sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Dock ska 58 och 59 kap. tillämpas vid handläggningen av särskilda rätts- medel mot dom eller beslut där vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol enligt 4 kap. 1 § första stycket tillämpats vid hand- läggningen i mark- och miljö- domstol. Vid överklagande av Mark- och dom eller beslut om särskilda rättsmedel som har handlagts enligt första stycket första meningen tillämpas 36–38 och 40 §§ lagen om domstols- ärenden. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Mål om särskilda rättsmedel som har inletts hos före ikraftträdandet prövas dock även fortsättningsvis av . lag om ändring i lagen (2010:983) om upphävande av lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål Härigenom föreskrivs att det i övergångsbestämmelserna till lagen (2010:983) om upphävande av lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål ska införas en ny punkt, 3, av följande lydelse. medel tillämpas 6 kap. 1 och 2 §§ lagen (2010:921) om mark- och inte mål som handlagts i fastighets- Denna lag träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion Härigenom föreskrivs ifråga om förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion dels att 6 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 8 och 8 a §§, samt närmast före 8 § en ny rubrik av följande lydelse. Vissa länsstyrelser har särskilda uppgifter. 1.Länsstyrelserna i , och har uppgifter i fråga om rennäring m.m. 2.Länsstyrelserna i , , och har uppgifter i fråga om fjällförvaltningen i länen. 3.Länsstyrelserna i , och är förvaltande och attesterande myndighet för vissa program inom målet europeiskt territoriellt samarbete inom enligt rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 och enligt förord- ningen (2007:14) om förvaltning av . 4.Länsstyrelserna i , och är ansvariga för kontroller enligt artikel 16 i och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 av om Europeiska regionala utvecklingsfonden och om upphävande av förordning (EG) nr 1783/1999 och enligt förordningen om förvalt- ning av . 5.Länsstyrelserna i och har uppgifter i fråga om . 6.Länsstyrelsen i har uppgifter i fråga om valen till Sametingen enligt sametingslagen (1992:1433). 7.Länsstyrelsen i län prövar frågor om tillstånd att anordna kampsportsmatch och utövar tillsyn enligt lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher. 8.Länsstyrelserna i , och län är ansvariga för viss tillsyn enligt förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 9.Länsstyrelserna i , , och prövar frågor om auktorisation och godkännande samt utövar tillsyn enligt lagen (2010:1933) om auktorisation av delgivningsföretag. 10.Länsstyrelsen i ska vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840). 11.Länsstyrelserna i , och ska göra de utredningar om det allmänna fiske- intresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. . 12.Länsstyrelsen i är centralmyndighet för internationella delgivningsfrågor samt mottagande organ för vissa ansökningar om bistånd med delgivning i på utländsk begäran. , , , , , , , , , , och prövar överklaganden av vissa kommunala beslut enligt (2010:900). Överlämnande av ärenden mellan länsstyrelser i , , , , , , , eller får lämna över ett ärende avseende ett överklagat kommunalt beslut enligt miljö- 1 8 § upphävd genom 2008:1346. balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken som har samband med ett ärende avseende ett överklagat kommunalt beslut enligt (2010:900) till den länsstyrelse som enligt 9 a kap. 1 § plan- och byggförordningen (2011:338) är behörig att pröva det senare ärendet. Ett ärende får lämnas över bara om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Innan ett ärende lämnas över enligt första stycket ska läns- styrelserna samråda med varandra på lämpligt sätt. Om det råder olika meningar i frågan om ärendet ska överlämnas faller frågan. Handlingarna i ett ärende som överlämnas enligt 8 § ska anses ha kommit in till den länsstyrelse som ärendet har lämnats över till som de kom in till den länsstyrelse som först tog emot handlingarna. som ett ärende har lämnats över till ska underrätta parterna om överlämnandet. 1.Denna förordning träder i kraft . 2.De nya föreskrifterna i 8 och 8 a §§ gäller inte för ärenden avseende överklagade kommunala beslut som har inletts hos en länsstyrelse före ikraftträdandet. förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) Härigenom föreskrivs att det i plan- och byggförordningen (2011:338) ska införas ett nytt kapitel, 9 a kap., av följande lydelse. 3 § (2010:900) län när det överklagade beslutet har en kommun i eller när det överklagade beslutet har län när det överklagade beslutet har en kommun i eller när det överklagade beslutet har en kommun i eller en kommun i eller i när det överklagade beslutet har meddelats av i en kommun i , i när det överklagade beslutet har meddelats av i en kommun i , i län när det överklagade beslutet har meddelats av i en kommun i eller , i när det överklagade beslutet har meddelats av i en kommun i eller överklagade beslutet har meddelats när det över- klagade beslutet har meddelats av i en kommun i , och i när det överklagade beslutet har meddelats av i en kommun i . 1.Denna förordning träder i kraft . 2.De nya föreskrifterna gäller inte för ärenden avseende överklagade kommunala beslut som har inletts hos en länsstyrelse före ikraftträdandet. Regeringen har gett i uppdrag att se över möjligheten att effektivisera processen för prövning av över- klagade kommunala beslut enligt (2010:900), förkortad PBL, (dir. 2013:53). Syftet är att med bibehållen rätts- säkerhet åstadkomma en effektivare prövningsordning. Utredningen ska analysera dels om instanskedjan för överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser samt beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn kan förkortas, dels om handläggningen av sådana överklaganden kan koncentreras till ett begränsat antal läns- styrelser. Utredningen ska även se över möjligheterna att överklaga kommunala beslut enligt PBL, bl.a. i syfte att undersöka om det finns möjlighet att tydligt avgränsa sakägarkretsen eller att begränsa klago- rätten av kommunala beslut om lov eller förhandsbesked. I samband med detta ska utredningen även överväga om en avgift bör införas vid överklagande av ärenden enligt PBL. Vidare ska utredningen studera vissa frågor som rör mark- och miljöprocessen, vilket bl.a. innefattar att analysera om det finns ett behov av att införa bestämmelser om resning, återställande av försutten tid och klagan över domvilla i lagen om mark- och miljödomstolar (2010:921). I uppdraget ligger att vi ska föreslå lämpliga förändringar och i samtliga delar lämna de författningsförslag som behövs. Slutligen ska vi enligt direktiven även analysera och lämna sådana förslag som har nära samband med uppdraget och föreslå de ytterligare förenklingar av prövningsord- ningen som bedöms lämpliga. Utredningsdirektiven utgör bilaga 1. har under en relativt kort utred- ningstid haft ett antal olika frågor att analysera. För att få arbetet att fungera effektivt har vi valt att ha täta möten med experter och sakkunniga samt ordnat två seminarier. Utredningen hade sitt första möte med experter och sakkunniga och vi har haft sammanlagt sex möten. höll vi två seminarier. Det första seminariet rörde frågor om instansordningen och det andra seminariet rörde frågor om möjligheten att överklaga PBL-beslut där även frågor om överklagandeavgifter togs upp. Till seminarierna gick det ut inbjudningar till kommuner, bransch- och intresseorganisationer, lärosäten och berörda myndigheter. Vi har under utredningsarbetet träffat länsstyrelsernas nätverk för chefsjurister. Vi har även deltagit i en nätverksträff för de tekniska råden med PBL-inriktning vid mark- och miljö- domstolarna och Mark- och . Vi har besökt i för att få information om det finländska systemet med avgifter bl.a. för överklagande av förvaltningsbeslut. Med på mötet var även en representant från Förvaltningsdomstolen i . I enlighet med direktiven har vi i olika former inhämtat synpunkter från , , Lantmäteriet, länsstyrelserna, och . Länsstyrelserna har sänt in ett gemensamt yttrande till utredningen. Fastighetsägarna, Kommuner och Landsting och Villaägarna har under hand lämnat synpunkter. Underlag har även inhämtats från Byggindustrier. Ett särskilt samråd har skett med i om dess regelförenklingsuppdrag. Vi har tagit del av redovisningen av uppdraget att utarbeta effektivare och för läns- styrelserna gemensamma processer för hantering av överklagade kommunala beslut enligt PBL. Vi har genomfört två enkätundersökningar där vi ställt frågor till länsstyrelserna och om länsstyrelsernas och mark- och miljödomstolarnas handläggning av överklagade plan- och byggbeslut, se bilagorna 2 och 3. , professor i fastighetsekonomi vid och byggande, KTH, har hjälpt utredningen med beräkningar för att belysa ekonomiska effekter av kortare över- klagandetider, se bilaga 4. Betänkandet har förutom detta inledande kapitel följande upplägg. Kapitel 2 innehåller våra förslag om en förändrad instansordning för överklagade beslut enligt PBL. Kapitlet inleds med en nuläges- beskrivning och probleminventering. Länsstyrelsernas prövning av överklagade kommunala beslut enligt PBL beskrivs och därefter följer en redogörelse för vad som avses med koncentration av läns- styrelseverksamhet och vilka överväganden som legat till grund för tidigare koncentrationer. Fortsatt beskriver vi olika alternativ för en effektivisering av prövningsordningen. Kapitlets tyngdpunkt och avslutning utgörs av överväganden och förslag till förändringar av instansordningen för överklagade kommunala PBL-beslut. I kapitel 3 behandlar vi rätten att överklaga beslut enligt PBL, framför allt i fråga om lov och förhandsbesked. Kapitlet inleds med en nulägesbeskrivning och probleminventering och övergår därefter till våra överväganden om rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked. Fortsättningsvis behandlas inskränkningen av möjlig- heten att överklaga i 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL särskilt. Kapitel 3 avslutas med våra överväganden avseende överklagandeavgifter. Kapitel 4 innehåller andra överväganden om förändringar för en effektiviserad prövningsordning. Våra överväganden och förslag om ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar läggs fram i kapitel 5. Tyngpunkten i kapitlet har vi lagt vid frågan om bestämmelser om särskilda rättsmedel ska införas i lagen om mark- och miljödomstolar. I kapitel 6 redogör vi för ikraftträdande och övergångsfrågor. Kapitel 7 innehåller en analys av konsekvenserna av våra förslag samt av alternativa förslag och kapitel 8 innehåller författningskommentarer. 2En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Enligt utredningsdirektiven eftersträvar regeringen en så effektiv ordning som möjligt för prövning av överklagade kommunala beslut enligt (2010:900), PBL. Det innebär dels att tiden från det att ett överklagande kommer in till en prövningsinstans till dess att instansen skiljer sig från ärendet eller målet bör vara kort, dels att antalet instanser som prövar en och samma fråga inte bör vara onödigt många. Effektiviteten får emellertid aldrig innebära att rätts- säkerheten i avgörandena äventyras. (Dir. 2013:53 s. 7 ff.). I syfte att med bibehållen rättssäkerhet åstadkomma en effektivare prövningsordning för överklagade kommunala beslut enligt PBL ska vi genomföra en översyn av instansordningen samt överväga en koncentration av handläggningen till färre läns- styrelser. De frågor som vi ska behandla enligt direktiven är om instanskedjan för överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser samt lov, dvs. bygglov, rivningslov och marklov samt förhandsbesked och tillsyn kan kortas och under vilka förutsättningar det i sådant fall bör ske. I förekommande fall ska vi utreda om handläggningen av ärendena bör koncentreras till vissa länsstyrelser. Om en förändring av instansordningen föreslås ska vi också överväga om och i sådant fall hur kvaliteten på det beslutsunderlag som ska ligga till grund för domstolsprövning kan förbättras. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Enligt direktiven kan det finnas anledning att studera olika alternativa lösningar. Ett skäl till detta är att det finns skillnader mellan de olika ärendetyperna. Det gäller framför allt skillnaden mellan planärenden och lov, förhandsbesked och tillsyn och det står oss fritt föreslå olika prövningsordningar för olika ärendetyper. En koncentration av ärenden kan således föreslås både som ett komplement till en förkortad instanskedja och som ett eget alternativ. Överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser I direktiven anges att det i vissa fall tar alltför från det att kommunen beslutat att anta en detaljplan till dess beslutet har vunnit laga kraft. De långa tiderna medför att byggprojekt både försenas och fördyras och leder till högre boendekostnader. Problemen beror bl.a. på instanskedjans utformning. Under utred- ningen har det framkommit att de långa tiderna fram till lagakraft- vunna avgöranden även kan innebära högre kostnader för det allmänna. Lantmäteriförrättningar kan t.ex. behöva vilandeförklaras överklagandeprocessen pågår med följd att Lantmäteriet inte kan ta betalt och får låna upp pengar, vilket leder till räntekostnader. Även för verksamhet kan en tids väntan på ett lagakraftvunnet avgörande för ett beslut att anta en detaljplan innebära kostnader eftersom genomförandet av en väg- eller järnvägsplan inte får strida mot en detaljplan. En tids för- dröjning på grund av överklagande innan detaljplanen vunnit laga kraft kan innebära kostnader för samhället i stort.1 Länsstyrelsernas olika roller i planärendena har i vissa fall ifrågasatts, bl.a. av i delbetänkandet Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91 s. 45). Kritiken gäller främst att kommunerna ska samråda med länsstyrelserna under planprocessen som länsstyrelserna ska pröva eventuella överklaganden av kommunernas beslut. Länsstyrelserna är dessutom tillsynsmyndighet och kan under vissa förutsättningar på eget initiativ ingripa och helt eller delvis upphäva ett kommunalt beslut om en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt bestämmelserna i 11 kap. 10 och 11 §§ PBL. Som vi uppfattar det går kritiken delvis ut på att det skulle kunna föreligga något slags jäv för länsstyrelserna då ett 1 Jämför Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57) s. 267 f. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut planbeslut överklagas, men tydligare är att det finns en önskan om att länsstyrelserna ska kunna ha en mera aktiv roll som samrådspart, vilket rollen att pröva överklaganden utgör en begränsning för. Det bör dock framhållas att det är olika prövningar som länsstyrelserna gör i de olika rollerna och att det inte är en myndighet som blir jävig, utan jävsreglerna i 11 § förvaltningslagen (1986:223) gäller när enskilda handläggare är jäviga. Även om vi inte delar resonemangen om jäv i begreppets lagliga mening konstaterar vi att det finns kritik mot läns- styrelsernas olika roller i plansammanhang. Överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn Enligt direktiven tar det även för beslut om bygglov och andra beslut enligt PBL i vissa fall alltför innan beslutet har vunnit laga kraft. Med andra beslut enligt PBL avses beslut om rivningslov, marklov, förhandsbesked och tillsyn. Problemen med de långa tiderna beror inte minst på instanskedjans längd. Vid ny bebyggelse krävs i många fall prövning genom både detaljplan och bygglov. Beslutet om planen respektive bygglovet kan var för sig bli föremål för överklagande och den totala tiden innan ett enskilt byggprojekt kan starta kan i sådana fall bli mycket lång med följd att kostnaderna för såväl byggande som boende ökar, som läget på bostadsmarknaden i framför allt områdena i och omkring , och ytterligare försämras. De tillsynsbeslut som avses enligt direktiven är de beslut enligt 10 och 11 kap. PBL som riktar mot enskilda, men inte de beslut som följer av tillsyn över kommunen. tillsynsbeslut kan t.ex. gälla föreläggande att ansöka om bygglov, om detta krävs och åtgärden utförts utan lov. Ett föreläggande kan förenas med vite. Frågan om vitets utdömande prövas dock i särskild ordning av mark- och miljödomstol. Byggnads- nämndens tillsynsbeslut kan även gälla beslut om byggsanktions- avgifter, t.ex. om en åtgärd för vilken bygglov beviljats har påbörjats innan lämnat ett startbesked eller att ett byggnads- verk tas i bruk trots att slutbesked inte har lämnats. I direktiven finns inga direkta uttalanden om problem med långa genomströmningstider i fråga om tillsynsbeslut. Erfarenhetsmässigt kan det dock sägas att det tar lång till från det att tillsyns- beslut meddelats till dess det vunnit laga kraft. De sammanlagda resultaten av våra enkätundersökningar visar att ett tillsynsärende där En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut prövningstillstånd beviljats och alltså prövats av Mark- och miljö- överdomstolen kan ta uppemot innan det vunnit laga kraft. Instanskedjans längd är en del av förklaringen. Att det tar är ett problem framför allt för i dess roll som tillsynsmyndighet eftersom verkställighet av ett tillsynsbeslut vanligen inte kan ske som frågan är föremål för prövning hos en högre instans. Instansordningen för överklagade plan- och byggbeslut har utretts ett flertal gånger sedan den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, trädde i kraft . Trots såväl genom- förda som föreslagna ändringar, bl.a. från i del- betänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning (SOU 2004:40) och den fördjupade analysen i slutbetänkandet Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77), var prövnings- systemet för överklagade plan- och byggärenden fortsatt delat fram till då den nuvarande PBL trädde i kraft. Beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser överklagades tidigare från länsstyrelserna direkt till regeringen, medan frågor om lov, förhandsbesked och tillsyn överklagades från länsstyrelserna till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Systemet var också delat om prövning enligt olika lagar skett. Det fanns t.ex. inte någon möjlighet till en samordnad prövning i instanskedjan efter läns- styrelsens prövning om samma åtgärd krävde prövning enligt både ÄPBL och . Instanskedjan för överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn var dessutom lång eftersom det fanns möjlighet att överklaga ett sådant beslut till totalt fyra instanser. För att åstadkomma ett system med så få instanser som möjligt med inriktningen att få en effektiv och rättssäker sammanhållen organisation lämnade regeringen propositionen Ny instansordning för PBL-ärenden till för godkännande av regeringens fortsatta arbete (prop. 2006/07:98 s. 8 ff.). Inriktningen var att flytta prövningen av överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser från regeringen till de dåvarande miljödomstolarna och att övriga över- klaganden, med undantag för länsstyrelsernas beslut om överpröv- ning av planer samt laglighetsprövningarna, efter överklagande En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut skulle prövas av länsstyrelserna och därefter de dåvarande miljö- domstolarna. I det ursprungliga förslaget till den nuvarande PBL var instansordningen för överklagade beslut dock oförändrad, men kort därefter beslutades propositionen Mark- och miljödomstolar i vilken bl.a. föreslogs ändringar av instansordningen för överklagade (prop. 2009/10:170 s. 67 och 2009/10:215 s. 107 f.). Förslaget antogs och därmed är instansordningen lika för överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser, lov och förhandsbesked samt tillsynsbeslut. Instanskedjan för överklagande av kommunala beslut enligt PBL utgörs av länsstyrelse, mark- och miljödomstol, Mark- och miljö- överdomstolen och . I Mark- och miljööver- domstolen krävs prövningstillstånd och för att ett avgörande ska få fullföljas till krävs att Mark- och miljööverdom- stolen tillåter det (den s.k. ventilen). Instanskedjan för överklagade kommunala PBL-beslut har ifråga- satts av bl.a. och Plangenomförandeutred- ningen. Båda utredningarna har haft synpunkter på att länsstyrelserna ingår i prövningskedjan. föreslog i sitt del- betänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler att länsstyrelserna ska utgå ur instanskedjan när det gäller detaljplaner och områdes- bestämmelser (SOU 2012:86 s. 78 f.), medan Plangenomförande- utredningen föreslog att frågan om länsstyrelserna som överklagande- instans för PBL-beslut generellt skulle utredas närmare (SOU 2012:91 s. 91 f.). 2.1.2Överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser i siffror Enligt i praktiken 2012 beslutade landets 290 kommuner att anta 1 753 detaljplaner . Antalet varierar vid årsvisa jämförelser, men tendensen att antalet antagna planer minskat är tydlig, även om det var fråga om en viss ökning 2012 jämfört med . Antalet kommunala beslut om detaljplaner som överklagades till länsstyrelserna var 410 . Antalet motsvarar av de kommunala antagandebesluten. Antalet beslut om områdesbestämmelser är allmänt sett få, enligt antogs endast 11 områdes- bestämmelser . Av rapporten framgår att länsstyrelserna En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut inte prövade några överklagade beslut om områdesbestämmelser under . (i praktiken 2012 s. 41, 43 och bilagorna). I utredningsdirektiven anges att i storleksordningen av länsstyrelsernas beslut om planer överklagas vidare till mark- och miljödomstolarna. Enligt vår enkätundersökning överklagades 275 beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser till mark- och miljödomstolarna . En jämförelse mellan inkomna ärenden till länsstyrelserna och till mark- och miljödomstolarna ger att av länsstyrelsernas beslut över- klagades till mark- och miljödomstolarna under . Resultatet ligger alltså i närheten av vad som anges i direktiven. Till Mark- och överklagas grovt räknat vidare från mark- och miljödomstolarna. Till Mark- och kom det in 146 mål om planer . Det ger att av alla planbeslut överklagas ända till Mark- och miljööverdomstolen.2 Den genomsnittliga genomströmningstiden för samtliga läns- styrelsers hantering av överklagade planbeslut uppgick till cirka 3,5 månader.3 Av och den inhämtade statistiken framgår att handläggningstiderna vid de olika läns- styrelserna uppvisar mycket stora skillnader. Den kortaste genom- snittliga genomströmningstiden uppgick och den längsta tiden . Det bör dock framhållas att länsstyrelserna fr.o.m. tillförts resursförstärk- ningar för att kunna korta sina handläggningstider. I reglerings- brevet till länsstyrelserna satte regeringen upp inriktnings- mål för handläggningstiderna. Av de planbeslut som överklagas till länsstyrelserna ska enligt regleringsbrevet vara avgjorda och av ärendena ska vara avgjorda . I länsstyrelsernas regleringsbrev har inrikt- ningsmålet satts till att av ärendena ska vara avgjorda och att av ärendena ska vara avgjorda . En jämförelse visar en genomsnittlig genomström- ningstid och en genomsnittlig genomströmningstid enligt 2Våra beräkningar utgår från uppgifter om inkomna överklagade beslut i respektive instans och har hämtats från svar på enkätundersökningen och uppgifterna i i praktiken 2012. 3Se bilagorna till i praktiken 2012. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut svaren på vår enkät till länsstyrelserna, se bilaga 2. Ökningen i den totala genomsnittliga genomströmningstiden beror på att i har redovisat en mycket hög genom- snittlig genomströmningstid.4 Motsvarande tider hos mark- och miljödomstolarna var och enligt svaren på enkäten till , se bilaga 3.