sou · H2B319 · 2014-04-10 00:00:00 — Utredningens förslag: I den nya lagen och förordningen ska anges att vissa bestämmelser i det moderniserade yrkeskvalifikations- direktivet genomförs genom dessa författningar. I förordningen ska även upplysas om att det i andra författningar finns särskilda bestämmelser som syftar till att genomföra det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. De nya författningarna ska gälla för dem som vill utöva reglerade yrken i , som anställda eller som egenföre- tagare, och som har förvärvat yrkeskvalifikationer eller fått dem erkända i en annan stat inom EES eller i . En yrkesutövare som har fått sina yrkeskvalifikationer erkända enligt den nya lagen eller som innehar ett giltigt yrkeskort ska likställas med en yrkesutövare som har svenska kvalifikationer och således ha rätt att utöva samma yrke eller jämförbar yrkes- verksamhet i , på samma villkor som gäller för dem som har förvärvat sina yrkeskvalifikationer här i landet. Ett erkännande av utländska kvalifikationer eller innehav av ett yrkeskort ska därmed inte automatiskt ge tillträde till och rätt att utöva yrket. Övriga krav och formaliteter ska också uppfyllas, i likhet med vad som gäller för yrkesutövare med svenska kvalifikationer. De nya författningarna ska inte tillämpas om ett reglerat yrke är förknippat med utövandet av offentlig makt. Vidare ska författningarna inte gälla i fråga om advokatyrket. Författ- ningarna ska inte heller gälla om det i en annan lag eller förord- ning finns avvikande bestämmelser om erkännande av yrkes- kvalifikationer som har förvärvats utanför , i den mån dessa bestämmelser grundar sig på andra EU-rättsakter än yrkeskvalifikationsdirektivet. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Skälen för utredningens förslag Syftet med yrkeskvalifikationsdirektivet är att underlätta för medborgare inom EU, EES eller som vill utöva ett reglerat yrke, som anställd eller egenföretagare, i ett annat EU- eller EES- land än det där de förvärvat sina yrkeskvalifikationer. Direktivet syftar sålunda till att uppnå unionens mål om att avskaffa hindren för den fria rörligheten för personer och tjänster på den inre marknaden. Genom direktivet åläggs medlemsstaterna att ömse- sidigt erkänna yrkeskvalifikationer som erhållits eller godkänts i andra medlemsstater. De skyldigheter och rättigheter som enligt det ursprungliga direktivet gäller för EU:s medlemsstater och dess medborgare ska också tillämpas gentemot samt EES-länderna , och och medborgare i dessa länder.14 Sektorsspecifika rättsakter som reglerar erkännandet av yrkes- kvalifikationer för ett visst yrke har företräde framför yrkes- kvalifikationsdirektivet.15 Sådana särbestämmelser gäller bland annat för advokatyrket. Reglerade yrken som är förenade med utövandet av offentlig makt omfattas inte av direktivets tillämpningsområde. Se vidare avsnitt 2.3.2. Artikel 3.1 i direktivet innehåller definitioner av följande termer och uttryck; reglerat yrke, yrkeskvalifikationer, bevis på formella kvalifikationer, behörig myndighet, reglerad utbildning, yrkes- erfarenhet, anpassningsperiod, lämplighetsprov, företagsledare, yrkes- praktik, europeiskt yrkeskort, livslångt lärande, tvingande hänsyn av allmänt intresse samt meritpoäng inom ramen för det europeiska systemet för överföring av studiemeriter (ECTS-poäng). Det hittillsvarande genomförandet av direktivet har skett genom sektorsförfattning. Det bör noteras att det inom flertalet sektorer inte har gjorts någon begränsning i fråga om medborgarskap. 14Se bilaga VII till samt bilaga III till avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och , å andra sidan, om fri rörlighet för personer. 15Artikel 2.3 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. dessa sektorer gäller således rätten till erkännande av sådana yrkes- kvalifikationer som har förvärvats eller erkänts i en stat inom EES eller i inte bara medborgare i dessa stater, utan också för tredjelandsmedborgare. Utredningens förslag innebär att genomförandet av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet delas upp i flera delar. Till stor del sker genomförandet genom den nya horisontella lagen och förordningen. De delar av direktivets bestämmelser som endast berör vissa av de yrken som reglerats ska dock genomföras i respektive sektors- författning. Det ska framgå av såväl lagen som förordningen att de syftar till att genomföra delar av direktivet. Förordningen ska även innehålla en upplysningsbestämmelse av vilken framgår att vissa delar av direktivet genomförs i andra författningar där utövandet av ett specifikt yrke är reglerat. Genom samt genom EU:s bilaterala avtal med ska det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmelser tillämpas även gentemot , , och . Detta innebär att svenska medborgare har rätt att få sina yrkes- kvalifikationer erkända även i dessa länder samt att svenska myndigheter ska likställa kvalifikationer erhållna i dessa länder med kvalifikationer från EU:s medlemsstater samt medborgare i dessa länder med medborgare i EU. Några beslut om att även det moderniserade direktivet ska gälla för EES-länderna och har inte fattats, men utredningen utgår i det följande från att så kommer att ske. Utredningen har därför valt att konsekvent, i såväl den nya lagen som förordningen, använda uttrycket i en stat inom EES eller i i stället för exempelvis i en stat inom unionen. Vid det hittillsvarande genomförandet av ursprungliga yrkes- kvalifikationsdirektivet har det inom flertalet sektorer inte gjorts någon begränsning i fråga om krav på att yrkesutövaren ska ha visst medborgarskap. En yrkesutövare med yrkeskvalifikationer som har förvärvats eller erkänts i en annan stat inom EES eller i omfattas således enligt gällande författningar, inom exempelvis hälso- och sjukvården och det offentliga skolväsendet, av rätten att få yrkeskvalifikationerna erkända, även om yrkesutövaren är tredje- landsmedborgare. Trots att direktivet saknar bestämmelser kring detta, och än mindre kräver en så generös tillämpning, anser utred- Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. ningen att det saknas skäl att begränsa de nya författningarnas tillämpningsområde till att enbart gälla medborgare inom EES och i . Utredningen föreslår därför att den nya lagen ska gälla för alla dem som vill utöva ett reglerat yrke i och som har förvärvat yrkeskvalifikationer eller fått dem erkända i en annan stat inom EES eller i . Det bör framgå att lagen gäller både den som önskar utöva ett yrke som anställd och den som i stället vill utföra sina tjänster i egenskap av egenföretagare. Andra företag än enskilda firmor har inte några rättigheter enligt vare sig direktivet eller den nya lagen. Det är således den enskilde yrkesutövaren som ges rättigheter, oavsett om han eller hon utövar ett reglerat yrke i som egenföretagare eller som anställd. Yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmelser rör erkännande av yrkeskvalifikationer, det vill säga utbildning, kompetens och yrkes- erfarenhet. Genom ändringsdirektivet införs även uttryckliga regler om medlemsländernas möjlighet att göra språkkontroller (se närmare avsnitt 8.3.2). Direktivet syftar inte till att begränsa medlemsländernas möjligheter att ställa andra krav som inte rör utövarens yrkes- kvalifikationer.16 För många av de reglerade yrkena i finns också sådana andra krav, till exempel rörande vandel. Det är således inte alltid tillräckligt att sökandens yrkeskvalifikationer erkänns som likvärdiga, utan för att få utöva yrket kan även andra krav behöva vara uppfyllda. Detsamma gäller för den som har beviljats ett yrkeskort, som gäller för yrkesutövning i , se närmare avsnitt 8.6. Mot denna bakgrund är det utredningens uppfattning att pröv- ningen av sökandens yrkeskvalifikationer ska utgöra en fristående del av den prövning som ska göras av en behörig myndighet i ett ärende som avser tillträde till ett reglerat yrke i på grundval av utländska kvalifikationer. Den nya lagens och förordningens materiella bestämmelser ska således endast beskriva förutsättningarna för erkännande av den utbildning, kompetens och yrkeserfarenhet som har förvärvats utanför . När ett beslut om att de utländska kvalifikationerna, tillsammans med eventuella kvalifikationer förvärvade i , motsvarar de som krävs av yrkesutövare med svenska kvalifikationer, ska den sökande därefter i alla avseenden behandlas som en sökande med svenska kvalifikationer. I de fall det ställs ytterligare krav för tillträde till ett yrke ska denna prövning 16 Tjänstedirektivet å andra sidan, innehåller regler som i vissa avseenden begränsar medlemsstaternas möjligheter att reglera tjänsteverksamhet, se närmare kapitel 5. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. sålunda ske enligt det förfarande som gäller för sökande med svenska kvalifikationer, det vill säga i enlighet med respektive sektors- författning. Detsamma gäller den slutliga handläggningen av ett legitimations- eller auktorisationsärende. Utredningen är medveten om att detta synsätt i vissa fall kommer att innebära en förändring jämfört med hur yrkeskvalifikations- direktivet har tillämpats i praktiken. Bland annat innebär denna avgränsning att direktivets tidsfrister ska avse beslutet rörande yrkeskvalifikationerna och inte beslutet om utfärdande av exempelvis en legitimation. Det finns därför anledning att utveckla resonemanget som ligger till grund för synsättet att beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer ska särskiljas från beslut om tillträde till ett yrke. I direktivet används genomgående formuleringen att ett erkännande av yrkeskvalifikationer ska ge yrkesutövaren tillträde till yrket och rätt att utöva det på samma villkor som gäller för landets egna medborgare.17 Syftet med yrkeskvalifikationsdirektivet är således att, genom att reglera erkännandet av utländska yrkeskvalifikationer, jämställa yrkesutövare som har förvärvat sina kvalifikationer inom landet med de yrkesutövare som har likvärdiga utländska kvalifikationer. Som anges ovan är syftet inte att generellt reglera rätten att utöva yrken. Under förutsättning att regleringen klarar inremarknadstestet18 har medlemsstaterna alltjämt inte bara rätt att själva bestämma vilka yrken de ska reglera och vilka krav på yrkeskvalifikationer som ska ställas, utan även om det ska ställas krav på tillstånd, legitimation, auktorisation, god vandel, viss ålder etc. Det som ömsesidigt ska erkännas enligt direktivet är endast kvalifikationerna, det vill säga yrkesutövarens utbildning, kompetens och yrkeserfarenhet. Hur bedömningen ska ske av om övriga krav är uppfyllda regleras inte i direktivet, förutom i ett enda avseende. Kontroller av om eventuella språkkrav är uppfyllda får nämligen endast ske efter det att ett beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer har fattats.19 Dock ska en sådan kontroll göras innan tillträde till ett yrke beviljas (jfr skäl 26 till ändringsdirektivet). För att sådana språk- kontroller över huvud taget ska kunna ske måste det därför enligt utredningens uppfattning göras en klar åtskillnad mellan erkännandet av kvalifikationerna och prövningen av om övriga förutsättningar för tillträde till yrket är uppfyllda. Utan en sådan uppdelning av förfarandet 17Se artikel 4.1, 13.1, 21.1, 21.3, 49a.1 och 49b.1 i det moderniserade yrkeskvalifikations- direktivet. 18Se artikel 59.2 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. 19Artikel 53.2 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. kan språkontroller aldrig genomföras (närmare om språkkravet, se avsnitt 8.3.2). Ett erkännande av utländska kvalifikationer, eller innehav av ett giltigt yrkeskort, ger sålunda inte automatiskt tillträde till och rätt att utöva yrket. Övriga krav och formaliteter ska också uppfyllas,20 och denna prövning ska ske enligt de förfaranden som gäller för yrkesutövare med svenska kvalifikationer. Det ska därför i lagens bestämmelser om tillämpningsområde tydligt framgå att ett erkännande av yrkeskvalifikationer enligt lagen eller innehav av ett giltigt yrkeskort ger yrkesutövaren tillträde till samma yrke eller den jämförbara yrkesverksamhet som denne är behörig att utöva i ursprungsstaten och rätt att utöva det yrket i , på samma villkor som om yrkeskvalifikationerna hade förvärvats här i landet. Enligt artikel 4.2 i det moderniserade yrkeskvalifikations- direktivet förutsätter tillämpningen av bestämmelserna att det rör sig om jämförbara verksamheter. Rätten till tillträde avser således ett svenskt yrke som är jämförbart med det yrke som har utövats i hemlandet. Det är då inte avgörande vilken yrkestitel som används i respektive i hemlandet. I stället är det innehållet i den faktiska yrkesverksamheten som ska bedömas och jämföras. Fördraget begränsar direktivets tillämpningsområde som därför inte omfattar reglerade yrken förknippade med utövandet av offentlig makt (se närmare avsnitt 2.3.2). Detta generella undantag bör uttryckligen framgå av den nya lagen. I den mån det i andra bindande rättsakter antagna av EU läggs fast förfaranden för ömsesidigt erkännande av yrkeskvalifikationer har dessa rättsakter företräde framför bestämmelserna i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. Motsvarande begränsning ska därför införas i den nya lagens tillämpningsområde. I fråga om advokatyrket finns två särdirektiv som reglerar erkännande av yrkeskvalifikationer.21 Det moderniserade yrkes- kvalifikationsdirektivet är tillämpligt endast i den mån bestämmelser i särdirektiven saknas, vilket är fallet i fråga om erkännande av juristers yrkeskvalifikationer i syfte att utöva yrket under yrkes- 20Särskilda regler gäller för det europeiska yrkeskortet där det i artikel 4a.5 anges att endast sådana övriga krav eller kontrollåtgärder kan upprätthållas som gäller i värdlandet innan europeiska yrkeskort för yrket i fråga införs. 21Rådets direktiv /249/EEG av om underlättande för advokater att effektivt begagna sig av friheten att tillhandahålla tjänster och och rådets direktiv /5/EG av om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. titeln i den mottagande medlemsstaten.22 Detta innebär att det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet bara har relevans i fråga om stadigvarande yrkesutövning i under den svenska advokattiteln, dvs. vid prövningen av en ansökan om inträde i . Bestämmelserna i det moderniserade yrkes- kvalifikationsdirektivet om exempelvis tillfälligt tillhandahållande av tjänster och partiellt tillträde gäller således inte för advokater. Vidare kommer yrkeskort inte att införas för advokater, vilket framgår av skäl 4 till ändringsdirektivet. Enligt utredningens bedömning torde det knappast heller bli aktuellt med gemensamma utbildningsprinciper avseende advokatyrket. Mot denna bakgrund anser utredningen att de nya horisontella författningarna inte bör gälla i fråga om advokatyrket. För detta yrke bör således den sektoriella regleringstekniken bestå. Utredningens uppdrag är emellertid att lämna förslag till ett fullständigt genomförande av det moderniserade yrkeskvalifikations- direktivet. Detta innebär att även advokatyrket omfattas av uppdraget. Advokatyrket kommer därför att nämnas särskilt under respektive avsnitt, i de fall ändringsdirektivet föranleder genomförandeåtgärder även avseende detta yrke. är inte en statlig myndighet utan ett privaträttsligt organ och det finns därmed ingen instruktion fastställd i förordning som styr samfundets verksamhet. Däremot fastställs samfundets stadgar av regeringen, efter hemställan från samfundet självt. De genomförandeåtgärder som med anledning av ändringsdirektivet krävs avseende advokatyrket rör administrativa skyldigheter för samfundet, och bör enligt utredningens bedömning kunna vidtas genom justeringar i stadgarna. I syfte att säkerställa ett korrekt genomförande har utredningen valt att genomgående använda samma begrepp som i direktivet. I vissa fall har dock mindre språkliga anpassningar gjorts i definitionerna. Därutöver har utredningen avstått från att i den nya lagen ta med sådana begrepp som av olika skäl saknar relevans för svensk del samt lagt till definitioner. Definitionerna av begreppen reglerat yrke, yrkeskvalifikationer, bevis på formella kvalifikationer, yrkespraktik, yrkeserfarenhet, reglerad utbildning, europeiskt yrkeskort, livslångt lärande samt meritpoäng inom ramen för det europeiska systemet för överföring av studiemeriter (ECTS-poäng) har endast ändrats språkligt. Begreppet behörig myndighet definieras i direktivet som varje myndighet eller organ som medlemsstaterna bemyndigat att utfärda 22 Skäl 42 till det ursprungliga yrkeskvalifikationsdirektivet. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. eller ta emot utbildningsbevis och andra handlingar eller upplys- ningar, samt att ta emot ansökningar och fatta de beslut som avses i detta direktiv. Med behörig myndighet avses sålunda inte bara de myndigheter som ansvarar för att ge tillstånd till yrkesutövare som vill utöva ett reglerat yrke utan även exempelvis utbildnings- anordnare som bemyndigats att utfärda yrkesexamen. Utredningen anser inte att det finns skäl att återge denna definition, eftersom det riskerar att förvilla mer än det klargör. I praktiken blir en myndighet behörig för en fråga så snart en uppgift eller funktion tilldelats myndigheten. Utredningen har därför valt att i förord- ningen peka ut de myndigheter som ska fungera som behöriga myndigheter för de yrken som reglerats i . Det är också dessa som bör anmäla till kommissionens databas för reglerade yrken. I författningarna görs även hänvisningar till behöriga myndigheter i andra länder. Dessa kommer dock att på motsvarande sätt anmälas till databasen av respektive land. Det vill säga, det är via databasen man får information om vilka myndig- heter som är behöriga. Det finns därför inte heller med avseende på de utländska behöriga myndigheterna anledning att i svensk författning ta med denna definition. Anpassningsperiod definieras i direktivet som utövande av ett reglerat yrke i den mottagande medlemsstaten under en behörig yrkes- utövares ansvar, eventuellt åtföljt av kompletterande utbildning. Därutöver innehåller direktivets definition av anpassningsperiod skrivningar som enligt utredningen inte kan sägas utgöra en definition av begreppet utan snarare lägger fast skyldigheter för medlemsstaterna. I den nya lagen återges därför endast den del som kan sägas utgöra en definition. På motsvarande sätt som för definitionen av begreppet anpass- ningsperiod ingår i direktivets definition av begreppet lämplighetsprov delar som enligt utredningen inte utgör en definition utan skyldig- heter för medlemsstaterna. Lagens definition av lämplighetsprov har även här renodlats till att avse ett prov som gäller den sökandes yrkeskunnighet, färdigheter och kompetens och som genomförs av en behörig myndighet i syfte att bedöma den sökandes förmåga att utöva ett reglerat yrke. Direktivets definition av tvingande hänsyn av allmänt intresse har inte tagits med då utredningen anser att detta begrepp får anses vara så pass väletablerat att en definition är överflödig. Vilka skäl av allmänintresse som omfattas är inte heller statiskt utan kan potentiellt komma att förändras genom framtida Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. Även detta förhållande gör att det är svårt att i en definition avgränsa vad som avses med begreppet. Direktivets definition av begreppet företagsledare har inte tagits med då detta begrepp inte används i de föreslagna författningarna. Begreppet lagligen etablerad definieras inte i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. Utredningen har dock valt att lägga till en definition av detta begrepp eftersom den betydelse det har inom ramen för direktivet inte överensstämmer med begreppets gängse betydelse. Enligt fördraget avses med etableringsfrihet en rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare, samt rätten att bilda och driva företag.23 När direktivet anger att myndig- heterna i det mottagande medlemslandet har rätt att kontrollera om en tjänstetillhandahållare är lagligen etablerad i ursprungslandet avses dock inte endast egenföretagare utan även anställda.24 Med andra ord kan man enligt det moderniserade yrkeskvalifikations- direktivet vara lagligen etablerad trots att man endast är anställd i ett annat land. För att undvika missförstånd anser utredningen därför att det är nödvändigt att lägga till en definition i lagen som klargör att även anställda och inte endast egenföretagare kan vara lagligen etablerade. Definitionen av säkerhetsyrken samt hälso- och sjukvårdsyrken som inte erkänns automatiskt återfinns inte heller i direktivet. Denna definition, som avser de yrkesgrupper som omfattas av artikel 7.4, förändrar inget i sak utan har endast lagts till i den nya förordningen i syfte att kunna förenkla skrivningarna i övriga paragrafer som rör denna typ av yrken. Utredningens förslag: I den nya lagen ska anges att föreskrifter om krav på yrkesutövares kunskaper i det svenska språket inte får tillämpas på ett sätt som inskränker rätten till erkännande av yrkeskvalifikationer eller europeiskt yrkeskort enligt denna lag. Om det av särskild anledning i det enskilda fallet kan antas att en yrkesutövare, vars yrkeskvalifikationer har erkänts enligt den nya lagen eller som innehar ett europeiskt yrkeskort, saknar 23Artikel 49 andra stycket FEUF. 24Se s. 16 i kommissionens User guide, Directive 2005/36/EC, Everything you need to know about the recognition of professional qualifications. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m. nödvändiga kunskaper i det svenska språket ska den behöriga myndigheten få besluta att kontrollera kunskaperna innan tillträde till yrket beviljas. En sådan kontroll ska således få ske först efter att ett beslut om utfärdande av yrkeskort eller god- kännande av yrkeskvalifikationerna har fattats, men innan yrkes- utövaren har getts tillträde till yrket genom beslut om legitima- tion, godkännande eller annat behörighetsbevis. ska få meddela föreskrifter om kontroller av språkkunskaperna hos yrkesutövare inom hälso- och sjukvården utan att kravet på särskild anledning i det enskilda fallet är uppfyllt. Skälen för utredningens förslag I artikel 53 i det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet anges att yrkesutövare som får sina yrkeskvalifikationer erkända ska ha nödvändiga språkkunskaper för att utöva yrkesverksamheten i den mottagande medlemsstaten. Denna bestämmelse har, såsom beskrivs ovan i avsnitt 4.7, förtydligats i flera avseenden genom ändrings- direktivet. Som anges i skäl 26 till ändringsdirektivet har det funnits ett behov av att klargöra de behöriga myndigheternas respektive arbetsgivarens roll i sammanhanget. Bland annat framgår av artikel 53.3 att sådana kontroller av språkkunskaperna som utförs eller övervakas av den behöriga myndigheten endast får förekomma avseende yrken som har konsekvenser för patientsäkerheten. För andra yrken krävs att det finns allvarliga och konkreta tvivel om huruvida yrkesutövarens språkkunskaper är tillräckliga för att en kontroll ska få genomföras. Vidare förtydligas i samma punkt att kontroller av språkkunskaper bara får ske efter det att ett europeiskt yrkeskort har utfärdats eller efter det att yrkeskvalifikationerna har erkänts. I skäl 26 till ändringsdirektivet anges att det är särskilt viktigt för yrken med konsekvenser för patientsäkerheten att språktester görs enligt det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet innan yrkes- utövaren börjat utöva yrket i den mottagande medlemsstaten. Slutligen anges i artikel 53.4 att alla kontroller av språk- kunskaper ska stå i proportion till den verksamhet som ska utövas samt att den berörda yrkesutövaren ska ha rätt att överklaga sådana kontroller enligt nationell lagstiftning. Erkännande av yrkeskvalifikationer m.m.