sou · H2B377 · 2014-12-01 00:00:00 — För det första ska SR genomföra en offentlig upphandling av utsändningstjänsten. Det kan då komma in offerter från olika intressenter. För det andra kan priset som SR ska betala för utsänd- ningstjänsten komma att regleras i efterhand av Post- och tele- styrelsen. Enligt kan PTS identifiera företag med betydande inflytande på vissa produkt- och tjänstemarknader och ålägga dessa företag skyldigheter. I tidigare beslut har myndigheten fastställt att har betydande infly- tande på grossistmarknaden för nationell analog ljudradio via mark- nät och att företaget ska tillämpa kostnadsorienterad prissättning i enlighet med närmare angivna metoder.16 För det tredje är själva övergångsprocessens utformning avgörande för hur stora kostna- derna blir. Det handlar om utbyggnadstakten, tidpunkten för FM- släckningen och därmed parallellsändningsperiodens längd samt om FM-släckningen ska ske regionvis eller i hela landet. Kostnadsberäkningarna i detta avsnitt bygger på uppgifter från som framförts till och redo- visats i betänkandet Nya villkor för public service.17 upp- skattar att en övergång från analog till digital marksänd radio innebär att kostnaderna sjunker från dagens till per år.18 kostnadsuppskattningar har inte ifrågasatts av SR eller någon annan av public service-betänkandets remissinstanser. beräkningar är gjorda utifrån att tekniken DAB+ ska användas vilket gör det möjligt för företaget att återanvända en stor del av sin befintliga infrastruktur i form av t.ex. . En annan utgångspunkt för uppskattningen är att SR och UR använder ett rikstäckande sändarnät för sina program. Utifrån den plan för övergång till digitalradio som presenterats i avsnitt 3, där sändarnätet för byggs ut till 70 procents befolk- 16PTS beslut , Grossistmarknaden för nationell analog ljudradio via marknät, Dnr 12-170. 18Beloppen är angivna exklusive moms. Eftersom programföretagen inte har rätt att göra avdrag för eller till återbetalning av ingående moms stannar momsen som en kostnad hos företagen. ningstäckning 2016, 2018, 2019 och 99,8 pro- cent 2020 och med en regionvis avveckling av FM-sändningarna , uppgår de ökade distributionskostnaderna till samman- lagt . En regionvis släckning medför upp- skattningsvis att kostnaderna för FM-distributionen halveras under detta år. Skulle FM-släckningen ske 2024 tillkommer av parallellsändningar vilket ökar kostnaderna med ytterligare . Beräkningarna, som redovisas i tabell 5.1 nedan, bygger också på att 90, 95 och 99,8 procents befolkningstäckning nås upp till än enligt de föreslagna täckningsvillkoren i SR:s tillstånd. Beroende på när befolkningstäckningen uppnås kan således kostnaderna för den digitala distributionen under ett enskilt år bli lägre än som redovisas i tabellen. De ökade kostnaderna bör, som regeringen uttalat i public service- propositionen, finansieras genom lån i Riksgälden enligt den modell som användes vid digital-tv-övergången.19 Det innebär att lånet börjar återbetalas så snart SR:s FM-sändningar upphör. Förutsätt- ningarna för att lånefinansiera de ökade distributionskostnaderna är att det finns ett fastslaget datum för FM-släckning och att tiden med både FM- och DAB+-sändningar inte blir för lång. Givet dessa omständigheter samt kännedom om kostnaderna för SR:s utsändning kan en plan för ett distributions- konto med uppskattning av lånebehov och återbetalningstid läggas fast. För att kunna säkerställa att det råder balans på distributions- kontot under hela övergångsperioden och att det kan avvecklas enligt den fastlagda planen bör, liksom vid digital-tv-övergången, beslut om beloppen fattas i samband med budgetproposi- tionen. 2012/13:164, s. 70. Tabellen ovan redovisar en möjlig plan för ett distributionskonto där räntekostnaderna uppskattas till . Skulden kommer som mest att uppgå till och kunna vara återbetald 2032, dvs. Om krävs för parallellsändningar medför det att skulden ökar och som mest uppgår till cirka . Det kan innebära behov av en dubbelt så lång återbetalningstid jämfört med om FM-släckning kan ske . För att kunna avveckla distributionskontot inom rim- lig tid bör det därför finnas beredskap att tillföra ytterligare medel till kontot utöver kostnaderna för de analoga sändningarna. De ovan redovisade beloppen är exklusive moms. Eftersom public service-företagen ej har rätt att göra avdrag för ingående moms tillkommer momsen som en kostnad för företagen. Det betyder att de distributionskostnader som redovisas ovan bör ökas för att motsvara de faktiska kostnaderna för före- tagen. Effekten för ett distributionskonto, om momsen räknas med som kostnad för FM- och DAB+-distri- butionen, är dock marginell. Den totala skulden som byggs upp kommer att uppgå till inklusive moms och kommer att kunna vara återbetald 2032. Över- skottet vid en beräkning av distributionskostnader blir inklusive moms att jämföra med vid en beräk- ning utan moms. Kostnader för programproduktion mm Det är viktigt att en digitalisering av radion innebär ett större utbud av radiokanaler jämfört med FM-sändningarna. SR kan spela en betydelsefull roll för att det digitala utbudet ska ge ett mervärde för lyssnarna och därigenom bidra till en digitalradioutveckling som möjliggör ett skyndsamt teknikskifte. Kostnaderna för program- produktion kommer därför att öka. SR har, bland annat i budget- underlaget till regeringen, uppskattat den årliga kostnaden för ett utökat programutbud och teknisk omställning för ett digita- liserat marknät till . SR gör bedömningen att kan prioriteras fram internt för att hantera de ökade utvecklings- och utbudskostnaderna. Vidare krävs det enligt företaget en ökning av tilldelningen från rundradiokontot med samma summa, dvs. , för att komma upp i den nivå på som krävs för at ge det mervärde som är nödvändigt för en lyckad digitalisering. Enligt SR:s budgetunderlag är detta en tillfällig upp- räkning. Efter det att lånet för att täcka de ökade distributions- kostnaderna återbetalats, kan ut- budet finansieras via den omfördelning som är möjlig genom de lägre distributionskostnaderna. SR har för avsikt att återkomma i finansieringsfrågan till . En digitalisering av den marksända radion ger fler sändningsmöjlig- heter för radioföretagen och en möjlighet att sända rikstäckande reklamradio. Det ger mer jämbördiga konkurrensvillkor mellan de kommersiella radioföretagen och även mellan public service-radion och de kommersiella radioföretagen. Det kan också innebära fler potentiella lyssnare och högre annonsintäkter. skapar också möjligheter för nya aktörer att ta sig in på reklam- radiomarknaden. En övergång från analoga till digitala marksändningar ger, liksom för public service-radion, ökade kostnader för eventuella parallell- sändningar. De kommersiella radioföretagen kan också dra nytta av långsiktigt lägre distributionskostnader genom digitaliseringen. För en kommersiell radiokanal som täcker 70–av befolk- ningen via olika regionala tillstånd är utsändningskostnaden cirka . Denna kostnad skulle minska till cirka för en täckning av av befolkningen enligt prisupp- gifter från . betalar tillståndshavarna för analog kommersiell radio sändningsavgifter för sina tillstånd. Sammanlagt betalade företagen 128,2 mnkr . Tillstånd för digital kommersiell radio är avgiftsfria och en övergång från analog till digital radio innebär därför förbättrade villkor för berörda företag. I avsnitt 3.4.5 lämnas förslag för att möjliggöra förlängning av nuvarande tillstånd för analog kommersiell radio till FM-släckningen. En förutsättning är att tillståndshavaren medverkar i utbyggnaden av de digitala sändningarna och samverkar om information till lyssnarna. Sådana förlängda tillstånd är enligt förslaget avgiftsfria vilket innebär en lättnad för de radioföretag som ska bära kostnader för parallell- sändningar . I avsnittet beskrivs de konsekvenser som föreskrivs i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning med anled- ning av förslaget om en tillfällig lag om förlängning av tillstånd för analog kommersiell radio. 5.7.1Sammanfattande beskrivning av nuvarande ordning och vilken förändring som eftersträvas En digitalisering av marksänd ljudradio kräver tydliga förutsätt- ningar för radiobranschen. För den kommersiella radions del hand- lar det bland annat om att kunna investera i utbyggnaden av digitala sändningar under stabila förhållanden. och perioden med både analoga och digitala sändningar är det därför viktigt att förutsättningarna för att sända radio inte ändras. Radioföretagens verksamhet bedrivs med stöd av tillstånd för analog kommersiell radio som är tidsbegränsade och upphör . Tidpunkten för tillståndens upphörande infaller mellan den gemensamma lanseringen av digital marksänd radio, som bedöms kunna genomföras , och FM-sändningarnas avveck- ling . Den nuvarande ordningen, som beskrivits i detalj i avsnitt 3.4.4, innebär att tillstånd som upphör ska ledigförklaras av Myndigheten för radio och tv och fördelas på nytt i ett slutet anbuds- förfarande för en åttaårig tillståndsperiod. Det betyder att den nöd- vändiga förutsägbarheten saknas för den kommersiella radion. Förslag lämnas därför i avsnitt 3.4.5 om en tillfällig lag för att möjliggöra för de kommersiella radioföretagen att förlänga sina tillstånd för analog radio fram till FM-släckningen. Syftet med för- längningsmöjligheten är att underlätta för den privata radiobranschen att investera i en utbyggnad av digitala sändningar, att delta i en gemensam lansering och att driva övergången från analog till digital marksänd radio. Radioföretagens FM-sändningar kommer under hela övergångsperioden vara viktiga för möjligheten att upprätthålla lyssnarantal och annonsintäkter. Även för möjligheten att infor- mera om det förestående teknikskiftet kommer en fortsatt närvaro i analoga sändningar vara central. Av dessa anledningar bör till- stånden för analog kommersiell radio kunna förlängas fram till FM- släckningen. Den föreslagna förlängningsmöjligheten är förenad med villkor för tillståndshavarna. Villkoren handlar om att tillståndshavarna ska verka för att främja övergången till digital radio. Förlängning av tillstånden är därför endast möjlig om tillståndshavaren bedriver digitala sändningar enligt Myndigheten för radio och tv:s villkor i det sändningsområde som det förlängda tillståndet omfattar. Där- utöver krävs också att tillståndshavaren ingår ett samverkansavtal med övriga tillståndshavare med syfte att medverka till en allsidig information i FM-sändningarna om övergången till digitalradio och hela det utbud som är tillgängligt via DAB+-sändningar. Förläng- ningsmöjligheten kan därför inte utnyttjas av andra än de till- ståndshavare som investerar i en digitalisering av marksänd ljudradio och verkar för en slutlig avveckling av sina analoga sändningar. 5.7.2Alternativa lösningar och effekter av utebliven reglering Den kommersiella radions möjligheter att kunna delta i utbygg- naden av digital marksänd radio är beroende av att företagen känner till förutsättningarna och villkoren för att bedriva analoga sänd- ningar under hela övergångsperioden, dvs. också efter det att nu- varande tillstånd löper ut . Ett alternativ till att förlänga tillstånden är att så fort som möjligt genomföra en tillstånds- givningsprocess för att skapa klarhet om förhållandena på den analoga radiomarknaden fram till FM-släckningen. Detta alternativ har beskrivits i avsnitt 3.4.7. Under förutsättning att har beslutat om att genomföra en övergång till digitalradio kan Myndig- heten för radio och tv genomföra tillståndsgivningsprocessen tidig- are än vad som normalt hade varit fallet. Den skulle kunna ske , dvs. innan tillstånden löper ut och innan tillståndsprocessen annars varit aktuell. Tillstånden skulle då fördelas enligt gällande regelverk vilket inne- bär ett slutet anbudsförfarande där den som vinner åtar sig att betala det vinnande budet i sändningsavgift för hela tillstånds- perioden. Denna alternativa lösning bör, liksom en förlängning av till- stånden, ske på ett sådant sätt att digitaliseringsprocessen främjas. Därför föreslås att de som genom en tidigarelagd tillståndsprocess får tillstånd att sända analog kommersiell radio fram till FM-släck- ningen aktivt verkar för tekniskskiftet. Ett tillstånd som meddelas enligt detta alternativ förenas därför med krav på att tillstånds- havaren ingår avtal med övriga tillståndshavare om att samverka om information kring övergången. En konsekvens av det alternativa förslaget är att digitalradio- övergången försenas. Skälet är att det kommer att ta jäm- fört med förlängningsmöjligheten i huvudförslaget, innan radio- företagen kan bilda sig en uppfattning om förutsättningarna och villkoren för att bedriva analoga sändningar . Tillståndsförfarandet i sig innebär också en tillkommande osäkerhet för företagen. Fördelningen av tillstånd sker genom ett slutet anbudsförfarande och det är osannolikt att detta skulle med- föra ett tillfredsställande resultat för de radioföretag som är engagerade i den digitala utbyggnaden. Tillståndsgivningen skulle därför behöva följas av ett omfattande och kostsamt arbete för till- ståndshavarna att söka överenskommelser sinsemellan om tillstånd- ens användning. Om inga steg tas för att öka förutsägbarheten för radioföretagen när det gäller möjligheten att sända analog radio fram till FM-släck- ningen saknas förutsättningar för företagen, enligt den nu fram- lagda planen för en digitalradioövergång, att göra nödvändiga inve- steringar för digitalradioutbyggnaden. Det innebär att förutsätt- ningarna för en digitalisering av ljudradion kan klargöras först , då nya tillstånd för analog kommersiell radio meddelats. 5.7.3Vilka berörs av förslagen20 De företag som berörs av förslagen är innehavare av tillstånd att sända analog kommersiell radio. finns det 99 tillstånd att sända analog kommersiell radio över 52 sändningsområden i hela . Radiomarknaden domineras av de två nätverken och , vilka båda ingår i inter- nationella mediekoncerner. tillhör och tillhör som ägs av . I nätverken ingår tillstånd som antingen direkt eller in- direkt ägs av eller SBS eller tillstånd vars innehavare slutit samarbetsavtal med något av nätverken om programinnehåll och reklamförsäljning. De kommersiella radioföretagens verksamhet finansieras nära nog uteslutande via reklamförsäljning. uppgick den svenska marknaden för radioreklam till . SBS Radio och dess dotterbolag redovisade 2012 intäkter på . Då MTG inte särredovisar resultatet från sin radioverksamhet saknas motsvar- ande siffror för företaget. 20 Uppgifter om tillståndshavarna hämtade ur Myndigheten för radio och tv:s rapport utveckling . 21 Under rubriken tillståndshavare redovisas i rapporten före- taget som bedriver sändningar i . 5.7.4Kostnadsmässiga konsekvenser av den föreslagna regleringen Dagens tillstånd för analog kommersiell radio är förenade med krav på att betala sändningsavgifter till staten, närmare beskrivet i av- snitt 3.4.4. Den föreslagna förlängningsmöjligheten innebär att till- stånd som förlängs kommer att vara avgiftsfria. Den alternativa lös- ningen med tidigarelagd utlysning av tillstånden innebär att till- stånden fördelas i ett slutet auktionsförfarande, vilket medför direkta kostnader för radioföretagen att erhålla tillstånd för att sända radio. Om en utlysning av tillstånden sker i ett läge där beslut fattats om att gå över till digitalradio kommer värdet av de utlysta tillstånden att vara låga jämfört med de sändningsavgifter som tillståndshavarna betalar . Radioföretagens kostnader för sändningstillstånden blir i ett sådant scenario lägre än men högre än vid en för- längning på avgiftsfria villkor. När det gäller radioföretagens administrativa kostnader är en förlängning av de nuvarande tillstånden fördelaktigt jämfört med en utlysning och efterföljande auktion. Eftersom förlängning av tillstånden tidigare var det normala förfarandet vid tillståndens upphörande är radioföretagen vana vid att hantera ett regelverk med denna innebörd. Det finns därför inte behov från företagens sida att vidta några särskilda åtgärder med anledning av förslaget. Ett slutet anbudsförfarande skulle däremot behöva föregås av ett arbete för att analysera de utlysta tillståndens värde och, som på- pekats ovan, sannolikt även av ett efterföljande arbete syftande till att så långt möjligt återskapa rimliga sändningsmöjligheter genom överenskommelser med andra tillståndshavare. Själva förlängningsmöjligheten har utformats för att möjligöra en enkel och förutsägbar hantering från radioföretagens såväl som från Myndigheten för radio och tv:s sida. Förlängning av tillstånden är villkorad av att tillståndshavaren bedriver digitala sändningar i området som omfattas av det analoga tillståndet samt samverkar om information om teknikskiftet med övriga tillståndshavare. En närmare beskrivning av de överväganden som gjorts i samband med utformningen av villkoren beskrivs i avsnitt 3.4.5 under . 5.7.5Regleringens påverkan på konkurrensförhållanden Förslaget innebär att konkurrensförhållandena på marknaden för analog kommersiell radio påverkas. Genom att möjliggöra för de nuvarande tillståndshavarna att få sina tillstånd förlängda försvåras möjligheten för nya aktörer att etablera sig på FM-bandet och även för befintliga tillståndshavare att kunna påverka nuvarande kon- kurrensförhållanden på marknaden. Förslagets konkurrenshämmande verkan måste dock ses utifrån målet med dess införande. Förläng- ningsmöjligheten är en åtgärd som föreslås för att skapa förutsätt- ningar för en övergång till digital marksänd radio och en avveckling av analoga sändningar. Skiftet från analog till digital marksänd radio innebär en betydande förbättring av möjligheterna att bedriva kom- mersiell radio, eftersom ledigt frekvensutrymme tas i anspråk för sändningarna och tekniken DAB+ innebär att fler kanaler kan sändas samt att det blir möjligt för privata radioföretag att bedriva rikstäckande sändningar. sänds endast SR:s kanaler nationellt i FM-bandet och det finns inte utrymme för fler nationella sändningar. De kommersiella radionätverken har genom att använda flera till- stånd i olika sändningsområden för samma kanal nått en högre täck- ning men den är ändå inte jämförbar med SR:s nationella kanaler. En övergång till digital marksänd radio innebär således mer jämbör- diga konkurrensvillkor, dels mellan SR och de privata radioföretagen, dels mellan olika privata radioföretag. På många orter i landet är det dessutom av frekvensskäl inte möjligt att sända fler än två kommersi- ella kanaler . Vid en övergång till digitalradio blir det möjligt att sända cirka 30 kommersiella kanaler i hela landet. Se mer om de tekniska förutsättningarna för digital marksänd radio i avsnitt 3.3.1. meddelade Myndigheten för radio och tv till- stånd för digital kommersiell radio. 21 nationella och 4 regionala och lokala sändningstillstånd gavs till 6 företag. Det tillgängliga utrymmet för digital kommersiell radio rymmer fler radiokanaler än vad som meddelades tillstånd för av myndigheten. Det finns således fortfarande ledigt utrymme att ta i anspråk och möjlighet för nya aktörer att komma in på radiomarknaden. Om nya tillstånd för analog kommersiell radio meddelas , t.ex. med anledning av att befintliga tillstånd återlämnas och utlyses på nytt, finns det förutsättningar för nya tillståndshavare att kunna utnyttja den föreslagna förlängningsmöjligheten på samma sätt som befintliga tillståndshavare. 5.7.6Särskilda hänsyn avseende tidpunkten för ikraftträdande Den tillfälliga lagen om förlängning av tillstånd för analog kom- mersiell radio föreslås träda i kraft . Tidpunkten är vald med hänsyn till att samtliga tillstånd löper ut och att förlängning av tillstånd bör kunna beslutas innan de nuvar- ande tillstånden upphör. Information om regleringen tillhandahålls lämpligen av Myndigheten för radio och tv direkt till berörda till- ståndshavare. 6.1Förslaget till lag med tillfälliga bestämmelser om tillstånd att sända analog kommersiell radio Lagen är tidsbestämd och ska –tillämpas på tillstånd att sända analog kommersiell radio. Samtliga nu gällande tillstånd att sända analog kommersiell radio går ut . Enligt bestämmelserna i radio- och tv-lagen kan tillstånd som upphör inte förlängas. Tillstånd som upphör ska utlysas av Myndigheten för radio- och tv för en ny åttaårig till- ståndsperiod och fördelas genom ett slutet anbudsförfarande. Bestämmelserna i den tillfälliga lagen om tillstånd att sända analog kommersiell radio innebär en möjlighet för tillståndshavarna att få sina tillstånd förlängda. Den tillfälliga lagen reglerar villkoren för att en tillståndshavare ska kunna få förlängning, tillstånds- periodens längd samt möjligheten till förlängning av befintliga till- stånd med ytterligare en tillståndsperiod. Radio- och tv-lagen gäller i fråga om tillstånd att sända analog kommersiell radio i andra avseenden än som regleras i den tillfälliga lagen. Tillstånd som upphör och inte förlängs enligt den tillfälliga lagen kommer således att kunna hanteras av Myndigheten för radio och tv enligt bestämmelserna i radio- och tv-lagen. Av bestämmelsens första stycke framgår att Myndigheten för radio och tv beslutar i frågor om tillstånd att sända analog kommersiell radio. Samtliga befintliga tillstånd löper ut . I andra stycket anges att tillstånd som förlängs löper från till och med . Enligt planen för över- gång från analog till digital marksänd radio ska public service- företagens och den kommersiella radions analoga sändningar upp- höra . Ett förslag från radioföretagen om ett regionvis släckningsförfarande ska lämnas för att möjliggöra för regeringen att justera giltighetstiden för SR:s och UR:s sändnings- tillstånd. Förslaget kan innebära att den kommersiella radion till- sammans med public service-radion överenskommit att i vissa regioner avveckla sina sändningar före . Ett regionvis släckningsförfarande kan således innebära att sändningar enligt tillstånden för analog kommersiell radio upphör före de förlängda tillstånden går ut . Enligt 18 kap. 5 § radio- och tv-lagen ska tillstånd att sända kommersiell radio återkallas om tillståndshavaren inte utnyttjat rätten att sända. Enligt tredje stycket får Myndigheten för radio och tv besluta om ytterligare en tillståndsperiod om högst . Bestämmelsen möjlig- gör för myndigheten att anpassa tillståndsperiodens längd om rege- ringen beslutar att ge utrymme av parallell- sändningar. Regeringen fastställer tidpunkt för släckning efter pröv- ning av villkoren före utgången av 2020. Den tillfälliga lagen upp- hör att gälla , dvs. efter det att regeringen senast ska ha beslutat om tidpunkt för avveckling av public service- radion och den kommersiella radions analoga sändningar. finns således möjlighet för myndigheten att ta ställning till om tillstånden för analog kommersiell radio ska förlängas . I bestämmelsen anges att en ansökan om förlängning ska ges in till Myndigheten för radio och tv senast före tillstånds- periodens utgång. Samtliga nuvarande tillstånd att sända analog kommersiell radio löper ut . En tillståndshavare som önskar en för- längning ska därför ge in en ansökan om förlängning . Om ansökan ges in senare kan den inte prövas, utan ska avvisas. I bestämmelsens första stycke anges villkoren för att Myndigheten för radio och tv ska förlänga ett tillstånd för analog kommersiell radio med ytterligare en tillståndsperiod. En förutsättning är att det inte finns grund för att återkalla tillståndet. Regler om återkallelse finns i 18 kap. radio- och tv-lagen. Det första villkoret för att få förlängning handlar om att till- ståndshavaren sänder digital kommersiell radio enligt Myndigheten för radio och tv:s tillstånd i det sändningsområde som tillståndet för analog kommersiell radio avser.