sou · H2B352d2 · 2014-07-03 00:00:00 — Avsikten torde vara att de när som helst ska kunna kräva att ett företag upprättar och för ett sådant register. För resolutions- myndighetens del kan det handla om att säkerställa att den kommer att kunna få tillgång till den information som behövs om företaget i fråga försätts i resolution. Detta främjar resolutionens effektivitet. Detta bör uppmärksammas redan vid resolutionsplaneringen. För del kan informationen vara till nytta i till- synen. Som framgår av direktivet kommer dock kommissionen att besluta om tekniska standarder om när kravet bör åläggas. I direktivet avgränsas de avtal som ska registreras till att endast avse finansiella avtal. Det finns ett värde i att även andra typer av avtal som är av särskilt stor betydelse för institutets verksamhet registreras. Som exempel på sådana avtal kan nämnas som är hänförliga till institutets kritiska verksamhet. Eftersom resolu- tionsdirektivet är ett minimidirektiv är det möjligt att införa en sådan mer långtgående regel (artikel 1.2). Vi föreslår det införs en möjlighet för både resolutionsmyndig- heten och resolutionsmyndigheten att kräva att företagen registere- rar såväl finansiella avtal som avtal av särskilt stor betydelse för institutets verksamhet. Enligt kommitténs bedömning bör alltså resolutionsmyndigheten ges möjlighet att kräva att institut eller ett företag som kan bli före- mål för resolution för sådana register. Ett sådant krav bör kunna ställas både genom beslut i enskilda fall och genom föreskrifter. Enligt artikel 10.8 i direktivet får resolutionsmyndigheten för olika typer av avtal precisera inom vilken tid företagen ska kunna ge in registren. Denna tid kan variera mellan olika typer av finansiella avtal men den ska vara densamma för alla företag. Av detta följer att tidsfristerna bör framgå av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Dessa bestämmelser gäller enligt artikel 10.8 visserligen bara finansiella avtal, men eftersom vi utvidgar dessa bestämmelser till att inklu- dera även andra typer av kontrakt bör föreskriftsrätten även gälla dem. De tekniska standarder som enligt artikel 71.8 ska beslutas av kommissionen, ska ange vilken information som registren minst bör innehålla. Standarderna utesluter alltså inte att medlemssta- terna beslutar att registren ska innehålla ytterligare bestämmelser. Dessutom föreslår vi att resolutionsmyndigheten ska kunna besluta att även andra typer av avtal än finansiella avtal ska tas in i regist- ren. Mot denna bakgrund föreslår vi att regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om, vilka uppgifter som ska framgå av registren. Dessa föreskrifter kommer dock att behöva anpassas till de tekniska standarderna. Sammanfattningsvis menar alltså kommittén att det bör framgå av lag att resolutionsmyndigheten får besluta att ett företag som kan bli föremål för resolution ska föra register över sina finansiella avtal och andra avtal av särskilt stor betydelse för företagets verk- samhet. Detta bör kombineras med en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka företag som ska föra register, vad registren ska innehålla och inom vilken tid företagen ska kunna ge in register för olika typer av avtal. Enligt artikel 71.7 får resolutionsmyndigheterna eller de behöriga myndigheterna kräva att företag som kan bli föremål för resolution ska föra detaljerade register över finansiella avtal. Dessutom är det möjlighet att med stöd av artikel 5.8 föreskriva att får begära att ett företag för detaljerade register över finansiella avtal där det berörda företaget är part. Om både och resolutionsmyndigheten ges samma befogenheter – och föreskriftsrätt – finns en uppenbar risk för dubbelkommando. Om myndigheterna ställer samma krav innebär detta förhållande inte någon extra belastning för företagen. Om myndigheterna ställer olika krav, har de å andra sidan sannolikt identifierat olika orsaker till att registren bör föras. Med hänsyn till detta, och direktivets utformning, föreslår vi därför att ges samma befogenhet som resolutionsmyndig- heten. Myndigheterna bör dock samordna sina krav för att undvika omotiverade skillnader beträffande de krav som ställs på företagen. Enligt artikel 3.1 i direktivet ska varje medlemsstat ange en myn- dighet som ges befogenhet att vidta resolutionsåtgärder. Denna myndighet kallas i direktivet resolutionsmyndigheten. Direktivet anger också en rad andra uppgifter som resolutionsmyndigheten ska ansvara för. Till exempel ska den utarbeta resolutionsplaner. Som ett led i det arbetet ska myndigheten även bedöma huruvida det finns allvarliga hinder i företagens verksamhet och organisation mot att hantera dem via resolution och, om så är fallet, vidta åtgär- der för att ta bort sådana hinder. kan vara en separat myndighet, men uppdraget kan även ges till ett departement, eller tillsynsmyndigheten; se artikel 3.2. Särskilda krav gäller enligt samma artikel om resolutionsuppdraget ges till tillsynsmyndig- heten. Bland annat ska åtgärder vidtas för att säkerställa operativt oberoende mellan resolutions- och tillsynsfunktionerna. krävs, enligt artikel 3.4, att myndigheter som ägnar sig åt tillsyn respektive resolution (och deras medarbetare) ska samarbeta nära vid förberedelser, planering och tillämpning av resolution. Direktivet talar genomgående om resolutionsmyndigheten i bestämd form, men lämnar öppet för en medlemsstat att fördela befogenheterna mellan flera myndigheter. En förutsättning för att sådan uppdelning ska få ske är att uppgifterna fördelas på så att behovet av samordning tillmötesgås; se artikel 3.7. Samma krav på samordning anges i artikel 3.4, men i det fallet nämns även vikten av samordning när resolutionsuppgifterna utförs inom en myndig- het. Om medlemsstaterna utser mer än en myndighet ska den lämna en fullständig motivering av valet till och kommiss- ionen; se artikel 3.7. Dessutom ska en av de myndigheterna utses till kontaktmyndighet; se artikel 3.8. Enligt artikel 3.4 a ska medlemsstaterna också utse ett departe- ment som ska vara behörigt departement enligt direktivets bestäm- melser. Detta berörs inte ytterligare i det följande utan vi över- lämnar till regeringen att, exempelvis i förordningen (1996:1515) med instruktion för , peka ut ett departement. Vi antar dock att resolutionsärenden kommer att hanteras av . Det bör noteras att inte är någon egen myndighet utan ingår i myndigheten . är i sin tur ett beredningsorgan för regeringen. I detta kapitel redovisar kommittén överväganden och förslag avseende hur direktivets regler om resolutionsmyndigheten bör införas i svensk rätt. Som en bakgrund jämför vi resolutionsdirekti- vets regler med hur ansvarsfördelningen ser ut i det nuvarande svenska systemet för krishantering, i första hand byggt på stöd- lagen. Stödlagen anger att det ska finnas en stödmyndighet med befogenheter och uppgifter som delvis motsvarar dem som reso- lutionsmyndigheten enligt direktivet ska ha. 25.1.1En jämförelse med gällande ordning i Som framgår i kapitel 26 har lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) inslag som liknar resolutionsregelverket, inklusive rätt att under vissa omständigheter ta kontroll över kreditinstitut som hamnar i kris, låt vara att det endast kan ske via tvångsinlösen av aktier. En annan likhet är att stödlagen anger att det ska finnas en stödmyndighet med uppgift att förbereda och hantera åtgärder som vidtas med stöd av stödlagen. När stödlagen tillkom beslutade regeringen att utse till stöd- myndighet. Bortsett från vissa mindre frågor i själva hanteringen av lämnat stöd som anges i stödlagen har stödmyndigheten formella befo- genheter enbart i den mån regeringen överlåter dem. Så skedde under finanskrisen genom att regeringen i särskilda förordningar delegerade vissa befogenheter att besluta om stöd till . Den viktigaste var rätten att ställa ut garantier för nyemitterade värdepapper inom ramen för garantiprogrammet. I kapitaltillskottsprogrammet fick rätt att besluta om stöd, men beslutet skulle godkännas av regeringen, vilket kan tolkas som att delegeringen var mer formell än reell. En orsak till att delegeringen är så begränsad är att en situation där stöd enligt stödlagen är aktuellt förutsätter allvarliga hot mot den finansiella stabiliteten och därmed mot hela samhällsekonomin. Till detta kommer att i stödlagen delegerar i princip obe- gränsade finansiella befogenheter och att stöd därmed kan få bety- dande statsfinansiella följder. Regeringen bör närmast självklart ta ansvaret för att hantera ett så stort och samhällsviktigt mandat. Resolutionsdirektivet bygger på en annan ordning. Här ligger huvudansvaret för att genomföra resolutionsåtgärder på den ansva- riga myndigheten (som i och för sig kan vara ett departement). Delegationen är dock inte obetingad. Enligt artikel 3.5 ska reso- lutionsmyndigheten informera ansvarigt departement och, om inte annat anges i nationell rätt, få departementets godkännande innan den genomför beslut som har direkt statsfinansiellt genomslag eller systemmässiga effekter. Det pekar i samma riktning som det svenska regelverket, dvs. ansvaret för beslut av större betydelse delegeras inte till resolutionsmyndigheten. Större skillnader mellan de båda regelverken finns när det gäller möjligheter att på förhand vidta åtgärder mot företag. Denna typ av regler saknas i stödlagen. Där kan åtgärder vidtas först om ett kreditinstitut är i behov av stöd. Enligt huvudregeln ska stöd dessutom lämnas baserat på avtal, dvs. bygga på en i princip frivillig överenskommelse med institutet. Mer handfasta ingripandemöjlig- heter ges först om ett kreditinstitut vägrar att vidta åtgärder enligt ett förslag till avtal om stöd som prövningsnämnden funnit vara skäligt. har heller ingen makt att utanför kris påverka institutens verksamhet eller agerande i övrigt. Här ger resolutionsdirektivet helt andra möjligheter. Resolut- ionsmyndigheten ska således göra en plan för hur enskilda företag som kan bli föremål för resolution ska hanteras om de måste för- sättas i resolution; se vidare kapital 23, där reglerna kring resolut- ionsplaner behandlas. Som ett led i denna plan ska resolutionsmyn- digheten bedöma om det finns väsentliga hinder i företagets orga- nisation eller verksamhet mot att genomföra en framgångsrik resolution. I så fall har myndigheten rätt att förelägga ett företag att vidta åtgärder för att undanröja de utpekade hindren. Resolut- ionsmyndigheten ska också lägga fast ett minimikrav på hur mycket nedskrivningsbara skulder som ett företag måste ha. Dessa möjligheter att agera utanför resolution gör att resolut- ionsmyndigheten har befogenheter som i viktiga avseenden påmin- ner om tillsynsmyndighetens. I vissa fall, t.ex. vid beslut om mini- mikravet på nedskrivningsbara skulder, rör besluten dessutom stor- heter som även tillsynsmyndigheten har inflytande över via kapital- täckningsregler. Även möjligheten att ingripa mot hur verksam- heten är organiserad har motsvarigheter i tillsynsregelverket. Dessa åtgärder, liksom utformningen av resolutionsplaner, kräver dess- utom information och kunskap om företagen som har likheter med den som tillsynsmyndigheten använder i sin verksamhet. Enligt direktivet ska resolutionsmyndigheten samråda med till- synsmyndigheten inför beslut i denna typ av frågor. Det faktum att två myndigheter kan få mandat att besluta om åtgärder med likar- tade eller till och med identiska effekter för att påverka företagen ställer likväl krav på noggranna överväganden om ansvarsfördel- ningen mellan myndigheter som inte varit aktuella i samband med stödlagen. Ett tredje område där regelverken skiljer sig åt är metoder för kontrolltagande. Den aspekten har dock mindre relevans för frågan om hur myndighetsansvaret ska organiseras och berörs därför inte närmare i detta kapitel. Kommitténs förslag: Regeringen ska ange vilken eller vilka myndigheter som ska ges i uppdrag att utföra de uppgifter som enligt direktivet ska vila på resolutionsmyndigheten. Regeringen ska också kunna avstå från att delegera uppgifter. Kommitténs bedömning: Regeringen bör delegera huvuddelen av resolutionsuppgifterna och fördela dem mellan Riksgälds- kontoret och . Skälen för kommitténs förslag och bedömning Stödlagen anger inte vilken myndighet som ska fungera som stöd- myndighet utan har överlåtit det beslutet till regeringen. Utgångspunkten i regeringsformen är nämligen att det faller under regeringens kompetensområde att bestämma vilken av dess myn- digheter som ska göra vad. Kommittén föreslår att samma ordning ska gälla avseende resolutionsmyndighetens befogenheter. Detta ger regeringen flexibilitet att anpassa organisationen av ansvaret för de olika delarna av resolutionsuppdraget till de erfarenheter som vinns när regelverket börjar tillämpas. Kommitténs förslag gör att regeringen även har möjlighet att avstå från att delegera befogenheter till en underordnad myndighet. Enligt direktivet kan en medlemsstat välja att dela upp resolutions- befogenheterna mellan flera myndigheter och ett departement är tänkbart som resolutionsmyndighet. Kommittén bedömer att det är ändamålsenligt att delegera huvuddelen av resolutionsuppgift- erna till en eller flera myndigheter. Många av uppgifterna är av operativ karaktär och kräver löpande hantering liksom löpande för- valtningsbeslut. I den svenska förvaltningsmodellen passar den typen av beslut inte att hanteras inom eller att beslutas av regeringen. Det torde därför inte vara ändamålsenligt att regeringen tar hela det ansvar som enligt direktivet vilar på resolutionsmyndigheten. Kommittén anser dock att det inte är aktuellt att utnyttja möj- ligheten enligt direktivet att i lag delegera beslut med stor betydelse för statsfinanserna eller den finansiella stabiliteten till en myndig- het. Dessa frågor är av sådan principiell och samhällsekonomisk vikt att regeringen, precis som enligt stödlagen, bör behålla ansva- ret. Det är däremot varken möjligt eller lämpligt att i lag försöka definiera vilka beslut i anslutning till resolution som ska godkännas (eller fattas) på regeringsnivå. Den närmare ansvarsfördelningen mellan regeringen och resolutionsmyndigheten bör i stället, med hänsyn tagen till instruktionsförbudet i 12 kap. 2 § regerings- formen, anges i förordning. I det sammanhanget måste regeringen även ta ställning till om det ska finnas en enda resolutionsmyndighet eller om befogenhet- erna ska fördelas på flera händer. Kommittén har inte anledning att lägga mer precisa förslag om hur ansvarsfördelningen bör se ut, eftersom det bör regleras i förordning. Som underlag redovisar vi dock i det följande våra bedömningar av hur en lämplig fördelning av de olika resolutionsuppgifterna mellan myndigheter kan se ut. Kommittén bedömer att de myndigheter som kan komma i fråga för de resolutionsuppgifter regeringen väljer att delegera är Riks- gäldskontoret (i egenskap av stödmyndighet) och Finansinspekt- ionen (i egenskap av tillsynsmyndighet). Att inrätta en ny myndig- het enbart för att hantera resolution framstår inte som ändamåls- enligt. Även om resolution innefattar mer av löpande arbete, inte minst i form av planering (se vidare kapitel 23), menar vi att de argument som ledde till beslutet att göra till stödmyndighet har bäring även i detta fall. Det kan gå utan att ett företag sätts i resolution som det kan krävas stora resurser när så sker. Det talar för att inordna uppdraget i en befintlig myndighet, som har kapacitet att omfördela resurser från annan verksamhet. Kopplingarna till uppgift som insättningsgarantimyndighet är likaledes relevanta även för uppdraget som resolutionsmyndighet. I direktivet nämns även möjligheten att lägga resolutionsupp- gifter på . Det är dock knappast aktuellt i ett svenskt sammanhang. Även om har god information om läget i banksektorn, avser informationen banksystemet i stort snarare än detaljinformation om de enskilda företagen. Av direktivet följer vidare att regeringen (via ett angivet departement) ska vara ytterst ansvarig för viktiga resolutionsbeslut. Eftersom bara kan ges uppgifter i lag skulle en sådan ordning inte ge den flexibi- litet som vi anser behövs, i synnerhet fram till dess metoderna för att tillämpa resolutionsregelverket tagit fastare former. I detta avsnitt redovisar kommittén våra överväganden och bedömningar kring den lämpliga ansvarsfördelningen mellan Riks- gäldskontoret och . Vi vill redan inledningsvis påpeka att direktivets krav på att resolutionsmyndigheten ska ha långtgående befogenheter att ingripa mot företag utanför resolut- ion är en komplicerande faktor. Kommitténs principiella uppfatt- ning är att i görligaste mån bör undvika att inrätta två myndigheter med överlappande befogenheter. I våra överväganden navigerar vi därför mellan en strävan att upprätthålla en tydlig separation mellan resolution och tillsyn, å ena sidan, och direktivets krav på att resolutionsförberedelser ska innefatta åtgärder med tillsynliknande egenskaper och följder, å den andra. 25.2.3Hantering av företag under resolution Kommitténs bedömning: Ansvaret för hanteringen av företag under resolution bör ligga på . I det ansvaret bör också ligga att besluta om resolutionsavgifter och att för- foga över resolutionsreserven. Skälen för kommitténs bedömning Kommittén bedömer att huvudansvaret för hantering av företag under resolution bör ligga på . Resolution är en utveckling av det uppdrag har i egen- skap av stödmyndighet. Myndigheten har visserligen bara en gång haft anledning att ta kontroll över ett företag i kris, nämligen . Det skedde dessutom på grundval av ett civilrättsligt avtal, snarare än med stöd av befogenheterna i stödlagen. I kombination med uppdraget som insättningsgarantimyndighet har dock erfarenheter från den förra krisen och dess efterspel som är användbara vid hantering av företag i kris med de medel som finns i resolutionsregelverket. I det uppdraget bör även ingå att besluta om resolutionsavgifter och förfoga över resolutionsreserven; se kapitel 21. Medel i reser- ven ska finnas till förfogande för att finansiera resolutionsåtgärder och bör därför hanteras i anslutning till dessa beslut. Även detta ansluter till den gällande ordningen enligt stödlagen. Vilken reell förfoganderätt över reserven som den ansvariga myndigheten får kommer att styras av vilka beslut regeringen väljer att inte delegera vidare. Till skälen att göra – och inte Finansinspek- tionen – ansvarig för resolutionshanteringen hör även att reso- lution kan innebära att den ansvariga myndigheten – direkt eller via förvaltare – tar över skötseln av ett företag som fortsätter att bedriva finansiell verksamhet. Även ett företag under resolution – liksom ett broinstitut – måste ha tillstånd från för detta och ska därmed även stå under tillsyn. Det är olämpligt att ska ansvara för att leda verksamheten i ett företag som står under dess tillsyn. I artikel 3.3 i direktivet anges att tillsynsmyndigheten endast i undantagsfall får utses till resolutionsmyndighet. I så fall ska åtgär- der vidtas för att säkerställa operativt oberoende och undvika intressekonflikter mellan tillsynsfunktioner och resolutionsfunkt- ioner. Det finns anledning att notera att direktivet i arti- kel 3.4 även betonar att en medlemsstat ska kräva att myndigheter som utövar tillsyns- respektive resolutionsfunktioner ska samarbeta nära i förberedelser, planering och genomförande av resolutions- beslut, dvs. i alla led av resolutionsarbetet. Det är inte uppenbart hur kraven på nära samarbete och på operativt oberoende ska kunna kombineras. Kommittén anser att vid sidan av beslut om resolutionsåtgärder bör tonvikten ligga på nära samarbete mellan resolutions- och tillsynsansvariga snarare än på operativt oberoende. Detta synsätt påverkar våra bedömningar i det följande. Kommittén vill betona att resonemangen nedan avser ansvarsfördelningen mellan svenska myndigheter. Det är endast denna – och därtill kopplade krav på samråd och samarbete – som direkt kan styras av det svenska regelverket. I många fall ska reso- lutionsuppgifter – både före och i kris – utföras i resolutionskolle- gier och därmed i samverkan med myndigheter från andra länder. Detta innebär, som framgår i andra delar av betänkandet, en avse- värd komplikation. Vi bedömer dock att den har liten betydelse för hur den nationella ansvarsfördelningen bör se ut. Bland annat gäller att oavsett den formella ansvarsfördelningen ingår inte bara reso- lutionsmyndigheterna i resolutionskollegiet utan även tillsynsmyn- digheterna och berörda departement från respektive land. Kommitténs bedömning: Ansvaret för upprättande av resolu- tionsplaner bör ligga på . Uppdraget ska utfö- ras i nära samarbete med . Skälen för kommitténs bedömning Som framgår av bland annat kapitel 23 lägger direktivet stor vikt vid planering som ett medel att säkerställa effektiv och framgångs- rik resolution. Dessa resolutionsplaner ska enligt huvudregeln vara utomordentligt detaljerade. Regelverket kommer dessutom att kompletteras med bindande tekniska anvisningar. fram- går att planerna inte behöver följas om resolutionsmyndigheten bedömer att resolutionsmålen kan uppnås mer effektivt med andra åtgärder i den situation som uppstår. Kommittén är inte övertygad om att nyckeln till framgångsrik krishantering ligger i omfattande och detaljerade planer. Förslaget är heller inte tydligt kopplat till några praktiska erfarenheter av framgångsrik krishantering där planer har varit av avgörande bety- delse. Det ligger också i allvarliga krisers natur att de innefattar oför- utsedda inslag. Händelser som kan förutses leder mer sällan till allvarliga problem. Det betyder att i de situationer då mest står på spel kommer planerna sannolikt att göra begränsad nytta, eftersom de med nödvändighet bygger på scenarier med förutsebara händel- ser. ställer direktivet krav på resolutionsplaner. Följaktligen är upprättande av resolutionsplaner en uppgift som måste utföras och därmed bör läggas på en myndighet. (Se vidare kapitel 23 där kom- mitténs överväganden och förslag avseende resolutionsplaner redo- visas.) Kommittén bedömer att är bäst lämpat för den uppgiften. Givet att ges ansvar för att han- tera företag under resolution torde myndigheten också ha bäst för- utsättningar att göra planer för hur detta uppdrag bör lösas. I de fall det visar sig att det går att omsätta planerna i praktisk krishan- tering fungerar det dessutom rimligen bättre om båda uppdragen has om hand av samma myndighet. Artikel 9.1 i direktivet anger att resolutionsplaner ska upprättas efter samråd med tillsynsmyndigheten. På motsvarande sätt anger, som nämns ovan, artikel 3.4 att resolutionsplanering ska skötas i nära samarbete mellan resolutionsmyndigheten och tillsynsmyn- digheten. Kommittén bedömer att det är viktigt att den princip som kommer till uttryck i dessa bestämmelser präglar andan i sam- arbetet mellan och . Detta kräver dock ingen lagreglering. 25.2.5Hanteringen av hinder mot resolution och minimikrav på nedskrivningsbara skulder Kommitténs bedömning: bör ges ansvaret att besluta om åtgärder för att undanröja hinder mot att hantera företag genom resolution och minimikravet på nedskriv- ningsbara skulder. Underlag till beslut bör tas fram i nära samarbete med . Skälen för kommitténs bedömning Kommitténs anser att ansvarsfördelningen rörande uppdragen att analysera och undanröja hinder mot resolution och att ange mini- mikrav på nedskrivningsbara skulder (se kapitel 17) som det svåraste området när det gäller att hitta en lämplig ansvarsfördel- ning inom staten. Å ena sidan finns det skäl som talar för att den instans som har i uppdrag att sköta själva resolutionen också är bäst skickad att bedöma huruvida det finns hinder mot resolution. Liknande argument finns när det gäller beslut om minimikravet på nedskrivningsbara skulder.