sou · H2B319 · 2014-04-10 00:00:00 — För den som i författningstext söker kunskap om möjligheterna att utöva yrken i är det inte tillräckligt att enbart ta del av den nya lagen och förordningen eller respektive sektorsförfattning. Tvärtom krävs en förståelse för det samband som finns mellan å ena sidan yrkesregleringen, som finns på sektorsnivå, och å andra sidan erkännanderegleringen, som föreslås finnas i de nya författningarna. Det är utredningens förhoppning att upplysningsbestämmelser, som erinrar om bestämmelser i andra författningar, kan bidra till en sådan förståelse. Utöver de uttryckliga bemyndigandena föreslår utredningen därför att den nya lagen förses med upplysningsbestämmelser som indikerar att det i annan författning finns bestämmelser om -erkännande av yrkeskvalifikationer avseende advokatyrket, -erkännande av yrkeskvalifikationer som grundar sig på andra EU-rättsakter än yrkeskvalifikationsdirektivet, Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. -vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att utländsk yrkespraktik ska godtas, -i vilka fall utländska yrkeskvalifikationer ska erkännas automatiskt på grundval av samordning av minimikraven för utbildning, och Upplysningen rörande advokatyrket föranleds av att detta yrke inte föreslås omfattas av den nya lagen och förordningen. I stället lämnas en upplysning om att bestämmelser som genomför direktivet avseende detta yrke finns i . Upplysningen rörande bestämmelser som grundar sig på andra EU-direktiv än yrkes- kvalifikationsdirektivet, har sin grund i att sådana särdirektiv har företräde framför yrkeskvalifikationsdirektivet. Föreskrifter kring yrkespraktik torde enligt utredningens bedöm- ning framför allt aktualiseras inom hälso- och sjukvårdssektorn, exempelvis i fråga om läkarnas allmäntjänstgöring. Föreskrifter som anger vilka utländska utbildningar som ska erkännas automatiskt på grundval av samordning av minimikraven för utbildning finns redan rörande apotekare, barnmorskor, läkare, sjuksköterskor och tand- läkare i föreskrifter. Motsvarande föreskrifter avseende veterinäryrket finns i föreskrifter. Bestämmelser om sekretess finns i offentlighets- och sekretess- lagen. Som framgår av avsnitt 8.8 föreslår utredningen att en ny sekretessbestämmelse införs till skydd för uppgifter om yrkesutövares personliga och ekonomiska förhållanden. Direktivets krav på sekretess till skydd för utländska myndigheters verksamhet bedöms dock, i samma avsnitt, vara uppfyllt genom 15 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen. Utöver de nämnda finns det givetvis även andra bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som kan ha relevans för de myndigheter som berörs av den nya lagen. Vidare föreslår utredningen att den nya förordningen förses med upplysningsbestämmelser som tydliggör att det i andra för- fattningar finns bestämmelser -som syftar till att genomföra yrkeskvalifikationsdirektivet inom en viss sektor, -som avviker från huvudregeln om att den som tillfälligt tillhanda- håller tjänster ska använda etableringsstatens yrkestitel, -om förhandsunderrättelse och förhandskontroll inför tillfälligt tillhandahållande av tjänster, Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. -som avviker från huvudregeln om rätten att välja kompensa- tionsåtgärd, -om att auktoriserade handelskamrar får utfärda vissa intyg, -om ansvarsnämndernas skyldighet att underrätta övriga stater om beslut som begränsar eller förbjuder yrkesutövning, -om , och -om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. De föreskrifter som dessa upplysningsbestämmelser avser finns endera i lag eller i annan författning, som har meddelats antingen med direkt stöd av bemyndigandena i den nya lagen eller med stöd av bemyndiganden i helt andra lagar. Endast föreskrifter om undan- tag från huvudregeln om rätten att välja kompensationsåtgärd får meddelas med stöd av ett bemyndigande i den nya förordningen. Utredningen har valt att föreslå en särskild upplysningsbestäm- melse rörande detta, i syfte att kompensera läsaren för det avstånd som råder till förordningens bemyndiganden. Som redovisas i betänkandet, under respektive avsnitt, föreslår utredningen att vissa författningsbestämmelser i sektorsförfatt- ningarna ska upphävas, nämligen sådana bestämmelser som har införts i syfte att genomföra det ursprungliga yrkeskvalifikations- direktivet och som ersätts av bestämmelser i den nya lagen och förordningen. För att undvika risk för missförstånd föreslår utred- ningen att dessa sektorsförfattningar i stället förses med upplysnings- bestämmelser som påminner läsaren om att det, utöver den yrkes- reglering som finns på sektorsnivå, finns bestämmelser i den nya lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer och i de föreskrifter som meddelas i anslutning till denna lag. Placeringen och utformningen av dessa upplysningsbestämmelser har i största möjliga mån utformats med beaktande av den författningsstruktur som råder inom respektive område. Detta har fått till följd att upplysningsbestämmelserna endast i tre fall föreslås placeras på lagnivå, nämligen i lagen om bevaknings- företag, i socialtjänstlagen och i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Avseende flertalet yrken föreslår utredningen i stället att upplysningsbestämmelser införs på förordningsnivå. I några fall har utredningen gjort bedömningen att yrkesregleringen i sig enbart återfinns i myndighetsföreskrifter. Eftersom utredningen inte lämnar några konkreta förslag på denna normnivå föreslås heller inga upplysningsbestämmelser inom dessa sektorer. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Utredningens förslag: Det ska införas en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om att sekretess ska gälla för en uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som hänför sig till ett ärende enligt den nya lagen, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen ska inte gälla beslut i ärendet. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen ska inte ha företräde framför meddelarfriheten. En upplysningsbestämmelse som erinrar om att bestäm- melser om sekretess finns i offentlighets- och sekretesslagen ska tas in i den nya horisontella lagen. Utredningens bedömning: Direktivets krav på konfidentiell behandling av de upplysningar som överlämnas till svenska myndigheter från utländska organ, inom ramen för det administrativa samarbetet mellan behöriga myndigheter i olika stater, uppfylls av sekretessbestämmelsen i 15 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen. Några särskilda författnings- åtgärder krävs således inte för att genomföra direktivet i denna del. Skälen för utredningens förslag och bedömning För att en myndighet ska kunna pröva en ansökan om tillträde till ett reglerat yrke måste sökanden kunna visa upp att denne har de kvalifikationer som krävs. Om ansökan stödjer sig på utländska yrkeskvalifikationer kan medlemsstaterna, enligt artikel 50.1 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet, begära att sökanden eller vissa organ i ursprungsmedlemsstaten ger in vissa handlingar och intyg. Enligt tredje stycket i samma artikel ska sådana över- lämnade uppgifter behandlas konfidentiellt. Denna sekretess- bestämmelse omfattas inte av ändringsdirektivet, utan kvarstår oförändrad. Vidare anges i artikel 56.1 att de behöriga myndigheterna ska garantera konfidentiell behandling av de upplysningar som utväxlas inom ramen för det administrativa samarbete mellan behöriga Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. myndigheter som beskrivs i avsnitt 9.1. Även denna sekretess- bestämmelse fanns med redan i det ursprungliga direktivet och har inte ändrats. Skyddet för uppgifter om enskilda personliga och ekonomiska förhållanden Handlingar som ges in till svenska myndigheter omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om handlingsoffentlighet. En förutsättning för att en myndighet ska kunna hemlighålla en sådan handling, eller delar av den, är att sekretess gäller för upp- gifterna i handlingen enligt någon bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen. Betyg, examensbevis och intyg om yrkeserfarenhet har i inte ansetts innehålla sådana känsliga uppgifter som motiverar ett generellt avsteg från den grundlagsfästa offentlighetsprincipen. Yrkeskvalifikationsdirektivets krav på konfidentiell behandling av de handlingar som åberopas vid en ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer har heller inte föranlett några författnings- åtgärder vid genomförandet av yrkeskvalifikationsdirektivet. Följ- aktligen har allmänheten i normalfallet rätt att ta del av de hand- lingar som ges in till en myndighet i samband med en ansökan om legitimation, auktorisation eller godkännande. Det finns dock vissa undantag. I 25 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen anges att sekretess gäller hos i ärende om legitimation, särskilt förordnande att utöva yrke eller bevis om specialist- kompetens enligt 4 kap. 10 § patientsäkerhetslagen för uppgift om sökandens hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller enligt 29 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen i ärende om prövning av någons lämplighet att ha taxiförarlegitimation enligt taxitrafiklagen (2012:211), körkort eller traktorkort. Liknande bestämmelser till skydd för uppgifter som sökandens hälsotillstånd och andra personliga förhållanden finns också rörande andra förfaranden för tillträde till viss yrkesverksamhet. I ärenden om godkännande av väktare gäller i stället sekretess enligt 30 kap. 21 § offentlighets- och sekretesslagen för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte i något av fallen för uppgifter i beslut. Skyddet för myndigheternas verksamhet och internationella relationer Enligt 15 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess för en uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Denna sekretessbestämmelse är således bland annat tillämplig på uppgifter som har överlämnats från ett utländskt organ inom ramen för ett direktivstyrt myndighetssamarbete mellan EU:s medlemsstater. Sekretessen är dock inte absolut, utan gäller endast om ett utlämnande av uppgiften skulle riskera att försämra det samarbete som regleras av direktivet i fråga. Ett typiskt exempel på när en sådan situation föreligger, och skaderekvisitet därmed är uppfyllt, är när ett utlämnande skulle stå i strid med direktivets sekretessbestämmelser. Om andra stater inte skulle kunna förlita sig på att svenska myndigheter kan fullgöra sin skyldighet att i enlighet med till exempel ett EU-direktiv sekretessbelägga uppgifter som utbyts inom ramen för samarbetet, finns nämligen en uppenbar risk att dessa stater skulle bli mindre benägna att lämna uppgifter till . Detta skulle få negativa effekter för möjligheter att delta i det internationella samarbetet.51 Som nämns ovan kräver det moderniserade yrkeskvalifikations- direktivet att svenska myndigheter ska kunna sekretessbelägga uppgifter som överlämnats från såväl enskilda yrkesutövare som utländska myndigheter. När det gäller sådana uppgifter som har överlämnats från utländska myndigheter finns redan en sekretess- bestämmelse som uppfyller direktivets krav, nämligen 15 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen. Någon författningsåtgärd för att 51 Se prop. 2012:13/195 s. 25. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. genomföra kravet på konfidentiell behandling enligt artikel 56.1 behövs således inte. Detsamma gäller artikel 50.1, till den del som den bestämmelsen träffar uppgifter i handlingar och intyg som lämnas till svenska myndigheter från utländska organ. När det däremot gäller uppgifter som har överlämnats till svenska myndigheter från enskilda yrkesutövare konstaterar utredningen att gällande rätt inte överensstämmer med direktivets krav. De befintliga sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen som tar sikte på verksamhet rörande tillträde till reglerade yrken gäller endast inom vissa sektorer och endast för uppgifter om hälsotillstånd eller andra (liknande) personliga förhållanden. Dessa bestämmelser är dessutom försedda med raka kvalificerade skaderekvisit, vilket innebär en mycket stark presumtion för offentlighet. Vidare är ingen av de generella bestämmelserna i lagens femte avdelning om sekretess till följd av internationella avtal tillämplig i förfaranden som rör tillträde till reglerade yrken. För att fullt ut uppfylla det krav på sekretess för uppgifter som uppställs i artikel 50.1 måste således offentlighets- och sekretesslagen kompletteras med en ny sekretessbestämmelse. De handlingar som får begäras in av den mottagande medlems- statens behöriga myndighet i ett ärende enligt det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet, och som ska behandlas konfidentiellt enligt artikel 50.1, är bland annat intyg om medborgarskap, avlagd examen, yrkeserfarenhet, hälsotillstånd, ekonomisk ställning och tecknad ansvarsförsäkring. Samtliga skyddsvärda uppgifter i dessa handlingar rör enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Den nya sekretessbestämmelsens föremål ska därför avgränsas till denna typ av uppgift. Detta kan jämföras med exempelvis 25 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen, som inte omfattar uppgifter som rör enskildas ekonomiska förhållanden. Flera av de handlingar som får begäras in saknar relevans för den isolerade prövningen om erkännande av yrkeskvalifikationer, men kan likväl vara nödvändig för att myndigheten ska kunna besluta om legitimation, auktorisation eller liknande. Sekretessens räckvidd kan därför inte avgränsas till att enbart gälla uppgifter i ärenden om erkännande av yrkeskvalifikationer i dess snävaste bemärkelse. I stället bör sekretessen gälla uppgifter som hänför sig till ärenden om erkännande av yrkeskvalifikationer. På så sätt säkerställs sekretess- skyddet även för sådana uppgifter som med stöd av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet begärs in i exempelvis ett legitimations- ärende, men som inte avser den enskildes utbildning eller yrkes- erfarenhet och därmed inte läggs till grund för beslutet om Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. godkännande av dennes yrkeskvalifikationer. Formuleringen hänför sig till medför vidare att sekretessen som huvudregel följer uppgiften, för det fall att den behöriga myndighet som begärt in handlingen lämnar den vidare till en annan myndighet, såsom vid en begäran om yttrande från Universitets- och högskolerådet. Det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet anger att över- lämnade uppgifter ska behandlas konfidentiellt. Det framgår således inte med vilken styrka sekretessen ska gälla eller att någon avvägning mellan motstående intressen ska göras. Enligt utredningens bedöm- ning ska dock detta inte tolkas som ett krav på att absolut sekretess ska råda för samtliga överlämnade uppgifter. Ett så långtgående krav på sekretess vore inte rimligt med tanke på uppgifternas ofta relativt harmlösa karaktär och allmänhetens stora intresse av insyn i myndig- heternas verksamhet. I stället anser utredningen att ett sedvanligt rakt skaderekvisit tillgodoser syftet med bestämmelsen. Ett rakt kvalificerat skaderekvisit, som i exempelvis 25 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen (betydande men), skulle dock inte ge det skydd som direktivet kräver. Sekretess bör därför gälla om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Om flera sekretessbestämmelser skulle vara tillämpliga på en viss uppgift och prövningen resulterar i att uppgiften inte är sekretessbelagd enligt en eller flera bestämmelser som den är sekretessbelagd enligt den nya bestämmelsen, ska den senare bestämmelsen ha företräde. Detta följer av konkurrensbestämmelsen i 7 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Direktivet anger inte sekretessen ska upphöra att gälla. Utredningen ser dock inte skäl för att föreslå ett evigt sekretesskydd. Sekretess bör därför, i likhet med vad som gäller enligt de befintliga bestämmelserna om sekretess i legitimationsärenden, gälla . Sekretessen ska inte gälla beslut i ärendet. Den nya sekretessbestämmelsen är i första hand påkallad med hänsyn till behovet av skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Den bör därför placeras i offentlig- hets- och sekretesslagens femte avdelning. Bestämmelsen bör enligt utredningens bedömning lämpligen införas i en ny paragraf i 28 kap., vilket är ett kapitel som samlar bestämmelser om sekretess till skydd för enskild när det gäller bland annat arbetsmarknaden. Den nya lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer bör innehålla en upplysningsbestämmelse som erinrar om att bestämmelser om sekretess finns i offentlighets- och sekretesslagen. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Sekretess innebär enligt 3 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § tryck- frihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrund- lagen har dock som huvudregel företräde framför den tystnadsplikt som följer av en sekretessbestämmelse. Varje gång en ny sekretess- bestämmelse införs måste lagstiftaren överväga om den tystnads- plikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen i stället bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Utgångspunkten är att stor återhållsamhet ska iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter bör göras i ett särskilt fall.52 Den nu föreslagna bestämmelsen är försedd med ett rakt skade- rekvisit, vilket innebär att det föreligger en presumtion för offentlighet. Mot denna bakgrund anser utredningen att den tystnads- plikt som följer av den nya bestämmelsen inte bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Någon inskränkning av meddelarfriheten föreslås således inte. Slutligen bör det noteras att enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. En motsvarande bestämmelse om att särskilda föreskrifter bryter sekretessen och gör det möjligt att överlämna uppgifter till utländska myndigheter och mellanstatliga organ, såsom kommissionen, finns i 8 kap. 3 § 1 offentlighets- och sekretesslagen. Den nya sekretess- bestämmelsen utgör således inget hinder mot det administrativa samarbete som ska ske enligt det moderniserade yrkeskvalifikations- direktivet och som behandlas i kapitel 9, eftersom utredningen där föreslår att de behöriga myndigheternas skyldighet att utbyta information ska anges i den nya horisontella förordningen. 52 Se prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Utredningens förslag: Beslut enligt den nya lagen och för- ordningen ska gälla , om inte annat anges i beslutet. Vidare ska beslut enligt den nya lagen och förordningen kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande hos kammarrätten. Om myndigheten inte har fattat beslut inom den tidsfrist som anges för det aktuella ärendet, ska sökanden kunna göra en framställan hos myndigheten om att ärendet ska avgöras. Myndigheten ska då, , antingen fatta beslut i ärendet i sak eller avslå sökandens framställan. Ett beslut om att avslå en framställan om att ärendet ska avgöras ska vara över- klagbart i samma ordning som ett slutligt beslut i ärendet. Skälen för utredningens förslag Enligt artikel 51.3, som inte har ändrats genom ändringsdirektivet, ska ett beslut med anledning av en ansökan om att få utöva ett yrke, liksom en underlåtenhet att meddela ett sådant beslut inom föreskriven tid, kunna överklagas till domstol enligt nationell rätt. Direktivet ger således sökanden rätt att inte bara överklaga ett faktiskt beslut som gått honom emot, utan också att väcka en s.k. passivitetstalan. Genom ändringsdirektivet införs motsvarande bestämmelser om rätt att överklaga beslut och uteblivna beslut rörande yrkeskort, artikel 4c.2 och 4d.7. Det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivets krav på att beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer ska kunna överklagas till domstol har i vissa sektorslagar genomförts genom uttryckliga bestämmelser om att myndighetens beslut får överklagas hos förvaltningsdomstol. Andra sektorsförfattningar innehåller en hänvisning till förvalt- ningslagens bestämmelser om överklagande. I förvaltningslagen, som enligt 3 § gäller om inte en annan lag eller förordning innehåller någon Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. avvikande bestämmelse, anges i 22 § att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Förvaltningslagens bestämmelser om överklagande är därmed tillfyllest för att uppfylla direktivets krav på att myndighetens beslut ska kunna överklagas till domstol. Förvaltningslagen ger däremot inte någon rätt att överklaga avsaknaden av ett beslut, det vill säga att föra talan mot den omständigheten att den behöriga myndigheten har underlåtit att fatta ett beslut. Någon sådan möjlighet till passivitetstalan har inte heller införts i någon av de sektorsförfattningar som reglerar erkännande av yrkeskvalifikationer. Artikel 51.3 i det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet har således inte fullt ut genomförts i svensk rätt. Av tradition är det i svensk rätt ovanligt med fasta tidsfrister för handläggning av ärenden. Inom EU:s sekundärrätt är däremot sådan reglering relativt vanligt förekommande och är ofta, såsom i yrkeskvalifikationsdirektivet, kombinerad med någon slags dröjs- målsreglering, t.ex. om att ett uteblivet beslut ska kunna överklagas till domstol. Någon enkel och bra metod för att genomföra den typen av överklagandebestämmelser i svensk rätt har dock inte utarbetats, vilket har kritiserats av bland annat Lagrådet.53 Långsam handläggning hos svenska myndigheter kan alltid angripas genom en anmälan till () eller Justitiekanslern (), som efter utredning av ärendet kan yttra sig kritiskt om myndighetens dröjsmål och, i förekommande fall, väcka åtal om tjänstefel. JO:s och JK:s tillsyn torde ha effekt i såväl preventivt som reparativt hänseende när det gäller myndigheternas handläggningstider och fyller därmed i stort samma syfte som de EU-rättsliga dröjsmålsregleringarna. Men eftersom varken JO eller JK är domstolar, utgör möjligheten att framföra klagomål hos dessa organ inte en rätt att överklaga till domstol. Vid genomförandet av EU-rättsakter på det finansiella området har bestämmelser om rätt att föra passivitetstalan genomförts genom en ny rättsfigur, nämligen rätt att begära förklaring av domstol att 53 Lagrådets yttrande över förslaget till lag om tjänster på den inre marknaden, prop. 2008/09:187 s. 274. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. ärendet onödigt uppehålls.54 Om myndigheten inte fattar beslut i ärendet inom efter att domstolen har lämnat en sådan förklaring, ska ansökan anses ha avslagits. Detta fiktiva beslut kan därefter överklagas till domstol i vanlig ordning. Den konstruktion som har valts inom det finansiella området medför en risk för förskjutning av tyngdpunkten för sakpröv- ningen från myndigheten till domstolen. Om ett fingerat beslut överklagas, har ju ingen konkret sakprövning skett hos myndig- heten och domstolen blir därmed i praktiken första instans.