sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Vi såg exempel på kommunala skolplaner som t.ex. uttryckte direktiv om åldersblandade grupper, arbetslag som begränsade den professionella friheten. Men frågan om frirum handlar inte bara om det formella styrsystemet, utan också om förväntningar på skolans verksamhet som uttalas av föräldrar elever och omgivande samhälle. Vi ser skolledare och lärare som delar i en och samma profession. Uppdraget enligt skollagen att organisera elevers lärande och kun- skapsbasen är i grunden detsamma. Även grundvalarna för yrkes- utövandet är av samma slag; skolledare och lärare ska driva skol- utveckling och inspirera medarbetare och vara väl förtrogna med den dagliga verksamheten. Inom andra professionella yrkesgrupper med akademisk utbildning är fackförbunden inte uppdelade efter vilka specialistfunktioner man har inom skrået. Om vi tittar fram till dagsläget kan konstateras att med ökad statlig styrning och kontroll, kombinerat med New public managementinfluerade mätningar, rankinglistor osv. så är det uppen- bart att lärares professionella frihet har begränsats. Det lärare har att prioritera är sådant som går att mäta. Dessutom måste lärare anpassa sig till skolans marknadisering för att få elever till skolan. Att elevrekryteringen inte längre grundas på närhetsprincipen på- verkar självfallet förutsättningarna för lärares självständiga profession- ella handlingar inom det pedagogiska frirummets ramar. naturligtvis inte ställa oss över kraven på skärpta kunskapskrav, och var svensk skola befinner sig i Pisa-rankingar och dylika mätningar. Men vi är kritiska mot den byråkratisering som läggs på lärare vid sidan av det egentliga undervisningsuppdraget. Kraven på kontroll i form av nationella prov är mer långtgående än vad som är nöd- vändigt. Detta gäller även åtgärdsprogram och individuella utveck- lingsplaner som har varit fler och mer omfattande än nödvändigt. Vad gäller betyg har vi gått med på betyg i sexan, men däremot säger vi bestämt nej till betyg i trean. Vad gäller Skolinspektionen kan den ge skolor en bra input till när den är genomförd. Men problemet är att inspektionen bara kommer med avvikelserapporter som en följd av man bara fokuse- rar brister – eländesbeskrivningar. När Skolinspektionen säger att det här gör ni mindre bra och lärare efterfrågar exempel på skolor som gjort det bättre svarar skolinspektionen att det är inte vårt uppdrag. Det finns en risk att skolorna anpassar sig efter inspek- tionens manualer och t.o.m. – som har förekommit i – anlitar konsultbolag som hjälper till att snygga upp fasaden inför inspektionerna. Ett förslag som framfördes i den utredning som låg till grund för inspektionsmyndigheten var att skolor ska arbeta med egna självvärderingar. Vi tycker att detta är en god idé som inte anammats i tillräcklig hög grad av dagens skolinspektion. Om detta genomfördes kunde inspektionen i många fall inskränkas till att kontrollera självvärderingarna. Allmänt sett är vi mycket aktiva i dessa frågor med debatt- artiklar, egna utredningar m.m. Vi gör det inom ramen för att vi betecknar oss som ett fackligt yrkesförbund. Lärarnas arbetstidsavtal är i grunden gynnsamt för professionell frirumsanvändning. Visserligen kan tvånget att vistas mer på arbets- platsen uppfattas som frihetsinskränkning för den enskilda indivi- den, för verksamheten är avtalet frirumsbefrämjande. Arbetstids- avtalet öppnar för gemensamma aktiviteter, t.ex. arbetslagsarbete, och just samarbete är som sagt något fundamentalt i perspektivet av skolutveckling. Problemet är snarare de individrelaterade arbets- uppgifter som läggs på varje enskild lärare och som begränsar fri- rummet för det gemensamma arbetet. Kursplanerna i Lgr 11 är mera tydligt utformade än motsvarande kursplaner i Lpo 94 och detta kan i snäv och formell mening tolkas som en frirumsinskränkning. Men i praktiken är så knappast fallet eftersom kunskapssynen som genomsyrar dagens kursplaner knapp- ast skiljer sig åt från den som dominerade tidigare läroplaner. Likvärdigheten i den svenska skolan har minskat och här spelar naturligtvis det fria skolvalets valfrihet in. Men bristande likvärdighet kan också finnas inom en och samma skola, och kan då inte direkt härledas till valfriheten som sådan, utan har också andra orsaker. Om det är något skolan misslyckats med under en följd av år är det att hävda sitt kompensatoriska upp- drag; tanken var ju faktiskt att eleverna i sina skolor skulle möta andra än sina sociala likar, och i denna mening har skolan påtagliga svårigheter att leva upp till sina ambitioner. Kommunaliseringen 1991 öppnade för en styrning på lokal nivå i enlighet med en delegationsordning. Hur den kom att tillämpas i praktiken varierade starkt från kommun till kommun. I och med den nya skollagen har rektor fått en egen delegations- ordning. är det rektorn som har det egentliga likvärdighetsupp- draget att värna om alla elevers rätt till utbildning. Rektor har där- med egna möjligheter till att skapa en inre delegation som går utan- för huvudmannens styrning, och detta ger rektor ett eget pro- fessionellt frirum för att utöva pedagogiskt ledarskap. Men det är viktigt att påpeka att förutsättningen för att rektor ska kunna använda sina nya formella maktbefogenheter är att den kopplas till en genomtänkt resurshantering och hur detta ska ske tonar fram som något av en knäckfråga i sammanhanget. Trots att den nya skollagen trätt i kraft förekommer det att kommuner inte rättar sig efter den nya delegationsordningen för rektorer, och att man t.o.m. försöker hindra rektorer att tillämpa den nya ordningen. Det finns dock kommuner som agerar för att rektorer bygger upp sina egna inre organisationer. Det stora pro- blemet med huvudmannastyrningen av skolan är att man inte kopplat ihop den kommunala styrningen med den nationella, dvs. med läroplans- och skollagsstyrningen. Om en styrning ska fungera måste den länkas samman med den statliga. har staten återtagit väsentliga delar av skolans styr- ning med bl.a. en ny skollag och riktade stadsbidrag som går direkt ut till skolverksamheten, och som inte kan antastas i kommun- utjämningsbidraget. Vi säger inte ja till ett återförstatligande, men vi säger ja till att professionerna rektorer och lärare via lag och läro- plan får tydliga uppdrag. Sådana har vi och jag tror att vi från dessa utgångspunkter också måste börja titta på finansieringen av skolan. Förutsättningar för ett utökat professionellt friutrymme skap- ades för rektorer och lärare öppnades till följd av 1990-talets kom- munalisering. Hur detta slog igenom lokalt varierade däremot i hög grad, men förutsättningarna fanns där. Pratar vi med rektorer som var med både före och efter 91 beskriver de både fördelar och nack- delar med den statliga styrningen och med möjligheterna för pro- fessionell frirumsanvändning. Förutsättningarna fanns alltså för en utökad frirumsanvändning på professionella villkor, men i realiteten kom inte professionerna till tals i den omfattning som hade varit önskvärd. Det var snarare huvudmannen som genom sin nya dele- gation tog över det statliga styrandet. Detta tog sig uttryck att man utfärdade bestämmelser om inslag i skolans verksamhet som direkt hade med det professionella yrkesutövandet att göra, t.ex. direktiv om ledningsorganisationer och arbetslag. Den kommunala styr- ningen medförde att kommuner producerade planer utan like, och ställde krav på skolorna att göra detsamma. Det var ovanligt att dessa planer vilade på genomtänkta reflektioner om skolans över- gripande uppdrag. Konsekvensen av att huvudmannen styrde orga- nisationen och resurser blev en relativ internering av skolledar- och lärarprofessionen. Dessutom är det inte någon hemlighet att när kommunerna fick hela makten över resursanvändningen gick medel som egentligen var avsatta för skolan till andra verksamheter. Om vi tittar på skolledares yrkesutövande var den starkt detalj- reglerat . är t.ex. skolledares befattningsutbild- ning väl utbyggd och därmed markeras den egna professionella identiteten. Att nya skollagen lyfter fram det pedagogiska ledar- skapet är utmärkt, men problemet är att förverkliga detta i prakti- ken. Som pedagogisk ledare kan du inte sitta med 40 lärare under dig. Du måste ha en daglig relation och dialog med såväl lärare som elever och detta kräver ett nytt ledarskap som innebär att man släpper på något annat. Men när jag reser i landet säger rektorer att vi lägger lika mycket tid på administration, ekonomi och fastigheter som . Man har alltså inte börjat tillämpa den nya inre delegationen, utan lever kvar i det gamla regelverket och uppfattar sig som bakbunden. För lärarna är det i princip samma sak. De har inte blivit mer professionaliserade och det tycker jag är ett misslyckande. Vad gäller lärares professionalism handlade deras tidigare friutrymme om att välja bort. Om de inte ville arbeta i arbetslag kunde de välja bort det. De kunde bortse från formella direktiv för eftersom ingen kontrollerade detta. Lärare levde i före- ställningen att i det nya systemet kunde de fortsätta att arbeta på det sätt de alltid gjort. Kommunens intåg som styrande part änd- rade på detta, vilket t.ex. medförde att lärare inte kunde välja bort att arbeta i arbetslag. Pedagogiskt ledarskap står för att rektor har ansvar för elevers resultatutveckling, rätt till utbildning och stöd i utbildningen. Ett pedagogiskt ledarskap bygger på att lärare har sin pedagogiska kompetens som har att göra med konkretisering, bedömning, analys och uppföljningen av elevers resultat, samt att förse rektorn med förslag till om vilka stödbehov som föreligger. Rektorn ska ju inte arbeta med ämnesdidaktik. Om jag som rektor skulle börja undervisa igen, då har jag kanske ämnes- och ämnesdidaktiska kun- skaper inom något eller några ämnen, men inte i alla ämnen. Peda- gogiskt ledarskap innebär att rektor tillsamman med lärare i lämp- liga formationer diskuterar och följer upp lärares analyser kring elevers resultatutveckling inom respektive ämnen. Att pedagogiskt ledarskap skulle ha någonting att göra med att skolledare börjar undervisa igen är en förlegad tanke. Om vi tittar på skolinspektionen som ett inslag i dagens styr- system driver vi tesen att inspektion utvecklar inte skolan, men den kan bevisa brister. Risken är att inspektionen kan få en repressiv slagsida visavi professionen såtillvida att den bara lyfter fram brister. Inspektionen öppnar för föreställningen att om skolor anpassar sig till den behövs ingen annan utveckling. Det pedago- giska ledarskapet handlar inte bara om att rätta till, utan även att utveckla elevers lärande. Ett annat exempel är att behörighets- kraven till gymnasieskolan öppnar för att utbildningen anpassas till just de ämnen där det fordras godkända betyg. Vi har tittat på de länder som har haft inspektioner och där just detta anpassningsproblem är uppenbart. Skolinspektionen minskar kort sagt det professionella frirummet. Vi tror på det goda samtalet för skolutveckling och på att ha en dialog om skolans utveckling. Utvecklingsdialogerna som tidigare bedrevs i regi, och som byggde på professionen aktiva medverkan, var utmärka i detta sammanhang. Skolinspektionen försöker mäta måluppfyllelse och ju fler mätställen som läggs in i svensk skola , desto mer kom- mer tillämpningen att präglas av likformighet. Den ursprungliga tanken var att lärare som professionella yrkesutövare hade ansvaret för undervisningen och elevers kunskapsutveckling. De nationella kursproven som bedömningsverktyg var inte normerande utan vägledande för lärares egna professionella bedömningar. Men i praktiken har de nationella proven blivit normerande och under- visningen har kommit att anpassas efter dem. På något sätt tror jag att vi är i en situation där fler prov nationella prov och tidigare betyg ger en väldigt toppstyrd skola som inte skapar nödvändigt pedagogiskt frirum för lärare. Några slutsatser av intervjuerna med de ledande partsrepresentanterna Representanterna för arbetstagarparterna är i princip överens om att 1990-talets decentralisering i huvudsak stannade på den skol- politiska kommunala huvudmannanivån, och nådde därmed inte i väsentliga avseenden ner till den professionella nivån. Man pekar på att många kommuner formulerade egna mål som inte primärt ut- gick från skolans nationella uppdrag och som högst påtagligt inter- venerade i professionella angelägenheter som t.ex. har med skolor- nas lokala organisatoriska utformning att göra. Vidare påtalas kom- munernas bristande erfarenheter, kompetenser och kunskaper för att svara för att skolans nationella uppdrag omsätts i praktiken. Man är alltså med varierande uttrycksformer synnerligen kritiska mot att vad som enligt de statliga intentionerna explicit var tänkt som ett väsentligt utvidgat professionellt frirum i huvudsak, stannade på den kommunala skolpolitiska nivån och inte fördes vidare till lärare, skolledare och enskilda skolor. Arbetsgivarrepresentanten diskuterar inte direkt frågan om kompetens att agera som huvudman. Däremot pekar han på olika såväl tillkortakommanden som goda exempel på pro- fessionsstyrd frirumsanvändning i praktiken. I ett exempel lyfter han fram hur ett tillskott av statliga medel kom att användas av professionen på ett sätt som närmast är att beskriva som kontra- produktivt. I andra exempel pekar han på vad skolor kan åstad- komma av utvidgad professionell frirumsanvändning med lämpliga stödinsatser. Vad gäller 00-talet fram till dagsläget är samtliga parter med varierande emfas överens om att de kontrollåtgärder som införts åtminstone formellt sett har en frirumsinskränkande innebörd för skolans professionella yrkesgrupper. LR, SKL och Skolledarförbun- det har dock ett till synes mer fördragsamt förhållningssätt till detta än . LR är kritiska mot alla extrauppgifter som läggs på lärare, men är mycket positiva till de nya lärartjänsterna (även om man med bävan betraktar det faktum att det är kommu- nerna som styr denna process). SKL menar att avsikten med den statliga frirumsinskränkningen i grunden är god – det finns ett starkt behov av strama upp kraven på skolans sätt att hantera resultat och måluppfyllelse. välkomnar med stort eftertryck att rektorer genom den nya skollagen fått en egen delegationsordning. är starkt kritiskt mot den påtag- liga åtstramning av lärares professionella frirum som man upplever ägt rum . Man pekar här på läraryrkets ökade byrå- kratisering, på en New Public Managementorienterad marknadise- ring av skolan och vad man uttrycker som eländesrapporter från Skolinspektionen. I det sammanhanget lyfter man även fram kritik mot betyg i tidiga åldrar, alltför många nationella prov och systemet med individuella utvecklingsplaner. En fundamental fråga där parternas uppfattning går vitt isär som är värd att uppmärksammas är frågan om skolledares grundlägg- ande yrkesprofil. SKL och anser förbehållslöst att skolledare är en egen profession skild från lärarprofessionen. Dessa parter synes vara överens om att skolledares pedagogiska ledarskap inte står och faller med systematiserade och kontinuer- liga klassrumsbesök, utan kan och bör utövas även på andra sätt. hävdar att den nya skollagens delegationsord- ning ger skolledare ett professionellt frirum och att därmed den egna professionella identiteten markeras. LR menar att skolledare inte har särskilt mycket att tillföra lärare vad gäller pedagogisk ledning, utan att detta snarare är en lämplig uppgift för de nya lärartjänsterna (förste lärare och lektor). Enligt LR bör skolledare i åtminstone någon utsträckning ha egen undervisning för att däri- genom upprätthålla närheten till klassrumsvardagen. , som även organiserar skolledare inom skola och förskola, tar bestämt avstånd från att skolledare är en egen profession. Man hävdar att skolans uppdrag enligt skollagen är detsamma för rektorer och lärare vilka därmed är att betrakta som olika specialistfunktioner inom en och samma yrkesgrupp. Sammanfattande slutsatser av samtliga studier som redovisats i kapitlet Redovisningen av den andra delen av inkätstudien (den första togs upp i kapitel 5) utmynnade i slutsatsen att 14 av 17 informanter menar att senare tiders centraliserade resultatstyrning har i åt- minstone någon utsträckning inneburit försämrade förutsättningar för professionellt frirumsanvändning. Av de sistnämnda är sju obe- tingat kritiska mot denna nyordning medan övriga sju också ser vissa fördelar med den utbyggda kontrollapparaten, t.ex. att den sätter fokus på områden som lärarskicklighet och elevers rätts- säkerhet. En informant reser frågan huruvida lärare över huvud taget är att betrakta som en professionell yrkesgrupp. Även bland de intervjuade ledande representanterna för arbets- marknadens parter inom skolans område finns olika uppfattningar om vilka förutsättningar som den centraliserade resultatstyrningen öppnar för i fråga om det professionella frirummet. I en glidande skala kan SKL tolkas som den mest och som den minst positiva till denna nyordning. Vidare är arbetstagarrepresen- tanterna kritiska mot hur kommunerna har hanterat sitt huvud- mannaskap, medan SKL lägger mer fokus på hur den professionella nivån hanterar frirummet. I fråga om skolledares grundläggande yrkesprofil ger parterna uttryck för olika uppfattningar i förhåll- ande till grundfrågan huruvida rektorer är att betrakta som en egen professionell yrkesgrupp eller inte. Vad som binder samman dessa studier är att det synes föreligga en tämligen hög grad av innehållslig överensstämmelse mellan de utsagor som i inkätstudien sorterats in under kategori 1 ( för- bättrar förutsättningarna för professionellt skolarbete) och vad som framkommer i intervjun med , SKL. Vidare kan en viss men svagare – överensstämmelse skönjas mellan ut- sagorna i kategori 2 ( förbättrar förutsättningarna för profession- ellt skolarbete i vissa avseenden, försämrar i andra) och stånd- punkterna som , LR, för till torgs. Vidare synes en motsvarande överensstämmelse föreligga mellan inkätutsagorna inordnade under kategori 3 ( försämrar förutsättningarna för professionellt skolarbete) och vad som framförs av och , . Vad gäller inkätinforman- ternas uttalanden i förhållande till de ståndpunkter som förfäktas av och , , synes de sistnämndas uppfattningar skära igenom samtliga tre kategorier. och kommer in på områden som skoljuridik, kvalitetsredovisningar, måluppfyllelse och resultatkontroll, löne- sättning, arbetsmiljö, skolinspektion med mera, det vill säga områden som obönhörligen hamnar på rektorers och skolledares bord och som direkt eller indirekt berörs av nära nog samtliga informanter. 9Frirumsförändring inom några skolpolitiskt strategiska områden I detta kapitel ska vi översiktligt belysa hur frirummets yttre gränser har förändrats inom några utvalda områden som vi bedömt har karaktären av institutionella hörnpelare i efterkrigs- tidens skolpolitik. Specialpedagogiken bedöms som ett strategiskt område såtillvida att den i olika skolpolitiska sammanhang lyfts fram som medel för att – inte minst i ett likvärdighetsperspektiv – hantera frågan om sociala och fysiska skillnader mellan elever. Fokuseringen på elev- inflytande har i flertalet av efterkrigstidens skolpolitiska styrdoku- ment framställts som en hörnpelare i inte minst skolans demokrati- uppdrag. Frågor som knyter an till betyg och annan elevbedömning har varit – och är – ett ständigt återkommande skolpolitiskt dilemma. Som bekant har betygssystemen avlöst varandra i en strid ström. Ett ytterligare område vi här valt som strategiskt i sammanhanget är läroplanernas kursplaner. Hur dessa har varit och är utformade tonar fram som en god avspegling av rådande kon- junkturer inom skolpolitikens område. Med hjälp av de fyra nämnda aspekterna som här behandlas kommer vi nu att närma oss klassrumsarbetet och de villkor som lärare underställs i sitt vardagsarbete. Lärares arbetsvillkor när det gäller betyg, betygssystem, kursplaner, specialpedagogiska frågor och elevinflytande har en direkt bäring på elevers möjligheter att lyckas i skolan. har ett antal direkta sats- ningar gjorts på områden som fokuserar skolans kunskapsuppdrag. Här kan nämnas områden som det så kallade mattelyftet, satsningar på läs och skriv och ämnesanknutna kompetensinsatser som lesson- studies och learning-studies. Gemensamt för dessa insatser är att de i huvudsak kan karaktäriseras som avgränsade till klassrummet och att det är ämneskunskaper som kommer i blickfånget. Som fram- gått av denna rapport har det skolhistoriska spelet kretsat kring frirummets gränser och vilka skolideologiska intressen som har dominerat på olika plan i skolsystemet. Ett uttryck för detta är att de progressivistiska drag som växte fram under efterkrigs- tiden och som kom till uttryck i Lgr 80 och i Lpo/Lpf 94 tonats ned i de senaste årens skolreformer. Ett konkret uttryck för denna förändring är markeringen i den nya skollagen (SFS 2010:800) att kunskapsuppdraget ges företräde framför skolans demokratiuppdrag, och hur relationer elever/lärare kan förstås. Som kommer att visas är det mest tydliga exemplet på detta att kursplaner numera inte lämnar det fria utrymme för lärare och elever att välja innehåll i relation till syftet med skolans ämnen. Uttrycket, kunskapskrav, betyder i sig att valet av ämnesinnehåll, som tidigare lämnades till elever/lärare, inte längre ges samma utrymme. Som också kommer att framgå finns nu en tydlig för- skjutning i synen på elevinflytande och hur relationen elever/lärare ska hanteras enligt Lgr 11. Elever betraktas inte längre som lik- ställda subjekt i lärprocesser (Lpo 94) utan har i stället tilldelats en underordnad roll och blivit objekt för lärandets innehåll och lärares ansvar att tillse att ett visst pensum ämneskunskaper förmedlas på bästa sätt (Lgr 11). Inom det specialpedagogiska området är en nyckelfråga hur väl lärare lyckas samverka kring sina gemensamma elever. Samverkan är ett begrepp som ligger nära den utvidgade lärar- rollen (se tidigare kapitel) och lärares gemensamma ansvar för att alla elever ska lyckas. Hur utrymmet ser ut för att lyckas med detta och hur olika honnörsbegrepp i policydokument faller ut i mötet med skiftande intressen i skolans traditioner, är vad som behandlas i detta kapitel. fram till har som framgått styrningen av den svenska skolan som institution formellt sett genomgått radikala förändringar. Följande avsnitt belyser några av dessa förändringar och hur de på olika sätt påverkat organisering och genomförande av specialpedagogisk verksamhet inom skolans område. En övergripande fråga är hur de förändringar som skett i och med att väsentliga delar av skolans styrning övergick från stat till kommun, kan ha påverkat skolans och de professionellas frirum när det gäller specialpedagogik. Särskilt kan sådant som vilka förut- sättningar lärare ges att undervisa de elever de möter, att utveckla samarbete för att förebygga att elever får svårigheter och att organi- sera vad som kan uttryckas som en inkluderande undervisning. I relation till detta är frågan om lärares frirum central. Läraryrket och skolans verksamhetsområde är komplext och det gäller även specialpedagogik. Detta kan inte lyftas ut och ses isolerat från andra delar av skolområdet. Som framgått i rapportens andra kapitel var tidigare statsbidrags- system inom skolväsendet i hög grad centralstyrda och resurserna genomgående öronmärkta för specifika ändamål och preciserade mer eller mindre utförligt i berörda statsbidragsbestämmelser (Regeringens proposition om nytt statsbidrag till 1977/78: 85 s. 10). I det nya statsbidragssystem för som redogörs för i samma proposition förespråkas en friare resurs- användning än den då gällande inom skolväsendet: En av hörnstenarna i beslut är att det bör ske en decentra- lisering av nu centralt styrda beslut för att öka det lokala ansvars- tagandet för skolans verksamhet och bättre anpassa skolans arbete till elevernas varierande behov och förutsättningar. (a.a., s. 14)