sou · H2B310 · 2014-02-28 00:00:00 — Ett sätt för en myndighet att publicera förteckningen elektroniskt är att göra den tillgänglig via sin webbsida. Myndigheterna får inte ta ut avgifter för att ge tillgång till förteckningen. Det finns tydliga fördelar med att presentera myndigheternas samtliga informationsresurser samlat på nätet, till exempel via en gemensam portal. Regeringen bör därför uppdra åt att inhämta myndigheternas förteckningar och hålla dem tillgängliga. I kapitel 10 föreslår utredningen en sådan lösning. I förslaget ingår att ge i uppdrag att förvalta portalen. Frågan om avgifter för information som ska vidareutnyttjas har tagits upp vid i stort sett alla utredningens samråd med olika aktörer. Det råder osäkerhet och olika uppfattningar om när avgifter får eller ska tas ut och hur de ska beräknas. Att avgifterna har stor betydelse bekräftas av en rad internationella studier, där avgifternas storlek lyfts fram som en avgörande faktor för hur syftet med PSI-direktivet kommer att uppnås. I det här kapitlet diskuteras de formella, principiella och praktiska aspekterna av frågan. Här presenteras också utredningens överväganden om förutsättningarna för att reglera myndigheternas och kommunernas uttag av avgifter. 7.1Nuvarande regler och tidigare utredning I det ursprungliga PSI-direktivet behandlas avgifterna i artikel 6. Den anger att de samlade inkomsterna från avgifter för leverans och tillåtelse till vidareutnyttjande av handlingar inte får vara högre än kostnaderna för att samla in, framställa, reproducera och sprida dem, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att myndigheterna tar ut oskäligt höga avgifter. Däremot finns det ingen nedre gräns för avgifterna eller krav på att ta ut några avgifter alls. I ingressen till direktivet anges att medlemsstaterna bör uppmuntra myndig- heterna att göra handlingar tillgängliga mot avgifter som inte över- stiger marginalkostnaden för att reproducera och sprida dem. Utredningen om genomförande av PSI-direktivet konstaterade att direktivet inte ställer några krav på ett direkt samband mellan myndigheternas avgifter och kostnader i enskilda fall.1 Kravet på att avgifterna ska baseras på kostnaderna betyder bara att de samlade 1 Ds 2009:44, s. 61 ff. avgifterna som tas ut inte får vara högre än de totala kostnaderna . Direktivet hindrar inte att myndigheternas verksamhet finansieras med avgifter. Det avgörs av svenska bestämmelser. Den generella rätten för statliga myndigheter att ta ut avgifter regleras i avgifts- förordningen (1992:191). Enligt 4 § får alla myndigheter ta ut avgifter om verksamheten är av tillfällig natur eller av liten omfattning. I andra fall krävs särskilda bemyndiganden för att få ta ut avgifter, som oftast finns i myndigheternas instruktioner eller regleringsbrev. Grund- principen för avgifternas storlek är att de ska beräknas så att de ger full kostnadstäckning. Den generella regleringen av kommunernas uttag av avgifter finns i kommunallagen (1991:900). Den ställer inga krav på att kommunerna ska ta ut avgifter. Men när de gör det är huvudprincipen enligt lagen att avgifterna inte får vara högre än kostnaderna för de varor eller tjänster som avgifterna avser (självkostnadsprincipen). Men också här gäller att det är de totala intäkterna som inte får överstiga de samlade kostnaderna för en viss verksamhet och inte den enskilda prestat- ionen. Utredningens slutsats var att PSI-direktivets krav på avgifternas maximala storlek redan var väl uppfyllt med de befintliga svenska bestämmelserna. För att tydligt uppfylla direktivets krav föreslog dock utredningen att principen och formuleringen skulle slås fast i en särskild paragraf i den föreslagna lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Någon ytterligare ny reglering behövdes inte enligt utredningen. När och hur myndig- heterna får ta ut avgifter var redan reglerat, och hur avgifterna ska beräknas behövde inte regleras. Det skulle också i fortsättningen bestämmas i enskilda fall av regeringen, myndigheterna och kommunerna. I sitt förslag till ny lag följde regeringen i stort sett utredningens förslag.2 Den enda förändringen var att också avgifter som myndigheterna tar ut för att tillhandahålla handlingar ska räknas till intäkterna. Jämfört med utredningens förslag innebär det i vissa fall ett något lägre tak för hur stora avgifter som får tas ut för vidare- utnyttjande.3 2009/10:175. 3Lag (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, 7 §. I det nya PSI-direktivet har artikel 6 om avgifter formulerats om och utvecklats. Där anges att om avgifter tas ut för att vidareutnyttja handlingar så får de inte vara högre än marginalkostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida dem. Det är en väsentlig skillnad mot den tidigare bestämmelsen om att avgifterna fick vara så höga att de i princip täckte myndigheternas samtliga kostnader för handl- ingarna. I de allra flesta fall innebär den nya principen att taket för avgifterna sänks. Den nya huvudprincipen framstår som en radikal förändring. Men möjligheterna att göra undantag är så omfattande att den i praktiken inte behöver leda till någon förändring alls. Principen ska nämligen inte tillämpas för offentliga myndigheter som är skyldiga att generera intäkter för att täcka en väsentlig del av kostnaderna för hela sin verksamhet eller för att samla in, framställa, reproducera och sprida de handlingar som vidareutnyttjas. Myndigheternas skyldighet ska fast- ställas i lag, andra bindande regler eller genom gängse administrativ praxis. Dessutom ska inte arkiv, bibliotek och museer tillämpa principen. För dem gäller samma tak för avgifterna som i det tidigare PSI- direktivet, det vill säga att de samlade intäkterna inte får vara högre än de sammanlagda kostnaderna för att samla in, framställa, reproducera och sprida handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på invester- ingar. I det ändrade PSI-direktivet anges också att arkiv, bibliotek och museer får räkna in kostnaderna för bevarande och rättighetsklarering i underlaget för avgifterna. När principen om marginalkostnader inte ska tillämpas anger direktivet att myndigheterna ska beräkna sina avgifter i enlighet med objektiva, öppet redovisade och kontrollerbara kriterier som ska fastställas av medlemsstaterna, samt i överensstämmelse med de redovisningsprinciper som gäller för de offentliga myndigheterna. Det nya PSI-direktivet behöver således inte innebära några tvingande förändringar av förutsättningarna för svenska statliga myndigheter och kommuner att ta ut avgifter. Också i fortsätt- ningen kommer det att vara möjligt att finansiera hela eller delar av verksamheten med avgifter, förutsatt att regeringen respektive kommunerna har beslutat det. De villkor som följer av myndig- heternas bemyndiganden och ekonomiska mål samt avgiftsförord- ningen och kommunallagen uppfyller rimligen direktivets krav på formell reglering. Men det är inte självklart att det som är formellt möjligt enligt direktivet också är lämpligt eller önskvärt. Huvudprincipen bör ju enligt direktivet vara att avgifterna inte ska vara högre än marginal- kostnaderna för att tillhandahålla och sprida handlingarna. Visserligen finns stora möjligheter till undantag, men det handlar fortfarande om undantag. Om de utnyttjas i stor omfattning kommer undantagen i praktiken att bli huvudregel och gå på tvärs med tanken bakom den nya bestämmelsen. Frågan blir då om det finns några starka skäl att så långt möjligt följa huvudprincipen och avstå från att utnyttja möjligheterna till undantag. Vilka är för- och nackdelarna med att begränsa myndigheternas avgifter till marginalkostnaderna? Och vilken betydelse har avgifternas storlek? Storleken på myndigheternas avgifter för att vidareutnyttja handlingar har för det mesta en direkt effekt på myndigheternas inkomster, även om den i många fall kan vara relativt obetydlig. Mer intressant är kanske att diskutera vilken indirekt effekt avgifterna kan ha, det vill säga deras betydelse för att uppnå det övergripande syftet med PSI- direktivet – att främja utvecklingen av nya tjänster, ekonomisk tillväxt samt socialt engagemang. I PSI-direktivet nämns två principer för att beräkna de avgifter som myndigheterna kan ta ut för vidareutnyttjande av handlingar. Enligt den ena (huvudprincipen) ska avgifterna baseras på kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna (marginal- kostnaderna). Enligt den andra principen (högsta tillåtna avgifter) kan myndigheterna också räkna in kostnaderna för att samla in och framställa handlingarna. I de flesta fall innebär det att principen i stort sett motsvarar avgiftsförordningens bestämmelse om full kostnads- täckning respektive självkostnadsprincipen i kommunallagen. Där kan det dock finnas andra kostnader än de uppräknade som ska räknas in i underlaget. I ett enskilt fall kan avgifterna skilja sig avsevärt mellan de två principerna. Kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida digital information som redan finns lagrad är normalt mycket Att samla in och framställa informationen kan däremot innebära höga kostnader. Men i praktiken har avgifterna för att vidareutnyttja handlingar ingen stor betydelse för de allra flesta myndigheter, oavsett enligt vilken princip de beräknas. Deras insatser för att tillhandahålla handlingar för vidareutnyttjande utgör en marginell del av den totala verksamheten. De eventuella inkomsterna från avgifter påverkar inte myndigheternas ekonomi nämnvärt. En grundläggande tanke med vidareutnyttjande är att informationen redan har samlats in och framställts av myndigheterna inom ramen för deras uppdrag och ordinarie verksamhet. PSI- direktivet innebär inte att någon kan begära att en myndighet ska samla in eller framställa information som myndigheten inte själv behöver eller har i uppdrag att ta fram. Inte heller att en myndighet ska fortsätta att samla in eller framställa information som den inte längre behöver för att utföra sitt uppdrag.4 Myndigheternas kostnader för informationen påverkas därför knappast av om någon vill vidare- utnyttja den eller inte. Om myndigheterna tar ut avgifter som täcker de direkta kostnaderna för att tillhandahålla och sprida informationen så påverkas deras ekonomiska resurser över huvud taget inte av att informationen vidareutnyttjas. Om avgifterna sätts så att de också täcker hela eller en del av kostnaden för att samla in och framställa informationen så kan vidareutnyttjandet innebära att myndighetens resurser ökar, förutsatt att någon är villig att betala så mycket. Men i de flesta fall handlar det om marginella tillskott, eftersom efterfrågan på informationen är begränsad. I sammanhanget bör också nämnas att det kan vara förenat med väsentliga kostnader för myndigheter att ta ut avgifter, bland annat för att fakturera och bevaka betalningar. Också den som ska betala avgiften drabbas av sådana kostnader. Särskilt när avgifterna beräknas enligt marginalkostnaderna för att tillhandahålla och sprida informationen kan det handla om så små belopp att kostnaderna för att administrera avgifterna blir högre än själva avgifterna. Då kan det vara rationellt att slopa avgifterna helt, eller att göra det möjligt för vidareutnyttjarna att själva hämta den information de önskar via internet utan att belasta myndighetens resurser. Flera statliga myndigheter och kommuner har valt att gå den vägen, i enlighet med tankarna bakom så kallade öppna data.5 Dit hör 4 En myndighet kan förstås välja att göra det ändå, till exempel som ett uppdrag som myndigheten utför mot avgift. Förutsättningen att det är förenligt med myndighetens uppdrag. Den information som samlas in på uppdrag av en extern beställare omfattas dock inte av PSI-direktivets regler. 5 Begreppet öppna data beskrivs i kapitel 2. meteorologiska och hydrologiska institut, som valt att helt slopa avgifterna för delar av sin information. Enligt uppgifter till utredningen räknar myndigheten med att en betydande del av de uteblivna intäkterna kommer att kompenseras av minskade kostnader för att administrera avgifter. För de flesta myndigheter har således principerna för att beräkna avgifter för vidareutnyttjande ingen stor ekonomisk betydelse. Men det finns undantag. Det gäller de myndigheter där verksamheten helt eller i hög grad finansieras med avgifter för att tillhandahålla information, till exempel och Lantmäteriet. För att över huvud taget kunna bedriva sin verksamhet måste intäkterna från avgifterna vara så höga att de täcker merparten av kostnaderna för hela verksamheten. Den formen av finansiering förutsätter att PSI- direktivets möjlighet till undantag från principen om marginal- kostnadsbaserade avgifter tillämpas. Direktivets regler innebär alltså inget formellt hinder mot att tillåta en myndighet att ta ut högre avgifter än vad som motsvaras av marginalkostnaderna. Men det finns starka invändningar mot att basera avgifterna på myndigheternas samtliga kostnader. Enligt vissa kritiker äventyrar sådana avgifter hela syftet med PSI-direktivet. Höga avgifter kommer att innebära att värdefull offentlig information förblir en outnyttjad resurs och hämmar utvecklingen av en viktig marknad för vidareutnyttjad offentlig information. Resonemanget och argumenten utvecklas i de följande avsnitten. Frågan om hur avgifterna för information från den offentliga förvalt- ningen påverkar vidareutnyttjandet har undersökts och kvantifierats i en rad internationella studier.6 En slutsats från flera av studierna är att efterfrågan på sådan information är priskänslig, det vill säga efterfrågan från vidareutnyttjarna ökar relativt kraftigt när avgifterna sänks till marginalkostnaden eller tas bort helt. Det leder i sin tur till välfärdsvinster för samhället, bland annat till följd av att de företag som vidareutnyttjar informationen växer och utvecklar nya tjänster. Framför allt gäller det små och medelstora företag, och effekterna märks tydligt efter att avgifterna har sänkts. I några av studierna diskuteras konsekvenserna för statens finanser och myndigheternas ekonomi av att sänka avgiftena. 6 Se till exempel de Vries (2012) för en sammanfattning av ett antal av studierna. effekterna små, eftersom avgifterna för information svarar för en marginell del av statens inkomster. Dessutom vägs de minskade inkomsterna upp av att skatteinkomsterna ökar när företagen växer. Myndigheternas bortfall av inkomster behöver inte heller bli särskilt stor, eftersom efterfrågan på informationen ökar när avgifterna sänks. Till det kommer att myndigheternas kostnader för att administrera avgifterna kan minska när principerna för avgifterna förenklas och de interna processerna för att leverera information och ta ut avgifter effektiviseras. Inte minst gäller det kostnaderna för att administrera licensavtal och kontrollera att användarna följer villkoren. En indirekt effekt av att fler utnyttjar myndigheternas information kan bli att dess kvalitet ökar, eftersom det blir fler som kan upptäcka felaktigheter och peka på möjliga förbättringar. ingår i flera av de här studierna, men några renodlade svenska studier har inte genomförts. Men det finns inget skäl att anta att förhållandena och förutsättningarna i avviker väsentligt från dem i andra länder. De kommentarer och synpunkter som har tagits upp vid utredningens samråd med myndigheter, företag och andra aktörer bekräftar tvärtom i stort sett de övergripande slut- satserna från de internationella studierna. Men självklart går det inte att garantera att ändrade avgifter för att vidareutnyttja offentliga handlingar skulle få samma effekter i som i andra länder som har studerats, och utredningen har inget underlag för att kvantifiera effekterna på till exempel statsfinanserna eller den ekonomiska tillväxten. 7.3.3Vad betyder marginalkostnader? I det ändrade PSI-direktivet anges att huvudregeln ska vara att avgifterna inte får vara högre än vad som motsvaras av myndigheternas marginalkostnader för att tillhandahålla och sprida handlingarna. Även om syftet är tydligt så är det inte självklart hur regeln ska tolkas i praktiken. I ekonomisk teori har marginalkostnad en strikt definition. Det är den kostnad som tillkommer när produktionen av en vara eller tjänst ökar med en enhet, det vill säga kostnaden för den sist producerade enheten. För en verksamhet som kräver stora investeringar – det vill säga höga fasta kostnader – men har låga rörliga kostnader kan skillnaden mellan den genomsnittliga totala kostnaden och marginal- kostnaden vara hög. I många fall är det en typisk situation för myndigheter som tillhandahåller information i elektronisk form. Om informationen har tagits fram för ett specifikt syfte kan det vara förenat med väsentliga kostnader att bearbeta den till en form som är möjlig att vidareutnyttja på ett meningsfullt sätt för andra ändamål. Men när den väl har bearbetats så är kostnaden för att sprida den ofta försumbar. I ett sådant fall skulle en avgift som motsvarar marginalkostnaden innebära att den första vidareutnyttjaren får betala betydligt mer än de följande för samma handlingar. En sådan princip för avgifterna skulle åtminstone i vissa fall göra att ingen vill vara först ut med att vidareutnyttja informationen, även om den sammanlagda betalningsviljan gott och väl skulle täcka myndighetens kostnader för att ta fram den. Dessutom skulle sådana avgifter sannolikt uppfattas som orättvisa, även om de inte formellt skulle innebära någon diskriminering enligt artikel 10 i PSI-direktivet. När begreppet marginalkostnad används i PSI-direktivet ska det rimligen inte tolkas i strikt mening. Ett tydligt tecken på det är att direktivet utgår från att avgifterna normalt ska kunna fastställas i förväg. Men det är knappast möjligt om avgifterna ska avspegla marginalkostnaden i sådana fall där det innebär väsentliga fasta kostnader för att över huvud taget kunna tillhandahålla en handling för vidareutnyttjande. Mer rättvisande är att använda begreppet average incremental cost.7 Det finns inget etablerat svenskt begrepp, men man skulle kunna kalla det för genomsnittlig tilläggskostnad. Den beräknas genom att de fasta kostnaderna för att ta fram informationen divideras med det bedömda antalet vidareutnyttjare. Till den läggs den eventuella marginalkostnaden för att distribuera informationen. Genom att beräkna avgifterna på det sättet undviker man att skapa ett stort hinder för den första som vill vidareutnyttja informationen, eftersom avgiften blir densamma för alla. Hur hög den blir beror på antalet användare, varför det är viktigt att myndigheterna gör en så god bedömning som möjligt av efterfrågan och justerar avgifterna om antalet användare förändras. Problemet med att basera avgifterna på den genomsnittliga tilläggskostnaden är att avgiften för nästan alla användare blir högre än vad som motsvaras av marginalkostnaden. Åtminstone så länge antalet användare är begränsat blir skillnaden relativt stor, vilket illustreras schematiskt i figur 2. 7 En djupare diskussion om teorin och praktiken för att beräkna avgifterna enligt PSI- direktivet finns i Morando m.fl. (2013). priskänslig kommer det att hålla tillbaka efterfrågan. Beräkningar av det möjliga samhällsekonomiska värdet av att vidareutnyttja information från den offentliga förvaltningen brukar utgå från att avgifterna baseras på marginalkostnaderna, vilka i praktiken ofta är noll. Om avgifterna är högre så kommer sådana beräkningar att överskatta det faktiska värdet av vidareutnyttjande. 7.4Behovet av och möjligheterna att reglera avgifterna Som utredningen redan varit inne på så innebär inte det nya PSI- direktivet några ändrade förutsättningar för de svenska myndig- heterna och kommunerna att ta ut avgifter för vidareutnyttjande av handlingar. Förutsatt att avgifterna beräknas enligt de principer som finns i avgiftsförordningen respektive kommunallagen så kommer de åtminstone i de flesta fall att hålla sig under det tak för avgifterna som direktivet slår fast. De bemyndiganden som krävs för att myndigheterna ska få ta ut avgifter uppfyller direktivets villkor för att få ta ut avgifter som täcker alla myndighetens kostnader. Men direktivet är inget hinder mot lägre avgifter eller mot att myndigheter tillhandahåller handlingar utan några avgifter alls. Som nämnts finns en rad studier som pekar på att avgifternas storlek har en stor betydelse för vidareutnyttjandet av information från den offentliga sektorn. Att sätta låga avgifter är troligen den åtgärd som kan bidra mest till att nå de övergripande målen med PSI-direktivet. I så fall blir frågan vilken reglering som behövs för att säkerställa att myndigheternas avgifter blir så låga att de främjar utvecklingen. 7.4.1Räcker den spontana utvecklingen? Många myndigheter och kommuner tillhandahåller allt mer information via internet, utan att ställa villkor eller ta ut några avgifter. Principen om öppna data tycks få ett allt större genomslag. Vid utredningens samråd har några myndigheter och kommuner nämnt att PSI-direktivet och PSI-lagen har bidragit till att uppmärksamma frågorna och ge dem större tyngd, även om den formella regleringen inte har haft någon direkt effekt på utvecklingen. Vid samråden har flera myndigheter och kommuner beskrivit sina mer eller mindre utvecklade strategier för att underlätta vidareutnyttjande av informationen. Ett färskt exempel är (). lanserade myndigheten nedladdningstjänster för oceanografiska data, och gäller det också för meteorologiska, hydrologiska och klimatologiska data. Utgångspunkten är att skattefinansierade data ska kunna laddas ned utan kostnad och utan restriktioner för användning. Ett annat exempel är , som har beslutat om en handlingsplan för vidareutnyttjande av öppna data. Den här utvecklingen har inte drivits på genom några särskilda regleringar, till exempel när det gäller att sänka avgifter eller slopa begränsande villkor för vidareutnyttjande. Inte heller är det resultatet av att myndigheterna har fått extra resurser för att genomföra förändringarna. räknar med att finansiera bortfallet av intäkter från avgifter genom att effektivisera sin övriga verksamhet, förutom att myndigheten slipper kostnaderna för att administrera avgifter och villkor. En drivkraft har i stället varit myndigheternas egna intressen av att bidra till bättre förutsättningar för att skapa nya tjänster som underlättar för medborgarna, främja innovationer och utveckling av näringslivet etc. Vid utredningens samråd med kommunerna var det flera som resonerade på liknande sätt, och pekade på att avgifts- intäkterna som de går miste om när de släpper sina data fria vägs upp av de positiva effekterna för medborgarna och företagen. Säkert har också den tekniska utvecklingen spelat en roll för den sortens överväganden. Den har bidragit till att det har blivit billigare och enklare att tillhandahålla information, även om det fortfarande kan krävas relativt omfattande investeringar för att bygga upp system som gör det enkelt för användarna att ta del av informationen. Men att modernisera systemen för att hantera information kan bidra till att effektivisera och förbättra myndigheternas egen verksamhet. I alla myndigheters uppdrag och intresse ingår att informera om förutsättningarna för och resultaten av sin verksamhet. Det följer bland annat av 6 § tredje stycket i myndighetsförordningen (2007:515). Att tillhandahålla information är i de flesta fall en naturlig del av verksamheten snarare än ett sätt att få in avgifter för att finansiera den. För en del myndigheter ligger syftet med att främja vidareutnyttjandet i direkt linje med deras kärnverksamhet. Det gäller inte minst myndigheterna på kulturområdet. Vid utred- ningens samråd med företrädare för arkiv, bibliotek och museer var det knappast någon som var principiellt bekymrad över att de kommer att omfattas av det nya PSI-direktivet.