sou · H2B372 · 2014-11-05 00:00:00 — För att komma åt bly stjäls gamla bilbatterier. Det är naturligtvis angeläget att kontantförbudet omfattar just dessa metaller och legeringar. Regeln bör emellertid inte begränsas till dessa varor. En metall som inte tillgrips i någon större omfattning kan komma att bli mer stöldbegärlig om världsmarknadspriset på metallen stiger. Därför bör samma varor som omfattas av 1 kap. 2 § mervärdesskattelagen omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Utredningen föreslår att bestämmelsen om att utesluta kontanter m.fl. betalningsmedel, liksom regeln i mervärdesskattelagen, ska knytas till lydelsen enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1006/2011, dvs. den lydelse tulltaxan hade . 14.5.2Vilka verksamheter ska omfattas? Utredningens förslag: Näringsidkare som i sin verksamhet köper sådant avfall och skrot som regleringen är tillämplig på omfattas av kontantförbudet. Bestämmelsens huvudsyfte är att hindra tjuvar från att omsätta stulna metaller. Som framgår av avsnitt 13.2.1 är det mycket som talar för att många metalltjuvar avyttrar den stulna metallen i närheten av den plats där den tillgreps. För att bestämmelsen ska få avsedd effekt ska den därför vara tillämplig på den som i närings- verksamhet köper sådana varor som räknas upp ovan. Det är den skatterättsliga definitionen av begreppet näringsverksamhet som av- ses. Det ska alltså i enlighet med 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229) vara fråga om förvärvsverksamhet som bedrivs yrkes- mässigt och självständigt. 14.6Tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet? Utredningens förslag: Näringsidkare som i sin verksamhet be- driver handel med sådana varor som omfattas av bestämmelsen ska anmäla sin verksamhet till tillsynsmyndigheten. Någon form av kontroll av att den föreslagna bestämmelsen efter- levs är givetvis nödvändig. Ett sätt för tillsynsmyndigheten att få kännedom om vilka näringsidkare som lagstiftningen är tillämplig på är att införa krav på särskilt tillstånd för skrothandel. Ett krav på tillstånd fanns enligt den nu upphävda förordningen (1981:402) om handel med skrot. Vissa polismyndigheter, däribland polismyndig- heten i som är sakkunnigmyndighet för metallstölder, anser att ett tillståndskrav för skrothandel bör återinföras. Också bransch- organisationerna Återvinningsindustrierna och Svenska Järn har upp- fattningen att skrothandeln ska tillståndsregleras. Tillstånd enligt den tidigare regleringen av skrothandel fick med- delas den som gjort sig känd för redbarhet och i övrigt befanns lämplig att driva avsedd handel. Att nu införa ett liknande krav på tillstånd skulle sannolikt få till följd att en del mindre seriösa närings- idkare som bedriver skrothandel inte skulle uppfylla kraven och därmed bli utan tillstånd. En tillståndsreglering innebär dock alltid en inskränkning av näringsfriheten. En sådan reglering används därför i sammanhang där viktiga samhällsintressen anses motivera en sådan inskränkning. Enligt utredningens mening har det inte framkommit att behovet av kontrollåtgärder är så starkt att det finns tillräckliga skäl för en tillståndsreglering. Skrotbranschen har dessutom varit föremål för särskild reglering. trädde regeln om s.k. omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt vid handel med avfall och skrot av vissa metaller i kraft. Den lagstiftningsåtgärden vidtogs för att försvåra skatteundandragande vid handel med skrot. arbetar just nu med att utvärdera utfallet av bestämmelsen. Utred- ningen anser därför att frågan om en tillståndsreglering, om det be- döms nödvändigt, kan tas upp i ett senare skede och efter det att slutsatser kan dras om effekten av ändringen i mervärdeskattelagen. Också den nu föreslagna regleringen bör ha varit i kraft och ha hunnit utvärderas. För att tillsynsmyndigheten ska få kännedom om vilka närings- idkare som bedriver verksamhet i skrotbranschen föreslår utredningen i stället att en anmälningsplikt införs. Det är sådana näringsidkare som köper de varor som omfattas av lagstiftningen för att sälja dem vidare som ska vara skyldiga att anmäla sin verksamhet. Verksam- heter inom t.ex. tillverknings- eller byggindustrin, som bara säljer men inte köper metallskrot, kommer därför inte att omfattas av anmäl- ningsplikten. Också återvinningscentraler bör undantas från kravet att anmäla verksamheten, eftersom inte heller de köper in metall- skrot. En bilskrotningsverksamhet som bara köper eller på annat sätt tar emot uttjänta och/eller krockskadade bilar omfattas inte mot bakgrund av att sådana varor inte innefattas i begreppet avfall och skrot. Sådana verksamheter som köper avfall och skrot för att be- arbeta det och sälja det vidare som något annat, t.ex. smältverken, omfattas inte heller av anmälningsplikten. Utredningen anser att det behövs ett påtryckningsmedel för att de näringsidkare som omfattas av anmälningsskyldigheten ska anmäla sin verksamhet. En utebliven anmälan bör därför leda till att en sanktionsavgift tas ut. ska tillsynsmyndighetens kontroll inte begränsas till de näringsidkare som har anmält sin verksamhet, utan avse näringsidkare som är eller kan antas vara omfattade av reg- leringen. För att underlätta förfarandet för företagen bör anmälan inte omfattas av några särskilda formkrav. En verksamhet ska kunna anmälas både skriftligen och muntligen. Offentlig tillsyn bedrivs av ett stort antal myndigheter och omfattar kontroll av en mängd regelverk. Någon regel som liknar den som utredningen föreslår finns inte i svensk rätt, och därför inte heller något sådant tillsynsområde. De myndigheter som enligt utredningen framstår som möjliga till- synsmyndigheter är polismyndigheterna, länsstyrelserna och Skatte- verket. Till polisens huvuduppgifter hör att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt bekämpa brott. Vid sidan av dessa uppgifter har polisen en mängd andra åtaganden av varierande slag, bl.a. vissa till- synsuppgifter. Polismyndigheterna utövar exempelvis tillsyn över efterlevnaden av lagstiftningen om handel med begagnade varor. Polis- myndigheterna var också tillsynsmyndigheter i den nu upphävda för- ordningen (1981:402) om handel med skrot och ansvarade för att kontrollera att skrothandlarna följde förordningens regler och de föreskrifter som meddelades med stöd av förordningen. Enligt för- ordningen krävdes det tillstånd för att bedriva skrothandel. Frågan om tillstånd prövades av polismyndigheten i den ort där handeln huvud- sakligen skulle bedrivas. Länsstyrelserna ansvarar, enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion, för den statliga förvaltningen i länen i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Av 2 § i förordningen framgår att länsstyrel- serna ska –verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar, –samordna olika samhällsintressen inom ansvars- område, –främja länets utveckling och noga följa länets tillstånd samt underrätta regeringen om vad som händer där, och –samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet. Länsstyrelserna har bl.a. uppgifter i fråga om livsmedelskontroll, djur- skydd och allmänna veterinära frågor, regional tillväxt, infrastruktur- planering, hållbar samhällsplanering och boende, energi och klimat, kulturmiljö, skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, naturvård, samt miljö och hälsoskydd, lantbruk och landsbygd, fiske, folkhälsa, jämställdhet och integration. Dessutom har i , och län tillsyn över efterlevnaden av lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism för en rad verksamheter (se 1 kap. 2 § p 11, 12 och 14–16), t.ex. för fysiska och juridiska personer som driver yrkesmässig handel med varor (bl.a. skrothandlare), till den del verk- samheten avser försäljning mot kontant betalning som uppgår minst till ett belopp som motsvarar . är förvaltningsmyndighet för skatt, folkbokföring och bouppteckningar. En tillsynsuppgift som tillkommer Skatte- verket är tillsynen över att kassaregister som används i verksamheter som omfattas av regleringen av kassaregister uppfyller gällande krav (se 42 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244)). har också tillsyn över partihandlare enligt alkohollagen (se 4 kap. 2 § och 9 kap. 4 § alkohollagen (2010:1622)). Utredningens förslag: Ansvaret för tillsynen ska läggas på Skatte- verket. Att polismyndigheterna tidigare varit tillsynsmyndigheter över skrot- handeln talar i viss mån för att polismyndigheterna också nu ska ha ansvaret för tillsynen över efterlevnaden av kontantförbudet. Den föreslagna regelns syfte är bl.a. att få ned antalet metallstölder och att underlätta polisens utredningsarbete vid stölder. kan därmed sägas ha anknytning till det arbete mot metallstölder som polisen bedriver i så gott som hela landet. Också detta är ett argument för att polismyndigheterna ska vara tillsynsmyndigheter i nu aktuellt hänseende. Det kan emellertid inte sägas att ett sådant tillsynsuppdrag ligger inom ramen för polisens kärnverksamhet. Ett sådant förslag ligger inte heller i linje med arbetsmålet att polisens verksamhet bör renodlas (se t.ex. kommittédirektiv 2014:59). Utred- ningen vill därför inte förorda polismyndigheterna som tillsyns- myndigheter. Vad som främst talar för att länsstyrelserna ska ha tillsynsupp- draget är att det vid de 21 länsstyrelserna i landet finns god känne- dom om generell tillsynsmetodik. Länsstyrelserna har prövnings- och tillsynsuppdrag som har sin grund i miljölagstiftning som bl.a. rör verksamheter i skrotbranschen. Det är också i det län där verksamheten i huvudsak ska bedrivas som prövar en an- sökan om bilskrotningsauktorisation enligt bilskrotningsförordningen (2007:186). Länsstyrelserna bör därför ha god kännedom om vilka näringsidkare som bedriver skrothandel. Det tillsynsuppdrag som är i fråga har emellertid inte någon koppling till eller likhet med andra kontrollåtgärder som länsstyrelserna utför. Det talar emot länsstyrelserna som tillsynsmyndighet. verksamhet omfattar alla näringsidkare och upp- gifter om dessa ska också finnas i verkets register. var den myndighet som initierade bestämmelsen om omvänd mervärdes- skatt för handel med avfall och skrot av vissa metaller. Sedan reg- leringen om omvänd mervärdesskattskyldighet trädde i kraft har också genomfört särskilda rikstäckande insatser vad gäller just skrotbranschen. Verket har således god kännedom om vilka näringsidkare som är aktuella för de föreslagna bestämmelserna. Det föreslagna tillsynsuppdraget framstår visserligen inte som en helt naturlig uppgift för verket. har begränsade till- synsuppgifter, vilket framgår av förarbetena till bestämmelserna om kassaregister. Att är den myndighet som ansvarar för tillsynen av att kraven på kassaregister uppfylls motiveras med att är den myndighet som i föreskrifter preciserar vilka funktionskrav kassaregister ska uppfylla (prop. 2006/07:105 s. 55, jfr SOU 2005:35 s. 163). uppdrag är alltså som huvudregel inte av tillsyns- karaktär utan handlar snarare om att säkerställa skatteuppbörden på grundval av frivilligt inlämnade uppgifter. Det är därför inte själv- klart att föreslå att ska ha ansvaret för det aktuella tillsynsuppdraget. Enligt utredningen överväger emellertid fördelar- na med som tillsynsmyndighet. En omständighet som talar för att ska tilldelas till- synsuppdraget är att skattefusk och annan ekonomisk brottslighet ofta torde gå hand i hand med kontanthantering i strid med det föreslagna förbudet. Det kan antas att den som bryter mot kontant- förbudet också fuskar med skatter och avgifter. Därmed blir det med tillsynsuppdraget möjligt för att göra ett bättre urval av näringsidkare som ska revideras. Framförallt anser utredningen att torde ha den per- sonal som i särklass är bäst för att undersöka om förbudet överträtts. Kontanter kan gömmas undan och det mest lämpliga sättet att kontrollera om kontanter eller andra förbjudna betalningsmedel har använts är att jämföra bokföringen med innestående lager. Skatte- verket är den myndighet som har överlägset bäst förutsättningar att utreda om en överträdelse har begåtts. Det föreslagna kontantförbudet rör en begränsad grupp om allra högst 2 000 näringsidkare. Det är således en stor skillnad mot reg- lerna om kassaregister som under förarbetena bedömdes omfatta omkring 110 000–130 000 näringsidkare (prop. 2006/07:105, s. 84). Skrothandlarna är dessutom redan föremål för skattekontrollåtgärder på grund av ändringarna i mervärdesskattelagen. Ett tillsynsuppdrag enligt den nu föreslagna regleringen skulle därför inte kräva några stora förändringar av organisation och arbetssätt. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att ska vara den myndighet som ansvarar för tillsynen. Det bör dock betonas att syftet med det nu föreslagna tillsynsuppdraget inte är att i det enskilda fallet kontrollera att beskattning skett i enlighet med skatte- lagstiftningen utan att se till att kontantförbudet efterlevs. Reglerna för tillsyn inom olika områden varierar. Regeringen har i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn redovisat hur en tillsynsreglering bör vara utformad (se avsnitt 14.2.3). Vid utformningen av de föreslagna bestämmelserna om tillsyn har utredningen haft de tillsynsregler som finns i fråga om kassaregister som förebild. har för denna tillsyn rätt att få tillträde till verksamhetslokaler där den som är eller kan antas vara skyldig att använda kassaregister bedriver verksamhet. ska på begäran lämna det biträde som behövs för tillsynen (42 kap. 4 § skatteförfarandelagen). Om begär det, ska den som är eller kan antas vara skyldig att använda kassaregister tillhandahålla de handlingar och lämna de upplysningar som behövs för tillsynen. får förelägga den som inte fullgör sina skyldigheter att fullgöra dem (42 kap. 5 § skatteförfarandelagen). Ett sådant föreläggande får förenas med vite (44 kap. 1 § skatteför- farandelagen). Utredningens förslag: ska vid tillsyn få göra oan- mälda besök i de verksamhetslokaler där verksamhet bedrivs eller kan antas bedrivas. Tillsynsåtgärder ska få vidtas utan att närings- idkaren underrättas om dem i förväg. En näringsidkare ska vara skyldig att lämna upplysningar och tillhandahålla de handlingar som är nödvändiga för tillsynen. ska vid vite kunna förelägga näringsidkaren att fullgöra denna skyldighet. Ett sådant föreläggande får dock inte förenas med vite om det finns anled- ning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till sanktionsavgift och före- läggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. ska på be- gäran lämna det biträde som behövs vid tillsynen. Tillsynsåtgärder ska vidtas så att de inte vållar näringsidkaren större kostnader eller olägenheter än vad som är nödvändigt. För att ska kunna kontrollera att det föreslagna för- budet efterlevs krävs att verket kan utföra kontroller på plats. Skatte- verket behöver därför ha rätt till tillträde till de verksamhetslokaler där verksamhet bedrivs eller kan antas bedrivas. Med verksamhets- lokal avses enligt 3 kap. 18 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ut- rymmen som huvudsakligen används i verksamhet som medför eller kan antas medföra bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1999:1078) eller som bedrivs av en annan juridisk person än ett dödsbo. Med verksamhetslokal avses också markområden, transport- medel, förvaringsplatser och andra utrymmen som disponeras eller kan antas disponeras i verksamheten. Det är lämpligt att tillträdes- rätten för tillsyn av kontantförbudet begränsas till verksamhetslokal i denna mening, eftersom kontanter, varulager m.m. som förvaras på annan plats än i affärslokalen på så sätt kommer att omfattas. bör ha möjlighet till oanmälda besök för att tillsynen ska få avsedd effekt. Risken är annars att näringsidkare anpassar sig och undviker kontanter, checkar och postväxlar som betalnings- medel under just den period när ett tillsynsbesök väntas. För att en effektiv tillsyn ska kunna genomföras behöver Skatte- verket också ha möjlighet att få den information från näringsidkaren som verket behöver för att kunna undersöka om näringsidkaren har brutit mot kontantförbudet. Skyldigheten att lämna upplysningar och tillhandahålla handlingar ska vara begränsade till vad som är nödvändigt för att ska kunna göra en bedömning av om näringsidkaren efterlevt förbudet eller inte. Att får del av bokföring och kontoutdrag torde regelmässigt vara nödvän- digt för att verket ska kunna göra denna bedömning. För att ett krav på att näringsidkaren ska lämna upplysningar och tillhandahålla hand- lingar ska bli verkningsfullt bör , liksom enligt reglerna om kassaregister, kunna förelägga näringsidkaren att fullgöra denna skyldighet. Ett föreläggande som meddelats för att förmå närings- idkaren att medverka i utredningen bör kunna förenas med vite om det finns anledning att anta att det annars inte följs. Föreläggandet skulle annars tendera att bli tandlöst. kräver att den enskilde inte får tvingas lämna uppgifter som är belastande för honom själv, den s.k. passivitets- rätten. Det är därför nödvändigt att föreskriva vissa begränsningar i möjligheterna att använda vitesförelägganden. Det ska därför anges i lagen att ett föreläggande inte får förenas med vite om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till sanktionsavgift och föreläggan- det avser utredning som har samband med den misstänkta gärningen. Om den som ska föreläggas är en juridisk person ska detta gälla även för ställföreträdare för den juridiska personen. Det är tänkbart att en näringsidkare motsätter sig en tillsyns- kontroll och nekar personal från omedelbar tillgång till verksamhetens lokaler. I likhet med vad som gäller enligt reglerna om kassaregister bör därför ha möjlighet att begära biträde från polismyndighet om det behövs. Möjligheten att begära sådant biträde ska användas restriktivt. Ett allmänt krav på hänsyn till näringsidkaren bör också framgå av lagen. Det ska därför anges att tillsynsåtgärder ska vidtas så att de inte vållar större kostnader eller olägenheter än vad som är nödvän- digt. En liknande bestämmelse finns i 19 § myndighetsförordningen (2007:515). Det bör slutligen betonas att syftet med tillsynen inte är att i det enskilda fallet kontrollera huruvida intäkter har redovisats och be- skattats i enlighet med skattelagstiftningen. Syftet med kontrollen är i stället att tillse att förbudet mot kontanter, checkar och post- växlar som betalningsmedel efterlevs. Liksom när det gäller reglerna om kassaregister bör därför tillsyn enligt nu aktuella bestämmelser hållas åtskild från skattekontrollen (prop. 2010/11:165 s. 414 f.). Om det vid tillsynen framkommer omständigheter som talar för att näringsidkaren i något avseende inte fullgör sina skyldigheter enligt skattelagstiftningen bör det medföra att en skatteutredning inleds enligt de regler som gäller för sådan kontroll. 14.9.1Sanktionsavgift vid överträdelse av reglerna om kassaregister m.m. Sanktionsavgifter förekommer inom en rad områden och används för att motarbeta överträdelser av olika slag. Ett område där sank- tionsavgift används som repressiv metod är vid överträdelse av be- stämmelserna om kassaragister. Bestämmelserna om kassaregister finns som nämnts i skatteförfarandelagen (2011:1244) och innebär, med vissa undantag, att den som i näringsverksamhet säljer varor eller tjänster mot kontant betalning eller mot betalning med kontokort ska använda kassaregister (39 kap. 4 och 5 §§). ska uppfylla särskilda krav (39 kap. 8 §). är den myndighet som utövar tillsyn över att den som är eller kan antas vara skyldig att använda kassaregister har kassaregister och att kassaregister som används i en verksamhet uppfyller föreskrivna krav (42 kap. 3 §). En sanktionsavgift, som i detta sammanhang benämns kontrollavgift, ska tas ut om vid tillsyn eller kontrollbesök finner att den som är skyldig att använda kassaregister inte fullgör denna skyl- dighet eller inte har lämnat uppgift om de kassaregister som finns i verksamheten (50 kap. 1 §). Kontrollavgiften är vid varje kontrolltillfälle. Om har tagit ut en kontroll- avgift och en ny kontrollavgift ska tas ut för en överträdelse som har inträffat från den dag då beslutet om kontrollavgift meddelades ska avgiften i stället vara (50 kap. 2 §). Inom flera andra rättsområden där administrativa sanktions- avgifter används som repressiv metod varierar avgiftens storlek. I vissa lagstiftningar, exempelvis produktsäkerhetslagen (2004:451), kan det röra sig om överträdelser av flera olika bestämmelser av högst varierande art. Det finns därför skäl att enligt den lagen kunna be- stämma en avgift till såväl ett blygsamt som ett avsevärt belopp. Enligt en del regleringar förekommer differentierade avgifter. I exempelvis fiskelagen (1993:787) beror avgiften i vissa fall på fiske- fartygets storlek. Skälet till detta är att ett fiskefartygs storlek på- verkar den skada eller risk för skada som en överträdelse kan medföra. Utredningens förslag: Sanktionsavgiften för en enskild över- trädelse ska uppgå till . Avgiften bör vara enhetlig oberoende av vem som begått överträdelsen. Avgiften bör inte differentieras i förhållande till företagets storlek eller liknande. Det finns inte heller skäl att i detta avseende göra skillnad mellan juridiska och fysiska personer. I de nu aktuella fallen handlar det bara om en typ av överträdelse. Om en skrothandlare köper in stöldgods från en metalltjuv är mäng- den stulen metall densamma oavsett om köparen har en stor verk- samhet eller ett mindre företag. Skadan är med andra ord lika stor oberoende av näringsverksamhetens storlek. En ordning där avgiftens storlek bestäms utifrån verksamhetens omfattning eller bolagets omsättning är alltså inte att föredra. För att åstadkomma avsedd effekt är det i stället av vikt att systemet är enkelt och tydligt. Avgiften bör dessutom påföras möjligt efter det att överträdelsen ägt rum. En förutsättning för att detta ska bli möjligt är att det är enkelt att avgöra hur stor avgift en överträdelse vid varje enskilt tillfälle ska föranleda. En sådan ordning ger också den förutsägbarhet som är nödvändig för att systemet med sanktionsavgifter ska vara godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt. Utredningen anser mot denna bakgrund att ett system för att be- stämma avgiftens storlek som liknar det som gäller för kassaregister bör införas. En enskild överträdelse ska alltså beivras med ett fast, förutbestämt belopp. Avgiften bör emellertid vara högre än den avgift som tas ut vid en överträdelse av bestämmelserna om kassaregister. Det är sam- tidigt rimligt att anta att även ett relativt begränsat belopp kan ha önskad styreffekt. Utredningen föreslår att sanktionsavgiften för en enskild överträdelse ska uppgå till . För att förenkla kon- trollförfarandet för tillsynsmyndigheten bör endast en avgift tas ut vid varje kontrolltillfälle oavsett om en eller flera överträdelser har konstaterats. I skrotbranschen är det inte ovanligt med enskilda näringsidkare. Bestämmelsen om sanktionsavgift bör därför omfatta såväl juridiska som fysiska personer. För att sanktionsavgiften ska få avsedd effekt bör utgiften inte vara avdragsgill. Av 9 kap. 9 § inkomstskattelagen (1999:1229) följer att bl.a. offentligrättsliga sanktionsavgifter inte får dras av vid inkomst- taxeringen. I förarbetena till bestämmelsen anges att alla offentlig- rättsliga sanktionsavgifter som inte uttryckligen undantagits i respek- tive lag omfattas (prop. 1999/2000:2 del 2 s. 107 ff). Det behövs alltså ingen ytterligare reglering för att uppnå det önskade resultatet. Utredningens förslag: Om en sanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den ålagde därefter upprepar en sådan över- trädelse, ska avgift för den nya överträdelsen tas ut med dubbla det belopp som gäller för den första överträdelsen. Detta gäller dock endast överträdelser som upprepas från det tidigare beslutet om sanktionsavgift.