sou · H2B339 · 2014-06-18 00:00:00 — För att motverka risken för sammanblandning mellan olika aktörers it-miljöer och ansvarsområden har särskilda användar- gränssnitt, föreskrifter och avtal införts för att tydliggöra gränser mellan en myndighets verksamhetssystem, där behandlingar sker för myndighetens egen räkning, till skillnad från produktion och leverans av funktioner som myndigheten tillhandahåller i form av it-baserade tjänster, -antingen inom sitt eget verksamhetsområde, till sina egna sökande, -eller åt andra myndigheter eller enskilda för att de ska kunna använda eller tillhandahålla tekniska funktioner åt andra. Med verksamhetssystem menas här en it-miljö där en organisation och dess befattningshavare handlägger ärenden eller annars hante- rar nyttoinformation för organisationens räkning. Nyttoinforma- tion står här för uppgifter som är till för enskilda eller befattnings- havare till skillnad från drift- och säkerhetsrelaterad information som endast är till för tekniker; se E-delegationens juridiska vägled- ning för verksamhetsutveckling inom e-förvaltningen (version 1.0), beslutad av E-delegationen den 8 juli 2013.4 Myndigheter har inom sitt eget verksamhetsområde tillhandahållit s.k. ärendetjänster, som brukas av enskilda i elek- tronisk miljö för att utforma utkast till handlingar och – när utkast- en är färdiga – ge in dem till den myndighet som tillhandahåller ärendetjänsten. Med ärendetjänst menas, enligt den nämnda vägled- ningen, en e-tjänst där användare i ett serviceskede och i ett eget utrymme, kan (1) utforma handlingar för att ge in dem, och (2) i vissa sådana tjänster få uppgifter eller handlingar förifyllda eller annars utlämnade av (i) den som tillhandahåller utrymmet, eller (ii) ett annat organ, med stöd av en bastjänst (s.k. egen hämtning). En användare kan i vissa ärendetjänster få en uppgift eller en handling utlämnad till sig av myndighet så att användaren delvis endast behöver granska att det som därefter ges in är riktigt; jfr en förtryckt deklarationsblankett. När användaren är klar behöver han eller hon endast skriva under elektroniskt – eller legitimera sig för uppgiftslämnande – samt klicka på skicka för att en överföring ska ske till myndighetens funktion för att motta och ankomstregi- strera sådana handlingar, ett s.k. anvisat elektroniskt mottagnings- ställe.5 Till detta kommer nya elektroniska tjänster. Hit hör dels tjäns- ter för att hjälpa användaren när en it-baserad tjänst inte fungerar för denne (s.k. hjälptjänster, eng. helpdesk), dels tjänster för att en- skilda ska kunna få uppgifter eller handlingar från ett eller flera organ visade, efter att uppgifterna eller handlingarna har kommit in 4Här bör även noteras att tre skilda miljöer, enligt betänkandet Säkerhetskopiors rättsliga status, kan identifieras i en myndighets it-system, dels verksamhetsmiljön, som utgör den del av myndighetens it-miljö där den vanlige datoranvändaren (befattningshavaren) befinner sig, där nyttoinformation finns i form av originalhandlingar, dels driftmiljön som innehåller information som har betydelse för driften av systemet, dels säkerhetskopiemiljön, som endast har till syfte att garantera verksamhets- och driftmiljöns existens. I säkerhetskopiemiljön finns bl.a. kopior av både allmänna och icke allmänna handlingar från verksamhetsmiljön samt diverse information från driftmiljön (prop. 2009/10:58, bilaga 1, s. 40). 5Jfr betänkande (SOU 2010:29) En ny förvaltningslag, 18 §, s. 40. till och blivit allmän handling hos den som tillhandahåller tjänsten (s.k. presentationstjänster)6. E-delegationen har verkat för att presentationstjänster ska ut- vecklas så att enskilda elektroniskt ska kunna få vissa typer av in- formation samlad och visad. Exempelvis har lösningar tagits fram för att en enskild ska kunna få en översikt över sina mottagna och lämnade fullmakter (Mina fullmakter) och över sina ärenden hos myndigheter (Min ärendeöversikt). En myndighet som tillhanda- håller en sådan tjänst kan på olika sätt hämta in material som finns hos andra organ – efter en visningsbegäran från en användare av en presentationstjänst. kan ske momentant, direkt från de organ som har det begärda underlaget, men det kan också ske genom insamling på förhand, antingen till den myndighet som tillhandahåller presentationstjänsten eller till en annan myndighet som ges i uppdrag att förvara dessa handlingar.7 Den insamling som sker leder till att handlingar kommer in till myndigheten och därmed blir allmänna handlingar. Eftersom en- skilda inte vill använda en presentationstjänst om den leder till att var och en kan få ut uppgifterna under åberopande av reglerna om handlingsoffentlighet, gallrar myndigheten – när så får ske – de in- samlade uppgifterna efter att de har presenterats för använ- daren. Sker sådan gallringen genast blir sannolikheten i praktiken försumbar för att uppgifterna lämnas ut som allmän handling.8 Det förekommer också att upplysningar, vägledning och annan hjälp lämnas av en befattningshavare genom en hjälptjänst, t.ex. när en e-tjänst inte fungerar och användaren behöver få tala med någon hos en myndighet som kan hjälpa till att lösa problemet. I andra fall ges hjälp för att användare ska kunna förstå vissa uppgifter eller ställa samman dem på lämpligt sätt. Dessa hjälptjänster går längre än ren presentation av visst material och det är ofta en förutsätt- ning för att en sådan tjänst ska bli verkningsfull att den enskilde 6Definierad i E-delegationens juridiska vägledning för verksamhetsutveckling inom e- förvaltningen som en e-tjänst där en enskild kan få uppgifter eller handlingar från flera organ visade, efter att uppgifterna eller handlingarna har kommit in till den som tillhandahåller tjänsten, utan att det som visas blir tillgängligt för annan. 7En insamling till en annan myndighet än den som tillhandahåller presentationstjänsten kan aktualiseras t.ex. för att det förvaringen sker ska kunna säkerställas att hand- lingarna förvaras endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning (2 kap. 10 § första stycket TF). 8Den behandling som myndigheten utför är från rättslig utgångspunkt knuten till myndig- hetens presentationstjänst så att teknisk bearbetning och lagring som myndigheten utför inte kan sägas ske endast för ändamål som avses i 2 kap. 10 § första stycket TF. Myndigheten behandlar uppgifterna även för att kunna tillhandahålla en service åt användaren. lämnar viss information till en befattningshavare. De uppgifter som användaren kan behöva lämna eller bidra till att visa upp blir dock att anse som inkomna enligt tryckfrihetsförordningen och därmed allmän handling hos den myndighet där befattningshavaren är verk- sam. utgår användarna normalt från att uppgifterna inte kommer till utomståendes kännedom. Här pågår en utveckling för att kunna effektivisera hjälparbetet, t.ex. så att den som ger hjälp ska kunna se den hjälpsökandes skärmbild och kanske till och med styra dennes dator.9 3.3Elektroniskt förvar – ett eget utrymme För att det ska bli praktiskt möjligt för dem som använder en myn- dighets elektroniska tjänster att upprätta utkast och vidta andra åt- gärder utan att materialet anses vara inkommet till myndighet redan i detta förberedande skede behöver myndigheten tillhanda- hålla ett utrymme eller ett förvar som är endast användarens. Ett sådant utrymme kan emellertid komma att uppfattas som en integrerad del av myndighetens verksamhetssystem och den nyttoinformation (jfr vid not 4) som myndigheten behandlar där för sin egen räkning. Denna risk för sammanblandning finns i vart fall när tjänster och funktioner har utformats så att det är svårt att se eller annars uppfatta de gränser som är avsedda. Utrymmet finns visserligen i en myndighets it-miljö men användaren utgår från att det som finns där är användarens eget material och att myndigheten varken tar del av det eller röjer det som finns där för någon annan.10 Av detta skäl har det bland myndigheter som tillhandahåller ärendetjänster utvecklats en it-arkitektur samt en terminologi för att närmare beskriva de virtuella utrymmen eller förvar som myndigheter tillhandahåller åt sina användare av elektroniska 9Detta reser ett antal frågor om bl.a. persondataskydd och informationssäkerhet som är av central betydelse för e-förvaltningen. Det finns emellertid här inte utrymme för en närmare genomgång av dessa frågor. Medvetenheten framstår dock som begränsad om riskerna från informationssäkerhetssynpunkt och om de juridiska konsekvenser som kan följa med en hjälptjänst som har beskriven funktionalitet. Något samordnat arbete har inte bedrivits kring hur hjälptjänster bör utformas. Utvecklingsarbetet bedrivits lokalt utan enhetlig utformning. 10Jfr om ett utkast till en ännu inte undertecknad och färdigställd årsredovisning för ett börsbolag, som tagits fram i för årsredovisning, hade blivit allmän och offentlig handling innan den getts in eller att andra av enskilda i myndigheters elektro- niska tjänster halvt ifyllda elektroniska blanketter och liknande skulle kunna begäras ut som allmän handling av var och en. Alternativet hade varit att låta användaren enbart i sin dator upprätta och ge in handlingen, utan sådan hjälp som en myndighet kan ge genom en e-tjänst; jfr att sitta hemma utan hjälp med att besöka en myndighet och ställa frågor när en pappershand- ling upprättas. E-delegationen har i grundutförande kallat ett sådant virtuellt utrymme eller förvar för användarens eget utrymme och defi- nierat detta som ett förvar som myndigheten tillhandahåller åt en användare endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för användarens räkning. Ett sådant utrymme finns endast under en viss session, som vanligtvis avslutas med att en där upprättad handling ges in eller att det som behandlats där tas bort så att användaren därefter får börja om på nytt.11 I vissa ärendetjänster kan användaren emellertid mellanlagra sina hand- lingar i ett eget utrymme, så att användaren senare kan hämta upp dem och fortsätta sitt arbete. Användarens eget utrymme beteck- nas då konto.12 Till detta kommer konto för säker elektronisk post, en e-brevlåda; dvs. ett konto där säker elektronisk post kan levereras. Eget utrymme har därmed blivit ett vedertaget juridiskt syn- sätt inom offentlig förvaltning som med utgångspunkt i gällande rätt tillämpas på vissa elektroniska företeelser. Utrymmet brukas av användaren under den närmast självklara förutsättningen att ingen annan – inte ens den myndighet som tillhandahåller utrym- met – får bereda sig tillgång till de uppgifter och handlingar som finns där. Myndigheten ska inte heller på annat sätt röja de upp- gifter och handlingar som finns där; jfr en servicebyrås roll vid out- sourcing.13 En del i detta är myndighetsinterna regler som förbju- der befattningshavare, hos den myndighet som tillhandahåller det egna utrymmet, att bereda sig tillgång till en användares eget utrymme eller att ta del av information som finns där. Som undantag brukar endast anges sådan åtkomst som är nödvändig för att rätta tekniska fel eller att tillgodose informationssäkerheten. 11Se vidare E-delegationens juridiska vägledning för verksamhetsutveckling inom e-förvalt- ningen. 12Konto definieras i E-delegationens vägledning som eget utrymme som har registrerats för en viss fysisk eller juridisk person, så att denne permanent (persistent) kan bevara och i övrigt behandla uppgifter där (termen persistent används av teknikansvariga). 13En myndighet får visserligen inte utan bemyndigande erbjuda tjänster som faller utanför myndighetsuppdraget men det är en annan fråga som inte behandlas här. I praktiken innebär detta att det vid straffansvar är förbjudet för befattningshavare att i strid med de myndighetsinterna reglerna bereda sig tillgång till en användares eget utrymme eller att annars ta del av information som finns där. Detta gäller oberoende av om samma uppgift eller handling finns tillgänglig för befatt- ningshavaren någon annanstans, t.ex. i myndighetens verksamhets- system för ärendehandläggning. Inledningsvis växte denna it-arkitektur fram för att skilja hand- lingar som är inkomna enligt 10 § förvaltningslagen från användares eget arbetsmaterial och för att få till stånd motsvarande fördelning som i pappersmiljö av risken för att en handling försenas, förvan- skas eller inte kommer fram. Analysen av de rättsliga förutsättning- arna för att hantera uppgifter i ett eget utrymme har emellertid fortgått så att sådana utrymmen numera också brukar beskrivas med utgångspunkt från bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. En användare skulle som framgått knappast godta ett utrymme där hans eller hennes handlingar blir offentliga. Vid bedömningen av om en handling i ett eget utrymme är allmän blir ett undantag som föreskrivs i 2 kap. 10 § tryckfrihets- förordningen, förkortad TF, av särskilt intresse. Där sägs att hand- ling som förvaras hos en myndighet endast som led i teknisk bear- betning eller teknisk lagring för annans räkning inte anses som allmän handling hos den myndigheten.14 Den hantering som i praktiken äger rum när en användare brukar en ärendetjänst har utifrån detta undantag beskrivits, i E-delegationens juridiska vägledning för verksamhetsutveckling inom e-förvaltningen, så att användarens uppgifter behandlas i ett serviceskede, dvs. ett förlopp där service ges av en myndighet enligt 4 § förvaltningslagen, förkortad FL, ärendehandläggning inte äger rum, endast den enskilde ges insyn och en handling inte har kommit in till myndigheten enligt 10 § FL, och ett eget utrymme som är användarens, dvs. ett skyddat förvar som myndigheten enligt 2 kap. 10 § TF tillhandahåller endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räk- ning. 14 Se även 2 kap. 6 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen, där det föreskrivs att åtgärd som någon vidtager endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handling, som myndighet har tillhandahållit, inte ska anses leda till att handling är inkommen till den myndigheten. Myndigheter som tillhandahåller sådana utrymmen har bedömt att de uppgifter och handlingar som innehavaren har där – nyttoin- formationen – så länge den finns endast i den enskildes eget ut- rymme, inte anses vara inkommen till myndigheten enligt förvalt- ningslagen eller allmän handling där. Som sin egen ser däremot myndigheten den drift- och säkerhetsrelaterade information som behandlas för att kunna tillhandahålla eget utrymme. Beträffande frågan om personuppgiftsansvar för eget utrym- me har, i E-delegationens juridiska vägledning för verksamhetsut- veckling inom e-förvaltningen, noterats att en myndighet som tillhandahåller sådant utrymme åt en användare blir personupp- giftsansvarig för den drift- och säkerhetsrelaterade information som avser användarens eget utrymme och i övrigt för att de personuppgifter som behandlas i utrymmet är omgärdade av adekvata säkerhetsåtgärder. För den nyttoinformation som den enskilde behandlar i sitt utrymme anges emellertid myndigheten inte blir personuppgiftsansvarig. Denna bedömning anges gälla även när utrymmet är utformat som ett konto eller en e-brevlåda. För att beteckna de utrymmen eller förvar som beskrivits har olika uttryck använts som beskrivningarna har varie- rat beroende på för vilket ändamål de har tillkommit, se vidare den beskrivning som ges i bilaga 4. Delegationen har valt att knyta an till den terminologi som används i gällande rätt. Därför används i det följande begreppet förvar; jfr bestämmelsen i 4 kap. 8 § om straffansvar för intrång i förvar. För att tydliggöra att det är fråga om ett virtuellt förvar i it-miljö har delegationen valt att använda uttrycket elektroniskt förvar.15 3.4It-drift och andra tjänster Under arbetet med att kartlägga elektroniskt förvar har även annan hantering som beskrivs med uttryck som utkontraktering, outsour- cing eller it-drift visat sig vara i behov av en juridisk översyn. Det är visserligen inget nytt att material överlämnas till en myndighet en- dast för teknisk bearbetning och teknisk lagring, men omfattning- en av denna hantering har blivit en helt annan än vad som förutsågs när reglerna infördes i 2 kap. 10 § TF och 9 kap. 7 § sekretesslagen 15 Angående elektroniskt förvar hos annan än myndighet, se avsnitt 6.3.6. (1980:100), numera 40 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. I motiven till dessa bestämmelser nämns sådana exempel som att en myndighet lämnar ljudupptag- ningar på magnetband för redigering eller pappershandlingar för överföring till maskinläsbart medium. Utvecklingen har emellertid gått i en annan riktning. Hela it- miljöer tillhandahålls numera av aktörer som har specialiserat sig på sådana tjänster (i det följande it-drift). Det har också blivit vanligt att komplexa tekniska och administrativa funktioner tillhandahålls via nät, t.ex. elektroniska brevlådor. Så kallade molntjänster har ytterligare accentuerat behovet av att på ett fungerande sätt inordna it-drift och annan utkontraktering under gällande rätt. har myndigheter utvecklat sin samverkan på området och i allt högre grad börjat dela med sig av eller tillhandahålla it- baserade funktioner åt myndigheter och enskilda. Statens service- center och projektet har redan nämnts. Andra exempel är uppdrag rörande säker elektronisk post och uppdrag beträffande säkerhetsinfra- struktur för legitimering och underskrift i elektronisk miljö. Det är alltså inte bara fråga om samverkan rörande it-drift. I praktiken tillhandahålls också specialiserade funktioner och infrastrukturer som regeringen har funnit lämplig att låta myndigheter utveckla och tillhandahålla. 3.5Behovet av juridisk genomlysning Vår genomlysning av området har tagit sin utgångspunkt i de frågor som uppkommit till följd av den alltmer spridda använd- ningen av elektroniskt förvar. Det har emellertid visat sig att olika situationer aktualiseras; dels ren it-drift när en myndighet till- handahåller en sådan tjänst åt en annan myndighet, dels speciali- serade funktioner som myndigheter kan behöva tillhandahålla åt en- skilda för att den elektroniska förvaltningen ska kunna fungera i enlighet med regeringens förvaltningspolitiska strävanden. De specialiserade funktioner delegationen har övervägt utgörs dels av elektroniskt förvar, dels av hjälptjänster och presentationstjänster. Myndigheter har vid sin rättstillämpning utgått från att undan- taget från handlingsoffentlighet, vid hantering som sker endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning, är tillämpligt både vid ren it-drift och i elektroniskt förvar samt att sekretessregleringen är tillräcklig både vid ren it-drift och för att tillhandahålla elektroniskt förvar. Vid vår genomlysning har det emellertid visat sig dels att sekretessregleringen, särskilt vid beaktande av behovet av tystnadsplikt, framstår som otillräcklig för -ren it-drift, -elektroniskt förvar, och -hjälptjänster och presentationstjänster, dels att det har ifrågasatts om tillämpningsområdet för undan- taget från handlingsoffentlighet vid endast teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning omfattar en handling i ett elektroniskt förvar, dels att beskrivna tjänster, om de utkontrakteras till ett enskilt organ16, kan omfattas av en total tystnadsplikt där genom avtal. Frågan är därmed om samverkan mellan myndigheter ska kunna äga rum genom utkontraktering eller om privaträttsliga aktörer måste anlitas för att det skydd för uppgifterna som myndigheter och användare av e-tjänster har förutsatt ska kunna upprätt- hållas. Vid denna bedömning av beskrivna tjänster blir det av avgöran- de betydelse om undantaget enligt 2 kap. 10 § första stycket TF från handlingsoffentlighet vid teknisk bearbetning och teknisk lagring för annans räkning kan bli tillämpligt eller om en sekretess- reglering behövs, inte bara för att en tystnadsplikt ska gälla för befattningshavare hos den myndighet som tillhandahåller en tjänst för it-drift eller annan utkontraktering utan också för att ett förbud ska gälla mot att lämna ut allmänna handlingar. 16 Här förutsätts att det är en sådan privaträttslig aktör som vid tillämpningen av offentlig- hets- och sekretesslagen inte jämställs med en myndighet. Enligt 2 kap. 1 § TF ska varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Samma rätt har enligt 14 kap. 5 § TF ut- ländska medborgare förutsatt att rätten inte har begränsats i lag. Någon sådan begränsning har inte gjorts. Förutsättningarna blir vid utkontraktering delvis olika om det är en myndighet eller ett företag som tillhandahåller tjänsten. Reglerna om handlingsoffentlighet gäller endast för myndigheter.17 En handling kan vidare begäras ut hos en myndighet även om den inte finns tekniskt lagrad där. Det räcker att handlingen är tillgäng- lig för myndigheten. Med handling menas enligt 2 kap. 3 § TF dels framställning i skrift eller bild (konventionell handling), dels upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel (här elektronisk handling). De elektroniska handling- arna delas in i färdiga handlingar (här färdig elektronisk handling) respektive sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling (här potentiell elektronisk handling). En handling är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 2 kap. 6 eller 7 § TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Rekvisitet förvarad regleras särskilt för elektroniska handlingar. En sådan handling anses förvarad om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälp- medel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 3 § 17 Jfr dock sådana aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kom- muner eller landsting utövar visst slag av inflytande samt de organ som upptas i en bilaga till offentlighets- och sekretesslagen, vilka enligt 2 kap. 3 och 4 §§ OSL ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet. andra stycket TF). För sammanställningar av uppgifter ur en upp- tagning för automatiserad behandling som utgör allmän handling – dvs. potentiella elektroniska handlingar – gäller dessutom ett särskilt tillgänglighetsrekvisit som innebär att en sammanställning anses förvarad (och inkommen) endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Till detta kommer den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF av vilken följer att en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling inte anses förvarad om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställ- ningen tillgänglig. Även begränsningsregeln är alltså tillämplig endast med avseende på potentiella elektroniska handlingar och den har även i övrigt ett smalt tillämpningsområde. 4.2Särskilt om elektronisk åtkomst Av 2 kap. 6 § TF följer att en elektronisk handling anses inkommen till myndighet redan när annan har gjort den tillgänglig för myndig- heten på sätt som anges i 3 § andra stycket. Rekvisiten förvarad och inkommen har alltså samordnats i it-miljö. En rättslig komplikation när en myndighet ges elektronisk åt- komst till uppgifter, t.ex. vid utkontraktering eller i en hjälptjänst, är att sådan åtkomst kan leda till att alla elektroniska handlingar som myndigheten kan nå blir att anse som allmänna handlingar hos den myndighet som har möjlighet att nå uppgifterna.