sou · H2B350 · 2014-06-24 00:00:00 — Etappmål om information om farliga ämnen i varor. Etappmål om utveckling och tillämpning av . Etappmål om en effektivare kemikalietillsyn inom EU. Etappmål om giftfria och resurseffektiva kretslopp. Etappmål om ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och internationellt. Det etappmål om förtydligad miljöhänsyn i skogsvårdslagstiftningen som Miljömålsberedningen föreslog i SOU 2013:43 innefattade bl.a. regler om skyddszoner mot vatten och försiktighetsåtgärder för att skydda mark och vatten. I det betänkandet gjordes också en bedömning om prioriterade skötsel- och restaureringsinsatser, där restaurering av våtmarker i skogs- och jordbrukslandskap i södra och var en prioriterad åtgärd. Utöver de beslutade etappmålen som Miljömålsberedningen före- slagit har på uppdrag av regeringen tagit fram för- slag till nya etappmål9 som bl.a. rör vattenmiljön: Återföring av fosfor och andra växtnäringsämnen Förslag till etappmål för hållbar återföring av fosfor och andra växtnäringsämnen. Efterbehandling av förorenade områden Förslag till etappmål för efterbehandling av förorenade områden. Förslagen bereds i . 8Utöver angivna etappmål finns ett etappmål om att minska barns exponering för farliga kemikalier. Det etappmålet berör dock inte vattenstrategin. 9Naturvårdsverket (2013), Hållbar återföring av fosfor - redovisning av ett uppdrag från regeringen, Rapport 6580; och (2013), Förslag till etappmål för efterbehandling av förorenade områden, Dnr. 5Strategier med etappmål och åtgärder 5.1Om uppdragen och deras genomförande 5.1.1Uppdraget om en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning Vi har fått i uppdrag att ta fram en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning – med syfte att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen (dir. 2011:91). Uppdraget ska slutredovisas senast . Miljömålsberedningen ska inom ramen för uppdraget: föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitets- målen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning, föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det ska tas fram, med tillhörande tidsplan, i de fall beredningen identi- fierar att beslutsunderlaget inte är tillräckligt för att formulera etappmål och föreslå styrmedel och åtgärder. Miljömålsberedningen har organiserat två grupper med särskilda experter1 som tagit fram underlag till de delar av markstrategin som presenteras i detta betänkande. Dessa experter redovisas i bilaga. Två större referensgruppsmöten i form av öppna kunskapsseminarier har arrangerats för att inhämta kunskaper och perspektiv på hållbar markanvändning. Två regionala kunskapsseminarier har genomförts, tillsammans med i respektive i , för att inhämta regionala och lokala perspektiv på långsiktigt hållbar markanvändning. 1 Regeringen förordnar experter till beredningen. Det är därefter beredningen som beslutar hur experterna ska användas i beredningens arbete. Strategier med etappmål och åtgärder ordnats tillsammans med kommuner och landsting för att inhämta kommunala perspektiv. Ett internationellt seminarium har arrangerats för att utifrån internationella erfarenheter diskutera utmaningar för hållbar markanvändning i . 5.1.2Uppdraget om en strategi för sammanhållen och hållbar vattenpolitik Vi har också fått i uppdrag att ta fram en strategi för en samman- hållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenpolitik (dir. 2012:95). Uppdraget ska slutredovisas senast . Miljömålsberedningen ska inom ramen för uppdraget: föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenpolitik, i förslaget till strategi ta hänsyn till samhällsmål utanför miljö- området, och särskilt lämna förslag när det gäller -fysisk planering för hållbar hantering av vatten, inkl. frågor kopplade till ett förändrat klimat, -bevarande och restaurering av natur- och kulturmiljövärden, -hållbart nyttjande av mark vid vatten. När beredningen identifierar att beslutsunderlaget inte är tillräck- ligt för att formulera etappmål eller föreslå styrmedel och åtgärder, ska beredningen föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det ska tas fram med tillhörande tidsplan. Miljömålsberedningen har haft en grupp med särskilda experter som har tagit fram underlag till vattenstrategin. Dessa experter redovisas i bilaga. Ett större referensgruppsmöte i form av ett öppet kunskapsseminarium, samt två diskussionsseminarier vid Havs- och vattenforum 2013 har arrangerats för att inhämta kunskap och perspektiv på en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. Strategier med etappmål och åtgärder Miljömålsberedningens arbetssätt ska skapa utrymme för en bred samhällsdialog och fördjupade utredningsinsatser för att kunna form- ulera konkreta förslag och kunna presentera tillräckliga konsekvens- analyser. Beredningen har genom sina sakkunniga och experter represent- ation från många olika samhällssektorer och politikområden vilket möjliggör en bred dialog inom beredningen. I samband med arbetet med detta betänkande har vi bjudit in experter från universitet, myndigheter, näringsliv och ideella organisationer till hearings för att fördjupa diskussionen kring olika frågor. Samråd har under arbetet med strategierna skett med (S 2013:12), (L 2013:02), , (L 2013:01), (Ku 2011:02), Miljöforsknings- beredningen (Jo 1968:A), (M 2013:02), (M 2014:01), utredningen värdet av ekosystemtjänster (M 2013:01) och (M 2012:01). Utöver detta har beredningens sekretariat löpande samlat infor- mation och synpunkter från myndigheter, organisationer och forskare. I samband med arbetet med detta betänkande kan särskilt nämnas möten med , , , , Havs- och vattenmiljörådet, Havs- och vatten- myndigheten, , Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, , , , Samordningsgruppen för havs- och vatten- miljöfrågor, Sportfiskarna, , , Svenskt näringsliv, Svenskt vatten, geologiska undersökning, , kommuner och landsting, , , Vattendelegationen i norra vattendistrikt, Världsnaturfonden WWF, representanter för länsstyrelserna inklusive vattenmyndigheterna och med tjänstemän inom . Strategier med etappmål och åtgärder 5.2Etappmål för att beskriva samhällsomställning Ett centralt inslag i strategiarbetet är att identifiera den samhälls- omställning som krävs för att skapa förutsättningar för en lång- siktigt hållbar markanvändning och en sammanhållen vattenpolitik. Det är denna typ av omställning som ska uttryckas som etappmål. Det betyder att etappmål ska användas för de strategiska föränd- ringar som behöver genomföras. Etappmålen ska peka ut en tydlig politisk inriktning och innehålla principiella överväganden till stöd för myndigheternas och övriga samhällets operativa arbete. Många förändringar, som kan vara nog så viktiga men som har karaktären av löpande förbättringar snarare än samhällsomställning, bör inte formuleras som etappmål. Alla önskvärda förändringar i lagstiftning och myndigheters arbete behöver därför inte, och bör inte, uttryckas som etappmål. Det faktum att en förändring inte omfattas av ett etappmål innebär självklart inte att regeringen och eller ansvariga myndigheter inte ska agera för att genomföra förändringar inom sina ansvarsområden. Det ligger även i myndigheternas uppdrag att verka för att miljömålen nås inom sina respektive ansvarsområden. Omställningar som förutsätter beslut inom EU kan vara etapp- mål i strategin. kan inte på egen hand vidta alla de åtgärder som behövs för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. En ambitiös och ändamålsenlig miljöpolitik inom EU är därför av avgörande betydelse för möjligheter att nå miljökvalitetsmålen. En utgångspunkt i Miljömålsberedningens arbete är att ska ha rådighet över beslut om och genomförande av de åtgärder och styrmedel som behövs för att etappmålen ska nås. De ska också vara ambitiösa men möjliga att nå. För ett utvecklat resonemang om etappmål, se Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för arbete för en giftfri miljö (SOU 2012:38). 5.3Strategiernas konsekvenser ska bedömas I det underlag som tas fram för beslut av riksdag, regering och myndigheter ska konsekvensanalyser ingå. För kommittéer och andra offentliga utredningar som tar fram underlag för regeringen finns föreskrifter om konsekvensbeskrivningar i kommittéförordningen (1998:1474). När det gäller förvaltningsmyndigheternas föreskrifts- Strategier med etappmål och åtgärder arbete finns kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. I vårt betänkande SOU 2012:38 (avsnitt 2.3) redogör vi närmare för behovet av konsekvensanalyser för olika typer av förslag. I Miljömålsberedningens konsekvensanalyser av de föreslagna strategierna med deras etappmål är det tre utvärderingskriterier som är centrala: Ett etappmål ska vara ett viktigt steg för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. De föreslagna åtgärderna och styrmedlen ska bidra till och helst vara tillräckliga för att etappmålet kan nås. Förslagens förenlighet med svensk och europeisk lagstiftning i övrigt och med övergripande politiska mål – också mål utanför miljöpolitiken. Det är viktigt att se till att de åtgärder som sätts in är effektiva så att samhällets resurser används på ett så verkningsfullt sätt som möjligt. Vi bedömer även eventuella fördelningspolitiska konsekvenser av förslagen, konsekvenser för statsbudget och den statliga förvalt- ningen, konsekvenser för brukarna och/eller markägarna samt övriga aspekter som ska belysas enligt kommittéförordningen. Hållbar användning av jordbruksmark 6Utmaningar för att uppnå en hållbar användning av jordbruksmark Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap innebär att odlingsland- skapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. En förutsättning för jordbrukslandskapets värden är själva bruk- andet av marken. Ett fortsatt svenskt jordbruk, där de negativa miljö- effekterna kan hanteras inom pågående produktion är därför en av förutsättningarna för att uppnå en långsiktigt hållbar markanvändning. Effekterna av ett förändrat klimat tillsammans med en växande världsbefolkning kommer sannolikt att innebära att den svenska jordbruksmarkens betydelse i ett globalt perspektiv kommer att öka. Bevarandet av jordbruksmark och ett konkurrenskraftigt jord- bruk blir därmed än viktigare. Markanvändningen har också betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser, eftersom det sker stora flöden av växthusgaser till och från atmosfären i skog och mark. Upptaget av kol som mark- användningen står för motsvarar mellan hälften och två tredjedelar av de totala utsläppen av växthusgaser i . Växande skog dom- inerar det sammantagna upptaget av koldioxid, medan jordbruks- mark och bebyggd mark står för större delen av växthusgas- utsläppen. När det gäller jordbruksmarken kommer de största utsläppen från organogena jordar. Det behövs därför riktade åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från organogena jordar. Det finns också behov av effektiva åtgärder för att upprätthålla och öka kolinlagringen i mark och vegetation. Exempel på sådana åtgärder är förändrade odlingsmönster, ökad omfattning av kant- och skydds- zoner i odlingslandskapet och tillförsel av biokol till . Utmaningar för att uppnå en hållbar användning av jordbruksmark Ekologisk jordbruksproduktion är ett viktigt komplement till det konventionella jordbruket för att uppnå en hållbar användning av jordbruksmark. Särskilt den biologiska mångfalden gynnas av ekologisk produktion eftersom kemiska bekämpningsmedel inte är tillåtna och längre och mer varierade växtföljder tillämpas. Den svenska jordbrukspolitiken är en del av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Därför måste större förändringar som syftar till en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark till stor del ske på EU-nivå. Mot bakgrund av detta föreslår vi två etappmål: För att skydda den biologiska mångfalden och de ekosystem- tjänster som jordbruket bidrar med ska de lagstadgade förutsätt- ningarna för att bevara brukningsvärd jordbruksmark vara på plats . ska beslut fattas inom EU som bidrar till att jord- brukspolitiken reformeras i en riktning som innebär en lång- siktigt hållbar användning av jordbruksmark. Vi gör även tre bedömningar: För att ska kunna uppnå nationella mål och internation- ella åtaganden om att bevara biologisk mångfald behöver för- utsättningarna för att långsiktigt bevara och stärka ett öppet och variationsrikt odlingslandskap säkerställas. För att bevara och stärka den biologiska mångfalden och de kulturvärden som finns i odlingslandskapet bör den inhemska produktionen av konventionellt så väl som ekologiskt producerade livsmedel stärkas. För att ska kunna uppnå nationella mål och internation- ella åtaganden för minskad klimatpåverkan behöver utsläppen av växthusgaser från skogs- och jordbruksmark minska. 7 Bevarande av jordbruksmark 7.1Etappmål om bevarande av jordbruksmark Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: För att skydda den biologiska mångfalden och de ekosystem- tjänster som jordbruket bidrar med ska de lagstadgade förutsätt- ningarna för att bevara brukningsvärd jordbruksmark vara på plats . Förslag till åtgärder: förtydligas så att: -Kommunernas översiktsplaner blir tydligare med att beskriva hur hänsyn tas till brukningsvärd jordbruksmark. -Länsstyrelsernas uppgift att bevaka frågan om bevarande av brukningsvärd jordbruksmark, både under samrådet om för- slag till översiktsplan och detaljplan och i sitt gransknings- yttrande över planförslagen, tydliggörs. -Länsstyrelsernas tillsyn av detaljplaner stärks. Regeringen genomför 2017 en kontrollstation för att analys- era utvecklingen av bevarandet av jordbruksmark i förhåll- ande till detta etappmål. Om utvecklingen inte bedöms som tillfredställande för att skapa förutsättningar för att miljö- kvalitetsmålen ska nås, bör regeringen ta initiativ till ytter- ligare åtgärder. Jordbruksmarken är en värdefull resurs för nuvarande och kommande generationer Jordbruksmarken1 är en naturresurs som har potential att leverera livsmedel och andra produkter under lång tid2. Det svenska jord- bruket förser både befolkning och en internationell mark- nad med livsmedel. Jordbruk medför även många andra värden vid sidan av livsmedelsproduktionen i form av kollektiva nyttigheter som natur- och kulturvärden, rekreationsmöjligheter och ett öppet och variationsrikt landskap. Bevarandet av jordbruksmark är där- med viktigt för att skapa förutsättningar för att nå miljökvalitets- målen Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv. Även Hav i balans samt levande kust och skärgård kan påverkas positivt av etappmålsförslaget. Försörjningen av en växande världsbefolkning och effekterna av ett förändrat klimat kommer sannolikt att innebära att den svenska jordbruksmarkens betydelse i ett globalt perspektiv ökar. Globalt kommer klimatförändringarna troligen att leda till försäm- rade förutsättningar för odling i vissa områden på grund av bl.a. ökad markerosion och torrare klimat3. Hur jordbruksmark kan bevaras är därför en fråga om att hushålla med en nationellt och globalt betydelsefull naturresurs. För att bevara jordbruksmark är det viktigt att se till att exploat- ering av brukningsvärd jordbruksmark4 endast sker för att till- godose väsentliga samhällsintressen och när andra alternativ för bebyggelsen saknas. Av kommunernas översiktsplaner bör det tyd- ligt framgå hur kommunen har gjort avvägningar mellan olika intres- sen och lokaliseringalternativ innan jordbruksmarken exploateras. 1Jordbruksmark är mark som används till jordbruksverksamhet som t.ex. och betesmark. 2Hasund, K P. (1986), Jordbruksmarken i naturresursekonomiskt perspektiv, , Rapport 269. 3World Bank (2012), Turn down the heat: Why a warmer world must be avoided; och IPCC (2014), Summary for policymakers in Climate change , Impact, adaption and vulnerability, Part A: Global and sectoral aspects, Contribution of working group II to the fifth assessment report of the intergovernmental panel on climate change. 4 Med brukningsvärd jordbruksmark avses mark som med hänsyn till läge, beskaffenhet och övriga förutsättningar är lämpad för jordbruksproduktion. Ökade anspråk på jordbruksmarken ökar risken för exploatering Exploatering av jordbruksmark skiljer sig från nedläggning och igenplantering5 av jordbruksmark på så sätt att jorden vid exploatering görs mer kompakt och att matjordslagret ofta tas bort. Detta innebär att förutsättningarna för framtida odling försvinner. Exploateringen innebär därför en oåterkallelig process. För att bevara jordbruksmark är det framför allt sådan exploatering som innebär att marken inte går att återställa som bör begränsas. I 3 kap. 4 § (1998:808) anges att jordbruk (och skogs- bruk6) är av nationell betydelse7, och att brukningsvärd jordbruksmark endast får tas i anspråk om detta behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen, som inte kan tillgodoses på något annat från allmän synpunkt tillfredsställande8 sätt. Bestämmelsen föreskriver därmed en restriktiv hållning till att upplåta jordbruksmark till bebyggelse men är i många fall inte tillämpad fullt ut9. Exploateringen av jordbruksmark i har ökat något , men är nedläggning av jordbruk den främsta orsaken till att arealerna minskar10. Det är främst kring de expansiva tätorterna, där bostadsområden samt kommersiella och samhälleliga verksamheter ställer krav på stora ytor, som det är konkurrens om marken. Den jordbruksmark som exploateras ligger oftast i slättbygderna11 och har ett högt brukningsvärde. Det betyder att det är den mark som är mest värdefull ur produktionssynpunkt som är utsatt för högst exploateringstryck. Även jordbruksmark utanför slättbygderna som exploateras kan ha höga värden i form av t.ex. natur- och kultur- miljöer. Vi föreslår därför ett etappmål som syftar till att stärka skyddet av jordbruksmark. 5Nedläggning av jordbruksmark innebär i de flesta fall att marken växer igen och blir skogs- beklädd. 6Frågor som rör skogsbruk har behandlats i vårt delbetänkande Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1 (SOU 2013:43). 7Enligt de övriga hushållningsbestämmelserna i 3 kap. 2–9 §§ som inte rör riksintressen ska olika mark- och vattenområden så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt försvårar, påverkar, hindrar eller motverkar de intressen som dessa områden har från allmän synpunkt. 8I detta sammanhang innebär det att lokaliseringen av exploateringen ska vara tekniskt och funktionellt lämplig samt ekonomiskt rimlig. 9Jordbruksverket (2013), Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas fysiska planering, Rapport 2013:35. 10Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, Rapport 6500; (2011), Jordbruket i siffror 1866–2007; och officiella statistik, statistiskt meddelande 2011, Jordbruksmarkens användning 2010, slutlig statistik, JO 10 . 11Slättbygder är högavkastande områden som domineras av . Den fysiska planeringen är det viktigaste instrumentet för skydd av jordbruksmark Användningen av jordbruksmark styrs i hög grad av kommunernas översikts- och detaljplaner. Kommuner är skyldiga att ha en aktuell översiktsplan där kommunens inriktning för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön ska framgå. Översiktsplanen, vars innehåll och framtagande styrs av 3 kap. (2010:900), ska ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden och om den byggda miljön. Vid framtagande av översiktsplanen ska kommunerna tillämpa hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. och redo- göra för hur man tagit hänsyn till de allmänna intressen, som t.ex. jordbruksmark, som anges där. Riksintressen ska anges särskilt. Översiktsplanen ska utformas så att innebörden och konsekvens- erna av planen tydligt framgår12. Översiktsplanen är inte juridiskt bindande utan utgör en avsikts- förklaring för markanvändningen. Det är först i och med detalj- planen som markanvändningen läggs fast. Detaljplanen ligger nor- malt i linje med kommunens översiktsplan, men det är tillåtet att göra vissa avvikelser från översiktsplanen. I sådana fall ska avvikel- sen och skälen för den anges i planbeskrivningen.13 Enligt ska länsstyrelserna genom samråd förse kommunerna med underlag och ge råd för att kommunerna ska kunna göra en fullgod bedömning i fråga om allmänna intressen i samband med att översiktsplaner och detaljplaner tas fram14. Om förslaget till översiktsplan eller detaljplan innebär att t.ex. riks- intressen inte tillgodoses eller att användning av mark- och vatten- områden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, ska lämna ett granskningsyttrande15. De flesta länsstyrelser för en dialog med kommunerna i frågor som rör jordbruksmark. Det saknas dock ett enhetligt arbetssätt för läns- styrelsernas rådgivning till kommunerna i fråga om hushållning med jordbruksmark.16 En del länsstyrelser tar också fram kunskapsunderlag till kommunerna. Om behöver stöd när det gäller underlag 123 kap. 6 § . 134 kap. 33 § . 143 kap. 10 § och 5 kap. 14 § . 153 kap. 16 § och 5 kap. 22 § . 16Jordbruksverket (2013), Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas fysiska planering, Rapport 2013:35. till kommunerna är det som har till uppgift att ge läns- styrelserna tillsynsvägledning i plan- och byggfrågor17. har även ansvar för att samordna de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av bl.a. 3–5 kap. och plan- och bygglagen18. För att kommunerna ska kunna fatta väl avvägda beslut är det angeläget att vägledningsarbetet fungerar väl på alla nivåer. har granskat översiktsplaner från de 30 kommuner som exploaterade mest jordbruksmark –2010. Resultaten av undersökningen visar att tillämpningen av 3 kap. 4 § varierar mellan kommunerna och att den ofta inte är tillräcklig. Jordbruksmark exploateras utan att kommunerna gör de avvägningar eller har det beslutsunderlag som lagstiftningen kräver. De kommuner som i sina översiktsplaner redogör för varför inte annan mark än jordbruksmark tas i anspråk för exploateringar anger främst praktiska orsaker som att marken specifikt efterfrågas av exploatörer, att marken redan finns i ägo eller att marken ligger mer strategiskt till för befintlig kollektivtrafik eller infrastruktur.19 En liknande uppföljning av kommunernas översiktsplaner med avseende på deras hänsynstagande till jordbruksmark vid exploat- eringar har gjorts av i . Även denna visar att det finns brister i kommunernas tillämpning av 3 kap. 4 § miljö- balken20. Länsstyrelserna ansvarar för tillsyn över kommunala beslut enligt och är skyldiga att fatta beslut om överprövning av kommunernas detaljplaner och områdesbestämmelser21. Om detaljplanen t.ex. inte tillgodoser riksintressen finns det krav på att länsstyrelserna ska överpröva detaljplanen. Det finns dock inget allmänt krav att överpröva detaljplaner som brister i hänsynen till de övriga intressen som anges i 3 och 4 kap. . 17Ansvaret regleras i plan- och byggförordningen (2011:338). 18Förordning (2012:546) med instruktion för . 19Jordbruksverket (2013), Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas fysiska planering, Rapport 2013:35. 20Länsstyrelsen i län (2012), Får jag lov i öppna landskap? – Uppföljning av markhushållning på landsbygden i , Rapport 2012:21. 21En överprövning kan resultera i att upphäver kommunens beslut. styrelserna överprövar kommunernas detaljplaner är ovanligt. överprövades av kommunernas antagna detalj- planer22. Skillnader i tillsynen vad gäller riksintressen och brukningsvärd jordbruksmark är enligt en trolig förklaring till att kommuner vid sin exploatering av jordbruksmark brister i tillämpningen av 3 kap. 4 § .