sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — En annan sak är att det givetvis alltid finns skäl för rätten att – bl.a. mot bakgrund av de diskussioner som före- varit vid den enskilda överläggningen rörande saken – kritiskt granska risken av att rättens avgörande kan komma att ändras i högre rätt, och avgöra frågan om särskilt överklagande efter detta.42 Allmänna ombudet för socialförsäkringen Enligt 2 kap. 2 § första stycket socialförsäkringsbalken administ- reras socialförsäkringen av och Pensionsmyn- digheten samt av . Av 2 kap. 2 § andra stycket social- försäkringsbalken framgår att det hos ska finnas ett allmänt ombud för socialförsäkringen. Regeringen utser det allmänna ombudet. I 113 kap. socialförsäkringsbalken finns bestämmelser om ändring, omprövning och överklagande av beslut. Av 113 kap. 4 § socialförsäkringsbalken framgår att det allmänna ombudet får be- gära ändring av ett beslut enligt 113 kap. 3 §. Det allmänna om- budet får framställa en sådan begäran även till förmån för enskild part. Av 113 kap. 12 § socialförsäkringsbalken framgår att ett beslut av eller får överklagas av det allmänna ombudet och att det allmänna ombudet får föra talan 1989/90:71 s. 48 f. även till förmån för enskild part. I 113 kap. 17 § anges att För- säkringskassan, och det allmänna ombudet får vid överklagande av domstols beslut föra talan även till förmån för enskild part. Vid införandet av det allmänna ombudet för socialförsäkringen uttalade regeringen bl.a. följande.43 Om en enskild överklagar en allmän försäkringskassas beslut hos läns- rätten inträder kassan som den enskildes motpart där i enlighet med bestämmelsen i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Denna partsställning behålls vid endera partens fullföljd till kammarrätt. Enligt 20 kap. 12 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäk- ring (AFL) får emellertid () överta kassans uppgift att i länsrätt och kammarrätt föra det allmännas talan. Där stadgas också att RFV exklusivt för det allmännas talan i Regerings- rätten. RFV:s nuvarande partsroll regleras huvudsakligen i 20 kap. 12 § tredje stycket AFL. Där anges bl.a. att RFV får, även till förmån för enskild part, överklaga domstols och försäkringskassas beslut. Be- hörigheten gäller såväl tjänstemannabeslut som beslut i socialförsäk- ringsnämnd. Bestämmelsen infördes i samband med att försäkrings- rätterna inrättades . Motiven för RFV:s partsroll är flera. som bestämmelsen infördes lagfästes det att RFV skall verka för att den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist (se 20 kap. 12 § första stycket AFL). Denna skyldighet sågs som något som redan låg i RFV:s tillsynsfunktion. För att verket skulle kunna fullgöra bevaknings- plikten krävdes att verket kunde vara part i mål vid försäkringsrätt och Försäkringsöverdomstolen. Statsmakterna har även hänfört RFV:s funktion som partsföreträdare för det allmänna till huvudområdet normgivning (se prop. 1996/97:63 och prop. 1997/98:41). Verket anges ha två instrument när det gäller normgiv- ningen. Främst kommer utfärdandet av bindande föreskrifter och all- männa råd som komplettering till statsmakternas författningar, men dessutom kan RFV genom utövandet av partsfunktionen och genom åtgärder för att sprida praxis och annan liknande information till för- säkringskassorna verka för en likformig och rättvis tillämpning av socialförsäkringens bestämmelser. Som nämnts ovan har RFV möjlighet att överklaga en allmän försäkringskassas beslut. Genom att den nya kommer att överta såväl de allmänna försäkringskassornas som RFV:s uppgifter kommer möjligheten för det allmänna att föra vidare princi- piellt viktiga frågor till domstolsprövning att upphöra om något nytt organ med denna uppgift inte inrättas. 2003/04:152 s. 241 ff. nämligen inte kunna överklaga sina egna beslut. Det kan anföras att behovet av en sådan funktion minskar med den sammanhållna myn- digheten. Emellertid kommer det även fortsättningsvis finnas behov av att frågor av principiell natur blir föremål för domstolsprövning. Myn- digheten kan i många situationer anse att det är oklart hur gällande rätt skall uttolkas, oavsett om beslutet blir gynnande eller ej för den enskilde. Att endast sådana frågor i beslut som en enskild väljer att överklaga kommer att föras upp till prövning av domstol kan inte anses tillfredställande. Det övergripande kravet på att socialförsäk- ringen skall tillämpas likformigt och rättvist kan inte på ett godtagbart sätt upprätthållas med en sådan ordning. Regeringen anser mot denna bakgrund att en särskild funktion bör inrättas med uppgift att över- klaga beslut till allmän förvaltningsdomstol på samma sätt som RFV kan göra . Med denna begränsade – men viktiga – uppgift ligger det närmast till hands att välja den modell som har införts för den nya skatteadministrationen (se prop. 2002/03:99, bet 2003/04:SkU2, rskr. 2003/04:17). Hos den nya bör således inrättas en särskild funktion som allmänt ombud. Det allmänna ombudet hos bör, liksom RFV kan överklaga de allmänna försäkringskassornas beslut, kunna överklaga beslut även till förmån för den enskilde. Möjligheten att överklaga bör huvudsakligen användas då det krävs för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt framträdande. Det allmänna ombudet bör även ha en formell rätt att överklaga andra beslut av och att begära att ett materiellt felaktigt beslut rättas av med stöd av 20 kap. 10 a § AFL, men denna rätt avses tillämpas endast i undantagsfall. Det allmänna ombudets överklaganden kommer såle- des att gälla ett begränsat antal beslut. Det allmänna ombudet bör ha möjlighet att uppdra åt en tjänsteman vid att före- träda ombudet i allmän förvaltningsdomstol. Med hänsyn till detta bör funktionen som allmänt ombud utformas som en central funktion och kunna fullgöras av endast en eller ett fåtal personer. Det är viktigt att beslutsfattare inom informeras om sådana avgöran- den som är av intresse för att skapa en enhetlig rättstillämpning inom myndigheten. Det får anses vara av stor vikt att det allmänna ombudet garanteras en självständig ställning i sin processföring i förhållande till Försäk- ringskassan. Det allmänna ombudet bör därför utses av regeringen. Vid inrättandet av fördes ansvaret för vissa socialförsäkringsärenden över från till Pensions- myndigheten. Det allmänna ombudet hos är gemensamt för verksamheten hos och Pensionsmyndigheten.44 När socialförsäkringsbalken infördes ändrades beteckningen till allmänna ombudet för socialförsäk- ringen. Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har på uppdrag av rege- ringen undersökt om det allmänna ombudets roll hos Försäkrings- kassan kan förändras i syfte att stärka legitimiteten för social- försäkringens administration. I rapporten 2012:11 Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen drar ISF följande slutsatser. ISF konstaterar att det allmänna ombudet inte bidragit till praxisbildningen i någon större utsträckning. En orsak till detta är att det allmänna ombudet ofta får bifall till sina överklaganden i första instans, förvaltningsrätterna, och att målen stannar där. ISF föreslår därför att det allmänna ombudet ska ges möjlighet att överklaga domar där det inte varit part. Det allmänna ombudet bör då ta över uppgiften att föra det allmännas talan från Försäk- ringskassan eller . Det allmänna ombudet bör också kunna överklaga en dom utan att behöva yrka att domen ändras. Regeringen tillsatte en särskild utredare som ska analysera behovet av en förstärkt tillsyn över socialförsäkringen utöver den tillsyn som utövas (dir. 2013:58). beslutade regeringen, utifrån ISF:s rapport, om tilläggsdirektiv för utredaren att även överväga hur det allmänna ombudet för social- försäkringen kan ges bättre förutsättningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag (dir. 2014:49). I tilläggsdirektiven anges att utredaren bör fokusera på frågor om ombudets resurser, dess organisatoriska placering, behov av förtydligat uppdrag och återrapporteringskrav snarare än på förvaltningsprocessrättsliga frågor. Uppdraget ska redovisas . 2008/09:202 s. 131. Justitiekanslern () är regeringens högste ombudsman, på samma sätt som är högste ombudsman. JK ska värna integriteten och yttrandefriheten samt rättssäkerheten i den offentliga verksamheten. JK ska också med hög kvalitet och effektivitet bevaka statens rätt. JK ska medverka till att rätts- tillämpningen är effektiv och av hög kvalitet. JK har ett antal huvudsakliga ansvarsområden; att utöva tillsyn över myndigheter, att reglera skadeståndskrav från enskilda, att vara särskild åklagare i tryck- och yttrandefrihetsmål, att vara regeringens ombud samt att värna enskildas integritet. En viktig uppgift för JK är att vara regeringens ombud. Denna uppgift innebär att JK företräder staten i vissa rättegångar som rör statens rätt, främst skadeståndsmål. JK är alltid behörig att föra statens talan men större centralmyndigheter, t.ex. , , och Rikspolisstyrel- sen, hanterar själva ärenden som rör vissa skadeståndsanspråk och den egna verksamheten. JK är ensam åklagare när det gäller tryck- och yttrandefrihets- brott, dvs. när det är fråga om otillåtna uttalanden i tryckta skrifter, radio- och televisionsprogram samt s.k. tekniska upptagningar, dvs. DVD- och CD-skivor, videogram m.m. JK har också andra åklagar- uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Den viktigaste är att värna om meddelarfriheten och anonymitetsskyddet för uppgiftslämnare till massmedierna och att beivra överträdelser av dessa regler. Detta är en viktig del av infor- mationsfriheten och syftar ytterst till att värna vårt demokratiska styrelseskick. JK har också vissa uppgifter inom kreditupplysnings- och inkasso- lagarnas områden och får del av vissa beslut från Datainspektionen som har det primära tillsynsansvaret på dessa områden. har JK från tagit över uppgiften att bevaka att rättshjälpssystemet inte används på ett sätt som inte har varit avsett, se bl.a. lagen (2005:73) om rätt för JK att överklaga vissa beslut. Det handlar bl.a. om att se till att rättshjälp inte beviljas när så inte borde ske och att ersättningarna av allmänna medel till advokater – bl.a. offentliga försvarare – inte överstiger vad som är rimligt. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen. IAF har bl.a. uppgiften att föra statens talan i domstol för att få fram vägledande avgöranden. IAF kan också anmäla till regeringen att lagar eller förordningar behöver ändras. Enligt 49 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (LAF) får beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning enligt lagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt. Av 51 § LAF framgår att IAF får, även till förmån för enskild part, överklaga en domstols och en arbetslöshetskassas beslut i ärenden som avses i 49 §. Av 58 § LAF framgår att i ett mål där en enskild part överklagar en arbetslöshetskassas beslut är kassan den enskildes motpart. I 59 § LAF anges att IAF får överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan och att IAF för det allmännas talan i Högsta förvaltningsdom- stolen. Enligt 95 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor får beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden enligt lagen om rätt till medlem- skap, medlemsavgifter och särskild uttaxering överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Av 97 § samma lag framgår att IAF får, även till förmån för en enskild part, överklaga en domstols och en arbetslöshetskassas beslut i ärenden som avses i 95 §. I 108 § lagen om arbetslöshetskasskor anges att i ett mål där en enskild part överklagar en arbetslöshetskassas beslut är kassan den enskildes motpart. Av 109 § samma lag framgår att IAF får överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätt och kammarrätt föra talan och att IAF för sådan talan i Högsta förvaltningsdom- stolen hanterades bl.a. dessa frågor av Arbetsmarknads- styrelsen (AMS). IAF övertog 2002 samtliga AMS uppgifter i för- hållande till arbetslöshetskassorna, med undantag för utbetalningen av statsbidragen.45 I föregångaren till LAF, lag (1973:370) om arbetslöshetsför- säkring, fanns en bestämmelse som gav AMS möjlighet att under- ställa ett beslut avseende medlems rätt till ersättning eller medlem- skap i en arbetslöshetskassa försäkringsdomstolens prövning, om det för enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning var av synnerlig vikt att saken prövas av domstolen eller annars särskilda skäl finns för en sådan prövning (98 §). Ett beslut av en arbetslöshetskassa överklagades till AMS och AMS beslut överklagades till försäk- ringsdomstolen. Några uttalanden i förarbetena gjordes inte vid lagens tillkomst utan bestämmelsen synes ha förts över oförändrad från kassaförordningen. Från förändrades överklagandebestämmel- serna i LAF och AMS togs bort som överklagandeinstans. Beslut om arbetslöshetsersättning och rätt till medlemskap i arbetslös- hetskassa överklagas direkt till förvaltningsdomstol. förändrades bestämmelsen om AMS överklaganderätt och AMS gavs rätt att överklaga arbetslöshetskassas, länsarbets- nämnds och allmän förvaltningsdomstols beslut om arbetslöshets- ersättning och rätt till medlemskap i arbetslöshetskassa. I förarbetena angav regeringen bl.a. följande. AMS har en tillsynsfunktion när det gäller arbetslöshetskassorna och läns- arbetsnämndernas hantering av arbetslöshetsersättning. Som ett led i tillsynsverksamheten föreslår regeringen att AMS får rätt att överklaga arbetslöshetskassas, länsarbetsnämnds och allmän för- valtningsdomstols beslut om arbetslöshetsersättning och rätt till medlemskap i arbetslöshetskassa. Förslaget motiveras av att det behövs en förstärkt normgivning som gör att både ersättnings- tagare och utbetalare av ersättning på ett tydligt sätt inser försäk- ringens roll som en omställningsförsäkring inom ramen för arbets- marknadspolitikens arbetslinje. En överklagningsrätt behövs för att få till stånd en likformig och rättvis tillämpning av reglerna. 45 Skälen till skapandet av IAF angavs av regeringen i prop. 2001/02:151 s. 17 och 24 vara att som AMS hade att utöva tillsyn över systemet hade styrelsen också att tillsammans med länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna att tillämpa reglerna i det system som skulle granskas. AMS hade därvid en roll som innebär såväl tillämpning av systemet som till- syn över det. Tillsynen över alla delar i arbetslöshetsförsäkringen borde enligt regeringen hållas samman hos en från berörda parter fristående myndighet för att säkra likabehand- lingen av de försäkrade och för att stärka legitimiteten i försäkringen. ligheten att få fram vägledande domar är en förutsättning för AMS föreskrifts- och tillsynsarbete.46 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäker- heten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillämpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om till- synsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Inom ISF:s granskningsområde ingår i första hand tre myndig- heter; , och . Även gränsområden mot kommuner och landsting, samverkans- former liksom kollektiva och privata försäkringar som påverkar hur den statliga försäkringen fungerar kan bli föremål för granskningar. ISF har inte till uppgift att ta ställning i enskilda ärenden och har ingen normerande funktion eller några sanktionsmöjligheter. ISF företräder inte staten i juridiska frågor som avser social- försäkringen och har inte möjlighet att överklaga beslut. Bedömning: Det bör inte införas någon möjlighet för förvalt- ningsrätterna att hänskjuta prejudikatfrågor till Högsta förvalt- ningsdomstolen. Prejudikatbildningen är viktig i ett rättssystem. Prejudikaten leder till att rättstillämpningen blir enhetlig och likformig. Rättskip- ningen blir tydligare och bedömningen av rättsliga frågor under- lättas. Det är varken möjligt eller lämpligt att utforma lagstift- ningen så att alla olika tänkbara situationer förutses och samtliga 1994/95:218 s. 32 f. Prejudikatbildningen utgör därför ett mycket betydelsefullt komplement till lagstiftningen. Behovet av väg- ledande avgöranden är dock olika stort på olika rättsområden och möjligheterna för de högsta instanserna att skapa vägledande av- göranden skiljer sig också åt mellan rättsområden. Prejudikaten från HFD kan sägas öka effektiviteten i rättstillämpningen och avlasta myndigheter och domstolar. En snabb prejudikatbildning tillför dessutom lagstiftaren underlag för att bedöma om en lagstiftning uppfyller de uppställda målsättningarna eller om den ger upphov till inte avsedda effekter och därför behöver ses över. Parterna i målen vid allmän förvaltningsdomstol, dvs. myndig- heterna och de enskilda parterna, medverkar till prejudikatbild- ningen inom förvaltningsprocessen genom sina överklaganden. Behovet av god prejudikatbildning var också ett av de främsta argu- menten för införandet av tvåpartsprocess i förvaltningsprocessen. Det faktum att två parter argumenterar för sina respektive ståndpunkter bidrar till att frågorna i målen blir belysta från olika håll, vilket i förlängningen bidrar till en god prejudikatbildning. 14.4.1Finns behov av en möjlighet för förvaltningsrätter att hänskjuta prejudikatfrågor? Under utredningens arbete har från flera skilda håll framförts önskemål om att det ska införas en möjlighet för förvaltnings- rätterna att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD. Beträffande socialförsäkringsmålen har pekats på att mål som rör gynnande beslut fattade av sällan kommer under HFD:s prövning trots att de innehåller frågor av prejudikatintresse. Be- träffande skattemålen har framförts att processtiden skulle kunna förkortas avsevärt om det redan i processen i förvaltningsrätten var möjligt att få svar på en rättsfråga av betydelse i målet. Slutligen har beträffande mål om laglighetsprövning (s.k. kommunalbesvärsmål) anförts att sådana mål sällan prövas i sak av HFD. Som exempel på en situation där en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor hade varit bra har nämnts de s.k. tryckerimoms- målen. Situationen var den att det fanns ett stort antal mål avseende tryckerimoms och dessa mål fanns i olika antal på de flesta förvaltningsrätter. Förvaltningsrätterna valde till- sammans ut ett pilot-mål, medan övriga mål fick vänta i avvaktan på HFD:s avgörande av pilot-målet. Handläggningen av pilot-målet drog ut och till slut beslutade HFD att inte meddela prövningstillstånd i detta mål. Övriga mål hade då vilat i onödan. Det är inte möjligt för utredningen att uttala sig om skälen till att HFD inte meddelade prövningstillstånd men sannolikt hade HFD inte heller meddelat prövningstillstånd om det i det aktuella målet i stället hade hänskjutits en prejudikatfråga. HFD meddelade senare prövningstillstånd i flera tryckerimomsmål där utgången i förvaltningsrätterna jämfört med kammarrätterna skiljde sig åt. Detta visar på vikten av att frågorna i målet är tillräckligt utredda, att rättsfrågorna är klarlagda och att målet i övrigt lämpar sig som prejudikatmål, för att HFD ska meddela prövnings- tillstånd. Det visar också att det kan vara av betydelse att det finns underrättsavgöranden då sådana avgöranden ofta klargör rätts- frågorna. En möjlighet att hänskjuta rättsfrågan hade dock kunnat vara till hjälp om HFD i en sådan situation hade meddelat pröv- ningstillstånd utan krav på att målet i sig var lämpligt som pre- judikatmål. Det är i sammanhanget relevant att fundera över hur HFD ser på sin roll som prejudikatinstans. Om HFD vill ha möj- lighet att studera ett flertal avgöranden rörande samma fråga från olika kammarrätter för att bilda sig en uppfattning om hur dom- stolarna ser på rättsläget och de olika frågeställningar som kan bli relevanta innan prövningstillstånd meddelas, fyller en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor inte någon funktion. HFD skulle då troligen inte meddela prövningstillstånd i en situation där ett enstaka mål hänskjuts eftersom frågan då endast kan analyseras på grundval av ett mål. Om HFD däremot kan tänka sig att besvara rättsfrågor utan att dessa har belysts genom förvaltningsrätts- och kammarrätts- avgöranden och utan att utredningen i målet är helt fullständig så skulle en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor vara av värde. Den fråga som ställs måste dock vara en ren rättsfråga, dvs. inte beroende av omständigheterna i det enskilda fallet där den uppkommit. Utredningen har svårt att se att det faktiskt före- kommer sådana rena rättsfrågor som är utbrytbara i målen vid för- valtningsrätterna i någon större utsträckning. Detta gäller i syn- nerhet i socialförsäkringsmål där utgången i mycket är beroende av bevisning i form av läkarintyg etc. Nya omständigheter och bevis som åberopas kan också innebära att rättsfrågan förändras. 14.4.2Har skillnaderna mellan dispositiva tvistemål och förvaltningsrättsliga mål betydelse för frågan om en möjlighet till hänskjutande bör införas? Den möjlighet som finns för tingsrätterna att hänskjuta prejudi- katfrågor till HD gäller endast i dispositiva tvistemål. Skälet till att denna möjlighet infördes var att dispositiva tvistemål sällan prö- vades i domstol överhuvudtaget eftersom parterna ofta valde att föra processen i skiljenämnd. Även om processen faktiskt fördes i domstol innebar det faktum att kostnaderna ökade ju längre pro- cessen drevs, att parternas intresse av att ingå förlikning ökade ju längre processen varade. Prejudikatbildningen blev således brist- fällig på detta område, vilket man ville råda bot på genom införan- det av möjligheten att hänskjuta prejudikatfrågor från tingsrätt till HD. I förvaltningsdomstol är situationen annorlunda. Det finns inte några alternativa sätt för parterna att få en tvist prövad. Inte heller finns beträffande mål vid allmän förvaltningsdomstol någon möj- lighet för parterna att ingå förlikning.47 Detta innebär att den pro- blematik som låg till grund för införandet av en möjlighet att hän- skjuta prejudikatfrågor till HD i allmän domstol, nämligen att målen annars inte når högsta instans eller ens kommer inför pröv- ning av domstol, inte finns i förvaltningsdomstol. Det finns också skillnader mellan dispositiva tvistemål och förvaltningsmål vad gäller processen. I allmän domstol utkristalli- serar sig eventuella rättsfrågor ofta tydligare och på ett tidigare sta- dium än i förvaltningsdomstol. I ett dispositivt tvistemål måste par- terna på ett tidigt stadium bestämma processramen och denna kan sedan inte ändras under processens gång. Detta beror bl.a. på skill- naderna mellan processordningarna i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. I dispositiva tvistemål får rätten endast döma över rättsfakta som åberopats till stöd för parts talan, medan för- valtningsdomstol pga. officialprincipen i 8 § FPL har ett ansvar för att utredningen i ärendet blir fullgod utifrån vad sakens beskaffen- 47 En part kan visserligen alltid återkalla eller medge sin talan. Om en myndighet medger talan är dock domstolen nödvändigtvis inte bunden av detta medgivande om det visar sig att det står i strid med lagstiftningen. Se mer om detta i avsnitt 4.4. het kräver, oavsett när och om den enskilda parten åberopar det eller inte.48 En annan skillnad mellan processen i allmän domstol och processen i allmän förvaltningsdomstol är att enskilda parter har ombud i större utsträckning i allmän domstol än i förvaltnings- domstol.