sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Vi har dock kommit till slutsatsen att fördelarna med en lagreglerad tillsyn med möjlighet att meddela sanktioner överväger eventuella nackdelar. Vi har inledningsvis och under arbetets gång samrått med den expert- och referensgrupp som finns knuten till utredningen, men även haft möten med berörda organisationer och myndigheter. De förslag vi har lämnat är de som vi anser bäst uppfyller syftet med en reglering av aktiva åtgärder och när det gäller tillsyn och sanktioner de förslag som vi anser är de bästa verktygen i att bidra till att reglerna tillämpas. 13.6Vilka berörs av förslagen? Huvuddelen av våra förslag berör först och främst arbetsgivare och utbildningsanordnare, eller enligt skollagens terminologi huvudmän, som är de som ska tillämpa reglerna. I dessa två grupper ingår såväl offentliga som privata arbetsgivare, utbildningsanordnare och huvud- män. Genom att det finns arbetsgivare som passar in på beskrivning- en små företag berör våra förslag även små företags arbetsförutsätt- ningar. Bland såväl arbetsgivare som utbildningsanordnare/huvudmän finns företag vilket innebär att även denna grupp berörs av våra förslag. Samtliga de som omfattas av vårt förslag ska be- driva ett arbete med aktiva åtgärder – vi förslår alltså ingen ut- vidgning av den kretsen. De förändrade reglerna innebär dock initialt ett merarbete för arbetsgivare, utbildningsanordnare och huvudmän innan arbetet med de nya reglerna satt sig. Vi har föreslagit en ändring av den gräns som avgör vilka arbets- givare som skriftligen ska dokumentera den del av sitt systematiska arbete med aktiva åtgärder som rör lönekartläggningen. Genom detta förslag utvidgas den krets som skriftligen ska dokumentera arbetet med lönekartläggning. Förslaget att ändra denna gräns kommer be- röra små företags arbetsförutsättningar (företag med mellan 10 och 24 anställda), dock inte i förhållande till stora företag utan i för- hållande till vad som gäller . Genom att merparten av arbetsgivare på svensk arbetsmarknad är anslutna till en arbetsgivarorganisation berörs även dessa orga- nisationer – som företrädare för sina medlemmar – indirekt av våra förslag. De ändrade reglerna kan förväntas innebära att flera arbets- givare vänder sig till sin arbetsgivarorganisation för stöd och hjälp. Våra författningsförslag berör även arbetstagare, studenter, elever och barn på ett generellt plan. Enligt gällande diskrimineringslag finns en samverkansskyldighet på arbetslivsområdet, men inte på utbildningsområdet. Vi förslår nu en samverkansskyldighet på båda områdena och att det av dokumentationen ska framgå hur denna samverkansskyldighet har genomförts. På högskole- och universitets- området kommer studentorganisationer att beröras. På arbetslivssidan fullgörs samverkansskyldigheten ofta gentemot arbetstagarorgani- sationer. Vårt förslag om att en redogörelse för samverkansskyldig- heten ska finnas med i dokumentationen berör därför sådana orga- nisationer, liksom förslaget om utökad rätt till information för att kunna fullgöra samverkan. Vår bedömning är att kravet på doku- mentation gör att det blir svårare att underlåta att samverka med såväl arbetstagare som studenter. Arbetstagare och studenter berörs dock inte som individer av förslaget till ändrade regler mer än in- direkt då hela tanken med de åtgärder som vidtas med anledning av det systematiska arbetet är att de ska vara generella. Ingen enskild kan hävda rättigheter med stöd av reglerna om aktiva åtgärder. I de verksamheter som regleras i skollagen har redan tidigare gällt krav på medverkan enligt förordningen (2006:1083) om barns och elevers deltagande i arbetet med planer mot diskriminering och kränkande behandling. När nu arbetet i stället blir en del av det systematiska kvalitetsarbetet kommer kravet på medverkan i stället regleras i skollagen. Förordningen blir därför överflödig och kan upphävas. Här innebär dock kravet på medverkan inte någon för- ändring i praktiken. Genom vårt förslag att skyldigheten att arbeta med aktiva åtgär- der ska omfatta samtliga diskrimineringsgrunder kommer kretsen av organisationer som indirekt berörs av reglerna att öka. har endast tre diskrimineringsgrunder av sju på arbetslivsområdet omfattats av regleringen och fem av sju på utbildningsområdet. Förslaget om att flytta regler från diskrimineringslagen till skol- lagen och tillsynen i dessa delar från DO till Skolinspektionen berör även DO, Skolinspektionen och . Våra förslag om tillsyn och sanktioner – och genom detta även reglerna som sådana – berör DO som alltjämt ska vara tillsynsmyn- dighet över reglerna i diskrimineringslagen. Vi har också förslagit att ska avskaffas vilken självklart får betydelse främst för nämnden och DO, men även för andra aktörer – t.ex. de centrala arbetstagarorganisationerna – genom att systemet för överklagande och ärendenas drivande blir ett annat. Med vårt förslag att avskaffa nämnden följer ett förslag om att DO:s beslut ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta förslag berör de allmänna förvaltningsdomstolarna som därmed kan få ett tillskott av mål. Särskilt om berörda företag När det gäller berörda företag så omfattar våra förslag företag i offentlig sektor och privata företag. Förslagen omfattar samtliga före- tag som är arbetsgivare oavsett bransch. Det ska dock betonas att detta gäller . Kretsen av berörda företag vidgas inte genom vårt förslag. När det gäller våra förslag på utbildningsområdet om- fattar även dessa förslag företag eftersom det finns privata företag som är utbildningsanordnare och huvudmän för skolor och för- skolor. Små och medelstora företag (SMF, benämns ofta SME Small and ) utgör av alla företag i . I tillämpas Europeiska kommissionens definition av små och medelstora företag, SME.1 SME delas upp i följande kategorier: Mikroföretag utgörs av företag med färre än 10 anställda och med en årsomsättning eller balansomslutning . Små företag definieras som företag med färre än 50 anställda och med en årsomsättning eller balansomslutning som understiger . är företag som har färre än 250 anställda och med en årsomsättning eller balansomslutning som inte överstiger 50 miljoner respektive . Genom vårt förslag att ändra gränsen för vilka arbetsgivare som ska vara skyldiga att skriftligen dokumentera sitt arbete med aktiva åt- gärder avseende lönekartläggning, från 25 anställda till 10 anställda, kommer ca 19 7002 fler arbetsgivare att omfattas. De företag som helt undantas från kravet på skriftlig dokumentation blir med vårt förslag de s.k. mikroföretagen. 13.7Kostnader och andra konsekvenser av våra förslag Vi har lagt ett antal förslag som kan komma att få ekonomiska och andra konsekvenser för dem som berörs. Vi redogör nedan för de förslag vi har lagt och för de konsekvenser som vi bedömer att dessa kan komma att medföra. Rent generellt ska betonas att vi anser att den metod vi föreslår – att arbetsgivare och utbildningsanordnare ska bedriva ett systema- tiskt arbete med aktiva åtgärder – kommer att medföra effektivitets- vinster jämfört med nu gällande regler. Enligt gällande rätt är arbetet med aktiva åtgärder inte sammanhängande utan mer av ad hoc karak- tär. Genom att vi inför en metod för arbetet med aktiva åtgärder kommer arbetsgivare och utbildningsanordnare att få något att knyta upp arbetet kring vilket vi bedömer bör underlätta. Dokumenta- tionen ska vara ett stöd i detta arbete. Reglerna på arbetslivs- och utbildningsområdet har så långt det är möjligt gjorts lika vilket bör ytterligare underlätta för utbildningsanordnare som bedriver ett aktivt arbete såväl som arbetsgivare som i sin egenskap av utbildnings- anordnare. Genom att vi utformat reglerna med arbetsmiljölagstift- ningen som förebild borde också inledningen av arbetet underlättas 2 Enligt regelräknare. då det systematiska arbetsmiljöarbetet bör vara välkänt för de flesta av de arbetsgivare som omfattas av vårt förslag. Vi anser också att vårt förslag i huvudsak handlar om att öka systematiken och hitta en metod för ett arbete som det i stor utsträckning redan finns en skyl- dighet att utföra . Vår bedömning är mot bakgrund av detta att vårt förslag kommer att leda till en effektivisering av främjande- arbetet bl.a. genom att det kommer att verksamhetsanpassas. Det bör leda till positiva effekter såväl för arbetsgivare och utbildnings- anordnare som för arbetstagare, studenter och elever. Vi har också gjort bedömningen att vårt förslag sett till sin hel- het inte bör medföra något betydande merarbete av betungande admi- nistrativ karaktär varken genom att inkludera ytterligare diskrimi- neringsgrunder eller genom att införa ett krav på ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. Det arbete som ska göras, t.ex. avseende riktlinjer gällande rekrytering, att undanröja attityder och stoppa aktiviteter som kan anses kränkande, bör inte skilja sig i någon avgörande mening avseende de olika diskrimineringsgrun- derna. Inget av våra förslag riktar sig direkt till kommuner och landsting. Däremot berörs dessa i sin egenskap av arbetsgivare respektive ut- bildningsanordnare/huvudmän. När det gäller ekonomiska och andra konsekvenser av våra förslag får därför hänvisas till vad som gäller förslagen i dess helhet. Ett arbete med aktiva åtgärder har till syfte att motverka diskri- minering och främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Syftet med de regler som betänkandet behandlar är bl.a. att bidra till jämställdhet mellan kvinnor och män och öka möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vi anser att våra förslag har en positiv inverkan i dessa avseenden då vi bedömer att de före- slagna reglerna bör ha bättre förutsättningar att uppfylla syftet med en reglering om aktiva åtgärder. Då de förslag vi lägger syftar till att effektivisera och förenkla detta arbete för att det ska bli mer effek- tivt bör våra förslag verka positivt för jämställdhet och jämlikhet, integration osv. De bör också bidra till att underlätta arbetssitua- tionen, utbildningssituationen eller inträdet till arbetsmarknaden för de grupper som omfattas av någon av diskrimineringsgrunderna. Vi gör bedömningen att våra förslag i övrigt inte kommer att medföra några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller det förebyggande arbetet eller för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet (se 15 § kommittéför- ordningen). 13.7.1Hur kostnaderna har beräknats För att beräkna de kostnadsmässiga konsekvenserna av våra förslag har vi utgått från regelräknare och databasen . Där finns siffror på vad dagens bestämmelse om lönekartläggning kostar samt vad kostnaden är för att upprätta handlingsplan för jäm- ställda löner och jämställdhetsplan. Siffrorna i är om de omfattar informationskrav med en kostnad . Informationskrav understigande upp- daterades inte utan där avser siffrorna uppdatering. Sifforna som gäller löner är . Sifforna som vi använt i våra beräkningar är mot bakgrund av detta gamla vilket själv- klart påverkar resultaten. har till utredningen framfört att organisationen anser att utredningen inte kunnat presentera korrekta och aktuella uppgifter angående förslagens ekonomiska och andra konsekvenser. har invänt mot att uppgifterna om antalet berörda företag och kostnadsberäkningarna härrör , nästan siffror. Organisationen har uppgett att antalet berörda företag i verkligheten rör sig om minst 22 000. Några alternativa siffror eller beräkningar har dock inte presenterats. Vi har inte haft tillgång till några andra siffror än och inte något annat sätt att beräkna kostnaderna än regelräknaren. Vi har inte heller – mot bak- grund av den tid vi tilldelats – haft möjlighet att genomföra kon- sekvensanalysen på något annat sätt än vad vi har gjort. Vi anser dock att det relevanta inte är de exakta talen utan rela- tionerna mellan kostnaderna för att utföra ett arbete med en plan respektive utan, mellan dagens båda planer osv. Även om siffrorna inte stämmer exakt anser vi att man kan dra slutsatser av dem som handlar om att vissa krav på åtgärder är dyrare än andra, att kost- naderna ökar om frekvensen och omfattningen ökar etc. De beräk- ningar vi har gjort med hjälp av finns i bilaga 5. 13.7.2Förslaget om ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder Vi har föreslagit en förändring av reglerna om aktiva åtgärder vilket innebär att fokus i arbetet med aktiva åtgärder ska ligga på arbets- metoden – det systematiska arbetet med aktiva åtgärder. Vi har föreslagit att det i diskrimineringslagen anges vilka moment metoden ska innehålla och också inom vilka områden i en verksamhet som metoden ska tillämpas. Motsvarande ändring har vi föreslagit i skol- lagen. Där har vi valt att tydliggöra att allt arbete med aktiva åt- gärder, inklusive det mot kränkande behandling, ska vara en del av det systematiska kvalitetsarbetet. Förslagen berör i första hand de som ska vara skyldiga att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder – dvs. arbetsgivare och utbildningsanordnare samt enligt skollagen huvudmän. Eventuella kostnader bör uppstå initialt när reglerna träder i kraft. Det kan komma att krävas utbildning om de nya reglerna såväl på arbetslivs- området som på universitets- och högskoleområdet samt i skollags- reglerad verksamhet. Efter dessa inledande kostnader bör inte de förändrade reglerna leda till högre kostnader för verksamheterna. Samtliga som berörs av förslaget ska bedriva ett arbete med aktiva åtgärder. Vi gör därför bedömningen att arbetet med aktiva åtgärder enligt den arbetsmetod som vi föreslår inte kommer att kräva större resurser än vad som krävs för att följa dagens regler. Tvärtom anser vi att den metod vi föreslår kan komma att under- lätta arbetet. Vi bedömer att den internutbildning som kan bli aktuell är av sådan art som det bör finnas beredskap för i en verksamhet. När de nya reglerna i diskrimineringslagen träder i kraft kan det inledningsvis bli en något ökad belastning på DO. Det kan antas att ett större antal arbetsgivare och utbildningsanordnare kommer att ta kontakt med myndigheten för att få besked om hur reglerna ska tillämpas. Även inom myndigheten kommer det att behöva vidtas utbildningsinsatser med anledning av att reglerna ändras. Vi gör dock bedömningen att en sådan tillfällig ökad arbetsbörda ryms inom befintliga anslag. DO har till utredningen framfört att myndigheten beräknar att det kommer att uppstå ett antal kostnader av engångskaraktär med anledning av förslaget, kanske främst när det gäller utvidgningen av reglerna till att omfatta samtliga diskrimineringsgrunder. Vi redogör för DO:s uppfattning nedan i avsnitt 13.7.3. De kostnader som DO har uppskattat är av engångskaraktär och avser i huvudsak utbild- ningsinsatser och revidering av material och verktyg, såväl tryckt som internetbaserat. När de nya reglerna i skollagen träder i kraft kan det inlednings- vis bli en något ökad belastning på Skolinspektionen och . Det kan antas att ett större antal huvudmän kommer att ta kontakt med myndigheterna för att få information om de nya reglerna och råd om hur de ska tillämpas. Även inom såväl Skolinspektionen som kommer det att behöva vidtas utbildningsinsatser med anledning av det tillkommande området. Även för dessa myndig- heter bör den ökade arbetsbördan rymmas inom befintliga anslag. När det gäller information om de ändrade reglerna externt skulle det på enligt uppgift kunna röra sig om informations- insatser kring den nya lagstiftningen på verkets hemsida och i dess upplysningstjänst. Men det skulle också enligt kunna bli aktuellt med nationella konferenser för att introducera den nya lag- stiftningen. Utöver det kommer den nya lagstiftningen att sippra ner i redan existerande projekt. 13.7.3Förslaget att utvidga reglerna till samtliga diskrimineringsgrunder Vi har föreslagit att reglerna om skyldighet att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder ska omfatta samtliga diskriminerings- grunder, dvs. förslaget innebär en viss utvidgning jämfört med dagens regler. Förslaget berör samma krets som i avsnittet ovan. Det systematiska arbetet med aktiva åtgärder bör ske samordnat hos en arbetsgivare eller i en utbildningsverksamhet. Att arbetet ska omfatta fler diskrimineringsgrunder innebär att villkor, arbets- eller studiemiljö och rutiner ska analyseras ur fler aspekter. Detta bör dock inte innebära något större merarbete. De åtgärder som kan komma i fråga att vidta kommer i många avseenden sannolikt att bli desamma oavsett diskrimineringsgrund. Ett förebyggande arbete handlar om just norm- och värdegrundsarbete och bemötandefrågor. Sådant arbete skiljer sig sannolikt inte mycket åt beträffande de olika diskrimineringsgrunderna. De ekonomiska konsekvenser som kan komma att uppstå på grund av förslaget bedömer vi mot denna bakgrund är av samma slag som de som uppstår med anledning av förslaget om en skyldighet att vidta ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. De tillkommande diskrimineringsgrunderna bör ingå i en sådan utbildning som vi bedömer kan behövas. inledande kostnader bedömer vi att utvidgningen inte bör få några större ekonomiska konsekvenser eller någon ökad administrativ börda av betydelse. På utbildningsområdet, såväl det som alltjämt föreslås ska om- fattas av regleringen i diskrimineringslagen som det som föreslås regleras i skollagen, anser vi att det finns än mindre anledning att anta att utökningen av reglerna till att omfatta fler diskriminerings- grunder kommer att medföra någon ökad administrativ börda av betydelse. Här tillförs dessutom endast två diskrimineringsgrunder. Vi gör bedömningen att förslaget kommer leda till en effektivise- ring av ett i stora delar redan pågående arbete. DO har till utredningen framfört att myndigheten översiktligt räknat uppskattar att kostnader av engångskaraktär för revidering av tryckt informationsmaterial, revidering av internetbaserade metod- verktyg, revidering av kursinnehåll och viss kompetensutveckling sammanlagt kommer att uppgå till mellan och . Kostnaderna fördelar sig enligt följande. Kompe- tensutvecklingsinsatser av engångskaraktär motsvarande kommer att krävas för utredarna på gransknings- enheten. Revidering av handlednings- och metodmaterial inklusive tryckt upplaga beräknas kosta . Att revidera inne- hållet i internetbaserade metodstöd och verktyg beräknas kosta och revidering av kursinnehåll . Slut- ligen beräknar man att kostnaden för riktade informationsinsatser kommer att uppgå till . Vi gör bedömningen att DO redan har den kunskap som krävs om samtliga diskrimineringsgrunder eftersom DO är tillsynsmyn- dighet för hela diskrimineringslagen. I övrigt torde konsekvenserna för DO motsvara de som har beskrivits i avsnitt 13.7.2, dvs. initiala kostnader för utbildning. Skolinspektionen blir tillsynsmyndighet över de nya reglerna i skollagen och , som på skollagens område är den myndig- het som meddelar föreskrifter och allmänna råd samt håller i utbild- ningar, får nya regler att förhålla sig till. För dessa båda myndigheter blir det en tillkommande arbetsuppgift att även ha ansvar för det arbete som DO ansvarar för på det skollagsreglerade området. Vi redogör särskilt för konsekvenserna med anledning av detta förslag i avsnitt 13.7.7 och 13.7.8 nedan. 13.7.4Förslaget att arbetsgivare ska vidta åtgärder för att främja en jämn könsfördelning på ledande positioner Förslaget att en arbetsgivare ska vidta åtgärder för att främja en jämn könsfördelning på även ledande positioner innebär egentligen inte någon förändring jämfört med gällande rätt. Arbetsgivare ska vidta åtgärder för att främja en jämn fördelning mellan kvin- nor och män i skilda typer av arbeten och inom olika kategorier av arbetstagare och förslaget innebär en förändring på så sätt att det ut- tryckligen av lagtexten ska framgå att de främjande åtgärderna även ska innefatta ledande positioner i verksamheten. Vi bedömer inte att förslaget bör medföra några ekonomiska konsekvenser, jämfört med dagens reglering. Tydliggörandet bör förhoppningsvis kunna bidra till att åtgärder vidtas och att det blir en jämnare könsfördelning på ledande posi- tioner. 13.7.5Förslaget som rör lönekartläggningen Reglerna om lönekartläggning behålls i princip oförändrade. Däremot kommer de med vårt förslag att vara en del av det systematiska arbetet med aktiva åtgärder och dokumenteras tillsammans med det övriga arbetet. Vi föreslår två förändringar som kommer att medföra ekonomiska konsekvenser för arbetsgivare. Det handlar om det för- slag till ändringar såvitt avser arbetsgivares skyldighet att genomföra lönekartläggning som uppdragit till regeringen att åter- komma med lagförslag om. Vi föreslår mot den bakgrunden lag- förslag om att lönekartläggning ska genomföras i stället för var tredje och att kravet på att skriftligen dokumentera arbetet med lönekartläggningen ska gälla för samtliga arbetsgivare som vid det senaste sysselsatte 10 eller fler arbetstagare. är gränsen 25 arbetstagare. När det gäller skyldigheten att genomföra lönekartläggningar omfattas samtliga arbetsgivare. Vårt förslag motsvarar i princip gällande rätt rent innehållsmässigt så det ligger nära till hands att dra slutsatsen att det blir så kostsamt att göra kart- läggningen som var tredje år. Det får dock förutsättas att arbetet får vissa effektivitetsvinster av att utföras mer kontinuerligt och att processen därför blir enklare och snabbare att genomföra jäm- fört med om kartläggningen endast görs . lägre det blir beloppsmässigt är svårt att uppskatta. När det gäller konsekvenserna av vårt ändrade dokumentationskrav blir det ännu svårare att med utgångspunkt i dagens kostnader göra en uppskatt- ning av de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag. Det doku- mentationskrav vi föreslår går inte att jämföra rakt av med de två planer som det ställs krav på enligt gällande rätt. Att vi förändrar dokumentationskravet, som är tänkt att vara ett stöd i det systema- tiska arbetet och inte en åtgärd i sig, anser vi begränsar såväl den administrativa bördan som de ekonomiska konsekvenserna allt annat oförändrat. Den analys vi har gjort (avsnitt 13.7.5 och 13.7.6 samt bilaga 5) med hjälp av siffror kan därför inte ses som annat än en grov uppskattning av de kostnadsmässiga effekterna av ett genomförande av de två föreslagna ändringarna. Enligt regelräknare är de uppskattade kostnaderna för dagens lönekartläggningsbestämmelse . Om man ändrar frekvensen till blir kostnaden i stället vilket ger en differens på över 150 miljo- ner kronor. Som redan sagts bör den verkliga kostnaden bli lägre med hänsyn till förväntade effektivitetsvinster. Vi har räknat med att det finns ca 19 700 företag som har mellan 10–24 anställda. Siff- ran har vi räknat fram med hjälp av de värden som finns inlagda i regelräknaren avseende lönekartläggningskravet och dagens båda plankrav. Enligt statistik från ska det finnas 22 309 företag som har mellan 10–19 anställda. Det är inte möjligt att söka siffran 10–24 anställda i denna databas. Det innebär att antalet företag som berörs bör vara fler än den population vi räknat med i . För relationen mellan sifforna framstår det, trots det, som lämpligast att använda den summa som finns i regelräknaren. Vi anser också att det viktigaste inte är de exakta beloppen. Vi anser att det inte går att få en exakt siffra på vad den dokumentation vi föreslår kommer att kosta innan bestämmelsen har tillämpats. Det intressanta blir därför som vi konstaterat ovan relationen mellan siffrorna och inte be- loppen i sig. Genom att använda de värden som finns i regel- räknare kan man utläsa att skillnaden i kostnad mellan att genom- föra en lönekartläggning med eller utan skriftlig dokumentation inte är så stor. Tyngsta delen av kostnaderna ligger i lönekartläggnings- arbetet och inte i dokumentationen av detta.