sou · H2B319 · 2014-04-10 00:00:00 — Enligt huvudregeln i yrkeskvalifikationsdirektivet har behöriga yrkesutövare, såväl egenföretagare som anställda, en vidsträckt frihet att förflytta sig i och temporärt tillhandahålla sina tjänster, utan att behöva ansöka om auktorisation eller dylikt i varje enskild stat. Denna rättighet, och förutsättningarna för att den ska gälla, bör tydligt framgå av den nya lagen. Det bör noteras att bestämmelsen om tillfälligt tillhandahållande av tjänster i praktiken inte kommer att aktualiseras för de yrken som endast är reglerade genom begränsningar av rätten att använda en viss yrkestitel, såsom i fråga om till exempel auktoriserad tolk och översättare, godkänd hovslagare och auktoriserat patentombud. Denna typ av yrkesreglering innebär nämligen inget hinder mot utövande av yrkesverksamheterna i fråga, så länge inte utövandet sker under de skyddade yrkestitlarna. Således har exempelvis tolkar, över- sättare, hovslagare och patentombud full rätt att utöva yrkesverk- samhet i , både tillfälligt och permanent, utan att förutsätt- ningarna i de nya författningarna är uppfyllda. Enligt 2 kap. 13 § skollagen får undervisning endast bedrivas av den som har legitimation som lärare eller förskollärare. Som ovan nämns framgår det inte av skollagen att undervisning även får bedrivas av den som tillfälligt tillhandahåller tjänster i , med stöd av den rättighet som yrkeskvalifikationsdirektivet ger. Det finns således en normkonflikt mellan skollagens behörighetskrav och yrkes- kvalifikationsdirektivet, när det gäller utländska tjänsteleverantörers möjlighet att temporärt utöva sitt yrke i . Skollagen bör därför ändras så att det tydligt framgår att undervisning även får bedrivas av den som tillfälligt tillhandahåller tjänster i enlighet med den nya lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Begränsningar som liknar den nämnda bestämmelsen i skol- lagen finns även i patientsäkerhetslagen och förordningen (1998:1518) om behörighet till vissa anställningar inom hälso- och sjukvården (se närmare nedan). Dessa författningar ska därför också ändras, så att det Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. framgår att yrkesutövning respektive anställning får ske om yrkes- utövaren med stöd av den nya lagen tillfälligt tillhandahåller tjänster i . Enligt artikel 7.3 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet ska tillfälligt tillhandahållande av tjänster som huvudregel ske under den yrkestitel som används i yrkesutövarens etableringsstat. Detta bör framgå av den nya förordningen. För de yrken som omfattas av bestämmelserna om samordning av minimikraven för utbildning ska dock tillhandahållandet ske under den yrkestitel som används i den mottagande staten. Således bör särskilda föreskrifter om rätt att utöva tillfällig verksamhet under yrkestitlarna apotekare, barnmorska, läkare, sjuksköterska och tandläkare införas i patientsäkerhetslagen. En motsvarande bestämmelse om rätt att använda yrkestiteln veterinär ska införas i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Av artikel 5.3 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet följer att en yrkesutövare som tillfälligt tillhandahåller tjänster i ska omfattas av den svenska yrkesregleringen, i den mån denna har ett direkt samband med yrkeskvalifikationerna. Vidare följer av artikel 5.3 att även tillfälliga tjänsteutövare ska omfattas av de disciplinära bestämmelser som gäller för utövare av yrket i . Såvitt utredningen förstår innebär detta att myndigheter kan utöva tillsyn över sådana yrkesutövare som tillfälligt tillhandahåller tjänster i på samma sätt som över andra utövare av yrket här i landet, såvitt avser efterlevnaden av den svenska yrkesregleringen. Vidare bör yrkesutövare som tillfälligt tillhandahåller tjänster i kunna bli föremål för samma disciplinära åtgärder som andra utövare av yrket här i landet. Det bör dock noteras att disciplinärt ansvar saknas inom den svenska hälso- och sjukvården. Följaktligen kan inga disciplinära åtgärder vidtas mot yrkesutövare som tillfälligt tillhandahåller tjänster inom denna sektor. Eftersom artikel 5.3 i direktivet är generell och gäller för alla yrken bör den genomföras genom en bestämmelse i den nya lagen. För att inte skapa tvivel kring svenska myndigheters möjligheter att agera mot yrkesutövare som tillhandahåller tjänster helt utan stöd i yrkeskvalifikationsdirektivet, bör lagens bestämmelse utformas så att den gäller även om tillhandahållandet inte sker i enlighet med den nya lagens bestämmelser om tillfälligt tillhandahållande av tjänster. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Endast för vissa yrken, nämligen sådana yrken som har konsekvenser för säkerhet eller folkhälsa och som inte omfattas av ordningen för automatiskt erkännande, ger direktivet en möjlighet för staterna att införa kontroller av yrkeskvalifikationerna hos dem som avser att utnyttja rätten att tillfälligt tillhandahålla tjänster i en annan stat än den där yrkeskvalifikationerna har förvärvats. Denna möjlighet har vid genomförandet i utnyttjats fullt ut. För väktare och hälso- och sjukvårdspersonal finns det således bestämmelser om förhands- kontroll, vilket minskar risken för att yrkesutövare som har otillräckliga kvalifikationer erbjuder tjänster inom landet. Enligt utredningens mening bör denna ordning bestå, i syfte att värna den allmänna säkerheten och patientsäkerheten. Regleringen om förhands- kontroll bör alltjämt ligga i respektive sektorsförfattning, det vill säga i patientsäkerhetslagen respektive lagen om bevakningsföretag och de föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar. En upplys- ningsbestämmelse rörande detta bör införas i den nya förordningen. Särskilt om förhandskontroll avseende hälso- och sjukvårdspersonal Direktivets tämligen strikta förfarandebestämmelser rörande för- handskontroll avspeglas inte i patientsäkerhetsförordningens eller myndighetsföreskrifternas nuvarande bestämmelser. I denna del är således det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet inte fullständigt genomfört. För det fall att tidsfristerna skulle överskridas ska tjänsterna kunna tillhandahållas, i enlighet med direktivets bestäm- melse om tyst beviljande. I hindras dock ett sådant tillhanda- hållande av att legitimation, enligt 4 kap. 4 § patientsäkerhetslagen, är ett krav för behörighet att utöva flera yrken inom hälso- och sjukvårdssektorn. Något undantag från denna bestämmelse görs inte för yrkesutövare som enligt yrkeskvalifikationsdirektivet har rätt att tillfälligt tillhandahålla tjänster. Inom vissa yrken är legitimation också ett krav för behörighet till anställning, se 6 § förordningen om behörighet till vissa anställningar inom hälso- och sjukvården m.m.28 Patientsäkerhetslagen och förordningen om behörighet till vissa 28 Landstingen och kommunerna kan under vissa förutsättningar ansöka om att genom särskilt förordnande få anställa viss sjukvårdspersonal utan legitimation. Liknande undantag finns för tandläkare. Enskilda kan dock inte ansöka om sådant förordnande. Se närmare föreskrifter. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. anställningar inom hälso- och sjukvården bör därför ändras, så att det framgår att yrkesutövning respektive anställning får ske även utan legitimation, om yrkesutövaren tillfälligt tillhandahåller tjänster med stöd av den nya lagen. Det skulle vidare kunna ifrågasättas om den svenska ordningen, att en förhandsunderrättelse handläggs som en ansökan om tidsbegränsad legitimation, är förenlig med direktivets förbud mot förhandskontroll av yrkeskvalifikationer när det gäller sådana yrken som omfattas av direktivets bestämmelser om automatiskt erkännande på grundval av samordning av minimikraven för utbildning. Det kan heller inte uteslutas att regelverket kring tidsbegränsad legitimation kan uppfattas som ett hinder mot ett tillfälligt tillhandahållande av tjänster, även om behörighetsreglerna ändras så att det tydligt framgår att legitimation inte är en förutsättning för yrkesutövning. Enligt uppgift från har det aldrig lämnats in någon förhands- underrättelse om tillfälligt tillhandahållande av tjänster inom hälso- och sjukvården. Följaktligen har bestämmelserna om tidsbegränsad legitimation aldrig tillämpats. Utredningen kan mot denna bakgrund inte se några skäl till att behålla konstruktionen. Bestämmelsen i 15 kap. 5 § tredje stycket patientsäkerhetsförordningen bör därför upphävas och ersättas av bestämmelser som tydliggör förutsätt- ningarna för när en förhandskontroll av yrkesutövarens yrkes- kvalifikationer får ske. Detaljerna kring prövningen av en ansökan om tidsbegränsad legitimation för hälso- och sjukvårdspersonal regleras i Social- styrelsens föreskrifter. Det saknas enligt utredningens mening skäl att ange detaljerna kring förhandskontroll på en högre normnivå. Det ankommer därför på att ändra sina föreskrifter med anledning av att den tidsbegränsade legitimationen utmönstras, på ett sådant sätt så att det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivets förfarandebestämmelser rörande förhandskontroll genomförs på ett korrekt sätt. Detta gäller inte minst bestämmelsen om tyst beviljande. Särskilt om förhandskontroll avseende väktare Den nuvarande regleringen rörande förhandskontroll i fråga om väktare återfinns delvis på förordningsnivå, i förordningen om bevakningsföretag m.m. Utredningen finner inte anledning att ifrågasätta detta val av normnivå, utan föreslår att förordningens bestämmelser justeras endast på det sätt som föranleds av ändrings- Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. I övrigt ankommer det på att ändra sina föreskrifter så att det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivets förfarandebestämmelser rörande förhandskontroll genomförs på ett korrekt sätt. För att de behöriga myndigheterna ska kunna utföra någon förhandskontroll, måste de få vetskap om att en yrkesutövare har för avsikt att tillfälligt tillhandahålla tjänster i . Skyldigheten att på förhand underrätta den behöriga myndigheten om sin avsikt bör således kvarstå i fråga om väktare och hälso- och sjukvårds- personal. Kravet på förhandsunderrättelse bör även fortsättningsvis gälla alla utövare av reglerade yrken inom hälso- och sjukvården och inte bara dem som omfattas av den generella ordningen och därmed av bestämmelserna om förhandskontroll. Som nämns ovan har möjligheten att kräva förhandsunderrättelse även utnyttjats i fråga om fastighetsmäklare och yrken inom djurens hälso- och sjukvård, trots att någon förhandskontroll av dessa yrkes- utövares yrkeskvalifikationer inte får genomföras. Enligt utredningens mening kan värdet av denna reglering ifrågasättas. För det fall att en obehörig yrkesutövare, det vill säga en person som inte uppfyller direktivets förutsättningar för att tillfälligt få tillhandahålla tjänster i ett annat land, skulle verka i har ju tillsynsmyndigheten full rätt att ingripa oavsett om någon förhandsunderrättelse har lämnats eller inte, se ovan. Det förefaller dock osannolikt att en sådan obehörig yrkesutövare skulle lämna någon förhandsunderrättelse. Den behöriga myndigheten torde i en sådan situation endast kunna få vetskap om tillhandahållandet genom en anmälan av exempelvis en missnöjd tjänstemottagare. Enligt uppgift från och Fastighetsmäklarinspektionen förekommer det knappast heller att förhandsunderrättelser lämnas. Regleringen om förhandsunderrättelse i förordningen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och fastighetsmäklarförordningen framstår mot den bakgrunden som onödig och bör enligt utredningens mening utgå. Som nämns ovan ska den nya förordningen förses med en upplys- ningsbestämmelse som erinrar om de bestämmelser om förhands- kontroll som finns i andra författningar. Denna upplysning bör även avse bestämmelser om förhandsunderrättelse samt ange att yrkeskort i förekommande fall ska anses utgöra en sådan förhandsunderrättelse. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. I artikel 4f.4 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet anges att ansökningar som avser tillträde till en del av ett yrke för tillfälligt tillhandahållande av tjänster ska granskas enligt direktivets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster. Rätten till partiellt tillträde gäller emellertid inte för de yrkesutövare som omfattas av någon av ordningarna för automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer. Av detta följer att bestämmelserna om rätt till partiellt tillträde (se avsnitt 8.5.1.1) ska tillämpas även vid förhandskontroll av en yrkesutövares yrkeskvalifikationer, om den generella ordningen för erkännanden är tillämpning vid etablering inom yrket. Den nya förordningen bör förses med en bestämmelse som klargör detta. 8.5.1Erkännande enligt den generella ordningen Utredningens förslag: Grundförutsättningarna för att en yrkes- utövare ska ha rätt att etablera sig i efter erkännande av yrkeskvalifikationerna enligt den generella ordningen ska framgå av den nya lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Undantag från dessa bestämmelser ska regleras i den nya förordningen. I lagen ska således anges att yrkesutövare har rätt att, på samma villkor som gäller för dem som har förvärvat sina yrkes- kvalifikationer i , få tillträde till ett reglerat yrke och rätt att utöva det i , om yrkesutövaren innehar det kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer som krävs av en annan stat inom EES eller i . Om yrket inte är reglerat i etablerings- staten får tillträde till yrket och rätt att utöva det i beviljas om yrkesutövaren har utövat yrket under i en eller flera stater inom EES eller i och yrkesutövaren har ett eller flera kompetensbevis eller handlingar som intygar formella kvalifikationer. Kravet på yrkeserfarenhet får dock inte ställas om utbildningen för yrket är reglerad i etableringsstaten. De befintliga bestämmelserna i lagar och förordningar rörande den generella ordningen ska utgå och ersättas av hänvis- ningsbestämmelser till den horisontella lagen och de föreskrifter som meddelas i anslutning till denna. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Det ska i såväl den nya lagen som i patientsäkerhetsförord- ningen och förordningen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård tydliggöras att prövningen ska ske enligt bestämmelserna om erkännande enligt den generella ordningen i den nya lagen och förordningen, om förutsättningarna för automatiskt erkännande inte är uppfyllda. Utredningens bedömning: inom respektive sektor bör anpassas till de nya författningarna. Skälen för utredningens förslag och bedömning Den generella ordningen för erkännande av bevis på formella kvalifikationer regleras i artikel 10–13 i det moderniserade yrkes- kvalifikationsdirektivet. Enligt definitionen av formella kvalifikationer ingår även varje bevis på formella kvalifikationer som utfärdats i tredje land om ett medlemsland godtagit beviset i enlighet med artikel 2.2 och intygat yrkeserfarenhet inom berört yrke. Den generella ordningen tillämpas subsidiärt för alla som inte omfattas av reglerna om automatiskt erkännande av yrkeserfaren- het eller principen om automatiskt erkännande av utbildningsbevis för särskilda yrken.29 Det är således denna ordning som tillämpas för alla reglerade yrken som inte omfattas av särskilda bestämmelser om erkännande och i somliga fall där den sökande inte uppfyller de villkor som fastställs för andra ordningar för erkännande. Se vidare avsnitt 3.2.2.1 och 4.5. Direktivets bestämmelser rörande den generella ordningen har för vissa reglerade yrken delvis införts på förordningsnivå. Till största delen återfinns dock dessa regler i myndigheternas föreskrifter. 29 Artikel 10 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Den generella ordningen kan under vissa förutsättningar bli tillämplig för samtliga i reglerade yrken. De grundläggande förutsätt- ningarna för rätt till etablering i enligt den generella ordningen bör därför framgå av den föreslagna horisontella lagen. I lagen bör således anges att en yrkesutövare har rätt att, på samma villkor som gäller för dem som har förvärvat sina yrkeskvalifikationer i , få tillträde till ett reglerat yrke och rätt att utöva det i , om yrkesutövaren innehar det kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer som krävs av en annan stat inom EES eller i . Om yrket inte är reglerat i etableringsstaten får krävas att yrkes- utövaren har utövat yrket under i en eller flera stater inom EES eller i och att yrkesutövaren har ett eller flera kompetensbevis eller handlingar som intygar formella kvalifikationer. Kravet på yrkeserfarenhet får dock inte ställas om utbildningen för yrket är reglerad i etableringsstaten. Utredningens förslag innebär att en ansökan om etablering i med stöd av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet alltid ska prövas enligt den horisontella lagen, om det är den generella ordningen som ska tillämpas. Detta innebär att sektorsförfattningarna måste anpassas. Till stor del blir detta en uppgift för de föreskrivande myndigheterna, som bör ändra sina föreskrifter. I den mån den generella ordningen regleras i bestämmelser på lag- eller förord- ningsnivå föreslår utredningen att dessa bestämmelser ska utgå och ersättas av bestämmelser som hänvisar till den horisontella lagen. Så är fallet i fråga om lagen om bevakningsföretag, fastighetsmäklar- förordningen, patientsäkerhetsförordningen, socialtjänstlagen och socialtjänstförordningen, förordningen om trafikskolor, förordningen om auktorisation av patentombud och förordningen om auktorisation av tolkar och översättare. 8.5.1.1Partiellt tillträde och kompensationsåtgärder Utredningens förslag: Förutsättningarna för att en behörig myndighet ska kunna kräva kompensationsåtgärder samt när partiellt tillträde till ett yrke ska medges, ska anges i förord- ningen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Förordningen ska även innehålla bestämmelser om olika kvalifikationsnivåer och om bevis över formella kvalifikationer. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. åtgärder ska inte få krävas med hänvisning enbart till avvikelser i fråga om utbildningens längd, utom i de fall då den sökandes utbildningsnivå understiger gymnasienivå som det för tillträde till yrket i krävs eftergymnasial utbildning. Utredningens bedömning: Den kunskap, färdighet och kompetens som är grundläggande för utövande av ett reglerat yrke bör framgå av föreskrifter. Skälen för utredningens förslag och bedömning Partiellt tillträde och kompensationsåtgärder regleras i artikel 4f respektive artikel 14 i det moderniserade yrkeskvalifikations- direktivet. Huvudregeln enligt direktivet är att behöriga myndigheter ska godta sådana bevis på kvalifikationer som utfärdats av en behörig myndighet i ett annat medlemsland och ge yrkesutövaren tillträde till det reglerade yrket på samma villkor som gäller för de egna medborgarna. Kompensationsåtgärder i form av anpassningsperiod eller lämplighetsprov kan dock krävas om t.ex. utbildningarnas innehåll avviker väsentligt från de krav som ställs i den mottagande medlemsstaten. Se vidare avsnitt 3.2.2.1 och 4.5. Om skillnaderna mellan en lagligen utövad yrkesverksamhet i ursprungsmedlemsstaten och det reglerade yrket i den mottagande medlemsstaten är så stora att tillämpning av kompensationsåtgärder skulle innebära att den sökande måste fullfölja hela det utbildnings- program som föreskrivs i den mottagande medlemsstaten för att få tillträde till hela det reglerade yrket i den medlemsstaten, ska den mottagande medlemsstaten bevilja partiellt tillträde till yrket.30 Partiellt tillträde ska inte tillämpas för yrkesutövare som omfattas av automatiskt erkännande på grundval av yrkeserfarenhet (kapitel II), samordnade minimikrav på utbildningen (kapitel III) eller gemen- samma utbildningsprinciper (kapitel IIIa). Se vidare avsnitt 4.9. 30 Reglerna om partiellt tillträde ska även tillämpas avseende ordningen för erkännande av yrkeserfarenhet, men eftersom inga yrken som reglerats i omfattas av denna ordning, se avsnitt 8.5.2, har utredningen valt att avhandla det partiella tillträdet i detta avsnitt. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmelser om kompensationsåtgärder har genomförts genom föreskrifter inom respektive sektor. Skyldigheten att i vissa fall tillåta partiellt tillträde till ett reglerat yrke reglerades inte uttryckligen i det ursprungliga yrkeskvalifika- tionsdirektivet. har dock i sin praxis fastställt att medlemsstaterna är skyldiga att tillåta partiellt till- träde.31 Att denna praxis även gäller för yrkeskvalifikationsdirek- tivet framgår av senare domar.32 praxis har inte föranlett några anpassningar av de författningar som reglerar yrken i . Enligt vad utredningen känner till har det inte heller förekommit att någon myndighet gett partiellt tillträde till ett reglerat yrke. Det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmelser om olika kvalifikationsnivåer, när kompensationsåtgärder får krävas och när partiellt tillträde ska medges är tämligen detaljerade och bör därför genomföras i svensk rätt genom bestämmelser i den föreslagna förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Den generella möjlighet att kräva kompensationsåtgärder enbart med hänvisning till utbildningens längd, som fanns enligt det ursprungliga direktivet, har tagits bort. Inte heller när det gäller att fastställa om utbildningens innehåll avviker väsentligt ska utbild- ningens längd vara avgörande. I stället kräver direktivet att den behöriga myndigheten ska fastställa vilka kunskaps- och kompetens- områden, uppnådda färdigheter och kompetenser som är grund- läggande för utövandet av yrket. Dessa grundläggande kvalifikations- krav ska sedan jämföras med den sökandes utbildning och endast om dessa skiljer sig åt i betydande mån föreligger en väsentlig avvikelse. Detta bör framgå uttryckligen av den nya förordningen. Det faktum att utbildningarnas längd kan användas för att avgöra 31 Se mål C-330/03 Colegio, som gällde ett av de direktiv som föregick det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet, nämligen direktiv /48/EEG om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar studier. 32 Se mål C-575/11 Nasiopoulos. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. väsentliga skillnader betyder inte att de olika kvalifikationsnivåerna saknar betydelse. De kan till exempel användas om de behöriga myndigheterna avser att inskränka den enskildes möjlighet att själv välja kompensationsåtgärd (se avsnitt 8.5.1.2). Kvalifikationsnivåerna ska därför återges i förordningen. I ett fall har medlemsstaterna också möjlighet att neka tillträde till yrket endast med hänvisning till utbild- ningens längd, nämligen om den sökandes utbildningsnivå understiger gymnasienivå som det för tillträde till yrket i krävs eftergymnasial utbildning. Ökat fokus på enskildas kunskaps- och kompetensområden, uppnådda färdigheter och kompetenser överensstämmer med principerna för livslångt lärande. I viss utsträckning ligger det i sakens natur att nationella krav på utbildningars nivå och omfattning därigenom kan få en minskad genomslagskraft som regleringsteknik sett. Den problematik som några behöriga myndigheter och yrkesorganisationer vittnat om, med enskilda som utnyttjar olikheter mellan medlemsländernas yrkesregleringar för att tillförskansa sig sådana fördelar som de nekats om de fullföljt hela utbildningen i ett och samma land alternativt varit yrkesverksamma inom ett och samma land, blir svårt att undvika med en regleringsteknik som fokuserar på den formella utbildningen. Till exempel innehåller den danska utbildningen till apotekstekniker, som inte är en högskoleutbildning, mycket praktik men mindre teori än som vad som krävs för att få utöva det reglerade yrket receptarie i (universitets- utbildning). Apoteksteknikern i får i viss utsträckning utföra sådana arbetsuppgifter som i endast utförs av receptarier och apotekare, men under en legitimerad apotekares ansvar.