sou · H2B354 · 2014-07-15 00:00:00 — Syftet med regleringen i avgiftsförordningen och uppdelningen i särskilda avgiftsklasser är att förenkla administrationen. Ekonomi- styrningsverket har gett ut en handledning för bl.a. särskilda utre- dare om Avgifter för prövning av ärenden, ESV 2003:29. Av denna följer att: När en myndighet har att utföra något slags prövning av ärenden är den första frågan som inställer sig om prövningen ska avgiftsbeläggas eller vara avgiftsfri. Avgiftsbeläggning i statlig verksamhet har två huvudsyften: att ersätta annan finansieringskälla eller att påverka efterfrågan. gaste argumenten för att införa en ansökningsavgift kan sammanfattas i nedanstående punkter. Det är rimligt att den som ansöker om tillstånd eller dylikt också får betala för det. Det kan uppfattas som orättvist att en verksam- het som utnyttjas av en viss grupp ska bekostas av allmänna medel. En avgift kan ge en statsfinansiell effekt genom att ersätta skatte- finansiering. Det är önskvärt att ansökan om tillstånd eller motsvarande inte görs i onödan. När en avgiftsbeläggning övervägs, är det viktigt att tänka på att nega- tiva effekter kan uppstå. Följande argument kan tala mot att införa en ansökningsavgift. Det finns risk för att antalet ansökningar minskar mer än vad som är önskvärt. Detta kan innebära att syftet med myndighetens verk- samhet inte uppnås om t.ex. verksamhet ändå bedrivs trots att tillstånd saknas. Om man bedriver en verksamhet, trots att tillstånd saknas, kan en utebliven ansökan få till följd att verksamheten varken blir föremål för prövning eller eventuell tillsyn. från samhällets synpunkt kan detta vara allvarligt. De administrativa kostnaderna för att ta ut avgiften kan bli så höga att det inte lönar sig att ta ut någon avgift(sid 2). Om man sedan kommer fram till att verksamheten bör avgiftsbeläggas blir nästa fråga om avgiften bör tas ut enligt 10 § avgiftsförordningen (1992:191), där avgifterna baseras på en genomsnittlig timkostnad för prövning av ärenden i statsförvaltningen, eller om avgifterna bör beräk- nas utifrån myndigheternas egna kostnader. Syftet med avgiftsförord- ningen är att förenkla administrationen Om 10 § avgiftsförordningen väljs bestäms avgiftsklassen utifrån genomsnittlig handläggartid för att pröva ett normalärende (a.a. Sid. 4–8 och tabell 3). Det är möjligt att göra avsteg från placering i den avgiftsklass som motsvarar den ungefärliga kostnaden. Av rapporten framgår vidare följande på sid. 9–10: Ett skäl till undantag kan vara att målgruppens betalningsvilja eller betalningsförmåga bedöms som svag och att det därför finns en risk för att man skulle avstå från att ansöka om tillstånd. Detta skulle all- varligt kunna motverka syftet med verksamheten och då kan lösningen på problemet vara att låta prövningen vara avgiftsfri eller tillämpa en lägre avgiftsklass än vad som annars skulle vara motiverat. Som exem- pel kan nämnas ansökan om tillstånd att inom ett avstånd av från ett vägområde sätta upp skyltar för reklam eller liknande ändamål. Här tillämpades tidigare avgiftsklass 4 men tillämpas, efter förslag från , avgiftsklass 2. Skälet till detta är att antalet ärenden minskade påtagligt och detta ansågs bero på att av- giften var för hög. Skyltar sattes upp utan tillstånd, vilket var till nackdel både för trafiksäkerheten och landskapsbilden Avgiftsdifferentiering inom ett ärendeslag förutsätter att myn- digheten redan vid ansökningstillfället kan identifiera vilken kategori inom ärendeslaget som ärendet tillhör och därmed vilken avgift sökanden ska betala. En alltför långtgående avgiftsdifferentiering kan få till följd att det blir svårt att placera ärendet i rätt avgiftsklass och att det går åt resurser för att avgöra vilket ärendeslag det rör sig om. Nuvarande avgifter för kameraövervakningsärenden redovisas i tabell 3. Tabell 3 Tabellen anger de olika avgifterna som gäller avseende kameraövervakning enligt 10 § avgiftsförordningen. Nuvarande avgift enligt 10 § avgiftsförordningen (SEK) Tillstånd till utvidgning av Enligt motsvarar avgiftsklass fem, dvs. ansö- kan om tillstånd för kameraövervakning, en genomsnittlig handlägg- ningstid på fyra och . En anmälan om kamera mot- svarar avgiftsklass två vilken bedömts motsvara en handläggningstid . En slutsats av det anförda är att det är möjligt att överväga en lägre avgift för kameraövervakning av vilt, se vidare 7.2. 4.2Utfodring – en juridisk analys av regelverket I jaktlagen berörs i 4 § utfodring. I paragrafen anges att Viltet skall vårdas i syfte att -bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och de fågelarter som tillfälligt förekommer naturligt i landet, och -främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. I viltvården ingår att genom särskilda åtgärder sörja för att viltet får skydd och stöd och att anpassa jakten efter tillgången på vilt. För att åtgärderna utförs och anpassningen sker svarar markägaren och jakträtts- havaren. Från har anförts att paragrafen innebär att mark- ägaren eller jakträttshavaren är skyldig att utfodra vilt under exem- pelvis kalla vintrar. Vilt ska jagas och inte svältas. Från LRF:s sida har anförts att det med hänsyn till de stora viltstammarna saknas behov av utfodring. I direktiven till vår utredning anges att enligt 4 § kan det ingå att vid behov att utfodra viltet. Det finns alltså en oenighet om innebörden av paragrafen i stort. Från har framförts att det inte finns en tydlig kopp- ling mellan utfodring och viltstammarnas storlek och därmed inte heller mellan utfodring och skador på grödor och skog, eftersom en avskjutning kan balansera eventuella positiva effekter som utfodring ger. Enligt förbundet är det inte heller så att det går att hävda att viltstammarna generellt ökat, eftersom det 1987 fanns mer rådjur och mer älg. Däremot var stammarna av vildsvin, dovhjort och kronhjort mindre då än vad de är . Vidare har hävdat att jakten som näring bör utvecklas och att utfodring därför är viktigt. Från LRF har invänts att resonemang bygger på att man ska gynna (öka) viltet, så att man sen kan minska problemet genom att skjuta ner samma viltbestånd som man gynnat. Detta är måhända rimligt i ett snävt jägarperspektiv, där det handlar om nöje och antal skottillfällen, eller för dem som bedriver kommersiell jakt, och måste ha maximalt antal vilt per ytenhet. Men eftersom gyn- nandet drabbar andra, kan detta synsätt inte accepteras. LRF har också anfört att oavsett hur man tolkar alla undersök- ningar om effekter av viltutfodring, jämför SLU:s undersökning, som redovisats i kapitel 5, så är ett av de odiskutabla resultaten som SLU poängterar – att viltutfodring medför koncentrationer av vilt och skador i närområdet. Det är därför enligt LRF inte ens nödvändigt att beakta utfodringens effekter på överlevnad, könsmognad, repro- duktion mm. Det är tydligt att utfodring ger en lokal effekt, bara därför att viltet koncentreras till utfodringens närområde. Det räcker för att man ska förstå att detta leder till skador för andra än den som gynnar vilt. Enligt LRF har utredningen inget uppdrag som kan tolkas som ett uppdrag att gynna jakten som näring på bekostnad av andra näringar i samma trakt, dvs. jord-, skogsbruk och trädgårdsnäring. Som framgår är motsättningarna om 4 § stora och innebär i grun- den en diskussion om jordbruket/skogsbruket eller jakten ska ha företräde. Utredningen har i sitt tidigare delbetänkande anfört att den ser positivt på att utveckla jakt som landsbygdsnäring och föreslagit att en framtida viltmyndighet skulle få i uppdrag att främja jakt som näring. poängterades att konflikterna och polariseringen inte fick öka. Det förutsattes också att den framtida myndigheten i ökad utsträckning skulle balansera jakten mot de areella näringarna (– jakt och viltförvaltning i en ny tid, SOU 2013:71 sid. 130–131). Utredningen kommer att behandla 4 § i dess helhet i slutbetän- kandet i samband med att hela jaktlagstiftningen ses över. , i detta delbetänkande, är utredningens enda uppdrag att ta ställning till tre konkreta frågor, som handlar om kameraövervakning, arren- datorns rättsliga ställning och i detta sammanhang om utfodring ska regleras genom föreskrifter. Av direktiven följer att med reglera avses begränsa mängden foder och/eller bestämma innehållet i fodret. Syftet med denna juridiska analys är enbart att klarlägga regel- verket om utfodring för att få fram vilket regelverk som redan finns tillgängligt och vilket juridiskt behov av nya paragrafer som skulle uppstå om utredningen skulle vilja föreslå en sådan reglering. För- slaget i sak kommer att presenteras i avsnitt 7.3. Som framgått finns det olika uppfattningar om utfodring i sig och om innebörden av formuleringen i viltvården ingår att genom särskilda åtgärder sörja för att viltet får skydd och stöd. Fjärde paragrafens lydelse kom till när den nya jakt- lagen trädde i kraft. Därefter har även en formulering för fåglar lagts till. I propositionen motiveras paragrafen på följande sätt: Till ledning för tolkningen av lagens övriga bestämmelser erinras i paragrafens första stycke om de mål som gäller för viltvården. Målbe- skrivningen har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.1). Paragrafens andra stycke har närmast sin motsvarighet i 1 § andra och tredje styckena nuvarande jaktlag. Bestämmelsen syftar på – förutom en väl anpassad jaktutfodring, utplantering av vilt och olika slag av an- läggningsarbeten för att förbättra förhållandena för viltet, exempelvis iordningställande av viltvatten och viltåkrar. Markägarnas och jakt- rättshavarnas skyldighet att anpassa jakten och vidta olika åtgärder skall självfallet ha samma inriktning som all annan viltvård. Av paragrafens första stycke följer att starka och livskraftiga viltbestånd skall efter- strävas men också att alltför individrika viltstammar som orsakar skada i bl.a. jordbruket och skogsbruket inte är önskvärda. Några direkta tvångsmedel för att förmå markägarna och jakträttshavarna att upp- fylla sina skyldigheter föreslås inte. En alltför överdriven viltvård kan emellertid leda till att den därtill utsedda myndigheten beslutar om jakt med stöd av bestämmelsen i 7 § (prop.1986/87:58 sid.68). Den juridiska innebörden av paragrafen tycks därmed vara att värna om viltbeståndet i stort. Det skulle kunna betyda att det inte skulle finnas en juridisk skyldighet för markägaren eller jakträttshavaren att utfodra sådana arter där viltbestånden är starka och livskraftiga, vilket i vart fall är fallet på många platser för exempelvis vildsvin, kronhjort och dovhjort. Som framgår av kommentaren finns det inte några tvångsmedel för att tvinga fram utfodring. En mer relevant fråga är snarare om det är möjligt att begränsa den utfodring som sker av vissa arter. Som framgår av kapitel 3 är viltstammarna av hjort och vildsvin både starka och livskraftiga. Problemet är i stället att viltet, som beskrivits tidigare, orsakar ska- dor. Innehållet i 4 § om utfodring måste därför i stället analyseras utifrån ett rättighetsperspektiv. Ger 4 § markägaren en ovillkorlig rätt att utfodra vilt? Redan av paragrafens ordalydelse framgår att rätten inte är ovillkorlig, viltstammarna ska utvecklas med hänsyn till allmänna och enskilda intressen. Av propositionen framgår dock vidare att ansvaret för att viltstammarna inte skulle växa sig för stora i första hand skulle vila på samhället. Tanken var att länsstyrelserna vid alltför stora viltstammar med skador som följd skulle besluta om skyddsjakt med stöd av bestämmelsen i 7 §. Så har dock inte blivit fallet. Det ska noteras att det finns ett regelverk om vad vilt får ut- fodras med. Detta kommer att redovisas nedan under 4.2.3. När det gäller om utfodring får ske och i så fall med hur stora mängder utgör dock 4 § i grunden regleringen. har i en rapport (Redovisning av regeringens uppdrag att utarbeta en nationell förvaltningsplan för vildsvin m.m.), , Dnr 429-8643-08, sid. 2) anfört att har regeringens bemyndigande att reglera foder och fodermängd vid åtel av vildsvin, men att det saknas för andra foderplatser. Det som avses är att det i 30 § jaktlagen bl.a. anges att vid jakt endast får användas de jaktmedel som regeringen föreskriver. Av 52 § framgår att regeringen får överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter som bl.a. följer av 30 §. En åtling ses som ett jaktmedel. Bemyndigandet framstår som något oklart. ningens 15 § anges att får meddela föreskrifter om åtling för jakt efter vildsvin för vid ändamålet anordnade åtel- platser för vildsvin (åteljakt). föreslog i sin rapport att och bemyndigas att inom respektive myndighets an- svarsområde föreskriva om utfodring för vildsvin och annat klövvilt. Sammantaget får 4 § i nuvarande utformning anses vara för vag för att utgöra stöd för att kunna begränsa utfodring. En begränsning av rätten att utfodra skulle därmed vid behov kräva en lagändring. Det som i så fall skulle kunna övervägas vore ett tillägg i 4 § i form av att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter som begränsar utfodring. Därefter skulle det i jaktförordningen krävas ett bemyndigande för och/eller och/eller länsstyrelserna. En vidare fråga är om det kan finnas juridiska hinder för ett sådant tillägg. Skulle det kunna vara ett alltför ingripande intrång i mark- ägarens eller jakträttshavarens rätt? Markägaren är skyddad av grundlagen. Det regleras i 2 kap rege- ringsformen. I 15 § anges detta: Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expro- priation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för för- lusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det all- männa inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. Skulle då en begränsning att utfodra vilt kunna vara i strid med grund- lagen? Av förarbeten följer att det som avses är att det allmänna in- skränker användningen av mark och byggnader (rådighetsinskränk- ningar). Inskränkningar i rätten att använda lös egendom faller där- emot utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Enligt förarbetena omfattar bestämmelsen om rådighetsinskränkningar exempelvis bygg- nadsförbud, användningsförbud och beslut om naturreservat (prop. 1993/94:117 s. 49). Vad som utgör rådighetsinskränkningar har redovisats av Betänkandet av Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränk- ningar i SOU 2013:59. Av betänkandet följer bl.a. detta: Utgångspunkten är att den enskilde är fri att råda över sin egen- dom på önskat sätt. En rådighetsinskränkning i grundlagens mening föreligger därmed om det allmänna, utan att ta egendomen i anspråk, hindrar en viss användning av densamma, t.ex. genom förbud, före- lägganden eller krav om tillstånd. Från rådighetsinskränkningar skiljer man expropriation. Här handlar det inte om en inskränkning utan om ett tvångsövertagande med förmögenhetsöverföring. Inte alla ingrepp är heller rådighetsinskränkningar i lagens mening. Det krävs en viss kvalifikation på ingreppet, mer bagatellartade åt- gärder faller utanför. Att t.ex. tillsynsmyndigheter måste ha tillträde är inte en rådighetsinskränkning. Inte heller förstörelse av egendom på grund av smitta är rådighetsinskränkningar. Även exempelvis lagen om avgift på gödselmedel faller utanför. Inskränkningen måste handla om inskränkningar i det fysiska utnyttjandet av mark eller fastighet. Till fastigheten hör också anlägg- ningar som stängsel, ledningar, cisterner och annat som anbragts inom fastigheten för stadigvarande bruk, även vatten ingår. Av sär- skilt intresse är vidare att det anges att bestämmelser som i första hand tar sikte på användningen av egendom som enligt jordabalkens definition inte kan anses utgöra mark eller byggnad faller därmed utanför, även om effekten av bestämmelsen eller åtgärden innebär en inskränkning i användningen av mark eller byggnad. Som exempel på detta anges t.ex. 4 a § djurskyddslagen (rätteligen bör 4 § 2 st. avses) eller 8 kap. 1 § alkohollagen. I djurskyddslagens handlar det i så fall om villkor eller förbud mot viss djurhållning och paragrafen i alkohollagen handlar om utskänkningstillstånd (sid. 40–45). Det finns även en dom från om fiskeförbud och rådighetsinskränkning (HD i mål T 5628/12). I det målet var det frågan om regeringens förordning FIFS 1997:12, som bl.a. föreskriver att allt fiske med fasta redskap samt allt fiske efter lax och öring med nät under vissa tider var för- bjudet. I målet var klagandena yrkesfiskare eller personer som hade fiske som binäring. Samtliga bedrev sitt fiske i älvs havsfiske- område. Rätten att fiska i fiskeområdet följde av äganderätten till fastigheterna. De yrkade att det skulle fastställas att staten är ersätt- ningsskyldig för den ekonomiska förlust som kan ha uppkommit till följd av det fiskeförbud som infördes genom förordning. Som grund för sin talan har de åberopat att förordningen utgjorde en sådan rådighetsinskränkning avseende användningen av mark som ger rätt till ersättning, varvid de hänvisat till 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen i dess lydelse före . HD anförde bl.a. följande: Generellt sett måste en enskild tåla inskränkningar i sin fiskerätt till följd av fiskevårdande föreskrifter. Till grund för fiskerestriktionerna i älv låg angelägna miljöskäl. Restriktionerna syftade dock när- mast till att bevara miljön, inte till att avvärja risker mot denna. I det aktuella området hade fiske bedrivits utan några omfattande begränsningar. Klagandena och deras familjer hade i prak- tiken blivit mer eller mindre beroende av fisket för sin försörjning och inrättat sina liv efter detta. Någon möjlighet för dem att förutse ett fiskeförbud som detta fanns inte när fastigheterna för- värvades. Fiskerestriktionerna utgjorde en så väsentlig begränsning i den verk- samhet som klagandena hade byggt upp med användning av sina en- skilda mark- och vattenområden att det måste anses råda ett klart missförhållande mellan det allmännas fördel av rådighetsinskränkning- en och den belastning som denna medförde för klagandena. Vid en intresseavvägning framstår det därmed – också med beaktande av den principiella utgångspunkten att ersättning normalt inte utgår vid in- skränkningar av miljöskyddsskäl – inte som rimligt att inskränkningen av klagandenas rådighet till sina områden ska kunna göras utan att någon ersättning utgår för den förlust som restriktionerna har orsakat dem. Hänsynen till klagandenas intressen kräver sålunda att de får ersättning för rådighetsinskränkningen. Inledningsvis ska anmärkas att rättsfallet avsåg regeringsformen i dess lydelse före . Vid den tid som avses i domen angavs i 2 kap. 18 § regeringsformen att varje medborgares egendom är tryggad bl.a. genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vidare angavs att den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad så att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på fastigheten ska ha rätt till ersättning enligt grunder som anges i lag. Enligt förarbetena till grundlagsbestämmelsen skulle inskränk- ningar av t.ex. hälsoskydds- och miljöskyddsskäl inte ge rätt till er- sättning. HD konstaterar också i sin dom att enskilda generellt sett måste tåla inskränkningar i fiskerätten till följd av fiskevårdande föreskrifter. Men HD har tolkat bestämmelsen så att det i ett enskilt fall ändå kan bli aktuellt med ersättning om en inskränkning drabbar den enskilde särskilt hårt. HD anser i domen att de regler som gällde drabbade fiskerättshavarna orimligt hårt och att de därför ska ha rätt tillersättning för ekono- miska förluster. Den grundlagsbestämmelse som gällde som HD:s dom avser har numera ändrats. Till bestämmelsen, som betecknas 2 kap. 15 §, har lagts till ett stycke i vilket det anges att det när det gäller ersättning vid inskränkningar av hälsoskydds-, miljö- skydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av vanlig lag. Det innebär att det bör övervägas om en rätt till ersättning ska införas när man stiftar lag som ger möjlighet till inskränkning av användningen av mark eller byggnad av t.ex. miljöskyddsskäl. Sammantaget har därmed regelverket förtydligats, ersättning ska som huvudregel inte utgå för hälsoskydds- miljöskydds- eller säkerhetsskäl om det inte följer av lag. Eftersom utredningen ser på frågan om rådighets- inskränkning från ett lagstiftningsperspektiv bedömer vi dock att förändringen inte har större betydelse för vår bedömning. Det ska dock noteras att här handlade om en direkt inskränkning av marken, i det här fallet vattnet, inte om en indirekt inskränkning och därför bedömdes det också som en rådighetsinskränkning. Även en inskränkning av jakt kan förstås vara en rådighetsinskränkning (jämför NJA 1989 sid. 20, där frågan om grundlagen dock inte togs upp av, beroende på hur käranden hade utformat sin talan). Enligt utredningens uppfattning är det svårt att uppfatta en be- gränsning i utfodring av vilt som en rådighetsinskränkning. Inled- ningsvis är det ju så att som redan nämnts att utfodringen redan är begränsad genom lagen om foder och animaliska produkter och till- hörande EU-förordningar, jämför 4.2.2. Detta regelverk handlar om vad vilt får utfodras med. Det vi nu överväger är behovet om även mängden foder bör kunna regleras. Syftet med att kunna reglera ut- fodring av vilt som viltsvin och hjort skulle vara att minska de skador som stora stammar av detta vilt orsakar. Utfodring av vilt sker genom spridning av foder med en foderautomat eller att foder som ensilage eller potatis utplaceras. En begränsning av utfodring berör därmed inte direkt marken eller fastigheten. En bestämmelse skulle i första hand inte ta sikte på användning av egendom som enligt jordabalkens definition utgör mark eller byggnad Även om en begränsning av utfodring skulle kunna ses som en rådighetsinskränkning, skulle åtgärden ändå kunna vara tillåten i för- hållande till grundlagen, eftersom åtgärden krävs för att skydda ange- lägna allmänna intressen. Med allmänna intressen avses i samman- hanget vad som kan anses acceptabelt från rättsäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det kan vara fråga om sam- hällets behov av mark för bl.a. naturvårds- och miljöintressen, total- försvarsändamål, bostadsbyggande, trafikleder och rekreation (prop. 1993/94:117 s. 48). I praktiken blir det en fråga om en proportionalitetsbedömning mellan den enskildes intresse av att utfodra vägs mot det allmännas intresse. Om rådighetsinskränkningen motiveras av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl utgår som huvudregel ingen ersätt- ning till den enskilde. (Betänkandet Ersättning vid rådighetsinskränk- ning, SOU 2013:59 sid. 12). Med miljöskäl avses även djurskydds- skäl. Även vissa bestämmelser som syftar till att skydda natur, fiske och vilt inkluderas (a.a. sid. 59). Av den tidigare refererade domen framgår visserligen att HD genom den domen gjort vissa inskränkningar av tidigare praxis om att miljöskäl oftast har företräde framför den enskildes rätt.