sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Detta kan i sin tur medföra onödigt långa och kostsamma processer. Vi har därför fått i uppdrag att se över bestämmelserna i 13 kap. 8–11 §§ PBL och se om det finns ett behov av och en möjlighet att, med bibehållen rätts- säkerhet, tydligt avgränsa sakägarkretsen alternativt begränsa klago- rätten av beslut om lov eller förhandsbesked. Uppdraget i denna del är begränsat till frågan om möjligheten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked och avser således inte frågan om vilka som kan överklaga beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL föreskriver att kommunala beslut enligt PBL inte får överklagas i den del de avser en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett förhandsbesked. Vi ska analysera tillämpningen av bestämm- elsen samt – om det behövs – redovisa sådana förslag som innebär dels ett författningsmässigt förtydligande av bestämmelsen, dels att risken för s.k. okynnesöverklaganden elimineras. Slutligen ska vi överväga frågan om införande av en avgift vid överklagande av ärenden enligt PBL och eventuellt lämna förslag till hur en sådan avgift kan utformas. har i sitt delbetänkande angett att en avgift vid överklagande skulle kunna införas för att minska antalet okynnesöverklaganden (SOU 2012:91 s. 99). Enligt direktiven ska vi föreslå förändringar som eliminerar risken för sådana överklaganden. Det är dock inte klart vad som avses med begreppet okynnesöver- klagande. I allmänt språkbruk används troligtvis begreppet okynnes- överklagande för överklaganden som endast görs för att förlänga processen och dra ut . Om man använder okynnesöverklagande som liktydigt med över- klagande enbart i syfte att fördröja processen är det svårt att se hur en Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked utvärdering skulle kunna utföras över hur stor andel av över- klagandena som görs av okynne. Eftersom det avgörande för om det rör sig om okynne blir klagandens intention med överklagandet kan det ifrågasättas om någon, utöver den som har klagat, kan avgöra om ett överklagande är ett okynnesöverklagande. Vad som uppfattas som ett okynnesöverklagande är beroende av vilket perspektiv man utgår från, om det är utifrån byggherrens eller grannen som störs av bebyggelsen. Vi har inte funnit några konkreta omständigheter som tyder på att okynnesöverklaganden av beslut om lov eller förhandsbesked skulle vara utbrett. Överklaganden har i regel sin grund i att enskilda är missnöjda med besluten utifrån att han eller hon påverkas av effekterna av ett beslut. Att den enskilde sedan kanske inte har så starka grunder för sitt överklagande medför inte att överklagandet av den anledning kan anses som ett okynnesöver- klagande. Som tidigare nämnts överklagas dessutom endast 2,5–3,av de beslut om lov och förhandsbesked som meddelas. uttalade i sitt slutbetänkande att okynnesöver- klagande inte kan definieras i lag. Kommittén ansåg att problem med att enskilda överklagar beslut enbart för att förhindra att beslutet vinner laga kraft i första hand borde lösas genom att överprövande myndighet avgör hanteringsordningen avseende överklaganden utifrån en bedömning av om det finns grund för överklagandet eller inte (SOU 2005:77 s. 849 f.). Vi delar kommitténs uppfattning. Vilka beslut som kan överklagas Vårt uppdrag är att se över möjligheten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked. Redogörelsen nedan över vilka beslut som kan överklagas är därför inte en heltäckande beskrivning av överklag- bara beslut enligt PBL utan gäller framför allt möjligheten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked. Flera beslut inom plan- och byggprocessen överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning, vilket innebär en avgränsad legalitetskontroll i förvaltningsdomstol som bara kan resultera i ett godkännande eller upphävande. Vilka PBL-beslut som överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning räknas upp i 13 kap. 1 § PBL och listan innefattar bl.a. kommunfullmäktiges beslut om över- Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked På grund av det kommunala planmonopolet får ett beslut att inte anta en detaljplan efter överklagande endast prövas genom den ordning som gäller för laglighetsprövning. De beslut som kan överklagas och inte prövas i den ordning som gäller för laglighetsprövning prövas efter överklagande som s.k. förvaltningsbesvär. I PBL anges inte uttryckligen vilka beslut som får överklagas, med undantag för de beslut som överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning. I stället har man valt en ordning där de beslut som inte får överklagas räknas upp i 13 kap. 2 § PBL. Beslut som inte är uttryckligen undantagna från över- klagande och som inte som överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning kan i sin tur enligt 13 kap. 3 § PBL överklagas till . Det innebär att beslut om att anta, upphäva eller ändra en detaljplan eller områdesbestämmelser, beslut om lov och förhandsbesked samt tillsynsbeslut kan överklagas som förvalt- ningsbesvär. Ett beslut får dock inte överklagas i den del det avser en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdes- bestämmelse eller ett förhandsbesked, vilket framgår av 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL. Förvaltningsbesvär innebär generellt sett, till skillnad från laglig- hetsprövning, att överklagandeinstansen även prövar de lämplighets- avvägningar som har gjorts. Beslut om lov och förhandsbesked prövas efter överklagande som ett klassiskt förvaltningsbesvär vilket medför att den instans som prövar överklagandet utöver att godkänna eller upphäva det överklagade beslutet även kan ändra det. Vid prövningen av överklagade beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser ska dock endast prövas om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden angett eller som framgår av omständigheterna. Om ett beslut strider mot en rättsregel och det inte är uppenbart att det saknar betydelse kan den myndighet som prövar överklagandet som huvudregel inte ändra beslutet utan endast upphäva det (13 kap. 17 § PBL). Vilka som kan överklaga I PBL regleras inte uttryckligen vilka som har rätt att överklaga beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser eller beslut om lov, förhandsbesked eller tillsyn. I 13 kap. 8 § PBL finns en hänvisning till 22 § förvaltningslagen (1986:223). Bestämmelsen har följande lydelse. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Hänvisningen till förvaltningslagen tillkom genom nuvarande PBL. Den äldre (1987:10), ÄPBL, saknade uttryckliga bestämmelser om vem som hade rätt att överklaga PBL-beslut. Någon ändring av vilka som anses ha rätt att överklaga har dock inte avsetts med införandet av bestämmelsen. Av 13 kap. 10 § PBL följer att statliga myndigheter endast får överklaga beslut som gäller staten i egenskap av fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till en fastighet. Enligt 13 kap. 11 § PBL finns en begränsning av rätten att över- klaga beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Endast den som före utgången av gransk- ningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda får överklaga ett sådant beslut. Detta gäller dock inte om beslutet gått klaganden emot genom att förslaget ändrats efter granskningstiden eller om överklagandet grundas på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning. Enbart den omständigheten att någon har underrättats eller skulle ha underrättats om ett beslut medför inte att han eller hon har rätt att överklaga beslutet (13 kap. 9 § PBL). Bestämmelsen infördes genom nuvarande PBL och innebär att en fristående prövning av om en person har klagorätt ska göras vid prövningen av ett överklagande. Enligt 13 kap. 12 och 13 §§ PBL kan även miljöorganisationer och friluftsorganisationer i vissa fall överklaga beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Utredningen har inte i uppdrag att se över talerätten för miljö- och friluftsorganisationer och vi kommer därför inte att gå in närmare på denna reglering. 3.1.5Enskildas talerätt enligt praxis blev Mark- och och genom den s.k. ventilen de sista instanserna för prövning av överklagade kommunala beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser samt beslut om lov, förhands- besked och tillsyn. Principerna för rätten att överklaga är dock desamma. Den främsta källan för att kunna identifiera och avgränsa Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked vilka som är klagoberättigade är praxis. Vi anser därför att Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden är av intresse. Kretsen som har rätt att överklaga beslut avgränsas huvud- sakligen på samma sätt i såväl planärenden som ärenden om bygg- lov och marklov (Didón m.fl. Plan och bygglagen (2010:900) en kommentar 13.8–15 s. 1). Vi kommer därför även till viss del ta upp avgöranden som rör rätten att överklaga beslut om att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser. Denna redo- görelse över vilka som har rätt att överklaga avser gruppen enskilda, dvs. privatpersoner, bolag och andra sammanslutningar av privat- rättslig karaktär. Vi kommer inte att gå närmare in på myndigheters och miljöorganisationers talerätt. Frågan är då vilka som anses vara berörda av beslut om lov eller förhandsbesked på ett sådant sätt att de har rätt att överklaga. Det finns inte någon rätt för var och en att överklaga ett beslut bara för att han eller hon är missnöjd med beslutet. Det innebär att en person inte har rätt att överklaga ett beslut om t.ex. bygglov endast på grund av att han eller hon är medlem i kommunen (RÅ 1979 2:53). Först och främst har den som ansökt om lov eller förhands- besked rätt att som part överklaga beslutet om ansökan inte beviljas eller inte beviljas fullt ut. Enskilda har dock inte rätt att överklaga beslut om att inte anta en detaljplan, annat än genom laglighets- prövning. Enskilda har inte heller rätt att överklaga ett beslut av en mark- och miljödomstol att upphäva ett beslut om att anta en detaljplan som rör klagandens fastighet, även om detaljplanen tillkommit på initiativ av fastighetsägaren (MÖD 2012:51). Det är däremot svårare att tydligt avgränsa vilka, utöver sökanden, som har rätt att överklaga. Det är inte tillräckligt att den enskilde på något sätt berörs för att ha rätt att överklaga utan det brukar även krävas att beslutet påverkar den enskildes rättsliga ställning eller rör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen (och , Förvaltningslagen med kommentarer s. 286). Att ett beslut kan överklagas om det påverkar den enskildes rättsliga ställning medför att de som har särskild rätt till en fastighet, genom t.ex. servitut, kan anses ha rätt att överklaga beslut om lov eller förhands- besked om beslutet påverkar rättigheten. Enligt nuvarande PBL ska utöver sökanden även fastighetsägaren, om han eller hon inte är sökande, underrättas om vad andra har tillfört ärendet och få tillfälle att yttra sig över det (9 kap. 26 § PBL). Detta talar enligt vår mening för att fastighetsägare, som inte är sökande, har rätt att överklaga ett Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked beslut om lov eller förhandsbesked som rör hans eller hennes fastighet, om beslutet kan anses gå honom eller henne emot. I vilken mån fastighetsägare har rätt att överklaga är dock inte helt klart och i äldre praxis har fastighetsägare inte ansetts ha rätt att överklaga.5 Klagorätt kan som ovan nämnts grundas på att den enskilde har ett intresse i saken som erkänns av rättsordningen. Att ett intresse erkänts av rättsordningen framgår normalt genom att författnings- texten anger att vissa intressenter ska höras eller beredas tillfälle att yttra sig innan ärendet avgörs eller att man vid beslutsfattandet på annat sätt ska beakta deras intressen i saken (och , Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar s. 365 f.). Om en ansökan om lov eller förhandsbesked avviker från en detalj- plan eller områdesbestämmelser eller ska utföras i ett område som inte är planlagt och det inte är en sådan åtgärd som avses i 9 kap. 31 § 1 PBL ska enligt 9 kap. 25 § PBL kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs underrättas om ansökan och ges tillfälle att yttra sig. Även en hyresgäst- organisation som har avtal om förhandlingsordning med berörd fastighet ska underrättas om beslutet och ges tillfälle att yttra sig. I arbetet med att ta fram en detaljplan ska samråd också hållas med bl.a. dessa grupper. De grupper som ska underrättas om ansökan om lov eller förhandsbesked har således ett av rättsordningen erkänt intresse när det gäller prövningen av beslutet. Boende har därmed, i den mån de berörs, samma ställning i förfarandet – inbegripet besvärsrätt – som fastighetsägare (Mark- och miljö- överdomstolens avgöranden , mål nr P 4489- 13). Att den enskilde har ett intresse som erkänts av rättsordningen är dock inte tillräckligt för att ha rätt att överklaga. Grundtanken har genomgående varit att den krets som har rätt att överklaga plan- och lovärenden bör vara väl avgränsad och innefatta långt ifrån alla enskilda och sammanslutningar som bör ha möjlighet att utöva inflytande på den kommunala hanteringen av planfrågan (Didón m.fl. 13.8–15 s. 1). För lovbeslut skiljer sig grannars talerätt beroende på om det rör sig om ett bygglovs- och marklovsbeslut eller om det gäller rivnings- 5 I äldre rättsfall, t.ex. RÅ 1966 K 515, ansågs inte fastighetsägare ha rätt att överklaga ett lovbeslut om han eller hon inte själv uppträtt som sökande. Regeringen har dock i ett senare avgörande funnit att ägaren till fastighet som berörs har rätt enligt allmänna rättsgrundsatser att överklaga beslut enligt PBL (beslut , M 1999/162/Na). Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande RÅ 1993 ref. 14 följer att grannar inte har rätt att överklaga beslut om rivningslov. Skälet till detta är att bestämmelserna om rivningslov ger möjlighet att låta allmänna intressen väga tyngre än fastighetsägarens intresse att använda fastigheten som han eller hon önskar. Det finns däremot inget uttalat skyddssyfte vad gäller grannar vid prövningen av rivningslov. Hyresgäster i det hus som enligt rivningslovet ska rivas har dock rätt att överklaga beslutet (regeringens beslut , M 2001/4369/F/P). Ett beslut om bygglov, marklov eller ett förhandsbesked anses enligt fast praxis angå ägaren till fastighet som gränsar direkt till den fastighet lovet avser. Detta brukar gälla även om en gata eller mindre väg skiljer fastigheterna åt (Didón m.fl. 13.8–15 s. 1). Detsamma gäller för hyresrätts- och bostadsrättsinnehavare i hus som omfattas av lovet eller förhandsbeskedet eller som direkt gränsar till lovområde. På samma sätt anses ett beslut om en detalj- plan eller områdesbestämmelser angå boende i eller ägare till de fastigheter som ligger inom planområdet och som gränsar direkt till planområdet. Talerätten i dessa fall begränsas dock av att den enskilde ska ha yttrat sig före utgången av granskningstiden för att få överklaga eller att talan grundas på att beslutet inte tillkommit i laga ordning (13 kap. 11 § PBL). Ägarna till de fastigheter som gränsar direkt till den fastighet som bygglovet, marklovet eller förhandsbeskedet avser kallas rågrannar. Rätten för en rågranne att klaga gäller enligt praxis oavsett avståndet mellan bygglovsobjektet och grannens fastighet eller bostad. Frågan om en byggnad eller annan anläggning som lovet omfattar kan medföra fara eller betydande olägenheter för grannar beaktas inom ramen för den materiella prövningen (RÅ 2005 ref. 36). För de närboende som inte bor på eller äger en fastighet som gränsar direkt till den fastighet lovet avser måste talerätten avgöras från fall till fall. För att enskilda ska ha rätt att överklaga måste man visa att ens enskilda intressen påverkas av beslutet. Det är alltså inte tillräckligt att endast hänvisa till olägenheter från allmän synpunkt av t.ex. en industris verksamhet (RÅ 1982 2:21) eller av åtgärdens inverkan på vattenförhållandena (RÅ 1984 2:88) utan man måste visa att man mer personligen störs om åtgärden som lovet avser genomförs. har i sin praxis uttalat att när det gäller beslut om bygglov anses sådana beslut angå, förutom sökanden och ägare till de fastigheter som gränsar direkt till den Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked fastighet bygglovet gäller, ägare till fastigheter i nära grannskap som är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av det byggande som avses med bygglovet, naturförhållandena på platsen m.m. (se bl.a. RÅ 1992 ref. 81). Mark- och miljööver- domstolen har i ett avgörande uttalat att utöver rågrannar har även andra personer som med hänsyn till arten av den sökta åtgärden kan förväntas bli särskilt påverkade av denna tillerkänts talerätt (MÖD 2012:45). Det är inte helt klart om samma sak avses med begreppet särskilt påverkad som med begreppet särskilt berörd. Mark- och har dessutom i ett senare avgörande uttalat att utöver rågrannar anses bygglovsbeslut angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn till bl.a. arten och omfattningen av den aktuella åtgärden samt natur- eller trafikförhållandena på platsen (avgörande , mål nr P 8828-13). Vid avvägningen av om enskilda, som inte är rågrannar, har talerätt har bl.a. fäst vikt vid när- heten till den planerade bebyggelsen från klagandens fastighet samt om klaganden kan se bebyggelsen från sin fastighet. Det framgår bl.a. av RÅ 1992 ref 81. I målet fann att klaganden vars fastigheter låg från ett område för vilket bygglov getts till uppförande av vindkraftverk, med hänsyn till att vindkraftverken kunde ses från deras fastigheter och alstrade ljud av inte obetydlig intensitet, hade rätt att överklaga beslutet. I RÅ 1989 ref. 104, som gällde en grannes överklagande av ett bygglov för garage, konstaterade att klagandens fastighet låg på sådant avstånd från och på sådant sätt i förhållande till den fastighet lovet avsåg att garaget inte kunde ses från denna. Klaganden ansågs därför inte vara berörd av beslutet på sådant sätt att det kunde grunda talerätt. Att den bebyggelse som lovet avser kan ses från klagandens fastighet är dock inte avgörande för talerätt. En granne som utan att vara rågranne bodde från ett hus för vilket bygglov för takkupa och veranda beviljats har inte bedömts ha rätt att överklaga bygglovs- beslutet trots att takkupan kunde ses från klagandens fastighet (RÅ 1998 not. uttalade att åtgärden bygglovet avsåg var av en så begränsad omfattning och påverkade förhållandena på klagandens fastighet i så ringa grad att klaganden inte kunde anses särskilt berörd av åtgärderna. I RÅ 2006 not. 112 ansågs fastighetsägare vars fastigheter låg och längre från en plats där en telemast skulle få uppföras inte ha rätt att överklaga Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked beslutet om bygglov trots att masten kunde ses från deras fastighet. Däremot ansågs ägare till en fastighet som låg från platsen och från vilken masten skulle var väl synlig ha rätt att över- klaga beslutet. Mark- och har i MÖD 2012:45 ansett en närboende som anfört att hans utsikt över skulle försämras med anledning av en ny byggnad inte hade rätt att överklaga bygglovet för byggnaden. Avståndet mellan fastigheterna var och mellan fastigheterna låg bl.a. ett vattenområde och allmän platsmark. Domstolen uttalade att det redan mot den bakgrunden fanns skäl att ifrågasätta om klaganden var berörd av beslutet på sådant sätt att han hade talerätt. Därutöver skulle klagandens havsutsikt inte komma att försvinna helt. Mark- och angav vidare att om byggnationen skulle komma till stånd skulle det komma att medföra vissa försämringar för en del av de boende på bl.a. den ö klaganden bodde. Detta var en konsekvens av den lagakraftvunna detaljplanen. En sådan försämring avseende havsutsikten kunde därför inte ensam grunda talerätt för den klagande. Mark- och miljö- överdomstolen har i ett senare avgörande (mål nr P 8828-13) bedömt att en närboende som inte var rågranne hade rätt att överklaga ett beslut om bygglov till en byggnad som, om den uppfördes, skulle begränsa havsutsikten från hennes fastighet. Avståndet mellan fastigheterna var förhållandevis kort och klaganden hade fri sikt mot havet från sin fastighet, vilken till inte oväsentlig del skulle begränsas av den byggnad som bygglov lämnats för. Även mer indirekta störningar från den planerade åtgärden har medfört rätt att överklaga. Ägare till en fastighet belägen från en fastighet för vilken bygglov getts till kontors- och konferensanläggning och som anfört att de skulle påverkas av ökad trafikintensitet ansågs av regeringen ha rätt att överklaga bygglovsbeslutet (beslut , ärende nr M2001/3267/Hs/P). Ett speciellt fall är RÅ 2010 ref. 74 där ett rymdobservatorium hade rätt att överklaga ett bygglovsbeslut för ett vindkraftverk som skulle uppföras 16–från observatoriet. Observatoriet gjorde gällande att det fanns en risk för att deras mätutrustning skulle komma att störas genom reflekterande radiostrålning från vindkraft- verket. Observatoriets forskningsverksamhet omfattades av lagen (2006:449) om skydd för störningskänslig forskning. Högsta förvalt- ningsdomstolen ansåg att det inte kunde uteslutas att vindkraftverket skulle kunna innebära olägenhet för observatoriets verksamhet. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked fanns även visst stöd för detta i kommunens förslag till översiktsplan. Bygglovsbeslutet ansågs därför angå observatoriet på ett sådant sätt att observatoriet hade talerätt. Mark- och har funnit att det av kravet på att ett beslut ska ha gått den enskilde emot följer att grannar som utan reservation tillstyrkt en ansökan om bygglov inte har rätt att överklaga detta beslut, om det inte visas att medgivandet byggt på felaktigt eller otillräckligt underlag eller av andra sådana skäl kan angripas (avgörande , P 3194-13). Domen har överklagats till som meddelade prövningstillstånd (mål nr T 5554-13). En person som har gjort en tillsynsanmälan avseende olovligt byggande har av ansetts ha rätt att överklaga en byggnadsnämnds beslut att lämna anmälan utan åtgärd. Enbart det förhållandet att den klagande gjort anmälan var inte tillräckligt för talerätt utan den klagande ansågs ha rätt att överklaga beslutet eftersom hon var rågranne till den fastighet anmälan avsåg (HFD 2011 not. Däremot har en ägare till en reklamskylt inte ansetts ha rätt att överklaga ett föreläggande riktat mot fastighets- ägaren att upphöra med åtgärden och avlägsna skylten (RÅ 1995 ref. 77). Artikel 6.1 i om mänskliga rättigheter ratificerade 1952 den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, . Konventionen är svensk lag.6 har en särskild ställ- ning i svensk rätt. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med konventionen. I artikel 6 i finns bestämmelser om rätten till en rättvis rättegång och är av central betydelse vid en analys av förutsättningarna för att förändra rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked. I första meningen i artikel 6.1 anges följande. 6 Införlivandet skedde genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldig- heter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.