sou · H2B352d2 · 2014-07-03 00:00:00 — Särskilt sårbara var banker med högt beroende av marknadsfinansiering och stora för- väntade förluster, exempelvis investmentbankerna, det isländska banksystemet och de brittiska bankerna och . Som en följd av bankernas problem fick företagen allt svårare att finansiera sig. Det internationella finansiella systemet stod på randen till en kollaps som sannolikt materialiserats, om inte centralbanker och regeringar världen över vidtagit kraftfulla åtgär- der och tagit över den roll som internationella finansmarknader i vanliga fall fyller. Efter att den akuta likviditetskrisen avvärjts skiftade fokus till andra problemområden. De svenska bankerna hade små expone- ringar mot komplexa amerikanska bolåneprodukter. Krisen och det kraftiga konjunkturfallet slog emellertid hårt mot de överhettade ekonomierna i och , där flera av de svenska ban- kerna har betydande verksamhet. Förväntningarna om fallande BNP och valutaförsvagningar i dessa länder skapade farhågor för stora kreditförluster i delar av det svenska banksystemet. Detta bidrog till att de svenska banker som hade störst exponering mot fick svårt att finansiera sig på marknaderna. Kostnaderna för att finansiera sig steg dock för alla institut då svenska bankcer- tifikat och bostadsobligationer blev mer svårsålda till internation- ella aktörer. Det stod klart internationellt att kapitaliseringen i banksystemen var alltför låg i förhållande till förväntade förluster. Marknadens krav på bankernas kapital höjdes. sökte därför nytt riskkapital från marknaden och i flera länder gick staten in med kapital i bankerna, eller tvingades helt att ta över banker. I tog flera av de stora affärsbankerna in kapital via marknaden. Staten deltog som ägare med kapital till Nordea. Den finansiella krisen har därefter gått in i ett andra skede där många länder har alltför stora budgetunderskott och för hög stats- skuldsnivå. EU har mot bakgrund av detta enats om ett omfattande konsolideringsarbete i de berörda länderna. Hanteringen av krisen internationellt och i Efter konkurs var risken uppenbar att betal- ningsinställelser skulle leda till en systemkollaps. Centralbankerna världen över tillförde därför systemet likviditet (genom extraordi- nära åtgärder och i vissa fall nödkrediter). Det fanns också en reell risk för att instituten skulle dra in på sin kreditgiv- ning (en "credit crunch") i brist på finansiering och kapital. De real- ekonomiska konsekvenserna av en sådan åtstramning riskerade att bli betydande med krisen som avskräckande exempel. Det är mot denna bakgrund man ska se de insatser som gjordes i länder världen över för att komma till rätta med bankers och andra kreditinstituts problem med likviditet och brist på kapital. Räntorna sänktes till mycket låga nivåer. I syfte att stabilisera marknaderna och motverka kreditåtstramningen blev metoderna för likviditetsstöd snabbt alltmer okonventionella. Flera av central- bankerna började köpa värdepapper, såsom företagscertifikat och obligationer, direkt i marknaderna. De statliga stödåtgärderna efter fall inriktades på att hantera individuella problem. Så gav t.ex. den amerikanska staten stöd till försäkringsbolaget som Benelux-län- derna fick hantera problemen i och . Allteftersom pro- blemen växte framstod dock detta angreppssätt som ineffektivt. Stödåtgärderna krävde en synkronisering mellan länderna för att förhindra otillbörlig konkurrens, bl.a. via statliga garantier. G7- länderna enades om principerna för stöd och inom EU antogs en deklaration om huvuddragen för en europeisk åtgärdsplan. Åtgärderna var gemensamma för de flesta av EU-län- derna, även om behovet varierade beroende på problemen i respek- tive lands finansiella sektor. Insättningsgarantin utvidgades till en miniminivå på . Statliga lånegarantier enligt fastställd prissättning utfärdades för att underlätta bankernas längre finansie- ring. Vidare sjösattes program i syfte att tillföra statliga kapital- tillskott till banker för att hantera uppkomna och förutsedda solvensproblem och stärka förtroendet. Andra åtgärder inkluderade köp eller garantier av s.k. dåliga till- gångar i syfte att begränsa bankernas exponering mot framtida förluster. tillkännagav en sådan lösning . Redan tidigare, , presenterades det ameri- kanska s.k. Relief Program (TARP) som avsåg köp eller försäkran av förlusttyngda värdepapper. Detta program följdes upp när den nya administrationen i lade fram sin plan för finansiell stabilitet, vilken innehöll s.k. stresstester för de största bankerna, kapitaltillskott och stödköp av vissa värde- papper. I vidtogs flera åtgärder inom ramen för den europeiska planen. Regeringens utgångspunkt i utformandet av krisåtgärder har varit att staten inte ska ta över dåliga tillgångar utan att också överta ägandet, och därmed kunna få del av eventuella värdeök- ningar. Övertagande av dåliga tillgångar undanröjer osäkerhet om risker i bankers balansräkning, men det är svårt att ha en prissätt- ning som värnar skattebetalarnas intressen. Därför bör dåliga till- gångar endast övertas i samband med kapitaltillskott, där även ägandet övertas. Med denna utgångspunkt utformades de svenska stödåtgärderna. I syfte att skydda spararna och minska risken för att institut skulle drabbas av stora uttag höjdes insättarskyddet till . antog en stabili- tetsplan och lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen). I denna plan för finansiell stabilitet har regeringen ett mandat från att vidta nödvändiga åtgärder för att stödja det finansiella systemet. Som en del i stabilitetsplanen har en stabi- litetsfond skapats, till vilken instituten betalar en årlig avgift med syfte att den finansiella sektorn ska bära sina egna kostnader för finansiell stabilitet. har utsetts till regeringens stödmyndighet. Regeringen har beslutat tre huvudsakliga stödförordningar inom ramen för mandatet i stödlagen: Förordningen (2008:819) om statliga garantier till banker m.fl. Banker, bolåneinstitut och institut med betydande utlåning till kommuner ges möjlighet att mot en avgift låna medelfristigt med statlig garanti. Förordningen (2008:820) om statligt stöd till kreditinstitut. Staten får ge kapitaltillskott vid en allvarlig störning i det finansiella systemet. Förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. I syfte att underlätta kreditgivningen kan solventa banker m.fl. ansöka om statligt kapitaltillskott. Därutöver innefattar stödlagen möjligheter till tvångsinlösen av aktier i ett institut under vissa förutsättningar. En sådan förutsätt- ning är att det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt och att institutet inte accepterar de villkor för stöd som Riksgäldskon- toret erbjudit och till kreditinstitut funnit skäliga. En annan situation då inlösen får ske är om institu- tets kapitalbas understiger en fjärdedel av det lagstadgade kravet. I förarbetena till stödlagen (prop. 2008/2009:61) anges vissa principer som ska ligga till grund för stödåtgärderna. Det stöd som lämnas ska förenas med villkor i syfte att säkerställa att en sund incitamentsstruktur upprätthålls i vilken kreditinstitutets eget ansvar bevaras, att statens långsiktiga kostnader för stöd minime- ras, att det i första hand är institutet och dess ägare som får stå för eventuella förluster samt att staten, om inte synnerliga skäl finns, ska få ersättning för sitt risktagande och del i den värdestegring i institutet som stödet föranleder. I syfte att motverka ett instituts benägenhet att engagera sig i riskfyllda verksamheter vidtas åtgär- der riktade mot företagsledningens belöningssystem i samband med stödåtgärder. Staten har också, som tidigare nämnts, under vissa förutsättningar rätt att lösa in aktier i ett kreditinstitut, och därmed överta ägandet. Som en del i stabilitetsplanen har en stabilitetsfond skapats till vilken instituten betalar en årlig avgift med syfte att den finansiella sektorn ska bära sina egna kostnader för finansiell stabilitet. Regeringens stabilitetspaket innebär ett tydliggörande av finans- sektorns ansvar för den egna situationen. Den etablerade stabili- tetsfonden, som i längden ska vara självfinansierad med avgifter från kreditinstituten, svarar mot de långsiktiga kostnaderna för krislösningar. kunde allt fler banker kunnat låna utan statliga garantier och i några länder, t.ex. , har ban- kerna även börjat betala tillbaka det statliga stödet. har dock krisen gått in i ett andra skede där de flesta länder inom EU har alltför stora budgetunderskott och för hög stats- skuldsnivå. Detta förhållande gäller dock inte i . genomgick en allvarlig kris som för- anledde ett stort statligt åtagande i banksektorn. Det svenska ram- verket för krishantering har sitt ursprung i hanteringen av 90–tals- krisen. Bakomliggande orsaker till den krisen var bl.a. en snabb kreditexpansion och kraftig prisuppgång på den svenska kommer- siella fastighetsmarknaden till följd av förväntningar om låga realräntor och spekulation i stigande fastig- hetspriser. När utsikterna radikalt förändrades i kölvattnet av ett konjunkturfall och kraftigt stigande realräntor, började utlåningen mot säkerhet i kommersiella fastigheter att bli en alltmer omfat- tande förlustkälla för bankerna. Allteftersom utländska bedömare ställde sig skeptiska till många blev deras finansieringssituation problematisk. Eftersom beroendet av upplå- ning på interbankmarknaderna i och utomlands var stort, bedömdes risken för en "bankpanik" som betydande. och vidtog regeringen och därför en rad extraordinära åtgärder för att säkra det finansiella systemets funktion och stabilitet. Regeringen bemyndi- gades att besluta om stödåtgärder med avsikten att minimera sta- tens långsiktiga kostnader och återvinna utbetalt stöd. Staten garanterade därigenom att banker och vissa andra kreditinstitut kunde fullgöra sina förpliktelser i rätt tid, dvs. en allmän bankga- ranti infördes, med undantag för aktiekapital och eviga förlagslån. Stöd i form av garantier, lån eller kapitaltillskott, utlovades till livskraftiga institut. beslutade vidare att inrätta en särskild myndighet, , för att sköta stödsystemet och besluta om åtgärder. beslutade lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Syftet med lagen var att säkerställa att överenskommelser om stöd kunde upp- nås på de villkor som förutsatts i regelverket. En ny myndighet, , inrättades vars uppgift var att pröva villkoren för statligt stöd. Lagstiftningen innebar vidare att staten hade rätt till inlösen av aktierna i ett institut enligt vissa förutsättningar. För en sparbank, föreningsbank eller ett hypo- teksinstitut gällde att institutet kunde ställas under tvångsförvalt- ning. Bestämmelserna i lagen om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut om möjlighet att pröva villkoren för statligt stöd och om inlösen och tvångsförvaltning var emellertid tidsbegränsade och upphörde att gälla . Det statliga stödet fyllde sin funktion att stabilisera banksystemet. Staten kunde allteftersom återvinna det stöd som getts. En jämförelse mellan den globala finanskris som bröt ut och den svenska bankkrisen visar på flera lik- heter, men också betydande skillnader. Båda kriserna har sitt ursprung i en överdriven långivning till fastighetssektorn. Även när det gäller de utlösande faktorerna finns likheter. I båda fallen var det sämre tillväxtutsikter och fallande fastighetspriser som påbör- jade förloppet. Skillnaderna är emellertid större. Den globala sprid- ningen och komplexiteten i den senaste krisen ledde till större för- troendeförluster. Marknaderna slutade på sina håll att fungera. En annan viktig skillnad är att svenska banker generellt inte haft några solvensproblem under den senaste krisen. I stället har deras finansi- eringsmöjligheter i mycket påverkats av problemen på de inter- nationella marknaderna. Problemen har också varit koncentrerade till de banker som riskerade stora kreditförluster till följd av utvecklingen i och . Dessa banker har kunnat stärka sina kapitalbaser genom nyemissioner. Det extremt låga ränteläget har också allmänt bidragit till bankernas motståndskraft. För svenskt vidkommande är således skillnaderna mellan de båda finansiella kriserna stora när det gäller behovet av åtgärder och sta- tens åtagande. I ljuset av 1990-talets kris tillsattes för att utreda behovet av en reformerad rörelsereglering samt särskilda regler för situationer när en enskild bank har råkat i finansiella svå- righeter. En ny rörelsereglering infördes . Kommitténs betänkande Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66) har tillsammans med utvecklingen av krisregle- ringsfrågor internationellt legat till grund för ett analys- och utvecklingsarbete i (). Någon ny reglering hade emellertid inte kommit på plats innan nästa kris inträffade. genomförde () som ett led i ett s.k. artikel 4 förfarande, ett besök i i syfte att bl.a. undersöka det svenska regelverket för att omhänderta finansiella kriser. IMF redovisar sina slutsatser om det svenska regelverket i en promemoria som överlämnades till Finansdeparte- mentet . Behovet av en översyn ska ses mot bakgrund av dels senare års globala finansiella systemkris, dels andra mer avgränsade bank- kriser, som t.ex. den svenska 1990-talskrisen. Det nuvarande regelverket för krishantering togs fram under stor tidspress och baserades till stor del på krislagstiftningen . Regelverket anpassades till den globala kris och brist på förtroende som genomsyrade hela det internationella finanssystemet. Det finns därför skäl att göra en bred översyn av stödlagen för att säkerställa att den ger tillräckliga möjligheter att på ett effektivt sätt hantera olika slag av kriser på ett sätt som värnar skattebetalar- nas intressen. Bland annat behövs en översyn av de lagstadgade möjligheterna för regeringen och berörda myndigheter att genom ett stegvis agerande hantera systemviktiga institut som befinner sig i olika grad av problem, inklusive möjligheten att överta ägandet och rekonstruera och avveckla banken. En sådan översyn ska säker- ställa att regeringen och de berörda myndigheterna har tillräckliga och adekvata instrument för ett sådant stegvis agerande, bl.a. genom kapitaltillskott som kan konstrueras så att ett låneinstru- ment konverteras till eget kapital vid vissa situationer ("contingent capital"). Stöd enligt stödlagen kan lämnas endast när det är påkal- lat för att motverka en risk för allvarlig störning i det finansiella systemet i landet (systemrisk). Det finns dock behov av att även se över det regelverk som ska tillämpas för att avveckla banker och andra kreditinstitut vid en ordinarie process, närmare bestämt kon- kurslagen (1987:672) och bestämmelserna om likvidation av bank- aktiebolag. Översynen ska göras för att säkerställa att dessa regel- verk anpassas för att på ett effektivt sätt omhänderta finansiella institut vars avveckling inte anses innebära systemrisk eller av annan anledning inte får stöd enligt stödlagen. I översynen bör beaktas att konkurslagen i och för sig är tillämpbar på bankrörelse men att förfarandet enligt denna lag i praktiken inte fungerar för denna typ av rörelse. Översynen bör även omfatta möjligheterna till att rekonstruera finansiella företag. är lagen (1996:764) om företags- rekonstruktion inte tillämplig på finansiella institut. Det bör övervägas hur reglerna om rekonstruktion bör utformas för att skapa de bästa möjliga förutsättningarna för motiverade rekonstruktioner med hjälp av den privata sektorn och privata medel. Ett exempel på en ordning som bör utredas för att under- lätta en rekonstruktion är att skapa möjligheter att sätta ned icke säkerställda fordringar efter det att aktiekapitalet fullt ut skrivits ned (en s.k. bail in). Ett annat arrangemang som bör utredas är, som nämnts, möjligheten till kapitaltillskott som kan kon- strueras så att ett låneinstrument konverteras till eget kapital vid vissa situationer. Med sådana legala möjligheter kan förutsättning- arna att genomföra en rekonstruktion med hjälp av den privata sektorn och privata medel öka. Det bör även långsiktigt kunna bidra till ökad marknadsdisciplin och minskat risktagande. Det kan också finnas skäl att överväga om staten vid ett övertagande har tillräckliga rättsliga instrument att tillgå för att med olika metoder, t.ex. försäljning av olika delar, uppstyckning där "inkråmet" i en rörelse skiljs ut men banken i övrigt likvideras eller på andra sätt, effektivt genomföra en önskvärd rekonstruktion, avveckling eller försäljning. I detta sammanhang bör även rikt- linjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter beaktas (EUT C 244, 1.0.2004, s. 2). Även den pågående översynen av dessa riktlinjer bör beaktas. Denna inriktning av utredningsarbetet ligger i linje med det internationella arbete och diskussioner som förs i EU, IMF och G20-gruppen om effektiv hantering av gränsöverskridande bank- kriser. En effektiv hantering och reglering av institut med problem behöver ta hänsyn till de internationella aspekterna och till den gränsöverskridande verksamhet och företagsstruktur som präglar den finansiella sektorn i och internationellt. Det är nödvändigt att analysera och väga in de krav detta kan ställa på ett nationellt regelverk. En särskild komponent i det nuvarande regelverket är den ovan nämnda stabilitetsfonden. Fondens huvudsakliga syfte är att kredit- instituten själva långsiktigt ska bära kostnaderna för hanteringen av finansiella kriser. Att kreditinstitut finansierar stabilitetsfonden skapar en mer långsiktigt hållbar finansiering och stärker statsfi- nanserna inför framtida kriser. Kostnaderna för finansiell instabili- tet internaliseras i högre utsträckning än vad som varit fal- let på instituten. Detta bör i sin tur leda till minskade incitament för ett överdrivet risktagande. Stabilitetsfonden inrättades för att finansiera dels stödåtgärder enligt stödlagen, dels stödmyndighet- ens och prövningsnämndens förvaltningskostnader. För att tillföra stabilitetsfonden de medel som behövs har, utöver ett särskilt anvi- sat anslag på , en årlig stabilitetsavgift införts som ska betalas av samtliga kreditinstitut. I förarbetena till stödlagen lovade regeringen att återkomma när det gäller stabilitetsavgiftens konstruktion. I det sammanhanget uttalades också att det i ett längre perspektiv fanns skäl att överväga på vilket sätt ett gemensamt system för stabilitetsfonden och insättningsgarantin kan bidra till en effektiv krishantering. Om systemen samordnades, skulle en enda avgift kunna tas ut från instituten och medlen användas på lämpligt sätt i en kris anpassat efter den situation som är för handen. Det pågår för närvarade ett harmoniseringsarbete på EU-nivå både avseende stabilitetsfonder och insättningsgarantisystem. Att på nationell nivå föregå detta arbete med en sammanslagning av stabilitetsfonden och insätt- ningsgarantifonden är därmed inte lämpligt. Regeringen fortsätter att aktivt delta i beredningen av frågorna inom EU. Det är viktigt att resultatet av detta arbete beaktas vid utformningen och översy- nen av det svenska ramverket för krishantering. olika befogenheter och redskap att tidigt avvärja möjliga problem utgör den centrala förebyggande delen av en heltäckande reglering för att värna den finansiella stabiliteten. I en översyn av hela ramverket för krishantering behöver därför de medel har till sitt förfogande analyseras. Av särskild betydelse för ett regelverk för tidigt ingripande är Finans- inspektionens möjlighet att under den s.k. Pelare II-regleringen (riskbedömning och tillsyn) göra en samlad kapitalbedömning som kan leda till högre kapitalkrav för ett enskilt företag. Utredningen bör undersöka behovet av ett förtydligande av mandat i ljuset av den ökade fokus som läggs på detta regelverk, bl.a. i samband med tillsynen över gränsöverskridande företag. I det sammanhanget skulle en skyldighet för Finansinspekt- ionen att under vissa förutbestämda förutsättningar (t.ex. olika kapitaltäckningsnivåer) vidta åtgärder, kunna vara av intresse ("prompt corrective action"). Sådana verktyg har tidigare inte bedömts nödvändiga i det svenska systemet, men behovet av dem bör nu utredas på nytt. Under finanskrisen har varit en av huvudaktörerna genom sin likviditetsstödjande roll och rollen att främja ett stabilt betalningssystem. En central fråga är villkoren och förutsättning- arna för likviditetsstöd, inklusive vilka företag som kan få stöd, och behovet av eventuellt ändrade eller tydligare regler med beaktande av gällande instruktionsförbud. Här berörs bl.a. hur, i olika skeden av ett krisförlopp, roll och ansvar för krishanteringen relaterar till stödmyndighetens uppgifter och ansvar. I det sammanhanget bör också frågan om möjligheter att disponera över statspapper i syfte att bidra till en god marknadsfunktion övervägas. Därvid aktualiseras viktiga rätts- liga frågor om förbudet mot monetär finansiering. När det gäller uppgifter att främja ett säkert och effektivt betal- ningsväsende är det oklart vad som ingår i detta. Principiellt kan dock sägas att finansiell stabilitet förutsätter såväl fungerande betalningar som en effektiv kreditförsörjning i samhället. I det grundläggande uppdraget att främja ett säkert och effektivt betal- ningsväsende ligger därför ett visst ansvar för det finansiella syste- mets stabilitet. Mot bakgrund av behovet av en tydlig rollfördel- ning mellan myndigheterna finns skäl att överväga ansvarsområde för den finansiella stabiliteten i förhållande till det ansvar har. Detta omfattar bl.a. vilka instru- ment som ska stå till bankens förfogande för att värna den finansi- ella stabiliteten, inklusive användningen av kassakrav som inte bara ett penningpolitiskt instrument, utan även som ett instrument för Frågan ska också ses mot bakgrund av EU:s olika arrangemang för stabilitet, och att kassakrav inom eurozonen endast används i penningpolitiskt syfte. Inom ramen för en ny till- synsstruktur har det tillskapats ett nytt organ på EU-nivå för mak- rotillsyn med uppgift att svara för en mer övergripande bevakning av stabilitet på makronivå och ge tidiga signaler om obalanser i ekonomin inklusive behov av åtgärder. Här förutses en viktig roll för bl.a. centralbankerna. och roller, uppgifter och verktyg i dessa sammanhang behöver fastläg- gas närmare. Ansvarsfördelning och samarbete myndigheterna emellan De olika regleringsområden och myndighetsfunktioner som ovan lyfts fram, utgör alla viktiga delar i ett ramverk för att värna den finansiella stabiliteten. Som framgått är det av lika stor betydelse att de enskilda delarna utgör ett sammanhängande system där de finansiella myndigheterna dels har tydligt definierade roller och ansvarsområden i en kris, dels har väl fungerande strukturer och regler för kommunikation och samordning. Lika viktigt är det att möjligheten till ansvarsutkrävande finns. Brister samspelet och samordningen mellan myndigheterna riskerar i sig effektiva legala ordningar att hanteras på ett icke optimalt sätt och krishanteringen i stort bli mindre effektiv. Detta framstår som särskilt viktigt i där det utöver de sedvanliga berörda myndigheterna nämli- gen , och (främst ) numera finns en särskild stödmyndighet (). Mellan dessa myndigheter finns en överens- kommelse om samarbete i stabilitets- och krishanteringsfrågor samt en ordning för samråd i det s.k. stabilitetsrådet. Erfarenhet- erna från finanskrisen visade på vikten av löpande och täta samråd för informationsutbyte och gemensamma bedöm- ningar. En central bedömningsfråga och grund för många av myn- digheternas åtgärder är då om den finansiella stabiliteten är hotad och systemrisker föreligger. Det finns skäl att överväga om en för- fattningsreglering av begreppet finansiell stabilitet bör införas. för stödlagens ikraftträdande ansåg regeringen att det var mest ändamålsenligt att utse till stöd- myndighet. Det finns nu anledning att se över om de uppgifter som ska utföras av stödmyndigheten alltjämt ska handhas av