sou · H2B315 · 2014-03-27 00:00:00 — Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom och inom ramen för EU samt internationella samarbeten. Utredaren ska även hålla sig informerad om pågående organisa- tionsförändringar med anledning av regeringens beslut om effektivisering av försvarets stödverksamhet. Utredaren ska följa införandet av ett nytt planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118). Utredaren ska informera Försvarsberedningen om sitt arbete. Utredaren ska samverka med andra offentliga utredningar i de fall det är relevant. Vidare ska utredaren samverka med Försvars- makten, och Totalförsvarets forsknings- institut. Uppdraget ska redovisas . Utredningens uppdrag och var i betänkandet uppdraget behandlas föreslå en ändrad ordning för hur regeringen styr investeringar i föreslå en utformning av långsiktiga beslut av och regeringen med en tydlig spårbarhet till den militära insatsorganisationens behov och krav på föreslå hur ett samlat beslutstillfälle för materielinvesteringar av stort ekonomiskt eller annat väsentligt värde för kommande planeringsperiod kan utformas där de ekonomiska ramarna är gränssättande, föreslå hur en större öppenhet i 7.3.1, 7.3.7, 7.4.1-7.4.3 regeringen av beslutade projekts ekonomi och innehåll kan åstadkommas, jämföra processen för investeringar i Bilaga 3 och 4.3 försvarsmateriel med processen i andra föreslå en förbättrad ordning för regeringens uppföljning av beslutade föreslå vilka fall som ska omfattas av 7.3.1, 7.3.4 och 7.4.3 krav på framställning till regeringen om bemyndigande för investering, se över behovet av analysstöd till regeringen och vid behov föreslå hur ett sådant stöd kan utformas på ett kostnadseffektivt sätt, och jämföra med planering och investeringar inom andra relevanta utgiftsområden. Investeringsprocessen för försvarsmateriel i andra länder Av: , rådgivare vid Utredningen om investeringsplanering för försvarsmateriel ska enligt direktivet bl.a. jämföra processen för investeringar i försvars- materiel med andra relevanta länder. I kommittédirektivet anges inte att utredningen ska genomföra någon analys av investerings- planering för försvarsmateriel i andra länder. Utredningen har emellertid vid närmare anblick konstaterat att process, ansvars- fördelning och relationer mellan parlament, regering och myndig- heter är utformad på ett annat sätt än vad motsvarande processer och ansvarsfördelning är i . Mot bakgrund därav har utred- ningen funnit det relevant att med rimlig ambitionsnivå lämna en kort och övergripande beskrivning kring de politiska processerna och samspelet mellan parlament, regering samt dessas relation till relevanta myndigheter i ett urval länder. Redovisningen i denna bilaga är inte fullständig, utan ska ses som en översiktlig beskrivning. Redogörelserna i bilagan bygger på underlag som erhållits genom organi- sation. Informationen har dels genererats genom skriftliga och muntliga svar på konkreta frågor som har ställts till personal vid de svenska ambassaderna i några av de utvalda länderna. Dels har under- laget erhållits genom muntlig och skriftlig korrespondens med vissa länders försvarsministerium och Försvarsmakt. De svar som har lämnats representerar således inte någon formell ståndpunkt från de aktuella ländernas sida. Härutöver består underlaget av informa- tion från försvarsministeriernas och relevanta myndigheters officiella hemsidor på internet, samt härtill från något enstaka forsk- ningsinstitut. Underlagen som författaren har arbetat utifrån har sammantaget varit av varierande karaktär. Materialet har funnits tillgängligt på originalspråk och på engelska. Det kan därför inte uteslutas att det kan ha uppstått missförstånd om vissa detaljer och innehåll. För vissa avsnitt har personal vid de svenska ambassaderna bistått i granskningen av innehållet i bilagan. I föreliggande bilaga redogörs för hur processen för investeringar för försvarsmateriel är utformad i , , , , och . I sammanhanget bedömdes att en jämförelse med de nordiska länderna var av intresse bl.a. mot bakgrund av det nordiska försvarssamarbetet samt att deras dimen- sionering är jämförbar med i flera avseenden. har härvidlag valts bort då landet saknar ett militärt försvar. Bland övriga europeiska länder nämns ofta bl.a. , , och som intressanta för olika jämförelser. Dessa länder är också, tillsammans med bl.a. de nordiska och baltiska länderna, viktiga för bi- och multilateralt samarbete på försvarsområdet med . har tidigare använts av såväl Försvarsbered- ningen som andra utredningar för olika jämförelser.1 har bl.a. valts mot bakgrund av landets tradition av offentliga parlamentariska tillkännagivanden och utskottsutfrågningar. Tysk- land har delvis valts för att belysa parlamentets roll inom aktuellt område. Utredningen har härutöver beaktat att det liksom i pågått eller alltjämt pågår reformarbeten inom det försvarspolitiska området i flera av de aktuella länderna, vilket också har haft viss inverkan vid val av länder. Det är härvidlag också värt att notera att det föreligger skill- nader i förvaltningsstrukturen i flera av de berörda länderna jämfört med . I flera fall är försvarsdepartement vanligtvis organi- serat enligt en ministeriemodell. Denna förvaltningsmodell innebär att delar av de uppgifter som i återfinns vid en statlig myndighet, underställd regeringen, i flera av de jämförda länderna hanteras på politisk nivå i försvarsdepartementet. Med en ministerie- modell följer ofta det som beskrivs som minister- styre där den enskilde ministern har eget ansvar för sina frågor 1 Jfr t.ex. Forskning och utveckling samt försvarslogistik – i det reformerade försvaret (SOU 2011:36), s 270 ff. och fattar självständiga beslut inom det egna politikområdet, utifrån fastslagna och övergripande politiska riktlinjer. I fattar regeringen beslut kollektivt vilket innebär att i princip alla regeringsärenden ska uttrycka de värderingar som omfattas av regeringen i dess helhet. Ansvaret för att verkställa och omsätta regeringens politik är i delegerat till de underliggande förvaltningsmyndigheterna. Det är således som ansvarar för att upphandla försvarsmateriel utifrån de principer som regeringen har beslutat ska gälla. Investeringsprocessen i startar först efter att Försvarsmakten och har framställt till och fått regeringens bemyndigande att påbörja en anskaffning och upphandling av försvarsmateriel. Dessa processer hanteras i vissa av de berörda länderna på politisk nivå inom ett integrerat försvarsministerium. Då den politiska nivån avses används genomgående termen försvarsministerium i texten nedan vilken i motsvaras av regeringen och dess kollektiva beslutsfattande. pågår en översyn av myndighetsstrukturen inom försvarsområdet.2 I syfte att bl.a. skapa ökade synergier mellan nuvarande myndigheter samt främja ökad transparens i struktu- rerna analyseras eventuella organisatoriska förändringar. Ett förslag utgörs av ett eventuellt samgående mellan det danska försvarets upphandlings- och logistikorganisation och den danska försvars- koncernens gemensamma informationstekniktjänst.3 Planering av och beslut om investeringar i försvarsmateriel hanteras strategiskt på den politiska nivån i försvarsministeriet. fattar de politiska partierna i beslut om en bred och övergripande så kallad försvarsöverenskommelse vilken närmast torde kunna beskrivas som en kombination av en försvars- politisk inriktningsproposition och en budgetproposition där bl.a. det prognostiserade materielanslaget för den kommande fyraårs- 2Avsnittet bygger till största delen på Danish Defence Agreement 2013 – 2017 och information från hemsida på internet och Forsvarets Materieltjenestes hemsida på internet (), samt från . I försvarsöverenskommelsen redovisas också de viktigaste anskaffningsobjekten. Överenskommelsen sluts mellan regeringspartierna och vissa oppositionspartier. Senast presenteras planeringen för det kom- mande årets materielanskaffningar för de politiska partierna som står bakom försvarsöverenskommelsen. följer kontinuerligt upp investeringar genom att Försvarsmakten kvartalsvis rapporterar initierade investeringar samt pågående materiel- anskaffningar till regeringen. Den kvartalsvisa rapporteringen utgör bl.a. grund för försvarsministeriets rapportering till dels de poli- tiska partierna i som står bakom försvarsöverens- kommelsen och dels till försvars- och finansutskott. Härutöver utgör statusrapporteringen underlag för kvartalsvisa överläggningar mellan försvarsministeriet, försvarsmakten och motsvarighet till Försvarets materielverk.4 I syfte att stärka investeringar av större och komplexa materielsystem anlitas även extern kvalitetsgranskning under försvarsministeriets tillsyn. Det danska materielverket har ansvar för att upphandla plan- lagda materielsystem samt för att säkerställa att upphandlingen sker inom angiven budgetram. Innan upphandling kan påbörjas fordras att ett investeringsärende godkänns av försvarsministeriet, de operativa kommandona och försvarskommandot, samt av finansutskott. Upphandlingar och kostnadskrävande initiativ kan endast initieras då försäkran om finansiering är för handen. Materielen finansieras normalt genom flera anslag och ett bemyndigande ges oftast per materielprojekt. Beslut om investeringar i försvarsmateriel som uppgår till kan ensamt fattas av försvarsministern. I de fall investeringar uppgår till krävs ett regeringsbeslut och i de fall då investeringar överskrider måste en investering underställas ett godkännande av finansutskott genom en lag som godkänner använd- ningen av anslagsmedel för ett visst ändamål5, dvs. beslut om finansiering av de enskilda materielobjekten. ansvarar för att lagen om de godkända anslagsmedlen regleras mot och sätts i relation till den övergripande politiska inriktningen inom försvarsmaterielområdet. Även investeringar på mindre summor kan emellertid bli föremål för ett parlamentsbeslut för det fall ärendet bedöms vara av särskild politisk betydelse. 4Benämns Forsvarets Materieltjeneste (FMT). 5Den danska benämningen för detta är Aktstykke. Lagen om godkända anslagsmedel bereds med de politiska partierna som står bakom försvarsöverenskommelsen. Härtill orien- teras försvarets så kallade materielnämnd6. sätts bl.a. samman av representanter från försvarsministeriet, närings- och tillväxtministeriet, den danska Försvarsmakten, , försvars- och säkerhetsföretagens branschorganisation, det danska industriförbundet samt arbetsmarknadens parter. Bland de jämförda länderna kan förvaltningsstruktur sägas vara den som mest liknar med en klar uppdelning mellan den politiska nivån och myndighetsnivån.7 Försvarsmakten ansvarar för att på en övergripande nivå planera för investeringar på lång- (), medellång () och kort sikt (). Långtidsplanen revideras och godkänns av överbefälhavaren. På grundval av allokerade medel förbereder den finska Försvars- makten en investeringsplanering på medellång sikt som godkännas av försvarsministern. I försvarsministeriet finns en kommersiell styrelse som till del utgörs av representanter från försvarsmaktsledningen. Inför investe- ringar i försvarsmateriel granskar den kommersiella styrelsen den aktuella investeringen och analyserar härtill hur regeringens rikt- linjer har tillämpats. För det fall som den kommersiella styrelsen godkänner förslaget till investering går ärendet vidare till beslut.8 Investeringar som uppgår till maximalt beslutas på myndighetsnivå av Försvarsmakten, medan investe- ringar som överskrider beslutas på politisk nivå i försvarministeriet. Vid investeringar som beräknas uppgå till eller mer måste regeringen även bereda investe- ringsärendet tillsammans med, och få ett yttrande från, den så kallade statliga finansiella styrelsen. I somliga fall fordras dessutom ett yttrande från den statliga ekonomisk-politiska styrelsen innan ett investeringsärende kan bli aktuellt för beslut. är härutöver skyldigt att orientera den finska försvarsutskott vid särskilt stora investeringar 6Denna benämns Forsvarets Materielnævn. 7Avsnittet bygger till största delen på korrespondens med det finska försvarsministeriet och finska Försvarsmakten. 8Information om de nämnda styrelsernas sammansättning har ej kunnat erhållas. samt beskriva eventuella samhällsekonomiska följdverkningar och eventuell påverkan på Försvarsmaktens budget. Det är dock försvars- ministern personligen som fattar det slutgiltiga beslutet rörande större och medelstora investeringar. Planeringen på kort sikt är nära knuten till den årliga budget- processen och i likhet med tar den finska ställning till regeringens budgetförslag och beslutar om anslag och beställ- ningsbemyndiganden samt försvarspolitisk inriktning. Materielen finansieras med ett tvåårigt reservationsanslag. För de olika beställ- ningsbemyndigandena godkänns belopp och ändamål. Den finska är således inte primärt involverad i enskilda investerings- beslut och processer. Emellertid har den finska i vissa fall ett inflytande över finansieringen av enskilda materielprojekt. I samband med större och omfattande upphandlingar som spänner behöver regeringen framställa till och få dess god- kännande om finansiering. Genom att dessa fleråriga investeringar utvärderas på årlig basis i samband med budgetprocessen så har alltjämt möjlighet att justera avsatta medel i händelse av att ett investeringsprojekt exempelvis utvecklas på ett sätt som gene- rerar alltför höga kostnader. Redovisningen anges inte i öppna dokument och sker i samband med anbudsfasen. Härtill sker munt- lig information i samband med exempelvis budgetprocessen. redovisar härutöver en boksluts- berättelse till som i generella termer beskriver Försvars- maktens utveckling under aktuellt år. Skrivelsen redogör därtill för de fleråriga investeringsprojekt samt andelen tillgängliga och för- brukade medel för investeringar i försvarsmateriel under inne- varande budgetår. Härutöver har bl.a. den finska för- svarsutskott möjlighet att begära in särskilda underlag rörande specifika upphandlingar samt att tillkalla tjänstemän från ministe- rier, Försvarsmakt och representanter från försvarsindustrin m.fl. till så kallade utskottsförhör för att orientera sig i ett specifikt investeringsärende. Dessutom kan motsvarighet till riks- revisionen följa upp regeringens hantering av enskilda investeringar i försvarsmateriel. Med en förenklad beskrivning styr regeringen i den övergripande försvarsplaneringen och försvarsorganisationen genom den så kallade policy-, planerings och budgetprocessen.9 Det är regeringens försvarspolitiska mål för som styr investeringar i försvarsmateriel. I är för- svarsministeriet och myndighetsnivån mer integrerad än i ; den försvarsmaktsgemensamma materielorganisationen10 utgör sålunda del av försvarsministeriet. Det policyutformande, strate- giska arbetet hanteras av de enheter inom försvarsministeriet som motsvarar departementet.11 Dessa enheter har till uppgift att fungera som beslutstöd till försvarsministern, samt styra och inrikta de fyra försvarsgrenarna12 samt den försvarsmaktsgemen- samma materielorganisationen. Policy-, planerings- och budgetprocessen löper i två tids- perspektiv, dels i en längre fyraårig- och dels i en ettårig planerings- cykel. Den fyraåriga planeringscykeln inleds i samband med regeringens tillträde och tar avstamp i ett strategiskt inriktnings- dokument13. I detta strategiska dokument beskriver regeringen de försvarspolitiska målsättningarna för den kommande mandat- perioden samt redogör för hur dessa ska uppnås och inom vilka budgetramar. Efter antagande presenteras och debatteras doku- mentet i parlamentets andra kammare. Det strategiska inriktnings- dokumentet kompletteras med en så kallad försvarsplan. Planen anger vilka regler och föreskrifter som krävs samt hur försvaret kommer att organiseras – omfång, kvalitet, nödvändig utrustning – för att genomföra den strategiska visionen. Tidsmässigt sträcker sig försvarsplanen bortom mandatperioden och återger försvars- maktens förväntade utveckling i ett tioårsperspektiv. Visionen och målsättningarna i försvarsplaneringen sammanställs i mål som för- svarsorganisationerna ska uppnå inom ett budgetår. 9Avsnittet bygger på information från Overview of the Defence Materiel Process. (2007). Introducing the Central Staff of the . (2006) samt från , DCAF (2005) The Parliamentary Dimension of Defence Procurement, Requirements, Production, Cooperation and Acquisition. 10Benämns Defensie Materieel Organisatie (DMO). 11Den holländska benämningen är de Bestuurstaf. 12Armén, marinen, flygvapnet och den kungliga holländska polisorganisationen 13Den holländska benämningen är de Beleidsvisie (ungefär policyvision). Den ettåriga planeringscykeln utgör del av den nationella budgetprocessen som baseras på budgetunderlag och årsredo- visning. Det strategiska inriktningsdokumentet, försvarsplanen och den finansiella situationen utgör ramverket för försvarsbudget- planeringen. I den så kallade policy-, planerings och budget- processkrivelsen anger försvarsministeriet tilltänkt för- delning av medel i förhållande till behov och målsättningar för de olika försvarsgrenarna. I årsredovisningen framlägger försvars- ministern utfallet i förhållande till det strategiska inriktnings- dokumentet för parlamentets andra kammare. I samband med att försvarsministeriet rapporterar om föregående års verksamhet så redovisas också användarutvärderingar samt icke- strategiska genomförda materielanskaffningar. Materielanskaffningsprocessen utgör en del av policy-, plane- rings- och budgetprocessen. För investeringar som beräknas över- stiga gäller en särskild berednings- och besluts- process, den så kallade försvarsmaterialprocessen14. Syftet är dels att ge ansvarig minister och, eller statssekreterare insyn och informa- tion i ofta komplicerade och svåröverskådliga anskaffningsprojekt, dels att säkerställa att parlamentet informeras och där så krävs, konsulteras. De viktigaste elementen i försvars- materielprocessen är stegvis beslutsfattande på central nivå, central styrning av projekten samt decentraliserat utförande. Processen består normalt av fyra faser15 där varje fas inbegriper ett beslut och dokumentation om projektets fortsatta inriktning. följer de centrala enheterna i försvarsministeriet upp huruvida försvarsmaterielinvesteringarnas budgetmål efterföljs. Härtill utvärderar försvarsministeriets så kallade styrelse för gransk- ning av försvaret den dokumentation som rör faserna i materiel- anskaffningsprocessen. Behörigheten att fatta beslut inom försvarsmaterielprocessen är delegerad eller icke-delegerad beroende på investeringens omfatt- ning, dess strategiska vikt, graden av politisk känslighet, inter- nationella beröringspunkter m.m. För investeringsprojekt som beräknas uppgå till mellan fem och är besluts- rätten delegerad till tjänstemannanivån i försvarsministeriet. Detta gäller normalt även projekt med en investeringskalkyl på 25 , om inte särskilda omständigheter råder. Beslut beträffande investeringsprojekt som överstiger 14Benämns Defensie materieelproces (DMP). 15Behovsanalys, förstudie, studie och anskaffningsförberedning. fattas i regel på politisk nivå. Ett beslut om delegering kan alltid återtas av försvarsministern när så bedöms lämpligt. Även graden av parlamentarisk involvering styrs av den specifika anskaffningens omfattning och strategiska/politiska vikt. Investe- ringar mellan 25 till ska alltid underställas ett god- kännande av parlamentets försvarsutskott efter att den första fasen (fastställande av behov och krav) i försvarsmaterielprocessen är avslutad. I övriga faser har parlamentet normalt inte någon beslutande- rätt. Om projektet däremot är av särskild politiskt känslig karaktär informeras parlamentets underhus efter varje avslutat steg. Vid dessa informationstillfällen består underlagen av konsekvensanalyser, anskaffningsstrategier samt kostnader sett ur materielsystemets hela livscykelperspektiv. Härutöver utvärderar förvarsministeriets så kallade försvarsrevisionstjänst16 de dokument som rör respektive fas i försvarsmaterielprocessen. I det fall ett investeringsprojekt överstiger är statssekreteraren i försvarsministeriet beslutsfattare och regeringen måste härvidlag alltid föredra ärendet för parlamentets försvars- utskott och få dess godkännande innan ett investeringskontrakt kan undertecknas. I de fall som försvarsutskottet inte godkänner investeringsbeslutet kan frågan tas upp till debatt och omröstning i parlamentets andra kammare. I samband med att regeringen överlämnar budgetpropositionen till parlamentet inkommer försvarsministeriet med en detaljerad rapport rörande strategiska materielprojekt som överstiger samt de materielprojekt som är av särskild politisk betydelse och som finns inplanerade den kommande femårsperioden. Rapporten innehåller en statusuppdatering som beskriver de olika materiel- projekten. I rapporten beskrivs även hur de olika materielprojekten relaterar till de försvarspolitiska målen. Det sistnämnda är ett komplement som tillkom då parlamentet begärde denna information. I de fall ett investeringsprojekt överstiger till- kommer en fas i försvarsmaterielprocessen; utvärderings- och projektgenomförande utifrån ett användarperspektiv. Även projekt som understiger , men som till sin karaktär är av särskild politisk vikt, kan bli föremål för utvärdering. Användar- utvärderingen genomförs vanligtvis av berörd försvarsgren och 16 Omnämns som Audit Dienst Defensie (ADD). utgör del av regeringens rapportering om det gångna årets verksamhet till parlamentet (se ovan). För särskilt betydande försvarsmaterielprojekt finns särskilda bestämmelser, den så kallade regleringen om omfattande projekt17, i syfte att underlätta den parlamentariska kontrollen. Regleringen innebär att parlamentet regelbundet och på ett mer skräddarsytt sätt hålls informerat om anskaffningsprocessen. I är det parlamentet som beslutar huruvida ett visst materielprojekt bör ges denna status. Viktiga faktorer för bedömningen av om ett pro- jekt är av särskilt betydande är projektets omfattning, kostnader, statens ansvar, samhällsekonomiska konsekvenser, risker m.m. Ett exempel på ett sådant projekt är ersättningen av jaktflygplanet . I syfte att ge parlamentet ytterligare information rörande komplexa och omfattande projekt kan försvarsrevisionstjänsten initiera en revision som omfattar ett flertal faktorer såsom riskanalys, genomförbarhet, finansiering samt huruvida projektet ryms inom gällande budget- ramar. Återrapporteringen till parlamentet sker i dessa samman- hang enligt en särskild framtagen plan. Inledningsvis kan det noteras att är ett av de länderna som principiellt skiljer sig från förvaltningsmässigt.18 I tillämpas så kallat ministerstyre där försvarsministeriet har ansvar för och leder arbetet med den försvarspolitiska inriktningen och den långsiktiga försvarsplaneringen. genomförde en omorganisation av den strategiska ledningen i Försvarsmakten. Syftet med omorganisationen var att utveckla system och principer för strategisk styrning och uppföljning av försvarsmakten både vad gällde kort- och långsiktig planering samt uppnå en mer kostads- effektiv materielförsörjning. Speciell vikt har lagts vid att inordna investeringsverksamheten i försvarsmateriel i den ordinarie plane- rings- och styrmodellen. Den långsiktiga investeringsplaneringen för försvarsmateriel är centraliserad och styrs uppifrån och ned genom att försvars- ministeriet beslutar om och anger ramförutsättningar inom aktuellt område. Arbetsprocessen är av integrerande karaktär och känne- 17Den holländska benämningen är Regeling . 18Avsnittet bygger till största delen på korrespondens med norska försvarsministeriet och norska Försvarsmakten. tecknas av ett samspel mellan den strategiska- och den operativa nivån. De strategiska funktionerna återfinns i försvarsministeriet, medan den norska Försvarsmakten har en verkställande funktion och ska säkerställa att regeringens uppdrag utförs inom fastställda mål och ramar.