sou · H2B32 · 2014-01-16 00:00:00 — bedömde i sitt slutbetänkande att de nu gällande upphandlingsdirektiven kan tolkas som att en- skildas val och behov kan utgöra avropsgrund och att de svenska förarbetena har begränsat utrymmet mer än nödvändigt.23 I slutbetänkandet föreslås att det i eller förarbetena anges att upphandlande myndigheter vid ramavtal med i övrigt fastställda villkor får tilldela kontrakt, det vill säga avropa från ramavtal, till en leverantör på grundval av en 1.rangordning av ramavtalsleverantörerna, 2.professionell bedömning av en enskild persons särskilda behov, 3.enskilds persons val, eller 4.annan objektiv fördelningsgrund. Punkterna 2 och 3 förslås få tillämpas under förutsättning att varan eller tjänsten är avsedd för den enskilde. Vi bedömer i likhet med , att bör förtydligas med att enskild persons val eller en professionell be- dömning av en enskild persons särskilda behov kan utgöra grund för avrop från ramavtal. Det kan lämpligen göras i samband med att det reviderade klassiska upphandlingsdirektivet genomförs i svensk rätt. 20När detta betänkande går i tryck har detta ännu inte antagits, det förväntas ske . Vi har utgått från det klassiska direktivförslaget 2011/0438 (COD), 16725/1/12 REV 1. 21Artikel 31 respektive beaktandesats 21 a. 22Se avsnitt 11.1, not 3. 23Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling, SOU 2013:12, s. 320. Ett tredje alternativ kan vara att kombinera LOV och Det är möjligt att ha flera parallella valfrihetssystem inom hem- tjänsten. Flera kommuner har exempelvis delat upp servicetjänster och omvårdnadstjänster i olika system med olika förfrågningsunder- lag. Det finns också kommuner som har valt att använda för upphandling av ickevalsalternativet inom ett valfrihetssystem upp- handlat enligt LOV. Varje kommun får enligt vårt förslag själv avgöra vilket upphand- lingssätt som ska användas. Kommunerna får själva välja hur omfattande valfriheten ska vara Vi har i avsnitt 4.2.2 beskrivit begreppet hemtjänst. Det finns kom- muner som erbjuder valfrihet inom alla delar av kommunens hem- tjänst. Det skulle enligt vår bedömning vara alltför ingripande att kräva att samtliga kommuner med sina olika förutsättningar skulle erbjuda valfrihet för alla tjänster inom för dygnets alla timmar. För kommuner som inte tidigare upphandlat vare sig se- rvicetjänster eller omvårdnad är det mindre troligt att införandet av valfrihet för samtliga tjänster skulle nå önskat resultat. Vi anser därför att kommunerna själva ska få bestämma vilken omfattning valfriheten ska ha. Vårt förslag omfattar endast socialtjänstlagen men hindrar inte de kommuner som på frivillig väg önskar låta kommunens hem- sjukvård ingå i ett valfrihetssystem. Erfarenheterna av valfrihet är varierande i kommunerna Ungefär hälften av kommunerna har erfarenheter av att upphandla valfrihetssystem enligt LOV. Samtliga kommuner har erfarenheter av att upphandla enligt . Antingen genomför kommunerna egna upphandlingar eller så upphandlar de gemensamt med andra kom- muner. Det finns dock kommuner som saknar erfarenhet av att upp- handla hemtjänstinsatser. I samtal vi fört med åtta små kommuner24 framförde dessa bland annat att de har kompetens att upphandla själva eller gemensamt med andra kommuner. Även i kommuner som inte tillhandahåller valfrihet inom hem- tjänsten finns erfarenheter av valfrihet på andra områden. Det kan gälla personlig assistans eller valfrihet inom skola eller förskola. När ska en kommun anses ha skapat förutsättningar för valfrihet? En kommun ska anses ha skapat förutsättningar att välja utförare när något av följande är uppfyllt. Vid upphandling enligt LOV; när kommunen publicerat ett för- frågningsunderlag på valfrihetswebben i enlighet med 3 kap. Vid upphandling enligt ; när den upphandlande myndig- heten har annonserat upphandlingen i enlighet med 7 kap. . Det är således när kommunen publicerat förfrågningsunderlaget re- spektive annonserat upphandlingen som kommunen har skapat för- utsättningar för valfrihet. När publicering eller annonsering skett, med villkor och krav i underlagen som är förenliga med SoL och tillämplig upphandlingslagstiftning, som förutsättningar för valfrihet har skapats. Om inga leverantörer lämnar anbud kan kommunen vidta vissa åtgärder. Dessa inkluderar en översyn av förfrågningsunder- laget för att se om kravställandet är proportionellt och förutsättning- arna i övrigt är rimliga, att föra dialog med potentiella leverantörer eller branschorganisationer för att undersöka varför anbud saknas samt att se över tidpunkten för annonseringen. I dessa frågor kan den upphandlingsstödjande myndigheten bidra med stöd och vägledning. Övergången från att bedriva all verksamhet i egen regi till att låta privata utförare bedriva delar innebär att kommunen måste ta ställ- ning till en rad frågor samt etablera nya administrativa rutiner. 24 Med små kommuner avses kommuner med ett invånarantal understigande 6 000. Vi talade med , , , , , , och kommuner. munerna behöver arbeta med konkurrensfrågor så att brukarna får utförare att välja bland, utveckla underlag i form av kvalitetskrav, ta fram ett ersättningssystem, göra en marknadsanalys samt ta fram rutiner för uppföljning på både system-, verksamhets- och avtalsnivå. Vidare behöver kommunerna genomföra informationsinsatser riktade till presumtiva utförare och till personal. Särskilda insatser med in- formation till brukare om vad valfrihet innebär, om val och omval, måste också genomföras. I kapitel 10 föreslår vi att ska få i uppdrag att ta fram en vägledning om hur information om utförare i valfrihetslösningar kan förmedlas till personer som på grund av nedsatt beslutsförmåga har svårt att göra egna val. Vi föreslår också i avsnitt 10.4 att ska få ett uppdrag att vägleda biståndshandläggarna eller andra personer hur de kan förmedla in- formation till brukare om utförval. Resultatet av dessa uppdrag är viktiga för de kommuner som saknar erfarenheter av valfrihetssystem. När det blev obligatoriskt att införa valfrihet inom primärvården gav regeringen i uppdrag att stödja landstingen i deras arbete med att ta fram patientinriktad information om de nya vård- valssystemen.25 erhöll varje landsting i stöd för detta ändamål.26 Dessutom erhöll SKL för att stödja landstingen samt för att genomföra en nationell patientenkät. Bestämmelserna om vårdval i primärvården trädde i kraft . För att säkerställa att reformen genom- fördes på avsett sätt, fick även i uppdrag att följa upp införandet av vårdvalssystemet. Regeringen gav 2008 i uppdrag att fördela 280 mil- joner kronor i stimulansbidrag till de kommuner som önskade för- bereda och utveckla valfrihetssystem för insatser enligt socialtjänst- lagen.27 Denna satsning har sedan förlängts och beviljades 48 kommuner sammanlagt i stimulansbidrag.28 Totalt har 255 kommuner erhållit stimulansbidrag. Om kravet på att samtliga kommuner, oavsett storlek, ska kunna erbjuda valfrihet för sina brukare krävs det enligt vår bedömning att kommunerna erhåller stöd i form av ekonomiskt bidrag för att inrätta valfrihet i kommunen. När valfrihetslösningen väl är etable- 25Regeringsbeslut , S2008/10306/HS (delvis). 26Finansierat genom anslag Strategi för god vård. 27Vid slutet av 2008 återstod bidrag för utbetalning varför satsningen förlängdes att gälla också 2009 och till viss del 2010, se Stimulansbidrag LOV, , . 28Stimulansbidrag LOV – delrapport , , 2013. Utökad valfrihet SOU 2014:2 rad innebär det enligt vår bedömning inte några tillkommande kostnader för kommunerna. Vi föreslår att de kommuner som inte tidigare ansökt om stimu- lansbidrag från ska kunna få ekonomiskt bistånd för att införa brukarval inom . Även de kommuner som ut- rett frågan och som därefter beslutat att inte införa valfrihetssystem bör kunna få del av medlen. Anledningen till att även de senare bör kunna få ta del av medlen är att vårt förslag innebär ett nytt sätt att se på valfrihet. Enligt uppgick antalet kommuner i båda dessa grupper till 70 stycken. Medlen ska kommunerna, förutom att utreda vilket upphandlingssätt som lämpar sig bäst i kommunen, också kunna använda för att etablera sådana nya administrativa rutiner som beskrivs ovan. Det finns vidare en uppbyggd kunskap av erfarenheter och goda exempel som förvaltas av SKL och Kammarkollegiet för kommunerna att ta del av. Vi före- slår att avsätts och att fördelar medlen till kommunerna. Medlen finansieras förslagsvis inom ramen för utgiftsområde 9, anslag 4:5 Stimulansbidrag och åtgärder inom äldrepolitiken. När ska skyldigheten att erbjuda valfrihet införas? Utifrån erfarenheter inom de kommuner som tidigare infört valfri- hetssystem är vår slutsats att kommunerna behöver ungefär på sig att utreda införandet av en valfrihetslösning. Vår bedömning är att en utförare jämte kommunens egen regi skapar förutsättningar för valfrihet. Möjligheten att erbjuda fler pri- vata alternativ genom upphandling av ramavtal enligt kräver enligt vår bedömning förändring av . Upphandlingsdirektiven som förtydligar denna möjlighet har ännu inte antagits. En särskild utredning har fått i uppdrag att genomföra många bestämmelser i de nya direktiven.29 För att kommunerna ska kunna använda samtliga alternativ vi redogjort för ovan bör vårt förslag träda i kraft efter det att upp- handlingsdirektiven genomförts i svensk rätt. På så sätt får kommu- nerna möjlighet att ta fram förfrågningsunderlag med mera utifrån 29 S 2012:09 Utredningen om genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling, upp- handling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av kon- cessioner, dir. 2012:96 tilläggsdirektiv 2013:21 och 2013:92. Utredningens förslag kommer att sammanfogas med förslag som tas fram i . den eller de nya upphandlingslagarna. I skrivande stund antas upp- handlingsdirektiven genomföras . Detta innebär att vårt förslag bör träda i kraft , det vill säga cirka efter att de nya upphandlingsdirektiven har genomförts i svensk rätt. utövar tillsyn över LOV och . Efter- som valfriheten ska tillhandahållas genom att upphandla enligt dessa lagar innebär vårt förslag inte någon förändring av uppdrag. Vårt förslag innebär endast att fler kommuner kan komma att använda LOV. Vi bedömer inte att detta kräver extra resurs- tilldelning till verket. Kammarkollegiet ansvarar för att stödja upphandlande myn- digheter, och även leverantörer, i upphandlingar.30 Myndigheten har tagit fram vägledningar för förfrågningsunderlag och kravspecifikationer för upphandling av äldreomsorg. Vi bedömer inte att vårt förslag innebär att den upphandlingsstödjande myndigheten behöver extra resurser. Vi bedömer inte heller att vårt förslag innebär att tillsynsmyn- digheten för , , kan komma att behöva resursför- stärkning. När vårt förslag i SoL genomförts och varit i kraft i förslagsvis är det lämpligt att utvärdera dess effekter. Eftersom det saknas statistik på många områden är det lämpligt att redan nu ta ställning till vilka aspekter som ska följas upp. Exempel på vad som bör följas upp är enligt vår bedömning brukarnas uppfattning, mångfaldsaspekter, de idéburna organisationernas deltagande samt hur företagandet påverkats i stort. Dessutom kan det vara lämpligt att följa upp hur kommunerna infört valfrihet inom . 30 Regeringen har fattat beslut att den upphandlingsstödjande verksamheten ska ha flyttats över till , regeringsbeslut , dnr N2013/5426/MK. 11.2.4Övriga aspekter av vikt vid inrättande av valfrihetssystem Ickevalsalternativ för brukare som inte väljer För de brukare som av olika skäl avstår från att välja utförare ska kommunen erbjuda ett ickevalsalternativ som ska framgå av för- frågningsunderlaget.31 Brukarna ska informeras om vilken utförare de får om de inte väljer. De två vanligaste sätten att organisera ickevalet på är att de som inte väljer får kommunens verksamhet i egen regi och att ha en turordningslista.32 Det senare innebär att utförarna turas om att vara ickevalsalternativ . Om den privata utföraren nått sitt kapacitetstak och av detta skäl inte kan ta emot brukare kan kommunen vara ickeval. Det finns kommuner som har upphandlat sitt ickevalsalternativ enligt . Ett par kommuner använder sig av närhetsprincipen som ickeval. Ett ytterligare sätt att organisera ickevalet på är att låta den ut- förare som hade den högsta kvaliteten vid den senaste kvalitetsupp- följningen utgöra ickevalet. En kommun har ett sådant icke- val.33 Detta sätt att organisera ickevalet bedömer vi har stora för- delar för brukarna. Kvaliteten blir central och det är tydligt att det är den som utförarna konkurrerar med. Det bör noteras att nya utförare inte kan vara ickevalsalternativ i en sådan modell och att det därför inte är möjligt att använda i inledningsfasen av en valfrihetslösning. Ett annat sätt att organisera ickevalsalternativet skulle kunna vara att låta en person med särskild kompetens, exempelvis en bistånds- handläggare, göra valet tillsammans med brukaren. Det är här viktigt att framhålla att det inte är fråga om att kommunen skulle vikta eller rangordna utförarna – vilket inte är tillåtet – utan att bistånds- handläggaren med hänsyn till brukarens särskilda behov i dialog med brukaren gör valet. Risken med en sådan ordning kan vara att det inte uppfattas som neutralt av parterna i valfrihetssystemet, det vill säga att bedömningen leder till att samma utförare väljs oavsett bru- karens behov. Vi noterar att haft ett ärende där ickevals- alternativet var baserat på en professionell bedömning av patientens 319 kap. 2 § LOV. 32Stimulansbidrag LOV – delrapport , , 2013. behov samt på information om respektive utförare inom ett valfri- hetssystem.34 bedömde att detta sätt att hantera ickevalet inte var subjektivt eller innebar att de privata utförarna behandlades olika. Verket pekar i beslutet på vikten av att det finns information i förfrågningsunderlaget om hur ickevalet är organiserat. Mot bakgrund av ovanstående finner vi att det kan finnas ett visst utrymme att använda professionens bedömning som ickevals- alternativ om detta framgår av förfrågningsunderlaget. Professionens bedömning ska utgå från brukarens behov och grunda sig på ett objektivt beslut om vilka behov som beslutet ska täcka. Detta knyter också an till vårt resonemang kring betydelsen av biståndshandläg- garens roll som vi redogör för i kapitel 10. så bedömer vi att om biståndshandläggarna, eller där- med jämförlig person, får vägledning i att stödja brukarna i deras val, kommer andelen som väljer själva att öka och därmed minskar ickevalsalternativets betydelse. Till vinsterna med LOV hör att det handlar om långsiktiga relationer mellan kommunerna och de anslutna privata utförarna. En utförare är godkänd fram till dess att förutsättningarna upphör till skillnad från exempelvis vid LOU-upphandlade ramavtal som har en maxgräns om inte särskilda förutsättningar är uppfyllda.35 Detta är en aspekt som ofta lyfts fram som en av de största fördelarna med LOV. I förarbetena till LOV hänvisas till att kravet på likabehandling och icke-diskriminering leder till att ett avtal ska konkurrensutsättas med jämna mellanrum.36 LOV saknar reglering om avtalstidens längd. Nedan listas tre alternativa modeller beträffande avtalstidens längd. Kommunen tecknar avtal som sträcker sig en bestämd tid, exem- pelvis , med samtliga utförare oavsett när de blir godkända. Det är förutsebart för båda parter. Nackdelen är att eftersom det kan tillkomma nya utförare löpande, kommer utförarna att 34Konkurrensverkets beslut , dnr. 62/2013. 355 kap 3 § som även gäller för upphandlingar inom hälso- och sjukvård enligt 15 kap. 2008/09:29, s. 76. ha olika tidpunkter när avtalen upphör och utförarna riskerar att hamna i otakt när villkoren behöver ändras. Sådana avtal är där- med administrativt krävande. Samtliga avtal inom ett valfrihetssystem har ett gemensamt slut- datum oavsett när utföraren blev godkänd. Fördelen med detta sätt är att alla avtal uppdateras . Nackdelen är att ut- förarna kommer att ha olika långa avtalstider. För de utförare som kommer in sent i en period är det inte fråga om någon långsik- tighet. Det torde dock vara mindre administrativt betungande än när avtalen löper ut . Kommunen tecknar tillsvidareavtal med samtliga utförare. Tills- vidareavtalen bör innehålla klausuler med tidpunkter för omför- handling av villkor, om uppsägning med mera. Fördelen med sådana avtal är att det blir lika förutsättningar för samtliga leve- rantörer. Det är förutsebart för utförarna och det är fråga om en långsiktig relation. En tillkommande aspekt är att avtalsadmini- strationen förmodligen är mindre omfattande än för ovanstående alternativ. Det är möjligt att tolka förarbetena som att tillsvidareavtal inte skulle vara förenliga med LOV. Vi har noterat att det råder viss osäkerhet kring vilka avtalsmodeller som är möjliga att använda även om samt- liga ovan nämnda alternativa sätt att teckna avtal förekommer.37 I valfrihetsystemens natur ligger att de ständigt är konkurrens- utsatta genom brukarnas val och omval. Dessutom måste de upp- fylla kvalitetskrav och andra krav som kommunen ställer vilka är lika för alla. Detta innebär att kraven på likabehandling och icke- diskriminering är uppfyllda i ett valfrihetssystem. Vi har funnit att andra avtalslösningar än tillsvidareavtal kan ha vissa fördelar men att nackdelarna med dem i form av ökad avtalsadministration och andra brister överväger. Sammanfattningsvis saknas det enligt vår uppfattning stöd för att tillsvidareavtal skulle vara oförenliga med LOV. 37 I Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiets vägledning Utformande av förfrågningsunder- lag för upphandling enligt LOV, 2011:01, anger myndigheten att det borde vara möjligt med tillsvidareavtal, som det påpekas att kontrakt ska konkurrensutsättas med jämna mellanrum. 11.3Frågan om ytterligare obligatorium inom I vårt direktiv anges att vi även ska överväga om det bör införas obligatorisk lagstiftning inom andra verksamhetsområden än hem- tjänsten. Som framgår av kapitel 4 är omfattningen av valfrihetssystem inom andra områden än hemtjänst ännu av mindre omfattning. Sam- tidigt ser vi att det löpande tillkommer nya valfrihetssystem inom exempelvis daglig verksamhet, familjerådgivning och boendestöd. Vi bedömer därför att det inte finns behov av ytterligare obliga- torium för andra tjänster än . Det är inom som det finns mest erfarenheter och där vi ser förutsättningar och skäl för att införa ett obligatorium. 11.4Valfrihetslösningar inom särskilt boende Utredningens bedömning: Vi har identifierat ett antal områden som kommunerna behöver ha kompetens inom för att kunna in- föra brukarval inom särskilt boende. Sådana områden är exempel- vis mervärdesskatt och statsstöd. Fastigheternas ålder, skick och det framtida behovet är centrala för vilket upphandlingssätt som är lämpligt i den aktuella kommunen. Utredningens förslag: Medel anslås för att kommunerna ska kunna utreda hur valfrihet inom särskilt boende kan uppnås. Medlen, , ska fördelas av . Kommunerna är skyldiga att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd.38 I begreppet särskilt boende ingår också gruppboende för äldre, sjukhem, boende för dementa samt platser för korttidsvård eller korttidsboende. I framställningen framöver behandlar vi inte kort- tidsboenden utan koncentrerar oss på de särskilda boenden som utgör brukarnas hem. Mer än hälften av landets kommuner anser att de täcker be- hovet av särskilda boenden. Var fjärde kommun räknar med att kunna täcka behovet av särskilda boenden för äldre genom att bygga 38 5 kap. 5 § SoL. av kommunerna bedömer att de inte kommer att kunna trygga behovet trots nybygg- nation. Bristerna är störst i högskoleorterna och i Storstockholm.39 11.4.1Vad som talar för respektive mot valfrihetssystem enligt LOV inom särskilt boende Flera kommuner har erfarenheter av att upphandla särskilda boenden enligt och tio kommuner har erfarenheter av att upphandla enligt LOV. De kommuner som har valfrihetssystem på området har ännu inte genomfört några utvärderingar av vilka effekter som valfriheten lett till. Vi har på grund av den ringa omfattningen inte genomfört några egna brukarundersökningar eller låtit särskilt boende ingå i andra analyser vi genomfört. De kommuner som in- rättat valfrihetslösningar har valt olika modeller för detta. Flera av de aspekter som talar för valfrihet inom särskilt boende är desamma som talar för valfrihet inom . Dessa fak- torer behandlas därför mer översiktligt nedan. LOV innebär ett mer långsiktigt perspektiv än vad upphandling enligt medger vilket talar för en användning av LOV. Kon- trakt inom särskilda boenden som är upphandlade enligt har i regel ett bestämt slutdatum. Detta har bland annat att göra med att utföraren ofta bedriver verksamhet i lokaler som kommunen upplåter. Andra skäl kan vara att kommunen önskar konkurrensutsätta verk- samheten med jämna mellanrum. Tidsbegränsningen kan innebära att utföraren har små incitament att satsa på kompetens- och kva- litetsutveckling i slutet av ett kontraktsförhållande. Långsiktigheten som följer av att upphandla enligt LOV, kan således vara till fördel för brukarna eftersom det stimulerar utförarna att investera i såväl personal, genom kompetenssatsningar, som lokaler. Längre avtalslös- ningar innebär att utförare kan genomföra sin affärsidé och pro- filering för att på så sätt attrahera boende. Detta gäller särskilt de idéburna organisationerna som är förhållandevis väl representerade i dessa valfrihetslösningar.40 39Bostadsmarknaden –2013 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten , , rapport 2012:08. 40I hade 6 kommuner valfrihetslösningar i drift, till dessa fanns 36 privata utförare anslutna. Av dessa var 6 stycken ideella föreningar, 5 stiftelser och 1 kooperativ hyresrätts- förening (kapitel 6). Möjligheten att välja utförare ger mer inflytande till de brukare som har förutsättningar att välja. Brukare i behov av särskilt boende har allmänhet ett stort behov av stöd i samband med utförarval. Eftersom en flytt kan vara påfrestande är möjligheterna till omval mer begränsade än vad som är fallet vid exempelvis hemtjänst. En mångfald av utförare som erbjuder boenden med olika pro- filer kan leda till ökade möjligheter för brukaren att få en mer per- sonligt anpassad tjänst och att dennes subjektiva preferenser vad gäller kvalitet kan komma till utryck. En annan aspekt är att boen- den som drivs i kommunens egen regi, på samma sätt som inom , får möjligheter att mäta och jämföra sig mot boenden som drivs i privat regi. Ur ett kommunalt perspektiv kan det också vara en fördel om investeringen som krävs vid byggnation och nystart görs av privata utförare. Detta ska dock vägas mot att kommunens inflytande över verksamheten minskar i jämförelse med verksamhet som bedrivs i egen regi och LOU-upphandlade entreprenader. En utförare som vill starta verksamhet inom särskilt boende be- höver ha tillgång till lokaler. Det ställer krav på utförarnas ekonomi och finansiella styrka. Det kan innebära svårigheter för mindre företag att delta i valfrihetssystem enligt LOV. Det har förts fram att valfrihet enligt LOV inom särskilt boende endast är möjligt att införa i storstadsområden. Det är dock en ståndpunkt som företags- sidan inte delar. I kommunerna är man oroad över risken att små företag blir uppköpta av större och att mångfalden därmed kommer att minska. Att LOV inom särskilt boende kommer att gynna stora företag och leda till företagskoncentration är farhågor som lyfts av flera kommuner. 11.4.2Utredningens slutsatser och förslag Följande faktorer talar enligt vår bedömning för att använda LOV för införande av valfrihet inom särskilt boende. Möjligheten att välja utförare innebär att brukarnas ställning i omsorgen stärks. Brukarens möjligheter att få ett boende som är anpassat efter dennes personliga preferenser ökar när utförarna kan erbjuda profilerade boenden.