sou · H2B359 · 2014-08-14 00:00:00 — Enligt utredningens mening är risken stor att förändringar av bestäm- melserna som medger avvägningar mellan bostadsförsörjning och riksintressen kan bli alltför styrande för vilka justeringar eller större förändringar som kan komma att övervägas för systemet som helhet. Behovet av en ny avvägningsbestämmelse eller annan justering av lagstiftningen beror av hur de nuvarande bestämmelserna tolkas och tillämpas och av hur det nya systemet kan utformas. Det finns där- för starka skäl till att inte föreslå en ny avvägningsmöjlighet i del- betänkandet. Utredningens samlade bedömning är att det inte är lämpligt att redan i delbetänkandet föreslå åtgärder i systemet som riktar sig särskilt mot bostadsbyggandet. Sådana förslag skulle föregripa översynen och kunna försämra möjligheterna att åstadkomma ett effektivt system för hushållning med mark- och vattenområden. Utredningen avser att vidare behandla frågor om avvägnings- möjligheter och andra åtgärder i samband med den översyn av systemet för hushållning med mark- och vattenområden som ska redovisas i slutbetänkandet. Utredningens bedömning stöds i allt väsentligt av de ståndpunkter som framkommit vid möten och samtal med representanter från kommuner, länsstyrelser, de cen- trala myndigheterna och SKL samt utredningens experter. 4.2Avvägning mellan riksintressen och bostadsförsörjningsbehovet För att belysa direktivets frågeställningar om begränsning av hinder, utveckling av avvägningssystem och bostadsförsörjning som riksintresse utformade utredningen tre författningsförslag. Förslagen presenterades vid en hearing med brett deltagande från myndigheter och andra intressenter (se bilaga 2) och behandlas i avsnitten 4.2.2–4.2.4. Utredningens experter har lämnat synpunkter på förslagen, och förslaget om bostadsförsörjning som riksintresse har även diskuterats vid utredningens intervjuer. Andra avvägningsmöjligheter som utredningen har övervägt behandlas i avsnitt 4.2.5. 4.2.1Nuvarande avvägningsmöjligheter enligt 3 kap. Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. är ut- formade med avsikt att ge utrymme för avvägningar och möjlig- heter till att kunna bedöma vad som är lämpligast från allmän syn- punkt i enskilda fall för att åstadkomma sådan mark- och vatten- användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Detta gäller även bedömningar som rör bostadsbyggande och riks- intresseområden. Av förarbetena till naturresurslagen (prop. 1985/86:3 s. 22 f.) framgår att regeringens utgångspunkt var att NRL [naturresurslagen] i första hand skall innehålla avvägnings- regler för situationer då samhället har väsentliga intressen att bevaka från markpolitiska utgångspunkter. Det är då naturligt att reglerna utformas så att de ger samhället stöd för att bestämma över förändringar med hänsyn till vad som är lämpligast från allmän synpunkt. Eftersom reglerna till övervägande del ska tillämpas vid beslut där breda markpolitiska bedömningar måste göras, måste regelsystemet utformas så att det finns utrymme för avvägningar. Syftet med lagen är naturligtvis att redovisa vilka intressen som har en särskild betydelse för samhällsutvecklingen och som på grund härav skall ges ett försteg framför andra intressen när markanvänd- ningsfrågor skall avgöras. Bestämmelserna i 3 kap. utgår från att mark- och vattenområden ska kunna användas för flera olika ändamål sam- tidigt genom god planering och hänsyn från respektive verksamhet. Men avvägningar måste också göras mellan intressen som inte går att förena. I områden av riksintresse för ett visst ändamål har riks- intresset ett absolut företräde framför andra allmänna eller enskilda intressen. Sådana områden ska skyddas mot åtgärder som kan med- föra påtaglig skada eller motsvarande. Avvägningar som rör riks- intresseområden är bara möjlig för sådana åtgärder som inte orsakar påtaglig skada eller motsvarande på riksintresset. Som beskrivs i avsnitt 2.2 finns ett större utrymme för avvägningar gällande områden som är skyddsvärda men ej bedömts vara av riks- intresse. De ska enligt bestämmelserna så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan medföra påtaglig skada eller motsvarande. Vid tillämpningen av bestämmelserna enligt första stycket 3 kap. 5-9 §§ kan avvägningen under vissa förutsättningar utfalla till fördel för ett annat allmänt eller enskilt intresse, t.ex. ett bostads- försörjningsintresse. Att utveckla städer och planera för bostäder är kommunala uppgifter. I planeringsprocessen ska olika enskilda och allmänna intressen, bl.a. riksintressen, samordnas till en god helhetslösning för att avgöra områdets mark- och vattenanvändning. Med nuva- rande regler kan planerad bostadsbebyggelse inte tillåtas om den medför påtaglig skada eller motsvarande på ett riksintresse, oavsett hur stort allmänintresset är. Däremot kan enligt 3 kap. 10 § miljö- balken ett riksintresse ges företräde framför ett annat riksintresse, med undantag för försvarsintresset som alltid ska ges företräde. anges bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet som ett allmänt intresse som ska främjas vid planläggning enligt (2 kap. 3 § 5 ). Bestämmelsen innebär att bostadsförsörjningen stärks i avvägningen mot andra allmänna intressen (se prop. 2012/13:178). Lagändringen ger dock inte stöd för att bostadsbebyggelse ska kunna tillåtas i strid mot bestämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. . 4.2.2Bostadsförsörjningsintresset kan få påtagligt skada ett riksintresse Författningsförslag med kommentar som presenterades vid hearingen 11 § Trots bestämmelserna om skydd för riksintressen i 5–8 §§ får en åtgärd vidtas som behövs för att tillgodose ett väsentligt allmänt behov av bostadsförsörjning, om behovet inte på ett godtagbart sätt kan tillgodoses på ett annat mark- eller vatten- område och åtgärden inte strider mot 1 §. Det kan uppkomma fall i plan- eller lovprocessen där ett riks- intresse enligt någon av bestämmelserna i 3 kap. 5–8 §§ står emot ett väsentligt allmänt behov av bostadsförsörjning (som inte är ett riksintresse). Genom bestämmelsen skapas en möjlighet att kunna tillgodose det väsentliga allmänintresset och behovet av bostäder framför ett riksintresse. Den formulerade bestämmelsen reglerar enligt lydelsen ovan enbart bostadsförsörjningsfrågan och inte andra väsentliga allmän- intressen. Väsentliga samhällsintressen omnämns bland annat i 3 kap. 4 § . Av förarbetena till den bestämmelsen, prop. 1985/86:3 s. 53, framgår att: Sådana samhällsintressen kan vara t.ex. bostadsförsörjningsbehovet, intresset av att kunna lokalisera bostäder och arbetsplatser nära varandra, att skapa väl fungerande och lämpliga tekniska försörjningssystem samt att säkerställa viktiga rekreationsintressen. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen skulle kunna generaliseras i ett senare skede och utvidgas till att även omfatta andra väsentliga allmänintressen. Genom formuleringen väsentligt allmänt behov av bostads- försörjning har bestämmelsen ringat in att en avvägning endast kan komma i fråga om det rör större byggprojekt. Bestämmelsen är inte avsedd att i allmänhet tillämpas i sådana situationer där en- skilda fastighetsägare vill bygga en ny bostad på sin fastighet med risk att en sådan byggnation påtagligt skadar ett riksintresse enligt 3 kap. 5–8 §§ . Avsikten med bestämmelsen är att det endast är i undantagsfall som det allmänna intresset av nya bostäder ska få påtagligt skada ett riksintresse. En åtgärd som behöver vidtas för att tillgodose ett väsentligt allmänt behov av bostadsförsörjning får påtagligt skada ett riksintresse om behovet inte på ett godtagbart sätt kan till- godoses på ett annat mark- eller vattenområde samt om bestäm- melsen i 3 kap. 1 § respekteras (användningen ska medföra en från allmän synpunkt god hushållning med mark- och vatten). Det ligger i sakens natur att långsiktiga intressen ska ges stor tyngd vid prövningen. Synpunkter vid hearingen m.m. I samband med hearingen framförde flera deltagare att kriterierna som anges i den föreslagna bestämmelsen behöver förtydligas. I annat fall kan tillämpningen av hushållningsbestämmelserna kom- ma att kompliceras ytterligare. menade bl.a. att det behövs tydligare vägledning för bedömningen av vad som är ett väsentligt allmänt behov av bostads- försörjning. Omfattningen av det område inom vilket bostadsför- sörjningen ska lösas behöver specificeras. roll vid tillämpningen av bestämmelsen måste klargöras genom följd- ändringar i . I kommentaren till bestämmelsen anges att villkoret innebär att en avvägning endast kan komma i fråga om det rör större bygg- projekt. Uppfattningen vid hearingen var att det är ointressant om det är stora eller små projekt som tillgodoser bostadsbehovet. i framförde bl.a. att behovet av bostäder oftast tillgodoses genom många mindre bygg- projekt, kombinerat med större byggprojekt för både nybygg- nation och förändringar av det befintliga byggnadsbeståndet. Bestämmelsen bör därför omfatta både små och stora byggprojekt. Annars riskerar förslaget att leda till nya svåra avgränsningar, och osäkerheten i hanteringen av riksintressen skulle inte minska. ansåg bl.a. att det behövs vägledning för bedömningen av om behovet inte på ett godtagbart sätt kan tillgodoses på ett annat mark- eller vattenområde. Bostadsförsörjning är ett tungt vägande allmänintresse, men behovet behöver sällan tillgodo- ses på en särskild plats. Vid hearingen ifrågasattes om en avvägning mellan bostads- försörjningen och riksintressen är möjlig för alla riksintressen. I vissa fall beror hindren för bostadsbyggande på verksamhetens påverkan på omgivningen. En avvägningsbestämmelse skulle inte ha någon inverkan på sådana fall när t.ex. buller hindrar byggande. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ansåg att förslaget kan leda till att riksintressena tappar den status och sär- ställning som lagstiftaren avsåg och att systemet med riksintressen urholkas. och byggande vid KTH menade att det behöver finnas en avvägningsbestämmelse som gör det möjligt att ge nyttan av tillkommande bostadsbebyggelse företräde mot ett riksintresse trots att detta påtagligt skadas eller motsvarande. Den allmänna meningen vid hearingen var att den föreslagna bestämmelsen inte bör införas , utan övervägas inom ramen för den översyn av systemet för hushållning med mark- och vatten- områden som utredningen kommer att redovisa i slutbetänkandet. Mot bakgrund av de synpunkter som lämnats på författningsför- slaget konstaterar utredningen att rekvisiten i den föreslagna bestämmelsen behöver analyseras vidare, liksom också behovet av följdändringar i . Förutsättningarna för bestäm- melsens tillämpning i fråga om olika riksintressen behöver klar- göras genom de närmare studier av de olika riksintressena som utredningen har i uppdrag att genomföra i sitt fortsatta arbete med översyn av systemet för hushållning med mark- och vatten- områden. Behovet av en ny avvägningsbestämmelse eller annan justering av lagstiftningen beror av hur de nuvarande bestämmelserna tolkas och tillämpas och av hur det nya systemet kan utformas. Utred- ningens bedömning är därför att det inte är lämpligt att redan i del- betänkandet föreslå åtgärder i systemet som riktar sig särskilt mot bostadsbyggandet. Utredningen kommer att i sitt fortsatta arbete behandla frågan om det behövs en avvägningsmöjlighet som kan ge bostadsbebyggelse företräde mot ett riksintresse. 4.2.3Kompensation av ett påtagligt skadat riksintresse Författningsförslag med kommentar som presenterades vid hearingen 11 § Trots bestämmelserna om skydd för riksintressen i 5–8 §§ får en åtgärd vidtas som behövs för att tillgodose ett väsentligt allmänt behov av bostadsförsörjning, om 1.behovet inte på ett godtagbart sätt kan tillgodoses på ett annat mark- eller vattenområde, 2.åtgärden inte strider mot 1 §, och 3.åtgärder vidtas som kompenserar riksintresset. Förslaget är identiskt med förslaget i avsnitt 4.2.2, förutom tillägget i den tredje punkten om kompensation. En åtgärd som vidtas för att tillgodose ett väsentligt allmänt behov av bostads- försörjning och som påtagligt skadar ett riksintresse får endast vidtas om åtgärder även företas som kompenserar riksintresset. Förslaget om kompensation har formulerats med Natura 2000- systemet som utgångspunkt. I den svenska rättsordningen finns Natura 2000-bestämmelserna i 4 kap. 8 § och 7 kap. 27–29 §§ samt i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Avsikten med förslaget är inte att skapa en kopia av systemet gällande Natura 2000-riksintressen. För när- varande finns det inte någon samlad överblick över sektorsmyndig- heternas riksintressen enligt 3 kap. och riksintressena är mycket olika varandra. Kompensation för skadade riksintressen måste vara flexibelt utformad. En åtgärd som kompenserar ett på- tagligt skadat riksintresse enligt 3 kap. 5–8 §§ bör utformas med hjälp av konkreta villkor som förs in i den rätts- verkande planen eller tillståndsbeslutet. En åtgärd som uppväger ett påtagligt skadat riksintresse kan endera vara en begränsande åtgärd eller en ren kompensations- åtgärd. Begränsande åtgärder är åtgärder som syftar till att mini- mera eller till och med undanröja negativa konsekvenser för ett riksintresse som kan antas uppkomma till följd av att en plan eller ett projekt genomförs. kompensationsåtgärder bör övervägas först efter det att man har konstaterat att det kommer att uppstå negativa konsekvenser för ett riksintresse som helhet. Kompensa- tionsåtgärdens syfte är att uppväga negativa konsekvenser och kompensera för den negativa påverkan ett riksintresse drabbas av. Enligt (2013, s.4), aktualiseras frågan om kompensation i fall riksintresse för kulturvård kommit till korta gentemot ett annat riksintresse. För att kompensera ett riksintresse finns det enligt en skala av åtgärder som kan vidtas: Transformera; skapa något nytt med utgångspunkt i områdets befintliga värden. Synpunkter vid hearingen m.m. I samband med hearingen framfördes flera synpunkter om och olika skäl till varför kompensation är ett främmande inslag i hus- hållningsbestämmelserna och . I planerings- processen vägs olika intressen mot varandra och planen utformas och anpassas så att riksintressen skyddas mot påtaglig skada eller motsvarande. Det är en slags begränsande åtgärd av det slag som nämns i kommentaren till förslaget. Bestämmelserna om områden av riksintresse är avsedda att hindra åtgärder som kan föregripa ett områdes användning för det ändamål som angetts som särskilt värdefullt i ett nationellt pers- pektiv. Det innebär särskilda svårigheter att hitta lämplig kompen- sation för ett sådant värde. Förutsättningarna för att kompensera ett riksintresse skiljer sig också åt mellan de olika riksintressena. För vissa användningsintressen, t.ex. en planerad väg eller järnväg kan sträckningen ändras. För andra användningsintressen, t.ex. fyndigheter av värdefulla ämnen eller material är kompensations- möjligheten minimal. Lagreglerad kompensation kan enligt medföra en risk för att kompensationsmöjligheten styr projekt och avvägningar redan från början. Det finns enligt också risk för att systemet urholkas om det alltid finns möjlighet att kompen- sera påtaglig skada eller motsvarande på ett riksintresse. I kommentaren till förslaget föreslås att konkreta villkor om kompensation förs in i den rättsverkande planen eller tillstånds- beslutet. finns begränsade möjligheter att föra in sådana villkor i en detaljplan. Eventuellt kan civilrättsliga avtal användas, det förekommer bl.a. i . Enligt MSB kan ett genomförande av förslaget komma att innebära att bostäder placeras i nära anslutning till riskområden. För vissa typer av olyckor saknas möjlighet att kompensera ett avstånd med riskreducerande åtgärder. Exempel är utsläpp av giftiga gaser och explosioner som kan orsaka skada på de bostäder som placerats nära riskområdet. i framförde att det kan ifrågasättas om inte ett sektoriellt kompensationstänkande sam- mantaget medför sämre resurshushållning. Den allmänna meningen vid hearingen var att den föreslagna bestämmelsen inte bör införas. Mot bakgrund av de synpunkter som lämnats på författnings- förslaget finner utredningen att en rad substantiella invändningar kan resas mot förslaget. De synpunkter som framkommit om för- slaget som beskrivs i avsnitt 4.2.2 avser även detta förslag. Där- utöver framfördes tveksamheter beträffande möjligheterna att genomföra kompensationsåtgärder i praktiken. Enligt utredningens mening är det tveksamt om det är menings- fullt att införa bestämmelser som möjliggör kompensations- åtgärder. Utredningen lämnar därför inget sådant förslag i del- betänkandet men avser att vidare behandla frågor om avvägnings- möjligheter och andra åtgärder i samband med den översyn av systemet som ska redovisas i slutbetänkandet. Författningsförslag med kommentar som presenterades vid hearingen 8 a § Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för att tillgodose ett väsentligt allmänt intresse av bostadsförsörjning ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt för- svåra tillkomsten av nya bostäder. Områden som är av riksintresse för bostadsförsörjning ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten av nya bostäder. Enligt bestämmelsen i 3 kap. 10 § ska, om ett område enligt 5–8 §§ är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, före- träde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Behövs området eller del av detta för en anläggning för totalförsvaret ska försvarsintresset ges företräde. Genom att göra bostadsförsörjning till ett riksintresse, enligt bestämmelsen ovan, blir det möjligt att göra en avvägning mellan ett riksintresse för bostadsförsörjning och andra riksintressen. Ett område av riks- intresse för bostadsförsörjning skyddas från åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten av nya bostäder. Genom en kompletterande ändring i hushållningsförordningen ges förslagsvis möjlighet att peka ut geografiska områden som riksintresse för bostadsförsörjningen. kan peka ut ett sådant område efter ett initiativtagande från en kommun. (2014, s. 22) har föreslagit en sådan lösning: Rent sakligt är det uppenbart att bostadsbyggande är ett riksintresse, eller ett nationellt intresse som det heter i den senaste plan- och bygglags-utredningen. Enligt regeringsformen har det all- männa en skyldighet att trygga rätten till bostad (RF 1:2). Ingen ifrågasätter betydelsen av bostadsbyggandet och betydelsen av en fungerande bostadsmarknad för finansiell stabilitet, tillväxt och utveckling. Det är därför rimligt att områden för framtida bostads- byggande kan utpekas som riksintresse. Detta illustrerar den vikt samhället lägger vid bostadsbyggande och stärker bostadsbyggande gentemot andra riksintressen i den bedömning som länsstyrelserna gör. Synpunkter vid hearingen m.m. I de dialoger utredningen haft med myndigheter och andra intres- senter samt utredningens experter har den allmänna meningen varit att det är olämpligt av flera skäl att införa en bestämmelse som gör det möjligt att ange områden av riksintresse för bostadsförsörjning. Bostadsförsörjning är i grunden ett lokalt eller regionalt intresse, inte nationellt. Varje kommun har ansvar för bostadsför- sörjningen i sin kommun (se avsnitt 2.3). Att ange bostads- försörjning som riksintresse signalerar ett statligt ansvar och riskerar att göra ansvarsförhållandet otydligt. Att göra bostadsförsörjningen till ett riksintresse ansåg de flesta skulle bidra till att komplicera hanteringen av systemet för riks- intressen ytterligare och därmed öka den administrativa bördan. Att öka mängden riksintressen skulle också bidra till den inflation av riksintressen som redan uppfattas som ett problem. Med flera sorters riksintressen och ett ytterligare ökat antal områden av riksintresse kommer situationen vid hantering av riksintressen i planeringsprocessen att alltmer kunna liknas vid att spela kort med bara ess. Flera, bl.a. , såg svårigheter i att precisera kriterier som på ett tydligt sätt kan ange att ett visst område och inte ett annat är nationellt unikt för bostadsändamål. Bl.a. krävs lokal orientering och hänsynstagande till fler aspekter än just själva bostäderna, t.ex. tillgången till kommunikationer och annan service. Riksantikvarie- ämbetet ansåg att det behövs en definition av vad som avses med väsentligt allmänt intresse av bostadsförsörjning och vad som är skillnaden mellan detta och riksintresse för bostadsförsörjning. Vilken myndighet som skulle kunna peka ut ett område av riks- intresse för bostadsförsörjning är oklart. I kommentaren till för- slaget anges att i samråd med kommunen skulle kunna peka ut sådana områden. Flera ansåg att det är olämpligt att den myndighet som har en samordnande roll i systemet är ansvarig myndighet för ett riksintresse. Att utpeka ett område av riksintresse för bostadsförsörjning skulle skydda området mot användning för andra ändamål. Men det skulle inte automatiskt medföra att det byggs bostäder där efter- som det är marknaden som i slutänden avgör var och när bostäder byggs. Mot bakgrund av de synpunkter som lämnats på författnings- förslaget finner utredningen vid en samlad bedömning att nack- delarna med förslaget överväger fördelarna och att det inte är lämpligt att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestäm- melserna om riksintresse. Utredningen ska i sitt fortsatta arbete bedöma om det finns andra slags verksamheter eller anläggningar för vilka områden bör kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse. I detta sam- manhang kommer även bostadsförsörjningsintresset att behandlas. Under arbetet med de förslag som redovisas i avsnitt 4.2.2–4.2.4 har framkommit några ytterligare tänkbara sätt att möjliggöra avvägningar mellan bostadsförsörjning och riksintressen. Dessa redovisas nedan och utredningen avser att vidare behandla dem i samband med den översyn av systemet för hushållning med mark- och vattenområden som ska redovisas i slutbetänkandet. I 4 kap. 1 § andra stycket finns en undantags- bestämmelse som säger att det är tillåtet att påtagligt skada natur- och kulturvärdena i de områden som anges i 4 kap. 2-8 §§ miljö- balken om det behövs för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförande av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Utredningen har övervägt möjligheten att införa en liknande undantagsbestämmelse i 3 kap. . En sådan undantagsmöjlighet är dock betydligt mer långtgående än de förslag som diskuteras i avsnitt 4.2.2 och 4.2.3. Enligt beslut är områdena som anges i 4 kap. i sin helhet av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Bestämmelserna som gäller för dessa områden är av annan karaktär än de som gäller för områden av riksintresse enligt 3 kap. Undan- taget behövs eftersom riksintresseområdena i 4 kap. är vidsträckta och innefattar många befintliga tätorter och anlägg- ningar. Att föra in en liknande undantagsbestämmelse i 3 kap. skulle enligt utredningens mening riskera att i alltför hög grad leda till en försvagning av det skydd för nationellt viktiga intressen som lagstiftaren avsåg med bestämmelserna om riksintressen. I de dialoger utredningen haft har föreslagits att utredningen närmare ser över möjligheterna att utveckla användningen av bestämmelserna i första styckena i 3 kap. 5–9 §§ . I sammanhanget har bl.a. diskuterats att använda de olika kriterierna i paragraferna för regionala respektive nationella intressen. Ett system med rangordning av riksintressen har också föreslagits. kan enligt 4 § hushållningsförordningen föreslå ändringar i riksintresseanspråken. Om anser att klassi- ficeringen eller avgränsningen i stort av ett område som riksintresse enligt 3 kap. bör omprövas, ska under- rätta och andra berörda riksintressemyndigheter. En möjlighet som föreslagits är att ge större möjligheter och ett mandat att under vissa förutsättningar upphäva ett riks- intresseanspråk.