sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — 97Texten i avsnittet är i hög grad baserad på Bilaga 3. 98Proposition 1992/93:220 En ny läroplan för och ett nytt betygssystem för grund- skolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade ersattes det relativa betygssystemet med fem betygssteg som hade införts i samband med enhetsskolans införande 1962. De relativa betygen vilade på uppfattningen att studieresultaten är normalför- delade bland samtliga elever. Detta gör det sannolikt att extrem- resultat är mer sällsynta än normalresultat. På förhand fastställdes hur stor andel av eleverna som skulle få respektive betyg (1–5). Standardprov och centrala prov i ämnena svenska, matematik och engelska fungerade som stöd för betygssättning och gav informa- tion om klassens prestation i jämförelse med övriga elever i riket. Lärares bedömning av eleverna i det relativa betygssystemet gick ut på att rangordna eleverna, som i konkurrens med varandra skulle tävla om ett begränsat antal höga betyg.99 Frågan om ett kriteriebaserat betygssystem hade diskuterats med då avfärdats av en statlig utredning (SOU 1942:11) eftersom det ansågs omöjligt att precisera kun- skapskvaliteter till den grad att jämförelser blev möjliga. Ett mål- och kunskapsrelaterat betygssystemet och läroplan var emellertid en logisk konsekvens av den förändrade styrningen av skolan som decentraliseringen och införandet av mål- och resultatstyrningen inneburit. Ett kriteriebaserat betygssystemet var en förutsättning för att det skulle gå att mäta kunskapsresultat och därmed styra utifrån mål och resultatmått för vad eleverna skulle uppnå. I likhet med Lpo 94 och vidhängande kursplaner gav det nya målrelaterade betygssystemet varje enskild lärare stor handlings- frihet att tolka innehållet i betygskriterierna. Beslutet att införa ett målrelaterat betygssystem togs utan någon tydlig koppling till forsk- ning på området.100 I det kunskaps- och målrelaterade betygssystemet skulle betyg ges i tre nivåer: Godkänd, Väl godkänd och Mycket väl godkänd. Skalan skulle gälla även för gymnasieskolan med den skillnaden att betyget Icke godkänd lades till. När det gällde betygskriterierna gavs stort utrymme att lokalt formulera dessa. Centralt beslutade målbeskrivningar fanns i endast för årskurs 5 och mål- samt betygskriterier fanns för årskurs 9. Nationella prov skulle fri- villigt genomföras i årskurs 5 och obligatoriskt i årskurs 9 i svenska eller svenska som andraspråk, matematik och engelska. Proven skulle fungera som ett diagnostiskt stöd och bidra till att utveckla ett 99Bilaga 3, m.fl. 2014, avsnitt 9. 100Jörgen : Att kunna klara sig i ökand natur. En studie av betyg och betygskriterier- historiska betingelser och implementeringen av ett nytt system. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade formativt tänkande kring elevers lärandeprocesser. 101 På gymnasie- skolan var det nya betygssystemet kursbaserat vilket innebar att betyg skulle ges efter varje avslutad kurs och inte i slutet av varje årskurs. En annan skillnad i jämförelse med var att betyget Icke godkänd skulle ges till elever som inte uppnådde målen. I gymnasieskolan fanns även nationellt formulerade mål- och betygs- steg.102 I de mål- och betygskriterier som infördes lämnades utrymme för lärare och elever att komma överens om undervisningsinne- hållet. Med uttryck som den reflekterande praktikern och delta- gande målstyrning lämnades innehållsfrågorna i skolans och i lärarnas händer. har i sin studie av implementeringen av betygssystem visat att implementeringen var förenad med många svårigheter. Lärarna fick mycket litet stöd och fortbild- ning för att hantera det nya systemet. Den information som gavs centralt var svårtydd och motsägelsefull. Det rådde bland annat oklarheter om vilken grupp de lokala betygskriterierna skulle om- fatta; skulle varje enskild lärare formulera betygskriterier eller skulle det ske på skolbasis, ämnesbasis eller kommunbasis?103 studie visar att det blev stora lokala skillnader i hur betygskriterierna formulerades i . Skolorna tycktes ha svårt att se hur de centrala och lokala styrdokumenten skulle för- hålla sig till varandra. Ytterst få skolor förklarade hur betygssyste- met skulle tillämpas och vissa skolor hade svårt att förstå inne- börden av ett mål och kunskapsorienterat betygssystem och lade in faktorer som närvaro, flit och ambition i kriterierna. menar att utformandet av lokala styrdokument innebar en ökad arbets- börda för lärarna och att den samlade arbetstiden som lades ned sannolikt uppgick till en miljon timmar i hela landet.104 Trots detta visar studie att kvaliteten på betygskriterierna 2005, efter att de infördes, fortfarande var låg i bemärkelsen att de var otydliga för elever och föräldrar.105 En slutsats man kan dra utifrån studie är att decentrali- seringen ledde till stora lokala skillnader. Avsikten med kommuna- liseringen var att öka den lokala variationen men behålla en likvärdig kvalitet. studie indikerar att skillnaderna mellan skolor inte bara gällde innehållet i undervisningen utan också kvali- 101Bilaga 3, m.fl. 2014, avsnitt 9. 102Tholin 2006, 170. 103Tholin 2006, 92. 104Tholin 2006, 16. 105Tholin 2006, 169 f. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade teten i målformuleringen och betygskriterierna, vilket i sin tur påverkade undervisningen. Implementeringen var mer lyckad i vissa skolor än i andra. För lärarna innebar betygssystemet och de läroplaner som in- fördes att de fick ökat inflytande över betyg och bedömning. På fick lärarna i hög grad påverka utformningen av både målen, betygskriterierna och innehållet i undervisningen. På gymnasieskolan fanns en tydligare central styr- ning men också här gavs möjlighet att lokalt utforma egna mål- och kriterier. framhåller att lärarna fick mycket stor makt över hur de lokala dokumenten formulerades. Kommunen, elever, föräld- rar eller andra grupper tycks inte haft något betydande inflytande.106 har både läroplanerna och betygsskalan för- ändrats och både kursplaner och betygskriterier har blivit mer pre- ciserade. Dessutom har en förändring genomförts som innebär att betyg numera ska sättas från årskurs 6 och därefter varje termin fram till årskurs 9. I gymnasieskolan får elever betyg efter varje avslutad kurs liksom . En ny sexgradig skala med betyg från A–F har införts och kunskapskrav har preciserats för betygen E, C och A. Kunskapskraven är kopplade till de nya tydligare kurspla- nerna och därmed preciseras i högre grad än tidigare vad eleverna ska lära sig.107 De senaste årens skolpolitik har även inneburit att kraven för nationella prov och individuella utvecklingsplaner har skärpts. När det gäller de nationella proven innebär den nya skolförordningen att prov ska genomföras i betydligt fler ämnen än tidigare samt att fler prov ska genomföras i årskurs 3 än tidigare.108 Syftet med de nationella proven är att de ska fungera som stöd för läraren och bidra till en likvärdig bedömning och betygssättning. De indi- viduella utvecklingsplanerna (IPU) som infördes utgör till- sammans med utvecklingssamtalen ett komplement till betygssätt- ningen eftersom de syftar till att följa upp och utvärdera elevernas kunskapsutveckling. Sedan IPU infördes har de successivt blivit mer 106Tholin 2006, 181. 107Proposition 2008/2009:87 Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan. 108Skolförordningen 2011:185; Gymnasieförordningen 2010:2039. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade ställs krav på att de ska innehålla betygs- liknande omdömen om elevernas kunskapsutveckling i varje ämne. De senaste årens förändringar kan ses som uttryck för ett ökat fokus på resultatuppföljning i skolan. När det gäller de individuella utvecklingsplanerna bör dock noteras att regeringen har tagit initiativ till att förändra bestämmelserna om hur ofta och i vilka årskurser de ska upprättas för att minska lärarnas dokumen- tationskrav (mer därom i 3.5.4). Förändringarna av läroplaner, kursplaner och kunskapskrav har inneburit att lärarens roll och inflytande har förändrats. De pro- blem som upplevdes tidigare med alltför oklara mål- och betygs- kriterier har åtgärdats genom att mål och kunskapskrav numera preciseras mer i detalj på statligt/nationell nivå. I det tidigare systemet hade lärarna en hög grad av inflytande över målformule- ring och över bedömning av elevernas kunskaper. Det är emellertid en allmän uppfattning att detta inte ledde till något lyckat resultat. Förändringen innebär en ökad statlig kontroll över undervis- ningens mål och i viss mån över dess innehåll samt sätter tydligare ramar för bedömningen. begränsas i viss mån lärarnas inflytande över sin yrkesutövning. Den ökade mängden nationella prov syftar till att öka likvärdig- heten i betygssättningen. Detta är förstås positivt men det finns också en risk med att sätta alltför hög tilltro till standardiserade, externa prov som mått på elevers kunskapsutveckling. Forskaren varnar för att en sådan utveckling riskerar att reducera bedömningen till den kunskap som är mätbar och att det i sin tur kan få negativa konsekvenser för undervisningen utform- ning och elevernas lärande. Som jag närmare utvecklar i kapitel 5 prioriteras vid sådan testning mätbar kunskap framför mer kom- plexa sammanhang och lärarens kontinuerliga bedömning av elever- nas kunskapsutveckling i syfte att stärka elevernas lärarande blir mindre betydelsefull.109 års förändringarna innebär en maktförskjutning från pro- fessionen till central statlig nivå. Det är viktigt att påpeka att till exempel använder sig av pedagogisk- och ämnes- expertis i sitt arbete. När det gäller lärarnas arbetsbelastning tycks den inte ha mins- kat trots att de numera inte behöver ägna sig åt att formulera mål och kriterier. I stället har ökade krav på dokumentation av resul- 109 : Ekonomers bristande förståelse för tidigare forskning Skola och Samhälle, . Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade tatuppföljning i form av bland annat skriftliga individuella utveck- lingsplaner i samt det ökade antalet nationella prov bidragit till att lärarna upplever en hög arbetsbörda. 3.5.3Lärarnas arbetssituation i praktiken Efter redogörelsen ovan för de formella förutsättningarna för lärar- yrket kommer jag i detta avsnitt att studera hur lärarna i praktiken upplever sin arbetssituation. Flera undersökningar från tyder på att lärarna upplever att de har fått en allt tyngre arbets- börda . I en undersökning som SCB genomfört 2013 på uppdrag av tid- ningen Du & Jobbet hamnar lärare i topp-tre då olika yrkesgrupper får svara på frågan om de anser att arbetsbelastningen inom yrket har ökat. av grundskollärarna anser att belastningen har ökat liksom av förskollärare och fritidspedagogerna och av gymnasielärarna.110 som har genomfört en undersökning om lärarnas arbetsbörda kommer till samma slutsats: som nya arbetsuppgifter ålagts lärarna finns det inget som tyder på att tidigare arbetsuppgifter tagits bort, eller nya stödfunktioner inrättats i skolan, i någon större omfatt- ning.111 Undersökningen visar att lärarna anser att de använder för lite tid till att planera och genomföra undervisning samt till reflek- tion kring undervisningen och läraruppdraget. anser av lärarna att administration och dokumentation tar för mycket tid i anspråk.112 I ett pågående forskningsprojekt om lärares arbetsvillkor, som leds av docent på psykologiska institutionen vid Universitet, finns uppgifter som möjliggör unika jämförelser mellan tiden precis efter kommunaliseringen och i dag.113 En enkät- studie där drygt 1300 lärare ingick jämförs med en lik- nande studie som gjordes där 530 lärare ingick. 110Du & jobbet: Lärare har yrket där arbetsbördan ökat mest, , . 111Skolverket: Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsan- vändning, rapport 385, 2013, 80. 112Skolverket: Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsan- vändning, rapport 385, 2013, 69. 113Professioner i fokus: Fakta om professioners arbetsvillkor, , Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade frågorna i enkäterna är identiskt formulerade och därför kan jäm- förelser göras mellan åren 1992 och 2012.114 Jämförelserna visar att lärarna upplever att deras arbetsbörda har ökat markant , dessutom har inflytandet över det egna arbetet minskat . Figur 3.1 Lärares bedömning av den egna arbetsmängden Källa: Professioner i fokus: Fakta om professioners arbetsvillkor. På frågan om hur lärarna bedömer den egna arbetsmängden har det skett en tydlig ökning i antalet lärare som uppger att de ofta har för mycket att göra. var det som angav att de ofta hade för mycket att göra, men 2012 hade antalet ökat till och blivit det vanligast förekommande svaret. var det som angav att de hade lagom mycket att göra, att jämföra . Trenden är tydlig också i andra avseenden. Lärarna i de båda undersökningarna fick svara på frågan om hur ofta de har så många arbetsuppgifter att det inverkar negativt på möjligheten att arbeta effektivt. 114 Eftersom urvalsgrupperna inte är desamma i de båda undersökningarna, har enbart lärare i årskurs 7–9 samt lärare i gymnasieskolan tagits med i jämförelsen nedan för att öka jämför- barheten mellan åren. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Figur 3.2 För många arbetsuppgifter Om det är så många arbetsuppgifter att det inverkar negativt på möjligheterna att arbeta effektivt Källa: Professioner i fokus: Fakta om professioners arbetsvillkor. Av figur 3.2 framgår att det var betydligt fler lärare 2012 som upp- levde att de hade så många arbetsuppgifter att det inverkade nega- tivt på deras arbete, jämfört med . var det 61 pro- cent av lärarna som svarade att de ofta eller ganska ofta hade för många arbetsuppgifter medan det 1992 var som uppgav samma svarsalternativ. När det gäller inflytande över det egna arbetet märks också en tendens till försämrade arbetsvillkor för lärarna. Lärarna i de båda undersökningarna fick svara på frågan om det finns tillräckliga möjligheter att diskutera och påverka uppläggningen i stort av det egna arbetet. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Figur 3.3 Möjligheter att påverka den egna uppläggningen av arbetet Om det finns tillräckliga möjligheter att diskutera och påverka uppläggningen i stort av det egna arbetet Ja, oftast Ja, ganska Ja, ibland Nej, sällan Nej, aldrig ofta Källa: Professioner i fokus: Fakta om professioners arbetsvillkor. Av figur 3.3 framgår att enligt lärarnas bedömning har inflytande över det egna arbetet minskat. var det av lärarna som angav att de oftast hade möjlighet att påverka det egna arbetet och 2012 hade antalet sjunkit till . Om man slår ihop de båda kategorierna oftast och ganska ofta märks tendensen fortfarande. var det av lärarna som angav något av dessa svarsalternativ, medan andelen 2012 hade minskat till Utifrån de här jämförelserna kan vi konstatera att lärarnas arbetsvillkor har försämrats . De upple- ver en högre arbetsbörda och minskat inflytande 2012 jämfört med . Eftersom det saknas tidsserier är det svårt att uttala sig om startpunkten för förändringarna. Det finns emellertid några rappor- ter som visar att lärarna upplevde att deras arbetsbelastning var hög redan då. I en arbetsmiljöundersökning framgår att lärarna ansåg att de arbetade mycket med administrativa uppgifter redan då och att de såg detta som en mycket negativ del av läraryrket.115 som baseras på uppgifter visar att lärarna upplevde att arbets- bördan och arbetsbelastningen i läraryrket hade ökat. 115 : Hur har lärare och studie och yrkesvägledare det på jobbet - och hur skulle de vilja ha det? Arbetsmiljöundersökning , 2002. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade uppgifter som flera lärare angav hade ökat var framför allt sådana som låg utanför själva undervisningen till exempel föräldrakontak- ter, hantering av ogiltig frånvaro, problem med mobbning och rasism samt arbetslagsmöten och gemensamma konferenser.116 I en kartläggning av arbetsuppgifter och arbetsbelastning base- rad på lärare i Lunds gymnasieskolor, gymnasiala vuxenutbildning och modersmålsundervisningen har även visat att lärarna i genomsnitt hade en hög arbetsbelastning. Veckoarbets- tiden skattades av de flesta lärare . Många lärare i studien menade att de administrativa uppgifterna gick ut över undervisningen.117 De studier som refererats bygger på hur lärarna upplever sin arbetssituation och arbetsbörda. Av dessa studier framgår emellertid inte hur lärarna fördelar sin tid i praktiken. innehåller en stor undersökning som är baserad på tidsdagböcker där cirka 3 600 grundskollärare har fyllt i hur de använde sin tid . På grund av att det saknas tidigare studier av samma slag är det svårt att uttala sig om föränd- ringar . I rapporten framgår att grundskollärare enligt egen uppgift i genomsnitt fördelar sin arbetstid enligt tabell 3.1. nedan. Tabell 3.1 Andel tid av den totala tiden som grundskollärare använder till arbetsrelaterade aktivitetskategorier Andel tid av lärares arbetstid Administrativt och praktiskt kringarbete Bedömning och dokumentation av elevers utveckling 116Skolverket: Lusten och möjligheterna: om lärarens betydelse, arbetssituation och förutsätt- ningar. Fördjupad utvärdering utifrån den nationella utvärderingen av grunskolans års- kurs 9, 2006. 117Eva : Hinder och möjligheter för lärare i dagens skola - Ett underlag för arbets- utvärdering. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade När det gäller lärarnas arbetsbelastning ägnar grundskollärare enligt undersökningen i genomsnitt och till arbetsrelaterade aktiviteter. Den genomsnittliga arbetsveckan för en grundskollärare blir omkring . Utöver arbetar dessutom åtta av tio lärare . Majori- teten av dessa lägger ner 1–på helgarbete. Totalt sett är det alltså inte ovanligt att en grundskollärare arbetar runt 50 tim- mar . Här bör visserligen noteras att lärarnas arbetstidsavtal medger att arbetstiden förläggs ojämnt , eftersom lärarna har ferieanställning. Runt kan dock anses vara en rimlig fördelning av arbetstiden om man slår ut årsarbetstiden och räknar in ferieperioden. Bilden av att lärarna har en hög arbetsbelastning ges även stöd i en rapport som har tagit fram och som bygger på uppgifter från 38 000 grundskolelärare. 118 Lärarförbun- det de framhåller att lärare ofta arbetar så mycket som . Rapporten visar att lärare lägger ner omkring på de arbetsuppgifter som redovisas i tabell 3.2. När det gäller fördelningen av tid mellan olika arbetsuppgifter är resultaten i emellertid svåra att jämföra med Skol- verkets uppgifter eftersom de är kategoriserade och mätta på ett annat sätt. Tabell 3.2 Den tid som en grundskollärare i genomsnitt lägger ner på olika arbetsuppgifter Övriga möten med personal Elevernas frånvaro/ledighet Spilltid (förflyttningar, övrigt icke-kvalificerat arbete; ordna med inventarier, apparater etc.) 118 : Låt lärare vara lärare. Perspektiv på arbetsbelastning, 2013. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Utöver dessa timmar ska en lärare dessutom planera och efterarbeta sina lektioner. Även andra arbetsuppgifter ska utföras, exempelvis utvecklingssamtal, hanteringen av nationella prov samt betygsätt- ning och skriftliga omdömen som tar betydande tid i anspråk under vissa perioder av terminen. drar slutsatsen att om en grundskollärare ska hinna med alla dessa uppgifter så omfattar lärarnas arbetsvecka omkring 55 timmar.119 När lärarna själva till- frågades svarade majoriteten att de har kvar till planering av undervisningen när alla andra arbetsuppgifter är inräknade. av lärarna svarade att de hade svårt att hinna med att planera och efterarbeta lektionerna och de tror också att kvaliteten på undervisningen skulle förbättras om de fick mer tid till at arbeta kring lektionerna.120 När det gäller lärarnas arbetssätt visar tidsanvänd- ningsstudie att grundskollärare i centrala delar av sin yrkesutövning arbetar ensamma. Det gäller både planering och genomförande av undervisning samt bedömning och dokumentation.121 Studien visar också att en stor del av lärarens för- och efterarbete sker i hemmet. Mellan av arbetet med bedömning och doku- mentation, planering av undervisning, samt reflektion och kompe- tensutveckling utför grundskollärare i hemmet.122 Andelen lärare som har övervägt att byta yrke har ökat . I attitydundersökning framgår att över hälften av lärarna allvarligt har övervägt att byta yrke, nästan lika många har övervägt att byta arbetsplats. undersökning visar att av lärarna 2012 hade övervägt att byta yrke. I jämförelse hade det skett en betydande ökning. var det en tredjedel som övervägde att byta yrke. De lärare som allvar- ligt övervägt att byta yrke kände sig markant mer stressade och var även mer skeptiskt inställda till både skolledning och skolpolitiker än övriga lärare. Två av tre av dessa lärare tyckte att det var för mycket nytt och för stora förändringar i skolan.123Om man går ännu längre tillbaka till 1992 visar undersökningen att det då var av lärarna som övervägde att byta yrke.124 Att siff- 119Lärarförbundet 2013, 7 f. 120Lärarförbundet 2013, 4 ff. 121Skolverket: Lärarnas yreksvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsan- vändning, rapport 385, 2013, 40 ff. 122Skolverket: Lärarnas yreksvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsan- vändning, rapport 385, 2013, 34. 123Skolverket: Attityder till skolan 2012, 2013, 35. 124Professioner i fokus: Fakta om professioners arbetsvillkor, , Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade rorna var så höga 1992 speglar förmodligen det missnöjde som många lärare kände inför kommunaliseringen av skolan. Uppgif- terna indikerar att missnöjet minskade , även om det inte heller under dessa år kan betraktas som lågt. har missnöjet alltså åter ökat. I inter- nationell jämförelse är ett av de länder där lärarna är minst nöjda med sitt yrkesval, både i jämförelse med de andra nordiska länderna och i jämförelse med EU/OECD.125 I sammanhanget bör det dock nämnas att attitydundersökning 2012 också visade att nio av tio lärare trots allt kände att det oftast eller alltid tyckte att det kändes meningsfullt att gå till jobbet.126 Utifrån de undersökningar som finns är det tydligt att lärarna upplever att det har skett en försämring när det gäller arbets- situation och arbetsbörda. Lärarna upplever en mycket hög arbetsbelastning och det har skett en markant försämring . indikerar studier att lärarnas inflytande över det egna arbetet har minskat. Orsaker som har pekats ut till att lärarnas arbetsuppgifter har ökat är fler uppgifter kopplade till dokumentation och till uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveckling, alltså uppgifter som tillkommit främst till följd av statliga initiativ och reformer.127 Regeringen har tillsatt en arbetsgrupp inom Utbildnings- departementet med uppdraget att kartlägga lärarnas samlade admi- nistrativa börda och att se över hur det administrativa arbetet kan förenklas. Arbetsgruppen har lämnat två delrapporter (Ds 2013:23 och Ds 2013:50) som har föranlett en proposition ,som an- tagits av , om minskade krav på dokumentation. Vidare förslag är under beredning inom . På basis av en kartläggning av de rapporter som berör lärarnas arbetsuppgifter från det senaste årtiondet drar arbetsgruppen slut- satsen att lärarens arbetsuppgifter har ökat . Ökningen handlar bland annat om fler uppgifter kopplade till dokumentation samt till uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveck- 125Skolverket: lägesbedömning 2013, rapport 387, 2013. 126Skolverket: Attityder till skolan 2012, 2013, 35.