sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Högsta förvalt- ningsdomstolen har t.ex. uttalat att det alltmer har kommit att uppfattas som en viktig rättsstatlig princip att en överprövning ska kunna ske i domstol (HFD 2011 ref. 22). Enskilda bör ha möjlighet att överklaga beslut som riskerar medföra att den enskilde utsätts för betydande olägenheter Enligt 2 kap. 9 § PBL får planläggningen samt lokalisering, placering och utformning av byggnadsverk m.m. inte medföra sådan påverkan på omgivningen som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenheter på annat sätt. Genom detta har, enligt vår mening, grannar tillerkänts ett slags skydd från att utsättas för betydande olägenheter. Definitionen av vad som kan utgöra en betydande olägenhet i PBL:s mening är relativt vid. Till exempel kan olägenheter för grannar i form av skymd sikt och sämre ljus- förhållanden utgöra betydande olägenheter (prop. 1985/86:1 s.484). Vi anser att enskilda bör ha en möjlighet att göra detta skydd mot betydande olägenheter gällande och att enskilda därmed bör ha möjlighet att överklaga beslut som skulle kunna medföra att de skulle utsättas för betydande olägenheter. Att grannar tillika fastighetsägare har rätt till domstolsprövning av beslut om lov eller förhandsbesked som skulle kunna medföra att de utsätts för betydande olägenheter, i Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked vart fall vid mer allvarliga former av störningar, bedömer vi även följer av artikel 6.1 , se avsnitt 3.1.6. Behovet av förändring av möjligheten att överklaga En grundläggande fråga, innan utformningen av bestämmelsen om vilka som har rätt att överklaga beslut om lov och förhandsbesked diskuteras, är om det behövs en förändring av möjligheten att över- klaga sådana beslut. Vi har enligt direktiven i uppdrag att analysera denna fråga. För att kunna ta ställning till vilket behov av förändring som finns har vi under arbetets gång inhämtat synpunkter från länsstyrelserna, från mark- och miljödomstolarna samt från våra experter och sak- kunniga. Vi har även hållit ett seminarium om klagorätt till vilket bl.a. företrädare för bransch- och intresseorganisationer, myndigheter, kommuner m.fl. bjöds in. Den sammantagna bilden från dessa möten är att möjligheten att överklaga beslut om lov eller förhandsbesked huvudsakligen är väl avgränsad och att det inte finns tillräckliga skäl att begränsa möjligheten att överklaga sådana beslut. De flesta har ansett att dagens regler drar upp en rimlig gräns för vilka som har rätt att överklaga beslut om lov och förhandsbesked. De flesta har även ansett att praxis ger en ganska god vägledning vid bedömningen av vem som i det enskilda fallet har rätt att överklaga. Som tidigare nämnts är det endast 2,5–3,av besluten om bygglov som överklagas. Enligt en uppskattning av kommuner och landsting avser av de bygglov som beviljas nyproduktion. Övriga utgörs således av om- och till- byggnader, plank och liknande.12 De beslut som överklagas följer sedan ungefär samma fördelning. Enligt uppskattning från läns- styrelserna rör cirka 10–av de överklagade bygglovs- besluten nybyggnation. Majoriteten av dessa avser en- och tvåfamiljs- hus. Det kan således inte sägas att andelen överklaganden av lovbeslut kan anses vara omfattande eller att det finns ett problem med att många lovbeslut överklagas. Ett överklagat beslut kan emellertid avse bygglov till ett stort antal bostäder. Det är därför av vikt att en överklagandeprocess sker så snabbt som möjligt, vilket vi lämnat förslag till i kapitel 2. Mot bakgrund av att en begränsad del av 12 Uppskattningen är hämtad ur kommuner och landstings information Sammanhållen, myndighetsövergripande digitaliserad tjänst för bygglov, bilaga 3. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked lovbesluten överklagas, anser vi inte att det finns något som tyder på att antalet överklaganden i sig är ett problem. Vi har i avsnitt 3.1.3 gjort bedömningen att begreppet okynnes- överklagande inte kan definieras i lag. En undersökning av i vilken omfattning s.k. okynnesöverklaganden förekommer har inte heller låtit sig göras inom ramen för denna utredning. Även om vi skulle uppskatta andelen överklaganden som görs med enda syftet att förlänga processen mycket högt, säg , skulle endast 2–av besluten om lov och förhandsbesked överklagas av denna anledning. Sådana överklaganden är negativa ur såväl den enskilde fastighetsägarens, byggbolags som samhällets perspektiv och hindrar den myndighet som prövar överklaganden från att lägga ner resurser på andra mer angelägna ärenden. Det är därför eftersträvansvärt att begränsa denna typ av överklaganden så långt som möjligt. Mot bakgrund av hur få överklaganden det rör sig om totalt sett och att det inte finns några uppgifter om i vilken omfattning s.k. okynnesöverklaganden förekommer är det svårt att motivera en omfattande förändring av möjligheten att överklaga enbart på grund av obestyrkta uppgifter om okynnesöver- klaganden. Sammantaget anser vi att behovet av att ändra bestämmelserna om vem som har rätt att överklaga beslut om lov eller förhands- besked är begränsat. Alternativa utformningar av möjligheten att överklaga Under arbetets gång har det uppkommit olika idéer om hur möjlig- heten att överklaga skulle kunna utformas. Dessa idéer har kommit från sekretariatet, experter och sakkunniga samt andra aktörer utred- ningen på olika sätt samrått med. Vi har därefter analyserat de olika alternativa utformningarna av möjligheten att överklaga. I inledningen av övervägandeavsnittet finns en redogörelse för vilka målsättningar vi anser bör vara vägledande vid en förändring av möjligheten att överklaga. Vi har valt att närmare analysera följande alternativ. Endast fastighetsägare och innehavare av särskild rätt får överklaga. Enskilda har endast talerätt om prövningen rör hans eller hennes civila rättigheter eller skyldigheter. Endast rågrannar får överklaga. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Begränsad talerätt vid bygglov till bostäder. Boende får inte överklaga bygglov som rör huset de bor i. Enskilda får inte åberopa allmänna intressen. Beslut om lov och förhandsbesked får endast överklagas av de som yttrat sig under kommunens handläggning. Avvisningsbeslut får endast överklagas en instans. Grannar får inte överklaga beslut om bygglov inom detaljplanelagt område. Begränsning av beslut som grannar får överklaga. Alternativ 1 – Endast fastighetsägare och innehavare av särskild rätt får överklaga Genom införandet av ÄPBL fick även hyresgäster och bostads- rättsinnehavare möjlighet att överklaga beslut om lov och förhandsbesked. uttalade i sitt betänkande Ny plan- och bygglag att hänsynen till bl.a. grannelagsintressen föranlett förslaget om besvärsrätt för ägare till en grannfastighet. Den som har nyttjanderätt till grannfastigheten kan påverkas i samma utsträckning som ägaren – och ofta ännu mer eftersom fastighetsägaren kan bo på annat håll – om en byggnads- eller anläggningsåtgärd vidtas i grannskapet. Detta bedömdes kunna ha sådana betydande effekter på hyresgästernas närmiljö att besvärs- rätt ansågs befogad. Vad gällde grannars rätt att överklaga planer lyfte utredningen fram att det kunde antas att planeringen i ökad utsträckning skulle komma att avse omreglering, förnyelse och förtätning av redan etablerade bebyggelseområden samt att bevarandeintressena fått en ökad aktualitet. Därmed kom hyresgästernas intressen att bli allt mer berörda. (SOU 1979:66 del 2 s. 535 f.). hade en gräns dragits mellan arrendatorer som ansågs ha rätt att överklaga och hyresgäster som saknade talerätt. En alternativ utformning av talerätten är att återgå till den ordning som gällde innan ÄPBL infördes och endast tillåta att mer traditionella sakägare som fastighetsägare och innehavare av särskild rätt får överklaga. En sådan förändring skulle innebära att talerätten i PBL närmare skulle likna talerätten i fastighetsärenden. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Det finns dock ett antal tungt vägande skäl som talar emot en sådan förändring. För det första är skälen till att boende som inte är fastighetsägare föreslogs få rätt att överklaga beslut fortfarande aktuella och ny bebyggelse genom förtätning blir allt vanligare, inte minst i storstadsregioner. Enligt 2 kap. 9 § PBL får lokalisering, placering och utformning av byggnadsverk inte ske på ett sådant sätt att det kan medföra fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt. Vi anser, som framgår av inled- ningen av övervägandeavsnittet, att enskilda ska ha en möjlighet att värja sig från betydande olägenheter genom att kunna överklaga beslut. Det skydd för enskilda som lagen ger gäller oavsett om den enskilde äger fastigheten eller inte. Att frånta hyresgäster, bostads- rättsinnehavare och andra boende möjligheten att genom över- klagande få till stånd en kontroll av att de inte utsättas för betydande olägenheter är enligt vår mening inte en lämplig förändring. Av intresse är också att det inom förvaltningsrättslig praxis skett en viss förskjutning till att vid bedömning av talerätten mer fästa vikt vid ett besluts verkningar i förhållande till det intresse som klaganden representerar (En ny förvaltningslag SOU 2010:29 s. 660). Att begränsa talerätten till enbart fastighetsägare skulle troligtvis inte heller vara förenligt med Århuskonventionen i de fall där den är tillämplig. Enligt implementeringsguiden till konventionen skulle en begränsning av talerätten till endast enskilda som innehar en rättighet till fast egendom inte vara förenlig med konventionen.13 Det kan även ifrågasättas om en sådan avgränsning i alla situationer skulle vara förenlig med . Det finns inte några närmare siffror på hur överklagandena fördelar sig mellan olika klagandegrupper. Däremot finns det studier som visar att majoriteten av de som överklagar detaljplaner är fastighetsägare.14 Den bild som vi har fått under utredningen bekräftar dessa uppgifter och talar även för att detsamma gäller för lov och förhandsbesked. Det finns alltså inget som tyder på att boende som inte är fastighetsägare skulle missbruka möjligheten 13Aarhus Convention Implementation Guide, s. 204. Kommentaren rör tillgången till rättslig prövning enligt artikel 9.2 Århuskonventionen. Det är således inte klart om detsamma gäller enligt artikel 9.3. 14I Henecke och , Missnöjda medborgares säkerhetsventil, har en studie över överklagade detaljplaner i och –2000 utförts. Enligt studien utgjordes av de klagande av fastighetsägare (s. 44). I examensarbetet Överklagande av detaljplaner av Asplin och utfördes en studie över överklagade detaljplaner i , , och kommun –2009. Enligt studien var av de klagande boende i småhus (s. 17). Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Sammantaget anser vi inte att det finns skäl att begränsa talerätten till enbart traditionella sakägare. En annan åsikt som framförts till utredningen är att vi borde se över hyresgästorganisationers talerätt. Rätten för hyresgäst- organisationer att delta i planprocessen motiverades med att det skulle garantera de boendes möjlighet till en god information. Därigenom betonades också betydelsen av den samlade uppfatt- ningen bland berörda boende (prop. 1985/86:1 s. 80). I de fall en underrättelse om ansökan om lov eller förhandsbesked ska göras till grannar m.fl. enligt 9 kap. 25 § PBL ska även hyresgäst- organisation som har avtal om förhandlingsordning för berörd fastighet underrättas om ansökan. Genom detta har hyresgäst- organisationer i vart fall rätt att överklaga lov eller förhandsbesked som meddelats efter underrättelse enligt 9 kap. 25 § PBL. Eftersom hyresgäster har möjlighet att överklaga beslut om lov och förhandsbesked kan det ifrågasättas varför hyresgästorganisationer, som anses representera hyresgästerna, ska ha samma möjlighet. Hyresgästorganisationer anses dock representera kollektivet hyres- gäster och får därmed även anses föra talan för framtida boende.15 Det finns inget som tyder på att hyresgästorganisationer överklagar beslut om lov och förhandsbesked i någon större omfattning. Vi anser mot denna bakgrund att det inte heller finns skäl att begränsa hyresgästorganisationers talerätt. Alternativ 2 – Enskilda har endast talerätt om prövningen rör hans eller hennes civila rättigheter eller skyldigheter Ett förslag på förändring av talerätten som framförts till utredningen är att enskilda endast skulle ha rätt att överklaga i den utsträckning som följer av . Det vill säga att enskilda bara skulle ha rätt att överklaga beslut om lov och förhandsbesked som innefattar en prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter. Det finns en rad problem med en sådan ordning. Det är inte tydligt var gränsen går för att ett PBL-beslut ska anses beröra den enskildes civila rättigheter. Att knyta talerätten till rätten till domstolsprövning i skulle således skapa ökad osäkerhet om vilka som har rätt att överklaga beslut om lov och 15 Att hyresgästorganisationer anses ha denna roll framgår bl.a. av Mark- och miljööverdom- stolens avgörande i mål nr P 11296-12, den s.k. Plankandomen, s. 27. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Som framgår av avsnitt 3.1.6 är det oklart i vilken utsträckning en granne med stöd av artikel 6.1 har rätt till domstolsprövning av ett beslut om lov eller förhands- besked. Talerätt enbart grundad på skulle troligtvis innebära en inskränkning av grannars talerätt, inte minst för de boende som inte är fastighetsägare. Det är inte heller oproblematiskt att Mark- och och skulle bli en form av prejudikatsdomstolar vid uttolkandet av begreppet civila rättigheter enligt . Utöver har även andra internationella åtaganden avseende rätten till domstolsprövning. Att helt begränsa talerätten till vad som följer av skulle riskera att stå i strid med åtagandena enligt Århuskonventionen. Vår bedömning är således att en begränsning av talerätten till att endast uppfylla krav skulle skapa stor osäkerhet kring var gränsen för talerätten går. Bestämmelserna om vilka som har rätt att överklaga skulle gå från ett begrepp som genom praxis fått en ganska tydlig avgränsning till ett begrepp som inte är lika tydligt avgränsat. En sådan ordning skulle troligtvis inte heller skapa ökad effektivitet utan otydligheten om vilka som skulle ha rätt att överklaga skulle troligen leda till ett ökat antal processer om talerätt, vilka i sin tur på grund av återförvisningar skulle riskera att förlänga tiden för prövningen. Alternativ 3 – Endast rågrannar får överklaga En möjlig avgränsning av talerätten är att låta endast s.k. rågrannar överklaga. Det skulle innebära att endast fastighetsägare, innehavare av särskild rätt till och boende i fastighet som direkt gränsar till den fastighet lovet avser skulle ha rätt att överklaga ett lovbeslut. av ärenden är det endast dessa grupper som har talerätt, även med dagens ordning. En ändring av talerätten till att endast denna grupp skulle få överklaga skulle skapa förutsebarhet och en tydligt avgränsad sakägarkrets. Det skulle på förhand vara tydligt vilka som skulle ha rätt att överklaga ett beslut. En sådan avgränsning är dock, enligt vår mening, av ett flertal skäl inte lämplig. Den åtgärd som lovet eller förhandsbeskedet avser kan riskera att utsätta andra personer än rågrannar för betydande olägenheter varför dessa borde ha en rätt att få beslutet prövat. Det gäller inte minst vid fråga om bygglov till vindkraftverk Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked och annan miljöstörande verksamhet som inte tillståndsprövas enligt . diskuterade i sitt betänkande till ÄPBL möjlig- heten att anlägga ett helt geografiskt betraktelsesätt och låta fastig- hetens belägenhet i förhållande till planområdet vara avgörande för möjligheten att överklaga. Denna lösning förkastades dock eftersom den skulle leda till att besvärsrätten skulle bli helt beroende av hur planområdets gränser skulle dras (SOU 1979:66 del 2 s. 534). Även om det vid beslut om lov eller förhandsbesked inte finns samma möjlighet att genom själva beslutet avgränsa vem som har rätt att överklaga kan fastighetsindelningens betydelse för talerätten få orimliga konsekvenser. Det skulle kunna medföra att en person som bor från ett vindkraftverk och utsätts för störningar från verket inte skulle ha talerätt på grund av att fastigheten inte direkt gränsar till lovområdet som en annan person boende från vindkraftverket skulle ha talerätt eftersom den fastighet som personen äger direkt gränsar till den fastighet lovet avser. Slutligen kan det ifrågasättas om en så strikt avgränsning av talerätten till endast rågrannar i alla situationer skulle vara förenlig med artikel 6.1 i . Alternativ 4 – Begränsad talerätt vid bygglov till bostäder Plan- och bygglagstiftningen omfattar beslut för en rad olika bebyggelsetyper och åtgärder. Vindkraftverk har t.ex. större omgiv- ningspåverkan än bostadsbebyggelse. En möjlig förändring är att begränsa talerätten så att endast s.k. rågrannar har rätt att överklaga beslut om lov och förhandsbesked som avser bostadsbebyggelse eller anknyter till bostadsbebyggelse, t.ex. carport. Fördelen med en sådan avgränsning är att det skulle bli tydligt vilka som har rätt att överklaga beslut om lov och förhandsbesked avseende bostadsbebyggelse, vilket även skulle underlätta för att veta vilka som ska underrättas om beslutet. Det framstår även som tilltalande att ha olika omfattning på talerätten beroende på vilken omgivningspåverkan åtgärden typiskt sett har. Fråga är dock om man kan anse att all bostadsbebyggelse har en så begränsad omgivningspåverkan att bebyggelsen endast skulle kunna medföra betydande olägenheter för rågrannar. Uppförandet eller tillbyggnaden av ett bostadshus kan t.ex. hindra ljusinsläpp. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Det kan även kraftigt försämra utsikten från ett närliggande hus. Detta är omständigheter som i praxis ansetts utgöra betydande olägenheter för närboende.16 När det gäller ljusinsläpp bör de hus som påverkas av minskat ljusinsläpp ligga så pass nära att det i regel endast är rågrannar som påverkas. Utsikt kan dock försämras även för boende på ett längre avstånd och med en annan fastighet emellan. En annan nackdel med förslaget är att det skulle skapa gränsdragningsproblem, t.ex. om ett bostadshus med affärslokal på bottenvåningen skulle omfattas eller inte. Vår bedömning är även att en begränsning av talerätten så att endast s.k. rågrannar skulle ha rätt att överklaga beslut om lov eller förhandsbesked som rör bostadsbebyggelse skulle vara för snäv för att i samtliga fall vara förenlig med artikel 6.1 i . Vi anser samman- taget att fördelarna inte överväger nackdelarna med att genomföra en begränsning av talerätten till enbart rågrannar vid bostads- bebyggelse. Alternativ 5 – Boende får inte överklaga bygglov som rör fastigheten de bor i En mindre förändring av talerätten som skulle innebära en viss minskning av antalet ärenden är att begränsa hyresgästers och bostads- rättshavares rätt att överklaga bygglovsbeslut som rör fastigheten de bor i. För att en till- eller ombyggnad ska kunna göras i ett bostads- rättshus måste bostadsrättsföreningen ha godkänt projektet. Det kan ifrågasättas varför en av de boende ska ha rätt att stoppa ett förenings- stämmobeslut, t.ex. om att balkonger ska byggas i föreningens fastighet, genom att överklaga bygglovsbeslutet. Såväl bestämmelserna i bostadsrättslagen (1991:614) som jordabalken ger bostadsrättshavare och hyresgäster rätt till inflytande vid åtgärder som medför en inte oväsentlig ändring i den enskildes lägenhet. Det kan därför ifrågasättas om enskilda i dessa fall ska ha rätt att överklaga ett beslut om bygglov som rör fastigheten. 16 Se t.ex. MÖD 2012:16 där Mark- och upphävde ett bygglov för garage och uterum eftersom betydande olägenheter ansågs föreligga på grund av att byggnationen väsentligen skulle hindra dagsljusinsläpp i grannbostaden. Mark- och fastställde i målet P 10223–12 mark- och miljödomstolens beslut att upphäva ett bygglov för en gäst- och bastubyggnad, eftersom väsentlig olägenhet uppkommit bl.a. på grund av byggnadens begränsning av grannarnas havsutsikt. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Vad som talar emot att införa en bestämmelse om att boende inte ska ha rätt att överklaga beslut om bygglov som rör huset de bor i är att det starkt kan ifrågasättas om det skydd den enskilde får från att utsättas för betydande olägenheter i 2 kap. 9 § PBL tillgodoses genom att den enskilde har rätt till medbestämmande. De prövningar som görs enligt bostadsrättslagstiftningen och jordabalken är inte desamma som görs enligt PBL och bestämmelserna har olika syften. Prövningen enligt PBL möjliggör en proportionalitetsprövning för den som t.ex. bor på botten- våningen och vars röst kanske inte väger så tungt när ett beslut fattas om att balkonger ska byggas. Det går inte heller att utesluta att en bestämmelse som hindrar boende från att överklaga bygg- lovsbeslut som direkt rör det hus de bor i inte i någon situation skulle kunna vara oförenlig med artikel 6.1 i . Alternativ 6 – Enskilda får inte åberopa allmänna intressen En fråga som inte direkt har med möjligheten att överklaga att göra men som har samband med denna fråga är möjligheten för enskilda att vid överklagande åberopa allmänna intressen. Vid prövningen enligt 2 kap. PBL ska allmänna intressen vägas mot enskilda intressen och enskilda motstående intressen vägas mot varandra. En synpunkt som framkommit är att enskilda vid överklagande endast ska få åberopa enskilda intressen och alltså inte allmänna intressen. kan en enskild, när den väl konstaterats ha ett enskilt intresse som berörs på ett sådant sätt att talerätt föreligger, även åberopa allmänna intressen till stöd för att ett beslut om lov eller förhandsbesked ska upphävas. Det finns ingen allmän rätt att överklaga och den som endast åberopar allmänna intressen har inte rätt att få sitt överklagande prövat (se t.ex. RÅ 1982 2:21 och RÅ 1984 2:88). Det kan mot den bakgrunden ifrågasättas varför den som bedömts ha rätt att över- klaga även ska ha rätt att få en prövning av allmänna intressen. Grundtanken i PBL är att avvägningen mellan allmänna intressen är en angelägenhet, med undantag för de områden läns- styrelsen ska bevaka vid tillsynen över kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt 11 kap. 10 § PBL. Vad som talar för att inte låta enskilda åberopa allmänna intressen utöver vad som ovan angetts är att prövningen skulle renodlas och bli mer förutsebar. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Plan- och byggutredningen föreslog i sitt delbetänkande att besvärsprövningen skulle begränsas så att det för besvärsmyndig- heten skulle föreligga hinder att beakta mot beslutet åberopade allmänna intressen. Förslaget genomfördes dock inte. Utredaren uttalade att om avsikten varit att besvärsprövningen skulle omfatta även avvägningen mellan allmänna intressen måste skälet härtill vara att det ansetts finnas ett behov av kontroll av hur kommunen gör avvägningarna. Utredaren ansåg att i den mån det fanns behov av kontroll av om kommunens avvägningar ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen bör kontrollen utövas på ett öppet sätt antingen i den ordningen som gäller enligt nuvarande 11 kap. PBL eller genom att statliga myndigheter ges besvärsrätt. (SOU 1994:134 s. 102 ff.). I fråga om detaljplaner har i RÅ 1994 ref. 39 uttalat att det inte finns något hinder av processuell art mot att överprövande myndighet på talan av en enskild också beaktar de allmänna intressen som enligt dennes påstående står emot planen. Däremot kan prövningen på grund av PBL:s regelsystem bli begränsad och stannar i många fall vid om ett överklagat kommunalt beslut ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen.