sou · H2B360 · 2014-09-04 00:00:00 — – ett förbättrat integritetsskydd vid offentligrättsliga krav Betänkande av Utredningen om uppgifter om offentligrättsliga krav vid kreditupplysning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Till statsrådet och chefen för beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till åtgärder som minimerar risken för att en uppgift om en betalningsförsummelse (en betalningsanmärk- ning) på grund av ett krav från det allmänna förekommer i kredit- upplysningsföretagens register utan att gäldenären har fått kännedom om kravet. Chefen för , statsrådet , utsåg fr.o.m. ämnesrådet till särskild utredare. förordnades som experter i utredningen rättssakkunniga (), verksjuristen (), chefen för kravenheten (), verksjuristen (Trans- portstyrelsen), avdelningsdirektören (Datainspek- tionen) och verksjuristen (). Genom beslut entledigades och förordnades i stället rättssakkunnige (Justitiedeparte- mentet). Hovrättsassessorn har varit sekreterare fr.o.m. . Härmed överlämnas betänkandet Tillförlitligare kreditupplys- ningar – ett förbättrat integritetsskydd vid offentligrättsliga krav (SOU 2014:60). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173)............................................................................... 1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ Utredningens uppdrag och arbete ................................ Verkställighet av betalningsförpliktelser..................... 3.1.4 Något om verkställighet av andra förpliktelser än 3.1.5 Felaktiga eller missvisande uppgifter........................... 3.1.6 Sekretessreglerna i mål om verkställighet ................... 3.2.2 Kreditupplysningslagen och skyddet för enskildas personliga integritet ..................................... 3.2.4 Utlämnande av en kreditupplysning ........................... 3.2.5 Oriktiga eller missvisande uppgifter ........................... Straff och skadestånd ................................................... 3.3Informationsöverföringen från KFM till 3.3.3 Skulduppgifter och registrerade åtgärder.................... åtgärder för att stärka integritetsskyddet........... Stärkt sekretess och införandet av tvåårsregeln..................... Blockering av missvisande uppgifter ...................................... 5.3Ett starkare skydd för den enskildes integritet vid 5.4Ett teknikoberoende skydd för den enskildes integritet Reformbehovet efter införandet av tvåårsregeln 2001........... Reformbehovet efter ändringen i databaslagen 2008............. Överväganden och förslag............................................ 7.3Ska nuvarande brister åtgärdas genom en ny bestämmelse i kreditupplysningslagen eller en ny 7.4Vid vilken tidpunkt ska uppgifter om offentligrättsliga krav som har lämnats för indrivning få lämnas ut vid 7.5Ska kreditupplysningsföretagens rätt att samla in uppgifter begränsas eller enbart deras rätt att lagra och lämna ut dem? 7.6Vilka fordringar ska omfattas av de föreslagna Hur ska tvåårsregeln anpassas till lagändringen? Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................. Syftet med utredningen ........................................................... Innebörden av vårt förslag....................................................... 9.4 Alternativa lösningar ............................................................... 9.5Vilka berörs av regleringen och vilka blir 9.5.1 Konsekvenser för enskilda och företag med skulder till det allmänna ............................................... 9.5.2 Konsekvenser för det allmänna ................................... Konsekvenser för kreditupplysningsföretagen .......... Konsekvenser för kreditgivarna .................................. Konsekvenser för samhället ......................................... Förslaget till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ....................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................2013:72 Lagen (2001:184) om behandling av Lagen (1993:891) om indrivning av Krav från det allmänna, dvs. offentligrättsliga fordringar, fastställs genom myndighetsbeslut. Det innebär att en obetald offentlig- rättslig fordran kan lämnas till KFM för indrivning utan att gäldenären först måste ha delgetts kravet. När fordringen lämnas till KFM för indrivning blir uppgiften om gäldenärens betalnings- försummelse tillgänglig för kreditupplysningsföretagen, som kan registrera en uppgift om skulden i sina register. Det kan därmed uppstå en betalningsanmärkning utan att det har säkerställts att gäldenären har fått kännedom om kravet. För att betalningsanmärkningar i högre grad än endast ska visa på bristande betalningsvilja eller betalningsoförmåga hos gälde- nären lämnar vi förslag till dels en ny bestämmelse i kreditupplys- ningslagen (1973:1173), dels en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). De nya bestämmelserna gäller enbart allmänna mål om verkställighet. Den nya bestämmelsen i kreditupplysningslagen innebär att en uppgift om en betalningsförsummelse i ett allmänt mål om verk- ställighet inte får ingå i en kreditupplysning förrän en av följande två tidpunkter har inträtt. Den ena tidpunkten är när KFM har underrättat gäldenären om målet och den i underrättelsen före- skrivna tidsfristen inom vilken gäldenären ska betala skulden, den så kallade avitiden, har gått ut. Den andra tidpunkten är när KFM har gjort bedömningen att det inte behövs någon underrättelse till gäldenären om målet och registrerat bedömningen i utsöknings- och indrivningsdatabasen. En sådan bedömning aktualiseras fram- för allt när det inte kan klarläggas var gäldenären finns. Konsekvensen av den nya bestämmelsen blir att den gäldenär som betalar sin skuld i ett allmänt mål innan någon av de två tid- punkterna har inträtt inte får någon betalningsanmärkning för skulden. Den nya bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen innebär att den så kallade tvåårsregeln i 34 kap. 1 § andra stycket 2 anpassas till den nya regeln i kreditupplysningslagen. Sekretessreglerna ser ut på följande sätt. Om en gäldenär endast förekommer i ett verkställighetsmål och gäldenären betalar sin skuld blir uppgiften om kravet sekretessbelagd hos KFM så snart målet avslutats. Den gäldenär som har förekommit i mer än ett verkställighetsmål skyddas dock inte av sådan sekretess (tvåårs- regeln). Uppgifterna om dessa förpliktelser blir därmed tillgängliga för kreditupplysningsföretagen även sedan målen har avslutats. Genom den nya bestämmelsen i offentlighets- och sekretess- lagen begränsas tvåårsregelns tillämplighet i allmänna mål om verk- ställighet. I sådana mål blir tvåårsregeln tillämplig endast när KFM:s handläggning har fortsatt efter det att en av följande två tidpunkter har inträtt. Den ena tidpunkten är när KFM har underrättat gälde- nären om målet och avitiden har gått ut. Den andra tidpunkten är när KFM har gjort bedömningen att det inte behövs någon under- rättelse till gäldenären om målet och registrerat bedömningen i utsöknings- och indrivningsdatabasen. Ändringen korresponderar således med den nya bestämmelsen i kreditupplysningslagen. Konsekvensen av den nya bestämmelsen blir alltså att tvåårs- regeln inte blir tillämplig i ett allmänt mål om gäldenären betalar sin skuld innan någon av de två tidpunkterna har inträtt. lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173) Härigenom föreskrivs att det i kreditupplysningslagen (1973:1173) ska införas en ny paragraf, 7 a §, samt närmast före denna en ny rubrik, med följande lydelse. melser i allmänna mål om verk- försummelser i allmänna mål om verkställighet får lagras i register som används i kreditupplysnings- verksamhet, och lämnas ut vid läggning av målet har fortsatt målet i enlighet med 4 kap. 12 § och den i underrättelsen angivna betala skulden har gått ut, eller med stöd av 4 kap. 12 § andra stycket utsökningsbalken har gjort bedömningen att det inte behövs någon underrättelse till gäldenären om målet och registrerat bedöm- ningen i utsöknings- och indriv- ningsdatabasen. 1.Denna lag träder i kraft . 2.I fråga om allmänna mål om verkställighet som inletts hos före ikraftträdandet gäller äldre bestäm- melser. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 34 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) ska ha följande lydelse. Sekretess gäller hos i mål eller ärende om utsökning och indrivning samt i verksamhet enligt lagen (2014:836) om näringsförbud, för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Sekretessen gäller inte uppgift om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten 1.i ett pågående mål, eller 2.i ett avslutat mål, om verkställighet för någon annan för- pliktelse söks eller om verkställighet tidigare sökts och uppgiften inte är äldre än . Bestämmelsen i andra stycket 2 tillämpas i fråga om ett allmänt mål om verkställighet endast om hand- läggning av målet har fortsatt efter det att har underrättat gäldenären om målet i enlighet med 4 kap. 12 § första stycket utsökningsbalken och den i underrättelsen angivna tidsfristen för gäldenären att betala skulden har gått ut, eller 1 Senaste lydelse 2014:851 med stöd av 4 kap. 12 § andra stycket utsökningsbalken har gjort bedömningen att det inte behövs någon underrättelse till gäldenären om målet och registrerat bedöm- ningen i utsöknings- och indriv- ningsdatabasen. Sekretessen gäller inte heller beslut i mål eller ärende. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Om uppgiften avser den enskildes personliga förhållanden, gäller dock sekretessen i högst . 1.Denna lag träder i kraft . 2.I fråga om allmänna mål om verkställighet som inletts hos före ikraftträdandet gäller äldre bestäm- melser. 2Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade att utse en särskild utredare för att lämna förslag till åtgärder som minimerar risken för att en uppgift om betalningsförsummelse (en betalningsanmärkning) på grund av ett krav från det allmänna förekommer i kreditupplys- ningsföretagens register utan att gäldenären har fått kännedom om kravet. Direktiven finns i bilaga 1. Krav från det allmänna, dvs. offentligrättsliga fordringar, fast- ställs genom myndighetsbeslut. När ett offentligrättsligt krav inte betalas lämnas det till KFM för indrivning utan att gäldenären först måste ha delgetts kravet. När ett krav lämnas för indrivning blir det tillgängligt för kreditupplysningsföretag, som då registrerar uppgift om det i sina register. Det innebär att en betalningsanmärkning i kreditupplysningsföretagens register kan uppstå utan att det dess- förinnan har säkerställts att gäldenären har fått kännedom om kravet. Utredaren ska analysera och överväga hur man ska komma till- rätta med nuvarande brister. Utredaren ska i sammanhanget även överväga om regeln i 34 kap. 1 § andra stycket 2 offentlighets- och sekretesslagen bör tas bort eller förändras. Det ingår inte i utred- ningsuppdraget att se över myndigheternas rutiner för att kräva betalning eller förutsättningarna för myndigheterna att begära verkställighet. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen inledde sitt arbete och har biträtts av experter från , , , Transportstyrelsen, Datainspektionen och Försäkrings- kassan. Utredningen har bedrivits i nära samråd med expertkretsen. Experterna har fortlöpande beretts tillfälle att lämna synpunkter både muntligen och skriftligen. Experterna har även bidragit genom att skriftligen svara på ett antal frågor och därmed lett utredningen framåt. I utredningens direktiv anges att utredaren i den utsträckning som det är nödvändigt ska inhämta synpunkter från berörda myndigheter och företag. Detta har huvudsakligen skett genom representanterna i expertgruppen. Utredningen har härutöver gjort studiebesök hos KFM och inhämtat statistik därifrån. Sekreteraren har samtalat med en representant för om utredningens för- slag och förslagets konsekvenser för kreditupplysningsföretagen. har beretts möjlighet att komma med synpunkter på förslaget. Sekreteraren har varit i kontakt med och inhämtat information från justitiedepartementen i , och , Datatilsynet i , i och Datatilsynet i . Betänkandet är indelat i 10 kapitel. I förevarande kapitel behandlas utredningens uppdrag och arbete. I kapitel 3 beskrivs KFM:s och kreditupplysningsföretagens verk- samhet samt informationsöverföringen mellan KFM och kredit- upplysningsföretagen. I kapitel 4 görs en nordisk utblick. I kapitel 5 beskrivs tidigare åtgärder för att stärka integritetsskyddet och i kapitel 6 beskrivs reformbehovet. I kapitel 7 redovisas utredningens överväganden och förslag. Frågor om ikraftträdande och över- gångsbestämmelser behandlas i kapitel 8. I kapitel 9 analyseras konsekvenserna av förslaget. Författningskommentaren finns i kapitel 10. () verksamhet består av fem verk- samhetsgrenar: verkställighet av betalningsförpliktelser och andra förpliktelser (utsökning), summarisk process (betalningsförelägg- ande och handräckning), skuldsanering, tillsyn i konkurser och förebyggande verksamhet. Med undantag för förebyggande verk- samhet är samtliga verksamheter författningsreglerade. Utsökningsverksamheten, som innefattar verkställighet enligt utsökningsbalken, UB, och indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., indrivningslagen, är den dominerande verksamheten. kompletteras med bestämmelser som meddelats av regeringen, främst utsökningsförordningen (1981:981), UF, och förordningen (1992:1094) om avgifter vid Kronofogdemyndig- heten. Mål om verkställighet av betalningsförpliktelse handläggs hos KFM som allmänna mål eller enskilda mål, 1 kap. 6 § första stycket UB. Allmänna mål grundar sig på offentligrättsliga fordringsanspråk och avser det allmännas, dvs. statens eller en kommuns, fordran på skatter, böter, allmänna avgifter m.m., 1 kap. 6 § andra stycket UB. Enskilda mål grundar sig på privaträttsliga fordringsanspråk och kan avse såväl betalningsförpliktelser som andra förpliktelser till enskilda, staten eller annan. UB är tillämplig i såväl allmänna som enskilda mål. I den mån inte ska tillämpas i allmänna mål anges det särskilt i balken. Handläggningen av indrivning av allmänna mål, dvs. de uppgifter som i dessa mål ankommer på KFM utöver vad som följer av UB, regleras i indrivningslagen med tillhörande för- ordning. IT-stödet för arbetet med verkställighet och indrivning lämnas genom systemen , och . Det ursprungliga systemet, , är ett renodlat ADB-register, medan INIT ger stöd även vid själva handläggningen. , som är under utveckling, hanterar bokföringen för flertalet allmänna mål, dvs. redovisningen av de medel som inflyter. I sammanhanget ska även nämnas , ett nytt målhanteringssystem, där en första produktionssättning är planerad till . När INIT, och är färdigutvecklade kommer de att ha ersatt de funktioner som finns i . Till stöd för för- säljningen av fastigheter och bostadsrätter finns ett särskilt system som kallas Duffex. Vissa ärenden inom verkställighetsprocessen, exempelvis ansökningar om betalningssäkring och tillsyn över näringsförbud, registreras i myndighetens allmänna diarium, Diarätt. I den delen är alltså även Diarätt en del av IT- stödet i verkställighetsprocessen. I 2 kap. lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet, databaslagen, finns bestämmelser om utsöknings- och indrivnings- databasen. Bestämmelserna omfattar samtliga nu nämnda system. Reglerna för den summariska processen återfinns i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Summarisk process utgörs av betalningsföreläggande, vanlig handräckning och särskild handräckning. Genom den summariska processen ges borgenärer förutsättningar att snabbt, enkelt och billigt få en exekutionstitel, dvs. ett beslut som kan verkställas, mot de gäldenärer som inte betalar eller annars fullgör sina skyldigheter frivilligt. En borgenär som inte på frivillig väg kan få betalt kan ansöka om betalningsföreläggande (sökanden). Fordringen ska avse pengar, vara förfallen till betalning och vara förlikningsbar. KFM förelägger då den betalningsskyldige (svaranden) att , normalt från delgivning, bemöta ansökningen. Om svaranden inte bestrider kravet meddelas ett utslag. Ett utslag utgör en exekutions- titel och kan därmed ligga till grund för en ansökan om verkställig- het. Bestrider svaranden ansökningen överlämnas målet, på begäran av sökanden, till tingsrätten som handlägger det som ett tvistemål. Svaranden eller sökanden kan begära återvinning eller överklaga ett utslag i mål om betalningsföreläggande. Målet överlämnas även då till tingsrätten. För att få till stånd annat fullgörande än betalning, till exempel av- hysning, ansöker man om vanlig handräckning. Förfarandet är i huvudsak likadant som vid betalningsföreläggande. Även utslag i dessa mål kan läggas till grund för verkställighet. Om besittning till egendom egenmäktigt har rubbats eller annan olovlig åtgärd har vidtagits som hindrar sökanden att utöva sin rätt till egendomen, kan man ansöka om särskild handräckning. Till skillnad mot betalningsföreläggande och vanlig handräckning kan KFM, om svaranden bestrider ansökningen, pröva om ansökan ska bifallas eller inte. KFM kan även meddela interimistiskt beslut. Interimistiska beslut och utslag får överklagas till tingsrätt. Där- emot kan återvinning inte begäras. För verkställighet av betalningsförpliktelser förutsätts att sökanden har en exekutionstitel. Med exekutionstitel avses ett avgörande, beslut eller annan skriftlig handling som får läggas till grund för verkställighet. Exempel på exekutionstitlar är dom, skiljedom, utslag och förbindelse angående underhållsbidrag. I 3 kap. UB regleras närmare vilka exekutionstitlar som får ligga till grund för verk- ställighet och verkställighetens omfattning. Särskilt om verkställighet av betalningsförpliktelser i allmänna mål När det gäller betalningsförpliktelser i allmänna mål har varje statlig myndighet och kommun ett ansvar för att en fordran som uppkommit där blir fastställd och betald. För fordringar som ska handläggas som allmänna mål är indrivning i princip obligatorisk. Av 1 kap. 6 § andra stycket UB framgår vilka fordringar som ska handläggas som allmänna mål. Dessa kan delas in i tre kategorier; 1.böter, vite, skatt, tull, avgift och andra medel som staten har rätt till och som får utsökas utan föregående dom, 2.annan liknande fordran som staten eller en kommun har rätt till enligt vad regeringen närmare föreskriver, och 3.annan fordran enligt vad som föreskrivs i lag. En förutsättning för att dessa fordringar ska få verkställas exekutivt är att det i den enskilda författningen finns en särskild föreskrift om det. Sådana föreskrifter har vanligtvis lydelsen att verkställighet får ske enligt UB. Ofta står det även att fordringen ska drivas in enligt bestämmelserna i indrivningslagen. I UB finns gemensamma bestämmelser för allmänna och enskilda mål. I indrivningslagen finns därutöver särskilda regler för hand- läggningen av de allmänna målen. I 1 § indrivningslagen anges att lagen gäller vid handläggning hos KFM av allmänna mål om verk- ställighet enligt UB. Bestämmelsen knyter an till definitionen av allmänt mål i 1 kap. 6 § andra stycket UB, vilket innebär att lagen är tillämplig på alla fordringar som handläggs som allmänna mål hos KFM. När en fordran inkommit till KFM för verkställighet och ska handläggas som ett allmänt mål är det KFM som för sökandens talan, 2 kap. 30 § andra stycket UB. KFM blir därmed i vissa av- seenden borgenärsföreträdare. utförde KFM även så kallade offensiva borgenärsuppgifter, som till exempel att ansöka om likvidation, konkurs och företagsrekonstruktion. Efter en lag- ändring har dock övertagit dessa uppgifter. KFM:s roll som borgenärsföreträdare innebär att KFM, utan att behöva ta kontakt med sökanden, dvs. den debiterande myndigheten, i de flesta fall kan besluta om bland annat anstånd med löneutmätning, anstånd med försäljning av utmätt egendom, rättelse av utmätning samt acceptera ett bud vid exekutiv auktion. KFM kan även besluta om uppskov om inte har något att invända, avbrytande av indrivning och avräkning enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter. Om gäldenären invänder att ansökan om verkställighet ska avvisas eller på annat sätt in- vänder mot verkställighet ska dock sökanden själv föra sin talan. Sökanden är vanligtvis den myndighet som fastställt fordringen, men det förekommer även att det är en annan myndighet än denna som svarar för uppbörden och i förekommande fall överlämnar fordringen till KFM för indrivning. KFM:s åtgärder i egenskap av borgenärsföreträdare är princi- piellt åtskilda från de exekutiva åtgärder KFM vidtar i sin verk- ställande roll. En myndighets beslut i egenskap av part innebär som regel inte myndighetsutövning. Sådana beslut får i konsekvens här- med, med visst undantag, inte överklagas, 20 § indrivningslagen. Underrättelse om mål om verkställighet När ett allmänt eller enskilt mål kommer in till KFM ska myndig- heten, om kravet bedöms vara verkställbart, som huvudregel under- rätta gäldenären om målet innan verkställighet påbörjas, 4 kap. 12 § första stycket UB. I underrättelsen ger KFM besked om vem som är sökande, vilken exekutionstitel ansökan grundas på samt fordringsbeloppets storlek. Gäldenären upplyses även om inom vilken tid betalning ska ske för att utmätning ska undvikas. Denna tidsfrist kallas avitid. Avitiden är vanligtvis efter avsändandedagen. När en gälde- när har en utländsk adress är avitiden . Gäldenären kan därigenom bevaka sin rätt och även förhindra att verkställighet sker genom att betala skulden. I enskilda mål, men inte allmänna, kan gäldenären även undvika verkställighet genom att ställa säkerhet, 3 kap. 6 och 23 §§ UB. Underrättelsen ska skickas med post eller överlämnas på annat sätt. Av 6 kap. 1 § andra stycket UF följer att gäldenären ska delges om målets beskaffenhet kräver det. Det är sällsynt att delgivnings- förfarande tillämpas när en gäldenär ska underrättas om målet. I stället skickas underrättelsen ut i lösbrev, dvs. brev utan mottag- ningsbevis. Underrättelsen skickas till den adress som finns regi- strerad hos KFM. Om gäldenären inte har någon känd adress eller om underrättelsen kommer i retur måste KFM göra en adressutred- ning för att kunna uppfylla sin underrättelseskyldighet. Utred- ningen innebär att ett stort antal kontroller genomförs i register och på annat sätt. Kontrollerna dokumenteras i INIT. Om utred- ningen leder till att KFM hittar en ny adress registreras den och används för ett nytt utskick. En underrättelse som kommer i retur registreras i . I INIT antecknas orsaken till returen med upp- gift om eventuell ny adress. Av statistik som inhämtats från KFM framgår att av alla underrättelser om allmänna mål kommer i retur. Om ett mål fortfarande handläggs när det har gått sedan underrättelsen skickades ska en ny underrättelse skickas eller lämnas. Minst en gång underrättas gäldenären om alla sina på- gående mål.