sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Flera av de angivna avvikelserna från vad som i allmänhet gäller för länsrätt och kammarrätt i förvaltningsprocessen är enligt regeringens mening sådana att de talar för att det bör klargöras att när länsrätterna och kammarrätten handlägger måltyperna i den nya ordningen gör domstolarna detta i en speciell egenskap. Ett sådant klargörande görs lämpligen genom att länsrätterna och kammarrätten i den nya ord- ningen har särskilda benämningar, migrationsdomstol och Migrations- överdomstol. Särskilda benämningar innebär bl.a. att regleringen för domstolarna i den nya ordningen blir tydligare och mer lätttillämpad. Vad gäller särskilda benämningar på domstolar kan jämförelser göras med dels tingsrätternas organisation där vissa tingsrätter är fastighets- domstolar,32 miljödomstolar eller sjörättsdomstolar, dels som är miljööverdomstol. Ytterligare omständigheter som särskilt påverkar förhållandena för de domstolar som skall pröva mål enligt utlänningslagen är att antalet inkommande mål, som till stor del får bedömas vara av förturskaraktär, kan variera i hög utsträckning och i snabb takt. Det rör sig om omständigheter, såväl i närhet som i ett globalt perspektiv, som påverkar omfattningen av tillströmningen av invandrare och flyktingar. Domstolarna i den nya ordningen måste på ett snabbt och effektivt sätt kunna anpassa sig efter de beskrivna förändringarna av antalet inkommande mål. Detta behov ställer stora krav på styrningen av verksamheten i den nya ordningen. En effektiv styrning förutsätter att verksamheten i domstolarna i den nya ordningen i viss mening kan särskiljas från länsrätternas och kammarrättens övriga verksamhet. En sådan åtskillnad uppnås genom särskilda benämningar på domstolarna i den nya ordningen. Därutöver talar även budgettekniska skäl och för domstolarna rent administrativa skäl för särskilda benämningar.33 32Utredningens anmärkning; handläggs huvuddelen av de mål som handlades av fastighetsdomstolarna av mark- och miljödomstolarna (prop. 2009/10:215). 2004/05:170 s. 109 ff. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling förvaltningsrättsreform hade sin bakgrund i en översyn av länsrättsorganisationen som , i samråd med berörda domstolschefer, genomförde och redovisade i promemorian Det framtida förvaltningsdömandet i första instans.34 Promemorian togs fram under medverkan av en referensgrupp bestående av kammar- rättspresidenterna, ett antal länsrättslagmän och ett regeringsråd. I promemorian föreslogs att organisationen, för att uppfylla kraven på verksamheten nu och , borde bestå av betydligt färre och större länsrätter. I stort sett samtliga remissinstanser instämde i den analys som lades fram och majoriteten av remissinstanserna tillstyrkte även de förslag till lösning som presenterades i prome- moria. Regeringen gav mot den bakgrunden i uppdrag att fortsätta utreda länsrättsorganisationen och lämna förslag till en ny organisation med färre och större länsrätter. Förslaget skulle avse antalet länsrätter och deras geografiska placering.35 redovisade uppdraget genom rapporten grundval av rapporten lade regeringen fram prop. 2008/09:165 En långsiktigt hållbar organi- sation för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans. De i propositionen föreslagna förändringarna trädde i kraft . förvaltningsrättsreform bestod de allmänna förvaltningsdomstolarna av 23 länsrätter, fyra kammar- rätter och Regeringsrätten. Länsrätternas domkretsar följde läns- indelningen med undantag för där det fanns tre länsrätter. Länsrätterna skiljde sig åtskilligt i storlek. 34Ju2007/2289/DOM. 35Ju2007/9342/DOM, Ju2007/2289/DOM. 36Domstolsverket (2008). De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling i hade över 400 anställda medan de minsta länsrätterna hade mellan 10 och 15 anställda. Länsrätts- organisationen hade vid reformen varit i stort sett oförändrad . Däremot hade såväl måltillströmningen som mål- strukturen påverkats av stora reformer. Länsrätterna, som från början hade ett tämligen begränsat målområde, dömde vid tid- punkten för reformen som första instans i fler än 500 olika måltyper. Härtill kom att målen hade ökat i komplexitet och samhällsutvecklingen och utvecklingen av gemenskapsrätten ställde allt större anspråk på domstolarna. förslag var att de 23 länsrätterna skulle ersättas av 10 förvaltningsrätter.37 När förvaltningsrättsreformen genomfördes ersattes länsrätterna i stället av 12 förvaltningsrätter.38 Länsrätten i och Länsrätten i lades samman till en domstol med kansli i . Länsrätten i län och Länsrätten i samt några kommuner från lades samman till en domstol med kansli i . Länsrätten i lades samman med Läns- rätten i och Länsrätten i till en domstol med kansli i . Länsrätten i län och Länsrätten i lades samman till en domstol med kansli i . Länsrätten i län och Länsrätten i lades samman till en domstol med kansli i . Länsrätten i Väster- län och Länsrätten i lades samman till en domstol med kansli i . Länsrätten i lades samman med Länsrätten i till en domstol med kansli i . Länsrätten i lades samman med Länsrätten i till en domstol med kansli i . Länsrätterna i , och län lades samman till en domstol med kansli i . Härutöver gjordes omfördelning av vissa domkretsar. Inga förändringar gjordes i fråga om domkretsarna för Länsrätterna i , Norr- bottens län och län, utan dessa förblev domstolar med kansliorterna , och . 37Domstolsverket (2008). 2008/09:165. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling Reformen innebar också att benämningen av de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans ändrades från länsrätt till förvaltningsrätt. Vissa av de förslag som lagts fram i genomfördes inte i propositionen. Till största delen handlade det om att regeringen ansåg att vissa domkretsar skulle fördelas mellan domstolarna på annat sätt än vad utredningen föreslagit eller att domstolarna skulle ha andra kansliorter än vad utredningen föreslagit. Den viktigaste skillnaden mellan propositionen och rap- porten var att Länsrätten i och Länsrätten i enligt utredningens förslag skulle läggas samman till en domstol med kansliort i , medan propositionen inte innehöll något sådant förslag. Skälet till att detta förslag inte genomfördes var att regeringen ansåg att en sådan sammanläggning skulle leda till alltför stora avstånd inom domkretsen, vilket skulle påverka tillgängligheten för invånarna och ta domstolens resurser i anspråk för resor i alltför stor utsträckning. I nordligaste finns därför fortfarande två domstolar, nämligen Förvaltnings- rätten i och Förvaltningsrätten i . En annan skillnad mellan rapporten och propositionen var att enligt utredningens förslag skulle Länsrätten i och Länsrätten i föras över till andra domstolar. Regeringen ansåg dock att detta förslag skulle skapa onaturliga domkretsar och leda till alltför stora avstånd för många av de personer som bor inom domkretsarna. I propositionen gjordes därför bedömningen att Länsrätten i och Länsrätten i skulle läggas samman till en domstol med kansliort i . Lämplig storlek på förvaltningsrätter uttalade i sin rapport bl.a. följande avseende lämplig storlek på domstolar. En domstol måste ha en viss storlek för att fungera väl. En domstol bör vara så stor att organisationen som regel klarar av att hantera semestrar, sjukdom, utbildning och frånvaro av andra anledningar utan att det i nämnvärd grad påverkar verksamheten. Det akuta vikariebehovet vid oplanerad frånvaro måste också kunna hanteras inom organisationen. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling gjorde bedömningen att, med beaktande av de effektivitetsvinster som man kan förvänta sig genom att domstolarna blir av den storleken att de kan förändra sin inre organisation, befintliga balanser och det förhållandet att de nya domstolarna inte får underbemannas från början, ett lägsta rikt- märke för storleken på en framtida genomsnittlig allmän förvalt- ningsdomstol i första instans skulle kunna vara omkring 50 års- arbetskrafter (ungefär 10 domare med vardera 3 handläggare samt kansli- och administrativ personal). Riktmärket motsvarar en inkommande målmängd på mellan 6 000 och 7 000 mål . För att fullt ut kunna leva upp till målen för en reform av länsrätts- organisationen och bl.a. ge möjligheter till långtgående speciali- sering inom skatterätt, socialförsäkringsrätt m.fl. rättsområden var länsrättsutredningens bedömning att det var önskvärt att de framtida förvaltningsrätterna, där så är möjligt med hänsyn till avstånd och rekryteringsmöjligheter, har utrymme för fler än 10 årsarbetskrafter domare. Det övergripande syftet med förvaltningsrättsreformen var att skapa en långsiktigt hållbar struktur för det förvaltningsrättsliga dömandet.39 Ett led i att åstadkomma detta var att se till att alla domstolar i första instans skulle få en tillräcklig storlek. Många av de tidigare länsrätterna var för små för att i ett längre perspektiv vara attraktiva arbetsplatser som domare och andra anställda söker sig till. I propositionen noterades också att det är svårare för en liten arbetsplats att klara av sjukfrånvaro och frånvaro för kompe- tensutveckling samt förändringar i måltillströmningen.40 Större domstolar är mindre sårbara och kan hantera tillfälliga variationer i måltillströmningen och andra förändringar bättre, men de har också bättre möjligheter att erbjuda goda utvecklingsmöjligheter för sina medarbetare samt större utrymme att arbeta med kvali- tetssäkring. Ett annat skäl till att antalet förvaltningsrätter begränsades var att ge domstolarna ökade möjligheter till specialisering. 2008/09:165 s. 108. a. s. 107. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling sitionen konstaterades att i organisationen med 23 länsrätter var möjligheterna till specialisering vid flertalet länsrätter begränsade och beredningsorganisationen alltför liten för att ge en tillräckligt bred kompetensbas. Större domstolar kan hålla sig med en speciali- serad beredningsorganisation och även ha en specialisering på domarsidan, vilket bidrar till ökad kompetens hos domstolarna. Genom specialisering kan domstolarna också erbjuda goda utveck- lingsmöjligheter för sina medarbetare, vilket kan gynna rekry- teringen av kompetent personal. Länsrätternas respektive förvaltningsrätternas storlek Domstolarnas storlek kan mätas dels i antalet mål, dels i antal domare vid respektive domstol. Nedanstående tabeller visar det totala antalet inkomna och avgjorda mål vid länsrätterna respektive förvaltnings- rätterna under 2013.41 41 Vad beträffar länsrätterna har valts eftersom detta år är verksamheten bedrevs helt vid länsrätterna (, då förvaltningsrättsreformen genomfördes bedrevs verksamheten delvis vid länsrätterna, delvis vid förvaltningsrätterna). Vad beträffar förvaltningsrätterna har valts eftersom detta år är det år den mest aktuella statistiken finns. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling 42Enligt statistik uppgick det totala antalet inkomna mål i länsrätterna till 125 456 st. 43Enligt statistik uppgick det totala antalet avgjorda mål i länsrätterna till 119 884 st. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling Nedanstående tabell visar antalet ordinarie domare vid länsrätterna respektive förvaltningsrätterna. Uppgifterna rörande länsrätterna avser faktiskt antal årsarbetskrafter . Uppgifterna rörande förvaltningsrätterna avser faktiskt antal årsarbetskrafter under 2013.44 Det ska noteras att utöver de ordinarie domarna används i olika utsträckning även fiskaler, notarier, pensionerade domare samt förstärkningsstyrkan till att avgöra mål. 44 Vad beträffar länsrätterna har valts eftersom detta år är verk- samheten bedrevs helt vid länsrätterna (, då förvaltningsrättsreformen genomfördes bedrevs verksamheten delvis vid länsrätterna, delvis vid förvaltningsrätterna). Vad beträffar förvaltningsrätterna har valts eftersom detta år är det år den mest aktuella statistiken finns. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling 45 Uppgiften avser antalet ordinarie domare efter att domstolen blev migrationsdomstol. Före dess, , var antalet ordinarie domare 4,95. Enligt direktiven ska utredningen ta fram förslag för att ytterligare modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen. Förslagen ska också syfta till att stärka rättssäkerheten ytterligare. Avseende skattemålshanteringen anges i direktiven bl.a. följande. Verksamheten vid domstolarna ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Handläggningstiderna ska vara rimliga och alla som kommer i kontakt med domstolarna ska få ett gott bemötande. Detta är viktigt för att parternas intresse av en rättssäker prövning ska kunna tillgodoses. Utredningen anser att dessa uttalanden i direktiven gör sig gäll- lande avseende hanteringen av alla måltyper vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. I detta avsnitt diskuteras därför vissa grundläggande begrepp och belyses vissa allmänna principer som är av betydelse för verksamheten vid förvaltningsdomstolarna. Avsnittet innehåller också en kort jämförelse mellan förvaltnings- processen och processen i allmän domstol. Rättssäkerhet är ett ständigt omdiskuterat och aktuellt tema. Begreppet rättssäkerhet har inte någon klar och entydig innebörd och har därför inte heller kunnat ges någon allmänt accepterad definition. Starkt bidragande orsaker till detta är att rätts- säkerhetsbegreppet inte är statiskt och att det rymmer många skilda aspekter. Rättssäkerhetsbegreppet började diskuteras i samband med framväxten av rättsstatsbegreppet . En rättsstat känne- tecknas av att staten och statsorganen är skyldiga att följa den gällande rättens regler och att garantier finns mot missbruk av statsmakten. Utgångspunkten för rättssäkerhetsbegreppet är just intresset av att skydda den enskilde mot oberättigade anspråk och krav från den offentliga maktens sida.1 Av 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen, , framgår att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid samt att förhandling vid domstol ska vara offentlig.2 Enligt förarbetena ska bestämmelsens tillämpningsområde omfatta varje rättegång i domstol, dvs. utan begränsning till mål rörande civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott.3 I förarbetena uttalade regeringen vidare följande om begreppet rättvis rättegång. De skilda rättssäkerhetsgarantier som traditionellt anses knutna till ett rättvist domstolsförfarande i såväl civilmål och brottmål som förvalt- ningsmål sammanfattas enligt regeringens mening bäst med just det uttryck som utredningen föreslår: en rättvis rättegång. Som utred- ningen framhåller innefattar principerna för en sådan rättegång bl.a. en rätt för en part att bli hörd inför domstolen och därmed få möjlighet att lägga fram sin sak. Av grundläggande betydelse är vidare att för- farandet är kontradiktoriskt och att parterna är likställda i processen. Vidare måste det finnas en processordning av vilken det går att utläsa vilka regler för förfarandet som tillämpas. Dessa grundläggande prin- ciper innefattar enligt praxis även bl.a. en rätt att förhöra vittnen, att ta del av utredningen, att få tillfälle att yttra sig över all utredning i ett mål, att få tillgång till tolkning och översättning och en rätt att delges stämning och kallelse till förhandling i domstol. Även andra moment kan ingå i förfarandet för att det ska framstå som rättvist. Alla rättig- heter är emellertid inte undantagslösa. Till exempel kan rätten att förhöra ett vittne i viss utsträckning begränsas. Rätten till muntlighet kan också i viss utsträckning begränsas. Regeringen anser mot denna bakgrund att det av utredningen föreslagna uttrycket väl fångar de grundläggande principer som är av sådan betydelse att de bör bli föremål för ett grundlagsskydd.4 1993/94:151 s. 69. 2009/10:80, Del 1 s. 162. Regeringen uttalade att detta innebär att bestämmelsen i RF blir tillämplig på fler typer av mål och ärenden än artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (). Detta torde främst beröra migrationsmål samt mål om beskattning som rör andra frågor än skattetillägg, som redan enligt [ord saknas i propo- sitionen] anses falla inom ramen för konventionsbestämmelsens tillämpningsområde. Jämför också att det av 2 kap. 23 § RF följer att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen. a. s. 160. Utöver dessa grundläggande principer som regeringen bedömde vara av sådan betydelse att de numera är grundlagsskyddade finns en rad andra principer som brukar nämnas då begreppet rätts- säkerhet diskuteras. Dessa diskuteras nedan. En av de grundläggande aspekterna av rättssäkerhet brukar sägas vara att de enskilda ska kunna förutse de rättsliga följderna av sitt handlande och att lika fall därför ska bedömas på lika sätt.6 Rättstillämpningen får inte vara godtycklig. Rättstillämpningen blir annars inte förutsebar7 och riskerar att förlora den legitimitet som fordras för att medborgarna ska sätta sin tillit till den dömande verksamheten. Rättssäkerheten blir särskilt betydelsefull vid myndig- hetsutövning mot enskilda, framför allt då det gäller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.8 Det kan konstateras att de måltyper som finns i allmän förvaltningsdomstol typiskt sett rör myndighetsutövning mot enskild och ofta ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Detta innebär att rättssäkerhet blir ett mycket centralt begrepp inom förvaltningsrätten i stort. Att myndighets- utövning är underkastad rättsliga normer ses numera som något självklart och är ett uttryck för rättsstatsidealet. Rättsstaten och rättssäkerheten sägs stundom vara tvillingar. Rättssäkerheten värnar om att rättsstatsidealen upprätthålls.9 Rättssäkerhet kan sägas innehålla fem grundläggande principer: legalitetsprincipen, objektivitetsprincipen, principen om rätt till domstolsprövning, principen om avgörande inom rimlig tid och 5Rättssäkerhetskommitténs betänkande Rättssäkerheten vid beskattningen, SOU 1993:62, innehöll en diskussion om rättssäkerhetsbegreppet i allmänhet och rättsäkerheten vid beskattningen i synnerhet. Detta avsnitt är inspirerat av tankar. 1993/94:151 s. 69. 7Frågan kan också ställas för vem förutsebarheten ska vara god. Vad gäller inkomst- beskattningen som är ett komplicerat område kan denna kanske inte förenklas så mycket att alla skattskyldiga förstår konsekvenserna av sitt handlande enbart genom att läsa lagtexten. Man kan då ställa upp målsättningen att alla jurister ska kunna tolka den med god precision eller åtminstone alla jurister som har specialiserat sig på området (SOU 1993:62 s. 77). Detta torde enligt utredningens mening inte innebära att alla klagande behöver ha ett ombud eller ett biträde i skattemål utan detta kan tillförsäkras den enskilde genom domstolens utred- ningsskyldighet och materiella processledning. 8SOU 1993:62 s. 76. Under dessa principer ryms ett flertal andra principer som är av betydelse för rättssäkerheten.10 Legalitetsprincipen innebär att det måste finnas lagstöd för att en myndighet eller en domstol ska kunna ålägga någon medborgare något, döma honom eller henne till straff eller i övrigt ingripa i hans eller hennes rättssfär. Dessutom kan nämnas förbud mot analog eller reducerande tolkning till den enskildes nackdel.11 Med detta sammanhänger också kraven på klar och tydlig lag och på att lag måste vara utformad som en allmän regel och inte gälla enskilda personer eller fall.12 Vidare sammanhänger förbudet mot retroaktiv straff- och skattelag och principen att lag inte får strida mot grund- lag med legalitetsprincipen.13 Objektivitetsprincipen innebär att domstolar och förvaltnings- myndigheter måste iaktta saklighet och opartiskhet. Här kan också läggas till kravet att lika fall ska behandlas lika, att domare och ämbetsmän ska vara ojäviga och domstolar opartiska. Principen om allas likhet inför lagen, kommunikationsprincipen och skyldigheten för myndigheter och domstolar att motivera sina beslut tillhör också denna grupp.14 Under rätten till domstolsprövning faller principen att ingen ska kunna berövas friheten utan att detta avgörs av domstol och att domen är slutgiltig så att inte medborgaren på nytt kan dras inför domstol i samma fråga. Här kan också nämnas krav på full bevis- ning eller betryggande bevisning, rätten till ombud eller biträde, krav på avgörande inom rimlig tid, krav på offentlighet och möjlig- heten att hålla myndigheterna ansvariga för fel.15 I offentlighetsprincipen inbegrips kravet att rättegång och i synnerhet avkunnande av dom ska ske offentligt liksom den gene- rella offentlighetsprincip som gäller allmänna handlingar i Sverige.16 Sedvanerättsligt anses också behovs- och proportionalitets- principerna gälla vid all myndighetsutövning. 10Beyer (1990 a). 11SOU 1993:62 s. 78. 12Se också Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternas () praxis avseende rule of law i t.ex. mot , no. 62332/00, dom . 13Beyer (1990 a) och Beyer (1990 b). 14Beyer (1990 a). 15SOU 1993:62 s. 79. 16Beyer (1990 a). åtgärder som vidtas ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med dem.17 och EU:s rättighetsstadga ger uttryck för många av de ovan nämnda principerna och genom Europa- domstolens och praxis kan konkreta slutsatser dras om vad som krävs av de stater som anslutit sig till Europa- konventionen respektive är medlemmar i Mot rättssäkerheten ställs ofta kravet på effektivitet. Begreppet effektivitet är mångtydigt. En betydelse är förvaltningseffektivitet, vilket kan sägas relatera till myndigheternas övergripande målsättning, t.ex. att tillse att all skatt som ska erläggas också betalas eller att få fast alla brottslingar. I denna mening kan rättssäkerhet och effektivitet riskera att hamna i konflikt, eftersom respekten för den enskildes rättigheter (i det enskilda fallet) kan motverka det övergripande målet för verksam- heten. En annan betydelse av begreppet effektivitet kan vara rätts- effektivitet, varvid det är rättsreglernas effektiva tillämpning som avses. Sådan effektivitet går oftast hand i hand med rättssäkerheten, eftersom rättssäkerhetsgarantierna också är en del av den rättsliga effektiviteten eller omvänt, dvs. det främjar inte rättseffektiviteten att åsidosätta rättssäkerheten. Man kan också särskilja ekonomisk effektivitet från förvalt- ningseffektivitet, för att framhålla den ekonomiska nettoeffekten (efter kostnaden för myndighetsåtgärderna), varvid myndigheterna för att öka effektiviteten måste underlåta eller minska sådana åtgärder som inte ger så stor avkastning.20 17SOU 1993:62 s. 78. 18Sedan den 1 januari 1995 gäller som svensk lag. Av 2 kap. 23 § RF följer vidare att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen. Svenska processregler har också anpassats till konventionen och den praxis som följer av avgöranden. Konventionen får med denna reglering praktiskt genomslag i den svenska rättsordningen både i samband med normgivning och i rättstillämpningen, dvs. vid tolkning och utfyllnad av rent nationella rättsregler (prop. 2009/10:80 s. 158). 19SOU 1993:62 s. 79 f. Nedan följer en diskussion om två av de argument som tradi- tionellt används avseende förvaltningsprocessen, nämligen att den ska vara snabb och billig.21 Snabbt = effektivt? Förvaltningsprocessen präglas av en målsättning att det ska vara en snabb process.22 har mycket av förändring- sarbetet inom domstolar varit inriktat på att handlägg- ningstiderna ska bli kortare.23 har fällts av Europa- domstolen i flera fall för långa handläggningstider.24 Ökade krav på god service till medborgarna har också påverkat denna utveckling. Att processen är snabb är naturligtvis en fördel för den enskilde då denne får ett snabbt besked. Det är också möjligt att resonera kring att sen rättvisa är ingen rättvisa. Detta förutsätter självklart att snabbheten inte påverkar beslutets materiella riktighet eller det bemötande som den enskilde får av domstolen.