sou · H2B383 · 2014-12-18 00:00:00 — Dels på grund av att överträdelserna berott på okunnighet och/eller slarv, dels på grund av att tillstånd hade givits om ansökan om tillstånd hade gjorts. I vissa fall har orsaken till en överträdelse varit att regel- verket varit otydligt. har anfört att myndigheten kommit i kontakt med misstänkta fall av överträdelser mot krigsmateriellagen och PDA- lagen. Statistik har lämnats för åren 2008–2012. Statistik- uppgifterna är manuellt framtagna av i , och . i har inte haft något ärende att redovisa . Sammantaget har Tullkriminalenheterna under den aktuella tids- perioden handlagt minst 32 ärenden. Av dessa har minst 19 ärenden avsett krigsmateriellagen och minst 12 avsett PDA-lagen. Av de angivna fallen är det ett som lett till lagföring, vilket avsåg överträdelse av PDA-lagen. Tabellerna nedan visar hur de misstänkta överträdelserna fördelar sig mellan olika Tullkriminalenheter och år. Tabell 20.5 avser i , Tabell 20.6 avser i och Tabell 20.7 avser i . Hur fungerar det gällande sanktionssystemet? Hur fungerar det gällande sanktionssystemet? Riksenheten för säkerhetsmål har –2012 mottagit tre anmälningar om misstänkta överträdelser av krigsmateriellagen och tre anmälningar om misstänkta över- trädelser av PDA-lagen. Därutöver har åklagarkammaren mottagit 13 anmälningar rörande smuggling och brott mot sanktionslagen. Åtal har väckts i något enstaka fall. Tabell 20.8 visar antalet anmälningar om misstänkta överträdelser mot aktuella lagar som Riksenheten för säkerhetsmål mottagit . har angett att myndigheten mot- tagit fem anmälningar. Av dessa avser fyra anmälningar misstänkta överträdelser av krigsmateriellagen och en anmälan avser misstänkt överträdelse av PDA-lagen. I två av fallen har åtal väckts. Säkerhetspolisen har angett att myndigheten under aktuell tids- period inte kommit i kontakt med någon misstänkt överträdelse av krigsmateriellagen eller PDA-lagen. Myndigheten har, i något Hur fungerar det gällande sanktionssystemet? enstaka fall, kommit i kontakt med brott mot sanktions- lagstiftningen. Den öppna polisen har, genom , inte lämnat några uppgifter då sådana uppgifter inte kunnat tas fram. Orsaken därtill är att den statistik som polisen hanterar är uppbyggd på brottskoder. Då de aktuella brotten saknar egna brottskoder går det inte att få fram uppgifter om brott specifikt mot dessa lagar. 4.4Beivras överträdelser på annat sätt än straffrättsligt? Vid sidan om straffsanktionerna innehåller krigsmateriellagen och PDA-lagen även andra repressiva sanktioner; återkallelse av tillstånd (båda lagarna), förbud (krigsmateriellagen) samt vite (PDA-lagen). 16 § krigsmateriellagen och 11 § PDA-lagen föreskriver att till- stånd kan återkallas vid åsidosättande av föreskrift, villkor eller bestämmelse eller om det annars finns särskilda skäl för en återkallelse. 16 a § krigsmateriellagen föreskriver att utförsel till en certifierad mottagare av krigsmateriel eller tekniskt bistånd enligt ett generellt tillstånd kan förbjudas om det finns en allvarlig risk för att den certifierade inte iakttar vissa angivna villkor. 24 § och 24 a § PDA-lagen föreskriver möjligheten att förelägga en upp- giftsskyldig att fullgöra vissa skyldigheter vid äventyr av vite. Frågan är då i vilken utsträckning ISP respektive SSM använt sig av dessa administrativa sanktioner för att beivra överträdelser. 4.4.1Inspektionen för strategiska produkter ISP har uppgett att myndigheten återkallar ett antal tillstånd . Vanligtvis sker detta på företagets egen begäran. T.ex. därför att tillståndet måste ersättas med ett nytt sådant på grund av att någon omständighet förändrats sedan tillståndet utfärdades. En sådan återkallelse utgör dock ingen sanktion p.g.a. en överträdelse. Vid ett fåtal tillfällen har ISP som en sanktionsåtgärd återkallat tillstånd. T.ex. på grund av att en tillståndshavare har åsidosatt en föreskrift, ett villkor eller en bestämmelse. SOU 2014:83 Hur fungerar det gällande sanktionssystemet? kallade ISP ett tillstånd enligt PDA-lagen. I anslutning till återkallelsen gjordes även en polisanmälan. ISP har uppgett att myndigheten inte kunnat återfinna någon uppgift om att vitesinstrumentet hitintills använts. SSM har uppgett att myndigheten aldrig använt sig av möjligheten att sanktionera en överträdelse genom att återkalla ett tillstånd. Enligt SSM är återkallelsesanktionen sällan tillämpbar eftersom en överträdelse oftast identifieras efter det att export eller överföring skett, dvs. efter det att tillståndet har förbrukats. Den enda möjligheten att administrativt sanktioner en överträdelse är att vägra ge tillstånd nästa gång som subjektet i fråga ansöker om ett sådant. Enligt SSM har myndigheten dock aldrig vägrat ett tillstånd på grund av tidigare överträdelse, eftersom överträdelserna varit av mindre allvarlig art. SSM har vidare uppgett att myndigheten aldrig använt sig av möjligheten till vitesföreläggande. SSM har påtalat att det i regelverket saknas fastställda rap- porteringskrav (t.ex. avseende vilken myndighet, typ av vara, mottagare, mängd etc.) vid användandet av EU:s generella tillstånd. På grund av detta är det enligt SSM bl.a. oklart hur exportörerna ska gå tillväga för att underrätta myndigheter, vilket försvårar tillsynen och möjligheten att utfärda vitesförelägganden. Enligt SSM är det önskvärt att få tillgång till ytterligare administrativa sanktioner. I första hand i form av sanktionsavgift. En annan förbättring enligt SSM vore om myndigheten får före- skriftsrätt och bemyndigande att i tillstånd få ställa villkor, t.ex. krav på rutiner för exportkontroll, så att myndigheten därigenom kan utöva riktad tillsyn mot en tillståndshavare. Redovisningen från ISP, SSM, , och Riksenheten för säkerhetsmål ger vid handen att det sedan 1990- talet förekommit i vart fall ett par hundra misstänka överträdelser av krigsmateriellagen och PDA-lagen. Till denna siffra kan läggas ett okänt antal överträdelser som aldrig uppdagats. Hur fungerar det gällande sanktionssystemet? av överträdelserna har föranlett åtal och än färre av dessa har medfört lagföring. Bilden verifieras av de uppgifter som tings- rätterna6 och (Brå) lämnat. Enligt Brå har det förekommit färre än fyra lagföringar (åtalsunderlåtelse, strafföreläggande och domslut i tingsrätt) –2012 avseende brott mot krigsmateriellagen och PDA-lagen. Det är med andra ord en mycket liten sannolikhet för att en överträdelse mot bestämmelserna i aktuella lagar ska beivras straffrättsligt. Av redovisningen från ISP och SSM framgår att flertalet av de misstänkta överträdelserna varit av mindre allvarlig art och att dessa av de rättsvårdande myndigheterna bedömts som ringa. Såväl ISP som SSM har på grund av detta medvetet avstått från att anmäla dessa överträdelser. ISP har angett att tröskeln för när en överträdelse ska bedömas som ringa eller inte definierats genom de bedömningar av likartade överträdelser som åklagare gjort över tiden. Om en åklagare tidigare bedömt att en viss form av överträdelse varit att bedöma som ringa och därför inte ska leda till åtals väckande har ISP därefter, i ett motsvarande fall, avstått från att anmäla överträdelsen. En annan omständighet – vid sidan av att många överträdelser bedöms som ringa – som framhållits som orsak till det låga antalet åtal och lagföringar är problemet med att påvisa uppsåt eller oaktsamhet hos den misstänkte. Redovisningen från ISP och SSM visar att myndig- heterna inte heller i någon nämnvärd utsträckning använt sig av de alternativa administrativa sanktionsformer som krigsmateriellagen och PDA-lagen föreskriver och vilka kan riktas direkt mot juridiska personer. En huvudanledning därtill är att de administra- tiva sanktioner som står till myndigheternas förfogande inte är praktiskt tillämpbara. Ett skäl till att så är fallet är enligt SSM att en överträdelse som skulle ha kunnat beivras administrativt – 6 Lejonpartern av de allmänna underrätterna har meddelat att myndigheterna under aktuell tidsperiod inte kommit i kontakt med mål rörande brott mot krigsmateriellagen och/eller PDA-lagen. Två tingsrätter har dock prövat åtal rörande aktuell lagstiftning: prövade 2012 ett åtal rörande tillhandahållande av krigsmateriel (tingsrättens mål B 1274-10). Därutöver har 2013 prövat ett åtal rörande brott mot sanktionslagen och brott mot PDA-lagen. Tingsrätten dömde den tilltalade för brott mot sanktionslagen (tingsrättens mål B 3487-11). Domen överklagades till hovrätten, som fastställde tingsrättens dom. Hur fungerar det gällande sanktionssystemet? återkallelse av tillståndet – vanligtvis upptäcks först sedan till- ståndet använts. Ett annat skäl är, som det får förstås, att sank- tionerna återkallelse respektive förbud är så pass ingripande att de inte kan användas för att beivra mindre allvarliga överträdelser. Möjligheten att utfärda vitesföreläggande begränsas av att sanktionen enligt nuvarande regelverk endast får användas i några specificerade situationer. Sammantaget konstaterar kommittén att en ordning där en stor andel av misstänkta överträdelser aldrig blir föremål för rätts- väsendets prövning över huvud – inte ens i de fall där överträdelser otvetydigt har skett – eller sanktionerade på annat sätt riskerar att undergräva förtroendet för det straffrättsliga systemet som sådant i allmänhet och för ansvarsbestämmelserna i krigsmateriellagen och PDA-lagen i synnerhet. En sådan ordning medför även att de som begår överträdelser varken bedöms eller behandlas lika. Flertalet av de som begår överträdelser slipper nämligen undan och går således fria från ansvar trots att de i många fall har begått tydliga brott mot gällande lagstiftning, medan några blir föremål för rätts- liga åtgärder. Vilka överträdelser som blir föremål för rätts- väsendets prövningar framstår närmast som slumpartat. En om- ständighet som i sig undergräver förtroendet för rättsväsende och lagstiftning. Sammanfattningsvis kan den nuvarande sanktionsregleringen i krigsmateriellagen och PDA-lagen inte anses fungera tillfreds- ställande. Straffsanktionsverktyget framstår som trubbigt och kommer till användning. Även förefintliga administrativa sanktioner är i praktiken oanvändbara för de överträdelser som förekommer. Särskilt vid mindre allvarlig överträdelser är sank- tionsmöjligheterna i stort sett obefintliga. Kommitténs bedömning är att det bör läggas fram förslag på nya sanktioner som på ett bättre sätt än dagens är tillämpbara. Kommittén föreslår att det görs en sanktionsväxling. Vilka sanktioner som bör användas och hur regelverket bör utformas behandlas i det följande (kapitel 5–10). Ett huvudsakligt syfte med regleringen i krigsmateriellagen och i PDA-lagen är att motverka att kontrollerade produkter och tekniskt bistånd avseende sådana produkter hamnar hos fel slutanvändare. För att uppnå detta syfte är det nödvändigt att lagstiftningen följs. Som framgår i det föregående kapitlet före- kommer en relativt stor andel överträdelser av lagstiftningen. Som vidare framgår kan lagstiftningen i sin nuvarande utform- ning endast i begränsad utsträckning bidra till att beivra dessa överträdelser. En utgångspunkt för kommitténs överväganden av vilka förändringar som bör göras av det förefintliga sanktions- systemet är således att de sanktioner som föreslås, på ett bättre sätt än gällande sanktioner, ska bidra till en förbättrad efter- levnad av exportkontrolregelverket. En annan utgångspunkt är att minska användningen av straffrätt. Ett av krigsmateriellagens och PDA-lagens övergripande syfte är att motverka att krigsmateriel och PDA hamnar hos fel slut- användare och att tekniskt bistånd rörande sådana produkter inte lämnas till fel part. Ett underliggande syfte är att lagarna, till- sammans med övrig reglering, bidrar till att kan uppfylla och efterleva de internationella åtaganden och förpliktelser som staten iklätt sig på området. Exportkontrollen bidrar även till att uppfylla den svenska försvars-, säkerhets- och utrikespolitiken. En bristfällig exportkontroll kan nämligen medföra att varken som stat eller svenska företag får tillgång till kontrollerade produkter från andra stater. Vidare kan en bristfällig exportkontroll ge sken av att den svenska politiken inom berörda områden är en annan än den faktiskt beslutade. Här kan bl.a. framhållas de säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska problem som kan uppstå om det visar sig att , t.ex. av handelshus, utnyttjas som transiteringsland för inköp och vidaretransport av kontrollerade produkter till stater som är föremål för sanktioner på grund av att det är relativt riskfritt att här begå överträdelser mot lagstiftningen. Om det svenska exportkontrollregelverket och dess efterlevand bedöms som otillräckligt av andra stater kan det nämligen inte uteslutas att svenska företag inte ges möjlighet att importera känsliga produkter i samma utsträckning som annars skulle vara fallet.1 Därtill kan ifrågasättas om den nuvarande ordningen uppfyller de krav som bl.a. (ATT) och gemenskapsrättet ställer på – att sanktionsbestämmelserna i krigsmateriel- lagen och PDA-lagen ska vara sådana att dessa bidrar till att lagarna efterlevs. En utgångspunkt för kommitténs överväganden av vilka för- ändringar som bör göras av det förefintliga sanktionssystemet är således att de sanktioner som föreslås ska bidra till såväl en bättre efterlevnad av exportkontrollagstiftningen som säkerställandet av att uppfyller sina internationella förpliktelser. För att uppnå detta är det nödvändigt att de föreslagna sanktionerna kan användas vid alla typer av överträdelser, även vid ringa sådana. Samt vidare, att sanktionerna avskräcker från regelöverträdelser. Det är eftersträvansvärt att sanktionssystemet utformas på ett sådant sätt att det är effektivt. att det inte ska behöva åtgå mer resurser för det allmänna än nödvändig för att staten ska kunna stävja och ingripa mot ett oönskat beteende.2 I sammanhanget kan konsta- teras att många av de överträdelser som är att bedöma som ringa t.ex. följderna av den så kallade Datasaab-affären. Bakgrunden till affären var att försökt att köpa vissa amerikanska komponenter, men vägrats. Trots ett amerikanskt förbud mot att överföra komponenterna i fråga till sålde före- taget Datasaab – som hade tillgång till dessa – ett system för flygtrafikledning till Sovjet- unionen innehållande dessa komponenter. Effekterna av försäljningen blev att nästan all amerikansk militär export till stoppades och att det försvarstekniska samarbetet i övrigt hotades. SOU 2013:38, s. 504. inte sällan torde bero på slarv, förbiseende etc. och att detta är ett resultat av att aktören (huvudsakligen företag) i fråga inte avsatt tillräckliga resurser för sin exportkontroll. Bristande kunskap och bristfälliga rutiner hos aktören ökar med andra ord risken för överträdelser av krigsmateriellagen och PDA-lagen. Om en aktör slarvar med t.ex. sin underrättelseskyldighet finns en stor risk att aktören inte har organiserat sin exportkontroll på ett tillfreds- ställande sätt. En bristfällig exportkontrollorganisation hos aktören medför i sin tur en ökad risk för att allvarliga överträdelser ska ske. 5.2En återhållsam användning av straffrätt En annan utgångspunkt för prövningen är den av lagstiftaren uttalade målsättningen, att eftersträva en mer återhållsam använd- ning av straffrätten på olika områden, bl.a. inom specialstraff- rätten.3 Där så är möjligt bör således de straffrättsliga sanktionerna i krigsmateriellagen och PDA-lagen växlas mot någon annan sanktion. När kommittén nu utreder frågan huruvida sanktionsväxling bör ske eller inte, innefattar detta även en prövning av om kriminaliseringen för ett visst beteende bör bestå eller inte. Först om kommittén finner att kriminaliseringen av ett enskilt straffbud bör bestå aktualiseras frågan om sanktionsväxling. Genom sank- tionsväxlingen ersättas straffsanktionen av en annan repressiv sanktion (s.k. skenbar avkriminalisering eller depenalisering). Det finns inga regler som i förväg föreskriver att ett visst beteende ska kriminaliseras. Huruvida så sker eller inte är därför alltid ett uttryck för ett politiskt ställningstagande. Det är således ytterst som i det enskilda fallet avgör om ett visst beteende är så förkastligt att det ska vara straffsanktionerat eller inte. 3 Riksdag och regering har i olika sammanhang framhållit behovet av att kriminalisering som metod för att söka hindra överträdelser av olika normer i samhället används med försiktig- het. Se bl.a. prop. 1994/95:23 och betänkande 1994/95:JuU2. Över tiden har det straffbelagda området kontinuerligt ut- vidgats. Utvidgningen synes i många fall ha skett utan att det förts någon närmare diskussion om det varit lämpligt att kriminalisera ett visst beteende. Vidare har någon närmare diskussion inte heller förts kring frågan om det allmänna har haft tillräckliga resurser för att hantera en ökad kriminalisering.4 Dylika frågor har dock beretts ökad plats på agendan. lade den s.k. Åklagarutredningen5 fram fem kriterier som enligt utred- ningen borde vara uppfyllda för att en kriminalisering ska framstå som befogad. Både regeringen och ställde sig i allt väsentligt bakom dessa kriterier.6 Kriterierna var följande: Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara. Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara ratio- nella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. Straffsanktionen ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. Inom EU behandlades frågan om kriterier för kriminalisering. Bl.a. antog rådet slutsatser om modellbestämmelser som vägledning för rådets överläggningar på det straffrättsliga området. En av slutsatserna var att straffrättsliga bestämmelser ska användas i sista hand.7 2011 tillsatte regeringen en utredning med uppdraget att bl.a. på nytt analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad.8 Med beaktande av tidigare kriterier lade i sitt betänkande fram kriterier för kriminalisering som enligt utred- 1994/95:23, s. 53. 1994/95:23, betänkande 1994/95:JuU2 och rskr. 1994/95:40. 7Europeiska unionens råd, dokument 16542/3/09. ningen bör användas både ifråga om nykriminalisering som i fråga om avkriminalisering. Det tänkta straffbudet måste avse ett identifierat och konkre- tiserat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse). Det beteende som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset. Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får äventyra tillämpningen av skuldprincipen. Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse. Det får inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. De överväganden som bör göras i fråga om detta kriterium är följande: a)Finns det redan en handlingsdirigerande regel som är till- räckligt effektiv för att motverka det oönskade beteendet? b)Om en handlingsdirigerande regel behöver införas – kan beteendet motverkas tillräckligt effektivt med en regel som inte är repressiv (t.ex. en civilrättslig regel om skadestånd)? c)Om det är nödvändigt att införa en repressiv handlings- dirigerande regel för att motverka det oönskade beteendet ska i första hand vite, sanktionsavgift eller återkallelse av tillstånd övervägas. Straff bör väljas i sista hand. Enligt utgör kriterierna inte några absoluta regler, utan de utgör principer för när krimi- nalisering bör ske. Detta innebär att det i det enskilda fallet kan vara befogat att kriminalisera ett beteende trots att kriterierna inte är uppfyllda. Exempelvis kan det enligt Straffrättsanvändnings- utredningen vara aktuellt att göra undantag från kriterierna om det följer av internationella- eller gemenskapsrättsliga förpliktelser att en viss gärning ska vara kriminaliserad. Det krävs dock att det finns 9 SOU 2013:38, sid 498. mycket tungt vägande skäl för att göra undantag från kriterierna. Vidare krävs att dessa skäl redovisas samt att det klargörs att det är fråga om ett avsteg från principerna. Kravet på redovisningen av skälen för respektive emot en kriminalisering är, enligt utred- ningen, en av fördelarna med de framtagna kriterierna.10 betänkande har remiss- behandlats, men ännu inte föranlett någon annan åtgärd från lag- stiftarens sida. Kommittén har tagit del av remissyttrandena, vilka uppgår till ett hundratal.11 Lejonparten av remissinstanserna till- styrker kriterierna eller lämnar dessa utan erinran. En synpunkt som anförs mot kriterierna är att dessa är för allmänt hållna och att de därigenom inte ger tillräcklig vägledning för att avgöra om ett visst beteende bör kriminaliseras eller inte. En annan synpunkt som anförs är att kriterierna bör utvidgas för att därigenom kunna beakta andra förutsättningar och/eller konsekvenser. Som konstaterats är det alltid ytterst ett politiskt ställnings- tagande som avgör huruvida ett visst beteende ska kriminaliseras eller inte. Mot den bakgrunden går det naturligtvis inte att upp- ställa några absoluta kriterier som i detalj anger om eller när ett beteende ska kriminaliseras eller inte. De av utredningen framtagna kriterierna är därför av naturliga skäl relativt öppet hållna. Kriteriernas huvudsakliga förtjänst är, vilket Straffrättsanvändnings- utredningen och flera remissinstanser farmhåller, att dessa kan bidra till att resonemanget bakom ett politiskt ställningstagande i frågan tydliggörs genom att skälen preciseras och redovisas. Utifrån denna utgångspunkt avser kommittén att, med stöd av kriterierna, när- mare pröva huruvida nuvarande kriminalisering i krigsmateriellagen och PDA-lagen bör bestå eller inte. 10SOU 2013:38, sid. 499f. 11Ju2013/4451/L5. 6 Olika administrativa sanktioner Vid sidan om straffsanktioner finns ett flertal repressiva sanktioner som en tillsynsmyndighet kan använda sig av för att åstadkomma ett proportionerligt ingripande i förhållande till den överträdelse som därigenom beivras. Regeringen har i sin skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn räknat upp ett antal sanktioner, vilka är av mer eller mindre ingripande karaktär:1 Åtgärdsföreläggande, vilket kan förenas med vite Skyldighet att vidta rättelse De två sistnämnda sanktionerna kan under vissa förutsättningar jämväl beslutas interimistiskt. Som framgår av den komparativa jämförelse som gjorts av SIPRI2 förekommer det, utöver de nu uppräknade sanktionerna, ytterligare repressiva sanktioner i andra staters exportkontroll- regelverk, bl.a.: 1Regeringens skrivelse 2009/10:79, s. 42 ff. 2Penalties for export controll offences for dual-use and export control law. att företaget i fråga får en krångligare/försvårad exportprocess,3 tillfälligt eller definitiv nedläggning av företaget i fråga,4 utbyte av ansvarig person hos för exportkontrollen på företaget i fråga, konfiskation av egendom,5 tvång för personer på ett företag att genomgå viss utbildning. Till listan av repressiva sanktionsformer kan också läggas sank- tionsavgift. Sanktionsavgift utgör ett komplement till övriga ingri- pandemöjligheter och den är tänkt att användas för att i enskilda fall nyansera dessa.6 En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som åläggs en fysisk eller juridisk person på grund av en konstaterad överträdelse av en författningsbestämmelse. Sanktionsavgifter förekommer inom en rad rättsområden. De har varierande syften och utformningen av reglerna varierar också. Övergripande kan skiljas på sanktionsavgifter som har ett renodlat repressivt (straffande) syfte och sanktionsavgifter som utöver det repressiva syftet dessutom har en vinstbegränsande karaktär.7 Tanken med den sistnämnda sanktionsavgiftstypen är att utgöra ett komplement till förverkandebestämmelsen.8