sou · H2B347 · 2014-06-27 00:00:00 — 21Utredningen har samrått med både företrädare för det norska och med Forbrukertvistutvalget samt studerat Forbrukertvistutvalgets årsredovisningar. 22Forbrukertvistutvalgets årsrapporter , 2012 och 2013. Bör avgöranden vara bindande? Tillgängliga uppgifter visar alltså att av besluten från Forbrukertvistutvalget –2013 inte följdes fri- villigt. Eftersom någon aktiv uppföljning inte görs av efterlevna- den, kan dessutom det totala antalet beslut som inte följdes ha varit högre. Det finns ingen information om hur många klag- ande som slutligen fick rättelse genom tvångsvis verkställighet av Forbrukertvistutvalgets beslut. Därför går det inte att veta hur många klagande som faktiskt fick rättelse enligt Forbrukertvist- utvalgets beslut i slutändan.23 När det gäller hur många beslut från Forbrukertvistutvalget som förs vidare till domstol, har utredningen kunnat få information om hur många stämningsansökningar som getts in till Forbrukertvist- utvalget . Däremot saknas det information om hur många stämningar som getts in direkt till domstol. Det totala antalet beslut som förts vidare till domstol är därför inte känt. Vad vi vet är att Forbrukertvistutvalget tog emot 15 stämningsansökningar 2013 (varav 5 från näringsidkare), 20 stämningar 2012 (varav 10 från näringsidkare) och 25 stämningar 2011 (varav 15 från näringsidkare). I dessa fall uppstod alltså över huvud taget ingen bindande verkan av Forbrukertvistutvalgets beslut. När det gäller de rekommendationer som lämnas av de norska branschnämnderna, saknas det information om efterlevnad, förutom när det gäller Finansklagenemnda, ett privat branschorgan som enbart prövar tvister mot anslutna företag inom försäkring-, bank-, finans- och värdepapperssektorn. Enligt Finansklagenemnda, följer av företagen nämndens avgöranden.24 Jämförelse med svenska förhållanden Utifrån tillgängliga uppgifter går det inte att dra några säkra slut- satser angående hur många av dem som klagar till Forbruker- tvistutvalget, och som får helt eller delvis medhåll där, som i slut- ändan får rättelse enligt det beslut som Forbrukertvistutvalget har meddelat. Vad vi däremot vet är att av de klagande på eget initiativ anmälde till Forbrukertvistutvalget att beslutet inte hade följts frivilligt. Detta pekar med viss tydlighet på att det norska systemet med bindande beslut inte ger en högre följsamhet än det 23Värt att notera är att det kostar att ansöka om tvångsverkställighet i . Sökanden kan bara få ersättning för avgiften av motparten om motparten har betal- ningsförmåga. 24Årsberetning 2012 från Finansklagenemnda. Bör avgöranden vara bindande? svenska systemet med rekommendationer från . Därtill kom- mer att klaganden i ytterligare några fall inte kunde få rättelse med hjälp av beslutet, eftersom detta överklagades och någon bindande verkan därmed inte uppstod. Styckkostnaden för ett ärende i Forbrukertvistutvalget är nästan dubbelt så hög som kostnaden för ett ärende hos . Till detta kommer kostnaderna och tiden för medlingen i . Bedömning: Tillgänglig statistik från , där utomrättslig tvistlösning i konsumentförhållanden, liksom i , leder till rekommendationer, visar att följsamheten där ligger på ungefär samma nivå som efterlevnaden av ARN:s beslut. Kostnaderna för tvistlösningsförförfarandet i är något högre än för förfarandet vid . Allmänt om tvistlösningssystemet och besluten från tvistlösningsorganen är det statliga organet för prövning av konsumenttvister i (kapitel 8). har, liksom , ett brett kompetensområde. Vid sidan av nämn- den finns det branschnämnder som prövar konsumenttvister inom försäkrings- och finanssektorn. Besluten från och branschnämnderna är, liksom ARN:s avgöranden, enbart rådgivande för parterna. Efter ett beslut kan vem som helst av parterna föra tvisten vidare till domstol. Eftersom det är jämförelsen med som är mest relevant i förhållande till , behandlar vi bara den nämn- den här.25 2013 prövade 2 812 ärenden och klagan- den fick helt eller delvis rätt i 1 440 av dessa. 2012 prövades 2 738 ärenden, varav klaganden gavs rätt i 1 385 fall. 2011 gav nämnden 2 586 avgöranden och klaganden fick medhåll i 1 337 fall. 25 De uppgifter som redovisas har utredningen fått direkt av . Upp- gifterna finns inte publicerade. Bör avgöranden vara bindande? I de fall rekommenderar kompensa- tion till konsumenten, skickar nämnden en blankett till konsumen- ten med en fråga om näringsidkaren har följt beslutet eller inte. Baserat på den uppföljning som görs, har beräknat att av näringsidkarna har följt nämndens rekommendationer –2012. Liksom , räknar med att näringsidkaren har följt beslutet om konsumenten inte svarar på nämndens fråga om efter- levnad. Svarsfrekvensen brukar ligga , vilket ungefär motsvarar vad som gäller för . Styckkostnaden för ett ärende hos var . Jämförelse med svenska förhållanden Tillgänglig statistik från finska , visar att följsamheten till nämndens rekommendationer ligger på ungefär samma nivå som efterlevnaden av ARN:s beslut, efter Råd & Rön:s uppföljning. Styckkostnaden för beslut i är något högre än för . 11.7.1Vad avses med bindande beslut från ? Bedömning: En reform till bindande beslut från skulle innebära att besluten blev verkställbara mot näringsidkare. Som redan framgått, har besluten från ingen rättsverkan enligt nuvarande ordning. Det innebär att besluten inte utgör någon exekutionstitel, och alltså inte är verkställbara. Om näringsidkaren inte frivilligt rättar sig efter en rekommendation från , måste konsumenten därmed väcka talan i domstol för att få ett verkställ- bart avgörande. Eftersom det grundläggande syftet med att göra besluten från bindande skulle vara att få fler näringsidkare att följa besluten, är det självklart att ett system med bindande beslut från , måste innebära att besluten skulle göras verkställbara i förhållande till näringsidkare, dvs. att konsumenten genom ansökan Bör avgöranden vara bindande? om verkställighet kan tvinga näringsidkaren att följa beslutet. Ett bindande beslut från skulle också behöva ges rättskraft i förhållande till näringsidkaren, sedan beslutet vunnit laga kraft, så att näringsidkaren därefter inte skulle kunna föra talan om saken i domstol. Med hänsyn till att besluten från aldrig innebär någon för- pliktelse för konsumenten, skulle de aldrig kunna utgöra en exeku- tionstitel för näringsidkaren gentemot konsumenten. Däremot skulle besluten kunna få rättskraft i förhållande till konsumenten på så sätt att konsumenten, efter beslutet vunnit laga kraft, inte längre skulle kunna väcka talan om samma sak i domstol. Det skulle också vara möjligt att, i likhet med vad som gäller i , bara ge besluten rättskraft i förhållande till näringsidkaren. Om det skulle bli aktuellt att göra ARN:s beslut bindande, skulle frågan om vilken rättskraft besluten skulle få för konsumenten behöva övervägas noggrant. 11.7.2Grundläggande förutsättningar för och konsekvenser av bindande beslut från Bedömning: Om besluten från gjordes bindande, skulle förfarandet vid nämnden behöva formaliseras, vilket skulle leda till att till stor del skulle förlora sin funktion som ett enklare och smidigare alternativ till domstolsprövning. Statens kostnader för verksamheten vid skulle också öka väsent- ligt, särskilt på grund av delgivningskostnader. Ett system med bindande beslut från måste vidare utformas så att näringsidkarens rätt till domstolsprövning enligt inte inskränks. Det skulle därmed krävas att näringsidkare måste kunna undgå att bli bundna av besluten, antingen genom att invända mot dem, eller genom möjlighet att föra saken vidare till domstol. I det här avsnittet går vi igenom vad vi anser vara grundläggande förutsättningar för ett system med bindande beslut från . Vi redogör också för vilka konsekvenser som dessa förutsättningar skulle medföra för konsumenter, näringsidkare och samhället i övrigt. Bör avgöranden vara bindande? Förfarandet vid skulle behöva formaliseras Om ARN:s beslut kunde verkställas tvångsvis mot näringsidkaren, skulle det krävas högre garantier för rättsäkerheten vid nämnden än vad som är fallet . Striktare förfaranderegler skulle behöva införas, vilket i många fall skulle tynga och fördröja förfarandet. Högre krav skulle exempelvis behöva ställas när det gäller parternas formulering av sina yrkanden och grunder. Detta skulle innebära en ökad belastning på parterna, särskilt konsumenterna, som eventu- ellt i högre utsträckning än skulle känna behov av att anlita juridiskt biträde för sin anmälan till . Nämnden skulle också belastas med ett ökat ansvar gentemot parterna när det gäller pro- cessledning, vilket skulle tynga processen. För att se till att avgöran- dena uppfyllde kraven för verkställbarhet, skulle även utformningen av nämndens avgöranden behöva bli striktare och mer formell. En mer formell process vid skulle sammanfattningsvis innebära att nämnden i stor utsträckning skulle förlora sin funktion som ett enkelt och smidigt alternativ till domstolsprövning. Formell delgivning skulle vara nödvändig En grundläggande princip i en rättsstat är att enskilda i mål och ärenden hos domstolar och andra myndigheter ska ges möjlighet att framföra sin uppfattning och därigenom kunna påverka det all- männas beslutsfattande i frågor som rör dem (se prop. 2009/10:237, s. 91). Domstolar och andra myndigheter har därför en långtgående skyldighet att låta parter få ta del av information som finns i ett mål eller ärende. Denna skyldighet följer bl.a. av 17 § förvaltningslagen (1986:223). Paragrafen, som är tillämplig på handläggning av ären- den som avser myndighetsutövning mot enskild, syftar till att garan- tera att ett ärende inte avgörs till en parts nackdel utan att parten har fått del av det material som avgörandet grundas på, och möjlig- het att säga sin mening om de uppgifter som ingår i materialet. Ytterst utgör kravet på underrättelse och tillfälle till yttrande (kommuni- kation) enligt paragrafen en av de viktigaste garantierna för materi- ellt riktiga avgöranden och för en förvaltning som allmänheten kan känna förtroende för.26 Enligt 17 § förvaltningslagen bestämmer 26 Se /, Förvaltningslagen, med kommentarer (, Zeteo), kommen- taren till 17 §. Bör avgöranden vara bindande? myndigheten om underrättelsen ska äga rum muntligt, genom van- ligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. I vissa författningar finns bestämmelser om när formell delgiv- ning enligt delgivningslagen (2010:1932) ska användas. Delgivning är ett sätt för en myndighet att säkerställa att den som berörs av ett mål eller ärende har fått del av information. Delgivning sker oftast genom att en handling skickas till den som berörs av ärendet eller till den som är behörig att företräda den berörda personen eller företaget, med krav på att den personen ska bekräfta mottagandet. Om myndigheten inte har lyckats delge mottagaren på annat sätt kan stämningsmannadelgivning användas. Sådan delgivning sker normalt genom att en person med stämningsmannabehörighet läm- nar en handling till delgivningsmottagaren. I delgivningslagen finns ytterligare bestämmelser om andra former av delgivning. I rättspraxis har det ansetts vara en grundläggande princip att den enskilde ska delges en ansökan som rör hans civila rättigheter (se t.ex. RH 2010:70). Eftersom ARN:s beslut enligt gällande ordning inte medför några rättsverkningar för parterna, är det inte nödvändigt med krav på formell delgivning av handlingar eller beslut vid nämnden (jfr SOU 1978:49 s. 170 och SOU 1994:14, s. 246 f.). Om däremot besluten skulle bli verkställbara mot näringsidkaren skulle det, med hänsyn till att besluten typiskt sett handlar om enskildas civila rättig- heter, krävas att näringsidkaren delgavs handlingar i något skede av ärendehandläggningen vid . Som jämförelse kan vi nämna att formell delgivning krävs i den summariska processen hos för att ett verk- ställbart utslag ska kunna meddelas. Ett bodelningsbeslut delges också parterna formellt, trots att beslutet har rättskraft men inte är verkställbart.27 I , där ett beslut från Forbrukertvistutvalget blir bindande för båda parter om inte någon av dem för saken vidare till domstol, tillämpas den ordningen att både klagomålet och nämndens beslut delges båda parter formellt. I , där bara näringsidkaren blir bunden av ett beslut från Forbrugerklagenævnet, delges närings- idkaren nämndens beslut. 27 Något formellt delgivningsförfarande tillämpas inte vid tvistlösningsförfaranden hos dispaschören, men en dispasch utgör inte heller något verkställbart avgörande (se NJA 2000 s. 3, , Skiljeförfarande enligt nya kasko- och varuförsäkringsvillkor, , 00/01, s. 439–454, s. 449, SOU 1965:18 s. 89 och prop. 1966:145 s. 222). Bör avgöranden vara bindande? Om ARN:s beslut gjordes bindande skulle det alltså bli nöd- vändigt att införa bestämmelser om formell delgivning av hand- lingar vid nämnden. Enligt vår uppfattning skulle det i sådant fall vara lämpligt att tillämpa samma principer för delgivning som för de tvistemål i domstol som avgörs efter skriftlig handläggning. I sådana mål delges alltid stämningsansökan med svaranden. Andra handlingar, t.ex. kompletteringsföreläggande och slutföreläggande, delges vid behov. Näringsidkaren måste ha möjlighet att få saken prövad av domstol Artikel 6.1 i innebär att parter alltid ska ha rätt till domstolsprövning när det gäller tvister rörande civila rättig- heter och skyldigheter (se avsnitt 11.3.3). Eftersom tvister som hanterar i allmänhet rör prövning av sådana civila rättigheter och skyldigheter som omfattas av konventionen, måste det säker- ställas att parterna inte genom förfarandet fråntas rätten till dom- stolsprövning (jfr RÅ 2002 ref. 104). En första fråga är om förfarandet vid skulle kunna leva upp till kraven på en domstolsprövning enligt . I det avseendet gör vi följande överväganden. Av praxis framgår att även myndigheter som inte nationellt sett utgör domstolar kan betraktas som domstolar i mening. Avgörande är om organet vid sin prövning uppfyller de rättssäkerhetsgarantier som Europakonven- tionen kräver (jfr SOU 2010:44 s. 291 f.) har godtagit som en oavhängig och opartisk domstol. I svensk rättspraxis har (NJA 2002 s. 288) och (RÅ 2002 ref. 104) ansetts vara domstolar i mening. I förarbetena till rätts- hjälpslagen (1996:1619) angavs att får anses vara en domstol enligt konventionen (prop. 2003/04:87 s. 41). Även Hyres- och arrendenämnderna har i svenska lagstiftnings- sammanhang och i rättspraxis ansetts uppfylla kraven för domstols- prövning enligt artikel 6 i (se SOU 2012:82 s. 145 och s. 153 och t.ex. avgörande i ÖH 5146-10 och 10503-11). Som har nämnts, kräver i princip att parter ska ges rätt till muntlig förhandling, inklusive möjlighet att höra muntlig bevisning, i tvister som rör enskildas civila rättig- Bör avgöranden vara bindande? heter eller skyldigheter och som aktualiserar bevisfrågor (se avsnitt 11.3.3 ovan). Sådana konsumenttvister som prövas av aktuali- serar i regel bevisfrågor. Eftersom enbart tillämpar skriftlig handläggning, motsvarar alltså förfarandet vid i sin nuvarande form inte en domstolsprövning i mening (jfr SOU 2007:26 s. 298 f.). För att skulle leva upp till kon- ventionens krav skulle det krävas möjlighet för parterna att begära muntliga sammanträden och åberopa muntlig bevisning i nämnden. Enligt vår mening är skriftlig handläggning en förutsättning för att nämndens verksamhet ska utgöra ett snabbare, enklare och smidigare alternativ till domstolsprövning. Införande av muntlighet i skulle medföra att de skillnader som föreligger mellan tvistlösningsförfarandet vid nämnden och domstolsförfarandet i stor utsträckning skulle försvinna. Att samhället skulle tillhanda- hålla två i praktiken likartade förfaranden för att lösa konsument- tvister framstår inte som ändamålsenligt. Det skulle dels vara omotiverat av samhällsekonomiska skäl, dels skulle systemet vara otydligt och komplext i förhållande till de konsumenter och närings- idkare som stod inför en tvist. Mot nu angiven bakgrund anser vi att det finns starka skäl mot att anpassa ARN:s verksamhet till krav genom att införa muntlighet vid nämnden. En utgångspunkt för den fort- satta framställningen är därför att förfarandet vid inte får begränsa parternas rätt att få sin sak prövad i domstol. Det innebär alltså att om ARN:s beslut skulle göras bindande, måste det finnas möjlighet att om- eller överpröva ARN:s beslut i domstol. Det finns olika sätt att säkerställa en sådan om- eller överprövning i domstol. Ett alternativ är den danska modellen, som innebär att en näringsidkare kan hindra att beslutet får bindande verkan, och där- med bibehålla sin möjlighet att senare väcka talan om saken i domstol, enbart genom att inom invända skriftligen mot beslutet. Ett annat alternativ är att, liksom i , låta ett beslut få bindande verkan om inte saken förs vidare till domstol inom . Den senare modellen används också i vid åter- av utslag efter summariskt förfarande vid Kronofogde- myndigheten samt vid av bodelningsbeslut (se avsnitt 11.4.2 och 11.4.3 ovan).28 När det gäller det alternativet att låta näringsidkaren kunna undgå bundenhet genom att invända mot beslutet, gör vi följande 28 Även ett avgörande av dispaschören blir bindande (får rättskraft) om det inte överklagas inom . Samma sak gäller vid avgöranden av Hyres- och arrendenämnderna. Bör avgöranden vara bindande? Som har framgått ovan, skulle möjligheten till verk- ställbara avgöranden från kräva en formalisering av förfaran- det. Detta skulle, som också har framgått, innebära avsevärt ökade kostnader för staten, inte minst på grund av att formell delgivning skulle behöva tillämpas. Det framstår mot den bakgrunden som omotiverat ur ett samhällsekonomiskt perspektiv att näringsidkare skulle kunna undgå bundenhet genom en sådan enkel åtgärd som att invända mot beslutet, dvs. en ordning motsvarande det danska systemet. Vi menar dessutom att ett sådant system skulle riskera att motverka hela syftet med att ge besluten från bindande verkan. Enligt vår uppfattning kan det nämligen inte uteslutas att systemet skulle kunna uppmuntra näringsidkare att invända mot besluten, inklusive vissa näringsidkare som kanske annars skulle ha följt en rekommendation från nämnden. Av tillgänglig statistik från framgår också att besluten från Forbrugerklagenævn inte efterlevs av näringsidkare i högre utsträckning efter det att en sådan ordning infördes (se avsnitt 11.6.2 ovan). Den princip som tillämpas i , samt vid de befintliga svenska förfarandena som har beskrivits ovan (se avsnitt 11.6.3 och 11.4), och som innebär att besluten får bindande verkan om de inte förs vidare till domstol, skulle å andra sidan medföra den negativa effek- ten att en konsument ofrivilligt kunde tvingas in i en domstols- process om näringsidkaren inte accepterade ARN:s beslut, och där- för gick vidare till domstol. Den risken skulle inte uteslutas även om det skulle vara förknippat med en avgift för näringsidkare att driva ett ärende från vidare till domstol.29 Enligt vår mening är det inte osannolikt att risken för att drabbas av kostnader och andra olägenheter på grund av en domstolsprocess, skulle avskräcka konsumenter från att över huvud taget ge in klagomål till . En sådan ordning skulle också motverka syftet för konsumenten att få till stånd en snabb och slutlig lösning på tvisten. Kostnaderna för tvistlösning vid skulle öka En mer formell process vid skulle ta betydligt mer av sam- hällets resurser i anspråk än vad nämndens verksamhet gör för när- varande. Inte minst skulle kostnader uppstå i samband med använd- 29 Jämför att regeringen har beslutat om tilläggsavgifter när mål överlämnas från Krono- fogdemyndigheten (förordning (2014:256) om ändring i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna). Bör avgöranden vara bindande? ning av formell delgivning. En jämförelse mellan dagens kostnad för ett ärende i , och styckkostnaderna för beslut hos ARN:s motsvarigheter i och , visar att det skulle kunna vara fråga om en fördubbling eller tredubbling av kostnaderna. Därtill kommer den ökade belastning som det skulle innebära för domstolarna om det infördes en möjlighet för näringsidkare att överklaga ARN:s beslut. 11.7.3Skulle bindande beslut från leda till ökad följsamhet? Bedömning: Det finns inget stöd för att bindande beslut från skulle leda till att fler näringsidkare skulle följa ARN:s avgöranden. Redan nu följer de flesta näringsidkare . Frågan är om en reform till bindande beslut kan förväntas leda till att ännu fler näringsidkare följde nämndens avgöranden. Till att börja med vill vi framhålla att statistik från visar att efterlevnaden av besluten från Forbrugerklagenævn är densamma efter reformen till bindande beslut, som den var när besluten utgjorde rekommendationer. Erfarenheterna från talar alltså mot att följsamheten till ARN:s beslut skulle öka om besluten gjordes bind- ande. När det gäller är det, som framgår av avsnitt 11.6.3, svårt att göra en tillförlitlig jämförelse med svenska förhållanden. De uppgifter som finns därifrån pekar ändå med viss tydlighet på att efterlevnaden av besluten från Forbrukertvistutvalget inte är högre än följsamheten till , trots att besluten från Forbrukertvistutvalget kan bli bindande. Oavsett vad som kan utrönas genom en analys av förhållandena i de andra nordiska länderna, kan vi konstatera att det är klarlagt att ett system med verkställbara beslut från inte skulle vara någon garanti för att alla konsumenter som fick rätt i nämnden, också skulle få slutlig rättelse av näringsidkaren i fråga. Ett verkställbart avgörande skulle som nämnts inte vara till någon nytta för konsu- menten i de fall näringsidkaren saknar betalningsförmåga, har upp- hört eller annars har försvunnit från marknaden. Uppgifter som framgår av Råd & Rön:s Svarta lista tyder på att tvångsverk- Bör avgöranden vara bindande? ställighet av ARN:s beslut skulle vara utsiktslöst i cirka en femtedel av de fall där näringsidkaren inte frivilligt följer ARN:s beslut. Enligt vad som angetts ovan, skulle dessutom ett system med verkställbara beslut från kräva att näringsidkare gavs möjlig- het att hindra att ett beslut fick bindande verkan, antingen genom att invända mot det, eller genom att föra saken vidare till domstol. I de fall näringsidkaren valde att gå vidare, skulle näringsidkaren alltså inte bli bunden av beslutet, och konsumenten skulle ändå vara hänvisad till att väcka talan i domstol för att få ett verkställbart avgörande. Konsumenter skulle sammanfattningsvis bara vara betjänta av en möjlighet till verkställbart beslut från i de fall näringsidkaren dels gick att nå och hade betalningsförmåga, dels avstod från att invända mot eller överklaga ARN:s beslut. Mot bakgrund av vad som har angetts, är det vår bedömning att det saknas stöd för att bindande beslut från skulle med- föra att fler näringsidkare skulle följa ARN:s avgöranden. Däremot står det klart att en övergång till bindande beslut skulle medföra krav på ett mer formaliserat förfarande vid , och att kostna- derna för verksamheten därmed skulle öka väsentligt jämfört med nuvarande förhållanden. Förslag: ARN:s avgöranden bör även i fortsättningen utgöra rekommendationer. Sammantaget menar vi att efterlevnaden av ARN:s rekommend- ationer redan är god och att en övergång till bindande beslut från inte skulle förbättra för konsumenterna. Enligt vår analys, skulle en ordning med bindande beslut från istället innebära att det blev krångligare för konsumenterna att klaga till och att förfarandet vid nämnden skulle ta . Det skulle inne- bära att nämnden till stor del skulle förlora sin funktion som ett enklare och smidigare alternativ till domstolsprövning. Dessutom saknas det enligt vår bedömning stöd för att en reform till bind- ande beslut från skulle leda till att fler näringsidkare skulle följa ARN:s beslut. En ordning med bindande beslut från Bör avgöranden vara bindande? skulle däremot med säkerhet kosta samhället betydligt mer än det nuvarande systemet.