sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — länsstyrelserna i , , , , , , , , , , och . Vi bedömer att en koncentration av prövningen av överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn leder till en kortare genomsnittlig genomströmningstid hos länsstyrelserna. Vi uppskattar denna tidsvinst till cirka en månad. Det innebär att den genomsnittliga genomströmningstiden totalt sett inte bör överstiga för överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn, inklusive tid för delgivning och överklagande. Om tid för överklagande och delgivning inte räknas med uppgår den totala genomsnittliga genomströmningstiden . Med total genomströmningstid menar vi tiden från det att det första överklagandet kom in till den kommunala nämnden till dess att Mark- och tagit ställning till om prövnings- tillstånd ska meddelas eller inte. Uppskattningen bygger på den genomsnittliga genomströmningstiden för prövningen av lov vid mark- och miljödomstolarna samt genom- En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut snittlig genomströmningstid hos länsstyrelserna efter tidsvinst på en månad.16 Koncentrationsalternativet föreslår vi regleras genom att regeringen i plan- och byggförordningen föreskriver vilka läns- styrelser som ska pröva överklagade kommunala beslut enligt PBL, dvs. de beslut som inte gäller detaljplaner och områdes- bestämmelser. Vi föreslår även att en upplysande bestämmelse om detta tas in i länsstyrelseinstruktionen. Detta liknar den modell som använts tidigare då länsstyrelseverksamhet koncentrerats till vissa länsstyrelser, t.ex. i förordningen (1989:149) om bevaknings- företag eller i stiftelseförordningen (1995:1280). 2.5.7Samordnad prövning med miljöärenden samt möjlighet till samordning vid överprövning Förslag: Vi föreslår att det i förordning ges en möjlighet att lämna över ett överklagat beslut enligt till en läns- styrelse som prövar ett överklagat beslut enligt plan- och bygg- lagen (2010:900) om besluten har samband med varandra. Dessutom föreslår vi att 13 kap. 18 § ändras som en följd av våra förslag om ändringar i prövningsordningen för överklagade beslut enligt för att möjlig- göra samordning vid prövningar enligt 11 och 13 kap. . 16 Vi utgår vid beräkningen från följande genomströmningstider: länsstyrelse 3 månader, mark- och miljödomstol och Mark- och prövning om prövningstillstånd samt tid för överklagande och delgivning i länsstyrelse och tid för överklagande i mark- och miljödomstol, vilket sammanlagt uppskattas . Genomströmningstiderna för domstolarna är hämtade från svaren på vår enkät till , bilaga 3. Vi har baserat beräkningen om genomströmningstiden hos läns- styrelserna på genomsnittliga genomströmningstiderna , dvs. enligt svaren i vår enkät, fråga 9. Enligt bilagan till i praktiken uppgick den genomsnittliga handläggningstiden för lov och förhandsbesked . Då det har tillförts medel för att minska läns- styrelsernas genomströmningstid för PBL-ärenden och att regeringen i regleringsbrevet har angett inriktningsmålet till att lov som median ska avgöras anser vi att det finns skäl att utgå från den genomsnittliga genomströmningstiden för , dvs. I regleringsbrevet anges inte något medianvärde, men inriktningsmålet är satt till att av ärendena ska vara avgjorda och att av ärendena ska vara avgjorda . En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Samordnad prövning med miljöärenden Vid såväl planläggning som lovprövningar ska hushållnings- bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas. När det gäller anläggningar för vindkraft har i propositionen Prövning av vindkraft konstaterats att det är tydligt att prövningar enligt PBL och miljö- balken till stor del handlar om samma frågor (prop. 2008/09:146 s. 30). Med en prövning av miljömål och plan- och byggmål inom samma domstolsorganisation finns det förutsättningar för samord- ningsvinster. Detta är tydligast när en åtgärd kräver både bygglov och strandskyddsdispens eller när en åtgärd eller verksamhet kräver anmälan enligt och bygglov enligt PBL, t.ex. vid vissa vindkraftsetableringar. Om en ansökan om bygglov gäller en åtgärd som måste anmälas enligt bestämmelser meddelade med stöd av 9 kap. 6 § ska enligt 9 kap. 24 § under- rätta miljönämnden om sitt ärende. och miljö- nämnden ska samordna handläggningen av ärendena så att berörda myndigheter, organisationer och enskilda parter ges tillfälle att i ett sammanhang yttra sig i båda ärendena. Beslut i båda ärendena ska också meddelas i ett sammanhang. Om en åtgärd krävt prövning enligt både PBL och och besluten överklagats kan det, om koncentration av prövningen av överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn till färre länsstyrelser genomförs, komma att bli fråga om två olika länsstyrelser som ska pröva överklagandena. Detta på grund av forumbestämmelsen i som anger att prövningen ska göras av , dvs. i generell mening. Vi anser att det är viktigt att dessa ärenden kan prövas gemensamt även vid koncentration av prövningen av överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn till färre länsstyrelser. För att prövningen ska kunna hållas samman vid en koncentration föreslår vi att en bestämmelse om överlämnande mellan länsstyrelser införs i länsstyrelseinstruktionen. Vi finner att detta är den enklaste och smidigaste lösningen på problemet med att skilda länsstyrelser till följd av våra förslag ovan kan komma att pröva överklagade kommunala beslut enligt PBL och trots att dessa har samband med varandra. För att inte riskera återförvisningar på grund av fel forum föreslår vi att bestämmelsen utformas så att ett överlämnande får ske, dvs. inte som en tvingande bestämmelse. Ett överklagat beslut enligt bör dock enligt vår mening regelmässigt lämnas över till den länsstyrelse som ska pröva En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut överklagade beslut enligt PBL när det är uppenbart att det finns ett samband mellan de kommunala besluten, t.ex. när båda besluten tagits in under samma paragraf i den kommunala nämndens beslutsprotokoll. De länsstyrelser som inte längre ska pröva över- klaganden av kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn bör alltså i sådana fall vanligtvis överlämna ett inkommet över- klagande av ett beslut enligt som har samband med ett PBL-beslut till den länsstyrelse som enligt våra förslag ovan ska pröva överklagandet av PBL-beslutet. Det kan aktualiseras t.ex. för sådana vindkraftsanläggningar som kräver både ansökan om bygg- lov och att det görs en anmälan enligt bestämmelserna i förord- ningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Vi anser att frågan om samordning i övrigt bör hanteras på följande vis. Innan ett ärende lämnas över anser vi att berörda läns- styrelser ska samråda med varandra på lämpligt sätt. Om det råder olika meningar om ärendet ska överlämnas faller frågan. Avsikten med förslaget om överlämnade är inte att det ska leda till omfattande utredningar och överväganden om vilken läns- styrelse som är mest lämpad att avgöra det överklagade miljöbalks- beslutet, utan att samordning ska kunna ske när det är enkelt att konstatera att ett samband finns med ett överklagat och att det går snabbt att komma fram till att ett överlämnande kan ske. Samordning av prövningen mellan 11 och 13 kap. ska enligt 11 kap. 10 § PBL överpröva kommunens beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser, om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, en miljö- kvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, strandskydd enligt 7 kap. upphävs i strid med gällande bestämm- elser, eller en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Det är ett begränsat antal detaljplaner som länsstyrelserna beslutar att pröva enligt 11 kap. 10 § PBL. Enligt i praktiken 2012 beslutade länsstyrelserna En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut SOU 2014:14 att ta in 30 detaljplaner för överprövning av totalt 1 753, dvs. (s. 45). Av dessa upphävdes knappt hälften. Hur många av dessa som var överklagade enligt 13 kap. PBL framgår inte. har på sig att ta ställning till om en detaljplan eller områdesbestämmelser ska tas in för prövning sedan beslutet kommit in till . Det får konstateras att det är en föreskriven skyldighet för kommunerna att underrätta länsstyrelserna om beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser och om det inte fungerar är det en tillsyns- fråga, eller är i vart fall något som måste påtalas när det inträffat. Länsstyrelserna har dessutom en aktiv roll i alla planprocesser och om ett meddelande om t.ex. ett antagandebeslut inte kommit in inom rimlig tid borde enligt vår uppfattning berörd länsstyrelse inte förhålla sig passiv. Den nuvarande utformningen av 13 kap. 18 § PBL innebär att om har beslutat att överpröva en kommuns beslut om en detaljplan eller områdesbestämmelser, får besluta att ett överklagande från enskild av samma kommunala beslut inte ska prövas förrän överprövningen enligt 11 kap. PBL är slutligt avgjord. Det är visserligen fråga om två olika slags prövningar, men kan samordna dem. Det är dock inte en skyldighet att prövningarna samordnas, men som regel torde samordning ske. Enligt bestämmelserna i var det också möjligt att samordna ärendena vid en överprövning, eftersom beslut i båda fallen överklagades till regeringen. När instansordningen för över- klagade kommunala planbeslut ändrades genom den nuvarande lagen så att ett överklagande av beslut om prövning enligt 13 kap. PBL görs till mark- och miljödomstolen, medan läns- styrelsens beslut enligt 11 kap. PBL alltjämt överklagas till rege- ringen, fann regeringen anledning att reglera samordningen av prövningen enligt 11 och 13 kap. PBL. Av författnings- kommentaren framgår att innebörden av 13 kap. 18 § PBL är att om en länsstyrelse enligt 11 kap. 10 § PBL har beslutat att över- pröva en kommuns beslut, får i avvaktan på att den prövningen slutligt avgjorts skjuta upp prövningen av ett över- klagande från enskild av samma kommunala beslut (prop. 2009/10:215 s. 237). kan alltså med stöd av bestäm- melsen ge berörda parter ett klart besked om förfarandet. Om prövningen enligt 11 kap. PBL medför att en detaljplan upphävs torde överklagandet enligt 13 kap. PBL normalt kunna avskrivas. Det är fullt möjligt att det kan bli olika utgångar vid prövningar En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut enligt 11 och 13 kap. PBL, dvs. kan i överprövnings- beslutet t.ex. konstatera att det finns skäl att upphäva antagande- beslutet för planen på någon av grunderna i 11 kap. 10 § PBL men kan vid prövningen av planen efter överklagande finna att det som en enskild klagande anför inte ger anledning att upphäva beslutet. Vårt förslag att länsstyrelserna ska utgå ur instanskedjan för överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdes- bestämmelser innebär att 13 kap. 18 § PBL behöver ändras. Vårt förslag innebär att mark- och miljödomstolarna ska pröva överklag- anden av sådana beslut som första överklagandeinstans i stället för länsstyrelserna. kan inte besluta att en mark- och miljödomstol ska avvakta med prövningen av ett överklagande och därför måste mark- och miljödomstolarna som en följd av vårt förslag om en ändrad instansordning få rätt att besluta om handläggningen ska avvaktas i väntan på överprövning av planen enligt 11 kap. PBL. 13 kap. 18 § PBL reglerar även situationen när överklagade kommunala beslut om lov och förhandsbesked överprövas enligt 11 kap. PBL, dvs. när det för visst geografiskt område beslutats att ett beslut om lov eller förhandsbesked ska sändas in till . Enligt vårt förslag ska prövningen av överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn beslut fortsatt ske hos vissa länsstyrelser. Vi föreslår därför att paragrafen delas upp och ändras. Vid situationer där mark- och miljödomstolen ska pröva ett över- klagande av ett beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser enligt 13 kap. PBL och beslutet är föremål för ett ingripande från enligt 11 kap. PBL, föreslår vi en ändring så att det blir mark- och miljödomstolen som får besluta att överklagandet inte ska prövas förrän ärendet om överprövning enligt 11 kap. PBL är slutligt avgjort. När det gäller beslut om lov och förhandsbesked föreslår vi att paragrafen ändras så att det blir tydligt att det är den länsstyrelse som ska pröva överklagandet av ett sådant beslut som får besluta att prövningen enligt 11 kap. PBL ska avvaktas. Om vårt förslag genomförs får mark- och miljödomstolen utreda om beslutat att ta in en detaljplan eller områdesbestämmelser för prövning enligt 11 kap. PBL eller om beslutat att prövning inte ska ske. Det finns alltid ett beslut från i den frågan, dvs. antingen har läns- styrelsen beslutat att detaljplanen eller områdesbestämmelserna inte ska tas in för prövning, vilket är det vanligaste, eller så har det beslutats att detaljplanen eller områdesbestämmelserna ska prövas. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Domstolens utredning i den delen bör kunna ske genom att t.ex. per e-post eller genom telefonsamtal begära in aktuell länsstyrelses beslut enligt 11 kap. PBL. När det gäller beslut om lov och förhandsbesked menar vi att paragrafen ska ändras så att det blir tydligt att det är den länsstyrelse som ska pröva överklagandet av beslutet om ett lov eller ett förhandsbesked som får besluta att prövningen enligt 11 kap. PBL ska avvaktas. Det kan bli fråga om två olika länsstyrelser i de fallen, men den länsstyrelse som ska pröva överklaganden av beslut om lov och förhandsbesked i ett annat län än det egna får inför ett genomförande av våra förslag ta reda vad som beslutats om tillsyn över visst eller vissa områden enligt 11 kap. PBL. Vi har övervägt en bestämmelse om skyldighet för länsstyrelserna att underrätta mark- och miljödomstolarna och annan länsstyrelse om beslut om prövning enligt 11 kap. PBL. Med hänsyn till att det är relativt få fall som det är fråga om där det beslutas att en prövning enligt 11 kap. PBL ska ske och ett överklagande enligt 13 kap. skulle kunna vara aktuellt anser vi att en sådan skyldighet skulle innebära en onödig administrativ hantering, både för dom- stolarna och för länsstyrelserna. Vi menar att det snabbt och enkelt går att ta reda på vad som beslutats enligt 11 kap. PBL. 2.5.8Kvaliteten på beslutsunderlaget för prövningen av överklagade kommunala beslut Förslag: Vi föreslår att regeringen ger i uppgift att i samråd med , länsstyrelserna och kommuner och landsting ta fram vägledning och utbildning för kommunerna om beslutsunderlaget för beslut enligt (2010:900). Vi föreslår däremot inte någon lagreglering för att säkerställa att kvaliteten på det beslutsunderlag som ska ligga till grund för domstolsprövningen ska förbättras eftersom vi anser att den reglering som redan finns är tillräcklig. I direktiven anges att om en förändring av instansordningen föreslås ska det övervägas om och i så fall hur kvaliteten på det beslutsunderlag som ska ligga till grund för domstolsprövningen ska förbättras. Länsstyrelserna måste ofta begära in kompletteringar från kommunerna när ett kommunalt beslut enligt PBL överklagats. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut vanligen fråga om att inte allt material som legat till grund för det överklagade beslutet lämnas över. Detta gäller såväl överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser som beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. De kommunala besluten brister i vissa fall även i fråga om beslutsskäl, dvs. de kan vara knapp- händiga eller helt saknas. Bestämmelserna i 13 kap. 16 § PBL hänvisar till bl.a. 25 § förvaltningslagen. Av 25 § förvaltningslagen framgår att besluts- myndigheten ska överlämna skrivelsen med överklagande och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som ska pröva överklagandet. Detta är enligt vår uppfattning tydligt nog, även om det inte alltid tycks följas i praktiken. Problemet med att inte alla handlingar i ärendet som lagts till grund för prövningen skickats med till den instans som ska pröva överklagandet är dock inte unikt för överklagade kommunala beslut enligt PBL, utan förekommer även inom andra rättsområden, t.ex. när ett beslut om försörj- ningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) överklagats till en förvaltningsrätt. När det gäller beslutsskäl är det reglerat genom bestämmelserna i 20 § förvaltningslagen. Ett beslut genom vilket en myndighet avgör ett ärende ska enligt den paragrafen innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighets- utövning mot någon enskild utom i en del uppräknade undantags- fall. Planprocessen är tämligen reglerad och av bestämmelserna i följer i stor utsträckning vilket underlag som ska tas fram. Även för lov och förhandsbesked finns det bestämmelser om ansökningens form och innehåll. Vi menar därför att den reglering som redan finns i PBL och förvaltningslagen är tillräcklig. Nöd- vändiga kompletteringar av beslutsunderlaget i fråga om handlingar som inte lämnats över kan begäras in av mark- och miljödom- stolarna, på motsvarande sätt som sker i förvaltningsrätterna när det gäller överklagade kommunala beslut. Att överlämnandet av prövade handlingar fungerar mindre bra i enskilda fall, liksom att det förekommer brister i fråga om att utforma beslutsskäl, bör enligt vår bedömning framför allt kunna åtgärdas genom utbildning och vägledning för kommunerna. Regeringen bör därför ge i uppgift att, inom ramen för verkets generella och övriga uppdrag, inför ett genomförande av våra förslag ta fram vägledning och utbildning för kommunernas handläggare om bl.a. vilket underlag som ska lämnas över då ett PBL-beslut överklagas. Vi anser att uppdraget ska genomföras i samråd med , länsstyrelserna och kommuner och landsting. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut goda erfarenheter av tidigare insatser, bl.a. inför att den nuvarande PBL skulle träda i kraft genom de utbildningar som kommittén Ny PBL – på rätt sätt genomförde. I kommitténs slutrapport föreslås fortsatta utbildningsinsatser, bl.a. i form av webbseminarier (SOU 2012:87 s. 67 f.). har även en kunskapsbank på sin webb- plats som är en webbaserad vägledning om PBL. Innehållet i kunskapsbank har tyngdpunkten på tre områden, över- siktsplan, detaljplan och lov- och byggprocessen. Med hänsyn till det generationsskifte som skett och som pågår i fråga om personal i kommunerna kan det sannolikt även finnas ett mera allmänt behov av utbildning i allmän förvaltningsrätt med anknytning till PBL- frågor. Det är i och för sig inte uppdrag att vägleda och utbilda kommunernas handläggare i allmän förvaltningsrätt, men då detta har betydelse även för PBL-prövningar menar vi att det finns förvaltningsrättsliga frågor som är lämpliga att ta upp även i sammanhang där PBL-frågor är huvudsakligt tema. kunskapsbank skulle t.ex. kunna kompletteras i sådana avseenden. Vår slutsats är således att problemet med bristande kvalitet på beslutsunderlaget inte bör lösas genom en särskild lagreglering för PBL eftersom en tillräcklig allmän reglering redan finns genom bestämmelserna i 20 och 25 §§ förvaltningslagen och även genom vissa bestämmelser i och att det finns andra sätt att komma till rätta med kvalitetsbrister. 3Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Det har från en rad olika håll framförts att det måste gå snabbare att få beslut enligt (2010:900), PBL, att vinna laga kraft. I samband med detta har även framförts att det är för många som överklagar och att det finns problem med s.k. okynnes- överklaganden. När det gäller antalet överklaganden av beslut om lov, dvs. bygglov, rivningslov och marklov samt förhandsbesked har också antalet överklaganden ökat med 2012 jämfört med enligt i praktiken 2012 (s. 47). Det här bör dock ses i ljuset av att antalet överklaganden var få, vilket i vart fall delvis kan förklaras av att i län inte redovisade antalet överklagade beslut om lov och förhandsbesked till det året.1 Om man jämför är antalet överklaganden i stort sett detsamma som 2009.2 Av svaren på de enkätfrågor vi skickat ut till länsstyrelserna kan även utläsas en viss minskning i antalet över- klagade beslut om lov och förhandsbesked jämfört med första halvåret 2012.3 Det totala antalet beslut som överklagas är dock inte så intressant i sig. För att kunna analysera om benägenheten att överklaga ökar är det mer intressant att se om andelen av besluten om lov och förhandsbesked som överklagas 1Se i praktiken 2011 s. 23. 2Se i praktiken 2012 s. 47. Enligt rapporten uppgick antalet överklagade beslut om lov och förhandsbesked som inkom till länsstyrelserna till 3 247 och 2012 till 3 210. 3Se bilaga 2. Enligt enkätsvaren inkom till länsstyrelserna 1 810 överklagade beslut om lov och förhandsbesked och 1 717 överklagade beslut om lov och förhandsbesked . Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked har i sin rapport inte haft tillgång till information om antalet beslut i ärenden om lov och förhandsbesked som fattats totalt sett och vi har inte heller på något annat sätt fått fram mer exakta uppgifter. Det finns dock uppskatt- ningar om antalet ärenden avseende lov och förhandsbesked som handläggs . Regeringen har i budgetpropositionen uttalat att över 100 000 ärenden om bygglov och förhandsbesked handläggs och det finns andra uppskattningar om att det är rör sig om cirka 120 000 ärenden om bygglov . 2012 över- klagades 3 210 beslut om lov och förhandsbesked. Det ger en över- klagandefrekvens på cirka 2,5–3,av det totala antalet beslut om lov och förhandsbesked som fattats.4 När det gäller planer överklagades 410 detaljplaner 2012, vilket motsvarar av alla antagna detaljplaner (Plan- och bygg- lagen i praktiken 2012 s. 43). Frågan om vem som ska ha rätt att överklaga plan- och bygg- beslut har tidigare analyserats i utredningar. Plan- och byggutred- ningen analyserade i sitt delbetänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden om talerätten för PBL-beslut borde ändras. Utredningen kom fram till att någon begränsning i den besvärs- berättigade kretsen inte borde göras. Utredningen föreslog dock att enskilda inte skulle få åberopa allmänna intressen vid över- klaganden (SOU 1994:134). Förslaget genomfördes dock inte. Även analyserade i sitt slutbetänkande om tale- rätten för PBL-ärenden borde förändras. Kommittén uttalade att sakägarkretsen är svår att definiera mer exakt och fann att det kan vara en rimlig utgångspunkt att den som klagar också måste vara berörd, men att man troligen inte kommer närmare om detta ska regleras i lagtext (SOU 2005:77 del 2 s. 850). 4 Se prop. 2012/13:1, Utgiftsområde 18, s. 30, och kommuner och landstings information Sammanhållen, myndighetsövergripande digitaliserad tjänst för bygglov, bilaga 3, där antalet beslut om bygglov uppskattats. Enligt rapporten handläggs cirka 120 000 bygglov i , varav merparten är ärenden där man vill förändra befintliga fastigheter och avser nybyggnation. Ungefär 3 200 ärenden överklagas till länsstyrelserna (detta innefattar dock utöver bygglov även överklagade beslut om rivningslov, marklov och förhandsbesked). Baserat på upp- skattningen att det meddelas cirka 100 000 bygglovsbeslut blir överklagandefrekvens . I och examensarbete Över- klagade bygglov i 1998-2005 s. 16 redovisades att av bygg- lovsbesluten i överklagades . Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Vi har fått i uppdrag att se över möjligheten att överklaga kommunala beslut enligt PBL. Syftet med uppdraget är att, med bibehållen rätts- säkerhet, åstadkomma en effektivare prövningsordning. Enligt utredningsdirektiven finns det en viss osäkerhet när det gäller hur sakägarkretsen bör avgränsas och därigenom hur bestämmelserna om underrättelse bör tillämpas.