sou · H2B327 · 2014-05-07 00:00:00 — Utredningen lämnar även i kapitel 14 förslag på att regeringen ska inbjuda civilsamhällets organisationer och Kommuner och Landsting till en dialog i syfte att stärka veteranpolitiken. Vidare föreslår utredningen att Försvarsmakten, i samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, tillsätter ett särskilt veteransamråd 2009/10:55, bet 2009/10:krU17, rskr 2009/10:195. En samlad och utvecklad veteranpolitik med representanter från frivilliga organisationer i syfte att ta till- vara organisationernas kunskap och erfarenheter samt synliggöra organisationernas villkor i veteranpolitiken. Officiell veteranstatistik finns i många andra länder. Veteranstatisti- ken ligger till grund för kunskap om utvecklingen av veteranernas hälsotillstånd och livssituation samt till stöd för forskningen på veteranområdet. Utredningen har i kapitel 13 redogjort för systemet med och utformningen av den svenska officiella statistiken. Utredningen be- dömer det som nödvändigt att en svensk officiell veteranstatistik införs till ledning för kunskapsuppbyggnaden kring veteranfrågor, för att få ökad kunskap om utvecklingen av veteranernas hälso- och livssituation samt till stöd för forskningen. Utredningen föreslår därför att officiell veteranstatistik ska införas och att den föreslagna nationella veteranverksamheten får det samlade nationella ansvaret för veteranstatistiken. 16.15 En nationell veteranverksamhet I många andra länder finns en nationell veteranorganisation i form av nationell veteransamordning eller veterancenter. Dessa enheter har till uppgift att följa utvecklingen på veteranområdet och utgöra kompetensbärare och svara för kunskapsuppbyggnad på området. Utredningen har tidigare kunnat konstatera att kunskapen om de svenska insatserna på olika områden i form av internationella in- satser och verksamheter är bristfällig i det svenska samhället. Mot- svarande gäller olika delar av genomförandet av veteranpolitiken och kunskapen om veteranernas livssituation. Bristerna återfinns från den politiska nivån till ansvariga myndigheter, kommuner, landsting och andra aktörer. Kunskapsbristen medför en rad negativa följder för den enskilde veteranen och dennes anhöriga, men även ur ett samlat samhällsperspektiv. Bland annat saknas den helhetssyn på veteranpolitiken och dess genomförande som och rege- ringen uttalat bör prägla veteranpolitiken. Kunskapsbristen bidrar till svårigheter för samverkan mellan berörda aktörer när det gäller stöd, uppföljning och rehabilitering av skadade veteraner. En samlad och utvecklad veteranpolitik för att staten riskerar att inte leva upp till målsättningen med veteran- politiken, dvs. att ge veteranen och dennes anhöriga det stöd, vård och omsorg som dessa är berättigade till. Det påverkar även bilden av statens erkänsla för de uppoffringar som veteranen och dennes anhöriga gjort på uppdrag av staten till stöd och hjälp till andra nödlidande medmänniskor i världen. Även ur ett samlat samhälls- ekonomiskt perspektiv kan bristerna leda till negativa följder i form av förlängd tid för vård- och omsorg samt frånvaro från arbets- marknaden. Utredningen anser att det finns ett uttalat behov av att stärka och utveckla veteransfrågorna och att detta bör ske genom att en nationell veteranorganisation för veteranfrågor inrättas. Enheten bör bl.a. ha ett övergripande och sammanhållande nationellt ansvar för veteranfrågor, ta fram en nationell handlingsplan för veteranfrågor, arbeta strategiskt med styrning av myndighetsövergripande veteran- frågor, ansvara för nationell kunskapsuppbyggnad och erfarenhets- spridning i veteranfrågor, administrera en samlad officiell veteran- statistik, vara rådgivande i veteranfrågor och samordna verksamheten mellan berörda myndigheter, kommuner, landsting och frivilliga organisationer, särskilt veteran- och anhörigorganisationer. Inom ramen för enhetens ansvar bör också ligga att svara för att lämna hjälp eller vägledning till myndigheter och till enskilda veteran- soldater i fall där veteranen skadats särskilt svårt eller det annars finns behov av särskild kompetens i veteranfrågor. 16.16En ny lag med bestämmelser för myndigheternas civila personal i internationella insatser Utredningen föreslår att en ny lag om civil personal vid internatio- nella insatser, m.m. införs. I lagen finns bestämmelser som i allt väsentligt motsvarar vad som gäller enligt lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser i frågor som avser arbetsmiljö, information, stöd och uppföljning. Genom den föreslagna lagen tillförsäkras även civila statligt an- ställda ett ökat stöd och skydd i samband med tjänstgöring i internationella insatser eller verksamhet av farlig eller påfrestande karaktär. Genom lagstiftningen införs en samlad och utvecklad veteranpolitik som omfattar alla veteraner, såväl civila som militära. 17 En nationell veteranmyndighet En nationell veteranmyndighet inrättas med ansvar för att stärka och utveckla veteransfrågorna. Den nationella veteranmyndigheten ska ha ett övergripande och sammanhållande nationellt ansvar för veteranfrågor ta fram en nationell handlingsplan för veteranfrågor arbeta strategiskt med styrning av myndighetsövergripande veteranfrågor ansvara för nationell kunskapsuppbyggnad och erfarenhets- spridning i veteranfrågor vara rådgivande i veteranfrågor samordna verksamheten i veteranfrågor mellan berörda myn- digheter, kommuner, landsting och frivilliga organisationer, särskilt veteran- och anhörigorganisationer ge råd och vägledning i ärenden med skadade veteraner som kräver särskild medicinsk och annan kompetens på veteran- området administrera en samlad officiell veteranstatistik Nationella veteranmyndigheten bör bildas och påbörja sin verksamhet . har i uppdrag att utarbeta förslag till hur det framtida veteranpolitiska arbetet ska utformas och bedrivas. Utred- ningens uppdrag ska ses som ett led i regeringens alltmer intensi- fierade arbete med att identifiera olika nyckelområden och brister som bör tillgodoses i arbetet med att stödja veteraner och deras anhöriga. Regeringen betonar i direktiven att veteranpolitiken angår alla människor i samhället. Därmed berörs också olika samhällsstruk- turer och ett stort antal organisationer. Stödet till veteraner före, under och efter internationella insatser eller verksamheter ska präglas av en helhetssyn från samhällets sida. Den enskilde, som har deltagit i den internationella verksamheten som en representant för , ska känna att det finns en helhetssyn i omhändertagandet och att olika instanser samverkar på ett ändamålsenligt och effek- tivt sätt. Som regeringen anger i direktiven till utredningen saknas emel- lertid en övergripande och samlad syn på i vilken utsträckning och på vilket sätt staten, den utsändes arbetsgivare, kommunerna, landstingen, den ideella sektorn och andra kan och bör samverka inom en utvecklad veteranpolitik, varför synsättet med olika in- stansers engagemang i veteranfrågorna bör fördjupas ytterligare. Utredningen har tidigare kunnat konstatera att en orsak till bristen på helhetssyn, och därigenom även ett engagemang i veteranfrågor- na, är en i många stycken grundläggande brist på kunskap om internationella engagemang i fredsfrämjande internationella insatser eller annan internationell verksamhet till stöd för behövande och lidande människor runt om i världen. Kopplat till denna brist på kunskap finns även brist på kunskap om de risker och påfrestningar som de kvinnor och män, med uppenbar risk för eget liv och hälsa, frivilligt utsätter sig för när de genomför internatio- nella insatser eller verksamhet. En motsvarande brist på kunskap gäller också situationen för anhöriga, särskilt barnen, till de kvinnor och män som tjänstgör i internationella insatser eller verksamheter. Kunskapen om utvecklingen av de svenska veteranernas hälso- tillstånd och sociala livssituation efter tjänstgöringen är också brist- fällig, även om några vetenskapliga undersökningar indikerar att flertalet veteraner inte påverkats negativt av tjänstgöringen, utan många veteraner har i stället berikats och fått en personlig utveck- ling och erfarenhet av tjänstgöringen. Utredningen gör bedömningen att bristen på samlad kunskap i samhället om bakgrunden och motiven för internationella engagemang i form av internationella insatser och verksamhet och särskilt bristen på kunskap om veteranpolitiken och situationen för veteranerna och deras anhöriga bidrar till avsaknaden av en hel- hetsyn i genomförandet av veteranpolitiken. Kunskapsbristen med- för därigenom även en rad negativa följder för den enskilde vete- ranen och dennes anhöriga. Bristen på helhetssyn och kunskap om veteranpolitiken bland de berörda aktörerna försvårar också för samhället som helhet att från ett samhällsekonomiskt perspektiv planera för stöd och uppföljning av veteranerna och därigenom även fördela tillräckliga resurser till veteranområdet. Utredningen anser därför att åtgärder måste vidtas för att komma tillrätta med den angivna kunskapsbristen. Eftersom frågan om kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning rör hela samhället och alla berörda aktörer, också svenska folket i allmänhet, bör samordningen och ansvaret för kunskapsuppbyggnad och kunskaps- spridning finnas i en nationell samordningsfunktion i form av en nationell veteranorganisation. Kopplat till verksamhet som rör kunskapsuppbyggnad och kun- skapsspridning är behovet av forskning på veteranområdet. Forsk- ning på veteranområdet bedrivs såväl internationellt som nationellt. Av de två vetenskapliga litteraturöversikterna som gjorts på uppdrag av utredningen framkommer ett ökat behov av forskning på veteranområdet. Även om Försvarsmakten ger forsknings- uppdrag på veteranområdet saknas en helhetsyn i form av en tydlig bild av det samlade nationella behovet av forskning samt priorite- ring och samordning av forskningsinsatser på veteranområdet. Ut- redningen anser att även samordningen av veteranforskningen bör finnas i en nationell veteranorganisation. Utredningen föreslår vidare att anställningsmyndigheten ska föra officiell veteranstatistik. För att säkerställa en samlad och tillförlit- lig nationell svensk veteranstatistik bör sammanställningen av den samlade nationella veteranstatistiken ske på nationell central nivå av den föreslagna nationella veteranorganisationen. Utredningen har tidigare funnit att det även föreligger brister i samverkan inom och mellan olika aktörer på veteranområdet, vilket har sin grund i bristen på kunskap om bland annat veteranernas i vissa fall komplexa sjukdomsbild och livssituation. Bristerna återfinns från den politiska nivån till ansvariga myndigheter, lands- ting, kommuner och andra aktörer. Bristen på samverkan påverkar negativt den skadade veteranens möjligheter till stöd, uppföljning och rehabilitering. Det innebär även risk för att staten inte lever upp till målsättningen med veteranpolitiken, dvs. att ge veteranen och dennes anhöriga det stöd, vård och omsorg som dessa behöver och är berättigade till. Även från ett samlat samhällsekonomiskt perspektiv leder angivna brister till negativa följder i form av risk för förlängd tid för vård- och omsorg och förlängd frånvaro från arbetsmarknaden samt i förlängningen även ökade samhällsekono- miska kostnader. Inledningsvis bör framhållas att det är varje myndighetslednings ansvar att pröva och bedöma om verksamhet – som inte regleras genom lag eller förordning – ska skötas i egen regi, i samverkan eller genomförs på annat sätt, t.ex. i form av entreprenad. Utgångs- punkterna är myndighetsförordningens (2007:515) bestämmelser om att myndighetens ledning ska se till att verksamheten bedrivs effektivt. Av myndighetsförordningen framgår också att myndig- heten ska verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och med andra tar till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Utredningen har mot den bakgrunden övervägt om de brister i genomförandet av veteranpolitiken som noterats, bland annat vad gäller kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning samt upp- följning, vård och omsorg av skadade veteraner, kan åtgärdas främst genom en ökad samverkan mellan berörda parter. dock bedömningen att enbart förstärkt och utvecklad samverkan mellan berörda aktörer inte är tillräckligt för att uppnå målen för veteranpolitiken. Som utredningen konstaterat finns ett uttalat behov av att stärka och utveckla veteranfrågorna. Detta bör – enligt utredningens mening – ske genom att en nationell veteransamordning inrättas för veteran- frågor. Som tidigare angetts finns också i många andra länder en nationell veteransamordning i form av nationell veteranorganisation eller veteranmyndighet. Dessa enheter har vanligen till uppgift att följa utvecklingen på veteranområdet, utgöra kompetensbärare och svara för kunskapsuppbyggnad och veteranstatistik på veteranområ- det. I många länder ges även genom den nationella veteranenhetens försorg medicinsk vård och socialt stöd till skadade veteraner och deras anhöriga. I till exempel , och finns även en veteranombudsman till stöd för veteranfrågor. 17.3.1Krav på en nationell veteranorganisation Genom utredningsarbetet har ett antal brister i genomförandet av veteransoldatpolitiken identifierats. Utredningen lämnar ett antal förslag för att åtgärda bristerna och andra förslag i syfte att åstadkom- ma en samlad och utvecklad veteranpolitik. Enligt utredningens mening innebär lämnade förslag nya förutsättningar och krav på ett mer strukturerat arbetssätt när en samlad och utvecklad veteran- politik ska genomföras. Enligt utredningens bedömning krävs en permanent nationell struktur och organisation om insatser och åtgärder inom området ska ha avsedd effekt. Mot bakgrund av förslagen på åtgärder för att motverka angivna brister och strävan att åstadkomma en samlad och utvecklad veteran- politik som präglas av en helhetssyn och berör alla i samhället före- slår utredningen att en övergripande nationell veteransamordning ska ges följande uppgifter: -ha ett övergripande och sammanhållande nationellt ansvar för veteranfrågor, -ta fram en nationell handlingsplan för veteranfrågor, -arbeta strategiskt med styrning av myndighetsövergripande vete- ranfrågor, -ansvara för nationell kunskapsuppbyggnad och erfarenhetssprid- ning i veteranfrågor, -vara rådgivande i veteranfrågor -samordna verksamheten i veteranfrågor mellan berörda myndig- heter, kommuner, landsting och frivilliga organisationer, särskilt veteran- och anhörigorganisationer -administrera en samlad officiell veteranstatistik, -ge råd och vägledning i ärenden med skadade veteraner som krä- ver särskild medicinsk och annan kompetens på veteranområdet I den nationella veteranverksamheten bör som ovan anges finnas en särskild enhet som kan lämna råd och stöd till anställningsmyndig- heterna i särskilt komplexa medicinska fall som ställer särskilda krav på kompetens och samordning mellan berörda aktörer. Det är dock inte meningen att tillgången till den särskilda kompetensen och stödet hos den nationella veteransamordningen ska frånta anställningsmyndigheten det sedvanliga arbetsgivaransvaret enligt socialförsäkringslagstiftningen eller att ge det stöd eller uppföljnings- ansvar som följer av den föreslagna veteranlagstiftningen. Anställ- ningsmyndigheten ska dock när det föreligger ett särskilt kompli- cerat fall med en skadad veteran kunna vända sig till och få stöd av den särskilda medicinska kompetens för veteranfrågor som utred- ningen föreslår ska finnas vid den nationella veteransamordningen. I enheten ska finnas tillgång till läkare med specialistkompetens inom de olika medicinska specialistområden som berörs av den särskilda veteranproblematiken, psykolog, kurator, m.m. Den föreslagna verksamheten med att lämna råd och stöd ska bedrivas på uppdrag av anställningsmyndigheterna och vara avgifts- finansierad, dvs. anställningsmyndigheten ska ersätta veteranenheten för kostnader med anledning av den kompetens och stöd som lämnas i särskilt svåra fall. Utredningen förutsätter att anställningsmyndigheten inom ramen för det föreslagna uppföljningsansvaret som varje anställnings- myndighet kommer att ha organiserar verksamheten så att skadade veteraner tidigt upptäcks och tidigt tar råd och stöd av den särskilda enheten vid den nationella veteranmyndigheten. Utredningen föreslår att enheten på motsvarande sätt även ska kunna ge råd och stöd till andra arbetsgivare och andra aktörer som har behov av råd och stöd i frågor som gäller skadad personal i internationella insatser eller verksamhet och där enhetens särskilda kompetens på veteranområdet kan nyttjas. Utredningen vill framhålla att syftet med verksamheten inte är att ersätta det ordinarie uppföljningsansvaret som anställ- ningsmyndigheten ska ha eller att ersätta den reguljära hälso- och sjukvårdsverksamheten som organiseras och bedrivs av sjukvårds- huvudmännen, utan utgör ett stödjande komplement till denna verksamhet för att säkerställa att en skadad veteran får den vård och omsorg som och regeringen uttalat att en skadad veteran ska erhålla. I den särskilda enheten bör även finnas en funktion dit veteraner och deras anhöriga kan vända sig till för rådgivning och vägledning när det föreligger särskilda skäl för detta. Utgångspunkten är att anställningsmyndigheten eller andra berörda aktörer inom ramen för respektive ansvarsområde ska lämna råd och vägleda den en- skilde veteranen eller dennes anhöriga så att de får det stöd och den omsorg som de kan ha behov av. Det kan emellertid inte uteslutas att den enskilde veteranen eller dennes anhöriga i vissa särskilda fall upplever att de inte får det stöd, vård och omsorg som de anser sig vara berättigade till. När en sådan situation uppstår bör det finnas en instans som den enskilde veteranen kan vända sig till för att få råd och vägledning i den aktuella situationen. Denna instans och funktion bör vara organisatoriskt åtskild från veteranmyndighetens övriga enheter för att den enskilde veteranen eller dennes anhöriga ska kunna känna fullt förtroende för och tillit till att lämnade upp- gifter och synpunkter får en allsidig och objektiv belysning. När det finns skäl att beakta veteranens eller den anhöriges synpunkter bör veteranmyndigheten kontakta den berörda anställningsmyndig- heten eller annan berörd aktör och inom ramen för det samverkans- ansvar som varje myndighet har försöka åstadkomma en lösning på den uppkomna situationen. Utredningen bedömer att den nu föreslagna organisatoriska formen först bör prövas innan några ytterligare överväganden görs om ett eventuellt behov av att inrätta en veteranombudsman på motsvarande sätt som finns i . Utredningen föreslår också att veteranmyndigheten och anställ- ningsmyndigheterna överväger möjligheten till växeltjänstgöring för olika personalkategorier i syfta att öka insikten om och förstå- elsen för respektive verksamheter samt bidra med särskild kom- petens till den andra verksamheten. Motsvarande möjligheter har bland annat funnits på försvarsområdet med goda erfarenheter som följd. 17.3.3En nationell veteranmyndighet bör inrättas Utredningen har övervägt olika former av organisatorisk struktur för den nationella veteranorganisationen/samordningen. Utredningen har övervägt om verksamheten bör bedrivas fri- stående från staten, t.ex. inom ramen för en frivillig organisation som arbetar med veteran- och anhörigfrågor. För en sådan lösning talar att veteraner med problem upplever svårigheter med att närma sig anställningsmyndigheten eller andra offentliga aktörer för få hjälp med sina problem och att det finns frivilliga veteran- och anhörigorganisationer som bedri- ver stödjande verksamhet. Mot en sådan lösning talar att de åtgärder som utredningen före- slår för att komma till rätta med identifierade brister i genomföran- det av veteranpolitiken, och de förslag till åtgärder som ska bidra till en samlad och utvecklad veteranpolitik för alla veteraner, lämp- ligen bör genomföras av en myndighet. De uppgifter som utred- ningen föreslår ska ligga i den nationella veteranverksamheten bör därför utföras av en veteranmyndighet. Utgångspunkten för statlig verksamhet som i huvudsak är anslagsfinansierad är dessutom att verksamheten ska bedrivas i myndighetsform. Utredningen ser, givet de begränsningar som följer av utred- ningens övriga förslag, två tänkbara alternativ för hur en nationell veteranmyndighet kan organiseras som myndighet: -inom en annan myndighet -som en egen myndighet Argument för inordning i annan myndighet De argument som utredningen anser talar för en inordning i en annan myndighet är följande: -veteranmyndigheten kan dra nytta av värdmyndighetens resurser och kompetens -kostnader för ledning blir mindre än om en egen myndighet bildas -kontinuitet kan garanteras i verksamheten om veteranmyndig- heten inrättas inom en myndighet där verksamheten redan etable- rats, t.ex. i Försvarsmakten En lösning med myndighet i myndigheten motiveras generellt med att den aktuella verksamheten kan dra nytta av värdmyndighetens resurser, såsom verksamhetsstöd, specialkompetens eller besluts- underlag (till exempel registeruppgifter). Det gäller både i den löpande driften och i utvecklingsarbete. Kostnaden för lednings- funktionen är normalt också större för små myndigheter än för stora, relativt verksamhetens omfattning. Detta talar för att inrätta veteranmyndigheten inom en värdmyndighet, då overheadkostnaden för ledningsfunktionen kan begränsas. Att inrätta verksamheten inom en värdmyndighet kan således vara ett sätt att hantera verk- samhetens sårbarhet, som administrativa kostnader hålls nere. Argument för en egen myndighet De argument som utredningen anser talar för en egen myndighet är följande: -veteranernas behov samt veteranpolitikens genomförande och utveckling utgör kärnverksamheten och kommer därför i första hand för veteranmyndigheten -veteranmyndighetens verksamhet renodlas och regeringens möj- ligheter till en tydlig och långsiktigt hållbar styrning av verk- samheten förbättras -risken för rollkonflikter minskar -veteranernas och övriga aktörers förtroende för veteranmyndig- heten stärks, bland annat genom ökad transparens i verksamhet Ett argument för att bilda en ny egen myndighet är således att veteranmyndighetens verksamhet blir kärnverksamhet i den nya organisationen. ledning kan då även fokusera helt på att utveckla veteranpolitiken och utveckla en högkvalitativ och effektiv verksamhet till stöd för veteranerna och andra berörda. Veteranverksamheten behöver inte heller konkurrera med annan verksamhet om ledningens uppmärksamhet och engagemang. Om veteranmyndigheten inrättas inom en annan myndighet finns enligt utredningen även en risk att det är svårt att hålla isär veteran- myndighetens verksamhet och ekonomi från den andra myndig- hetens. Att inrätta veteranmyndigheten som en egen självständig myndighet skulle enligt utredningen dessutom öka transparensen i verksamheten, vilket ger förutsättning för ett högre förtroende för veteranmyndigheten bland veteraner och anhöriga, men även bland andra berörda aktörer. Att veteranfrågorna blir myndighetens kärnverksamhet har posi- tiva effekter ur ett verksamhetsperspektiv. Att verksamheten blir till kärnverksamhet kan stärka den professionella identiteten hos de anställda och självbilden och kulturen inom myndigheten. Arbets- platsen blir mer attraktiv och ökar dess status. Rekrytering av kva- lificerade medarbetare underlättas. Vidare kommer viss del av veteranmyndighetens verksamhet att utgöras av uppdrag från andra myndigheter och aktörer. Det inne- bär att kraven på myndighetens ledning i viss mån kan avvika från konventionella krav på ledning av offentlig verksamhet. Att skapa en egen myndighet för den föreslagna veteranverksamheten ger enligt utredningen bäst förutsättningar att skapa en kultur i hela organisationen, från ledningsnivå till medarbetarnivå, som fullt ut har veteranernas och deras anhörigas bästa för ögonen.