sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Den gamla, auktoritära skolan ska vara ett minne blott och staten stå på elevernas och föräldrarnas sida i strävan efter en god utbildning i trygg miljö, varvid inte minst det särskilda barn- och elevombudet har en viktig funktion. Enligt den undersökning som professor gjort på utredningens uppdrag,24 rapporterar många rektorer att man vid skolorna ofta ser positivt på möjligheten att få diskutera sina erfarenheter med företrädare för Skolinspektionen och tillsynen fungerar även som ett sätt att hävda den nationella lagstiftningen gentemot bl.a. huvudmannen. Det är inte inspektionens besök som är mest betungande för lärarna och rektorerna. Problemet är i stället hela systemet med resultatstyrning, mät- ning och kontroll, som leder till omfattande dokumentationskrav på lärarna och minskad tid för undervisningen. Risken är att skolan blir en del av det Granskningssamhället. Hur lärarna fördelar sin Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till före- varande utredning . arbetstid framgår av figur 5.1. Som vi ser kan lärarna bara ägna hälften av sin tid åt undervisning. Figur 5.1 Grundskollärarnas tidsanvändning Som nämndes ovan i kapitel 3 tycks lärarnas arbetsbelastning inte alls ha minskat trots att de numera inte behöver ägna sig åt att for- mulera mål och kriterier. Kraven på resultatuppföljning i form av bland annat skriftliga individuella utvecklingsplaner i samt det ökade antalet nationella prov har gett lärarna en hög administrativ arbetsbörda. Lärarna ser en tilltagande byråkratisering av skolan och är kritiska mot vad de uppfattar som ett okänsligt ekonomiskt effektivitetstänkande. Våra yrken har kidnappats av ekonomernas modeller, klagade fackordförandena inte bara för lärarna utan också för läkarna och polisen på : Försöken att utforma kommuner, landsting och polisdistrikt som företagskoncerner har inte resulterat i bättre utbildning, vård eller polisarbete. Tvärtom präglas verksamheten av en större administ- rativ överbyggnad . Verksamheten styrs av statistik. Att mäta klokt, att värdera och utveckla är förstås rätt. Problemet är när det inte sker med professionens medverkan från början. Utvärderingen har kidnappats av administratörer och ekonomer. Tilliten till det pro- fessionella ansvaret har ersatts av kontrollsystem som riskerat att sätta den professionella etiken ur spel och som hotar den grundläggande mänskliga kvaliteten i verksamheterna. Så här kan det inte fortsätta. Vårt budskap är att nu måste politikerna lita på professionen, lita på vårt goda omdöme. Lita på lärarna, läkarna och poliserna.25 är på väg mot en administrativ infarkt, skrev en annan författare på samma sida: Allt ska dokumenteras av alla i kontroll- och styrsystem som gränsar till statistikfetischism Hur IT driver på den byråkratiska utveck- lingen syns tydligt när lärarna protesterar mot den alltmer omfattande kontrollen. talesman i utbildningsfrågor menar att vi ska införa ett nytt IT-system för att rätta nationella prov. Men lärare dom redan plågas av en rad tungarbetade, ologiska och långsamma IT-system är nog inte så glada över utsikten att få ännu ett. Lösningen är inte att införa nya IT-system för kontrollen, utan att minska den.26 Men även om problemet, som sagt, ligger på systemnivå får Skol- inspektionen ofta bära hundhuvudet i den svenska kritiken, då en statlig, central myndighet för tillsyn som vi har i blir ett så konkret uttryck för den mentalitet som förknippas med Gransk- ningssamhället. Den ibland negativa massmediabilden av skolan, som Skolinspektionens rapporter kan ge upphov till, föranledde härom året SkolLedaren, som är organ för , att föreslå en ändrad inriktning av Skolinspektionens granskningsverksamhet. Tidningen redovisade hur Skolinspektionen sammanställt forskningsrön om vad som främjar goda studieresultat. Slutsatsen var att lärarna borde byta fokus, mindre intressera sig för om eleven gjort rätt eller fel och mera ägna sig åt komplexa bedöm- ningar som gör eleven delaktig i bedömningsprocessen. Borde det inte också gälla Skolinspektionen i förhållande till lärarna? Provar man att ersätta ordet lärare med skolinspektionen på lämpliga ställen i texten, och tänker på vilka arbetsmetoder myndig- heten vanligtvis tillämpar, framstår tydligt bilden av en organisation som definitivt inte lever som den lär. Enligt tidningen ägnade sig Skolinspektionen bara åt avvikelse- rapportering. Inte ens ´rätt eller fel´, utan bara fokus på fel. Skolinspektionens uppdrag borde ändras, menar . En granskning till värn av elevernas rättsäkerhet var dock angelägen. SkolLedaren önskade att myndighetens uppdrag begränsades till 25Bo Jansson, och : Våra yrken har kidnappats av ekonomernas modeller, . 26Jonas : IT och administration har perverterat vården, den ren laglighetsprövning och att fick en mera främjande roll.27 Det är faktiskt inte belagt att undervisnings kvalitet främjas genom inspektion. I ett framlagt betänkande konstateras, att det finns förvånansvärt lite bevis för att skolan skulle bli bättre genom inspektioner. Den internationella forskningen om skol- inspektion visar tvärtom på ganska nedslående resultat och utre- daren finner anledning att i stället framhålla vikten av en lärarkår som upplever att deras professionalism respekteras och att de reformer som införs förstärker den, eller åtminstone inte för- minskar den – något som inte hindrar att granskningen ändå sägs lämna viktiga bidrag men då i första hand till en annan form av ökad måluppfyllelse, i form av ökad likvärdighet eller ökad rätt- säkerhet för den enskilde eleven.28 Det anses också vara ett tidens tecken att utländska förebilder till den svenska Skolinspektionen ifrågasatts. Den engelska skol- inspektionen till exempel var en inspirationskälla, när den svenska inrättades. Men efter kritik har denna mycket resurskrävande institution nu blivit föremål för betydande nedskärningar.29 Sammanfattningsvis kan den omfattande kontroll som skolan och lärarna utsätts för leda till att lärarna tappar arbetsglädjen och till och med önskar lämna skolans värld. Dekouragerade lärare blir dåliga lärare och vi får en sämre skola. Det finns en risk att de krav, som Granskningssamhället ställer på lärarna, blir för stora. Lärarna får för lite tid att ägna sig åt sin viktigaste uppgift: att möta elev- erna i klassrummet. 5.4Den internationella kritiken av Granskningssamhället Att omfattande kontroll blir belastande för ett helt system är inte något som bara gäller skolan eller . Internationellt finns det en omfattande kritik av det sätt på vilket kontroll utövas inom den offentliga verksamheten. Det är den brittiske företagsekono- men , med akademisk bakgrund i redovisning, som 27Lev som ni lär, Skolinspektionen, SkolLedaren nr . 28Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer (SOU 2013:50), 14, 154–169, 238. 29Baxter, J.: What counts as success in inspection in : Shifting criteria? Paper presented at Conference for . Governing by inspection: national developments, , , 2012; : Inspection and Policy Brokering: Europe in Ibidem. myntat begreppet Granskningssamhället i sin internationella bäst- säljare – . Tesen är i korthet att när det gäller styr- ning med grund i mätning och granskning av resultat kan det lätt bli för mycket av det goda. En gäst som ständigt kräver förklaringar och motiveringar till varför maten är tillagad på ett visst sätt kom- mer antagligen aldrig att bli bjuden igen. Men har det genom den nya förvaltningspolitiken skett en formlig explosion av denna attityd inom den ena verksam- heten efter den andra: med början i finansiell ekonomi har styrning i form av precisa resultatkrav börjat tillämpas överallt inom den offentliga sektorn såsom sjukvården, universitet, skolan etc. Det vill fästa uppmärksamheten på är att detta mätande får perversa effekter på systemet. Man styr mot det som man lätt kan få fram siffror på i stället för mot det som ur professionell syn- vinkel är det mest relevanta. Styrningen blir dysfunktionell. Hur förhåller sig Granskningssamhället med dess speciella begreppsapparat till andra världar, frågar sig – till skolan, sjukvården, polisen, miljövården? ser två typer av gransk- ningsfel. Den ena är att resultatstyrningen blir en verksamhet för sig, frikopplad (decoupled) från det sakfrågeområde som styr- ningen avser. Styrningen slår inte igenom inom organisationen, eftersom de mål som sätts upp är dåligt relaterade till den operativa nivån. Därför får styrningen inte någon påverkan på det arbete som utförs av yrkesprofessionen utan får andra, skadliga effekter. Det andra felet är att redovisningsbranschens värden och praxis tvärtom kan komma att penetrera den granskade verksamheten så att denna blir koloniserad (colonized) och får en ny mentalitet, nya driv- krafter, nya bedömningskriterier. En sådan resultatstyrning drar kraft från kärnverksamheten genom att de som är föremål för styr- ningen inriktar sig på att förbättra just det som de vet att gransk- arna kommer att mäta – oavsett hur angeläget det är från saklig synpunkt. Ett exempel på kolonisering i svensk skolpolitik är ett förslag från Skolinspektionen att ta bort uppsatsdelen ur de nationella proven, därför att det är svårt att rätta uppsatserna på ett objektivt och likvärdigt sätt. Svårigheten att mäta motiverade alltså en ändring av kunskapskraven.30 30 I och för sig menade även Skolinspektionen att de förmågor och kunskaper, som testas genom uppsatsskrivande, verkligen var viktiga delar av kursmålen men av mätningstekniska skäl borde denna prövning således inte göras inom ramen för de nationella proven. Att skriva längre texter i såväl svenska som engelska var viktiga övningar, som visade på komplexa förmågor, och uppsatsdelen borde därför vara kvar i de nationella Ett annat exempel återfinns i en rapport från , som refereras i kapitel 2. Där framgår att funnit att styr- ningen i kommuner som verket undersökt tenderade att ensidigt vara inriktad på att uppnå goda resultat i förhållande till just vissa nyckeltal och jämförelser, vilket menade kunde bidra till att förklara kvarstående brister i mera grundläggande förhållanden såsom undervisningens kvalitet. Man kan också notera att i sitt nya skolpolitiska program har under hänvisning till undersökningar som och TIMSS föreslagit förstärkningar just i de ämnen, främst matematik, som uppmärksammas i dessa studier.31 – för att nu återgå till denne engagerade kritiker av Granskningssamhället – varnar för att alltför omfattande resultat- krav, tillsyn och kontroll (inspection overload) får konsekvenser för tilliten till den verksamhet som granskas. Resultatkraven och tillsynen göder sig själv: en viss kontroll ger i sin tur anledning till mera kontroll Motivet är gott: kvaliteten ska höjas, den enskilde elevens eller patientens eller brottsoffrets intressen tillvaratas. Men följden blir att läraren, sjuksköterskan, polisen känner sig ifrågasatt. Grundläggande för allt kollektivt handlande är tillit (trust). Försvinner den, går arbetslusten förlorad. Arbets- givarens krav uppfattas inte som meningsfulla. Prioriteringarna ter sig felaktiga. Läraren tvingas dokumentera i stället för att under- visa, sjuksköterskan ordna vårdkön efter ekonomiska lönsamhets- kriterier i stället för medicinska överväganden, polisen i första hand ta itu med sådana brott som ger god uppklarandestatistik. I längden blir konsekvenserna förödande för ett samhälle, där den profession- ella etiken undergrävs och människorna förlorar förtroendet för varandra. Och en gång borta, är tilliten svår att återställa: tillit är lättare att förstöra än att skapa (trust is easier to destroy than to create). menar inte att all styrning genom resultatkrav och granskning ska upphöra. Lika litet som vi vill ha odrägliga middags- gäster som ifrågasätter allt, vill vi ha tillbaka en skola med blind auktoritetstro och otrygg arbetsmiljö. Men efterlyser, ganska kortfattat kan man tycka och utan att han utvecklar sin tankegång Så blev också fallet. : Skolmyndigheter oense om nationella proven, Magasin 360, nr 1 2013, /nyheter/21-skolmyndigheter-oense-om-nationella- proven; Skolinspektionen: Lika för alla? Omrättning av nationella prov i och gymnasieskolan , 2012. 31 En modern skola för alla. närmare, självbesinning inom Granskningssamhället. Det önskar sig är en ny moralisk kompetens bland granskarna, som inkluderar empati och förståelse för de granskade lärarna, sjuk- sköterskorna, poliserna; förmåga att reflektera över skillnader i kultur mellan olika yrken; ökad respekt för arbetets ursprungliga syfte samt uppmärksamhet på hur granskningsprocessen i sig på- verkar verksamheten.32 Den amerikanska professorn i pedagogik delar, numera, Powers skepsis mot en granskning som i transparensens och ansvarsutkrävandets namn bygger på ytliga mätningar av studie- resultat och lättköpta jämförelser mellan skolor. I The Death and Life of . How Testing and Choice Are Undermining Education berättar hon att hon genomgick en intellektuell kris, när hon skrev sin bok. Hon skulle få sitt arbets- rum ommålat, alla böcker och uppsatser och papper måste ordnas och packas ner och då fick hon anledning att reflektera över vad som hänt med alla de skolreformer hon medverkat till. Hon drabba- des av en plågsam insikt. Där jag en gång varit hoppfull, till och med entusiastisk, av de möjliga fördelarna med testning, ansvarsutkrä- vande, fria val och marknad, kände jag nu djupa tvivel på samma ideal. insåg att hon förlorat tron på dessa reformer. Visst hade hon rätt att ändra åsikt, intalade hon sig. Men varför hade hon ändrat åsikt? Det korta svaret är att min uppfattning ändrades när jag såg hur dessa reformer fungerade i verkligheten. Det långa svaret är vad som kommer att följa i resten av boken. Ravitch redovisar sedan hur hon deltog i de amerikanska presi- denterna den äldre och reformarbete i syfte att göra skolan decentraliserad, marknadsstyrd och privatise- rad. Medborgarnas valfrihet och möjlighet att utkräva ansvar av skolorna var ledorden. Så här i efterhand är Ravitchs facit negativt. Den politik hon till en början själv medverkade till fick mycket olyckliga följder. Hon formulerar sina slutsatser i ett antal teser: skolan kommer inte att förbättras, om politiker med böjelse för management fortsätter att tränga in på det pedagogiska område; om matematik och läskunnighet prioriteras och andra ämnen av vikt för en god utbildning försummas; om bara det som kan mätas värderas; om skolor i närmiljön läggs ner utan hänsyn till deras betydelse för samhällslivet och grannsamverkan; om marknaden får härska och lönsamheten avgöra; om rektorerna saknar erfarenhet Rituals of Verification. 1997, särskilt 1, 2, 3, 91–97, 120, 122–126, 134–147. som lärare, hur många kurser i ledarskap de än gått. Den politik som genomfördes under slagordet No Child Left Behind och kännetecknades av årlig granskning av elevernas testresultat med åtföljande ansvarsutkrävande av lärare och skolor döms ut som den värsta utbildningsreform som den amerikanska kongressen någonsin genomfört. Det humanistiska målet att fostra goda med- borgare ersattes nämligen enligt Ravitchs uppfattning genom denna reform av förflackning: skolan inriktades mot att förbereda elev- erna för enkla tester i stället för att bibringa dem kunskaper. När kunskapsbegreppet på detta sätt förytligades och lärarnas bedöm- ningsförmåga ignorerades fick detta till följd att medborgarna för- lorade tilltron till skolan, kraven på ytterligare marknadisering och transparens tilltog och pedagogerna ersattes av affärsmän och före- tagsorienterade skolentreprenörer. Så förstördes det storslagna amerikanska skolsystemet.33 Den tredje bok jag här vill referera är redan nämnda, internationellt uppmärksammade Finnish Lessons. What the world can learn from educational change in ? delar Powers och Ravitchs övertygelse att lärarnas pro- fessionella bedömningar inte kan ersättas av tester och granskningar utförda av andra. Den finska skolans anmärkningsvärda förvandling mediokra nivå excellenta (trots en tillbakagång PISA-undersökning) är berättelsen om hur inte föll in i den internationella trenden av konkurrens, privatisering, testning, transparens. Det viktiga budskapet i denna bok är att det finns ett annat sätt att förbättra ett utbildnings- system. Det är att stärka undervisningsförmågan, att begränsa test- ning till ett nödvändigt minimum, att sätta lärarnas ansvarkänsla och allmänhetens tillit till lärarna före ansvarsutkrävande av skol- orna och att lämna över ledningen av skolorna till de professionella, dvs. Det är viktigare att lärarna känner ansvar för sin undervisning än att medborgarna utkräver ansvar av skolorna. När placerades i topp i den första PISA-undersök- ningen kom det visserligen som en överraskning men Fin- lands skolpolitik hade faktiskt varit mycket målmedveten genom sin inriktning på förtroende, inklusivitet och kvalitetshöjning. Framgångsrik utbildningspolitik kan inte drivas igenom mot lärarnas vilja. I lyssnade man till lärarna och odlade upp en kultur av tillit (cultivation of trust). 33 : The Death and Life of . How Testing and Choice Are Undermining Education. Basic Books 2010, 1, 2, 223–242, 245. man inte, som i , satsat på institutionell kontroll av lärarna i form av en statlig Skolinspektion eller ett system för lärarlegitima- tion utan i stället har man visat tillit till lärarna. Även i det gamla fattiga förstod man, som gripande beskrivit i sin stora roman , att utbildning är nyckeln till lycka och ett gott liv. Men i det äldre samhället var möjligheterna mycket ojämnt fördelade. Mot denna bakgrund drevs reformer fram av en målmedveten vilja att ge alla samma chans (equal educational opportunities). Det fick emellertid inte ske till priset av sjunkande kvalitet. Tvärtom skulle läraryrket vara ett högstatusjobb. lärarutbildningsreform var ett strategiskt steg i denna reformpolitik genom att den helt förlades till , höjdes till mastersnivå och blev forsk- ningsbaserad (research-based teacher education). Så har lärar- utbildningen i också lyckats attrahera de allra bästa studen- terna. Med spelad blygsamhet berättar att i motsats till aldrig strävat efter att bli bäst i världen. För har det varit nog att vara bättre än . Dessa goda resultat uppnås inte genom att man undervisar mycket eller ger långa hemläxor. Faktiskt får finska barn färre undervisningstimmar än andra länders. Kvaliteten på undervisningen är det avgörande (less is more). Ständigt framhäver skillnaden mot den anglosachsiska skolan och hur viktigt det är att lita på lärarna: Det finländska utbildningssystemet är distinkt annorlunda än skolan i , eller . En del skillnader hänger nära ihop med lärarnas arbetsvillkor. Till exempel saknar det finska utbildnings- systemet en rigorös skolinspektion och man använder inte externa, standardiserade tester av eleverna för att informera allmänheten om hur enskilda skolor lyckas eller hur effektivt olika lärare undervisar. Lärarna har också professionell autonomi att skapa sina egna kurser och läroplaner.34 Goda avsikter kan få olyckliga konsekvenser. Det , Ravitch och påminner oss om är att även den mest välmenande intervention kan leda fel. Det nya sättet att styra skolan liksom mycken annan offentlig verksamhet med näringslivet som förebild – – har också fått mindre önskvärda följder. I många med jämförbara länder har skolan råkat ut 34 : Finnish Lessons. What can the world learn from educational change in ? : 2011, 1, 2, 5, 10–11, 37, 41, 65, 71, 93–95, 125, 130. för en förtroendekris. Det är inte något unikt för vårt land att färre vill bli lärare och att studieresultaten försämras. måste politikerna lita på professionen, lita på vårt goda omdöme. Lita på lärarna, läkarna och poliserna, citerade jag ovan dessa yrkes- gruppers fackliga ordförande. Det är också forskarnas rekommen- dation. Forskarna stannar nämligen inte vid varningar. Det må vara svårare att återskapa än riva ner trust men i den internationella vetenskapliga debatten finner vi faktiskt också idéer om hur man kan finna en utväg ur en den ömsesidiga brist på tillit, som kontroll- systemet i vårt land är ett uttryck för. Politikerna litade inte på lärarna eller snarare: de var helt säkra på att lärarna arbetade på fel sätt när de föredrog ensamarbete framför lagarbete (och det fanns för övrigt goda argument varför kollegialt samarbete förbättrar skolresultaten och faktiskt även stärker lärarna som profession). Med en formulering, som brukar tillskrivas , var många radikala politiker av den uppfattningen att skolan inte skulle bli bättre förrän vi fick en ny lärargeneration.35 På motsvarande sätt litade inte stora grupper av lärare på politikerna och det gör inte heller, enligt vad vi sett,36 nästan hälften av skolledarna (och lärarna hade också mycket riktigt goda skäl att misstro kommunaliseringsreformen när det till exempel gällde att värna lärarnas förtroendearbetstid). Ändå drevs reformen igenom. skulle lärarna tvingas att arbeta på ett nytt sätt! Men att på detta sätt genomföra en reform mot de berördas vilja lägger naturligtvis inte någon god grund för att reformen ska lyckas. Varför blev kommunaliseringen ett implementeringsmisslyck- ande? I tidigare kapitel har jag diskuterat hur vissa förutsättningar för reformen ändrades och hur processen därigenom försvårades. Här vill jag komplettera denna analys genom att anknyta till vad jag i metodkapitlet ovan kallade mekanismen (för en faktors infly- tande på ett utfall). Den mekanism som gjorde sig gällande vid kommunaliseringen var just tvånget. Med kommunen som arbets- givare med det fulla ansvaret för lärarna kunde nu lärarna tvingas 35Se t.ex. : Förföljelsen av adjunkterna, och samhälle . Det bör dock noteras att det inte varit möjligt att hitta primärkällan för detta ofta återgivna uttalande. 36Ovan kapitel 3.10.2. till ett nytt arbetssätt (som de inte gillade men, kanske man kan säga, som de borde ha gillat). Reformen drevs igenom mot deras vilja och detta tvång lade grunden till den långvariga brist på förtro- ende, som präglade förhållandet mellan stora grupper av lärare och politikerna. Naturligtvis ville ingen ha en kris. Det blev problem därför att de ansvariga sannolikt inte till fullo insåg vilka skador en tvångs- politik kan medföra. Bristen på tillit uppstod med andra ord som en oavsiktlig konsekvens37 av den politiska interventionen, något som inte sällan inträffar i det sociala samspelet människor emellan. Oavsiktliga konsekvenser är ett generellt problem, som i den vetenskapliga litteraturen under varierande beteckningar utarbetats till en av samhällsvetenskapens mest kraftfulla teoribildningar – Allmänningens tragedi38, Fångarnas dilemma39, Sociala fällor40. Poängen med samhällsvetenskap, och all vetenskap för den delen, är ju just att se det allmängiltiga i det enskilda. Det grundläggande antagandet i teorin om oavsiktliga konsekvenser är att aktörerna har goda avsikter – kommunaliseringens tillskyndare besjälades verkligen av en ärlig tro att skolan skulle bli bättre genom decentra- lisering och lagarbete, Skolinspektionens tjänstemän vägleds utan tvekan av en uppriktig vilja att värna elevernas rätt till en god under- visning i trygg miljö. Det verkligt svåra och utmanande är ju att kollektiva beslut kan bli olyckliga trots att aktörerna haft de mest välmenande avsikter. Men, får man väl tillägga, god vilja är inte nog. Man måste också ha kompetens. Som framgått av tidigare kapitel var kommunpolitikerna illa förberedda på sitt nya ansvar och för- valtade det under det första decenniet på ett bristfälligt sätt – som måste beskrivas som svår, eftersom den präglades av ekonomisk kris. Kommunaliseringen av skolan gav, kort sagt, kom- munerna en övermäktig uppgift. Allmänningens tragedi är berättelsen om hur några herdar äger en allmänning tillsammans och det finns inga begränsningar på hur många kor var och en får föra till bete på denna allmänning. 37Robert K. : The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action, 1 1936, 894–904.