sou · H2B315 · 2014-03-27 00:00:00 — Regeringens uppfattning i propositionen (2011/12:118) var att det framför allt var i anslutning till de mer konkreta och kortsiktiga behoven som det fanns skäl att åstadkomma förbättringar i det rådande planeringssystemet. 5.2En utvecklad process inom infrastrukturområdet Att planera infrastrukturåtgärder innebär att ett stort antal anta- ganden behöver göras gällande faktorer som rymmer mer eller mindre stora mått av osäkerhet. Även om planering och kalkyl- metoder kontinuerligt utvecklas uppstår ändå situationer där fast- lagda åtgärdsplaner inte kan hållas exempelvis avseende tidpunkter för byggstart, tidsåtgång och kostnader. Regeringen ges kontinuer- lig information om aktuellt planeringsläge. Det är, om inget annat sägs, uppgift att anpassa framdriften av projekten till förändrade förutsättningar t.ex. till följd av fördyringar. De största förändringarna handlar om tidsförskjutningar bl. a. till följd av överklagade planer och vald byggmetod. Det kan innebära juste- ringar i planen då andra åtgärder kan omfördelas . får avgöra vilka objekt som ska senareläggas inom ramen för fast- ställd plan, men i princip innebär det att prioriteringsordningen i planen ska hållas. Det finns inga entydiga kriterier för hur sådana omprioriteringar ska göras och processen kan vara svår att över- blicka. Fördyringar av projekt har i praktiken ofta kommit att hanteras i samband med revideringen av nästkommande plan. Regeringen ansåg i propositionen (prop. 2011/12:118) att det bör skapas bättre möjligheter till insyn och tydlighet gällande aktu- ellt planeringsläge. Ett lämpligt sätt att åstadkomma en sådan för- ändring är att ge i uppdrag att redovisa till regeringen hur arbetet med pågående och planerade projekt fort- skrider. En sådan redovisning omfattar information gällande hur den fysiska planeringen utvecklas, beräknade kostnader, ekono- miskt utrymme samt uppdaterade beräkningar av projektens sam- hällsekonomiska lönsamhet. Regeringen får uppdaterade förslag om framtida byggstarter Den grundläggande principen i dagens planeringssystem är att beslut om vilka åtgärder som bör genomföras ska fattas av regeringen. Regeringen ville stärka möjligheterna att fatta beslut om byggstart på ett säkrare beslutsunderlag och att de därigenom får möjlighet att ompröva prioriteringarna. Som en konsekvens av detta ansåg regeringen i propositionen 2011/12:118 att ska redovisa hur arbetet med att genomföra åtgärderna i åtgärdsplanen fortskrider samt förslag på vilka åtgärder som ska starta . Dessa förslag föreslås för regeringen i samband med att myndighetens budgetunderlag lämnas . Flera utredningar och remissyttranden, som exempelvis Med- finansieringsutredningen (SOU 2011:49), lämnade förslag i linje med detta och som syftar till att möjliggöra en rullande planering. föreslår en indelning i ett s.k. genomförandeprogram som avser de närmast följande tre åren (år 1–3) och en andra del i form av ett s.k. planeringsprogram som avser åtgärder som bedöms kunna påbörjas de därpå följande tre åren (år 4–6). förslag innebär därmed att planerade åtgärder delas in i tre kate- gorier. åtgärder som ingår i den långsiktiga åtgärdsplanen (12 årig), åtgärder som ska genomföras , samt åtgärder som ska byggstarta de närmast följande tre åren. Även föreslog en indelning i tre perioder men som omfattade dvs. perioderna åren 9–12, 5–9 respektive 1–4. Regeringens bedömde att trafikverkets förslag med en årlig upp- datering uppdelad i två stycken treåriga kategorier är mest ända- målsenligt. Det fanns i huvudsak två skäl till denna bedömning. För det första är det troligt att en tidshorisont skulle innebära att åtgärder i den andra kategorin inte har kommit tillräckligt långt vad gäller utredande och förberedande åtgärder för att de ska uppfattas som tillräckligt skarpa. Mervärdet av att en åtgärd ingår i den andra kategorin skulle kunna ifrågasättas om den ligger fram i tiden, eftersom den med stor sannolikhet fortfarande kommer att vara förknippad med stora osäkerheter gällande t.ex. kostnadsberäkningar. För det andra passar en treårig horisont för åtgärderna med högst aktualitet väl med statens allmänna budgeteringsprinciper. I budget- propositionen lämnar regeringen varje höst förslag till budget för statens inkomster och utgifter för . Dessutom lämnar regeringen information om hur stora anslagen beräknas bli de därpå följande tre åren. Förslaget till beslut om anslags- tilldelning avser år 1 medan den beräkningsmässiga information som lämnas till avser åren 2–4. Om förslag avser år 1–3, kan regeringen lämna direktiv gällande det ekonomiska utrymmet för år 4, dvs. år 3 i nästa års förslag från , som överensstämmer med den information som regeringen lämnat till . Detta bör enligt regeringens bedömning kunna bidra till såväl tydlighet som trovärdighet gällande vilka ekonomiska förutsättningar som gäller för de förslag lämnar. lämnar förslag till prövning en gång Regeringens ansåg i propositionen 2011/12:118 att det i fortsätt- ningen inte ska vara obligatoriskt att regeringen prövar tillåtlig- heten av alla större infrastrukturprojekt. Även med ett avskaffat obligatorium finns behov att tillkomsten av större projekt med exempelvis stor påverkan på miljön prövas. Det är viktigt att avväg- ningen av ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen görs av en instans som kan utkrävas politiskt ansvar. Den fortsatta hanteringen baseras på att den som vill bygga en väg eller järnväg, vanligtvis , under planeringsprocessen och i samråd med andra berörda myndigheter själv tar ansvar för att bedöma om projektet bör prövas av regeringen. bör därför i anslutning till att verket lämnar förslag till vilka åtgärder som bör genomföras också föreslå vilka projekt som verket anser att regeringen bör pröva. Detta gör en gång i samband med överlämnandet av budgetunderlaget. Det finns en rad myndigheter verksamma inom infrastruktur- området. Trafikanalys har ett särskilt fokus på analyser samt bistår regeringen med uppföljning och utvärdering inom infrastruktur- området. Trafikanalys har till huvuduppgift att, med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom området. Vidare ska Trafikanalys ansvara för att samla in, sammanställa och sprida statistik på transportområdet. Myndigheten bistår även rege- ringen med underlag och rekommendationer inom infrastruktur- området. Trafikanalys utvecklar också trafikslagsövergripande ut- värderingsmetoder inom området. En process med tre regeringsbeslut för genomförande av nya infrastrukturåtgärder Regeringen aviserade i propositionen 2011/12:118 en ny besluts- ordning för genomförande av infrastrukturåtgärder. Med Trafik- verkets årliga underlag och förslag som utgångspunkt kommer regeringen en gång fatta två beslut gällande vilka åtgärder som ska påbörjas , ett beslut avseende byggstart år 1–3 och ett avseende förberedelse till byggstart år 4–6. Häri ligger således en stor förändring i jämförelse med det tidigare planeringssystemet. Till skillnad från tidigare kommer åtgärder bli föremål för sammanlagt upp till tre beslut inom ramen för den ekonomiska planeringen innan kan fatta faktiskt beslut om byggstart. Som framgått tidigare kommer det första beslutet om åtgärdsplan för åren 1–12 ske enligt samma betingelser som . Det andra beslutet, som avser år 4–6, kommer att avse åtgärder där förberedelser gällande projektering och kostnadsberäkningar är långt gångna och eventuella alternativa finansieringslösningar är helt utredda. Beslutet för år 4–6 ska avse sådana åtgärder som med stor sannolikhet kommer att kunna genomföras till de kostnader och på de sätt som anger i sitt underlag. Dock bör åtgärder tillåtas ingå i denna kategori även om inte alla förut- sättningar är helt klarlagda och utredda. Det tredje beslutet, som avser år 1–3, ska omfatta åtgärder där alla nödvändiga förberedelser är genomförda och där det i princip inte råder några osäkerheter kring att projekten i fråga kan påbörjas samt genomföras på det sätt och till de kostnader som anger i sitt förslag till beslut. avser därför regeringen, utifrån ovanstående, att fatta tre olika planbeslut. Nationell åtgärdsplan för transportinfrastruktur för perioden –2025 (år 1–12). Åtgärdsplanen uppdateras ungefär en gång per valperiod. Ekonomisk plan för perioden –2016 (år 1–3). Planen upp- dateras . Ekonomisk plan för perioden –2019 (år 4–6). Planen upp- dateras . För åtgärdsplanen återkommer regeringen till i en skrivelse, där regeringen återredovisar hur man följt inriktning. På skrivelsen har riksdagsledamöterna sedvanlig motionsrätt. De bägge ekonomiska planerna återredovisas till inom ramen för resultatredovisningen i budgetpropositionen. Att två ytterligare regeringsbeslut läggs till processen kan ses som att två nya kontrollstationer skapas innan kan byggstarta ett projekt. En sådan ordning förväntas enligt regeringens bedömning ge flera positiva effekter. Ett viktigt mervärde är att regeringen tar ett större formellt ansvar för att hantera de nödvändiga förändringar som behöver göras i förhållande till åtgärdsplanen. Oaktat vilken instans som fattar aktuella beslut har det ett värde i sig att det skapas en mer transparent ordning för hur ändrade förutsättningar för åtgärdsplanens genomförande ska hanteras. Ett mervärde är att beslutet om åtgärdsplan blir mindre definitivt till följd av att regeringen ska fatta ytterligare två beslut innan får besluta om byggstart. Det finns i många fall ett behov av att någon form av beslut fattas om att en åtgärd ska genomföras långt innan en byggstart kan ske. Särskilt i fråga om stora projekt är det inte rimligt att lägga stora resurser på utredning och projektering eller på fysiska planeringsåtgärder utan att staten officiellt ställt sig bakom åtgärden som sådan. I tidigare planeringssystem fyllde åtgärdsplanen i princip den funktionen. Problemet med att besluta att en åtgärd ska genomföras eller mer, är att ett stort antal viktiga faktorer inte är kända och därmed behöver klarläggas innan byggstart. kunde revideringen av den långsiktiga planen ungefär hävdas fungera som en kontrollstation för att hantera ett förändrat läge vad gäller faktorer som nytta, kostnader eller genomförbarhet för enskilda objekt. Det har visserligen hänt att projekt som funnits i en tidigare åtgärdsplan inte ingått i en näst- kommande plan. Regeringen ansåg dock i propositionen 2011/12:118 att planeringssystemet i praktiken inte fungerat på det sättet. Det nya systemet innebär därför en principiellt viktig skillnad i det att en åtgärd behöver kunna möta de successivt högre krav som ställs för att bli föremål för de tre olika typerna av beslut. I sitt förslag benämner trafikverkens dessa kontrollstationer grindar. Medan tidigare system innebar att enskilda åtgärder i undantagsfall kunde komma att diskvalificeras i samband med revidering av åtgärdsplanen, innebär systemet att åtgärderna i stället behöver kvalificeras inte bara en gång i beslutet om åtgärdsplan, utan . I ett system med flera kontrollstationer blir fastställelse- beslutet om en åtgärdsplan inte längre ett slutgiltigt ställningstagande från regeringens sida att ett aktuellt projekt ska genomföras. En invändning mot den föreslagna nyordningen skulle kunna vara att planeringssystemet görs ännu mer tungrott och överlastat med ytterligare beslut av regeringen. Två aspekter framfördes i propositionen. För det första kommer nyordningen att innebära att det blir mindre problematiskt om visst utredningsarbete återstår efter att en åtgärd tagits med i åtgärdsplanen. Det innebär att nödvändigt förberedelsearbete och utredande med fördel även kan ske efter beslut om åtgärdsplan, vilket kan antas ge ett mer rationellt förberedelsearbete. För det andra är det viktigt att framhålla att får byggstarta en åtgärd när den ingår i regeringens beslut för år 1–3. Det innebär att en åtgärd, även om det ska vara utgångspunkten, inte per definition behöver ha ingått varken i åtgärdsplanen eller regerings- beslutet avseende år 4–6. Kriteriet för att ingå i den grupp av åtgärder som ska genomföras år 1–3 är att alla nödvändiga förberedelser är genomförda och där det i princip inte råder några osäkerheter kring att projekten i fråga kan påbörjas samt genomföras på det sätt och till de kostnader som förutsätts inför regeringens beslut. Det innebär att regeringen har ett bättre beslutsunderlag än vad som varit fallet tidigare, vilket också innebär ett säkrare beslut om vad som ska genomföras och kostnaden för detta. Tre regeringsbeslut kan komma att fattas innan byggstart. Detta innebär dock inte att det är ett obligatorium. Systemet rymmer ordnade möjligheter till en snabb hantering om det finns behov av det. Det bör dock understrykas att denna möjlighet till snabb hantering inte innebär att lägre krav kan ställas på planeringsunderlag och samråd i projekten. Planeringssystemet är utformat så att det kan balansera önske- målet om förutsebarhet och möjligheterna till att bemöta oförut- sedda händelser som exempelvis ny transportefterfrågan eller Genom ett system med årliga beslut ges regeringen möjlighet att inom budgetlagens ramar genomföra omprioriteringar och särskilda satsningar. I syfte att behålla tillräckligt stor flexibilitet fattas faktiska beslut om byggstart även fortsättningsvis av . tilldelas i regleringsbrevet medel för genomförande av åtgärder för år 1. Regeringens beslut om år 1–3 innebär att får byggstarta projekt ur den gruppen 1. För att åstadkomma en flexibilitet för investeringsbesluten har en anslagskredit på investeringsanslagsposterna ap.5 Investeringar i nationell plan och ap.6 Investeringar i regional plan under utgiftsområde 22 Kommunikationer. Anslagsposterna utgör delar av anslaget 1:1 Utveckling av statens transportinfrastruktur och anslagsposterna är på respektive . Hela anslaget 1:1 Utveckling av statens transport- infrastruktur är 2014 på . anslagskredit uppgår till per anslagspost och får dispo- neras enligt 7 och 8 §§ anslagsförordningen (2011:223). får anslagsspara hela anslagsposten ap.5 Investe- ringar i nationell plan och ap.6 Investeringar i regional plan under utgiftsområde 22 Kommunikationer. Planeringssystemets krav på förändrade rutiner Regeringen framhåller att detta ställer krav på utökade administ- rativa rutiner jämfört med tidigare, såväl hos som hos och även i viss mån hos andra aktörer. Närings- departementet har fått ett antal nya tjänster bl. a. mot bakgrunden att det nya planeringssystemet anses mer resurskrävande. Rege- ringens sammantagna bedömning i propositionen 2011/12:118 är dock att de analyser och överväganden som följer av införandet i relativ stor utsträckning redan görs och att en formalisering av dessa processer inte kommer att leda till att resursåtgången, annat än möjligen i ett inledningsskede, tar större resurser i anspråk. Beslut om genomförande i anslutning till statens budget Regeringen framhåller i propositionen 2011/12:118 att det är av stort värde om planeringssystemet hänger samman med budget- processen i så stor utsträckning som möjligt. framgick att ett skäl bakom regeringens bedömning att beslutet om de närmast förestående byggstarterna ska avse tre och inte , är att en treårig framförhållning stämmer väl överens med statens allmänna budgeteringsprinciper. överväganden av det föreslagna planeringssystemet En effektiv planeringsprocess är angelägen för att transportinfra- strukturen snabbt ska kunna utvecklas för att på ett långsiktigt hållbart sätt möta behoven hos näringsliv, medborgare och sam- hälle i olika delar av landet samt för att främja samhällsekonomiskt effektiva lösningar. Kritik har dock framförts från många håll om att dagens planeringsprocess för byggande av transportinfra- struktur har blivit komplicerad och att ledtiderna i många fall är alltför långa. trafikutskott bejakade därför i betänkande 2011/12:TU13 att regeringen i propositionen 2011/12:118 presen- terade ett förslag till reviderat planeringssystem för transportinfra- strukturen, med förslag till effektivisering och regelförenkling som ger tidsvinster. Mot bakgrund av planeringsprocessens betydelse och de olika hänsyn som måste säkerställas på denna, inte minst rättssäkerheten för enskilda liksom hänsyn till miljön, var utskottet positivt till att regeringen låtit propositionen föregås av flera utförliga utred- ningar. Utskottet ville i sammanhanget lovorda regeringens initiativ att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att analysera och före- slå förbättringar i planeringssystemet för transportinfrastrukturen (dir. 2009:16). Härigenom främjades möjligheten att uppnå en blocköverskridande syn på de förenklingar och effektiviseringar som behövs i planeringssystemet. Utskottet konstaterade att en enhällig kommitté sedermera kunde ställa sig bakom förslaget i betänkandet Effektivare planering av järnvägar och vägar (SOU 2010:57). Regeringen föreslog vidare i propositionen en bättre anknytning av den ekonomiska planeringen till den statliga budgetprocessen, för att på så vis skapa större överenskommelse med de beslut som har fattat om statens budget liksom bättre möjligheter till uppföljning och rapportering till . välkomnade regeringens ambitioner även i denna del. Utskottet noterade i sammanhanget att regeringen i propositionen inte följer upp några av förslag om olika åtgärder för att stärka inflytande. Utskottet förutsätter att regeringen i det fortsatta arbetet med den nationella transportinfra- strukturen säkerställer att får ett tillbörligt inflytande. Med anledning av regeringens proposition väcktes ett antal motioner om vissa specifika aspekter av planeringssystemet. Främst rörde det sig om samordning och samverkan med kommuner, biotopskyddet samt roll. Utskottet behandlade dessa närmare i betänkande 2011/12:TU13. biföll i riksdagsskrivelse 2011/12:257 utskottets förslag till riksdagsbeslut avseende trafik- utskottets betänkande Planeringssystem för transportinfrastruktur (bet. 2011/12:TU13). 6.1Planerings-, besluts- och uppföljningsrelaterade problem Möjligheterna att fatta investeringsbeslut på en strategisk nivå är begränsade Försvarsmakten har en intern materielplan som sträcker sig . I budgetunderlaget redogör Försvarsmakten för planerade anskaffningar avseende . Underlaget ligger till grund för regeringens ställningstaganden och vidare styrning i frågan, dels för budgetpropositionen och dels för att i regleringsbrevet peka ut vilka objekt som ska underställas regeringens prövning. beslutar om anslag som avser materielinvesteringar. Vidare bemyndigar regeringen att ingå ekonomiska åtaganden som ska infrias åren efter budgetåret genom beställningsbemyndiganden kopplade till materielanslagen. Först när Försvarsmakten framställer om regeringens tillstånd att genomföra en viss investering, blir frågan ett formellt ärende för regeringen. Enligt direktiven till utredningen gör detta att varken eller regeringen påverkar den långsiktiga materielförsörjningen, utan ställs inför beslut som i praktiken är fattade av Försvarsmakten och . Valmöjligheterna för regeringen är därför mycket få, i praktiken endast bifall eller avslag. Det resulterar i sin tur i en detaljerad och omfattande kravställning på det beslutsunderlag som underställs regeringen, vilket i sin tur leder till att den långsiktiga överblicken riskerar att gå förlorad utan att regeringens egentliga krav och önskemål på strategisk styrning av materielförsörjningen blir verklighet. försvårar nuvarande beslutprocess för myndigheterna att göra effektiva upphandlingar, såväl nationellt som tillsammans med andra nationer, eftersom beredningstiden kan bli lång innan beslut fattas. Utredningen konstaterar vidare att de långsiktiga inriktningar och målsättningar som anges i de försvarspolitiska besluten inte ger den tydliga vägledning från statsmakterna inom materielområdet som krävs för att den kortsiktiga styrningen ska kunna ske på ett spårbart sätt. I utredningsdirektivet betonas vikten av att och regeringen kan ta ställning till en helhet för de kommande planeringsperioderna. Beslutshorisonten och behoven av planering är olika för riks- dagen, regeringen och de olika myndigheterna. För och regeringen är mycket av besluten och investeringsplaneringen kopplade till budgetprocessen, medan myndigheterna behöver ha en väsentligt längre planeringsperiod och framförhållning. Inom ramen för åtgärderna som Försvarsmakten vidtar tillsam- mans med , som en följd av regeringens beslut om att effektivisera och rationalisera försvarslogistiken (Fö2008/3334/MFU och Fö2011/613/MFU), kommer myndig- heterna att successivt införa ett nytt beställningsförfarande som leder till beställningar på högre systemnivåer. Myndigheternas fram- ställningar till regeringen förväntas ändras på motsvarande sätt. Utredningen utgår därför från att regeringen kommer att behöva bereda beslutsunderlag för större system med en högre komplexitet än . För alla försvarsmaterielsystem finns bindningar och beroenden. Bindningarna avser främst tekniska och industriella beroenden under den ekonomiska och tekniska livslängden hos systemen. Det före- ligger också internationella beroenden när det handlar om utländsk teknik eller om materielsystem som är helt eller delvis importerade. Bindningarna i materielplaneringen avser främst de materiel- beställningar som gjorts och där det finns åtaganden i form av skriftliga kontrakt eller andra förpliktelser. Det finns också bind- ningar för verksamhet som följer av tidigare levererade materiel- system, s.k. logiskt bunden anskaffning. Denna innebär att man för att kunna använda ett materielsystem behöver upphandla förbruk- ningsmateriel, underhåll, uppdateringar av systemet till följd av teknisk utveckling och/eller nya regler, samt kringutrustning. De ekonomiska bindningarna i materielplaneringen har uppmärksammats tidigare, bl.a. av i Materiel för miljarder (RiR 2004:6). pekade på att en stor del av det framtida anslags- utrymmet har intecknats av beställningar, planerade följdbeställ- ningar och verksamhet som följer av tidigare levererade materiel- system. menar att detta medför att handlingsfriheten därmed är starkt begränsad. Utredningen delar uppfattningen att och regeringens handlingsfrihet i det korta perspektivet är begränsad. Ett ytterligare problem, enligt utredningen, är att infrastruktur- investeringar och materielinvesteringar inte är tydligt samplanerade. Behoven av eventuella infrastrukturinvesteringar, som en konsekvens av en materielinvestering, redovisas inte i ett samlat planerings- dokument till regeringen. Överblicken och helhetssynen går där- med förlorad. I utredningens direktiv (dir. 2013:52) framhålls att och regeringens behov av en förbättrad materielredovisning och förbättrade beslutsunderlag inte är tillgodosedda inom nuvarande process. Nuvarande ordning för beslut i materielärenden innebär att regeringen tar ställning till anskaffningen av enskilda objekt och bara i vissa fall på en strategisk nivå. Det saknas en sammanhållen planerings-, besluts- och uppföljningsprocess Utredningen konstaterar att det inom försvarsområdet inte finns en fastställd process över hur materielförsörjningen ska planeras, beslutas och följas upp mellan regeringen och myndigheterna samt mellan och regeringen. Detta är en skillnad jämfört med andra områden, exempelvis transportinfrastrukturområdet. För att åstadkomma en effektiv styrning och kontroll är det viktigt att verksamheten följs upp på ett ändamålsenligt sätt. En utgångspunkt för uppföljningen är att formerna för uppföljningen ska vara anpassade till myndigheternas förutsättningar och de behov och regeringen har av styrning och uppföljning. Av utredningens direktiv (dir. 2013:52) framgår att det saknas en tydlig koppling till de ekonomiska ramarna och den mer över- gripande förmågeutvecklingen.