sou · H2B358 · 2014-07-15 00:00:00 — Dessa ändringar syftade till att säkerställa Vinmonopolets ställning och att privatinförsel endast skulle utnyttjas av enskilda personer och inte bidra till framväxten av nya kommersiella aktörer. Alkohol- loven kompletteras med föreskrifter utfärdade av departementet (FOR : om omsetning av alkoholholdig drikk m.v.). Det norska regelverket innehåller därför en rad krav som kan sammanfattas enligt följande. Privatpersoner har rätt att från utlandet föra in alkoholdrycker avsedda för eget bruk förutsatt att de har uppnått lagstadgad ålder – för drycker med upp till 22 volymprocent och för starkare drycker. Privatpersonen ska stå som importör både formellt och reellt och inga andra än köparen, säljaren och en oavhängig transportör får vara inblandade i importen. Beställning, som även kan ske via internet, ska ske direkt till den utländske säljaren. Till skillnad från i är dock säljaren oförhindrad att ombesörja transporten, så länge det sker genom en transportör som är oberoende av säljaren.45 Särskilda krav ställs på transportbolag som levererar alkohol- drycker i samband med privatinförsel. Bolaget måste som sagt vara oberoende av säljaren och får inte ha några andra fördelar av trans- portuppdraget än normal betalning för detta. Transportbolaget får inte heller ha något utlämningsställe utöver den distributionsanord- ning som gäller för andra försändelser (t.ex. postkontor). Utlämning av varorna får ske endast under vissa tider (–18.00 och –15.00 ). Transportföretag som levererar alkoholdrycker ska kontrollera att mottagaren har uppnått lagstadgad ålder samt att mottagaren inte är berusad. Företagen måste vidare ha ett system för internkontroll, vilket betyder att de måste vidta systematiska åtgärder för att säker- ställa att verksamheten planeras, organiseras och bedrivs i enlighet med gällande regelverk. 45 Bekräftat genom samtal med norska Helse- og omsorgsdepartementet. Regleringen av e-handel med alkoholdrycker i och För att ett transportföretag ska få leverera alkoholdrycker måste det vara registrerat hos Helsedirektoratet. Det huvudsakliga syftet med kravet på registrering är att se till att kraven i alkohollagstift- ningen uppfylls vid leverans av alkoholdrycker. I samband med registreringen måste transportbolaget lämna en egenerklæring var- igenom företaget intygar att verksamheten uppfyller de lagstadgade kraven. Registreringsprocessen är rent formell och någon prövning av verksamheten sker inte. I ovan nämnda proposition diskuteras om kravet på registrering hos Helsedirektoratet är förenligt med EES- avtalet. Det påpekas att även om registreringen utgör en formalitet kan ett sådant krav i viss utsträckning fungera som ett tillstånd, efter- som avregistreringen kan ske. Det betonas dock att det inte före- ligger något krav på förhandsgodkännande från myndighetens sida i samband med registreringen vilket enligt den norska regeringen är en väsentlig skillnad jämfört med sedvanlig tillståndsprövning. Över- lag anför regeringen att de föreslagna restriktionerna är nödvändiga för att skydda folkhälsan. Helsedirektoratet ansvarar för tillsynen av reglerna avseende privatinförsel av alkoholdrycker. I sitt tillsynsarbete samarbetar Helse- direktoratet med flera andra myndigheter, bl.a. Toll- og avgiftsetaten. Helsedirektoratet har som framgått möjlighet att avregistrera ett transportföretag som bryter mot villkoren för registreringen. 7.1Frågan om privatinförsel av alkoholdrycker Utgångspunkten för svensk alkoholpolitik och betydelse härför har redovisats ovan. I detta avsnitt tas upp förändringar och förslag till förändringar i svensk lagstiftning som föranletts av EU- domstolens domar om privatinförsel av alkoholdrycker. Det tidigare svenska förbudet mot privat införsel av alkoholdrycker infördes . Förbudet kom senast till uttryck i 4 kap. 2 § alkohollagen (1994:1738) i dess lydelse före . Som framgått slog fast, i den s.k. Rosengren-domen (mål C-170/04), att det dåvarande förbudet stred mot förbudet mot kvantitativa importrestriktioner i nuvarande arti- kel 34 FEUF och att förbudet inte kunde anses grundat på intresset att skydda människors hälsa enligt artikel 36 FEUF, eftersom det inte ansågs ändamålsenligt för att uppnå syftet att allmänt begränsa alkoholkonsumtionen samt då det inte ansågs stå i proportion till syftet att skydda ungdomar mot alkoholkonsumtionens skadeverk- ningar. I det mål som pågick parallellt med Rosengrenmålet väckte Euro- peiska kommissionen talan mot om påstått fördragsbrott och yrkade att domstolen skulle fastställa att hade åsidosatt sina skyldigheter genom att förbjuda att privatpersoner importerar alkoholdrycker genom oberoende mellanhand eller yrkesmässig befordran (mål C-186/05). Domstolen utgick i sin bedömning från Rosengrendomen och beslutade att hade åsidosatt sina skyldigheter i detta avseende. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av alkohollagen. Utred- ningen, som antog namnet , fick särskilt i uppdrag att lämna förslag till lagstiftning som tillät sådan införsel av spritdrycker, vin eller starköl som aktualiserats i Rosengrendomen. Några alkoholfrågor med EG-rättslig anknytning (SOU 2007:113). Utredningen konstaterade att förbudet mot privatinförsel inte längre kunde upprätthållas med hänsyn till och föreslog därför att det i alkohollagens skulle införas en bestämmelse av innebörd att en enskild person som fyllt från ett annat EU-land till skulle få föra in spritdryck, vin eller starköl under yrkesmässig be- fordran för sitt eget eller sin familjs personliga bruk. Remissinstanserna ställde sig i huvudsak positiva till utredningens för- slag, men några remissinstanser uttryckte tvivel om räckvidden av för- slaget och efterlyste en utveckling avseende innebörden av begrep- pet yrkesmässig befordran. Bland annat Kammarrätten i och Länsrätten i ifrågasatte om inte förslaget getts en allt för snäv utformning i förhållande till , eftersom det enligt förslaget krävdes en yrkesmässig befordran för att införseln skulle vara tillåten. Några remissinstanser gjorde gällande att det var oklart hur förslaget förhöll sig till distansförsäljning, dvs. när varan transporteras av säljaren eller för dennes räkning. I fråga om räckvidden av den föreslagna rätten till införsel konsta- terade regeringen (se prop. 2007/08:119, s. 36–37) att domslutet i dom i mål C-186/05 vid en strikt tolkning efter orda- lydelsen talade för att införsel även genom andra oberoende mellan- händer än yrkesmässiga sådana borde tillåtas för att förslaget skulle kunna anses stå i överensstämmelse med . Regeringen be- dömde därför att förslaget borde utformas så att även införsel genom andra oberoende mellanhänder skulle omfattas av regleringen. Rege- ringen konstaterade att begreppet oberoende mellanhand förvisso får anses innefatta införsel genom yrkesmässig befordran, men före- slog ändå att regeln skulle utformas i enlighet med formuleringen i nämnda domslut från . Genom en lagändring blev det tillåtet att införa alkoholdrycker för privat bruk genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand. avlämnade sitt slutbetänkan- de En ny alkohollag (SOU 2009:22). I detta konstaterade utred- ningen bl.a. att det, sedan det blev tillåtet för privatpersoner att föra in alkoholdrycker för privat konsumtion genom yrkesmässig be- fordran eller annan oberoende mellanhand, hade uppträtt aktörer på marknaden vilka i vinstsyfte förmedlade eller planerade alkohol- försäljning från lager utomlands, medan de flesta försäljningsmomen- ten (transport, betalning, reklamationer m.m.) hanterades i . Utredningen konstaterade att vissa förfaranden var otillåtna redan enligt gällande rätt. Det påtalades bl.a. att det är förbjudet att upp- rätta lager i och sälja därifrån direkt till kunderna, liksom att det är förbjudet att förvara alkoholdrycker i en butikslokal där de inte får säljas. Utredningen konstaterade vidare att en del av de försäljningsmetoder som uppmärksammats också torde strida mot marknadsföringsreglerna. I fråga om tillåtligheten i övrigt av nämnda typer av förfaranden framhöll utredningen att bedömningen skulle ske utifrån utgångs- punkterna dels att Systembolaget har monopol på detaljhandelsför- säljning, dels att rätten till införsel genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand inte skulle inskränkas. I fråga om innebörden av denna sorts införsel anfördes följande (s. 77). Av lagens ordalydelse framgår endast att den enskilde har rätt att under vissa förutsättningar föra in varor till genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand. Av förarbetena till den nuvarande lydelsen av 3 kap. 9 § (3 kap. 8 § i förslaget) framgår att man, då man från förbudet mot tillhandagående av anskaffande av alkohol- drycker undantog s.k. privatinförsel, syftat på transporter. Lagrummet kan emellertid enligt sin ordalydelse tolkas så att undantaget också omfattar andra tjänster, såsom att man ber annan person att för ens räkning i utlandet köpa in varorna eller i hjälper till att beställa dem, t.ex. via Internet. Utredningen förslog att ett uttryckligt förbud mot kommersiell för- medling av försäljning av alkoholdrycker skulle införas i alkohol- lagen. Som skäl anfördes bl.a. följande (s. 77–78). De kommersiella aktiviteter som det nu är frågan om har uppenbar- ligen inte förutsetts av lagstiftaren. Vad som har aktualiserats är inte ett förbud som riktar sig mot den enskilde som köpare utan huruvida man ska förbjuda andra aktörer att bedriva förmedlingsverksamhet. Det generella förbudet mot att i större omfattning tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker har bl.a. till syfte att motverka vinst- intresse. Utmärkande för de förmedlare som kritiken nu riktar sig emot är att de genom att vara anställda av ett företag eller uppbära provision för de varor de tar upp beställning för eller på annat sätt, bedriver en vinstgivande verksamhet. Men det kan också handla om att man genom sin förmedling av alkoholdrycker har bättre framgång med att sälja andra varor eller skaffar sig goodwill. Det är uppenbart att vissa varianter, till exempel uppsättande av särskilda butiker, står detaljhandeln nära och i längden, om dessa verk- samheter tillåts fortsätta, kan få en sådan omfattning att de utgör ett reellt hot mot detaljhandelsmonopolets existens. Som framhålls i kapi- tel 8 är detta monopol en av hörnstenarna i den restriktiva alkohol- politiken och bör försvaras. Utredningen finner därför att kommersiell förmedling av försäljning av alkoholdrycker till privatpersoner som sker genom införsel bör förbjudas. Förbudet kan självfallet inte omfatta transporter. Att det handlar om förmedling som sker i ligger i sakens natur. Överträdelser av förmedlingsförbudet skulle enligt förslaget kunna bestraffas som olovligt anskaffande av alkoholdrycker. Flera remissinstanser, bl.a. , påtalade att om inte ett förbud mot försäljningsförmedling av alkoholdrycker infördes riskerade en detaljhandelslikande förmedlingsverksamhet att etableras jämsides med detaljhandelsmonopolet. Även konstaterade att ett antal företag i Sverige sjösatt affärsidéer med detaljhandelslikande inslag samt att en fortsatt utveckling i samma riktning riskerade att undergräva monopolet ställning och därmed också undergräva några av de mest verksamma åtgärderna för att begränsa alkoholkonsumtionen. ställde sig positivt till utredningens förslag i allmänhet och särskilt till det föreslagna förmedlingsförbudet. Från flera håll framfördes emellertid kritiska synpunkter. Åklagar- myndigheten konstaterade förvisso att utgångspunkten för den genomförda genomsynen – att bibehålla en restriktiv alkoholpolitik – kunde tala för att införa en bestämmelse i enlighet med förslaget. Trots detta ställde sig myndigheten ytterst tveksam till förslaget efter- som detta, enligt myndigheten, skulle innebära svårigheter att beskriva det straffbara förfarande, vilket i sin tur skulle medföra bevissvårig- heter i kommande processer. ansåg vidare att förslaget innebar en utvidgad kriminalisering av ett förfarande som det egentligen redan fanns möjlighet att ingripa mot med stöd av befintliga regler samt konstaterade att en utvidgad kriminalisering, särskilt på specialstraffrättens område krävde noggranna övervägan- den. påtalade svårigheterna med att utifrån EU- domstolens praxis avgöra om det föreslagna förbudet skulle tolkas mot bakgrund av artikel 34 eller 37 i EUF-fördraget. I den mån den föreslagna bestämmelsen skulle komma att tolkas mot bakgrund av den förstnämnda artikeln torde en sådan, enligt , kunna motiveras mot bakgrund av artikel 36 eller av ett tvingande hänsyn, men en sådan motivering saknades i förslaget. Konkurrens- verket anförde att det i praktiken skulle kunna bli svårt att avgöra vad som ska betraktas som kommersiell förmedling respektive ut- förande av transporter. Verket påtalade också att ett förbud mot kommersiell förmedling i skulle riskera att bli verkningslöst, eftersom sådan förmedling kan ske från utlandet. förslag om förmedlingsförbud föranledde inte några lagändringar. I propositionen (prop. 2009/10:125, s. 59) konstaterade regeringen att den typ av privatinförsel som gjorts tillåten – och som till helt övervägande del skedde genom beställningar via internet – stod för en mycket liten del av den totala alkoholkonsumtionen och att det inte fanns något som tydde på att denna typ av privatinförsel ditintills hade fått någon större omfattning. Regeringen bedömde därför att konsekvenserna för folkhälsan av legaliseringen av denna typ av privatinförsel fick anses vara mycket begränsade, men påtalade också att det kunde finnas anledning att följa upp utvecklingen. 7.3Frågan om tillsyn av e-handel med och hemleverans av alkoholdrycker till privatpersoner beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att bl.a. utreda frågan om tillsyn av e-handel och hemleverans av alkoholdrycker. I direktiven (dir. 2012:43) fram- hölls att det, sedan möjligheten till privatinförsel infördes, hade eta- blerat sig ett flertal aktörer på den svenska marknaden som erbjöd olika möjligheter för svenska konsumenter att beställa alkoholdrycker via hemsidor på internet och få leverans direkt hem till dörren eller till olika utlämningsställen. Det konstaterades att det för den växande marknaden av e-handelsföretag som förmedlade hemtransport av alkoholdrycker från ett annat land inom EES-området saknades bestämmelser om tillsyn i alkohollagen. Vidare anmärktes att de ansvariga tillsynsmyndigheterna på alkoholområdet hade påtalat att det fanns en risk att en avsaknad av en ändamålsenlig tillsyn kunde resultera i oklarheter när det gäller gränsdragningen mot det svenska detaljhandelsmonopolet. Utredningens fick därför i uppdrag att med utgångspunkt i nuvarande regelverk utreda hur tillsyn av e-handel och hemleverans av alkoholdrycker bör bedrivas. 7.3.2Förslaget om ett system för tillsyn av yrkesmässiga leveranser av alkoholdrycker till privatpersoner Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alko- holdrycker m.m. avlämnade sitt betänkande – En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och e-handel med alkohol och tobak (SOU 2013:50). I betänkandet föreslogs bl.a. ett system för tillsyn av verksamheter som innefattar yrkesmässig leverans av alkohol- drycker till privatpersoner. Förslaget innebär i korthet att verksam- heter som innefattar yrkesmässig leverans av alkoholdrycker till privatpersoner ska underkastas en anmälningsplikt till vilken ska knytas krav på egenkontroll. Genom att en straffsanktion kopplas till anmälningsplikten kommer en anmälan att utgöra en nödvändig förutsättning för att få yrkesmässigt leverera alkoholdrycker till privatpersoner. Enligt förslaget ska (nu Folk- hälsomyndigheten) svara för en samlad central tillsyn av den före- slagna regleringen medan den operativa tillsynen över den anmäl- ningspliktiga leveransverksamheten ska bedrivas på samma sätt som för den anmälningspliktiga detaljhandeln med folköl, dvs. i praktiken av kommunerna. 7.3.3Uppmärksammade tillämpnings- och tolkningsproblem I sitt betänkande framhöll utredningen att de regler som möjlig- gör privatinförsel av alkoholdrycker genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand ger upphov till tillämpningssvårigheter, vilka i sig medför osäkerhet beträffande lagligheten av flera av de mångfasetterade verksamheter och förfa- randen som förekommer bland de aktörer som har etablerat sig på den svenska e-handelsmarknaden för alkoholdrycker. I den delen överensstämmer alltså utredningens bedömning i allt väsentligt med de slutsatser som redovisade . Utredningen konstaterade att det bortsett från renodlade trans- porttjänster råder osäkerhet beträffande lagligheten av flera av de affärsupplägg och metoder som förekommer på e-handelsmarknaden för alkoholdrycker. Denna osäkerhet hänförde sig enligt utredningen till den oklara innebörden av begreppen yrkesmässig befordran och annan oberoende mellanhand i 4 kap. 4 § andra stycket 7 alko- hollagen och följaktligen till frågan om räckvidden av det i 3 kap. 9 § tredje stycket alkohollagen införda undantaget från det straff- sanktionerade förbudet mot att i större omfattning tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker. Utredningen påpekade också att frågan om tillåtligheten av olika typer av förmedlingstjänster eller andra moment i försäljningskedjan hänger samman med frågan om försäljningsbegreppets räckvidd och frågan om hur en näringsidkares etablering ska bedömas. Dessa begrepp är båda komplexa och inne- fattar såväl nationella som EU-rättsliga juridiska frågeställningar. Utredningen slog dock fast att en vid sidan av detaljhandelsmono- polet parallell försäljningsverksamhet av alkoholdrycker i under inga förhållanden kan legitimeras utifrån undantaget från till- handagåendeförbudet i 3 kap. 9 § alkohollagen. Av betänkandet framgår vidare att utredningen under arbetets gång kunnat observera olika former av verksamhet som uppvisar på- tagliga likheter med detaljhandel. Utredningen har också i sin kart- läggning av e-handeln noterat flera exempel på aktörer som inom ramen för en i uppbyggd organisation hanterar de flesta för- säljningsmomenten vid e-handel samt erbjuder tjänster genom hela värdekedjan, såsom beställning, betalning, transport, reklamationer och kundtjänst. Även tilläggstjänster, såsom rådgivning och särskilda provningar förekommer. Vidare noterades att flera svenska företag inom skilda branscher har inlett olika typer av samarbeten med aktörer som bedriver försäljningsförmedling av alkoholdrycker gent- emot svenska konsumenter. Enligt den av utredningen redovisade uppfattningen förekommer i etablerade aktörer som sannolikt bedriver sådan verksamhet som vid en rättslig prövning skulle kunna betraktas som detaljhandel med alkoholdrycker. Utöver frågan om lagligheten av vissa företeelser och affärsupp- lägg på e-handelsmarknaden påpekade utredningen att det före- kommer vissa leveransmetoder vars laglighet kan ifrågasättas utifrån nuvarande regler i alkohollagen. Frågan om innebörden av för- varingsförbudet i 3 kap. 2 § alkohollagen lyftes särskilt fram. Mot bakgrund av den s.k. desintresseringsprincipen och den alko- holpolitiskt bärande principen om att alkoholhantering i ska vara kontrollerad ifrågasatte utredningen om det verkligen varit lag- stiftarens avsikt att i samband med införandet av undantaget från tillhandagåendeförbudet i 3 kap. 9 § tillåta alla former av kommer- siell förmedlingsverksamhet av alkoholdrycker. Mot denna bakgrund ansåg utredningen att det finns starka lega- litets- och förutsebarhetsskäl att se över alkohollagstiftningen med utgångspunkten att reglera gränserna för vilken typ av åtgärder som ska vara tillåtna vid e-handel och hemleverans till konsument och – i den mån olika förfaranden ska falla inom de lagliga gränserna – bestämma de närmare förutsättningarna och villkoren för sådan verk- samhet. Utredningens uppdrag var emellertid begränsat till frågan hur tillsynen ska bedrivas, varför några förslag i nämnda avseenden inte redovisades. Utredningen bedömde att det förhållandet att gränserna mellan det tillåtna och otillåtna är oklar inte utgjorde ett tillräckligt skäl att avstå från att lämna förlag till tillsynsåtgärder riktade mot det lagliga området. Detta eftersom det de facto finns ett lagligt område över vilket ingen myndighet utövar någon faktisk tillsyn. Till utredningens betänkande fogades ett särskilt yttrande av experten , chefsjurist på , som sam- manfattningsvis framhöll att gränserna för vad som är tillåtet först måste tydliggöras samt att utredningen, om den utifrån uppdrags- formuleringen inte kunnat göra detta, borde ha avstått från att lämna förslag om tillsyn. 7.3.4Remissinstansernas synpunkter i fråga om behovet av ett tydligare regelverk Betänkandet från Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e- handel med alkoholdrycker m.m. har remitterats. Ett stort antal re- missinstanser framhöll i remissvaren att en grundläggande förut- sättning för att kunna utöva en verkningsfull och effektiv tillsyn av e-handel med hemlevererans av alkohol är att det finns ett regelverk som tydliggör var gränserna går för vad som är tillåtet respektive otillåtet i förhållande till svensk lagstiftning. Flera remissinstanser avstyrkte också av det skälet att utredningens tillsynsförslag läggs till grund för lagstiftning. 8 Överväganden och förslag 8.1Reformbehov och allmänna utgångspunkter Utredningens uppdrag har varit att bedöma dels vilka typer av åtgärder vid e-handel och hemleverans av alkoholdrycker som är tillåtna respektive otillåtna, dels vilka sådana åtgärder, med beaktan- de av den svenska alkoholpolitiken och de förpliktelser som följer av EU-medlemskapet, som bör vara tillåtna respektive otillåtna. Ut- redningen har i det föregående kunnat konstatera att vad som avsågs bli tillåtet, när den nya bestämmelsen om privatinförsel infördes, var införsel genom transport genom en av säljaren oberoende transportör. Syftet var alltså inte att öppna upp för andra kommersiella aktiviteter, som t.ex. olika former av förmedlingstjänster. En sådan tolkning görs också i och , där det råder förbud mot kommer- siell förmedling av alkoholdrycker. Enligt samma tolkning är därför många av de aktiviteter som förekommer på den svenska mark- naden redan olagliga, eftersom de inte kan anses förenliga med alko- hollagen och dess förarbeten.46 Att gränserna för det lagliga området är oklara och förfarandet med privatinförsel i princip oreglerat utgör i sig ett reformbehov, eftersom den grundläggande utgångspunkten när det gäller hantering av alkohol i är att den ska vara reg- lerad. Oklarheterna blir särskilt bekymmersamma om man beaktar att överträdelser av reglerna är straffrättsligt sanktionerade och att legalitetsprincipen ställer stora krav på förutsägbarhet och tydlig- het. Detta kan vara en bidragande orsak till att det inte förekommer domstolsprövningar i nämnvärd omfattning i ärenden som gäller privatinförsel av alkoholdrycker. Det kan i vart fall konstateras att de rättsvårdande myndigheterna har valt att inte ingripa mot tveksamma e-handelsrelaterade förfaranden med stöd av alkohol- lagens bestämmelser i högst begränsad utsträckning. 46 Se t.ex. 3 kap. 1 § alkohollagen som föreskriver att alkoholdrycker inte får säljas om det inte föreligger rätt till det enligt alkohollagen. bedömning som Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e- handel med alkoholdrycker m.m. har redovisat i sitt betänkande (SOU 2013:50) finns det inte några indikationer på att gränsdrag- ningsproblematiken inom överskådlig tid kommer att lösas genom domstolsavgöranden. Det senaste årets utveckling ger ytterligare stöd för en sådan slutsats. som har polisanmält flera aktörer för sitt agerande i samband med leverans av alkohol till konsument i .