sou · H2B311 · 2014-03-06 00:00:00 — ökar visserligen sitt över- tag, men knappar EU in på och . I jämförelse med dessa länder upplevs det som ett problem att EU består av flera oavhängiga stater som ibland kan ha svårt att koordinera sina olika forsknings-och innovationssatsningar. För att öka den överstatliga koordineringen och samarbetet lik- som de gemensamma målsättningarna inom olika områden har de teknologiska plattformarna (ETP, European Technological Platt- forms) bildats. ETP är mötesplatser där industri, kunder och veten- skap kan utveckla långsiktiga forskningsprojekt och innovations- strategier. Närmare bestämt är uppgiften att definiera forsknings- prioriteringar, t.ex. sådana som kan bli aktuella för ansökningar till EU:s ramprogram Horizon 2020 för forskning och innovationer som ska löpa . De teknologiska plattformarna beskrivs som key elements in innovation ecosystem, men det understryks att dessa plattformar varken ägs eller styrs av EU, utan är självständiga organisationer. En plattform är IGD-TP (Platform) som bildades för att öka sampro- duktion av kunskap på både europeisk och nationell nivå. IGD-TP är öppet för deltagande för alla intressenter. Ändå drog sig Green- peace EU Unit ur arbetet 2012 med hänvisning till erfarenheten att plattformen inte befrämjade öppna diskussioner. IGD-TP har uttryckt en vision om att det ska finnas ett första säkert geologiskt förvar för använt kärnbränsle, högaktivt avfall och andra långlivade avfallsprodukter i . Men visionen har kriti- Samhällsvetenskaplig forskning i ett internationellt perspektiv serats för att leda till en allt för stark låsning vid geologiskt slut- förvar som metod. Ett annat projekt finansierat av Europeiska kommissionen genom det sjunde ramprogrammet är Platenso (a platform for enhanced societal research related to nuclear energy in Central and Eastern Europe) som kan bli den första plattformen utanför det tekniska området. Platenso ska förstärka forsknings- institutioner i länder i Central- och och så att de bättre kan delta i EU:s projekt på området. Det är 19 forskningsinstitu- tioner som deltar i projektet med en viss tyngdpunkt i . Samarbetet mellan dessa institutioner och motsvarande institutioner inom olika EU-länder är ett viktigt led i uppbygg- naden av plattformen. Inledningsvis kommer inriktas på att sam- manfatta lärdomar från andra likartade projekt (t.ex. EU-projekten ). Projektet kommer då att 1.utveckla nätverk mellan institutioner inriktade på samhälls- vetenskaplig kärnkrafts- och kärnavfallsforskning 3.utforska ett särskilt scenario kring uppbyggnaden av Generation IV-kärnreaktorer och de sociala förutsättningarna och konse- kvenserna av en sådan utveckling. Kärnavfallsfrågan är en viktig del i arbetet inte minst genom studier av förutsättningarna för etiskt och socialt godtagbara platsvals- processer och anses kunna dela med sig av värdefulla erfarenheter i denna fråga. Samhällsvetenskaplig forskning i ett internationellt perspektiv 6.5Aktiviteter inom ramen för () 6.5.1Forum on Stakeholder Confidence Inom ramen för vid finns ett antal expertgrupper varav några är relevanta för samhällsvetenskapliga och humanistiska perspektiv på kärnavfallsområdet. Forum on Stakeholder Confidence (FSC) skapades 2000 på uppdrag av (), som är för frågor gällande kärnkraft. Forumet ger en möjlighet till ett utbyte av internationella erfarenheter av samhälleliga aspekter av hur radio- aktivt avfall kan hanteras. Det ger även utrymme för en diskussion om hur man kan föra en dialog med befolkningen och skapa för- troende för beslutsprocessen. Medlemmar i forumet kommer från 18 länder och representerar statliga organisationer, tillsynsmyndigheter, forskare och deltagare från industrin. Vid forumets årliga möten diskuteras hanteringen av radioaktivt avfall och forumet arrangerar också en nationell work- shop för kompetensuppbyggnad och dialog mellan medlemmarna, beslutsfattare och allmänhet. Forumet har vidare genomfört studier och publicerat ett flertal rapporter som innehåller granskningar, rekommendationer, utvärde- ringar eller översikter. En del rapporter behandlar övergripande frågor som centrala begrepp och termer inom slutförvarsområdet eller vägledande principer om slutförvarsprocessen. Andra utreder mer specifika frågor, exempelvis om deltagande och avveckling av kärntekniska anläggningar, stegvist beslutsfattande eller olika tekniker för intressenters deltagande. Ett flertal rapporter handlar om olika aspekter som berör platsvalsprocessen, bl.a. frivillighet, kommunalt beslutsfattande, samråd och deltagande. De institu- förutsättningarna för hantering av radioaktivt avfall samt utvärdering av tillsynsmyndigheternas roll i hantering av radioaktivt avfall har även varit bland de frågor som har lyfts av organisationen. Samhällsvetenskaplig forskning i ett internationellt perspektiv 6.5.2Preservation of Records, Knowledge and Memory across Generations (RK&M) En annan expertgrupp inom OCED/gäller Preservation of Records, Knowledge and Memory across Generations (RK&M) och de har träffats för att arbeta med frågor som rör bevarande av och tillgänglighet till kunskap om kärnavfall över flera generationer. Gruppen består av representanter från som tillsammans med forskare och experter, industri- och statstjänste- män, liksom kommunrepresentanter och deltagare från olika länders intresseorganisationer som arbetar med frågor som rör hur doku- mentation om kärnavfallshantering ska kunna sparas och göras åtkomligt för framtida generationer. Från deltar represen- tanter från SKB, , kommun samt forskare från Linnéuniversitetet. Här har även förekommit in- bjudna experter från olika fält som presenterat olika perspektiv på kunskapsbevarande och dokumentation över mycket långa tids- perioder. Gruppen har haft en mycket bred ansats och har sysslat med att: inventera hur arbetet med att bevara information fram- skridit i olika länder, ta fram en standardiserad ordlista för begrepp inom området, bygga upp en nätbaserad uppslagsbok (så kallad wiki), inventera och värdera olika slags märkning av slutförvar, inventera olika organisatoriska strukturer för kunskapsbevarande, behandla potentiella kulturminnesaspekter m.m. Stora insatser har gjorts av medlemmar i gruppen, och arbetet presenterades med konkreta förslag på vilka aspekter som är rim- liga att föra vidare in i ett eventuellt steg 2 som i så fall beslutas av . planeras också en större konferens i Verdun, inom området. Arbetet som har bedrivits är mycket ambitiöst och brett anlagt. Det innebär att det har potential att bidra till att lägga en grund för en nationsövergripande standard för arbetet med att dokumentera och tillgängliggöra kunskap om kärnavfall på ett sådant sätt att den kan överföras mellan generationer. Det är av stort värde att svenska representanter även fortsättningsvis deltar i detta arbete, inte minst från SKB som inte bedrivit för- djupade studier inom området. Samhällsvetenskaplig forskning i ett internationellt perspektiv 6.6Slutsatser för del av de internationella projekten Inom det samhällsvetenskapliga och humanistiska fältet finns alltså en omfattande europeisk forskningsverksamhet. Det kan jämföras med verksamheten i som i stort sett ligger nere sedan SKB:s samhällsvetenskapliga program avslutades . När det gäller kärnavfallshantering finns egentligen endast två nationella projekt. Ett projekt vid , Hågkomstens politik: Omstridda kulturarvsprocesser vid och kärn- kraftverk, om hur minnen av nedlagda kärnkraftverk skapas och förändras analyserat genom kulturarvsprocesser i i och i , finansieras av . Till detta kommer ett SKB-finansierat projekt, Etthundratusen år fram och bakåt i tiden: Arkeologi möter Kärnbränsleförvaring förlagt till Linnéuniversitetet och med syftet att undersöka hur arkeo- logiska kunskaper och erfarenheter kan göras användbara i ett framtidsperspektiv. Att den svenska samhällsvetenskapliga och humanistiska forsk- ningen i stort sett har lämnats för fäfot är särskilt olyckligt med tanke på SKB:s tillståndsansökan och att projektet att bygga ett svenskt slutförvar för använt kärnbränsle blivit allt mer konkret. Det innebär att de utmaningar som återstår för att realisera ett svenskt slutförvar är mer samhällsvetenskapliga och humanistiska än naturvetenskapliga och tekniska. Av den anled- ningen vore det önskvärt att svenska samhällsvetenskapliga och humanistiska forskare, som ofta lett den internationella utveck- lingen, åter kunde engageras för att lösa vår tids utmaningar på området. Angelägna forskningsinsatser är exempelvis att undersöka hur konstruktionen av nya reaktorer inverkar på kärnavfallsproblema- tiken, både i och utomlands. Vad kan utvecklingen av så kallad Generation IV-breederreaktorteknik kräva i termer av fram- tida kompetensutveckling inom kärnbränslehanteringsområdet, eventuella forskningsreaktorer, uppförandet av olika anläggningar för upparbetning och annan hantering av använt kärnbränsle? Vilka är icke-spridningsaspekterna och kostnaderna? En annan fråga är internationaliseringen av SKB:s KBS-3-metod och hur de svenska, tyska och finska intressen är kopplade till hur företaget påverkar kärnavfallsfrågans hantering internationellt. har SKB också aktivt deltagit i en europeisk teknik- Samhällsvetenskaplig forskning i ett internationellt perspektiv plattform för att implementera geologiskt slutförvar (Platform for Implementing Geological Disposal (IGD-TP)), ett sammanhang som ytterligare förstärker samarbetet mellan olika europeiska organisationer med syfte att skapa geolo- giskt slutförvar. En angelägen fråga är att undersöka hur den inter- nationella samverkan har påverkat utformningen av beslutsprocesser och av olika nationella geologiska slutförvar med tanke på att varje land har egna särskilda politiska institutioner lika väl som speciella geologiska förutsättningar. Den samhällsvetenskapliga kärnavfallsforskningen aktualiserar vidare frågor om miljökonsekvensbeskrivningarnas utformning i olika länder. På vilket sätt kan lagstiftning och tillämpningar jäm- föras och med ledning av sådana jämförelser kritiskt analyseras och förbättras? I anslutning till detta aktualiseras också svensk forsk- ning om olika aktörer på kärnavfallsområdet och deras ömsesidiga beroendeförhållanden. Nutida vetenskapssociologi har uppmärksammat vetenskapens förändrade ställning i samhället och de starkare förväntningarna på forskningens inriktning, metoder och resultat (det senare mer problematiskt). Inte minst har vetenskapliga kontroverser inom ramen för kärnavfallshanteringen fått återverkningar på allmän- hetens förtroende för möjligheterna att säkert förvara avfall. uppmärksammades åsiktsskillnader om berggrundens beskaffenhet och lämplighet för slutförvar. har kopparkorrosion debatterats flitigt. Kommunikationen av veten- skapliga resultat till en vidare allmänhet, allmänhetens tolkning av dessa resultat och forskarnas svar på dessa tolkningar är ett viktigt område för samhällsforskningen. Hur ser denna kommunikation ut, vad finns det för hinder för en framgångsrik kommunikation och hur kan dessa hinder övervinnas? I samband med behandling av SKB:s ansökan om slutförvar har behovet av samhällsvetenskaplig forskning fram- stått som särskilt angelägen.8 Det gäller framför allt ett närmare studium av hur resultaten av den vetenskapliga säkerhetsanalysen får ett avsett genomslag i projektledning och projektorganisation under slutförvarsprojektets genomförandeskede. Frågan är central i den svenska processen, men skulle också kunna bli föremål för internationell uppmärksamhet i t.ex. . Samhälls- vetenskaplig kärnavfallsforskning framstår sammanfattningsvis 8 SOU 2013:11 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2013: slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ. , spec. s. 24–27. Samhällsvetenskaplig forskning i ett internationellt perspektiv som ett vitalt och betydelsefullt område på den europeiska arenan. vill mot denna bakgrund framhäva vikten av att sam- hällsforskare och humanister i kan anknytas till pågående studier och framtida initiativ på detta område. , A., , M., Simmons, P. och , G., Monitoring the Safe Disposal of Radioactive : a Combined Technical and Socio-Political Activity. MoDeRn Deliverable D1.3.1, es/MoDeRn_D1.3.1_Basis_for_Stakeholder_info.pdf (hämtad ). , A. och , M., Identifying remaining socio-technical challenges at the national level: . InSOTEC Working paper. _R__Final.pdf. (hämtad ). The for Research and Innovation. (hämtad 2014- 02-05). InSOTEC Country Reports. (hämtad 2014- 02-05). , C. och , A., to Implementing Geological Disposal: a Synthesis of Findings from 14 Countries. InSOTEC deliverable D1.2. b3RlYy5ldXxpbnNvdGVjfGd4OjMzZDVlYTQ3Y2Y5ZDFiN mY (hämtad ). SOU 2013:11 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2013: slutför- varsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtids- alternativ. 24–27. , O. (2012), SKB:s program för samhällsforskning 2004 – 2011 En utvärdering. : SKB, s. 74. 7Det kommunala vetot i samband med regeringens prövning av miljöfarlig verksamhet Regler om regeringens tillåtlighetsprövning av miljöfarliga verk- samheter och kommunernas vetorätt i anslutning till det har sitt ursprung i den så kallade fysiska riksplanering som bedrevs huvud- sakligen . I detta kapitel redovisar vi de regler som har gällt för kommunernas vetorätt. Genom bestämmelser om vetorätt har kommunerna givits möj- ligheter att utöva ett avgörande inflytande när det gäller att tillåta om miljöfarliga verksamheter ska få bedrivas inom kommunen. I några fall har det också förkommit att kommuner använt sin veto- rätt. Prövningspliktens omfattning och den kommunala vetorätten i anslutning till det har varierat . Kärntekniska anlägg- ningar har dock alltid funnits med. När bestämmelserna infördes gällde den särskilda regeringsprövningen och den kommunala vetorätten i anslutning till det, bland annat atomkraftanläggning och anläggning för upparbetning av atombränsle, verksamheter som diskuterades särskilt i . Utöver dessa regler har kommunerna genom sitt planmonopol ansvar för planeringen av markanvändningen inom kommunerna. Den fysiska riksplaneringen (FRP) pågick . Riksplaneringen omfattade inventering, dokumenta- tion, remittering och beslut kring geografiska natur- Det kommunala vetot i samband med regeringens resurser och befintlig mark- och vattenanvändning. Planeringen upphörde då naturresurslagen trädde i kraft.1 Några fysiska riksplaner gjordes inte upp utan beslutade om geogra- fiska riktlinjer för hushållningen med mark och vatten som berörde de outbyggda älvarna, kust- och skärgårdsområdena, jordbruks- marken och rennäringen etc.2 Särskilda riktlinjer gällde för de obrutna fjällområdena.3 Avsikten var att resultatet av inventeringsarbetet och efter- följande analys och beslut skulle komma till uttryck i den kom- munala planeringen. Två större betänkanden publicerades under arbetets gång: Hushållning med mark och vatten (SOU 1971:75) och Hushållning med mark och vatten 2, del 1 och 2, (SOU 1979:54 och 1979:55). 7.3Bestämmelser om särskild lokaliseringsprövning och kommunalt veto i 136 a § byggnadslagen I anslutning till arbetet med riksplaneringen kompletterades dåva- rande byggnadslagen.4 Nya regler infördes – 136 a § – med bestäm- melser om regeringsprövning av sådan industriell eller liknande verksamhet som omfattades av riktlinjerna för den fysiska riks- planeringen.5 Syftet var att tillgodose hushållningen med mark- och vattenområden av stor betydelse från nationell synpunkt. Avsikten var, att utifrån riktlinjerna i den fysiska riksplane- ringen, få till stånd en tidig, allsidig och enhetlig prövning av lokali- seringen av sådana industriella verksamheter, som tar i anspråk eller förändrar karaktären hos naturresurser som det råder särskild knapphet på och som är eller kan väntas bli föremål för konkurre- rande anspråk. Att prövningen lades på regeringen motiverades främst med att ingen annan än regeringen kunde åstadkomma en allsidig prövning med sammanvägning av bl. a. miljöskyddsmässiga, arbetsmarknads- politiska och regionalpolitiska synpunkter. Framför allt ansågs det viktigt att avgörandet träffades av ett organ som det var möjligt att utkräva politiskt ansvar av. 1Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. 1977/78:31. 4Byggnadslagen (1947:385). Det kommunala vetot i samband med regeringens ella eller liknande verksamheter som är av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar. Visserligen fanns bestämmelser i miljöskyddslagen om miljö- farlig verksamhet till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra störningar som uppkommer genom användning av mark, byggnader eller anläggningar. prövade frågor om tillstånd för verksamheten.6 Pröv- ningen gällde om verksamheten kunde medföra att ett stort antal människor kunde få sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust kunde uppkomma ur naturvårdssyn- punkt eller att liknande allmänt intresse kunde skadas avsevärt.7 Regeringen (Kungl. Maj:t) kunde dock lämna tillstånd till verk- samheten, om den var av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt. Beslut enligt miljöskyddslagen gav emellertid endast begränsade möjligheter när det gällde lokalisering av miljöfarlig verksamhet. Mot den bakgrunden diskuterades möjligheterna att komplettera den fysiska riksplaneringen med medel för att i det enskilda fallet styra lokaliseringen av starkt miljöpåverkande industrier. Den lös- ning som valdes var att i byggnadslagen införa regler om en sär- skild lokaliseringsprövning hos regeringen i fråga om starkt miljö- påverkande industri, en prövning som blir bindande i lokalise- ringsfrågan vid den fysiska detaljplaneringen och vid tillämpningen av miljöskyddslagen.8 Den nya bestämmelsen i byggnadslagen innebar att tillkomsten och lokaliseringen av sådan industriell verksamhet eller liknande verksamhet som är av väsentlig betydelse för hushållningen med energi, med träfiberråvara eller med landets samlade mark- och vattentillgångar skulle prövas av regeringen. Verksamheterna angavs i en tio punkter lång lista som omfattade järn- och stålverk, större sågverk, raffinaderier, cementfabriker m.fl. Bland de angivna verk- samheterna fanns två slag av kärntekniska anläggningar nämligen atomkraftanläggning och anläggning för upparbetning av atom- bränsle. Det var i detta sammanhang som regler om kommunalt veto mot ett regeringsbeslut infördes i lagstiftningen. Tillstånd fick med- delas av regeringen endast om kommunen tillstyrkt detta. 6Se 9 § miljöskyddslagen (1969: 387). 7Se 6 § andra stycket första punkten miljöskyddslagen (1969: 387). 8SOU 1971:75 Hushållning med mark och vatten: inventeringar, planöverväganden om vissa naturresurser, former för fortlöpande fysisk riksplanering, lagstiftning, s. 478 ff. Det kommunala vetot i samband med regeringens arbetena angavs att med hänsyn till den ingripande påverkan på bygden som miljöfarlig verksamhet av den omfattning det här är fråga om kan medföra, bör tillstånd till lokalisering i princip inte ges utan att den kommun till vilken verksamheten skall förläggas har tillstyrkt det. Den kommunala vetorätten enligt 136 a § byggnadslagen har tillämpats i fyra fall av större industrilokaliseringar. Bestämmel- serna om det kommunala vetot torde emellertid ha påverkat förut- sättningarna också för åtskilliga andra lokaliseringsval. När företag vid sina kontakter med berörda kommuner fått klarhet i deras in- ställning har det som regel varit möjligt att inrikta förprojekte- ringen till platser som kommunerna kunnat godta.9 Vetorätten har använts i bl.a. följande fall: motsatte sig bifall till en ansökan av sta- tens vattenfallsverk om att få nyanlägga en fossileldad kraft- station i Norvik-området (beslut av regeringen ). avstyrkte bifall till en ansökan av om att få nyanlägga en gasturbinstation på ön (beslut av regeringen ). avstyrkte bifall till en ansökan av Svensk om att få uppföra en anläggning för beredskapslagring i (beslut av regeringen ). och kommuner avstyrkte bifall till en ansökan av om tillstånd till viss forskning och produktionsverksamhet med brytning av högst alunskiffer vid (beslut av regeringen ). 1989/90:126. Det kommunala vetot i samband med regeringens 7.4Det kommunala inflytandet enligt naturresurslagen Byggnadslagen ersattas av en ny plan- och bygglag10 som trädde i kraft i vissa delar och i sin helhet den 1 april 1990.11 I anslutning därtill antogs lagen (1987:12) om hushåll- ning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). Bestämmelser om regeringsprövning av viss miljöfarlig verksamhet fördes över från 136 a § byggnadslagen till den nya naturresurslagen. Regler om vilka sektorsintressen/värden respektive vilka geografiska områden som skulle beaktas preciserades.12 I lagen infördes regler om rege- ringens tillåtlighetsprövning av industrianläggningar med flera anläggningar.13 I propositionen poängterades vikten av att kommunerna garant- eras ett starkt inflytande över den lokala miljön. Att öka kommu- nernas inflytande framhölls i propositionen som ett av de väsent- ligaste syftena med förslaget till ny plan- och bygglag. Det kom- munala inflytandet borde därför, enligt propositionen, vara bety- dande också beträffande sådana industrietableringar som kan komma att prövas av regeringen enligt naturresurslagen. I princip borde tillstånd till en sådan anläggning inte få lämnas om inte den kommun till vilken anläggningen avses bli lokaliserad tillstyrkt detta. I propositionen diskuterades också frågan om det kunde finnas skäl att göra inskränkningar i den kommunala vetorätten beträffande vissa anläggningar eller verksamheter av nationell betydelse. Men någon sådan möjlighet infördes inte i lagen mot bakgrund av den negativa remissopinionen mot en sådan ordning. I samband med en översyn av naturresurslagen efter det att lagen trädde i kraft togs frågan om inskränkningar i den kommu- nala vetorätten upp på nytt. Ändringarna i samband med översynen innebar att lagen utvidgades till att omfatta även större anlägg- 10Plan- och bygglagen (1987:10). 1985/86:1 förslag till ny Plan- och bygglag. 1985/86:3. 13Jfr 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). Det kommunala vetot i samband med regeringens ningar med uppgift att slutligt omhänderta miljöfarligt avfall samt till vissa anläggningar med anknytning till energiförsörjningen. Liksom tidigare betonades den kommunala vetorätten och sades utgöra ett uttryck för den starka ställning den kommunala själv- styrelsen ska ha i vår demokrati. Det framhölls vara självklart att kommunerna skulle ha ett mycket starkt inflytande över tillkoms- ten av större industrianläggningar även om dessa var av stor bety- delse för hela landet. Tillstånd till en etablering skulle därför som huvudregel inte få lämnas, om inte kommunfullmäktige hade till- styrkt detta. Den kommunala vetorätten behölls alltså som huvudregel. Men en möjlighet för regeringen att lämna tillstånd även om kommun- fullmäktige inte har tillstyrkt detta, infördes i lagen vilket kom att benämnas vetoventilen. Möjligheten att bryta det kommunala vetot skulle kunna göras om det från nationell synpunkt var synnerligen angeläget att en viss anläggning eller en viss verksamhet kom till stånd. Kravet på att det skulle vara synnerligen angeläget att anläggningen i fråga lokaliserades inom landet gav ett uttryck för den restriktivitet som skulle gälla vid bedömningen av om en verk- samhet skulle kunna undantas från den kommunala vetorätten. Undantag från vetorätten skulle kunna göras beträffande: mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall stora anläggningar för slutligt omhändertagande av miljöfarligt avfall stora anläggningar för lagring av naturgas