sou · H2B350 · 2014-06-24 00:00:00 — Ett exempel på att nuvarande lagstiftning inte är optimalt utformad är att det är svårt att skydda och anpassa befintlig bebyg- gelse till ett förändrat klimat. Kommunen kan genom ändringar i detaljplanen få möjlighet att utföra åtgärder på annans mark, eventuellt i samverkan med fastighetsägare. Det förutsätter dock att ingen berörd fastighetsägare motsätter sig åtgärden. I finns också ett slags inbyggd rätt att fortsätta med pågående markanvändning, eftersom befintlig bebyggelse i ett detaljplaneområde får finnas kvar även om den skulle strida mot en ny detaljplan som innebär ändrade planbestämmelser för området. I princip gäller samma förutsättningar för nytillkommande bebyggelse på redan exploaterad och bebyggd mark i riskområden som för ny bebyggelse på oexploaterad mark. Ytterligare bebygg- else i sådana områden som är olämpliga från klimatanpassnings- Stärkt arbete med klimatanpassning synpunkt kan motverkas genom att gamla detaljplaner upphävs eller genom att nya och från klimatsynpunkt mer uppdaterade detaljplaner antas. I praktiken vill dock många kommuner av politiska eller ekonomiska skäl inte försvåra eller omöjliggöra kom- pletterande bebyggelse på detta sätt. Nödvändiga skyddsåtgärder för befintlig bebyggelse som kan kräva planläggning riskerar därför att inte bli genomförda. När kommunerna väljer att tillämpa plan- och bygglagstiftningen på detta sätt fungerar den inte som ett effektivt verktyg för att åstadkomma ett mer klimatsäkert samhälle. Plan- och bygglagstiftningen har vidare tydliga begränsningar när det gäller möjligheten att genomföra större åtgärder för att skydda mark eller bebyggelse mot ett förändrat klimat, t.ex. invallningar av större områden för att förhindra översvämning. Lagstiftningen är inte utformad för att skydda bebyggelse och mark mot påverkan från naturen, utan förutsätter i första hand att någon offentlig eller privat aktör har en vilja och en förmåga att genomföra en åtgärd. I en översiktsplan kan man identifiera områden som är i riskzonen för t.ex. översvämning, men om det inte finns någon som vill och kan utföra en skyddsåtgärd kan inte en skyldighet för att trygga genomförandet av åtgärder skapas genom plan- och bygglagstiftningen.8 Det kan vara nödvändigt att stärka kommunernas möjlighet att vidta åtgärder på annans mark för att skydda bebyggelse, viktig infrastruktur och annan markanvändning från naturolyckor. I t.ex. ett område med kraftigt förorenad mark och en mycket hög risk för ras eller skred kan behovet av förebyggande åtgärder vara akut. Om en enskild fastighetsägare motsätter sig att en åtgärd utförs på den egna fastigheten kan det få till följd att omkringliggande bebyggelse och användning av mark och vatten inte kan skyddas. Det kan också finnas behov av att förtydliga när det gäller vissa skyddsfrågor, t.ex. möjligheten att vid planering inom ett område vidta åtgärder för att skydda områden utanför planområdet. 8 (2009), Bygg för morgondagens klimat, Anpassning av planering och byggande; och , J. (2013), Dagvattenreglering – ett grumligt område, Har kommunerna de instrument som behövs för att klara miljökvalitetsnormerna? i Gipperth, L. och , C. (red), Miljörättsliga perspektiv och tankevändor, till och , Iustus Förlag. Stärkt arbete med klimatanpassning Hinder för klimatanpassningsarbetet i annan lagstiftning Det finns också en risk för konflikt mellan och som behöver hanteras för att förutsättningarna för anpassning till ett förändrat klimat ska stärkas. Miljölagstiftningens främsta syften är dels att skydda naturen, miljön och människors hälsa mot negativ påverkan, dels främja en hållbar utveckling. Lagstift- ningen är däremot inte tänkt att mer ensidigt fokusera på skydd för befintlig bebyggelse eller samhällsekonomiska intressen. I den mån skyddsåtgärder går att reglera i finns det en risk att miljölagstiftningen förhindrar just de åtgärderna. Klimatanpassning kan t.ex. handla om åtgärder för att skydda befintlig bebyggelse eller natur- och kulturvärden mot vatten med hjälp av . Sådana skyddsåtgärder kan vara förenliga med men kan i stället komma i konflikt med eftersom invallning av befintliga områden påverkar strandskyddet. Det kan även riskera att skada växt-, natur- och havsmiljön i strandzonen och därför nekas tillstånd enligt . I dessa fall ställs angelägna samhälls- intressen mot varandra utan att intressekonflikten är möjlig att lösa inom ramen för befintlig lagstiftning. Ändringar av anläggningslagen kan behövas för att göra det möjligt att t.ex. skapa en gemensamhetsanläggning9 som skyddsåtgärd mot effekterna av ett förändrat klimat. Vid framtagande av en detaljplan ska det prövas om området är lämpligt för bebyggelse. Om skydds- åtgärder är nödvändiga måste dessa kunna utföras, vilket kan säker- ställas t.ex. genom gemensamhetsanläggningar eller servitut10. Vidare är vattentjänstlagen inte utformad för att hantera den ökade risken för översvämning i va-system på grund av stigande vattennivåer eller ändrade nederbördsförhållanden.11 Kommunens ledningar är, även om de successivt anpassas till klimatförändringar i enlighet med Svenskt vattens rekommendationer, ännu inte alltid dimensionerade för att klara av de förändringar i mängd eller variation som kan uppstå på grund av ett förändrat klimat. Kommuners och länsstyrelsers uppgifter när det gäller klimat- anpassning framgår av olika författningar. 9En gemensamsamhetsanläggning är en anläggning som är gemensam för flera fastigheter och som tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem (1 § anläggningslagen). 10Ett servitut är en rätt för ägaren av en fastighet att på ett visst bestämt sätt använda en annan fastighet. 11Christensen, J. (2013), Dagvattenreglering – ett grumligt område. Har kommunerna de instrument som behövs för att klara miljökvalitetsnormerna? i Gipperth L. och , C. (red), Miljörättsliga perspektiv och tankevändor, till och , Iustus Förlag. Stärkt arbete med klimatanpassning författningar skulle kunna samordnas eller integreras i större utsträckning än vad som sker . Kommuners arbete med klimatanpassning bör även förhålla sig till det ansvar för fysisk planering, räddningstjänst och beredskap vid olyckor som kom- munerna har enligt dagens regler. Som exempel kan nämnas lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, som avser allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och som kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Lagen syftar till att ta hand om konsekvenserna av en allvarlig störning snarare än att förebygga sådana störningar och är därför ett slags komplement till klimatanpassningsarbetet. Kommunens förebyggande verksamhet mot olyckor kan hindras av den kommunala likställighetsprincipen12. Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor har kommunen en skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga bränder och skador till följd av bränder. När det gäller förebyggande åtgärder mot andra olyckor än bränder har kommunerna ett mer begränsat ansvar att verka för att åstadkomma skydd mot olyckor, utan att andras ansvar inskränks13. Kommunens möjlighet att vidta åtgärder är vidare begränsad till områden där det är av allmänt intresse för kommunmedborgarna att åtgärder vidtas. Det krävs inte att samtliga invånare berörs direkt men om endast ett fåtal enskilda fastighetsägare påverkas begränsas kommunens möjlighet att agera av likställighetsprincipen14. hanterar skydd av vattentäkter Regeringen gav 2013 en särskild utredare i uppgift att genomföra en bred genomgång av dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran för allmänt dricksvatten (dir. 2013: 75). Utredningen har antagit namnet (L 2013:02). Syftet med utredningen är att identifiera nuvarande och potentiella utmaningar för en säker dricksvattenförsörjning i landet, på kort och på lång sikt, och i förekommande fall föreslå lämpliga åtgärder. Utgångs- punkten ska vara klimatförändringarnas förväntade effekter på dricks- vattenförsörjningen och hur risker med bl.a. kemiska ämnen och 12Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2009), Ansvar vid naturolycka, Publikationsnr. 133 kap. 1 § lagen om skydd mot olyckor. 14Likställighetsprincipen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund. Stärkt arbete med klimatanpassning skydd av dricksvattenförsörjning och råvattentäkter på ett riskbaserat och systematiskt sätt ska kunna hanteras. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2014:73). avsätts relativt små medel för det praktiska åtgärdsarbetet Flera aktörer har pekat på finansieringsfrågan som en förklaring till att det har genomförts få praktiska anpassningsåtgärder15. Kommunerna har även framfört en önskan om att staten ska satsa mer resurser på att anpassa infrastruktur och befintlig bebyggelse till ett förändrat klimat16. För bebyggda områden där risken för naturolyckor är särskilt stor har staten anvisat medel för förebyggande åtgärder17. Syftet med anslaget är bl.a. att främja fördjupade behovsutredningar och att genomföra åtgärder för att anpassa bebyggda miljöer till ett för- ändrat klimat. Anslaget omfattar förebyggande åtgärder mot jord- skred eller andra naturolyckor. Anslaget till statsbidrag för förebyggande åtgärder mot jord- skred och andra naturolyckor är . Av tabell 3 framgår anslagets utveckling . höjdes anslaget tillfälligt. Anslag, budget, sökta och utbetalade belopp inom ramen för anslag 2:2 Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra olyckor (tusental kronor) Källa: Prop. 2013/14:1 och underlag från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 15Se t.ex. Glaas, E. (2013), Reconstructing Noahs ark – Integration of climate change adaptation into Swedish public policy, Studies in Arts and Science No. 578, , . 16Sveriges kommuner och landsting (2012), Kommunernas arbete med klimatanpassning. 17Kommunerna kan söka bidrag hos Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för kostnader för åtgärder som syftar till att öka markens stabilitet eller skydda mot översvämningar. Åtgärder mot erosion omfattas inte av anslaget. Bidrag lämnas av kostnaderna för den planerade eller genomförda åtgärden eller till max 60procent av de hotade objektens värde. Stärkt arbete med klimatanpassning Intresset för statsbidraget är stort ute bland kommunerna (tabell 3). Samtliga år har kommunernas ansök- ningar vida överstigit tillgängliga medel. Samma förhållande gäller även för perioden 2004 till 200918. Behovet av stöd och antalet ansökningar kommer antagligen att öka i takt med att klimatet förändras och att medvetenheten om behovet av anpassning ökar. Anslaget är inte tillräckligt för att tillgodose efterfrågan från kommunerna. Detta gör att åtgärder skjuts fram i tiden eller inte genomförs alls. Det är mer lönsamt att göra förebyggande åtgärder än att vänta till dess att olyckan är framme Effekterna av ett förändrat klimat kan medföra stora kostnader för samhället. Det finns flera studier som pekar på att det sannolikt är billigare att vidta åtgärder på ett tidigt stadium än att betala priset för att inte anpassa sig till ett förändrat klimat19. I sin strategi för klimatanpassning pekar också EU på behovet av en skyndsam anpas- sning eftersom en fördröjning riskerar att öka samhällets kost- nader20. Även FN:s klimatpanel21 fokuserar i en av sina senaste rapp- orter på riskhantering och klimatanpassning22. Klimat- och sårbarhetsutredningen uppskattade kostnaden för att anpassa bebyggd miljö till ett förändrat klimat till per år23. älv-utredningen har beräknat det ekonomiska värdet av potentiella skador orsakade av skred, enbart i områden runt , till . Kostnaden för konsekvenser i områden med hög risk för skred har utredningen beräknat till . Utredningen har också beräknat den översiktliga kostnaden för att utföra åtgärder i prioriterade områden till mellan 4 och 6 miljarder kronor.24 18Sverige inför klimatförändringarna - hot och möjligheter (SOU 2007:60). 19Se t.ex. (2008), Economic Aspects of Adaptation to Climate Change: Costs, Benefits and ; och , N. (2006), on the Economics of Climate Change, Executive Summary, HM Treasury. 20COM(2013) 216 final, An EU Strategy on adaptation to climate change. 21Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). 22IPCC (2014), Summary for policymakers in Climate change , Impact, adaption and vulnerability, Part A: Global and sectoral aspects, Contribution of working group II to the fifth assessment report of the intergovernmental panel on climate change. 23Sverige inför klimatförändringarna - hot och möjligheter (SOU 2007:60). 24Statens geotekniska institut (2012), älvutredningen, Slutrapport del 1 - Samhällskonsekvenser. Stärkt arbete med klimatanpassning Från kunskap och kännedom om problemen till handling och praktiska åtgärder Trots satsningarna på ny kunskap och informationsspridning, kom- munernas arbete med den fysiska planeringen och möjligheterna att få bidrag för förebyggande åtgärder genomförs få praktiska åtgär- der. En förklaring till att arbetet ännu inte har tagit ordentlig fart är att ansvarsfördelningen och samordningen mellan berörda statliga myndigheter och mellan stat, kommun och enskilda är otydlig samt att det saknas ekonomiska resurser för ett effektivt arbete på lokal nivå. Flera myndigheter, kommuner och landsting och forskare har pekat på att det finns skäl att se över organisation, ansvarsfördelning och samordning inom området klimatanpass- ning. Det behöver bli tydligt vad som ska göras, vem som har ansvar för att det blir gjort och när det ska vara gjort samt hur de nationella myndigheterna ska samordna sig för att kunna stödja kommuner och enskilda på bästa sätt. Så länge detta inte är klarlagt avvaktar många kommuner och enskilda med att vidta åtgärder. Detta gäller i synnerhet mer kostsamma åtgärder som rör befintlig bebyggelse och infrastruktur. Mot denna bakgrund menar vi att det finns ett behov av att säkerställa att samhället har de förutsättningar som krävs för att anpassa pågående och planerad markanvändning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat. Vi föreslår följande åtgärder för att etappmålet ska nås: ser regeringen över och förtydligar instruktionen för samtliga berörda expert- och sektorsmyndigheter. Över- synen ska syfta till att precisera och förtydliga myndigheternas ansvar, uppgifter och särskilda funktion i arbetet med klimat- anpassning. I anslutning till att regeringen förtydligar myndig- heternas instruktioner får berörda myndigheter i uppdrag att ta fram förslag till mål för arbetet med klimatanpassning inom sina respektive ansvarsområden. Uppdraget att ta fram förslag till mål bör rapporteras till regeringen . Stärkt arbete med klimatanpassning Regeringen ger i uppgift att samordna de statliga myndigheternas arbete med klimatanpassning. Inom ramen för uppdraget ska kartlägga behovet av mötesplatser och framtagande av samordnade underlag, verktyg och stöd för klimat- anpassning. Med utgångspunkt i behoven ska verka för att berörda expert- och sektorsmyndigheter samordnar sitt arbete med klimatanpassning så att länsstyrelser, kommuner och enskilda får det stöd som de behöver. Regeringen ger i uppdrag att ta fram förslag till ett system för insamling och tillgängliggörande av högupp- lösta nederbördsdata. Regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att se över de planer- ingsunderlag som länsstyrelserna förser kommunerna med i den fysiska planeringen, särskilt beträffande de underlag som behövs för att förebygga och på andra sätt hantera risker som följer med ett ändrat klimat. Översynen bör vara färdig . Regeringen tillkallar en särskild utredare med upp- drag att se över hur lagstiftningen bör utformas för att myndig- heter, kommuner, infrastrukturförvaltare och enskilda ska kunna bedriva ett verkningsfullt arbete med att anpassa pågå- ende och planerad markanvändning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat. Syftet med utredningen ska vara att utreda och analysera eventuella hinder och begränsningar för klimatanpassning i lagstiftningen och vid behov lämna förslag på författningsändringar. Utredaren ska överväga om kommun- ernas skyldighet att analysera risker och sårbarheter som följer av ett förändrat klimat och ta fram planer för hur sådana risker ska hanteras behöver förtydligas. I uppdraget ska också ingå att utreda behovet av lagstadgad rätt för kommunerna att utföra åtgärder på annans mark för att minska risken för att angelägna allmänna intressen skadas till följd av klimatförändringar. Regeringen tillkallar en särskild utredare med upp- drag att utreda och lämna förslag till hur det framtida arbetet med att anpassa pågående och planerad markanvändning inklu- sive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat bör finansi- eras. Stärkt arbete med klimatanpassning Förtydligande av expert- och sektorsmyndigheternas instruktioner För att stärka förutsättningarna för arbetet med att anpassa mark- användningen till ett förändrat klimat föreslår vi att regeringen förtydligar instruktionen för följande myndigheter: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Av de berörda myndigheternas instruktion bör framgå att de inom sitt verksamhetsområde ska initiera, stödja och följa upp arbetet med anpassning till ett förändrat klimat och aktivt verka för en effektiv samverkan. För att utveckla och förstärka arbetet med att anpassa mark- användningen till ett förändrat klimat behövs tydliga mål med ambi- tionsnivåer och en tydlig ansvarsfördelning. Vi föreslår därför att regeringen i anslutning till att myndigheternas instruktioner för- tydligas ger berörda myndigheter i uppdrag att ta fram förslag till mål för arbetet med klimatanpassning inom sina respektive ansvars- områden. Av uppdraget bör framgå att myndigheternas arbete med att ta fram förslag till mål bör utgå från generationsmålet och Stärkt arbete med klimatanpassning miljökvalitetsmålen och att de föreslagna målen bör syfta till syner- gier mellan miljökvalitetsmålen och arbetet med klimatanpassning. Uppdraget att ta fram förslag till mål ska rapporteras till regeringen . Av instruktionerna för , Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, , , , geologiska undersökning och bör dessutom framgå att myndigheterna ska bistå läns- styrelserna med underlag och kompetens i det regionala arbetet med klimatanpassning. För att detta ska fungera tillfredsställande bör myndigheterna få i uppdrag att hitta former för en fungerande samverkan och samordning. Ett sådant uppdrag bör rapporteras till regeringen senast . Tidpunkten för avrapportering är satt med hänsyn till att kommissionen har för avsikt att följa upp medlemsstaternas arbete med klimatanpassning 2017 för att se om de åtgärder som vidtas av medlemsstaterna är tillräckliga. Vi föreslår också att det nationella för klimat- anpassning som driver på uppdrag av regeringen inrättas permanent. Myndighetens nuvarande uppdrag sträcker sig till 2015. Givet centrumets centrala ställning när det gäller kunskaps- och informationsförsörjningen inom området klimatanpassning menar vi att uppgiften att driva ett nationellt för klimat- anpassning bör skrivas in i instruktion. Mot bakgrund av roll inom kunskaps- och informa- tionsförsörjningen för klimatanpassning och behovet av dialog mellan olika nivåer i samhället föreslår vi att regeringen ger i uppgift att på nationell nivå fånga upp behov av mötesplatser och samordnade underlag, verktyg och stöd. Med utgångspunkt i behoven ska verka för att den samordning mellan expert- och sektorsmyndigheter som krävs för att länsstyrelser och kommuner ska få det stöd och de underlag som de behöver för att ett verk- ningsfullt anpassningsarbete blir av. För att samhället ska vara bättre förberett på stigande havsnivåer föreslår vi att regeringen ger , , och geologiska undersökning i uppdrag att efter samråd ta fram och utveckla riktlinjer för havsvattennivåer i fysisk planering. Uppdraget bör rapporteras till regeringen . Uppgiften att förvalta och utveckla riktlinjer för havsvattennivåer i fysisk planering bör därefter ingå i myndigheternas instruktions- enliga uppgifter. Stärkt arbete med klimatanpassning Vi föreslår också att regeringen ger Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap i uppgift att i samråd med , , och geologiska undersökning ge stöd till kommunerna i arbetet med att integrera klimatanpass- ning i de kommunala risk- och sårbarhetsanalyser som följer av lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Myndigheternas arbete ska inriktas mot att ta fram och utveckla metoder för att analysera risker och sårbarheter som följer av ett klimat i för- ändring. Det är dock inte tillräckligt att kommunerna integrerar klimat- anpassning i de kommunala risk- och sårbarhetsanalyserna utan analyserna måste också användas i den fysiska planeringen. Vi före- slår därför att regeringen ger i uppgift att efter samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och ta fram en vägledning för hur risk- och sårbarhetsanalyser som beaktar ett förändrat klimat kan beaktas i den fysiska planeringen. Vi föreslår vidare att regeringen ger i uppgift att i samverkan med Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och geologiska under- sökning upprätta och förvalta en nationell kartdatabas över risker för ras, skred och stranderosion inom bebyggda områden, potentiella exploateringsområden och områden som är viktiga för nationell och regional infrastruktur. Databasen ska komplettera de karter- ingar som redan görs inom området. Uppdrag att ta fram en plan för hur förutsättningarna för lokalt anpassade underlag, verktyg och stöd kan förbättras För att förbättra kommunernas tillgång till användbara kunskaps- och planeringsunderlag föreslår vi att regeringen ger i uppdrag att i samverkan med kommuner och land- sting ta fram en plan för hur förutsättningarna för lokalt anpassade underlag, verktyg och stöd kan förbättras. Arbetet ska också stärka dialogen mellan de statliga myndigheterna och kommunerna. Stärkt arbete med klimatanpassning Uppdrag att ta fram förslag till förbättrad nederbördsdata För att förbättra förutsättningarna för arbetet med klimatanpass- ning föreslår vi att regeringen ger i uppdrag att i samverkan med Svenskt vatten ta fram förslag till ett datasystem för insamling, kvalitetskontroll och fri publicering av VA-branschens högupplösta nederbördsdata. Syftet med uppdraget är att ta fram ett förslag till insamlingssystem som gör det möjligt att samla in och tillgängliggöra högupplöst nederbördsdata i en central databas. Högupplöst nederbördsdata gör det möjligt att analysera orsaker till översvämningar och snabba avrinnings- och skyfallsförlopp vilket är en väsentlig del i arbetet med klimatanpassning. Av upp- draget ska framgå att databasen ska omfatta såväl VA-branschens nederbördsmätare som egna stationer. Av uppdraget till ska också framgå att databasen ska vara allmänt och kost- nadsfritt tillgänglig för kommuner och myndigheter och i digital form. Uppdrag till länsstyrelserna att se över planeringsunderlag För att ytterligare stärka arbetet med klimatanpassning på lokal nivå och ge kommunerna de förutsättningar som krävs för en verk- ningsfull anpassning bör regeringen ge länsstyrelserna i uppdrag att se över de planeringsunderlag som de förser kommunerna med i den fysiska planeringen. Översynen ska fokusera på sådana under- lag som behövs för att förebygga eller på andra sätt planera för ett förändrat klimat. Länsstyrelsernas översyn bör vara färdig . Utredning om hur lagstiftningen bör utformas för ett verkningsfullt arbete med klimatanpassning