sou · H2B360 · 2014-09-04 00:00:00 — Efter- som tvåårsregeln enbart sekretesskyddar enstaka och avslutade mål är den dock inte fullt ut effektiv när betalningsanmärkningen är missvisande, exempelvis för att den avser en fordran som gälde- nären saknar kännedom om. Detta eftersom betalningsanmärk- ningen, trots tvåårsregeln, kvarstår under hela den tid som målet är pågående hos KFM. För det fall det finns ytterligare mål mot gäldenären ger regeln inget sekretesskydd överhuvudtaget. Betalningsanmärkningen ligger då kvar även när målet är avslutat. Tvåårsregeln har härutöver visat sig komplicerad och svår att förstå. Den har även kommit att uppfattas som orättvis. Ett skäl till det är att tillfälligheter kan avgöra om sekretess ska gälla för en upp- gift eller inte. En myndighets särskilda kravrutiner kan nämligen innebära att det hos KFM registreras två fordringar som har lämnats för indrivning trots att kravet mot gäldenären avser samma eller snarlika omständigheter eller åtminstone kan uppfattas så. Ett exempel på en sådan situation är när ett fordon står felparkerat under mer än ett kalenderdygn och ägaren därför blir skyldig att betala mer än en felparkeringsavgift. Vid överlämnandet för indriv- ning blir varje felparkeringsavgift ett mål hos KFM. Ett annat exempel är när har beslutat om återkrav av ut- betalat underhållsstöd och återkravet avser underhållsstöd . Vid överlämnandet för indrivning registreras varje månadsbelopp som ett mål. Genom att mer än ett mål registreras hos KFM sätts tvåårsregeln ur spel. Ytterligare ett skäl till att tvåårsregeln har kritiserats har sin grund i det förhållandet att sekretesskyddet inte omfattar de beslut som KFM har meddelat under handläggningen av ett mål. fick de beslut som KFM hade meddelat betydelse för om informa- tion om ett avslutat mål skulle få finnas kvar hos kreditupplys- ningsföretagen eller inte. Det innebar att om KFM hann meddela ett beslut om exempelvis utmätning innan gäldenären betalade sin skuld fanns betalningsanmärkningen om förpliktelsen i praktiken, på grund av beslutet, kvar även när målet hade avslutats. Kritiken mot detta bestod i att det kunde bero på tämligen slumpartade omständigheter om KFM hann meddela ett beslut eller inte innan betalning skedde och målet avslutades. saknar dock de beslut som fattats i målet betydelse för vilken information om målet som ska få finnas kvar hos kreditupp- lysningsföretagen. När ett mål är avslutat och sekretesskyddat finns det inte längre kvar någon information om förpliktelsen i målet hos kreditupplysningsföretagen, även om det meddelats ett beslut under målets handläggning. 6.3Reformbehovet efter ändringen i databaslagen 2008 Efter ändringen i databaslagen 2008 ska inte bara felaktiga utan även missvisande uppgifter rättas, blockeras eller utplånas i KFM:s datasystem. Genom att möjliggöra rättelse av missvisande uppgifter har man avsett att skydda uppgifter om betalningsförsummelser som inte är tecken på någon verklig oförmåga eller ovilja att betala. Enligt förarbetena (prop. 2007/08:116 s. 29) är en uppgift miss- visande bland annat om den avser en skuld som har lämnats för indrivning där betalningsuppmaningen inte har kommit gäldenären till handa. Om KFM, efter ansökan av gäldenären, beslutar att en uppgift är att anse som missvisande blockeras den och skyddas av sekretess. Kreditupplysningsföretagen informeras om detta och gallrar upp- giften. Företagen informerar också eventuella köpare som har fått del av informationen om rättelsen. Lagändringen innebär en utökad möjlighet för en gäldenär att bli av med en missvisande betalningsanmärkning. Den missvisande uppgiften kan dock orsaka skada för gäldenären innan den hunnit blockeras. Flera omständigheter avgör hur det tar innan blockering kan ske. Gäldenären måste ha fått kännedom om den skuld som har lämnats för indrivning. Han eller hon ska också känna till att uppgiften hos KFM kan leda till en betalnings- anmärkning. Vidare ska gäldenären vara medveten om att det finns en möjlighet att ansöka om rättelse. När ansökan om rättelse är gjord ska den handläggas hos KFM och eventuella överinstanser. Slutligen ska uppgiften blockeras hos KFM och gallras i kredit- upplysningsföretagens register. kan betalnings- anmärkningen orsaka stor skada, exempelvis om gäldenären nekas ett hyreskontrakt eller en kredit för att finansiera ett köp av en fastighet. Såväl KFM som överinstanserna har visat sig ha en restriktiv hållning till vad som är att anse som missvisande i fråga om en gäldenärs vilja eller förmåga att uppfylla sina ekonomiska förplikt- elser. Även om en gäldenär ostridigt inte har känt till en skuld har uppgiften om skulden inte ansetts missvisande om gäldenären har brustit i sin skyldighet att lämna korrekta adress- uppgifter till myndigheten. Det anses vidare vara gäldenärens ansvar att beställd posteftersändning fungerar. När ett kravbrev inte har nått gäldenären på grund av förseningar i eftersänd- ningen har en skulduppgift inte ansetts missvisande. Detsamma har gällt för det fall tredje man har bott på gäldenärens folkbokförings- adress och misskött ansvaret att vidareförmedla post till gälde- nären. En uppgift om en skuld som har lämnats för indrivning har inte ansetts missvisande när gjord betalning, på grund av mellan- kommande helg, har registrerats hos myndigheten någon dag för- sent. Inte heller det förhållandet att en gäldenär har varit på en treveckorsresa och därför saknat kännedom om såväl påförd ränta på skattekontot som överlämnandet av ränteskulden för indrivning, har medfört att skulduppgiften har ansetts missvisande. Praxisbildningen på området utvisar alltså en snäv tillämpning av den regel som var tänkt att skydda uppgifter som inte är tecken på någon verklig oförmåga eller ovilja att betala. Möjligheterna att blockera missvisande uppgifter har därmed sannolikt blivit mer begränsade än vad lagstiftaren avsett. ökade antalet inkomna rättelseansök- ningar till cirka 7 000. uppgick antalet ansökningar till cirka 10 100. Av dessa biföll KFM . Slutsatsen av det redovisade är att införandet av tvåårsregeln och ändringar i databaslagen har lett till förbättringar, men att intentionerna bakom dessa reformer trots allt inte fullt ut har för- verkligats. Det finns fortfarande en inte obetydlig risk för att en betalningsanmärkning inte utvisar gäldenärens betalningsovilja eller betalningsoförmåga. Detta gäller särskilt när det är fråga om en offentligrättslig skuld som har lämnats för indrivning. 7 Överväganden och förslag Enligt direktiven (2013:72) finns det, när det gäller offentligrätts- liga krav, ett behov av att stärka skyddet för den enskildes personliga integritet och att göra betalningsanmärkningar avseende enskilda och företag mer relevanta vid kreditprövning. Åtgärder behöver vidtas som gör att betalningsanmärkningar i högre grad än endast visar på bristande betalningsvilja eller betalningsoförmåga hos gäldenären. Utredaren ska därför lämna förslag till åtgärder som minimerar risken för att en betalningsanmärkning på grund av ett krav från det allmänna förekommer i kreditupplysningsföre- tagens register utan att gäldenären har fått kännedom om kravet. Utredaren ska även överväga om regeln i 34 kap. 1 § andra stycket 2 OSL, den så kallade tvårsregeln, bör tas bort eller för- ändras. Av direktiven följer att uppdraget ska utföras med beaktande av att kreditupplysningslagens syften uppfylls, dvs. en effektivt funge- rande kreditupplysningsverksamhet och enskildas behov av skydd för den personliga integriteten. I vårt arbete har vi därför strävat efter en lösning som skapar balans mellan dels behovet av att komma till rätta med nuvarande brister, dels värdet av att kreditupplysningsföretagen får del av information som ger en aktuell bild av en gäldenärs kreditvärdighet. Vi har tagit hänsyn till att kreditupplysningsföretagen, för att kreditupplysningsverksamheten ska fungera, måste tillåtas att hålla sig väl informerade om aktuella händelser som utvisar betalnings- oförmåga eller betalningsovilja hos en gäldenär. har vi beaktat vikten av att de uppgifter som kreditupplysningsföretagen får del av inte är missvisande. En uppgift om en offentligrättslig skuld som har lämnats för indrivning för att gäldenären inte känner till skulden kan leda till felaktiga slutsatser som inte gynnar någon part. En missvisande betalningsanmärkning kan förorsaka skada för såväl enskilda personer som företag. Det är därför viktigt att mini- mera förekomsten av sådana betalningsanmärkningar. 7.3Ska nuvarande brister åtgärdas genom en ny bestämmelse i kreditupplysningslagen eller en ny sekretessregel? Förslag: De nuvarande bristerna ska åtgärdas genom införande av en ny bestämmelse i kreditupplysningslagen. Skäl för förslaget: I direktiven uppställs två alternativ som utred- aren ska analysera för att komma till rätta med nuvarande brister. Det ena alternativet är att uppgifter om offentligrättsliga krav som har lämnats för indrivning hos KFM ska omfattas av sekretess. Det andra alternativet är att införa begränsningar för när uppgifter om offentligrättsliga krav får ingå i en kreditupplysning. Även andra sätt att komma till rätta med bristerna får övervägas. Vi anser att det i kreditupplysningslagen ska införas begräns- ningar för när uppgifter får ingå i en kreditupplysning. Kreditupplysningslagen innehåller bestämmelser om bland annat vilken information en kreditupplysning får innehålla och till vem informationen får lämnas. Det är därför naturligt att i kreditupplys- ningslagen även reglera när uppgifter om offentligrättsliga krav som har lämnats för indrivning får ingå i en kreditupplysning. På det sättet når man det önskade syftet utan att det inverkar negativt på uppgifternas tillgänglighet för allmänheten enligt offentlighets- principen. En ny sekretessbestämmelse skulle innebära att man begränsar vilka handlingar hos KFM som är tillgängliga för allmänheten. En sådan inskränkning av offentlighetsprincipen bör inte göras om andra lagstiftningsalternativ framstår som lämpligare vid en propor- tionalitetsbedömning. Eftersom syftet med vårt uppdrag är att begränsa vad som kan bli en betalningsanmärkning och detta syfte uppnås genom en lagändring som enbart får effekter för kredit- upplysningsverksamheten bedömer vi det som ett bättre alternativ. Som framgår av det följande, avsnitt 7.7, föreslår vi dock även en viss justering av den så kallade tvåårsregeln i 34 kap. 1 § andra stycket 2 OSL så att den anpassas till vårt förslag. En jämförelse kan göras med regleringen av uppgifter om sådana betalningsförsummelser som inte slagits fast genom en domstols eller annan myndighets avgörande eller åtgärd, exempelvis en ansökan om betalningsföreläggande. Eftersom sådana uppgifter kan vara oriktiga eller missvisande har utlämnandet av dem begränsats i kreditupplysningslagen såvitt gäller fysiska personer som inte är näringsidkare. Denna typ av betalningsförsummelse uppvisar stora likheter med offentligrättsliga krav som har lämnats för indrivning eftersom båda kan vara missvisande när det gäller en gäldenärs betalningsovilja eller betalningsoförmåga. De bör därför hanteras på motsvarande sätt i lagstiftningen. Sammanfattningsvis anser vi att en bestämmelse ska införas i kreditupplysningslagen som reglerar när uppgifter om offentlig- rättsliga krav som har lämnats för indrivning får förekomma i en kreditupplysning. 7.4Vid vilken tidpunkt ska uppgifter om offentligrättsliga krav som har lämnats för indrivning få lämnas ut vid kreditupplysning? Förslag: Uppgifter om offentligrättsliga krav som har lämnats för indrivning ska få lämnas ut vid kreditupplysning endast om KFM:s handläggning av målet har fortsatt efter det att –KFM har underrättat gäldenären om målet i enlighet med vad som föreskrivs i 4 kap. 12 § första stycket UB och den i underrättelsen föreskrivna tidsfristen inom vilken gäldenären ska betala skulden har gått ut, eller –KFM med stöd av 4 kap. 12 § andra stycket UB har gjort bedömningen att det inte behövs någon underrättelse till gäldenären om målet och registrerat bedömningen i utsök- nings- och indrivningsdatabasen. Skäl för förslaget: Enligt direktiven ska utredaren överväga om uppgifter om offentligrättsliga krav som har lämnats för indrivning hos KFM ska få förekomma i kreditupplysningar först sedan KFM har vidtagit en verkställighetsåtgärd, t.ex. utmätning. Vi anser att denna tidpunkt ligger för långt fram och även att den är förenad med praktiska svårigheter. Vi föreslår i stället att tidpunkten bör sammanfalla med avitidens utgång, dvs. den tid som en gäldenär har på sig att betala innan KFM påbörjar det egentliga indrivnings- förfarandet. Därmed anser vi att risken för att kravet blir en betal- ningsanmärkning innan gäldenären känner till sin skuld är mini- merad, som behovet av en effektiv kreditupplysnings- verksamhet inte har åsidosatts. När en ansökan om verkställighet inkommer till KFM ska KFM skriftligen underrätta gäldenären om målet innan några egentliga verkställighetsåtgärder får vidtas. I underrättelsen informeras gälde- nären om att han eller hon har en skuld som borgenären har över- lämnat till KFM för att få betalt. Gäldenären informeras även om storleken på skulden och vilken dag som betalning senast ska ske för att utmätning inte ska påbörjas. Denna tidsfrist, som vanligtvis är från avsändandedagen, kallas avitid. Utgångspunkten för beräkningen av avitiden är inte kopplad till något delgivningsförfarande. KFM har dock särskilda rutiner för att säkerställa att utskicken sker till rätt adress, se ovan, avsnitt 3.1.3. Där framgår bl.a. att om en gäldenär saknar känd adress eller om en underrättelse kommer i retur genomför KFM en adress- utredning. Om KFM lyckas få fram en ny adress underrättas gälde- nären på nytt och en ny avitid börjar löpa. Utöver KFM:s underrättelse om målet har gäldenären normalt tillsänts ytterligare minst två betalningskrav om skulden från den debiterande myndigheten. Detta eftersom en debiterande myndig- het, utöver det första betalningskravet, måste skicka minst en betal- ningsuppmaning innan skulden får överlämnas till KFM för indriv- ning. Minst tre krav har därför sänts till gäldenären när KFM har underrättat honom eller henne om målet. Risken för att gäldenären inte känner till sin skuld vid avitidens utgång måste därför betrak- tas som liten. Det finns undantagssituationer när KFM inte behöver under- rätta gäldenären om målet innan utmätning görs. Underrättelse behövs inte om det inte kan klarläggas var gäldenären finns, det finns en risk för att gäldenären skaffar undan eller förstör egendom eller om saken på annat sätt är brådskande, 4 kap. 12 § andra stycket UB. I uppskattningsvis av samtliga verkställig- hetsmål kan KFM inte klarlägga var gäldenären finns. Det är mycket ovanligt att KFM avstår från att underrätta en gäldenär på grund av att saken är brådskande eller på grund av risk för undandragande eller sabotage. För dessa undantagssituationer föreslår vi att uppgifter om det offentligrättsliga kravet ska få ingå i en kreditupplysning när KFM med stöd av 4 kap. 12 § andra stycket UB har gjort bedömningen att det inte behövs någon underrättelse till gäldenären om målet. För undantagssituationerna gäller att KFM i något skede gör ett aktivt val att avsluta, alternativt inte påbörja, underrättelseförfar- andet. Eftersom denna tidpunkt blir avgörande för när uppgifter får lämnas ut vid kreditupplysning ska bedömningen dokumenteras i KFM:s utsöknings- och indrivningsdatabas. Den avgörande tid- punkten blir därmed när KFM har registrerat bedömningen i utsöknings- och indrivningsdatabasen. Undantagsreglerna har det gemensamt att de oftast träffar gälde- närer som har agerat på ett sätt som i sig innebär en kreditrisk. Det är därför inte önskvärt att tidpunkten för när uppgifterna om skulden får tas in i en kreditupplysning senareläggs ytterligare. En sådan senareläggning skulle därtill riskera att skapa ett incitament för vissa gäldenärer att göra sig oanträffbara. En gäldenär som KFM, trots adressutredning, inte kan nå bör tvärtom själv stå viss risk för att en betalningsanmärkning uppkommer trots att han eller hon inte känner till skulden. Detsamma bör gälla för de fåtal fall som är brådskande eller där gäldenären bedöms kunna skaffa undan eller förstöra egendom. En alternativ tidpunkt att överväga för när uppgifter om en skuld ska få ingå i en kreditupplysning är, som tidigare nämnts, när KFM har vidtagit en verkställighetsåtgärd. Vi anser dock att denna tidpunkt är sämre av flera skäl. Ett skäl är att det inte vidtas några verkställighetsåtgärder mot de gäldenärer som saknar utmätnings- bara tillgångar. För dessa gäldenärer skulle därför en annan tid- punkt få användas, sannolikt den för utredningsrapportens färdig- ställande. Utredningsrapporten färdigställs när tillgångsundersök- ningen har avslutats utan att KFM har påträffat tillgångar som räcker till full betalning. Att tillämpa olika tidpunkter beroende på om en gäldenär har tillgångar eller inte skulle göra en tillämpning mer komplicerad för såväl KFM som kreditupplysningsföretagen. Ett sådant regelverk skulle även bli svårbegripligt för gäldenärer och övriga medborgare. Ett än starkare skäl för att tidpunkten för vidtagen verkställig- hetsåtgärd inte är lämplig är att det kan ta från det att en skuld har lämnats för indrivning hos KFM till dess att en verk- ställighetsåtgärd har vidtagits eller en utredningsrapport har färdig- ställts. Detta skulle innebära en stor diskrepans mellan vilken information som finns hos KFM och vilken information som är tillgänglig hos kreditupplysningsföretagen. Denna skillnad skulle med stor säkerhet leda till en ökad frekvens av förfrågningar hos KFM, med ökade handläggningskostnader som följd. skulle kreditupplysningsföretagens möjligheter att erbjuda aktuella uppgifter om en gäldenärs kreditvärdighet markant försämras. fram till vidtagen verkställighetsåtgärd eller färdig- ställande av utredningsrapport har KFM:s handläggare ofta kontakt med gäldenären per telefon eller e-post. Det är inte heller ovanligt att gäldenären betalar sin skuld. Att under sådana förhållanden inte låta kreditupplysningsföretagen ta del av skulduppgiften med hän- visning till att det finns en risk för att gäldenären inte känner till skulden är inte rimligt. Ytterligare en inte önskvärd följd uppstår om man väljer att tillämpa tidpunkten för vidtagen verkställighetsåtgärd. Beroende på vilken sorts tillgång som ska utmätas blir skulduppgiften nämligen tillgänglig för kreditupplysningsföretagen olika . Detta efter- som banktillgodohavanden kan utmätas ganska omgående, medan det i fråga om andra tillgångar kan dröja längre innan det är utrett att de har ett värde som utmätningsobjekt och det faktiskt görs en utmätning. Ännu ett alternativ för att åtgärda de nuvarande bristerna vore att införa en skyldighet för KFM att delge gäldenären under- rättelsen om ett mål om ett offentligrättsligt krav. I kreditupplys- ningslagen skulle då delgivningstidpunkten kunna bli avgörande för när en skulduppgift får ingå i en kreditupplysning. Ett delgivnings- förfarande är dock kostsamt och tidskrävande. Dessutom finns det även i detta alternativ en risk för att det skulle skapa ett incitament för vissa gäldenärer att göra sig oanträffbara och på det sättet undvika en betalningsanmärkning. Även mål där gäldenären av andra skäl är svårdelgiven skulle bli svårare att handlägga. Det måste därför göras en avvägning där behovet av delgivning ställs mot behovet av en effektiv förvaltning. Vi anser att kostnaden och den försämrade effektiviteten som skulle bli följden av att KFM var skyldig att delge underrättelsen inte står i proportion till vad man uppnår. Risken för missvisande betalningsanmärkningar minimeras redan genom det av oss lämnade förslaget, men till en lägre kostnad och med en mindre påverkan på en effektiv förvaltning. Sammanfattningsvis anser vi att uppgifter om offentligrättsliga krav ska få lämnas ut för kreditupplysningsändamål om KFM:s handläggning har fortsatt efter det att KFM har underrättat gälde- nären om målet och den i underrättelsen föreskrivna avitiden har gått ut. har det som redan framgått normalt skickats minst två betalningskrav från den debiterande myndig- heten och en underrättelse om målet från KFM till gäldenären. Därmed anser vi att gäldenären med hög grad av säkerhet kan anses ha fått kännedom om sin skuld, som man inte åsidosätter behovet av en effektiv kreditupplysningsverksamhet. 7.5Ska kreditupplysningsföretagens rätt att samla in uppgifter begränsas eller enbart deras rätt att lagra och lämna ut dem? Förslag: Kreditupplysningsföretagens rätt att lagra och lämna ut uppgifter om allmänna mål ska begränsas. Det ska dock vara fortsatt tillåtet för kreditupplysningsföretagen att samla in upp- gifterna för bedömning av uppgifternas tillåtlighet. Skäl för förslaget: Kreditupplysningsföretagens hantering av upp- gifter begränsas på i huvudsak två olika sätt i kreditupplysnings- lagen. Det ena sättet är att uppställa ett förbud mot att behandla vissa uppgifter i kreditupplysningsverksamhet. Uppgifterna får därmed inte ens samlas in. Sådana uppgifter avser exempelvis ras, etniskt ursprung, politisk uppfattning, religiös övertygelse och uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott. uppgifter är att de i sig är av ömtålig natur, varför det är motiverat att reglera även insamlingen av sådana uppgifter. Det andra sättet är att inte uppställa något förbud mot att samla in, men väl mot att lagra uppgifter och ta in dem i en kredit- upplysning. Uppgifter som samlas in ska då granskas och omedel- bart kasseras om de visar sig vara sådana att de inte får lagras. Denna regel tillämpas på vissa uppgifter om betalningsförsummel- ser avseende fysiska personer som inte är näringsidkare. I huvudsak avses sådana betalningsförsummelser som inte slagits fast genom en domstols eller annan myndighets avgörande eller åtgärd och som därför kan vara oriktiga eller missvisande. Begränsningen görs därmed inte för att uppgifterna i sig är av ömtålig natur utan för att det finns en risk för att uppgifterna är materiellt oriktiga eller miss- visande. nämnda uppgifter uppvisar stora likheter med upp- gifter om skulder i allmänna mål som har lämnats för indrivning, eftersom även dessa uppgifter kan vara missvisande. Mycket talar därför för att begränsningsregeln i vårt lagförslag bör konstrueras på samma sätt och alltså innebära ett förbud mot lagring och utlämning men inte mot insamling av uppgifter. Det medför att kreditupplysningsföretagen efter genomförd granskning måste kassera sådana uppgifter som inte får ingå i en kreditupplysning. Utgångspunkten är dock att KFM kommer att anpassa sin informationsöverföringstjänst till den nya bestämmel- sen så att enbart sådana uppgifter som kreditupplysningsföretagen får lagra och lämna ut överförs. Sammanfattningsvis föreslår vi att man ska begränsa kreditupp- lysningsföretagens rätt att i en kreditupplysning lämna ut uppgifter om allmänna mål om verkställighet. För dessa uppgifter ska det även uppställas ett förbud mot lagring. 7.6Vilka fordringar ska omfattas av de föreslagna åtgärderna? Förslag: De föreslagna åtgärderna ska avse samtliga fordringar som handläggs som allmänna mål om verkställighet hos KFM. Skäl för förslaget: De fordringsslag som enligt direktiven ska om- fattas av utredningens förslag benämns som offentligrättsliga ford- ringar respektive krav från det allmänna. Av direktiven framgår att man med dessa begrepp avser de fordringar som fastställs genom myndighetsbeslut och som därför överlämnas för verkställighet utan att gäldenären först har delgetts kravet. Det är i huvudsak sådana fordringar som riskerar att bli lämnade för indrivning utan att gäldenären känner till kravet och det är därför de fordringarna som ska omfattas av de föreslagna åtgärderna. Vi föreslår att ford- ringarna i lagtexten definieras som fordringar som handläggs som allmänna mål om verkställighet hos KFM. Anledningen till det är följande.