sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — Kommissionen har då tilldelats befogenheten att anta delegerade akter. Villkoren för denna delegering till kommissionen framgår av EUF-fördraget. I stort innebär detta att kommissionen delegeras befogenhet att anta akter med allmän räckvidd som inte är lag- stiftningsakter och som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten. Artikel 115 i resolutionsdirektivet anger på vilka områden kom- missionen kan anta delegerade akter och hur delegationen får utövas. På finansmarknadsområdet kan de tre europeiska tillsynsmyn- digheterna – , och – utarbeta förslag till komplet- terande bestämmelser eller genomförandebestämmelser, s.k. tek- niska standarder. Dessa tekniska standarder kan kommissionen, efter delegation, anta i form av delegerade akter eller genom- förandeakter. Enligt resolutionsdirektivet har och i vissa fall fått i uppdrag att utarbeta förslag till tekniska standarder på ett flertal områden, vilket framgår av respektive artikel. De tekniska standarderna beslutas enligt de förfaranden som beskrivs i Eba-förordningen. Av Eba-förordningen framgår även att dessa standarder – båda typerna – ska ges i form av EU-för- ordning eller EU-beslut. Detta innebär att regleringen i form av tekniska standarder kommer att vara direkt tillämplig i . Ebas riktlinjer och rekommendationer Enligt Eba-förordningen ska i syfte att upprätta en konsekvent, ändamålsenlig och effektiv tillsynspraxis inom euro- peiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS) och säkerställa en Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag gemensam, enhetlig och konsekvent tillämpning av unionsrätten, utfärda riktlinjer och rekommendationer Riktlinjer och rekommendationer ska vara riktade till behöriga myndigheter (t.ex. ) eller till finansiella företag. Riktlinjer och rekommendationer är inte rättsligt bindande i traditionell mening, men nationella tillsynsmyndigheter och kredit- institut och värdepappersföretag som träffas av dessa riktlinjer och rekommendationer ska med alla tillgängliga medel söka följa dessa riktlinjer och rekommendationer (på engelska every effort to comply). Myndigheter, och i vissa fall företag, kommer att vara skyldiga att bekräfta efterlevnaden eller förklara varför riktlinjer och rekommendationer inte efterlevs. Denna typ av bestämmelser kallas ibland för följ eller förklara-regler (engelska comply or explain). Av resolutionsdirektivet framgår att dessutom ska utfärda riktlinjer i särskilda avseenden. Dessa riktlinjer är, liksom de övriga riktlinjer som meddelar, i det närmaste bindande. anser i en promemoria från att riktlinjer från de europeiska tillsynsmyndigheterna riktade till behöriga myndigheter eller finansmarknadsaktörer är att jämställa med svenska allmänna råd. Förordningarna för de euro- peiska tillsynsmyndigheterna (däribland ) innebär att behöriga myndigheter eller finansmarknadsaktörer direkt på grund av för- ordningarna med alla tillgängliga medel ska söka följa dessa rikt- linjer. Eftersom förordningarna har direkt verkan kommer inte att utfärda några egna allmänna råd men när bedömer att det behövs kan riktlinjer komma att omarbetas till bindande regler i form av föreskrifter. Resolutionsdirektivets bestämmelser är av karaktären gemensamma harmoniserade minimiregler för återhämtning och resolution. Detta innebär att medlemsstaterna får anta eller behålla regler som är striktare eller kompletterar de som fastställs i resolutions- direktivet och i de delegerade akter och genomförandeakter som antas på grundval av detta direktiv, under förutsättning att de äger allmän giltighet och inte står i strid med resolutionsdirektivet och de delegerade akter och genomförandeakter som antagits på grundval av direktivet (artikel 1.2 i resolutionsdirektivet). Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag Att resolutionsdirektivet är ett minimidirektiv ger alltså medlems- staterna rätt att införa strängare regler än vad som följer av direktivet. Dessa regler får dock inte stå i strid med de delegerade akter eller genomförandebestämmelser som kommer att antas på grundval av direktivet. Detta är logiskt eftersom dessa rättsakter kommer att bli direkt gällande i medlemsstaterna. Direktivet innehåller också bestämmelser som inte är så detalj- erade eller som är oprecisa, närmast av ramkaraktär (exempelvis artikel 36 om värdering). Bestämmelser av sådan karaktär kan behöva fyllas ut för att kunna få sin fulla praktiska betydelse. På de områden där ska utarbeta förslag till tekniska standarder av något slag är det, av samma skäl som ovan, enligt kommitténs mening inte lämpligt att föreslå nationella bestämmelser. Det bör också noteras att det finns många bestämmelser som beskriver hur samarbetet mellan medlemsstaterna ska gå till och hur tvister mellan staterna ska lösas. Dessa kan inte ändras ensidigt av . Därtill torde det gränsöverskridande samarbetet underlättas om medlemsstaterna inte inför avvikande bestämmelser som de andra medlemsstaterna kan ha svårt att förhålla sig till. Med beaktande av hur resolutionsdirektivet är utformat har kommitténs utgångspunkt varit att lämna ett förslag som nära ansluter till direktivet, lämnar öppet för kompletterande bestäm- melser och som underlättar resolution av gränsöverskridande företag. 4.4Om förslaget till införlivande Kommittén har till uppgift att föreslå hur EU:s resolutionsdirektiv ska införlivas i svensk rätt. I detta arbete har kommittén haft att hantera ett komplext och omfattande regelverk. Direktivets utformning bidrar till komplexiteten, men den beror i hög grad på sakinnehållet. Att utforma ett regelverk som förmår att hantera banker i kris är en svår uppgift. Att göra det så att reglerna fungerar på ett likformigt sätt i banker med gränsöverskridande verksamhet är än svårare. Både behovet av särskilda krishanteringsregler och att de är svåra att utforma på ett ändamålsenligt sätt har sin grund i att Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag banker har egenskaper som skiljer dem från andra företag. Dessa skillnader blir som mest framträdande just i krislägen, bland annat därför att banker har inbyggda stabilitetsproblem som gör att oro för ekonomiska problem i en bank kan bli självuppfyllande; se även kapitel 2. Att hantera sådana förlopp är normalt inte det stora problemet, i vart fall så länge staten kan agera kraftfullt för att återställa förtroendet. Ett effektivt regelverk ska dock inte bara kunna hantera banker i kris. Det bör dessutom göra det på ett sådant sätt att kriser förebyggs. Det senare målet främjas om bankers ägare och finansiärer – på i princip samma sätt som i andra typer av företag – är införstådda med att de får bära det ekonomiska ansvaret om en bank får soliditetsproblem. I ett sådant fall handlar det om att ha tillgång till ett förfarande som i sina konsekvenser för ägare och långivare liknar en konkurs, men inte ger upp- hov till stabilitetsproblem, t.ex. genom att skapa oro för soliditeten i banker som inte har gjort kreditförluster. Om regelverket inte ger goda förutsättningar för att hantera denna balansgång, kan staten – som ytterst ansvarig för den samhällsekonomiska och finansiella stabiliteten – bli tvungen att ingripa på ett sådant sätt att kostnaderna för bankens förluster får bäras av skattebetalarna och inte dem som ansvarat för att styra eller finansiera banken. Detta är ineffektivt i meningen att det riskerar att ge oönskade subventioner till privata aktörer och skapa snedvridna incitament. Utan ett trovärdigt krishanteringssystem ökar sannolikheten att kriser ska uppstå genom att ägarnas och finansiärernas motiv att undvika överdrivet risktagande försvagas. Det kan således inte råda någon tvekan om att ett effektivt finansiellt regelverk ska innefatta väl fungerande metoder för att hantera banker i kris. Kommittén har således inga problem att ställa sig bakom de syften som väglett arbetet med att ta fram resolutions- direktivet. Dessa formuleras dessutom i huvudsak tydligt och väl i de skäl som redovisas i inledningen av direktivet. framgår redan av den kortfattade beskrivningen ovan och kommer bli än mer tydligt i följande kapitel att utformningen av ett sådant regelverk innefattar svåra avvägningar. Ett tydligt exempel är hur man ska kunna kombinera omsorgen om stabiliteten i det finansiella systemet med strävan att finansiärer ska ta ansvar för förluster. Det senare kan skapa oro bland finansiärerna och utlösa kriser även i företag där det inte har uppstått några förluster. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag Kännetecknande för kriser är dessutom att de kan följa oförut- sedda eller till och med oförutsebara förlopp. En åtgärd som bygger på en sund princip kan därför i praktiken visa sig vara orimlig att genomföra, eftersom den kan få konsekvenser som inte går att överblicka och i sista hand hotar att omkullkasta själva syftet med krishanteringen, dvs. att förhindra spridningseffekter. Här uppstår en direkt motsättning mellan behovet av flexibilitet att hantera oväntade inslag i en kris och strävan att genom harmoniserad lagstiftning binda EU:s medlemsstater till fixerade och lagfästa principer. Direktivets förhållningssätt kan i detta avseende kontrasteras mot den svenska stödlagen vars vägledande princip är största möjliga flexibilitet, just i syfte att ge utrymme att hantera även extrema – och oförutsedda – krisförlopp. Resolution och hantering av systemkriser Kommittén ser särskilda problem med att direktivet uttalat kräver att dess principer ska gälla mer eller mindre oberoende av krisens omfattning. Det framgår således på flera ställen att resolutions- regelverket ska tillämpas fullt ut även i systemkriser, dvs. då det råder utbredd osäkerhet om läget i hela eller stora delar av det finansiella systemet. Kommittén bedömer det som uteslutet att i ett läge, där stora delar av det nationella (eller europeiska) banksystemet har drabbats – eller bara befaras ha drabbats – av stora förluster, tvinga bank- ernas finansiärer att bära de kostnaderna som då kan uppstå. Dels är risken för spridningseffekter uppenbar i ett så osäkert läge. Dels är de finansiärer som i så fall får bära förluster i stor utsträckning andra inhemska aktörer och förlusterna som de skulle åsamkas skulle även mer direkt kunna rubba den samhällsekonomiska stabiliteten. Ett mer pragmatiskt förhållningssätt hade exempelvis kunnat innebära att ambitionsnivån i direktivet sattes till att kunna hantera enskilda institut – även stora sådana – på ett sätt som gör att ägare och finansiärer får bära ansvaret på samma sätt som i konkurs. Detta hade varit ett stort framsteg i förhållande till tidigare regel- verk. Kommittén bedömer att synsättet i direktivet bygger på en allt- för långtgående tillämpning av principen att staten inte ska bära kostnader för finanskriser. Denna princip är i grunden sund, men Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag det kan uppstå lägen där staten måste kunna träda in och ta över kostnader i sin roll som den yttersta riskbäraren i samhället. Det är inte realistiskt att tänka sig att ett katastrofhot mot samhälls- ekonomin som har sitt centrum i den finansiella sektorn – vilket är vad en finansiell systemkris ytterst handlar om – ska kunna hanteras på ett helt annat sätt än motsvarande hot som uppstår i en annan samhällssektor. Inom euroområdet har vissa länder så stora statsfinansiella problem att det uppstått osäkerhet kring deras möjlighet att ta det ansvar som i detta avseende vilar på en stat. Denna osäkerhet är sannolikt inte ogrundad, men det är ett ekonomiskt vågspel att utforma bankregelverket på denna grundval. Det binder dessutom även medlemsstater som inte har samma statsfinansiella trovärdig- hetsproblem, däribland . Synpunkten att det föreslagna regelverket egentligen inte var anpassat för att hantera verkliga systemkriser och att medlems- staterna borde ges större flexibilitet framfördes från den sida under förhandlingarna. Direktivet har också fått vissa inslag som ökar flexibiliteten, t.ex. möjlighet för staten att på vissa villkor ta över ägandet till en bank under resolution. Det finns även möjligheter att utanför resolution och i förebyggande syfte erbjuda solida banker likviditetsstöd via eller statliga garantier, t.ex. om de hotas av smittoeffekter från att andra banker måste sättas i resolution. Dessa åtgärder är dock omgärdade med sådana restriktioner att det reella utrymmet för att inom direktivets ram göra det som krävs för att förhindra spridning av kriser i enskilda banker likväl kan visa sig vara för litet. Kommittén avstår från att försöka värdera hur stort detta problem kan tänkas vara i praktiken. Ytterst beror det på hur stor risken är att det finansiella systemet ska hamna i ett så allvarligt läge. Ett fundamentalt dilemma är dock att den risken är beroende av hur resolutionsregelverket förväntas fungera och hanteras i en verklig kris. Det faktum att regelverket inte är tydligt och möjlig- heterna att faktiskt tillämpa det i alla situationer där det formellt ska tillämpas är osäkra gör att det är svårt att ens i princip bedöma vilka effekter det kan tänkas få på aktörernas – i första hand finansiärernas – beteende. Det enda som framstår som säkert är att de som har att tillämpa regelverket kommer att behöva agera med största omsorg. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag Inom ramen för kommitténs uppdrag att föreslå hur resolutions- direktivet ska införlivas i svensk rätt föreslår kommittén två nya lagar, förutom ett antal ändringar i befintliga lagar. En ny resolutionslag och en ny lag för förebyggande statligt stöd ska ersätta stödlagen . Vi kan konstatera att stödlagen inte uppfyller de krav som EU:s direktiv ställer när det gäller enskilda företag som har soliditets- problem. En övergripande skillnad är att stödlagen utgår ifrån möjligheten för staten att via avtal ge stöd till enskilda kredit- institut i syfte att undvika en konkurs eller tillståndsåterkallelse. Den ger därutöver staten rätt till tvångsinlösen i vissa fall. EU:s resolutionsdirektiv utgör snarare ett alternativt insolvensförfarande där staten, genom en ansvarig myndighet, ges särskilda befogen- heter. Stödlagen medger heller inte att staten, med säkerhet eller över huvud taget, kan vidta de åtgärder som direktivet kräver att staten ska ha till sitt förfogande. Inte ens om staten tvångsinlöser aktierna och står som ensam ägare till företaget kan alla åtgärder som direktivet kräver genomföras. Exempelvis ger stödlagen inte staten något verktyg för att se till att borgenärer får vara med och bära förluster, som t.ex. att utanför konkurs skriva ner skulder eller konvertera skulder till aktier. Därtill är stödlagen endast tillämplig på kreditinstitut medan direktivet kräver att resolution ska kunna tillämpas på både kreditinstitut och värdepappersbolag samt företag som ingår i samma koncern som dessa. Sammanfattningsvis är slutsatsen är att det behövs en ny lag för att införliva EU:s resolutionsdirektiv för enskilda institut (enligt EU:s definition). Även om kommittén bedömer att stödlagen i princip ger full- goda möjligheter att ge generellt stöd för att kunna upprätthålla den finansiella stabiliteten i oroliga tider och därigenom förhindra att samhällsekonomin i stort skadas föreslår vi att den ersätts av en ny lag. Detta gör vi för att stödlagen dels har inslag som liknar resolutionsregelverket när det kommer till att hantera enskilda institut och vi inte kan ha konkurrerande regelverk, dels för att resolutionsdirektivet innehåller bestämmelser som har bäring på det generella stöd som kan ges med stödlagen. Med vårt förslag rör resolutionslagen hantering av enskilda företag i kris, medan lagen om förebyggande statligt stöd hanterar Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag generellt stöd, samt finansiering av sådant stöd och av de statliga stabiliseringsverktygen som regeringen kan besluta om enligt resolutionslagen. 4.4.3Skiljelinjen mellan tillsyn, resolutionsförberedelser och resolution Resolutionsdirektivet innehåller bestämmelser rörande resolution, förberedelser för ett sådant förfarande och rena tillsynsåtgärder. När det gäller återhämtningsplaner och tidiga ingripanden anger direktivet att tillsynsmyndigheten, det vill säga , är den ansvariga myndigheten. Återhämtningsplaner är i korthet planer som företagen själva ska upprätta, vilka därefter ska granskas och godkännas av . Det nya med dessa är att de innehåller mer allvarliga scenarier än vad som krävts av den befint- liga beredskapsplaneringen. Återhämtningsplanerna ska med andra ord ses som ett nytt tillsynsinstrument och ska följaktligen införas i sektorslagstiftningen. När det gäller tidiga ingripanden är det vår bedömning att redan kan vidta de åtgärder som avses, med undantag för tillsättandet av en tillfällig förvaltare. Vi föreslår därför endast mindre tillägg i sektorslagstiftningen med anledning av denna del av direktivet. Sedan finns det ett antal uppgifter i resolutionsdirektivet som resolutionsmyndigheten ska ansvara för eller ges rätt att besluta om och som är av tillsynskaraktär eller rör förberedelser för resolution. Till dessa hör att bestämma minimikravet på nedskrivningsbara skulder, att förelägga företag att avlägsna hinder mot resolution, att upprätta resolutionsplaner och att skriva ned och konvertera skulder som får räknas in i kapitalbasen, inbegripet åtgärder mot ägarna, som en sista åtgärd för att förhindra ett fallissemang och eventuellt därpå följande resolution. Direktivet tillåter att flera myndigheter utses till resolutions- myndigheter, vilket innebär att det är fullt möjligt att dela upp uppgifterna. Även om vi föreslår att regeringen ska utse resolutions- myndighet så är det vår bedömning att möjligheten till uppdelning bör utnyttjas. bör i linje med den befintliga ansvarsfördelningen i utses till resolutionsmyndighet med ansvar för hanteringen av företag i kris. Men för att undvika en situation med två myndigheter med direkta tillsynsuppgifter och ingripandemöjligheter mot företag anser vi att , Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag med undantag för resolutionsplaneringen, bör utses till resolutions- myndighet för övriga uppgifter ovan. Kommittén förutsätter sam- tidigt att planeringen och hanteringen av resolution ska skötas i nära samarbete mellan de båda myndigheterna. Även om arbetsfördelningen mellan myndigheter endast är en bedömning från kommitténs sida påverkar den ändå hur vi väljer att strukturera betänkandet och författningsförslagen. Möjligheterna att tillämpa planer ska inte överskattas Rörande de planer som direktivet kräver är kommittén tveksam till hur användbara de är i praktiken. Särskilt kan nyttan av dessa planer ifrågasättas i en systemkris. Detta är vad kommittén uppfattar som ytterligare ett område där direktivet har en orealistisk syn på systemkriser. Ett exempel är att banker i återhämtningsplaner ska redogöra för hur de på egen hand ska ta sig ur de påfrestningar som kan uppstå om det finansiella systemet som helhet utsätts för stress. ska se till att planen i största möjliga mån undviker negativa effekter på det finansiella systemet. Om så inte är fallet, ska den ålägga institutet att göra om planen så att det villkoret uppfylls. På nytt kan detta framstå som en rimlig princip, men det är inte självklart att det är möjligt att lägga fast planer för alla berörda institut som uppfyller villkoret att samtliga ska fungera i en allvarlig stressituation. Anta till exempel att en större bank sätts i resolution. Detta riskerar, som framgått, att utlösa osäkerhet om läget i andra svenska banker och påverka deras tillgång till finansiering. Gällande regler ålägger bankerna att ha likviditetsbuffertar i form av likvida värdepapper, i första hand statspapper, som ska kunna säljas eller belånas för att möta sådana påfrestningar. Men det är inte utan vidare möjligt för flera banker att ta sina likviditets- buffertar i anspråk. Det riskerar att utlösa den typ av förlopp som präglade finanskrisen , nämligen att ett företags behov att sälja likvida tillgångar pressar priserna på dessa eller till och med gör att de är likvida. Detta utlöser i sin tur misstro mot andra företags förmåga att klara sina likviditetsbehov. Och ju längre pris- fallet drivs, desto närmare ligger oro för att företagen ska drabbas av så stora förluster att de även får soliditetsproblem. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag Direktivet anger visserligen att en återhämtningsplan ska inne- fatta en beskrivning av hur banken avser använda sig av något som kallas centralbanksfaciliteter. Vad som ska anses utgöra sådana faciliteter vid en svensk tillämpning av reglerna är dock inte uppen- bart, eftersom inte på förhand anger i vilka lägen den är beredd att ge likviditetsstöd till banker. Kommittén bedömer därför att det inte är givet att det existerar en komplett uppsättning återhämtningsplaner som uppfyller direktivets krav, åtminstone inte utan långtgående ingrepp i hur banker tillåts bedriva sin verksamhet. Kommittén utesluter inte att sådana förändringar krävs, men de bör i så fall komma fram ur mer målinriktade analyser och överväganden än de som blir resultatet av tillsynsmyndigheters granskning av huruvida återhämtningsplaner uppfyller resolutionsdirektivets krav. I det sammanhanget vill kommittén påpeka att det ingått i vårt uppdrag att analysera reglerna för riktat likviditetsstöd från . Vi tog inte upp den frågan i delbetänkandet, bland annat därför att den måste analyseras i ljuset av reglerna i resolutions- direktivet. Omfattningen av arbetet med att föreslå hur själva direktivet ska genomföras har dock gjort att vi inte har haft tid att göra en sådan analys. Kommittén bedömer därför, bland annat mot bakgrund av nämnda oklarheter om vilka centralbanksfaciliteter som finns i , att det är angeläget att en översyn av reglerna för ansvar för likviditetsstöd görs i annat sammanhang, förslagsvis i den bredare översyn av riksbankslagen som begärt.1 Vi bedömer att de krav på bankernas planering som ställs med anledning av resolutionsregelverket måste ges en framträdande plats i en sådan analys. 4.5Kort om resolution i praktiken och vägval i införlivandet I detta avsnitt redogör kommittén i korthet för hur vi har resonerat kring resolution i praktiken och hur detta har påverkat förslagen som läggs fram i detta betänkande. 1 Se betänkande 2009/10 FiU36. Övergripande om resolutionsdirektivet och kommitténs förslag Ändamålen med regelverket har stor betydelse. Dessa ska vara styrande för såväl regelverkets utformning som för dess tillämp- ning. Direktivet räknar upp flera ändamål utan tydlig rangordning. Det grundläggande syftet med en resolutionsordning är dock att skapa regler för att kunna rekonstruera eller avveckla institut utan betydande störningar och avbrott i samhällsviktig verksamhet. Vi uttrycker detta som att resolution ska kunna inledas, som ett alternativ till konkurs eller likvidation, om det behövs för att kunna motverka en risk för en allvarlig störning i det finansiella systemet. Men i ett resolutionsregelverk behöver också andra aspekter beaktas för att på ett lämpligt sätt vägleda i utformningen av specifika regler och sedermera i tillämpningen av regelverket. Ett effektivt sätt att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet är ju att staten skjuter till de pengar som behövs. är detta också nödvändigt. Men, förutom statens direkta risk- tagande, för ett sådant agerande med sig andra negativa effekter genom att det skyddar ägare och borgenärer från konsekvenserna av deras risktagande. I vetskap om detta minskar deras skäl till ett sunt risktagande. Vi kan då snabbt stå inför en ny kris .