sou · H2B340 · 2014-06-12 00:00:00 — Drivkrafterna att öka andelen eget kapital blir påtagliga med förslaget men finns det företag, inte minst i ett tillväxt- skede, som tvekar inför att öppna för fler delägare och som i stället väljer att finansiera sin expansion med banklån. I små och växande företag är kontrollbehovet en anledning att vid behov av kapital välja lån framför att ta in mer eget kapital. En studie gjord av av mindre svenska företag (1–49 anställda) visar att av företagarna uppger oberoende och kontroll som ett viktigt motiv 6 Swedish Tax Policy: Recent Trends and , 2010:4. Reservationer och särskilda yttranden för sitt företagande.7 De värderar alltså kontrollen över den egna verksamheten högt. En fjärdedel av företagarna är inte beredda att sälja en kontrollpost, eller sitt företag, även om priset på aktier- na/företaget överstiger det uppskattade marknadsvärdet med 70– . Det kommer fortsatt att vara möjligt för företag att ta upp lån och kapitalmarknaden kommer naturligtvis att utvecklas om för- slaget genomförs. Det hade dock varit önskvärt att belysa framför allt hur tillgången på ökat eget kapital kan förväntas utvecklas och till vilka avkastningskrav. Valet av EBIT i stället för EBITDA I såväl finansieringsavdragsmodellen som i den alternativa EBIT- modellen väljer kommittén att utgå från resultatmåttet baserat på EBIT i stället för EBITDA.8 Nästan alla andra länder som valt att införa någon form av ränteavdragsbegränsning baserad på rörelse- resultat har valt EBITDA. I framfördes ursprungligen ett förslag baserat på EBIT men det ändrades snabbt under bered- ningen. Anledningen är självfallet att kapitalintensiva företag har större behov av lån än företag som är arbetsintensiva. Något förenklat skulle man kunna säga att ett pappersbruk eller ett stål- verk har ett större finansieringsbehov än exempelvis ett städföretag eller en kvartersbutik och har därmed en högre förväntad kapital- kostnad vid varje given rörelseintäkt. Detta faktum ges ett erkän- nande i underlaget och det konstateras att sektorer med en hög andel fasta tillgångar är nära förknippade med en hög belånings- grad.9 Det är därför, enligt min uppfattning, inte rimligt att låta gjorda värdeminskningsavdrag minska underlaget för en ränte- avdragsbegränsning eller ett finansieringsavdrag. bör här inte avvika från den linje med EBITDA-baserade lösningar som våra närliggande konkurrentländer har valt. Att de svenska avskriv- ningsreglerna delvis främjar investeringar och tillväxt kan inte 7Riskkapitalförsörjning i små och medelstora företag – utbud eller efterfrågan?, , , , 2013. orters/riskkapitalforsorjningpdf_533411.html/binary/Riskkapitalforsorjning.pdf 8I finansieringsavdragsmodellen baseras schablonavdraget på EBIT ökat med positivt finansnetto, dvs. hela det skattemässiga resultatet. 9Se avsnitt 20.4.4 Branschfördelning av bolagsskatt och belåningsgrad. Reservationer och särskilda yttranden anföras som ett argument mot att använda EBITDA som bas.10 Det är ett analytiskt felslut att blanda ihop avskrivningsreglernas syfte med diskussionen om ränteavdragsbegränsningar. Avskrivnings- reglerna har funnits och har tjänat väl. Vad som diskuteras nu är något annat, nämligen en ändring i skattereglerna för finansiella kostnader och hur dessa regler kan komma att påverka svenskt företagande, konkurrenskraft och tillväxt. Det har i utredningsarbetet hävdats att det finns ett nära sam- band mellan EBIT och kapitalintensitet. Det stämmer men i en rapport om sambandet mellan EBIT/EBITDA och kapitalintensitet i –2010 konstateras att det finns ett positivt samband mellan både EBIT och kapitalintensitet och EBITDA och kapital- intensitet , för alla branscher, och för alla storleksklasser på företag.11 I medeltal är sambandet mellan EBIT och kapitalintensitet dock endast omkring en tredjedel så starkt som sambandet mellan EBITDA och kapitalintensitet. I rapporten lyfts fram fyra olika potentiella förklaringar till detta positiva samband: kapitalintensitet skapar inträdesbarriärer, internt kapital främjar investeringar, produktiva företag är mer lönsamma och mer kapitalintensiva, och en högre kapitalintensitet för med sig högre risk. Detta kan eventuellt förklara det starkare positiva sam- bandet mellan EBITDA och kapitalintensitet. Det svagare positiva sambandet mellan EBIT och kapitalintensitet kan förklaras med att sambandet mellan avskrivningar och kapitalintensitet inte är starkt nog för att fullt ut kompensera för sambandet mellan EBITDA och kapitalintensitet. I betänkandet konstateras att Det vanligaste [i omvärlden] är att reglerna utgår från resultatmåttet EBITDA.12 Den begränsade argumentation mot att använda EBITDA som finns i betänkandet är inte övertygande. Det framhålls dessutom att ett användande av EBITDA i stället för EBIT inte skulle påverka resultaten nämnvärt. Utredningsmaterialet ger således intryck av ett närmast indifferent val mellan EBIT och EBITDA. Det stämmer dock inte, av skälen ovan. Enligt min mening skulle i själva verket svenska företags 10För kapitalintensiva företag med låg risk och låg avkastning kan skillnaderna vad gäller avskrivningar i redovisningen och i beskattningen framstå som fördelaktiga och en ränte- avdragsbegränsning baserad på EBITDA skulle kunna föranleda en översyn. 11Sambandet mellan EBIT/EBITDA och kapitalintensitet i 1998-2010. IFN, 2013. Kapitalintensitet.pdf 12Se avsnitt 13.6.3 Internationell förekomst. Reservationer och särskilda yttranden internationella konkurrenskraft försämras om regelverket hänvisade dem till att använda EBIT i stället för EBITDA vid en ränte- avdragsbegränsning. borde i stället följa och andra länder i detta avseende. Beträffande internationell praxis anser jag att den bild som redo- visas beträffande förhållandet i andra länder är ofullständig. Det gäller inte minst hur andra länder behandlar sina små och medel- stora företag där EBITDA-baserade begränsningar förekommer. Den hypotetiska beloppsgräns för undantag från avdragsbegräns- ningarna () som nämns avviker kraftigt från verkliga förhållanden i t.ex. (), () och (5 miljoner NOK). Mot bakgrund av att andra länder använder fribelopp är det enligt min mening naturligt att dra slutsatsen att ett sådant har ett stort värde i förenklingshänseende. Bristen på regler som underlättar för de mindre företagen gäller dock inte endast utformningen av ränteavdragsbegränsningsregeln utan får anses vara generell. I båda förslagen uppstår ett behov av en ny avgränsning för begreppet finansiella kostnader, framför allt med finansieringsav- draget. Det förslaget löser problemen med otillbörliga ränteavdrag och avhjälper asymmetrin mellan eget och lånat kapital sett utifrån det enskilda bolagets perspektiv, men i och med att negativt finans- netto är avdragsgillt medan andra kostnader även i fortsättningen är avdragsgilla, måste en strikt uppdelning mellan olika kostnader tillämpas. I dagens bolagsskattesystem spelar det i huvudsak ingen roll om en kostnad är ränta eller annan kostnad såsom lokalhyra eller kostnader för anskaffade varor. Även i den alternativa modellen med EBIT-baserad avdragsbegränsning upp- står ett sådant behov men eftersom den avdragsbegränsningen inte är lika långtgående blir incitamenten svagare för att omvandla ränteutgifter till andra kostnader som är avdragsgilla. Kommittén har valt att i finansieringsavdragsmodellen inte med- ge någon rullning av negativa finansnetton. Som skäl anges för- enklingsaspekter och att det inte är särskilt vanligt förekommande att företag har varierande positiva och negativa finansnetton mellan åren. Något empiriskt underlag för den uppfattningen redovisas inte. Enligt min uppfattning är dock en konsekvens av att avdrags- Reservationer och särskilda yttranden begränsningarna inte begränsas till att innefatta ränta utan även innefattar vinster och förluster på ett flertal finansiella instrument etc. att finansnetton för många företag kommer att växla så att de vissa år blir negativa och andra år blir positiva. Det är således min uppfattning att kommitténs antagande om antingen kontinuerligt positiva eller kontinuerligt negativa finansnetton är en grov förenk- ling och ofta felaktigt. I avsaknad av möjlighet till rullning kommer företagen inte bara förlora avdragsrätt för finansieringskostnader som borde dras av, utan de kommer även att få stora svårigheter med att förutse hur stor avdragsrätten slutligen blir. Alla regler som behandlar vissa intäkter eller vissa kostnader annorlunda leder till risk för skatteundandragande och avgräns- ningsproblem. Så blir det även med de förslagen kommittén lägger fram. Kommittén har i ett slutskede, i diskussioner mellan endast ledamöterna, försökt utarbeta regler för bl.a. leasing- och hyres- kostnader för att särskilja räntedelen från andra delar. Detta har lett till ett komplicerat förslag till regelverk och det finns en risk att lagstiftaren kommer att reagera mot olämpliga förfaranden inom näringslivet och att härmed med tiden alltmer komplicerade regler skapas. En sådan kapplöpning måste till varje pris undvikas efter- som skattesystemet i så fall blir oförutsebart och därtill administra- tivt så betungande att investeringar och tillväxt hämmas. Om finansieringsavdraget införs måste det förenas med en restriktiv inställning från statsmakternas sida när man vill ingripa mot margi- nella förfaranden som kan komma att utvecklas. Ett annat problem är den ökade risken för internationell dubbel- beskattning som följer med avdragsbegränsningar av de slag som återfinns i huvudförslaget och det alternativa förslaget. Kommittén har i ett kortare avsnitt berört den tillkommande dubbelbeskatt- ning som följer med förslagen. Även om ett totalt slopande av avdragsrätten för ränta på bolagsnivå innebär en eliminering av den skattemässiga asymmetrin mellan eget och lånat kapital, kan den i ett större, och framförallt i ett internationellt, perspektiv skapa en betydande tillkommande asymmetri. Detta kan ske mot bakgrund av att utdelningar till stor/huvudsaklig del är skattefria inom bolagssektorn, medan ränteintäkter i princip alltid är skattepliktiga. Enligt min uppfattning borde kommittén ha fördjupat sig i betydelsen av denna tillkommande/ökade asymmetri. Ett skattesystem som frångår principen om nettovinstbeskatt- ning genom att inte medge avdrag för faktiska kapitalkostnader riskerar att bli känsligt för den faktiska räntenivån och skuld- Reservationer och särskilda yttranden Det skapas visserligen incitament att minska skuldsättningen men ränteutvecklingen på finansmarknaderna torde i huvudsak förbli opåverkad. I en situation där vinsterna reduceras ner mot noll blir avdraget i form av ett finansierings- avdrag eller i form av ett tak baserat på EBIT, också i princip noll. I det senare fallet finns regler om s.k. rullning men dessa är i inter- nationell jämförelse restriktivt utformade. Någon rullning föreslås över huvud taget inte för finansieringsavdraget trots att det för- slaget är betydligt mera långtgående. För företag i förlustsituation kan det med finansieringsavdraget bli aktuellt att betala skatt eftersom nettofinanskostnaderna läggs till förlusten och det är på detta netto som sedan det schablonmässiga avdraget medges.13 Hur det påverkar skattesystemets legitimitet eller investeringsviljan är inte kartlagt i utredningen. Det finns enligt min mening anledning befara att skattesystemets legitimitet skulle riskera minska om skatt måste erläggas trots att en verklig förlust uppstått. Begränsade möjligheter för företag att skifta vinster mellan enheter och länder Utredningen ger intrycket att företag förhållandevis fritt kan välja att låta sig beskattas i ett land. Så förhåller det sig inte och det faktum att stora multinationella koncerner ofta i genomsnitt erlägger av sin globala vinst i skatt talar här sitt tydliga språk. Om koncernen är verksam i ett stort antal länder kommer hög skatt att erläggas i stora ekonomier där bolagsskatten tenderar att vara hög, medan lägre skatt erläggs i små länder, där bolagsskatten generellt är lägre. Det är i sammanhanget angeläget att framhålla att världens länder inom ramen för OECD-samarbetet etablerat ett väl utvecklat internationellt ramverk för hur vinster ska ansetts ha uppstått och var de ska beskattas.14 Det är inte bara att lättvindigt flytta omkring vinster. Utredningen visar förtjänst- fullt att de svenska bolagsskatteintäkterna inte tenderat att ha eroderats utan uppvisar en trendmässig ökning som andel av BNP. Jämfört med många andra länder tar 13Antag att rörelsenettot (redovisningsmässigt EBIT) är 100, finansnettot är -150, dvs. i årsbokslutet uppgår redovisat resultat till -50. Skattepliktigt resultat före finansieringsavdrag blir 100 (-50+150). Finansieringsavdraget, som ju beräknas med dessa 100 som bas, kommer inte att räcka till för att få ned det skattemässiga resultatet till 0. Det innebär att skatt tas ut (0,22*75=16,5) trots att det verkliga/redovisade resultatet är en förlust. 14Transfer Pricing and , , (2010). Reservationer och särskilda yttranden dessutom in en hög andel bolagsskatt i förhållande till BNP. Det innebär dock inte att företagen inte påverkas av hur skattesystemen utformas. Tvärtom, kan förändringar i avdrags- möjligheter etc. påverka skattebasen genom att realekonomiska och finansiella beslut i företagen påverkas. Sammantaget kan förslagen förväntas vara kraftigt överfinansierade. I 40 kap. inkomstskattelagen återfinns regler som begränsar rätten till avdrag för underskott (kostnader ) i situationer där företaget varit föremål för vissa ägarförändringar. Reglerna har varit föremål för allvarlig kritik. Kritiken har framför allt gällt det principiellt felaktiga i att ha begränsningsregler, men det har även framförts allvarlig kritik mot komplexiteten och bristerna i reg- lerna.15 Att underskott uppstår inom företagsektorn är normalt. De kan ofta förklaras av att ett företag är i en uppbyggnads- eller expan- sionsfas, eller av ett omslag i konjunkturläget. Underskott konsu- merar kapital. Saknar bolaget eller dess ägare kapital kan företagets fortlevnad vara beroende av nya ägare. Att ha regler som motverkar sådana ägarförändringar kan slå mycket hårt mot företaget och samhällsekonomin. Regler som förhindrar och försvårar omstruk- tureringar i näringslivet kan vidare inte anses förenliga med ambi- tionerna med en reformering av bolagsskattesystemet såsom det kommer till uttryck i direktiven. I den skatterättsliga debatten har det påvisats att lagstiftningen om avdragsbegräsningar underskott inte har baserats på några principiella skäl,16 utan reglerna får ses som ett resultat av en moralisk tanke, varför reglerna utgör en överbeskattning av bolagssektorn.17 När det gäller de ekonomiska konsekvenserna av avdrags- begränsningarna konsterar kommittén redan i sitt första delbetänk- ande att då bolagsvinster beskattas fullt ut som möjlig- heterna för företagen att tillgodogöra sig förlustavdrag är begränsat snedvrids företags investeringsbeslut. 15Jfr Lagrådets yttrande återgivet i prop. 1999/2000:2 del 3, s. 445 f. 16Se , nr 10 2008, s. 766 ff. 17Jfr exempelvis Lagrådets yttrande, prop. 1999/2000:2 del 3, s. 445 f., samt och , nr 2 2010, s. 206 ff. Reservationer och särskilda yttranden gynnar investeringar i projekt med låg risk framför investeringar i projekt som har hög förväntad avkastning.18 I kommitténs andra delbetänkande återkommer man till frågan om avdragbegränsning för underskottsföretag och anger då att det finns skäl som talar för ett slopande av de regler som begränsar möjligheten att utnyttja underskott . Det anges även att det under arbetet med delbetänkandet har lyfts fram brister gällande den s.k. ventilen i de regler för ägarförändringar som sker genom kapitaltillskott/nyemissioner.19 Kommittén anger i anslut- ning till detta att båda dessa alternativ är intressanta ur ett allmänt bolagsskatteperspektiv och att kommittén avser att återkomma till dessa frågor inom ramen för huvudbetänkandet. I huvudbetänkandet saknas dock såväl en reell analys av vilka konsekvenser som följer av dagens begränsningsregler, liksom vilka förbättringar som kan genomföras för att minska/undanröja denna för investeringar så betydelsefulla asymmetri. Det ges heller inte någon tillfredsställande förklaring till att företag ska beskattas enligt ett regelverk om de uppvisar vinst, och ett helt annat regel- verk om de uppvisar förlust. Varför ska en resultatnedgång på samma belopp behandlas på ett sätt om den medför att nettoresul- tatet förblir positivt och på ett annat sätt om nedgången leder till negativt nettoresultat i ett annars identiskt fall? När det gäller ambitionen att förbättra reglerna föreslår kom- mittén endast en justering i en mindre del av regelverket. Att kommittén i sitt slutbetänkande inte utarbetat förbättrade regler för underskottsföretag är enligt min uppfattning mycket beklagligt. Kommitténs arbete har i stället resulterat i förslag som slår särskilt hårt mot underkottsföretag. Det förhindrar inte minst överlev- naden av många innovationsföretag. Det kan starkt ifrågasättas om har råd med att agera på detta sätt mot tillväxtföretag. Utredningen anser att det uppkommer ett kortsiktigt finansierings- behov i de två förslagen. För att täcka detta behov har kommittén föreslagit att denna finansiering ska ske genom att företag med underskott fråntas hälften av de förlustavdrag de har vid införandet av det nya systemet – oberoende av vilket av 18SOU: 2012:3 s. 68. 19SOU 2012:66 s. 68 f. Reservationer och särskilda yttranden alternativen som aktualiseras. Förslaget motiveras mycket kort och endast med det argumentet att underskott som finns vid införandet till stor del har uppkommit då det ofta har varit möjligt att skapa underskott med hjälp av ränteavdrag. Det är min bestämda uppfattning att det är en ytterst liten andel av den totala bolagspopulationen med underskott vilkas underskott kan anses skapade genom ränteavdrag. Mot denna bakgrund anser jag att förslaget riskerar att uppfattas som en kollektiv bestraffning av bolagssektorn som helhet, för något som ett fåtal bolag kan ha ägnat sig åt. Förslaget står därtill i strid med den för företags- beskattningen så centrala nettovinstbeskattningsprincipen. Att på detta sätt konfiskera utestående förlustavdrag medför även att kalkylen för genomförda investeringar ändras på ett helt oförut- sägbart sätt. Införande av en sådan bestämmelse skulle även leda till djupa tvivel om förutsägbarheten/stabiliteten i det svenska bolags- skattesystemet. De internationella reaktionerna skulle bli omedel- bara och kraftiga. Effekten för skulle bli betydligt minskade investeringar, framför allt i nya innovativa verksamheter i små- och medelstora företag. Det är mycket svårt att se att förslaget står i överensstämmelse med uttalandet i direktivet att det är nödvän- digt att företagsklimatet vilar på stabila och förutsägbara regler, sund konkurrens och utvecklingskraft samt goda ramvillkor. Utöver ovanstående konfiskering av underskottsavdrag kommer värdet av kvarvarande underskott att urholkas ytterligare. Detta sker genom att förlustavdragen måste förbrukas fullt ut innan finansieringsavdrag medges. Dessa urholkningar av värdet av under- skottsavdrag är för näringslivet helt oacceptabla. Förslaget saknar legitimitet och de kan därtill förväntas slå hårt mot svensk ekonomi i allmänhet och mot mindre företag och tillväxtföretag i synnerhet. Det finns många alternativa finansieringsmöjligheter som inte har de negativa konsekvenser som följer av kommitténs förslag. Ett möjligt alternativ är att i huvudförslaget inledningsvis ha ett något lägre finansieringsavdrag, som sedan justeras upp till dess finansieringen beräknas gå jämnt ut varaktigt, och i alternativ- förslaget är ett möjligt alternativ att inte sänka bolagsskatten fullt ut första året, utan i stället successivt sänka den fram till dess att finansieringen beräknas balanseras varaktigt. Det rådande låga ränteläget talar för en gradvis ökning av finansieringsavdraget. Bolagsskattesatsen är en annan möjlig generell regulator. Dessa alternativ har inte utretts. Denna brist på redovisning av alternativa finansieringsmöjligheter är enligt min uppfattning mycket beklag- Reservationer och särskilda yttranden Det är oerhört viktigt att företagsbeskattningen på såväl lång som kort sikt utformas så att förutsättningar skapas för en god ekonomisk utveckling i . Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experten Kommittén huvudförslag är att avdrag för finansiella kostnader inte ska medges till den del sådana kostnader överstiger de finansiella intäkterna. Syftet med reglerna är tvådelat; de leder till högre grad av symmetri i behandlingen av avkastning på eget respektive främ- mande kapital och de förhindrar skatteplanering med räntebetal- ningar till skatteparadis eller skattebefriade subjekt. Jag tycker att det är ett bra förslag och står bakom det. Mina synpunkter gäller i stället hur reglerna utformats i en praktiskt mycket viktig del, nämligen i fråga om klyvning av hyror. Ett avdragsförbud för negativt finansnetto förutsätter att finan- siella intäkter respektive finansiella kostnader kan definieras och skiljas ut från företagets övriga kostnader. I många fall är det inte svårt att bedöma vad som är en finansiell intäkt respektive kostnad. Det gäller i vart fall så länge prövningen blir rimligt övergripande och man normalt kan godta den klassificering som posten får i företagets redovisning. Om kraven på precision ställs högre och reglerna t.ex. förutsätter att kostnader och intäkter mer regel- mässigt ska spjälkas i olika komponenter kan systemet snabbt bli ohanterligt. Söker man absolut konsekvens och fullständig rättvisa på ett område som är så komplext som detta kommer reglerna att bli omöjliga att tillämpa. Systemet kommer då inte att fungera, även om utgångspunkterna skulle vara teoretiskt oklanderliga. Kommittén har – enligt min mening – när den ställts inför pro- blemet att dra gränsen mellan finansiella och andra poster i andra fall än i fråga om klyvning av hyror gjort en rimlig avvägning mellan vad som är principiellt riktigt och vad som är praktiskt möj- ligt eller lämpligt. Jag ifrågasätter emellertid om förslaget i den del det avser hyror är ändamålsenligt. Skiljelinjen går inte mellan hyresavtal och andra avtal I priset för en vara eller en tjänst ingår ersättning till säljaren för den kostnad han haft för att producera varan eller tjänsten. Genom att betala för varan lyfter alltså köparen av en finansiell kostnad från säljaren och får i stället en egen finansiell kostnad. I princip är en sådan övervältring av kostnadskomponenter vid tillämpningen av reglerna av mindre intresse så länge avtal är rätt rubricerade och prissättningen på olika delar av sammansatta avtalet är korrekt. Reservationer och särskilda yttranden Den naturliga utgångspunkten är alltså att en kostnad i ett företag kommer att klassificeras enbart utifrån förhållandena i det före- taget. I vissa fall leder avtalsvillkoren till att det finns anledning att vid klassificeringen ta hänsyn till att en kostnads- eller intäktspost är finansiell, även om den inte är klassificerad så. Det gäller t.ex. om avtalsvillkor avseende betalning eller annat innebär en förtäckt finansiering. Kommittén anger som sin uppfattning att hyresavtal alltid inne- håller en finansiell kostnadskomponent och detta är också grunden för att hyresavtal särbehandlas. Som det får förstås är bakgrunden att hyrestagaren inte har behövt betala för förvärvet av tillgången, trots att han använder den. Jag har några invändningar mot dessa utgångspunkter. För det första är det mycket tveksamt om alla hyresavtal verkligen har en finansieringskomponent. Vad gäller t.ex. om hela hyran betalas i förskott eller om den avser en tillgång som uthyraren inte förvärvat (t.ex. personal)? För det andra – och viktigare – ser jag ingen principiell skillnad mellan hyresavtal i allmänhet (andra än sådana som avser finansiell leasing) och andra avtal.