sou · H2B316 · 2014-03-28 00:00:00 — Det är viktigt att en mångfald av olika aktörer runtom i hela landet engageras i upphand- lingen och att mindre lokala aktörer ges möjlighet att medverka. Begreppet kompletterande aktörer användes första gången i sam- band med att dåvarande AMS i regleringsbrevet fick i uppdrag att mer aktivt använda kompletterande aktörer i syfte att förbättra matchningen och motverka utanförskap för arbetssök- 1 Uppdrag att upphandla kompletterande aktörer, A2008/3628/A, . Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker Den nya myndigheten fick därefter, , i uppdrag att anlita ytterligare kompletterande aktörer – inom jobb- och utvecklingsgarantin, jobbgarantin för ungdomar samt för långtidssjukskrivna. Regeringen betonade i budgetpropositionen att privata aktörer i ökad utsträckning skulle anlitas för att genomföra de insatser som behövs för en återgång till arbetslivet. gav regeringen i uppdrag att , 2010 och 2011 upphandla kompletterande aktörer som skulle erbjuda en personlig coach till personer som blivit arbetslösa, samt säkerställa att fler lokala mindre aktörer blir en del av myndighet- ens tjänsteutbud. Coacherna skulle också bidra till att marknads- föra nystartsjobb2. fick Arbetsförmedlingen i regleringsbreven i uppdrag att: säkerställa att kompletterande aktörer är en del av myndighetens tjänsteutbud. I uppdraget ingick att Arbetsförmed- lingen skulle tillse att en tredjedel av deltagarna i jobbgaranti för ungdomar, samt i faserna ett och två av jobb- och utvecklings- garantin, skulle kunna erbjudas upphandlade tjänster eller tjänster som kompletterande aktörer på annat sätt varit ansvariga för eller delaktiga i. Arbetsförmedlingen skulle vidare säkerställa att fler lokala mindre aktörer blir en del av myndighetens tjänsteutbud. I regleringsbrevet för fick Arbetsförmedlingen upp- draget att fortsatt säkerställa att arbetssökande i hög utsträckning erbjöds plats hos kompletterande aktörer. Men till skillnad ingick det i uppdraget att även tillse att kom- pletterande aktörer i ökad utsträckning skulle tillhandahållas inom ramen för ett valfrihetssystem. Införandet av valfrihetssystemet inne- bar en konkurrensutsättning av delar av Arbetsförmedlingens verk- samhet3, i och med att det då blev möjligt för vissa grupper av arbetssökanden att välja leverantör av arbetsförmedlingstjänst – antingen från myndigheten eller från någon av de privata aktörerna. fortsatte regeringen att styra myndigheten mot att i hög utsträckning använda sig av kompletterande aktörer. Enligt regleringsbrevet skulle Arbetsförmedlingen säkerställa att arbetssökande i fortsatt hög utsträckning erbjöds plats hos kom- pletterande aktörer och att kompletterande aktörer i ökad utsträck- ning skulle tillhandahållas inom ramen för ett valfrihetssystem. 2Uppdrag att upphandla kompletterande aktörer, A2008/3628/A, . 3Konkurrensverket; Valfrihetssystem inom Arbetsförmedlingen 2013:07. Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker Ökning av kompletterande aktörer och fram ökade omfattningen av före- tag som levererar kompletterande förmedlingstjänster från 34 till totalt 1 100 leverantörer och 2013 förvaltade Arbetsförmedlingen 5 639 avtal. Med avtal avses undertecknat kontrakt med en leveran- tör för ett geografiskt avgränsat leveransområde. Siffrorna inklude- rar alla leverantörer och alla avtal som gällt under hela eller delar av 2013. Direkta avtal fanns med 1 100 företag. hade kompletterande aktörer 7 979 leve- ransadresser registrerade i Arbetsförmedlingens system, det vill säga lokaler där verksamhet bedrevs enligt avtal. Två av de tjänster, som var upphandlade enligt lag om valfrihetssystem (LOV), etableringslots och jobbcoachning4 hade avsevärt fler leve- rantörer än de andra tjänsterna. tog totalt 149 000 arbetssökande del av tjänster från kompletterande aktörer. Kostnaderna, för de upphandlade tjäns- terna från kompletterande aktörer uppgick till dryga . Detta var en ökning med nästan en miljard jämfört med , se tabell 9.1.5 Tabell 9.1 Kostnader för köp av tjänst från kompletterande aktörer och Verksamheten med kompletterande aktörer växte –2013 åren, helt i enligt med regeringens intentioner. köpte Arbetsförmedlingen tjänster från kompletterande aktörer både inom ramen för lag (2007:1091) om offentlig upp- handling () och inom ramen för lag (2008:962) om valfrihets- system (LOV). Under 2013 uppdagades det, delvis genom medias granskning, en rad brister hos ett antal kompletterande aktörer. I budgetpropo- sitionen skrev därför regeringen att: 4Tjänsten Jobbcoach upphör . 5Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen, . Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker Arbetsförmedlingen har visserligen system och rutiner för kontroll av kompletterande aktörer och för hantering av klagomål, men dessa kontrollsystem har visat sig ha brister. Detta pekar på att uppfölj- ningen av de kompletterande aktörerna måste förbättras. Myndigheten måste därför förbättra uppföljningen av de kompletterande aktörerna och använda dessa bättre för att ge ett mer effektivt stöd till arbets- sökanden. Situationen med brister i kontrollen och uppföljningen är inte acceptabel. regleringsbrev för Arbetsförmedlingen finns däremot inte några skrivningar om hur och i vilken utsträckning komplette- rande aktörer ska anlitas. De skrivningar om kompletterande aktö- rer som återfinns i regleringsbrevet handlar enbart om vilka an- slagsposter som myndigheten får använda för att köpa tjänster från kompletterande aktörer. 9.3Vilka är de kompletterande aktörerna och hur ser deras tjänster ut? De kompletterande aktörerna bedriver verksamhet av varierande storlek och i en rad olika verksamhetsformer; Det finns såväl en- skilda firmor som aktiebolag. Det finns också ideella och ekono- miska föreningar som verkar som kompletterande aktör. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen bedrev 29 pro- cent av de kompletterande aktörerna verksamhet utan några an- ställda. av leverantörerna hade 1–4 anställda. av de kompletterande aktörerna bedrev verksamhet med mellan 100–499 anställda. De kompletterande aktörerna erbjuder tjänster som innefattar personlig handledning och stöd utifrån varje deltagares specifika behov. Ramarna för hur tjänsterna ska utföras och vilken informa- tion som den kompletterande aktören ska lämna till Arbetsför- medlingen regleras till övervägande del genom avtal. De komplette- rande aktörerna har stora friheter att anpassa tjänsterna efter de arbetssökandes behov. Kompetensen hos den kompletterande aktö- ren varierar beroende på vilken typ av tjänst den kompletterande aktören levererar. levererade kompletterande aktörer tjänster avseende: Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker -Kompletterande arbetsförmedlingstjänster inom Jobb- och ut- vecklingsgarantin -Sysselsättningsplatser (RESA) -Jobbcoachning i ett valfrihetssystem6 -Coach över tröskeln Arbetsförmedlingen upphandlar tjänster inom olika områden, exempelvis arbetsmarknadsutbildningar likväl som tjänster från kompletterande aktörer. Arbetsförmedlingen skiljer på de två be- greppen kompletterade arbetsförmedlingstjänster och komplette- rande aktörer. Begreppet kompletterande arbetsförmedlingstjänster avser normalt samtliga upphandlade tjänster avsedda för arbets- sökande och inkluderar både arbetsmarknadsutbildningar, förbere- dande utbildningar och insatser såväl som kompletterande aktörs- tjänster. Begreppet kompletterande aktörer avser i allmänhet inte arbetsmarknadsutbildningar och förberedande utbildningar utan enbart upphandlade aktiviteter inom jobb- och utvecklingsgarantin, rehabiliteringstjänster, etableringslotsar och jobbcoachning i ett valfrihetssystem. Utredningen har i sitt arbete valt att fokusera på de på aktörer som benämns som kompletterande aktörer och går därför inte närmare in på övriga upphandlade arbetsförmedlings- tjänster. Två av de kompletterande arbetsförmedlingstjänsterna har upp- handlats inom ramen för projekt (Coach över tröskeln och Syssel- sättningsplatser – RESA), och tjänsten Jobbcoachning i ett valfri- hetssystem upphörde . Utredningen har därför valt att inte fördjupa sig i dessa tre tjänster utan fokuserar analysen på de kompletterande aktörer som verkar som etableringslotsar, leverarar tjänster inom de olika garantierna, samt de kompletterande aktörer som levererar tjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering. 6 beslutade Arbetsförmedlingen om att stänga ned valfrihetssystemet för tjänsten jobbcoachning. Beslutet innebär att inga nya anvisningar till tjänsten skett efter sista . Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker Enligt lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska de nyanlända som omfattas av lagen erbjudas en etableringslots. Genom etableringslotsen ska den arbetssökande få professionellt stöd för att så fort som möjligt etablera sig i arbets- livet. Arbetsförmedlingen ska även tillhandahålla ett eller flera val- frihetssystem som ger nyanlända rätt att välja en av Arbetsför- medlingen godkänd och kontrakterad leverantör. Enligt lagen be- höver Arbetsförmedlingen inte tillämpa samma valfrihetssystem för alla nyanlända. Etableringslotsarna är således upphandlade inom ramen för lag (2008:962) om valfrihetsystemet (LOV). Upphandlingsformen inne- bär att intresserade verksamheter löpande kan ansöka om att bli etableringslotsar. Det finns alltså inget slutdatum för att lämna in anbud. Alla leverantörer som ansöker och uppfyller de krav som Arbetsförmedlingen ställt upp godkänns också som leverantörer. LOV betyder också att den enskilde har rätt att välja den leverantör som myndigheten godkänt och tecknat avtal med. Detta innebär också att den enskilde har rätt att när som helst byta leveran- tör/etableringslots. Enligt uppgifter från tjänstemän på Arbetsför- medlingen så uppskattar man att byter etable- ringslots. Det finns inga uppgifter om det är samma personer som byter lots, eller om vissa lotsföretag har mer byten än andra. 9.4.2Kompletterande aktörer inom garantierna Kompletterande aktörer används även inom de så kallade garanti- erna, det vill säga de arbetsmarknadspolitiska programmen Jobb- och utvecklingsgarantin () och Jobbgarantin för ungdomar (UGA). Tjänsterna inom garantierna är upphandlade enligt lag (2007:1091) om offentlig upphandling (). var dessa tjänster de mest använda efter etableringslotsarna. Innehållet i de tjänster som kompletterande aktörer levererar inom garantierna varierar kraftigt, då det är deltagaren och den kompletterande aktören som gemensamt avgör vilka insatser som krävs för snabbaste återgång till arbete. Tjänsterna som levereras av från en kompletterande aktör kan vara allt ifrån kartläggning och gemensam planering, jobbsökaraktiviteter med coachning, förbere- dande aktiviteter till arbetsplatsförlagda aktiviteter. Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker I och med att tjänsten är upphandlad enligt är det arbets- förmedlaren som beslutar om en placering hos en kompletterande aktör, vartefter placering sker genom avrop utifrån gällande avrops- ordning. Den arbetssökande kan alltså inte fritt välja leverantör på samma sätt som det är möjligt att välja etableringslots. 9.4.3Kompletterand aktörer inom arbetslivsinriktad rehabilitering Kompletterande arbetsförmedlingstjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering kan erbjudas arbetssökande vars ersättning från sjuk- försäkringen upphört, arbetssökande som deltar i rehabiliterings- samverkan mellan , samt arbetssökande med olika former av funktionsnedsättning. Tjänsten innehåller förberedande aktiviteter och insatser av rehabiliterande, utredande och vägledande karaktär och individanpassas i samråd med Arbetsförmedlingen eller . Kompletterande arbetsförmedlingstjänster inom arbetslivsinrik- tad rehabilitering är också upphandlade enligt lag (2007:1091) om offentlig upphandling (). I och med att tjänsten är upphand- lad enligt är det arbetsförmedlaren som beslutar om en place- ring hos en kompletterande aktör, vartefter placering sker genom avrop utifrån gällande avropsordning. Den arbetssökande kan alltså inte fritt välja leverantör på samma sätt som det är möjligt att välja etableringslots. 9.4.4Ersättningsmodeller – Kompletterande aktörer Ersättningsmodellerna för leverantörer av kompletterande arbets- förmedlingstjänster baserar sig i stora drag på en trestegsmodell som i delar är resultatbaserad. Ersättning utgår dels strax efter start av tjänsten, ofta kallad startersättning, dels utgår två former av resultatersättningar vilka ser olika ut beroende på vilken tjänst det gäller. Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker Ersättningen till en etableringslots utgår dels i form av startersätt- ning, dels genom olika resultatersättningar. Lotsen får även en månadsersättning. Ersättningsnivåerna skiljer sig åt, beroende på utbildningsbakgrunden hos den nyanlände som utnyttjar tjänsten. Startersättning utgår när etableringslotsen har påbörjat sitt uppdrag och lämnat en gemensam planering. För att resultatersättning 1 ska utgå ska den nyanlände fått ett arbete som är på hel/deltid alternativt timanställning. För att resultatersättning 2 ska utgå ska den nyanlände ha behållit ett arbete på heltid/eller enligt arbetsutbud under sex sammanhängande månader, gått utbildning på högskola under en termin med godkänt resultat eller ha startat eget företag och bedrivit verksamhet . Resultatersättning 1 kan i praktiken utgå hur som helst för samma person (dock inte till en och samma lots). Resultat- ersättning 2 kan däremot bara utgå en gång för samma sökande (se även faktaruta nedan). som den nyanlände/sökande är hos etable- ringslotsen utgår en månatlig ersättning per person. En etable- ringslots får ansvara för högst 30 nyanlända . Det är möj- ligt för etableringslotsen att uppge ett kapacitetstak, det vill säga högst antal nyanlända som lotsen kan ta emot. Etableringslotsen kan dock när som helst ändra kapacitetstaken, om lotsen vill utöka eller minska antalet tillgängliga platser. Faktaruta – Ersättningsmodell för etableringslotsar Utbildning kortare än / längre än sex år 40 000 / 30 000 Kompletterade aktörer inom garantierna Ersättningen till leverantörer av kompletterande arbetsförmedlings- tjänster inom garantierna varierar. I och med att tjänsten är upp- handlad enligt lag (2007:1091) om offentlig upphandling () skiftar priset beroende på hur konkurrensen varit mellan olika leve- rantörer på aktuella orter. Anbuden för de avtal som gällde i Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker , skiftade i pris från cirka 18 000 till 33 000. Total- summan betalas inte ut i ett sammanhang, utan är uppdelad i en startersättning och två former av resultatersättning. Startersättningen, som är av den totala ersättningen utbetalas till aktören när en dokumenterad gemensam planering har inkommit till Arbetsförmedlingen och godkänts av den lokala arbetsförmedlaren. För att den kompletterande aktören ska få resultatersättning 1, vilket generellt sett är av den totalt möjliga ersättningen, ska den arbetssökande helt eller delvis övergått till egen försörjning. Det finns inget krav på anställningens/utbild- ningens längd eller omfattning. Resultatersättning 1 utfaller även vid anställningar med nystartsjobb, lönebidrag, trygghetsanställ- ning, särskild anställningsstöd eller instegsjobb. För att resultatersättning 2 ska utbetalas (av den totala ersättningen) till den kompletterande aktören krävs att den arbets- sökande fått en anställning/eget företagande/reguljär utbildning som är på heltid alternativt hela arbetsutbudet och att de nämnda aktiviteterna (anställningen/utbildningen/eget företagande) pågått . Resultatersättning 2 utfaller även vid anställningar med lönebidrag, trygghetsanställning eller nystartsjobb. Kompletterande aktörer vid arbetslivsinriktad rehabilitering Avtalsperioden för tjänsten Rehabiliteringstjänster 2011 upp- hörde . Tjänsten var på väg att ersättas med den nya tjänsten Introduktion till arbete. pågick utvärderingen av de anbud som inkommit i upphandlingen7. För den tidigare gällande tjänsten fick leverantören ersättning och deltagare. Detta ska, enligt uppgifter från Arbetsförmed- lingen, även gälla för den tjänst där upphandling pågick vid års- skiftet 2013/2014. I upphandlingen lägger leverantörerna också en offert på en maximal volym, som ska kunna vara deras avtals- mässiga åtagande mot Arbetsförmedlingen. Myndigheten kommer dock inte att garantera ett visst antal deltagare, utan leverantören får ersättning för de deltagarplatser som avropas. Ersättningen inom Rehabiliteringstjänster 2011 låg mellan 1 000–(enligt leverantörens anbud). Den vanligaste ersättningsnivån var . 7 Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen, . Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker I upphandlingen av tjänsten Introduktion till arbete har lagt en nedre gräns för det offererade priset, med minimikravet att det ska ligga per deltagare och vecka. De anbud som ligger utanför prisspannet kommer, enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen, att betraktas som ogiltiga. 9.5Uppföljning och kontroll av kompletterande aktörer Arbetsförmedlingens Upphandlingsavdelning ansvarar sedan sep- tember 2012 för arbetet med att upphandla tjänster från komplette- rande aktörer. Utredningen har valt att inte analysera vilka kon- troller och risker som finns vid ett upphandlingsförfarande. Utred- ningens analyser börjar från att en tjänst är upphandlad och klar, antingen via lag (2007:1091) om offentlig upphandling () eller lag (2008:962) om valfrihetsystemet (LOV). 9.5.1Kontroller inför uppstart av tjänsteleveranser Inför uppstart av tjänsteleveransen För att säkra att den kompletterande aktören, inför tjänstens start, ska vara fullt insatt i villkoren för avtalet så uppger Arbetsförmed- lingen att man använder sig av olika former av avstämningar. Enligt den uppföljningsmodell som myndigheten arbetar utifrån ansvarar upphandlingsavdelningen för att avtalskontroll genomförs. Avtalskontroll genomförs en gång per avtal i samband med att avtal tecknas. Avtalskontroll innebär att Arbetsförmedlingen säkerställer att leverantören uppfyller avtalsvillkoren inför verksamhetsstart, att leverantören fått tillräcklig information om tjänsten samt att fak- tiska förutsättningar finns för att kunna bedriva avtalsenlig verk- samhet. Avtalskontroll sker genom att ansvarig upphandlare håller möte med leverantören och oftast deltar också representant för avdelningen förmedlingstjänster för att informera om verksam- Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker Upphandlaren ålägger leverantören att åtgärda de bris- ter som eventuellt framkommer innan tjänsten ges klartecken att starta. genomfördes ett fåtal avtalskontroller och genomfördes inga avtalskontroller, se tabell 9.1. Tabell 9.2 Antal avtalskontroller per tjänst Två tillfällen med totalt 9 leverantörer deltagande Ett tillfälle med samtliga 8 leverantörer Ett tillfälle (därmed har alla 14 leverantörerna deltagit i avtalskontroll, några gjordes ) Källa: Arbetsförmedlingen. Inför uppstarten av en ny tjänst går en representant från avdel- ningen förmedlingstjänster igenom tjänsten tillsammans med leve- rantören och den sakområdesansvariga för aktuella marknadsområ- den. Uppstartsmötet syftar till att säkerställa att alla parter är över- ens om förutsättningarna för tjänsten och att både leverantören och Arbetsförmedlingen känner till de krav som ställs. genomfördes totalt 713 uppstartsmöten, de flesta inom tjänsten etableringslots, se vidare tabell 9.2. Tabell 9.3 Antal uppstartsmöten per tjänst Uppgifterna avser mars–. Sökbar registrering påbörjades . Uppgifter finns inte avseende . Sysselsättningsplatser (RESA) Källa: Arbetsförmedlingen. Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker 9.6Kontroller under tid med tjänsteleverans en kompletterande arbetsförmedlingstjänsten levere- ras delas ansvaret för uppföljningen mellan de lokala arbetsförmed- lingskontoren, Arbetsförmedlingens huvudkontor och den arbets- sökande. Det lokala arbetsförmedlingskontoret ansvarar för att följa upp allt som har med den enskilde individen att göra; och i det ingår att följa upp huruvida tjänsteleveransen till individen faller ut som pla- nerat. Huvudkontoret däremot ska följa upp och kontrollera själva leverantören utifrån ett nationellt perspektiv. Den arbetssökande ansvarar i sin tur för att anmäla upplevda missförhållanden och klagomål till sin lokala arbetsförmedlare. Arbetsförmedlaren på det lokala arbetsförmedlingskontoret ansva- rar för den sökandes planering, den arbetsmarknadspolitiska be- dömningen, den arbetssökandes handlingsplan samt den dagliga kontakten med leverantören i frågor som rör den arbetssökande. Arbetsförmedlaren sköter en stor del av den dagliga uppföljningen av leverantörer genom att granska de handlingar som leverantören skickar in rörande den arbetssökande. På en översiktlig nivå kan man säga att den uppföljning som det lokala arbetsförmedlings- kontoret ansvarar för består av tre delar: -Uppföljning och hantering av månadsrapporter via en webb- applikation för kompletterande aktörer (KA-Webb). -Uppföljning och hantering av avvikelserapporter via KA-Webb. -Mottagare och vidarebefordrare av klagomål från den arbets- sökande. Uppföljning av rapportering från kompletterande aktörer Varje utbetalning till en kompletterande aktör föregås av att den kompletterande aktören skickar in en dokumentation, som arbets- förmedlaren ska godkänna. Arbetsförmedlaren ansvarar också för att följa upp om deltagarna får jobb. I de tjänster som har en ersättning som baseras på om deltagaren får jobb, är det arbets- Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker förmedlaren som har ansvaret för att godkänna det underlaget som ligger till grund för utbetalningen till leverantören. Om den efterfrågade dokumentationen (både löpande rapporte- ring och rapportering relaterat till en resultatersättning) inte håller tillräcklig kvalitet kan arbetsförmedlaren underkänna rapporten. De främsta skälen till att rapporterna blir underkända, är enligt Arbetsförmedlingen, att: -de är av undermålig kvalitet -att de innehåller felaktigheter exempelvis felaktig identifikation av sökanden -att innehållet är kopierat och inte anpassat till den arbetssökan- den eller -att innehållet i rapporten är för knapphändig för att arbetsför- medlaren ska kunna ta ställning till huruvida tjänsten verkligen har levererats enligt avtal Om en rapport från en kompletterande aktör blir underkänd upp- manas leverantören att inkomma med en ny och förbättrad rapport. som en leverantörs rapport är underkänd utgår ingen form av ersättning för gemensam planering, månadsrapporter eller resultatrapporter. Ersättning utbetalas när rapporteringen god- känts. Enligt vad utredningen erfarit har den enskilde arbetsför- medlaren i praktiken sällan något utrymme för att göra en större utredning vid en bristande månadsrapportering. Inkommer den kompletterande aktören, efter uppmaning, med en ny och till- snyggad rapport godkänns denna och ersättning betalas ut. Detta har även Arbetsförmedlingens internrevision kommenterat i sam- band med en granskning av etableringslotsverksamheten8. I rappor- ten skriver internrevisionen att: Ansvaret för kontroll av utfört arbete ligger hos det lokala arbetsför- medlingskontoret och hos arbetsförmedlarna. Dessa upplever svårig- heter att kunna följa upp lotsarnas arbete. Enligt intervjuer som internrevisionen gjort hinner inte arbetsförmedlarna att göra några kontroller på plats hos leverantören. Arbetsförmedlingens huvudkontor har ingen statistik eller mot- svarande över orsaker till att rapporter underkänns Det saknas således en samlad bild över vilka brister som återfinns i rapporte- 8 för vissa nyanlända invandrare, 2012:2, . Kompletterande aktörer – Kontrollstruktur och risker ringen från olika kompletterande aktörer. Huvudkontoret har däre- mot tillgång till underkända månadsrapporter och har således möjlig- het att genomföra stickprovsundersökningar.