sou · H2B372 · 2014-11-05 00:00:00 — En särskild fråga är hur upprepade överträdelser ska behandlas. Som nämns ovan tillämpas en ordning med höjda avgifter för sådana överträdelser enligt reglerna om kassaregister. Bestämmelsen om sanktionsavgift syftar till att förbättra regel- efterlevnaden. Det är mot den bakgrunden allvarligt om ett kontroll- objekt trots beslutad avgift upprepar överträdelsen. Ett sådant bete- ende bör medföra förhöjd avgift. Utredningen bedömer att den för- dubbling av avgiften som föreskrivs enligt reglerna om kassaregister är väl avvägd. Utredningen anser dock att den tid inom vilken sank- tionsavgiften vid upprepade överträdelser ska dubbleras bör vara längre än det år som gäller för bestämmelserna om kassaregister och att är ett lämpligare tidsspann. 14.10 Tillfälle att yttra sig Utredningens förslag: Innan beslutar om sanktions- avgift ska den som anspråket riktas mot få tillfälle att yttra sig. Förvaltningslagen (1986:223) kommer att bli tillämplig för Skatte- verkets handläggning av ärenden om sanktionsavgift. Det gäller dock inte om det finns bestämmelser som avviker från förvaltningslagen (3 §). Enligt förvaltningslagen har part rätt att ta del av uppgift som tillförts ärendet (16 §). Ett ärende får normalt inte avgöras utan att parten har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet av annan än parten själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den (17 §). Från sistnämnda regel finns dock ett antal undan- tag. Enligt utredningens uppfattning bör den som riskerar sanktions- avgift utan undantag ges tillfälle att yttra sig över ut- redning. En sådan möjlighet är en grundläggande förutsättning för materiellt riktiga avgöranden och systemets legitimitet. Vederbörande ska bl.a. få tillfälle att påtala eventuella felaktigheter och omstän- digheter som skulle kunna vara skäl för befrielse från avgift (se av- snitt 14.11). En bestämmelse som anger att den som anspråket riktas mot ska ges tillfälle att yttra sig bör därför finnas i författningen. Någon mer detaljerad reglering än förvaltningslagens om hur kommunikationen ska gå till behövs inte. Den som anspråket riktas mot bör få den ut- redningsrapport eller liknande som sammanställt. Av materialet bör framgå vad som enligt myndigheten har inträffat, de omständigheter som åberopas till stöd för detta och vilken bevisning som finns i ärendet. Vidare bör det i skrivelsen från framgå att myndigheten avser att påföra sanktionsavgift. 14.11 Befrielse från avgift Utredningens förslag: Sanktionsavgift ska inte påföras om det är oskäligt att ta ut avgiften. Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgiften ska särskilt beaktas om överträdelsen berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken förutsåg eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka. Med hänsyn till det strikta ansvaret bör det finnas en möjlighet till befrielse från avgift när ett en sådan skulle framstå som orättfärdig. Av praxis från framgår att presumtioner av straff- rättslig karaktär ska hållas inom rimliga gränser och att det ska göras en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrun- derna i varje enskilt fall. Detta krävs för att presumtionen ska anses leva upp till det krav på rättssäkerhet som den s.k. oskyldighets- presumtionen ger uttryck för. Frågan är då hur en regel om befrielse från avgift ska utformas. Det finns åtskilliga exempel på motsvarande regler i andra lagar. Bestämmelsen i (30 kap. 2 §) är utformad på så sätt att miljösanktionsavgift inte behöver tas ut om det skulle vara oskäligt med hänsyn till vissa uppräknade omständigheter. De situationer som ska medföra befrielse är alltså preciserade i bestämmelsen. När det gäller kontrollavgifter enligt reglerna om kassaregister finns en bestämmelse som exemplifierar omständigheter som särskilt ska be- aktas vid prövningen av om det är oskäligt att helt eller delvis ta ut kontrollavgift (51 kap. 1 §). Eftersom det rör sig om en exemplifie- ring kan befrielse även medges i andra fall där det anses vara oskäligt att påföra hel eller delvis avgift. De beskrivna omständigheterna ska enligt förarbetena ses som tydliga exempel på situationer där felaktig- heten eller underlåtenheten är av den karaktären att befrielse i normalfallet bör ges (prop. 2002/03:106 s. 143 och 240). Utredningen anser i och för sig att regler där förutsättningarna för befrielse klart preciseras i lagtexten är att föredra, eftersom de blir lätta att tillämpa och främjar förutsebarheten för den enskilde. Det kan dock vara svårt att i lag ange så klara riktlinjer, eftersom alla tänkbara situationer där nedsättning bör kunna komma i fråga är svåra att förutse. Med alltför detaljerade regler finns risk för att resultatet blir stelt och orättvist. Utredningen föreslår därför att regeln om nedsättning ska vara allmänt hållen. För att göra till- synsmyndighetens bedömning lättare är det dock lämpligt att direkt i lagtexten ge exempel på en situation som kan avses. Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgiften ska enligt utredningens mening särskilt beaktas om överträdelsen berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken förutsåg eller borde ha förutsett eller inte kunnat påverka. Vad som avses är så- dana omständigheter som normalt brukar hänföras till laga förfall. Det ska således röra sig om omständigheter utanför den avgifts- skyldiges kontroll. Det säger sig självt att utrymmet för att inte påföra en avgift när en näringsidkare har använt kontanter eller andra förbjudna betal- ningsmedel på grund av omständigheter som denne inte kunnat eller bort förutse eller kunnat påverka är mycket begränsat. Det är inte oskäligt att ta ut en avgift när överträdelsen beror på dåliga rutiner och att den enskilde därför inte känt till de regler som gäller. Att en verksamhet är nystartad, dålig ekonomi, tidsbrist eller glömska ska i normalfallet inte kunna medföra befrielse från avgift. Utredningens förslag: En sanktionsavgift ska meddelas från den dag då tillsynsbesöket företogs eller från den dag när på något annat sätt fick vetskap om överträdelsen. I straffrätten finns bestämmelser om åtalspreskription (35 kap. ). Åtalspreskription innebär att påföljd inte får ådömas om preskription inträtt. Det finns flera skäl bakom reglerna om preskription. Från allmänpreventiv synpunkt är det inte lika ange- läget att beivra överträdelser när förflutit. Det kan vidare tyckas rimligt att den som begått överträdelsen efter en viss tid ska kunna inrätta sig efter att det inte blir någon reaktion från samhället i anledning av brottet. Sanktionsavgifter uppvisar stora likheter med bötestraff. Det bör därför även för sanktionsavgifter finnas bestämmelser om ansvar kan utkrävas. Sådana bestämmelser finns också för andra sanktionsavgifter. Åtalspreskription för ett brott med endast böter i straffskalan infaller . Utredningen anser att samma preskriptionstid ska gälla för den nu föreslagna sanktionsavgiften. En sanktionsavgift måste meddelas från tillsynsbesöket eller från den dag när på något annat sätt fick vetskap om överträdelsen. 14.13 Förfarandet i övrigt Utredningens förslag: Skatteförfarandelagens (2011:1244) be- stämmelser om betalning och återbetalning, omprövning och över- klagande samt verkställighet i fråga om kontrollavgifter ska också gälla i fråga om sanktionsavgift. beslut om föreläggande utan vite och tillsyn får inte överklagas. Överklagande av övriga beslut enligt lagen ska prövas av den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett över- klagande enligt 67 kap. 7–9 §§ skatteförfarandelagen (2011:1244). Prövningstillstånd krävs för prövning i kammarrätt. För att ska kunna administrera sanktionsavgiften på ett effektivt sätt bör den hanteras inom ramen för skattekontosystemet. De föreslagna bestämmelserna om sanktionsavgift har utredningen utarbetat med bestämmelserna om kontrollavgift enligt skatteför- farandelagen (2011:1244) som förebild. Det är därför lämpligt att låta de bestämmelser om betalning och återbetalning, omprövning och överklagande samt verkställighet i skatteförfarandelagen som tillämpas för kontrollavgifter gälla också i fråga om sanktions- avgifter enligt den föreslagna regleringen. I förarbetena till skatteförfarandelagen framgår att det i andra lagar kan hänvisas till bestämmelserna om särskilda avgifter och ränta i skatteförfarandelagen och att bestämmelserna därför även kan tilläm- pas i fråga om skatter och avgifter som tas ut enligt andra lagar (prop. 2010/11:165 s. 296). Någon motsvarande bestämmelse i skatte- förfarandelagen behövs inte i sådana fall (jfr. 2010/11 s. 1216 f.). Utredningen föreslår därför inga ändringar i skatteförfarandelagen. I stället föreslås att en hänvisning görs i lagen om kontantförbud vid handel med avfall och skrot av vissa metaller till de bestäm- melser i skatteförfarandelagen som ska vara tillämpliga. Liksom enligt bestämmelserna i skatteförfarandelagen (se 67 kap. 5 § 2 och 4) bör inte beslut om föreläggande utan vite och tillsyn få överklagas. Övriga beslut bör prövas av den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande enligt 67 kap. 7–9 skatteför- farandelagen. Vid överklagande till kammarrätt föreslås ett krav på prövningstillstånd. Utredningens förslag: Ett tillägg ska göras i 2 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskatt- ningsverksamhet. Det finns ett behov av att kunna registrera uppgifter i de ärenden som kommer att handläggas med stöd av den föreslagna lagen. Utred- ningen anser att det ligger närmast till hands att låta denna registre- ring göras i beskattningsdatabasen. Av 1 kap. 4 § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet framgår att uppgifter får behandlas i databasen för tillhandahållande av information som behövs för för bl.a. tillsyn och kontroll. Det torde inte behövas någon ändring av ändamålsbestäm- melserna för att det ska bli möjligt att också registrera uppgifter i ärenden enligt den nu föreslagna lagen. Bestämmelsen i 2 § förord- ningen (2001:588) om behandling av uppgifter i be- skattningsverksamhet bör dock ändras så att det klart framgår att uppgifter som behövs vid handläggningen av ett ärende enligt den föreslagna lagen ska få behandlas i databasen. Utredningens förslag: Tillägg ska göras i 27 kap. 2 § första och andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Sekretess gäller enligt 27 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, i verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt lagen (2001:181) om be- handling av uppgifter i beskattningsverksamhet för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen. Sekretessen är absolut. Det ligger närmast till hands att låta registrering enligt lagen om kontantförbud vid handel med avfall och skrot av vissa metaller göras i beskattningsdata- basen. För dessa uppgifter kommer sekretess att gälla enligt 27 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Vid införandet av reglerna om kassaregister ansågs det lämpligt att de uppgifter som inte förts in i beskattningsdatabasen skulle om- fattas av samma sekretesskydd som de som införts i databasen (prop. 2006/07:105 s. 79). Enligt 27 kap. 2 § första stycket 4 OSL gäller således sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i ärende om kassaregister enligt skatteförfarandelagen. Också denna sekretess är absolut. Enligt tredje stycket 3 gäller dock sekretessen inte beslut om kontrollavgift enligt 50 kap. skatte- förfarandelagen. Utredningen anser att samma sekretessregler bör gälla för lagen om kontantförbud vid handel med avfall och skrot av vissa metaller. 15.1Handel med begagnade varor Detaljhandel utgör enligt tjänsteverksamhet. Enligt EU- rätten ska därför handel med begagnade varor bedömas som handel med tjänster. Metallskrot är enligt att hänföra till avfall. EU-dom- stolen har i rättsfallet C-2/90 Kommissionen mot slagit fast att avfall, återvinningsbart eller inte, ska betraktas som varor.1 Ut- gångspunkten är därmed att handel med metallskrot är att betrakta som handel med varor. Som framgår i avsnitt 15.3.2 kan emellertid handel med metallskrot i vissa fall också ses som handel med tjänster. Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för- draget) har gemenskapen till uppgift att upprätta en gemensam marknad som kännetecknas av avskaffade handelshinder mellan med- lemsstaterna och fri rörlighet inom hela unionen för varor, personer, tjänster och kapital (artikel 26 i EUF-fördraget). De fyra friheterna ska säkerställa en likabehandling samt likvärdiga möjligheter till marknadstillträde för unionens medlemmar. 1 dom i mål C-2/90, Europeiska gemenskapernas kommis- sion mot , p. Enligt rättspraxis ska varje åtgärd som innebär att utövandet av de fyra friheterna förbjuds, hindras eller blir mindre attraktivt anses som inskränkningar i dessa friheter.2 I vissa fall kan dock nationella åtgärder som inskränker utövan- det av de fyra friheterna vara berättigade. Detta har slagit fast i bl.a. Gebhard-målet.3 Enligt det s.k. Gebhard-testet kan nationella åtgärder som hindrar eller gör det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget vara berättigade om de 1.tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, 2.motiveras av ett trängande allmänintresse, 3.är ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som efter- strävas, samt 4.inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas.4 15.3.2Fri rörlighet för varor Utgångspunkten är att en vara som lagligen saluförs i en medlems- stat också ska få säljas i övriga stater. Så kallade kvantitativa import- och exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan ska enligt artiklarna 34–35 i EUF-fördraget vara förbjudna mellan med- lemsstaterna. Ett kvantitativt handelshinder är en åtgärd som begrän- sar den kvantitet av en viss vara som får importeras eller exporteras. har definierat åtgärder med motsvarande verkan som alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen.5 Om nationella åtgärder har handelshindrande effekter, om än bara potentiella, spelar det mindre roll vilken rättslig form de har. Hur liten den eventuella handelshindrande effekten är 2Se t.ex. dom i mål C-439/99, Kommissionen mot , p. 3EU-domstolens dom i mål C-55/94, mot Consiglio dell`Ordine degli Avvocati e Procuratori di 5EU-domstolens dom i mål 8-74, Procureur du mot et , p. saknar betydelse, eftersom artikel 34 inte ställer några sådana mini- mikrav. I rättsfallet Cassis de Dijon6 har uttalat att också icke-diskriminerande åtgärder kan verka samhandelshindrande och därmed utgöra åtgärder med motsvarande verkan. Ett sådant fall kan föreligga om en medlemsstat ställer upp vissa krav, som visserligen inte skiljer på inhemska och utländska varor, men där effekten i praktiken ändå blir samhandelshindrande. Artikel 36 i EUF-fördraget reglerar uttömmande undantagen från förbudet mot kvantitativa import- och exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. Med stöd av undantagen kan en åtgärd som motiveras av hänsyn till bl.a. allmän moral, allmän ord- ning, allmän säkerhet eller skydd för människors och djurs hälsa eller liv under vissa förutsättningar vara tillåten trots att den är handels- hindrande. Åtgärden får emellertid inte vara ett medel för godtyck- lig diskriminering eller en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Vidare ska åtgärden vara proportionerlig, vilket innebär att den inte får ha större handelshindrande verkningar än vad som krävs för att tillgodose skyddsändamålet. I Cassis de Dijon-domen har erkänt att det finns legitima nationella regleringsändamål, utöver dem i artikel 36 i EUF- fördraget, nämligen s.k. tvingande hänsyn. Den s.k. Cassis-doktrinen kan endast tillämpas när det saknas regler på unionsnivå och i fall där den nationella bestämmelsen gäller utan åtskillnad för inhemska varor och varor från en annan medlemsstat. 15.3.3Fri rörlighet för tjänster I artikel 57 i EUF-fördraget definieras tjänster som prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och per- soner. Kategorin är med andra ord negativt bestämd, vilket bety- der att det först ska prövas om det kan vara frågan om någon annan typ av rörlighet innan reglerna om tjänster kan tillämpas. Med tjänster avses särskilt verksamheter av industriell eller kom- mersiell natur, inom hantverk och inom fria yrken. Enligt fördragets definition måste tjänsten vara av ekonomisk karaktär. 6 dom , Rewe-Zentral-AG mot Bundesmonopol- verwaltung für Branntwein (Cassis de ) i mål 120/78 det kravet ska en verksamhet enligt vara faktisk och verklig och inte framstå som ett marginellt komplement.7 Den fria rörligheten för tjänster innebär att ett företag har rätt att använda sin egen arbetskraft för att utföra tjänster i ett annat medlemsland. Grundläggande är också rätten att inte behandlas sämre än motsvarande inhemska näringsutövare. All tillämpning av nationella bestämmelser som medför att det blir svårare att utföra tjänster mellan medlemsstater än att utföra tjänster i en och samma medlemsstat står i strid med artikel 56 i EUF-fördraget. I den fria rörligheten för tjänsteutövare ingår också en rätt att ta emot tjänster. Friheten att tillhandahålla tjänster är inte absolut. Enligt arti- kel 51 i EUF-fördraget ska bestämmelserna om frihet att tillhanda- hålla tjänster inte omfatta verksamhet som hos medlemsstaterna, om än endast tillfälligt, är förenad med utövandet av offentlig makt. Av artikel 52 EUF-fördraget framgår att bestämmelser och åtgärder som vidtagits med stöd av dessa artiklar inte ska hindra tillämpning av författningar som föreskriver särskild behandling av utländska med- borgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Artikel 51 och 52 ska tolkas snävt. Även indirekt diskriminering är förbjuden men medlemsstaterna kan, i likhet med vad som gäller på varuområdet, rättfärdiga den indirekta diskrimineringen. Med- lemsstaterna måste i så fall visa att de kriterier som orsakar den negativa effekten är objektiva i förhållande till sitt ändamål och base- rade på annat än den drabbade ekonomiska verksamhetens nationella ursprung. Genom det ovan nämnda Gebhard-avgörandet tycks det stå klart att tjänster och etableringar har fått en uttrycklig motsvarighet till varuområdets Cassis-doktrin (prop. 2008/09:145 s. 390). 7 dom i mål nr 53/81, mot , p. 15.3.4Förslaget att upphäva begagnatlagstiftningen – överväganden och bedömning Utredningens bedömning: Förslaget att upphäva lagstiftningen om handel med begagnade varor är förenligt med . Lagstiftningen om handel med begagnade varor tillämpas på yrkes- mässig handel med vissa begagnade varor. Lagstiftningen gäller såväl inhemska som utländska handlare som bedriver verksamhet i och är således icke-diskriminerande. I lagen föreskrivs en del krav och begränsningar för de handlare som omfattas. Bl.a. finns ett krav på registrering. Handlare som om- fattas av lagstiftningen ska anmäla sin handel för registrering hos den lokala polismyndigheten i varje ort där handeln ska bedrivas. En primär regel är den som anger att en handlare är skyldig att föra relativt detaljerade anteckningar om förvärvade eller annars mot- tagna varor. Enligt en annan bestämmelse är en handlare skyldig att på begäran lämna polismyndigheten tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som används i verksamheten, dock inte bostad (för en utförlig redovisning av lagstiftningens bestämmelser, se av- snitt 4.2 och 4.3). För de handlare som rättar sig efter reglerna innebär således lagstiftningen ett inte obetydligt merarbete. Emellertid finns det ett stort antal handlare som i och för sig omfattas av reglerna men som inte efterlever dem. Skälet till detta är i flertalet fall att handlarna inte känner till att lagstiftningen finns. Polisens tillämpning av regleringen varierar nämligen mellan olika delar av landet. Som en följd av detta behandlas handlare med lik- nande verksamheter olika beroende på var i landet de bedriver verk- samhet. De som bedriver verksamhet utanför fysiska butiker, t.ex. handel över internet, kontrolleras i princip inte alls av polisen. Den varierande tillämpningen innebär alltså att vissa handlare är registre- rade och lägger ned tid på att efterleva bestämmelserna medan andra handlare med liknande verksamheter varken är registrerade eller lägger ned något arbete som beror på lagstiftningen. Lagstiftningen tillämpas enbart sporadiskt, eller inte alls, hos nästan hälften av landets polismyndigheter. I dessa delar av landet kan regleringen inte ha haft någon, eller mycket liten, effekt på möj- ligheterna att förhindra avsättningen av stöldgods, vilket ju är lag- stiftningens syfte. Utvecklingen av begagnathandeln har dessutom gjort att bestämmelserna är anpassade efter rådande för- hållanden. Det har därmed blivit svårare för polisen att uppdaga brott med hjälp av bestämmelserna. Mot denna bakgrund framstår det arbete och de begränsningar som lagen påtvingat de registrerade hand- larna som oproportionerligt betungande, i synnerhet som enbart en mindre andel av det totala antalet handlare kontrolleras kontinuerligt av polis. Regleringen framstår således som alltför ingripande mot de handlare som efterlever bestämmelserna. Mot denna bakgrund anser utredningen att förslaget att upphäva lagstiftningen är väl förenligt med . 15.3.5Förslaget om kontantförbud – överväganden och bedömning Utredningens bedömning: Förslaget att förbjuda kontanter m.fl. betalningsmedel vid handel med metallskrot är förenligt med EU- rätten. Utredningens förslag syftar bl.a. till att en ersättning ska kunna här- ledas både till betalarens och betalningsmottagarens konto. Förslaget innebär därför att kontanter, checkar och postväxlar inte ska få an- vändas som betalningsmedel vid handel med metallskrot. Det finns ingenting som tyder på att checkar eller postväxlar används som betalningsmedel i skrotbranschen. Kontantersättning kan dock bli aktuellt i de undantagsfall där en privatperson är säljare av metall- skrot. det är en privatperson som säljer metallskrotet. I skrotbranschen finns mellan 1 000 och 2 000 företag. 150 företag är medlemmar i någon av branschorganisationerna Återvinnings- industrierna eller Svenska Järn och . Dessa företag omfattas redan av ett frivilligt förbud mot att använda kontanter och checkar som betalningsmedel. Förslaget kommer där- för inte att innebära några förändringar för dessa företag. För reste- randeFör övriga företag innebär förslaget att de kan betala med kontanter. När en privatperson är säljare måste alltså i stället betalningen göras genom en överföring till privatpersonens konto. Samtliga företag måste enligt förslaget anmäla sin verksamhet till tillsynsmyndigheten. Som utredningen redovisar i avsnitt 16.2.4 kan de kostnader som är förenade med förslaget hållas på en mycket låg nivå. Den utrustning som behövs för att överföra en ersättning till en privatpersons konto är en dator och avtal om företagstjänster med en bank. Det är svårt att tänka sig en företagare som inte har sådan utrustning. Ett alternativ är att göra överföringen via en kreditkortsterminal. En sådan kan antingen köpas eller hyras. Denna lösning är något dyrare men det handlar inte i något fall om några stora merkostnader, i synnerhet inte som kontanthantering inte heller är kostnadsfritt (se vidare avsnitt 16.2.4). Utredningens förslag ska tillämpas på metallskrot som köps i näringsverksamhet. Förslaget gäller såväl inhemska som utländska metallskrotvaror och är alltså icke-diskriminerande. Målsättningen med den föreslagna regleringen är främst att få ned antalet metall- stölder och hindra häleriverksamhet med metallskrot.