sou · H2B321 · 2014-04-10 00:00:00 — Ett tillträde till ett öppet nät på fibernivå ger den tillträdande aktören frihet att på egen hand utforma sina slutkundserbjudanden efter- som aktören har kontroll genom egen aktiv utrustning. I anslutning till avregleringen av det statliga telemonopolet 1993 var det ett antal kommuner som började anlägga egna bredbands- nät. Ett syfte var att få ned kostnaderna för datakommunikationen i och med att Telias taxor upplevdes som höga. Näten byggdes i första hand för att täcka kommunens interna behov av datakommunikation mellan förvaltning, skolor etc. Näten anlades främst i kommunernas huvudort, varför även företag kunde erbjudas anslutning. I många fall anlades näten med anslutnings- punkter i närheten av bostads- och industriområden. Med utgångs- punkt i det nät som anlagts för kommunens egna behov var det många kommuner som byggde ut områdes- och ortssamman- bindande nät. hade cirka 130 stadsnät etable- rats, de flesta i regi. Stadsnätens utbredning har successivt ökat, finns närmare 200 kommuner som äger stadsnät. Där det saknas stadsnät kan det vara viktigt att kommunen tar ställning till om man ska bygga och investera själv, eller om man exempelvis ska sluta samverkansavtal med någon privat aktör.10 Kommunen kan i ett samverkansavtal innefatta krav om utbyggnad även i mindre lönsamma områden. Stadsnäten skiljer sig åt beroende på var i värdekedjan de agerar. Vissa stadsnät är enbart nätägare och hyr ut svart fiber. Andra stadsnät är nätägare och driver ett aktivt nät som kommuni- kationsoperatör. Det finns även stadsnät som är såväl nätägare som kommunikationsoperatör och i få fall också tjänsteleverantör. av stadsnäten har förbindelser som kopplar ihop kommunens huvudort med mindre, närliggande orter och 10 Avtalssamverkan är en möjlig form för samverkan mellan kommun/landsting och det privata näringslivet. För kommunens medverkan gäller kompetensbestämmelser, lokalise- ringsprincip osv. En form av avtalslösning är det som i dagligt tal kallas PPP (Public-Private Partnership). IT I samverkan. Juridiska förutsättningar för olika samverkans- former. SKL, 2005. Kommuners agerande på utbudssidan har förbindelser som kopplar ihop kommunen med andra kommuner11. De kommunala stadsnätens roll i den svenska bredbandsutbygg- naden har varit, och är, mycket betydelsefull. Stadsnäten står, enligt en uppskattning från PTS, för cirka 2/3 av den fiber som har anlagts. Diagram 7.1 visar investeringar i fast infrastruktur för olika aktörer . Diagram 7.1 Investeringar i fast infrastruktur Källa: Företagens årsredovisningar PTS har genomfört en kartläggning av i stort sett samtliga stads- näts investeringar i bredband.12 Enligt PTS beräkningar stod stads- näten för nästan en tredjedel av investeringarna i fast infrastruktur . 12Uppföljningen av regeringens bredbandsstrategi. PTS 2013, bilaga 3. Kommuners agerande på utbudssidan Diagram 7.2 Investeringar i fast infrastruktur 2012 Källa: Företagens årsredovisningar, PTS. Det framgår av diagram 7.3 att spridningen är stor mellan olika stadsnät vad gäller hur mycket de investerar. stod för av stadsnätens investeringar . Kommuners agerande på utbudssidan Diagram 7.3 Stor spridning i investeringar bland stadsnäten Källa: Företagens årsredovisningar, PTS. Det finns olika typer av ägarstrukturer representerade bland stads- näten. Det förekommer att stadsnät drivs som självständigt bolag, som en affärsenhet inom ett energibolag eller att stadsnätet är del av det och därmed ingår i den kommunala förvaltningen. Vidare kan stadsnät vara ett privat bolag eller vara ett samarbete mellan privata och offentliga intressen. Mot bakgrund av detta är det svårt att säga något generellt om stadsnätens finansie- ringskostnader, risktagande och avkastningskrav. Men beräkningar som PTS gjort indikerar att det är en stor spridning på avkast- ningen som stadsnäten genererar vilket återspeglar att lönsamheten varierar mellan stadsnäten, vilket påverkas av redovisningsregler och olika marknadsförutsättningar. PTS beräkning av den implicita räntekostnaden, dvs. ränte- kostnader dividerat med räntebärande kostnader, för några av marknadens aktörer indikerar att stadsnäten har fördel av låga räntekostnader. Det skulle kunna förklaras av att ifall kom- munen finns med som garant sjunker risken för långivarna och därigenom blir kapitalkostnaden lägre. Kommuners agerande på utbudssidan Diagram 7.4 Räntekostnad för ett urval aktörer blev det känt att riskkapitalistföretaget skulle investera 25–i de fiberbaserade stadsnäten, både genom att köpa befintliga och genom att anlägga ny infrastruktur.14 förvärvade med verk- samhet i , , , , , och . Vi har även kunnat se ett antal fall där samverkansavtal slutits mellan kommersiella aktörer och kommuner, exempelvis och . förvärvade EQT av aktierna i och fick därmed tillgång till ett högkapaci- tetsfibernät som förbinder , , , Helsing- fors, och . EQT har därmed lagt grunden för ett transportnät som behövs för att kunna binda samman 13Det har inte varit vår ambition att ge en heltäcknade beskrivning av olika händelser på marknaden. Det kan därför saknas händelser. Kommuners agerande på utbudssidan I affären ingick även stadsnätet i som IP-Only ägde. Föresatsen är, enligt EQT, att skapa en ledande och oberoende operatör av öppna fibernät i . TeliaSonera har svarat på EQT:s utmaning och annonserat en strategisk målsättning att investera . Investeringarna är avsedda för utbyggnad av mobilnäten, fiberutbyggnad och uppgradering av de fasta näten. Satsningen inkluderar uppköp av stadsnätsbolag. Ett av TeliaSoneras förvärv har varit kommunala stadsnät där företaget tagit över ansvar för förvaltning, utveckling, drift och underhåll av fibernätet. Flera liknande exempel finns som alla indikerar att offensivt ökat sin marknadsnärvaro. annonserades dessutom att TeliaSonera gjort ett förvärv av kommunikationsoperatören Zitius, nätoperatören och tjänsteleverantören rensverket tog emot anmälan om förvärvet i februari 2014.16 tog beslut om att inleda en särskild undersökning för att kunna ta slutlig ställning till om företags- koncentrationen påtagligt riskerar att hämma konkurrensen. ska besluta om affären ska lämnas utan åtgärd eller om ska ansöka hos och begära att förvärvet förbjuds.17 Till skillnad från övriga förvärv och samverkansavtal som har diskuterats i detta avsnitt handlar inte detta om ett förvärv av ett (kommunalt)stadsnät. Men, indirekt påverkar affären många kommunala stadsnät i och med att ett flertal hade kontrakt med Zitius som kommunikationsoperatör och med som nätoperatör. För att sammanfatta ovanstående kan det konstateras att EQT:s inträde på marknaden har inneburit att det blivit ett nytt fokus på bredbandsutbyggnad, inte minst från TeliaSoneras sida och att mark- nadsaktiviteten ökat. Stadsnätskartan kommer med stor sanno- likhet att ritas om. 15Pressmeddelande den 18/12 2013, 89/2014. TeliaSonera anmälde förvärv av ensam kontroll över (Zitius), (), Rätt Internet Kapacitet i , och . Anmälan var fullständig . 17http:///t/NewsPage9734.aspx Kommuners agerande på utbudssidan Diagrammet nedan illustrerar var i de kommunala stads- näten respektive de privata stadsnäten återfanns . Av kartan framgår även var det saknas stadsnät.18 Diagram 7.5 Förekomsten av kommunala stadsnät, privata stadsnät och avsaknad av stadsnät 18 SSNf 2014. Kommuners agerande på utbudssidan 7.3Bör legala förutsättningar ändras för att stimulera utbyggnaden? Bedömning: Utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur med hög överföringshastiget behöver stimuleras om regeringens bred- bandsmål ska nås. Förslag: Regeringen bör skyndsamt ta initiativ till att utreda möjligheterna och konsekvenserna av att göra ett undantag från lokaliseringsprincipen för kommuner vad gäller utbyggnad av infrastruktur för bredband med hög överföringshastighet. En sådan utredning bör inkludera att tydliggöra stadsnätens roll på marknaden. Utredningen ska göras i syfte att närmare analysera huruvida ett sådant undantag kan stimulera utbyggnad av bredband med hög överföringshastighet och/eller ge andra effektivitetsvinster. I utredningen bör även ingå att analysera vilka konsekvenser sådant undantag från lokaliseringsprincipen kan få för kon- kurrensen i stort, för andra aktörer som är direkta konkurrenter på samma marknad och för aktörer som verkar i andra delar av värdekedjan. Eftersom en eventuell lagändring skulle påverka hela landet bör tänkbara effekter i såväl tätort som i glesbygd utredas och analyseras. Om regeringens bredbandsmål ska kunna nås krävs omfattande investeringar från samtliga marknadsaktörer. Framför allt när det gäller utbyggnad till landsbygd och glesbygd är det viktigt att skapa bra förutsättningar för aktörerna att anlägga infrastruktur eftersom de kommersiella förutsättningarna i dessa områden är begränsade. Det är viktigt att investeringsviljan hos marknadsaktörerna fort- sätter att vara hög. Om investeringsviljan sjunker finns risk för att regeringens bredbandsmål inte kommer att nås. Det skulle leda till negativa konsekvenser för samtliga användare av nätet. Det är huvudsakligen kommunala stadsnät, TeliaSonera och IP-Only som investerar i lokal fast bredbandsinfrastruktur. Dessa aktörer verkar på en konkurrensutsatt marknad, men med delvis olika förutsättningar. Det finns hos aktörerna delade meningar om vem som har bäst respektive sämst förutsättningar att verka på marknaden. Från stadsnätssidan har bl.a. framförts att loka- Kommuners agerande på utbudssidan liseringsprincipen hindrar en effektiv verksamhet, t.ex. vad gäller att anlägga infrastruktur. TeliaSonera menar att kommunens många roller på marknaden innebär att en konkurrens på lika villkor mellan kommunalt ägda stadsnät och övriga nätägare inte är möjlig. Vidare menar att dessa roller förstärker möjligheten att snedvrida konkurrensen utöver den snedvridning som redan finns genom att kommunala aktörer med i det närmaste riskfritt kapital agerar på en marknad med kommersiella aktörer. PTS beräkning, jämför avsnitt 7.2, indikerar att det finns stadsnät som kan ha en fördel av låga räntekostnader. Vi har i avsnitt 7.1.3 beskrivit konkurrenslagens regler om kon- kurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Det är här värt att än en gång nämna att endast konkurrensbegränsande verksamheter eller förfaranden kan förbjudas19. Åtgärder som avser att upprätt- hålla service och annan infrastruktur på områden där det finns ett bristande kommersiellt underlag och utbud kan anses konkurrens- neutrala. Att en kommun bedriver verksamhet i en annan kommun utan att ha bildat ett kommunalförbund eller gemensam nämnd kan fortfarande strida mot kompetens och kommunmed- lemmar kan därmed begära laglighetsprövning i enlighet med kom- munallagen, men finns ingen potentiell konkurrensbegränsning kan ett förbud i enlighet med 3 kap. 27 § konkurrenslagen inte utfärdas. De kommunala stadsnäten har haft stor betydelse för den svenska utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur. Deras agerande kommer även fortsatt att ha stor betydelse för om utbyggnaden når upp till målsättningen i regeringens bredbandsstrategi. Att vi i detta avsnitt primärt resonerar om hur förutsättningarna för de kom- munala stadsnäten kan förbättras, innebär inte att vi nedprioriterar de privata aktörernas betydelse för utbyggnaden. Förändrade förut- sättningar för kommunala stadsnät kan dock komma att påverka även övriga aktörer på marknaden och på närliggande marknader och därmed ändra konkurrensförhållandena. Detta är viktigt att utreda. Stadsnäten bygger i första hand ut i tätort, men även i områden som inte är kommersiellt attraktiva. Detta trots de avkastningskrav som ibland ställs på stadsnätsbolagen. Om de privata aktörerna inte utan stöd bygger ut till kommersiellt mindre attraktiva områden riskerar dessa områden att hamna än mer på efterkälken om inte de 2008/09:231 s. 37 Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m. Kommuners agerande på utbudssidan kommunala stadsnätsbolagen ges bra förutsättningar att anlägga infrastruktur. Kommunerna är också viktiga för att försörja marknaden med infrastruktur som bredbandsoperatörer kan hyra, inte minst för att stimulera utvecklingen avseende bredband till villaområden. Enligt direktiven till utredningen ska vi inte titta på insatsområ- det Fungerande konkurrens i regeringens bredbandsstrategi. Men, det går inte att bortse från konkurrensaspekterna när förutsätt- ningarna för de kommunala stadsnäten ska diskuteras eftersom denna diskussion också handlar om hur det utbyggda nätet ska användas. Den marknad som ett kommunalt stadsnätsbolag har att verka på avgränsas, till följd av lokaliseringsprincipen, till den egna kommunen. Kommunmedlemmarnas skattepengar ska således gå till satsningar inom den egna kommunen och som huvudregel kan kommunen endast konkurrera inom den egna kommunen. Detta innebär att skillnader i kommunernas geografi, befolkningsstruktur och storlek kommer att ge olika stadsnät olika förutsättningar. Kommuner med liten befolkningsmängd kan ha svårt att etablera och driva ett eget nät inom kommunen och kan därför behöva ha ett samarbete med närliggande större kommunala stadsnät. Detta är möjligt inom gällande lagstiftning, genom bildande av kommunalförbund eller gemensam nämnd. Som nedan beskrivs har vissa kommunala aktörer framfört att processen för att bilda kom- munalförbund eller gemensam nämnd upplevs som krånglig och tidsödande. Det stora antalet kommunalt styrda stadsnät och deras i vissa delar olika förhållanden leder till att det förekommer kritik från tjänsteleverantörer om att det är ineffektivt att förhandla med så många aktörer och att robusthet och säkerhet skiljer sig mellan stadsnäten. Det har till utredningen förts fram att små stadsnät måste kunna samarbeta för att klara av sin verksamhet då det ställs högre och högre krav på tillgänglighet och kvalitet. Om mindre stadsnät kan få möjlighet att anlägga infrastruktur mer kostnads- effektivt med storskalighet och standardiserade affärsmodeller kan uthyrningen till kommersiella aktörer öka. Det är viktigt att aktörerna på marknaden ges goda möjligheter att investera i infrastruktur för bredband med hög överförings- hastighet. Vi kan se ett antal viktiga frågeställningar som behöver belysas vid förändringar i villkoren för aktörerna, men som vi inom ramen för denna utredning inte haft tillräckliga resurser att gå till Kommuners agerande på utbudssidan Vad gäller kommunala stadsnät bör det utredas vad som är stadsnätens roll på marknaden – att komplettera eller kon- kurrera med andra marknadsaktörer? Det kan även finnas skäl att utreda huruvida ett undantag från lokaliseringsprincipen för kom- muner vad gäller utbyggnad av infrastruktur för bredband med hög överföringshastighet skulle leda till faktiska effektivitetsvinster. Även eventuella konkurrenskonsekvenser bör undersökas och vägas mot effektivitetsvinsterna. Det bör utredas huruvida ett undantag skulle leda till att kommunala stadsnät skulle behålla eller öka investeringstakten. Skulle möjligheten att dra nytta av stor- driftsfördelar leda till utbyggnad av höghastighetsbredband där sådant bredband saknas ? Hur skulle konkurrenssituationen i tätort påverkas av ett undantag? Det bör även utredas hur denna förändring skulle påverka andra aktörer på marknaden och när- liggande marknader för att inte hämma deras investeringar. SSNf har tidigare framfört förslag om att ändra på förut- sättningarna för de kommunala stadsnäten.20 Paralleller har då dragits till speciallagstiftningen som gäller de kommunala energi- bolagen och att kommunala stadsnät borde få agera på marknaden enligt liknande principer som dessa. När undantagsbestämmelsen infördes i ellagen (1997:857) lyftes särskilt fram att kommunala elbolag skulle ha möjlighet att verka på lika villkor som andra företag som verkar på elmarknaden. Ellagens undantag från lokaliseringsprincipen gäller såväl pro- duktion av och handel med el som nätverksamhet. När det gällde nätverksamheten ansågs det betydelsefullt att undanröja hinder vid uppbyggnad av rationella områden för nätverksamhet. Undantags- bestämmelsen för nätverksamheten är formulerad så att den kräver en geografisk närhet till den egna kommunen. Det finns dock en stor och viktig skillnad mellan elmarknaden och bredbandsmarkanden. Enligt ellagen har de juridiska personer som bedriver nätverksamhet monopol inom sitt geografiska område eller linje. Nätbolagen måste därför ha så kallad koncession för att bygga och använda sina elnät. 20 Promemoria från SSNf till . Kommuners agerande på utbudssidan 7.3.1Sänkta trösklar ett sätt att främja investeringar Om ska kunna nå upp till regeringens bredbandsmål måste investeringarna i infrastruktur ligga på en hög nivå. Ett sätt att främja investeringar är att sänka trösklarna för de aktörer som är verksamma på marknaden. EU kommissionen har tagit fram ett förslag till en förordning med förslag på åtgärder för att sänka kostnaderna för utbyggnad av kommunikationsnät med hög överföringskapacitet, se kapitel 6. I det här avsnittet kommer vi att diskutera huruvida tröskeln för kommunala stadsnät kan sänkas och om det finns skäl att tro att detta kommer leda till att kommuner investerar i bredband med hög överföringshastighet. Vi har inom ramen för utredningen inte haft möjlighet att ut- reda samtliga frågeställningar som vi anser behöver besvaras för att kunna utvärdera vilka konsekvenserna av ett undantag skulle kunna bli. Vi ser att dessa konsekvenser behöver analyseras innan ett skarpt förslag om att undanta bredbandsutbyggnad från lokalise- ringsprincipen kan göras. Vi kommer därför inte att diskutera vilken effekt ett eventuellt undantag från lokaliseringsprincipen skulle innebära för privata aktörer i olika delar av värdekedjan, som ju också bidrar till bredbandsutbyggnaden. Vi kommer inte heller att diskutera konkurrenskonsekvenser . Det har från stadsnätshåll framförts till utredningen att ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle tydliggöra för kommu- ner att regeringen ser det som prioriterat med utbyggnad av infra- struktur. Förutsättningarna för att anlägga och driva ett bredbands- nät skiljer sig åt mellan kommuner, bl.a. vad gäller befolknings- struktur och geografi. Ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle innebära att en kommun får möjlighet att anlägga grundläggande infrastruktur utanför den egna kommungränsen. Denna möjlighet finns , som nämnts ovan, men då krävs att kommunalförbund ingås eller gemensam nämnd bildas och att vården av den kommunala angelägenheten sedan överlåts till kommunalförbundet eller den gemensamma nämnden. Det är inte möjligt för den offentliga aktören att verka i kommuner som inte är med i samarbetet även om det är en angränsande kommun. För varje ny kommun som vill ingå i kommunalförbundet eller den gemensamma nämnden behöver nytt beslut tas. Kommuners agerande på utbudssidan Lokaliseringsprincipen innebär ett hinder för kommunen att erbjuda sina tjänster åt en annan kommun. En kommun kan därför inte avtalsvägen åta sig att utföra tjänster åt en annan kommun. På olika områden har en kommun möjlighet att utföra uppgifter för en annan kommuns räkning. I dessa fall är kommunen inte längre bunden av kopplingen till det egna området eller till de egna kom- munmedlemmarna utan kan utföra verksamhet åt en annan kom- mun. Det är i sådana fall vanligt att kommuner genom avtals- instrumentet reglerar vilka tjänster som den ena kommunen ska ut- föra åt den andra. Exempel på sådana avtal är att en kommun utför sophämtningstjänster åt en annan kommun, ett annat exempel är vattenreningstjänster. Med ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle en kommun kunna anlägga infrastruktur i en angränsande kommun. Det skulle exempelvis kunna vara rationellt om befolkningsstrukturen i en kommun är sådan att en stor andel av befolkningen bor nära en angränsande kommun. Det finns små stadsnät som behöver kunna samarbeta för att klara sin verksamhet i och med att det ställs högre och högre krav på tillgänglighet och kvalitet. Det skulle också göra det möjligt för en större kommun att tillgodose sina invånares behov av infrastruktur i deras fritidsboenden i angränsande kommuner. Ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle innebära att den relativt tidskrävande politiska process som bildande av ett kommu- nalförbund innebär kan ersättas med att kommuner avtalsmässigt kommer överens om samverkan vad gäller infrastrukturen. Med ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle det bli möj- ligt för två kommuner att avtalsmässigt komma överens om att den ena kommunen ska anlägga infrastruktur i den angränsande kom- munen. Men, vi ser ett behov av att en fördjupning görs i fråga om vilka effekter ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle få för privata aktörer i olika delar av värdekedjan. Till utredningen har det framförts att anläggande av infrastruk- turen kan komma till stånd mycket snabbare om samarbetet mellan kommunerna kan regleras via ett avtal jämfört med om ett kommu- nalförbund först ska bildas. För att ett kommunalförbund ska bildas krävs att intresset för bredbandsfrågor ligger högt på den politiska agendan i samtliga berörda kommuner. I många kommuner, även om det börjar ändras, är bredbandsfrågor fortfarande relativt lågt prioriterade. Kommuners agerande på utbudssidan Ungefär en tredjedel av de kommunala stadsnäten sorterar under kommunens energibolag. Enligt ellagen är kommunens nät- verksamhet, med begränsningen att det krävs en geografisk närhet till den egna kommunen, undantagen från lokaliseringsprincipen. (Det ska noteras att ellagen även ger lokala monopol på nätverk- samheten). Om ett undantag skulle medges även för kommuners anläggande av bredbandsinfrastruktur skulle det vara möjligt att följa utbyggnaden av elnätet och därmed få till stånd en samman- hållen och effektiv utbyggnad av bredbandsinfrastrukturen.21 Vi har inte funnit några studier som har gjorts i försök att kvan- tifiera den effekt på utbyggnaden som ett undantag från lokalise- ringsprincipen skulle kunna leda till. Argument för att ett undantag skulle leda till en ökad utbyggnad, även i glesbygd, är att tröskeln för utbyggnad blir lägre. Det blir lättare att uppnå stordriftsför- delar vilket leder till sänkta kostnader för utbyggnad och även till lägre kostnader för slutanvändare. Med en lägre tröskel skulle det eventuellt kunna bli lättare för kommuner att avsätta medel för att göra investeringar i bredbandsutbyggnad. Att detta faktiskt skulle bli konsekvensen av ett undantag bör utredas. Effekten av ett undantag skulle inte bli lika stor över allt. I prak- tiken skulle effekterna av ett undantag skilja sig beroende på vilka förutsättningar som råder i olika kommuner och i olika regioner. Störst effekt skulle det sannolikt bli där det finns en stor kommun med angränsande kommuner som har mindre resurser. Ett undan- tag skulle sannolikt påverka utbyggnaden mest i områden där det finns en kommun med starkt stadsnät med angränsande kommuner som inte har tillräckliga resurser för att bygga ut. Utbyggnaden i tätorter är relativt god, men det finns fortfarande behov av ytterligare utbyggnad. Möjligheten för en kommun att investera i angränsande kommuner skulle med stor sannolikhet leda till att utbyggnaden skulle öka även i de tätorter där bredbands- infrastruktur med hög hastighet saknas. Beslut från en kommun om att anlägga fiber i en tätort följs enligt SKL ofta av att Telia- Sonera också anlägger fiber i tätorten.22 Det torde således kunna vara positivt för utbyggnaden på vissa orter om ett undantag från lokaliseringsprincipen infördes. Detta under förutsättning att 21Graden av samförläggningsmöjligheter skulle öka. bör kommunen främja att alla aktörer kan ta del av samförläggningsmöjligheter. Jämför diskussionen om samförläggning i kapitel 6. 22Enligt uppgift från SKL har detta varit fallet i kommuner som exempelvis , , och . Kommuners agerande på utbudssidan