sou · H2B316 · 2014-03-28 00:00:00 — Ett förslag som lämnades var att tillämpningsområdena för bidragsbrottslagen (2007:612) och lagen (2008:206) om underrätt- elseskyldighet7 vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet skulle utvidgas till att omfatta sådana bidrag och ersättningar till arbetsgivare som utgör ekonomiskt stöd för anställning av enskild person och som Arbetsförmedlingen beslutar om, dvs. 6En metod där experter gör en gemensam skattning av vissa data. 7Information om bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen finns i Kapitel 2.10. Historik och tidigare utredningar Som skäl för förslaget hänvisade delegationen till de problem vid hanteringen av bidragsbedrägerier som rege- ringen pekat på i propositionen till bidragsbrottslagen. Regeringen angav där bland annat att grovt oaktsamma beteenden inte alltid var straffbara och att det fanns ett behov av att straffansvar för under- låtenhet att anmäla ändrade förhållanden kom till direkt uttryck i lagen. Vidare angav regeringen att en tydligare och mer lättillgäng- lig strafflagstiftning främjar en effektivare lagföring och har bättre förutsättningar att verka avhållande för förmånstagare att lämna fel- aktiga uppgifter. Enligt delegationen förelåg dessa skäl även ifråga om de arbetsmarknadspolitiska stöden. Delegationen framhöll även att i och med att arbetsmarknadspolitiska stöd inte omfattas av lagen om underrättelseskyldighet finns risk för att viktig och för sådana stöd relevant information som till exempel kan inneha inte förs vidare. Delegationen pekade också på att avgräns- ningen innebär att den omfattande samverkan mellan berörda myndigheter och organisationer som sker kring bidragsbrottslagen och dess tillämpning i praktiken inte berör Arbetsförmedlingen. Förslaget har inte lett till några lagstiftningsåtgärder. Såvitt utred- ningen har erfarit är en orsak till detta att det ansågs att bidrags- brottslagen varit i kraft alltför för en översyn och eventuell utvidgning när förslaget lades fram. Delegationen föreslog även att regeringen skulle besluta om införande av månadsuppgifter om lön på individnivå. Alla arbetsgi- vare skulle omfattas av uppgiftslämnandet. Månadsuppgifterna skulle kompletteras med uppgifter om arbetstid och frånvarotid. 2.3Månadsuppgifter – snabbt och enkelt (SOU 2011:40) Regeringen tillsatte senare en utredning som lämnade ett betänkande Månadsuppgifter – snabbt och enkelt (SOU 2011:40) . framhöll att de uppgifter om inkomst- förhållanden som myndigheterna inom välfärdsområdet har tillgång till är bristfälliga. Genom att uppgifterna ofta är för gamla leder det till tidsödande handläggning och ibland till att felaktiga belopp betalas ut från välfärdsystemen. Utredningen föreslog nya regler om månadsuppgifter. Bestämmelserna innebar att uppgift om utgivning av ersättning och förmån som utgör intäkt i inkomst- slaget tjänst ska lämnas . Historik och tidigare utredningar Månadsuppgiften skulle lämnas elektroniskt. Arbetsgivarnas uppgiftslämnande till olika myndigheter skulle effektiviseras genom att uppgiftslämnandet samordnades, servicen till enskilda skulle utökas och myndigheternas kontrollmöjligheter förbättras. Arbetsförmedlingen ställde sig positiv till utredningens förslag i sitt remissyttrande (Dnr Af 2011/352910, ). Den största nyttan med utredningens förslag var enligt Arbetsförmedlingen inom handläggningen och möjligheten till kontroll av arbetsgivare som får olika former av arbetsgivarstöd och vid kontroll av aktivi- tetsstöd/utvecklingsersättning. Arbetsförmedlingen framhöll även att i de arbetsmarknadspolitiska författningarna saknas i regler om uppgiftsskyldighet för andra myndigheter gentemot Arbetsför- medlingen. Detta försvårar för Arbetsförmedlingens kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar. lämnade finansministern följande svar till riks- dagen på en skriftlig fråga om Månadsredovisning till (2013/14:82) : Regeringen har, bl. a. mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter på förslag, funnit att det inte är lämpligt att införa regler om månadsvisa kontrolluppgifter baserade på det för- slaget. Regeringen avser återkomma till med anledning av tillkännagivande. Jag vill inte föregripa den redovisningen. 2.4Sagt med inte gjort – en granskning av Arbetsförmedlingens arbete med att förhindra felaktiga utbetalningar – Statskontoret (2009:13) Statskontoret identifierade i en rapport till regeringen stora risker för felaktiga utbetalningar inom Arbetsförmedlingen. Ris- kerna bedömdes bero på dels ett krångligt regelverk, dels svårig- heter att kontrollera uppgifter från arbetssökande och arbetsgivare. Den mest framträdande risken bedömdes vara att arbetsförmedlare inför beslut om stöd och bidrag, bortser från villkor eller inte ser till att underlag enligt regelverket finns. Bristande underlag och dokumentation medför att det inte går att följa upp om beslut är fattade på rätt grunder. Statskontoret kom fram till att felaktiga utbetalningar av löne- bidrag är svåra att verifiera eftersom tydliga beskrivningar av arbets- Historik och tidigare utredningar sökandes arbetsförmåga i förhållande till det sökta arbetet ofta saknas. Omfattningen av felaktiga skattekrediteringar avseende nystarts- jobb angavs i utredningen till utifrån bedömningar av experter. Statskontorets slutsatser var att kontrollsystemet inom inte var tillfredsställande. Det saknades i stor ut- sträckning lokala riskanalyser och kontrollplaner. Frågan om fel- aktiga utbetalningar var inte i fokus. De åtgärder som fanns var på en övergripande nivå. Alla chefer hade ännu inte tagit del av utbild- ningsinsatserna med förnyade former för arbetet med intern styr- ning och kontroll. Statskontoret lyfte också fram de målkonflikter som finns inom Arbetsförmedlingens verksamhet. Förmedlingen ska följa regler och riktlinjer och målet att snabbt få ut arbets- sökande i arbete. I Arbetsförmedlingens uppdrag ingår också att både ge service till arbetssökande och arbetsgivare och att kon- trollera. Utredningen har ställt en skriftlig fråga till Arbetsförmedlingen om hur informationen i Statskontorets rapport har använts. har svarat8 att rapporten ledde till en omfattande utbildningssatsning inom området intern styrning och kontroll samt riskhantering. Utbildningar genomfördes för samt- liga chefer med arbetsmarknadsområdesansvar tillsammans med marknadschefer. Samma satsning gjordes även på huvudkontoret. Dessutom genomfördes en tvådagars utbildning för verksamhets- samordnare inom marknadsorganisationen. Den metod som använ- des för utvärdering av intern styrning och kontroll togs fram . 2.5Samverkansuppdraget om utveckling av metoder för redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (ESV 2012-6) gav regeringen i uppdrag åt elva myndigheter att delta i ett samverkansuppdrag om utveckling av metoder för redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärds- 8 Dnr Af-2013/274367, . Historik och tidigare utredningar Arbetsförmedlingen var en av dessa myndigheter. Eko- nomistyrningsverket var sammankallande. Samverkansuppdragets huvudsakliga uppdrag var att ta fram modeller och metoder för att få kunskap om systemövergripande risker, omfattning av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och för att kunna mäta och följa upp myndigheternas arbete för att minska felaktiga utbetalningar i systemen. I uppdraget konstaterades att skillnaden mellan de olika väl- färdssystemen medför att det är svårt att jämföra systemen med varandra. De deltagande myndigheterna redovisade sina respektive system- övergripande risker. Myndigheterna redovisade dock färre risker än tidigare i samband med FUT-delegationens arbete. Man hade lagt samman vissa risker och i vissa fall omprövat tidigare risker. Risker hade också värderats annorlunda mot tidigare. Risker som tidigare ansågs behöva åtgärdas hade blivit accepterade. Få risker ansågs vara så väsentliga att de var en fråga för myndighetens ledning eller regeringen. När det gällde lagen om underrättelseskyldighet (2008:2069) fann man att antalet underrättelse om misstänkta bidragsbrott mellan myndigheterna hade ökat något . Deltagande myndigheter såg i varierande grad behov av omfatt- ningsstudier av felaktiga utbetalningar med modellen expert elici- tation för att skatta omfattningen av mörketal. Bedömningarna i den nämnda modellen hade givit mycket grova skattningar. Statskontoret fick senare i uppdrag att göra en övergripande be- dömning av samverkansuppdragets arbete och resultat9. Bedöm- ningen blev att samverkansuppdraget snarare resulterat i problem- beskrivningar än i konkreta förslag om hur felaktiga utbetalningar kan motverkas. Statskontoret föreslog att samverkan bör ske inom avgränsade områden, med ett urval av myndigheter och organisationer och med tydligt formulerat syfte och ansvar. 9 Uppföljning av samverkansuppdraget mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet (PM) publikation:2012:101. Historik och tidigare utredningar 2.6Kompletterande regler om personuppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området SOU 2012:4 Utredningen om personuppgiftsbehandling inom den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten och tillsynsverksamheten över denna lämnade ett betänkande vid namn Kompletterande regler om personuppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspoli- tiska området till arbetsmarknadsministern. Utredningen hade haft regeringens uppdrag att utreda viss person- uppgiftsbehandling inom det arbetsmarknadspolitiska området. I uppdraget hade ingått att klargöra vilka regler som bör gälla på området och utreda om det finns behov av särskilda regler för be- handling av personuppgifter hos så kallade kompletterande aktörer. Uppdraget avsåg aktörer som Arbetsförmedlingen upphandlat för levarans av vissa arbetsförmedlingstjänster. Utredningen föreslog att det skulle införas en lag om komplette- rande aktörer. Lagen skulle tillämpas när kompletterande aktörer utför arbetsmarknadspolitisk verksamhet och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare på uppdrag av den offentliga arbets- förmedlingen. Utredningen anförde att, om kompletterande aktö- rer ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt behöver Arbetsförmedlingen kunna lämna ut vissa uppgifter om arbets- sökande och arbetsgivare till de kompletterande aktörerna. måste i stor utsträckning förlita sig på att den enskilde arbetssökande eller arbetsgivaren medger att uppgifter lämnas ut. Detta gällde när utredningens arbete pågick 2011 och 2012, men gällde även . Om en enskild inte ger sitt medgivande till att uppgifterna lämnas ut kan detta leda till att de komplette- rande aktörerna får bristande underlag, vilket i sin tur påverkar tjänstens kvalitet och effektivitet samt den kompletterande aktö- rens möjlighet att göra gällande sin rätt till ersättning. Förslaget hade inte resulterat i något förslag till . Regeringen hade inte heller aviserat någon proposition i denna fråga. Historik och tidigare utredningar 2.7Funka-utredning: Sänkta trösklar – högt i tak (SOU 2012:31) Funka-utredningen10 hade i uppdrag att lämna förslag till hur de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktions- hinder bör utformas för att på ett effektivt sätt bidra till att perso- ner med nedsatt arbetsförmåga i ökad utsträckning ska kunna få och behålla ett arbete. I slutbetänkandet skrev utredningen bl.a. att det pågår ett utvecklingsarbete på Arbetsförmedlingen för att minimera riskerna för felaktiga utbetalningar och säkerställa att handläggningen av ärenden är rättssäker, enhetlig och effektiv. Det finns emellertid inte någon tillförlitlig statistik eller andra rapportunderlag som visar att den kritik som och delegationen för felaktiga utbe- talningar har framfört om handläggningen av lönebidrag nu är undanröjd. Å andra sidan finns det heller inte något som motsäger detta. Utredningen kom fram till att beslut som i hög grad bygger på bedömningar kräver extern tillsyn för att medborgarna ska vara för- vissade om verksamhetens tillförlitlighet och trovärdighet. Funka- utredningen föreslog därför att en oberoende myndighet skulle ha i uppdrag att utöva tillsyn när det gäller stöd som beviljas enligt för- ordningen 2000:630 om stöd till personer med funktionsned- sättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Utredningen ansåg att det inte fanns skäl att bygga upp en ny myndighet utan förde en diskussion om att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen alter- nativt kan tilldelas ett sådant upp- drag. Regeringen hade inte lämnat något förslag i denna riktning. 10 Kommittédirektiv 2011:59: Översyn av de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga m.m. Historik och tidigare utredningar Kritik mot Arbetsförmedlingen för bristande dokumentation m.m. i arbetsförmedlingsärenden () inspekterade arbetsförmedlingskontoret i och konstaterade då dokumentationsbrister i ett stort antal av de granskade ärendena11. Utredningen har funnit det relevant att beakta JO:s synpunkter eftersom god dokumenta- tion krävs och är ett grundläggande villkor för att en myndighet ska kunna fullfölja sitt uppdrag på ett rättssäkert och effektivt sätt i enlighet med myndighetsförordningen12 och därmed kunna mot- verka felaktiga utbetalningar. JO har noterat både i den aktuella granskningen och i löpande granskningar av anmälningsärenden att bristerna i dokumentation liksom i akt och dokumenthanteringen strider mot förvaltnings- rättsliga regler och principer samt äventyrar den grundlagsskyddade rätten att ta del av allmänna handlingar. Av JO:s bedömning framgår att handläggarstöden är många och omfattar som regel vissa speciella områden. Enligt JO framstår handläggarstöden som fragmentariska och svåröverskådliga bl.a. genom korshänvisningar. Skrivningarna är ofta kortfattade och ger sällan någon djupare förståelse för de förvaltningsrättsliga regler som ligger bakom. lämnade (dnr 32-2009-0384) en Revisionspromemoria med en granskning av lönebidrag. Riks- revisionen granskade 180 beslut om lönebidrag vi fyra olika arbets- förmedlingar. såg en förbättring av handläggnings- rutiner i jämförelse med en granskning 2007. Trots detta kunde man konstatera att det fanns olikheter mellan förmedlingskontoren. Granskningen visade bl.a. att 11JO, Beslut , Dnr 3972-2012. 12Myndighetsförordningen (2007:515) 3 §. Historik och tidigare utredningar en sänkning av storleken på lönebidraget vid förlängningsbeslut sällan skedde. bedömning av graden av nedsättning i arbetsförmågan hade oftast inte dokumenterats. handlingsplanerna för de personer som hade lönebidrag upp- daterades sällan i enlighet med regelverket. arbetsplatsbesök sker inte alltid i enlighet med regelverket. alla förmedlingar använder inte de checklistor som finns för kvalitetssäkring och uppföljning av handläggningen inför beslut. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? kom med en granskningsrapport om statens insatser mot bidragsbrott efter det att bidragsbrottlagen (2007:612) infördes . konstaterade att svårigheter att bevisa uppsåt leder till att många bidragsbrottsärenden läggs ned. När det gäller Arbetsförmedlingen framhöll att utbetalningarna av ekonomiska förmåner till enskilda individer är relativt små. Den större delen av myndighetens utbetalningar går till företag. Bidragsbrottlagen omfattar inte utbetalningar till före- tag. För Arbetsförmedlingens del blir i stället bedrägeribestämmel- serna i 9 kapitlet i SFS 1962:700 mer aktuell, (se ovan FUT-delegationens förslag). konstaterade vidare att det finns en diskrepans mellan bedrägeribestämmelserna och bidragsbrottslagen när det gäller underlåtenhet och grov oaktsamhet. Bedrägeribestämmel- serna är svåra att tillämpa på gärningar som handlar om att företag underlåtit att anmäla ändrade förhållanden eftersom det krävs att underlåtenheten anses ha varit ett aktivt vilseledande. Enligt bedrä- geribestämmelserna är det inte heller straffbart att vara grovt oakt- sam i lämnandet av uppgifter. bedömning var att: i de fall företag skulle uppge felaktiga uppgifter till Arbetsförmed- lingen torde risken vara större för felaktiga utbetalningar med höga belopp än den är för någon av de mindre förmåner som utbetalas till enskilda individer. Trots det finns inte motsvarande anmälnings- skyldighet för myndigheterna att polisanmäla juridiska personer som agerat på ett sätt som lett till fara för felaktiga utbetalningar till före- Historik och tidigare utredningar Däremot kan personer som driver företag dömas för bidragsbrott genom att medverka till att lämna oriktiga uppgifter. ansåg vidare att: regeringen inte varit tillräckligt nyanserad i sin styrning av de bidrags- utbetalande myndigheternas arbete med bidragsbrott, utan styrt samt- liga bidragsutbetalande myndigheter på ungefär samma sätt, oavsett förutsättningar och vilka förmåner myndigheterna hanterar. Statliga myndigheters skydd mot korruption RiR 2013:2 presenterade en rapport med gransk- ning av statliga myndigheters skydd mot korruption. Med korruption avses i rapporten att nyttja en offentlig ställning för att uppnå otill- börlig – för sig själv eller andra. Granskningen avser de 65 myndigheter som omfattas av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK). Revisorerna drog slutsatsen att: FISK inte hade haft någon avgörande påverkan på myndigheters arbete mot korruption även en väl utvecklad styrning och kontroll inte garanterar att myndighetens skydd mot korruption är tillräcklig en relativt stor andel myndigheter saknar kunskap om hur risk- utsatta de är en majoritet av myndigheterna saknade rutiner för att hantera misstankar om korruption. redovisade sex områden där det finns kända korrup- tionsrisker: Tillsyn, brottsutredningar och forskning Känslig och strategisk information Historik och tidigare utredningar redovisade ett antal åtgärder som kan begränsa riskerna för korruption: Fler än en tjänsteman har insyn i arbetet 2.10Bidragsbrottslagen (2007:612) och lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen är tillämpliga på sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (eko- nomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av För- säkringskassan, , Centrala studiestödsnämn- den, , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Av förarbetena till bidragsbrottslagen framgår att personligt ändamål innebär att förmånerna betalas ut för en- skilda individers privata bruk. Avgränsningen innebär att sådana stöd från välfärdssystemet som avser enskilda individer, men som betalas ut till arbetsgivare, t.ex. lönebidrag och nystartsbidrag, inte omfattas av lagens tillämpningsområde. I förarbetena till bidragsbrottslagen gjorde regeringen i huvud- sak följande överväganden: Inom välfärdssystemen hanteras mycket stora mängder ärenden med ett krav på snabbhet och effektivitet. Det är svårt att göra mer ingående individuella bedömningar och kontroller i varje ärende. För att välfärdssystemen långsiktigt ska kunna fungera på detta sätt är det nödvändigt att förmånstagarna visar lojalitet och aktsamhet i samband med ansökningar och utbetal- ningar från välfärdssystemen. Det finns visserligen straffbestäm- Historik och tidigare utredningar melser, främst 15 kap. 10 § , som möter grovt oaktsamma beteenden. Lagstiftningen träffar emellertid inte alla straffvärda beteenden och det bedöms inte som lämpligt att här sträcka ut tillämpningsområdet för bestämmelsen i 15 kap. 10 § . Sammantaget finns det således anledning att genom särreglering införa straffansvar för grov oaktsamhet vid ansök- ningar och utbetalningar från välfärdssystemen. Förhållandena inom välfärdssystemen innebär att det finns ett särskilt behov av en tydlig straffrättslig reglering för fall av underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden. Straffansvar för gärningar som består i underlåtenhet att anmäla ändrade för- hållanden bör komma till direkt uttryck genom ett s.k. äkta underlåtenhetsbrott. En tydligare och mer lättillgänglig strafflagstiftning främjar en effektivare lagföring och har bättre förutsättningar än dagens lagstiftning att verka avhållande för förmånstagare att lämna fel- aktiga uppgifter. () anförde i sitt remissvar över bidrags- brottsutredningens betänkande (SOU 2006:48) att det bör över- vägas om det finns skäl att införa en motsvarande lagstiftning rörande bidrag som betalas ut till företag för att subventionera kostnaderna för anställning av enskilda personer, exempelvis löne- bidrag. Regeringen ansåg dock att det skulle innebära stora svårig- heter att avgränsa dessa förmåner från andra förmåner som riktar sig till arbetsgivare och att bidragsbrottslagen därför inte borde om- fatta den typen av stöd. 3Arbetsförmedlingens uppdrag och styrning 3.1Utgångspunkter för Arbetsförmedlingens uppdrag och styrning etablerades och är en myndighet under regeringen. Myndighetens uppdrag regleras i Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmed- lingen samt i lag (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program och i ett antal förordningar. För myndigheter under regeringen finns också vissa gemensamma regleringar som utredningen tar upp i detta kapitel. I avsnitt 3.5 gör utredningen en genomgång av förordningar inom det arbetsmark- nadspolitiska området och som berörs av utredningens uppdrag. Arbetsförmedlingens uppdrag regleras även bland annat i lag om arbetslöshetsförsäkring (1997:238) och lag (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. 3.2Bakgrund till nuvarande myndighet föregicks av myndigheten marknadsverket1 som avvecklades . Arbets- marknadsverket omfattade () och en länsarbetsnämnd i varje län2. AMS var central förvaltnings- myndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. Regeringen utsåg både generaldirektör för den centrala förvaltningsmyndigheten och en länsarbetsdirektör för respektive länsarbetsnämnd. Det fanns dessutom en styrelse för 1Förordning (2001:623) med instruktion för . 2I fullgjorde de uppgifter som en länsarbetsnämnd hade. Detta var en försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning. Arbetsförmedlingens uppdrag och styrning AMS och en styrelse för respektive länsarbetsnämnd. I de senare var landshövdingen styrelseordförande. Länsarbetsdirektören rapporte- rade till generaldirektören. Enligt instruktionen skulle särskilt leda och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten i länet och se till att den bedrevs effektivt (2001:623, 27 §). Myndighetsförordningen (2007:515) ligger till grund för förvaltnings- myndigheter under regeringen. I denna förordning förtydligas led- ningens ansvar. I 3 § anges att: Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de för- pliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndig- heten hushållar med statens medel. Av 4 § i myndighetsförordningen framgår bland annat att myndig- hetens ledning ska besluta om en arbetsordning och att ledningen svarar för att det finns en intern styrning och kontroll som funge- rar på ett betryggande sätt. När det gäller den sista punkten så är Arbetsförmedlingen en av de 65 myndigheter som också omfattas av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK). Den interna styrningen och kontrollen ska vara integrerad och implementerad i processen för verksamhetsstyrning. Riskanalyser ska vara gjorda. Beslutade åtgärder ska vara vidtagna och kontrollerade. Uppföljningar ska också vara gjorda. Se vidare om Arbetsförmedlingens arbete med intern styrning och kontroll i kapitel 5. har i årsredovisningarna – 2012 bedömt att den interna styrningen och kontrollen i myndig- heten är betryggande.