sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Utredningens erfarenhet är att ombud argumenterar kring rättsfrågor i större utsträckning än enskilda klagande. Detta innebär att det ansvar som åvilar rätten, dvs. att avgöra om det finns en prejudikatfråga som bör hänskjutas, skulle bli tyngre i förvaltningsdomstol. Domstolen skulle troligen inte ha lika mycket hjälp av den enskilde partens inlagor. Vad gäller myndigheterna och deras argumentation kan situationen vara den motsatta. I många fall är det fråga om expertmyndigheter som kan ha större kunskap än domstolen om det aktuella ämnesområdet och ett eventuellt behov av ett hänskjutande. garanterar inte detta att båda parters argument förs fram på samma sätt som i allmän domstol. Slutsatsen är att det finns skillnader mellan dispositiva tvistemål och förvaltningsrättsliga mål som har betydelse för om en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor bör införas. Det ska vidare noteras att mål där omständigheterna är oklara inte lämpar sig som prejudikatmål och att HFD sällan meddelar prövningstillstånd i sådana mål. Eftersom målen i förvaltningsdom- stol sällan är lika renodlade som i allmän domstol skulle, om en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor införs för förvaltnings- rätterna, uppsläppandefrekvensen sannolikt inte bli lika hög som i allmän domstol.49 Även om det skulle vara i få fall som HFD med- delade prövningstillstånd skulle det självklart vara värdefullt i de mål där detta skedde. Frågan är dock om värdet i dessa få fall över- väger de problem som utredningen ser med ett system med möjlig- het till hänskjutande. 48Rätten ska också genom frågor och påpekanden verka för att parterna avhjälper otydlig- heter och ofullständigheter i sina framställningar samt se till att inget onödigt förs in i målet. Förvaltningsdomstols utredningsskyldighet varierar dock mellan olika måltyper, se mer om detta i avsnitt 4.4.3. 49HD meddelar prövningstillstånd i av de hänskjutna målen. 14.4.3Vilka förutsättningar finns för prejudikatbildning inom förvaltningsprocessen? Prejudikatbildningen inom förvaltningsprocessen sker normalt sett genom att beslut överklagas genom alla tre domstolsinstanser. Inom förvaltningsprocessen har förutsättningarna för prejudikat- bildning dessutom förstärkts på vissa områden. Dessa möjligheter har beskrivits ovan i avsnitt 14.3 och omfattar bl.a. förhandsbesked i skattefrågor och allmänna ombud på skatte-, tull- och social- försäkringsområdet. Utöver detta har ansvarig myndighet i vissa fall möjlighet att driva på prejudikatbildningen genom att överklaga även till fördel för den enskilde (detta gäller exempelvis Försäk- ringskassan och ).50 På skatte-, tull- och socialförsäkringsområdet finns som nämnts allmänna ombud som har till uppgift just att medverka till att det kommer fram vägledande avgöranden på deras respektive ämnes- områden. Bland de skäl som anförts då allmänna ombud har skapats kan nämnas att det inte kan anses tillfredsställande att endast sådana frågor i beslut som en enskild väljer att överklaga kommer att föras upp till prövning av domstol (detta beror på att en myndighet inte anses kunna överklaga sina egna beslut). Vidare finns ett behov av att frågor av principiell natur blir föremål för domstolsprövning. Myndigheten kan i många situationer anse att det är oklart hur gällande rätt ska uttolkas, oavsett om beslutet blir gynnande eller inte för den enskilde. Ett ytterligare skäl för införandet av allmänna ombud är att det är viktigt att det allmänna kan överklaga ett myndighetsbeslut som t.ex. direkt strider mot vad som är föreskrivet i lag. För arbetslöshetsförsäkringen har IAF en roll som motsvarar de allmänna ombudens och IAF ska föra statens talan i domstol för att få fram vägledande avgöranden.51 Vad gäller arbetslöshetsförsäk- ringen har denna möjlighet ansetts extra viktig för att få till stånd en likformig och rättvis tillämpning av reglerna då tillämpningen av reglerna sker genom enskilda arbetslöshetskassors beslut. På skatteområdet finns dessutom möjlighet att begära förhands- besked. Eftersom det inte är möjligt att utforma skattelagstift- 50Se 67 kap. 30 § SFL och 113 kap. 17 § socialförsäkringsbalken. 51Se 51 och 59 §§ LAF och 95 § lagen om arbetslöshetskassor. ningen så att alla olika tänkbara situationer och detaljer förutses och regleras utgör prejudikatbildningen inom skatterätten ett viktigt komplement till lagstiftningen. har kommit att få en allt mer betydelsefull roll för prejudikat- bildningen på skatteområdet. har i sitt betänkande (SOU 2014:62) uttalat bl.a. följande om prejudikatbildningen på skatteområdet. Förhandsbeskeden är betydelsefulla för prejudikatbildningen på skatteområdet. Men även om förhandsbeskeden utgör en mycket be- tydande andel av Högsta förvaltningsdomstolens, HFD, avgöranden i skattemål går det också att i någon mån ifrågasätta om alla för- handsbesked har betydelse för prejudikatbildningen eftersom det trots allt i en del fall är fråga om specifika omständigheter, åtminstone vid ansökan från enskilda. Till följd av den stränga sekretessen kan det dessutom i några fall vara svårt att få fram tillräcklig information i ett avgörande för att det ska gå att förstå alla omständigheter på vilket avgörandet vilar. Därmed inte sagt att det inte kommer fram många prejudikatintressanta frågor som berör många genom förhandsbesked men de är kanske inte så många som man kan tro genom att bara studera antalet avgöranden från HFD och Skatterättsnämnden.52 14.4.4Det bör inte införas en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till Som nämnts ovan är prejudikatbildningen viktig i ett rättssystem. Prejudikaten leder till att rättstillämpningen blir enhetlig och lik- formig. Rättskipningen blir tydligare och bedömningen av rättsliga frågor underlättas. Utredningen bedömer att det på många om- råden inom förvaltningsrätten finns ett stort behov av vägledande avgöranden. Detta har även framförts till utredningen av olika intressenter . Utredningen kan också se att det finns argument som talar för en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD. En fördel med ett system med möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor är att prejudikatbehovet kan tillgodoses också då den som förlorar målet inte har intresse av att överklaga. Andra argument till stöd för en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor är att preju- dikatbildningen skulle kunna ske på ett snabbare och enklare sätt 52 SOU 2014:62 s. 59 f. än med dagens regler. Utredningen kan se den fördelen med en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor jämfört med förhandsbeskeden att det inte skulle råda sekretess. En ytterligare fördel jämfört med förhandsbeskeden skulle kunna vara att frågorna som ställs skulle vara mer allmängiltiga Ovan har redogjorts för de förutsättningar som finns för prejudikatbildning inom förvaltningsrätternas målområden.53.Ut- redningen gör bedömningen att de möjligheter till prejudikatbild- ning som finns inom förvaltningsrätten är väl utvecklade och bildar ett system som fungerar relativt väl. publicerade 87 referat och 83 notiser.54 Utred- ningen anser att det är ett relativt stort antal avgöranden och att det kan ifrågasättas hur många fler prejudikatmål som kan tas emot inom de allmänna förvaltningsdomstolarna . Om det var rätt mål som fick prövningstillstånd i den mening att det var mål som innehöll rättsfrågor som behövde klargöras är omöjligt att besvara på ett generellt sätt. Svaret på denna frågeställning är självklart beroende av vilket rättsområde man arbetar inom. Det är naturligt att de som arbetar inom ett visst rättsområde anser att just det rättsområdet skulle behöva fler vägledande avgöranden. Det kan dock konstateras att skattemålen står för en stor andel av referaten och även notiserna från HFD. De möjligheter som finns till prejudikatbildning fungerar således relativt väl. Finns det då ett behov av en ytterligare möj- lighet till prejudikatbildning och skulle en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD vara en bra lösning? De argument som finns till stöd för att införa en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor utgör enligt utredningens mening inte tillräckliga skäl för att införa en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor när dessa argument ställs mot de problem som utredningen ser att en sådan möjlighet skulle kunna innebära. För det första skulle den grundläggande instansordningsprin- cipen rubbas vid ett införande av en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor. Utredningen anser att det är viktigt att instans- ordningsprincipen vidmakthålls. Det kan utifrån denna ståndpunkt 53För migrationsmålen gäller en särskild instansordning med Migrationsöverdomstolen som sista instans. 54Av referaten rörde 32 stycken skattemål och av notiserna rörde 28 stycken skattemål. inte anses vara en fördel för den enskilde klagande eller för pre- judikatbildningen att en instans, kammarrätten, hoppas över. En möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor skulle också kunna innebära en urholkning av principen om att tyngdpunkten i domstolsprocessen ska ligga i första instans. Försiktighet bör också iakttas med en större reform av detta slag. Det är viktigt att man inte genom nya oprövade metoder urholkar det system som gäller för den primära rättsbildningen. Även om möjligheten till hänskjutande av prejudikatfrågor har funnits för tingsrätter så har den varit och är fortfarande begränsad till dispositiva tvistemål. Utredningen har inte sett att det finns några planer på att utvidga denna möjlighet för tingsrätterna till att gälla även indispositiva tvistemål och brottmål, måltyper som enligt utredningens mening är mer jämförbara med de förvaltningsrättsliga målen. Som beskrivits ovan är skillnaderna mellan de dispositiva tviste- målen och förvaltningsmålen väsentliga i flera avseenden. En skill- nad av stor betydelse är att i förvaltningsprocessen saknar parterna möjlighet att förfoga över processföremålet. Målen är indispositiva, även om det numera finns vissa måltyper som uppvisar inslag av dispositivitet, såsom mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Det stora flertalet mål är dock indispositiva. Som systemet med hänskjutande av prejudikatfrågor är upp- byggt i allmän domstol krävs samtycke från parterna för att en prejudikatfråga ska få hänskjutas. Utredningen ser inte att det finns anledning att detta inte skulle gälla också i förvaltningsdomstol. Detta innebär att parterna, alltså även den enskilde parten, ska ha ett intresse av att frågan hänskjuts till HFD och aktivt medverka till att så sker. Detta kan enligt utredningens mening innebära att antalet hänskjutna prejudikatfrågor blir relativt få. En stor utmaning för förvaltningsrätterna skulle bli att i ett mål identifiera en prejudikatfråga. bevisfrågor ska självklart inte hänskjutas till HFD. I många rättsfrågor gömmer sig dock både bevis- och värderingsfrågor. Det finns således ingen klar skiljelinje mellan rättsfrågor och bevis- och värderingsfrågor. Detta kan i förlängningen leda till att HFD sällan kommer att meddela prövningstillstånd i hänskjutna prejudikatfrågor. Beträffande socialförsäkringsmålen finner utredningen att de förhoppningar om fler vägledande avgöranden som framförts till utredningen troligen inte skulle infrias med en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor. Det finns relativt få socialförsäk- ringsmål som innehåller klara och tydliga rättsfrågor. Omständig- heterna i målen är sällan helt klarlagda i förvaltningsrätten, då det inte är ovanligt att klagande åberopar nya läkarintyg både i för- valtningsrätt och kammarrätt. Frågan är om HFD skulle vilja be- svara en prejudikatfråga i en sådan situation. Till detta kommer att lagstiftningen på socialförsäkringsområdet är skriven så att den ska vara möjlig att tillämpa i vitt skilda situationer. Som exempel kan nämnas begreppet övervägande skäl i arbetsskadelagstiftningen. En generell fråga till HFD om vad det begreppet innebär skulle troligen inte få prövningstillstånd. En specifik fråga avseende en viss klagande skulle ha föga prejudikatvärde då svaret inte skulle bli tillämpligt avseende en annan klagande. Vad som utgör över- vägande skäl gällande en klagande behöver inte göra det för en annan klagande. Vad gäller skattemålen anser utredningen att dessa mål redan är tillgodosedda vad avser prejudikatbildning, dels genom det all- männa ombudet, dels genom förhandsbeskeden. Det stämmer tro- ligen att processtiden skulle kunna förkortas om det redan i processen i förvaltningsrätten var möjligt att få svar på en rättsfråga av betydelse i målet, men en förkortad processtid kan också uppnås på andra sätt, t.ex. genom ökad materiell processledning och ökad användning av deldom och mellandom. Ett ökat antal ansökningar om förhandsbesked av det allmänna ombudet hos är också en möjlig väg för att få prejudikatfrågor prövade.55 55 Det allmänna ombudet hos har historiskt inte ansökt om förhandsbesked i någon större utsträckning. Några av orsakerna är att det är fråga om en tvåpartsprocess och att det finns begränsningar både för hur tidigt och hur sent i beskattningsförfarandet det allmänna ombudet kan ansöka om förhandsbesked. Ett ytterligare hinder är HFD:s avgörande RÅ 2009 ref. 92 i vilket HFD uttalat att allmänna ombudet är förhindrad att ansöka om förhandsbesked med grund i ett obligatoriskt omprövningsbeslut, då den enskilde klagar till allmän förvaltningsdomstol, eftersom det då kan föreligga risk för att samma sak prövas i två instanser . Efter detta avgörande har allmänna ombudet i princip upphört att ansöka om förhandsbesked. SOU 2014:62 s. 82 f. Förhands- beskedsutredningen föreslår i sitt betänkande att vid vilandeförklaring i förvaltningsrätt ska kunna pröva ansökningar om förhandsbesked i samma fråga som den som vilandeförklarats. Ytterligare ett argument mot en ordning med hänskjutande är att den för skatteprocessen allsidiga och grundläggande beredning som sker i underinstanserna – eller i i för- handsbeskedsärendena – skulle gå förlorad.56 Detta argument gäller även andra måltyper. Vad gäller mål om laglighetsprövning (s.k. kommunalbesvärs- mål) har anförts till utredningen att sådana mål sällan prövas i sak av HFD. För dessa mål finns ingen förstärkt möjlighet till pre- judikatbildning genom ett allmänt ombud eller liknande. Utred- ningen kan dock inte se att det finns ett sådant behov av ökad prejudikatbildning på detta område att det finns skäl att av den anledningen rucka på instansordningsprincipen. Ett annat skäl som utredningen anser talar emot att införa en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD och som har samband med instansordningsprincipen är följande. En rättsfråga i exempelvis ett skattemål kan i många fall ha betydelse för fler personer än den enskilde klagande i ett mål. Det är inte ovanligt att fler enskilda fått beslut avseende samma fråga och också överklagat dessa. hamnar målen i samma förvaltningsrätt, ibland hamnar målen i olika förvaltningsrätter. I dispositiva tvistemål är detta sällan eller aldrig fallet.57 Om en möjlighet att hänskjuta prejudikat- frågor till HFD införs uppstår frågeställningen hur de övriga mål som innehåller samma rättsfråga ska identifieras. Och om dessa mål kan identifieras, ska de då vilandeförklaras i avvaktan på att den hänskjutna prejudikatfrågan avgörs? Det mest sannolika scenariot är att det inte alltid går att identifiera dessa mål och att vissa mål därför kommer att avgöras innan svaret på den hänskjutna prejudikatfrågan kommer. Om dessa tidigare avgöranden står i strid med HFD:s uttalande i 1997/98:65 s. 28. 57Tidigare fanns ett överklagandeförbud i de fall där en tingsrätt hänskjutit en prejudikat- fråga. Detta togs dock bort då det hämmade tillämpningen då få klagande ville ta den risken. Utredningen som låg till grund för lagändringen hade dock kommit fram till att det vore mindre lämpligt att helt ta bort överklagandeförbudet. Det huvudsakliga skälet till det var att då skulle tingsrättsavgörandet utan begränsningar kunna överprövas av hovrätten och trots att redan prövat en i målet ingående fråga, vilket kunde innebära olägenheter och gränsdragningsproblem (SOU 1995:124). Vid remiss- behandlingen medgav ledamöterna i att ett slopande av överklagande- förbudet kunde leda till vissa svårigheter i tillämpningen, men anförde att dessa inte borde vara värre än de som redan kunde uppkomma när överprövade en mellandom där en motsvarande prejudikatfråga var aktuell (prop. 1998/99:37 s. 36). prejudikatfrågan uppstår frågan om detta är grund för resning. I vissa fall ligger målet i kammarrätten och utgången kan ändras där men om den enskilde valt att inte överklaga kan ett problem uppstå.58 Utredningens bedömning är att det är tveksamt om HFD skulle bevilja resning i sådana fall.59 I direktiven framhålls att en möjlighet att hänskjuta prejudi- katfrågor till HFD skulle kunna vara ett sätt att stärka praxis- bildningen i sekretessmål om dessa flyttas ned till förvaltnings- rätterna. Utredningen gör i avsnitt 15.7.2 bedömningen att sekretessmålen även i fortsättningen ska prövas av kammarrätt i första instans. Det finns därför inte heller av detta skäl anledning att införa en möjlighet för förvaltningsrätt att hänskjuta prejudi- katfrågor till HFD. Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att det inte bör införas någon möjlighet för förvaltningsrätterna att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD. I första hand bör de meka- nismer för prejudikatbildning som finns såsom förhands- beskeden60 och de allmänna ombudens roll61 ses över. 58För skattemålen finns dock en särskild bestämmelse i 66 kap. 3 § andra stycket SFL av vilken framgår att får på begäran av den som beslutet gäller ompröva en fråga som har avgjorts av förvaltningsrätt eller kammarrätt genom beslut som har fått laga kraft om beslutet avviker från rättstillämpningen i ett avgörande från HFD som har meddelats . 59Se RÅ 2010 ref. 61 om uppskovsavdrag vid byte av bostad. Kammarrätten medgav inte avdrag med hänvisning till att det då gällande kravet att ersättningsbostaden skulle vara belägen i inte uppfyllts. fann att det faktum att EU- domstolen senare funnit detta krav oförenligt med unionsrätten inte utgjorde grund för resning. 60Förhandsbeskedsutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 2014:62) bl.a. att en bestämmelse med innebörd att de av sökanden angivna förut- sättningarna får godtas om de är sannolika och rimliga. Syftet med den föreslagna be- stämmelsen är att minska antalet ansökningar om förhandsbesked som avvisas på grund av bristande förutsättningar. föreslår också att området för för- handsbesked ska utvidgas till att gälla arbetsgivaravgifter, SINK, A-SINK och kupongskatt. 61Förhandsbeskedsutredningen föreslår i a. betänkande s. 82 f. bl.a. att vid vilandeförklaring i förvaltningsrätt ska kunna pröva ansökningar om förhandsbesked i samma fråga som den som vilandeförklarats, att allmänna ombudet ska inhämta den en- skildes samtycke före ansökan om förhandsbesked, att det ska införas möjligheter för allmänna ombudet att ansöka om förhandsbesked rörande tillämpning av skatteflyktslagen, i efterbeskattningsprocesser och i vissa fall innan det fattats ett beskattningsbeslut. Vad gäller allmänna ombudet för socialförsäkringen har regeringen beslutat om tilläggsdirektiv för den särskilda utredare som ska analysera behovet av en förstärkt tillsyn över socialförsäkringen. Enligt tilläggsdirektiven ska den särskilda utredaren överväga hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan ges bättre förutsättningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag (dir. 2014:49), se ovan i avsnitt 14.3. gäller de allmänna ombudens roll avseende prejudikatbildningen kan utredningen se att det finns förbättringspotential. 14.4.5Vilka frågeställningar uppkommer om en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor införs? Utredningen har ovan kommit fram till att det inte bör införas en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD. För att belysa frågan ur flera aspekter väljer utredningen att i detta avsnitt göra en beskrivning av de frågeställningar som uppkommer om en möj- lighet till hänskjutande av prejudikatfrågor införs. En första frågeställning är om en möjlighet att hänskjuta prejdudikatfrågor endast ska gälla vissa måltyper eller om det ska gälla generellt i förvaltningsprocessen. Enligt utredningens mening kan det ifrågasättas om det är lämpligt att begränsa ett hänskjut- ningsförfarande inom förvaltningsrättsprocessen till enbart vissa måltyper. Det är inte måltypen i sig som är avgörande för om det behövs prejudikat på området. En möjlighet att hänskjuta prejudi- katfrågor till HFD bör således göras generell. Nästa frågeställning handlar om vem som ska ha möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga, dvs. vem det är som avgör om en prejudikatfråga ska ställas. Enligt utredningens mening bör det, precis som i allmän domstol, vara domstolen som förfogar över denna möjlighet. Det bör självklart stå parterna fritt att yrka att förvaltningsrätten ska hänskjuta en prejudikatfråga. Det kan rent av vara en fördel att en part yrkar hänskjutande och argumenterar för detta eftersom prejudikatfrågan då lyfts fram och förvaltnings- rätten får mer underlag för sitt beslut huruvida en fråga ska hänskjutas eller inte. Domstolens beslut att hänskjuta eller inte hänskjuta en prejudikatfråga bör inte kunna överklagas. Precis som gäller enligt bör det finnas ett krav på samtycke från parterna till att förvaltningsrätten hänskjuter en prejudikatfråga.62 Det finns tidsaspekter att ta hänsyn till och för den enskilde klagande kan önskemålet att få ett snabbt avgörande överväga intresset att få ett svar på en fråga av högsta instans. I tingsrätten är det visserligen fråga om dispositiva 62 Jfr SOU 2014:62 s. 82. tvistemål där parterna förfogar över processen i större utsträckning än i förvaltningsdomstol. Utredningen anser dock inte att det faktum att det i förvaltningsdomstol är fråga om indispositiva mål nödvändigtvis måste innebära att parterna inte ska få förfoga över frågan om hänskjutande, även om det troligen kommer innebära att vissa prejudikatfrågor inte blir hänskjutna. Om ett samtycke åter- kallas innan frågan har hänskjutits bör detta leda till att frågan faller. Däremot bör ett samtycke inte kunna återkallas när frågan väl har hänskjutits till HFD. Om ett överklagande återkallas i förvaltningsrätten bör dock den hänskjutna frågan falla. Ett hänskjutande av en prejudikafråga bör normalt sett ske i ett relativt sent skede i processen, i princip då målet är klart för avgö- rande. Utredningen har i avsnitt 5.4 föreslagit att förvaltningsrätten ska kunna använda sig av skriftliga sammanställningar under visa förutsättningar. Under förutsättning att detta förslag införs skulle en lämplig tidpunkt för hänskjutande kunna vara då parterna har yttrat sig över rättens sammanställning. Att det finns en skriftlig sammanställning underlättar också HFD:s hantering av den hänskjutna prejudikatfrågan. HFD bör endast kunna ta upp den hänskjutna frågan om det finns prejudikatdispensskäl. Här bör samma dispensregler gälla som i övriga mål. HFD bör kunna begränsa prövningstillståndet om den hänskjutna frågan har för stor vidd. HFD bör normalt sett kunna besvara den hänskjutna frågan utan att det ska behöva före- komma skriftväxling. Vid den fortsatta handläggningen av målet i förvaltningsrätten ska förvaltningsrätten självklart hålla sig till HFD:s bedömning av den hänskjutna prejudikatfrågan. Till skillnad från i de dispositiva tvistemålen kan dock en part i förvaltningsprocessen åberopa nya omständigheter i nästa instans. Om det införs en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD, måste man ta ställning till om det ska vara tillåtet att åberopa nya omständigheter också efter att HFD meddelat sitt svar på en hänskjuten fråga. Målet i vilket en prejudikatfråga har hänskjutits bör automatiskt vilandeförklaras.