sou · H2B327 · 2014-05-07 00:00:00 — Det handlar om såväl biståndsgivande stater som regionala organisationer och organisationer i det civila samhället. Till detta ska läggas en utveckling och utvidgning av FN-organens samt Rödakors- och Rödahalvmånerörelsens humanitära verksamhet. Därtill kommer ett ökat engagemang och stöd från internationella militära aktörer och även privata företag och stiftelser. Ökade humanitära behov och omfattning av internationellt huma- nitärt bistånd, samt en större och mer diversifierad grupp av aktörer, ställer allt större krav på internationell samordning och ett starkt och effektivt internationellt humanitärt system. Behovet av att stärka partnerskapen mellan FN och övriga aktörer ter sig också allt vik- tigare. Det humanitära biståndet genomförs dessutom allt oftare i samma områden och som andra typer av insatser, inte minst i komplexa humanitära kriser. Det handlar bland annat om utveck- lingsinriktade insatser vilka är nödvändiga för en hållbar utveckling och avhjälpande av kronisk fattigdom som i sin tur kan leda till en humanitär kris. De gap som ibland uppstår i väntan på att långsiktiga utvecklingsinsatser ska komplettera det mer kortsiktiga humanitära stödet måste överbryggas. Humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingsbistånd måste sam- verka för att lindra nöd men också för att skapa grund för lång- siktiga lösningar. Utvecklingsinsatserna bör i regel påbörjas snabbare och vara mer flexibla för att, jämte de humanitära insatserna, kunna möta utmaningar i återhämtningsfasen. Utvecklingsinsatser måste även genomgående verka i förebyggande syfte för att minska sår- barhet, och stärka lokala samhällens motståndskraft och möjlig- heter att hantera katastrofer. Tidiga insatser i förebyggande syfte kan minska behovet av humanitära insatser i ett senare skede. Denna utveckling av allt fler typer av verksamhet och aktörer som har direkta beröringspunkter med humanitärt bistånd ställer ökande krav på utvecklande av flexibla samarbetsformer och förhåll- ningssätt för att uppnå största möjliga effekt av det samlade inter- nationella engagemanget. måste det humanitära biståndets grundvalar och principer fortsatt värnas för att säkerställa ett neu- tralt och behovsbaserat humanitärt bistånd. Det internationella humanitära biståndet står således inför ett antal utmaningar. Det är av stor vikt att det svenska humanitära biståndet kan bidra till det internationella samfundets förmåga att möta de tilltagande, och mer komplexa humanitära be- hoven på ett flexibelt och behovsanpassat sätt. 5.6Närmare om det humanitära biståndet Humanitärt bistånd till nödlidande människor är ett av de mest handgripliga och verkningsfulla medlen som finns för att lindra de mänskliga skadorna av väpnad konflikt, naturkatastrofer och andra katastrofliknande förhållanden. Att utsatta människor ska kunna få hjälp i katastrofer är en gammal tanke. har värdet på det humanitära bistånd stater och mellanstatliga organisationer lämnar mer än fördubblats i reella termer. Antalet internationella aktörer, framförallt enskilda organisationer men även biståndsgivande stater, har vuxit. läm- nas internationellt humanitärt bistånd i någon form i så gott som alla områden där humanitära kriser råder. I krisområden där den internationella närvaron är som störst kan flera humanitära organisationer vara på plats . I ett fåtal senare kriser har härutöver andra, delvis nya sorters aktörer börjat göra sig synliga; detta avser företag och militära aktörer. har nya ansatser i det internationella samfundets sam- lade svar på internationella kriser medfört delvis nya förutsättningar för det humanitära biståndets förhållning till politisk och militär verksamhet i en kris Den ökade omfattningen på det internationella humanitära bi- ståndet innebär att betydligt fler människor har kunnat få hjälp. Den tillväxt i den internationella verksamheten som har skett har medfört utmaningar. Det större antalet aktörer och den ökade volymen har fört med sig ett större samordningsbehov för att säkerställa effektivitet. talet nya, och delvis annorlunda, aktörer gör det än viktigare att löpande värna om verksamhetens grundvalar. Det humanitära bi- ståndets förhållande till andra delar av det internationella samfun- dets svar på internationella kriser anses också viktig att klargöra. Med humanitärt bistånd avses normalt insatser för att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet, till förmån för nöd- lidande människor som har utsatts för, eller står under hot att utsättas för, väpnade konflikter, naturkatastrofer eller andra katastrofliknande förhållanden. I väpnad konflikt avser detta främst civilbefolkningen, men kan även avse medlemmar av väpnade styrkor som inte längre deltar i stridigheter, såsom sårade och sjuka; I naturkatastrofer och andra katastrofliknande förhållanden avser detta den utsatta befolkningen. Med andra katastrofliknande förhållanden avses akuta utbrott av smittsamma sjukdomar, industriolyckor och andra större tekno- logiska missöden, omfattande miljöolyckor, och andra förhållanden som väsentligt åsidosätter befolkningsgruppers eller hela samhällens försörjnings- och överlevnadsmekanismer. Materiellt bistånd och skydd Humanitära biståndsinsatser har i grunden två nära fogade former, materiellt bistånd och skydd. Materiellt bistånd kan ske i form av försörjning med framförallt livsmedel, näringstillskott, husrum, vatten, sanitetsanläggningar, sjuk- vård och andra hälsoinsatser, samt i vissa fall undervisning, jord- bruksstöd och andra inte livräddande insatser. Skyddsåtgärder avser insatser för att säkerställa den nödlidandes rättigheter till framförallt kroppslig säkerhet och värdighet. I många fall innehåller enskilda humanitära insatser inslag av både materiellt bistånd och skydd, då en materiell biståndsinsats innebär att en utsatt individs rättigheter värnas, och då en skydds- åtgärd förstärker förutsättningarna för den enskilde att erhålla mate- riellt bistånd. Avgörande för huruvida en insats ska göras är den nödlidande människans behov av materiellt bistånd, skydd, eller bådadera. Den humanitära biståndspolitiken utgår från att varje stat har första- handsansvaret att möta de humanitära behov som uppstår inom det egna landets gränser. I de fall staten eller andra institutioner i det utsatta landet inte vill eller kan leva upp till detta ansvar anser rege- ringen att utomstående organisationer och stater som är förmögna härtill har ett ansvar att lämna stöd till insatser för att möta dessa behov, i enlighet med folkrätten och med etablerad praxis inom det internationella humanitära biståndet, om möjligt med samtycke av den stat inom vars gränser behoven finns. Detta ansvar kallas ofta det humanitära imperativet. Humanitär biståndspolitik utgår från , dessas tilläggsprotokoll och andra uttryck för den internationella humanitära rätten, från flyktingrätten, från de mänsk- liga rättigheterna, från rättsliga instrument med bäring på natur- katastrofer, och från vedertagen internationell praxis på området. Politiken leds härvidlag av de humanitära principerna om humani- tet, opartiskhet, neutralitet och oberoende. Det humanitära biståndet skiljer sig från det långsiktiga utveck- lingssamarbetet på två sätt. För det första är som ovan anfört dess grundsatser och utgångs- punkter i stor utsträckning bekräftade i folkrätten. För det andra ska det humanitära biståndet avhjälpa akut nöd. Det ska företrädes- vis upphöra då en utsatt befolknings omedelbara nöd har lindrats och de förhållanden som rådde före katastrofutbrottet ungefärligen har återställts. kan humanitärt bistånd ha en utvecklingsgynnande verkan. Den överväldigande delen lidande från väpnade konflikter och naturkatastrofförhållanden uppstår i utvecklingsländer. Då kata- strofer inträffar är det vanligen de mest utsatta och fattigaste män- niskorna som lider störst skada. Den skada de lider undergräver ytter- ligare deras möjlighet att skapa sig drägliga levnadsvillkor. Snabba och väl genomförda humanitära insatser kan dämpa de utvecklings- hämmande skadeverkningar katastrofer kan ha, exempelvis genom att bibehålla befolkningens hälsa och upprätthålla undervisning och andra inslag i barns vardagsmiljöer. Utvecklingsinriktade förebyggande insatser kan bidra till att avhjälpa utdragna, eller hindra uppkomsten av, sådana humanitära kriser som kan förefalla vara plötsligt uppkomna naturkatastrofer, men som i del eller helt snarare beror på samhällspolitiska miss- Det angeläget att stödja utvecklingsinsatser i ett område som är i stånd att återhämta sig från ett katastrofförhållande, vid behov genom utvecklingssamarbete, i syfte att minska riskerna för att dess skadeverkningar ska bestå, eller förvärras. En god ekonomisk och social utveckling överlag kan minska utsikterna för skadeverkan från främst naturkatastrofer. På så vis kan en sådan utveckling tillhandahålla större resurser att stärka inhemskt arbete för förebyggande och beredskap. Snabbt och verksamt humanitärt bistånd kan i många fall vara den bästa insats omvärlden kan göra för att tillgodose utsatta män- niskors säkerhet och överlevnad. I det fall internationell militär eller polisiär närvaro finns i ett humanitärt krisområde kan denna närvaro ha en säkerhetshöjande verkan. Denna verkan ska kunna gynna utsatta civila människors omedelbara säkerhet, som den underlättar för humanitära organisationers genomförande av hjälpinsatser. Ett effektivt genomförande av hjälpinsatser förutsätter att myndig- heter, allmänheten och, i väpnad konflikt, väpnade grupper, i ett utsatt område har förtroende för humanitära organisationers opartiskhet och neutralitet. Därför ska humanitära insatser i väpnade konflikter i första hand genomförts av civila organisationer, som det har varit nödvändigt för hjälporganisationerna att också i övrigt och i enlighet med den internationella humanitära rätten upprätt- hålla en klar åtskillnad mellan sig själva såsom civila å ena sidan och väpnade grupper och andra delaktiga i konflikten å den andra. Detta förhållningssätt är särskilt angeläget i områden där det före- kommer militära styrkor – som del av fredsbevarande insats eller, i synnerhet, som part i konflikt – och humanitär personal från samma land eller världsdel. I sådana omständigheter kan en oklar åtskillnad eller till och med rollsammanblandning sänka tröskeln för väpnade gruppers benägenhet att angripa humanitär personal under före- vändning att hjälporganisationer har samma mål och intressen som närvarande internationella militära styrkor. Som svar på naturkatastrofer och andra katastrofliknande för- hållanden där inte väpnad konflikt eller annan meningsmotsättning som kan medföra känslighet mot närvaro av militära aktörer råder har det inte varit lika angeläget att humanitära insatser genomförs av civila aktörer. Humanitär biståndspolitik vägleds överlag av de principer som 16 stater och informellt enades om vid det inter- nationella möte om givarpolitik för humanitära insatser som hölls i . Det humanitära biståndets civila grunddrag innebär att i om- råden där väpnad konflikt pågår eller hotar att börja eller återupp- tas, ska militära aktörer inte själva genomföra, eller stödja andra institutioners genomförande av, humanitära biståndsinsatser. Undan- tag kan vara berättigade i de särskilda fall där jämngoda civila alter- nativ inte finns, och då i första hand med indirekt stöd snarare än med direkt genomförande av insatser, i samtliga fall under över- gripande civil ledning. har internationella insatser som svar på inter- nationella eller större inomstatliga kriser i växande utsträckning kommit att söka införliva samtliga insatsdelar i samlade, gemen- samma ansatser. Detta har inneburit att politisk, militär, utvecklingsinriktad, humanitär och annan verksamhet har kunnat underställas samma övergripande ledning, framförallt som del av FN-ledda fredsfrämjande missioner. Där de samlade ansatserna i sådana missioner omfattar det humanitära biståndet bör de huma- nitära principerna efterlevas i samordningen av humanitära bistånds- insatser inom missionerna, såväl som i genomförandet av humani- tärt bistånd överlag i de områden där missionerna är verksamma. Ett humanitärt krisområde där de materiella och samhälleliga förhållandena har återgått eller är i stånd att återgå till det läge som rådde före krisens utbrott är ofta alltjämt mycket sårbart, i synner- het där allmän underutveckling föreligger eller där väpnad konflikt har skett. I ett fattigt, översvämningsutsatt område kan då exempelvis en påföljande översvämning orsaka väsentligt större skada, innan samhällets försörjningsmekanismer har förmått att återhämta sig. I ett krigshärjat område kan fortsatt underutveckling – utöver andra omedelbara konfliktorsaker – utgöra en grogrund för åter- upptagna stridigheter. Under sådana omständigheter kan det vara avgörande att undvika ett skadligt gap mellan humanitär hjälp och långsiktigt inriktade utvecklingsinsatser. Där förhållandena påkallar det bör stöd ges för att inhemska och eventuella internationella utvecklingsansträngningar påbörjas i humanitära krisområden som befinner sig i, eller har förutsättningar att närma sig, ett åter- hämtningsskede. Antalet flyktingar i världen har minskat sam- tidigt som antalet internflyktingar ökar, till stor del som en konse- kvens av färre mellanstatliga och fler interna konflikter. Den globala trenden av ökad urbanisering omfattar även flyktingar och intern- Det innebär nya och omfattande utmaningar för huma- nitära organisationer, inte minst vad gäller arbetsmetoder. , , leder det internationella arbetet med att finna hållbara lösningar på flyktingsituationer genom lokal integra- tion, återvändande eller vidarebosättning i tredje land. Vad gäller internflyktingar har nationella regeringar huvudansvaret för samt- liga sina medborgare. Det internationella samfundet kan, utöver att bistå med skydd och stöd till internflyktingar, bistå landets regering i arbetet med att finna hållbara lösningar på interflyktingsituationer i form av återvändande eller lokal integration. Det är viktigt att det finns en nära samverkan mellan humanitära aktörer och utveck- lingsaktörer för att säkerställa hållbara lösningar för både flyktingar och internflyktingar. Bredare insatser med fokus på samverkan Dagens komplexa konflikthanterings- och återuppbyggnadsinsatser förutsätter att det internationella samfundet i både planerings- och genomförandefasen samordnar tillgängliga resurser och verktyg. I de överväganden som görs i samband med inledande eller full- följande av internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser utgör humanitära och utvecklingspolitiska aspekter del av helhets- bedömningen. Strävan är också att, så långt möjligt, på ett samordnat sätt ut- nyttja de instrument som står till förfogande för att uppnå det inter- nationella samfundets övergripande mål. Detta sker också i överens- stämmelse med den s.k. Parisdeklarationen för ett effektivare bistånd. En utgångspunkt för samarbetet är därvid den lokala samarbets- partnerns situation, mål och prioriteringar.2 Behovet av samverkan mellan militära och civila aktörer har fått särskild uppmärksamhet i samband med den internationella utveck- lingen mot mer allomfattande insatser. FN, EU och NATO samt enskilda länder har utvecklat och använder sig av en rad olika be- 2 Ett exempel på samspelet mellan säkerhet och utveckling är insatsen i , där bidrar med utvecklingsinsatser. Fattigdom samt brist på demokrati och respekt för de mänsk- liga rättigheterna, har bidragit till att landet plågats av konflikt och instabilitet under . och utgör andra exempel på att det finns behov av mer sammanhållna lösningar, där förutom akut krishantering även in- satser som syftar till att säkra en mer långsiktig återuppbyggnad och utveckling ingår. grepp i detta sammanhang.3 Gemensamt för dessa begrepp är att de anger ett övergripande förhållningssätt i internationella insatser som bygger på ökad samverkan mellan militära och civila aktörer.4 5.7Fortsatt efterfrågan på svensk medverkan i internationell verksamhet Det finns ett stort behov av internationella insatser på olika håll i världen och efterfrågan är fortsatt omfattande beträffande svensk medverkan. Parallellt med den kvantitativa ökningen av insatser blir mandaten bredare och insatserna även alltmer komplexa. handlar svenska internationella insatser allt mindre om fredsfrämjande insatser i mellanstatliga konflikter. Istället är dagens konflikter och krishärdar ofta av en delvis annan karaktär, som kräver ett brett angreppssätt och stor flexibilitet. Genom att bidra till internationella insatser bidrar inte bara till andras säkerhet och utveckling, utan vi ökar även vår egen säkerhet som vi får erfarenheter till nytta för utvecklingen av vår nationella krishanteringsförmåga. Comprehensive Approach, Integrated missions, Civil Military Cooperation, Whole of Government Approach, 3D Approach (Diplomacy-Defence-Development) och Multi- functional Operations. 4På operativ och taktisk nivå har det utvecklats strategier som till exempel CIMIC (Civil Military Cooperation). CIMIC används ofta för att beskriva det militärstrategiska perspek- tivet på samverkan i fält. I korthet handlar CIMIC om att skapa sådana förhållanden som stödjer genomförandet av den militära insatsen och dess syften genom att samverka med civila aktörer och stödja civila samhällsfunktioner. I konkreta termer handlar det ofta om att möta lokala behov (till exempel i form av återuppbyggnadsprojekt som genomförs med egna eller externa resurser) för att därigenom vinna civilbefolkningens stöd. På engelska brukar denna strategi benämnas to win hearts and minds. En nära och förtroendefull kontakt med civilbefolkningen antas underlätta informationsinhämtning och bidra till säkerhet för den egna truppen (så kallad force protection) och därmed underlätta genomförandet av den mili- tära insatsen. 6Internationella organisationer, m.m. I detta avsnitt redogörs för några internationella organisationers verksamhet som berör svenska civila myndigheters verksamhet i internationella insatser och verksamheter. Redogörelsen är avgrän- sad till civila insatser eller verksamheter. kännetecknades av ett mycket stort antal humanitära kriser och katastrofer. Tillhandahållandet av humanitärt bistånd och civil- skydd blir därför alltmer angeläget men också alltmer komplext. Eftersom naturkatastroferna är både många och allvarliga uppstår humanitära kriser mer plötsligt. Enligt den statistik som publicerats av Cred (on the Epidemiology of Disasters) och UNISDR (FN:s kon- tor för katastrofriskreducering) inträffade det 310 naturkatastrofer av varierande omfattning. Dessa katastrofer dödade nästan 10 000 människor och fick följder för 106 miljoner människor världen över. Globalt sett var den kontinent som drabbades hårdast av naturkatastrofer. Det återspeglades både i antalet katastrofer (av alla katastrofer världen över) och i antalet offer (). Katastrofer får särskilt allvarliga effekter för mindre utvecklade ekonomier. De större katastroferna får både förödande och varie- rande konsekvenser och leder till att både människoliv, bostäder, skördar och utkomstmöjligheter går till spillo. Internationella organisationer, m.m. Interna väpnade konflikter är fortfarande den viktigaste orsaken till humanitära katastrofer orsakade av människor, och civilbefolk- ningen utsätts i allt högre grad för våld och lidande. Konflikter av detta slag kännetecknas ofta av att parterna inte respekterar den internationella humanitära rätten eller de humani- tära principerna. Det har lett till en minskning av det humanitära utrymmet, dvs. de områden där humanitärt bistånd utan hinder kan tillhandahållas neutralt och opartiskt. Det har blivit allt svårare att få fram den humanitära hjälpen till de behövande och att skydda civilbefolkningen och de humanitära hjälparbetarna i dessa sam- manhang. Både situationen som helhet och arbetsförhållandena har försämrats i alla dessa avseenden, särskilt i länder som , , och . I andra länder har inte heller någon förbättring av säkerhetsläget iakttagits, det gäller i synnerhet i , och Afghani- stan. Även om bara ett fåtal katastrofer har nämnts har verkning- arna av dessa katastrofer inneburit stora påfrestningar på det inter- nationella humanitära samfundets insatskapacitet. blev det också allt svårare för de humanitära organi- sationerna att nå de människor som behöver hjälp. Regeringar och beväpnade grupper minskar ofta det humanitära utrymmet och iakttar ibland inte ens det mest grundläggande skydd som garante- ras enligt den internationella humanitära rätten. Begränsningar av tillträdet för humanitära organisationer var vanligast i konflikt- områden och där de rättsstatliga principerna åsidosatts på grund av politiska hinder. I många konfliktzoner har de humanitära hjälp- arbetarna bevittnat särskilt brutala former av krigföring. Det kan handla om att göra civilbefolkningen till måltavla och att använda sexuellt våld som ett vapen. Det blev också allt vanligare med attacker på huma- nitära hjälparbetare, bl.a. i form av kidnappningar, utvisningar och mord. Givarna har tvingats hantera och lindra säkerhetsrisker för den humanitära personalen, finansieringen och den infrastruktur som tillhandahålls. En del regeringar har exproprierat eller lånat medel och egendom som finansierats av givarna och har utvisat vissa humanitära hjälporganisationer så snart de tagit deras till- gångar. Klyftan mellan de ökande humanitära behoven, å ena sidan, och de allt knappare ekonomiska resurser som finns tillgängliga för dessa behov, å andra sidan, fortsätter också att växa. Detta har accentuerats av den ekonomiska och finansiella kris som drabbat Internationella organisationer, m.m. många av givarländerna i västvärlden. Den sårbarhet som kan iakt- tas i många delar av världen förvärras av den globala ekonomiska krisen. Det betyder även att givarna måste intensifiera sina kata- strofinsatser och göra dem effektivare genom att använda sina begränsade resurser på ett bättre sätt. 6.3Internationella organisationer, m.m. För del är ett brett internationellt och europeiskt säker- hetssamarbete viktigt för den globala säkerheten, inte minst för att trygga vår egen säkerhet. FN:s insatser för fred och säkerhet är därvid av central betydelse. strävan är att samarbeta inom och medverka i FN, inom ramen för EU:s gemensamma krishante- ringsförmåga samt medverka inom ramen för (). engagemang i FN och dess arbete för fred, säkerhet och utveckling genomsyrar vår säkerhetspolitik. I enlighet med FN- stadgans principer har ett ansvar för att främja inter- nationell fred och säkerhet. För att hantera de globala utmaning- arna krävs ett fungerande multilateralt samarbete. Ett starkt FN- system i nära samarbete med regionala och andra organisationer är avgörande för detta arbete. FN är beroende av medlemsstaternas engagemang. präglas i hög grad av ömsesidiga beroenden. De säker- hetspolitiska utmaningarna har i stor utsträckning gemen- samma med övriga . Samarbetet i EU intar därför en sär- ställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. säkerhet stärks genom europeisk integration och utvidgningen av EU. Sam- bandet mellan vår säkerhetspolitik och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) är tydlig. Det ligger i intresse att genom nära samarbete stärka medlemsstaternas gemen- samma säkerhet som EU, genom att vara en effektiv utrikes- och säkerhetspolitisk aktör, kan verka för fredlig och demokratisk utveckling i vår omvärld. EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik har främjat stabilitet och fred på många håll i världen såsom , , , , och . samverkar även med Nato och flertalet europeiska stater inom ramen för och Partnerskap för fred. Nato är en central aktör för europeisk säkerhet och inte- Internationella organisationer, m.m. gration samt för internationell krishantering. Utvidgningen av Nato har gynnat säkerheten i , inklusive och vårt närområde.