sou · H2B382 · 2014-12-16 00:00:00 — På luftfartsområdet har biträtt Chicago- konvention3 om den internationella civila luftfarten. Konventionen innehåller bl.a. regler om upprättandet av (). I bilaga 13 till Chicagokonventionen, som är tillämplig i större delen av världens stater, regleras undersökningar av olyckor och tillbud inom luft- farten. Bilaga 13 ligger i sin tur till grund för den inom EU gällande förordningen (EU) nr 996/20104. Av kapitel 5 i bilaga 13 till Chicagokonventionen samt av artikel 5.1 i förordningen (EU) nr 996/2010 följer att huvudregeln inom den civila luftfarten är att luftfartsolyckor ska undersökas av myndigheten i den stat där händelsen har inträffat (State of Occurrence). Det innebär som huvudregel att svenska myndigheter ska utreda de luftfartsolyckor och tillbud inom luftfarten som inträffar på svenskt territorium. Principen återfinns även som huvudregel i 4 § LUO. Enligt såväl artikel 6.2 i förordningen (EU) nr 996/2010 som 5 § andra stycket LUO jämfört med 2 § förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor (FUO) kan emellertid delegera en uppgift att genomföra en olycks- utredning till en annan myndighet. Detta görs ibland om det t.ex. skulle inträffa ett tillbud i med ett flygplan från något annat land inom EU och bedömningen görs att har ett begränsat intresse av den utredningen eller om myndigheterna i den stat där flygplanet är registrerat har väsentligen lättare att genomföra utred- ningen, t.ex. därför att det huvudsakliga materialet som behöver undersökas finns i det landet. 3Convention on , undertecknad i . 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv /56/EG. Undersökning av olyckor med internationell anknytning Olyckor eller tillbud utomlands Enligt artikel 5.2 i förordningen (EU) nr 996/2010 ska utreda olyckor eller tillbud utomlands som har inträffat på en plats som inte entydigt kan anses tillhöra någon stats territorium, om luftfartyget är registrerat i . Enligt 4 § tredje stycket LUO gäller vidare att olyckor eller tillbud som har inträffat utomlands ska utredas av en svensk utredningsmyndighet om de har berört ett svenskt luftfartyg och annat inte följer av en internationell överens- kommelse som har biträtts av . har biträtt Chicago- konventionen enligt vilken ansvaret för undersökning av en civil flygolycka har lagts på den stat där olyckan har inträffat. Detta innebär för den civila luftfarten att i princip inte utreder civila luftfartsolyckor som har inträffat utom- lands, såvida inte olyckan eller tillbudet har inträffat på ett område som inte tillhör någon annan stat som är ansluten till konven- tionen, eller om den stat där olyckan eller tillbudet har inträffat har överlåtit utredningen till . Chicagokonventionens regelverk är begränsat till civila luft- fartyg som ska ha luftvärdighetsbevis. Regler om luftvärdighet finns i konventionens bilaga 8 och ställer bl.a. krav på luftfartygs flygegenskaper samt att de ska vara konstruerade, byggda, ut- rustade och kontinuerligt underhållna på visst sätt. Luftvärdighets- beviset möjliggör att luftfartyget tillåts flyga mellan stater utan krav på särskilda tillstånd. Ett luftfartyg som inte uppfyller Chicagokonventionens krav kan i stället ha ett nationellt utfärdat flygtillstånd. Det är t.ex. fallet med mindre amatörbyggda luft- fartyg. Inträffar det, utanför EU, en olycka med ett mindre svenskregistrerat luftfartyg som inte ska ha luftvärdighetsbevis enligt Chicagokonventionen, så finns det alltså inte någon inter- nationell överenskommelse om undersökningsansvaret. Det följer då emellertid av 4 § LUO att ska under- söka händelsen. Även förordningen (EU) nr 996/2010 föreskriver vissa undan- tag från undersökningsskyldigheten i vad som normalt kallas för och som i själva verket utgör bilaga 2 till förordningen Undersökning av olyckor med internationell anknytning (EG) nr 216/20085. Dessa undantag rör bl.a. ultralätta luftfartyg, skärmflyg och experimentklassade luftfartyg. En konsekvens av undantagen är att den eventuella skyldigheten att undersöka olyckor med sådana luftfartyg beror på nationell rätts utformning. För svensk rätt innebär 4 § LUO i princip att Statens haverikom- mission ska undersöka även sådana olyckor. Emellertid ska olyckor och tillbud med luftfartyg som väger mindre än och som inte ska ha luftvärdighetsbevis undersökas endast om det är av syn- nerlig vikt från säkerhetssynpunkt och en undersökning inte görs i den stat där händelsen inträffade. Förordningen (EU) nr 996/2010 gäller inte för olycksunder- sökningar inom statsluftfarten.6 Enligt 4 § tredje stycket LUO gäller dock att olyckor eller tillbud med svenska luftfartyg utomlands ska undersökas, om inte annat följer av en internationell överenskommelse som har biträtts av . LUO exkluderar där- med inte statsluftfarten. Eftersom Chicagokonventionen, i likhet med förordningen (EU) nr 996/2010 inte gäller för statsluftfart, medför regleringen i LUO att som utgångspunkt måste undersöka olyckor eller tillbud som inträffar med svenska statsluftfartyg i utlandet. Hänvisningen till en internationell överenskommelse som har biträtts av är ursprungligen avsedd att syfta på Chicago- konventionen. Formuleringen utesluter dock inte att det även kan upprättas andra internationella överenskommelser i frågan. Som exempel kan nämnas att det mellan och har träffats en särskild överenskommelse avseende sådana frågor, ett s.k. Memorandum of Understanding (MoU). Den överenskom- melsen innebär att Chicagokonventionens regler om utrednings- ansvar ska tillämpas mellan och även för militär luftfart i samband med gemensam övningsverksamhet. 5Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008 av om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet, och om upphävande av rådets direktiv /670/EEG, förordning (EG) nr 1592/2002 och direktiv /36/EG. 6Enligt artikel 3.3 i förordningen (EU) nr 996/2010 exkluderas olyckor och tillbud med luftfartyg som används inom militären, tullen, polisen eller liknande. Undersökning av olyckor med internationell anknytning SOU 2014:82 sådan överenskommelse innebär då att LUO:s reglering blir subsidiär i förhållande till MoU:n. Regleringen i 5 § andra stycket LUO och 2 § FUO gäller även för statsluftfartens del. kan därmed också besluta att överlåta olycksundersökningar avseende även statsluftfartyg till utlandet, men det torde främst bli aktuellt vid tillbud med utländska statsluftfartyg som inträffar i . Olyckor eller tillbud i För sjöfartens del gäller enligt 4 § första stycket LUO precis som för luftfarten att de civila olyckor eller tillbud som har inträffat i , som utgångspunkt ska utredas av oavsett varifrån fartygen kommer. Olyckor eller tillbud utanför ska enligt 4 § andra stycket LUO utreda fartygsolyckor eller tillbud med fartyg som har inträffat utomlands, om olyckan eller tillbudet har berört ett fartyg som för svensk flagg eller är av annat väsentligt intresse för . Om ett utländskt ro-ro- passagerarfartyg eller höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik emellertid har varit inblandat i en sjöolycka eller ett tillbud, ska en svensk utredning enligt 4 a § b LUO också göras om fartyget senast besökte (se mer om detta under avsnitt 6.6). För utländska statsfartyg gäller en väsentlig skillnad gentemot vad som gäller för utländska statsluftfartyg. En olycka eller ett tillbud som har inträffat med ett utländskt statsfartyg i får enligt 4 § första stycket andra meningen LUO nämligen inte utredas av svenska myndigheter. Om ett svenskt statsfartyg emellertid skulle drabbas av en olycka eller ett tillbud så har Statens haverikom- mission en undersökningsskyldighet oavsett om olyckan eller till- budet har inträffat på svenskt vatten eller utomlands. Undersökning av olyckor med internationell anknytning 6.2.3Olyckor inom spårbunden trafik Olyckor eller tillbud i Även för den spårbundna trafiken gäller som huvudregel enligt 4 § första stycket LUO att olyckor eller tillbud som har inträffat i ska utredas av . Olyckor eller tillbud utomlands Enligt 4 § fjärde stycket LUO gäller att om en olycka eller ett till- bud som berör spårfordon i internationell trafik skulle inträffa på eller nära den svenska gränsen, får komma överens med den andra berörda staten om vilket land som ska göra undersökningen eller besluta att de ska göra undersökningen tillsammans. Olyckor eller tillbud i För olyckor och tillbud inom vägtrafiken gäller enligt 4 § första stycket LUO att det är som ska undersöka sådana olyckor eller tillbud som har inträffat i . Olyckor eller tillbud utomlands För vägtrafikens del finns inga internationella bestämmelser av- seende olycksutredning, vilket innebär att mycket sällan utreder vägtrafikolyckor eller tillbud inom vägtrafiken som har inträffat utomlands. Vid den s.k. 1988 gjordes ett undantag där en svenskregistrerad buss under en skolresa kollide- rade med en tunnelvägg i varvid 12 barn och 3 vuxna om- kom. genomförde då en utredning av olyckan på uppdrag av den svenska regeringen.7 1992/93:161 s. 43-44 och Statens 1992:2. Undersökning av olyckor med internationell anknytning Med begreppet övriga olyckor förstås enligt LUO sådana olyckor som inte är en luftfartsolycka, sjöolycka, olycka med spårbunden trafik eller en vägtrafikolycka. En övrig olycka kan därmed egent- ligen avse vad som helst som inte har med de nämnda trafikslagen att göra. Statens utredningar av sådana övriga olyckor kan därför gälla så vitt skilda saker som t.ex. utsläpp av kemikalier, jordsked vid vägbyggen, lägenhetsbränder, dammbrott eller dödsfall i sjukvården.8 Övriga olyckor hanteras i LUO tillsammans med vägtrafik- olyckor (2 § första stycket fjärde punkten) eftersom samma regle- ring gäller för såväl vägtrafikolyckor som för övriga olyckor. Det är emellertid rent begreppsmässigt fråga om två helt skilda olycks- typer. Olyckor eller tillbud i För olyckor och tillbud avseende övriga olyckor gäller enligt 4 § första stycket LUO att det är som ska undersöka sådana olyckor eller tillbud som har inträffat i . Olyckor eller tillbud utomlands För kategorin övriga olyckor gäller inga internationella bestäm- melser. Detta innebär att inte utreder sådana övriga olyckor eller tillbud därtill som har inträffat utomlands. 6.2.6Särskilt om militär verksamhet m.m. återger i sina årsredovisningar olyckor inom den militära verksamheten i särskilda avsnitt. I LUO finns det emellertid inte någon särreglering för den militära verksam- heten utan det som avgör vilken reglering i LUO som blir tillämplig vid en olycksundersökning inom militären blir i stället i 8 Statens slutrapporter RO 2008:02, 2009:01, 2010:01, 2011:01 samt 2013:02. Undersökning av olyckor med internationell anknytning vilken specifik militär verksamhet som olyckan eller tillbudet har inträffat. För militära luftfartsolyckor eller olyckor inom den militära sjöfarten gäller då regler för statsluftfart och statsfartyg (se avsnitt 6.4). Övriga olyckor inom den militära verksamheten hante- ras antingen enligt LUO:s reglering av vägtrafikolyckor eller enligt bestämmelserna om övriga olyckor (se 6.2.4 och 6.2.5). Vad som har sagts om den militära verksamheten gäller i tillämpliga delar även för och Kustbevak- ningens verksamheter. Nedan följer två översiktstabeller med syfte att försöka förtydliga de likheter och skillnader som finns mellan olycksundersökningar med internationella inslag. Tabell 6.2 presenterar också översiktligt de större ändringsförslag som utredaren redovisar i de kommande avsnitten. Regleringen av olycksundersökningar vid vägtrafikolyckor/övriga olyckor eller olyckor inom den spårbundna trafiken med inter- nationella inslag är relativt enkel och med få undantag. Den regle- ringen återges därför först i den mindre tabellen 6.1 nedan. Undersökning av olyckor med internationell anknytning I tabell 6.1 besvaras frågan om ska undersöka en inträffad olycka eller till - bud med internationella inslag inom vägtrafiken/övriga olyckor (övriga olyckor = andra o lyckor än i vägtrafiken, den spårbundna trafiken, luftfarten eller i sjöfarten) eller inom den spårbundna trafiken. Regleringen kring utredning av vägtrafik/övriga olyckor är okomplicerad och innebär att Statens haveri- kommission ska utreda de allvarliga olyckor eller tillbud som har inträffat i , men inte annars. Bestämmelserna är egentligen identiskt utformade även för den spårbundna trafiken, men med det viktiga undantaget att om en olycka eller ett tillbud där har inträffat på eller nära den svenska gränsen så får komma överens med berörd utländsk myndighet om vem som ska göra olycksundersökningen (4 § fjärde stycket LUO). OBS – Tabellen återger endast de nationella och geo- grafiska utgångspunkterna för utredningsskyldigheten, Om övriga kriterier i LUO eller annan föreskrift är uppfyllda eller inte för att en olycksundersökning ska göras, återges därmed inte. Regleringen av olycksundersökning av luftfartsolyckor respektive sjöolyckor med internationella inslag är betydligt mer komplicerad. De bestämmelserna är emellertid av särskild vikt för utredarens fortsatta överväganden. Bestämmelserna om luftfart och sjöfart ställs därför mot varandra i tabell 6.2 för att försöka tydliggöra vari skillnaderna består samt för att översiktligt peka på inom vilka områden vissa förändringar bör genomföras. Undersökning av olyckor med internationell anknytning I tabell 6.2 besvaras frågan om ska undersöka en inträffad luftfarts- eller sjöolycka (eller tillbud) med internationella inslag. Med delegation menas att eller en utländsk myndighet överlåter åt någon annan att göra olycksundersökningen , vilket kan ske med stöd av artikel 6.2 i förordningen (EU) nr 996/2010 eller 5 § andra stycket LUO jämförd med 2 och 2 b §§ FUO. Delegationsmöjligheterna är i tabellen dock endast upptagna i de fält där de rent praktiskt kan antas komma till användning, även om delegationsmöjligheten i LUO/FUO formellt har en generell tillämpning. Med statslös yta menas att en olycka eller ett tillbud har inträffat i ett område som inte tillhör någon stat som har tillträtt Chicagokonventionen. Med undantagsflyg menas de luftfartyg med en totalvikt av högst och som inte ska ha luftvärdighetsbevis (4 § tredje stycket LUO). Med MoU menas ett sådant Memorandum of Understanding som har ingått med med innebörden att Chicagokonventionen ska tillämpas även för militära luftfartyg. OBS – Tabellen återger endast de nationella och geografiska utgångspunkterna för utredningsskyldigheten, Om övriga kriterier i LUO eller annan föreskrift är uppfyllda eller inte för att en olycksundersökning ska göras återges där - med inte. De områden inom vilka utredaren lämnar sina huvudsakliga förändringsförslag markeras i tabellen genom gråa zoner. Mer ingående motiveringar till förslagen återges i avsnitten 6.4 –6.6. Undersökning av olyckor med internationell anknytning Tabellerna 6.1 och 6.2 illustrerar det faktum att det är regleringen inom luftfarten och sjöfarten som ger upphov till otydligheter och problembilder för olycksundersökningar med internationella inslag. I de följande avsnitten 6.4 – 6.6 kommer därför övervägan- den endast att göras för olycksundersökningar inom luftfarten och sjöfarten. 6.4Överväganden: Olyckor och tillbud med utländska fartyg och luftfartyg i Utredarens förslag: Regleringen för den civila luftfarten och den civila sjöfarten bygger på olika internationella rättsakter och grundprinciper vad avser bl.a. olycksutredningsansvaret. Ett fullständigt enhetliggörande i den nya lagen om säkerhetsutred- ning (LSU) för alla olyckstyper kan därför inte genomföras. Det ska anges tydligare i LSU att inte måste under- söka alla olyckor eller tillbud som sker i med utländska civila fartyg. Statens möjlighet att överlåta utredningsansvar till en annan utländsk myndighet ska framgå redan av lag och inte enbart av förordning. Det ska tydligare föreskrivas att huvudregeln är att andra stater utreder händelser i med sina statsfartyg eller stats- luftfartyg, och att utreder händelser med svenska stats- fartyg eller statsluftfartyg även om de inträffat utomlands. Möjligheterna att delegera undersökningar till utlandet ska i förtydligande syfte flyttas från förordningen till lagen. Om en händelse har inträffat med ett svenskt civilt fartyg/luft- fartyg eller ett svenskt statsfartyg/statsluftfartyg i så ska undersöka händelsen (under förutsätt- ning att övriga materiella kriterier för en olycksundersökning i LUO är uppfyllda). Det föreligger där inga regleringsmässiga problem eller juridiska eller praktiska tveksamheter som bör för- anleda något ändringsförslag i LSU. Undersökning av olyckor med internationell anknytning Det är först om en händelse har inträffat med ett utländskt civilt fartyg/luftfartyg eller ett utländskt statsfartyg/statsluftfartyg som situationen blir mer komplicerad. Utredaren redogör nedan för skillnaden mellan civila fartyg/luftfartyg och statsfartyg/statsluft- fartyg och lämnar därefter förslag på vissa ändringar som bör genomföras i LSU. En historisk bakgrund – sjöfart Kuststater har ansetts ha full suveränitet över sina respektive territorialhav, även om utländska fartyg har rätt till s.k. oskadlig genomfart genom haven. Kuststaterna har därför i kraft av suveräniteten över sitt territorium en rätt att utreda sjö- olyckor och tillbud till sjöss som inträffar i deras territorialhav. På det fria havet är det emellertid den stat vars flagga fartyget för som utövar jurisdiktion över fartyget.9 Enligt artikel 94 i UNCLOS10 ska flaggstaterna därför också utreda vissa sjöolyckor eller navigeringsincidenter på det fria havet. I LUO återspeglas principen om kuststatens suveränitet i 4 §, eftersom som utgångspunkt ska utreda olyckor eller tillbud som har inträffat i . Om en händelse berört ett utländskt fartyg gällde emellertid tidigare i LUO att det krävdes särskilda skäl för att en svensk utredning skulle kunna få genomföras samt att fartyget befann sig inom Sveriges sjöterritorium. I bedöm- ningen av om särskilda skäl fanns för en undersökning vägdes då in om den utländska staten hade begärt en utredning eller om det fanns något svenskt intresse för en utredning, såsom t.ex. fartygets ägar- och driftförhållanden, eller säkerhetsskäl.11 Vid genomförandet av direktivet 2009/18/EG12 avlägsnades begränsningen i 4 § LUO om att det skulle krävas särskilda skäl för att få undersöka utländska fartyg, eftersom någon sådan begräns- 9Se t.ex. prop. 1995/96:140 s. 31. 10United Nations Convention on the of the Sea; havsrätts- konvention. 1989/90:104, s. 37. 12Europaparlamentets och rådets direktiv /18/EG av om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv /35/EG och och rådets direktiv /59/EG. Undersökning av olyckor med internationell anknytning ning inte ansågs följa av direktivet. I stället infördes en begränsning i förhållande till undersökningen av utländska statsfartyg genom att LUO kom att förbjuda en utredning i av sådana utländska statsfartyg.13 Enligt regleringen i 4 § första stycket LUO ska som kust- stat och därmed som olycksutredande myndighet undersöka sjöolyckor och tillbud till sjöss som har inträffat i . Av artikel 6.2 i IMO-koden för utredning av olyckor14 framgår det emellertid som en utgångspunkt att det är flaggstaten som ska ansvara för att allvarliga sjöolyckor blir utredda. Flaggstaten om- nämns också i första ledet i fråga om utredningsskyldigheten i artikel 5.1.a i direktivet 2009/18/EG. Även en kuststat har emeller- tid ett tydligt utredningsansvar enligt såväl IMO-koden för utredning av olyckor (artikel 7.1) som direktivet 2009/18/EG (artikel 5.1 b). Med hänsyn till den historiska synen på såväl kust- statens som flaggstatens intresse av att kunna utreda olyckor eller tillbud med fartyg gäller därför för den civila sjöfarten att parallella säkerhetsutredningar kan bli aktuella, om såväl en kuststat som en flaggstat skulle vilja utreda en inträffad händelse. Av artikel 7.1 i IMO-koden för utredning av olyckor följer emellertid att kuststaten och flaggstaten i sådana fall ska försöka komma överens om vilken stat som bör utreda olyckan eller tillbudet, för att i möjligaste mån undvika parallella olycksutredningar. Detsamma sägs i artikel 7.2 i direktivet 2009/18/EG och i direktivets artikel 7.1 påminns också om att varje sjöolycka i princip ska vara föremål för endast en utredning, annars måste medlemsstaterna meddela kommissionen varför parallella utredningar kan anses nödvändiga. Parallella utredningar utesluts emellertid inte enligt vare sig artikel 9.1 i IMO-koden för utredning av olyckor eller artikel 7.1 i direk- tivet 2009/18/EG. 2010/11:116, s. 39. Motsvarande undantag för utländska statsfartyg finns även i t.ex. lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och i barlastvattenlagen (2009:1165). 14Den av Internationella sjöfartsorganisationen antagna resolutionen MSC.255(84). Undersökning av olyckor med internationell anknytning Tanken med regleringen kan därför sägas vara att flagg- och kuststaten/staterna – samt eventuell annan stat med väsentligt intresse i olyckan – ska komma överens om vem som ska utföra olycksundersökningen. Av artikel 4.2 och 7.1 i direktivet 2009/18/EG följer därför också att medlemsstaterna ska kunna anförtro ledningen av en sjö- olycksundersökning åt en annan medlemsstat. I svensk rätt är den bestämmelsen genomförd i 2 b § FUO där det stadgas att får överlåta åt annan än svensk myndighet att göra undersökningar av sjöolyckor eller tillbud till sjöss. Det är således inte ovanligt förekommande att Statens haveri- kommission utreder händelser med utländskflaggade fartyg i . I vissa fall kan detta bero på att olika nationella lagstift- ningar definierar olyckor på olika sätt. Det förekommer t.ex. att vissa utländska flaggstaters lagstiftning definierar en händelse som en arbetsmiljöolycka (så kan vara fallet med händelser vid lastning) medan samma händelse enligt svensk rätt anses ha inträffat i sam- band med driften av fartyget och därmed klassificeras som en sjö- olycka. Flaggstaten kommer i sådana fall inte att initiera en sjö- olycksutredning. Någon annan överenskommelse än att som kuststat då ska utreda händelsen enligt LUO kommer då inte heller att träffas. I flertalet fall kommer emellertid en överenskom- melse att träffas mellan som kuststat och en utländsk flagg- stat om att flaggstaten och inte kuststaten ska sköta olycksunder- sökningen. ska då enligt 8 c § FUO (och i enlighet med artikel 10 i IMO-koden för utredning av olyckor) samarbeta med den utländska olycksundersökande myndigheten. En historisk bakgrund – luftfart I kom den första viktiga regleringen på luftfartsområdet genom luftfartsförordning. I den förordningen föreskrevs inte uttryckligen hur luftfartsolyckor skulle undersökas, men det ansågs att en sådan undersökningsskyldighet omfattades av den då- varande Luftfartsstyrelsens allmänna åligganden. Det var först med luftfartslagens tillkomst 1957 som det i en författning infördes sär- skilda regler om undersökning av luftfartsolyckor. luftfartslag framgick det av 11 kap. 7–8 §§ att vissa luftfartsolyckor Undersökning av olyckor med internationell anknytning eller tillbud till sådana olyckor skulle undersökas av en undersök- . Vidare reglerades i 1 kap. 4 § att svensk lag skulle gälla för svenskt luftfartyg även vid luftfart utomlands, om det var förenligt med lagen i främmande stat. Regleringen gällde emellertid endast för den civila luftfarten. För den militära luft- farten gällde endast ett fåtal bestämmelser i 15 kap., vari olycks- undersökningsregleringen inte återfanns.