sou · H2B340 · 2014-06-12 00:00:00 — Kommittén bör också pröva alternativet att införa incitament på intäktssidan, t.ex. genom en sänkt beskattning av vissa intäkter som hänför sig till FoU-investeringar. I detta sammanhang bör det övervägas om det nederländska systemet med en s.k. innovationsbox eller andra liknande system kan tjäna som vägledning. Vid bedömningen av lämpligheten att införa skatteincitament för FoU ska bl.a. kravet på enkelhet beaktas samt de risker för dödviktskostnader och omklassificeringar av kostnader respektive intäkter som kan finnas vid särskilda skatteincitament. Kommittén ska särskilt beakta de krav ställer, både avseende grundläggande friheter och statsstödsreglerna. När det gäller statsstöd ska kommittén särskilt beakta de rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation som Europeiska kommissionen lämnat i ett särskilt meddelande (2006/C 323/01). Eftersom många länder har system med skatteincitament för FoU kan lärdomar dras från hur dessa system är konstruerade och hur det säkerställs att det finns ett verkligt FoU-innehåll i de fall incitament ges. Vidare bör ledning hämtas från de svenska erfarenheterna av det numera avskaffade särskilda FoU-avdraget. De nya företagsskattereglerna ska vara hållbara på . Bolagsskattebasen ska skyddas som det ska vara attraktivt att bedriva verksamhet i . Det är av största vikt att reglerna utformas på ett sådant sätt att möjligheterna till skatteundan- draganden minimeras, som de administrativa kostnaderna för såväl företagen som hålls så låga som möjligt. En förutsättning för att detta ska uppnås är att det finns regler som medger ett effektivt och smidigt skatteförfarande. I uppdraget ingår därför även att undersöka de skatteadministrativa effekterna av de ändringar som övervägs i företagsskattereglerna. Vidare ingår i upp- draget att undersöka vilket behov av ändringar i de skatte- administrativa reglerna som lämnade förslag medför och att lämna förslag på sådana författningsförslag som anses nödvändiga. Samhällsekonomiska effekter m.m. av förslagen Med beaktande av de analyser och den forskning som finns på området och som bl.a. redovisats av , ska kommittén analysera effekterna på investeringar, tillväxt, sysselsättning, inkomstfördelning och välfärd av de skatteförändringar som övervägs. Kommittén ska även analysera effekterna på villkoren för det enskilda ägandet, inhemskt som utländskt. Analysen ska omfatta samtliga alternativ som övervägs, dels de konkreta reformförslag som kommittén presenterar, dels andra sätt att sänka skattebetalningarna från bolagssektorn. ska också göras av hur alternativa lösningar påverkar olika grupper av företag och företagsformer, t.ex. avseende olika sektorer, företagens storlek och kapitalintensitet i uppstartsskeden. Baserat på dessa analyser ska kommittén rangordna de olika alternativen i ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv, bl.a. med avseende på företagande, sysselsättning och produktivitet. En jämförelse kan även göras med skattepolitiska åtgärder som ligger utanför kommitténs uppdrag t.ex. förändringar i socialavgifter och beskattning av förvärvsinkomster. Rangordningen kan antingen ske av varje föreslagen åtgärd för sig eller av en kombination av åtgärder. Vid analysen bör också uppmärk- sammas de eventuella effekter på samhällsekonomisk effektivitet som kan uppkomma genom interaktion mellan olika skattebaser, exempelvis bolagsskattebasen och basen för förvärvsinkomstbeskattningen. Ett grundläggande syfte med uppdraget är att utvärdera och lämna förslag på möjliga breddningar av bolagsskattebasen som ska möjlig- göra en motsvarande sänkning av skattebetalningarna från bolags- sektorn och där också den skattemässiga neutraliteten mellan lånat kapital och riskkapital i form av eget kapital förbättras för att i förlängningen främja BNP, tillväxt och välfärd. Till den del enskilda lämnade förslag ändå skulle medföra negativa offentligfinansiella effekter, ska kommittén föreslå finansiering av förslagen enligt gällande finansieringsprinciper. Kommittén bör även analysera kortsiktiga och långsiktiga effekter som förslagen kan förväntas medföra, bl.a. vad avser reallöner och BNP. En analys bör även göras av hur ändrade regler påverkar olika grupper av företag och företagsformer, t.ex. företag i olika sektorer och i olika utvecklingsfaser samt företag av olika storlek. Vidare ska förslagens påverkan på den administrativa bördan för både företag och myndigheter redovisas. Effekten på företagens administrativa kostnader ska ses sammantaget för samtliga förslag med inriktningen att de ska minskas. De administrativa kon- sekvenserna av förslagen för och andra myndigheter ska belysas, liksom eventuella kostnadsökningar och finansiering av dessa. Utredaren ska särskilt redovisa hur förslagen påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män i företagandet och arbets- livet. Utredaren ska tillämpa 14, 15 och 15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474) för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar. I ett delbetänkande, som ska lämnas , ska kommittén lämna förslag på incitament för riskkapital. Vidare ska kommittén lämna förslag på skatteincitament för forskning och utveckling i ett delbetänkande som ska lämnas . För de förslag som kommittén lämnar i sina delbetänkanden ska finansiering presenteras genom förändringar av skatteregler inom området. Ett alternativ är bl.a. att undersöka möjligheten att utvidga de befintliga ränteavdragsbegränsningsreglerna till externa förvärv. Kommittén ska redovisa det slutliga uppdraget . (Fi 2011:01) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade direktiv till en kommitté med uppdrag att se över beskattningen av bolag (dir 2011:1). Kommittén har tagit namnet . Enligt direktiven skulle slutredovisa uppdraget . Uppdraget ska i stället slutredovisas . (Fi 2011:01) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade direktiv till en kommitté med uppdrag att se över beskattningen av bolag (dir 2011:1). Kommittén har tagit namnet . Enligt direktiven skulle redovisa uppdraget . Genom tilläggsdirektiv (dir 2012:115) har utredningstiden förlängts till . Utredningstiden förlängs ytterligare. Uppdraget ska i stället slutredovisas . Vi tackar , , , , , , och deltagarna vid en intern workshop för värdefulla synpunkter på en tidigare version av denna rapport. En central utmaning i skattepolitiken är att samla in en given mängd skatter på ett sätt som minimerar skatternas negativa effekter på samhällsekonomin. Detta är en särskilt stor utmaning i ett land som med höga välfärdspolitiska ambitioner. Forskning på området tyder på att en omsvängning av politiken till förmån för åtgärder som tar sikte på ökad neutralitet mellan lånat och eget kapital och en lägre beskattning av inkomster som härrör från entreprenöriella insatser skulle minska skatternas snedvrid- ning, för en given mängd skatter. Dagens skattesystem behandlar i normalfallet ersättning för entreprenörsinsatser på samma sätt som arbetsinkomst. Modern forskning finner att entreprenörsinsatser är av central betydelse för tillväxt och förnyelse och utbudet av sådana insatser är känsligare för beskattning än reguljärt arbetsutbud. Det finns alltmer belägg för att en analys av skattepolitik bör skilja mellan små- och egenföretagande och innovativt tillväxt- orienterat entreprenörskap. Det finns både likheter och skillnader mellan dessa två typer av företag/företagare. En skillnad är att innovativt entreprenörskap är beroende av avancerade stödstruk- turer såsom kompetent riskkapital. En likhet är att både små- företagare och entreprenörers inkomster tycks vara mer känsliga för beskattning än löntagare. Något förenklat är 3:12-reglernas utformning relativt sett viktigare för småföretagande, medan inkomstskatter på kapital samt skatter på aktieoptioner är relativt viktigare för innovativt entreprenörskap. Skatten på aktieutdel- ningar minskar också incitamenten till aktiv ägarstyrning i mogna, redan existerande företag. Om man vill minimera skatternas snedvridande effekter bör man enligt teorin för optimal beskattning ha en lindrigare beskatt- ning av de skattebaser som är känsligare för beskattning. Enligt vår uppfattning bör därför avkastningen på entreprenörsinsatser beskattas lägre än lönearbete. Ett relaterat, men konceptuellt separat, argument är att entreprenörskap bör beskattas lågt då vi vet att entreprenörskap ökar innovation och då det är troligt att innovation via spillovers har positiva externa effekter på samhälls- ekonomin. Medan skattebasers skattekänslighet går att jämföra är det dock svårt att empiriskt uppskatta storleken på eventuella externaliteter. Då entreprenörers utbud av kapital och egen arbets- insats är en odelbar helhet är det omöjligt att separera ut en del av avkastningen som kapitalinkomst och en annan del som mest liknar arbetsinkomst. En andra fråga som tas upp är betydelsen av inkomstskatt på kapital för privatpersoner respektive bolagsskatten. Här är vi av uppfattningen att de negativa effekterna av inkomstskatten på kapital har underskattats i den svenska debatten. Kapitalinkomst- skatter kan ha en negativ inverkan på bl.a. sparande, investeringar, nyföretagande och bolagsstyrning. Enligt den teoribildning som kallas den nya synen (new view) på utdelningsskatter saknar dock utdelningsskatten generellt negativa konsekvenser på inves- teringar under antagandet att företags investeringar på marginalen finansieras med kvarhållna vinstmedel. Detta är ett intressant forskningsresultat, men vid policyutformning är det viktigt att bedöma om gjorda antaganden i teoretiska modeller är uppfyllda. Vi visar t.ex. att den centrala policyslutsatsen av new view om ägarskatters ringa roll kan ändras om aktiv ägarstyrning eller risk- kapitalfinansierat entreprenörskap inkorporeras i modellerna. En närliggande teoribildning som ibland kallas new new view kommer fram till policyslutsatsen att ägarskatter är oviktiga genom andra mekanismer. Under de ytterligare antagandena att är en liten öppen ekonomi och kapitalmarknaderna är integrerade har slutsatsen ibland dragits att utdelningsskatten och andra ägarskat- ter överhuvudtaget inte påverkar investeringsnivån i landet. Detta är mot bakgrund av den empiriska forskningen om internationell kapitalmobilitet en osannolik slutsats. Vi diskuterar ett antal fak- torer som ofta saknas i modellerna och som gör att även privat- personers kapitalinkomstskatt kan påverka investeringsnivån i ett land: aktiv ägarstyrning, entreprenörskap samt transaktionskost- nader för gränsöverskridande investeringar. Vi menar t.ex. att anta- gandet att utländskt kapital helt eller nästan helt ersätter ett minskat inhemskt kapitalutbud saknar empiriskt stöd och därför leder till missvisande policyslutsatser. När fler aspekter av företagande inkorporeras i de modeller där effekter av ägarskatter studeras är inte höga ägarskatter längre de samhällsekonomiska gratisluncher som new view eller new new view ger intryck av. Det bör påpekas att new view bidrar med värdefulla insikter samt policyslutsatser som fortfarande gäller i situationer där antagandena i modellerna är en hygglig approxima- tion av verkligheten. Det vi vänder oss emot är inte (alltid nödvän- diga) förenklande antaganden i sig. Policyslutsatserna som följer av dessa teoribildningar – vilka varit viktiga underlag för svensk skattepolitik – har dock visat sig vara känsligare för hur före- tagande modelleras än som varit tidigare känt. Dessa modeller har i regel ingen viktig ekonomisk roll för inhemska ägare, för aktiva ägare av börsbolag samt för enskilda ägare av entreprenöriella bolag. Modeller av beskattningens effekter på den ekonomiska aktiviteten tenderar att missa snedvridningar som drabbar aktivitet som inte finns med i modellen. har ett nytt forskningsperspektiv på utdelnings- skatter (agency view) utvecklats där så kallade principal–agent- problem beaktas. Slutsatsen är att utdelningsskatter försvagar incitamenten till aktivt ägande (utövande av kontrollägande). I frånvaro av aktiva ägare tenderar företagsledningen att få mer makt över kassaflödet och använda det i sitt eget snarare än ägarnas intressen. Till följd av svag ägarstyrning har börsbolag med spritt ägande en generell tendens att ge för låg utdelning till ägarna. Då expansion av företaget i regel gynnar ledningen blir ofta resultatet överinvesteringar i den existerande verksamheten i stället för utdelning till ägarna. Utdelningsskatter förvärrar detta redan existerande principal–agent-problem genom att generellt minska avkastningen på aktivt ägande. Ett viktigt specifikt resultat av utdelningsskatten är att den skapar ett staket mellan kapital i äldre bolag med mindre tillväxtpotential och kapital i nya eller växande företag. Utdelningsskatt leder i en värld präglad av för lite aktivt ägande till att resurser låses in i äldre mogna företag i stället för att föras över till nya företag med bättre investerings- möjligheter och större tillväxtpotential. Chetty och Saez (2010) drar i sin inflytelserika studie slutsatsen att detta ger upphov till en substantiell samhällsekonomisk snedvridning. New view-modellerna bortser från ägarstyrning – de antar helt enkelt att företagen sköts på effektivast möjliga sätt oavsett det ekonomiska värdet för ägarna att engagera sig – och antar att alla företag möter samma investeringsmöjligheter. Detta betyder att nya företag enligt modellen egentligen inte behövs, samt att det inte är ett problem om utdelningsskatten leder till intern expansion av mogna företag i stället för att kapital delas ut. Parallellt med debatten kring relevansen av new view har en diskussion förts om huruvida kapitalskatter för privatpersoner överhuvudtaget spelar någon roll i en liten öppen ekonomi som den svenska. Om ett land är för litet för att påverka det samlade kapital- utbudet i världen och om kapital är helt rörligt över gränserna kommer inte investeringarna i ett land att påverkas av skatter på företagsägande hos inhemska aktörer, under förutsättning att det inte finns några kapitalmarknadsimperfektioner. Om skatter minskar svenskars investeringar antas detta kompenseras av en lika stor ökning av investeringar finansierade av utländska ägare. Problemet är här att kapitalets internationella mobilitet i praktiken inte alls är så hög som modellerna förutsätter. Empirisk forskning inom internationell finans har påvisat en stark s.k. home bias, dvs. en stark benägenhet att investera i det egna landet. Internationellt kapital tycks helt enkelt inte vara ett perfekt substitut till inhemskt kapital. Orsaken till detta är inte helt klarlagd, men förutom informationskostnader har ägarstyrning visat sig vara en potentiell förklaring. Starka inhemska ägargrupper har en fördel vid investeringar i det egna landet och denna kan inte helt ersättas av vare sig passivt kapital eller av starka utländska ägare. Detsamma gäller troligen även inhemska entreprenörer, som p.g.a. höga transaktionskostnader i hög grad måste finansiera sina investeringar själva. De skatteteoretiska standardmodellerna har svårt att förklara denna home bias p.g.a. att de bortser från bl.a. informationskost- nader, principal–agent-problem, ägarstyrning och entreprenörskap. Att inhemskt ägande alltid ersätts av utländskt ägande i fall det förra minskar till följd av en hög beskattning är ett modellantagan- de och inte en empiriskt grundad slutsats. För att förstå hur skatter påverkar en viss storhet måste meka- nismen modelleras. En skattemodell som bortser från ett element av den ekonomiska verkligheten kommer generellt även att missa skatternas (i regel) snedvridande effekt på aktiviteten i fråga. Ägarstyrning är inte den enda faktor som inte inkorporeras i new view-modellerna, även entreprenörskapets roll utelämnas. Innovativa entreprenörer är allt mer beroende av riskkapitalister som bidrar med både extern finansiering och kompletterande kompetenser. Förutsättningarna för entreprenöriella företag skiljer sig på många sätt från förutsättningarna för stora bolag i mogna branscher. Entreprenörskap präglas av relationsspecifika tillgångar, intressekonflikter, låg likviditet, svagt kassaflöde i startfasen samt stor osäkerhet, vilket gör det svårare att skriva avtal som täcker alla eventualiteter. Keuschnigg och (2004) modellerar exempel- vis en marknad där vinster från samarbete kombineras med en intressekonflikt mellan entreprenörer och riskkapitalister. Parterna har otillräckliga incitament att investera resurser i bolaget, då kostnaderna för detta är privata medan avkastningen delas mellan Skatten på avkastningen, både i form av bolagsskatt och kapitalinkomstskatt på utdelningar, försvagar incitamenten ytter- ligare genom att minska avkastningen på entreprenörens och riskkapitalistens ansträngning. Detta eftersom staten tar en andel av avkastningen, men inte bidrar till styrningen av företaget. I den moderna entreprenörssektor som växt fram i har finansiella instrument utvecklats för att lösa de transak- tionsproblem som präglar finansieringen av entreprenörsdrivna företag, särskilt i den kunskapsintensiva sektorn där andra nyckel- kompetenser är centrala. Forskare har visat (t.ex. och 2003, 2004) att utvecklingen av komplexa kontrakt är av stor betydelse för framgång. Det ekonomiska utfallet betingas enligt dessa kontrakt på företagets utveckling med hjälp av optioner och aktiekonvertibler. I amerikanska venture capital-bolag är äganderätterna till avkastningen allt mer separerade från kontrollen. Detta har blivit möjligt genom att använda optioner, vars avkastning i generellt beskattas . Optioner möjliggör även rekrytering av nyckelpersonal till nystartade företag med svagt eller negativt kassaflöde i tillväxt- fasen. I svensk skattelagstiftning beskattas avkastningen på personal- optioner i stället som arbetsinkomst, vilket i normalfallet ger en total beskattning på . I avsnitt 4 diskuteras varför den höga skattesatsen gör att personaloptioner inte kan användas för att skapa de avtal mellan entreprenörer, finansiärer och annan nyckelpersonal som visat sig vara så effektiva för att bygga nya företag i framför allt . Rätt utformad skulle en lägre skattesats på vissa personaloptioner leda till ett relativt litet skattebortfall, men bidra till lösningar på många av de trans- aktionsproblem som präglar snabbt växande entreprenörsdrivna företag. I det svenska skattesystemet klassificeras inkomster från aktie- bolag antingen som inkomst av kapital eller av arbete. Avkastning på personaloptioner betraktas skattemässigt som ersättning för arbete. Detta kan ibland vara befogat, men i andra fall vore det rimligare med en lägre beskattning av personaloptioner, speciellt med hänsyn till optimal skatteteori. Entreprenörskap har ofta antagits vara en form av arbete, trots att det huvudsakligen går ut på att med hjälp av existerande kapital bygga upp ännu mer kapital (i form av lönsamma företag) och trots att det tycks vara mer skattekänsligt än löneinkomster. Utifrån optimal skatteteori finns det inte någon anledning att anta att inkomster från aktiebolag enbart ska delas upp i två inkomstslag – arbete och kapital. Den optimala skattesatsen beror bl.a. på skattebasens elasticitet. Man kan således ha olika skattesatser för olika typer av arbete, olika typ av kapitalinkomst eller en speciell skattesats för överavkastning i företag. Det är av praktiska skäl, och med hänsyn till s.k. horisontell rättvisa (dvs. att graderade skatter på olika typer av arbete skulle uppfattas som orättvisa) som vi enbart har två typer av inkomster i skattelagstiftningen. Vi förespråkar inte att vinster från personaloptioner ska räknas som ett helt eget inkomstslag. Däremot har lagstiftaren en betydande valfrihet i hur inkomster från personaloptioner ska klassificeras skattemässigt. Den nu- varande ordningen, att inkomsterna i normalfallet beskattas som arbetsinkomster är olycklig i vissa sammanhang. Vi förordar därför att beskattningen av personaloptioner skulle kunna ändras i vissa fall, i syfte att underlätta för avtalsformer som är lämpade för s.k. entreprenöriellt företagande. I korthet har vi i denna rapport diskuterat policyimplikationer av ett antal modeller som tar upp olika aspekter som har betydelse för beskattningen av företag och företagande. Vi har lagt särskild tonvikt vid betydelsen av aktivt ägande och entreprenör- skap/innovativt företagande. Det har tillkommit forskning som visar att skatteteorier som mer utförligt inkorporerar företagande oftare drar slutsatsen att skatter hämmar företagande. har forskningen mer rigoröst än för ett par årtionde sedan kunnat påvisa att entreprenörskap är viktigt för ekonomin. Vi lyfter i denna expertrapport fram modeller med andra antaganden än de som varit centrala i tidigare skatteutredningar, och landar därför i flera fall i andra policyslutsaser. En slutsats är att beskattningen av personaloptioner bör sänkas i vissa fall. En annan är att beskattningen av kapitalvinster vid försäljningar av långvariga aktieinnehav i onoterade bolag samt i bolag som växer och börsnoteras bör vara låg, speciellt för grundaren och nyckel- personal. Vidare bör ökad neutralitet mellan lånat och eget kapital eftersträvas, gärna på ett sätt som är intäktsneutralt. är vår bedömning att ett eventuellt reformutrymme som används för att göra kapitalbeskattningen i redan existerande bolag mer inter- nationellt konkurrenskraftig inte bör läggas enbart på sänkning av bolagsskatten i ett läge där skatten i ägarledet är bland de högsta i . Regeringen tillsatte en kommitté som antog namnet Företagsskattekommittén.1 Ett av dess syften är att föreslå åtgärder som leder till fler konkurrenskraftiga och växande företag för att få högre sysselsättning och välstånd i . En viktig väg att gå för att uppnå detta är att föreslå förändringar i skatte- systemet som leder till en förbättrad och mer neutral skattemässig behandling av eget och lånat kapital. Kommittén ska enligt direktiven se över beskattningen av främst aktiebolag utifrån den centrala utgångspunkten att strukturomvandlingen i svensk ekonomi bör underlättas genom goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar i . Den kanske främsta utmaningen i skattepolitiken är att samla in en given mängd skatter på ett sätt som minimerar skatternas negativa effekter på samhällsekonomin (Ramsey 1928). Detta är en stor utmaning i ett land som med höga välfärdspolitiska ambitioner. Då det generella skatteuttaget är högt är det inte oproblematiskt att ha låga skatter på aktiviteter som vi av stra- tegiska skäl ogärna vill hämma, som t.ex. investeringar och entre- prenörskap. Orsaken är att stora skillnader i skatteuttag på olika aktiviteter skapar spänningar; incitamenten ökar att flytta inkom- ster från högt beskattade inkomstslag, som arbete, till lågt beskat- tade inkomstslag. Det är således även viktigt att utforma skatte- systemet så att intäkter inte läcker ut genom kryphål och skatte- flykt. Kapitalskatter kan ha en negativ inverkan på bl.a. sparande, investeringar, nyföretagande och bolagsstyrning.2 Det har visats att privatpersoners utdelningsskatt under vissa förutsättningar inte har negativa konsekvenser för företagens investeringar (t.ex. Auerbach 2002). Enligt den s.k. nya synen (new view) på utdelningsskatter påverkar under vissa antaganden inte dessa skatter företagens 1Kommittédirektiven (Dir. 2011:1) finns tillgängliga på . 2Det är teoretiskt oklart i vilken riktning kapitalinkomstskatten påverkar sparandet. Å ena sidan gör kapitalinkomstskatten att det blir mindre lönsamt att spara för konsumtion jämfört med att konsumera (substitutionseffekten). Å andra sidan behöver man spara mer om man vill kunna konsumera på en given nivå . (inkomsteffekten). Vilken effekt som dominerar är oklart och metodologiskt svårt att skatta. Dock är inte enbart sparandenivån viktig.