sou · H2B378 · 2014-12-01 00:00:00 — Ett sätt att i större utsträckning ta hänsyn till dessa skillnader och få en högre träffsäkerhet för ersättningen i respektive verk- samhet är att ha differentierade schablonersättningar baserade på antingen kommunernas mervärdesskattekostnader för verksamhet i egen regi eller de privata utförarnas faktiska mervärdesskattekost- nader, eller att ha en ersättning som baseras på de privata utförarnas faktiska mervärdesskattekostnader. Utöver konkurrensneutralitet ska utredningen även beakta tyd- lighet, rättsäkerhet, administrativ börda samt säkerställa förenlighet med EU:s statsstödsregler.1 Enligt utredningsdirektiven är det utredningens uppdrag att i detta betänkande bedöma behovet av en särskild författnings- reglering avseende ersättning för dold mervärdesskatt vid upphand- ling av luftburen ambulanssjukvård. Delbetänkandet har därför av- gränsats till att se över behovet av att föra in en speciell ersätt- ningsnivå inom ramen för nuvarande schablonsystem med avseende på luftburen ambulanssjukvård. Det är emellertid svårt att förutse de eventuella konsekvenser som en ändring i systemet enbart med avseende på upphandling av luftburen ambulanssjukvård skulle medföra i form av tydlighet, administrativ börda och rättsäkerhet utan att först ha gjort en analys avseende samtliga verksamheter för vilka schablonersättning lämnas vid upphandling eller bidragsgivning. 1 En mer utförlig diskussion om kompensationssystem i förhållande till reglerna om stats- stöd förs i utredningens slutbetänkande. Dold mervärdesskatt uppstår när den verksamhet som upphandlas är undantagen från skatteplikt och den privata utföraren saknar avdragsrätt för den ingående skatt som belöper på inköp av varor och tjänster. Under utredningens arbete har framkommit att lands- tingens upphandlingar från privata utförare ser olika ut och kan avse helikopter, tekniskt underhåll och pilot, endast pilotbeman- ning och tekniskt underhåll eller, i ett fall, såväl helikopter, tekniskt underhåll och pilot som sjukvårdsbemanning samt inköp och underhåll av medicinsk utrustning. Utredningen har mot bakgrund härav kommit fram till att det är oklart i vilken utsträckning de upphandlade verksamheterna inom luftburen ambulanssjukvård omfattas av undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 4 och 5 §§ ML. Utifrån den information utredningen tagit del av bedöms den upphandling av verksamhet som avser såväl helikopter, tekniskt underhåll och pilot som sjukvårdsbemanning, inköp och underhåll av medicinsk utrustning helt kunna omfattas av undantag från skatteplikt. Det kan därför antas uppstå kostnader för icke av- dragsgill ingående skatt i denna verksamhet som övervältras i upp- handlingskostnaden. Beräkningen visar att andelen ingående skatt för denna verksamhet, med hänsyn tagen till ändringen i 3 kap. 21 § ML per , uppgår till , vilket överens- stämmer med nuvarande schablonersättning. Även den luftburna ambulanssjukvård som bedrivs av ett landsting i egen regi skulle kunna antas omfattas av undantag från skatteplikt om den i sin helhet skulle upphandlas av en privat utförare. För denna verksam- het beräknas andelen ingående skatt uppgå till med hänsyn tagen till ändringen i ML vilket inte skiljer sig nämnvärt från nuvarande schablonersättning om . Viktas den ingående skatten utifrån storleken på dessa två verksamheter mot- svarar den ingående skatten för båda dessa verksamheter samman- taget till omkring nu gällande schablonersättning om . För övriga privata utförare inom den luftburna ambulanssjuk- vården har utredningen stannat för att förutsättningslöst beräkna den ingående skattens andel utan att ta ställning till om den är att anse som dold eller avdragsgill. Med hänsyn tagen till ändringen i ML beräknas andelen ingående skatt uppgå till mellan 2 och 5 pro- centenheter över schablonersättningen om . den beräknade andelen ingående skatt mellan de privata utförarna beror framförallt på olikheter i kostnadsstruktur som i sin tur till stor del beror på avtalsstrukturen mellan den privata utföraren och . Luftburen ambulanssjukvård utgör en mycket liten andel av de totala kostnaderna för upphandling av hälso- och sjukvård. Störst kostnader för upphandlad luftburen ambulanssjukvård hade Got- lands kommun där upphandlad luftburen ambulanssjukvård ut- gjorde av de totala nettokostnaderna för hälso- och sjukvård. Västra och hade minst andel 2010. Utredningens bedömning: Det finns varken behov av eller är lämpligt att införa en särskild författningsreglering av ersätt- ningsnivån för dold mervärdesskatt med avseende på verksam- het inom luftburen ambulanssjukvård. Det är svårt att förutse de eventuella konsekvenser som en ändring i systemet enbart med avseende på upphandling av luftburen ambulanssjukvård skulle medföra. En fråga som ännu inte har utretts är t.ex. om och i så fall på vilken nivå verksamheterna bör delas upp. Att nu bryta ut och föreslå en särskild schablonersättning med avseende på luftburen ambulanssjukvård kan komma att föregripa den bedömning utred- ningen ska göra i slutbetänkandet av behovet av differentierade ersättningsnivåer och sättet de ska beräknas på. En ändrad schablon för luftburen ambulanssjukvård förutsätter att definitionen av verksamheten luftburen ambulanssjukvård är tydlig och klar och kan avgränsas till att avse enbart från skatteplikt undantagen verksamhet. Detta har visat sig förenat med svårigheter på grund av att upphandlingarna med avseende på luftburen ambu- lanssjukvård ser olika ut. I vissa fall kan det enligt utredningens mening antas att upphandlingarna med avseende på luftburen ambulanssjukvård innefattar tjänster som inte är undantagna från skatteplikt. För de exempel som utredningen funnit på verksamhet med avseende på luftburen ambulanssjukvård som kan antas helt falla inom undantag från skatteplikt kan konstateras att schablon- ersättningen om av upphandlingskostnaden väl täcker in andelen ingående skatt vid upphandling och även motsvarar den ingående skattens andel av totala kostnader för att bedriva luft- buren ambulanssjukvård i egen regi. När det gäller övriga privata utförare inom den luftburna ambulanssjukvården som helt eller delvis bedriver från skatteplikt undantagen sjukvård täcker inte schablonen på lika väl in andelen ingående skatt. Stora skillnader i kostnadsstruktur finns dock såväl mellan de övriga privata utförarna som mellan de övriga privata utförarna och de verksamheter som kan antas utgöra exem- pel på luftburen ambulanssjukvård som är undantagen från skatte- plikt. Andelen ingående skatt varierar då mellan . En justering av schablonersättningen inom ramen för nu gällande system skulle därför inte öka träffsäkerheten av gällande ersättning nämnvärt. Mot bakgrund av de beräkningar som gjorts bedömer utred- ningen att det inte finns behov av en särskild författningsreglering av ersättningsnivån för dold mervärdeskatt vid upphandling av luftburen ambulanssjukvård. De skillnader i hur verksamheterna bedrivs, och till följd därav svårigheten att definiera vad som ska anses utgöra från skatteplikt undantagen luftburen ambulans- sjukvård, medför enligt utredningens bedömning också att det är mindre lämpligt att föreslå en sådan reglering. För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller kommitté- förordningens (1998:1474) bestämmelser. Om ett betänkande inne- håller förslag som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Även eventuella samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska redovisas (14 § kom- mittéförordningen). Om betänkandet innehåller förslag som har betydelse för brottslighet, brottsförebyggande arbete, företag, jäm- ställdhet mellan kvinnor och män samt möjlighet att nå de integra- tionspolitiska målen ska skall även konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet (15 § kommittéförordningen). I detta delbetänkande lämnas inga förslag till ändringar varför varken kostnaderna eller intäkterna påverkas för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Inga konsekvenser uppstår således heller för samhällsekonomin, företagen, brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet eller jämställdheten mellan kvinnor och män. Översyn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt En särskild utredare ska se över den ersättning som kommuner, landsting, kommunalförbund och samordningsförbund får för s.k. dold mervärdesskatt vid upphandling av eller bidragsgivning till verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg, utbildning och vid hyra av lokaler för vissa boendeformer. Utgångspunkten ska vara att förslag till ändringar i regelverket ska syfta till konkurrens- neutralitet vid valet mellan att bedriva verksamhet i eller privat regi. undersöka mervärdesskattekostnadens andel av den totala kost- naden inom olika verksamheter, analysera för- och nackdelar med en ersättning som baseras på de externa utförarnas faktiska mervärdesskattekostnader, analysera för- och nackdelar med en schablonersättning som baseras antingen på kommunernas och landstingens m.fl. mer- värdesskattekostnader för verksamhet i egen regi eller på de externa utförarnas mervärdesskattekostnader. Utredaren ska med utgångspunkt i översynen föreslå författnings- ändringar. Vissa frågor som avser ersättning för dold mervärdesskatt vid upphandling av ambulansflygverksamhet ska redovisas . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Kompensationsordningen för vissa mervärdesskattekostnader för kommuner och landsting m.fl. Skattereformen innebar att basen för uttag av mervärdeskatt breddades. Från skatteplikt undantogs dock bl.a. omsättning av tjänster som utgör sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. En stor del av kommunernas och landstingens verksamhet är således undantagen från mervärdesskatteplikt. I verksamhet som är undantagen från mervärdesskatteplikt sak- nas avdragsrätt för ingående mervärdeskatt. Detta medför att ut- förande i egen regi gynnas framför upphandling av skattepliktiga tjänster från externa utförare. I syfte att åstadkomma konkurrens- neutralitet vid kommuners och landstings val mellan att bedriva verksamhet i egen regi och att köpa motsvarande skattepliktiga tjänster av externa utförare kompenseras kommuner och landsting av staten för kostnaderna för ingående mervärdesskatt. I kommunernas och landstingens verksamhet är det emellertid även vanligt med inköp av icke skattepliktiga tjänster. När en ex- tern utförare tillhandahåller en icke skattepliktig tjänst kommer en del av priset att motsvaras av leverantörens kostnad för icke av- dragsgill mervärdesskatt, s.k. dold mervärdesskatt. Därför infördes även en särskild ersättning för att kompensera kommuner och landsting för de ökade kostnader som till följd av den dolda mer- värdesskatten uppstod vid upphandling av verksamhet från andra utförare inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Den nuvarande regleringen av de statliga ersättningarna infördes och finns i lagen (2005:807) om ersättning för viss mer- värdesskatt för kommuner, landsting, kommunalförbund och sam- ordningsförbund. Enligt 2 § i denna lag har kommuner, landsting och kommunal- förbund samt samordningsförbund som bedriver verksamhet enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsat- ser rätt till ersättning för ingående mervärdesskatt som inte får dras av eller som de inte har rätt till återbetalning för enligt mervärdes- skattelagen (1994:200). Enligt 5 § har de även rätt till ersättning för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling av verksamhet inom sjukvård, tandvård, social om- sorg och utbildning samt vid hyra av lokaler för vissa boende- former. Rätt till ersättning har de även när de lämnar bidrag till en näringsidkare för dennes verksamhet inom dessa områden. Storleken på de ersättningar som anges i 5 § beräknas enligt schablon. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om schablonberäkningen. Enligt 1 § förordningen (2005:811) om ersättning för viss mer- värdesskatt för kommuner, landsting, kommunalförbund och sam- ordningsförbund, nedan kallad ersättningsförordningen, lämnas er- sättning av kostnaden vid upphandling och bidrags- givning eller, om det framgår att en viss del avser lokalkostnad, för denna del och för resterande del, samt av kostnaden vid hyra av lokaler för vissa boendeformer. Ersättning lämnas dock inte om den fastighet som en lokal är inrymd i upplåts av staten, kom- muner, landsting, kommunalförbund eller samordningsförbund. I ersättningsförordningen regleras endast den ersättning som kommuner och landsting m.fl. har rätt till. När det gäller privata utförares rätt till ersättning från en kommun anges det dock i skollagen (2010:800) att mervärdesskatt är ett av de kostnadsslag som ska ingå i det grundbelopp som lämnas i bidrag till en enskild huvudman. Enligt skolförordningen (2011:185) och gymnasie- förordningen (2010:2039) ska ersättningen för mervärdesskatt avse ett schablonbelopp som uppgår till av det totala bidrags- beloppet, dvs. samma procentsats som enligt huvudregeln i ersätt- ningsförordningen. Behovet av en utredning Flera omständigheter ger anledning att nu se över ersättningen till kommuner och landsting m.fl. för deras kostnader för dold mer- värdesskatt inom sjukvård, tandvård, social omsorg, utbildning och vid hyra av lokaler för vissa boendeformer. När det i det följande talas om kommuner och landsting avses även kommunalförbund och samordningsförbund. Bestämmelserna i skollagen om ersättning för mervärdesskatt från en kommun till en enskild huvudman baseras på förslag i betänkandet Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8). Kommuner och Landsting (SKL) anförde i sitt remiss- yttrande över betänkandet att den mest rättvisande modellen är att fristående skolor och motsvarande kompenseras för sina faktiska mervärdesskattekostnader. SKL föreslog i sitt yttrande också att det skulle tillsättas en särskild utredning i fråga om kommunernas kom- pensation för mervärdesskattekostnader till fristående utförare. Nivån på den procentsats som ersättning lämnas med enligt huvudregeln i ersättningsförordningen har varit densamma och baseras på en mervärdesskattesats på och ett antagande om att av de externa utförarnas kostnader uppkommer på grund av inköp av mervärdesskattepliktiga varor och tjänster. har mervärdesskatten sänkts på vissa varor och tjänster. Även den andel av kostnaderna som är belagda med mer- värdesskatt kan ha förändrats . Regeringen gav därför Statskontoret i uppdrag att göra se över de procent- satser som anges i 1 § ersättningsförordningen (dnr Fi2010/4686). Översynen visade att de procentsatser som anges i förordningen generellt sett är högre än de faktiska mervärdesskattekostnaderna. En sänkning med 1–skulle enligt Statskontoret leda till att ersättningsnivån enligt huvudregeln bättre motsvarar den faktiska nivån. Enligt underlaget till Statskontorets rapport skiljer sig andelen av kostnaden som utgörs av mervärdeskatt åt dels mellan olika verksamheter som bedrivs i regi, dels mellan olika kommuner. Inom förskola, grundskola och gymnasie- skola varierade andelen mellan i de undersökta kommunerna. Statskontorets rapport indikerar att den nuvarande schablonersättningen om är högre än den faktiska an- delen mervärdesskattekostnader i de kommunala verksamheterna. Statskontorets rapport baseras dock på ett mycket begränsat urval av kommuner och landsting. I en skrivelse till ifrågasätter arbetsgivar- och intresseorganisationen slutsat- ser (dnr Fi2011/3084). Vårdföretagarna anser att slutsatserna base- ras på en utredning som kan ifrågasättas när det gäller metod, urval och tillvägagångssätt. Vårdföretagarna anser att relevanta slutsatser endast kan dras utifrån en utredning som fokuserar på den privata sektorns kostnadsbild. Det har också enligt Statskontoret visat sig vara förenat med vissa svårigheter att ta fram mervärdesskattens andel av lokal- kostnaderna, varför det behövs ytterligare analys i denna del. Det kan enligt Statskontoret även finnas anledning att särskilja ersätt- ningen för mervärdesskatt för lokaler från ersättningen för mer- värdesskatt för övrig verksamhet. trädde en ändring i 3 kap. 21 § mervärdes- skattelagen i kraft som innebär att undantaget från mervärdes- skatteplikt för omsättning av luftfartyg endast omfattar sådana luftfartyg som ska användas av flygbolag som huvudsakligen be- driver internationell flygtrafik mot betalning. Ändringen medför att det hos företag som bedriver sjukvård med ambulansflyg upp- kommer en ny kostnad i form av ingående mervärdesskatt som inte får dras av. SKL, flera landsting och Styrgruppen för luftburen ambulans- sjukvård har i skrivelser till (dnr Fi2014/311) framfört att kostnadsökningen för upphandlad verksamhet bedöms vara högre än ersättningsnivåerna i ersättningsförordningen. Den dolda mervärdesskatten har beräknats till att motsvara en kostnads- ökning vid upphandling med i genomsnitt . I skrivel- serna föreslås det att ersättningsnivån för sjukvård med ambulans- flyg höjs till med verkan fr.o.m. . Uppdrag att utreda hur ersättningen för dold mervärdesskatt bör utformas En särskild utredare ska se över av den ersättning som kommuner och landsting får för dold mervärdesskatt vid upphandling av eller bidragsgivning till verksamhet inom sjukvård, tandvård, social om- sorg, utbildning och vid hyra av lokal för vissa boendeformer. Ut- gångspunkten ska vara att förslag till ändringar i regelverket ska vara tydliga, administrativt enkla och rättssäkra samt syfta till kon- kurrensneutralitet vid valet mellan att bedriva verksamhet i kom- munal regi och att göra det i privat regi. Vad kan vi lära av andra länders kompensationssystem? De särskilda problem som är förknippade med mervärdesskatt i offentlig sektor i finns även i andra länder. Flera andra länder tillämpar särskilda kompensationssystem för mervärdes- skattekostnader i offentlig sektor. Utredaren ska därför presentera en jämförelse mellan olika län- ders kompensationssystem för mervärdesskatt i offentlig sektor och i sina förslag tillvarata sådan kunskap som bedöms vara till nytta för det svenska systemet. Ska ersättningen baseras på faktiska kostnader eller beräknas enligt schablon? En grundläggande fråga är om ersättningen till kommuner och landsting för dold mervärdesskatt ska baseras på en schablonberäk- ning eller lämnas för de externa utförarnas faktiska kostnader för mervärdesskatt. Ett alternativ till dagens system är att ersättningen till kom- munerna och landstingen ska motsvara de externa utförarnas fak- tiska mervärdesskattekostnader. Detta måste dock vägas mot dels de administrativa kostnader som ett sådant ersättningssystem kan komma att medföra, dels andra omständigheter av relevans för be- dömningen, exempelvis förekomsten av olika valfrihetssystem. Administrativa kostnader eller andra skäl kan tala mot att er- sättningen ska motsvara de faktiska mervärdesskattekostnaderna. Utredaren ska därför även överväga andra alternativ, som att även fortsättningsvis beräkna ersättningen utifrån schablon. Om ersättningen ska beräknas enligt schablon är ett alternativ att utforma schablonen med utgångpunkt från kommunernas och landstingens faktiska mervärdesskattekostnader för verksamhet i egen regi. Ett annat alternativ är att basera schablonen på de ex- terna utförarnas faktiska mervärdesskattekostnader. Med hänsyn till att mervärdesskattekostnadens andel av den totala kostnaden kan antas variera mellan olika verksamheter ska differentierade er- sättningsnivåer övervägas. undersöka mervärdesskattekostnadens andel av den totala kost- naden inom olika verksamheter, analysera för- och nackdelar med en ersättning som baseras på de externa utförarnas faktiska mervärdesskattekostnader, analysera för- och nackdelar med en schablonersättning som baseras på kommunernas och landstingens mervärdesskatte- kostnader för verksamhet i egen regi, samt analysera för- och nackdelar med en schablonersättning som baseras på de externa utförarnas mervärdesskattekostnader. Utredaren ska med utgångspunkt i översynen föreslå författnings- ändringar. Utredaren ska i samband med detta särskilt överväga be- hovet av övergångsbestämmelser. Utredaren är oförhindrad att lämna andra förslag till utformning av ersättningen till kommunerna och landstingen för dold mervärdes- skatt som kan anses vara motiverade inom ramen för utrednings- uppdraget. Utredaren ska säkerställa att de förslag som presenteras står i överensstämmelse med om statsstöd. Kostnadsberäkningar, andra konsekvensbeskrivningar och för- slag till finansiering ska göras i enlighet med kommittéförord- ningen (1998:1474). Utredningen ska särskilt beakta eventuella skillnader i mervärdesskattekostnadernas andel mellan olika verk- samheter och mellan verksamhet i och privat regi. Uppdragets genomförande och redovisning Utredaren ska under arbetet på ett lämpligt sätt kommunicera med berörda myndigheter och organisationer, t.ex. , och , och med företrädare för privata utförare. Undersökningen av mervärdesskattekostnadens andel av den totala kostnaden inom verksamhet med ambulansflyg ska genom- En bedömning av behovet av och eventuellt för- slag till en särskild författningsreglering som avser ersättning för dold mervärdesskatt vid upphandling av sådan verksamhet ska re- dovisas . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt Förlängd tid för redovisning av deluppdrag Regeringen beslutade kommittédirektiv om över- syn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mer- värdesskatt (dir. 2014:48). Enligt utredningens direktiv ska den del av uppdraget som avser vissa frågor om ersättning för viss mervärdesskatt vid upphandling av ambulansflygverksamhet redovisas . Utredningstiden förlängs för denna del av uppdraget. Utred- ningens överväganden och förslag i dessa frågor ska i stället redo- visas . Uppdraget ska fortfarande slutredovisas . 3.Boende utanför det egna hemmet –placeringsformer för barn och unga. 4.Det måste gå att lita på konsument- skyddet. 5.Staten får inte abdikera –om kommunaliseringen av den svenska skolan. 6.Män och jämställdhet. 7.Skärpta straff för vapenbrott. 8.Översyn av statsskuldspolitiken. –en översyn av ersättningssystemet. 10.Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar. 11.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. 12.Utvärdera för utveckling – om utvärde- ring av skolpolitiska reformer. 13.En digital agenda i människans tjänst –en ljusnande framtid kan bli vår. 14.Effektiv och rättssäker PBL-över prövning. 15.Investeringsplanering för försvars materiel En ny planerings-, besluts- och uppföljningsprocess. 16.Det ska vara lätt att göra rätt Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 17.Genomförande av Seveso III- direktivet. 18.Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. 19.Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande. 20.Läkemedel för särskilda behov. Bredband för in . Genomförande av EU:s nya redovis- ningsdirektiv. 23.Rätt information på rätt plats i rätt tid. Del 1, 2 och 3. 24.Olycksregister och djupstudier på transportområdet. 25.Internationella rättsförhållanden rörande arv. 26.Tillträde till COTIF 1999. Ett ansvar för hela samhället. 28.Lönsamt arbete – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. 29.Assisterad befruktning för ensam stående kvinnor. Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. –några frågor om arrendeavgift och besittningsskydd. 33.Från hyresrätt till äganderätt. 34.Inte bara jämställdhet Intersektionella perspektiv på hinder och möjligheter i arbetslivet. 35.I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler.