sou · H2B316 · 2014-03-28 00:00:00 — Det dagliga arbetet ska präglas av ett professionellt arbetssätt som bygger på kvalitets- säkrande arbetsmetoder. Det ska finnas gemensamma rutiner för bland annat: a)Intern styrning och kontroll samt ledning, b)Verksamhetsanalys, planering, budgetering och uppföljning c)Ekonomisk redovisning d)Controllerverksamhet, e)Chefs-och kompetensförsörjning samt f)Information, kommunikation och samverkan I generaldirektörens arbetsordning (från ) för regleras att marknadsområdena har inom sina ansvars- områden det operativa ansvaret för att på GD:s uppdrag bedriva arbetsförmedling. Cheferna har ansvar för bland annat att risk- analyser görs, att kontrollåtgärder vidtas och att dessa systematiskt och regelbundet följs upp. Av kapitel 5–9 framgår hur huvudkontoret har organiserats i syfte att hantera uppföljning och kontroll av arbetsgivarstöd, an- ordnarstöd och ekonomiska ersättningar till externa leverantörer. Utredningen har inte kunnat få en samlad bild av hur marknads- chefen får del av rapporteringar om felaktigheter som rapporteras till huvudkontoret. Det finns därmed en risk att marknadschefen Arbetsförmedlingens uppdrag och styrning inte kan fullgöra sitt ansvar enligt arbetsordningen att kontroll- åtgärder vidtas och att dessa systematiskt och regelbundet följa upp. I samband med utredningens intervjuer framkom att det ute i verksamheten efterfrågades en aktuell arbetsordning som visade ansvarsfördelningen inom myndigheten. Den nya organi- sationen gällde från . Upphandlingsavdel- ningen etablerades . Ovan framgår att generaldirektören arbetsordning dock beslutades först . 3.10Tillgängliga anslag för utbetalningar till arbetsgivare och externa leverantörer Utredningen har valt att redovisa nivån på anslagen efter- som flertalet av övriga redovisade data rör detta verksamhetsår. Inom parentes anges motsvarande belopp enligt reglerings- brevet för beslutat . Arbetsförmedlingen disponerade 2013 ett anslag (1:3) för arbets- marknadspolitiska program på inklusive anslagssparande (9,). En stor del av detta anslag var avsett för köp av arbetsmarknadsutbildning, bidrag till anord- nare inom ramen för jobb och utvecklingsgarantin (), anställ- ningsstöd samt upphandling av tjänster från kompletterande aktörer. Till detta kom ett anslag för lönebidrag (1:4) på (13,). 3.11Arbetsförmedlingens interna information som en del i styrningen Utredningen har under sitt arbete följt det informations- flöde som läggs ut på Arbetsförmedlingens intranät (VIS) till alla medarbetare inom myndigheten. Information om nya och ändrade regler eller rutiner i form interna instruktioner, handläggarstöd för arbetsmarknadspolitiska program har varit blandade med nyhets- artiklar, och bildspel med månatliga verksamhetsprioriteringar. Budskapen har inte alltid varit tydliga. Dessutom har funnits till och från en otydlighet om vem som ska vara mottagare och om avsändaren av dokumenten verkligen är den funktion som har an- svaret för den aktuella frågan. Arbetsförmedlingens uppdrag och styrning Styrningen av verksamheten och därmed styrningen av tillämp- ningen av regelverket runt de olika stödformerna har gått från huvudkontorets sakavdelningar direkt ut till den enskilde med- arbetaren. Utredningen har saknat en tydlig struktur för bland annat implementeringen av nya program och åtgärder. Utredningens bedömning är att ledningsstödet för den enskilde medarbetaren har varit otydligt vilket medför en risk för att beslut fattas på felaktiga grunder – vilket i förlängningen kan orsaka felaktiga utbetalningar. Utredningen har noterat att i Arbetsförmedlingens årsredovis- ning angav myndighetsledningen att Arbetsförmedlingens processer för intern kommunikation kan förbätt- ras och en tydligare kommunikationsstrategi efterfrågas. Inom delar av verksamheten upplevs informationsmängden som alltför omfattande. Vidare framgick att ett arbete påbörjats med att förbättra utform- ningen av styrande dokument avseende struktur, omfattning, inne- håll och kvalitet. Utredningen delar den uppfattning som fördes fram i Arbetsförmedlings årsredovisning . Utredningen har även uppmärksammat JO:s kritik om bristande dokumentation i arbetsförmedlingsärenden. JO skrev i beslutet (dnr 3972-2012) avseende Arbetsförmedlingen: Handläggarstöden är många och omfattar som regel speciella områden. De framstår som fragmentariska och svåröverskådliga, bl.a. genom olika korshänvisningar. Skrivningarna är ofta kortfattade och ger sällan någon djupare förståelse för förvaltningsrättsliga regler som ligger bakom. Informationsstrukturen hade , enligt utredningens upp- fattning, inte fullt ut anpassats till att Arbetsförmedlingen är en myndighet med olika chefsnivåer som måste kunna ha och ta ett tydligare ansvar i informationsöverföringen och i imple- menteringen av både förändringar och nya program. Det ansvar som marknadschef eller sektionschef har enligt general- direktörens arbetsordning blir inte synligt och därmed inte ett tyd- ligt stöd för den enskilda/enskilde medarbetaren. Arbetsförmedlingens generaldirektör gav myndighetens kom- munikationsavdelningen i uppdrag att för- bättra myndighetens internkommunikation. Uppdraget var att för- bättra myndighetens måluppfyllelse samt en förbättrad ledning och styrning. En viktig del var att tillhandahålla effektiva interna infor- mationskanaler som tydliggör myndighetens prioriteringar4. 4 Arbetsförmedlingens projektbeskrivning: Digitalt chefsrum, . Arbetsförmedlingens uppdrag och styrning Utredningen har av tidsskäl inte fått någon rapport från detta arbete. 3.12Hur ser Arbetsförmedlingens chefer på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar? ställde utredningen ett antal frågor i en webb- enkät till samtliga chefer för marknadsområ- den respektive kontor. I gruppen marknadschefer ingick även bi- trädande marknadschefer eftersom arbetsfördelningen mellan mark- nadscheferna och deras biträdande chefer varierar. Arbetsförmed- lingens uppföljningsenhet i sände ut webbenkäten och har gjort en sammanställning av svaren, se bilaga 2 och 3. Nedan benämns chefer för arbetsförmedlingskontor kontors- chefer. Chefer för marknadsområden och deras biträdande chefer benämns marknadschefer. Dessa redovisas som en grupp under benämningen marknadschefer. Av de nio marknadschefer som mottog enkäten svarade åtta på enkäten, vilket motsvarar en svarsfrekvens på . Bland gruppen biträdande marknadschefer mottog 18 enkäten. Tio av dessa svarade, vilket motsvarar en svarsfrekvens på . Bland kontorscheferna mottog 154 enkäten och 120 svarade. Det innebar att svarsfrekvensen låg på . I den samlade gruppen marknadschefer som svarade på enkäten hade haft ett uppdrag som marknadschef och 55,6 i mindre än . Bland kontorscheferna hade varit kontorschef eller haft annat ledningsuppdrag . av kontorscheferna hade haft sådana uppdrag i mindre än . Av de marknadschefer som svarade på frågan om de i sin risk- analys hade tagit upp felaktiga utbetalningar som ett risk- område svarade att de hade tagit upp felaktiga utbetal- ningar som ett riskområde. Som exempel på åtgärder som mark- nadscheferna planerade utifrån riskanalysen angav de kommunice- ring av åtgärder i samband med chefsmöten och resultatdialoger på arbetsförmedlingskontoren i syfte att skapa samsyn. Förtydligan- den av beslutsdelegationer hade också skett. Som ansvariga för åtgärder angavs såväl kontorscheferna som verksamhetssamordnare och controllers. Arbetsförmedlingens uppdrag och styrning Även kontorschefer fick svara på frågan om man hade lyft upp felaktiga utbetalningar som ett riskområde i riskanalysen . svarade ja på denna fråga. Motiven till att denna fråga inte prioriterades i riskanalysen varierade. Som exempel angav kontorscheferna, att felaktiga utbetalningar inte är en stor risk eftersom antalet ärenden är få. Man bedömde, att man har goda interna rutiner, och att kunskapen om risk för felaktiga utbetal- ningar har kommit . Kontorscheferna hade också möjlighet att lyfta exempel på ris- ker. En återkommande risk var kompetensen hos medarbetarna och tidspress. Det framkom också, att både arbetsgivare och arbets- sökande trycker på och vill att en anställning ska påbörjas så snabbt som möjligt. Som risk lyftes även fram en alltför nära relationen till arbetsgivaren. En kontorschef bedömde, att Arbetsförmedlingen främst tänker på den sökandes väg genom förmedlingen. av de marknadscheferna som svarade på frågan om de hade deltagit i utbildning i kvalitetssäkring i hand- läggning av ekonomiskt stöd såsom lönebidrag eller nystartsjobb, hade deltagit i sådan utbildning. En betydligt högre andel av kontors- cheferna (70,) hade deltagit i en sådan utbildning. Marknadscheferna fick frågor om de hade gått ut med styr- signaler om uppföljning och kontroll av ärenden som avser arbets- givarstöd respektive den verksamhet som avser kompletterande aktörer. Av dem som svarade på frågorna svarade , att de gått ut med styrsignaler om arbetsgivarstöd och hade gått ut med styrsignaler om kompletterande aktörer. Bland kontorscheferna var det en högre andel som gått ut med styrsignaler (91,) avseende arbetsgivarstöd. Däremot var det en lägre andel av kontorscheferna (71,8) som gått ut med sådana styr- signaler när det gällde uppföljning och kontroll av kompletterande aktörer. När det gällde arbetsgivarstöden var det främst signaler om checklistor, handläggarstöd och stickprov. I den verksamhet som utförs av kompletterande aktörer hänvisade marknadschefer till centrala initiativ om uppföljning, men också att på plats följa upp verksamheten enligt avtal och överenskommelser. En återkom- mande uppföljning avsåg snabb hantering av avvikelserapporter och klagomål. Ett marknadsområde uppgav, att man bildat något som man benämnde leverantörsråd för uppföljning. Samtliga marknadschefer och nästan alla kontorschefer (99,1) som svarade på enkäten angav att de gjort stickprovs- Arbetsförmedlingens uppdrag och styrning granskningar av lönebidragsärenden. Detta var också ett nationellt uppdrag som gick ut . Två tredjedelar av marknads- cheferna och hälften av kontorscheferna angav att när de doku- menterade stickprovsgranskningarna använde de huvudkontorets manual. Däremot svarade endast hälften av marknadscheferna att de hade gjort stickprovsgranskningar av övriga arbets- givarstöd. Huvudkontoret hade inte heller initierat någon stick- provsgranskning av övriga arbetsgivarstöd. Marknadschefer som även gjort stickprovsgranskningar på övriga arbetsgivarstöd doku- menterade sin granskning främst i ärendelistor med noteringar. Stickprovsgranskningar på övriga arbetsgivarstöd var dock ett vanligare initiativ på kontorsnivå. Där svarade av cheferna att de också gjort stickprovsgranskningar på övriga arbetsgivarstöd. Motiv till att inte alla gjort dessa granskningar var bland annat tidsbrist och att sådana granskningar inte varit ett ut- talat uppdrag för kontorschefen. Utredningen frågade om de nationella checklistorna används i beredningen av arbetsgivarstöd. Av de marknadschefer som svarade på denna fråga svarade att checklistorna används näs- tan alltid och svarade att de används . hade av de svarande marknadscheferna fått återkoppling från sin chef på resultaten från stickprovsunder- sökningen i sitt marknadsområde. En något lägre andel (64,0) av kontorscheferna svarade, att deras marknadschef hade följt upp resultaten från stickprovsundersökningar. Samtliga kontorschefer svarade, att de ger återkopplingar till sina medarbetare. Utredningen ställde en fråga om marknadschefen hade diskute- rat med de personer som rapporterar till henne/honom om hur man bör använda det stöd som ekonomiavdelningen på huvud- kontoret kan ge när det gäller felaktiga utbetalningar. Av de mark- nadschefer som svarade på frågan angav , att man fört denna diskussion. Däremot angav en betydligt lägre andel av kon- torschefen (30,), att man inom sitt marknadsområde hade diskuterat denna fråga. Av de marknadschefer som svarade på enkäten angav 75,0 pro- cent, att man inom marknadsområdet diskuterat rätts- säkerhet i ärendehandläggningen och svarade, att man hade diskuterat hur man i handläggningen kan motverka felaktiga utbetalningar. Motsvarande siffror för kontorscheferna var 87,7 pro- cent respektive . Arbetsförmedlingens uppdrag och styrning har rekommenderat 5 arbetsrotation som en åt- gärd för att förebygga korruption i positioner inom myndigheter, där det kan finnas risker för att korruption uppstår i externa kon- takter. I handläggningen av arbetsgivarstöd kan det finnas risker för korruption. Arbetsrotation är ovanligt inom Arbetsförmedlingen, enligt de svar som kom in från marknadscheferna. Endast en mark- nadschef svarade, att man tillämpar arbetsrotation i syfte att mot- verka korruption, bidragsbrott eller bedrägerier. Något fler kontors- chefer (åtta stycken eller ) svarade, att man använder arbetsrotation i detta syfte. Två tredjedelar av de svarande marknadscheferna sa att de tagit ytterligare initiativ utöver vad som initierats av huvudkontoret för att motverka felaktiga utbetalningar. Exempelvis angav en mark- nadschef att man utsett en person på varje förmedlingskontor som specialist med särskilt ansvar på området. En chef hänvisade till att man deltar i regionala underrättelsecentret6 (RUC). Utredningen ställde frågan om arbetsmarknadens parter skulle kunna medverka till att Arbetsförmedlingen i tidigt skede får in- formation om eventuella oegentligheter, som kan finnas i samband med ekonomiskt ersättning till externa leverantörer eller i samband med arbetsgivarstöd. Av de marknadschefer som svarade på denna fråga så svarade ja. Såväl marknadschefer som kontorschefer fick svara på frågan om man saknade något i Arbetsförmedlingens interna stöd som skulle underlätta arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Båda grupperna efterfrågade ett bättre elektroniskt systemstöd. Checklistor och systemstöd borde integreras i beslutssystemet Arbetet med att utreda felaktiga utbetalningar är tidskrävande för det lokala kontoret. Det är svårt att upprätthålla kompetensen på lokal nivå eftersom felaktiga ärenden inte är enhetliga och de blir därmed så kallade sällanärenden. Man efterfrågade också kom- petensutveckling, juridisk hjälp och hjälp med ekonomisk analys av arbetsgivarens förutsättningar att ta emot stöd. Enklare regelverk och enkla instruktioner samt synkronisering av handläggarstöden för de olika arbetsgivarstöden efterfrågades också. Man lyfte även fram behov av att snabbt kunna kontrollera om arbetsgivare som saknar kollektivavtal har tecknat arbetsskadeförsäkring för den som anställs med ekonomiskt stöd från Arbetsförmedlingen. 5Statliga myndigheters skydd mot korruption, RiR 2013:2. 6Regionala underrättelsecentret är ett samverkansorgan i frågor som rör grov brottslighet. Se vidare i kapitel 6. Arbetsförmedlingens uppdrag och styrning kom att det fanns behov av utvecklade rutiner när felaktigheter till exempel återkravsbeslut finns hos en arbetsgivare och flera arbets- förmedlingskontor är involverade (Se kapitel 6). Ytterligare systemstöd efterfrågades för att utreda misstanke om ekonomiska oegentligheter hos ekonomiska föreningar samt tydligare krav på upphandlade tjänster hos kompletterande aktörer. När det gäller kontorscheferna fick dessa besvara vissa andra frågeställningar. Av kontorscheferna svarade att de hade vidtagit åtgärder utöver vad som initierats från huvudkontoret för att motverka felaktiga utbetalningar. Som exempel angavs att en programadministratör granskar alla handlingar innan chefen tar beslut. Ett beslut om arbetsgivarstöd attesteras inte innan ett anställ- ningsbevis kommer in till Arbetsförmedlingen från arbetsgivaren. Marknadsområdets controller har en aktiv roll i arbetet att mot- verka felaktiga utbetalningar. Vid chefsmöten sker en löpande åter- koppling av vilka iakttagelser som man har gjort på området. Kontaktpersonen för felaktiga utbetalningar har deltagit i chefs- möten inom marknadsområdet. Kompetensutveckling i olika for- mer angavs också som exempel. När det gäller frågor om att motverka felaktiga utbetalningar till de så kallade kompletterande aktörerna angav av kontorscheferna att de kompletterande aktörerna får besök. Hälf- ten av kontorscheferna uppgav att man besöker den komplette- rande aktören innan anvisningen är avslutad. Handläggaren på arbetsförmedlingen ska ha löpande kontakt med den komplette- rande aktören via ett så kallat webb-stöd. Av de kontorschefer som svarat, angav att handläggarna gör denna uppföljning. Drygt hälften (56,0) av kontorscheferna angav att de från kon- toret fört vidare ärenden för utredning till ekonomienhetens enhet för programutbetalning, sektionen för utbetalningskontroll. 4Kontrollbegreppet och definitioner – Utgångspunkter för analyser och åtgärdsförslag Utredningen har enligt kommittédirektivet i uppdrag att kartlägga och analysera om de kontrollrutiner som finns hos Arbetsförmed- lingen, inför beslut om stöd och under tid med pågående ärende, är tillräckliga och ändamålsenliga för att motverka felaktiga utbetal- ningar/oegentligheter. Även om felaktiga utbetalningar/oegentligheter inom de olika arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inte kan konstateras alla gånger, kan det förekomma att systemet utnyttjas eller överutnyttjas på ett icke avsett sätt. För att motverka icke avsett nyttjande bör rele- vanta kontroller av stödmottagare ske, både inför beslut och under ärendets gång/tid med stöd/bidrag. Då många felaktigheter och brister inte kan upptäckas för beslutet är det även viktigt att det finns ett system för löpande kontroll och uppfölj- ning av den verksamhet som stödmottagaren tillhandahåller. För att utredningen ska kunna bedöma huruvida Arbetsför- medlingens rutiner är tillräckliga – i alla de ovanstående delarna – är det nödvändigt att först göra en definition av begreppet kontroll och beskriva utifrån vilken nomenklatur och modell som utred- ningen gör sina bedömningar. Begreppet kontroll är ett begrepp som både används och uppfattas på olika sätt. Likväl är kontroller något som de facto kan vara av en rad olika saker. I den offentliga diskussionen kring myndigheters kontrollverk- samhet har ofta stor uppmärksamhet riktats mot fusk och fel- Kontrollbegreppet och definitioner – Utgångspunkter för Detta har till viss mån lett till att fokus lagts på efterhandskontroller som ett primärt medel för att förhindra felaktiga utbetalningar. Då fusk-utredningar, nästan uteslutande, utgörs av kontroller som sker när en felaktig utbetalning utgått, ger en sådan snäv defi- nition av kontroll en begränsad möjlighet att analysera och bedöma om nödvändiga rutiner finns för att förhindra felaktiga utbetal- ningar. Utredningen har därför valt att utgå från en bredare definition av kontroll, en definition som används av flera andra myndigheter, av Statskontoret och av . Likväl är det en definition som följer COSO-modellen1. Definition av kontroll: Med kontroll avses förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetalningar minskar. Kontroll definieras som en aspekt i hela beslutsprocessen: där pro- cessen startar redan vid den information som lämnas till stödmottag- are/tjänsteleverantören innan ansökan, och som sedan spänner från att ansökan om stöd/upphandling av tjänst inkommer, genom hela besluts- kedjan, fram till att pengar betalats ut. Utöver det som sker i beslutsprocessen ryms även efterkontroller i definitionen. Dessa är en viktig komponent för att säkerställa att de i processen genomförda kontrollerna har lett till att slutresultatet blev rätt. Genom denna breda definition av kontroll, i stället för att bara avgränsa till att kontroll är något som görs först efter att beslut tagits och pengar betalats ut, ökar också förutsättningarna att arbeta preventivt i stället för reaktivt, och en helhetssyn på verksamheten. Kontroll är således något som bör ses som en aspekt i hela hand- läggningsprocessen/beslutsprocessen: Från det att information lämnas, genom hela beslutskedjan – fram till eventuella efterkon- troller. 1 COSO – är en internationellt vedertagen standard för utvärdering av en verksamhets interna styrning och kontroll. Kontrollbegreppet och definitioner – Utgångspunkter för Vilka kontroller som utförs, och hur de utförs, varierar mellan de olika arbetsmarknadspolitiska stöden, då lagstiftningen ställer olika krav på vad som ska vara uppfyllt för att stöd ska utgå, eller för att en kompletterande aktör ska få leverera en tjänst. Den sammansättning av kontroller som utförs som en del av handläggningskedjan i sin helhet kan beskrivas som kontrollstruk- turen för aktuellt stöd/verksamhet. De aktiviteter som är mest centrala för att förhindra eller upptäcka fel kan benämnas som centrala kontrollmoment. Genom att övergripande beskriva kontrollstrukturen och cen- trala kontrollmoment för de olika arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna får man en överblick av arbetet för att förhindra eller upp- täcka felaktigheter och vilka fel som trots detta kan uppstå. Nedanstående figur (4.1) av kontrollstrukturen i verksamheten utgör utgångspunkt för utredningens analyser av huruvida Arbets- förmedlingens rutiner är tillräckliga och ändamålsenliga för att för- hindra felaktiga utbetalningar, oegentligheter eller överutnyttjande. Dessa analyser ligger sedan till grund för utredningens bedömningar av till vilka åtgärder som kan vidtas för att stärka eller effektivisera Arbetsförmedlingens rutiner i syfte att förhindra felaktiga utbetal- ningar och oegentligheter. 4.2.1Modell för att analysera kontrollstrukturen i verksamheten Nedanstående modell visar på hur kontrollstrukturen i verksam- heten kan beskrivas och analyseras. Modellen kan även användas som stöd för genomförandet av riskanalyser för felaktiga utbetal- ningar, oegentligheter eller överutnyttjande. Kontrollbegreppet och definitioner – Utgångspunkter för Figur 4.1 Kontrollstrukturen – Analysmodell hämtas/lämnas inför Analys, uppföljning och återföring –Resultat från kontroller och uppföljningar Med stöd av denna modell kan olika former av kontroller och åt- gärder sorteras in efter vart i processen de sker – Före, under eller efter handläggnings-/beslutsprocessen. Modellen är tillämplig oavsett om det gäller olika arbetsgivar- stöd, anordnarstöd eller uppföljning och kontroll av komplette- rande aktörers verksamhet. 4.3Olika former av kontroll Utifrån definitionen av begreppet kontroll och modellen för beskrivning och analys av kontrollstrukturen kan ett antal olika former av kontroller definiteras. Utredningens val av definitioner beskrivs övergripande nedan. Hur kontrollerna används, och effekterna av dessa, utgör under- lag för bedömningen av den samlade kontrollstrukturen och för utredningens bedömningar av till vilka åtgärder som kan vidtas för Kontrollbegreppet och definitioner – Utgångspunkter för att stärka eller effektivisera Arbetsförmedlingens rutiner för att förhindra felaktiga utbetalningar och oegentligheter. Vilken information som finns tillgänglig i ärendet är en nyckel- faktor gällande kontroller i handläggningen. I vilken utsträckning kontroller i handläggningen kan förhindra eller upptäcka fel beror till stor del på vilken information som finns tillgänglig. Informa- tionsinhämtningen inför ett beslut kan således sägas vara ett kon- trollmoment där man noga behöver överväga vilken information som är nödvändig att ta in. Likaså utgör den information som lämnas, till den som söker stöd, en viktig parameter för att säkerställa rätt ersättning på rätt grunder. Genom att tillförsäkra sig att tillräckligt med information lämnats till stödmottagaren/leverantören kan risken för omedvetna fel minskas och därmed även de felaktiga utbetalningarna. 4.3.2Kontroll i handläggningen (inför beslut/utbetalning) Kontroll i handläggningen har som primärt syfte att säkerställa en korrekt bedömning inför ett beslut/en korrekt utbetalning. Kontroll i handläggningen kan ske både vid beslutstillfället, och under löpande handläggning/pågående ärende.