sou · H2B372 · 2014-11-05 00:00:00 — För det fall förbudet mot att använda kontanter m.fl. betalningsmedel skulle uppfattas som en inskränkning, ett handelshinder eller en åtgärd med motsvarande verkan kan det alltså ändå motiveras av hänsyn till ett trängande allmänintresse och av hänsyn till den allmänna ordningen. Utredningen bedömer att det inte finns något mindre ingripande alternativ för att uppnå det syfte som eftersträvas. I jämförelse med t.ex. en ny tillståndsregim för skrothandel får förslaget om kontant- förbud och anmälningsplikt anses som en betydligt lindrigare åtgärd som enbart tar sikte på att förhindra häleriverksamhet och på att försvåra omsättningen av stöldgods. Liknande förbud har införts i andra EU-länder. Utredningen bedömer således att förslaget får anses stå i proportion till det eftersträvade ändamålet och därmed är för- enligt med . EU:s medlemsstater måste i vissa fall anmäla nya nationella för- fattningar till kommissionen. Syftet med anmälningsskyldigheten är i huvudsak att förebygga framtida handelshinder. En sådan anmäl- ningsskyldighet finns enligt det s.k. tjänstedirektivet.8 8 och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden, EUT L 376, 27.12.2006, s. 36, Celex 32006L0123. Syftet med direktivet är att underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleve- rantörer och den fria rörligheten för tjänster, som tjänster- nas höga kvalitetsnivå bibehålls. Tjänstedirektivet omfattar alla krav som påverkar tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet. Med krav avses skyldig- heter, förbud, villkor eller begränsningar som föreskrivs i medlems- staternas lagar eller andra författningar, regler från yrkesorganisa- tioner, branschorganisationer och yrkessammanslutningar eller regler som följer av praxis eller administrativa förfaranden, se artikel 4.7. I har tjänstedirektivet i huvudsak genomförts genom lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden och förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden. Med tjänst avses enligt 4 § lagen om tjänster på den inre mark- naden en prestation som utförs mot ekonomisk ersättning och som inte utgör vara, kapital eller person. Tjänsten måste tillhandahållas av en leverantör som inte är knuten till ett anställningsavtal, dvs. Från lagens tillämpningsområde undantas vissa tjänster, t.ex. finan- siella tjänster och tjänster som är förbehållna reglerade yrken inom hälso- och sjukvården, se 2 §. Lagen omfattar inte heller verksamheter enligt EUF-fördragets regler om den fria rörligheten för varor. Det betyder att tjänste- direktivet inte gäller för krav som måste bedömas enligt fördragets bestämmelser om den fria rörligheten för varor och som inte på- verkar möjligheten att utöva en tjänsteverksamhet. I princip om- fattas därför inte krav som avser exempelvis produktmärkning, bygg- material eller användning av bekämpningsmedel (om Genomförandet av Tjänstedirektivet, s. 13). Det kan dock inte ute- slutas att krav som begränsar användningen av utrustning som behövs för att utföra en viss tjänst påverkar utövandet av tjänsteverksam- heten och att sådana krav därför ändå omfattas av tjänstedirektivet (prop. 2008/09:190 s. 125). Trots att tillverkning av varor inte är en tjänsteverksamhet finns det många anslutna verksamheter, exem- pelvis detaljhandel, som utgör tjänsteverksamhet och därmed omfattas 9 dom i mål C-36/74, Walrave och mot Union Cycliste Internationale m.fl. av direktivet (om Genomförandet av Tjänstedirektivet, s. 13). Det kan ibland vara svårt att avgöra vad som är en vara och vad som är en tjänst. har uttalat att det inte kan uteslutas att försäljning av en vara kan åtföljas av en tjänsteliknande presta- tion. Enbart denna omständighet är dock inte tillräcklig för att det ska anses att en viss ekonomisk verksamhet utgör tillhandahållande av tjänster i den mening som avses i EUF-fördraget. Det ska därför i varje enskilt fall fastställas om den tjänsteliknande prestationen är underordnad i förhållande till de omständigheter som rör den fria rörligheten av varor. När en nationell åtgärd har anknytning till så- väl den fria rörligheten av varor som friheten att tillhandahålla tjänster är huvudregeln att domstolen ska undersöka åtgärden mot bakgrund av endast en av dessa grundläggande friheter om det visar sig att en av dem är helt underordnad den andra och kan knytas till åtgärden.10 Enligt artiklarna 15.7 och 39.5 i tjänstedirektivet är medlemsstaterna skyldiga att anmäla nya författningsförslag eller ändringar av befint- liga författningar till kommissionen när dessa författningar faller inom direktivets tillämpningsområde. Förfarandet enligt artikel 15.7 avser krav som ställs på tjänsteleverantörer som vill etablera sig i , och som faller inom kategorierna i artikel 15.2 i tjänstedirektivet. Exempelvis inbegrips kvantitativa eller geografiska begränsningar, krav på ett minsta antal anställda och skyldighet för tjänsteleveran- tören att ha en viss juridisk form. Förfarandet enligt artikel 39.5 avser krav på tjänsteleverantörer som är etablerade i ett annat land inom EU/EES och som vill tillhandahålla tjänster i utan att etablera sig här. Anmälningsplikten omfattar dock inte sådana tjänster och områden som anges i artikel 17 i direktivet, t.ex. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som tillhandahålls i en annan medlems- stat, bl.a. tjänster inom post- och elsektorerna och avfallshantering. 10 dom i mål C-20/03, Burmanjer m.fl. p. 34–35. 15.4.2Förslaget att upphäva begagnatlagstiftningen – överväganden och bedömning Utredningens bedömning: Förslaget att upphäva lagstiftningen om handel med begagnade varor ska anmälas enligt tjänstedirek- tivet (direktiv /123/EG). Anmälningsskyldigheten enligt tjänstedirektivet avser som nämns i avsnitt 15.4.1 också ändringar av befintliga författningar. Det innebär att förslag om att upphäva en reglering som omfattas av direktivets tillämpningsområde ska anmälas. Handel med begagnade varor är enligt att bedöma som handel med tjänster, eftersom detaljhandel enligt utgör tjänsteverksamhet. Förslaget att upphäva lagstiftningen om handel med begagnade varor omfattas av tjänstedirektivets tillämpnings- område. Det ska därför anmälas till kommissionen. 15.4.3Förslaget om kontantförbud – överväganden och bedömning Utredningens bedömning: Förslaget kan omfattas av tjänste- direktivet såvitt det berör vidareförsäljning av metallskrot. Vid en sådan bedömning måste förslaget i denna del anmälas enligt tjänstedirektivet (direktiv /123/EG). Som utgångspunkt är handel med metallskrot att betrakta som han- del med varor (se avsnitt 15.2). I skrotbranschen förekommer emellertid också inslag av tjänste- liknande prestationer. Exempelvis är det vanligt att en skrothandlare hämtar det skrot han köper hos säljaren. Inom både byggindustrin och tillverkningsindustrin är avtal med sådan innebörd ofta förekommande. Också de kommunala återvinningscentralerna har som regel avtal med något av de större företagen i skrotbranschen som innebär att företaget köper och också hämtar det insamlade metallskrotet. En fråga som uppkommer är om denna verksamhet är att bedöma som handel med tjänster eller handel med varor. I samtliga nu nämnda fall är det skrothandlaren som betalar. Detta vederlag avser metallskrotet. Den tjänsteliknande prestationen, att hämta metallskrotet, är enligt utredningens bedömning underord- nad i förhållande till köpet av skrotet. Så här långt bör därför svaret vara att det fortfarande rör sig om handel med varor och att för- slaget alltså inte faller under tjänstedirektivets tillämpningsområde. En annan företeelse som förekommer i skrotbranschen är att varorna köps och säljs i flera led. I de fall där en skrothandlare först köper metallskrot för att sedan sälja det vidare till en annan skrot- handlare är det svårare att avgöra om det rör sig om handel med en vara eller med en tjänst. Av skäl 33 i tjänstedirektivet framgår att bl.a. distribution är en tjänst som omfattas av direktivet. Som tidi- gare nämnts är exempelvis detaljhandel en verksamhet som faller inom tjänstedirektivets tillämpningsområde. Det är inte självklart hur ett led som avser vidareförsäljning av metallskrot ska klassificeras. I rättsfallet De Agostini11, som gällde TV-reklam, valde att dela upp sitt avgörande på så sätt att förfarandet bedömdes dels enligt artikel 30 (nuvarande artikel 34), dels enligt artikel 59 (nuvarande artikel 56) i fördraget. Bakgrunden i fallet var att två svenska företag, De och TV-shop, mot betalning sände TV-reklam i för annonsörer i andra länder. Den svenska fann att reklamen stred mot svensk rätt i en del avseenden och yrkade att De och TV-shop skulle upphöra med vissa marknads- föringsåtgärder i TV-reklamen. I fråga om artikel 30 erinrade EU- domstolen om att lagstiftning som förbjuder TV-reklam inom en viss sektor rör säljformer för varan i fråga, i den mån den förbjuder ett slags marknadsföringsåtgärd för en särskild avsättningsmetod.12 Domstolen konstaterade därefter att reklam som ett i en medlems- stat etablerat programföretag mot betalning sänder för en annonsör som är etablerad i en annan medlemsstat utgör en tjänst i den mening som avses i artikel 59 i fördraget.13 I rättsfallet Schindler14, som gällde spelverksamhet, betraktade emellertid den aktuella verksamheten bara som tjänst- er. Bakgrunden i fallet var en tvist mellan den brittiska tullmyndig- 11EU-domstolens dom i de förenade målen C-34/95, C-35/95 och C-36/95 () mot De (Svenska) och KO mot TV- Shop i . 14EU-domstolens dom i mål C-275/92 Customs and Excise Commis- sioners v. and . heten å ena sidan och och å andra sidan. De två senare hade från skickat försändelser till brittiska medborgare. Varje försändelse innehöll ett brev som inbjöd mottagaren att delta i ett lotteri som anordnades i . Försändelserna stoppades av den brittiska tullmyndigheten med hän- syn till att de införts i strid med brittisk lag. Frågan i målet var om brittisk lagstiftning, som innebar förbud mot privat lotteriverksam- het, stred mot EG-fördragets regler om fri rörlighet för varor eller tjänster. anförde att verksamheten att sända reklam och beställningsformulär för en lotterianordnares räkning bara är kon- kreta steg i att anordna eller driva ett lotteri. Dessa aktiviteter kan därför inte enligt fördraget anses självständiga i förhållande till det lotteri som de hör samman med. Införseln och spridningen av före- mål är inte ett mål i sig, utan har till syfte att göra det möjligt för invånarna i de medlemsstater som föremålen förs in till och sprids i att delta i lotteriet. Den aktuella lotteriverksamheten var följaktligen inte en sådan verksamhet som var hänförlig till varor, utan skulle i stället betraktas som tjänster i den mening som avses i fördraget.15 Den verksamhet i skrotbranschen som innebär vidareförsäljning av metallskrot kan mot bakgrund av de nämnda rättsfallen ses på olika sätt. Ett alternativ är att se vidareförsäljningen som en själv- ständig verksamhet i enlighet med hur resonerade i fallet De . Resultatet av ett sådant resonemang blir att, oaktat metallskrot i sig är en vara, det led som avser vidareförsäljning av metallskrot bör ses som en separat verksamhet som avser distribu- tion av metallskrot. Vid en sådan bedömning torde det vara fråga om en tjänst. Den nu föreslagna regeln om kontantförbud bör i sådana fall, vad gäller just denna separata företeelse, falla inom tjänstedirek- tivets tillämpningsområde. Tolkningen medför också att förslaget i denna del bör anmälas till kommissionen. Ett annat sätt är att se det aktuella försäljningsledet som en del av ett större sammanhang. Den verksamhet som avser vidareförsälj- ning av metallskrot är visserligen begränsad till just distribution, men är bara ett led i handeln med varor. Vidareförsäljningen bör därför inte bedömas för sig. Kontantförbudet ska i stället ses som en bestäm- melse som gäller för skrotbranschen som sådan, vilken avser handel Med ett sådant resonemang faller inte bestämmelsen om kontantförbud under tjänstedirektivets tillämpningsområde. Hur långt tjänstedirektivets tillämpningsområde sträcker sig när det gäller det nu föreslagna förbudet är alltså inte givet. Förslaget kan dock enligt utredningens bedömning omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde i den del som avser vidareförsäljning av metall- skrot. Ett sådant synsätt innebär att förslaget, i den del det avser denna separata företeelse, måste anmälas till kommissionen. 15.5Informationssystem för tekniska föreskrifter Utredningens bedömning: Varken förslaget att upphäva lagstift- ningen om handel med begagnade varor eller förslaget om för- bud mot kontanter m.fl. betalningsmedel vid handel med metall- skrot ska anmälas enligt direktivet om informationssystem för tekniska föreskrifter (direktiv /34/EG och direktiv /48/EG). finns inom EU ett informationssystem som syftar till att motverka handelshinder orsakade av tekniska föreskrifter på det icke-harmoniserade området.16 Informationsförfarandet omfattar numera också föreskrifter om vad som kallas informationssam- hällets tjänster. Vad som avses med tekniska föreskrifter och föreskrifter om informationssamhällets tjänster framgår av artikel 1 i direktivet. Tek- niska föreskrifter omfattar t.ex. regler med krav på varors utformning samt föreskrifter som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en vara. Informationssamhällets tjänster är tjänster som överförs på elektronisk väg, på distans och på individuell be- gäran av en tjänstemottagare. Direktivet är i genomfört genom bl.a. förordningen (1994:2029) om tekniska regler. Av förordningen framgår att nya tekniska föreskrifter ska anmälas till Europeiska kommissionen. 16 Bestämmelserna finns nu i och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (ändrat genom Europaparla- mentets och rådets direktiv /48/EG). Förslaget att upphäva lagstiftningen om handel med begagnade varor omfattas inte av direktivets tillämpningsområde. Utredningens förslag att förbjuda kontanter m.fl. betalningsmedel vid handel med metallskrot innebär inte några krav på produkter och inte heller några förbud som rör varorna i fråga. Förslaget berör inte informa- tionssamhällets tjänster. Således omfattas inte heller det förslaget av direktivets tillämpningsområde. Det krävs därför inte att något av utredningens förslag anmäls till kommissionen enligt dessa före- skrifter. 16.1Förslaget att upphäva lagstiftningen om handel med begagnade varor Den nuvarande regleringen av handeln med begagnade varor har sitt ursprung förordning angående handel med vissa begagna- de föremål m.m. Utredningen har fått i uppdrag att analysera utveck- lingen av handeln med begagnade varor och göra en bedömning av om den bör vara reglerad även i fortsättningen. Om utredningen finner att det behövs en fortsatt reglering ska en översyn av den nu- varande lagstiftningen göras. I sådana fall ska förslag till författnings- ändringar lämnas och tillsynsregleringen ses över. Utredningen har övervägt om begagnathandeln alltjämt bör vara reglerad i kapitel 12. Där identifieras följande problem med den nuvarande lagstiftningen. Till att börja med är lagstiftningen inte anpassad till rådande för- hållanden. Flera av huvudbestämmelserna i lagstiftningen härstam- mar års förordning. Verkligheten ser emellertid ut på ett annat sätt än . Den mest påfallande för- ändringen är att handeln med begagnade varor har ökat dramatiskt och till mycket stor del bedrivs på andra ställen än i butiker. Denna utveckling har varit särskilt framträdande i och med internets framväxt. Försäljningen av begagnade varor över internet ökar stadigt . Ett annat problem med lagstiftningen är att polisens tillsyn över begagnathandeln varierar stort över landet. Endast hälften av polis- myndigheterna bedriver ett någorlunda rutinmässigt arbete enligt regleringen. Det är inte tillfredsställande att en så stor andel av polis- myndigheterna bara tillämpar bestämmelserna sporadiskt eller inte alls. Effekten blir att handlare med likvärdig verksamhet behandlas olika beroende på var i landet de bedriver verksamhet. Kontrollen över handlare på andra marknadsplatser än i fysiska butiker, t.ex. på internet, är i princip obefintlig. Av det totala antalet handlare som omfattas av lagstiftningen finns enbart en mindre andel i polisens register. Merparten av handlarna har alltså inte anmält sin handel för registrering. Det kan bero på att handlare aktivt väljer att inte rätta sig efter bestäm- melserna. I de flesta fallen är dock förklaringen troligen att hand- larna inte känner till att lagstiftningen finns. De skyldigheter som föreskrivs innebär ett inte obetydligt merarbete och vissa begräns- ningar för de handlare som är registrerade och blir kontrollerade av polisen. Den nuvarande situationen har alltså en viss inverkan på konkurrensen på marknaden. Ett primärt syfte med begagnatlagstiftningen är att underlätta polisens efterspaning av stulna eller annars olovligt åtkomna varor (se 1 § lagen om handel med begagnade varor). En av huvud- bestämmelserna anger att handlarna ska anteckna olika uppgifter om de varor som omfattas av lagstiftningen och som köps in. Polisen kan sedan använda anteckningarna till att matcha gods som anmälts stulet. Av utredningen framgår dock att anteckningarna, där sådana förs och där polisen hämtar in dem, ofta är bristfälliga. Det torde inte heller vara ovanligt att inköpta föremål saknar sådana utmärkande egenskaper som möjliggör identifiering. Utredningens granskning av polisens arbete visar visserligen att det förekommer att stöld- och häleribrottslighet upp med hjälp av denna arbetsmetod och att det är hos de polismyndigheter som tillämpar lagstiftningen på ett konsekvent sätt som tillvägagångssättet varit mest framgångs- rikt. På det hela taget framstår dock den föreskrivna arbetsmetoden som föråldrad och ineffektiv. Regleringen genererar inte på långa vägar en uppklaring som motsvarar det arbete som läggs ned eller borde läggas ned. Utredningen har funnit att den problematik med lagstiftningen som identifierats motiverar att regleringen upphävs. En ytterligare faktor som utredningen i någon mån beaktat är den ändring som gjorts i 3 § lagen (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre (godtros- förvärvslagen) sedan den nuvarande lagstiftningen trädde i kraft. Ändringen innebär att det är möjligt att göra ett godtros- förvärv om ägaren har frånhänts egendomen genom att någon olov- ligen tagit den eller tilltvingat sig den genom s.k. råntvång (se vidare Denna förändring i godtrosförvärvslagen kan i viss begränsad utsträckning sägas minska behovet av en reglering av be- gagnathandeln. Utredningen har övervägt att föreslå att regleringen ska ändras i stället för att upphävas men har funnit att det av framför allt prak- tiska skäl inte är ett genomförbart alternativ (se vidare i avsnitt 16.1.2). Syftet med förslaget är att frigöra polisresurser till annat mer effektivt spaningsarbete, att minska den administrativa bördan för de registrerade företagen och att skapa jämlika förhållanden för de handlare som omfattas av lagstiftningen. Att regleringen i stora delar av landet inte tillämpas alls eller bara sporadiskt talar för att många polismyndigheter gör samma bedömning av reglernas effektivitet. Enligt 6 § 2 i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244) ska en konsekvensutredning innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det utredningen vill upp- nå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Alternativet till att upphäva lagstiftningen är att behålla den och göra vissa ändringar. Utredningens slutsats är emellertid att detta inte låter sig göras på ett bra sätt. Det huvudsakliga skälet till det är att utvecklingen på begagnatmarknaden gjort att det nu ter sig omöj- ligt att samla handeln under en och samma lagstiftning på ett sätt som fungerar i praktiken. Även om lagstiftningen skulle reformeras i flera avseenden innehåller regleringen vissa grundbestämmelser som det är svårt att ta bort utan att syftet går förlorat. Framförallt bör det finnas någon slags tillsyn för att regleringen ska få genomslags- kraft. Med hänsyn till den mycket stora ökningen av handel med begagnade varor genom framför allt internet framstår det emellertid som ogörligt för polisen eller någon annan myndighet att bedriva en tillsyn värd namnet över alla de verksamheter som skulle omfattas av lagstiftningen. En tillsyn över hela begagnathandeln skulle inte heller stå i proportion till de resultat, t.ex. i form av uppklarade stöldbrott, som kan förväntas. Att försöka avgränsa tillämpningsområdet är inte heller ett bra alternativ. Det framstår inte som möjligt att begränsa kontrollområ- det utan att lagstiftningen blir meningslös eller orättvis. pelvis undanta de handlare som bedriver verksamhet på internet – och som på grund av antalet aktörer och den internationella miljön torde vara närmast omöjliga att kontrollera – skulle lägga en orättvis börda på butikshandlarna utan att stöldbrottsligheten påverkas nämnvärt. 16.1.3Vilka berörs av förslaget? De som berörs av förslaget är främst de handlare som omfattas av nuvarande lagstiftning. Av dessa är det dock få som berörs av regleringen på så sätt att de följer den. Det är de handlare som är registrerade hos polisen som med säkerhet känner till att lagstiftning- en finns och som därför också troligen till stor del iakttar bestäm- melserna. Långt ifrån alla registrerade handlare blir emellertid kon- tinuerligt kontrollerade av polisen och det är därför osäkert hur många som verkligen rättar sig efter reglerna. Det är inte helt klarlagt hur många handlare som finns i polisens register. En del polismyndigheter har inte kunnat svara på hur många handlare som är registrerade inom deras myndighet. Med ledning av de uppgifter som utredningen har fått från polismyndigheterna kan det dock antas att det finns omkring 3 600 registrerade hand- lare. Man bör kunna utgå från att varje handlare som är registrerad är näringsidkare i en eller annan företagsform. Det kan med säkerhet sägas att antalet handlare som omfattas av lagstiftningen är långt fler än de som förekommer i polisens register. Merparten av dessa handlare torde vara omedvetna om lagstiftningens existens. Att det är på det sättet vittnar både polis och bransch- organisationer om. Hur många handlare det rör sig om totalt är svårt – för att inte säga ogörligt – att avgöra. Det säger sig självt att det är en närmast omöjlig uppgift att undersöka t.ex. hur många butiker som förutom nyproduktion också handlar med sådana be- gagnade varor som lagstiftningen tillämpas på. Än svårare är det att bilda sig en uppfattning om hur många som köper sådana varor som omfattas av lagstiftningen och säljer dem vidare på andra platser än i butiker i en sådan utsträckning att det kan betecknas som yrkes- mässig handel. Dessa handlare förekommer oftast inte under något firmanamn och säljer sina varor på internet eller på tillfälliga handels- platser som loppmarknader, vilket gör det särskilt svårt att upp- skatta antalet. Även om det alltså inte går att säga hur många handlare det rör sig om totalt kan den slutsatsen dras att det rör sig om mångfaldigt fler än de som finns registrerade hos polisen. De flesta företag i be- gagnatbranschen torde vara små företag med få anställda eller inga anställda. Förutom begagnathandlare berörs också polisen av förslaget att upphäva lagstiftningen. Som tidigare nämnts är polisens tillsyn och tillämpning av regleringen mycket varierande i landet. På vissa håll förekommer i princip ingen tillsyn alls. Hos andra polismyndigheter kontrolleras de registrerade handlarna frekvent. och domstolarna berörs också i viss mån av förslaget. Lagen om handel med begagnade varor är tillämplig på yrkesmässig handel med vissa särskilt angivna varor.