sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Motsvarande är fallet även inom skollagsreglerad verksamhet och aktiva åtgärder bör därför även här finnas kvar som samlingsnamn i motsats till förbuden mot diskriminering och krän- kande behandling i enskilda fall. Aktiva åtgärder för lika rättigheter och möjligheter I diskrimineringslagens första paragraf anges att ändamålet med lagen är att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identi- tet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Motverkande av diskriminering är alltså ett sätt att främja lika rättigheter och möjlig- heter. Vi föreslår att arbetet med aktiva åtgärder i skollagsreglerad verk- samhet, precis som , ska omfatta främjande av lika rättigheter och möjligheter, även när det regleras i skollagen i stället för i diskri- mineringslagen. Vi menar också att alla former av diskriminering ska motverkas genom arbetet med aktiva åtgärder. Diskriminering är definierat i 2 kap. DL och innefattar direkt och indirekt diskriminering, instruk- tioner att diskriminera samt trakasserier och sexuella trakasserier. Aktiva åtgärder ska omfatta motverkande av samtliga former av diskri- minering. Såvitt avser trakasserier, sexuella trakasserier och kränk- ningar inbegrips, liksom , även att motverka sådant beteende mellan barn och mellan elever. Det kan även finnas andra hinder för barns och elevers lika möj- ligheter än diskriminering. Det kan t.ex. handla om att flickor inte får komma till tals i samma utsträckning som pojkar, att barn med funktionshinder inte kan delta i aktiviteter på samma villkor som Förslag till ändringar i skollagen andra barn eller att barn inte ens söker sig till vissa skolor av sådana skäl. Att arbeta med sådana frågor handlar om att verka för lika möjligheter, och även det ska vara en del av de aktiva åtgärderna. Repressalier är förbjudet enligt 2 kap. Där anges bl.a. att den som påstås ha handlat i strid med förbuden mot diskriminering m.m. på utbildningsområdet ( 2 kap. 5 och 7 §§) samt reglerna om aktiva åtgärder i 3 kap. 15 och 16 §§ inte får utsätta en enskild per- son för repressalier på grund av att han eller hon har anmält eller påtalat ett sådant handlande, medverkat i en utredning enligt lagen eller avvisat eller fogat sig i trakasserier eller sexuella trakasserier från den som påstås ha diskriminerat. Förbudet är, liksom diskrimine- ringsförbuden, i sig ett sätt att främja lika rättigheter och möjligheter. Även i skollagen finns ett repressalieförbud. Enligt 6 kap. 11 § skol- lagen får huvudmannen eller personal inte utsätta ett barn eller en elev för repressalier för att barnet eller eleven medverkat i en utredning enligt kapitlet eller anmält eller påtalat att någon handlat i strid med bestämmelserna i kapitlet. Vi anser att det systematiska kvalitetsarbetet med aktiva åtgärder även bör omfatta ett förebyg- gande arbete för att motverka att barn och elever utsätts för repres- salier på sätt som är förbjudet enligt både diskrimineringslagen och skollagen. Precis som ska arbetet med aktiva åtgärder enligt skollagen inriktas på att motverka kränkande behandling. I det avseendet före- slår vi inte någon ändring annat än att det ska framgå tydligare än att arbetet ska samordnas med insatser mot diskriminering. Att de aktiva åtgärderna för dessa olika delar planeras och genomförs i ett sammanhang menar vi har många fördelar. Som vi kommit fram till i kapitel 7 är problemen och orsakerna till trakasserier och krän- kande behandling likartade och företeelserna kan inte skiljas åt när det gäller att komma till rätta med problemen. Insatserna för att förhindra trakasserier och kränkande behandling bör därför ofta vara desamma. Därigenom kan verksamheterna vinna både i effektivitet och i minskad administration. Att arbetet mot kränkande behand- ling, trakasserier och annan diskriminering bör genomföras i ett sam- manhang följer dessutom redan av rekommendationer i dess allmänna råd. Som vi redan anfört och på samma sätt som enligt diskrimine- ringslagen anser vi att arbetet med aktiva åtgärder enligt skollagen ska vara förebyggande och främjande. Mot denna bakgrund föreslår vi därför att skollagens reglering om skyldighet för huvudmannen att bedriva ett arbete för att motverka kränkande behandling ändras Förslag till ändringar i skollagen så att det anges att arbetet med aktiva åtgärder är ett förebyggande och främjande arbete för att motverka kränkande behandling men även att motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett de sju diskrimineringsgrunderna och därutöver för att motverka repressalier. Aktiva åtgärder inom varje särskild verksamhet Enligt diskrimineringslagens nuvarande bestämmelser om aktiva åt- gärder för skollagsreglerad verksamhet ska arbetet bedrivas inom ramen för verksamheten. Av 6 kap. 1 § skollagen framgår att bestäm- melserna ska tillämpas på utbildning och annan verksamhet som reg- leras i skollagen. Av förarbetena3 framgår att den likabehandlings- plan som ska upprättas bör finnas för varje enskild verksamhet, exempelvis för varje särskild förskoleenhet eller skolenhet. I 6 kap. 6 § skollagen anges att aktiva åtgärder mot kränkande behandling ska bedrivas inom ramen för varje särskild verksamhet. För att arbetet med aktiva åtgärder ska bli verkningsfullt krävs att det utgår från situationen i en viss verksamhet. Vi föreslår därför att det ska framgå av skollagen att allt arbete med aktiva åtgärder ska utföras inom ramen för varje särskild verksamhet. Det innebär att varje skolenhet, förskoleenhet eller annan skollagsreglerad verk- samhet ska bedriva ett eget arbete med dessa frågor med utgångs- punkt i de förutsättningar som finns i verksamheten. Inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet I skollagens fjärde kapitel anges att varje huvudman inom skolväsen- det på huvudmannanivå ska bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete och att sådant systematiskt kvalitetsarbete ska genomföras även på förskole- och skolenhetsnivå. Arbetet ska utföras med kontinuerlig planering, uppföljning och utveckling av utbildningen och inriktas på att de nationella mål som finns beskrivna i bl.a. skollagen och i läroplanerna uppfylls (4 kap. 3–5 §§).4 Som vi har redogjort för i av- snitt 4.2 är arbete mot diskriminering och för mänskliga rättigheter en del av målen. På detta sätt utgör arbete mot diskriminering och 2007/08:95 s. 358. 4Se vidare om skollagens bestämmelser i avsnitt 4.2. Förslag till ändringar i skollagen kränkande behandling samt värdegrundsarbetet en del av det systematiska kvalitetsarbetet i skolan och förskolan. I kapitel 8 ovan beskriver vi hur ett systematiskt arbetssätt kan tillämpas och vi argumenterar kring för- och nackdelar med olika arbetssätt. I avsnitt 9.4 föreslår vi att krav på ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder ska införas på arbetslivsområdet och på univer- sitet- och högskoleområdet. Vi anser att arbetet med aktiva åtgär- der bör utföras utifrån en systematisk arbetsmetod även i de verk- samheter som omfattas av skollagen. Eftersom det redan finns en skyldighet att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete i skolan enligt skollagen, som dessutom täcker de frågor vi nu behandlar, föreslår vi att det av skollagen ska framgå att arbetet med aktiva åtgärder ska vara en del av det systematiska kvalitetsarbetet.5 Vi föreslår därför att det i kapitel 4 i skollagen ska anges att det systematiska kvalitets- arbetet ska omfatta även arbetet med aktiva åtgärder i kapitel 6. En effekt och en fördel med att göra arbetet med aktiva åtgärder till en del av det systematiska kvalitetsarbetet är att arbetet kan bli en naturlig del av det kontinuerliga utvecklingsarbetet i verksamheterna och att sambandet med övrigt värdegrundsarbete blir tydligt och självklart. Arbetet med aktiva åtgärder för lika rättigheter och möj- ligheter och mot kränkande behandling ska inte vara ett separat projekt i verksamheten utan det ska integreras i det dagliga arbetet. Förutsättningarna för det ökar enligt vår uppfattning om arbetet inordnas i övrigt kvalitetsarbete, både i lagen och i tillämpningen. Arbetet bör, även om det enligt uppgift samordnas , genom samordningen kunna effektiviseras och i någon mån bör det administrativa arbetet för lärare och annan personal kunna minska. Det blir endast ett regelverk att förhålla sig till. Det systematiska kvalitetsarbetet enligt 4 kap. 3 och 4 §§ skol- lagen omfattar endast huvudmän inom skolväsendet, och alltså inte de särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. För att all skollagsreglerad verksamhet ska omfattas av kravet att bedriva ett sytematiskt kvalitetsarbete för lika rättigheter och möjligheter och mot kränkande behandling har vi, som framgår ovan (avsnitt 10.1), angett att vid tillämpningen av sjätte kapitlet omfattar bestämmel- serna om systematiskt kvalitetsarbete även sådan verksamhet som regleras enligt 1 kap. 2 §. Detta för att tillse att den krets som omfattas av skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder 5 Detta är uppfattning om rättsläget enligt kommentar i allmänna råd om arbetet mot diskriminering och kränkande behandling, s. 18. Förslag till ändringar i skollagen enligt skollagen motsvarar den som omfattas av skyldigheten enligt gällande rätt. Flytten från diskrimineringslagen till skollagen ska inte innebära att en grupp huvudmän som omfattas av kraven i diskrimi- neringslagen undantas från det systematiska kvalitetsarbetet. Även om de allmänna kraven på det systematiska kvalitetsarbetet kan appliceras på de aktiva åtgärderna behövs det enligt vår mening särskilda bestämmelser för hur arbetet med aktiva åtgärder ska genomföras. Vi föreslår därför nedan hur det systematiska kvalitets- arbetet med aktiva åtgärder ska utformas och dokumenteras. 10.3Medverkan och deltagande i det systematiska kvalitetsarbetet Utredningens förslag: Även för sådan utbildning och annan verk- samhet i skollagen som inte omfattas av 4 kap. 4 § ska reglerna om medverkan och deltagande gälla vid genomförandet av det systematiska kvalitetsarbetet med aktiva åtgärder. Det systematiska kvalitetsarbetet på enhetsnivå ska enligt 4 kap. 4 § andra stycket skollagen utföras under medverkan av lärare, förskol- lärare, övrig personal och elever. Barn i förskolan och vårdnads- havare ska ges möjlighet att delta i arbetet. Vi menar att denna medverkan är av avgörande betydelse för ett framgångsrikt arbete med aktiva åtgärder. Genom att vi föreslår att arbetet med aktiva åtgärder enligt sjätte kapitlet ska vara en del av det systematiska kvalitetsarbetet så som det regleras i fjärde kapitlet blir också regeln om medverkan och deltagande i 4 kap. 4 § tillämplig. Det innebär att arbetet med aktiva åtgärder som sker på förskole- och skolenhets- nivå ska ske under sådan medverkan och sådant deltagande som anges där. Enligt gällande reglering i diskrimineringslagen är samtliga ut- bildningsanordnare som bedriver utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen skyldiga att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder. Det systematiska kvalitetsarbetet i 4 kap. skollagen omfattar på huvudmannanivå (4 kap. 3 §), genom vår föreslagna utvidgning, samt- liga huvudmän. Regleringen i 4 kap. 4 § skollagen omfattar dock, som framgår ovan, enbart arbetet på förskole- och skolenhetsnivå inom skolväsendet. Vi anser att det är viktigt att arbetet med aktiva åtgärder sker i samverkan även i annan utbildningsverksamhet som Förslag till ändringar i skollagen regleras i skollagen. Vi föreslår därför att det införs en ny regel i sjätte kapitlet om att även i sådana skollagsreglerade verksamheter som inte omfattas av 4 kap. 4 § ska det systematiska kvalitetsarbetet med aktiva åtgärder genomföras under medverkan och deltagande på samma sätt som på förskole- och skolenhetsnivå inom skol- väsendet. Detta innebär att förordningen (2006:1083) om barns och elevers deltagande i arbetet med planer mot diskriminering och kränkande behandling kan upphävas. 10.4Hur det systematiska kvalitetsarbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas Utredningens förslag: Huvudmannen ska genomföra det syste- matiska kvalitetsarbetet med aktiva åtgärder genom att -Kartlägga om det finns risker för diskriminering, kränkande behandling eller repressalier eller andra hinder för barns och elevers lika rättigheter och möjligheter i verksamheten, -analysera orsaker till upptäckta risker och hinder, -vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas, och -följa upp och utvärdera arbetet. Huvudmannen ska genomföra det systematiska kvalitetsarbetet med aktiva åtgärder genom att även, oavsett upptäckta risker och hinder, bedriva ett aktivt och generellt främjande arbete i verk- samheten. Åtgärder ska tidsplaneras och genomföras . Enligt nu gällande rätt ska utbildningsanordnare enligt 3 kap.14 § DL bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter för de barn och elever som deltar i eller söker till verksamheten, oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning. Huvudmän inom skolväsendet ska enligt skollagen dels bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete för att uppfylla de nationella målen (4 kap. 3–6 §§ skollagen), dels se till att det bedrivs ett målinriktat arbete för att motverka kränkande behandling av barn och elever (6 kap. 6 § skollagen). Det finns inte någon tydlig och klar beskrivning av vad Förslag till ändringar i skollagen som avses med målinriktat arbete i diskrimineringslagen eller i skol- lagen (se vidare om målinriktat arbete i diskrimineringslagen i för- hållande till systematiskt arbete i avsnitt 9.4. I allmänna råd för arbetet mot diskriminering och kränkande behandling (s. 14 ff.) rekommenderas huvudmannen att i arbetet med aktiva åtgärder regelbundet kartlägga och analysera sin organisation och sina arbetssätt i fråga om risker för diskriminering och kränkande behandling. Vidare ges bl.a. råden att det främjande arbetet ska bedrivas systematiskt och långsiktigt, rikta sig till alla och vara en del av det vardagliga arbetet. I de allmänna råden anges också att det förebyggande arbetet bör omfatta kartläggning och identifiering av risker, formulering av konkreta och uppföljnings- bara mål, planering av insatser som ska genomföras och utvärdering av tidigare insatser.6 En sådan systematisk arbetsmetod stämmer väl överens med det som vi föreslår på arbetslivs- samt universitets- och högskoleområdet (se avsnitt 9.4). Nedan beskriver vi vilka delar vi anser ska ingå i arbetet med aktiva åtgärder i skollagsreglerad verksamhet. Generellt och kontinuerligt främjande arbete I skollagen och förordningarna med läroplaner finns, som redan beskrivits i tidigare avsnitt, bestämmelser om att utbildningen ska innehålla ett värdegrundsarbete, och enligt 5 kap. 3 § skollagen ska utbildningen utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero. I 5 kap. 4 § skol- lagen hänvisas också till arbetsmiljölagens bestämmelser om en god arbetsmiljö. Dessa bestämmelser i skollagen innebär att skolorna som en del av kärnverksamheten ska se till att utbildningen inne- håller ett arbete som främjar en trygg miljö där respekten för alla människors lika värde förankras. Enligt vår uppfattning ska arbetet med aktiva åtgärder mot diskri- minering och kränkande behandling ses som en del av värdegrunds- arbetet. Det som utmärker detta arbete i förhållande till det övriga värdegrundsarbetet och arbetet för trygghet och studiero, är att det är specifikt förknippat med förebyggande arbete utifrån diskrimi- neringsgrunderna och det uttryckliga förbudet mot kränkande be- handling. Vi anser därför att arbetet med aktiva åtgärder bör regleras särskilt utifrån dessa aspekter. 6 allmänna råd s. 23. Förslag till ändringar i skollagen I allmänna råd om arbetet mot diskriminering och kränkande behandling har de aktiva åtgärderna, som redan anförts, beskrivits som dels ett allmänt främjandearbete som ska genomföras oavsett vilka risker som finns i verksamheten, dels ett förebyggan- de arbete på förekommen anledning utifrån konstaterade risker. Vi menar att båda dessa delar ska finnas med i arbetet även fortsätt- ningsvis. Motsvarande har vi också förslagit i diskrimineringslagen avseende arbetslivs- samt universitets- och högskoleområdet (se avsnitt 9.3). Vi föreslår därför att det systematiska kvalitetsarbetet för lika rättigheter och möjlighet och mot kränkande behandling också ska innebära att det, oavsett upptäckta risker och hinder, bedrivs ett aktivt och generellt främjande arbete i verksamheterna. Att arbetet ska vara generellt innebär att det inte ska handla om att lösa problem i enskilda fall, och att det ska utföras som ett åter- kommande inslag i det dagliga arbetet. Arbetet ska inte genomföras genom enbart enstaka punktinsatser såsom en temadag eller liknande.7 Utöver ett aktivt och generellt främjande arbete med aktiva åtgärder menar vi att det är avgörande att arbetet blir konkret och relevant för varje särskild verksamhet. En av de viktigaste punkterna i ett systematiskt arbete är därför att utgå ifrån det aktuella läget i den egna verksamheten. Detta kan bara ske genom att verksamheten undersöks genom en kartläggning. Det systematiska kvalitetsarbetet ska därför också omfatta ett förebyggande arbete. I avsnitt 9.4.2 har vi beskrivit hur en sådan undersökning bör göras på arbetslivs- samt universitets- och högskoleområdet. Vad som där anförs kan ge vägledning även för skollagsreglerad verksamhet. Därutöver har i allmänna råd beskrivit kartläggningsarbetet, och vi anser att även dessa på ett bra sätt beskriver hur kartläggningen bör gå till.8 Uttrycket kartläggning används i stor utsträckning i arbetet mot diskriminering och kränkande behandling i skollagsreglerad verk- samhet och även i de allmänna råden. På arbetslivs- samt universitets- och högskoleområdet har vi valt att i stället tala om undersökning. Skälet till det är bl.a. att skilja detta arbete från löne- s. 14 f och 23 ff. Förslag till ändringar i skollagen Motsvarande problem finns inte i skollagsreglerad verksamhet. Vi föreslår därför att ordet kartläggning används i skol- lagen, men någon principiell skillnad mot den undersökning som föreslås i diskrimineringslagen är inte avsedd. För att kartläggningen ska kunna fungera som underlag i arbetet med aktiva åtgärder måste resultatet av kartläggningen analyseras. (jfr avsnitt 9.4.2) För att arbetet med aktiva åtgärder ska göra någon konkret skillnad i verksamheterna krävs att dessa arbetar aktivt för att undanröja de risker och hinder som har identifierats vid kartläggningen och analysen. Vilka åtgärder som ska vidtas är naturligtvis beroende av vilka problem som har upptäckts i varje enskild verksamhet. På ett övergripande plan är dock alltid utbildning i frågor om diskriminering och kränkande behandling, kompetensutveckling och värdegrunds- diskussioner viktiga insatser. I avsnitt 9.4.2 har vi beskrivit exempel på vilka åtgärder som skulle kunna bli aktuella i arbetslivet och på universitets- och högskoleområdet, och dessa kan också ge vägled- ning för arbetet i skollagsreglerad verksamhet. Vi föreslår att skyldigheten ska omfatta att vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas. I avsnitt 9.4.2 för- klarar vi vad vi menar med det uttrycket. För att veta hur arbetet har fungerat och vad det har lett till, om man nått de mål som har satts upp, är det nödvändigt att utvärdera resultaten av arbetet. Vi föreslår en sådan skyldighet för huvudman- nen i skollagen. I avsnitt 9.4.2 har vi behandlat uppföljningsmomen- tet i ett systematiskt arbete på arbetslivs- samt universitets- och högskoleområdet. Förslag till ändringar i skollagen Av 4 kap. 3 § skollagen följer att det systematiska kvalitetsarbetet ska utföras kontinuerligt. Detta kommer att gälla även för arbetet med aktiva åtgärder eftersom det blir en del av det systematiska kvalitetsarbetet enligt vårt förslag. Den del av arbetet med aktiva åtgärder som handlar om att undanröja risker för diskriminering eller kränkande behandling eller andra hinder för lika rättigheter och möjligheter, dvs. insatser som utgår i från faktiska problemområden i verksamheten, är en särskilt viktig del av arbetet med de aktiva åtgärderna. Vi föreslår därför att dessa åtgärder och insatser ska utföras så snart som det är möjligt och att det ska upprättas en tidsplan för genomförandet i den delen. Samma krav föreslås på arbetslivs- och på universitets- och högskoleområdet (se avsnitt 9.4.2). Utredningens förslag: Huvudmannen ska se till att det syste- matiska kvalitetsarbetet med aktiva åtgärder dokumen- teras i en särskild plan för varje verksamhet. Likabehandlingsplanen ska innehålla en redogörelse för alla delar av det systematiska kvalitetsarbetet med aktiva åtgärder, en tidsplan, en redovisning och utvärdering av hur föregående års planerade insatser har genomförts och en redogörelse för hur medverkan och deltagande fullgörs. Enligt gällande rätt, 3 kap. 14 och 16 §§ DL, ska utbildningsanord- nare som en del av det målinriktade arbetet med aktiva åtgärder upprätta en likabehandlingsplan. Planen ska innehålla en översikt över de åtgärder som behövs dels för att främja lika rättigheter och möjligheter, dels för att förebygga och förhindra trakasserier. Planen ska innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som ska påbörjas eller genomföras och en redovisning av hur åtgärderna i föregående års plan har genomförts. Enligt 6 kap. 8 § skollagen ska huvudmannen upprätta en plan mot kränkande behandling. En sådan plan ska innehålla samma moment som en likabehandlingsplan enligt diskrimineringslagen. Enligt 4 kap. 6 § skollagen ska det systematiska kvalitetsarbetet doku- Förslag till ändringar i skollagen menteras, men där finns inte några särskilda föreskrifter om hur dokumentationen ska gå till. Att dokumentera och upprätta planer är en vanligt förekom- mande skyldighet i liknande verksamheter där det krävs ett syste- matiskt arbetssätt (se även avsnitt 9.8 och 9.10.5). Den främsta an- ledningen till att det finns sådana skyldigheter är sannolikt att ett systematiskt arbete är svårt att genomföra utan någon form av doku- mentation. Själva arbetet med att ta fram en plan är – när det fungerar som det är tänkt – ett bra sätt att bearbeta och diskutera frågor om diskriminering och kränkande behandling. Det kan leda till viktiga insikter om den egna verksamheten på alla nivåer. Flera av de myndigheter och organisationer som vi har träffat har vittnat om denna viktiga betydelse av plan- arbetet. En plan eller annan dokumentation har dessutom mycket stor, för att inte säga avgörande, betydelse för tillsynsmyndighetens möjlighet att granska arbetet med aktiva åtgärder. Skriftlig doku- mentation ger också andra berörda (t.ex. föräldrar och sökande) möjlighet att följa arbetet. Vi anser alltså att planarbetet har en viktig funktion att fylla när det gäller genomförandet av arbetet med aktiva åtgärder. Vi ser dock att det finns en risk att kravet på att upprätta en plan flyttar fokus från det faktiska arbetet till ett teoretiskt resone- rande och ett framtagande av ett specifikt dokument. uppfattas kravet på att färdigställa planerna som det viktigaste kravet att uppfylla. En plan är konkret och påtaglig, och det kan lätt leda till kritik om det saknas en plan. Vi ser en fara i att arbetet i verk- samheterna alltför mycket inriktas på att utforma ett dokument med kloka ord i stället för att ta itu med verkliga problem och risker på enhetsnivå. Vi har därför föreslagit att lagstiftingen ska inriktas på en skyldighet att i första hand arbeta konkret med kartläggning, analys, åtgärder och uppföljning, att arbeta systematiskt med frågor- na.