sou · H2B39 · 2014-02-21 00:00:00 — – en översyn av ersättningssystemet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att se över ersättningen för personlig assistans enligt socialförsäkringsbalken och ta fram förslag på en ändamålsenlig utformning av ersättningen. Direktiv för utredningen fastställdes (dir. 2013:34, bilaga 1). Experten förordnades till särskild utredare. Som sekreterare förordnades utredaren . Som sekreterare förordnadades utredaren . Som sekreterare förordnades ämnessakkunniga . Som sakkunniga i utredningen förordnade regeringen departementssekreteraren , kansli- rådet , rättssakkunniga och departe- mentssekreteraren . entledigades från upp- draget . förordnades kanslirådet som sakkunnig i utredningen. Som experter i utredningen förordnande regeringen utredaren , numera konkurrensrådet tillika enhetschefen , verksamhetsområdeschefen , 2:e vice ordföranden i HSO och ekonomen . Utredningen har antagit namnet Assistansersättnings- utredningen. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Förändrad assistansersättning – en översyn av ersättningssystemet (SOU 2014:9). Uppdraget är härmed slutfört. Uppdraget och dess genomförande .............................. Förutsättningarna för utredningens arbete ............................ Personlig assistans – en av tio insatser inom LSS................... 3.2.1 Mål, allmän inriktning och rätten till insatser............. Rätten till assistansersättning ...................................... Beräkning av assistansersättning.................................. Utbetalning av assistansersättning .............................. Redovisning av assistansersättning .............................. Återbetalning av assistansersättning ........................... 4.2Det första ersättningssystemet – ett En schablonersättning införs ................................................... RFVs översyn av ersättningssystemet..................................... översyn av LSS och personlig assistans...... 4.5.1 Distinktionen mellan köp av personlig assistans och kostnader för personliga assistenter ..................... 4.5.2 Köp av personlig assistans ............................................ 4.5.3 förslag om ersättningens förslag om differentierad ersättning ...... 4.6.1 Yttranden över förslag................. 4.7Förslag om ersättningens konstruktion från Utredningen om assistansersättningens kostnader................ 4.7.1 Yttranden över utredningens förslag ........................... Analys gjord av ISF .................................................................. Utvecklingen av assistansersättningen och dess Utvecklingen av antalet brukare och timmar ......... 5.3Utvecklingen av statens utgifter för Fördelningen av brukare per typ av anordnare....................... Nybeviljade och avslutade ärenden ......................................... Aktörerna och deras roll inom assistansersättning .......... Övriga statliga myndigheter.................................................... 6.3.2 Inspektionen för vård och omsorg .............................. Inspektionen för socialförsäkring................................ Hälso- och sjukvård ................................................................. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys............................................... För- och nackdelar med en schablonersättning ..................... Är schablonersättningen kostnadsdrivande? Överutnyttjande och vinst ........................................... Analys av nuvarande timschablon........................................... Lön och lönebikostnader ............................................. Sammanfattning av analysen ...................................... 7.5Utredningens kartläggningar av kostnader för personlig 7.5.1 Kartläggning av anordnares kostnader för 7.5.2 Kartläggning av redovisade kostnader för brukare med förhöjt timbelopp ............................................... 7.5.3 Kartläggning av redovisade kostnader för egna 7.5.4 Kartläggning av kommuners ersättning till anordnare av assistans enligt LSS ............................... 7.5.5 Kartläggning av redovisade tidrapporter ................... 7.5.6 Sammanfattning och slutsatser av Schablonersättningens effekter på kvalitet i assistansen...... 7.6.1 Tillstånd att bedriva verksamhet inom personlig 7.6.2 Föreskrifter och allmänna råd om kvalitetsarbete och grundläggande kunskaper hos personalen.......... 7.6.3 Tillsyn av verksamheten personlig assistans.............. 7.6.4 Tillsyn av assistenternas arbetsmiljö.......................... 7.6.5 Avtal om personlig assistans ...................................... Kostnader vid assistenters sjukdom ...................................... 7.7.2 Införandet av schablonersättning och avgöranden 7.7.3 Införandet av köp av personlig assistans och ett avgörande från HFD................................................... Arbetsledning av den egna assistansen.................................. 7.8.1 Lagstiftningens bakgrund och syfte........................... 7.8.2 Arbetsledaransvar inom personlig assistans .............. Arbetsledning och schablonersättningen .................. Överväganden och förslag .......................................... Är nuvarande ersättningsmodell kostnadsdrivande? 8.2.1 Betydelsen av ersättningens nivå och förhållande till faktiska kostnader ................................................. 8.2.2 Betydelsen av uppföljning och kontroll .................... 8.3Överväganden kring olika modeller för 8.3.2 För- och nackdelar med olika Förslag till ny ersättningsmodell........................................... 8.4.2 Ekonomisk marginal och vinst för anordnarna ........ 8.4.3 Ersättning vid ordinarie assistents sjukdom ............. 8.4.4 Timschablonens nivå och årliga uppräkning ............. 8.4.5 Beräkningar av nivån på grund- och Reglering av avtal mellan brukare och anordnare ................ Arbetsledning av den egna assistansen ................................. Några övriga frågor ................................................................ 8.7.2 Tillsyn, tillståndsgivning och myndigheternas Konsekvenser av förslagen......................................... Beskrivning av förslagen ........................................................ Differentiering av ersättningen.................................. 9.2.2 Reglering av avtal mellan brukare och anordnare ..... 9.2.3 Ersättning för kostnader vid ordinarie assistents 9.2.4 Arbetsledning av den egna assistansen ...................... 9.2.5 Ändrad beräkning av ersättningens nivå ................... Konsekvenser för brukarna ................................................... Kostnadsutjämningen mellan kommuner ................. Konsekvenser för statliga myndigheter ................................ Konsekvenser för domstolarna .................................. Konsekvenser för företagen................................................... 9.6.1 Stora och medelstora företag...................................... 9.6.2 Små företag och egna arbetsgivare ............................. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen................. 9.8Konsekvenser för brottslighet och brottsförebyggande 9.9Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ................................................................ Konsekvenser för personlig integritet .................................. Lagar och förordningar m.m. Hälso- och sjukvårdlagen (1982:763) Lagen (1993:389) om assistansersättning Lagen (2008:962) om valfrihet Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa Myndigheter och organisationer m.m. För barn, unga och vuxna med utvecklingsstörning Inspektionen för vård och omsorg Stiftarna av Independent Living i Mitt uppdrag har varit att se över ersättningen för personlig assistans enligt socialförsäkringsbalken och att föreslå en mer ända- målsenlig utformning av ersättningen. Syftet som det beskrivs i direktiven är att förstärka förutsättningarna för en långsiktigt håll- bar kvalitetsutveckling och finansiering av insatsen. Den har inneburit ökad valfrihet, större inflytande och bättre livskvalitet för många personer med funktionsnedsättning och skapat goda möjligheter till delaktighet och jämlikhet och att kunna leva som andra. är det knappt 16 000 personer som får del av assistansersättningen. Assistansersättningen är en laddad och känslig fråga, vilket bl.a. har visat sig i debatten . Starka uppfattningar har förts fram från såväl brukare som anordnare och andra aktörer uti- från deras olika perspektiv. Assistansersättningen ses ofta som sammanlänkad med de större frågorna kring personlig assistans – som främst handlar om rättighetsbedömningen, etableringsfri- heten, tillsyn och kontroll, det delade huvudmannaskapet mellan staten och kommunerna, anhörigas och ombudens roll samt bekämpandet av ekonomisk brottlighet och bidragsbrott i samband med assistansverksamhet. Dessa frågor har minst lika stor bety- delse för kvalitet och kostnader i assistansen som själva ersättnings- systemet men har inte legat inom ramen för mitt utrednings- uppdrag. För- och nackdelar med nuvarande konstruktion av ersättningen Assistansersättningen är konstruerad som en schablon- ersättning , lika för alla brukare och anordnare. Tim- ersättningen ska motsvara den genomsnittliga kostnaden för löner och andra kostnader för att utföra personlig assistans. finns också en möjlighet för brukare att ansöka om ett förhöjt timbelopp om det finns särskilda skäl. Den nuvarande konstruktionen av ersättningen har stora fördelar. Systemet är enkelt och förutsägbart för alla parter och ger utrymme för brukare och anordnare att utforma assistansen utifrån brukarens individuella situation och önskemål. Det ger på så sätt också goda möjligheter att skapa kvalitet för varje enskild brukare. Det ger också likvärdiga förutsättningar för alla anordnare. En nackdel med den nuvarande konstruktionen är framför allt att det kan finnas brister i ersättningens träffsäkerhet i förhållande till olika brukares behov och kostnader. Möjligheterna till styrning av ersättningens användning är också begränsad sett ur såväl bruk- arens som statens perspektiv. Schablonersättningen tar inte heller hänsyn till eventuella skillnader i förutsättningar mellan olika typer av anordnare – skillnader som dock kan vara påverkbara för anordnaren. Vilken betydelse har ersättningssystemet för kvalitets- och kostnadsutvecklingen? Ersättningssystemets konstruktion har betydelse för kostnader och kvalitet genom att det sätter ramar och påverkar incitamenten. Systemet behöver också stödjas av andra åtgärder – det handlar t.ex. om brukarnas möjligheter att ställa krav på innehållet i assistansen och användningen av ersättningen samt om uppföljning och tillsyn av anordnarna och av assistansens kvalitet och kost- nader. Det nuvarande ersättningssystemets betydelse för kvalitets- utvecklingen kan bedömas både utifrån ett brukarperspektiv och utifrån ett samhälleligt perspektiv. För brukaren ger nuvarande ersättningskonstruktion goda förutsättningar för kvalitet genom den frihet som brukaren har att själv utforma sin assistans i sam- arbete med anordnaren. Nivån på schablonen har självfallet också betydelse. Utifrån ett samhällsperspektiv skapas förutsättningar för kvalitet genom att verksamheten omgärdas med olika regler och är föremål för tillsyn och tillståndsgivning för anordnare – men inte genom ersättningen i sig. Det nuvarande ersättningssystemets betydelse för kostnads- utvecklingen är svår att analysera. De sammantagna kostnaderna för assistansersättningen påverkas av antalet brukare, antalet tim- mar per brukare och kostnaden . Schablonersättningen har legat relativt stabil i fast pris sedan schablonen infördes . Det är framför allt antalet timmar per brukare som ökat , medan antalet brukare har stabiliserats. Orsakerna till ökningen av antalet timmar har inte analyserats. Några tidigare utredningar har menat att schablonersättningen är kostnadsdrivande då nivån på ersättningen är för hög och ger utrymme för oskäliga vinster hos vissa anordnar, framför allt de privata företagen, och att detta ger starka incitament att öka antalet timmar. Mot detta kan ställas att behovsbedömningen ska göras med utgångspunkt från den enskilde brukarens behov och att personer med funktionsnedsättning ska kunna leva ett liv som andra. Brukaren ska kunna välja sin egen anordnare, anordnarna måste ha tillstånd och verkar dessutom i konkurrens och på lika villkor och timschablonen måste ligga på en nivå som är tillräcklig för att med- ge en god kvalitet i assistansen. Antalet timmar styrs av den behovsbedömning som gör när en brukare ansöker om assistansersättning. Någon yttre gräns för hur många timmar som kan beviljas finns egentligen inte. Utredningen har inte underlag för att påstå att timschablonen i sig är kostnadsdrivande men schablonens nivå har självfallet betydelse för incitamenten. Analys av den nuvarande timschablonen Utredningen har gjort en analys av den nuvarande timschablonen och beräkningen av dess nivå. Analysen visar bl.a. att -Den beräknade grundlönen i schablonen är för hög, främst på grund av att man använt fel arbetstidsmått i förhållande till hur det ser ut i privat respektive sektor men också att den senast kända lönestatistiken inte har använts i beräkningen. -Ob-kostnaden vid assistans är sannolikt högre än vad som ligger i nuvarande beräkning av schablonen -Schablonens del för övriga kostnader har ökat kraftigt – inte på grund av ökade kostnader eller att man velat öka ambitions- nivån utan av beräkningstekniska skäl. Ersättningsnivån fastställs innan den faktiskt träder i kraft. Det har flera konsekvenser – främst att beräkningarna blir starkt beroende av prognoser och även att man måste räkna in en löneutveckling för löner som ännu inte är förhandlade, vilket kan påverka lönebildningen. Sammanfattningsvis drar utredningen, utifrån sin analys, slut- satsen att den nuvarande timschablonen har blivit högre än vad som motiverats av kostnads- och löneutvecklingen, främst genom en bristfällig beräkningsmetod. nivå borde schablonen ha varit lägre än den nuvarande nivån. är skillnaden något lägre eftersom den beslutade nivån har ökat måttligt jämfört med . Utredningen förordar att beräkningsmetoden för schablonen ändras för att undvika en liknande utveckling framöver. Är nuvarande timersättning anpassad till olika anordnares kostnader? En viktig fråga som utredningen haft att analysera är om den nuvarande timersättningen är anpassad till olika anordnares kost- nader för att bedriva personlig assistans. Det saknas i stort sett data om assistansens kostnader som möjliggör analyser och jämförelser mellan olika grupper av brukare och anordnare, med undantag av statistik när det gäller löneutveck- lingen för personliga assistenter. Utredningen har därför genom- fört några olika kartläggningar av kostnaderna för att anordna per- sonlig assistans, vilka beskrivs i betänkandet. Sammanfattningsvis kan utredningen, utifrån kartläggningarna, konstatera att de faktiska kostnaderna för att bedriva assistans varierar ganska starkt och ganska osystematiskt mellan olika brukare och olika anordnare. En slutsats är att kostnaderna till stor del är påverkbara och kan anpassas inom den ram som sätts av schablonen. Den enda kostnad där utredningen funnit en tydlig variation som kan förklaras och förstås är kostnaderna för assistans på obekväm arbetstid. I övrigt har inte utredningen fått underlag för att påstå att den nuvarande schablonersättningen varken är betydligt högre eller betydligt lägre än de genomsnittliga, faktiska kostnaderna hos olika typer av anordnare. Vissa skillnader i kostnader mellan olika anordnare har dock kunnat påvisas, framför allt att kommunernas kostnader i genomsnitt ligger högre. Detta kan bl.a. förklaras av skillnader i personalens anställningsvillkor. Den nuvarande schablonen har varit mer anpassad till de kom- munala kostnaderna och kan därför sägas ha gynnat privata anordnare med en något lägre kostnadsnivå. Förändrad utformning av ersättningen för personlig assistans I direktiven sägs att utredningen ska föreslå hur ersättningen för personlig assistans ska utformas, med hänsyn tagen till ett antal angivna kriterier. Utredningen har analyserat några alternativa ersättnings- modeller men har funnit att den nuvarande modellen med en tim- schablon har stora fördelar och i grunden bör behållas med vissa modifieringar. Utredningen föreslår att nuvarande timschablon görs om till en grundschablon med i huvudsak samma innehåll som . Grundschablonen föreslås också täcka kostnader vid ordinarie assistents sjukfrånvaro – en kostnad som till stor del bärs av kommunerna. Utredningen föreslår också en ny tilläggsschablon som ska kunna beviljas brukare som har särskilt stora behov av assistans och . Många av dessa brukare söker förhöjt timbelopp, vilket är förenat med ett särskilt ansökningsförfarande, extra administration och redovisning. En tilläggsschablon kan kompensera dem som har höga kostnader till följd av stora behov och , och kan på det sättet ge assistansersättningen en högre träffsäkerhet. Rätten till en tilläggsschablon ska bedömas i förväg, i samband med ordinarie behovsbedömning för assistans- ersättning. Det förhöjda timbeloppet är ett bra komplement till grund- schablonen och utgör en ventil för behov som inte rimligen kan eller bör täckas av en schablon utan måste bedömas individuellt. Redovisningsskyldigheten för det förhöjda timbeloppet bör kvar- stå. Effekterna för statens finanser av ett förändrat ersättnings- system enligt utredningens förslag beror på vilka nivåer som sätts på de olika schablonerna. Om förändringen ska vara statsfinansiellt neutral behöver grundschablonen i princip sättas något lägre än den nuvarande schablonen för att därigenom skapa utrymme för tilläggs- schablonen – det innebär en viss omfördelning av ersättningen till brukare med höga kostnader. Utredningen redovisar tre olika beräk- ningsexempel för hur nivåerna kan sättas och vilka effekter det får dels på antalet brukare som kan komma att omfattas av tilläggs- schablonen, dels för statens utgifter för assistansersättningen. Avtal för att säkra assistansens kvalitet och brukarens inflytande En viktig fråga när det gäller kvaliteten i insatsen personlig assistans är vilka krav som ställs på anordnaren när ersättningen väl är beslutad och utbetald. Personlig assistans behöver utformas olika för olika brukare. Det kan därför inte ställas några centralt utformade krav på innehållet i assistansen. Däremot bör de som beviljas ersättning ges reella möjligheter att påverka utformningen av sin assistans efter egna behov och preferenser inom ramen för den lämnade ersättningen. Utredningen förslår därför att kraven på anordnaren stärks genom ett lagstadgat krav på ett skriftligt avtal mellan brukaren och anordnaren och att avtalet ska behandla ett antal punkter av betydelse för assistansens kvalitet och brukarens inflytande. Avtalet ger brukaren eller brukarens företrädare en bättre möjlighet att ställa tydliga krav på anordnaren. Brukaren ska inte anställas som arbetsledare för egen assistans En särskild fråga som utredningen haft att överväga gäller möjlig- heten för anordnare att anställa och ersätta en brukare för arbets- ledning inom ramen för brukarens egen assistans. Detta är i grunden olämpligt och utredningen föreslår en teknisk lösning så att det inte längre ska vara tillåtet. Lösningen innebär att beviljad assistansersättning som används för lön till brukaren för insatser som arbetsledare i den egna assistansen, inte ska anses vara lämnad assistans och blir därmed återbetalningspliktig. Ersättningen ska inte heller betraktas som lön. Förbättrat samarbete mellan myndigheter inom assistansområdet Slutligen tar utredningen upp några övriga frågor som är viktiga men där några förslag inte lämnas. Dels beskrivs hur behovsbedömningen för assistansersättning skulle kunna förbättras för att på ett mer adekvat sätt beakta funk- tionsnedsättningens såväl omfattning som art. Utredningen förordar därutöver en ökad samverkan mellan berörda myndigheter och organisationer inom assistansområdet. Skälet är att det är många områden som påverkas och berörs inom assistansområdet och att flera myndigheter behöver samverka bl.a. i syfte att stärka uppföljning, tillsyn och förebyggande av olika risker. förordas som samordnande myndighet i en sådan samverkan. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen belyser vilka konsekvenser förslagen får för brukare, kommuner, företag och statliga myndigheter samt förslagens effekter för statens och kommunernas finanser. Utredningen föreslår att en grundschablon och en tilläggsschablon ska införas successivt , i takt med att fattar nya beslut om assistansersättning. Förslaget om ett reglerat avtal mellan brukare och anordnare bör på motsvarande sätt införas successivt . lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade dels att nuvarande 9 e § ska betecknas 9 f § dels att det i lagen ska införas en ny bestämmelse, 9 e § Som kostnad för personlig assistans enligt 9 § 2 anses ersätt- ning för assistans under förutsätt- ning att det finns ett skriftligt avtal mellan den som har beviljats ekonomiskt stöd till sådana kostnader och den anordnare av personlig assistans som ska till- handahålla assistansen. Varje sådant avtal ska minst innehålla följande punkter 1. innebörden av arbetsgivar- ansvaret samt former för och ansvarsfördelning i fråga om arbetsledning, 2. den funktionshindrades inflytande över när, hur, var och av vem som assistansen utförs, 3. hur den funktionshindrades behov av stöd ska tillgodoses under tid då ordinarie personal tillfälligt saknas, 4. vad som gäller för utbild- ning av de personliga assistent- erna, 5. fördelningen av ersättning på olika kostnadsposter, 6. vad som gäller för omkost- nader vid personlig assistans, Vad som gäller vid byte av anordnare av personlig assistans, och 8. bindningstid, uppsägnings- tid och former för tvistlösning. Denna lag träder i kraft . För funktions- hindrade som vid ikraftträdandet har gällande avtal med anordnare av personlig assistans gäller föreskrifterna när avtalet upphör att gälla. lag om ändring i socialförsäkringsbalken Härigenom förskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken dels att nuvarande 51 kap. 16 a § ska betecknas som 51 kap. 16 c §, dels att 51 kap. 11 § ska ha följande lydelse, dels att det i balken ska införas två nya bestämmelser, 51 kap. 16 a och 16 b §§. Beloppet ska bestämmas som ett Beloppen ska bestämmas som dels ett grundschablonbelopp för löne- med ledning av de uppskattade kostnaderna för att få assistans. kostnader, dels ett tilläggsschablon- Regeringen eller den myndighet belopp för löne- och lönebi- kostnader utöver dem som ingår i andel av behovet av personlig beräknas med ledning av de upp- den myndighet som regeringen Om det finns särskilda skäl Om det finns särskilda skäl kan ersättning till en försäkrad kan ersättning till en försäkrad efter ansökan lämnas med ett efter ansökan lämnas med ett högre belopp än det årliga högre belopp än det årliga ningen får dock inte överstiga Assistansersättning som betalas ut enligt 16 § andra stycket lämnas med skäligt belopp.