sou · H2B382 · 2014-12-16 00:00:00 — Regleringen innebär att som en utgångs- punkt ska utreda händelser i utlandet med fartyg som för svensk flagg, eller som är av annat väsentligt intresse för . För luftfartens del återfinns regleringen i 4 § tredje stycket LUO och innebär som huvudregel att inte ska utreda händelser med svenska civila luftfartyg i utlandet, men däremot med svenska statsluftfartyg. Utredarens förslag: Utredaren bedömer att några ändringar inte ska genomföras i LSU. Skälen för utredarens förslag: I dessa delar följer LUO väl de internationella regelverk som gäller och det finns enligt utredaren inte heller någon anledning att föreslå förändringar i förtydligande syfte för detta område. Utredarens förslag: Utredaren bedömer att några ändringar inte ska genomföras i LSU. Skälen för utredarens förslag: Regleringen i LUO följer väl de internationella instrumenten eftersom LUO gör undantag för internationella överenskommelser som har biträtt, dvs. Eftersom Chicagokonventionen med sin State of Occurrence-reglering utgör ett undantag från huvudregeln i LUO innebär det att endast ska utreda luftfartsolyckor utomlands om de har inträffat med svenska luft- fartyg över internationellt vatten eller på andra territorier som inte tillhör någon stat som har tillträtt Chicagokonventionen (se mer om detta under avsnitt 6.2.1), eller om någon annan internationell Undersökning av olyckor med internationell anknytning överenskommelse reglerar frågan. Flertalet luftfartsolyckor utreds också med stöd av regleringen i förordningen (EU) nr 996/2010. Utredarens förslag: ska utreda händelser som inträffar utomlands med svenska statsluftfartyg, om inte särskilda skäl talar emot en sådan utredning. Skälen för utredarens förslag: Eftersom Chicagokonventionen inte gäller för statsluftfarten innebär regleringen i 4 § tredje stycket LUO att som huvudregel måste utreda olyckor eller tillbud till olyckor som inträffar med ett svenskt stats- luftfartyg i utlandet. Detta är också huvudsakligen i överensstäm- melse med Försvarsmaktens regler för militär luftfart (RML) och bör enligt utredaren, i vart fall som utgångspunkt, inte innefatta någon egentlig problembild. Det bör emellertid analyseras mer ingående om det under alla förhållanden bör vara Statens haveri- kommission som ska genomföra samtliga undersökningar i ut- landet eller om undersökningar i utlandet i vissa fall kan och bör undersökas av någon annan myndighet. Det bör också analyseras om regleringen i LUO om att ska utreda händelser med svenska statsluftfartyg i utlandet ska vara undan- tagslös eller inte. Ska det alltid vara som utreder händelser i utlandet med svenska statsluftfartyg? Sedan LUO:s tillkomst 1990 har det hänt mycket inom den mili- tära luftfarten vad avser bl.a. Försvarsmaktens deltagande i inter- nationella sammanhang; deltagande i Open Skies innebär ett hundratal överflygningar över främmande stater , flygövning- ar med CBT35-stridsflyg innebär ett femtiotal utlandsflygningar , marknadsförings- och leveransflygningar genomförs för JAS 39, flygprovkampanjer utförs tillsammans med utländska samarbets- 35 Cross Border Training. Undersökning av olyckor med internationell anknytning partners och deltagande sker i internationella övningar såsom Red Flag. Därutöver deltar även i internationella insatser som IFOR, ISAF, OUP och . Flygningar utförs då också i enlighet med Hostac Cross Operations varvid svenska militära helikoptrar genomför landningar på utländska örlogsfartyg, över vilka fartyg flaggstaten har suveränitet. genomför således militära flygningar över ett hundratal olika stater. sker detta i ordnade former och över stater som har kapacitet och tillförlitliga system för att genomföra olycksutredningar, men så är inte alltid fallet. Olycksundersökningar i ett insatsområde kan vara förenat med många olika typer av svårigheter. I ett första skede måste det fast- ställas om det över huvud taget har varit fråga om en olycka eller om det som har inträffat i stället har varit en ren stridshändelse. Därefter måste personal förberedas för undersökningsuppgiften och den måste också formellt kunna underställas en militär chef i området, vilket sannolikt kommer att vara en utländsk militär chef. Undersökningspersonalen måste sedan också kunna samverka med förband på plats. Det måste också utredas om olyckan har skett vid en bas eller i terrängen, vilken luftfartstyp det är fråga om samt hur logistiken ska hanteras. Tidsaspekten är kritisk eftersom det kan vara farligt att vistas i ett insatsområde och denna fara ökar ju som har gått sedan olyckan eller tillbudet inträffade. Olycksutredare kan också komma att utgöra militära mål varför hotbilder av fiender och även t.ex. farliga utrustningar i området måste analyseras. Förhållandena kan ibland vara svåra för det svenska statsflyget, eftersom det kan inträffa att man måste flyga över farliga områden. får därför anses gälla att av såväl arbetsmiljömässiga som praktiska skäl skulle kunna få stora svårig- heter med att genomföra vissa typer av utredningar i utlandet, t.ex. avseende olyckor med svenska militära luftfartyg i utländska insats- områden. Ett sätt att bemöta en sådan problematik kan vara att i den nya LSU och den nya förordningen om säkerhetsutredning (FSU) tyd- ligare reglera att , om den bedömer att en olycksundersökning av en militär olycka i utlandet är svår att genomföra, ska överlåta utredningsansvaret till Försvars- makten. Detta skulle kunna underlätta för Försvarsmakten vid Undersökning av olyckor med internationell anknytning militära olyckor eller tillbud där kanske ett flertal nationer är invol- verade i ett insatsområde och där det är viktigt att snabbt få till stånd militära överenskommelser om hur olycksundersökningen bäst bör genomföras. Försvarsmakten kan genom den nuvarande regleringen i LUO vid en sådan militär händelse känna sig för- hindrad att agera för räkning i förhållande till övriga in- blandade nationer, med anledning av Statens tydliga mandat som svensk utredande myndighet av allvarliga olyckor och tillbud. Om då i LSU och FSU skulle åläggas att överlåta utredningsansvaret till Försvars- makten, skulle Försvarsmakten snabbt få ett tydligt mandat för det enskilda fallet att i samråd med utländska militära myndigheter kunna genomföra olycksundersökningen på det sätt som den bedömer är mest lämpat med hänsyn till omständigheterna. En hänvisning till nationell lagstiftning som LSU skulle då möjligen också kunna förväntas verka underlättande i Försvarsmaktens kontakter med andra länders militära myndigheter. En sådan reglering skulle enligt utredaren emellertid kunna ge upphov till andra mer principiella betänkligheter. Även om För- svarsmakten i vissa fall skulle kunna se det som en fördel i kontak- terna med utländska militära myndigheter att kunna hänvisa till LSU såsom grunden för Försvarsmaktens agerande vid en militär olycka eller tillbud i utlandet, så skulle den svenska regleringen i LSU ändå i sig inte få någon egentlig juridisk verkan i det utländska olycksområdet, t.ex. avseende vilka befogenheter som får användas. En reglering om överlåtelseskyldighet av utredningsansvaret enligt LSU skulle därför vara till formell och teoretisk fördel för För- svarsmakten snarare än att ge tillgång till ett mer praktiskt tillämp- bart regelverk för situationen i fråga. Att enbart av tänkbara procedurskäl föreslå en ändrad lagstiftning kan enligt utredarens mening inte komma ifråga. Det ska vidare påpekas att enligt 2 § andra stycket FUO inte får överlåta olycksundersökningar om det skulle kunna rubba tilltron till undersökningens objektivitet att utredningen inte görs av . Statens haveri- kommission har bl.a. av den anledningen, och mot bakgrund av hur tillsynsfunktionen inom Försvarsmakten är organiserad, beslutat Undersökning av olyckor med internationell anknytning att inte till Försvarsmakten överlåta några undersökningar för vilka ett obligatoriskt utredningsansvar enligt LUO föreligger.36 Detta talar ytterligare emot en reglering där allmänt skulle åläggas att överlåta utredningsansvaret till Försvars- makten om den inte skulle anse sig själv kunna genomföra under- sökningen. Utredaren föreslår också i övrigt vissa allmänna ändringar i LUO och FUO i förtydligande syfte (se kapitel 4). Ett av dessa förslag är att helt inrikta den nya LSU och FSU mot Statens haveri- kommission och dess verksamhet och därmed i huvudsak utrangera bestämmelser om olycksutredande verksamhet vid Transport- styrelsen och Försvarsmakten från föreskrifterna i LSU och FSU. Att mot den bakgrunden ändå välja att i LSU och FSU aktivt ut- peka Försvarsmakten som en aktör för olycksundersökningarna skulle strida mot syftet med att åstadkomma övergripande förtyd- liganden i LSU och FSU. Utredaren finner därför inte skäl att som någon allmän princip i LSU eller FSU föreslå att det t.ex. bör vara Försvarsmakten i stället för som bör genomföra vissa typer av olycksundersökningar i utlandet av svenska statsluftfartyg. Utreda- ren delar därvid regeringens tidigare bedömning om att samma ordning av effektivitets- och kostnadsskäl bör gälla för undersök- ning från säkerhetssynpunkt av alla slags allvarliga olyckor, dvs. genom Statens försorg.37 Den tydliga utgångs- punkten i LUO om att ska utreda händelser i utlandet med svenska statsluftfartyg, ska därför kvarstå oförändrad. Det ska i det sammanhanget emellertid påpekas att den allmänna möjligheten för att överlåta åt någon annan (däribland t.ex. Försvarsmakten) att göra en olycks- undersökning bör vara kvar i LSU och FSU. Om Statens haveri- kommission därför i ett enskilt fall skulle finna att förutsättningar föreligger för att överlåta en olycksundersökning av t.ex. ett mili- tärt luftfartyg i ett utländskt stridsområde till Försvarsmakten och även i övrigt bedömer att ett sådant överlåtande skulle framstå som mest lämpligt, så bör det även fortsättningsvis kunna ske. 36Statens beslut , dnr. A 195/11. 1989/90:104 s. 24 f. Undersökning av olyckor med internationell anknytning Bör undantagslöst utreda händelser i utlandet med svenska statsluftfartyg? Som redan har anförts kan i en del fall vid t.ex. svenska militära olyckor i utlandet bedöma att en olycks- undersökning är genomförbar, medan den kan bedöma andra sådana olyckor som praktiskt omöjliga att utreda. Det går inte att närmare allmänt redogöra för i vilka situationer en utredning kan göras respektive i vilka fall den inte kan göras. Det måste i stället vara själv som i ett enskilt fall avgör om den anser sig kunna genomföra en utredning eller inte. Faktum kvarstår emellertid att kan komma att ställas inför situationer där en olycksutredning inte kan genomföras utomlands. Utredaren anser att det är en brist om det då saknas utrymme för en sådan bedömning i LSU. En lämplig lösning på det problemet är därför att i LSU föreskriva att en utredning ska genomföras av händelser utomlands med svenska statsluftfartyg, såvida det inte finns särskilda skäl däremot. På så vis får en tydlig huvudregel om att utreda olyckan i fråga men kan också, om den finner att särskilda skäl föreligger, konstatera att en olycksutredning inte kan eller ska genomföras. Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att det av säker- hetsskäl inte går att skicka svensk personal till olycksområdet eller att olyckan till större del berör annat land eller andra länder och därför också bättre utreds av det landet eller de länderna. Genom en sådan lösning med särskilda skäl som en ventil mot en olycksutredning blir också utredarens övriga utredningsförslag mer principiellt konsekventa och enhetliga – utländska statsluft- fartyg som blir inblandade i en olycka eller ett tillbud i ska ju inte utredas av , om inte särskilda skäl finns för en sådan utredning (se avsnitt 6.4.5). Undersökning av olyckor med internationell anknytning Utredarens förslag: ska utreda händel- ser som inträffar utomlands med svenska statsfartyg, om inte särskilda skäl talar emot en sådan utredning. Skälen för utredarens förslag: Enligt 4 § andra stycket LUO ska en undersökning göras med stöd av LUO av en sjöolycka eller ett tillbud som har inträffat utomlands, om händelsen berör ett fartyg som för svensk flagg eller är av annat väsentligt intresse för . Regleringen i 4 § LUO gäller då även för svenska statsfartyg i utlandet eftersom några undantag inte görs i föreskrifterna för statsfartygen. Utredaren finner inga bärande skäl till varför olyckor eller tillbud med svenska militära fartyg eller andra svenska statsfartyg bör regleras på något annat sätt än vad som föreslås för svenska statsluftfartyg i avsnitt 6.5.4. En reglering bör därför införas i LSU om att Statens haverikom- mission ska utreda händelser som inträffar utomlands med svenska statsfartyg, om inte särskilda skäl talar emot en sådan utredning. 6.6Särskilt om svensk utredning av ro-ro- passagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg Utredarens förslag: Bestämmelsen i 4 a § b LUO ska ändras för att bättre överensstämma med direktivet 2009/18/EG. Skälen för utredarens förslag: Av 4 a § LUO framgår det att en olycksundersökning enligt LUO ska inledas om ett utländskt ro-ro-passagerarfartyg eller höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik har varit inblandat i en sjöolycka eller ett tillbud och olyckan eller tillbudet har inträffat (a) inom Sveriges sjöterritorium eller (b) på andra vatten och fartyget senast besökte . Undersökning av olyckor med internationell anknytning Regleringen infördes genom införlivande av direktivet 1999/35/EG38 för att tillämpas på ro-ro-passagerarfartyg och hög- hastighetspassagerarfartyg som går i reguljär trafik till eller från en medlemsstats hamn vid bl.a. internationella resor. Av bestäm- melsen i 4 a § LUO följer därför att oaktat huvudprincipen i 4 § om att inte undersöka utländska fartyg i vatten utanför , alltid ska inleda en undersökning av en olycka eller ett tillbud med ett utländskt fartyg av aktuellt slag, om fartyget senast besökte . 4 a § infördes som en motsvarighet till artikel 12.3 i direktivet 1999/35/EG.39 Direktivet 1999/35/EG kom senare att ändras genom direktivet 2009/18/EG. I artikel 7.4 i direktivet 2009/18/EG upprepas regleringen av olycksundersökning av ro-ro- fartyg och höghastighetspassagerarfartyg från artikel 12.3 i direk- tivet 1999/35/EG. har pekat på att regleringen i LUO inte överensstämmer med regleringen i direktivet eftersom bestäm- melsen i LUO, till skillnad från bestämmelsen i direktivet, inte tar hänsyn till att en olycksundersökning i första hand ska inledas av den medlemsstat på vars territorialhav eller inre vatten en olycka eller tillbud har skett, oavsett om fartyget besökt något annat land eller inte.40 Om t.ex. en olycka skulle inträffa på danskt territorialvatten med en tysk ro-ro-färja som senast besökt så skulle en korrekt tillämpning av direktivet medföra att olyckan ska undersökas av danska myndigheter. Med LUO:s nu- varande lydelse skulle emellertid bli undersökningsskyldig enligt LUO för en sådan händelse, vilket alltså inte har varit tanken enligt direktivet. Statens haverikom- mission har därför hemställt om att regleringen i LUO anpassas för att uppnå en bättre överenskommelse med direktivet. Utredaren delar Statens bedömning om att LUO har kommit att få en annan lydelse än vad som framgår av direktivet och därmed ålägger 38Rådets direktiv /35/EG av om ett system med obligatoriska besiktningar för en säker drift av ro-ro-passagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik. 2000/01:137 s. 57. 40Statens haverikomissions skrivelse till Försvarsdepartementet , dnr Fö 2012/1293/RS. Undersökning av olyckor med internationell anknytning SOU 2014:82 utredningsskyldighet i en vidare omfattning än vad som krävs enligt direktivet 2009/18/EG. Utredaren kan inte av förarbetena till implementeringen av vare sig direktivet 1999/35/EG eller direktivet 2009/18/EG finna att någonting tyder på att denna skillnad har varit lagstiftarens mening. Utredaren drar därför slutsatsen att utformningen av 4 a § b i LUO måste ha tillkommit genom ett förbiseende. Då det enligt utre- daren inte heller kan anföras några bärande skäl till varför den felaktiga lydelsen ändå bör vara kvar, delar utredaren också Statens bedömning om att bestämmelsen från 4 a § b i LUO i den nya LSU bör anpassas för att uppnå en bättre överens- stämmelse med direktivet och därför förtydligas i enlighet med artikel 7.4 i direktivet 2009/18/EG. Utredaren ska analysera möjligheterna att anpassa olycksunder- sökningarnas omfattning till undersökningsresultatens förväntade nytta. Överväganden i den delen görs i avsnitt 7.2. Utredaren ska även överväga om en granskning av räddnings- insatsen ska vara obligatorisk, eller om det bör ställas upp kriterier för när en sådan granskning bör ske. Överväganden i den delen görs i avsnitt 7.3. Kommittédirektiven tar även upp frågan om temautredningar, dvs. utredningar som inte syftar till att utreda en specifik händelse, och ställer frågan om möjligheten att kunna genomföra sådana tema- utredningar kräver ändringar i den nya lagen om säkerhetsutredning (LSU). De frågorna bedöms i avsnitt 7.4. 7.2Statens möjlighet att besluta om säkerhetsutredningars omfattning Utredarens förslag: Regleringen i LSU ska utformas på så sätt att ges uttryckligt lagstöd för att fast- ställa omfattningen av de säkerhetsutredningar och rapporter som görs, med hänsyn tagen till: att olycksundersökningarnas och rapporternas omfattning ska stå i överensstämmelse med internationella åtaganden samt Omfattningen av Statens olycksundersökningar att undersökningarnas omfattning ska stå i förhållande till de lärdomar som kan förväntas dras av respektive olycksunder- sökning. Bestämmelser om olycksutredningars syfte och omfattning åter- finns i 6 § lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO) där det sägs att en olycksundersökning så långt möjligt ska klar- lägga såväl händelseförloppet och orsaken till olyckan eller till- budet, som skador och effekter i övrigt. Regleringen är allmän och riktar sig därför mot såväl större som mindre olyckor eller tillbud och avser händelser inom alla typer av trafikslag, liksom olyckor i övrigt. 6 § LUO motsvarar i sin nuvarande utformning i allt väsentligt den reglering som beslutades av när LUO trädde i kraft.1 Bestämmelserna i sades i förarbetena även i sak överensstämma med de faktorer som då skulle beaktas av i dess verksamhet.2 Regleringen överens- stämmer i delar också med 11 kap. 7 § luftfartslag, om att en undersökning av en luftfartsolyckshändelse skulle omfatta olyckshändelsen, dess orsaker samt uppkomna skador. Vidare finns det vissa specialbestämmelser som kompletterar regleringen i 6 § LUO. I 13 d § förordningen (1990:717) om under- sökning av olyckor (FUO) anges att en rapport om en järnvägs- olycka ska utformas på ett sätt som lämpar sig för olyckans eller tillbudets typ och omfattning och för resultatets betydelse. Bestämmelsen kommer från artikel 23.1 i direktivet 2004/49/EG.3 I artikel 16.1 i förordningen (EU) nr 996/20104 anges att en säker- hetsutredning avseende olyckor eller tillbud inom civil luftfart ska redovisas i en rapport som ska utarbetas på ett sätt som är lämpligt 1989/90:104. Efter förslag beslutade emellertid 2007 vid genomförandet av det andra järnvägspaketet att bl.a. beteckningen händelse i 6 § skulle ersättas med olyckan eller tillbudet, bet. 2006/07:TU13, rskr. 2006/07:199. 1989/90:104 s. 38. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /49/EG av om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägs- säkerhetsdirektivet). 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av om utred- ning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv /56/EG. Omfattningen av Statens olycksundersökningar i förhållande till olyckans eller det allvarliga tillbudets art och svårighetsgrad. Varken LUO eller FUO innehåller dock några uttryckliga bestämmelser om Statens möjligheter att av- gränsa eller begränsa sina utredningar, även om det ligger i sakens natur att sådana beslut måste tas i varje utredning. Vid en internationell jämförelse med de länder som utredaren har haft kontakt med framgår det att motsvarande olycksutredande myndigheter har uttryckliga möjligheter att anpassa olycksunder- sökningarnas omfattning i förhållande till olyckans eller tillbudets svårighetsgrad och undersökningens förväntade nytta. I framgår det t.ex. av 17 § i lagen om säkerhetsutred- ning av olyckor och vissa andra händelser (20.5.2011/525) att det är Olycksutredningscentralen (Statens motsvarig- het i ) som beslutar om hur omfattande en säkerhetsutred- ning ska vara. Det är den utredare som leder olycksundersök- ningen, IIC (Investigator in Charge), som bestämmer utredningens omfattning. I tiden , när bestämmelsen infördes, upp- levdes även i att vissa olycksundersökningar kunde bli allt- för omfattande. Även i kan den olycksutredande myndigheten själv avgöra olycksutredningens omfattning. Vid AAIB5 stödjer man sig på förordningen (EU) nr 996/2010 för att besluta om omfattningen av olika utredningar. För mindre utredningar kan det t.o.m. räcka med att man skickar ett formulär till den berörda piloten och att pilotens svar på frågorna i formuläret sedan utgör AAIB:s utredningsrapport6. Sådana mindre utredningar går mycket fort att genomföra och ska vara publicerade från det att händelsen inträffade. Även för större utredningar försöker man behålla kontrollen över att utredningarna inte blir onödigt omfattande. Efter en viss utredningstid håller man därför ett större internt möte där alla de fakta som så långt har framkommit analy- 5Air Accident Investigation Branch. 6I sådana fall anges emellertid tydligt i rapporten genom en disclaimer att utredningen har genomförts i en begränsad omfattning och att rapporten enbart utgörs av pilotens uppgifter. Omfattningen av Statens olycksundersökningar Därefter avgörs i vilka delar som utredningen ska fortgå respektive i vilka delar man anser sig inte behöva någon fortsatt utredning. Även vid MAIB7 upprättas såväl större som mer summariska rapporter om inträffade sjöolyckor eller tillbud till sjöss. För vissa utredningar måste man först få mer information innan man kan besluta om man alls ska undersöka händelsen eller, om händelsen ska undersökas, om undersökningen bör vara av större eller mindre omfattning. Efter det att viss inledande information har inhämtats hålls ett möte med hela MAIB varefter det beslutas om och hur utredningen ska fortgå. Slutsatsen kan därmed dras att myndigheterna i de redovisade länderna i större utsträckning än i har funnit möjligheter att själva avgöra omfattningen av sina utredningar och rapporter. 7.2.2Skäl för en ändrad reglering Utredaren kan finna i vart fall följande tre skäl till att bör ges uttryckligt lagstöd att avgöra vilken om- fattning som utredningar och rapporter bör ha. får större utrymme att disponera sina resurser Statskontoret har i en tidigare rapport ifrågasatt om Statens haveri- kommission har tillräckliga resurser för sin verksamhet.8 Stats- kontoret noterade då även att Statens olycks- undersökningar i vissa fall kan bedrivas med väl höga ambitioner och att en möjlighet att kunna minska ambitionsnivån för vissa utred- ningar skulle kunna lösgöra resurser för verksamheten i stort. Det finns därmed ekonomiska skäl som talar för att Statens haverikom- mission själv bör kunna besluta om omfattningen av sina utred- ningar och rapporter. 7Marine Accident Investigation Branch. 8Statskontorets rapport 2009:22, Statens verksamhet, s. 8. Omfattningen av Statens olycksundersökningar Möjligheterna att färdigställa utredningar inom uppsatta tidsmål påverkas positivt Enligt 13 § FUO ska slutföra sina olycksundersökningar möjligt och om möjligt för olyckan eller tillbudet.