sou · H2B331 · 2014-05-20 00:00:00 — Utifrån omständigheterna bör det i sådana fall inte ses som ett obehörigt röjande att den som är bunden av tystnadsplikten på fråga från arbetsgivaren berättar att arbets- tagaren också har slagit larm enligt de interna rutinerna. Tystnadsplikten bör vidare utformas så att behöriga personer som fullgör uppgifter enligt interna rutiner inte hindras från att vid behov lämna över uppgifter om visselblåsarens identitet till andra behöriga personer. Tystnadsplikten bör då också gälla den behöriga mottagaren av uppgiften. På så sätt kan en behörig kedja av mottagare skapas. Vid den närmare bedömningen av vad som utgör ett obehörigt röjande bör hänsyn tas till att tystnadsplikten syftar till att skydda arbetstagare från repressalier. 5 Se avsnitt 14.5. Skydd för visselblåsarens identitet Sanktioner vid brott mot en tystnadsplikt Brott mot en lagstadgad tystnadsplikt sanktioneras som utgångs- punkt genom 20 kap. 3 § . I vissa fall görs dock undan- tag från straffsanktionen. Det gäller till exempel den tystnadsplikt som gäller för vissa arbetstagare enligt 3 kap. 12 § lagen (2010:751) om betaltjänster. Enligt utredningens mening finns det skäl att den föreslagna tystnadsplikten ska sanktioneras genom 20 kap. 3 § . Det huvudsakliga skälet är att en straffsanktionerad tystnadsplikt kan antas leda till ett effektivare skydd för arbets- tagare som slår larm. 20.2En sekretessbestämmelse bör införas till skydd för visselblåsares identitet Förslag: Sekretess ska, oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer, gälla för uppgift om en arbetstagare som slagit larm enligt den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbets- tagare som slår larm om allvarliga missförhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att arbetstagaren lider men. Visselblåsarens identitet kan skyddas inom det allmänna genom sekretess. Någon allmän bestämmelse som skyddar den som slår larm till en myndighet finns inte . Bestämmelser om skydd för anmälare har däremot införts inom vissa områden, till exempel inom sjukvården och , se 25 kap. 7 § och 26 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I det följande övervägs införandet av en sekretessregel till skydd för visselblåsarens identitet. 20.2.2Intressen som måste beaktas Mot ett införande av en särskild sekretessbestämmelse talar framför allt insynshänsyn. En sekretessbestämmelse skulle försvåra för allmänheten att granska larm om missförhållanden, till exempel med avseende på hur trovärdiga uppgifterna om missförhållandena Skydd för visselblåsarens identitet Sekretess skulle också, på motsvarande sätt som en lagstadgad tystnadsplikt, riskera att bidra till spekulationer om vem som har slagit larm. 20.2.3Skäl för en sekretessregel Intresset av att skydda arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden till eller inom det allmännas verksamhet är starkt. Ett rimligt antagande är att repressalier mot arbetstagare som anmäler brott och andra allvarliga missförhållanden till myndigheter minskar om sekretess gäller vid den mottagande myndigheten. En sekretess- bestämmelse kan också tänkas bidra till att arbetstagare i större utsträckning vågar påtala brott och andra allvarliga missförhållanden. Det påminns här också om att genom sin rekommendation om skydd för visselblåsare uppmanar till skydd för visselblåsarens identitet.6 Med en sekretessbestämmelse inom det allmänna och en tystnads- plikt inom privat verksamhet skulle också en heltäckande ordning skapas där arbetstagarens identitet skyddas, under vissa förutsätt- ningar och med vissa begränsningar, oavsett om arbetstagaren vänder sig till media (källskydd), till myndighet eller rapporterar i enlighet med arbetsgivarens rutiner. 20.2.4Överväganden om den närmare utformningen av en sekretessregel Sekretess bör gälla för alla uppgifter som avslöjar identiteten på den arbetstagare som slår larm Sekretessen bör gälla för uppgifter som avslöjar arbetstagarens identitet. Däremot bör inte uppgifter i övrigt omfattas av sekretessen. Vissa uppgifter om sakförhållanden som utgör allvarliga missför- hållanden kan dock indirekt avslöja vem arbetstagaren som slagit larm är. Sådana uppgifter bör även i den utsträckning så är fallet omfattas av sekretessen. 6 Princip 18. Skydd för visselblåsarens identitet Sekretessen bör gälla hos alla myndigheter och andra offentliga organ - oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer Eftersom det föreslås att arbetstagare ska ha ett stärkt skydd när de lämnar uppgifter om brott och andra allvarliga missförhållanden till samtliga myndigheter bör sekretessen gälla oavsett i vilket samman- hang uppgifterna förekommer. Detta innebär att sekretessen gäller hos myndigheter, och kommunala beslutande församlingar (2 kap. 1 och 2 §§ OSL). Det innebär också att sekretessen gäller uppgifter som framkommer av handlingar även i andra typer av ärenden än ärenden om arbetstagares larm om missförhållanden. Sekretess bör också gälla vid interna larm om allvarliga missförhållanden Som nämnts bör sekretessen gälla oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer. Sekretess gäller således för uppgifter som inkommer till en myndighet, liksom för uppgifter som kommer från arbetstagare inom myndigheten. På så sätt finns ett visst sekretesskydd också för arbetstagare som slår larm internt inom myndigheter eller andra offentliga organ. Det bör dock noteras att sekretess inte gäller inom myndigheter annat än om det rör sig om självständiga verksamhetsgrenar (8 kap. 2 § OSL). Av detta följer vissa begränsningar i en sekretessbestämmelses skydd av offentlig- anställda arbetstagares identitet vid interna larm. En presumtion för sekretess bör gälla Vid överväganden om nya sekretessregler i OSL ska det alltid göras en intresseavvägning mellan sekretess- och insynsintresset.7 När skälen för att införa en sekretessregel anses väga tyngre än insyns- intresset kommer avvägningen mellan intressena normalt till uttryck genom att sekretessregeln förses med ett skaderekvist. Utredningen föreslår att en presumtion för sekretess ska gälla (så kallat omvänt skaderekvisit). På så sätt avviker den föreslagna sekretessen från vad som gäller inom bland annat hälso- och 1979/80:2, Del A, s. 75 f. Skydd för visselblåsarens identitet sjukvården, och den brottsförebyggande verksam- heten där ett så kallat rakt skaderekvisit gäller.8 Att sekretessen bör vara starkare än inom de nämnda områdena motiveras av att det kan finnas en stor risk för repressalier mot visselblåsare (se kapitel 8). Detta bör återspeglas i sekretess- bestämmelsens utformning. Sekretessbestämmelsen bör vidare utformas så att sekretessen inte endast gäller vid fara för våld eller annat allvarligt men.9 Repressalier mot arbetstagare som slår larm är ofta av arbetsrättslig eller mer informell karaktär (se avsnitt 8.3). Därför bör sekretessbestämmelsen även skydda mot mindre ingripande åtgärder. Däremot bör sekretessen inte vara absolut.10 I vissa fall är risken för repressalier på grund av att arbetstagarens identitet röjs av myndigheten låg varför det skulle leda för långt om sekretessen var absolut. Den tystnadsplikt som följer av sekretessen bör inte bryta meddelarfriheten Den tystnadsplikt som följer av sekretessen bör inte bryta meddelarfriheten. Därigenom bör offentlighetsintresset också kunna tillgodoses. Visserligen talar vissa faktorer för att tystnads- plikten ska bryta meddelarfriheten, till exempel att det är fråga om frivilliga myndighetskontakter och att det kan röra sig om en förtroendesituation mellan arbetstagaren och myndigheten.11 Enligt bör dock stor återhållsamhet iakttas vid prövning i lagstiftningsärenden om undantag från meddelar- friheten ska göras i ett enskilt fall.12 Därtill torde offentlighets- intresset kunna tillgodoses genom att endast uppgifter som avslöjar arbetstagarens identitet skyddas. Utredningen bedömer därför att det inte råder tillräckligt starka skäl för att låta tystnadsplikten som följer av sekretessen bryta meddelarfriheten. 825 kap. 7 §, 26 kap. 5 § och 35 kap. 2 § OSL. 9Se t.ex. sekretessen vid anmälningar enligt 25 kap. 7 §, 26 kap. 5 §, 28 kap. 3 § och 35 kap. 10Absolut sekretess gäller bland annat vid arbetstagares anmälningar i ärende om arbetar- skydd (28 kap. 14 § OSL). 11SOU 2003:99, s. 38. 12Konstitutionsutskottens yttrande 2012/13:KU3y, s. 5. Skydd för visselblåsarens identitet Sekretessen bör gälla . Det bedöms som tillräckligt eftersom sekretessen gäller för arbetstagare och att få arbetstagare torde vara i arbetslivet längre än . Behovet av skydd mot repressalier torde därför vara svagt . I detta kapitel gör utredningen vissa avslutande reflektioner. Här behandlas det framtida behovet av utvärdering av förslagen och behovet av information, hjälp och stöd för arbetstagare som överväger att slå larm. 21.1Framtida behov av utvärdering Bedömning: Reglerna bör bli föremål för utvärdering sedan de varit i kraft . Frågan om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet har inte tidigare utretts. Den föreslagna lagstiftningen kan sägas reglera ett nytt område. Redan av den anledningen kan det finnas behov av att, sedan lagstiftningen varit i kraft , göra en utvärdering av lagstiftningen. Vid en utvärdering bör en bedömning göras av om lagen haft avsedd verkan. Huvudfrågor vid utvärderingen bör alltså vara om lagen har inneburit ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm och om regelverket har blivit enklare och mer lättillämpat. Utvärderingen bör också granska vad lagens semidispositivitet inneburit i praktiken. I vilken utsträckning har parterna på arbets- marknaden genom kollektivavtal avvikit från lagen och i vilka avseenden har avvikelser gjorts? Utvärderingen bör även granska i vilken utsträckning lagen har påverkat antalet och typen av tvister. Detta är av särskilt intresse eftersom det har uttryckts farhågor om att en lag om stärkt skydd för visselblåsare kan ha en onödigt stor tvistedrivande effekt. Av intresse är också omfattningen av larm enligt lagen och vilka typer av missförhållanden som larmen har avsett. en sådan undersökning bör det kunna bli aktuellt att överväga om kriterierna för det stärkta skyddet bör skärpas eller mildras. Det bör också utvärderas om lagen lett till några andra negativa effekter. Det skulle t.ex. kunna finnas en risk för att arbetstagare som överväger att lämna uppgifter i något sammanhang felaktigt tror att de åtnjuter rättsordningens skydd endast om de uppfyller den nya lagens kriterier för stärkt skydd. I så fall skulle lagen kunna minska arbetstagares benägenhet att påtala missförhållanden, t.ex. genom att lämna uppgifter om missförhållanden till media eller till tillsynsmyndigheter. Sådana missförstånd bör visserligen kunna undvikas genom tydlig information, men det bör ändå utvärderas om lagen har någon sådan effekt. En annan fråga inom en utvärdering bör vara om det funnits några tillämpningsproblem med att förslaget nära anknyter till vissa bestämmelser i lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter som reglerna skiljer sig åt i vissa avseenden. Utredningen har valt att koncentrera det stärkta skyddet till arbetstagare i förhållande till arbetsgivaren. Det innebär att inhyrda arbetstagare inte erhåller det stärkta skyddet i förhållande till det inhyrande företaget. Det innebär också att t.ex. uppdragstagare helt utesluts från det stärkta skyddet. Inom ramen för en utvärdering bör även frågor med anknytning till skyddet för inhyrda arbetstagare och vissa andra personkategorier behandlas i syfte att besvara frågan om den valda lösningen har fallit väl ut. En utvärdering bör också avse vilka effekter ändringarna i arbetsmiljölagen (1977:1160) har haft. Det bör utvärderas i vilken grad arbetsgivare infört särskilda rutiner för rapportering eller vidtagit andra åtgärder för att underlätta larm. Inom ramen för en sådan utvärdering bör också undersökas om förslagen förändrat synen på visselblåsning och påverkat arbetsmiljön respektive i vilken utsträckning förslagen upplevs som belastande för arbets- givarna. 21.2Behov av information och stöd Eftersom den föreslagna lagen reglerar ett nytt område kan det finnas ett behov av informationsinsatser. För att de nya reglerna ska få effekt är det viktigt att kunskapen om dem når ut till allmänheten och till arbetsmarknadens aktörer. Det bör ankomma på att vidta vissa informationsinsatser med anledning av den ändring som föreslås i arbetsmiljölagen. Utredningen utgår också från att arbetsmarknadens parter i sin informations- och utbildningsverksamhet bidrar till att kunskapen om de nya reglerna når ut. En arbetstagare som överväger att slå larm kan behöva rådgivning och stöd. Det finns inte någon särskild instans dit en visselblåsare kan vända sig för rådgivning och hjälp. Utredningen lämnar inte heller några konkreta förslag i den delen. Arbetstagare som avser att slå larm kan söka stöd på flera håll. De kan vända sig till sin arbetstagarorganisation för råd- givning. Även myndigheter kan inom ramen för sin serviceskyldighet vara behjälpliga på olika sätt. Det kan dock övervägas att ge ett särskilt organ i uppdrag att ge råd och stöd till arbetstagare som överväger att slå larm. Förslag: Den nya lagen samt de föreslagna ändringarna i arbetsmiljölagen (1977:1160) och offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) ska träda i kraft . Förslagen kräver inte några övergångsbestämmelser. Förslagen bedöms ha flera positiva effekter och bör träda i kraft . Den fortsatta beredningen av frågan kan dock kräva . Förslagen påverkar vidare samtliga arbetstagare på den svenska arbetsmarknaden och alla arbetsgivare som har arbets- tagare. Arbetsmarknadens parter kan behöva visst rådrum. Även påverkas av förslagen och kan behöva vidta förberedelser. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen kan träda i kraft . Den nya lagen bör bli tillämplig i fråga om skadestånd med anledning av repressalier som vidtas efter ikraftträdandet. Detta följer av allmänna skadestånds- och avtalsrättsliga grundsatser och någon särskild övergångsbestämmelse av sådan innebörd behövs inte.1 Det föreslås att avvikelser från den nya lagen ska kunna göras genom centrala kollektivavtal. Frågan om hur eventuella avtal som träffats före ikraftträdandet av de nya reglerna påverkas av en ny lag är en fråga för parterna själva och ytterst för Arbetsdomstolen att ta ställning till.2 Inte heller de föreslagna ändringarna i arbetsmiljölagen (1977:1160) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) kräver några övergångsbestämmelser. Sammanfattningsvis anser utredningen att det inte finns behov av några övergångsbestämmelser med anledning av förslagen. 1972:5, s. 593 och prop. 1973:138, s. 281. 1981/82:71, s. 110 f. och prop. 1996/97:16, s. 46. Innehållet i denna konsekvensutredning styrs dels av vad som har angetts i kommittédirektivet angående dess innehåll, dels av reglerna i kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 23.1.1Problem och syftet med förändringarna Frågan om har ett tillräckligt rättsligt skydd för s.k. visselblåsare har varit föremål för diskussion och debatt. Det finns i svensk rätt ingen särskild skyddsreglering för visselblåsare. Det är angeläget att arbetstagare tryggt kan slå larm om missförhållanden av allmänt intresse. Innehållet i gällande rätt är svåröverskådligt och komplext. En arbetstagare som överväger att slå larm måste i vissa fall beakta bestämmelser på flera olika rättsområden. Utvecklingen har under också gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi. Det har också kommit ett flertal internationella instrument som behandlar frågor om skydd för visselblåsare. Utredningens uppdrag är mot den bakgrunden bl.a. att kartlägga rättsläget och analysera i vilka avseenden skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott behöver förstärkas. Utredningen ska vidare, med beaktande av andra skyddsvärda intressen, föreslå åtgärder som stärker skyddet samt lämna nödvändiga författningsförslag. Ny lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm Förslagen innebär att en ny lag införs som ger ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Skyddet innebär att arbetstagare har rätt till skadestånd från arbetsgivaren om arbetsgivaren vidtar repressalier mot arbets- tagaren som grundar sig på ett larm enligt lagen. För att skyddet ska gälla vid interna larm och larm till arbets- tagarorganisation krävs endast att arbetstagaren slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. För att skyddet ska gälla vid externa larm krävs därutöver att arbetstagaren först har slagit larm internt utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet, eller att arbets- tagaren för larmet av något annat skäl hade befogad anledning att slå larm externt. Vidare krävs att arbetstagaren för det externa larmet ska ha haft fog för uppfattningen att de sakförhållanden som arbetstagaren slagit larm om varit riktiga. Skyldighet för arbetsgivare att ha interna rutiner för larm Utredningen föreslår att en skyldighet ska införas för arbetsgivare att, i den utsträckning verksamheten kräver det, antingen se till att det finns rutiner för interna larm eller vidta andra åtgärder som underlättar sådana larm. Skyldigheten föreslås införas i arbetsmiljö- lagen (1977:1160). Skydd för visselblåsares identitet vid larm Det föreslås att visselblåsarens identitet ska vara skyddad av sekretess när uppgiften förekommer i verksamhet där offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är tillämplig. I den privata sektorn föreslås en regel om tystnadsplikt när arbetstagare slagit larm enligt en av arbetsgivaren anvisad rutin. Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning bl.a. innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Enligt utredningens mening bör förslagen såvitt gäller den nya lagen och förändringen i arbetsmiljölagen i princip kunna stå på egna ben. Man kan således välja att införa endast den nya lagen, endast ändringen i arbetsmiljölagen, eller att anta båda förslagen. I följande avsnitt, där utredningen analyserar konsekvenserna av förslagen i olika avseenden, jämför vi med hur utvecklingen skulle se ut om förändringen inte genomförs (nollalternativet). Ett alternativ till den föreslagna lagen som utredningen har övervägt innebär en kodifiering av den helhetsbedömning som ska göras enligt gällande rätt (minimialternativet).1 En sådan modell skulle således kunna väljas i stället för den nya lag som föreslås. En sådan modell skulle kunna stå på egna ben eller kombineras med förslaget om ändring i arbetsmiljölagen. En sådan modell skulle kunna innebära ett skydd mot repressalier som grundar sig på att en arbetstagare slagit larm på ett sätt som är förenligt med arbetstagarens lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren. En sådan modell skulle också kunna innebära att arbetstagare skyddas från repressalier som grundar sig på ett användande av yttrandefriheten enligt . Minimialternativet skulle i övrigt kunna konstrueras i linje med utredningens förslag, dvs. vad gäller rätt till skadestånd vid överträdelse av repressalieförbudet och processuella regler m.m. Minimialternativet skulle, liksom utredningens förslag, innebära en uttrycklig rätt till skadestånd också vid mindre ingripande åtgärder som grundar sig på att arbetstagare slagit larm. 1 Jfr avsnitt 14.1.1. Utredningen föreslår dock inte en reglering som grundar sig på minimialternativet. Enligt utredningen skulle det alternativet inte innebära ett tillräckligt förtydligande av skyddet. Det torde vara svårt för en enskild arbetstagare att utifrån en mer allmän beskriv- ning av Arbetsdomstolens och/eller praxis klart bedöma i vilka situationer arbetstagaren skulle vara skyddad vid ett larm. Domstolarnas praxis är vidare i ständig förändring varför en kodifiering av nu gällande rättsläge skulle återspegla praxis mindre väl . Minimialternativet bedöms mot den bakgrunden som mer komplicerat och mindre förutsebart. 23.2Berörda parter och processer Utredningens förslag berör såväl privata som offentliga arbets- givare och arbetstagare. De berörs av utredningens samtliga förslag. Den nya lagen berör även de domstolar som handlägger tvister om repressalier som arbetsgivare vidtagit mot arbetstagare som slagit larm om missförhållanden. Utredningen bedömer att den nya lagen inte bara kommer att få en effekt på de tvister som prövas i domstol utan även indirekta effekter på de tvister som löses utanför domstol. Arbetsmarknadens parter kan således också påverkas av förslagen. Arbetstagarorganisationerna kan också beröras på så sätt att de med stöd av den nya lagen kan antas komma att motta fler larm om missförhållanden än vad som är fallet . berörs främst av förslaget om ändring i arbetsmiljölagen. 23.3En ökning av antalet tvister kan förväntas på grund av den nya lagen Den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden kommer sannolikt att innebära fler tvister. Detta gäller tvister i både Arbetsdomstolen och de allmänna domstolarna. Det är svårt att med någon precision ange graden av ökning. Man kan anta att den nya lagen kommer att användas som en alternativ eller kumulativ grund i tvister som ändå skulle ha drivits. Detta torde inte innebära någon avsevärd ökning av antalet tvister. Det får dock antas att det tillkommer vissa tvister där arbets- tagare begär skadestånd för repressalier som inte omfattas av något särskilt skydd. Detta torde innebära en ökning av antalet tvister, då det är fråga om tvister som i princip inte skulle ha förts utan den nya lagen. Det bör dock beaktas att den nya lagen bedöms ha en viss preventiv effekt. Arbetsgivares benägenhet att vidta repressalier mot arbetstagare som slår larm kan således antas minska. Även de föreslagna ändringarna i arbetsmiljölagen kan antas ha en positiv effekt för klimatet på arbetsplatserna. Dessutom kan det föreslagna identitetsskyddet antas innebära att det vidtas färre repressalier mot arbetstagare som slår larm. Tvister som rör repressalier på grund av visselblåsning bör således i viss mån kunna undvikas genom reglerna. De föreslagna reglerna kan således innebära både att vissa tvister tillkommer och att vissa tvister undviks. Utredningen bedömer dock att det totalt sett sker en viss ökning av arbetsrättsliga mål. Som underlag för en uppskattning av hur många mål det kan röra sig om kan det vara av intresse att jämföra dels med antalet uppsägningstvister i , dels med utvecklingen i efter införandet av regler om varsling. Även antalet diskriminerings- tvister kan vara av intresse. gjorde en uppskattning av antalet uppsägningstvister i och utanför domstol. Dessa siffror är intressanta ur i vart fall två hänseenden. För det första kan det antas att en lag om visselblåsare i arbetslivet i någon utsträckning skulle komma att åberopas som en alternativ eller kumulativ grund i uppsägningstvister. I vilken utsträckning det skulle komma att ske är dock svårt att uppskatta. För det andra visar uppskattningen ett möjligt förhållande mellan de tvister som når domstol och de tvister som löses av parterna utanför domstol. uppskattade att svenska domstolar (Arbetsdomstolen och tingsrätterna) hanterar omkring 600 uppsäg- ningstvister per år.2 Enligt tydde visst material på att i vart fall av alla uppsägnings- tvister fördes till domstol och att det mesta tyder på att det rör sig om så lite som en eller ett par procent av tvisterna. Som minst skulle det således kunna röra sig om 6 000 uppsägningstvister . Om en procent av tvisterna förs till domstol rör det sig om 60 000 tvister, varav alltså 59 400 löses utanför domstol.