sou · H2B321 · 2014-04-10 00:00:00 — Det är således få hushåll som delar på kapaciteten från samma mobilmast. Som beskrivits ovan är en uppgradering till LTE Advanced en förutsättning för att mobilnäten ska kunna bidra till bredbandsmålen men det är inte säkert att mobiloperatörerna ser det som kommersiellt att upp- gradera alla till denna teknik. Dessutom påverkas utfallet av om fler operatörer väljer att placera sina basstationer på samma mastplats eller inte. Hur utbyggnaden kommer att se ut beror givetvis på hur och var mobiloperatörerna väljer att investera. Efterfrågan på mobilitet kommer påverka utbyggnadstakten, en positiv bieffekt är att utbyggnaden även kan komma hushåll som inte har tillgång till bredband via trådbundna tekniker i hemmet till del. Mobilnäten byggs ut men det är inget som garanterar att mottagning är möjlig för ett enskilt hushåll som saknar tillgång till bredband. har i ett pressmeddelande aviserat att företaget har för avsikt att miljardsatsa för att förbättra svenskarnas mobila kommunikation både i glesbygd och i tätort. Satsningen innebär ökad geografisk täckning, högre datahastigheter och för- bättrad talkvalitet i mobilnäten. Både 4G- och 3G-nätet kommer enligt pressmeddelandet att få samma täckning som GSM-nätet redan har; av befolkningen (2014) och av landets geografiska yta (2015). Tele2 sålde sin fiber- och kabelnätsinfrastruktur till för att foku- sera på mobila tjänster och kunna använda försäljningsintäkterna till ytterligare investering i Tele2:s nationella mobilnät. Vidare har Net4Mobility, dvs. Tele2:s och svenska samarbete kring utbyggnad av mobilnät, aviserat att företaget ska bygga ut nätet till 90 procents yttäckning. Vi gör med hjälp av det underlag vi har begärt in från PTS bedömningen att frigörandet av 700 MHz-bandet ytterligare kan bidra till möjligheten att uppnå framför allt /s målet eftersom detta är frekvenser som är lämpade för yttäckning i glesbygd. Uppföljning, kartläggning, framtid Även om nu 700 MHz-bandet kommer att kunna användas till mobila datatjänster kommer operatörernas investeringsvilja att vara avgörande och det kommer att vara slutanvändarnas efterfrågan på mobilitet som kommer att vara underlag för operatörernas investe- ringar. Om inte /s målet nås genom marknadens försorg och regeringen vill uppnå målet genom mobilt bredband finns olika verktyg för staten för att få till en utbyggnad. Detta kan vara att förena tillstånd i 700 MHz-bandet med villkor för täcknings- och kapacitetskrav eller att offentliga medel används för att stimulera en utbyggnad av mobilnät. Slutligen kan så kallade samhällsmaster36 vara en möjlig väg för att stimulera täckning där det är mindre kommersiellt intressant. Nationell roaming har bl.a. diskuterats i Bredbandsforums mobilgrupp där man kommit fram till att fri- villiga lösningar mellan aktörerna välkomnas eftersom man förut- sätter att hänsyn då tas till framväxande affärsmodeller och kon- kurrensfördelar genom yttäckning. En viktig fråga vad avser fram- tidens yttäckande mobilnät är i vilken utsträckning de kan hantera ökande krav på samhällsviktiga tjänster. 3.3.2Att möjliggöra för marknaden att nå bredbandsmålen Vi har enligt våra direktiv i uppdrag att vid behov föreslå juste- ringar av bredbandsstrategin för att uppnå målen. Syftet med eventuella justeringar ska vara att möjliggöra för marknaden att åstadkomma den täckningsgrad för bredband som anges i målen för bredbandsstrategin. Vi kommer i betänkandet att ge förslag till justeringar. I vår modell har vi visat vilka faktorer vi tycker påverkar bredbandsutbyggnaden och våra förslag kan beskrivas utifrån dessa faktorer. Dessa faktorer är regering/riksdag och EU, efterfrågan, konkurrenstryck, teknikutveckling och kommunernas efterfrågan. När det gäller efterfrågan så beskrivs detta närmare i kapitel 8, där vi diskuterar kring hur man kan aggregera efterfrågan för att underlätta marknadsmässig utbyggnad. Vi diskuterar kring kommunernas roll i kapitel 5–9 och vad man kan göra för att stimulera deras engagemang för digitalisering och bredbands- utbyggnad genom att ge kommuner stöd i bredbandsfrågor. En del av detta är att ge förutsättningar för kommuner att vara en kompetent motpart till operatörerna så att kommunen kan fatta medvetna och rationella val kring bredbandsutbyggnaden i kommunen. 36 Med samhällsmast menas t.ex. att en kommun anordnar en mastplats där operatörerna sedan kan montera sina basstationer. Uppföljning, kartläggning, framtid 3.3.3Mobilitetsmål i regeringens bredbandsstrategi Förslag: Ett mobilitetsmål tillförs regeringens bredbandsstrategi Vi har inte haft i uppdrag att förslå justeringar av målen i rege- ringens bredbandsstrategi men vi vill ändå lyfta frågan om att tillföra ett mobilitetsmål till strategin. Vi anser i likhet med Bredbandsforums arbetsgrupp Mobilt bredband i hela landet att ett mobilitetsmål, eller en mobil ambi- tion, bör tillföras regeringens bredbandsstrategi. Vi har inte tagit ställning till hur ett sådant bör formuleras, inte heller till hur det på bästa sätt kan uppnås. Det har varit stort fokus på frågan om mobiltäckning . Bland annat har en diskussion om mobiloperatörernas täckningskartor och hur de stämmer, eller inte stämmer, överens med verkligheten fått stor uppmärksamhet i media. Det finns en stor efterfrågan på och förväntan om att det ska gå att använda sin mobiltelefon överallt och när som helst och då inte bara för tal. Slutanvändare tar med sina användningsmönster från abonnemang på internet i fasta nät. Antalet abonnemang på mobilt bredband har ökat mycket , så även konsumtionen av mobil data, se kapitel 8. vill slutanvändare kunna använda sitt mobilabonnemang till och från jobbet, när de är på semester och allmänt när de är på andra ställen än hemma eller på arbetsplatsen. Det finns också yrkesgrupper som har behov av mobilt bredband i sin yrkes- utövning, t.ex. hantverkare, hemtjänstpersonal etc. Det innebär att behovet av kapacitet varierar på olika geografiska platser. Vi deltog vid ett seminarium anordnat av Handelskammaren i där tillgång till mobilnät diskuterades37. Det framgick tydligt vilket stort behov av mobila tjänster och täckning för dessa som kommuner och enskilda upplever sig ha för att kunna bo och verka på mindre orter. Bredbandsforums arbetsgrupp Mobilt bredband i hela landet föreslog att regeringen kompletterar regeringens bredbandsstrategi och den digitala agendan med en mobil ambition nämligen att: Alla som bor verkar och vistas i bör ha tillgång till tillräcklig täckning och kapacitet i internettjänster där man är. 37 Diskussionsforum om Mobiltäckning, . Uppföljning, kartläggning, framtid Frågan om ett mobilitetsmål har även diskuterats i betänkandet Effektivare signaler (SOU 2008:72) där utredaren bl.a. hade i uppdrag att formulera ett förslag till ett politiskt mål för slut- användares tillgänglighet till mobil och annan trådlös elektronisk kommunikation och utvärdera de samhällsekonomiska effekterna av nuvarande system för tillgång till mobil och trådlös kommu- nikation, samt vid behov föreslå alternativa former. Utredningen presenterade följande förslag: Målsättningen ska för det första vara att det alltid ska gå att använda mobil taltelefoni och en grundläggande data-kommunikationstjänst till överkomliga priser där man befinner sig inom gränser. (För det andra bör hela befolkning ha möjlighet att använda tråd- löst bredband i sin bostad och på fasta arbetsställen .) Regeringen bör vid utgången av 2013 utvärdera i vilken utsträckning målen har uppnåtts. Ett mål ska helst vara mätbart för att kunna följas upp. Man kan då fråga sig varför utredaren valde att formulera målet på detta sätt. Utredningen diskuterade kring att tillgänglighetsmålet måste sättas utifrån vad som är möjligt och rimligt utifrån bl.a. de geografiska och befolkningsmässiga förutsättningar som råder. Vidare att utgångspunkten bör vara användarens upplevelse av att kunna röra sig obegränsat med en bibehållen tillgång till taltelefoni och en grundläggande datakommunikationstjänst oberoende av plats eller tidpunkt. Utredaren ansåg därför att det med anledning av detta resonemang blir oväsentligt med ett tillgänglighetsmål i form av en viss procent. Inte heller en grundläggande data-kommunikations- tjänst är ett fastlagt begrepp utan utredningen förde fram att det är ett rörligt mål att slå fast innebörden. Vi ser också att det är svårt att kvantifiera ett mål för mobilitet eftersom det handlar mycket om ett individuellt upplevt behov som varierar beroende på var användaren befinner sig geografiskt. Om nu efterfrågan är så stor från slutkunder kan man fråga sig om det behövs ett mobilitetsmål. Kommer inte operatörerna att bygga ut där det finns efterfrågan? Det kan finnas fler syften med ett mobilitetsmål. Ett syfte kan vara att det har ett symbolvärde att regeringen visar att detta är viktigt och även tar ett ansvar. Ett annat syfte kan vara att få kommuner att även beakta mobilnät i sina bredbandsstrategier och underlätta för operatörer att bygga ut. Att staten tar ett ansvar kan innebära att stöd får användas för denna utbyggnad eller att staten tar ett ännu större ansvar för de Uppföljning, kartläggning, framtid delar av landet där behov finns men operatörerna inte kan förväntas bygga ut. I vilken utsträckning operatörerna kommer att upp- gradera och bygga ut sina nät är inte helt lätt att förutspå men det kommer förmodligen alltid att finnas platser som inte nås av en kommersiell utbyggnad. Enligt lagen om elektronisk kommunikation får tillstånd att använda radiosändare förenas med villkor om bl.a. täckning och utbyggnad inom landet. Bredbandsforums mobilgrupp har före- slagit att täckningskrav även fortsatt används vid spektrum- tilldelning. Andra sätt att uppnå en viss täcknings- och kapa- citetsnivå där marknadsmässiga investeringar inte görs är att använda sig av upphandling via offentliga medel eller att genom att auktionsintäkter avsätts i en fond. Detta har förordats av såväl utredningen signaler som av Bredbandsforums arbets- grupp Mobilt bredband i hela landet. Det finns många aspekter på att använda olika former för att få till en utbyggnad där marknads- mässiga investeringar inte görs. Vi gör här inte en bedömning av de olika formerna och dess för- och nackdelar. Eventuella ingripanden från staten bör ses i ljuset av såväl dagens bredbandsmål som det ökade behovet av mobilitet. Både tillgång till bredband i hemmet och tillgång till mobilitet påverkar möjligheterna att bo och verka utanför tätorter. 3.4Förutsättningar som särskilt påverkat utbyggnaden i glest bebyggda områden Vi har haft i uppdrag att särskilt titta på förutsättningar som påverkat utbyggnaden i glest bebyggda områden. I de ovanstående avsnitten finns information om hur utbyggnaden av bredband utvecklats i glest bebyggda områden och varför. Nedan samman- fattas vilka förutsättningar som haft störst betydelse. Det allmänna intresset för frågor som rör bredband är minst lika stort i landsbygd och glesbygd som i övriga landet, ofta är engage- manget i landsbygd och glesbygd högre. Vi kan även konstatera38 att slutkundsefterfrågan och betalningsviljan är minst lika stor i landsbygd och glesbygd som i övriga landet. De investeringar som marknadens aktörer gör i fiberinfrastruktur i glest bebyggda områden är i det närmaste obefintliga. 38 Baserat på bland annat de studier som A-focus genomfört av genomförda projekt i glesbygd samt på studier genomförda av Bredbandsforum. Uppföljning, kartläggning, framtid till att en marknadsmässig utbyggnad inte görs i fiber i glest bebyggda områden är att investeringskostnaderna för anläggning av kanalisation och fiber är för höga i förhållande till den potentiella intäkten. Det kan konstateras att av de som nåddes av framför allt fiber, är i stort sett samtliga finansierade genom stöd och inte genom marknadens aktörer. Än så länge har marknadens aktörer således prioriterat mer lönsamma och lättill- gängliga målgrupper. En viktig anledning till att av befolkningen har fått tillgång till bredbandsinfrastruktur är att det funnits statliga stöd att tillgå. En viktig fråga som ofta lyfts är om statliga stöd har trängt undan projekt som skulle ha satts igång om stöden inte hade funnits. Konsultföretaget har granskat en mängd utredningar, stödfinansierade projekt och talat med mark- nadens aktörer om detta och det finns ingenting som tyder på att så varit fallet. Stöden har, som Bredbandsforum39 också lyft fram, fungerat som en katalysator för en mängd lokala och regionala initiativ. Även om möjligheten att söka stöd funnits i hela landet har denna katalysatoreffekt inte uppstått överallt och ytterligare, särskilda förutsättningar behöver finnas för att initiativ ska tas och utbygg- nad ska ske, vid sidan av stöden. I samtliga fall utgörs dessa förutsättningar av att det funnits en viss struktur, en hög grad av samverkan och ett flertal drivande privatpersoner lokalt som förstått betydelsen av bredbandsinfrastruktur. Med struktur menar vi att i de fall som lokala och regionala aktörer tagit ett större ansvar så har effekten och förutsättningarna för utbyggnaden blivit betydligt bättre. Ansvaret har exempelvis bestått av att utforma lokala och regionala bredbandsstrategier från vilka sedan aktiviteterna kan utformas, sammanställning och spridning av information till berörda såväl från den lokala/regionala nivån mot nationella myndigheter och organisationer som mot byanät och enskilda individer. Ansvaret har också bestått av att tydliga beslut tagits om vem som ska göra vad på den lokala/regionala nivån. Dessa beslut har ofta bestått av att klargöra vad kommunens ansvar är och vad som förväntas av de lokala byanäten. Om den nationella bredbandsstrategin ska få någon faktisk betydelse i glest bebyggda områden behöver den brytas ner till de 39 Bredband i hela landet. Slutrapport från Byanätsgruppen, Bredbandsforum, 2013. Uppföljning, kartläggning, framtid lokala förutsättningar som råder. Så har gjorts på flera håll i landet t.ex. i , , , och . Gemensamt för dessa initiativ är att de bygger på samverkan mellan många involverade parter såsom regioner, kommuner och byanät. Det blir en samverkanskedja som slutligen genererat bredband till fler än vad som annars skulle ha varit fallet. Denna samverkans- kedja har varit en påtaglig viktig faktor för en mer strukturerad utbyggnad i dessa regionala områden. De projekt som drivits lyckosamt i glest bebyggda områden har i stor utsträckning drivits av ett fåtal privatpersoner. Utan engage- manget från dessa personer hade utbyggnaden tagit betydligt än vad som varit fallet. Förutom att dessa personer tagit ett stort ansvar för att driva projekten i sig, ansöka om finansiering, kontakter med myndigheter och organisationer, har de också i egenskap av privatperson kunnat sälja in nyttan med bredband. Detta har i sin tur varit en förutsättning för att höja anslutnings- graden, få andra att bidra ideellt och då också kunna slutföra projektet. 3.4.1Fortsatt stöd för bredbandsutbyggnad är viktigt –2020 är det regeringens avsikt att medel från landsbygdsprogrammet och europeiska regionala utveck- lingsfonden ska kunna utnyttjas för investeringar i bredbands- utbyggnad på liknande sätt som har skett under den föregående programperioden. har dock ifrågasatt denna prioritering för vidkommande och i skrivande stund pågår förhandlingar om stöd till bredbandsutbyggnad ska kunna ingå i programmen vid kommissionens slutliga godkännande av landsbygds- och regionalfondsprogrammen för perioden –2020. Som beskrivits ovan har stöd till bredbandsutbyggnad i glest befolkade områden varit viktigt och vi anser att det kommer att vara fortsatt viktigt för att alla hushåll till slut ska nås av infra- strukturer som klarar hastigheter om /s. I vårt delbetänkande har vi föreslagit att nya förordningar tas fram för samtliga stödprogram. Förordningarna bör uppdateras i linje med kommissionens nya riktlinjer och införliva de förslag som lämnades i delbetänkandet. Vi såg att fanns ett behov av nya, uppdaterade förordningar för samtliga program för statligt stöd till bredbandsutbyggnad i . Detta är dels en följd av att Uppföljning, kartläggning, framtid kommissionen har tagit fram nya riktlinjer för bredbandsstöd, vari trådlös bredbandsinfrastruktur ingår under vissa förutsättningar, men det finns också andra orsaker till att en uppdatering är nödvändig. Ett viktigt skäl är att det finns flera olika stödprogram i , vilket medför att det är viktigt att göra tillämpningen av de olika förordningarna så enkel och tydlig som möjligt, genom att så långt möjligt ha samma innehåll och principer. 4Från nationell till regional och lokal nivå Den regionala men framförallt den lokala nivån har en viktig roll att spela om regeringens bredbandsmål och målen i den digitala agendan för ska kunna nås. Enligt regeringens bred- bandsstrategi ska det långsiktiga behovet av infrastruktur ingå som en naturlig del i kommunernas utvecklings- och planeringsarbete och i det regionala tillväxtarbetet. Ett sätt att göra detta kan vara att arbeta med regionala och lokala bredbandsstrategier och digitala agendor. I detta kapitel beskriver vi bl.a. hur regeringens bred- bandstrategi och den digitala agendan för har omsatts i praktiken på regional och lokal nivå fram till . Som tidigare nämnts presenterade EU kommissionen en digital agenda för 2010. I agendan aviserade kommissionen ett antal åtgärder man avsåg att vidta för att uppnå de bredbandsmål som framgår av den digitala agendan. Dessa åtgärder inbegrep ett bredbandsmeddelande1 2010, en rekommendation för att främja investeringar i konkurrenskraftiga accessnät av nästa generation och att föreslå ett spektrumprogram. Kommissionens bredbandsmeddelande var tänkt att utgöra en gemensam ram för åtgärder i EU och medlemsstaterna för att upp- nå bredbandsmålen från . Meddelandet innehåller anvisningar om hur bredbandsmålet i En digital agenda för ska uppnås och hur man på bästa sätt främjar offentliga och privata investeringar i nät med hög och ultrahög hastighet. Kommissionen anvisade i meddelandet insatser som syftar till att förbättra de 1 KOM(2010) 472 Europeiska bredbandssektorn – investeringar i digitalt baserad tillväxt. Från nationell till regional och lokal nivå nationella bredbandstrategierna, att främja investeringar och minska investeringskostnader, att främja trådlöst bredband, att förstärka och förenkla användning av strukturfonder och landsbygdsprogram- met och att utveckla finansiella verktyg för bredbandsutbyggnad. De åtgärder som anvisades hade i huvudsak redan vidtagits i genom regeringens bredbandsstrategi, förutom delen om finansiella verktyg eftersom kommissionen avsåg att återkomma om detta under våren 2011.2 4.2Att omsätta regeringens bredbandsstrategi i praktiken Regeringen beslutade om en bredbandsstrategi för . inrättade regeringen som inledningsvis hade mandat till 2011, men har ett förlängt mandat till 2015. Bredbandsforum är en viktigt del av regeringens bred- bandsstrategi. Syftet med Bredbandsforum är att främja samverkan kring bredbandsutbyggnad och detta sker genom att företag, myndigheter och organisationer möts för att tillsammans hitta lösningar som ökar tillgången till bredband i hela landet. Bred- bandsforum leds av en styrgrupp med it- och energiminister som ordförande och dess löpande verksamhet drivs av ett kansli. Regeringens bredbandsstrategi behöver brytas ner på regional och nivå. För att regeringens bredbandsstrategi ska kunna realiseras är kommunernas, länsstyrelsernas och regionernas engagemang och initiativ i bredbandsfrågorna väsentliga. Enligt Bredbandsforum är ett naturligt första steg att besluta om en bred- bandsstrategi eller en digital agenda som innefattar ett mål för bredbandsinfrastruktur i kommunen eller regionen. Detta är ett sätt för länet, regionen eller kommunen att bidra till utbyggnaden av bredband. Eftersom förutsättningarna inom olika regioner och kommuner ser olika ut är det viktigt att bredbandsstrategierna anpassas efter den aktuella situationen i kommunen eller regionen. Även om strategierna måste anpassas efter regioners och kom- muners förutsättningar finns det vissa parametrar som alltid är betydelsefulla i en regional eller strategi. Dessa är exem- pelvis bredbandets betydelse för regionen eller kommunen, kart- 2 Faktapromemoria 2010/11:FPM12, Bredbandsstrategi för . Från nationell till regional och lokal nivå läggning av tillgången till bredband, identifiering och beskrivning av brister i tillgången till bredband med utgångspunkt i närings- livets, medborgarnas och det offentligas behov och och regional samverkan. Förutom detta bör även finansieringsmöjlig- heter och villkor för att utnyttja offentliga stödmedel beskrivas.3 En bredbandsstrategi behöver utöver detta innehålla en mer detaljerad nivå än en regional till följd av de roller som kommunen har som t.ex. markägare och tillståndsgivare. Den kommunala bredbandsstrategin bör därför även innehålla policy, rutiner och villkor för marktillträde, främjande av konkurrens och likabehandling och samordning mellan utbyggnad av bredband och utbyggnad av vägar, vatten- och avlopp, fjärrvärme, vindkraft, mobilt bredband och annan infrastruktur som möjliggör sam- förläggning.4 I samband med konferensen digital agendas möjligheter och utmaningar , som anordnades av i , presenterade ordförande i kommun- grupp den s.k. Bredbandsguiden5, ett verktyg och allmän i arbete med bredbandsrelaterade frågor. Bred- bandsguiden ska i synnerhet stötta kommunerna i arbetet med att ta fram en bredbandsstrategi. Bredbandsforums kom- mungrupp hade enligt sina direktiv6 bland annat i uppdrag att verka för att fler kommuner ska ta fram bredbandsstrategier samt stödja kommunerna i deras arbete med bredbandsfrågan och att skapa goda förutsättningar för bredbandsutbyggnad. Bredbandsguiden skickades ut till kommunstyrelsens ordförande i kommunerna med ett följebrev undertecknat av it- och energiminister och Kommuners och Landstings (SKL) ordförande med uppmaningen att sätta bredband högt på den strategiska agendan och ta fram en strategi för en bra digital infrastruktur på nivå. När det gäller bredbandsstrategier på regional nivå så följs detta arbete upp genom att () enligt myndig- hetens regleringsbrev7 sammanställer länssstyrelsernas, kommuns, berörda landstings och samverkansorgans rapportering 5Bredbandsguiden, En . kommuner och landsting och Bred- bandsforum, 2012. 6Direktiv för arbetsgrupp VI inom Bredbandsforum-Kommuner, Bredbandsforum, 2012. 7Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 22, kommunikationer. Från nationell till regional och lokal nivå av dels hur de verkat för att målen i regeringens bredbandsstrategi ska nås, dels faktorer i länet som påverkar utvecklingen inom it- infrastrukturområdet. Dessa aktörer ska i enlighet med sina respektive regleringsbrev eller villkorsbrev, verka för att målen i regeringens bredbandsstrategi för nås. När det gäller bredbandsstrategier på nivå har detta följts upp av PTS, SKL och Bredbandsforum bl.a. genom en årlig enkät riktad till kommuner. gjorde även en undersökning riktad mot kommuner. 4.2.1Förekomst av bredbandsstrategier på regional och nivå 2013 hade 14 län en regional bredbandsstrategi, varav fyra togs fram . Av dessa fyra är det två län som uppger att bredbandsstrategin ingår som en del av den digitala agendan för regionen. De flesta av de som tagit fram en regional strategi har för avsikt att följa upp den minst och har någon typ av genomförandeplan för att implementera den. Sju län saknar bredbandsstrategi. Sex av dessa har angivit att de kommer att ta fram en strategi som förväntas vara på plats eller 2015. Fler- talet av dessa kommer att inkludera detta i arbetet med den digitala agendan.8 SKL har haft ökandet av antalet kommunala bred- bandsstrategier som en prioriterad fråga. SKL verkar genom att hjälpa till med kunskapsstöd och råd till kommunerna och med- verka i Bredbandsforum.