sou · H2B350 · 2014-06-24 00:00:00 — Vi bedömer att vårt förslag om ändring i skogsvårdslagen skapar tillräckliga förutsättningar för markägarna att etablera bryn. Möj- ligheten att eventuellt ersätta markägaren för skötselåtgärder är ett mer smidigt styrmedel än att utnyttja naturvårdsavtal. Det skulle vara möjligt att stärka hänsynen till grön infra- struktur i den fysiska planeringen och vid exploateringar genom ändringar i . En stärkt hänsyn skulle t.ex. kunna åstadkommas genom att kommunerna ålades att i översikt- planen redogöra för hur kommunen avser att följa de hushållnings- bestämmelser i 3 kap. som avser vissa sammanhäng- ande eller särskilt känsliga mark- och vattenområden samt redogöra för strukturer och sammanhang i landskapet som är av betydelse för arter eller deras livsmiljöer. Vi bedömer att är tillräcklig för att ta hänsyn till grön infrastruktur i den fysiska planeringen och att en stärkt hänsyn går att åstadkomma genom förbättrad väg- ledning, förbättrade planeringsunderlag och råd och stöd till kom- muner, markägare och brukare. Det finns inga överenskommelser på internationell eller europeisk nivå som binder i detta avseende. Däremot finns både inter- nationella överenskommelser och EU-bestämmelser som kan komma att påverka den svenska utformningen av bestämmelserna om miljöhänsyn i skogsbruket. Det direktiv på EU-nivå som Stärkt arbete med grön infrastruktur främst har betydelse i detta avseende är art- och habitatdirektivet33. Därtill finns internationella överenskommelser så som den strategiska planen för biologisk mångfald 2011–2020 som antogs vid partsmötet för konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77) i , om klimatförändringar (SÖ 1993:13), FN:s skogsprinciper34 och FN:s skogsforum35. Inga av dessa konventioner eller överenskommelser förhindrar från att vidta de föreslagna åtgärderna. Konsekvenser för andra samhällsmål Den gällande skogspolitiken beslutades (Prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252). Beslutet innebar en avreg- lering av skogsbruket, där tidigare ekonomiska stöd och detalj- regleringar togs bort. infördes två jämställda mål för skogsbruket – ett miljömål och ett produktionsmål. Förslaget om övergångszoner mellan jord- och skogsbruksmark kan minska den framtida skogsproduktionen och därmed komma i konflikt med det skogspolitiska produktionsmålet. skapas miljövärden i skogsbruket vilket stöder skogspolitikens miljömål. Förslaget berör de skogsbruksföretag som har avverknings- mogen skog i anslutning till jordbruksmark. Förslaget innebär ingen inskränkning av markägarens rätt att själv besluta om förvalt- ningen av sin mark. Markägaren kan i samband med en avverkning fritt bestämma om denne vill återplantera träd eller inte i över- gångszonerna mellan jord- och skogsbruksmark. Ansvaret för avvägningen mellan de två skogspolitiska målen läggs därmed på markägaren när det gäller den framtida användningen av marken i övergångszonerna mellan jord- och skogsbruksmark. Nuvarande dispensförfarande tas bort. Förslaget innebär därför en avreglering och förenkling för de berörda markägarna. Skapandet av övergångzoner kan påverka de framtida möjliga avverkningsvolymerna vilket skulle kunna få konsekvenser för skogsindustrins inhemska råvarubas. 33Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 34Förenta nationernas så kallade skogsprinciper antogs vid i . Skogsprinciperna är icke-bindande. 35FN:s skogsforum (UNFF) är en fortsättning på FN: s miljö- och utvecklingskonferens i . Målet för forumet är att stimulera länderna att sköta, skydda och använda skogarna på ett hållbart sätt. Stärkt arbete med grön infrastruktur Åtgärden kommer att omfatta maximalt av den produktiva skogsarealen. Det är dock svårt att bedöma den andel av arealen som faktiskt kommer att undantas från skogs- produktion. Vi har tidigare i detta avsnitt bedömt att påverkan på virkesutbudet knappast kommer att påverka tillgången på skogs- råvara på något påtagligt sätt. Under de kommande 50–100 åren kommer den svenska skogs- industrin att genomgå stora förändringar. Den tekniska utveck- lingen och globala konkurrensförhållanden kommer att förändra marknadsförutsättningarna för skogsnäringen genom produkt- utveckling och förändrade konsumtionsvanor. Efterfrågan på skogs- råvara för gamla användningsområden kan minska medan nya användningsområden kan tillkomma. minskar exempel- vis efterfrågan på tidningspapper. Sysselsättningen i skogsindustrin bestäms också av den tekniska utvecklingen när det gäller tillverk- ningsmetoder. De svenska industriföretagens anpassningsförmåga till kom- mande förändringar kommer att ha stor betydelse för utvecklingen av skogsindustrin i och för skogssektorns bidrag till den svenska ekonomin, när det gäller t.ex. exportvärde, kunskaps- utveckling och sysselsättning. Vårt förslag om övergångszoner bedöms vara av marginell betydelse i sammanhanget. En höjd ambitionsnivå gällande skötseln av infrastrukturens miljöer är ett kostnadseffektivt sätt att skapa bättre förutsättningar för en fungerande grön infrastruktur och biologisk mångfald. Genom och Svenska kraftnäts skötsel av ytorna längs med vägar, järnvägar och kraftledningar har vi stora arealer hävdad gräs- och buskmark. Denna skötsel är utformad för en säker drift av infrastrukturen. Skötseln kan anpassas med förhåll- andevis små kostnader så att den också tillför värden för natur- vården, den biologiska mångfalden och ekosystemen. Vi bedömer därför att vårt förslag ger stor miljönytta för insatta resurser. Vårt förslag om övergångszoner mellan jord- och skogsbruks- mark innebär att markägaren gör en avvägning mellan skogs- politikens produktionsmål och miljömål. Markägaren beslutar åtgärderna på egen hand utan onödig byråkrati. Myndigheternas roll blir att erbjuda markägaren information och rådgivning. Stärkt arbete med grön infrastruktur innebär vidare att markägaren kan ges ersättning för åtgärder i skogsbryn som inte är företagsekonomiskt motiverade men som ger miljönytta. Vi bedömer att förslaget ger förutsättningar för kostnadseffektiva miljöinsatser. Förslaget berör de markägare som avverkar skog intill jordbruks- mark. Förslaget har inte några påtagliga fördelningseffekter. Förslaget bedöms inte få några påtagliga statsfinansiella effekter. Övergångszoner mellan jord- och skogsbruk Det står varje enskild markägare fritt att bestämma om denne vill återplantera träd eller inte i de föreslagna övergångszonerna mellan jord- och skogsbruksmark. Det kommer inte att utgå någon ersätt- ning till de markägare som väljer att inte återplantera träd. Det slopade återbeskogningskravet får därför inga direkta statsfinansiella effekter. Eventuella riktade insatser för skötsel av bryn kan finansieras genom omfördelningar inom landsbygdsprogrammet. Även rådgiv- ningsinsatser bör kunna rymmas inom pågående kompetens- utveckling inom t.ex. landsbygdsprogrammets målområde Ett rikt odlingslandskap eller rådgivningsverksamhet. Det är en uppgift för och att i uppdraget om informativa och ekonomiska styrmedel bedöma behovet av statsbidrag för att ge nödvändiga incitament för skötsel av övergångszonerna. I uppdraget till myndigheter ingår att göra den slutliga bedömningen av de statsfinansiella effekterna av ett eventuellt bidragssystem. Stärkt arbete med grön infrastruktur Höjd ambitionsnivå i skötseln av vardagslandskapet och infrastrukturens miljöer En höjd ambitionsnivå i skötseln av infrastrukturens miljöer inne- bär ökade kostnader för de berörda myndigheterna. Dessa kost- nader bedöms dock vara marginella och rymmas inom ramen för myndigheternas ekonomiska ramar. Det bör vara en uppgift för att inom ramen för det föreslagna uppdraget redovisa en mer preciserad analys av kostnaderna för en ändamålsenlig sköt- sel av den gröna infrastrukturen längs vägar och järnvägar. uppskattar kostnaden för en anpassad skötsel till cirka 1 till 2 miljoner (cirka 1,5–av årsbudgeten för skogligt underhåll) beroende på vald ambitionsnivå. Denna uppskattning bygger på att det är möjligt att göra naturfrämjande åtgärder i samband med ordinarie underhåll. Det bör vara en upp- gift för att inom ramen för det föreslagna upp- draget redovisa en mer preciserad analys av kostnaderna för en ändamålsenlig skötsel av den gröna infrastrukturen längs vägar och järnvägar. Förslaget innebär uppdrag till: och att efter samråd med andra berörda aktörer utforma gemensamma ekonomiska styr- medel för hantering av övergångszoner. att planera för och genomföra skötsel av vägars sido- områden och järnvägsmark utmed järnvägslinjer och stations- områden ur naturvårds- och landskapsperspektiv. Planeringsdelen av uppdraget ska ske efter samråd med . att planera för och genomföra skötsel av kraft- ledningsgator ur naturvårds- och landskapsperspektiv. Planer- ingsdelen av uppdraget ska ske efter samråd med Statens jord- bruksverk. att genomföra en satsning på rådgivning och information om skötsel av gräs- och buskmarker i infra- strukturens miljöer. Stärkt arbete med grön infrastruktur att i vägledning om översiktsplanering ta upp att kommunerna i sin översiktplan bör ta hänsyn till strukturer och funktioner i landskapet av betydelse för den gröna infrastruk- turen samt till stora orörda mark- och vattenområden och mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. Länsstyrelserna att se över de underlag som myndigheten tillhandahåller för kommunernas planering. Vi bedömer att uppdragen ryms inom myndigheternas ordinarie verksamhet. 13Bättre styrning för att möta klimatförändringarna Klimatförändringarna får konsekvenser för den biologiska mång- falden, ekosystemen och deras förmåga att leverera ekosystem- tjänster. Förutsättningarna för pågående och framtida användning av mark och vatten kommer att förändras, vilket påverkar möjlig- heterna att nå miljökvalitetsmålen. Vi behöver därför anpassa använd- ningen av mark och vatten till klimatförändringarna som vi arbetar med att minska utsläppen av växthusgaser. Med klimatanpassning avses omställningar i ekologiska, sociala eller ekonomiska system till följd av verkliga eller förväntade klimatförändringar. Det handlar om att identifiera risker och sår- barheter för att undvika framtida skadekostnader och störningar i samhället och att skapa förutsättningar för att ta till vara de möjlig- heter som kan följa av ett förändrat klimat. Miljömålsberedningens uppdrag omfattar både hållbar mark- användning och hållbar vattenpolitik. Vi har identifierat behov av samhällsförändringar inom dessa områden och med utgångspunkt i detta föreslår vi två etappmål: Förutsättningarna för att anpassa pågående och planerad mark- användning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat är säkerställda . Förutsättningarna för en långsiktigt hållbar hantering av ytav- rinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och naturmiljö i ett för- ändrat klimat ska finnas på plats . 14Stärkt arbete med klimatanpassning 14.1Etappmål om bättre förutsättningar för anpassning till ett förändrat klimat Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: Förutsättningarna för att anpassa pågående och planerad mark- användning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat är säkerställda . Förslag till åtgärder: ser regeringen över och förtydligar instruktionen för samtliga berörda expert- och sektorsmyndigheter. Över- synen ska syfta till att precisera och förtydliga myndig- heternas ansvar, uppgifter och särskilda funktion i arbetet med klimatanpassning. I anslutning till detta får berörda myndigheter också i uppdrag att ta fram förslag till mål för arbetet med klimatanpassning inom sina respektive ansvars- områden. Uppdraget att ta fram förslag till mål ska rapport- eras till regeringen . Regeringen ger () i uppgift att samordna de statliga myndigheternas arbete med klimatanpassning. Inom ramen för uppdraget ska kartlägga behovet av mötes- platser och framtagande av samordnade underlag, verktyg och stöd för klimatanpassning. Regeringen ger i uppdrag att ta fram förslag till ett system för insamling och tillgängliggörande av högupplösta nederbördsdata. Stärkt arbete med klimatanpassning Regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att se över det planeringsunderlag som länsstyrelserna förser kom- munerna med i den fysiska planeringen, särskilt beträffande de underlag som behövs för att förebygga och på andra sätt hantera risker som följer med ett ändrat klimat. Översynen bör vara färdig . Regeringen tillkallar en särskild utredare med uppdrag att se över hur lagstiftningen bör utformas för att myndigheter, kommuner, infrastrukturförvaltare och enskilda ska kunna bedriva ett verkningsfullt arbete med att anpassa pågående och planerad markanvändning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat. Syftet med utredningen ska vara att utreda och analysera eventuella hinder och begränsningar för klimatanpassning i lagstiftningen och vid behov lämna förslag på författningsändringar. Utredaren ska överväga om kommunernas skyldighet att analysera risker och sårbarheter som följer av ett förändrat klimat och ta fram planer för hur sådana risker ska hanteras behöver förtydligas. I uppdraget ska också ingå att utreda behovet av lagstadgad rätt för kommunerna att utföra åtgärder på annans mark för att minska risken för att angelägna allmänna intressen skadas till följd av klimatförändringar. Regeringen tillkallar en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag till hur det framtida arbetet med att anpassa pågående och planerad mark- användning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat bör finansieras. Anpassningen till ett förändrat klimat är en stor utmaning En av samhällets stora framtida utmaningar är hur användningen av mark och vatten ska kunna anpassas till ett gradvis förändrat klimat. Klimatanpassning handlar bl.a. om att förebygga och mini- mera negativa effekter av klimatförändringarna, men också om att ta till vara på de positiva effekter som ett förändrat klimat kan ge upphov till. Det kan t.ex. handla om åtgärder för att hantera en ökad risk för skred, ras, erosion, översvämning och markförorening Stärkt arbete med klimatanpassning eller åtgärder för att möta förändringar av markens produktivitet och förlängd växtsäsong. Med klimatanpassning avser vi åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors liv, hälsa och egendom genom att samhället anpassas till de konsekvenser som ett förändrat klimat kan medföra för mark, vatten och bebyggelse. Det kan handla om åtgärder för att förhindra och begränsa skador på befintlig eller planerad bebyggelse, infrastruktur och annan användning av mark- och vattenområden samt skador på människor, egendom och miljön. För att det ska vara möjligt att nå flera av miljökvalitetsmålen måste en anpassning till ett förändrat klimat ske. Detsamma gäller målen om bl.a. ekosystemtjänster och produktionsnivåer i skogs- och jordbrukslandskapen. Det föreslagna etappmålet syftar i första hand till att bidra till att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö nås. Etappmålet kan också bidra till att miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv nås. Arbetet har till stor del varit fokuserat på att sprida kunskap och information har en stor del av arbetet med klimatanpassning varit inriktat mot att ta fram och sprida kunskap och information om klimatförändringarna och behovet av anpassning. Regeringen har bl.a. gett () i uppdrag att driva ett nationellt för klimat- anpassning med uppgift att samla in, sammanställa och tillgänglig- göra kunskap om klimatförändringarna och klimatanpassning samt att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer ta fram en vägledning för hur man använder sig av klimatscenarier. På regional nivå har regeringen gett i uppgift att samordna arbetet med klimatanpassning, samordna nationella myn- digheters underlag och förse kommunerna med planeringsunderlag. Länsstyrelserna har regeringens uppdrag att sammanställa, redovisa och göra jämförelser av det klimatanpassningsarbete som sker på nivå1. Uppdraget delrapporterades till regeringen . I länsstyrelsernas uppdrag ingår också att ta fram regionala handlingsplaner för klimatanpassning som ska fungera 1 Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna. Stärkt arbete med klimatanpassning som vägledning för det lokala och regionala arbetet med klimat- anpassning. Kommunerna har en viktig roll i anpassningsarbetet Kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för den fysiska plan- eringen. Ett viktigt instrument är (2010:900), där frågan om klimatanpassning aktualiseras vid kommunens plan- läggning och i ärenden om bygglov och där ska verka för att planerad bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Ny och tillkommande bebyg- gelse och övrig infrastruktur ska stå emot de påfrestningar som ett förändrat klimat kan komma att innebära. Rätt tillämpad är ett väl fungerande verktyg för att säkerställa att framtida bebyggelse på oexploaterad mark och tillkommande bebyggelse på redan exploaterad mark kommer att klara av ett gradvis förändrat klimat. När det gäller skydd av mark och anpassning av befintlig bebyggelse har dock plan- och bygg- lagen uppenbara begränsningar. Varierande kunskap om de risker som följer av ett förändrat klimat Kunskaperna och kännedomen om vilka risker som följer av ett förändrat klimat på lokal nivå varierar mellan kommunerna. I många kommuner saknar man t.ex. förutsättningar för att utvärd- era orsaker till översvämningar och analysera snabba avrinnings- och skyfallsförlopp. har pekat på att det finns brister i kommunernas planering inför en framtida för- väntad havsnivåhöjning. En tredjedel av de undersökta kommun- erna saknade uppskattningar av framtida havsnivåer i sin planering.2 Enligt miljömålsenkät hade av de svarande kommunerna aktuella dokument för anpassning till effekterna av ett förändrat klimat. I av de svarande 2 Von Olreich, m.fl. (2012), Framtida havsnivåhöjning i planering, och . Stärkt arbete med klimatanpassning kommunerna pågick ett arbete med att ta fram sådana dokument. Resterande del () saknade aktuella dokument för detta.3 I kommuner och landstings undersökning av kommun- ernas arbete med klimatanpassning 2011 uppgav strax av kommunerna att de i hög utsträckning arbetade med klimatanpassning i risk- och sårbarhetsanalyser. av kommunerna uppgav att de i viss utsträckning arbetade med klimatanpassning i risk- och sårbarhetsanalyser.4 Kommunernas förutsättningar att arbeta med klimatanpassning behöver förbättras Många kommuner arbetar aktivt med frågor om anpassning till ett förändrat klimat, i huvudsak med översvämnings- och skredrisker. pekar många kommuner på att de saknar förutsättningar för att bedriva ett verkningsfullt arbete inom området. De hinder för arbetet som kommuner och andra aktörer lyfter fram har att göra med: avsaknaden av nationella och regionala mål, brister i kunskap, planeringsunderlag och beslutstöd, otydlig ansvarsfördelning mellan statliga myndigheter och nivåer, brister i samordningen mellan statliga myndigheter, oklarheter gällande vilket stöd en kommun har att göra vissa åtgärder i lagstiftningen, begränsningar i gällande lagstiftning, och avsaknaden av ekonomiska medel och resurser.5 I kommuner och landstings undersökning av kommun- ernas arbete med klimatanpassning uppgav av kommun- 3Boverket (2012), . 4Sveriges kommuner och landsting (2012), Kommunernas arbete med klimatanpassning. 5Sveriges kommuner och landsting (2012), Kommunernas arbete med klimatanpassning; Glaas, E. (2013), Reconstructing Noahs ark – Integration of climate change adaptation into Swedish public policy, Studies in Arts and Science No. 578, , ; , K. (2013), Climate change adaptation processes: Regional and sectoral stakeholder perspectives, Studies in Arts and Science No. 579, , ; och Storbjörk, S. (2009), Klimatanpassning och den fysiska planeringens utmaningar, i Granger G. och Knuthammar C. (red), Klimatets krav på samhället, för samhällsbyggande . Stärkt arbete med klimatanpassning erna att de saknade underlag och verktyg för att ta fram lokala analyser av effekter av klimatförändringar och av olika anpassnings- åtgärder. Kommunerna pekade också på att de underlag som stat- liga myndigheter tillhandahåller måste vara samordnade och utform- ade på ett sätt som gör det möjligt för kommunerna att kombinera och använda underlagen för att göra olika typer av risk- och sårbarhetsanalyser. Kommunerna efterfrågade också en bättre dialog med de statliga myndigheterna, framför allt länsstyrelsen.6 Vissa kommuner har också pekat på att det råder brist på kunskap om vilka scenarier som kommunerna bör räkna med och anpassa sig till. Det finns också viss okunskap om vad olika lag- stiftningar tillåter och vilken nivå som har ansvar för att anpass- ningen till ett förändrat klimat faktiskt sker.7 För att kommunerna ska kunna bedriva ett verkningsfullt anpassningsarbete behöver de underlag och verktyg som statliga myndigheter tillhandahåller vara möjliga att anpassa till lokala för- utsättningar och mål. Allt för översiktliga underlag och kartor kan t.ex. inte användas i analyser vid detaljplanering. Det är också svårt för kommunerna att använda sig av underlag där de nationella myn- digheterna inte har samordnat sig eftersom man då måste göra en egen bedömning av vilka scenarier som ska prioriteras och beaktas i planeringen. Statens ansvar som infrastrukturförvaltare eller förvaltningsmyndighet Frågan om anpassning till ett förändrat klimat aktualiseras även vid användning av mark och vatten som inte berörs av kommunens planmonopol. Frågan om behov av klimatanpassning bör därför på ett strukturerat sätt även beaktas i sådana fall. Detta gäller särskilt för större anläggningar som inte är tillfälliga och som har en relativt stor påverkan på miljön och på samhällsplaneringen. Exempel på sådana anläggningar är vägar, järnvägar eller allmänna hamnar, men även anläggningar för energiförsörjning eller för bearbetning av . Infrastrukturförvaltare för sådana anläggningar kan vara statliga, kommunala, privata eller en kombination av dessa. 6Sveriges kommuner och landsting (2012), Kommunernas arbete med klimatanpassning. 7Länsstyrelsen i (2013), Regionala planer för klimatanpassningsarbetet, RB 39, Delrapportering: Sammanställning, redovisning och jämförelse av klimatanpassnings- arbetet på nivå. Stärkt arbete med klimatanpassning Staten, och i vissa fall kommunen, kan utöva kontroll över tillkomst och underhåll av sådana anläggningar. Till exempel är infrastrukturförvaltare för statliga allmänna vägar och det järnvägsnät som tillhör staten. Hamnar förvaltas av hamnföretag, som kan vara kommunalt helägda bolag eller delvis har privata ägare. I de fall där staten inte är infrastrukturförvaltare framgår vanligen av det tillämpliga regelverket att en statlig myndighet i egenskap av förvaltningsmyndighet ansvarar för handläggning av ansökningar, tillsyn och/eller utfärdande av föreskrifter. Med tanke på dessa förutsättningar bör staten i egenskap av infrastrukturförvaltare eller förvaltningsmyndighet beakta de risker som ett förändrat klimat medför samt dess konsekvenser för planerade och befintliga anläggningar för vilka de har ett ansvar. Även lagstiftning kan behöva klimatanpassas Begränsningar i dagens plan- och bygglagstiftning Dagens lagstiftning som reglerar användning av mark och vatten härstammar ofta från då man inte talade om klimat- förändringarna som en realitet. En konsekvens av detta är att den inte alltid ger optimala förutsättningar för klimatanpassning. , lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, anläggningslagen (1973:1149) och (1998:808) har nämnts som exempel på lagar som i sin nuvarande utformning har en delvis hindrande verkan på klimatanpassningsarbetet.