sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — 127Departementsserien: Tid för undervisning - lärares arbete med skriftliga individuella utvecklingsplaner, Ds 2013:23, 99. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade ling.128 Krav på dokumentation ställs från olika håll: myndigheter, arbetsgivare, elever och föräldrar. Skolinspektionens tillsyn och skolornas förberedelser inför tillsynen ger ökade dokumenta- tionskrav liksom allmänna råd. Den nya skollagen ställer också högre krav på dokumentation . Utöver de nationella kraven ställs ibland ytterligare krav på dokumentation från skolans huvudman och rektor.129 Vid de skolbesök som den nämnda arbetsgruppen genomfört har lärarna själva tillfrågats om hur de upplever sin arbetssituation. I dessa samtal framgår att lärarna anser att arbetsuppgifterna är många och att de har blivit fler . I detta avseende är lärare och skolledarna eniga. Lärarna bedömer att de har fått mindre tid att undervisa och tillbringa tillsammans med eleverna. De arbets- uppgifter som lärarna anser tar tid från undervisningen är följande uppgifter: skriftliga individuella utvecklingsplaner, åtgärdsprogram, lokala pedagogiska planeringar, arbetet med nationella prov, från- varohantering, ledighetsansökningar, skriftliga kontakter med för- äldrar, utredningar av elever, pedagogiska kartläggningar, särskilda elevärenden, arbete med kränkande behandling, incidentrapporte- ring, åtgärdstrappan vid störningar av undervisningen, protokoll, mentorsloggar och avhopp och byten. Enligt lärarna handlade arbetet tidigare mest om undervisning medan arbetet numera mycket handlar om dokumentation, uppföljning, möten och upprättandet av planer samt om att ge föräldrarna skriftlig information.130 Lärarna lyfter särskilt fram vissa orsaker till de ökade dokumen- tationskraven. För det första framhålls det stora antalet reformer som har genomförts på skolområdet. För det andra menar lärarna att kontrollen över dem har ökat från såväl rektor och huvudmän som från staten. I sammanhanget omnämns även de ökade krav som föräldrarna ställer. Den ökade kontrollen ställer krav på doku- mentation och lärarna framhåller att de tenderar att dokumentera för att hålla ryggen fri och inte för att i första hand stödja elever- nas utveckling. Dessutom nämns den nya skollagens möjligheter till överklagan i olika avseenden och Skolinspektions tillsyn som bidragande faktorer till de ökade dokumentationskraven.131 Arbetsgruppen kommer till slutsatsen att en enskild faktor som varit betungande för lärarna är de skriftliga individuella utveck- 128Departementsserien: Ds 2013:23, 99. 129Departementsserien: Ds 2013:23, 64. 130Departementsserien: Ds 2013:23, 69 f. 131Departementsserien: Ds 2013:23, 70. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade I framgår att nio av tio lärare anser att de saknar nödvändig tid för arbetet med de indivi- duella utvecklingsplanerna och de skriftliga omdömena. Lärarna är dessutom tveksamma till om utvecklingsplanerna och omdömena bidrar till utvecklingsmöjligheter för elever som behöver extra stöd eller extra utmaningar.132 I Skolinspektionens kvalitetsgranskning av skolors uppföljning och utvärdering framkom att rektorerna och lärarna på flera skolor tyckte att dokumentationen innebar ett merarbete för dem och att den tog tid från annat peda- gogiskt arbete.133 I en undersökning som genomfört som grundar sig på intervjuer med drygt 1 000 grundskollärare framgår att den genomsnittlige läraren skriver 140 omdömen per termin och lägger ner på att skriva omdömen.134 I arbetsgruppens delbetänkande framgår att de krav som ställs i regleringen av utvecklingsplanerna med tiden blivit alltmer krä- vande. Utvecklingssamtal infördes i grundskoleförordningen 1995. Samtalen skulle hållas en gång per termin med eleven och elevens vårdnadshavare och följa upp elevernas kunskapsutveckling och sociala utveckling. ändrades förordningen genom att ett nytt stycke lades till som fastslog att informationen som gavs vid utvecklingssamtalet skulle grundas på en utvärdering i relation till målen i läroplanerna och kursplanerna. Dessutom skulle informa- tionen tydliggöra vilka insatser som behövdes för att eleven skulle nå målen. infördes krav på skriftliga individuella utvecklingsplaner i grundskoleförordningen. Bakgrunden var att informationen till eleverna och föräldrarna om elevernas studieut- veckling behövde göras tydligare. gjordes ytterligare för- ändringar i grundskoleförordningen som innebar att utvecklings- planerna blev mer omfattande. Planerna fick en ny utformning som innebar att de inte enbart skulle vara framåtsyftande utan även innehålla betygsliknande omdömen om elevernas kunskapsut- veckling i varje ämne. Motivet till förändringen var liksom vid tidi- gare författningsändringar elevernas och i synnerhet föräldrarnas rätt till tydlig information.135 132Harald Thuen: Skolen - et liberalistisk prosjekt? 1860-2010, Norsk Pedagogisk 2010. 133Skolverket: Skriftliga omdömen i individuella utvecklingsplaner – En uppfölj- ning och utvärdering av skolornas arbete efter reformen, rapport 340, 2010. 134Lärarnas : Låt inte lärarna betala reformerna!, 2010. 135Departementsserien: Ds 2013:23, 81 f. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Regeringen har reagerat på larmrapporterna om lärarnas admi- nistrativa bördor och i en proposition som har antagits av föreslog regeringen minskade krav på dokumentation i skolan. Föreslaget innebar att kravet på skriftliga individuella utvecklingsplaner i årskurs 6–9 togs bort . I års- kurs 1–5 kvarstår kravet på individuella utvecklingsplaner men begränsas till att genomföras en gång per läsår och inte en gång per termin som tidigare.136 Eftersom fler nationella prov införs och betyg numera ges redan i årskurs 6 anses dessa underlag vara till- räckliga för att ge information om elevers kunskapsnivåer/resultat i de senare årskurserna. Utifrån de empiriska underlag som finns kan man dra slutsatsen att lärarnas administration och dokumentation har ökat men också att regeringen synes medveten om de problem detta medfört och också vidtagit åtgärder för att minska dem. 3.5.5Sammanfattning: Lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter En rad förändringar har skett som har påverkat lärarnas arbetsvillkor och uppgifter. Flera av dessa för- ändringar kan indirekt kopplas till kommunaliseringen då de fram- för allt att har att göra med den förändrade styrningen av skolan, där decentraliseringen varit intimt sammanlänkat med mål- och resultatstyrningen. För det första har omvälvande förändringar skett vad gäller regleringen av lärarnas arbetstid och övriga villkor för lärartjäns- terna. Förändringen av arbetstiden påbörjades i och med det avtal som tecknades vid kommunaliseringen och genomfördes fullt ut . Arbetstidsregleringen hänger ihop med det förändrade huvudmannaskapet så tillvida att kommunen som huvudman för all skolverksamhet hade både pedagogiska och per- sonaladministrativa vinster att göra på att i högre grad kunna styra över lärarnas arbetstid. För lärarna har arbetstidsregleringen inne- burit att den tid som de själva disponerar har begränsats. Förhopp- ningen att arbetstidregleringen skulle medföra ett ökat kollegialt samarbete tycks inte ha infriats. I undersökning fram- går att lärarna fortfarande till stor del arbetar ensamma trots att 136 Proposition 2012/13:195 Minskade krav på dokumentation i skolan; betänkande 2013/14:UbU5; Riksdagsskrivelse 2013/14:19. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade deras arbetstid i högre grad än tidigare är reglerad och förlagt till arbetsplatsen. Ambitioner att genom kommunaliseringen förändra lärarnas arbetssätt och främja mer samarbete har inte lyckats. togs också andra regleringar av läraryrket bort eller luckrades upp. Regleringarna hade fungerat som yttre ramar för lärarprofessionen. Bland annat meritvärderingssystemet, behörighetsreglerna och lönesättningen avreglerades. Dessa för- ändringar har sammantaget gett arbetsgivaren friare händer både över anställning av lärare och över hur deras arbetstid ska dispone- ras. Dessutom ökade chefsnärvaron i skolorna markant till följd av att en begränsning infördes i hur stor enhet en rektor kunde ansvara över. För det andra har den förändrade styrningen av skolan från detaljstyrning till mål- och resultatstyrning också inneburit att lärarnas arbetsuppgifter har förändrats. De läroplaner och betygs- system som infördes i linje med den nya styrmodellen under 1990- talet lade stort ansvar på lärarna som fick betydande inflytande både över hur målen och betygskriterierna skulle tolkas. Det nya systemet var emellertid extern initierat från statligt håll och imple- menteringen var behäftat med flera svårigheter. Lärarna hade inte beredskap och de gavs varken tid eller fortbildning att hantera det nya systemet eller det ökade inflytandet. I praktiken fick de en- skilda lärarna och lärarprofessionen därför svårt att hantera den nya situationen av ökat handlingsutrymme. Decentraliseringen ledde också till stora lokala skillnader som inte bara handlade om innehåll utan också om kvalitet. Svårigheterna föranledde en tydligare regle- ring av kunskapsmål och resultatkrav från statens sida som påbörja- des , i strävan att tydligare foku- sera på elevernas kunskapsutveckling och på resultatuppföljning. De omfattanden individuella utvecklingsplanerna och den ökade mängden nationella prov kan ses som ett led i detta arbete. Den tydligare regleringens baksida är att lärarnas inflytande minskar vilket riskerar att få negativa konsekvenser för undervisning och bedömning. Man kan säga att utifrånstyrningen har ökat och att den interna styrningen som legat på professionen, har begränsats. Parallellt med dessa förändringar har lärarnas arbetsbörda ökat markant. Studier visar på en betydande försämring i hur lärarna upplever sin arbetssituation , i jämförelse med början av 1990- talet. Allt fler lärare upplever att de har för mycket att göra och att de har för många arbetsuppgifter. Undersökningar indikerar att lärarna redan då upplevde att Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade arbetsbördan hade ökat. som arbetsbördan har ökat, upp- lever lärarna att deras inflytande över det egna arbetet har minskat. En tydlig försämring kan noteras mellan och . De faktorer som pekas ut som orsaker till lärarnas försäm- rade arbetssituation är att lärarna tvingas lägga på doku- mentation och på uppföljning och utvärdering av elevernas kun- skapsutveckling. Lärarna får därmed allt mindre tid att lägga ner på undervisningen. Ett yrkes status handlar i hög grad om hur yrket uppfattas i det omgivande samhället. Detta är i sin tur en konsekvens av flera olika förhållanden, exempelvis exklusivitet, arbetsvillkor och samhälls- funktion. När det gäller läraryrket är det även avhängigt hur väl skolan lyckas med sitt uppdrag. I det här avsnittet kommer olika aspekter av läraryrkets status att analyseras. Antalet lektorer som anställs i skolan, andelen obehöriga lärare och lärarnas löneutveck- ling kan ses som indikatorer på hur läraryrket värderas och priorite- ras av huvudmännen. Dessa aspekter är med andra ord direkt rela- terade till kommunaliseringen, eftersom de är kommunens ansvar i egenskap av arbetsgivare. har även andelen enskilda huvudmän ökat till följd av friskolereformen, vilket förstås lägger visst ansvar på de enskilda huvudmännen. När det gäller de andra aspekterna av läraryrkets status som kommer att belysas, så som läraryrkets anseende i samhället och söktrycket till lärarutbildningen, ger de snarare uttryck för hur läraryrket värderas i samhället i stort. I dessa faktorer kan huvudmännen inte direkt hållas ansvariga. Ett minskat anseende och söktryck kan emellertid vara konsekvenser av den förändrade styrningen av skolan- och därmed indirekt vara kopplade till kommunaliseringen. När det gäller antalet sökande till lärarutbildningen ser vi dock en tendens till ett ökat intresse . Samtliga aspekter som berörs i kapitlet hänger rimligen ihop. Det är också troligt att läraryrkets anseende i hög grad beror på lärarnas arbetssituation och arbetsbörda. Undersökningar har visat att arbetsmiljö och möjligheten att utvecklas i ett yrke är betydelse- fulla faktorer för ungdomars yrkesval.137 137 : Allt annat än lärare! – 1000 gymnasieelever om sina drömyrken och sina kommande utbildningsval, 2012. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Det har varit ett uttalat politiskt mål under de senaste lärarutbild- ningsreformerna att få fler lärare att forska. Tanken är både att göra yrket mer attraktivt, att öka kompetensen i skolorna och att få fram mer forskning om skolan utifrån ett lärarperspektiv. Hur många lektorer, det vill säga lärare med forskarutbildning, som finns anställda i gymnasieskolan kan ses som ett mått på vilken status läraryrket har bland forskarutbildade personer, men det säger också något om hur staten och huvudmännen för skolan vär- derar lärares specifika forskarkompetens. fanns ett starkt politiskt stöd över parti- gränserna för att bibehålla lektorerna i gymnasieskolan efter kom- munaliseringen, eftersom de ansågs vara en viktig resurs.138 I och med kommunaliseringen blev det kommunerna som fick bestämma vilken typ av anställningar som de skulle ha ute i skolorna. Den kompensation som kommunerna fick från staten för lektorslönerna, som var högre än andra lärarlöner, upphörde. Statsbidraget har därefter betalats ut som en schablon. Detta har lett till att många kommuner har avstått från att anställa lektorer.139 Figur 3.4 Antalet tjänstgörande lektorer enligt befattningskod 138Hans Albin : Mot bättre vetande. En svensk skolhistoria. : 2011, 128 f. 139Larsson 2011, 128. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade har antalet lektorer minskat drastiskt från drygt 800 till 120–130. Enligt är det troligt att mycket få eller ingen nyanställdes med befattningskoden lektor . Statistiken följer alltså en anställningskategori som successivt fasades ut. /12 fanns det sammanlagt endast 130 lektorer i gymnasieskolan. Av olika skäl finns det alltså mycket få lektorer i dagens gymnasieskolor. Det kan emellertid finnas disputerade lärare som inte har befattningen lektor. Regeringen har beslutat att genom en särskild satsning stimulera skolhuvudmän att inrätta karriärsteg för särskilt yrkes- skickliga lärare. Tjänstebeteckningen lektor har återinförts som ett led i satsningen. Lärare som har genomfört forskarutbildning och minst avlagt licentiatexamen kan anställas som lektorer och får då högre lön/ månad, än lönen för samma kategori lärare som inte är lektor. Satsningen finansieras med för ändamålet specialdestinerade statsbidrag. Ytterligare en karriärtjänst infördes i samband med satsningen för dokumenterat skickliga lärare. De kan anställas som förstelärare och får då ett löne- påslag med minst 5 000 kronor.140 3.6.2Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen Att anställa lärare som har genomgått lärarutbildning är viktigt för en bra undervisning och skolverksamhet. Andelen lärare med peda- gogisk högskoleexamen kan ses som ett mått på hur arbetsgivare värderar lärares specifika kompetens. I det enskilda fallen finns det ofta en rimlig anledning till att en obehörig lärare anställs, exempel- vis lärarbrist. När många lärare utan lärarexamen anställs innebär det på ett aggregerat plan emellertid en indirekt nedvärdering av lärarprofessionen. I diagrammet nedan visas andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen . 140 Proposition 2012/2013:136 Karriärvägar för lärare i skolväsendet m.m; Förordning 2013:70 om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Figur 3.5 Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen –2012 Andel lärare med pedagogisk högskoleexamen Uppdelat på kommunala och fristående huvudmän Diagrammet visar för det första att andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen141 är betydligt lägre i de fristående skolorna än i de kommunala skolorna. Av diagrammet framgår även att andelen lärare med pedagogisk högskolexamen sjönk kraftigt i de kommunala skolorna och . I synnerhet gäller det för gymnasielärare där hade en sådan examen /93 medan andelen låg på 2006/2007. Därefter har utvecklingen vänt och andelen gymnasielärare med pedagogisk högskoleexamen ligger kring , alltså en förbättring men fortfarande betyd- ligt lägre än . Utvecklingen är mindre markerad inom där andelen sjönk från 92–till . Därefter har andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen åter ökat till drygt 141 Här används den definition som används i SCB:s utbildningsregister och den officiella statistiken inom skolväsendet som ansvarar för. I och med regeringens beslut att införa en legitimation för lärare och förskollärare som fattades får begreppet behörig lärare eller behörig förskollärare en annan innebörd i statistiken. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Nedgången sammanfaller också i hög grad med en period då antalet tjänstgörande lärare ökade betyd- ligt. I de fristående skolorna har andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen ökat men ligger alltså fortfarande betydligt lägre än i de kommunala skolorna. Den totala andelen lärare anställda i fristående skolor har ökat från till i och i gymnasie- skolan /2013. I diagrammet ovan framgår endast om lärarna har en pedagogisk högskoleexamen och alltså inte om lärarexamen avser den skolform inom vilken läraren arbetar, inte heller om den avser de ämnen som läraren undervisar i. I en rapport som har tagit fram har de undersökt ämnes- och årskursbehörigheten i den lärarut- bildade delen av lärarkåren på högstadiet och gymnasiet 2011/2012.142 Resultaten framgår av tabellerna nedan som har sammanställts av Lärarnas tidning.143 Tabell 3.3 Andel lärare med pedagogisk högskoleexamen årskurs 7–9 efter undervisningsämne Har utbildning i ämnet Moderna språk, franska 142Skolverket: Beskrivande data 2012. Förskola, skola och vuxenutbildning, rapport 383, 2013. 143Lärarnas tidning: Andelen obehöriga lärare lika stor som 2007, , SOU 2014:5 Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Andel ämneslärare med pedagogisk högskoleexamen i gymnasieskolan efter undervisningsämne Har utbildning i ämnet Moderna språk, franska Av den första tabellen framgår att ungefär hälften av de lärare som undervisar i svenska, engelska och matematik i årskurs 7–9 har till- räcklig utbildning i ämnet. Av samhällskunskapslärarna och fysiklä- rarna är fullt ämnesbehöriga. På gymnasie- skolan är det mellan 30–av lärarna som har tillräcklig utbildning i engelska, fysik, matematik, samhällskunskap och svenska. I teknik har av lärarna full ämnesbehörighet. Sammantaget är det ungefär hälften av de lärarutbildade lärarna i årskurs 7–9 som har viss utbildning i det ämne de undervisar i. På gymnasiet är motsvarande andel . Här kan dock noteras att en hög andel av lärarna alltså inte har någon ämnesbehörighet alls för de ämnen de undervisar i. Statskontoret gjorde en liknande granskning och resul- taten av den rapporten gav i stort sett samma bild. Hälften av undervisningen i bedrevs av lärare som hade både svensk lärarexamen med inriktning mot skolformen och årskursen där de undervisar och tillräcklig utbildning i undervisningsämnet. Motsvarande siffra i gymnasieskolan var en tredjedel.144 Uppgifter som möjliggör jämförelser saknas. Det kan dock konstateras att uppluckringen av behörighetsreg- ler som skedde (se avsnitt 3.5.1) sannolikt har bidragit till att andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen har minskat samt till den höga andelen lärare som undervisar i ämnen de inte har ämnesbehörighet i. I och med reform om lärar- 144 Statskontoret: Lärares utbildning och undervisning i skolan. Kartläggning och analys, 2007:8. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade legitimation145 infördes ånyo tydliga bestämmelser dels om att det krävs en lärar- eller förskollärarexamen för att kunna få legitima- tion samt om vad som krävs för att undervisa elever i olika skol- former, årskurser och ämnen eller ämnesområden. Lönenivån för en yrkesgrupp kan sägas vara ett uttryck för hur yrket värderas. Löneutvecklingen är därmed ett mått som kan användas för att jämföra hur läraryrkets status har förändrats i förhållande till andra yrken. Nedan kommer lärarlöner också att jämföras mellan olika länder för att få en uppfattning om läraryrkets status i olika länder. Rapporter från de båda lärarfackförbunden indikerar att lärar- lönerna började sjunka i förhållande till andra grupper på arbetsmarknaden.146 På grund av ändringar i lönestati- stiken är det svårt att ta fram exakta uppgifter på hur lärarnas löner har utvecklats över en längre tidsperiod. finns emellertid goda möjligheter till jämförande analyser som visar att reallöneökningen för lärare har varit betydligt sämre än för andra grupper. Detta framgår av figur 3.6. nedan. Det röda strecket markerar den genomsnittliga löneutvecklingen för alla yrken. 145Proposition 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare; betänkande 2010/11:UbU5; Riksdagsskrivelse 2010/11:171. 146Lärarnas : Läraryrkets attraktionskraft på fallrepet - Vad händer när lönen anpassas till att bara vara en kostnadspost?, 2012; : Lärarlöner , och . Perspektiv på lärarlöner, del 7 2011. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Figur 3.6 Lärares löneutveckling i jämförelse med andra yrkesgrupper Källa: SCB (uppgiftslämnare: ). Lärarnas löneutveckling har varit betydligt sämre både i förhållande till genomsnittet i samtliga sektorer (markerat med röd linje) och i förhållande till jämförbara yrken.147 Av diagrammet framgår även att kommunerna har nedprioriterat lärarna i förhållande till andra kommunala grupper som haft en bättre löneutveckling. I jämfö- relse med alla yrken i primärkommunalsektor har lärarna haft en sämre löneutveckling.148 147Det bör noteras att genomsnittslönerna inom olika sektorer och på hela arbetsmarknaden har ökat mer än lönerna för de enskilda grupperna. Detta beror på att arbetskraftens sam- mansättning har förändrats, till exempel har utbildningsnivån höjts. Det gör att för en grupp som lärare, där utbildningsnivån har varit , kommer förändringen relativt genom- snittslönerna oftast vara svag. Hur stor denna effekt är har vi dock inte räknat på. 148På grund av ofullständig statistik för har vi inte tagit med det året i jämförelsen. Uppgifter från fackförbunden tyder dock på att lärarna fick en god löneutveckling i den senaste avtalsrörelsen. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Lärares löneutveckling uppdelade på kommunala och fristående Löneutveckling för lärare 2000-2011 Nominell genomsnittlig månadslön, uppdelat på kommunala och Källa: SCB (uppgiftslämnare: ). finns statistik som möjliggör en uppdelning mellan kommunala och fristående huvudmän. I diagrammet ovan framgår lärarnas löneutveckling inom grund- respektive gymnasieskola för respektive huvudman. Det finns vissa skillnader mellan grupperna. Bland annat kan noteras att lönerna var högre hos fristående huvudmän i periodens början, och lägre i periodens slut. har andelen lärare anställda av fristående huvudmän ökat. Sammantaget är skillnaderna mellan huvudmän så pass små och andelen lärare anställda av fristående huvudmän så liten, att dessa skillnader har en marginell påverkan på den generella trenden. Med andra ord har lärare generellt sett haft en sämre löneutveck- ling än andra jämförbara grupper och än andra kommunalanställda. De kommunala huvudmännen bär, tillsammas med de fristående huvudmännen ansvaret för detta. Också i ett internationellt perspektiv har svenska lärare en relativt låg lön, både på och på gymnasieskolan.