sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Rege- ringen ville också öka lärarnas kompetens samt införa lärandekonsu- lenter som i egenskap av särskilt kompetenta lärare och rektorer skulle fungera som ett stöd för skolorna. Liksom tidigare betonade regeringen att den lokala friheten skulle vara fortsatt stor. Kommunerna och skolor skulle få större frihet att utforma den dagliga undervisningen och en rad regelförenklingar föreslogs.221 I anslutning till dessa förändringsförslag inleddes avtalsförhand- lingar mellan Kommunernes och lärarfacken. Kommunernes krävde långtgående för- ändringar av lärarnas arbetstid och arbetsfördelning som skulle ge rektorerna frihet att avgöra hur lärarnas arbetstid skulle fördelas. Kraven låg i linje med regeringens föreslagna grundskolereform eftersom behovet av lärarledda lektioner därigenom ökade. Lärar- facken motsatte sig förändringarna för att säkra att lärarna skulle få tid att förbereda kvalitativa lektioner. De krävde att avtalet skulle fortsätta gälla vilket innehöll detaljerade arbetstidsregler om hur mycket tid en lärare skulle lägga på exempelvis undervisning, förberedelser och schemaläggning. Till exempel fick lärare som mest hålla 25 lektioner per vecka.222 Trots två månaders förhandlingar och medling kunde parterna inte komma överens. Kommunerna valde då att sätta 69 000 lärare i lockout. Regeringen ingrep efter en månads lockout och stoppade den genom att lägga ett lagförslag om lärarnas arbetstid som antogs av . Lagen ligger i linje med arbetsgivarnas krav och innebär att lärarnas arbetstidsregler likställs med andra statligt an- 220Undervisningsministeriet och Rambøll 2011, 14. 221Danmarks regering: Gør en god skole bedre ‒ et fagligt løft af folkeskolen, . 222Karin : 69 000 danska lärare utestängda från jobbet i en månad, . Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och regleras inte lärarnas arbetstid i ett särskilt avtal utan kommer att bestämmas av de enskilda rektorerna.223 Sammanfattningsvis har den danska skolan en tradition av lokalt inflytande både över innehållet i skolan och över användningen av statsbidragen. Utmärkande för är inte bara att den kom- munala nivån utan kanske särskilt de enskilda skolorna och brukar- organen har stort inflytande. Staten har utövat en svag ideologisk och ekonomisk styrning av skolan. har den statliga inblandningen och styrningen ökat. Det är i synnerhet lärarna som har fått inskränkt inflytande. Utgången av avtalsrörelsen har inneburit att lärarfackens inflytande har minskat och att rektorer- nas inflytande över lärarnas arbetstid ökat markant. Den lokala friheten för kommuner och rektorer är fortfarande förhållandevis stor. I likhet med finns i en tradition av lokalt infly- tande över skolan. En central del av skollag var att det lokala inflytandet skulle stärkas. Kyrkans inflytande minskade till förmån för ett lokalt folkstyre över undervisning och läraranställ- ningar där även föräldrarnas inflytande tillgodosågs. En konsekvens av detta var emellertid att skillnaderna blev stora mellan olika kom- muner. Då fick regeringsmakten inleddes en organisatorisk förändring av den norska skolan mot mer central styrning. Syftet var att skapa en mer likvärdig skola och motverka geografiska och socioekonomiska skillnader. Internationellt sett var det unikt att införde en sjuårig enhetsskola. En centralisering av skolans förvaltning påbörjades också och stats- bidraget till skolan ökade. Dessutom infördes en nationell läroplan 1939 med fastställda minimikrav.224 Den norska utvecklingen påminde om den svenska. för infördes med svenska som förebild. Även i andra avseenden stärktes 223Lennart Frykskog: Danska regeringen sätter stopp för lärarkonflikten, ; : har vedtaget lov om afslutning af lockouten, webbplats . 224Lindbom 1995, 169. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och den nationella nivån på bekostnad av den regionala och lokala. De statliga bidragen ökade samtidigt.225 En enhetlig skollag kom 1958 och 1969 fattades ett formellt beslut om en enhetlig nioårig grundskola. I praktiken hade emeller- tid de flesta kommuner på frivillig basis redan infört en nio-årig grundskola. genomförde i likhet med andra nordiska länder kommunsammanslagningar. ökade de- centraliseringen genom lagförändringar och avregleringar vilka innebar att det lokala inflytandet och ansvaret ökade. En ökad möjlighet till skolval infördes också i samband med detta. Framförallt var det brukarinflytandet och rektorernas infly- tande som ökade och detta skedde delvis på bekostnad av lärarnas inflytande. Styrningen kom vid den här tidpunkten mer och mer att inriktas på mål och resultat. Öronmärkningen av statsbidragen till bland annat skolan togs bort 1986.226 Organisatoriska förändringar genomfördes också. Flera statliga råd slogs ihop och dess uppgifter överfördes till . På regional nivå inrätta- des statliga utbildningskontor.227 Utdanningsdirektoratet, som är den norska motsvarigheten till , inrättades 2004. genomfördes flera reformer som på olika sätt gjorde skolan mera inkluderande. Gymnasieskolan omstrukturera- des 1994 och alla elever gavs rätt till treårig gymnasieutbildning. Den obligatoriska utökades från nio till , i och med att skolåldern sänktes med ett år.228 00-talet har präglats av att det lokala självbestämmandet och autonomin ökat. Flera avregleringar genomfördes som ökade det lokala självbestämmandet. tog kommunerna över ansvaret att förhandla om lärarnas löner från staten.229 nya läroplan, kallad , innebar en betydel- sefull förändring. Huvudprincipen var att kursplanen angav tydligt definierade kunskapsmål och att skolan skulle ha handlingsfrihet att själv bestämma hur målen skulle uppnås. knöts till en rad motivationsfrämjande åtgärder såsom bonussystem och prestationslön i syfte att öka kvaliteten i utbildningen genom att 225Lindbom 1995, 171. 226Alfred O. Telhaug och . Tønnesen: Dansk utdanningspolitikk under 1982–1992: Nyliberalistisk og nykonservativ skoletenkning. : Universitetsforlaget 1992, 105ff; 1995, 175 ff. 227Lindbom 1995, 175 ff. 228UNESCO: Country report of i The EFA assessment 2000. 229Deborah Nusche m.fl.: Reviews of Evaluation and Assessment in Education: . 2011, 20. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och skapa konkurrens mellan skolorna.230 Kommunerna ansvarade för att anställa och fortbilda lärare och för lokal anpassning av de nationella läroplanerna. De enskilda skolorna utövade stort infly- tande över undervisningen.231 öppnades möjligheten till att etablera fristående skolor, men 2007 återinfördes kravet på att fristående skolor endast godkänns om de har alternativ pedagogik eller religiösa grunder.232 Bakgrunden till flera av de reformer som har genomförts i är, liksom i och , en växande kritik mot skolan utifrån de svaga resultat i internationella kunskapsmätningar som norska elever uppvisat.233 Dessa brister har lett till ökade krav på tillsyn. Statlig gransk- ning av skolägare infördes som komplement till den regionala tillsynen. bestämdes att skolägare ska upprätta årliga status- rapporter, där skolhuvudmannens verksamhet utvärderas. Flera åt- gärder har också vidtagits för att öka lärar- nas kompetens och status.234 Sammanfattningsvis har historiskt haft ett starkt lokalt styre och även den nationella politiken domineras av regionala och lokala frågor. En ökad centralstyrning första hälft efterträddes av en tendens också inom skolpoliti- ken att åter låta det lokala och särskilt det kommunala inflytandet blomma ut liksom brukarinflytandet, delvis på bekostnad av lärar- nas inflytande. Huvudmannaskapet över skolan är således delat även i . Innehåll och organisation formuleras på statlig nivå men kommunerna har stort tolkningsutrymme och liksom på andra samhällsområden är lokalpolitikens land även vad gäller skolområdet. 2.8.4Slutsatser av den nordiska jämförelsen Sammanfattningsvis ser vi en likartad organisatorisk utveckling av skolan i samtliga undersökta nordiska länder: överallt är skolan kom- munal. Visserligen har ansvaret historiskt alltid varit delat mellan stat och kommun men under åttio- och nittiotalen ökade det lokala in- 230Harald Thuen: Skolen ‒ et liberalistisk prosjekt? 1860–2010, Norsk pedagogisk tidskrift 2010, 283. 231Werler och Sivesind 2007. 232Thuen 2010, 283 f. 233Nusche m.fl. 2011, 18. 234Nusche m.fl. 2011, 21. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och flytandet över skolan markant i de nordiska länderna. Den stånd- punkt som ibland lite obetänksamt kastas fram i den svenska debatten att problemen i vår skola skulle kunna lösas genom ett förstatligande och att borde bli som det skolpolitiska mönsterlandet Fin- land är alltså motsägelsefull och ohållbar. Det finns både bra och dåliga kommunala skolsystem. Vissa skillnader mellan länderna kan dock noteras. För det första har reformarbetet varit särskilt intensivt i . Övriga länders skola har inte på samma sätt genomgått ständiga föränd- ringar. Särskilt karakteriseras av ett lugnare reformtempo. För det andra har decentraliseringen och målstyrningen betonats starkare i än i övriga länder. Uppfattningen att det starka samhället kommit till vägs ände och förvandlats till en stelbent byråkrati var särskilt utbredd i och som en reaktion blev decentraliseringen i vårt land mycket långtgående. För det tredje har det uppstått någonting så internationellt ovanligt som en skattefinansierad marknad för skolan i . Kanske man kan säga att det svenska skolsystemet efter 1990-talets refor- mer blivit mera likt det danska, som traditionellt varit mera plura- listiskt och med en framträdande roll för fristående skolor. Men även om decentralisering är ett gemensamt drag för (för övrigt inte bara på skolområdet utan inom hela den offentliga förvaltningen) finns det, på marginalen, ett institutionellt särdrag i vårt land: tillsynen över skolan har blivit mera centralt utformad i än i , och . Detta för- hållande, och därtill knutna problem, kommer jag att behandla i ett särskilt kapitel nedan (kapitel 5). Syftet med kommunaliseringen av skolan var att åstadkomma en högre grad av effektivitet och kvalitet i verksamheten. Den central- styrning som tillämpats ansågs av kriti- kerna vara allt för omfattande, detaljerad och byråkratisk och bedöm- des inte vara ändamålsenlig för att lösa skolans problem. Det med- borgerliga inflytandet i skolan var dessutom särskilt litet i jäm- förelse med andra samhällsområden. Vidare gjorde regeringen den bedömningen att förbättringar av verksamheten inte som tidigare kunde komma till stånd genom höjda anslag. Kommunaliseringen skulle göra det möjligt att anpassa skolan efter lokala behov och däri- Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och genom göra verksamheten mer effektiv både ur kostnads- och kvalitetssynpunkt. Ett samlat kommunalt arbetsgivaransvar skulle förbättra möjligheterna att styra lärarna i den riktning som staten ansåg som önskvärd, nämligen mot ett ökat kollegialt samarbete. Lärarresurserna skulle också kunna utnyttjas mer effektivt genom samordning inom skolan och med andra kommunala verksamheter för barn och unga. Decentraliseringsdiskussionerna fick näring från olika förvalt- ningspolitiska idéströmningar. hade idéer disku- terats som hävdade att ett ökat medborgar- och även brukarinfly- tande i offentlig verksamhet skulle kunna lösa bland annat de pro- blem som den centrala detaljregleringen fört med sig. Under 1980- talet fick den nya förvaltningspolitiken , som förespråkade att styrmetoder tagna från det privata närings- livet skulle tillämpas i den offentliga sektorn, stort inflytande på samhällsdebatten. Även om de som förordade ett ökat medborgar- och brukarinflytande respektive idéer från New Public Manage- ment hade olika utgångspunkter och motiv hade dessa förvalt- ningspolitiska trender det gemensamt att de betonade decentralise- ring som metod för att få till stånd en bättre offentlig verksamhet. Idéerna om ökad decentralisering passade väl in i den skolpolitiska diskussion, som under i princip hela efterkrigstiden präglats av behovet av att öka decentraliseringen av beslut och individualise- ringen av undervisningen för att kunna möta alla elevers behov. Den grundläggande styrmodell, som kom att utvecklas för att praktiskt kunna styra den decentraliserade offentliga verksamheten, benämndes mål- och resultatstyrning. Kommunaliseringen av skolan innebar att kommunerna fick ansvaret för att organisera och genom- föra skolverksamheten, medan riksdag och regering skulle besluta om de övergripande nationella målen. Lärarna och rektorerna skulle ansvara för att med sin professionella kompetens genomföra verk- samheten i förhållande till de politiskt beslutade målen. Huvud- mannen skulle inte ingripa i metodiska eller pedagogiska frågor av professionell karaktär men skulle noga följa verksamheten. För att det nya sättet att målstyra den decentraliserade kommunala skolan skulle fungera krävdes att en mer systematisk och kontinuerlig uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat kom till stånd. Styrkedjan skulle alltså vila på två ben; styrning med mål och kontroll av resultat. För att bevaka och hävda de centralt fast- ställda nationella målen gentemot kommuner och skolor och för att tillse att de regler som måste finnas också i ett målstyrt system Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och verkligen efterlevdes fanns även ett behov av statlig tillsyn. Staten skulle dessutom behålla ett antal centrala styrmedel för att skolans likvärdighet över landet skulle garanteras, däribland formuleringen av mål i läroplaner, meritvärderingsregler vid tillsättningen av lärar- tjänster samt specialdestinerade statsbidrag till skolan. Flera av dessa statliga styrinstrument avreglerades emellertid . Nya reformer, både generella förvaltningspolitiska och skolpolitiska, genomfördes efter det att kommunerna övertagit huvudmannaansvaret för skolan. Flera av förändringarna innebar avregleringar och ett minskat statligt inflytande på styr- ningen av skolan. Kommunernas ansvar ökade därigenom ytterli- gare och medförde bland annat att kommunerna själva fick avgöra hur statsbidragen skulle fördelas mellan olika kommunala verksam- heter och i högre utsträckning bestämma vilka personer man ville anställa som lärare. skulle kommunerna genomföra en om- fattande gymnasiereform och anpassa sig till de valfrihetsreformer som innebar ökade möjligheter för fristående skolor att etablera sig med offentlig finansiering och för elever och föräldrar att välja skola. De omfattande reformerna förändrade, sammanfattningsvis, förut- sättningarna för kommunernas huvudmannaskap och gav i flera fall kommunerna ett större ansvar än vad beslut om att kommunalisera skolan förutsatt. Den praktiska implementeringen av kommunaliseringsreformen fungerade inte som avsett. Reformen genomfördes från det att fattat de avgörande besluten –1990. I många kommuner saknade de ansvariga kunskap om hur den nya decent- raliserade styrmodellen var tänkt att fungera. Kommunernas om- ställning försvårades sannolikt av att den statliga myndighetsstruk- turen på skolområdet förändrades parallellt med att kommunerna övertog ansvaret för skolan. kapacitet att bistå kom- munerna var mer begränsad i förhållande till sin , eftersom var en betydligt mindre myndig- het. styrstrategi innebar dessutom att verket i första hand genom informationsstyrning försökte vägleda kommunerna för att förmå dem att utveckla sin skolverksamhet och avstod från att aktivt bistå kommunerna i den praktiska styrningen av skolan. Denna strategi visade sig ha begränsad framgång. Även beredskapen i lärarkåren för det nya sättet att styra skolan var otillräcklig. Motivationen bland stora lärargrupper var låg, efter- som de motsatt sig kommunaliseringen. Införandet av de nya läro- planerna 1994 som formulerats i linje med mål- och resultatstyr- Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och ningens principer som en anpassning till den decentraliserade skolan var dessutom abstrakta och svåra att förstå. Liksom i förhållande till kommunerna intog en avvaktande hållning när det gällde att bistå lärare och rektorer med konkreta råd om hur de nya bestämmelserna skulle tillämpas och praktiskt omsättas i under- visningen. avreglerade läromedelsmarknaden och lärarna kunde som ett resultat av detta inte längre förlita sig på att läro- medlen var anpassade till läroplanen. efter kommunaliseringen kunde man konstatera att det fanns problem i kommunernas styrning av skolan bland annat avseende styr- och kontrollsystem samt strategi och plane- ring. De kommunala skolplanerna var inte tillräckligt konkreta, kopplingen mellan mål och resurser var begränsad, prioriteringar saknades och uppföljningen och utvärderingen av verksamheten ut- gjorde en svag länk. Avsaknaden av ett systematiserat arbete för att bedöma resultaten av skolverksamheten berodde delvis på brist- ande kompetens men även på ett bristande intresse för uppföljning och utvärdering i kommunerna. Implementeringen av kommunaliseringsreformen under 1990- talet genomfördes, sammanfattningsvis, i en situation där såväl kommunerna som lärarna saknade beredskap för att hantera sitt nya ansvar. Staten, representerad av , stöttade inte heller i tillräcklig utsträckning vare sig de kommunala huvudmännen eller lärare och rektorer i deras arbete med att axla det ansvar som ålagts dem i och med kommunaliseringen och introduktionen av mål- och resultatstyrningen. Kommunaliseringen genomfördes i skuggan av den ekonomiska 1990-talskrisen som innebar krav på stora bespa- ringar, vilket försvårade kommunernas uppdrag på ett ibland dramatiskt sätt. För att komma tillrätta med de problem som konstaterats avseende kommunernas sätt att sköta skolan förändrades upp- drag till att handla mer om konkreta insatser för att stödja ett kontinuerligt utvecklingsarbete i kommunerna. Metoden att praktiskt hjälpa kommunerna genom utvecklings- dialoger rönte emellertid kritik från den statliga revisionen som menade att verkets olika uppgifter att utöva tillsyn och främja skol- utveckling blivit allt svårare att förena och att verkets roll gentemot skolhuvudmän och skolor hade blivit alltmer oklar. Revisionen var dessutom kritisk till den statliga tillsynen av skolan och bedömde att de bestående effekterna av tillsynen på verksamheten var små. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och arbete att åstadkomma förbättringar av skolorna i landet hade sammantaget inte varit framgångsrik. Regeringen bedömde i likhet med revisionen att dubbla uppgifter att både vara kontrollmyndighet och att ge utveck- lingsstöd var problematisk. Som ett resultat inrättades Myndig- heten för skolutveckling för att sköta den nationella skol- utvecklingen, medan uppdrag renodlades till att främst omfatta tillsyn, uppföljning och utvärdering. Myndigheten för skolutveckling lyfte fram ledarskapets bety- delse på alla nivåer som en central faktor för en framgångsrik skola men konstaterade att många kommuner saknade en tillfredsställ- ande kontroll över vilka resultat som uppnåddes i skolan och att det i många skolor saknades tillräckliga kunskaper om hur ett systematiskt och strukturerat arbete med skolutveckling borde bedrivas. Förutsättningarna för att driva det lokala skolutvecklings- arbetet varierade dessutom stort mellan olika kommuner och skolor. Med början efter regeringsskiftet initierade den nya allians- regeringen ett stort antal reformer. Bland annat genomgick den statliga skoladministrationen omfattande förändringar. Regeringen ville få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig myndighets- struktur. Den befintliga ansvarsfördelningen mellan staten, kom- muner och andra huvudmän, skolor och verksamheter skulle visser- ligen respekteras och understödjas men statens ansvar i det mål- och resultatstyrda skolsystemet behövde förtydligas och begränsas till sådana kärnuppgifter som följde av denna ansvarsfördelning. De nationella utvecklingsinsatserna borde för att genomföras kunna motiveras utifrån ansvaret för likvärdigheten över landet och ta sin utgångspunkt i nationellt identifierade behov. I syfte att åstadkomma en ökad likvärdighet i utbildningen och förbättra elevernas studieresultat lades en ökad tonvikt vid den stat- liga tillsynen och en ny myndighet, inrätta- des. Renodlingen av uppdrag 2003 som genomfördes av den socialdemokratiska regeringen, med ett ökat fokus på tillsyn och kvalitet hade varit ett organisatoriskt försök att åstadkomma detta. Alliansregeringens inrättande av Skolinspektionen 2008 inne- bar ytterligare en politisk prioritering och förstärkning av den stat- liga tillsynen av skolväsendet. Man kan konstatera att statens styrning av kommunerna i deras egenskap av skolhuvudmän utvecklats från restriktiv och avvak- tande till att i ökad omfattning fokusera på omfattande kvalitets- Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och främjande skolutvecklingsinsatser till att med början 2003 lägga större vikt vid efterhandskontrollen av kvaliteten i skolverksam- heten genom en förstärkt tillsyn. har även stora statliga satsningar på skol- och kompetensutveckling gjorts. Vid sidan av de statliga satsningarna gör även kommunernas intresse- organisation och Landsting insatser för att främja skolutvecklingen i kommunerna. Sammantaget har de stat- liga reformerna, den oförändrade ansvarsfördelningen till trots, inneburit att den statliga styrningen av huvudmän och skolans pro- fessionella grupper förstärkts. Vad gäller effekterna av den statliga tillsynen av skolan har Skol- verket och sedermera Skolinspektionen i sina rapporter under 2000- talets gjort bedömningen att brister, trots att de påtalats, kvarstått år . De effektutvärderingar som finns visar dock att bland annat rektorerna kan uppfatta tillsynen som en hjälp i sitt arbete både internt på den egna skolan och gentemot den kommunala politiska ledningen att hävda den nationella lagstift- ningen. Men risker med tillsynen pekas även ut, till exempel varnas för att verksamheten anpassas till tillsynen i stället för att förändras på ett sätt som skulle vara bäst ur pedagogisk synpunkt – men det är i sammanhanget värt att påpeka att tillsynen tar sin utgångs- punkt i de regler som riksdag och regering beslutat om. har det framkommit uppgifter som tyder på att det alltjämt finns problem med tillämpningen av den fördelning av ansvar och roller som kommunaliseringen av skolan och införandet av mål- och resultatstyrningen inneburit. Enligt en statlig utred- ning var ansvarsmodellen för den svenska skolan inte tydlig för vare sig den nationella, kommunala eller lokala nivån och det fanns många exempel på att rollfördelningen mellan kommun och skolnivån inte hade förståtts och upprätthållits. bedömde 2011 att det fanns indikationer på att vissa kommun- ledningar inte styrde skolverksamheten utifrån ett samlat statligt uppdrag, att de statliga målen för skolan i vissa fall sågs som lång- siktiga visioner och inte som mål att uppfylla, att vissa statliga krav inte prioriterades vilket fått till följd att nationella mål sorterats bort och nationellt satta målnivåer sänkts. Resursfördelningen gjor- des också schablonmässigt och inte utifrån en analys av lokala för- utsättningar och behov för att nå de nationella målen. Kommunernas intresseorganisation och Landsting menade dock att staten i den mån det fanns oklarheter i styrningen själv bidragit till detta genom att direkt styra de professionella grupp- Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och erna i skolan i stället för att rikta sig till huvudmännen som var de som har det samlade ansvaret för skolan. Forskningen pekar vidare på att det kan finnas skillnader i kom- munernas styrning av skolan som beror av kommunstorlek. Det finns också indikationer på att kommunerna har olika förutsätt- ningar att utnyttja det stöd till utvecklingen av skolan som staten erbjuder. Det är stor skillnad mellan skolhuvudmännen vad gäller att ta del av de specialdestinerade statliga stimulansbidragen.