sou · H2B366 · 2014-09-01 00:00:00 — Myndigheter och organisationer under – en kartläggning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av myndigheterna inom miljöområdet (dir. 2013:101). förordnades att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet . Som sekreterare i utredningen förordnades det Myndigheter och organisationer under – en kartläggning (SOU 2014:66). Uppföljning och utvärdering ....................................... Statlig verksamhet bör bedrivas i Myndigheternas ansvars- och uppgiftsfördelning ...... Myndigheternas fristående ställning ........................... ska vara rättssäker och effektiv .... Om myndigheternas säljverksamhet på Om myndigheterna och opinionsbildning.................. 2.3.10 Om allmänhetens förtroende för den offentliga Regeringen styr förvaltningsmyndigheterna.......................... förvaltningsmyndigheternas generella uppgifter ........ 2.6.1 De statliga myndigheterna ska redovisa sina Nationella myndigheter med uppgifter i ........... 3.5.2 Andra nationella myndigheter med speciella Länsstyrelserna uppgifter i ................................. Kommunernas uppgifter i .................................. Överblick över målstrukturen ................................................ Strategier och etappmål................................................ Uppföljning av målen................................................... Överblick över aktörerna i miljömålssystemet...................... 4.2.1 Myndigheter med uppgifter i miljömålssystemet ...... 4.2.2 Myndigheter som följer upp och utvärderar Strukturella förändringar för miljömyndigheterna ........... Miljön får ett (nästan) eget departement ............................... 5.3Miljödepartementet och Miljö- och Något om miljöpolitikens utveckling..................................... Uppgifter för Kemikalieinspektionen ......................... 5.6.3 Uppgifter för meteorologiska och 5.6.4 Uppgifter för för miljö, areella näringar och samhällsbyggande ................................... 5.6.6 Uppgifter för Havs- och vattenmyndigheten ........... Myndigheternas verksamheter finns inom flera olika Myndigheternas uppgifter i miljömålssystemet................... Myndigheterna har samma ledningsform ............................. 7.3Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten är 7.4Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens, Kemikalieinspektionens och regelverk och rutiner ska vara kostnadseffektiva och enkla .......................................... Myndigheterna och forskningen .......................................... Myndigheterna ska sprida kunskap ...................................... Myndigheternas internationella uppgifter ........................... 7.9Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och får bedriva Myndigheterna samordnar, samarbetar, samråder, samverkar och - - -................................................................. Myndigheterna betalar ut bidrag, finaniserar och Förvaltningsmyndigheterna har viktiga uppgifter i 7.13.1 Myndigheternas uppgifter finns i ett stort antal olika författningar och direktiv ................................. 7.14.1 Antal anställda vid ........................ 7.14.2 Inom finns flera råd ..................... 7.14.3 har många uppgifter i sin återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrevet samt särskilda uppdrag i regeringsbeslut under budgetåret.............................. 7.14.5 Finansiell styrning, finansiering – 7.14.6 betalar ut bidrag och tar emot 7.14.7 har avgiftsintäkter från Havs- och vattenmyndigheten .............................................. 7.15.1 Antal anställda vid och vattenmyndigheten... 7.15.2 Närmare om Havs- och vattenmyndighetens uppgifter i instruktionen ............................................ 7.15.3 Havs- och vattenmyndigheten har återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrevet samt särskilda uppdrag i regeringsbeslut under budgetåret .............................. 7.15.4 Finansiell styrning, finansiering................................. 7.15.5 Havs- och vattenmyndigheten betalar ut bidrag och tar emot bidrag..................................................... 7.15.6 Havs- och vattenmyndigheten har avgiftsintäkter från offentligrättslig verksamhet och 7.16.1 Antal anställda vid ............... 7.16.2 Kemikalieinspektionen har flera råd.......................... 7.16.3 Kemikalieinspektionens uppgifter i instruktionen ... 7.16.4 Kemikalieinspektionen har återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrevet samt uppdrag i särskilda regeringsbeslut under budgetåret............... 7.16.5 Finansiell styrning, finansiering................................. 7.16.6 Kemikalieinspektionen betalar ut bidrag och tar 7.16.7 Kemikalieinspektionen har avgiftsintäkter från 7.17.1 Antal anställda vid ........................................... 7.17.2 uppgifter i instruktionen.............................. 7.17.3 har återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrevet samt särskilda uppdrag i regeringsbeslut under budgetåret .............................. Finansiell styrning, finansiering ................................ betalar ut bidrag och tar emot bidrag ............ 7.17.6 har avgiftsintäkter från uppdragsverksamhet och affärsverksamhet .............. 7.18.1 Antal anställda vid ........ 7.18.2 har en delegation och återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrevet samt särskilda uppdrag i regeringsbeslut under budgetåret.............................. 7.18.5 Finansiell styrning, finansiering ................................ 7.18.6 betalar ut bidrag och tar emot bidrag ........................................................... från offentligrättslig verksamhet och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande – Formas ................................................. 7.19.1 Antal anställda vid ........................................ 7.19.2 Formas uppgifter i instruktionen .............................. 7.19.3 Formas har återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrevet samt särskilda uppdrag i regeringsbeslut under budgetåret.............................. 7.19.4 Finansiell styrning, finansiering ................................ 7.19.5 Formas har avgiftsintäkter med stöd av § 4 i Anslagsstiftelser och löntagarfondsstiftelser....................... 8.2IVL () och Stiftelsen 8.2.1 Bolaget och stiftelsen bildas....................................... Uppföljningar och utvärderingar ............................... Effektivitet och ändamålsenlighet utifrån angivna 9.1Regeringen redovisar resultaten i budgetpropositionen 9.2 Regeringens skrivelse till ...................................... 9.3Myndigheterna redovisar sina resultat i årsredovisningen 9.4Myndigheterna i miljömålssystemet redovisar till 9.5De samordnande myndigheterna redovisar till som i sin tur redovisar till regeringen i regelbundna uppföljningar och utvärderingar ..................... 9.6Statskontoret om uppföljning, utvärdering och resultatredovisning av myndigheternas arbete inom Organisationernas syn på framtida utmaningar............. De största miljöutmaningarna .............................................. Utmaningar i det internationella samarbetet ....................... Utmaningar vid ekonomisk kris ........................................... Utmaningar för miljöforskningen ........................................ Utmaningar för miljöpolitiken ............................................. Utmaningar i miljömålssystemet.......................................... Utmaningar för myndigheterna............................................ Utmaningar för konsumenter och näringsliv ...................... 10.8.1 Hållbar konsumtion ................................................... 10.8.2 Hållbar produktion .................................................... 10.8.3 Myndigheternas och organisationernas roll ............. uppdrag är att efter en kartläggning analysera hur regeringen genom myndigheterna under Miljöd- epartementet kan verka för ett effektivt och långsiktigt hållbart miljöarbete, med fokus på det generationsmål och de miljö- kvalitetsmål som fastställt. För en fullständig redogörelse av våra direktiv hänvisar vi till bilaga 1. (), och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) samt stiftelserna m.m. internationella miljöinstitut (SEI), IVL , vid (), (Mistra) och Stiftelsen () under . I vårt delbetänkande redovisar vi – i enlighet med våra direktiv – kartläggningsdelen av uppdraget som innebär att i fråga om myn- digheterna under 1kartlägga rådande myndighets- och verksamhetsstruktur, ansvars- fördelning och funktioner, 2beskriva de strukturella förändringarna av den statliga miljö- förvaltningen och 3kartlägga myndigheternas effektivitet och ändamålsenlighet utifrån angivna resultatmål. I kartläggningen har vi fokuserat på myndigheternas och organi- sationernas uppdrag och regeringens styrning av dem. I betänkan- det har vi således ett ovanifrånperspektiv på verksamheterna. Några av de frågor vi belyser i delbetänkandet är: Vilka nation- ella krav ställer och regeringen? uppgifter har myn- digheterna och organisationerna i EU och i andra internationella forum? Hur ser den finansiella styrningen av verksamheterna ut? Vi har försökt beskriva nuläget, men vi har också bett myndighet- erna och organisationerna att blicka framåt. I vår beskrivning av regeringens styrning av myndigheterna och myndigheternas uppgifter har vi valt att ge en i det närmaste total bild av myndigheternas instruktioner, regleringsbrev och särskilda uppdrag som regeringen därutöver gett myndigheterna under bud- getåret. I stor utsträckning presenterar vi text direkt ur dokument eftersom vi vill göra det tydligt i vilken omfattning och på vilken detaljnivå regeringen styr myndigheterna och miljöarbetet. Den detaljerade kartläggningen ger också en god bild av av upp- gifter som ingår i myndigheternas uppdrag. Vi har valt att inte göra någon sammanfattning av detta delbetänkande. I delbetänkandets avslutande avsnitt redovisar vi de bedöm- ningar organisationerna själva gör av de framtida utmaningarna. Här ges ett inifrånperspektiv på verksamheterna. Vi har valt att redovisa en helhetsbild även om många av de frågor organisa- tionerna tar upp ligger utanför vårt utredningsuppdrag. Vi har velat ge en bild av verksamhetsföreträdarnas egna förväntningar om miljöpolitikens och de egna organisationernas utveckling. I redovisningen framkommer tydligt att det också finns ett utifrånperspektiv på verksamheterna. En fråga som blir uppenbar är hur myndigheterna ska kunna hantera miljöengagemang, krav och önskemål från medborgare, näringsliv, kommuner och organisationer. För att belysa denna fråga vidare kommer vi i det fortsatta utredningsarbetet att ha fördjupade diskussioner med intresseorga- nisationer, enskilda kommuner och företag. För att kunna lämna några konkreta exempel kommer vi också bland annat att närmare studera ett utvecklingsarbete, Östersjöinitiativet, som startat lokalt men som växt till att omfatta rad kustkommuner från till . Frågor som vi avser att utveckla i det fortsatta utred- ningsarbetet är: Hur ser kommunerna, organisationerna och före- tagen på myndigheternas verksamhet och på miljöforskningen? Vilka förväntningar, önskemål och krav kommer de att ha i ett framtidsperspektiv? Vår ambition är alltså att analysera myndigheternas verksamhet ur både ett ovanifrån-, ett inifrån- och ett utifrånperspektiv. Resultatet av denna analys redovisar vi i vårt slutbetänkande. 2Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter I det här avsnittet lyfter vi fram några för Miljömyndighets- utredningen viktiga konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter. Dessa utgångspunkter är relevanta för dels kart- läggningen i detta delbetänkande, dels för den fortsatta analysen inför slutbetänkandet. ska förverkliga regeringens politik. Myndig- heterna under regeringen har en lydnadsrelation till regeringen men inte direkt till eller medborgarna, och inte heller till ett enskilt statsråd. De statliga myndigheternas roll i det demokratiska systemet är att genomföra politiska beslut och se till att lagar och regler följs. De statliga myndigheterna följer upp, utvärderar och utövar tillsyn över både privata, statliga och kommunala verksam- heter. Regeringen styr de statliga myndigheterna främst med för- ordningar, i första hand genom myndigheternas instruktioner men även genom andra förordningar. Många myndigheter har också uppgifter som beslutat om i en lag. beslutar även om de anslag som regeringen tilldelar myndigheterna. Regeringen är – inför – ytterst ansvarig för myndig- heterna, utom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller, dvs. i fråga om beslut i särskilt fall som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller tillämpning av lag. I den förvaltningspolitiska propositionen redovisar regeringen hur styrningen av de statliga myndigheterna ska utvecklas. Regeringen framhåller att statlig verksamhet är av olika karaktär, den är kunskapsintensiv och specialiserad. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter därför i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen ska utvecklas med inriktningen att kombinera olika styrformer för att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att kunna för- verkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upp- rätthålla grundläggande värden. Styrningen bör, enligt regeringen, vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhets- anpassad och ha ett medborgarperspektiv. Styrningen bör också inriktas på att bli mer strategisk.1 I regeringsformens (1974:152) första kapitel fastställer statsskickets grunder och huvuduppgifterna för , regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. I den första paragrafens första mening slår fast att all offentlig makt i utgår från folket och att den offentliga makten utövas under lagarna. I samma kapitel understryker att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning, allmän och lika rösträtt samt att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. som är folkets främsta företrädare stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas samt granskar rikets styrelse och förvaltning. Regeringen styr riket och är ansvarig inför . Vidare slår fast att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå och att är medlem i Europeiska unionen liksom att deltar inom ramen för och samt i andra sammanhang i internationellt samarbete. I det första kapitlet stadgas att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen. Om förvaltningens självständighet sägs i regeringsformens tolfte kapitel att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns 2009/10:175, bet.2009/10:FiU38, rskr.315. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kommuner. Förvalt- ningsuppgifter kan även överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning, får den överlämnas endast med stöd av lag. Regeringen får medge undantag från föreskrifter i förordningar eller från bestämmelser som har meddelats med stöd av beslut av regeringen, om inte annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag. I regeringsformens nionde kapitel behandlas finans- makt. Finansmakten är rätten att bestämma över statens inkomster och förfoga över statens tillgångar, framför allt genom beslut om utgifter. Det är som beslutar om skatter och avgifter till staten och bestämmer hur statens tillgångar ska användas. Regeringen lämnar ett förslag till budget i en budgetproposition till och beslutar om budgeten för det följande budgetåret. beslutar om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål till ett bestämt belopp. Anslag är medel på statens budget som anvisar och som regeringen disponerar och normalt tilldelar en myndighet. Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad har bestämt. Regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar, om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Regeringen får inte utan att har godkänt det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. kan också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att har medgett det. Regeringen lämnar efter budgetperiodens slut en årsredovisning för staten till . Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter Ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om budgeten finns i riks- dagsordningen eller särskild lag. I regeringsformens fjärde kapitel som behandlar arbete, finns ett krav på utskotten som innebär att varje utskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Regeringsformens fjortonde kapitel handlar om kommunerna. Här fastställs att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda för- samlingar. Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägen- heter. Budgetlagen2 reglerar i första hand regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område. Budgetlagen gäller den verksamhet som regeringen har ansvar för. I budgetlagens första kapitel har slagit fast att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.3 I budgetlagen regleras bland annat att regeringen noggrant ska följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade och beslutade belopp. Regeringen är redo- visningsskyldig inför för de tillgångar som regeringen 2Budgetlagen (2011:203). 33 §, 1 kap. budgetlagen (2011:203). Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter förvaltar och förfogar över. Regeringen ska redovisa den verksamhet som staten bedriver. I budgetlagen finns även kravet på regeringen att redovisa de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som beslutat. Resultatredovisningen ska lämnas i budget- propositionen och om har delat in statens utgifter i utgiftsområden ska resultatredovisningen vara anpassad till utgiftsområdena.4 Bestämmelsen i budgetlagen utesluter inte att regeringen kan lämna resultatredovisningar även i andra sammanhang. Enligt regeringen kan det tvärtom vara naturligt att regeringen redovisar fördjupade analyser av olika verk- samheter i skrivelser och i särpropositioner. Detta är särskilt motiverat på sektorsövergripande områden där verksamheten bedrivs och finan- sieras från flera olika utgiftsområden. Det kan även vara lämpligt på områden där andra styrmedel än ekonomiska sådana används i stor omfattning, t.ex. lagstiftning. kan även begära resultat- information för olika verksamheter när behov finns.5 Målet för den statliga förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.6 Den statliga förvaltningspolitiken omfattar hela statsförvaltningen och behandlar frågor som styrning, ledning, organisation och utveckling av de statliga myndigheterna. Inom några av dessa områden berörs även den kommunala förvaltningen. Området omfattar även vissa övergripande frågor som berör relationen mellan staten och kommunerna, samt den regionala ansvars- fördelningen.7 Kommunerna och landstingen omfattas annars inte av den statliga förvaltningspolitiken. Ur ett EU-perspektiv är förvaltningspolitiken huvudsakligen en nationell angelägenhet. 43 §, 10 kap, budgetlagen (2011:203). 2010/11:40, s. 102. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 2013/14:1 utgiftsområde 2. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter samarbete som förekommer är, enligt regeringen, huvudsakligen frivilligt. Det finns emellertid unionslagstiftning som på olika sätt påverkar hur de nationella myndigheterna arbetar eller är organi- serade.8 Regeringen har inriktat sitt arbete med att utveckla stats- förvaltningens organisation för att skapa en tydlig ansvars- fördelning och en överskådlig struktur för att förenkla för med- borgare och företag.9 2.3.1Statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsform Rättssäkerheten och effektiviteten främjas genom öppenhet och insyn. Statlig verksamhet bör, enligt regeringens bedömning, huvudsakligen bedrivas i myndighetsform. Myndigheters öppenhet är en grundläggande förutsättning för en demokrati. Medborgarnas rätt att på olika sätt få inblick i myndigheternas arbete är författningsreglerat och en allmän strävan är att ha så stor öppenhet som möjligt.10 2.3.2Myndigheternas ansvars- och uppgiftsfördelning Enligt regeringen bör ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter vara tydlig. Myndigheterna bör som regel inte ha överlappande uppgifter och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas.11 Regeringen framhåller att myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas är en viktig komponent i den svenska förvaltningen som medför många fördelar. Den lägger också grunden till att myndigheterna på ett självständigt sätt ska kunna sköta sin dagliga 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. 2011/12:1 utgiftsområde 2, s.25. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Konstitutionella och förvaltningspolitiska utgångspunkter verksamhet effektivt och rättssäkert. Den svenska förvalt- ningsmodellen är en förutsättning för en effektiv och utveck- lingsinriktad statsförvaltning. Regeringen understryker dock att det är lika viktigt att varje myndighet, som den har långtgående befogenheter att bestämma hur den organiserar sitt arbete, är en del av staten som helhet. Det är därför viktigt med en väl fungerande samordning och samverkan mellan myndigheterna.12 2.3.4Statsförvaltningen ska vara rättssäker och effektiv I den förvaltningspolitiska propositionen återkopplar regeringen till både regeringsformen och budgetlagen13 genom att bland andra framhålla följande krav på förvaltningen. För att leva upp till övergripande demokratimål måste förvaltningen fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riks- dagen och regeringen. Arbetet utövas under lagarna och de stats- anställda har att iaktta saklighet och opartiskhet. Krav på rättssäkerhet innebär att förvaltningen fattar materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda har möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Förutsägbarhet och likabehandling är också viktiga delar av rättssäkerheten. I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas.