sou · H2B317 · 2014-03-31 00:00:00 — Tanken med systemet med sanktionsavgift är att systemet ska vara enkelt, snabbt och schabloniserat. Systemet ska inte behöva belastas med bevissvårigheter, utan det ska vara enkelt att konstatera om en överträdelse har skett eller inte. Ingen hänsyn ska tas till hur allvarlig överträdelsen framstår, utan syftet är att upprätthålla respekten för de intressen som lagstiftningen i aktuella avseenden avser att upprätthålla. Vid prövningen av huruvida en överträdelse har skett ska bedömningen i princip grunda sig på allmänna straffrättsliga principer. Den legalitetsprincip som gör sig gällande på straffrättens område gör sig i lika hög grad gällande i ett sanktionssystem av förevarande slag. Den enskildes skyldigheter måste vara så klart angivna att ingen tveksamhet råder i frågan om vem som är ansvarig. Allmänna straffrättsliga principer gäller också i fråga om vem som har bevis- bördan. Det betyder att det normalt är som har bevisbördan för att förutsättningarna för avgiften föreligger. I avgörandet MÖD 2001:41 fann att det var tillsynsmyndighetens sak att motbevisa ett påstående från verksam- hetsutövaren att han inte ägde en kylanläggning, något som utgjorde grunden för en påförd miljösanktionsavgift. I andra stycket anges ramarna för avgiftens storlek och kriterierna för hur deras storlek ska bestämmas. Det är regeringen som bestämmer hur höga avgifterna ska vara för respektive överträdelse. När avgiftens storlek bestäms är det skyddsintresset som ska beaktas. Det innebär att bestämmelser som direkt avser att skydda människors hälsa har större betydelse än rent administrativa bestämmelser. Sanktionsavgiften ska påföras den som var verksamhetsutövare när överträdelsen skedde. I fråga om ansvar i tiden gäller den praxis som utvecklats i annan lagstiftning, nämligen att 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av , BrP, ska tillämpas analogt, se t.ex. MÖD 2007:9. Enligt andra stycket ska inte avgift tas ut om överträdelsen har föranlett straff eller avgift enligt annan lagstiftning. Det innebär att s.k. dubbelbestraffning undviks i enlighet med vad slagit fast i avgörandet NJA 2013 s. 502. I fråga om vitesföreläggande kan inte sanktionsavgift tas ut, om det föreligger identitet mellan vad vitesföreläggandet omfattar och de omständigheter som skulle kunna utgöra grund för en sanktionsavgift. Däremot föreligger inget hinder att påföra en sanktionsavgift för ett åsidosättande i förfluten tid och ett vitesföreläggande som rör en annan och senare tidsperiod. Tredje stycket handlar om när avgiften kan bortfalla. Bestämmelsen ger inget utrymme för att jämka avgiften. En jämkningsregel skulle inte vara förenlig med den schablonisering som det här är fråga om. Befrielse från sanktionsavgift ska i princip motsvarande vad som utgör laga förfall enligt 32 kap. 8 § rättegångs- balken. Sjukdom bör kunna styrkas exempelvis med sjukintyg, om den sjuke vistas utanför vårdinrättning. I fråga om sjukdom gäller också att befrielse på den grunden kan komma i fråga enbart för små organisationer där delegering av uppgifter i praktiken är mycket små eller närmast obefintliga. Andra omständigheter utanför den ansvariges kontroll rör sig om sådant som brand eller force-majeure- liknande förhållanden som i praktiken har gjort det mer eller mindre omöjligt för den avgiftsskyldige att uppfylla sina förpliktelser. Det är som är operativ tillsynsmyndighet och som prövar frågan om en sanktionsavgift ska beslutas. Om förutsätt- ningarna finns för beslut om sanktionsavgift är skyldig att fatta ett sådant beslut. Att inte ta ut en miljösanktions- avgift när förutsättningar förelåg, har bedömts utgöra tjänstefel enligt en dom från , mål B 3204-02. Enligt andra stycket måste den som är föremål för den tänkta avgiften få tillfälle att yttra sig, innan beslut fattas. Om rättelse då vidtas, betyder det inte att förutsättningarna för att påföra avgift Den saken ska alltjämt bedömas enligt de objektiva förutsättningar som föreligger. Enligt tredje stycket ska ett beslut om sanktionsavgift delges den avgiftsskyldige. Delgivning ska ske i enlighet med bestämmelserna i delgivningslagen (2010:1932). För att tiden för överklagande ska börja löpa krävs att delgivning skett. Delgivning är också en förutsättning enligt 22 d § av beräkning av senaste betalningsdag för avgiften. Beslutet innebär att sanktionsavgiften ska betalas, även om avgifts- beslutet överklagas, dock under förutsättning att beslutet har delgetts den avgiftsskyldige. Det är alltså inte nödvändigt att invänta laga kraft för att åstadkomma verkställighet. Ett beslut får dock inhiberas av mark- och miljödomstolen, om det överklagas. får i beslutet ange en längre betalningstid. Förutsättningen för det bör dock vara att det skulle innebära allvarliga svårigheter för den avgiftsskyldige, om han eller hon tvingas iaktta den föreskrivna tiden. Av paragrafen framgår att sanktionsavgiften tillfaller staten och alltså inte tillsynsmyndigheten. Av första stycket framgår att det löper en preskriptionstid från det överträdelsen skedde. Preskriptionstiden för sanktions- avgiften stämmer överens med bestämmelsen i 35 kap 1 § första stycket 2 om preskriptionstid för brott där straff- latituden överstiger fängelse , men inte . För överväganden om preskription föreligger gäller motsvarande bedömning som för den allmänna straffrättens del. Andra stycket innebär att krav på betalning inte kan ställas förflutit sedan beslutet vann laga kraft. Det gäller även om bara en del av avgiften återstår att betala. Om ett beslut om sanktionsavgift upphävs ska avgiften betalas tillbaka med angiven ränta. Det får ske i den ordning som har bestämts av de följdföreskrifter som måste följa på bestämmelsen. Bemyndigandet är tänkt att följas upp av föreskrifter om betalning som meddelas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om betalning och återbetalning av miljösanktionsavgifter. Även Kammarkollegiet kommer på motsvarande sätt som gäller miljösanktionsavgifter ha en roll i detta. I andra stycket har tillägget gjorts att beslut om tillsynsplan inte får överklagas. Punkten 2, ny verksamhet, genomför definitionen i artikel 3 punkterna 5 a och b i direktivet. Punkten 3 i övergångs- bestämmelserna, befintlig verksamhet, genomför direktivet artikel 3 punkten 6. Övergångsbestämmelserna punkterna 4 och 5 genomför i huvudsak artikel 8 punkt 2 respektive artikel 12 punkt 2. För nya verksamheter gäller den tid som stadgas i 8 § andra stycket i lagen. 33.3Lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor Genom tillägget i andra stycket klargörs en skyldighet för den som äger eller bedriver verksamhet under Sevesolagen att analysera riskerna med verksamheten och hålla beredskap med personal och egendom samt i övrigt vidta sådana nödvändiga åtgärder som följerav denna lag. Skyldigheterna ska ses i ljuset av verksamhetens art och omfång enligt den bedömning som görs enligt Seveso- lagstiftningen. Genomförande av Seveso III-direktivet En särskild utredare ska lämna förslag till hur man i svensk rätt ska genomföra bestämmelserna i och rådets direktiv /18/EU av om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv /82/EG, det s.k. Seveso III-direktivet. Utredaren ska lämna de författningsförslag som genomförandet av direktivet kräver. Utredaren ska också överväga om Sevesoverksamheter ska omfattas av kraven på farliga verksamheter enligt 2 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, utan krav på föregående beslut av . Utredaren ska lämna de författningsförslag som bedömningen leder till. Uppdraget ska redovisas . Rådets direktiv /82/EG om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (EGT L 10, , s. 13, Celex 31996L0082), det s.k. Seveso II-direktivet, antogs . Seveso II- direktivet ersatte rådets direktiv /501/EEG av om risker för storolyckor i vissa industriella verksamheter (EGT L 230, 05.08.1982, s. 1, Celex 31982L0501), det s.k. Seveso I- direktivet. Seveso II-direktivet anger tröskelvärden för ett antal kemiska ämnen. Förutom på verksamheter som är undantagna från direktivets tillämpningsområde, är Seveso II-direktivet tillämpligt på samtliga verksamheter där förekomsten av ämnen överskrider direktivets tröskelvärden, s.k. Sevesoverksamheter. Det finns två kravnivåer för Sevesoverksamheter - en högre och en lägre. Vilken kravnivå en verksamhet omfattas av är beroende av vilken typ och mängd av farliga ämnen som förekommer i verksamheten. Seveso II-direktivet innefattar ett antal skyldigheter för berörda verksamhetsutövare. De skyldigheter som en verksamhetsutövare har till följd av direktivet skiljer sig delvis åt beroende på om verk- samheten tillhör högre eller lägre kravnivå. Samtliga verksamhets- utövare är skyldiga att upprätta ett handlingsprogram för hur riskerna för allvarliga kemikalie-olyckor ska hanteras. Verksamhetsutövare vid verksamheter inom högre kravnivå är vidare skyldiga att ta fram och lämna en säkerhetsrapport samt att upprätta en intern plan för räddningsinsatser och lämna sådan information som krävs för att behöriga myndigheter ska kunna upprätta externa planer för räddningsinsatser. Seveso II-direktivet innehåller även krav riktade till medlems- staterna. Dessa ska se till att verksamhetsutövarna uppfyller de krav som direktivet ställer på dem. De ska också utse en eller flera behöriga myndigheter med uppgift att genomföra bestämmelserna i direktivet. I medlemsstaternas skyldigheter ingår även bl.a. att säkerställa att direktivets mål beaktas vid reglering av markanvändning och annan relevant reglering och att se till att det finns system för tillsyn eller andra kontrollåtgärder. Enligt direktivet ska medlemsstaterna också delge kommissionen viss information, bl.a. om vilka Seveso-verksamheter som finns i landet. Dessutom ska kommissionen upprätta en databas med sådan information som medlemsstaterna skickar in. De svenska bestämmelserna på området finns i första hand i lagen (1999:381) och förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen och Sevesoförordningen), (1998:808) och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd samt arbetsmiljölagen (1977:1160). Vidare finns det bestämmelser av betydelse för säkerheten vid Sevesoverksamheter i lagen om skydd mot olyckor och lagen (2010:1075) om brand- farliga och explosiva varor samt i föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar. Plan- och bygglagens (2010:900) bestämmelser om planläggning av mark och vatten samt om byggande är av vikt när det gäller krav på Sevesoverksamheters lokalisering och markanvändning. Central tillsynsmyndighet för verksamhet som faller under Sevesolagen och Sevesoförordningen är Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap. är tillsynsmyndighet när det gäller arbetsmiljöfrågor kopplade till Sevesoverksamheter. är central tillsynsvägledande myndighet enligt . Länsstyrelserna utövar den operativa tillsynen enligt Sevesolagen och Sevesoförordningen. Den operativa tillsynen över miljöfarliga verksamheter enligt utövas av läns- styrelserna och kommunerna. Utredningen effektiv Sevesolagstiftning (Fö 2011:02) Regeringen beslutade kommittédirektiv om en översyn av regleringen av tillståndsgivning och tillsyn för verk- samheter som hanterar farliga kemiska ämnen av visst slag och viss mängd, s.k. Sevesoverksamheter (dir. 2011:72). Utredningen över- lämnade betänkandet En översyn inom Sevesoområdet - förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (SOU 2013:14). Uppdraget om genomförande av Seveso III-direktivet lämnade Europeiska kommissionen förslag till en revidering av Seveso II-direktivet. Det främsta syftet med förslaget var att anpassa klassificeringssystemet för farliga ämnen till och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av om klassificering, märkning och förpack- ning av ämnen och blandningar (EUT L 353, 31.12.2008, s. 1, Celex 32008R1272), den s.k. CLP-förordningen. Kommissionens förslag innehöll även förslag till andra ändringar, bl.a. när det gäller definitioner, rapportering och tillsyn. och rådets direktiv /18/EU om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olycks- händelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv /82/EG (EUT L 197, 24.7.2012, s. 1, Celex 32012L0018), det s.k. Seveso III-direktivet, antogs och trädde i kraft . Enligt artikel 32.1 i Seveso III-direktivet ska Seveso II-direktivet upphöra att gälla . Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa Seveso III-direktivet . De ska tillämpa bestämmelserna . Seveso III-direktivet innebär bl.a. att klassificerings-systemet för farliga ämnen anpassas till CLP-förordningen. Vidare innehåller Seveso III-direktivet nya eller ändrade bestämmelser om bl.a. information till allmänheten, offentligt samråd och deltagande i beslutsfattande, tillsyn, tillgång till information och konfidentialitet samt tillgång till rättslig prövning. -redovisa i vilken mån svensk rätt redan stämmer överens med Seveso III-direktivets innehåll, och -i förekommande fall lämna förslag till de författnings-ändringar som genomförandet av direktivet kräver. Artikel 30 i Seveso III-direktivet innebär en ändring av Seveso II- direktivet. Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser som behövs för att följa artikel 30 . Denna fråga ingår inte i utredarens uppdrag. Uppdraget om farlig verksamhet Bestämmelser om skyldigheter vid farlig verksamhet finns i 2 kap. 4 § lagen om skydd mot olyckor. Vid en anläggning där verksam- heten innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön är anläggningens ägare eller den som utövar verksamheten på anläggningen skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. beslutar, efter samråd med kommunen, vilka anläggningar som omfattas av ägarens eller verksamhetsutövarens skyldigheter enligt 2 kap. 4 § lagen om skydd mot olyckor. Regeringen angav i skrivelsen Samhällets krisberedskap - stärkt samverkan för ökad säkerhet (skr. 2009/10:124) att en översyn bör göras av gällande regelverk i syfte att tydliggöra att anläggningar som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalie-olyckor också omfattas av skyldig- heterna om farlig verksamhet i lagen om skydd mot olyckor. -överväga om Sevesoverksamheter ska omfattas av kraven på farliga verksamheter enligt 2 kap. 4 § lagen om skydd mot olyckor, utan krav på föregående beslut av , och -lämna de författningsförslag som bedömningen leder till. Utredaren ska också lämna de övriga förslag till ändringar av regleringen av Sevesoverksamheter som kan behövas. Utredaren ska för de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för företag och för kommuner, statliga myndigheter och det allmänna i övrigt. I det sammanhanget ska 14-15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) tillämpas. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samverka med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , länsstyrelserna och Kommuner och Landsting. Vidare ska utredaren samverka med branschorganisationer, arbetstagarorganisationer och miljöorganisationer samt andra myndigheter och organisationer som kan vara berörda av arbetet. Utredaren ska även samverka med andra offentliga utredningar i de fall det är relevant. Utredaren ska redovisa uppdraget . Europeiska unionens officiella tidning L 197/1 OCH RÅDETS DIREKTIV 2012/18/EU av om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv /82/EG (Text av betydelse för EES) OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktions sätt, särskilt artikel 192.1, med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de natio nella parlamenten, med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommit téns yttrande (1), efter att ha hört , i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (2), och av följande skäl: (1)Rådets direktiv /82/EG av om åt gärder för att förebygga och begränsa följderna av all varliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (3) inne håller bestämmelser för förebyggande av allvarliga olycks händelser som kan inträffa i samband med vissa industri ella verksamheter och för begränsande av olyckornas följder för människors hälsa och miljön. (2)Allvarliga olyckshändelser har ofta svåra följder, vilket bevisas av olyckor som Seveso, Bhopal, Schweizerhalle, (1) EUT C 248, 25.8.2011, s. 138. (2) ståndpunkt av och rådets beslut av . (3) EGT L 10, , s. 13. , och Buncefield. Dessutom kan följ derna sträcka sig över nationella gränser. Därför är det viktigt att säkerställa att lämpliga försiktighetsåtgärder vidtas för att säkerställa en hög skyddsnivå i hela unio nen för medborgare, samhällen och miljön. Det föreligger därför ett behov av att se till att dagens höga skyddsnivå åtminstone bibehålls eller höjs. (3)Direktiv /82/EG har bidragit avsevärt till att minska sannolikheten för och följderna av sådana olyckor, och har således lett till en högre skyddsnivå i hela unionen. En granskning av det direktivet har bekräftat att andelen allvarliga olyckshändelser varit stabil. Även om de befint liga bestämmelserna allmänt taget är lämpliga för sitt ändamål behövs det vissa ändringar för att ytterligare höja skyddsnivån, särskilt när det gäller att förebygga allvarliga olyckshändelser. Det system som inrättades ge nom direktiv /82/EG bör anpassas till änd ringarna i unionens system för klassificering av ämnen och blandningar till vilket det direktivet hänvisar. Dess utom bör ett antal andra bestämmelser förtydligas och uppdateras. (4)Det är därför lämpligt att ersätta direktiv /82/EG för att säkerställa att den nuvarande skyddsnivån upprätthålls och förbättras ytterligare, genom att bestämmelserna görs effektivare och, där det är möjligt, genom att minska onödiga administrativa bördor genom rationalisering och förenkling, förutsatt att det inte äventyrar säkerheten eller skyddet för miljön och människors hälsa. bör de nya bestämmelserna vara tydliga, enhetliga och lättförståeliga för att förbättra genomförandet och verk ställbarheten, som skyddsnivån för människors hälsa och miljön åtminstone upprätthålls eller höjs. Kom missionen bör samarbeta med medlemsstaterna om det praktiska genomförandet av detta direktiv. Det samarbe tet bör bland annat avse frågan om självklassificering av ämnen och blandningar. Intressenter såsom företrädare för branschen, arbetstagare och icke-statliga organisatio ner som främjar skydd av människors hälsa och miljön bör, när så är lämpligt, delta i genomförandet av detta direktiv. L 197/2 Europeiska unionens officiella tidning (5)I konventionen om gränsöverskridande konsekvenser av industriolyckor från FN:s ekonomiska kommission för (FN/ECE), vilken godkändes på unionens vägnar genom rådets beslut 98/685/EG av om att ingå konventionen om gränsöverskridande kon sekvenser av industriolyckor (1), fastställs åtgärder för fö rebyggande av, beredskap inför och åtgärder vid industri ella olyckor som kan leda till gränsöverskridande följder samt åtgärder för internationellt samarbete inom detta område. Direktiv /82/EG genomför konventionen i unionsrätten. (6)Allvarliga olyckshändelser kan ha följder som sträcker sig över gränserna, och de miljömässiga och ekonomiska kostnaderna för en olyckshändelse belastar inte enbart den verksamhet som påverkas utan också de berörda medlemsstaterna. Det är därför nödvändigt att införa och tillämpa säkerhetsåtgärder och riskbegränsande åtgär der för att förhindra eventuella olyckshändelser, begränsa risken för olyckshändelser och minimera de eventuella följderna av dem och därigenom säkerställa en hög skyddsnivå inom hela unionen. (7)Bestämmelserna i detta direktiv bör tillämpas utan att det påverkar tillämpningen av unionsrättens bestämmelser om hälsa och säkerhet i arbetet och arbetsmiljön, och i synnerhet utan att det påverkar tillämpningen av rådets direktiv /391/EEG av om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (2). (8)Vissa industriella verksamheter bör inte omfattas av detta direktivs tillämpningsområde, förutsatt att de omfattas av annan lagstiftning på unionsnivå eller nationell nivå som ger motsvarande säkerhetsnivå. Kommissionen bör fort sätta att undersöka om det finns betydande luckor i det nuvarande regelverket, särskilt när det gäller nya och framväxande risker från andra verksamheter och från specifika farliga ämnen, och vid behov lägga fram ett lagstiftningsförslag för att åtgärda dessa luckor. (9)I bilaga I till direktiv /82/EG förtecknas de farliga äm nen som omfattas av direktivet, bl.a. genom hänvisning till vissa bestämmelser i rådets direktiv /548/EEG av om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märk ning av farliga ämnen (3) samt och rådets direktiv /45/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författ ningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga preparat (4). Direktiven /548/EEG och 1999/45/EG har ersatts av och rå dets förordning (EG) nr 1272/2008 av (1) EGT L 326, 3.12.1998, s. 1. (2) EGT L 183, 29.6.1989, s. 1. (3) EGT 196, , s. 1. (4) EGT L 200, 30.7.1999, s. 1. 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (5), genom vilken det globalt harmoniserade systemet för klassificering och märkning av kemikalier, som har antagits på internationell nivå inom (FN:s) struktur, genomförs i unionen. Genom den förordningen införs nya faroklasser och kategorier som endast delvis motsvarar de som an vändes i de upphävda direktiven. Vissa ämnen eller blandningar skulle emellertid inte klassificeras enligt det systemet eftersom det saknas kriterier inom den ramen. Bilaga I till direktiv /82/EG behöver därför anpassas till den förordningen som den skyddsnivå som föreskrivs i det direktivet behålls eller höjs ytterligare. (10)När det gäller klassificering av uppgraderad biogas bör eventuell utveckling av standarderna som görs av Euro peiska standardiseringskommittén () beaktas. (11)Anpassningen till förordning (EG) nr 1272/2008 och ef terföljande anpassningar till den förordningen, i den mån de påverkar klassificeringen av ämnen och blandningar, kan ge oönskade följder. På grundval av kriterier som ingår i detta direktiv bör kommissionen bedöma huru vida, trots faroklassificeringen, det finns farliga ämnen som inte utgör en fara vid en allvarlig olyckshändelse och, där så är lämpligt, lägga fram ett lagstiftningsförslag om att utesluta det berörda farliga ämnet från detta di rektivs tillämpningsområde. Bedömningen bör inledas , särskilt när klassificeringen av ett ämne eller en blandning har ändrats, för att undvika onödiga bördor för verksamhetsutövare och behöriga myndigheter i med lemsstaterna. Undantag från tillämpningsområdet för detta direktiv bör inte hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. (12)Verksamhetsutövarna bör ha en allmän skyldighet att vidta alla de åtgärder som krävs för att förebygga all varliga olyckshändelser, begränsa deras följder och av hjälpa dem. Om det i en verksamhet förekommer farliga ämnen i kvantiteter över en viss nivå bör verksamhets utövaren förse den behöriga myndigheten med tillräcklig information som identifierar verksamheten, de förekom mande farliga ämnena och de potentiella farorna.