sou · H2B335 · 2014-06-04 00:00:00 — Som utredningen har tolkat det menas att förfarandet inte använts i tillräcklig utsträckning för att det är för trögt. Bl.a. innebär vissa bestämmelser att det blivit allt för ekonomiskt betungande för de myndigheter som initierar omprövningar. Merparten av de omprövningar som sker genomförs av Kammarkollegiet. I statistik redovisar Kammarkollegiet att myndigheten har ansökt om omprövning i 22 ärenden. Kammarkollegiet gör bedömningen att det kommer att genomföras ungefär lika många omprövningar som föregående år. Detta innebär en omprövningstakt av cirka 4,5 tillstånd per år.12 Det överensstämmer i princip med den omprövningstakt som rått enligt den redovisade statistiken från i , se avsnitt 6.2.1. Enligt den uppgår antalet omprövningar mellan åren 2000–2010 till sammanlagt 43 stycken, dvs. i snitt cirka 4 omprövningar per år.13 Det kan i detta sammanhang 12Kammarkollegiet, Omprövningar – sammanställning till Älvräddarna, dnr 4.1-3999-11. 13Länsstyrelsen , Omprövning av vattendomar – Möjlig indikator för miljömålet Levande sjöar och vattendrag, publikationsnummer 2012:13, s. 4. Rapporten visar även statistik . Konsekvenser av utredningens förslag nämnas att Kammarkollegiet och i en gemensam rapport till regeringen uppgett att Kammarkollegiet genomfört närmare 200 omprövningar, dvs. i snitt cirka 15 ompröv- ningar per år.14 Genom utredningens förslag bedöms antalet omprövningar öka, i vart fall om inte det av utredningen föreslagna systemet med ny prövning träder i kraft, se delbetänkandet SOU 2013:69 s. 205 ff. Utredningens uppdrag omfattar emellertid inte att ange i vilken utsträckning bestämmelserna om omprövning ska användas och vilka villkor som ska ställas genom omprövning. Det är avhängigt ett flertal oklara omständigheter bl.a. berörda myndigheters ambitioner avseende omprövning, vilka resurser myndigheterna tilldelas för omprövningar, vilka krav på åtgärder som kommer att yrkas i en omprövningsansökan, vilka med nödvändighet kommer att variera med hänsyn till förhållandena i varje enskilt fall, och vilken bedömning domstolen sedan gör beträffande de sökta åtgärderna. Utredningen kan därför inte lämna en redogörelse för de totala kostnaderna förslagen avseende omprövning kommer att leda till. Enligt utred- ningen går det endast att ge exempel på vad en föreslagen bestämmelse kan medföra för kostnad för ett företag. Hur många företag som kommer att behöva bära kostnaden är beroende av om företaget i fråga bedriver en verksamhet eller äger en anläggning som blir föremål för omprövning. Dessutom vill utredningen framhålla att om bestämmelserna om ny prövning som utredningen föreslog i SOU 2013:69 införs kommer behovet av omprövningar att minska på kort sikt. Det gäller dock bara för de verksamheter som omfattas av förslaget om ny prövning nämligen vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt anläggningar som uppförts för sådana verksamheter. Genom att verksamheter och anläggningar med äldre tillstånd nyprövas kommer dessa att överensstämma med dagens bestämmelser i och gällande EU-rätt vilket medför att behovet av omprövning upphör. Däremot kan ju framtida krav komma att medföra behov av omprövning av tillstånd. 14 Kammarkollegiet och , Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor – Översyn av arbete med omprövning samt tillsyn av vattendomar och vattenföretag, , s. 11. Konsekvenser av utredningens förslag Även om utredningen har svårt att bedöma i vilken utsträckning antalet omprövningar kommer att öka har tillfrågats om kostnaderna för att pröva en ansökan om omprövning. har inte kunnat redovisa någon genomsnittlig kostnad för omprövning enligt 24 kap. 5 § MB. Däremot finns uppgifter om en styckkostnad för miljömål – första instans (exkl vite) där ansökan om omprövning ingår. Styckkostnaden uppgår till 121 539 kronor.15 MB möjliggör omprövning av ett tillstånd för såväl miljöfarlig verk- samhet som vattenverksamhet. Omprövningsbestämmelsen är gemen- sam och återfinns i 24 kap. 5 § MB. Bestämmelsen är uppdelad i en huvudregel som möjliggör omprövning efter det att tillstånds- beslutet vunnit laga kraft (punkten 1) och därutöver räknas ett antal skäl upp som möjliggör förtida omprövning (punkterna 2–12). Av de 12 omprövningsgrunderna föreslår utredningen ändring av punkten 7 som möjliggör förtida omprövning om användning av ny process- och reningsteknik kan medföra att en väsentlig förbättring uppnås från hälso- och miljösynpunkt. Utredningen anser inte att det är motiverat att begränsa omprövningsgrunden till att endast avse viss typ av teknik utan menar att all typ av teknik som kan leda till en väsentlig förbättring från hälso- och miljösynpunkt ska möjliggöra en omprövning. Utredningen föreslår även att punkten 11 ska upphävas. Bestämmelsen möjliggör förtida omprövning om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § MB eller enligt 6 kap. 5 § LSV är mindre ändamålsenliga. Enligt utredningen torde de övriga ompröv- ningsgrunderna i 24 kap. 5 § första stycket MB vara tillräckliga. Utredningen bedömer att det inte finns skäl att ändra övriga omprövningsgrunder. 15 Statistik inlämnad av . Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för berörda företag och enskilda Utredningen bedömer att förslaget inte medför några administrativa kostnader för berörda företag. Förslaget innebär dock att omprövning kan begäras om ny teknik kan medföra en förbättring från hälso- och miljösynpunkt. Som utredningen nämnt ligger det inte i utred- ningens uppdrag att ange i vilken utsträckning denna bestämmelse ska tillämpas. Bestämmelsen skulle kunna tillämpas t.ex. för att få till stånd bygge av en fisketrappa vid en vattenkraftsanläggning. Vad det skulle kosta redogörs för i delbetänkandet SOU 2013:69 s. 337 f. Utredningen vill dock understryka att det redan med dagens bestämmelser är möjligt att begära omprövning för byggande av en fisketrappa. Den föreslagna ändringen berör även miljöfarlig verksamhet. Som utredningen inledningsvis nämnt har det inte varit möjligt att närmare utreda konsekvenserna för dessa verksamheter. Utred- ningen bedömer dock att bestämmelsens nuvarande lydelse och hänvisningen däri till ny process- och reningsteknik redan omfattar i princip all teknik som används när det gäller miljöfarlig verk- samhet. Några konsekvenser av den föreslagna ändringen bedömer utredningen därför inte kommer uppstå för dessa verksamheter. Utredningen bedömer inte att antalet omprövningar kommer att avsevärt öka med anledning av den föreslagna ändringen. 11.5.2Ansvar att ta fram utredning vid omprövning En utövare av vattenverksamhet kan av tillsynsmyndigheten för- pliktigas att ta fram det underlag som behövs för en omprövning. Detta följer av MB:s allmänna regler om placeringen av bevisbördan i 2 kap. 1 § MB och reglerna om inhämtande av uppgifter och utförande av undersökningar m.m. i 26 kap. MB. När det sedan gäller mål i mark- och miljödomstol angående omprövning kan konstateras att regleringen i MB av kraven på verksamhetsutövarna att ta fram underlag för omprövningar skiljer sig åt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Skillnaden innebär att en verksamhetsutövare Konsekvenser av utredningens förslag avseende miljöfarlig verksamhet, enligt 22 kap. 2 a § MB, uttryckligen är skyldig att ta fram underlag för omprövningen. En utövare av vattenverksamhet omfattas inte av den regleringen. Utredningen anser att det saknas anledning att ha olika regler för vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter i nu aktuellt avseende. Utredningen föreslår därför att 22 kap. 2 a § MB ändras så att den omfattar även vattenverksamheter. Detta innebär att till- ståndshavarens skyldighet att ta fram underlag för en omprövning klargörs även såvitt gäller vattenverksamhet. Konsekvenser för berörda företag och enskilda Utredningens förslag innebär att det uttryckligen ska framgå av lagtexten att verksamhetsutövaren är skyldig att ta fram underlag vid omprövning i mark- och miljödomstol. Att verksamhetsutövaren ska bidra till utredningen genom att tillhandahålla nödvändiga uppgifter följer dock redan av den nuvarande regleringen. Genom att ansvaret tydliggörs i detta avseende kan dock inte uteslutas att möjligheten att begära utredning från verksamhetsutövaren utnyttjas i större utsträck- ning vilken i sin tur kan leda till ökade kostnader för denne. Kostnaderna för att ta fram underlag för omprövning kan variera stort beroende på anläggningens storlek men också på vad ompröv- ningsansökan omfattar för villkor eller åtgärd. Som utredningen föreslagit i avsnitt 6.6.1 ska berörda myndigheter, för det fall utred- ningens förslag avseende ny prövning i delbetänkandet SOU 2013:69 inte genomförs eller som ett komplement till detta, ta fram nationella vägledande prioriteringsgrunder för omprövning av vattenverksamheter. Prioriteringsgrunderna ska bl.a. identifiera behovet av åtgärder och väga detta mot ekonomiska intressen och övriga samhällsintressen. En sådan metodik torde säkerställa att utredningsbördan får en rimlig avgränsning. Kammarkollegiet är den myndighet som ansökt om flest omprövningar. Av utredningens expert från Kammarkollegiet har det framförts att utredningskostnaden i omprövningsmål kan uppskattas till mellan och . Utrednings- kostnader på har också förekommit. De angivna beloppen avser kostnader för naturvetenskapliga och tekniska utredningar. Storleken på beloppet beror på ärendets grad av Konsekvenser av utredningens förslag komplexitet och naturvetenskapliga förutsättningar. Utöver utred- ningskostnaderna tillkommer Kammarkollegiets och övriga myndig- heters nedlagda tid i respektive ärende. Enligt utredningen kan dock kostnaden bli en annan om det är verksamhetsutövaren som ska utreda den åtgärd som aktualiseras genom omprövning. Verksamhetsutövaren är den som känner sin anläggning och verksamhet bäst och som således mest effektivt kan ta fram utredning om hur anläggningen och verksamheten kan anpassas. Utredningens branschföreträdande expert har uppskattat att utredningskostnaden åtminstone uppgår till beträffande en anläggningsspecifik åtgärd. Utredningen vill dock återigen understryka att verksamhets- utövaren ska medverka vid en omprövning och bidra med utredning. Utgångspunkten är således att verksamhetsutövaren till viss del riskerar en kostnad för att ta fram utredning. Verksam- hetsutövaren är den som känner sin anläggning och verksamhet bäst. Utredningen menar att verksamhetsutövaren därför bör kunna prestera utredningsunderlaget vid omprövning till en lägre kostnad än sökande myndighet. Om utredningens förslag leder till att möjlig- heten att begära utredning från verksamhetsutövaren tillämpas i större utsträckning bedömer utredningen därför att den totala kostnaden för att ta fram underlag kommer att bli lägre. Utredningen har även i uppdrag att ta hänsyn till verksamhets- utövarens förutsättningar och behov såsom investeringscykler och ändring av produktion. Genom att ansvaret för utredningen ligger på verksamhetsutövaren underlättar man för denne att beakta sådana hänsyn och upplysa sökande myndighet om detta. Som redan nämnts är verksamhetsutövaren den som känner sin anläggning och verksamhet bäst och som därför också är den mest lämpade att ta fram ett underlag där investeringscykler m.m. beaktas. Konsekvenser för berörda myndigheter Som nämnts ovan kan utredningens förslag leda till att möjligheten att begära utredning från verksamhetsutövaren tillämpas i större utsträckning än . Det innebär att sökande myndighet inte längre behöver betala för utredningen i samma utsträckning som . Myndigheten kommer emellertid fortfarande att vara den som Konsekvenser av utredningens förslag bedömer behovet av omprövning och vilka åtgärder som ompröv- ningen ska avse. Myndigheten kommer därför att behöva lägga resurser på att styra inriktningen på omprövningen. Utredningens expert från Kammarkollegiet har uppskattat att en enkel omprövning kan ta uppskattningsvis . Sammantaget bedömer dock utredningen att förslaget kommer att innebära en viss kostnads- besparing för myndigheterna. 11.5.3Innehållet i ansökan och domen vid omprövning Det finns inte några särskilda regler om vad en omprövningsansökan ska innehålla förutom att det inte ställs något krav på en MKB. Avsaknaden av tydliga krav avseende innehållet i en omprövnings- ansökan kan enligt vad som framförts till utredningen utgöra hinder för att genom omprövning få till stånd de åtgärder ansökan avser. Vidare drar denna oklarhet resurser från både verksamhetsutövaren och de myndigheter som driver omprövningsmål eftersom detta kan bli en fråga som i sig leder till domstolsprocess, se avsnitt 5.5.2. I lagtexten förtydligas därför att kravet på ansökans innehåll kan variera beroende på vilken typ av ansökningsmål det är fråga om. Kravet på ansökans innehåll får bedömas med hänsyn till omständig- heterna i varje enskilt fall. Exempelvis är kravet på ansökans innehåll mer begränsat när det gäller återkallelse eller omprövning i förhållande till en ansökan om tillstånd till ny verksamhet enligt 9 kap. eller 11 kap. MB. Vidare förtydligas att kravet på doms innehåll i ansökningsmål, precis som när det gäller kravet på ansökans innehåll, måste anpassas till ansökan och de frågor som denna aktualiserar. Det förhållandet att kravet på ansökans innehåll är mer begränsat vid omprövning än vid tillståndsprövning bör innebära att även domens innehåll blir mer begränsat. Förslaget bedöms inte innebära någon större förändring i sak. Det har till utredningen framförts att det är oklart vad som gäller förordnanden om arbetstid i beslut eller domar till följd av myndig- hetsinitierad omprövning och att det saknas reglering om när ett villkor som föreskrivits genom omprövning ska vara uppfyllt. För att tydliggöra detta föreslår utredningen att det ska läggas till en ny punkt 16 i 22 kap. 25 § MB som stadgar att en dom i förekommande fall ska Konsekvenser av utredningens förslag innehålla den tid inom vilken villkor eller andra bestämmelser till följd av omprövning ska vara utförda. Vidare föreslår utredningen att det ska förtydligas att bestämmelserna i 22 kap. 25 § andra stycket MB och 24 kap. 2 § MB inte är tillämpliga på omprövningsbeslut och omprövningsdomar. Det innebär att bestämmelserna om att det ska anges i domen inom vilken arbetena ska vara utförda och att tillståndet förfaller om dessa tider inte iakttas inte gäller domar om omprövning. Konsekvenser för berörda företag, enskilda och myndigheter Då förslagen avser förtydliganden kommer de inte innebära några negativa konsekvenser för berörda aktörer. Förtydligandena kommer dock innebära att frågan om ansökans och domens innehåll blir klarare och att risken för att denna fråga i sig leder till domstolsprocess blir mindre. Detta torde innebära en kostnads- besparing för samtliga aktörer. Enligt 22 kap. 27 § MB kan, när verkningarna av en verksamhet inte kan förutses, mark- och miljödomstolen vid meddelande av tillstånd skjuta upp frågor om ersättning eller andra villkor till dess erfarenhet vunnits av verksamhetens inverkan. Särskilt vad gäller skade- kompenserande åtgärder för fiskeskador, exempelvis beträffande smoltutsättning och byggande av fisktrappor, har denna möjlighet till s.k. prövotid utnyttjats. Vid en omprövning finns motsvarande problematik avseende åtgärders utformning och omfattning. Utredningens bedömning är i och för sig att bestämmelsen är tillämplig även i fråga om omprövning. Det har emellertid fram- förts till utredningen att bestämmelsens oklara lydelse föranleder ett förtydligande. Utredningen förslår därför att det förtydligas i nämnda paragraf att denna även omfattar omprövning. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för berörda företag och myndigheter Utredningens förslag är endast ett förtydligande av gällande rätt. Den föreslagna ändringen medför därför inte några konsekvenser i praktiken. Reglerna avseende rättegångskostnader vid ansökan om omprövning eller återkallelse skiljer sig åt mellan miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet, se avsnitt 5.6. Vid omprövning och återkallelse avseende miljöfarlig verksamhet gäller huvudregeln i 25 kap. 1 § MB, dvs. att var och en svarar för sina rättegångskostnader och att sakägare inte har någon rätt till ersättning. Vid omprövning och återkallelse avseende vattenverksamhet är huvudregeln, enligt 25 kap. 3 § MB, att sökande myndighet och tillståndshavaren ska stå för sina kostnader. Därutöver ska sökande myndighet stå för eventuella sakägares rättegångskostnader förutsatt att omprövningen inte utförs till förmån för det allmänna fisket. Om omprövning begärs till förmån för det allmänna fisket gäller i stället att var och en står för sina rättegångskostnader. Gäller ett mål omprövning för att förbättra en vattenanläggnings säkerhet står istället tillståndshavaren för sak- ägares rättegångskostnader. Utredningen har inte funnit det motiverat att bibehålla denna skillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet och föreslår därför att huvudregeln i 25 kap. 1 § MB ska gälla även vattenverksamhet i fråga om omprövning och återkallelse. Det innebär att sakägare inte längre kommer att få sina rättegångskostnader ersatta. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för berörda företag och enskilda Den föreslagna ändringen innebär ingen förändring för berörda företag och därmed inga konsekvenser. Konsekvenser för berörda myndigheter Den föreslagna ändringen kommer att innebära att den sökande myndigheten inte längre behöver betala sakägares rättegångskostnader vid en omprövning. Av utredningens expert från Kammarkollegiet har framförts att de flesta omprövningar har utförts till förmån för fisket. Det innebär att ingen ersättning utgått till sakägare. Utredningen har dock erhållit två exempel där omprövning inte skett till förmån för fisket och där de samlade rättegångskostnaderna till sakägare uppgått till () och (sjön ). 11.5.6Rätten till ersättning vid omprövning Till skillnad från miljöfarlig verksamhet finns det vid omprövning av vattenverksamhet en rätt till ersättning för förlust eller inskränk- ning för den vars verksamhet omprövas. Ersättningen ska betalas av den myndighet som söker omprövning. Rätten till ersättning är emellertid begränsad på så sätt att verksamhetsutövaren har behövt tåla en inskränkning på mellan 5–, se 31 kap. 20–22 §§ MB. Någon ersättning för denna förlust utgår således inte enligt dagens regler. Utredningen föreslår att rätten till ersättning vid omprövning tas bort, se avsnitt 6.8. Rätt till ersättning vid omprövning överens- stämmer inte med rådande principer för ersättning vid rådighets- inkränkningar. Utredningen har dessutom inte funnit det motiverat att ha kvar denna skillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Utredningen anser dock att rätten till ersättning inte kan upphävas utan att det krävs övergångsbestämmelser. Verksamhets- utövaren kan ha gjort stora investeringar i verksamheten i förlitan på att denne vid en eventuell omprövning som resulterar i skärpta villkor av någon betydelse kommer att kompenseras med ersättning. Konsekvenser av utredningens förslag bakgrund av att verksamhetsutövaren således kan ha legitima förvänt- ningar på att få ersättning om villkor skärps vid en omprövning föreslår utredningen en övergångstid . Konsekvenser för berörda företag och enskilda Utredningens förslag innebär att de verksamhetsutövare avseende vattenverksamhet vars verksamhet blir föremål för en omprövning inte längre har rätt till ersättning för den eventuella förlust av produktion som omprövningen leder till. Bestämmelsen tar huvud- sakligen sikte på vattenkraft och vattenreglering för kraftändamål. För berörda företag se SOU 2013:69 s. 331 f. Som redan nämnts ska verksamhetsutövarna tåla visst produktionsbortfall utan att någon ersättning utgår. Det innebär att om förlusten av produktion ligger mellan medför utredningens förslag ingen ändring i rätten till ersättning. Den del av produktionsbortfallet som går utöver de angivna procenttalen är det som enligt utredningens förslag inte längre kommer att ersättas. Som redogörs för i avsnitt 6.2.1 genomfördes 90 omprövningar av dammar och kraftverk inom ramen för 70 omprövningsmål. Av dessa avsåg 64 omprövningsmål minimitappning eller ökad minimitappning till fiskväg eller nedströmsliggande vattendrag. Av de 64 omprövningar som avsåg minimitappning var 43 av en storlek som motsvarade en förlust på maximalt av respektive anläggnings normalproduktion. Endast i något enstaka fall uppgick förlusten till . Genom att ta bort ersättningsrätten vid omprövningar bedömer utredningen det troligt att antalet omprövningar kan påverkas. Som utredningen konstaterat inledningsvis är det svårt att göra antaganden om antalet och omfattningen av framtida omprövningar då detta är avhängigt ett flertal oklara omständigheter. Utredningens uppfattning är dock att ett upphävande av ersättningsrätten i större utsträckning kommer att innebära att omprövningar görs där miljövinsten är som störst och inte begränsas till de fall där produktionsbortfallet till följd av omprövningen håller sig inom det icke-ersättningspliktiga produktionsbortfallet enligt 31 kap. 22 § MB. Det är dock inte säkert att kommande omprövningar alltid kommer innebära en produktions- förlust som ligger utanför de 5–som verksamhets- Konsekvenser av utredningens förslag utövaren måste tåla. Kommer omprövningarna att leda till större produktionsförluster än så innebär den uteblivna ersättningsrätten en förlust av kompensation för företagen. Utredningen har dock valt att inte föreslå någon ändring avseende 24 kap. 5 § femte stycket MB. Bestämmelsen innebär att en omprövning inte kan leda till så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Bestämmelsen utgör således ett skydd för verksamhetsutövaren mot omfattande produktionsförluster. Utredningen bedömer att borttagandet av ersättningsrätten vid omprövning av vattenverksamhet kommer att främja konkurrensen. För såväl miljöfarlig verksamhet som vattenverksamhet innebär en omprövning typiskt sett att tillståndshavaren i något avseende måste begränsa sin verksamhet. Det kan handla om en kostnad för att installera ny reningsteknik eller en minskad produktion till följd av krav på minimitappning. I slutändan innebär således en omprövning en ekonomisk börda oavsett om det är fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Med dagens ersättningssystem kompenseras dock endast vattenverksamheter för intrånget. Det innebär att de investeringar som görs i en vattenverksamhet skyddas utöver vad som gäller för andra verksamheter. Detta torde innebära en konkurrensnackdel för miljöfarlig verksamhet i förhållande till vattenverksamhet. Denna försvinner genom utredningens förslag och torde således vara en fördel för de företag som bedriver miljöfarlig verksamhet. Konsekvenser för berörda myndigheter Ersättningen till verksamhetsutövare för produktionsvärdeförlust finansieras genom . Enligt uppgift från har myndigheten betalat sammanlagt i ersättning för produktions- värdeförlust. Pengarna tas från anslaget för skydd av värdefull natur. Ett upphävande av bestämmelserna om ersättningsrätt kommer innebära besparingar för staten. Konsekvenser av utredningens förslag Särskilt om effekten på svensk vattenkraftsproduktion I den utsträckning som utredarens förslag till ändrade bestämmelser om omprövning av tillstånd innebär en förändring av rätten till ersättning för produktionsvärdeförlust eller förlust av värdet av vattenmängd, fallhöjd eller magasinvolym (på det sätt som framgår av 31 kap. 22 § MB) ska den förväntade effekten på svensk vattenkraftproduktion särskilt belysas. Inledningsvis vill utredningen framhålla att utredningens förslag om att ta bort rätten till ersättning inte i sig påverkar vattenkraft- produktionen.