sou · H2B339 · 2014-06-18 00:00:00 — Så enkelt som möjligt för så många som möjligt Bättre juridiska förutsättningar för samverkan och service SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 Ordertelefon: För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Vid regeringssammanträdet bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en delegation med uppdrag att samordna myndigheternas it-baserade utvecklings- projekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning (dir. 2009:19). Delegationen fick ett tilläggsdirektiv (dir. 2010:32) med uppdrag om vidareutnyttjande av offentlig information och riktlinjer för myndigheters använd- ning av sociala medier. fick delegationen ett tilläggsuppdrag kring it-standardisering inom vård och omsorg. Generaldirektören förordnades att vara ord- förande i Delegationen för e-förvaltning (Fi 2009:01) . Längst bak i detta missiv finns en förteckning över delegationens övriga ledamöter, experter samt sekretariatet. entledigades , och generaldirek- tören förordnades till delegationens nya ordförande. anställdes som kanslichef till och med . anställdes som kanslichef . Delegationen har antagit namnet E-delegationen. Delegationen överlämnade sitt första betänkande Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86). Därefter har följande betänkanden redovisats: Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för e-förvaltning (SOU 2010:20) Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. Under konstruktion – framtidens e-förvaltning (SOU 2010:62) Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – En bit på väg (SOU 2011:27) Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – vägen till effektivare e-förvaltning (SOU 2011:67) Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – den mjuka infrastrukturen på väg (SOU 2012:18) Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – förstärkt samordning av förvaltningsgemensamma tjänster (SOU 2012:68) Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – samordning och digital samverkan (SOU 2013:22) Organisering av framtidens e-förvaltning (SOU 2013:75) Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – it- standardisering inom (SOU 2013:77) Delegationen överlämnar härmed sitt elfte betänkande, Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – Bättre juridiska förutsättningar för samverkan och service (SOU 2014:39). Betänkandet ska enligt direktiven överlämnas . Delegationen fortsätter sitt arbete i enlighet med direktiven. Förteckning över delegationens ledamöter och experter Generaldirektör (ordf.) Överdirektör (expert)2 1Annika Bränström har varit ledamot i delegationen , innan hon förord- nades till ordförande. 2Roland entledigades som expert fr.o.m. och anställdes som kommittésekreterare. Anställningen varade till och med . Ämnesråd (expert) Förteckning över delegationens sekretariat 1.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ Den pappersbaserade hanteringen .......................................... Tjänster i elektronisk miljö ..................................................... Elektroniskt förvar – ett eget utrymme.................................. It-drift och andra tjänster........................................................ Behovet av juridisk genomlysning .......................................... Särskilt om elektronisk åtkomst ............................................. Handlingsbegreppet och tillgänglighetsrekvisitet ...... Hjälptjänster och presentationstjänster ...................... Skyddet enligt grundlag ................................................ 4.5.3 Undantagsbestämmelsen och dess utformning .......... 4.5.4 Närmare om endast för annans räkning................... Lagmotiv och rättspraxis .............................................. Gällande rätt eller ny reglering? Sekretess i it-baserade tjänster .................................... 5.1.3 Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.......... Tystnadsplikt för vissa tjänster................................................ Tystnadspliktens föremål bör vidgas ...................................... 5.4.2 Andra regler om sekretess ............................................ Särskilt om uppdragssekretess ..................................... 5.4.4 Sekretessen bör inte begränsas till Överföring av sekretess ........................................................... 5.5.1 Mer än personliga eller ekonomiska förhållanden ...... 5.5.2 Sekretess kan följa med till annan myndighet ............. 5.6.1 Ett längre gående skydd................................................ 5.6.2 Närmare om elektroniskt förvar .................................. Ett fungerande skydd.................................................... En alternativ sekretessreglering ................................... Tolkningssvårigheter för befattningshavare................ 5.6.7 Kan en alternativ regel förenas med grundlag? Hjälptjänster och presentationstjänster......................... Funktioner för att avhjälpa fel ................................................ 6.1.1 De tjänster som erbjuds ............................................... Närmare om skärmdelning ....................................... Handlingsoffentlighet i hjälptjänster...................................... 6.2.2 Vad som blir allmän handling vid hjälptjänster........... Särskilt om skärmdelning ......................................... Sekretess och tystnadsplikt i hjälptjänster ........................... 6.3.1 Regleringen och allmän bedömning .......................... Delvis nya situationer ................................................. 6.3.4 Ett praktiskt utformat skydd ..................................... Tystnadsplikt i hjälptjänster....................................... Förvar utanför myndighet.......................................... 6.3.7 Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ....... 6.4Funktioner för att sammanställa och presentera Utgångspunkter för hanteringen ............................... Sekretess i presentationstjänster................................ 6.4.5 Sekretessens styrka och rätten att meddela och Konsekvenser av förslagen......................................... 8.1Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... Närmare om eget utrymme.............................................. Utkontraktering, elektroniska förvar och andra tjänster Utkontraktering av it-drift har blivit en allt viktigare del i myndig- heternas samverkan för en effektiv och väl fungerande elektronisk förvaltning. Eftersom hanteringen av tekniska hjälpmedel i många fall inte kan ske utan tillgång till specialistkompetens behövs utkontraktering. Det har vidare blivit en allmänt spridd myndighetspraxis att till- handahålla s.k. elektroniskt förvar – även kallat eget utrymme. Där kan den som använder en myndighets e-tjänst upprätta handlingar och i övrigt hantera information. Hanteringen ska ske så att skyd- det för privatlivet upprätthålls, utan insyn från den myndighet som tillhandahåller förvaret. Myndighetens hantering av uppgifter i ett sådant förvar ska alltså vara endast teknisk. För att myndigheters e-tjänster ska fungera väl behövs också hjälptjänster där tekniskt krångel eller andra svårigheter att förstå eller hantera uppgifter i e-tjänster kan avhjälpas. Slutligen har det visat sig vara angeläget att enskilda som en service ska kunna få uppgifter insamlade och sammanställda i en presentationstjänst så att enskilda kan få en överblick över sina engagemang. Sekretess innebär inte bara en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även en tystnadsplikt, dvs. ett förbud för myndighetens personal att röja en uppgift, vare sig det sker munt- ligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt. Till den del en sekretessbestämmelse innebär en tystnadsplikt begränsar den yttrandefriheten för myndighetens personal. Avgörande för behovet av handlingssekretess är om uppgifterna kan anses vara behandlade endast tekniskt – endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning – så som det uttrycks i ett undantag enligt 2 kap. 10 § TF från allmän handling. Om en handling som förvaras hos en myndighet behand- las endast för sådant ändamål behöver det emellertid övervägas om en tystnadsplikt gäller. För att en myndighet ska kunna utkontraktera sin it-drift till en annan myndighet behöver motsvarande sekretess gälla hos tjänste- leverantören som hos beställaren. För elektroniskt förvar tillkom- mer att information, som innehavaren av ett sådant förvar med fog uppfattar som sin privata, inte bör löpa risk att bli utlämnad som allmän och offentlig handling eller röjd t.ex. muntligen av den tjänstelevererande myndighetens personal. Delegationens bedömning av frågan om handlingsoffentlighet Handlingar som anses förvarade hos en tjänstelevererande myn- dighet, som tillhandahåller it-drift för en beställares räkning, är inte att anse som allmänna hos tjänsteleverantören, eftersom de be- handlas där endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för beställarens räkning. Enligt delegationens bedömning får detta undantag från handlingsoffentlighet anses vara tillämpligt även på handlingar som är förvarade hos en myndighet i ett elek- troniskt förvar som myndigheten tillhandahåller åt annan. En sekretessreglering för uppgifter som förvaras hos en tjänste- levererande myndighet behövs därmed endast i form av en tystnadsplikt för myndighetens personal, såvitt avser it-drift för annan och tillhandahållande av elektroniskt förvar. När en myndighet tillhandahåller en hjälp- eller en presenta- tionstjänst är situationen emellertid en annan. Tjänsten gå inte ut på att bearbeta och lagra uppgifter för annans räkning utan myndigheten tillhandahåller en tjänst i eget namn där det centrala är antingen den information som myndigheten ställer samman och visar eller den information myndigheten ger om hur ett problem kan avhjälpas eller hur vissa uppgifter bör förstås. Vid sådana för- hållanden är det inte fråga om endast teknisk bearbetning eller teknisk lagring. En sekretessreglering av uppgifter i en sådan tjänst behövs alltså både som en tystnadsplikt för befattningshavare och ett förbud mot att lämna ut allmänna handlingar. Delegationen föreslår att tystnadspliktens föremål, i verksamhet för att tillhandahålla it-drift och elektroniskt förvar, vidgas så att uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden skyddas även om uppgiften inte är en personuppgift. Genom denna anpassning införs en tystnadsplikt även för företagsuppgifter. En sådan ändring föreslås genom att begränsningen i 40 kap. 5 § OSL till personuppgifter som avses i personuppgiftslagen (1998:204) utmönstras. Sekretessen för uppgifter hos en myndighet som vill utkon- traktera sin it-drift kan avse även s.k. allmänna intressen. Här avses andra uppgifter än enskilds personliga eller ekonomiska förhållan- den, dvs. uppgifter som inte omfattas av sekretessen enligt 40 kap. 5 § OSL. För sådana fall finns risk för att sekretessen – och därmed tystnadsplikten – inte kommer att gälla hos den tjänstelevererande myndigheten. Det kan också vara så att uppgiften är sekretessregle- rad hos båda myndigheterna men att olika skyddsnivåer kommer att gälla hos dem, t.ex. att sekretessen är absolut hos den ena myn- digheten medan ett skaderekvisit gäller hos den andra myndig- heten. För att det inte ska uppkomma luckor i sekretessen för allmänna intressen endast till följd av att uppgifter behandlas tekniskt av en annan myndighet föreslår delegationen en bestämmelse om överföring av sekretessen hos den myndighet som beställer tjänsten. En sådan bestämmelse föreslås som en ny 11 kap. 4 a § OSL enligt vilken berörda sekretessbestämmelser ska vara tilläm- pliga även hos den mottagande myndigheten. Delegationen föreslår vidare såväl handlingssekretess som tystnadsplikt för uppgifter om en enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden i myndighets verksamhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst för elektroniskt förvar. Muntlig hjälp och stöd via e-post har getts av myndigheter utan att något särskilt behov av sekretess har ansetts föreligga. Vad som är nytt, och kan anses ge hjälpsökande en befogad för- väntning att uppgifter inte röjs, är de elektroniska förvaren. När uppgifter som en användare har i sitt elektroniska förvar överförs till en hjälptjänst – t.ex. i form av skärmbilder – behövs sekretess för att användare av elektroniskt förvar ska känna sig trygga och ta emot den hjälp som myndigheter erbjuder. En sådan bestämmelse föreslås som en ny 40 kap. 5 a § OSL enligt vilken sekretess ska gälla i myndighets verksamhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst för elektroniskt förvar för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. I denna del föreslås vidare att tystnadsplikten ska inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Slutligen föreslår vi, som en ny 40 kap. 5 b § OSL, en bestäm- melse om att sekretess ska gälla för uppgift om en enskilds person- liga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet för att presentera en sammanställning för en enskild av uppgifter som helt eller delvis har hämtats in från annan, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen föreslås gälla endast om det kan antas att den en- skilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör inte inskränkas. I betänkandet övervägs även alternativa bestämmelser. Delegationen finner emellertid att de vi lägger fram bäst balanserar effektivitet med behovet av sekretess, styrkan i sekretess- regleringen och intresset av insyn. 1.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) dels att 40 kap. 5 och 8 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas tre nya paragrafer, 11 kap. 4 a § och 40 kap. 5 a och 5 b §§, och tre nya rubriker närmast före 11 kap. 4 a § samt 40 kap. 5 a och 5 b §§ av följande lydelse. Teknisk bearbetning och teknisk Får en myndighet i sin verk- samhet för enbart teknisk bear- betning eller teknisk lagring för en annan myndighets räkning en uppgift som av hänsyn till ett all- mänt intresse är sekretessreglerad där, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Sekretess gäller i verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring för någon Sekretess gäller i verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring för någon annans räkning av personupp- annans räkning för uppgift om gifter som avses i personupp- en enskilds personliga eller giftslagen (1998:204) för upp- ekonomiska förhållanden. gift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretess gäller i myndighets verksamhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst för elektroniskt förvar för uppgift om en enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden. Den tystnadsplikt som följer av 1, 2, 4, och 5 §§ inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryck- frihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihets- grundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden i verksam- het för att presentera en samman- ställning för en enskild av upp- gifter som helt eller delvis har hämtats in från annan, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Den tystnadsplikt som följer av 1, 2, 4, 5, och 5 a §§ inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryck- frihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrund- lagen att meddela och offentlig- göra uppgifter. Denna lag träder i kraft . Vid regeringssammanträdet beslutade regeringen att tillkalla en delegation med uppdrag att samordna myndigheter- nas it-baserade utvecklingsprojekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning. Delegationens uppdrag framgår av kommittédirektivet (dir. 2009:19). Delegationen antog namnet E-delegationen. En sammanställning över delegationens ledamöter, arbetsgrupp, expertgrupp, referensgrupp samt sekre- tariat finns på delegationens webbplats. Delegationens uppdrag sträcker sig och ska slutredovisas . Delbetänkanden ska lämnas , och . Delegationen delredovisade sitt uppdrag i betänkandet Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86). En remissammanställning (Fi2009/6838) finns publicerad på delegationens webbplats. redovisades delegationens andra betänkande Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för e förvaltning (SOU 2010:20). fick delegationen ett tilläggsdirektiv (dir. 2010:32), som omfattar främjande och sam- ordning av myndigheternas arbete med att förbättra förutsättning- arna för vidareutnyttjande av offentlig information (PSI direkti- vet), samt att ta fram riktlinjer för myndigheters användning av sociala medier. fick delegationen ett tilläggs- direktiv (dir. 2013:40), som omfattar en behovsinventering beträf- fande standarder inom område samt angränsande områden inom hälso- och sjukvård inom ramen för regeringens överenskommelse med Kommuner och Landsting om stöd till en evidensbaserad praktik för god kvalitet inom . lämnade delegationen sin tredje delredovisning, Så enkelt som möjligt för så många som möjligt Under konstruktion – framtidens e-förvaltning (SOU 2010:62) och den fjärde delredovisningen, Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – en bit på väg (SOU 2011:27). lämnades det femte betänkandet, Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – vägen till effektivare e-förvaltning (SOU 2011:67). överlämnades det sjätte betänkandet, Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – den mjuka infrastrukturen på väg (SOU 2012:18). överlämnades det sjunde betänkandet, Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – förstärkt samord- ning av förvaltningsgemensamma tjänster (SOU 2012:68). överlämnades det åttonde betänkandet, Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – samordning och digital samverkan (SOU 2013:22). överlämnades det nionde betänkandet, Organi- sering av framtidens e-förvaltning (SOU 2013:75). Betänkandet avsåg uppdraget att föreslå hur E-delegationens arbete kan föras vidare i ett längre perspektiv. Förslaget skulle enligt direktiven lämnas . Skälet till ett tidigareläggande är att E-delegationen på detta sätt vill ge regeringen tillräckligt med tid, under förutsättningen att delegationens arbete ska fortsätta i någon form, att föra över pågående verksamhet i den nya formen utan att det uppstår ett glapp. redovisades betänkandet Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – it- standardisering inom (SOU 2013:77), som är en särredovisning utifrån tilläggsuppdraget kring it-standardisering inom vård och omsorg (dir. 2013:40). Detta betänkande, Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – Bättre juridiska förutsättningar för samverkan och service (SOU 2014:39), innehåller delegationens elfte delredovisning av uppdraget. Delegationen ska i enlighet med sina direktiv redovisa till regeringen om den i sitt arbete identifierar regelverk som på ett olämpligt sätt hindrar elektroniskt informationsutbyte. Vid behov ska delegationen lämna förslag till författningsändringar. Betänkandet innehåller förslag som syftar till att utkontrakte- ring, s.k. outsourcing, mellan myndigheter, elektroniskt förvar som myndigheter tillhandahåller åt enskilda samt hjälp och presenta- tionstjänster som myndigheter inrättar ska kunna bedrivas utan att enskildas information, som de med fog uppfattar som sin privata, ska löpa risk att bli utlämnad som allmän och offentlig handling. En central del i förslagen är en tystnadsplikt för befattningshavare som endast har en teknisk uppgift. I betänkandet lämnas förslag till ändringar i 11 och 40 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Genom dessa ändringar anpassas reglerna till den utveckling som har ägt rum inom offentlig förvaltning. Lagändringarna är avsedda att träda i kraft . När enskilda kommunicerar med offentlig förvaltning brukar pappershandlingar sändas via post eller ges in vid personligt besök hos en myndighet. Det gränssnitt som möter enskilda har byggt på pappersbaserade handlingar som utväxlas för att t.ex. initiera ärenden, förelägga den som anhängiggjort ett ärende att komplettera sina uppgifter eller att underrätta parter och andra om myndighetens beslut. I denna miljö upprättar den enskilde sina handlingar på papper, off-line med full kontroll över materialet, som inte anses inkommet till myndighet när det befinner sig på en plats som myndigheten saknar tillträde till och inte heller på annat sätt förfogar över. En pappershandling behöver inte heller anses inkommen till myndighet för att den har kommit in i myndighetens lokaler, om det är så att närvaron där beror på att en besökare t.ex. har burit med sig handlingen i sin väska och därefter gått ut från myndig- heten utan att ge in handlingen. Inte ens när en besökare har visat en halvt ifylld ansökan för en befattningshavare som gett den enskilde hjälp som en service från myndigheten har handlingen ansetts inkommen, om den enskilde gått därifrån utan att ge in sin ansökan. Denna syn på material som fysiskt innehas av enskild eller som myndigheten annars inte får förfoga över, för att den enskilde inte lämnat det ifrån sig, har ansetts så självklar att den knappt berörts i doktrinen. På motsvarande sätt är det genom traditionella fysiska gränser tydligt hur olika förvaltningsmyndigheter avgränsas från varandra och hur enskildas åtgärder och vad enskilda innehar skiljs från en myndighets åtgärder och dokument. Särskilda tjänster har införts för att myndigheter med en väl an- passad organisation och på ett effektivt sätt ska kunna uppfylla sin serviceskyldighet enligt förvaltningslagen. Genom dessa tjänster lämnas upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i en omfattning som ofta går längre än den skyldighet som följer av 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1986:223). 3.2Tjänster i elektronisk miljö När elektroniska rutiner används för att kommunicera blir gränserna inte lika tydliga mellan de miljöer som respektive organi- sation svarar för. Från ett traditionellt fysiskt betraktelsesätt och med den utformning som användargränssnitt ofta har kan ett elektroniskt utrymme eller förvar som en myndighet till- handahåller åt en enskild (användare) lätt uppfattas som en integrerad del av myndighetens it-miljö. Denna risk för sammanblandning mildras inte av att det numera är vanligt att myndigheter delar med sig av eller tillhandahåller it- baserade funktioner åt andra myndigheter; se t.ex. Statens service- center, projektet och tjänster som övervägs för att myn- digheter ska ta i bruk uppgifter från andra myndighet för förvalt- ningsgemensam nytta. Det har således blivit vanligt att en myndig- het behandlar uppgifter för en annan myndighets räkning genom utkontraktering; även kallad outsourcing eller it-drift. Sådan be- handling hos en myndighet för en annan myndighets räkning kan allmänt avse it-drift men det kan också vara fråga om speciella funktioner eller viss infrastruktur som regeringen har funnit det lämplig att ett visst offentligt organ utvecklar och tillhandahåller.