sou · H2B362 · 2014-08-29 00:00:00 — Jämförelsen med dessa länder är dock inte helt möjlig att göra eftersom det finns stora skillnader mellan utformningen av systemen och i vad den skattskyldige kom- mer i åtnjutande av, inte minst i form av att det i är fråga om fri fullföljd med förtur i högsta rättsliga instans. Vid beaktande av dessa skillnader framstår den svenska maxavgiften om vid jämförelse med t.ex. de som är maxavgift i som anmärkningsvärt låg eftersom ett norskt förhandsbesked inte kan prövas rättsligt utanför den ordinarie skatteprocessen. I är den högsta avgiften per fråga. Jämfört med andra liknande avgifter i framstår den nuvarande avgiften också som låg. Med beaktande härav och då ansökningar om förhandsbesked numera i allt större utsträckning avser internationella förhållanden och komplicerade utredningskrävande transaktioner anser utredningen att det finns skäl att generellt justera upp ansökningsavgiften. Hur stor avgiften ska vara i det enskilda fallet avgörs av nämnden i samband med att förhandsbeskedet meddelas. Det är därför i princip omöjligt för sökanden att i förväg bilda sig en upp- fattning om hur stor avgiften slutligen kommer att bli och dess- utom tas nämndens tid i anspråk för rent administrativa frågor. Båda dessa problem kan huvudsakligen undvikas genom en ordning som den som finns i och där avgift utgår enligt en fastställd tariff. Syftet med en avgift är både att få viss kostnadstäckning för den service till de enskilda som förhandsbeskedsinstitutet ändå är samt att i viss mån styra både mängden ansökningar och minimera antalet ansökningar som det inte är möjligt att pröva. För låga av- gifter riskerar att leda till att det kommer in för många ansökningar med frågor som är bättre lämpade att besvara på annat sätt och för höga avgifter riskerar att leda till att det inte kommer in några ansökningar alls. Att antalet ansökningar minskar till följd av för höga avgifter är inte önskvärt men är ansökningsavgiften i allmänhet en relativt liten del av en sökandes sammanlagda kost- nader för att ansöka varför något högre avgifter sannolikt inte har någon nämnvärd påverkan på ärendetillströmningen. Avgifterna kan dock behöva differentieras utifrån sökandenas betalnings- förmåga. Det finns också skäl, både utifrån betalningsförmåga, frågornas komplexitet och absoluta ekonomiska betydelse, att ha olika avgifter beroende på om sökanden är en fysisk person, en näringsidkare eller ett bolag. Särskild hänsyn måste tas till små en- skilda näringsidkare. Indelningen kan dock inte göras hur detalje- rad som helst eftersom det då uppkommer gränsdragningsproblem och förutsägbarheten försämras. Med förebild i det norska syste- met kan indelningen lämpligen göras i fyra nivåer. I är nivåerna indelade ungefär utifrån 1. fysiska personer, 2. enskilda näringsidkare, 3. mindre företag och 4. större företag. Motsvarande indelning bör med viss modifiering kunna tilläm- pas även i . Det skulle innebära att den första nivån är till för ansökningar för fysiska personer och en andra nivå bör gälla för fysiska personer om frågan avser näringsverksamhet. Fråga är sedan om avgiften för juridiska personer bör vara uppdelad så att små företag får en lägre avgift. Ett alternativ är att dela upp de juridiska personerna i flera avgiftsnivåer baserat på omsättning. Både i och i har man också valt att ha sådana indelningar. Enligt utredningens mening är det en modell som inte fungerar särskilt väl utifrån svenska förhållanden eftersom det riskerar att bli ytterst trubbigt. Till exempel kan ett holdingbolag ha liten omsättning och få anställda men den ställda fråga kan ha mycket stor ekonomisk betydelse. Att enbart utgå från antal anställda skulle innebära sam- ma problem. En annan möjlighet är att använda den definition av små företag som används inom definieras som fristående företag, och företag som tillsammans med partnerföretag eller anknutna företag, som sysselsätter färre än 50 personer och vars omsättning eller balansomslutning inte överstiger . Denna definition används även i annan lagstiftning för att definiera små företag. Enligt utredningens mening talar över- vägande skäl för att små företag bör få samma avgift som enskilda näringsidkare. Det bör ankomma på sökanden att lämna de upp- gifter som behövs för att bedöma om det är ett litet företag. Någon anledning för att kommunicera sådana upp- gifter med finns inte. Nästa nivå är för juridiska personer som inte är små företag. Den högsta nivån kan tillämpas på mer utredningskrävande ansökningar från juridiska eller fysiska personer. I har de särskilt krävande ärenden definierats som ärenden som kräver mer än 30 timmars arbetstid av kvalificerad handläggare. Denna defi- nition bör kunna användas även i även om det givetvis är svårt att mer exakt mäta hur det enskilda ärendet fordrar. Den högsta avgiften kan även tillämpas när den ekonomiska bety- delsen för den enskilde är mycket betydande. Att avgiften även av- speglar den enskildes intresse av att få ett bindande besked i förväg var också ett av de ursprungliga skälen till att alls avgiftsbelägga förhandsbeskeden.2 Nackdelarna med den av utredningen före- slagna ordningen är huvudsakligen att det kan upplevas orättvist att i princip samma frågeställning kommer att avgiftsbeläggas på olika sätt beroende på om sökanden är t.ex. en enskild näringsidkare respektive ett lite större aktiebolag. 1Kommissionens rekommendation 2003/361/EG 1951:64 s. 115. dock inte möjlig att uppnå och avgiften är i allmänhet endast en mindre del av sökandens kostnader för att ansöka om förhands- besked. Att avgifterna är förutsägbara för sökanden och enkla att administrera för är sammantaget av större vikt. Hur stor ska då avgiften i de olika nivåerna vara? Storleken på avgiften har inte förändrats . Mot bakgrund av den typ av frågor som nämnden prövar finns skäl att höja avgiften rejält. Utredningen föreslår att den lägsta avgiften bestäms till , avgiften för fysiska personer om frågan rör näringsverk- samhet och små företag bestäms till , normalavgiften för juridiska personer till och den förhöjda avgiften för särskilt utredningskrävande ärenden eller då det är fråga om mycket stora belopp sätts till . I har man valt att komplettera ansökningsavgiften med en handläggningsavgift som utgår om det av något skäl inte går att meddela förhandsbesked eller om förhandsbeskedet undanröjs i högre instans. En sådan handläggningsavgift, eller grundavgift, är enligt utredningens mening ett bra sätt att få åtminstone någon täckning för det arbete som ändå tvingas lägga ner och bör därför införas även i . Grundavgiften kan lämp- ligen bestämmas till . Denna avgift ska betalas innan påbörjar den egentliga handläggningen av ansökan. Inkommer inte betalningen , lämpligen från anmodan, förfaller ansökan om förhandsbesked. Ansökan ska då avskrivas från vidare handläggning. Sökanden är i sådana fall hänvisad till att ansöka på nytt om önskemålet att få sin sak prövad kvarstår. På samma vis som tidigare bör det även fortsättningsvis vara möjligt för att sätta ned avgiften om det finns särskilda skäl, såsom t.ex. om det är flera skattskyldiga som ansöker gemensamt. Särskilda skäl kan också avse särskilt ömmande fall såsom då mindre näringsidkare lyfter prejudikatsintressanta frågor. Det bör dock endast vara tilläggsavgiften som kan sättas ned. Grundavgiften föreslås bli så pass låg att det i princip aldrig kan finnas skäl till nedsättning om handläggningen av ärendet på- börjats. Däremot är det möjligt att vid särskilda skäl sätta ned tilläggsavgiften till noll. Beslut om påförande av avgift och avgifternas storlek kan fattas av ordföranden eller vice ordföranden. ningens mening bör denna möjlighet i princip alltid utnyttjas. Bak- grunden till att denna möjlighet ska användas så långt det är möjligt är desamma som avseende förenklingarna i beslutsfattandet i övrigt, jfr avsnitt 7.2, dvs. att bedriva verksamheten på ett så effek- tivt sätt som möjligt. Ytterligare en fråga att ta ställning till är om det finns skäl att för- ändra rutinerna kring betalningen av ansökningsavgiften, och då både tidpunkten för betalningen och formerna för betalningen I den nu rådande ordningen sker betalning när ett förhandsbesked meddelas. Fram tills skedde det genom att förhands- beskedet hämtades ut mot postförskott. har rutinerna lagts om så att sökanden eller dennes ombud alltid faktu- reras avgiften i samband med att förhandsbeskedet expedieras. avvisar ansökan eller om sökanden åter- kallar ansökan utgår ingen avgift. Om Högsta Förvaltningsdom- stolen undanröjer ett meddelat förhandsbesked på den grunden att det inte borde ha meddelats så får eventuellt erlagd avgift återbetalas till sökanden. De främsta fördelarna med den nuvarande modellen är att antalet fall av återbetalning minimeras och att avgiften inte behöver fastställas förrän nämnden är helt på det klara över hur komplext ett visst ärende är. I många andra liknande system betalar sökanden i förskott, innan ett ärende börjar handläggas. Mot bakgrund av att det normalt sett är mindre än hälften av de inkomna ansökningarna som resulterar i ett förhandsbesked så är det enligt utredningens mening inte lämpligt att införa en sådan ordning eftersom åter- betalning då skulle förekomma i ett förhållandevis stort antal fall. Huvudsakligen kan avgiften sålunda betalas i efterskott på samma sätt som . Undantaget är grundavgiften som bör krävas in innan handläggningen påbörjas eftersom denna avgift ändå inte ska återbetalas om ärendet avvisas eller avskrivs av annan anledning än att avgiften inte betalas. Det ankommer på att närmare utforma rutiner kring handläggningen men förslagvis kan ett inbetalningskort för grundavgiften skickas ut tillsammans med en bekräftelse på mottagen ansökan och information om den fortsatta handläggningen och om ytterligare avgifter. 9Behöver ett kompletterande förhandsbesked införas? Bedömning: Ett kompletterande förhandsbeskedsinstitut bör inte införas. Inom de befintliga processerna för att besvara frågor avseende kommande förfaranden inom och finns vissa gemensamma nämnare, en del konkurrens och överlapp- ningar. Det finns dock också stora skillnader mellan instituten. Dels är det avseende vilka typer av frågor man besvarar, där generellt har att hantera mer komplicerade frågor och särskilt anpassats för sådan verksamhet. En annan stor skillnad, åtminstone formellt, avser den formella rättsverkan där Skatterätts- nämndens besked är bindande för och domstolarna. Slutligen är sekretessen uttryckligen reglerad för Skatterättsnämn- dens verksamhet. Ett av syftena med förhandsbeskedsinstitutet är som tidigare nämnts att en skattskyldig i förväg ska kunna få ett säkert besked om de skatterättsliga konsekvenserna av olika påtänkta rättshand- lingar. Det kan dock finnas många fall där förhandsbeskeds- institutet inte kan användas. Till exempel bygger den nuvarande ordningen bl.a. på att de frågor som ska prövas av Skatterättsnämn- den är rättsfrågor och inte bevisfrågor. Det kan vidare finnas mindre företag som inte har den tid och kapacitet som kan behövas för att driva en förhandsbeskedsprocess. Även i dylika fall kan det emellertid vara angeläget för den enskilde att få ett bindande besked i förväg om hur ett handlande kommer att bedömas i beskattningshänseende. Från den enskildes perspektiv kan det dessutom tyckas som att det tar att få besked från . Det finns även exempel på att inte är Behöver ett kompletterande förhandsbesked införas? oklar ur rättslig synvinkel men avser mycket betydande belopp varför den enskilde vill kunna få ett bindande besked från det all- männa om de skatterättsliga konsekvenserna av ett visst handlande. Utifrån de i direktiven utpekade målsättningarna med en kom- pletterande, förenklad, ordning för att meddela förhandsbesked kan slutsatsen dras att det främsta syftet med en sådan ordning är att den enskilde snabbt och relativt billigt ska kunna få ett bindande besked oavsett frågans art. Sådana möjligheter till för- handsbesked finns i , och och i alla dessa länder har man valt att låta motsvarigheter vara den myndighet som beslutar om förhandsbesked. Att fundera över är om det uppställda målet om bättre möjlig- heter för de skattskyldiga att få snabba besked behöver resultera i ett nytt institut, särskilt sett i ljuset av de förändringar av förhands- beskedsinstitutet som utredningen föreslagit ovan. Är ett alternativ i stället att vidga kompetensområde till att omfatta även enklare ärenden med klara rättsfrågor eller att låta de skattskyldiga nöja sig med svar från inom ramen för verkets serviceskyldighet? Vad gäller möjligheter att meddela snabba och enkla besked i någon form av masshantering så förefaller en sådan ordning vara något som nämnden både är överkvalificerad för och inte anpassad för. och förhands- beskedsprocessen har utvecklats utifrån ett behov av att hantera komplexa frågeställningar. Nämndens organisation skulle behöva utvidgas och mycket lite av den befintliga förhandsbeskedsprocessen lämpar för sig en förenklad ordning. Det är tveksamt om det i till- räckligt hög utsträckning går att anpassa den befintliga process- ordningen med t.ex. de rådande höga kraven på fastställda förutsättningar till att också kunna lämna snabba svar på enklare frågeställningar. Liksom är fallet i grannländerna vore det även i logiskt att primärt utgå från att uppgiften att fatta beslut om förenklade förhandsbesked ska ankomma på , inte minst eftersom verket har resurser och kunskaper på området och därtill är den myndighet där skattefrågorna uppkommer och som de skattskyl- diga har sin dagliga kontakt med. De möjligheter och skyldigheter har att lämna besked som inte är bindande kan bäst beskrivas som omfattande, Behöver ett kompletterande förhandsbesked införas? både sett till möjligheter och skyldigheter och sett till mängden svar på frågor som produceras. Många av de frågor som inte kan eller bör besvaras av kan få ett svar av Skatte- verket, dock med ovan nämnda begränsningar avseende den formella rättskraften och att det inte alltid går att garantera sekre- tessen. För att ett förhandsbesked ska kunna meddelas ställs höga krav på att sökanden lämnar en fullödig utredning. Det krävs också att frågan är av vikt för sökanden eller för rättstillämpningen och ifråga om ansökningar från allmänna ombudet krävs därtill att det alltid är av vikt för rättstillämpningen. Bevis- och värderingsfrågor kan inte heller prövas av inom ramen för det befintliga förhandsbeskedsinstitutet, låt vara att det inte alltid finns någon skarp gräns mellan vad som är en bevisfråga och vad som är en rättsfråga eftersom även rättsfrågor ibland inrymmer ett visst mått av bevisvärdering. Det krävs i princip betydligt mindre av den skattskyldige för att ska kunna besvara en fråga och det finns inget hinder för att pröva bevisfrågor. I de mer komplicerade ärendena är dock kraven på den enskilde i det närmaste lika höga som i en förhandsbeskedsansökan och även i enklare ärenden påverkas svar av vilken information den enskilde lämnar och därmed värdet för frågeställaren. Även har svårt att i förhand ge svar på värderingsfrågor men verket är självfallet tvunget att ta ställning till värderingsfrågor i samband med beskattningen. Förutom värderingsfrågor är det endast mer uppenbara försök till aggressiv skatteplanering som inte besvarar inom ramen för serviceskyldigheten. En grundläggande fråga är om ett system med förenklat för- handsbesked meddelat av fyller det uppställda syftet att förenkla och förbättra för de enskilda och i så fall till vilket pris? Ett antal för- och nackdelar med att låta meddela för- handsbesked kan iakttas. För att ge en formaliserad möjlighet att meddela förhandsbesked talar att det kan bli möjligt för den enskilde att snabbt få ett beslut sett utifrån perspektivet att handläggningen hos verket inte skulle inbegripa ett tvåpartsför- farande. Ett förhandsbesked som meddelas av kan alltså komma att gå fortare än en ansökan om förhandsbesked hos . Tidsvinster blir möjliga att göra både i ansök- ningsförfarandet och i handläggningstiden. Behöver ett kompletterande förhandsbesked införas? ningstiden i inte särskilt lång jämfört med ordinarie domstolsprocess. Hela tidsvinsten går dessutom sanno- likt förlorad om det ska gå att klaga på förhands- besked. Ett mer formaliserat förfarande inom riskerar också att leda till längre handläggningstider jämfört med nuvarande modeller för att besvara frågor inom . Vidare kan sådana beslut avgiftsbeläggas vilket kan minska flödet av frågor till och därmed minska arbetsbelast- ningen. Detta kan i sin tur ge kortare handläggningstider. För en sådan ordning talar också att det är en möjlighet som redan finns i grannländerna och att det skulle innebära en kodifiering av ett existerande men oreglerat system. En reglering av detta system kan medföra stärkt rättsäkerhet och möjlighet till sekretessreglering i de fall som anses utgöra enbart rådgivning. Det är även möjligt att enskilda förhandsbesked kan nå en bredare krets genom att Skatte- verket i större omfattning publicerar ställningstaganden baserade på beskeden. Mot att ge en formaliserad möjlighet att meddela förhandsbesked talar att det kan uppstå en konkurrenssituation i förhållande till . Den primära kostnaden i att låta meddela förhandsbesked ligger i att intresset för att ansöka om förhandsbesked i riskerar att minska. Härigenom går vi miste om ett antal prejudikat eftersom det knappast är möjligt att ha fri fullföljd till HFD för ärenden som hanteras inom ett sådant system. beslut har inget prejudikatvärde och det finns en risk att intressanta rättsfrågor inte blir föremål för domstolsprövning. Möjligheterna till insyn i besluts- processen behöver också beaktas och ett system kring överklagan av beskeden behöver utformas. Risken är att insynen blir begränsad och att en besvärsmöjlighet motverkar den eftersträvade effektivi- teten. Nyttan av systemet från de skattskyldigas perspektiv kan dock också ifrågasättas utifrån den stora serviceskyldighet som har. Det finns en risk för att de enskildas möjligheter att få snabba svar möjligen formaliseras men inte nödvändigtvis förbättras då svar från inom ramen för serviceskyldig- heten redan är bindande i praktiken. I slutändan kanske de enda som möjligen har något att tjäna på att ett formaliserat besluts- fattande är eftersom ärendemängden kan komma att minska och systemet, om avgiftsbelagt, åtminstone till viss del bär Behöver ett kompletterande förhandsbesked införas? sina egna kostnader. Å andra sidan kommer det att ställas höga kvalitetskrav på beslutsfattandet i ett sådant system och formalise- ringen kan komma att öka den administrativa bördan för Skatte- verket. Det finns även risk för att processen tyngs av frågor som bättre kunnat lösas genom ett mer informellt skriftligt svar. kan det ifrågasättas om de skattskyldiga inte i praktiken redan har samma möjlighet . Ur de enskildas perspektiv är den mest betydande förändringen kanske att de eventuellt får betala för en service de redan har. frågebesvarande verksamhet och förhandsbeske- den överlappar delvis varandra, särskilt tydligt är detta vad avser den s.k. Dialogen där bl.a. svarar på mer oklara rätts- frågor. Ett visst överlappande kan också sägas finnas mellan Skatte- verkets ställningstaganden, som ofta har sitt ursprung i frågor från de skattskyldiga, och förhandsbeskeden. I vart fall kan sägas att det inom råder en viss konkurrens mellan att meddela ställningstaganden och att låta allmänna ombudet ansöka om för- handsbesked. Ställningstagandena är dock nödvändiga för att ska kunna sköta den löpande beskattningsverksam- heten. En viss konkurrens mellan frågebesvararande verksamhet och förhandsbeskeden är sannolikt svår att undvika. Frågan är dock om detta egentligen är något stort problem. För de skattskyldiga bör det vara en fördel att utifrån vilka behoven är i det enskilda fallet kunna välja mellan olika sätt att få sina frågor besvarade. I princip kan de nuvarande systemen i dags- läget mest ses som komplement till varandra. Såsom tidigare konstaterats fyller och delvis olika funktioner i förhållande till att besvara frågor från de enskilda. I huvudsak är detta en väl fungerande ord- ning och att låta meddela förhandsbesked åstadkom- mer antagligen fler problem än vad det löser. Denna iakttagelse gjordes för övrigt redan när tillskapades, jfr prop. 1990/91:89 s. 32. De ovan föreslagna förbättringarna av för- handsbeskedsinstitutet kan förväntas lösa en del av de problem som finns och göra att systemet bättre svarar mot behoven. Detta medför att behovet av ett nytt kompletterande system starkt kan ifrågasättas. Det kan eventuellt finnas en viss risk att framförallt Dialogen utvecklas på ett sådant sätt att förhandsbeskedsinstitutet utarmas, varför det är viktigt att följa utvecklingen. Behöver ett kompletterande förhandsbesked införas? frågor som väcks inom Dialogen resurskrävande för och det finns anledning att anta att en större ökning av de inkomna frågorna kommer att leda till längre handläggningstider även för dialogsvaren. Hög kvalité tar ofta tid varför det inte är möjligt att pressa ner handläggningstiderna i åtminstone svårare ärenden hur långt som helst. Även med bredare möjligheter att ställa frågor till både och är det också så att vissa typer av frågor helt enkelt inte är möjliga att svara på i förhand och detta problem kommer man inte åt genom ändringar i systemet. Utredningens slutsats är därför att det inte bör införas något kom- pletterande system. Förslag: Sekretessbestämmelsen avseende sekretessen för upp- gifter i förhandsbeskedsärenden hos kommuner och landsting tas bort. Av 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL följer att sekretess gäller i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Bestämmelsen innebär, såvitt nu är aktuellt, att det i och råder absolut sekretess för alla uppgifter rörande en förhandsbeskeds- ansökan. Av 27 kap. 1 § andra stycket 2, OSL, framgår att sekretess även gäller hos kommun eller landsting för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har lämnat i ett ärende om förhandsbesked i en skatte- eller beskatt- ningsfråga. För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Bestämmelsen i andra stycket 2 infördes i föregångaren till OSL, sekretesslagen (1980:100), . Bakgrunden till bestämmelsen var att det i den då ikraft varande lagen (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor fanns bestämmelser om att kommuner och landsting i vissa fall kunde överklaga förhands- besked avseende taxering till inkomstskatt och fastig- hetstaxering. kunde även bereda kommuner och landsting möjlighet att yttra sig över ansökningar om för- handsbesked avseende nämnda taxeringar. 1 Kommuner och lands- 1 9 respektive 6 §§ lagen om förhandsbesked i taxeringsfrågor. ting kunde alltså få in handlingar i mål och ärenden om förhands- besked och det ansågs nödvändigt att särskilt reglera sekretessen hos kommuner och landsting i dessa fall. När lagen om förhandsbesked i taxeringsfrågor ersattes av lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor ansågs det obehövligt att bevara möjligheten för kommuner och landsting att överklaga förhandsbesked, inte minst för att de inte använde sig av den möjligheten. 3 Inte heller möjligheten för att bereda kommuner och landsting möjlighet att yttra sig fördes över till den nya lagen. Frågan är om bestämmelsen i 27 kap. 1 § andra stycket 2 OSL numera fyller någon funktion. Bestämmelsen tillkom för att säker- ställa att sekretessen upprätthölls i de fall en kommun eller lands- ting var part i ett mål om förhandsbesked eller av annan anledning kommit att förvara handlingar i mål eller ärende om förhands- besked.