sou · H2B337 · 2014-06-11 00:00:00 — Från samhällets synpunkt ger fjärrvärmenäten och de anslutna kundernas värmeanvändning underlag för storskaligt utnyttjande av biobränslen, avfall och industriell spillvärme. Detta är en viktig orsak till att olja nästan helt ersatts av andra energislag i uppvärmningen av bostäder och lokaler. Fjärrvärmenäten ger också underlag för kraftvärme, dvs. kombinerad produktion av el och värme. producerar kraftvärmeverk anslutna till fjärrvärmenät 9–el . Den kombinerade produktionen innebär att använda bränslen utnyttjas med hög verkningsgrad, vilket bl.a. begränsar utsläppen av föroreningar. Fakta om de svenska fjärrvärmemarknaderna Fjärrvärme definieras i fjärrvärmelagen som distribution i rör- ledningar av hetvatten eller annan värmebärare för uppvärmning, om en obestämd grupp inom ett visst geografiskt område får anslutas till verksamheten. Det första fjärrvärmesystemet i etablerades i . Andra kommuner följde efter , men det var först som utbyggnaden av fjärrvärmenät på allvar tog fart i landets kommuner. Således växte de årliga fjärrvärmeleveranserna från ca 1965 till nära 2000. Därefter har tillväxten emellertid i stort sett upphört. var så gott som all produktion av fjärrvärme baserad på olja, men efter de stora oljeprisstegringarna 1973–74 och 1979 inleddes en långtgående omställning. Denna har, som nämndes ovan, lett till en nästan total avveckling av olja som bränsle i fjärrvärmeproduktionen. Det är främst biobränslen, avfall De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 och torv som ersatt oljan. Tillsammans svarar dessa energislag för av fjärrvärmeproduktionen, medan värmepumpar svarar för och industriell restvärme för . Återstoden baseras på kol, gas, el eller olja. Det har också skett stora förändringar när det gäller ägande och ledning av fjärrvärmeföretagen. Inledningsvis var produktion av fjärrvärme uteslutande en angelägenhet och pris- sättningen skedde efter självkostnadsprincipen. I samband med elmarknadsreformen infördes ett krav som innebar att fjärr- värmeverksamheten skulle drivas på affärsmässiga grunder. Detta ledde till en omstrukturering av branschen som bl.a. innebar att ca 70 kommunala energiföretag såldes till privata företag. blev det möjligt för kommunala fjärrvärmeföretag att bedriva verksamhet i angränsande kommuner. Därmed kom en betydande del av fjärrvärmen att prissättas enligt affärsmässiga principer. Tabell 4.3 ger en bild av företagsstrukturen på fjärrvärme- marknaden. Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Fjärrvärmeföretag och fjärrvärmeleveranser 2009 Privata och statliga företag med verksamhet i angränsande kommuner Källa: Svensk Fjärrvärme Som indirekt framgår av tabellen är flertalet fjärrvärmemarknader små, dvs. utgör en liten del av den samlade fjärrvärmeverksam- heten. Det framgår också att många företag driver ett antal olika fjärrvärmenät. Däremot levererar inte flera fjärrvärmeföretag till ett och samma fjärrvärmenät, även om det på flera håll förekommer lokala samarbeten med närliggande industrier. De lokala fjärrvärmesystemen är vertikalt integrerade monopol, dvs. ett företag äger och driver både produktion och distribution av fjärrvärmevärme. Grunden för denna marknadsstruktur är att distributionen av fjärrvärme är ett naturligt monopol, dvs. kostnaden för ett fjärrvärmenät är lägre än kostnaden för två eller De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 flera fjärrvärmenät som tillsammans har samma kapacitet. I princip skulle man dock kunna separera produktion och distribution och således öppna för konkurrens i produktionen av fjärrvärme. Med andra ord skulle man kunna strukturera om fjärrvärmemarknaderna på samma sätt som skett på elmarknaden. Ett förhållande som talar mot en sådan reform är att det finns skalfördelar i produktionen av fjärrvärme. Det skulle alltså behövas en stor efterfrågan på fjärrvärme för att flera konkurrerande fjärrvärmeproducenter skulle kunna utnyttja dessa skalfördelar. Frågan om ökad konkurrens på fjärrvärmemarknaderna var föremål för en statlig utredning, Fjärrvärme i konkurrens (SOU 2011:44). Utredningen ledde till förslag om regler som skulle ge konkurrerande företag rätt att utnyttja befintliga fjärrvärmenät, dvs. i princip samma typ av regler som på elmarknaden. Detta ledde till att regeringen i en proposition (2013/14:187) föreslog införandet av s.k. reglerat tillträde. Innebörden är att nya aktörer ska få rätt att ansluta sig till befintliga fjärrvärmenät. När det gäller nätverksindustrier som t.ex. telekom, järnväg, el och fjärrvärme finns det två typer av konkurrens. Den ena är konkurrens inom ett nät, dvs. flera olika aktörer har tillträde till ett och samma nät och konkurrerar där om de kunder som är knutna till nätet i fråga. Detta är den form av konkurrens som exempelvis finns på elmarknaden. Den andra formen av konkurrens är om ensamrätten till ett nät. Det är en typ av konkurrens som är vanlig inom t.ex. linjesjöfart och som i praktiken gäller för de svenska lokala elnäten. Förutsättningarna för konkurrens inom de olika fjärrvärme- näten är i allmänhet inte särskilt goda även om rätten för nya aktörer att få tillträde till näten skapar bättre förutsättningar för konkurrens. Frågan är då om det finns förutsättningar för konkurrens om fjärrvärmenäten. Som framgår av Tabell 4.3 är det vanligt att ett och samma företag äger och driver flera fjärrvärme- nät. Uppbygganden av dessa portföljer skedde när många kommuner sålde sina fjärrvärmenät. Under detta skede var det uppenbarligen konkurrens om fjärrvärmenäten. Med de ägarför- hållanden som då etablerades är emellertid konkurrensen om fjärrvärmenäten mycket begränsad. Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna För att denna typ av konkurrens ska vara effektiv bör nämligen ägande och drift av fjärrvärmenäten vara separerade och rätten att driva näten tidsbegränsas. Olika aktörer kan då konkurrera om rätten att under en viss tidperiod driva ett fjärrvärmenät. Men med utförsäljningen av de kommunala fjärrvärmenäten försvann i praktiken möjligheten att skapa denna typ av konkurrens inom fjärrvärmeområdet. Det betyder att priserna på fjärrvärme, i frånvaro av effektiv konkurrens, borde vara föremål för reglering. Någon reglering av fjärrvärmepriserna finns dock inte även om en sådan har föreslagits av . Rege- ringen valde att inte gå vidare med detta förslag, utan överlät till marknaden parter att inom ramen för den s.k. Prisdialogen utveckla principer för prissättningen som stärker konsumenternas ställning på marknaden. har fått i uppdrag att övervaka dessa förhandlingar i syfte att säkerställa de resultat som regeringen önskar se. Givet de objektiva förut- sättningarna vore det naturliga emellertid att reglera fjärrvärme- verksamhet enligt samma allmänna principer som elnäten regleras. I båda fallen handlar det om naturliga monopol och i båda fallen är konkurrensen om näten bristfällig. Priser och ökad konkurrens för fjärrvärmen Att fjärrvärmemarknaderna är vertikalt integrerade monopol betyder dock inte att de saknar konkurrens. Länge var elvärme den främsta konkurrenten, men har bergvärme i förening med värmepumpar blivit en allt viktigare konkurrent. Till detta kommer att nya byggnader är betydligt energieffektivare än det befintliga beståndet, vilket innebär att efterfrågan på fjärrvärme växer mycket långsamt eller stagnerar. Den ökade användningen av värmepumpar har medfört att efterfrågans tidsfördelning ändrats. Det är fortsatt hög efterfrågan under årets kallaste period men under andra delar av året är efterfrågan lägre. Detta är ett bekymmer för fjärrvärmeföretagen som måste hålla den kapacitet som behövs för att tillgodose efterfrågan under kalla dagar. Det betyder att de fasta kostnaderna inte kan reduceras även om efterfrågan på årsbasis faller. Kortsiktigt innebär detta att fjärrvärmeföretagens tariffer bör anpassas till den nya marknads- De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 Från samhällsekonomisk synpunkt är det då viktigt att priserna på fjärrvärme, särskilt under årets kalla dagar, reflekterar de relevanta marginalkostnaderna. Om fjärrvärmepriserna under de kalla dagarna är lägre än de relevanta marginalkostnaderna framstår investeringar i bergvärme och värmepumpar som privatekonomiskt lönsamma trots att de kan vara samhällsekonomiskt olönsamma. Högre priser kan, genom att hålla tillbaka övergången till konkurrerande energiformer, paradoxalt nog öka efterfrågan på fjärrvärme. Fjärrvärmeanvändningens framtida utveckling har stor betydelse för möjligheterna att öka andelen förnybara bränslen i det svenska energisystemet. I detta perspektiv finns det emellertid en konflikt mellan målet om effektivare energianvändning och målet om högre andel förnybar energi. Energianvändningen kan effektiviseras inom alla samhällssektorer, men möjligheterna till energieffektivisering ter sig särskilt stora inom bebyggelsen. Effektivare energi- användning i denna sektor leder till lägre efterfrågan på fjärrvärme. är det just inom produktionen av fjärrvärme som möjlig- heterna att utnyttja förnybara bränslen är särskilt goda. Det är alltså en betydande risk för att framgångsrik energieffektivisering bromsar övergången till förnybara energislag. 4.4Ömsesidiga samband mellan el-, certifikat- och fjärrvärmemarknaderna har marknaderna för el, elcertifikat och fjärrvärme behandlats som separata marknader utan ömsesidiga inbördes relationer. finns det en betydande interdependens mellan dessa marknader. Priset på el påverkar fjärrvärmemarknaden via kraftvärmeverkans och elpannornas lönsamhet som kraftvärmeverkens lönsamhet påverkas av efterfrågan på fjärrvärme. Efterfrågan på el påverkar efterfrågan och priser på elcertifikat, vilket i sin tur påverkar kraftvärmeverkans lönsamhet. Utan att föra resonemanget vidare kan man konstatera att åtgärder som rör någon av de tre marknaderna i allmänhet får effekter också på de två andra marknaderna. 5 Sammanfattning och slutsatser var den svenska energiförsörjningen i hög grad beroende av den internationella oljemarknaden och de svenska energipriserna hade en nära koppling till de internationella oljepriserna. Så är det inte längre, även om bensin och diesel är de dominerande bränslena i transportsektorn. Men när det gäller el- och värmeförsörjningen har oljan nu en mycket marginell roll. När det gäller elpriserna finns en viss koppling till de internationella kolpriserna, medan fjärrvärmeprisernas beroende av de internationella energimarknaderna är obetydligt. Det som gjort denna omvandling av det svenska energisystemet möjlig är utbyggnad av kärnkraft och ökad användning av bio- bränslen. har marknaden för el blivit en internationell marknad, som sträcker sig över hela (utom ) och har kopplingar till , , de baltiska länderna och . Utvecklingen på denna internationella marknad påverkas av en annan internationell marknad, en marknad som man knappast kunde föreställa sig: Den europeiska mark- naden för utsläppsrätter. Denna rapport handlar om de svenska energimarknaderna. Närmare bestämt de energimarknader som med hänsyn till den svenska ekonomin är betydelsefulla. Som redan framgått är dessa marknader inte särskilt svenska. Elmarknaden sträcker sig långt utanför gränser medan fjärrvärmemarknaden består av ett antal lokala marknader. Marknaden för utsläppsrätter omfattar hela EU, medan marknaderna för bensin, diesel och andra oljeproduk- ter, liksom marknaderna för kol och gas, är delar av globala marknader. Men de priser som bestäms på dessa marknader är i högsta grad svenska, dvs. de är priser som betalas av svenska företag och hushåll. Bilaga 2 till LU15 Internationella priser på olja, gas och kol har den förväntade och faktiska utvecklingen på den internationella oljemarknaden inneburit stigande priser. har priserna på gas varit kopplade till oljepriserna. Priserna på kol har däremot bestämts av utbuds- och efterfrågeförhållandena på den internationella kolmarknaden. Som diskuterades i avsnitt 3 har emellertid den snabba exploateringen av skiffergas i , the shale gas revolution, skapat nya förutsättningar för prisutvecklingen på de internationella marknaderna för fossila bränslen. är det förväntningar om ökande utbud snarare än ökande efterfrågan som dominerar. Med detta följer stagnerande eller till och med fallande priser på fossila bränslen under det närmaste decenniet. finns det faktorer som kan leda till ökad efterfrågan på fossila bränslen. En av dessa hänger samman med kärnkraftens framtid i . På kort sikt har stängningen av de japanska kärnkraftverken där lett till ökad användning av fossila bränslen. Om få eller inga kärnkraftverk återstartas blir denna situation bestående , vilket bland annat betyder att mycket av den gas som skulle ha exporterats till går till i stället för till . En annan, liknande faktor är den tyska Energiwende där avvecklingen av kärnkraft är en mycket väsentlig del. Även om ambitionen är att ersätta kärnkraften med förnybar el, så har programmet inledningsvis lett till ökad användning av kol. På utbudssidan är det naturligtvis situationen i som står i fokus. En sida av saken är ökad osäkerhet om den framtida exporten av gas från till EU-länderna. En annan är de konsekvenser som detta kan ha för exploateringen av skiffergas i , främst . Utvecklingen på de internationella marknaderna för fossila bränslen beror också på återhämtningen i den globala ekonomiska tillväxten, särskilt i länder som där tillväxten på marginalen är mer energiintensiv än i och . Men även här spelar utvecklingen i roll. Dock ligger det utanför ramen för denna rapport att mer ingående analysera de geopolitiska aspekterna på Ukrainakrisen och dessas konsekvenser för världs- ekonomins utveckling. Bilaga 2 till LU15 Sammantaget är basscenariet stagnerande eller fallande priser på de internationella marknaderna för fossila bränslen, medan de flesta alternativa scenarier innebär stigande priser. spelar, som sagt, dessa priser numera en relativt liten roll för de svenska energiprisernas utveckling. Elmarknaden är ur många perspektiv den viktigaste energi- marknaden. En stor och växande del av energianvändningen sker i form av elanvändning. är elmarknaden komplex och kanske därför ofta omdebatterad. Trots att elmarknaden avreglerats är det en marknad där staten spelar en stor roll, både som regel- sättare och som ägare av det största företaget. Den omställning av energisystemet som är det centrala målet i den svenska energi- och miljöpolitiken innebär i hög grad en omställning av kraftindustrin och en förändring av viktiga förhållanden på elmarknaden. Av dessa skäl har en stor del av denna rapport ägnats åt elmarknaden. I ett samhällsekonomiskt perspektiv finns det två grund- läggande villkor som måste vara uppfyllda för att en marknad kan sägas fungera effektivt. Det ena är att det alltid ska finnas ett (ändligt) pris till vilken man kan köpa eller sälja varan i fråga. När det gäller el betyder detta att det kontinuerligt ska vara balans mellan utbud och efterfrågan på el vid priser som bestäms på de etablerade marknadsplatserna, inklusive reglermarknaden. I detta avseende fungerar den avreglerade elmarknaden definitivt väl. De farhågor som en gång fanns om att fri handel på marknader inte skulle kunna ersätta den centrala styrningen av elmarknaden har utan tvekan kommit på skam. Det andra villkoret för att en marknad ska vara samhälls- ekonomiskt effektiv är att de priser som bildas är lika med de relevanta marginalkostnaderna, inklusive miljökostnader, och att dessa kostnader är så låga som möjligt. Teori och praktik talar för att konkurrens mellan ett tillräckligt antal producenter leder till både kostnadseffektivitet och små eller obefintliga skillnader mellan priser och marginalkostnader. Det väsentliga hindret mot denna typ av effektivitet är att någon eller några producenter, i kraft av sin storlek, har och missbrukar marknadsmakt. Bilaga 2 till LU15 Slutsatsen av diskussionen i avsnitt 4 om marknadsmakt på el- marknaden var att den långt gångna integrationen av de nordiska ländernas elmarknader gör att inget i verksamt kraftföretag har väsentlig marknadsmakt. Dock kan enskilda företag ha betydande marknadsmakt under de korta perioder då flaskhalsar i transmissionsnäten begränsar den relevanta marknadens geogra- fiska utsträckning. konstaterades att det är den förhållan- devis stora kapaciteten i överföringsförbindelserna till grannländer som gör att marknadsmakt inte är ett problem på el- marknaden. Det betyder att en fortsatt hög grad av konkurrens på elmarknaden förutsätter att kapaciteten i transmissionsnäten och utlandsförbindelserna förblir tillräckligt stor. Mot den bakgrunden bör man överväga att sänka avkastningskraven på investeringar i transmissionsnät och utlandsförbindelser. Närmare bestämt skulle man kunna reducera det vanliga avkastningskravet med en kon- kurrensbonus. Hur stor denna bör vara och hur den ska beräknas kräver emellertid fortsatta överväganden. Sammantaget är slutsatsen av den här genomförda analysen att elmarknaden i ett samhällsekonomiskt perspektiv fungerar väl. måste elmarknaden vidareutvecklas för att kunna förbli effektiv i ljuset av ändrade förhållanden. Men dessa reformer bör inte ha formen av nya eller ändrade regleringar. I stället bör det vara ett resultat av en kontinuerlig institutionell konkurrens, dvs. löpande utvärderingar inom kraftindustrin och relaterade företag av vilka institutioner i form av marknadsplatser och kontraktsformer som är effektiva. Även om elmarknaden från samhällsekonomisk synpunkt fungerar väl så är den mediala bilden av elmarknaden en helt annan. Där framställs elmarknaden regelmässigt som ett oligopol och närhelst elpriserna stiger tolkas detta som att företagen utövar marknadsmakt. Paradoxalt nog skapar fallande elpriser sällan någon medial uppmärksamhet. Det finns flera skäl till denna diskrepans mellan utfallet av en samhällsekonomisk analys och medias bild av elmarknaden. En nog så viktig förklaring är det sätt på vilket redovisar data om elmarknaden. Det naturliga vore att man genom- gående redovisade data om den integrerade Nordiska elmarknaden. Så är dock inte fallet. I stället får man lätt uppfattningen att den Bilaga 2 till LU15 svenska elmarknaden är en avgränsad marknad med ett fåtal stora kraftföretag som dominerande aktörer. Till detta kommer att många som från olika utgångspunkter kommenterar elmarknaden och elprisernas utveckling har andra bedömningskriterier än de som används i en samhällsekonomisk utvärdering. Exempelvis anser många kommentatorer att det inte är rimligt att elpriserna i producentledet bestäms av marginal- kostnaderna, särskilt som dessa i allmänhet är betydligt högre än kraftindustrins genomsnittskostnader. Men om man vill att landets resurser ska användas på mest effektiva sätt så ska elpriserna vara lika med marginalkostnaderna. Elpriser lika med genomsnitt- kostnaderna i kraftindustrin skulle dels leda till högre efterfrågan på el, dels minskat utbud av el. Det sistnämnda beroende på att den marginella kapacitet som behövs för att täcka efterfrågan skulle bli olönsam och avvecklas. Elpriserna i slutanvändarledet beror emellertid inte bara på priserna i producentledet. Skatter spelar en stor roll, men också nätav- gifterna är viktiga. När det gäller nätavgifterna handlar det emeller- tid inte om marknadens effektivitet utan om utformningen av den reglering som styr nätföretagens intäktsramar. En viktig parameter i den nya regleringsmodell som håller på att implementeras är den tillåtna reala avkastningen på nätföretagen s.k. kapitalbas. I ett sam- hällsekonomiskt perspektiv bör denna avkastning vara tillräckligt hög, men inte högre än vad som krävs för att mobilisera det kapital som behövs för investeringar i elnäten. Innan den nya regleringsmodellen infördes lät Energimarknads- inspektionen två revisionsföretag analysera frågan om vilken nivå på den tillåtna reala avkastningen som vore lämpligt. Båda företagen angav ett intervall inom vilket den sökta realräntan borde ligga. valde mittpunkten i de före- slagna intervallen, vilket innebar att den tillåtna reala avkastningen fastställdes till . Eftersom den långsiktiga riskfria realräntan kan bedömas vara , innebar detta en riskpremie på . I en dom i Förvaltningsrätten i i samband med en tvist mellan Energimarknads- Bilaga 2 till LU15 inspektionen och ett antal nätföretag fastslås emellertid att den tillåtna reala avkastningen i stället bör vara . Detta innebär en riskpremie på , vilket ter sig som alltför högt. Vindkraften och kraftindustrins investeringar Ett av de viktigaste motiven för 1990-talets elmarknadsreformer världen över var att få marknadsbaserade investeringar i kraftindustrin. hade bland annat olika tekniska kriterier för driftsäkerhet lett till överkapacitet i kraftindustrin. De senaste årens utveckling, i liksom i EU som helhet, är att kraft- industrins investeringar i allt högre grad kommit att styras av subventioner till förnybar elproduktion. Det betyder att den kompetens som finns inom kraftindustrin när det gäller utbyggna- den av produktionsapparaten åtminstone delvis ersatts av politiska bedömningar. Regering och riksdag är självfallet i sin fulla rätt att styra kraftindustrins investeringar, men man kan ändå fråga sig om den stora elmarknadsreformen var motiverad om kraftindustrins investeringar ändå ska styras av politiska beslut. För svensk del leder subventioneringen av förnybar el till en omfattande utbyggnad av vindkraft. En konsekvens av detta, som diskuterades i avsnitt 4, är att drifttiderna i baskraftverken blir kortare och att det därför krävs högre priser för att undvika brist på kapacitet under dessa perioder. Denna problematik skärps när kärnkraftverken avvecklas. är det osäkert vad i detta sammanhang innebär. I kraftindustrin talar man om att de befintliga kärnkraft- verken har en teknisk och ekonomisk livslängd . Men de strikta (och väl motiverade) säkerhetskraven, eventuellt i förening med betydligt högre kärnavfallsavgifter, gör att ett eller flera kärnkraftverk kan komma att tas ur drift efter färre än 50 driftsår. Storskalig introduktion av vindkraft innebär en stor utmaning för elmarknaden. Internationellt förs det en diskussion om behovet av s.k. kapacitetsmarknader när inslaget av intermittent kraft ökar. Slutsatsen av det resonemang som fördes i avsnitt 4 var emellertid att en sådan åtgärd skulle innebära ytterligare en styrning av kraftindustrins investeringar. I stället förordades en ökad acceptans Bilaga 2 till LU15 för perioder med mycket höga elpriser. En sådan ordning skulle inte minst skapa incitament på efterfrågesidan att öka elanvänd- ningens kortsiktiga flexibilitet. När det gäller prisutvecklingen på elmarknaden under det närmaste decenniet har det redan konstaterats att prishöjande impulser från de internationella marknaderna för fossila bränslen är relativt osannolika. Slutsatsen av diskussionen i avsnitt 3 om EU ETS var att stora prishöjningar på utsläppsrätter inte heller ter sig sannolika. Det betyder att elprisutvecklingen främst kommer att styras av utbuds- och efterfrågeförhållandena i de nordiska länderna. Slutsatsen av diskussionen i avsnitt 2 om elefterfrågans utveckl- ing i var att en snabb ökning under det närmaste decenniet vid nuvarande prisnivå inte är sannolik. Det som kan driva på efterfrågan är främst fallande elpriser i slutanvändarledet. Men även om elpriserna i producentledet faller är det troligt att tillkommande skatter och nätavgifter gör att man bör räkna med i stort sett konstanta elpriser i konsumentledet, låt vara med årliga variationer som reflekterar variationer i temperatur och nederbörd. Stödet till förnybar el Stödet till förnybar el sker främst genom elcertifikatsystemet. Detta fungerar väl, men bör ändras så att bidrag till förnybar el inte kan utgå då spotmarknadspriserna är mycket låga eller negativa.