sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Mot bakgrund av detta drar vi slutsatsen att vårt förslag om att öka frekvensen av hur ofta lönekartläggning ska genomföras är det som kommer att leda till den största kostnadsökningen. Enligt gällande rätt ska en arbetsgivare som vid det senaste kalender- sysselsatte 25 eller fler anställda upprätta två planer, dels en jämställdhetsplan, dvs. en plan över det arbete som vidtas avse- ende diskrimineringsgrunden kön, dels en handlingsplan för jämställda löner som dokumenterar lönekartläggningsarbetet. Jämställdhetsplan och handlingsplan för jämställda löner ska upprättas . Med vårt förslag ersätts dessa båda planer med ett krav på att arbe- tet ska dokumenteras. Vi föreslår att det systematiska arbetet med aktiva åtgärder ska dokumenteras . Det är vår bedömning att vårt förslag innebär en lättnad jämfört med gällande rätt. Dokumentationen ska utgöra ett stöd i det arbete som fortlöpande ska vidtas i en verksamhet. Hur stor påverkan på arbetsbelastning och kostnader som ändringen av frekvensen av dokumentationen kan komma att leda till blir svårare att beräkna eftersom det inte är dagens planer som vi ändrar frekvensen på. Det kan endast göras uppskattningar och vi anser att det faktum att doku- mentationen med vårt förslag i vart fall inte avser två planer bör leda till att det är mindre kostsamt att framställa den än vad det är att framställa dagens två planer. Det kan också förutsättas att ett årligt arbete leder till att det byggs upp en annan kompetens i verksam- heten vilket bör bidra till att arbetsbelastningen inte ökar nämnvärt utan tvärtom att man kan dra större nytta av sina erfarenheter och inte behöver börja om från början. Att det systematiska arbetet ska dokumenteras anser vi ökar förutsättningarna att bedriva en effektiv tillsyn och bör också bidra till att underlätta det syste- matiska arbetet för arbetsgivaren. Vi anser att dokumentationen därigenom även kan anses bidra till att reglerna får önskad effekt. Utvidgningen av den krets som kommer att omfattas av skyldig- het att upprätta en skriftlig dokumentation avseende de delar av arbetet som rör lönekartläggningen kommer däremot att leda till ökade kostnader för de arbetsgivare som inte omfattas av dagens plankrav – de som har mellan 10 och 24 anställda. Även avseende handlingsplan för jämställda löner och jämställd- hetsplan finns uppgift om beräknade kostnader i regel- räknare. Uppskattad totalkostnad för att upprätta en handlingsplan för jämställda löner uppges vara ca . En ändring av frekvensen i regelräknaren till årlig ger en uppskattad kostnad om vilket skulle innebära en ökning med , allt annat oförändrat. Gruppen arbet- sgivare med 10–24 anställda omfattas inte av kravet enligt gällande rätt. Med vårt förslag kommer de omfattas av kravet på att skriftligen dokumentera sitt arbete avseende lönekartläggningen. Av de beräk- ningar vi gjort i regelräknaren för arbetsgivare med 10–24 anställda kan man utläsa att kostnaden för att upprätta den del av dokumen- tationen som rör lönekartläggningsarbetet bör ligga mellan nio och . Den lägre kostnaden med en beräknad tidsåtgång och den högre med en beräknad tidsåtgång . Slutligen finns i regelräknaren även uppskattade kostnader för att upprätta en jämställdhetsplan. Här uppges kostnaden för dagens regel vara . Genom att ändra frekvensen till i regelräknaren får man i stället en uppskattad kostnad om vilket skulle innebära en ökning med allt annat oförändrat. Utvidgningen av omfattningen gäller endast kraven på att dokumentera lönekartlägg- ningsarbetet. När det gäller dokumentationen av det systematiska arbetet i övrigt har vi valt att låta det omfatta endast arbetsgivare som har 25 eller fler anställda. En bidragande orsak till detta är just konsekvenserna av att utsträcka kravet till att omfatta även gruppen arbetsgivare med 10–24 anställda. Kostnaden för dessa sistnämnda arbetsgivare, populationen 10–24, för att upprätta dokumentation motsvarande dagens jämställdhetsplan skulle enligt beräk- ningarna som vi redovisar i bilaga 5 ligga mellan drygt 77 miljoner och knappt 155 miljoner. När det gäller kostnaden för att utföra den dokumentation vi föreslår jämfört med de plankrav som finns i gällande rätt är det ännu svårare att beräkna kostnaden än när det gäller lönekartläggnings- skyldigheten. Här rör det sig inte om samma skyldighet som ska utföras med en annan frekvens utan om en dokumentation som ska ersätta två planer, omfatta fler arbetsgivare än gällande rätt och dess- utom genomföras med en annan frekvens. Vår uppfattning är att kostnaderna för den dokumentation vi ställer krav på kommer att ligga lägre än summan av de båda plankrav som gäller . Visser- ligen täcker den dokumentation vi ställer krav på fler områden än vad dagens planer gör tillsammans, men då den ska utgöra en doku- mentation över ett systematiskt arbete är det vår bedömning att arbetsinsatsen kommer att vara lägre än den är med dagens planer. Den dokumentation vi ställer krav på innehåller de komponenter som finns i dagens handlingsplan för jämställda löner men påmin- ner även i övrigt om de krav som ställs i denna. Det kan också kon- stateras att jämställdhetsplanen kostar betydligt mera att upprätta än handlingsplan för jämställda löner. Det är rimligt att anta att den dokumentation vi ställer krav på inte ska innebära högre kostnader än dagens jämställdhetsplan. För att få en mer rättvisande bild av kostnaderna borde hänsyn tas till den kompetenshöjning som kan förväntas när arbetet utförs och som bör leda till att arbetet effektiviseras. När något görs ökar också sannolikheten att man har nytta av det arbete som utfördes året innan. Förändringar- na hos en arbetsgivare tenderar att vara större i ett treårsperspektiv än . Utbildningsområdet – universitet och högskolor På utbildningsområdet föreslår vi att skollagsreglerad verksamhet inte längre ska regleras i diskrimineringslagen. Diskrimineringslagens reg- ler om aktiva åtgärder kommer därför med vårt förslag att endast omfatta universitet, högskolor och viss annan utbildning. För dessa gäller att arbetet med aktiva åtgärder ska dokumenteras i en likabehandlingsplan. Här blir förändringen med vårt förslag därför inte lika stor. På samma sätt som på arbetslivsområdet innebär vårt förslag den förändringen att arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas systematiskt. En ytterligare skillnad är utvidgningen till att omfatta samtliga diskrimineringsgrunder och inte endast fem av sju som . Vi bedömer dock att de konsekvenser som even- tuellt kan uppstå på grund av detta – såväl kostnadsmässigt som i övrigt – är initiala och av samma slag som de som beskrivits ovan i avsnitt 13.7.2. De bör också lösas av den utbildningsinsats som bör ske initialt då ett nytt regelsystem introduceras. För skollagsreglerad verksamhet gäller dels diskriminerings- lagens krav på att upprätta en likabehandlingsplan, dels skollagens krav på att upprätta en plan mot kränkande behandling och en doku- mentation av det systematiska kvalitetsarbete som ska bedrivas enligt skollagen. Som en konsekvens av att vi har förslagit att diskrimine- ringslagens reglering om aktiva åtgärder ska flyttas till skollagen och samordnas med reglerna om aktiva åtgärder mot kränkande be- handling kommer huvudmännen att vara skyldiga att upprätta enbart en plan. Den likabehandlingsplan vi föreslår för skollagsreglerad verk- samhet ska liksom motsvarande dokumentation i diskrimineringslagen utgöra ett stöd i det systematiska kvalitetsarbetet. Planen ska upp- rättas . Även de planer som finns i skollagen enligt gällande rätt ska upprättas . Vårt förslag rörande dokumentation enligt skollagen innebär därför som vi ser det enbart fördelar. Den ad- ministrativa bördan för huvudmännen minskar och vårt förslag bör även leda till minskade kostnader då den tid som behöver läggas på planarbetet troligen minskar. 13.7.7Förslaget att flytta reglerna om aktiva åtgärder för skollagsreglerad verksamhet Skyldigheten av vidta aktiva åtgärder mot diskriminering och för lika rättigheter och möjligheter i skollagsreglerad verksamhet regleras i diskrimineringslagen och DO utövar tillsyn över att reglerna följs. Vi har föreslagit att regleringen om skyldighet att arbeta med aktiva åtgärder på detta område avseende skollagsreglerad verksam- het ska flyttas till skollagen och att arbetet ska omfatta diskrimine- ringslagens sju diskrimineringsgrunder. Detta medför, enligt vår upp- fattning, enbart positiva konsekvenser för de utbildningsanordnare, eller som de kallas i skollagen huvudmän, som berörs. Verksamheterna har arbetat med dessa frågor utifrån ett skollagsper- spektiv och arbetet kommer enligt vår uppfattning effektiviseras och underlättas när även arbetet med aktiva åtgärder ska utföras inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet. Enligt gällande rätt ska utbildningsanordnare som bedriver skollagsreglerad verksamhet, som nämnts ovan, dels upprätta en likabehandlingsplan i enlighet med regleringen i diskrimineringslagen, dels dokumentera det systematiska kvalitetsarbetet, dels upprätta en plan mot kränkande behandling enligt skollagen. För skollagsreglerad verksamhet krävs alltså så många som tre olika former av dokumentation. Med vårt förslag kommer det endast ställas krav på en plan vilket ytterligare bör under- lätta för huvudmännen. De ändringar vi föreslår i skollagen går främst ut på att anpassa det systematiska kvalitetsarbetet som skollagen ställer krav på till att även omfatta aktiva åtgärder avseende de sju diskrimi- neringsgrunderna. Vi har så långt det är möjligt försökt utforma våra förslag avseende skollagen på motsvarande sätt som vi utformat förslagen i diskrimineringslagen. Fokus ska även enligt skollagen ligga på arbetsmetoden – det systematiska kvalitetsarbetet med aktiva åtgärder. Införandet av en systematik och samordning av arbetet med aktiva åtgärder avseende de sju diskrimineringsgrunderna och avseende kränkande behandling bör bidra till effektivitetsvinster och underlätta arbetet för de som ska tillämpa reglerna. Det är vår bedömning att vårt förslag om att flytta regleringen från diskrimineringslagen till skollagen inte kommer att medföra några ökade kostnader för verksamheterna. Snarare kan vårt förslag leda till besparingar då arbete som redan ska göras nu kan samordnas. Förslaget kan däremot komma att leda till kostnader för de båda myndigheter som berörs, Skolinspektionen och . Skol- inspektionen blir ansvarig för tillsynen, konsekvenserna av detta be- skriver vi i avsnitt 13.7.8 nedan. är den myndighet som kommer att utfärda eventuella föreskrifter och allmänna råd som kan behövas samt genomföra informationsinsatser och utbildningar. bedömer att myndigheten initialt skulle behöva tillskott om ca två årsarbetskrafter för den interna kompetensutveckligen samt för att genomföra nödvändiga informationsinsatser. 13.7.8Förslaget att flytta tillsynen till Skolinspektionen Som en följd av att vi har föreslagit att skollagen tillförs regler om aktiva åtgärder även inom diskrimineringsområdet har vi föreslagit att tillsynen över även dessa regler ska utövas av Statens skolinspek- tion. När det gäller konsekvenserna för Skolinspektionen är det vår bedömning att dessa blir begränsade. En anledning till att vi föreslår att tillsynen ska flyttas är att det hos Skolinspektionen redan finns en väl fungerande tillsyn som utövas av ett betydligt större antal in- spektörer än vad DO har tillgång till. Skolinspektionen behöver således, med anledning av förändringen, inte genomföra några nya inspektioner utöver de som redan vidtas eller planeras. Vi gör be- dömningen att det initialt kommer att krävas en utbildningsinsats för Skolinspektionens inspektörer. Skolinspektionen har bedömt att det rör sig om en utbildningsinsats som kommer att kosta exklusive eventuell resa och uppehälle för inspektö- rerna när de deltar i utbildningen. Utbildningsinsatsen bör dock inte vara av sådan omfattning att den inte kan inrymmas inom befintliga anslag i verksamheten. Efter en sådan inledande insats bedömer vi att vårt förslag inte kommer att leda till ökade kostnader. I verk- samheterna kommer arbetet, med vårt förslag, snarare att effektivi- seras och underlättas när tillsyn utövas av en myndighet i stället för av två. Det blir också tydligare för de som ska tillämpa reglerna vad som gäller. Skolinspektionen har informerat om att den regelbundna till- synen kommer att förändras . Syftet är att i högre grad än inrikta tillsynen på de verksamheter som har störst behov av tillsyn. Alla huvudmän och skolenheter kommer att – – granskas genom att bedömas i en risk- och väsentlighetsanalys, men alla skolenheter kommer inte att få ett besök. Det handlar om att fördela resurserna så att de används där de bäst behövs. Förändringen bör enligt Skolinspektionen inte leda till någon större skillnad i praktiken. DO har till utredningen uppgett att myndigheten tror att utred- ningen underskattar den expertkunskap som krävs för att ha tillsyn över regler om aktiva åtgärder som har samband med de sju diskri- mineringsgrunderna. En överflyttning av tillsynsansvaret menar myn- digheten ställer krav på att man långsiktigt säkerställer omfattningen av den expertis som ombudsmannen utgjort och utgör. I praktiken innebär förslaget enligt DO att man behöver bygga upp två paral- lella verksamheter eftersom DO behöver ha kvar expertkunskapen i den kvarvarande verksamheten. Vårt förslag innebär att DO:s tillsynsområde blir mindre. Vår bedömning är att detta innebär minskade kostnader hos DO, men som inte motsvaras av ökade kostnader i motsvarande mån hos Skol- inspektionen. Det finns redan ett väl fungerande tillsynsarbete hos Skolinspektionen som omfattar näraliggande frågor, t.ex. det mål- inriktade arbetet för att motverka kränkande behandling. Vi bedömer att de områden som tillkommer ligger så nära de som omfattas av Skolinspektionens tillsyn att det inte bör föranleda något betydande merarbete att tillsyna verksamheten även utifrån de till- kommande aspekterna. Vi delar inte DO:s bedömning att vi under- skattar den expertkunskap som krävs när vi gör bedömningen att konsekvensen av vårt förslag i huvudsak handlar om en kostnad för initiala utbildningsinsatser för inspektörerna. Vi förutsätter också att myndigheterna kommer att ha ett utbyte av erfarenheter och att det snarare kan bli en styrka att det finns två myn- digheter som utövar tillsyn över reglerna om aktiva åtgärder. De resurser som frigörs hos DO, med anledning av att tillsynen över skollagsreglerad verksamhet försvinner, bör enligt vår mening kunna användas till att stärka tillsynen över diskrimineringslagen. Mot bakgrund av att vi inte anser att vårt förslag medför någon märkbar kostnadsökning för Skolinspektionen anser vi inte att det bör ske någon förflyttning av anslag mellan myndigheterna. 13.7.9Förslagen om tillsyn och sanktioner samt att ska upphöra Vi föreslår att DO alltjämt ska vara tillsynsmyndighet i fråga om skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder enligt diskriminerings- lagen. Vi anser att de förslag vi har lagt avseende skyldigheten att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder och dokumen- tera detta kommer att leda till att det blir lättare att utöva tillsyn över att lagen följs. DO kommer därför ha förutsättningar för att bedriva en mer effektiv tillsyn. Vi har också föreslagit att DO ska ges rätt att besluta om vites- förelägganden om verksamheterna inte fullgör sina skyldigheter en- ligt reglerna om aktiva åtgärder. Det förslaget är, enligt vår bedöm- ning, det som får störst påverkan av förslagen rörande tillsyn och sanktioner. Som en följd av detta förslag har vi dessutom föreslagit att ska upphöra. Vi bedömer att DO kan behöva komplettera med rättslig kompetens inom tillsynsom- rådet för att ha kompetens och kapacitet att besluta om vitesföre- lägganden. DO har uppgett att DO anser att det skulle fordras två årsarbetskrafter om DO ges rätt att utfärda vitesförelägganden enligt en bestämmelse som motsvarar nu gällande 4 kap. 5 § DL. DO har uppgett att myndigheten inte har gjort framställningar till i någon större utsträckning men mot bakgrund av förslaget om förstärkt tillsyn bedömer myndigheten att det är troligt att antalet vitesförelägganden kommer att öka. DO räknar med att en årsarbetskraft uppgår till vilket skulle ge en kostnad om totalt 1,6 miljoner. Vi har i kapitel 11 övervägt olika alternativ avseende frågan om vem som ska ha rätt att besluta om vitesförelägganden och kommit fram till att det framstår som lämpligast att ge DO den rätten och därmed avskaffa nämnden. För DO blir det en tillkommande arbets- uppgift. Vi bedömer dock att det rör sig om ett arbete som i praktiken redan utförs hos myndigheten eftersom det är DO som gör fram- ställning om vitesförelägganden hos . Vid en sådan framställning tillkommer dessutom förfarandet hos nämnden vilket är en uppgift som bortfaller när DO nu får rätt att utfärda föreläggandena. Mot den bakgrunden kan det ses som en administrativ lättnad för DO. Å andra sidan är det rimligt att DO får ytterligare resurser för sin tillsyn och det bör i sin tur leda till en ökning av antalet förelägganden. saknar fast driftsställe och samman- kallas vid behov. Sedan tillkomsten har den avgjort ett ären- de. Enligt uppgift finns det två pågående ärenden hos nämnden. Nämndens medelstilldelning fastslås inom ramen för DO:s budget och dess ramanslag uppgår för till 625 000 kro- nor. betalades, enligt uppgift från Kammarkollegiet, ut till nämnden. avsåg arvode till styrelse och övriga, resterande avsåg kostnader för inter- net, telefon etc. Även om knappt hälften av anslaget inte utnyttjas bör det ändå frigöras runt som varit öronmärkta för nämnden. Vi anser att dessa medel i stället bör till- föras DO som ett led i att stärka myndighetens tillsyn och tillse att myndigheten kan stärka den juridiska kompetensen. Även om avgjort få ärenden om vitesföreläggande bör ändå de administrativa kostnaderna bli lägre om ärendena hanteras av en myndighet i stället för två. Kammar- kollegiet behöver då inte längre hantera utbetalningar till nämnden. Det behöver inte läggas resurser på att bemanna nämnden etc. Detta bör kunna sammantaget leda till lägre kostnader för staten även om de anslagna medlen avseende nämnden flyttas till DO. Vi har föreslagit att DO:s beslut om vitesförelägganden ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det innebär för de allmänna förvaltningsdomstolarna en ny måltyp. Som redan be- skrivits har och även tidigare nämnder haft en ytterst liten arbetsbelastning då det endast är ett fåtal ären- den som avgjorts. Vi anser att de förslag vi lägger troligen kommer att bidra till att antalet beslut om vitesföreläggande ökar och därmed bör ett antal av besluten bli föremål för överklagande. Antalet till- kommande mål till förvaltningsdomstolarna bör dock rimligen inne- bära en marginell ökning, beaktat det antal mål som hanteras av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Ökningen får därför anses inrymmas inom befintliga anslag. Vi gör bedömningen att överkla- gandereglerna inte kommer att leda till en så ökad arbetsbelastning att det skulle krävas ytterligare anställningar hos DO eller hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det område som DO utövar tillsyn över är även med vårt förslag omfattande. Samtliga arbetsgivare i landet omfattas av reglerna om aktiva åtgärder och samtliga utbildningsanordnare som bedriver ut- bildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att ut- färda vissa examina. För detta arbete och för arbetet som rör skol- lagsreglerad verksamhet har DO avdelat ca 10 årsarbetskrafter. Detta kan jämföras med knappt 200 inspektörer hos Skolinspektionen och över 300 inspektörer hos . För att våra förslag ska leda till önskade effekter krävs att DO har tillräckliga resurser för att bedriva tillsyn och i de fall DO bedömer det lämpligt, utfärda vitesförelägganden. Det är vår bedömning att DO:s resurser för tillsyn är otillräckliga. En förutsättning för att DO ska kunna bedriva ett framgångsrikt tillsynsarbete är därför enligt vår bedömning att myndigheten antingen tillförs resurser eller att det sker en omfördelning av de resurser som tilldelas myndigheten. DO har till utredningen uppgett att statens ambition med DO:s tillsynsverksamhet bör överensstämma mellan myndigheterna och att DO därför bör tillföras resurser motsvarande 100 årsarbetskrafter. Enligt DO motiveras ett lägre antal inspektörer hos DO jämfört med hos Skolinspektionen och av att DO inte behöver genomföra all tillsyn ute hos tillsynsobjekten. DO anser att en utvidgning av tillsynsverksamheten bör ske stegvis och att en utvidgning också innebär att DO bör utveckla organisationen av tillsynen till att även omfatta regional verksamhet på motsvarande sätt som hos Skolinspektionen och . DO har, som redan nämnts, ca 10 personer som arbetar med tillsyn. De ytterligare 90 årsarbetskrafter som myndigheten beräknar krävs skulle kosta totalt , med en kostnad om per årsarbetskraft. Vi anser att det är rimligt att bygga upp DO:s tillsyns- verksamhet så att den storleksmässigt ligger mer i linje med t.ex. Skolinspektionens och tillsynsverksamhet. Det tillskott om 90 årsarbetskrafter som DO beräknar skulle krävas låter mot denna bakgrund rimligt. När och på vilket sätt DO:s tillsyns- verksamhet ska stärkas får dock utredas inom . Vi har därför valt att inte lämna någon uppskattning av eventuella kostnader för att stärka myndighetens tillsyn. Vi anser däremot att de medel som frigörs genom våra förslag bör stanna hos DO, dels som ett led i att stärka myndighetens tillsyn, dels för att myndigheten ska kunna fullgöra med vårt förslag till- kommande arbetsuppgifter. Genom förslaget att lägga ner frigörs , beräknat utifrån anslaget . Dessa medel bör tillföras DO. De resurser som frigörs när till- synen över skollagsreglerad verksamhet flyttas till Skolinspektionen, enligt uppgift från DO ca , anser vi bör stanna hos DO. Vi har föreslagit att det ska införas en upplysningsbestämmelse i diskrimineringslagen som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar verkställighetsföreskrifter om det systematiska arbetet med aktiva åtgärder, samverkan och doku- mentation. Mot bakgrund av karaktären på de regler vi föreslår för- utsätter vi att regeringen, eller efter bemyndigande, en myndighet kommer att utnyttja denna föreskriftsrätt. Om regeringen skulle välja att bemyndiga DO att meddela sådana verkställighetsföreskrifter skulle det bli en tillkommande uppgift för DO. Myndigheten saknar sådan rätt och det får förutsättas att införandet av en sådan kommer att leda till ekonomiska konsekvenser. , och är myndig- heter som har föreskriftsrätt. Skillnaden i omfattning av detta arbete är dock stora mellan myndigheterna och följaktligen även kostnaderna. Nedan anges, för jämförelsens skull, dessa tre myn- digheters kostnader för regelarbetet. På – som enligt årsredovisningen för har nästan 90 gällande föreskrifter – finns en regelavdelning med ca 50 handläggare. Verket har också en avdelning för juridik med 10 jurister som bl.a. arbetar med föreskrifterna. Enligt årsredovis- ningen har det varit färre beslutade föreskrifter för och där- för lägre kostnader jämfört . Kostnader för före- skrifter har uppgått till att jämföra med arbetet och som legat på drygt sex miljoner. AV har till utredningen uppgett att verket uppskattar att föreskrifts- arbetet sysselsatte ca 25 årsarbetskrafter. En årsarbetskraft kostar ca vilket skulle ge en total kostnad om ca . Skolinspektionen har endast fem föreskrifter, vilka handlar om till- ståndsprövning. Inspektionen har inte någon särskild enhet för före- skriftsarbetet. Ca en årsarbetskraft åtgår till arbetet med föreskrifter. har uppgett att verket har ca 700 föreskrifter och att verket har beslutat i snitt 190 föreskrifter .