sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Även om bestämmelsen var avsedd att främst an- vändas i de situationer då man haft en muntlig förberedelse, in- skränktes den inte uttryckligen till dessa fall. Den föreslagna be- stämmelsen gav alltså viss möjlighet för en ensam domare att med parternas samtycke avgöra målet även utan en muntlig förbere- delse. Meningen var dock att denna möjlighet skulle användas restriktivt. Även om den föreslagna bestämmelsen skulle gälla generellt för alla måltyper hos länsrätten, bedömdes dock att den i praktiken främst skulle komma att användas i mål enligt skatte- och taxeringsförfattningarna.10 8I propositionen föreslås att kravet på lämplighet skärps. Domstolarna föreslås ha möjlighet att begära utdrag ur belastningsregistret i fråga om nämndemän. Konkursfrihet införs som ett behörighetskrav för nämndemän. Domstolen ska entlediga en nämndeman som genom att begå brott eller på annat sätt har visat sig olämplig för uppdraget. Introduktions- och repetitionsutbildning för nämndemän föreslås vara obligatorisk. Val av nämndemän ska hållas än i anslutning till val till kommun- och för att tydliggöra att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag. 9Domstolsverket (2004) s. 43. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning Proposition 1988/89:95 Om ändringar i m.m. I samband med att möjligheten för en lagfaren domare i tingsrätt att avgöra mål av enkel beskaffenhet utvidgades, diskuterades även om flerdomarsammansättningen borde ändras från tre till två lag- farna domare. Någon ändring gjordes dock inte. I propositionen anfördes bl.a. att skälen för att minska antalet domare till två – att det blir billigare och enklare samt att samhällets kostnader för den tredje ledamoten minskar – inte är obetydliga. Dock menade man att om förslagen till vidgning av möjligheterna till endomar- sammansättning genomfördes hade man relativt goda garantier för att flerdomarsammansättningen förbehålls de mest komplicerade målen. Av remissbehandlingen hade vidare framgått att det är en allmän uppfattning inom domarkåren att handläggningen av ett mål i flerdomarsammansättning gagnas av att en tredje ledamot deltar och att ett system med tvådomarmål skulle innebära vissa kompli- kationer. Därför lämnades inte något förslag till ett tvådomar- system. När det gällde frågan om rätten ska vara domför med två domare om den tredje får förfall fanns dock inga avgörande hinder mot att låta en sådan ordning gälla i dessa undantagssituationer.11 Proposition 1988/89:95 byggde på förslag i Rättegångsutred- ningens slutbetänkande Översyn av 4. Hovrätts- frågor, sammansättningsfrågor m.m. (SOU 1987:46). I en reserva- tion av ordförande , med instämmande av experten , föreslogs att det vid huvudförhandling i tvistemål som inte omfattas av endomar- kompetensen borde vara möjligt att döma med två lagfarna domare. I reservation anfördes följande beträffande för- delarna och nackdelarna med flerdomarsammansättning. En mycket stor majoritet – – av de tvistemål som handläggs i tingsrätt avgörs av en enda lagfaren domare. Knappt en procent av målen (vissa familjemål) avgörs av en lagfaren domare och nämnde- 1988/89:95 s. 59 ff. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning män, medan de återstående avgörs i s.k. jurist- kollegial sammansättning, vilket innebär att rätten består av tre eller i något fall fyra lagfarna domare. Den målgrupp där sistnämnda sam- mansättning kommer till användning utgörs i huvudsak av förmögen- hetsrättsliga mål som rör värden över ett halvt basbelopp och som inte är av okomplicerad natur. Det rör sig om cirka 1 500 mål i hela landet. Skälet till att det överhuvudtaget finns en möjlighet för tingsrätten att avgöra mål i en sammansättning med fler jurister än en är givetvis att målet därigenom kan antas bli handlagt och bedömt på ett bättre sätt än med en enda domare. Lagstiftaren har på olika sätt försökt se till att den större sammansättningen reserveras för mer vidlyftiga och komplicerade mål. Oavsett hur man drar gränsen mellan endomarmål och flerdomar- mål är det ställt utom diskussion att det finns tvistemål som är av sådan beskaffenhet att rättssäkerheten väsentligt gagnas av en sam- mansättning med fler juristdomare än en och att tingsrätterna därför även fortsättningsvis bör ha möjlighet att avgöra mål i sådan samman- sättning. Vad det nu gäller är om det i sådana mål – vissa eller alla – kan vara tillräckligt och i övrigt lämpligt att låta en av ledamöterna utgå och alltså låta rätten bestå av endast två lagfarna domare. Att en sådan reform noga övervägs är väsentligt med hänsyn till vikten av att rätts- väsendets resurser används på ett optimalt sätt. För att kunna ta ställning till den nu berörda frågan måste man gå närmare in på vilka fördelar man uppnår genom att fler domare än en ingår i rätten och i vad mån dessa fördelar går förlorade om en av de nuvarande tre domarna tas bort. När det gäller processledningen kan det till att börja med vara till fördel att ett mer omfattande och/eller komplicerat mål före huvud- förhandlingen gås igenom av fler juristdomare än en. Härigenom får man en kontroll av att alla behövliga åtgärder är vidtagna före den slut- liga förhandlingen. Det kan gälla både formella frågor, som t.ex. att alla vittnen är kallade, som frågor av materiell natur, t.ex. att alla oklarheter rörande yrkanden och grunder som åberopas är undanröjda. I denna del kan enligt min mening inget tvivel råda om att det praktiskt taget alltid är tillräckligt att ytterligare en juristdomare utöver den närmast ansvarige går igenom målet. I de mål där tredomarsammansättning förekommer torde det också höra till undantagen att den tredje ledamoten utövar någon kontrollerande funktion i detta avseende. Om jag så övergår till själva handläggningen vid huvudförhand- lingen, bör det utan vidare kunna konstateras att det på motsvarande sätt som sagts kan vara till fördel att fler domare än en deltar. En av domarna, företrädesvis då ordföranden, kan koncentrera sig på rät- tegångens yttre förlopp, medan den andre, främst referenten, kan gå in för de materiella frågorna, bl.a. att tillse att målet blir tillfredsställande utrett inom de ramar som gäller. Det torde emellertid även i detta hän- seende vara mycket ovanligt att fler juristdomare än två kan sägas fylla någon påtaglig funktion. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning Den avgörande fördelen med en flerdomarsammansättning kom- mer emellertid till synes först när domstolen skall avgöra målet. Det är i detta skede, alltså vid överläggningen till dom och vid avfattandet av domen, som möjligheterna till diskussion rörande olika lösningar och motiveringarna för dessa ger den större sammansättningen ett väsent- ligt försteg framför endomaralternativet. Det är emellertid viktigt att uppmärksamma att man i stor utsträckning uppnår dessa fördelar redan genom att tillföra rätten ytterligare en domare. Man åstad- kommer sålunda redan genom en sådan utvidgning av sammansätt- ningen möjligheter till muntlig överläggning och till kontroll av refe- rentens domskrivning. Det skall givetvis inte förnekas att varje ytterli- gare tillkommande domare kan ge ännu bättre förutsättningar för ett välmotiverat och välformulerat avgörande åtminstone i de mest komplicerade fallen, men med hänsyn till vad sagts bör det i åtskilliga av de mål som avgörs med tre lagfarna domare enligt min mening kunna godtas från rättssäkerhetssynpunkt att man låter en av domarna utgå. Även utredningens majoritet synes för övrigt prin- cipiellt instämma i denna uppfattning, eftersom man anser sig kunna acceptera att mål avgörs med två domare om den tredje ledamoten får förfall under handläggningen. När det gäller rättssäkerhetsaspekterna på en tvådomarsammansättning kan också tilläggas att det givetvis inte är utan anledning som den tredje ledamoten i en kollegial tingsrätts- sammansättning på domarjargong brukar kallas sleeping partner. Mot en sammansättning med två lagfarna domare i tvistemål har sagts att omröstningsreglerna medför att den yngre ledamoten vid olika meningar om utgången i praktiken inte får något inflytande; reglerna om ordförandens utslagsröst vid lika röstetal medför att ord- föranden alltid kan bestämma utgången ensam. Den yngre ledamoten skulle med detta synsätt aldrig få något inflytande över rättens avgö- rande. Hans röst blir utan betydelse för utgången i målet, oavsett om han instämmer med ordföranden eller har en annan mening. Vid ett resonemang av denna typ, som i och för sig är möjligt att föra även som argument mot större sammansättningar än den nu aktu- ella, bortser man enligt min mening från att den viktigaste av den till- kommande ledamotens funktioner är att ge möjlighet till muntlig diskussion rörande olika möjliga domslut och motiveringar och till kritisk granskning av upprättade domsutkast. Det är alltså på stadiet före den eventuella omröstningen, och efter omröstningen men före domens slutliga avfattande, som den tillkommande ledamoten gör sin främsta insats genom att låta den andre ledamoten pröva styrkan i sina argument och formuleringar. Det är på detta sätt man uppnår den stora förbättringen i rättssäkerhetshänseende i förhållande till en en- domarsammansättning. Blir det sedan lika röstetal i en eventuell om- röstning, kan det givetvis hävdas att avgörandet därigenom framstår som svagare. Möjligheten av en sådan utgång kan emellertid lika lite som i fråga om t.ex. den normala sammansättningen i brottmål (en lag- faren domare och tre nämndemän) utgöra något avgörande argument mot en sammansättning med ett jämnt antal ledamöter. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning Det kan tilläggas att en skiljaktig mening kan vara till fördel på det sättet att den kan underlätta för den förlorande parten att bedöma sina chanser med ett överklagande och för den högre rätten att få olika aspekter på målet belysta. Man har knappast fog för att hävda att den förlorande parten skulle vara mer benägen att överklaga en dom som har beslutats med en röst mot en än ett domslut där röst- siffrorna varit två mot en. Mot den nu angivna bakgrunden menar jag att man bör öppna möjlighet för tingsrätterna att vid sådana huvudförhandlingar i tviste- mål som inte omfattas av endomarkompetensen döma med två lag- farna domare. Om en sådan reform genomförs, bör det liksom nu vara möjligt att i vissa fall förstärka domstolen med ytterligare en domare.12 Frågan om tingsrättens domförhet vid huvudförhandling i tvistemål togs även upp i betänkande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44). Utredningen föreslog att det skulle överlåtas på tingsrätten att, mot bakgrund av målets beskaffenhet och det som parterna har anfört, avgöra när rätten vid huvudförhandling i tvistemål ska bestå av en respektive tre lagfarna ledamöter. Det resonerades även kring ett alternativ eller ett komplement till en sådan ordning som innebar att beloppsgränsen höjdes för vad som utgör mål om mindre värden. I betänkandet konstaterades att en ordning med ensamdomare har stora fördelar genom att den främjar snabbheten i förfarandet. Att tingsrätten består av tre lagfarna ledamöter innebär i praktiken i många fall att avgörandet försenas med . Det ifrågasattes om det var rimligt och ändamålsenligt att parternas uppfattning om sammansätt- ningen får avgörande betydelse eftersom de inte sällan har olika intressen och därmed olika uppfattningar i frågan. Med en mer flexibel ordning skulle parternas olika intressen kunna beaktas i större utsträckning än vad som är fallet . Det skulle också generellt sett kunna bidra till ett bättre resursutnyttjande och snabbare avgöranden. Det ansågs att tingsrätten borde ha goda förutsättningar att göra en sakligt sett korrekt bedömning av vad målets beskaffenhet kräver. Risken att rätten skulle låta sig 12 SOU 1987:46 s. 228–230. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning påverkas av ovidkommande hänsyn, såsom arbetssituationen på domstolen, bedömdes som begränsad. Enligt bedömning borde det alltså överlåtas på tingsrätten att, mot bakgrund av målets beskaffenhet och det som parterna har anfört, avgöra när rätten vid huvudförhandling i tvistemål ska bestå av en respektive tre lagfarna ledamöter.13 betänkande har remitterats och är under be- redning inom (dnr Ju2010/5515/DOM). föreslog i sitt betänkande En modernare rätte- gång II – En uppföljning (SOU 2012:93) att bestämmelserna om tingsrättens domförhet ska nyanseras och att det bl.a. ska bli möj- ligt med tvådomarsitsar. Enligt utredningens förslag ska domför- hetsbestämmelsen utformas så att tvistemål får avgöras av en domare om parterna samtycker till det och rätten anser det till- räckligt, målet är av enkel beskaffenhet eller det avgörs vid en huvudförhandling i förenklad form. I annat fall ska målet avgöras av två domare, om inte målet med hänsyn till sin omfattning eller beskaffenhet bör prövas av tre lagfarna domare. De förenklade tvistemålen (småmålen) berörs inte av den tänkta förändringen.14 Förslaget har remissbehandlats och bereds i (dnr Ju2013/537/DOM). Ds 2014:24 Ökad endomarbehörighet i tvistemål I promemorian Ökad endomarbehörighet i tvistemål föreslogs att det krav som i vissa fall ställs upp på samtycke från parterna till endomarsits tas bort. Tingsrätten ska enligt förslaget vid huvud- förhandling i dispositiva tvistemål vara domför med en lagfaren domare om det med hänsyn till målets omfattning och svårighets- grad är tillräckligt att rätten består av en domare. Däremot bedöm- des att huvudregeln även fortsättningsvis bör vara tredomarsits. För familjemålen föreslogs ingen förändring när det gäller dom- 13SOU 2010:44 s. 305 ff. 14SOU 2012:93 s. 183 ff. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning Vidare gjordes bedömningen att sammansättningen i de mål som ska prövas av tre lagfarna domare bör vara så kvalificerad som möjligt och att notarier och notariemeriterade beredningsjurister därför inte ska få delta. Promemorian har remissbehandlats och bereds inom (dnr Ju2014/4186/DOM). Frågan om i vilken utsträckning nämndemannamedverkan ska före- komma i olika typer av mål och domstolar har diskuterats i flera olika sammanhang . Nedan följer en redogörelse för dessa. Redogörelsen är indelad utifrån de frågor som har behandlats. gjorde i sitt betänkande Nämnde- mannauppdraget – breddad rekrytering och kvalificerad medverkan (SOU 2013:49) en sammanställning av de olika argument som framförts beträffande nämndemäns medverkan i olika typer av mål och domstolar. Nedan följer en sammanfattning av denna sammanställning. Vad gäller insyn och förtroende framhåller Nämndemanna- utredningen att flertalet av de utredningar som behandlar nämnde- mannamedverkan lyfter fram att nämndemännens medverkan är en garanti för att verksamheten vid domstolarna ligger i linje med all- männa värderingar i samhället.15 Nämndemännen bidrar därmed till att medborgarnas förtroende för domstolarnas verksamhet upp- rätthålls, och tillgodoser medborgarnas intresse av insyn i den dömande verksamheten.16 Den insyn medborgarna får kan bidra till att minska eventuella misstankar hos allmänheten om bristande objektivitet och om klasstänkande i dömandet. Enligt var just insynsfunktionen ett av de starkaste argumenten för införandet av nämndemän i hov- 15Se t.ex. prop. 1982/83:126 s. 18 och 1996/97:133 s. 29. 16Se t.ex. Ds 1996:40 s. 71, JuU1982/83:32 och 1994/95:JuU6. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning rätter och kammarrätter.17 Man brukar också föra fram att dom- stolsväsendet stärker sin legitimitet genom det kollektiva ansvar som medverkan av nämndemän medför. Ett annat argument för att nämndemän ska medverka i våra domstolar är enligt att de bidrar till en demokratisk kontroll. Genom att lekmän får insyn i dömandet fyller nämndemännen en funktion som demokratiska kontrollanter av dömandet.18 Vad gäller inverkan på rättskipningen menar att ett annat argument för lekmannamedverkan är att lekmännens deltagande ger domstolen ökade möjligheter att fatta riktiga avgöranden och bidrar till att höja kvaliteten på avgöran- dena. De värden som lekmännen förutsätts tillföra domstolarna är allmän livserfarenhet och kännedom om skilda områden av det praktiska livet. Genom deras kunskaper och erfarenheter kan dom- stolen få fler referenser för sin bedömning. har man enligt också lyft fram att bevis- och värderingsfrågor lämpar sig särskilt väl för ett lekmannabedömande, och att nämndemännen kan tillföra värdefulla synpunkter vid framförallt val av påföljd.19 Även mål rörande administrativa frihetsberövanden har i olika utredningar ansetts lämpa sig väl för lekmannabedömande.20 Man har beträf- fande dessa mål lyft fram att även om yrkesdomaren genom sin rutin i allmänhet har större möjligheter än lekmannadomaren att komma till en objektivt riktig bevisvärdering, kan yrkesdomarens bedömning vinna tillförlitlighet genom att prövas mot lekmanna- domarens på praktiska erfarenheter grundade uppfattning. Ett annat argument som framförs för nämndemannamedverkan är enligt att nämndemännen fungerar som bollplank till den lagfarne domaren och att deras medverkan har ett pedagogiskt värde. Den lagfarne domaren får under över- läggningen möjlighet att på ett pedagogiskt sätt framställa olika frågor som rätten ska ta ställning till och pröva dessa ställnings- taganden i dialog med nämndemännen. Den lagfarne domaren tvingas förklara vilka regler och förutsättningar som gäller och 1975/76:153 s. 35 f. 18SOU 2013:49 s. 115 f. 19Se t.ex. prop. 1975/76:153 s. 45 och prop. 1996/97:133 s. 42. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning skälen för en viss bedömning på ett sådant sätt att nämndemännen kan göra ett eget ställningstagande. En sådan process förväntas kunna få återverkningar på domen så att även parterna förstår resonemangen.21 Antalet nämndemän i tingsrätt och länsrätt Regeringen föreslog i prop. 1996/97:133 att antalet nämndemän skulle minskas till två, både i tingsrätt och tidigare länsrätt (numera förvaltningsrätt). Enligt förslaget skulle således 17 § första stycket LAFD stadga att länsrätt är domför med en lagfaren domare och två nämndemän. Förslaget hade utarbetats inom Justitiedeparte- mentet och redovisades i promemorian Nämndemannamedverkan i domstol m.m. Regeringen framhöll i propositionen att det rådde en bred enighet om att lekmannamedverkan är av stort värde från flera synpunkter. De viktigaste skälen för en sådan medverkan var enligt regeringen allmänhetens intresse av insyn i domstolarnas verk- samhet och betydelsen av att verksamheten ligger i linje med all- männa värderingar i samhället. Regeringen konstaterade dock att om nämndemannakåren inte har den allsidiga sammansättning som eftersträvas kan medborgarnas förtroende för nämndemannafunk- tionen komma att rubbas. En reducering av antalet nämndemän skulle enligt regeringens mening positivt kunna bidra till en mer allsidig rekrytering om den leder till att varje nämndeman inte behöver tjänstgöra så ofta som . Regeringen framhöll vidare att omröstningsreglerna blir lättare att tillämpa med ett ojämnt antal ledamöter i rätten. Vidare ansåg man att en minskning av antalet nämndemän till två skulle kunna förstärka varje nämndemans posi- tion och engagemang i målet. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att det fanns flera positiva effekter med en minskning av antalet nämndemän i rätten som detta inte medförde en försäm- rad insyn för allmänheten eller försämringar i kvaliteten i den dömande verksamheten. En sådan ordning skulle innebära ett mer rationellt och effektivt användande av den resurs som nämndemän- nens medverkan utgör i domstolarnas verksamhet. 21 SOU 2013:49 s. 117 f. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan erinran. menade däremot att det fanns en risk för att nämndemännens funktion skulle utarmas om de endast var två och att den insyn som de två nämndemännen kunde förmedla skulle bli så liten att den inte var acceptabel.22 Enligt utskottet borgade fler nämndemän även för att fler synpunkter på bevisningen och i påföljdsfrågan skulle komma fram och kunna bli bedömda. Denna poäng med lekmannamedverkan i domstolarna kom enligt utskot- tet inte till sin rätt om antalet minskades till två. Mot bakgrund av detta ansåg utskottet att förtroendet för rättsväsendet riskerade att försämras om regeringens förslag genomfördes. Utskottet erinrade även om att det då aktuella förslaget innebar att sammansättningen med två nämndemän även skulle gälla i mål om mycket allvarlig brottslighet och att rätten i händelse av förhinder för en nämnde- man skulle vara domför med en nämndeman och en lagfaren domare.23 anslöt sig till utskottets uppfattning och avslog rege- ringens förslag om en minskning av antalet nämndemän. Samma fråga – minskning av antalet nämndemän från tre till två nämndemän – behandlades också av bedömde att antalet nämndemän som medverkar kan minskas till två utan att den insynsfunktion som systemet ska till- godose påverkas negativt. Tvärtom ansåg utredningen att nämnde- mannainflytandet blir bättre bl.a. genom att förutsättningarna för en bra dialog vid överläggning ökar som regleringen beträffande omröstning blir enklare. föreslog därför i sitt betänkande bl.a. att i mål och ärenden i tings- rätt och förvaltningsrätt där nämndemän ska medverka ska rätten som huvudregel vara domför med en lagfaren domare och två nämndemän.24 221996/97:JuU17. 24SOU 2013:49 s. 129 f. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning Inga nämndemän i mål av enkel beskaffenhet m.m. i förvaltningsrätt Metoden med en generell regel om att mål av enkel beskaffenhet får avgöras av en ensam lagfaren domare utan nämndemän tillsam- mans med en katalog av mål som får avgöras på samma sätt (jfr 18 § fjärde stycket LAFD) har använts sedan 1971 års förvaltnings- rättsreform genom vilken man införde nämndemän i de dåvarande läns- och skatterätterna.25 Den ursprungliga katalogen över ensam- domarmål under fyra punkter har däremot utvidgats . Igenomsnitt har 18 § LAFD eller dess tidigare motsvarighet änd- rats minst en gång och minst för tiden därefter.26 En tendens har varit att av effektivitetsskäl utöka området för ensamdomarbe- hörighet.27 gällde att en förvaltningsrätt var domför utan nämnde- män om saken var uppenbar. Uppenbarhetskriteriet fick kritik bl.a. för att det var för snävt. Det finns mål som är enkla utan att de för den sakens skull är uppenbara. Genom en lagändring 1997 ändrade man därför lokutionen till den nuvarande mål av enkel beskaffen- het. I lagstiftningsärendet anfördes bl.a. följande.28 Att konstruera lämpliga, individuellt utformade domförhetsregler för ett målområde som innehåller flera hundra måltyper är i praktiken ogörligt. Varje måltyp innehåller i sin tur såväl enkla som svåra mål. Vad som skall tillhöra den ena eller andra gruppen kan dessutom för- ändras genom ändringar i den materiella lagstiftningen och genom praxisbildningen. Mot denna bakgrund konstaterade regeringen att det saknades möjlighet att systematiskt utvidga katalogen över ensamdomarmål med nya måltyper. I stället borde metoden med ett generellt rekvi- sit som överlåter ställningstagandet till rätten få ökat utrymme. Trots det ansåg man att det kunde ligga ett värde att vid sidan om det generella rekvisitet behålla en del av de uppräknade målgrup- perna.29 26SOU 2013:49 s. 165. 27Ds 1996:40 s. 59. 1996/97:133 s. 43 f. a. s. 44. Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning Lagändringen innebar en utvidgad ensamdomarkompetens i för- valtningsrätterna. Möjligheten att avgöra mål av enkel beskaffenhet utan nämndemän innebär att förvaltningsrätten måste göra en be- dömning av målets beskaffenhet.