sou · H2B350 · 2014-06-24 00:00:00 — 24Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier. Förebygg utsläpp av farliga ämnen till vattenmiljöer Förslaget går ut på att begränsa bly i artiklar som kan stoppas i munnen av små barn, såsom kläder, skor, accessoarer, inredning, dekorationer och sport- och fritidsartiklar (däribland fiskeredskap). Echas expertkommittéer har lämnat sina slutliga yttranden om förslaget25. Kommittéerna anser att begränsningsförslaget är motiverat, under förutsättning att kriterierna ändras för att bättre definiera vilka typer av varor som omfattas av förslaget. Kommittéerna anser inte att bly i fiske- redskap ska omfattas av begränsningen.26 Förslaget går vidare till kommissionen som sedan fattar beslut om en begränsning ska införas i Reach. Om begränsningar införs i Reach som omfattar bly i fiskeredskap (sportfiske), blir nationella regler överflödiga. I fall fiskeredskap inte skulle omfattas kan välja att ha en nationell reglering. Andra direkta utsläpp av farliga ämnen till vatten kommer från sjöfarten. Äldre tvåtaktsmotorer (dvs. tvåtaktsmotorer som är till- verkade före ) har en låg verkningsgrad vilket gör att en stor del av bränslet går oförbränt ut i vattnet. Det innebär att en stor del av de polycykliska aromatiska kolväten (PAH:er) som finns i bensinen och som är skadliga för levande organismer, släpps ut i vatten eller luft. Vidare bildas PAH:er vid förbränningen som också belastar miljön. Utsläppen sker dessutom främst under som- marhalvåret då ekosystemen är som känsligast. Transportstyrelsen uppskattar att det finns omkring 170 000 traditionella tvåtaktsmotorer som fortfarande används (dvs. ungefär en tredjedel av alla båtmotorer). Det är svårt att uppskatta hur stora utsläpp fritidsbåtar står för. De uppskattningar som har gjorts av de årliga utsläppen från traditionella tvåtakts- motorer varierar från kolväten till 14 000 ton.27 Transportstyrelsen28 rekommenderar de som använder äldre tvåtaktsmotorer att köpa ny motor eller att köra motorn på alkylat- 25Rapporterna finns på: proposals/-/substance/1402/search/+/term 26Committee for Risk Assessment (RAC), (), Opinion on an dossier proposing restrictions on lead and its compounds in articles intended for consumer use, ECHA/RAC/RES-O-0000003487-97- 04/F, ECHA/SEAC/RES-O-0000003487-97-05/F, Compiled version prepared by the ECHA Secretariat of RACs opinion (adopted ) and SEACs opinion (adopted 13 2014). 27http:// 28http:// Förebygg utsläpp av farliga ämnen till vattenmiljöer Traditionella tvåtaktsmotorer som körs på alkylatbensin ger betydligt mindre utsläpp (60–100 gånger) av giftiga PAH:er30. Frågan om utsläpp från traditionella tvåtaktsmotorer har behandlats av Utredningen om förorening från fartyg. Utredningen föreslog att fritidsfartyg ska omfattas av förbudet att släppa ut olja från fartyg, men att utsläpp av olja som följer med avgaserna till traditionella tvåtaktsmotorer inledningsvis bör undantas från förbudet. Detta eftersom ett förbud skulle leda till stora konsekvenser för båtlivet. Utredningen föreslog emellertid att Transportstyrelsen skulle ges i uppdrag att i samråd med och Havs- och vattenmyndigheten överväga om det fanns behov av föreskrifter som beaktar behovet av att skydda särskilt känsliga miljöer från utsläpp av olja. Föreskrifterna skulle t.ex. kunna innebära att det inom vissa känsliga områden och tider är krav på att använda alkylatbränsle eller totalförbud mot traditionella tvåtaktsmotorer.31 Utredningens förslag har remissbehandlats och bereds inom . Det finns redan en rad förslag på åtgärder för att hantera utsläpp av bly och utsläpp från traditionella tvåtaktsmotorer. Vi föreslår därför inga ytterligare åtgärder. 29Alkylatbensin tillverkas av mättade gasformiga kolväten (alkaler) från fossila bränslen. Alkylatbensin har låga halter av svavel, aromater och omättade kolväten. 30Ny lag om åtgärder mot förorening från fartyg (SOU 2011:82). 31Ny lag om åtgärder mot förorening från fartyg (SOU 2011:82). 17Skydd och restaurering av vattenområden 17.1Ökat och stärkt skydd av områden Regeringen har beslutat om ett etappmål om skydd av områden. Etappmålet innebär att ytterligare av områden ska skyddas till 2020. Arbetet med att skydda marin miljö i form av nationalparker, naturreservat, biotopskydd och Natura 2000-områden bör därför intensifieras. Det är angeläget att de ekologiska sambanden, den ekologiska representativiteten och funktionaliteten i skyddet stärks. Förslag till åtgärd: Regeringen ger i uppdrag till Havs- och vatten- myndigheten att efter samråd med , Riks- antikvarieämbetet och berörda länsstyrelser genomföra en fördjupad analys av hur de ekologiska sambanden och den ekologiska representativiteten ser ut och kan stärkas samt hur den biologiska mångfalden kan värnas i det svenska skyddet av kust- och havsområden. I uppdraget ska ingå en analys av hur det kan säkerställas att skyddet omfattar av områden till . Uppdraget ska redovisas . Skydd och restaurering av vattenområden Beslutat etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och områden Regeringen beslutade om ett etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och områden: Etappmålet om skydd av landområden, sötvattensområden och områden är att av land- och sötvattensområden samt av områden bidrar till att nå nationella och internationella mål för biologisk mångfald. Detta ska ske genom skydd eller annat bevarande av områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster. Bevarandet ska ske med ekolog- iskt representativa och väl förbundna system där reservat, andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder eller miljöanpassat bruk- ande ingår. Systemen ska vara väl integrerade i omgivande landskap och förvaltas på ett effektivt och inkluderande sätt. Skydd av områden ska till 2020 utökas med minst 1 räknat enligt följande: Skogar med höga naturvärden ska skyddas från avverkning. Detta ska ske genom att det formella skyddet av skogsmark har ökat med skogsmark med höga naturvärden och i behov av formellt skydd nedan gränsen för fjällnära skog. Skogsbrukets frivilliga avsättningar bör ha ökat i omfattning med skogsmark i områden som har eller kan komma att utveckla höga naturvärden till totalt 1 . Det formella skyddet av våtmarker har ökat med genom att myrar med höga naturvärden i den nationella myr-skyddsplanen skyddas. Det formella skyddet av sjöar och vattendrag har ökat med . Det formella skyddet av områden har ökat med . De ekologiska sambanden har stärkts så att skyddade och på andra sätt bevarade områden och biotoper är väl förbundna och integrerade i landskapet, inklusive den miljön, genom att den gröna infrastrukturen har utvecklats och förstärkts. Skydd och restaurering av vattenområden Åtgärder för att uppnå etappmålet lämnade regeringen över propositionen En svensk strategi om biologisk mångfald och ekosystemtjänster (prop. 2013/14:141) till . I propositionen aviserar regeringen ett uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten, , , och geologiska undersökning att genomföra en fördjupad analys av hur den ekologiska representativiteten ser ut i det svenska skyddet av land- och sötvattensområden och hur den kan stärkas. Regeringen avser också att ge i uppdrag till berörda myndig- heter att utveckla insamling, sammanställning, redovisning samt nationell och internationell rapportering av statistik över åtgärder för skydd och bevarande av biologisk mångfald i land- och vattenområden i . Propositionen behandlas i . Vi gör här en bedömning och föreslår åtgärder för att kunna nå de delar av etappmålet som rör skydd av områden. Ett funktionellt skydd bidrar till att nå flera miljömål Ett utökat och funktionellt skydd skapar, i kombination med andra bevarandeåtgärder och hållbart nyttjande, förutsättningar för att nå målsättningarna om bevarande i miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ett rikt växt- och djurliv. Det bidrar till att uppfylla åtaganden om bevarande och skydd av kust- och havsområden i överenskommelsen i den strategiska planen för biologisk mångfald 2011–2020, som antogs vid partsmötet för konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77) i 20101, havsmiljödirektivet2 och art- och habitatdirektivet3. Det bidrar även till att uppfylla åtaganden inom Helcom, dvs. Helsingfors- kommissionen inom konventionen om skydd av miljö (SÖ 1996:22)4 och Ospar, dvs. konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten (SÖ 1994:25)5. 1COP 10 Decision X/2, Strategic Plan for Biodiversity 2011–2020, Strategiska planen för biologisk mångfald återfinns som bilaga i Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15). 2Europaparlamentets och rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område. 3Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 4HELCOM Recommendation 15/5 System of and protected areas (BSPA), 15th Meeting, , 8–11 1994. 5OSPAR recommendation 2003/3 adopted by OSPAR 2003 (OSPAR 03/17/1, 9), amended by OSPAR recommendation 2010/2 (OSPAR 10/23/1, 7). Skydd och restaurering av vattenområden Det nuvarande skyddet av kust- och havsområden har av Sveriges kust- och havsområden (från strandlinjen till och med ekonomisk zon6) ett marint skydd7 i form av nationalpark, naturreservat eller Natura 2000-område8. Det innebär att av Sveriges kust- och havsområden har ett marint skydd. Andelen områdesskydd varierar från i vissa havsområden till i andra. Andelen skydd i olika havsområden är större på än på ostkusten. Det är även stor variation i vilken utsträckning olika djup är skyddade. Områden djupare än är dåligt representerade i skyddade områden. I propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (prop. 2013/14:141) anges att etappmålet om skydd av marin miljö avser ett formellt skydd av områden. Propositionen behandlas i . Det är vikt- igt att skyddade områden har marint anpassade föreskrifter, skötselplaner eller bevarandeplaner9. Vi föreslår att skyddet utgörs av nationalparker10, naturreservat11, biotopskyddsområden12 och Natura 2000-områden13. 6Den ekonomiska zonen sträcker sig från territorialhavsgränsen och utanför denna. sträcker sig från baslinjen, som i princip är det samma som strandlinjen om kusten är rak och det inte finns öar. I de fall kusten är oregelbunden och skärgård finns, utgörs baslinjen av räta linjer mellan uddar och yttre skär. 7Det finns även skyddade områden i marin miljö som inte är inrättade för att skydda värden och därför inte har marint anpassade föreskrifter, skötselplaner eller bevarandeplaner. 8Om inget annat anges kommer arealer rörande skydd av områden från rapporten: Havs- och vattenmyndigheten (2013), Marint områdesskydd, Redovisning av uppdrag i regleringsbrevet , , eller från opublicerade data från Havs- och vattenmyndigheten (muntligen). 9Naturvårdsverket (2007), Skydd av miljöer med höga naturvärden, Rapport 5739. 10Nationalparker regleras i 7 kap. 2 och 3 §§ (1998:808) och nationalparks- förordningen (1987:983). 11Naturreservat regleras i 7 kap. 4–9 §§ och förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. 12Biotopskyddsområden regleras i 7 kap. 11 och 11a §§ och förordningen om områdesskydd enligt m.m. Det finns inget biotopskyddsområde med marint syfte. 13Natura 2000-områden är en del i genomförandet av art- och habitatdirektivet och regleras i 27–29 §§ . Större delen av de svenska Natura 2000-områdena är även skyddade som naturreservat eller nationalpark. Skydd och restaurering av vattenområden Behov av utvecklad funktionalitet i skyddet Verksamheter som bedrivs i marin miljö kan ha negativa effekter på miljön och därigenom negativt påverka den biologiska mångfalden och havens möjligheter att tillhandahålla ekosystemtjänster. ekosystem påverkas av mänsklig aktivitet genom utsläpp av farliga eller övergödande ämnen och även rent fysiskt genom att t.ex. botten eller stränder förstörs. Sjöfart kan både genom utsläpp av skadliga ämnen och rent fysiskt genom t.ex. svall och ankring skada botten och strandzonen. Kabeldragningar och anläggningar för t.ex. energiproduktion är andra exempel på aktiviteter där botten kan påverkas och skadas. Fiske kan också ha negativ påverkan på det ekosystemet, dels genom överfiske, dels rent fysiskt genom att bottnar skadas vid trålning. Våra kuster är viktiga för bl.a. rekreation, fiske, turism och infrastruktur. Därför exploateras kusterna hårt i vissa områden med bl.a. växande bebyggelse och etablering av småbåtshamnar, privata bryggor, artificiella sandsträn- der och industrianläggningar. Eftersom system är öppna där organismer och vatten kan röra sig över stora områden bör det skyddet i många fall inriktas mot att skydda ekosystemens processer och funktioner istället för enskilda arter. Ett nätverk av skyddade områden med olika naturmiljöer skyddar fastsittande organismer och fungerar också som skyddszoner för lek, fortplantning och uppväxt för unga fiskar och djur som rör sig över stora områden. Med ökade anspråk på haven av olika verksamheter ökar även behovet att bevara och skydda områden. Det är viktigt att skydda fler områden, men skyddets utformning har också betydelse för hur effektivt skyddet blir. Ekologiska samband i marin miljö Det är möjligt att stärka de ekologiska sambanden, dvs. den gröna infrastrukturen, i marin miljö genom att inrätta ett sammanhäng- ande nätverk av marint skyddade områden. Genom att stärka de ekologiska sambanden blir arbetet med biologisk mångfald mer förebyggande. Det innebär bl.a. att man vid utpekandet av skyd- dade områden i marin miljö bör välja områden som har artutbyte och funktionella kopplingar till andra områden i nätverket. Det kan också vara motiverat att skapa nätverk för att underlätta spridning Skydd och restaurering av vattenområden av organismer även till områden där de inte är etablerade, men har varit det. Det behövs särskilda insatser för att säkerställa den ekologiska representativiteten i nätverken av skyddade områden14. Alla arter, livsmiljöer, landskap och ekologiska processer som före- kommer inom en region bör vara representerade i ett nätverk. Vikt- iga nyckelhabitat, och särskilt hotade eller sällsynta miljöer, kan behöva ett utökat skydd medan vanligt förekommande livsmiljöer med en låg hotbild kan ha en lägre andel skydd. Ändamålsenliga föreskrifter, skötsel- och bevarandeplaner Ett funktionellt skydd innebär mer än att bara skydda en viss areal. Generellt saknar många av skyddade områden planer som reglerar vad som får ske inom området. Det finns även problem med att de planer som har upprättats saknar skyddsåtgärder15. För ett effektivt skydd behövs föreskrifter samt skötsel- och bevarandeplaner som fullt ut stödjer syftet med skyddet. Föreskrifterna kan t.ex. gälla förbud mot olika former av exploatering, ankring, muddring, fiske och båttrafik. Ett effektivt skydd förutsätter att skötsel- och bevarande- planer genomförs och att åtgärder följs upp. Länsstyrelserna har fått i uppdrag av regeringen att till uppdatera bevarandeplanerna för landets Natura 2000- områden, samt att upprätta planer för de områden som ännu inte har någon plan (M2014/65/Nm). Det innebär att en översyn av en stor del av de marint skyddade områdena kommer att vara genom- förd i slutet av 201616. 14Havs- och vattenmyndigheten (2013), Marint områdesskydd, Redovisning av uppdrag i regleringsbrevet , . 15Oceana (2014), Management matters: Ridding the Baltic Sea of paper parks. 16En stor del av de marint skyddade områdena är Natura 2000-områden. Skydd och restaurering av vattenområden Vilken verksamhet som bedrivs och hur förvaltningen av områden runt skyddade områden är utformad påverkar hur funktionellt skyddet är17. Skyddets funktionalitet påverkas t.ex. av hur fartygs- leder och industrier ligger i förhållande till det skyddade området. Områden med andra former av restriktioner, t.ex. fiskefria områden eller hänsynsområden18 kan fungera som en buffrande zon om de ligger i anslutning till ett skyddat område. En utvecklad havsplanering är ett viktigt redskap för att kunna göra avvägningar mellan olika samhällsintressen, vilket på lång sikt kan gynna en hållbar utveckling av både den miljön och andra intressen i kust- och havsområden. Havsplanering kan bidra till stärkt skydd av områden genom att förbättra den lång- siktiga planeringen för att åstadkomma representativa nätverk av skyddade områden och att hänsyn kan tas till vilka verksamheter som bedrivs i områden i anslutning till skyddade områden. Regeringen lämnade en proposition till med förslag om nya bestämmelser om hushållning med havs- områden för att åstadkomma en samlad havsförvaltning (prop. 2013/14:186). Förslaget innebär att regeringen ska besluta om havsplaner för havsområdena , och . Planerna ska utgöra vägledning till myndigheter och kommuner när de prövar anspråk på användningen av områdena. Propositionen behandlas i . Fornlämningar såsom fartyg och äldre boplatser är skyddade enligt kulturmiljölagen (1988:950). Det saknas emellertid delvis kunskap om kulturarvet i havet. Det gäller såväl detaljer som översikter och sammanställningar19. Detta försvårar arbetet med att skydda kultur- miljöer. Ett bättre samarbete vid utformning av skydd av marin natur och marin kulturmiljö, särskilt när underlag tas fram för att inrätta skyddade områden20, kan också bidra till ett ökat skydd av kulturmiljöer. 17Se t.ex. regeringens skrivelse Åtgärder för levande hav, Skr. 2009/10:213. 18Länsstyrelserna har i uppdrag att utpeka hänsynsområden där buller och andra störningar från båtlivet ska vara försumbara. 19Kunskap på djupet – kunskapsunderlag för havsplanering (SOU 2011:56). 20Exempelvis vid bottenkarteringar. Skydd och restaurering av vattenområden internationella åtaganden för skydd av områden Åtaganden i strategiska planen för biologisk mångfald Flera av de globala målen i den strategiska planen för biologisk mångfald som beslutades vid partsmötet till konventionen om bio- logisk mångfald i har relevans för arbetet med skydd av områden. Ett av målen, delmål 11, avser skydd av kust- och havsområden. av kust- och havsytan ska skyddas eller bevaras på global nivå. Områden som skyddas eller bevaras ska vara av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, samt vara ekologiskt representativa och väl sammanhängande. Den strategiska planen för biologisk mångfald omfattar också funktionaliteten i skyddet av kust- och havs- områden och betonar vikten av ekologiska samband och ekologisk representativitet. Åtaganden genom art- och habitatdirektivet och havsmiljödirektivet har även åtaganden genom art- och habitatdirektivet. Syftet med direktivet är att säkra den biologiska mångfalden genom bevarandet av naturligt förekommande livsmiljöer samt den vilda och faunan inom EU:s medlemsländer. Det sker bl.a. genom att värdefulla områden med arter eller naturtyper som är särskilt skyddsvärda ur ett europeiskt perspektiv avsätts (Natura 2000- områden). Regeringens uppdrag till länsstyrelserna att föreslå nya Natura 2000-områden och kompletteringar av redan föreslagna områden senast kan bidra till att ytterligare områden skyddas. Regeringen har gjort bedömningen att endast har mindre kompletteringar kvar att göra för att nå åtagandena i art- och habitatdirektivet (prop. 2013/14:141)21. De åtgärdsprogram som ska upprättas enligt havsmiljödirektivet ska även innehålla geografiska skyddsåtgärder som ska bidra till att skapa sammanhängande och representativa nätverk med skyddsområden. 21 Propositionen behandlas i . Skydd och restaurering av vattenområden Åtaganden inom Helcom och Ospar har genom internationella konventioner åtagit sig att skydda värdefulla kust- och havsmiljöer. För Nordostatlanten finns en rekommendation inom Ospar om (MPA) och för finns en rekommendation inom Helcom om Baltic Sea Protected Areas (BSPA). I rekommendationerna finns inga procentsatser angivna. I Helcoms ministerdeklaration anges dock att målen som sattes upp i den strategiska planen för biologisk mångfald som beslutades i ska implementeras regionalt22. Tio svenska havsområden ingår i Ospars nätverk av MPA, vilket motsvarar av del av Ospar-området. I ingår 28 svenska områden i Helcoms nätverk av BSPA, vilket motsvarar av del av Helcom- området23. Samtliga MPA-områden och vissa BSPA är även Natura 2000-områden, vilket säkerställer skyddet av dessa områden. Flera av områdena är även skyddade i form av marin nationalpark eller naturreservat. Av de områden som är utsedda till BSPA har inte något skydd i form av marint naturreservat eller Natura 2000-område. Delar av dessa områden kan emellertid ha någon annan form av skydd som har bedömts uppfylla Helcoms rekommendationer för BSPA-områden. Inom både Helcom och Ospar pågår arbete med att se över rekommendationerna för skydd av områden. Det fortsatta arbetet med områdesskydd i havet bör utgå från konventionernas analyser och rekommendationer. Ytterligare skydd av marin miljö kan vara nödvändigt efter 2020 Det beslutade etappmålet om skydd av av områden är ett steg på vägen. Det finns ett globalt behov att intensifiera arbetet med att skydda miljöer24. 22HELCOM Ministerial to Implement the Baltic Sea Action Plan – Reaching Good Environmental Status for a healthy Baltic Sea, 3 October 2013, , . 23Områden i ingår i båda nätverken. 24Toropova, C., m.fl. (eds.) (2010), Global : Present Status and Future , : Agence des aires protégées, Gland, , , DC and , : IUCN WCPA, , UK: UNEP-WCMC, , : TNC, , : UNU, , : WCS. Skydd och restaurering av vattenområden att det är angeläget att bidrar i detta arbete och skyddet av områden kan behöva utökas ytterligare efter 2020. Vi föreslår följande åtgärd för att det beslutade etappmålet om marint skydd ska nås: Regeringen ger i uppdrag till Havs- och vatten- myndigheten att efter samråd med , och berörda länsstyrelser genomföra en fördjupad analys av hur de ekologiska sambanden och den ekologiska representativiteten ser ut och kan stärkas samt hur den biologiska mångfalden kan värnas i det svenska skyddet av kust- och havsområden. I uppdraget ska ingå en analys av hur det kan säkerställas att skyddet omfattar av områden till . Uppdraget ska redovisas . Uppdrag om hur skyddet av kust- och havsområden kan stärkas Regeringsuppdraget till Havs- och vattenmyndigheten innebär att göra en fördjupad analys av hur de ekologiska sambanden och den ekologiska representativiteten ser ut och kan stärkas i områden. I uppdraget ska det ingå en analys av hur det kan säkerställas att skyddet omfattar av områden till . I uppdraget ingår även att analysera funktionaliteten av skyddet, dvs. hur skyddet är utformat för att förhindra verksamheter som riskerar att inverka negativt på områdenas ekologiska och kulturella värden samt vid behov föreslå hur skyddet kan förbättras. Hur arbetet med skydd av marin natur och marin kulturmiljö kan samordnas bättre och därigenom stärkas ska också analyseras. Eftersom har minst andel skyddad areal i Helcom- området ska särskild uppmärksamhet fästas på om det finns behov av att öka skyddet i detta område. Det ska även ingå i uppdraget att ta fram förslag för att säkerställa att alla BSPA-områden har ett fullvärdigt skydd. Ett utökat skydd kan komma i konflikt med andra samhälls- intressen i marin miljö. Hur ett utökat skydd kan påverka andra verksamheter ska därför analyseras. Skydd och restaurering av vattenområden I ett första delsteg bör Havs- och vattenmyndigheten redovisa sin planering av uppdraget. I delredovisningen bör det framgå om ytterligare underlag, t.ex. om utbredning av naturtyper, är nöd- vändiga för att genomföra uppdraget. Uppdraget ska slutredovisas . Havs- och vattenmyndighetens rapport ska ligga till grund för hur ytterligare områden ska skyddas så att etappmålet om att av områden har ett skydd 2020 nås.