sou · H2B324 · 2014-04-23 00:00:00 — Datainspektionen menade i sitt tillsynsbeslut att det kunde ifråga- sättas om det framgick för de registrerade patienterna att samtycket att registreras i Strada Sjukvård var frivilligt. Datainspektionen ansåg att det var tveksamt om , som då höll Strada, fick behandla känsliga personuppgifter i registret för annan statistik än officiell statistik med stöd av en intresseavvägning enligt 19 § andra stycket personuppgiftslagen (1998:204). Vidare ifrågasatte Data- inspektionen om det fanns något rättsligt stöd för att behandla känsliga personuppgifter i registret för uppföljning, utvär- dering och kvalitetssäkring av trafiksäkerhetsarbete samt forskning. I samband med behandlingen av frågan om författningsreglering av Polisens och sjukvårdens rapporteringsskyldighet kan det mot denna bakgrund vara lämpligt att överväga även att särskilt reglera personuppgiftsbehandlingen i Strada. En utgångspunkt vid utarbetandet av särskilda registerförfatt- ningar är att regleringen så långt möjligt ska vara i överensstämmelse med personuppgiftslagen (1998:204) och därmed det s.k. data- skyddsdirektivets materiella bestämmelser, samt att behovet av sär- regler i förhållande till personuppgiftslagen bör övervägas noga (prop. 1997/98:44 s. 41). En omständighet som kan tala för en särreglering i förhållande till personuppgiftslagen (1998:204) är att en särskild författning under vissa förutsättningar anses innebära en bättre garanti för ut- formningen av integritetsskyddet i särskilt känsliga register eller andra personuppgiftssamlingar. Exempel på fall när en särskild för- fattningsreglering i form av en registerförfattning kan anses moti- verad är vidare när en nödvändig behandling av personuppgifter visserligen regleras i personuppgiftslagen men det finns anledning att avvika från eller precisera den regleringen eller när det finns anledning att begränsa möjligheterna till behandling av uppgifter av integritetsskäl i fråga om myndigheters registrering och åtkomst till stora och känsliga uppgiftsmängder, eller när det finns anledning att vara särskilt tydlig gentemot allmänheten, t.ex. i fråga om vilka uppgifter om enskilda som en myndighet registrerar (SOU 2012:90 Överskottsinformation vid direktåtkomst, Delbetänkande av Infor- mationshanteringsutredningen, s. 52). Utredaren, som konstaterat att kommittédirektiven inte inne- håller ett uppdrag att lägga fram en registerförfattning, avstår från att lämna något författningsförslag i denna del. Hur bör verksamheten i Strada finansieras? Oavsett om verksamheten i Strada författningsregleras eller inte bör finansieringen ske på samma sätt som tidigare, genom anslag till Transportstyrelsen. För det fall författningsreglering sker och sjukvårdens registrering blir obligatorisk, kan anslagets storlek behöva anpassas till det ökade inflöde av uppgifter som då kan förväntas. Utredarens bedömning: Registerverksamheten i Transport- styrelsen och fungerar väl. Registren får anses vara till nytta för samhället och bygger på eller fordras på grund av EU-rättslig lagstiftning. Utredaren har därför inte gjort någon bedömning av registrens samhällsekonomiska nytta. Nuvarande uppgiftsfördelning mellan myndigheterna är ända- målsenlig. Ett trafikslagsövergripande register bör inte införas mot bakgrund av olikheter i EU-lagstiftningen för respektive trafikslag. Sekretessbestämmelserna till skydd för uppgifter om olyckor i civil sjöfart och spårbunden trafik bör ses över. Registren som hanterar Transportstyrelsens respektive Statens haveri- kommissions uppgifter från rapportering av tillbud och olyckor inom civil luftfart, civil sjöfart och spårtrafik förs mot bakgrund av krav i EU-lagstiftningen och för att uppfylla den nationella lagstift- ningens krav på mottagande och hantering av sådan rapportering. är bundet av ett flertal internationella skyldigheter att utöva tillsyn inom de olika trafikslagen. Tillsynsuppgifterna om- fattar även att ta emot och vidarerapportera olycksdata i register från verksamhetsutövare och allmänhet. Tillsynsverksamheten är i hög grad styrd av EU-lagstiftning som ställer krav på rapporte- ringen. I lagstiftningsinstrumenten i EU skiljer man på trafikslagen i fråga om bl.a. olycksdefinitioner och rapporteringskrav och svenska myndigheter har anpassat sin registerhantering härefter, vilket fram- går av den kartläggning av registerhanteringen som utredaren pre- senterat. Kraven att hålla de aktuella registren följer alltså av EU- lagstiftning, varför utredaren inte ansett det relevant att göra en bedömning av samhällsekonomisk nytta i detta avseende. Utreda- ren kan dock slå fast att registren får anses vara till nytta för sam- hället. Utöver att redogöra för aktuell verksamhet med register för olycks- och incidentdata ska utredaren enligt direktiven överväga bestämmelser om en databas eller ett register för de fyra trafik- slagen. Såvitt får förstås avses ett register som ska hantera uppgifter för de fyra trafikslagen gemensamt. Det framstår varken som praktiskt genomförbart eller önskvärt att bilda ett register som ska hantera registeruppgifter för samtliga Som framhållits tidigare skiljer sig kraven på rapporte- ring och dess innehåll mellan trafikslagen mot bakgrund av de olika EU-rättsakter som styr rapporteringen, dvs. förordning (EU) nr 996/2010 om civil luftfart, direktiv /49/EG avseende järn- väg och direktiv /18/EG om sjöfart. Tillsynsverksamheten är kopplad till respektive typ av rapportering och Transportstyrelsen använder registeruppgifterna för riskvärdering och analys, vilken skiljer sig åt för de olika trafikslagen. Det har under utredarens arbete inte framkommit vilka samordningsvinster en sammanslag- ning av samtliga register skulle kunna medföra. Varken Transport- styrelsen eller har framfört att en trafik- slagsövergripande registerhantering skulle vara mer ändamålsenlig än dagens. Inte heller är det motiverat att föreslå några andra förändringar i ansvaret för mottagande och hantering av rapporterade uppgifter. Det finns inget som tyder på att verksamheten skulle behöva effek- tiviseras eller att onödig dubbelregistrering förekommer, dvs. att samma uppgifter hanteras vid flera myndigheter på ett omotiverat sätt. Strukturen i rapporteringen är ofrånkomligen sådan, att infor- mation i vissa fall kommer att hanteras av både tillsynsmyndigheten och olycksundersökningsmyndigheten. Det framstår mot denna bakgrund som ändamålsenligt att Trans- portstyrelsen respektive även fortsatt ska sköta rapportering och analys på det sätt som beskrivits i avsnitt 3.4 och 3.5 ovan. Transportstyrelsen har uppmärksammat utredaren på att vissa verksamhetsutövare anser att det är betungande att göra anmäl- ningar. Rapporteringsviljan synes i vissa verksamheter vara låg, vilket visas genom att uppgifter om orapporterade tillbud och olyckor kommer Transportstyrelsen till handa genom media eller genom Strada-samarbetet med sjukvården. Detta gäller framför allt tillbud i den civila sjöfarten. Det är enligt utredarens bedömning angeläget att Transportstyrelsen verkar för att verksamhetsutövarna rappor- terar enligt regelverket. Tillförlitlighet i rapporteringen är viktig för att få korrekt statistik, för att fullgöra EU-rättsliga skyldigheter, och i förlängningen för att tillsynsuppdraget ska kunna fullgöras och säkerheten förbättras. I gällande sekretesslagstiftning brister skyddet för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som lämnas till , Transportstyrelsen samt avseende olyckor och tillbud på järnväg, tunnelbana och spårväg. Det råder vidare osäkerhet vid tillämpningen av sekretessreglerna för Transportstyrelsens verksamhet med mottagande av anmälningar om olyckor till sjöss. Myndigheterna har redogjort för de praktiska problem som denna brist på sekretesskydd innebär. Det finns en risk att personer som är inblandade i ett tillbud eller olycka avstår från att rapportera uppgifter av rädsla att känsliga uppgifter kan bli offentliga hos den aktuella myndigheten. För det fall myndigheten måste lämna ut en känslig uppgift kan detta leda till att myndighetens framtida arbete med olyckshantering försvåras eftersom förtroendet hos allmän- heten minskar. Utredaren delar bedömningen att sekretesskyddet för de aktu- ella uppgifterna är bristfälligt och att viktiga uppgifter därmed riskerar att inte komma de utredningsansvariga myndigheterna till handa. Utredaren – som enligt direktiven ska se över sekretessbestäm- melserna för olycksundersökningar – avser att återkomma till dessa frågor i slutbetänkandet. Utredaren ska analysera behovet av djupstudier vid samtliga väg- trafikolyckor som har medfört att någon har avlidit och eventuellt lämna förslag till bestämmelser för genomförande av andra utred- ningar av vägtrafikolyckor än de som beslutar att genomföra, samt överväga om det finns behov av djup- studier av sådana olyckor med spårbundna fordon som medfört att någon avlidit. Djupstudier av vägtrafikolyckor som lett till dödsfall genomförs av . Djupstudier är olycksutredningar som kan liknas vid fallstudier, dvs. olycksutredaren betraktar varje olycka och dödsfall som det första i sitt slag. Syftet är att förstå om något hade kunnat förhindra att olyckan uppstod eller lindra konsekvenserna av olyckan. Utredningarna är ett led i trafiksäkerhets- och kvalitetsarbete. Dessa utredningar ska inte förväxlas med olycks- undersökningar enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor, som kan göras parallellt med en djupstudie, men med sin grund i lagen. genomfördes djupstudierna vid Väg- verket. Då saknades standardiserade rutiner för vilken information som skulle samlas in. Syftet var att fokusera på att utreda vad som hänt, varför följderna av en händelse blev så allvarliga att dödsfall inträffande, och vilka åtgärder som hade kunnat förhindra döds- fallet. Den huvudsakliga avsikten med djupstudierna var att de skulle bidra till ett ökat lärande om trafikolyckors orsaker. En annan utgångspunkt var att djupstudieverksamheten skulle stötta system- utformarna, dvs. och kommunerna, i arbetet med trafik- säkerhet i enlighet med nollvisionen1. 1 I beslut ställde sig bakom regeringens förslag om en ny inriktning av trafiksäkerhetsarbetet enligt den s.k. nollvisionen. Målet är att ingen ska dödas eller skadas allvarligt till följd av olyckor i vägtrafiken(prop. 1996/97:137, bet. 1997/98:TU4). togs den första nationella rapportmallen fram. Den om- fattade en checklista över vilka uppgifter som skulle rapporteras systematiskt. Vid hade verksamheten identifierat vissa mönster vid dödsolyckor, och det fanns behov av att kunna analy- sera parametrar på aggregerad nivå (t.ex. bältesanvändning och på- verkan av alkohol). driftsattes Djupstudieklienten, ett it- stöd, vilket bidrog till att förbättra analysmöjligheterna. bildades efter att ha övertagit uppgifter från och . fick därmed fortsatt ansvaret för att genomföra djupstudier av vägtrafikolyckor. Upp- draget att genomföra djupstudier av dödsolyckor i vägsystemet är reglerat i 2 § 6 i förordning (2010:185) med instruktion för Trafik- verket. Djupstudierna utgör enligt en grundläggande del i ett systematiskt trafiksäkerhetsarbete där syftet är att inhämta fakta- kunskap som gör det möjligt att dra slutsatser om vilka orsaker som påverkar händelsekedjan i dödsolyckor, vilka faktorer som har betydelse för att någon avlider i vägtrans- portsystemet samt skadors uppkomst och vad som bör göras för att förhindra att motsvarande olyckor och skador uppkommer igen, dvs. som underlag för planering och genomförande av olycks- och skadepreventiva åtgärder, primärt på systemnivå men också på den enskilda platsen. övertog av tidigare rollen som infrastruk- turförvaltare av det statliga järnvägsnätet. Infrastrukturförvaltare är den som förvaltar järnvägsinfrastruktur och driver anläggningar som hör till denna. Med funktionen ingår att följa krav på olycks- utredning och riskvärdering avseende järnvägsolyckor som ställs upp i EU-lagstiftning och nationell lagstiftning om säkerhetsstyr- ningssystem på järnväg. är både verksamheten för djupstudier av väg- trafikolyckor och olycksutredning av järnvägsolyckor samorganise- rade på nationell nivå i med alla resurser samlade. Det pågår ett arbete för att göra metodiken för olycks- utredningar på både väg och järnväg enhetlig. 4.2Djupstudier av dödsolyckor i vägtrafiken uppdrag att genomföra djupstudier regleras i förord- ning (2010:185) med instruktion för . I 2 § 3 och 6 samt i 3 § anges att har i uppgift att inhämta och sprida kunskap och information om tillgänglighet, framkomlighet, miljö, hälsa och säkerhet inom ansvarsområde, genomföra djupstudier av vägtrafikolyckor som har medfört att någon har avlidit och samverka med andra aktörer och därvid vidta åtgärder i syfte att nå de transportpolitiska målen. Åtgärderna ska på ett effek- tivt sätt bidra till måluppfyllelsen. är driftsansvarigt för statliga vägar, enligt 1 § i för- ordning (2010:185) med instruktion för . Därmed är väghållare för det s.k. TEN-T-vägnätet2. Enligt 10 § vägsäkerhetslagen (2010:1362) ska väghållaren upprätta en olycks- rapport för varje dödsolycka i trafiken som inträffat på en väg inom TEN-T-vägnätet. Det kan här nämnas att Transportstyrelsen har meddelat föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2010:183) om väg- säkerhet, med stöd av 9 § vägsäkerhetsförordningen (2010:1367), men dessa föreskrifter innehåller inte några ytterligare bestämmel- ser specifikt om olycksrapporteringen. Enligt 6 § 4 lagen (2006:418) om säkerhet i vägtunnlar finns en skyldighet för väghållaren att upprätta rapporter över olyckor och allvarliga olyckstillbud i tunnlar längre än . Just det kravet uppfyller separat genom att tillsätta särskilda utred- ningar i händelse av olyckstillbud och liknande. Dessa olyckor är inte alltid personrelaterade, utan det kan röra sig om tillbud till brand eller liknande. Om någon omkommer i samband med en trafikolycka i en tunnel görs en djupstudie, men då utifrån upp- draget att genomföra djupstudier i verkets instruktion. De uppgifter i djupstudierna som kan kopplas till enskilda per- soner kan enligt sekretessbeläggas enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och 7 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Resultatet från studierna redovisas på ett sådant sätt att enskilda personer och fordon inte kan identifieras. 2 TEN-T-vägnätet är det vägnät som definieras i bilaga 1, avsnitt 2 till och rådets beslut nr 1692/96/EG av om gemenskapens riktlinjer för utbygg- nad av det transeuropeiska vägnätet och som illustreras med hjälp av kartor eller beskrivs i bilaga 2 till beslutet. Se 2 § vägsäkerhetslagen (2010:1362). Närmare riktlinjer för djupstudiernas genomförande regleras i myndighetsinterna styrdokument. har till utredaren framfört att verket inte bedömer att det finns behov av ytterligare författningsreglering av djupstudi- erna på vägtrafikområdet. Djupstudierna görs av olycksutredare3. De ansvarar för att samla in och sammanställa nödvändig information om döds- olyckor. Informationsinhämtningen anpassas till omständigheterna kring olyckan. olycksutredare kan få kännedom om en inträffad olycka på två sätt, antingen genom automatiserat sms-meddelande från trafikledningscentralen eller via Polisen genom en översänd trafikmålsanteckning, vilket är samma underlag som ligger till grund för registrering i Transportstyrelsens register och verksamhet för olyckor i vägtrafiken, Strada (Acquisition), se avsnitt 3.3. Trafikmålsanteckningen innehåller bl.a. följande information: fordonets uppställningsplats efter olyckan, registreringsnummer på inblandade fordon samt inblandade parters personuppgifter. Fler informationskanaler kan användas via olycksutredarnas infor- mella kontaktnät, t.ex. . Med utgångspunkt från vad som är känt om olyckan, olycks- platsen, fordonets uppställningsplats och övriga uppgifter genom- för olycksutredaren en faktainsamling. Grundläggande faktainsam- ling är uppgifter som inhämtas i samtliga djupstudieärenden, medan fördjupad faktainsamling görs om olycksutredaren bedömer att olyckan kan ha orsakats av faktorer som inte är uppenbara eller klarlagda. Bedömningen av om fördjupad faktainsamling behövs avgörs i samband med att grundläggande fakta samlas in. En grundläggande faktainsamling omfattar ett besök på olycks- platsen där t.ex. sladdspårens längd, avstånd till fasta föremål och 3 Uppgifterna i detta avsnitt bygger på underlag från . diken m.m. noteras. Informationen sammanställs och registreras av utredaren i den s.k. Djupstudieklienten (se nedan). En fördjupad faktainsamling kan omfatta kontakter med olika kom- petenser angående exempelvis vägutformning eller drift och under- håll. Avseende fordonet innebär en grundläggande faktainsamling att olycksutredaren använder registreringsnummer för att ta fram upp- gifter i Transportstyrelsens fordonsregister. Olycksutredaren under- söker fordonet på uppställningsplatsen. Undersökningen skiljer sig från Polisens tekniska utredning, eftersom djupstudierna syftar till att ta reda på varför någon omkom och hur man hade kunnat för- hindra dödsfallet. Medan djupstudieutredaren samlar in fakta om deformationer i fordonet samt om airbag, bälte och övriga passiva skyddssystem fungerat som avsett, är Polisens tekniska undersök- ning inriktad på att undersöka eventuella tekniska avvikelser i for- donet, som fråntar föraren ansvar för händelsens uppkomst. En fördjupad faktainsamling kan omfatta kontakt med aktuell fordonstillverkare, t.ex. för det fall en airbag inte utlösts. Genom en gemensam undersökning kan och fordonstillverka- ren konstatera vad som orsakade felet vilket bidrar till kunskap om de dödande skadorna som kan tillvaratas i arbetet med fordons- säkerhet. Faktainsamling sker även beträffande föraren som drabbats av olyckan. Olycksutredaren hämtar uppgifter om körkortsinnehav i Transportstyrelsens körkortsregister. Uppgifter om körbeteende hämtas från Polisens förundersökningsprotokoll med eventuella vittnesberättelser. Förundersökningsprotokollet skickas numera som rutin från Polisen till . Uppgifter om den omkomne och de dödande skadorna hämtas från obduktionsprotokollet, vilket kommer olycksutredaren tillhanda genom förundersökningsproto- kollet. Uppgifterna jämförs med skadorna på fordonet. I obduk- tionsprotokollet ges ytterligare information om förarens allmäntill- stånd, som kan ha påverkat händelsens uppkomst. Uppgifter om bruk av alkohol, medicin och droger hämtas från rapporten från rättsmedicinsk undersökning, som innehåller analys av sådana pro- ver som har tagits vid obduktionen. har upprättat ett samarbete med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Räddnings- tjänsten, som innebär att genomför en, för dem, fördjupad faktainsamling. Denna faktainsamling ger ytterligare information om fordonets och förarens samt eventuella passagerares placering då anlänt till olycksplatsen. Den här specifika informationen kan ytterligare bidra till att diffe- rentiera olyckorna, genom att fungera som ett stöd i bedömningen hur omfattande faktainsamlingen behöver vara. Av antalet undersökta dödsolyckor, cirka 400 ärenden årligen4, genomförs den grundläggande faktainsamlingen i en majoritet av ärendena. Dessa dödsolyckor analyseras på en aggregerad nivå, där omfattningen av en viss faktor avgör om en avvikelse identifieras. En uppskattning är att cirka 10–av det totala antalet undersökta dödsolyckor föranleder fördjupad faktainsamling. Dessa händelser analyseras på enskild nivå. I de fall dödsolyckor inträffat på kommunalt eller enskilt vägnät förekommer det att väghållaren erbjuds av att delta vid olycksplatsbesöken och att ta del av slutsatserna av djupstudien. I arbetet med djupstudierna används dataprogrammet Djup- studieklienten. Programmet kommunicerar med den databas där uppgifter om dödsolyckor på väg registreras. De undersökta ären- dena registreras i Djupstudieklienten av olycksutre- dare. Totalt finns drygt 4 000 ärenden registrerade. Ett ärende per olycka registreras och ett ärende kan innehålla fler än en dödad. Följande ärenden registreras i Djupstudieklienten: vägtrafikolyckor där krockvåldet har genererat skador som leder till dödsfall (ingår i den officiella statistiken), vägtrafikolyckor där krockvåldet har genererat skador som inte leder till dödsfall, men där komplikationer tillstött under efter- följande behandling vilket lett till dödsfall (ingår i den officiella statistiken), suicidala handlingar i vägtrafiksystemet (särredovisas vid sidan av den officiella statistiken) samt vägtrafikolyckor som uppstår till följd av att en person dör av naturliga orsaker (exkluderas från den officiella statistiken ). Djupstudieklienten fungerar primärt som ett arbetsverktyg för olycksutredare avseende registrering av information i aktuellt ärende. Den fungerar också som verktyg för att generera rapportering och ger möjlighet att söka efter information om vägtrafikolyckor med dödlig utgång. 4 Bland dessa cirka 400 ärenden finns personer som efter genomförd djupstudie konstateras ha avlidit p.g.a. sjukdom eller suicid, och som alltså inte ingår i den officiella statstiken över omkomna i trafiken. 4.2.3Djupstudiernas koppling till Strada Transportstyrelsen har enligt 11 § 2 i förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen i uppgift att bistå Trafik- analys i dess uppdrag att till regeringen redovisa en uppföljning av de transportpolitiska målen. I detta ligger att tillhandahålla infor- mation och statistik över personskadeolyckor inom vägtrafikområ- det. Detta görs med hjälp av registersystemet Strada som levererar underlag till den officiella statistiken, vilken i sin tur produceras av Trafikanalys, se avsnitt 3.3. I samband med framtagande av under- laget till Trafikanalys får Transportstyrelsen tillgång till djupstudie- materialet i syfte att säkerställa tillförlitligheten i de statistikupp- gifter som levereras. När det gäller klassningen av vilka dödsfall som utgör suicid baseras bedömningen till stor del på djupstudieinformation, se av- snitt 4.2.6. Denna bedömning görs gemensamt mellan myndig- heterna. har också en överenskommelse med Trafik- analys om att fortsatt bidra med klassning av suicid i vägtrafik- olyckor. Antalet fastställda suicid särredovisas i offi- ciell statistik. Djupstudierna bidrar således till att kvalitetssäkra underlaget för officiell statistik men har ingen egentlig koppling till Strada. Det primära syftet är som nämnts att inhämta kunskap och bidra till utvecklingen av trafiksäkerhetsarbetet för . En förut- sättning för detta arbete är informationen som finns i Djupstudie- klienten som är betydligt mer detaljerad än den som finns i Strada. 4.2.4Vägtrafikinspektionens utvärdering av djupstudieverksamheten Dåvarande Vägtrafikinspektionen utvärderade bl.a. djupstudieverksamhet (Utvärdering av djupstudie- och OLA-arbete samt projektet samling, Väg- trafikinspektionens slutsatser, , ref. 2005-2). Inspek- tionen slog fast att djupstudier av vägtrafikolyckor utgör ett väsent- ligt underlag i trafiksäkerhetsarbetet, och att djupstudier skulle vara en naturlig del av löpande verksamhet i syfte att uppnå en ständig förbättring av säkerheten i vägtransportsystemet. I rap- porten angavs också att bl.a. djupstudiearbetet bidragit till ökad insikt hos olika aktörer om det folkhälsoproblem som vägtrafik- olyckorna utgör och därmed om betydelsen av ett säkert vägtrans- portsystem, och att djupstudiearbetet dessutom i många fall bidra- git till att konkreta åtgärder snabbt genomförts främst på regional nivå. Rapporten pekade också på flera brister i djupstudiearbetet. Väg- trafikinspektionen menade att det saknas en nedbrytning och opera- tionalisering av det övergripande målet att djupstudierna ska leda till färre dödade och allvarligt skadade i vägtrafiken, samt en tydlig styrning mot detta.