sou · H2B314 · 2014-03-14 00:00:00 — De genomsnittliga tiderna för Mark- och avgörande om prövningstillstånd uppgick till 1,3 månad och till 1,4 månad. upphävde läns- styrelserna mellan av de överklagade besluten om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan.5 avgjorde länsstyrelserna totalt 333 överklagade ärenden om detaljplaner och områdesbestämmelser, varav 32 ändrades helt eller delvis. Ändringsfrekvensen hos länsstyrelserna var alltså . Av totalt 265 avgjorda mål om över- klagade planer hos mark- och miljödomstolarna ändrades 27 helt eller delvis, vilket motsvarar . Ändringsfrekvensen hos mark- och miljödomstolarna var . meddelade Mark- och prövningstillstånd i 27 planmål, vilket utgör av de dit överklagade avgörandena. I Mark- och låg bifallsfrekvensen på i förhållande till mål där prövningstillstånd meddelats och på totalt sett. 2.1.3Överklagade beslut om lov och förhandsbesked i siffror Det saknas säkra uppgifter om antalet ärenden om lov och för- handsbesked som handläggs i landets kommuner. Det finns uppskattningar om att det är fråga om cirka 100 000 sådana ärenden , andra uppskattningar säger cirka 120 000 ärenden och att de flesta besluten gäller ändringar och tillbyggnader och gäller nybyggnation.6 Antalet kommunala beslut om lov 4Se bilaga 2, fråga 9. 5Enligt beräkningar utifrån vad som anges i i praktiken 2012 s. 44. 2012/13:1, Utgiftsområde 18 s. 30, och kommuner och landstings information Sammanhållen, myndighetsövergripande digitaliserad tjänst för bygglov, bilaga 3, där antalet beslut om bygglov uppskattats. Enligt rapporten handläggs cirka 120 000 bygglov i , varav merparten är ärenden där man vill förändra befintliga fastigheter och avser nybyggnation. Ungefär 3 200 ärenden överklagas En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut och förhandsbesked som överklagades till länsstyrelserna uppgick enligt till 3 210 (i praktiken 2012 s. 47). avgjordes 1 683 sådana ärenden i högre instans än länsstyrelserna enligt bilagorna i rapporten. Om man utgår från uppskattningarna om antalet ärenden hos kommunerna ligger andelen beslut som överklagats till länsstyrelserna på cirka 2,5–3,. Andelen ändrade eller upphävda beslut om lov eller förhandsbesked hos länsstyrelserna har legat på mellan 15 och 19 procent.7 Till mark- och miljödomstolarna inkom 1 327 mål om lov och förhandsbesked och 851 sådana mål inkom . Enligt våra beräkningar baserat på svaren i enkäten till (bilaga 3) överklagades något grovt räknat av länsstyrelsernas beslut vidare till mark- och miljödomstolarna . till ändringsfrekvensen hos mark- och miljödomstolarna håller läns- styrelsernas utredningar och beslut generellt sett hög kvalitet. Av vår enkätundersökning framgår bl.a. att mark- och miljödom- stolarna avgjorde 789 mål gällande lov och förhandsbesked och att av dessa ändrades 90 stycken. Ändringsfrekvensen hos mark- och miljödomstolarna var och . Av mark- och miljödomstolarnas avgöranden överklagades vidare till Mark- och som meddelade prövningstillstånd i 72 mål . Det ger en frekvens för meddelade prövningstillstånd på av de dit över- klagade avgörandena. I Mark- och var bifallsfrekvensen i förhållande till mål där pröv- ningstillstånd meddelats och totalt sett. Enligt våra beräkningar visar en jämförelse mellan antalet beslut och inkomna överklaganden att andelen kommunala beslut om lov till länsstyrelserna (detta innefattar dock utöver bygglov även överklagade beslut om rivningslov, marklov och förhandsbesked). Baserat på upp- skattningen att det meddelas cirka 100 000 bygglovsbeslut blir överklagandefrekvens . I och examensarbete Över- klagade bygglov i –2005 s. 16 redovisades att av bygglovsbesluten i överklagades . 7 2008 upphävdes 751 av 3 875 överklagade beslut om lov och förhandsbesked, vilket ger bifallsfrekvens. 2009 upphävdes 593 av 3 247 överklagade beslut (). 2010 upphävdes 516 av 2 817 överklagade beslut (). 2011 upphävdes 352 av 2 416 överklagade beslut (). 2012 upphävdes 491 av 3 210 beslut (). Dessa siffror är baserade på uppgifter i i praktiken 2012 s. 47. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut och förhandsbesked som överklagas ända upp till Mark- och miljö- överdomstolen uppgick till 0,4–0,. kom det in 481 mål om lov och förhandsbesked till Mark- och miljööver- domstolen. Enligt bilagorna till i praktiken uppgick den genomsnittliga genomströmningstiden för samtliga länsstyrelsers hantering av överklagade beslut om lov och för överklagade beslut om förhandsbesked . Genom- strömningstiderna vid de olika länsstyrelserna har mycket stora skillnader. Den längsta tiden uppgick enligt uppgifterna i rapporten och den kortaste , sett till såväl lov som förhandsbesked. De resursförstärkningar som tillförts läns- styrelserna fr.o.m. gäller även överklagade beslut om lov och förhandsbesked. Enligt regeringens inriktningsmål i regleringsbrevet ska av de lovbeslut som överklagas till länsstyrelserna avgöras och av ärendena ska vara avgjorda . I regleringsbrevet har målet satts till att av ärendena ska vara avgjorda och att av ärendena ska vara avgjorda . Vår enkätundersökning visar en genomsnittlig genom- strömningstid och . Enligt mark- och miljödomstolarnas gemen- samma verksamhetsmål ska av PBL-målen vara avgjorda . I Mark- och är målet att av målen där prövningstillstånd meddelats ska vara avgjorda . När det gäller frågor om prövningstillstånd är Mark- och målsättning att uppfylla hovrättens generella interna målsättning, dvs. att omloppstiden ska vara för avseende samtliga målkategorier. Som delmål har Mark- och som målsättning att omloppstiden ska vara för . De genom- snittliga genomströmningstiderna hos mark- och miljödomstolarna var och 4 månader . De genomsnittliga genomströmningstiderna för Mark- och beslut i fråga om prövningstillstånd uppgick till 1,3 månad och till 1,3 månad . En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut 2.1.4Överklagade beslut om tillsyn i siffror Med tillsyn avses beslut enligt 10 och 11 kap. PBL. Det saknas upp- gift om hur många tillsynsbeslut som meddelats i kommunerna. Enligt fick länsstyrelserna in 317 överklaganden av beslut om ingripande m.m. Av de över- klagade besluten upphävde länsstyrelserna 94 helt eller delvis, vilket motsvarar (i praktiken 2012 s. 50). När det gäller genomströmningstider redovisar tillsynsbesluten enligt 10 och 11 kap. PBL tillsammans. Som det redovisas anges den genomsnittliga genomströmningstiden . Variationerna mellan de olika länsstyrelserna är mycket stora. Den kortaste genomsnittliga genomströmningstiden är och den längsta är (bilagorna i Plan- och bygg- lagen i praktiken 2012). Till mark- och miljödomstolarna inkom 307 överklagande tillsynsbeslut och under första halv- kom det in 153 överklagade tillsynsbeslut. Till Mark- och kom det in 74 mål om tillsyn och 42 stycken sådana mål kom in dit . 2.2Länsstyrelsernas prövning av överklagade beslut enligt 2.2.1Prövningen av överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser har en övergripande roll under planprocessen som rådgivare men ska även bevaka att föreskrivna krav följs. prövning av ett överklagat kommunalt beslut om en detaljplan eller områdesbestämmelser är en annan uppgift än den samrådsroll har under planprocessen. Prövningen av ett sådant överklagande består reellt sett i att ta ställning till om det överklagade beslutet ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen. Länsstyrelsernas roll under planprocessen gör att det redan finns en god kunskap hos berörd länsstyrelse om planen och t.ex. dess syfte när ett planbeslut överklagas. Prövningens omfattning är avgränsad. Den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser ska enligt 13 kap. 17 § första stycket PBL endast pröva om det överklagade En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna. I paragrafens andra stycke anges att om myndigheten vid en prövning enligt första stycket finner att beslutet strider mot en rättsregel ska beslutet upphävas i sin helhet, annars ska beslutet fastställas i sin helhet. Beslutet ska inte upphävas om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Om kommunen har medgett det får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Ändringar som har ringa betydelse får göras utan kommunens medgivande. Om kommunen begär det får myndigheten, dvs. den överprövande instansen, förordna att det överklagade beslutet i sådana delar som uppenbarligen inte berörs av överklagandet får genomföras trots att överklagandet inte har avgjorts slutligt. Ett sådant förordnande får inte överklagas. Det kan alltså konstateras att det vid prövning av överklagade kommunala planbeslut finns föreskrivna begränsningar av såväl prövningsramen som vilka beslut den instans som prövar över- klagandet kan fatta. Det innebär dock inte att själva prövningen skulle vara okomplicerad. har länsstyrelserna bifallit cirka 7–av de överklagade planbesluten. Som tidigare nämnts uppgick ändringsfrekvensen hos mark- och miljödomstolarna till och till . Vid ett överklagande av ett kommunalt beslut om en detaljplan eller områdesbestämmelser ska det överklagade beslutet och prövade handlingar lämnas över till . Det sker ofta i form av en eller flera pärmar med register tillsammans med klagoskrifterna. Det kan dock förväntas att det kommer att ske en ut- veckling så att planhandlingar kommer att bli åtkomliga även på annat sätt. Hur som helst kommer den första utredningsåtgärden vara att konstatera om alla de handlingar som ska upprättas under plan- processen har skickats med från kommunen. Om alla handlingar inte har skickats med får kommunen kontaktas och det saknade materialet begäras in. Nästa steg blir att undersöka om den eller de som över- klagar är berättigade till det eller inte, dvs. i de flesta fallen om varje klagande före granskningstidens utgång skriftligen framfört syn- punkter som inte blivit tillgodosedda. Detta kan vara tidskrävande om det är många klagande och flera överklagandeskrivelser. Därefter övergår handläggningen till en prövning av det som klagandena anför för att se om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden eller klagandena har angett i överklagande- skrivelsen eller som framgår av omständigheterna (13 kap. 17 § PBL). En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Det behövs i många fall inte några ytterligare utredningsåtgärder, utan ärendet kan efter de inledande kontrollerna avgöras på handlingarna. Det bör dock framhållas att detta inte gäller alla överklagade plan- beslut. Inte minst i områdena i och omkring , och förekommer inte sällan stora och omfattande projekt som har hög komplexitet och där klagandenas invändningar kan ge anledning till såväl omgångsvis skriftväxling som andra utrednings- åtgärder. Det kan t.ex. vara fråga om en invändning som rör en miljöskyddsfråga eller ett naturvårdsintresse som inte tidigare belysts i ett avseende en klagande lägger fram och som kan ha uppgifter om. De kommunala besluten om detaljplaner och områdes- bestämmelser som upprättas i protokollsform är normalt sett inte särskilt uttömmande. Det brukar vara fråga om kortfattade beskriv- ningar av vissa fakta och kommunfullmäktiges ställningstaganden i olika delar. Underlagen för det kommunala beslutet finns, eller ska i vart fall finnas, i planhandlingarna, men alla uppgifter av betydelse är sällan återgivna i beslutsprotokollet. Vid prövningarna av kommunala planbeslut får länsstyrelserna därför ofta i sina beslut sammanställa relevanta uppgifter från planhandlingarna för att prövningarna av överklagandena ska kunna resultera i överskådliga och begripliga beslut. Länsstyrelsernas arbete underlättar på många sätt hanteringen hos mark- och miljödomstolarna i de fall kommunala beslut om detalj- planer och områdesbestämmelser överklagas vidare dit. Mark- och miljödomstolarna behöver därför inte, generellt sett, lägga ned och arbete vad gäller t.ex. om klagandena har rätt att överklaga eller inte som i mål då domstolen är första instans och behöver heller inte alltid skriva utförliga domskäl utan har möjlighet att instämma i läns- styrelsernas bedömningar. 2.2.2Prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn Länsstyrelsernas hantering av överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn skiljer sig något från sedvanlig prövning av överklaganden och har vissa likheter med ett ompröv- ningsförfarande. Inte sällan kan brister i byggnadsnämndernas underlag och beslut, t.ex. i form av knapphändiga beslutsskäl, läkas genom hanteringen hos länsstyrelserna. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Vid ett överklagande av ett kommunalt beslut om lov, förhands- besked och tillsyn ska det överklagade beslutet och prövade handlingar lämnas över till . Även i dessa fall kontrolleras inledningsvis att alla handlingar skickats över från kommunen. Relativt ofta får länsstyrelserna begära in saknat material. Handläggningen innebär ett utredningsarbete som innefattar allt från att begära in prövade handlingar som inte lämnat över tillsammans med överklagandet, till att ta fram underlagsmaterial för fullständiga bedömningar. Utöver detta utredningsarbete till- kommer skriftväxling med parterna. Mycket av underlagsmaterialet finns redan hos länsstyrelserna, såsom översikts- och detaljplaner. Det förekommer relativt ofta att utredningar åtminstone till delar sker genom kollegiala samråd mellan företrädare för olika sakområden och kompetenser inom länsstyrelserna. Detta är möjligt inom ramen för länsstyrelsernas organisation och är en följd av länsstyrelsernas mång- skiftande uppdrag. Samråd förekommer också inom länsstyrelserna genom interna remisser när det bedöms nödvändigt med mer formaliserat förfarande. Hos länsstyrelserna handläggs och beslutas kommunala beslut enligt PBL vanligtvis av jurister. Om det behövs kan även handläggare med särskild kompetens i plan- och byggfrågor delta. Beroende på omständigheterna i det enskilda ärendet kan det även förekomma att personal som arbetar med frågor om kulturmiljö, lantbruk, miljöskydd, naturvård m.fl. områden deltar. Bygglovs- prövningens samtliga delar kan därmed bli belysta i de fall detta krävs. 2.2.3Sambandet mellan prövningar enligt och Regeringen uttalade i propositionen Mark- och miljödomstolar att det finns flera beröringspunkter mellan PBL och . Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. har betydelse både vid planering enligt PBL och vid prövning enligt balken. Om det vid upprättandet av en detaljplan kan antas att planens genomförande får betydande miljöpåverkan ska bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivning i 6 kap. tillämpas. Regeringen angav att en ändrad instansordning, dvs. den nu gällande, innebär att dessa ärenden kan samordnas även vid en överprövning. Ett samordnat prövningsförfarande innebär att både resurser och kompetens kan användas mer effektivt. En samordning ökar också förutsättningarna för en enhetlig praxis i liknande frågor. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut prövning av PBL-målen i det som är mark- och miljö- domstolarna skapar därmed förutsättningar för bättre kvalitet och snabbare handläggning av både PBL- och miljöbalksmålen (prop. 2009/10:215 s. 83 ff.). Den starka kopplingen mellan PBL och miljö- balken framgår bl.a. av bestämmelserna i 2 kap. 2 §8 och 9 kap. 24 §9 PBL. Kopplingen mellan PBL och är också påtalad i andra propositioner och utredningar och även i denna utrednings direktiv. Vad som sagts i tidigare utredningar kan ge intrycket av att det är en stor andel beslut om framför allt bygglov och förhandsbesked som hänger samman med prövningar enligt . De svar vi fått från länsstyrelserna om just detta samband varierar kraftigt, från inga ärenden och cirka 1–av ärendena, vilket två länsstyrelser uppger. Sambandet mellan ärenden som kräver prövningar enligt både PBL och miljö- balken ligger enligt de flesta svaren i ett spann från upp till cirka 10–. Variationerna är i och för sig inte anmärkningsvärda eftersom de beror på vad det är för slags åtgärder som är aktuella i olika delar av landet. Om det t.ex. pågår en omfattande vindkraftutbyggnad i ett län så blir det en större andel ärenden som kräver prövningar enligt både PBL och . Det måste framhållas att svaren från länsstyrelserna rör sig om uppskattningar och försiktighet i slutsatserna är därför påkallad, men klart är att andelen ärenden som kräver prövningar enligt både PBL och enligt vår uppfattning får anses vara mindre i praktiken än vad man kan få uppfattning om med utgångspunkt från vad som framgår av propositioner och utredningar. 8Enligt 2 kap 2 § PBL ska planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhands- besked enligt lagen syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. ska tillämpas. 9I 9 kap. 24 § PBL anges att om en ansökan om lov och förhandsbesked avser en åtgärd som måste anmälas till kommunen enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § , ska underrätta miljönämnden om sitt ärende. och miljönämnden ska samordna handläggningen av ärendena så att 1.berörda myndigheter, organisationer och enskilda parter ges tillfälle att i ett sammanhang yttra sig i båda ärendena, och 2. beslut i båda ärendena meddelas i ett sammanhang. En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut Enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion, läns- styrelseinstruktionen, ansvarar länsstyrelserna för den statliga för- valtningen i länen i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Länsstyrelsernas generella uppdrag är bl.a. att verka för att nationella mål får genom- slag i länen som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelserna ska utifrån ett statligt helhets- perspektiv arbeta sektorsövergripande och inom sitt ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser i länen. Vissa mer specifika uppgifter framgår också av länsstyrelseinstruktionen, men majoriteten av länsstyrelsernas uppgifter anges i olika lagar och förordningar, t.ex. PBL och plan- och byggförordningen (2011:338). Totalt rör det sig om uppgifter enligt cirka 500 lagar och förordningar inom 15 skilda utgifts- områden i statsbudgeten. 2.3.2Exempel på koncentrerad länsstyrelseverksamhet Med koncentration av länsstyrelseverksamhet menas i allmänhet att ansvaret för viss verksamhet är samlat till ett begränsat antal läns- styrelser. Ett flertal länsstyrelser fullgör därmed verksamhet i minst ett annat län än det egna. En del av de verksamheter som är koncentrerade framgår av länsstyrelseinstruktionen. Exempel på detta är att länsstyrelserna i , , och prövar frågor om auktorisation m.m. av delgivningsföretag. Ett annat exempel är att det inom läns- styrelserna i , , , , , , , , , , och ska finnas en miljöprövnings- delegation som prövar vissa ansökningar enligt . Viss verksamhet är koncentrerad till en länsstyrelse, t.ex. i län som prövar frågor om tillstånd att anordna kamp- sportsmatch och utövar tillsyn enligt lagen (2006:1006) om till- ståndsplikt för vissa kampsportsmatcher. Till länsstyrelserna i , , , , , och koncentrerades frågor om registrering av och En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut tillsyn över stiftelser. Till samma sju länsstyrelser koncentrerades totalt 13 ärendegrupper tillhörande området övrig förvaltning, bl.a. begravningsfrågor, tillsyn över överförmyndare, lotterier och bingo samt pantlåneverksamhet. 2.3.3Tidigare ställningstaganden om koncentration I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt bedömde regeringen att förslagen i rapporten av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28) borde genomföras och att koncentrationen borde göras konsekvent till samma länsstyrelser (prop. 2009/10:175 s. 81 ff.). I budgetpropositionen uttalade regeringen att en ständig översyn och anpassning av länsstyrelsernas verksamhet och fördelning av uppgifter är nödvändig (prop. 2010/11:1, Utgifts- område 1: s. 50). Regeringen framhöll att flera utredningar pekat på behovet av att se över länsstyrelsernas organisation för att minska sårbarheten, effektivisera verksamheten och anpassa länsstyrelserna till en förändrad regional ansvars- fördelning. Genom att samla ansvaret för en viss verksamhet till färre länsstyrelser uttalade regeringen att det är möjligt att åstadkomma högre effektivitet i användningen av ekonomiska och personella resurser. En koncentration innebär att förutsättningarna för en likartad behandling och ett likartat arbetssätt ökar. En sådan koncentration bör ske med hänsyn till verksamhetens art och länsstyrelsernas förutsättningar att fullfölja sitt samlade åtagande. Regeringen betonade att en noggrann avvägning alltid måste göras från fall till fall över lämpligheten att koncentrera en verksamhet. Det kan röra verksamhetens behov av lokal närvaro men även andra aspekter kan vara styrande för vilka länsstyrelser som ska utföra en verksamhet. Av propositionen Ändring av viss länsstyrelseverksamhet som låg till grund för koncentrationen av 13 ärende- grupper inom övrig förvaltning framgår att utöver att det ansetts som mer kostnadseffektivt att en uppgift är koncentrerad till en eller ett fåtal länsstyrelser har vissa andra motiv funnits när en verksamhet koncentrerats. När stiftelsefrågorna koncentrerades utgick regeringen från att koncentrationen inte skulle innebära ett alltför stort avsteg från principen om att enskilda ska ha tillgång till en myndighet inom rimligt avstånd. Med detta menas att det bör En förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut finnas en spridning över landet. En annan utgångspunkt vid valet av vilka länsstyrelser som tilldelades stiftelseuppgifterna var att de länsstyrelser som hade den mest omfattande tillsynsverksamheten också hade störst förutsättningar för att använda och komplettera befintlig kompetens. angavs att det i något eller några fall kunde finnas anledning att göra avsteg från den principen. 2011/12:31 s. 26 ff.). Regeringen bedömde i propositionen Ändring av viss länsstyrelse- verksamhet att de kriterier som redovisas i rapporten av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28) är väl lämpade att användas som utgångspunkt vid en analys av om en verksamhet är lämpad för koncentration där syftet är att uppnå ökad effektivitet och stärkt rätts- säkerhet (prop. 2011/12:31 s. 28 f.). I rapporten sägs att kriterierna inte ska uppfattas som nödvändiga villkor för att verksamhet ska kunna koncentreras Avsikten med att tillämpa kriterierna är enligt rapporten att identifiera verksamheter där förutsättningarna för att uppnå syftena med koncentration är goda, som övriga förvaltningspolitiska värden åsidosätts i så liten utsträckning som möjligt (Ds 2007:28 s. 10). När det gäller rättssäkerhet bör det framhållas att det i denna utrednings direktiv anges att våra förslag ska lämnas med bibehållen rättssäkerhet. Rättssäkerhet är således inte ett mål i sig för vår utredning. Kriterierna är följande: ett behov av likformigt utförande, jämfört med en verksamhet som bör anpassas efter länets förutsättningar, ett begränsat samband med kärnverksamhet, jämfört med en verksamhet som har starka samband med läns- styrelsens kärnverksamhet, en begränsad betydelse för uppdrag enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen, jämfört med en verksamhet som har stor betydelse för uppdrag, en låg besöksfrekvens, jämfört med en verksamhet som har hög besöksfrekvens,