sou · H2B316 · 2014-03-28 00:00:00 — En utvecklad specialistkompetens för denna form av bedömning kan således vara lämplig att överväga. 13.4.12Minska risken för korruption hos Arbetsförmedlingens medarbetare Utredningen har diskuterat att det finns en risk att enskilda med- arbetare inom Arbetsförmedlingen kommer i en situation där det finns en risk för korruption mellan en handläggare och en stöd- mottagare. Utredningen har identifierat en sådan risk i större verk- samheter bland annat inom ramen för sysselsättningsfasen i jobb- och utvecklingsgarantin och i de fall en medarbetare har delegation att ensam ta vissa beslut om stöd i enskilda ärenden. I beslut vid anställning med lönebidrag (gäller även trygghets- anställning och utvecklingsanställning) har Arbetsförmedlingen in- fört tvåhandsbeslut vilket innebär att för varje beslut finns en föredragande och en beslutande. Det är i allmänhet den föredragande som svarat för ärendeberedningen. För övriga beslut om arbets- givarstöd är handläggare och beslutande samma person. Motivet bakom en sådan ordning är att handläggningstiden ska vara så kort som möjligt i syfte att den arbetssökande snabbt ska komma i arbete. Utredningen har ovan redovisat en alltmer komplicerad riskbild för felaktiga utbetalningar. Utredningen finner därför skäl att rekommendera Arbetsförmedlingen att överväga om de rutiner som finns för beslut om bland annat anställning med lönebidrag med tvåhandbeslut också bör gälla för övriga beslut om arbets- givarstöd och anordnarstöd. I detta sammanhang vill utredningen också rekommendera att överväga lämpligheten med att beslut om stöd tas innan budgetansvarig tjänsteman har attesterat det ekonomiska åtagandet som Arbetsförmedlingen gör vid ett beslut om arbets- givarstöd. Utredningen har här erfarit att vissa kontor på egen hand har infört en rutin som innebär att attest görs innan beslutet expe- dieras. I en mer sammanhållen kontrollstruktur kan riskerna för kor- ruption, hantering och mandat vid olika beslut om arbetsgivarstöd analyseras och initiativ kan tas till att stimulera till arbetsrotation mellan medarbetare. Arbetsrotation var en täm- ligen ovanlig åtgärd på arbetsförmedlingskontoren. Av denna orsak finns det skäl att ta upp frågan om möjlighet till arbetsrotation till diskussion. 13.4.13 Samverkan med arbetsmarknadens parter I svensk arbetsmarknadspolitik har arbetsmarknadens organisationer alltid haft en betydelsefull roll. Utredningens enkät till chefer inom arbetsförmedlingen visar att majoriten av cheferna bedömer att arbets- marknadens organisationer kan vara en tillgång i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Det finns starka skäl för dessa organisationer och Arbetsförmedlingens ledning att utveckla formerna för ett mer systematiskt arbete med att få fram information om risker för fel- aktiga utbetalningar, konkurrenssnedvridning och överutnyttjande. Utredningen har i kapitel 13.4.2 utvecklat dessa argument och gjort en hänvisning till att detta även regleras i Arbetsförmedlingens instruktion (2007:1030). 14Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen lämnar förslag till åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar i frågor som rör dels regeringen och , dels Arbetsförmedlingen. Utredningen har enligt kommittédirektiven inte haft i uppdrag att lämna förslag till materiella förändringar av lagar och förordningar. Innan utredningens överväganden kan leda till sådana förslag till förändringar, krävs fördjupade utredningar. I ett inledningsskede krävs ett fortsatt förändringsarbete inom Arbetsförmedlingen, men också en strukturöversyn av de förord- ningar som styr den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen lämnar ett antal rekommendationer med förslag till vad Arbetsförmedlingen bör överväga för att förbättra den interna styrningen och kontrollen avseende de uppdrag som följer av ansvar för arbetsmarknadspolitiska program och utbetalningar som avser arbetsgivare/anordnare och externa leverantörer av arbets- förmedlingstjänster. I utredningens konsekvensbedömning avse- ende de förslag som rör Arbetsförmedlingen, gör utredningen ett antagande om att Arbetsförmedlingen vidtar åtgärder i den riktning som utredningen rekommenderar. 14.2Konsekvenser för regeringen och Utredningen för fram förslag om en översyn av regelverk främst avseende förordningar. Utredningen lämnar även ett förslag om att med hjälp av underlag från Arbetsförmedlingen och bör göra bedömningar av vilka risker som plane- rade lagar och förordningar kan innebära för den arbetsmarknads- politiska verksamheten. Utredningen föreslår även att regerings- Konsekvenser av utredningens förslag kansliet och Arbetsförmedlingen för en dialog om hur styrningen genom kvantitativa mål kan balanseras så att kvalitén i ärende- beredningen kan stärkas. Utredningens förslag i dessa delar innebär till viss del nya arbets- uppgifter för . Utredningen bedömer dock att dessa ytterligare arbetsuppgifter bör ge positiva effekter i den samlade verksamheten för och därmed bättre hushållning av samlade resurser. Utredningen har påtalat behov av en översyn av verksamheten med upphandling externa kompletterande aktörer för arbetsför- medlingstjänster och hur denna ska regleras. Regeringen har i feb- ruari 2014 beslutat om kommittédirektiv (2014:15) om en översyn av Arbetsförmedlingen. I dessa direktiv har regeringen skrivit in att den särskilda utredaren ska analysera hur Arbetsförmedlingens använder kompletterande aktörer och vid behov föreslå föränd- ringar. I föreliggande betänkande finns en analys och överväganden som den särskilda utredaren för översynen av arbetsförmedlingen kan använda och utveckla. Utredningen lägger förslag till att i särskild ordning utreda om de arbetsmarknadspolitiska stöden till arbetsgivare och anordnare bör omfattas av lagstiftningen om bidragsbrottslagen (2007:612) och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen samt en eventuell reglering med en möjlig- het för Arbetsförmedlingen att ta ut en sanktionsavgift vid lind- rigare överträdelser. De överväganden som utredningen gör syftar till att underlätta myndigheterna arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Utredningens uppdrag enligt kommittédirektiven har emellertid inte varit att komma med förslag till materiella förändringar av lag och förordning. Utredningen för vidare en diskussion om behovet av en extern tillsynsmyndighet med uppdrag att granska hur Arbetsförmed- lingen tillämpar de regler som styr de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen. Utredningen hänvisar i denna del till den kommande utredningen som ska ha till uppgift att göra en bred översyn av Arbetsförmedlingens verksamhet. Konsekvenserna av en extern tillsynsmyndighet måste övervägas relativt vad en extern tillsyns- myndighet kan granska och vad som den kommande utredningen föreslår avseende Arbetsförmedlingen och regleringen av den sam- lade arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen rekommenderar Arbetsförmedlingen att utveckla en kontrollpolicy med mål och strategi för arbetet med kontrollverk- samheten. Som ett resultat av ett sådant arbete bör Arbetsförmed- lingen kunna ta ytterligare ett steg och utveckla en mer samman- hållen kontrollstruktur med en tydlig process för intern styrning och kontroll från information till stödmottagare, beredning, genom- förande och utbetalning. Förutsättningar finns för att i ett sådant arbete ta till vara de synergier som finns mellan de olika program- områdena. Utvecklingsarbetet i sig skulle innebära ett relativt om- fattande internt arbete i vilket även bör ingå en tydlig styrning av den interna kommunikationen. Utredningen rekommenderar även att Arbetsförmedlingen i samverkan med överväger en balans mellan kvan- titet och kvalitét i den interna syrningen. En nedtoning av de kvan- titativa målen bör kunna leda till mer tid för en rättssäker och en- hetlig handläggning i enskilda beslut om arbetsgivarstöd, anvisning till aktivitet i sysselsättningsfasen eller hos kompletterande aktör. En ökad kvalitét i handläggningen inför beslut bör leda till lägre risk för felaktiga utbetalningar till arbetsgivare, anordnare och kom- pletterande aktörer. Tydligare och enklare information till såväl arbetssökande som till arbetsgivare och kompletterande aktörer och en mer rättssäker ärendeberedning bör leda till att allmänhetens och arbetsgivares förtroende för Arbetsförmedlingen ökar. Utredningen har emellertid noterat att i årsredovisningen för bedömer att det finns brister i den interna styrningen och kontrollen i den del som avser ett förebyggande arbete och uppföljning för att bland annat säkerställa en korrekt tillämpning i arbetet med att förhindra felaktiga utbetal- ningar. Utifrån styrelsens bedömning uppfattar utredningen att de förslag som förs fram i föreliggande betänkande bör vara av intresse för myndigheten att överväga i ett förändringsarbete. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för Arbetsförmedlingens medarbetare En sammanhållen kontrollstruktur med ett tydligt ledningsstöd och en tydlig kommunikationspolicy bör medverka till arbetsför- medlarna får bättre förutsättningar till en högre kvalitet i ärende- beredningen. Även en mer utvecklad balans mellan kvantitativa och kvalitativa mål bör kunna ge utrymme för en mer ingående pröv- ning av de villkor som gäller för arbetsgivare som är aktuella för arbetsgivarstöd eller anordnare i sysselsättningsfasen. Chefernas ansvar enligt arbetsordningen att verksamheten leds, planeras och bedrivs på ett enhetligt, rättssäkert och effektivt sätt och att lagar, förordningar och andra regler efterlevs kräver att cheferna har tillgång till information om avvikelser och brister i verksam- heten. Utredningen menar att olika systemstöd med anpassade rapporteringskanaler behöver anpassas till det ansvar som en chef har enligt arbetsordningen. Cheferna måste ha tillgång till relevant information för att kunna ta sitt fulla ansvar och därmed stödja de enskilda medarbetarna. Utredningens förslag syftar till att skapa dessa förutsättningar för chefer respektive medarbetare. Utredningens överväganden, när det gäller Arbetsförmedlingens verksamhet, är i form av rekommendationer. För att utveckla en sammanhållande kontrollverksamhet krävs ett utrednings- och för- ankringsarbete. Om detta utvecklingsarbete kan göras är syftet med rekommendationerna, att en kvalitetssäkring i verksamheten ska kunna leda till rättssäkra och effektiva rutiner och därmed bättre förutsättningar för såväl chefer som övriga medarbetare Utredningen har redovisat att Arbetsförmedlingen saknar tidredo- visning för olika processer. Utredningen kan därför inte beräkna varken vad ett konkret internt utredningsarbete eller en sammanhållen kontrollstruktur skulle innebära i ekonomiska ter- mer för Arbetsförmedlingen. Utredningens samlade bedömning är dock att det finns synergier mellan olika program som bör kunna tas till vara. En tydligare kommunikation mellan huvudkontoret och den operativa nivån bör också ge besparingar i form av att de enskilda medarbetarna kan fokusera på ärendeberedning och kvalitets- säkring i dessa. Konsekvenser av utredningens förslag 14.4Konsekvenser för andra myndigheter Utredningens föreslår en utveckling av samverkan mellan och samt . Utred- ningens förslag om att regeringen bör överväga att inkludera arbets- givarstöden i bidragsbrottslagen och därmed lagen om underrätt- elseskyldighet skulle underlätta samarbetet mellan myndigheterna. Ett enklare förfarande skulle bli en effekt i arbetet med att upp- märksamma andra myndigheter om misstänkta oegentligheter. Utred- ningens förslag om ett utökat samarbete ryms redan till viss del inom befintligt regelverk. och Arbetsförmedlingen har varit utredningen be- hjälplig att stämma av registerdata som visar på risker för felaktig- heter i stödmottagarnas redovisning till . Denna form av riskanalyser bör kunna utvecklas och ligga till grund för syste- matiska granskningar och hur stödmottagarna i tidigt skede ska kunna få information om hur redovisningen av ekonomiskt stöd och ersättning från Arbetsförmedlingen ska göras till . På samma sätt bör uppföljning av arbetsgivare som inte lämnar kontrolluppgifter för medarbetare som är anställda med ekono- miskt stöd från Arbetsförmedlingen kunna underlätta för Försäk- ringskassan i handläggning av ärenden som rör försörjningsstöd för enskilda. Ett antal myndigheter samarbetar inom ramen för de regionala underrättelsecentrena (RUC) i frågor som rör ekonomisk brotts- lighet. Utredningen har lagt förslag om att Arbetsförmedlingen bör överväga en kontinuerlig medverkan i detta arbete. Utredningen har erfarit att denna medverkan är efterfrågad från övriga myndig- heter. Utredningen föreslår även att Arbetsförmedlingen bör göra en överenskommelse med och Rikspolisstyrel- sen om samverkan i ärenden om ekonomisk brottslighet. En sådan överenskommelse syftar också till att förenkla samarbetet mellan myndigheterna. Även utredningens förslag om att regeringen bör överväga att arbetsgivarstöden bör omfattas av bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet bör underlätta för informationsutbytet mellan myndigheter. Förslaget om administrativa sanktionsavgifter bör innebära att rättsväsendet kan avlastas utredning av enklare bidragsbrott. Detta förslag förväntas även ha en preventiv effekt Konsekvenser av utredningens förslag och därmed leda till att rapporteringsrutiner från arbetsgivare får en bättre kvalitet. Utredningens förslag syftar till att i tidigt skede ge tydligare in- formation till arbetsgivare/anordnare som överväger att anställa arbetssökande med ekonomiskt stöd via Arbetsförmedlingen. Utred- ningen bedömer att det är angeläget att arbetsgivare/anordnare som tar på sig ansvaret för att medverka i arbetsmarknadspolitiska pro- gram vet innebörden av vilket ansvar och vilka skyldigheter som följer av en överenskommelse med eller beslut av Arbetsförmed- lingen. Med en tydlighet från början kan oklarheter och tvister undvikas. Utredningen bedömer att detta bör vara av intresse för seriösa arbetsgivare. Möjligen kan en mer ingående beredning av ett ärende innebära att inledningsvis minskar antalet personer sysselsatta med arbets- givarstöd. Den positiva effekten bör dock bli att risker för konkur- renssnedvridning och överutnyttjanden minskar. Detta borde vara av intresse för det samlade arbetsgivarkollektivet. Risken av felakt- iga utbetalningar och därmed återbetalningar och återkrav med följ- ande tvister borde kunna reduceras för arbetsgivare som går in som stödmottagare. En ökad rättssäkerhet i Arbetsförmedlingens handläggning bör kunna medverka till ett ökat förtroende för Arbetsförmedlingens arbete. 14.6Konsekvenser för kompletterande aktörer av arbetsförmedlingstjänster Regeringens uppdrag till den särskilda utredaren för översynen av Arbetsförmedlingen ligger i linje med utredningen iakttagelser och överväganden om verksamheten hos kompletterande aktörer. Det bör ligga i de kompletterande aktörernas intresse att få tydliga för- utsättningar och villkor för att tillhandahålla kompletterande arbets- förmedlingstjänster på en kommersiell marknad. Utredningen har hänvisat till betänkandet från i utredningen om personuppgiftsbehandling inom den arbetsmarknadspolitiska verk- Konsekvenser av utredningens förslag samheten och tillsynsverksamheten1. Verksamheten med kompletterande aktörer kan inte utövas på ett effektivt sätt eftersom Arbetsförmedlingen utifrån gällande lagstiftning inte kan överlämna material om arbetssökande som går till kompletterande aktörer. En beredning av förslagen i betänkandet SOU 2012:4 bör ge såväl Arbetsförmedlingen som de kompletterande aktörerna möjligheter till en mer rättssäker och effektiv verksamhet. Utredningens förslag vänder sig inte direkt till de arbetssökande. Utredningens bedömning är dock att en utvecklad intern styrning och kontroll med bättre förutsättningar för en mer rättssäker bered- ning av ärenden som rör anställning med ekonomiskt stöd från Arbetsförmedlingen och nyttjande av tjänster från kompletterande aktörer bör vara till fördel för de arbetssökande. En anvisning av en arbetssökande till en arbetsgivare, som saknar förutsättningar att leva upp till de villkor som gäller på arbetsmarknaden, kan innebära att den insats som den arbetssökande förväntar sig inte kan full- följas. Avbrutna programinsatser kan få ekonomiska konsekvenser för den enskilde. Utredningen förslag bör kunna leda till en bättre service till den arbetssökande genom en förbättrad kvalité i Arbetsför- medlingens beslut. Utredningen bedömer att konsekvenserna är de samma för såväl kvinnor som män. Förslagen bör kunna leda till större positiva konsekvenser för de grupper som står längts från den reguljära arbetsmarknaden oavsett funktionsnedsättning, nationalitet eller ålder. 14.8Konsekvenser för arbetsmarknadens organisationer Utredningens förslag att Arbetsförmedlingen i större utsträckning ska ta till vara kunskaper och erfarenheter hos arbetsmarknadens organisationer leder i och för sig till att dessa kan behöva avsätta mer tid till den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 1 Kompletterande regler om personuppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området SOU 2012:4. Konsekvenser av utredningens förslag marknadens organisationer kan emellertid tillföra verksamheten viktig kunskap och därmed återkomma till en roll som de ursprung- ligen haft inom arbetsmarknadspolitiken. Det kan dock innebära att enskilda företrädare för organisation- erna kan komma i jävssituationer eller i situationer där deras lojali- tet till sina respektive huvudmän blir komplex. Det är därför ange- läget att Arbetsförmedlingen i arbetet med en kontrollpolicy invol- verar arbetsmarknadens organisationer i värderingsdiskussioner och ställningstaganden om förhållningssätt i kontrollfrågor. Utredningens förslag syftar till att motverka felaktiga utbetal- ningar. Som grund för förslagen ligger myndighetsförordningen om att myndigheter ska hushålla med statens medel. Arbetsför- medlingens instruktion är också en grundpelare för utredningens förslag. I instruktionen regleras att Arbetsförmedlingens verksam- het ska utformas så att den inte snedvrider konkurrensen på arbets- marknaden och att den inte bidrar till att undantränga arbets- tillfällen såvida att det inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverat. I instruktionen regleras också att Arbetsförmedlingen ska säker- ställa att felaktiga utbetalningar inte görs. Utredningens övervägan- den är dels inriktade på behov av förtydliganden i förordningar, dels rekommendationer till Arbetsförmedlingen av mer operativ inriktning. Utredningen trycker på att myndighetens arbetsprocesser ska kunna följa förordningen om intern styrning och kontroll. Utredningens överväganden och förslag är inte av den karaktä- ren att de påverkar åtaganden gentemot Internationella arbetsorganisationen (), Europiska unionen eller andra rele- vanta internationella organ. Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska kartlägga förekomsten av oegentligheter, överutnyttjande och andra felaktigheter i samband med utbetalning av de ekonomiska ersättningar som lämnas till arbetsgivare och externa leverantörer av tjänster för stöd till personer med svag förankring på arbetsmarknaden samt föreslå åtgärder som syftar till att motverka sådana felaktigheter. kartlägga och analysera i vilken omfattning det förekommer oegentligheter, överutnyttjande och andra felaktigheter, kartlägga och analysera situationer där det finns risk för ett icke avsett utnyttjande eller ett överutnyttjande av ersättningar, analysera om de rutiner som finns hos Arbetsförmedlingen inför beslut om stöd är tillräckliga och ändamålsenliga, vid behov föreslå åtgärder som kan förhindra oegentligheter och överutnyttjande och som kan förbättra myndigheternas beslutsunderlag, och lämna de författningsförslag som behövs. Uppdraget ska redovisas . Arbetet mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten För att upprätthålla legitimiteten och förtroendet för transfererings- systemen är det viktigt att utbetalningar sker i rätt tid och enbart till personer som är berättigade till stöd. Det är därför viktigt att arbetet med att minska felaktiga utbetalningar inom ramen för välfärds- systemen fortsätter och att arbetet med att bekämpa s.k. svartarbete och annat skattefusk integreras i den löpande verksamheten. Målet för arbetsmarknadspolitiken är en väl fungerande arbets- marknad. Insatserna ska bidra till den ekonomiska politikens huvud- uppgift och regeringens mål om att varaktigt öka sysselsättningen. En förutsättning för att nå målet för arbetsmarknadspolitiken är en väl fungerande arbetsförmedling och arbetslöshetsförsäkring. Rege- ringen har genomfört en rad förändringar i syfte att öka och säkerställa enhetligheten, effektiviteten och rättssäker- heten inom arbetsmarknadspolitiken. Arbetsförmedlingen har refor- merats och är en sammanhållen myndighet. Syftet med reformen var bl.a. att uppnå en ökad enhetlighet, rätts- säkerhet och effektivitet vid hanteringen av ärenden. Den nya orga- nisationen har utvärderats av revisionsföretaget som i sin slutrapport (dnr A2008/660/A) konstaterade att det finns vissa kvarstående brister och utvecklingsområden inom myndig- heten. Med utgångspunkt i förslagen i betänkandet Bidragsbrott (SOU 2006:48) och betänkandet Rätt och riktigt (SOU 2008:74) har flera åtgärder vidtagits för att förhindra felaktiga utbetalningar inom arbetsmarknadspolitiken. Exempelvis har en ny bidrags- brottslag (2007:612) införts och ändringar gjorts i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring när det gäller ränta på återkrav av fel- aktigt utbetald ersättning (se prop. 2008/09:3). gav regeringen i uppdrag åt elva myndigheter att delta i ett samverkansuppdrag om utveckling av metoder och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. De elva myndigheterna var Arbetsförmedlingen, (), 3 , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Kronofogde- myndigheten, , , Skatte- verket, och . Ekonomistyrnings- verket (ESV) var sammankallande myndighet. Arbetet har rapporterats i en myndighetsgemensam skriv- else till regeringen. ESV slutredovisade uppdraget till regeringen (ESV 2012-6). I skrivelsen redovisades bl.a. behovet av och förslag till vissa regelförändringar och organisa- tions- och verksamhetsförändringar som kan minska felaktiga ut- betalningar samt underlätta kontroll och återkrav. Förslag lämna- des också till hur samverkan på ett systematiskt sätt skulle kunna fortsätta och permanentas. har en utredning om fusk, oegentligheter och över- utnyttjande av den statliga assistansersättningen genomförts. Utred- ningen lämnade sitt slutbetänkande Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning (SOU 2012:6) till regeringen. Arbetet mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten har varit inriktat på att ytterligare förbättra förutsättningarna för Arbetsförmedlingen att bedriva sitt arbete på ett enhetligt, rättssäkert och effektivt sätt. När det gäller fusk, oegentligheter och överutnyttjande av de ersättningar som lämnas till individen, har IAF och arbetslöshetskassorna, via Arbets- löshetskassornas , haft en viktig roll. Parallellt har aktivt arbete bedrivits för att stärka arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring. Arbetsförmedlingens uppdrag att kon- trollera grundvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen har särskilt be- tonats och flera uppdrag rörande dessa grundvillkor har lämnats av regeringen både till Arbetsförmedlingen och till IAF. Uppdraget att föreslå åtgärder mot felaktiga utbetalningar