sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Den genomförda avregleringen av nationella regler som styrde organisation, tjänstetillsättning, resursfördelning, timfördelning med mera bidrog till att möjliggöra de besparingar och omstruktu- reringar, som framtvingades av de svaga offentliga finanserna åren närmast efter kommunaliseringen. Lärartätheten minskade, främst till följd av att lärarorganisationen hölls relativt intakt som elevkullarna blev väsentligt större . Resurserna till skolan minskade kraftigt , i samband med 90- talskrisen. minskade kostnaderna per elev med i fasta priser. ökade sedan kostnaderna per elev i fasta priser. var då kostnaderna per elev nådde en nivå som motsvarande den . Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, Avreglering var en av hörnstenarna i det förvaltningspolitiska effektiviseringsarbetet. Regeringen vidtog olika åtgärder för att mönstra ut regler som ansågs försvåra saneringen av den ansträngda ekonomin i kommuner och landsting. Bakgrunden var den kritik som kommunala företrädare riktat mot de statliga reglernas om- fattning, detaljeringsgrad och kostnadshöjande verkan. I den överens- kommelse som regeringen slöt med och om den kommunala ekonomin åtog sig regeringen att genomföra avregleringar i syfte att minska trycket på de kommunala kostnaderna. På skolans område drev linjen att staten borde styra i första hand med mål, och inte med medel. I ljuset av regeringens politik för att förbättra de svaga offent- liga finanserna kan kommunernas besparingar och åtgärder för att öka kostnadseffektiviteten inom skolan ses som naturliga. Man kan säga att kommunaliseringen var lyckosam i det att den möjliggjorde en skola som kostade mindre per elev. Däre- mot uppfylldes inte intentionen att skolan skulle bli kvalitativt bättre genom att underlätta för lärande och utveckling av varje en- skild elev. är som nation betydligt rikare än vad som var fallet . Trots detta är kostnaderna per elev i räknat i fasta priser ungefär desamma som 1980, om hänsyn tas till att kost- naderna per elev tenderar att variera med elevkullarnas storlek: kost- naderna per elev stiger när elevantalet minskar och kostnaderna sjun- ker när elevantalet ökar. Tilläggas bör att det framför allt är statliga beslut och reformer som bestämmer resursutrymmet för olika kom- munala välfärdsområden. Vi har organiserat vårt samhälle på ett sådant sätt att den ökning som skett av våra gemensamma tillgångar har kommit andra delar av samhället till del än . Detta stämmer till eftertanke. 6.9Kommunaliseringen förstärkte medborgar- och brukarinflytandet över skolan Ett syfte med kommunaliseringen var att öka medborgarnas och elevernas inflytande över skolan. Kommunaliseringen medgav större lokal variation och lokal anpassning av skolans organisation och av innehållet i undervisningen. Därigenom ökade även det medborgar- inflytande som utövas via den lokala representativa demokratin. Även föräldrar och elever bjöds in att påverka skolans utformning i Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, större utsträckning än vad som varit fallet tidigare. Föräldrar och elever fick en större möjlighet att påverka skolan dels via kontakter med förtroendevalda eller tjänstemän i kommunen, dels via kontak- ter med rektorer och lärare. Kommunali- seringen innebar ett bejakande av variation och långt gående decent- ralisering av skolväsendet och beredde marken för de kommande valfrihetsreformerna. Dessa reformer stärkte ytterligare föräldrar- nas och elevernas inflytande över skolan. Efter kommunaliseringen har elevintresset även stärkts genom den ökade statliga tillsynen och de utvidgade möjligheterna att anmäla missförhållanden i skolan. Syftet att öka medborgarinflytandet har alltså av allt att döma uppnåtts. De valfrihetsreformer som följde efter kommunalise- ringen har framför allt stärkt brukarinflytandet. I förhållande till den motivbild som fanns när skolan kommunaliserades har en viss förskjutning skett från tonvikt på medborgarinflytande till tonvikt på brukarinflytande. Förstärkningen av medborgarinflytandet och brukarinflytandet har ofrånkomligen i viss utsträckning skett på bekostnad av rekto- rernas och lärarnas inflytande, vilket även varit avsikten. Valfrihets- reformerna har även, helt i linje med reformernas intentioner, minskat kommunernas inflytande. 6.10Lärarnas arbetsförhållanden och status försämrades Ett yrkes status är en funktion av hur detta yrke uppfattas i sam- hället. En viktig aspekt som brukar kopplas samman med ett yrkes status är i vilken utsträckning yrkesutövarna ses som en profession. Professionalism implicerar att yrkesutövarna i kraft av sin speciella kompetens och kunskapsbas har allmänhetens förtroende att själva bestämma hur arbetet ska utföras. Av denna utredning framgår emellertid att kommunaliseringen har bidragit till att den externa kontrollen över lärarna har ökat. Möjligheten att arbetsleda lärarna och att i övrigt utöva ett arbetsgivaransvar har förstärkts genom beslut att överlåta det samlade arbetsgivaransvaret för lärare och rektorer på kommunerna. Förändringar i arbetstidsregle- ringen som avtalades mellan och lärar- facken innebar långtgående förändringar. Lärarnas arbetstid reglerades och förtroendearbetstiden minskade markant. Detta kan ses som en nackdel för den enskilda läraren Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, eftersom inflytandet över den egna arbetstidens förläggning mins- kat. kan en ökad reglering av arbetstiden innebära en möjlighet för lärarna att utveckla sin profession och professionali- tet om mer tid används för till exempel kollegialt utvecklingsarbete av undervisningen. har emellertid visat att ambitioner att förändra lärarnas arbetssätt och främja mer kollegialt samarbete till stor del har misslyckats. Lärarna arbetar fortfarande ofta ensamma trots att deras arbetstid i högre grad än tidigare är reglerad och för- lagt till arbetsplatsen. efter kommunaliseringen avvecklades meritvärderings- systemet för lärare, och behörighetsreglerna för lärare luckrades upp. Även lönesättningen avreglerades. Den statliga avregleringen var ett sätt att möjliggöra för kommunerna att förbättra den ekono- miska effektiviteten i skolans verksamhet i samband med den om- fattande ekonomiska 90-talskrisen. Avregleringarna gav kommu- nerna ökat inflytande över både vilka personer man anställde som lärare och över anställningens innehåll, till exempel med avseende på vilka ämnen en lärare kunde förväntas undervisa i. Dessa fakto- rer har förstärkt arbetsgivarens ställning gentemot lärarprofess- ionen. Avregleringen av meritvärderingssystem och uppluckringen av behörighetsregler har även bidragit till att andelen obehöriga lärare som kommuner och andra huvudmän anställt har ökat. Den ökade andelen obehöriga lärare har sannolikt bidragit till att lärar- yrket betraktat som profession försvagats. Lärarnas kontroll över yrkets specifika kunskapsbas har också försvagats genom att stat- liga beslut medfört att den tidigare lärardrivna fortbildningen i de statliga länsskolnämndernas regi nedmonterats. Inriktningen på fortbildningen förändrades efter kommunaliseringen på ett sätt som var negativt för lärarnas kunskapsbas, då större tonvikt lades vid kunskap om till exempel nya reformer än vid didaktik och ämnesfördjupning. Givet det stora antal statliga reformer som intro- ducerats i skolväsendet efter kommunaliseringen är det kanske föga överraskande att de kommunala huvudmännen styrt en ökad andel av lärarnas fortbildning mot en utbildning i nya regelverk. Genom övergången till mål- och resultatstyrning av skolan för- ändrades lärarnas arbetsuppgifter. De läroplaner och betygssystem som statsmakterna beslutade om utformades i linje med den nya styrmodellen och gav lärarna ett stort ansvar både vad gällde målformulering och bedömning. Det nya systemet var emellertid initierat på politisk nivå utan någon mer omfattande förankring bland lärarna och implementeringen blev som ett resul- Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, tat av detta behäftad med flera svårigheter. Lärarna hade inte bered- skap att ta hand om delegationen och de gavs varken tid eller fort- bildning för att kunna tillvarata det ökade inflytande, som det nya styrsystemet syftade till att ge dem. De enskilda lärarna och lärar- professionen fick sammantaget svårt att tillvarata det ökade hand- lingsutrymmet. Svårigheterna föranledde staten att formulera tydligare mål- och betygskriterier. Kraven på dokumentation och enhetlighet i bedömningarna ökade. Det blev även fler nationella prov. Som ett resultat av den mål- och resultatstyrning med krav på ökad resultatuppföljning som infördes i samband med kommunali- seringen har lärarnas arbetsbörda ökat markant. Studier visar på en betydande försämring av hur lärarna upplever sin arbetssituation i jämförelse med . Allt fler lärare anser att de har för mycket att göra och att de har för många arbets- uppgifter. Undersökningar indikerar att lärarna redan då upplevde att arbetsbördan hade ökat. som de fått mera att göra uppfattar lärarna att deras inflytande över det egna arbetet har minskat. En tydlig försämring kan noteras mellan och . En följd av mål- och resultatstyrningen är att lärarna tvingas lägga på att utvärdera resultat i stället för att planera undervisningen. En systematisk uppföljning av elevernas utveckling är givetvis något i grunden positivt men riskerar, om den blir för långtgående, att flytta resurser och fokus från själva undervisningen. De förändrade arbetsuppgifterna har inte mötts med motsvarande resurstillkott, vilket bidragit till lärarnas stressade och försämrade arbetssituation. Lärarnas löneutveckling har –2011 varit betydligt sämre än för jämförbara grupper. Att lärarnas löneutveck- ling uppenbarligen varit svag efter kommunaliseringen är ytter- ligare en faktor som bidragit till att försämra läraryrkets status. Det ska här nämnas att utvecklingen av lärarnas löner av allt att döma var mindre gynnsam då skolan var statlig. Kommunaliseringen bröt inte denna trend och kommunerna har inte prioriterat att höja lärarnas löner. Dock har kommunernas intresseorganisation och Landsting uttalat ambitionen att höja lärarlönerna. Lärarnas dåliga löneutveckling och den ökade andelen obehöriga lärare signalerar att läraryrket värderas lågt. Det kan också vara en orsak till att många uppfattar att läraryrket har förhållandevis låg status och att Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, få studenter söker sig till lärarutbildningen, även om en viss ökning noterats . Det senaste två decennierna har de svenska elevernas studiere- sultat kontinuerligt sjunkit i flera ämnen. Min utredning visar att förutsättningarna för lärarna att bedriva god undervisning försäm- rades som ett resultat av kommunaliseringen och det sätt som refor- men genomfördes på. Det kan finnas skäl att tro att den status- sänkning som läraryrket genomgått inte enbart står att finna i den ökade externa styrningen av lärarkåren och de försämrade arbets- villkoren utan även i den negativa kontext som skolan, bland annat med anledning av de försämrade studieresultaten, ofta diskuteras. Även om läraryrkets status redan före kommunaliseringen hade börjat försämras har de sjunkande studieresultat som uppmätts det med stor sannolikhet påverkat den allmänna uppfattningen av yrket negativt. Sammanfattningsvis kan man konstatera att arbetsförhållandena för lärarna och läraryrkets status försämrades till följd av kommu- naliseringen och mål- och resultatstyrningen av skolan. 6.11Förhoppningarna på rektorernas pedagogiska ledarskap infriades inte Rektor har successivt fått en ny roll sedan den sammanhållna infördes och i synnerhet efter kommunaliseringen av skolan . Rektorerna har gradvis blivit en egen yrkesgrupp, skild från lärarna, med specifik kompetens att leda och utforma verksamheten i skolan. Kommunaliseringen av skolan och införandet av mål- och resultatstyrningen av verksamheten i sam- band med detta innebar en omvälvande förändring för rektorerna; deras befogenheter och ansvar utökades markant och högre krav ställdes på deras ledarskap. I samband med dessa reformer togs dock de tidigare behörighetskraven på rektorer bort, så att även personer som inte har lärarbakgrund kan bli rektorer. I praktiken tycks emellertid inte rektorerna ha förändrat sitt arbete efter 1990- talets reformer i så hög grad som förväntat. Ambitionen att göra rektor till pedagogisk ledare och chef för skolans samlade verksam- het har inte förverkligats fullt ut. Ambitionen att via rektors peda- gogiska ledarskap få lärarna att samarbeta mer och driva ett kollegi- alt utvecklingsarbete för att förbättra undervisningen har inte lyck- Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, ats i den utsträckning som staten bedömt som önskvärd och som även forskningen ger stöd åt. Genom skolans kommunalisering skapades således förutsätt- ningar för ett ökat professionellt friutrymme för rektorerna. I viss mån blev det emellertid snarare huvudmannen än rektorerna som övertog den roll som staten tidigare haft. Det tog sig bland annat uttryck i att en del kommuner åren närmast efter kommunali- seringen utfärdade bestämmelser som direkt hade med det pro- fessionella yrkesutövandet att göra, till exempel direktiv till led- ningsorganisation och arbetslag. Vissa kommuner upprättade också verksamhetsplaner som inte alltid grundades på genomtänkta över- väganden om skolans övergripande nationella uppdrag. Undersökningar och granskningar av skolan har pekat på flera svårigheter i rektorsuppdraget, bland annat otydliga ansvarsvägar samt ofullständig delegering av ansvar. Relationen mellan rekto- rerna och den politiska ledningen är i vissa avseenden oklar. Det finns i vissa kommuner dessutom en ömsesidig brist på tillit mellan rektorer och den politiska ledningen. Rektorerna upplever i likhet med lärarna en hög arbetsbörda och den tycks ha ökat . Många rektorer uppger att de inte hinner med det pedagogiska ledarskapet så som de skulle önska. Undersökningar visar att omsättningen av rektorer är hög, vilket tyder på att uppdraget är svårt. Både bristande resurser för att kunna utföra rektorsuppdraget på ett tillfredsställande sätt och bristande tillit till den politiska ledningen uppges som skäl till att rektorerna väljer att byta yrke och/eller arbetsplats. Regeringen och har vidtagit åtgärder som till exempel satsningar på rektorsutbildning för att komma till rätta med flera av de ovan nämnda problemen. I den nya skollagen har rektors ansvar för att värna alla elevers rätt till utbild- ning förtydligats. Rektor har därmed fått ökade formella möjlig- heter att utöva ett pedagogiskt ledarskap. Förutsättningarna för att rektor ska kunna använda sin förstärkta befogenhet är dock att den kopplas till en genomtänkt resurshantering från huvudmannens sida. Om så inte sker försämras således rektorernas möjlighet att utöva sitt pedagogiska ledarskap. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, 6.12Studieresultaten och likvärdigheten försämrades Enligt internationella mätningar har kunskapsresultaten och likvär- digheten i den svenska skolan försämrats under . Resultaten har försämrats för såväl grupper av elever som har de bästa studieresultaten som för grupper av elever som presterar sämre. publicerades en PISA-mätning som visar ytterligare försämringar av kunskapsresultaten för svenska 15-åriga elever i läsförståelse, matematik och naturvetenskap. Situationen är allvarlig. Det är viktigt att i den storm av kritik som rik- tas mot den svenska skolan inte glömma att det även finns många förhållanden som är bra med svensk skola. En positiv sak vad gäller ämneskunskaper är att svenska elever i internationella jämförelser uppvisar goda studieresultat i engelska och medborgarkunskap. Allmänt gäller även att många elever trivs bra i den svenska skolan – en viktig faktor i sig och en bra grund att bygga vidare på. Det bör också påpekas att för den elev som värdesätter sin skolas profil kan skolan uppfattas som bättre än vad den skulle varit fallet utan den profilering av skolor och valfrihet som infördes under 1990- talet. Vidare vet vi för lite om hur skolan lyckas med uppdraget att utveckla barns och elevers personlighet, egenskaper och förhåll- ningssätt inom en rad av de områden som inom forskningen be- nämns icke-kognitiva förmågor. Dessa reservationer till trots måste vi dock konstatera att kunskapsresultaten i flera ämnen allvarligt försämrats efter kommunaliseringen. Finns det då någon koppling mellan de försämrade studieresultaten och kommunaliseringen? Likvärdigheten i betydelsen liten spridning av studieresultat har försämrats efter kommunaliseringen. Skillnaderna i studieresultat har ökat mellan eleverna totalt sett, men den största förändringen är att skillnaderna har ökat mellan skolor. Skillnaderna i studie- resultat kan även mätas mellan kommuner. Det är stora skillnader mellan kommuner vad gäller elevernas studieresultat. Dessa skillna- der beror emellertid framför allt på demografiska skillnader mellan kommunerna. Om hänsyn tas till att elevernas föräldrar har olika utbildningsbakgrund och till om eleverna är födda utomlands, mins- kar skillnaderna kraftigt. Kommunvariationen svarar för av den totala variationen i studieresultat. Det ska dock påpekas att det finns kommuner där eleverna i rad uppvisar svaga studieresultat. Andelen elever som är födda utom- lands är större än då skolan kommunalise- rades. Denna faktor utgör dock inte någon huvudförklaring till de Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, fallande studieresultaten; det finns både högpresterande och låg- presterande utlandsfödda elever. Forskningen visar entydigt att lärarnas undervisning och för- måga att relatera till varje enskild elev är skolans viktigaste fram- gångsfaktor. Frågan blir därför i vilken utsträckning kommunali- seringen påverkat lärarnas förutsättningar att bedriva en god under- visning. Kommunaliseringen bidrog till de försämrade studieresul- taten och den försämrade likvärdigheten, i betydelsen större sprid- ning av elevernas studieresultat, genom att staten och kommunerna inte gav lärarna och rektorerna de arbetsförutsättningar som hade varit nödvändiga i den nya mål- och resultatstyrda skola som kom- munaliseringen gav upphov till. Som nämnts genomfördes refor- merna dessutom under ett tvång gentemot stora grupper av lärare, som i sig försämrade förutsättningarna för en lyckad implemente- ring av kommunaliseringsreformen. Tvånget gjorde lärarna min- dre delaktiga och engagerade i den nya kommunaliserade skolan. Decentraliseringen från staten till kommunerna och även till de professionella blev för stor avseende 1990-talets läroplaner och betygsystem och även i fråga om ansvaret för ledning, planering och uppföljning av skolan. Kommunerna, rektorerna och lärarna fick inom ramen för konceptet mål- och resultatstyrning stora nya uppgifter på skolans område, som gav kom- munerna och lärarna ett begränsat stöd. I den proposition som låg till grund för Lpo 94 påpekar rege- ringen att målstyrningen innebär att politikerna lämnar ifrån sig makt, det vill säga målstyrningen innebär en stor delegation: Målstyrningen innebär att politikerna i många frågor lämnar ifrån sig makt. För skolans del innebär det att riksdag och regering inte längre bör behandla frågor om t.ex. klasstorlek, ämnesgruppering, undervis- ningens uppläggning och när man planerar in ämnen. Det innebär självfallet inte att många av de frågor som dominerat den centrala poli- tiska debatten mister sin betydelse, utan snarare att dessa blir frågor att ta ställning till i egenskap av elev, förälder, rektor, lärare eller i vissa fall beslutsfattare. Politiker på central nivå skall också regelbundet ta ställning till skolpolitiken i den nationella utvecklings- planen. Regeringen var också medveten om att mål- och resultatstyrningen innebar att lärarnas arbete skulle bli svårare (men intressantare). I läraryrket finns möjligheter att utveckla en kvalitetsdimension, som är viktigare än tidsdimensionen. Det är inte längre timplanen och ett Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, tungt regelverk som ska styra arbetet i skolan, utan skollagen, läropla- nen och kursplanerna. Dessa ger i sin tur stort utrymme för att lägga upp undervisningen, välja arbetsmetoder, stoff m.m. Allt detta gör naturligtvis lärararbetet svårare, men rimligen också intressantare och mer givande. Regeringen var alltså medveten om att det nya sättet att styra skolan var svårare för lärarna. Problemet var att det blev för svårt. Lärarna klarare inte av sitt uppdrag på de villkor och med de förut- sättningar som staten gav. fanns regler som mera ingående reglerade hur arbetet skulle bedrivas i skolan, men många av dessa regler avvecklades. Regler om organisation, timplaner etcetera, var kvalitetsstödjande för skolans uppdrag och därmed även ett stöd för skolans personal. Som exempel kan nämnas att timplanen blev mindre styrande i den mål- och resultatstyrda skolan. En alltför detaljerad timplan ansågs nämligen utgöra ett hinder för önskad skolutveckling i det mål- och resultatstyrda systemet. har den nationella timplanen setts som ett verktyg för att värna likvärdighet och kvalitet. Sam- mantaget blev effekten av avregleringen i samband med mål- och resultatstyrningen att skolans kunskapsuppdrag fick en svag inram- ning. Därtill kom ökade krav på mätning och dokumentation samt kommunikation av elevernas resultat, som var tidskrävande för lärarna. Mål- och resultatstyrningen medgav en flexiblare resurs- användning som formellt sett gav rektorer och lärare ett större frirum för professionella handlingar. Men arbetet blev även svårare och mer resurskrävande. Skoluppdraget försvårades ytterligare av att staten höjde ambitionsnivån för skolan: Huvudmannen gjordes ansvarig för att alla elever skulle ha minst godkänt betyg i alla ämnen som långtgående individualisering bejakades, vilket bland annat innebar att även elever med goda förutsättningar skulle ges individuellt stöd för sin fortsatta utveckling. Förenklat uttryckt kan sägas att lärare tidigare kunde bedriva undervisning från katedern genom att hålla föreläsningar på en hög och jämn nivå. I och med den mål- och resultatstyrning som intro- ducerades i samband med kommunaliseringen förutsattes individu- alisering av undervisningen som, om den togs på allvar, framtving- ade en starkare pedagogiskt ledning, ett annat arbetssätt och mera av samarbete mellan lärarna. Problemen som följde av den alltför stora delegationen till kom- munerna och skolans professionella förvärrades av att det rådde en ekonomisk kris i med svåra återverkningar på de Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, offentliga finanserna, med åtföljande besparingskrav på skolan. Det är värt att notera att betydande besparingar gjordes inom elevhälsan och specialpedagogiken – det vill säga inom två områden som måste anses särskilt viktiga för elever med olika typer av skolsvårigheter. En annan försvårande faktor var att elevkullarna ökade, som det rådde brist på utbildade lärare. I anslutning till kommuna- liseringen genomfördes även en stor gymnasiereform. Det är sanno- likt att statens alltför stora delegation och oförmågan hos många kommuner och många lärare och rektorer att axla det ansvar som staten gav direkt till dem bidrog till försämrade studieresultat och försämrad likvärdighet i betydelsen ökad spridning av studieresultat. konstaterade som nämnts tidigt efter kommunali- seringen att mål- och resultatstyrningen på nivå inte fungerade så som avsetts. De kommunala skolplanerna var inte tillräckligt konkreta, kopplingen mellan mål och resurser var svag och prioriteringar saknades. Vidare var uppföljning och utvärdering svagt utvecklat.