sou · H2B357 · 2014-08-27 00:00:00 — Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså att det ska införas en modern och självständig sektorreglering för i annan form än pensionsstiftelser, jämte en särskild övergångs- och omvandlingsreglering för alla de företag som – helt eller delvis – har tillämpat en nationell reglering baserad på tjänstepensionsdirektivet. Genom utredningens förslag skapas möjlighet att bilda helt nya som står risk, som de nuvarande företagen (däribland tjänstepensionskassorna) ges möjlighet att – efter renodling av verksamheten – fortsätta att bedriva tjänstepensionsverksamhet på de villkor som gäller enligt en nationell reglering baserad på tjäns- tepensionsdirektivet. Den nationella regleringen föreslås innehålla en förstärkt solvensreglering och bygga på en tillämpning av vissa delar av Europeiska kommissionens förslag till det omarbetade tjänste- pensionsdirektivet (IORP II-direktivet). De företag som inte vill utnyttja den särskilda övergångs- och omvandlingsreglering som utredningens föreslår är hänvisade till försäkringsregleringen. Utredningen föreslår i det sammanhanget en möjlighet till omedelbar tillämpning av den reformerade försäkringsreglering som träder i kraft med vissa övergångsregler (Solvens II-regleringen). Den översyn och reform av regleringen för svenska tjänste- pensionsinstitut som står risk som föreslås kan jämföras med den översyn och reform som redan har genomförts vad avser för- säkringsföretagen. Efter övergångsperiodens slut kommer den svenska regleringen att bygga på separata regleringar för å den ena sidan företag som bedriver sin verksamhet med stöd av tjänste- pensionsdirektivet och å den andra sidan företag som bedriver sin verksamhet med stöd av försäkringsdirektivet. Med separata regelverk blir den svenska regleringen bättre anpassad till den bakomliggande , som nackdelarna med s.k. blandade och dubbla regelverk undviks. Vid utformningen av den nya regleringen har utredningen så långt möjligt anpassat denna efter de särskilda förhållanden som kan antas komma att gälla för företag som enbart tillhandahåller tjänstepensionsförmåner baserade på överenskommelser eller avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive före- trädare. Detta har medfört att utredningen lämnar förslag som möjliggör verksamhet i sluten föreningsform, avtalsreglering genom föreningens stadgar, uttaxering och nedsättning av framtida förmåner, anpassade ägar- och inflytandelösningar samt anpassade företagsstyrning- och riskhanteringslösningar. Utredningen lämnar även förslag om anpassad resultat- och balansräkning samt särskilda civilrättsliga- och skatterättsliga regler. Dessutom lämnas förslag om ägarprövning. Däremot har utredningen avstått från att lämna förslag om gruppregler. Även den förstärkta solvensregleringen är avsedd att vara en särskilt anpassad reglering för svenska tjänste- pensionsföretag. Se mer om dessa förslag och motiven för dem nedan. Möjlighet att använda olika associationsformer I den nya regleringen ska det givetvis finnas möjlighet att bedriva verksamheten i sluten föreningsform (jfr tjänstepensionskassorna). Utredningen anser emellertid att verksamhet i form av till- handahållande av tjänstepensionsförmåner även bör få bedrivas i annan föreningsform samt i såväl aktiebolagsform som i form av ömsesidigt bolag. På detta sätt skapas förutsättningar för en mer flexibel, och därmed mer konkurrensneutral, reglering för som står risk. Genom att tillåta alla tre associationsformerna ges parterna på arbetsmarknaden flexibla möjligheter att skapa anpassade lösningar kring ägandet av avsatta tjänstepensionsmedel, medelsförvaltningen och frågor relaterade till avkastning och risk. Även i andra medlemsländer förekommer tjänstepensions- institut i såväl olika ömsesidiga företagsformer som i aktiebolags- form. Den helt övervägande andelen av de nuvarande svenska s.k. pensionsbolagen bedrivs i aktiebolagsform eller i form av ömsesidiga bolag. Tillräcklig skyddsreglering och effektiv förvaltning Mot bakgrund av kraven i tjänstepensionsdirektivet och den funk- tion som tjänstepensionsinstituten som står risk har4, föreslår utredningen en särskild skyddsreglering för de ersättningsberätti- gade. Utgångspunkten för detta har varit att hänsyn behöver tas till såväl behovet av ett tillräckligt bra skydd för de ersättningsberätti- gade som behovet av en effektiv förvaltning av tjänstepensions- planer. Den självklara grunden för skyddsregleringen finns i tjänstepensionsdirektivet, men eftersom regleringen i direktivet framförallt innehåller s.k. näringsrättsliga regler föreslår utred- ningen kompletterande nationella associationsrättsliga- och civil- rättsliga skyddsregler. Utredningen föreslår också nödvändig kompletterande reglering kring bl.a. bokföring, årsredovisning och skatt. Eftersom vissa delar av regleringen i tjänstepensionsdirektivet bygger på s.k. minimiharmonisering finns det visst utrymme för att införa mer långtgående krav, som dock endast bör införas om det är lämpligt. Utredningen gör bedömningen att såväl delar av solvensregleringen som delar av regleringen kring företags- styrning och riskhantering behöver förstärkas genom mer långt- gående nationella krav. Detta får anses lämpligt med hänsyn till behovet av ett tillräckligt bra skydd för de ersättningsberättigade, som det inte får anses motverka en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapitalet. Behovet av förstärkt solvensreglering Utredningens bedömning är att solvensregleringen i tjänstepens- ionsdirektivet inte utgör ett tillräckligt bra skydd för de ersätt- ningsberättigade, framförallt på den grunden att regleringen inte kan anses vara tillräckligt riskkänslig. Den bristande riskkänslig- heten gäller framförallt de s.k. investeringsriskerna och riskerna med bristande matchning mellan tillgångar och skulder. En av nackdelarna med en reglering som inte är tillräckligt riskkänslig är att kraven inte är optimala i förhållande till kostnaderna för att hålla kapitalet och den skyddseffekt som kraven är tänkta att ge. I denna bedömning har utredningen bl.a. beaktat den historiska 4 Förvaltning av fonderade medel i syfte att tillhandahålla tjänstepensionsförmåner till ersättningsberättigade. bakgrunden till särskilda tillsynsverktyg (det s.k. Trafikljuset) och de diskussioner som förs på EU-nivå kring behovet av ny och modern solvensreglering för tjänstepensionsin- stitut. I syfte att uppnå ett tillräckligt bra skydd för de ersättnings- berättigade i den nya regleringen för svenska tjänstepensionsinsti- tut som står risk föreslår utredningen därför att den nuvarande solvensregleringen – som utgörs av den minimireglering som finns i tjänstepensionsdirektivet – ska kompletteras med bl.a. ett risk- känsligt kapitalkrav. Här bör nämnas att det enda medlemsland som mer tydligt synes ha infört en mer långtgående nationell solvensreglering för tjänstepensionsinstitut än vad som gäller enligt tjänstepensions- direktivet är . Andra länder kommer dock sannolikt att följa efter i samband med att Solvens införs . ska det understrykas att det är mycket svårt att värdera och jämföra solvensregleringen i olika länder, eftersom sådan reglering ytterst kan sägas bygga på ett samspel mellan regler av helt olika typ (t.ex. garantier och garantisystem). Den närmare utformningen av den förstärkta solvensregleringen Utredningens övergripande ambition med förslaget till förstärkt solvensreglering är att den samlade solvensregleringen ska vara rätt utifrån de förhållanden som gäller för svenska tjänste- pensionsinstitut som står risk, och som enbart förvaltar och tillhandahåller tjänstepensionsförmåner som har sin grund i överenskommelser på arbetsmarknaden. Med rätt menas här den minimiregleringen som gäller enligt tjänstepensionsdirektivet, justerad med hänsyn till behovet av ett tillräckligt bra kundskydd och behovet av en effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner. Vid justeringen av den reglering som gäller enligt tjänste- pensionsdirektivet måste hänsyn tas till flera delvis motstående intressen, såsom t.ex. avvägningen mellan risk och avkastning, konkurrensförutsättningar på olika delmarknader, risken för regel- arbitrage, nackdelarna med intermistiska lösningar i avvaktan på ett ytterligare omarbetat tjänstepensionsdirektiv (IORP III-direktiv) och nackdelarna med återkommande regelförändringar för verk- samhet som i grunden är av mycket långsiktig karaktär. Behovet av justeringar (förstärkningar) är enligt utredningens mening i första hand föranlett av bedömningen att den nuvarande regleringen är en i viss utsträckning olämplig blandning av två i grunden olika typer av regelsystem; ett äldre enkelt och schablon- mässigt system och ett nytt mer principbaserat system med större möjligheter att ta risk. Utredningen föreslår därför en reglering där tjänstepensions- instituten i likhet med ska ha tillgångar som täcker värdet av sina aktsamt värderade åtaganden, och därutöver en buffert i form av ett kapitalkrav som ska utgöra det högsta av ett schablonberäknat kapitalkrav, ett riskkänsligt kapitalkrav och ett fastställt minsta garantibelopp. Kravet på tillgångar svarande mot aktsamt beräk- nade åtaganden överensstämmer med dagens reglering, och det schablonmässiga kapitalkravet ska i allt väsentligt beräknas på samma sätt som dagens kapitalkrav. Garantibeloppet utgör – numer – en del av minimiregleringen i tjänstepensionsdirektivet. Nyheten i, och förstärkningen av, den nuvarande regleringen utgörs alltså av ett kompletterande riskkänsligt kapitalkrav. Det kompletterande kapitalkravet kan sägas komma att fungera som en kontroll av det schablonmässiga kapitalkravet, och är framförallt avsett att fånga upp de s.k. investeringsrisker som inte antas bli fångade genom det schablonmässigt beräknade kapitalkravet. Det riskkänsliga kapitalkravet är emellertid också avsett att ge företagen incitament till god riskhantering i vid mening, och då framförallt incitament för matchning mellan riskerna på tillgångs- och skuldsidan. Genom den närmare kalibreringen av beräkning- arna av det kompletterande riskkänsliga kapitalkravet bör det t.ex. säkerställas att det riskkänsliga kapitalkravet i princip endast blir tillämpligt när det schablonmässigt beräknade kapitalkravet är otillräckligt, med hänsyn till de risker som finns för de ersätt- ningsberättigade på grund av företagets portföljsammansättning. Det föreslås vidare att det riskkänsliga kapitalkravet ska räknas fram med användning av vedertagen teknik för beräkning av risker. Den närmare beräkningen ska ske genom en sammanläggning av separata kapitalkrav för de olika risker som finns i verksamheten, och i det sammanhanget ska hänsyn tas till eventuella diversifieringseffekter som finns mellan de olika riskerna. Genom att införa en reglering som bygger på att företagen ska uppfylla det högsta av tre olika typer av kapitalkrav, skapas förut- sättningar för att införa olika typer av tillsynsåtgärder beroende på vilken typ av kapitalkrav som inte uppfylls. Bristande uppfyllande av det riskkänsliga kapitalkravet ska föranleda mindre ingripande åtgärder, jämfört med bristande efterlevnad av det schablonmässigt Den föreslagna skillnaden i typen av till- synsåtgärder har sin grund i att bristande uppfyllande av det scha- blonmässiga kapitalkravet innebär bristande efterlevnad av de minimikrav som gäller enligt tjänstepensionsdirektivet, medan bristande efterlevnad av det riskkänsliga kapitalkravet snarare bör ses som en tidig signal om att företagets nettotillgångar behöver ökas eller att riskerna i verksamheten behöver minskas. Med denna skillnad när det gäller typen av ingripandeåtgärder skapas bl.a. förutsättningar för en mer proaktiv tillsyn och incita- ment för god riskhantering. De olika ingripandeåtgärderna föreslås också bli särskilt anpassade efter de särförhållanden som gäller för företag som enbart tillhandahåller tjänstepensionsförmåner. Enligt utredningens bedömning bör t.ex. ett tjänstepensionsföretag som kan visa att det under vissa förutsättningar har faktisk tillgång till ytterligare kapital från någon utomstående (t.ex. garantier) eller som har möjlighet att justera sina framtida åtaganden (t.ex. nedju- stering av framtida förmåner), kunna medges för att åter- ställa en riskkänsligt bestämd kapitalnivå, jämfört med ett företag som inte kan visa att det har tillgång till sådana mekanismer. Den förstärkta solvensregleringen är ett förslag till en interim- istisk nationell reglering, i avvaktan på ytterligare en omarbetning av tjänstepensionsdirektivet (IORP III-direktivet). De närmare detaljerna när det framförallt gäller det riskkänsliga kapitalkravet – såsom t.ex. vilka olika riskkategorier som ska beaktas och den när- mare konfidensnivån – måste bygga på detaljerade marknadsdata och tester som inte varit möjligt att ta fram och genomföra inom ramen för utredningens arbete. Utredningen föreslår därför att ges i uppdrag att genomföra nödvändiga s.k. förstudier innan beslut tas om den slutliga detaljutformningen av detta utvidgade krav. Förstärkt regleringen kring företagsstyrning och riskhantering Regleringen kring företagsstyrning och riskhantering för som står risk måste vara förenlig med den reglering som finns i tjänstepensionsdirektivet, som emellertid är mycket knapphändig. Enligt utredningens mening bör en modern skyddsreglering för som står risk inte enbart bygga på i viss utsträckning förstärkta kvantitativa bestämmelser kring värde- ring och beräkning av risker och kapitalkrav, bl.a. eftersom vissa risker bättre hanteras genom mer kvalitativa krav på styrning och riskhantering. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att även regleringen kring företagsstyrning och riskhantering ska förstärkas, i förhållande till den reglering som gäller enligt den nuvarande regleringen. Utredningen föreslår att den förstärkta regleringen utformas efter mönster från den reglering som finns i förslaget till omarbetat tjänstepensionsdirektiv (IORP II-direktivet), eftersom dessa för- slag får anses vara i linje med närmast självklara krav på företag som ska ägna sig åt förvaltning och tillhandahållande av tjänstepens- ionsförmåner som har sin grund i överenskommelser på arbets- marknaden. Konkurrens mellan svenska och utländska tjänstepensionsinstitut En av utgångspunkterna för utredningens arbete har varit att de nya reglerna inte bör missgynna som står risk i förhållande till deras utländska motsvarigheter, eftersom ett av syftena med tjänstepensionsdirektivet är att svenska och utländska aktörer ska kunna konkurrera med varandra på såväl den svenska som den EU-gemensamma marknaden. Detta förut- sätter att svenska aktörer inte genom nationell reglering ges sämre förutsättningar att bedriva sin verksamhet på vare sig den svenska eller EU-gemensamma marknaden än deras utländska konkurrenter, som till följd av tjänstepensionsdirektivet kan verka såväl i sina hem- länder som i genom gränsöverskridande verksamhet. Att den gränsöverskridande verksamheten på detta område inom EU är mycket blygsam förtar inte betydelsen av vad som sagts. Behovet av konkurrensneutralitet på den inre marknaden talar alltså med viss styrka för ett s.k. minimigenomförande av tjänste- pensionsdirektivet, dvs. att den svenska regleringen utformas så att den strikt följer den minimireglering som gäller enligt direktivet. På samma sätt kan den nationella regleringens påverkan på kapital- kostnader och avkastningsmöjligheter sägas tala för ett minimi- genomförande. Behovet av konkurrensneutralitet måste dock enligt utredning- ens mening vägas mot andra behov – t.ex. behovet av ett tillräckligt bra skydd för ersättningsberättigade – som talar för mer långtgå- ende regler än vad som finns i tjänstepensionsdirektivet. Utredningens samlade bedömning är att den förstärkta reglering som föreslås visserligen kan leda till en momentan snedvridning av konkurrensen mellan som står risk och deras utländska motsvarigheter, men att detta inte utgör ett tillräckligt starkt skäl för att avstå från att införa en förstärkt regle- ring. Här ska understrykas att det dels är mycket svårt att objektivt jämföra solvensregleringarna i olika länder, dels att den mer intres- santa jämförelsen i dessa delar snarare kommer att bli hur de olika länderna – – kommer att hantera regleringen fram till det att det ytterligare omarbetade tjänstepensions- direktivet (IORP III-direktivet) färdigställts och genomförts i nationell lagstiftning. Separata regelverk för tjänstepensionsinstitut som står risk respektive försäkringsföretag Det kan hävdas att det är onödigt att (åter)införa ett särskilt regel- verk för tjänstepensionsinstitut som står risk, när det redan finns regelverk för pensionsstiftelser och försäkringsföretag. Det kan också hävdas att det är olämpligt att ha olika regleringar för lik- nande verksamhet, med hänsyn till risken för snedvridning av kon- kurrensen och risken för s.k. regelarbitrage. I det sammanhanget finns det anledning att konstatera att har att förhålla sig till det faktum att det på EU-nivå finns såväl ett regelverk för tjänstepensionsinstitut som ett regelverk för för- säkringsföretag, och att de båda formerna – till följd av de s.k. inre marknadsreglerna – kommer att kunna existera vid sidan av varandra i , oavsett om väljer att införa en reglering för eller inte. Utredningen kan konstatera att visserligen inte är tvingad att införa en reglering av tjänstepensionsinstitut som står risk, men att möjlighet finns till en sådan reglering och att också har haft en sådan reglering vid sidan av regleringen för försäkringsföretag och pensionsstiftelser. Utredningens grundläggande bedömning är att det inte går att objektivt slå fast att det ena regelverket är att föredra framför det andra på ett sådant sätt att riskerna för regelarbitrage eller konkurrenssnedvridning får anses så stora att den nya regleringen inte bör införas. Utredningen kan inte heller se att eventuella skill- nader i kundskyddet utgör något motiv för att avstå från att införa en reglering, baserad på tjänstepensionsdirektivet, för som står risk och vars verksamhet uteslu- tande är inriktad på tillhandahållande av tjänstepensionsförmåner som har sin grund i överenskommelser på arbetsmarknaden. Att de båda företagstyperna kommer att erbjuda liknande pro- dukter innebär inte att det saknas behov av en separat reglering för tjänstepensionsinstitut som lyder under tjänstepensionsdirektivet, eftersom det under i vart fall överskådlig tid kommer att finnas skillnader mellan regleringarna i tjänstepensions- respektive försäk- ringsdirektiven. En avgörande skillnad mellan de båda direktiven är att det finns ett större nationellt handlingsutrymme när det gäller utformningen av regleringen för tjänstepensionsinstitut. Hand- lingsutrymmet förklaras av att pensionssystem i grunden är en nationell angelägenhet. Enligt utredningens mening bör detta nat- ionella handlingsutrymme utnyttjas för att skapa en reglering som är särskilt anpassad för företag som väljer att begränsa sin verksam- het till att enbart avse tillhandahållande av sådana tjänstepensions- förmåner som avses i tjänstepensionsdirektivet. Utredningen kan för sin del inte se några skäl för att inte utnyttja det handlingsut- rymme som beskrivits. Den övriga utformningen av den nya regleringen Utredningen föreslår att de rörelseregler och associationsrättsliga särregler som ska gälla för svenska tjänstepensionsföretag ska sam- las i en ny lag, tjänstepensionsrörelselagen. Den associationsrättsliga regleringen ska vara anpassad till den allmänna associationsrättsliga lagstiftningen, med de avvikelser som motiveras av särarten hos tjänstepensionsföretagen och deras verk- samhet. Regleringen förslås bli utformad efter mönster från den reformerade associationsrätten för försäkringsföretag. Ett svenskt tjänstepensionsföretag ska kunna vara ett tjänstepensions- aktiebolag, ett ömsesidigt tjänstepensionsbolag eller en tjänste- pensionsförening. Den näringsrättsliga regleringen ska ta sin utgångspunkt i bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet, men ska även utformas efter mönster från försäkringsregleringen när det är motiverat med hänsyn till behovet av skydd för ersättningsberättigade. Den redovisningsrättsliga regleringen ska ta sin utgångspunkt i den redovisningsrättsliga regleringen för försäkringsföretag, med de avvikelser som motiveras av särarten hos tjänstepensionsföreta- gen och deras verksamhet. Den civilrättsliga regleringen av avtalen mellan tjänstepensions- företag och arbetsgivare/arbetstagare ska ta sin utgångspunkt i bestämmelserna i försäkringsavtalslagen. Den skatterättsliga regleringen av tjänstepensionsföretag och förmånsavtal ska ta sin utgångspunkt i den skatterättsliga regle- ringen för försäkringsföretag och försäkringar. I övrig lagstiftning ska tjänstepensionsföretag – som huvudregel – jämställas med försäkringsföretag, om det inte finns skäl för en annan bedömning till följd av de skillnader som finns mellan dessa två kategorier företag. Ikraftträdande, övergångsreglering samt möjlighet till omvandling Utredningens förslag innebär att regleringsmiljön för såväl gamla som nya leverantörer av olika tryggandelösningar på tjänste- pensionsområdet förändras i grunden. Förändringarna av en sådan art att det krävs en särskild övergångs- och omvandlingsreglering. Omvandlingar ska vara kringgärdade av tillräckliga skyddsregler för företagens olika intressenter. Behovet av en särskild övergångs- och omvandlingsreglering ska ses i ljuset av att det i inte har funnits någon egent- lig självständig sektorreglering för tjänstepensionsinstitut som står risk, och därmed inte heller någon annan möjlig reglering än för- säkringsregleringen för dessa företag. Syftet med de särskilda över- gångs- och omvandlingsreglerna är att de nuvarande aktörerna på den svenska marknaden ska kunna inordna sig i den nya moderna svensk regleringsmiljön. Övergångs- och omvandlingsregleringen ger dagens tjänste- pensionskassor möjlighet att fortsätta sin verksamhet genom omvandling till tjänstepensionsförening inom ramen för en regle- ring baserad på tjänstepensionsdirektivet. Detta som ett alternativ till den möjlighet dessa företag redan har att ombildas till försäk- ringsföreningar enligt försäkringsregleringen. Det kan här nämnas att det ligger utanför utredningens uppdrag att föreslå ändringar i sistnämnd ombildningsreglering. För försäkringsföretagens del kan övergångs- och omvandlings- regleringen beskrivas som en tidsbegränsad öppning mellan två annars slutna regelsystem (sektorer), där försäkringsföretag – som bedriver mer eller mindre omfattande tjänstepensionsverksamhet och som av historiska skäl varit hänvisade till försäkringsregle- ringen – ges en tidsbegränsad möjlighet att gå över till ett annars slutet regelsystem för företag som enbart tillhandahåller tjänste- pensionsförmåner. Utredningen föreslår att bestämmelserna om omvandling ska utformas som en möjlighet för företagen att under en begränsad övergångsperiod kunna ansöka hos om till- stånd att få tillämpa den nya lagen om tjänstepensionsrörelse. Ett beviljat tillstånd innebär att företaget har omvandlats. Den regel- tekniska lösningen innebär bl.a. att kostnaderna i samband med omvandling kan begränsas, eftersom omvandlingar i de flesta fall kommer att kunna genomföras utan gäldenärsbyten, överlåtelser av verksamhet och likvidationer. En ansökan om omvandling ska godkännas av bolags- eller före- ningsstämman med viss kvalificerad majoritet och prövas av . prövning ska bl.a. inne- fatta en prövning av att omvandlingen inte kan antas medföra sådana konsekvenser för försäkringstagarna och andra ersättnings- berättigade att omvandlingen inte bör tillåtas. En omvandling ska som huvudregel inte medföra några skattekonsekvenser för någon part (skattemässig kontinuitet). Utredningen föreslår att den nya lagen – tjänstepensionsrörelse- lagen – ska träda i kraft , och att övergångs- perioden ska vara totalt .