sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — 3 § Om både och andra behöriga myndigheter avser att vidta åtgärder mot ett företag, ska från en underrättelse enligt 1 § från den sam- ordnande tillsynsmyndigheten, försöka komma överens med den samordnande tillsynsmyndigheten och övriga berörda behöriga myndigheterna, om åtgärderna ska samordnas eller om samma till- fälliga förvaltare ska utses för de berörda företagen. Om myndigheterna kommer överens ska i enlighet med överenskommelsen fatta de beslut som behövs. Bestämmelserna i första och andra stycket gäller också när är samordnande myndighet. 4 § Om en överenskommelse enligt 3 § inte har träffats från underrättelsen, får fatta beslut om vilka åtgärder enligt 1 eller 2 § som ska vidtas. Inför beslutet ska beakta synpunkter och reservationer från de behöriga myndigheterna och beslutets potentiella effekter på den finansiella stabiliteten i de berörda länderna inom EES. 5 § Om någon behörig myndighet före utgången av samråds- perioden enligt 1 eller 2 § eller utgången av den femdagarsperiod som anges i 3 § har hänskjutit ärendet som anges i artikel 30.6 i resolutionsdirektivet till Europeiska bankmyndigheten i enlighet med artikel 19.3 i förordning (EU) nr 1093/2010, ska skjuta upp sitt beslut enligt 1, 2, 3 eller 4 § och invänta det beslut som Europeiska bankmyndigheten kan komma att fatta enligt artikel 19.3 i samma förordning. ska följa ett beslut i saken från Europeiska bankmyndigheten. får inte hänskjuta ett sådant ärende till Europeiska bankmyndigheten enligt 23 kap. 5 a § efter det att fem- dagarsfristen har löpt ut eller ett gemensamt beslut har fattats. Denna lag träder i kraft den lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs49 i fråga om offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) dels att 30 kap. 12, 13 och 30 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 30 kap. 8 § ska lyda Sekretess- brytande bestämmelser, dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 30 kap. 8 a och 12 a–12 c §§, och närmast före 12 a § en ny rubrik av följande lydelse. Sekretess gäller i ärende enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut, till dess ärendet har slutförts Sekretess enligt 4 § första stycket hindrar inte att en upp- gift lämnas till en enskild person som deltar i resolutionsprocessen enligt lagen (2015:000) om resolution, om uppgiften behövs för att planera eller utföra en resolutionsåtgärd. Sekretess gäller i ärende om förebyggande statligt stöd enligt lagen (2015:000) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut och i ärende om statligt stöd enligt 23 kap. lagen (2015:000) om resolution, till dess ärendet har slutförts 49 Jfr och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012. 1.för uppgift om affärs- eller driftförhållande hos den som ärendet avser, och 2.för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som ärendet avser. I ett avslutat ärende som avses i första stycket gäller sekretess 1.för uppgift om affärs- eller driftförhållande hos den som ärendet avser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och 2.för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som ärendet avser. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo Sekretess gäller i resolutions- ärende enligt lagen (2015:000) om resolution, till dess ärendet har slutförts 1. för uppgift om affärs- eller driftförhållande hos den som ärendet avser, och 2. för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsför- bindelse eller liknande förbind- else med den som ärendet avser. I ett avslutat ärende som avses i första stycket gäller sekretess 1. för uppgift om affärs- eller driftförhållande hos den som ärendet avser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och 2. för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärs- förbindelse eller liknande för- bindelse med den som ärendet avser. Sekretessen gäller inte beslut i För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst . Sekretess gäller i andra ärenden enligt lagen (2015:000) om resolution än de som avses i 12 och 12 a §§ 1.för uppgift om affärs- eller driftförhållande hos den som ärendet avser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och 2.för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärs- förbindelse eller liknande förbind- else med den som ärendet avser. För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst . Sekretess enligt 12 a och 12 b §§ hindrar inte att en uppgift lämnas till en enskild person som deltar i resolutionsprocessen enligt lagen (2015:000) om resolution, om upp- giften behövs för att planera eller utföra en resolutionsåtgärd. Får en myndighet i ett ärende Får en myndighet i ett som avses i 12 § en uppgift som är ärende som avses i 12, 12 a eller 12 b § en uppgift som är sekretess- första stycket eller 31 kap. 31 kap. 2 § från kontoret, blir sekretessbestäm- även i ärendet. även i ärendet. Sekretessen gäller dock inte om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten. Lydelse enligt prop. Den tystnadsplikt som följer Den tystnadsplikt som följer meningen, 4 § första stycket 2, meningen, 4 § första stycket 2, 4 b §, 4 b § 12 § andra stycket 2, 13 §, 15 § första stycket 2, 23 § första stycket 2 stycket och andra stycket 2, 12 b § och 27 § första stycket 2 och första stycket 2, 13 §, 15 § första den tystnadsplikt som följer av stycket 2, 23 § första stycket 2 ett förbehåll som gjorts med och 27 § första stycket 2 och 9 § andra meningen, den tystnadsplikt som följer av 14 § andra meningen, 26 § andra ett förbehåll som gjorts med stöd av 9 § andra meningen, 14 § 1 kap. 1 § förordningen och 1 kap. 1 och förordningen och 1 kap. 1 och meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än affärs- och driftförhållanden för den som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Den tystnadsplikt som följer av 18 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om en enskilds personliga förhållanden vars röjande kan vålla allvarligt men. 1.Denna lag träder i kraft den . 2.Äldre bestämmelser ska fortsätta att gälla för ärende som inletts enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Kommittén fick i uppdrag att göra en översyn av det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser. I kommitté- direktiven angavs att det övergripande syftet med översynen är att säkerställa att regelverket är utformat så att olika slag av finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder och i andra hand lösas på ett effektivt sätt, som skatte- betalarnas intressen värnas och allmänhetens förtroende för det finansiella systemets funktion säkerställs. Regelverket skulle också vara förenligt med det pågående internationella arbetet på området inom EU, IMF och G20-gruppen. presenterade kommissionen sitt förslag till resolutions- direktiv (som då kallades krishanteringsdirektiv). Med resolution menas i korthet ett särskilt förfarande för att rekonstruera eller avveckla banker och vissa andra finansiella företag. fick kommittén tilläggsdirektiv med innebörd att upp- draget delades upp i en förebyggande del och en krishanterande del. Kommitténs förslag till regelverk för krishantering – eller resolution – av banker skulle utgå från kommissionens direktivförslag. Den första delen av uppdraget, i huvudsak rörande det krisföre- byggande arbetet, redovisade kommittén i del- betänkandet Att förebygga och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6). Kommittén har därefter fått tilläggsdirektiv med förlängd tid och på grund av att för- handlingsarbetet i EU med resolutionsdirektivet har dragit ut . respektive har och ministerrådet slutligt antagit och rådets direktiv /59/EU om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag (resolutions- Direktivet publicerades i slutlig version den 12 juni 2014.1 I detta slutbetänkande redovisar kommittén den andra delen av uppdraget som innehåller förslag till införlivande av resolutions- direktivet i svensk rätt. Det nya regelverket föranleder dessutom förslag om att lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) ska ersättas av en ny lag om förebyggande statligt stöd samt förslag vad avser stabilitetsfonden och stabilitetsavgiften. Arbetet med detta slutbetänkande påbörjades efter att delbetänkandet hade färdigställts. Kommittén och experterna har tillsammans hållit 14 möten. Därutöver har kommitté- ledamöterna haft ytterligare tre möten. Kommittén har dessutom haft två möten för information och diskussion med . 1.3Om förutsättningarna för arbetet Sammanfattningen av kommitténs uppdrag i de direktiv som regeringen beslutade inleds på följande sätt: En kommitté ska göra en översyn av det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser (). Det är viktigt att ha tydliga och effektiva regelverk för att hantera olika slag av finansiella kriser så att det finansiella systemets funktion kan upprätthållas och kostnaderna för samhället minimeras.2 Som en begränsning anges att kommittén ska beakta hur regelverket är förenligt med det arbete som bedrivs på global nivå och inom EU. Direktiven indikerar dock att kommittén i princip ska analysera dessa frågor självständigt. Under utredningsarbetets gång visade det sig att det inter- nationella arbetet tog allt fastare former. Först i kedjan låg , vars förslag varit grundval för arbetet inom EU. I och med regeringens tilläggsdirektiv av har kommitténs arbete, som framgår ovan, utgått från det förslag 1Direktivtexten redovisas i bilaga 5. 2Kommittédirektiven och senare beslutade tilläggsdirektiven finns i bilagor till betänkandet. till resolutionsdirektiv som presenterade . Den tänkta tidtabellen för EU-direktivet var sådan att vi för- väntades redovisa vårt förslag . Den visade sig vara orealistisk. Som ovan nämnts drog förhandlingsarbetet ut och en politisk överenskommelse om resolutionsdirektivet nåddes först . Därefter följde granskningar (med inslag av förhandlingar). Direktivet publicerades, som nämns ovan, i sin slutliga version först , innan kommittén skulle överlämna sitt betänkande.3 Av resolutionsdirektivet framgår att reglerna ska vara genom- förda i nationell lagstiftning . I formell mening har medlemsstaterna således gett sig själva omkring för att genomföra direktivets bestämmelser i nationell lagstiftning. Även om man utgår från tidpunkten för den politiska överens- kommelsen är beredningstiden på nationell nivå inte längre än . Med tanke på direktivets omfattning och komplexitet är det en mycket ambitiös tidsplan. Dessa snäva tidsramar har i hög grad präglat kommitténs arbete. Vi har således inte haft förutsättningar att med den noggrannhet som hade varit önskvärd – och normal för en statlig utredning med uppdrag att förslå ny lagstiftning – arbeta igenom de lagförslag vi presenterar i detta betänkande. i relation till det ursprungliga uppdraget måste det således konstateras att kommittén inte självständigt kunnat analysera hur ett tydligt och effektivt regelverk bör utformas. Vi har varit tvungna att lägga vår energi på att analysera hur EU-direktivet ska genomföras i svensk lag. Detta vore ett mindre problem om det regelverk som finns i EU-direktivet kunde anses vara tydligt och effektivt. Kom- mitténs analyser av direktivet visar dock att det ingalunda är tydligt. Tvärtom innefattar det en rad oklarheter och inkonsekvenser, i vissa fall av sådan karaktär att bestämmelser framstår som inbördes oförenliga. Effektiviteten i ett regelverk är ofta svår att bedöma innan det tillämpats, men det är ofrånkomligt att bristerna minskar möjligheten att uppnå de mål som ligger bakom lagstiftningen. 3 Det bör noteras att förändringar i direktivtexten gjordes in i det sista. Följaktligen finns det mindre skillnader mellan kommitténs redogörelser för direktivets ordalydelse i betänkandet, som bygger på preliminära versioner, och den slutliga direktivtexten. Det finns även vissa inslag i direktivet som ger underlag för att ifrågasätta om det med fastlagda regler är möjligt att uppnå de mål som direktivet ställer upp. Tveksamheten rör inte minst om med- lemstaterna ges ett tillräckligt handlingsutrymme att hantera en systemkris, en aspekt som vi återkommer till i kapitel 4. En förklaring till de brister som kommittén funnit i direktivet är att det rör extremt komplexa frågor, både ekonomiskt och juridiskt. Genom det nya regelverket görs förändringar i de grund- läggande förutsättningarna för bankers verksamhet. Det ålägger också medlemsstaterna att tillämpa styrmedel och vidta långt- gående åtgärder som knappast prövats i praktiken. Parallellt görs ingrepp i centrala rättsområden som insolvensrätt och bolagsrätt. Kommittén delar uppfattningen att det befintliga regelverket för att hantera såväl individuella banker i kris som systemkriser har brister och behöver förstärkas. Detta var åtminstone i väl känt långt före finanskrisen 2008.4 Med hänsyn till frågornas komplexitet och reglernas långtgående effekter hade det likväl varit tillrådligt att inom EU ge mer tid för analys och övervägande innan direktivet lades fast, liksom för genomförandet i nationell rätt. Kommittén kan dock konstatera att lagstiftarna valt att prioritera snabbhet framför kvalitet. Beslutsprocessen och det direktiv som blivit resultatet visar att det viktiga har ansetts vara att få ett kris- hanteringsregelverk på plats. Att säkerställa att det är tydligt och effektivt, vilket under normala förhållanden är en självklarhet i lag- stiftningsarbete, har inte varit lika viktigt Kommittén har många synpunkter på hur regelgivnings- processen gått till. Men finns direktivet. är ålagt att genomföra det och kommitténs uppdrag har varit att lägga förslag om hur det ska gå till. I detta ingår att respektera tidtabellen i EU- direktivet. Kommittén har därför bedömt att det varit vårt uppdrag att göra samma grundläggande prioritering som lagstiftaren på EU-nivå. Även i vårt arbete har således tid av nödvändighet varit viktigare än kvalitet. Vi har gjort vårt bästa för att ta fram förslag till tydliga och väl fungerande regler, men vi har gjort det inom de tidsramar som ges i direktivet. 4 (i vars arbete samtliga ledamöter i kommittén medverkade) pre- senterade ett förslag till ett krishanteringsregelverk i SOU 2000:66. 2Finansiella kriser, krishantering och resolution I detta kapitel ger vi som en bakgrund till vårt förslag till införlivande av resolutionsdirektivet en övergripande redogörelse för varför det finansiella systemet är viktigt, varför finansiella kriser kan uppstå och snabbt spridas och varför detta i sin tur ger skäl för staten att både förebygga finansiella kriser och vara redo att hantera sådana om de inträffar. 2.2Det finansiella systemets funktioner och känslighet Man brukar säga att det finansiella systemet har tre grundläggande funktioner, nämligen betalningsförmedling, kapitalförsörjning och hantering av risk. Dessa funktioner beskrivs närmare i kapitel 2 i kommitténs delbetänkande (SOU 2013:6). Att det finansiella systemet fungerar väl är nödvändigt för att såväl ekonomi som vardagsliv ska fungera. En situation där betalningar inte kan genomföras, krediter inte kan ges eller där försäkringssystemet sätts ur spel skulle snabbt skapa enorma skadeverkningar för alla. Om betalningstrafiken stoppas upp, om så bara för en eller , skapas stora problem för både företag och enskilda. Och om kreditförsörjningen förlamas tvingas företag slå igen, investerings- projekt stoppas och byggande upphöra. Dessutom finns det risk för att företag som inte kan förlänga sina rörelsekrediter måste ställa in sina betalningar. Det drabbar i sin tur deras fordringsägare och det kan uppstå kumulativa likviditetsproblem som skulle leda till konkurser, både i och utanför den finansiella sektorn. Betydande störningar i kreditgivningen skulle på så sätt också Finansiella kriser, krishantering och resolution kunna smitta av sig på betalningsväsendet. Effekterna på syssel- sättning, tillväxt och på samhällsekonomin i stort skulle snabbt bli allvarliga. När det finansiella systemet bedöms kunna uppfylla sina grundläggande funktioner på ett ändamålsenligt sätt och utan stör- ningar som innebär allvarliga samhällsekonomiska kostnader, brukar man säga att det råder finansiell stabilitet eller att det finansi- ella systemet är stabilt. 2.2.1En enkel skiss av det finansiella systemet: tjänster och sårbarheter I det finansiella systemet strömmar ett antal flöden. Företag och hushåll placerar sitt sparande genom att på olika sätt låna ut till andra företag och hushåll. Sparmedel kan placeras i en bank som i sin tur lånar ut dessa pengar till andra företag och hushåll. Sparare kan också investera i värdepapper som aktier och obligationer, antingen genom att köpa dessa direkt eller indirekt via exempelvis fondsparande. När företag lånar direkt från placerare kallas det för marknadsfinansiering. Genom sitt sparande i form av insättningar, fondandelar och värdepapper har företag och hushåll tillgång till medel som inom olika tidsramar kan användas för utgifter. Betalningar genomförs i huvudsak genom att medel på inlånings- konton byter ägare. Medlen på kundernas transaktionskonton behöver därför vara tillgängliga. Att frigöra betalnings- medel från andra sparformer kan ta mer tid. Värdepapper eller fondandelar behöver normalt först säljas och omvandlas till insätt- ningar. Om sparare vill kunna komma åt åtminstone en del av sina medel med kort varsel, för att exempelvis kunna göra betalningar, så vill låntagare inte bli återbetalningsskyldiga med kort varsel. Om ett hushåll lånar för att köpa en bostad vill hushållet kunna vara säker på att få behålla lånet fram till dess att huset säljs. som banker och kreditmarknadsföretag tillfredsställer båda dessa gruppers preferenser genom att låna ut med lång löptid och låna upp med kort löptid. Detta kallas löptidsomvandling och är en viktig och samhällsnyttig tjänst som det finansiella systemet till- handahåller. Finansiella kriser, krishantering och resolution Balansräkningen och kapitalets roll Flödena i det finansiella systemet får fast form på de inblandade parternas balansräkningar. Om ett hushåll sätter in pengar i en bank får banken en skuld till hushållet. Banken lånar i sin tur ut dessa pengar. Fordringen som lånet ger upphov till blir en tillgång för banken. En banks balansräknings tillgångssida består därför i stor utsträckning av fordringar på grund av lån medan skuldsidan består av insättningar och marknadsfinansiering. Långivare vill att banker, eller egentligen låntagare generellt, ska delvis finansiera sig med eget kapital och/eller ställa säkerheter för lånet. Det egna kapitalet ska täcka förluster och skydda långivarna från att bär några förluster. Så länge det finns kapital kvar så kan ju banken betala sina skulder. Därigenom överförs kreditrisk, eller förlustrisk mer generellt, från långivare till bankens ägare. Kapitalet är med andra ord ett medel att ingjuta förtroende för banken hos dess långivare. Ju mer kapital, desto lägre risk för långivarna och desto billigare blir det för banken att låna. Detta gäller även i ett dynamiskt perspektiv. Ju mer aktieägarna har att förlora, desto större skäl har de att inte låta banken ta stora risker. Naturligtvis gäller även det motsatta. Lite kapital gör ägarna mer riskbenägna, eftersom de har lite egna pengar att förlora och mycket att vinna om risktagandet går vägen. är kapital ett relativt dyrt finansieringsmedel för banken; delvis för att ägarna kan kräva kompensation för att ta den största förlustrisken, delvis av skatteskäl. Svårvärderade tillgångar och sårbara balansräkningar Lån, oavsett om de går till eller från en bank, handlar om flöden med pengar i ena riktningen och löften om att få pengar i den andra. Eftersom framtiden är osäker finns en osäkerhet om vad dessa löften är värda. De finansiella företagen behöver utveckla särskild expertkunskap i att värdera dessa löften om de ska vara framgångsrika, en expertkunskap som kommer deras kunder till godo. En del tillgångar som traditionella banklån är dessutom svårvärderade för utomstående, det vill säga de är förknippade med privat information som kan ha genererats av en långvarig relation mellan banken och låntagaren. Av detta skäl kommer låntagarens löfte att betala tillbaks pengarna vara svårt att Finansiella kriser, krishantering och resolution värdera för andra långivare. Det gör fordringarna svåra att sälja snabbt och till rätt pris, det vill säga de är illikvida. som ägnar sig åt löptidsomvandling är sårbara. Oavsett om företag är finansiella eller icke-finansiella är det rationellt för enskilda långivare att säga upp sina lån vid misstanke om att företaget är i, eller kan hamna i, finansiell nöd. Detta kan leda till en huggsexa om företagets tillgångar. som ägnar sig åt löptidsomvandling är särskilt sårbara för en sådan huggsexa, eftersom en betydande del av deras skulder, som insättningar, kan sägas upp snabbt som deras till- gångar är illikvida och med lång löptid. Om exempelvis många insättare vill ha ut sina insättningar , en så kallad uttags- anstormning, så kommer banken inte att kunna betala alla med en gång eftersom banken inte kan omvandla lånen till kontanter tillräckligt snabbt. Detta gör det än mer rationellt för insättare att försöka få ut sina pengar så snabbt som möjligt. Eftersom insättningar numera omfattas av en insättningsgaranti minskar incitamenten för en uttagsanstormning. Däremot kvarstår sårbarheten för en finansieringsflykt när marknadsfinansiärer av oro för företagets finansiella ställning väljer att inte förnya sina lån. Särskilt kortfristig marknadsfinansiering kan snabbt och i betydande grad falla bort. Denna sårbarhet är alltså en följd av att banker producerar samhällsnyttig löptidsomvandling. Finansiella kopplingar gör balansräkningarna ännu mer svårvärderade och sårbara Många av ett finansiellt företags skulder är till andra finansiella företag. Dessa skulder kan exempelvis uppstå genom att företagen genomför betalningar för kunders räkning, genom lån som företagen ger varandra för att kunna jämna ut likviditeten, eller genom att företag köper värdepapper utgivna av andra finansiella företag. Att de finansiella företagen köper varandras värdepapper kan till exempel bero på att de vill kunna använda dessa som säkerheter. Om en bank inte kan betala sina skulder så drabbar detta alltså inte bara deras insättare utan även andra finansiella aktörer som har lånat ut till banken. På det viset kan problem sprida sig i det finansiella systemet. Dessa finansiella kopplingar är svåra att överblicka och det gör det svårt att avgöra var förluster slutligen hamnar. Finansiella kriser, krishantering och resolution med problemen att värdera finansiella tillgångar är det därför inte enkelt för en utomstående att avgöra en aktörs finansiella ställning och särskilt i en situation då andra finansiella företag kan riskera att fallera. Dessutom har grupper av liknande finansiella företag likartad verksamhet och är utsatta för samma typ av risker. Det gör att om exempelvis en bank drabbas av problem kan farhågor snabbt uppstå om att andra banker har liknande problem. Rykten kan alltså snabbt bli självuppfyllande profetior.