sou · H2B316 · 2014-03-28 00:00:00 — Rutinerna för klagomålshantering kommer även fort- sättningsvis vara ett centralt moment för att fånga brister hos en leverantör, genom att den arbetssökande även i den nya modellen ska anmäla upplevda brister/problem till sin arbetsförmedlare. Nytt är däremot att, från och med , ska samtliga klagomål rapporteras till avdelningen förmedlingstjänster vid huvud- kontoret, inte bara de klagomål som man lokalt inte kunnat lösa. 9.10Risker för felaktiga utbetalningar, oegentligheter eller överutnyttjande avseende verksamheten med kompletterande aktörer Det är, enligt utredningens bedömningar, en komplex riskbild som finns gällande felaktiga utbetalningar, oegentligheter eller överut- nyttjande avseende verksamheten med kompletterande aktörer. Det handlar bland annat om risker för felaktigheter vid leveransen av den upphandlade tjänsten – risker som emellanåt uppstår på grund av hur förutsättningar för tjänsten ser ut. Det finns också ett antal risker som beror bristande uppföljning och kontroll av verk- samheten. Utredningen har därför valt att här dela in riskerna för felaktiga utbetalningar, oegentligheter eller överutnyttjande under två områden: 1.Risker under tid med tjänsteleverans. 2.Risker som beror på bristande uppföljning och kontroll av verk- samheten. Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker 9.10.1Risker under tid med tjänsteleverans Utredningen har identifierat ett antal riskområden – för systema- tiska felaktigheter, oegentligheter eller överutnyttjande – som tjänsten levereras. Utredningen bedömer att flera risk- områden orsakas av grundförutsättningarna för att leverera kom- pletterande arbetsförmedlingstjänster. Verksamheten med etableringslotsar är ett riskområde Utredningen bedömer att verksamheten med etableringslotsar är ett riskområde. Etableringslotsverksamheten bygger på ett valfri- hetssystem enlig LOV, och i enlighet med detta kan den arbets- sökande byta leverantör om den arbetsökande är missnöjd med tjänsten. Här kan man hävda att det genom denna rätt är det medborgarna själva som står för kvalitetskontrollen genom att då- liga leverantörer väljs bort. Utformningen av systemet med etableringslotsar skapar även en riskbild. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen så uppskattar man att av de arbetssökande byter etablerings- lots. Detta är en jämförelsevis hög siffra. skrev i en rapport om Konkurrensutsättning inom och primärvården19 att: Det sker väldigt sällan byten mellan olika hemtjänstutförare efter att man utfört ett första val. Det faktum att så många som byter lots kan innebära en risk för systemet utnyttjas. Genom att det inte finns någon gräns för hur många startersättningar som kan betalas ut per individ, finns det risk för att detta utnyttjas genom kartell- bildning mellan etableringslotsar. Ersättningsmodellernas konstruktioner ger risker för felaktiga utbetalningar Samtliga av de tjänster som levereras av kompletterande aktörer har olika modeller för hur och när ersättning utgår. är många av de kompletterande aktörerna verksamma inom flera av de om- råden som Arbetsförmedlingen upphandlat. 19 , , Konkurrensutsättning inom och primärvården Mars 2009. Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker Utredningens bedömning är att valet av att ha olika ersättnings- modeller försvårar kommunikationen utåt, vilket medför att det kan vara svårt för aktörerna att veta vad som gäller, något som i förlängningen ger en risk för oavsiktliga fel från aktörens sida. Utredningen bedömer att de komplexa ersättningsmodellerna också gör det svårt för Arbetsförmedlingens handläggare att hålla reda på villkoren för de olika tjänsterna. Arbetsförmedlingen har också framfört20 att administration och uppföljningen av de olika tjänst- erna ställer stora krav på arbetsförmedlarna. Arbetsförmedlarna behöver förstå villkoren i olika avtal, vilket ibland kan leda till sammanblandningar och risk för att ersättningar betalas ut fel- aktigt. Ersättningsmodellen för de kompletterande aktörer som levererar tjänster inom garantierna är konstruerad så att resultatersättning 1 utgår även vid anställningar med nystartsjobb, lönebidrag, trygg- hetsanställning, särskild anställningsstöd eller instegsjobb. Det finns här inget krav på anställningens/utbildningens längd eller dess omfattning. Utredningens bedömning är att denna konstruktion medför risk för att individer placeras ut i snabba korta lösningar, som på inte är av värde för den enskilde individen. När tjänsten sedan upphört går den arbetssökande tillbaka till den kom- pletterande aktören, som på nytt kan erhålla ersättning. Samma riskbild finns även gällande ersättningarna till etable- ringslotsar. Det är även möjligt för etableringslotsen att när som helst förändra sitt kapacitetstak om lotsen vill utöka eller minska antalet tillgängliga platser. Detta gör det möjligt för etablerings- lotsen att styra vilka personer han eller hon tar emot. Det finns en risk att leverantören, i syfte att få högre ersättning i första hand väljer personer som står närmare arbetsmarknaden. Både etableringslotsar och övriga kompletterande aktörer är pri- vata aktörer som verkar på en marknad. Det finns skäl att anta att de har intresse av att verksamheten ska generera ett överskott. Detta kan medföra risker för att det blir fokus på kortsiktiga lös- ningar. Arbetssökanden som står långt från arbetsmarknaden prio- riteras ned till förmån för dem som står närmare arbetsmarknaden. I konstruktionen finns således risker för en rundgång och ett överutnyttjande av systemet. 20 Arbetsförmedlingen; med kompletterande aktörer, . Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker Förutsättningarna varierar i innehåll och över tid Förutsättningar för att bedriva kompletterande arbetsförmedlings- tjänster kan variera kraftigt (se exempelvis verksamheten med jobbcoacher, avsnitt 9.4). Efterfrågan styrs bland annat av konjunkturläget och politiska ambitioner. Arbetsförmedlingens uppföljningar visar på att en del kompletterande aktörer upplever att det svårt att planera verksamheten eftersom behovet och där- med volymerna kan skifta kraftigt och vara svåra att beräkna på förhand. Den kompletterande aktören kan därmed få svårt att med kort varsel få tillräckligt med personal och i och med det svårt att klara en kvalitativt bra leverans. När det gäller tjänst- erna inom garantierna och arbetslivsinriktad rehabilitering så garan- terar Arbetsförmedlingen inte heller det deltagarantal som leveran- tören lämnat anbud på som sin maxvolym, utan leverantören får ersättning för de deltagarplatser som avropas. Detta gör att det är svårt för dessa kompletterande aktörer att på förhand beräkna intäkter. Marknaden för kompletterande aktörer varierar således dels på grund av konjunkturvariationer och antalet arbetssökande, dels på grund av att statsmakternas inte reglerat innehållet i tjänsterna. Utredningen anser att det är relevant att ställa frågan om de för- utsättningar som gäller är tillräckligt tydliga för att privata aktörer ska få incitament att bygga upp en professionell verksamhet. För- utsättningarna och villkoren är i många fall oklara. Förutsättning- arna – i kombination med att det inte krävs särskilt stora investe- ringar för att etablera sig som kompletterande aktör – ger en risk för att själva konstruktionen lockar till sig aktörer som är mindre seriösa vilket i förlängningen ger risker för felaktiga utbetalningar, oegentligheter eller överutnyttjande. 9.10.2Risker som beror på bristande uppföljning och kontroll av verksamheten Utredningen har identifierat ett antal riskområden för felaktiga utbetalningar, oegentligheter eller överutnyttjande – och som beror bristande uppföljning och kontroll av kompletterande aktörer. Utredningens bedömning är att riskerna, i delar, beror på de förut- sättningarna som Arbetsförmedlingen haft för att anlita komplette- Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker rande aktörer, där stora förändringar skett och berört stora delar av Arbetsförmedlingens verksamhet. Bristande kontrollstruktur i uppföljningen av kompletterande leverantörer ger risker för felaktiga utbetalningar, oegentligheter eller överutnyttjande Den löpande uppföljningen av leveranser från kompletterande aktörer sker genom att den enskilde arbetsförmedlaren dels följer upp löpande skriftlig rapportering, dels följer upp leveransen genom dialog med den arbetssökande. Fokus är uppföljning av kvalitén i leveransen till den enskilde, inte att bedöma aktören i sin helhet. Den arbetssökande har möjlighet att anmäla upplevda bris- ter hos leverantören till sin arbetsförmedlare, klagomål som sedan rapporteras till huvudkontoret. Vid tillräckligt många klagomål på en och samma leverantör initierar huvudkontoret en kvalitetkon- troll. Den uppföljning som i övrigt initieras av Arbetsförmedling- ens huvudkontor bygger i huvudsak på dialog och erfarenhetsut- byte. Det sker inte heller någon riskanalys under pågående leverans, trots att det finns risk för felaktiga utbetalningar, konkur- renssnedvridning och oegentligheter hos kompletterande aktörer. Utredningens bedömning är att en för stor del av systemet för kvalitetsuppföljning bygger på att den arbetssökande utgör kon- trollfunktionen. Ansvaret för att identifiera brister kan inte i så stor utsträckning ligga på den enskilde individen – dels kanske indi- viden alla gånger inte vet när han/hon ska anmäla klagomål, dels kanske också incitamenten saknas för att anmäla sådant som borde anmälas till Arbetsförmedlingen. Sammantagen ger detta en risk för att brister inte upptäcks och att ersättning utgår på felaktiga grunder. Leverantörsuppföljningen fokuserar på de större leverantörerna Arbetsförmedlingen påbörjade ett strategiskt arbete med att utveckla sin leverantörsuppföljning. Den strategiska upp- följningen har dock fokus på de större och mest verksamhets- kritiska leverantörerna och innehåller inte några frågeställningar avseende perspektivet felaktiga utbetalningar. Ur ett konkurrensperspektiv ställer sig utredningen tveksam till Arbetsförmedlingens val att huvudsakligen, på nationell och strate- Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker gisk nivå, bygga en uppföljningsmodell utifrån de allra största leve- rantörerna. Utredningen ifrågasätter lämpligheten med att dessa ska verka som speakingpartners på strategisk nivå och gemen- samt med Arbetsförmedlingen utveckla strukturer för hur samar- betet ska fungera, vilka nyckeltal som ska mätas, vem som ska delta i forum för leverantörsuppföljning, etc. Denna struktur innebär att de stora kompletterande aktörerna får ett stort utrymme att påverka både sin egen (och även Arbetsförmedlingens) verksamhet, vilket innebär en risk för konkurrensfördelar jämfört med de medelstora och mindre aktörerna. Det saknas analyser av riskerna för systematiska felaktigheter och överutnyttjande Utredningen har inte fått del av några analyser av risker för oegent- ligheter eller överutnyttjande, avseende kompletterande aktörers verksamhet och tjänsteleveranser. Arbetsförmedlingen stämmer i och för sig månatligen av vissa uppgifter med . Någon djupare systematiska ekonomisk granskning i form av riktade kon- troller har utredningen dock inte kunnat identifiera. Kontroll av leverantörens ekonomi sker vid själva upphandlingstillfället, men inte därefter. Systematiska riskanalyser avseende leverantörernas ekonomiska redovisning och övriga redovisningar till Arbetsför- medlingen saknas. Utredningen bedömer att det saknas en strategi för hur myndig- heten ska motverka felaktiga utbetalningar, oegentligheter och överutnyttjande hos kompletterande aktörer. Enligt Myndighetsförordningen (2007:515) 3 § ska myndigheten hushålla väl med statens medel. Arbetsförmedlingen ska också enligt sin instruktion säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs. Arbets- förmedlingens verksamhet omfattas likaså av Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. Utredningens uppfattning är att dessa regleringar inte har beaktats fullt ut avseende kontroll och uppföljning av kompletterande aktörers verksamhet och inte heller i den modell för leverantörsuppföljning som Arbetsförmedlingen utformat . Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker Uppföljning är en förutsättning för att kontrollera att målen med olika tjänster uppnås. De brister i kontrollstrukturen, som utred- ningen bedömer finns när det gäller verksamheten med komplette- rande aktörer, kan medföra att uppställda kvalitetskrav inte följs upp. Detta kan i sin tur resultera i konkurrensfördelar för de företag som brister i dessa avseenden. Brister i kontrollstrukturen medför även risk för att förutsätt- ningarna för en kvalitetshöjande konkurrens minskar, och därmed risk för att företag som inte levererar tillskansar sig ersättning på felaktiga grunder. I antologin och konsekvenser21 skriver , m.fl. att Kompletterande aktörer som är dåliga måste slås ut, eftersom skadan för arbetsmarknaden i stort och för de enskilda individerna annars lätt blir hög. Detta betyder att Arbetsförmedlingen bör bedriva ett omfatt- ande arbete med att följa upp och dokumentera de kompletterande aktörernas faktiska arbete. Utredningen anser att det behövs en genomtänkt strategi avseende metoder för att kunna följa upp verksamheten och att Arbetsför- medlingens uppföljning av kompletterande aktörer behöver ut- vecklas och stärkas i en sammanhållen kontrollstruktur Arbetsförmedlingens har påbörjat ett arbete med att utveckla en mer strukturerad modell för leverantörsuppföljning. Utredningens bedömning är dock att modellen för leverantörsuppföljning måste kompletteras med olika modeller för objektiv granskning och upp- följning av kompletterande aktörer och deras verksamheter. En samlad dokumentation av såväl klagomål, åtgärdsplaner och avvi- kelserapporteringar på en mer övergripande nivå skulle öka myn- dighetens förutsättningar att göra systematiska uppföljningar. Utredningen stödjer däremot de delar, i det påbörjade arbete med att utveckla en leverantörsuppföljning, som syftar till att ut- veckla strukturer för dialog och erfarenhetsutbyte mellan myndig- heten och dess leverantörer av tjänster. Regelbunden dialog ger både aktören och Arbetsförmedlingen kunskap om varandra, samt är en möjlighet för Arbetsförmedlingen till omvärldsbevakning. Utöver behovet av mer systematiska uppföljningar ser utred- ningen ett behov av att utveckla metoder för riskanalyser – i syfte att identifiera risker för felaktigheter som beror på oegentligheter 21 Konkurrens och konsekvenser, , m.fl., 2011. Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker Omvärldsbevakning behöver ingå som en del av riskanalyserna. Riskanalyserna skulle därefter kunna ligga till grund för val av riskområden för riktade kontroller och uppfölj- ningar – i syfte att stärka kontrollstrukturen. som utredningen granskat Arbetsförmed- lingens rutiner har det i praktiken varit ett fåtal resurser avsatta för just kontroll och uppföljning av kompletterande leverantörernas verksamhet, vilket Arbetsförmedlingen själva påtalar i sin rapport om Fördjupad uppföljning av kompletterande aktörer. Enligt vad utredningen erfarit har den enskilde arbetsförmedla- ren i praktiken sällan något utrymme för att göra fördjupade ut- redningar, vid exempelvis brister i rapporteringen från komplette- rande aktörer. Detta bekräftas också i rapporter från Arbetsför- medlingens internrevision. Utredningen bedömer att uppföljningen generellt är underdimensionerad – i förhållande till den stora voly- men på avtal och leveranser där regeringen styrt mot många och små leverantörer av kompletterande arbetsförmedlings- tjänster. 10Exempel på riskindikatorer för felaktiga utbetalningar Utredningen har enligt regeringens direktiv 2013:31 i uppdrag att kartlägga och analysera dels i vilken omfattning det förekommer oegentligheter, överutnyttjande och andra felaktigheter, dels situa- tioner där det finns risk för ett icke avsett utnyttjande eller överut- nyttjande av ersättning inom den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten (se definition i kapitel 1.2). Att beräkna omfattningen av felaktiga utbetalningar är komplicerat eftersom mörkertalen är svåra att få fram, något som tidigare utredningar också visat (se även kapitel 2). Utredningen har i kapitel 3–9 redovisat vilka risker som finns i regelverket och i Arbetsförmedlingens interna styrning och kon- troll samt rutiner i handläggningen. Utredningen för i detta kapitel diskussionen utifrån dels exempel på vissa andra relevanta data som kan visa på risker, dels information från avstämning av uppgifter från Arbetsförmedlingen, som rör mottagare av arbets- givarstöd, anordnarbidrag respektive ersättning för köpta arbetsför- medlingstjänster. De uppgifter som redovisas i detta kapitel är ett komplement till den samlade riskbilden som utredningen utifrån behörigheter och tillgängliga resurser har kartlagt och redovisat i övriga kapitel. Exempel på riskindikatorer för felaktiga utbetalningar 10.2Exempel på indikatorer att följa fanns drygt 132 200 personer kvarstående i någon form av anställning1 hos en arbetsgivare som hade ekono- miskt stöd till den enskildes lön. Stödet utbetalades från eller krediterades arbetsgivaren på dennes skatte- konto. Nedan används begreppet arbetsgivarstöd för båda ersätt- ningsformerna. mottog cirka 74 500 arbetsgivare eko- nomiskt stöd från Arbetsförmedlingen alternativt krediterades sitt skattekonto. Totalt utgick ersättning med . Motsvarande siffror var knappt 50 000 arbetsgivare till vilka det utgick . Antalet arbetsgivare, som fick utbetalt ekonomiskt stöd via Arbetsförmed- lingen var cirka 25 000 fler eller högre vid jämför- else mellan och . Arbetsförmedlingen har redovisat inom vilka branscher som dessa arbetsgivare fanns. Nedan i tabell 10.1 redovisas de sju branscher respektive år som hade flest antal arbetsgivare med någon form av ekonomiskt stöd från Arbetsförmedlingen enligt definitionen i not 1. Tabell 10.1 Branscher med flest arbetsgivare som mottagit stöd via Arbetsförmedlingen åren 2008, 2012 respektive 2013 Detaljhandeln, exkl. motorfordon & motorcyklar Restaurang-, catering- & barverksamhet Specialiserad bygg- och anläggning- verksamhet Parti & provisionshandel utom motorfordon Sport, fritids & nöjesverksamhet Handel & reparation av motorfordon 1 Avser arbetsgivarstöden: Instegsjobb, Trygghetsanställning, Lönebidrag. Offentligt skyddat arbete-OSA, Särskilt anställningsstöd, Nystartsjobb, Särskilt nystartsjobb, Utveck- lingsanställning, Förstärkt anställningsstöd. Exempel på riskindikatorer för felaktiga utbetalningar Antalet arbetsgivare inom branschen restaurang-, catering- och barverksamhet mer än fördubblades . Ökningen av antalet arbetsgivare med stöd mellan åren är också hög i bygg- och anläggningsverksamhet. I detaljhandeln och partihandeln fanns ett stort antal arbetsgivare som mottagit stöd både och . För att få klarhet i om det t.ex. finns ett överutnyttjande eller oegentligheter i exempelvis de här nämnda branscherna skulle Arbetsförmedlingen tillsammans med lämpligen kunna göra systematiska kontroller och vid behov stickprovsgranskningar. Utredningen har dock inte haft varken resurser eller behörigheter att göra sådana granskningar. Exempel på andra möjliga avstämning mellan Arbetsförmedlingen och redovisas i kapitel 10.4. av de arbetsgivare som mottagit stöd –2013 har haft en till fyra anställda med arbetsgivar- stöd2. Endast någon procentenhet har haft fler än tio anställda med arbetsgivarstöd. Även om andelen är låg kan det finnas skäl att göra kontroller och i vissa fall stickprovsgranskningar för att få grepp om det finns risk för oegentligheter eller ett eventuellt överutnytt- jande bland de arbetsgivare som har ett stort antal anställda med arbetsgivarstöd. Arbetsförmedlingen tog närmare 260 000 beslut3 om arbets- givarstöd respektive anordnarstöd 2013. Av dessa beslut var drygt 40 000 eller så kallade retroaktiva beslut. Retroaktivt beslut innebär att den arbetssökande kan ha påbörjat sin anställning eller startat aktivitet i sysselsätt- ningsfasen innan det formella beslutet var fattat. Andelen retro- aktiva beslut har varierat från till 15,5 pro- cent. Det kan finnas naturliga skäl till att ett beslut tas senare till exempel att någon uppgift i beslutet har blivit fel eller saknas, men det finns också skäl att följa upp vad som ligger bakom. Utredningen har uppfattat att det förekommer att arbetsgivare systematiskt av- vecklar en verksamhet till exempel på grund av konkurs och sedan direkt startar en ny verksamhet dit redan anställda med stöd följer med. Den risk som finns med oegentligheter i retroaktiva beslut måste alltid bevakas. 2Källa: Arbetsförmedlingen. 3Källa: Arbetsförmedlingen. Exempel på riskindikatorer för felaktiga utbetalningar Utredningen har ställt frågan till Arbetsförmedlingens chefer om man använder arbetsrotation för medarbetare med företags- kontakter i syfte att undvika korruption. Arbetsrotation är inte vanligt inom Arbetsförmedlingen. Av detta skäl har siffror tagits fram från Arbetsförmedlingen, på hur många arbetsförmedlare –2013 som fattat mer än tio beslut om stöd till samma företag. Arbetsförmedlingen redovisade att det rör sig om 800 till drygt 1 000 arbetsförmedlare som fattat mer än tio beslut till en och samma arbetsgivare . En stor andel av dessa beslut rör antag- ligen beslut som fattats i samband med omprövning och förläng- ning av stöd. Vissa arbetsförmedlingskontor har medarbetare som är specialiserade på att bara arbeta med årliga omprövningar av lönebidragsbeslut. Även i dessa fall finns en risk för korruption vilket medför att det är väsentligt följa upp. Arbetsförmedlingen redovisar att hade drygt 27 700 per- soner en anställning med lönebidrag hos samma arbetsgivare som . Totalt hade drygt 52 000 anställning med löne- bidrag . Det innebär att mer än hälften av dessa var hos samma arbetsgivare som . De som fanns hos samma arbetsgivare som kan i och för sig haft perioder med avbrott av något skäl. Det finns ändå skäl enligt utredningens uppfattning, att analysera varför så hög andel är hos samma arbetsgivare och i vilken omfattning det är fråga om en risk för överutnyttjande av lönebidrag. 10.3Återkrav av utbetalda arbetsgivarstöd En indikator på risk för felaktiga utbetalningar är antalet beslut om återkrav för de olika programmen och vilka belopp som återkrävs från stödmottagaren. De felaktiga beloppen som återkrävs upptäcks i allmänhet i samband med olika kontroller som Arbetsförmedlingen gör vid bland annat utbetalningar eller vid efterkontroller av utbetal- ningar. Arbetsförmedlingen hanterar i denna del även de rekvire- ringar av ekonomiskt stöd som kommer från arbetsgivare som har nystartsjobb. Av regeringens reglering av olika arbetsmarknadspolitiska stöd till arbetsgivare framgår att Arbetsförmedlingen ska återkräva stöd- belopp om det lämnats på felaktiga grunder eller med för högt belopp. Arbetsförmedlingen började att på nationell nivå regi- Exempel på riskindikatorer för felaktiga utbetalningar strera de totala återkravsbeloppen per stödform. var ett inkörningsår och uppgifterna är inte helt tillförlitliga. Utredningen har därför valt att titta på återkravsbelopp för respek- tive stödform . Återkravsbeloppen blir naturligtvis beroende på antalet perso- ner som har omfattats av programmet. Till antalet personer har lönebidrag och nystartsjobb blivit de program som är mest om- fattande. Av bilaga 4 (tabell 1–3) framgår beslutade återkrav i kronor respektive antal beslut fördelat på beloppsintervall. Återkravsbeloppet var högst för lönebidrag för . Antalet personer i lönebidrag låg på en hög nivå. Det totala återkravsbeloppet var också högt för nystartsjobb (), men inte lika högt som för lönebidrag trots att nystartsjobb omfattade fler personer än antal anställda med lönebidrag. Stödbeloppet i det enskilda fallet låg dock på en högre nivå för nystartsjobb än för lönebidrag. Trots detta är det totala beloppet för återkrav högre för lönebidrag.