sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — SOU 2014:76 De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling målen mot storföretagens och koncernernas företagsskatte- problem.9 Mellankommunala skatterätten lades ner . I den departementspromemoria Mellankommunala skatterätten m.m. (Ds Fi 1986:5) som låg till grund för detta anfördes bl.a. följande. Det är i allmänhet en fördel om en och samma domstol prövar mål rörande skattskyldiga som i beskattningshänseende är närstående. En sådan samordning befrämjar både rättssäkerheten och process- ekonomin. Samordningen behöver dock inte ske inom ramen för en särskild domstol. Önskemålet att hålla samman olika koncernbolags taxeringar kan därför tillgodoses även utan mellankommunala skatterätten. Frågan är då om det i dagens läge finns andra skäl för att kon- centrera vissa mål i andra instans till en skattedomstol med karaktär av specialdomstol. En förutsättning för att ha en sådan specialdomstol bör vara att målområdet i fråga är så speciellt att det inte lämpligen kan inlemmas i de allmänna förvaltningsdomstolarnas verksamhetsområde. Besvärsmålen rörande fysiska personer företer inte några sådana särdrag. Besvärsmål rörande storföretagens taxeringar gäller ofta kompli- cerade skattefrågor och betydande belopp. Detta gör att målen gene- rellt sett är av stor vikt för både det allmänna och de skattskyldiga. Kraven på en enhetlig rättstillämpning blir därför särskilt stora. Möjligheterna för företagen att följa rättsutvecklingen är också större om besvären behandlas av en enda domstol. Å andra sidan kan frågor av liknande slag också komma upp i länsrätterna. Det är sålunda mera en gradskillnad än en artskillnad. De nu nämnda argumenten synes, mot bakgrund härav och av att samtliga kammarrätter kan pröva de här aktuella besvärsmålen och att det främst ankommer på regeringsrätten att som prejudikatinstans sörja för en enhetlig rättstillämpning, inte vara av sådan styrka att de motiverar att mellankommunala skatte- rätten behålls. De fristående länsrätterna har verkat . Domstolarna har fungerat väl och balansläget är väsentligt bättre än när länsrätts- reformen genomfördes . Den dömande personalen vid läns- rätterna får sin utbildning hos kammarrätterna. Också i övrigt före- kommer ett omfattande utbyte av personal mellan länsrätterna och kammarrätterna. Den allmänna kompetensen hos länsrätterna ökar därmed liksom kunskapen i företagsbeskattningsfrågor av den typ som handläggs i mellankommunala skatterätten. Man kan därför räkna med att länsrätterna är kompetenta att pröva även de större företagens taxeringar. Till bilden hör också att skattereglerna förenklas i och med slopandet av den kommunala taxeringen av juridiska personer. 9 (1988) s. 30. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att mellankommunala skatterätten avvecklas. Besvär över taxeringsnämnds beslut bör därför utan undantag prövas av länsrätt. Beträffande koncernbolagsregeln föreslogs i promemorian infö- rande av regler att besvär rörande ett företag i en koncern skulle prövas av länsrätten i det län där moderföretaget hade sitt säte. Detta skulle i praktiken innebära att det helt övervägande antalet av de aktuella målen styrdes till de tre största länsrätterna. Koncentrationen till skulle skapa förutsättningar för att inom ramen för länsrätten i detta län åtminstone delvis ta till vara den kompetens som finns hos mellankommunala skatte- rätten. I proposition 1986/87:47 om ändring av taxeringsorganisationen föreslogs att Mellankommunala skatterätten skulle avskaffas. Skälet till detta var att juridiska personer inte längre skulle taxeras till inkomstskatt, och att all inkomst för fysiska personer skulle beskattas i hemortskommunen oavsett från vilken kommun inkomsten härrörde. Departementschefen anförde vidare bl.a. följande: De här nämnda reformerna har lett till att de motiv som en gång låg till grund för inrättandet av mellankommunala skatterätten mist sin bety- delse. Någon uppgift att skilja mellan motstridiga länsintressen finns i stort sett inte längre. Från principiella synpunkter finns det därför inga skäl att behålla en icke länsanknuten besvärsinstans. Frågan är istället om man bör behålla mellankommunala skatterätten av andra skäl. Mellankommunala skatterättens verksamhet har med tiden i allt större utsträckning kommit att avse skatteärenden som inte har något markerat länsintresse. Detta beror främst på den införda koncernbolagsregeln som medför att besvär över taxeringarna av de allra flesta storföretagen avgörs av mellankommunala skatte- rätten. Det kan därför med visst fog hävdas att mellankommunala skatterätten för storföretagens del fungerar som en specialdomstol. Vid remissbehandlingen har, inte minst från näringslivshåll, också framhållits att besvär över storföretagens taxeringar även i fort- sättningen bör avgöras av mellankommunala skatterätten. Det har bl.a. understrukits att mellankommunala skatterätten har en betydande sak- kunskap inom företagsbeskattningens område med åtföljande förtro- ende hos de berörda skattskyldiga. Frågan är således om det finns tillräckliga skäl för att även ha en speciell, rikstäckande domstol av mellankommunala skatterättens slag för att avgöra vissa taxeringsbesvär. Som flera remissinstanser har påpekat har mellankommunala skatterätten utfört ett värdefullt arbete när det gäller rättsskipningen på företags- De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling Men en grundläggande förutsättning för att en sådan domstol skall finnas måste enligt min mening vara att mål- området är så speciellt att det inte bör ankomma på någon länsrätt att handlägga målgruppen i fråga. De nämnda reformerna har medfört att det inte längre förekommer någon sådan målgrupp hos mellan- kommunala skatterätten. De olika synpunkter som kan tala för att besvären från storföretagen även hålls samman motiverar enligt min mening inte att dessa avgörs av en från besvärsinstanserna i övrigt fristående domstol. Den från remisshåll önskade samordningen kan praktiskt taget lika väl nås genom att de aktuella arbetsuppgifterna handhas inom ramen för länsrättsorganisationen.10 I propositionen diskuterades också koncernbolagsregeln. Det anfördes att några av bristerna i det gällande systemet skulle kunna avhjälpas och fördelarna bibehållas om Mellankommunala skatte- rättens verksamhet inordnades i Länsrätten i . Departementschefen delade inte denna uppfattning och anförde bl.a. följande: Även om storföretagens taxeringsfrågor avser inveck- lade förhållanden är de emellertid inte av så särpräglad natur att liknande frågor inte kan komma upp hos andra skattskyldiga. Det får vidare anses klart att det hos länsrätterna skett en höjning av kompetensen och att de är kvalificerade att – i likhet med vad som i viss utsträckning redan sker – avgöra besvär över storföretagens taxe- ringar. För egen del anser jag därför att man bör sträva efter att utveckla och stimulera rättsskipningen i länsrätterna i likhet med vad som gjordes i samband med ställningstagande att var och en av kammarrätterna skulle få handlägga mål beträffande besvär över beslut av mellankommunala skatterätten. Att tillföra alla länsrätter flera mål som rör större företags taxeringar bör leda till en ytterligare höjning av den allmänna kompetensen.11 beslutade i enlighet med propositionen att verksamheten vid Mellankommunala skatterätten skulle upp- höra . 1986/87:47 s. 91–92. a. s. 93. Detta uttalande kan jämföras med vad regeringen uttalade om länsrätternas målområde vid genomförandet av förvaltningsrättsreform. Regeringen uttalade i prop. 2008/09:165 s. 105 att så många måltyper som möjligt bör förekomma i alla länsrätter, vilket innebär att specialdestination av måltyper till vissa länsrätter som huvudregel bör undvikas. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling Genom denna reform, som trädde i kraft , slogs de tre typerna av länsdomstol samman till en domstol i varje län, benämnd länsrätt. frigjordes länsrätterna från läns- styrelserna och blev helt självständiga organisatoriskt. Förutom den huvudsakliga uppgiften att pröva överklaganden av beslut som fattats av förvaltningsmyndigheter fick länsrätterna även uppgiften att besluta som första instans i en rad förvaltningsfrågor, främst rörande tvångsåtgärder av olika slag såsom omhändertaganden av barn och missbrukare. Länsrätterna tog över de arbetsuppgifter som tidigare hade utförts av länsdomstolarna (länsrätterna, länsskatterätterna och fastighetstaxeringsrätterna). Från början hade de ett ganska snävt målområde innefattande främst skatte- och körkortsmål samt mål enligt socialtjänstlagen. Ett av skälen till att man inte utvidgade länsrätternas målområde i samband med omorganisationen var att man ansåg att de nya domstolarna skulle utgöra bärkraftiga enheter med befintligt målområde. För överprövning av framför allt de allmänna försäkringskassornas beslut inrättades tre försäkringsrätter. Försäk- ringsrätternas beslut skulle överklagas till Försäkringsöver- domstolen (tidigare kallad Försäkringsdomstolen). Domstolen hade tidigare varit sista instans i ärenden som hade prövats av och i vissa ärenden där beslutat som första instans. infördes en ny instansordning för social- försäkringsmål. Den nya instansordningen innebar att social- försäkringsmål överklagades från allmän försäkringskassa eller till länsrätt och därifrån till kammarrätt samt till Försäkringsöverdomstolen som sista instans. Försäkrings- rätterna lades således ner. Utgångspunkten för denna förändring var en kraftigt ökad måltillströmning vilket ledde till allt längre 1977/78:170 och 1978/79:86. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling handläggningstider i försäkringsrätterna som dessa domstolar hade svårigheter att möta det ökande målantalet genom nyanställningar av jurister.13 Ett tidigare principbeslut om att slå samman försäkringsrätterna med kammarrätterna frångicks därmed med hänvisning till att det skulle leda till betydande kostnader, att det inte skulle lösa problemet med den växande målbalansen samt domstolsstrukturella skäl. Departementschefen anförde härvid att den övergripande målsättningen var att tyngdpunkten i dömandet bör ligga så långt ner i domstolshierarkin som möjligt.14 Försäkringsöverdomstolen lades ner från . Departementschefen anförde bl.a. följande som skäl för detta. Redan det förhållandet att försäkringsrätterna avskaffats och deras mål överförts till länsrätterna med överklagande till kammar- rätterna talar med betydande styrka för att också Försäkrings- överdomstolen upphör som speciell sista instans. Socialförsäkrings- området är en betydelsefull del av förvaltningsrättskipningen. Med hänsyn härtill motiverar också den nackdel som ligger i att det finns två högsta instanser inom förvaltningsrättskipningen att det bara ska finnas en slutinstans, nämligen Regeringsrätten. Vidare tog departementschefen upp att förslaget om slopad ändringsdispens hos Försäkringsöverdomstolen troligen skulle medföra att de mål som ska prövas i sak blir så få att det inte är befogat att ha en särskild domstol för dessa. Dessutom nämndes att det från utbildnings- och rekryteringssynpunkt var en nackdel med special- domstolar. Departementschefen intog ståndpunkten att behovet av specialkunskaper inom ett visst rättsområde kan tillgodoses på annat sätt än genom särskilda domstolar för vissa måltyper.15 1990/91:80 s. 38. a. s. 39 f. Departementschefen tog också upp att möjligheterna till snabb handläggning var större i länsrätt än i kammarrätt beroende på domstolens sammansättning. Vidare nämndes att en sammanslagning av försäkringsrätterna med kammarrätterna kunde komma att påverka den nya, snabbare och sammanhållna domarutbildningen negativt då det skulle uppstå en obalans mellan antalet fiskaler i kammarrätterna och antalet platser för under- rättstjänstgöring i länsrätterna. 1992/93:215 s. 16 f. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling då utskrivningsnämnderna och Psyki- atriska nämnden avskaffades prövar länsrätterna som första instans frågor om psykiatrisk tvångsvård. Som skäl för denna förändring angavs i förarbetena bl.a. de åtaganden som gjort enligt internationella överenskommelser.16 gavs länsrätterna en allmän behörighet att pröva förvaltningsmål som första domstolsinstans. blev länsrätten första domstolsinstans för bl.a. studie- stödsmål, kriminalvårdsmål och mål enligt ordningslagen.17 blev länsrätt första instans för ytterligare ett hundratal måltyper som tidigare överklagats från förvaltnings- myndighet till kammarrätt.18 Den tredje etappen av denna instansordningsreform trädde i kraft då de flesta kvarvarande mål som över- klagats direkt till kammarrätt flyttades ned till länsrätt som första domstolsinstans.19 Vidare infördes för många måltyper ett krav på prövningstillstånd i ledet länsrätt – kammarrätt. Det skedde också en omläggning av taxeringsprocessen. Ytterligare måltyper har efter hand tillförts länsrätterna.20 Från genomfördes nedflyttning av ytterligare måltyper till förvaltningsrätterna och är det endast mål om utlämnande av allmän handling som överklagas direkt till kam- marrätten.21 1990/91:58 s. 176 f. Härvid nämndes internationella konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 1993/94:133. 1994/95:27. 1995/96:22. mål enligt lagen (2004:629) om trängselskatt. 2012/13:45 s. 81 f. Dröjsmålstalan som avser handläggning av ett regeringsärende ska dock väckas i . De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling 3.7Från enparts- till tvåpartsprocess Från början hade en klagande ingen motpart inför de allmänna förvaltningsdomstolarna. Domstolen både dömde i målet och representerade det allmänna.22 Det fanns visserligen mål med två- partskaraktär, men i de flesta måltyper där enskilda intressen stod mot allmänna var de senare inte partsrepresenterade. En statlig myndighet ansågs inte utan författningsstöd kunna överklaga ett beslut av en annan förvaltningsmyndighet, om inte myndigheten i beslutsinstansen intagit partsställning. En statlig myndighet saknade också i regel rätt att utan författningsstöd överklaga ett domstolsavgörande genom vilket myndighetens beslut ändrats. Exempel på tvåpartsmål innan obligatorisk tvåpartsprocess infördes i de allmänna förvaltningsdomstolarna var taxeringsmål, mål om administrativa frihetsberövanden, körkortsmål och social- försäkringsmål. I de mål som hade enpartskaraktär kunde besluts- myndigheten genom att till domstolen ge in sitt omprövnings- beslut faktiskt gå i svaromål på en enskilds överklagande. Dom- stolen kunde även med stöd av 13 § FPL i mål som formellt hade enpartskaraktär fordra in yttrande från en förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken. Därmed uppstod givetvis inte en tvåpartsprocess i formell mening, men i det konkreta fallet kunde skillnaden gentemot en ordinär tvåpartsprocess bli liten även om givetvis en viktig skillnad i de nu berörda fallen var att myndig- heten inte hade rätt att överklaga.23 Frågan om behovet av ett obligatoriskt tvåpartsförfarande i förvaltningsprocessen fanns med redan i 1950–talets rättssäkerhets- debatt. Besvärssakkunniga uttalade sig positivt om en tvåparts- process, men nöjde sig med att föreslå att en myndighet skulle ha rätt att överklaga i ärenden där dess beslut ändrats.24 Vid tillkomsten av förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen tog föredragande statsrådet bl.a. upp frågan om det allmännas möjlig- heter att överklaga beslut, genom vilka ett allmänt intresse fått vika för ett enskilt eller som annars kunde anses förfördela ett offentligt 22Enligt Lavin var rättegången därmed ett slags inkvisitorisk process och det var mycket svårt för den enskilde att tillvarata sina intressen i denna processform. Den enskildes talan fick gå ut på att övertyga domstolen om att beslutsmyndigheten haft fel. Lavin (2000) s. 99. 1995/96:22 s. 69 f. I socialförsäkringsmål var tvåpartsförfarandet fakultativt. 24SOU 1964:27 s. 539 f. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling Han tog även upp frågan om utsträckt tillämpning av det kontradiktoriska förfarandet genom partsrepresentation för det allmänna i förvaltningsärenden. Han ansåg att de nu berörda spörsmålen i ett senare sammanhang borde bli föremål för en samlad bedömning.25 Någon samlad bedömning kom inte till stånd före den som gjordes av i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet – Arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106). föreslog en obligatorisk tvåpartsprocess vilket också var det förslag som regeringen sedermera presenterade i prop. 1995/1996:22. I propositionen angavs bl.a. följande skäl för behovet av en förändring.26 Ett skäl var att skapa goda förutsättningar för prejudikat- bildning på förvaltningsprocessens område. Det innebär bl.a. att man uppnår en mer likformig rättstillämpning och man kan sam- hällsekonomiskt vinna ganska mycket genom en överklaganderätt för beslutsmyndigheten, eftersom de domstolsavgöranden det gäller av naturliga skäl måste avvika från myndighetens beslut. Vidare anfördes att det får anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blir bestående trots alltså att det i sådana fall genomgående blir fråga om ändringar till nackdel för den enskilde. Utöver detta nämndes också att behovet av en företrädare för de allmänna intressena, särskilt i första domstolsinstans, i första hand hängde samman med utredningskravet och särskilt i sådana fall där den muntliga förhandlingen är ett viktigt inslag. Utrednings- materialet angavs bli fylligare i en tvåpartsprocess genom parternas dialog. Vidare framfördes att tvåpartsprocess kunde vara en fördel eftersom det fanns en uppenbar risk att en domstol som i ett enpartsärende självmant inhämtade utredning i målet kunde komma att uppfattas som partisk, särskilt om utredningen visade sig vara till nackdel för den enskilda parten. Den enskilda parten kunde också ha en hel del att tjäna på att de allmänna intressena blev partsföreträdda i målet. Framför allt kunde den enskildes förståelse för sakomständigheterna öka i och med att besluts- 1971:30 s. 399. 1995/96:22 s. 72 ff. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling myndigheten bemötte hans överklagande. I och med motpartens agerande kunde den enskilde också få bättre kunskap om vad som krävdes av honom för att han skulle kunna vinna processen. Ett viktigt skäl till att den enskilde borde ha en motpart redan i länsrätt angavs också vara att tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i den första domstolsinstansen. infördes således obligatorisk tvåpartsprocess i de allmänna förvaltningsdomstolarna genom införandet av 7 a § FPL. Enligt första stycket i denna bestämmelse gäller att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen.27 Av andra stycket framgår att regeln om att beslutsmyndigheten blir den enskildes motpart inte gäller i fråga om beslut som överklagas direkt hos kammarrätt.28 är förvaltningsrätterna i , och även migrationsdomstolar och överprövar beslut i utlännings- och medborgarskaps- ärenden.29 är också Förvalt- ningsrätten i migrationsdomstol.30 Kammarrätten i är Migrationsöverdomstol och slutinstans.31 Vid införandet av den nya instans- och processordningen för migrationsmålen gjorde regeringen följande överväganden avseende 27Jfr dock 67 kap. 11 § skatteförfarandelagen (2011:1244) enligt vilken bestämmelse det allmänna ombudet hos för det allmännas talan om det allmänna ombudet har överklagat beslut i en fråga och 9 kap. 13 § tullagen (2000:1281) enligt vilken bestämmelse det allmänna ombudet hos för det allmännas talan om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut. Se även 113 kap. 13 § socialförsäkringsbalken enligt vilken bestämmelse det allmännas talan förs av det allmänna ombudet för socialförsäkringen om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut av eller Pensions- myndigheten. Enligt 59 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring får Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan. Inspektionen för det allmännas talan i . 28Detta gäller numera endast mål om utlämnande av allmän handling. 2004/05:170. 30Ju2012/3501/DOM 2004/05:170. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling instanskedjan och avseende antalet allmänna förvaltningsdomstolar som skulle handlägga dessa mål. Allmänna förvaltningsdomstolar är enligt 1 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (LAFD) länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. I likhet med NIPU (Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden, utredningens anmärkning) anser dock regeringen att det bör övervägas om instansordningen i den nya ordningen bör avvika från den som normalt gäller i förvaltnings- processen, dvs. länsrätt–kammarrätt–Regeringsrätten. En aspekt av rättssäkerhet är att det inte får dröja alltför länge innan det finns ett lagakraftvunnet avgörande. En åtgärd som leder till att den totala handläggningstiden i utlän- ningsärenden minskar är en begränsning av antalet domstolsinstanser. Ju fler instanser som kan överpröva ett ärende, desto kan det komma att ta innan det föreligger ett lagakraftvunnet avgörande. Behovet av att snabbt få ett lagakraftvunnet avgörande skulle tillgodo- ses om överprövning endast tilläts i en domstolsinstans. En sådan lösning är dock enligt regeringens bedömning inte lämplig. I de fall överprövningen sprids på flera länsrätter skulle en sådan lösning försvåra bildandet av en enhetlig praxis. Att handlägga målen endast i en länsrätt är inte heller lämpligt med hänsyn till den stora mängd mål det kan komma att röra sig om. Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som väntetider i asyl- processen medför, bedömer regeringen, liksom NIPU, att det finns tillräckliga skäl för att avvika från den instansordning som normalt gäller i förvaltningsprocessen, dvs. länsrätt–kammarrätt–Regerings- rätten. Regeringen bedömer därvid i likhet med NIPU att länsrättens beslut skall kunna överklagas till kammarrätten och att kammarrättens avgörande inte skall kunna överklagas. Som framgår ovan bedömer regeringen att ytterligare avvikelser från förvaltningsprocessens normala instansordning inte bör göras. De domstolar som skall handlägga de aktuella målen måste kunna möta de förändringar i tillströmningen av mål som är en följd av förändringar av bl.a. antalet asylsökande. De aktuella domstolarna skall också ha en organisation som kan bygga upp och vidmakthålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av de aktuella målen kräver. Domstolarna bör således vara av sådan storlek att de inte blir alltför sårbara från flexibilitetssynpunkt. De bör också vara av sådan storlek att den nya måltypen inte blir helt dominerande och de därmed mer eller mindre får karaktären av specialdomstol. Regeringen bedömer, liksom NIPU, att de länsrätter som uppfyller dessa behov är de tre största länsrätterna, dvs. Länsrätten i , Länsrätten i län och Länsrätten i . Vad gäller frågan om antalet kammarrätter anser regeringen, mot bakgrund av vad som bl.a. sagts ovan angående bildandet av enhetlig De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling praxis, att länsrätternas avgöranden skall kunna överklagas till en kam- marrätt. Kammarrätten i är den största domstolen av kammarrätterna och skall därför vara den kammarrätt som prövar de aktuella målen. Kammarrätten blir därmed också högsta instans för den aktuella måltypen. Bestämmelserna om de domstolar som skall överpröva Migrations- verkets beslut kommer att i viss utsträckning skilja sig från vad som normalt gäller för länsrätt och kammarrätt i förvaltningsprocessen.