sou · H2B359 · 2014-08-14 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av 3 kap. och relevanta delar av 4 kap. . Enligt direktivet ska utredaren med förtur behandla frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet och utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och tillgodoseendet av bostadsförsörjningsbehovet. Överväganden och förslag i förtursfrågan ska redovisas i ett delbetänkande men också ingå i redovisningen av hela uppdraget. Beskrivningar och even- tuella förslag i delredovisningen måste därför utformas så att de möjliggör för utredaren att senare ge förslag som tar hänsyn till helheten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen. Utredningen har antagit namnet . förordnades generaldirektören att vara särskild utredare. förordnades planerings- chefen till huvudsekreterare och departements- sekreteraren till sekreterare i utredningen. Som experter förordnades fr.o.m. ämnesrådet vid , ämnesrådet , departementssekreterarna . och vid , departements- sekreteraren vid Försvarsdepartementet, departements- sekreterarna vid Lands- bygdsdepartementet, kanslirådet vid Kulturdeparte- mentet, departementssekreteraren vid Miljö- departementet samt ämnesrådet vid Finans- departementet. Som experter förordnades vidare fr.o.m. länsrådet i , samordnaren vid , handläggaren vid Statens geotekniska institut, specialisten vid , enhetschefen vid Försvarsmakten, länsrådet i län , hydrologen vid Statens meteo- rologiska och hydrologiska institut, handläggaren vid , handläggaren vid Kom- muner och Landsting, rådgivaren vid Post- och tele- styrelsen, utredaren vid , handläggaren vid , adjunkten vid , senior advisor vid Lantmäteriet, utredaren vid Statistiska central- byrån, senior advisor vid Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap, samhällsplaneraren vid , utredaren vid Havs- och vatten- myndigheten, handläggaren vid Statens energi- myndighet, handläggaren vid , handläggaren vid och avdel- ningschefen vid geologiska undersökning. entledigades fr.o.m. och i stället förordnades verksjuristen vid Skogs- styrelsen som expert fr.o.m. . Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Experterna har i allt väsentligt ställt sig bakom redovisade beskrivningar och bedömningar. Från enstaka experter har det dock funnits önskemål om att utredningen redan i delbetänkandet ska lämna förslag till författningsändringar. Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Bostads- försörjning och riksintressen (SOU 2014:59). Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning...... Syfte och historik..................................................................... Bestämmelserna om riksintresse............................................. 2.3Plan- och bygglagen och det kommunala 2.4.2 Processen från angivande av områden till antagen Detaljplaner och områdesbestämmelser...................... 2.4.5 Tillämpning och prövning i mål och ärenden enligt flera lagar............................................................. 2.4.7 Kunskapsunderlag och samordning m.m. ................... 2.5 Hushållningsbestämmelserna i en ny tid................................ Riksintressen och bostadsbyggande.............................. Behov av att bygga fler bostäder ............................................. Hinder för bostadsbyggande ................................................... Hinder för bostadsbyggande i byggklara planer ......... Hinder för planering för bostadsbyggande ................. 3.3Områden av riksintresse enligt 3 kap. som hinder för planering för bostadsbyggande.............................. 3.3.1 Statens inflytande på kommunernas planering 3.3.2 Kommunernas syn på statens hantering av 3.3.3 Tillämpning i mål och ärenden..................................... Överväganden och bedömningar ............................................ Förslag och bedömningar............................................. Hur kan hinder för bostadsbyggande begränsas? 4.1.1 På vilka sätt kan områden av riksintresse hindra 4.1.2 Bör en ny avvägningsmöjlighet införas för att begränsa de oavsiktliga hinder riksintressesystemet orsakar bostadsbyggandet?........ 4.2Avvägning mellan riksintressen och 4.2.1 Nuvarande avvägningsmöjligheter enligt 3 kap. 4.2.2 Bostadsförsörjningsintresset kan få påtagligt skada ett riksintresse..................................................... 4.2.3 Kompensation av ett påtagligt skadat riksintresse...... Bostadsförsörjning som riksintresse............................ 4.3 Utredningens fortsatta arbete ................................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:126................................................ Bilaga 2 Hearing om bostadsförsörjning och riksintressen.......... Detta delbetänkande behandlar frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet. Utredaren ska i sitt slutbetänkande redovisa förslag till ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse, som är rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlättar en enhetlig tillämpning i hela landet. Enligt direktivet ska därför beskrivningar och eventuella förslag i delbetänkandet utformas så att de möjliggör för utredaren att i slutredovisningen ge förslag som tar hänsyn till helheten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen. Utredningen har i enlighet med direktivet studerat i vilken om- fattning områden av riksintressen enligt 3 kap. utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta. Mot denna bak- grund har utredningen övervägt hur sådana hinder kan begränsas utan att väsentliga skyddsbehov skadas , och möjligheterna att utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan riksintressen och det allmänna intresset av bostadsförsörj- ning. Vidare har utredningen undersökt behovet och lämpligheten i att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse. Frågan om i vilken omfattning områden av riksintressen enligt 3 kap. utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta har undersökts bl.a. genom studier av rapporter och redovisade regeringsuppdrag, statistikinsamling och intervjuer. För att belysa frågeställningarna om begränsning av hinder, avväg- ningssystem och bostadsförsörjning som riksintresse upprättade utredningen tre författningsförslag som har prövats i dialog med myndigheter och andra intressenter samt utredningens experter, bl.a. vid en hearing. Områden av riksintresse som hinder för bostadsbyggande Utredningen konstaterar att det råder enighet om att det är brist på bostäder i stora delar av . Bostadsbristen är särskilt svår i storstadsregionerna och i andra tillväxtregioner. Enighet råder också om att bostadsbeståndet behöver utnyttjas bättre och att det behöver byggas fler bostäder. Det finns en planreserv med byggklara detaljplaner i de flesta kommuner med behov av fler bostäder. I sådana planer utgör områden av riksintresse i regel inget hinder för bostadsbyggande. Skälen till att det inte byggs fler bostäder i de byggklara planerna är främst av ekonomisk art. Ofta handlar det om att det inte finns till- räcklig efterfrågan på bostäder till det pris som marknaden kan tillhandahålla och resultatet blir att utbud och efterfrågan inte balanserar på bostadsmarknaden. Utredningens slutsats är att det inte enbart räcker med att öka antalet detaljplaner för att det ska byggas fler bostäder. Vid ett ökat bostadsbyggande kan det dock vara väsentligt att underlätta planeringen av bostadsområden för att inte bristande tillgång på byggklara planer ska bli ett hinder. Områden av riksintresse kan påverka planering för bostads- byggande genom att bestämmelserna om områden av riksintresse ska tillämpas i planeringsprocessen enligt . Bestäm- melserna är avsedda att hindra åtgärder som kan föregripa ett områdes användning för det ändamål som angetts som särskilt värdefullt i ett nationellt perspektiv. Områden som är av riks- intresse enligt 3 kap. för ett visst ändamål ska enligt bestämmelserna skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Om den avsedda bostads- bebyggelsen uppfyller dessa rekvisit kan enligt 11 kap. 11 § upphäva kommunens beslut om att anta en detaljplan. kan också upphäva kommunens beslut om detaljplanen inte tillgodoser frågor om mellankommunal sam- verkan, miljökvalitetsnormer, strandskydd samt hälsa, säkerhet och risk. Länsstyrelserna ska i planprocessen enligt bl.a. bevaka att de nämnda frågorna tillgodoses i kommunernas Det sker genom samråd och granskningar i planerings- arbetet, och planerna anpassas i allmänhet under processen så att de följer bestämmelserna när de antas. Av 1753 antagna detaljplaner upphävdes fyra med hänvisning till riksintressen och tio med hänvisning till hälsa, säkerhet och risk. I länsstyrelsernas tillsynsarbete är hälsa, säkerhet och risk den vanligaste ingripandegrunden, följd av riksintressen. Flera ingripan- degrunder kan vara aktuella för ett område, till exempel strandskydd och riksintresse för naturvård, friluftsliv och kultur- miljövård. Buller- och riskfrågor gör att hälsa, säkerhet och risk ofta är en ingripandegrund tillsammans med riksintresse för kom- munikationer. Orsaker till att bostadsbyggande avstyrks i vissa lägen kan vara att det bedömts som mindre lämpligt att bygga bostäder i närhet av flygplatser, hamnar och trafikleder eller andra verksamheter. Bedömningen grundar sig både på omsorgen om de boendes hälsa och på att möjligheterna för utveckling av pågående verksamhet inte ska hindras. Ofta är dessa verksamheter angivna som riksintresse och att anläggningens utnyttjande påtagligt för- svåras kan då anges som skäl för avstyrkande. Utredningen har funnit att områden av riksintresse enligt 3 kap. kan påverka kommunernas möjligheter att planera för bostadsbebyggelse på flera sätt. Utredningen har identifierat följande huvudsakliga fall av hinder vid planering i områden som berörs av riksintresse. Ett fall är när bostadsbyggandet är en åtgärd som kan påtagligt skada områdets angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Det kan medföra att exploateringen måste anpassas till storlek och utformning eller hindras helt. Under förutsättning att området av riksintresse är lämpligt avgränsat och värdet tydligt beskrivet saknas anledning att begränsa detta hinder eftersom det är ett avsett hinder enligt lag- stiftarens intentioner. Ett annat fall är när det i områden som berörs av riksintresse bedöms att användning för bostadsbebyggelse på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt, trots att bebyggelsen skulle medföra på- taglig skada eller motsvarande på riksintresset. Bostadsförsörjning, som är ett viktigt allmänintresse, väger alltid lättare än riksintressen i en sådan situation. Utredningens bedömning är att detta hinder är oavsiktligt enligt lagstiftarens intentioner och det är för denna situation som en ny avvägningsmöjlighet har efterfrågats. utredningens mening är dock detta hinder varken betydande eller av större omfattning. Ett tredje fall är när planeringsprocessen påverkas av svårig- heterna att tillämpa bestämmelserna. I arbetet med delbetänkandet har utredningen noterat att det finns otydligheter i riksintresse- systemet som medför att det blir svårt att tillämpa och att för- troendet för systemet undergrävs. Exempelvis råder tveksamhet om de utpekade riksintresseområdenas kvalitet, legitimitet och aktua- litet. Osäkerhet råder angående bedömningen av vad som kan tillåtas i ett område. Detta inverkar på kommunernas och länsstyrelsernas tillämpning av bestämmelserna så att planeringsprocessen för områden som berör riksintressen ofta blir onödigt långdragen och kostsam. Det bidrar också till en oförutsägbarhet i planerings- processen som kan medföra att exploatörer drar sig för att starta projekt i ett område som berör ett riksintresse. Utredningens bedömning är att detta är ett hinder som påtagligt minskar effek- tiviteten i samhällsplaneringen, men som inte utgör ett betydande hinder för bostadsbyggandet eftersom det inte råder brist på byggklara planer. Sammanfattningsvis finner utredningen att områden av riks- intressen enligt 3 kap. på olika sätt kan utgöra hinder för planeringen av bostadsbyggande. Såsom riksintressesystemet fungerar är hindren i vissa fall avsedda enligt lagstiftarens intentioner, medan de i andra fall är oavsiktliga. Enligt utred- ningens mening är dock de oavsiktliga hindren inte av större om- fattning i jämförelse med andra hinder, främst av ekonomisk art, för angeläget bostadsbyggande i områden med bostadsbrist.. Utredningen har i uppdrag att i slutbetänkandet redovisa en översyn av systemet för hushållning med mark- och vattenområden och lämna förslag till ett system som är rättssäkert, enkelt, över- skådligt och begripligt samt underlättar en enhetlig tillämpning i hela landet. Utredningens bedömning är att ett genomförande av de kommande förslagen i slutbetänkandet bör kunna undanröja många av de hinder som observerats. Avvägning mellan riksintressen och bostadsförsörjning Enligt 1 kap. 1 § ska kommunernas planering syfta till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsför- hållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för män- niskorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i är avsedda att bidra till att nå detta syfte. Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. är utformade med avsikt att ge utrymme för avvägningar och möjlig- heter till att i enskilda fall kunna bedöma vad som är lämpligast för att åstadkomma sådan mark- och vattenanvändning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. När ett område av riks- intresse utgör hinder för planering för bostäder kan det bero på att tillämpningen av bestämmelserna inte sker på det sätt som avsågs när bestämmelserna infördes. Men det kan också förekomma fall där markanvändning för bostadsbebyggelse bedöms på lämpligaste sätt främja en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt, trots att bebyggelsen skulle medföra påtag- lig skada eller motsvarande på riksintressen. Det är för sådana situationer en förändring har efterfrågats som möjliggör en avväg- ning mellan behovet av bostäder och riksintresseområden. Utred- ningen har därför undersökt om det går att komplettera bestäm- melserna i 3 kap. med en avvägningsbestämmelse. Utredningen formulerade två förslag till bestämmelser som skulle utgöra en slags ventil för det fall och kom- munen är överens om att detta är en lämplig avvägning i ett lång- siktigt hushållningsperspektiv trots att åtgärden orsakar påtaglig skada eller motsvarande på ett riksintresse. Författningsförslagen presenterades vid den ovan nämnda hearingen. Vid hearingen var den allmänna meningen att det inte redan i delbetänkandet bör föreslås någon ny bestämmelse i form av en avvägningsmöjlighet som riktar sig särskilt mot bostadsförsörjning. En sådan bestäm- melse bör övervägas inom ramen för den översyn av hela systemet för hushållning med mark- och vattenområden som ska redovisas i slutbetänkandet. Några deltagare menade att ett införande av en avvägningsmöjlighet skulle kunna urholka systemet eftersom riks- intressena tappar den status och särställning som lagstiftaren avsåg. Å andra sidan framfördes visst stöd för att det i framtidens system kan behövas en bestämmelse i 3 kap. som i högre grad möjliggör lösningar som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Utredningens bedömning är att det inte är lämpligt att redan i delbetänkandet föreslå åtgärder i systemet som riktar sig särskilt mot bostadsbyggandet. Sådana förslag skulle föregripa översynen och kunna försämra möjligheterna att åstadkomma ett effektivt system för hushållning med mark- och vattenområden. Utred- ningen kommer i sitt fortsatta arbete att behandla frågor om avväg- ningsmöjligheter och andra åtgärder i samband med översynen av hela systemet för hushållning med mark- och vattenområden. För att undersöka lämpligheten i att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse upprättades ett för- fattningsförslag som skulle göra det möjligt att ange områden av riksintresse för bostadsförsörjning. Genom bestämmelsen skulle ett område av riksintresse för bostadsförsörjning skyddas från åt- gärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten av nya bostäder. Det skulle också vara möjligt att göra en avvägning mellan ett riksintresse för bostadsförsörjning och andra riksintressen enligt bestämmelsen i 3 kap. 10 § . Förslaget presenterades vid den ovan nämnda hearingen och har prövats i dialog med representanter från kommuner, SKL, läns- styrelser, de centrala myndigheterna och utredningens experter. Den allmänna meningen var, såväl vid hearingen som vid de övriga diskussionerna, att det är olämpligt att införa en sådan bestäm- melse. Det har framförts flera skäl till varför det är olämpligt att göra bostadsförsörjningen till ett riksintresse. Bostadsförsörjning är i grunden ett lokalt eller regionalt intresse, inte nationellt. Varje kom- mun har ansvar för bostadsförsörjningen i sin kommun. Att ange bostadsförsörjning som riksintresse signalerar ett statligt ansvar och riskerar att göra ansvarsförhållandet otydligt. Att göra bostads- försörjningen till ett riksintresse skulle bidra till att komplicera riksintressesystemet ytterligare. Kriterierna för att peka ut ett riks- intresse för bostadsförsörjning är svåra att precisera. Bl.a. krävs lokal orientering och hänsynstagande till fler aspekter än just själva bostäderna, t.ex. tillgången till kommunikationer och annan service. Vilken myndighet som skulle kunna peka ut ett riksintresse är oklart. Tillämpningen av bestämmelserna om riksintressen skulle kompliceras ytterligare och den administrativa bördan skulle öka. Att öka mängden riksintressen skulle bidra till den inflation av riksintressen som redan uppfattas som ett problem. Ett utpekande av ett område av riksintresse för bostadsförsörjning skulle skydda området mot användning för andra ändamål. Men det skulle inte automatiskt medföra att det byggs bostäder där eftersom det är marknaden som i slutänden avgör var och när bostäder byggs. Utredningen finner vid en samlad bedömning att nackdelarna med förslaget överväger fördelarna och att det inte är lämpligt att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse. Regeringen tillsatte (dir. 2013:126) med uppdrag att göra en översyn av 3 kap. miljö- balken och relevanta delar av 4 kap. (bilaga 1). Utreda- ren ska enligt direktivet föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse, som är ändamålsenligt, anpassbart över tiden, fokuserat på väsentliga och aktuella behov och som inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vatten- områden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet. Uppdraget ska redovisas i ett slutbetänkande . Frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet ska enligt direktivet behandlas med förtur och redovisas i ett del- betänkande . Frågan ska också redovisas i slutbetänkandet, och beskrivningar och eventuella förslag i del- betänkandet måste därför utformas så att de möjliggör för utreda- ren att i slutredovisningen ge förslag som tar hänsyn till helheten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen. Utredningen ska inför delbetänkandet särskilt studera i vilken omfattning områden av riksintressen enligt 3 kap. utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta, utifrån denna bedömning föreslå hur sådana hinder kan begrän- sas utan att väsentliga skyddsbehov skadas , utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan å ena sidan olika riksintressen och å andra sidan tillgodoseendet av bostads- försörjningsbehovet, undersöka behovet och lämpligheten i att låta bostadsförsörj- ningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse, och föreslå lämpliga förändringar och de författningsändringar som behövs. Enligt direktivet ska utredaren samråda med de myndigheter som har uppgifter gällande 3 och 4 kap. , med länsstyrelser och kommuner samt med Kommuner och Landsting. Utredaren ska också samråda med (S 2013:12) och följa Miljömålsberedningens (M 2010:04) arbete. Vidare ska utredaren ta del av arbete med grans- kning av statens hantering av riksintressen och Statens jordbruks- verks arbete med uppdraget att utvärdera tillämpningen av den lag- stiftning som reglerar när jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar liksom av övrigt underlag av värde för uppdraget. Frågan om i vilken omfattning områden av riksintressen enligt 3 kap. utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta har undersökts bl.a. genom studier av rapporter och redovisade regeringsuppdrag, statistikinsamling och intervjuer. För att studera omfattningen av planeringshinder till följd av riksintresseområden har underlaget till enkät i rapporten (RiR 2013:21) Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande analyserats. De flesta av de kommuner som i enkäten angett att länsstyrelsers eller sektorsmyndigheters hantering av riksintressen helt eller delvis hindrat planer på bostadsbyggande , har intervjuats för att klarlägga omfattningen av och skälen till hindren. Dessutom har företrädare för de tre storstadskommunerna , och intervjuats. Uppgifter har även in- hämtats från årliga plan- och byggenkäter och bostads- marknadsenkäter. Utredningen har intervjuat företrädare för , , , , och länsstyrelserna - de myndigheter som enligt närmast berörs av frågan om bostadsförsörjning och riksintressen. Vidare har företrädare för och intervjuats, och samråd har skett med och Miljömålsbered- ningen. För att belysa direktivets frågeställningar om begränsning av hinder, utveckling av avvägningssystem och bostadsförsörjning som riksintresse upprättade utredningen tre författningsförslag som diskuterades vid en hearing (bilaga 2) med brett del- tagande från myndigheter och andra intressenter samt utred- ningens experter. Utredningen avser att behandla direktivets frågeställningar om begränsning av hinder för bostadsbyggande vidare inom ramen för arbetet med slutbetänkandet och lämnar därför inga förslag i del- betänkandet. Det finns därför inget särskilt avsnitt om konse- kvenser i delbetänkandet. I kapitel 2 lämnas en kort beskrivning av hushållningsbestämmel- sernas syfte och tillämpning. I kapitel 3 redovisas utredningens studier av i vilken omfattning områden av riksintressen enligt 3 kap. utgör ett bety- dande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta. Utredningens förslag och bedömningar angående hur sådana hinder kan begränsas, om utveckling av system för avvägningar samt om behovet och lämpligheten i att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse redovisas i kapitel 4.