sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Beslutet innebär att viss länsstyrelseverksamhet ska kunna koncentreras till ett mindre antal länsstyrelser. Det gäller bl.a. frågor som avser medborgarskap, begravningar och häradsallmänningar. Efter godkännande finns , , förutsättningar för en sådan koncentration. Syftet med reformen har varit att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser, såväl ekonomiska som personella. Ett ytterligare syfte med reformen har varit att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet. De verksamheter som ska koncentreras finns inom tretton olika ärendegrupper. Koncentrationen sker till sju länsstyrelser och åstadkoms genom att regeringen i förordning meddelar föreskrifter om vilka länsstyrelser som ska vara behöriga. De verksamheter som koncentreras är av ringa omfattning och berör enbart ett fåtal anställda vid länsstyrelserna. Instansordningen för överklagade beslut enligt Det finns i grunden tre olika typer av kommunalt fattade, mark- användningsbaserade, överklagbara beslut med rättsverkan enligt (2010:900). -planer (detaljplaner och områdesbestämmelser) -lov (bygglov, marklov och rivningslov samt förhandsbe-sked) -tillsynsbeslut, men inte vite, och här avses bl.a. vissa beslut om förelägganden avseende lov, underhållsutredning och stängsel samt beslut om åtgärds-, rättelse- och rivningsförelägganden. Med stöd av bestämmelserna i fattar kommunerna även beslut om viten och gatukostnader samt vissa andra beslut som kan ge upphov till krav på inlösen eller ersättning. Frågor i den här typen av mål prövas av mark- och miljödomstol efter det att talan har väckts. Bestämmelser om vilka kommunala beslut som får respektive inte får överklagas finns 13 kap. 1–3 §§ . Av bestämmelserna framgår bl.a. att beslut om antagande av planer samt beslut om lov och tillsyn med vissa undantag får överklagas till . Ett undantag som här är av särskilt intresse anges i 2 § första stycket 8. Bestämmelsen anger att ett kommunalt beslut inte får överklagas i den del det avser en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett förhands- besked. Av 13 kap. 6 § framgår att beslut i överklagade kommunala plan- och lovärenden överklagas hos mark- och miljödomstol. Den instansordningsreform som redovisats ovan tog inte sikte på att göra någon förändring vad avser roll att som första instans pröva överklaganden av kommunens beslut avseende planer, lov och tillsyn. Det innebär att kommunens beslut i de tre nämnda ärendekategorierna överklagas till vars beslut i sin tur kan överklagas hos mark- och miljödomstol. För en efterföljande prövning i Mark- och krävs pröv- ningstillstånd. Under förutsättning att Mark- och miljööver- domstolen medger att dess dom i ett mål ska kunna överklagas kan målet komma under Högsta domstolens prövning (en s.k. ventil). Om beslut i ett överklagat ärende avseende en plan eller ett lov har överklagats hos en mark- och miljödomstol och ärendet avser en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, , eller ska domstolen enligt 13 kap. 7 § överlämna målet till regeringen för prövning. Vissa andra ärenden enligt Enligt 11 kap. 10 § ska överpröva ett kommunalt beslut att anta en plan om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse inte tillgodoses, vissa mellankommunala frågor inte samordnas på ett lämpligt sätt, en miljökvalitetsnorm inte följs, strandskydd upphävs i strid med gällande bestämmelser samt om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa och säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. ska enligt 11 § upphäva kommunens beslut om beslutet har den nämnda innebörden. Regeringen eller kan enligt 12 § besluta att motsvarande förhållanden även ska gälla i fråga om beslut avseende lov. Ett beslut av att upphäva kommunens antagande- eller lovbeslut kan överklagas hos regeringen. fattar i övrigt även vissa beslut med stöd av bestämmelserna om genomförande av detaljplaner som finns i 6 kap. . Efter ansökan från en kommun ska således pröva en fastighetsägares skyldighet att upplåta eller avstå mark eller annat utrymme för allmänna platser. ska på motsvarande sätt pröva en ansökan från en kommun om att en markägare ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anord- ningar för vattenförsörjning och avlopp och i vilken ordning arbetet ska utföras. Rätten att överklaga beslut enligt Vem som har rätt att överklaga ett beslut om antagande av en plan, beslut om lov samt tillsynsbeslut framgår av bestämmelserna i 13 kap. 8–15 §§ . Den grundläggande regeln finns i 8 §, som hänvisar till bestämmelserna i 22 § förvaltnings- lagen (1986:223). Där anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Beträffande planer finns ett undantag från den grund-läggande regeln. Undantaget finns i 11 §, där det anges att antagande av en plan endast får överklagas av den som före utgången av gransk- ningstiden för planen skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Denna inskränkning i rätten att överklaga gäller dock inte om beslutet har gått sakägaren emot genom att planförslaget ändrats efter granskningstiden eller om överklagandet grundas på att beslutet inte tillkommit i laga ordning. Regeringen eftersträvar att åstadkomma en så effektiv ordning som möjligt för överprövning av kommunala beslut enligt . Det innebär dels att tiden från det att ett överklagande kommer in till en prövningsinstans till dess att instansen skiljer sig från ärendet eller målet bör vara kort, dels att antalet instanser som prövar en och samma fråga inte bör vara onödigt många. Effektiviteten får emellertid aldrig innebära att rättssäkerheten i avgörandena äventyras. och handläggning av överklagade ärenden enligt är anpassad till att målen har passerat två instanser innan de når domstol. En reform avseende överprövningen av kommunala beslut enligt bör således leda till ökad effektivitet som rättssäkerheten bibehålls. Med dessa utgångspunkter ska utredaren genomföra en översyn av instansordningen för överklagade ärenden enligt samt överväga en koncentration av handläggningen till färre länsstyrelser. Den översyn som ska genomföras bör exkludera vissa ärende- grupper. Således bör utredaren inte behandla de måltyper som laglighetsprövas enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), exempelvis beslut om översiktsplan, eller som inleds genom väckande av talan, dvs. mål avseende gatukostnader och utdömande av vite. Översynen bör inte heller behandla måltyper som inleds genom beslut av , dvs. tillämpning av de s.k. exploatörsbestämmelserna enligt 6 kap. , eller ingripanden mot kommunala beslut avseende planer och lov med stöd av bestämmelserna om tillsyn över kommunala beslut enligt 11 kap. Inte heller bör det ske någon översyn av de bestämmelser som anger att mark- och miljödomstol ska överlämna vissa måltyper till regeringen för prövning enligt 13 kap. Översynen ska enbart avse den prövning som sker hos läns- styrelsen respektive hos mark- och miljödomstolarna med anledning av ett kommunalt beslut med stöd av . De roller som har enligt i övrigt, bl.a. som samrådspart, rådgivare och som företrädare av statliga intressen ingår inte primärt i den översyn som är aktuell. I det fall utredarens förslag i övrigt särskilt motiverar en förändring av dessa roller står det utredaren fritt att också behandla hithörande frågor. Det nu sagda innebär att de frågor som utredaren ska be-handla gäller dels om instanskedjan för överklagade kommunala beslut om planer, lov och tillsyn kan kortas och under vilka förutsättningar det i sådant fall bör ske, dels, i förekommande fall, om handlägg- ningen av ärendena bör koncentreras till vissa länsstyrelser. Om en förändring av instansordningen föreslås ska utredaren också över- väga om och i sådant fall hur kvaliteten på det beslutsunderlag som ska ligga till grund för domstolsprövningen kan förbättras. Utredaren ska i denna del redovisa nödvändiga författningsförslag. Det kan finnas anledning att studera olika alternativa lösningar. Ett skäl till detta är att det finns skillnader mellan de olika ärende- typerna. Det gäller framför allt skillnaden mellan å ena sidan plan- ärenden och å andra sidan ärenden avseende lov och tillsyn. Det står därför utredaren fritt att föreslå olika prövningsordningar för olika ärendetyper. En koncentration av ärenden kan således föreslås både som ett komplement till en förkortad instanskedja och som ett eget alternativ. Regeringen ger i det följande sin syn på några av dessa skillnader. Det är framför allt den i vissa fall långa tiden från ett kommunalt beslut om antagande av en plan till dess att planen vinner laga kraft som har utsatts för kritik. Vid länsstyrelserna är antalet plan- ärenden relativt begränsat. En mycket stor del av länsstyrelsernas beslut i överklagade planärenden, i storleksordningen , överklagas dock vidare till mark- och miljödomstol. Någon direkt samordning av de överklagade planärendena med andra kommunala beslut behöver i regel inte ske. olika roller i planärendena har i vissa fall ifråga- satts. Kritiken riktar sig bl.a. mot att dels ska vara rådgivare till kommunen i planprocessen, dels ska pröva över- klaganden över de kommunala planbesluten. Länsstyrelserna har dessutom tilldelats ansvaret för att på eget initiativ ingripa mot och upphäva kommunala beslut. Antalet ärenden som länsstyrelserna handlägger och som avser överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn är i storleks- ordningen sju gånger fler än antalet överklagade planbeslut. En förändrad instansordning som innebär att slopas som överprövningsinstans eller en koncentration av dessa ärenden till vissa länsstyrelser skulle därmed komma att på ett mera påtagligt sätt inverka på de enskilda länsstyrelsernas totala verksamhet. De aktuella ärendena har vidare likheter med de miljöbalksärenden som länsstyrelserna prövar. En reform skulle därmed också kunna medföra konsekvenser för länsstyrelsernas handläggning av miljö- balksärenden. Den instansordningsreform som genomfördes syftade bl.a. till att öka samordningen mellan vissa beslut enligt och och att åstadkomma en gemensam instans- ordning för besluten. Lov- och tillsynsärendena har i vissa fall samband med kommunala beslut enligt annan lagstiftning. Det gäller bl.a. ärenden som avser frågan om att få bygga i ett strandnära läge. Här krävs inte bara bygglov utan också dispens från bestämmelser om strandskydd. Till följd av den förändring av strand- skyddsreglerna som genomfördes är huvudregeln numera att det är kommunerna som har till uppgift att pröva ansökningar om dispens från strandskyddet och sådana beslut kan liksom ett beslut om bygglov överklagas till . Samma förhållande gäller för motsvarande tillsynsärenden. En förändring av instansordningen för lov- och tillsynsärendena enligt måste därför kräva vissa andra överväganden än vad som är fallet för planärendena. Även den omständigheten att lov- och tillsynsärenden i regel är av annan karaktär och att de i många fall kan kräva en mera omfattande kommunicering med motpart talar för att frågan om vem som fortsättningsvis ska pröva överklaganden av lov- och tillsynsärenden bör bli föremål för vissa andra överväganden. Överklagande av beslut enligt Som angetts ovan framgår av bestämmelserna i 13 kap. 8–15 §§ vem som har rätt att klaga på beslut enligt . Nyheter i bestämmelserna jämfört med plan- och bygglag (1987:10) är bl.a. att klagorätten överensstämmer med den rätt som framgår av 22 § förvaltningslagen (1986:223), dvs. att beslut får överklagas av den beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överklagas. Vilka som besluten angår framgår av praxis. Av de nya bestämmelserna framgår också att enbart det för- hållandet att någon har underrättats eller ska ha underrättats om ett beslut enligt inte ger honom eller henne rätt att överklaga beslutet. Även om en underrättelse har skett bör det således prövas huruvida beslutet angår honom eller henne och om beslutet har gått honom eller henne emot. För överklagande av detaljplaner och områdesbestämmelser gäller vidare att dessa som huvudregel endast får överklagas av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Denna bestämmelse innebär således en viss begränsning av rätten att klaga på detalj- planer och områdesbestämmelser. För beslut om lov och förhandsbesked finns ingen mot-svarande begränsning. medför de nya bestämmelserna om kungörande av beslut om lov och förhandsbesked enligt 9 kap. att kommunerna behöver identifiera sakägarkretsen för att kunna underrätta denna på rätt sätt om meddelade beslut och därigenom få besluten att vinna laga kraft. Regeringen kan konstatera att det vid tillämpningen av bestämmelserna i 9 kap. finns en viss osäkerhet när det gäller hur sakägarkretsen bör avgränsas och därigenom hur bestämmelserna om underrättelse bör tillämpas. Detta kan i sin tur medföra onödigt långa och kostsamma processer till men både för landets kommuner och för dem som vill bygga. Utredaren får därför i uppdrag att se över bestämmelserna i 13 kap. 8–11 §§ och se om det finns ett behov av och en möjlighet att, med bibehållen rättssäkerhet, tydligt avgränsa sakägarkretsen alternativt begränsa klagorätten av beslut om lov eller förhandsbesked. Vidare finns en generell begränsning i vad som får överklagas genom bestämmelsen i 13 kap. 2 § 8 enligt vilken bestämmelse kommunala beslut enligt inte får överklagas i den del de avser en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett förhandsbesked. Syftet med bestämmelsen, som ursprungligen infördes plan- och bygglag (1987:10), var att tidigare fattade beslut inte ska få sättas i fråga genom överklagande i senare skeden i beslutsprocessen för ett projekt. Bakgrunden till bestämmelsen var de indikationer som fanns att många sakägare använde sig av möjligheten att överklaga endast i avsikt att genom fördröjning komma i ett bättre förhandlingsläge gentemot kommunen eller i andra liknande lägen. Av den proposition som låg till grund plan- och bygglag (prop. 1985/86:1, s. 367) framgår att om anser att en fråga redan är avgjord i ett tidigare beslut - och den som överklagar har haft rätt att klaga på det - kan nämnden i beslutet ange att det inte får överklagas. Regeringen kan konstatera att det alltjämt förekommer att sakägare överklagar beslut som avser sådana frågor som har avgjorts genom överklagbara beslut. Regeringen finner det angeläget att plan- och byggprocessen kan vara snabb och effektiv och att den bör präglas av insyn, medborgar- inflytande och rättssäkerhet. Påbörjade plan- och byggprojekt bör emellertid inte onödigtvis försenas genom överklaganden som enbart har till syfte att försena möjligheterna att genomföra planerade byggnadsåtgärder. Utredaren ska därför också närmare analysera tillämpningen av det nu aktuella lagrummet samt - om det behövs - redovisa sådana förslag som innebär dels ett författningsmässigt förtydligande av bestämmelsen, dels att risken för s.k. okynnesöverklaganden elimineras. har i sitt betänkande Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91) framhållit bl.a. att det i ärenden enligt finns ett inslag av att över- klaga enbart i syfte att fördröja byggprocessen. Ett sätt att minska antalet okynnesöverklaganden och därigenom korta ner hand- läggningstiderna skulle enligt utredningen kunna vara att ta ut en mindre avgift från klaganden när ett ärende anhängiggörs. Regeringen kan konstatera att trots att en sådan avgift skulle innebära en principiell nyordning är det motiverat att undersöka om fördelarna med avgiften skulle överväga nackdelarna. Utredaren ska därför överväga frågan om införande av en avgift vid över- klagande av ärenden enligt och eventuellt lämna förslag till hur en sådan avgift kan utformas. Andra för överprövningen regelförenklande förslag Regeringen är angelägen om att plan- och byggprocessen kan genomföras på ett effektivt sätt. Det innebär att hela kedjan från idé till byggstart för ett nytt bostadshus ska kunna genomföras utan onödigt dröjsmål. Som nämnts ovan får en sådan process inte medföra inskränkningar av rätten till insyn, möjligheten till medborgarinflytande eller avkall på rättssäkerheten. Utredaren ska med utgångspunkt i det nu nämnda redovisa sådana förslag som innebär att överprövande myndigheters eller domstolars handläggning av överklagade ärenden enligt kan effektiviseras. Utredaren ska härvid även redovisa förslag till författningsändringar. Frågor som rör mark- och miljöprocessen Mark- och har i en skrivelse till Justitie- departementet påtalat att det finns behov av att se över några processrättsliga frågor som aktualiserats vid tillämpningen av de nya rättegångsreglerna i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar (Ju2011/9178/DOM). De åtgärder som efterfrågas är uttryckliga bestämmelser om behörighet för Mark- och att pröva ansökningar om extraordinära rättsmedel i mark- och miljömål, sammansättningsregler för att pröva dessa ansökningar och över- gångsbestämmelser för ansökningar om extraordinära rättsmedel beträffande avgöranden som meddelats av de tidigare fastighets- domstolarna. Dessutom efterfrågas en möjlighet att sammanlägga olika måltyper inom ramen för mark- och miljödomstolsprocessen. Utöver dessa frågeställningar har dessutom fråga uppkommit om det finns anledning att införa en uttrycklig bestämmelse om vilken sammansättning Mark- och ska ha vid pröv- ningen av överklagade domstolsärenden. Utredaren ska överväga om det finns behov av förändringar i de avseenden som lyfts fram. På grundval av de överväganden som görs ska utredaren föreslå lämpliga förändringar. Utredaren ska redovisa de samhällsekonomiska, organisatoriska och andra konsekvenser som förslagen medför. I detta ingår bl.a. att beskriva de resursmässiga konsekvenser som det skulle innebära för domstolarna och länsstyrelserna om länsstyrelserna helt eller delvis skulle utgå från instanskedjan samt konsekvenserna för domstolarnas och länsstyrelsernas hantering av andra mål- och ärendetyper än de som har anknytning till . Det är angeläget att utredaren redovisar konsekvenser av olika alternativ och inte enbart det alternativ som utredaren förordar. Konsekvenserna ska också redovisas i enlighet med kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Därutöver ska utredaren redovisa vilka tidsmässiga och andra konsekvenser förslagen kommer att få bl.a. för plan- och byggprocesserna, byggandet, konkurrensen och möjligheterna för små och medelstora företag att verka inom bygg- och anläggningssektorn samt för bostadsmarknaden. Om något av utredarens förslag kommer att påverka det kommunala självstyret, ska förslagens konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett dem särskilt redovisas. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska inhämta synpunkter från , , , och andra berörda myndigheter samt Kommuner och Landsting och berörda bransch- organisationer. Samråd ska ske med länsstyrelserna, företrädesvis genom i som har ansvar för ett regeringsuppdrag om regelförenkling inom fler verksamhetsområden än de här nämnda (N2011/4051/ENT), samt med den utredare som har i uppdrag utarbeta effektivare och för länsstyrelserna gemen- samma processer för hantering av överklagade kommunala beslut enligt . Utredaren ska även föra en dialog med andra intresseorganisationer och samhällsaktörer. Utredaren ska också beakta vad som föreslagits av den utredning som sett över den statliga förvaltningen (Fi 2009:07). Uppdraget ska redovisas . Sammanställning av enkätsvar från länsstyrelserna Fråga om tillämpningen av 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL Den stora majoriteten av länsstyrelserna hade inte tillämpat 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL till och med första halvåret 2013.1 De länsstyrelser som hade tillämpat bestämmelsen utgjordes av de tre storstadslänsstyrelserna i , och samt länsstyrelserna i , och angav att de avvisat överklagan med stöd av bestämmelsen. Samtliga hade tillämpat bestämmelsen i något enstaka fall med undantag för i Västra Göta- lands län som avvisat överklaganden med stöd av bestämmelsen maximalt tio gånger , vilket huvudsakligen rört sig om bygglov efter förhandsbesked. Flera av länsstyrelserna har uppgett att de klagande ofta anför grunder utöver det som avgjorts i tidigare beslut och att det därför 1 14 av 20 länsstyrelser hade inte tillämpat 13 kap. 2 § 8 PBL –. i besvarade inte frågan. finns grunder som kan prövas i sak. i har angett att överklagandena i regel grundar sig på negativ påverkan på enskilda intressen t.ex. försämrad utsikt, skuggor och buller. Även om sådana frågor belysts i planen är planen i regel inte så detaljerad att man inte har möjlighet att överklaga på faktorer som rör bebyggelsemiljön och byggnaders placering och utform- ning. Detsamma gäller bygglov som föregåtts av förhandsbesked. i län har uppgett att det enda överklagande som avvisats med stöd av bestämmelsen återförvisades av mark- och miljödomstolen efter överklagande. Även i har angett att risken för återförvisning är stor. Detta beror främst på att klaganden som inte åberopat 2 kap. 9 § PBL hos tenderar att ändra sin talan i de fall där avvisat med stöd av 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL och att domstolen brukar godta denna taleändring och återförvisa ärendet till för prövning i denna del. Sammanfattning: Flertalet uppskattningar ligger i ett spann från knappt 20 till . upp- ger med relativt stor säkerhet för för . Fyra länsstyrelser uppskattar att det är fråga om . Sammanfattning: Svaren varierar kraftigt, från inga ärenden och cirka 1–som två läns- styrelser uppger. Sambandet mellan ärenden som fordrar pröv- ningar enligt både PBL och ligger enligt de flesta svaren i ett spann från upp till cirka 10–. Sammanfattning: De flesta länsstyrelser uppger att ingen syn eller besiktning hållits när det gäller överklagade planer. För lov och för- handsbesked och tillsyn varierar svaren, men i huvudsak ligger upp- skattningarna i ett spann från upp till 30–. i uppskattar att besiktning/syn hållits i av ärendena om lov och förhandsbesked. Sammanfattning: Vad gäller överklagade beslut om planer varierar svaren från upp till 40–där komplette- ringar krävts. Behovet av kompletteringar är annars störst vad gäller lov/förhandsbesked och tillsyn där det är fråga om 25– av ärendena. Skälen för begärda kompletteringar anges i mycket hög grad till att kommunerna inte skickat med alla hand- lingar. **Ingår i lov och förhandsbesked (inkl. tillsyn m.m.) 2 Frågan vi ställde gällde . Svaret har sedan har multiplicerats med 2 för att kunna jämföras med årsarbetstiden . Sammanfattning: De flesta länsstyrelser uppger att samtliga hand- läggande jurister som arbetar med överklagade beslut enligt PBL också arbetar med överklagade beslut enligt , dvs. Vid ett par länsstyrelser förekommer specialisering. 3 Frågan vi ställde gällde . Svaret har sedan har multiplicerats med 2 för att kunna jämföras med årsarbetstiden . Sammanställning av enkätsvar avseende mark- och miljödomstolarna Mark- och miljödomstolarna – 1 Enkätfrågorna är besvarade av . Mark- och miljödomstolarna – – lov och förhandsbesked Syn i mark- och miljödomstolarna 1/2 2013 1/2 2013 1/2 2013 Syn i Mark- och 1/2 2013 1/2 2013 1/2 2013 Prövningstillstånd i Mark- och 1/2 2013 1/2 2013 1/2 2013 Ekonomiska effekter av kortare överklagandetider Avdelningen för Bygg- och fastighetsekonomi, KTH Syftet med denna PM är att presentera ett antal räkneexempel för att belysa dels hur man kan bedöma de ekonomiska effekterna av kortare beslutsprocesser, dels hur stora dessa effekter kan förväntas vara. För enkelhets skulle antas att det är ett projekt med äganderätt eller bostadsrätt där byggföretaget säljer projektet när det är klart.