sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — En kvalificerad första bedömning där domstolen framför allt ska ta ställning till om målet behöver kommuniceras, skapar bättre för- utsättningar för att målet styrs rätt från början och att efterföljande moment i handläggningsprocessen därmed kan genomföras utan större hinder.11 En domstolsprocess med hög kvalitet i beredningen garanterar enligt utredningens mening en rättssäker prövning.12 Vem som sköter processledningen har naturligtvis samband med personalsammansättningen på de allmänna förvaltningsdomsto- larna. Antalet beredare per domare är i genomsnitt 1,3 på en tingsrätt och i genomsnitt 2,8 på en förvaltningsrätt.13 Det är alltså mer än dubbelt så många beredare per domare i en förvaltningsrätt. Detta torde innebära att domare på en förvaltningsrätt har mindre tid att själva arbeta med målen då mycket tid går åt till handledning 10Uttalanden om förvaltningsdomstolarnas materiella processledning har förekommit . 1982/83:134 uttalade regeringen att ett viktigt medel för att förkorta förberedelsetiderna är () att domstolarna, framför allt länsrätterna, ägnar sig åt en mer kraftfull processledning. En sådan processledning kräver för länsrätternas del att den domare som ansvarar för målet – rotelinnehavaren – tar aktiv del i förberedelsen (s. 33). 11Riksrevisionen (2014) s. 55. 12Migrationsverket har vid samråd med utredningen uttalat bl.a. följande. En domstols- process med hög kvalitet i beredningen garanterar en rättssäker prövning och bidrar till en effektiv migrationsprocess. Med kvalificerad personal tidigt i denna process säkerställs att varje ärende får den utredning som dess beskaffenhet kräver. På så sätt blir processen så kort som möjligt och främjar den enskildes berättigade krav på besked utan onödigt dröjsmål. kvalificerade medverkan till ett snabbt domstolsavgörande skapar förut- sättningar för en snabbare etablering, alternativt en mer human återvändandeprocess för mi- granten. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen etc. av föredragande och notarier. har diskussionen handlat mycket om att renodla domarrollen men frågan är vad det innebär i praktiken. Enlig utredningens mening kan det ifrågasättas om domare i förvaltningsrätten har tid och möjlighet att göra rättsutredningar, skriva egna domar och ägna sig åt materiell processledning i till- räckligt hög utsträckning. Mycket av arbetstiden för en domare i förvaltningsrätten måste ägnas åt att läsa och redigera samt skriva under domar som föredragande och notarier har skrivit. Mot denna bakgrund anser utredningen att det är nödvändigt att se över personalsammansättningen i förvaltningsrätterna. En högre andel lagfarna domare för ökad kvalitet och ökad rättssäkerhet i förvaltningsrättsdömandet. En ytterligare aspekt av detta är att personalomsättningen för föredragande i förvaltningsrätt på många orter, i synnerhet de större orterna, är mycket hög. Detta innebär att en stor andel av förvaltningsrätternas personal be- finner sig under utbildning. Detta påverkar effektiviteten och rätts- säkerheten negativt på flera sätt. Personalomsättningen bland domarna är väsentligt lägre.14 Den utveckling som skett med ökat antal muntliga förhandlingar och ökat behov av processledning tillsammans med de förslag som utredningen lämnar avseende muntliga förhand- lingar (avsnitt 11.8), förberedande sammanträden (avsnitt 5.3), skriftliga sammanställningar (avsnitt 5.4) samt ökade möjligheter att vara två lagfarna domare i målen (avsnitt 8.6) innebär att pro- cessen i allmän förvaltningsdomstol närmar sig processen i allmän domstol. Enligt utredningens mening bör även personalsamman- sättningen i förvaltningsdomstol kunna närma sig personalsam- mansättningen i allmän domstol. Detta innebär att fler ordinarie domare behöver utbildas och anställas i förvaltningsdomstolarna. 14 I årsredovisning anges följande om personalomsättningen. Flertalet domstolar upplever att uppfyllelsen av regeringens verksamhetsmål försvårats av personalomsättning och rekryteringssvårigheter. har personalomsättningen dock minskat inom grupperna administration och ordinarie domare men är fortsatt hög för domstolssekreterare, föredragande och beredningsjurister. Personalomsättningen nämns ändå som särskilt besvärande på de domstolar som har långvariga domarvakanser (s. 16). Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen Vad får domstolen göra och inte göra? Enligt 29 § FPL får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkats i målet. Om det föreligger särskilda skäl, får dock rätten även utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan men för motstående enskilt intresse. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att möjligheten att gå utöver yrkandet är tänkt som en garanti för den enskildes rätts- skydd. Vad som åsyftas är fall då rätten finner det uppenbart att den enskilde blivit för strängt bedömd i den underliggande in- stansen. har bestämmelsens undantagskaraktär betonats. Det bör således inte komma i fråga att rätten vid misstanke om att något fel eller någon felbedömning har förekommit som inte omfattas av parts yrkande, tar initiativ till ytterligare utredning i målet. Endast uppenbara eller uppenbarade fel bör normalt rättas med stöd av regeln om s.k. reformatio in . Över huvud taget bör reformatio in ses som en extraordinär åtgärd som bara motiveras av särskilda skäl.15 Som utgångspunkt sätter alltså yrkandena från parterna den yttre ramen för domstolens prövning, men 29 § FPL medger att domstolarna undantagsvis går utanför processramen för att på så vis uppnå ett materiellt sett riktigt resultat. En grundläggande förutsättning för att överväga ett sådant undantag är således att det är uppenbart vad som är det materiellt riktiga resultatet.16 Enligt 30 § FPL ska rättens avgörande av mål grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet. Det är uppenbart att domstolens aktivitet måste växla beroende på bl.a. vad för slags mål det gäller, om det finns en offentlig motpart i målet och om en enskild part har ombud i målet. Vid tillkomsten av FPL förekom inte att ett mål i en allmän förvalt- ningsdomstol kunde gälla en tvist mellan två enskilda. Förvalt- ningsprocessen är en tvåpartsprocess där den enskilde så gott som alltid har en myndighet som motpart, men det förekom- mer också mål med enskilda som motparter och mål där en myn- 1971:30 s. 580 f. Som exempel på mål där det ansetts tänkbart att bestämmelsen kan fylla en funktion nämns bl.a. skattemål och körkortsmål. 16Se HFD 2012 ref. 36 som avsåg avgift för kost vid korttidsvistelse enligt LSS. Se också RÅ 2009 ref. 7 i vilket fråga var om kammarrätts avgörande i mål om vårdbidrag gått utöver yrkandena i målet. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen dighet agerar som enskild. En följd av det är att officialprincipen gör sig mindre gällande. har i några refererade avgöran- den funnit att endast omständigheter som en part åberopat kan läggas till grund för en allmän förvaltningsdomstols prövning.17 I dessa mål har det varit fråga om mycket ingripande åtgärder från det allmänna mot enskilda. har i dessa fall ansett att domstolarnas utredningsansvar inte är så om- fattande att det kan ersätta en offentlig parts ansvar för att åberopa grunderna för sin talan. Vad gäller mål om offentlig upphandling har Högsta förvalt- ningsdomstolen uttalat att officialprincipen måste tillämpas på ett försiktigt sätt och att som huvudprincip bör krävas att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt an- ger vilka omständigheter han eller hon grundar sin talan på. Skälen för detta angavs vara att dessa mål i princip gäller ekonomiska förhållanden mellan enskilda näringsidkare.18 Andra mål som detta resonemang bör kunna appliceras på är mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK. Utredningen finner mot denna bakgrund att det fortfarande, och kanske än mer tydligt, måste avgöras från mål till mål vilken räckvidd officialprincipen får och hur stort ansvar för utredningen som kan läggas på parterna respektive domstolen. I första hand är det parternas ansvar att ange yrkanden och grunder samt anföra den bevisning som parterna vill åberopa. Med detta som utgångs- punkt finns det även , trots tvåpartsprocessen, situationer där det är nödvändigt för domstolen att hjälpa den ena parten, och det är då den enskilde parten som avses först och främst. Rätten verkar dock genom parterna och ska undvika att agera helt på egen hand, när det inte är fråga om sådant som t.ex. att inhämta yttrande från en myndighet.19 Det är viktigt att den materiella processledningen sker öppet och att domstolen är tydlig och specifik med vad det är parterna ska yttra sig om. Ett föreläggande att yttra sig över bifogat under- lag från motparten kan i många fall vara mindre fruktsamt att 17Målen gällde återkallelse av en läkares legitimation (RÅ 1989 ref. 67 och 1990 ref. 64), disciplinpåföljd för läkare (1990 ref. 108) och körkortsingripande (RÅ 1991 ref. 67). 18RÅ 2009 ref. 69. 2009/10:215 s. 166 och prop. 2012/13:45 s. 116. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen skicka till en enskild klagande som inte har ombud. Att en förvalt- ningsrätt använder sig av mer specificerade förelägganden eller direktiv kan enligt utredningens mening inte anses påverka förvalt- ningsrättens opartiskhet.20 Sådana frågor eller påpekanden behöver inte heller alltid ske skriftligen utan kan också ske per telefon eller vid en muntlig förhandling eller ett förberedande sammanträde.21 Information till klagande under processen De flesta enskilda har liten eller ingen kontakt med domstolarna under sin livstid. För de medborgare som ändå kommer i kontakt med en domstol är det företrädesvis förvaltningsrätten det handlar om. Processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna är uppbyggd kring tanken att den enskilde klagande oftast ska kunna föra sin egen talan. Det är sällan som en enskild har rätt till rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619)22 och även om det finns vissa möjlig- heter till ersättning för kostnader för ombud i skattemål enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) så förväntas den enskilde i stort sett kunna hantera processen själv utan ombud i de flesta mål- typer.23 Myndigheterna som blir den enskildes motpart i förvalt- ningsdomstol representeras dock oftast av jurister med process- vana. Ovan redovisade omständigheter gör att det ligger ett stort ansvar på de allmänna förvaltningsdomstolarna att se till att den en- 20Det är viktigt att det finns en öppen diskussion om domarrollen inom domstolar. har startat en kurs i fyra steg som behandlar detta område; Delkurs A Domarrollen och domstolens funktion, Delkurs B Ordföranderollen, professionellt bemötande, Delkurs C Domskrivning och mediekunskap med medieträning, Delkurs D Domare i en global värld. Vidare finns kursen Processledning och utred- ningsplikt. 2012/13:45 s. 115. 22I flertalet vårdmål (mål enligt lagen [1990:52] om vård av unga, lagen [1988:870] om vård av missbrukare i vissa fall, lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård, lagen [1991:1129] om rättspsykiatrisk vård), smittskyddslagen (2004:168) och i vissa migrationsmål finns dock rätt till offentligt biträde. 23Utredningen om rättssäkerhet i skatteförfarandet föreslår i sitt betänkande Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet, SOU 2013:62, bl.a. att skälig ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning, förutom under de förut- sättningar som finns , även ska kunna medges om sökandens förvärvsinkomst/- nettoomsättning inte överstiger vissa belopp. Vid bedömningen av hjälpbehovet ska särskilt beaktas om frågan rör ett obetydligt skattebelopp, om prövningen är enkel och om den sökande själv genom sitt handlande har förorsakat ärendet eller målet. Förslaget har remiss- behandlats och är under beredning i (dnr Fi2013/3266/S3). Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen skilde klagande klarar att hantera processen. Detta ansvar kan för- valtningsdomstolarna dels uppfylla genom materiell processledning under själva hanteringen, dvs. genom att leda processen rättsligt framåt, dels genom att ge den enskilde grundläggande information om hur processen går till och genom att informera den enskilde om vad som pågår i just dennes mål. Som redogjorts för i avsnitt 3 har i sin rapport 2014:6 konstaterat att det ges lite information till klagandena under processen i en förvaltningsrätt. Rapporten omfattar social- försäkringsmål och mål om ekonomiskt bistånd men utredningen har inte skäl att tro att andra måltyper hanteras annorlunda i för- valtningsrätterna i detta avseende. drar slutsatsen att bristen på relevant information kan leda till att klagande inte ges tillräckliga förutsättningar för att förstå och hantera processen vilket i sin tur kan leda till minskad legitimitet för såväl processen som domen i målet. Utredningen instämmer i slutsats och gör be- dömningen att det är av största vikt att de allmänna förvaltnings- domstolarna påbörjar ett arbete med att utarbeta rutiner för att ge klagande skriftlig information om att deras överklagande har kom- mit in till domstolen samt om hur den fortsatta handläggningen kommer att ske och eventuellt även beräknad handläggningstid. Utredningen anser att bör stödja förvaltningsdom- stolarna i detta arbete. Processekonomi – inte mer resurser än nödvändigt Begreppet processekonomi används relativt ofta i olika samman- hang. Man talar t.ex. om god processekonomi eller att det är eller inte är processekonomiskt försvarbart med en viss åtgärd. Utred- ningen anser att en god processekonomi innebär att varje mål får de resurser som är nödvändiga för att handlägga målet på ett rätts- säkert och effektivt sätt. De handläggningsåtgärder som krävs skiljer sig mellan olika måltyper och mellan olika mål inom samma måltyp. Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att definiera vilka handläggningsåtgärder som krävs i en viss måltyp då komplexiteten och svårighetsgraden på målen kan variera kraftigt inom en och samma måltyp. Det går visserligen att göra generella antaganden Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen om att vissa måltyper är mer komplicerade än andra, t.ex. kan sägas att skattemål generellt sett är mer komplicerade än biståndsmål. Detta säger dock inget om hur komplicerat det enskilda målet är. För att åstadkomma en god processekonomi är det av största vikt att det tidigt i handläggningen görs en bedömning av vilka re- surser det enskilda målet kommer att kräva. Utredningen anser att en sådan bedömning i första hand bör göras av en lagfaren domare eller en mycket erfaren föredragande, en kvalificerad inkorgs- granskare.24 Det är viktigt att handläggningen, med vilket här av- ses hanteringen av målet fram till dess att det är klart för av- görande, av ett mål i så stor utsträckning som möjligt sköts av så få olika personer som möjligt. Mycket talar för ett system där en person är beredningsansvarig för en förvaltningsrätts eller en enhets alla mål av en viss typ. Detta medför inte bara att onödig kommunicering kan undvikas utan också att de klagande får ett enhetligt bemötande under denna del av processen. Dessutom und- viker man problematiken att flera personer behöver sätta sig in i målet och att ingen tar ett helhetsansvar för målet. Det är också nödvändigt att parterna och domstolarna tar ett ansvar för att driva målen och ärendena framåt mot ett avgörande och utnyttjar de möjligheter som står till buds för att få ett snabbt avslut på handläggningen. Här bör också påpekas vikten av att de mål som bedöms vara klara för avgörande direkt kan gå i en snabb- fil och inte blir liggande. Med en kvalificerad första bedömning kan sådana mål avgöras i princip direkt. Förslag: I förvaltningsprocesslagen ska införas en bestämmelse om förberedande sammanträde. Ett sådant förberedande sam- manträde ska få hållas om det främjar ett snabbt avgörande av målet eller kan antas vara till fördel för utredningen. 24 skriver i sin rapport 2014:6 bl.a. följande. Om förvaltningsrätten gör en kvalificerad bedömning av målen när de kommer in, skapar det bättre förutsättningar för att målet styrs rätt från början med mindre risk för att kommunicering behöver återupptas (s. 99). Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen Målen i allmän förvaltningsdomstol blir alltmer omfattande och komplexa. Detta gäller särskilt skattemål men även andra mål som t.ex. mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , och socialförsäkringsmål. Dessa faktorer i kombination med ökade krav på skyndsamhet och effektivitet gör att det blir allt viktigare för domstolen att få parternas ståndpunkter noggrant preciserade och reda ut vad som egentligen ska prövas. För att snabba upp domstolsförfarandet är det angeläget att rätten utövar en aktiv for- mell och materiell processledning. Rätten bör genom frågor och förelägganden utreda eventuella oklarheter och tydliggöra i vilka avseenden parterna behöver komplettera sin talan. Även vikten av att domstolen är restriktiv med att bevilja anstånd bör understrykas i detta sammanhang. I kontakter med företrädare för och ombud har framkommit uttalade önskemål om tydligare processledning och ett sätt att genomföra detta är att domstolarna oftare håller förbe- redande sammanträden. Ett förberedande sammanträde kan också kompletteras med efterföljande skriftlig kommunikation och re- sultatet kan bli att en muntlig förhandling blir överflödig. Se mer i avsnitt 11 Tydligare regler om muntlig förhandling. 5.4Skriftlig sammanställning under handläggningen Förslag: I förvaltningsprocesslagen ska införas en bestämmelse om att rätten ska göra en skriftlig sammanställning i målet med parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på, om det med hänsyn till målets beskaffenhet, är till fördel för handläggningen av målet. En sådan sammanställning ska skickas till parterna för yttrande. I , RB, finns bestämmelser om att rätten under vissa förutsättningar ska göra en skriftlig sammanställning i målet med parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på.25 25 Se avsnitt 4.4.4. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen I förvaltningsprocessen finns inga bestämmelser om att sådana sammanställningar ska göras. Det finns dock inte heller något i gällande lagstiftning som hindrar de allmänna förvaltningsdom- stolarna att använda sig av denna metod i målen.26 Utredningen kan se flera fördelar med att arbeta på detta sätt med den materiella processledningen. I ett komplicerat mål kan det vara värdefullt att domstolen upprättar en sammanställning av parternas ståndpunkter och tillställer parterna den för yttrande. Parterna får då en bild av hur domstolen har uppfattat målet och får en bättre möjlighet att komplettera sin talan. Domstolen kan dessutom i en sådan sammanställning genom frågor och påpekan- den verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständig- heter i sina framställningar. Det finns argument som talar emot och argument som talar för att lagstifta om en tvingande bestämmelse för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna att använda sig av sammanställningar. Bestäm- melsen om sammanställningar i RB gäller endast dispositiva tviste- mål. I dessa mål finns det på ett annat sätt ett grundläggande behov av att fastställa processramen. I förvaltningsdomstol finns det, bortsett från ansökningsmålen, ett myndighetsbeslut som utgör processramen. Prövningen i förvaltningsdomstolen kan inte gå utöver vad myndighetens beslut omfattar. Till detta kommer att målen i förvaltningsdomstolarna är av skiftande karaktär och det är svårt att se att sammanställningar kan fylla en funktion i alla mål- typer, särskilt i mål av enklare karaktär. Dessa omständigheter talar emot att införa en tvingande bestämmelse för rätten att göra en skriftlig sammanställning såsom är fallet i dispositiva tvistemål enligt RB. Som nämnts ovan anser utredningen dock att det finns flera fördelar med att arbeta med sammanställningar som en del av den materiella processledningen. I komplicerade mål med ett omfat- tande material och skriftväxling kan utredningen se ett reellt behov av en sammanställning av parternas ståndpunkter med tillfälle för 26 I prop. 1982/83:134 uttalade regeringen att ingenting torde t.ex. hindra domstolen att i ett komplicerat mål upprätta en sammanfattning av parternas ståndpunkter och tillställa par- terna den, tillsammans med ett föreläggande om yttrande vid påföljd att målet annars avgörs. Särskilt effektivt kan ett sådant handläggningssätt visa sig vid muntlig förberedelse. Rätten kan då göra sammanfattningen och förelägga parterna att yttra sig inom (s. 35 f). Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen parterna att yttra sig över denna. Detta kan t.ex. vara aktuellt i större skattemål där sakförhållandena är komplexa och den skrift- liga utredningen omfattande. Det kan då vara värdefullt att rätten ger parterna möjlighet att precisera sina yrkanden och sin argu- mentation så att de tvistiga frågorna lyfts fram och det kan kon- stateras vilka frågor som eventuellt inte är tvistiga. Att använda skriftliga sammanställningar är inte en ny tanke inom förvaltningsprocessen. Ett alternativ är att införa en fakultativ bestämmelse med innebörden att rätten får eller bör göra en skrift- lig sammanställning som får tillställas parterna för yttrande.27 En fakultativ bestämmelse skulle visserligen bli ett förtydligande för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Detta skulle dock inte innebära någon skillnad mot vad som gäller då detta redan är möjligt enligt den lagstiftning som finns.28 En skriftlig sammanställning ger dock såväl rätten som parterna en god överblick över processen och vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att utredningen i målet ska bli fullgod och målet klart för avgörande. Om ett förberedande sammanträde eller en muntlig för- handling ska hållas kan en sammanställning också vara till stor hjälp. Även vid domskrivningen kan en sammanställning vara till nytta. Utredningen finner mot denna bakgrund att det finns skäl att införa en bestämmelse i förvaltningsprocesslagen som motsvarar bestämmelsen i 42 kap. 16 § RB.29 Skriftliga sammanställningar ska dock endast användas i större och mer komplicerade mål. Detta tydliggörs i lagtexten med att domstolen ska ta hänsyn till målets beskaffenhet när den avgör om det är till fördel för handläggningen att göra en skriftlig sammanställning. Bestämmelsen kommer att gälla i alla instanser men det är framförallt i förvaltningsrätten den är tänkt och kommer att tillämpas. Utredningens bedömning är att 27Bestämmelsen i RB var från början en fakultativ bestämmelse. 28Jfr regeringens uttalande i prop. 1982/83:134 i fotnot 26. 29EMR-utredningen har i sitt betänkande föreslagit att reglerna i 42 kap. 16 § RB om sammanställningar av parternas ståndpunkter vid handläggningen av tvistemål ska skärpas ytterligare. Enligt förslag ska rätten göra en skriftlig sammanställning av parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på, om det inte på grund av målets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt. (SOU 2012:93 s. 26). Förslaget har remissbehandlats och bereds i Justitie- departementet (Ju2013/537/DOM). Utredningen ser dock inte att det finns anled- ning att föreslå en sådan skarpare skrivning i förvaltningsprocesslagen. Det är värdefullt att först se hur förvaltningsdomstolarna kommer att arbeta med skriftliga sammanställningar. Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen användandet av skriftliga sammanställningar i kammarrätten och samt Migrationsöverdomstolen en- dast kommer att ske i undantagsfall.