sou · H2B367 · 2014-09-19 00:00:00 — Informationsöverföring på elektronisk väg har i tidigare lagstift- ningssammanhang inte i sig ansetts innebära ett oacceptabelt intrång i den personliga integriteten (se t.ex. prop. 2000/01:33 samt prop. 2000/01:129 och bet. 2001/02:KU3). Av motiven till 2 kap. 6 § andra stycket RF framgår att flera omständigheter bör vägas in vid bedömningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång i bestämmelsens mening. Uppgifternas karaktär och omfattning utgör endast två faktorer att beakta. Även sådana omständigheter som t.ex. ändamålet med behandlingen av uppgifterna och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra, som sker utan stöd av offentlighetsprincipen, kan vara av betydelse för bedömningen. Det förhållandet att uppgifter som behandlas av en myndighet omfattas av stark sekretess bör inte utgöra en omständighet som med automatik innebär att en bestämmelse om uppgiftsskyldighet måste anses omfattas av den nya grundlags- bestämmelsens tillämpningsområde. Även andra omständigheter måste beaktas vid bedömningen av hur långtgående intrång uppgifts- skyldigheten innebär när ställning tas till om föreskrifterna omfattas av den nya bestämmelsen. En sådan omständighet kan exempelvis vara på vilket sätt och för vilka syften mottagaren av uppgifterna hanterar utlämnade uppgifter (se prop. 2009/10:80: s 184 f.) En uppgiftsskyldighet mellan myndigheter på det fiskala områ- det torde utgöra ett typexempel på en uppgiftsskyldighet som ska regleras i lag då syftet med ett sådant informationsutbyte är att kartlägga individer. En uppgiftsskyldighet av här aktuellt slag syftar i stället till att underlätta överföring av information inom ramen för ISF:s uppdrag där ändamålet är ett annat – att öka effektiviteten och rättssäkerheten i de berörda myndigheternas verksamheter, vilket gagnar samhället i stort. Vi föreslår dessutom särskilda tek- niska och administrativa åtgärder för att det inte ska bli fråga om någon kartläggning baserad på uppgifter som är direkt hänförliga till enskild. Enligt vår bedömning bör därmed den uppgiftsskyldighet som här övervägs kunna regleras i förordning, utan hinder av 2 kap. 6 § andra stycket RF. För en reglering genom föreskrifter på lägre normnivå än lag talar dessutom att hänsyn kan behöva tas till de fortlöpande förändringar som sker i de berörda verksamheterna (jfr bet. 2001/02:KU3 s. 31). ISF:s behov av personuppgifter kan som tidigare konstaterats komma att ändras . Det förutsätts att inspektionen i sin arbetsordning eller motsva- rande anger vilka som ges behörighet att för myndighetens räkning ta del av de uppgifter som lämnas från Arbetsförmedlingen till inspektionen och för vilka syften detta ska få äga rum. Sådana före- skrifter bör omfatta även utlämnande via telefon eller brev. 12.2.2Närmare om den reglering som föreslås Vårt förslag: Personuppgifter ska enligt lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten få behandlas för ytterligare ett sekundärt ändamål i Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Behandling ska få ske för tillhandahållande av information som behövs inom Inspektionen för socialförsäkringens tillsyns- och granskningsverksamhet. I förordning ska meddelas föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut till inspektionen på medium för automatiserad behandling. För att Arbetsförmedlingen ska kunna lämna ut information elek- troniskt till ISF behöver vissa ändringar göras i de registerförfatt- ningar som gäller för behandlingen av personuppgifter i den arbets- marknadspolitiska verksamheten. Hanteringen av personuppgifter i Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamhet regleras i lagen (2002:546) och förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I 5 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten föreskrivs för vilka sekundära ändamål Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter. Av bestämmelsen framgår att Arbetsförmedlingen får behandla person- uppgifter för tillhandahållande av information som behövs inom olika myndigheters verksamheter. Arbetsförmedlingen får även behandla personuppgifter för att tillhandahålla information till eller regeringen eller till annan för att fullgöra uppgiftslämnande i enlighet med lag eller förordning. I övrigt gäller 9 § första stycket d och andra stycket personuppgiftslagen (1998:204). I 6 § samma lag ges den upplysningen att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, meddelar föreskrifter om begränsningar av ändamålen i 4 § samt om begränsningar av vilka personuppgifter som får behandlas för visst ändamål. För att Arbetsförmedlingen ska få lämna ut upp- gifter som behövs inom ISF:s verksamhet bör bestämmelsen i 5 § kompletteras med ett ändamål för behandlingen som avser ISF:s verksamhet. Vi föreslår därför att det i 5 § som en ny fjärde punkt föreskrivs att Arbetsförmedlingen ska få behandla personuppgifter för tillhandahållande av information som behövs i ISF:s verksamhet som underlag för inspektionens systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Av 6 och 7 §§ förordningen (2002:623) om behandling av per- sonuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår vilka personuppgifter som får behandlas för ändamål som avses i 5 § lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknads- politiska verksamheten. Vi föreslår att en bestämmelse om upp- giftsskyldighet för Arbetsförmedlingen gentemot ISF införs i samma förordning. I 13 § andra stycket lagen (2002:546) om behandling av person- uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ges den upplys- ningen att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddelar föreskrifter om vilka personuppgifter som får lämnas ut på medium för automatiserad behandling till myndigheter och enskilda. Vi föreslår att det i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten ska tas in en bestämmelse om att uppgifter får lämnas ut till ISF på medium för automatiserad behandling. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet bör utformas efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att ta del av upp- gifterna och de intressen de aktuella sekretessbestämmelserna avser att skydda. Det är i förevarande fall, med hänsyn till variationen i ISF:s uppdrag och därmed personuppgiftsbehovets skiftande karaktär, inte möjligt att närmare precisera uppgiftsskyldighetens omfattning än på det sätt vi nu föreslår. Vi kan se att det i vissa fall kan komma att bli svårt för att avgöra om alla de uppgifter som ISF anser bör lämnas ut i samband med att uppgiftsskyldigheten fullgörs verkli- gen behövs för ISF:s tillsyn och granskning. I ett sådant fall torde uppgiftsskyldigheten kunna omfatta alla de uppgifter som ISF skä- ligen kan anses ha behov av (jfr JO 1996/97 s. 438). Bestämmelser om sekretess i ärenden hos Arbetsförmedlingen ges i 28 kap. 11, 12 och 12 a §§ OSL (jfr avsnitt 4.3). Om en myndighet i verksamhet som avser tillsyn får en sekretess- reglerad uppgift från en annan myndighet blir enligt 11 kap. 1 § OSL sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten (s.k. tillsynssekretess). Sådan sekretess gäller dock inte om uppgiften ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten. Av 11 kap. 8 § samma lag följer att 1 § inte ska tillämpas om det finns en primär sekretessbestämmelse som redan är tillämplig på uppgifterna hos den mottagande myndigheten. Den statistiksekretess som gäller hos ISF enligt 24 kap. 8 § OSL och 7 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) för uppgifter som inhämtats inom ramen för ISF:s undersökningar blir därmed primärt tillämplig på berörda uppgifter och har således företräde framför den överförda sekretessen. Sekretesskyddet för uppgifterna hos ISF kommer därmed att bli mycket starkt eftersom primär statistiksekretess gäller hos ISF; se vidare avsnitt 4.3 och 4.4.2 om statistiksekretessen. 13.1Ska ISF kunna få ut uppgifter som omfattas av statistiksekretess? Som redovisats är ISF beroende av att få ta del av information även från andra myndigheter utöver , Pensionsmyn- digheten, och Arbetsförmedlingen. Flera av dessa tillämpar statistiksekretess i sin verksamhet. Här bör särskilt nämnas () och , men ISF kan behöva uppgifter även från andra myndigheter, både sådana som ansvarar för den officiella statistiken och andra som bedriver särskild verksamhet för statistikframställning. SCB har i flera av ISF:s tillsyns- och granskningsärenden kopplat ihop uppgifter från sin särskilda verksamhet för framställning av statistik med uppgifter som ISF hämtat från annan. Resultatet har lämnats ut till ISF i sådan form att ett undantag från den absoluta sekretessen har kunnat tillämpas, som gäller för uppgifter som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande direkt har kunnat hänföras till en enskild. Det förefaller enligt ISF dock inte som om det har varit detta undantag som SCB och Social- styrelsen har lagt till grund för utlämnandet. De verkar i stället ha grundat sitt beslut på att forskningsändamål förelegat, se nedan. Detta beror sannolikt på att en prövning av ISF:s möjligheter att behandla uppgifterna i fråga – som varit känsliga i 13 § personuppgiftslagens (1998:204, förkortad PUL) mening – har gjorts med beaktande av PUL. Enligt 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, förkortad OSL) gäller sekretess för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med PUL. Av 19 § PUL följer att känsliga personuppgifter får behandlas för forskningsändamål om behandlingen godkänts enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. godkännande från en etikprövningsnämnd beträffande behandling av känsliga personuppgifter i ett projekt har den effekten att utlämnande myndigheter gör bedömningen att tillstånd till behandling av uppgifterna föreligger. Även om en utlämnande myndighet inte är bunden av etikprövningsnämndens bedömning i fråga om uppgifterna ska behandlas för forskningsändamål eller inte, ger ett sådant godkännande stöd för att behandlingen hos mottagande myndighet av uppgifterna i fråga inte kommer att stå i strid med PUL. ISF har, som redovisats i kap. 8, av detta skäl använt sig av den möjlighet som en etikprövning erbjuder för att få nödvändig tillgång till känsliga person- uppgifter. Med införandet av den registerlag vi nu föreslår kommer ISF dock att ges en grund för behandling av känsliga personuppgifter utan att ett godkännande från en etikprövningsnämnd krävs. Att ISF har behov av uppgifter från SCB:s och vissa andra myndig- heters statistikverksamhet, även efter att en särskild registerlag införts, beskrivs enklast genom några exempel på ärenden som har initierats av regeringen och där tillgång till uppgifter som omfattas av statistik- sekretess har varit en förutsättning. Två av ISF:s regeringsuppdrag har handlat om att analysera sjukskrivningsmönster över livscykeln och över generationer. I båda uppdragen har det varit nödvändigt att an- vända befolkningsstatistiska uppgifter på individnivå från SCB för att utföra uppdraget. I ett annat regeringsuppdrag, som syftade till att studera vad som händer med de personer som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen, behövdes uppgifter om ekonomiskt bistånd från och om utbetald arbetslöshetsersättning från Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) för att studera hur personer som lämnar sjukförsäkringen försörjer sig. Uppgifter om ekonomiskt bistånd och arbetslöshetsersättning har även använts i ett antal andra projekt hos ISF, bl.a. i en analys som utfördes på uppdrag av den parlamentariska socialförsäkringsutredningen som syftade till att undersöka ekonomiska incitament för personer att röra sig mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen samt beskriva dessa flöden. Från har även uppgifter om olika insatser från kommunerna till personer med funktionshinder inhämtats för att inom ramen för ett regeringsuppdrag kunna undersöka hur dessa stöd påverkar behovet av ersättning från . Vidare har uppgifter från om läkemedelsförbrukning använts för att på regeringens uppdrag utvärdera effekterna av insatser inom rehabili- teringsgarantin. Inget av dessa uppdrag hade kunnat genomföras utan tillgång till de nämnda uppgifterna. Uppgifter som omfattas av statistiksekretess hos den utlämnande myndigheten har även varit nödvändiga att använda i ett antal egeninitierade projekt. Sammanfattningsvis torde det stå klart att det allvarligt skulle hämma ISF:s verksamhet om myndigheten inte kan få ut uppgifter som omfattas av statistiksekretess från andra myndigheter än För- säkringskassan, , och . I 24 kap. 8 § OSL föreskrivs att s.k. statistiksekretess ska gälla med viss räckvidd och styrka. I regeringens proposition 2013/14:162 Ändringar i statistiksekretessen föreslogs två ändringar i 24 kap. 8 § OSL. Den ena innebär att s.k. andra jämförbara undersökningar som utförs inom det statliga kommittéväsendet och av Statskontoret ska omfattas av statistiksekretess utan att regeringen behöver meddela föreskrifter om det. Den andra ändringen innebär att paragrafen delas upp i fler stycken, i syfte att göra bestämmelserna mer överskådliga och lättare att tillämpa. Ändringarna har trätt i kraft . Statistiksekretess gäller även hos ISF Av 7 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641, förkortad OSF) följer att statistiksekretess gäller hos ISF för dels under- sökningar av rättstillämpning, handläggning och administration inom socialförsäkringsområdet och inom verksamheter med direkt anknyt- ning till socialförsäkringen, dels undersökningar om effekter av för- ändringar inom socialförsäkringsområdet och om utnyttjandet av socialförsäkringen; dvs. för alla undersökningar som utförs inom ISF. Sekretessens föremål är uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Sekretessens räckvidd – i första hand särskild statistikverksamhet Sekretess enligt 24 kap. 8 § första stycket OSL gäller i särskild verk- samhet hos en myndighet som avser framställning av statistik. Med sådan särskild statistikverksamhet menas en verksamhet som är skild från annan verksamhet hos myndigheten. den har organiserats som en egen enhet eller liknande (prop. 1979/80:2 del A s. 263 och prop. 2013/14:162 s. 9). Sådan verk- samhet bedrivs exempelvis hos SCB men inte hos ISF. Avgörande för tillämpningen av denna bestämmelse är alltså inom vilken verksamhet en uppgift förekommer; inte ändamålet med behandlingen av den. Därmed kan en uppgift hos en och samma myndighet vara offentlig inom en handläggande avdelning, men sekretessreglerad inom en avdelning som framställer statistik. Sekretessens räckvidd – i andra hand annan jämförbar undersökning Sekretessens räckvidd enligt 24 kap. 8 § OSL är inte begränsad till särskild statistikverksamhet. Sekretess gäller enligt andra stycket också i annan jämförbar undersökning som utförs av vissa angivna organ. De anges antingen direkt i 24 kap. 8 § OSL eller i 7 § OSF. Sekretess beträffande annan jämförbar undersökning gäller som framgått hos ISF till följd av att regeringen har föreskrivit om det i 7 § OSF. Sekretessen gäller dock inte i hela den verksamhet vari en jämförbar undersökning bedrivs utan är begränsad till uppgifter som kan hänföras till själva undersökningen. Sådana jämförbara undersökningar – dvs. undersökningar som äger rum utanför en särskilt avgränsad statistikverksamhet som omfattas av 24 kap. 8 § OSL – kan vara av olika slag. Det kan dels vara fråga om statistiska undersökningar, dels undersökningar för annat ändamål. Som exempel på undersökningar som inte äger rum för statistiska ändamål kan nämnas undersökningar som utförs för forskningsändamål eller för att användas i t.ex. ett tillsynsärende efter att uppgifter har bearbetats med statistiska metoder. Undantag från den absoluta sekretessen Tillämpningsområdet för undantagen från den absoluta sekretessen har utformats på ett annat sätt än reglerna om när statistiksekretessen är tillämplig. Sekretessen är enligt sin huvudregel absolut. Undantagen från den absoluta sekretessen gäller endast om det står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Hanteringen inom ISF kan ändamålsenligt utformad uppfylla detta krav. Syftet med ISF:s hantering av uppgifterna är att utföra ett uppdrag av allmänt intresse ur ett samhällsperspektiv, vilket även kommer den enskilde individen till gagn. Vidare den tekniska och organisatoriska säkerhet hos ISF som är en del av våra förslag för att uppgifterna ges ett tillräckligt skydd. Därtill kommer att statistiksekretess gäller även hos ISF. En uppgift som är sekretessreglerad enligt 24 kap. 8 § OSL får inte lämnas ut utan att något av de i bestämmelsen närmare angivna undantagen är tillämpligt. Här blir den nämnda skillnaden mellan olika ändamål för jämförbara undersökningar av betydelse. Att en myndighet finns angiven i 7 § OSF, så att sekretess gäller för jämförbar undersökning hos myndigheten, innebär alltså inte att myndigheten därmed kan få en uppgift som omfattas av statistik- sekretess från en annan myndighet utan att ett undantag från den absoluta sekretessen gäller. Ett sådant undantag finns för det fall att uppgiften lämnas ut så att den inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde. ISF har i sina unders- ökningar fått ut uppgifter från SCB i sådan form, efter att SCB kopplat samman uppgifter från sin statistikverksamhet med uppgifter som eller på ISF:s uppdrag lämnat till SCB. ISF har således i praktiken aldrig tagit del av de till enskilda direkt hänförliga uppgifterna. När det gäller har uppgifterna lämnats ut på så sätt att styrelsen fått en kodnyckel från och ersatt personnumret med löpnumret enligt nyckeln. Inte heller i det fallet har de uppgifter som ISF sedan tagit del av varit direkt hänförliga till enskilda eftersom har lämnat uppgifterna till ISF försedda med löpnummer. Efter det att ISF:s undersökningar har kommit att omfattas av statistiksekretess, till följd av 7 § OSF, får ett utlämnande från ISF emellertid inte äga rum om det inte kan förenas med något av undantagen från den absoluta sekretessen. Undantaget för uppgifter som inte är direkt hänförliga till enskild kan av förklarliga skäl inte tillämpas när en mottagare, t.ex. SCB, ska kunna koppla samman uppgifterna. I sådant fall måste de lämnas ut i direkt hänförlig form. Detta gäller i exemplet med SCB oberoende av om ett utlämnande ska ske till SCB för sammankoppling där eller från SCB så att sammankopplingen görs av ISF. Undantaget, som gäller för uppgift som avser en avliden och rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgiften behövs i ett nationellt eller regionalt kvalitetsregister enligt patientdatalagen, blir inte aktuellt i anknytning till ISF:s verksamhet. Därmed återstår endast de undantag från den absoluta sekretessen som föreskrivs för Frågan är därmed om forsknings- eller statistikändamål kan före- ligga i paragrafens mening vid ett utlämnande till eller från ISF så att uppgifter som är direkt hänförliga till enskilda får lämnas ut. I detta sammanhang bör även uppmärksammas att det som före- skrivs om sekretess mot andra myndigheter i 8 kap. 1 § OSL och det som föreskrivs i andra bestämmelser i om uppgifts- lämnande till andra myndigheter och överföring av sekretess mellan myndigheter också gäller mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § OSL). Undantag från den absoluta sekretessen i 24 kap. 8 § OSL har behandlats, dels av , i slutbetänkandet Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83), dels i regeringens proposition 2013/14:162 Ändringar av statistiksekretessen. Regeringens bedömning av frågan (prop. 2013/14:162) Regeringen konstaterade att vad som avses med statistikändamål inte anges i lagtexten och inte heller berörs explicit i förarbetena, men att det mot bakgrund av lagstiftningens syfte är rimligt att tolka uttrycket statistikändamål så att det endast omfattar användning av uppgifterna för framställning av statistik utan anknytning till något särskilt ärende. Om uppgifterna i och för sig ska bearbetas med statistiska metoder, men sedan i bearbetad form ska användas i ett särskilt ärende, kan de inte enligt regeringen lämnas ut med stöd av undantaget för uppgifter som behövs för statistikändamål. Beträffande undantaget från den absoluta sekretessen avseende utlämnande för forskningsändamål redovisades i propositionen Högsta förvaltningsdomstolens bedömning att den åtskillnad som i olika sammanhang gjorts mellan forskning å ena sidan och uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring å andra sidan bör upprätthållas även vid en tillämpning av 24 kap. 8 § OSL. Vidare fann regeringen att ett förslag som lagt fram, om att undantagsbe- stämmelsen om utlämnande av uppgifter som behövs för forsknings- ändamål skulle förtydligas genom en definition av forskning, inte skulle genomföras. Förslaget hade inneburit en begränsning av undantaget för forskningsändamål så att det inte skulle omfatta forskning som utförs inom ramen för en högskoleutbildning på lägre nivå än forskarnivå. I denna del anförde regeringen bl.a. följande (a.prop. s. 11 och 13). Huvudregeln är absolut sekretess, dvs. att uppgifterna inte får lämnas ut över huvud taget. Det starka skyddet motiveras dels av att uppgifts- lämnarna ska kunna lita på att de uppgifter de lämnar inte används för andra ändamål än de har samlats in för, dels av att det i en statistikverksamhet ofta förekommer uppgifter som hämtats in på olika sätt och som det är praktiskt svårt att hålla åtskilda. Uppgifts- lämnarnas förtroende för att uppgifterna endast används för de ändamål de har samlats in för är en av de grundläggande förutsätt- ningarna för framställning av statistik av god kvalitet. Om uppgifts- lämnarna skulle misstänka att uppgifterna kan komma att spridas eller användas för andra ändamål än de som uppgifterna samlats in för, finns det en risk att uppgiftslämnarna lämnar felaktiga uppgifter, snedvridna svar eller helt avstår från att lämna uppgifter. Inspektionen för socialförsäkringen nämner utvärderingsmyndig- heternas behov av mikrodata och anser att det finns anledning att undersöka möjligheterna till en utvidgning av undantagen från huvudregeln om absolut sekretess. En sådan utvidgning skulle kunna innebära att uppgifter insamlade för renodlade statistiska ändamål kom att användas för andra ändamål, vilket vore olämpligt. Regeringen anser därför att de nuvarande undantagen från huvud- regeln om absolut sekretess inte bör utvidgas. I anknytning till bedömningen av vilka myndigheter som bör omfattas av statistiksekretess, utan att regeringen meddelar föreskrifter om det, uttalade regeringen vidare att en sekretessbrytande bestämmelse, som mer generellt möjliggör utlämnande av uppgifter till myndigheter som genomför undersökningar som omfattas av statistiksekretess, skulle innebära ett nytt undantag från huvudregeln om absolut sekretess och att en sådan försvagning av statistiksekretessen inte är lämplig (a.prop. s. 15). , i det följande utredningen, redovisade in- ledningsvis de för bestämmelserna alltjämt giltiga motiven till tidigare gällande sekretesslag, där det framhölls att det i fråga om statistik- uppgifter föreligger en intressekonflikt mellan önskemålet om allmän insyn i statistiskt primärmaterial och hänsynen till den enskildes inte- gritet.