sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Skolinspektionens omrättning av proven indikerar att lärarnas rättning präglas av en subjektivitet som inte sällan resulterar i överdrivet goda provresultat (Skolinspek- tionen 2012). Men det finns också andra problem som här försvårar jämförelser. För det första är det förstås svårt att ge proven en jämn svårighetsgrad över åren, vilket gör att resultaten inte helt speglar elevernas kunskapsutveckling. För det andra byter skolorna kursplaner med ojämna mellanrum vilket gör det svårt att skapa längre jämförbara resultatserier (jfr 2012). De nationella proven genomförs i tre ämnen. Det är därför intressant att se om utvecklingen är likartad i alla tre, samt om denna trend kan kopplas till tidspunkten för kommunalise- ringen (med en fördröjning som gör att effekten bör vara till- tagande ). De nationella utvärde- ringarna genomförs inte lika ofta, men är å andra sidan väsentligt bredare ämnesmässigt (16 ämnen undersökning). Den första genomfördes , den andra (varför resultaten inte till någon större del bör ha påverkats av kommunaliseringen), den tredje1995 och den fjärde 2003. En tredje tänkbar källa är de internationella jämförande under- sökningar av kunskapsnivåer som genomförts (t.ex. och TIMSS). Också vad gäller användningen av dessa finns vissa pro- blem, varav ett är att de rymmer relativt få mättillfällen. IEA- undersökningarna i matematik under den senare grundskoleåldern har t.ex. genomförts 1964, 1980, 1995, 2003 och 2007. PISA-under- sökningar är genomförda 2000, 2003 och 2006. Vid ungefär samma tillfällen är också undersökningar i naturvetenskap genomförda. IEA-undersökningarna ger här möjlighet att jämföra utvecklingen före kommunaliseringen med perioden efteråt men är inte idealiskt anpassade tidsmässigt för detta ändamål. Framförallt saknas en mät- punkt strax före förändringen av skolans huvudmannaskap. Tidpunkterna för läsförståelseproven gör att de förmodligen är bäst lämpade att säga något om kommunaliseringens effekter. Läs- förståelseproven för de yngre eleverna i genomfördes , 1991, 2001 och 2006 och proven för de äldre grundskoleelev- erna 1970, 1991, 2000, 2003 och 2006. Undersökningarna genom- fördes således precis för kommunaliseringen, innan den ännu kunnat ha några effekter och när eleverna fullt ut har gått i en kommunaliserad skola. Dessa data ger således möjlighet till något som påminner om en klassisk före och efterundersökning. Ytterligare ett problem med de internationella undersökning- arna är dock att de inte alltid är helt anpassade till den svenska läroplanen. De förhållandevis goda svenska resultaten i TIMSS matematikundersökning 1995 sägs till exempel ibland bero på att det som mättes i denna omgång bättre överensstämde med inne- hållet i den svenska läroplanen än vid andra undersökningstillfällen (2012). Men läsförståelseproven borde vara mindre känsliga för denna typ av snedvridning av resultaten. Begränsningarna hos de data som ovan diskuterats gör att utred- ningen bör överväga att även analysera andra data. En analys av mönstringsdata kan i det sammanhanget vara värdefull. mönstrade i princip alla unga män det år de fyllde 18 men har andelen sjunkit. För en bedömning av kommunaliseringens effekter är dock perioden av stort intresse. Delar av mönstringstesten hade en kognitiv inriktning och mätte de verbala, logiska, spatiala och tekniska förmågorna (Grönkvist et al ). De har också den uppenbara fördelen att bedömningen är extern. Det finns därmed knappast någon risk för att proven rättas på ett sådant sätt att resultaten överdrivs i positiv riktning. Ett problem är dock att testen inte är starkt kopplade till gällande läroplan och att deras svårighetsgrad kan tänkas variera . Som redan antytts skiljer sig skolväsendets likvärdighet på ett grund- läggande sätt från de tre vi tidigare diskuterat. Vad denna variabel tillför är inte ytterligare en storhet på samma nivå som de andra tre. I stället implicerar den att vi anlägger ett annat analytiskt perspek- tiv. Medan vi tidigare intresserat oss för hur nivåerna hos de första tre utfallsvariablerna förändras som en potentiell effekt av kommu- naliseringen reser skolväsendets likvärdighet frågan om hur deras spridning förändras, inte minst spridningen mellan olika kommu- ner. Av särskild vikt är här inte bara hur spridningens storlek för- ändras som en potentiell effekt av kommunaliseringen utan också den samvariation som kan tänkas finnas mellan kommunala karak- täristika, exempelvis deras skattekraft, och kommunernas inbördes placering ifråga om förhållandena på skolområdet (de första tre utfallsvariablerna). En undersökning av hur spridningen mellan kommuner förändras kräver förstås att man kan finna data som går att hänföra till enskilda kommuner. Men i övrigt skiljer den sig inte på ett principiellt plan från en undersökning av hur nivåerna förändras i landet som helhet. Jämförelser mellan länder och mellan kommunala och fristående skolor Jämförelser mellan olika enheter kan också göras för att belysa kommunaliseringens effekter. Först diskuteras jämförelser med andra länder och därefter möjligheterna till jämförelser inom . De substantiella diskussionerna är förstås tentativa och ska ses som tänkbara sätt att resonera. Jämförelser mellan länder: De nordiska ländernas skolsystem präglas av en intressant bland- ning av likheter och skillnader. En central gemensam nämnare som underlättar jämförelser är att skolväsendets mål i mycket hög ut- sträckning är desamma. De nordiska samhällena kan vidare för- väntas vara relativt lika vad gäller samhällskontext och utveckling av det slag som kan förväntas påverka skolresultaten (1995). Skolans styrning uppvisar betydande skillnader liksom i viss utsträckning resultaten i de stora internationella under- sökningarna av elevernas prestationer. ringa storlek gör dock med nödvändighet förhållandet mellan den nationella och den lokala nivån väldigt annorlunda än i andra nordiska länder. Därför är värdet av jämförelser med just det isländska fallet begränsat. På ett övergripande plan har länderna genomfört likartade refor- mer av decentraliseringskaraktär (jfr 2012). Det ger vissa möjligheter att undersöka om sådana reformer får ensartade effek- ter i alla länderna eller om vad som ser ut som en effekt i ett enskilt land, exempelvis , i själva verket är ett spuriöst samband eller åtminstone är starkt av betingat av andra faktorer. finns skillnader i reformernas karaktär som möjligen kan ge under- lag för mer precisa förklaringar än samlingsbegrepp för reformer som decentralisering eller kommunalisering. Nedanstående resonemang är exempel på hur man skulle kunna resonera vid en sådan analys. Ett jämförande studium skulle hypotetiskt ha mycket att vinna på att studera fyra typer av fall: 1) länder med en kontinuerlig stark kontroll över skolan, 2) länder som, liksom , kommunaliserat skolväsendet, 3) länder med ett kontinuerligt starkt statligt inflytande över skolan och 4) länder som förstatligat skolan. Det nordiska skolförvaltningslaboratoriet medger flera av dessa jämförelser även om det förstås inte är idealiskt i alla avseen- den. 1) Den danska skolan var en i hög grad angelägenhet. Därför genomfördes inte samma typ av kommunaliseringsreformer i som i kring 1990. Styrningen av den danska skolan kännetecknas således av högre stabilitet (1995). Om ett stort kommunalt inflytande över skolan påverkar skolresultaten negativt borde därför de danska resultaten vara sämre än de svenska , medan skillna- den därefter kan förväntas minska. Samma sak gäller övriga utfalls- Om ett stort kommunalt inflytande kan förväntas ge upphov till en försämring av skolpersonalens arbetsvillkor, en ned- gång i läraryrkets status samt minskad likvärdighet i jämförelse med ett centraliserat system borde situationen i dessa hänseenden ha varit mindre tillfredsställande i än i fram till kommunaliseringen men skillnaderna mellan länderna avta därefter. 2)I har decentraliseringsreformer inom skolväsendet genomförts . ökades det kommunala in- flytandet bland annat genom att kommunerna fick ansvaret att löneförhandla med lärarna. Huvudmannaskapet över skolan är delat. Innehåll och organisation formuleras på statlig nivå men kommunerna har stort tolkningsutrymme och frihet i hur de implementerar centrala regleringar. Kommunerna ansvarar för att anställa och fortbilda lärare och för lokal utformning av de nation- ella läroplanerna. De enskilda skolorna och lärarna har stort infly- tande över undervisningen. Statsbidragen är inte öronmärkta, utan kommunerna har en betydande frihet att använda dem som de önskar (2012). Eftersom utvecklingen i i stora drag är parallell med den svenska så kan också skolprestationerna, skolornas likvärdighet och lärarnas arbetsvillkor och status för- väntas ha en liknande utveckling allt annat lika. Om de norska utfallsvariablernas (skolprestationer, lärarnas arbetsvillkor och status) utveckling är mer positiv än den svenska så kan det för- väntas bero på andra faktorer (till exempel avsaknad av ekonomisk kris eller svagare inslag av tilltagande skolkonkurrens) och omvänt. 3)Också i har skolans styrning decentraliserats. genomfördes en reform av som innebar att ansvaret flyttades till kommunerna och de enskilda skolorna. Öronmärkningen av statliga medel upphörde. tillkom ett ökat lokalt inflytande över undervisningens utformning (2012). Men det finländska fallet förefaller ha ett kontinuerligt starkare statligt inflytande över skolväsendet än i i vissa avseenden. Lärarnas arbetsvillkor präglas enligt vissa redogörelser av en större stabilitet (2012). lyfts just stabiliteten fram som en viktig faktor bakom de välkända finländska framgångarna vad avser skolprestationer (som i internationell jämförelse har förbättrats ), men den är i så fall knappast en tillräcklig orsak. Den förklaringsfaktor som man i övrigt brukar hänvisa till är läraryrkets höga status i . Men om statusen har höjts (vilket skulle kunna förklara de förbättrade skolprestationerna) så är den föränd- ringen knappast betingad av ett förstatligande. 4) Tyvärr verkar ett nordiskt fall som skulle kunna belysa effek- terna av ett förstatligande av skolan lysa med sin frånvaro. Givet udden i den svenska debatten om skolans kommunalisering och de förslag på återförstatligande som förekommer är detta förstås olyck- ligt. För även om utredningen skulle kunna tänkas belägga att den svenska kommunaliseringen haft negativa effekter så implicerar detta inte med nödvändighet att ett återförstatligande skulle lösa problemen. Det kan därför finnas anledning för utredningen att söka fall av förstatligande utanför den nordiska kontexten, trots att det är svårare att överföra dessa ländernas erfarenheter av sådana reformer på grund av de kontextuella skillnaderna. De svårigheterna med existerande datakällor som diskuterats tidigare återkommer förstås även vid jämförelser mellan länder. Emellertid minskar åtminstone vissa av problemen. Eftersom de nordiska länderna i hög grad delar skolpolitiska målsättningar och idéer blir exempelvis det faktum att test och läroplan inte helt matchar varandra av mindre betydelse. En jämförelse som begrän- sar sig till de nordiska länderna innebär vidare att den länderupp- sättning man jämför mot förblir oavsett vilka länder som i övrigt deltar i undersökningarna. Nationella data i de andra nordiska länderna kan också användas för att se om de trender som finns i de svenska tidsserierna är parallella med dem som kan urskiljas på annat håll. I används till exempel externa examinatorer i samband med student- examen och därför bör problem med betygsinflation vara mindre där. Jämförelser inom : kommunala och fristående skolor Jämförelser inom försvåras förstås av att den förändring som utredningen vill studera effekten av genomfördes över hela . Det går därför inte att jämföra effekterna i kom- mungrupp A med kommungrepp B som inte utsattes för inter- ventionen. finns dock andra skolformer än den kommunala, framförallt då de så kallade fristående skolorna. Som namnet säger är dessa skolor fristående och vad de i realiteten är fristående från är kom- munerna. Den statliga styrningen av de båda skolformerna är unge- fär densamma: de lyder under samma läroplan, använder samma betygssystem och påverkas av samma lärarutbildning. Men i för- hållande till kommunerna har de fristående skolorna naturligt nog en betydligt större frihet än kommunala skolor. Ett problem är förstås att skolpengssystemet (1992) genom- fördes efter kommunaliseringen (1991) så variationen kan inte studeras genom ett klassiskt kvasiexperimentellt upplägg där situa- tionen i de båda skolgrupperna mäts före kommunaliseringen som bara påverkar den ena gruppen och där man sedan jämför situa- tionen före och efter interventionen. Eftersom de två reformerna genomförs nästan kan det ändå vara intressant att jämföra utvecklingen efter kommunaliseringen. I den mån utvecklingen är parallell i de två skolformerna talar det för att förändringen inte förklaras av de delar av den kommunala styrningen som bara en av de två formerna av skolor är utsatt för: det vill säga kommunali- seringen. Om resultaten i de fristående skolorna däremot utvecklas bättre än de kommunala så kan det bero på kommunaliseringens negativa effekter även om det förstås också kan finnas andra tänk- bara förklaringar. Vid den här typen av jämförelse gäller förstås att hänsyn måste tas till skillnader i elevernas bakgrundskarakteristika, exempelvis ifråga om socioekonomiska resurser (särskilt föräldrars utbildnings- nivå), etnicitet men också i tilltagande utsträckning kön. Data av det här slaget är mycket lättillgängliga, åtminstone (2012). En komplikation är den dolda segregationen som inte kan mätas genom individers bakgrunds- karakteristika. De fristående skolor lockar sannolikt i större ut- sträckning elever med hög motivation (som inte kan reduceras till deras bakgrundskarakteristika). Möjligen kan detta i någon mån kontrolleras med hjälp av data om antagningspoäng och ansök- ningstryck. Utvärdering av effekterna av kommunaliseringen av skolväsendet. , intern arbetspromemoria. , . och . Case Studies and Theory Development in the Social Sciences. Grönkvist, , och . Hur överförs förmågor mellan generationer?. , IFAU, rapport 2010:21. Princpen om en bra skola för alla gäller inte längre. , , 17/3. Medborgarskapet i välfärdsstaten. Fler prov skall släcka inflationsbrasan, 16/2. Lika för alla? Omrättning av nationella prov i och gymnasieskolan . Likvärdig utbildning i svensk grundskola? : Konkurrens- verket. Implementation Perspectives: Status and Reconsideration. och , red., Handbook of , s. 131–141. Skolans kommunalisering och de professionellas frirum Rapport utarbetad på uppdrag av utredningen om skolans kommunalisering, U 2012:09 i samverkan med: , , , , och Allt fler är överens om att lärarna är skolans viktigaste resurs. Diskussionen om skolan handlar därför i hög grad om hur vi ska ge bästa tänkbara förutsättningar för lärarna att bedriva en bra under- visning. Man brukar säga att lärare och rektorer är exempel på professioner eller, lite beroende på definitionen, semiprofessioner. För alla grupper av professionella är det av yttersta vikt med auto- nomi i yrket – så även för lärare och rektorer. När effekterna av skolans kommunalisering ska bedömas är det därför relevant att analysera på vilket sätt lärarnas och rektorernas handlingsutrymme för självständiga professionella handlingar i den svenska skolan förändrats från tiden närmast före skolans kommunalisering och framåt. I denna rapport visas bland annat att staten vid olika tids- perioder tillerkänt skolans professionella varierande grad av hand- lingsutrymme för professionella handlingar i skolans vardagsarbete. I rapporten talas om att skolan före kommunaliseringen känne- tecknades av central regelstyrning, som i samband med kommunali- seringen ersattes av en decentraliserad målstyrning. utmärks styrningen av centraliserad resultatstyrning. Vidare framhålls i rappor- ten att lärarna och rektorerna av olika skäl inte alltid använt det frirum för professionella handlingar som staten medgett. Undersökningen har genomförts efter ett uppdrag från denna utredning till professor , som utarbetat rapporten i samverkan med en grupp forskare bestående av , , , , och . Forskarna ansvarar själva för innehållet i rapporten. Utredningen om skolans kommunalisering (U 2012:09) Introducerande analysram och översiktshistoria ........... Frirumsteorin och skolan som institution..................................... Mål- och värderationalitet............................................................... Introduktion till problemområdet: Skolan och den svenska/nordiska modellen............................................................. Ideologi och marknad............................................................ Professionalisering och avprofessionalisering...................... Skolinstitutionen i ett innehållsligt – värderationellt – Likvärdighet som jämlikhet................................................... Likvärdighet som lika möjligheter ........................................ Likvärdighet som kvalitet...................................................... Skolans institutionella spelplaner i sammandrag........................... Slutsatser med relevans för skolans frirum........................... Frirumsanvändning under den centraliserade och regelstyrda skolinstitutionens era ............................... Från skolkommission till enhetsskola och sammanhållen Centralt och centraldirigerat utvecklingsarbete................... SIA-skolan och det lokala utvecklingsarbetet ...................... SIA-betänkandet och SIA-propositionen............................. läroplan för , Lgr 80 ............................ SIA:s, SSK:s och Lgr 80:s pedagogiska grundsyn ................ Det centrala kontra lokala utvecklingsarbetet ............................... Frirumsanvändning i praktiken .......................... Några nedslag forskning med relevans för Lokal skolutveckling som förändringsstrategi ..................... Från lokalt till centralt och därefter utlokaliserat Från skolan som organisation till skolan som institution ... Slutsatser så långt............................................................................. Arbetsenheten som grupporganisation.......................................... Varifrån kommer idén om arbetsenheter?............................ En grundskola organiserad i arbetsenheter under Den kontraproduktiva arbetsenhetsorganisationen............. En gymnasieskola för (nästan) alla?............................................... Det behovsanpassade statsbidragssystemet ................................... Sammanfattande slutsatser om frirumsanvändandet under 1990-talets skolreformer – några hörnpelare................................. Ansvarspropositionen och dess förarbeten ................................... Intervjuerna 1991–92 av ledande skolaktörer................................ Kommunens självförvaltande uppgift................................... , rektor och skolplan ............................ Statlig utvärdering, kontroll och sanktionsmöjligheter....... Skolpolitik och skolmarknad.......................................................... och i jämförelse med varandra......................... Övriga intervjuades utsagor i förhållande till och De intervjuades perspektiv på professionell autonomi och frirumsanvändning i sammandrag.................................. Frirum, marknad och decentralisering ........................ betänkande, SOU 1992:94 ........................ Exkurs: Bildningsbegreppets renässans i svensk Lpo 94/Lpf 94.................................................................................. Likvärdigheten i Lpo och Lpf 94 i jämförelse med Strävansmål, uppnåendemål och tim- och kursplaner................... Marknadslinjen utmanar decentraliseringslinjen........................... Valfrihet och fristående skolor.............................................. Slutsatser om marknadslogiken ............................................ Decentraliseringens innebörd och möjligheter.............................. Decentraliseringslinjen i tappning............ Från decentraliserad skolutveckling till kvalitetsredovisning....... Diskussion: Professionell frirumsanvändning i förhållande till marknads- och decentraliseringslinjen ........................................... Marknads- och decentraliseringslinjen i mål- och Empirisk belysning av professionsfältet 1: Projektets uppläggning och empiriska arbete................................ SLAV 2:s resultat i sammandrag ........................................... Vad kännetecknade den nionde kommunen?....................... Sammanfattande slutsats av SLAV 2..................................... Inkätdialogen, del 1 ......................................................................... Metod och informanter.......................................................... Den inledande inkätfrågan..................................................... Resultat av öppningsfrågan i sammandrag............................ Kategorier för gruppering av utsagor kopplade till inkätdialogens andra fråga ..................................................... Informanternas uppfattningar om vad frirumsarbete är Vilka berättelser om skolan ger dessa utsagor? skolplan och skolors arbetsplaner............................... Sammanfattande slutsatser av studien av skolplan och Från lokala kvalitetsredovisningar till central skolinspektion och systematiskt kvalitetsarbete ........... Vad är kvalitet?................................................................................ Kvalitetsbegreppets skolpolitiska intåg ......................................... Från idé till regim................................................................... utbildningsinspektion –2008.............................. Myndigheten för skolutveckling: kvalitetsarbete som Nya skolpolitiska vindar: MSU läggs ner och Skolinspektionen blir egen myndighet .......................................... Betänkandet Tydlig och öppen. Förslag till en stärkt skolinspektion (SOU 2007:101)............................................. Skolinspektionens tillsyns- och kvalitetsgranskningsuppdrag som egen myndighet ....................................................................... Tillsyn och kvalitetsgranskning i skollagen.......................... Systematiskt kvalitetsarbete efter införandet av den nya Empirisk belysning av professionsfältet 2: Skolledare Studien – en kort beskrivning......................................................... Regelbunden tillsyn – målsättning och genomförande................. Bra tillsyn – bättre skola .............................................................. Några avslutande ord om frirumsproblematiken .......................... Ytterligare empirisk belysning: Röster från professionella och arbetsmarknadens parter om Redovisning av inkätstudie, del 2 ................................................... Kategori 1: Den centraliserade resultatstyrningen förbättrar förutsättningarna för professionellt Kategori 2: Den centraliserade resultatstyrningen förbättrar försättningarna för professionellt skolarbete i vissa avseenden och försämrar i andra................................... Kategori 3: Den centraliserade resultatstyrningen försämrar förutsättningarna för professionellt Intervjustudie med ledande representanter för arbetsmarknadens parter inom skolområdet ................................. Landsting (SKL)..................................................................... , () ........................ Några slutsatser av intervjuerna med de ledande Sammanfattande slutsatser av samtliga studier som redovisats Frirumsförändring inom några skolpolitiskt Specialpedagogik i relation till olika läroplaner.................... Specialpedagogik i lärarutbildning, speciallärar– och Demokratiuppdraget och elevinflytande – från Lgr 80, till