sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Det tycks alltså vara en myt att allt fler rektorer rekryteras från andra sektorer. Andelen rektorer med militär utbildning eller bakgrund från näringslivet är mycket liten i de kommunala skolorna. När det gäller de fristående skolorna sak- nas uppgifter. När det gäller rektorernas arbetsuppgifter upplever de i likhet med lärarna en hög arbetsbörda som tycks ha ökat . Många rektorer uppger att de inte hinner med det pedagogiska ledarskapet så som de skulle önska. Undersökningar har visat att omsättningen av rektorer är hög, vilket tyder på att skolledarupp- draget är svårt. Både bristande resurser och tillit uppges som skäl till att rektorerna väljer att byta arbete/arbetsplats. Man kan tala om två olika synsätt på rektors ledarskap. Rektor var traditionellt den främste av lärarna och en del av lärarkollekti- vet. Rektorn fick sin legitimitet i egenskap av att vara välmeriterad lärare. Enligt det andra synsättet som blev dominerande på 1990- Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade talet ses rektorn i stället främst som en chef och ett led i en styr- kedja uppifrån. Rektors legitimitet grundas då framför allt på det politiska mandat som rektor i egenskap av tjänsteman i den offent- liga förvaltningen har i uppdrag att förvalta. Det blir då en merit att vara åtskild från lärarkollektivet. Dessa två synsätt står i konflikt och de får implikationer för hur rektor ska förhålla sig till stat, kommun och lärare. Dagens rektorer tycks befinna sig någon- stans mellan dessa två synsätt, vilket kan utgöra ett problem för ledarskapet. Forskningen lyfter fram rektorer och ledarskap som en fundamental faktor för att skapa framgångsrika skolor.257 Vissa aspekter är individuella och skiljer sig från person till person. Alla rektorer måste dock ges institutionella och organisatoriska förut- sättningarna för att kunna leda verksamheten på ett bra sätt. En oklar rektorsroll, oklara ansvarsförhållanden och bristande tillit utgör inte goda förutsättningar för att bedriva ett framgångsrikt ledarskap. 257 Törnsén 2011. 4Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola I detta kapitel behandlar jag frågor om studieresultat och likvärdig- het i den svenska skolan. Kapitlet är indelat i fyra delavsnitt. Inled- ningsvis redogörs för framväxten av begreppet likvärdighet. Skolan ska vara likvärdig och ge en bra utbildning för alla elever i hela landet. Betydelsen av likvärdighet på skolans område är dock inte självklar och betydelsen har förskjutits . Att förstå de olika innebörderna i begreppet likvärdighet och begreppets implikationer i skolans praktik är centralt för förståelsen av kommunaliseringen och efterkrigstidens reformambitioner på skolområdet. I nästa avsnitt redogörs för utvecklingen av studieresultaten från kommu- naliseringen och framåt. I denna del redogörs även för utvecklingen av spridningen av studieresultat mellan olika grupper av elever. Spridningen av studieresultat är ett viktigt utfallsmått på skolans likvärdighet. Uppgifterna om studieresultaten och spridningen av dessa är tidigare publicerade av och alltså inte unika för denna utredning. I påföljande avsnitt redogörs för kommunernas resurser till skolan före och efter kommunaliseringen. Resursfrågan är intressant eftersom en likvärdig skola av god kvalitet kräver goda resurser och att huvudmännen har förutsättningar att anpassa dessa resurser efter behov. I ett fjärde avsnitt redovisar jag några förkla- ringar till försämringarna av studieresultaten och likvärdigheten. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola 4.1Statens syn på likvärdighet I detta avsnitt redogörs för begreppet likvärdighet i skolpolitiska texter. 4.1.1Bakgrunden till regleringen om likvärdighet Efterkrigstidens stora reform inom skolområdet var införandet en sammanhållen nioårig skola. När beslutet om den sammanhållna skolan väl var fattat kom först skolväsendets organisation att an- passas till de krav som den sammanhållna skolan ställde. Därefter vidtog ett arbete med att anpassa skolans inre arbete. Den nya sam- manhållna nioåriga innebar att elever med olika social bakgrund och olika studieförutsättningar samlades i samma skol- klasser. För att möjliggöra en likvärdig utbildning för alla elever krävdes en individualisering av undervisningen och kompensato- riska åtgärder för vissa elever. Individualisering ansågs i sin tur kräva decentralisering. Detaljerade statliga bestämmelser som regle- rade skolans vardagsarbete ansågs inte lämpliga i en skola där större tonvikt lades vid att varje elevs individuella behov skulle tillgodo- ses.1 (Skolans inre arbete) tillsattes 1970 med direk- tiv att påbörja en decentralisering av skolans inre arbete.2 påbörjades en ny utredning, (Skola Stat ), som även den syftade till decentralisering. Syftet med reformerna var att effektivisera verksamheten genom minskad detalj- reglering och ökad lokal frihet.3 Ett skäl till att startades var upplevda disciplin- och arbetsmiljöproblem.4 Den läroplan som regeringen utfärdade, Lgr 805, behandlar detta problemområde under rubriken med särskilda behov. Där anges att skolsvårigheter främst ska mötas med förebyggande åtgärder. Viktigast är då att arbetssättet ändras till att bli mer individanpassat och åskådligt. Med den friare resur- sanvändningen kan mer satsas på elever med särskilda behov. 1Gunnar m.fl.: Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till före- varande utredning, 2014. 2Utredningen låg till grund för proposition 1975/76:39 Om skolans inre arbete. 3SOU 1974:36 Skolan, staten och kommunerna. 4Bo Lindensjö och . : Utbildningsreformer och politisk styrning. : HLS Förlag 2000. 5Skolöverstyrelsen: Lgr 80, 1980. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Begreppet likvärdighet introducerades i skolpolitiska texter . Begreppet återfinns exempelvis i inledningen till den proposition som föregick Lgr 80. Där understryks att utbildning kan framstå som likvärdig vid olika skolor, utan att vara likadan. framhålls att decentraliseringen inte fick drivas så långt att olikheter uppstår som hotar kraven på en likvärdig utbildnings- standard. I propositionen framhålls följande under rubriken ralisering av ansvar och befogenheter Det finns en viktig skillnad mellan begreppen likhet och likvärdighet. Det stoff som behandlas i en skola kan inom ganska vida ramar skilja sig från, vara olikt, det som behandlas i en annan skola. De båda ut- bildningarna kan trots detta framstå som likvärdiga, då det gäller ele- vernas orientering inför val till gymnasieskolan eller chanser att klara gymnasieskolestudier eller få arbete. Men det finns en gräns, där olikheten mellan utbildningarna blir så stor att de inte längre blir likvärdiga - - -. Det är viktigt att ytterligare decentralisera många organisationsbeslut inom skolan. Men det måste ske en avvägning mot kraven på likvärdig utbildningsstandard i olika skolor.6 Tidigt beslutades nya principer gällande ansvaret för skolan.7 Dessa gav och regeringen ansvaret för den övergripande politiska styrningen av skolan. fick ansvar för planering och nationell utvärdering och de regionala skolmyndigheterna, länsskolnämnderna, för stöd till lokal skolut- veckling. Kommunerna fick ansvar för genomförande och utveck- ling av skolverksamheten. har påpekat att dessa förändringar i många avseenden innebar en omfattande decentrali- sering.8 Frågan om likvärdighet diskuterades ånyo i förarbetena till riks- dagsbesluten om skolans kommunalisering, som alltså innebar en ytterligare delegation till kommunerna. Bland annat framgår följ- ande av ansvarspropositionen: Allas lika tillgång till utbildning innebär alltså mer än att alla skall ha samma formella möjligheter att få utbildning. Det ankommer på huvud- männen att utforma sitt skolväsende och sin utbildning så att inte något barn eller någon ungdom i realiteten förhindras att få del av ut- bildning på grund av sitt kön, sin bostadsort eller sina sociala eller 6Proposition 1978/79:180 Om läroplan för m.m., 14 f. 7Proposition 1980/81:107 Om den statliga skoladministrationen m.m. 8SOU 2012:12 Skollag för kvalitet och likvärdighet. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Detta kan innebära att elever, som i något av dessa avseenden är missgynnade, måste stödjas särskilt. Genom behandling av ansvarspropositionen infördes ändringar i den då gällande skollagen. Bland annat infördes mot- svarigheten till de bestämmelser om lika tillgång och likvärdig ut- bildning som är gällande. Bestämmelsen om lika till- gång till utbildningen omfattade då endast utbildning på grund- skolenivå och gymnasienivå. När förskoleklassen inrättades 1998 kom bland annat bestämmelsen om lika tillgång att gälla även för- skoleklassen. Däremot gäller bestämmelsen inte vuxenutbildningen. 4.1.2Den aktuella regleringen av likvärdighet I den propositionen som ligger till grund för den nya skollagen (SFS 2010:800) anger regeringen att den grundläggande ansvars- fördelningen mellan staten och huvudmännen ligger fast. Den nya lagen innebär enligt regeringen att målstyrningen förtydligas och att det kommunala ansvaret för utbildningens kvalitet och likvär- dighet görs ännu tydligare.10 I den nya skollagens inledande kapitel finns övergripande mål för utbildningen och bestämmelser om lika tillgång till utbildning och alla elevers rätt till likvärdig utbildning. Motsvarande formule- ringar fanns även i tidigare gällande styrdokument. Av skollagens bestämmelser framgår att likvärdighet är ett fun- damentalt värde inom den svenska skolan. Skollagens så kallade portalparagraf (1 kap. § 4) handlar om syftet med utbildningen inom skolväsendet. Paragrafen har följande lydelse: Syftet med utbildningen inom skolväsendet 4 § Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Ut- bildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elev- ernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. 9Proposition 1990/91:18 Om ansvaret för skolan, 27. 10Proposition 2009/10:165 Den nya skollagen ‒ för kunskap, valfrihet och trygghet. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. Av bestämmelserna i portalparagrafen följer att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag beträffande de barn och elever som har sämre förutsättningar. Avsikten är att uppmärksamma det ansvar huvudmän och profession har för att vid resursfördelning, organi- sation och val av metoder och arbetssätt anpassa verksamheten till barns och elevers skilda förutsättningar och behov.11 Bestämmelserna i portalparagrafen är förhållandevis allmänt formulerade och avser vid sidan av symbolvärdet främst att tjäna som grundval för tolkningen av andra mer konkret utformade bestämmelser.12 Bestämmelserna i syftesbeskrivningen kompletteras med en bestämmelse om lika tillgång till utbildning (1 kap. 8 §). Lika tillgång till utbildning 8 § Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekono- miska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i denna lag. I diskrimineringslagen (2008:567) finns bestämmelser som har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättig- heter och möjligheter inom utbildningsområdet oavsett kön, köns- överskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. För de elever i grundsärskolan som behöver bo utanför föräldra- hemmet gäller särskilda bestämmelser i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Specialskolan finns på ett fåtal platser i landet. Staten svarar för erforderliga resor och för tillfredsställande förhållanden för de elever som inte kan bo i det egna hemmet. Motsvarande bestämmelser finns för sameskolan. För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan med dessas diffe- rentierade utbud av utbildningar kan begreppet lika tillgång te sig mera problematiskt. De är dessutom skolformer som inte alla kom- muner anordnar. Alla huvudmän kan inte heller anordna alla de program och inriktningar som ryms inom utbildningen. För att ändå upprätthålla allas lika rätt till utbildning har ungdomar som saknar ett visst nationellt program i sin hemkommun rätt att på lika villkor med andra ungdomar söka sådan utbildning där den anord- 11Proposition 2009/10:165. 12Proposition 2009/10:165. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola För att kompensera svårigheter att nå utbildningen på grund av bostadsort finns bestämmelser om olika former av ekonomiskt stöd. Stödet avser boende, fördyrat uppehälle och resor. För elever i gymnasiesärskolan finns inte någon rätt att tas emot i en annan kommun om den önskade utbildningen saknas i hemkommunen. Skollagens syftesbeskrivning kompletteras även med en bestäm- melse om utbildningens likvärdighet där det anges att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och i fritidshemmet, varhelst i landet den anordnas (1 kap. 9 §). 9 § Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skol- form och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. Ordet kvalitet nämns inte i paragrafen ovan, men väl i proposi- tionen: Begreppet likvärdig innebär inte att utbildningen ska vara likformig i betydelsen likadan utan att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs. Hur verksamheten ska utformas för att nå de fastställda målen kan variera beroende på lokala behov och förutsättningar. Det finns olika vägar att nå de fastställda målen. Hänsyn ska tas till barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Det finns utrymme för an- passningar av undervisningen och organisationen av utbildningen till behoven hos olika barn och elever, så länge de tillförsäkras lika tillgång till likvärdig utbildning.13 I skollagens inledningskapitel regleras också att barnets bästa ska vara utgångspunkten i all utbildning (1 kap. 10 §). 10 § I all utbildning och verksamhet enligt denna lag som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Med barn avses varje människa under . Barnets inställning ska så långt möjligt klarläggas. Barn ska ha möj- lighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I skollagen finns även bestämmelser som anger att barn och elever som är i behov av stöd också har rätt till detta. Dessa bestämmelser återfinns i skollagens tredje kapitel, som rubriceras Barns och elev- ers utveckling mot målen. En av paragraferna har följande lydelse (3 kap. 3 §). 13 Proposition 2009/10:165, 638. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Barnens och elevernas lärande och personliga utveckling 3 § Alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. Likvärdigheten regleras inte endast i skollagen utan även i läropla- nerna. I läroplanen för (Lgr 11, formuleringen är inte ändrad sedan Lpo 94), finns formuleringar om krav på lika tillgång, kvalitet och behovsanpassning och kompensation under rubriken En likvärdig utbildning: Undervisningen ska anpassas till varje elevs förutsättningar och behov. Den ska främja elevernas fortsatta lärande och kunskapsutveckling med utgångspunkt i elevernas bakgrund, tidigare erfarenheter, språk och kunskaper. Skollagen föreskriver att utbildningen inom varje skol- form och inom fritidshemmet ska vara likvärdig, oavsett var i landet den anordnas. Normerna för likvärdigheten anges genom de nationella målen. En likvärdig utbildning innebär inte att undervisningen ska ut- formas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika. Hänsyn ska tas till elevernas olika förutsättningar och behov. Det finns också olika vägar att nå målet. Skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för ut- bildningen. Därför kan undervisningen aldrig utformas lika för alla. har sammanfattat den syn på likvärdighet som kommer till uttryck i styrdokumenten genom att dela upp likvärdighets- begreppet i tre grundläggande aspekter: lika tillgång till utbild- ningen, lika kvalitet på utbildningen, utbildningen ska vara kompen- serande. Det ställs inga absoluta krav beträffande kompensationen för elevernas skilda förutsättningar. Därmed blir det också vansk- ligt att avgöra när det svenska skolsystemet är tillräckligt bra på att kompensera för elevernas skilda förutsättningar. Det finns alltså inget givet mått på om/när skolsystemet är tillräckligt likvärdigt. Det går däremot att i olika avseenden jämföra likvärdigheten i det svenska skolsystemet med andra länder och det går att beskriva utvecklingen i över tid.14 14 : Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av likvärdighet , 2012. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola 4.1.3En kommentar om förutsättningar för likvärdighet över tid Termen likvärdighet betyder enligt värd lika mycket som något eller någon. Begreppet har i skol- sammanhang sitt ursprung i den diskussion om jämlikhet, som var central i den skolpolitiska diskussionen första hälft. Frågorna huruvida folkskolan och läroverket skulle förenas och i så fall om det skulle finnas någon form av differentiering efter de första gemensamma skolåren inom ramen för en ny samman- hållen obligatorisk skolform var länge de mest centrala frågorna i svensk utbildningspolitik. Diskussionen och policyutformningen i anslutning till frågorna om jämlikhet och likvärdighet har sin grund i det som kommit att kallas differentieringsfrågan i svensk skol- politik.15 senare hälft kom idén om en skola byggd på enhetlighet och likformighet att utmanas av idéer om att reellt lika möjligheter kräver olika kompensatoriska åtgärder till förmån för elever som har sämre förutsättningar att tillgodogöra sig utbild- ningen. Synen på skolan förändrades under inflytande av sociala rättvisemotiv men även med åberopande av effektivitetsmotiv. Det var som jämlikhet med kompensatoriska åtgärder kom att uttryckas som likvärdighet.16 Staten kräver således att skolan inte ska vara enhetlig och lika- dan överallt och för alla elever. Skolan ska i stället utformas för att passa varje elev. Det ska finnas utrymme för kompensatoriska inslag, så att även elever som av olika skäl har skolsvårigheter ska kunna komma till sin rätt i skolan. Vidare ska elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ges ledning och stimulans för att nå längre i sin kunskapsutveckling. Kraven på individualisering, eller med andra ord kraven på att skolan ska vara likvärdig utan att vara likadan för alla elever, ska förstås mot bakgrund av att den nioåriga sammanhållna medförde ett elevunderlag som vad elevernas sociala och kulturella bakgrund anbelangar var mycket mera heterogent än vad som varit fallet tidigare, då eleverna redan i de tidigare skolåren differentierades i olika grupper med inriktning mot praktisk alternativt teoretisk utbildning. 15Bo Lindensjö, . : Utbildningsreformer och politisk styrning. : HLS Förlag 2000. 16Lindensjö och 2000. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola krävt individualisering, så har staten dock markerat att skillnaderna mellan skolorna inte får bli för stora. Ett visst mått av enhetlighet mellan skolorna har staten alltid förutsatt vara nödvändigt. Staten önskar att likvärdighet utformas i en balans mellan enhetlighet och individualisering.17 Individualisering skulle garantera en hög grad av likvärdighet Efter den sammanhållna införande blev det uppen- bart att många elever hade skolsvårigheter av olika slag. differentierades därför undervisningen inom ram med hjälp av specialundervisning i olika former. kom av alla elever i kontakt med specialundervisning.18 Från statens sida önskade man emellertid så långt möjligt en sammanhållen och integrerad undervisning. Kraven på förändring av skolans sätt att undervisa accentuerades. Dessa krav kom i praktiken att riktas särskilt mot ämneslärarna. Lärarna för de äldre eleverna i ungdomsskolan skulle förmås att förändra sitt sätt att arbeta.19 Man upplevde från statens sida att många lärare alltför ensidigt arbetade med katederundervisning, som inte enga- gerade alla elever.20 Kraven på att förändra och individualisera undervisningen rörde i hög grad metoderna för undervisningen. Det fanns särskilt en föreställning, baserad på behavioristisk psykologi, om att inlärning kunde förklaras och beskrivas utifrån en serie lagar oberoende av vad som lärdes. I praktiken kom detta aldrig att fun- gera särskilt väl. Metodutvecklingen för att anpassa undervisningen till den enskilde eleven inom undervisningsgruppens ram kom att hamna i återvändsgränder och tona bort. Att på olika sätt differen- tiera elevmaterialet inom ramen för den nya sammanhållna grund- skolan blev i många fall den huvudväg som valdes i praktiken.21 Statens krav på förändring och individualisering av undervis- ningen kom även att gälla innehållet i den- samma. Skolan skulle inte endast återskapa samhällets rådande vär- deringar och kunskaper, utan också vara nyttig för samhället, och 17Lindensjö och 2000. 18Lindensjö och 2000. 20Lena : Allsidigt sammansatta klasser fortfarande skolans utgångspunkt i Från folkskola till folkets skola, red. : Ekerlids förlag 2012. 21Lindensjö och 2000. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola en demokratiserande kraft. Skolan skulle därför även bygga på elev- ernas egna erfarenheter.22 Även här upplevdes inte sällan en udd vara riktad mot skolans läroverkstradition. Kommunaliseringen och 1990-talets läroplan medgav långtgående individualisering i syfte att uppnå likvärdighet Den nya läroplan för som beslutades kort efter kom- munaliseringen, Lpo 94, var en konsekvens av samma decentralise- ringstänkande som ledde fram till kommunaliseringen. Möjlig- heterna till individualisering av undervisningen förstärktes i enlig- het med det synsätt som innebär att likvärdighet i hög grad kräver att undervisningen anpassas efter individuella och lokala förhållan- den. Regeringen framhåller i den proposition som låg till grund för Lpo 9423 att staten ska sätta tydliga nationella mål för skolan, men att staten inte ska reglera på vilket sätt kommunerna ska organisera sin skolverksamhet. Staten ska heller inte föreskriva vilka arbets- sätt, metoder och arbetsformer som ska användas för att nå målen. Det ska lärare och rektorer ta ansvar för. Regeringen betonar att den nya läroplanen, Lgr 94, i detta avseende skiljer sig från den föregående läroplanen, som i hög grad reglerade frågor om organi- sation, arbetsplanering, metoder och arbetssätt i skolan. Regeringen betonar att skolväsendet nu går över till ett system där lärarna har ett tydligare ansvar för utvecklingen av verksamheten i skolan.