sou · H2B331 · 2014-05-20 00:00:00 — Erfarenheterna från är också efter införandet av en motsvarande skyldighet övervägande positiva. Fler verksamheter har utarbetat rutiner och genom den process som startats för att utarbeta och införa rutiner har arbetsgivare och arbetstagare kommit i ökad dialog om yttrandefrihet i arbetslivet. Det råder en betydande samstämmighet om att detta har varit positivt för yttrandefrihetsklimatet i norskt arbetsliv.16 Tydliga och trygga kanaler för larm om allvarliga missförhållanden kan också förväntas förbättra arbetsmiljön; dels genom att det finns rutiner för hur allvarliga brister i arbetsmiljöns beskaffenhet ska rapporteras, dels genom att trakasserier och särbehandling kan förväntas minska mot dem som påtalar allvarliga brister i arbetsmiljön. I direktivet till förevarande utredning konstaterade även regeringen att goda och tydliga interna rutiner och kanaler för att slå larm är viktiga i arbetet för en god arbetsmiljö.17 En allmän skyldighet att införa rutiner eller på annat sätt under- lätta larm kan också antas bidra till en sundare konkurrens mellan företag genom att alla verksamheter har ett gemensamt krav. 14Se vidare i avsnitt 6.1 om den norska regleringen av så kallad varsling. 15Det kan i sammanhanget nämnas att det i flera EU-rättsakter som har antagits eller sannolikt snart kommer att antas på finansmarknadsområdet uppställs krav på bl.a. att vissa verksamheter inom finansmarknadsområdet ska inrätta lämpliga rutiner för att deras anställda ska kunna rapportera om överträdelser internt genom särskilda kanaler. Se vidare avsnitt 5.3.4. 16Se vidare avsnitt 6.1.3. 2013:16, s. 10. Rutiner och andra åtgärder för att underlätta torde därför bli svårare för företag att vinna konkurrensfördelar genom att ignorera eventuella missförhållanden i verksamheten. Mot ett införande av en skyldighet att införa rutiner eller på annat sätt underlätta larm om allvarliga missförhållanden kan anföras de kostnader som är förenade med rutiner eller andra åtgärder. Särskilt skulle en skyldighet att underlätta larm kunna uppfattas som en omotiverad stor kostnad för små och enkla verksamheter. En sådan skyldighet för arbetsgivare skulle därtill behöva underkastas någon form av tillsyn. En sådan tillsyn kan kräva resurser utöver de som avsätts för tillsyn av arbetsgivarnas skyldig- heter. Skyldigheten bör fullgöras som ett led i det systematiska arbetsmiljöarbetet Att en ny skyldighet för arbetsgivaren införs är förenat med vissa kostnader, både för arbetsgivare och för myndigheter som har att utöva tillsyn över skyldighetens efterlevnad. Utredningen menar dock att kostnaderna inte ska överdrivas. Genom att skyldigheten införs som ett led i det systematiska arbetsmiljöarbetet som bedrivs bedömer utredningen att merkostnaden bör vara hanterbar. Därtill bidrar också effektiva, interna rapporterings- ordningar till effektivitet och kvalitet i verksamheter på så sätt att brister och svagheter i verksamheten kommer fram på ett tidigt stadium och kan åtgärdas eller undanröjas. Effektiva rapporterings- ordningar kan därför förväntas vara resursbesparande för många verksamheter. För små verksamheter och verksamheter utan större risker för allvarliga missförhållanden bör inga kostsamma åtgärder behöva vidtas eftersom skyldigheten bör vara proportionerlig i förhållande till de risker för allvarliga missförhållanden som bedöms föreligga. Eftersom skyldigheten föreslås införas i arbetsmiljölagen finns det anledning att beröra några frågor om förslagets förhållande till arbets- miljöregelverket. Arbetsmiljölagens allmänna skyldigheter för arbets- givare och arbetstagare knyter an till arbetsmiljöns beskaffenhet.18 Den föreslagna skyldigheten skulle gå utöver en skyldighet att underlätta rapportering av brister i arbetsmiljöns beskaffenhet. Enligt utredningen utgör detta dock inte något avgörande hinder mot att införa skyldigheten i arbetsmiljölagen. 18 3 kap. 1 § och 2 kap. 1 § arbetsmiljölagen. Rutiner och andra åtgärder för att underlätta ordningar kan nämligen ses som åtgärder som i sig förbättrar arbetsmiljön på arbetsplatser genom att minska stress och trakasserier i arbetslivet. Liksom regeringen framhåller i direktiven till denna utredning, anser utredningen att trygga och ändamålsenliga rapporteringsordningar är viktiga för en god arbetsmiljö. Det är därtill också sannolikt att många allvarliga missförhållanden som rapporteras genom interna ordningar har att göra med, eller påverkar, arbets- miljöns beskaffenhet. En skyldighet att införa rutiner eller på annat sätt underlätta larm kan mot den bakgrunden förväntas bidra till en förbättrad arbetsmiljö och att fler arbetsmiljöbrister kommer fram på ett tidigt stadium. Skyldigheten att underlätta larm bör inte gå att avvika från genom avtal, inte heller genom kollektivavtal. Den flexibilitet som följer av att skyldigheten är proportionerlig i förhållande till verksamhetens behov bör vara tillräcklig för att skapa utrymme för anpassade lösningar inom olika verksamheter (se vidare om proportionalitet nedan). Det skulle därtill stå i strid med arbetsmiljöregelverkets principer att införa regler i arbetsmiljölagen som går att avvika från genom avtal. Det finns också anledning att beröra de rapporteringsregler som finns i arbetsmiljölagen och hur de förhåller sig till förslaget. Arbetstagare ska enligt gällande reglering medverka i arbets- miljöarbetet och underrätta arbetsgivaren eller skyddsombud om arbetstagaren finner att arbetet innebär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa.19 Särskilda regler om skyddsombud finns i 6 kap. arbetsmiljölagen. Skyddsombud har bland annat rätt att avbryta arbetet under vissa omständigheter.20 Skyddsombud har också möjlighet att vända sig till arbetsgivaren med krav på åtgärder för att uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö. Arbetsgivaren har då en skyldighet att lämna en skriftlig bekräftelse utan dröjsmål. Gör arbetsgivaren inte det ska efter framställan av skyddsombudet pröva om föreläggande eller förbud ska meddelas.21 Enligt utredningens mening finns det goda skäl att anta att rutiner eller andra åtgärder för larm om allvarliga missförhållanden kan stödja arbetstagare i att fullgöra sina befintliga rapporteringsskyldigheter enligt arbetsmiljöregelverket. Givetvis är det direkt olämpligt att utforma rutiner eller vidta andra åtgärder som försvårar för arbets- tagare och skyddsombud att fullgöra sina skyldigheter. Syftet med skyldigheten bör som nämnts vara att genom rutiner eller andra 193 kap. 4 § andra stycket arbetsmiljölagen. 206 kap. 7 § andra stycket arbetsmiljölagen. 216 kap. 6 a § arbetsmiljölagen. Rutiner och andra åtgärder för att underlätta åtgärder underlätta larm. Detta gäller även larm om allvarliga miss- förhållanden som arbetstagare företar enligt gällande bestämmelser i arbetsmiljölagen. Skyldigheten bör vara proportionerlig Skyldigheten att införa rutiner eller vidta andra åtgärder bör vara proportionerlig. Det innebär att skyldigheten för arbetsgivaren att vidta åtgärder bör stå i proportion till de risker för allvarliga missförhållanden som finns i verksamheten. Det bör framgå redan av lagtexten att skyldigheten ska gälla i den utsträckning verksam- heten kräver det. Ofta torde några åtgärder inte krävas i enkla verksamheter som sysselsätter få arbetstagare. När det gäller verk- samheter med fler än 20–25 anställda bör det däremot som regel krävas att någon form av åtgärder vidtas. Skyldighetens förhållande till den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm Skyldigheten att införa rutiner eller vidta andra åtgärder bör hållas isär från den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm. Detta har att göra med att arbetsmiljöregleringen är en offentlig- rättslig reglering genom vilken det allmänna ålägger arbetsgivare att uppfylla vissa krav med avseende på arbetsmiljön. Den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbetstagare är däremot en arbetsrättslig lagstiftning som reglerar förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. En hänvisning bör dock göras i arbetsmiljölagen till den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbetstagare i syfte att markera att rutinerna och åtgärderna har samband med sådana interna larm som avses i den föreslagna arbetsrättsliga lagen. Däremot bör inte tillsynen över arbetsmiljölagens tillämpning innefatta tillsyn av den föreslagna lagens tillämpning. tillsyn av den föreslagna skyldigheten är avsedd att vara helt inriktad på det systematiska arbetet och inte på individärenden. Rutiner och andra åtgärder för att underlätta Hur skyldigheten bör fullgöras Skyldigheten bör fullgöras dels genom en bedömning av risker i verksamheten, dels genom lämpliga åtgärder mot bakgrund av risk- bedömningen för att underlätta för arbetstagare att slå larm om allvarliga missförhållanden i verksamheten. Arbetsgivaren ska fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta.22 Det skulle enligt utredningens mening därför inte innebära en allt för betydande utvidgning av den befintliga riskbedömningen om arbetsgivaren också skulle ha att bedöma risker som motiverar rutiner eller andra åtgärder för att underlätta larm om allvarliga missförhållanden, till exempel risker för korruption, miljöskador eller andras hälsa och säkerhet. Detta innebär som nämnts ett visst avsteg från dagens arbetsmiljöreglering på så sätt att riskerna inte nödvändigtvis knyter an till arbetsmiljöns beskaffenhet. De åtgärder som arbetsgivaren vidtar bör anpassas efter de specifika risker som finns i verksamheten. En verksamhet med utpräglade korruptionsrisker bör således ha rutiner eller vidta andra åtgärder som är anpassade efter riskerna. En verksamhet som medför patientrisker bör på motsvarande sätt anpassa åtgärderna efter riskernas natur och omfång. Det bör inte finnas några formella krav på hur en verksamhet uppfyller skyldigheten, men det ligger nära till hands att verksam- heter utarbetar skriftliga rutiner som formaliseras i instruktioner, reglementen, uppförandekoder eller liknande. Dessa rutiner bör vara kända och tillgängliga inom verksamheten. Det ligger också nära till hands att verksamheter utbildar personalen i hur allvarliga missförhållanden rapporteras. Det kan här påpekas att arbets- givaren har en allmän skyldighet att säkerställa att arbetstagare har god kännedom om de arbetsförhållanden, under vilka arbetet bedrivs, och att arbetstagaren upplyses om de risker som kan vara förbundna med arbetet.23 Vidare borde det i många fall vara lämpligt att verksamheter utser en eller flera personer med ansvar för att ta emot och behandla rapporter om allvarliga missförhållanden. Det kan röra sig om en person inom verksamheten eller en person eller organisation utanför verksamheten som arbetsgivaren utsett för ändamålet. 223 kap. 2 a § första stycket arbetsmiljölagen. 233 kap. 3 § arbetsmiljölagen. Rutiner och andra åtgärder för att underlätta I 4 kap. 10 § arbetsmiljölagen finns ett bemyndigande som ger regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, rätt att meddela ytterligare föreskrifter om arbetsmiljöns beskaffenhet och om allmänna skyldigheter i fråga om arbetsmiljön som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. Med detta bemyndigande finns utrymme för regeringen eller att vid behov även meddela föreskrifter som närmare reglerar krav på arbetsgivare inom det systematiska arbetsmiljöarbetet. En närmare reglering av den föreslagna skyldigheten bör med nämnda bemyndigande vara möjlig. Skyldighetens förhållande till tryck- och yttrandefriheten Skyldigheten bör endast omfatta åtgärder för att underlätta interna larm om allvarliga missförhållanden. Arbetsgivaren bör inte ges någon skyldighet att underlätta externa larm. Åtgärderna får dock inte begränsa den tryck- och yttrandefrihet som arbetstagare har enligt de svenska grundlagarna och . Det framstår som direkt olämpligt redan att interna rutiner eller andra åtgärder ger sken av att arbetstagarna är förhindrade att använda sin tryck- och yttrandefrihet. Detta får särskild betydelse i sådan verksamhet där arbetstagare har en tryck- och yttrandefrihet som är skyddad från arbetsgivarens ingrepp (se avsnitt 9.5). Vikten av att den personliga integriteten värnas Skyldigheten att underlätta larm om allvarliga missförhållanden genom rutiner och andra åtgärder bör kunna uppfyllas genom särskilda tekniska lösningar för rapportering, ofta benämnda whistleblowingsystem. Sådana system erbjuds av olika företag och inkluderar vanligtvis en e-postadress, telefontjänst eller webbplats.24 Något krav på sådana tekniska lösningar bör dock inte ställas beträffande den föreslagna skyldigheten. Precis som måste verksamheter säkerställa att behandlingen av personuppgifter i interna rapporteringsordningar uppfyller person- uppgiftslagens (1998:204) krav. Se mer om whistleblowingsystem och behandlingen av personuppgifter i avsnitt 5.3.2 och 9.4. Enligt utredningens bedömning finns det en praxis om hur rutiner och system kan utformas utan att bryta mot den europeiska och svenska 24 Datainspektionen (2010), s. 4 Rutiner och andra åtgärder för att underlätta personuppgiftsregleringen.25 En given utgångspunkt är att den föreslagna skyldigheten fullgörs i enlighet med gällande person- uppgiftspraxis. Hur tillsynen bör utövas Utredningen föreslår att skyldigheten ska införas i arbetsmiljölagen och ses som ett led i det systematiska arbetsmiljöarbetet. Detta innebär att bör utöva tillsyn över skyldighetens efterlevnad. Tillsynen bör utövas i linje med hur tillsynen utövas i övrigt med avseende på det systematiska arbetsmiljöarbetet. Det bör vara en ren systemtillsyn och inte en tillsyn av individärenden. Tillsynen bör vara av framåtsyftande och generell karaktär, dvs. bedömningen bör göras utifrån vilka rutiner eller åtgärder som vidtagits för att möjliggöra rapportering av allvarliga missförhållanden. Vad som förevarit i ett enskilt ärende bedöms bättre inom ramen för en arbetstvist, till exempel med stöd av den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Givetvis har även andra myndigheter tillsyn som kan aktualiseras av arbetsgivares rutiner och andra åtgärder, t.ex. Datainspektionen, JO och JK. Arbetstagare bör vara delaktiga vid utformningen av rutiner och andra åtgärder Enligt arbetsmiljölagen ska arbetstagaren ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör dennes eget arbete.26 Även enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) ska arbets- tagarorganisationer ges förhandlingsrätt innan beslut om viktigare förändringar i verksamheten eller viktigare förändringar av arbets- eller anställningsförhållandena.27 Av detta följer att arbetstagare ska ges möjlighet att medverka vid utformningen av rapporterings- ordningar. Om införandet av rapporteringsordningar ses som en viktigare förändring i verksamheten har även arbetstagarorganisation förhandlingsrätt. 25Lagrådsremiss Förstärkta kapitaltäckningsregler, , s. 249. 262 kap. 1 § tredje stycket arbetsmiljölagen. 2711 § MBL. 20Skydd för visselblåsarens identitet Repressalier mot arbetstagare som slår larm kan ofta undvikas genom att arbetstagarens identitet skyddas. utgör regler om tystnadsplikt och sekretess begränsningar av öppenhet och insyn och behöver därför övervägas noggrant. I detta kapitel redogörs för utredningens överväganden och förslag med avseende på tystnadsplikt och sekretess. 20.1En tystnadsplikt för den som mottagit uppgifter enligt en intern rutin Förslag: En tystnadsplikt ska införas som innebär att den som har tagit emot uppgifter enligt arbetsgivarens interna rutiner inte obehörigen får röja uppgifter om den arbetstagare som slagit larm. I många fall kan repressalier undvikas genom att arbetstagarens identitet skyddas. Detta gäller även vid interna larm. finns det inte någon lagstadgad tystnadsplikt som förbjuder röjande av arbetstagarens identitet vid intern rapportering av missförhållanden. Däremot är det inte ovanligt att verksamheter som har särskilda rapporteringsrutiner också söker skydda rapportörens identitet genom särskild reglering eller genom tekniska åtgärder.1 1 Se kapitel 9 för exempel. Skydd för visselblåsarens identitet I det följande övervägs om en lagstadgad tystnadsplikt bör införas vid interna larm om missförhållanden. Övervägandena i denna del rör inte tystnadsplikt inom det allmänna. Särskilda överväganden rörande sekretess inom det allmännas verksamhet görs i stället i avsnitt 20.2. 20.1.2Intressen som måste beaktas Flera intressen måste beaktas vid övervägandet av om en lagstadgad tystnadsplikt ska införas vid interna larm. Det gäller till exempel insynsintressen, intresset av straffrättslig förutsebarhet samt intresset av att verksamheter kan utreda missförhållanden och vidta åtgärder för att komma till rätta med missförhållanden. Insynen inom verksamheter skulle begränsas vid införandet av en tystnadsplikt genom att de personer som träffas av tystnads- plikten förhindras att lämna vissa uppgifter vidare. Ett införande av en lagstadgad tystnadsplikt skulle vidare straff- sanktionera ett visst handlande (röjande i strid med tystnads- plikten). De som omfattas av en eventuell tystnadsplikt bör därför vara en tydligt avgränsad personkrets som kan avgöra om ett handlande är tillåtet eller otillåtet. En lagstadgad tystnadsplikt skulle också kunna försvåra för verksamheter att utreda och komma till rätta med allvarliga missförhållanden. Försvårandet ligger främst i risken att tystnads- plikten skulle hindra ett överlämnande av uppgifter mellan den som tar emot ett larm och den som har att utreda eller vidta andra åtgärder på grund av larmet. En tystnadsplikt kan också bidra till onödiga spekulationer och misstankar kring vem som har slagit larm. Av dessa skäl bör det krävas starka skäl för att en lagstadgad tystnadsplikt vid interna larm om allvarliga missförhållanden ska vara motiverad. 20.1.3Skäl för en tystnadsplikt Enligt utredningen finns det starka skäl för att införa en tystnads- plikt vid interna larm. Det främsta skälet är att en tystnadsplikt skulle vara ett väsentligt skydd för arbetstagare mot repressalier. Det finns skäl att anta att en tystnadsplikt skulle ha en liknande Skydd för visselblåsarens identitet positiv effekt som källskyddet har i tryck- och yttrandefrihets- rätten. En tystnadsplikt kan således antas leda till att fler enskilda skulle våga påtala missförhållanden och att färre repressalier skulle förekomma mot dem som gör det. Ett införande av en lagstadgad tystnadsplikt kan också tänkas minska antalet anonyma larm. Anonyma larm bör inte uppmuntras eftersom sådana larm är förknippade med särskilda utrednings- svårigheter och därtill medför risk för att arbetsmiljön och det sociala klimatet inom verksamheten försämras.2 Det kan också nämnas att rekommendation om skydd för visselblåsare uppmanar medlemsstater att införa bestämmelser som skyddar visselblåsares identitet, annat än i fall då identitetsskyddet får vika för krav på en rättvis rättegång.3 Sammantaget gör utredningen bedömningen att fördelarna med en tystnadsplikt överväger nackdelarna. I syfte att minimera nack- delarna bör dock tystnadsplikten utformas med vissa begräns- ningar. 20.1.4Vissa begränsningar bör gälla för en tystnadsplikt Tystnadsplikten bör endast gälla för personer som fullgör uppgifter enligt arbetsgivarens interna rutiner Tystnadsplikten bör inte omfatta alla representanter för arbetsgivaren. I stället bör endast sådana personer som tar emot uppgifter enligt arbetsgivarens interna rutiner omfattas. På så sätt har arbetsgivaren ett visst utrymme att avgöra vilka personer som ska omfattas av tystnads- plikten. Eftersom arbetstagarens identitet skyddas vid larm enligt interna rutiner ges arbetstagaren ett särskilt incitament att använda de interna rutinerna. En konsekvens av att tystnadsplikten föreslås gälla endast när det finns interna rutiner är att vissa verksamheter inte kommer att ha personer som omfattas av tystnadsplikten. Det gäller framför allt små och enkla verksamheter som inte behöver ha interna rutiner enligt utredningens förslag.4 I vissa fall förekommer det att verksamheter har en extern partner som tar emot larm om missförhållanden. 2Jfr SOU 2013:65, s. 400 f. 4Se avsnitt 19.1.5. Skydd för visselblåsarens identitet bör en extern person också omfattas av tystnadsplikten när denne fullgör en uppgift enligt arbetsgivarens rutiner för larm om allvarliga missförhållanden. Det kan gälla personer på en revisions- eller advokatbyrå som tar emot uppgifter för en arbetsgivares räkning. Som berörts skulle en tystnadsplikt kunna försvåra för en organisation att utreda och komma till rätta med allvarliga missför- hållanden. Sådana farhågor har även framförts av vissa ledamöter av utredningens referensgrupp. Utredningssvårigheter kan uppstå om arbetsgivaren inte kan meddela sig med den som uppmärksammat missförhållandena. Denna olägenhet bör dock inte överdrivas. Om arbetsgivaren behöver lämna uppgifter till en arbetstagare som slagit larm och som vill vara anonym, bör det kunna ske genom den person som har tystnadsplikt. På så sätt bör missförhållandena ofta kunna utredas på ett sätt som innebär att arbetstagarens identitet skyddas. På samma sätt kan arbetsgivaren delge arbetstagaren uppgifter om vilka åtgärder som har vidtagits på grund av larmet. Tystnadsplikten bör endast omfatta uppgifter som avslöjar arbetstagarens identitet Sekretesskyddet bör endast omfatta uppgifter som avslöjar identiteten på den arbetstagare som slår larm. Tystnadsplikt bör alltså inte råda med avseende på andra uppgifter som lämnas med mindre än att de andra uppgifterna avslöjar visselblåsarens identitet. Vilka uppgifter som avslöjar visselblåsarens identitet får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Tystnadsplikten bör endast gälla vid larm om allvarliga missförhållanden Tystnadsplikten bör endast gälla vid larm om allvarliga missför- hållanden i arbetsgivarens verksamhet. I detta ligger en viss begräns- ning som får anses vara tillräcklig för att tystnadsplikten inte ska inträda vid oavsedda situationer. Tystnadsplikten bör till exempel inte gälla uppgifter om meningsskiljaktigheter bland personalen som inte kan betecknas som allvarliga missförhållanden. Tystnadsplikten bör därtill endast gälla när en arbetstagare slår larm. I detta ligger bland annat att tystnadsplikten inte inträder vid varje samtal om missförhållanden (se avsnitt 13.3.1 rörande begreppet slå larm). Skydd för visselblåsarens identitet Tystnadsplikten bör inte bryta meddelarfriheten Tystnadsplikten bör inte bryta meddelarfriheten. Det bör således finnas en ventil för den som träffas av tystnadsplikten att meddela uppgifter som omfattas av tystnadsplikten för offentliggörande. Mottagaren har då tystnadsplikt enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och vissa arbetsgivare förbjuds att efterforska eller vidta repressalier mot meddelaren. En tystnadsplikt bör endast hindra obehörigt röjande Tystnadsplikten bör endast förbjuda obehörigt röjande. Tystnads- plikten bör inte hindra uppgiftslämnande med stöd i lag, till exempel rapporter eller anmälningar enligt lex och lex . Ett obehörigt röjande bör givetvis inte föreligga om arbets- tagaren samtycker till att arbetstagarens identitet röjs. Om arbetstagaren slår larm externt kan arbetsgivaren ha skäl att vilja veta om arbetstagaren har slagit larm internt först. Som huvudregel gäller nämligen att arbetstagaren ska slå larm internt innan arbetstagaren slår larm externt.5 Har arbetstagaren slagit larm externt i sitt eget namn kan det ha blivit känt för arbetsgivaren att arbetstagaren har valt att slå larm. Behovet av skydd av arbets- tagarens identitet beträffande ett föregående internt larm kan då i praktiken vara mindre.