sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Vi anser att alla utbildningsanordnare ska ha en policy eller rikt- linjer där lärosätet markerar att sexuella trakasserier och trakasserier som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna inte accepteras. Utbildningsanordnaren ska också ha rutiner som dels klargör hur lärosätet ska agera om trakasserier påstås ha inträffat, dels anger vem den som anser sig trakasserad ska vända sig till och vem som ansvarar för att händelsen eller påståendena utreds. Chefer och personal i arbetsledande befattningar bör utbildas om reglerna om trakasserier samt om hur man kan förebygga och för- hindra trakasserier. Utredningens förslag: Utbildningsanordnaren ska samverka med de som deltar i sådan utbildning som avses i 16 § och med anställda i verksamheten i arbetet med aktiva åtgärder. Enligt gällande rätt ligger hela ansvaret för aktiva åtgärder på utbildningsanordnaren på universitets- och högskoleområdet. Till skillnad från bestämmelserna på arbetslivsområdet och avseende skollagsreglerad verksamhet finns ingen skyldighet att samverka med studenter eller de anställda i verksamheten. Vår uppfattning är att ett arbete med aktiva åtgärder förutsätter att alla berörda är delaktiga och införstådda i de uppgifter och åtgärder som behöver vidtas för att arbetet ska bli effektivt. Vi anser därför att det behövs en bestämmelse om samverkansskyldighet för även utbildnings- anordnare på universitets- och högskoleområdet på samma sätt som för arbetsgivare och för huvudmän i skollagsreglerad verksamhet. Samverkan ska enligt vårt förslag ske med studenter och anställda. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Vilka anställda som berörs av samverkansskyldigheten får avgöras av respektive lärosäte. Det kan antas att olika kategorier av anställda behövs i samarbetet i olika stor utsträckning. Naturligtvis är de personalgrupper som har daglig kontakt med studenterna viktigast i detta sammanhang. Hur samverkan ska utformas får också lösas i varje enskild ut- bildningsverksamhet. Strukturen för samverkan blir självfallet bero- ende av utbildningens övriga form. Avsikten är inte att varje enskild anställd och student ska delta i arbetet, utan det bör vara tillräckligt med representanter för olika grupper, däribland studentorganisa- tioner. Det är dock enligt vår mening av stor vikt att arbetet förankras i verksamheten hos de olika grupperna. Ansvaret för att samverkan kommer till stånd ska ligga på utbild- ningsanordnaren som får finna former för att arbetet ska fungera. Som sagts ovan har utbildningsanordnarna stort utrymme att anpassa skyldigheterna till förhållandena i den egna verksamheten. Det kan dock finnas behov av närmare riktlinjer för hur samverkan ska ske och med vilka. Vi anser att sådana bestämmelser kan med- delas i form av verkställighetsföreskrifter från regeringen eller expertmyndigheten eller genom allmänna råd, se avsnitt 9.11. Utredningens förslag: Utbildningsanordnaren ska skrift- ligen dokumentera det systematiska arbetet med aktiva åtgärder. Dokumentationen ska innehålla en redogörelse för alla delar av det systematiska arbetet avseende de områden som anges i lagen. Dokumentationen ska också innehålla en redogörelse för hur den lagstadgade samverkansskyldigheten fullgörs. Enligt gällande rätt, 3 kap. 14 och 16 §§ DL, ska utbildningsanord- nare upprätta en likabehandlingsplan. Planen ska innehålla en översikt över de åtgärder som behövs dels för att främja lika rättig- heter och möjligheter, dels för att förebygga och förhindra trakas- serier. Planen ska innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som ska påbörjas eller genomföras och en redovisning av hur åtgärderna i föregående års plan har genomförts. I gällande rätt finns inte något explicit krav på att vidta åtgärder, annat än för att förebygga och förhindra trakasserier. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen om vad likabehandlingsplanen ska innehålla innebär dock ett indirekt krav på åtgärder. Vi föreslår i avsnitt 9.10.1 att utbildnings- anordnare, som en del i det systematiska arbetet med aktiva åt- gärder, ska vidta de åtgärder som skäligen kan krävas utifrån en undersökning av den egna verksamheten. Vi vill med vårt förslag klargöra att det viktigaste är att åtgärder faktiskt genomförs, inte att de redovisas i en plan. Krav på att upprätta planer i arbetet med aktiva åtgärder finns , förutom på utbildningsområdet, även i fråga om jämställdhets- arbetet och lönekartläggningen på arbetslivsområdet, och vi före- slår ovan att dokumentationskravet på arbetslivsområdet ska finnas kvar, om än i en viss annan form. Dessutom finns planer beträff- ande arbetsmiljöarbetet enligt arbetsmiljölagen. För skollagsreglerad verksamhet finns krav i skollagen på att upprätta en plan mot kränkande behandling och även krav på att dokumentera det syste- matiska kvalitetsarbetet. Att dokumentera och upprätta planer är således en vanligt förekommande skyldighet i liknande verksamheter där det krävs ett systematiskt arbetssätt. Den främsta anledningen till att det finns sådana skyldigheter är sannolikt att ett systematiskt arbete är svårt att genomföra utan någon form av dokumentation. För att det systematiska arbetet ska kunna vara en effektiv arbets- metod även på universitets- och högskoleområdet anser vi att det bör dokumenteras. En av fördelarna med en skriftlig dokumentation är att det gör det möjligt för ansvariga utbildningsanordnare och för berörda studenter och andra att följa systematiken i arbetet. Nyttan med en skriftlig dokumentation är dock enligt vår mening i första hand att tillsynsmyndigheten får en möjlighet att på ett enkelt sätt granska vilket arbete en utbildningsanordnare bedriver när det gäller aktiva åtgärder. Dokumentationens främsta funktion är således att utgöra ett verktyg vid tillsynen. Vi föreslår därför att utbildningsanord- naren även fortsättningsvis ska skriftligen dokumentera arbetet med aktiva åtgärder. Även om det framförts synpunkter till utredningen om att dagens likabehandlingsplaner i vissa fall inte fungerar som de levande dokument som det är tänkt att de ska vara, tycks planerna i stort sett fungera relativt bra. Liksom på arbetslivsområdet anses planerna fungera bäst när de bygger på en kartläggning av den egna verk- samheten och när de leder till eftertanke och diskussioner. Doku- mentationen bör därför tas fram på samma sätt som enligt dagens reglering. är syftet i viss mån ett annat, nämligen att fun- Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen gera som kontrollinstrument, vilket innebär att dokumentet måste innehålla en redovisning av samtliga delar av det nya föreslagna systematiska arbetet. Här ingår att även redovisa de åtgärder – rikt- linjer och rutiner – som vidtas och planeras i syfte att förhindra trakasserier. En annan skillnad är att dokumentationen enligt vårt förslag ska omfatta samtliga sju diskrimineringsgrunder. Ytterligare en förändring gentemot nuvarande likabehandlingsplan är att den samverkansskyldighet som föreslås i avsnitt 9.10.4 ska redovisas. Därmed får tillsynsmyndigheten möjlighet att granska att skyldig- heten efterlevs. krävs att utbildningsanordnaren upprättar en likabehand- lingsplan , och det tycks fungera väl. Vi anser därför att arbetet även fortsättningsvis ska dokumenteras . Vi föreslår att de delar som dokumentationen ska omfatta anges i lagen. För att ge utbildningsanordnare ytterligare vägledning i hur dokumentationen ska utformas kan regeringen eller efter bemyndig- ande av regeringen, expertmyndigheten, meddela verkställighets- föreskrifter. Alternativt kan allmänna råd utfärdas (se avsnitt 9.11). Utredningens förslag: Det ska finnas en upplysningsbestämmelse i lagen som anger att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer meddelar verkställighetsföreskrifter om det systematiska arbetet med aktiva åtgärder, samverkan och doku- mentation. Vi bedömer att vårt lagförslag bör kompletteras med föreskrifter eller i vart fall allmänna råd. Frågan är om de föreskrifter vi anser behövs kräver ett bemyn- digande eller om de är av sådant slag att de omfattas av regeringens normgivningsområde. Regeringen får med direkt stöd i regeringsformen meddela före- skrifter om verkställighet av lag (8 kap. 7 § 1 RF). Det finns inget klart och givet svar på var gränsen går för vad som kan anses utgöra verkställighetsföreskrifter. Med verkställighetsföreskrifter avses dels tillämpningsföreskrifter av administrativt slag, dels föreskrifter som kompletterar en lag utan att tillföra den något väsentligt nytt. Verk- ställighetsföreskrifter får inte innehålla något som kan uppfattas Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen som en ny skyldighet för enskilda eller som innebär ett nytt ingrepp i enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Som ett typiskt exempel på vad som avses med verkställighets- föreskrifter brukar bestämmelser om vad en ansökan ska innehålla nämnas. Ett annat exempel på vad som har ansetts utgöra verk- ställighetsföreskrifter är föreskrifter om hur en underrättelse ska lämnas. Exempel på motsatsen, dvs. sådant som inte är verkställig- hetsföreskrifter är föreskrifter om undantag från en lagstadgad skyldighet, föreskrifter om villkor för tillstånd och liknande. Föreskrifter som meddelas av regeringen med stöd av ett be- myndigande från på något område (enligt 8 kap. 3 § RF) är inte begränsade till förtydliganden, kompletteringar, mindre in- gripande frågor eller liknande. Bemyndigandet innebär helt enkelt att överlämnar sin rätt att meddela föreskrifter till rege- ringen. Regeringens befogenhet bestäms därför i själva bemyndi- gandet. Det innebär att regeringen (eller myndigheten) efter ett bemyndigande ofta har stor möjlighet att föreskriva om nya krav eller förutsättningar. Det finns ingen skyldighet (om det inte anges i bemyndigandet) att bara ge förtydliganden inom de befintliga bestämmelserna. Däremot kan regeringen naturligtvis inte ändra på eller gå emot de föreskrifter som följer av lagen. Vårt förslag innehåller en beskrivning av att det systematiska arbetet ska genomföras genom undersökning, analys, åtgärder samt uppföljning och utvärdering. Med undantag för lönekartläggningen föreslår vi inte några detaljerade regler om hur undersökningen eller analysen ska genomföras eller hur åtgärder ska planeras och följas upp. Vi föreslår också bestämmelser, både på arbetslivsområdet och på universitets- och högskoleområdet, om samverkan och skyldig- het att skriftligen dokumentera arbetet. Vi föreslår att det av lagen ska framgå att det systematiska arbetet med aktiva åtgärder skrift- ligen ska dokumenteras , men vi föreslår inte några bestäm- melser i övrigt i fråga om hur samverkan med berörda i verksam- heterna ska ske eller hur dokumentationen ska utformas. Vår uppfattning är att sådana föreskrifter skulle bli alltför detal- jerade för att fungera i lag. Föreskrifter av den karaktären kan vidare behöva ses över och ändras regelbundet. Vi har ovan beskrivit skill- naden mellan verkställighetsföreskrifter och föreskrifter som endast kan meddelas efter bemyndigande. Det är vår bedömning att den typ av föreskrifter som vi anser bör utfärdas är t.ex. hur man ska genomföra en undersökning, hur en analys kan gå till, hur sam- verkan kan genomföras och hur en dokumentation ska upprättas. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Det handlar inte om att regeringen, eller efter bemyndigande expertmyndigheten, ska föreskriva om vilka åtgärder som ska vidtas eller meddela tillkommande krav. De föreskrifter som behövs här anser vi att regeringen med stöd av regeringsformen kan meddela i form av verkställighetsföreskrifter. Det kan dock enligt vår mening vara rimligt att föreskrifterna, efter bemyndigande från regeringen, meddelas av den expertmyndighet som bäst känner till den prak- tiska verksamheten kring dessa frågor. Vi utgår i från att det kommer att behövas föreskrifter med mer utförliga beskrivningar av hur skyldigheterna ska uppfyllas. Vi anser därför att det i lagen ska finnas en upplysning om att sådana föreskrifter kan komma att meddelas i förordning eller myndighets- föreskrifter. Det ska betonas att regeringen även utan en sådan upplysnings- bestämmelse har rätt att meddela verkställighetsföreskrifter eller bemyndiga en myndighet att göra det. I det avseendet innebär regleringen inte någon ändring mot vad som gäller . Det ska också nämnas att DO har rätt att meddela allmänna råd om aktiva åtgärder. Det behövs nämligen inget sär- skilt bemyndigande för att en myndighet ska få besluta allmänna råd på sitt område.39 Jämförelsevis kan nämnas skollagsreglerad verksamhet där har meddelat allmänna råd om arbetet mot diskriminering och kränkande behandling trots att ansvaret för det förebyggande arbetet mot diskriminering enligt gällande rätt ligger hos DO. Allmänna råd är dock till skillnad från föreskrifter inte bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. Allmänna råd brukar definieras som sådana generella rekommen- dationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. DO ska också följa förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. Enligt 4 § i denna ska en myndighet, innan den beslutar om föreskrifter eller allmänna råd, utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnads- mässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensanalys. Statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer, närings- livet och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs ska ges tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvens- utredningen. I vissa brådskande fall får detta dock skjutas upp till 1983/84:119 s. 24. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen efter det att föreskriften har beslutats. Så är fallet om det innebär fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada om en föreskrift inte beslutas. Mot bak- grund av den tradition som finns på arbetslivsområdet bör t.ex. arbets- marknadens parter ges möjlighet att yttra sig innan föreskrifter eller allmänna råd meddelas. 10 Förslag till ändringar i skollagen 10.1Regleringen om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen flyttas till skollagen Utredningens förslag: Skollagens inledande ändamålsparagraf i sjätte kapitlet ändras så att det anges att kapitlets ändamål – för- utom att motverka kränkande behandling av barn och elever – även är att främja barns och elevers lika rättigheter och möjlig- heter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funk- tionshinder, sexuell läggning eller ålder. Den inledande ändamålsparagrafen ändras också så att det i andra stycket anges att bestämmelserna om systematiskt kvali- tetsarbete i 4 kap. 3 och 4 §§ är tillämpliga för all skollagsregle- rad verksamhet vid tillämpningen av sjätte kapitlet. I avsnitt 7.2.2 har vi funnit att reglerna om skyldighet att enligt diskrimineringslagen vidta aktiva åtgärder i skollagsreglerad verk- samhet bör flyttas från diskrimineringslagen till skollagen. Skollagen reglerar skolväsendet och omfattar skolformerna för- skola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, same- skola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna, och utbildning i svenska för invand- rare. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbild- ningen i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildningsformer. Enligt 1 kap. 2 § skollagen regleras i lagen även vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. För sådan verksamhet gäller gemensamma be- stämmelser i skollagen endast om det anges särskilt. I skollagens sjätte kapitel finns regler om åtgärder mot kränkan- de behandling. Som vi redan redogjort för avses med kränkande Förslag till ändringar i skollagen behandling enlig skollagen ett uppträdande som utan att vara diskri- minering kränker ett barns eller en elevs värdighet. I kapitlets ändamålsparagraf (6 kap. 1 §) anges att kapitlet just har till ändamål att motverka kränkande behandling av barn och elever. I 6 kap. 6–8 §§ skollagen finns regler om aktiva åtgärder. Där anges att huvudmannen är skyldig att bedriva ett målinriktat arbete för att motverka kränkande behandling av barn och elever. Huvud- mannen ska se till att det genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling och arbetet ska dokumenteras i en plan. Vi anser att regleringen i diskrimineringslagen om skyldighet att bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter på skollagens område bör samordnas med skollagens bestämmelser om aktiva åtgärder. Ändamålsbestämmelsen i sjätte kapitlet i skollagen behöver då ändras så att det framgår att sjätte kapitlet även har till ändamål att främja barns och elevers lika rättig- heter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funk- tionshinder, sexuell läggning eller ålder. Vårt förslag innebär alltså att sjätte kapitlet i skollagen fortsätt- ningsvis kommer att innehålla regler om att huvudmannen ska be- driva ett arbete mot diskriminering och för lika möjligheter och rättigheter, som har samband med de sju diskrimineringsgrunderna och mot kränkande behandling, som inte utgör diskriminering. Sjätte kapitlet i skollagen omfattar all skollagsreglerad verksamhet, såväl den som regleras i 1 kap. 1 § skollagen som den som regleras i 1 kap. 2 § skollagen. Även regleringen om aktiva åtgärder i gällande diskrimineringslag omfattar all skollagsreglerad verksamhet. Reglerna om systematiskt kvalitetsarbete i 4 kap. 3 och 4 §§ skollagen omfattar dock endast huvudmän enligt skolväsendet, dvs. inte huvudmän som regleras i 1 kap. 2 §. Vi vill nu knyta samman det arbete med aktiva åtgärder som ska bedrivas enligt sjätte kapitlet med det systematiska kvalitetsarbetet som är reglerat i fjärde kapitlet för att tydliggöra att arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas systematiskt. Samtliga huvud- män i skollagsreglerad verksamhet som omfattas av bestämmel- serna i gällande 3 kap. 14 § DL föreslås därför omfattas av skyldig- heten att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete med aktiva åtgärder enligt sjätte kapitlet i skollagen. Genom ett tillägg i sjätte kapitlet till- ses att bestämmelserna om systematiskt kvalitetsarbete i 4 kap. 3 och 4 §§ skollagen omfattar all skollagsreglerad verksamhet vid tillämp- Förslag till ändringar i skollagen ningen av sjätte kapitlet och inte endast sådan som regleras i 1 kap. 1 § skollagen. Reglerna i diskrimineringslagen om aktiva åtgärder avseende skollags- reglerad verksamhet omfattar diskrimineringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder och sexuell läggning (se avsnitt 4.2.2). I avsnitt 9.2 har vi föreslagit att skyldigheten att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder ska omfatta alla diskrimineringsgrunder både på arbetslivsområdet och på universitets- och högskoleområdet. Vi anser att samma sak bör gälla avseende skollagsreglerad verksamhet, och det finns sådana skyldigheter beträffande samtliga diskrimineringsgrunder i läroplanerna. När det gäller den skollagsreglerade verksamheten bör dock sär- skilt nämnas diskrimineringsgrunden ålder. Förbudet mot diskri- minering på grund av ålder har flera undantag. Enligt 2 kap. 6 § DL hindrar förbudet inte tillämpning av bestämmelser som tar hänsyn till ålder i fråga om utbildning i förskolan, förskoleklassen, grund- skolan, grundsärskolan, sameskolan, specialskolan, fritidshemmet eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Krav på aktiva åtgärder för att motverka diskriminering på grund av ålder i skollagsreglerad verksamhet ska självklart utgå från att tillämpningen av nämnda undantag är tillåten. Aktiva åtgärder ska naturligtvis inte innebära ett motverkande av åldersindelning av klasser och lik- nande företeelser som är tillåtna. 10.2Systematiskt kvalitetsarbete med aktiva åtgärder Utredningens förslag: Huvudmannen ska se till att det inom varje särskild verksamhet, bedrivs ett förebyggande och främjande arbete -för att motverka kränkande behandling av barn och elever, -för att motverka diskriminering av barn och elever och på annat sätt främja deras lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhö- righet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder, och Förslag till ändringar i skollagen - för att motverka att barn och elever utsätts för repressalier. Arbetet med aktiva åtgärder ska ske inom ramen för det syste- matiska kvalitetsarbetet. Uttrycket aktiva åtgärder förekommer i skollagen, när- mare bestämt i rubriken före de bestämmelser som handlar om skyl- dighet att arbeta målinriktat för att motverka kränkande behandling av barn och elever (6 kap. 6–8 §§ skollagen). Som vi redan redo- gjort för innefattar det målinriktade arbetet en skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling och att upprätta en plan mot krän- kande behandling. Uttrycket aktiva åtgärder har inte förklarats närmare, men av förarbetena till bestämmelserna1 kan man utläsa att det som avses är ett aktivt och målinriktat arbete för att förebygga och motverka alla former av kränkande behandling. I avsnitt 9.3 har vi redovisat bak- grunden till uttrycket aktiva åtgärder och dess användning i svensk rätt och även vad vi menar att uttrycket står för. har i allmänna råd2 beskrivit aktiva åtgärder i skol- lagsreglerad verksamhet som dels ett främjande arbete som riktas mot alla och bedrivs kontinuerligt och utan förekommen anledning, dels ett förebyggande arbete som syftar till att avvärja kartlagda risker för diskriminering, trakasserier och kränkande behandling. De allmänna råden behandlar alltså både regleringen i skollagen och nuvarande reglering i diskrimineringslagen. Genom att samordna alla regler om aktiva åtgärder i skollagen kommer aktiva åtgärder i skollagen stå för allt arbete på gruppnivå som syftar till att dels främja lika rättigheter och möjligheter med avseende på de sju diskrimineringsgrunderna, dels motverka krän- kande behandling. Orden förebygga och främja handlar enligt vår mening om allt generellt arbete som företas för att undvika att diskriminering (inklusive trakasserier) och kränkande behandling 2009/10:165, Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 330 f och 694 f, prop. 2007/08:95, Ett starkare skydd mot diskriminering, s. 576 och prop. 2005/06:38, Trygghet, respekt och ansvar – om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever, s. 139. 2Skolverkets allmänna råd om arbetet mot diskriminering och kränkande behandling (SKOLFS 2012:10), s. 12. Förslag till ändringar i skollagen förekommer i enskilda fall och för att balansera möjligheterna för barn och elever med olika förutsättningar som har samband med diskrimineringsgrunderna. Det kan vara fråga om insatser som vidtas för att bevara en positiv anda och välfungerande psykosocial miljö eller för att förhindra kränkningar vid identifierade risker. Som vi angett i avsnitt 9.3 kan det diskuteras om begreppet aktiva åtgärder är det bästa uttrycket för att beskriva det främjandearbete som åsyftas. På diskrimineringslagens område har vi funnit att ut- trycket aktiva åtgärder är inarbetat i många olika sammanhang och föreslagit att det ska finnas kvar som samlingsnamn för det generella främjandearbetet.