sou · H2B340 · 2014-06-12 00:00:00 — Avsnitt 5 tar upp de grundläggande utgångspunkter och antaganden som ligger till grund för den samhällsekonomiska analysen. Avsnitt 6 beskriver och analyserar de effekter bolags- skatten har på företagens beslut om investeringar i . Mer specifikt behandlas hur bolagsskatten påverkar investeringsbeslut via inverkan på kapitalkostnaden för marginella investeringar. Avsnittet går också igenom bolagsskattens fördelningsverkningar (incidens), alltså vilken grupp – företagens ägare, löntagarna eller konsumenterna – som genom lägre realinkomster betalar skatten i ekonomisk mening. Avsnittet behandlar också frågan om den s.k. självfinansieringsgraden, det vill säga i vilken utsträckning en sänkt bolagsskattesats kan förväntas finansiera sig själv. Avsnitt 7 diskuterar den asymmetriska behandlingen av eget och lånat kapital och undersöker om det finns några samhällsekonomiskt hållbara motiv till olikbehandlingen av eget och lånat kapital. Avsnitt 8 utreder det förhållandet att kostnaden för vissa tillgångar får dras av som intäkterna inte ska tas upp. hur bolagsbeskattning påverkar multinationella företag, till exempel deras möjligheter att omlokalisera sina reala verksamheter och sina redovisade vinster. I avsnitt 10 redovisas slutsatserna som dras från den samhällsekonomiska genomgången. I avsnitt 11 beskrivs gällande rätt, såväl svensk rätt som relevant EU-rätt. I avsnitt 12 beskrivs olika metoder för att minska den olikartade behandlingen av olika finansieringskällor samt för att skydda bolags- skattebasen mot den skatteplanering som kan användas i inter- nationella koncerner. Det handlar både om metoder som föreslagits i den forskningsbaserade ekonomiska litteraturen och om de metoder som faktiskt kommit till användning i andra länder. Där redogörs för den grovsållning av modeller som kommittén har gjort för att därefter på ett mer systematiskt sätt kunna jämföra fyra av modellerna. Jämförelsen redovisas i avsnitt 13. Kommitténs huvudförslag om ett finansieringsavdrag redovisas i avsnitt 14. I avsnitt 15 redovisas förslag till ytterligare finansiering och förenklingar. Det alternativa förslaget redovisas i avsnitt 16. Översynen av systemen för koncernbidrag och underprisöver- låtelser redovisas i avsnitt 17 och 18. Förslaget om särskild inkomst- skatt på ränta redovisas i avsnitt 19. Konsekvenserna av huvudförslaget respektive det alternativa förslaget redovisas i avsnitt 20 och 21. Författningskommentarer redovisas slutligen i avsnitt 22. Kommittédirektiven återfinns i bilagorna 1–3. Det finns fyra expertbilagor till betänkandet. och har skrivit Kapitalskatter och företagande (bilaga 4) och Beskattning av personaloptioner och innovativt entreprenörskap (bilaga 5). har skrivit The corporate income tax in the tax system (bilaga 6). har skrivit Bolagsbeskattningens incitamentseffekter (bilaga 7). Bilaga 8 handlar om incitament för vinstöverföringar. Bilaga 9 innehåller författningsförslag för och författningskommentarer till kommitténs alternativa förslag. Bilaga 10 innehåller författnings- förslag om särskild inkomstskatt på ränta. I detta avsnitt beskrivs utvecklingen av den svenska bolagsskatten och jämförs med andra länders. Vi inleder med en översikt av statens bolagsskatteintäkter och av bolagsskatte- satsens utveckling . En iakttagelse är att de formella bolagsskattesatserna är på väg nedåt i EU och i . har bolagsskatteintäkterna inte sjunkit i lika stor omfattning. Avsnittet avslutas med en redovisning av de teoretiska motiven för att över huvud taget ha en bolagsskatt. Bolagsskatten har gett skatteintäkter som motsvarar av BNP, vilket betyder (se figur 4.1 och 4.2). Därmed ligger nära genomsnittet för de 27 länder som var EU-medlemmar 2012 (se figur 4.2). Figur 4.1 Bolagsskatteintäkter i –2012 (miljarder kronor, löpande priser) Källa: ekonomiska vårproposition. Figur 4.2 Bolagsskatteintäkter 1995–2011 (procent av BNP) i , (EA-17) och EU (EU-27) Källa: European Commission (2013) Taxation Trends in Union. Figur 4.3 visar bolagsskatteintäkterna som andel av BNP för för de dåvarande 27 medlemsstaterna inom EU. Det framgår att bolagsskatteintäkterna i förehållande till BNP är större i än i de gamla medlemsstaterna. Länder som , , , , , , och Öster- rike har alla mindre bolagsskatteintäkter än , mätt i relation till BNP. Våra grannländer och har också mindre bolagsskatteintäkter än . Figur 4.3 Bolagsskatteintäkter 2011 (procent av BNP) Källa: European Commission (2013) Taxation Trends in Union1. En internationell utveckling mot lägre bolagsskattesatser har pågått (se figur 4.4). Den svenska bolags- skattesatsen har sänkts . sänktes den från , och . var den svenska bolagsskattesatsen högre än genomsnittet i som var och i EU som var . 1 : BE, : BG, : CY, : DK, : EE, : FI, : FR, : EL, : IE, : IT, : LV, : LT, : LU, : MT, : NL, : PL, : PT, : RO, : SK, : SI, : ES, : UK, : SE, : CZ, : DE, : HU, : AT. Figur 4.4 Utveckling bolagsskattesatser 2000–2013 (procent) Källa: Tax Database och European Commission (2013) Taxation Trends in Union. Trots att bolagsskattesatsen har sänkts har intäkterna från bolags- skatten i inte minskat i relation till BNP. Det finns flera tänkbara förklaringar till detta. En tänkbar förklaring är att en sänkning av bolagsskattesatsen kan ha betydande självfinansierings- effekter. Denna fråga diskuteras vidare i avsnitt 6.5. Att skatte- intäkterna i såväl som övriga EU inte har minskat trots de sänkta formella skattesatserna kan också tänkas förklaras av att flera länder har kombinerat sänkta skattesatser med breddade skattebaser, vilket har lett till att de effektiva skattesatserna sjunkit mindre än de formella (, 2007). De ränteavdragsbegräns- ningar som infördes i är ett exempel på en sådan bas- breddning. Denna basbreddning begränsar multinationella företags möjlighet att skatteplanera genom att ta bort avdragsrätten för räntor på interna lån från lågskatteländer och förväntas av reger- ingen leda till ökade skatteintäkter med . Andra tänkbara förklaringar till att bolagsskatteintäkterna inte har minskat är att en ökad ekonomisk integration inom EU har lett till att företagens lönsamhet och vinster har ökat samt att de bolags- skattepliktiga företagens andel av ekonomin har ökat (, 2007). 4.4Varför har vi en bolagsskatt? En central utgångspunkt för all skatteekonomisk analys är att bördan av skatter alltid faller på individer. Detta gäller även bolagsskatten; även om bolaget är skattesubjekt betalas skatten i ekonomisk mening av företagens ägare genom lägre kapitalavkastning eller av de anställda (eller av den bredare gruppen löntagare) genom lägre löner eller av konsumenterna genom högre priser.2 Givet att den ekonomiska bördan, åtminstone på kort sikt, faller på bolagets ägare kan man fråga sig varför man över huvud taget tar ut en skatt på bolagsnivå. Om aktiebolagets vinster kommer aktieägarna till- godo finns det i en enkel modell av ekonomin ingen anledning att beskatta inkomster som kommer via aktiebolag på något annat sätt än inkomster som går direkt till ägaren. I stället för att ta ut bolagsskatten på ägarnivån tas den emellertid ut på bolagsnivån. Det har till följd att bolagsskatten främst är en skatt på inhemska investeringar. Bolagsskatten kan alltså ifrågasättas på teoretiska grunder (se och , 2007). Det finns en omfattande litteratur som debatterar motiven för att ha en bolagsskatt. Motiven är för det mesta av praktisk och fiskal natur, bland annat ett tidigt skatteuttag och också uttag från färre skattesubjekt. Motiven handlar också om möjligheterna att begränsa skatteplanering. I det följande presen- teras ett antal standardargument för varför det kan vara samhälls- ekonomiskt motiverat att ha en bolagsskatt. De är bland annat hämtade från (2007) och (2014). 4.4.1Bolagsskatt beskattar kvarhållna vinster I de flesta inkomstskattesystemen beskattas kapitalvinsterna först när de realiseras hos ägaren. Om bolagsskatten avskaffades skulle beskattningen av vinster som uppstår i bolagssektorn först ske när de delades ut till aktieägarna. Det betyder att ett aktiebolag skulle kunna låta vinster ligga kvar i bolaget under en mycket . Så länge vinsterna ligger kvar uppkommer ingen beskattning hos ägarna. Utan bolagsskatt skulle även privatpersoner kunna lägga sitt sparande i aktiebolag och därmed kunna skjuta upp skatt på utdelningar, kapitalvinster och ränteinkomster. Bolagsskatten motverkar denna effekt. 2 Här bortses från att bördan också kan falla på underleverantörer eller långivare. Ekonomiska övervinster kan beskrivas som den del av bolagsvinsten som inte motsvaras av någon kostnad som är avdragsgill eller av någon tillkommande inte avdragsgill kostnad, såsom aktie- ägarnas avkastningskrav. Beskattning av sådana övervinster påverkar inte företagets investeringsbeslut och är av det skälet en samhälls- ekonomiskt effektiv skatt. Detta gäller enbart om den övervinst som uppstår inte är geografiskt flyttbar. Ett företag som kan flytta sin övervinst kan göra så om bolagsskatten blir för hög. 4.4.3Administrativt enklare än kapitalinkomstskatt på individnivå En skatt på kapital kan tas ut vid källan eller hos mottagaren. En skatt på mottagarnivå kan vara mer svåradministrerad än en skatt på källnivå. Administrativa skäl kan således tala för att delvis ta ut den i form av en skatt på bolagsnivå. I detta avsnitt ges en bakgrund till den samhällsekonomiska analys av bolagsbeskattningen som kommer att presenteras i följande avsnitt. Vi inleder med frågan om vad som kännetecknar ett effektivt skatte- system och tar upp begrepp som effektivitetsförluster och neutralitet. I avsnittet diskuteras också antaganden om att är en liten, öppen ekonomi med välfungerande kapitalmarknader. Dessa antaganden är centrala för att kunna uttala sig om hur förändringar av den svenska bolagsskatten påverkar företagens globala investerings- beslut. 5.2Kännetecken för ett effektivt skattesystem Skatter är nödvändiga för att finansiera de offentliga utgifterna. som skatter leder till offentliga intäkter kan de påverka individers och företags beteende. Dessa beteendeförändringar kan vara både önskade och oönskade utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Ett exempel på en önskad beteendeförändring är skatter som internaliserar kostnaderna för samhället av ett visst beteende (exempelvis på miljön eller på hälsan) genom att prissätta sådant negativt beteende. Skatter på koldioxidutsläpp, tobak och alkohol är exempel på sådana skatter. Även om det kan finnas skatter som på grund av önskade beteendeförändringar leder till samhällseko- nomiska vinster kan man ändå anta att de flesta skatter leder till oönskade beteendeförändringar. Ett skattesystem som leder till små sådana beteendeförändringar kan sägas vara ett samhällsekonomiskt effektivt skattesystem. I den ekonomiska forskningen är kravet på samhällsekonomisk effektivitet utgångspunkten för litteraturen om optimal beskatt- ning. Denna litteratur diskuterar frågan hur ett skattesystem ska vara utformat för att minimera de samhällsekonomiska kostnad- erna vid en given nivå på skatteintäkterna och en given grad av omfördelning. Ett resultat från denna litteratur är att skatte- systemet ska präglas av neutralitet. Det innebär att skatt ska tas ut på ett sätt så att olika ekonomiska val inte påverkas mer än nödvändigt. Då blir effektivitetsförlusterna så små som möjligt. De samhällsekonomiska effektivitetsförluster som har sin grund i beskattning är kopplade till de produktions- och konsumtions- beslut som hade tagits i en värld utan skatter men som ändras efter- som beskattningen snedvrider incitamenten. I litteraturen benämns effektivitetsförluster även med andra uttryck, som överskottsbörda och dödviktskostnader eller dödviktsförluster (deadweight loss).1 I detta betänkande används genomgående termen effektivitets- förlust. Det finns vissa samband mellan effektivitetsförluster och skatte- intäkter som kan sammanfattas enligt följande. Skattesatsen och effektivitetsförlusterna: Sambandet mellan en skattesats och effektivitetsförlusten beskrivs ofta som kvadratiskt. Det innebär att en skattehöjning orsakar större effektivitets- förluster om skattesatsen i ursprungsläget är hög än om den är låg. Skattesatsen och skatteintäkterna: En skattehöjning ger mindre skatteintäkter om skattesatsen i ursprungsläget är hög än om den är låg. Beteendeförändringar och effektivitetsförluster: Det är storleken på beteendeförändringarna som bestämmer effektivitetsförlusterna. En skattehöjning som orsakar stora beteendeförändringar orsakar därför också stora effektivitetsförluster. Det betyder att det är effektivare att beskatta ekonomiska aktiviteter vars omfattning är mindre känsliga för skatteförändringar än ekonomiska aktiviteter som är mer känsliga för skatteförändringar. 1 Relaterade begrepp är beskattningens marginalkostnad (marginal cost of public funds), som uttrycker effektivitetsförlusten av en skatt som den samhällsekonomiska kostnaden för att ta ut en krona mer i skatt, och den marginella effektivitetsförlusten (marginal dead weight loss from taxation), som beräknas som skillnaden mellan det belopp som skattebetalarna skulle kräva för att kompenseras för en skattehöjning och statens skatteintäkter från skattehöj- ningen, se Sørensen (2010). 5.2.2Skatter med små effektivitetsförluster I föregående avsnitt noterades att skatter kan leda till oönskade beteendeförändringar som leder till effektivitetsförluster. Här nämns två olika typer av skatter där effektivitetsförlusterna kan antas vara låga. En s.k. klumpsummeskatt är en skatt vars storlek är bestämd. Ett exempel på en klumpsummeskatt är om alla individer bosatta i ett land måste betala ett visst belopp i skatt. Eftersom de inte kan komma undan skatten snedvrids inga ekonomiska beslut som en följd av skatten. Den beteendeförändring som följer av en sådan skatt brukar därför vara referenspunkt när man värderar en skatts snedvridande effekter. Avvikelser från denna referenspunkt ger uttryck för beskattningens samhällsekonomiska effektivitetsförluster. Även om det lagtekniskt inte är något större problem att införa klumpsummeskatter så är det inte önskvärt av andra anledningar, såsom fördelningspolitiska. Det beror på att klumpsummeskatter inte är relaterade till vare sig inkomst eller förmögenhet. Därmed är de fördelningsmässiga konsekvenserna av sådana skatter i allmän- het oacceptabla. Skatter på övervinster är det andra slaget av skatt som inte leder till några beteendeförändringar. En övervinst är den vinst som över- stiger ägarens avkastningskrav. Om vissa ekonomiska aktiviteter leder till övervinster kan det offentliga ta en del av övervinsterna utan att den som har rätten till övervinsterna anpassar sitt beteende. Detta gäller eftersom aktiviteten är lönsam efter skatt. Ett exempel på en sådan skatt kan vara en skatt på en oljekälla eller andra naturliga resurser. Det finns övervinster som inte är knutna till en viss plats utan i stället till ett visst företag (eller koncern). Sådana vinster kan vara förknippade med till exempel en speciell teknologi eller varumärke och förekommer oavsett var produk- tionen äger rum. Beskattning av företagsspecifika övervinster kan, till skillnad från beskattning av platsspecifika övervinster, påverka var företagen väljer att lokalisera sin verksamhet. Det påverkar förstås statens skatteintäkter, men det betyder inte att skatten medför några effektivitetsförluster. 5.2.3Neutralitet och enhetlig beskattning Det är inte möjligt att utforma ett helt neutralt skattesystem. Klumpsummeskatter är inte realistiska, och det finns i den svenska ekonomin inte särskilt stora platsspecifika övervinster att beskatta. Huvuddelen av den skatt som ska tas ut måste därmed vara snedvridande. Enligt optimal beskattningsteori bör då mest skatt tas ut på de ekonomiska aktiviteter vars omfattning är minst känsliga för skatteförändringar. Om två aktiviteter är lika varandra är risken stor för att en skatt orsakar beteendeförändringar; om exempelvis skatten på sparande i utländska fonder höjs ändras beteendet hos spararna och delar av fondsparandet (och möjligen annat sparande) flyttas över till svenska fonder. När två eko- nomiska aktiviteter är lika varandra är det mest neutrala att beskatta de två aktiviteterna lika mycket. Att olika aktiviteter beskattas lika benämns enhetlig eller likformig beskattning. Inom företagsbeskattningens område är principen om neutralitet ofta liktydig med enhetlig beskattning. Det beror på att de ekonomiska aktiviteter som är aktuella att beskatta är lika varandra. En skillnad i skatt mellan sådana aktiviteter riskerar därför att leda till stora beteendeförändringar och därmed stora effektivitetsförluster. I en expertrapport till detta betänkande resonerar (2014) kring skattesystemets utformning. Enligt honom måste ett effektivt skattesystem balanseras på följande sätt. Ersättning för arbetsinsatser ska beskattas på liknande sätt oavsett sammanhang. Avkastning på sparande ska beskattas på liknande sätt oavsett placering. Investeringar i företag ska beskattas på liknande sätt oavsett typ av investering och oavsett finansieringsform. När skattesystemet inte är balanserat på detta sätt öppnar det upp för olika former av skatteplanering och skattearbitrage i syfte att mini- mera skattebetalningarna. Det blir till exempel lönsamt att omvandla inkomster från sådana som är högre beskattade (exempelvis arbets- inkomster) till sådana som är lägre beskattade (exempelvis kapital- inkomster). Det påverkar också hur företag väljer att organisera sin verksamhet. Dessutom störs såväl sparmönster som sammansätt- ningen av företagens investeringar och finansieringsval. Under vissa speciella omständighet kan det vara lämpligt med avsteg från dessa balanskrav, men utgångspunkten ska enligt vara att ekonomiska val ska styras av fundamentala faktorer och inte av skattesystemet som i stället ska vara neutralt. 5.2.4Några obalanser i det svenska skattesystemet Mot bakgrund av de önskvärda balanser som tar upp kan några exempel från det svenska skattesystemet på avvikelser från balans nämnas. Det svenska skattesystemet är dualt. Arbetsinkomster beskattas progressivt, medan kapitalinkomster beskattas separat och proportionellt. Om ett företags ägare också arbetar i företaget kan man inte identifiera hur stor del av inkomsten som är avkast- ning på arbete och hur stor del som är avkastning på kapital. Höga inkomster beskattas lägre om de klassas som kapitalinkomster än om de klassas som arbetsinkomster. Det är därför lönsamt att klassa all inkomst över en viss nivå som kapitalinkomst. Av det skälet finns de särskilda reglerna för delägare i fåmansföretag, de s.k. 3:12-reglerna, som reglerar hur mycket av inkomsten som får beskattas som kapitalinkomst. Ett annat exempel är reglerna för investeringssparkonto. Beskatt- ningen av sparande på ett sådant konto är lägre än på annat sparande. Sparande i aktier i fåmansföretag tillåts inte inom ramen för investeringssparkonto. Det är därför mer skattemässigt gynnsamt att spara i exempelvis börsnoterade aktier än i aktier i fåmansföretag. Ett tredje exempel är den skattemässigt asymmetriska behand- lingen mellan eget och lånat kapital. Kostnader för lånat kapital (ränta) får dras av i företaget medan kostnader för eget kapital (utdelning) inte får dras av. Detta innebär en snedvridning i före- tagens finansieringsval. Kommitténs direktiv pekar särskilt ut denna brist på neutralitet. I avsnitt 7 diskuteras den mer ingående. Skattesystemet påverkar på flera sätt avkastningen på entrepre- nörskap. Ett skattesystem som inte missgynnar entreprenörskap ska vara neutralt mellan investeringar med olika hög risk. I ett skatte- system som är riskneutralt är skatten linjär; höga inkomster beskattas med samma skattesats som låga inkomster, och negativa inkomster beskattas på motsvarande sätt som positiva inkomster. Så är inte fallet i det svenska skattesystemet. Visserligen finns det möjlighet att spara underskott för att i företaget dra av dessa mot framtida inkomster, men i händelse av konkurs kommer dessa avdrag aldrig till användning. Detta gör att en investering med hög risk beskattas till en högre procentsats än en investering med låg risk. Detta förstärks av den progressiva beskattningen av arbetsinkomster. Det finns goda argument för att inte bara eftersträva neutralitet utan till och med subventionera visst entreprenörskap. Det gäller verksamhet som har positiva externa effekter, det vill säga en sam- hällsekonomisk avkastning som är högre än den avkastning som tillfaller ägarna (se SOU 2012:3 och SOU 2012:66). Det är en stor utmaning att utforma skatteregler som förbättrar incitamenten för sådan verksamhet som man inte öppnar upp för skatte- planering och beteenden som kan följa av den sortens obalanser som beskrevs i avsnitt 5.2.4. Studier av de svenska reglerna för be- skattning av delägare i fåmansföretag visar att det finns tydliga indika- tioner på att de lättnader som har gjorts av reglerna har lett till omfattande skatteplanering som effekterna på investeringar varit små (se Alstadsæter och , 2012; Alstadsæter med flera, 2014). Henrekson och Sanandaji (2014a) redogör i en expertrapport till betänkandet för lyckade exempel på stöd till entreprenörskap. Mot bakgrund av skatteregler för optioner i föreslår de en reformering av beskattningen av vissa personaloptioner. Genom en lättare beskattning av sådana optioner skulle villkoren för entre- prenörsdrivna företag kunna förbättras utan att skattebortfallet skulle bli särskilt stort, enligt författarna. De går djupare in i det förslaget i en annan expertrapport till betänkandet (2014b). 5.3Några stiliserade fakta om svensk ekonomi Den samhällsekonomiska analysen i betänkandet bygger på ett antal antaganden som är avgörande för hur förändringar av den svenska bolagsskatten kan förväntas påverka (globala) produktions-, investerings- och finansieringsbeslut. Vart och ett av dessa antaganden – och deras betydelse för förväntade effekter – kan och har diskuterats Det finns därför skäl att närmare redovisa och motivera antagandena. 5.3.1Antagandet om en liten ekonomi Antagandet om liten ekonomi betyder att sparandet i är så litet i förhållande till det totala sparandet i världen att förändringar i svenskars sparande har en försumbar effekt på sparandet i världen. Svenskar kan med andra ord inte påverka den totala tillgången på kapital i världen och därmed inte heller räntan på den globala penningmarknaden. Detta är ett rimligt antagande för . För ett land som är motsvarande antagande problematiskt, efter- som en kraftig ökning av det amerikanska sparandet alternativt ett utflöde av amerikanskt kapital på den internationella kapital- marknaden skulle påverka den totala kapitaltillgången i världen och därmed driva ned räntan på den globala penningmarknaden. 5.3.2Antagandet om en öppen ekonomi Antagandet om en öppen ekonomi är intimt förknippat med hur kapitalmarknaderna fungerar. I en öppen ekonomi med perfekta kapitalmarknader kan kapital flöda fritt in till och ut ur . Det innebär att räntan sätts på den internationella kapitalmark- naden och att inhemska investeringar inte behöver finansieras med inhemskt sparande. Det innebär också att avkastningskravet efter bolagsskatt bestäms internationellt och är oberoende av skatten på kapitalinkomster i . Alla aktörer i ekonomin behöver inte ha tillgång till den inter- nationella kapitalmarknaden för att villkoret om en öppen ekonomi ska vara uppfyllt. Om svenska hushåll ökar sitt sparande och sätter in hela det ökande sparandet på sina svenska sparkonton, kan svenska banker i sin tur förmedla de sparade pengarna till den internationella kapitalmarknaden. Räntan på svenska sparkonton kommer därmed att vara oförändrad även om sparandet i ökar. På motsvarande sätt behöver inte alla företag ha tillgång till den internationella kapitalmarknaden för att villkoret om en öppen ekonomi ska vara uppfyllt.