sou · H2B310 · 2014-02-28 00:00:00 — Utredningens bedömning: Det finns inga behov av att ändra bestämmelserna om överklagande med anledning av ändrings- direktivet. Utredningens förslag: Arkiv, bibliotek och museer undantas från skyldigheten att lämna information om eventuella rättsinnehavare vid beslut om avslag på en begäran om vidareutnyttjande. I lagen förs in en bestämmelse om att myndigheter på begäran ska lämna ett skriftligt beslut när en begäran om vidareutnyttjande avslås eller har förenats med villkor. 9.3.1Överprövning bör fortfarande göras av domstol Det är angeläget att det finns en effektiv och rättssäker ordning för att enskilda ska kunna få myndigheters beslut enligt lagen över- prövade. Det har vid olika tillfällen framförts synpunkter om att överklagandeprocessen enligt PSI-lagen är för omständlig och tar . Utredningen har därför undersökt om det är möjligt att underlätta för enskilda att överklaga myndigheters beslut som har anknytning till PSI-området. I första hand har utredningen övervägt ändringar i PSI-lagen. Det alternativ till den nuvarande ordningen med överklagande till förvaltningsdomstol som har presenterats är att myndigheternas avgiftsbeslut överprövas av en särskild myndighet. Syftet skulle vara att göra processen snabbare och att skapa en myndighet som får möjlighet att bygga upp särskild sakkunskap på området. I ändringsdirektivet tycks ett sådant alternativ vara det som främst avses när det gäller skyldigheten för medlemsstaterna att tillhandahålla ett system för överprövning. Artikel 4 nämner en opartisk tillsyns- myndighet som besitter lämplig sakkunskap. Som exempel anges den nationella konkurrensmyndigheten och den nationella myndigheten för tillgång till handlingar eller nationell domstol. Domstolar brukar normalt inte betraktas som tillsynsmyndigheter med särskild sakkunskap. Även formuleringarna i skäl 28 till ändringsdirektivet antyder att förstahandsalternativet har varit att överprövning görs av en tillsynsmyndighet och inte en domstol. Antalet överprövningar av beslut om vidareutnyttjande kan inte antas bli fler än att det kommer att bli en relativt begränsad uppgift för en tillsynsmyndighet. Det är därför inte lämpligt att föreslå en ny tillsynsmyndighet som skulle ha till uppgift att överpröva andra myndigheters beslut enligt PSI-lagen. Uppgiften att överpröva beslut enligt PSI-lagen bör därför läggas på en befintlig myndighet som har flera andra uppgifter. Det är inte alls självklart att en sådan myndighet skulle ha bättre förutsättningar att handlägga överpröv- ningsärenden än en domstol. En förutsättning för att överprövning av en tillsynsmyndighet ska vara snabbare än domstolsprövning är att tillsynsmyndighetens avgörande inte ska kunna överprövas i en andra instans till exempel av en domstol. avgörande skulle därför vara bindande både för myndigheten och för den enskilde. Ett alternativ kan vara att tillsynsmyndighetens avgörande ska kunna överklagas till domstol av den enskilde men inte av den myndighet som har tagit det ursprungliga beslutet. Det som talar emot en sådan ordning är att den på ett grundläggande sätt skulle avvika från de principer som gäller för överprövning i förvaltnings- ärenden i svensk rätt (prop. 2009/10:175, s. 185). Det kan visserligen hävdas att det finns sådana exempel. Ett är att en del avgiftsbeslut enligt avgiftsförordningen får överklagas till . Där handlar det dock om relativt enkla bedömningar, till exempel hur avgiften ska beräknas utifrån antalet sidor som har lämnats ut. En prövning enligt PSI-lagen innefattar betydligt mer komplicerade frågor, som kan kräva omfattande juridisk kompetens inom bland annat förvaltningsrätt. En nackdel med en ordning där överprövning ska göras av en särskild tillsynsmyndighet är att en sådan bara skulle kunna pröva om ett beslut strider mot bestämmelserna i . Vid prövning i en förvaltningsdomstol kan i vissa fall även andra frågor som har samband med PSI-begäran prövas, till exempel om avgifterna är förenliga med reglerna i avgiftsförordningen. Det är dessutom svårt att motivera en särskild ordning för att överpröva beslut om vidareutnyttjande som andra beslut, som kan ha betydligt större konsekvenser för enskilda, inte får samma prioritering inom rättsystemet. Utredningen bedömer därför att det inte finns anledning att ändra på den ordning för överklagande som gäller enligt PSI-lagen . 9.3.2Kan möjligheterna att överklaga förbättras? Förutsättningarna för enskilda att kunna vidareutnyttja myndig- heternas informationssamlingar är beroende av en mängd beslut. Det handlar dels om beslut som gäller tillgången till handlingarna, dels om beslut som gäller avgifter och andra villkor för vidare- utnyttjandet. De beslut som grundar sig på bestämmelser i lagen är troligen relativt få. Bestämmelserna som gäller om och hur sådana beslut kan över- klagas är komplicerade och varierar beroende på vilket regelverk som beslutet grundas på. Vidare kan vidareutnyttjandet regleras i avtal mellan en myndighet och en vidareutnyttjare. Där kan det uppstå civilrättsliga tvister, som ska lösas i allmän domstol. Beslut som kan överklagas enligt PSI-lagen I PSI-lagen anges att beslut [] i ett enskilt fall enligt denna lag kan överklagas enligt den ordning som anges i 15 §. I propositionen till lagen sägs att det gäller beslut som avser de frågor som regleras i de materiella bestämmelserna i 7–10 §§. Det påpekas även att lagens bestämmelser om överklagande inte ska tillämpas på beslut som avser tillämpningen av bestämmelser som ger rätt till eller som begränsar tillgången till handlingar. Som exempel nämns beslut som grundar sig på 2 kap. TF (prop. 2009/10:175, s. 184 f.). Bestämmelsen i ändringsdirektivet som gäller överprövning talar om alla beslut om vidareutnyttjande (art. 4.4). Direktivet ska dock inte påverka tillämpningen av medlemsstaternas bestämmelser om tillgång. Bestämmelsen i artikel 4.4 om överklagande gäller således endast överklagande av beslut som grundas på materiella bestämmelser som antagits med stöd i direktivet. Överklagande på annan grund – till exempel att ett avslagsbeslut om utlämnande av allmän handling strider mot bestämmelserna i 2 kap TF eller OSL – påverkas således inte av direktivet. Vissa beslut går över huvud taget inte att överklaga. Det gäller till exempel beslut om avgifter som har överklagats dit enligt 24 § avgiftsförordningen. En myndighets beslut om att inte lämna ut en allmän handling i elektronisk form går inte att överklaga enligt bestämmelserna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF och OSL. Däremot kan det överklagas i den ordning som gäller för andra administrativa beslut.1 Såvida det inte finns en särskild skyldighet för myndigheten att tillhandahålla de begärda handlingarna i elektronisk form kommer dock ett sådant överklagande att avslås. Villkor för vidareutnyttjandet som en myndighet beslutar med stöd av en immaterialrätt som myndigheten innehar utgör avtals- villkor som inte grundas på offentligrättslig reglering. Tvister om och tolkning av sådana villkor prövas av tingsrätt enligt bestämmelser om tvistemålsprocessen efter stämning av någon av parterna. Villkor som ställts med stöd av myndighetens immaterial- rätt kan även prövas enligt PSI-lagens materiella bestämmelser om de till exempel anses vara diskriminerande eller inte relevanta enligt 8 §. PSI-lagen innehåller inga bemyndiganden för myndigheter att ta avgifter eller att uppställa andra villkor för vidareutnyttjande av handlingar. Lagens syfte är närmast det motsatta, det vill säga att begränsa myndigheternas möjligheter att uppställa villkor. Beslut om till exempel avgifter måste därför ha stöd i annan författning, till exempel ett avgiftsbemyndigande i en myndighets instruktion. Om den författning som beslutet grundas på innehåller bestämmelser om överklagande kan det överklagas enligt de förutsättningar som anges där. Saknas bestämmelser om överklagande gäller vanligtvis förvaltningslagens bestämmelser i 22–25 §§. Bara om de villkor som myndigheten ställer för vidare- utnyttjande strider mot de materiella bestämmelserna i kan beslutet överklagas enligt PSI-lagen. En förutsättning är förstås att villkoren gäller sådana frågor som inte är undantagna från lagens tillämpningsområde. Det får således inte gälla frågor om till exempel sekretessförbehåll eller begränsningar som beslutats med stöd i registerförfattning. Det finns inget som hindrar att ett beslut överklagas både på grund av att det strider mot någon särskild författning och mot PSI-lagen. I de fall överklagandet ska ske till förvaltningsrätten kan båda frågorna prövas i samma process. Det finns således många olika sätt att överklaga ett beslut om vidareutnyttjande. Orsaken är att beslut om vidareutnyttjande förutsätter att myndigheterna gör bedömningar enligt ett stort antal regleringar som kan ha olika bestämmelserna för överklagande. Som huvudregel gäller dock enligt 22 a § förvaltningslagen att beslut av statliga och kommunala myndigheter kan överklagas till förvalt- 1 Jämför RÅ 2008, not 72. Lagen är emellertid subsidiär, det vill säga avvikande bestämmelser i en annan författning tar över. Ett exempel på sådana avvikande bestämmelser finns i 6 kap. OSL om överklagande av beslut som gäller utlämnande av allmänna handlingar. Ett annat är bestämmelsen i 15 § PSI-lagen. Information som underlättar för enskilda att överklaga Den ordning som har beskrivits medför att ett överklagande avseende beslut om vidareutnyttjande kan bli komplicerat. Sättet att överklaga beror på vilka bestämmelser som beslutet grundar sig på. I vissa fall innebär det också att överklagande ska behandlas av olika instanser. Problemet för den enskilde som överväger att över- klaga ska dock inte överdrivas. Den beslutande myndigheten är skyldig att informera om hur ett avslagsbeslut kan överklagas. Myndigheten ska ange de bestämmelser som beslutet har grundats på och skälen för beslutet. Myndigheten ska också lämna anvisningar om hur beslutet kan överklagas. För myndigheter och andra organ som omfattas av PSI-lagen följer detta av bestämmelser i förvalt- ningslagen och av 12–13 §§ PSI-lagen. Detta gäller och de tillägg som har införts med ändringsdirektivet innebär inte att PSI- lagen behöver förändras på denna punkt. Det finns inte heller andra skäl att ändra PSI-lagen i detta avseende. Enligt 14 § PSI-lagen ska en myndighet som avslår en begäran om vidareutnyttjande på grund av att vidareutnyttjandet skulle inkräkta på tredje mans immaterialrätt informera om vem som är rättighetsinnehavare, det vill säga den vars rätt enligt URL kan komma att kränkas av vidareutnyttjandet. Om denne inte är känd är det tillräckligt att myndigheten i stället lämnar information om vilken licensgivare som myndigheten har fått handlingarna från. Sådana arkiv, bibliotek och museer som omfattas av det utvidgade tillämpningsområdet i ändringsdirektivet undantas från skyldig- heten att ange rättsinnehavaren (art. 4.3). En sådan skyldighet skulle medföra en orimligt stor arbetsbörda för arkiv, bibliotek och museer, eftersom de ofta har stora mängder av handlingar som omfattas av tredje mans upphovsrätt. Motsvarande undantag bör därför införas i PSI-lagen. Det bör framgå av lagen att den enskilde kan begära att få ett skriftligt beslut En begäran om vidareutnyttjande leder inte alltid till att en myndighet fattar ett formellt beslut om eventuella villkor för vidareutnyttjandet. En förfrågan om vidareutnyttjande kan till exempel besvaras med en hänvisning till standardlicens och avgiftstaxa för vidareutnyttjande. Om den som begär vidareutnyttjande accepterar avgifterna och andra villkor fattar myndigheten oftast inget formellt beslut om att lämna ut handlingarna. Utan ett sådant beslut kan det vara svårt för vidare- utnyttjaren att i efterhand överklaga villkoren eller avgifterna. Det finns dock inget som hindrar myndigheter från att fatta formella skriftliga beslut om avgifter och begränsningar för vidareutnyttjande innan de lämnar ut handlingarna. I vissa fall är myndigheterna dessutom skyldiga att fatta beslut och meddela dem skriftligen. Enligt 21 § första stycket förvalt- ningslagen ska part underrättas om innehållet i en myndighets slutliga beslut i ett ärende om det gäller myndighetsutövning mot någon enskild. Bara om det är uppenbart att det inte behövs kan myndigheten avstå från att underrätta parten. Om ett beslut som kan överklagas går parten emot ska denne dessutom underrättas om hur överklagandet går till (andra stycket). Myndigheterna får själva bestämma hur beslutet ska meddelas. Om den som är part begär det ska dock beslutet alltid meddelas skriftligt (tredje stycket). Bestämmelserna i 21 § förvaltningslagen gäller vid beslut inom PSI-området. Av 12 § PSI-lagen framgår att bestämmelserna i 21 § förvaltningslagen även gäller för sådana enskilda organ som enligt 2 § andra stycket omfattas av lagen. Utredningens uppfattning är att skyldigheten att lämna skriftligt beslut vid begäran om vidareutnyttjande inte ska begränsas till myndighetsutövning, som i 21 § förvaltningslagen (jämför motiveringen till bestämmelsen om motivering av beslut i 14 §, prop. 2009/10:175, s. 203). I lagen bör det därför föras in en uttrycklig bestämmelse om att myndigheter på begäran ska lämna ett skriftligt beslut. Det är dock tillräckligt att begränsa skyldigheten till sådana beslut som har förenats med villkor eller när en begäran om vidareutnyttjande avslås. Liksom tidigare bör det också anges i bestämmelsen att sådana beslut ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. 10Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande De förslag till ändringar av PSI-lagen som utredningen har presenterat i tidigare kapitel syftar till att skapa bättre förutsätt- ningar för att vidareutnyttja information från den offentliga sektorn. Utöver att lagstifta finns det dock andra åtgärder som kan skynda på och främja utvecklingen på området. I utredningens direktiv ingår att utreda vilket stöd myndigheterna behöver för att tillämpa bestämmelserna i och om det i övrigt finns behov av insatser för att förbättra förutsättningarna för vidare- utnyttjande. Flera förslag av den typen finns i tidigare kapitel, till exempel när det gäller reglering av myndigheternas information om sina handlingar (kapitel 6) samt behovet av stöd och föreskrifter när det gäller att beräkna avgifter (kapitel 7). I det här kapitlet diskuteras ytterligare åtgärder av det här slaget. Om utredningen finner att det behövs, ska den föreslå vilken eller vilka myndigheter som ska få uppgifter på området. Organisations- frågan tas upp i slutet av kapitlet. Utredningens bedömning: Ändringarna i PSI-lagen behöver kompletteras med åtgärder som aktivt driver på utvecklingen. Regeringens styrning i form av särskilda uppdrag till olika myndig- heter bör fortsätta och utvecklas. Det pågående arbetet för att standardisera myndigheternas information bör ta sikte också på nyttan för vidareutnyttjarna. I styrningen kan också ingå att starta tidsbegränsade projekt för specifika frågor och att stödja myndigheternas ledningar i arbetet med att förändra kulturer och attityder. Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande PSI-direktivet och PSI-lagen anger de villkor som ska gälla för vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Men lagen innebär inte något tvång för myndigheterna att arbeta aktivt med att öka den mängd information som de tillhandahåller för vidareutnyttjande eller att bidra till utvecklingen på andra sätt. Vid utredningens samråd med representanter för statliga myndig- heter och kommuner var den allmänna uppfattningen att PSI-lagen har bidragit till att uppmärksamma frågan, men bara i begränsad omfattning haft en direkt påverkan på deras åtgärder på området. Man kan säga att lagen har varit ett inslag i den allmänna diskussionen om öppna data och värdet av offentlig information, som myndigheterna har förhållit sig till på olika sätt. Utredningens förslag till förändringar av lagen innebär vissa nya krav på myndigheterna, till exempel att de ska informera om sina handlingar och villkor för att vidareutnyttja dem. Men utredningen bedömer att lagen i sig inte heller i fortsättningen kommer att vara en tillräcklig drivkraft för myndig- heterna att bidra till att uppnå syftet med PSI-direktivet och ta vara på hela nyttan med ett omfattande vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter och kommuner. Eftersom direktivet inte utgör något hinder för medlemsländernas egna åtgärder för att främja utvecklingen finns det stort utrymme för regeringen att vidta olika åtgärder. Det gäller framför allt myndigheterna under regeringen, som den kan styra i önskad riktning. har regeringen i regleringsbreven gett en del myndigheter uppdrag att redovisa vilka åtgärder de har vidtagit för att bidra till ett ökat vidareutnyttjande och hur de arbetar med frågorna. Enligt utredningen är det ett bra sätt att styra myndig- heterna. Ett naturligt nästa steg är att ställa tydliga krav i styr- dokumenten på vad myndigheterna ska bidra med för att underlätta vidareutnyttjandet. Det gäller i första hand de myndigheter som har sådan information där förutsättningarna och intresset för vidareutnyttjande är särskilt stora. Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande En ökad standardisering av myndigheternas information är viktig för att underlätta utbytet av information mellan myndigheterna. Regeringen har tagit flera initiativ för att öka samordningen på området. Den har bland annat gett fyra myndigheter ansvar för att samordna planeringen och utvecklingen av e-tjänster på var sitt område.1 De är (företag och företagare), Lantmäteriet (fastighetsinformation och geografisk information), (privatpersoner) och Transportstyrelsen (fordon och förare). Mer standardisering är ett återkommande önskemål från dem som vill vidareutnyttja information från den offentliga sektorn. Standardiseringen kan avse olika aspekter, till exempel formen för att beskriva informationens innehåll och kvalitet, formaten som den kan spridas i, de termer och begrepp som används och modellerna för att beräkna avgifter. Ju mer enhetlig myndigheternas information är i sådana avseenden, desto enklare blir det för de vidareutnyttjare som vill kombinera information från flera olika myndigheter. Enligt utredningen bör den fortsatta styrningen på området inte bara utgå från myndigheternas nytta av samordning, utan också ta sikte på nyttan för vidareutnyttjandet. Den organisation och indelning av områden som redan har gjorts är en lämplig grund att bygga vidare på. De myndigheter som har fått ansvar för att samordna respektive område kan i ett första steg till exempel ges i uppdrag att skapa en enhetlig terminologi för informationen på området. De kommer både att underlätta utbytet av information mellan myndigheter och att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande. 10.1.3Påverka myndighetskultur och attityder Ett av de hinder mot att öka möjligheterna till vidareutnyttjande som utredningen har uppmärksammat är att det i en del myndig- heter finns en kultur av att slå vakt om den egna informationen och att se skeptiskt på att släppa den för vidareutnyttjande på ett sätt som de inte kan kontrollera själva. Att det finns en lång tradition av att hantera offentlighetsprincipen och på begäran lämna ut handlingar innebär inte självklart att myndigheterna utan vidare kommer att verka aktivt för och underlätta ett fritt vidare- 1 Uppdrag att samordna och främja myndigheternas arbete med e-förvaltning. Regerings- beslut , N 2011/168/ITP. Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande Den motvilja som i vissa fall har funnits mot att lämna ut handlingar i elektroniskt format, trots att det inte har funnits några formella hinder, kan i vart fall delvis vara en kultur- och attitydfråga. Att påverka myndighetskulturen är en fråga för myndighetens ledning. Men det krävs ofta ett långsiktigt och uthålligt arbete för att åstadkomma verkliga förändringar. Därför är det viktigt att regeringen inom ramen för sin myndighetsstyrning stödjer myndigheternas ledningar i deras arbete med att förändra sådana kulturer och attityder som riskerar att fördröja eller förhindra utvecklingen. 10.1.4Tillfälliga eller sektorsvisa projekt I regeringens styrning kan också ingå att starta olika utvecklings- projekt för att utveckla e-förvaltningen, inklusive att främja vidare- utnyttjande av handlingar. Aktuella exempel är E-delegationen, uppdrag Öppna data, för digitalisering av kulturarvet (Digisam) och Geodatasamverkan. Utredningen bedömer att den typen av tidsbegränsade generella eller sektorsvisa projekt för avgränsade frågor bör vara ett inslag i arbetet också i fortsättningen. Inte minst kan de skapa värdefulla forum för utbyte av erfarenheter och att dra nytta av kunskapen hos de myndig- heter som har kommit längre än andra. Initiativet till sådana projekt kan komma både från myndigheterna och regeringen. Utredningens bedömning: Att följa upp utvecklingen och utvärdera effekterna av olika åtgärder är nödvändigt för att ge regeringen underlag för sin fortsatta styrning av myndigheternas arbete med att främja ett ökat vidareutnyttjande. För att kunna styra myndigheterna och vidta andra åtgärder i syfte att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande behöver regeringen underlag som visar utvecklingen och effekterna av olika insatser. Dessutom ställer det nya PSI-direktivet krav på att medlemsländerna ska rapportera om utvecklingen till kommissionen (art. 13). Därför krävs uppföljning av myndigheternas aktiviteter och utvärdering av effekterna. Det kan vara rimligt att samordna uppfölj- Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande ningen till kommissonen med den som regeringen behöver för sin styrning. Kommunsektorn bör ingå i uppföljningen, eftersom utred- ningen bedömer att det finns en påtaglig risk att utvecklingstakten kommer att variera mycket mellan olika delar av . För att underlätta bedömningen av utvecklingen och effekterna av olika åtgärder finns det skäl att försöka skapa en bild av utgångs- läget, det vill säga de förhållanden som gällde innan åtgärderna vidtogs. En sådan nulägesbeskrivning bör genomföras innan PSI- direktivet ska vara genomfört i lagstiftningen, det vill säga . En utgångspunkt kan vara den enkätstudie av förhållandena i ett relativt stort antal statliga myndigheter som E-delegationen genomförde och planerar att publicera . 10.3Tydliga regler och låga avgifter Utredningens bedömning: Att reglerna är tydliga och enkla att tolka är viktigt för såväl myndigheterna som vidareutnyttjarna. Det gäller inte minst bemyndigandena om vilka avgifter som myndig- heterna får ta ut. Avgifternas storlek har en avgörande betydelse för hur vidare- utnyttjandet utvecklas. När regeringen respektive kommun- och överväger att besluta om undantag från huvudregeln för avgifternas storlek är det viktigt att de väger in riskerna med höga avgifter. Mycket talar för att de faktorer som är viktigast för att främja ett ökat vidareutnyttjande av offentlig information är att regelverket är tydligt och att myndigheterna inte tar ut för höga avgifter. Vid utredningens olika samråd har företrädare för såväl myndig- heter som vidareutnyttjare pekat på att reglerna för vidareutnyttjande är otydliga eller svåra att tolka. Med utgångspunkt i den kritiken har utredningen strävat efter att dels förtydliga en del formuleringar i PSI- lagen, dels att redovisa relativt omfattande analyser och resonemang som kan underlätta tolkningen (se särskilt kapitel 5). Det finns en rad studier som pekar på att information för vidareutnyttjande är priskänslig, det vill säga att höga avgifter hindrar utvecklingen på området (se kapitel 7). De företrädare för vidareutnyttjarna som utredningen har haft kontakt med ger ett starkt stöd för den uppfattningen. Den enskilda åtgärd som skulle stimulera ett ökat vidareutnyttjande allra mest är sannolikt att Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande sänka avgifterna för att få tillgång till informationen.