sou · H2B349 · 2014-06-27 00:00:00 — Våldsperspektivet bör tydliggöras i reger- ingens strategier för att stärka barns rättigheter, ett utvecklat föräldrastöd, sexuell och reproduktiv hälsa, god och mer jämlik vård, genomförandet av funktionshinderpolitiken, samt Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning Förslag: En statsrådsgrupp mot våld i nära relationer inrättas. Våld i nära relationer är en politiskt högt prioriterad fråga som statsministern lyfte fram i sitt jultal 2011 och som följs nära av justitie-, jämställdhets- och socialministern, vilka också fortlöp- ande besvarar frågor och interpellationer i inom området. Regeringen har avsatt under innevarande mandatperiod för jämställdhetsfrämjande åtgärder och till stor del använt dessa för att fortsätta förebygga och bekämpa våld i nära relationer.9 Som beskrivs i avsnitt 2.1 är våld i nära relationer ett mycket komplext område som berör många verksamhetsområden, departe- ment, myndigheter och kunskapsområden. Direkt berörda i är åtminstone ett tiotal sakenheter i justitie-, social-, utbildnings- och samt de myndig- heter som dessa enheter hanterar. Den höga reformtakten inom området har lett till ett stort antal uppdrag till myndigheter och tillsättande av utredningar. En starkare koordinering av uppdragen är nödvän- dig för att uppnå politiska mål och för att undvika att uppdragen överlappar varandra eller saknar samstämmighet. Ansvaret för att följa upp insatserna mot våld i nära relationer är splittrat på flera olika politikområden och myndigheter och delvis parallella nationella uppföljningssystem för våld i nära rela- tioner är på väg att byggas upp. Nationella samordnaren bedömer att regeringens satsningar upplevs av praktiker ute i verksamheterna ha inneburit en avsevärd förstärkning av samhällets arbete mot våld i nära relationer. upplever många att satsningarna har genomförts mycket snabbt, ofta i projektform och med en stor volym. Det har inne- burit att olika myndigheter och utredningar har fått likartade 9 Dir. 2012:38. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning uppdrag eller har tolkat sitt uppdrag på ett liknande sätt, vilket i vissa fall har skapat otydlighet bland dem som arbetar med frågorna. Myndigheter efterlyser därför en starkare samordning inom för att motverka parallellt arbete av likartade uppdrag. drar liknande slut- satser i sin utvärdering av regeringens handlingsplaner.10 Även Kommuner och Landsting har påpekat detta och menar bland annat att bristen på samordning gör det svårt för kom- muner och landsting att delta i olika stödinsatser eller erbjudna utbildningar.11 Nationella samordnaren föreslår att samhällets arbete mot våld i nära relationer koordineras tydligare på alla nivåer och lämnar i detta betänkande förslag på lokala operativa arbetsgrupper (avsnitt 3.1.2) och bättre regional koordinering genom läns- styrelserna (avsnitt 8.6). För den nationella nivån föreslår nationella samordnaren att det inrättas en statrådsgrupp mot våld i nära relationer, som en gång bjuder in berörda myndighetschefer och mot- svarande för att till statsråden ge en bild av utvecklingen inom sitt respektive ansvarsområde och en möjlighet för statsråden att ställa frågor inom hela området. Statsråden , och bjöd tillsammans med nationella samordnaren in myndighetschefer och motsvarande till ett möte och detta skulle kunna följas av ett årligt möte.12 10Brå (2010), Mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer – slutredovisning av ett regeringsuppdrag. 11Sveriges Kommuner och Landsting (2013), För kvinnofrid – mot våld i nära relationer. 12Inbjudna var chefen för , , , , , , , , , , , , , i , i , Nationellt centrum för kvinnofrid vid och Kommuner och landsting. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning 8.5En återkommande nationell analys av utvecklingen Förslag: En nationell analys av utvecklingen av våld i nära relationer ska göras utifrån kunskap och data från olika verksamhets- och kunskapsområden. uppdras att genomföra analysen. Våld i nära relationer ingår till viss del redan i de nationella uppföljningssystemen som har byggts upp eller är på väg att byggas upp inom flera tvärsektoriella politikområden. Det gäller exempelvis områdena jämställdhet, folkhälsa, ANDT, barnrätt och ungdomar. Utöver det finns ett stort antal statistiska indikatorer på området våld i nära relationer som tas fram av flera statliga myndigheter. Ett problem är att det ännu saknas tillförlitliga indikatorer för att beskriva utvecklingen inom främst socialtjänst- och hälso- och sjukvårdsområdet. I flera avseenden saknas också relevanta indikatorer för att producera statistik på lokal nivå för att beskriva omfattning och insatser mot våld i nära relationer. Det finns också en stor osäkerhet kring vad alla indikatorer som finns kring rättsprocessen egentligen visar.13 Ett utvecklingsarbete bedrivs på flera av dessa områden. har undersökt möjligheten att ta fram nationell statistik för insatser för brottsoffer. Enligt skulle uppbyggnaden av sådan statistik kräva stora förändringar i registrering av ärenden. Dess- utom krävs flera författningsändringar.14 Ett annat exempel är Brottsförebyggande rådets under- sökning av i vilken mån upprepad anmäld utsatthet kan användas som ett mått för att följa upp effekterna av polisens och social- 13Polisorganisationskommittén skriver exempelvis i sitt slutbetänkande att tillgängliga uppgifter gör det svårt att bedöma polisens effektivitetsutveckling och redovisade skillnader mellan polismyndigheter (SOU 2012:13). 14Socialstyrelsen (2013), Brottsofferstatistik – förslag till statistikutveckling inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. SOU 2014:49 Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning Studien visar dock att anmäld upprepad utsatt- het inte är något bra mått för att beskriva detta. För att kunna säga något säkert om en våldsutsatts utsatthet ökat skulle polisen systematiskt behöva kontakta alla som anmält våld i nära rela- tioner för att fråga om de utsatts igen.15 Nationella samordnarens bedömning är därför att det kommer ta att ta fram indikatorer som är relevanta på både lokal och nationell nivå. Sammantaget talar det för att det inte är meningsfullt att bygga upp ett särskilt nationellt uppföljningssystem för våld i nära relationer. Området skulle bli för smalt och i hög grad överlappa flera av de befintliga tvärsektoriella uppföljnings- systemen. Risken finns också att de statistiska indikatorerna skulle ge en alltför begränsad bild av effekterna av det arbete som bedrivs på såväl, lokal, regional som nationell nivå. Den nationella samordnaren föreslår istället att arbetet mot våld i nära relationer – utöver det lokala och regionala lärande som beskrivs i avsnitten 8.7 och 8.8 – ska analyseras i en nationell rapport . Analysen bör vara såväl kvantitativ som kvalitativ till sin karaktär. Brå eller ska ges i uppdrag att genomföra analysen. 8.6Utveckla och förtydliga länsstyrelsernas uppgifter Förslag: uppgifter inom området våld i nära relationer ska utvecklas och förtydligas. 1.Stödja lokal och regional verksamhetsutveckling och bidra med regionalt kunskapsstöd till kommunerna. 2.Verka för operativt samarbete och förbättrad koordinering. 15 Brå (2010), Upprepad utsatthet för våld – Polisens och arbete i nio län. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning 3.Ta fram en regional strategi. 4.Redovisa utvecklingen i länet. 5.Organisera lokala utredningar vid allvarligt våld. Länsstyrelserna har ett instruktionsenligt uppdrag att utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och sam- ordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Tre av de tematiska områdena som lyfts fram i länsstyrelsernas instruktion har också stark bäring på våld i nära relationer – folk- hälsa, jämställdhet och integration. Länsstyrelserna har också ett nationellt uppdrag att verka för regional samordning av regeringens ANDT-politik. Som framgår av avsnitt 8.2 föreslår nationella samordnaren att våld i nära rela- tioner ska ingå i detta område. Slutligen har länsstyrelserna ett tidsbegränsat uppdrag att stödja det regionala och lokala arbetet mot våld i nära relationer. Uppdraget är bland annat kopplat till de utvecklingsmedel som delas ut av . Uppdraget löper –2014 och ska slutredovisas i maj 2015.16 Slutredovisningen ska innehålla en oberoende extern utvärdering av effekterna av utvecklingsmedlen. Länsstyrelserna har byggt upp en allt högre kompetens på området. Inom ramen för regeringens handlings- planer har länsstyrelserna fått ett flertal uppdrag att stödja det lokala och regionala arbetet mot våld i nära relationer. Flera av uppdragen är fortfarande pågående. Nationella samordnaren föreslår att länsstyrelsernas roll i arbetet mot våld i nära relationer förstärks så att den kompetens som byggts upp inte går förlorad i väntan på en utvärdering. Arbetet är en central del i länsstyrelsernas uppdrag att arbeta utifrån ett statligt helhetsperspektiv på folkhälso-, 16 S2011/11337/FST. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning jämställdhets- och integrationsområdet och bör därför förtyd- ligas i länsstyrelseinstruktionen, till exempel genom att lägga till våld i nära relationer i 5 § sjätte punkten, eller på annat lämpligt sätt. De uppgifter som föreslås ingå i uppdrag är framför allt följande: 1.Stödja lokal och regional verksamhetsutveckling utifrån en systemsyn och bidra med regionalt kunskapsstöd till kommunerna. Det ska finnas ett lokalt och regionalt samarbete mellan kommun, stat, landsting och ideella organisationer mot våld i nära relationer. Länsstyrelserna ska i samarbete med polisen bjuda in kommuner, landsting, statliga myndig- heter och idéburna organisationer till lokalt eller regionalt utvecklingsarbete, som utifrån en helhetssyn tar fram en strategi (se nedan) och gemensam handlingsplan för ett tryggt och säkert samhälle utan våld i nära relation (avsnitt 2.1.2). För att bidra till att de lokala och regionala systemen mot våld i nära relation utvecklas ska fördela utvecklingsmedel till förändringar som avser angripa grund- läggande problem (avsnitt 10.1). Att bidra med regionalt kunskapsstöd är en fortsättning på nuvarande arbete. Stödet ska till exempel inkludera allmänna råd, handbok, utbildningsmaterial och metodstöd m.m. Som en försöksverksamhet bör några länsstyrelser få i upp- drag att beräkna den enskildes, kommunernas, och statens kostnader för våldet och hur det fördelar sig mellan myndigheterna i länet. Socioekonomiska kalkyler bör sedan kunna tjäna som underlag för den fortsatta verksam- hetsutvecklingen inom länet. Arbetet ska bedrivas i samarbete med och (avsnitt 9.1.6). Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning 2.Verka för operativt samarbete och förbättrad koordinering. Det finns ett fortsatt stort behov av och en stor vilja att hitta en tydligare och mer samordnad struktur mellan olika myndigheter i arbetet kring våld i nära relationer. ska verka för att operativa arbetsgrupper etableras inom länet (avsnitt 3.1.2). bör också verka för att samverkansöverens- kommelser inom länet dokumenteras.17 3.Ta fram en regional strategi. Det råder stora lokala och regionala skillnader i landet hur arbetet mot våld bedrivs. Det är angeläget att varje län eller region organiserar sin väg framåt. har ett särskilt ansvar att i samråd med myndigheter och ideella organisationer ta fram en strategi för att stärka samhällets gemensamma arbete mot våldet. Exempel på sådana strategier finns redan i flera län och håller på att tas fram i andra.18 I strategin kan exempelvis lösningar för hur kommunerna i länet tillsammans kan säkerställa skyddat boende för särskilt utsatta gruppers behov (avsnitt 3.3.). Som underlag till en regional strategi, men också för att kunna följa utvecklingen , behövs kunskap om hur det faktiskt förhåller sig i länets kommuner. bör följa och stödja kommunernas kartläggningsarbete19 och kan komplettera till exempel arbetet med undersökningar om vilka behov våldsutsatta och våldsutövare i länet har (avsnitt 3.10). 4.Redovisa utvecklingen i länet. Som ett underlag till den åter- kommande analys som föreslås i avsnitt 8.5 ska redogöra för utvecklingen i länet . 5.Organisera lokala utredningar vid allvarligt våld. Se avsnitt 8.8. 17Se till exempel Överenskommelse om samverkan i län för kvinnofrid som tagits fram av , läns landsting, i län och . 18Se t.ex. Operation kvinnofrid i . 19Socialstyrelsen (2011), Våld. om socialnämndens ansvar för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld, s. 55. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning Anslagets storlek och finansiering Länsstyrelserna föreslås få använda för att stödja utveckling och effektivisering av samhällets insatser mot våld i nära relationer. Länsstyrelserna föreslås också få i uppdrag att fördela till myndigheter, kom- muner och idéburna organisationer på det sätt som anses lämp- ligast utifrån den föreslagna regionala strategi mot våld i nära relationer som ska tas fram. Se vidare avsnitt 10.1.2. 8.7Utveckla det kunskapsbaserade arbetet Förslag: uppdras att ta fram en långsiktig utvecklingsstrategi för den fortsatta metodutvecklingen kring våld i nära relationer. ska göra en kunskapssamman- ställning om effektiva polisiära metoder för att förebygga upp- repat våld mot barn och vuxna i nära relationer. ska ta fram en långsiktig kunskapsstrategi mot våld i nära relationer Som tidigare nämnts är det alltfler statliga myndigheter som arbetar med att ta fram ett mer kunskapsbaserat underlag för arbetet mot våld i nära relationer. , regeringens expertmyndighet i kriminalpolitiska frågor, tar kontinuerligt fram rapporter inom området våld i nära relationer. är regeringens expertmyndighet i socialtjänst och hälso- och sjukvårdsfrågor och genomför utvärderingar, kunskapssammanställningar och tar fram vägledningar. Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) har ett uppdrag att utveckla och sprida evidensbaserad kunskap och information om mäns våld mot kvinnor. De erbjuder vidare en omfattande kunskapsbank på sin webbplats med information Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning om forskare, aktuella forskningsprojekt, ämnesguider, litteratur- tips samt en mängd publikationer från NCK och andra myndig- heter.20 Fler myndigheter, som till exempel och , har uppdrag att arbeta med kunskaps- och metodutveckling inom området. har tagit fram en rad metodstöd för att stödja främst och frivilligorganisationernas arbete, till exempel allmänna råd, en handbok och en metod för riskbedömning. En omfattande tillsyn har också gjorts av social- tjänstens, frivilligorganisationernas och hälso- och sjukvårdens arbete på området.21 har två pågå- ende uppdrag att utveckla metoder i arbetet med våldsutövare och våldsutsatta. bedriver således ett omfattande arbete mot våld i nära relationer. behövs en långsiktig inriktning för det arbete som myndigheten bedriver på området, inte minst för att förvalta de modeller och metoder myndigheten tar fram (t.ex. riskbedömningsinstrumentet ). Det finns också flera områden inom fältet som går att utveckla, exempelvis ett mer differentierat stöd till våldsutsatta och våldsutövare (avsnitt 6.4). Företrädare för har också pekat på att det saknas studier om våldsutsattas alla kontakter med olika myndigheter och vilket resultat dessa ger. Med de register och den statistik som redan existerar lyfter flera fram möjligheterna att öka kunskaperna genom fördjupade studier. Uppdraget att ta fram en långsiktig utvecklingsstrategi mot våld i nära relationer blir också ett bra komplement till det nationella kunskapscenter om våld och övergrepp mot barn som nationella samordnaren föreslår (avsnitt 4.1.3). Enligt nationella samordnaren bör därför få i uppdrag att ta fram en långsiktig utvecklingsstrategi för den fortsatta metodutvecklingen kring våld i nära relationer. 20www.nck.uu.se//Kunskapsbanken 21Inspektionen för vård och omsorg (2014), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning handla om såväl forskning som frågor av mer praktisk karaktär, till exempel anpassning av metoder utifrån erfar- enheter av stöd och samordning och hur samverkan kring riskbedömningar mellan polis och socialtjänst kan utvecklas. Brå ska göra en kunskapssammanställning över effektiva metoder mot upprepat våld har det gjorts flera satsningar på socialtjänst- området för att öka kunskapen om effektiva metoder i arbetet mot våld i nära relationer. har tagit fram kunskaps- översikter för arbetet med till exempel våldsutsatta kvinnor, hedersrelaterat våld, kvinnor på skyddat boende, våldsutövare och våld mot personer med funktionsnedsättningar. Något motsvarande finns dock inte att tillgå för polisens förebyggande arbete mot våld i nära relationer. De rapporter som publicerats inom området av Brå har i stor utsträckning handlat om hur polisen kan verka för en ökad brottsuppklaring, till exempel för våld mot kvinnor i nära relationer eller vid hedersrelaterat våld. Som visas i avsnitt 6.2 finns det sannolikt mycket som går att utveckla vidare inom detta område. En utvärdering från Brå visar att polisen allt oftare gör strukturerade riskanalyser vid våld i nära relationer.22 pekar Brå på att det inte finns något som tyder på att detta har ökat utbudet av åtgärder för att förebygga fortsatt våld. De vanligaste åtgärderna är att polisen hjälper den våldsutsatta att ansöka om kontaktförbud eller att förse personen med en larmtelefon. För att bidra till en utveckling av polisens arbete med att förebygga upprepat våld föreslår nationella samordnaren, att Brå ska få i uppdrag att göra en kunskapssammanställning om effektiva polisiära metoder för att förebygga upprepat våld mot barn och vuxna i nära relationer. 22 Brå (2010), Strukturerad riskanalys vid våld mot närstående – En lägesbeskrivning av polisens arbete. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning 8.8Vidareutveckla arbetet med dödsfallsutredningar Förslag: uppdras att tillsammans med en eller flera länsstyrelser, i en försöksverksamhet, utveckla en metod för lokala eller regionala utredningar av allvarligt våld i nära relationer. Bedömning: I fall av mycket grovt våld i nära relationer är det viktigt att olika samhällsinstitutioner tillsammans snabbt försöker förstå hur samhället i det enskilda fallet hade kunnat förhindra det som hänt, och på vilket sätt. Detta lärande bör göras nära de myndigheter och andra som är berörda i det enskilda fallet. När någon dödas i en nära relation är det ett allvarligt miss- lyckande för samhället. Varje sådant mord måste analyseras för att alla inblandade myndigheter ska ställa sig frågan vad som kunde gjorts annorlunda så att utgången hade blivit en annan. har i uppdrag att följa upp alla fall av dödligt våld i nära relationer på nationell nivå. Inspektionen för vård och omsorg kan också göra tillsyn i enskilda ärenden. Nationella sam- ordnaren ser detta arbete som mycket angeläget. Arbetet behöver dock utvecklas ytterligare för att skapa ett bättre lokalt lärande och öka förståelsen av hur dödsfall och allvarligt våld bättre ska kunna undvikas. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning trädde en ny lag i kraft som innebär att ska genomföra en utredning när 1.ett brott har begåtts mot ett barn och barnet har avlidit med anledning av brottet eller det annars finns särskilda skäl att utreda dödsfallet, och 2.det finns särskild anledning att anta att dödsfallet har sam- band med något förhållande som har inneburit att barnet varit i behov av skydd.23 ska även genomföra en utredning enligt denna lag när 1.ett brott har begåtts mot en kvinna eller en man av en när- stående eller tidigare närstående person och kvinnan eller mannen har avlidit med anledning av brottet eller det annars finns särskilda skäl att utreda dödsfallet, och 2.det finns särskild anledning att anta att dödsfallet har samband med något förhållande som har inneburit att kvinnan eller mannen varit i behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation. Syftet med utredningsverksamheten är att ge underlag för åtgärder som förebygger att någon utsätts för våld och övergrepp av närstående eller tidigare närstående personer. har två rapporter utkommit avseende barn, vilka avser dödsfall som inträffat åren 2008–2009 och 2010–2011. Den tredje rapporten, som även inkluderar brott mot vuxna, kom . Rapportens slutsatser bygger på granskningen av 43 fall av dödligt våld i nära relation mot barn och vuxna åren 2008–2013. 23 Lag (2007:606) om utredningar avseende vissa dödsfall. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning Statskontorets utvärdering av verksamheten Statskontoret har i uppdrag av regeringen att utvärdera arbete med dödsfallsutredningar. En delredo- visning lämnades in till regeringen och utvärderar arbetet kring de två första rapporterna om dödsfallsutredningar av barn.24 Rapporten granskar också hur organ- iserat arbetet med att granska ärenden som avser vuxna som avlidit till följd av våld i en nära relation. En slutrapport som även ska innehålla en granskning av dödsfallsutredningar av vuxna ska lämnas till regeringen . I delredovisningen riktar Statskontoret kritik mot hur Socialstyresen har organiserat och rapporterat arbetet kring dödsfallsutredningar av barn: har lagt mer vikt på att samla in material än att analysera fallen. Enligt rapporten hämtas det inte heller in några erfarenheter och förbättringsförslag från de verksam- heter som arbetat med fallen. Det är svårt att identifiera systemfel och dra generella slut- satser genom granskningarna utifrån ett så pass begränsat antal fall, vilka också skiljer sig mycket åt från varandra. Rapporterna har inte varit till nytta för regeringen då bristerna som pekats ut i rapporterna redan har varit väl kända. Inte heller för de granskade kommunerna har rapporterna varit till nytta på grund av det sätt de är utformade. Statskontoret anser att regeringen bör ge ett tydligare uppdrag till om vad som är syftet med rapporterna. Statskontoret föreslår också att även fall som inte slutar med dödlig utgång granskas för att öka möjligheterna att dra generella slutsatser. 24 Statskontoret (2012), Efteråt är allting . Om utredningar av vissa dödsfall. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning Granskningar av dödsfall i nära relationer har en lång historia. I vissa delstatser i etablerades ett system för s.k. Child death reviews . finns systemet med dödsfallsutredningar för både vuxna och barn i bland annat , och . Organiseringen av dödsfallsutredningar skiljer sig mellan olika länder. Det rör exempelvis om det är lagstadgat för myn- digheter att göra utredningar, vem som gör dem och hur arbetet följs upp. har ett av de mest omfattande och ingående arbetssätten för dödsfallsutredningar. Där finns en lag om att alla lokala barnavårdsnämnder25 ska granska fall där barn har avlidit i sitt geografiska område. Granskningen ska göras i en av de cirka 100 Child Death Overview Panels som finns i . Granskningen omfattar alla typer av dödsfall bland barn. Vid allvarliga fall, som till exempel innefattar våld, görs en särskild genomgång26. För vuxna är det inskrivet i Domestic Violence, Crime and Victims Act att en döds- fallsutredning ska göras för alla personer som dör till följd av våld, förtryck eller försummelse. Utredningen av dödsfallen i görs helt på lokal nivå. Ansvarig för arbetet är ett lokalt partnerskap27 i det aktuella området. Finns det uppgifter om de inblandade personerna i flera olika områden, till exempel om någon har flyttat mellan olika städer, är det området där brottsoffret senast bodde som gör utred- ningen.