sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Slutligen täcker rätts- skyddet genom försäkringar i regel inte rättegångskostnader för prövningar av överklagade myndighetsbeslut, vilket gör att det kan bli mycket dyrt för den enskilde. Vi anser därför inte att en skyldighet att betala motpartens rättegångskostnader i PBL-mål bör införas. 4Andra överväganden för att effektivisera prövningen Under utredningsarbetet har ett antal uppslag till förändringar som skulle kunna förenkla arbetet och snabba på prövningen av över- klagade beslut enligt (2010:900), PBL, aktualiserats. I detta kapitel presenteras våra bedömningar gällande styrning genom regleringsbrev, domstolarnas egna avverkningsmål, införande av handläggningstider för prövningen av överklagade beslut. Vi lyfter även fram ett par idéer som vi anser är intressanta men bör övervägas ytterligare i ett vidare perspektiv. På grund av den begränsade utredningstiden har vi inte haft möjlighet att utreda samtliga idéer närmare. Bedömning: Regeringen bör fortsatt föreskriva inriktningsmål om handläggningstider för ärenden enligt (2010:900) i regleringsbrev avseende länsstyrelserna. Vi anser att mark- och miljödomstolarna bör fortsätta sätta upp gemen- samma avverkningsmål för domstolarnas handläggning av över- klagade beslut enligt . I regleringsbrev har regeringen möjlighet att tydliggöra sin syn på vad som utgör rimliga handläggningstider genom att lägga fast verksamhetsmål. Detta sker på flera områden. Som vi konstaterat i avsnitt 2.5.2 har inriktningsmålen i länsstyrelsernas regleringsbrev haft betydelse för genomströmningstiderna för länsstyrelsernas prövning av överklagade . Andra överväganden för att effektivisera prövningen I regleringsbrevet till länsstyrelserna föreskrev regeringen inriktningsmål om handläggningstider för överklagade kommunala PBL-beslut. Inriktningsmålet regleringsbrev är att överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser ska handläggas som medianvärde. För överklagade beslut om lov och förhandsbesked är medianvärdet satt . Inriktningen är att av de överklagade kommunala planbesluten ska vara avgjorda och att av ärendena ska vara avgjorda . För besluten om lov och förhandsbesked gäller att ska vara avgjorda och att ska vara avgjorda . regleringsbrev har inriktningsmålen angetts till att av de överklagade planbesluten ska vara avgjorda och ska vara avgjorda . För lov och förhandsbesked är målen satta till att av ärendena ska vara avgjorda och att av ärendena ska vara avgjorda . När det gäller upp- följningen av målen i såväl 2013 som regleringsbrev ska länsstyrelserna lämna redovisningar till . Regeringen har i 2013 och regleringsbrev för Domstolar lagt fast verksamhetsmål avseende handläggningstider för mål i tingsrätter och hovrätter. Det finns inte några specifika verksamhetsmål som är kopplade till PBL-målen, men mark- och miljödomstolarna har själva satt upp gemensamma avverkningsmål för deras prövning av överklagade . Det gemensamma avverkningsmålet för mark- och miljödomstolarna är att av PBL-målen ska vara avgjorda . Det har inte gjorts någon åtskillnad vad gäller detaljplaner och områdesbestäm- melser jämfört med lov och förhandsbesked, eller delats upp på annat sätt. har ett återrapporteringskrav och ska särskilt redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att korta hand- läggningstiderna vid mark- och miljödomstolarna av mål enligt PBL samt hur de ökade resurserna som tillförts har bidragit till en effektivare hantering. Länsstyrelserna anför i det gemensamma yttrandet till utred- ningen att man ser mycket positivt på inriktningsmålen och till- förda resurser. Enligt länsstyrelserna bör det uppmärksammas att de extra resurserna ännu inte fått fullt genomslag eftersom ny- rekryteringen på sina håll har tagit tid. En ökad avverkningstakt medför initialt att många äldre ärenden avgörs, vilket påverkar de genomsnittliga handläggningstiderna i negativ riktning, fastän det Andra överväganden för att effektivisera prövningen är fråga om en positiv utveckling. Detta har också utredningen noterat och det är en förklaring till att vissa genomströmningstider har ökat hos länsstyrelserna jämfört med . Vår bedömning är att verksamhetsmål har betydelse för genom- strömningstider rent allmänt. Vi menar därför att det fortsatt bör anges inriktningsmål i regleringsbrevet för länsstyrelserna. I sam- band med att sådana verksamhetsmål fastställs kan det finnas an- ledning att överväga om en differentiering ska göras så att t.ex. fler- bostadsbebyggelse ska prioriteras framför andra bygglovspliktiga åtgärder som inte har betydelse för bostadsförsörjningen, men detta bör ställas mot fördelen med att ha generella målsättningar som ger ökade möjligheter för länsstyrelserna att planera verksam- heterna utifrån egna förutsättningar. Vår bedömning är att ett genomförande av våra förslag kommer att ha en positiv effekt för överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn hos länsstyrelserna. Det kan övervägas om det ska införas inriktningsmål även för mark- och miljödomstolarnas prövning av överklagade . Mark- och miljödomstolarna har prövat PBL-mål och de har på eget initiativ fastställt verksamhetsmål avseende handläggningstiderna för PBL-mål. Mark- och miljö- domstolarnas gemensamma avverkningsmål tycks ha fungerat som vägledning för planeringen av verksamheten. Vi bedömer därför att det inte nu finns skäl för regeringen att föreskriva mål för mark- och miljödomstolarna när det gäller överklagade . 4.3Inga bestämmelser om handläggningstider för överklagade beslut Bedömning: Det bör inte införas bestämmelser i lag om hand- läggningstider för prövningen av överklagade beslut enligt (2010:900). Länsstyrelserna har i yttrande till utredningen pekat på möjligheten att på samma sätt som för byggnadsnämnderna lagstifta om handlägg- ningstider för länsstyrelsernas och mark- och miljödomstolarnas prövning. Sådana handläggningstider bör enligt länsstyrelserna i så fall omfatta nya permanentbostäder eller i vart fall vara differentierade Andra överväganden för att effektivisera prövningen beroende på sakfrågan. Det poängteras att inriktningsmålen inte gör någon åtskillnad mellan ärenden som rör permanentbostäder, vilka kan antas få betydelse för bostadsförsörjningen, och ärenden som rör andra åtgärder. Vi anser att det av flera skäl är olämpligt att i lag föreskriva handläggningstider för prövning av vissa typer av överklagade . Den totala handläggningstiden beror i mångt och mycket på vad parterna lägger fram, om det blir skriftväxling mellan parterna, om parterna svarar etc. När det gäller över- klaganden enligt PBL finns det också årstidsbundna omständigheter, t.ex. att det på grund av snöförhållandena inte går att avgöra om markens beskaffenhet gör platsen lämplig för bebyggelse eller inte. Den möjlighet länsstyrelserna pekat på innebär ett förslag till differentiering som skulle utgå från permanentbostäder. I PBL finns ingen definition av denna typ av bostäder. Begreppet permanent- bostad är definierat i 47 kap. 3 § andra stycket inkomstskattelagen (1999:1229). Med permanentbostad avses enligt paragrafen en bostad där den skattskyldige varit bosatt under närmast före avyttringen, eller under minst tre av . Att införa bestämmelser i om handläggningstider för överklagade kommunala beslut som rör permanentbostäder skulle kräva en särskild definition i PBL av begreppet permanentbostad som gäller i ansök- ningssituationen. Vi menar att en sådan bestämmelse skulle vara mindre lämplig eftersom frågan om en bostad är för permanent- eller fritidsboende gäller bostadens nyttjandegrad, vilken kan ändras. Vår uppfattning är att nyttan med fastlagda handläggningstider är tveksam och vi anser även att det är svårt att i lag föreskriva differentieringar. Vår bedömning är således att det inte bör införas bestämmelser om handläggningstider för prövning av vissa överklaganden enligt PBL. 4.4Ökad möjlighet att använda personal vid annan länsstyrelse Bedömning: Det bör övervägas att ge länsstyrelserna ökade möjligheter att ställa sina anställda till andra länsstyrelsers förfogande för att, som föredragande eller på något annat sätt, delta i beredningen av ett visst ärende eller en viss ärendegrupp eller avgöra ett ärende. Andra överväganden för att effektivisera prövningen Ett förslag som framförts till utredningen från länsstyrelse- organisationen är att öka möjligheten för en länsstyrelse att använda personal som är anställd hos en annan länsstyrelse. Regleringen finns i 45 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion där följande anges. får efter överenskommelse med en annan länsstyrelse mot ersättning ställa någon av sina anställda till den andra läns- styrelsens förfogande för att, som föredragande eller på något annat sätt, delta i beredningen av ett visst ärende eller en viss ärendegrupp eller avgöra ett ärende som den senare anställda är förhindrade att avgöra på grund av jäv eller av andra synnerliga skäl. Av denna paragraf följer således att möjligheterna för länsstyrelserna att hjälpa varandra, vid t.ex. tillfälliga arbetstoppar, är relativt begränsade eftersom det ska föreligga synnerliga skäl för att använda personal från annan länsstyrelse. Vi anser att en ökad möjlighet att ta hjälp av andra länsstyrelser borde ge ökad effektivitet. I vart fall skulle en sådan bestämmelse leda till minskad sårbarhet. Möjligheten att ta hjälp av andra länsstyrelser bör kunna ökas genom att paragrafen ändras så att det inte ska krävas synnerliga skäl för att bestämmelsen ska bli tillämplig. Eftersom detta är en fråga som berör läns- styrelsernas samtliga verksamhetsområden har vi dock inte undersökt en förändring av detta slag närmare, utan vi anser att frågan måste analyseras utifrån all verksamhet hos länsstyrelserna. Förslaget till ny förordning med länsstyrelseinstruktion i slutbetänkandet från Utredningen om den statliga regionala förvaltningen bör uppmärk- sammas i det sammanhanget (SOU 2012:81 s. 55). 4.5Expediering och kungörelse av beslut om lov och förhandsbesked Bedömning: Bestämmelserna om expediering och kungörelse av beslut om lov och förhandsbesked i (2010:900) bör ses över. En översyn av bestämmelserna bör dock inte göras förrän Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) lämnat sitt betänkande. Vi har fått uppgifter om att bestämmelserna om expediering och kungörelse av beslut om lov och förhandsbesked i 9 kap. 41–42 §§ PBL upplevs som svåra att tillämpa. Andra överväganden för att effektivisera prövningen detaljerade och enligt vår uppfattning finns det därför en inte obetydlig risk för att något av de moment som krävs för att samtliga berörda ska anses ha tagit del av beslutet inte blir utförda. Det finns då en risk för att beslutet om lov eller förhandsbesked inte vinner laga kraft. Före införandet av nuvarande PBL fanns det problem med att beslut om lov och förhandsbesked inte vann laga kraft. I för- arbetena till de ovan nämnda bestämmelserna uttalades att de tidigare reglerna plan- och bygglag (1987:10) innebar att det inte fanns något krav på att underrätta alla som kunde ha rätt att överklaga ett beslut om lov eller förhandsbesked och att någon som hade talerätt kunde komma att överklaga efter beslutet (prop. 2010/11:63 s. 29). Frågan om hur underrättelse i ärenden om lov och förhandsbesked ska göras är en aktuell fråga. Plangenom- förandeutredningen har t.ex. i sitt slutbetänkande En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34 s. 314 f.) föreslagit nya former för underrättelse via Internet och skyltning. Ett beslut om lov eller förhandsbesked ska enligt dagens bestämmelser delges sökanden och annan part, om det inte är uppen- bart obehövligt, samt dem som lämnat synpunkter i ärendet som inte har blivit tillgodosedda. Utöver detta ska beslutet kungöras genom ett meddelande i Post- och . I meddelandet ska beslutets huvudsakliga innehåll och var beslutet hålls tillgängligt anges. Dessutom ska senast den dag som kungörandet sker meddelandet om kungörelse skickas till ägare eller innehavare av särskild rätt till fastighet som gränsar till den fastighet som lovet eller förhands- beskedet avser (s.k. rågrannar), eller som skiljs åt från denna endast av en väg eller gata, och till övriga kända sakägare om inte antalet är så stort att det skulle innebära större kostnader och besvär än vad som är försvarligt med hänsyn till ändamålet. Ett exempel på svårigheterna att tillämpa bestämmelserna om delgivning av PBL-beslut och dess konsekvenser finns i Högsta domstolens avgörande (mål nr Ö 3237-13) där tiden för att överklaga ett bygglovsbeslut återställdes eftersom de klagande inte fått ett meddelande om kungörelse enligt 9 kap. 41 b § PBL. Bestämmelserna om expediering och kungörelse är enligt vår mening onödigt komplicerade. Ordningen med kungörelse i kombination med krav på underrättelse till rågrannar och andra kända sakägare, dvs. på annat sätt än genom kungörelse, innebär ett dubbelarbete. Ett annat problem är att det är få personer som känner till Post- och . Andra överväganden för att effektivisera prövningen Tidningar finns inte heller längre som en papperstidning utan endast på Internet. Enligt vår mening bör beslut om lov och förhandsbesked kunna tillkännages på elektronisk väg på kommunernas webbplatser i stället för genom kungörelse i Post- och . Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) ska bl.a. utreda om ordningen med tillkännagivande av kommunala beslut på anslagstavla kan ersättas av eller kompletteras med en ordning där tillkännagivandet sker på elektronisk väg.1 Enligt vår mening är det önskvärt att om olika kommunala beslut skulle komma att tillkännages på elektronisk väg att det sker på samma sätt. Vi anser därför att det är motiverat att se över bestämmelserna för expediering och kungörelse av PBL-beslut men att en översyn av bestämmelserna inte bör göras förrän Utredningen om en kommunallag för framtiden lämnat sitt betänkande. 1 Kommittédirektiv (2012:105) En kommunallag för framtiden s. 17. 5Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar Lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar saknar bestäm- melser om särskilda rättsmedel, även kallat extraordinära rätts- medel. Med särskilda rättsmedel avses prövning av ansökan om resning eller återställande av försutten tid och klagan över domvilla. Avsaknaden av reglering har lett till en viss osäkerhet om vilken domstol som är behörig att pröva dessa frågor i förhållande till mål och ärenden som prövas, eller efter överklagan skulle ha prövats, enligt lagen om mark- och miljödomstolar. I lagen om mark- och miljödomstolar saknas även bestämmelser om sammanläggning av mål. Några sådana bestämmelser finns inte heller i lagen (1996:242) om domstolsärenden, ärendelagen. Att lagen om mark- och miljö- domstolar saknas reglering av aktuellt slag har bl.a. påpekats av Mark- och i en skrivelse till Justitiedeparte- mentet . Enligt utredningsdirektiven ska vi överväga om det finns behov av förändringar i dessa avseenden och på grundval av de över- väganden som görs föreslå lämpliga förändringar. Vi ska även överväga om det finns anledning att införa en särskild bestämmelse om vilken sammansättning Mark- och ska ha vid prövning av överklagade domstolsärenden. Med detta avses beslut där mark- och miljödomstolen som första instans prövat saken enligt ärendelagen, dvs. i de fall mark- och miljödomstolen tillämpat ärendelagen utan att det rör sig om överklagade myndig- hetsbeslut. Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar 5.1.2Avsaknad av lagreglering av särskilda rättsmedel Prövningen i mark- och miljödomstol och i Mark- och miljööver- domstolen regleras i lagen om mark- och miljö- domstolar. Innan lagen infördes tillämpade nuvarande Mark- och med stöd av lagstiftningsmotiv och rättspraxis bestämmelser om resning och återställande av försutten tid (58 kap.) samt klagan över domvilla (59 kap.) genom en hänvisning som då fanns i till att bestämmelserna om tvistemål i skulle tillämpas. Även efter införandet av lagen om mark- och miljödomstolar har Mark- och ansett sig behörig att pröva särskilda rättsmedel i sådana mål som skulle ha överklagats dit. Visst stöd för detta finns i förarbetena (prop. 2009/10:215 s. 168) där det anges att den allmänna hänvisningen till ärendelagen i lagen om mark- och miljödomstolar bl.a. medför att regler om särskilda rättsmedel i ärendelagen (42 §) kommer att gälla. Ett relativt nytt avgörande från ger även stöd för att Mark- och miljööver- domstolen är behörig att pröva sådana frågor.1 För Mark- och miljö- överdomstolen finns inte någon sammansättningsregel för prövningen av särskilda rättsmedel i lagen om mark- och miljödomstolar utan sammansättningsbestämmelserna gäller endast prövningen av mål som överklagats till domstolen. Vid prövningarna av mål om särskilda rättsmedel har Mark- och sammansättning varit den som domstolen har vid avgörande av mål i sak, dvs. fyra ledamöter av vilka minst tre ska vara lagfarna domare (2 kap. 10 § första stycket lagen om mark- och miljödomstolar). Det saknas även övergångs- bestämmelser som reglerar vad som ska gälla vid ansökan om resning eller återställande av försutten tid samt vid klagan över domvilla mot avgöranden som meddelats av de tidigare fastighetsdomstolarna. Mark- och har uppgett att övriga hovrätter har överlämnat sådana mål om särskilda rättsmedel till domstolen för prövning. Under ett möte vid Mark- och har fråga också väckts om det inte finns anledning att överväga om prövningen av särskilda rättsmedel mot förvaltningsdomstolarnas avgöranden i mål 1 Högsta domstolens beslut , mål nr Ö 5089-12. Målet gällde ett överklagande av Mark- och beslut att avvisa klagan över domvilla eftersom den ansågs ha kommit in . Klagan gällde en lantmäterimyndighets beslut . prövade överklagandet i sak och återförvisade målet till Mark- och eftersom klagan ansågs ha kommit in i rätt tid. Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar enligt den äldre (1987:10), ÄPBL, också borde prövas i Mark- och och inte av de allmänna förvaltningsdomstolarna. 5.1.3Avsaknad av möjlighet att lägga samman mål Någon reglering gällande sammanläggning av mål eller ärenden finns inte i lagen om mark- och miljödomstolar eller ärendelagen. Det innebär att överklagade beslut enligt och PBL som handlagts gemensamt i kommun och av länsstyrelse har kommit att delas upp i parallella mål vid prövningen i domstol, dvs. som ett M-mål och som ett P-mål. För den enskilde kan det framstå som egendomligt att frågor som varit föremål för ett och samma avgörande i såväl kommun som hos länsstyrelse delas upp i två olika mål med skrift- växling i varje mål samt med två olika avgöranden. Det medför även viss ökad administration för domstolarna. I såväl som finns det bestämm- elser om sammanläggning av mål. Det är möjligt att förena mål enligt 14 kap. 1–7 §§ vid bl.a. följande situationer: Flera käromål mot samma svarande om de kan stödja sig på väsentligen samma grund. Käromål mot en eller flera svarande som kan stödja sig på väsentligen samma grund. Om svaranden vill väcka talan mot käranden angående samma sak eller sak som har gemenskap med denna eller rör fordran. Om någon som inte är part i målet till gemensam handläggning vill väcka talan mot båda parterna eller en av dem, om det som tvisten gäller. Även i andra fall kan mål mellan samma eller olika parter handläggas i en rättegång om det är till gagn för utredningen. Enligt 21 kap. 3 § får även i annat fall än som avses i 14 kap. 1–7 §§ mål eller ärende enligt balken handläggas i en och samma rättegång om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra. Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar 5.2.1Reglering av särskilda rättsmedel Förslag: Vi föreslår att det i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska införas ett nytt kapitel som reglerar prövningen av mål om resning, återställande av försutten tid och klagan över domvilla (särskilda rättsmedel). Mark- och föreslås vara behörig att pröva mål om särskilda rättsmedel mot domar och beslut av mark- och miljödomstol samt mot beslut som vid överklagande till domstol skulle ha prövats av mark- och miljödomstol. Som huvudregel föreslås sådana mål handläggas enligt bestämmelserna i lagen (1996:242) om domstolsärenden. Om en mark- och miljödomstol handlagt ett mål enligt tvistemålsregler ska dock bestämmelser tillämpas vid handläggningen av målet om särskilda rättsmedel. Vi föreslår att Mark- och ska pröva särskilda rättsmedel i en sammansättning med tre lagfarna domare. Mark- och behörighet att pröva särskilda rättsmedel Det är otillfredsställande att det saknas lagreglering gällande pröv- ningen av mål om resning, återställande av försutten tid och klagan över domvilla i lagen om mark- och miljödomstolar. Det skapar en osäkerhet kring vad som gäller vid prövningen av särskilda rätts- medel mot mark- och miljödomstolens domar och beslut samt mot beslut av myndighet eller kommun som vid överklagande till domstol skulle ha prövats av mark- och miljödomstol. Vi anser därför att det bör införas bestämmelser om prövningen av mål om särskilda rättsmedel i lagen om mark- och miljödomstolar och att det tydligt ska framgå att Mark- och ska pröva målen om inte är behörig domstol. I 58 och 59 kap. fördelas prövningen av särskilda rättsmedel mellan hovrätterna och . Enligt 58 kap. 4 § ska en ansökan om resning göras hos hovrätten, om domen meddelats av tingsrätten och i annat fall hos . Detsamma gäller klagan över domvilla (59 kap. 2 § ). Om ett avgörande av en annan myndighet skulle ha SOU 2014:14 Vissa ändringar i lagen om mark- och miljödomstolar överklagats till tingsrätt eller hovrätt görs ansökan eller klagan också hos hovrätten i stället för (58 kap. 10 a § och 59 kap. 5 § ). När det gäller mål om återställande av försutten tid ska hovrätten pröva sådan ansökan för fullföljd av talan i hovrätt eller för ansökan om återvinning eller återupptagande i tingsrätt samt för fullföljd av talan i tingsrätt eller hovrätt mot sådana beslut som anges i 58 kap. 10 a § (58 kap. 12 och 13 §§ ). Särskilda rättsmedel prövas i andra fall av . har i NJA 2010 s. 110 funnit att de ovan angivna bestämmelserna om hovrättens behörighet inte är tillämpliga i fråga om återställande av försutten tid för överklagande av en nämnds beslut enligt till länsstyrelse. Mark- och var därmed inte behörig att pröva frågan om återställande av försutten tid. Av detta följer att Mark- och miljö- överdomstolen inte är behörig att pröva mål om särskilda rättsmedel mot beslut av en kommun eller en nämnd om beslutet vid överklagande inte skulle ha överklagats direkt till mark- och miljö- domstol utan först till länsstyrelse. Det gäller beslut enligt som fattas av en nämnd samt beslut om lov, förhands- besked och tillsyn samt, om våra förslag i kapitel 2 inte genomförs, beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser enligt (2010:900), PBL. Enligt vår mening är det inte rimligt att , som en följd av att ett beslut inte överklagas direkt till domstol, ska pröva mål om särskilda rättsmedel i dessa fall. Vi anser därför att det särskilt ska regleras att prövningen av särskilda rättsmedel mot beslut som överklagas till som första instans och därefter till mark- och miljödomstolen ska göras av Mark- och . Lagtekniskt bör detta lösas genom en bestämmelse som reglerar att Mark- och ska pröva särskilda rättsmedel mot dom eller beslut av mark- och miljödomstol samt mot beslut som vid överklagande till domstol skulle ha prövats av mark- och miljödomstol. I andra fall är behörig att pröva mål om särskilda rättsmedel vilket följer av 11 kap. 13 § regeringsformen. Ett särskilt problem som uppmärksammats under utredningens arbete är att det saknas bestämmelser som reglerar särskilda rätts- medel i förhållande till de tidigare fastighetsdomstolarnas avgöranden. Det finns ingen reglering där det anges om prövningen ska göras av Mark- och eller av den hovrätt till vilken fastighetsdomstolens avgöranden skulle ha överklagats.