sou · H2B321 · 2014-04-10 00:00:00 — Kostnader och finansiering......................................... Konsekvenser av förslagen ......................................... 10.1 Konsekvenserna av våra förslag............................................. 10.1.1 Kostnader för staten ................................................... Bilaga 1–2 Kommittédirektiv.......................................................... Bilaga 3 Delbetänkandets förslag................................................. Bilaga 4 Trådlösa teknikers bidrag till bredbandsstrategin ........ Bilaga 5 Möjligheterna att utforma ett stöd som uppfyller kriterierna – utredningens bedömning......................... 1Utredningens uppdrag och genomförande Utredningens uppgift (dir. 2012:123) är att göra en utvärdering av regeringens bredbandsstrategi.1 Det innebär att utredaren ska göra en uppföljning av hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen som anges i regeringens bredbandsstrategi och i den digitala agendan för (KOM(2010) 245). I upp- draget ingår även att göra en närmare analys av två insatsområden i bredbandsstrategin, nämligen Offentliga aktörer på marknaden och Bredband i hela landet. Huvuduppdraget delas in i tre punkter vilka i sammanfattning är att: följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbandsstrategi och vid behov föreslå eventuella justeringar av bredbandsstrategin med syftet att möjlig- göra för marknaden att åstadkomma den täckningsgrad för bredband som anges i målen för bredbandsstrategin, utreda hur kommunernas agerande i olika roller påverkar bred- bandsutbyggnaden och utreda möjligheterna att inrätta ett () enligt förslag från eller föreslå en annan lösning för att främja samordning och samförläggning för bredband, och kartlägga den nationella hanteringen av stöd till bredbands- utbyggnad och vem som har varit mottagare av stöden –2012, analysera om det finns behov av en mer enhetlig stödhantering med utgångspunkt i nu gällande organi- sationsstruktur och göra en internationell jämförelse. 1 Bredbandsstrategi för (N2009/8317/ITP). Utredningens uppdrag och genomförande Utredningens direktiv är dessutom tydligt tudelade i uppgifter som ska redovisas i ett delbetänkande och i ett slutbetänkande. Delbetänk- andet har redovisats . I ett tilläggsdirektiv (dir. 2013:87) beslutade regeringen om förlängd tid för uppdraget. Enligt tilläggs- direktivet ska uppdraget slutredovisas . I slutbetänkandet ska utredningen bland annat följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen, kart- lägga hur tillgången till bredband har uppnåtts, kartlägga vilka för- utsättningar som har påverkat utbyggnaden av bredband med hög överföringshastighet i glest bebyggda områden, utreda hur man kan arbeta mer effektivt för att samordna efterfrågan av bredband i lands- och glesbygder, samt vid behov föreslå justeringar av bred- bandsstrategin för att nå målen. I slutbetänkandet ska också redovisas hur kommuners agerande som markägare, ägare av bredbandsinfrastruktur och bostadsägare påverkar bredbandsutbyggnaden. Dessutom ska möjligheterna att inrätta ett () enligt Post- och () förslag utredas.2 Enligt direktiven ska utredningen ta tillvara kunskaper och erfaren- heter som finns hos ett stort antal aktörer inom utrednings- området. Detta har tillgodosetts på olika sätt. En expertgrupp tillsattes och har haft sam- manlagt sex sammanträden. Sekreterarna har haft enskilda möten med experterna. Expertgruppen har varit sammansatt av deltagare från , , , bruksverk, , , , , i , Kommuner och Landsting, IT & Telekomföretagen, Lant- brukarnas , , och Landsbygdsdepartementet. Sekreterarna har diskuterat frågeställningar relaterade till utred- ningens olika delar med företrädare för , ComHem, EQT, , Hi3G, IP-Only, Lantmäteriet, Länssamverkan Bredband 2.0, Netnod, , SmåKom, kommun, , och dess med- 2 Affärsmöjligheter med bredbandskanalisation.PTS, 2011. Utredningens uppdrag och genomförande lemmar, Swedish ICT Acreo, Tele2, , och . Sekreterarna har dessutom diskuterat med sakområdesexperter på , Post- och tele- styrelsen samt Kommuner och Landsting. Sekreterarna har haft möte med Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07). Utredaren och sekreterarna presenterade utredningen vid ett seminarium om mobiltäckning anordnat av Handelskammaren i . Sekreterarna deltog i en paneldebatt på . Sekreterarna närvarade vid seminarium om hur kan bidra till bredbandsutbyggnad. Vi har anlitat konsultföretaget för två uppdrag. Syftet med det ena uppdraget var dels att utreda möjligheterna att inrätta ett ICH, dels att utreda möjligheter att eventuellt föreslå en alter- nativ modell för att främja samordning och samförläggning för bredbandsutbyggnad. Syftet med det andra uppdraget var att följa upp och kartlägga hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande dels till regeringens bredbandsmål, dels till målen i den digitala agendan för . PTS, har på vår begäran, inkommit med en promemoria avse- ende vad trådlösa tekniker kan bidra med i fråga om över- föringshastighet och befolkningstäckning och vad ett användande av 700 MHz-bandet för mobilt bredband skulle tillföra. Alla redogörelser, bedömningar och förslag presenteras i vi- form. Innebörden av detta är att utarbetandet av texterna har skett i samarbete mellan utredaren, sekreterarna och experterna. Ansva- ret för texterna är dock enbart utredarens. Regeringen tillsatte en utredning för att ut- värdera den bredbandsstrategi som regeringen hade beslutat om . Regeringens huvuduppdrag till utredaren var att göra en uppföljning av hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen som anges i regeringens bredbandsstrategi och i den digitala agendan för . Utredningen om utvärdering av regeringens bredbandsstrategi och överlämnade ett delbetänkande Effektivare bredbandsstöd . I regeringens bredbandsstrategi ställs två mål upp; bör av alla hushåll och företag ha tillgång till /s, bör av alla hushåll och företag ha tillgång till /s. Utöver detta finns ett riksdagsbundet mål att alla hus- håll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektro- niska samhällstjänster och service via bredband. Regeringens mål är teknikneutrala, dvs. det är inte överförings- tekniken i sig som är intressant. Det som är intressant är att bred- band byggs ut med de tekniker som möjliggör överföringshastig- heter i enlighet med de fastställda bredbandsmålen. Vilka tekniker som kan bidra till målen kan ändras , i takt med teknik- utvecklingen. Detta medför, enligt regeringen, att marknads- mässiga investeringar behöver göras både i fasta och mobila nät. Bredbandsstrategin ska ses i kontexten av det mål som rege- ringen i den digitala agendan har satt upp för den svenska it-politi- ken; att ska vara bäst i världen på att använda digitalise- ringens möjligheter.1 Om detta mål ska kunna förverkligas krävs att tillgången till bredband med hög överföringshastighet ökar i den utsträckning som anges i bredbandsstrategin. I den digitala agendan argumenterar regeringen för varför det är viktigt att 1 It i människans tjänst – en digital agenda för (N2011/342/ITP). Det offentligas roll i bredbandsutbyggnaden digitalisera det svenska samhället och därmed varför det krävs en utbyggnad av bredband med hög överföringshastighet. I den digitala agendan för ställs tre mål upp; bör alla i ha tillgång till grundläggande bredband2, en strävan efter att alla i bör ha tillgång till internethastigheter på över /s och att av de europeiska hushållen ska abonnera på internetförbindelser på över /s . I regeringens bredbandsstrategi anges fem stycken insatsområ- den som särskilt viktiga för att få till stånd den utbyggnad som krävs om målen i strategin ska kunna nås. I utredarens uppdrag ingår att göra en närmare analys av två av dessa; Offentliga aktörer och Bredband i hela landet.3 Regeringens bredbandsstrategi är ett medel i strävan att nyttan med bredband ska kunna realiseras och komma hela samhället till godo. Utvecklingen går mot alltmer bandbreddskrävande tjänster och om alla ska kunna använda dessa tjänster krävs en utbyggnad av bredband med hög överföringshastighet. En hög nivå av utnyttjande av digitaliseringens möjligheter, dvs. en hög använd- ning av it och internet är bra för både vad gäller tillväxt, konkurrenskraft och innovationsförmåga. Det bidrar till utveck- lingen av ett hållbart samhälle. Det hjälper också till att möta ut- maningar i form av en ökad globalisering, klimatförändringar och en åldrande befolkning i ett glest befolkat land. har ett par statliga utredningar behandlat bred- bandsfrågor och nätutbyggnad. It-infrastruktur för stad och land,4 Bredbandsnät i hela landet – statens infrastruktur som resurs5, Kommunstöd till lokal it-infrastruktur,6 Bredband till hela landet7. Förslagen som läggs i vårt delbetänkande, Effektivare bredbands- stöd8 finns i bilaga 3. I vårt utredningsarbete har vi bl.a. haft användning av det arbete som görs inom ramen för Bredbandsforum. Bredbandsforum, som tillsattes av regeringen (N2010/2461/ITP) har i syfte att främja utbyggnaden av bredband i hela landet och är en del 2EU-kommissionen avser med detta att det ska finnas en samhällsomfattande bredbands- täckning som baseras på en kombination av fasta och trådlösa nät. 3Övriga insatsområden i strategin benämns Fungerande konkurrens, Frekvensanvändning och Driftsäkra elektroniska kommunikationer. Det offentligas roll i bredbandsutbyggnaden Bredbandsforum sätter fokus på enskilda sakfrågor som kan hindra utbyggnad av bredband med hög över- föringshastighet. Bredbandsforums styrgrupp, liksom dess arbets- grupper, är sammansatt av representanter från privata och offent- liga aktörer som är viktiga för den svenska utbyggnaden av bred- band. I bredbandsstrategin anger regeringen att målen för utbyggna- den tydligare, jämfört med tidigare förd stödpolitik, behöver grun- das på en marknadsmässig utbyggnad och på de åtgärder och verk- tyg som möjliggörs genom lagen om elektronisk kommunikation. Men, om bredbandsmålen ska nås krävs att det offentliga är med på olika sätt. Bland de offentliga aktörer som är involverade återfinns kommuner, länsstyrelser, regioner och statliga myndig- heter. Länsstyrelserna och vissa regioner ska bl.a. verka för att regeringens bredbandsstrategi för nås.9 Utbyggnad av bredband med hög överföringshastighet är en nationell angelägenhet, men också en lokal och regional angelägen- het. Det handlar om att öka den lokala och regionala tillväxten och därmed blir regional utvecklingspolitik viktig och likaså de aktörer som arbetar med detta viktiga. Även om kommunernas roll lyfts fram i direktiven har vi även sett det viktigt att ta hänsyn bl.a. till den roll som länsstyrelser och regioner, har i utbyggnaden av bred- band. Det är viktigt att kommunerna är engagerade i bredbands- utbyggnaden. Genom en fortsatt utbyggnad av bredband med hög överföringshastighet skapas möjligheter att bo och ta del av sam- hällets service och tjänster även i landsbygd och i glesbygd. Likaså kan tillgång till bredband med hög överföringshastighet göra det möjligt för äldre, oavsett bostadsort, att bo kvar hemma, i och med att det kan skapa förutsättningar för god tillgång till vård och service. PTS Bredbandskartläggning visar att tillgången till bredband är god i . var det färre än 500 hushåll och företag som saknade tillgång till bredband. När tillgången är så hög, varför finns det ett behov av att bygga ut ytterligare infrastruktur för bredband? Svaret ligger i att det är skillnad på bredband och bredband. Det är en väsentlig skillnad i vilken typ av tjänster och funktioner som bredband kan leverera beroende på vilken typ av teknik det levere- ras över. De tekniker som har en mycket stor utbredning i såväl tätort som på landsbygd och i glesbygd är sådana som kan leverera hastigheter /s. När det gäller tekniker som 9 Framgår av reglerings- och villkorsbrev utfärdade av regeringen. Det offentligas roll i bredbandsutbyggnaden kan leverera hastigheter /s är utbredningen relativt sett god i tätort, men inte alls god på landsbygd och i glesbygd. Med teknik som kan leverera högre hastighet följer att det är andra typer av tjänster som kan levereras, och att tiden för nedladd- ning och uppladdning kortas ned. Bredbandsutbyggnad styrs av många olika aktörers behov. Före- tag, myndigheter, privatpersoner, kommuner och landsting har alla behov av att kunna använda sig av digitala tjänster. I det dagliga livet är vi i allt större utsträckning beroende av till- gång till bredband, detta gäller i såväl arbetssammanhang som . Den primära anledningen till varför det krävs en utbyggnad med hög överföringshastighet är att det behövs utifrån samhälleliga aspekter. Det handlar om demokrati, jämlikhet, att stimulera den ekonomiska tillväxten, öka företagens konkurrenskraft och främja utvecklingen av ett hållbart samhälle. Genom att digitalisera väl- färdstjänster inom exempelvis hälso- och sjukvårdsområden kan offentlig sektor effektiviseras, något som kommer att vara nödvän- digt mot bakgrund av den demografiska utvecklingen. Ur ett demokratiskt perspektiv finns det flera anledningar till att det är viktigt att bygga ut bredband med hög överförings- hastighet. En sådan anledning är att motverka digitala klyftor i , dvs. det är viktigt att skapa förutsättningar för goda levnads- förhållanden oavsett geografisk ort. När allt fler tjänster i samhället blir digitala måste alla ges möjlighet att koppla upp sig. Det handlar om att ha en fungerande vardag. Med tillgång till bredband med hög överföringshastighet kommer traditionella arbetsmetoder förändras, nya tjänster och affärsmodeller utvecklas och beteendemönster förändras. 3Uppföljning, kartläggning, framtid Enligt våra utredningsdirektiv ska vi följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bred- bandsstrategi, kartlägga hur tillgången till bredband med hög över- föringshastighet har uppnåtts med hänsyn till investeringar av marknadens aktörer, befintliga statliga stöd för bredbandsut- byggnad samt regionala och lokala initiativ. Vi ska vidare kartlägga vilka förutsättningar som påverkat utbyggnaden av bredband med hög överföringshastighet i glest bebyggda områden. Vi ska även vid behov föreslå justeringar av bredbandsstrategin för att uppnå målen. Syftet med eventuella justeringar ska vara att möjliggöra för marknaden att åstadkomma den täckningsgrad för bredband som anges i målen för bredbandsstrategin. Ovanstående ska utredas både i relation till målen som anges i den svenska bredbandsstrategin och i förhållande till målen som anges i den digitala agendan för . I detta kapitel görs en uppföljning och kartläggning enligt vad som framgår av våra direktiv. Utöver detta diskuterar vi även kring om bredbandsmålen kommer att kunna nås . Uppföljning, kartläggning, framtid 3.1Uppföljning av hur tillgången till bredband utvecklats1 Målen i regeringens bredbandsstrategi är att av alla hus- håll och företag i bör ha tillgång till bredband om minst /s och att av alla hushåll och företag bör ha tillgång till bredband om minst /s . Målet för har redan uppnåtts. Dessutom finns det riksdagsbundna målet2 att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. kvarstår att nå målet om att bör ha tillgång till /s . Till detta kommer målen i den digitala agendan för som uttrycker att alla i bör ha tillgång till grundläggande bredband samt en strävan att uppnå att alla i har tillgång till internethastigheter på över /s och att av de europeiska hushållen abonnerar på internetförbindelser på över /s . Utöver de ovan angivna målen ska samhällsomfattande tjänster alltid finnas tillgängliga för alla på likvärdiga villkor i hela landet till överkomliga priser.3 I omfattar de samhällsomfattande tjänsterna; ringa och ta emot samtal, skicka och ta emot fax samt funktionellt tillträde till internet med /s nedströms. Möjligheterna att uppfylla det svenska bredbandsmålet på /s bygger enligt regeringens bredbandsstrategi på att mark- naden gör investeringar i båda fasta nät och i mobila nät. Rege- ringen skriver att för att nå den tillgång till bredband som målet anger kommer en utbyggnad av de mobila näten med ny teknik att vara avgörande. Här kommer operatörernas tillgång till radio- 1Detta kapitel baseras till stor del på en studie som utredningen gav konsultföretaget focus i uppdrag att genomföra. A-focus har i stor utsträckning använt tillgängligt offentligt material. Till exempel har A-focus använt information från PTS Bredbandskartläggning 2012 samt PTS Individundersökning 2013. I dessa har såväl de svenska som de europeiska målen uttrycks i andel hushåll. I har det saknats tillförlitlig statistik om det faktiska antalet hushåll1, vilket innebär att PTS mätt utbredningen av bredbandsinfrastruktur utifrån befolkning och arbetsställen. Med denna statistik som grund har därefter uppskattningar av andelen hushåll gjorts. Uppdraget omfattade inte en separat insamling av kvantitativ fakta, vilket innebär att fakta för inte finns med. Inom ramen för uppdraget genomförde A-focus en workshop med representanter från Acreo, Bredbandsforum, Com Hem, IP-Only, IT- och telekom- företagen, PTS, , , . Under denna workshop disku- terades viktiga händelser –2013, framgångsfaktorer och hinder för utbyggnaden av bredband samt om målen 2020 kommer att nås. 2009/10:193 Tillgängliga elektroniska kommunikationer. 31 kap. 1 § lag (2003:389) om elektronisk kommunikation. I kap. 5 framgår även att det ska vara rimliga krav på anslutning. Uppföljning, kartläggning, framtid frekvenser att spela en betydande roll. En påverkande faktor för utvecklingen är om de mobila teknikerna kan leverera de över- föringshastigheter som utlovas. När det gäller de mer glesbefolkade delarna av landet gjorde regeringen bedömningen att utvecklingen av trådlösa tekniker och mobilt bredband kommer att spela en central roll. För att hushåll och företag i mer glest befolkade områden ska ha möjlighet att ta del av höga överföringshastigheter via mobilt bredband kommer det i många fall, enligt strategin, att vara nödvändigt med en fast monterad utomhusantenn. Vidare framgår att även bredband via satellit kan spela en roll i den yttersta gles- bygden. Med tillgång till bredband enligt regeringens strategi avses att ha tillgång till en anslutning i hemmet eller till arbetsstället. Strategin är teknikneutral. Däremot inkluderas inte möjligheten att ha tillgång till en rörlig, mobil, användning av bredband. När det gäller målen i den digitala agendan för uttrycker kommissionen att man för att uppnå de ambitiösa mål om täckning och abonnemang som satts upp, måste utarbeta en heltäckande politik som bygger på en teknikmix. Politiken bör inriktas mot två parallella mål dels att garantera samhällsomfattande bredbands- täckning (med en kombination av trådbundna och trådlösa nät) med internethastigheter som gradvis ökar till /s, dels att främja utbyggnaden och användningen av nästa genera- tions accessnät (NGA-nät) i en större del av EU, vilket möjliggör ultrasnabba internetförbindelser på över /s. I den digitala agendan för understryks att trådlöst bredband är en viktig resurs för att öka konkurrensen, konsumenternas valmöjligheter och tillgången i landsbygdsområden och andra områden där det är svårt eller ekonomiskt olönsamt att bygga ut trådbaserat bredband. Kommissionen gjorde 2013 bedömningen att följande nät kan räknas som NGA-nät i det nuvarande skedet av marknadsut- vecklingen; fiberbaserade accessnät (FTTx), avancerade kabelnät och vissa avancerade trådlösa accessnät som kan erbjuda varje abon- nent tillförlitliga höghastighetstjänster4. Kommissionen nämner t.ex. utvecklingen av LTE-Advanced (LTE-A) och att de trådlösa näten kan behöva byggas ut med en viss täthetsgrad eller med t.ex. riktade antenner. 2010 gjorde kommissionen bedömningen att NGA-nät i de flesta fall är resultatet av uppgraderingar av befintliga 4 EU:s riktlinjer för tillämpning av reglerna för statligt stöd på snabb utbyggnad av bred- bandsnät, (2013/C 25/01), 3 (58). Uppföljning, kartläggning, framtid kopparnät eller koaxialnät. Men med den teknikutveckling som skett är bedömningen således en annan. Det talas ofta om vikten av fiberutbyggnad och då avses i de flesta fall en generell fiberutbyggnad på olika sträckor i nät för elektronisk kommunikation, såväl i stomnät, områdesnät, till bas- stationer som i accessnät. Ju längre ut i näten som det byggs fiber, desto högre överföringshastigheter kan uppnås hos slutanvändarna. När det diskuteras vilka tekniker som kan uppfylla målen i rege- ringens bredbandsstrategi och de europeiska målen, t.ex. i Post- och () uppföljning av regeringens bredbands- strategi, är det olika tekniker i accessnätet som avses. 3.1.1Tillgång till /s och /s Vi följer nedan upp hur tillgången till överföringshastigheter om /s respektive /s har utvecklats under åren 2010- 2012. PTS har i sin bredbandskartläggning valt att tolka tillgång till bredband om minst /s som att stadigvarande befolkning och fasta verksamhetsställen och utan särskilda kostnader ska kunna beställa ett internetabonnemang som i vart fall under förhållandevis gynnsamma omständigheter medger en över- föringskapacitet på /s nedströms5. I PTS Bredbandskart- läggning för följs inte det europeiska målet om /s upp särskilt6. gjorde dock PTS ett antagande om att teoretiska hastigheter överstigande /s respektive /s endast kunde nås via trådbundna infrastrukturer, i form av fiber, kabel-tv och vdsl inom från telestation. Tillgång till /s teoretisk hastighet Enligt PTS Bredbandskartläggning 2010 hade av hushåll7 och företag tillgång till en teoretisk hastighet om minst /s, en andel som ökat till . 5PTS Bredbandskartläggning 2012 - en geografisk översikt av bredbandstillgången i . PTS, 2013. 6I den kartläggning som PTS gör över tillgången till bredband 2013 följer myndigheten upp det europeiska målet om /s. 7Statistiken om antalet hushåll i har varit bristfällig och för att mäta bred- bandsutbyggnaden i relation till regeringens mål har PTS baserat resultatet i sin kartläggning på uppskattningar om antal hushåll, cirka 4,5 miljoner hushåll. SOU 2014:21 Uppföljning, kartläggning, framtid Tabell 3.1 Andel hushåll och företag med en teoretisk hastighet om minst /s Källa: PTS. Om regeringens bredbandsmål ska nås krävs således att andelen hushåll och företag som har tillgång till /s ökar . Utöver den teoretiska tillgången till /s redovisar PTS i sin bredbandskartläggning den faktiska hastigheten, vilket avser den hastighet en slutanvändare kan förvänta sig i praktiken när den använder sin internetanslutning från hushållet eller arbetsplatsen. Den faktiska hastigheten skiljer sig från den teoretiska hastigheten. Den teoretiska hastigheten avser den maxhastighet som endast kan uppnås i extremt gynnsamma fall. Som ett mått på faktisk över- föringshastighet använder PTS i sin kartläggning den hastighet ett internetabonnemang ger i genomsnitt enligt tjänsten Bredbands- kollen8. Av 2012 framgår att det då fodrades trådbundna accesstekniker i form av fiber- eller kabel-tv-nät för att få tillgång till riktigt höga faktiska hastigheter om /s eller mer. Teoretiskt är det även möjligt att nå faktiska hastigheter om /s eller mer via xDSL men vid tillfället för kartläggningen erbjöds inte kommersiella tjänster med denna hastighet i någon större omfattning. Detta innebär således att redovisningen av /s teoretisk hastighet överensstämmer med kartläggning av tillgången till /s faktisk hastighet, eftersom det rör sig om samma infrastrukturer. Vi har valt att redovisa data för /s faktisk hastighet eftersom den är nedbruten på en mer detaljerad nivå än vad PTS uppföljning av /s teoretisk hastighet är. Enligt PTS Bredbandskartläggning 2010 hade av befolkning, och av arbetsställena, tillgång till minst /s faktisk hastighet.