sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — Denna ordning framstår som ännu mindre tilltalande i de fall där det finns andra klagande som bor närmare den sökta åtgärden utan att vara rågrannar och som inte anses vara tillräckligt berörda för att ha talerätt. Vidare finns inte i miljörätten principen om att rågrannar har rätt att överklaga. Det finns därför skäl att ifrågasätta en alltför långtgående tillämpning av principen om rågrannars rätt att överklaga. Eftersom det sker en mer schematisk prövning av talerätten för rågrannar har principen dock en viktig funktion när det gäller effektiviteten som den skapar förutsebarhet och begränsar de resurser de instanser som prövar överklaganden behöver lägga på att avgöra talerättsfrågor. Principen om rågrannars talerätt är en princip som vuxit fram i praxis som ett stöd vid tolkningen av 22 § förvaltningslagen. Alltjämt gäller enligt 22 § förvaltningslagen att den enskilde för att ha rätt att överklaga ska vara berörd av beslutet. Enligt vår mening är det därför lämpligare att överlämna frågan om rågrannars talerätt till rättstillämpningen. Bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl att särreglera byggnads- nämnders möjlighet att överklaga beslut där ett av nämnden beviljat lov eller förhandsbesked upphävs. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Under utredningsarbetet har frågan väckts om byggnadsnämnders rätt att överklaga beslut om att upphäva ett lov eller förhands- besked som nämnden meddelat. Byggnadsnämnder har rätt att överklaga domstolsavgöranden där ett meddelat lov eller förhandsbesked upphävs (MÖD 2012:22 och 2012:23). Innan tvåpartsprocessens infördes kunde en byggnadsnämnd inte överklaga ett sådant avgörande (se t.ex. RÅ 1989 not. Det har till utredningen riktats kritik mot att byggnadsnämnder har rätt att överklaga beslut där en mark- och miljödomstol efter överklagande upphävt ett meddelat lov eller förhandsbesked. Att en byggnadsnämnd kan överklaga ett beslut om att upphäva ett lov eller förhandsbesked på en fastighet som kommunen inte äger framstår enligt vår mening inte som självklart. Det kan ifråga- sättas om det finns några allmänna intressen som nämnden kan företräda i dessa fall. Det finns en risk för att nämnden kan framstå som partisk genom att överklaga till en enskild parts fördel i strid mot annan enskild parts inställning. Bestämmelsen om myndigheters partsställning och den rätt att överklaga som är en följd av detta har motiverats med att det vidgar utrymmet för prejudikatbildning (prop. 1995/96:22 s. 75). I en situation där nämnden beviljat ett lov eller förhandsbesked som sedan upphävts finns alltid en part som kan överklaga beslutet att upphäva lovet eller förhandsbeskedet. Det finns därför inte heller något prejudikatbildningsskäl till varför en nämnd ska ha talerätt. I miljöärenden har den kommunala nämnden rätt att överklaga en domstols beslut att upphäva ett gynnande kommunalt beslut enligt (MÖD 2003:19) men nämnden har inte möjlighet att överklaga beslut om att ändra eller upphäva ett gynnande beslut enligt (MÖD 2009:23). Kommunala nämnder anses inte heller ha rätt att överklaga ett beslut att upphäva en meddelad strandskyddsdispens då beslutet inte ansetts ha gått de allmänna intressena emot (Mark- och avgörande , mål nr M 6577-13 och MÖD 2008:33). En nackdel med att förändra rätt att överklaga lov och förhandsbesked är att kommunala nämnders möjlighet att överklaga skulle skilja sig åt mellan PBL-ärenden och miljöärenden. Det är inte ovanligt att miljönämnden och byggnads- nämnden är en gemensam nämnd och det förekommer även att miljömål och PBL-mål handläggs gemensamt. Det finns därför en risk för att frågan om kommunala nämnders talerätt blir svår att Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked bedöma samt att den framstår som inkonsekvent. Det framstår därför inte som lämpligt att särreglera byggnadsnämnders talerätt. Dagens instansordning med Mark- och och som prejudikatinstanser är relativt ny. Det är därför inte klart hur domstolarna ser på byggnadsnämnders talerätt. fanns tre öppna mål i Mark- och miljö- överdomstolen i vilka frågan om kommunala nämnders talerätt är aktuell. Mot denna bakgrund samt att en begränsning av byggnads- nämnders talerätt skulle ha marginella effekter på effektiviteten, anser vi inte att det finns skäl att föreslå en förändring i detta avseende. 3.313 kap. 2 § första stycket 8 Enligt 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL får kommunala beslut inte överklagas i den del de avser en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett förhandsbesked. Bestämmelsen infördes genom ÄPBL som en reaktion på att flera remissinstanser påpekat att alltför många sakägare använder besvärsmöjligheterna endast i avsikt att genom fördröjning komma i ett bättre förhandlingsläge gentemot kommunen eller i liknande syften (prop. 1985/86:1 s. 367). Enligt våra direktiv förekommer det alltjämt att sakägare överklagar beslut som avser sådana frågor som har avgjorts genom överklagbara beslut. Vi har därför fått i uppdrag att analysera tillämpningen av 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL samt – om det behövs – redovisa sådana förslag som innebär dels ett författningsmässigt förtydligande av bestämmelsen, dels att risken för s.k. okynnesöverklaganden elimineras. 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL har alltså som syfte att minska antalet överklaganden som sker enbart i syfte att fördröja processen eller liknande. Vid införandet tänkte man sig ett system där byggnads- nämnden, om den anser att frågan redan är avgjord genom ett tidigare beslut som den enskilde har haft rätt att klaga på, i beslutet skulle kunna ange att det inte får överklagas. Det uttalades även i förarbetena att om kommunen använder en s.k. flexibel detaljplan i ett första skede och därefter fullföljer beslutsprocessen med beslut om lov eller en mer definitiv detaljplan, bör besvärsmöjligheterna kunna användas på så sätt att den flexibla planen kan överklagas av enskilda, om de inte Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked är nöjda med regleringen av de förhållanden som tas upp i planen. I det andra skedet bör sakägarna och andra berörda ha rätt att överklaga besluten om lov och den definitiva detaljplanen. Däremot bör de i detta skede inte med någon framgång kunna ifrågasätta de för- hållanden, som är slutligen reglerade i den flexibla planen. Besvärs- prövningen är därmed inskränkt till de nya faktorer som behandlas i beslutet om lov eller i den kompletterande planen (prop. 1985/86:1 s. 367). Det finns ett begränsat antal mål som rör tillämpningen av 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL. har dock i RÅ 1992 not. 278, som rörde bygglov för utbyggnad av ett hem för alkoholskadade, gett viss vägledning kring bestämmelsens tillämpning. Den aktuella byggnaden skulle uppföras inom ett område som enligt stadsplanen var avsett för allmänt ändamål. Högsta förvaltnings- domstolen konstaterade att anläggningen ostridigt uppfyllde kravet på allmänt ändamål. För att beslutet skulle kunna överklagas krävdes därför att beslutet i något annat avseende än i fråga om förenlighet med planen stred mot PBL. I målet hade inte framställts några invändningar mot byggnadens placering och utformning och inte heller anförts någon annan omständighet som utgjorde hinder mot bygglov. Beslutet kunde därför inte överklagas. Vi har i enkätundersökningen till länsstyrelserna ställt en fråga om tillämpningen av 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL. Majoriteten av läns- styrelserna uppgav i svaren att de inte hade avvisat något överklagande med stöd av bestämmelsen till och med första halvåret 2013.19 De länsstyrelser som avvisat över- klaganden med stöd av bestämmelsen utgjordes av länsstyrelserna i , , , , och . Samtliga hade tillämpat bestämmelsen i något enstaka fall med undantag för i som avvisat överklaganden med stöd av bestämmelsen maximalt tio gånger. I dessa fall rörde det sig huvudsakligen om avvisning av överklaganden om bygglov efter att förhandsbesked meddelats. 19 14 av 20 länsstyrelser hade inte tillämpat 13 kap. 2 § 8 PBL – . i besvarade inte frågan. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Flera av länsstyrelserna har uppgett att de klagande ofta anför grunder utöver det som avgjorts i tidigare beslut och att det därför finns grunder som kan prövas i sak. i har angett att överklaganden i regel grundar sig på negativ påverkan på enskilda intressen, t.ex. försämrad utsikt, skuggor och buller. Även om sådana frågor belysts i planen genom samråds- och granskningsförfarandet är planen i regel inte så detaljerad att den enskilde inte har möjlighet att klaga på faktorer som rör bebyggelsemiljön samt byggnaders placering och utformning. i län har uppgett att det enda ärende som avvisats med stöd av bestämmelsen återförvisades av mark- och miljödomstolen. Även i har angett att risken för återförvisning är stor. Detta beror främst på att klaganden som inte åberopat 2 kap. 9 § PBL hos tenderar att ändra sin talan i de fall där avvisat ett överklagande med stöd av 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL samt att domstolen brukar beakta denna taleändring och därför återförvisa ärendet till för prövning i denna del. Bedömning: 13 kap. 2 § första stycket 8 (2010:900) fyller en viktig funktion i att tydliggöra att en fråga som redan är avgjord genom detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked inte kan prövas på nytt. Vi har inte funnit några sätt att förtydliga bestämmelsen som skulle leda till en effektivare prövning av överklagade beslut om lov och förhands- besked. Det finns en rad omständigheter som försvårar tillämpningen av 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL. För det första består all plan- läggning inte av moderna planer utan även gamla detaljplaner lever kvar utan att ha ersatts av någon nyare planering. Det finns t.ex. planer jämförbara med detaljplaner som är vilka alltjämt styr bebyggelseutvecklingen på platsen. Detta talar emot att ha en alltför extensiv tillämpning av 13 kap. 2 § 8 PBL. Om en detaljplan inte är mycket detaljerad kvarstår i regel en rad frågor att hantera vid prövningar av ansökningar om lov eller förhandsbesked. Det kan t.ex. röra sig om placeringen av den Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked planerade byggnaden och byggnadens utformning. Om detta inte reglerats närmare i planen bör enskilda som berörs ha en möjlighet att överklaga beslutet i dessa delar, eftersom placeringen och den närmare utformningen av en byggnad kan medföra betydande olägenheter för de närboende genom t.ex. skymd sikt eller försämrade ljusförhållanden. Även om en fråga har avhandlats i t.ex. en detaljplan kan fråga uppkomma om hur planen ska tolkas. En granne är inte förhindrad att överklaga ett lovbeslut för att få prövat om lovet är förenligt med detaljplanen eller förhandsbeskedet (RÅ 1991 ref. 94). 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL verkar dock ha fått en viss betydelse vid avgränsning av sakägarkretsen, även i de fall där den enskilde invänt mot ett bygglovs förenlighet med detaljplan. MÖD 2012:45 rörde en närboendes möjlighet att överklaga ett bygglov till flerfamiljshus som skulle försämra den klagandes utsikt över . upphävde beslutet eftersom beslutet ansåg avvika från gällande detaljplan och mark- och miljödomstolen delade denna bedömning. Mark- och ansåg dock att den klagande inte hade talerätt och upphävde underinstansernas beslut. Mark- och uttalade bl.a. att om den byggnation detaljplanen medgav skulle genomföras skulle det medföra vissa försämringar för en del av de boende på den ö där klaganden bodde. Detta var en konsekvens av den lagakraftvunna detaljplanen. En sådan försämring av havsutsikten kunde därför, enligt domstolen, inte ensam grunda talerätt. Som framgår av enkätsvaren från länsstyrelserna används 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL som grund för avvisning i mycket begränsad omfattning. Det kan dock inte uteslutas att bestämmelsen har en avhållande effekt och därför begränsar antalet överklaganden i frågor som avgjorts genom detaljplan, områdesbestämmelser eller förhands- besked. I vilken mån bestämmelsen kan tillämpas har till stor del att göra med hur planen är utformad. Vid detaljplaner som mer i detalj styr utformning och placering av byggnader ökar bestämmelsens tillämplighet. finns ett önskemål om att inte i detalj reglera bebyggelseutformningen i en detaljplan eftersom detaljplanen ska vara gällande framöver och därför bör innehålla en viss flexibilitet. Det kan ifrågasättas om det skulle vara önskvärt att ändra bestämmelsen så att den får ökat genomslag. Vi har inte uppfattat att det finns något önskemål om att ge bestämmelsen ökad effekt under våra samråd med företrädare för myndigheter och intresse- Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked Den samlade uppfattningen tycks vara att bestämmelsen fyller en viktig funktion för att tydliggöra att det som är avgjort genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked inte på nytt kan prövas i t.ex. ett bygglov. Det är från effektivitetssynpunkt tveksamt vad som skulle kunna vinnas med att ändra bestämmelsen så att den får större genomslag. Det är inte ovanligt att avvisningsbeslut överklagas vilket medför att hanteringen av frågan om ett överklagande kan tas upp till prövning kan ta så gott som lika som en prövning i sak. Det finns också alltid en risk att den instans som ska pröva överklaganden gör en annan bedömning och anser att sakprövning ska ske. I sådana fall ska ärendet återförvisas för prövning i sak. Det finns alltså en risk att en ökad tillämpning av bestämmelsen i det enskilda fallet leder till ökade tidsåtgång för prövning av över- klagandet. Dessutom är det inte ovanligt med flera klagande, vilket kan medföra att beslutet ändå kan komma att sakprövas även om en klagandes talan avvisas. Sammantaget anser vi att det är svårt att se hur bestämmelsen skulle kunna förtydligas på ett sådant sätt att den bidrar till ökad effektivitet med bibehållen rättssäkerhet. Bestämmelsen huvudsakliga funktion är att den tydliggör att man inte på nytt kan pröva det som i ett tidigare beslut är rättskraftigt avgjort. Att så är fallet följer dock av processrättsliga principer, varför bestämmelsen kanske främst har en informativ funktion. Vi tror att bestämmelsen även kan underlätta vid prövningen av överklagade beslut, att det är enklare att motivera varför vissa frågor inte kan prövas eller varför ett beslut inte kan överklagas. Vår uppfattning är därför att bestämmelsen ska vara kvar i sin nuvarande utformning. Vi har fått i uppdrag att undersöka om fördelarna med att införa en avgift vid överklagande av beslut enligt PBL skulle överväga nackdelarna. Beslut om att anta ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser samt beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn är s.k. förvaltningsbeslut. Vi har i en rättstradition där myndighetsbeslut kan överklagas utan kostnad. Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked klagande av ett myndighetsbeslut till en förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol behöver den klagande således inte betala någon avgift för att överklagandet ska prövas och den klagande riskerar inte heller att behöva betala motpartens rättegångs- kostnader. PBL-ärenden skiljer sig dock från traditionella förvaltnings- ärenden på så sätt att det ofta finns mer än en enskild part. I vanliga förvaltningsärenden finns som regel två parter, myndig- heten och den enskilde. I PBL-ärenden kan listan över klagande i stora och komplexa ärenden uppgå till över hundra personer. Incitamentet för att överklaga endast för att förlänga processen är troligtvis starkare i PBL-ärenden än i traditionella förvaltnings- ärenden. I PBL-ärenden finns inte heller ett så starkt skydds- intresse för den enskilde att en överklagandeavgift av den anled- ningen skulle framstå som olämplig. Vidare prövas överklagade inte längre av förvaltningsdomstolarna utan av mark- och miljödomstolar vid de allmänna domstolarna. Det finns därför anledning att närmare analysera för- och nackdelarna med en överklagandeavgift, trots att de innebär en principiell nyordning. 3.4.2Tidigare utredningar om överklagandeavgifter Att överklaga beslut och domar är inte förenat med en avgift, oavsett om prövningen sker i allmän domstol eller förvaltnings- domstol. Prövningen i har dock var avgiftsbelagd. Avgiften avskaffades 1971. Det huvudsakliga skälet till avskaffandet var enligt betänkande Fullföljd av talan m.m. att systemet hade lett till omfattande tillämpnings- problem. ansåg att redan den grundläggande tanken att en parts möjlighet att komma till sin rätt skulle vara betingad av erläggande av en avgift var föga tilltalande. Enligt kommittén hade avgiften knappast någon återhållande verkan på den som avsiktligen ville förhala processen genom överklagande. Vid nedsättning, redovisning och återbetalning av avgifterna uppkom ett kameralt och administrativt merarbete som inte stod i rimlig proportion till de fördelar som vanns. Systemet medförde även tillämpningssvårigheter. I Nytt Juridiskt Arkiv redovisades ett stort antal rättsfall inom området. (SOU 1969:41 s. 57 f.). förslog i sitt betänkande Ett reformerat hovrättsförfarande att en avgift för överklagande av Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked tvistemål och domstolsärenden till hovrätten och till skulle införas. Avgiften skulle enligt förslaget vara en förutsättning för att målet skulle tas upp i högre rätt. I mål där det fanns ett flerpartsförhållande skulle avgiften vara en ersättningsgill rättegångskostnad. I andra mål skulle domstolen betala tillbaka avgiften till de klagande som nådde framgång med sitt överklagande. Avgiften skulle också omfattas av beviljad rättshjälp. Utredningen angav att det rent allmänt torde vara så att offentliga tjänster som är kostnadsfria utnyttjas i högre grad än andra. Det var enligt utred- ningen inte uteslutet att redan relativt låga överklagandeavgifter skulle kunna påverka många parter att noggrannare tänka över om ett överklagande är befogat och därmed bidra till att minska antalet grundlösa överklaganden. Höga överklagandeavgifter borde dock inte förekomma eftersom det var troligt att sådana skulle leda till att en part även skulle avstå från att överklaga avgöranden beträffande vilka ett överklagande framstod som befogat. (SOU 1995:124 s. 318 f.). I den proposition som behandlade betänkandet konstaterades att ingen av remissinstanserna uttalat sig helt positivt om förslaget. I remissvaren hade bl.a. framförts att systemet skulle bli ineffektivt som medel att avhålla från grundlösa överklaganden och att det skulle bli administrativt krångligt. Vidare varnades för gränsdragningsproblem och andra tillämpningssvårigheter. Regeringen bedömde att utredningens förslag inte borde genomföras. 1998/99:37 s. 39). analyserade i sitt slutbetänkande om över- klagandeavgifter borde införas för PBL-beslut. Kommittén uttalade i sitt betänkande att rätten att utan kostnad få till stånd över- prövningar i högre instans anses av många i vara en grund- läggande rättighet. Kommittén ansåg att det var mycket tveksamt om ett system med överklagandeavgifter skulle förhindra det som kan kallas okynnesöverklaganden eller obefogade överklaganden. Dessutom uttalades att det fanns anledning att ifrågasätta om inte den resursförbrukning som administrationen skulle medföra kunde användas på ett bättre sätt, dvs. för att avgöra ärenden. Kommitténs slutsats var att överklagandeavgifter inte borde införas. (SOU 2005:77 del 2, s. 824). Även har i sitt betänkande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol, analyserat möjlig- heten att införa en avgift vid överklagande. Utredningen ansåg att införandet av en överklagandeavgift möjligen skulle kunna bidra till att parterna i högre utsträckning tänkte över om det är befogat att överklaga ett domstolsavgörande eller inte. Sådana avgifter skulle i Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked sådana fall kunna minska antalet onödiga överklaganden, vilket skulle leda till snabbare slutliga avgöranden i de enskilda målen samt frigöra resurser som domstolarna skulle kunna lägga på andra, mer befogade, överprövningar. Utredningen ansåg dock att flera tungt vägande skäl talade emot att införa avgifter vid överklagande. Att en parts möjlighet att få rätt skulle vara avhängigt av om han eller hon betalar en avgift ansågs från principiella utgångspunkter vara mindre tilltalande. Vidare lyftes fram att ekonomiskt svagare parter drabbas hårdare än ekonomiskt starkare parter. Utredningen pekade även på att regelverket riskerar att bli komplicerat till följd av att avgiften sannolikt i vissa fall måste kunna återbetalas till klaganden. Sammantaget ansåg utredningen att avgifter vid överklagande inte är en ändamålsenlig åtgärd för att uppnå ett mer skyndsamt förfarande. (SOU 2010:44 s. 374). har i sitt delbetänkande fram- hållit att det i PBL-ärenden finns ett inslag som inte är obetydligt av att överklaga enbart i syfte att fördröja byggprocessen. Utred- ningen pekade på att ett sätt att minska antalet okynnesöver- klaganden och därigenom korta ner handläggningstiderna skulle kunna vara att ta ut en mindre avgift från klagandena när ett ärende anhängiggörs. Avgiften skulle enligt utredningen kunna förhindra överutnyttjande av systemet, men ändå vara så pass låg att den inte skulle avhålla de som behöver få sin sak prövad att initiera en sådan prövning. (SOU 2012:91 s. 99). 3.4.3Ansökningsavgifter vid allmän domstol I allmän domstol tillämpas ett system med ansökningsavgifter för majoriteten av de mål och ärenden som inte är brottmål. Enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna, avgiftsförordningen, ska avgiften betalas när ett mål eller ärende inleds i tingsrätten av den som anhängiggör målet eller ärendet (2 och 4 §§). Det är således inte en överklagandeavgift utan en avgift för prövning i första instans. Att ansökningsavgiften betalas är en processförut- sättning och handläggningen av målet eller ärendet påbörjas inte förrän betalning skett. Om ansökningsavgiften inte betalas, trots ett föreläggande om det, ska stämningsansökan eller motsvarande avvisas. I vissa fall är enskilda befriade från att betala ansökningsavgift, om en enskild beviljas rättshjälp ska ansökningsavgiften betalas tillbaka (5 § avgiftsförordningen). Ansökningsavgiften varierar beroende på typen Rätten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked av mål eller ärende, men ligger i de flesta fall mellan och . har 2012 lämnat en rapport avseende avgifternas storlek.20 För mark- och miljödomstolarna finns det flera förordningar som reglerar de avgifter som domstolen tar ut. Det finns allmänna bestämmelser om ansökningsavgifter i avgiftsförordningen och avgiften uppgår i sådana fall till . Det finns även särskilda bestämmelser om avgifter vid prövningen av ansökningar om tillstånd till vattenverksamhet hos mark- och miljödomstol i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Om avgift ska betalas enligt denna förordning kan avgiften vara betydligt högre än enligt avgiftsförordningen. Domstolen tar endast ut avgifter i mål som inleds i domstolen och inte i mål som överklagas till domstolen. har promemorian Förändrad instansordning för va-målen remissbehandlats, i vilken det föreslås att prövningen av målen som prövas av ska flyttas över till mark- och miljödomstolarna. I promemorian föreslås att ansökningsavgift även ska betalas för dessa mål i mark- och miljödomstol (S2013/7406/PBB s. 55). Tillgången till domstolstolsprövning enligt artikel 6.1 får vara föremål för begränsningar, såsom överklagandeavgifter. En avgift får dock inte vara så hög att den enskilde i praktiken hindras från att ha tillgång till domstolsprövning (se t.ex. avgörande , i mål nr 103/1997/887/1099, Aït-Mouhoub mot ).