sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Regeringen framhåller att det utvecklingsarbete som ägt rum i skolorna , med Lgr 80 som bas, har lett till fram- steg vad gäller utvecklingen av arbetsformer och arbetssätt. Under- visningen behöver inte nödvändigtvis ske ämnesvis. Den enskilda skolan och läraren kan organisera undervisningen på det sätt som bäst leder mot målet. Lärarens arbete innebär ställningstaganden såväl till kunskap, lärande och undervisning, som till hur detta omsätts i lärargärningen. En sådan verksamhet kan inte styras genom statliga föreskrifter om dess ut- formning. Det är i stället samspelet mellan lärarnas teoretiska kun- skaper och verksamhetens praktiska utformning som är avgörande.24 23Proposition 1992/93:220 En ny läroplan för och ett nytt betygssystem för grund- skolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan. 24Proposition 1992/93:220, 18. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Skolan skulle styras mot goda resultat och hög likvärdighet med hjälp av resultatinformation, vilket förutsatte absoluta kunskapsmål och resultat som gick att mäta Lpo 94 innebar en förändring i synen på skolans uppdrag. Rege- ringen menar att det i tidigare läroplaner fun- nits en ambition att delvis härleda skolans uppgifter ur föreställ- ningar om det framtida samhällets och arbetslivets krav. Detta pla- neringstänkande har till stor del förlorat sin tillämplighet, menar regeringen. Arbetet i ska koncentreras till mera bestå- ende och beständiga kunskaper. Regeringen menar att bildningsbe- greppet och dess innebörd för skolan bör aktualiseras och diskute- ras.25 Lpo 94 i kombination med ett nytt kriteriebaserat betygssystem innebar att absoluta kunskapsmål introducerades, vilket var en för- utsättning för resultatstyrningen av skolan. hade alltså eleverna jämförts med varandra till grund för betygssättningen och inte mot en absolut måttstock. De absoluta kunskapsmålen innebar att mätningar av elevernas kunskaper möjliggjordes. Därmed kunde även jämförelser av elevernas kunskaper göras och mellan olika huvudmän och skolor. Avsikten var att resultatmätningarna skulle ligga till grund för styrningen av skolan. Tanken var alltså att det skulle bli möjligt att styra skolan mot goda studieresultat och hög likvärdighet med hjälp av god och jämförbar information om elevernas lärande och utveckling. Resultatmätningarna skulle ge en norm som likvärdigheten kunde mätas emot. I samband med Lpo 94 blev huvudmannen även skyldig att se till att alla elever klarade minst godkänt i alla ämnen. Staten satte med andra ord ett golv för elevernas kunskaper och utveckling i övrigt – ambitionsnivån för skolan höjdes. Kommunaliseringen och valfrihetsreformerna gjorde skolorna sinsemellan mera olika Kort efter att en ny borgerlig regering tillträtt 1991 genomförs två stora valfrihetsreformer inom skolväsendet: det fria skolvalet och friskolereformen. Dessa reformer får betydelse för synen på ope- rationaliseringen av regleringen om likvärdighet. Valfrihet för ele- ver och föräldrar skulle garantera att garantera att elevens behov 25 Proposition 1992/93:220. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola ställdes i centrum. var det alltså skolan som skulle avgöra behoven av individuell anpassning och kompensatoriska åtgärder. Valfrihetsreformerna har gett möjligheter att välja bort skolor. Sorti har ersatt eller kompletterat protest som medel för för- äldrar och elever att förändra skolan. var avsikten att individualisering i likvärdig- hetens namn skulle ske inom klassens ram. Redan i samband med kommunaliseringen kom individualiseringen i viss mån att få en vidgad innebörd. Det förutsattes att kommunerna inom vissa ramar även skulle profilera sina skolor, för att passa elever med lika intressen och behov. Valfrihetsreformerna som genomfördes där- efter kom att dramatiskt förstärka skolornas pro- filering, som ett vapen i konkurrensen mellan eleverna. Skolans och lärarnas makt att bestämma elevens behov har försvagats, som elevernas eller föräldrarnas makt har stärkts. Begreppet likvärdighet har således kommit att ersätta begreppet jämlikhet i skolpolitiska sammanhang. Den nationella likvärdig- heten är grundläggande för skolformsförordningarna, för läropla- nerna, programmålen, kursplanerna och betygskriterierna och för regeringens nationella utvecklingsplaner. Principen om likvärdig utbildning varhelst den anordnas är också en central utgångspunkt för den statliga tillsynen. Begreppet är i viktiga avseenden använd- bart som grund för uppföljning, utvärdering och tillsyn. Likvärdig- het tolkas på ett plan som efterlevnad av regler – som upp- fyllande av vissa av staten uppställda villkor av kvantitativ och kvalitativ art. På ett annat plan tolkas likvärdighet som spridning i studieresultat, dock utan att det i skolans styrdokument finns någon explicit reglering som tar fasta på spridningen i elevernas studie- resultat. Även om alla får likvärdiga möjligheter, så innebär detta inte att alla tar dessa möjligheter eller nyttjar dem.26 Staten har ett regelverk som ska garantera att alla skolor är bra skolor. I praktiken fungerar inte detta alltid. Något hårdraget kan sägas att statens budskap i praktiken blir att det är föräldrarnas eller elevernas eget ansvar att välja en bra skola. Transformeringen från jämlikhet till likvärdighet i skolpoli- tiska sammanhang kan tolkas på olika sätt. Det kan hävdas att det inte endast handlar om att ett ord bytts ut mot ett annat, utan även om en förändring av synen på skolans uppdrag. Jämlikhet stod för en vision om skolan som spjutspets mot ett jämlikt samhälle.27 26Lindensjö och 2000. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Jämlikhet hade radikala konnotationer inte minst vad gäller likformighet.28 Likvärdighet är ett svårfångat begrepp, som används på olika sätt i skolpolitisk retorik. Likvärdighet ska numera förenas med ett system där den enskilde har rätten att välja skola på en marknad, låt vara inom ramen för ett system där staten reglerar och kontrollerar skolornas kvalitet. Likvärdigheten ska främja elevernas fortsatta lärande och kunskapsutveckling med utgångspunkt i elevernas bakgrund, tidigare erfarenheter, språk och kunskaper. Likvärdighet kan här ses som ett stöd för individens livsprojekt; ett projekt där staten rimligen inom vida gränser bör förhålla sig neutral. Skolan ska alltså vara likvärdig men inte enhetlig eller likadan överallt. Likvärdighet mäts således ofta på outputsidan, som spridning i elevernas studieresultat. Skolan har till följd av kommunalise- ringen, men främst till följd av efterföljande valfrihetsreformer, gjorts mindre enhetlig. uttalade som nybliven skolminister 1991 att Likvärdig utbildning – i bemärkel- sen lika möjligheter – skapas inte genom standardiserade modeller, utan genom att föräldrar och andra erbjuds ett rikt utbud av val- möjligheter.29 Här kan erinras om att skolan även har i uppgift att ge ledning och stimulans till elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås, för att dessa elever ska kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. Skolan ska stimulera alla elever, såväl högpresterande elever som elever som har svårare för sig i skolan. Om skolan lyckas bättre med den förra gruppen än den senare, så kommer likvärdigheten att minska. Det som eftersträvas är givetvis likvärdighet på en hög kunskapsnivå. En ökad likvärdig- het som uppnås genom att de bäst presterande eleverna presterar sämre är förstås inte önskvärd. men senare års omreglering har i viss mån stärkt enhetligheten har staten verkat för tydligare mål och kunskaps- krav i , bland annat genom nya läroplaner, Lgr 11 för , och en ny betygsskala. Bakgrunden är att regeringen ansåg att Lpo 94 och tillhörande kursplaner inte gav skolan de tyd- liga styrdokument som behövs för att kunna göra uppföljningar på 28Lindensjö och 2000, 88. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola individ- och verksamhetsnivå. I den proposition som låg till grund för Lgr 11 framhåller regeringen att det målsystem som infördes i och med Lpo 94 varit föremål för återkommande kritik. Det hade bland annat visat sig att kursplanernas struktur och innehåll upp- fattades som otydliga av lärarna. Regeringen bedömde att en ökad precisering av mål och krav i styrdokumenten skulle kunna ge en ökad likvärdighet i bedömningen av elevers kunskaper och graden av måluppfyllelse samt även underlätta uppföljningar på verksam- hetsnivå. En viktig ambition med senare års omreglering kan sägas vara att stärka enhetligheten i skolväsendet vad gäller skolans kunskaps- innehåll. Den större tydligheten i regleringen innebär att rektorer- nas och lärarnas handlingsutrymme reduceras något vad gäller möjligheterna att bestämma innehållet i undervisningen. I förläng- ningen minskar även i någon mån huvudmännens inflytande över skolans organisatoriska ramar. Staten genomför således i viss mån en ombalansering mellan enhetlighet och individualisering, inom ramen för rådande reglering av likvärdighet, till förmån för större enhetlighet. Man kan kanske säga att strävan till större innehållslig enhetlighet i skolan har sin grund i uppfattningen att kommunali- seringen och efterföljande decentraliserings- och marknadsreformer gjort skolorna olika varandra på fel sätt. Skolorna ska erbjuda en pedagogisk mångfald, men elevernas studieresultat måste bli bra oavsett vilken skola eleverna går på. Det finns historiskt sett ett samband mellan synen på skolans uppdrag och synen på decentralisering och kommunalisering Förespråkarna för den helt igenom sammanhållna nioåriga grund- skolan har historiskt sett också varit anhängare av en större grad av individualisering av skolans undervisningsmetoder men inte sällan även av skolans lärostoff och kunskapsinnehåll, i syfte att engagera alla elever. Ofta lades en stor vikt vid skolans demokratiska och sociala uppdrag. Förespråkarna för denna inriktning kom under en stor del av efterkrigstiden fram till tidpunkten för skolans kommu- nalisering att se särskilt ämneslärarna som ett förändringsobjekt, som skulle förmås att ändra sitt traditionella arbetssätt visavi elev- erna. Förespråkarna av någon form av differentiering, antingen i form av ett parallellskolesystem eller i form av linje- eller ämnes- 30 Proposition 2008/09:87 Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola differentiering inom de senare årsklasserna i , har ofta lagt större vikt vid att skolorna inom differentieringens ram skulle ha gemensam kvalitet och enhetlighet. Förespråkarna för denna inriktning har historiskt sett inte upplevt samma behov av att för- ändra ämneslärarnas arbetssätt.31 Generellt kan sägas att en skola som lägger större vikt vid individualisering kräver mera av decent- ralisering, än en skola där enhetlighet betonas i första hand. Spänningsförhållandet mellan individualisering och differen- tiering har alltså funnits i det svenska skolväsendet. Införandet av den sammanhållna nioåriga skolan ansågs alltså kräva en långgående individualisering av undervisningen, som i in tur ansågs kräva lokal anpassning och decentralisering. Kommunali- seringen kan ses som en logisk följd av den starka betoningen av individualisering och innebar därmed ett nederlag för dem som förordade större inslag av differentiering i skolsystemet. De valfri- hetsreformer som beslutades har emellertid bidra- git till en ny form av differentiering genom att skolvalet tenderar att selektera elever efter studiemotivation eller intresseinriktning. 4.2Studieresultatens försämring efter kommunaliseringen Med studieresultat i avses både utfall i form av kun- skaper och färdigheter och utfall i form av värderingar, attityder, intresse, självkänsla och psykisk hälsa. När studieresultat mäts med hjälp av meritvärden (betyg) är det vanligt att mäta spridningen i studieresultat mellan elever, mellan skolor och mellan kommuner. Spridningen kan ses som ett utfallsmått på skolans likvärdighet. En annan viktig källa för mätning och värdering av studieresultat är de internationella kunskapsmätningarna. Nedan ges en översiktlig bild av utvecklingen av studieresultaten och spridningen efter kommu- naliseringen. För den som vill ha en fördjupad kunskap om resultat- utvecklingen hänvisas till utförliga rapporter på området. Läsare som är förtrogna med data om resultatutveck- lingen i svensk skola kan med fördel hoppa över delavsnitten 4.2.1 till 4.2.5. 31 Se t.ex. bilaga 3, , m.fl. 2014. I denna rapport återges intervjuer med och . Vid intervjuerna framgår det att inte lägger så stor vikt vid att staten verkar pådrivande för pedagogisk förnyelse inom skolan. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola 4.2.1Betyg och nationella prov som mätare på kunskapsutvecklingen Generellt om utvecklingen av meritvärden Varken betygen eller de nationella proven kan användas för att mäta kunskapsutvecklingen . Det mål- och kunskapsrelate- rade betygssystemet användes för årskurs 9 i . hade vi ett relativt betygs- system. då det relativa betygssystemet användes är det uppenbart att några uttalanden om den totala kunskaps- utvecklingen inte går att göra av det skälet att betygsmedelvärdet för nationen som helhet definitionsmässigt var . De kriteriebaserade betyg som använts är avsedda att kunna användas för att bedöma kunskapsutvecklingen . Men dessvärre är den bristande likvärdigheten i betygssättningen och den så kallade betygsinflationen så stor, att bedömer att betygen inte kan användas för utvärderingssyften på systemnivå. Även om inte betygen kan användas för att beskriva absoluta för- ändringar i nivån på kunskaper och färdigheter kan de användas för att beskriva skillnader i resultat mellan olika grupper av elever, exempelvis skillnader i studieresultat mellan flickor och pojkar eller mellan grupper av elever där föräldrarna har olika utbildningsbakgrund.32 Nationella prov används som stöd för betygs- sättningen i vissa ämnen. De nationella proven dock är inte kon- struerade för att ge jämförbara resultat och det är först som resultat på de nationella proven för enskilda elever samlats in. De nationella proven är således heller inte lämpliga för att mäta kunskapsutvecklingen . Slutbetyg sätts utifrån de kunskapskrav som eleverna enligt kursplanerna ska ha uppnått i slutet av det nionde skolåret. Inför urvalet till gymnasieskolan beräknas elevernas meritvärde. 32 : Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? En kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer, 2009. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Figur 4.1 Genomsnittligt meritvärde i årskurs 9 för kommunala och fristående skolor, åren 1998–2013 Av diagrammet framgår att det genomsnittliga meritvärdet har ökat , trots att de internationella kunskapsmätningarna i flera ämnen påvisar sjunkande studieresultat (se vidare nedan). Fristå- ende skolor har haft ett högre genomsnittligt meritvärde än kommunala skolor. Det genomsnittliga meritvärdet har ökat successivt på såväl fristående som kommunala grund- skolor. Eleverna som avlutade årskurs 9 (/13) var de första att få slutbetyg enligt den nya betygsskalan A–F, där det lägsta godkända betyget är E. Det nationella betygssnittet har endast påverkats marginellt trots förändringen. Det genomsnittliga meritvärdet har ökat med drygt en poäng från 211,4 till 2013. ökade pojkarna sitt genomsnittliga meritvärde med 2,6 poäng till 202,1 poäng medan flickornas merit- värde ökade marginellt med 0,2 poäng till 224,0 poäng. Det är den största förbättringen för pojkarna sedan det mål- och kunskapsre- laterade systemet infördes . Flickorna har dock fortfarande i snitt drygt 20 meritvärdespoäng mer än pojkarna.33 Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Andelen elever som uppnår behörighet till gymnasieskolans nationella program Ett vanligt mått som baseras på meritvärden är andelen elever i årskurs 9 som uppnår behörighet till gymnasieskolans nationella program. skärptes behörighetskraven till gymna- sieskolan. krävdes enbart godkända betyg i de tre ämnena matematik, engelska och svenska alternativt svenska som andra- språk för att vara behörig till gymnasieskolan. Den som väljer att studera på ett yrkesprogram måste nu ha godkända betyg i ytterli- gare fem ämnen, det vill säga totalt åtta. För de högskoleförbered- ande programmen gäller godkända betyg i ytterligare nio ämnen, sammanlagt tolv. För ekonomi-, humanistiska- och samhällsvetar- programmen ska ytterligare nio godkända ämnen finnas, varav fyra utgörs av geografi, historia, samhällskunskap och religionskunskap. För naturvetenskaps- och teknikprogrammet ska eleven ha godkänt i biologi, fysik och kemi samt ytterligare sex ämnen. För estetiska programmet är de nio ämnena valfria.34 Figur 4.2 Andel (%) elever i årskurs 9 som har behörighet till gymnasieskolan i kommunala och fristående skolor, 1998–2013 var det som saknade behörighet att söka till gymnasieskolan vilket är i stort sätt oförändrat jämfört med då saknade behörighet. Av de elever vars 34 : PM . En beskrivning av slutbetygen i , 2012. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola föräldrar endast har förgymnasial utbildning var det drygt hälften som hade behörighet till gymnasieskolan. Bland de elever som invandrat efter skolstart saknade behörighet att söka till gymnasieskolan. Andelen utan behörighet till gymnasieskolan var som lägst 1998, , det år slutbetyg enligt det mål- och kunskapsrelaterade systemet delades ut . Därefter har andelen långsamt ökat.35 Andelen elever som inte når målen i samtliga ämnen Ytterligare ett vanligt mått baserat på meritvärden är andelen elever som uppnått målen i samtliga ämnen i årskurs 9. Figur 4.3 Andel (%) elever som ej nådde kunskapsmålen i ett ämne, två eller fler ämnen samt alla ämnen åren 1998–2013 Andelen elever som inte fick betyg i ett eller flera ämnen har ökat något från föregående läsår. Av eleverna i årskurs 9 var det som inte fick godkända betyg i ett ämne och i två eller flera ämnen. Det var av eleverna i årskurs 9 som lämnade utan betyg i något ämne. Sammanlagt var det av eleverna som inte nådde 35 : PM . Slutbetyg i , 2013. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola kunskapskraven i ett eller flera ämnen. Motsvarande andel föregå- ende vår var 22,6 procent.36 Att många elever misslyckas med att få godkänt betyg i årskurs 9 är ett av skolans alvarligaste problem. Som mätare på kunskaps- utvecklingen är de aggregerade meritvärdena dock som nämnts inte användbara, eftersom kvaliteten i betygssättningen är bristfällig. Studieresultatens variation mellan kommuner, elever, skolor och klasser I en studie , den så kallade likvärdighetsrapporten, är samlade bedömning att likvärdigheten i har försämrats . Variation mellan kommuner enligt Det är stor skillnad mellan kommunerna vad gäller elevernas genom- snittliga meritvärden i årskurs 9. (I jämförelsen mellan kommuner baseras uppgifterna enbart på kommunala skolor). Skillnaderna i det genomsnittliga meritvärdet varierar mellan kommu- nerna från 167,9 till 245,8. Flickorna har som nämnts sammantaget högre meritvärde än pojkarna. I sju kommuner har pojkarna dock ett högre genomsnittligt meritvärde än flickorna . Ande- len som är behöriga till något nationellt program varierar också stort mellan kommunerna, från av eleverna. Skolorna i kommungruppen förortskommuner till storstäder har den högsta andelen elever, , som uppnår behörighet till något nationellt program. Lägsta andelen finns i kommungruppen storstäder, där har behörighet till något nationellt program.38 Till stor del förklaras dock dessa skillnader av att elev- erna har olika bakgrund och studietradition i hemmiljön. Enligt studie förklarade variationen i kommuners elevresultat av den totala variationen i betyg, efter att hänsyn tagit till skillnader mellan elevernas föräld- rars utbildningsbakgrund och eventuella utländska bakgrund. 37Skolverket: Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av likvärdighet , 2012. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola om spridningen generellt sett var låg hade den dock relativt sett ökat starkt under undersökningens tre sista år, . Här kan även påpekas att det finns kommuner där eleverna i rad uppvisar svaga studieresultat. Ett huvudresultat i studie var att spridningen mellan skolors genomsnittliga resultat (mellanskolsvariationen) hade ökat markant. Mellanskolsvariationen hade mer än fördubblats . låg denna variation på enligt betygsstatistiken. Den största mellanskolsvaria- tionen fanns i storstäderna, medan den största ökningen hade skett i kategorierna större städer och förortskommuner. Där- emot har mellanskolsvariationen i mindre kommuner och gles- bygdskommuner varit mer eller mindre . Spridningen inom skolor, mellan elever, har alltid utgjort den stora delen av variationen av elevresultat. Det innebär att det alltid har funnits elever som lyckas bra och andra som har lyckats mindre bra i en och samma skola. I en studie från fann man att inomskolsvariationen förklarade av den totala variationen.39 Betydelsen av socioekonomiska faktorer över tid konstaterade i studien att betydelsen av en elevs socioekonomiska bakgrund var fortsatt stor och att det fanns indikationer på att den betydelsen hade ökat av studien.40 över hela perioden –2011 hade det dock inte varit några stora förändringar vad gäller den socioekonomiska bak- grundens betydelse. Enligt var elevernas utbildnings- bakgrund, dvs. föräldrarnas högsta utbildning, den viktigaste socio- 39Skolverket: Vad gör det för skillnad vad skolan gör? Om skolors olikheter och deras betydelse för elevernas studieresultat, 2005. 40Skolverket: Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av likvärdighet , 2012. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola ekonomiska variabeln för att förklara studieresultat. Skillnaden mellan de med och utan högskoleutbildade föräldrar hade också ökat över tiden. Vidare visade studien att elever som var födda i med utländsk bakgrund hade ett något lägre betygsresultat än elever med svensk bakgrund. Skillnaden hade emellertid minskat . Däremot hade betydelsen av att vara utlandsfödd ökat, främst under de senare studerade åren. En för- till detta, enligt , var att elevernas genomsnittliga ålder vid invandringen hade ökat . De elever som invandrat före skolstart presterade däremot på samma nivå som svenskfödda elever med utländsk bakgrund. En iakttagelse i studien var att endast en del av den ökade sprid- ningen i resultat mellan skolor kunde förklaras med en ökad skol- segregation avseende skolornas elevsammansättning. Segregationen utifrån andelen elever med högutbildade föräldrar hade bara ökat marginellt . Resultaten indikerade i stället att skol- orna blivit mer segregerade efter egenskaper som normalt inte syns i statistiken, exempelvis att mer studiemotiverade elever, oavsett socioekonomisk bakgrund, tenderar att utnyttja det fria skolvalet och söka sig till skolor där det finns många andra studiemotiverade elever. En ökad uppdelning av elever efter deras förutsättningar till goda studieresultat får konsekvenser, menar . Beroende på vilken skola eleven går i kommer omgivningen att förstärka eller försvaga elevens förutsättningar och möjligheter att prestera goda studieresultat. Detta hänger samman med att en elevs resultat är beroende av såväl övriga elever på skolan, så kallade kamrateffekter, som av lärarnas förväntningar. De sistnämnda tenderar i sin tur att anpassas efter elevernas generella prestationsnivå, menar . konstaterade att betydelsen av vilken skola som eleven går i hade ökat. En elevs förväntade resultat tenderade att vara högre i en skola där andelen elever med högutbildade föräldrar var högre samt där andelen utlandsfödda elever var lägre. Detta oavsett om elevens egna föräldrar var högutbildade, eller om eleven själv var född utomlands.