sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Nedan redovisas först vad som särskiljer sekretess- målen från övriga mål i förvaltningsrätten. Därefter redogörs för utredningens bedömning samt för ett alternativ till denna bedömning. 15.7.1Vad skiljer sekretessmålen från andra mål? Sekretessmålen är särpräglade på flera sätt. En viktig omständighet vad gäller sekretessmålen är att den rättighet som prövas, nämligen rätten att få ta del av allmänna handlingar, är grundlagsreglerad i 2 kap. 1 § TF. Detta innebär i sig en markering av den vikt som lag- stiftaren lagt vid denna rättighet som är ett uttryck för offentlighetsprincipen.30 Varje begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar ska enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF anges noga i en särskild lag eller, om så i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag vartill den förstnämnda lagen hänvisar.31 Det är dock inte bara rätten att få ta del av allmänna handlingar som är grundlagsreglerad utan även hur en begäran att få ta del av allmänna handlingar ska hanteras. De grundläggande bestämmelserna om domstolsprövning i sekretess- mål finns i TF. Mer detaljerade regler om instansordningen finns i OSL. Sekretessmål ska enligt 2 kap. 15 § TF handläggas skyndsamt. Det har således ansetts så angeläget att frågor om utlämnande av allmän handling handläggs skyndsamt att detta är reglerat i grund- lag. Det finns i förvaltningsdomstolarna även andra måltyper som generellt sett ska hanteras skyndsamt eller som har tidsfrister som 30Offentlighetsprincipen infördes genom första tryckfrihetsförordning och har således gamla anor i det svenska samhället. Offentlighetsprincipen har stor betydelse för det demokratiska styrelseskicket och för medborgarnas rättssäkerhet. 1975/76:160 s. 70 uttalade departementschefen kan något förenklat säga att offentlighetsprincipen fyller tre huvudändamål. Den utgör garanti för rättssäkerheten, effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret. 31Som angetts ovan är den lag som avses OSL. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? gör dem till förtursmål. Det finns dock ingen annan måltyp som har ett grundlagsreglerat skyndsamhetskrav.32 En annan omständighet som skiljer sekretessmålen från övriga mål i förvaltningsdomstolarna är att det endast är sökanden som har klagorätt. Det finns således ingen motpart, varken allmän eller enskild, som kan överklaga ett beslut av en myndighet eller dom- stol att lämna ut en allmän handling. Detta innebär att det endast är de fall där en myndighet eller domstol har avslagit en begäran om att få ut en allmän handling eller lämnat ut den med förbehåll som kan bli föremål för prövning. 15.7.2Sekretessmålen ska fortsatt prövas av kammarrätten som första instans Bedömning: Det finns sakliga skäl för att sekretessmålen fort- satt ska prövas av kammarrätten som första instans. Sekretess- målen bör inte flyttas ned till förvaltningsrätterna. Det finns vissa argument för nedflyttning Det främsta argumentet för nedflyttning av sekretessmålen till förvaltningsrätterna är den principiella inställningen att tyngdpunk- ten i de allmänna förvaltningsdomstolarna ska ligga i första instans. Om sekretessmålen flyttas ned till förvaltningsrätterna så uppnås vidare en enhetlig instansordning i förvaltningsdomstolarna vilket också talar för en nedflyttning. De andra argument som kan framföras talar egentligen inte direkt för en nedflyttning, utan är snarare argument som talar emot att sekretessmålen prövas i kammarrätten som första instans. Dessa argument har gemensamt att de tar sikte på att sekretessmålen var- 32 De detaljerade reglerna om instansordningen finns som tidigare nämnts i OSL medan rätten att överklaga ett beslut att inte lämna ut en allmän handling eller att lämna ut den med förbehåll samt skyndsamhetskravet regleras i TF. De överväganden som ligger bakom be- stämmelserna i både TF och OSL gjordes dock i ett grundlagsärende och får därför anses väga tungt. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? ken är av sådan vikt33 eller av sådan svårighetsgrad att de behöver prövas av kammarrätten i första instans, dvs. att de behöver prövas av en tredomarsits. Ytterligare argument som kan anföras för en nedflyttning är att handläggningen skulle kunna gå snabbare i förvaltningsrätterna då förvaltningsrättens sammansättning normalt sett utgörs av en en- sam domare (detta förutsätter dock att nämndemän inte deltar i dessa mål). Det finns sakliga skäl för att sekretessmålen fortsatt ska prövas av kammarrätten som första instans Som angetts ovan i avsnitt 15.7.1 skiljer sig sekretessmålen från övriga måltyper i allmän förvaltningsdomstol på flera sätt. Dessa skillnader har betydelse för frågan om sekretessmålen ska prövas av förvaltningsrätten eller kammarrätten som första instans. Det allra viktigaste argumentet mot att flytta ned sekretess- målen till förvaltningsrätten anser utredningen ligger i det faktum att sekretessmålen rör en grundlagsreglerad rättighet, nämligen rätten att få ta del av allmänna handlingar, samt att det för sek- retessmålen dessutom finns ett grundlagsreglerat krav på skynd- samhet. Det har av lagstiftaren ansetts så angeläget att frågor om utlämnande av allmän handling handläggs skyndsamt att detta är reglerat i grundlag. Om sekretessmålen flyttas ned till förvaltnings- rätten förlängs instanskedjan med en instans. Detta innebär att det uppstår en fördröjning av det slutliga beslutet i frågan om utläm- nande. En sådan ordning skulle således kunna komma i konflikt med det nämnda grundlagsfästa skyndsamhetskravet. Vad gäller svårighetsgraden på sekretessmålen så är det en komplicerad och omfattande lagstiftning det handlar om. Det finns också fog för att hävda att det, precis som för skattemålen, krävs en viss systemförståelse för att kunna handlägga sekretessmålen. I detta sammanhang måste hänsyn tas till att antalet sekretessmål som finns är lågt i förhållande till t.ex. antalet skattemål. Sekretessmålen är en relativt liten målgrupp (cirka 990 stycken 33 anförde härvid att [F]rågan om att ta del av en allmän handling kan dock i normalfallet rimligen inte anses vara av större vikt än frågor om frihetsberövanden av skilda slag. SOU 1991:106 s. 407. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? avgjorda mål totalt ), varav nästan hälften av målen avgörs av Kammarrätten i . En nedflyttning till förvaltnings- rätterna skulle innebära att vissa förvaltningsrätter endast skulle erhålla enstaka sekretessmål. Detta innebär utmaningar på flera sätt för förvaltningsrätterna avseende bl.a. kompetens, kvalitet och organisation. En domare i förvaltningsrätt kan visserligen ställas inför problemet att på egen hand göra en sekretessprövning av ett omfattande material. Detta inträffar i de fall någon begär att få ta del av handlingar i ett pågående mål hos domstolen. Även om detta innebär att de flesta domare hanterar sekretessfrågor relativt regel- bundet så anser utredningen inte att dessa situationer är helt jäm- förbara med situationen att överpröva beslut om utlämnande av allmän handling som fattats av myndighet. Ett sådant ärende kan röra alla de vitt skilda sekretessbestämmelser som finns i OSL och kräver därför särskild kompetens och erfarenhet hos de domare som ska hantera sekretessmålen. Av betydelse i detta sammanhang är också den viktiga skillnaden jämfört med andra måltyper i förvaltningsrätt, nämligen att det inte finns någon motpart i sekretessmålen, utan det är endast den sökande som har klagorätt. Utredningen anser att det faktum att endast den sökande kan överklaga ett beslut att inte lämna ut en allmän handling eller att lämna ut den med förbehåll innebär att särskilda krav måste ställas på de domstolar och domare som ska pröva dessa mål. Eftersom det inte finns någon motpart som kan överklaga då en domstol beslutar att lämna ut en allmän handling är det extra viktigt att besluten blir riktiga. Domarnas kompetens och erfarenhet blir då av avgörande betydelse. Den omständigheten att det inte finns någon motpart kan också innebära en risk för att lägre instanser (myndigheterna) för säkerhets skull vägrar lämna ut en handling i tveksamma fall. Detta kan i sin tur innebära att den sökande måste använda sig av få ut den allmänna handlingen vilket påverkar hur snabbt den sökande kan få ta del av den aktuella allmänna handlingen.34 34 Jfr uttalanden i doktrinen att sökandens behov av handlingen i regel är kortvarigt och att en sen offentlighet därför kan vara detsamma som ingen offentlighet alls. (1988) s. 237. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? Sekretessmålens komplexitet samt deras uttalade förturskaraktär (som är grundlagsfäst) kan innebära svårigheter för en mindre för- valtningsrätt att hantera denna måltyp. Ett omfattande sekretess- mål skulle kunna ta en eller flera domare i anspråk på heltid.35 Det kan bli svårt att med så kort varsel som det här kan vara fråga om få en förstärkning av domare från en annan domstol. Mot bakgrund av det låga antalet sekretessmål och den sårbarhet som skulle uppstå vid de förvaltningsrätter som endast skulle er- hålla ett fåtal sekretessmål är utredningen tveksam till om det grundlagsreglerade skyndsamhetskravet skulle kunna upprätthållas vid alla förvaltningsrätter. Utredningens mening är att det låga antalet sekretessmål starkt talar emot att flytta ned målen till för- valtningsrätten.36 Utöver detta kan diskuteras rationaliseringsaspekter. Utred- ningen har i avsnitt 8 föreslagit att skattemålen som huvudregel ska hanteras av tvådomarsitsar i förvaltningsrätten. Om sekretessmålen skulle flyttas ned till förvaltningsrätterna bedömer utredningen att det skulle vara önskvärt med tvådomarsitsar även i dessa mål (se mer nedan i avsnitt 15.7.3). Önskemål om förstärkt sits vid en nedflyttning till förvaltningsrätt har också framförts av flera förvaltningsrätter i utredningens enkät. Om man flyttar ned sekretessmålen till förvaltningsrätt och ändrar domför- hetsreglerna blir eventuella rationaliseringsvinster små. Två förvalt- ningsrättsdomare kostar inte mycket mindre än tre kammarrätts- domare. Om också nämndemän ska delta i sekretessmålen i för- valtningsrätt blir besparingen i princip obefintlig och om en mot- part dessutom skulle tillskapas skulle det nya systemet sannolikt bli mer kostsamt än det som finns . Utredningen noterar slutligen att det inte framkommit någon kritik mot kammarrätternas hantering av sekretessmålen. Målsätt- ningen för de allmänna förvaltningsdomstolarnas verksamhet är att målen ska handläggas på ett effektivt och rättssäkert sätt. Att ändra något för sakens skull är oftast inte en bra lösning. 35I enkätsvaren framkommer att flera förvaltningsrätter ser att det finns en risk för att antalet sekretessmål på mindre eller medelstora domstolar blir så litet att domarna inte får möjlighet att bygga upp en tillräcklig kompetens på området, att det är fråga om förtursmål som kommer att ta resurser från övriga mål och som på grund av sin omfattning kan låsa upp en domare . 36Det är i och för sig tänkbart att flytta ned sekretessmålen men att de koncentreras till ett mindre antal förvaltningsrätter (se mer nedan i avsnitt 15.7.3). Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? bör endast ske om man har anledning att tro att den nya ordningen ska bli bättre eller i vart fall inte sämre (om anledningen till för- ändringen är att man vill uppnå en enhetlig instansordning måste förändringen inte innebära en förbättring). Utredningen kan inte se att det finns något som talar för att hanteringen av sekretessmålen skulle bli mer rättssäker eller mer effektiv i förvaltningsrätterna, mot bakgrund av de utmaningar som angetts ovan. Mot denna bakgrund anser utredningen att det finns sakliga skäl för att fortsatt låta sekretessmålen prövas av kammarrätten som första instans. 15.7.3Alternativet att flytta ned sekretessmålen till förvaltningsrätten som första instans Utredningen har ovan kommit fram till att det finns sakliga skäl fär att sekretessmålen fortsatt prövas av kammarrätten som första in- stans. I syfte att belysa frågan om hanteringen av sekretessmålen i allmän förvaltningsdomstol så grundligt som möjligt kommer ut- redningen i detta avsnitt att göra en beskrivning av de fråge- ställningar som uppstår och som behöver lösas om sekretessmålen skulle hanteras av förvaltningsrätterna i första instans. Mot bakgrund av att sekretessmålen är en liten målgrupp (avgjordes totalt 990 sekretessmål på de fyra kammarrätterna) behöver vid en nedflyttning till förvaltningsrätt ställning tas till om alla förvaltningsrätter ska handlägga sekretessmål. Utredningen in- stämmer i de farhågor som framkommit i enkätsvaren om att vissa förvaltningsrätter kommer att erhålla mycket få sekretessmål . Detta medför svårigheter att skapa och upprätthålla kompetens på området vilket i sin tur påverkar prejudikatbildningen. Det skapar också en sårbarhet då ett omfattande sekretessmål kan ta en eller flera domare i anspråk på heltid, vilket på en mindre domstol skulle kunna påverka hela domstolens arbete och göra skyndsam- hetskravet svårt att upprätthålla. Utredningen anser mot denna bakgrund att om sekretessmålen flyttas ned till förvaltningsrätt bör de koncentreras till ett mindre antal förvaltningsrätter. Med hänsyn till det begränsade antalet mål och den relativt komplexa lagstift- ning som är i fråga, bör sekretessmålen vid en nedflyttning, enligt utredningens mening spridas på högst fyra förvaltningsrätter. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? skulle kunna innebära att respektive förvaltningsrätt fick ungefär samma målmängd som de fyra kammarrätterna har . Valet av vilka förvaltningsrätter som skulle hantera sekretess- målen kommer att påverka vilka och hur många kammarrätter som skulle hantera sekretessmålen. Av hänsyn till prejudikatintresset är det enligt utredningens mening önskvärt att minst två kammar- rätter hanterar sekretessmålen. Vad gäller hanteringen av sekretessmålen om de flyttas ned till förvaltningsrätt i första instans så kan diskuteras om det bör tillskapas en motpart. Det är självklart tänkbart att tillskapa en motpart även om sekretessmålen fortsatt prövas av kammarrätten som första instans. Följande diskussion är relevant även avseende det alternativet. En motpart skulle kunna överklaga beslut av domstol att lämna ut en allmän handling och därmed bidra till att allmänna handlingar inte lämnas ut felaktigt. En motpart i sekretessmålen skulle även kunna underlätta prejudikatbildningen. För det fall att en motpart skulle införas medför detta en rad frågeställningar. För det första är det inte helt uppenbart vem som är motpart i alla situationer. Är det myndigheten som nekar att lämna ut en allmän handling eller är det en enskild som handlingen berör? Om det är en allmän handling som rör myndighetens verk- samhet kan det kanske vara självklart att det är myndigheten som bör ha talerätt men om handlingen rör en enskild person är det inte lika självklart. Ska den enskilde alltid få besked om att någon begärt ut en handling som rör denne? I annat fall är det svårt för den enskilde att ens veta att det finns ett beslut att överklaga. I en situation med en enskild som kan ha talerätt kan det också uppstå problem med att domen aldrig vinner laga kraft då den taleberät- tigade inte kan delges då man kanske inte vet vem det är. Om en offentlig motpart skulle införas är frågan vilken offentlig part detta skulle kunna vara. Att låta den beslutande myndigheten träda in som part i domstolsprocessen framstår som mindre lämp- ligt av flera skäl. För det första så kan det inte anses tillhöra myn- dighetens verksamhet att tillvarata alla de allmänna och enskilda intressen som kan beröras av de aktuella handlingarna. Dessutom skulle en rätt för myndigheten att överklaga ett domstolsbeslut att lämna ut handlingar eller att ta bort ett förbehåll som myndigheten uppställt kunna uppfattas som att myndigheten försvårar för sökanden att få ut handlingarna. Vidare tillkommer att den myn- Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? dighet som beslutat att inte lämna ut en handling eller att lämna ut den med förbehåll inte nödvändigtvis är skickad att identifiera eventuella rättsfrågor som är intressanta. diskuterade i sitt betänkande om Justitiekanslern () vore en lämplig myndighet att föra fram de mål som behöver föras fram för prejudikatbildning men fann att JK:s funktion skulle kunna inne- bära att JK i en del av de fall det gäller skulle ha anledning att företräda båda parters intressen.37 Redan med dagens hantering av sekretessmål är det så att det inte finns någon motpart. Det är som beskrivits ovan endast den sökande som kan överklaga ett beslut att avslå en begäran att få ta del av en allmän handling eller att lämna ut en allmän handling med förbehåll. Detsamma gäller vid överklagande av kammar- rättens dom. Prejudikatbildningen är således begränsad avseende sekretessmålen. Slutsatsen blir att en nedflyttning av sek- retessmålen till förvaltningsrätten inte nödvändigtvis betyder att en motpart ska införas. Utredningen har i avsnitt 8 föreslagit att skattemålen som huvud- regel ska hanteras av tvådomarsitsar i förvaltningsrätten. Om sekretessmålen skulle flyttas ned till förvaltningsrätterna upp- kommer frågan om det finns ett behov av att vara mer än en lag- faren domare i sekretessmålen. Sekretessmålen avser komplicerad lagstiftning och kan också vara omfattande med mycket material. Dessutom skulle förvaltningsrätten bli sista instans i flertalet mål precis som kammarrätten är . Detta talar för att förvaltnings- rättens sammansättning förstärks i dessa mål. Ett system med två lagfarna domare i sekretessmålen skulle innebära att skillnaden mot dagens tredomarsitsar i kammarrätten blir mindre. Mot denna bak- grund bedömer utredningen att det skulle vara önskvärt med två- domarsitsar även i sekretessmålen. Frågan om tvådomarsitsar sammanhänger med frågan om nämnde- mannamedverkan. Förvaltningsrätten är normalt sett domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Vad gäller frågan om nämndemannamedverkan i sekretessmål bör följande beaktas. Den inledande prövningen i ett sekretessmål är av rent juridisk och teknisk natur. Det finns således inte utrymme för bedömningar av det slag där lekmannainflytandet kommer till sin rätt. 37 SOU 1991:106 s. 407 ff. Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? skäl talar emot nämndemannamedverkan i sekretessmål. Det finns rent principiellt anledning att begränsa antalet personer som hanterar handlingar som innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. Denna aspekt är extra viktig avseende handlingar som berörs av utrikessekretess, försvarssekretess eller som härrör från Säkerhetspolisen.38 Av dessa skäl gör utredningen bedömningen att det inte är lämpligt med nämndemannamedverkan i sekretessmål. En annan fråga som uppkommer vid en nedflyttning av sekre- tessmålen till förvaltningsrätt är om krav på prövningstillstånd bör gälla till kammarrätten. Det finns visserligen skäl som kan tala för fri fullföljd (grundlagsskyddad rättighet, prejudikatbildning etc.). Det faktum att det är prövningstillstånd till Högsta förvalt- ningsdomstolen talar enligt utredningens mening dock för att det ska vara det även till kammarrätten vid en nedflyttning. Om sekretessmålen flyttas ned kan diskuteras om målen fortsatt ska prövas också av HFD. En förlängning av instanskedjan kan innebära en konflikt med det grundlagsreglerade skyndsamhetskrav som gäller i sekretessmålen. Detta talar för att instanskedjan i så fall kortas ned. anser utredningen att sekretessmålen inte bör ha kammarrätten som sista instans. Att HFD inte skulle pröva sekretessmålen överhuvudtaget är enligt utredningens mening inte ett alternativ. Sekretessmålen rör tillämpningen av offentlighets- principen som är av grundläggande betydelse för vårt samhälls- skick. Att dessa mål skulle stanna i kammarrätten framstår mot denna bakgrund som olämpligt. Om det ändå anses önskvärt med en förkortad instanskedja skulle kunna övervägas att införa s.k. språngrevision (se fotnot 21). Krav på prövningstillstånd bör gälla i HFD. Utredningen noterar slutligen att en nedflyttning av sekretess- målen skulle innebära bl.a. att överprövningen av förvaltnings- rätternas egna utlämnandebeslut måste regleras särskilt. Det finns också andra regler om överprövning som kan behöva justeras. 38 Regeringen uttalade i prop. 1994/95:27 att fallen med allmänna handlingar som förvarades hos t.ex. JK, en av regeringen särskilt tillsatt , Säkerhetspolisen eller annan myndighet under regeringen ingav betänkligheter. Regeringen ansåg att det förslag som lämnat som innebar att målgruppen i sin helhet fördes till länsrätt med uppgiften att avgöra målet med ett beslut som, om det innebär att uppgifter lämnas ut, inte kan överklagas eller inhiberas, ingav betänkligheter med tanke på de viktiga allmänna intressen som sekretessen i sådana mål kan tänkas avse att skydda (s. 154). Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? Avslutningsvis kan konstateras att om sekretessmålen skulle flyttas ned till förvaltningsdomstolarna skulle det inledningsvis krävas relativt omfattande kompetensutvecklingsinsatser. Detta be- hov skulle dock vara övergående. Av utredningens direktiv framgår att regeringen i proposition 2012/13:45 föreslog att tiden för överklagande av domstols- avgöranden i mål om socialförsäkring och mål om arbetslöshets- försäkring skulle överensstämma med vad som gäller för de flesta mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna dvs. att tiden för överklagande av en domstols beslut skulle vara i stället . Som skäl för detta åberopades bl.a. intresset av en enhetlig ordning inom förvaltningsprocessen och att domstols- processen skulle kunna bli mer effektiv genom kortare handlägg- ningstider. Riksdagen1 avslog regeringens förslag i denna del och begärde i ett tillkännagivande att regeringen skulle återkomma till med en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kortare överklagandetid i de två måltyperna.2 Enligt direktiven ska utredningen genomföra den konsekvens- beskrivning som efterfrågar och i förekommande fall föreslå en förkortning av överklagandetiden . Tidsfristen för att överklaga ett beslut av allmän förvaltningsdomstol är enligt huvudregeln i förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, från den dag då klaganden fick del av beslutet eller, om klaganden är en part som företräder det allmänna, från det överklagade beslutet meddelades (6 a § första stycket 1Socialutskottet och var positiva och tillstyrkte förslaget, medan var negativt. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154. Från denna regel finns undantag för vissa måltyper, däribland skattemål samt mål inom socialförsäkringsområdet och arbetslös- hetsförsäkringsområdet. Beträffande dessa måltyper gäller en över- klagandefrist vid överklagande av förvaltnings- rättens och kammarrättens avgörande (67 kap. 28 § första stycket skatteförfarandelagen [2011:1244], SFL,3 113 kap. 20 § socialförsäk- ringsbalken, SFB, till vilken bl.a. 113 kap. 32 § SFB hänvisar, respek- tive 54 § lagen [1997:238] om arbetslöshetsförsäkring och 102 § lagen [1997:239] om arbetslöshetskassor). Ursprungligen var överklagandetiden även för social- försäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring. Överklagande- tiden för socialförsäkringsmål förlängdes dock i samband med att försäkringsrätterna inrättades . Fram till dess hade socialförsäkringsprocessen i princip varit utformad som ett enpartsförfarande där endast den enskilde kunde överklaga beslut. Det fanns dock en möjlighet för Riks- försäkringsverket att ta upp försäkringskassebeslut till prövning ex officio.4 I samband med att enpartsförfarandet ersattes av ett två- partsförfarande togs möjlighet att pröva försäkringskassebeslut ex officio bort. Det bedömdes därmed bli viktigare att besvärsfristerna iakttogs.