sou · H2B353 · 2014-07-30 00:00:00 — är ackrediterat av det danska ackrediteringsorganet DANAK för provning av va-komponenter. För en rad utpekade typer av byggprodukter, som rör, kranar och filter, avsedda att komma i kontakt med dricksvatten, krävs enligt den angivna ordningen ett godkännande för att marknadsföring och för- säljning ska vara tillåten i . Godkännandet avgiftsfinansieras, avgiften uppgick till närmare tiotusen danska kronor.14 11ETA-Danmark A/S är ackrediterat av DANAK och notificerat av danska Energistyrelsen för att genomföra Europeiska Tekniska Värderingar (ETA) samt utarbeta Europeiska Värderingsdokument (EAD) under byggproduktförordningen (EU) 2011/305. 12Ibid., s. 33–34. 13http:///GTS-Institutter?i=1, . 14http://english.godkendttildrikkevand.dk, . Godkännandeförfarandet vilar ytterst på en rad danska lagar och andra regelverk med Ministeriet för klimat, energi och byggande som närmast ansvarigt ministerium. Danska energimyndigheten svarar för vägledningsinsatser inom området.15 I utgörs drygt hälften av råvattnet av grundvatten. Ca 1 600 vattenverk står för produktionen av det allmänna dricksvattnet. Definitionsmässigt använder man i benämningen hushålls- vatten, vilket är ett samlande begrepp för vatten som används i privata hushåll som dricksvatten (= kallt vatten) och vid matlagning. En nationell kartläggning av vattenkvalitet och material i led- ningsnäten genomfördes för att närmare beskriva situationen. Det konstaterades att det finska dricksvattnet höll hög kvalitet och därmed tillgodosåg de hälsomässiga krav som ställdes. Man noterade också att material och dricksvatten interagerar och i vissa fall också kan påverka varandra på ett negativt sätt, t.ex. genom att materialen korroderar och dricksvattnets kvalitet försämras på grund av urlakning av olika ämnen. Lokala problem kan uppstå när vattenkvalitet, konsumtionsvanor och materialval samverkar. Kunskaperna bedömdes vara mest omfattande då det gäller metalliska material, medan det för plastmaterial fanns betydande kunskapsluckor. Hanteringsfrågor konstaterades spela stor roll för vattnets kvalitet, varmvatten och vatten som stått stilla i ledningarna bedömdes t.ex. inte vara lämpligt som dricksvatten.16 Den kartläggning som genomfördes pekade på kunskapsluckor och behov av mer djupgående information om material som kommer i kontakt med dricksvatten. De aktuella materialen har den egenheten att de kommer att vara i kontakt med vattnet i systemen och just långtidseffekter bedömdes därför som ett viktigt område för fortsatta studier.17 har i likhet med ett förfarande med frivilligt typgodkännande av produkter som kommer i kontakt med dricks- vatten, vilket regleras genom av utgivna förord- ningar med stöd av lagstiftning om byggprodukter och mark- 16Mäkinen, R. (2008). Drinking water quality and network materials in . Publications of 5. 17Ibid., s. 79. användning/byggande.18 Materialval kan också motiveras utifrån CE-märkning, som är obligatorisk för byggprodukter, men ännu inte är möjligt för den typ av produkter som kommer i kontakt med dricksvatten, s.k. CPDW-produkter.19 En viktig institution inom området är Nordic Water and (), en oberoende expertorganisation, grundad . Man arbetar bland annat med intressebevakning inom EU- och CEN-standardiseringen och följer där arbetet med CE-märkning och effekter av material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten. Man deltar också i samnordiska projekt inom Dricksvattenproduktionen i påminner på många sätt om den svenska. Cirka 1 600 kommunala eller samfällighetsdrivna vatten- verk producerar dricksvatten till av befolkningen. Resterande vattenförsörjning utgörs av enskilda brunnar och enskilda gemensamma täkter. I svarar dock grundvattentäkterna för av producenternas råvatten, resterande baseras på ytvatten. Det bedöms att närmare en tredjedel av produktionen försvinner genom läckor i lednings- näten. beslutade att va-infrastrukturen skulle förbli i samhällelig ägo.21 Materialdebatten har bland annat handlat om eventuella hälsorisker hos plaströr i samband med att äldre lednings- system av koppar byts ut. Ett vanligt ersättningsmaterial har varit s.k. PEX-rör, som består av tvärbunden polyeten. Denna typ av rör har vid nyinstallation inledningsvis visat sig kunna ge vissa effekter med avseende på lukt/smak och materialsläpp, men studier 1810 § lagen om godkännande av byggprodukter (230/2003) samt mark- användnings- och bygglagens 13 § (132/1999). 19Construction Products in contact with Drinking Water. 21Fakta fra Norsk Vann (2013). har visat att halterna inte når upp till hälsofarliga nivåer.22 Dessa slutsatser delas även av norska Folkhälsoinstitutet.23 Det saknas krav på granskning/godkännande då det gäller material som kommer i kontakt med dricksvatten, huvudmännen ansvarar för att lämpliga material används. Undantag är dricks- vattenanläggningar inom off-shoreanläggningar, där granskning och godkännande sker av Folkhälsoinstitutet.24 En stor del av EU:s medlemsstater har ända in i modern tid kvar äldre rörsystem, även blyrör, i delar av sina nät. Blyrören är bannlysta, men utbytet har gått långsamt. Vattenkvaliteten i vissa områden leder också till att kopparrör kan ge så stora utsläpp av kopparjoner att det strider mot dricksvattendirektivet. Nickel och mässingsprodukter har också diskuterats.25 Det är således inte bara i och som uppmärksamheten ökar då det gäller behoven av underhåll och förnyelse av ledningsnäten på grund av ålder och materialval. Den svenska branschorganisationen betonar att förnyelsen av distributionsnäten utgör en del i ett större europeiskt problemområde, där ändrade förutsättningar som samhälls- förändringar genom demografisk utveckling och ökat välstånd utmanar tillsammans med förändringar i klimatet, vilket sätter tillgång och hantering av dricksvattnet allt mer i fokus. EU räknar i ökad utsträckning med förekomst av geografiska områden med vattenbrist och torka. Det blir därför allt viktigare att spara på och hushålla med vatten. Enligt Svenskt Vatten är en av flera allt mer angelägna åtgärder i att motverka läckage från dricksvattennäten. Det har Europeiska kommissionen lyft fram i ett s.k. blåpapper om framtida vattenpolitik. Åtgärder mot läckage anses vara en nationell 22Lund, V. et al. (2011). Long-term study of migration of volatile organic compounds from cross-linked polyethylene (PEX) pipes and effects on drinking water quality. Water & Health, 09.3.2011, samt (2011). Drinking water from plastic pipes: Is it harmful? ScienceDaily, , 2011. 23Folkhälsoinstitutet (2013). , V., ppt-presentation, . 25Force Technology (2008). Metal release to drinking water – an overview of Danish and European regulations and investigations. Rapport till The Danish Enterprice and Construction Authority, . angelägenhet, men kommissionen kommer att bidra med stöd och kunskaper.26 Ökad uppmärksamhet läggs också på att medlemsstaterna kan tillämpa en ändamålsenlig prispolitik enligt artikel 9 i ramdirektivet för vatten. Prisökningar kan medverka till minskat slöseri med vatten och ökar uppmärksamheten på att motverka läckage. Behov av att spara på dricksvattnet aktualiseras också av ökad vattenbrist och torka p.g.a. ett varmare klimat.27 Medvetenhet om läckagen i ledningssystemen leder i sig till ökat intresse för att underhålla och förnya näten, vilket ökar efterfrågan på material och metoder. av vattentjänsternas kostnader kan knytas till ledningsnäten, ökad efterfrågan skapar en växande marknad som omsätter stora belopp. Enligt Svenskt Vatten kan detta öka intresset också hos tillverkare och leverantörer som tillhandahåller produkter som är lågt prissatta men tveksamma eller undermåliga vad gäller kvalitet och hälsoeffekter. Eftersom området till stor del är oreglerat kan problem uppstå. EU har handelsavtal med länder utanför unionen. Den interna fria rörligheten för varor och tjänster öppnar också upp en stor och fri marknad, som omsätter betydande värden. De offentliga huvud- männen ska, med tillämpning av om offentlig upphandling, hantera förfrågningsunderlag och kravställande, ofta utan stöd på den detaljeringsnivå de efterfrågar beträffande säker- hetsaspekter. Konsekvenserna ska hanteras i varje enskild kommun, som i stor utsträckning saknar kompetens och förutsättningar för att identifiera säkra material och produkter.28 Det finns ingen enhetlig godkännandeprocess för material och produkter i kontakt med dricksvatten inom EU. Det innebär också att oklarheten är betydande då det gäller att över- blicka utvecklingen och den framtida tolkningen och anpassningen av i och för svenska tillverkare.29 Mot den bakgrunden ges nedan exempel på de försök som görs inom en grupp medlemsstater att utveckla nya stöd- och kontrollsystem. Sådana system kan komma att få betydelse också för det svenska handelsutbytet och för de svenska företag som arbetar med denna typ av produkter. 26Svenskt Vatten (2014). Pm till utredningen, . 29Johansson, L. et al. (2012). Framtida lösningar för distribution av dricksvatten – slut- . Swerea KIMAB. Under rubriken 4MS samverkar de fyra medlemsstaterna , , och kring utvecklingen av ett gemensamt system med godkända material i s.k. positivlistor, gräns- värden, provningsmetoder och kvalitetskontroll av material som kommer i kontakt med dricksvatten. Arbetet inom 4MS tar sin utgångspunkt i det 1998 av Europeiska kommissionen initierade arbetet med European Acceptance Scheme (EAS). EAS hade som målsättning att undanröja handelshinder genom att undvika hindrande nationella bedömningar och skapa ett enhetligt europeiskt system för hälsomässig prövning av produkter och material i kontakt med dricksvatten. Kommissionen avbröt dock sin finansiering av projektet 2006, då arbetet istället fördes vidare som ett mer begränsat harmoniseringsprojekt under byggprodukt- direktivet. Under detta direktiv var målsättningen mer begränsad, en harmonisering av tekniska specifikationer skulle tas fram, vilket dock inte kom att fullföljas. De ursprungliga tankarna för EAS bedömdes av kommissionen sakna de legala förutsättningar som krävdes för att möjliggöra ett fullt harmoniserat system för godkännande av olika material. En viktig orsak var också brist på tillräckliga resurser för ett så omfattande projekt.30 EAS grundläggande tankar återupptogs 2007 av en mindre grupp medlemsstater, det s.k. 4MS Initiative. Dessa länder hade varit aktiva inom EAS och önskade fullfölja den ursprungliga målsättningen. Utgångspunkten var att dricksvattendirektivet och regelverket kring byggprodukter behöver kompletteras med s.k. nationella acceptance schemes (NAS), som ska omfatta alla typer av produkter och material som kan komma i kontakt med dricksvatten från källa till kran. Det senare innebar en utökad ambition gentemot EAS, som fokuserat på de senare stegen i dricksvattenkedjan. Systemet ligger utanför både EU:s byggproduktslagstiftning och dricksvattendirektivet.31 För att få systemet att fungera har 30Drinking water inspectorate, dwi (2008). Brittisk ppt-presentation Work of the 4-member states regulators group, history and background, current status and way forward. 31Boverkets yttrande angående remissen på Miljömålsberedningens delbetänkande Minska riskerna med farliga ämnen! (SOU 2012:38), Kemikalieinspektionens rapport regler för en giftfri miljö och Kemikalieinspektionens delrapport för en giftfri vardag – förslag till åtgärder, , dnr 10125-2580/2012, s. 2. SOU 2014:53 Internationell utblick länderna upprättat en avsiktsförklaring där de anger att de ska följa det system de utvecklar. De länder som samverkar inom 4MS söker på detta sätt uppnå en gemensam harmonisering, vilket även innebär ett tydligare offentligt åtagande i materialfrågorna visavi berörda branscher. De nyckel- komponenter som NAS omfattar gäller bland annat bedömning av produkter (hälsobaserade s.k. positivlistor finns f.n. beträffande organiska ämnen33 och metaller34), utveckling av testmetoder, tolkning av testresultat samt tredjepartscertifiering.35 De fördelar som angivits är samutnyttjande av offentliga resurser mellan länderna i materialfrågor, enhetliga förutsättningar i olika länder, minskade kostnader för tester och certifiering för tillverkarna samt inte minst bättre och säkrare produkter ur ett hälsoperspektiv. Arbetet inom 4MS har visat sig bli mycket omfattande och bedrivs med stöd av en rad tekniska undergrupper, bland annat en toxikologisk grupp. Testresultat behövs för olika typer av produkter och material, där bland annat materialens beteende på lång sikt och vid exponering för olika typer av dricksvatten studeras. Testmetoder utvecklas för olika typer av material – organiska, metalliska samt cement- och fogmaterial. Man har i arbetet åtagit sig att tillämpa sådana relevanta metoder som utvecklats inom den . De utvecklade positivlistorna ska kunna användas som verktyg och stöd för tillverkare då det gäller att bedöma nya produkter och underlätta testning av dessa.36 Endast de tillåtna ämnen som finns upptagna på listorna eller som uppfyller de kriterier som gäller för godkännande ska användas för nya produkter som kommer att vara i kontakt med dricksvatten.37 Bedömning och godkännande i en medlemsstat ska innebära att godkännandet ska gälla också i övriga medlemsstater. Utöver det genomförda arbetet har ytterligare testmetoder diskuterats, t.ex. metoder för att bedöma hur olika material kan 32Declaration of intent, Avsiktsförklaring mellan berörda ministerier i , , och 2007. Se även hemsidor från berörda ministerier m.fl. i de fyra länderna, t.ex. . 33Positive Lists for Organic Materials, JMC Common Approach, version 08-12-2011. 34Acceptance of Metallic Materials used for Products in contact with Drinking Water. Part A – Procedure for acceptance, Part B – 4MS Common Composition List. 35Se Declaration of intent (2007). 36Drinking Water Inspectorate, dwi (2008). 37Kemikalieinspektionen (2012). Nationella byggregler avseende kemiska ämnen. Pm 5/12, s. 21. påverka dricksvattnets lukt och smak samt hur materialens egenskaper kan påverka tillväxt av mikroorganismer i systemen. Andra intressanta metodfrågor rör utveckling av metoder för GC-MS-screening.38 Intresserade medlemsstater har välkomnats att delta i arbetet. Sådant aktivt intresse har också visats från och , medan ytterligare en rad länder visat sig intresserade på mer passiv (ej påverkande) nivå, som , och . har genom bland annat delvis följt arbetet. Länderna inom 4MS har i sitt nationella arbete tidigare traditionellt tillämpat en rad olika regelverk då det gäller material i kontakt med dricksvatten. Begränsningar med avseende på bly har i exempelvis reglerats bland annat genom hälsobalkens förbud mot bly i vattenledningar.39 har för sin del tagit fram och anmält en rad riktlinjer avseende hygieniska bedömningar av organiska belägg- ningar och smörjmedel i kontakt med dricksvatten. De saknar dock legal status och är därför inte bindande. Ambitioner finns om att det gemensamt bedrivna arbetet inom 4MS ska prägla det framtida regelverket fullt ut. –14 är det i tillämpliga delar beslutat eller under slutlig beredning som grund för ländernas arbete inom området. GC-MS avser metoder för gaskromatografi-masspektrometri som ett sätt att söka efter okända kemiska reaktioner eller efter läckage av redan kända substanser i dricksvattnet. 39Kemikalieinspektionen (2012). Nationella byggregler avseende kemiska ämnen. Pm 5/12, s. 22. Utredningen har i tidigare avsnitt beskrivit den uppgiftsfördelning som utvecklats inom EU och nationellt mellan myndigheter och berörda branschområden. Hållningen inom unionen är att det offentliga åtagandet och myndigheternas arbete i huvudsak begränsas till att formulera och besluta de funktionskrav som ska gälla, och att tillverkare, leverantörer och återförsäljare sedan ska utveckla och tillhandahålla produkter som svarar mot dessa. Det kallas den nya metoden inom EU och innebär att grundläggande krav som produkter måste uppfylla fastställs i rättsakter, medan de tekniska detaljerna återfinns i europeiska standarder som det hänvisas till i EU-lag- stiftningen. Dessa standarder, s.k. harmoniserade standarder, är i regel frivilliga att följa för tillverkaren. Standarderna får emellertid rätts- verkan enligt rättsakten eftersom en produkt som uppfyller en sådan harmoniserad standard presumeras, dvs. förutsätts, uppfylla de tvingande kraven. Tillverkaren kan dock välja att inte följa en standard, men måste då på annat sätt visa hur de tvingande kraven i rättsakten har uppfyllts. Den nya metoden innebär ett öppet system för teknisk provning och kontroll genom att detta överlåts till självständiga organ som arbetar i konkurrens. Myndigheternas roll har genom den nya metoden begränsats till att omfatta ansvar för lagstiftningen samt att genom marknadskontroll utöva tillsyn på marknaden av att reglerna följs.1 Inom den byggda miljön och de produkter som används där sker detta till stor del genom ambitioner om CE-märkning med stöd av europastandarder för provning och bedömning av byggprodukter, 1 Europeiska kommissionen (2014). The '' on the implementation of EU product rules 2014, s. 7–8 och prop. 2012/13:93, s. 13–15. som kan ligga till grund för att sådana produkter prestandadeklareras. Inom det nu aktuella produktområdet saknas dock ännu genom kommissionen harmoniserade standarder. Även om en gemensam EU-standard tas fram för material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten, kommer krav fortsättningsvis att behöva fastställas i nationella regler, eftersom CE-märkningen endast mark- erar att prestanda för väsentliga produktegenskaper har deklarerats på ett standardiserat sätt. Som nämnts i avsnitt 6.2.1 var tanken vid tillkomsten av byggproduktdirektivet att harmoniserade tekniska specifikationer skulle visa på produktens överensstämmelse med nationella krav, men det lyckades aldrig. Byggproduktförordningen är inte en förordning enligt den nya metoden. Den handlar inte om bedömning av överensstämmelse med krav i förordningen eller i en harmoniserad standard utan om bedömning och fortlöpande kontroll av byggprodukters väsentliga egenskaper. Vilka produktegenskaper som är väsentliga i respektive land avgörs av ländernas nationella lagstiftning om krav på byggnadsverk. Dessa krav har länderna rätt att reglera, eftersom de inte ryms inom EU:s kompetensområde för den inre marknaden. Byggproduktförordningen harmoniserar därför inte några krav på byggnadsverk.2 I har ett särskilt system för (frivilligt) typgodkännande utvecklats, vilket dock inte får tillämpas alltefter- som produktområden täcks av harmoniserade standarder eller av en utfärdad europeisk teknisk bedömning för en viss produkttyp. Typgodkännandesystemet behandlas närmare i avsnitt 6.2. Skulle typgodkännandet förändras, så att det i vissa avseenden gjordes obligatoriskt, kan det bli problematiskt av frihandelsskäl. Det konstaterades i ett inledande skede av utredningsarbetet att efterfrågan på ett tydligare myndighetsansvar, som att viss myndighet kan godkänna material, produkter och provningsmetoder eller ge råd om lämpliga sådana, inte fullt ut anknyter till den svenska modellen som den kommit att utformas . Denna modell bygger på ett uttalat branschansvar att tillhandahålla säkra produkter och material genom utveckling mot av myndigheterna fastställda funktionskrav. Efterfrågan på ett utökat offentligt ställningstagande då det gäller lämpliga material och metoder är dock betydande och 2012/13:93, s. 20. kan, om så bedöms lämpligt, också rymmas inom ramen för det regel- verk som gäller inom EU. De erfarenheter som vunnits inom ramen för vissa medlemsstaters fortsatta arbete med att utveckla en gemensam bas för listning av godkända material och lämpliga metoder för provning, kan prövas närmare också i ett svenskt och nordiskt sammanhang. Det europeiska samarbetet går under benämningen 4MS och beskrivs närmare i kapitel 8, Internationell utblick. För bly, som utpekats som ett ämne med kända negativa hälsoeffekter, har antagit nya allmänna råd som innebär ett tydligare statligt ställningstagande. Det innebär bland annat angivandet av riktvärde för bly samt att den provnings- metod som används inom 4MS också kan tillämpas för att verifiera överensstämmelse med de svenska funktionskraven. Att tydligare samla det fulla ansvaret för de vitt skilda frågor och regelverk som anknyter till material och produkter i kontakt med dricksvatten hos en enda myndighet har diskuterats inom utredningens referensgrupp. En sådan utveckling bedöms inte som ändamålsenlig av berörda myndigheter, en bedömning som utred- ningen delar. Därtill är frågorna för komplexa och anknyter också till en rad andra myndighetsuppgifter som behöver hållas samman inom respektive myndighet. Dricksvattenfrågan är mångfacetterad och berör på den offentliga sidan ett flertal departement, myndig- heter och organisationer. Det är dock inte unikt i sig, flertalet tunga samhällsfrågor har just en sådan karaktär, med omfattande regelverk där olika myndigheter berörs inom sina respektive specialområden. De myndigheter som närmast ansvarar för materialfrågorna och även ingått i utredningens referensgruppsarbete är , och . De har av utredningen ombetts beskriva de eventuella otydligheter som de själva ser i det nuvarande inbördes ansvaret då det gäller material och produkter i kontakt med dricksvatten. Myndigheterna har i sammanhanget konstaterat att de själva inte uppfattar att det finns några sådana egentliga otydligheter eller gråzoner i myndighetsansvaret.3 De tre myndigheterna ansvarar för olika delar av de europeiska och nationella regelverk som möts i dricksvattenkedjan. Livs- medelsverket ansvarar för livsmedlet dricksvatten med de kvalitets- 3 Underlag till utredningen från , och , . krav som anges. Kemikalieinspektionen utgår i sin myndighetsroll till största delen från den gemensamma kemikalielagstiftning som beslutats på EU-nivå och där fokus ligger på beskrivning, klassi- ficering och bedömning av olika ämnen, snarare än produkter. ansvarar för plan- och byggfrågor med bemyndigande att ge ut föreskrifter avseende byggnadsverk. har dock valt att i huvudsak begränsa sina byggregler till byggnader. De problem som sakmässigt lyfts fram då det gäller material och dricksvatten, handlar främst just om installationer i byggnader. Det kan visserligen hävdas att en helt övervägande del av dricksvatten- kedjan och de materialval som präglar den gäller det allmänna dricks- vattennätet. Ledningsnätens omfattning är vida större inom det allmänna nätet än inom de enskilda fastighetsnäten. Även om det finns osäkerhet i materialvalen hos många huvudmän för det allmänna dricksvattnet, är det ändå främst i övergången från de allmänna distributionsnäten till de enskilda fastighetsnäten som materialval, kombinationer av material, underhåll, kompetens och inte minst hanteringen av dricksvattnet (klenare dimensioner, mindre flöden, längre uppehållstider) potentiellt kan innebära ökade hälsorisker. Det har i olika sammanhang framförts att det föreligger en otydlighet, då det gäller myndigheternas ansvar för frågan om material i kontakt med dricksvatten.4 Utredningens allmänna bedömning är dock att då det gäller ansvarsfrågor, föreligger ingen större otydlighet på mer övergripande och principiell nivå. Myndigheternas uppgifter begränsas i huvudsak till att formulera och besluta de funktionskrav som ska gälla, medan tillverkare, leverantörer och återförsäljare sedan ska utveckla och tillhandahålla produkter som svarar mot dessa. Den efterfrågade tydligheten gäller, enligt utredningens bedöm- ning, snarare behovet av ett ökat offentligt åtagande för att möta kunskapsunderskott och behov av riktlinjer, som uppstår i det praktiska arbetet för marknadens aktörer. På tillverkarsidan efter- frågas långsiktiga regler att förhålla sig till, för nyttjare av produkterna söks tydliga besked om funktion och hälsoeffekter.