sou · H2B310 · 2014-02-28 00:00:00 — En del av de nya reglerna kommer att påverka alla statliga myndigheter, kommuner och privaträttsliga organ som omfattas av PSI-lagen. Men de direkta konsekvenserna av de nya tvingande reglerna är begränsade. Hur stora de finansiella konsekvenserna blir beror i hög grad på ambitionsnivån hos regeringen, kommun- och och de olika myndigheterna. Det gäller i ännu högre grad utredningens övriga förslag som syftar till att främja utvecklingen. Utredningens utgångspunkt är att myndigheterna kan genom- föra en stor del av åtgärderna successivt snarare än på en gång, och att de kan samordnas med befintliga uppgifter och andra insatser som syftar till att utveckla myndigheternas öppenhet, service och Konsekvenser av utredningens förslag Därför bör de i allmänhet kunna genomföras inom ramen för befintliga anslag. 12.1.1De nya reglerna för avgifter En viktig förändring är den nya huvudregeln för avgifternas storlek som följer av ändringen i PSI-direktivet. De finansiella konsekv- enserna beror dock helt på i vilken omfattning huvudregeln tillämpas, det vill säga i vilken utsträckning möjligheterna till undantag kommer att utnyttjas. För de flesta myndigheter och kommuner spelar PSI-lagens regler för avgifter ingen roll, i vart fall på kort sikt. Orsaken är antingen att deras intäkter från avgifterna har marginell betydelse för deras samlade inkomster, eller för att de inte tar ut några avgifter alls för att tillhandahålla handlingar. Utgångspunkten för den nya huvudregeln är att avgifterna får täcka myndigheternas direkta kostnader för att tillhandahålla handlingar. Även om volymen på vidareutnyttjandet skulle öka kraftigt så innebär det inte några nettokostnader, eftersom det är tillåtet att ta ut avgifter som täcker alla de tillkommande kostnaderna (marginalkostnader). Myndigheter som får göra undantag från huvudregeln kan få nettoinkomster till följd av att volymen ökar relativt mer än de totala kostnaderna, även om avgifterna inte beräknas så att de ska ge full kostnadstäckning. Åtminstone en del av myndigheterna kommer att kunna minska sina kostnader, som en indirekt effekt av de åtgärder som vidtas för att underlätta för vidareutnyttjarna. Om de effektiviserar sina system och rutiner för att tillhandahålla information för vidare- utnyttjande kan de ha nytta av det också i den egna verksamheten. I vissa fall kan de finansiella konsekvenserna av den nya huvud- regeln bli betydande. Det är om regeln börjar tillämpas för sådana verksamheter som till stor del finansieras med avgifter som beräknas för att ge full kostnadstäckning. Ännu större blir konsekvenserna om avgifterna tas bort helt, vilket är fullt möjligt enligt de regler som föreslås. Förutsatt att sådana verksam- heter ska förbli en del av det offentliga åtagandet så måste de i så fall finansieras med anslag. Utredningen lämnar inga förslag om vilka avgifter som bör tas ut för olika verksamheter. Däremot bedömer utredningen att avgifternas storlek sannolikt är helt avgörande för hur vidareutnyttjandet kommer att utvecklas. Konsekvenser av utredningens förslag aspekten måste enligt utredningen vägas in när regeringen respektive kommun- och fattar beslut om hur avgifterna för olika typer av information ska beräknas. I vart fall på kort sikt är det fråga om att avvägning mellan finansiella utgifter och samhällsekonomiska vinster. 12.1.2Kravet på förteckningar och information Förslaget om att myndigheter ska publicera förteckningar över vilka handlingar som finns tillgängliga för vidareutnyttjande kommer att kräva en viss arbetsinsats och medföra en del administrativa kostnader. Konsekvenserna bedöms dock inte bli större än att arbetet kan göras med befintliga medel. Ett viktigt skäl är att de nya kraven i hög grad är desamma som dem som finns i OSL och arkivlagen, som myndigheterna redan är skyldiga att följa. Den föreslagna regleringen ställer inga nya krav på att myndigheterna faktiskt ska tillhandahålla handlingar i särskilda format. Undantaget är att den handling som utgör själva förteck- ningen ska publiceras elektroniskt. Skyldigheterna i övrigt avser bara att redovisa information om handlingstyperna och hur de kan tillhandahållas. Det föreslagna kravet på att myndigheter ska lämna upplysningar om sin information på elektronisk väg i stället för i annan form bedöms inte medföra någon nämnvärd ökning av myndigheternas arbetsbörda. För samtliga myndigheter är elektronisk information i någon form ett naturligt inslag i verksamheten. I de allra flesta fall är det också enklare och billigare att lämna information elektroniskt än på annat sätt. För den myndighet som får till uppgift att utfärda föreskrifter kommer förslaget att medföra ökade kostnader. Frågan tas upp i nästa avsnitt. Utredningen föreslår att får två nya uppgifter. Den ena är att ta fram föreskrifter för den förteckning över de handlingar som finns för vidareutnyttjande som myndigheterna föreslås bli skyldiga att publicera. Dessutom föreslås att myndigheten får ansvar för att utforma och förvalta den gemensamma portalen där Konsekvenser av utredningens förslag uppgifter om information från olika delar av förvaltningen kan presenteras. Uppgiften att ta fram föreskrifter har en tydlig koppling till nuvarande uppgift på arkivområdet. Föreskrifterna om arkivredovisning innehåller flera delar som liknar dem som föreslås för myndigheternas information om sina handlingar för vidare- utnyttjande. Att förvalta en gemensam portal ligger också inom ramen för myndighetens befintliga kompetens. Enligt utredningen är det rimligt att portalen baseras på den plattform som Verket för innovationssystem håller på att ta fram på regeringens uppdrag. När uppdraget redovisas ska alla rättigheter och andra resultat från utvecklingen lämnas till . Eftersom arbetet med att utveckla plattformen fortfarande pågår så är det för tidigt att ange förutsättningarna för att utnyttja den för en gemensam portal. Efter samråd med Verket för innovationssystem och är utredningens preliminära bedömning att möjlig- heterna är goda. I så fall kommer en stor del av den investering som krävs för att skapa den nya portalen redan att vara betald. Däremot kommer det att behövas vissa resurser för att förvalta och utveckla portalen. Hur stora resurser som krävs för uppgifterna beror i hög grad på ambitionsnivån och i vilken takt de ska genomföras. Utredningen utgår från att båda uppgifterna kommer att byggas upp successivt, vilket ger möjligheter att anpassa insatserna till variationerna i övriga uppgifter och att de åtminstone delvis kan samordnas med dem. En grov uppskattning är att uppgifterna kommer att kräva i genomsnitt cirka fem årsarbetskrafter för det löpande arbetet med föreskrifterna och att driva den gemensamma portalen, vilket motsvarar ett årligt anslag på . Det är rimligt att anta att behovet är störst i början, när föreskrifterna ska tas fram och portalen byggas upp. I princip skulle det vara möjligt att finansiera driften av portalen med avgifter. De myndigheter som ville utnyttja portalen för att presentera sin information skulle i så fall betala en avgift till . Utredningen avstyrker en sådan lösning. Ett skäl är att den skulle innebära kostnader för att administrera avgifterna. Viktigare är att det sannolikt skulle få en del myndigheter att avstå från att utnyttja portalen, och i stället välja att presentera informationen i olika former på sina egna webbsidor eller på annat sätt. Förutom att medföra dubbelarbete så skulle det kraftigt minska Konsekvenser av utredningens förslag nyttan för vidareutnyttjarna, som efterfrågar enklare tillgång till mer standardiserad information om myndigheternas handlingar. 12.1.4Nya uppgifter och uppdrag Merparten av de nya uppgifter och tillfälliga uppdrag som utredningen föreslår för olika statliga myndigheter bedöms kunna finansieras inom ramen för nuvarande anslag. Det gäller de nya uppgifter och uppdrag som utredningen föreslår för Datainspektionen, och Statskontoret. Bedömningen baseras på att uppgifterna är begränsade och att de kan fördelas på myndigheter som redan har snarlika uppgifter. Det är mer effektivt att utnyttja den kompetens och övriga förutsätt- ningar som redan finns hos myndigheterna än att bygga upp nya organisationer för att utföra uppgifterna. Om det senare visar sig att uppgifterna blir mer omfattande än vad utredningen har bedömt så kan det motivera ökade anslag. Verksamheten vid Statens servicecenter finansieras med avgifter från de myndigheter som nyttjar tjänsterna. Myndighetens eventuella nya uppgifter när det gäller vidareutnyttjande kan finansieras på samma sätt. Utredningen föreslår att det inrättas en ny funktion för tillsyn av förbudet mot diskriminerande villkor. Genom att ge ansvaret för tillsynsfunktionen bedömer utred- ningen att behovet av extra resurser kan minimeras. Myndigheten har redan kompetens inom närliggande områden, som kan kompletteras genom utbildning om PSI-lagstiftningen. Tillsynen och handlägg- ningen bör ofta kunna samordnas med myndighetens granskningar enligt konkurrenslagen. Den nya uppgiften bedöms därför kunna utföras inom ramen för befintliga resurser. Bedömningen baseras på att antalet helt nya ärenden på området kommer att vara begränsat. Utredningens förslag innebär inga nya krav på företagen. Däremot syftar många av förslagen till att underlätta för företagen att vidareutnyttja information från den offentliga förvaltningen. Det kommer till exempel att bli lättare att få reda på vilken information som finns att vidareutnyttja och i vilken form den går att få tag i. Konsekvenser av utredningens förslag Det blir också enklare att bedöma hur höga avgifterna blir och att överklaga beslut. Konkurrensen kommer att främjas av tillsyns- funktionen för diskriminerande villkor. I varierande grad kommer många av förslagen att leda till att det går åt mindre tid för företagen att få tag i den information som de vill vidareutnyttja. Men det är omöjligt att ens uppskatta något belopp för besparingen. En orsak är att den tänkbara besparingen beror helt på hur intresset för vidareutnyttjande utvecklas och hur framgångsrika företagen kommer att vara med att utveckla nya tillämpningar som efterfrågas. Här kommer PSI-lagens bestämmelser och de övriga åtgärder som utredningen föreslår säkert att ha viss betydelse, men utvecklingen beror i hög grad också på en rad andra faktorer. Om den nya huvudregeln för avgifter skulle tillämpas generellt i hela den offentliga förvaltningen så skulle företagens kostnader för informationen i många fall minska kraftigt. Men i vart fall på kort sikt skulle det kräva att en del av myndigheternas verksamheter behövde finansieras på annat sätt. Det kan inte uteslutas att företagen skulle drabbas av andra kostnader till följd av det. Troligen är det framför allt de mindre och nya företagen som skulle kunna dra störst nytta av de olika åtgärderna för att förenkla för vidareutnyttjarna. Det blir enklare att få tag i informationen, vilket kan ha stor betydelse för företag med begränsad kapacitet att undersöka tillgången hos olika myndigheter. Sänkta avgifter skulle också främst gynna de små företagen. Ofta har de små möjligheter att betala stora summor för information att testa olika innovativa idéer till vidareutnyttjande på, eftersom efterfrågan på de eventuella tjänsterna är okänd. Höga avgifter fungerar som en stark barriär mot i första hand de mest nyskapande men osäkra formerna för vidareutnyttjande. Utgångspunkten för de olika initiativen som syftar till att öka vidareutnyttjandet – inte minst PSI-direktivet – är att den offentliga förvaltningens information är en outnyttjad resurs som kan ha ett stort värde för olika delar av samhället. Det betyder att ju mer informationen frivilligt används av någon, desto större samhälls- ekonomisk nytta. Förutsättningen är att de samhällsekonomiska kostnaderna för att utnyttja informationen inte ökar ännu mer. Konsekvenser av utredningens förslag Att kvantifiera den samhällsekonomiska nyttan för av att öka vidareutnyttjandet är mycket svårt, och utredningen har avstått från att försöka. Det finns ett antal internationella studier som har uppskattat olika värden, till exempel hur mycket brutto- nationalprodukten skulle kunna öka om informationen utnyttjades så mycket som möjligt. Men sådana studier baseras på en rad osäkra och mer eller mindre realistiska antaganden, till exempel om avgifternas storlek och om den allmänna ekonomiska och tekniska utvecklingen. Ofta baseras de på beräkningar för ett område i något land, där resultatet sedan skalas upp till hela EU, eller världen. Vissa poster i sådana kalkyler är extremt svåra att värdera och kvantifiera. Det gäller till exempel värdet av ökad öppenhet och insyn, högre kvalitet, nya tjänster eller ökad bekvämlighet, liksom värdet av sådana tjänster som inte prissätts på en marknad utan utvecklas av enskilda individer eller av ideella organisationer för varierande syften. Samma sak gäller eventuella kostnader som samhället drabbas av till följd av till exempel ökade risker för intrång i den personliga integriteten eller andra missbruk av informationen. Men trots att det finns anledning att ifrågasätta precisionen i bedömningarna av den samhällsekonomiska nyttan är en genom- gående slutsats att det handlar om väsentliga belopp. Mätt som ekonomisk tillväxt brukar det handla om flera tiondels procent- enheter av bruttonationalprodukten (BNP). Om resultaten från sådana studier kombineras med andel av befolkningen eller BNP kan man schablonmässigt uppskatta den svenska BNP skulle kunna öka med åtminstone till följd av ett ökat vidareutnyttjande. Syftet med PSI-direktivet och PSI-lagen är att myndigheter ska göra offentlig information tillgänglig för allmänheten via internet. Även om fokus inte ligger på information som innehåller personuppgifter så är också sådan information ofta intressant att vidareutnyttja. Det kan handla om information som indirekt utpekar personer i till exempel fastighetsbeteckningar och annan information som normalt inte bedöms medföra några integritetsrisker vid vidareutnyttjande. Konsekvenser av utredningens förslag Vidareutnyttjande kan innebära stora risker för kränkningar av den personliga integriteten, inte minst när information publiceras på internet. Det gäller också när det handlar om indirekta och så kallade harmlösa personuppgifter. Konsekvenserna är vanligtvis svåra att förutse eftersom nätet tillåter stor spridning och möjliggör omfattande sökningar och sammanställningar av uppgifter från en stor mängd källor. Det är därför svårt att bedöma vilka konsekvenser ett utlämnande för vidareutnyttjande kan få. En sådan bedömning är dock nödvändig för att personuppgifter ska kunna lämnas ut elektroniskt. Varken PSI-direktivet eller PSI-lagen påverkar bedömningen av vad som med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten får läggas ut på nätet eller i övrigt tillhandahållas för vidareutnyttjande. Av artikel 1.4 i PSI-direktivet framgår att tillämpningen av direktivet inte på något sätt ska påverka skyddsnivån för enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter enligt bestämmelser i unionslagstiftningen eller nationell lagstiftning. Där påpekas också att de skyldigheter och rättigheter som anges i data- skyddsdirektivet inte påverkas av PSI-direktivet. Genom ändrings- direktivet föreskrivs i artikel 1.2 punkten cc dessutom att PSI- direktivet inte gäller för handlingar som med hänsyn till skyddet av personuppgifter är undantagna från tillgång eller för vilka tillgången omfattas av restriktioner. Enligt samma bestämmelse undantas också delar av sådana handlingar som är tillgängliga enligt bestämmelserna om tillgång men som innehåller personuppgifter som inte får vidareutnyttjas enligt lagstiftningen om skydd för enskilda när det gäller behandling av personuppgifter. Att PSI-lagen inte påverkar skyddet för den personliga integriteten framgår av att lagen inte innehåller några bestämmelser om tillgång. I 1 § tredje stycket anges att bestämmelser om tillhandahållande av handlingar finns i annan författning. Bestämmelsen innebär enligt författningskommentaren att lagen inte kan åberopas som grund för att få tillgång till handlingar. Det innebär att frågan om vilka handlingar som kan lämnas ut för vidareutnyttjande avgörs av bestämmelserna i bland annat OSL och registerförfattningar. Vidare framgår det av 4 § första stycket att lagen inte omfattar handlingar som inte får tillhandahållas eller för begränsningar i vidareutnyttjande som myndigheter är skyldiga att besluta om eller som annars följer av författning. Lagen gäller således inte för handlingar som inte får lämnas ut enligt bestämmelser i bland annat OSL, PUL och register- författningarna. Detsamma gäller handlingar som lämnas ut med Konsekvenser av utredningens förslag sådana begränsningar som framgår av bestämmelser i register- författningar. I de här avseendena innebär utredningens förslag inga förändr- ingar. Förslaget om den så kallade allmänna principen – det vill säga att handlingar som tillhandahålls av myndigheter och inte är undantagna från PSI-lagens tillämpningsområde får vidareutnyttjas om det inte finns något rättsligt hinder – medför inte heller någon ändring för integritetsskyddet. Även om utredningens förslag inte innebär någon skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar i större utsträck- ning än vad som gäller så är det bakomliggande syftet att offentlig information hos myndigheterna ska göras tillgänglig elektroniskt i större omfattning än vad som görs . För detta syfte föreslår utredningen flera åtgärder för att främja myndigheternas arbete på området (se kapitel 6 och 10). Ett effektivt vidareutnyttjande förutsätter vanligtvis att handlingarna lämnas ut i elektronisk form. Det finns därför anledning att anta att utredningens förslag medför att mer information som innehåller personuppgifter kommer att göras tillgänglig för vidareutnyttjande. Kraven på myndigheternas system och rutiner för att slå vakt om integritetsskyddet kommer därför att skärpas. Vid elektroniskt utlämnande ska myndigheterna tillämpa bestämmelser i flera, delvis samverkande, regelverk. De är komplicerade och innefattar flera svåra bedömningar. Reglernas utformning och förhållande till varandra kan medföra risk för felaktiga bedömningar av vad som får och vad ska lämnas ut elektroniskt. Förutom risken för att personuppgifter kan komma att lämnas ut för vidareutnyttjande i strid med gällande bestämmelser, medför de komplicerade regelverken även att fördelarna med vidareutnyttjandet begränsas. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att de föreslagna ändringarna av PSI-lagen i sig inte medför några direkta effekter för skyddet av den personliga integriteten. Däremot finns påtagliga risker för att insatserna för att öka spridningen av information från myndigheter till resten av samhället, i kombination med en svårtillämpad och delvis oklar lagstiftning, kommer att leda till fler fall av felaktig spridning av information och otillbörliga intrång i den personliga integriteten. För att motverka en sådan utveckling är det mycket viktigt att myndigheterna anpassar sina mål för och arbetet med informationssäkerhet till den väntade utvecklingen. Grunddata – i samhällets tjänst. kompetens i utveckling. Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet. Organisering av framtidens e-förvaltning. Vidareutnyttjande av handlingar – genomförande av PSI-direktivet. Dekkers, M., Polman, F., te Velde, R. och de Vries, M., 2006. MEPSIR (Measuring European Public Sector Information Resourses. Final Report of Study on Exploitation of public sector information – benchmarking of EU framework conditions. de Vries, M., 2012. Re-use of Public Sector Information – Catalogue and highlights of studies, cases and key figures on economic effects of changing policies, Ministeriet for by, bolig og landdistrikter, . Att beräkna kostnader m.m. för information i elektronisk form. Ändring i föreskrifter och allmänna råd till avgiftsförordningen. ESV Cirkulär 2011:3. Governo, 2013. Förutsättningar för digital samverkan. Utredning om insatser för att främja digitalisering och digital samverkan. , B., de Vries, M., , och , L. R, 2011, Business Activity and Exclusive in the Swedish PSI Act. , uppdragsforskningsrapport 2011:2. , B. och , R., 2013, Det svenska och danska genomförandet av PSI-direktivet – och hur de bör uppdateras i ljuset av det nya PSI-direktivet. I for Rettsvitenskap, vol. 126, 1-2/2013, s. 196–230. Open data: Unlocking innovation and performance with liquid information. Morando, F., Iemma, R. och Basso, S., 2013. Is there such a thing as free government data? Publicerad på () . , H., 2009, Upphovsrättslagstiftningen: en kommentar. Statskontoret, 2010, Kartläggning av exklusiva ratter. Vickery, G., 2011. Review of recent studies on PSI re-use and related market developments. Information Economics, . En särskild utredare ska bland annat -föreslå de författningsändringar som behövs för att genomföra ändringarna i och rådets direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet) i svensk rätt, -analysera konsekvenserna av utvidgningen av direktivets tillämpningsområde till arkiv, museer och bibliotek, -se över lagen (2010:566) om vidareutyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen) i övrigt, -se över myndigheters bemyndiganden om uttag av avgifter för tillhandahållande och vidareutnyttjande av information i syfte att öka tydligheten, -utreda vilket stöd myndigheterna behöver och om någon myndighet bör ges uppgifter på området. Utredaren ska följa de förhandlingar om förslagen till ändringar i PSI- direktivet som pågår inom Europeiska unionen och i sitt förslag utgå från det innehåll de får när de antagits av och rådet. Utredaren ska lämna förslag till lagändringar . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Statliga och kommunala myndigheter samlar in, framställer och reproducerar information för att fullgöra sina offentliga åtaganden. Vissa myndigheter har informationsförsörjning som en av sina uppgifter, t.ex. Lantmäteriet, och Statistiska central- byrån. I dessa fall är det en uppgift för myndigheten att se till att viss information finns tillgänglig i samhället för att riksdag och regering bedömt att det är ett offentligt åtagande. I andra fall utgör produktion och tillhandahållande av information en mindre del av verksamheten och i en del fall är informationen en biprodukt av ärendehandläggningen. Informationen som finns i den offentliga förvaltningen har ett stort marknadsvärde och är ett viktigt utgångsmaterial för utvecklingen av nya produkter och tjänster, särskilt när den är elektroniskt tillgänglig. När information används utanför myndig- heten är det ett vidareutnyttjande i PSI-direktivets mening. Offentlig information från svenska myndigheter vidareutnyttjas i betydande omfattning för både kommersiella och ideella ändamål. Genom att förbättra förutsättningarna för att använda informationen skapas positiva samhällsekonomiska effekter när fler och växande företag därigenom kan utveckla nya branscher, nya produkter och nya tjänster som ger ökad sysselsättning och ekonomisk tillväxt. I den förvaltningspolitiska propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) framhåller regeringen att en stor del av den information som finns hos kommunala och statliga myndigheter utgör en samhällsgemensam resurs av stort värde för medborgarna, företagen och det civila samhället. Regeringen anser att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att tillgodogöra sig värdet av denna informationssamling. Medborgare och organisationer kan använda information från myndigheter för sin egen kunskapsuppbyggnad, som underlag för deltagande i det offentliga samtalet och i formella politiska processer. Information från myndigheter kan också användas som underlag för att fatta välavvägda beslut när det gäller individuella