sou · H2B39 · 2014-02-21 00:00:00 — När det gäller övriga kostnader visar kartläggningen att de redo- visade nivåerna för olika typer av övriga kostnader kopplade till assistansen, så som utbildningskostnader, arbetsmiljö- och assistans- omkostnader, generellt sett är lägre för alla utförartyper än det som ersätts genom schablonen. I en majoritet av fallen verkar det finnas en baskostnad för olika omkostnader (utbildning-, assistans-, arbets- miljö- m.m.) men kostnadsnivån framstår som högst individuell och varierar sannolikt . Vissa kostnadsposter, t.ex. kostnader för arbetsmiljö och personalomkostnader, fanns bara hos av brukarna i kartläggningen. Källa: Utredningens kartläggning. Av tabellen ovan framgår att anordnare kopplade till KFO:s avtal i genomsnitt verkar lägga mest pengar på övriga kostnader, så som utbildning, assistansomkostnader och arbetsmiljö. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys Källa: Utredningens kartläggning. OH- och administrativa kostnader framstår dock som höga i vissa fall i förhållande till vad som lämnas i schablonen. Spridningen i administrations- och OH-kostnader är stor mellan brukare och anordnare. På kollektiv nivå verkar KFO:s medlemmar ha högst övriga kostnader. Det ska dock framhållas att vissa kooperativ haft invändningar mot hur utredningen begärde att administrativa och OH-kostnader skulle redovisas. Det har i några sammanhang framförts att det finns skalfördelar i vissa assistanskostnader. Källa: Utredningens kartläggning. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys Diagramet ovan visar inga raka skalfördelar för overhead- och administrationskostnader. Tendensen är snarare ökade kostnader i takt med fler brukare upp till en viss nivå. När anordnaren är till- räckligt stor, i utredningens kartläggning innebär det större än 100 brukare, verkar dessa kostnader minska per utförd timme. Totala kostnader per utförd timme Utredningens kartläggning indikerar att de totala kostnaderna per utförd assistanstimme skulle vara högre än det som lämnas genom schablonen. Detta resultat måste reserveras med att svars- frekvensen i kartläggningen har varit ganska låg och resultatet därför inte helt representativa. I kartläggningen ska det bara ingå brukare som beviljats schablonbeloppet, dvs. inga med förhöjt tim- belopp. Sammanställningen visar dock att endast 36 () av de 108 brukarna hade kostnader som var lägre eller lika stora som schablonen, vilket knappast är rimligt eftersom alla i kartlägg- ningen har normal schablonen. En viss förklaring kan vara att det rör sig om brukare med större behov än genomsnittet. Av de anordnare som redovisat kostnader för utförd assistans var det bara som i genomsnitt klarade att ordna personlig assistans inom ramen för timschablonen. anordnare som tillhör KFO och SKL uppvisade ett underskott. En viss del av detta kan förklaras av att vissa anordnare redovisar sina overhead- kostnader på annat sätt än det som utredningen efterfrågade.13 I vissa fall kan man också anta att det sker en viss omfördelning av resurser mellan brukare hos en anordnare. Men större omfördel- ningar är mindre troliga eftersom det knappast vore hållbart i längden utan snarare ganska riskfyllt för anordnaren. 7.5.2Kartläggning av redovisade kostnader för brukare med förhöjt timbelopp Utredningen har med hjälp av kartlagt redo- visade och godkända kostnader för 243 brukare med förhöjt tim- belopp, vilket motsvarar av alla brukare med för- 13 Utredningen efterfrågade administrationskostnader per kund/brukare. Vissa kooperativa anordnare framförde att administrativa och OH-kostnader bäst redovisas per utförd timme och hade därför svårt att ge en rättvisande bild av dessa kostnader per brukare. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys När det gäller brukare med förhöjt timbelopp är det svårt att dra några långtgående slutsatser av de redovisade och godkända beloppen. Vissa brukare har beviljats förhöjt timbelopp på grund av höga ob-kostnader som uppgått till , andra som haft i ob-kostnader har inte beviljats förhöjt belopp för det ändamålet. Brukare med förhöjt timbelopp ska fördela kostnader på olika poster i enlighet med Allmänna råd (RAR 2002:6), vilket riskerar att leda till så kallad strategisk redovisning. För personer med förhöjt timbelopp ska arbetskostnader utgöra och övriga kost- nader av timbeloppet. Det är i många fall svårt att värdera de av god- kända kostnaderna. Det beror på att teoretiskt kan godkänna alla kostnader, i vissa fall, när brukaren slår i taket för det förhöjda timbeloppet men beviljar bara ersättning upp till det högsta tillåtna beloppet14. En brukare kan t.ex. ha så höga assistansomkostnader att enbart den kostnads- posten gör att maxnivån, över schablonen, nås. Efter- som handläggarna vet att brukaren inte kan få högre belopp än så godkänns alla andra yrkanden, som tillsammans vida kan överstiga maxnivån. Det blir svårt att värdera om t.ex. yrkade ob-kostnader hade godkänts av om maxnivån tidigare inte hade nåtts. Källa: Utredningens kartläggning. 240 brukare med förhöjt timbelopp. 14Det högsta beloppet var (schablonen ). 15Riksförsäkringsverkets allmänna råd (RAR 2002:6 till 51 kap. 11 § SFB) anger hur bedöm- ningen av övriga kostnader vid förhöjt timbelopp lämpligen fördelar sig. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys Tabellen ovan visar hur stora kostnader godkänt i samband med kostnadsredovisningen. god- kände t.ex. i genomsnitt för löne- och lönebi- kostnader för brukare som behövde och hade särskilda skäl för ett högre timbelopp på grund av höga lönekostnader. Försäkrings- kassan godkände för löne- och lönebikost- nader för brukare som inte hade särskilda skäl att beviljas ett högre timbelopp för denna kostnadspost. Det kan noteras att rekom- mendationen för löne- och lönebikostnader enligt allmänna råd vida överstiger det som lämnas enligt förslag till regeringen. Enligt allmänna råd bör arbetskostnaderna utgöra av timschablonen, motvarande , vilket kan jämföras med det som anges i förslaget till regeringen. På motsvarande sätt rekom- menderas övriga kostnader utgöra men i för- slaget till regeringen föreslogs nästan . Vidare kan konstateras att den genomsnittliga ob-kostnaden var respektive för brukare som hade respektive inte hade särskilda skäl för assistans förlagd på obekväm arbetstid. I båda fallen överstiger kostnaden vida de som ersätts genom schablonen. 7.5.3Kartläggning av redovisade kostnader för egna arbetsgivare Utredningen har tagit del av slutavräkningar för 51 brukare som är egna arbetsgivare, vilket var samtliga brukare som avräknade . Antalet motsvarar cirka 1/8 av samtliga brukare som är egna arbetsgivare. Källa: Utredningens kartläggning. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys Löner och lönebikostnader för egna arbetsgivare översteg i genom- snitt det som lämnas i schablonen med . I genomsnitt uppgick ob-kostnaderna till . Det ska dock framhållas att ¼ av brukarna inte hade några som helst ob-kostnader, däremot var deras grundlöner i genomsnitt högre än övrigas. Den genomsnittliga kostnaden för grundlön och ob var alltså lika hög för gruppen där ob-tillägg gavs som ett tillägg på grundlönen som för gruppen som inkluderade rörliga tillägg i grundlönen. Det innebär att den sam- manlagda ersättningen som i genomsnitt lämnas till assistenterna är densamma, oavsett hur ob-tillägg lämnas. Övriga kostnader varierade relativt mycket. Medianen på är lägre än det som lämnas enligt timschablonen () men spridningen mellan första och tredje kvartilen är nästan lika stor som medianen. Den genomsnittliga kostnaden för utförd assistans bland egna arbetsgivare ligger under schablonbeloppet. Av de egna arbetsgivarna som ingår i denna kartläggning kunde en fjärde- del anordna sin assistans till under den stat- liga schablonen. Egna arbetsgivare som inte använt hela assistans- ersättningen till kostnader för personliga assistenter betalar tillbaka mellanskillnaden till , antingen genom en åter- betalning eller genom att nästa utbetalning minskas med mot- svarande belopp. 7.5.4Kartläggning av kommuners ersättning till anordnare av assistans enligt LSS En person som beviljats personlig assistans enligt LSS har också rätt att välja vem som ska anordna den personliga assistansen. Brukaren kan, precis som den som beviljas assistansersättning, välja en privat anordnare, ett kooperativ, kommunen eller själv anställa sina assistenter. Om brukaren väljer en annan anordnare än kom- munen ska kommunen lämna ekonomiskt stöd till skäliga kost- nader för den utförda assistansen. Kommuner kan själva bestämma ersättningens storlek i LSS-ärenden och behöver alltså inte följa timschablonen för assistansersättningen. ersatte de flesta kommunerna personlig assistans enligt LSS med samma nivå som timschablonen men detta verkar ha förändrats. genomförde SKL en kartläggning av hur kommuner ersätter privata anordnare av personlig assistans enligt LSS. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys kommuner som deltog i SKL:s kartläggning tillämpade de flesta schablonbeloppet enligt SFB även för personlig assistans enligt LSS. Utredningen har sökt information på kommuners webbplats för att se hur personlig assistans enligt LSS ersätts . I de fall detta inte framgått av webbplatsen har kontakt tagits med ansvarig tjänste- man. Av de 43 undersökta kommunerna tillämpade nio samma nivå som det statliga timbeloppet. Resten av kommunerna ersatte personlig assistans enligt LSS med ett lägre belopp. Det bör fram- hållas att kommunerna som studerats har valts ut för sänkningen eller differentieringen av timbeloppet. Ersättningens storlek samt kriterierna för olika ersättnings- nivåer skiljer mellan kommunerna. Den lägsta ersättningsnivån i kartläggningen uppgick till för . En del kommuner tillämpar olika ersättningsnivåer. Om vissa kriterier är uppfyllda, t.ex. assistans eller jour , utgår en högre nivå. Andra kriterier som används bland kommuner är om assistansen utförs av anhöriga, utförs av utbildad personal eller om brukaren avvaktar ett beslut om assistansersättning från . Flera kommuner hade också anpassat ersättning för lön utifrån vilket avtal som gällde för assistenten. Vissa kommuner tillämpar en ersättning som motsvarar faktiska kostnader. Anordnaren måste alltså redovisa kostnaderna för den utförda assistansen till kommunen som bedömer rimligheten i kostnaden. Någon kommun har infört ett kostnadsersättnings- system där anordnaren får välja mellan en schablon med ett lägre belopp eller kostnadsredovisning med ett högre tak. Det ska påpekas att kommuner som infört kostnadsredovisning har ett begränsat antal ärenden att hantera. Flera kommuner har också ett särskilt påslag för administrationskostnader som är lägre än det som ersätts genom timschablonen. Flera kommuner hänvisar till ISF:s rapport , där det framgår att privata före- tag är överkompenserade, för att minska den del av ersättningen som ska täcka övriga kostnader. Begreppet personlig assistans har samma betydelse i LSS och i SFB. Det innebär att det inte heller borde finnas några större skill- nader i kostnadsläge mellan insatsen som finansieras genom LSS och den som finansieras genom SFB. Möjligtvis kan antalet assistans- timmar som berättigar till ob-tillägg vara högre i beslut om assistans- ersättning då det generellt lämnas betydligt fler assistanstimmar enligt SFB än enligt LSS. Däremot har en person som beviljas Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys personlig assistans enligt LSS betydligt färre ob-fria timmar att slå ut sina ob-kostnader på, vilket kan medföra högre kostnader per beviljad timme. Utöver möjligtvis kostnader för ob-tillägg ska det inte finnas några skillnader i själva insatsen och därmed inte heller i kostnaderna för att utföra densamma. Kommuner kan alltså utgå från det egna kostnadsläget för att utföra personlig assistans när ersättningsnivån ska fastställas. Utveck- lingen på området, och de nivåer som kommunerna fastställer, tyder på att kostnaden för personlig assistans i vissa fall understiger det som lämnas genom timschablonen. Enligt en av kommunerna i kartläggningen kan personlig assistans lämnas till av schablonbeloppets storlek, närmare bestämt . 7.5.5Kartläggning av redovisade tidrapporter Utredningen har med hjälp av genomfört en kartläggning av hur assistanstiden var förlagd för ett representativt urval av brukare. Tidrapporterna gällde perioden 2–. Utifrån de nivåer som lämnas i kollektivavtalen för ob-tillägg vid natt- och helgarbete har ob-kostnaderna skattats för respektive brukare. Källa: , egen beräkning. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys I diagrammet ovan har assistanstidens förläggning räknats om till ob-tillägg utifrån de villkor som gäller enligt kollektivavtalen. Den grå linjen i diagrammet visar hur brukarna fördelar sig efter beräk- nat ob-tillägg . Den svarta linjen visar hur mycket ob- tillägg som lämnas schablon. Kartläggningen visar bland annat att av brukarna har större behov av assistans på obekväm arbetstid än det som ersätts i dagens schablon. Den generella trenden är att behov av ob-tillägg ökar i takt med antalet utförda timmar. Men det finns också stor variation i behov av ob- tillägg mellan brukare med lika många utförda timmar. Källa: , egen beräkning. Diagramet ovan illustrerar behovet av ob-tillägg (vänster axel) och antalet utförda timmar under den aktuella veckan (höger axel). Överlag ökar behovet av ob-tillägg i takt med fler utförda timmar. Till exempel hade två brukare för att kompensera ob-tilläggen, trots att den ena brukaren bara behövde medan den andra var i behov av under den aktuella veckan. Trots en generell trend av ökade ob-kostnader i takt med fler utförda timmar är den variabeln inte tillräckligt bra för att bedöma ob-kostnaderna för enskilda brukare. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys 7.5.6Sammanfattning och slutsatser av kartläggningarna Resultaten av utredningens olika kartläggningar för att analysera kostnaderna för att utföra personlig assistans har ökat kunskapen om hur olika kostnader förhåller sig till varandra men också om kost- nadsskillnader mellan olika brukare och olika typer av anordnare. Kartläggning av anordnares kostnader för personlig assistans pekar på vissa mönster. Kommuner redovisar generellt högre kostnadsläge för assi- stenterna. Det beror till viss del på skillnader i kollektivavtalen, detta går att belägga. Resterande del går inte lika lätt att belägga men kan sannolikt bero på olika ambitionsnivåer som kostar olika mycket. Dessa täcks inte genom assistansersättningen och kostnaden behöver finansieras genom annat håll, antingen genom att lägga mindre av timbeloppet på övriga kostnader eller att underskotten skattefinansieras. När det gäller övriga kostnader visar kartläggningen att de redo- visade nivåerna för olika övriga kostnader kopplade till assistansen, så som utbildningskostnader, arbetsmiljö- och assistansomkost- nader, generellt sett är lägre för alla utförartyper än det som ersätts genom schablonen. De låga nivåerna för att t.ex. stärka personalens kompetens och säkra deras arbetsmiljö kanske för- av att schablonen inte räckt till för dessa omkostnader. Det finns emellertid möjlighet för brukaren att ansöka om för- höjt timbelopp i dessa fall. Brukare med förhöj timbelopp ingår inte i den aktuella kartläggningen, vilket talar för att denna för- är mindre trolig. En majoritet av brukarna verkar ha en basnivå på olika omkost- nader (utbildnings-, assistans-, arbetsmiljökostnader m.m.) men därutöver varierar nivån relativt mycket och behoven framstår som högst individuella och varierar sannolikt . Kartläggning av anordnares kostnader visar också att det är väldigt svårt att utifrån den information som finns dagens IT- system hos identifiera brukarkategorier med varierande kostnadslägen. IT-systemet innehåller än så länge bara information om kön, ålder, personkrets samt beviljade timmar. Kartläggningsarbetet har försvårats av utredningens begränsade möjlighet att behandla personuppgifter. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys Utredningen har också gjort en begränsad kartläggning av ersätt- ningen som kommuner lämnar i samband med beslut om personlig assistans enligt LSS. Det finns vissa kommuner som har lägre kostnader för att utföra personlig assistans än det statliga tim- beloppet. Det är denna nivå som privata och kooperativa anordnare ersätts med när de anordnar personlig assistans till brukare med beslut enligt LSS. Slutsatserna från de två kartläggningarna visar alltså på delvis motsatta bilder av kostnadsläget för kommunerna. I den kartlägg- ning där kommunerna redovisar sina kostnader är kostnaderna för att utföra personlig assistans klart högre än timschablonen. I den kartläggning där kommunerna ersätter privata och kooperativa anordnare för personlig assistans enligt LSS framgår att kom- munens kostnader i vissa fall vida understiger timschablonen. Den senare kartläggningen är dock begränsad till ett ganska få kom- muner. En kartläggning av kostnader för brukare med förhöjt tim- belopp har också genomförts. Det är emellertid svårt att dra några långtgående slutsatser av de redovisade beloppen i kartläggningen. Vissa brukare har beviljats förhöjt timbelopp på grund av höga ob- kostnader som uppgått till , andra som haft i ob-kostnader har inte haft förhöjt belopp beviljat på denna grund. Det är dessutom i många fall svårt att värdera de av godkända kostnaderna. Kartläggningen av kostnader för egna arbetsgivare visar på stor variation mellan brukarna. Löne- och lönebikostnader översteg i genomsnitt den i schablonen rekommenderade nivån. Utredningens kartläggning av när assistans lämnas visar att assistanstidens förläggning varierar kraftigt mellan brukare. En generell trend är att fler utförda timmar medför att fler timmar utförs på s.k. obekväm arbetstid. Det är dock andelen av den utförda assistanstiden som är förlagd på obekväm arbetstid som påverkar den genomsnittliga ob- kostnaden . Det innebär att kostnaderna kan variera kraftigt mellan två brukare med lika många utförda timmar. Kartläggningen bekräftar att beviljad eller utförd tid inte är lämp- liga mått för att skatta ob-kostnader. En ökad precision kräver också information om hur brukaren förlägger sina assistanstimmar. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys 7.6Schablonersättningens effekter på kvalitet i assistansen Utredningen har, enligt direktiven, uppdraget att bedöma vilka konsekvenser den nuvarande konstruktionen av ersättningen har haft för kvalitetsutvecklingen. Utredningen ska också ta fram för- slag som leder till att ersättningen förstärker förutsättningarna för en långsiktigt hållbar kvalitetsutveckling och finansiering av insatsen. Den mest grundläggande kvalitetsaspekten är givetvis själva förekomsten av insatsen personlig assistans – den ger brukare frihet och möjligheter att leva som andra och att delta i samhällslivet.16 Schablonersättningen ger förutsättningar för att insatsen per- sonlig assistans med god kvalitet ska bidra till målen med insatsen. Kvaliteten i assistansen påverkas och definieras i stor utsträckning av brukaren själv. Samhället har i viss utsträckning definierat några kvalitetskriterier, genom t.ex. och föreskrifter. Dessa tar i främst sikte på att verksamheten bedrivs på ett säkert sätt. Föreskrifterna och tillsynen av dem beskrivs i det följande. Vilken betydelse ersättningen har haft för kvalitetsutvecklingen är mycket svårt att påvisa. Nuvarande ersättningskonstruktion styr inte kvaliteten utan skapar förutsättningar för brukaren och anord- naren att utforma insatsen. Den frihet i användning som kommer av en schablonersättning kan dock sägas utgöra en kvalitetsaspekt i sig, om ersättningen används som tänkt. Att insatsen håller en till- räcklig kvalitetsnivå blir i hög utsträckning en fråga mellan bruk- aren och anordnaren. Flera brukar- och intresseorganisationer inom personlig assistans arbetar med kvalitetssäkrande åtgärder. Ett exempel är IfA som utvecklat en certifiering som anordnare kan ansöka om. I ansök- ningsförfarandet ingår att anordnaren gör en kvalitetsundersökning bland brukarna i form av en enkät där svaren ligger till grund för om anordnaren blir godkänd. Andra intresseorganisationer arbetar också med kvalitetsfrågor (t.ex. intresseorganisationen för idéburen vård och omsorg, Famna). Kvalitetsfrågorna handlar här om att säkra att insatsen genomförs med kvalitet. En annan kvalitetsaspekt är förekomst av kollektivavtal, som skapar viss transparens och som innebär att anordnaren åtar sig att 16 Se t.ex. Konkurrensens konsekvenser s. 243 (SNS 2012). Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys leva upp till vissa krav när det gäller de personliga assistenternas anställnings- och arbetsvillkor. 7.6.1Tillstånd att bedriva verksamhet inom personlig assistans Verksamhet inom välfärdsektorn utför för samhället grundläggande och fundamentala tjänster och det är därför av största vikt att de som äger och driver företag inom sektorn har ett långsiktigt och seriöst engagemang och bedriver god och verksamhet av god kvalitet. Frågan om vilka krav samhället ska ställa på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn utreds i Ägarprövnings- utredningen (direktiv 2012:131 och 2014:3) Personlig assistans tillhör de verksamheter där det krävs till- stånd för att få bedriva verksamhet. kan återkalla tillstånd att bedriva verksamhet om tillståndsgivaren inte längre uppfyller lämp- lighetskraven. Kommuner som ska bedriva personlig assistans ska anmäla verksamheten till innan den påbörjas. Detsamma gäller för brukare som är egna arbetsgivare och själva anställer assistenter. Kommuner ska också anmäla till om det finns anledning att anta att en tillståndshavares lämplighet för att bedriva personlig assistans kan ifrågasättas. Privata företag ansöker om tillstånd hos . Vid ansökan görs en utökad lämplighetsprövning, bl.a. kontrolleras ekonomiska för- hållanden (se 6.2.2). Ansökan görs genom att fylla i blanketten Ansökan enskild verksamhet personlig assistans LSS 9–22. Den som ansöker får redogöra t.ex. för hur kompetensutveckling för personalen planeras gå till, hur brukarens självbestämmande, integritet, inflytande och medbestämmande ska säkerställas och hur kvalitetsarbetet ska bedrivas genom processer, aktiviteter och rutiner för att säkerställa god kvalitet och hur kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Det finns inte några tydligt formulerade kriterier för bedömning av de tillståndsansökningar som kommer in till utan en bedömning görs baserad på myndighetens expertkunskap. När bestämmelsen om tillstånd infördes innebar det också att redan verksamma anordnare måste ansöka om tillstånd på samma sätt som de anordnare som avsåg starta verksamhet. Detta har inne- burit att mycket resurser fått läggas på att hantera ett stort antal tillståndsansökningar från den första gruppen – ansökningar som Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys myndigheten successivt betar av. Totalt har 1 055 retroaktiva ansökningar, dvs. från redan pågående verksamhet och 504 nya ansök- ningar, dvs. ansökningar om att påbörja verksamhet inkommit (). Totalt har 979 ansökningar bifallits och 401 avslagits. Uppföljning och tillsyn av den verksamhet som beviljat till- stånd för har bedrivits iförhållandevis liten omfattning. I samband med att de nya reglerna om tillstånd, anmälningsplikt och tillsyn av assistansanordnare infördes i LSS så tillfördes till- synsmyndigheten i anslag för dessa uppgifter. 7.6.2Föreskrifter och allmänna råd om kvalitetsarbete och grundläggande kunskaper hos personalen De föreskrifter och allmänna råd som tar fram baseras på lagstiftning, t.ex. SoL och LSS. har tillsyn över att verksamheterna enligt LSS följer dessa föreskrifter.