sou · H2B367 · 2014-09-19 00:00:00 — Där föreskrivs att den som har mottagit på visst sätt avidentifierade uppgifter från en statistikansvarig myndighet, inte behöver lämna information till den registrerade om att uppgifter behandlas, om den som behandlar uppgifterna inte själv har möjlighet att vidta någon åtgärd för att identifiera den registrerade. ISF hämtar dock in uppgifter från många andra myndigheter. För att även täcka in sådana uppgifter som ISF behandlar efter att de har hämtats in från andra myndigheter utan att de är direkt hänförliga till enskilda, bör det enligt vår mening tydliggöras att skyldigheten att på begäran lämna registerutdrag till den registrerade inte gäller i fråga om personuppgifter som inte är direkt hänförliga till en person. Ett uttryckligt undantag från informationsskyldigheten enligt 26 § PUL föreslås därför i den särskilda registerlagen så att bestämmelserna i 26 § PUL om information efter ansökan inte ska gälla i fråga om personuppgifter som inte direkt kan hänföras till en enskild. Vårt förslag: Personuppgifter ska gallras så snart uppgifterna inte längre behövs för det ändamål de behandlas för, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har meddelat föreskrifter eller i ett enskilt fall beslutat att gallring ska ske senast eller att uppgifter får bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Enligt 9 § första stycket PUL ska personuppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Därefter måste personuppgifterna utplånas eller avidentifieras på ett sådant sätt att alla identifieringsmöjligheter avlägsnas. En sådan avidentifiering måste innebära att bevarade uppgifter inte längre, vare sig direkt eller indirekt, går att hänföra till en viss fysisk person (se och , Personuppgiftslagen – en kommentar, fjärde upplagan s. 213 och 419). Uppgifterna ska med andra ord ha upphört att utgöra personuppgifter i PUL:s mening. Enligt 9 § tredje stycket PUL får dock personuppgifter bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål än vad som följer av första stycket, men personuppgifterna får inte bevaras än vad som behövs för dessa ändamål. Detta innebär att personuppgifter som inte längre behövs för de ursprungligen bestämda ändamålen får bevaras för att användas för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Personuppgifter som utgör allmänna handlingar kan dock enligt 8 § andra stycket första meningen PUL arkiveras och bevaras utan hinder av lagens övriga bestämmelser, vilket sker under de förut- sättningar som anges i arkivlagen (1990:782) och anknytande för- fattningar. Även bevarande av sådana handlingar som enligt 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (förkortad TF) blir allmänna först sedan de tagits om hand för arkivering avses. Första meningen avser bara sådana bestämmelser i som skulle hindra myndigheternas arkivering och bevarande av allmänna handlingar respektive arkivmyndigheternas omhändertagande av arkivmaterial. Andra bestämmelser i lagen ska tillämpas av myndigheterna vid arkivering m.m. Datainspektionen har t.ex. uttalat följande om tillgången till arkiverade handlingar (beslut , dnr 1739–2008): Även om en myndighet enligt arkivlagen ska arkivera handlingar bör tillgången till handlingarna begränsas. Det är inte lämpligt om systemet gör det möjligt med obegränsade sökningar bland alla inskannade/elektroniska handlingar som finns hos myndigheten. När myndigheten arkiverar handlingar bör de avskiljas från det dokument- och ärendehanteringssystem som används i den dagliga verksamheten. Om arkiveringsfunktionen ingår i samma system, bör systemet innehålla tekniska avgränsningar. Datainspektionen har vidare anfört att bestämmelsen om arkivering i andra stycket inte ger en myndighet en rätt att ha kvar onödiga personuppgifter i sitt aktiva verksamhetssystem (beslut , dnr 1413-2010). Inspektionen uttalade härvid: Arkivlagens bestämmelser om bevarande av allmänna handlingar kan inte anses ge en myndighet rätt att fortlöpande lagra stora mängder integritets- känsliga uppgifter om en registrerad i det verksamhetssystem som används i den dagliga verksamheten, när dessa är nödvändiga för handläggningen i det enskilda ärendet. Enligt arkivlagen är syftet med en myndighets arkiv att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen och forsk- ningens behov. Dessa syften kan enligt Datainspektionen lika gärna upp- fyllas genom att de personuppgifter som inte längre bedöms relevanta och nödvändiga för handläggningen av det enskilda ärendet avskiljs från det verksamhetssystem som används i den dagliga verksamheten. Enligt 3 § arkivlagen ska myndigheters arkiv bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Av 5 § arkivlagen följer att myndigheterna vid registrering av allmänna handlingar ska ta vederbörlig hänsyn till registreringens betydelse för en ändamålsenlig arkivvård (första punkten) och att myndigheterna vid framställning av allmänna handlingar ska använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet (andra punkten). Allmänna handlingar får enligt 10 § arkivlagen gallras endast om återstående arkivmaterial kan tillgodose dessa ändamål, och det krävs särskilda föreskrifter eller ett beslut från arkivmyndighet för att gallring ska få ske. Bestämmelserna om gallring i nämnda paragraf är tillämpliga på allmänna handlingar oavsett om dessa har arkiverats eller inte. är den statliga arkivmyndighet som har särskilt ansvar för den statliga arkivverksamheten och för arkivvården. föreskrifter är tvingande för statliga myndigheter. Här finns inte utrymme för att närmare redogöra för dessa bestämmelser. Det kan emellertid nämnas att även publicerar vägledningar knutna till arkivlagstiftningen och sina föreskrifter, se bl.a. Vägledning för processorienterad informationskartläggning utformad av och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) . Arkivlagens utgångspunkt är således att allmänna handlingar ska bevaras. I de särskilda registerförfattningarna är principen dock ofta den motsatta, nämligen att uppgifterna ska gallras senast om inte undantag har föreskrivits i registerförfattningen eller i en bestämmelse meddelad med stöd av denna. Principen att gallring ska ske motiveras i första hand av integritetsskäl (prop. 1989/90:72 s. 50). Behovet av särskilda gallringsbestämmelser får alltså avgöras genom en avvägning mellan å ena sidan intresset av skydd för den personliga integriteten och å andra sidan intresset av offentlighet och insyn i myndigheternas verksamhet. Genom den förslagna registerlagen kommer ISF att ges möjlighet att behandla omfattande mängder personuppgifter, som även kommer att innehålla känsliga personuppgifter. Detta talar av integritetsskäl för att ISF bör åläggas en skyldighet att gallra personuppgifter som inte längre behövs för ISF:s verksamhet. Eftersom merparten av de uppgifter som ISF behandlar ursprungligen har hämtats in från andra myndigheter, får vidare intresset av att uppgifterna bevaras anses tillgodosett genom att de myndigheter uppgifterna kommer ifrån i stor utsträckning ska bevara uppgifterna i enlighet med arkivlagen. Vid en samlad bedömning anser vi att integritetsintresset i detta fall väger över intresset av att allmänna handlingar bevaras. Huvud- regeln föreslås således vara att personuppgifter som ISF inte längre behöver för sin verksamhet ska gallras. Det är därmed motiverat att införa en särskild gallringsregel i den föreslagna registerlagen. Frågan är emellertid hur denna regel bör vara utformad. Redan när dataskyddsdirektivet kom till och PUL infördes förutsågs att det kunde finnas anledning att bevara personupp- gifter än vad som annars var motiverat för histo- riska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Det kan vara svårt att på förhand bestämma hur länge det kan vara relevant att spara uppgifter som ISF har samlat in. Frågan bör avgöras från fall till fall med hänsyn till vilka uppgifter och vilket ärende det handlar om. I vissa fall är det säkert fullt möjligt att gallra uppgifterna löpande i ett ärende eller så fort det har avslutats, medan det i andra fall kan vara motiverat att spara underlaget en förhållandevis för att kunna göra upprepade uppföljningar eller jämförelser . Visst underlag kan vidare behöva bevaras för att möjliggöra vetenskaplig granskning av resultaten. Det är därmed svårt att föreslå mer handfasta gallringsregler än sådana som bygger på samma princip som bestämmelserna i , nämligen att uppgifter inte ska bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. En gallringsregel bör således inte innehålla en bestämd tidsgräns för hur länge personuppgifter får bevaras. Vi föreslår i stället att en regel om gallring formuleras som en skyldighet för myndigheten att gallra personuppgifter som inte längre behövs för det ändamål de behandlas för. Det är således ändamålen med behandlingen – de ursprungliga ändamålen som bestämdes vid insamlingen av upp- gifterna och de andra ändamål som senare kan ha bestämts – som avgör hur länge personuppgifterna ska få bevaras i identifierbart skick (jfr 9 § i PUL och se och , Personuppgifts- lagen En kommentar, 4 u., s. 213). Särskilda gallringsföreskrifter gäller för de uppgifter som härrör från Arbetsförmedlingen, se 16 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Där görs emellertid en åtskillnad mellan de uppgifter som härrör från själva ärendehandläggningen och de uppgifter som avskiljs för statistik- ändamål. Huvudregeln är att uppgifter om en arbetssökande som varit aktuell hos Arbetsförmedlingen ska gallras efter utgången av det år då behandlingen av uppgifterna har avslutats i ett ärende. Uppgifter som har avskilts för statistikändamål behöver dock gallras först . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från dessa gallringstider när det gäller bevarande av material för forskningens behov. Sådant material ska lämnas över till en arkivmyndighet. Enligt 21 § förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknads- politiska verksamheten, får meddela föreskrifter om sådana undantag från gallringsbestämmelserna. har också nyttjat den möjligheten (RA-MS 2008:32). Det är viktigt att ISF, dels efter varje avslutat ärende, dels kontinuerligt, prövar vilka uppgifter som måste bevaras för att myndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag, och vilka uppgifter som kan rensas eller gallras. Närmare föreskrifter om vilka krav som ska ställas på ISF:s gallringsrutiner bör meddelas i föreskrifter på lägre nivå än lag. Beträffande särskilt känsliga personuppgifter, bör det finnas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta, antingen genom föreskrifter eller genom särskilda beslut, att uppgifter ska gallras vid en viss bestämd tidpunkt. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska vidare ha möjlighet att besluta att personuppgifter som ISF inte längre har behov av i sin verksamhet, och som myndigheten annars skulle ha en skyldighet att gallra, ska kunna bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål, t.ex. i fall då uppgifterna inte finns bevarade hos andra myndigheter. Uppgifter som omfattas av ett sådant beslut eller av sådana föreskrifter ska dock inte förvaras hos ISF, utan överlämnas till en arkivmyndighet (jfr prop. 2006/07:46 s. 108 ff. och s. 193). Närmare föreskrifter om vilka krav som ska ställas på ISF:s gallringsrutiner bör därför meddelas i föreskrifter på lägre nivå än lag. Den föreslagna lagen utgör ett exempel på att med stöd av 8 kap. 8 § regeringsformen (förkortad RF) meddelar föreskrifter inom ett område som normalt ligger inom ramen för regeringens restkompetens. Möjligheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta att personuppgifter ska bevaras och överlämnas till arkivmyndighet utgör ett undantag från lagens huvudregel att gallring ska ske när uppgifterna inte längre behövs för det ändamål för vilket de samlades in. Det föreligger visserligen inte något hinder för att besluta om kompetensfördelningen mellan och regeringen på detta sätt, även om regleringen inte är att anse som en sådan delegation av normgivningsmakten som avses i 8 kap. 3–5 §§ RF. För att regeringen ska kunna meddela föreskrifter på ett sätt som avviker från huvudregeln måste emellertid detta uttryckligen framgå av lagen. Det är med andra ord nödvändigt att i lagen markera var gränserna för det till lag upplyfta området går och på så vis tydliggöra vilka föreskrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fortfarande kan meddela, trots att har lagstiftat på området. Den algoritm som översätter personnummer till löpnummer hos ISF torde vara en allmän handling i TF:s mening hos myndigheten.1 Allmänna handlingar ska som framgått ovan enligt arkivlagens huvudregel i 10 § bevaras, men finns särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning får allmänna handlingar gallras. ISF kommer att ha 1 Jfr vad som anförs i SOU 2014:45, s. 391 f om kodnycklars rättsliga status behov av att spara denna nyckel eftersom avsikten är att nyckeln i fråga, vid behov, ska kunna användas i alla ISF:s projekt (jfr StoRe-ID). Det kan vidare finnas skäl att bevara den även efter det att den tjänat sitt syfte för tillsyns- och granskningsverksamheten hos ISF, nämligen för de eventuella behov forskningen kan ha av att i efterhand kunna kontrollera om data har förvanskats. Det bör därför inte införas någon särskild gallringsregel för ISF:s egna kodnycklar i den föreslagna registerlagen. Däremot kan den information som är kopplad till nycklarna komma att raderas. Nycklarna bevaras hos integritetsskyddsfunktionen inom ramen för rigorösa säkerhetsrutiner. De är som framgått av avsnitt 9.4.3 enligt vår bedömning också skyddade av sekretess enligt 18 kap. 9 § 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Vår bedömning av vad som bör gälla i gallringshänseende för de projektbaserade nycklarna framgår av avsnitt 13.1.4. Vårt förslag: Bestämmelserna i om rättelse och skadestånd tillämpas på motsvarande sätt vid behandling av personuppgifter enligt den föreslagna lagen eller föreskrifter som meddelats i anslutning till den. Reglerna i 28 § PUL om rättelse m.m. gäller endast för person- uppgifter som har behandlats i strid med PUL. På motsvarande sätt gäller skadeståndsansvar enligt 48 § PUL endast för behandling av personuppgifter i strid med samma lag. Det finns därför skäl att särskilt föreskriva att bestämmelserna i om rättelse och skadestånd ska tillämpas på motsvarande sätt vid behandling av personuppgifter enligt den föreslagna lagen eller föreskrifter som meddelats i anslutning till den. ISF:s uppdrag att utöva systemtillsyn och effektivitetsgranskning inom socialförsäkringsområdet och till detta angränsande områden har kommit att bli vidsträckt och kräver som framgått en omfat- tande tillgång till personuppgifter. För att denna tillsyn och gransk- ning ska kunna bedrivas effektivt är det viktigt att ISF ges tillgång till det underlag som myndigheten behöver. Som närmare redovisats i avsnitt 4.2 måste hänsyn tas till sek- retessregleringen när uppgifter behöver lämnas mellan myndig- heter. Enligt 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, förkortad OSL) får uppgifter för vilka sekretess gäller inte röjas för andra myndigheter, om inte annat framgår av OSL eller av lag eller förordning till vilken denna lag hänvisar. En förutsättning för erforderligt informationsutbyte är alltså att sekretess för berörda uppgifter inte hindrar ett utlämnande. I 10 kap. OSL finns bestämmelser om när sekretessen mellan myndigheter bryts. Där framgår bl.a. att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om en uppgiftsskyldighet följer av lag eller för- ordning (10 kap. 28 § OSL). 12.2En uppgiftsskyldighet införs för Arbetsförmedlingen Vårt förslag: Arbetsförmedlingen ska på begäran lämna ISF de uppgifter som ISF behöver för sin systemtillsyn och effektivi- tetsgranskning. Arbetsförmedlingens verksamhet har flera beröringspunkter med socialförsäkringsområdet och omfattas i dessa delar av ISF:s tillsyn och granskning. Arbetsförmedlingen ska bl.a. erbjuda personer vars tid med sjukpenning tar slut att delta i det arbetsmarknadspolitiska programmet arbetslivsintroduktion och ge stöd till personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och som har eller kan förväntas få svårigheter att få eller behålla ett reguljärt arbete. Arbetsförmedlingen och bedriver också olika samverkansinsatser. I ISF:s uppdrag ingår att granska dessa insatser. Sådan samverkan ska ske när det gäller t.ex. rehabiliteringsinsatser till sjukskrivna och för att öka möjligheterna till egen försörjning genom förvärvsarbete för unga som får aktivitetsersättning. För granskning av denna samverkan behöver ISF koppla ihop uppgifter från med uppgifter från , framförallt om personer som är kvar i eller har lämnat sjukförsäkringen och får stöd från Arbetsförmedlingen eller som efter stöd och insatser hos Arbetsförmedlingen återvänder till sjukförsäkringen. ISF har därför behov av att kunna behandla uppgifter om personer som får del av insatser från Arbetsförmedlingen. Genom att koppla ihop uppgifter om individer, i ärenden hos Arbetsförmedlingen, med uppgifter för motsvarande individ i ärenden inom socialförsäk- ringen, kan ISF dra erforderliga slutsatser. ISF:s kan vidare ha anledning att analysera vilka faktorer som har betydelse för att en försäkrad avbryter insatser hos Arbetsför- medlingen och övergår till sjukförsäkringen eller vilka åtgärder som vidtas av såväl som Arbetsförmedlingen och hälso- och sjukvården för dem som återvänder till sjukförsäkringen. För denna typ av analyser behöver ISF information om vilka personer som har varit föremål för insatser hos Arbetsförmedlingen, vilka möten som har hållits med den försäkrade, vilka åtgärder som har vidtagits av Arbetsförmedlingen och hur dessa har följts upp, vilka kontakter Arbetsförmedlingen har haft med den försäkrades arbetsgivare och med hälso- och sjukvården samt i vilken utsträckning personer har övergått från arbetslivsintroduktion till andra program. För att kunna bedöma om det finns några skillnader mellan olika grupper behöver ISF också uppgifter om ett antal bakgrundsvariabler såsom kön, ålder, födelseland, inkomst, bostadsort m.m. Det är härvid viktigt att kunna göra jämförelser mellan personer som fått del av olika insatser och program hos Arbetsförmedlingen för att t.ex. studera med vilka insatser den enskilde har bäst förut- sättningar att ta sig tillbaka till arbetslivet och undvika att återvända till sjukförsäkringen. Här kan uppgifter om försörjningsmässiga faktorer behövas, t.ex. ersättning från arbetslöshetskassa eller för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program. Vissa av uppgifterna finns i Arbetsförmedlingens register, andra i myndighetens ärende- hanteringssystem eller i akter i enskilda ärenden. ISF är således beroende av att kunna inhämta uppgifter, även känsliga sådana, från Arbetsförmedlingen för sin systemtillsyn och effektivitetsgransk- ning. Det har i avsaknad av en registerförfattning för ISF funnits vissa oklarheter om huruvida Arbetsförmedlingen får lämna ut känsliga uppgifter till ISF. Frågan har delvis lösts genom att uppgifter har lämnats ut från Arbetsförmedlingen i avidentifierat skick. Det har vidare ansetts oklart hur 13 d § förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten ska tolkas och därmed om det är möjligt att lämna ut uppgifter elektroniskt till ISF. Enligt ISF behövs ett elektroniskt informationsutbyte med Arbetsförmedlingen. Enligt nämnda bestämmelse får personuppgifter, som behandlas enligt 5 § andra stycket lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, lämnas ut på medium för automatiserad behandling, om det i det enskilda fallet bedöms lämpligt ur integritetssynpunkt. Då innebörden härav har ansetts oklar har uppgifterna i stor utsträckning lämnats ut till ISF i form av utskrifter på papper. Det sätt på vilket utbytet av information mellan de båda myn- digheterna sker är resurskrävande. Enligt vår bedömning har ISF ett berättigat behov av att kunna få uppgifter från . Detta informationsutbyte bör så långt det är möjligt ske elektroniskt. Ett sådant utbyte kan enligt vår mening förenas med kraven på skydd mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Vi vill i sammanhanget framhålla att uppgifterna när de kommit in till inspektionen omgärdas av ett tillförlitligt tekniskt och organisatoriskt skydd så som beskrivits i kap. 9. med avses uppgifterna kodas genom integritetsskyddsfunktionens försorg. Först därefter ska de göras tillgängliga för berörda befatt- ningshavare i ett tillsyns- eller granskningsärende. En projekt- medarbetare får således normalt inte tillgång till personuppgifter som är direkt hänförliga till enskild. I den faktiska verksamheten kommer därmed aldrig personuppgifter som är direkt hänförliga till enskild att hanteras. Vi föreslår även ett förbud mot s.k. bakvägs- identifiering av personuppgifter samt begränsningar i möjligheten att få ut uppgifter från ISF i elektronisk form. Till de uppgifter som ISF behöver få från Arbetsförmedlingen genom elektroniskt informationsutbyte hör uppgifter som omfat- tas av sekretess i verksamheten hos Arbetsförmedlingen. En förut- sättning för att sådana uppgifter ska få lämnas ut till ISF genom ett rutinmässigt elektroniskt informationsutbyte är därför att de omfattas av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet. Utökade möjligheter till informationsutbyte bör bygga på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet (prop. 2007/08:160 s. 54). I syfte att effektivisera uppgiftsutbytet föreslår vi således att det införs en skyldighet för Arbetsförmedlingen att lämna de uppgifter som inspektionen behöver för sin systemtillsyn och effektivitets- granskning. Frågan blir därmed var en sådan bestämmelse bör placeras. 12.2.1Uppgiftsskyldigheten behöver inte regleras i lag Enligt regeringsformen (förkortad RF) meddelas föreskrifter som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna genom lag. Föreskrifter måste däremot inte ges i lag om de endast avser förhållandet mellan myndigheter. Av 8 kap. 7 § första stycket 2 RF följer också att föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av meddelas av regeringen. Enligt 8 kap. 8 § RF hindrar den omständigheten att regeringen får meddela föreskrifter i ett visst ämne dock inte att meddela föreskrifter i samma ämne. Bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen gäller endast för allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. Det har därför inte ansetts finnas något hinder mot att regeringen genom förord- ning medger att annars sekretessbelagda uppgifter lämnas mellan myndigheter. Vid införandet av en uppgiftsskyldighet behöver det emellertid också beaktas hur en sådan förhåller sig till det skydd för den per- sonliga integriteten som föreskrivs i 2 kap. 6 § andra stycket RF. Enligt denna bestämmelse är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Frågan är alltså om det med hänsyn till 2 kap. 6 § andra stycket RF är möjligt ur konstitutionell synvinkel, och lämpligt med avse- ende på enskildas personliga integritet, att i förordning reglera en sådan uppgiftsskyldighet som det här är fråga om eller om denna skyldighet måste ha stöd i lag. Vid prövningen av denna fråga bör beaktas hur skyddet av den personliga integriteten begränsas genom behandling av uppgifterna.