sou · H2B383 · 2014-12-18 00:00:00 — – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet Delbetänkande av , KEX SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdraget att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den (direktiv 2012:50). Enligt direktivet skulle uppdraget i sin helhet redovisas . Genom tilläggsdirektiv förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till (direktiv 2014:148). Utredningsuppdraget består av två huvudsakliga delar. En del avser den övergripande frågan om en skärpt exportkontroll avseende krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater och därtill hörande delfrågor. Den andra delen avser frågan om ett effektivare sanktionssystem i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. I det förevarande betänkandet – vilket utgör ett delbetänkande – redovisar kommittén sitt förslag till hur sanktions- systemet i nämnda lagar kan förbättras, bli mer effektivt och mer tillämpbart jämfört med gällande sanktionssystem. förordnades riksdagsledamoten (M) att vara kommitténs ordförande. Som ledamöter i kommittén förordnades per riksdagsledamöterna (S), numera talman, (MP), numera EU parlamentariker, (SD), (S), (C), (M), (V), (KD), (M), (S) och (FP). valdes till talman . I samband med det upphörde att delta i kommitténs arbete. från uppdraget som ledamot. Entledigandet hade verkan . förordnades tidigare utrikes- ministern (S) att vara ledamot och vice ordförande i kommittén. Som sekreterare anställdes avdelningschefen , , och hovrättsassessorn , . –har också strategiske rådgivaren varit sekreterare. Kommittén sammanträdde första gången , och detta möte var startdatumet för det egentliga utrednings- arbetet. Kommittén har antagit namnet , förkortat KEX. Kommittén överlämnar härmed delbetänkandet Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet. (SOU 2014:83). 1.1Förslag till lag om ändring i lag (1992:1300) om 1.2Förslag till lag om ändring i lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Det övergripande utredningsuppdraget.................................. Uppdraget i denna del.............................................................. 2.4.1 Tillvägagångssättet för prövningen av Några centrala begrepp ............................................................ 3.3Lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ....................... Hur fungerar det gällande sanktionssystemet? Hur hanteras överträdelser?.................................................... Den öppna polisen/Polismyndigheterna .................... Riksenheten för säkerhetsmål ..................................... De allmänna åklagarkamrarna...................................... 4.3I vilken utsträckning beivras överträdelser Riksenheten för säkerhetsmål ..................................... Beivras överträdelser på annat sätt än straffrättsligt?............ Utgångspunkter för sanktionsväxling............................. En förbättrad regelefterlevnad ................................................ En återhållsam användning av straffrätt ................................. Kriterier för kriminalisering ........................................ Olika administrativa sanktioner .................................. Allmänt om sanktionsavgift ...................................... 6.2.2 Sanktionsavgift och normgivning .............................. 6.3Hur fungerar sanktionsavgiftssystem inom andra 6.3.1 Sammanfattning av vad som framkommit vid 6.3.2 För- respektive nackdelar med ett Riktlinjer att beakta vid utformningen av ett Regeringens riktlinjer för användande av sanktionsavgift... Andra riktlinjer att beakta ..................................................... 7.2.1 Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande En kombination av olika repressiva sanktioner ................... Nya administrativa sanktioner införs ................................... 8.3.1 En ökad användning av vite........................................ 8.3.4 Förbud mot dubbla sanktioner .................................. 8.3.5 Rangordning av de administrativa sanktionerna....... 8.3.6 Vem ska besluta om en sanktion?.............................. Statistik och rapportering .......................................... Något om ringa brott och hur dessa ska stävjas .................. 8.5Förslag på andra åtgärder som bör vidtas för att Adekvat utbildningsnivå hos aktörerna .................... 8.5.3 Att myndigheterna har kännedom om Vilka straffsanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? Utgångspunkt för prövningen .............................................. 9.3Föreligger internationella förpliktelser avseende 9.4.124 §, 25 § och 26 § krigsmateriellagen samt 18 §, 18 a §, 19 §, 20 § och 21 § lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ..................................................... 27 § krigsmateriellagen............................................... 22 § lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd.......... Fastställandet av att en överträdelse skett............................ Grupp 1 (Information har inte lämnats inom viss Grupp 2 (att ett visst förhållande föreligger eller Grupp 3 (insikten hos den uppgiftsskyldige)........... Närmare om utformningen av ett Förbud mot dubbla sanktioner............................................. 10.5.1 Vem ska påföra avgiften............................................. 10.5.2 Hur ska avgiften påföras och betalning ske .............. Förekommer straffbud som utformats på ett sätt som inte överensstämmer med regeringsformen? 11.3.2 Lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd .......... Hur bör blankettstraffbuden åtgärdas? Problemställning och förslag................................................. 12.3.1 Statliga myndigheter (tillverkning och 12.3.2 Övriga aktörer (tillhandahållande) ............................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Vilka berörs av förslaget ........................................................ Konsekvenser för staten ........................................................ Konsekvenser för företag och enskilda ................................ Konsekvenser för brottslighet och det Förslaget till lag om ändring i lag (1992:1300) om 15.2Förslaget till lag ändring i lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av Hur fungerar sanktionsavgiftssystem inom andra angående skydd för de mänskliga (SOU 2005:9) Nytt juridiskt arkiv (avd I) användningsområden (Dual-use) Lag (2000:1064) om kontroll av Kommittén har som övergripande uppdrag att göra en översyn av exportkontrollen av krigsmateriel och att lämna förslag till hur kontrollsystemet bör utformas . Utredningsuppdraget består av två huvudsakliga delar: dels frågan om en skärpt export- kontroll gentemot icke-demokratiska stater, dels frågan om infö- randet av sanktionsavgift i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd (PDA-lagen). Kommittén har valt att redovisa den sist- nämnda frågan i detta delbetänkande. Den första frågan – om en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater – kommer att redovisas i kommitténs slutbetänkande. Kommittén har tagit ett bredare grepp om sanktionsfrågan än att enbart pröva lämpligheten av att i krigsmateriellagen och i PDA-lagen ersätta straffrättsliga sanktioner med sanktionsavgift. Prövningen har även inkluderat huruvida straffrättsliga sanktioner bör bibehållas, men att överträdelser mot de straffsanktionerade beteendena i ökad utsträckning beivras med administrativa sank- tioner – andra än sanktionsavgift. Kommittén har använt begreppet sanktionsväxling för att beskriva den växling från straffsanktion till administrativ sanktion(sanktionsavgift eller andra repressiva sank- tioner) som kommittén föreslår. Vid bedömningen av om ett system med sanktionsavgift bör införas i krigsmateriellagen respektive i PDA-lagen har kommittén särskilt beaktat de riktlinjer och synpunkter för när sanktionsavgift kan användas och som redovisats i proposition 1981/82:142. Kom- mittén har vidare beaktat vad (SOU 2013:38) anfört i frågan. Exportkontroll av strategiska produkter, dvs. krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden samt tekniskt bistånd rörande sådana kontrollerade produkter, syftar ytterst till att dessa produkter inte hamnar hos fel slutanvändare. Ett viktigt instrument för att exportkontrollregelverket ska följas av berörda fysiska och juridiska personer är att det finns effektiva och avskräckande sanktioner. Fungerande sanktioner bidrar således till en ökad regelefterlevnaden. Fungerande sanktioner är även en förutsättning för att ska anses fullgöra sina internationella förpliktelser och åtaganden inom området. Ytterligare en aspekt på export- kontrollen är att en fungerande sådan kan vara en förutsättning för att svenska företag ska kunna importera kontrollerade produkter från andra stater. Sanktionssystemet i krigsmateriellagen och i PDA-lagen är i huvudsak straffrättsligt. Sanktionssystemet riktar sig således i första hand mot fysiska personer. Krigsmateriellagen och PDA-lagen innehåller därutöver vissa möjligheter att utfärda administrativa sanktioner, vilka även kan riktas mot juridiska personer. Bl.a. återkallelse av beviljat tillstånd eller utfärdandet av ett förbud att utnyttja ett beviljat generellt tillstånd. Det finns, med stöd av , även en möjlighet att bestraffa en näringsidkare med företagsbot för brott som begåtts i utövningen av näringsverksamheten. En sådan fråga prövas av allmän domstol på talan av åklagare. Kommittén kan konstatera att det föreligger begränsade möjlig- heter att beivra de överträdelser mot krigsmateriellagen eller PDA- lagen som upptäcks. Sanktionssystemet i sin nuvarande utformning är nämligen inte tillämpbart mot dessa överträdelser. En omstän- dighet som i sig medför en uppenbar risk för att tilltron till och efterlevnaden av regelverket urholkas. I syfte att få kunskap om de eventuella brister som finns med gällande sanktionssystem har kommittén inhämtat information och statistikuppgifter från tillsynsmyndigheterna – () respektive från Strålsäkerhets- myndigheten (SSM) – samt från övriga berörda myndigheter. Av myndigheternas redogörelser framgår att det förekommit, i vart fall, ett par hundra misstänka överträdelser mot krigsmateriellagen respektive PDA-lagen. Endast ett fåtal av dessa har föranlett åtal och än färre har medfört lagföring. Ett skäl till detta är att flertalet av de misstänkta överträdelserna varit av mindre allvarlig karaktär och att de har bedömts som ringa av de rättsvårdande myndigheterna. brott är enligt regelverket fria från ansvar. Ett annat skäl är att det varit svårt för polis och åklagare att påvisa att någon varit oaktsam eller uppsåtligen brutit mot regelverket i det enskilda fallet. Av myndigheternas redogörelse framgår vidare bl.a. att det inte finns någon enhetlighet avseende hantering och utredning av överträddelser mot krigsmateriellagen och mot PDA-lagen. Vilket bl.a. beror på att flera rättsvårdande myndigheter är behöriga att genomföra polisiära utredningar samt att dessa ärenden kan hanteras av såväl allmänna åklagare som av specialiståklagare. Av tillsynsmyndigheternas redogörelse framgår vidare att dessa endast i undantagsfall sanktionerat en överträdelse med förfintliga admi- nistrativa sanktioner. Kommittén har funnit att nuvarande sanktionssystemet i krigs- materiellagen och i PDA-lagen inte är ändamålsenligt för att beivra de överträdelser som förekommer. Sanktionssystemet behöver därför förändras så att detta blir mer tillämpbart, särskilt mot mindre allvarliga överträdelser. Kommittén föreslår att det i krigsmateriellagen och i PDA-lagen genomförs en sanktionsväxling. Sanktionsväxlingen består i att straffrättsliga sanktioner ersätts eller kompletteras med administra- tiva sanktioner. Enligt kommitténs bedömning kommer den föreslagna förändringen leda till att tilltron till och efterlevnaden av exportkontrollagstiftningen kommer att förbättras. Vid en första anblick kan den föreslagna förändringen uppfattas medföra att exportkontrollregelverkets sanktionssystem blir mindre ingripande. I praktiken medför sanktionsväxlingen emellertid att överträdelser som är av mindre allvarlig karaktär, och vilka inte kan beivras p.g.a. att de bedöms som ringa, kommer att kunna beivras i större utsträckning framgent. Sanktionsväxlingens faktiska utfall blir således att sanktionssystemet skärps. Detta beror bl.a. på att administrativa sanktioner kan utfärdas även för ringa över- trädelser. Ytterligare en fördel med administrativa sanktionerna är att de kan riktas mot juridiska personer, vilka därmed får ett ökat incitament att förbättra och lägga tillräckliga resurser på sin exportkontroll. En åtgärd som i sig kommer att begränsa antalet överträdelser. Sanktionsväxlingen medför således en de facto skärp- ning av exportkontrollen av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. En utgångspunkt för kommitténs överväganden är att de för- ändringar i sanktionssystemet som föreslås ska bidra till både en bättre efterlevnad hos berörda aktörer av exportkontrollag- stiftningen och till att uppfyller sina internationella förpliktelser och åtaganden på området. För att uppnå detta är det nödvändigt att de föreslagna sanktionerna kan användas när överträdelser sker, även när det är fråga om mindre allvarliga förseelser. Det är eftersträvansvärt att sanktionssystemet utformas på ett sådant sätt att det är effektivt samt avskräcker från regelöverträdelser. Många av de överträdelser som är mindre all- varliga och som bedöms som ringa beror inte sällan på t.ex. slarv, förbiseende etc. hos aktörerna. Det kan antas att dessa över- trädelser i inte obetydlig utsträckning är ett resultat av att aktö- rerna i fråga inte avsatt tillräckliga resurser för sin exportkontroll. En fungerande exportkontroll av kontrollerade produkter förut- sätter att företag har god kunskap om exportkontrollregelverket. En risk i sammanhanget är att slarv etc. som bedöms vara ringa kan få allvarliga följder och att kontrollerade produkter hamnar fel. Även ringa förseelser kan därmed medföra att målet med export- kontrollen inte uppfylls. En annan utgångspunkt för kommitténs förslag till sanktions- växling är den av lagstiftaren uttalade målsättningen att eftersträva en mer återhållsam användning av straffrätt, bl.a. inom special- straffrätten. Bedömningen av huruvida en sanktionsväxling bör ske eller inte innefattar därför även en prövning av om straffsanktionen för ett visst beteende bör utgå eller inte. Vid prövningen av om ett visst beteende ska vara kriminaliserat eller inte har kommittén beaktat de kriterier som tagit fram. Kriterier utgör inte några absoluta regler, utan har utgjort ett stöd för den argumentation som kommittén fört vid prövningen av sanktionsväxlingsfrågan. Kriterierna är följande: Det tänkta straffbudet måste avse ett identifierat och konkre- tiserat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse). Det beteende som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset. Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får äventyra tillämpningen av skuldprincipen. Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse. Det får inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. De överväganden som bör göras i fråga om detta kriterium är följande: a)Finns det redan en handlingsdirigerande regel som är till- räckligt effektiv för att motverka det oönskade beteendet? b)Om en handlingsdirigerande regel behöver införas – kan beteendet motverkas tillräckligt effektivt med en regel som inte är repressiv (t.ex. en civilrättslig regel om skadestånd)? c)Om det är nödvändigt att införa en repressiv handlings- dirigerande regel för att motverka det oönskade beteendet ska i första hand vite, sanktionsavgift eller återkallelse av tillstånd övervägas. Straff bör väljas i sista hand. Kommittén föreslår att sanktionsväxlingen genomförs på två sätt. Dels att vissa straffrättsliga sanktioner utgår och ersätts av sanktionsavgift, dels att ytterligare administrativa sanktioner införs i krigsmateriellagen och i PDA-lagen – vite och varning – samt att dessa föreslagna ytterligare administrativa sanktioner jämte de förefintliga sådana – återkallande av tillstånd och förbud – används i större utsträckning än . Flertalet av de överträdelser som förekommer bedöms som ringa och de är i den egenskapen fria från straffrättsligt ansvar. Genom att ersätta den straffrättsliga sanktionen med sanktionsavgift eller komplementera de straffrättsliga sanktionerna med annan admi- nistrativ sanktion finns det förbättrad möjlighet att beivra denna typ av överträdelser. En annan effekt av en ökad användning av administrativa sanktioner är att dessa kan åläggas juridiska personer. En utökad verktygslåda av administrativa sanktioner för tillsyns- myndigheterna ökar möjligheten för dessa att beivra överträdelser begångna inom ramen för en juridisk persons verksamhet samt göra det i direkt anslutning till att överträdelsen upptäcks. Enligt kommitténs bedömning kan detta bidra till att de juridiska perso- nerna i större utsträckning, jämfört med , avsätter tillräckliga resurser för sin exportkontrollverksamhet. Vilka straffrättsliga sanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? Den straffrättsliga sanktionen har ett högt signalvärde och sank- tionen som sådan signalerar att samhället ser allvarligt på det sanktionerade beteendet. Enligt kommittén medför detta att det inte är aktuellt att utmönstra straffrättsliga sanktioner för de beteenden som medför eller kan medföra skada på något som bedöms ha ett högt skyddsintresse. Detta innebär att beteenden som leder till att kontrollerade produkter och tekniskt bistånd avseende sådana produkter hamnar hos för oacceptabla slutanvändare även fortsättningsvis bör sanktioneras straffrättsligt. De beteenden som medför eller kan medföra skada på ett skydds- intresse som värnas relativt sätt lägre kan däremot vara föremål för en sanktionsväxling, innebärande att den straffrättsliga sanktionen ersätts av sanktionsavgift. Bl.a. beteenden bestående i att underlåta att inom förerskriven tid lämna efterfrågad information till ISP respektive till SSM. Underlåtenheten i detta avseende har i huvudsak ingen direkt inverkan på tillståndsprövningen som sådan. Kommittén föreslår att den straffrättsliga sanktionen utgår från 27 § första stycket 1, 4 och 6 i krigsmateriellagen och från 22 § första stycket 2–7 i PDA-lagen. Ytterligare administrativa sanktioner införs Parallellet med den ovan föreslagna förändring föreslår kommittén att det även sker en ökad användning av andra administrativa sanktioner än sanktionsavgift. Dessa administrativa sanktioner kan användas såväl mot beteenden som sanktioneras straffrättsligt som mot beteenden som sanktioneras genom sanktionsavgift. I syfte att skapa ytterligare förutsättningar för ISP och SSM att beivra överträdelser genom administrativa sanktioner bör två nya sådana införas i krigsmateriellagen och i PDA-lagen, nämligen generell möjlighet att använda vitesföreläggande samt varning. Tillsynsmyndigheterna bör även, inom ramen för sin tillsyn enligt PDA-lagen, ges föreskrivningsrätt på samma sätt som följer av krigsmateriellagen. De nu angivna administrativa sanktioner ska, jämte förefintliga sådana – återkallelse och förbud – vara tillämp- bara vid sidan av straffsanktionen respektive vid sidan av sanktions- avgift. ISP respektive SSM kommer således att kunna välja mellan att t.ex. genomdriva en åtgärd med vite eller att i efterhand påföra sanktionsavgift (då det rör sig om ett beteende som föreskriver en sådan sanktion) eller att göra en åtalsanmälan som kan resultera i straff (då det rör sig om ett beteende som föreskriver en sådan sanktion). För samma gärning är det inte möjligt att utfärda flera olika sanktioner (förbud mot dubbelbestraffning). Kommittén föreslår att sanktionsavgift ska uppgå till och högst . Avgiftsspannet har valts med beaktande av dels de sanktionsavgifter som förekommer inom andra tillsyns- områden där tillsynsmyndigheten beslutar om att utta avgiften, dels med beaktande av vad det är för typ av beteenden som föreslås sanktioneras på detta sätt samt hur dessa beteenden bör värderas jämfört med övriga straffrättsligt sanktionerade beteenden i aktuella lagar. För att skapa tydlighet och förutsägbarhet bör avgiften utgå med ett på förhand fastställt belopp. Det exakta beloppet för respektive beteende som sanktioneras genom avgiften ska fastställas av regeringen. Beslutet att utta en sanktionsavgift ska fattas av respektive tillsynsmyndighet. Avgiftsskyldigheten bygger på principen om strikt ansvar. P.g.a. detta samt för att även kunna beakta särskilda omständigheter bör det finnas en möjlighet för tillsyns- myndigheterna att jämka avgiften eller i vissa fall helt sätta ned denna. Före det att beslut om sanktionsavgift meddelas ska den som riskerar sanktionsavgift ges tillfälle att yttra sig. Ett beslut om sanktionsavgift kan överklagas till domstol. Vid den genomgång av bestämmelserna i krigsmateriellagen och i PDA-lagen som kommittén gjort har uppmärksammats att det föreligger oklarheter rörande vissa blankettstraffbud, med fängelse i straffskalan, som fylls ut av föreskrifter meddelade av , ISP respektive av SSM. Oklarheten består i att det inte kunnat fastställas i vad mån myndighetsföreskrifterna i fråga utgör en väsentlig del av straffbestämmelserna eller inte. Det kan därför inte uteslutas att aktuella blankettstraffbud är oförenliga med rege- ringsformens regler om normgivning. Med beaktande av detta föreslår kommittén att aktuella blankettstraffbud åtgärdas. Åtgär- dandet föreslås ske dels genom att vissa straffbestämmelser ersatts av sanktionsavgift, dels genom att regeringen, i stället för förvalt- ningsmyndighet under regeringen, utfärdar föreskrifter i det fall någon sanktionsväxling inte sker. Kommittén föreslår att det undantag från kravet på tillstånd för tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel som gäller för svenska statliga myndigheter avskaffas. Kommittén föreslår vidare att det undantag från tillståndskravet för tillhandahållande av krigsmateriel som gäller för andra än statliga myndigheter också avskaffas. Enligt gällande ordning omfattas inte vissa svenska myndigheter av ISP:s löpande tillsyn. Avsaknaden av den löpande tillsynen från ISP:s sida medför att det inte finns någon komplett bild av de objekt som hanterar krigsmateriel i och vad det är för materiel som hanteras. Undantaget från tillståndskravet för att tillverka krigsmateriel (3 § tredje stycket krigsmateriellagen) respek- tive tillhandahålla krigsmateriel (4 § tredje stycket krigsmateriel- lagen) medför också att myndigheterna i fråga, utan insyn från annan, kan tillverka krigsmateriel men också fritt sälja, låna ut, förmedla etc. krigsmateriel som befinner sig i till någon här i landet. Kommittén kan inte se något vägande skäl till att dessa undantag ska bestå.