sou · H2B346 · 2014-06-27 00:00:00 — Bedömning: De nya EU-rättsakterna och utredningens förslag om hur de ska genomföras medför en ökad belastning för Finans- inspektionen. Kostnadsökningen finansieras genom att de institut som står under inspektionens tillsyn ska betala en årlig avgift. Genomförandet av rättsakterna medför ett ökat ansvar och mer- arbete för när det gäller de utökade och föränd- rade kraven på tillsynens innehåll och utövande samt på samarbetet och informationsutbytet med nationella och internationella myndig- heter. Enligt uppgift från är det svårt att i dags- läget överblicka det kommande resursbehovet, bl.a. eftersom mycket av detaljerna kring hur det ska bedrivas kommer att regleras genom s.k. genomförandeakter. När det gäller tillsyns- och utredningsresurser är behovet bero- ende av omfattningen av överträdelseärenden som kan bli aktuellt att pröva i det administrativa förfarandet. kommer alltjämt att ansvara för tillsyn och utredningar (liksom beslut om sanktioner) beträffande åsidosättande av sådana skyldig- heter som följer av artiklarna 16–20 i marknadsmissbruksförord- ningen, och därtill kommer bl.a. överträdelser av meddelandeförbudet och åsidosättande av skyldigheten att ha anmälningssystem för visselblåsare. En preliminär uppskattning från är att ytterligare resurser motsvarande minst fem årsarbetskrafter kommer att behövas. kommer enligt utredningens förslag att initialt delta i samtliga utredningar om misstänkt marknadsmissbruk. Sist- nämnda uppgift kommer att kräva ytterligare resurser. har antalet anmälningar om misstänkt marknadsmiss- bruk uppgått till 250–300 . En jämförelse kan också göras med tiden innan utredning av marknadsmissbruk flyttades från till . Då utfördes upp- giften av 7 utredare jämfört med två årsarbetskrafter som arbetar med utredningar som rör marknadsmissbruk. Enligt egen bedömning kommer ytterligare minst fem årsarbetskrafter att krävas för att utföra det utökade arbetet. Inom ramen för dessa resurser kan dock, enligt bedömning, även internationellt utredningssamarbete bedrivas. Vidare behövs resurser för beredning av sanktionsärenden på . Nuvarande tillsyns- och sank- tionsprocesser kommer enligt att kunna användas i ett system där inspektionen fattar beslut om administrativa sanktioner enligt marknadsmissbruksförordningen, även om det kommer att krävas vissa nya rutiner och processer för att hantera nya typer av sanktionsärenden. Resursbehovet för överträdelser av förbuden mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation kan, enligt , upp- skattas med ledning av de ärenden som enheten Värdepappers- marknadsrätt har hanterat avseende värdepappersbolag och försäk- ringsförmedlare. har enheten lagt över på beredning av mindre än tio ärenden. Med ett förstärkningsbehov även för enheten för juridisk samordning och myndighetens chefs- jurist med uppskattningsvis 0,5 årsarbetskrafter, uppgår det samman- tagna resursbehovet för att bereda dessa ärenden till ungefär två årsarbetskrafter. Därutöver tillkommer ytterligare resursbehov för den internationella koordineringen av påföljder. Detta resurs- behov är dock enligt inte möjligt att uppskatta. Enligt utredningens förslag avseende beslutsordningen vid över- trädelser av förbuden mot insiderhandel, olagligt röjande av insider- information och marknadsmanipulation prövar frågan om sanktioner genom sanktionsföreläggande. Bara om ett sådant föreläggande inte godkänns har att väcka talan hos (avsnitt 12.5). Ett genom- förande av utredningens förslag skulle kräva att inspektionen behöver förstärka sin juridiska kompetens när det gäller processföring i all- män domstol. Med beaktande av vilka typ av överträdelser som kan bli föremål för domstolsprocess och de föreslagna rättegångs- reglerna finns dock förutsättningar för att vissa av målen kan prövas utan huvudförhandling. I sådant fall kommer processföringen att likna den i allmän förvaltningsdomstol, för vilken inspektionens nuvarande kompetens är anpassad. Utifrån redovisad ärende- statistik kan det antas att det rör det sig om ett mindre antal ären- den som kommer att bli föremål för domstolsprövning. Sammantaget kan resursbehovet, enligt , upp- skattas till minst 12 årsarbetskrafter. De nya EU-rättsakterna och utredningens förslag om hur de ska genomföras medför alltså en ökad belastning för . För sin övervakning och tillsyn enligt den nya lagen föreslås att ska ta ut en årlig avgift av företag under tillsyn. Avgiften redovisas mot inkomsttitel på statens budget. kostnader för denna verksamhet ska täckas av beslutade och beräknade resurs- tillskott. Förslaget är i denna del är förenligt med de principer som gäller för finansiering av verksamhet (se kapi- tel 15). Bedömning: Förslagen som berör inne- bär inte några kostnadsförändringar. Genom utredningens förslag kommer det straffbara området för insiderbrott, olbehörigt röjande av insiderinformation och mark- nadsmanipulation att minska. Gärningar som kan bedömas vara oaktsamma eller ringa ska inte längre vara straffbelagda och därmed inte utredas eller åtalas av , utan hanteras i det administrativa förfarandet (avsnitt 9.4). Detsamma kan komma att gälla för vissa fall av obehörigt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation på grund av den föreslagna åtalspröv- ningsregeln (avsnitt 9.5.4). Å andra sidan innebär den föreslagna fördelningen av utredningsansvaret och förslaget om samråds- förfarande att även fortsättningsvis kommer att vara delaktig i inledningsstadiet även i utredningar vid vad som kan misstänkas utgöra överträdelser av marknadsmissbruksförord- ningens förbud mot marknadsmissbruk. Dessutom är ett syfte med reformen att bekämpningen av marknadsmissbruk ska effektivi- seras. Med den föreslagna sanktionsväxlingen och införandet av ett administrativt sanktionsförfarande är avsikten att de resurser som då frigörs ska kunna användas för de mer komplicerade och utred- ningskrävande fallen samt för att ytterligare minska handläggnings- tider. Det är mot denna bakgrund angeläget att myndighetens nu- varande resurser inte minskas. Bedömning: Förslagen om handläggning av brottmål och sank- tionsärenden torde inte få några konsekvenser för Domstolar som måste finansieras i särskild ordning. Genom förslaget om en särskild forumregel kommer samtliga åtal för brott enligt marknadsmissbrukslagen att handläggas vid (avsnitt 9.6). Även om majoriteten av väckta åtal avseende marknadsmissbruk redan handläggs i skulle en sådan forumregel kunna medföra en viss mål- ökning för den tingsrätten. Genom förslaget att depenalisera oakt- samma gärningar och gärningar som kan bedömas som ringa, kan dock det totala antalet marknadsmissbruksbrott förväntas minska. Å andra sidan kan, som anförts ovan, ett införande av ett admini- strativt sanktionssystem, med bibehållande av Ekobrottsmyndig- hetens nuvarande resurser, förväntas leda till att myndighetens genomströmningstider minskar och antalet lagförda ärenden därmed ökar något . Att göra någon prognos om en sådan eventuell ökning är dock inte möjligt i detta skede. Som kon- staterats torde dock huvuddelen av dessa mål – även utan forum- regeln – handläggas i domstolen. Till detta kommer att för de avkriminaliserade gärningarna kan det i stället bli aktuellt med administrativa sanktioner. Dessa över- trädelseärenden ska, som framgått, handläggas av och prövas genom sanktionsföreläggande eller, om föreläggandet inte godkänts, i efter talan av inspektionen. Den exakta omfattningen av de mål som kan bli föremål för en sådan domstolsprocess går inte heller att bedöma i detta tidiga skede, inte minst eftersom det inte är möjligt att göra några uttalanden om hur många utfärdade sanktionsförelägganden som inte kommer att godkännas. När väl en praxis på området börjar etablera sig är det rimligt att anta att det kommer att röra sig om ett mindre antal fall . Sammantaget gör utredningen bedömningen att den potentiella ökningen av antalet mål bör kunna hanteras inom de befintliga budgetramarna. I detta sammanhang bör även påpekas att förslaget om en särskild forumregel kan förväntas medföra vissa effektivi- tetsvinster framför allt genom att särskilda kunskaper kan byggas upp och bibehållas på både rätts- och sakområdet, på motsvarande sätt som för åklagare hos och handläggare vid (se avsnitt 9.6). Eftersom olika beslut kan komma att över- klagas och det även kan bli aktuellt för inspektionen att ansöka om utdömande av vite kan de nya lagregler som föreslås medföra en ökning av antalet mål till allmän förvaltningsdomstol. Det bedöms dock endast bli fråga om ett fåtal beslut som kommer under pröv- ning i domstol. De budgetära konsekvenserna för Dom- stolar hanteras därför i detta avseende inom de befintliga budget- ramarna. överlämnar mellan fem och tio ärenden/år till för indrivning, vilka avser överträdelser av bestämmelserna om anmälningsskyldighet i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instru- ment och flaggningsplikt enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Ärenden enligt den föreslagna nya lagen torde knappast bli fler än så. kan det inte förutses att de förslag som lämnas av utredningen medför några ytterligare konse- kvenser för staten. 17.4Konsekvenser för företag och enskilda Bedömning: Marknadsmissbruksförordningens föreskrivna skyl- digheter kommer att innebära ökade administrativa kostnader för företag om omfattas av regelverkets tillämpningsområde. Den utökade administrationen är dock inte en konsekvens av utredningens förslag, utan i allt väsentligt en följd av skyldig- heterna i den direkt tillämpliga förordningen. Som tidigare nämnts utvidgas tillämpningsområdet för marknads- missbruksförordningen i förhållande till marknadsmiss- bruksdirektiv och vad som gäller enligt den svenska marknadsmiss- brukslagstiftningen och andra berörda författningar (avsnitten 4.1.1 Förändringen medför att fler företag träffas av reg- leringen, t.ex. marknadsplatsoperatörer och värdepappersföretag som driver MTF-plattformar och OTF-plattformar, personer som yrkesmässigt arrangerar eller genomför transaktioner (med finan- siella instrument), deltagare på marknaden för utsläppshandel, samt emittenter. Enligt uppgift från kommer antalet bolag som står under tillsyn att öka från ca 250 till uppskattningsvis 500. Alla berörda företag (oavsett om de utgörs av juridiska eller fysiska personer) som omfattas av tillämpningsområdet kommer att drabbas av administrativa kostnader genom krav på att upprätta, överföra och lagra information samt skyldigheter att upprätthålla system och rutiner för t.ex. marknadsövervakning och för att ta emot anmälningar för s.k. visselblåsare. För dem som redan om- fattas av delvis motsvarande krav enligt den nuvarande svenska lagstiftningen, kommer de administrativa bördorna att öka i mer eller mindre omfattning. Denna utökade administration är dock inte en konsekvens av utredningens förslag, utan en följd av skyldig- heterna i den direkt tillämpliga förordningen. Likväl finns det anledning att här peka på ett antal konsekvenser av kraven som föreskrivs i marknadsmissbruksförordningen i relation till vad som gäller . Rapporteringsskyldigheten avseende misstänkta transaktioner (artikel 16) utvidgas till att gälla även för s.k. OTC-transaktioner samt för lagda men inte genomförda order, eftersom även försök till insiderhandel och marknadsmanipulation förbjuds. Regelverket kring skyldigheten att offentliggöra insiderinformation skärps, t.ex. genom att emittenterna i samband med ett uppskjutet offentlig- görande ska informera den behöriga myndigheten, dvs. Finans- inspektionen, om att förutsättningarna för uppskjutandet förelåg (artikel 17.4 och 17.5). I syfte att minska den administrativa bördan föreslår dock utredningen att bör utnyttja valmöjligheten i artikel 17.4 tredje stycket i förordningen och införa en regel om att en skriftlig förklaring hur villkoren för det uppskjuta offentlig- görandet uppfylldes, ska lämnas till enbart på begäran (avsnitt 14.3). I och med att fler finansiella instrument omfattas av förordningens tillämpningsområde utökas skyldigheten att föra insiderförteckningar (s.k. loggbok) till fler företag (arti- kel 18). Svårigheter att i vissa fall avgöra viss information utgör insiderinformation (jfr avsnitt 13.3.1) kan med- föra en risk för att noterade bolag lämnar information i större omfattning än vad som är nödvändigt och ett ökat antal loggböcker, eftersom bolagen önskar undvika eventuella regelöverträdelser eller kritik. Anmälningsskyldigheten för transaktioner av personer i ledande ställning ändras, bl.a. förkortas tidsfristen för anmälan och kretsen av insynsregistrerade befatt- ningshavare utvidgas till att också omfatta deras närstående. Vidare kommer fler transaktioner att omfattas av anmälningsplikten, t.ex. innehav via livförsäkringar (artikel 19). Den förkortade tidsfristen kan riskera att en emittent bryter mot förordningen utan egen förskyllan. Förändringarna rörande närstående medför att dessa får ett eget ansvar. krävs att insynsregistrerade befattnings- havare skriftligen underrättar sina närstående om anmälnings- skyldigheten, vilket medför ökad administration för insynsregistre- rade befattningshavare. Emittenten ska även föra en lista över insynspersoner och deras närstående. Detta innebär att insynslistan utvidgas till att omfatta kanske fem gånger fler personer än vad som gäller . Den tröskel för anmälningsplikten som gäller kan möjligen utgöra en lättnad för vissa personer i ledande ställning, men för dem som regelmässigt gör transaktioner, t.ex. under ett aktieprogram, kan det vara mer riskabelt att hålla reda på trans- aktionsvärdens tröskel än att regelmässigt anmäla transaktioner. Eftersom det utökade tillämpningsområdet i marknadsmissbruks- förordningen innebär krav även på små och medelstora företag (SME) finns regler som undantar eller begränsar vissa skyldigheter när det gäller emittenter vars finansiella instrument är upptagna till handel på en tillväxtmarknad för SME, bl.a. skyldigheterna avseende offentliggörande av insiderinformation, kravet att föra insider- förteckningar och tröskeln på för insynspersoners anmälningsskyldighet. För svenskt vidkommande innebär emellertid dessa undantag inte några lättnader eftersom företagen inte har haft motsvarande skyldigheter. De angivna konsekvenserna följer alltså direkt av marknads- missbruksförordningen (jfr kommissionens konsekvensanalys (SEC[2011] 1217). I detta sammanhang kan tilläggas att vid tillämp- ningen av marknadsmissbruksförordningens påbud, liksom de nya sanktionsbestämmelserna, ska proportionalitetsprincipen beaktas, vilket innebär att åtgärderna ska tillämpas på ett sådant sätt att hänsyn tas till verksamhetens art, omfattning och komplexitet. Utöver de administrativa kostnader som är ett resultat av skyldig- heterna enligt marknadsmissbruksförordningen kommer de företag som står under tillsyn att bli skyldiga att till inspektionen betala en årlig avgift för övervakningen av efterlevnaden av den nya lagen. Dessa avgifter ska motsvara kostnader. Det har inte varit möjligt att göra någon välgrundad bedömning om kostnadernas storlek. I ytterligare ett avseende lämnar utredningen ett förslag som inte direkt följer marknadsmissbruksförordningen, men som i viss mån kommer att påverka berörda företag. Enligt marknadsmiss- bruksförordningen ska den behöriga myndigheten övervaka efter- levnaden av förordningens regler, bl.a. om emittenters offentlig- görande av insiderinformation. Övervakningen av emittenternas offentliggörande av insiderinformation har ett starkt samband med den övervakning av handeln som marknadsplatsoperatörerna redan ansvarar för enligt andra regelverk och ska fortsätta att ansvara enligt artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen. Utredningen föreslår dock att gällande rätt kompletteras med en skyldighet för marknadsplatsoperatörerna att anmäla till om operatören anser att bestämmelserna om offentliggörande har över- trätts. Sådan rapportering sker, i viss utsträckning, , varför förslaget kan bedömas innebära endast marginella konse- kvenser för berörda företags administration. Förbuden mot marknadsmissbruk enligt marknadsmissbruks- förordningen och marknadsmissbruksdirektivet Utöver de ovan redovisade konsekvenserna till följd av förslaget om sanktionsväxling avseende de oaktsamma och ringa marknads- missbruksbrotten, kan här nämnas något om följderna av de materiella ändringarna av förbuden mot marknadsmissbruk. Förbudsbestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen och det reviderade marknadsmissbruksdirektivet överensstämmer i allt väsentligt. Genom rättsakterna och utredningens författnings- förslag när det gäller insiderbrott, förtydligas förbudet mot insider- handel på så sätt att det förutsätts att ett utnyttjande av insider- information har ägt rum (avsnitt 13.3). Detta klargörande torde innebära att det blir lättare att t.ex. argumentera för att vissa typer av transaktioner som enligt marknadsmissbrukslagens bestämmelse inte omfattas av något explicit undantag, och därmed ordalydelse- mässigt omfattas av handelsförbudet, inte kommer att omfattas av handelsförbudet enligt marknadsmissbruksförordningen eller mark- nadsmissbrukslagen. Sådana transaktioner skulle exempelvis kunna vara transaktioner inom ramen för ett aktiesparprogram. Likaså torde transaktioner mellan s.k. likställda insiders falla utanför. Det bli också tydligt att förbudet mot insiderhandel avser att förhindra alla former av utnyttjande av informationsövertag. Den s.k. Tivox- luckan täpps till, dvs. det blir förbjudet att handla på en rekom- mendation, om mottagaren av rekommendationen förstår eller borde förstå att rekommendationen grundas på insiderinformation (artikel 8.3 i marknadsmissbruksförordningen och artikel 3.7 i marknadsmissbruksdirektivet, se avsnitt 13.3.7). Vidare föreslår utredningen att det s.k. transformationsrekvisitet i insiderbrotts- bestämmelsen tas bort, vilket täpper till ytterligare en lucka i lag- stiftningen (avsnitt 13.3.3). Både förbudet enligt marknadsmiss- bruksförordningen och den föreslagna ändringen i marknadsmiss- brukslagen innebär en utvidgning i förhållande till gällande rätt såtillvida att också återkallelse av en order i vissa fall kan utgöra en otillåten handling (avsnitten 4.1.2 och 13.3.6). Även när det gäller förbudet mot marknadsmanipulation före- slås brottsbestämmelsen få en mer direktivnära utformning, in- begripet den nya brottsrubriceringen. Som tidigare nämnts föreslår utredningen, i enlighet med marknadsmissbruksdirektivet, att för- sök till marknadsmanipulation kriminaliseras. När det gäller obehörigt röjande av insiderinformation innebär utredningens förslag, även det i enlighet med rättsakterna, en utvidgning genom att också straffbelägga vidarebefordran av ett råd eller en rekommendation som personen i fråga inser är baserad på insiderinformation. Sammantaget får utformningen av marknadsmissbruksförbuden enligt de båda rättsakterna, och de nödvändiga anpassningarna av marknadsmissbrukslagen som föreslås, anses förbättra förutsätt- ningarna för en analys av rättsläget trots att definitionen av insider- information, enligt vad som angetts ovan, inte i alla avseenden är helt tydlig. Genom en mer detaljerad lagstiftning och de utvidgningar av brottsbestämmelserna som föreslås, ökar förutsättningarna för att fler brott och regelöverträdelser kan beivras, vilket i sin tur kan ha en brottspreventiv effekt. En harmonisering av regelverken är också positiv såtillvida att reglerna tillämpas och tolkas på samma sätt som i och i övriga medlemsstater. Genom marknadsmissbruksförordningen kommer även juridiska personer som gör sig skyldiga till marknadsmissbruk att kunna påföras en administrativ sanktion. I de fall gärningen i stället ska prövas i det straffrättsliga systemet finns, liksom tidigare, möjlig- heten att väcka talan om företagsbot enligt reglerna i 36 kap. 7– 10 a §§ (avsnitt 13.5). De nya reglerna om admini- strativa sanktioner bedöms inte öka den administrativa bördan för berörda företag. 17.5Konsekvenser för brottsligheten och det brottförebyggande arbetet Enligt utredningens förslag ska alltså vissa överträdelser av för- buden mot marknadsmissbruk föranleda sanktionsavgift. Som fram- gått föreslår utredningen att gärningar begångna av oaktsamhet eller som kan bedömas som ringa ska undantas från det straffbara området. Förslaget innebär således en sanktionsväxling. Utredningen gör bedömningen att förslaget ökar förutsättningarna för att fler överträdelser kan beivras. När den föreslagna beslutsordningen har satt sig och viss sanktionspraxis bildats torde beivrandet genom sanktionsföreläggande bli både enklare och snabbare. De rätts- vårdande myndigheternas resurser kommer enligt utredningens bedömning att kunna användas mer effektivt. Införande av ett administrativt sanktionssystem och förfarande har efterfrågats av både myndigheter och branschorganisationer. Om fler anmälningar leder till lagföring kan bättre efterlevnad och färre över- trädelser och ingripanden förväntas. Även de förstärkta tillsyns- befogenheterna kan antas ha en i vid mening brottsförebyggande effekt. Förslagen har inte någon inverkan på den kommunala självstyrelsen. När det gäller övriga samhällsfrågor som anges i 15 § kommitté- förordningen, och som inte har berörts ovan, gör utredningen bedömningen att förslagen inte har sådan betydelse att särskilda överväganden behöver redovisas. 18.1Förslag till lag (0000:0000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning 1 § Denna lag kompletterar och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om marknadsmissbruk (marknadsmiss- bruksförordning) och om upphävande av och rådets direktiv /6/EG och kommissionens direktiv /124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG 1. Termer och uttryck i denna lag har samma betydelse som i marknads- missbruksförordningen. I paragrafen anges den EU-rättsakt som lagen kompletterar. Bestäm- melsen klargör att de termer och uttryck som används i lagen har samma betydelse som i marknadsmissbruksförordningen. 2 § är behörig myndighet enligt marknadsmissbruks- förordningen. Paragrafen genomför artikel 22 i marknadsmissbruksförordningen och innebär att ska säkerställa att förord- ningens bestämmelser tillämpas på ageranden i , men också på ageranden utomlands som relaterar till finansiella instrument upptagna till handel på en reglerad marknad eller på en MTF-platt- 1 EUT L 173, , (Celex 32014R0596). form, eller för vilka en ansökan om upptagande till handel på en sådan marknadsplats har gjorts, samt på ageranden som relaterar till finansiella instrument som handlas på en OTF-plattform, se av- snitt 4.1.1. Att utses till behörig myndighet innebär också att inspektionen ska samarbeta och utbyta informa- tion med andra behöriga myndigheter, och för sam- arbete mellan energitillsynsmyndigheter () enligt artiklarna 24–27 i marknadsmissbruksförordningen, se avsnitt 10.7. Krav på företag under tillsyn 3 § Företag som står under tillsyn ska ha system och rutiner för att företagets anställda internt ska kunna rapportera misstänkta överträdelser av marknadsmissbruksförordningen. Paragrafen genomför artikel 32.3 i marknadsmissbruksförordningen, och klargör att det inte är tillräckligt att ha marknadsövervaknings- system enligt artikel 16 i förordningen, utan företagen måste också säkerställa att anmälningar från företagets personal kan tas om hand för eventuell vidarerapportering till Finansinspek- tionen. Företagens egen rapporteringsskyldighet följer direkt av artikel 16 i förordningen. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 14.7. Ingripande kan ske enligt 3 kap. 1 § 9. 4 § Den som till har rapporterat en misstänkt transaktion eller order i enlighet med artikel 16.1 andra stycket och artikel 16.2 i mark- nadsmissbruksförordningen, får inte obehörigen röja för kunden eller någon utomstående att sådan rapportering har skett. Detsamma gäller, i förkommande fall, rapportörens styrelseledamöter och anställda.