sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut ett begränsat behov av externa besök, jämfört med en verk- samhet som kräver många externa besök, ett begränsat behov av lokalkännedom, jämfört med en verksamhet som har stort behov av lokalkännedom, samt en liten omfattning och hög komplexitet, jämfört med en verksamhet som har stor omfattning och låg komplexitet. Vissa kriterier väger tyngre än andra, nämligen: verksamheten ska ha ett behov av likformigt utförande, verksamheten ska ha ett begränsat samband med övriga kärnverksamhet, samt att verksamheten ska ha begränsad betydelse för uppdrag enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen. Regeringen har som motiv för varför de angivna kriterierna ska väga tyngre än de övriga uttalat följande. Länsstyrelseverksamhet som ska anpassas efter länsspecifika förutsättningar bör inte hanteras utanför länet. Även verksamheters förhållande till läns- styrelsernas övriga uppdrag sätter gränser för vad som bör koncentreras. Att flytta verksamhet som har stor betydelse för övriga uppdrag är ofta inte effektivt från resurssynpunkt eftersom kompetens och kunskap också används för andra uppgifter. De kriterier som inte väger lika tungt, men som ändå bör vara uppfyllda, är: en låg besöksfrekvens på , ett begränsat behov av lokalkännedom, samt ett litet behov av externa besök. När det gäller de kriterier som inte väger lika tungt uttalade regeringen bl.a. följande. Ett stort behov av lokalkännedom talar emot en koncentration, men behovet kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom att använda digitala karttjänster. Även ett stort antal externa besök kan tala emot en koncentration. Andra kriterier, såsom en ökad likformighet, kan emellertid tala så starkt för en koncentration att det är godtagbart att avstånden ökar, även om det finns en gräns för hur stora avståndsökningar som kan tillåtas. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Regeringen bedömde att det generellt sett är mer angeläget att koncentrera en verksamhet som har liten omfattning och hög komplexitet. För en sådan verksamhet ökar sårbarheten hos den enskilda , som det kan vara svårt att bedriva den likformigt och resurseffektivt med ansvaret för uppgiften spridd på ett stort antal myndigheter. Enligt regeringen bör även de kriterier som inte väger lika tungt vara uppfyllda för att en verksamhet ska vara lämplig att koncentrera. Det bör även uppmärksammas vad som uttalades om koncentration av miljöprövningsdelegationerna i propositionen Mark- och miljödomstolar. Syftet var bl.a. att åstadkomma en mer effektiv och ändamålsenlig prövning av de s.k. B- verksamheterna, dvs. ansökan om miljötillstånd som inte prövas av mark- och miljödomstol. Regeringen uttalade att en prövning hos färre miljöprövningsdelegationer innebär att erfarenheten av att pröva olika typer av verksamheter kommer att öka vilket ger bättre förut- sättningar för en enhetlig rättstillämpning(prop. 2009/10:215 s. 97). 2.4Alternativ för en effektivare överprövning Huvudfrågan för utredningen är om en effektivare prövnings- ordning med bibehållen rättssäkerhet kan åstadkommas för över- klagade kommunala beslut enligt PBL. När det gäller instanskedjan ska vi analysera dels om instanskedjan för överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser samt lov, för- handsbesked och tillsyn skulle kunna förkortas, dels om handlägg- ningen av sådana överklaganden skulle kunna koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser. I direktiven anges att det kan finnas anledning att studera alternativa lösningar. Ett skäl är att det finns skillnader mellan de olika ärendetyperna. Vi anser att en viktig skillnad mellan beslut om detaljplaner och beslut om bygglov är att för att genomförandetiden för en detaljplan ska börja löpa krävs att beslutet att anta planen har vunnit laga kraft, medan ett överklagat bygglovsbeslut kan tas i anspråk oberoende av om beslutet vunnit laga kraft eller inte. Då en ny detaljplan antagits och beslutet överklagats kan bygglov inte beviljas inom planområdet annat än som ett villkorat lov enligt 9 kap. 36 § PBL, dvs. den bygglovspliktiga åtgärden får inte påbörjas förrän beslutet om planen vunnit laga kraft. I sådana fall blir avsedda En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut byggprojekt fördröjda under överklagandeprocessen. En sökande som tar ett överklagat bygglovsbeslut i anspråk bygger visserligen på egen risk, men förfogar ändå själv över handlingsalternativen på ett sätt som inte är möjligt för vare sig berörd kommun eller den som önskar genomföra projekt enligt detaljplanen då beslutet att anta planen överklagats. Konsekvenserna av att ett planbeslut överklagas kan således vara mer omfattande, eller i vart fall träffa en vidare krets, än då ett bygglovsbeslut överklagas. En annan skillnad mellan de olika kategorierna av PBL-beslut som måste uppmärksammas är antalet överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser jämfört med beslut om lov, förhands- besked och tillsyn. Av direktiven framgår att antalet ärenden som avser överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn är i storleksordningen sju gånger större än antalet överklagade planbeslut. Enligt uppgifterna i i praktiken 2012 kom det under det året in 3 527 överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn och 410 överklagade beslut om detalj- planer till länsstyrelserna. Det kom inte in några överklagade beslut om områdesbestämmelser till länsstyrelserna och antalet sådana beslut är över huvud taget få. Andelen planbeslut som över- klagas är i storleksordningen tio gånger större än andelen överklagade lov, jämfört med cirka 2,5–3,för lov. Uppdelningen i detaljplaner och områdesbestämmelser som en kategori och lov, förhandsbesked och tillsyn som en annan kategori framstår som naturlig, men andra uppdelningar är tänkbara efter- som besluten som tas i kommunerna enligt PBL och som kan överklagas till länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna är av mycket skiftande karaktär. Ett planbeslut kan gälla allt från att anta en detaljplan för ett stort infrastrukturprojekt som är en angelägenhet för en hel region eller som innebär ett betydande tillskott för bostadsförsörjningen, till att avse något betydligt mindre som att ändra användning för befintlig byggnation från t.ex. verkstad till handel. Beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn skiftar också i karaktär och omfång. Det kan t.ex. vara fråga om ett bygglov för ett antal flerbostadshus och totalt hundratals bostäder eller bara gälla en komplettering till ett enbostadshus i form av ett plank eller en carport. Det skulle därför kunna övervägas om en särskild prövningsordning för större eller samhällsviktiga projekt, såsom infrastruktur eller betydande tillskott till bostadsförsörj- ningen, kan innebära en effektivisering. Det kan även övervägas om En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut det skulle innebära en effektivisering om den s.k. ventilen för prövning i togs bort. Kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser samt lov, förhandsbesked och tillsyn kan överklagas till fyra instanser med den s.k. ventilen till inräknad. Det kan ifrågasättas om det är något som gör att PBL-ärendena skiljer sig i sådan grad från andra myndighetsbeslut att det är motiverat att ha så många instanser för att pröva överklaganden. Instanskedjan för PBL-ärenden är dock inte den enda med så många instanser för överklaganden, exempelvis kan kommunala beslut enligt livsmedel- slagen (2006:804) och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor överklagas till länsstyrelse och vidare till förvaltningsrätt, kammar- rätt och (prövningstillstånd krävs i kammarrätt och ). Det finns även exempel där polismyndigheters beslut kan överklagas till läns- styrelse och därefter till förvaltningsrätt och vidare i den instans- kedjan. Utan att göra anspråk på en fullständig inventering kan vi konstatera att det är fråga om relativt få ärendetyper där man kan överklaga till först förvaltningsmyndighet och sedan till domstol och totalt så många som fyra instanser. Enligt vår uppfattning finns det inte någon entydig förklaring till varför vissa slags ärenden har långa instanskedjor för överklagande. PBL-beslut skiljer sig från andra slags förvaltningsbeslut genom att samma åtgärd kan komma att prövas längs hela instanskedjan mer än en gång. Det aktualiseras t.ex. när detaljplaner tas fram för att förtäta bebyggelsen i större tätorter (s.k. förtätningsplaner), där beslutet att anta detaljplanen först överklagas så långt det går och det därpå följande bygglovs- beslutet genomgår samma instanskedja. Frågan om en förkortning av instanskedjan för överklagade kommunala PBL-beslut är därför motiverad, inte minst med hänsyn till hur många som kan vara direkt eller indirekt berörda av att ett sådant beslut överklagas, t.ex. när det är fråga om bostadsbebyggelse. En förkortning av instanskedjan genom att ta bort en instans har dock såväl för- som nackdelar, vilket har betydelse för i vilka avseenden en förkortning kan anses lämplig. En förkortning av instanskedjan för överklagade kommunala beslut enligt PBL skulle kunna ske genom att antingen läns- En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut styrelserna eller mark- och miljödomstolarna utgår. I en strävan att korta genomströmningstiderna kan även behovet av en s.k. ventil till för prövning av PBL-ärenden ifrågasättas. En fördel med en förkortad instanskedja genom att läns- styrelserna utgår är att det i så fall skulle bli färre instanser i samma nivå, 5 mark- och miljödomstolar i stället för 21 länsstyrelser. Det borde stärka förutsättningarna att utforma rutiner för en likformig och enhetlig hantering och för en prövning som är snabb, enkel och billig utan att rättssäkerheten eftersätts. Den främsta fördelen med en förkortning av instanskedjan är dock att tiden från första beslutsdag till dess att beslutet har vunnit laga kraft minskar på grund av att det blir en instans mindre. Det skulle i sin tur innebära vinster för alla som har intresse av att byggande kommer till stånd, t.ex. byggbolag, fastighetsägare, kommuner och enskilda, dvs. vinster inte enbart ur ett strikt ekonomiskt utan också ur ett större samhälleligt perspektiv. En förkortning av instanskedjan skulle även innebära en renodlad roll för länsstyrelserna, framför allt i förhållande till uppgifterna under planprocessen och därför ge ökade möjligheter för länsstyrelserna att ge råd och stöd till kommunerna under planprocessen. Rollen att pröva överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser utgör en viss begränsning för länsstyrelsernas möjligheter att ge stöd och vägledning under planprocessen i frågor enligt 2 kap. PBL. Skälet till detta är att sådana frågor kan aktualiseras i samband med ett överklagande. I så fall finns det en risk att ett avgörande av ett överklagande föregrips. En annan fördel en förkortad instanskedja skulle innebära är minskad sårbarhet vad gäller prövningen av överklagade , i vart fall jämfört med de minsta länsstyrelserna. Om länsstyrelserna utgår ur instanskedjan skulle mark- och miljödomstolarna få en ökning av antalet PBL-mål eftersom samtliga överklaganden då skulle gå direkt till domstolarna. Själva ökningen ligger uppskattningsvis på cirka 2 000 mål. kom det in totalt 3 937 överklagade kommunala beslut enligt PBL till läns- styrelserna enligt i praktiken 2012. Enligt svaren på vår enkät kom det in totalt 1909 mål avseende överklagade beslut enligt PBL till mark- och miljödomstolarna . Det innebär att antalet PBL-mål som skulle in komma till mark- och miljödomstolarna får uppskattas till cirka 4 000 mål . Mark- och miljödomstolarna skulle även få ett merarbete med att begära in kompletterande material från kommunerna och ökad arbetsbörda när En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut det gäller skriftväxling, annan utredning och domskrivning på så sätt att utvecklade domskäl skulle behöva utformas i större utsträckning än . En förkortad instanskedja skulle innebära att länsstyrelserna tappar kompetens inom PBL-området. Den direkta tillgången till expertkunskap när det gäller t.ex. kulturmiljö och lantbruk som finns inom länsstyrelseorganisationerna skulle försvinna, liksom den primära kännedomen om regionala och lokala förhållanden. Det finns en risk för att länsstyrelsernas förutsättningar att rekrytera och behålla jurister skulle påverkas negativt vilket skulle kunna få återverkningar på övrig kärnverksamhet. En annan nackdel med att länsstyrelserna skulle utgå ur instanskedjan för PBL-beslut är att det innebär en delad instansordning för åtgärder som kräver prövning enligt både PBL och . Det kan t.ex. gälla åtgärder som kräver såväl bygglov som strandskyddsdispens eller sådana vindkraftsetableringar som utöver bygglov kräver anmälan till kommunens miljönämnd. Vid en för- kortning av instanskedjan kommer mark- och miljödomstolarna att få ökade kostnader för resor i samband med syn. Domstolarna skulle även behöva rekrytera personal, vilket skulle kunna få återverkningar på domstolarnas lokalsituation. Handläggningen i mark- och miljö- domstolarna är mer formaliserad än hos länsstyrelserna, bl.a. är domstolarna i princip tvingade att hålla sammanträde om det begärs, vilket kan påverka genomströmningstiden. Fördelarna med att mark- och miljödomstolarna skulle utgå ur instanskedjan skulle kunna bli desamma som om länsstyrelserna utgår, dvs. en instans mindre och totalt sett från beslutsdag till att beslutet vunnit laga kraft. En tydlig nackdel med alternativet att mark- och miljödomstolarna skulle utgå är den ökade belastning detta skulle medföra för Mark- och . En fördel om den s.k. ventilen till togs bort är att det skulle bli en instans mindre, men framför allt skulle det bli tydligt var instanskedjan slutar. Nackdelen med att ta bort ventilen är att det prejudikatbildningsbehov som ventilen kommit till för inte skulle tillgodoses (jämför prop. 2009/10:215 s. 174 ff.). 2.4.3Koncentration till ett begränsat antal länsstyrelser Koncentration av verksamhet till färre länsstyrelser ger stordrifts- fördelar, som bl.a. leder till lägre styckkostnader. En koncentration av överklagade kommunala beslut enligt PBL innebär att kompetensen En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut ökar hos personalen vid den länsstyrelse till vilken koncentration sker genom att den totala ärendevolymen ökar, som rutinerna utvecklas och handläggningstiden per ärende sannolikt minskar. Det finns även ökade möjligheter till specialisering. En annan stor- driftsfördel är minskad sårbarhet vid personella förändringar genom att det finns fler anställda som arbetar med samma saker. Koncentration av prövningen av överklagade kommunala beslut enligt PBL till ett begränsat antal länsstyrelser innebär att instans- kedjan är densamma som den nuvarande. En nackdel som kan uppstå med koncentrationsalternativet är att det kan bli fråga om längre resor för platsbesök i vissa fall. Samma nackdelar som nämnts i avsnittet om förkortning av instanskedjan genom att länsstyrelserna utgår ur kedjan uppstår hos de länsstyrelser som i så fall lämnar från sig prövningarna av överklagade kommunala beslut enligt PBL. Till exempel skulle förutsättningarna för att rekrytera och behålla jurister riskera att försämras på samma sätt, vilket skulle kunna få återverkningar på övrig kärnverksamhet. Vid prövningen av ärenden från andra län än det egna finns ofta inte samma kännedom om lokala och regionala förhållanden som vid prövning av ärenden inom det egna länet. Vidare kommer i vissa fall en delad instansordning för åtgärder som måste prövas enligt både PBL och att bli följden om nuvarande bestämmelser för prövningen av överklagade miljöärenden inte förändras. 2.4.4Förtur för samhällsviktiga projekt I föreskrivs i 25 kap. 188 § markanvändnings- och bygglagen, /132, att besvär som gäller detaljplan som anses vara viktiga med tanke på bostadsbyggande eller annars vara av samhällelig vikt ska behandlas i brådskande ordning. En motsvarande bestämmelse skulle kunna införas även i PBL, t.ex. att överklagande av en detaljplan avseende flerfamiljshus eller att bygglov för sådana åtgärder ska handläggas med förtur. I kan dessutom beslut om bygglov inom detaljplanelagt område inte överklagas mer än en instans enligt 25 kap. 190 § markanvändnings- och bygglagen. Fördelen med att införa motsvarande bestämmelser i som de som finns i är att det skulle finnas en garanti för snabb behandling av de stora och viktiga projekten och ge en ökad förutsebarhet för dem som har intresse av att projektet kommer till stånd. Nackdelen är svårigheten att föreskriva lämpliga och ända- En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut målsenliga grunder för vad som är större eller samhällsviktigt annat än i allmänna ordalag och de gränsdragningsproblem som kan uppstå. Dessutom skulle prövningssystemet bli än mer delat och svåröverskådligt. Om instansordningen i övrigt vore den samma som skulle en ordning som den finländska där bygglov inom detaljplanelagt område endast får överklagas en instans innebära att överklagandet inte prövades i domstol. 2.5Överväganden och förslag om instansordningen 2.5.1Utgångspunkter för överväganden och förslag Överklagandena är bara en del av problemet Det råder bostadsbrist i delar av . I –2014 (s. 14) anges att 126 kommuner bedömer att den lokala bostadsmarknaden präglas av brist på bostäder. En del av förklaringen till detta är långa handläggningstider för överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser samt lov och förhandsbesked. Det finns exempel på överklagandeprocesser som tagit flera år.10 kommuner och landsting har i rapporten granskar Länsstyrelsernas handläggningstider bl.a. pekat på att handläggningstiderna för prövning av överklagade skiljer sig mycket åt mellan länsstyrelserna. Ett motiv för en effektivisering av processen för prövningen av överklagade som ofta kommer upp i den politiska debatten och i media är alltså behovet av ökat bostadsbyggande. Problemet med brist på bostäder i tillväxtkommunerna är dock komplext. Det finns flera förklaringar till varför bostadbyggandet är lågt i förhållande till efterfrågan och det har i debatten framförts en rad förslag till lösningar för att komma till rätta med problemet. Fastighetsägarna har t.ex. i sin rapport 10 punkter för ett ökat bostadsbyggande pekat på tio åtgärder som organisationen anser skulle öka bostadsbyggandet. Frågan om överklagandeprocessen av PBL-beslut är en punkt av tio. Fastighetsägarnas övriga punkter för 10 Ett exempel på detta är kommuns antagande av en detaljplan avseende ett större bostadsprojekt, det s.k. omfattande cirka 3 000 bostäder. Planen överklagades först till länsstyrelse och sedan vidare till mark- och miljödomstol. för artikeln hade det gått sedan planen antogs och målet hade ännu inte avgjorts av mark- och miljödomstolen (m.fl. i debattartikeln Oacceptabelt långa rättsprocesser, Brännpunkt, ). En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut fler bostäder är följande: påbörja skyndsamt en ansvarsfull och genomgripande reformering av det svenska hyressättningssystemet, avskaffa möjligheten till kommunala särkrav, inför ordningen med antingen detaljplan eller bygglov, lagreglera innehåll i exploateringsavtal, ändra dagens bullerregler, investera mer i infrastruktur, slopa fastighetsskatten på hyresrätter samt inför en låg moms på hyra – kommuner måste producera ett större utbud av planbelagd byggklar mark och rensa bland kostnadsdrivande bestämmelser i byggregler. Överklagandeprocessen och instanskedjans längd är endast en del av problemet. De frågor vi ska utreda och de förslag vi lämnar kan därför endast utgöra delar i ett större sammanhang för att komma till rätta med att det byggs för få bostäder. En reform avseende prövningen av överklagade kommunala beslut enligt PBL bör enligt direktiven leda till ökad effektivitet som rättssäkerheten upprätthålls. Rättssäkerhet är en viktig del av en demokratisk rättsordning och handlar om förhållandena mellan den enskilde och staten i juridiskt avseende. I detta ligger bl.a. att den enskilde ska vara skyddad från övergrepp från såväl andra medborgare som från staten. Någon tydlig definition av begreppet rättssäkerhet finns inte, men begreppet brukar bl.a. omfatta att den enskilde inte kan åtalas eller dömas utan tillräcklig bevisning, att den enskilde inte kan dömas utan tydligt stöd i lag samt att alla medborgare, oavsett samhällsställning, ska bedömas på ett likartat sätt. Den enskilde medborgaren ska även ha vissa fri- och rättig- heter och rättsreglerna ska tillämpas på ett förutsägbart sätt. Till rättssäkerhet brukar även räknas med människors rätt till privatliv. Vi har fått uppdraget att göra en översyn av instansordningen för överklagade beslut enligt PBL samt överväga en koncentration av handläggningen till färre länsstyrelser i syfte att åstadkomma en effektivare prövningsordning med bibehållen rättssäkerhet. En viktig del av rättssäkerheten är att prövningen ska vara effektiv. I begreppet effektivitet ligger att varje instans inom skälig tid meddelar sitt avgörande, men även att den totala tiden innan över- klagandemöjligheterna uttömts och att ett slutligt avgörande finns framstår som rimlig i förhållande till frågans art och komplexitet. Att ta bort en prövningsinstans medför därför inte nödvändigtvis En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut att rättssäkerheten försämras, utan det kan tvärtom medföra en ökad rättssäkerhet genom att den enskilde tidigare får ett slutligt avgörande i saken. En instansordning kan förändras på olika sätt och kan t.ex. avse vilka myndigheter eller domstolar som prövningen enligt viss lag ska ske hos, antalet instanser av samma slag och instanskedjans längd. Förändringar av en instansordning kan även gälla att vissa ärenden och mål ska prövas i en annan ordning än andra ärenden och mål enligt samma lag. För koncentration av länsstyrelseverk- samhet finns det som vi redogjort för i avsnitt 2.3.4 en modell med kriterier av analys för om en verksamhet är lämplig att koncentrera. Beträffande förkortning av instanskedjan har mot- svarande kriterier inte tagits fram, men vi bedömer att kriterierna för koncentration kan användas även för en analys av om instans- kedjan kan förkortas. Detta eftersom kriterierna innehåller frågor som måste ställas vid en sådan analys. Det får understrykas att vikt- ningen av de olika kriterierna inte är given, utan det är fråga om bedömningar. De följande analyserna avser såväl förkortnings- som koncentrationsalternativen. Att kriterierna inte tidigare använts i fråga om överklagade hindrar inte att de nu läggs till grund för den analys utredningsuppdraget innebär. Den finns en stark koppling mellan PBL och som kan anses motivera den sammanhållna instanskedja upp till Mark- och som vi har . I praktiken ligger dock sam- bandet mellan ärenden som kräver prövningar enligt både PBL och enligt de flesta svaren i vår enkät till länsstyrelserna i ett spann från upp till cirka 10–. Med hänsyn till detta finner vi att sambandet inte kan vara avgörande för val av lösning i fråga om en effektivare prövningsordning för över- klagade . En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Lösningarna för en effektivare prövningsordning kan se olika ut Vi anser att de två huvudgrupperna, dvs. detaljplaner och områdes- bestämmelser som en huvudgrupp och lov, förhandsbesked och tillsyn som en annan huvudgrupp, ser så olika ut när det gäller omfattning och förutsättningar för prövningar, att det kan finns skilda behov av lösningar för att uppnå en effektivare prövnings- ordning.