sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Enligt 3 kap. 15 § DL ska en utbildningsanordnare vidta åtgär- der för att förebygga och förhindra att något barn eller någon elev eller student som deltar i eller söker till verksamheten utsätts för trakasserier som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning eller för sexuella trakasserier. När det gäller kränkande behandling har de mer detaljerade kraven på att motverka sådan i skollagen visserligen avgränsats till att endast gälla kränkningar som inte har något samband med diskriminering, men det allmänna kravet i läro- planer på att aktivt motverka alla former av kränkande behandling måste anses innefatta ett krav på att förhindra även trakasserier som har samband med någon diskrimineringsgrund. Kravet i diskrimi- neringslagen riktar sig till utbildningsanordnaren medan kravet i skollagen riktar sig till var och en som verkar inom utbildningen. Eventuellt innebär det en viss skillnad som innebär att huvudman- nens skyldigheter följer av diskrimineringslagen, medan lärare och annan personal har samma skyldighet enligt skollagen. Huvudman- nens skyldigheter följer dock även av skollagen genom kravet på att det systematiska kvalitetsarbetet ska ha inriktning på att de mål som finns för utbildningen uppfylls. 5 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder Vi har ovan konstaterat att bestämmelserna om arbetsförhållandena i diskrimineringslagen och arbetsmiljöförfattningarna delvis sam- manfaller och inte klart kan särskiljas till alla delar. Detta gäller i än högre grad i fråga om diskrimineringslagen och skolförfattningarna. Regleringen avseende skollagsreglerad verksamhet kompliceras ytter- ligare av att arbetsmiljölagens bestämmelser om en god arbetsmiljö även gäller i utbildningssammanhang. Elever likställs i den lagen på vissa områden med arbetstagare. Det som redovisats ovan angående bestämmelser på arbetslivsområdet gäller således även för skollags- reglerad verksamhet. Detta innebär exempelvis att vissa krav, såsom skyldigheten att motverka sådana trakasserier enligt diskriminerings- lagen som per definition också utgör kränkande särbehandling enligt AV:s föreskrifter och kränkande behandling i dess vidare mening i skollagen, faktiskt förekommer i tre författningar med tre olika tillsynsmyndigheter. (Som nämnts i avsnittet om arbetslivet kommer dock sannolikt AV:s föreskrifter ändras i den delen.) Även om inte regleringen i alla delar innebär ren dubbelreglering tycks den enligt ovanstående genomgång i vart fall till vissa delar vara över- lappande. Dessa överlappningar och närliggande bestämmelser kan sannolikt leda till oklarheter och missförstånd för arbetsgivare och utbildningsanordnare i fråga om vad som förväntas av dem. Vi be- höver därför överväga om och hur detta skulle kunna åtgärdas, eller om det beskrivna förhållandet inte utgör något problem i praktiken. Regleringen sammanförs i skollagen Ett alternativ som har diskuterats i flera sammanhang är att överföra regler om diskriminering avseende skollagsreglerad verksamhet från diskrimineringslagen till skollagen. När det gäller de frågor som ligger inom vårt uppdrag, dvs. aktiva åtgärder, skulle det innebära en sammanföring av de krav på främjande av lika rättigheter och möj- ligheter som finns för skollagsreglerad verksamhet i skollagen. Be- stämmelserna om att främja lika rättigheter och möjligheter, att före- bygga och förhindra trakasserier och att ta fram en likabehandlings- plan skulle då upphävas i diskrimineringslagen och i stället införas i skollagen. Det skulle kräva några nya bestämmelser och förklaringar beträffande diskrimineringsgrunderna i skollagen, men i övrigt borde reglerna och systematiken redan omfatta en sådan lösning. Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder förmodligen också förutsätta att tillsynsansvaret över reglerna om aktiva åtgärder överfördes från DO till Skolinspektionen. En sådan ordning föreslogs av Delegationen för jämställdhet i skolan i betänkandet Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för kunskap och utveckling i skolan, SOU 2010:99.6 De skäl som anfördes för förslaget var att den nuvarande regleringen med två lagar som överlappar varandra bidrar till att skapa otydlig- het beträffande lagstiftningens innehåll och att detta försvårar möjlig- heterna för skolans personal och huvudmän att tillämpa reglerna på det sätt som är avsett, vilket ytterst är till nackdel för den enskilda eleven.7 En samlad lagstiftning för skollagsreglerad verksamhet skulle enligt betänkandet bl.a. skapa tydlighet och underlätta för barn, elever och föräldrar samt för skolans personal att hitta stöd i frågor som rör trakasserier, kränkande behandling och diskriminering. En sammanhållen lagstiftning skulle därmed enligt betänkandet med stor sannolikhet leda till att kunskapen inom detta område skulle öka på skolorna.8 Vidare menade man i betänkandet att det är naturligt för barn och föräldrar och huvudmän att vända sig till Skolinspektionen i frågor som rör skolverksamhet. Skolinspektionen och Barn- och elevombudet verkar också vara den myndighet som det är naturligt att vända sig till när det gäller kränkningar och mobbning. Det be- tonades också att Skolinspektionen genomför tillsyn av planer mot kränkande behandling medan DO ansvarar för tillsyn av likabe- handlingsplaner och att Skolinspektionen mycket väl skulle kunna utöka tillsynen till att även omfatta likabehandlingsplaner, särskilt med tanke på att planerna i praktiken ofta är sammanfogade till en plan. Enligt betänkandet framstår det som mindre effektivt att olika myndigheter ansvarar för tillsynen av planerna, och eftersom DO inte har specialiserad kunskap om skolan finns det risk att system- frågor och frågor om sådan förändring av skolan som har koppling till lärande och jämställdhet förbises. Skolinspektionen däremot har god insyn i skolans organisation och upparbetade rutiner för genom- förande av regelbunden tillsyn.9 Av regeringens remissammanställning framgår att en majoritet av remissinstanserna var positiva till förslaget. 6I betänkandet föreslogs även att diskrimineringsförbudet och bestämmelserna om diskrimi- neringsersättning avseende skollagsreglerad verksamhet skulle flyttas från diskriminerings- lagen till skollagen. 7Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för kunskap och utveckling i skolan, SOU 2010:99, s. 140. Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder inspektionen och Barn- och elevombudet tillstyrkte en ändring i enlighet med betänkandet och menade att det skulle innebära att det skulle finnas en skolmyndighet som har tillsyn över alla frågor som rör skolan. Utökningen av myndighetens uppdrag skulle dock med- föra ett ökat behov av kompetensutveckling och utökade ekono- miska resurser. Flera instanser, bl.a. , , , för skolsköterskor och Rädda barnen uttryckte att förslaget skulle innebära en tydligare lagstiftning och betydande för- bättringar ur ett barnperspektiv. och såg också positivt på förslaget men betonade vikten av att säkerställa erforder- lig kompetens hos Skolinspektionen och Barn- och elevombudet. Några remissinstanser, däribland DO, avstyrkte förslaget. DO mena- de att frågan om lagändring på diskrimineringsområdet var för tidigt väckt, otillräckligt utredd och att det skulle medföra fler nackdelar än fördelar att börja sprida bestämmelser om förbud mot diskrimi- nering till flera lagar och till flera tillsynsmyndigheter. Det fanns en risk att ett nytt lapptäcke av lagar om förbud mot diskriminering skulle uppstå, fördelade på samhällsområden i stället för som tidigare efter diskrimineringsgrund. DO ansåg också att det var oklart om Skolinspektionen uppfyller det krav på oberoende ställning som är önskvärt för en myndighet som har till uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter. DO delade vissa av delegationens bedöm- ningar om att Skolinspektionens större närvaro i och kunskap om skolan skulle innebära bättre förutsättningar att bidra till att stärka det förebyggande arbetet, och i sitt yttrande över den nya skollagen påpekade DO att myndigheten saknar resurser att bedriva tillsyn över planerna på det sätt som Skolinspektionen gör. Handisam tyckte att frågan var för tidigt väckt och att förslaget inte var tillräckligt utrett. Även såg en rad faktorer som talade emot förslaget om att den samlande regleringen i diskrimineringslagen, som endast varit i funktion , åter skulle splittras upp. Fördelarna med en samordning av reglerna om aktiva åtgärder i annan lag än diskrimineringslagen är enligt vår mening i princip de- samma som har beskrivits ovan för arbetslivet, och de som framfördes i SOU 2010:99. Framförallt skulle det bli tydligare för utbildnings- anordnare som bedriver skollagsreglerad verksamhet vilka krav som gäller. Det borde dessutom innebära en minskad administration för utbildningsanordnare och personal i skolan i och med att antalet olika planer och dokumentationskrav minskar och att det krävs kontakter med färre tillsynsmyndigheter. Skolinspektionen har en väl inarbetad tillsynsverksamhet, vilket är en fördel då tillsynen kan inordnas i Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder redan befintliga system. Vidare kan det sägas när det gäller skollags- reglerad verksamhet, att det ofta efterfrågade kravet på förtydligan- de av vad som avses med främjandeåtgärder i viss mån besvaras i de olika skolformernas läroplaner och i allmänna råd från . Där finns beskrivet hur skolorna ska arbeta med att främja lika rättigheter och möjligheter. På samma sätt som det har beskrivits i fråga om arbetslivet, kan det naturligtvis även för skollagsreglerad verksamhet vara en nack- del att överföra regleringen om aktiva åtgärder i diskriminerings- lagen till en annan lag. Se närmare om detta i avsnitt 7.2.1 ovan. Det skäl mot en överföring av regleringen som oftast framförts, inte minst av DO, är att diskrimineringsbestämmelserna och tillsynen över dem splittras. Tydligare avgränsning mellan diskrimineringslagen och skollagen Ett alternativ till att flytta diskrimineringslagens reglering om aktiva åtgärder till skollagen är att i stället tydligt definiera bestämmelserna i skollagen så att de inte omfattar arbete med diskrimineringsgrun- derna, på samma sätt som har gjorts i fråga om reglerna om åtgärder mot kränkande behandling. Därmed kunde den befintliga författ- ningsstrukturen som är inarbetad hos myndigheter, arbetsgivare och utbildningsverksamheter behållas, vilket begränsar den administration som krävs och det motstånd som följer av en omställning. Dessutom kan diskrimineringsfrågorna än tydligare hållas samman i diskrimi- neringslagen och hos DO. Frågan är dock om det är möjligt att i praktiken göra sådana avgränsningar när det gäller värdegrunds- arbetet i skolan. Det kan också tänkas att det inte behövs någon förändring alls. De överlappningar mellan olika bestämmelser som vi har identifierat är möjligtvis endast teoretiska. Om det inte finns ett praktiskt problem i tillämpningen i form av otydlighet för utbildningsanordnare och tillsynsmyndigheter kan man överväga att behålla strukturen på reg- leringen och i stället inrikta förändringarna på det sakliga innehållet. Vi kommer nedan att diskutera hur det förhåller sig med tillämp- Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder ningen av reglerna och om det finns några praktiska problem med överlappningarna. Utredningen om ett effektivare arbete mot främlingsfientlighet fram- förde i betänkandet Främlingsfienden inom oss (SOU 2012:74) att splittringen av arbetet mot diskriminering och arbetet mot andra kränkningar var olycklig. Man menade att det framstår som ange- läget att finna en bättre lösning i fråga om regleringen än den nu rådande.10 överlämnade en rapport till riks- dagen utifrån en granskning av om statens tillsyn och stöd på ett effektivt sätt bidrar till en god och trygg arbetsmiljö i skolan där elever inte utsätts för kränkande behandling eller trakasserier.11 I granskningen undersöktes bl.a. om den statliga tillsynen av huvud- mäns och skolors arbete för att främja elevers lika rättigheter och förebygga kränkande behandling och trakasserier är effektiv. Riks- revisionen konstaterar bl.a. att DO:s, Skolinspektionens och Arbets- miljöverkets tillsynsansvar överlappar varandra på skolans område.12 påpekar också att DO:s tillsyn av det förebyggande arbetet mot diskriminering i skolan är betydligt mer begränsad än Skolinspektionens tillsyn av arbetet mot kränkande behandling. En följd av detta är att diskrimineringsfrågorna inte får ett lika stort utrymme som frågor om kränkande behandling hos skolor och huvudmän.13 Enligt finns en entydig bild av att skolorna anser att kränkningar är ett komplext område med många aktörer och ett omfattande regelverk att ta hänsyn till. Det har från skolhåll uttryckts önskemål om ett samla allt som rör trakasserier och kränkande behandling på ett ställe, i syfte att alla berörda ska få och ge samma information.14 finns många olika källor som används av olika personer. Det är förvirrande för skolorna att ha flera olika regelverk att ta hänsyn till. Den vägledning som är mest känd och tillämpad av lärare och rektorer är allmänna råd om arbetet mot diskriminering och 10Främlingsfienden inom oss, SOU 2012:74, s. 261 f. 11Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder kränkande behandling.15 DO och dess vägledning är enligt inte lika kända i skolorna.16 Bl.a. mot bakgrund av det nu beskrivna förhållandena kommer till slutsatsen att det nuvarande systemet för främjande och förebyggande arbete i skolorna skulle kunna fungera bättre.17 Vi har träffat DO, Skolinspektionen och Barn- och elevombudet samt för att höra dessa myndigheters uppfattning om hur bestämmelserna tillämpas och fungerar i praktiken, och om de har sett praktiska problem med otydligheter som kan bero på de över- lappande bestämmelserna. Vi kan konstatera att det finns olika uppfattningar om hur diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder och tillsynen av reglerna fungerar och var bestämmelserna bör finnas. DO anser, som redogjorts för ovan i fråga om arbetslivet, att bestämmelser om diskriminering, både förbud och aktiva åtgärder bör vara samlade i diskrimineringslagen. Skolinspektionen och Barn- och elevombudet däremot har låtit förstå att det faktum att regler- na faktiskt överlappar varandra, bl.a. när det gäller generellt arbete med att motverka diskriminering, kan innebära oklarheter för utbild- ningsanordnaren. Det är dessutom olyckligt att flera tillsynsmyn- digheter ska ha ansvar för frågor som hos utbildningsanordnaren upp- fattas som en och samma. Det gäller framförallt myndigheternas granskning av likabehandlingsplaner och planer mot kränkande be- handling. Skolinspektionen har uttryckt en positiv inställning till att diskrimineringslagens regler om aktiva åtgärder flyttas till skol- lagen, och att tillsynsansvaret överförs från DO till inspektionen. I remissvar till betänkandet SOU 2010:99 framhöll inspektionen och ombudet att de uppmärksammar svårigheter med den nuvarande regleringen, framförallt i anmälningar från enskilda. Även har påtalat att den överlappande lagstiftningen leder till problem när huvudmän, rektorer och förskolechefer ska tillämpa bestämmelserna. De kan ha svårt att hantera att bestäm- melserna är utformade på olika sätt och finns i två olika lagar. De kan också ha svårt att veta om de ska vända sig till DO eller för att få stöd och vägledning i arbetet. anser även att frågor som är kopplade till diskriminering och trakasserier inte får samma uppmärksamhet vid tillsyn och inspektioner då DO, som har tillsyn över diskrimineringslagen, inte gör systematiska inspektioner Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder av alla skolor såsom Skolinspektionen gör såvitt avser skollagens regler om åtgärder mot kränkande behandling. Följden av det blir enligt att det kan uppfattas som att det förmedlas signaler om att frågorna som regleras i diskrimineringslagen inte är lika viktiga som de som regleras i skollagen. En del av problemet ligger även i att ärenden om kränkande behandling och ärenden om trakas- serier behandlas olika på tillsynsmyndigheterna. uppfatt- ning är att det konkreta arbetet mot trakasserier och kränkande be- handling i skolorna inte kan, och inte heller ska, särskiljas. Arbetet måste i stället ske gemensamt och i ett sammanhang eftersom dessa företeelser går in i varandra och ofta inte går att åtskilja. har analyserat vad som kan vara framgångsfaktorer i arbetet mot kränkande behandling och funnit att det viktigaste i ett förebyg- gande arbete är att det görs regelbundna kartläggningar av elevernas situation och att detta används som grund för att planera skolans förebyggande arbete samt att eleverna återkommande får vara delak- tiga i det främjande arbetet för att skapa en god skolmiljö. Skol- verket framhåller att huvudsyftet med att arbetet ska dokumenteras inte bör vara att det upprättas en plan utan att det bedrivs ett systematiskt främjande och förebyggande arbete. Skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder i skollagsreglerad verksamhet flyttas till skollagen Vi har ovan kunnat konstatera att skyldigheten för utbildningsanord- nare i skollagsreglerad verksamhet att arbeta för att främja bl.a. en god arbetsmiljö för anställda och elever, respekt för mänskliga rättig- heter och jämställdhet mellan könen är direkt eller indirekt reglerad på flera ställen. Bestämmelsernas tillämpningsområden går i varan- dra utan att det finns tydliga gränser för vad som omfattas av den ena eller den andra lagen. Vissa regler är sanktionerade, andra inte. Sanktionerna kan också variera beroende på i vilken lag kraven finns. Även tillsyn och tillsynsmyndighet skiljer sig åt. Vår uppfattning är att det i flera granskningar och utredningar och i våra möten med myndigheter och organisationer med all önsk- värd tydlighet har framkommit att det är ett stort problem i prak- tiken att reglerna för skollagsreglerad verksamhet är spridda i flera författningar, att de har delvis skiftande och delvis överlappande innehåll och att tillsynen bedrivs av flera olika myndigheter. Det är exempelvis oklart om en utbildningsanordnare har uppfyllt samtliga Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder krav i fråga om arbetet mot diskriminering genom att utföra det systematiska kvalitetsarbetet enligt skollagen, som bl.a. innefattar att uppfylla läroplanernas mål när det gäller arbetet mot diskrimine- ring, eller om diskrimineringslagens krav på aktiva åtgärder mot diskriminering kräver något ytterligare. I skollagen finns ett generellt krav om att utbildningsanordnaren ska vidta åtgärder mot kränkande behandling. Frågan är om diskrimineringslagens krav på aktiva åt- gärder för att motverka trakasserier som omfattas av diskriminerings- lagen kan anses innefattat i detta arbete eller om skollagens krav föranleder andra åtgärder, och om det i så fall ska redovisas på olika sätt. Med tanke på att skolorna arbetar före- byggande mot diskriminering och kränkande behandling i ett gemen- samt sammanhang som rör värdegrunden för hela verksamheten, anser vi att det finns stora fördelar med att inte upprätthålla en kon- struerad uppdelning mellan frågorna. Vi anser att en samordning av reglerna om aktiva åtgärder avseende skollagsreglerad verksamhet skulle innebära att kraven på utbildningsanordnarna skulle bli tyd- ligare. Inom skolväsendet har man arbetat med demokratifrågor och frågor om mänskliga rättigheter. Skollagsreg- lerad verksamhet har utformats med utgångspunkt i att det inte är acceptabelt med någon form av diskriminering eller annan krän- kande behandling och att sådana företeelser ska motverkas. Skolans värdegrund utgår från grundlagens bestämmelser om alla människors lika värde och om skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Dessa frågor har reglerats i skolförfattningarna, i lag och förordningar om läroplaner, kvalitetsredovisning och systematiskt kvalitetsarbete och andra föreskrifter, och finns det också sanktionerade förbud och krav på skolorna när det gäller arbete mot diskrimi- nering och annan kränkande behandling. Inom skolväsendet finns således en lång tradition av att arbeta med frågor om diskriminering och mänskliga rättigheter. Diskrimineringslagens regler om aktiva åtgärder har kritiserats för att vara alltför allmänt hållna och sakna konkretion. I skolför- fattningarna finns tydligare regler om hur arbetet med värdegrunden och arbetet mot diskriminering och kränkande behandling ska ut- föras. I läroplanerna finns texter som beskriver hur skolorna ska arbeta med frågor om diskriminering och alla människors lika värde. har också gett ut allmänna råd om arbetet mot diskriminering och kränkande behandling (se avsnitt 4.2.3). Syste- met tycks fungera väl för utbildningsanordnare, och den kritik avse- Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder ende otydlighet som riktats mot diskrimineringslagens regler har inte framförts beträffande skolförfattningarna. De allmänna råd som har meddelat är väl kända och tillämpade i verksam- heterna. Eftersom det redan finns ett välfungerande system med före- skrifter och allmänna råd som ger vägledning för hur arbetet ska gå till anser vi att regleringen sammantaget skulle bli tydligare om även kraven på att vidta aktiva åtgärder för att motverka diskriminering och i övrigt främja lika rättigheter och möjligheter på skolans om- råde som regleras i diskrimineringslagen skulle överföras till skollagen. Naturligtvis finns det omständigheter som talar mot att sam- ordna diskrimineringslagens regler om aktiva åtgärder med skollagens regler om krav på ett förebyggande arbete. I förarbetena till diskri- mineringslagen anförs att det finns många fördelar med att samla alla bestämmelser om diskriminering i en lag. Flera instanser, bl.a. DO, har när förslag om en överföring av reglerna från diskriminerings- lagen till skollagen lämnats påtalat att sammanföringen av diskrimi- neringsbestämmelserna i en gemensam lag varit värdefull och viktig. Vi instämmer i uppfattningen att ett system med en lag som samlar bestämmelser som rör diskriminering är tydligt, enkelt och överskåd- ligt för såväl enskilda som för myndigheter. Vi anser också i likhet med vad som anförs i förarbetena att en gemensam diskriminerings- lag är en tydlig signal om att diskriminering är oacceptabel oavsett diskrimineringsgrund och oavsett samhällsområde. Detta talar för att samtliga regler som rör diskriminering, även skyldigheten att be- driva ett arbete med aktiva åtgärder, bör finnas på samma ställe. När det gäller reglerna om aktiva åtgärder är det viktigt att syftet med reglerna nås, dvs. att det faktiskt vidtas förebyggande åtgärder. Regelverket bör vara tydligt och så enkelt som möjligt att tillämpa för den som ska följa reglerna. Det har som beskrivits ovan visat sig att så inte är fallet . Vår bedömning är att det därför finns goda skäl för en annan lösning just för skollagsreglerad verksamhet. Ett av huvudsyftena för skollagsreglerad verksamhet är att barn och elever ska inhämta och utveckla värden. Utbildningen ska för- medla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på (1 kap. 4 § skollagen). Arbetet mot diskriminering, som en del av frågorna om mänskliga rättigheter, är således en del av kärn- verksamheten i skolväsendet. Arbetet handlar inte bara om att för- hindra diskriminering verksamheten pågår, på det sätt Allmänna överväganden i fråga om reglering av krav på aktiva åtgärder