sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — Sammantaget gör detta att finansiella företag, och särskilt sådana som ägnar sig åt löptid- omvandling, är känsliga för rykten om finansiella problem. Svårigheten med att värdera tillgångar och aktörer gör också handeln på finansieringsmarknaderna sårbar. Informationen om såväl marknadsaktörer som tillgångar är ofta bristfällig och ojämnt fördelad, vilket gör att förtroendet lätt och snabbt kan förändras. Om förtroendet mellan aktörerna skadas, minskar också deras vilja att handla med varandra och marknadslikviditeten blir lägre. Aktörer kan också försvinna från vissa marknader för att de i oroliga tider hellre vill placera i vad som uppfattas som säkrare och mer likvida tillgångar, som exempelvis statspapper, eller konton hos . Aktörer kan även lämna vissa marknader om värdet på en tillgång plötsligt blir osäkert. En sådan osäkerhet kan förstärkas i oroliga tider då finansiella företag vill sälja sina tillgångar. De potentiella köparna kan då tro att säljaren i första hand försöker göra sig av med sina sämsta tillgångar. I oroliga tider kan marknadspriserna även falla kraftigt om många aktörer säljer . Om det i en sådan situation inte finns tillräckligt med köpare så faller priset på tillgångar mer än vad som är fundamentalt motiverat i en situation då köparna hade haft full information. Ett kraftigt prisfall minskar värdet på företagens tillgångar, vilket i sin tur kan tvinga fram ytterligare försäljningar. Det kan lätt bli en nedåtgående spiral med fallande priser, lägre värderade tillgångar, ytterligare tvångsförsäljningar som i sin tur leder till fallande priser och så vidare. I det förloppet drabbas aktörerna av förluster som urholkar deras riskkapital. Det betyder att vad som kanske började som ogrundad misstro kan sluta med omfattande konkurser som skadar det finansiella systemets förmåga att fullgöra sina grund- Finansiella kriser, krishantering och resolution läggande funktioner och därmed ger allvarliga samhällsekonomiska störningar. 2.3Det finansiella systemets dynamik och risker för instabilitet När framtidsutsikterna ser ljusa ut och såväl finansiella aktörer som hushåll och företag är optimistiska blir kraven på kompensation och skydd för risk låga, vilket leder till låga kreditriskpåslag och generösa kreditvillkor. Det är lätt för finansiella företag att låna, vilket gör det lätt för företag och hushåll att i sin tur låna av dem. Detta bidrar till att kreditgivningen ökar och att tillgångspriserna stiger. När utsikterna försämras blir denna utlåning mer riskfylld, eller åtminstone upplevs den så, vilket märks i både högre krav på kompensation för risk och hårdare kreditvillkor. En sådan omvärdering av tillgångar sker kontinuerligt och möjligheterna att låna ska också bero på framtidsutsikterna. Investeringar – reala och finansiella – ser helt enkelt bättre ut i en konjunkturuppgång än i dåliga tider. Detta ska också avspeglas i möjligheterna och villkoren för finansiering. Det är i så måtto inget anmärkningsvärt i att krediter och kreditvillkor varierar cykliskt, delvis i samspel med den allmänna ekonomiska utvecklingen. 2.3.1Risken för bristande funktion i oroliga tider Problemen uppstår när dåliga tider, eller utsikterna för sådana, leder till finansiell oro. Detta kan inträffa när osäkerheten om vad tillgångar är värda spiller över i osäkerhet om de finansiella företagen har en tillräcklig förmåga att absorbera befarade förluster, det vill säga om de har tillräckligt mycket kapital för att vara solida efter ett fall i tillgångarnas värde. Oron har med andra ord sin grund i att aktörerna befaras tidigare ha varit överdrivet optimistiska och tillåtit allt för stora risker i relation till motståndskraften. Beroende på kombinationen av att centrala delar av det finansiella systemet som banker och marknader är sårbara och de finansiella kopp- lingarna kan denna oro snabbt spridas och fördjupas. Osäkerheten gör att de finansiella aktörerna väljer att placera i säkra tillgångar som exempelvis statspapper i stället för att låna ut till varandra. Marknadens krav på såväl kompensation för risk som Finansiella kriser, krishantering och resolution skydd mot risk ökar, det sistnämnda genom att kraven på säkerheter och förlustabsorberande kapital ökar. I första hand påverkas möjligheterna för banker och andra utlåningsföretag att finansiera utlåningen till realekonomin, men oron kan också leda till mer akuta likviditetsproblem som påverkar betalningsförmed- lingen. Om oron påverkar funktionerna kan konjunkturnedgången förvärras och de mest pessimistiska framtidsutsikterna bli besan- nade. Landets ekonomi kan då stå inför en djup ekonomisk kris. 2.3.2Risken för avbrott i verksamheten Om det som sagts ovan beskriver ett krypande förlopp så kan utvecklingen också vara mer dramatisk. Om till exempel en bank plötsligt upphör med verksamheten drabbas deras kunder. Om insättare och värdepapperskunder (tillfälligt) förlorar möjligheten att disponera över sina pengar och värdepapper, kommer de inte att kunna genomföra betalningar. När det gäller tillgången till krediter kan det i praktiken vara svårt för låntagare att ersätta en kreditgivare eftersom andra kreditgivare, som nämnts, inte har lika god information om lån- tagarna som den fallerande banken. Avbrott i finansieringen kan i sin tur leda till att kunderna tvingas tillfälligt upphöra eller avveckla sin verksamhet, vilket kan leda till onödig kapitalförstöring. Om banken som upphör med sin verksamhet är relativt liten, kommer detta inte vara tillräckligt för att påverka samhälls- ekonomin. Om banken däremot är stor så att ett stort antal kunder får tillgången till viktiga tjänster avbruten, kommer detta att påverka samhällsekonomin negativt. Om verksamheten plötsligt upphör i ett finansiellt företag som är en viktig leverantör av tjänster som andra finansiella företag utnyttjar kan krisen också stoppa andra viktiga flöden i det finansiella systemet. I en situation där avbrottet inte är tillfälligt utan fallissemanget är definitivt kan företagets finansiella kopplingar leda till ytterligare störning i det finansiella systemet. Om det fallerade företaget har gjort förluster som gör att tillgångarna inte räcker för att betala skulderna så kommer förlusterna att fördelas på dess finansiärer. Detta kan i sin tur leda till att andra finansiella aktörer får soliditetsproblem. Det kan som nämnts räcka med oron för detta för att problemen ska sprida sig och leda till utbredda likviditets- Finansiella kriser, krishantering och resolution Beroende på det fallerade företagets finansiella kopplingar liksom på tillståndet i det finansiella systemet och i ekonomin i övrigt , kan detta i sig utlösa en finansiell kris. Ett företag brukar kallas för systemviktigt om bristande funktion i hela eller delar av företaget eller dess fallissemang skulle leda till en allvarlig störning i det finansiella systemet. Man kan säga att före- tagets systemviktighet beror på om åtminstone delar av verksam- heten utgör en tillräcklig andel av någon av systemets grundlägg- ande funktioner, är en förutsättning för att någon annan central del av det finansiella systemet ska fungera eller är förknippad med stora spridningsrisker. När det gäller verksamhet som är nödvändig för en grund- läggande funktion kan det handla om tjänster riktade till hushåll och företag, i första hand betalningsförmedling och krediter. Före- tagets systemviktighet blir då i stor utsträckning en funktion av dess storlek. När det gäller betalningsförmedling och kreditgivning handlar det i första hand om stora banker vilka har en central och omfattande roll i såväl betalningsförmedlingen som kreditförsörj- ningen. Företagets systemviktiga verksamhet kan också vara en förut- sättning för att någon annan del av det finansiella systemet ska fungera. Det handlar då om mer specialiserade tjänster som andra finansiella aktörer är beroende av. I det här fallet beror system- viktigheten i stor utsträckning på möjligheten att snabbt ersätta företaget med någon annan leverantör. Exempel på sådana tjänster kan vara clearing och avveckling, värdepappersförvaring och mark- nadsgaranthandel. Företag som kan vara leverantörer av den typen av systemviktiga tjänster är främst vissa clearingföretag, centrala motparter och stora banker. Slutligen kan systemviktigheten bero på vilka spridningseffekter som bristande funktion eller ett fallissemang skulle medföra. Spridningseffekterna är starkast mellan banker, dels för att banker ofta har större exponeringar mot varandra än vad som är fallet med andra företag, dels för att de är känsliga för förtroendekriser eftersom det är svårt för bankens finansiärer att bedöma risken i verksamheten som banken har mycket kort finansiering som snabbt kan dras tillbaka. Finansiella kriser, krishantering och resolution Fallet med konkurs 2008 visar emellertid att inte bara banker utan även stora värdepappersbolag kan ge upphov till spridningseffekter. Även ett kreditmarknadsföretag som har finansiering med kort löptid är utsatt för spridningsrisk. Stora försäkringsföretag kan i första hand påverka genom sin betydelse för centrala finansiella marknader. Det kan dock påpekas att bedömningen av systemviktighet bör beakta att riskerna för de olika grundläggande funktionerna ser lite olika ut. Ett avbrott i betalningsförmedlingen skulle få allvarliga konsekvenser genom att ekonomin i princip skulle lamslås. De andra grundläggande funktionerna påverkas sannolikt mindre dramatiskt och då genom att lån och riskhantering blir svårare och betydligt dyrare att få tillgång till. För att betydande samhällsekonomiska kostnader ska uppstå till följd av problem med kreditgivning eller riskhantering krävs att problemen varar i motsats till betalningsförmedlingen som ger en omedelbar effekt. Det förtjänar att understrykas att främst risken för förtroende- förluster i oroliga tider gör att det inte på förhand går att säga exakt vilka företag som är systemviktiga och vilka som inte är det. Bedömningen är situationsberoende. Verksamheten i systemviktiga företag måste fortgå Normalt när företag får likviditets- eller soliditetsproblem som inte är av övergående natur, och som företaget genom att sälja till- gångar, anskaffa mer kapital eller omförhandla sina skulder inte kan lösa, så inleds ett insolvensförfarande. Generellt innebär ett insolvensförfarande att det fallerade företaget antingen rekonstru- eras eller avvecklas. Ett övergripande syfte med insolvensregelverket är att undvika en oordnad avveckling som kan uppstå till följd av en huggsexa om företagets tillgångar. En huggsexa är samhällsekonomiskt kostsam då den kan leda till att företag avvecklas i onödan och på ett sätt som inte maximerar värdet på tillgångarna. Dessutom gör en oordnad avveckling att det inte finns någon turordning, så kallad prioritetsordning, för hur borgenärer ska få betalt. Prioritets- ordningen är i sin tur central för att på förhand kunna differentiera kreditrisken och prissätta den därefter. Insolvensreglerna har alltså avgörande betydelse även för företags verksamhet i normala tider. Finansiella kriser, krishantering och resolution Vanliga insolvensförfaranden är dock av flera skäl inte lämpliga för vissa finansiella företag. Ett generellt problem är att en kon- kursförvaltare eller en företagsrekonstruktör i första hand ska se till borgenärernas respektive företagets bästa. Detta behöver inte vara förenligt med nödvändiga hänsyn till den finansiella stabiliteten. Exempelvis kan en snabb försäljning av tillgångar påverka andra aktörer negativt genom att sätta igång prisspiraler på marknaden. Sedan finns det särskilda inslag i de vanliga insolvens- förfarandena som är olämpliga att tillämpa på banker. Frysning av tillgångar och betalningsstopp kan få allvarliga konsekvenser, eftersom bankens skulder används av hushåll, företag och andra finansiella aktörer som betalningsmedel. Det går alltså inte att hindra en huggsexa om bankens tillgångar utan att påverka möjligheterna att genomföra betalningar. Valet står alltså mellan en oordnad avveckling, vilket insolvens- regelverket syftar till att undvika, och de kostnader som uppstår om företagets verksamhet i princip fryses. De finansiella kopp- lingarna, det vill säga att långivarna i stor utsträckning är andra finansiella företag, gör att ett betalningsstopp i ett företag snabbt kan leda till likviditetsproblem för andra företag. Mer generellt kan man säga att konkurs eller företags- rekonstruktion inte är ett alternativ för de företag som levererar systemviktiga tjänster eller vars fallissemang kan leda till allvarliga spridningseffekter. Verksamheten och betalningsflödena i den typen av företag måste kunna fortgå utan längre avbrott. Kännetecknande för de problem som kan uppstå i det finansiella systemet är att de, om de är tillräckligt allvarliga, leder till betyd- ande samhällsekonomiska kostnader. Om banker och andra utlåningsföretag i stor skala drar ner på sin kreditgivning för att de själva har svårt att få finansiering, innebär denna kapacitetsförlust att möjligheter som kräver lånefinansiering går förlorade, exempel- vis kan företag tvingas att skjuta upp investeringar. Om betal- ningsförmedlingen, kreditförsörjningen eller riskhanteringen skulle drabbas av en kraftig funktionsnedsättning eller till och med upp- höra skulle skadeverkningarna för samhället bli enorma. Kostnaderna för samhället kan överstiga förlusterna för ägare och långivare. Företagen och deras intressenter, till exempel ägare Finansiella kriser, krishantering och resolution och långivare, har därmed inte skäl att fullt ut beakta konsekvens- erna av sitt agerande för andra vare sig inom eller utanför det finansiella systemet. Konsekvenser som drabbar andra än de direkt inblandade kallas externa effekter. Även aktiviteten på de finansiella marknaderna är förknippad med externa effekter. Dessa skiljer sig dock från de tidigare nämnda effekterna genom att de verkar via prisbildningen. Exempelvis har marknadsaktörerna i många fall inte vare sig anledning eller möjlighet att bry sig om vilka konsekvenser deras agerande får för marknadslikviditeten eller för andra aktörer när de i snabb takt tvingas sälja ut finansiella tillgångar. Andra aktörer påverkas i sin tur av ett prisfall då marknadspriser används för att värdera företag. Ett kraftigt fall i priserna kan därigenom innebära en försämrad finansiell ställning och ett förlorat förtroende för andra aktörer än den eller de som orsakade fallet. Denna effekt av ett visst agerande på marknaden är en extern effekt. De svaga incitamenten till ett sunt risktagande förstärks ytter- ligare av förekomsten av moral hazard. Moral hazard uppstår när en aktör har incitament att ta stora risker till följd av att någon annan part skyddar aktören från de fulla konsekvenserna av sitt risk- tagande som utan detta skydd skulle ha drabbat aktören. När det handlar om finansiella företag uppkommer moral hazard främst genom att staten av samhällsekonomiska skäl på ett eller annat sätt måste rädda systemviktiga företag till fortsatt drift. Vi diskuterar detta närmare i avsnitt 2.4.3. 2.4Värnandet av finansiell stabilitet En period av finansiell instabilitet leder till betydande samhälls- ekonomiska kostnader. Hur stora kostnaderna blir beror på hur allvarligt och funktionsförmågan är nedsatt. Men att de samhällsekonomiska kostnaderna kan bli enorma är uppen- bart. Därför är det ett viktigt samhälleligt intresse att värna den finansiella stabiliteten. Detta görs i första ledet genom att finansiella företag regleras särskilt och är föremål för tillsyn. Regler och tillsyn syftar till att förebygga risker för den finansiella stabiliteten genom att i korthet säkerställa att risktagandet står i proportion till företagens mot- ståndskraft i form av olika buffertar. Men reglering och tillsyn ger inget absolut skydd mot att likviditets- och soliditetsproblem Finansiella kriser, krishantering och resolution uppstår i det finansiella systemet. Därför behöver staten – som ett andra led av skyddsåtgärder – också kunna hantera problem på systemnivå och i individuella företag om de sistnämnda utgör ett systemhot. Målet för krishanteringen och det förebyggande arbetet är alltså detsamma: Att värna den finansiella stabiliteten. Det är inte utan kostnader att förebygga risker för den finansiella stabiliteten och inte utan kostnader att hantera kriser. Men dessa kostnader för- bleknar i jämförelse med de kostnader som en finansiell kris kan medföra om den tillåts skena iväg utan motåtgärder. Den finansiella sektorns stora samhällsekonomiska betydelse i kombination med känsligheten för störningar och att företagen själva och dess intressenter inte har skäl att fullt ut beakta de samhällsekonomiska konsekvenserna av sitt risktagande motiverar en särskild reglering för att förebygga hot mot den finansiella stabiliteten. En central del av ett sådant regelverk är kapitalkrav. Kapital är centralt för att företagen ska kunna stå emot förluster, faktiska och befarade, utan att deras finansiering hotas. Generellt är kapitalkrav utformade för att vara framåtblickande och ta höjd för att framtidsutsikter försämras. En förändring efter den senaste finanskrisen är också att det införs kapitalkrav som ska anpassas till kredittillväxten och bygga motståndskraft i goda tider när risker byggs upp. Men krav finns också rörande hur mycket likvida tillgångar företagen ska hålla för att kunna hantera en situation då den korta finansieringen försvinner, exempelvis genom att mark- naderna för certifikat av något skäl fryser. Även graden av löptids- omvandling är föremål för tillsyn. Till detta kommer ett stort antal krav rörande riskhantering, möjlighet till genomlysning, m.m. Det är inom ramen för tillsynen som problem sannolikt först märks och kan åtgärdas. Om ett företag uppvisar en avtagande kapitalstyrka så har tillsynsmyndigheten möjlighet att kräva att denna återställs eller att företaget på andra sätt förbättrar sin finansiella ställning. Det ska tilläggas att finansiella företag även regleras särskilt utifrån ett annat motiv än systemskydd nämligen konsumentskydd. Motiven för konsumentskydd är dels att konsumenter av finansiella tjänster i gemen har ett stort informationsunderläge visavi pro- Finansiella kriser, krishantering och resolution ducenten eftersom det är svårt att värdera finansiella tjänster, dels att många finansiella tjänster/produkter har stor ekonomisk betydelse för den enskilde. Insättningsgarantin är en viktig del av ett sådant konsument- skydd. Den innebär att staten garanterar insättningar upp till ett visst värde. Därigenom minskar insättningsgarantin risken för uttagsanstormningar. Förvisso ger garantin också upphov till moral hazard eftersom insättarna vet att de inte kan förlora sina pengar upp till den garanterade nivån även om de kan bli avskurna från sina medel till dess att garantin har betalats ut. Insättningsgarantins negativa effekt på insättarnas incitament att välja mindre riskfyllda banker ska dock inte överdrivas, då det i praktiken är svårt för enskilda insättare att dels bedöma och jämföra olika bankers risknivåer, dels påverka bankernas risktagande. En explicit garanti kan också vara till fördel genom att det blir tydligare vilket belopp, på vilken typ av konton och i vilka företag som insättningarna skyddas. Trots reglering och tillsyn kan det uppstå problem som kan hota den finansiella stabiliteten, dels om tillsynen missar problemen, dels om de inte kan lösas med tillsynens reguljära verktyg. Tillsynen kan till exempel inte tillföra pengar när sådana behövs för att undvika samhällsekonomiska kostnader. För detta behövs det andra åtgärder. Det finns också en gräns för hur mycket man inom ramen för tillsynen kan göra för att återställa ett företags finansiella ställning. Om dessutom regelbrotten är av en sådan natur att företagets tillstånd ska återkallas, är gränsen för vad som kan åstad- kommas med tillsynen nådd. Av dessa skäl behöver staten också ha en beredskap för krishantering, det vill säga kunna vidta åtgärder för att begränsa kostnader för samhället av problem i det finansiella systemet. I detta underavsnitt ges en översiktlig beskrivning av olika krishanteringsåtgärder. Beskrivningen utgår från en skissartad uppdelning i likviditetsproblem och soliditetsproblem. Finansiella kriser, krishantering och resolution Tillfälliga likviditetsproblem i enskilda solida företag – nödkredit För banker och andra finansiella företag som ägnar sig åt löptids- omvandling är skulderna en del av affärsrörelsen, exempelvis att ta emot insättningar. Det gör dem som nämnt sårbara för mer eller mindre välgrundad finansieringsflykt från i första hand marknads- finansiärer. Om osäkerheten om ett enskilt företags finansiella ställning tilltar, kan företaget snabbt få likviditetsproblem även om företaget i grunden har en fullgod soliditet. Blir utflödet tillräckligt kraftigt och svårigheterna att förnya marknadsfinansieringen till- räckligt omfattande, tvingas företaget att ställa in betalningarna och som en följd av det försättas i konkurs. Betydande samhällsekonomiska kostnader skulle uppstå i sam- band med betalningsinställelsen; exempelvis skulle bankens lån- tagare kunna drabbas av avbrott i sin finansiering. Om företaget dessutom tvingas sälja tillgångar snabbt för att förhindra en betal- ningsinställelse eller som ett led i avvecklingen, kan en avsevärd rabatt behöva lämnas som en följd av att privat information som banken har om låntagaren går förlorad vid en överlåtelse. Detta kan påverka andra finansiella företag genom prisbildningen på mark- naden. Spridningseffekter skulle även kunna uppstå som en följd av att försäljningen inte inbringar tillräckligt med pengar för att täcka alla skulder och därmed innebära att borgenärerna får vidkännas förluster. Fallissemanget kan med andra ord innebära att andra företag också drabbas av likviditetsproblem. För att undvika de kostnader som är förknippade med ett fallissemang av i grunden solida företag som får likviditetsbrist kan ge så kallad nödkredit. En nödkredit ges som regel mot säkerhet. Systemlikviditetsproblem och i grunden solida banker – generellt likviditetsstöd, garantier och kapitaltillskott I en situation där marknadsfinansiärer väljer att kraftigt skära ner sin finansiering till banker för att i stället placera medlen i andra tillgångar som upplevs vara säkrare eller lättare att omvandla till betalningsmedel, uppstår svårigheter för bankerna att i sin tur finansiera sin utlåning till hushåll och företag. Det kan finnas åtskilliga skäl till detta. Finansiärerna kan själva ha likviditets- problem eller de kan vara osäkra på bankkollektivets finansiella Finansiella kriser, krishantering och resolution Oavsett skäl medför det en finansieringsflykt på system- nivå. Den här typen av finansieringsproblem kan i första hand leda till bristande funktion i kreditförsörjningen, en kreditåtstramning, och medför därigenom samhällsekonomiska kostnader. Det kan också leda till en ökad sårbarhet då problemen initialt oftast rör den längre finansieringen. Bankerna kan då välja att finansiera sig alltmer kortfristigt, vilket genom att deras finansiering är kortare kan göra dem mer sårbara. I en situation då bankerna är solida men har finansierings- problem, kan bankernas finansiering stödjas genom generellt likvidi- tetsstöd och genom statliga garantier. Generellt likviditetsstöd innebär i korthet att erbjuder bankerna i gemen att låna på längre löptider än normalt och eventuellt mot andra säker- heter. Därigenom tillgodoses bankernas behov av likvida medel vilket gör att deras utlåning kan finansieras. Statliga garantier inne- bär att staten garanterar finansiärerna att bankens lån, exempelvis i form av obligationer, kommer att betalas som avtalat. Oavsett om stödet ges genom likviditetstöd eller garantier innebär det att staten tar på sig kreditrisk som normalt marknadsfinansiärer skulle ha burit.