sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Framför allt omfattningen, sett till antalet ärenden, av gruppen lov, förhandsbesked och tillsyn och behovet av att under- laget kompletteras för att de ärendena ska kunna prövas utgör enligt vår mening en väsentlig skillnad jämfört med överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. Länsstyrelsernas prövningar av överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser har likheter med laglig- hetsprövningar, dvs. det som tidigare kallades kommunalbesvär, eftersom prövningen vanligtvis ska avse om beslutet strider mot någon rättsregel. 410 beslut om detaljplaner överklagades till länsstyrelserna och 275 sådana överklaganden kom in till mark- och miljödomstolarna . Även om siffrorna inte direkt kan relateras till varandra på grund av att det finns en viss eftersläpning i prövningssystemet, ger det en bild av omfattningen av antalet kommunala beslut enligt PBL som över- klagas först till länsstyrelserna och sedan vidare till mark- och miljödomstolarna. Överklagade kommunala beslut om lov, för- handsbesked och tillsyn innebär en prövning av förvaltningsbesvär i en traditionell mening. Det är en betydligt större grupp än gruppen planer. Enligt direktiven är gruppen lov, förhandsbesked och tillsyn cirka sju gånger större än gruppen detaljplaner och områdes- bestämmelser räknat i antal ärenden som överklagas till läns- styrelserna. Enligt våra beräkningar baserade på siffror , är gruppen lov, förhandsbesked och tillsyn ännu större, cirka 8,6 gånger större, än antalet ärenden om detaljplaner och om- rådesbestämmelser. kom det in totalt 3 527 över- klagande beslut i gruppen lov, förhandsbesked och tillsyn till läns- styrelserna. kom det in 1 634 sådana mål till mark- och miljödomstolarna. Länsstyrelsernas svar i vår enkät- undersökning när det gäller kompletteringsbehovet sammanfattas enligt följande. I fråga om överklagade beslut om planer varierar svaren från upp till 40–där kompletteringar krävts. Behovet av kompletteringar är störst för överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn där det är En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut fråga om 25–av ärendena. Skälen för begärda kompletteringar anges i mycket hög grad vara att kommunerna inte skickat med alla handlingar. Det finns alltså skillnader när det gäller antalet ärenden i de olika kategorierna, men även i fråga om själva prövningen och förutsättningarna för hanteringen. Vi kommer därför att analysera detaljplaner och områdesbestämmelser för sig och lov, förhandsbesked och tillsyn för sig. 2.5.2Behovet av en förändrad prövningsordning för överklagade plan- och byggbeslut Även om resurstillskotten till länsstyrelserna och mark- och miljö- domstolarna har visats leda till ökad avverkning av mål och ärenden och därmed lägga grunden för kortare genomströmningstider anser vi att dessa vinster inte är tillräckliga som argument för att inte förändra prövningsordningen. Det finns ett behov av att se över instansordningen för överklagade kommunala PBL-beslut i syfte att ytterligare effektivisera prövningen. Regeringen anger i utrednings- direktiven att det i vissa fall tar alltför från ett kommunalt beslut om att anta en detaljplan till dess att beslutet har vunnit laga kraft. Motsvarande gäller för lov och andra beslut enligt PBL. För uppförande av ny bebyggelse krävs dessutom i många fall prövning genom både detaljplan och bygglov. Skälen till att tiderna i vissa fall blir långa är enligt regeringen dels instanskedjans utformning, dels hur ärendena handläggs. De långa tiderna skapar osäkerhet hos fastighets- ägare, byggherrar och exploatörer i alla typer av byggprojekt och medför därför generellt en begränsning av konkurrensen, ökade produktionskostnader och därmed också högre boendekostnader. För detaljplaner kan det konstateras att det föreligger en relativt hög överklagandefrekvens. Nästan var fjärde detaljplan, , överklagades till länsstyrelserna . Enligt direktiven överklagas vidare till mark- och miljödomstolarna. Detaljplaner och områdesbestämmelser ligger till grund för andra prövningar enligt PBL. Det framstår därför som särskilt angeläget att effektivisera prövningsordningen för överklagade planbeslut eftersom ett överklagat sådant beslut innebär fördröjningar för andra pröv- ningar, t.ex. bygglov eller vägplaner. Det finns stora variationer mellan länsstyrelserna när det gäller genomströmningstiderna för överklagade kommunala beslut enligt PBL. Det framgår både av rapporter En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut i praktiken 2011 och 2012 och svaren i vår enkät till länsstyrelserna. Den genomsnittliga genomströmningstiden för överklagade plan- beslut för samtliga länsstyrelser uppgick till cirka . För överklagade lovbeslut uppgick den genomsnittliga genomströmningstiden vid samtliga länsstyrelser och för överklagade beslut om förhandsbesked till cirka . För överklagade tillsynsbeslut uppgick den genomsnittliga genomströmningstiden till cirka enligt . Enligt vår enkätundersökning ligger den kortaste genomsnittliga genomströmningstiden för överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser och den längsta genomsnittliga genomströmningstiden , om vi bortser från den mycket höga siffra som i redovisat. När det gäller överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn är motsvarande tider respektive cirka , se bilaga 2, fråga 9. Som nämnts i avsnitten 2.1.2 och 2.1.3 har länsstyrelserna fr.o.m. tillförts resurser för att effektivisera handläggningen av överklagade kommunala PBL-beslut. Regeringen har även satt upp inriktningsmål i 2013 och regleringsbrev för länsstyrelserna. Länsstyrelserna lyfter i ett för alla länsstyrelser gemensamt yttrande till utredningen fram möjligheten att i regleringsbrev eller genom särskilda uppdrag tydligare fokusera på bygglov och förhandsbesked som rör nya permanentbostäder. De tillförda resurserna och inriktningsmålen har enligt vår bedöm- ning generellt påverkat länsstyrelsernas handläggning gynnsamt. Det finns dock en risk att åtgärder av det här slaget inte är långsiktigt hållbara, eftersom de bl.a. bygger på att den personal som rekryteras som resursförstärkning får behållas. Det bör även noteras att de tillförda resurserna är tidsbegränsade till och får därmed ses som en tillfällig lösning. Det kan inte heller bortses från att det går åt tid för handläggning och delgivning av beslutet och därefter tid för antingen att beslutet vinner laga kraft eller att klaganden fullföljer till nästa instans. Målstyrning utesluter inte andra reformer och ändrar t.ex. inte det faktum att överklagade kommunala beslut enligt PBL kan komma att prövas av fyra instanser. Vi menar därför att endast målstyrning inte innebär en tillräcklig effektivisering av prövnings- ordningen. Det föreligger således ett behov av att instansordningen för överklagade kommunala beslut enligt PBL förändras. Vi åter- kommer till frågan om inriktningsmål i kapitel 4. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut 2.5.3Överväganden gällande förkortning av instanskedjan Bedömning: Vi anser inte att instanskedjan ska förkortas genom att mark- och miljödomstolarna utgår eller att den s.k. ventilen till tas bort. Det bör inte heller föreskrivas någon särskild prövningsordning för större eller samhällsviktiga projekt. Förkortning av instanskedjan genom att mark- och miljödomstolarna utgår I direktiven hänvisas till att regeringen i budgetpropositionen konstaterat att det ännu är för tidigt att dra några mera långt- gående slutsatser om hur den nya instansordningen med mark- och miljödomstolar påverkar den tid det tar från det att kommunen fattar ett beslut i ett plan- eller lovärende till dess ett överklagande slutligt har avgjorts (dir. 2013:53 s. 2 f. och prop. 2012/13:1, Utgiftsområde 18: Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik s. 54). Frågan om en förkortning av instanskedjan för överklagade kommunala PBL-beslut skulle därmed kunna uppfattas så att den enbart gäller om länsstyrelserna kan utgå eller inte. I direktiven beskrivs dock (s. 8) att vår översyn ska avse den prövning som sker hos länsstyrelserna respektive mark- och miljödomstolarna med anledning av ett överklagat kommunalt beslut enligt PBL. Med utgångspunkt i detta väljer vi att redogöra för förutsättningarna för alternativet att mark- och miljödomstolarna utgår ur instanskedjan. De flesta beslut enligt PBL rör vad som oomtvistat utgör civila rättigheter enligt den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, förkortad . Artikel 6.1 har följande lydelse. Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldig- heter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen eller en del därav av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle, eller då minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv så kräver eller, i den mån domstolen finner det En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut strängt nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse. Vår tolkning är att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 inte tillgodoses med ett krav på prövningstillstånd för prövning i första domstolsinstans. Enligt vår uppfattning måste artikeln förstås så att den berättigar till en sakprövning och, om det begärs, muntlig förhandling. Om mark- och miljödomstolarna skulle utgå ur instans- kedjan för överklagade kommunala beslut enligt PBL skulle det uppstå en instansordning med prövning av överklaganden hos en instans som inte är domstol och inte heller domstolsliknande i den utsträckning som krävs (länsstyrelserna) med fullföljdsmöjlighet till en instans där det krävs prövningstillstånd (Mark- och miljö- överdomstolen). Enligt vår uppfattning kan en sådan instansordning inte anses motsvara kravet på tillgång till domstolsprövning i den mening avses i Europakonventionen.11 och handläggning av överklagade kommunala PBL-beslut är anpassad till att målen har passerat två instanser innan de kommer in till domstolen. Om mark- och miljödomstolarna skulle utgå ur instanskedjan skulle Mark- och få en betydande ökning av antalet PBL-mål, vilket skulle innebära en betydligt ökad arbetsbelastning för Mark- och . Det skulle i så fall medföra en risk för längre tider fram till slutliga avgöranden. Det finns inte något formellt hinder mot att ta bort kravet på prövningstillstånd i Mark- och för att göra det möjligt att ta bort mark- och miljödomstolarna ur instanskedjan, men Mark- och måste i så fall också tillföras betydande resurser för prövningen. Möjligheten för Mark- och miljö- överdomstolen att få utrymme för att ge vägledande avgöranden riskerar också att förloras om domstolen ska pröva alla överklaganden. Enligt vår uppfattning har det inte framkommit något som motiverar en sådan lösning. Vi anser således att en förkortning av instanskedjan för överklagade kommunala PBL-beslut genom att ta bort mark- och miljödomstolarna ur kedjan inte är ett rimligt alternativ för att få en effektivare prövningsordning. 11 Jämför , Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, fjärde upplagan 2012, s. 191 ff. och s. 224 ff. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Den s.k. ventilen till Behovet av en s.k. ventil för prövning av PBL-frågor i kan ifrågasättas eftersom en sådan möjlighet saknas när det gäller mål enligt som överklagats till mark- och miljö- domstolarna. För sådana mål är Mark- och slut- instans. Enligt uppgifter från Mark- och har dom- stolen per tillåtit fullföljd, dvs. ventil, i 26 mål varav 12 mål enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) och 14 mål enligt PBL. Möjligheten att överklaga har utnyttjats i 18 mål och i 5 av dessa har meddelat prövningstillstånd. I de mål där prövningstillstånd har beviljats är 4 fastighetsmål och 1 PBL-mål. Motivet för att införa ventilen till var att det fanns ett prejudikatbildningsbehov i mål som tidigare handlagts av fastighetsdomstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna, dvs. fastighetsmål som överklagas till mark- och miljödomstolarna och mål enligt PBL (prop. 2009/10:215 s. 174 ff.). Med hänsyn till att det kvarstår ett behov av prejudikatbildning och då ventilen har utnyttjats i få fall anser vi att frågan är för tidigt väckt och att fördelarna med att ta bort möjligheten till ventil bedöms som begränsade. Särskild prövningsordning för större eller samhällsviktiga projekt Vi har övervägt alternativet att införa bestämmelser i om en särskild prövningsordning för detaljplaner eller bygglov gällande större och samhällsviktiga projekt såsom byggande av flerfamiljs- hus eller detaljplaner för större infrastrukturprojekt. Detta bl.a. för att en detaljplan eller ett bygglov kan gälla hundratals bostäder i ett sammanhang eller att ett infrastrukturprojekt kan ha betydelse för ett större geografiskt område. Som vi konstaterat i avsnitt 2.4.4 finns det svårigheter att föreskriva lämpliga och ändamålsenliga grunder för vad som är större eller samhällsviktigt annat än i allmänna ordalag. Det skulle sannolikt innebära gränsdragnings- problem med risk för effektivitetsförluster på grund av tillkomsten av nya prövningsmoment, i vart fall under ett övergångsskede. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Den finländska modellen med endast möjlighet till prövning av överklagade beslut om bygglov inom detaljplanelagt område i en instans ger en mycket kort instanskedja. Mot bakgrund av kravet på domstolsprövning i artikel 6.1 bedömer vi att en sådan ordning inte är möjlig att genomföra utan att läns- styrelserna utgår ur instanskedjan. Det har under utredningen inte framkommit tillräckligt stora fördelar med en särskild prövningsordning som överväger nack- delarna. Vår bedömning är således att det inte bör införas någon särreglering i PBL för överklagade beslut som gäller större eller samhällsviktiga projekt eller inom detaljplanelagt område. 2.5.4Beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser ska överklagas direkt till mark- och miljödomstol Förslag: Vi föreslår att mark- och miljödomstolarna som första instans ska pröva överklagade kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Det innebär att länsstyrelserna inte längre ska pröva sådana över- klaganden. Prövning mot kriterierna för analys Nedan följer en analys av förutsättningarna att förändra prövnings- ordningen för överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser med utgångspunkt från kriterierna för koncentration enligt propositionen Ändring av viss länsstyrelse- verksamhet (prop. 2011/12:31 s. 28 ff.). Analysen avser dels om instanskedjan för överklagade kommunala planbeslut kan för- kortas, dels om verksamheten kan koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser. Det finns ett behov både från rättssäkerhets- och effektivitets- synpunkt att hanteringen av överklagade beslut att anta, upphäva eller ändra detaljplaner eller områdesbestämmelser sker likformigt. En prövning av ett överklagat kommunalt planbeslut är en del av länsstyrelsernas kärnverksamhet, men står inte i direkt samband med övriga kärnverksamhet. Den har ett visst samband med länsstyrelsernas samrådsroll under planprocessen och länsstyrelsernas möjligheter att på eget initiativ ingripa enligt En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut bestämmelserna i 11 kap. PBL, men det är en fristående prövning som görs av överklagade planbeslut. Prövningens omfattning är begränsad genom bestämmelserna i 13 kap. 17 § PBL. De samband med övrig kärnverksamhet som kan föreligga ska länsstyrelserna bevaka i annan ordning. Inte heller de uppdrag som följer av 2 § länsstyrelseinstruktionen står i direkt samband med prövningen av ett överklagat planbeslut, utan det är fråga om andra uppgifter enligt PBL och annan lagstiftning. Det sätt på vilket antagna, upphävda eller ändrade detaljplaner och områdesbestämmelser kan ha betydelse för länsstyrelsernas övergripande uppdrag säkerställs genom länsstyrelsernas deltagande i planprocessen. Besöksfrekvensen med anledning av ett överklagat beslut att anta, upphäva eller ändra en detaljplan eller områdesbestämmelser varierar mellan länsstyrelserna, men behovet av att enskilda ska kunna besöka med anledning av ett överklagat planbeslut får anses vara litet. Länsstyrelserna uppger sammanfatt- ningsvis i vår enkätundersökning att externa besök, dvs. att läns- styrelsens personal åker ut till det avsedda planområdet för syn på plats, vanligtvis inte förekommer. Behovet av att företrädare för ska kunna företa besök på plats för prövningen av ett överklagat beslut om en detaljplan eller områdesbestämmelser får därmed anses vara litet, inte minst mot bakgrund av vad pröv- ningen kan omfatta. Det är kommunerna som ska stå för lokal- kännedomen. Det är inte någon nackdel om lokalkännedom finns hos , men det kan inte anses föreligga något sådant behov för att kunna pröva ett överklagat kommunalt planbeslut. Omfattningen av överklagade kommunala beslut om detalj- planer och områdesbestämmelser hos länsstyrelserna är liten sett till den totala verksamheten vid respektive länsstyrelse. Det är fråga om totalt 410 överklagade beslut om detaljplaner som inkom till länsstyrelserna . Prövningen av överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser sysselsatte hos samtliga 21 länsstyrelser cirka 9,5 årsarbeten , baserat på uppgifterna i vår enkätundersökning och omräknat till helår. Enligt vår enkätundersökning sysselsattes vid en läns- styrelse som minst 0,006 årsarbeten med överklagade planbeslut och som mest 3,62 , omräknat till helår. kom det in totalt 245 överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser till länsstyrelserna. avgjorde länsstyrelserna totalt 333 sådana ärenden. Enligt betänkandet Statens regionala förvalt- En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut ning – förslag till en angelägen reform avgjorde länsstyrelserna totalt 607 521 ärenden (SOU 2012:81, s. 222). I i praktiken 2011 anges att länsstyrelserna avgjorde 337 ärenden om överklagade detaljplaner . Det motsvarar av alla avgjorda ärenden vid länsstyrelserna . Mot bakgrund av beskrivningen i avsnitt 2.2.1 av länsstyrelsernas prövning av överklagade planbeslut får ärendena allmänt sett anses ha hög komplexitet. Vid prövning mot kriterierna för analysen finner vi att samtliga frågeställningar kan besvaras jakande. Det innebär att de motiv som regeringen haft för att inte låta alla länsstyrelser handlägga vissa ärenden också kan gälla kommunala planbeslut. Länsstyrelserna ska inte längre pröva överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser Vi finner att analysen i förhållande till kriterierna innebär att förändring av prövningsordningen kan ske både genom förkortning av instanskedjan på så sätt att länsstyrelserna utgår ur kedjan och att verksamheten koncentreras till färre länsstyrelser. Under utred- ningen har det enligt vår uppfattning inte kommit fram några starka skäl för att behålla den nuvarande instanskedjan för över- klagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämm- elser som omfattar totalt fem instanser. Gruppen detaljplaner och områdesbestämmelser är en liten grupp ärenden som är väl lämpad för en koncentration till ett fåtal prövningsmyndigheter. I direktiven beskrivs den koncentration till sju länsstyrelser som trädde i kraft . En sådan koncentration är i stor sett jämförbar med en koncentration till fem mark- och miljödomstolar. Både vid koncentration till färre länsstyrelser och vid överklagande direkt till mark- och miljödomstolarna kommer avståndet till de områden som planerna omfattar i vissa fall att bli längre. Antalet besök på platsen vid prövning av överklagade planbeslut är dock få och det innebär att avstånd har mindre betydelse vid val av lösning. Lokal- kännedom kan ha ett visst värde men har ingen direkt koppling till den prövning som enligt 13 kap. 17 § PBL ska göras av överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. Att ta bort en instans eller att koncentrera verksamheten till ett fåtal länsstyrelser får anses innebära att prövningssystemet En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Båda alternativen leder till minskad sårbarhet och ger ökade möjligheter till specialisering. Den totala genomströmningstiden när det gäller överklagade kommunala planbeslut för de tre instanserna länsstyrelse, mark- och miljödomstol och Mark- och uppgick något grovt räknat och under första halvåret 2013.12 Till detta bör läggas tid för delgivning och överklagande av länsstyrelsernas beslut samt tid för att komma in med överklagande av mark- och miljödomstolarnas avgöranden, vilket om förenklad delgivning används vid länsstyrelse, kan uppgå till totalt . Den totala genomströmningstiden blir med denna utgångspunkt knappt . Tiden för delgivning kan dock variera beroende på delgivningssätt. I valet mellan att förkorta instanskedjan genom att ta bort länsstyrelserna eller att koncentrera verksamheten till färre läns- styrelser anser vi att den tid som kan vinnas med att ta bort ett led i instanskedjan får anses ha en avgörande betydelse. Vi föreslår därför en effektivisering av prövningskedjan för överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser genom att länsstyrelserna utgår ur instanskedjan och att sådana beslut i fortsättningen ska över- klagas direkt från kommunerna till mark- och miljödomstolarna. Vår bedömning är att en koncentration av prövningen till färre läns- styrelser inte ger lika stora effektivitetsvinser. Det har inte fram- kommit att en förkortning av instanskedjan skulle leda till en försämrad rättssäkerhet. En förkortning av instanskedjan medför en relativt begränsad målökning för mark- och miljödomstolarna. Baserat på antalet över- klagade planbeslut skulle en förkortad instans- kedja medföra en ökning med cirka 140–180 mål för mark- och miljödomstolarna tillsammans. Följden blir därmed att dessa domstolar skulle få in cirka 400–500 planmål . Mark- och miljödomstolarna kommer även att få extra arbete som en följd av att länsstyrelserna inte längre blir en instans mellan kommunen och 12 Den genomsnittliga genomströmningstiden för länsstyrelsernas prövning av överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser uppgick enligt uppgifterna i bilagorna i Plan- i praktiken 2012. Enligt vår enkät- undersökning var genomströmningstiderna för överklagade beslut om planer hos läns- styrelserna 3 månader och . För mark- och miljödomstolarna var genomströmningstiderna och . Den genomsnittliga tiden för Mark- och ställningstagande till prövningstillstånd uppgick till 1,3 månad och till 1,4 månad. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Det arbete som vi bedömer kommer att öka är t.ex. kompletteringar av underlaget, remisser, skriftväxling samt att utvecklade domskäl kommer behöva skrivas i större utsträckning jämfört med . Det skulle även bli fråga om en ökning av antalet planmål för Mark- och . Vi uppskattar mål- ökningen i Mark- och till cirka 70 mål . Konsekvenserna redovisas närmare i avsnitt 7.3.3. Med resurstillskott till mark- och miljödomstolarna och Mark- och för tillkommande merarbete bedömer vi att en förkortad instanskedja endast kommer få marginella effekter på domstolarnas handläggnings- tider. Vi anser att mark- och miljödomstolarnas gemensamma avverk- ningsmål kommer att kunna nås. Målet är att huvud- delen, dvs. , av överklagade kommunala planbeslut ska vara avgjorda från det att överklagandet kommit in till en mark- och miljödomstol.