sou · H2B359 · 2014-08-14 00:00:00 — Rörligheten begrän- sas bl.a. av den nuvarande utformningen av reglerna för reavinst- skatt och bolånetak samt bruksvärdesystemet (Stockholmsgruppen för tillväxt 2014; 2014). Utredningen konstaterar att det finns en planreserv med bygg- klara detaljplaner i de flesta kommuner med behov av bostäder. I sådana planer utgör områden av riksintresse i regel inget hinder för bostadsbyggande. Skälen till att det inte byggs fler bostäder i de byggklara planerna förefaller främst vara av ekonomisk art. 3.2.2Hinder för planering för bostadsbyggande Vid planering av bostadsbebyggelse ska bl.a. bestämmelserna om riksintressen tillämpas. kan upphäva en detaljplan om den kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljö- balken inte tillgodoses eller om någon av de övriga ingripande- grunderna om mellankommunal samverkan, miljökvalitetsnormer, strandskydd eller hälsa, säkerhet och risk enligt 11 kap. 10 § är tillämpliga. Särskilt länsstyrelsernas hantering av frågor om hälsa, säkerhet och risk, riksintressen och strandskydd upplevs av många kom- muner som hinder för en effektiv planering för bostadsbebyggelse genom att planeringsprocessen fördröjs och fördyras. klagandeprocessen för detaljplaner bidrar också till fördröjningar i planeringsprocessen. Det finns förutsättningar att planera för bostadsbehovet i storstäderna I storstäderna finns inom ramen för den långsiktiga strategiska planeringen potential för ett bostadsbyggande som bör kunna motsvara behovet de närmaste 15–20 åren. har en potential på omkring 150 000 nya bostäder beräknad med hänsyn till dagens restriktioner, bl.a. riks- intressen för natur- och kulturmiljövård, , natur- och kulturreservat och ekologiskt särskilt betydelsefulla områden (). Enligt Regional utvecklingsplan för 2010 (SLL 2010) är behovet av bostads- tillskott 2010–2030 i regioncentrum cirka 100 000 bostäder. I finns en utbyggnadspotential på mellan 40 000 och 55 000 bostäder inom den redan byggda staden (centrala samt mellanstaden) utöver de cirka 25 000 bostäder som redan finns i prognosen för samma område de kommande 10 åren (stad 2013). I ger kvarvarande kapacitet i gällande översiktsplan möjlighet till omkring 35 000 nya bostäder (varav omkring 12 000 på platser som omfattas av antagna eller påbörjade detaljplaner) vilket beräknas kunna tillgodose bostadsbehovet under en stor del av (). är oftast inriktningen för stadsplaneringen att placera tillskott av bostadsbebyggelse i anslutning till befintlig bebyggelse och i bra kommunikationslägen. Ett attraktivt läge ökar förutsättningarna för att ett byggprojekt genomförs i en situation med höga bygg- kostnader. Planer tenderar att bli alltmer komplexa när lägen som tidigare ansågs vara olämpliga nu planläggs för bostäder. Det kan handla om förtätning i befintlig bebyggelse, omvandling av industri- områden eller nya bostäder nära en stor väg vilket medför kon- flikter med andra intressen. Hanteringen av dessa konflikter gör planläggningen svårare och därmed mer resurskrävande. Exem- pelvis kan risker kopplade till markens kvalitet vara svåra att bedöma i ett tidigt skede och problem kan tillstöta i efterhand, t.ex. i före detta industriområden där marken ofta är förorenad (Häggroth 2011, s. 23). långa handläggningstider i samråd och gransk- ning av detaljplan och översiktsplan nämns av många kommuner som ett hinder i planeringsarbetet. Särskilt hanteringen av frågor om hälsa, säkerhet och risk, riksintressen och strandskydd upplevs av många kommuner som hinder för en effektiv planering för bostadsbebyggelse. Det är framför allt vägledning och underlag som efterfrågas men kommunerna påtalar även att de gör andra bedömningar än länsstyrelserna av vad som är förenligt med lag- stiftningen (2013a, s. 22). Även branschen har påtalat problem med långa handläggnings- tider, både vid kommuner och länsstyrelser. Vidare nämns bristande samordning och kompetens i vissa kommuner och att regelverk och processer kring byggande är för krångliga och långa. I Stock- holmsregionen anser man att det finns för många restriktioner för markanvändningen, bl.a. i form av riksintressen och naturreservat (Stockholmsgruppen för tillväxt 2014; 2014; ). och länsstyrelserna har iakttagit brister i tillämpningen av . Bakgrunden är ofta att det finns en kompetens- och resursbrist hos kommunerna, samt att kommuner och byggherrar strävar efter att korta tiderna och minska kostnaderna för planläggning vilket ibland leder till att underlagen blir bristfälliga. Detta blir särskilt påtagligt när det saknas aktuell översiktsplan, fördjupningar av översiktsplanen eller planprogram (Häggroth 2011, s. 22). Hinder i överklagandeprocessen för detaljplaner Både bransch och kommuner nämner överklaganden av detaljplaner som hinder för en effektiv planering för bostadsbebyggelse. Enligt plan- och byggenkät för antogs 1753 detaljplaner, 410 överklagades och 29 upphävdes (2013a, s. 41–45). De allra flesta överklaganden leder inte till någon förändring men innebär att många bostadsprojekt försenas, vanligt- vis mellan ett och . Förutom förseningar och den ökade kostnad som uppstår kan överklaganden medföra att risken i ett projekt ökar, något som mindre byggherrar kan ha svårare att hantera än stora byggherrar (Häggroth 2011, s. 22). Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2012/13:1, UO 1) anslagit 2013–2016 till länsstyrelserna för att korta länsstyrelsernas handläggningstider för överklagade beslut enligt . Resursförstärk- ningen bidrar till att korta länsstyrelsernas handläggningstider. Exempelvis har de flesta detaljplaner som överklagats till läns- styrelsen i avgjorts . För överklagade ärenden som rör bygglov har handläggningstiderna i det närmaste halverats vid en jämförelse med hur läget var (2013a, s. 21). I har det varit möjligt för att beta av äldre ärenden och allmänt korta handläggningstider för såväl detaljplaner som bygglov. har styrda genomloppstider införts som i fråga om bygglov nu ligger på omkring (Lst O 2014, s. 18). Förekomsten av riksintressen leder inte till ökade möjligheter för enskilda att överklaga en plan eller att få rätt vid ett över- klagande, eftersom sådana allmänna intressen bevakas av läns- styrelsen enligt 11 kap. 10 § . Det förekommer dock att förekomsten av riksintressen används som ett argument vid överklagandet av en plan och kan i vissa fall påverka prövande instansers bedömningar. 3.3Områden av riksintresse enligt 3 kap. som hinder för planering för bostadsbyggande Som anges i direktivet har bl.a. , länsstyrelserna och SKL påpekat att tillämpningen av hushållningsbestämmelserna, bl.a. bestämmelserna om riksintressen, medför problem i planeringen för användning av mark och vatten. Även andra aktörer har fram- fört synpunkter angående hanteringen av riksintressen. () ansluter sig till SKL:s uppfattning (SKL 2011) att systemet med riksintressen har slutat att fungera och föreslår att möjligheter införs att utpeka bostadsförsörjning till ett riksintresse, att riksintressen ska beskrivas och avgränsas tydligare och att riksintressen ska aktua- liseras var tionde år. Vidare föreslås att kommunerna inte lätt- vindigt bör acceptera myndigheternas utpekande av riksintresse- områden och att länsstyrelserna ska samordna sina bedömningar internt, tidigt i processen väga riksintressen mot varandra och hantera bedömningen av riksintressen på samma sätt i hela landet. , Kalbro & (2013) anser att det finns för många områden som utpekats som riksintressanta. Under senare decen- nier har det skett en kraftig ökning av antalet riksintresseområden. De föreslår att riksintressen bör inrättas med större restriktivitet, att det måste vara lättare att ompröva dem och att kostnader för olika krav ska tydliggöras i samband med beslut. (2014) menar att riksintressena nu har blivit så många att bostäder – som inte är ett riksintresse – ofta tvingas stå tillbaka i avvägningen mot riksintressen. Den stora mängden riksintresseområden är inte i enlighet med lagstiftarens intention, utan är följden av en utveckling där ingen tagit ansvar för helheten. Kommittén föreslår att bostadsbyggande blir ett allmänt intresse och att antalet riksintressen minskas. 3.3.1Statens inflytande på kommunernas planering genom länsstyrelserna Statens inflytande på kommunernas planering genom länsstyrel- serna beskrivs närmare i avsnitt 2.3–2.4. ska i planprocessen enligt ta till vara och samordna statens intressen och bl.a. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses. Kommunen ska i sin planering bl.a. redovisa hur den avser att tillgodose riksintressena inom kommunen. ska bistå kommunen med samråd i arbetet med översiktsplaner och detalj- planer och ska i granskningsyttranden bl.a. påtala om planförslagen inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. eller om någon av de övriga ingripandegrunderna om mellankommunal samverkan, miljökvalitetsnormer, strandskydd eller hälsa, säkerhet och risk för olyckor, översvämning eller erosion enligt 11 kap. 10 § är tillämpliga. Vidare ska överpröva en detaljplan och upphäva den om någon eller några av ingripandegrunderna är tillämpliga. Länsstyrelsernas svar i årliga plan- och byggenkät belyser omfattningen av agerande när det gäller ingripande i planeringsprocessen enligt . I tabellen nedan redovisas uppgifter (2013b). Riksintressen och bostadsbyggande SOU 2014:59 Länsstyrelsernas ingripanden i planeringsprocessen 2012 (fler alternativ kan anges) Varav beslut om pröv- Varav upphävda av lst Källa: Plan- och byggenkät . *Inklusive fördjupad översiktsplan och tillägg till översiktsplan. Av tabell 3.2 framgår att länsstyrelsernas invändningar i gransk- ningsyttranden till översiktsplan främst avsåg riksintressen, hälsa, säkerhet och risk samt strandskydd. Flera ingripandegrunder kan vara aktuella för ett område, t.ex. strandskydd och riks- intresse för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård. Buller- och riskfrågor gör att hälsa, säkerhet och risk ofta är en ingripande- grund tillsammans med riksintresse för kommunikationer, främst för vägar, järnvägar och flygplatser. I detaljplaneprocessen är enligt tabellen hälsa, säkerhet och risk den vanligaste ingripandegrunden, såväl vid samråd som vid gransk- ningsyttrande, beslut om prövning och upphävande. Den är vanligare än ingripandegrunden för riksintresse. Även i detaljplaneprocessen kan flera ingripandegrunder vara aktuella för ett område. Uppgifterna i tabellen styrker det som nämnts i avsnitt 3.2.2 att många kommuner upplever länsstyrelsernas hantering av frågor om hälsa, säkerhet och risk, riksintressen och strandskydd som hinder för en effektiv planering. 3.3.2Kommunernas syn på statens hantering av riksintressen Utredningen har tagit del av arbete med gransk- ning av statens hantering av riksintressen (2013). slutsats är att statens hantering av riksintressen i många fall hindrar och försvårar för kommunerna med bostadsbrist att planera byggandet av nya bostäder. Enligt bedömning är länsstyrelsernas stöd till kommunerna att hantera riksintressen vid bostadsplaner inte tillräckligt. Orsaker är bl.a. brister i sektorsmyndigheternas riksintresseunderlag, att arbete med samordning av myndigheternas underlag inte är ända- målsenligt och att vägledning om påtaglig skada är otill- räcklig. kommunenkät och utredningens intervjuer har granskat om statens hantering av riksintressen hindrar eller försvårar för kommunerna att tillgodose med- borgarnas behov av bostäder. För att ta reda på hur kommunerna uppfattar och andra statliga myndigheters hantering av riksintressen i samband med bostadsbyggande skickade Riks- revisionen ut en enkät till ett urval om 77 kommuner. Kriterierna för urvalet var att det i kommunerna skulle råda bostadsbrist, finnas ett positivt befolkningsnetto och att kommunen skulle ha för avsikt att bygga bostäder. 65 kommuner besvarade enkätunder- sökningen vilket motsvarar en svarsfrekvens på . Av dessa var det nio kommuner som inte velat planera eller påbörjat en formell process för att planera bostadsbyggande i områden där de behövt ta hänsyn till riksintressen . Dessa kommuner ingår inte i redovisningen av enkätsvaren i tabellerna nedan. För att närmare studera bakgrunden till kommunernas svar i enkäten har utredningen intervjuat företrädare för de tre storstads- kommunerna , SKL samt elva av de kommuner1 som i enkät angett att läns- styrelsens eller sektorsmyndigheters hantering av riksintressen 1 Ale, , , , , , , , , och kommuner. helt eller delvis hindrat planer på bostads- byggande . Utredningen har också tagit del av intervjuer med företrädare för , , och kommuner samt SKL. Hantering av riksintressen som hinder i planeringsprocessen Enligt kommunenkät har eller sektorsmyndigheters hantering av riksintressen helt eller delvis hindrat planer på bostadsbyggande i 14 kom- muner i olika faser av planeringsprocessen och i 21 kommuner vid något enstaka tillfälle. I 18 kommuner hade det inte hänt . Se tabell 3.3. Tabell 3.3 Hantering av riksintressen som hinder för bostadsbyggande , antal kommuner Statliga myndigheters hantering har helt eller delvis hindrat planer på Källa: kommunenkät i Rapport 2013:21. Det är främst kommuner i Stockholms- och Göteborgsregionerna som uppgett att hanteringen av riksintressen hindrat planer på bostadsbyggande . För- delningen på olika faser i planeringsprocessen framgår av tabell 3.4. SOU 2014:59 Riksintressen och bostadsbyggande I vilken eller vilka faser planerna på bostadsbyggandet hindrades, antal kommuner (flera svarsalternativ möjliga) Ja, vid något Ja, vid flera - Under framtagandet av översiktsplanen - Innan planprocessen påbörjats - Under detaljplanearbetet i samband med - Under detaljplanearbetet i samband med - Efter att detaljplanen antagits Källa: kommunenkät i Rapport 2013:21. Det är inte alltid hindret medför att planen inte blir av, men det kan innebära att planeringen tar och att bebyggelsen anpassas, t.ex. när det gäller antalet lägenheter. Av kommunenkät framgår att de tillfrågade kommunerna uppskattar att de har antagit cirka 300 detaljplaner avseende nybyggnation av bostäder som har berört områden av riksintresse, i många fall samma riksintressen som uppgivits som hinder för bostadsbyggande. Av dessa antogs drygt två tredjedelar av kommuner i storstadsregionerna. Enligt utredningens intervjuer med kommunerna handlar det ofta om hinder i form av krav från på ytterligare underlag för bedömning av påtaglig skada på berört riksintresse. Det kan också ta att få besked från . En kom- mun nämnde att det inte var ovanligt med 7–. Länsstyrelserna har ofta egen kompetens inom områdena naturvård och kulturmiljövård, men när det rör riksintresse för kom- munikationer behöver ofta konsultera . olika roller som rådgivande och granskande myndig- het ger upphov till problem, både för och för kom- munen. Det är svårt för kommunen att tidigt i processen få tydliga besked av angående hanteringen av riksintressen, och det kan i vissa fall hända att bedömning ändras under processens gång. Flera kommuner uppgav att de anser att länsstyrelserna har för knappa resurser för att hantera tillsynen på avsett sätt. erhålls olika besked från olika delar av vilket kan komplicera och fördröja planeringsprocessen. I några fall hade synpunkter på i vilken ordning olika områden i en plan skulle byggas ut. Eftersom kommunerna inte ägde marken kunde de inte påverka utbyggnadsordningen och kommunerna menade att närmade sig gränsen för sina befogen- heter. Vilka riksintressen berörs? De olika riksintressen som angavs som hinder för bostadsplaner i enkätsvar framgår av tabell 3.5. Vanligast är riks- intressen för kulturmiljövård, kommunikationer, naturvård och friluftsliv. Tabell 3.5 Riksintressen som helt eller delvis hindrat bostadsplaner (flera svarsalternativ möjliga) Riksintresse enl. 4 kap. MB Fyndigheter av värdefulla ämnen eller Källa: kommunenkät i Rapport 2013:21. De kommuner som utredningen intervjuat har i enkät uppgett att riksintresse för kommunikationer är det van- ligaste hindret, följt av riksintresse för natur- och kulturmiljövård, riksintresseområden enligt 4 kap. samt riksintresse för totalförsvaret. Antalet riksintresseområden och deras areal varierar. Flera av de intervjuade kommunerna har många och ytmässigt omfattande riksintresseområden medan andra kommuner har färre och mer avgränsade områden. Alla kommuner som utredningen intervjuat har i olika utsträckning områden av riksintresse för kommunika- tioner, naturvård, friluftsliv, kulturmiljövård och Natura 2000. Områden av riksintresse för totalförsvar och områden enligt 4 kap. 2 § finns i flera kommuner. Flera av de intervjuade kommunerna är belägna inom pendlings- avstånd från , eller . Det medför att efterfrågan på bostäder är stor och att kommunernas planerings- verksamhet har ökat . Tillskott av bostads- bebyggelse placeras ofta i anslutning till befintlig bebyggelse och i bra kommunikationslägen. I sådana områden kan det ofta finnas områden av riksintresse för kommunikationer och kulturmiljövård. Det kan ha varit en bidragande orsak till att eller sektorsmyndigheters hantering av riksintressen helt eller delvis hindrat planer på bostadsbyggande i de intervjuade kommunerna. Enligt utredningens intervjuer är det främst frågor om hälsa, säkerhet och risk som är hindret när det gäller riksintressen för väg, järnväg, flyg och totalförsvar. De intervjuade kommunerna för oftast diskussionerna om sådana frågor direkt med sektorsmyndig- heterna medan länsstyrelserna har en mer tillbakadragen roll. Riksintresse för kommunikationer och totalförsvar För områden av riksintresse för flygverksamhet gäller det enligt utredningens intervjuer främst frågor om buller och risk inom det område som regleras i miljötillståndet för den befintliga flyg- platsen. Frågor om buller och risk utgör också hinder inom områden för framtida utveckling av kommunikationer. Trafik- verket har genom riksintresset för kommunikationer en stark för- handlingsposition mot kommunen utan att behöva genomgå någon tillståndsprocess. Flera kommuner upplever att angett framtida sträckningar och breddningar av vägar och järnvägar som riksintresse utan att kommunerna kunnat påverka processen i någon nämnvärd grad. Planeringen för sådana anläggningar tar lång tid, ofta decennier, och blockeras stora ytor i kom- munerna från möjlig planering för bostadsbebyggelse och annan verksamhet. Ofta berörs centrala områden i större tätorter. Även riksintressen för befintliga vägar och järnvägar ger Trafik- verket en stark position i förhandlingen med kommunen. För befintliga vägar och järnvägar finns bestämmelser till skydd mot olämplig exploatering intill kommunikationsanläggningarna, men flera av de intervjuade kommunerna upplever att ofta ändå använder riksintresset som ett ovedersägligt argument i plane- ringsdiskussionerna. Ett exempel är att när en kommun gjorde en detaljplan för bostadsbebyggelse nära en motorväg, hävdade att det var kommunens sak att åtgärda buller och vibrationer i planen eftersom motorvägen var av riksintresse. Ett annat exempel är när en kommun gjorde en detaljplan för bostadsbebyg- gelse och handelsverksamhet där trafikförsörjningen skulle ske via en regional väg utpekad som riksintresse. hävdade att förslaget riskerade att föranleda påtaglig skada på riksintressets funktion med hänvisning till att vägens kapacitet inte skulle räcka till för den ökade trafiken. En utbyggnad av den vägen var inte planerad förrän . Trots att områden av riksintresse för kommunikationer i vissa fall utgör hinder för planering av bostadsbebyggelse är kom- munerna i allmänhet positiva till en utbyggnad av kommunika- tioner eftersom det är nödvändigt och positivt för bostadsbyggan- det och utvecklingen av näringslivet i regionen. Kommunerna upp- lever dock en osäkerhet i planeringsprocessen och upplever svårig- heter att föra en jämställd dialog med myndigheterna när det gäller riksintressen för kommunikationer. Riksintresse för kulturmiljövård, naturvård och friluftsliv I många städer finns riksintressen för kulturmiljövården i eller i anslutning till områden som kan vara av intresse för planering av nya bostäder. Också utanför det avgränsade riksintresseområdet kan bebyggelse åsamka påtaglig skada på riksintresset. Beskriv- ningen av värdena är ofta mycket allmän och ger inte tillräcklig ledning för att kunna bedöma vad som innebär påtaglig skada. Ett exempel är riksintressena för med och i som har medfört långa plan- processer med omfattande anpassning av den planerade bebyggel- sen. I de intervjuade kommunerna berörs tätorterna mera sällan av områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv. Det är främst planerna på permanent- och fritidsbebyggelse på landsbygden som berör sådana områden. Bebyggelsen lokaliseras ofta vid vatten, och i de exempel som nämndes av kommunerna var det ofta en kombi- nation av riksintresse och strandskydd som helt eller delvis hindrade planerna. Hinder för planering för bostadsbyggande kan uppstå på grund av ett riksintresse även om det planerade bostadsområdet inte berör något område av riksintresse. Ett exempel är när en kommun ville planera ett bostadsområde i enlighet med antagen översiktsplan. Vägen till bostadsområdet planerades genom ett område av riks- intresse för naturvård. avstyrkte planen på grund av att vägen, som inte var utpekad som riksintresse, bedömdes med- föra påtaglig skada på riksintresset för naturvård. De intervjuade kommunerna ser frågor om natur, friluftsliv och kulturmiljö som viktiga inslag i planeringen för att skapa en attrak- tiv boendemiljö i kommunen. När riksintressen berörs kan plane- ringsprocessen dock bli besvärlig och utdragen. får också en tveksam roll när den i vissa fall själv bidrar med förslag till områden av riksintresse, t.ex. för friluftsliv. Kommunerna upplever i dessa fall att de förlorar sin dialogpartner när agerar som part i processen. Avstår kommuner från att planera för bostadsbebyggelse i riksintresseområden? Själva existensen av ett riksintresseområde kan medföra att kom- munen avstår från att planera för bostadsbebyggelse där. Enligt kommunenkät (se tabell 3.6) har 44 av 56 kom- muner aldrig eller vid något enstaka tillfälle avstått från att planera , medan nio kommuner angett att det skett . Riksintressen och bostadsbyggande SOU 2014:59 Hantering av riksintressen som hinder för bostadsbyggande de Ja, vid något Ja, vid flera Avstått från plan för bostads- byggande som berör riksintressen Källa: kommunenkät i Rapport 2013:21. Anledningarna till att kommunerna avstått från att planera för bostadsbebyggelse som berör riksintressen redovisas i tabell 3.7. Det framgår att osäkerhet och oförutsägbarhet i systemet är de grundläggande anledningarna. Riskerna för att planen stoppas under planprocessen och en utdragen och kostsam planprocess gör att kommuner och exploatörer avstår från att planera för bostads- bebyggelse. Tabell 3.7 Anledningar till att kommunen avstått från att ta fram planer för bostadsbyggande som berör riksintressen (flera svarsalternativ kan lämnas) Osäkert om lst stoppar planen i slutänden I tidig dialog med lst framkom att det inte skulle vara möjligt att bygga Kostsamma processer eller utredningar för kommunen Exploatörer väljer att inte chansa när riksintresse föreligger Lst bedömer påtaglig skada för strikt Tar att ta fram planer som berör riksintressen Det har inte funnits intresse av att bygga bostäder i områden som berör Källa: kommunenkät i Rapport 2013:21. Även i de kommuner som utredningen intervjuat är riskerna för att planen stoppas under planprocessen och för en utdragen och kost- sam planprocess de huvudsakliga anledningarna till att kom- munerna avstår från att ta fram planer. Enligt utredningens inter- vjuer har kommunerna i samarbetet med länsstyrelserna efter hand lärt sig vilka möjligheter det finns att exploatera i olika riksintresse- områden.