sou · H2B352d2 · 2014-07-03 00:00:00 — Kommitténs bedömning: I och med att förebyggande stöd endast kan ges till solida kreditinstitut bör värderingen sannolikt visa att behovet av nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument uppgår till noll kronor. Förebyggande statligt stöd m.m. Skälen för kommitténs förslag och bedömning När det gäller de former i vilka stöd kan ges talar direktivet endast om garantier och kapitaltillskott, dvs. lån nämns inte. En tanke kan vara att i de fall stöd i form av lån behövs ska de ges av centralban- ken, eventuellt med uppbackning av en statlig kreditgaranti till förmån för ; se nedan. Kommittén menar dock att även om har huvud- ansvaret för likviditetsstöd finns det inte anledning att utesluta lån från staten. En hundraprocentig garanti för ett lån som någon annan än staten ger innefattar dessutom samma grad av stöd till mottagaren som ett direkt lån från staten, dvs. de ekonomiska effekterna är likvärdiga. Från det stödmottagande kreditinstitutets synpunkt finns det heller ingen principiell skillnad mellan ett lån från respektive ett lån från en annan del av staten. Skillnaden ligger i att har unika möjligheter att ge likviditetsstöd, dvs. det handlar i första hand om att ha en effektiv ansvarsfördelning inom staten, inte om stödets effekter.2 Prövning måste dessutom i samtliga fall göras utifrån statsstöds- reglerna. Därvid går det att analysera villkoren i form av räntor på lån respektive avgifter för garantier på ett konsistent sätt. Stats- stödsprövningen bör därför vara det som avgör om stödet är tillåtet eller inte. Valet mellan lån och garantier bör vara sekundärt. Kom- mittén föreslår därför att lån ska ingå bland de möjliga stödfor- merna. Direktivet anger att garantier ska avse nyemitterade skuldför- bindelser. Denna begränsning, som inte finns i stödlagen, bör infö- ras i den nya lagen. Med tanke på att garantiprogrammet avsåg just nyemitterade skuldförbindelser kan detta ses som en anpassning till hur den krisen hanterades. Detta gör det omöjligt att med stöd av denna lag garantera redan emitterade skuldförbindelser, liksom att utfärda en generell garanti motsvarande den som tillkom under 1990-talskrisen. Kommittén bedömer att så långtgående åtgärder ändå inte bör ingå i det mandat regeringen utan särskilt beslut av har till sitt förfogande och ser därmed ingen nackdel med denna begränsning. 2 Relationen mellan olika typer av statligt likviditetsstöd analyseras närmare i kapitel 11 i kommittén delbetänkande (SOU 2013:6). Förebyggande statligt stöd m.m. Vi bedömer dessutom att tillägget i stödlagen att stöd även kan lämnas på annat sätt, dvs. på annat sätt än via lån garantier och kapitaltillskott, bör tas bort. Det riskerar att skapa oklarhet om överensstämmelsen mellan de svenska reglerna och direktivet, lik- som med statsstödsreglerna. Som framgår ovan ställer direktivet krav på att förebyggande statligt stöd ska åtföljas av en värdering av behovet av nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument. Kommittén bedömer, som också framgått, att detta är ett förbiseende, men vi ser inget alternativ till att införa ett sådant krav i svensk lag. Den praktiska konsekvensen torde bli att den soliditetsbedöm- ning som måste föregå beslutet om att ge förebyggande statligt stöd inte endast kan grundas på tillsynsmyndighetens värdering av kreditinstitutets ställning. Dessutom måste det göras en värdering enligt villkoren i artikel 36, vilket bl.a. innebär att den ska göras av en oberoende part. Givet att principerna för värdering inom den löpande tillsynen och enligt artikel 36 är någorlunda överensstäm- mande kommer dock värderingen enligt artikel 36 av ett enligt tillsynsmyndigheten solitt institut rimligen att visa att det inte föreligger några förluster som måste absorberas. Därmed kommer resultatet av värderingen att bli att nedskrivning ska göras med noll kronor. Detta betyder att förbiseendet i direktivtexten inte får andra effekter än att processen blir något mer tids- och kostnads- krävande. Kommittén bedömer således att det finns möjlighet att uppfylla direktivets krav utan att detta sätter stopp för möjligheten att ställa ut statliga garantier till solida kreditinstitut.3 Särskilt om garantier till I artikel 32.4 d finns, som framgår ovan, en särskild bestämmelse om garantier till förmån för . Den anger att garantier som staten ställer ut till förmån för i samband med att den ger likviditetsstöd inte är att betrakta som statligt stöd som ska leda till resolution, om de övriga kraven för förebyggande stöd är uppfyllda. 3 Det kan påpekas att det förutom direktivets krav på nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument vid förebyggande statligt stöd också ställs krav i det generella statsstödsregelverket på att i vissa situationer skriva ned eller konvertera även andra efter- ställda skulder än de relevanta kapitalinstrumenten, se avsnitt 3.15.7 och avsnitt 30.2. Förebyggande statligt stöd m.m. Av andra bestämmelser i direktivet framgår att likviditetsstöd från inte utgör ett tillräckligt villkor för att ett före- tag ska anses fallera. Kommittén delar den syn som direktivet här ger uttryck för. Om sådant stöd vore en resolutionsgrund, skulle hela tanken bakom att har i uppdrag att stötta solida och livskraftiga banker (eller hela banksystemet) om de drabbas av tillfälliga likviditetsproblem förfelas. Detta synsätt är också rimligt sett i ett svenskt perspektiv med tanke på att har mandat att ge likviditetsstöd till just sådana banker. Frågan är vad garantier från staten till förmån för tillför. är en del av staten, låt vara med en egen balans- räkning. En kreditgaranti till förmån för är således i princip en inomstatlig garanti. Dessutom är relationen mellan och staten sådan att eventuella förluster i samband med likviditetsstöd ändå bärs av staten. Det sker genom att , enligt , är som medlemsstat skyldig att säkerställa att har tillräckligt kapital för att upprätthålla sitt finansiella oberoende. En förlust till följd av likviditetsstöd måste således täckas antingen genom att reglerna om vinstutdelning från till staten gör att en förlust begränsar utdelningen till staten till dess kapitalet är åter- ställt eller genom ett direkt kapitaltillskott i form av budgetmedel. Även i det försnämnda fallet är det i praktiken budgetmedel som tas i anspråk i och med att staten via lägre utdelning får mindre medel över till annan verksamhet. Tydliga vinstdelningsregler saknas i riksbankslagen, vilket för- anlett kritik mot för brister i genomförandet av EUF-för- draget. Men i SOU 2013:9 presenteras ett förslag som anpassar kapital- och vinstdelningsreglerna i riksbankslagen till dem som gäller för ECB. De innebär att staten explicit bär förluster som ådrar sig. Det gäller för övrigt även för förluster som har andra orsaker än likviditetsstöd, dvs. staten föreslås ge en generell rekapitaliseringsgaranti. Kommittén förutsätter att oklarheten om riksbankslagens för- enlighet med EUF-fördraget kommer att rättas till med en ändring i riksbankslagen som gör att regler avseende kapital och vinstdel- ning införs som – i likhet med det nämnda utredningsförslaget – bygger på principerna i ECB-stadgan. På den grunden framstår det Förebyggande statligt stöd m.m. som överflödigt att ställa ut särskilda garantier för just förebyg- gande likviditetsstöd.4 Å andra sidan gör det faktum att staten redan garanterar Riks- banken att det inte finns anledning att ställa upp hinder mot den typ av särskild garanti för som direktivet pekar ut. Det kan uppstå situationer där tvekar om ett kreditin- stitut är solitt medan regeringen (eller stödmyndigheten) bedömer att institutet kan och bör ges stöd. Då kan en explicit garanti tän- kas påskynda beslutsprocessen. Som kommittén konstaterade i vårt delbetänkande och i kapitel 4 finns det även utestående frågor kring ansvarsfördelningen mellan och regeringen (och dess myndigheter) när det gäller likviditetsstöd. Vi har dock inte haft möjlighet att belysa dessa frågor närmare utan de bör behandlas i ett annat sammanhang. Här nöjer sig kommittén med att föreslå att det ska vara möjligt att ställa ut garantier till förmån för för lämnat likviditets- stöd. Kommitténs förslag: Beslut om förebyggande stöd fattas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (stöd- myndigheten). Kommitténs bedömning: bör även framöver – och i kombination med sin roll som resolutionsmyndighet – ges uppdraget som stödmyndighet. Skälen för kommitténs förslag och bedömning När det gäller beslutsordningen avseende förebyggande statligt stöd ger direktivet inga anvisningar. Kommittén föreslår att reglerna i stödlagen ska kvarstå, dvs. mandatet att besluta om stöd 4 Notera att diskussionen här rör likviditetsstöd till solida banker utanför resolution. Det ska hållas åtskilt från det läge där resolutionsmyndigheten ger garantier för finansiering av företaget under resolution till på samma villkor som andra långivare som kommer in sedan företaget satts i resolution. Det senare fallet behandlas i kapitel 21. Förebyggande statligt stöd m.m. ges till regeringen som har möjlighet att delegera hela eller delar vidare till en stödmyndighet. Kommittén vill framhålla att möjligheten att ge lån, garantier och kapitaltillskott utan precisa riktlinjer från är en extraordinär befogenhet. Den bör därför inte delegeras vidare till en myndighet utan tydligt angivna ramar. Den ordning som etablerades under finanskrisen, där i egenskap av stödmyndigheten i förordning fick anvisningar från regeringen om hur ett garantiprogram skulle utformas, bör därför tillämpas även framöver. Det ankommer på regeringen att ta ställning till om förord- ningar som anger stödmyndighetens befogenheter ska vara i kraft eller aktiveras först när regeringen bedömer att en allvar- lig störning har inträffat eller kan befaras inträffa. Kommittén bedömer dock att även i det senare fallet bör förordningar som preciserar tänkbara stödåtgärder finnas förberedda så att stödåtgär- der vid behov kan sättas in snabbt. Regeringen beslutade när stödlagen tillkom att utse Riksgälds- kontoret till stödmyndighet. Uppdraget innefattar både renodlade stödåtgärder och befogenheter av resolutionskaraktär. Med Riks- gäldskontoret som stödmyndighet enligt den nya lagen och som huvudansvarig för resolution enligt resolutionslagen behålls den ordningen (se kapitel 25 angående kommitténs bedömningar om hur ansvaret för resolution bör fördelas mellan myndigheter). Det bör noteras att denna kombination av roller inte är fri från komplikationer. Om ett institut som fått stöd via garan- tier senare sätts i resolution, kan under vissa omständigheter behöva fatta beslut om att skriva ner garanterade värdepapper, vilket i så fall utlöser garantin. En annan möjlighet är att garanterade värdepapper konverteras till aktier. En garanti kan i så fall betyda att långivaren ska få fullt betalt för sina värdepapper varvid aktierna övergår till garanti- givaren. i egenskap av stödmyndighet ska i det läget förvalta aktier i en bank under resolution, som kontrolleras av i egenskap av resolutions- myndighet. Samma situation kan dock uppstå om som resolutionsmyndighet går in med medel från resolutions- reserven. Den enda skillnaden är att den då agerar utifrån sitt upp- drag som resolutionsmyndighet. Det är viktigt att dessa olika roller hanteras på ett ansvarsfullt och tydligt sätt. bör det noteras att de intressemotsätt- Förebyggande statligt stöd m.m. ningar som här kan uppkomma i grunden har att göra med att sta- ten ikläder sig flera olika roller i relation till kreditinstitut (i och utanför kris). Regeringen ansvarar för att balansera statens olika roller, oavsett hur ansvarsfördelningen mellan dess myndigheter utformas. En långtgående renodling mellan myndigheter skulle därmed inte lösa det grundläggande problemet. skulle en sådan uppdelning kunna få till följd att de enskilda myndigheterna blir så små att de inte i praktiken förmår lösa sina uppgifter när en kris uppstår. Kommittén anser följaktligen att ansvarsfördelningen på detta område, precis som när det gäller resolution (se kapitel 25), bör bygga på en avvägning mellan principiella hänsyn och praktiska realiteter. Vid en sådan bedömning framstår det som rimligt att liksom samla statens funktioner för krisförebyggande stöd- åtgärder respektive krishantering i en myndighet och att denna myndighet är . 26.3.5Villkor för de statliga stödåtgärderna Kommitténs förslag: Stöd får bara lämnas för fortsatt verksam- het i kreditinstitut som är livskraftiga. Stöd ska vara tillfälligt och proportionerligt i förhållande till den störning som inträffat. Stöd förutsätter godkännande enligt . Det förebyggande stödet ska behandlas som näringsbidrag enligt inkomstskattelagen (1999:1229). Detsamma gäller stöd som lämnas enligt lagen om resolution. Stödet ska så långt som möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en otillbörlig snedvridning av konkurrensen för- hindras. Statens långsiktiga kostnader för stödet ska hållas så låga som möjligt. Stödet ska utformas så att statens insatser i möjligaste mån kan återfås. Skälen för kommitténs förslag Grundkravet enligt direktivet är att stöd bara får ges till solida kreditinstitut. I den gällande stödlagen används uttrycket livs- kraftig. Det senare fångar väl den bredare bedömning som bör göras, dvs. att stödet inte får användas för att undvika att ett Förebyggande statligt stöd m.m. allvarligt försvagat kreditinstitut behöver sättas i resolution. Kommittén föreslår därför att det nuvarande uttrycket i stödlagen förs över till den nya lagen. Därtill krävs att stödet utformas så att det kan godkännas enligt . Nödvändiga villkor för det är att stödet är tillfälligt och proportionerligt i förhållande till den störning som inträffat. Av skälen i direktivet framgår också att staten ska ha skä- lig ersättning från kreditinstitut som får del av garantin. Motsva- rande krav anges i stödlagen genom att det sägs att stödet så långt som möjligt ska utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en otillbörlig snedvridning av konkurrensen förhindras. I direktivet används begreppet affärsmässigt bland annat i anslutning till för- säljningsverktyget och det bör tolkas på likartat sätt här. Dessa krav bör därför framgå av lagtexten. (Mer om hur EU:s stats- stödsregler fungerar i redovisas i avsnitt 3.15.) Det är vidare en grundprincip i direktivet och ett uttryckligt krav i stödlagen att statens kostnader och risker ska begränsas. Att staten tar ut avgifter för garantier och lån bidrar också till att detta syfte uppnås. Kommittén föreslår att dessa krav ordagrant förs över från stödlagen. Direktivet anger som ett särskilt villkor för ett kapitaltillskott att det ska vara begränsat av vad som krävs för att rätta till en kapitalbrist som identifierats i ett stresstest eller motsvarande ana- lys gjord av tillsynsmyndigheten. Kommittén bedömer att det kra- vet inte särskilt behöver anges i lagtexten. Bedömningen av om det villkoret är uppfyllt kommer ändå att göras av i samband med prövningen i förhållande till statsstödsreglerna. Stöd som lämnas enligt lagen om statligt stöd till kreditinstitut är enligt inkomstskattelagen (1999:1229) ett skattepliktigt närings- bidrag om det inte redovisas som en skuld i räkenskaperna eller avser betalning för nyemitterade eller egna aktier. När nu lagen om statligt stöd till kreditinstitut upphävs kommer stöd som ges enligt den lagen att ges enligt lagen om förebyggande statligt stöd eller lagen om resolution. Inkomstskattelagens bestämmelser bör därför ändras så att stöd enligt de nya lagarna blir skattepliktigt näringsbidrag. 27Avtal om finansiellt stöd inom koncerner Artiklarna 19–26 i direktivet innehåller bestämmelser om finansiellt stöd mellan företag, belägna i olika länder, inom en koncern. Finansiellt stöd mellan företag inom samma koncern kan vara ett effektivt sätt att förebygga en eventuell kris i ett eller flera av kon- cernens företag. Mot den bakgrunden innehåller direktivet en skyl- dighet för medlemsstaterna att tillse att det inte finns juridiska hinder för att lämna finansiellt stöd mellan företag inom samma koncern förutsatt att vissa villkor är uppfyllda (se skäl 38). Finansi- ellt stöd kan enligt direktivets bestämmelser lämnas i form av pen- ninglån, garantier och tillhandhållande av säkerheter, eller som en kombination av dessa stödformer. Direktivet utgår från en modell där tillsynsmyndigheten på för- hand godkänner avtal om finansiellt stöd som sedan ska beslutas av varje företags bolagsstämma. Innan stöd utgår har dessutom till- synsmyndigheten möjlighet att invända mot att finansiellt stöd utgår enligt det redan godkända avtalet. I samt i en del övriga länder finns emellertid nationella regler vilka går ut på att motverka vissa former av värdeöverföring från ett bolag i syfte att skydda borgenärer och minoritetsägare. Dessa regler återfinns främst inom bolagsrätten. Artiklarna 19–26 syftar således även till att undanröja eventuella hinder för denna typ av stöd samt att uppställa villkor för när denna typ av stöd kan utgå mellan enheter inom samma koncern. Avtal om finansiellt stöd inom koncerner Koncerninternt finansiellt stöd är ett stödarrangemang som bygger på frivillighet genom avtal mellan företagsenheter inom en koncern belägna i olika länder och som, om det ingås, ska godkännas av tillsynsmyndighet. Syftet med att möjliggöra koncerninternt finan- siellt stöd är ett eller flera företag inom en koncern ska kunna hjälpa andra delar av koncernen i syfte att motverka att dessa före- tag kommer under allvarlig finansiell stress. Koncerninternt finansiellt stöd är inte ett medel som står till myndigheternas förfogande. Tvärtom stadgar direktivet uttryckli- gen att medlemsstaterna inte bör uppställa ingåendet av ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd som ett etableringskrav (skäl 38). Koncerninternt finansiellt stöd ska ses som en möjlighet för de enheter inom en koncern som väljer att ingå dylika avtal. Det är således inte fråga om ett verktyg för återhämtning. Genom att underlätta genomförandet av avtal om koncerninternt finansiellt stöd sätts fokus på koncernintresset i förhållande till skyddet för varje enskild företagsenhets borgenärer och aktieägare. Härigenom beaktas det indirekta intresse som varje företagsenhet i en koncern har av hela koncernens framgång i en större utsträckning. Till följd av regler som begränsar finansiella instituts möjlighet att ge finansiellt stöd till företag inom samma koncern belägna i ett annat land riskerar tillgångar att låsas in i en medlemsstat. Genom att införa en skyldighet för medlemsstaterna att se till så att kon- cerninternt finansiellt stöd mellan enheter belägna i olika länder kan utgå begränsas därmed inlåsning av tillgångar i en framtida gränsöverskridande kris. Ett sådant tidigt finansiellt stöd kan för- hindra att finansiella problem utvecklas i enskilda koncernenheter. Bestämmelserna i artikel 19–26 i direktivet syftar således till att motverka vad som ibland benämns som finansiell protektionism, det vill säga att gränsöverskridande finansiella verksamheter begränsas i syfte att gynna den inhemska finansmarknaden. Koncerninternt finansiellt stöd ska i grunden bygga på ett avtal som ingås frivilligt mellan två eller flera företag inom samma kon- cern. Företagen ska dock vara belägna i olika länder för att vara omfattade av direktivets bestämmelser. Avtal om finansiellt stöd inom koncerner omfattar således inte en situation vari ett svenskt moderbolag öns- kar ge koncerninternt finansiellt stöd till sitt svenska dotterbolag. Det är dock givetvis möjligt för det svenska moderbolaget att ge koncerninternt finansiellt stöd till – exempelvis – sitt lettiska dotter- bolag som i sin tur ger finansiellt stöd till det svenska dotterbolaget i koncernen. Varje företag som ger eller tar emot finansiellt stöd får bedöma om det är i dess intresse att ingå ett sådant avtal, samt vilka företag i koncernen som ska vara parter till avtalet. Det är även upp till de enskilda företagen att själva besluta om stödets utformning inklu- sive den ersättning som ska utgå för stödet. Med detta sagt åligger det de ansvariga tillsynsmyndigheterna att bedöma huruvida stödet ska utgå med hänsyn tagen till bland annat den finansiella situat- ionen i det stödgivande företaget. En förutsättning för stöd mellan företagsenheter i multination- ella bankkoncerner är även att stödet bedöms bevara eller återställa hela koncernens finansiella stabilitet. Ett godkännande av den sam- ordnande tillsynsmyndigheten för koncernen är en förutsättning för att stöd ska få utgå enligt direktivets regler. Ett godkännande av stödet ska även ges av bolagsstämman i samtliga företag vilka är parter till avtalet. Innan stödet utbetalas, men efter det har god- känts av samordnande tillsynsmyndighet och bolagsstämma, har tillsynsmyndigheten för det stödgivande företaget en möjlighet att invända mot att det utbetalas. De regler som gäller för att koncerninternt finansiellt stöd ska få utgå syftar till att minimera riskerna för att ett avtal om finansi- ellt stöd kan medföra finansiella svårigheter för avtalsparterna eller för det finansiella systemet i helhet. Vidare syftar villkoren till att säkerställa att avtalet om stöd ingåtts frivilligt av varje avtalspart. Reglerna syftar även till att erbjuda ett skydd för det givande samt det mottagande företagens aktieägare genom att införa ett krav på att bolagsstämman ska godkänna avtal om finansiellt stöd. Det givande företagets aktieägare kan ha ett intresse av att begränsa värdeöverföringen från företaget medan det mottagande företagets aktieägare kan ha ett intresse av att tillse att ersättningen som utgår för stödet är rimlig. Vad gäller skyddet för det stödgivande företagets borgenärer bör följande nämnas. Direktivet uppställer regler vilka begränsar möjligheterna för ett bolag som befinner sig i en finansiellt utsatt situation att ge koncerninternt finansiellt stöd. Exempelvis är det en förutsättning för att stöd ska få utgå att det givande företaget Avtal om finansiellt stöd inom koncerner inte är insolvent eller riskerar att bli det om koncerninternt finansi- ellt stöd utgår (artikel 23.1 e). Med det sagt torde ändå direktivets regler om koncerninternt finansiellt stöd medföra en viss försvag- ning av borgenärernas ställning i och med att vissa värdeöverfö- ringar från bolag som inte skulle vara tillåtna enligt gällande aktie- bolagsrättsliga regler nu föreslås bli möjliga. Efter denna inledande beskrivning av direktivets bestämmelser om koncerninternt finansiellt stöd samt dessas syften och utformning, följer i det kommande avsnittet en mer detaljerad beskrivning av direktivets regler. I avsnitt 27.3 ges en redogörelse över de nation- ella regler vilka berörs av direktivets regler om koncerninternt finansiellt stöd. Avsnitt 27.4 innehåller kommitténs överväganden samt våra förslag till författningsändringar. Nedan ges en mer utförlig översikt över direktivets regler gällande koncerninternt finansiellt stöd. Reglerna återfinns i artiklarna 19– 26 i direktivet. I rubriken till varje underavsnitt anges i vilken/vilka artikel/artiklar i direktivet de under rubriken behandlade reglerna återfinns. 27.2.1Allmänt om stödets former (artikel 19) Den inledande artikel 19 gällande koncerninternt finansiellt stöd är utformad som en skyldighet för medlemsstaterna att tillse att de avtal om finansiellt stöd som uppfyller direktivets villkor kan genom- föras. Medlemsstaterna förbehålls dock rätten att behålla begräns- ningar i nationell rätt mot avtal om koncerninternt finansiellt stöd om sådana begränsningar är motiverade av att separera olika företag inom samma koncern av hänsyn till finansiell stabilitet.