sou · H2B317 · 2014-03-31 00:00:00 — 3.3Genomförandet av Seveso II-direktivet i svensk rättsordning Den svenska Sevesolagstiftningen genomför också . De svenska bestämmelserna på området återfinns i huvudsak i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor med tillhörande förordning (1999:382), fortsättningsvis kallade Sevesolagen och Sevesoförordningen, miljö- balken med tillhörande förordningar, arbetsmiljölagen (1977:1160) jämte föreskrifter om förebyggande av allvarliga kemikalieolyckor (AFS 2005:19). Vidare finns bestämmelser av betydelse för säkerheten vid Sevesoverksamheter införda i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor med tillhörande förordning (2003:789) samt i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning, (2010:1075). Plan- och bygglagens (2010:900) bestämmelser som handlar om planläggning av mark och vatten samt om byggande är av vikt när det gäller att uppfylla Seveso II- direktivets och Industriolyckskonventionens krav avseende Sevesoverksamheters lokalisering och markanvändning. Vi återkommer senare till genomförandet i svensk rätt i samband med att vi bedömer vilka författningsändringar som det nya direktivet påkallar. De huvudsakliga förändringarna i Seveso III-direktivet gentemot föregångaren är dess anpassning till den nya EU- förordningen 1272/2008 om klassificering och förpackning av ämnen och bland- ningar, den s.k. CLP-förordningen och de ändringar som gjorts för att uppfylla kraven i Århuskonventionen. Tillämpningsområdet för direktivet och klassificeringen av kemikalier har anpassats till CLP-förordningen. Kraven på informationen till allmänheten har skärpts, särskilt för den berörda allmänheten. Allmänheten har även fått större möjlighet att delta när beslut fattas och fått utökade möjligheter till rättslig prövning av beslut. En nyhet i direktivet är att den berörda allmänheten ska ges möjlighet att lämna sina synpunkter på de externa planerna för räddningsinsatser1. I Seveso II-direktivet får allmänheten lämna synpunkter2. Seveso III-direktivet har alltså blivit mer restriktiv. Tidsgränserna i direktivet har förtydligats och tillsynsreglerna har skärpts. Bestämmelserna om säkerhet har förtydligats. I direktivet finns en bestämmelse om att medlemsstaterna ska fastställa sanktioner som ska tillämpas vid överträdelse av de nationella bestämmelser som antas i enlighet direktivet3. Definitioner har tydliggjorts. lämnade Europeiska kommissionen förslag till en revidering av Seveso II-direktivet som ledde fram till och rådets direktiv /18/EU om åtgärder 1Seveso III-direktivet artikel 12 punkt 5. 2Seveso II-direktivet artikel 11.3 3Seveso III-direktivet artikel 28. för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv /82/EG, det så kallade Seveso III-direktivet. Direktivet antogs och trädde i kraft . Enligt artikel 32.1 i Seveso III-direktivet ska Seveso II- direktivet upphöra att gälla . Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa Seveso III-direktivet . De ska tillämpa bestämmelserna . Den främsta förändringen mot det tidigare direktivet är en anpassning av klassificeringssystemet för farliga ämnen till och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av om klassificering, märkning och förpack- ning av ämnen och blandningar, den så kallade CLP-förordningen. Direktivet innehåller också andra ändringar som rör definitioner, rapportering och tillsyn. Vidare innehåller Seveso III-direktivet nya eller ändrade bestämmelser om bl.a. information till allmänheten, offentligt samråd och deltagande i beslutsfattande, tillsyn, tillgång till information och rättslig prövning, allt i enlighet med den utveckling som skett av i dessa frågor. 4.3EU:s senare miljörätt och inverkan på Sevesolagstiftningen Från EU:s utgångspunkter var en revidering av Seveso II-direktivet påkallat med hänsyn till den utveckling som skett inom såväl i frågor som rör kemikaliekontrollen som allmänhetens till- gång till miljöinformation genom deltagande i planering och beslut som rör miljön. Såvitt gäller det senare har en rad EU-rättsakter tillkommit efter det Seveso II-direktivet beslutades . Således kan i det sammanhanget på miljön område nämnas och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EEG, rådets beslut av (2005/370/EG) om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, (Århuskonventionen), Europa- parlamentets och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspiredirektivet), och rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, IED) och och rådets direktiv /92/EU av den 13 december 2011om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. I fråga om kemikaliekontrollen är det givetvis EU-förordningarna Reach och förut nämnda CLP som skärpt EU:s kemikalielagstiftning i syfte att öka skyddet för människors hälsa och miljön. De båda för- ordningarna har samband på många sätt inte minst i fråga om klassificeringen av ämnen och blandningar. 4.4EU-förordningar och direktiv utgör del av grunden för Seveso III-direktivet Med CLP-förordningen avses en ny förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och bland- ningar. Förordningen godkändes av EU . CLP är en förkortning av förordningens engelskspråkiga namn (Classification, Labelling and Packaging of substances and mixtures). Med CLP- förordningen genomförs ett harmoniserat klassificerings- och märkningssystem för kemikalier, GHS, (of classification and labelling of chemicals) på global nivå. Systemet har godkänts inom FN. Syftet med CLP-förordningen är att bestämma vilka egenskaper hos ämnen och blandningar som bör leda till att de klassificeras som farliga. Tillverkare, importörer och nedströmsanvändare av ämnen och blandningar ska först identifiera och bedöma ämnenas egenskaper utifrån all tillgänglig information och jämföra informationen med klassificeringskriterierna i förordningen. Avsikten med systemet är att det ska ge en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön i synnerhet i sådana länder som saknar system som informerar om faror med kemikalier. Om ett ämne eller en blandning är farlig, måste den märkas så att arbetare och konsumenter känner till dess effekter innan de handskas med den. Det bör anmärkas att "blandning" betyder samma sak som "beredning", termen som har använts tidigare. På grundval av granskningen ska tillverkaren, importören eller nedströmsanvändaren av kemikalien klassificera ämnet eller bland- ningen i enlighet med klassificeringskriterierna i en eller flera faroklasser och farokategorier. Utifrån klassificeringen väljs nöd- vändiga faro- och skyddsangivelser, faropiktogram och signalord. Dessa beskriver ämnets eller blandningens farliga egenskaper och hur allvarlig faran är. Som en allmän regel krävs enligt CLP att etiketten ska fästas på en eller flera sidor av den förpackning som är i direkt kontakt med ämnet eller blandningen på ett sådant sätt att den är svår att avlägsna och att den ska kunna läsas horisontellt när kollit är i sitt normalläge. Själva märkningsuppgifterna, särskilt faropiktogrammen, ska framträda tydligt mot bakgrunden. Dessutom ska alla märkningsuppgifter vara tillräckligt stora och angivna med så stort mellanrum att de är lätta att läsa. Det behövs inte någon etikett när märkningsuppgifterna anges tydligt på själva förpackningen. Faromärkningar enligt CLP ska också innehålla relevanta faro- angivelser som beskriver arten och allvarlighetsgraden för de faror som är förenade med ämnet eller blandningen i CLP. är den faroangivelse som anges vid akut oral toxicitet: Farligt vid förtäring (H302). Ett signalord anger en särskild faras relativa allvarlighet. Märkningen ska innehålla det relevanta signalordet i enlighet med klassificeringen av det farliga ämnet eller blandningen: för mer allvarliga faror ska signalordet fara anges, medan signalordet varning ska användas för mindre allvarliga faror. De faroangivelser som är relevanta för varje faroklass och farokategori/faroindelning anges i tabeller i bilaga I till CLP. För vissa faroangivelser som rör hälsofara måste eventuellt exponeringsvägen eller målorganet också ingå i faroangivelsen, t.ex. Orsakar leverskador vid intag för specifik organtoxicitet. Ett faropiktogram är en bildpresentation som förmedlar information om den berörda faran. Det är klassificeringen av ämnet eller blandningen som bestämmer vilka faropiktogram som ska finnas i märkningen, beroende på fysikaliska faror, hälsofaror och 4 miljöfaror. Information om vilka faropiktogram som är relevanta för varje specifik faroklass och farokategori/faroindelning kan också hittas i bilaga V till CLP. Ämnen och blandningar som har klassificerats som farliga ska förpackas i förpackningar som uppfyller kraven i förordningen. Förpackningarna får inte läcka eller ge efter, materialet i förpackningen får inte reagera med innehållet och förpackningar som är försedda med förslutning som gör återförslutning möjlig ska vara utformade så att de kan återförslutas upprepade gånger utan att innehållet läcker ut. Förpackningar som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning som tillhandahålls allmänheten får varken ha en form eller formgivning som kan dra till sig eller väcka aktiv nyfikenhet hos barn eller vilseleda konsumenterna eller ha ett utförande eller en formgivning som liknar dem som används för livsmedel, djurfoder, läkemedel eller kosmetiska produkter. Förpackningar ska vid behov förses med en barnskyddande förslutning. Industriutsläppsdirektivet4 eller IED-direktivet5 är en omarbetning av IPPC-direktivet6 och sex andra direktiv. Direktivet omfattar industri- verksamhet med hög föroreningspotential t.ex. kemisk industri. I Seveso III-direktivet har definitionerna av verksamhetsutövare och bestämmelserna om tillsyn anpassats till IED-direktivet. Direktivet bygger på ett integrerat synsätt för miljöhantering, att alla miljöaspekter ska prövas i ett sammanhang för att motverka att föroreningar förs över från en del av miljön till en annan. Direktivet bygger även på principen om bästa tillgängliga teknik, BAT.7 Denna princip innebär användning av den etablerade teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet och som kan tillämpas inom den berörda branschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt med beaktande av kostnader samt nytta. Europeiska kommissionen organiserar ett informationsutbyte om BAT som leder fram till BAT-referensdokument I direktivet infördes ett nytt begrepp, BAT-slutsatser. BAT-slutsatser innehåller de delar av ett BAT- 4 och rådets direktiv /75/EU om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). 5På engelska Directive on Industrial Emissions. 6Direktiv /1/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar IPPC står för engelskan Integrated Pollution Prevention and Control. 7Av engelskans Best Available Techniques. Seveso III-direktivet SOU 2014:17 referensdokument där slutsatserna om bästa tillgängliga teknik fastställs. Anläggningar ska drivas med tillstånd, undantag görs för vissa anläggningar som istället registreras. BAT-slutsatserna betraktas som tvingande vad avser gränsvärden för utsläpp men i övrigt som referens. Möjlighet till dispens finns dock. Tillståndsvillkoren ska ses över och vid behov omprövas efter det att en ny BAT-slutsats har offentliggjorts. Före idrifttagande ska en statusrapport upprättas med information om föroreningssituationen i mark och grundvatten. Om det vid nedläggning konstateras att anläggningen har orsakat en betydande förorening jämfört med statusrapporten ska verksamhetsutövaren vidta nödvändiga åtgärder för att återställa området. 4.4.3Genomförande av IPPC- och IED-direktivet i svensk rätt Direktiven genomfördes i svensk rätt bl.a. i , förord- ningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt industriutsläppsförordningen (2013:250). 4.4.4Direktivet om strategisk miljöbedömning och rådets direktiv /42/EG om vissa planers och programs miljöpåverkan, brukar kallas direktivet om strategisk miljöbedömning8 då direktivet behandlar miljö- bedömning på en strategisk nivå. Direktivet tillämpas på beslut om planer och program som får konsekvenser i ett långt perspektiv och som styr inriktningen av efterföljande beslut. Direktivet tillämpas parallellt med bestämmelserna om planering av markanvändning i Seveso III-direktivet. För att planer och program ska omfattas av direktivet ska de utarbetas eller antas av myndigheter och de ska krävas enligt lagar och andra författningar. Vidare ska de ha upprättats för vissa områden och ska ange förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt som är förtecknade i MKB-direktivet. Även ändringar av planer och program omfattas. Miljöbedömning ska göras för vissa planer och program, som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. I miljöbedömningen ingår en 8 eller SEA-direktivet eller SMB-direktivet. miljörapport där den betydande miljöpåverkan som genomförandet kan antas medföra och rimliga alternativ identifieras, beskrivas och utvärderas. Planutkast och miljörapport vara tillgängliga för myndigheter, organisationer och allmänhet för samråd. Myndigheterna ska ges möjlighet att yttra sig om utkastet till plan eller program och . Samråden kan även vara gränsöverskridande. och resultaten av samråden ska beaktas under utarbetandet av planen och programmet. Berörda myndigheter, ideella organisationer och berörd allmänhet ska informeras om att den aktuella planen eller programmet antagits. Efter genomförandet av planen eller programmet ska miljöpåverkan övervakas. Direktivet genomför Århuskonventionens bestämmelser för planer eller program som omfattas av direktivet. Direktiv /92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, Miljökonsekvensbeskrivningsdirektivet eller MKB-direktivet, tillämpas parallellt med bestämmelserna om planering av markanvändning i Seveso III-direktivet. Inför tillståndsgivningen av projekt, som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska en miljökonsekvensbeskrivning göras. Medlemsstaterna får i undantagsfall besluta att ett projekt ska undantas från detta krav. Undantaget gäller dock inte när ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat. När det gäller projekt som inte alltid medför en betydande påverkan på miljön ska medlemsstaterna bestämma om projektet ska bli föremål för en bedömning. Medlemsstaterna ska bestämma om projektet ska bli föremål för en bedömning genom granskning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten. I så fall ska vissa urvalskriterier beaktas. Beträffande begreppet projekt, konstaterade i målet C-72/95 Kraaijeveld att direktivet har ett vittomfattande tillämpningsområde. För projekt som blir föremål för en miljökonsekvensbedömning ska relevanta uppgifter lämnas och ansvarig myndighet ska yttra sig över dessa uppgifter. Allmänheten ska på ett tidigt stadium informeras om ansökan om tillstånd. Vidare ska allmänheten informeras om att projektet omfattas av en miljökonsekvensbedömning, vilka myndigheter som är ansvariga för att fatta beslut, vilka beslut som kan komma att fattas och uppgift om var den information som har samlats in finns tillgänglig. Den berörda allmänheten ska på ett tidigt stadium få möjlig- heter att delta i beslutsprocessen och ska ha rätt att yttra sig innan beslut fattas om ansökan om tillstånd. Om ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat ska den utsatta medlemsstaten informeras och ges möjlighet att medverka i miljökonsekvensbedöm- ningen. Resultaten av samråden och de uppgifter som har inhämtats ska beaktas vid tillståndsgivningen. Allmänheten ska informeras om beslutet och skälen till beslutet. Europeiska kommissionen har lämnat ett förslag till ändring av direktivet.9 Förslaget syftar till att skärpa bestämmelserna om miljökonsekvensbedömningens kvalitet, att förbättra samstämmig- heten med annan EU-lagstiftning och internationell rätt samt att förenkla procedurerna. En utförligare beskrivning av det svenska regelverket om miljö- konsekvensbeskrivningar och dess anknytning till Sevesoverksamheter finns i betänkandet En översyn inom Sevesoområdet.10 Konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, Århuskonventionen,11 utarbetades inom FN:s ekonomiska kommission för (ECE) och trädde i kraft . Konventionen bygger på tanken att ett större deltagande från allmänhetens sida leder till en bättre miljö. Århuskonventionen har tre pelare. Den första är att allmänheten ska ha tillgång till miljö- information som finns hos främst offentliga myndigheter, den andra är allmänhetens rätt till delaktighet i beslutsprocesser som 9KOM(2012)628 slutlig. 10SOU 2913:14 s. har inverkan på miljön och den tredje är allmänhetens rätt till rättslig prövning i miljöfrågor. Århuskonventionen bestämmelser utgör en minimistandard för rättigheterna och den kopplar samman frågor om mänskliga rättig- heter och miljön. Enligt Århuskonventionen är ett tillfredställande miljöskydd väsentligt för att man ska kunna åtnjuta grundläggande mänskliga rättigheter. för skydd av mänskliga rättigheter innehåller inte några uttryckliga bestämmelser om rättigheter på miljöområdet men dom i Guerra m.fl. mot visar att miljöskyddet och rätten till en sund miljö utvecklas genom rättigheter i fråga om skydd för hem och privatliv. I Århuskonventionen görs ingen åtskillnad mellan enskilda och allmänna intressen. Rätten att företräda allmänna intressen är inte förbehållen myndigheter utan även miljöorganisationer har en sådan rätt. Århuskonventionsstaterna ska se till att myndigheter bistår allmänheten och ger vägledning i hur man får tillgång till information. Allmänhetens utbildning och medvetenhet i miljöfrågor ska främjas. Miljöorganisationer ska ges erkännande och stöd. Ingen får diskrimineras på grund av medborgarskap, nationalitet eller hemvist. Konventionsstaterna ska säkerställa att myndigheter tillhanda- håller miljöinformation till den som begär det. En begäran om att få information får dock avslås t.ex. om sekretess föreligger. Myndigheterna ska också samla in och sprida relevant miljö- information. I konventionen finns också exempel på arrangemang som ska underlätta för allmänheten att få tillgång till information. Vidare finns bestämmelser om allmänhetens rätt att delta i beslut som gäller tillåtligheten av större verksamheter med påverkan på miljön. Allmänheten ska också kunna ha visst inflytande över utformningen av planer, program och författningar som har betydelse för miljön. Ett särskilt avsnitt gäller rätten att få vissa myndighetsbeslut rättsligt prövade. Den rätten gäller såväl beslut om tillhanda- hållande av information som beslut om allmänhetens delaktighet i beslutsprocessen. Dessutom föreskrivs att allmänheten ska kunna få åtgärder eller passivitet som strider mot den nationella miljö- lagstiftningen prövade i domstol eller i administrativ ordning. 4.4.6.1Århuskonventionens genomförande i EU Århuskonventionen har undertecknats av samtliga EU:s medlems- stater och av den Europeiska gemenskapen. De flesta av medlems- staterna, liksom gemenskapen, har även ratificerat konventionen. För genomförandet av konventionen inom unionsrätten har två direktiv och en förordning beslutats. Århuskonventionen har, som beskrivits ovan, tre pelare. Den första, om tillgång till information, genomfördes med direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljö- information. Den andra pelaren, om allmänhetens deltagande i beslutsprocesser i miljöfrågor, införlivades med direktiv /35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av rådets direktiv /337/EEG och direktiv /61/EG. Den tredje pelaren, om allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor var ursprungligen tänkt att införlivas genom ett förslag till direktiv från Europeiska kommissionen från 2003.12 De allmänna förutsättningarna har dock förändrats, då EUD i mål C-240/09 uttalat att nationella domstolar ska tolka reglerna om tillgång till rättslig prövning på ett sätt som är förenligt med Århuskonventionen. Mark- och miljö- överdomstolen har med stöd av detta i avgörandena MÖD 2012:47 och MÖD 2012:48 funnit att ett beslut som meddelats med stöd av är ett sådant beslut som omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen och som därmed ska kunna bli föremål för prövning. Mark- och har funnit att en tolkning av som stämmer överens med både artikel 9.3 i Århuskonventionen och unionsrätten ska göras. Avslutningsvis finns en EU- förordning som ska garantera att bestämmelserna och principerna i konventionen tillämpas på EU:s institutioner och organ, förordning 1367/2006 om tillämpning av bestämmelserna i om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ. 12 KOM (2003) 624 slutlig. 4.4.6.2Århuskonventionens regler om miljöinformation i Direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation det s.k. miljöinformationsdirektivet garanterar rätt till tillgång till miljöinformation som innehavs av myndigheter i medlems- staterna.13 Seveso III-direktivets bestämmelser om tillgång till information och konfidentialitet baserade på direktiv /4/EG. Miljöinformationsdirektivet definition av miljöinformation är anpassad efter den i Århuskonventionen. Med myndighet avses i stort sett detsamma i direktivet som i Århuskonventionen. Till skillnad från konventionen finns i direktivet en möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva att organ eller institutioner inte ska omfattas av definitionen myndighet, om statens konstitutionella ordning inte innehåller några bestämmelser om tillgång till rättslig prövning av dess beslut. Miljöinformationen ska tillhandahållas inom en månad. Om informationen som begäran avser är så omfattande och komplicerad att begäran inte kan besvaras inom en månad får tidsfristen utsträckas . Begäran om information kan avslås t.ex. om den är orimlig, för allmänt formulerad eller om informationen är sekretess- belagd. Myndigheter får ta ut skälig avgift för tillhandahållande av miljöinformation. Begäran om information kan prövas rättsligt. Myndigheterna ska systematiskt organisera miljöinformation för att aktivt sprida den till allmänheten och ska sträva efter att tillhandahålla informationen i elektronisk form. Nationella rapporter och- när så är lämpligt- regionala eller lokala rapporter om miljösituationen ska offentliggörs minst . Vid hot mot människors hälsa eller miljön ska medlems- länderna se till att de grupper av allmänheten som eventuellt kan påverkas får del av information som finns hos de offentliga myndigheterna. All information som sammanställs ska vara aktuell, korrekt och jämförbar. 13 Motsvarar 9.1 i Århuskonventionen. 4.4.6.3Århuskonventionens regler om allmänhetens deltagande i beslutsprocesser i