sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — En totalt sett för prövningen av överklagade minskar också osäkerheten om planerade åtgärder verkligen kommer till stånd eller inte, vilket leder till bättre utnyttjande av investeringsmedel. Våra förslag måste ses i sitt sammanhang. Effektivitetsvinster uppstår endast för de PBL-beslut som överklagas och när det gäller detaljplaner och områdesbestämmelser enbart för de beslut som överklagas mer än en instans. Våra förslag är en liten pusselbit bland många för att bostadsbyggandet, från idé till färdigbyggt hus, ska kunna genomföras . Vi har under arbetets gång övervägt andra alternativ till förändring av instanskedjan avseende överklagade än de som vi föreslår ska genomföras. Konsekvenserna om dessa alternativ i stället skulle genomföras redovisas översiktligt i detta avsnitt. Ingen förändring – det så kallade nollalternativet Om förslagen inte genomförs kommer situationen vara densamma som . Det innebär att PBL-beslut först kommer att överklagas till och handläggas av 21 länsstyrelser och därefter kunna över- klagas vidare till fem mark- och miljödomstolar, Mark- och miljö- överdomstolen samt, om ventilen tillämpas, till . Länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna har tilldelats ökade resurser för att snabbare kunna avgöra överklagade vilket, i kombination med att regeringen i regleringsbrevet till länsstyrelserna satt upp mål för handläggningstiderna, gett effekter på i vart fall länsstyrelsernas handläggningstider. Resurstillskotten gäller enbart . Det finns därför en risk för att tiden för prövning av överklagade , inom en överskådlig tid återigen kommer att variera relativt kraftigt mellan olika delar av landet. Alternativet att mark- och miljödomstolen utgår ur instanskedjan Ett alternativ är ta bort mark- och miljödomstolen ur instanskedjan och låta beslut överklagas direkt till Mark- och . På grund av kravet på tillgång till domstols- prövning i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har detta inte framstått som ett rimligt alternativ, efter- som det krävs prövningstillstånd i Mark- och miljööverdom- stolen för att domstolen ska ta upp ett mål till prövning. Det finns visserligen inget hinder mot att kravet på prövningstillstånd i Mark- och tas bort. Om mark- och miljö- domstolarna skulle tas bort ur instanskedjan skulle målökningen för Mark- och bli betydlig. Skulle dessutom samtliga mål prövas i sak skulle det medföra en avsevärd ökning av Mark- och arbetsbelastning. Det är mycket svårt att se att ett sådant förslag skulle leda till en effektivare prövningsordning. Konsekvenserna av detta alternativ har därför inte att analyserats närmare. Alternativet att all prövning av överklagade koncentreras till vissa länsstyrelser Ett annat alternativ vi har övervägt är att ha kvar länsstyrelserna i prövningskedjan för samtliga överklagade men koncentrera prövningen av dessa. Det vill säga att även detaljplaner och områdesbestämmelser skulle överklagas till någon av de läns- styrelser som har miljöprövningsdelegation. Nackdelen med detta förslag är att det skulle medföra en mer begränsad effekt på den totala genomströmningstiden för överklagade planbeslut jämfört med vårt förslag. Det finns inte heller några särskilda skäl som gör att prövningen av dessa beslut borde ligga kvar hos länsstyrelserna. Effekterna av ett sådant förslag är desamma för de länsstyrelser som enligt våra förslag blir av med all prövning av överklagade kommunala PBL-beslut. För de länsstyrelser som enligt våra förslag ska ta emot ärenden från annat län än det egna skulle det innebära även ett tillskott av överklagade planbeslut. Detta tillskott är dock begränsat eftersom prövningen av överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser sammanlagt sysselsatte knappt ett års- arbete för länsstyrelserna utan miljöprövningsdelegation. Detta alternativ skulle inte medföra några direkta konsekvenser för mark- och miljödomstolarna jämfört med dagens ordning. Alternativet att instanskedjan endast ändras för överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser Vi har övervägt alternativet att länsstyrelserna utgår ur instans- kedjan för överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser men att det inte görs någon förändring av instanskedjan när det gäller överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. Konsekvenserna av vårt förslag att låta länsstyrelserna utgå ur instanskedjan för överklagade kommunala planbeslut har vi tidigare beskrivit. Att låta instanskedjan för överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn vara oförändrad har både för- och nackdelar. Till fördelarna hör att det inte skulle uppstå några omställnings- problem för överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. Samtliga länsstyrelser skulle fortsatt ha kompetens inom PBL- området. Det skulle alltid vara samma instanskedja för överklagade miljöbeslut. Förutsättningarna för besök på plats skulle vara oförändrade, dvs. det skulle inte uppstå längre reseavstånd. En oförändrad instanskedja för överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn skulle innebära en risk för att samma nackdelar som framkommit under utredningen består, bl.a. fortsatt stora skillnader mellan länsstyrelserna i genomströmningstider och fortsatt sårbarhet för personella förändringar för de mindre läns- styrelserna. Även stordriftsfördelarna skulle utebli. Alternativet att länsstyrelserna helt utgår ur instanskedjan Vi har även övervägt att låta helt utgå ur instanskedjan för överklagade . Ett sådant förslag skulle medföra effektivitetsvinster genom från beslut till laga kraft för de beslut som överklagas mer än en instans. Konsekvenserna av förslaget skulle avseende överklagade beslut om detaljplaner och områdes- bestämmelser bli desamma som i förslaget ovan. Enligt svaren på vår enkät till länsstyrelserna, bilaga 2 fråga 9, var den genomsnittliga handläggningstiden för överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn hos länsstyrelserna cirka . Med delgivningstid och överklagandetid medräknat skulle det leda till en minskning av den totala genomströmningstiden med knappt , för de beslut som överklagas mer än en instans. När det gäller beslut om lov och förhandsbesked överklagas vidare från länsstyrelse till mark- och miljödomstol.17 För tillsyns- beslut överklagas av besluten vidare från länsstyrelse till mark- och miljödomstol.18 I de av ärendena som överklagas vidare skulle det således uppstå tydliga effektivitetsvinster. För samtliga länsstyrelser skulle konsekvenserna bli de som i avsnitt 7.3.2 beskrivs för de länsstyrelser som enligt våra förslag blir av med all prövning av överklagade kommunala PBL-beslut. Om länsstyrelserna helt togs bort ur instanskedjan för över- klagade skulle det innebära att mark- och miljödom- stolarna skulle få cirka 4 000 PBL-mål per år.19 Det ger ett måltill- skott på drygt 2 000 mål.20 Prövningen av överklagade sysselsätter vid läns- styrelserna cirka 60 årsarbetstider. Förslaget skulle således leda till personalförändringar för länsstyrelserna. Förslaget skulle även leda till att mark- och miljödomstolarna skulle behöva anställa 17Vi har dock inte de direkta siffrorna utan överklagandefrekvensen är en grov beräkning utifrån de siffror vi har tillgång till och man får även väga in att det alltid finns en viss eftersläpning. 2012 inkom till länsstyrelserna 3 210 beslut om lov och förhandsbesked, enligt i praktiken 2012. överklagades 1 327 beslut om lov och förhandsbesked till mark- och miljödomstolarna. Det ger en överklagande- frekvens på . avgjorde länsstyrelserna 2 153 beslut om lov och förhandsbesked. inkom 851 överklaganden i samma kategori till mark- och miljödomstolarna. Det ger en överklagandefrekvens på . Samtliga uppgifter är hämtade från svaren i våra enkäter, om inget annat anges. 18Även här saknas direkta uppgifter. Enligt svaren i våra enkäter avgjorde länsstyrelserna 357 ärenden om tillsyn och det kom in 153 över- klaganden avseende tillsyn till mark- och miljödomstolarna. Det ger en överklagande- frekvens på . 19Denna siffra är baserad på uppgifter i i praktiken 2012 om antalet överklagade som inkom till länsstyrelserna . 410 planbeslut, 3 210 lov- och förhandsbeskedsbeslut samt 317 tillsynsbeslut ger 3 973 överklagade som inkom totalt . 20 Enligt enkätsvaren, bilaga 3, inkom till mark- och miljödomstolarna 275 planmål, 1 327 lovmål och 307 tillsynsmål, vilket ger att det totala antalet PBL-mål i mark- och miljödomstolarna 2012 var 1 909 mål. ny personal, både för att hantera målökningen och för att hantera det merarbete en prövning som första överklagandeinstans i stället för andra överklagandeinstans medför. En exemplifiering av vad merarbetet skulle kunna bestå av finns i avsnitt 7.3.3. Den personalökning som skulle behövas skulle troligtvis leda till att några av mark- och miljödomstolarna skulle behöva nya lokaler, vilket leder till kostnader som är svåra att uppskatta. Mark- och miljödomstolarnas prövning är bl.a. på grund av sammansättningen vid avgörandena dyrare än prövningen vid läns- styrelserna. I många fall är tre personer (lagfaren domare, tekniskt råd och beredningsjurist) delaktiga i handläggningen av ett mål som vid prövning vid länsstyrelse kan avgöras av en handläggare. Enligt uppgifter från uppgick den totala kostnaden för samtliga mark- och miljödomstolars prövning av PBL-mål till . Den genomsnittliga styckkostnaden i mark- och miljödomstol uppgick till per mål . Detta kan jämföras med motsvarande kostnad för hand- läggningen hos länsstyrelserna på 12 638 kronor.21 Styckkostnaden skulle dessutom öka på grund av det merarbete prövningen som första överklagandeinstans skulle medföra. I avsnitt 7.3.3. har vi uppskattat den kostnadsökning detta skulle medföra till cirka 30–. Sammantaget ger detta en kostnad för prövningen i mark- och miljö- domstol på cirka 117–baserat på antalet över- klagade 2012.22 Det skulle medföra en kostnadsökning för prövningen i mark- och miljödomstol med . Jämfört med kostnaden för prövningen av PBL-ärenden vid länsstyrelserna som 2012 var , skulle den totala kostnadsökningen för staten vara . Dessutom skulle antalet mål som överklagas till Mark- och miljööver- domstolen öka vilket också skulle medföra en ökning av kostnaden för Mark- och prövning av PBL-mål. Om överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn skulle prövas direkt i mark- och miljödomstolen skulle möjligheten till 21 Detta är beräknat utifrån uppgift från länsstyrelserna om sammanlagd rapporterad kostnad för handläggningen av överklagade om ökat med kostnaden för overhead på delat med antalet inkomna PBL-ärenden hos länsstyrelserna 2012, som var 3 937. Det ger en snittkostnad på . 22 Denna summa baseras på snittkostnaden på ökat i kostnadsökning på grund av att första överklagandeinstans multiplicerat med 4 000 mål som är det ungefärliga antalet överklagade hos länsstyrelserna 2012 (exakt siffra var 3 937 ärenden). Detta ger alt. . samordning med prövningen av överklagade beslut enligt miljö- balken och PBL försvinna. 7.4Konsekvenser av förslagen till ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar Vi har i kapitel 5 föreslagit förändringar i lagen om mark- och miljödomstolar som innebär att Mark- och uttryckligen är behörig att pröva särskilda rättsmedel i mål och ärenden som prövats, eller som efter överklagande till domstol skulle ha prövats, av mark- och miljödomstol. Vi har även föreslagit att Mark- och ska pröva särskilda rättsmedel i förhållande till de tidigare fastighetsdomstolarnas avgöranden. Förändringarna medför begränsade konsekvenser eftersom Mark- och i de flesta fall prövar särskilda rättsmedel i dessa mål och ärenden. Förslaget innebär dock att viss prövning flyttas från till Mark- och miljööver- domstolen. Det rör sig om prövningen av särskilda rättsmedel mot en nämnds beslut som inte överklagats men som om det hade överklagats hade överklagas till länsstyrelse och därefter till mark- och miljödomstol. Exempel på detta är en byggnadsnämnds beslut om bygglov eller en miljönämnds tillsynsbeslut avseende en miljöfarlig verksamhet. har i NJA 2010 s. 110 konstaterat att särskilda rättsmedel mot sådana beslut prövas av . Vårt förslag innebär att denna prövning flyttas till Mark- och . Det rör sig om ett begränsat antal mål. Enligt uppgift från har domstolen fått in tolv sådana mål, varav elva rörde frågan om åter- ställande av försutten tid. Antalet mål varierar mellan åren. Då det rör sig om ett begränsat antal mål som i regel inte kräver särskilt omfattande handläggningsresurser får målökningen det skulle innebära för Mark- och anses vara marginell. På samma sätt medför förslaget marginella effekter för . Vi föreslår även att Mark- och ska pröva frågor om särskilda rättsmedel med tre lagfarna domare. finns det inte några särskilda regler om Mark- och sammansättning vid prövningen av särskilda rättsmedel utan domstolen prövar dessa mål med fyra ledamöter, varav minst tre ska vara lagfarna domare. kommer därför innebära en viss effektivisering vilket kommer balansera effekten av den begränsade målökningen som vårt förslag kommer att medföra för Mark- och . Förslagen kommer även att medföra positiva konsekvenser genom att Mark- och får en föreskriven behörighet att pröva särskilda rättsmedel i förhållande till mark- och miljödomstolarnas avgörande. När det gäller mark- och miljöprocessen har vi även föreslagit att en möjlighet till sammanläggning av mål och ärenden som handläggs enligt ärendelagens bestämmelser ska införas i lagen om mark- och miljödomstolar. Detta kommer underlätta handläggningen i mark- och miljödomstolarna och i Mark- och och därmed medföra vissa effektivitetsvinster. Slutligen har vi föreslagit att Mark- och sammansättning vid prövning av överklagade ärenden regleras. Detta har som enda konsekvens att det tydliggör Mark- och sammansättning vid över- klaganden av mark- och miljödomstolens avgöranden där denna som första instans prövat saken enligt ärendelagens regler. Vi bedömer att förslagen endast har konsekvenser för mark- och miljödomstolarna, Mark- och och . 7.5Konsekvenser om en överklagandeavgift skulle införas Vi har övervägt ett införande av en avgift vid överklagande av PBL- beslut men funnit att fördelarna inte överväger nackdelarna och anser därför inte att ett sådant system bör införas. Nedan följer dock en översiktlig analys av konsekvenserna om en avgift skulle införas vid överklagande av PBL-beslut till mark- och miljö- domstol. En överklagandeavgift skulle troligtvis medföra en viss minsk- ning av antalet överklaganden. Det är dock svårt att närmare upp- skatta hur stor denna effekt skulle vara och vi har inte heller funnit statistik över vilka effekter överklagandeavgifter haft i andra länder. Vad som komplicerar bilden ytterligare är att det i PBL-mål, särskilt i fråga om överklagade planbeslut, ofta är fler än en klagande. Det gör det ännu svårare att uppskatta effekterna en överklagandeavgift skulle få på antalet överklagade beslut. Vår bedömning är dock att det skulle medföra en viss effekt på antalet överklagade beslut, framför allt avseende beslut om lov och förhandsbesked men att effekten skulle vara begränsad. Nedan redovisas översiktligt de ekonomiska konsekvenserna av ett system med överklagandeavgifter. Eftersom effekterna av en överklagande- avgift är osäkra bygger beräkningarna på uppskattningar. Vi har dock valt att göra beräkningar för att ge en viss exemplifiering av hur de ekonomiska effekterna för staten skulle kunna se ut. Enligt uppgift från kom 1 909 mål in till mark- och miljödomstolarna varav 275 mål avsåg detaljplaner och områdesbestämmelser, 1 327 mål avsåg lov och förhandsbesked samt 307 mål avsåg tillsyn. Vi har inga uppgifter om det genom- snittliga antalet klaganden per mål men antalet klagande varierar relativt mycket. Från över 150 klagande i mycket uppmärk- sammade planärenden till endast en klagande i andra. I genomsnitt kanske man kan uppskatta antalet klagande till tre per mål. Med en överklagandeavgift kanske antalet överklagande skulle sjunka till två klagande per mål och antalet mål minska något, till uppskatt- ningsvis 1 800 mål. Med en avgift på skulle det kunna medföra intäkter för staten på . Som framgår av våra överväganden anser vi dock att det är rimligt att ett system skulle utformas så att avgiften betalas tillbaka om den enskilde vinner framgång med sitt överklagande. Bifallsfrekvensen i mark- och miljödomstolarna är . Systemet skulle även medföra administrationskostnader. I uppgår t.ex. kostnaderna för inbetalningssystemet till cirka 20–. Sedan tillkommer kostnader för eventuell prövning av ekonomisk förmåga, administration av återbetalning i de fall den enskilde har framgång med sin överklagan samt i undantagsfall även kostnaden för den tid det tar för domstolen att göra bedömningen av om den enskilde haft framgång med sin överklagan. Vi uppskattar därför att nettointäkten för en överklagandeavgift skulle uppgå till per klagande vilket utifrån de ovan angivna uppskatt- ningarna skulle medföra nettointäkter för staten på . Utöver vad som ovan angetts skulle kostnaderna för mark- och miljödomstolarna minska genom att antalet mål i domstolarna troligtvis skulle minska något. Som ovan konstaterats är det svårt att uppskatta effekterna av en överklagandeavgift och i vilken mån en sådan skulle leda till att antalet mål i domstol skulle minska. Som ett räkneexempel uppskattar vi dock att en överklagandeavgift skulle minska antalet överklagade beslut till domstol . Det skulle motsvara cirka 100 mål. handläggningen av PBL-målen i mark- och miljödomstolarna var enligt uppgifter från per mål . Grovt räknat skulle det således minska kostnaderna för mark- och miljödomstolarna med . Troligtvis skulle en överklagandeavgift dock huvudsakligen med- föra en minskning av de enklare målen. Vi anser därför inte att kostnadsminskning helt kan baseras på styckkostnaden per mål. Dessutom kvarstår det mesta av overheadkostnaderna för mark- och miljödomstolarna även vid en minskning med 100 mål. En minskning av antalet mål i mark- och miljödomstolarna med 100 mål skulle därför troligtvis medföra en minskning av kostnaderna för mark- och miljödomstolarna på . En överklagandeavgift skulle frigöra en del av mark- och miljö- domstolarnas resurser som i stället skulle kunna läggas på att avgöra andra PBL-mål, så att handläggningen av de målen skulle gå snabbare. skulle en överklagandeavgift öka domstolarnas administrativa börda eftersom domstolarna skulle behöva skicka ut påminnelser, sköta återbetalning av avgiften om den enskilde skulle ha framgång med sin talan samt eventuellt även göra en prövning av enskildas ekonomiska förmåga. Den stora nackdelen med en överklagandeavgift är att det påverkar enskildas möjlighet att överklaga. Effekten av överklagandeavgiften varierar beroende på den enskildes ekonomiska förmåga. Det innebär således en begränsning i tillgången till domstolsprövning, vilken varierar utifrån den enskildes ekonomiska situation. Med en över- klagandeavgift finns det också en risk att enskilda, trots att de har ett befogat intresse av att få frågan prövad av domstol, av ekonomiska skäl kommer anse sig förhindrade att överklaga. När det gäller framför allt överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser finns det en risk att en avgift kan leda till ökade handläggningstider för de beslut som överklagas. leder en överklagandeavgift troligtvis till att vissa beslut inte kommer att överklagas, vilket gör att de snabbare vinner laga kraft. 7.6Konsekvenser enligt 15 § kommittéförordningen Enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) ska vi analysera om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottslighet och brottsförebyggande arbete, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen. Minskningen i arbetsuppgifter för vissa länsstyrelser kan påverka lokala arbetsmarknader för t.ex. jurister, men vi bedömer att våra förslag endast kan utgöra en marginell påverkan ur ett regionalt arbetsmarknadsperspektiv i sådana avseenden. Vi bedömer att våra förslag kan leda till att bostadsbyggande och infrastrukturprojekt genomförs . Det stärker i så fall framför allt bostads- marknaden, vilket i sin tur bör gynna den regionala utvecklingen eftersom tillgången på bostäder är en förutsättning för inflyttning och möjligheterna att ta arbete och därmed olika arbetsgivares, såväl offentliga som privata, möjligheter att anställa personal med önskad kompetens. Detta har betydelse för sysselsättningen och bör även stärka förutsättningarna för offentlig service. Ett ökat bostads- byggande bör även allmänt sett öka företags möjligheter att expandera. Konsekvenserna för företags förutsättningar redovisas närmare i avsnitt 7.3.6. Vi bedömer att förslagen inte har några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen eller jämställdheten. Förslagen har inte heller betydelse för brottslighet. När det gäller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen bör våra förslag i en begränsad utsträckning bidra till att målen uppfylls. Detta då förslagen syftar till att öka bostadsbyggandet vilket i viss mån borde underlätta inträdet på bostadsmarknaden. Vi bedömer även att förslagen är i överensstämmelse med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. I konsekvensutredningen ska enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning finnas en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraft- trädande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Vår bedömning är att våra förslag kan träda ikraft tidigast . Det har inte framkommit att någon särskild hänsyn behöver tas vad gäller tidpunkten för ikraftträdandet, se vidare avsnitt 6.1. Samtliga kommuner kommer att beröras av förslaget om ändrad instansordning för detaljplaner och områdesbestämmelser på så sätt att överklagade planbeslut inte längre ska skickas till utan till mark- och miljödomstolen. En del byggnadsnämnder kommer, med anledning av förslaget om koncentration av överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn, att behöva skicka överklaganden av dessa beslut till en annan länsstyrelse . Vi bedömer därför att det bör genomföras en informations- insats gentemot kommunerna inför ett genomförande av våra förslag om en förändrad instansordning. Enligt vår uppfattning kommer dessa informationsinsatser ta begränsade resurser i anspråk. 8.1Förslaget till lag om ändring i (2010:900) Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 2.5.4 och innebär att mark- och miljödomstolarna blir första överklagandeinstans avseende kom- munala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser. 3, 8, 9 och 16 §§ Paragraferna ändras som en följd av föreslagna 2 a §. Förslaget behandlas i avsnitt 2.5.7. Enligt vårt förslag ska mark- och miljödomstolarna pröva överklaganden av kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser som första överklagande- instans i stället för länsstyrelserna. Prövningen av överklagade kommunala beslut om lov, dvs. bygglov, rivningslov, och marklov samt förhandsbesked och tillsyn ska enligt våra förslag koncentreras till vissa länsstyrelser. Vid situationer där mark- och miljödomstolen ska pröva ett överklagande av ett beslut om en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt 13 kap. (2010:900) och beslutet är föremål för ett ingripande från enligt 11 kap. blir det mark- och miljödomstolen som får besluta att överklagandet inte ska prövas förrän ärendet om överprövning enligt 11 kap. är slutligt avgjort.