sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Kom- munens skolsegregation, med avseende på socioekonomiska skill- nader, förklarar dock endast i begränsad omfattning hur mycket en kommun kompenserar skolor med sämre förutsättningar. Det gäller både de ekonomiska resurser som fördelas efter socioekonomiska kriterier och fördelningen av lärarresurser. På kommunnivå kan skillnaderna i hur mycket som totalt sett satsas på inte alls förklaras av hur skolsegregerad kommunen är, eller av andelen elever i åtgärdsprogram. Andra typer av faktorer tycks vara vikti- gare för att förklara hur resurserna anpassas efter skolornas förut- sättningar. Det väcker i sin tur frågor som är kopplade till elevers rätt till en likvärdig utbildning av god kvalitet, framhåller Skol- verket. En förutsättning för att resurserna inom skolan ska kunna för- delas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt är aktiva och med- Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola vetna kommuner, både i fråga om fördelningen av resurser, i upp- följningen av hur resurserna används och vilken effekt de får för likvärdigheten. I studie framgår att kommunerna har ökat anpassningen av resurserna till skolornas socioekono- miska förutsättningar. Skolsegregerade kommuner anpassar resur- serna i större utsträckning än mindre segregerade kommuner. Det tyder på en ökad medvetenhet i kommunerna vad gäller att försöka kompensera för skolornas olika förutsättningar, att följa upp den fördelning som görs och genomföra de förändringar som arbetet med uppföljningen påkallar, menar . Men är fördelningen av resurser utifrån skolornas socioekonomiska förut- sättningar liten, i förhållande till de kraftfulla insatser som Skolver- ket menar behövs för att förstärka likvärdigheten i skolan. Skolver- ket anser att det är angeläget att kommunerna i ännu större omfatt- ning än följer upp hur resurserna fördelas och används inom varje skola samt analyserar hur fördelningen påverkar målupp- fyllelsen så att resursfördelningen kontinuerligt kan anpassas till de behov som finns. framhåller även att det är omdiskuterat inom litte- ratur och forskning på området hur stor betydelse ekonomiska resurser har för elevers studieresultat. Effekten på elevernas resul- tat beror i hög grad på hur resurserna används och vad som händer i klassrummet. Sammantaget ger forskningen inga entydiga svar på sambandet mellan resurser och resultat, framhåller . Att kopplingen mellan resurser och resultat inte är självklar illustrerar till exempel det faktum att den svenska skolan har tillförts ökade ekonomiska resurser , som internationella studier visar på sjunkande resultat för elever i den svenska , påpekar . Forskningsresultaten ger inte heller någon detaljerad vägledning till hur en kommun ska gå till väga för att konstruera den optimala resursfördelningsmodellen. Regeringen har föreslagit ett förtydligande i skollagen om att kommunerna ska fördela resurser utifrån elevernas förutsättningar och behov (U2013/6278/S). Regeringens avsikt är att besluta om en proposition om ändringar i skollagen och att förändringen träder i kraft den 1 juli 2014.85 85 Regeringens pressmeddelande . Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola 4.3.11Samvariationen mellan resurser och lokala förhållanden över tid Statskontoret har inom ramen för verkets uppdrag från denna utredning analyserat hur utvecklingen av kostnader per elev och lärartäthet samvarierar med, och därmed eventuellt kan förklaras av, lokala förhållanden. Statskontoret undersöker tre tidsperioder: , 1995 (1993 för lärartäthet) till 2001 och 2002 till 2011. I modellen använder Statskontoret skatte- kraft per invånare och totala statsbidrag per invånare som mått på ekonomiska förutsättningar. Statskontoret finner ingen samvaria- tion mellan förändringen i kostnader per elev respektive lärartäthet och förändringen i skattekraft då statsbidragen var riktade till skolan. Under följande period finner dock Statskontoret att kostnaderna per elev och lärartäthet varierar positivt med skattekraften. Detta skulle kunna bero på att de rik- tade statsbidragen var mer verksamma i att utjämna ekonomiska skillnader mellan kommuner än de generella statsbidragen, menar . Samvariationen försvagas dock under den sista perio- den till 2011 för kostnader per elev och försvinner för lärar- tätheten. (för lärartätheten) till 2001 finner Statskontoret en samvariation mellan både skattekraft och statsbidrag och förändringar i kostnader per elev samt i lärartäthet. Både kostnader per elev och lärartäthet ökade mer i kommuner där skattekraft och statsbidrag ökade mer. En möjlig förklaring är att den totala kostnaden för skolan ökade . Både skattekraft och de totala statsbidragen kan ha varit viktiga förut- sättningar för kommunernas möjligheter att anpassa sig till det högre kostnadsläget. var situationen den omvända med minskande elevkullar, och därmed minskade totala kostnader för skolan, men också med en finansiell kris med början 2008. Förändringen av kostnaderna per elev samvarierar fortfarande med skattekraften men mindre signifikant än . De totala statsbidragen samvarierar inte med förändringarna av kostnaderna per elev eller lärartäthet i Stats- kontorets modell. När Statskontoret studerar den något längre perioden till 1994 finner man dock en positiv samvariation mellan kostnader per elev och de totala statsbidragen. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola 4.3.12Sambandet mellan resurser och studieresultat Statskontorets rapport på uppdrag av denna utredning innehåller en kunskapsöversikt om forskning som rör sambandet mellan resurser och studieresultat. Nedan refereras delar av Statskontorets kun- skapsöversikt. Forskningen visar att lärarkompetens är den enskilt viktigaste faktorn för elevernas studieresultat. Forskningen visar även att resurser spelar roll för studieresultat i skolan och de tycks spela större roll för elever med sämre studieförutsättningar eller särskilda behov. Lärarkompetens är den enskilt viktigaste faktorn för elevernas resultat I och kunskapsöversikt framstår lärarkom- petensen som den enskilt viktigaste faktorn för elevernas resultat.86 Med utgångspunkt i internationell forskning angav i en annan kunskapsöversikt att minst 10–av variationen i elevers resultat kunde hänföras till skillnader mellan olika lärare.87 När det gäller lärarkompetensen är forskningsresultaten också relativt entydiga. Praktiskt taget oberoende av hur lärarkompeten- sen definieras, till exempel som yrkeserfarenhet, pedagogisk utbild- ning eller ämnesutbildning, visar forskningen på positiva effekter på elevernas resultat. Förklaringen torde vara att mer kompetenta lärare undervisar på ett annat och bättre sätt än mindre kompetenta lärare. Ett huvudresultat i forskningen är att kompetenta lärare kan anpassa undervisningen till elevers behov. En bred repertoar av undervisningsmetoder är det mest framträdande draget hos skick- liga lärare.88 86Jan-Eric och : Ekonomiska resursers betydelse för pedagogiska resultat, 2002. Refererat från Statskontoret 2013:10. 87Skolverket: Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? En kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer, 2009, sammanfattande analys. Refererat från Statskontoret 2013:10. 88Gustafsson och 2002. Refererat från Statskontoret 2013:10. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Klasstorleken har betydelse för studieresultateten för vissa elever I en redovisades en longitudinell studie av effekterna av klasstorlek på elevernas resultat.89 Ett huvudresultat i studien var att mindre klasser har en positiv påverkan på elevernas prestationer. Den positiva effekten av mindre klasstorlek visade sig också vara större för elever med utländska föräldrar. påpekade dock i sin kunskapsöversikt att en viss försik- tighet bör iakttas vid tolkning av studiens resultat, då den omfat- tade ett i sammanhanget begränsat antal i elever samt endast avsåg delar av matematikområdet.90 Ökade resurser förbättrar studieresultaten I en rapport konstaterar utifrån resultat från tidigare forskning att ekonomiska resurser har betydelse för elev- ernas resultat. Särskilt betydelsefulla är resurserna för yngre elever och för elever med mindre gynnsam socioekonomisk familjebak- grund. Sambandet är dock inte enkelt och entydigt, menar . I rapporten understryker att resurser är en förut- sättning för skolans verksamhet, men att det är hur resurserna an- vänds som avgör om resurser kan omsättas till likvärdighet och kvalitet i undervisningen.91 I Välfärdspolitiska rådets rapport redovisas en under- sökning som visar att den minskning av lärartätheten om 15 pro- cent som ägde rum mellan läsåren 1990/91 och 2002/03 ledde till en försämring av studieresultaten för den genomsnittlige eleven med motsvarande 1,1 percentilenheter i rangordning av alla elever. För elever som invandrat innan de slutat nionde klass var försämringen betydligt större. Även för elever med lågutbildade föräldrar var effekten mer negativ än för genomsnittseleven.92 I en påvisas att resursneddragningarna mellan läsåren 1990/91 och 2002/03 innebar att eleverna försäm- rade sin position i betygsfördelningen med 1,2 procentenheter.93 89Alan B. Krueger och : Klassfrågan – en om lärartätheten i skolan. Departementsserien, Ds 2002:12. Refererat från Statskontoret 2013:10. 90Gustafsson och 2002. Refererat från Statskontoret 2013:10. 91Skolverket: Resursfördelning utifrån förutsättningar och behov, 2009. 92Anders m.fl.: Välfärdspolitiska rådets rapport . Refererat från Statskontoret 2013:10. 93Peter och : Hur mycket påverkas studieresultat av resurser? Refererat från Statskontoret 2013:10. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola I en annan IFAU rapport påvisas att de särskilda riktade statsbidrag till skola och fritidshem som utgick under läsåren 1997/97–2004/05 (Wärnerssonpengarna) förbättrade resultaten för elever med lågutbildade föräldrar i förhållande till andra elever. Däremot gick det inte att finna några signifikanta effekter på den genomsnittliga elevens studieresultat av förändringarna i lärartät- heten.94 4.3.13Har kommunerna prioriterat skolan efter kommunaliseringen? – en sammanfattande kommentar Staten har visat stor tillit till kommunerna vad gäller resurstilldelningen till skolan Det kan hävdas att staten sammantaget via kommunaliseringen 1991 och det generella statsbidrag 1993 visade kommunerna stor tillit när det gäller fördelningen av resurser till skolan. Merparten av resurserna till skolan härrör från kommunalskatten och den mindre del som staten skjuter till kommer till övervägande del i en stor påse, utan öronmärkta pengar till skolan. Att kommunerna skulle få ett så stort förtroende som blev fallet vad gäller tilldelningen av resurserna till skolan var inte avsikten när skolan kommunalisera- des (se kapitel 2). I styrpropositionen 1988 framhölls att staten skulle bära det ekonomiska huvudansvaret för den direkta under- visningen genom att svara för finansieringen av merparten av lärar- lönerna, för att så långt möjligt skapa likvärdiga förutsättningar i olika kommuner.95 Det specialdestinerade bidraget till skolan av- skaffades först efter kommunaliseringen. Kommunerna kan alltså numera fritt disponera resurser mellan olika kommunala verksamhetsområden. Å andra sidan ska sägas att statens styrning givetvis är stark: statliga mål och speciallagsreglering samt ingående uppföljning och tillsyn är i praktiken hårt styrande för kommunerna. Givet det statliga uppdraget till kommunerna inom de olika välfärdsområdena blir även den demografiska utveck- lingen och förändringar i befolkningens ålderssammansättning sty- rande för volymerna i den kommunala verksamheten. 94Christian : Lärartäthet, lärarkvalitet och arbetsmarknaden för lärare. Refererat från Statskontoret 2013:10. 95Proposition 1988/89:4 Om skolans utveckling och styrning. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Har det generella statsbidraget föranlett kommunerna att göra sinsemellan olika prioriteringar av skolan? Det fanns farhågor för att kommunerna skulle prioritera sinsemellan väldigt olika efter kommunaliseringen och införandet av det gene- rella statsbidraget, till men för skolans likvärdighet. Det är ett väl känt faktum att det är väldigt stora skillnader mellan kommunerna vad gäller hur stora resurser som avsätts till skolan. Statskontorets analys av resurserna till skolan96 visar emellertid att den stora sprid- ningen mellan kommunerna i kostnader för skolan per elev fanns även före kommunaliseringen och att spridningen faktiskt har minskat något efter kommunaliseringen. Det har med andra ord funnits stora skillnader mellan kommunerna när det gäller kostnaderna per elev. Det är väl belagt att kommunernas olika strukturellt betingade förutsättningar för sina skoluppdrag genere- rar olika kostnader. Exempelvis är skolan dyrare att bedriva i små kommuner, i glest befolkade kommuner med stora avstånd, i kom- muner med stora befolkningsminskningar eller befolkningsökningar och i storstäderna. Inom ramen för den kommunalekonomiska utjämningen beaktas också dessa skillnader, det vill säga det sker en utjämning för strukturellt betingade kostnadsskillnader. Vid första påseende blir intrycket att kommunerna varit ansvars- fulla och förvaltat det ansvar för resurstilldelningen som staten gav på ett rimligt sätt. En djupare analys manar dock till försiktighet när det gäller slutsatser på basis av tillgänglig kunskap om hur kom- munerna fördelat resurser till skolan efter kommunaliseringen. Den analys som Statskontoret gjort på uppdrag av denna utredning ger inte svar på frågan om enskilda kommuner prioriterar och bedriver verksamhet effektivt, med en optimal resursallokering i relation till kommunens specifika förutsättningar och behov. Denna analys är svår att göra. Det går att hitta strukturella faktorer som förklarar en del av kostnadsskillnaderna mellan kommuner, men en annan del av skillnaderna kan vi inte förklara. Det är sannolikt att kommunerna är olika effektiva och inom bestämda gränser mer eller mindre ambitiösa i sitt skoluppdrag. Men det finns även betydande lokala variationer i förutsättningarna för skolverksamheten som motiverar kostnadsskillnader, utan att de låter sig fångas upp i statistiska modeller. Kommunerna har sinsemellan olika ekonomiska och strukturella förutsättningar att bedriva sitt skoluppdrag. 96 Statskontoret 2013:10. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola munalekonomisk utjämning är till för att utjämna merparten av dessa skillnader. Statskontoret visar att kostnaderna per elev och lärartäthet varierar positivt med skattekraften efter det att det generella statsbidraget infördes (se avsnitt 4.3.11). Det förefaller alltså som att kommunernas skattekraft har viss (om än begränsad) betydelse för hur mycket resurser kommunerna avsätter till skolan, trots att det sker en långtgående utjämning av kommunernas ekono- miska förutsättningar. Frågan om resursfördelning inom kommunen och mellan olika skolor i kommunen hänger förstås samman med frågan om kvalitets- skillnader, även om det ska understryka att det inte finns något enkelt och entydigt samband mellan ekonomiska resurser och kvalitet. Vi vet att studieresultaten försämrats i fler ämnen och att skillna- derna i elevernas studieresultat visar tecken på att öka fram till . Att spridningen i studieresultat ökat kan tolkas som indikationer på att kvaliteten i undervisningen varierar mera . Men det kan även vara så att det har blivit större skillnader mellan olika grupper av elever vad gäller elevernas behov, exempelvis på grund ett större utanförskap i vissa grupper. Har det generella statsbidraget föranlett kommunerna att generellt satsa mindre på skolan än vad staten skulle ha gjort? Resursfördelningen till skolan kan diskuteras i olika perspektiv. Den fråga som avhandlas ovan gäller alltså resursfördelningen mel- lan och inom kommunerna, i ett jämförande perspektiv. Med detta perspektiv har betydelsen av fördelning av resurser till förmån för kompensatoriska åtgärder diskuterats. En annan sak är kommun- sektorns samlade resurser till skolan efter kommunaliseringen, i jäm- förelse med motsvarande resurser före kommunaliseringen. Frågan om storleken på de samlade resurser som avsätts till skolan är viktig. krävs betydande samlade resurstillskott om det ska vara möj- ligt att generellt höja lärarlönerna, vilket många ser som nödvändigt. Statskontorets rapport visar att resurserna till skolan per elev minskade kraftigt , i samband med 90-talskrisen, för att därefter öka igen. Besparingarna var särskilt kännbara inom elevhälsan och specialpedagogiken. minskade kostnaderna per elev med omkring 13 pro- cent i fasta priser. ökade kostna- derna per elev i fasta priser. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola året då kostnaderna per elev nådde en nivå som motsvarande den . Det är påfallande hur lite resurser som tilldelats , jämfört med de resurser som tillförts vård och omsorg. I fasta priser har inte de totala kostnaderna för grund- skolan förändrats nämnvärt ! Kostnaderna per elev i är även den i fasta priser relativt sett . Kostnaden per elev uppvisar ett negativt sam- band med elevkullarnas storlek – i tider av minskande elevkullar tenderar lärartätheten och därmed kostnaderna per elev att öka, och omvänt ger ökande elevkullar motsatt effekt på lärartäthet och kostnader per elev. har diskussioner om skolans problem en framskjuten plats i samhällsdebatten. Problem med skolans studieresultat och likvär- dighet, liksom problem med kränkningar mot elever och personal ventileras i flera sammanhang. Det är mot den bakgrunden värt att notera att vi organiserat vårt samhälle på ett sådant sätt att den ökning som skett av våra gemensamma tillgångar har kommit andra delar av samhället till del än grund- skolan. Detta stämmer till eftertanke. kostar i fasta priser kostar ungefär lika mycket som 1980, medan kostnaderna barnomsorgen och äldreomsorgen har ökat med . Även kostnaderna för gymnasie- skolan har ökat kraftigt. Ökningen av kostnaderna för äldreomsor- gen är något kraftigare än vad som motiveras av att antalet äldre ökat. Ökningen av kostnaderna för gymnasieskolan och barnom- sorgen motiveras främst av att en större andel av den berörda populationen nyttjar de aktuella tjänsterna, och alltså inte främst på demografiska förändringar. Politiska beslut och samhälleliga tren- der påverkar nyttjandet av olika typer av välfärdstjänster. Inom ramen för långtidsutredningens arbete har det gjorts skattningar av kostnadernas utveckling för de kommande 50 åren. Dessa fram- skrivningar ger en bild av att framför allt kostnaderna för äldre- omsorgen kommer att öka de närmast 10 till 15 åren till följd av fler äldre i befolkningen. 97 Man kan säga att utvecklingen tillbaka medfört att skolan blivit förlorare i en sorts politisk och demografisk konkurrens med andra välfärdsområden. Denna konkurrens mellan välfärdsområden kan antas bestå åren framöver. 97 Se /2000. En åldrande befolkning – konsekvenser för svensk ekonomi, bilaga 9. Refererat från Statskontoret 2013:10. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Om betydelsen av 90-talskrisen 90-talskrisen var en allvarlig statsfinansiell kris, som hade återverk- ningar inom alla samhällssektorer. Krisen medförde att de stats- finansiella problemen blev akuta och framtvingade drastiska bespa- ringsåtgärder samt även strukturella reformer. Regeringen införde bland annat ett kommunalt skattestopp för åren 1991–1993, samti- digt som kommunsektorn uppvisade ett stort finansiellt under- skott. tillämpades en annan metod för att motverka skattehöjningar. Metoden innebar att kommuner och landsting som inte höjde skatten fick en särskild ekonomisk kompensation. –1999 tillämpades i stället ett sanktionssystem där kommuner och landsting endast fick behålla delar av de skatte- intäktsökningar som följde av höjda skattesatser. Tanken var natur- ligtvis att ge kommunerna och landstingen incitament att inte höja skatterna. För att öka kommunernas förutsättningar att inom givna ramar bedriva en effektiv verksamhet genomfördes bl.a. föränd- ringar i kommunallagen samt i systemen för statsbidrag och skatte- utjämning. Syftet var att ge kommunerna större möjligheter att organisera sin verksamhet på del sätt som bäst är anpassat efter den enskilda kommunens egna förutsättningar. sjönk alltså lärartätheten och kommunernas kostnader per elev kraftigt. Denna utveckling sammanföll med en stor ökning av elevkullarna. De totala kostnaderna för skolan, i fasta priser, sjönk inte i samma utsträckning som lärartätheten, besparingarna till trots. I stor ut- sträckning synes kommunerna ha behållit sin skolorganisation in- takt, men man skrev in fler elever. Avreglering var en av hörnstenarna i det förvaltningspolitiska effektiviseringsarbetet. Regeringen vidtog olika åtgärder för att mönstra ut regler som ansågs svåra att motivera med hänsyn till det ansträngda ekonomiska läget i kommuner och landsting. Bakgrun- den var den kritik som kommunala företrädare riktat mot de stat- liga reglernas omfattning, detaljeringsgrad och kostnadshöjande verkan. I den överenskommelse som regeringen slöt med och om den kommunala ekonomin åtog sig regeringen att genomföra avregle- ringar i syfte att minska trycket på de kommunala kostnaderna På skolans område drev linjen att staten borde styra i första hand med mål, och inte med medel.98 98 SOU 1998:105 Minska regleringen av kommuner och landsting. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola 4.4Skolverkets och forskningens förklaringar till de försämringarna av studieresultaten och likvärdigheten Forskningen och har fört fram flera alternativa eller sinsemellan kompletterande förklaringar till att studieresultaten har försämrats i den svenska skolan under . Innan vi berör förklaringarna till de sjunkande studieresultaten, så finns skäl att något beröra vilka faktorer som enligt forskningen befrämjar goda skolresultat. Vi behöver helt enkelt, så långt möj- ligt, en slags norm för det önskvärda tillståndet, för att senare i betänkandet kunna bedöma om skolans kommunalisering fört oss närmare eller längre ifrån detta önskvärda tillstånd. Det visar sig, naturligt nog, att orsaksförklaringar till de försämrade studieresultaten till viss del påvisar brister i det svenska skolsyste- met i just de avseenden som forskningen menar är viktiga för att nå skolframgång. 4.4.1Lärarens undervisning är avgörande för skolframgång har olika internationella forskningsrön gett insik- ten om att det framför allt är kvaliteten i undervisningen som påverkar elevernas studieresultat. I en uppmärksammad rapport från framgår att skickliga lärare är en av de mest centrala faktorerna för skolframgång.99 Rap- porten bygger på en sammanställning av forskning och erfarenheter från flera länder utifrån hur effektivt lärande belönas för att för- bättra elevresultaten. Kvaliteten hos skolans lärare är det som i slutändan avgör ett skol- systems kvalitet, konstaterar konsultfirman i en rapport som grundar sig på en studie av 25 av världens skol- system. 100 Studien visar att de faktorer som har störst effekt när det gäller förbättrade elevresultat är en professionell och välutbildad lärarkår, en lärarkår som själv får vara med och utveckla undervisningen och ett system som erbjuder den bästa möjliga undervisningen utifrån varje enskild elevs behov. 99OECD: Evaluating and rewarding the quality of teachers, 2009. 100McKinsey : How the worlds best-performing school systems come out on top, Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Skolforskaren pekar särskilt på vikten av karriär- möjligheter för lärare som vill fortsätta undervisa, så att skolor kan behålla duktiga lärare.101 studie är en metanalys av ett stort antal studier utförda av andra forskare. Sammantaget handlar det om undersökningar som omfattar 80 miljoner elever.