sou · H2B332 · 2014-06-12 00:00:00 — – några frågor om arrendeavgift och besittningsskydd Slutbetänkande av Tomträtts- och arrendeutredningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 Ordertelefon: För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa tomträtts- och arrende- frågor. Uppdraget utvidgades till att omfatta ytterligare frågor om jordbruksarrende. Hovrättspresidenten förordnades som särskild utredare . Övriga medverkande anges på nästa sida. Utredningen, som antog namnet Tomträtts- och arrendeutred- ningen, överlämnade sitt delbetänkande Tomträttsavgäld och fri- köp, SOU 2012:71, . Därefter har arbetet i utred- ningen avsett arrendefrågorna i uppdraget. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med utred- ningens sakkunniga och experter. Med anledning härav har detta slutbetänkande i väsentliga delar skrivits i vi-form. Två av utred- ningens experter har emellertid i särskilda yttranden framfört av- vikande meningar i vissa delar. I dessa delar har vi undvikit att använda vi-form. Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Jordbruks- och bostadsarrende – några frågor om arrendeavgift och besittnings- skydd, SOU 2014:32. Utredningens uppdrag är därmed fullgjort. Förteckning över dem som har deltagit i utredningens arbete (fr.o.m. ) Departementssekreteraren (fr.o.m. till ) Departementssekreteraren (fr.o.m. ) Rättssakkunniga (fr.o.m. ) Experter (fr.o.m. ) Professorn och f.d. justitierådet Hovrättsassessorn (fr.o.m. ) Förslag till lag om ändring i jordabalken ................................ 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1957:390) om 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1970:995) om införande av nya jordabalken .................................................. 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder ....................................... 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:28) om synemän vid jordbruksarrende Möjligheten till resultatbaserad avgift vid 3.1Behovet av förändrade avgiftsbestämmelser för 3.2 Bakgrunden till nuvarande bestämmelser............................... 3.3.1 Gränsen mellan avtalsfrihet och avgiftsreglering ........ 3.3.2 Särskilt om skälen till utformningen av 9 kap. 9 § första stycket jordabalken ............................................ 3.3.3 Särskilt om innebörden av 9 kap. 29 § jordabalken..... 3.4.2 En möjlighet till avgiftsreglering baserad på 3.4.3 Förutsätter möjligheten till en avgiftsreglering som baseras på prisutvecklingen på enskilda produkter särskilda bestämmelser till skydd för Jordbruksarrende – sidoarrendatorns besittningsskydd.... Behovet av lagändringar ........................................................... Bakgrunden till nuvarande bestämmelser ............................... Nuvarande bestämmelser om besittningsskydd ..................... 4.4Tillämpningen av bestämmelserna om sidoarrendatorns besittningsskydd – en enkätundersökning ............................. 4.4.1 Några anmärkningar om undersökningen................... 4.4.2 Inställningen till arrende som upplåtelseform ............ 4.4.3 Jordbruksmark som, oavsett avtalsform, har upplåtits till annan för brukande.................................. 4.4.4 Skriftliga sidoarrendeavtal studerade för sig ............... Regionala variationer?................................................... 4.5.1 Begränsningar av besittningsskyddet för 4.5.3 Direkt besittningsskydd utifrån faktisk 4.5.4 Direkt besittningsskydd utifrån areal .......................... 4.5.5 Direkt besittningsskydd för alla sidoarrenden ............ 4.5.6 Nya rättsföljder med anledning av ett förändrat besittningsskydd för sidoarrenden ............................ 4.5.7 Tidsfristerna för uppsägning och villkorsändring och vissa övriga frågor ................................................ Ett nytt normgivningsbemyndigande om synemän............. Avgiften för bostadsarrende ....................................... Bakgrunden till utredningen ................................................. Bakgrunden till nuvarande bestämmelser............................. Tillämpningen av nuvarande avgiftsbestämmelser............... 5.5.3 Möten med arrendatorer och jordägare .................... 5.5.4 Problemen med nuvarande bestämmelser................. 5.6.1 Principiella utgångspunkter för våra Ändringar av avgiftsregleringen................................. 6.1En enklare ordning för uppsägning och begäran om villkorsändring vid jordbruks- och bostadsarrende ............. Delgivning ska kunna ersättas med ett enklare Begränsningar i rätten att få del av en begäran om 6.2Anslutande begäran om villkorsändring vid 6.3Begränsad möjlighet att ändra ett yrkande vid tvist om 6.4Ska anslutande begäran om villkorsändring m.m. gälla även vid jordbruksarrende? Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. 7.2.1 Utgångspunkter för retroaktiv verkan ...................... Särskilt om jordbruksarrenden................................... Särskilt om bostadsarrenden ...................................... Besittningsskyddet för sidoarrenden ......................... Förslaget till lag om ändring i jordabalken ........................... 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1957:390) om 9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:995) om införande av nya jordabalken................................................. 9.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:188) om Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:60................................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2012:8...................................................... Sammanfattning av delbetänkandet Tomträttsavgäld och friköp (SOU 2012:71) ............................................... Ett exempel på en dispositiv schablonmodell.................. Tomträtts- och arrendeutredningen har haft i uppdrag att utreda vissa fråga om tomträtt och arrende.1 I delbetänkandet Tomträtt och friköp (SOU 2012:71) har utredningen redovisat sina över- väganden och förslag avseende tomträtt. I detta slutbetänkande redovisas utredningens överväganden och förslag avseende arrende. I det följande sammanfattas de viktigaste förslagen och bedöm- ningarna i slutbetänkandet. Jordbruksarrende innebär att jord upplåts för brukande. Vid jordbruksarrende måste arrendeavgiften bestämmas i pengar (se 9 kap. 29 § jordabalken). Detta anses innebära att avgiften inte får bestämmas på grundval av jordbrukets resultat eller sådana faktorer som har direkt betydelse för jordbrukets resultat, t.ex. priserna på jordbruksprodukter, driftskostnaderna och förekomsten av EU-relaterade stödformer. Såsom framgår av våra direktiv har både jordägare och arrendat- orer kritiserat denna begränsning. Avsaknaden av en möjlighet att i ett arrendeavtal koppla arrendeavgiften till faktorer av detta slag bidrar, har det hävdats, till kortare upplåtelsetider än vad som annars hade varit naturligt i avtalsförhållandet. Vid jordbruksarrende skiljer man mellan avtal som omfattar bostad för arrendatorn (s.k. gårdsarrenden) och avtal som inte om- fattar bostad (s.k. sidoarrenden). Gårdsarrenden och sidoarrenden med en längre arrendetid än omfattas av besittningsskydd (se 1 Direktiv 2011:60 och tilläggsdirektiv 2012:8, se bilaga 1 och 2. 9 kap. 7 och 8 §§ jordabalken). Det innebär att vid avtalstidens slut har arrendatorn, som huvudregel, rätt att får avtalet förlängt. Besitt- ningsskyddet kan endast brytas under vissa i lagen angivna förut- sättningar. Så är t.ex. fallet om jordägaren gör sannolikt att han själv ska bruka marken och det inte är obilligt mot arrendatorn att arrendeförhållandet upphör, s.k. självinträde. Vid sidoarrenden om högst saknar dock arrendatorn allt besittningsskydd och har alltså ingen rätt till förlängning av avtalet. I våra direktiv anges att det är vanligt med högst ettåriga sido- arrenden och att samma markområde upprepade gånger arrenderas ut till en och samma arrendator för av . Arrendatorn har i dessa fall inte rätt till förlängning av arrendeavtalet. Enligt direkt- iven kan detta leda till osäkerhet om avtalsförhållandets varaktig- het, vilket minskar förutsättningarna för långsiktiga investeringar i jordbruket. I direktiven berörs också risken för att nuvarande be- stämmelser leder till kortare upplåtelsetider och alternativa avtals- former. Det har därför efterlysts förändringar i regelverket som kan åstadkomma längre arrendeupplåtelser och främja ett lång- siktigt jordbruk. Möjligheten till resultatbaserad avgift Enligt våra direktiv ska vi föreslå en möjlighet för parterna att bestämma arrendeavgiften på ett ändamålsenligt sätt utifrån det enskilda arrendejordbrukets resultat eller en eller flera resultat- anknutna faktorer. Vi har med anledning av detta sett över bestäm- melsen i 9 kap. 29 § jordabalken, där det sägs att avgiften ska vara bestämd i pengar. Vi har bedömt att direktiven i och för sig ger utrymme för att ge parterna full avtalsfrihet i fråga om hur avgiften ska vara bestämd. Vi har dock funnit att en så långtgående förändring är förenad med en inte obetydlig risk för att parterna, av obetänksamhet eller av andra skäl, kommer överens om beräkningssätt som får oförut- sedda konsekvenser. Vi förordar därför inte full avtalsfrihet i detta avseende. I stället förordar vi att utrymmet till indexreglering av avgiften vidgas. Vårt förslag innebär att avgiften för jordbruks- arrende, utöver vad som följer av nuvarande bestämmelse, helt eller delvis ska kunna knytas till prisutvecklingen för en eller flera pro- dukter som arrendatorn producerar eller är beroende av i sin verk- samhet. Det innebär att parterna ska kunna avtala exempelvis att arrendeavgiften ska förändras i relation till prisutvecklingen på spannmål eller någon annan produkt som arrendatorn producerar. I enlighet med våra direktiv har vi också övervägt om det är motiverat att förena bestämmelser av det nu angivna slaget med särskilda skyddsregler för arrendatorn. Vi har dock funnit att det inte finns tillräckliga skäl för det. Vi har då bl.a. beaktat att Lant- brukarnas arrenderåd avser att utveckla lämpliga rekommendationer och branschnormer för olika former av index- ering av avgiften . Vi har också bedömt att vårt förslag innebär en förhållandevis begränsad förändring av avgiftsbestämningen och att risken är liten för att parterna avtalar om avgiftsvillkor som leder till oförutsägbara konsekvenser. Vi har övervägt om det också finns behov av att kunna knyta arrendeavgiften till jordbruksföretagets resultat, intäkter eller kost- nader, sådana dessa framträder i företagets redovisning eller bok- föring (redovisningsrelaterad avgift). Vår bedömning är emeller- tid att det inte finns något större sådant behov och att det också kan riktas en rad principiella och praktiska invändningar mot en sådan avgiftsmodell. I vårt uppdrag har också ingått att föreslå de eventuella förändringar av bestämmelserna om sidoarrendatorns besittningsskydd som behövs för att uppnå en lämplig avvägning mellan de intressen som gör sig gällande. En viktig utgångspunkt har härvid varit att arrende ska vara en attraktiv upplåtelseform för både markägare och arrend- atorer och att arrende i hög utsträckning ska komma till använd- ning vid upplåtelse av jordbruksmark. har på vårt uppdrag undersökt tillämp- ningen av reglerna om sidoarrendatorns besittningsskydd. Under- sökningen ger bl.a. vid handen att antalet upplåtelser av jordbruks- mark kan skattas till cirka 90 000, varav 50 000 avser skriftliga arrendeavtal. I av alla sidoarrendeavtal är avtals- tidens längd fem till . För av de skriftliga arrendeavtalen har arrendetiden bestämts till högst . Oavsett hur lång arrendetiden är förlängs de skriftliga arrendeavtalen i stor utsträckning. Även vid ettåriga arrendeavtal fortgår arrendeför- hållandet ; i fyra fall av tio är arrendeförhållandet eller längre. I fråga om av alla skriftliga arrendeavtal är det besittningsskyddets utformning som har varit anledningen till att arrendeperioden bestämdes till eller kort- are. Vi har övervägt en rad olika slag av förändringar i bestämmel- serna om besittningsskydd för sidoarrenden. Vi har stannat för att föreslå att samtliga tidsbestämda sidoarrenden ska omfattas av be- sittningsskydd. Därmed försvinner jordägarens intresse av att begränsa avtalstiden i syfte att undvika att arrendatorn får besitt- ningsskydd. För att balansen mellan jordägare och arrendator inte ska på- verkas av införandet av besittningsskydd även för arrenden med kortare arrendetid föreslås en viss uppluckring av besitt- ningsskyddet för vissa sidoarrenden. Vid självinträde eller när arrendestället behövs för en mera ändamålsenlig indelning i bruk- ningsenheter eller annars för annat ändamål ska besittningsskyddet kunna brytas redan om jordägaren gör den tänkta åtgärden sanno- lik. Det innebär att det inte längre ska göras någon bedömning av om det är oskäligt mot arrendatorn att arrendeförhållandet upphör (tidigare kallat obillighetsprövning). Jordägaren ska också, under vissa förutsättningar, kunna bryta besittningsskyddet genom att göra sannolikt att arrendestället ska överlåtas eller genom fastig- hetsreglering övergå på annan. Frågan om vilka sidoarrenden som ska omfattas av det något svagare besittningsskyddet har diskuterats ingående under utred- ningsarbetet. Utredaren har slutligen stannat för att de nya bestäm- melserna om arrendatorns besittningsskydd bör gälla de sidoarrenden som avser en arrendetid om högst men att de nya bestäm- melserna ska träda i kraft för befintliga femårsavtal först efter en övergångsperiod om . Med den valda avgränsningen kommer besittningsskyddet att vara oförändrat för gårdsarrenden och för sidoarrenden med en längre arrendetid än . Förslaget hindrar inte att parterna kommer överens om att även sidoarrenden med en arrendetid eller mindre ska ha det starkare besittningsskydd som gäller för bl.a. gårdsarrenden. Förslaget innehåller också bestämmelser som är avsedda att motverka att det förändrade besittningsskyddet för högst femåriga sidoarrenden leder till obefogade uppsägningar. En sådan bestäm- melse innebär att en arrendator som har blivit vägrad förlängning av arrendeavtalet p.g.a. att arrendestället ska säljas har rätt att sitta kvar på arrendestället fram till försäljningen och därefter. annan bestämmelse innebär att om arrendator i den situationen sitter kvar på arrendestället och den förutskickade försäljningen där- efter inte kommer till stånd från den senaste arrende- tidens utgång, så ska det senaste arrendeavtalet åter bli gällande. Detsamma ska gälla om arrendestället visserligen säljs men inte på marknadsmässiga villkor. Vi föreslår också att om en arrendator har förvägrats förläng- ning av arrendeavtalet med hänvisning till en förestående försälj- ning av arrendestället ska han eller hon ha rätt till en i förväg be- stämd ersättning, om någon försäljning sedan inte kommer till stånd . Motsvarande ska gälla när arrendatorn förvägras för- längning med hänvisning till självinträde eller annan användning av arrendestället och den åberopade åtgärden därefter inte kommer till stånd. Ersättningen ska motsvara den senast gällande arrendeavgiften . Någon ersättning ska dock inte behöva betalas om arrendatorn utnyttjar den ovan angivna rätten att åter göra arrendeavtalet gällande. Ersättning ska inte heller behöva betalas om det p.g.a. oförutsedda omständigheter inte har varit möjligt för jordägaren att få till stånd den planerade åtgärden. Utredningen föreslår att det nuvarande kravet på delgivning av upp- sägning och begäran om villkorsändring ska ersättas med bestäm- melser om ett enklare förfarande. Utgångspunkten är att det ska räcka med ett skriftligt meddelande men att det är den som lämnar meddelandet som ska visa att meddelandet har kommit mottagaren tillhanda. Om uppsägningen eller begäran om villkorsändring har avsänts i rekommenderat brev till mottagarens vanliga postadress, ska det emellertid anses att den har lämnats motparten i och med avsändandet. Om jordägaren eller arrendatorn har lämnat uppgift om en post- adress, under vilken meddelanden till honom eller henne ska sändas, ska denna adress anses som hans eller hennes vanliga postadress. Har någon adressuppgift inte lämnats, får meddelandet sändas till mottagarens folkbokföringsadress eller, om mottagaren är en jurid- isk person, till den postadress som är registrerad för den juridiska personen i ett sådant register som anges i 29 § delgivningslagen. I enlighet med våra direktiv föreslår vi att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om vilken utbildning som ska krävas för be- hörighet att hålla syn. Vi föreslår att de nya bestämmelserna träder i kraft och att de ska tillämpas även i fråga om arrendeavtal som har in- gåtts före ikraftträdandet. Äldre bestämmelser ska dock gälla till och med den tidpunkt till vilken avtalet tidigast kan bringas att upphöra genom uppsägning eller anmodan som sker efter den nya lagens ikraftträdande. I fråga om sidoarrenden vars arrendetid vid lagens ikraftträdande är , ska de nya bestämmelserna om besittningsskydd tillämpas först i fråga om arrendatorns rätt till förlängning efter . Våra förslag om resultatbaserad arrendeavgift vid jordbruksarrende och förändringarna av rätten till förlängning av avtal om sidoarrende torde endast undantagsvis få ekonomiska konsekvenser för parterna. Förslagens inverkan på ärendetillströmningen till arrendenämnd- erna är svårbedömd. Våra förslag om tydligare lagreglering och ökad avtalsfrihet vid avgiftsbestämningen samt det förhållandet att bransch- rekommendationer och standardavtal kommer att utvecklas av talar för att antalet ärenden om villkorsprövning kan komma att minska något. Eftersom våra förslag om besitt- ningsskydd vid sidoarrende innebär att betydligt fler avtal kan komma under arrendenämndens prövning kan tvister om förläng- ning av arrendeavtalet förväntas öka något. Våra förslag om jord- bruksarrende beräknas sammantaget öka arrendenämndernas årliga kostnader med något . Siffran är dock osäker. Förslagen förväntas inte ha någon påverkan på antalet mål och ärenden i domstolarna. beräknas kostnaderna till för framtagande av branschrekommendationer och standardavtal samt för genomförande av informationsinsatser i samband med lagens ikraftträdande. I övrigt bedöms förslagen leda till att jordbruksarrende som upplåtelseform blir mera attraktivt för både jordägare och arrendat- orer. Detta bör i sin tur leda till att utbudet av jordbruksmark för arrende ökar. Bostadsarrende föreligger när jord arrenderas ut för annat ändamål än jordbruk och arrendatorn enligt avtalet har rätt att på arrende- stället uppföra eller bibehålla en bostadsbyggnad. Avtal om bostads- arrende träffas , , eller för arrendatorns livstid. Femåriga arrendeperioder torde vara det vanligaste. Det saknas uppgifter om antalet bostadsarrenden. En grov upp- skattning är att det i hela finns omkring 90 000 bostads- arrenden. Merparten avser fritidsboende men det har alltid före- kommit bostadsarrenden som tillgodoser arrendatorns behov av permanentboende och trenden är att fritidsboenden omvandlas till permanentboenden. Såvitt kan bedömas har de flesta bostadsarrend- ena tillkommit kring mitten av . Under de senaste decenni- erna har antalet nyupplåtelser varit litet. Arrendeavgifterna varierar kraftigt; avgiften kan, framförallt beroende på arrendeställets läge, vara alltifrån några tusental kronor till och däröver. Särskilda bestämmelser om bostadsarrende tillkom . Be- stämmelserna om bostadsarrende vilar på principen om avtalsfrihet men arrendatorn har som huvudregel rätt till förlängning av avtalet vid arrendetidens utgång. Som en del av detta besittningsskydd har parterna rätt att vid förlängningen få villkoren för det fortsatta arrendet, bl.a. avgiften, prövade. Avgift ska då fastställas till skäligt belopp, motsvarande arrenderättens värde med hänsyn till arrende- avtalets innehåll och omständigheterna i övrigt. Bestämmelserna om avgiftsregleringen i samband med förläng- ning har visat sig vara förenade med problem. Ett problem är att bestämmelserna är allmänt hållna och att inte heller förarbetena innehåller tillräckligt preciserade anvisningar för avgiftsbestäm- ningen. Detta har medfört omständliga och tidskrävande utred- ningar för parterna och vitt skilda ståndpunkter om vad som är skälig avgift. Därmed finns det grogrund för tvister om avgiften. Brister i parternas utredningar om skälig avgiftsnivå leder också till att det ofta blir nödvändigt att vid en rättslig prövning göra en allmän skälighetsbedömning av avgiften. Utrymmet för sköns- mässighet blir då betydande, vilket innebär en osäkerhet för part- erna om vilken avgift som kan förväntas. Ett annat problem är att avgiftsregleringen av många anses leda till orimliga eller orättvisa avgiftsnivåer. I kritiken mot de nuvar- ande avgiftsnivåerna har jordägarnas krav på avkastning på marken ställts mot bostadssociala hänsyn. Ett särskilt problem är, enligt direktiven, att parterna i många fall har avtalat om långa arrende- perioder som avgiften är lågt satt och otillräckligt upp- räknad under löpande arrendeperiod. När ett sådant avtal ska för- längas, kan arrendatorn drabbas av en kraftig avgiftshöjning, vilket utgör en otrygghet i boendet. I utredningsuppdraget ingår att föreslå de eventuella förändringar av avgiftsreglerna som behövs för att avgiften vid en förlängning av arrendeavtalet ska avspegla en rimlig avvägning mellan de intressen som gör sig gällande. Avgifterna ska också stå i överensstämmelse med de skäl som bär upp bostadsarrendeinstitutet och de nuvar- ande avgiftsreglerna samt vara allmänt godtagbara av parterna på arrendeområdet. De nuvarande avgiftsreglerna har, till skillnad från t.ex. reglerna om tomträttsavgäld, tagit sikte på att söka finna den avgift som jordägaren vid ett fritt val av arrendator kan förväntas avtala om. Det är alltså inte markvärdet och dess förändringar som är tänkt att vara vägledande för avgiftsbestämningen vid bostadsarrende. Vi har övervägt om den nuvarande individuella metoden för avgiftsbestämning bör ersättas eller kompletteras med en schablon- modell, baserad på t.ex. marktaxeringsvärdet och motsvarande den som vi i ett tidigare betänkande har föreslagit i fråga om tomt- rättsavgäld för småhus. Vi har dock kommit fram till att detta inte är lämpligt. För att ge remissinstanserna ett underlag för en egen bedömning av om en schablonmodell ska införas behandlas den frågan tämligen utförligt i betänkandet. I bilaga 5 till betänkandet beskrivs en dispositiv schablonmodell närmare och ett test av modellen redovisas. Vår bedömning är att arrenderättens värde även fortsättningsvis bör vara vägledande för avgiftsbestämningen och att denna alltså inte ska styras av t.ex. markens marknadsvärde. Vi föreslår därför att den nuvarande metoden för avgiftsbestämning behålls i sina huvuddrag men ges en – jämfört med nuvarande praxis – något för- ändrad innebörd. Vi föreslår att det i lagtexten klargörs att arrenderättens mark- nadsvärde i första hand ska bestämmas genom en ortsprismetod, där jämförelser görs med andra bostadsarrenden på orten. Därvid bör inte bara de numera ganska fåtaliga nyupplåtelserna av bostads- arrende tillmätas betydelse utan också avgiftsnivåerna vid förläng- ning av andra bostadsarrenden bör beaktas. Enligt vår bedömning bör en ortsprismetod med denna innebörd kunna tillämpas i major- iteten av avgiftsbestämningarna.