sou · H2B344 · 2014-06-23 00:00:00 — Detta riskerar att hämma nyföretagandet och den ekonomiska tillväxten. I avsnitt 4.5.1 har vi närmare identifierat och beskrivit varför det finns ett behov av att utöka möjligheten för företagare och närstående till företagare att få skuldsanering. Vårt övergripande mål har varit att lämna förslag som ger före- tagare med personligt ansvar för skulder som uppkommit i näringsverksamhet utvidgade möjligheter till skuldsanering. Syftet med förslagen är att underlätta för seriösa företagare som gått i konkurs eller drabbats av överskuldsättning att snabbt ta itu med sin skuldbörda och kunna starta på nytt eller fortsätta med förnyad kraft. Vår målsättning är att förslagen ska motivera företagare att starta om på nytt och driva lönsamma verksamheter till gagn för såväl den enskilde själv som för samhället i stort. Vi vill även att den nya skuldsaneringsformen ska sända signaler till presumtiva företagare om att det finns en möjlighet för dem att komma till rätta med sin skuldbörda om företagssatsningen misslyckas. Genom detta symbolvärde tror vi att nyföretagandet gynnas. Sam- tidigt måste regelverket utformas på ett sådant sätt att respekten för ingångna avtal inte urholkas och att konkurrensen inte sned- vrids. De utvidgade möjligheterna till skuldsanering får inte leda till negativa effekter som t.ex. alltför stort risktagande, försämrade kreditvillkor och en kritisk inställning till företagare som har fått en andra chans. För att uppnå vårt syfte har vi föreslagit ett nytt skuldsanerings- system för företagare (). Denna skuldsanerings- form ska regleras i en särskild lag som är anpassad till företagarnas speciella förutsättningar. Skuldsaneringsformen ska endast omfatta de seriösa företagarna. Utredningen föreslår därför tydliga krav på gäldenärens agerande i näringsverksamheten. Som ytterligare garanti för att systemet inte missbrukas ska en F-skuldsanering bara beviljas när det är skäligt. Betalningsplanens längd ska vara , vilket är kortare än vad som gäller vid skuldsanering för övriga fysiska personer. En företagare som ska bli skuldsanerad måste alltid ha ett betalningsutrymme om per kvartal för att kunna beviljas en F-skuldsanering. I avsnitt 4.5.1 har vi närmare beskrivit bakgrunden till vårt för- slag och vad vi vill uppnå med den föreslagna regleringen. Enligt 6 § 2 i förordningen om konsekvensutredning vid regelgiv- ning (2007:1244) ska en konsekvensutredning innehålla en beskriv- ning av vilka alternativa lösningar som finns för det utredningen vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Vi har valt att kontinuerligt i betänkandet beskriva alternativa lösningar till de förslag som lämnas och motivera varför vi valt det föreslagna alternativet. Det ska särskilt noteras att vi i avsnitt 8.3 har diskuterat och övervägt olika alternativ beträffande betalnings- planens längd och att vi i avsnitt 5.3 har övervägt olika lösningar gällande vilka gäldenärer som ska omfattas av den nya skuldsane- ringsformen. En alternativ lösning är att inte alls utöka företagarnas möjlig- heter till skuldsanering, det s.k. nollalternativet. Eftersom det framgår av våra direktiv att utredningen ska föreslå åtgärder som ger företagare utökade möjligheter att få skuldsanering, har vi inte närmare övervägt detta alternativ. Det bör dock framhållas att med en sådan lösning är överskuldsatta företagare även framöver i många fall uteslutna från skuldsaneringssystemet. En sådan lösning innebär att inte följer rekommendation på området och riskerar medföra att i en internationell jäm- förelse får ett mindre företagsvänligt klimat än många andra europeiska länder. En sådan ordning riskerar att leda till hämmad ekonomisk tillväxt. Genom att införa någon form av skuldavskrivningsförfarande i samband med att en näringsverksamhet går i konkurs, skulle över- skuldsatta företagare kunna bli fria från sina skulder. Sådana system finns enligt engelsk och amerikansk rätt, där s.k. discharge är tillgängligt för en företagare som av olika anledningar anses för- tjäna en sådan skuldavskrivning. Vi har dock tolkat våra direktiv som att vårt uppdrag ska lösas inom ramen för skuldsaneringsin- stitutet. Med anledning därav har vi inte haft anledning att överväga alternativa metoder för företagares skuldavskrivning. Vi har ställt upp relativt stränga krav på företagarnas agerande för att de ska kunna komma i åtnjutande av F-skuldsanering. Till- lämpningsområdet för den nya skuldsaneringsformen kommer därmed att bli snävt. En alternativ lösning hade varit att göra systemet tillgängligt för samtliga företagare och hantera de oseriösa eller illojala företagarna i annan ordning. En sådan lösning riskerar emellertid att få negativa konsekvenser för kreditgivningen och den allmänna betalningsmoralen. Även förtroendet för de företagare som ges en andra chans riskerar att urholkas om förfarandet blir tillgängligt för alla. Vi föreslår därför inte en sådan lösning. I stället har vi gjort bedömningen att, eftersom det är fråga om en ny skuldsaneringsform, förändringar bör införas med försiktighet. Däremot är det naturligtvis möjligt att, efter en utvärdering av för- slagens genomslagskraft och konsekvenser, efter hand utöka till- lämpningsområdet om det visar sig finnas behov för detta. Vad gäller den lagtekniska lösningen har vi övervägt att föra in bestämmelserna om företagare i den befintliga skuldsaneringslagen. För att tydliggöra att det är fråga om en särskild skuldsanerings- form för företagare och deras närstående har vi emellertid valt att i stället föreslå en ny lag som är särskilt anpassad till företagarnas förutsättningar. 12.4Vilka berörs av förslagen? De förslag som lämnas i detta betänkande berör de gäldenärer som kan komma i fråga för en F-skuldsanering. Gäldenärskategorin utgörs av överskuldsatta företagare och närstående till företagarna. Endast fysiska personer kan vara skuldsaneringsgäldenärer men förslagen berör även de företag i vilka gäldenärerna verkar. Även gäldenärens familj berörs av förslagen. Presumtiva företagare påverkas i viss mån också av reformen eftersom riskerna med att starta upp ett företag blir lägre. De borgenärer som har fordringar till gäldenärerna kommer att beröras av förslagen. Borgenärerna utgörs av företag, organisa- tioner och privatpersoner. Även det allmänna, som exempelvis stat och kommun, kan vara borgenärer. Förslagen kommer att påverka och Domstolar. Även och kommunernas budget- och skuldrådgivare kan i mindre mån påverkas av förslagen. 12.5Hur många gäldenärer kommer att beviljas F- skuldsanering? ansökte 9 184 gäldenärer om skuldsanering. beviljades 5 357 gäldenärer skuldsanering. Vi föreslår nu en helt ny reglering som riktar sig till en i praktiken ny gäldenärskategori. Det är en svår uppgift att uppskatta hur många gäldenärer som kommer att ansöka om, och beviljas, F-skuldsanering. Utfallet kan komma att påverkas av ett antal olika aspekter, som exempelvis upp- och nedgångar i den svenska ekonomin, förändringar i världsekonomin och försämringar av kreditgivningsvillkor. införde ett skuldsaneringssystem för företagare . Villkoren för att beviljas skuldsanering för företagare i motsvarar i stort de villkor som vi föreslår ska gälla i . Viss ledning för vår uppskattning av antalet F- skuldsaneringar i kan därför hämtas från den danska sta- tistiken. beviljades totalt 1 699 gäldenärer skuldsanering i . var motsvarande siffra drygt 2 000. Tyvärr saknas det statistik över hur många av dessa skuldsaneringsärenden som handlades enligt 29 kap. konkurslagen och således avsåg före- tagare. Enligt uppgift från rätten i och Sø- och Handels- retten i kan det uppskattas att av de beviljade skuldsaneringarna avsåg företagare. Det skulle innebära att cirka 400 företagare beviljades skuldsanering i och cirka 500 . De danska domstolarna meddelade 4 662 konkurser 2012 och 4 699 konkurser 2013. Det totala antalet konkurser i var fler (7 737 och 8 015 ). till antalet konkurser i länderna skulle man därför kunna uppskatta att cirka 800 företagare kommer att beviljas skuldsanering enligt det svenska systemet. Denna siffra framstår som rimlig även sett till de svenska förhållandena i övrigt, och vi har utgått från denna siffra vid vår uppskattning av antalet F- skuldsaneringar. Erfarenheter från visar emellertid att antalet företagare som beviljades skuldsanering inledningsvis var färre än det nu nämnda antalet. Det finns anledning att anta att samma utveckling kommer att ske i och att antalet beviljade F-skuldsanering inledningsvis kommer att vara färre. 12.6Samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för de offentliga finanserna Bedömning: Förslagen kommer totalt sett att få en positiv sam- hällsekonomisk effekt genom att den samhällsekonomiska nyt- tan av förslagen förväntas överstiga den samhällsekonomiska kostnaden. Förslagen förväntas gynna nyföretagandet och den ekono- miska tillväxten och få marginell påverkan på kredit- givningen. Förslagen bedöms inte medföra någon snedvridning av konkurrensen eller några andra negativa konsekvenser för samhällsekonomin. De samhällskostnader som överskuldsättning medför kom- mer att minska. Förslagen medför engångsvisa kostnader och årliga kost- nadsökningar för . Domstolar och kommer att påverkas endast marginellt. Kom- munernas kostnader förväntas inte öka. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska enligt 14 § kommittéförordningen en beräkning av dessa kon- sekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Därutöver anges särskilt i våra direktiv att förslagen ska vara berättigade ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och syfta till att motivera företagare att starta om på nytt och driva lönsamma verk- samheter till gagn för såväl den enskilde själv som för samhället i stort. Utredningen ska beakta att respekten för ingångna avtal inte urholkas och att konkurrensen inte snedvrids samt att utvidgade möjligheter till skuldsanering kan leda till negativa effekter som t.ex. alltför stort risktagande, försämrade kreditvillkor och en kritisk inställning till företagare som fått en andra chans. Utredningen ska redovisa vilka konsekvenser förslagen kan för- väntas få i dessa avseenden. I följande avsnitt redovisar vi vår bedömning av förslagens konsekvenser i nu nämnda avseenden. 12.6.2Förslagen kan förväntas gynna nyföretagandet och den ekonomiska tillväxten Det finns ett samband mellan insolvenslagstiftningen och entreprenörskap Våra förslag innebär ett nytt verktyg inom insolvenslagstiftningen som innebär att överskuldsatta företagare under vissa förut- sättningar kan få sina skulder nedskrivna. Det finns många aspekter i samhället som påverkar nyföretagandet. Bland annat är faktorer som marknad och efterfrågan, tillgång till kapital och infrastruk- turer av betydelse för hur många företag som startas.1 Men även insolvenslagstiftningen kan ha betydelse för viljan att engagera sig i entreprenörskap. Forskningslitteraturen om relationen mellan insolvenslag- stiftning och entreprenörskap är begränsad. Det finns dock empi- riska studier som visar att en mindre strikt insolvensrätt har en positiv påverkan på entreprenörskap och företagande.2 Att starta företag innebär ett risktagande, och forskning visar att det finns en koppling mellan konsekvenserna av ett misslyckande och viljan hos individer att engagera sig i entreprenörskap. Risken för att gå i konkurs är den mest avskräckande faktorn för potentiella företa- gare.3 Eftersom insolvensrätten reglerar konsekvenserna av ett misslyckande och en efterföljande konkurs blir regleringens ut- formning en faktor som har betydelse för beslutet att starta ett eget företag. Ett mer förlåtande insolvensförfarande medför därför att personer blir mer benägna att engagera sig i entreprenörskap.4 Denna slutsats stöds av utvecklingen i . Efter det att företagarna fick utökade möjligheter till skuldsanering , ökade andelen av befolkningen som bedrev näringsverksamhet. bedrev av befolkningen näringsverksamhet medan motsvarande siffra uppgick till 1Underlagsrapport nr 5 till , Nyföretagande, näringslivsdynamik och tillväxt i den nya världsekonomin, 2007, s. 24. 2Konsekvensanalys av förslag till ny insolvensrätt, Tillväxtanalys, , Dnr 2009/073, s. 1 f. 3The European Commissions Flash Eurobarometer nr 192, Entrepreneurship. 4The European Commissionss Flash Eurobarometer nr 192, Entrepreneurship. Även om denna ökning naturligtvis kan bero på en rad olika faktorer är det intressant att notera att det skedde en minsk- ning av företagandet i , från år år 2007.5 Vårt förslag till lagstiftning innebär att de ekonomiska riskerna med entreprenörskap minskar. En sådan förändring sänder signaler till presumtiva företagare om att det finns möjligheter till en nystart om företagssatsningen misslyckas. Sådana signaler verkar positivt för nyföretagandet, och det är vår bedömning att vårt för- slag kommer att leda till en ökning av nyföretagandet. Däremot är det naturligtvis mycket svårt, eller näst intill omöjligt, att uppskatta hur stor denna ökning kommer att bli. startades 69 216 nya företag i . Efter refor- men i ökade nyföretagandet där medan det skedde en motsvarande minskning i . Även om det är fråga om olika jämförelsetal kan viss led- ning dras från den proportionella ökningen vid uppskattningen av hur många nya företag som förslaget kan medföra. Ett antagande om att en ny lag sänder signaler som medför att nyföretagandet ökar skulle innebära, allt annat lika, cirka 700 nya företag i . Om nyföretagandet i stället skulle öka skulle detta innebära 1 400 nya svenska företag . En annan effekt av vårt förslag är att en del av de seriösa företa- gare som har misslyckats med sin företagssatsning kommer att få en möjlighet att åter starta företag. Det är inte sannolikt att alla de som genomgår en F-skuldsanering, åtminstone inte , kommer att återgå till entreprenörskap. Erfarenheter från visar att en del entreprenörer som har misslyckats i vart fall inte efter en konkurs vill återgå till entreprenörskap. Samti- digt visar underökningar att entreprenörer som har misslyckats i sin företagssatsning fortfarande föredrar ett arbetsliv som företa- gare framför att vara anställd.6 Om dessa personer får en möjlighet att snabbt och effektivt saneras från sina skulder, ökar sannolik- heten för att de ska återgå till entreprenörskap. Vid utredningens möte med förvaltarkollegiet framförde deltagarna att det var deras bedömning att många av de företagare som de möter i samband med en konkurs skulle starta upp ett nytt företag om de hade en möjlighet att snabbt och effektivt hantera sin skuldbörda efter en konkurs. 5Statistik från Global Entrepreneurship Monitot, GEM. 6Factors of business success, Statistics in focus 29/2006. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att den uppmjukning av insolvensrätten som vi föreslår kommer att medföra en viss effekt på nyföretagandet i . Nästa fråga blir då om detta ny- företagande också får konsekvenser för den ekonomiska tillväxten. Förslagen förväntas gynna det tillväxtskapande nyföretagandet Det finns en rad empiriska studier om nyföretagandets betydelse för ekonomisk tillväxt, och det finns inom ramen för detta uppdrag inte utrymme att närmare redogöra för och analysera samtliga de studier som har gjorts på området. En utförlig sammanfattning av ett flertal empiriska studier som har gjorts finns emellertid i underlagsrapport nr 5 till Globaliseringsrådet.7 Vi hänvisar dit för vidare läsning. Sammanfattningsvis kan det dock konstateras att majoriteten av de studier som har gjorts visar på ett positivt sam- band mellan nyföretagande och ekonomisk tillväxt.8 Denna slutsats stöds av den analys av förslaget som Myndigheten för tillväxt- politiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) på uppdrag av utredningen har utfört, se bilaga 3 till betänkandet.9 Vi har ovan uppskattat att vårt förslag kan medföra en ökning av nyföretagandet med mellan 700 till 1 400 företag. Till detta kom- mer de företagare som har misslyckats och som ges möjlighet till en andra chans. Även om det finns forskning som visar att företagare som misslyckats har större chans att lyckas i sin andra företagssatsning kommer en del av dessa nya företag inte att över- leva . Och en del företag som lyckas kommer i stället att slå ut andra, mindre konkurrenskraftiga, företag. Mot bakgrund av de studier som har gjorts beträffande sambandet mellan nyföretagande och tillväxt, kan slutsatsen ändå dras att en sådan utveckling med all sannolikhet kommer att skapa nya arbetstillfällen och bidra till den ekonomiska tillväxten. Som framgår av Tillväxtanalys slutsats finns det belägg för antagandet att en mildare insolvenslagstiftning uppmuntrar inte bara mer utan även bättre entreprenörskap. Individer som överväger att starta och arbeta i företag med uttalad tillväxtvilja och potential tar ofta i 7Underlagsrapport nr 5 till , Nyföretagande, näringslivsdynamik och tillväxt i den nya världsekonomin, 2007. 8Underlagsrapport nr 5 till , Nyföretagande, näringslivsdynamik och tillväxt i den nya världsekonomin, 2007, s. 50. 9Se och , Ekonomisk analys av vissa konsekvenser av förslag till nytt skuldsaneringsförfarande, bilaga 3 till betänkandet. beaktande och väger in konsekvenserna av ett misslyckande i sitt beslut. Den samhällsekonomiska nyttan av att införa mildare insol- vensregler är därmed betydande eftersom den särskilt påverkar vilka individer som startar företag. Detta är betydelsefullt ur ett tillväxtperspektiv eftersom det gynnar det möjlighetsbaserade och innovativa entreprenörskapet som är viktigast för den ekonomiska tillväxten.10 Det är därför vår bedömning att vårt förslag kan förväntas gynna den ekonomiska tillväxten. 12.6.3Förslagen kan förväntas få marginell påverkan på kreditgivningen. Förändringar i insolvensrätten kan påverka kreditgivningen En uppmjukning av insolvensreglerna riskerar att få negativa effekter på kreditgivningen. Det är främst denna aspekt som tidi- gare har motiverat den återhållsamma synen på en uppmjukning av det insolvensrättsliga systemet (se t.ex. prop. 2010/11:31, s. 18 f.). Sämre kreditvillkor kan medföra att nyföretagandet hämmas och att existerande företag slås ut, vilket i sin tur kan hämma den eko- nomiska tillväxten. Om ett nytt system skulle innebära att ett stort antal företagare får sina skulder nedskrivna på ett alltför lättvindigt sätt kan effekter på kreditgivningen inte uteslutas.11 Försiktighet är därför påkallad vid förändringar i de insolvensrättsliga reglerna. Vår utredning rör en ny skuldsaneringsform, och alltför snabba och långtgående förändringar på detta område riskerar att få negativa konsekvenser för kreditgivningen och den allmänna betalnings- moralen. Av denna anledning har vi ställt upp tydliga kriterier för när en F-skuldsanering ska kunna beviljas. Kort om kreditbedömning i allmänhet Kreditbedömning syftar framför allt till att analysera risken för betalningsinställelse och svara på frågan om kunden har kapacitet och vilja att återbetala en kredit.12 En mer tillåtande lagstiftning på området sänder signaler till kreditgivarna om en ökad risk med 10Björn Falkenhall och , Ekonomisk analys av vissa konsekvenser av förslag till nytt skuldsaneringsförfarande, bilaga 3 till betänkandet. 11Se t.ex. och , Skuldsanering för företagare – Effekter på kreditmarknaden, bilaga 4 till betänkandet. 12Lars Silver, Överskuldsättning ur ett bankperspektiv, bilaga 2 till Konsekvensanalys av förslag till ny insolvensrätt, Tillväxtanalys, , Dnr 2009/073. kreditgivning till företagare. Uppluckrade insolvensregler medför även en risk för ökat risktagande, s.k. moral hazard, vilket också påverkar kreditgivningen i negativ riktning. Ett strikt system kan fungera som en screening mekanism, som möjliggör för entreprenörer med bra projekt att signalera trovärdighet. Ett förlåtande insolvensrättsligt system medför att antalet riskfyllda projekt kan antas öka. Eftersom kreditgivarna inte i förväg kan veta vilka projekt som kommer att misslyckas, finns det en risk för att kreditvillkoren för samtliga i riskgruppen försämras.13 Den grupp som sannolikt drabbas hårdast av en sådan effekt är de företag och företagare som bankerna redan med dagens ordning bedömer ligga nära gränsen för när kredit inte ska beviljas. En sådan konsekvens kan naturligtvis påverka tillväxten negativ eftersom den medför att fler företag får svårt att starta upp, växa eller t.o.m. överleva. En mer förlåtande insolvenslagstiftning riskerar även att leda till högre kreditkostnader. Ökar antalet osäkra krediter i en grupp av kunder ökar bankernas risk att lämna krediter till denna grupp. Detta kommer att bekostas med en högre riskpremie, det vill säga den del av räntan som utgör betalning av en risk. Det kan då befaras att en mer förlåtande insolvensrätt medför att kreditvill- koren blir sämre för företagen och att färre företag överlever. Förslagets effekter på kreditgivningen Idéen om skuldsanering är accepterad av borgenärskollektivet och samhället i övrigt på ett generellt plan. lagstiftning har, trots farhågor därom, inte nämnvärt påverkat kreditgivningen.14 Den nu föreslagna lagstiftningen sänder signaler som sannolikt medför att fler potentiella företagare vågar starta företag. Men de allra flesta av dessa företagare torde inte få sådana ekonomiska problem att de någonsin blir aktuella för en F-skuldsanering. Inte heller kommer samtliga de företagare som blir överskuldsatta att komma i fråga för förfarandet, eftersom det kommer att ställas upp tydliga kriterier för denna form av skuldsanering. Den föreslagna regleringen kommer alltså, till skillnad från tidigare förslag på området, att omfatta en väldigt begränsad krets av gäldenärer. Såle- des har vi genom en grov uppskattning beräknat att cirka 800 gäl- 13Karl , Jobb och företagande – Insolvensförfarande och entreprenörskap, bilaga 1 till Konsekvensanalys av förslag till ny insolvensrätt, Tillväxtanalys, , Dnr 2009/073. 14Lars Silver, Överskuldsättning ur ett bankperspektiv, bilaga 2 till Konsekvensanalys av förslag till ny insolvensrätt, Tillväxtanalys, , Dnr 2009/073. denärer kommer att beviljas F-skuldsanering (se avsnitt 12.5 ovan). Siffran ska jämföras med att beviljade drygt 5 400 ansökningar om skuldsanering. De gäldenärer som kommer att beviljas F-skuldsanering kommer att vara kvalificerat insolventa. Skuldbördan kommer i de allra flesta fall att utgöras av den restskuld som kvarstår efter att gälde- nären själv eller det företag som skulderna uppstått i genomgått ett konkursförfarande. Borgenärerna hade därmed inte heller utan en skuldsanering fått mer än mycket begränsad betalning för sina fordringar. Fordringarna kan alltså, i vart fall på kort sikt, ändå ses som förlorade ur kreditgivarens perspektiv. De faktiska ekono- miska konsekvenserna för borgenärerna bör alltså bli högst begrän- sade. Mot den bakgrunden framstår riskerna för stigande kredit- kostnader och försämrad kredittillgänglighet som låga.15 En annan viktig aspekt för förslagets påverkan på kreditgiv- ningen är företagarens personliga risktagande. Utifrån långivarens synvinkel kan det vara viktigt att företagaren bär en personlig risk för företagets krediter. Företagaren kan antas agera på ett mer ansvarsfullt sätt om han eller hon riskerar att förlora en substantiell summa pengar vid en konkurs.16 Genom att vi föreslår att endast gäldenärer med ett visst betalningsutrymme ska kunna beviljas F- skuldsanering kvarstår det personliga ansvaret till viss del eftersom en F-skuldsanering aldrig kan innebära en total avskrivning av gäldenärens skulder. Därutöver ställer vi upp stränga krav på företagarens agerande i näringsverksamheten.