sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — 38Garrett : Tragedy of the Commons, Science Volume 162 1968. 39Problemet formulerades ursprungligen av och vid den ameri- kanska tankesmedjan . Det var sedan matematikern som gav spelet dess namn och konstruerade exemplet med fångarna. : Contributions to the Theory of Games. : 1959; Paradoxes of Rationality, red. R. . Sowden. : 1985, 3. 40Bo Rothstein: Sociala fällor och tillitens problem. Men om var och en låter alla sina betsdjur utnyttja allmänningen, blir denna snart underminerad och det gemensamma går förlorat. Fångarnas dilemma handlar om två fångar som anklagas för att ha begått ett brott tillsammans. Erkänner de, döms de till fängelse. Nekar de, döms de ändå till fängelse för ett annat brott som de redan överbevisats om. Den uppenbarligen spelteore- tiskt utbildade domaren förelägger i överensstämmelse med ameri- kansk rättsskipning fångarna följande alternativ: om någon av dem samarbetar med domaren och erkänner sänks straffet till fängelse men fälls vederbörande mot sitt nekande får han det allra strängaste straffet fängelse. Både förhoppningen om att slippa undan med fängelse och fruktan fäng- else får den rationellt kalkylerande fången att gå över från strategin att neka till strategin att erkänna. Båda erkänner alltså och döms till fängelse, vilket är precis vad domaren räknat ut. Men det hade naturligtvis varit bättre för fångarna att hålla fast vid den ursprungliga strategin att neka och klarat sig med bara två års fängelse. Enskilt rationellt handlande behöver inte leda till ett kollek- tivt rationellt beslut. Om fångarna tillåts kommunicera med varandra, inser de att de båda tjänar på att komma överens om att neka till anklagelsen. Sociala fällor kan illustreras av taxiväxeln på . Överallt i den industrialiserade världen gick taxistationerna över till att ha en ledningscentral, som kunde dirigera den närmaste bilen till den kund som beställde taxi. Det gick bra – servicen blev snabbare, avgifterna lägre, kunderna nöjdare. Men inte på . På denna plats, där människornas tillit till varandra förstörts av maffians dominerande inflytande, ljög taxichaufförerna konsekvent om var de befann sig i syfte att få så många körningar som möjligt. Det gjorde att alla fick det sämre – kunderna, chaufförerna, taxi- firman. Men det finns, som sagt, utvägar ur tragedin, dilemmat, fällorna. Redan insikten om i vilken beslutssituation man befinner sig kan få rationella aktörer att ompröva sin strategi. Genom upp- repade spel av Fångarna dilemma lär sig aktörerna att samarbeta. Vet vi att vi också ska mötas , finns det anledning att vårda relationerna. Att bygga förtroende genom återkommande möten är grogrunden för demokratin. Övertalning, inte tvång är förutsättningen för samarbete. Besinning löd uppmaning till Granskningssamhällets representanter och det är också Nobelpristagaren råd till allmänningens bru- kare: visa hänsyn till motparten, försök att få med dig den andre på en gemensam politik, lämna rapporter på medellång sikt så du får tillfälle att korrigera oönskade effekter!41 Därför heter utvägen ur en förtroendekris tillit. I skolan lik- som andra sammanhang, där samspelet mellan aktörerna leder till sämre resultat för alla än som varit möjligt, bör man ompröva sitt förhållningssätt och ha modet att lita på den andre. De fackliga representanterna resonerar i bästa samklang med forskningen, när de talar om vikten av att lärarna dras in i uppbyggnaden av kon- trollsystemet och att detta sedan verkligen används för de syften som avsågs (att förbättra undervisningen och värna rättsäkerheten) och inte för några andra. Att inte tvinga motvilliga lärare utan visa förståelse för hur den andra partnern kan reagera kan vara början till a beautiful friendship. Eller som spelteoretikerna säger: för- troendefull kommunikation mellan aktörerna gör att spelet går över från individuell till kollektiv rationalitet. Men det är naturligtvis inte någon enkel sak. Ett första problem, som vi redan diskuterade ovan i kapitel 3, är om lärarna verkligen utgör en profession i samma bemärkelse som t.ex. läkare och advo- kater. Jag stannade för beteckningen semiprofession. Ett problem är att läraryrket i , i motsats till till exempel, består av två skilda kulturer – läroverkslärarkulturen och folkskolelärar- kulturen. Splittringen manifesteras till och med i två fackliga orga- nisationer, som inte sällan har varit på kollisionskurs; det blev till exempel uppenbart vid kommunaliseringen, som accepterades av den ena men motarbetades av den andra organisationen.42 Om lärarna professionellt ska vinna respekt i den allmänna debatten, bör de tala med en röst. Åsiktsfrihet i enskilda sakfrågor är en sak. Finns det inte någon gemensam uppfattning om vad som är god undervisning, kommer propåer från lärarhåll bara att uppfattas som påtryckningar från vilket särintresse som helst. En andra fråga gäller möjligheten till kollegial normbildning. En gemensam uppfattning om hur undervisningen ska bedrivas i de olika ämnena är ingenting som den enskilde kan tänka ut på egen hand. Det är litet rörande att läsa om hur villrådiga tydligen åt- 41Robert Axelrod: The Evolution of Cooperation. : Basic Books 1984; : Governing the Commons: the Evolution of Institutions for Collective Action. : 1990; : Den ensamme bowlaren. Den amerikanska medborgarandans upplösning och förnyelse. : [1993] 2001. 42Även föregångare var emot kommunaliseringen men accepterade den i utbyte mot ekonomisk kompensation, eftersom förbundet var övertygat om att reformen ända skulle genomföras. skilliga tiotusentals lärare var när de fick förtroendet att själva medverka i att uttolka och konkretisera läroplanerna, varvid den refererade utredaren antydde att lärarnas bristande förmåga att till- godogöra sig forskningsrapporternas akademiska fackspråk, för- modligen förklaras av brister i lärarutbildningen43. Kollegial norm- bildning är en social process präglad av åsiktsutbyte, argumentets primat och ärlig vilja att förstå och komma framåt. Denna ideala samtalssituation (ideal speech situation, för att tala med Habermas44) underlättas av lämpliga institutionella arrangemang t.ex. i form av de ämneskonferenser, som länsskolnämnderna en gång före kom- munaliseringen ordnade för utbildade lärare, eller det matematik- lyft i form av fortbildning i matematikdidaktik för lärare som undervisar i matematik som regeringen initierat och startade i augusti 2013.45 och har i sin tidigare nämnda bok identifierat två olika metoder att utveckla skolan: å ena sidan genom reformstrategin, varigenom skolan förväntas utvecklas genom implementering av centrala refor- mer (som ofta möter motstånd hos lärarna), å andra sidan genom lärarägt utvecklingsarbete, som driver på utvecklingen under- ifrån, genom små steg. Medan lärarna enligt den förra metoden är exkluderade från forskningen och i stället betraktas som mottagare av order är de i den senare metoden mycket mera involverade i för- nyelsearbetet, vilket utmärks av kollektiv diskussion och reflektion över lärarnas erfarenhetsgrundade kunskaper.46 I är förvisso syftet med skolutvecklingen att stärka lärarna men det är reform- strategin, som dominerat. Tror man på värdet av professionell auto- nomi, bör det lärarägda utvecklingsarbetet få större utrymme – det kanske man trots allt kan våga hävda i princip trots bakslaget i sam- band med Lpo 94. Som ovan framhållits är det angeläget att lärarna har eller återfår makten över bedömningen av eleverna. I detta avseende är lärarna oersättliga. Något som bidrog till att lärarna fick ett minskat infly- 43Tydliga mål och kunskapskrav i (SOU 2007:28). Det har uppskattats att Lpo94 passade de 10–mest kompetenta lärarna och de mest framstående rektor- erna men de flesta lärare kände sig vilsna inför den nya möjligheten att själva formulera målen för utbildningen. 44Jürgen Habermas: The Theory of Communicative Action volym I–II. : Heineman, 1984, I:392. 45Skolverkets webbplats /fortbildning-och-bidrag/matematiklyftet 46James W. : The Teaching Gap. Best Ideas from the World´s Teachers for Improving Education in the Classroom. Jfr : Den felande länken – om frånvaron och behovet av ´klinisk´ utbildningsvetenskaplig forsk- ning, Pedagogisk forskning 2010:4. tande över sitt arbete var att många pedagoger var motståndare till betyg. När statsmakterna följde deras råd, blev följden att makten över bedömningen i transparensens namn gled ifrån lärarna. Men, precis som hävdar, kan en lärares professionella om- döme om en elev aldrig ersättas av siffror, betygskriterier eller andra operationaliseringar.47 Lärarutbildningen har varit en svag länk i skolans värld med dålig rekrytering av studenter. För gymnasielärare har t.ex. didaktik inte varit ett obligatoriskt inslag. För den aktive läraren är bristen på fortbildning ett problem; ett intensivt reformarbete har gjort det nödvändigt med fortbildning om författningsförändringar men det är också angeläget att fortbildningen fokuserar på ämnesfördjup- ning och undervisningsmetoder. På allra senaste tid kan vi dock glädja oss åt en viss förbättring i dessa avseenden. Det finska före- dömet talar för att den uppstramning, som skett i vårt land i form av en längre, mera forskningsbaserad lärarutbildning, förlagd till universitet, är ett steg i rätt riktning. I den nya lärarutbildningen betonas både ämnesteorin och didaktiken och, kanske framför allt, sambandet mellan dessa moment. Lektorstjänsternas återinförande i den svenska skolan är ett steg i rätt riktning, då dessa innebär att disputerade lärares kunskaper kommer eleverna till godo och lyfts fram som meriterande. Fortbildningen var en av de mera kontroversiella frågorna vid kommunaliseringen. Både staten och kommunerna har gjort stora satsningar på lärarnas fortbildning men lärarna efterfrågar ytterligare kompetensutveckling för ämnesfördjupning, pedagogik/didaktik och ledarskap och konflikthantering.48 Förlust av tillit behöver inte vara en irreversibel process. Även om det är svårt kan förtroende återskapas genom att motparten behandlas med respekt. Som det heter i en nyutkommen bok och förtroende. Ständiga utmaningar för professionella: För att pro- fessionella ska kunna utföra sitt arbete räcker det inte med att de 47Jfr : Trivialskolan, Skola och samhälle . 48I en rapport från 2006 Kompetensutveckling bland lärare får lärarnas kompetensutveckling i det ämne som de undervisar inom högst procentandel (), när lärare ombetts rangordna inom vilka områden deras kompetensutvecklingsbehov är som störst (tre områden kunde anges). Men hur stora procentandelarna blir i en sammanställning av detta slag beror förstås på i hur många olika områden svaren klassificeras. Undersök- ningen räknar upp tolv områden plus annat område. Men många områden är mycket när- stående såsom pedagogik, specialpedagogik, didaktik. En rimligare indelning i bara tre områden ger för kompetensutveckling i ämnet, för pedagogik och didaktik och för ledarskap och konflikthantering. Observera också att denna studie avser kompetensutvecklingsbehov, dvs. inte vilka områden lärarna tycker är viktigast utan inom vilka områden de anser att de dittills erbjudits för lite fortbildning. har de rätta kunskaperna och är kompetenta. Medborgarna måste också ha tillit till dem.49 I allt samarbete måste man visa förtroende för motparten – även när man tycker att han eller hon egentligen inte förtjänar det. Ta ändå första steget! uppmanade redan den demokratins främste filosof, när hans kritiker invände att folk i allmänhet sak- nade kompetens att anförtros politisk rösträtt. Just precis därför att folk kan vara trångsynta och okunniga, ska vi våga lita på dem. Då utvecklas nämligen deras ansvarskänsla. Att rösta i ett val, att verka som representant, att sitta i en jury gör att ens horisonter vidgas och man tänker även på andras välgång. Erfaren- heten förädlar. Demokrati är en skola i medborgarfostran. Vad som är bäst för ens motpart är också bäst för en själv.50 Även om en tidigare generations politiker misstrodde lärarna är det förödande för skolverksamheten att nonchalera dem. Utmaningen är i stället att visa förtroende för lärarna, även om många politiker tycker att lärarna kan ha en felaktig inställning i vissa frågor (som till exempel en preferens för ensamarbete). Ingenting synes angelägnare än att återskapa förtroendet för lärarna. Liksom i bör arbetsgivaren med ord lyssna till lärarna som ett första steg mot en kultur av tillit. Så återupprättas lärar- nas anseende, så återfår de arbetsglädjen, så blir skolan bättre. Det är ett vanligt fel inom utvärderingsforskningen att man mäter för snävt, skrev jag i inledningskapitlet, och försummar indirekta och långsiktiga effekter av en intervention. De kausala effekterna på skolverksamheten av kommunaliseringen omfattar, indirekt, också den mera utvecklade resultatstyrning som av makt- spridning blev följden av att staten återtog en central kontroll av skolan. Goda argument kunde anföras för strävan efter goda och likvärdiga studieresultat, rättssäkerhet, uppföljning och utvärdering. Summan av dessa goda föresatser blev emellertid krav på dokumen- tation och långa arbetstimmar vid datorn i en omfattning, som ingen verkar ha förutsett. Resultatstyrning visar sig vara en mycket mera 49Carin och (red. ): Tillit och förtroende. Ständiga utmaningar för professionella. 50John : Considerations on Representative Government. : Routledge [1861] 1977. tids- och resurskrävande styrningsform än den gamla regelstyr- ningen. Skulle förhållandena ha blivit annorlunda, om skolan förblivit statlig? Det kan vi inte veta. Hur staten närmar bestämt hade valt att styra skolorna är ovisst. Vad vi kan konstatera är bara att histo- riskt sett var det kommunaliseringen, som satte igång den process som ledde till att det nu finns anledning att varna för att skolan kan bli en del av Granskningssamhället. Hur går då varningen för Granskningssamhället ihop med vårt betänkandes huvudtes att staten inte får abdikera från sitt ansvar för skolan? Svaret är, som för all politik, att man bör vara uppmärk- sam på att det kan inträffa oavsiktliga konsekvenser av en interven- tion och, som den nordiska jämförelsen visar, att det finns olika sätt att kontrollera skolan. Denna erinran har varit själva syftet med detta kapitel. Även de mest välmenande ingrepp kan leda till olyck- liga följder. En uppstramning och påreglering var nödvändig efter den alltför långtgående decentraliseringen . Men doseringen måste vara väl avvägd. Med detta kapitel vill jag vara slaven på vagnen som viskar att även kejsaren är dödlig. verkar utbildningsministern vara i hög grad medveten om denna kritik och föreslog till exempel åtgärder för att lätta lärarnas administrativa börda. Genom en ändring i skollagen skulle kraven minska på skriftlig dokumentation i de individuella utvecklingsplanerna. Informationen till föräldrarna hade förbättrats på annat sätt, bland annat genom flera steg i betygskalan och betyg redan i tidigare klasser. Lärarna ska ägna sig åt undervisning och inte byråkrati, löd budskapet.51 Men även om varningen därför kan te sig som något av en överloppsgärning, får bedöm- ningen av Granskningssamhällets konsekvenser inte vara beroende av person. Den analys, som vilar på och andra, lyfter fram en generell problematik inom välfärdspolitiken. Ordning och frihet bildar polerna i det spänningsfält, där skol- politiken utformas. I varje decentraliserat system måste resultaten kontrolleras och verksamheten granskas av de ytterst ansvariga. Staten får inte abdikera. Men lika viktigt är det att lärarna tillerkänns en viss professionell autonomi. En god skola är en sådan skola, där lärarna känner omvärldens förtroende att förmedla värdegrund, kunskaper och färdigheter på det sätt som de själva, deras kolleger och den didaktiska forskningen funnit vara det mest ändamålsenliga. 51 Regeringens pressmeddelande ; Proposition 2012/13:195. 6Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, men utfallet kunde ha blivit annorlunda I enlighet med denna utrednings direktiv (dir. 2012:84) redovisar jag i detta kapitel min samlade analys av vilka effekter kommunali- seringen haft på lärarnas status, lärarnas och rektorernas arbets- uppgifter, elevernas studieresultat och likvärdigheten i skolväsen- det. Frågan om hur kommunerna styrt skolverksamheten när det gäller planering, uppföljning, utvärdering, lokalt utvecklingsarbete och lärarnas kompetensutveckling ingår som en naturlig del av analysen. I enlighet med direktivet diskuteras även vilka av de redovisade effekterna som beror av statliga respektive kommunala beslut. Att analysera kommunaliseringens effekter innebär i hög grad att analysera ett rörligt mål: Kommunaliseringen gav vissa spel- förutsättningar för skolans aktörer 1991, medan den fortfarande kommunala skolan getts delvis ändrade villkor till följd av ett omfattande reformarbete. Detta påverkar analysen av kommunali- seringens effekter, som mot denna bakgrund dels kommer att om- fatta utvecklingen i de olika avseenden som utredningens direktiv anger, dels den situation som råder . Av uppenbara skäl är det dock ännu för tidigt att kunna uttala sig om konsekven- serna för studieresultaten av de reformer som trätt i kraft . Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, 6.2Syftet med beslutet om skolans kommunalisering I dagens skoldebatt diskuteras problemen med generellt sjunkande studieresultat och likvärdighet. Det var emellertid inte i första hand brister i dessa avseenden som motiverade kommunaliseringen. Svenska elevers studieresultat var i ett internationellt perspektiv i huvudsak mycket goda liksom likvärdigheten och skillnaderna mellan olika skolor var små. Det fanns dock problem som den centralstyrda skolan inte ansågs kunna lösa. Bristfällig disciplin och elever som hade svårigheter i skolan utan att få tillräckligt stöd var exempel på sådana utmaningar. Det medborgerliga inflytandet över skolan var dessutom litet i förhållande till andra samhällsområden. Det fanns också ett behov av att öka effektiviteten i skolans verk- samhet. En förbättrad effektivitet handlade både om att höja kvali- teten och att åstadkomma en bättre hushållning med de samhälle- liga resurserna i då behoven av förändringar och förbätt- ringar inom den offentliga sektorn inte länge kunde tillgodoses genom expansion. Regering och riksdag menade att lösningen på skolans problem stod att finna i effektivisering genom ökad decentralisering. Kom- munaliseringen skulle göra det möjligt att utforma skolan efter lokala och individuella behov. Genom att ge ökad makt till lokal- politiker, lärare och rektorer kunde skolan även lättare öppnas för medborgarinflytande. Som på många andra offentliga samhällsom- råden och blev mål- och resultatstyrningen det sätt, på vilket den decentraliserade och kom- munala skolan praktiskt skulle styras. Skolan har aldrig varit helt eller helt statlig. Över tid har staten i olika utsträckning delegerat uppgifter till kommunerna. Det som vanligen avses med kommunaliseringen av skolan har sin grund i tre propositioner som antog . beslut innebar sammanfattningsvis att kommu- nerna fick det fullständiga arbetsgivaransvaret för rektorer och lärare samt det samlade verksamhetsansvaret för skolan. Riksdag och regering skulle dock fortfarande ha det övergripande ansvaret för beslut om de nationella målen för skolan. Lärarna och rekto- rerna med sin professionella kompetens skulle genomföra verk- samheten med utgångspunkt i de politiskt beslutade målen. Mål- och resultatstyrningen skulle ge utrymme för såväl lokal anpass- ning som professionella bedömningar. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, Staten utövar en dubbel styrning av skolan. Den ena styr- ningen riktas mot kommunen och i förekommande fall andra huvud- män. Den andra styrningen utgör ett uppdrag, förbi huvudmannen, direkt till rektorer och lärare. Kommunaliseringen och efterfölj- ande decentraliseringsreformer innebar att staten delegerade upp- gifter till såväl huvudmän som rektorer och lärare. Kommunen skulle ansvara för att ge skolan de finansiella och organisatoriska förutsättningarna att genomföra det nationella skoluppdraget, medan rektorerna och lärarna förväntades svara för det pedagogiska arbetet genom att definiera innehållet i och genomförandet av undervisningen. För att det nya sättet att styra den decentraliserade mål- och resultatstyrda kommunala skolan skulle fungera krävdes att en mer systematisk och kontinuerlig uppföljning och utvärdering av verk- samhetens resultat kom tillstånd än vad som krävts när skolan styrdes av detaljerade regler. Styrkedjan i det nya mål- och resultat- styrda systemet skulle alltså vila på två ben: styrning med mål och kontroll av resultat. 6.3Olika trender samverkade till kommunaliseringen Det var flera samhällstrender som ledde fram till beslut att överlåta det samlade huvudmannaskapet för skolan på kommu- nerna. Trenderna bars upp av flera politiska idéströmningar och hade olika utgångspunkter men de verkade alla i samma riktning, nämligen mot ökad decentralisering och större lokalt inflytande. Den första decentraliseringstrenden var skolideologisk med rötter ända ner till skolkommission och var sprungen ur den så kallade progressivismen, som bland annat betonar individan- passad och problembaserad undervisning. Det är intressant att kon- statera att skolkommissionen föreslog en kommunalisering av skolan med motiv som i hög grad överensstämmer med dem som anfördes reform. I och med införandet av den sammanhållna nioåriga blev många skol- klasser mindre socialt homogena . Elever med olika studieförutsättningar kom att placeras i samma skolklasser i större utsträckning än vad som varit fallet. För att möjliggöra den individualisering av undervisningen inom klassens ram, som ansågs nödvändig i ett sammanhållet skolsystem, uppstod ett behov att Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, decentralisera besluten till lärare, rektorer och kommuner. Flera utredningar genomfördes på detta tema och . Kommunaliseringen var mot bakgrund av den ut- veckling som skolan genomgått en följdenlig reform. Den andra decentraliseringstrenden kan benämnas lokaldemo- kratisk. uppfattades välfärdsstaten allmänt som alltför stark, även av partier till vänster på den ideologiska skalan såsom de svenska Socialdemokraterna som varit drivande i dess uppbyggnad. Makten skulle föras ut till den lokala nivån inom den offentliga verksamheten och i förlängningen till folket. Detta gällde alla områden inom den offentliga sektorn och följaktligen även skolan. Det ansågs viktigt att frigöra kreativiteten i den lokala verk- samheten genom att lätta på bördan från tyngande centralreglering och statliga ämbetsverk. Den tredje decentraliseringstrenden, , var förvaltningspolitisk och handlade om hur de övergripande prin- ciperna för styrningen av den offentliga sektorn borde utformas. I och med att expansionen av centralmakten ansågs ha kommit till vägs ände och de offentliga finanserna dess- utom befann sig i dåligt skick lanserades en ny förvaltningspolitik, som med det privata näringslivet som förebild ansågs kunna an- vända befintliga resurser mer effektivt och rationellt och dessutom höja kvaliteten på verksamheten genom bland annat avreglering, decentralisering, resultatstyrning och mätning mot mål. 6.4Kommunaliseringen genomfördes mot många lärares vilja Medan den socialdemokratiska regeringen, en vänstermajoritet (om än knapp) i samt kommunernas intresseorganisation drev frågan om kommunalisering av skolan, var många lärare skeptiska till den föreslagna förändringen. I synnerhet ämneslärarna på högstadium och på gym- nasieskolan var oroliga för att kommunaliseringen skulle begränsa snarare än öka de professionellas inflytande över sin arbetssitua- tion.