sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — The Equality and Human Rights Commission (EHRC) i kan begära att en myndighet kompletterar sådan in- formation som myndigheten är skyldig att publicera, och skyldig- heterna i sig kan bli föremål för juridisk prövning. EHCR kan föra process om ett visst förfarande eller beslut hos en myndighet, eller om bristen på åtgärder, om det finns anledning att anse att myn- digheten inte agerat i enlighet med kraven i Equality Act. EHRC har även rätt att föreslå föreskrifter i fråga om hur myndigheter och andra offentliga organ ska uppfylla sina skyldigheter (föreskrifterna ska dock beslutas av parlamentet efter förslag från regeringen). Några sådana föreskrifter har inte antagits, men EHRC har publicerat icke- bindande riktlinjer för arbetet. EHRC har också ett allmänt informa- tionsuppdrag där det ingår att ge vägledning, och kommissionen har frihet att välja mellan olika arbetssätt för bästa effekter för efterlev- naden av lagens krav. Bestämmelserna tycks ha haft en tydlig positiv verkan.36 I bl.a. och används systemet med offentlig upp- handling som ett påtryckningsmedel för att minska osakliga löne- skillnader. I kan arbetsgivare med upp till 300 anställda ingå avtal med staten och få ekonomiskt bidrag av kost- naderna för arbetet med kartläggning av jämställdhet på arbetsplatsen samt för åtgärder med anledning av kartläggningen. I tillämpas statsstöd för jämställdhetsfrämjande åt- gärder på arbetsplatser. Detta gäller såväl åtgärder som är till för att skapa likvärdiga förutsättningar mellan könen som bidrag till an- ställningar för att uppnå en jämnare fördelning i arbetsgrupper där det på nationell nivå råder ojämlikhet. (het) kan begära att få se jämställdhetsplaner och böter kan utfärdas vid brott mot lagens krav. Bötesmöjligheten har dock aldrig använts.37 EU-rätt och internationell utblick Det finns flera exempel på regleringar som på olika sätt förpliktar arbetsmarknadens parter att behandla frågor om jämställdhet och jämställda löner i kollektivavtal.38 Vi har ovan i 5.2 beskrivit hur det fungerar i några av de nordiska länderna. Arbetsmarknadens parter i är skyldiga att förhandla om jämställdhetsfrämjande åtgärder inom ramen för kol- lektivavtal. Även i ställs sådana krav. I kan man inom ramen för ett företagsråd bilda en särskild kommitté som har i uppgift att ta fram och implementera olika jämställdhetsfrämjande åtgärder och åtgärder i syfte att mot- verka diskriminering och trakasserier på arbetsplatsen. Arbetsgivaren måste följa råden. På sektoriell nivå har det tagits fram sådana avtal som kan fungera som modeller för arbetet på lokal nivå. I förpliktas parterna att arbeta för jämställdhet och spe- cifikt för jämställda löner inom ramen för kollektivavtalen. Arbets- givare med fler än 50 anställda är skyldiga att integrera jämställdhets- aspekten i allt förhandlingsarbete, och måste arbetsgivare förhandla med de fackliga organisationerna i syfte att sätta upp mål för jämställdhet och fastställa medel för att uppnå dessa. Det finns också en skyldighet att förhandla om och utvärdera branschvisa åt- gärder för att öka jämställdheten. Som underlag för sådana förhand- lingar ska en rapport som kartlägger läget för kvinnor och män i den berörda sektorn tas fram. Arbetsgivare med fler än 50 anställda måste också informera företagsrådet och de fackliga företrä- darna om en jämförelse mellan kvinnor och män avseende rekryte- ringar, vidareutbildning, kvalifikationer, löner, arbetsförhållanden och möjligheten att förena arbete med privatliv. I rapporten måste arbetsgivare redogöra för vidtagna och planerade åtgärder. Vid för- handlingar ska arbetsgivare också presentera information om antalet anställda i hel- och deltidsanställningar samt i tidsbegränsade anställ- ningar, baserat på månatlig uppföljning. Även annan information som kan vara relevant ur jämställdhetsperspektiv ska presenteras och de skäl som kan finnas bakom eventuella skillnader ska redogöras för av arbetsgivaren. Regeringen i har tagit fram instruk- tioner med förklaringar och förtydliganden kring kraven för att öka efterlevnaden av dessa. Detta system med tvingande rapporterings- 38 a.a. s. 41 ff. EU-rätt och internationell utblick skyldighet har ansetts effektivt för att tvinga fram ett arbete från arbetsmarknadens parter.39 I förutsätter anställningslagen att de nödvändiga åtgärder som behövs för att åstadkomma jämlikhet implementeras i kollek- tivavtal, men detta är frivilligt för parterna. Jämställdhetsmyndig- heten har i uppdrag att granska nya kollektivavtal ur ett jämställd- hetsperspektiv. Den internationella genomgång som har gjorts i detta kapitel, och som till största delen bygger på den kartläggning som gjorts inom , visar att det förekommer stora skill- nader i ambitionsnivån i olika länder när det gäller krav på före- byggande arbete. Främjande av jämställdhet mellan kvinnor och män tycks vara det mål som flest länder har stiftat lagar kring, men det skiljer mycket i graden av skarpa krav. Flera länder har också regler som endast riktar sig till offentliga instanser. Den slutsats som kan dras är att det finns få länder som har så utvecklade och detaljerade krav på ett förebyggande arbete som har. Dessutom finns inte heller i andra länder någon tillförlitlig utvärdering av de metoder som har använts. Det är därför svårt att finna några exempel från andra länder som kan tjäna som förebild för våra lagförslag. är ett land som har beskrivits som föregångare när det gäller exempelvis regler om löne- kartläggning, och den lagstiftningen tjänade också som förebild för de svenska lönekartläggningsbestämmelserna.40 Något annat som kan vara intressant för våra förslag har vi dock inte funnit. Det som kan vara av intresse att konstatera är dock att diskrimineringsombud har tagit fram systematisk likestillingsarbeid (se ovan avsnitt 5.2.2) som ger en utvecklad arbetsmetod för att underlätta det förebyggande arbetet för den som ska tillämpa lagen. Vi kommer att diskutera en systematisk arbetsmetod i kapitel 8 nedan. 6 Effekter av aktiva åtgärder Vi ska enligt våra direktiv föreslå hur krav på aktiva åtgärder ska utformas och göras tydliga för att bli ett effektivare medel i arbetet med att förebygga diskriminering och uppnå lika rättigheter och möjligheter. Vi ska göra en fördjupad analys av vilka metoder som är mest lämpliga för att nå det syfte som reglerna om aktiva åtgärder är avsedda att uppfylla. Därvid ska de synpunkter som framkommit med anledning av tidigare utredningar beaktas. utredningar har – som redogjorts för i kapitel 3 – lämnat förslag på utvidgning av bestämmelserna om aktiva åtgärder till att omfatta samtliga diskrimineringsgrunder och fler samhällsområden än vad som är fallet . En del av den kritik som har riktats mot dessa förslag går ut på att effekterna av bestämmelserna om aktiva åtgärder inte har utretts tillräckligt och att det även brister i kon- sekvensanalyserna. I betänkande, som lämnades , finns inga studier av vilka effekter då gällande bestämmelser om aktiva åtgärder hade. Inom ramen för Utredningen om aktiva åtgärder inom diskrimi- neringsområdet genomfördes en studie som syftade till att utreda effekterna. Denna kritiserades i några av de särskilda yttrandena till betänkandet för att omfatta allt för få företag för att kunna läggas till grund för de förslag som framfördes. Regeringen har inte gått vidare med de förslag som utredningen lämnade. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att under- söka effekterna av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimine- ringslagen. För att regler som ålägger arbetsgivare och utbildningsanordnare att vidta aktiva åtgärder ska anses meningsfulla bör det i vart fall finnas ett antagande om att dessa regler leder till de önskvärda effek- terna. Med att reglerna ska leda till effekter menar vi här dels att regleringen ska vara så tydlig att de som ska följa reglerna förstår Effekter av aktiva åtgärder vad som åligger dem att göra och att reglerna är möjliga att följa upp, dels att de åtgärder som ska vidtas enligt lagen har potential att leda till de önskade effekterna – dvs. att på ett generellt plan motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter. Genom att sammanställa de effektundersökningar som finns om reglerna om aktiva åtgärder får vi ett underlag inför en bedömning om det bör vidtas någon kompletterande undersökning. Överväganden om reglernas effekter kompliceras av att frågan egentligen är tudelad. Enligt vår uppfattning måste först frågan om huruvida lagen efterlevs besvaras, dvs. om arbetsgivare och utbild- ningsanordnare vidtar de åtgärder som lagen ålägger dem. För den frågan är det enligt vår mening av underordnad betydelse av vilka skäl de som ska tillämpa lagen tycker att de vidtar åtgärderna. Det intressanta är i vilken utsträckning åtgärderna faktiskt vidtas. Därefter kommer frågan huruvida de åtgärder som vidtas har någon effekt för att motverka diskriminering eller främja lika rättigheter och möjlig- heter. I detta kapitel redogör vi först för förarbetsuttalandena med an- ledning av förslag om en utvidgning av bestämmelserna om aktiva åtgärder (6.1). Därefter redogör vi för de effektstudier som finns: effektundersökning (6.2), Stats- kontorets rapport (6.3) och övriga effektstudier (6.4). Därefter redovisar vi våra sammanfattande intryck av de möten med olika organisationer som utredningen genomfört (6.5). Slutligen följer vår analys och våra överväganden om effekterna av bestämmelserna om aktiva åtgärder (6.6). 6.1Kritik mot förslag om utvidgning Som redogjorts för ovan, avsnitt 3.3, lade förslag gällande reglerna om aktiva åtgärder som innebar att dessa, såväl på arbetslivsområdet som på utbildningsområdet, skulle utvid- gas till att omfatta samtliga diskrimineringsgrunder. Kommittén före- slog också att regler om skyldighet att vidta aktiva åtgärder skulle införas inom området värnplikt och civilplikt för samtliga diskrimi- neringsgrunder förutom ålder. Regeringen valde att inte gå vidare med förslagen om utvidgning. Som skäl för bedömningen anförs i förarbetena bl.a. följande. Effekter av aktiva åtgärder Regeringen vill av flera olika skäl inte genomföra Diskri- mineringskommitténs förslag att utöka bestämmelserna om aktiva åt- gärder till att gälla fler diskrimineringsgrunder och nya samhällsom- råden. Någon utvärdering av effekter och resultat av de olika delarna av dagens skyldigheter att vidta aktiva åtgärder i arbetslivet och att upprätta planer är inte gjord och saknas också i kommitténs betänkan- de. Det finns således ingen klar och entydig bild om och på vilket sätt de olika bestämmelserna om aktiva åtgärder var för sig eller samman- taget haft effekter på företagens förebyggande arbete mot diskrimi- nering. Dessutom har konsekvenserna av förslaget om aktiva åtgärder, som innebär nya förpliktelser för företagen, inte utretts eller kvanti- fierats i någon närmare omfattning av kommittén. I sammanhanget kan också nämnas regeringens riktlinjer för det fortsatta arbetet med regelförenkling.1 Att det saknades utvärdering av effekter och resultat av de då gällan- de reglerna om aktiva åtgärder framfördes alltså som ett skäl för att inte ändra regleringen i enlighet med förslag. Reglerna i de då gällande lagarna på diskrimineringsområdet fördes i stället i huvudsak oförändrade över till diskriminerings- lagen. 6.2Effektundersökningen i SOU 2010:72 Mot bakgrund av den kritik som hade framförts mot Diskriminerings- kommitténs förslag om utvidgning tillsatte regeringen en särskild utredare som skulle utreda reglerna om aktiva åtgärder och dess effekter på arbetet med att främja lika rättigheter och möj- ligheter, Utredningen om aktiva åtgärder på diskrimineringsom- rådet. Utredaren hade till uppgift att undersöka effekterna av de be- stämmelser om aktiva åtgärder som fanns i de tidigare gällande lagarna mot diskriminering. Utredaren skulle undersöka om och i så fall hur bestämmelserna hade haft effekt på arbetet för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning samt inom utbildningsområdet även oavsett funk- tionshinder och sexuell läggning. I uppdraget ingick att undersöka vilka aktiva åtgärder som har haft bäst effekt för respektive diskri- 2007/08:95, Ett starkare skydd mot diskriminering, s. 318. 2Avsnittet bygger i huvudsak på Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter – ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhällsområden, SOU 2010:7. Effekter av aktiva åtgärder mineringsgrund samt vilka kostnader åtgärderna medför för de be- rörda arbetsgivarna och utbildningsanordnarna. Utredningen valde att låta ett undersökningsföretag, , undersöka hur reglerna3 av aktiva åtgärder hade tillämpats inom arbetslivet och på utbildningsområdet. Undersökningen, Studier av aktiva åtgärder – kostnader och effekter av lagstiftningen, finns publi- cerad som en bilaga till betänkandet. Undersökningen genomfördes genom kartläggning av reglerna och strukturerade intervjuer med ett relativt begränsat antal arbetsgivare och utbildningsanordnare. Det är en kvalitativ studie av deras syn på arbetet med aktiva åtgär- der. I studien ingick totalt 18 arbetsgivare och utbildningshuvud- män som intervjuades utifrån sina erfarenheter av arbete med de olika bestämmelserna om aktiva åtgärder som fanns på arbetslivets område (jämställdhetslagen och lagen om åtgärder mot diskrimine- ring i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning), och på utbildningsområdet (lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande särbehandling av barn och elever samt lagen om likabehandling av studenter i högskolan). Studien som genomfördes av hade tre syften. Den skulle klargöra vilka konkreta effekter de aktiva åtgärderna hade haft vad gäller olika typer av diskriminering. Vidare skulle de kost- nader som genomförandet av de aktiva åtgärderna hade medfört för de organisationer som omfattades av lagstiftningen klarläggas och bedömas. Slutligen skulle organisationernas uppfattning om hur arbetet med de aktiva åtgärderna skulle kunna förbättras kartläggas. Med effekter avsågs i studien förändringar som inträffat som en följd av vidtagna insatser kopplade till krav på aktiva åtgärder och som annars inte skulle ha inträffat. Då lagstiftningen vid tiden för undersökningen var uppdelad på flera lagar redovisas effekterna lag för lag. När det gällde effekterna av jämställdhetslagen och lagen om åt- gärder mot diskriminering i arbetslivet definierades få unika direkta effekter som direkt kunde kopplas till lagstiftningen. Detta berodde enligt på flera faktorer. En var överlappningen mot arbetsmiljölagen vilken innebar att organisationerna lika ofta såg de insatser som sattes in som en konsekvens av denna lag. En annan var att organisationerna upplevde att de frågor som lagarna omfattade var en så pass integrerad del av samhället att de hade adresserats oavsett om det fanns lagstiftning eller inte. Slutligen menade man att 3 Det var den numera upphävda regleringen av aktiva åtgärder som undersöktes, denna har dock i princip oförändrad överförts till diskrimineringslagen. Effekter av aktiva åtgärder frågorna helt eller delvis reglerades även i kollektivavtal och i de fallen såg organisationerna snarare effekterna som en konsekvens av avtalet än av lagstiftningen. I undersökningen noterades även att en del av de intervjuade organisationerna inte följde lagens krav på upprättande av plan och lönekartläggning. Men enligt fanns det – baserat på studien – inte någon tydlig koppling mellan hur aktivt ett företag arbetade med frågorna i praktiken och i vilken mån kraven på planer och lönekartläggningar uppfylldes. Vad gällde effekterna av lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande särbehandling av barn och elever låg dessa främst på två plan vilka skilde sig åt på flera sätt. På det ena planet fann man en slags administrativ effekt såtillvida att det arbete som bedrevs redan tidigare hade blivit mer strukturerat och systemati- serat genom kravet på en likabehandlingsplan. Detta uppgavs av vissa av de intervjuade ha lett till ett ökat medvetande och en ökad förståelse bland personalen för frågorna. På det andra planet hand- lade det om effekter på individnivå då många av de insatser som vidtogs gjordes på barn- och elevnivå. Sådana insatser kunde enligt de intervjuade på sätt och vis hänföras till lagen även om det sam- tidigt var något som alltid hade gjorts. De intervjuade organisatio- nerna uppgav att de såg ett behov av lagstiftningen och att de inte tyckte att det var problematiskt att arbeta i enlighet med den. Att upprätta likabehandlingsplaner upplevdes varken som jobbigt eller onödigt administrativt betungande. Slutligen vad gäller effekterna av lagen om likabehandling av studenter i högskolan – som omfattade sex diskrimineringsgrunder – sades följande. Lagen ansågs av de intervjuade fylla ett tydligt behov. Flera av de insatser som vidtogs vid tiden för studien hade sanno- likt inte vidtagits om inte lagstiftningen hade funnits. Detta gällde inte enbart likabehandlingsplanen utan även andra insatser. Störst effekt ansågs själva likabehandlingsplanen och tillsättandet av lika- behandlingssamordnaren ha. De upplevt viktigaste effekterna var en- ligt studien medvetandegörandet och att frågorna hade lyfts, detta kunde potentiellt förändra attityder. Man hade också upplevt direkta om än tillfälliga effekter av informationskampanjer kopplade till lagen. Flera av de effekter som vidtagits, t.ex. för studenter med funk- tionshinder, var konkreta och gav effekter. Sådana insatser ansågs dock hänförliga till krav i andra författningar eller reglerings- brev. Utöver de effekter som var unikt kopplade till likabehand- lingslagen fanns det även en rad effekter som man menade även skulle kunna gå att hänföra till andra lagar. Effekter av aktiva åtgärder Utredningen uttalade följande. Generellt tycks den viktigaste positiva effekten av reglerna om aktiva åtgärder inom arbetslivet vara att man i verksamheten tvingas tänka i termer av jämställdhet med jämna mellanrum.4 Kravet att ta fram en jämställdhetsplan gör att jämställdhetsfrågor lyfts upp med jämna mellanrum. Lagen som helhet kan sägas ha viss effekt, på det sättet att det man tänkt göra sker något snabbare. I flera av de fall där åtgärderna vidtagits snabbare än planerat har det dock enligt respondenterna inte varit de lagstadgade kraven i sig som varit den enda drivkraften utan kombinationen med tillsyn av (JämO). På utbildningsområdet var de intervjuade mer positiva till lag- stiftningens effekter. Erfarenheten av arbetet med likabehandlings- planer visade enligt studien på flera positiva sidoeffekter för de inblandade under processens gång. Utbildningsanordnarnas syn på lagkraven var huvudsakligen positiv och samstämmig avseende be- hovet av dessa krav. Det har också framhållits att många av insat- serna i likabehandlingslagen inte hade genomförts utan lagens krav. Den generella bilden som framkom var att många av arbets- givarna och utbildningsanordnarna sympatiserade med de krav som lagstiftningen uppställer, men eftersom åtgärderna inte upplevts som så kritiska eller akuta att genomföra har ingenting gjorts innan det kom uttryckliga krav på det i form av tillsyn. Det poängterades i intervjusvaren att det är viktigt att vara en attraktiv arbetsgivare och därmed, särskilt när det finns stora pensionsavgångar, kunna locka ny och kompetent personal. Jämställdhet anses höja organi- sationens attraktionskraft. Utredningen anförde följande. Värdet i den kvalitativa under- sökningen ligger i första hand i studiens systematiska genomgång av hur det aktiva arbetet bedrivs och hur arbetsgivarna resonerar när de konfronteras med samtliga bestämmelser om aktiva åtgärder i lagstiftningen. underlag har haft ett viktigt informa- tionsvärde när det gäller frågan om enskilda arbetsgivares syn på de olika paragraferna om aktiva åtgärder. Mindre starkt var detta underlag för att dra slutsatser om lagens effektivitet i förhållande till lagens ändamål, jämställdhet och likabehandling. Därtill hade krävts en djupare analys av lagens förmåga att ingripa i den struktur som upprätthåller ojämställdhet och diskriminering, dvs. av kausala sam- manhang. 4 SOU 2010:7 s. 95. Effekter av aktiva åtgärder Utredningen anförde vidare följande. Bilden som framställs i undersökningen är inte representativ för allt aktivt främjandearbete. Den visar dock på ett mönster av ett främjandearbete som generellt bedrivs enbart partiellt på arbetslivsområdet och sporadiskt på ut- bildningsområdet vilket underbyggs med utsagor från intervjuerna. Mönstret visar att aktiviteterna sällan utförs med anledning av de krav som ställs upp i lagen. De bestämmelser som i störst utsträck- ning följs är de om lönekartläggning, jämställdhetsplan och krav vid rekrytering. Detta bekräftas också av andra undersökningar av bl.a. JämO, Statskontoret och samt några internatio- nella studier. Betänkandet från Utredningen om aktiva åtgärder inom diskri- mineringsområdet har inte remitterats. Regeringen beslutade att ge Statskontoret i uppdrag att undersöka effekterna av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen. I beslutet angav regeringen bl.a. följande. Den studie som genomfördes av utredning gav inte underlag för några säkra slutsatser om aktörernas arbete med aktiva åtgärder hade någon effekt för att främja lika rättigheter och möjligheter. Det har framförts synpunkter genom de särskilda yttrandena i betän- kandet om att studien inte kunde ligga till grund för bedömning av reglernas effekter. Frågan behövde därför utredas på nytt. Regeringens uppdrag till Statskontoret innebar att Statskontoret skulle undersöka effekterna av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen. Statskontoret redovisade sitt uppdrag genom rapporten åtgärder mot diskriminering – effekter och kostnader, 2011:4. Här beskrivs innehållet i rapporten såvitt avser effekter och kostnader. När det gäller tillsynen på diskrimine- ringsområdet redogörs för Statskontorets bedömning i kapitel 11. Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att undersöka effekterna på arbetslivs- och utbildningsområdet av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen och motsvarande tidigare gällande bestämmelser. Undersökningen skulle omfatta såväl tillämpningen Effekter av aktiva åtgärder som effekten av reglerna om aktiva åtgärder och vilka kostnader arbetet med aktiva åtgärder medför. En annan del av uppdraget var att analysera tillsynsuppgift i för- hållande till . Statskontoret uppdrog till ett konsultföretag att genomföra en analys av effekterna och kostnaderna som följer av tillämpningen av bestämmelserna om aktiva åtgärder. En utgångspunkt vid upphand- lingen var enligt Statskontoret att konsultens rapport skulle upp- fylla de krav som ställdes i regeringens uppdrag. Inriktningen på Statskontorets uppdrag var att den undersökning som skulle genomföras skulle ha ett betydligt större urval än den som genomfördes av Utredningen om aktiva åtgärder inom diskri- mineringsområdet. Undersökningen utfördes som en postal enkätundersökning (enkäten skickas med post) och riktade sig till 220 arbetsgivare och 17 utbildningssamordnare. Tyvärr var svarsfrekvensen låg, av arbetsgivarna och av utbildningssamord- narna besvarade enkäten. En bortfallsanalys genomfördes. Bortfalls- analysen indikerade att de arbetsgivare som besvarat enkäten hade arbetat med aktiva åtgärder i högre grad än de som inte besvarat den. Detta är visserligen endast en indikation men gör ändå att det framstår som sannolikt att de resultat som redovisas i rapporten av- seende arbetslivsområdet är något överskattade. Det poängteras i rapporten att de som deltog i undersökningen redan hade varit före- mål för tillsyn. Att urvalet skulle göras bland arbetsgivare och ut- bildningssamordnare som varit föremål för tillsyn av DO eller någon av de tidigare ombudsmännen angavs i uppdraget.