sou · H2B317 · 2014-03-31 00:00:00 — Verksamhetsutövarens allmänna skyldigheter framgår således av artikel 5 som stadgar att verksamhetsutövaren är skyldig att vidta alla åtgärder som krävs för att förebygga allvarliga olyckshändelser och för att begränsa följderna av dessa för människors hälsa och miljön. Denne ska när som helst kunna styrka för den behöriga myndigheten (tillsynsmyndigheten) att han har vidtagit alla nödvändiga åtgärder som föreskrivs i direktivet. Enligt artikel 7 ska verksamhetsutövaren lämna en anmälan till tillsynsmyndigheten med viss närmare angiven information. Enligt artikel 8 ska verksamhetsutövaren ha en säkerhetspolicy med angivet innehåll som ska uppdateras regelbundet, minst . Enligt artikel 10 ska verksamhetsutövaren i fråga om verksam- heter på den högre nivån utarbeta en säkerhetsrapport med i direktivet angivet innehåll och rapporten ska ges in till behörig myndighet. Också säkerhetsrapporten ska uppdateras minst var femte år eller tidigare, om en allvarlig olyckshändelse har inträffat och det är motiverat av omständigheterna. I fråga om ändring av anläggning, verksamhet eller lager åligger det verksamhetsutövaren enligt artikel 11 att se över och vid behov uppdatera anmälan, säkerhetspolicy, säkerhetsledningssystem och säkerhetsrapporten och underrätta tillsynsmyndigheten, innan ändringen görs. Verksamhetsutövare som bedriver verksamhet på den högre nivån ska enligt artikel 12 utarbeta en intern plan för räddningsinsatser inom vissa tider och med vissa mål samt ange de åtgärder som ska vidtas inom verksamheten. Verksamhetsutövaren ska därjämte förse den behöriga myndigheten med nödvändiga uppgifter för att utarbeta externa planer för räddningsinsatser. Verksamhetsutövarens skyldigheter i fråga om information till allmänheten regleras i artikel 14 och har i betänkandet redovisats i kapitel 21. Artikel 16 innehåller bestämmelser som rör upplysningar som ska lämnas av verksamhetsutövaren efter en allvarlig olycks- händelse och de åtgärder som planeras för att begränsa följderna av olyckshändelsen och undvika att den upprepas. Enligt de artiklar som omnämndes tidigare där verksamhets- utövarens skyldigheter inte är klart utsagda rör artikel 15 offentligt samråd och deltagande i beslutsfattande, något som förutsätter dels att verksamhetsutövaren förser omgivningen med relevant information, dels är engagerad i samrådsförfarandet med den berörda allmänheten i enlighet med vad förutsätts i direktivet. Artikel 19 förutsätter att verksamhetsutövaren underkastar sig ett driftförbud och artikel 20, som rör tillsyn, förutsätter att verksam- hetsutövaren visar tillsynsmyndigheten de lämpliga åtgärder som har vidtagits. I Sevesolagen ingår huvuddelen av de förpliktelser som åvilar verksamhetsutövaren enligt Seveso II-direktivet med en något annorlunda utformning än vad är uppställt i direktivet. Skillnaderna är inte särskilt påfallande och detsamma gäller skillnaderna mellan Seveso III-direktivet och det föregående direktivet i fråga om verksamhetsutövarens skyldigheter. Nyheterna i Seveso III-direktivet rör sålunda främst föreskrifternas tillämpningsområde och allmänhetens tillgång till rättslig prövning. I övrigt begränsas skillnaden mellan det nya direktivet och dess föregångare till att redan befintliga bestämmelser är utformade på ett något annorlunda sätt och ibland med något bredare formuleringar. Verksamhetsutövarens skyldigheter enligt Sevesolagen En verksamhetsutövare ska enligt 5 § förebygga riskerna för allvarliga kemikalieolyckor. I de fall en allvarlig kemikalieolycka har inträffat är en verksamhetsutövare skyldig att begränsa följderna för människors hälsa och miljön. Allmänna hänsynsregler enligt 2 kap. gäller för verksamhetsutövaren. För sådan verksamhet som omfattas av Sevesolagen ska verk- samhetsutövaren enligt 7 § göra en skriftlig anmälan till tillsyns- myndigheten innan byggnadsarbetena påbörjas eller verksamheten tas i drift. Om verksamheten omfattas av tillståndsplikt enligt får regeringen föreskriva begränsningar av anmälnings- skyldigheten. Av förordningen till Sevesolagen har regeringen föreskrivit, att anmälningsplikten inte gäller för verksamheter som omfattas av kravet på säkerhetsrapporter, dvs. verksamheter på den högre kravnivån eller med andra ord verksamheter som alltid är tillståndspliktiga enligt . Om väsentliga förändringar sker i verksamheten, ska verksamhetsutövaren anmäla detta till till- Bestämmelser om detta följer också av miljö- balken. Verksamhetsutövaren ska enligt 8 § Sevesolagen utarbeta ett handlingsprogram för hur allvarliga kemikalieolyckor ska före- byggas. I förordningen till lagen har föreskrivits att handlings- programmet ska vara skriftligt och innehålla uppgifter om de mål och allmänna handlingsprinciper som verksamhetsutövaren har ställt upp för hantering av riskerna för allvarliga kemikalieolyckor samt uppgift om en säkerhetsorganisation för verksamheten. Av Statens räddningsverks författningssamling, SRVFS 2005:2, har i fråga om verksamhetens säkerhetsorganisation i en bilaga före- skrivits vad som ska ingå i en sådan organisation. Regeringen får enligt 10 § meddela föreskrifter om att för vissa verksamheter ska en säkerhetsrapport upprättas. Vad som ska ingå i säkerhetsrapporten framgår av 8 § i Sevesoförordningen och nämnda föreskrift. Säkerhetsrapporten ska enlig 11 § förnyas eller tidigare, om det finns särskilda skäl. Säkerhetsrapporten ska lämnas till tillsynsmyndigheten. Verksamhetsutövare vars verksamhet omfattas av kravet på säkerhetsrapport ska enligt 12 § i samråd med kommunen och de anställda samt annan personal som kan påverka säkerheten, upprätta en intern plan för räddningsinsatser. Denna plan ska fogas till säkerhetsrapporten. Den interna planen ska förnyas eller när det annars finns anledning till det. Planen ska lämnas till tillsynsmyndigheten som ska granska den. Närmare om den interna planen för räddningsinsatser framgår av föreskrifter, SRVFS 2005:2. I säkerhetsarbetet ska verksamhetsutövarna enligt 13 §, utöver förhållandena vid den egna verksamheten, även ta hänsyn till andra faktorer i omgivningen som kan påverka säkerheten. Närheten till annan verksamhet som omfattas av lagen ska särskilt beaktas. 29.3Sanktioner i svensk rättsordning Som nämnts ska medlemsstaterna fastställa effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner vid överträdelse av de nationella bestämmelser som antas i enlighet med Seveso III-direktivet. Sanktioner utgör samhällets reaktion på att någon har gjort sig skyldig till ett rättsstridigt förfarande. Sanktioner kan utgöras av straff eller administrativa sanktioner i form av sanktionsavgifter eller viten. Brott är en gärning för vilken straff är föreskrivet i lag eller annan författning. Straffet utgår i form av en påföljd t.ex. fängelse eller böter. Om gärningen är straffbelagd, dvs. kriminaliserad, kan annan särskild rättsverkan av brottet följa som förverkande av utbyte av brottet eller förverkande av egendom samt företagsbot. Det torde råda enighet om att en kriminalisering av gärningar ska begränsas till de fall där föreligger ett starkt samhälleligt skyddsintresse inbegripet bl.a. sådant som skydd för liv, hälsa och egendom. Det ska vara fråga om sådana gärningar där kriminaliseringen är djupt förankrad och har sin grund i människors etiska och moraliska värderingar. När det gäller frågan om kriminalisering av andra lagöverträdelser, sådana som inte står i centrum för samhällsskyddet, bör genomgående övervägas, om det i stället finns någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. Kritik har riktats mot att det, särskilt inom specialstraffrätten, ofta slentrianmässigt har införts straffstadganden1. 29.3.2Vad är redan kriminaliserat i fråga om Seveso- verksamhet? Sevesolagen innehåller inga straffstadganden. Det har ansetts tillräckligt att annan lagstiftning som på många sätt kan bli aktuell att tillämpa också i fråga om Sevesoverksamheter innehåller straff- stadganden. 1 Här hänvisas till artikeln Vad bör straffas? SvJT 2013 s. 305 f och där åberopad litteratur och utredningar. Utgående från Sevesolagstiftningen och dess syfte är det från ett straffrättsligt perspektiv främst några bestämmelser i som främst kan aktualiseras för de mest allvarliga fallen, gärningar som typiskt sett hänföra sig till samhällets skyddsintressen. I återfinns således föreskrifter om straff för allmän- farliga brott. Ett sådant är allmänfarlig vårdslöshet, som enligt 13 kap. 6 § omfattar den som av oaktsamhet, genom att umgås ovarsamt med eld eller sprängämne eller på annat sätt, vållar brand eller ofärd eller framkallar fara. Straffet här är böter eller fängelse . Är brottet grovt döms till fängelse högst . Den som har framkallat fara för brand eller annan ofärd och som underlåter att göra vad som skäligen kan begäras av honom trots att han insett vad som skulle kunna komma att ske döms för underlåtenhet att avvärja allmänfara till böter eller fängelse i högst enligt vad som framgår av 13 kap. 10 §. Det finns förutom allmänfarliga brott också sådana brotts- balksbrott som riskerar drabba en mer begränsad krets människor, men där samhällets skyddsintressen gör sig starkt gällande. Det rör sig då om sådana brott som vållande till annans död och grovt vållande till annans död, 3 kap. 7 § , vållande till kroppsskada och grovt vållande till kroppsskada, 3 kap. 8 § brotts- balken samt framkallande av fara, 3 kap. 9 § . Även 3 kap. 10 § faller inom denna ram. Här är det fråga huruvida brott enligt 7–9 §§ har begåtts genom att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som i enlighet med arbetsmiljölagen (1977:1160) ålegat honom till förebyggande av ohälsa eller olycksfall. För sådant fall döms för arbetsmiljöbrott. Beroende på gärningens art och omfattning och om brottet är grovt eller inte varierar påföljden för brottet mellan böter och fängelse högst . I specialstraffrätten finns också straffbestämmelser som kan bli aktuella i detta sammanhang. Vad som kan ligga närmast till hands när det är fråga om olyckor är lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. Lagen syftar till att hindra, förebygga och begränsa olyckor och skador på liv, hälsa, miljö eller egendom som kan uppkomma genom brand eller explosion orsakad av brandfarliga eller explosiva varor. Lagen ska även förebygga obehörigt förfarande med varorna. Lagen gäller hantering, överföring och import av brandfarliga och explosiva varor samt sådana förberedande åtgärder som behövs med hänsyn till brand- och explosionsrisken samt konsekvenserna av en brand eller en explosion. Lagen inrymmer i 6 § ett aktsamhetskrav som innebär att den som hanterar, överför eller importerar brandfarliga eller explosiva varor ska vidta de åtgärder och de försiktighetsmått som behövs för att hindra, förebygga och begränsa olyckor och skador på liv, hälsa, miljö eller egendom som kan uppkomma genom brand eller explosion orsakad av varorna samt för att förebygga obehörigt förfarande med varorna. Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot 6 § döms till böter eller fängelse i högst enligt 28 § i lagen. I arbetsmiljölagen (1977:1160) finns - vid sidan av arbetsmiljö- brottet i - i 8 kap. blankettstraffbud som anger vilka åsidosättanden av lagen som utgör straffbara gärningar. Det kan i detta sammanhang röra sig om t.ex. åsidosättande av föreskrifter, förelägganden eller förbud som har meddelats av och avser att förebygga eller motverka faror och missförhållanden i arbetsmiljön. innehåller ett kapitel om straff, vilka framgår av 29 kap. och omfattar förutom miljöbrott och grovt miljöbrott, gärningar som innebär otillåten förorening av omgivningen, också bl.a. sådant som miljöfarlig kemikaliehantering och olovlig kemikaliehantering liksom otillåten miljöverksamhet, en gärning som avser sådan verksamhet som bedrivs utan nödvändiga tillstånd. Straffskalan för miljö- brottslighet är mycket vid beroende på gärningens art och omfattning och går från böter till fängelse . Modern sanktionslagstiftning i form av sanktionsavgifter har i ökad utsträckning kommit att användas i stället för straffrättsliga påföljder. En sådan ordning förordas ofta därför att den anses snabbare, mer smidigt och effektivt än ett ordinärt straffrättsförfarande. Syftet med sanktionsväxlingen från straff till avgift var från början i de flesta fallen att skapa förutsättningar för ett effektivare beivrande av bagatellartade massförseelser och för bättre utnyttjande av rättsväsendets resurser. Därefter följde en utveckling mot att ge möjlighet till kännbara ekonomiska sanktioner mot juridiska personer, en trend som har fortsatt. Den utveckling som har skett har lett till att det finns en stor mängd sanktionsavgifter. Det finns inte någon enhetlig linje för hur avgifterna är utformade eller för förfarandet vid deras tillämpning, vilket förmodligen har sin förklaring i att respektive sanktion har skräddarsytts för sitt område och sitt syfte2. Arbetsmiljölagen (1977:1160) är en utpräglad ramlag som kompletteras av föreskrifter om arbetsmiljöns beskaffenhet. Föreskrifterna är utfärdade med stöd av bemyndiganden i lagen. Sanktionssystemet är konstruerat så att vissa överträdelser kan leda till straff eller sanktionsavgift. Samtliga föreskrifter kan genom- drivas med föreläggande eller förbud. Överträdelser av förelägganden eller förbud kan i sin tur under vissa förutsättningar leda till straff. (SOU 2011:57) har uppmärksammat ett behov av effektivare sanktioner inom arbetsmiljöområdet. Regeringen har därför föreslagit att sanktionsavgifter i stor utsträckning ska ersätta straffsanktioner (prop. 2012/13:143). har beslutat om regeringens förslag (rskr. 2012/13:284). kommer att meddela föreskrifter om sanktions- avgifter för åsidosättande av verkets föreskrifter genom föreskrifter om sanktionsavgifter som avses träda i kraft . Det rör sig bl. a. om följande föreskrifter som kan vara av intresse i detta sammanhang. AFS 2011:19 om kemiska arbetsmiljörisker, AFS 2010:1 om berg- och gruvarbete, AFS 2008:3 om maskiner, AFS 2007:7 om rök- och kemdykning, AFS 2007:1 om sprängarbete, AFS 1997:5 om smältning och gjutning av metall, AFS 1995:5 om utrustningar för explosionsfarlig miljö, AFS 1993:41 om enkla tryckkärl, AFS 1992:17 om bly och AFS 1992:9 om smältsvetsning och termisk skärning. En förutsättning för att en bestämmelse ska kunna förenas med sanktionsavgift har varit att det finns hög risk att drabbas av ohälsa eller olycksfall om man inte följer bestämmelsen. avser skapa ett sanktionsavgiftssystem som anpassats till fyra risknivåer. Huvudspåret har varit att skapa ett system där, för samma typ av brist, stora företag får betala en högre sanktionsavgift än ett litet företag. Avgiften anpassas därför enligt en matematisk formel till antalet som är sysselsatta. Arbetsgivare med 500 eller fler sysselsatta får betala den maximala avgiften 2 Texten är hämtad från SOU 2013:38 avsnitt 6.7. oavsett hur många som är sysselsatta. För den lägsta risknivån varierar avgifterna , och för den högsta risknivån varierar avgifterna . kallar detta för en differentierad avgift baserad på antalet sysselsatta. För vissa brister har myndigheten istället bedömt att det har varit lämpligare att föreslå en fast sanktionsavgift som är lika för alla. Fast avgift har ibland ansetts bättre vid brister som gäller per individ eller objekt, men i andra sammanhang har valts att se sådana brister som ett systemfel och då har differentierad avgift valts. För samtliga straffbestämmelser som har setts över har prövats om straffsanktionen kan ersättas av en sanktionsavgift eller inte. I flera fall har införande av sanktionsavgift inte ansetts vara lämpligt. Det vanligaste skälet till detta har varit att bestämmelsen inte har bedömts uppfylla de uppsatta kriterierna för sanktionsavgift. Ofta har det handlat om att bestämmelsen inte varit tillräckligt tydligt formulerad för att nå en rättssäker tillämpning. I några få fall föreslås att bestämmelser förenas med sanktionsavgift, trots att de inte tidigare varit straffbelagda. I miljöbalkspropositionen uttalade regeringen att miljörätten är ett område som lämpar sig väl för ett system med sanktionsavgifter. Det är ett klart avgränsat område och samhället har ett starkt skyddsbehov gentemot överträdelser. Syftet med bestämmelserna är inte att eliminera uppkommen ekonomisk fördel utan enbart styrande och ska på så sätt verka för att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet. De grundläggande bestämmelserna om miljösanktionsavgifter finns i 30 kap. . Dessa bestämmelser kompletteras av förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter, FMSA. Bestämmelser om rutiner för betalning av miljösanktionsavgifter och för bevakning av betalningen finns i 1 kap. 6 § FMSA och föreskrifter (NFS 2012:10) om betalning av miljösanktionsavgifter. I särskilda kapitel i FMSA har regeringen föreskrivit om miljö- sanktionsavgift för olika typer av överträdelser. En ambition med FMSA är att straff reserveras för grövre överträdelser, medan överträdelser av lindrigare art träffas av miljösanktionsavgift. Avgiften bygger på ett s.k. strikt eller objektivt ansvar, dvs. avgiftsskyldigheten beror inte på huruvida överträdelsen har skett med uppsåt eller av oaktsamhet. Det är fråga om överträdelser som avses vara lätt konstaterbara, och avgift ska tas ut när de objektiva förutsättningarna är klara. Hänsyn ska inte tas till hur allvarlig överträdelsen har varit i det enskilda fallet. Det räcker i princip med att objektivt konstatera att en överträdelse har inträffat och att det i det enskilda fallet inte är oskäligt att ta ut avgift. Någon utredning om vilken person i en organisation (dvs. om den avgiftsskyldige är en juridisk person)som har gjort sig skyldig till överträdelsen behöver inte göras. Ett belysande exempel i sammanhanget är miljösanktions- avgifter som drabbar verksamhetsutövaren vid åsidosättande av föreskrifter i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll, 12 kap. FMSA. Sålunda gäller bl.a. följande här. Genom att bedriva verksamhet utan att det finns några dokumenterade rutiner för fortlöpande kontroll ska en miljösanktionsavgift betalas med , om verksamheten enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) har beteckningen A, och med , om verksamheten enligt samma förordning har beteckningen B. – Vidare, om det inte finns någon förteckning över kemiska produkter och biotekniska organismer, ska verksamhetsutövaren betala miljösanktionsavgift beroende på prövningsnivån och verk- samhetskoden i miljöprövningsförordningen. Varje tillsynsmyndighet, som har operativt tillsynsansvar enligt miljötillsynsförordningen, ska inom sitt ansvarsområde och som ett led i tillsynen pröva frågor om miljösanktionsavgift. Miljösanktionsavgiften kan överklagas till mark- och miljö- domstol. Mark- och miljödomstolens domar och beslut kan över- klagas till Mark- och som utgör slutinstans. För att Mark- och ska pröva saken krävs dock prövningstillstånd. Den centrala lagstiftning som tillämpas vid vite i det sammanhanget är lagen (1985:206) om viten. Vitet är ett tvångsmedel för att förmå en fysisk eller juridisk person, adressaten, att följa ett visst beslut. Det kan röra sig om att följa påbud från domstolen liksom beslut från myndigheter att iaktta skyldigheter eller inskränkningar i sitt handlande. När en myndighet meddelar beslut om vite, vitesföreläggandet, anges i beslutet för adressaten att vidta eller underlåta en angiven åtgärd, och det vitesbelopp som ska betalas, om beslutet inte följs. Vitesbeloppet bestäms med utgångspunkt i att det inte ska löna sig att undandra sig sina skyldigheter eller att beloppet i vart fall ska nå den nivån, att det utgör ett effektivt påtrycknings- medel. Om föreläggandet innebär en skyldighet för adressaten att vidta en viss åtgärd, ska det framgå eller inom vilken tidsfrist åtgärden ska vidtas. Vite får inte föreläggas, om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa före- läggandet. Om adressaten följer beslutet, bortfaller möjligheten att döma ut vite. Om han däremot inte följer beslutet, kan vitet dömas ut av domstol. I fråga om ärenden enligt Sevesolagen och är det mark- och miljödomstolen som är den domstol som dömer ut vitet normalt efter framställning från tillsynsmyndigheten och då på grund av att vitesföreläggande inte har iakttagits av adressaten. Om det utdömda vitet inte ger den avsedda effekten kan domstolen efter ny framställning döma ut vite på nytt och då med i allmänhet högre vitesbelopp. När vite har förelagts, får nytt vite mot adressaten i samma sak inte föreläggas förrän det tidigare föreläggandet har vunnit laga kraft. Ett vite kan också utgå som löpande vite och är då bestäms till en viss summa per tidsperiod, till exempel för som beslutet inte följts. Ett löpande vite kan också bestämmas till en viss summa för varje gång som ett förbud överträds eller för varje gång den som vitet riktar sig mot låter bli att göra något som den förelagts. En skillnad mellan engångsvite, dvs. ordinärt vite, och löpande vite är att när ett ordinärt vite dömts ut, kan vite inte dömas ut på nytt i samma ärende, utan att myndigheten beslutar om ett nytt vitesföreläggande. Ett löpande vite fortsätter att gälla och kan dömas ut med samma vitesföreläggande som grund. Utredningens bedömning: , och annan lagstiftning innehåller tillräcklig kriminalisering för att svara mot den straffrättsliga reglering som skulle kunna följa på kraven i Seveso III-direktivet om sanktioner. Utredningen förslag: I Sevesolagen införs nödvändiga före- skrifter om sanktionsavgifter samt bemyndigande för regeringen att föreskriva om sådana avgifter. I Sevesoförordningen införs sanktionsavgifter i fråga om utebliven anmälan, för sent ingiven säkerhetspolicy samt för sent ingiven säkerhetsrapport, om de krav som följer av Sevesolagen har åsidosatts. Sevesolagen innehåller inga straffbestämmelser och inte heller några föreskrifter om sanktionsavgifter men däremot föreskrifter om vite. Enligt 22 § Sevesolagen kan således beslut om före- läggande eller förbud enligt lagen förenas med vite. Frågor om att döma ut vitet prövas av mark- och miljödomstol. 29.4.1Behöver straffbestämmelser införas i Sevesolagen? Utgående från Sevesolagstiftningens krav, att verksamhetsutövarens främsta skyldighet enligt artikel 5 i Seveso III-direktivet är att förebygga riskerna för allvarliga kemikalieolyckor och att, om en sådan olycka inträffar, begränsa följderna av den för människors hälsa och miljön, måste vi alltså göra en bedömning utifrån vilka sanktions- möjligheter som redan finns med anknytning till ändamålet med Sevesolagstiftningen; vad som redan är kriminaliserat, vad som eventuellt ytterligare behöver kriminaliseras, vilka åsidosättande där annan sanktion redan finns och lämpligen därav och slutligen vad som bör medföra sanktioner i annan form än straff. Enligt 6 § Sevesolagen ska en verksamhetsutövare förebygga riskerna för allvarliga kemikalieolyckor. I de fall en allvarlig kemikalieolycka har inträffat är verksamhetsutövaren skyldig att begränsa följderna för människors hälsa och miljön. allmänna hänsynsregler gäller för verksamhetsutövaren. Är det fråga om en verksamhet där en kemikalieolycka har inträffat på grund av vårdslöshet eller oaktsamhet kan, beroende på omständigheterna, straffbestämmelserna i ett antal lagar bli aktuella att tillämpa. Straffbestämmelserna i de tidigare redovisade lagarna träffar just de intressen, skydd för liv, hälsa egenomdom och miljö som från allmänna utgångspunkter framstår som särskilt skydds- värda. För det fall en allvarlig kemikalieolycka har inträffat eller risken för en sådan olycka varit överhängande framstår befintlig strafflagstiftning i och i specialstraffrätten som tillräcklig. Det är där fråga om att kriminalisera sådana gärningar som rör viktiga skyddsintressen i samhället.