sou · H2B359 · 2014-08-14 00:00:00 — Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag . Enligt direktivet ska utredaren i slutbetänkandet redovisa en genomgripande översyn av 3 kap. med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Utreda- ren ska vidare lämna förslag till lösningar. Dessa kan inbegripa väsentliga ändringar i bestämmelser så att de på ett bättre sätt än uppfyller syftet med det avsedda systemet för att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen. Utredningen har tolkat direktivet så att uppdraget inför slut- betänkandet i huvudsak består av två delar. Mot bakgrund av en utvärdering och analys av tillämpningen av dagens system enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap. ska utredningen 1.bedöma och föreslå lämpliga förändringar och lämna de författ- ningsförslag som behövs för att komma till rätta med eventuella brister i tillämpningen 2.se över bestämmelsernas struktur och innehåll och bedöma och föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs. De förändringar som föreslås ska ge ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse, som är ändamålsenligt, anpassbart över tiden, fokuserat på väsent- liga och aktuella behov och som inte leder till onödiga inskränk- ningar i användningen av mark- och vattenområden eller för plane- ringen av hur områdena ska användas. Systemet ska vara rätts- säkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhet- lig tillämpning i hela landet. Det ska motsvara såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. I arbetet med delbetänkandet har utredningen observerat brister i tillämpningen av systemet som föranleder preliminära förslag till ett antal åtgärder, vilka utredningen avser att behandla i slut- betänkandet. Åtgärderna och vad effekten förväntas bli av en viss åtgärd framgår av tabell 4.1 nedan. Den andra delen av uppdraget inför slutbetänkandet handlar om hushållningsbestämmelsernas struktur och innehåll och beskrivs i tabell 4.2. Resultatet från denna översyn kan påverka utformningen av åtgärdsförslagen enligt tabell 4.1. De överväganden och förslag angående frågan om bostadsför- sörjning i relation till riksintressesystemet som redovisas i detta delbetänkande ska också ingå i redovisningen i slutbetänkandet. SOU 2014:59 Förslag och bedömningar Planerat inför slutbetänkandet del 1 ÅTGÄRDER RÖRANDE BEFINTLIGT SYSTEM – UPPDRAG DEL 1 Utpekande och angivande av områden Definition av ett riksintresse Kriterier för ett riksintresse Underlag som krävs för utpekande av ett riks- Utvecklad dialog centrala myndigheter/läns- Bättre förankring av riksintresseområden Processen från angivande av områden till antagen översiktsplan Utvecklad dialog länsstyrelser/kommuner Bättre förankring av riksintresseområden Förtydligande av översiktsplanens roll Bättre förankring av riksintresseområden/ Tydligt vilka riksintresseområden som finns, deras avgränsning, värden och aktualitet Tillämpning i planering och beslut/mål och ärenden Rekvisit för tillåtna/otillåtna åtgärder inom områden som omfattas av hushållningsbestäm- större förutsägbarhet i tillämpningen melserna, jmf påtaglig skada Ansvar och uppgifter som de berörda aktörerna Tydligare vem som bestämmer om vad och när (centrala myndigheter, länsstyrelser och kom- muner) bör ha Ansvarsfördelning, samordning m.m. Ansvar och uppgifter som de berörda aktörerna (centrala myndigheter, länsstyrelser och kom- Tydligare vem som har ansvar för vad och när muner) bör ha Gemensamt digitalt system för planerings- Tydligt vilka riksintresseområden som finns, deras avgränsning, värden och aktualitet Insatser för kompetensutveckling för kom- Bättre tillämpning, likartad i landet/ större förut- muner, länsstyrelser och centrala myndigheter Tabell 4.2 Planerat inför slutbetänkandet del 2 ÖVERSYN AV BESTÄMMELSERNAS STRUKTUR OCH INNEHÅLL – UPPDRAG DEL 2 -Bedöma i vilken utsträckning bristerna i tillämpningen av bestämmelserna beror på lagreglernas utformning eller på deras tillämpning Bevarandeintressens och användningsintressens olika karaktär -Bedöma om tillämpningen av de olika bestämmelserna i 3 kap. och verk- samheternas och intressenas olika karaktär ger skäl till större enhetlighet eller andra ändringar som bättre tillgodoser skyddsbehoven -Analysera om det finns behov av att uttrycka bestämmelserna avseende bevarande- intressena respektive användningsintressena på olika sätt -Överväga de förändringar i 3 kap. som är nödvändiga och bedöma om dessa går att göra med bestämmelsernas nuvarande struktur och utformning eller om en annan lösning är mer lämplig -Bedöma om tillämpningen av 3 kap. 2 och 3 §§ motsvarar behoven och föreslå lösningar som tillgodoser dessa behov samt överväga om, och i så fall hur, regleringen enligt bestämmelserna även bör innefatta andra väsentliga skyddsbehov -Bedöma om det finns skäl att komplettera skyddet av bevarandeintressena enligt 3 kap. 6 § och eventuellt även 2 och 3 §§ , med möjlighet till en mer samlad form som även innefattar de utvecklingsmöjligheter områdena innehåller -Bedöma om alla de intressena som anges i 3 kap. är i behov av reglering och i vilken utsträckning det finns andra samhällsintressen som är i behov av att regleras med stöd av bestämmelserna i 3 kap. -Bedöma vilket reellt behov som finns för de riksintressen som anges i 3 kap. och bedöma hur väl dagens områden av riksintresse motsvarar detta behov -Bedöma om det finns andra slags verksamheter eller anläggningar för vilka områden bör kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse i 3 kap. Långsiktigt rättsligt skydd för områden av riksintresse -Analysera och redovisa om och hur områden som bedöms vara av riksintresse enligt 3 kap. kan ges ett långsiktigt rättsligt skydd genom bestämmelserna i andra delar av eller andra relevanta lagar -Ta hänsyn till totalförsvarets långsiktiga behov och den särställning som totalförsvaret har i riksintressesystemet genom dess företrädesrätt vid konkurrerande riksintressen -Analysera behovet av förändringar av såväl synsätt som terminologi när det gäller angivandet av intressen och deras områden liksom av åtgärder och verksamheter som kan skada de angivna intressena och områdena i syfte att skapa bättre ändamåls- enlighet och tydlighet -Analysera frågan om huruvida ett område som är av riksintresse enligt 3 kap. miljö- balken kan upphöra att vara det, t.ex. till följd av att området getts ett rättsligt bindande skydd (2014). En fungerande bostadsmarknad – En reformagenda. (2012a). Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv (Rapport 2012:18). (2012b). Redovisning av uppdrag 3 i reglerings- brev för . Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, PM . (2012c). (Rapport 2012:12). (2013a). i praktiken (Rapport 2013:16). (2013b). Plan- och byggenkäten . (2014a). Låst läge på bostadsmarknaden, Marknadsrapport, . (2014b). Läget på bostadsmarknaden i riket. /Boende/Analys-av- bostadsmarknaden/Bostadsmarknadsenkaten-2014/Laget-pa- bostadsmarknaden/Laget-pa-bostadsmarknaden-i-riket/ . , G., Kalbro, T. & , H. (2013) Nya regler för ökat bostads- byggande och bättre infrastruktur, . (2013). Strategi för 2035 – utbyggnads- planering, . Häggroth, S. (2011). Bostadsförsörjningen i – Analys och åtgärder. Analys enligt uppdrag från , regeringsbeslut . (2012). Redovisning av kommunernas arbete med bostads- försörjningen, i , , rev. (2013a). Kommunernas planeringsmässiga förutsättningar att bygga bostäder (Rapport 2013:24), i . (2013b). Översyn av riksintressesystemet, PM , Landshövdingen i . (2014). Outnyttjade detaljplaner för bostäder (Rapport 2014:7), i . Lst M (2014). Varför byggs det inte på detaljplanelagd mark i ? – Exempel från åtta kommuner, i län. Lst O (2014). Obebyggda byggrätter (Rapport 2014:33), i . (2013). Översiktsplan för – planstrategi. [Antogs av kommunfullmäktige .] (2014). En bostadspolitisk agenda för – 63 förslag för ökat byggande. (2013). Att hantera förändring – om riks- intressen, skydd och hållbar utveckling, PM nr 4. (2013). Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande (Rapport 2013:21). (2014). Avskaffa bostadsbristen – Bostadspolitisk rapport från . SKL (2011). Hanteringen av riksintressen – SKL granskar. SKL (2014). Ökat bostadsbyggande – delat ansvar, slutrapport. SLL (2010). Regional utvecklingsplan för – RUFS 2010 (R 2010:5), . (2014). Markbrist stoppar nybyggen (Rapport 2014:2). (2014). Bostadspotential i , . Stockholmsgruppen för tillväxt (2014). Hinderbana för byggande i . (2013). Hänger det ihop? - En studie av tjugofem kommuners planlagda mark för bostadsbyggande och möjliga skäl till varför det inte byggs. Offentligt tryck och domar , dom , mål nr M 9120-03. , dom , mål nr M 456-06. , dom , mål nr M 300-07. Regeringens proposition 1985/86:3 med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m. Regeringens proposition 1997/98:45 Miljöbalk. Regeringens proposition 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag. Regeringens proposition 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar. Regeringens proposition 2012/13:1 Budgetpropositionen , Utgiftsområde 1: . Regeringens proposition 2012/13:178 En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Regeringens proposition 2013/14:59 Fler bostäder åt unga och studenter. SOU 2009:45 Områden av riksintresse och miljökonsekvens- beskrivningar. Intervjuer med företrädare för Ale kommun, . KTH - och byggande, . Kommuner och Landsting, . Hushållning med mark och vatten – områden av riksintresse En särskild utredare får i uppgift att göra en översyn av 3 kap. och relevanta delar av 4 kap. . Utredaren ska föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riks- intresse, som är ändamålsenligt, anpassbart över tiden, fokuserat på väsentliga och aktuella behov och som inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet. Utredaren ska med förtur behandla frågan om bostadsförsörj- ning i relation till riksintressesystemet och utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och tillgodo- seendet av bostadsförsörjningsbehovet. Överväganden och förslag i förtursfrågan ska redovisas i ett delbetänkande men också ingå i redovisningen av hela uppdraget. Beskrivningar och eventuella förslag i delredovisningen måste därför utformas så att de möjlig- gör för utredaren att senare ge förslag som tar hänsyn till helheten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen. Delbetänkandet ska redovisas . Upp- draget i sin helhet ska redovisas i ett slutbetänkande . Hushållningsbestämmelserna har sitt ursprung i den fysiska riks- planeringen som inleddes och som utformades som en aktiv dialog mellan den lokala kommunala och den statliga regionala och nationella nivån. riktlinjer för denna riksplanering kodifierades 1987 i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) i samband med införan- det av (1987:10). Ett av huvudsyftena med var att ansvaret för planeringen av mark och vatten skulle decentraliseras till kom- munerna. Kraven på den kommunala översiktsplanen, som då infördes, och hänsyn till riksintressena var förutsättningar för denna överföring av ansvar. Bestämmelserna om riksintressen fick därför avgörande betydelse för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun när det gäller planering och beslut om användningen av mark och vatten. Översiktsplanen skulle vara arenan för dialogen mellan staten och kommunen om avgränsningen och innebörden av riksintressena enligt 2 kap. naturresurslagen (nuvarande 3 kap. ). tillämpning kom hushållningsbestäm- melserna i naturresurslagen att oförändrade föras in i 3 och 4 kap. som började gälla 1999. hushållningsbestämmelser har stor betydelse i den fysiska planeringen och vid tillståndsprövningen för olika verk- samheter. De syftar till att främja en sådan användning av mark, vatten och fysisk miljö i övrigt som innebär att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Med bestämmelserna ges mark- och vatten- områden som rymmer resurser, värden eller företeelser som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv ett skydd mot vissa åtgärder. Det innebär att värdefulla miljöer kan bevaras och möjlig- heterna att uppföra anläggningar som är viktiga för säkras. De grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och de särskilda bestäm- melserna för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet i 4 kap. innehåller bl.a. regler för områden av riksintresse. I 3 kap. anges bl.a. att områden som är opåverkade så långt som möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan på- verka deras karaktär. För bägge slagen av riksintresseområden gäller, med vissa undan- tag i 4 kap., att de ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Undantagen i 4 kap. innebär bl.a. att de bestämmelser som rör områden av särskild bety- delse för turism och friluftsliv, såsom kustområden, fjällområden och älvar, inte utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet. Det finns inte några motsvarande undantag från bestämmelserna i 3 kap. För de områden som anges i 3 kap. och som inte är av riks- intresse gäller att de så långt som möjligt ska skyddas mot vissa åtgärder. Det är fråga om åtgärder som kräver tillstånd enligt de lagar som är knutna till hushållningsbestämmelserna. Pågående mark- användning berörs inte i andra fall än då det av olika skäl krävs förnyade tillstånd för en viss verksamhet. I samhällsplaneringen utgör hushållningsbestämmelserna en grund för bedömningar av skilda intressen och anspråk när det gäller mark- och vattenanvändningen samt vid prövning av mål och ärenden enligt och enligt de lagar som hänvisar till hus- hållningsbestämmelserna. I förordningen (1998:896) om hushåll- ning med mark- och vattenområden m.m. anges myndigheternas ansvar för hushållningen med naturresurser liksom för underlaget om riksintressen m.m. har uppsikt över hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av 4 kap. miljö- balken och ska verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. . De myndigheter som särskilt anges i 2 § i förordningen ska, efter samråd med bl.a. , lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. . har uppsikt inom länet över hus- hållningen med mark- och vattenområden och ska enligt (2010:900) verka för att riksintressena tillgodoses i den kommunala planläggningen. Enligt ska kom- munen i sin översiktsplan redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. . ska upphäva en detaljplan som inte tillgodoser ett riksintresse. Riksintressebestämmelserna har alltså stor betydelse för den kommunala markanvändnings- planeringen. Behov av översyn av hushållningsbestämmelserna och särskilt bestämmelserna om riksintresse Det är viktigt att riksintressesystemet är ändamålsenligt utformat och enkelt att tillämpa i den kommunala planeringen och vid till- ståndsprövning. Det har riktats kritik mot bestämmelserna om riksintresse och deras tillämpning. Den inverkan som regelverket har på exempelvis den kommunala planprocessen och i infrastruk- turplaneringen gör det angeläget med en översyn av riksintresse- systemet. Alltsedan naturresurslagen tillkom har det efterhand framförts synpunkter på hur bestämmelserna om riksintresse tillämpas och dessa synpunkter har blivit fler och mer artikulerade . Regeringen uppmärksammade tillämpningsproblem i proposi- tionen översiktsplanering enligt , m.m. (prop.1994/95:230 s. 54–59) och angav där sin syn på syftet med tillämpningen. har i ett antal rapporter och skrivelser pekat på pro- blem när det gäller tillämpningen av riksintressebestämmelserna och angett att en översyn behövs. I rapporten av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden (dnr S2012/4038) har senast angett att tillämpningen av riksintressebestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syfte. Länsstyrelserna anger i rapporten och riktlinjer för länsstyrelsernas arbete med planeringsunderlag (Regerings- kansliets dnr S2012/918/PBB) angett att det krävs ett antal olika aktiviteter för att utveckla riksintressesystemet. Det gäller bl.a. att tydliggöra riksintressesystemets funktion och att klarlägga innebörden av vissa begrepp. Enligt rapporten finns det också anledning att förtydliga betydelsen av riksintresseområdena i 4 kap. och att klarlägga hur de bestämmelserna bör tillämpas. Kommuner och Landsting (SKL) menar i rapporten av riksintressen () att processerna med att utse och beskriva riksintressen har havererat och att den punkt har nåtts då systemet med riksintressen har slutat att fungera. SKL anser att riksintressena måste hållas aktuella och beskrivas på ett högkvalitativt sätt som går att använda i kommunernas planering. SKL anser vidare att det inte får gå inflation i antalet riksintresse- områden eller i omfattningen av dem. riksintressen i grunden är en tillgång och att upplevelsen att de är en belastning är något som behöver ändras. I rapporten presenterar därför SKL flera förslag till hur systemet med riksintressen kan fungera bättre. I en skrivelse till och Miljö- departementet (dnr M2012/1720/Nm) hänvisar SKL till denna rapport och framför att riksintressesystemet behöver ses över. i kom in med en skrivelse till , Översyn av riksintressesystemet (S2013/3084/PBB). säger där att systemet inte funge- rar optimalt och att detta leder till förseningar och ökade kostnader eller stoppade planprocesser. (M2007:04) hade ett relativt begränsat tilläggsuppdrag att utreda systemet med att utse områden av riks- intresse enligt 3 kap. . Remissinstansernas synpunkter på utredningens betänkande Områden av riksintresse och miljö- konsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) visar ett brett spektrum av frågeställningar som är oklara (dnr M2009/140/R). Det är uppenbart att många av de synpunkter som förts fram om bristerna i riksintressesystemet är välgrundade. Det är otve- tydigt så att flera viktiga uppgifter i riksintressesystemet inte längre tillämpas på det sätt som avsågs. Det kan också konstateras att vissa uppfattningar om en riktig tillämpning som tidigt etablerades inte varit välgrundade och lett till att väsentliga delar av systemet inte fungerar som de borde. Tillämpningen skiljer sig mellan olika myndigheter och kommuner och är långt ifrån likartad i landet. Orsakerna till detta är flera. När naturresurslagen tillkom ansågs det inte möjligt att i lagen precisera hur utfallet borde vara vid prövning av olika oförenliga intressen. Hushållningsbestämmel- serna utformades därför som allmänt hållna riktlinjer för sådana bedömningar. Den närmare innebörden av dessa riktlinjer utvecklas visserligen i lagens förarbeten men uttrycks inte på ett tydligt sätt i bestämmelserna. Detta har lett till ett i många fall brett tolknings- och tillämpningsutrymme. Hushållningsbestämmelserna har dess- utom karaktären av en ramlagstiftning som omfattar ett flertal lagar. Detta kan allmänt sett göra det svårt att skaffa sig en över- blick över det samlade lagkomplexet och hur detta ska tillämpas. Hushållningsbestämmelserna speglar de mark- och vatten- användningsfrågor som var angelägna under den fysiska riksplane- ringens tid och då naturresurslagen kom till för över tjugofem år Några av de frågorna har inte utvecklats så som man antog och andra samhällsintressen har tillkommit. Förhållan- dena och formerna för planering och beslutsfattande har kommit att ändras liksom uppfattningar och kunskaper om samhälls- intressen och mark- och vattenanvändning. har de nya generationerna planerare, beslutsfattare och tjänstemän inte samma bakgrundskunskaper om systemet som de som var verksamma när det etablerades. Utformningen och tillämpningen av 3 kap. ger bestämmelserna om riksintressen en stor tyngd. Den kommunala planeringen påverkas av att något i kommunen är ett utpekat riks- intresse. Det ger de berörda samhällsintressena ett större skydd för sina intresseområden än vad som gäller för andra intressen. Det finns ett behov av en bredare översyn av hushållnings- bestämmelser och särskilt bestämmelserna om riksintressen liksom av bestämmelsernas tillämpning. En sådan översyn bör omfatta samtliga bestämmelser i 3 kap. . Frågan om i vilken utsträckning riksintressebestämmelserna i 3 kap. innebär ett betydande hinder för angeläget bostadsbyggande, och vilka avvägningar som kan göras mellan olika riksintressen och bostadsförsörjningsbehovet, bör behandlas i sär- skild ordning. Uppdraget att se över hushållningsbestämmelserna Utredaren ska göra en genomgripande översyn av 3 kap. miljö- balken med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Utredaren ska vidare lämna förslag till lösningar. Dessa kan inbegripa väsentliga ändringar i miljö- balkens bestämmelser så att de på ett bättre sätt än uppfyller syftet med det avsedda systemet för att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen. Utredaren bör sträva efter att finna lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skyddsbehov och som tar hän- syn till samhällets övriga behov. Systemet ska fungera så att det uppnår syftet utan onödigt stora hinder för annan användning av mark och vatten eller inskränkningar för samhällsutvecklingen. Systemet bör vara klart och tydligt utformat. Det bör präglas av enkelhet, tydlighet, överskådlighet och begripliga begrepp som gör besluten rättssäkra. Det ska vara lätt att tillämpa på ett sätt som är likartat i hela landet och för de olika intressena. Systemet ska ha en sådan anpassbarhet att ändrade behov ska kunna tillgodoses utan alltför omfattande regeländringar. Systemet bör även vara anpassat efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller inter- nationell lagstiftning och internationella överenskommelser. I uppdraget ingår inte att föreslå nya eller ändrade konkreta geo- grafiska områden eller avgränsningar för de områden som bedömts vara av riksintresse. Däremot bör utredaren generellt bedöma vilka samhällsintressen som bör omfattas av bestämmel- serna för god hushållning i 3 kap. , vilka slags områden som bör avses och även hur detta skydd bör utformas. När det gäller 4 kap. ingår inte i uppdraget någon översyn av de riksintresseområden som beslutat enligt 2– 6 §§. Utredaren ska däremot studera på vilket sätt bestämmelserna tillämpas och om det finns oklarheter i tillämpningen som kan minskas eller klarläggas i ljuset av de förslag som ges för 3 kap. Syftet med detta är att skapa så stor samstämmighet som möjligt i tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. En översyn av bestämmelserna i 4 kap. 7–9 §§ ingår inte i det uppdraget. utvärdera hur bestämmelserna i 3 kap. och i förord- ningen om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas i fråga om utpekande och angivande av områden liksom hur dessa bestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. tillämpas i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt och annan relevant lagstiftning, identifiera och analysera bristerna i denna tillämpning och bedöma i vilken utsträckning dessa beror på lagreglernas utformning eller på deras tillämpning,