sou · H2B327 · 2014-05-07 00:00:00 — uppföljningsansvar tar sikte på att personalen ska ges tillfälle att berätta om sina upp- levelser, få hjälp att bearbeta dem och vid behov få information och vägledning om vad myndigheten eller andra aktörer, såsom andra arbetsgivare, , landsting, frivilliga organisationer och andra aktörer kan och ska bistå med.3 Genom utredning ska personal som drabbats av besvär till följd av tjänstgöringen kunna identifieras och ges möjlighet till olika former av stöd vid behov. En sådan utredningsverksamhet ska sam- tidigt bedrivas med stor respekt för den enskildes vilja. 3 4 § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet. Som ett led i serviceskyldigheten ska en myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Veteran- soldatutredningen betonade i sitt betänkande En svensk veteranpolitik, del 2 – Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser (SOU 2008:91) vikten av att Försvarsmakten som en del i en sammanhållen och trovärdig framtida veteranpolitik fullt ut tillämpar förvaltningslagens bestämmelser om bl.a. serviceskyldighet med att lämna upp- lysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till den enskilde veteransoldaten och dennes anhöriga i enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde och den enskilde. En samlad och utvecklad veteranpolitik myndigheten har ingen möjlighet att tvinga den enskilde att delta, men om möjligt ska en personlig kontakt med den enskilde tas. Det faktum att insatser kan vara mer eller mindre präglade av sär- skilt svåra händelser, att olika individer hanterar upplevelser på skilda sätt, att det fortsatta yrkeslivet varierar, m.m., medför att ut- formningen och omfattningen av den uppföljning som ska ske inte kan slås fast generellt. måste således ha utrymme för viss flexibilitet i utförandet av uppföljningsansvaret. Utredningen vill framhålla att den som drabbats av skada eller sjukdom kan ofta uppleva sig vara i ett mycket utsatt läge. Kontakter med myndigheter och att vaka över sin rätt kan framstå som tungt eller ibland omöjligt. För den enskilde, vars förmåga är nedsatt genom de skador han eller hon har fått, kan det vara svårt att på ett ändamålsenligt sätt klara alla kontakter med sjukvårdens instanser eller berörda myndigheter. I dessa fall har anställningsmyndigheten ett ansvar att hjälpa den enskilde med t.ex. vägledning så att den skadade kan vända sig till rätt instans eller med hjälp att ta kontakt med en viss instans eller myndighet. Det ska således inte vara fråga om att företräda den skadade, utan att hjälpa denne genom t.ex. vägledning.4 har ett ansvar för att i de särskilt svåra fall som kräver omfattande åtgärder och re- surser hjälpa eller vägleda den enskilde utan tidsbegränsning. stöd ska ges vid behov och det blir fråga om en prövning i det enskilda fallet utifrån omständigheterna i stort. Prövningen ska bygga på att det finns en sådan koppling och sådana omständigheter i det enskilda fallet att verksamheten fyller en praktisk funktion. Avsikten är att anställningsmyndig- hetens resurser ska läggas på det som är syftet med lagstiftningen, dvs. att ge personer som till följd av tjänstgöring i internationella insatser eller verksamheter drabbas av fysiska eller psykiska besvär möjlighet att få ett meningsfullt stöd som samhället annars inte hade kunnat bistå med. Stödverksamheten som sådan ska dock rym- mas inom ramen för den verksamhet som anställningsmyndigheten har att bedriva, eftersom avsikten inte är att myndigheten ska om- vandlas till någon form av alternativ försäkringskassa, sjukvårds- inrättning eller dylikt. 4 Försvarsmaktens hjälp i dessa avseenden utgår från förvaltningslagens bestämmelser om serviceskyldighet och det ansvar Försvarsmakten har enligt lagen (2010:449) om Försvars- maktens personal vid internationella militära insatser. Stödet ska i första hand ses som ett utökat ansvar i förhållande till 6 och 7 §§ i den angivna lagen. En samlad och utvecklad veteranpolitik ska utnyttja de möjligheter som finns att bistå med det stöd som inom rimliga gränser kan ges, utöver i förekommande fall övrigt stöd från andra myndigheter och aktörer. Som tidigare nämnts är det av vikt att den verksamhet som anställ- ningsmyndigheten ska ägna sig åt inom ramen för stödåtgärder och det särskilda uppföljningsansvaret inte sammanblandas med det rehabiliteringsarbete som allmänt ska genomföras enligt regelverket på socialförsäkringsområdet. Det är inte heller meningen att anställningsmyndigheten ska gå in och ta över andra aktörers uppgifter och ansvar. Däremot ska myn- digheten, som arbetsgivare med ansvar för verksamheten i insats- eller verksamhetsområdet, finnas tillgänglig och bistå med kontakt- personer, information och vägledning i den form och omfattning som krävs i det enskilda fallet. De åtgärder som anställningsmyndigheten har att vidta ska kom- plettera det stöd som lämnas av annan arbetsgivare, försäkrings- kassan, landsting, frivilliga organisationer, m.fl. De besvär som kan föranleda behov av stödåtgärder kan vara av såväl fysisk som psykisk natur. ska, om så är påkallat, kunna agera även i situationer där det inte finns en fastslagen arbetsskada. uppföljningsansvar kvarstår – på mot- svarande sätt som gäller enligt veteransoldatlagstiftningen – efter det att tjänstgöringen i insatsområdet avslutats. Där- efter ska anställningsmyndigheten bistå en enskild som vänder sig till myndigheten med den information och vägledning myndig- heten har tillgänglig inom ramen för sin uppföljningsverksamhet i stort. I 16 § lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid inter- nationella militära insatser anges att myndigheten ska tillhandahålla stöd i form av information till anhöriga till anställda som tjänstgör i en internationell militär insats. Försvarsmakten ska vidare ha en sammanhållen planering för sitt arbete med anhöriga i sin helhet. Utredningen gör bedömningen att även anhöriga till civil per- sonal i internationella insatser eller verksamheter har behov av och bör ges motsvarande stöd som gäller för anhöriga till Försvars- maktens personal i internationella insatser. En samlad och utvecklad veteranpolitik SOU 2014:27 stödet bör utformas på motsvarande sätt som gäller på veteransoldatområdet. Med begreppet anhörig avses i detta sammanhang en person som har en mycket nära social relation till den anställde. Frågan om vem som är att betrakta som anhörig i lagens mening blir därmed bero- ende av den enskilde tjänstgörandes sociala situation. Uttalandena i lagstiftningen om en mycket nära social relation indikerar en snäv krets, vanligen är det fråga om make/maka/sambo, barn, föräldrar eller syskon. Det ligger i sakens natur att frågan om vem som är att betrakta som anhörig i lagens mening måste uppmärksammas på förhand av anställningsmyndigheten. Kontaktuppgifter för närmaste anhöriga att kontakta vid behov måste inhämtas och får då tjäna som vägledning. En tjänstgörande som står utan nära släktingar eller familjemedlemmar kan då givetvis ange en nära vän eller mer av- lägsen släkting. Förutsättningen är att det finns sådana band mellan personerna i fråga att det är fråga om en mycket nära social relation. Det ligger således i första hand på den tjänstgörande att peka ut vem han eller hon betraktar som en sådan person. bör vidare – som tidigare farmhållits – ha en sammanhållen planering och policy för sitt arbete med an- höriga i stort. Fokus för verksamheten är den kunskap som myndig- heten har utifrån sin kärnverksamhet, dvs. sådant som inte andra kan eller bör kunna göra bättre. Därutöver har myndigheten ett ansvar för att bedriva ett aktivt arbete för att, tillsammans med bl.a. frivilliga organisationer, på olika sätt medverka till att samhället i stort bidrar och tar sitt gemensamma ansvar inom ramen för veteran- politiken. Den exakta utformningen av stödet till anhöriga framgår inte av lagstiftningen på området eftersom myndighetens arbete på detta område bör präglas av lyhördhet och kan behöva anpassas till olika förutsättningar. ska dock bedriva ett arbete där rutiner byggs upp och förberedelser görs för att myn- digheten på bästa möjliga sätt ska kunna hantera även de anhörigas behov av information och i möjligaste mån annat stöd som kontakt- möjligheter, m.m. En samlad och utvecklad veteranpolitik Många av de civila insatserna genomförs i områden med bristande tillgång till sjukvård. Med det i åtanke är det av stor vikt att insats- personal har god beredskap för vad som ska göras vid eventuell sjukdom eller skada. Med god beredskap menas i detta sammanhang att ha kunskap om vad man bör tänka på i förebyggande syfte för att inte bli sjuk, kunskap om egenbehandling, kännedom om vilka medicinska resurser som finns i närområdet samt veta hur man ska agera för att aktivera en medicinsk evakuering. Det är viktigt att det under sådana för- hållanden även finns tillgång till fungerande medicinsk evakuering. Flertalet av anställningsmyndigheterna uppger att ytterst är det den enskildes eget ansvar att sköta sin hälsa inför, under och efter insats. strävar anställningsmyndigheterna efter att ge ett så bra stöd som möjligt till all insatspersonal under tjänstgöringen. Under introduktionsutbildningen får insatspersonalen utbildning i bl.a. första hjälpen och resemedicin. Utbildningen syftar till att öka förståelsen för de hälsorisker som insatsen kan medföra, hur man förebygger ohälsa på insatsen och hur man ska agera vid tillfälle av olycka eller sjukdom. I anslutning till insats bjuds insatspersonalen vanligen in för en informationsträff där information lämnas om specifika hälsoaspekter som är relevanta för den aktuella insatsen. Vid insats där det saknas sjukvårdare får den enskilde med sig ett s.k. första hjälpen kit, som ska kunna användas av all insats- personal. Utredningen har vid kontakter med anställningsmyndigheterna fått uppfattningen att myndigheterna har ett relativt väl fungerande system för information, utbildning och utrustning för personalen i medicinska frågor inför internationella insatser. kan utred- ningen konstatera att det föreligger olika förutsättningar när det gäller tillgång till medicinskt omhändertagande i olika insatsområ- den, beroende på var och under vilka förutsättningar som insatsen genomförs, bland annat vad gäller vilka andra internationella aktörer som finns i insatsområdet och som har tillgång till adekvata medi- cinska resurser. Utredningen vill framhålla vikten av att anställ- En samlad och utvecklad veteranpolitik ningsmyndigheten redan innan personalen sänds ut löpande prövar förutsättningarna för tillgången till adekvat sjukvård i insatsområdet och vidtar alla nödvändiga åtgärder i detta hänseende. I fråga om stöd från anställningsmyndigheten under insatsen anger flertalet av myndigheterna att de har system för att från kunna ge rådgivning och stöd till personalen i insatsområdet. Bland andra MSB anvisar sin insatspersonal som blir akut sjuka under insats att i första hand under kontorstid kontakta medicinsk ko- ordinator Utanför kontorstid ska myndighetens beredskapsfunktion, s.k. tjänsteman i beredskap(TiB), kontaktas. TiB ska kunna nås alla tider under veckans . Det är TiB som vid behov ska aktivera nödvändiga stödresurser. FBA anger att myndigheten har motsvarande system för rådgivning och stöd. Utredningen noterar att anställningsmyndigheterna har i allt väsentligt likartad organisation för hur stödet till den insatta per- sonalen från är organiserat, bland annat vad gäller bered- skap och tillgång till personal som från kan biträda en skadad medarbetare i insatsområdet. När det gäller medicinskt stöd till skadad personal i insatsområdet noterar utredningen att det föreligger olika förutsättningar beroende på insatsen och det geografiska området. Flertalet av anställnings- myndigheternas personal som tjänstgör i internationella insatser är sekonderade till FN eller EU. Detta innebär att de får tillgång till samma sjukvårds- och evakueringsresurser som övrig FN- eller EU- personal. Anställningsmyndigheterna uppmanar särskilt den enskilde att se till att få information om vart denne ska vända sig om behov skulle uppstå i insatsområdet. I vissa fall behöver insatspersonalen dock förlita sig på lokal sjukvård. Kvalitén kan variera från förstklassig sjukhusvård till inrättningar med undermålig hygien som saknar nödvändig utrust- ning och med outbildad personal. Även tillgängligheten kan variera. Det förekommer även att lokala sjukvårdsinrättningar kräver betal- En samlad och utvecklad veteranpolitik ning i förskott, därför kan det vara nödvändigt för den enskilde att ha med sig pengar för att få vård. Utredningen vill framhålla vikten av att anställningsmyndigheten vidtar alla rimliga åtgärder för att i största möjliga mån säkerställa att personalen har tillgång till medicinska resurser och vård i insats- området. Anställningsmyndigheternas insatspersonal är försäkrad genom Kammarkollegiet, och har därigenom möjlighet till att bli hem- transporterade med sjukvårdsflyg om det bedöms nödvändigt. Före- taget Care är det företag som normalt genomför en eventuell medicinsk evakuering i samråd med anställningsmyndig- heten och den skadade eller sjuka insatspersonalen. Det kan emeller- tid dröja innan en sådan evakuering kan genomföras. I de fall anställningsmyndigheten har personal i samma insatsområde som Försvarsmakten och den myndigheten har sjukvårdsresurser i insatsområdet finns möjlighet för den svenska personalen att få medicinsk vård inom ramen för Försvarsmaktens vårdresurser. Utredningen har vid sina kontakter med anställningsmyndig- heterna inte erfarit att systemet med medicinsk evakuering av utsänd personal skulle uppvisat några brister. Vidare samverkar berörda anställningsmyndigheter med Försvarsmakten i de fall båda myndig- heterna har personal i insatsområdet varvid Försvarsmaktens resurser för medicinsk evakuering uppges vara tillgänglig vid behov. Utred- ningen vill i detta sammanhang dock betona vikten av att berörda anställningsmyndigheter, inklusive Försvarsmakten, fullt ut samverkar när det gäller möjligheterna till medicinsk evakuering av all statlig personal i insatsområdet. Större skadeutfall i insatsområdet Frågan om förutsättningar att hantera ett större skadeutfall i insats- området har tidigare belysts av i utred- ningens slutbetänkande och av regeringen i propositionen som ligger till grund för veteransoldatlagstiftningen. Utredningen vill betona vikten av anställningsmyndigheterna, såväl civila anställningsmyn- digheter som Försvarsmakten, aktivt planerar för och även övar för En samlad och utvecklad veteranpolitik en situation där anställningsmyndigheten – utöver medicinsk av enstaka skadefall i insatsområdet – drabbas av ett större skadeutfall av egen personal. Utredningen anser att en nationell sammanhållen planering och övningar för dessa situationer bör ske med deltagande av berörda anställningsmyndigheter och andra aktörer som kan beröras av en sådan situation. Medicinsk uppföljning efter insats Utredningen har ovan framhållit vikten av stöd och uppföljning av personal som tjänstgjort i internationella insatser eller verksamhet. Utredningen vill betona vikten av att den medicinska uppföljningen sker dels i direkt anslutning till att tjänstgöringen avslutas i insats- området men även att det sker en sådan uppföljning för att säkerställa att den enskilde inte utvecklar fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänstgöringen i insatsområdet. Statens erkänsla av civila veteraner som tjänstgjort i en internationell insats eller verksamhet kommer redan till viss del till uttryck genom veteranmonumentet och . Utredningens överväganden och förslag när det gäller att ytterligare öka erkänslan till civila veteraner har redovisats i kapitel 15. 16.12 Insatsen som meritvärde När det gäller internationell tjänst som merit vid anställning och befordran i gäller bestämmelserna i 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen och 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning. Av angivna bestämmelser följer att vid statlig anställning ska fästas avseende endast vid sakliga grunder som förtjänst och skicklighet. Förtjänst består av utövandet av det allmännas tjänst, i regel an- ställningstid i staten. Skicklighet innefattar alla kvalifikationer för fullgörande av offentlig befattning. Syftet med bestämmelserna är att tillgodose samhällets och de enskilda medborgarnas intresse av att statliga tjänster tillsätts och befordras efter objektiva grunder. En samlad och utvecklad veteranpolitik Regeringen framhåller i propositionen som ligger till grund för veteransoldatlagstiftningen att en statlig myndighet kan inom ramen för dessa bestämmelser mycket väl finna det vara möjligt att del- tagande i internationella insatser ska utgöra en merit: Liksom menar regeringen att man kan säga att det finns två olika slag av meritvärde, det formella meritvärdet och det informella. Det formella meritvärdet är de regler, bestämmelser och policyar som läggs fast av statsmakterna, behörig myndighet eller organisation. Det kan t.ex. gälla att viss tjänstgöring ger poäng eller förtur när man söker till en utbildning eller att arbetsgivaren anger i sin rekrytering att utlandstjänstgöring är meriterande och därmed utgör del av saklig grund (en skicklighetsfaktor) för anställning och befordran. Det informella meritvärdet bygger i allt väsentligt på samhällets syn på den värderade, i detta fall officeren eller soldaten. Om det finns ett starkt stöd för insatserna, om försvaret är väl för- ankrat i samhället och informationen om försvaret och insatserna är positiva, stärks detta meritvärde. Andra aspekter på det informella meritvärdet är hur kolleger och arbetsgivare, inte minst i verksamhet och näringslivet, ser på medarbetaren som tillfälligt lämnar arbetsplatsen för internationell tjänst. Tjänstgöring internationellt utgör inte något egentligt formellt meritvärde . Försvarsmakten har i sitt interna rekryteringsarbete för officerare emellertid angivit att det ska vara meriterande att ha gjort internationell tjänst. Denna in- riktning bör enligt regeringen så långt möjligt förstärkas. Motsvarande förhållanden bör också gälla för civilt anställd personal. Regeringen menar att det skulle vara värdefullt om denna prioritering får ett syn- ligt genomslag för karriären i Försvarsmakten. vill regeringen erinra om att det är Försvarsmakten, inte eller regeringen, som bestämmer villkoren för befordran eller en viss befattning – utöver de generella villkor om förtjänst och skicklighet som gäller vid statlig anställning. När det gäller det informella meritvärdet är det enligt regeringen angeläget att statsmakterna, dvs. riksdag och regering, öppet och tydligt stödjer insatserna. Det är och regeringen som har beslutat om insatsen. Dessa instanser har då ett uttalat ansvar att stödja insatsen när den genomförs. Likaså har statsmakterna ett ansvar för att insatserna upp- fattas som legitima och positiva i allmänhetens ögon. Den politiska nivån har således ett ansvar för opinionsbildning och samverkan med t.ex. näringslivet och organisationer för att tydliggöra och stärka det informella meritvärdet. Ett steg i denna riktning är den nämnda Nationella strategin för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet (skr. 2007/08:51) Utredningen anser att anställningsmyndigheten – i enlighet med vad regeringen tidigare uttalat om meritvärdet – bör verka för att En samlad och utvecklad veteranpolitik tjänstgöring i internationella insatser får ökad tyngd. Vidare bör an- ställningsmyndigheten i olika sammanhang sprida information till framförallt arbetsgivare om meritvärdet av tjänstgöring i internatio- nella insatser och verksamheter. 16.13Frivilliga organisationer, särskilt veteran- och anhörigorganisationerna Frivilliga organisationer, särskilt veteran- och anhörigorganisationer- na, har en särskild betydelse i arbetet med att stödja veteranerna. För den enskilde är det ofta lättare att vända sig till en sådan orga- nisation. Anställningsmyndigheterna har ansvaret för sin personal före, under och efter en insats. Detta innebär emellertid inte att myn- digheten inte kan ta hjälp av utomstående organisationer för att ytterligare förbättra och stärka omhändertagandet i dess olika faser. och regeringen har fastställt att utgångspunkten är i stället att den myndighet eller organisation som från ett samlat samhällsperspektiv är mest lämpad också bör svara för åtgärden. Det finns flera organisationer som bedriver verksamhet med veteransoldatanknytning. Försvarsmakten har också ett sam- arbete med några sådana organisationer, framförallt , , och Militära Kamratföreningar. Några av dessa organi- sationer fyller en viktig funktion som komplement till några av anställningsmyndigheternas arbete. Organisationerna har typiskt sett tre viktiga egenskaper i detta sammanhang. Den första är att de har god kunskap om villkoren för deltagande i interna- insatser och därmed förståelse för den enskilde veteranen och dennes problem. Den andra är att en enskild organisation kan ha lättare att arbeta mer informellt och bygga upp en förtroendefull relation till den enskilde veteransoldaten. Det finns ingen registre- ringsplikt och organisationen är heller inte bunden av offentlig- hetsprincipen. Den tredje egenskapen är att organisationerna har goda förutsättningar att i sin verksamhet upptäcka veteraner som mår dåligt. Dock innebär det inte att organisationen ska ersätta andra aktörers ansvar. Vidare är framförallt veteran- och anhörig- organisationerna väl rustade för kamratstödet. Utredningen, som i delbetänkandet, redovisat överväganden om ett utvecklat stöd till veteran- och anhörigorganisationer, anser att En samlad och utvecklad veteranpolitik samverkan med organisationerna bör fortsätta att utvecklas och att detta arbete får ett ökat erkännande i syfte att verksamheten ska kunna ha en hög tillgänglighet. Samarbetet med organisationerna har också till viss del forma- liserats genom förordningen (2013:880) om statsbidrag till organi- sationer som stöder veteransoldater och deras anhöriga. Syftet är att tillförsäkra att den verksamhet som organisationen bedriver kan fortsätta och utvecklas också i ett litet mer långsiktigt perspektiv. För att detta ska vara möjligt är det nödvändigt för organisationen att också en mer långsiktig finansiering av verksamheten är säkrad. Enligt de förslag som utredningen lämnar så är det anställnings- myndigheten som får ansvaret för att organisera stöd och uppfölj- ningsverksamheten. Hur arbetet med veteranfrågorna kan utvecklas med stöd av frivilliga organisationer och trossamfunden är ytterst en fråga för anställningsmyndigheterna och frivilligrörelsen och tros- samfunden. Utredningen anser därför att det inte är utredningen utan den berörda anställningsmyndigheten i samverkan med berörd frivillig organisation som ska bedöma och avgöra vilken organisa- tion m.m. som kan vara aktuell för ett närmare samarbete, hur en eventuell avtalsmodell bör utformas och vilken ekonomisk ersätt- ning som ska lämnas. Utredningen kan dock notera att enligt 3 § i den ovan angivna förordningen anges att statsbidraget till organisationer enligt förordningen syftar till att främja verksamhet som stöder Försvars- maktens personal före, under och efter tjänstgöring i internationella militära insatser samt anhöriga till sådan personal. Bestämmelserna i förordningen medger således inte att stöd kan utgå till motsva- rande verksamhet som stöder annan personal och deras anhöriga än Försvarsmaktens. Utredningen anser att motsvarande stöd också bör utgå till frivilliga organisationer som på motsvarande sätt stöder anställningsmyndighetens personal och deras anhöriga. Utred- ningen lämnar också ett förslag på ny förordning i detta avseende, bland annat mot bakgrund av vad och regeringen anger i propositionen En politik för det civila samhället5.