättringar etc. Man skulle kunna säga att det gått från kvalitetsREDOVISNING, till kvalitets- ARBETE och successivt att detta ska ske SYSTEMATISKT. Som exempel på vad som ska ingå i kvalitetsarbetet på enhetsnivå ställer sig regeringen (prop 2009/10:165) bakom inspektions- utredningens förslag om självvärdering (SOU 2007:101). Denna föreslås bestå av två delar: en deklaration av regelefterlevnad och en bedömning av arbetet med kunskapsuppdraget. Och vad händer då med alla andra frågor/mål, som inte ingår i detta? Det finns på så sätt en utveckling från att man sent 1990-tal beto- nade uppfyllelsen också av kvalitativa mål som demokrati och rättvisa till att man nu mer ensidigt talar om mätbara ämneskun- skaper och regler (dvs. ett uttryck för juridifiering). Samman- taget finns det alltså förändringar både gällande vad, hur, varför men också av vem. I och med skollagens nya kapitel om Kvalitet och inflytande och allmänna råd om Planering och genomförande av undervisningen så blir också det systematiska kvalitetsarbetet något som även spänner över undervisnings- frågor och ytterst hur elever ska arbeta (mail 2013 05 28). har utvecklats till tydlig kontroll- regim. Det har blivit ett gradvis förändrad betoning från en decentralistiskt influerad modell där det lokala (och profession- ella) i högre grad ägde och styrde såväl de lokala prioriteringarna som kontrollen t.ex. i form av uppföljning och kvalitets- redovisning. Med början blev de centrala behoven allt tydligare och starkare, nationella kriterier, BRUK, osv. får man göra lite mer som man vill MEN skolledare, lärare och andra ställs till svars för resultaten och olika former av tillkortakommanden. Jag har nog formulerat det ungefär som: Makten över resurser och rätten att formulera skolans innehåll och former rör sig uppåt i hierarkierna medan ansvaret för resultaten och metoderna förflyttas nedåt. Enligt min upp- fattning innebär det vi nu ser i den omfattande av för- ordningar, regler, kunskapskrav, allmänna råd, omfattande lag- stiftning mm är att lager läggs på lager. Det kommer nya pålagor (mail 2013 05 28). kravet lever i praktiken kvar eftersom systematiskt kvalitets- arbete är något som Skolinspektionen granskar systematiskt i den regelbundna tillsynen. Dessutom har Skolinspektionen ställt höga krav på dokumentation såsom IUP, åtgärds- program och liknande, vilket många huvudmän utvecklat sär- skilda mallar för ... (mail 2013 06 08). Vår slutsats är att skollagens krav på huvudmän och skolor att arbeta fram och dokumentera sitt systematiska kvalitetsarbete innebär en ytterligare skoljuridisk skärpning i fråga om statligt ansvarstagande inom kvalitetsområdet. Förändringen som behandlas kan uttryckas som att decentraliseringslinjens tonvikt på professionellt ansvars- tagande (responsibility), som en nyckelfaktor för skolans utveck- ling, har ersatts av en kombination av juridiskt och marknads- orienterat fokus på statligt ansvarsutkrävande (accountability). Skillnaden mellan ansvarstagande och ansvarsutkrävande är relativ och inte absolut. Som påpekas av (1995) och senare och från andra utgångspunkter av (2008), står kombinationen mål- och resultatstyrning för ett kluvet förhåll- ningssätt på skolans styrning. Målstyrning öppnar för decentralise- ring och därmed för skolpersonalens relativa professionella auto- nomi för egna och självständiga handlingar. Resultatstyrning vilar å sin sida på tankegångar om statlig kontroll och tillsyn. Givet detta kan sägas att det finns en innehållslig överensstämmelse mellan målstyrning och professionellt ansvarsutkrävande, och mellan resultatstyrning och statligt ansvarsutkrävande. Med referens till Webers klassiska begreppsapparat som togs upp i kapitel 1 kan det professionella ansvarstagandet betraktas i ett värderationellt perspektiv, medan det statliga ansvarsutkrävandet kan förstås på mer målrationella grundvalar. Den yttersta fram- trädelseformen för värderationalitet kan i detta sammanhang belysas med det klassiska bildningsperspektivet som lyftes fram som skolideologisk ledstjärna i slutbetän- kande SOU 1992:94. Motsvarande uttryck för målrationalitet kom- mer till uttryck i programmatiska resonemang om kvalitetsindika- torer och kvalitetssystem som tagits upp i detta kapitel i allmänhet, och i den flitiga användningen av begreppet måluppfyllelse i synner- het. Mellan dessa extrempunkter, uttryckta som å ena sidan pro- fessionellt ansvarstagande och, å den andra, statligt ansvarsutkräv- ande, har som åskådliggörs nedan de senaste decenniernas skol- politik och statliga skoladministration rört sig. Figur 6:1 En översikt över skolpolitiska inriktningar BRUK arbetas fram. 2001 med fokus på Statliga krav på kvali- (MSU) bildas. fokus på tillsyn bildas MSU läggs ner. Ny skollag 2010 med och krav på systematiskt Som framgår av figur 6:1 har senare decenniers skolpolitik och statliga skoladministration pendlat mellan förhållningssätt – intressen – som bottnat i olika synsätt på vad som är huvudsakliga driv- krafter – framgångsfaktorer – i skolans institutionella utveckling. Som illustreras i figuren har detta pendlande emellertid inte ägt rum i form av rationella händelsekedjor, utan snarare har förhåll- ningssätten existerat sida vid sida i spänningsförhållanden med varandra (jfr rapportens avslutande diskussion). intressen som betonar professionellt ansvarstagande som huvud- saklig drivkraft för skolans utveckling tappat mark, och i takt med detta har intressen som står för det statliga ansvarsutkrävandet flyttat fram sina positioner. synes det sistnämnda per- spektivets syn på skolutveckling i allt väsentligt dominera den skol- politiska och skoladministrativa agendan (se vidare den avslutande diskussionen i kapitel 10). Det ovan anförda leder fram till slutsatsen att lärares, skol- ledares och andra av skolans yrkesgruppers professionella auto- nomi – frirum – för egna och självständiga handlingar har reduce- rats. I takt med detta har intressen företrädande synsätt som vilar på statligt ansvarsutkrävande kommit att dominera det skolpolitiska och det statligt skoladministrativa landskapet. Frågan om huruvida dessa mer målrationellt präglade tankegångar fått fotfäste även i skolors professionella miljöer ska beröras i de två kapitel som härnäst följer. av professionsfältet 2: Skolledare bedömer skolinspektionen I detta kapitel fortsätter vi behandla frågan om frirummet och den professionella frirumsanvändningen i ljuset av skolans dagsaktuella institutionella spelplan, vilken i föregående kapitel introducerades i relation till beteckningen QAE (Quality , se Segerholm, 2009). Särskilt uppmärksammades begreppet kvalitet som ett strategiskt intressant område i förhållande till professionell frirumsanvändning. I det följande fortsätter vi med att rikta ljuset mot Skolinspektionens regelbundna tillsyn. Detta görs med utgångs- punkten att betrakta skolinspektion som en del i QAE genom att det delar det fundamentala värderandet med utvärdering, kvalitets- säkring och besläktade aktiviteter. Vidare, och med stöd från Howlett, och Weavers (2006) definition av policyinstrument som the tools of government, the mechanisms and techniques used to implement or give effect to public policies (ibid., s. 130), betraktas skolinspektioner fortsättningsvis som styrverktyg i utbildnings- politik och praxis och därmed som en del i QAE och det samtida styrsystemet för skola och utbildning. Underlaget till detta kapitel har hämtats från en tidigare studie som behandlat skolinspektion som styrning (, 2013). Med hänsyn till den frirumsproblematik som är föremål för denna rapport har texten omarbetats och redigerats för att åskådliggöra studieresultat som är möjliga att tolka som uttryck för skolledares användning av sitt professionella handlingsutrymme i samband med Skolinspektionens regelbundna tillsyner. Det bör dock särskilt poängteras att rektorerna som intervjuats i (2013) inte specifikt har tillfrågats om sin syn på frirumsproblematiken. torde dock inte utgöra hinder för att använda valda delar av resulta- ten till att belysa den typen av problematik. Inledningsvis återger vi med några korta meningar syfte, forsk- ningsfråga och analysram för den nämnda studien. Därefter beskrivs, som även berördes i föregående kapitel, den regelbundna tillsynens målsättning och Skolinspektionens praktiska genomförande av processen. Vi övergår sedan till att med hjälp av exempel från (2013) belysa olika effekter som aktualiserats i samband med de regelbundna tillsyner som genomförts i Skolinspektionens regi efter . Avslutningsvis behandlas hur den presen- terade empirin kan tolkas i förhållande till rektorers användande av sitt professionella handlingsutrymme – frirummet – i processen för Skolinspektionens regelbundna tillsyn. Studien – en kort beskrivning Studien ingick i forskningsprojektet som styrning. Skol- inspektion och utbildningsstyrning i , och (Segerholm, , , , 2009).1 Syftet var att beskriva och analysera grundskolerektorers berättelser om de regelbundna tillsyner som genomförts i den svenska Skol- inspektionens regi efter den nya skollagens (SFS 2010:800) ikraft- trädande .