sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Om önskvärda förändringar i förhållande till reformintentionerna inte äger rum (eller upplevs ske för lång- samt) förklaras detta vanligtvis som ett tidsproblem ( föränd- ringar tar tid, men är vi i fatt ) i kombination med ett informations- och kunskapsproblem (... lärare måste få mer information om/utbildas i reformens avsikter och mening ). Det funktionalistiska tankesystemet har genom den s.k. sociala ingenjörskonstens i väsentliga avseenden varit framgångsrik som grundbult i utvecklingen av den svenska och nordiska välfärds- modellen som vi var inne på i kapitel 1. Men frågan är om den har varit – och är – lika framgångsrik inom skolans område. (1997) skriver: Utveckling av skolan sker inte som ett funktionellt svar på det existe- rande samhällets behov utan på ideologisk grund. Reformer väcker motsättningar och blir konfliktfyllda när etablerade värden och normer utmanas och traditionella principer för fördelning av makt och resur- ser sätts ifråga. (s. 42) En intressant belysning av denna problematik ger (1985) när han jämför implementeringen av grundskolereformen med genomförandet av arbetsmarknadspolitiken . Han bedömer genom- förande som ett misslyckande och implementeringen av arbets- marknadspolitiken som framgångsrik, i förhållande till respektive reforms intentioner. Han förklarar detta med att implementeringen i skolans fall vilade på SÖ, medan det för arbetsmarknadspolitiken byggdes upp en särskild s.k. kaderorganisation för att verkställa genomförandet av den reformen. Frågan är emellertid om det bakom dessa kulisser döljer sig andra och mer djupgående problem. Vi återkommer till detta nedan, men låt oss först översiktligt upp- repa något av det som tidigare tagits upp om 1990-talets kommuna- liseringsreform inom skolans område. Den kommunaliserade skola som infördes grundas alltså enligt Wennås m.fl., (1987) på en cybernetisk – eller systemteoretisk – tankemodell som innebär att staten styr skolan juridiskt och ideologiskt, medan kommunerna med öppna ram- anslag (sektorsanslag) ansvarar för styrning och ledning av skolors vardagsarbete. Den enligt det cybernetiska/systemteoretiska per- spektivet nödvändiga återkopplingen från skolor och skolhuvud- män till staten var tänkt att ske genom kontinuerliga lokala och kommunala utvärderingar. Dessa var tänkta att användas kommun- internt i verksamhetsförbättrande syfte. Men de skulle också fungera som återkopplande länkar till det nyinrättade . Verkets funktion var att arbeta fram och sammanställa resultat av egen och uppföljnings- och utvärderingsverksamhet, och åter- koppla utfallen till såväl skolhuvudmän som regering. Tanken var att på detta sätt skulle grus i maskineriet snabbt upptäckas och vid behov resultera i att lämpliga korrigeringsåtgärder sattes in. Enligt Wennås (1989) bör dylika kurskorrigeringar i en målstyrd skola ske med så lite direktstyrning som möjligt: först bör metoden med att ge allmänna råd /prövas/. Om detta inte hjälper, får man ta till bindande föreskrifter. Om heller inte detta hjälper, kan det bli nödvändigt att sätta in sanktioner. (s. 174) Vilka grundläggande antaganden vilar då detta styr- och återkopp- lingssystem på? En premiss är att reformintentionerna accepteras i samhället som socialt nödvändiga. Problem som lyfts fram drabbar därmed inte reformintentionerna i sig, utan fokuseras snarare på att kommuner och skolor inte tillräckligt snabbt (här kommer alltså tidsproblemet in i bilden) anpassar sig och omsätter de utbild- ningspolitiska intentionerna i operativt vardagsarbete. Argumenta- tionen att det rör sig om tidsproblem grundar sig alltså på att det föreligger tidsmässiga eftersläpningar mellan reformintentioner och skolpraktik, men att skolans praktik (i enlighet med den system- teoretiska tankekartan) successivt kommer att anpassa sig till inten- tionerna. I konsekvens med detta framställda tidsproblem kan såväl morötter som piskor sättas in för att påskynda anpassnings- processen. Morötterna kan handla om informationsaktiviteter om reformens intentioner och/eller satsningar på fort- och utbild- ningsaktiviteter. Till piskorna hör betydligt mer kraftfulla åtgärder, t.ex. att Skolinspektionen påtalar skolors tillkortakommanden i förhållande till gällande skoljuridik, och med hot om skarpa sank- tionsmedel kräver rättningar i leden (jfr Skolinspektionens stäng- ning av Lundsbergs skola som är högaktuell när detta skrivs). Förklaringen att glappet mellan skolreform och skolpraktik i grunden är ett tidsproblem har återkommit och återkommer fre- kvent i olika sammanhang. Som exempel på detta kan nämnas att 1990-talets kritik mot skolans decentralisering i SOU 1997:121 bemöttes med att reformen hade verkat för att några slutsatser skulle kunna dras om reformens framgång.2 Utred- ningen SOU 2013:30 har t.o.m. , och här argumen- teras för att de åtgärder som vidtagits i kölvattnet av den centralise- rade resultatstyrning kommer att få full verkanskraft. Företrädare för såväl en skolideologi som vilar på professionellt ansvarstagande (SOU 1997:121), som för statligt ansvarsutkräv- ande (SOU 2013:30), använder således i grunden samma argument för att förklara respektive reformintentioners tillkortakommanden i fråga om professionell genomslagskraft. 2 SLAV 2-projektets slutsatser (m.fl., 1999; se kapitel 5) om att i endast en av nio undersökta kommuner kunde påtagliga avtryck av kommunaliseringsreformen konstateras bemöttes från officiellt håll med samma argument. Intresseproblem snarare än tidsproblem? Men måhända är det motiverat att ifrågasätta andemeningen att bristfällig reformimplementering entydigt kan förklaras som tids- problem. Ett antagande som synes värt att pröva är om det i grunden snarare är fråga om intresseproblem. är inne på detta när han hävdar att funktionalistiska förklaringsmodeller är otill- räckliga om vi betraktar skolans utveckling över en längre tids- period. Den fruktbara analysen kommer då i stället att sätta fokus på skolan i ett makt- och fördelningsperspektiv, och därmed på spänningsförhållanden mellan aktörer representerande olika sam- hälleliga intressen (, 1997, s. 39 ff). En fråga som uppstår i förlängningen av det ovan anförda är om det föreligger en reell motsättning mellan att betrakta skolutveck- ling som ett anpassningsproblem som löser sig , eller som ett intresseproblem som har med pluralistiska maktförhållanden i samhället att göra. Kan inte motstridiga intressen i skolan jämna ut sig på i princip likartat sätt som skett inom andra samhälls- sektorer? Ett svar på frågan kan sökas i de åtgärder som uppstår i kölvattnet av respektive problemdefinition. Betraktas skolutveck- ling som ett tillfälligt tidsbundet glapp mellan intentioner och vardag tonar informations-, utbildnings- och även mer skarpa sanktions- åtgärder fram som lämpliga för att överbrygga klyftan mellan vision och social verklighet. Definieras problemet som en fråga om spän- ningsförhållanden mellan olika intressen riskerar dylika åtgärder att bli slag i luften eller t.o.m. kontraproduktiva; att ytterligare infor- mera eller utbilda de professionella och andra om intentionerna bakom reformen löser knappast några intresseproblem. I kapitel 1 tog vi upp de Weberska begreppen mål- och värde- rationalitet som analytiska verktyg för att belysa olika skolinstitu- företeelser. Även vad som här diskuteras kan belysas i ljuset med denna begreppsapparat. Att betrakta reformimplementering som ett tidsproblem kan knytas till ett målrationellt förhållnings- sätt som i sin förlängning öppnar för instrumentellt inriktade åtgärds- paket (information, utbildning, byggande av kontrollsystem etc). Att betrakta reformimplementering som ett intresseproblem öpp- nar för mer värderationella överväganden och frågan är då vilka åtgärdspaket som följer i kölvattnet av denna problemdefinition. Det principiella svaret på denna fråga är goda argumenterande samtal grundade på principen om argumentets primat (jfr , a.a., s. 79 ff). Syftet med dylika samtal är inte att lösa förekommande intressegrundade konflikter, utan snarare genom att erkänna och bejaka förekommande pluralistiska värdekonflikter, och i en god svensk förhandlingsanda, arbeta för att uppnå om inte optimala så ändå acceptabla lösningar för alla parter. En översikt över hur intresseperspektivet tonar fram i denna rapport Den diskussion som tas upp i kapitel 1 om att likvärdighet speglar olika intressen i förhållande till skolans uppdrag. Enkelt uttryckt handlade skolans tidigare jämlikhetsmål om ett uttalat intresse att ställa skolans sociala mål och demokratimålen framför skolans traditionella kunskapsuppdrag. Som framgår i kapitel 2 avspeglas detta spänningsförhållande på den samhälleliga nivån bl.a. i 1950- och 1960-talens skoldebatt om differentieringsfrågan där intressen som var grundade i den tidigare läroverkslärarkåren (med stöd av lärarutbildare, representanter för högre utbildning samt väsentliga delar av kulturetablissemanget) förordade ett linjedifferentierat hög- stadium. Mot denna grupp stod det dåvarande skolpolitiska etablisse- manget samt intressen med koppling till den gamla folkskollärar- kåren där man på sin höjd kunde acceptera ett högstadium med viss kursdifferentiering. Dessa skolideologiska spänningsförhållanden kommer även till uttryck i de fallbeskrivningar som återges i kapitel 2. Lokal skolutveckling med förankring i vad som kan ut- tryckas som folkskollärarprogressivism, och med stöd av SIA- reformen och Lgr 80, konfronteras här med intressen med förank- ring i den tidigare lärarverkslärarkåren. Men av denna fallbeskriv- ning framgår även hur dessa intressen kan förenas såtillvida att ämnesorienterade adjunkter samverkar med progressivistiskt inrik- tade specialpedagoger i en gemensam och uppenbart väl fungerande pedagogisk verksamhet. I kapitel 3 och 4 tonar ett annat skolpolitiskt spänningsförhåll- ande fram. Som redovisas i kapitel 3 lyfter den då just avgångne socialdemokratiske skolministern fram decentrali- seringslinjen med dess betoning på skolans professionella som huvud- saklig kvalitetsfaktor. Den tillträdande skolministern, moderaten , tar å sin sida upp marknadslinjen där det är elevers och föräldrars skolval, och därmed kundnöjdhet, som ytterst avgör enskilda skolors uppgång, etablering och eventuella fall. Det är alltså just detta intresserelaterade spänningsfält, som avspeglas i den redovisade intervjustudien som genomfördes , som framstår som det avgörande brottet i svensk skolpolitik. I kapitel 5 kommer intresseperspektivet till uttryck dels genom att den kommunala skolpolitiken och skoladministrationen tar över väsentliga delar av det frirum som enligt den av staten påbjudna decentraliserings- linjen var ägnad åt de professionella. I kapitel 6 diskuteras hur innebörden begreppet kvalitet har för- ändrats , och hur dessa förändringar har innehållsliga relationer till decentraliserings- och marknadslinjen som uttryck för dominerande skolpolitiska intressen. I kapitel 7 spelas en annan intresserelation upp inför öppen ridå, nämligen den mellan Skolinspektionen och skolans ledare. Kapitel 8 handlar om intressen på professionsintern nivå. Informanterna ger uttryck för olika uppfattningar om innehållet i bl.a. lärares yrkesutövande och en informant ifrågasätter t.o.m. om läraryrket är att betrakta som en profession över huvud taget. Här kan noteras att med ett undan- tag ger informanterna uttryck för intressen som kan härledas till decentraliseringslinjen och inte till marknadslinjen. De olika intressena kommer i detta kapitel även till uttryck i intervjuerna med parts- representanterna. Speciellt tydligt blir detta när de intervjuade ger uttryck för sina skilda uppfattningar om vad som är kärnan i skol- ledaryrket. I kapitel 9 diskuteras intressekollisioner utifrån relationer mellan elevers olika behov, lärares möjligheter att hantera dessa och allt mer preciserade kravspecifikationer som kringgärdar skolarbetet. Dilemman som lärare har att hantera är hur man kollegialt ska kunna hinna med att arbeta med ett förebyggande elevhälsoarbete, som akuta åtgärdsprogram måste upprättas och doku- menteras för att vara tillfyllest. Hur ett eftersatt skolutvecklings- område som elevinflytande ska tillgodoses i ljuset av lärares numera tydliga bundenhet till det som stipuleras i skolans kursplaner. I kapitel 10 slutligen kommer frågan om intresserelationer till ut- tryck i kopplingen mellan utbildningsreform och aktörsbered- skap. För lärare knyts det sistnämnda till begreppen avgränsad och utvidgad professionalism, där vi kan se en linje mellan intressen som läroverkskåren respektive folkskollärarkåren hävdade . Men i kapitlet argumenteras även för hur arbetslaget med goda argumenterande samtal kan öppna för en intresse- gemenskap mellan dessa grupper. Vi menar alltså att bristfällig reformimplementering kan bottna i att intressena som reformen i grunden vilar på i väsentliga avseen- den avviker från motsvarande intressen bland (åtminstone väsentliga delar av) aktörsgrupperna som dominerar de miljöer där reformen är tänkt att genomföras. Vad som kan belysa detta antagande är det finska exemplet (, 2012). I har man av allt att döma lyckats skapa en långtgående intressegemenskap (en borg- fred) mellan politik och profession. Denna gemenskap synes vara en grogrund till att skolans legitimitet i det finska samhället är så hög att några avancerade kontrollsystem som t.ex. skolinspektion inte bedömts som angelägna. Föräldrar lämnar med förtroende sina barn till skolan, och skolan vårdar av allt att döma förtroendet väl och framgångsrikt. Varför har då den finska skolan uppenbarligen lyckats med att vinna denna samhälleliga legitimitet? En del av förklaringen bottnar säkert i vad som ibland uttrycks som landets allmänna konsensus- kultur som i sin tur har med historia som utsatt nation och känsligt geopolitiskt läge att göra. Men om vi betraktar denna legitimitetsproblematik i ett skolinstitutionellt perspektiv är den måhända ett uttryck för den av allt att döma långtgående finska intressegemenskapen att som man införde en grundskola av svensk 1980-talsmodell, behölls ett gymnasium som utmynnade i den gamla studentexamen. På detta sätt legitimeras såväl intressen som stod bakom ett sammanhållet och enhetligt skolsystem, som intressen som värnade en skolinstitutionell värdebas som låg före- trädarna för läroverksidealet varmt om hjärtat. Den svenska skolan som institution kan inte mekaniskt kopiera den finska skolan, men en lärdom som faller ut av en jämförelse skolsystemen emellan är vikten av legitimitet. Att uppnå en relativ samhällelig intresse- gemenskap om skolans innehåll och form framstår alltså som en i sammanhanget avgörande legitimitetsfrämjande framgångsfaktor. Ett exempel på en operativ åtgärd i denna anda på den profession- ella nivån är, som togs upp ovan, att bygga upp lokala arbetsorgani- sationer grundade på arbetslag i vilka lärare med såväl avgränsat som utvidgat professionella arbetsinriktningar ingår. För att hetero- gent sammansatta arbetslag av detta slag ska kunna fungera i prakti- ken krävs att de präglas av goda argumenterande samtal i den bemärkelse som berördes ovan. En splittrad lärarkår tonar fram som kanske det främsta hindret för att uppnå samhällelig legitimitet för skolans verksamhet. Vi ställde tidigare i detta avsnitt frågan varför den funktionalis- tiskt influerade sociala ingenjörskonstens relativa framgång för byggande av social välfärd i allmänhet uppenbarligen inte kan på- visa samma framgång inom skolans område. Denna fråga är kom- plex och något enkelt och entydigt svar kan inte ges. Väsentliga delar av skolan som institution har formellt sett anpassats till och implementerats i förhållande till gällande reformintentioner. Men reellt sett framstår det, trots att avsevärda tidsspann har förflutit sedan de här aktuella reformerna klubbades i , som tvek- samt om reformerna har implementerats i reell skolideologisk be- märkelse. Diskrepansen mellan skolinstitutionens yttre former och skolorganisationers inre arbete är uppenbar. Varför har inte en mer långtgående anpassning mellan dessa kraftcentra skett (eller ägt rum i begränsad omfattning)? Denna problematik leder oss obön- hörligen än en gång in på skolan som statlig institution i samhället. Som togs upp i kapitel 1 står – med referens till North (1993) – en strukturell uppsättning formella och reella spelregler, medan organisationen består av spelare (aktörer) som har att agera med de institutionella spelreglerna som rättesnöre. Slutbetänkandet års skolkommission står för en institu- tionell omdaning i svensk 1900-tals skolpolitik som vilade på vissa skolideologiska och institutionella överväganden som hade funnits i svensk skolpolitik sedan började driva idén om en gemensam bottenskola. Vad som framstår som ett mer tvärt brott är den marknadsorientering av skolan som institution som inleddes av den borgerliga regeringen , och som kvarstår i sina grund- pelare (skolpeng och det fria skolvalet) när detta skrivs. Den nytill- trädda statsministern marknadsliberala regeringsförkla- ring 1991 fick således påtagliga konsekvenser för skolan som formell institution, och även här framstår ideologiskt funtade intressen, snarare än funktionella svar på omvärldens tryck, som den huvud- sakliga drivkraften bakom detta skolpolitiska kontinuitetsbrott. Formellt sett bidrog skolans kommunalisering till detta system- skifte såtillvida att den utgjorde den grogrund som öppnade för genomförandet av en skolpolitik med marknadsliberala förtecken. Att en dylik marknadsorientering hade genomförts inom ramen för 1980-talets regelsystem (framför allt det dåvarande statsbidrags- systemet) ter sig – såväl formellt som skolideologiskt – som närmast omöjligt. Vi har här alltså att göra med en skolinstitution vars formella spelregler genom successiva innovationer anpassades till reformintentionerna bakom skolkommission. Reellt sett kom emellertid reformen aldrig att genomföras fullt ut i skolors inre vardagsarbeten. En förklaring till detta kan, som vi varit inne på, sökas i att väsentliga profession- ella och samhälleliga intressen bidrog till att reformen inte till- erkändes en tillräcklig samhällelig legitimitet. Även 1990-talets marknadsliberala omläggning av skolpolitiken kan belysas från dessa utgångspunkter. Vi betraktar inte denna omdaning som en innovation, utan snarare som en reform såtillvida att den är gräns- överskridande, dvs. radikal i den meningen att den innebär för- ändringar av de värden systemet manifesterar och de mål som gäller (, 1997, s. 43. Jfr även , 1980 och , 1986). Denna reform innebär alltså formellt sett att skolans institutionella spelregler genomgår en gränsöverskridande omdaning i förhållande till de tidigare förändringarna , och frågan som då uppstår är om det föreligger en tillräcklig sam- hällelig legitimitet för att genomföra reformen fullt ut. Det är så- ledes närvaro respektive frånvaro av intressegrundad samhällelig legitimitet som tonar fram som kärnan i vår problembeskrivning om skolreformer och om skolreformernas (bristfälliga) implemen- tering i förhållande till sina syften. De resonemang vi fört ovan sammanfattas i tabellen nedan. Tabell 10.2 Tidsproblem kontra intresseproblem i sammandrag Metoder/strategier riktade Informera och utbilda om Skapa mötesplatser (t.ex. mot genomförarna som följer reformens syfte och intentioner. arbetslag) för argumente- Vid behov vidta lämpliga rande samtal mellan repre- sentanter för de aktuella Över tid anpassas den opera- tiva verksamheten till ifråga- arbetas fram av aktörer Den principiella skillnaden mellan dessa alternativa problem- beskrivningar är alltså att om vi betraktar reformimplementering som ett tidsproblem är utgångspunkten att systemets olika delar över tid, och i en närmast organisk process, söker och uppnår en dynamisk balans med varandra. Betraktas däremot problematiken som ett intresseproblem accepterar vi att någon balans i bemärkel- sen att spänningsförhållandena mellan intressena harmonieras fullt ut kanske aldrig uppnås. Detta utesluter emellertid inte att det är fullt möjligt att mer eller mindre tillfälligt reglera intressena i syfte att finna lämpligt pragmatiska lösningar på uppkomna operativa verksamhetsproblem. Aasen, , (2003) 'What Happened to Social-Democratic Progressivism in ? Restructuring Education in and in the 1990s' Ed. and the Politics of Knowledge. , ., , . & , (1999). Organisations- och läroplansperspektiv. En väg mot en teori om skolan som institution. Pedagogisk Forskning i , 2, s. 145–161. , (1983). : Skol- överstyrelsen. , (2007). Att utmana erfarenheter. Kunskapsutveckling i en forskningscirkel. (Doktorsavhandling). , (2013). Lärares erfarenheter av bedömning och bedömningsstöd i grundsärskolans och årskurs 3 och 6. Antikainen, , (2006) 'In Search of the Nordic Model in Educa- tion', , Vol. 50, No 3, pp. 229–243. & , (1984). Skolpersonal och skolkoder. Om arbetsplatser i förändring. , , (1983). Segregation och svensk skola: en studie av utbildning, klass och boende. , (1981). Skolan som organisation. (Doktorsavhand- ling.) Studies in Education, 15. Acta Universitatis Upsaliensis. , (1990). Skolledning och professionellt skolledarskap. Perspektiv på skolledares uppgifter och funktioner. Pedagogisk forskning i , 92. , (1992). Statlig styrning och skoladministra- tion. En rapport från . Pedagogisk forskning i , 104. , G 2001. Skolkultur – nyckeln till skolans utveckling. En bok för skolutvecklare om skolans styrning. , (2003). Att förstå skolan. En teori om skolan som institution och skolor som organisationer. (Diss.) : Student- litteratur. , (2007). RUC i gränslandet mellan akademi och skola. En utvärdering av RUC vid . Working Paper in Teacher Education, 1. , (2011). Skolledarskap och skolans frirum. , , , , , , , , , , (1987). Skolans arbetsorganisa- tion – vad är det? , , , , (1980). Bakgrund, tillkomst och synpunkter på utvärde- ring. Pedagogisk forskning i , 20. , ., , ., Nytell, . & , Hans (1999). Skolan i ett institutionsperspektiv. Slutrapport från projek- tet Styrning, ledning och skolans arbete/verksamhet (SLAV 2). , ., , ., , . (Red.) Förändring och förnyelse i skolan – frihet och gränser. & Scherp, H-Å. (Red.) Skolutvecklingens många ansikten. Forskning i fokus, 15. Myndigheten för skolutveckling. , , , , , (red.) Lärares ledar- skap. : , 2012. SOU 2014:5 Bilaga 3 & , (1983). Skolan i ett utvecklings- perspektiv. & , (1986). Utbildningsreform, imple- mentering och aktörsberedskap. Pedagogisk forskning i , 68. , (2010). Vad gör kvalitet med utbildning? Om kvalitetsbegeppets skilda innebörder och dess konsekvenser för utbildning. (Diss.) Studies in Education, 29. Biesta, (2009). Good education in an age of measurement: on the need to reconnect with the question of purpose in educa- tion. Education, assessment, evaluation and accountability, 21 (1), pp. 33–46. , , Bo (2000). Välfärdsstatens nya ansikte: demokrati och marknadsreformer inom den offentliga sektorn. Bostedt, , , . (2011) Elevinflytande och ledar- skap i skolan, i , Sundh, & Wede (2011) . Brettell, (1986). Arbetsenheterna i skolan. Broady, (1992). Bildningstraditioner och läroplaner. I: SOU 1992:94. & , (Eds.) Makten att reformera. , , (2000). , , (1995). Innehållsfrågan, didak- tiken och läroplansreformen. I: , 1995. (1999). Nationell skola snart helt borta. , s. 1 och 6. (2007). Constitutive Effects of i Saville Kushner, (Eds.) Dilemmas of Engagement: Evaluation and the (Advances in Program Evaluation, Volume 10), , pp. 17–35. , (2008). Konsekvenser af indikationer. : KREVI [elektronisk version] Nedladdad från 190508.pdf , (2011). Afterword: Evaluation as a field and as a source of reflection – Comments on how QAE restructures education now and in the future. In J. Ozga, P. , C. Segerholm and H. Simola (Eds.) Fabricating Quality in Education: Data and Governance in Europe, : Routledge. , (2012).