sou · H2B352d2 · 2014-07-03 00:00:00 — sou 2014 52 d2 En ny metod för att hantera banker i kris SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 Ordertelefon: För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Enligt artikel 9.1 i direktivet ska resolutionsmyndigheten göra resolutionsplaner för institut som inte är del av grupp som är före- mål för viss konsoliderad tillsyn (och för de sistnämnda finns mot- svarande krav på planering fast i något andra former). Planen ska ange de åtgärder resolutionsmyndigheten kan komma att vidta om ett institut måste sättas i resolution. Som ett led i planeringen ska resolutionsmyndigheten identifiera väsentliga hinder mot att han- tera institutet genom resolution, konkurs eller likvidation och beskriva lämpliga åtgärder för att komma till rätta med sådana hin- der. Kraven på vad en komplett resolutionsplan ska innehålla är omfattande och detaljerade. Direktivet är mer kortfattat när det gäller att förklara varför sådana planeringsinsatser behövs. I skäl (25) sägs endast: Resolutionsplanering är en nyckelkomponent i effektiv resolution. Kommittén hade gärna sett ett mer utförligt resonemang kring syftet med och värdet av planer, helst underbyggt av exempel på kriser där planer av denna karaktär verksamt bidragit till att under- lätta hantering. Även avvägningar mellan mer övergripande strate- gier för resolution och detaljrika planer hade förtjänat en mer ingå- ende analys. Det är inte svårt att i allmänna termer instämma i att planering kan vara en viktig förutsättning för framgångsrik resolution. En allvarlig kris i ett institut handlar närmast definitionsmässigt om att det uppstått brist på kapital, eventuellt åtföljt av likviditetsproblem. Att då på förhand tänka igenom hur ett instituts kapital- och likvi- ditetsproblem kan hanteras underlättar beslutsfattandet om och när problemen materialiseras. Det är också rimligt att på förhand göra en preliminär bedömning av vilka företag som ska försättas i reso- lution och vilka som kan hanteras via konkurs eller likvidation. Kommittén inser också att förberedelser kan vara extra viktiga i samband med resolution i institut med verksamhet i flera länder. I sådana fall måste beslutsfattare från alla berörda länder komma fram till vilka åtgärder som ska vidtas. Det är lätt att föreställa sig att det då kan uppstå intressekonflikter, t.ex. om på vilket sätt kapital ska tas fram för att skapa förutsättningar att fortsätta att bedriva de systemviktiga verksamheter som föranleder att institutet sätts i resolution. Många aktörer med skilda intressen gör att samordningsproblemen riskerar att växa exponentiellt, vilket kan få allvarliga följder om krisen dyker upp oväntat och kräver snabba åtgärder. I bästa fall kan risken för fördröjningar reduceras om de berörda beslutsfattarna på förhand diskuterat igenom tänkbara handlingsalternativ. Av detta följer emellertid inte att mer detaljerade planer i alla lägen är bättre. För det första är det inte givet att planen kommer att kunna tillämpas i den kris som beslutsfattarna till slut står inför; att planen i sådana lägen inte behöver följas framgår av skäl (54). Ju mer specifika planerna är, desto större torde risken vara att de inte visar sig tillämpbara i en faktisk kris. För det andra bör kostnaderna – både de direkta och indirekta – för att upprätta planerna tas i beaktande. Den ansats som direktivet anvisar förutsätter omfattande informationsinsamling, bearbetning och analys. Huruvida den arbetsinsatsen som detta kräver är moti- verad är en öppen fråga. Det är dessutom rimligen svårare att på förhand enas om en detaljerad plan, vilket gör planeringsfasen mer komplicerad. Den möjligheten avspeglas i direktivet via detaljerade regler om hur koncernresolutionsplaner ska tas fram om de deltagande myndig- heterna inte kan enas. Men om planer tagits fram på detta sätt och utan att enighet nåtts på förhand, är det inte svårt att föreställa sig att myndighet- erna inte heller kommer att vara överens om vilka åtgärder som ska vidtas i en konkret kris. Finns det motsättningar om hur hante- ringen ska gå till talar mycket för att de kommer fram även i de ofrånkomliga diskussionerna mellan myndigheter från olika länder om vad som ska göras i en akut kris. Även om man nått enighet på förhand kan det uppstå spänningar om den aktuella krisen har inslag som inte förutsetts och därmed får andra effekter än besluts- fattarna föreställde sig nära planerna drogs upp. På nytt finns farhågor för att det ska visa sig att planerna har gjorts förgäves. Dessa tveksamheter utgör inte skäl för att avstå från att införa direktivets regler om resolutionsplaner i svensk rätt. Däremot kan det ge grund för antagandet att reglerna kommer att behöva ses över när erfarenheter av att tillämpa dem börjar växa fram. Detta kan i sin tur tala för att gå stegvis fram i utformningen av resolut- ionsplaner. Likaså kan det finnas anledning att ta fram förenklade resolut- ionsplaner i den utsträckning det är möjligt. En proportionalitets- bedömning, som alltid ska göras vid tillämpning av direktivets reg- ler, framstår som särskilt viktig i detta sammanhang. Kommittén noterar dessutom att riktlinjer för undantag kommer att finnas på plats först efter det att direktivet träder i kraft och att det kan dröja ända upp till innan bindande regler antas; se artiklarna 4.5 och 4.6. Mot denna bakgrund redovisar kommittén i det följande våra överväganden och förslag avseende direktivets regler om resolut- ionsplaner. 23.2Resolutionsdirektivets innehåll i stora drag Enligt resolutionsdirektivet ska resolutionsplaner upprättas av resolutionsmyndigheter. Dessa planer ska innehålla de resolutions- åtgärder som resolutionsmyndigheten får vidta om exempelvis ett institut uppfyller villkoren för resolution (artiklarna 10.1 och 12.1). Planerna kommer att skilja sig åt mellan olika institut och kon- , bl.a. beroende på vilken verksamhet de bedriver och hur de är organiserade. En vattendelare går exempelvis mellan gräns- överskridande och inte gränsöverskridande koncerner. Planeringen syftar till att underlätta resolutionsmyndigheternas framtida agerande när ett institut får problem och att göra det möj- ligt för resolutionsmyndigheten att identifiera och i förekommande fall undanröja hinder mot resolution eller avveckling. För institut som inte ingår i en koncern som omfattas av viss gruppbaserad tillsyn ska resolutionsmyndigheten upprätta en indi- viduell resolutionsplan för det enskilda institutet (artikel 10.1). Om ett institut ingår i en koncern som är föremål för gruppbaserad tillsyn ska det i stället upprättas en resolutionsplan för koncernen (artikel 12.1), inklusive vissa individuella företag i den. ionsplanerna ska ses över och vid behov uppdateras åtminstone en gång (artiklarna 9.3 och 12.3). Enligt resolutionsdirektivet är utgångspunkten att alla institut ska omfattas antingen av en individuell plan eller av en koncern- plan, men det finns vissa möjligheter för myndigheten att bl.a. besluta att enbart upprätta en förenklad plan (artikel 4). En resolutionsplan ska basera sig på information om institutet som resolutionsmyndigheten får antingen direkt från institutet eller ett koncernföretag eller från tillsynsmyndigheten. (artiklarna 11 och 13.1). kan också begära att ett institut hjälper till med utarbetandet och uppdateringen av planen (artikel 10.5). Baserat på denna information ska resolutionsmyn- digheten upprätta en resolutionsplan, i förekommande fall efter samråd med andra berörda myndigheter (artiklarna 9.1 och 12.2). Planen beslutas av resolutionsmyndigheten för ett individuellt institut och av flera resolutionsmyndigheter för en gränsöverskrid- ande koncern (artiklarna 10.1 och 13.4–13.10). När resolutionsmyndigheten upprättar en resolutionsplan ska den också göra en bedömning av i vilken utsträckning det är möj- ligt att hantera ett fallerande institut inom ramen för konkurs eller likvidation eller resolution (artiklarna 15 och 16). Om myndigheten konstaterar att det finns väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla ett institut får resolutionsmyn- digheten, om institutet inte själv vidtar tillräckliga åtgärder, före- lägga institutet att vidta åtgärder, t.ex. att göra ändringar i verk- samheten eller organisationsstrukturen (artikel 17). Detta sker i en särskild process vid sidan om upprättandet av resolutionsplanerna, men myndigheternas bedömningar ska framgå av planerna (artik- larna 10.7 e och 12.4). Beträffande resolutionsplaner för en koncern ska bedömningen göras i samarbete mellan resolutionsmyndig- heter. Dessa ska om möjligt enas om en gemensam bedömning respektive ett gemensamt beslut om åtgärder. När en koncernresolutionsplan har upprättats ska den följas såvida inte resolutionsmyndigheterna med beaktande av omständig- heterna i det enskilda fallet anser att målen skulle uppnås effek- tivare med hjälp av åtgärder som inte föreskrivs i resolutionsplan- erna (skäl 54 och artiklarna 87 j, 91.8 och 92.4). Resolutionsplan- erna ska också ligga till grund för bedömningen av hur stor sum- man av ett instituts kvalificerande skulder och kapitalbas ska vara (dvs. minimikravet på nedskrivningsbara skulder se artikel 45.15). 23.3Resolutionsplaner för institut som inte ingår i en gränsöverskridande grupp 23.3.1Skyldigheten att upprätta resolutionsplaner Kommitténs förslag: För ett institut som inte tillsammans med andra koncernföretag är föremål för gruppbaserad tillsyn ska resolutionsmyndigheten upprätta och vid behov uppdatera en resolutionsplan. Planen ska identifiera vilka resolutionsåtgärder som resolutionsmyndigheten avser att vidta om institutet upp- fyller förutsättningarna för resolution. Resolutionsplanen ska upprättas efter samråd med och med reso- lutionsmyndigheter i de medlemsstater där det finns väsentliga filialer. Enligt artikel 10.1 ska resolutionsmyndigheten efter samråd med den behöriga myndigheten och efter samråd med resolutionsmyn- digheterna i de jurisdiktioner där eventuella betydande filialer är belägna, i den mån det är relevant för den betydande filialen, upp- rätta en resolutionsplan för varje institut som inte utgör en del av en koncern som är föremål för gruppbaserad tillsyn enligt artik- larna 111 och 112 i kapitaltäckningsdirektivet. Resolutionsplanen ska innehålla de resolutionsåtgärder som resolutionsmyndigheten får vidta om institutet uppfyller villkoren för rekonstruktion. Skälen för kommitténs förslag I överensstämmelse med direktivet bör svensk rätt innehålla en skyldighet för resolutionsmyndigheten att upprätta resolutionspla- ner för de individuella institut som inte omfattas av gruppbaserad tillsyn. Detta är en uppgift som regeringen kan ge en av sina myndigheter, såsom resolutionsmyndigheten, i uppdrag att utföra. Bestämmelserna om resolutionsmyndighetens skyldighet att upp- rätta resolutionsplaner skulle därför kunna framgå av föreskrifter meddelade av regeringen. Med hänsyn till planernas avsedda bety- delse för möjligheten att rekonstruera eller avveckla ett institut, liksom planernas koppling till bestämmelserna om myndighetens skyldighet att göra en bedömning av möjligheten att hantera ett institut inom ramen för konkurs, likvidation eller resolution och för minimikravet på nedskrivningsbara skulder, anser dock kom- mittén att resolutionsmyndighetens skyldighet att upprätta reso- lutionsplaner bör framgå av lag. Av bestämmelsen bör det framgå att planen ska identifiera vilka resolutionsåtgärder som resolut- ionsmyndigheten avser att vidta om institutet uppfyller förutsätt- ningarna för resolution. Enligt direktivet ska sådana planer upprättas efter samråd med och med resolutionsmyndigheterna i de med- lemsstater där det finns betydande filialer som berörs av planen. Även detta bör framgå av lag. För ett institut som står under gruppbaserad tillsyn ska det i stället upprättas en koncernåterhämtningsplan. Oavsett om en sådan koncern är helt nationell eller gränsöverskridande finns det nämligen samma behov av att kunna göra en samlad bedömning av möjligheten att genomföra en resolution av koncernen och över- väga den lämpligaste resolutionsstrategin. Koncernresolutions- planer behandlas i avsnitt 23.4. Vid tillämpningen av resolutionsdirektivet ska åtgärderna vara pro- portionerliga med hänsyn till det enskilda företagets förutsätt- ningar; se artikel 1.1 andra stycket resolutionsdirektivet och skäl (14) och (21). I skäl (14) anförs bl.a. att myndigheter bör säkerställa att de administrativa bördorna i samband med förpliktelsen att utarbeta resolutionsplaner minimeras. Innehållet och informa- tionen som preciseras i direktivet och i bilagorna B och C till det sätter minimistandarden för institut med uppenbar systemrelevans, men myndigheterna är tillåtna att specifikt tillämpa andra och betydligt mer begränsade krav på resolutionsplanering och informa- tion för ett institut och med mindre frekventa uppdateringar än . Om ett institut bedöms kunna avvecklas via konkurs eller likvidation bör resolutionsplanen kunna förenklas. Även om resolutionsplaner ska upprättas finns det alltså utrymme att anpassa kraven till situationen. Proportionalitetsprin- cipen kommer visserligen att gälla för alla åtgärder som vidtas, men det kan finnas ett värde att ha den i särskild åtanke i den fortsatta framställningen. 23.3.2Processen för att upprätta resolutionsplaner Kommitténs förslag: Ett institut och ett företag som ingår i samma koncern som institutet ska lämna resolutionsmyndig- heten de upplysningar om sin verksamhet och därmed samman- hängande omständigheter som myndigheten behöver för sin verksamhet enligt resolutionslagen. Regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upplysningar ett institut eller ett koncernföretag ska lämna. På begäran av resolutionsmyndigheten ska ett institut ge resolutionsmyndigheten det stöd eller den hjälp den behöver med att upprätta en resolutionsplan för institutet. En resolutionsplan ska basera sig på information om institutet som resolutionsmyndigheten får antingen direkt från institutet eller från tillsynsmyndigheten (artikel 11). får också begära att institutet hjälper till med upprättandet av planen (artikel 10.5). I det följande beskriver vi hur resolutionsmyndig- heten ska få tillgång till den information och det stöd den behöver. rätt till information om institutet Enligt artikel 11.1 ska medlemsstaterna säkerställa att resolutions- myndigheterna har befogenhet att begära att berörda institut (a)samarbetar i den utsträckning som krävs för att upprätta resolutionsplaner, (b)förser dem, endera direkt eller genom den behöriga myndig- heten, med all nödvändig information för att upprätta och genomföra resolutionsplaner. Resolutionsmyndigheterna ska särskilt ha befogenhet att, bland annan information, begära in den information och analys som spe- cificeras i avsnitt B i bilagan om uppgifter som resolutionsmyndig- heter får begära från och uppdatering av resolutionsplaner. Dit hör en beskrivning av bl.a. institutets organi- sationsstruktur, ägare, kritiska verksamheter och centrala verksam- hetsområden, skulder, kritiska motparter, styrinformationssystem samt vilka betalnings- clearing eller avvecklingssystem som insti- tutet ingår i. Samarbete mellan behöriga myndigheter och resolutionsmyndigheter Enligt artikel 11.2 ska de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna samarbeta med resolutionsmyndigheterna för att kontrollera huruvida delar av eller all den informationen som avses i artikel 11.1 redan finns tillgänglig. Om sådan information är till- gänglig, ska de behöriga myndigheterna lämna den informationen till resolutionsmyndigheterna. Tekniska standarder för genomförande Enligt artikel 11.3 ska utarbeta förslag till tekniska standarder för genomförande och kommissionen får befogenhet att anta dem, för att specificera förfaranden och en minimiuppsättning stan- dardformulär och mallar och för överlämnande av informationen. Skälen för kommitténs förslag rätt till information om institutet Eftersom en resolutionsplan bl.a. ska utmynna i en bedömning av om det är möjligt att rekonstruera eller avveckla ett institut och innehålla en beskrivning av vilka åtgärder som myndigheten lämpli- gen kan vidta, kommer resolutionsmyndigheten att behöva tämli- gen detaljerad information om institutet. Den information som resolutionsmyndigheten behöver finns i vissa fall redan hos och bör då kunna inhämtas den vägen. Om den inte gör det, måste resolutionsmyndigheten kunna vända sig direkt till institutet. Direktivet anger inte hur resolutionsmyndigheten ska inhämta sin information, men artikel 11.1 förutsätter att resolutionsmyn- digheten ska kunna kräva att instituten lämnar den information som behövs, om än genom . Detta utesluter dock inte att resolutionsmyndigheten vänder sig till inspektionen för att få tillgång till den information som finns där för att därige- nom minska den administrativa bördan för institutet. Det är snar- ast den lösningen som förespråkas i artikel 10.2. Att resolutions- myndigheten har båda dessa möjligheter bör därför framgå av svensk rätt. Mot denna bakgrund, och för att införliva direktivet, bör det finnas en bestämmelse som anger att ska lämna resolutionsmyndigheten de uppgifter den behöver i sin verksamhet enligt den nya lagen. Vi behandlar informationsutbytet mellan svenska myndigheter i kapitel 32. Den bestämmelse vi föreslår där medger det informationsutbyte som behövs mellan myndigheterna. Det är emellertid viktigt att och resolutions- myndigheterna samarbetar vid upprättandet av planerna. Kartlägg- ningen av vilken information som finns tillgänglig förutsätter nämligen sannolikt ett organiserat samarbete mellan myndigheterna och kanske också gemensamma databaser. Om har de uppgifter som resolutionsmyn- digheten behöver, är inspektionen med stöd av den bestämmelse som föreslås i kapitel 32 skyldig att överlämna uppgifterna till resolutionsmyndigheten. Enligt direktivet ska dock resolutions- myndigheten kunna inhämta informationen direkt från instituten. Det kan exempelvis bli aktuellt om uppgifterna inte finns till- gängliga hos inspektionen. Kommittén föreslår därför att det införs en bestämmelse i den nya lagen som anger att ett institut eller ett företag som ingår i samma koncern som institutet ska lämna resolutionsmyndigheten de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som myndigheten behöver för sin verksamhet enligt resolutionslagen. Denna bestäm- melse ger resolutionsmyndigheten möjlighet att inhämta all informa- tion som den behöver direkt från institutet. Resolutionsmyndig- heten bör dock i första hand kontrollera vilken information som redan finns tillgänglig hos . Den föreslagna bestämmelsen ger resolutionsmyndigheten möj- lighet att anpassa sitt uppgiftsinhämtande till situationen i varje enskilt fall. Det bör dock också finnas en möjlighet att i förväg meddela föreskrifter om vilken information som instituten ska lämna. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om vilka upplysningar ett institut eller ett koncernföretag ska lämna till resolutionsmyndigheten. De tekniska standarder som ska antas kommer att komplettera de direktivbestämmelser som införlivas genom föreskrifter och i lag. De tekniska standarderna kommer att bli bindande för myndig- heter och institut. Dessa kommer därför att behöva beakta både lag, föreskrifter och tekniska standarder. Institutets hjälp och stöd Enligt artikel 10.5 ska resolutionsmyndigheten också kunna begära att instituten bistår myndigheten vid utarbetandet av och uppdate- ringen av resolutionsplanerna. En liknande bestämmelse finns i artikel 11 som anger att resolutionsmyndigheten ska kunna kräva att ett institut samarbetar vid upprättandet av resolutionsplaner. Man skulle kunna tycka att det är tillräckligt att instituten lämnar resolutionsmyndigheten den information den behöver. Denna information kan sedan tas in i planen. Direktivet går dock ett steg längre och anger att resolutionsmyndigheten får begära att institu- ten samarbetar. Institutens skyldighet att göra detta bör också enligt kommitténs bedömning framgå av lag. Bestämmelsen bör ange att instituten är skyldiga, förutom att lämna upplysningar, på resolutionsmyndighetens begäran, att ge resolutionsmyndigheten det stöd eller den hjälp den begär med att upprätta resolutionsplanen för institutet. 23.3.3Planernas innehåll och upprättande m.m. Kommitténs förslag: Vad resolutionsplaner ska innehålla och vad som ska beaktas vid deras utformning, liksom när de ska upprättas och hur ofta de behöver uppdateras, ska framgå av föreskrifter beslutade av regeringen. Enligt artikel 10.1 andra meningen ska en resolutionsplan innehålla de resolutionsåtgärder som resolutionsmyndigheterna får vidta om ett institut uppfyller villkoren för resolution. Resolutionsmyndig- heten ska vidare när den upprättar planen identifiera alla väsentliga hinder för resolution1 och då så är nödvändigt och proportionerligt, beskriva relevanta åtgärder för hur dessa hinder kan undanröjas (artikel 10.2). Resolutionsplanen ska enligt artikel 10.3 beakta relevanta scena- rier, inberäknat att fallissemangshändelsen kan vara en isolerad händelse eller kan inträffa i av mer omfattande finansiell instabilitet eller övergripande systempåverkande händelser. Reso- lutionsplanen får inte förutsätta (a)Tillgång till statligt stöd förutom tillämpningen av de finansi- eringsarrangemang som fastställs i enlighet med artikel 100. (b)Akut likviditetsstöd från centralbanker.2 (c)Likviditetsstöd från centralbanker med icke standardmässiga villkor för säkerheter, löptider eller räntesatser. Resolutionsplanen ska dock enligt artikel 10.4 innehålla en analys av hur och när ett institut, i enlighet med de villkor som anges i planen, får ansöka om att få utnyttja centralbanksfaciliteter och ska identifiera de tillgångarna som kan förväntas godtas som säkerhet. I artikel 10.7 beskrivs närmare vad resolutionsplanen ska inne- hålla. Enligt artikeln ska planen ange alternativ när det gäller användning av resolutionsverktygen på institutet och innehålla en beskrivning av bl.a. hur kritisk verksamhet och kärnaffärsområden skulle kunna avskiljas, hur det tar att genomföra väsentliga delar av planen, myndighetens bedömning av möjligheterna till resolution, vilka åtgärder som krävs för att åtgärda eller avlägsna hinder för resolution, en detaljerad beskrivning av förfarandena för 1Impediments for resolvability har i direktivet översatts med hinder mot resolution. En mer korrekt beskrivning är att det handlar om hinder att avveckla eller rekonstruera ett företag genom normala insolvensförfaranden eller resolution (se artikel 15). 2I artikel 2.1.29 definieras akut likviditetsstöd som en centralbanks tillhandahållande av centralbankspengar, eller något annat stöd som kan leda till ökade centralbankspengar, till ett solitt finansinstitut eller en koncern av solida finansinstitut som har tillfälliga likviditets- problem, utan att dessa transaktioner är en del av penningpolitiken. att fastställa värdet på liksom möjligheten att sälja ut institutets kritiska verksamheter, kärnaffärsområden och tillgångar, hur resolut- ionsalternativen skulle kunna finansieras, olika resolutionsstrategier och olika alternativ för att upprätthålla tillgången till den finansiella infrastrukturen. Planen ska också innehålla en sammanfattning av huvudinslagen i planen. Enligt artikel 10.1 ska det berörda institutet få del av den sammanfattningen. Hur ofta ska resolutionsplanerna ses över?