sou · H2B317 · 2014-03-31 00:00:00 — Syftet med miljökonsekvensbeskrivningen är förutom en bedömning av verksamhetens verkningar på omgivningen även en identifiering och bedömning av faktorer i verksamhetens omgiv- ning som kan påverka säkerheten.Vid genomförandet av direktiv /42/EG4 i svensk rätt infördes bestämmelser i 6 kap. miljö- balken bl.a. för att förbättra allmänhetens deltagande i utarbetandet av sådana planer och program som har betydande miljöpåverkan. De regler om samråd som infördes är även tillämpliga på planer och program som nämns i direktivet om allmänhetens deltagande i de fall planen eller programmet anses medföra en betydande miljö- påverkan. Allmänheten har således enligt bestämmelser i möjlighet att yttra sig över en ansökan om tillstånd och under arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen. 4 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. En ytterligare redogörelse för bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i finns i betänkandet SOU 2013:14 En översyn inom Sevesoområdet, avsnitt 3.2.3. 20.4Förekomsten av eller planering av verksamheter under Sevesolagen bör framhållas i planprocessen Utredningens bedömning: PBL enligt sin nu gällande lydelse bör förtydligas när det gäller detaljplaner som rör verksamhet som omfattas av Sevesolagen. Regeringens planerade propositon om en enklare planprocess ger uttryck för samma bedömning och lagförslagen där bedöms tillräckliga. Redovisningen ger enligt vår mening till resultat att det i mark- planeringslagstiftningen finns ett flertal föreskrifter med syfte att förebygga olyckor. Den kritik som ibland har framförts, att det finns exempel på att bostadsbebyggelse har förlagts för nära farlig verksamhet är i och för sig inte ett uttryck för att lagstiftningen brister, utan kan mer ses som att det finns utrymme för en skärpt rättstillämpning. Däremot kan det framstå som anmärkningsvärt att PBL förbigår olyckor i form av kemikalieolyckor med tystnad. I Allmänna råd 1995:5, Bättre plats för arbete, ges emellertid flera exempel på planering som har till ändamål att undvika konflikter i planeringen mellan arbete och bostäder. Det går dock inte att undvika intrycket av att de olyckor som förarbetena till nuvarande PBL behandlar är sådana olyckor som sker i naturen och som inte i första hand är orsakade av industriell verk- samhet. Att inte olyckor som har sin orsak i människors verksamhet nämns i förarbetena till PBL är sålunda betecknande för de olyckor som PBL fokuserar på. är det som antytts ingenting som hindrar att bestämmelserna i tillämpas också i frågor om risken för kemikalieolyckor (något som antyds i Kommentaren till , m.fl.). Enligt utredningens mening kan det dock vara lämpligt att tydligt ge uttryck för att sådana riskfaktorer som gasutsläpp och andra kemikalieolyckor får ett tydligare uttryck i PBL särskilt som ÄPBL, åtminstone i sina förarbeten, tydligt redovisade sådana riskfaktorer. Emellertid har regeringen beslutat lagråds- remiss, som har överlämnats till Lagrådet. I remissen Ett enklare planförfarande föreslås i 4 kap. 2 § första stycket 2 att kommunen med en detaljplan ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utform- ning för en åtgärd som kräver bygglov, vid nyetablering av en verk- samhet som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. I punkten 3 i samma stycke sägs vidare att kommunen med en detaljplan ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för ett nytt byggnadsverk som kräver bygglov, om det behövs med hänsyn till närheten till en verksamhet som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. De föreslagna ändringarna i lagrådsremissen utgör kriterier för ett utökat förfarande i planprocessen. Regeringen har gjort den bedömningen i lagrådsremissen att den föreslagna ordningen med- för att kraven i Seveso II-direktivet tillgodoses. Som tidigare nämnts överensstämmer Seveso III- direktivet i huvudsak med Seveso II-direktivet. Av artikel 13.3 i Seveso III- direktivet krävs att lämpliga samrådsförfaranden inrättas i fråga om planering av markanvändning som omfattar verksamhet enligt Sevesolagen. Av 5 kap. 11 § PBL framgår att kommunen ska samråda om ett förslag till detaljplan med , lantmäteri- myndigheten och de kommuner som berörs. Kända sakägare och kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs, vissa kända organisationer av hyresgäster samt myndigheter, samman- slutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget ska få tillfälle till samråd. Med hänvisning till de föreslagna lagändringarna och om samråd anser utredningen att Seveso III-direktivet nu inte påkallar några lagstiftningsförslag från utredningens sida. 20.5Samråd och deltagande i beslutsfattande Utredningens bedömning: Seveso III-direktivets bestämmelser om allmänhetens rätt till samråd och deltagande i beslut som rör miljön samt tillträde till miljörättsliga konventioner som reglerar sådana frågor innebär att direktivet i princip redan har genomförts. Utvecklingen inom miljörätten har varit att allmänheten ska få möjlighet att medverka när beslut om miljön fattas. Seveso III- direktivet är anpassat efter denna utveckling. Här rör det sig om Esbokonventionen5 med SEA protokollet6 för gränsöverskridande fall, Århuskonventionen samt för vår del även den nordiska miljöskydds- konventionen.7 Enligt Esbokonventionen ska miljökonsekvensbedömningar göras för verksamheter som kan antas förorsaka skadlig gräns- överskridande påverkan innan något beslut om verksamheten fattas. De konventionsparter som kan utsättas för skadlig gräns- överskridande påverkan ska underrättas för att allmänheten i dessa länder ska få möjlighet att delta i beslutsprocessen. I det slutliga beslutet om den föreslagna verksamheten ska vederbörlig hänsyn tas till allmänhetens kommentarer. I EU är allmänhetens deltagande i utformningen av planer och program genomfört genom direktiv /35/EG8, direktivet om allmänhetens deltagande. Direktivet består av tre delar. Den första ger allmänheten rätt att delta vid utarbetandet av de planer och program med miljöanknytning som utarbetas enligt sex angivna direktiv. De båda andra delarna innebär ändringar i direktiv /337/EEG, MKB- direktivet och direktivet 96/61/EG, IPPC-direktivet.9 gäller i fråga om MKB direktiv /92/EG. Av det direktivet, bilaga 1, får förstås vilka verksamheter och projekt det är fråga om, nämligen större industriella anläggningar och infrastukturprojekt. 6Från engelskan Strategic Environmental Assessment (SEA). 8om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv /337/EEG och 96/61/EG 9IPPC-direktiv om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar har kodifieras i direktivet 2008/1/EG. Detta direktiv har ersatts av direktiv /75/EU om industriutsläpp, det s.k. industriutsläppsdirektivet, IED. Enligt Århuskonventionen ska allmänheten delta i beslut om vissa verksamheter som kan ha betydande påverkan på miljön. Vidare ska allmänheten kunna ha visst inflytande över utform- ningen av planer, program och författningar som har betydelse för miljön. är part till Århuskonventionen. Av artikel 9.2 i Århuskonventionen framgår att den berörda allmänhet som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränks ska ha rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 eller andra tillämpliga bestämmelser i konventionen, prövad av domstol eller annat opartiskt organ. Vad som utgör tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet ska avgöras i enlighet med nationell rätt och i överensstämmelse med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande tillgång till rättslig prövning inom ramen för konventionen. För svenskt vidkommande framgår det av 3 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Vad som i det föregående har sagt om allmänhetens rätt till samråd och deltagande rör också sådana miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § . Genom att Sevesoverksamhet såvitt gäller den yttre miljön omfattas av reglering och då det i den lagstiftningen har genomförts all lagstiftning som på europeisk nivå rör samråd och deltagande i beslutsfattande, påkallar Seveso III-direktivet inga ändringar i . Det förutsätter dock att bedömer att Sevesoverksamheter innebär en betydande miljöpåverkan. Då Sevesoverksamheter till arten är sådana att allmänheten bör involveras i beslutsprocessen på ett mer omfattande sätt, framstår en sådan ordning som naturlig enligt utredningens uppfattning. Något förslag i den delen behövs inte, då en sådan ordning i allmänhet redan följer av förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. 20.5.1Samrådet förtydligas i och samrådsregler förs in i Sevesolagen Utredningens förslag: För att tydliggöra att samrådet enligt , i de fall verksamheten eller åtgärden omfattas av Sevesolagen, också ska avse sådana frågor som följer av den lagen, föreslår vi att en hänvisning till Sevesolagen förs in i 6 kap. 4 § andra stycket . Av 6 kap. 4 § tredje stycket bör dessutom framgå att uppgiftsskyldigheten före samrådet också innefattar en skyldighet att informera om att verksamheten eller åtgärden omfattas av Sevesolagen, när så är fallet, och vad det innebär. Vad en kungörelse ska innehålla enligt 22 kap. 3 § bör kompletteras så att det vid kungörelse i tillståndsärenden enligt ska framgå att verksamheten omfattas av Sevesolagen, när så är fallet. För de Sevesoverksamheter som inte anses ha betydande miljöpåverkan enligt MKB-förordningen ska samråds- bestämmelserna införas i Sevesolagen och Sevesoförordningen. Det har det under utredningen kommit fram att det kan finnas behov i MKB-processen att förtydliga när det är fråga om Seveso- verksamheter. För att allmänheten på ett tidigt stadium ska underrättas om att den planerade verksamheten omfattas av Sevesolagen föreslår vi att det ska framgå av de uppgifter som verksamhetsutövaren lämnar före samrådet, något som manifesterar den ökade öppenheten som direktivet ger uttryck för. Enligt 6 kap. 4 § andra stycket ska samrådet genomföras i behövlig omfattning. Utredningen har uppmärksammats på att det i vissa fall vid samrådet inte beaktats att verksamheten omfattas av Sevesolagen. För att tydliggöra att samrådet ska avse att verksamheten omfattas av Sevesolagen, när så är fallet, föreslår vi en skyldighet om det förs in i 6 kap. 4 § andra stycket . Det gäller Sevesoverksamheter på den högre kravnivån. Då det är fråga om ett förtydligande av vad som redan gäller behövs ingen övergångsregel. Vid en ansökan om tillstånd enligt kungörs ansökan genom domstolens försorg. För att öka informationen till allmän- heten föreslår vi att kungörelsen ska innehålla information om att verksamheten omfattas av Sevesolagen. Det gäller alla Sevesoverek- samheter som kräver tillstånd enligt . Av allmänna processrättsliga regler följer att författningsändringar i fråga om förfaranden gäller om inga övergångsbestämmelser är stadgande. Vi anser därför att det behövs en övergångsregel till denna ändring i om kungörande. Regeln bör avse vad som är brukligt i detta sammanhang, nämligen att ändringen ska avse enbart de mål som ännu inte blivit föremål för kungörelse. Den nya regeln gäller alltså inte när kungörelse redan skett. För verksamheter på den lägre kravnivån som inte omfattas av föreskrifterna om miljökonsekvensbeskrivningar enligt 6 kap. 4 § , ska bestämmelser om samråd införas i Sevesolagen. Av Sevesolagen ska framgå att verksamhetsutövaren ska genomföra samråd med allmänheten vid lokalisering av nya verksamheter eller vid betydande ändring av en verksamhet som kan medföra betydande konsekvenser för faran för allvarliga olyckshändelser. Då dessa bestämmelser enbart tar sikte på sådana verksamheter som inte anses ha betydande miljöpåverkan ska det även framgå att vad som sägs i första stycket inte gäller för de verksamheter som omfattas av krav på samråd i 6 kap. 4 § 2. . Verksam- hetsutövaren ska inbjuda den berörda allmänheten till samråd. Samrådet ska avse den planerade verksamheten, dess lokalisering, omfattning och utformning. Avsikten är att samrådet och resultatet av det ska dokumenteras av verksamhetsutövaren och ingå som en del av handlingsprogrammet. 21 Information till allmänheten 21.1Allmänt om information till allmänheten Stater anslutna till Århuskonventionen1 ska se till att myndigheter bistår allmänheten och ger vägledning i hur man får tillgång till miljöinformation. Myndigheterna ska tillhandahålla sådan information till den som begär det, dock inte om begärda uppgifter omfattas av sekretess. Myndigheterna ska också samla in och sprida relevant miljö- information. Århuskonventionens bestämmelser om allmänhetens tillgång till information har genomförts inom unionsrätten med direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation. Seveso III-direktivets bestämmelser om tillgång till information och sekretess baseras på detta direktiv. Enligt direktiv /4/EG ska miljöinformation som begärs tillhandahållas inom en månad. Begäran om information kan prövas rättsligt. Myndigheterna ska systematiskt organisera miljöinformation för att aktivt sprida den till allmänheten och ska sträva efter att tillhandahålla informationen i elektronisk form. I Seveso II-direktivet2 omfattar kraven på informationen till allmänheten endast risker och säkerhetsåtgärder för verksamheter på den högre nivån. Seveso III-direktivet, som är anpassat för att uppfylla kraven i Århuskonventionen, har skärpt kraven på informationen till allmänheten, särskilt för den berörda allmänheten. Nivån och kvaliteten på den information som ska ges till allmänheten har förbättrats. Särskilt viktigt är att personer som kan påverkas av en allvarlig olyckshändelse får tillräckligt med information om hur de ska agera om en sådan olyckshändelse faktiskt inträffar.3 1SÖ 2005:28, Konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i besluts- processer och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. 2Enligt artikel 13. 3Beaktandesats 19 i Seveso III-direktivet. Informationen till allmänheten ska vara tydlig och begriplig. Enligt Seveso III-direktivet ska information för alla verksamheter lämnas aktivt, utan att allmänheten behöver begära ut den. Informationen ska vara ständigt tillgänglig även på internet. finns skydd för sekretessbelagda uppgifter, bl.a. med tanke på säkerhetsrelaterade aspekter. 21.2Genomförande av Seveso II-direktivet i svensk rätt En fördjupad säkerhetsprövning sker i samband med tillstånds- prövningen enligt för Sevesoverksamheter på den högre nivån och denna miljöprövning är ett offentligt förfarande.4 Vid genomförandet i svensk rätt ansågs att kommunen skulle ha ansvaret för att de personer som skulle kunna beröras av en allvarlig olycka får information. Detta gäller såväl personer i den egna kommunen som personer i annan kommun. Verksamhetsutövaren är skyldig att bekosta informationen. Den information som ska lämnas till angränsande medlemsstater får enligt förarbetena anses omfattas av den information som lämnas vid miljö- och säkerhets- prövningen enligt den nordiska miljöskyddskonventionen.5 I 14 § Sevesolagen återfinns bestämmelserna om information till allmänheten om vilka säkerhetsåtgärder som ska vidtas och hur man ska förfara vid en olycka. Enligt paragrafen ska detta gälla även i förhållande till personer i en annan kommun eller utomlands. Om en verksamhetsutövare underlåter att ta fram information eller att sprida denna får kommunen göra detta på verksamhets- utövarens bekostad, enligt 23 § Sevesolagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad informationen ska innehålla. I 11 § Sevesoförordningen bemyndigas Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att meddela föreskrifter om innehållet i information och hur information ska lämnas, något som återfinns i 13 § och bilaga 3 i Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 2005:2) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Där framgår att informationen till allmänheten ska hållas aktuell, lämnas minst och den ska vara ständigt tillgänglig. Informationen ska innehålla uppgift om verk- 1998/99:64 s. 27. 1998/99:64 s48. samhetsutövarens namn, adress till verksamheten och vem som lämnat informationen. En bekräftelse ska finnas att verksamheten omfattas av Sevesolagen och en uppgift om när säkerhetsrapport har lämnats eller ska lämnas. Vidare ska informationen innehålla en kortfattad beskrivning av aktiviteterna vid verksamheten, kemiskt namn på de farliga ämnen som skulle kunna orsaka en allvarlig kemikalieolycka och uppgifter om dessa ämnens viktigaste farliga egenskaper. En allmän information om vilka allvarliga kemikalie- olyckor som skulle kunna inträffa inklusive möjliga följder av dessa ska finnas i informationen till allmänheten. Upplysningar om hur allmänheten kommer att varnas och informeras samt upplysningar om vilka åtgärder allmänheten ska vidta ska också finnas. Av informationen ska framgå att verksamhetsutövaren bekräftar skyldigheten att vidta lämpliga åtgärder inom verksamhetens område och att samverka med den kommunala räddningstjänsten. Vidare ska det finnas upplysning om att kommunen har en plan för räddningsinsatser. Vad som informationen ska innehålla överens- stämmer inte helt med bilaga V till Seveso II-direktivet. 21.3Seveso III-direktivets bestämmelser om information till allmänheten I Seveso III-direktivet omfattar informationen till allmänheten alla verksamheter, det vill säga såväl verksamheter på den högre nivån som verksamheter på den lägre nivån. En nyhet är att alla verk- samheter ska lämna information om senaste tillsynen.6 En annan nyhet är att verksamhetsutövare på den högre nivån ska informera om eventuella gränsöverskridande effekter.7 Enligt artikel 14 Seveso III-direktivet ska information hållas ständigt tillgänglig för allmänheten, även elektroniskt. Enligt vår uppfattning kan detta inte betyda annat än att informationen ska finnas på internet. Liksom i Seveso II-direktivet är det medlemsstaten som avgör vem som ska sprida informationen. Informationen ska hållas löpande uppdaterad. Vid ändringar av anläggningen, verk- samheten eller lager ska informationen uppdateras. 6Seveso III-direktivet bilaga V del 1 punkt 6. 7Seveso III-direktivet bilaga V del 2 punkt4. För verksamheter på den högre nivån ska alla personer som kan beröras av en allvarlig olyckshändelse få löpande tydlig och begriplig information om säkerhetsåtgärder och om hur de förväntas agera om en allvarlig olyckshändelse inträffar. Säkerhetsrapporten och en förteckning över farliga ämnen för verksamheter på den högre nivån ska på begäran göras tillgänglig för allmänheten. Om säkerhetsrapporten eller förteckningen innehåller sekretessbelagda uppgifter enligt direktiv /4/EG8, miljöinformationsdirektivet, ska en anpassad version kunna lämnas ut. Utlämnandet kan vägras om verksamhetsutövaren har begärt att vissa delar av säkerhetsrapporten inte ska avslöjas, av de skäl som anges i artikel 4 i direktiv /4/EG. I detta sammanhang kan sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information och immateriella rättigheter nämnas. Skälen till avslag ska tolkas restriktivt. Informationen ska tillhandahållas till viss del, där det är möjligt. Av bilaga V framgår vilken information ska lämnas. Del 1 av bilagan anger vilken information alla verksamheter ska lämna. Av del 2 framgår vilka uppgifter verksamheter på den högre kravnivån därutöver ska lämna. Informationen är i huvudsak densamma som i Seveso II-direktivet. Datum för senaste besök på plats eller hänvisning till var sådan information finns att tillgå i elektronisk form, samt upplysningar om var det går att på begäran få mer ingående uppgifter om tillsynen eller den berörda tillsynsplanen, har tillkommit. Vid utlämnandet av uppgifter om senaste tillsynen ska sekretessen beaktas. Verksamheter på högre nivå ska lämna följande upplysningar utöver den information som anges i del 1 av bilagan. 1.Risker för allvarliga kemikalieolyckshändelser. Möjliga följder av dessa olyckor för människors hälsa och miljön och en samman- fattning av de viktigaste typerna av scenarier för allvarliga olycks- händelser och de åtgärder som vidtas för att hantera dem. 2.En bekräftelse på att verksamhetsutövaren är skyldig att ordna tillbörliga rutiner på platsen och särskilt skyldigheten att kontakta räddningstjänsten vid insatser i samband med allvarliga olycks- händelser och i så hög grad som möjligt begränsa följderna av dem. 8 Direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EEG. 3.Lämplig information ur den externa planen för räddnings- insatser. 4.Information om att verksamheten ligger nära en annan medlems- stats territorium och därmed vilken risk som finns för att en allvarlig olyckshändelse har gränsöverskridande följder. Information om säkerhetsåtgärder och förväntat agerande om en allvarlig olyckshändelse skulle inträffa ska också lämnas till alla byggnader och områden som används av allmänheten och till alla närliggande verksamheter som kan drabbas av dominoeffekter. Information ska lämnas och uppdateras regel- bundet. Vid ändringar av anläggningar, verksamhet och lager som kan medföra betydande konsekvenser för faran för allvarliga olyckshändelser ska informationen uppdateras. Informationen ska hanteras i överensstämmelse med initiativet för det gemensamma miljöinformationssystemet, Seis.9 Informations- hanteringen ska också överensstämma med och rådets direktiv /2/EG om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen, Inspire. Detta direktiv syftar till att göra det lättare att använda geografisk information. Den europeiska infrastrukturen för sådan lägesbunden, rumslig, information etableras i direktivet. Dess syfte är att göra det möjligt att dela rumslig miljöinformation mellan den offentliga sektorns organisationer och att göra det lättare för allmänheten att få tillgång till rumslig information i hela unionen. Liksom i Seveso II-direktivet ska medlemsstaterna lämna tillräcklig information till angränsande medlemsstater som löper risk att påverkas av gränsöverskridande återverkningar av en allvarlig olycks- händelse vid en verksamhet på den högre nivån.10 Skälet är att dessa ska kunna tillämpa direktivets bestämmelser om planer för räddnings- insatser och planering av markanvändning. Medlemsstaten ska, i förekommande fall, meddela den angränsande medlemsstaten att det inte utarbetats en extern plan för räddningsinsatser. Av bilagan V framgår att även verksamhetsutövare på den högre nivån ska 9Kommissionens meddelande, Mot ett gemensamt miljöinformationssystem (Seis), se beaktandesatsen 20 i Seveso III-direktivet. 10Artikel 14 3. informera allmänheten om eventuella gränsöverskridande effekter som kan uppstå för en annan medlemsstat. Detta för att uppfylla kraven enligt Industriolyckskonventionen.11 21.4Information på internet m.m. Utredningens förslag: Av Sevesolagen ska framgå att kommunen ska se till att allmänheten har tillräcklig information för den händelse en allvarlig kemikalieolycka inträffar. Angående informationen för verksamhet på den högre kravnivån ska det framgå av Sevesolagen vilka säkerhetsåtgärder som ska vidtas och hur personer som löper risk att påverkas ska handla vid en olycka. Att den informationen även gäller i förhållande till personer utomlands ska tas bort. Av Sevesolagen ska framgå att informationen också ska vara tillgänglig på internet.