sou · H2B377 · 2014-12-01 00:00:00 — Vid avvecklingen av de analoga sändningarna skapas ett utrymme som kan utnyttjas för att återbetala de lån som tagits för att betala för den parallella analoga och digitala distributionen. Vid övergången till digital tv fungerade distributionskontot på följande sätt: Till distributionskontot fördes medel från rundradiokontot som skulle motsvara kostna- derna för SVT:s och UR:s analoga distribution. Från distributions- kontot fördes medel till programföretagen som motsvarade kostna- derna för företagens tv-distribution via både analoga och digitala marksändningar. Det successivt ökade underskottet som uppkom under uppbyggnaden täcktes genom lån i (numera Riksgälden). När de analoga tv-sändningarna upphörde fortsatte En plan för övergång till digital marksänd ljudradio betalningarna från rundradiokontot till distributionskontot till dess att underskottet var återbetalt. Avgörande för att lånemodellen ska fungera är att återbetalning av lånet kan inledas innan räntekostnaderna för lånet över- stiger det överskott som uppstår vid avvecklingen av de analoga sändningarna. Det innebär att en övergång till digital radio måste ha ett fastslaget datum för avveckling av de analoga sändningarna och att parallellsändningsperioden inte kan vara för lång. Det bör också framhållas att beräkningarna av kostnaderna för ett digitalt marknät för radio baseras på estimat från . Kostna- derna kommer att kunna preciseras först när SR genomfört sin upp- handling av sändarnäten. Liksom vid tv-övergången bör regeringen i budgetpropositionen besluta om de aktuella beloppen för distributionskontot och därmed ha möjlighet att säkerställa att det råder balans på kontot och att det kan avvecklas enligt en på för- hand beslutad plan. 3.1.4Förutsägbarhet för den kommersiella radion De kommersiella radioföretagen har liksom public service företagen behov av förutsägbarhet för att kunna göra nödvändiga investe- ringar i utbyggnaden av de digitala sändningarna. Ett riksdagsbeslut om att genomföra en digitalisering av radion med tydliga ställnings- taganden när det gäller utbyggnaden av public service-bolagens digitala sändningar liksom en fastslagen tidpunkt för avveckling av FM-sändningarna under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda, innebär en stabil grund för de investeringsbeslut som den kom- mersiella radion behöver fatta. Utöver ett övergripande riksdagsbeslut om digitaliseringen kan den kommersiella radions möjlighet att göra investeringar förbätt- ras genom att frågan om de analoga sändningstillstånden behandlas på ett tidigt stadium. De nuvarande tillstånden för analog kom- mersiell radio går ut . Enligt gällande regelverk ska då samtliga tillstånd ledigförklaras av Myndigheten för radio och tv och utlysas i ett slutet anbudsförfarande. En ny tillståndsperiod är åttaårig och tillståndshavaren betalar en summa motsvarande det vinnande anbudet för hela tillståndsperioden. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio Att de analoga tillstånden upphör 2018 innebär en osäkerhet för tillståndshavarna som försvårar beslut om investering i utbyggna- den av digitalradionäten och är därför till nackdel för radioföre- tagens möjlighet att driva en övergång till marksänd digitalradio. De som investerar i en övergång till digital radio bör kunna förvissa sig om att få fortsätta sända på FM-bandet , dvs. från det att digital marksänd radio lanseras fram till dess att FM-sändningarna upphör. Jag lämnar därför förslag om en tillfällig lag för att erbjuda tillståndshavarna en möjlighet till för- längning av tillstånden för analog kommersiell radio. (Avsnitt 3.4.5) Möjligheten till förlängning är förenad med villkor om att bedriva digitala marksändningar och att samverka med andra tillstånds- havare för att främja arbetet med övergången. Tillstånd som för- längs enligt den tillfälliga lagen kommer inte att vara förenade med sändningsavgift. 3.2Samordning mellan public service och de kommersiella programföretagen Mitt uppdrag har varit att fungera som branschsamordnare och arbeta för en övergång till digital radio.7 Under arbetets gång blev det tydligt att det förkom olika uppfattningar om vad samordnings- arbetet innebar. Det finns därför anledning att inledningsvis beskriva hur jag uppfattade detta samordningsbehov. Det bör först poängteras att det tillbaka funnits en samsyn i branschen om värdet av en digitalisering. De två domine- rande aktörerna i den privata radion och SR har då frågan aktualise- rats påtalat behovet av en fortsatt utveckling av digital radio och att marksändningar är grunden för radiodistribution. De fördelar som digitalisering av radion ger i form av fler sändningsmöjligheter är skälet för företagens ställningstagande. Radion behöver utvecklas för att även fortsättningsvis kunna erbjuda ett attraktivt innehåll för lyssnarna och en utbyggnad av digital marksänd ljudradio skapar förutsättningar för denna utveckling. Även om SR och den kom- mersiella radion konkurrerar om lyssnarna finns ett ömsesidigt intresse för att förbättra radiomediets samlade attraktionskraft. 7 Dir. 2013:76. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio detta kan läggas ytterligare fördelar med en digitalisering i form av lägre distributionskostnader och förbättrade konkurrensmöjlig- heter för den kommersiella radion jämfört med dagens FM-sänd- ningar. Även i frågan om vilken teknik som ska användas vid en digitali- sering är den kommersiella radion och SR överens. Det gemen- samma ställningstagandet i denna fråga, att tekniken DAB+ ska användas vid en svensk radiodigitalisering, offentliggjordes 2008 i samband med att Radio- och presenterade sin . har utvecklingen i omvärlden ytterlig- are förstärkt argumenten för att DAB+ är den lämpligaste tekniken för digital marksänd radio. Bland branschens aktörer finns således både en vilja att digitali- sera radion och en gemensam ståndpunkt i teknikfrågan. Trots detta finns ett behov av samordning. Detta bör ses mot bakgrund av skillnaderna mellan den kommersiella radions och public service- radions möjligheter att aktivt verka för och delta i en utveckling av digital marksänd radio. En central del av samordningsarbetet har handlat om att skapa förutsättningar för och de kommersiella radioföretagen att kunna genomföra en gemensam lansering av ett digitalradioutbud bestående av både public service-kanaler och kommersiella radiokanaler. Den gemensamma lanseringen är viktig för att kunna marknadsföra och informera om digital marksänd radio på ett effektivt sätt. 3.2.1Olika förutsättningar för public service-radio och kommersiell radio Behovet av samordning grundar sig alltså i förhållandet att olika regelverk och beslutsprocesser omgärdar den kommersiella radions respektive public service-radions verksamhet. Programverksam- heten inom radio och tv i allmänhetens tjänst regleras genom till- stånden för att sända i marknätet och av regler i radio- och tv- lagen. Det är regeringen som meddelar sändningstillstånden för public service-företagen. De nuvarande sändningstillstånden för , SVT och UR gäller till och med , dvs. De tillstånd som SR och UR har att bedriva marksänd digitalradio har regeringen gett som kompletteringar av sändningstillstånden för respektive En plan för övergång till digital marksänd ljudradio Dessa kompletterande tillstånd gäller också och längst till och med . Public service-verksamheten är i allmänhet föremål för utredning inför en ny tillståndsperiod. Politiska överväganden om verksam- heten kommer till uttryck i en proposition och följande riksdags- behandling innan tillstånd för en ny period meddelas. Det är bland annat i sändningstillstånden som uppdragen till programföretagen kommer till uttryck. Public service-företagens verksamhet finansieras genom radio- och tv-avgiften. Medelstilldelningen beslutas av regeringen genom anslagsvillkor, utifrån beslut om medelstilldel- ningen . I anslagsvillkoren finns villkor relaterade till programföretagens ekonomi, verksamhet och organi- sation, men även skrivningar som utgör en del av utformningen av uppdraget till programföretagen. Den kommersiella radioverksamheten regleras även den genom bestämmelser i radio- och tv-lagen och genom sändningstillstånd, men tillstånden utfärdas av Myndigheten för radio och tv. Själva tillståndsgivningen skiljer sig åt för analog kommersiell radio och digital kommersiell radio. Myndighetens möjligheter att förena sändningstillstånd med villkor är också olika för analog respektive digital kommersiell radio, vilket följer av de olika tillståndsgiv- ningssystem som gäller för dessa radiotyper. Tillstånd att sända kommersiell radio gäller , både för analog och för digital radio. De nuvarande tillstånden att sända analog kommersiell radio gäller till och med . Tillstånden att sända digital kommersiell radio, som utfärdades , gäller till och med . De skilda regelverk som styr public service-företagens verksam- het och de kommersiella radioföretagens verksamhet illustrerar skillnaden mellan dessa verksamheter. SR:s och UR:s möjligheter att bedriva marksänd digitalradio är beroende av en politisk vilja som kommer till uttryck i sändningstillstånd meddelade av rege- ringen, liksom politiska ställningstaganden om hur denna sändnings- verksamhet ska finansieras. För den kommersiella radions del utgör reglerna för tillståndsgivning och tillgängligt frekvensutrymme ram- arna för radioföretagens möjligheter. En annan skillnad är att public service-företagen måste förhålla sig till de krav som ställs i lagen (2007:1091) om offentlig upphand- En plan för övergång till digital marksänd ljudradio ling (). reglerar köp som görs av myndigheter och vissa andra organisationer som är finansierade av allmänna medel. Denna skillnad får betydelse när det gäller beslut om investeringar i sändar- näten. Eftersom SR och UR måste beakta blir tidsåtgången för att få tillgång till utsändningstjänsterna längre än för de kommersi- ella radioföretagen. SR och UR har också andra behov för sändar- näten än den kommersiella radion eftersom regering och riksdag, bland annat men inte bara av beredskapsskäl, ställer särskilda krav på företaget när det gäller sändningarnas tekniska robusthet och tillförlitlighet. Det innebär att även oaktat är tidsåtgången för public service-företagen att upphandla den utsändningstjänst som de behöver längre än för de kommersiella radioföretagen. Bedömning: En gemensam lansering av och den kommersiella radions kanaler i digitala marksändningar görs när sändningarna når av befolkningen. Den gemensamma lanseringen bör kunna genomföras före utgången av 2016. Radions huvudaktörer, SR, MTG Radio och SBS Radio anser att en framgångsrik lansering av digital marksänd radio kräver gemensam handling. En gemensam lansering är viktig dels för att förenkla för lyssnarna, dels för möjligheterna att effektivt informera om över- gången från analog till digital radio. En viktig aspekt av den gemensamma lanseringen är sändning- arnas täckning. Det är viktigt att lanseringen görs först när utbygg- naden av sändarnäten kommit så långt att ett stort antal lyssnare kan ta del av digitalradioutbudet. Därigenom underlättas en slag- kraftig och kostnadseffektiv lansering av digital radio. För lyssnarnas är det en fördel om digitalradio blir tillgängligt i relativt stor om- fattning redan från starten. Frågan handlar inte enbart om vilken täckning som bör ses som rimlig för lansering utan också om att sändningarna vid lanseringen kan genomföras med god hörbarhet och utan onödiga avbrott. Brister i utlovad täckning eller tekniska problem med mottagningen av digitala sändningar vid lanseringen skulle kunna få negativa konsekvenser för omställningen. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio SR, MTG Radio och SBS Radio menar att en gemensam lanse- ring av digital marksänd radio bör göras när sändningarnas täckning når av befolkningen. Både kommersiell radio och public service anser att digital mark- sänd radio bör lanseras så snart det är möjligt. Det är fördelaktig av kommunikativa och pedagogiska skäl eftersom det innebär att det inte dröjer onödigt länge från det att de formella besluten fattats om en övergång till digital marksänd radio, tills allmänheten kan ta del av ett digitalt radioutbud. Tidpunkten för en gemensam lanse- ring är framför allt beroende av den tid det tar att bygga ut sändar- näten till 70 procents befolkningstäckning. Kommersiell radio och public service kommer att sända sina kanaler i olika sändarnät som kan byggas ut oberoende av varandra. I praktiken kommer de krav som ställs på SR:s sändningar att avgöra tidpunkten för lanseringen. Upphandlingen av SR:s sändarnät måste föregås av ett omfattande kravställningsarbete eftersom företagets sändningar ska uppfylla högt ställda krav på tillgänglighet och säkerhet för beredskapsändamål. Radioföretagen har utifrån sina olika bedömningsgrunder kom- mit fram till att en gemensam lansering bör kunna genomföras före utgången av 2016. 3.3Utbyggnad av digitala sändningar har genom internationella överenskommelser tilldelats fre- kvensutrymme i bandet 174–motsvarande fyra så kallade frekvenslager för marksänd digital radio. Varje frekvenslager defi- nierar en frekvensmängd som ger utrymme för att etablera ett riks- täckande sändarnät. I ett sändarnät kan flera programtjänster – eller kanaler – sändas genom multiplexering. Multiplexering är en teknik som innebär att flera digitala signaler som var för sig representerar olika radiokanaler kombineras i en och samma ut- sändning. Den omvända processen, demultiplexering, sker i radio- mottagaren och ger lyssnaren möjlighet att ta del av de enskilda En plan för övergång till digital marksänd ljudradio En multiplex, eller mux, är en del av den tekniska utrust- ning som ingår i ett sändarnät för digital marksänd radio. Begreppen sändarnät och multiplex eller mux används ibland synonymt, t.ex. för att beskriva en infrastruktur för digitala marksändningar (sändar- nät 1, sändarnät 2, sändarnät 3 och mux 1, mux 2, mux 3 osv.). Med tekniken DAB+ ryms cirka 15 radiokanaler i en mux, beroende på ljudkvaliteten för de enskilda kanalerna. Tre av de fyra frekvenslagren, som alltså kan rymma ett sändar- nät eller en mux var, kan dessutom utnyttjas för regionalt nedbryt- bara sändningar i olika omfattning. Regionalt nedbrytbara sändar- nät kan användas dels för sändningar med olika innehåll i olika regioner, dels för nationella sändningar om samma innehåll sänds i de olika områdena. Regeringen beslutade vilket frekvensutrymme som får användas för digital kommersiell radio.8 Två frekvenslager får upplåtas för digitala kommersiella radiosändningar som kräver tillstånd enligt radio- och tv-lagen. Båda frekvenslagren innebär en möjlighet att bygga sändarnät som når hela landet och medger dessutom en regional nedbrytbarhet i 34 områden. De två frekvenslager som inte omfattas av regeringsbeslutet, och därmed är tillgängliga för andra radiosändningar än kommersiell radio, är dels ett frekvenslager som kan användas för att bygga ett singelfrekvensnät, dels ett frekvenslager som är nedbrytbart i 20 regioner. Ett singelfrekvensnät utnyttjar samma sändningsfrekvens för hela landet och är därför inte regionalt nedbrytbart. Det frekvens- lager som är nedbrytbart i 20 områden motsvarar ungefär behoven för SR:s lokala sändningar i P4. 8 Ku2010/1721/MFI. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio 9 Den geografiska indelningen av landet i olika sändningsområden som kartorna i bilden visar, representerar s.k. allotments (ytor utan specificerade antennplatser). De är inte helt överensstämmande med de regionala sändningsmöjligheter som kan etableras enligt inter- nationella överenskommelser då vissa angränsande allotments är beroende av samma frekvensutrymme. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio 10 Tabell 2.1 visar kanalindelningen för varje nätlager och område så som överenskommet enligt 06-avtalet. Vid en kommande nätutbyggnad kan denna kanalindelning komma att förändras beroende på bl.a. antalet nätoperatörer, sändarnas geografiska placeringar etc. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio Digital marksänd radio med tekniken DAB har bedrivits i . Vid introduktionen täcktes av befolk- ningen. byggdes sändarnätet ut till en befolk- ningstäckning på . Inför tillståndsperioden –2005 fattade beslut om att minska kostnaderna för de digitala radiosändningarna i väntan på utvärdering. Detta innebar att täck- ningen minskade till av befolkningen från . SR och UR har tillstånd från regeringen att bedriva digitala radiosändningar. Tillstånden är utformade som kompletterande till- stånd till företagens huvudsakliga sändningstillstånd. Företagen får sända nio program i och samt tio program i Göteborgs- och Malmöområdena. UR:s rätt att sända sker genom att utnyttja SR:s sändningsutrymme. Tillstånden förlängdes och gäller längst till och med . sänder SR sju kanaler i Stockholms-, Göteborgs-, Malmö- och Luleåområdena. Sändarnätet ägs och drivs av . 3.3.3Nya sändningstillstånd för och Utbildningsradion Förslag: Nya sändningstillstånd för digitalradio utfärdas för och UR med giltighetstid –. SR:s sändningar ska ske i ett av de fyra frekvenslager som är koordinerade för digitalradio i frekvensbandet 174–. Detta frekvenslager bör vara regionalt nedbrytbart i sådan om- fattning att det möjliggör sändningar av företagets lokala utbud. Samma beredskaps- och säkerhetskrav som ställs på SR:s FM-sändningar bör ställas på företagets digitala marksändningar. SR:s sändningstillstånd förenas med villkor om att de digitala sändningarna ska nå av den fast bosatta befolkningen 2016, 2018, 2020. Det ska framgå av sändningstillståndet att SR får utnyttja hela kapaciteten i ett frekvenslager för sina sändningar och hur många kanaler företaget får sända. SR ska upplåta sändningstid för sändningar från UR. SR och UR ges även rätt att sända tilläggstjänster. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio SR:s och UR:s tillstånd att sända analog radio bör fortsätta att gälla som tidigare med samma villkor gällande täckning, antal kanaler och beredskapskrav. Ett riksdagsbeslut om digitalisering av marksänd ljudradio bör följas av nya sändningstillstånd för och UR som bland annat innehåller villkor om utbyggnad av de digitala ljudradiosändning- arna. De nuvarande kompletterande tillstånden bör återkallas i sam- band med att nya tillstånd meddelas. Tillstånden bör tydliggöra att public service-företagens sändningar ska bedrivas i ett regionalt nedbrytbart nät, för att ge utrymme för SR:s P4-verksamhet. Det innebär att frekvenslager 2 används för SR:s och UR:s utsändningar (se figur 3.1). Detta är förenligt med regeringens beslut om sändningsutrymme för digital kommersiell radio , där utrymme i frekvenslager 3 och 4 tillgänglig- gjordes för Myndigheten för radio och tv:s tillståndsgivning för kommersiell radio. Mot bakgrund av de särskilda krav som ställs på public service-sändningarna är det lämpligt att SR får tillgång till ett eget frekvenslager som möjliggör utbyggnad av ett sändarnät som kan uppfylla kraven. Det bidrar till att skapa tydliga förutsättningar för alla inblandade parter, inte minst när det gäller finansieringen av sändarnätens utbyggnad. Det sändarnät som SR ska använda för digitala marksändningar bör uppfylla de krav som ställs på FM-nätet när det gäller robusthet för beredskapsändamål, eftersom det ska ersätta detta nät vid avvecklingen av public service-företagens analoga sändningar. SR ska kunna uppfylla sitt ansvar för beredskaps- och säkerhets- frågor, som närmare preciseras i de nuvarande tillståndsvillkoren, även efter övergången till digital marksänd radio. Det innebär bland annat att SR ska upprätthålla en hög säkerhet för produktion och distribution, att sändningarna ska ske med så god säkerhet att eventuella sändningsavbrott blir så korta som möjligt och att SR ska ställa höga krav på de leverantörer som anlitas för program- insamling och distribution av egensändningar. Vidare ska SR kost- nadsfritt sända meddelande som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio Villkoren i de nya tillstånden bör vara utformade så att de anger krav på minsta befolkningstäckning vid vissa angivna tidpunkter. Liksom i tillstånden för analog radio bör med befolkningstäckning avses att den fast bosatta befolkningen ska kunna ta emot mark- sändningar. föreslog att nya sändnings- tillstånd för digitalradio skulle utfärdas för och UR och gälla –och att SR:s sändningstillstånd skulle förenas med villkor om 95 procents befolkningstäckning vid tillståndsperiodens slut men med en uppbyggnadsfas med lägre täckning . Liksom public service-kommittén bedömer jag att det är lämpligt att nya digitalradiotillstånd för och UR utformas så att de möjliggör en etappvis utbyggnad, men med kravet att nå en täckning som motsvarar dagens analoga FM-sändningar . Eftersom SR, MTG radio och SBS radio anser att en gemensam lansering av digital radio bör genomföras när näten är utbyggda till 70 procents befolkningstäckning, är det rimligt att denna täckningsnivå också avspeglas i SR:s tillståndsvillkor. De krav som ställs på SR:s sändningar innebär som tidigare beskrivits att företaget behöver innan själva nätutbyggnaden kan inledas. En möjlig tidpunkt för att ha uppnått 70-procentig befolknings- täckning är . Den fortsatta utbyggna- den bör ske i etapper där täckningskraven i tillstånden motsvarar 2018, 2020. Digitala marksändningar innebär en möjlighet för att sända fler radiokanaler jämfört med dagens analoga FM-sändningar. SR sänder i FM-nätet fyra rikstäckande kanaler samt ytterligare några kanaler i storstadsområdena. UR sänder också i SR:s kanaler. SR:s utbud i har sett likadant ut och företaget har pekat på tydliga krockar i innehållet i vissa kanaler. Till exempel blandas minoritetsspråk och klassisk musik i P2 och sport med lokalt innehåll i P4. P3 är också en kanal där mycket ska få plats för många lyssnargrupper och ålderskategorier. Med fler kanaler skulle SR kunna skapa tydligare programstruktur som bättre motsvarar den mångfald som finns bland lyssnarna. En plan för övergång till digital marksänd ljudradio bidra till att det digitala utbudet ger ett mervärde för lyssnarna jäm- fört med FM-radion. Det finns därför anledning att i tillstånden för kommande digitala sändningar ge utrymme för en utveckling av SR:s utbud. SR har bedömt sitt kapacitetsbehov till ett frekvenslager. SR har också uttryckt önskemål att kunna vara flexibel i sitt användande av sändningsutrymmet för att kunna sända olika tillfälliga evenemangs- kanaler. För public service-radions del styrs utbudet, när det gäller antalet kanaler, av regeringens sändningstillstånd. föreslog att vid en utbyggnad av digitalradiosändningarna så skulle SR tilldelas ett helt frekvenslager men att regeringen trots det borde ange hur många kanaler som SR ska sända i detta utrymme. Kom- mittén menade att det var viktigt att övriga programbolag gavs möjlighet att starta nya kanaler i en inledningsfas vilket kunde moti- vera en begränsning av det antal nya kanaler SR fick sända. Jag anser, liksom , att SR bör få tillgång till ett helt frekvenslager. Enligt radio- och tv-lagen innebär ett tillstånd av regeringen rätt att sända det antal programtjänster som tillståndet avser. Tillståndet bör ge SR en möjlighet att utnyttja den digitala distributionsteknikens fördelar för att på bästa sätt kunna uppfylla sitt uppdrag. Ett exempel är möjligheten att använda kapaciteten på ett flexibelt sätt genom att tillfälligt kunna ändra antalet kanaler vid stora evenemang eller katastrofsituationer. Genom att möjliggöra en utveckling av SR:s utbud skapas för- utsättningar för att en digitalisering av radion innebär ett mervärde för radiopubliken också när det gäller public service-radions sänd- ningar. Den kommersiella radion kommer vid digitaliseringen kunna tillhandahålla ett markant större utbud jämfört med vad som är möjligt via FM.