sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — bör kunna bistå med kredit Även om resolutionsmyndigheten kan använda resolutionsreserven för att bevilja krediter anser kommittén att en samhällsekonomiskt effektivare lösning är att i första hand ansvarar för denna typ av likviditetsstöd. En centralbank har en unik förmåga att skapa pengar i den inhemska valutan och kan på så sätt snabbt ge krediter av i princip obegränsad storlek. Det är därför ändamåls- enligt att i första hand ansvarar för tillfälliga likviditet- stöd i den egna valutan till företag under resolution, vilket även är i linje med likviditetsstödjande roll generellt. När det gäller likviditetstöd i utländsk valuta har centralbanker ingen naturlig fördel jämfört med exempelvis skuldförvaltningsmyndig- heter. Däremot har en valutareserv och vissa möjlig- heter att låna av andra centralbanker, vilket innebär att även bör kunna bistå med likviditetsstöd i utländsk valuta. En kredit från till ett företag under resolution bör vara föremål för en garanti. Såtillvida är det ingen skillnad mot när resolutionsmyndigheten garanterar privat finansiering. Lån från bör bli aktuella först när ny (garanterad) marknads- finansiering inte kan erhållas tillräckligt snabbt och det förefaller rimligt att centralbankskrediter ska ges på samma villkor, det vill säga mot garanti. bör i en sådan här situation betraktas som att den tillfälligt ersätter andra marknadsaktörer snarare än att den träder in i stället för resolutionsmyndigheten. Att på detta sätt tillfälligt ersätta marknadsaktörer som av något skäl inte finansierar ett företag motsvarar roll vid reguljärt tillfälligt likviditetsstöd till solida företag som inte är försatta i resolution. Men i detta fall finns det också ett i grunden viktigare skäl för garantin och det är att se till att kostnaderna inte överförs på staten genom att gör förluster som överförs till staten via minskad vinstutdelning från (eller behov av kapitaltillskott till) . En bärande tanke i direktivet och i konstruktionen av resolutionsreserven är att kostnader för resolution i slutändan ska bäras av den finansiella sektorn. Om någon annan statlig aktör än resolutionsmyndigheten ger ett lån till ett företag under resolution blir garantier uppbackade av reserven av vikt för att kreditrisk inte ska överföras från den privata sektorn till staten. Syftet med en garanti till förmån för är således i detta fall att säkerställa att eventuella kostnader bärs av den finansiella sektorn via resolutionsreserven och det krav på nya avgifter som uppstår om reserven tas i anspråk. I så måtto är det inte fråga om en inom- statlig garanti, där staten (via statsbudgeten) förbinder sig att kompensera för eventuella kreditförluster. Eftersom staten i grunden alltid ansvarar för att har tillräckligt kapital för att vara finansiellt oberoende har sådana garantier litet praktiskt värde.15 Kommitténs bedömning är att en tillfällig kredit till ett företag under resolution eller ett broinstitut ryms inom såväl uppdrag om att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende som inom nödkreditbestämmelsen i 6 kap. 8 § lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen). Nödkrediter enligt 6 kap. 8 § riksbankslagen får bara ges om det finns synnerliga skäl. Som framgår på åtskilliga ställen i detta betänkande anser kommittén att resolution endast kan komma ifråga om det föreligger ett systemhot. Uppenbart bör det då finnas synnerliga skäl för en kredit. En nödkredit får inte heller ges till företag som av bedöms vara uppenbarligen insolvent. Motsvarande krav ställs även inom unionsrätten som en del av förbudet mot monetär finansi- ering och kraven på oberoende. I bilaga 6 i kom- mitténs delbetänkande (SOU 2013:6) ges en utförlig beskrivning av unionsrätten och det nationella manöverutrymmet den ger ; se även avsnitt 3.15. Bakgrunden till bestämmelser om att centralbanker inte ska ge stöd till företag som inte är livskraftiga, och således riskerar att fallera, är att man har velat förhindra att centralbanksfinansiering används till att hålla fallerande företag i fortsatt drift utan att reella rekonstruktionsåtgärder vidtas. Men i och med företaget är försatt i resolution har dessa invändningar inte någon bäring. Företaget är under statlig kontroll och själva syftet med resolutionen är att åter- ge företaget dess livskraft. Vår bedömning är dessutom att ett företag under resolution eller ett broinstitut kan betraktas som solvent. I detta sammanhang bör insolvensbegreppet handla om att företaget inte rätteligen kan betala sina skulder och att denna oförmåga inte bara är tillfällig, det vill säga att företaget kan antas vara ur stånd att infria sina skulder allteftersom de förfaller till betalning, trots utnyttjande av alla tänkbara resurser som förvärvsförmåga och eventuell ny kredit. 15 Dessa förhållanden utreds och förklaras i SOU 2013:9. detta följer att insolvensbegreppet är långsiktigt till sin karaktär och att insolvensbedömningen som regel förutsätter en prognos. Ett företag som uppfyller förutsättningarna för att försättas i resolution kan sannolikt inte vid det tillfället betraktas som solvent. Men i och med resolutionsbeslutet ändras situationen. Beslutet att försätta ett företag i resolution fattas för att kunna fortsätta att bedriva åtminstone delar av verksamheten eller avveckla den under ordnade former. För att verksamhet ska drivas vidare så företaget förr eller senare bli livskraftigt. Så även om den verksamhet som resolutionsåtgärderna avser tillfälligt bedrivs i ett insolvent företag kommer detta tillstånd inte att bli bestående. Eftersom insolvensbegreppet bygger på prognoser, bör det därmed vara möjligt för att bevilja en tillfällig kredit till ett företag i resolution. När gör en prognos bör den således baseras på att resolutionsmyndigheten har satt företaget i resolution och det ska rekonstrueras, till större eller mindre del. Det är då rimligt att förutsätta att resolutionsåtgärderna kommer att få avsedd effekt, dvs. att företaget kan lösa sina betalnings- problem. Följaktligen är företaget inte att betrakta som insolvent. Även broinstitut upprättas i syfte att driva verksamhet vidare. Av detta skäl bör därför även prognosen för ett broinstitut vara att det kommer att vara livskraftigt och därmed inte är insolvent. Mot denna bakgrund är det kommitténs bedömning att en kon- flikt med solvenskravet inte bör uppstå. Ett företag under resolution som resolutionsmyndigheten har aviserat ska rekonstru- eras (eller fortleva) eller ett broinstitut är närmst definitions- mässigt att betrakta som solventa företag. För det fall företaget under resolution som fått en kredit från försätts i likvidation eller konkurs ska lånet från , i likhet med andra nya lån, återbetalas. kommer med andra ord inte att ligga kvar med krediten i ett företag som avvecklas. Det finns även bestämmelser inom unionsrätten om förbud mot monetär finansiering. För att stödet inte ska stå i strid med det förbudet måste det vara systemstabilitetsaspekter på spel och ska kunna fatta ett självständigt beslut om att bevilja stödet. Beslut enligt 6 kap. 8 § riksbankslagen är föremål för självständiga beslut och som framgår ovan så ska resolution endast inledas om det förligger ett systemhot. Inte heller ur dessa aspekter ser alltså kommittén några hinder för att bistå med krediter i resolution. Avslutningsvis kan det påpekas att det inte är osannolikt att har gett nödkredit till ett företag innan det försätts i resolution. Denna kredit kommer då att bli föremål för exempelvis nedskrivning och konvertering i det följande resolutionsför- farandet. Huruvida detta är en lämplig ordning, särskilt i ljuset av att kostnaderna för krishanteringen i första hand ska bäras av det privata, har kommittén inte haft tid att analysera utan lämnar frågan till att utredas i särskild ordning. Kommitténs förslag: Om resolutionsmyndigheten som ett led i resolution av en gränsöverskridande koncern ingår en överens- kommelse med andra länder om gemensam finansiering av resolutionsåtgärder, ska resolutionsreserven svara för del av kostnaderna. Skälen för kommitténs förslag Som framgår av kapitel 7 ska resolution av gränsöverskridande koncerner genomföras enligt särskilda procedurer. Kortfattat innebär dessa att om ett eller flera företag i en gränsöverskridande koncern uppfyller villkoren för resolution ska den samordnande resolutionsmyndigheten upprätta en koncernresolutionsordning. Den ska delges resolutionskollegiet och beslut ska fattas gemen- samt av de resolutionsmyndigheter inom kollegiet som är ansvariga för de delar av gruppen som berörs av åtgärderna. I koncern- resolutionsordningen ska det ingå en särskild plan för hur resolutionsåtgärderna ska finansieras (finansieringsplan). I artikel 107.1 och 107.2 regleras de närmare villkoren för finansiering av koncernresolution. Här framgår att varje medlems- stat är skyldig att säkerställa att det nationella finansieringsarrange- manget för resolutionsåtgärder ska kunna bidra till finansieringen av koncernresolution, i enlighet med vad som överenskommits i finansieringsplanen. I artikel 107.6 sägs vidare att varje medlemsstat i förhand ska fastställa regler och förfaranden så att det nationella finansieringsarrangemanget kan verkställa sitt bidrag efter att en finansieringsplan har överenskommits. En förutsättning för att den här typen av bidrag ska aktualiseras är att två eller flera länder/resolutionsmyndigheter har kommit överens om att genomföra koncernresolution och finansiera denna gemensamt. Mot bakgrund av att direktivet saknar mekanismer för att tvinga medlemsstater att acceptera koncernresolutionsåtgärder, inklusive finansieringen av dessa, är det inte givet att någon överenskommelse de facto kommer till stånd. I ett sådant fall blir det upp till varje enskild medlemsstat att fatta egna beslut om hur resolution ska genomföras och finansieras för de delar av kon- cernen som omfattas av det egna landets regler. Av detta följer att resolutionsreserven endast kommer att komma till användning vid koncernresolution i det fall den svenska resolutionsmyndigheten, eventuellt efter regeringens godkännande, nått en överenskommelse med en eller flera utländska resolutions- myndigheter. Detta bör komma till uttryck i lag. Av artikel 107.7 följer vidare att medlemsstaterna ska säkerställa att ett finansieringsarrangemang för koncernresolution ska ha samma rätt som det nationella finansieringsarrangemanget att ta upp lån eller erhålla andra former av stöd för att fullgöra sina åtagande. I artikel 107.8 sägs också att det nationella finansierings- arrangemanget ska ha möjlighet att ställa ut garantier för den upp- låning som sker inom ramen för ett finansieringsarrangemang för koncernresolution. Till skillnad från de tidigare bestämmelserna i artikel 107 antyds här att finansieringsarrangemanget för koncernresolution ska utgöra ett självständigt subjekt som har möjlighet att ta upp egna lån som kan garanteras av de nationella finansieringsarrange- . Kommitténs bedömning är emellertid att om den svenska resolutionsmyndigheten träffar en överenskommelse om koncern- resolution, bör den svenska resolutionsreserven anses utgöra en del av ett finansieringsarrangemang för koncernresolution. Genom att resolutionsreservens tillgång till olika kreditfaciliteter (se avsnitt 21.4.6) uppfylls därmed per automatik direktivets krav på att finansieringsarrangemanget för koncernresolution ska ha samma rätt som det nationella finansieringsarrangemanget att ta upp lån eller erhålla andra former av stöd. Eftersom det kan handla om att finansiera åtgärder som vidtagits av utländska myndigheter, bör det klargöras genom en uttrycklig lagbestämmelse. Det bör också klargöras att det nationella finansieringsarrange- manget har möjlighet att ställa ut garantier för de lån som tas upp av finansieringsarrangemang för koncernresolution. Intäkter till följd av finansiering av koncernresolution I artikel 107.9 föreskrivs att alla intäkter som uppstår i samband med användning av ett finansieringsarrangemang för koncern- resolution ska tillfalla det nationella finansieringsarrangemanget i enlighet med deras bidrag till finansieringen. Denna regel införs i svensk rätt genom den föreslagna bestämmelsen att de tillgångar, medel, räntor, återvinningar eller annan kompensation som resolutionsmyndigheten eller garantimyndigheten erhåller som i samband med resolution ska tillfalla resolutionsreserven (se avsnitt 21.4.8). Om resolutionsmyndigheten är den myndighet som leder koncernresolutionen, kommer dock intäkterna att inflyta till resolut- ionsreserven. För att säkerställa att dessa intäkter får fördelas mellan de övriga resolutionsmyndigheterna bör det införas en uttrycklig bestämmelse om detta. 21.4.7Finansiering av insättarnas skydd vid resolution Kommitténs förslag: Om resolutionsmyndigheten använder skuldnedskrivningsverktyget, ska insättningsgarantisystemet bidra till resolutionen genom att betala ett belopp som motsvarar det som de garanterade insättningarna skulle ha skrivits ned med enligt lagen om resolution om de inte hade varit undantagna skuldnedskrivning. Om resolutionsmyndigheten använder försäljningsverktyget, broinstitutsverktyget eller avskiljandeverktyget, ska insättnings- garantisystemet bidra till resolutionen genom att betala ett belopp som motsvarar det som de garanterade insättarna skulle ha burit om förlusterna fördelats mellan borgenärerna enligt förmånsrätts- ordningen. Det ska även vara möjligt för insättningsgarantisystemet att bidra till en kapitalisering av ett institut eller ett broinstitut, i sådan omfattning som motsvarar den mängd garanterade insätt- ningar som i ett resolutionsförfarande hade konverterats till kapital om de saknat skydd. Insättningsgarantisystemet ska delta på samma villkor som övriga borgenärer med samma prioritet. Skälen för kommitténs förslag En bärande princip i direktivet är att insättare som skyddas av insättningsgarantin aldrig ska bära några förluster i samband med resolution. Detta tar sig bland annat uttryck i att skyddade insätt- ningar ska undantas från nedskrivning eller konvertering vid tillämpning av nedskrivningsverktyget. Skyddet av de garanterade insättarna innebär att förlusterna i företag under resolution måste bäras av någon annan part. Här finns två möjliga alternativ – antingen påförs företagets övriga borgenärer dessa förluster eller så tillförs externa medel för att kompensera förlusterna. I direktivet har det senare alternativet valts, vilket kan ses som ett uttryck för principen att respektera prioritetsordningen i konkurs. För att förfarandet även i andra avseenden ska motsvara en konkurs anges dessutom att medlem ska hämtas från insättningsgarantisystemet, som ju hade fått bära kostnaderna om företaget inte satts i resolution och insättnings- garantin utlösts. Av artikel 109 framgår således att om resolutionsmyndigheten vidtar en resolutionsåtgärd som medför att borgenärer måste bära förluster som garanterade insättare får fortsatt tillgång till sina insatta medel, ska insättningsgarantisystemet utbetala ersättning till ett belopp som motsvarar de förluster som garant- erade insättare hade vållats om de saknat skydd. Detta ska gälla vid tillämpning av samtliga resolutionsverktyg. Åtagandet ska enligt artikel 109.3 fullgöras genom en utbetalning i kontanta medel. Som direktivet anger ska ersättningsbeloppet beräknas utifrån de förluster de garanterade insättarna hade gjort om de inte hade åtnjutit skydd. Det är således inte fråga om att utbetala ersättning med ett belopp motsvarande hela värdet av de garanterade insätt- ningar utan enbart den andel av insättningarna som hade gått förlorade om insättarna i resolution hade hanterats i enlighet med den prioritetsordning som gäller vid konkurs. Enbart om garant- erade insättningar hade behövt skrivas ner till kommer ersättningsbeloppet att sammanfalla med det totala värdet av garanterade insättningar. Att detta skulle behöva ske förfaller osannolikt, inte minst mot bakgrund av att garanterade insättningar enligt direktivet ska få förmånsrätt (se kapitel 20). Som huvudregel gäller alltså att det är insättningsgaranti- systemet som ska svara för insättarnas skydd. Detta åtagande begränsas dock i tre olika avseenden. För det första ska insättningsgarantisystemets bidrag till resolution inte vara större än de som systemet hade fått stå för vid ett ordinärt insolvensförfarande, dvs. vid ett ersättningsfall. Om en värdering (enligt artikel 74) utvisar att så trots allt är fallet, ska resolutionsreserven vara skyldig att kompensera insättnings- garantisystemet med ett belopp motsvarande mellanskillnaden. Eftersom ett konkursförfarande i regel torde leda till en väsent- ligt större värdeförstöring än resolution, är det i grunden osannolikt att insättningsgarantisystemets kostnader skulle bli högre vid resolution. På grund av resolutionsmyndighetens befogenhet att under vissa omständigheter undanta nedskrivnings- bara skulder från konvertering eller nedskrivning är det dock inte uteslutet att detta kan inträffa. I detta fall är det möjligt att insätt- ningsgarantisystemets kostnader skulle kunna bli högre även om ett konkursförande hade förorsakat en större värdeförstöring. För det andra ska insättningsgarantisystemet inte vara skyldigt att bidra till en kapitalisering av ett företag eller broinstitut i samband med tillämpning av skuldnedskrivningsverktyget. Kom- mitténs tolkning av denna bestämmelse är att den inte innebär något förbud mot att insättningsgarantisystemet bidrar till en kapitalisering, utan enbart att systemet inte ska vara skyldigt att göra detta. Därmed uppstår frågan om det är lämpligt att låta insättningsgarantisystemet bidra till en kapitalisering. Ett argument som talar för insättningsgarantisystemet ska kunna bidra till en kapitalisering är att det skapas ett ytterligare alternativ, vid sidan av resolutionsreserven, för att genomföra kapitalisering med externa medel. Dessutom är det kommitténs tolkning att kapitalisering via insättningsgarantifonden inte omfat- tas av samma begränsningar som gäller i fråga om resolutions- reserven, dvs. att ett bidrag motsvarande av totala skulder och eget kapital, alternativt av riskvägda tillgångar måste ha gjorts av företagets ägare och borgenärer innan externt kapital får tillföras. Mot bakgrund av att denna möjlighet ger staten ett ytterligare handlingsalternativ, och därmed bidrar till ett mer flexibelt resolut- ionsförfarande, anser kommittén att lagen bör tillåta att insättnings- garantisystemet tillskjuter medel för att kapitalisera ett företag under resolution eller ett broinstitut. Insättningsgarantisystemet ska delta på samma villkor som övriga borgenärer med samma prioritet. För det tredje sägs i artikel 109.5 att insättningsgarantisystemets åtagande inte i något fall ska vara större än ett belopp motsvarande av den målnivå som ska gälla för insättningsgaranti- reserven enligt tillämpliga EU-regler. Enligt samma artikel tillåts dock medlemsstaterna, med beaktande av särdragen hos deras nationella banksystem, sätta en annan procentsats än . De EU-regler som här åsyftas är det nya insättningsgaranti- direktivet. Enligt detta direktiv ska insättningsgarantisystemet ha en målnivå för fondering på . Givet att denna målnivå tillämpas i kombination med begränsningen på begränsas alltså användningen av insättningsgarantimedel vid resolution till ett belopp motsvarande av garanterade insättningar. Att insättningsgarantisystemets åtagande begränsas på detta sätt innebär inte att insättarnas skydd försämras. De insättningar som faller under garantins maximala ersättningsbelopp ska enligt direktivet alltid skyddas fullt ut vid resolution. Däremot medför regeln att det kan uppstå situationer där den kompensation som ska utgå till företaget under resolution inte kommer att kunna finansieras fullt ut med medel ur insättningsgarantifonden. Hur ett eventuellt sådant finansieringsunderskott ska hanteras regleras emellertid inte i direktivet. Vi gör här tolkningen att det inte är direktivets avsikt att företaget ska bära dessa kostnader. En sådan ordning skulle med- föra att insättarna skyddades på andra borgenärers bekostnad. För det fall det inte finns några återstående nedskrivningsbara skulder skulle det dessutom innebära att kapitalbristen i företaget inte kommer att kunna lösas. Den rimliga tolkningen är i stället att finansiering måste komma från en extern källa. Under förutsättning att villkoren för att få använda finansieringsarrangemanget för resolution för förlusttäck- ning är uppfyllda kan resolutionsreserven utnyttjas. Om villkoren däremot inte är uppfyllda måste finansieringen komma från att annat håll (för att resolution ska kunna genomföras utan skada för insättarna). Eftersom direktivet inte anger hur detta ska gå till kan inte vi se att det ska kunna ske på något annat sätt än via statliga stöd- åtgärder. Dessa måste i vanlig ordning prövas mot EU:s statsstöds- regler. För att minska risken för en sådan situation ska uppstå är det möjligt att antingen sätta en högre målnivå för insättningsgaranti- fonden eller utnyttja direktivets möjlighet att sätta en högre pro- centsats för hur mycket insättningsgarantimedel som får användas. Den svenska insättningsgarantifonden har ingen fastställd målnivå. Det är därför inte möjligt uttrycka en begränsningsregel som en procentsats av målnivån utan att fastslå vad mål- nivån bör vara. Det ingår dock inte i kommitténs uppdrag att ta ställning till hur det nya insättningsgarantidirektivets bestämmelser, inklusive kraven på målnivå för fonden, ska införlivas i svensk rätt. Kommittén anser därför att det närmare ställningstagandet kring begränsningen av insättningsgarantifondens åtagande bör göras i samband med genomförandet av insättningsgarantidirektivet. 21.4.8Särskilt om hantering av insättare vid tillämpning av försäljnings- eller broinstitutsverktyget Kommitténs förslag: Om resolutionsmyndigheten i samband med tillämpning av försäljnings- eller broinstitutsverktyget överför samtliga garanterade insättningar i ett institut försatt i resolution, ska de kvalificerade insättningar som kvarstår i institutet efter överföringen inte vara ersättningsberättigade enligt lagen om insättningsgaranti. Om garanterade insättningar helt eller delvis kvarlämnas i institutet under resolution, ska insättningsgarantin enbart gälla till ett belopp motsvarande mellanskillnaden mellan insättningsgarantins maximala ersättningsbelopp och det belopp som överförts från institutet. Skälen för kommitténs förslag I samband med tillämpning av försäljnings- eller broinstituts- verktyget kan resolutionsmyndighet välja att överföra hela eller delar av ett företags tillgångar och skulder från företaget under resolution till en köpare eller ett broinstitut. För företagets fordrings- ägare blir det alltså här fråga om ett byte av gäldenär; den fordran som gällde i förhållande till företaget övergår i och med överföringen till ny gäldenär. Vad gäller fordringar i form av insättningar blir en sär- skild fråga i detta sammanhang vad som ska gälla avseendet skyddet från insättningsgarantin. I artikel 109.4 i resolutionsdirektivet regleras insättnings- garantins omfattning i förhållande till insättningar som lämnas kvar i ett institut i samband med att försäljnings- eller broinstituts- verktyget tillämpas. Under förutsättning att de medel som överförs till en köpare eller ett broinstitut motsvarar eller överskrider den sammanlagda ersättningsnivå som ges i insättningsgarantidirektivet ska de insättare som kvarstår i institutet under resolution inte ha någon fordran på insättningsgarantin. Denna bestämmelse syftar till är att säkerställa att insättare som har insättningar över det maximala ersättningsbeloppet i det institut som blir föremål för resolution inte ska kunna få ett bättre skydd vid resolution än vad de skulle ha fått om institutet hanterats i annan ordning.