sou · H2B353 · 2014-07-30 00:00:00 — -följa det arbete med positivlistor, metoder och analysmodeller som bedrivs kring material i kontakt med dricksvatten på nordisk och europeisk nivå, bland annat inom det s.k. 4MS Initiative, för att bättre kunna bedöma värdet av andra länders erfarenheter i det svenska arbetet, -samordna myndigheternas arbete med hur provningsmetoder och analysfrågor kopplade till olika regelverk som rör material i kontakt med dricksvatten i den byggda miljön i ökad utsträck- ning kan jämföras och harmoniseras. Syftet är ytterst att säker- ställa kvaliteten hos analysresultaten och stödja giltigheten av mätdata i relation till de rikt- och gränsvärdesnivåer som anges inom olika regelverk. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) ska bistå i arbetet, främst avseende de informerande och samordnande uppgifter som rör typgodkännandesystemet och anknytande metod- och analyskrav. Förslagen ställer krav på förtydliganden av instruktion liksom uppdrag till Kemikalieinspektionen, och Swedac inom ramen för sedvanlig dialog och myndighetsstyrning. Myndigheterna ska gemensamt utarbeta former för organisation och rapportering av arbetet, ska därvid ha en sam- ordnande roll. Resursmässigt förutsätts myndigheternas arbete ske inom gällande anslagsramar, där utvecklade ambitionsnivåer på får hanteras inom ordinarie budgetprocess. Samlade överväganden, förslag och konsekvenser Utredningen konstaterar att de svenska myndigheternas ansvar beträffande material i kontakt med dricksvatten i väsentlig utsträck- ning är ändamålsenligt och anpassat till den modell för ett offentligt ansvarstagande i förhållande till marknadens aktörer som gäller i . Det finns enligt utredningens bedömning inte några uttalade och avgörande oklarheter inbyggda i det svenska systemet, i vart fall inte då det gäller de centrala myndigheternas inbördes roller och ansvarigheter. finns det en kunskapsbrist i materialfrågor i det praktiska arbetet med nybyggnad och renovering av dricks- vattenrelaterade system, som inte fullt ut har kunnat mötas av marknaden och det svenska myndighetssystemet. Vattenproducenter, tillverkare, leverantörer, byggherrar, enskilda fastighetsägare och andra berörda kan därmed ha svårigheter att finna en lämplig väg in i myndighetssystemet och på ett enkelt sätt få svar på sina frågor. Det kan gälla frågor kring utformningen av det svenska ansvarssystemet under olika regelverk, det frivilliga typgodkännandet och dess begränsningar, riskhantering, provningsmetoder, erfaren- heter kring materialval i olika typer av produkter, etc. Utredningen har i sina kontakter med olika myndigheter, bransch- företrädare och andra aktörer funnit stöd för att erfarenheter, kunskaper och information som rör material i kontakt med dricks- vatten behöver samlas och tillgängliggöras på ett tydligare sätt än vad som är fallet. Det ligger också i linje med den bakgrundsbeskriv- ning som ges i utredningens direktiv, som pekar på behovet av att säkerställa dricksvatten i kontakt med material ur folkhälsosynpunkt och där olika instanser framfört önskemål om ett förtydligande av myndighetsansvaret. Det finns heller ingen samlad kompetens kring detta på den statliga regionala, tillsynsvägledande nivån, vilket utredningen re- dovisat i föregående kapitel. Länsstyrelserna berörs perifert av ma- terialfrågorna under olika regelverk, men utgör generellt sett inte en lämplig instans för ett kvalificerat och samlat kunskapsstöd då det gäller frågor kring material i kontakt med dricksvatten. Mot denna bakgrund anser utredningen att närmast berörda centrala myndigheter, , Kemikalieinspektionen och Livs- medelsverket, gemensamt ska etablera en informations- och kun- skapsplattform för frågor om material i kontakt med dricksvatten. Arbetet bör anknyta till myndigheternas befintliga och planerade struktur för att förvalta och sprida kunskap och vara enkelt tillgängligt Samlade överväganden, förslag och konsekvenser för olika grupper av användare, vilket bör bli styrande för hur informationen kan göras sökbar och presenteras via internet och på annat sätt. Det gäller såväl enskilda individers behov, som företags respektive kommuners, huvudmäns och andra samhällsaktörers kunskaps- och informationsbehov. ska inom ramen för ett förtydligat mandat ha en sam- ordnande roll i arbetet och ansvara för plattformens informations- delar. ska i kraft av sin byggproduktkompetens etablera en grund för kunskapsplattformen och verka för att tillknyta den kompletterande kunskap som krävs för frågor om material i kontakt med dricksvatten. Kemikalieinspektionen och ska i kraft av sin kemiska och toxikologiska kompetens bistå beträffande säkerhetsaspekter och riskbedömningar av kemiska ämnen. Kemikalieinspektionen har i vissa fall särskilda kunskaper om kemiska ämnens hälsorisker genom att myndigheten i sitt EU- arbete, främst inom ramen för den europeiska kemikalieförord- ningen Reach, gjort en ämnesutvärdering eller föreslagit begräns- ning av visst ämne. Myndigheten kan också aktivt ha lämnat syn- punkter på andra medlemsstaters åtgärdsförslag avseende kemiska ämnen. Kemikalieinspektionen kan därför bidra med värdefulla sakkunskaper i de fall sådana kemiska ämnen visar sig lösas ut från material som kommer i kontakt med dricksvatten. Stödet från bör gälla livsmedelssäkerhetfrågor och speciellt när det gäller ny kunskap om risker med ämnen som kan lösas ut i dricksvatten från material i dricksvatteninstallationer. har kompetens att analysera förekomsten av ämnen och värdera de toxikologiska risker som föreligger när ämnen väl återfinns i dricksvattnet. Utredningen bedömer att , som förvaltar de centrala regelverken inom området byggd miljö, är den myndighet som lämpar sig bäst att samordna arbetet kring material i kontakt med dricks- vatten. Visserligen har redan en övergripande roll som nationell samordnare av dricksvattenfrågor, särskilt då det gäller klimatförändringar samt kris- och beredskapsplanering. Material i kontakt med dricksvatten utgör dock ett specifikt och avgränsat delområde där de regelverk som främst aktualiseras ligger under ansvarsområde. Utredningen anser därför att bör får en tydligare roll i detta avseende, utan att det i mer övergripande mening äventyrar den prövning av samordnings- uppgifter, som ligger i utredningens fortsatta uppdrag. Samlade överväganden, förslag och konsekvenser Utredningen föreslår att förordningen (2012:546) med instruktion för förtydligas på så sätt att det införs en ny paragraf, 8 b §, under . I den nya paragrafen anges att ansvarar för nationell samordning av frågor om material i kontakt med dricksvatten. Ändringen föreslås träda i kraft . Instruktionsändringen motiveras av uppdragets varaktighet och vikten av att samordningsuppgiften ges utrymme i samlade verksamhet. Eftersom flera myndigheter berörs av dessa frågeställ- ningar och också gemensamt representerar betydande erfarenheter och kunskaper kring material i kontakt med dricksvatten, ser ut- redningen behov av ett sådant förtydligat samverkansuppdrag så att kunskaperna kan förvaltas och nyttiggöras på lämpligt sätt. Utred- ningen har inte bedömt det som nödvändigt att justera även övriga samverkande myndigheters instruktioner. Myndighetsinstruktionen är inte platsen för att reglera alla former av önskvärd myndighets- samverkan. Det bör räcka med att den samordnande myndighetens roll markeras, övriga myndigheter förutsätts bistå i arbetet på lämpligt sätt och med stöd av de myndighetsdialoger som förs från regeringens sida. Generella skrivningar om service och samverkan mellan myndig- heter finns redan i förvaltningslagen1 och myndighetsförordningen2. En viktig grund för samverkan är också att myndigheterna har kunskap om varandras uppdrag och uppgifter och att det finns konkreta beröringspunkter där samverkan kan ge mervärde för berörda aktörer. Enligt utredningens bedömning föreligger dessa förutsättningar mellan berörda myndigheter då det gäller material i kontakt med dricksvatten. Ett stort ansvar ligger normalt på myndigheterna själva att, utan uppmaning från regeringen, avgöra om och hur samverkan bör ske. Utredningen kan dock konstatera att den fulla potentialen av att samverka och också sprida kunskap kring materialfrågorna ännu inte kommit till stånd, vilket också utredningsdirektiven indikerar. Utredningens förslag innebär därför att de berörda svenska myndigheterna, främst , och , särskilt ska samverka i denna fråga. Myndig- heterna har gemensamt goda förutsättningar att följa och förvalta de erfarenheter och kunskaper som finns beträffande material i kontakt med dricksvatten. Det gäller erfarenheter och kunskaper i 14–6 §§ förvaltningslagen (1986:223). 26 § myndighetsförordningen (2007:515). Samlade överväganden, förslag och konsekvenser ett svenskt sammanhang, men även sådana som kan vinnas genom nordiskt och europeiskt samarbete. Vissa delfrågor berör Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), främst avseende det svenska typgodkännande- systemet samt frågor som rör krav på laboratorier som utför provning och mätning. Utveckling och förvaltning av en informations- och kunskapsplattform kring materialfrågor omfattar såväl befintliga erfarenheter som bevakning av kunskapsutvecklingen framåt. Viktiga kontaktytor för myndigheterna blir då också forskningsinstitut och institutioner samt de sektorsforskningsfinansiärer som kan ge stöd till angelägen forskning och utveckling inom området. Utredningen utesluter inte att förtydligade uppgifter kan innebära att kan komma att ta emot uppgifter om enskilda produkter från både tillverkare och andra aktörer, vilket kan aktualisera frågan om att anpassning av gällande sekretessregler bör göras. Utredningen bedömer att behovet av sådant utökat sekretesskydd i så fall får väckas av i anslutning till det framtida arbetet och vid behov tas upp av myndigheten i särskild ordning. Organisering och utformning av arbetet bör utvecklas av myndig- heterna själva. En naturlig utgångspunkt är att i egenskap av samordnande tar ett huvudansvar för att informationsbehov och frågeställningar tas om hand på lämpligt sätt. I följande avsnitt beskrivs närmare utformningen av det rådgivande och stödjande arbetet. Dricksvattenproducenter och andra användare av de produkter och material som används i kontakt med dricksvatten, uppvisar som tidigare nämnts i vissa avseenden ett kunskapsunderskott. Inte minst gäller det en stor del av landets fastighetsägare. Antalet små- huslägenheter uppskattas till cirka 2 miljoner och antalet bostadsrätter till drygt 900 000.3 Därtill kommer kommunala och privata fastighets- ägare ansvariga för övrig bebyggelse. har liksom vissa enskilda kommuner och kommunala sam- organisationer resurser att bygga upp god beställarkompetens, som t.ex. de expertresurser som finns inom och 3 Fastighetsägarna (2014), utifrån statistik redovisad av SCB. Samlade överväganden, förslag och konsekvenser Trots god överblick och omfattande erfarenheter från fältet kan det dock på lokal nivå finnas svårigheter att rätt värdera de risker som nya materialval kan innebära. Det är mot denna bakgrund också naturligt att starka krav framförts på att någon myndighet ska utses som kan samla de erfarenheter som behövs och ge råd och stöd till vattenproducenter och andra inför investering i infrastruktur, vid nyanskaffning och reparation av utrustning som kommer i kontakt med dricksvatten.4 Arbetet med att ge råd och stöd till dricksvattnets bransch- intressen, aktörer och enskilda konsumenter angående materialfrågor kräver ett samarbete mellan närmast berörda myndigheter. Utred- ningen bedömer som tidigare nämnts att utgör den naturligt samordnande myndighet som kan tillhandahålla sådana råd och sådant stöd kring material inom den byggda miljön, beträffande byggnads- verk som vattenverk, distributionsanläggningar och fastighets- installationer för tappvatten. behöver i detta sammanhang stöd från i form av toxikologisk expertkompetens när det gäller livsmedelssäkerhetsfrågor som ett komplement till expertis på byggprodukter. medverkan bör främst inriktas på ny kunskap om risker med ämnen som kan lösas ut från material i dricksvatteninstallationer. Kemikalie- inspektionen bör på motsvarande sätt bistå med stöd inom sitt kemiska expertområde. Myndigheten kan tillföra kunskaper om vissa ämnens hälsorisker, genom egna ämnesutvärderingar och genom bedömningar som gjorts av andra länders åtgärdsförslag avseende ämnen under kemikalieförordningen Reach och i samband med annat EU-arbete. Det är således inte fråga om att ge utökade uppgifter att vägleda om livsmedels- och kemikalielagstiftningen. Det är dock en fördel om det för aktörerna finns en myndighet som har en samordnande roll och fungerar som kommunikationsansvarig utåt, dit de kan vända sig för övergripande råd och stöd och vid behov bli lotsade vidare till den centrala myndighet och expertis som ansvarar för den aktuella frågan eller har specialkunskaper i ämnet. Det kan t.ex. vara lämpligt att hänvisa till då det gäller frågor som rör dricksvattenkvalitet. Ett sätt för myndigheterna att bistå producenter och distributörer av dricksvatten är genom att uppmuntra utarbetande av bransch- riktlinjer. har möjlighet att bistå dem om de 4 Se bland annat gemensam debattartikel i (). Fastighetsägarna, HSB, Byggindustrier, och Svenskt Vatten, Så skyddar vi dricksvattnet bättre. Samlade överväganden, förslag och konsekvenser utarbetar branschriktlinjer även om de inte faller under regelverket för s.k. nationella branschriktlinjer, se vidare avsnitt 7.2.1. Sådana rikt- linjer beträffande material i kontakt med dricksvatten kan ge stöd att tolka och tillämpa de delar av regelverket som finns inom livs- medelsområdet. Utredningen bedömer dock att detta inte helt skulle fylla det behov av vägledning som uttryckts från branschens sida. Utarbetandet av frivilliga och mer omfattande branschriktlinjer där hänsyn även tas till övriga regelverk skulle dock kunna göras av branschen i egen regi. Där skulle mer heltäckande riktlinjer utifrån relevant lagstiftning från flera sektorer kunna samlas tillsammans med branschens egna kunskaper och erfarenheter. Om ett sådant initiativ kommer till stånd kan det ligga i myndigheternas intresse att stödja arbetet för att utifrån sina respektive ansvarsområden underlätta en positiv utveckling och reducera framtida hälsorisker beträffande material i kontakt med dricksvatten. Förbättrad information kring egenskaper och risker förknippade med olika material i kontakt med dricksvatten ökar förutsätt- ningarna för folkhälsomässigt positiva material- och produktval vid nybyggnad och renovering av fastigheter, anläggningar och andra installationer. Påverkan kommer indirekt att ske på marknaden och dess aktörer, där tillverkare och distributörer får ökad anledning att anpassa sin verksamhet i sådan riktning att risker lättare kan överblickas och minimeras med avseende på materialval. Ökat stöd och rådgivning kan även bidra till en större förutsebarhet för marknadens aktörer. Ett ökat fokus på råd och stöd i myndigheternas arbete ligger inom ramen för befintliga uppgifter. Resurser för sådan ökad aktivitet bör i första hand prövas inom myndigheternas befintliga anslagsramar i det egna prioriteringsarbetet. Ett sådant synsätt har också kommit till uttryck i samrådet med berörda myndigheter, där sakfrågornas betydelse, snarare än resursfrågan, varit i fokus och också givit stöd att lyfta frågorna. Ett ökat ansvarstagande från de centrala förvaltningsmyndigheterna kan ge indirekta effekter på deras tillsynsvägledande och kontrollerande uppgifter. Det kan också avlasta kommuner, kommunala bolag och större fastighetsägare då det gäller behoven av att bygga upp egna expert- funktioner för att möta den osäkerhet kring risker och material- Samlade överväganden, förslag och konsekvenser och produktval som råder. För myndigheterna själva bör en lång- siktig effektivisering kunna uppnås genom att på detta sätt arbeta förebyggande och i tidiga skeden kunna lämna råd och stöd till olika aktörer. 10.3Information om det svenska systemet Den svenska modellen med avseende på produktsäkerhet och hälso- frågor beträffande material i kontakt med dricksvatten är komplicerad och svåröverskådlig. Dricksvattenproducenter, företag och enskilda kan uppleva otydlighet hos de svenska myndigheterna i ansvar och uppgifter, men ytterst vilar bedömningen på svårigheter att rätt uppfatta systemets karaktär och de aktörer som verkar inom det. Utredningen har inte haft i uppdrag att pröva den modell som används i och har inte heller sett avgörande skäl att göra så. Systemet har utvecklats och utgör en del av ett större logiskt sammanhang. Behovet av att informera om hur systemet faktiskt ser ut och kanalisera frågor och kontakter till rätt aktör eller instans ställer dock omedelbara krav. Det behövs mer information som på ett enkelt och korrekt sätt beskriver det offentliga åtagandet i relation till marknaden och dess aktörer. Information om regelverken beträffande material som kommer i kontakt med dricksvatten behöver också ges på ett lättillgängligt och överskådligt sätt. bör, med bistånd av främst Swedac, därför få i uppdrag att öka sin information och kommunikation kring det befintliga svenska typgodkännandesystemet beträffande material i kontakt med dricksvatten. Informationen bör omfatta systemets grundläggande syften, utformning och begränsningar, dess aktörer och orga- nisation, vilket anknyter till myndigheternas instruktionsenliga uppgift att lämna råd och stöd inom sina ansvarsområden.5 Det är exempelvis viktigt att informera om att ett typgodkännande inte utgör en garanti för fullständig överensstämmelse med samtliga svenska byggregler. Av typgodkännandebeviset och den tekniska dokumentationen framgår vilka byggregler som godkännandet avser och under vilka förutsättningar det gäller. bör som ett led i arbetet även ta initiativ till och aktivt verka för ökad samordning och transparens beträffande typgodkänndeorganens verksamhet. 5 Se 5 § förordningen (2009:895) med instruktion för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll och 3 § 3 förordningen (2012:546) med instruktion för . Samlade överväganden, förslag och konsekvenser Målgrupperna bör främst vara huvudmän inom dricksvatten- produktionen, byggherrar, fastighetsägare och andra berörda. Syftet är att hos berörda aktörer öka kunskapen om det svenska systemet, dess ansvarsroller och kontaktpunkter. Informationen bör även relatera till systemets yttre ram, det europeiska sammanhang som gäller inom området. Ökade kunskaper om hur det svenska systemet är uppbyggt kan leda till bättre funktionalitet, genom att förväntningar, kontakt- vägar och nyttjandet av systemet effektiviseras. Det har under utred- ningsarbetet visat sig att okunskap om systemets karaktär och upp- byggnad, roller och ansvarsfrågor, är utbredd hos många av de aktörer som berörs av dricksvattenfrågan. Förfaringssättet i med ett frivilligt typgodkännande skulle också vinna på att en bättre samordning och transparens inför omvärlden uppnås då det gäller typgodkännandeorganens arbetssätt och provningsmetoder. Ökad information är positivt för kommuner, kommunala bolag, näringsidkare och konsumeter som på olika sätt berörs av frågan. Ökad information kan även skapa förutsättningar för en tydligare diskussion om gränserna för det offentliga åtagandet relativt marknadens skyldigheter och uppgifter. Det kan i positiv mening stimulera intresset för fortsatta diskussioner på mer över- gripande nationell och europeisk nivå. Resursmässigt bör myndigheterna kunna möta de ökade informationsönskemålen med befintlig kapacitet. 10.4Följa det nordiska och europeiska arbetet De erfarenheter som vunnits inom det s.k. 4MS Initiative utgör en centraleuropeisk bas för listning av godkända material och lämpliga metoder för provning. Erfarenheterna bör kunna prövas också i ett svenskt och nordiskt sammanhang. Det är avgörande att svenska myndigheter följer arbetet, inte minst för att kunna relatera till de marknadskrafter som strävar mot ökad handel utan gränshinder och andra barriärer. Harmoniseringsarbetet inom 4MS förordas också starkt som modell i ett aktuellt ställningstagande från den som en bra grund för Samlade överväganden, förslag och konsekvenser EU att bygga vidare på i en situation, som man menar, präglas av en närmast icke-existerande reglering kring de ämnen som ingår i material som kommer i kontakt med dricksvatten.6 Ett svenskt deltagande i 4MS-arbetet, vare sig det gäller aktivt eller mer passivt, förutsätter till viss del ökad tydlighet kring karaktären på ett svenskt eller nordiskt vatten som grund för tester och bedöm- ningar. Dricksvattnets karaktär skiljer sig nämligen i vissa avseenden betydligt då och jämförs med övriga delar av . Det kan i sin tur leda till att material som kommer i kontakt med dricksvatten löser ut ämnen på olika sätt i vattnet, vilket ställer särskilda krav på anpassade tester. Testresultat som också baseras på ett för nordiska förhållanden mer representativt vatten ger därmed en mer relevant bild av samspelet mellan vattenkvalitet och olika material i svensk miljö. ligger bland de centrala myndigheterna närmast att följa det pågående arbetet med positivlistor, metoder och analysmodeller som bedrivs på europeisk och nordisk nivå kring material i kontakt med dricksvatten. Det anknyter också till instruktion.7 följer till viss del det europeiska och nordiska samarbetet, vilket beskrivits i tidigare kapitel. Kompetensstöd och samarbete behövs dock bland annat med och Kemikalieinspektionen, som besitter kompetens inom ramen för kemikalie- och livsmedelslagstiftningen kring enskilda ämnen och de hälsomässiga risker som kan vara förknippade med dem. Syftet är att svenska myndigheter bättre ska kunna dra nytta av andra länders erfarenheter för en möjlig tillämpning i det svenska regelverket och inom olika former av stöd och kontroll på materialområdet. För en mindre nation som är det värdefullt att kunna nyttja de erfarenheter som mer resursstarka miljöer kan tillhandahålla. lutar sig svenska tillverkare och leverantörer i stor utsträckning mot europeiska sätt att producera och analysera, mot 6ANEC (2014). Hazardous chemicals in products. The need for enhanced EU regulations. 7Se 9 § förordningen (2012:546) med instruktion för där det anges att ska delta i det arbete inom sitt verksamhetsområde som regeringen bedriver inom EU och internationellt, bland annat ska särskilt samverka med myndigheter och organisationer i andra länder. Samlade överväganden, förslag och konsekvenser europeiska forskningsinstitut och provningsorgan. En stor del av företagens marknader och det kravställande som gäller företagens produkter relaterar till andra länder. Åtskilliga typgodkännanden i bygger på analyser som utförts i andra länder. Myndigheternas kravställande sker i ett europeiskt sammanhang, där en förändring i positiv riktning också behöver ta sin utgångspunkt. Ökad aktivitet på detta område innebär en potential för fördjupade kunskaper och bättre metoder, vilket kan gynna en effektiv och långsiktig riskhantering och ge ett tryggare val av material och pro- dukter. Ett motsatt beteende – en mer passiv eller utpräglat nationell utformning av arbetet – kan innebära otydliga signaler för företag och andra aktörer. Det kan även innebära svårigheter för svenska myndigheter att i tillsyn och kontrollåtgärder säkra goda materialval i en miljö som får en allt mer europeisk och internationell karaktär. Resursmässigt kan ett mer aktivt deltagande i ett europeiskt arbete ställa ökade krav. Inledningsvis handlar det dock om att följa utvecklingen och medverka i möten på ett sätt som bör rymmas inom befintliga myndighetsramar. Tillämpningen av provningsmetoder i anslutning till olika regelverk och godkännandesystem uppvisar brister med avseende på enhetlighet och jämförbarhet.