sou · H2B349 · 2014-06-27 00:00:00 — 102Ett undantag är särskilt utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning där kontaktperson för skyddspersonen är obligatorisk. Sätt fokus på våldsutövaren eventuell överträdelse kan innebära, utreda behovet av åtgärder för att förebygga överträdelser, exempelvis praktiska problem, samt förmedla stöd och hjälp. Klargörandesamtalen bygger på frivillighet och kan kompletteras med ett skriftligt brev.103 Förbudspersonen informeras således vid ett flertal tillfällen om vad ett kontaktförbud innebär. Om denne ändå känner sig osäker kring regleringen finns möjlighet att fråga kontaktpersonen alter- nativt brottsutredande polis. En överträdelse av kontaktförbud kan därför inte enkelt bortförklaras med att det förekommit ett miss- förstånd. Upprepade överträdelser kan liknas vid ett öppet lagtrots.104 Detta behöver tydligare framgå av straffvärdet för över- trädelser. Skyddspersonens perspektiv och dennes rätt till att lämnas ifred bör också tillvaratas tydligare. Alla typer av kontakter, även sådana som till sitt innehåll synes neutrala, kan uppfattas som hotfulla och påverka skyddspersonen negativt. Känslan av att vara bevakad och kontrollerad kan infinna sig. Utrymmet för vad som anses vara ett ringa brott synes vidare ha blivit alltför stort. Uppföljningar av Brå visar att åklagares bedömning av vad som är en ringa överträdelse varierar.105 Även åklagarmyndigheten når samma slutsats i senaste tillsynsgranskningen.106 Överträdelse av kontaktförbud har fått ökad betydelse genom att brottet uttryckligen har inkluderats i såväl grov kvinno- fridskränkning och grov fridskränkning som olaga förföljelse. Med hänvisning till polisens arbete med kontaktpersoner och klargöran- desamtal finns därför anledning att ifrågasätta om straffminimum fortfarande borde vara böter för överträdelse av kontaktförbud. Om en enskild som delgivits och fått förklarat för sig vad kon- taktförbudet innebär ändå väljer att överträda det, är det viktigt med en direkt reaktion från samhället för att visa allvaret. Detta betonas även i polisens riktlinjer. För att kunna agera verkningsfullt vid alla typer av överträdelser finns anledning att se över brottets straffvärde och straffskala. 103Rikspolisstyrelsen (2013), Riktlinjer för kontaktförbud, Polisens ansvar gällande kontaktförbud, s. 17 f. 104Åklagarmyndigheten (2011), Kontaktförbud – en handbok, s. 67. 105Brå (2005), Nya regler i lagen om besöksförbud, s. 43. 106Åklagarmyndigheten, Tillsynsrapport 2013:4, Kontaktförbud – en kartläggning av tillämpningen med synpunkter på iakttagelserna, s. 35. Sätt fokus på våldsutövaren Nationella samordnaren föreslår att överträdelse av kontaktförbud delas upp i två olika brott utifrån gärningens allvar. Den som bryter mot ett kontaktförbud döms till fängelse i högst . Om brottet med hänsyn till särskilda omständigheter är att bedöma som ringa och kontakten inte kan anses klart ursäktlig, döms för ringa över- trädelse av kontaktförbud till böter. Samma överväganden som nedan gör sig gällande för civilrätts- liga kontaktförbud enligt och sambolagen där lagen om kontaktförbud ska tillämpas vid överträdelse. Någon lagändring i denna del är därför inte behövlig. Att straffskalan för överträdelse av kontaktförbud ändras till fäng- else i högst innebär att straffvärdet för en överträdelse i nor- malfallet ligger på fängelsenivå (minst ). Synen på vilket straffvärde ett brott har förändras . Domstolarnas praxis och medias uppmärksamhet av vissa fall eller företeelser kan påverka utvecklingen. Samhällets syn på våld och ett förändrat fokus från kollektivet till individens rättigheter påverkar likaså.107 har straffen för allvarliga våldsbrott och integritetskränkande brottslighet höjts. Våldsbrottslighet ses som mer klandervärd än tidigare.108 För brotten grov kvinno- fridskränkning och grov fridskränkning har till exempel straff- minimum höjts till fängelse i nio månader.109 Bestämmelserna om kontaktförbud syftar främst till att före- bygga brott. Förutom att skapa rutiner för snabb bevissäkring och att förhör hålls med målsäganden och misstänkt som huvudregel, är det av betydelse att tvångsmedel kan användas vid fler över- trädelser. Om straffvärdet för överträdelser höjs och det införs en särskild straffskala med fängelse i högst för normalgraden av överträdelse, finns ökade möjligheter att anhålla och häkta miss- tänkt och besluta om restriktioner med hänsyn till proportional- itetsprincipen. Därmed ökar även möjligheten att säkra bevisning och att målsäganden inte påverkas av misstänkt under utredningen. 107SOU 2007:90, s. 135. 2008/09:118 och prop. 2009/10:147. SOU 2014:18 är också relevant. 1094 kap. 4 a § . Sätt fokus på våldsutövaren är det ett stort problem att många förundersökningar om överträdelse av kontaktförbud läggs ner eftersom bevis saknas. Se även närmare om förslaget att beslagsförbud gällande skriftliga meddelanden mellan närstående bör luckras upp vid misstanke om brott i nära relationer (avsnitt 6.10). En skärpning av straffet för överträdelse av kontaktförbud ligger i linje med att mer fokus bör sättas på förövaren. Även om en överträdelse av kontaktförbud anses som ett brott mot staten är det den enskildes integritet som angrips och denne blir målsägande. Från början var även brottet ett angivelsebrott. Överträdelse av kontaktförbud kan därför definieras som integritetskränkande brottslighet. När straffminimum höjdes 2013 för fridskränkningsbrotten till fängelse lägst uttalades i förarbetena att en alltför stor skillnad i bedömningen av brottslighetens samlade straffvärde när gärningar bedöms som fridskränkningsbrott i stället för flera enskilda brott, inte vore acceptabel. Därefter konstaterades att straffskalan måste inkludera både fall av en lång rad allvarliga miss- handelsbrott och brottsliga gärningar som utgörs av ett mindre antal förhållandevis lindriga brott som hemfridsbrott och ofredan- den. Höjningen motiverades med att de brottsliga gärningarna, normalt minst tre, oavsett svårighetsgraden ingår i ett mönster som leder till att den kränkta personen bryts ner, vilket straffvärdemässigt nästan kan jämföras med ett enstaka fall av grov misshandel. 110 Samma resonemang gör sig gällande för brottet olaga förföljelse där överträdelse av kontaktförbud finns med i brottskatalogen och där straffskalan är fängelse i högst fyra år.111 Överträdelse av kontaktförbud får anses som ett för- hållandevis lindrigt brott eftersom påföljden normalt ska bestäm- mas till dagsböter för en enstaka överträdelse. Straffmätningen försvåras av att vid överträdelse av kontaktförbud ofta döms för andra brott såsom olaga hot, misshandel och ofredande. Vid tre eller flera överträdelser är påföljden vanligtvis fortfarande böter om det inte är fråga om särskilt allvarliga fall. Detta innebär att skillnaden i samlade straffvärdet för överträdelse av kontaktför- bud blir oacceptabelt stor beroende på om de ingår i fridskränk- ningsbrotten eller om det döms för de enskilda överträdelserna. För att undvika oönskade tröskeleffekter och för att bättre för- 2012/13:108 s. 18. 1114 kap. 4 b § . Sätt fokus på våldsutövaren binda straffskalorna anser därför nationella samordnaren att det finns ytterligare skäl för att höja straffmaximum för överträdelse av kontaktförbud till fängelse . På så sätt markeras allvaret av flera överträdelser, men där det inte gått att bevisa att brotten vart och ett utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet (olaga förföljelse) och varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla (fridskränkningsbrotten). Erfarenheten av lagens tillämpning visar att det finns ett behov av att tydligare gradera överträdelser. Antalet överträdelser får ofta avgörande betydelse för straffvärdet, men även en enstaka över- trädelse kan anses vara så pass allvarlig att fängelsestraff döms ut medan många upprepade överträdelser med hänsyn till omständig- heterna kan leda till böter.112 Vid bedömningen av straffvärdet ska hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Som ovan nämnts bör en överträdelse enligt nationella samordnaren straffvärdemässigt ligga på fängelsenivå. Därmed är inte sagt att fängelse per automatik ska utdömas, utan villkorlig dom eller skyddstillsyn med olika kombinationspåföljder kan vara alternativ. Genom en åtskild straffskala för normalgraden och ringa brott ökar möjligheterna till en enhetligare praxis. Enligt nuvarande lydelse av 24 § är alla typer av kontakter, oavsett frekvens och innehåll, per definition en överträdelse om inte kon- takten med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befo- gad enligt 1 § fjärde stycket. Det är således utan betydelse att det är fråga om en enstaka kontakt eller att förbudspersonen uppger sig ha ett gott syfte med kontakten. Undantaget att ringa överträdelser är straffria ska tillämpas restriktivt. Det bör inte finnas någon tvekan om att kontakten är klart ursäktlig. I åklagarnas handbok om kontaktförbud ges exempel på situationer.113 Trots handboken är det ett problem att åklagarnas bedömningar av ringa överträdelser skiftar, vilket leder till rättsosäkerhet. Om en anmäld överträdelse bedöms som ringa och därmed straffri av en åklagare inleds inte förundersökning alternativt läggs förundersök- 112Se sammanställning av praxis, (2011), Kontaktförbud – en handbok, s. 65 ff. samt bilaga 2. 113Åklagarmyndigheten (2011), Kontaktförbud – en handbok, s. 65. Sätt fokus på våldsutövaren Ett sådant beslut är inte överklagbart till domstol var- för det saknas vägledande praxis.114 Möjligheten för berörd part att begära överprövning av åklagarens beslut att inte inleda förunder- sökning eller att lägga ned en sådan, synes inte användas i någon större utsträckning. Att utveckla tydligare riktlinjer för åklagarna vid bedömningen av ringa överträdelser är inte tillräckligt enligt nationella samordnaren. I stället bör överträdelser som med hänsyn till särskilda omständigheter bedöms som ringa straffbeläggas med den begränsningen att klart ursäktliga kontakter undantas för att undvika oskäliga situationer. Ett exempel på klart ursäktlig kontakt som även i fortsättningen ska vara straffri är om skyddspersonen uppger att han eller hon vill ha kontakt med förbudspersonen. Förslaget innebär att en överträdelse som regel är att bedöma som brott av normalgraden. För ringa brott som leder till böter krävs särskilda omständigheter. Det innebär att en kontakt som till innehållet synes neutral, exempelvis gratulationshälsning, middagsinbjudning eller allmän information gällande parternas barn, som huvudregel är straffbar. En bedömning av samtliga omständigheter får visa om överträdelsen är av normalgraden eller ringa. Antalet överträdelser får stor betydelse. Detta överlämnas till rättstillämpningen. Se närmare i författningskommentaren, avsnitt 11.4. 6.9.2Längre giltighetstid för kontaktförbud avseende gemensam bostad Förslag: Giltighetstiden för kontaktförbud avseende gemensam bostad ska förlängas. Kontaktförbud avseende gemensam bostad får meddelas för upp . Ett kontaktförbud får enligt 1 a § lagen (1988:688) om kontaktför- bud avse förbud att uppehålla sig i en bostad som brukas gemen- samt med annan, om det på grund av särskilda omständigheter finns en risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att 114 Jfr resonemanget i prop. 2010/11:45, s. 61 att inte redovisade några exempel på straffvärda fall som bedömts som ringa. Sätt fokus på våldsutövaren begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid (kon- taktförbud avseende gemensam bostad). Alla slags bostäder omfattas och det är oväsentligt vem som är rättighetsägare till bostaden eller om bostaden ska ingå i en framtida bodelning.115 Till skillnad från ordinärt kontaktförbud är risk för förföljelse eller allvarliga trakasserier inte tillräckligt och proportionalitets- regeln är förstärkt. Förbud att visats i gemensamma bostaden får meddelas endast om skälen väger väsentligt tyngre än det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den mot vilken för- budet avses gälla. Vid bedömningen ska bland annat beaktas allvaret i de brottsliga gärningar det finns risk för, förbudets längd samt om den som förbudet avses gälla är ensam ägaren till bostaden, har sin arbetsplats i hemmet eller annars kan få svårt att försörja sig.116 En förutsättning är att den som förbudet avses skydda (skydds- personen) förbinder sig att medverka till att den mot vilken förbudet avses gälla (förbudspersonen) i rimlig utsträckning får tillgång till sina personliga tillhörigheter. Kontaktförbud avseende gemensam bostad får enligt 4 § med- delas och får endast förlängas om det finns särskilda skäl och med högst i taget. Frågor om kon- taktförbud för gemensam bostad ska beslutas av åklagaren med särskild skyndsamhet.117 Kan det antas att kontaktförbud avseende gemensam bostad kommer att meddelas, är den mot vilken för- budet avses gälla skyldig att på tillsägelse av polis följa med på förhör som hålls i omedelbar anslutning.118 Som huvudregel i 7 a § ska ett offentligt biträde förordnas för den som förbudet gäller. Ett kontaktförbud som avser den egna bostaden inskränker den personliga friheten och integriteten. Starka rättssäkerhetsskäl gör sig gällande. Förbud att vistas i sin bostad är dock inte att likställa med ett frihetsberövande. En begränsning av den grundlags- skyddade rörelsefriheten inom riket för medborgare som framgår av 2 kap. 8 § regeringsformen måste ske genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.119 I 2 kap. 15 § regeringsformen finns också bestämmelser om egendomsskydd. 2002/03:70, s. 70. 2002/03:70, s. 71. 1176 a § lagen (1988:688) om kontaktförbud. 1186 § lagen (1988:688) om kontaktförbud. 1192 kap. 21 § regeringsformen. Sätt fokus på våldsutövaren Enligt artikel 8 , som gäller som lag i , tillförsäkras var och ens rätt till respekt för sitt privat- och familje- liv, sitt hem och sin korrespondens.120 Därtill finns ett flertal andra internationella konventioner som har åtagit sig att följa som har betydelse för förbud att vistas i sin bostad.121 Som skäl för besöksförbud avseende gemensam bostad anfördes i förarbetena att det allmännas möjligheter att skydda och stödja i första hand utsatta kvinnor och barn skulle förbättras. Genom att avlägsna den våldsamma mannen från gemensamma bostaden skulle pågående trakasserier hindras och fortsatt brottslighet kunna förebyggas. Kvinnan skulle dessutom få rådrum och möjlighet att med stöd och hjälp överväga hur hon kan agera för att separera från mannen. Genom ändringar i den familjerättsliga lagstiftningen fanns ökade förutsättningar för en sammanhållen skyddskedja. Det nämndes uttryckligen att åtgärder som kvinnan kunde behöva vidta var exempelvis att väcka talan om äktenskapsskillnad, kvar- sittanderätt och besöksförbud enligt eller sambolagen.122 Tiden för besöksförbud avseende gemensam bostad kunde därför inte sättas allt för kort, men inte längre än vad som ansågs absolut nödvändigt. Förbudet var avsett att klara upp en akut situation. En tidsfrist om ansågs vara väl avvägd. Kvinnan skulle då hinna separera från mannen och vidta rättsliga åtgärder i anled- ning av separationen. Om domstolen enligt familjerättsliga bestäm- melser beslutade att kvinnan skulle ha rätt att bo kvar i den gemen- samma bostaden (s.k. kvarsittanderätt), kunde ett nytt beslut om besöksförbud meddelas som ersatte det tidigare.123 Särskilda skäl att förlänga giltighetstiden med kunde vara om den som förbudet avses skydda har inlett ett rätts- 120Europeiska konventionen d. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 121Bland annat FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (d. 1966) och FN:s konvention (d. 1979 genom resolution 34/180) om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. 2002/03:70, s. 30 f. 2002/03:70, s. 38. Det nya beslutet om besöksförbud kunde grunda sig på lagen om besöksförbud eller särskilda bestämmelser om besöksförbud i eller sambolagen. Sätt fokus på våldsutövaren ligt förfarande i domstol om till exempel kvarsittanderätt och besöksförbud, men interimistiskt eller slutligt beslut inte hade hunnit meddelas.124 Erfarenheter av bestämmelsen visade att en giltighetstid ansågs alltför kort eftersom när den våldsutsatta informera- des om möjligheten inte själv såg några utsikter att situationen skulle komma att lösas under den tiden. Utöver att i domstol väcka talan om äktenskapsskillnad och begära kvarsittanderätt tillkommer att hitta en ny bostad, hinna ansöka om kvarskrivning och väcka talan om vårdnad, boende och umgänge för det fall parterna har gemensamma barn. På förslag från för- dubblades därför tiden och förlängningstiden . Det ansågs otillfredsställande att en person avstår från att ansöka om besöksförbud avseende gemensam bostad endast av den anledningen att giltighetstiden är för kort. En alltför riskerar medföra att den person som utsätts för våld i nära rela- tioner måste lämna den gemensamma bostaden och försöka lösa alla praktiska frågor under stor psykisk press och social otrygghet. Särskilt ansågs det bekymmersamt om barn var inblandade.125 I finns lagen om besöksförbud (898/1998). Besöksförbud avseende gemensam bostad (2 § andra stycket) kan meddelas och förnyas med högst (7 §).126 För norsk del regleras besöksförbud i 222 a § straffeprosess- loven. Besöksförbud i egna hemmet kan uppgå åt gången.127 har valt en österrikisk lagstiftningsmodell som innebär att polischefen skyndsamt kan besluta att våldsutövaren ska flytta från parternas gemensamma hem.128 Beslutet ska ställas under domstols prövning inom tre dagar.129 2002/03:70, s. 73. 2010/11:45, s. 41. 126www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/1998/19980898 127www.lovdata.no/pro/#document/NL/lov/1981-05-22-25/KAPITTEL_4 85/2011. 129Center for Gender Equality (2012), Gender Equality in , s. 26. Sätt fokus på våldsutövaren Av de cirka 4 000 ansökningar om kontaktförbud som beviljas avser ett hundratal gemensam bostad.130 Vid tillkomsten av bestämmelsen framfördes viss kritik mot att tillämpningsutrymmet i praktiken skulle bli mycket begränsat eftersom mer effektiva tvångsåtgärder som gripande, anhållande och häktning skulle kunna användas i de flesta fall där förutsättningarna var uppfyllda. Rege- ringen ansåg att även om förbudet bara skulle komma att meddelas vid ett fåtal tillfällen , så var det motiverat för att kunna före- bygga allvarlig våldsbrottslighet.131 Efter en lagändring, som trädde i kraft , krävs det inte längre att risken för brott är påtaglig för att kontaktförbud avseende gemensam bostad ska kunna meddelas. Lagändringen har varit i kraft alltför för att några slutsatser ska kunna dras om tillämpningen. I förarbetena understryks att ändringen inte är avsedd att träffa ett stort antal situationer. Det behöver numera inte vara fråga om en akut situation, men en klar och konkret risk för att den mot vilken förbudet ska avse gälla ska begå brott mot den sammanboende person som skyddet ska omfatta. Med hänsyn till det betydande rättighetsskyddet enligt grundlagarna och olika internationella konventioner måste kraven för kontaktförbud avse- ende gemensam bostad även fortsättningsvis vara högt ställda.132 En anledning till att kontaktförbud avseende gemensam bostad inte tillämpas i så omfattande utsträckning kan även vara dess begränsade förbudstid. Nationella samordnaren har fått indikationer på att två månaders giltighetstid med en möjlighet till förlängning i taget är allt för snävt och inte motsvarar behoven hos den som utsätts för våld i nära relation. Utifrån kunskaper om den s.k. normaliseringsprocessen kan en brottsutsatt vara så pass rädd, stressad och traumatiserad av att leva i en våldsam relation, särskilt när det finns barn med i bilden, att det påverkar förmågan att bryta sig loss. Om den som utsatts för brott orkar ta steget tillkommer alla kontaktar med myndigheter, eventuella idéburna organisationer och beslut som ska fattas (se avsnitt 3.1). Många våldsutsatta kvinnor med barn vittnar om att det mest grundläggande är att 130Åklagarmyndigheten, Tillsynsrapport 2013:4, s. 44. 2002/03:70, s. 34 f. 2012/13:186, s. 12 f. Sätt fokus på våldsutövaren 2014:49 känna trygghet och säkerhet samt att ha en ordnad boende- situation. Bostadsfrågan är således av särskild betydelse. Den omständig- heten att många våldsutsatta har ekonomiska svårigheter och där- med har mindre möjlighet att få banklån och köpa ett eget boende eller att få ett hyreskontrakt försvårar situationen. I och särskilt inom storstadsområdena är det bostadsbrist och social- tjänsten har svårt att snabbt hjälpa till med boende för personer som lever med våld i nära relationer. Det finns alltså skäl att överväga en förlängning av giltighets- tiden för kontaktförbud avseende gemensam bostad. Nationella samordnaren föreslår att längsta giltighetstid för kon- taktförbud avseende gemensam bostad höjs . Utgångspunkten för bestämmelsen om kontaktförbud avseende gemensam bostad var att en person som riskerar att utsättas för våld inte ska behöva fly från sin egen bostad för att freda sig och att barn inte ska behöva växa upp med erfarenheter av våld i sitt hem.133 Nationella samordnaren delar denna grundläggande förut- sättning. Mer fokus bör sättas på våldsutövaren och framförallt på barnens behov. Nationella samordnaren anser att den akuta situationen för en våldsutsatt i flertalet fall överstiger vid kontaktförbud i gemensamma hemmet. Om parterna är gifta är frågan om äkten- skapsskillnad en mindre del, även om en sådan process också drar ut när det finns hemmavarande barn som föranleder en betänketid om minst sex månader.134 Med en separation följer en bodelning oavsett om parterna är gifta eller sambo. Vid våld i nära relationer innebär en bodelning tvist. Parterna har då möjlighet att hos domstol ansöka om bodelningsförrättare som vid behov ser till att bouppteckning upprättas. Även bodelning tar således tid. Innan bodelningen är avslutad kan tillgångar vara låsta, vilket ytterligare försvårar letandet efter en ny bostad vid separation. Förutom alla frågor som uppkommer i anledning av en framtida separation och bodelning, förväntas en våldsutsatt i sin akuta situa- 2002/03:70, s. 24. 1345 kap. 1 och 3 §§ . Sätt fokus på våldsutövaren tion agera i andra tidskrävande processer. Vid polisanmälan vid misstankar om brott i nära relationer löper en förundersökning där den våldsutsatta ska inställa sig till förhör, läkarundersökningar, möten med målsägandebiträde och rättegångar. När det är våld i nära relationer och parterna har gemensamma barn är oenighet om vårdnad, boende och umgänge snarare regel än undantag. Våldet i sig eller den omständigheten att ett barn har bevittnat våld i hemmet, innebär att den våldsutsatta ofta anser att ensam vårdnad är till barnets bästa och att barnet inte ska behöva bo eller umgås med en våldsutövare. Även om en våldsutsatt kan begära ett snabbt tillfälligt beslut av domstolen föranleder tvisten upprättande av inlagor till rätten alternativt kontakter med juridiskt ombud och deltagande vid muntliga förhandlingar i domstolen. Vid påståenden om våld får familjerätten inom i uppdrag av domstolen att göra en utredning om vad som är barnets bästa. I utredningen ska båda parterna och om möjligt barnet delta. De kontakter nationella samordnaren har haft med social- tjänsten och kvinnojourer, tyder på att möjligheten att ansöka om kvarsittanderätt och besöksförbud i civil ordning enligt äkten- skapsbalken eller sambolagen inte är väl känt och inte används i någon högre omfattning. Om detta beror på kunskapsbrist eller om alternativet anses alltför otillräckligt, har inte kunnat utrönas. Därmed förminskas grundtanken om en sammanhållen familje- rättslig skyddskedja för den våldsutsatta.