sou · H2B361 · 2014-11-28 00:00:00 — Kommittén anser att det också enligt livsmedelslagen bör finnas en möjlighet för en kommun att avtala med en annan kommun om att utföra sådana uppgifter som inte innebär beslut i ärenden eller att uppdra åt en anställd i en annan kommun att fatta beslut i vissa ärenden: Livsmedelslagen 24 a § - förslag: En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgift som kommunen har enligt denna lag skall ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheter att avgöra ärenden. Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en anställd i den kommunen att fatta beslut på kommunens vägnar i ett visst ärende eller i en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap 34 § kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap 24-27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut. Möjligheterna att samverka mellan kommunerna har förbättrats genom de genomförda ändringarna i kommunallagen. Det är enligt kommitténs mening en förutsättning för en effektiv livs- medelstillsyn att möjligheterna till samverkan utnyttjas. De samverkansformer, som kommunallagen numera kan erbjuda genom att en gemensam nämnd inrättas, kräver relativt omfattande an- passning av organisation och arbetsformer och precisering av uppgifter och befogenheter. I kommuner med mindre antal ärenden kan det vara lättare att utnyttja lämplig kompetens som finns på annat håll genom att uppdra åt en annan kommun att utföra vissa uppgifter eller genom att delegera beslutanderätt till anställd i en annan kommun. Dessa avtalsmöjligheter finns i speciallagstiftning inom fyra områden. Kommittén föreslår att det också inom livsmedelsområdet ska finnas möjlighet för en kommun att anlita en annan kommun för uppdrag eller att uppdra åt en anställd i en annan kommun att fatta beslut i ärende enligt livsmedelslagen. Kommittén anser att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i prövning och tillsyn (livsmedelsförordningen 38 och 46 §§) i huvudsak bör bestå. En fortsatt decentralisering bör ske genom att tillsyns- uppgifter förs över från till en miljö- och hälso- skyddsnämnd, i samråd och på initiativ av verket eller nämnden. Till- synsansvar bör också, som , kunna flyttas i motsatt riktning, när det finns särskilda skäl. Om och en kommun har olika uppfattning, bör ärendet avgöras av regeringen. Livsmedelsförordningen 46 § - förslag får i samråd med den kommunala nämnden besluta -att tillsyn över viss verksamhet som har ska flyttas över till nämnden eller -att tillsyn över viss verksamhet som nämnden annars har ska flyttas över till , om verksamheten har särskilt stor omfattning, är komplicerad eller det finns andra skäl för det. Den kommunala nämnden kan hos begära att verket till nämnden ska flytta över tillsyn som annars tillkommer verket. Om Livsmedels- verket finner att framställningen inte bör bifallas, ska verket med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande, om nämnden begär det. Mot- svarande ska gälla, om nämnden motsätter sig att flyttar över tillsyn över viss verksamhet till verket. har ett ansvar för att livsmedelstillsynen i landet fun- gerar som det är tänkt och för att påpeka brister i den lokala tillsynen. Om problemen kvarstår efter information och rådgivning, bör regeringen uppmärksammas, eventuellt med konsekvensen att beslut fattas om att föra över tillsynen till . Livsmedelslagen 24 b § - förslag Regeringen får, om en kommun grovt eller har åsidosatt sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, besluta att ska fullgöra de uppgifter som åvilar kommunen enligt denna lag, enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller enligt de EG-förordningar som kompletteras av lagen. Vidare föreslår kommittén att organisation ses över i syfte att skilja den operativa tillsynen från verkets centrala myndig- hetsuppgifter avseende styrning, uppföljning och utvärdering av livs- medelstillsynen i . I kapitel 5 har konstaterats att förändringar inom den offentliga sektorn har präglats av decentralisering. Kommunerna har fått fler uppgifter. beslut om livsmedelskontrollen är ett av undantagen från denna tendens. Den förstärkning som då beslutades av den centrala tillsynen och av styrande funktion motiverades av behovet att förbättra kontrollen av det centraliserade hanteringssystem som vuxit fram inom industri och handel. Andra skäl var användningen av nya råvaror, tillsatser och konserverings- och för- packningsmetoder för att öka hållbarheten i längre distributionskedjor. Vidare ansågs att kontrollen mer borde inriktas på livsmedlens sammansättning och på innehållsdeklarationer och märkning. Behovet av en skärpt livsmedelskontroll som utförs på ett likartat sätt över hela landet var ett viktigt motiv för det nya avgiftssystemet. Den ansvarsfördelning som gjordes mellan och kommunerna byggde på en riskbedömning. behöll ansvaret för köttkontrollen, eftersom kött medför de största riskerna för överföring till människor av livsmedelsburna sjukdomar. Livsmedels- verket fick också ansvaret för större produktionsanläggningar, som kräver specialiserad kompetens hos tillsynsmyndigheten. Att produk- terna har stor spridning på marknaden var också skäl för att centralisera tillsynen. Enligt livsmedelsförordningens uppdelning av ansvaret för prövning och tillsyn svarar för godkännande och tillsyn av 590 livsmedelsanläggningar. Ändringar görs fortlöpande. För närva- rande har den direkta tillsynen över ca 430 anlägg- ningar och 140 äggpackerier: Tablå 6.1 Tillsynsmyndigheter enligt LF 38 och 46 §§ Slakterier och fristående sanitetsslaktavdelningar Styckningsanläggningar, kyl- och för köttvaror, köttpro- duktanläggningar och anläggningar för malet kött som inte är Mjölk- och mjölkproduktanläggningar som inte är småskaliga Fisk- och fiskgrossistanläggningar som inte är småskaliga Äggpackerier som omfattas av rådets förordning (EEG) nr 1907/90 om handelsnormer för ägg Livsmedelslokaler i järnvägsvagnar, luftfartyg och fabriksfartyg samt kyltankbåtar för fisk Tillverkningsanläggningar för spritdrycker, vin, aromatiserade viner, aromatiserade drycker baserade på vinprodukter Exportkontrollerade anläggningar som avses i kungörelsen (1974:271) om kontroll vid utförsel av livsmedel ca 50 000 8) 1)som utför uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet: MHN. 2)Uppgifter om överflyttningar (not 3-5 och 8) avser läget . 3)Varav 112 har flyttats över från SLV till MHN. 4)Varav 10 har flyttats över från SLV till MHN. 5)Varav 75 har flyttats över från SLV till MHN. 6)Torde komma att flyttas över från SLV till MHN. 7)Ca 200; ingår i ovan angivna siffror (slakterier och styckningsanläggningar). 8)Ca 40 har flyttats över från MHN till SLV. Det rör sig om 2-4 av vardera brygge- rier, bagerier, chipsanläggningar, anläggningar för produktion av fetter och oljor, djupfryst (ärtor, bönor och liknande), kryddor, färdiglagad mat, choklad samt 8 saft/sylt och 12 catering (flygkök och liknande). Enligt livsmedelsförordningen 46 § får besluta att tillsynen över en viss verksamhet ska flyttas över till en nämnd från verket, efter samråd med nämnden; av tablån framgår att 197 anläggningar har flyttats till kommun. I står alla livs- medelsanläggningar under tillsyn, i de flesta. An- svaret kan också flyttas i andra riktningen, till verket från nämnden, om verksamheten har särskilt stor omfattning, är komplicerad eller om det finns andra särskilda skäl. Tillsynen över ett 40-tal anläggningar har flyttats till verket. Besluten om överflyttning kan överklagas. Enligt livsmedelsförordningen 46 a §, som trädde i kraft , ska utföra de inspektioner som behövs för att över- vaka att förpliktelser gentemot EU fullgörs. har börjat genomföra s.k. normerande inspektioner för att kon- trollera att lagstiftningen tillämpas korrekt och likformigt. Verksam- heten avser främst de ca 200 animalieanläggningar, där tillsynsansvaret har förts över från till kommuner, men också verkets egna köttanläggningar samt större livsmedelsindustrier, importörer och cateringföretag. Med längre tidsintervall ska också tillsynen kont- rolleras i 240 småskaliga köttanläggningar. Enligt ska närmare 800 normerande inspektioner göras i syfte att ta fram underlag för att bedöma om behöver vidta någon åtgärd. En sådan normerande inspektion på en anläggning under tillsyn är således för del inte myndig- hetsutövning - denna är kommunens ansvar. Det kan inträffa att verket och den tillsynsansvariga kommunala nämnden kommer till olika upp- fattning om behovet att vidta åtgärd enligt livsmedelslagen. I den situa- tionen kan återta tillsynen. I den huvudsakligen skattefinansierade kommunala tillsynen varierar ambitionsnivån. I ett fall fattade en kommun ett formellt beslut att inte bedriva någon livsmedelstillsyn. Beslutet ändrades, sedan det väckt JOs uppmärksamhet. JO konstaterade vid sin granskning att det saknades effektiva medel för att ingripa mot åsidosättande av tillsyns- uppgiften och gjorde framställning till regeringen i saken. Den lagänd- ring som gjordes i livsmedelslagen 28 § torde inte i sak ha förändrat förutsättningarna att ingripa mot en alltför låg ambitionsnivå i livs- medelstillsynen. I den detaljreglerade köttkontrollen styrs ambitionsnivån av regel- systemet. Likaså är det beträffande de föreskrivna stickprovskontroll- erna tämligen klart, vad verksamheten behöver få kosta. I exportkont- rollen kan det sägas vara efterfrågan från mottagarlandet som avgör. Livsmedelssektorns struktur och huvuddragen i produktionen har inte ändrats på något grundläggande sätt . slakterier och andra anläggningar som hanterar riskkänsliga livsmedel eller har särskilt komplicerad produktion, ofta med stor spridning på marknaden, ställer samma krav som tidigare på specialiserad kompe- tens. Lagstiftningen avseende främst de veterinära bestämmelserna och jordbruksförordningarna med sina regler om kvalitetsmärkning m.m. har efter harmoniseringen med EUs regler blivit mer kompli- cerad. har det av tillsynsmyndigheter, branschorganisa- tioner och enskilda företag gjorts betydande insatser för att utveckla företagens egenkontroll som ett led i den offentliga tillsynen. De större produktionsföretagen har arbetat systematiskt med prog- ram för kvalitetssäkring, men för det stora flertalet restauranger, butiker och andra småföretag har det inneburit något nytt att upprätta och dokumentera egenkontroll. Att företagen har det primära ansvaret för att deras produkter inte är farliga för människors hälsa har också understrukits genom lagstiftning om säkerhet och skadestånd. I linje med denna utveckling mot ett tydligare företagaransvar kan ifrågasättas om myndigheterna ska fastställa egenkontrollprogram; den frågan behandlas i kapitel 8. Som framgår av kapitel 5 har förändringarna inom den offentliga sektorn präglats av decentralisering. Från denna allmänna tendens avviker beslutet om livsmedelstillsynen 1989. Inom den kommunala sektorn har strävan varit att begränsa den statliga regelstyrningen och ge kommunerna ökade möjligheter att anpassa sin verksamhet till varierande förutsättningar, bl. a. genom olika former av samverkan. Frågan är nu om det finns anledning att överväga en decentralisering även inom livsmedelstillsynen. Förslaget att införa av- giftsfinansiering till full kostnadstäckning, som redovisas i kapitel 7, är uttryck för denna inriktning. Här diskuteras möjligheten att kommu- nerna tar över även den direkta tillsyn som bedrivs centralt, dvs. en organisatorisk decentralisering, och alternativet som är en statlig regional organisation. I den mest långtgående decentraliseringslösningen som kan kallas den kommunala utvecklingslinjen skulle all tillsyn föras över från till kommunerna: finns enligt kommitténs mening inte förutsättningar för en sådan förändring. ca 430 tillsynsobjekt (förutom 140 äggpackerier) utgör visserligen av samtliga livsme- delsanläggningar, men det är de största anläggningarna som ställer sär- skilda krav på kompetensen hos den som utövar tillsynen. En korrekt och likformig tillämpning av livsmedelslagen måste grundas på sak- kunskap om livsmedel och livsmedelshantering i komplicerade pro- cesser och dessutom på ingående kännedom om ett mycket omfattande och ovanligt svåröverskådligt regelverk, som förändras. Ju mindre organisationer, desto större är i allmänhet svårigheterna att under sådana arbetsförutsättningar upprätthålla kompetens, kontinuitet och tillgänglighet. Enligt uppgift från hade 1996 fem kommuner mindre än en årsarbetskraft för alla uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet och 29 mindre än två. Större kommuner har i allmänhet en särskild livsmedelsenhet, men i ca 2/3 av landets 288 kommuner finns för livsmedelstillsyn högst en årsarbetskraft, dvs bråkdelar av personer disponeras för uppgifterna i många kommuner. Att detta inte är en god grund för verksamhetens utveckling och för personalutveck- lande verksamhet bestyrks av uppgifter om livsmedelstillsynens bristande dragningskraft på nyanställda. Enligt de slutsatser som dragit av en enkätundersökning måste det föreligga ett systemfel, när en majoritet av en yrkeskår inte anser sig klara av att bevaka att lagar följs. 73 Det har från näringslivets experter i utredningen framförts att tillsynen inte är likformig mellan olika kommuner såtillvida att dels liknande frågor bedöms på olika sätt i tillämpningen, dels ambitionsnivån (inspek- tionsfrekvensen) varierar. Också har pekat på att livsmedelstillsynen varierar mellan kommunerna i både omfattning och innehåll. Dessa förhållanden, som sammanfattningsvis kan kallas effek- tivitetsskäl, talar starkt emot en total kommunalisering. Tillämpningen av livsmedelslagen ger mycket begränsat utrymme, om ens något, för politiska överväganden; sådana aktualiseras främst i resurs-/budgetfrågor, som har samband med verksamhetens inriktning och ambitionsnivå. En avgiftsfinansiering med full kostnadstäckning ger förvaltningsorganisationen möjlighet att planera verksamheten med utgångspunkt i riskbedömning och intäkter. Därmed torde verksam- heten bli än mindre beroende av politiska beslut än nu är fallet, vilket bör öka incitamenten internt i förvaltningsorganisationen att bilda sådana (större) förvaltningsenheter som kan tillgodose professionella krav på utveckling, särskilt kompetensutveckling. Som framgår av kapitel 5 kan decentralisering motiveras där det är angeläget att låta lokala eller regionala önskemål slå igenom eller av närhetsfaktorer. I livsmedelstillsynen har närhetsfaktorn varit avgö- rande för verksamhetens förankring i den kommunala organisationen. Om effektivitets- och kompetenskraven kan tillgodoses, talar decent- raliseringsprincipen för att ansvar fortsätter att föras över från central till tillsyn. 73Resurser och organisation för ett effektivt miljö- och hälsoskyddsarbete, Resultat av en enkätundersökning . Den legala grunden torde nu finnas att förändra förvaltningsorga- nisationen i riktning mot samverkan i större enheter. Det blir en stor utvecklingsuppgift att genomföra samverkansidéerna, som här - vid sidan av den ändrade finansieringen - har antagits vara en förutsättning för att höja ambitionsnivån inom livsmedelstillsynen. Om å andra sidan den kommunala självständigheten eller andra skäl gör att det inte blir något av med den kommunala samverkan, kan ett annat alternativ övervägas som bygger på en regional statlig tillsyn. Organisationsförändringen som beslutades kännetecknades av centralisering. Om den utvecklingslinjen fullföljs, finns redan nu förut- sättningar att, genom besiktningsveterinärorganisationen (BVO), bygga upp regionala enheter i en mer fristående tillsynsorganisation. I har regeringen föreslagit att ett 30-tal kommunala tillsynsen- heter ska övergå till en statlig organisation med ett 10-tal enheter. Som framgår av den redovisning som i bilaga 2 lämnats om förhållandena i tror man där inte att kommunerna på frivillig väg kan bilda färre och effektivare tillsynsenheter. Kommittén anser att förutsättningarna för livsmedelstillsynen är i stort sett desamma nu som när riktlinjerna för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun drogs upp 1989. Företagens primära ansvar har emellertid på olika sätt förtydligats. Vidare har kommunerna suc- cessivt byggt upp sin förmåga att ta ansvar även för tillsynen av mer komplicerad produktion och ett stort antal tillsynsobjekt har flyttats över från den centrala myndigheten. 74 Kommunerna har tillsyns- ansvaret för alla anläggningar utom de största med den mest kompli- cererade produktionen och största spridningen på marknaden. Kommu- nallagen erbjuder nu kommunerna möjligheter att samverka i en gemensam nämnd. Kommittén har i kapitel 5 föreslagit vidgade möj- ligheter att träffa avtal över kommungränserna för att bättre utnyttja tillgängliga resurser. I kombination med ökad kostnadstäckning, som kommittén behandlar i det närmast följande kapitel 7, bör kommunerna ha både legala och finansiella förutsättningar att skaffa sig de resurser som behövs för att bedriva en effektiv tillsyn. Det kommer sedan an på den politiska viljan att utnyttja dessa möjligheter. Decentralisering leder till olikheter - det är en konsekvens som kan sägas ligga i sakens natur - men det är givetvis möjligt att på olika sätt styra hur långt olikheterna får gå. Likformigheten måste garanteras genom dels tydliga regler, som minskar utrymmet för varierande lag- tolkning, dels utbildning och information samt genom den uppföljning 74Efter det att blivit medlem i EU, bestämde regeringen att skulle återta tillsynsansvaret avseende de storskaliga ani- malieanläggningarna för godkännande enligt EG-bestämmelserna, som trädde i kraft . Verket håller nu på att ta fram en meto- dik för normerande inspektioner, som är avsedda att ge kommunerna råd och stöd i den praktiska tillämpningen av livsmedelslagstiftningen. Slutligen kan beslut överklagas. Vad gäller den stora mängden av små företag under till- syn menar kommittén att en avgiftsfinansiering som ger kostnads- täckning gör det möjligt att ge kommunerna de finansiella medlen för att utföra den tillsyn som behövs. Det kan likväl inte bortses från att det kan uppstå brister i tillsynen som kan komma till kännedom genom rapporte- ringssystemet, vid kommunbesök eller i samband med normerande ins- pektioner. kan verket genom ett förvaltningsbeslut överta tillsynen av en enskild anläggning. En sådan åtgärd är otillräcklig om bristerna i tillsynen är allmänna inom kommunen. Verket behöver då ta in underlag för att bedöma vad som behöver göras och föreslå åtgärder. Det kan i sista hand bli fråga om att uppmärksamma regeringen på problemet. Regeringen beslutar därefter vad som ska göras för att avhjälpa konstaterade brister. Sådana åtgärder skulle kunna innebära att får i uppdrag att överta tillsynen inom kommunen. I så fall bör i stället för kommunen ha möjlighet att ta ut avgifter för tillsynen. Sammanfattningsvis anser kommittén att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i huvudsak bör bestå med en fortsatt decentralisering till kommunerna, när de anser sig ha förutsättningar att ta över ansvaret. Om den berörda kommunen och är ense, kan verket som besluta i frågan. Vid oenighet bör däremot frågan hänskjutas till regeringen. Att en kommun inte lever upp till de krav som ställs på tillsynen kan, med hänsyn bl.a. till åtaganden gentemot EU, motivera att centralmyndigheten på kommunens bekostnad för tar över ansvaret för tillsynen. har dels direkt tillsyn över 400-500 tillsyns- objekt, dels uppgifter avseende normgivning samt uppföljning och ut- värdering av tillsynssystemet. Principiella skäl talar för att Livsmedels- verkets uppgifter som central myndighet renodlas. Enligt kommitténs mening bör verkets organisation ses över i syfte att tydligare skilja de centrala myndighetsuppgifterna från den operativa tillsynen. Frågan är då hur den direkta tillsynen, som inte () kan eller bör föras över till kommunerna, bör organiseras. Det finns fyra alterna- tiv: -en resultatenhet inom verkets organisation -en helt fristående avgiftsfinansierad centralmyndighet -en fristående sektorsorganisation med regionala enheter och -att länsstyrelserna tar över uppgifter och personal. Kommittén tar inte ställning till anslagsfrågor. De bör behandlas i orga- nisationsutredningen. Gränskontrollen av livsmedel bör enligt kommittén vara en statlig uppgift. Staten har ett ansvar för de åtaganden som följer av medlemskap i . Praktiska skäl talar för att staten genom ett samlat centralt ansvar har bättre förutsättningar för att tillmötesgå EGs krav på likformighet i gränskontrollen än vad ett antal självständiga kommuner har. Genom att staten tar över ansvaret ges dessutom förutsättningar för samordning av den fysiska kontrollen av livsmedel med motsvarande kontroll av levande djur och djurprodukter samt utnyttjande av EU-gemensamma databaser och annat IT-baserat stöd för kontrollarbetet. Termen import i samband med EU avser varor som förs in i den euro- peiska gemenskapen från länder utanför gemenskapen, s.k. tredje land. Inom EU gäller i princip fri rörlighet för varor och termen införsel används om varor som förs in i från något annat EU-land. Det finns både gränspasseringsstationer och gränskontrollsta - tioner.75 Med gränspasseringsstation avses tullkontor som är beläget vid yttre gräns. Gränskontrollstation är en kontrollstation som är belägen i närheten av yttre gräns och vid vilken kan utföras dokument- och identitetskontroll samt fysisk kontroll. livsmedelshandel med andra länder sker till stor del med andra västeuropeiska länder. Före inträde i den europeiska gemenskapen skedde kontroll av livsmedel som fördes över gränsen i form av traditionell importkontroll. Denna kontroll var att betrakta som 75Tullen övervakar att livsmedel av animaliskt ursprung inte importeras över någon annan ort än där gränskontrollstation finns. en nationell angelägenhet och den utfördes i enlighet med ett jämförelsevis enkelt och stabilt regelverk. medlemskap i har inneburit genomgripande förändringar. Inom den gemensamma marknaden råder i princip fri rörlighet för varor och gränskontroller har i huvudsak avskaffats inom EUs gemensamma marknad.76 Däremot sker kontroll av livsmedel som importeras till EU från tredje land. Det innebär att den gränskontroll som var en nationell angelägen- het nu är en gemensam fråga för hela EU. Det regelverk som reglerar denna kontroll är betydligt mer komplext och omfattande än vad den tidigare svenska lagstiftningen var. Vidare sker det kontinuerligt förändringar och tillägg i EUs regler. Det görs t.ex. frekventa ändringar i EUs lista över länder och anläggningar. Vidare publicerar kommis- sionen inte sällan förbud mot import av vissa varor från vissa angivna länder, beroende på t.ex. sjukdomsutbrott eller av andra skäl. Dessa förbud kan senare upphävas. övertog redan genom större delen av EU:s livs- medelslagstiftning och inträdet i EU har inneburit att anpassat sig till EUs regler genom ändringar i den svenska livsmedelslagstift- ningen. tillsatte en projektgrupp med upp- gift att vid ett svenskt EU-inträde lägga fram förslag till nya import- bestämmelser för import av animaliska livsmedel från tredje land. För- slaget blev att i största möjliga utsträckning behålla tidigare import- rutiner även efter . Kommunerna föreslogs alltså även - i likhet med den ordning som gällt - vara huvudman för kontroll av livsmedel som importeras från tredje land. Motivet för att lägga kontrollen på kommunerna är enligt Livsme- delsverket77 dels att det enligt tidigare gällande bestämmelser varit en uppgift, dels att i flera fall kommunalt ägda hamnar har haft intresse av att upprätta en gränskontrollstation. I förordningen (1994:1717) om kontroll av livsmedel som importeras från tredje land meddelas föreskrifter om kontroll av sådan import.