sou · H2B347 · 2014-06-27 00:00:00 — Vid utformning av systemet för hantering av konsumenttvister bör det säkerställas att tillgången till tvistlösning är god för konsumen- ter inom dessa områden, särskilt vid fastställande av beloppsgränser för prövning av tvister i . I följande avsnitt belyser vi särskilt utvecklingen inom vissa sär- skilda sektorer. Trender och förväntade förändringar av betydelse för tvistlösning 10.7Närmare angående utvecklingen inom vissa sektorer Den snabba tekniska utvecklingen gör att utbudet av tekniskt kom- plicerade produkter ständigt ökar. Nya produkter utvecklas och traditionella vardagsprodukter såsom telefoner och olika hushållsapparater blir alltmer tekniskt komplexa. Denna utveckling medför att konsumenter köper fler och fler tekniskt komplicerade elektroniska produkter, ofta för vardagsbruk. Även utbudet och behovet av sidoprodukter till exempelvis surfplattor, datorer och tv-apparater ökar, och inom det området finns ett stort utbud av lågprisprodukter. Den stora efterfrågan på elektronikområdet och utbudet av låg- prisprodukter, innebär att den enskilde konsumenten har en svag ställning gentemot näringsidkare på området. ARN:s elavdelning är också en av de avdelningar inom nämnden som tar emot flest klagomål. En slutats som kan dras av detta, är att konsumenter har ett stort behov av tillgång till alternativ tvistlösning inom området för elektronik. Detta bör beaktas vid utformningen av systemet för alternativ tvistlösning, exempelvis när det gäller fastställande ARN:s beloppsgränser för prövning av tvister rörande sådana produkter. Många konsumenter handlar kläder och skor av varie- rande kvalitet till kraftigt pressade priser. Detta gäller inte minst produkter till barn. Liksom på området för elektronik, medför alltså utvecklingen inom sko- och klädbranschen att konsumenter har ett växande behov av att kunna få klagomål mot näringsidkare prövade, även om de rör relativt låga belopp. Finansiella tjänster blir allt mer komplexa och formerna för krediter förändras. ökar antalet konsumenter som köper sådana tjänster över nätet. Även gränsöverskridande konsumentköp ökar på området. Marknadsföringen på området kan också i vissa fall vara aggressiv, och rikta sig mot utsatta grupper, exempelvis när det Trender och förväntade förändringar av betydelse för tvistlösning gäller s.k. snabblån. Även marknaden för betaltjänster är under snabb utveckling, som rättspraxis på det området är relativt outvecklad och konsumenter ofta kan ha svårt att nå framgång tvister mot näringsidkare, exempelvis i ärenden rörande obehöriga transaktioner. Skyddet vid köp av finansiella tjänster, inklusive möjligheten att få eventuella tvister prövade, är bl.a. av nu angivna skäl ett viktigt konsumentintresse. En särskild utredning, Utredningen om konsu- mentskydd vid finansiell rådgivning, har också lämnat ett betänk- ande när det gäller just konsumentskyddet vid finansiell rådgivning (SOU 2014:4, Det måste gå att lita på konsumentskyddet). Vi åter- kommer i kapitel 15 nedan till ett förslag från den utredningen som rör tvistlösning på konsumentområdet (se kapitel 14). 10.8Höjda ansökningsavgifter till domstol är avgiften för att anmäla en tvist till allmän domstol , oavsett vilket värde tvisten rör. Regeringen har beslu- tat att höja ansökningsavgifterna till domstol väsentligt.3 Avgiften för förenklade tvistemål kommer att bli , och avgiften i ordinära tvistemål kommer att uppgå till . En tilläggs- avgift ska också tas ut vid överlämnande av mål från Kronofogde- myndigheten – för förenklade tvistemål och för ordinära tvistemål. Det är enligt vår bedömning rimligt att anta att höjda avgifter för prövning av tvister i allmän domstol kommer att medföra ett i viss mån ökat behov av tillgång till alternativ tvistlösning för kon- sumenter, och därmed i någon utsträckning kommer att bidra till en ökad ärendetillströmning till . Som redan har nämnts (se avsnitt 5.5), har regeringen beslutat att inrätta en gemensam kontaktpunkt för det oberoende konsument- stödet i form av en konsumentupplysningstjänst per telefon och en webbaserad informationstjänst (se prop. 2013/14:1, utg.omr. 18, s. 78 samt förordning [2014:110] om en upplysningstjänst för kon- 3 Se Förordning (2014:256) om ändring i förordningen (1987:452) om avgifter vid de all- männa domstolarna. Trender och förväntade förändringar av betydelse för tvistlösning Genom denna upplysningstjänst, som ska samordnas av , ska konsumenter kunna få svar på frågor om rättigheter och skyldigheter före och efter köp. Information om kommer att kunna spridas på ett effektivt sätt till många konsumenter genom den nya konsumentupplysnings- tjänsten. Det skulle kunna leda till att fler tvister anmäls till nämn- den. Å andra sidan är också tanken att konsumenter på ett enklare och smidigare sätt ska kunna få råd om sina rättigheter och skyldig- heter i olika situationer, inklusive när konsumenten har framställt ett klagomål till en näringsidkare som denne vägrat att acceptera. Den nya upplysningstjänsten skulle därför lika gärna kunna leda till att fler tvistsituationer mellan konsumenter och näringsidkare upp, utan att konsumenten behöver anmäla näringsidkaren till . Det är alltså inte möjligt att förutse i vilken riktning som den nya centrala konsumentupplysningstjänsten kommer att påverka ärendetillströmningen till . 10.10Nya bestämmelser om alternativ tvistlösning i EU-rättsakter Nya EU-rättsakter förhandlas och antas kontinuerligt på konsu- mentområdet. I den mån sådana rättsakter innehåller generella krav på att konsumenter ska ha tillgång till alternativ tvistlösning, avgör det nya direktivet om alternativ tvistlösning för konsumenter hur långt skyldigheten att tillhandahålla sådana organ sträcker sig, och vilka krav som ska ställas på organen (se prop. 2013/14:84, s. 20).4 pågår därutöver förhandlingar om nya och omarbe- tade EU-rättsakter som kan komma att innehålla specifika krav på tillgång till alternativ tvistlösning inom vissa områden, och för vissa särskilt utpekade aktörer.5 Antagande av EU-rättsakter med sådant 4 Här kan nämnas att prövar tvister som rör flygpassagerares rättigheter enligt en EU- förordning på området, oavsett om passageraren i fråga har rest privat eller i tjänsten. Se t.ex. ARN:s beslut av i ärende Ä 2010-3332, samt och rådets förordning (EG) nr 261/2004 av om fastställande av gemen- samma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning, och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91. 5 Som exempel kan nämnas att förhandlingar pågår angående sådana bestäm- melser om tvistlösning i vissa EU-rättsakter på det finansiella området. Förslag till och rådets direktiv om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven /65/EG, 2013/36/EG och 2009/110/EG samt upphävande av direktiv /64/EG KOM (2013) 547 final samt Förslag till och rådets direktiv om försäkringsförmedling, COM(2012) 360 final. Trender och förväntade förändringar av betydelse för tvistlösning innehåll kan eventuellt innebära att vissa anpassningar krävs när det gäller tillgången till alternativ tvistlösning i , i synnerhet ARN:s verksamet. Det är inte möjligt att nu förutse vilka åtgärder som nya EU-rättsakter kan komma att kräva i detta avseende. Vi kan bara konstatera att regeringen, i respektive genomförande- arbete, bör bevaka och analysera hur bestämmelserna i de nya rätts- akterna förhåller sig till ARN:s kompetensområde enligt nämndens instruktion. Bedömning: Nya problem mellan konsumenter och näringsidkare uppstår bl.a. genom den ökande e-handeln inom och över gränserna, ett ökat utbud av lågprisprodukter inom vissa sektorer, samt uppkomsten av nya produkter och tjänster, som inte minst beror på den fortsatt snabba tekniska utvecklingen. Dessa för- hållanden, tillsammans med att ansökningsavgifterna till domstol höjs, gör att konsumenter har ett ökande behov av tillgång till effektiv och högkvalitativ tvistlösning utanför domstol. Verksam- heten vid måste utformas och anpassas för att möta det ökande behovet och nya utmaningar som uppkommer. Det är tydligt att konsumenter står inför en marknad som förändras i snabb takt. Nya problem mellan konsumenter och näringsidkare uppstår bl.a. med anledning av den snabba digitala utvecklingen, den ökande e-handeln, inom och över gräns- erna, samt uppkomsten av nya produkter och tjänster. Enligt vår bedömning innebär förutsättningarna på marknaden att konsumen- ters behov av effektiv och högkvalitativ utomrättslig tvistlösning kan förväntas öka. Även de höjda anmälningsavgifterna till domstol kan i viss mån innebära att konsumenter kan ha ett ökat behov av att kunna anmäla tvister till . Det svenska systemet för hantering av konsumenttvister utanför domstol måste utformas för att möta det ökande behovet av tvist- lösning för konsumenter och de nya utmaningar som kommer att uppstå. Behovet av tillgång till utomrättslig prövning av konsument- tvister bör exempelvis få betydelse för fastställande av belopps- gränser för prövning av tvister i (se avsnitt 12.7.4). ARN:s resurser måste också kontinuerligt ses över och anpassas för att Trender och förväntade förändringar av betydelse för tvistlösning säkerställa att nämnden har kapacitet att på ett säkert och effektivt sätt pröva konsumenttvister inom de områden som omfattas av nämndens kompetensområde. Som vi kommer att utveckla närmare nedan (se kapitel 14 och 18), bedömer vi att verksamheten vid bör stärkas och utformas så att den kan möta det ökande behovet av tillgång till tvistlösning, och även i övrigt anpassas efter nya behov allteftersom de uppstår. 11.1Bakgrund och utredningens uppdrag ARN:s avgöranden är inte bindande, utan nämnden lämnar rekom- mendationer till parter om hur tvister bör lösas. Eftersom ARN:s beslut inte kan verkställas tvångsvis, måste konsumenter väcka talan vid allmän domstol om de vill gå vidare med sina krav mot näringsidkare som inte frivilligt har följt nämndens avgörande. Ur ett konsumentskyddsperspektiv är det viktigt att se till att näringsidkare i så stor utsträckning som möjligt följer ARN:s beslut. Alternativet att vända sig till i stället för till domstol kan annars te sig meningslöst för konsumenterna. I vårt uppdrag ingår att överväga och föreslå lämpliga åtgärder för att få fler närings- idkare att följa avgörandena från . Vi ska särskilt analysera för- och nackdelar med att införa ett system som innebär att meddelar bindande beslut i stället för att lämna rekommendationer. I detta kapitel behandlar vi frågan om ARN:s beslut bör göras bindande. Sedan återkommer vi i kapitel 15 till frågan om det finns andra åtgärder som kan vidtas för att öka följsamheten till ARN:s avgöranden. Frågan om bör meddela bindande beslut som kan verkställas tvångsvis mot näringsidkare, i stället för rekommendationer, har tidigare behandlats i betänkande (SOU 1978:40) och i den efterföljande propositionen (prop. 1979/80:114). Bör avgöranden vara bindande? Ett system med verkställbara beslut föreslogs inte i dessa lagstift- ningsärenden, främst med hänvisning till att ett sådant system i hög grad skulle behöva utformas som ett domstolsförfarande. Det fram- hölls att det bl.a. skulle behöva ställas högre krav på utformningen av avgörandena och att ett formellt delgivningsförfarande skulle behöva tillämpas. Det framfördes också att den formalisering som skulle följa om besluten gjordes verkställbara till viss del skulle förta styrkan i förfarandet vid , såsom att kan vara friare i sin prövning av tvisterna och att förfarandet är enkelt och smidigt. Att ha två likartade system för prövning av konsumenttvister ansågs inte ändamålsenligt. Ett förfarande där avgörandena från skulle bli bindande om parterna inte överklagade till domstol ansågs inte heller lämpligt, eftersom konsumenter då mot sin vilja skulle kunna tvingas att delta i ett domstolsförfarande, med eventuella kostnader som följd. Även (SOU 1994:14) övervägde frågan om karaktären av ARN:s avgörande. Utredningen konstaterade, i likhet med , att ett system med verkställbara beslut från skulle kräva att verksamheten vid nämnden formaliserades, bl.a. genom att handlingar i ärenden och nämndens avgöranden skulle behöva delges parterna i formell ordning. Utredningen framhöll att ARN:s verksamhet även i fort- sättningen borde vara informell och utgöra ett alternativ till dom- stolsförfarande, med en obyråkratisk organisation och ett förenklat förfarande. Även kommittén kom mot den bakgrunden fram till att det inte var ändamålsenligt att göra ARN:s beslut bindande. Nedan belyser vi några grundläggande rättsliga utgångspunkter som sätter ramarna för våra överväganden när det gäller frågan om ARN:s beslut bör göras bindande eller inte. I regeringsformen finns regler om domstolarnas och förvaltnings- myndigheternas uppgifter, och bestämmelser som reglerar norm- givning när det gäller prövning av tvister mellan enskilda. Bör avgöranden vara bindande? Enligt 1 kap. 8 § regeringsformen finns för rättskipningen dom- stolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Någon definition av begreppet rättskip- ning finns inte i regeringsformen. Viss ledning kan hämtas i 11 kap. 5 § regeringsformen, enligt vilken rättstvist mellan enskilda inte utan stöd i lag får avgöras av annan myndighet än domstol. domarutredning (SOU 1994:99 s. 38) beskrev innebörden av be- greppet rättskipning som att objektivt och opartiskt avgöra rätts- liga tvister mellan enskilda intressen eller mellan ett enskilt intresse och ett allmänt intresse []. Av bestämmelserna i regeringsformen framgår alltså att det i första hand ankommer på domstolarna att avgöra rättstvister mellan enskilda, och att det krävs stöd i lag för att den uppgiften ska få utföras av någon annan myndighet. Det kan konstateras att ARN:s verksamhet inte är lagreglerad, utan att hantering av konsumenttvister sker med stöd av förord- ningen med nämndens instruktion. Ovan nämnda bestämmelser i regeringsformen innebär att nämndens tvistlösande verksamhet skulle behöva regleras i lag om nämndens beslut gjordes bindande. 11.3.3Rätten till domstolsprövning enligt Hur systemet för prövning av konsumenttvister utanför domstol kan utformas, styrs vidare av åtaganden enligt Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Konventionens krav innebär att enskilda, fysiska och juridiska personer, inte får berövas möjligheten till en rättvis och rättssäker domstolsprocess när det gäller prövning av vissa rättigheter och skyldigheter. Kon- ventionen är inkorporerad i svensk rätt genom lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Rätten till domstolsprövning och en rättssäker process regleras i artikel 6 i . Av relevans i det här samman- hanget är artikel 6.1, där det bl.a. framgår att var och en, vid pröv- ningen av hans civila rättigheter och skyldigheter, ska vara berätti- gad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. I fråga om tolkningen av begreppet civila rättigheter och skyldigheter finns en omfattande rättspraxis. Av relevans i detta sammanhang är Bör avgöranden vara bindande? att klara fall av tvister om civila rättigheter är de som t.ex. gäller fordringsanspråk, skadestånd eller rätt till egendom, alltså sådana frågor som normalt handläggs som tvistemål vid nationella dom- stolar.1 Avtalsrättsliga konsumenttvister som hanteras av rör alltså i regel sådana civila rättigheter som omfattas av Europa- konventionens artikel 6.1. Tvister som omfattas av konventionen måste enligt artikeln kunna prövas i ett domstolsförfarande som tillgodoser följande krav2: a)Domstolen ska vara oberoende och opartisk. b)Domstolen ska ha inrättats enligt lag. c)Förfarandet ska vara korrekt och rättvist mot den enskilde. d)Förfarandet ska i allmänhet vara muntligt och offentligt. e)Domstolsprövningen ska ske inom skälig tid. f)Domen ska avkunnas offentligt. Värt att notera i detta sammanhang är att kravet på att förfarandet ska vara muntligt (punkten d) innebär att parter ska ha möjlighet att framställa sin sak vid en muntlig förhandling, inklusive att åbe- ropa muntlig bevisning.3 Rätten till muntlig förhandling har behand- lats utförligt i avgöranden från . Av domstolens praxis framgår att artikel 6.1 i princip kräver att parterna har möjlig- het till muntlig förhandling när det gäller prövning av frågor om civila rättigheter eller skyldigheter och tvisten aktualiserar bevis- frågor.4 En annan sak är att parter frivilligt kan avstå från rätten till domstolsprövning, t.ex. genom att sluta ett avtal om skiljedom som utesluter domstols behörighet.5 Kravet på en rättvis rättegång (punkten c ovan), innebär bl.a. att rättegången måste följa mer eller mindre strikta procedurregler och parterna måste veta vilka procedurregler som är tillämpliga.6 Eftersom prövar tvister rörande enskildas civila rättigheter och skyldigheter, följer det av att processen vid inte får begränsa parternas möjlighet att få saken prövad 1Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i Europeisk praxis, En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, Fjärde upplagan, 2012, Zeteo, s. 154. 2Sammanställningen är hämtad ur SOU 2007:26, s. 154. 3Danelius, a.a., s. 225. 4Danelius, a.a., s. 224. 5Danelius, a.a., s. 196. 6Danelius, a.a., s. 291 f. Bör avgöranden vara bindande? av en domstol som lever upp till konventionens krav. Om besluten från skulle göras bindande, innebär det att antingen måste anpassas så att nämnden lever upp till de krav som ställs i konventionen, eller att parterna efter nämndens beslut måste ha möjlighet att föra saken vidare till en domstol i konventionens mening. Vi återkommer till den här frågan i avsnitt 11.7.2 nedan. 11.3.4Begreppen rättskraft, laga kraft och verkställbarhet Innan vi går in på våra överväganden när det gäller ARN:s avgöran- den, är det nödvändigt att klargöra vad som kan avses med att ett beslut är bindande. Ett bindande avgörande från en domstol eller annan myndighet kan nämligen ha betydelse för de inblandade parterna på olika sätt. Här behandlar vi några begrepp som är centrala för förståelsen av vilken effekt som ett sådant avgörande kan få i olika avseenden. Vad som sedan blir relevant är att överväga vilken innebörd som en reform till bindande beslut från skulle kunna få. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 11.7.1 nedan. En viktig aspekt av ett bindande avgörande, är till att börja med avgörandets rättskraft. Rättskraften hos en dom eller annat avgör- ande kan beskrivas antingen positivt eller negativt. Den positiva sidan är att ett rättskraftigt avgörande kan åberopas i en senare tvist, som rör ett annat rättsförhållande, om den rättskraftigt avgjorda saken har betydelse för den tvisten. I sådana fall läggs det tidigare avgörandet till grund för ett nytt avgörande. Som exempel kan nämnas att en tidigare domstolsdom om fastställande av ett skuld- förhållande kan användas i en ny rättegång om fullgörelse av betal- ningsskyldighet. Den negativa rättskraften innebär att en sak som har avgjorts inte kan prövas på nytt. Om någon väcker talan i dom- stol rörande en sak som redan har avgjorts innebär alltså den nega- tiva rättskraften att den nya talan ska avvisas av domstolen. En domstols tvistemålsdom har negativ rättskraft i den meningen att domen utgör hinder mot att den fråga som avgjorts genom domen prövas i en ny rättegång.7 Att ett avgörande har rättskraft ska skiljas från att det har laga kraft. Det sistnämnda begreppet utgör ett sammanfattande uttryck för att domen inte längre går att överklaga. Rättskraften hos ett avgörande uppstår som den laga kraften men har en annan innebörd. Detta kan uttryckas så att laga kraften får 7 Se Fitger m.fl., (, Zeteo), kommentaren till 17 kap. 11 §. Bör avgöranden vara bindande? betydelse om en part vill överklaga avgörandet, medan rättskraften får betydelse om han eller hon vill föra en ny process om saken.8 För att ett avgörande från en domstol eller en annan myndighet ska kunna verkställas tvångsvis krävs vidare att avgörandet utgör en exekutionstitel. Vad som kan utgöra en sådan framgår av 3 kap. 1 § utsökningsbalken. Exempel på en exekutionstitel är en domstols dom eller beslut och en skiljedom. Verkställbarhet förutsätter i flera sammanhang laga kraft men har inget annat samband med rätts- kraften. 11.4Förenklade tvistlösningsformer som kan leda till bindande beslut Olika typer av tvister uppstår i vårt samhälle. Det kan t.ex. vara tvister inom familjen, tvister rörande köp av varor och tjänster, eller tvister mellan offentliga och privata aktörer. I många fall finns det, utöver domstolarna, andra statliga eller privata tvist- lösningsmekanismer som parter kan använda för att hitta en lös- ning på en konflikt. I finns det några olika former av utomrättslig tvistlösning som utmynnar i beslut som kan bli bindande för parterna. I det följande beskriver vi två av dessa förfaranden – summarisk process hos och bodelningsinstitutet. Syftet med fram- ställningen är att illustrera olika möjligheter att uppnå en för parterna bindande lösning utan ett domstolsförfarande. Vi kommer sedan att överväga om de principer som ligger till grund för förfarandena skulle kunna tjäna som utgångspunkt för bindande beslut från . Exem- pel på andra utomrättsliga tvistlösningsformer i som kan leda till bindande beslut är förfarandet hos dispaschören, skiljeförfarande och tvistlösning vid Hyres- och arrendenämnderna. Dessa tvistlös- ningsformer behandlas inte närmare här, eftersom deras specifika karaktär gör att det inte är relevant att dra paralleller till förfarandet vid . Bör avgöranden vara bindande? I enklare förmögenhetsrättsliga tvister är den summariska processen hos kronofogdemyndigheten ofta ett relativt snabbt och billigt för- farande för den som vill få till stånd ett verkställbart avgörande. Förfarandet regleras i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Processen inleds genom att sökanden ansöker om betalningsföreläggande eller handräckning hos kronofogde- myndigheten. I ansökningen ska sökanden ange sitt yrkande och grunden för det. En ansökan om betalningsföreläggande kan användas när sökan- den vill att svaranden ska betala en fordran som är förfallen till betalning. En ansökan om vanlig handräckning kan gälla avhysning eller skyldighet för någon att fullgöra något annat än betalning. Begäran om särskild handräckning används främst när någon egen- mäktigt har rubbat sökandens besittning till fast eller lös egendom eller på annat olovligt sätt hindrat sökanden att utöva sin rätt till viss egendom. Om kronofogdemyndigheten tar upp en ansökning om betal- ningsföreläggande eller handräckning delges svaranden denna med formell delgivning enligt delgivningslagen (2010:1932) och föreläggs att yttra sig över ansökan. Om svaranden motsätter sig ansökningen kan sökanden begära att målet ska överlämnas till tingsrätt. Om svaranden däremot inte i rätt tid motsätter sig ansök- ningen ska kronofogdemyndigheten meddela utslag i enlig- het med ansökningen. Utslaget vinner laga kraft och blir därmed verkställbart efter dagen för utslaget. Utslagen får också rättskraft enligt samma principer som gäller för en lagakraftvunnen tvistemålsdom (64 § lagen om betalningsföreläggande och hand- räckning). Det innebär att utslaget utgör hinder mot en ny pröv- ning av den sak som har avgjorts och att det läggs till grund för senare avgöranden där faktafrågan är av prejudiciell betydelse. Svaran- den kan hindra att utslaget vinner laga kraft genom att ansöka om återvinning inom en månad från utslagets datum. I sådant fall över- lämnas målet till tingsrätten för vidare prövning. Ett mål om betal- ningsföreläggande som överlämnas till tingsrätt handläggs där enligt de regler som gäller för tvistemål. Bör avgöranden vara bindande?