sou · H2B352d2 · 2014-07-03 00:00:00 — utan spridningseffekter och med bevarandet av kritiska verk- samheter, och så att ägare och borgenärer bär kostnaderna för detta i stället för skattebetalarna. Därigenom stärks marknadsdisciplinen, vilket bidrar till att främja ett sunt risktagande. Ett sunt risk- tagande minskar i sin tur riskerna för framtida finansiella kriser. De huvudsakliga vinsterna med det nya regelverket är alltså den minskade sannolikheten för framtida kriser. Även de nya kraven på förberedelser och planering minskar risken för att en finansiell kris uppstår. Nyttan av det arbetet bör dock vägas mot den ökade administrativa börda det innebär för företag och myndigheter. Det är i praktiken en avvägning som myndigheterna kommer att få göra. Om ett enskilt företag hamnar i kris så innebär de föreslagna reglerna att det nu finns verktyg för att kunna ta kontroll över företaget i syfte att genomföra en ordnad rekonstruktion och avveckling om så behövs för att undvika en finansiell kris. Möjlig- heter till detta fanns i genom stödlagen, men kommittén bedömer att de nya reglerna ger ett effektivare kon- trolltagande och inte minst möjligheter att låta borgenärer bidra till resolutionen. Om offentliga medel behöver användas för att finan- siera resolutionen av ett företag ska dessa finansieras av avgifter från företagen som kan bli föremål för resolution. Konsekvenser av kommitténs förslag dock i princip ingen skillnad mot då stabilitetsavgiften tas ut för ett motsvarande ändamål. Eftersom vissa finansiella företag, framför allt stora och komplexa banker, har varit för viktiga för det finansiella systemet för att gå omkull, har lånefinansiärerna vetat om att konkurs inte är ett realistiskt alternativ för staten. Då det inte heller har funnits tvångsmedel för att låta borgenärer bidra till resolutionen har det varit förknippat med en låg risk att ge lån till systemviktiga banker. Denna implicita statsgaranti har inneburit att de systemviktiga företagen har fått lägre finansieringskostnader och därmed fått en konkurrensfördel gentemot mindre institut som kan tillåtas gå i konkurs. har exempelvis uppskattat värdet på den implicita statsgarantin för de fyra svenska storbankerna till i genomsnitt mellan 2002–2010, vilket motsvarar av den genomsnittliga vinsten under motsvarande år.4 De föreslagna bestämmelserna syftar till att även stora systemviktiga institut ska kunna avvecklas och rekonstrueras och även borgenärer ska vara med och bära förluster och därmed minska den implicita statsgarantin. Detta kommer att innebära, allt annat lika, dels ett mindre behov av offentliga medel för att finansi- era resolution, dels en utjämnad konkurrens på bankmarknaden. En bättre konkurrens gynnar allmänheten. Även för finanssektorn som helhet har de föreslagna reglerna posi- tiva effekter. Inte minst genom att risken för finansiella kriser minskar och en utjämnad konkurrens mellan systemviktiga och icke-systemviktiga företag. En del av de förslag kommittén lägger fram i detta betänkande kommer emellertid att innebära ökade kostnader för vissa finansiella företag. En minskad statsgaranti innebär att finansieringskostnaderna för de företag som har åtnjutit en sådan ökar. uppskattning av värdet av den implicita garantin som refererades till ovan tyder på att denna effekt är potentiellt stor. syftar det föreslagna regelverket till att minska de reala kostnaderna av en avveckling, vilket delvis skulle motverka denna effekt. Kommittén har dock av samma skäl som redovisats tidigare inte gjort en närmare beräkning av vad för- 4 Lämplig kapitalnivå i svenska storbanker – en samhällsekonomisk analys, riksbank, . Konsekvenser av kommitténs förslag slagen kan tänkas innebära i form av ökade finansieringskostnader för institut som av marknaden har betraktats som systemviktiga. Den kostnadsökningen är dock en avsedd konsekvens av det nya regelverket, eftersom den representerar värdet av en minskad risk för att skattebetalarnas medel ska behöva användas till att rädda systemviktiga företag och innebär en utjämning av snedvridande konkurrensförhållanden mellan olika finansiella företag. Förslagen kommer även att innebära kostnader för företagen i form av ökade krav på planering och nya krav som ska efterlevas. Det är kostnader som har bedömts motiverade av kommissionen, och i syfte att minska risken för finansiella kriser och öka effektiviteten i hanteringen om en kris ändå skulle uppstå. Dessa kostnader riskerar att bli betydande och kommittén ifrågasätter effektiviteten i mycket långtgående förbe- redelsearbete i form av omfattande planer, men det blir en fråga för myndigheterna att avväga inom ramen för regelverken. Kommittén har i dessa avseenden inte gått längre än vad vi bedömt att direkti- vet kräver. Kommittén föreslår även i enlighet med resolutionsdirektivet att avgifter ska tas ut av de företag som omfattas av resolutionsregel- verket och som har tillstånd att bedriva verksamhet i . En ny resolutionsavgift ska införas för dessa företag och den stabilitets- avgift som tas ut av kreditinstitut ska avskaffas. För kredit- institut kommer således stabilitetsavgiften bytas ut mot en reso- lutionsavgift. För de övriga företag som omfattas av resolution blir resolutionsavgiften en ny pålaga. Enligt direktivet ska avgiften för respektive företag baseras på företagets totala skulder exklusive eget kapital minus garanterade insättningar. Således är avgiftsbasen annorlunda än för stabilitets- avgiften. Enligt beräkningar som har gjort kommer den totala avgiftsbasen vara något mindre med de nya reglerna. Direktivet reglerar inte hur stor resolutionsavgiften ska vara, men varje medlemsstat ska se till att omfattningen av dess finansie- ringsarrangemang för resolution uppgår till minst motsvarande en procent av de garanterade insättningarna . När målnivån är uppnådd kan medlemsstater välja att upphöra att ta ut avgifter. För det fall de tillgängliga medlen i fonden efter upp- byggnadsperioden faller under målnivån ska avgiftsuttag återupptas till dess miniminivån åter är uppnådd. Kommittén föreslår att delar av stabilitetsfonden ska föras över till resolutionsreserven. Konsekvenser av kommitténs förslag skulle innebära att resolutionsreserven redan från början kommer att uppgå till den minsta tillåtna målnivån. Kommittén föreslår emellertid att ska ha som mål att bygga upp reserven till av garanterade insättningar då en reserv av den storleken skapar större flexibilitet för resolutionsmyndigheten vid nedskriv- ning och konvertering av skulder. Direktivet anger att avgiften ska riskjusteras enligt givna krite- rier. Kommittén anser att en riskavgift alltid ska tas ut oavsett om målnivån är uppnådd eller inte av alla företag som har en substanti- ell sannolikhet att medföra framtida kostnader för resolutions- reserven. Ett viktigt motiv för detta är att införandet av avgifter inte bara bör ske mot bakgrund av behovet att finansiera resolution utan bör även motiveras av att avgifter kan styra beteende och bidra till ett sunt risktagande. Kommittén anser att nivån på riskavgiften inte bör fastslås i lag, utan bestämmas av resolutionsmyndigheten baserat på de förväntade kostnader som kan komma att belasta reserven. Dessa beräkningar ska göras med utgångspunkt i direkti- vets regler för hur avgiften ska riskdifferentieras, vilka kommer att preciseras närmare genom riktlinjer från . Av detta skäl är det inte möjligt för kommittén att beräkna vilka ändrade kostnader som det nya avgiftssystemet kommer att medföra för de olika före- tagen. Kommittén föreslår dock att avgiften ska vara minst 0,01 pro- cent av avgiftsbasen för alla institut så länge reserven understiger av garanterade insättningar. Enligt beräkningar som har gjort baserat på data svarar det mot ett avgiftsuttag på cirka 0,7 miljarder . Avgiften kommer emellertid bli högre än för alla företag som har en substantiell sannolikhet att medföra framtida kostnader för reso- lutionsreserven och huruvida resolutionsavgiften kommer innebära ett högre samlat avgiftsintag än dagens stabilitetsavgift som ger ca tre miljarder går av ovan angivna skäl inte att avgöra. Däremot är det klart att vissa företag som inte betalar stabilitetsavgift, men som ska betala resolutionsavgift, såsom t.ex. värdepappersföretag, kommer att få en ökad kostnad som resolutions- reserven byggs upp då de föreslås betala en avgift svarande mot åtminstone av deras avgiftsbas . Vidare innehåller betänkandet förslag på nya regler om inform- ationsutbyte som ska underlätta samarbetet myndigheterna emel- lan. Ett effektivt myndighetssamarbete borde om något gynna företagen. Konsekvenser av kommitténs förslag 35.3Konsekvenser för myndigheter och domstolar Kommitténs förslag innebär att myndigheterna tilldelas nya uppgifter. När det kan leda till kostnadsökningar handlar det främst om plane- ring och förberedelser för resolution. Merparten av dessa ökade kost- nader ska dock finanserias av företagen då resolutionsmyndigheten ges rätt att dra av kostnader för den löpande förvaltningen innan inbetalda resolutionsavgifter tillförs resolutionsreserven. Det bör betonas att planering och föreberedelser för resolution är till övervägande del nya uppgifter både för svenska och utländska myndigheter. Det är därför svårt att förutse hur detta arbete kom- mer att utvecklas och hur tidskrävande dessa uppgifter kommer att bli. Kommitténs bedömning är att även om planering inför en kris har fördelar så ska dessa inte överdrivas. Som ovan nämnt är alla kriser olika och har sina särdrag. Detta gör nyttan av en alltför detaljerad planering begränsad. Det är därför viktigt att tillämpningen av de föreslagna reglerna uppnår en lämplig balans mellan nyttan av planering och kostnaderna för detta. Obeaktat detta så kommer förslagen att leda till kostnadsök- ningar för myndigheterna. Ökade kostnader kommer att bli en följd av ett ökat behov av personalresurser för att genomföra upp- gifterna, utveckling av metoder för uppgifternas genomförande, utbildningsinsatser och konsulttjänster. Konsulttjänster kan exem- pelvis handla om juridiska analyser i operationaliseringen av regel- verket och om IT-stöd. har i rapporten för att stärka stabiliteten i det finansiella systemet (2013:2) uppskattat bemanningsbehovet till mellan 10–15 nya årsarbetskrafter för att genomföra de uppgifter som åläggs resolutionsmyndigheten enligt direktivet. Detta är uppgifter som i princip inte utförs i . menar vidare att merparten av denna beman- ningsförstärkning rör det förberedande arbetet, det vill säga utanför kris. Givet att kommittén föreslår att regeringen ska fördela resolutionsmyndighetens uppgifter mellan och bör en mer detaljerad analys av vilka kostnads- ökningar som kan uppstå och hur dessa ska hanteras, dvs. genom omprioriteringar av befintliga resurser eller genom anslags- ökningar, göras i samband med att arbetsfördelning slås fast. Det är sannolikt att ett resolutionsförfarande kommer att leda till rättsliga tvister. Det innebär att regelverket kan leda till en extra börda för domstolarna. Kommitténs bedömning är dock att Konsekvenser av kommitténs förslag resolution kommer att vara så pass sällsynt att denna konsekvens är försumbar. Några direkta effekter av våra förslag när det gäller samhällsmål som brottsbekämpning, regional balans, jämställdhet, integration, kommu- nal självstyrelse och att förbättra småföretagens verksamhetsförut- sättningar, bedömer kommittén som osannolika. Till detta ska dock, återigen, läggas att i den mån förslagen förverkligas och uppnår sina syften – att minska riskerna för och genomslaget av finansiella kri- ser – blir den långsiktiga ekonomiska utvecklingen i landet bättre. Mer resurser kommer därmed att stå till förfogande, både för enskilda och för den offentliga sektorn. Den vägen torde förutsättningarna att uppnå även dessa samhällsmål generellt förbättras. 36.1Förslaget till lag om resolution Paragrafen beskriver lagens innehåll. Av bestämmelsen framgår att lagen innehåller bestämmelser om ett särskilt insolvensförfarande för de typer av företag som räknas upp. Lagen innehåller också bestämmelser som ska förbereda resolution och undvika fallissemang. ska t.ex. upprätta planer för hur de avser att genomföra resolution för ett visst företag om det blir aktuellt. Dessa och liknande bestämmelser finns i kapitlen 3–6. Det är viktigt att resolutionsmyndigheten samarbetar nära med utländska resolutionsmyndigheter när det handlar om resolution av företag som ingår i en gränsöverskridande koncern. Direktivet innehåller också bestämmelser om hur det ska gå till. Av paragrafen framgår att lagen är indelad i avdelningar, vilka det är och vilka kapitel som finns i respektive avdelning. 3–5 §§ Paragraferna genomför artikel 3 i direktivet. I paragraferna framgår vilka tre myndigheter som är de besluts- fattande myndigheterna enligt lagen och vilka uppgifter de ansvarar för. Det framgår också av lagen vilken myndighet som ansvara för beslutet i varje enskilt fall. är den myndighet som har det huvud- sakliga ansvaret för beslut om resolution och beträffande åtgärder för att förbereda och underlätta resolution. beslutar om alla resolutionsåtgärder utom det statliga stabiliserings- verktygen. Den är också involverad i erkännanden av tredjelands- förfaranden. beslutar om nedskrivning eller konvertering utanför resolution (6 kap.). fattar också beslut om vilka åtgärder som ett företag ska vidta för att undanröja hinder mot konkurs, likvidation eller resolution (3 kap.). Regeringen beslutar om användandet av de statliga stabilitets- verktygen. Dessa myndigheter ska samarbeta nära med varandra och med motsvarande utländska myndigheter. Samarbetet inkluderar också bl.a. insättningsgarantisystem och centralbanker. Bestämmelserna behandlas i kapitel 23, kapitel 25 och avsnitt 30.1. Paragrafen genomför artikel 34.1 a, b och f i resolutionsdirektivet. Paragrafen behandlar ägare och borgenärers rätt till betalning. I första stycket behandlas två principer som står i fokus för resolution. Det ska för det första genomföras på ett sätt som innebär att ägarna ska bära förluster före borgenärerna. Därefter ska borgenärerna bära förluster och ha inbördes rätt till betalningen enligt den prioritetsordning som vid konkurs följer av förmåns- rättslagen och konkurslagen. Av förmånsrättslagen följer vidare att borgenärer som tillhör samma kategori ska behandlas likvärdigt. De angivna principerna gäller dock bara om det inte finns konkreta bestämmelser som hanterar verktyget eller befogenheten. Sådana bestämmelser finns exempelvis i 22 kap. 16 § om skuld- nedskrivningsverktyget. Av andra stycket framgår förpliktelser som ett företag åtar sig under resolution, liksom vederlagskrav för prestationer som före- taget utnyttjar under resolution ska tillgodoses helt. Det finns ytterligare bestämmelser om hur resolutionsmyndigheten ska göra med sådana skulder i 25 kap. Bestämmelserna behandlas i avsnitt 8.7. Paragrafen genomför artikel i resolutionsdirektivet. Paragrafen behandlar principen att utfallet för ägare och borgenärer inte får bli sämre än vid konkurs eller likvidation. I lagen finns ytterligare bestämmelser om detta, se 13 kap. 9–11 §§ och 24 kap. 8 §. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.8. Paragrafen genomför delar av artikel 1.1 i resolutionsdirektivet. Paragrafen handlar om krav på proportionalitet. Paragrafens första stycke erinrar om att proportionalitets- principen, gäller vid beslut enligt lagen. Av bestämmelsen framgår att ett beslut om en åtgärd endast får fattas om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse. Det ska med andra ord finnas en rimlig balans mellan fördelarna för det allmänna och de nackdelar som åtgärden innebär för den enskilde. En liknande bestämmelse finns exempelvis i 2 kap. 5 § skatteförfarandelagen (2011:1244). Principen kommer också till uttryck i enskilda lagbestämmelser, t.ex. de i 9 kap. om förutsätt- ningarna för ett beslut om resolution. Se även 15 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Av det andra stycket framgår att resolutionsmyndigheten, och i förekommande fall , ska ta hänsyn till de angivna omständigheterna när de tillämpar bestämmelserna på ett enskilt företag. De omständigheter som räknas är företagsspecifika. Av dem följer exempelvis att det inte behöver ställas lika långtgående krav på en återhämtningsplan för en liten lokal sparbank som för en systemviktig affärsbank. Kraven ska visserligen uppfyllas men hur det görs kan alltså variera från fall till fall. De omständigheter som ska beaktas är arten och omfattningen av företagets verksamhet och dess komplexitet. Det ska tolkas i vid bemärkelse. Det inkluderar företagets aktieägarstruktur, dess juridiska form, dess riskprofil, dess storlek och juridiska ställning, dess grad av sammankoppling med andra institut eller med det finansiella systemet i allmänhet. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.3. Paragrafen genomför delar av artikel 2 i resolutionsdirektivet. Paragrafen innehåller definitioner. De behandlas i kapitel 5 eller i de avsnitt till vilket det hänvisar. Definitionen av anmält avveck- lingssystem berörs dock inte där. Det är dock samma definition som i 2 § lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. Begreppet finansieringsarrangemang behandlas i avsnitt 24.3. Bestämmelsen behandlas i kapitel 5. Paragrafen genomför delar av artikel 44.2 i resolutionsdirektivet. Paragrafen innehåller en definition av kvalificerad skuld. kvalificerad skuld är en skuld som får skrivas ned eller konverteras. Definitionen inkluderar dock inte sådana relevanta kapital- instrument som också kan skrivas ned eller konverteras. Enligt punkten 2 är inte en skuld som är säkerställd en kvalifi- cerad skuld. Med skuld som är säkerställd avses detsamma som skuld med säkerhet dvs. en skuld som är säkrad genom inteckning, panträtt eller ett avtal om säkerhet. Begreppet inkluderar även säkerställda obligationer och skulder i form av sådana finansiella instrument som används i syfte att säkra tillgångar som ingår i säkerhetsmassan och som är säkrade på ett sätt som motsvarar det som gäller för säkerställda obligationer. Skulden undantas dock bara till den del den täcks av säkerheten. Punkten 4 behandlar en skuld som hänför sig till kundmedel och kundtillgångar. Dit hör exempelvis pengar och värdepapper som inne- has för en privatpersons räkning. Det inkludera också kundtillgångar eller kundmedel som innehas på uppdrag av UCITS-fonder enligt definitionen i artikel 1.2 i direktiv /65/EG eller AIF-fonder enligt definitionen i artikel 4.1 a i och rådets direktiv /61/EU av om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Punkten 7 undantar skulder till anställda. En sådan skuld undan- tas dock inte avseende den rörliga delen av ersättningen om denna del av ersättningen inte regleras i ett kollektivavtal eller avser en risktagare med väsentlig inverkan. Med risktagare med väsentlig inverkan avses detsamma som i artikel 92.2 i kapitaltäcknings- direktivet. Punkten 8 behandlar en skuld till en borgenär inom affärs eller handelssektorn. Som exempel på sådana skulder kan nämnas IT- tjänster, försörjningstjänster och hyra, förvaltning och underhåll av lokaler. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 15.5. Av paragrafen framgår var det finns andra definitioner och förklaringar än de i 1 och 2. Paragrafen genomför delar av artiklarna 10.1 och 10.6 i resolutions- direktivet. Av paragrafens första stycke framgår att det för ett institut som inte tillsammans med andra företag står under gruppbaserad tillsyn ska upprättas en återhämtningsplan. Vad en sådan plan ska inne- hålla hur ofta den ska upprättas m.m. framgår av föreskrifter med- delade av regeringen med stöd av 30 kap. 2 §. Upprättandet av resolutionsplanen ska enligt andra stycket föregås av samråd med och resolutionsmyndigheterna där väsentliga filialer är belägna. Omfattningen av samrådet de resolu- tionsmyndigheter som ansvarar för de väsentliga filialerna får anpassas till behovet i varje enskilt fall. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 23.3.1. Paragrafen genomför delar av artiklarna 10.2 och 15 i resolutions- direktivet. Av paragrafens första stycke framgår att resolutionsmyndigheten när den upprättar en resolutionsplan för ett visst institut ska göra en bedömning av i vilken utsträckning det är möjligt att hantera institutets fallissemang inom ramen för konkurs, likvidation eller resolution utan någon av de negativa konsekvenser som anges i bestämmelsen. Den bedömning som görs får dock inte förutsätta att eller någon annan centralbank kommer att ge likviditetsstöd eller något annat statligt stöd. Planen får dock förutsätta att resolutionsreserven används för sitt ändamål, men däremot inte något annat statligt stöd. Av bestämmelsen framgår att resolutionsmyndigheten ska bedöma om det är möjligt att rekonstruera eller avveckla institutet. I det ligger bl.a. att resolutionsmyndigheten ska ta hänsyn till om de åtgärder den överväger är rimliga och trovärdiga. Om det inte är trovärdigt att resolutionsmyndigheten kommer att vidta åtgärden är den alltså inte möjlig att vidta. Av bestämmelsen framgår vidare att åtgärderna inte ska leda till allvarliga störningar i det finansiella systemet. I detta ligger också att de inte ska resultera i avbrott i kritiska verksamheter. Begreppet kritiska verksamheter definieras i 2 kap. 1 §. Resolutionsåtgärder mot systemviktiga institut kan förväntas leda till störningar av något slag, men så kan vara fallet oavsett vilken åtgärd som vidtas. Det får tas med i bedömningen vid om det är möjligt att rekonstruera eller avveckla ett institut. Åtgärderna ska i största möjliga mån inte resultera i allvarliga störningar i det finansiella systemet. Enligt andra stycket ska bedömningen föregås av samråd med de där nämnda myndigheterna. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 23.3.4. Paragrafen genomför artiklarna 17.1–17.3 i resolutionsdirektivet. Av paragrafen framgår vilka åtgärder som resolutionsmyndig- heten ska vidta om den vid bedömningen enligt 2 § identifierar väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla ett institut genom konkurs, likvidation eller resolution. Om resolutionsmyndig- heten identifierar sådana hinder ska den enligt första stycket, förelägga institutet att ange vilka åtgärder som institutet kan vidta för att minska hindren så att de är väsentliga eller undanröja de väsentliga hindren. Av andra stycket framgår att upprättandet resolutionsplanen vilar medan processen för att undanröja de väsentliga hindren pågår. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 23.3.5. Paragrafen genomför artiklarna 17.4 och 17.7 i resolutions- direktivet. Av paragrafens första stycke framgår vilka åtgärder som reso- lutionsmyndigheten ska vidta om den bedömer att de åtgärder som institutet föreslår är otillräckliga för att effektivt minska eller undanröja de väsentliga hindren. ska då, efter samråd med , fatta ett beslut om att över- lämna ärendet till . Av det beslutet ska det framgå vilka väsentliga hinder som resolutionsmyndigheten identi- fierat och vilka åtgärder som den har identifierat för att åtgärda dem. får dock, enligt andra stycket, fatta ett sådant beslut bara om den kan visa att de åtgärder som institutet föreslagit inte är tillräckliga för att undanröja eller minska de väsentliga hindren och att de åtgärder som den föreslår är proportionerliga. Vid proportionalitetsbedömningen ska resolutionsmyndigheten beakta det hot som de identifierade hindren utgör mot det finansi- ella systemets stabilitet och väga det mot den inverkan som de identifierade åtgärderna har på institutets verksamhet, dess stabilitet och dess förmåga att bidra till ekonomin. Resolutionsmyndigheterna ska också ta hänsyn till vilka effekter åtgärderna kan få för den inre marknaden för finansiella tjänster, den finansiella stabiliteten inom EES.