sou · H2B37 · 2014-02-14 00:00:00 — är således inte befriat från all- varlig brottslighet som utförs med hjälp av skjutvapen och det finns tecken på att vapen blir allt mer vanligt förekommande i samhället. I är det fortfarande vanligare att dödligt våld begås med kniv eller andra vassa föremål, än med skjutvapen (Brottslighet och trygghet i , och , Promemoria utarbe- tad av Brå, 2012, s. 13). Skjutvapen och skjutningar har dock, som Bakgrund och nuvarande ordning nyss nämnts, blivit allt vanligare i och då fram- förallt i de tre storstäderna , och . De skottlossningar som sker bedöms ha samband med organiserad brottslighet. –2011 skedde t.ex. 84 skjutningar i , varav 35 har bedömts vara gängrelaterade. har det skett över 50 gängrelaterade skjutningar i . Många skjutningar sker som en markering utan syfte att skada någon, men skottlossningar äger också rum spontant vid konfrontationer mellan personer i rivaliserande gäng (Brottslighet och trygghet i , och , Promemoria ut- arbetad av Brå, 2012, s. 13 och 92). Det finns vidare en stor risk för att allmänheten ska komma till skada eftersom skjutningar ofta utförs i områden där många personer som helt saknar anknytning till de kriminella gängen vistas, t.ex. i bostadsområden, vid skolor eller i andra centralt belägna delar av storstäderna. Det kan därför hävdas att problemen med skjutvapen i framförallt har koppling till vissa typer av organiserad brottslighet även om de exempel som givits ovan visar att den organiserade brottsligheten inte står för allt dödligt våld som kan kopplas till vapen. Eftersom kriminella gäng är måna om att bygga upp och bevara ett våldskapital finns inte anledning att tro att problemen med gängrelaterade skjutningar kommer att minska framöver. Genom hot- och våldsbrott byggs våldskapitalet upp och tillgång till och förmåga att använda skjutvapen är en tydlig del i detta våldskapital. Det dödliga våldet i kriminella uppgörelser blir vanligare i takt med att nätverken blir fler och tillgången till vapen större. Det finns även tecken på att bruket av vapen sprider sig allt längre ner i åld- rarna eftersom vapen i dessa kretsar inger respekt (Prestige före affärer, Brås tidskrift nr 2/2011). Eftersom dessa unga per- soner helt saknar skjututbildning finns det stora risker för att vapnen hanteras på ett felaktigt sätt och åtminstone emellanåt är det mer tur än skicklighet om ingen kommer till skada. Även om således har varit tämligen förskonat från terro- ristdåd, skolskjutningar och liknande massakrer finns det mycket som tyder på att bruket av skjutvapen inom den organiserade brottsligheten blir allt vanligare och att de personer som tillhör de kriminella gängen i allt större utsträckning har tillgång till skjut- vapen. Dessutom verkar benägenheten att använda vapen större än för några decennier sen. Uppdraget att se över straffskalan för, och gradindelningen av, vapenbrotten bör ses mot denna bak- grund. 4 Överväganden och förslag Enligt våra direktiv ska vi utgå från att den höjning av straffskalan för grovt vapenbrott som föreslogs av Utredningen om skärpningar i vapenlagstiftningen (SOU 2013:7) ska genomföras. Vidare ska en särskild straffskala för synnerligen grovt brott införas. Av våra direktiv framgår även att straffminimum för grovt vapenbrott ska höjas till fängelse och det som vi ska överväga och lämna förslag om är de åtgärder som krävs för att en sådan höjning av straffminimum ska få genomslag i praktiken. I direktiven anförs följande (Ju 2013:112 s. 3 f.): Straffskalorna för olika typer av brott återspeglar bl.a. den omstän- digheten att det finns skäl att se allvarligare på s.k. effektbrott, alltså brott där skadan på det skyddade intresset realiseras, än på s.k. beteen- debrott, som t.ex. vapenbrott, som inte hotar ett skyddat intresse. Tillgång till skjutvapen utgör dock en förut- sättning för att grova våldsbrott ska komma till stånd. En uppkommen våldssituation riskerar också att få betydligt svårare följder om skjut- vapen förekommer. En sträng syn på de allvarligare formerna av vapen- brottslighet är därför motiverad. Enligt polisen har beväpningen inom kriminella kretsar ökat. Poli- sens bedömning är också att skjutvapen används i större utsträckning än tidigare vid både interna och externa konflikter inom dessa kretsar. Studier visar också att det dödliga våldet med koppling till kriminella konflikter, till skillnad från annat dödligt våld, har ökat sedan 1990- talet. Detta är en oroande utveckling som måste tas på allvar. När innehav, överlåtelse eller utlåning av vapen har koppling till kriminella grupperingar och konflikter finns det således en påtaglig risk för att vapnen kommer att användas vid allvarliga våldsbrott. Även om det i det enskilda fallet finns möjlighet att som försvårande beakta den omständigheten att vapenbrottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form, bedömer regeringen att minimistraffet för grovt vapenbrott inte på ett tillfredsställande sätt speglar allvaret i det grova vapenbrottet. Regeringen anser därför att straffminimum ska höjas till fängelse . Som ovan framhållits måste uppdraget också ses i ljuset av att det har genomförts reformer som syftar till att skärpa straffen för allvarlig våldsbrottslighet (se SOU 2008:85, prop. 2009/10:147 och avsnitt 3.6 ovan). En omständighet som medför att allvarlig våldsbrottslighet får svåra konsekvenser är just före- komsten av och användande av skjutvapen. Om samhället ser mer allvarligt på den typen av våldsbrottslighet kan det finnas skäl att se mer allvarligt även på vapeninnehav. Det pågår f.n. en utredning som har i uppdrag att göra en översyn av straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott (Ju 2013:04). I direktiven till den utredningen anges att det kan ifrågasättas om den skärpta syn på allvarliga vålds- brott som finns i samhället i tillräcklig utsträckning återspeglas av den reform som genomfördes och utredningen har därför fått i uppdrag att bl.a. föreslå ändringar i straffskalor för enskilda brotts- typer (dir. 2013:30 s. 3 f.). De ramar som sätts av vårt uppdrag innebär bl.a. att förhållandet mellan straffskalan för vapenbrott av normalgraden och straffska- lan för grovt vapenbrott måste ses över. Vidare kan det finnas gär- ningar som enligt det nu gällande regelverket är att rubricera som grovt vapenbrott, men där omständigheterna är sådana att straff- värdet inte ens med en skärpt syn på vapenbrott kan sägas uppgå till fängelse och av den anledningen inte bör bedömas som grova fortsättningsvis. Utgångspunkten enligt våra direktiv är emellertid att det grova vapenbrottet i allt väsentligt ska omfatta de gärningar som omfattas av bestämmelsen . 4.2Allmänna utgångspunkter för våra överväganden och förslag Den grundläggande utgångspunkten för utformning av alla straff- skalor är brottets allvar. Straffet ska återspegla hur allvarligt och klandervärt ett visst brott är. Ett allvarligare brott ska bestraffas strängare än ett mindre allvarligt brott och lika allvarliga brott ska bestraffas lika strängt. När man ska tilldela ett visst brott en straff- skala måste man också göra en bedömning av vilka faktiska gär- ningar som ska rymmas inom straffbestämmelsens ram och av hur allvarliga dessa är (SOU 1986:14 s. 153). Principerna om proportionalitet mellan brott och straff och om ekvivalens kommer till uttryck i den centrala bestämmelsen om straffmätning i 29 kap. 1 § . Principerna kan beskrivas så att straffet ska stå i proportion till brottets allvar, så att svårare brott bestraffas strängare än mindre allvarliga brott (proportionalitet) och att lika allvarliga brott bestraffas lika strängt (ekvivalens). Straffet ska alltså spegla hur allvarligt samhället ser på den brottsliga gär- ningen. Enligt bestämmelsen i 29 kap. 1 § ska straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, bestäm- mas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Vid bedömningen av straff- värdet ska vidare beaktas den skada, kränkning eller fara som gär- ningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Det ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. Principerna om pro- portionalitet och ekvivalens gör sig gällande såväl när straffskalans minimum och maximum bestäms som när gränserna för de olika graderna av ett visst brott ska utformas. Det följer emellertid inte av proportionalitets- och ekvivalensprinciperna vilken straffskala ett visst brott ska tilldelas, dvs. vilket abstrakt straffvärde det kan anses ha (SOU 2008:85 s. 245 och Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, s. 32). Lag- stiftaren måste göra en värdering av hur svårt ett visst brott ska anses vara i relation till andra brott. Det finns därmed ett utrymme för straffskärpningar eller andra justeringar i straffnivån för olika brottstyper, så länge dessa sker på ett enhetligt sätt och kan motiv- eras utifrån brottslighetens förkastlighet. Vid nykriminalisering måste det alltså vid utformningen av straff- skalan bedömas hur allvarlig och klandervärd den aktuella gärningen är. Straffskalan kan som nämnts sägas ange brottets abstrakta straff- värde, dvs. hur lagstiftaren värderar brottstypens svårhet i relation till andra brott. De i och i andra straffstadganden an- givna straffskalorna är, i vart fall delvis, resultatet av kriminal- politiska överväganden. De fastslås vidare efter de förhållanden och värderingar som rådde vid tiden för deras tillkomst eller senaste lagändring och efter en jämförelse med övriga straffbud. Synen på hur allvarlig en brottstyp är kan dock komma att förändras till följd av samhällsutvecklingen. Ett skäl för att skärpa straffen för en viss brottstyp skulle teore- tiskt kunna vara att en skärpning skulle kunna bidra till minskad brottslighet genom att människor under ett hot om strängare straff i högre utsträckning skulle avhålla sig från att begå brott. Det finns dock inte något empiriskt stöd för att generellt skärpta straff skulle medföra minskad brottslighet (SOU 2008:85 s. 256). Detta gäller i synnerhet för brott som i stor utsträckning begås impulsivt. När det gäller sådan brottslighet som typiskt sett föregås av ett kalkyle- rat risktagande, som t.ex. vid ekonomisk brottslighet, kan det dock inte uteslutas att straffnivån har mer direkt betydelse för benägen- heten att begå brott. Även vapenbrott är ett sådant brott som ofta föregås av viss planering varför skärpta straff teoretiskt skulle kunna bidra till minskad vapenbrottslighet. Det finns emellertid inte anled- ning att tro på annat än marginella effekter. Det finns också princi- skäl emot att låta allmänpreventiva överväganden påverka straffskalorna för enskilda brottstyper. På ett övergripande plan kan utgångspunkten sägas vara att allmänpreventiva överväganden visser- ligen har viss betydelse när man bestämmer den allmänna repressions- nivån, men inte bör läggas till grund för riktade straffskärpningar. Generellt kan vidare sägas att en höjning av maximistraffet i första hand får betydelse för de allra allvarligaste brotten inom den aktuella brottstypen. Om det är en skärpt syn på den stora merpar- ten av brotten som är i fokus för en reform är det snarare straff- minimum som bör ändras. När det gäller allvarliga former av avsiktliga angrepp på enskil- das fysiska integritet har det sett skett flera för- ändringar i samhället som inneburit att synen på sådana brott är strängare . Det gäller t.ex. brott mot liv, grövre misshandelsbrott, grövre frihets- och fridsbrott samt rånbrott men även andra brott med inslag av allvarligt våld eller hot om våld. En strängare syn på allvarliga våldsbrott anlades av lagstiftaren i och med propositionen Skärpta straff för allvarliga vålds- brott m.m. (prop. 2009/10:147). Reformen syftade till att på ett mer generellt plan höja straffen för allvarliga våldsbrott. Vi kan alltså se att det har skett en uppvärdering av brott med inslag av allvarligt våld eller hot om våld. Även om vapenbrottet i sig inte är konstruerat på så sätt att det förutsätter att någon skadas ökar förekomsten av skjutvapen risken för att någon kommer till skada. En i viss mån strängare syn på vapenbrottet än den som hit- tills har varit får därmed anses ligga i linje med den strängare syn på allvarliga våldsbrott som lagstiftaren har visat i andra ärenden. Eftersom det i vårt uppdrag redan är givet att straffminimum för grovt vapenbrott bör vara fängelse och straffmaximum ska vara fängelse samt att det grova brottet ska delas in i ett grovt och ett synnerligen grovt brott kommer emellertid de princi- per som finns för straffskalans utformning för vår del främst att göra sig gällande vid bestämmandet av gränserna mellan vapenbrott av normalgraden, grovt vapenbrott och synnerligen grovt vapen- brott samt genom våra överväganden kring vilka omständigheter som ska ses som försvårande vid bedömningen av brottsrubrice- ringen. Till detta återkommer vi nedan. 4.2.2Betydelsen av brottets konstruktion för utformning av straffskalan Så som angetts i våra direktiv återspeglar straffskalorna för olika typer av brott bl.a. den omständigheten att det finns skäl att se allvarligare på s.k. effektbrott, alltså brott där skadan på det skydd- ade intresset realiseras, än på s.k. beteendebrott, som t.ex. vapen- brott, som inte hotar ett skyddat intresse. Det som är avgörande för gärningens straffvärde är i detta avseende hur stort avstånd som, bildligt talat, föreligger mellan gärningsmannens hand- lande och den skada som uppkommer (eller riskerar att uppkomma). I detta avseende kan man skilja mellan: -brott som verkligen orsakar skada (ansvar förutsätter att skada konstateras), -brott som innebär konkret fara för skada (ansvar förutsätter att fara i det enskilda fallet konstateras), -brott som innebär en abstrakt fara för skada (ansvar förutsätter något slags bedömning av att gärningen typiskt sett är farlig), och -fall där brottet närmast presumeras innebära fara (någon bedömning av fara eller farlighet ska inte göras på domsnivå). Vapenbrottet hör till den sistnämnda klassen av brott. Innehav av ett vapen presumeras innebära viss fara eller risk som i sig motiverar kriminaliseringen. Det behöver inte bevisas att det förelegat någon konkret fara eller ens att vapenbrottet är sådant att det typiskt sett är farligt. Den bedömningen har gjorts redan på lagstiftningsnivå. I sammanhanget har bl.a. hänvisats till att tillgång till skjutvapen utgör en förutsättning för att grova våldsbrott ska komma till stånd och att en uppkommen våldssituation riskerar att få betydligt svårare följder om skjutvapen förekommer. Även om ansvar för vapenbrott inte förutsätter någon bedöm- ning av gärningens farlighet kan naturligtvis omständigheter som har att göra med gärningstypens relativa farlighet eller gärningens farlighet i det konkreta fallet påtagligt påverka bedömningen av hur allvarligt brottet är. Exempelvis innebär innehav av skarpladdade vapen på allmän plats en större fara för att skada ska uppstå än om ett vapen innehas utan tillhörande ammunition och förvaras inlåst. Av betydelse är också vilken typ av vapen som gärningen avser, hur många vapen som hanterats och i vilket sammanhang gärningen förövats. Olika vapenbrott kan med andra ord skilja sig åt betydligt i svårhetshänseende och det är då viktigt att straffskalan ger ut- rymme för den differentiering som är motiverad. Vi återkommer nedan till vilka omständigheter vi menar särskilt bör beaktas vid bedömningen av hur ett vapenbrott ska rubriceras. Vid bedömningen av hur de olika graderna i straffskalan ska utfor- mas i relation till varandra uppstår bl.a. frågan om huruvida och i så fall hur mycket de olika gradernas straffskalor ska överlappa varandra. Det finns inget absolut krav på att det ska finnas en överlappning av straffskalorna för olika svårhetsgrader, men straffskalorna har regelmässigt utformats på ett sådant sätt och det måste anses vara ett avsteg från hävdvunnen lagstiftningsteknik att föreslå straff- skalor som s.a.s. går kant i kant. Anledningen till att det finns skäl att ha överlappande straff- skalor är att inte alla faktorer som påverkar straffvärdet, eller i övrigt straffets längd, påverkar gradindelningen. Exempel på faktorer som påverkar straffvärdet eller straffmätningen i övrigt, men inte grad- indelningen, är att gärningsmannen har ett sådant överskjutande uppsåt som avses i 29 kap. 2 § 1 eller att fråga är om ett sådant återfall som motiverar straffskärpning enligt 29 kap. 4 § . Behovet av överlappande straffskalor kan dock inte anses vara särskilt stort och kan i sig inte motivera några mer påtag- liga överlappningar (se t.ex. Ulväng, Påföljdskonkurrens – Problem och principer s. 163). I viss utsträckning är det emellertid så att överlappningens storlek bestäms av vad som av tradition betraktas som användbara straffmaxima (se mer om det nedan i avsnitt 4.2.4). De fall där det förekommer faktorer som påverkar straffmät- ningen men inte gradindelningen är sällan förekommande och där de förekommer är genomslaget inte särskilt stort. Enligt de princi- per som utvecklats i praxis och doktrin utgör därför minimistraffet för en brottstyp av en grövre grad ett slags maximum vid straff- mätning av den mindre grova formen av brottet som det mycket sällan finns anledning att överskrida. Ett exempel utgör grov miss- handel och synnerligen grov misshandel. HD uttalade i NJA 2011 s. 89 att det endast i undantagsfall bör förekomma att bedöma straffvärdet för en enskild grov misshandel som så högt att straff- värdet ligger inom straffskalan för synnerligen grov misshandel. För grov misshandel innebär detta att straffskalan i praktiken, med bortseende från extraordinära fall, slutar där straffskalan för synner- ligen grov misshandel börjar, alltså vid fängelse. För att undvika en situation där man redan på förhand kan säga att stora delar av straffskalan aldrig kommer att användas bör de överlapp- ande delarna av straffskalan vara relativt begränsade. Det har tidigare gjorts försök att minska överlappningen av straffskalorna. Ett förslag i denna riktning lämnades av i SOU 1986:14 (se kapitel 12). föreslog inte att överlappningen skulle tas bort helt och hållet utan förslaget gick ut på att minska stora överlappningar. Skälen för att minska överlappningen var framförallt att de om- ständigheter som talar för att döma ut ett straff som i själva verket ligger på en nivå som även omfattas av den högre graden av samma brott oftast inte är så starka att de kan medföra annat än att en mindre del av det grövre brottets straffskala tas i anspråk. Om omständigheterna som talar i straffskärpande riktning är starkare än så bör det snarare komma ifråga att döma för den strängare gra- den av brottet än att utnyttja en stor del av överlappningen. Vidare är det så att det är ytterst sällsynt att den överlappande delen av straffskalan används i praktiken. En minskad överlappning skulle därmed, enligt , innebära att de enskilda brottens straffskalor bättre skulle ange det straffvärde som brotten i praktiken tillmäts. Kommitténs förslag till straffskaleöversyn ledde aldrig till lagstiftning, prop. 1992/93:141 s. 18. Vi menar – i likhet med – att över- lappningen av straffskalorna bör kvarstå, men vara relativt begränsad. Genom en sådan hållning undviker man en situation där det redan i förväg är givet att stora delar av straffskalan i praktiken aldrig kom- mer att komma till användning. Genom samråd med Utredningen om översyn av straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott har vi fått information om att också den utredningen kommer att inta en liknande ståndpunkt. 4.2.4Vilka straffnivåer kan användas i straffskalor? De straffminimum som traditionellt har använts i och specialstraffrätten är böter och fängelse i lägst , , , , och och som maximum har använts samma straffnivåer förutom att också straffmaximum på fängelse , och på livstid förekommer (används emeller- tid uteslutande i de fall det för brottet också är föreskrivet fängelse på livstid). Som kommer att framgå nedan innebär de utgångs- punkter som följer av våra direktiv att det kan finnas skäl att över- väga att utnyttja också andra steg på skalan. Något bör därför sägas om i vilken utsträckning det kan anses motiverat att använda andra straffskalesteg än de som traditionellt har använts. ändrades minimistraffet för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning från fängelse till fäng- else . Med detta har lagstiftaren gjort ett avsteg från de straffnivåer som traditionellt har använts (prop. 2012/13:108 s. 18). I lagstiftningsärendet hänvisades till fridkränkningsbrottens speci- ella karaktär såsom sammansatt av flera olika gärningar som i sig är kriminaliserade och som kvalificerar till att ingå i fridskränknings- brottet genom att utgöra ett led i en upprepad kränkning av offret. angavs att fängelse , enligt regeringens upp- fattning, inte tillräckligt återspeglar brottslighetens straffvärde på en lägsta nivå som en höjning till inte borde göras (prop. 2012/13:108 s. 18 f.). Detta exempel visar att det inte är ute- slutet att använda tidigare icke använda straffskalesteg om det finns sakliga skäl som talar för det. Med andra ord kan sägas att det är mer angeläget att straffskalan för en brottstyp fastställs till en lämplig straffnivå än till en nivå som har använts i tidigare lagstiftnings- ärenden. Ytterligare en omständighet som talar för att det i och för sig kan finnas utrymme att, med stöd av goda skäl, frångå de tradition- ellt använda straffnivåerna är att det i direktiven till den tidigare nämnda Utredningen om en översyn av straffskalorna för vissa all- varliga våldsbrott, som har fått i uppdrag att göra en översyn av straffskalorna för flera brott, bl.a. framgår att det kan finnas anled- ning att välja även andra nivåer för minimistraffen än de som använts. Exempelvis kan det enligt direktiven finnas skäl att över- väga fängelse även i andra fall än för fridskränknings- brotten, eller fängelse och . Det kan enligt den utredningens direktiv också finnas anledning att överväga vilka maximistraff som bör gälla (dir. 2013:30 s. 4). Mot denna bakgrund menar vi att det i och för sig inte bör finnas några hinder mot att föreslå straffnivåer för de olika graderna av vapenbrott som inte förekommer eller endast förekom- mer i enstaka fall. Det bör emellertid finnas goda skäl för att frångå de nivåer som av hävd används. 4.2.5Relationen till andra brott och förstadier till brott Vapenbrottets konstruktion är – såsom har beskrivits ovan i av- snitten 3.2.2 och 4.2.2 – sådan att det varken krävs att vapnet an- vänds eller är avsett att användas för att den som innehar, överlåter eller lånar ut ett vapen ska kunna straffas för brottet. Brottstypen bygger i stället på en presumtion om att gärningar som omfattas av kriminaliseringen är farliga till sin typ och innebär risker för bl.a. allvarlig kroppsskada och död. När straffskalan för vapenbrott ska höjas, på sätt som anges i våra direktiv, finns det inledningsvis anledning att säga något om straffskalans relation till sådana brott som för sin tillämpning ford- rar att skada av nämnd typ faktiskt uppstår (t.ex. grov miss- handel, vållande till annans död, mord och dråp). För de nu nämnda brottstyperna är straffminimum antingen detsamma som, eller högre , det straffminimum som i vårt uppdrag stipuleras för grovt vapenbrott. Det förhållandet att ett grovt vapenbrott, enligt de för- slag som här lämnas, ges samma minimistraff som en grov miss- handel innebär – i relation till de kroppskador eller liknande som förutsätts för att en grov misshandel ska vara förövad – en tydlig uppvärdering av den abstrakta eller presumerade fara som ligger i vapenbrottet. Denna uppvärdering måste emellertid anses ligga inom ramen för det utrymme som lagstiftaren har att genom straffskalorna bestämma utgångspunkterna för straffmätningen (jfr 29 kap. 1 § första stycket ).