sou · H2B350 · 2014-06-24 00:00:00 — Vi föreslog också att regeringen ska ge i uppdrag att ta fram föreskrifter om hur skyddszoner mot vatten ska utformas. Det som karaktäriserar storleken på vattendraget är dess vattenföring, dvs. hur mycket vatten som passerar per tidsenhet genom en tvärsektion av vattendraget eller vid dess mynning vid havet. (Havs- och vattenmyndighetens ordlista, ) För ett naturligt vattendrag finns ingen underhållsplikt. 47Skyddsdikning är inte markavvattning. Skyddsdikning är en tillfällig åtgärd som utförs i produktiv skogsmark för att hindra att grundvattenytan höjs efter en slutavverkning. Syftet med skyddsdikning är att underlätta anläggning av ny skog på ett avverkat område. Åtgärden är anmälningspliktig till . 48Vattenverksamhet (SOU 2009:42). 49Bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar finns i 11 kap. och i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamheter. Se 11 kap. 2 § för en definition av vattenverksamhet. Exempel på vattenverksamheter är anläggning av dammar, muddring i vattenområden, rensning i vattendrag, anläggning av pirar och bryggor, bortledande av grundvatten, uttag av vatten m.m. Stärkt arbete med klimatanpassning Markavvattningen måste ses i ett helhetsperspektiv på landskapet Många viktiga samhällsfunktioner är beroende av jordbrukets mark- avvattning i och med att bebyggelse och infrastruktur anlagts på platser som kräver en fungerande markavvattning50. Frågan om jordbrukets markavvattning har därmed ett bredare samhälls- perspektiv än att enbart vara en angelägenhet för jordbruket. kan jord- och skogsbrukets anpassning till ett förändrat klimat medföra stora negativa konsekvenser för miljön. Det är därför angeläget att markavvattning beaktas utifrån ett helhetsperspektiv på landskapet som omfattar både jord- och skogsbrukets, miljöns och samhällets övriga behov. Viktigt att säkerställa miljöhänsyn vid anläggningar för markavvattning Den som äger eller har rätt att använda en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom att vattenförhållandena ändras51. Underhållsåtgärder som t.ex. rensning52 innebär en störning som kan orsaka skador på miljön53. Jord- och skogs- brukets vattenverksamheter kan komma i konflikt med EU:s ram- direktiv för vatten54 och flera av miljökvalitetsmålen eftersom dränering av mark, underhåll av vattenanläggningar och bevattning av grödor kan påverka biologisk mångfald, tillgången till yt- och grundvatten och vattnets ekologiska status. Särskilt när det gäller 50Jordbruksverket (2013), Jordbrukets markavvattningsanläggningar i ett nytt klimat, Rapport nr 2013:14. 5111 kap. 17 § . Underhållsskyldigheten gäller oavsett om det finns tillstånd för anläggningen eller inte. Underhåll kräver inget tillstånd förutsatt att dikets ursprungliga läge och djup bibehålls (11 kap. 15 § ). Undantag är diken där ett nytt naturtillstånd har uppstått t.ex. på grund av försumpning och igenväxning. Då betraktas rensning som en ny markavvattning som kräver tillstånd. Dikesrensning kan även vara samrådspliktig enligt 52Rensning är en åtgärd för att behålla vattnets djup eller läge. Såväl naturliga vattendrag som anläggningar i form av diken kan omfattas av rensning. Rensning är undantaget från tillståndsplikten (11 kap. 15 § ). 53Skyldigheten att utföra underhåll innebär dock inget krav på rensning eller andra åtgärder om de inte är nödvändiga för att förhindra skada. kan bristande underhåll leda till att tillståndet för ett tillståndsgivet markavvattningsföretag anses vara förfallet (24 kap. 3 § 8 punkten ). Se även (2009), Markavvatt- ning och rensning, av bestämmelserna i 11 kapitlet i , 2009:5. 54Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om upprättandet av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Stärkt arbete med klimatanpassning rensning finns en möjlig målkonflikt där underhållet måste anpas- sas både till möjligheten att uppnå mål om biologisk mångfald och övergödning kontra markens bibehållna produktionsförmåga och risken för ökade vattenmängder i bebyggda områden eller övrig infrastruktur55. Skadorna vid rensning av diken och vattendrag omfattar bl.a. grumling av vattnet, att hårdbottnar56 tas bort, att variationen av livsmiljöer försvinner, att skyddsvärda organismer grävs upp och att träd och buskar längs kanterna tas bort. För att minimera skadorna på miljön är det viktigt att underhåll av vattenanlägg- ningar genomförs på ett för miljön skonsamt sätt57. Det finns endast ett fåtal moderna vetenskapliga studier av rensningarnas miljöeffekter58. Det saknas därför tillräcklig kunskap om de effekter som rensningen har på naturmiljön. Behov av att identifiera områden i landskapet där kontrollerade översvämningar kan ske Vattnets betydelse för landskapsbild, kulturmiljö och biologisk mångfald är avsevärd. I odlingslandskapet har stora arealer våtmarker dränerats och odlats upp. I vissa områden beräknas upp mot av våtmarkerna ha tagits bort59. Vattnet som en naturlig del i landskapet har därmed begränsats. Påverkan på miljön av en sådan omfattande omdaning av landskapet är påtaglig. Det gäller såväl för landskapsbilden, landskapets förmåga att leverera ekosystemtjänster och den biologiska mångfalden som för klimatet. Med bättre kunskap om vattenanläggningarnas status är det möjligt att peka ut lämpliga områden där kontrollerade över- svämningar kan ske för att förhindra översvämningar av nedströms liggande bebyggelse eller infrastruktur. Sådana buffertområden kan inkluderas i kommunala områdes- och detaljplaner som brädd- 55Jordbruksverket (2010), Konsekvenser för jordbrukets vattenanläggningar i ett förändrat klimat, Rapport 2010:27. 56Hårdbotten består av hårt material som stenblock eller mindre stenar. Organismer som lever på dessa är ofta fastsittande. 57Naturvårdsverket, och (2004), Miljöhänsyn vid dikesrensningar, Broschyr. 58Naturvårdsverket (2009), Markavvattning och rensning, av bestämmelserna i 11 kapitlet i , 2009:5; och (2007), Myllrande våtmarker, Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet, Rapport 5771. 59Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen, Rapport 6500. Stärkt arbete med klimatanpassning ningsytor för vatten vid höga flöden, vilket sannolikt både kan bidra till att minska risken för översvämningar och ge positiva effekter på biologisk mångfald och minskad näringsbelastning. Eventuella utpekanden av områden för kontrollerade översväm- ningar bör ske i samråd med berörda markägare och ersättning utgå om pågående markanvändning avsevärt försvåras. Arbetet med översvämningsrisker sker till stor del i Myndig- heten för samhällsskydd och beredskaps arbete med EU:s över- svämningsdirektiv60. Direktivet syftar till att minska de negativa konsekvenserna av översvämningar och därmed värna om män- niskors hälsa samt skydd av miljö, kulturarv och ekonomisk verksamhet i EU:s medlemsländer. Detta ska ske genom ett sys- tematiskt arbete med att kartlägga hot och risker för översvämning och riskhanteringsplaner för de översvämningshotade områdena. Arbetet ska ske avrinningsområdesvis. Frivilliga insatser är avgörande för att etappmålet ska nås För att öka miljöhänsynen vid markavvattning i jord- och skogs- bruk behöver de areella näringarna bidra med frivilliga insatser. I samband med underhåll av anläggningar för markavvattning kan metoder användas som bidrar till ökad miljöhänsyn. Dessa metoder kan t.ex. omfatta etappvis genomfört underhåll, framtagande av skötselplan för underhåll av diken, anlitande av certifierade entre- prenörer och användning av speciella maskiner anpassade för att minska miljöpåverkan av t.ex. rensning. I vissa fall kan det finnas önskemål eller vara mer lämpligt att miljöanpassa anläggningen istället för att underhålla den. Miljö- anpassning av anläggningar för markavvattning innebär åtgärder för att återställa anläggningarna till ett mer naturligt tillstånd. Det kan t.ex. handla om att plantera träd och buskar intill anläggningen, skapa dammar i vattendraget eller att återmeandra61 uträtade vatten- drag så att vattnet får röra sig mer naturligt i landskapet. För att ge incitament till användning av mer miljövänliga metoder bör det på införas en miljöersättning inom landsbygdsprogrammet till miljöanpassat underhåll och miljö- 60Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om bedömning och hantering av översvämningsrisker. Direktivet har införts i svensk lagstiftning genom förordning (2009:956) om översvämningsrisker. 61I slättlandskap är den naturliga formen för varje vattendrag ett meandrande lopp, dvs. att vattendraget slingrar sig fram. Stärkt arbete med klimatanpassning anpassning av anläggningar för markavvattning. Ersättning kan ges för de extra kostnader som uppstår vid underhåll som genomförs med mer miljöanpassade metoder. En sådan ersättning kan bidra till en långsiktigt hållbar användning av jordbruks- och skogsmark. Klimatförändringarna ställer högre krav på fysisk planering och bättre förutsättningar för hantering av dagvatten Den fysiska planeringen utgör ett viktigt verktyg i arbetet med att skapa en hållbar hantering av ökade vattenflöden i ett förändrat klimat. Inom tätorter saknas ofta en skyddande och bebyggelsefri zon i områden med risk för översvämning. I ett klimat där extrema regn blir mer vanligt förekommande kommer därför en större mängd dagvatten än att behöva avledas genom bebyggelsen till recipienter. Detta kommer också att få betydelse för tätortsnära jordbruksmark eftersom jordbruksmarkens vattenanläggningar för markavvattning ofta får ta emot mycket av det vatten som rinner av från bebyggda områden. Många tätorters förmåga att hantera och avleda dagvatten och dränera mark har också utformats i när riskerna med ett förändrat klimat i stort sett var okända. På många håll i landet har man torrlagt vattendrag och naturliga översvämningsområden. har bebyggelse också anlagts i områden där man vet att det finns risk för översvämning. I vissa fall kan dessutom avloppssystemen vara underdimensionerade eller kon- struerade på ett sätt som kan leda till ökad risk för översvämning eller nedsmutsning av recipienter. Stora vattenflöden kan också leda till översvämningar i spillvattenledningar62 på grund av att stora mängder så kallat ovidkommande vatten (vatten i lednings- näten som inte är spillvatten, dvs. dag- eller dräneringsvatten)63 belastar spillvattenledningen. Ovidkommande vatten i spillvatten- ledningen kan uppstå till följd av t.ex. felaktigt anslutna hårdgjorda ytor, att otäta dagvattenledningar läcker över till otäta spillvatten- ledningar eller stor avledning av dräneringsvatten från fastigheter.64 62Spillvatten är avloppsvatten från bl.a. hushåll, industri och andra verksamheter. 63Även benämnt tillskottsvatten. 64Svenskt vatten (2007), Klimatförändringarnas påverkan på allmänna avloppssystem, M134; och Svenskt vatten (2012), Förnyelseplanering av Va-nät, Bedömning av långsiktigt behov och stöd för prioritering, Sammanfattning av SVU rapport –12, 2011–13 och 2011–14. Stärkt arbete med klimatanpassning Ansvaret för dagvatten behöver förtydligas Ett grundläggande problem när det gäller samhällets förmåga att hantera dagvatten är att ingen enskild aktör har egen rådighet över frågan. Det är många olika aktörer som påverkar och har ansvar för flödenas storlek, innehåll och riktning inom ett avrinningsområde (figur 3). Illustration över hur olika aktörer inom ett avrinningsområde påverkar dagvattnets flöde och föroreningsbelastning Källa: Svenskt vatten. Frågan om ansvarsfördelning för hantering av dagvatten och för- utsättningarna för en fungerande samverkan behöver utredas vidare. Det gäller särskilt frågan om ansvar för att planera för fram- tida ökade flöden. Inom kommunerna behöver t.ex. samverkan ske över kompetensgränserna och involvera samtliga berörda delar av förvaltningen65. En gemensam dagvattenstrategi för kommunen, motsvarande de avloppsplaner som föreslog i en 65 Det kan t.ex. röra sig om gatuförvaltning, va-förvaltningen, parkförvaltningen och stadsbyggnadsförvaltningen. Vilka som bör omfattas av samverkan beror på hur kommunen valt att organisera sin förvaltning. Stärkt arbete med klimatanpassning rapport och som behandlades av 200466, skulle kunna underlätta en sådan samverkan67. Det behövs en samlad reglering av dagvatten Bestämmelser för hantering av dagvatten är spridda i många olika författningar, t.ex. lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen), och (2010:900). Att regelverket är uppdelat på flera olika författningar innebär dels att det är svårt för den som ska tillämpa reglerna att få överblick över vad som gäller och dels att det finns vissa skillnader i bestäm- melserna. Ett exempel är att betonar behovet av att beakta ett förändrat klimat medan lagen om vattentjänster inte omfattar ett sådant perspektiv68. Det finns därför behov av bättre samordning mellan regelverken för att åstadkomma en hållbar hantering av dagvatten. Det saknas också en definition av begreppet dagvatten i lagstiftningen. Dagvatten behöver hanteras utifrån ett helhetsperspektiv Även om samhället i första hand bör motverka orsakerna till ökade flöden så behöver det också finnas en plan för hur samhället ska ta hand om och förebygga de effekter som redan har uppstått och som kommer att uppstå inom en relativt snar framtid. För att befintlig och tillkommande bebyggelse ska ha en god säkerhet mot framtida risker för översvämningar kommer samhället att behöva vidta ett antal åtgärder. Dagvattenfrågan behöver därför ses utifrån ett helhetsperspektiv. Frågan om en hållbar hantering av dagvatten måste ses som en samhällsplaneringsfråga som kräver större satsningar och åtgärder än enbart upprustning av de allmänna avloppssystemen. Därför behövs en bred översyn i syfte att stärka förutsättningarna för hanteringen av dagvatten. 66Allmänna vattentjänster (SOU 2004:64); och (2002), Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp, i de delar som rör va-frågor, Rapport 5214. 67Boverket (2010), Mångfunktionella ytor, Klimatanpassning av befintlig bebyggd miljö i städer och tätorter genom grönstruktur. 68Christensen, J. (2013), Dagvattenreglering – ett grumligt område, Har kommunerna de instrument som behövs för att klara miljökvalitetsnormerna? i Gipperth, L. & , C., Miljörättsliga perspektiv och tankevändor, till och , Iustus förlag. Stärkt arbete med klimatanpassning Skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggd miljö (dagvatten) och naturmark Med ett förändrat klimat och därmed ökade vattenflöden följer ett ökat behov av planering för hållbar hantering av vatten i land- skapet. Bland annat behövs underlag för ökad kunskap och strateg- isk planering för att åstadkomma en hållbar hantering av ytavrin- ning i jordbruks- och skogsmark och bättre förutsättningar för en effektiv hantering av dagvatten i miljöer. Frivilliga insatser och kunskapsuppbyggnad behövs för att öka miljöhänsynen i samband med markavvattning och underhåll av vattenanläggningar. Det behövs också incitament för miljöanpassning av anläggningar för markavvattning. Bättre förutsättningar för en långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i naturmark och dagvatten behövs för att nå flera av miljökvalitetsmålen. Därför föreslår vi flera insatser för att skapa dessa förutsättningar som ska finnas på plats . Vi föreslår följande åtgärder för att etappmålet ska nås: Regeringen ger och Statens jord- bruksverk tillsammans i uppdrag att, efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällskydd och beredskap, , och geologiska undersökning, planera för och tillsammans genomföra en översiktlig kartläggning av befintliga anläggningar för mark- avvattning i jordbruks- och skogsmark. Som ett första steg i uppdraget ska kartläggningens upplägg, omfattning och metod konkretiseras. I uppdraget ska även ingå att utreda miljöeffekter av rensning och hur negativa miljöeffekter av rensning kan undvikas, samt att ge förslag på utformning av en framtida miljöersättning inom landsbygdsprogrammet för miljöanpassat underhåll och miljöanpassning av anläggningar för markavvatt- ning i jordbruks- och skogsmark. Uppdraget bör redovisas . Regeringen tillkallar en särskild utredare med upp- drag att göra en översyn av befintlig lagstiftning och föreslå de ändringar som krävs för att göra områden i bebyggd miljö mer översvämningssäkra i ett förändrat klimat. Stärkt arbete med klimatanpassning till att hanteringen av dagvatten och anpassningen till ett för- ändrat klimat ska kunna bedrivas effektivt i såväl befintlig bebyggd miljö som i planeringen av nya exploateringsområden. Utredningen bör vara färdig . Kartläggning av jordbruks- och skogsmarkens anläggningar för markavvattning Vi föreslår att regeringen ger och tillsammans i uppdrag att planera för och tillsammans med länsstyrelserna genomföra en kartläggning av befintliga anlägg- ningar för markavvattning i jordbruks- och skogsmark. Kartläggningen bör särskilt belysa följande aspekter: Jord- och skogsbrukets behov av dränering, status på nuvarande dränering samt underhålls- och investeringsbehov i relation till klimatförändringar. Identifiera områden i jordbruks- och skogsmark där det är extra viktigt att markavvattnings- eller underhållsåtgärder sker med god miljöhänsyn. Hur bortledande av vatten från omgivande marker påverkar jord- brukets markanvändning och dess vattenanläggningar. Identifiera områden i landskapet där kontrollerade översväm- ningar kan ske. Utredning om rensningens miljöeffekter I uppdraget till och ska ingå att utreda miljöeffekterna av rensning och hur negativa miljö- effekter av rensning kan undvikas. Utredningen av miljöeffekterna bör ske med utgångspunkt i rensningens inverkan på berörda miljökvalitetsmål. Stärkt arbete med klimatanpassning Miljöersättning inom landsbygdsprogrammet för utökad miljöhänsyn vid underhåll av anläggningar för markavvattning I uppdraget till och ska ingå att utreda hur en miljöersättning till miljöanpassat underhåll69 och miljöanpassning av anläggningar för markavvattning kan utformas. Denna del av uppdraget bör redovisas . Uppdraget i övrigt bör redovisas senast . Uppdraget bör delas upp i två delar där konkretisering av fråge- ställningar, metodutveckling och kostnadsberäkningar utgör en första del och genomförandet en andra del. Eftersom en fullständig kartläggning är mycket omfattande behöver planering av kartlägg- ningens omfattning ingå i den första delen av uppdraget. Samordning och metodutveckling för kartläggningen bör ske på nationell nivå, men eftersom länsstyrelserna har tillsynsansvar och kunskap om den regionala nivån är de viktiga aktörer som bör delta i uppdraget. Resultaten från kartläggningen bör kopplas ihop med meteorologiska och hydrologiska instituts () och Lantmät- eriets pågående arbete med att kartlägga svenska sjöar och vatten- drag70. Detta för att tillgängliggöra data för analyser i olika samman- hang. Kartläggningen kan även utgöra underlag i Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps arbete med förebyggande åtgärder för att anpassa samhället till ett förändrat klimat utifrån EU:s översvämningsdirektiv. Utredning om hantering av dagvatten i ett förändrat klimat En särskild utredare bör tillsättas med uppdrag att göra en översyn av befintlig lagstiftning och föreslå de ändringar som krävs för att göra samhället mer översvämningssäkert i ett för- 69Med underhåll avses här alla åtgärder som genomförs för att bibehålla vattenanläggningens funktion, dvs. i vidare mening än enbart de åtgärder som görs som en följd av under- hållsskyldigheten i 11 kap. 17 § . 70Ett rikstäckande hydrografisk nätverk (dvs. vattendrag, sjöar och dess flöden) i skala 1:10 000 är målet för samverkansprojektet i nätverk. Samverkan mellan myndig- heterna kring hydrografi initierades 2010. Se vidare: Lantmateriet/Samverkan-med-andra/// Stärkt arbete med klimatanpassning Förslagen bör syfta till att hanteringen av dagvatten och anpassningen till ett förändrat klimat ska kunna bedrivas effektivt i såväl befintlig bebyggd miljö som i planeringen av nya exploateringsområden. Syftet med utredningen är att identifiera utmaningar för hanteringen av dagvatten på kort och på lång sikt. Utredaren bör lämna förslag som syftar till en ändamålsenlig reglering och tydlig ansvarsfördelning inom området. Förslagen ska syfta till att säkerställa att samhället har de förutsättningar som krävs för att hantera de risker som kan följa av ett förändrat klimat. Inom ramen för uppdraget bör utredaren: se över befintlig lagstiftning och föreslå de ändringar som krävs för en långsiktigt hållbar dagvattenhantering, se över och lämna förslag till ansvarsfördelning på , regional och nationell nivå, lämna förslag på hur finansieringen av klimatanpassnings- åtgärder ska fördelas mellan berörda aktörer och nivåer, samt lämna förslag på hur samverkan på lokal nivå kan utvecklas och stärkas. Eftersom uppdraget berör frågor om klimatanpassning, och vattentjänstlagen bör utredaren samråda med den utredning om klimatanpassning som vi föreslår i avsnitt 14.1. Utredaren bör även samråda med andra berörda aktörer. Utredningen bör redovisa sitt arbete och nöd- vändiga förändringar bör vara genomförda . Etappmålet syftar till att skapa förutsättningar för en tillräcklig kontroll av ökade vattenflöden i dels jordbruks- och skogsmarken (ytavrinning i naturmark), dels den miljön (dagvatten). Med klimatförändringarna kommer behovet av markavvattning att öka. En förbättrad markavvattning är nödvändig för att bevara jord- bruksmarkens produktionsförmåga men också för att i vissa fall minska jordbrukets miljöbelastning. Ett förbättrat kunskapsläge om tillståndet för jord- och skogs- brukets vattenanläggningar är en förutsättning för att hantera de Stärkt arbete med klimatanpassning ökade vattenflödena på ett sätt som är skonsamt för miljön. En övergripande kartläggning av vattenanläggningar i dessa miljöer utgör grunden för det fortsatta arbetet. Ökad kunskap om rens- ningens miljöeffekter är också viktigt. Miljöersättningar skapar incitament för frivilliga insatser som innebär att underhåll av anläggningar för markavvattning sker med god miljöhänsyn samt för miljöanpassning av vattenanläggningar. Med etappmålet förbättras också förutsättningarna för samhällets insatser för att göra områden i bebyggd miljö översvämningssäkra i ett förändrat klimat. En lagstiftning som tydliggör statliga och kommunala myndigheters samt markägarnas ansvar för dagvatten- hanteringen ger förutsättningar för aktörerna att arbeta med ett helhetsperspektiv på dagvattenfrågorna och kan säkerställa att det sker en ändamålsenlig samordning mellan aktörernas insatser. En viktig utgångspunkt är att förebyggande arbete är mer kostnadseffektivt än att återställa eller ta kostnaderna för eventu- ella framtida extremhändelser. En samlad reglering av dagvatten- frågorna underlättar prioriteringar av planeringen av förbyggande åtgärder och insatser. Etappmålets bidrag till miljökvalitetsmålen Vi bedömer att våra förslag om markavvattning kommer bidra till att nå miljökvalitetsmålen Levande skogar och Ett rikt odlings- landskap genom att bidra till jordbruks- och skogmarkens produk- tionsvärde och odlingslandskapets och skogens förmåga att till- handahålla viktiga ekosystemtjänster. Förslaget syftar till att bl.a. säkerställa att markavvattning och underhåll av vattenanläggningar sker med god miljöhänsyn. Etapp- målet bidrar därför till att förbättra förutsättningarna för att nå målen Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Myllrande våtmarker och Ett rikt växt- och djurliv. Den samhälls- förändring som etappmålet beskriver bidrar även till möjligheter att leva upp till EU:s ramdirektiv för vatten. Etappmålet har också betydelse för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.