sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar har fått uppgifter om att hovrätter har överlämnat mål om särskilda rättsmedel mot dom eller beslut av fastighetsdomstol till Mark- och för prövning. Detta har inte prövats av . Som tidigare nämnts har däremot prövat ett överklagande av Mark- och miljööverdom- stolens avgörande i ett mål om klagan över domvilla mot en lantmäterimyndighets beslut.2 Eftersom ansökningar om särskilda rättsmedel aktualiseras i mål som prövats av fastighetsdomstolarna och dessa domstolar upphört anser vi att det bör regleras att prövningen av särskilda rättsmedel mot fastighetsdomstolarnas avgöranden ska göras av Mark- och . Vi anser att detta lagtekniskt kan lösas genom ett tillägg i övergångsbestämmelserna till lagen (2010:983) om upphävande av lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål där det tydliggörs att prövningen av särskilda rättsmedel ska göras i den ordning som enligt förslaget ovan införs i lagen om mark- och miljödomstolar. Det innebär att Mark- och uttryckligen blir behörig att pröva särskilda rättsmedel mot dom eller beslut av fastighetsdomstol. Undantag görs dock för arrende- tvister som enligt den upphävda 8 kap. 32 § jordabalken skulle ha prövas av fastighetsdomstol och inte av arrendenämnd. I samband med införandet av mark- och miljödomstolarna flyttades prövning av dessa ärenden över till tingsrätten (punkt 2 i övergångs- bestämmelserna till lagen [2010:993] om ändring i jordabalken). Om t.ex. en ansökan om resning mot en fastighetsdomstols avgörande bifalls medför det att målet tas upp till ny prövning i mark- och miljödomstol. Frågan om vilken domstol som ska pröva mål om särskilda rätts- medel har aktualiserats även i förhållande till avgöranden som meddelats av allmän förvaltningsdomstol eller regeringen i mål och ärenden enligt ÄPBL. Enligt vår uppfattning skulle det kunna innebära en viss effektivitetsvinst om särskilda rättsmedel mot avgöranden enligt ÄPBL kunde prövas av Mark- och miljööver- domstolen eftersom PBL-kompetens inom de allmänna förvalt- ningsdomstolarna kommer minska eftersom domstolarna, med undantag för laglighetsprövning av bl.a. översiktsplaner, inte längre kommer pröva mål enligt PBL. 2 Se föregående fotnot. Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar Enligt 11 kap. 13 § regeringsformen beviljas resning i avgjort ärende samt återställande av försutten tid av Högsta förvaltnings- domstolen eller, om det anges i lag, en lägre förvaltningsdomstol, när det gäller ett ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans. I annat fall beviljas resning och återställande av försutten tid av eller, om det anges i lag, av en annan domstol som inte är en förvaltningsdomstol. Nuvarande PBL trädde i kraft . Enligt punkt 16 i övergångsbestämmelserna till lagen ska för sådana ärenden som påbörjats före men som inte inletts hos en allmän förvaltningsdomstol respektive hos regeringen, bestämmelserna om instansordningen i nuvarande PBL tillämpas. Det innebär att fullföljden av länsstyrelsernas beslut i fråga om överklagade kommunala PBL-beslut efter ska göras till mark- och miljödomstol. och har genom varsitt avgörande tydliggjort uppdelningen av prövningen av mål om särskilda rättsmedel mot domar och beslut enligt ÄPBL. har (mål nr Ö 3606-12), med hänvisning till regeringsformen och punkt 16 i övergångsbestämm- elserna till PBL prövat en enskilds begäran om återställande av försutten tid av ett kommunalt beslut att anta en detaljplan . har därefter, (mål nr 4390-12), med hänvisning till samma bestämmelser prövat ansökan om resning av ett regeringsbeslut. Regeringen hade i beslutet avslagit ett överklagande av en länsstyrelses beslut att inte upphäva ett beslut om att anta en detaljplan enligt ÄPBL. Slutsatsen som kan dras av dessa avgöranden och övergångsbestämmelserna till PBL är att har ansett sig behörig att pröva mål om särskilda rättsmedel i förhållande till beslut enligt ÄPBL som påbörjats före och som inte har inletts hos en allmän förvalt- ningsdomstol respektive hos regeringen. Högsta förvaltnings- domstolen prövar följaktligen särskilda rättsmedel mot beslut enligt ÄPBL där prövningen har inletts i allmän förvaltningsdomstol eller hos regeringen. Det finns som ovan nämnts vissa fördelar med att låta särskilda rättsmedel i förhållande till mål och ärenden enligt ÄPBL också prövas inom ramen för den nuvarande instansordningen. Detta skulle dock innebära ett avsteg från fördelningen av rättskipningen mellan och och skulle även innebära ett avsteg från hur dessa domstolar tolkat Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar 11 kap. 13 § regeringsformen, även om tolkningarna gjorts mot bakgrund av övergångsbestämmelserna till PBL. Eftersom behovet av en samordning av prövningen av särskilda rättsmedel med koppling till prövningar enligt ÄPBL får anses vara begränsat samt att det finns vissa tveksamheter kring om en sådan reglering skulle vara förenlig med regeringsformen föreslår vi inte någon regel- ändring i denna del. Prövningen ska göras enligt ärendelagens eller bestämmelser Mål och ärenden i mark- och miljödomstol handläggs enligt rätte- gångsbalkens tvistemålsregler eller enligt ärendelagens regler (4 kap. 1 och 2 §§ samt 5 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar). I båda dessa lagar finns bestämmelser om prövningen av särskilda rättsmedel (57 och 58 kap. och 42 § ärendelagen). Bestämmelser om själva prövningen av särskilda rättsmedel finns således redan. Vi anser att det är naturligt att prövningen av särskilda rättsmedel mot dom eller beslut av mark- och miljödomstol eller mot beslut som efter överklagande till domstol skulle prövats av mark- och miljödomstol görs enligt bestämmelserna i den lag som målen eller ärendena handlagts enligt eller skulle ha handlagts enligt vid en prövning i mark- och miljödomstol. Ärendelagen tillämpas vid handläggning av majoriteten av målen i mark- och miljödomstol samt av samtliga ärenden. Antalet ärenden är dock mycket begränsat. De mål där ärendelagen tillämpas är samtliga mål som överklagas till mark- och miljödomstolarna samt vitesmål. Vi anser därför att bestämmelsen om särskilda rättsmedel i 42 § ärendelagen som huvudregel ska tillämpas vid prövningen av särskilda rättsmedel mot dom eller beslut av mark- och miljödomstol eller mot beslut som efter överklagande skulle ha prövats av mark- och miljödomstol. 42 § ärendelagen innehåller hänvisningar till bestämmelserna om särskilda rättsmedel i 58 och 59 kap . Genom de hänvisningar som finns i 42 § ärendelagen regleras dock inte vad som gäller vid överklagande av hovrätternas, och därmed Mark- och , domar och beslut om resning eller åter- ställande av försutten tid. Däremot regleras vad som gäller vid överklagande av domar eller beslut avseende klagan över domvilla genom hänvisningen till 59 kap. 3 § . Vid fråga om överklagande av domar och beslut om resning och återställande av Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar försutten tid behöver därför 42 § ärendelagen kompletteras med följande bestämmelser om överklagande i ärendelagen. 36–38 §§, där det regleras vilka som får överklaga beslut, vilka beslut som får överklagas särskilt, inom vilken tid överklagande ska göras och hanteringen av överklaganden. Kompletteringen bör även avse 40 § i ärendelagen som reglerar att hovrättens beslut överklagas till samt att prövningstillstånd krävs för att ska ta upp ett överklagande till prövning. Vi föreslår därför att det i lagen om mark- och miljödomstolar regleras att 42 § ärendelagen som huvudregel ska tillämpas vid handläggning av mål om särskilda rättsmedel. Vi föreslår även att 36–38 och 40 §§ ärendelagen ska tillämpas vid överklagande av Mark- och miljö- överdomstolen domar eller beslut om särskilda rättsmedel, där prövningen har skett enligt ärendelagens bestämmelser. Det medför att överklagandetiden blir för samtliga mål om särskilda rättsmedel där ärendelagen tillämpas vid prövningen. Om en hänvisning inte görs till 38 § ärendelagen blir, på grund av 42 § ärendelagens hänvisningar till , överklagandetiden för mål om klagan över domvilla. Vi har fått uppgifter om att Mark- och , i enlighet med vad som anges i ärendelagen, tillämpar tre veckors överklagandetid för mål om resning och återställande av försutten tid som prövas enligt ärendelagens bestämmelser. I de mål där prövningen av särskilda rättsmedel sker mot dom eller beslut där bestämmelser om tvistemål tillämpats vid handläggningen i mark- och miljödomstol anser vi att bestämmelser om resning och återställande av försutten tid i 58 kap. samt klagan över domvilla i 59 kap. ska tillämpas. Vi föreslår därför en reglering där 58 och 59 kap. ska tillämpas vid handläggningen av särskilda rätts- medel mot domar och beslut som enligt 4 kap. 1 § första stycket lagen om mark- och miljödomstolar handlagts enligt tvistemåls- reglerna i allmän domstol. Det gäller prövning av särskilda rätts- medel i förhållande till mål, men inte ärenden, som mark- och miljödomstolen prövat som första instans (4 kap. 1 § första stycket lagen om mark- och miljödomstolar), dvs. mål som inte överklagats till domstolen. Detta gäller dock inte vitesmål eftersom ärende- lagen ska tillämpas vid handläggningen av sådana mål enligt 4 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar. Ett exempel på mål som mark- och miljödomstolen handlägger enligt Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar tvistemålsregler är ansökningsmål enligt , där ansökan görs till mark- och miljödomstol. Särskilt kapitel om handläggningen av särskilda rättsmedel Bestämmelser om prövningen av särskilda rättsmedel passar inte direkt in i den övriga strukturen i lagen om mark- och miljö- domstolar. Vi anser därför att det ska införas ett nytt kapitel med två paragrafer varav den första reglerar Mark- och miljööver- domstolens ansvar för prövning av särskilda rättsmedel. Den andra paragrafen reglerar om prövningen av särskilda rättsmedel ska göras enligt eller ärendelagens bestämmelser. Rättens sammansättning vid prövning av särskilda rättsmedel Eftersom det saknas bestämmelser om särskilda rättsmedel i lagen om mark- och miljödomstolar finns det inte heller någon reglering av Mark- och sammansättning vid en sådan prövning. Bestämmelser om Mark- och sammansättning finns i 2 kap. 10 § lagen om mark- och miljö- domstolar. Mark- och ska vid prövningen av mål som överklagats till domstolen ha en sammansättning om minst fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna domare. När det gäller behandling av frågor om prövningstillstånd ska domstolen bestå av tre lagfarna domare. Ett tekniskt råd får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna. En prövning av om det finns förutsättningar för resning, återställande av försutten tid eller om ett avgörande ska upphävas på grund av domvilla avser i huvudsak bedömningar av juridisk karaktär. Om en ansökan eller klagan bifalls innebär det endast att målet eller ärendet på nytt ska tas upp till sakprövning. Detta talar för att sammansättningen vid prövningen av mål om särskilda rättsmedel kan vara densamma som vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd eftersom prövningarna har vissa liknande inslag. Det finns inte någon sammansättningsregel som är specifik för hovrätternas prövning av särskilda rättsmedel vilket innebär att sammansättningen är tre lagfarna domare enligt 2 kap. 4 § första stycket . Det har inte framkommit skäl till varför sammansättningen vid prövningen av mål om särskilda rättsmedel i Mark- och skulle behöva vara densamma som vid Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar sakprövning av överklagade beslut, dvs. att rätten ska utgöras av fyra ledamöter. Vi föreslår därför att Mark- och ska pröva mål om resning, återställande av försutten tid samt klagan över domvilla i en sammansättning med tre lagfarna domare samt att det ska finnas en möjlighet för ett tekniskt råd att ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna. Lagtekniskt kan detta lösas genom ett tillägg i andra stycket i 2 kap. 10 § lagen om mark- och miljö- domstolar. 5.2.2Lagreglering av möjlighet till sammanläggning Förslag: Vi föreslår att det införs en bestämmelse i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar enligt vilken mål eller ärenden som handläggs enligt lagen (1996:242) om domstols- ärenden får förenas för gemensam handläggning när det är lämpligt. Det saknas bestämmelser om sammanläggning av mål eller ärenden i lagen om mark- och miljödomstolar. Vi anser inte att det finns något behov av att införa en bestämmelse som möjliggör samman- läggning av de mål som mark- och miljödomstolarna handlägger enligt tvistemålsregler (4 kap. 1 § första stycket lagen om mark- och miljödomstolar). I dessa fall finns redan möjlighet att förena mål enligt 14 kap. 1–7 §§ . Majoriteten av de mål som i mark- och miljödomstol handläggs enligt tvistemålsbestämmelser är mål enligt . Dessa mål kan dessutom förenas enligt vad som anges i 21 kap. 3 § . Framför allt i fråga om mål enligt och PBL före- kommer det relativt ofta samband. Jämförelse kan göras med läns- styrelsernas svar på vår enkät där majoriteten av länsstyrelserna svarade att cirka 5–av de överklagade har samband med ett överklagat beslut enligt . Dessutom kan det finnas samband mellan olika PBL-mål, mellan PBL- och fastighetsmål, mellan vitesmål etc. För de mål och ärenden i mark- och miljödomstol som handläggs enligt ärendelagens bestämmelser, med undantag för mål och ärenden enligt , finns det dock inga bestämmelser om sammanläggning, annat än möjligtvis genom en analogitolkning av bestämmelser. Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar miljödomstolarna verkar även se olika på möjligheten att förena mål eller ärenden som handläggs enligt ärendelagens bestämmelser. Något som talar mot att införa en särskild bestämmelse om sammanläggning för de mål och ärenden som handläggs enligt ärendelagen är att det vid avgörande av olika kategorier av mål kan krävas olika tekniska råd. Dessutom är kretsen av de som har rätt att överklaga i de olika kategorierna av mål inte alltid densamma. Det kan i sin tur leda till att möjligheten till sammanläggning av mål inte kan användas i så stor utsträckning. I de fall två eller flera mål eller ärenden av samma eller olika ärendeslag har en nära koppling är det i många fall lämpligt att dessa handläggs gemensamt, dvs. att det sker en gemensam skrift- växling för målen samt att avgörandet av målen eller ärendena görs i gemensam dom eller beslut. Det kan t.ex. vara aktuellt i fall där en enskild ansökt om bygglov och strandskyddsdispens och såväl lovet som dispensen vägrats med hänvisning till att förutsättningar inte föreligger för dispens från strandskyddet. Ett annat exempel är ett överklagat kommunalt beslut om tillstånd till enskilt avlopp som har samband med ett överklagat beslut om bygglov. Vi anser sammantaget att det finns tillräckliga skäl för att införa en bestämmelse i lagen om mark- och miljödomstolar som möjliggör sammanläggning av mål eller ärenden som handläggs enligt ärendelagen. I 14 kap. finns, som tidigare nämnts, bestämm- elser om förening av mål. Bestämmelserna är dock utformade för andra situationer än de som brukar aktualiseras för mål och ärenden som prövas av mark- och miljödomstol enligt ärendelagens regler. Enligt 14 kap. 6 § får mål även i andra fall än som anges i 14 kap. 1–5 §§ läggas samman om det är till gagn till utredningen. Denna bestämmelse ger ett bredare utrymme för förening av mål än de andra paragraferna om förening av mål i . I många fall kommer sammanläggning troligtvis att ske för att underlätta för parterna eller för att under- lätta handläggningen i domstol, både vid skriftväxling och vid dom- skrivning. Dessa skäl för sammanläggning ryms inte direkt i rekvisitet till gagn för utredningen och vi anser därför inte att det är en lämplig ordning att för mål som handläggs enligt ärendelagen tillämpa bestämmelser om förening av mål. Det har inte heller varit möjligt utforma bestämmelsen på samma sätt som 21 kap. 3 § är formulerad. Enligt vår mening bör mark- och miljödomstolarna liksom Mark- och kunna lägga samman mål i de fall där det är lämpligt. Vi anser därför att det ska införas en Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar bestämmelse i lagen om mark- och miljödomstolar som möjliggör förening av mål eller ärenden som handläggs enligt ärendelagens bestämmelser. Det är enligt vår mening tillräckligt att reglera att förening av mål för gemensam handläggning får ske när det är lämpligt och därmed överlämna till domstolen att i det enskilda fallet avgöra om en sammanläggning t.ex. är till nytta för handlägg- ningen. Att det ska föreligga någon form av samband mellan målen eller ärendena för att förening av målen eller ärendena ska aktualiseras är naturligt ett krav för att en sammanläggning ska vara lämplig. I de fall där det är lämpligt att målen eller ärendena ska vara förenade har domstolen, enligt vårt förslag, även möjlighet att skilja målen åt. 5.2.3Förtydligande gällande sammansättning vid prövningen av överklagade domstolsärenden Förslag: Vi föreslår att det ska göras ett tillägg i 2 kap. 10 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar så att det framgår att Mark- och sammansättning vid prövning av överklagade ärenden är densamma som vid prövningen av över- klagade mål, dvs. minst fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna domare. Det saknas reglering i lagen om mark- och miljödomstolar gällande Mark- och sammansättning vid prövningen av överklagade ärenden. Med detta avses att saken prövats av mark- och miljödomstolen som första instans och att handläggningen gjorts enligt ärendelagens bestämmelser, med undantag för vites- målen. Vi har från Mark- och fått uppgifter om att det inte är vanligt förekommande med överklagade ärenden. Vi anser dock att domstolens sammansättning vid överklagade ärenden bör vara reglerad och att regleringen kan ske genom ett tillägg i 2 kap. 10 § lagen om mark- och miljödomstolar. Det har inte framkommit skäl till varför sammansättningen ska vara någon annan än vid prövningen av överklagade mål. Vi anser därför att sammansättningen ska vara densamma vid överklagade ärenden som vid överklagade mål, dvs. prövningen i sak ska göras med minst fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna domare. Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar 5.2.4Frågor rörande mark- och miljöprocessen som bör utredas vidare Förslag: Vi föreslår att sammansättningsreglerna samt möjlighet till delegering av beslutsfattande i mark- och miljödomstolarna ses över. Vi anser även att det finns skäl att se över den s.k. ventilen till . Under utredningens gång har det kommit fram olika idéer som skulle kunna leda till ökad effektivitet vid prövningen enligt lagen om mark- och miljödomstolar i allmänhet. En sådan fråga är om den s.k. ventilen för överklagande till ska tas bort och att Mark- och därigenom blir sista instans för överklagade beslut enligt PBL och fastighetsbildnings- lagen, eventuellt med en möjlighet till prejudikatsits. I avsnitt 2.5.3 har vi kommit fram till att tiden inte är mogen för ett sådant förslag. Däremot anser vi att det finns skäl att se över den s.k. ventilen till . Ett förslag avseende mark- och miljödomstolarnas handläggning som framförts till utredningen är att det borde införas en bestämmelse som möjliggör delegering av beslutsfattandet i mark- och miljödomstol till beredningsjurister i enskilda fall, vilket vi bedömer skulle kunna bidra till en effektivare prövningsordning. Ett annat förslag vi anser bör övervägas närmare är om samman- sättningsreglerna för mark- och miljödomstolen borde ändras för att möjliggöra prövning med en ordinarie domare samt två tekniska råd. Detta skulle kunna gälla vid prövningar av PBL-mål där miljö- frågor aktualiseras, t.ex. fråga om buller eller luftutsläpp, eller när mål enligt och PBL kan avgöras gemensamt. Vi anser även att det finns skäl att se över bestämmelserna om i vilka fall mark- och miljödomstolarna kan avgöra mål i sak med en ensam domare. Enligt 2 kap. 7 § lagen om mark- och miljödomstolar får rätten vid avgörande i sak i mål som överklagats till domstolen bestå av en lagfaren domare i mål som är av enkel beskaffenhet om det inte är ett avgörande i sak av en tillståndsfråga enligt . I författningskommentaren till bestämmelsen anges att regeln om ensamdomarbehörighet bör användas relativt sparsamt för avgöranden i sak (prop. 2009/10:215 s. 197). Kostnaden för prövningen i mark- och miljödomstol är hög. uppgick styckkostnaden till 22 534 Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar kronor enligt uppgift från . Detta talar för att bestämmelsen tillämpas i begränsad utsträckning. Möjligheten att i underrätt avgöra mål i sak med en lagfaren domare brukar knytas till om målet är av enkel beskaffenhet. Mark- och miljödomstolarnas sammansättning vid prövningen av över- klagade mål i sak skiljer sig dock från andra underrätter eftersom det i avgörandet ska delta ett tekniskt råd, som ska bidra med den tekniska kompetensen (jämför 2 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar). I författningskommentaren till 2 kap. 7 § lagen om mark- och miljödomstolar anges att bestämmelsen är avsedd att tillämpas bl.a. i mål där det saknas behov av teknisk kompetens (prop. 2009/10:215 s. 197). I bestämmelsen uppställs dock som krav för att mål ska kunna avgöras av ensam domare att det är av enkel beskaffenhet. Vi anser att det bör övervägas om möjligheten att avgöra mål i sak med en ensam domare i mark- och miljö- domstol i författningen ska kopplas till om det i målet inte finns behov av teknisk kompetens. Vår bedömning är att detta skulle leda till en effektivare prövningsordning. Samtliga dessa förslag rör mark- och miljöprocessen i allmänhet och inte specifikt prövningen av överklagade . De har inte heller samband med vårt uppdrag i fråga om lagen om mark- och miljödomstolar. Vi anser att frågorna om sammansättningen vid prövning av mål och ärenden i mark- och miljödomstolarna bör övervägas eftersom förändringar i dessa avseenden skulle kunna ge effektivitetsvinster. Att möjliggöra att mål och ärenden avgörs med en ensam domare i större utsträckning och i vissa fall av en beredningsjurist vid frågor av enkel beskaffenhet som inte kräver särskild erfarenhet, skulle även bidra till att minskade kostnader för prövningen i mark- och miljödomstol. Vi anser därför att dessa frågor bör utredas närmare samt att utredningen görs utifrån ett helhetsperspektiv på mark- och miljödomstolarnas verksamhet. Förslag: Vi föreslår att författningsförslagen ska träda i kraft . Vi föreslår i kapitel 2 att beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser ska överklagas direkt till mark- och miljödomstolarna. Det innebär att länsstyrelserna ska utgå ur instanskedjan för överklagade beslut om detaljplaner och områdes- bestämmelser. Vi föreslår i samma kapitel även en koncentration av prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn till de tolv länsstyrelser som har miljöprövningsdelegation. För att genomföra dessa förslag krävs ändringar i (2010:900), PBL, plan- och byggförordningen (2011:338) samt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. I kapitel 5 föreslår vi vissa förändringar i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar samt i lagen (2010:983) om upphävande av lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål. Förslagen innebär att bestämmelser om särskilda rättsmedel införs i lagarna. Vi föreslår även att det i lagen om mark- och miljödomstolar införs en bestämmelse som möjliggör sammanläggning av mål eller ärenden som i mark- och miljödomstolarna handläggs enligt lagen (1996:242) om domstols- ärenden. Slutligen föreslår vi en reglering av Mark- och miljö- överdomstolens sammansättning vid prövningen av överklagade ärenden.