sou · H2B348 · 2014-06-26 00:00:00 — Det måste antas att tilltron till banker och andra finansiella före- tag i viss mån rubbas om personer som är anställda i verksamheten har begått förmögenhetsbrott eller andra ekonomiska brott. All- mänhetens förtroende för verksamheten underbyggs dock av flera komponenter, bl.a. det offentliga regelsystem som gäller för de finansiella företagen. Skyddsnätet har en systemstabiliserande och konsumentskyddande funktion och utgörs exempelvis av insätt- ningsgarantin, tillståndskrav, rörelseregler, tillsyn, rådgivnings- ansvar och informationsplikt. Mot bakgrund av denna reglering och vår uppfattning om det relativt begränsade värdet av register- kontroll tvivlar vi på att arbetsgivares möjlighet till registerkontroll skulle kunna verka förtroendehöjande. Av samma skäl betvivlar vi att den finansiella sektorn i något avseende skulle kunna orsakas skada till följd av ett förbud mot registerkontroll på detta område. Vi har inte underlag för att bedöma hur sannolikt det är att enskilda bankanställda skulle kunna orsaka allvarliga störningar som påverkar det finansiella systemet. Sådana risker måste rimligen motverkas i första hand genom rutiner som begränsar en enskild anställds möjligheter att ensam vidta viktigare åtgärder. het för arbetsgivaren att kontrollera belastningsregistret kan i detta sammanhang inte antas vara av större betydelse. Det ter sig enligt vår mening inte ändamålsenligt att införa en möjlighet till register- kontroll inom bank- och finanseringssektorn. Det får förutsättas att enskildas lämplighet för anställning i banksektorn bedöms på grundval av sedvanliga och noggranna rekryteringsåtgärder. Den kontroll inom finanssektorn som genom- förs med stöd av lagen om försäkringsförmedling har tillkommit på grund av ett EU-direktiv. Denna reglering har alltså inte vuxit fram ur nationella förutsättningar eller riskbedömningar. Vi kan inte se skäl att med denna reglering som förebild utvidga registerkon- trollen till att omfatta fler personalgrupper inom den finansiella sektorn. Det kan tilläggas att Solvens i betänkandet Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension (SOU 2011:68 s. 298) övervägde frågan om registerkontroll på detta område. Utredningen kom fram till att det saknas övervägande skäl för att föreslå registerkontroll avseende den som erbjuds ett uppdrag eller en anställning i ett försäkringsföretag. Vi kommer på grund av det anförda till slutsatsen att det inte finns skäl att införa en ny författningsreglerad registerkontroll inom finanssektorn. För den händelse det skulle anses motiverat att möjliggöra registerkontroll inom finanssektorn vill vi tillägga följande. En reglering bör under alla förhållanden inte utformas som en skyldig- het för arbetsgivaren att genomföra registerkontroll i samband med nyanställning. En sådan reglering har, utöver försäkringsförmed- lingsverksamhet, varit förbehållen verksamheter avseende omhändertagande av barn där särskilt starka skyddshänsyn har gjort sig gällande. Som redan nämnts har regeringen befogenhet att i förordning föreskriva att registerutdrag får lämnas ut till enskilda om det behövs för att pröva en fråga om anställning eller uppdrag i en verksamhet som avser vård eller som är av betydelse för före- byggande eller beivrande av brott (10 § lagen om belastnings- register). Denna reglering innebär att en arbetsgivare kan ha rätt att få uppgifter ur belastningsregistret om en enskild person. Ur integritetssynpunkt kan en sådan ordning sägas innebära en nack- del, eftersom den enskilde inte ges kontroll över de uppgifter som lämnas ut till arbetsgivaren. Det kan dock konstateras att det alltså finns ett fungerande system där prövar en enskilds rätt att få uppgifter ur registret om en annan enskild. Ett system med en myndighet som avgör vilken information som ska lämnas ut innebär en garanti för att uppgifterna lämnas inom lagens ram. Det kan i sammanhanget också finnas skäl att påminna om tystnadsplikten i 19 § lagen om belastningsregister. Av denna bestämmelse framgår att den som med stöd av denna lag har fått del av uppgifter om någon annans personliga förhållanden får inte obehörigen röja dessa uppgifter. Även detta är en integritets- förstärkande reglering Om det skulle anses föreligga skäl för registerkontroll inom bank- och finanssektorn bör denna alltså kunna regleras genom förordning. Detta förutsätter att bemyndigandet för regeringen utvidgas till att även omfatta anställningsförfarande i verksamhet som är av betydelse för att skydda det finansiella systemet. 10 § första stycket lagen om belastningsregister skulle kunna ges den lydelse som framgår av bilaga 7. Med utgångspunkt i intresset av att skydda allmänna intressen och utsatta personer kan det diskuteras om det finns ett behov av att kontrollera registerutdrag vid anställning av chaufförer inom taxibranschen. När det gäller persontransporter gör sig ett skydd för allmänheten gällande, eftersom en passagerare ofta är ensam med föraren och därmed kan befinna sig i en utsatt situation. Det handlar både om trafiksäkerhet och passagerares säkerhet till person. Han eller hon kan uppleva sig utlämnad till förarens kör- förmåga och pålitlighet i övrigt. Det finns exempelvis fall av uppsägningar där förare gjort sig skyldiga till bl. a. sexuella övergrepp och sexuellt ofredande av kvinnor. Vår intervjuundersökning visar att det inom transportbranschen förekommer att arbetsgivare kontrollerar utdrag ur belastnings- registret i samband med rekrytering av ny personal. Transport- näringen tillhör de vanligast förekommande branscherna för regis- terkontroll, se avsnitt 5.2.6. Vi har också genom att gå igenom platsannonser på internet kunnat konstatera att det förekommer att taxiföretag begär utdrag ur belastningsregistret. Bl.a. har det framgått att de dominerande taxiföretagen i och kräver sådana utdrag. 2 (hämtat 2014- 04-08) ((hämtat ) Inom taxibranschen förekommer det att arbetsgivare genomför reglerad registerkontroll. Den som genom anställning hos någon som ingått avtal med den som bedriver förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorgen erbjuds eller tilldelas arbete inom sådan verksamhet är nämligen skyldig att lämna registerutdrag enligt 2 kap. 31 § andra stycket 1 skollagen. Därmed avses anställda i företag som sköter stödfunktioner som exempelvis skolskjuts. Ett taxiföretag kan även ha i uppdrag att köra barn med funktions- hinder (LSS). Enligt 1 § andra stycket 1 lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder föreligger motsvarande skyldighet att lämna registerutdrag. Frågan är om det finns ett behov av att utvidga de reglerade möjligheterna för registerkontroll. För taxichaufförer gäller enligt 3 kap. 3 § taxitrafiklagen (2012:211) att taxiförarlegitimation får ges endast till den som i fråga om bl.a. laglydnad bedöms vara lämplig att tjänstgöra som förare i taxitrafik. Taxiförarlegitimation kan enligt 4 kap. 6 § återkallas av prövningsmyndigheten om innehavaren genom brottslig gärning eller på grund av andra missförhållanden har visat sig olämplig att tjänstgöra som förare i taxitrafik. Uppgifter om en person har en gällande behörighet för att föra ett fordon omfattas inte av sekretess. Inte heller en uppgift om att ett körkort är eller har återkallats omfattas av sekretess. Däremot kan uppgiften om grunden för återkallelsen omfattas av sekretess enligt 35 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Detta innebär att arbetsgivare genom kontakt med prövningsmyndigheten (Transportstyrelsen) kan kontrollera den sökandes behörighet och taxiförarlegitimation och därmed indirekt få viss information om laglydnad. Frågan är om tidigare nämnda skyddsaspekter kan motivera tillgång till uppgifter från belastningsregistret med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten. En arbetsgivares syfte med att begära utdrag ur belastnings- registret vid anställning av förare är att försäkra sig om dennes lämplighet, vilket är ett ur allmän synpunkt godtagbart skäl. Det bör dock krävas starka skäl för att införa en möjlighet för taxiföre- tag att genomföra registerkontroll i samband med nyanställning. Syftet med kontrollen ska ställas mot det intrång i den personliga integriteten som det skulle innebära att lämna ut uppgifterna till taxiföretaget. Enligt vår uppfattning skulle det innebära ett bety- dande intrång i den personliga integriteten om den enskilde tvingas lämna över uppgifter ur belastningsregistret till företaget. tar därvid de kontrollmöjligheter som redan finns avseende förares behörighet. Skälen för registerkontroll är enligt vår mening inte så starka att en reglerad registerkontroll är motiverad. Som tidigare anförts kan det finnas skäl att överväga reglerad register- kontroll inom verksamheter som rör särskilt utsatta grupper. Av särskilt intresse är verksamhet inom hälso- och sjukvården. Det är av flera skäl olämpligt att personer som tidigare dömts exempelvis för sexual- eller våldsbrott arbetar med patienter. Inom hälso- och sjukvården finns det stora grupper patienter som på grund av sina medicinska behov har begränsade möjligheter att tillvarata sina intressen och därför är i särskilt behov av skydd mot övergrepp. är det inte en enhetlig grupp som på grund av sjukdom är i särskilt behov av det skydd som registerkontroll kan tänkas innebära. Graden av utsatthet påverkas nämligen inte enbart av de medicinska behoven, utan även av om vården bedrivs inom öppen- eller slutenvården eller om det rör sig om hemsjukvård. Barn och funktionshindrade är exempel på grupper som är sär- skilt utsatta i hälso- och sjukvården. Även många äldre med hälso- och sjukvårdsinsatser inom vård och omsorg har ett generellt stort skyddsbehov. Inom den psykiatriska sjukvården, liksom inom missbruksvården, där vård sker under frihetsberövande och annat tvång är förhållandena sådana att skyddsbehovet kan sägas vara särskilt stort. Vi har genom intervjuundersökningen och enkätunder- sökningen funnit att det förekommer att arbetsgivare inom hälso- och sjukvården genomför registerkontroll av personer som ska anställas. I enkätundersökningen, som avsåg icke författningsregle- rad registerkontroll, fanns det flera landsting som svarade att registerutdrag begärs för vissa särskilda verksamheter. Landstingen fick även svara på frågan om det vid anställning fanns behov av registerkontroll inom hälso- och sjukvården i allmänhet. Drygt en tredjedel av de 14 landsting som hade svarat på frågan ansåg att det fanns ett sådant behov. Vi har mot bakgrund av det anförda övervägt om arbetsgivare inom hälso- och sjukvården kan anses ha ett generellt behov av att utföra registerkontroll inför anställning av personal utifrån behovet av att skydda utsatta patientgrupper. reglerad möjlighet att enligt lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn genomföra registerkontroll avseende den som erbjuds en anställning, ett uppdrag eller en prak- tiktjänstgöring inom exempelvis landsting och företag, om arbetet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn. Även förord- ningen om belastningsregister ger möjligheter till registerkontroll inom vissa verksamhetsområden inom hälso- och sjukvården. Som vi redogjort för i avsnitt 3.3 kan registerkontroll utföras vid anställ- ning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklings- störda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare (11 § första stycket 5 och 21 § första stycket 2). Det betyder att det finns författningsreglerade möjligheter att genomföra register- kontroll avseende flera särskilt utsatta patientgrupper. Vidare kan enligt förordningen om belastningsregister (16 c § första stycket 3) registerkontroll genomföras i fråga om en icke legitimerad yrkes- utövare som överväger att anställa för allmäntjänst- eller med ett särskilt vikariatsförordnande. Det bör också nämnas att registerkontroll genomförs av Social- styrelsen i ärenden om legitimation avseende flera av de yrkes- kategorier som är verksamma inom hälso- och sjukvården, jfr 21 uppräknade yrken i 4 kap. 1 § patientsäkerhetslagen (2010:659). Legitimation får inte meddelas om förhållandena är sådana att legitimationen skulle ha återkallats enligt bestämmelserna i kapitel 8 om sökanden hade varit legitimerad. Enligt 8 kap. 3 § första stycket 2 ska legitimation att utöva ett yrke inom hälso- och sjuk- vården återkallas om den legitimerade i eller utanför yrkes- utövningen har gjort sig skyldig till ett allvarligt brott som är ägnat att påverka förtroendet för honom eller henne. Skälet för åter- kallelse av legitimation i dessa fall är enligt prop. 2009/10:210 s. 232 inte primärt patientsäkerhetshänsyn utan här är syftet att värna legitimationen som garantibevis för att innehavaren är lämplig att utöva yrket. Stora delar av hälso- och sjukvårdens personal står således under sådan tillsyn som innebär att allvarlig brottslighet utgör hinder för att meddela legitimation liksom grund för åter- kallelse av meddelad legitimation. Därmed föreligger hinder mot yrkesutövning och i praktiken omöjliggörs anställning. Av särskild betydelse för vårt ställningstagande i hithörande frågor är följande. Vad har gjorts? Vad behöver göras? (SOU 2008:117 s. 475 ff.) en ny lag om registerkontroll vid anställning av personal inom hälso- och sjukvården. Utredningen anförde bl.a. att patienternas utsatthet och beroende av hälso- och sjukvårds- personalen och de särskilda krav som därvid måste ställas på sådan personal utgjorde tillräckligt starka skäl för att intresset av skyddet för den enskilde arbetssökandes personliga integritet skulle få vika. Förslaget genomfördes emellertid inte. Regeringen ansåg att det inte fanns tillräckliga skäl för att införa registerkontroll (prop. 2009/2010:210 s. 168). I propositionen anfördes bl.a. att hänsyn måste tas till det faktum att ett krav på förevisande av register- utdrag innebär en integritetskränkning för den enskilde arbets- sökanden. Vidare angavs att hälso- och sjukvården utgör en stor sektor på arbetsmarknaden varför ett stort antal personer skulle beröras, samt att personalgenomströmning och personalomsättning gör det olämpligt att införa registerkontroll. Vi kan alltså konstatera att frågan om registerkontroll inom hälso- och vården vid anställning av personal relativt har varit föremål för regeringens ställningstagande. Under vårt utred- ningsarbete har det inte framkommit några nya och tydliga skäl för att i dessa verksamheter införa en utökad rättslig reglering för registerkontroll. Det kan tilläggas att ett eventuellt framtida behov av att utöka arbetsgivares möjlighet att genomföra registerkontroll omfattande nya verksamhetsområden inom hälso- och sjukvården bör kunna lösas genom regeringens befogenhet att i förordning föreskriva att belastningsregisterutdrag får lämnas ut till myndighet och till enskilda för vissa angivna ändamål, bl.a. för prövning av frågan om anställning i verksamhet som avser vård. Frågan om hälso- och sjukvård i hemmet enligt 18 § hälso- och sjukvårdslagen tas upp i följande avsnitt. 6.7.5Vård- och omsorgsverksamhet avseende äldre personer och personer med funktionsnedsättning I detta avsnitt behandlar vi frågan om behovet av registerkontroll vid anställningar i sådana verksamheter som utför socialtjänst- insatser för äldre personer och personer med funktionsnedsättning. De verksamheter som omfattas av våra överväganden är hemtjänst, särskilt boende för personer med funktionsnedsättning och särskilt boende för äldre personer. Även personlig assistans och andra insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) omfattas. Vidare omfattas den kom- munala hemsjukvård som utförs avseende nämnda personer. När vi därför i det följande talar om vård- och omsorgsverksamhet avses verksamheter som utför insatser för äldre personer eller personer med funktionsnedsättning som har 1. beviljats bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) i form av stöd och hjälp i hemmet eller i sådant boende som avses 5 kap. 5 § andra stycket social- tjänstlagen eller 5 kap. 7 § tredje stycket samma lag, 2. beviljats insatser för särskilt stöd och särskild service enligt LSS eller 3. hälso- och sjukvård i hemmet enligt 18 § hälso- och sjukvårdslagen. Att ha funktionsnedsättning kan innebära en ökad sårbarhet och ett ökat beroende av andra personer, vilket kan öka risken för att utsättas för brott. Av samma skäl kan även äldre personer utan funktionsnedsättning men på grund av sjukdom eller åldrande vara en utsatt grupp. För dessa individer föreligger det ett beroende- förhållande till bl.a. den personal som sörjer för vård och omsorgs- behovet. Mot denna bakgrund och med hänsyn till vad som tidigare anförts i avsnitt 6.6.2 anser vi att vård och omsorgsverksamhet är ett område där registerkontroll i princip kan anses motiverad i samband med anställning. Införandet av en reglerad register- kontroll måste emellertid också framstå som proportionerlig. Vi återkommer till den avvägning som måste göras mellan den person- liga integriteten och det motstående intresse som ska tillgodoses genom registerkontroll. Det finns verksamheter inom där det förekom- mer författningsreglerad registerkontroll. Som har framgått i det föregående avseende hälso- och sjukvårdsområdet medger förord- ningen om belastningsregister möjligheter till registerkontroll inom vissa verksamhetsområden vid anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare. Hem för vård eller boende enligt 6 kap. 1 § socialtjänstlagen omfattas enligt lagen om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn omfattas av obligatorisk registerkontroll. Det finns även en skyldighet för den som enligt LSS bedriver verksamhet som omfattar stöd- och serviceinsatser åt barn med funktionshinder att genomföra registerkontroll enligt lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder. I praktiken innebär sistnämnd lag att registerkontroll i vissa fall även omfattar personal som utför insatser åt andra än barn, eftersom många verksamheter riktar sig både till barn och vuxna. Frågan om registerkontroll borde omfatta all LSS-verksamhet, dvs. även sådan som riktar sig till andra än barn, togs upp i förarbetena till lagen sedan remissinstanserna hade framfört synpunkter om detta (prop. 2009/10:176 s. 40). Regeringen framförde att mot bakgrund av att bestämmelser om registerkontroll bör införas med stor restriktivitet, var man inte beredd att föreslå en obligatorisk registerkontroll för all verksamhet enligt LSS. Frågan om vilka verksamhetsområden inom som bör omfattas av reglering har varit föremål för vår enkät till kommuner och landsting. Av svaren framgick att drygt hälften av de 69 kommuner som hade svarat på enkäten ansåg att det kan finnas behov av registerkontroll i samband med anställning avseende verk- samhetsområden som bedriver personlig assistans enligt LSS och inom hemtjänst för äldre personer. Även andra stödåtgärder inom LSS-området togs upp, liksom boende för äldre personer. Vi har också genom intervjuundersökningen bland arbetsgivare och genom enkätundersökningen funnit att det förekommer att arbetsgivare inom den kommunala sektorn genomför register- kontroll av personer som ska anställas. I enkätundersökningen, som avsåg icke författningsreglerad registerkontroll, svarade flera kommuner att registerutdrag begärs för vissa särskilda verksam- heter. Även Inspektionen för vård och omsorg har tillfrågats och då gett uttryck för ett behov av registerkontroll när det gäller verk- samheter som tar hand om utsatta människor. Rapport om våld mot personer med funktionsnedsättning Frågan om våld mot personer med funktionsnedsättning (däribland äldre) har undersökts av (Brå) i rapporten Våld mot personer med funktionshinder (2007). Rapporten innehåller en kunskapsöversikt om våld mot personer med olika typer av funktionshinder, bl.a. våld mot äldre personer där förövaren tillhör vårdpersonalen eller är en närstående person. En fråga som tas upp i rapporten är behovet av registerkontroll avseende personal- grupper som arbetar med vuxna eller med barn med funktions- hinder. Brå gör därvid bedömningen att denna typ av kontroll inte är en tillfredsställande metod för att förebygga våld mot personer med funktionshinder. Det anförs bl.a. att det är en mycket liten grupp personer som man kan upptäcka via kontroller i belastnings- registret eftersom sådana brott sannolikt sällan anmäls och än mera sällan lagförs. Vidare beskrivs det i rapporten att det är svårt att bedöma hur stor anmälningsbenägenheten är bland utsatta personer när det gäller våld mot personer med funktionshinder, men att forskningslitteraturen och de intervjuer Brå genomfört tyder på att anmälningsbenägenheten bland såväl utsatta personer som personer i de utsattas närhet generellt sett är låg. I rapporten pekar man även på möjligheten att förebygga våld mot vårdtagare genom att det görs en mer noggrann rekrytering av personal. I samband med regleringen avseende personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn framkom synpunkter om att det även förelåg behov av registerkontroll inom vård- och omsorgs- verksamheterna (prop. 2006/07:37 s. 15). Flera remissinstanser påpekade att det fanns behov t.ex. inom äldrevården och inom vården av funktionshindrade, där enskilda kan befinna sig i en beroendeställning gentemot vårdgivaren. Det fanns enligt remiss- instanserna skäl liknande dem inom skolområdet och HVB som talade för registerkontroll. Regeringen angav att man avsåg att följa utvecklingen och överväga behovet av att tillsätta en utredning med uppgift att kartlägga och vid behov lämna förslag till andra verk- samheter där obligatoriska registerkontroller bör göras. Vår utredning har inte haft i uppdrag att utföra en kartläggning av angivet slag och vi har inte heller varit inriktade mot specifika Kartläggnings- och utredningsuppdraget har i stället haft en övergripande inriktning. Under vårt utredningsarbete har vi dock sett skäl för att undersöka vård- och omsorgssektorn närmare, bl.a. till följd av att frågan om stölder hos äldre personer med hemtjänst uppmärksammats i massmedia. Med anledning av detta har vi undersökt om det finns statistik eller annat underlag som belyser frågan om anmälda brott avseende äldreomsorgen. Någon sådan statistik förekommer inte enligt . Inte heller Brå för statistiska uppgifter av detta slag. har vi inte tagit del av några klara belägg för att det finns ett behov av registerkontroll vid anställningsför- farande inom vård- och omsorgsområdet. Vi har inte heller funnit belägg för att förekomsten av brott inom vård- och omsorgs- sektorn skulle vara annat än mycket begränsad. Redan förekomsten av brottslighet inom nämnda områden utgör dock tillräckliga skäl för att undersöka möjligheterna att ge skydd för utsatta personer. Betydelsen av lämplighetskontroll genom registerutdrag Ändamålet med registerkontroll vid anställning är att skydda vård- tagare och brukare från att utsättas för brott från personalen i sam- band med vård och omsorg i hemmet eller i särskilt boende. Vilken typ av brott som kontrollen avser att ge skydd för ska vägas in då det görs en avvägning mellan skyddet för den personliga inte- griteten och det intresse som ska tillgodoses genom register- kontroll. Den reglering som tillkommit till skydd för barn utgår framförallt från risken för sexuella övergrepp, och avser att för- hindra personer som dömts för sådana brott att arbeta med barn och ungdomar. När det gäller brott mot vuxna personer med funktionsnedsättning finns det inte en sådan nära koppling mellan en viss brottstyp och skyddsobjektet. Detta förhållande påverkar i och för sig inte behovet av åtgärder i syfte att minska risken för brott, men bidrar till en viss otydlighet avseende vad register- kontroll syftar till att ge skydd mot.