sou · H2B31 · 2014-01-13 00:00:00 — I detta fall är kapitalkostnaderna2 desamma för investerin- 1Den avskaffades den statliga fastighetsskatten på bostäder och ersattes av en fastighetsavgift. I detta kapitel används begreppen fastighetsskatt och fastighetsavgift synonymt. 2Med kapitalkostnad (user cost of capital) avses den avkastning r som en investering måste generera för att täcka investerarens kostnader för att införskaffa investeringskapitalet på marknaden, inklusive kostnaderna för skatter, depreciering och värdeförändringar på tillgång Skattemässig neutralitet och samhällsekonomisk effektivitet gar i olika alternativa tillgångsslag. Om skattekilarna för olika typer av investeringar i stället är olika stora blir skatterna snedvridande, eftersom skatterna medför att den investering som genererar högst avkastning före skatt inte nödvändigtvis har högst avkastning efter skatt. Teorin om optimal beskattning handlar om att sätta skattesatser på olika skattebaser på ett sådant sätt att de snedvridande effekter- na av den totala beskattningen minimeras. Teorin säger att över- skottsbördan av en skatt, dvs. de samhällsekonomiska kostnaderna av skatternas snedvridande effekter på individers investerings- eller konsumtionsval, minimeras då skatterna sätts högre på skattebaser som är relativt sett mindre rörliga och lägre på mera lättrörliga skattebaser.3 Ett av de vanligaste argumenten för en skatt på fastig- heter är att mark och byggnader inte är rörliga. Detta innebär att en skatt på fastigheter har en liten överskottsbörda. Om mark och byggnader är mindre känsliga för prisförändringar än exempelvis aktiekapital, vilket de torde vara åtminstone på kort sikt, har beskattning av fastigheter en liten påverkan på effektiviteten i resursanvändningen, relativt andra kapitalskatter. Därför talar optimal beskattningsteori för en högre skatt på fastigheter än andra kapitaltillgångar. På kort sikt är utbudet av fastigheter oelastiskt, och en skatt kapitaliseras därför i priserna på fastighetstillgångar. Kapitaliserin- gen sker genom att den disponibla inkomsten efter skatt för ägarna till de berörda fastigheterna minskar vid införandet av en skatt på fastigheter. Då avkastningen på investeringar i fastigheter minskar leder detta till att fastighetspriserna minskar. Om prisförändringen vid införandet av en fastighetsskatt blir så stor att avkastningen efter skatt på investeringar i den berörda fastighetstypen är den- samma som innan skatten infördes är skatten fullständigt kapitali- serad i fastighetspriserna. en som investeras i. Investeringen är lönsam då denna avkastning som lägst motsvarar den avkastning som kan erhållas då kapitalet placeras i en alternativ tillgång som avkastar r. Se , D., (1963), Capital theory and investment behavior, 53, s. 247–259. 3 För skatter på konsumtionsvaror visar Ramsey att den optimala skatten på en vara är invers i substitutionselasticiteten i efterfrågan för varan, för en representativ konsument. Detta innebär att överskottsbördan vid beskattningen av en vara med låg elasticitet i efterfrågan är låg, och att varan därför kan beskattas högre än varor med hög efterfrågeelasticitet till en given nivå på snedvridningen i konsumtionen. Se Ramsey, F. P.,(1927), A Contribution to the Theory of Taxation, , 37:145, s. 47–61. Skattemässig neutralitet och samhällsekonomisk effektivitet På är dock utbudet av fastigheter elastiskt och påver- kas därför av en skatt. Utbudet av bostäder påverkas genom inves- teringar i nya byggnader och genom om- och tillbyggnad av befint- liga byggnader. Vid införandet av en skatt sjunker avkastningen på sådana investeringar, vilket minskar investeringarna i fastigheter och således också utbudet . Därför har också en fastighets- skatt en överskottsbörda och medför negativa effekter på ekono- min på lång sikt. För att kunna tillämpa optimal beskattning krävs kunskap om de relevanta elasticiteterna på olika konsumtionsvaror eller investe- ringsformer. Elasticiteterna är dock sällan kända med någon större säkerhet. Då olika investeringsalternativ har samma elasticitet sam- manfaller dock de optimala skattesatserna med en likformig be- skattning, eftersom de optimala skattesatserna i detta fall är en enhetlig skattesats på investeringar i olika tillgångsslag. Efterfråge- elasticitetera för olika investeringsformer är lika då det finns effek- tiva kapitalmarknader som flyttar kapital till den investeringsform som för tillfället genererar högst avkastning. Företag som investe- rar i fastigheter kan antas verka på marknader där investerarna är professionella och diversifierade och där kapitalet därför allokeras på detta sätt. Optimal beskattningsteori talar därför för en enhetlig skattesats på avkastningen av olika alternativa investeringar och en neutral beskattning av olika typer av näringsverksamhet. Om elasticiteterna för privatpersoners investeringar i det egna boendet och andra typer av kapitalinvesteringar är lika är mera svår- bedömt. Elasticiteterna mellan investeringar i boendet och andra investeringar är lika om individen anser att en investering i det egna boendet är ett likvärdigt alternativ till andra kapitalinvesteringar. Detta är dock sannolikt inte fallet, eftersom bostadsköpet, till skillnad från andra kapitalinvesteringar inte enbart utgör en kapital- placering utan också köp av en konsumtionsvara. Vad som är en optimal beskattning av ägarbebodda bostäder i jämförelse med andra kapitaltillgångar är därför mera svårbedömt. inte ska lämna förslag som berör ägarbebodda bostäder lämnas denna diskussion därhän. Neutralitet talar därmed för att investeringar i olika typer av näringsverksamhet bör beskattas till samma effektiva skattesats, och därmed för att fastighetsförvaltande företag bör möta samma effektiva skattesats som företag i andra branscher. Mot bakgrund av detta anser kommittén att skattereglerna bör utformas så att de blir så neutrala mellan olika typer av investeringar och näringsverk- Skattemässig neutralitet och samhällsekonomisk effektivitet samheter som möjligt. Vid 1990/skattereform var också ett av syftena bakom utformningen av skattesystemet att åstadkomma likformighet i beskattningen av olika tillgångar. I det följande ana- lyseras om beskattningen av fastigheter kan anses vara neutral . 4.2.1Hög och icke-neutral beskattning av hyresrätter Hyresfastigheter är näringsfastigheter. Som utgångspunkt beskat- tas näringsfastigheter efter verkliga intäkter och kostnader som inkomst av näringsverksamhet. Underskott i näringsverksamheten får sparas och utnyttjas mot framtida vinster utan begränsning . Neutralitet i beskattningen av olika typer av näringsverksamheter innebär att skattesystemet inte gynnar någon företagsform eller bransch framför någon annan. Neutralitet uppnås då bostadsuthyrning i hyresfastigheter be- skattas som andra konventionellt beskattade näringsverksamheter, dvs. alla intäkter ska tas upp till beskattning och alla kostnader får dras av. Beskattningen av hyresrätter är neutral gentemot annan näringsverksamhet i så motto att hyresintäkter beskattas och alla kostnader för uthyrning får dras av. Om hyran sätts marknads- mässigt på en konkurrensutsatt marknad kommer den i jämvikt att motsvara fastighetsägarens kostnader för att tillhandahålla bosta- den, inklusive kapitalkostnader. Fastighetsskatt på hyresbostäder utgör ett avsteg från neutrali- tetsprincipen genom att den är en ytterligare skatt på tillgångar i näringsverksamheten som betalas av ägare av hyresfastigheter, men inte av ägare av annan näringsverksamhet, vilka betalar skatt på överskottet av verksamheten men inte på tillgångarna som ingår i verksamheten. Därmed råder inte neutralitet mellan beskattningen av fastighetsföretag och beskattningen av andra näringsverksam- heter.4 4 Den kommunala fastighetsavgiften behandlas som en kostnad i näringsverksamheten och får därför också dras av. Enligt tidigare regler gällde att fastighetsavgiften var nedsatt till noll efter en värdeår och till hälften 6–10 efter värdeåret. utökades nedsättningen av fastighetsavgiften för nybyggda bostäder genom att avgiften helt sätts ned under efter värdeåret (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, s. 198 f., bet. 2012/13:FiU1, rskr. 2012/13:37, SFS 2012:743). Ändringen omfattar byggnader med beräknat värdeår 2012 eller . betalas dock full avgift. Vid investe- ringstillfället kan ett fastighetsförvaltande företag förväntas hänsyn till skattebetalningarna Skattemässig neutralitet och samhällsekonomisk effektivitet Skattemässig neutralitet talar därför för ett slopande av fastig- hetsavgiften för näringsverksamheter som också beskattas konven- tionellt. Detta gäller både fastigheter som innehåller konventionellt beskattade hyresbostäder och andra näringsfastigheter som exem- pelvis lokaler eller elproduktionsenheter. Ur ett strikt neutralitets- perspektiv vore det endast motiverat att behålla fastighetsskatten för fastigheter som inte beskattas på annat sätt, dvs. bostäder som bebos av ägaren och bostäder ägda av privatbostadsföretag. Skatte- mässig neutralitet talar dock inte för ytterligare skattelättnader för företag som hyr ut fastigheter eftersom sådana skattelättnader i stället riskerar att kapitaliseras i fastighetspriserna och snedvrida investeringsbeslut, och därmed inverka på konkurrensen mellan olika branscher. 4.2.2Låg och icke-neutral beskattning av ägda bostäder Vid beskattningen av ägda bostäder är utgångspunkten att bostaden betraktas som en investering. Neutralitet i beskattningen av olika investeringsformer uppnås då såväl avkastningen på investeringar i bostäder som kostnaderna för dessa behandlas neuralt jämfört med andra kapitalinvesteringar ur skattehänseende. Neutralitet uppnås då fastighetsägaren får göra avdrag för alla kostnader för investe- ringen (främst räntekostnader), som alla intäkter av bo- staden beskattas löpande genom en fastighetsskatt, medan värde- förändringar vid försäljning beskattas genom kapitalvinstskatt. I avkastningen på fastigheten ingår även det värde fastigheten gene- rerar då den används som bostad av ägaren, motsvarande den hyra som hyresgästen betalar. Som framgår av exemplet i avsnitt 4.4 understiger dock beskatt- ningen av fastighetens avkastning genom fastighetsavgiften för kapitalbeskattningen, enligt vilken kapitalinkomster beskattas till . är också skatten på kapitalvinsten vid avyttring av en privatbostad lägre än för kapitalbeskattnin- gen: i stället för . Det finns även möjlighet till uppskov med beskattningen. Uppskovsmöjligheten utgör ett avsteg från den av antagna skattepolitiska utgångspunk- ten att intäkter i största möjliga utsträckning ska beskattas när de sett över fastighetens hela livscykel i sin investeringskalkyl och därför räkna med en fastig- hetsavgift större än noll. Skattemässig neutralitet och samhällsekonomisk effektivitet uppkommer (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, bet. 2007/08:FiU20, rskr. 2007/08:259). Den låga fastighetsavgiften, den nedsatta skattesatsen på kapitalvinst vid fastighetsförsäljning samt möjlig- heten till uppskov gör att investeringar i ägda bostäder får anses skattemässigt gynnade. Detta innebär att det inte kan anses råda neutralitet mellan beskattningen av ägda bostäder och beskattningen av andra kapitaltillgångar. 4.3Skattemässig neutralitet mellan boendeformer Skattemässig neutralitet innebär i en vidare mening också att skattesystemet inte styr individens konsumtionsval. Boende utgör både investeringar och konsumtionsvaror, och skattesystemet ska för att vara neutralt inte styra investeringar mot en viss boende- form. Neutralitet i beskattningen av olika upplåtelseformer skulle uppnås när bostäder som kan anses vara likvärdiga belastas med samma effektiva skatt. Utgångspunkterna för skattemässig neutralitet är olika för bostäder som upplåts med hyresrätt och ägda bostäder eftersom dessa juridiskt är skilda företeelser. Neutralitet i beskattningen av olika boendeformer skulle ändå kunna uppnås, om neutralitet rådde mellan såväl olika kapitalinvesteringar som mellan olika typer av näringsverksamhet, och om intäkter i kapital och näringsverksam- het belastades med samma effektiva skattesats. Detta gäller dock inte . För hyresrätter utgör fastighetsavgiften i kombina- tion med företagsbeskattningen en dubbelbeskattning av avkastnin- gen på investeringar i hyresfastigheter. Ett slopande av fastighets- avgiften för hyresrätter skulle förbättra hyresrättens skattemässiga ställning gentemot andra upplåtelseformer, och skapa neutralitet gentemot beskattningen av annan näringsverksamhet. bostäder är skattemässigt gynnade jämfört med andra kapitalinvesteringar och även gentemot hyresbostäder. Detta innebär att skattesystemet styr investeringarna, så att färre investeringar i hyresbostäder genomförs och fler investeringar i ägda bostäder genomförs än vad som skulle vara fallet under neutrala skatteregler. Eftersom överskottet av näringsverksamheten i vilken en hyresfastighet ingår belastas med inkomstskatt hos fastighetsägaren beskattas hyresgästerna indirekt genom beskatt- ningen av näringsverksamheten. Skattemässig neutralitet och samhällsekonomisk effektivitet boendevärdet sker inte i ägda bostäder, utan beskattningen av fastighetens löpande avkastning genom fastighetsavgiften under- stiger beskattningen av hyresintäkter i näringsverksamhet. Neu- tralitet mellan beskattningen av ägda bostäder och andra kapitaltill- gångar skulle kunna uppnås genom ett höjt skatteuttag från ägda bostäder, så att investeringar i bostäder skulle möta samma effektiva skattesats som andra kapitalinvesteringar. En översyn av beskattningen av ägda bostäder ligger emellertid utanför kommit- téns uppdrag. En utjämning av de skattemässiga villkoren skulle också kunna ske genom att hyresbostäder, utöver ett slopande av fastighets- avgiften, gynnas skattemässigt på något sätt för att uppnå motsva- rande skattefördel som för ägda bostäder. Skatteregler som gynnar investeringar i hyresfastigheter skapar dock bristande neutralitet gentemot annan näringsverksamhet och kommer också att kapitali- seras i priserna på sådana tillgångar. 4.4Exempel: Beskattning av ett radhus i olika upplåtelseformer I detta räkneexempel illustreras skattesystemets inverkan på boendekostnaden i en bostad som upplåts med äganderätt respek- tive hyresrätt. För att en jämförelse av kostnader och intäkter ska bli relevant måste bostaden gå att jämföra mellan olika upplåtelse- former. Radhus används här som exempel eftersom de kan finnas i flera olika upplåtelseformer. Variationen mellan bostäder inom de olika upplåtelseformerna är dock stor, och detta exempel är på intet sätt avsett att vara en heltäckande jämförelse mellan beskattningen av olika upplåtelseformer. Generella jämförelser av boendekost- nader försvåras av att konsumtionsvaran boende är svår att jämföra eftersom olika boendeformers fysiska och geografiska karaktäristi- ka skiljer sig åt i flera avseenden: Egnahem är alltid småhus, medan flertalet hyresbostäder finns i flerfamiljshus. Hyresbostäder är i regel mindre än egnahem. Hyresbostäder i flerbostadshus finns, i varje fall i större städer, mera centralt belägna än egnahem. Dessa skilda karaktäristika försvårar generella jämförelser av boendekost- nader för olika upplåtelseformer. Exemplet avser de löpande skattebetalningarna och bortser från transaktionsskatter såsom stämpelskatt, kapitalvinstskatt, uppskov och den skattemässiga behandlingen av kapitalförluster. Skattemässig neutralitet och samhällsekonomisk effektivitet första delen av exemplet är bostaden fullt belånad eftersom detta förenklar resonemanget på grund av att kostnaden för eget kapital då kan bortses ifrån. I den andra delen av exemplet ingår också kostnaden för eget kapital. I den avslutande delen görs en upp- skattning av skattesystemets inverkan på skillnaden i boende- kostnad mellan de olika upplåtelseformerna då bostaden finansieras med en blandning av eget och lånat kapital. Hyran i hyresrätten antas vara satt marknadsmässigt på en marknad med konkurrens. Detta innebär att hyran sätts så att den motsvarar företagets kostnader för att tillhandahålla bostaden, dvs. kostnaderna för drift och underhåll, kapitalkostnader samt fastig- hetsavgift. I ekonomisk mening gör företaget därmed ingen vinst på uthyrningen, utan tar ut en hyra som motsvarar företagets kost- nader, inklusive räntekostnader och kostnader för eget kapital. Näringsverksamheten är i exemplet ett företag som betalar bolags- skatt (och investerarna kapitalskatt) på överskottet av uthyrningen. Vinsten utgörs av hyresintäkterna minus kostnad för drift och underhåll, räntekostnader och fastighetsavgift. Näringsverksam- heten får också göra avdrag för värdeminskning på byggnaden, men detta bortses från i exemplet. Då bostaden är upplåten med äganderätt och finansieras med lån får bostadens ägare göra avdrag för kostnader i inkomstslaget kapital (eller, om underskott uppstår, får skattereduktion) av räntekostnaden (ränteavdrag). Ägaren betalar för förvaltning och underhåll om arbetet köps på marknaden, men kan också välja att utföra arbetet själv obetalt. Till skillnad från ägaren till en näringsverksamhet får ägaren inte göra avdrag för dessa kostnader.5 Detta följer av att konsumtionsutgifter, till skillnad från kostnader för en investering, inte är avdragsgilla vid beskatt- ningen. Ägaren får inte heller göra avdrag för värdeminskning eller för fastighetsavgift. I räkneexemplen görs följande antaganden: Räntan på lånat kapital är för samtliga fastighetsägare. Som en förenkling antas att även alternativavkastningen på det kapital som investerats i bostaden är före skatt. bostad upplåten med bostadsrätt skulle detta motsvara att 5 Dock har ägaren rätt till skattereduktion för ROT-arbete för hälften av arbetskostnaden om underhållsarbetet köps in, med per person och år. Skattemässig neutralitet och samhällsekonomisk effektivitet medlemmarna står för hela finansieringen, dvs. att bostadsrätts- föreningen inte har tagit upp någon del av lånen på bostäderna. Fastigheten belastas med takbeloppet för avgiften. Takbeloppet avser avgiften för ett småhus , vilket uppgår till . Fastighetsavgiften är densamma oavsett upplåtelseform. Fastigheten har ett värdeår , och fastighetsavgiften är därför inte nedsatt. Bostadens ägare kan inte tillämpa begränsningsregeln av fastig- hetsavgiften för pensionärer. Kostnaden för drift och underhåll av fastigheten är densamma i samtliga upplåtelseformer och uppgår till . Detta motsvarar fallet då samtliga fastighetsägare köper in underhållsarbetet. Underhållet antas vara så omfattande att fastighetens värde bibehålls, dvs. underhållsinsatserna är av en sådan omfattning att fastighetskapitalet inte deprecierar.6 Tabell 4.1 visar boendekostnaderna vid full lånefinansiering. Boendekostnaden exklusive skatter uppgår till (ka- pitalkostnad på av , dvs. , plus drift och underhållskostnader på ). Kostnaden inklusive skatter är dock lägre för de ägda bostäderna och högre för hyresrätten, vilket visar att skattesystemet inte är neutralt mellan upplåtelseformer. Kapitalkostnaderna är i detta fall avdragsgilla fullt ut för såväl ägaren av hyresrätten som för ägarna till en ägarbebodd bostad. Hyresrätten blir dock dyrare som upplåtelseform eftersom närings- verksamheten beskattas för samtliga intäkter och kostnader och därutöver också betalar fastighetsavgift. 6 Kostnaden för drift och underhåll uppgår i exemplet till /kvm och år, vilket motsvarar i en bostad på 80 kvm (Räkneexempel till , , dnr Fi2012:04/2013/9). Ägare av ägarbebodda bostäder kan välja att sköta en del underhåll själva. Detta ger en lägre kostnad för underhållet eftersom inga sociala avgifter utgår på eget obetalt arbete till skillnad från då någon anställs för att utföra arbetet. Det finns därmed en skattekil vid inköp av underhållsarbeten, vilken snedvrider fastighetsägarens val i riktning mot att utföra mera av arbetet själv. För att renodla exemplet antas dock att kostnaderna exklusive skatter är desamma för underhållet, vilket motsvarar fallet då samtliga fastighetsägare betalar någon annan för att utföra under- hållsarbetet. Skattemässig neutralitet och samhällsekonomisk effektivitet För den ägda bostaden skulle skattemässig neutralitet innebära att boendevärdet beskattas på samma sätt som andra kapitalin- komster, dvs. I fallet med full lånefinansiering mot- svarar detta en beskattning av låneräntan , vilket vid full lånefinansiering motsvarar värdet av ränteavdragen, . Fastighetsavgiften, dvs. den skatt ägaren till en ägarbebodd bostad betalar på värdet av boendet, medför dock en lägre beskattning på . [Belopp i kronor] Kostnad lån, exklusive skatt Full finansiering med eget kapital I nästa del av exemplet visas fallet då bostaden finansieras fullt ut med eget kapital. Kostnaden för eget kapital beräknas enligt följande: För ägaren av en fastighet, såväl en ägarbebodd bostad som en näringsfastighet, är kapitalkostnaden en alternativkostnad. Alternativkostnaden är den ränta eller avkastning efter skatt som ägaren skulle få om kapitalet placerades i en alternativ tillgång. Skatten är i detta fall skatten på kapitalinkomster. Alternativavkast- ningen kan uttryckas som r(1-t), där r är avkastningen före skatt och t är skatten på kapitalinkomster, . För en ägare av en ägarbebodd bostad är detta alternativkostnaden för det egna kapital som investerats i boendet. I exemplet antas r sammanfalla med räntan till vilken företag och hushåll kan låna, dvs. 7 Den genomsnittliga insatsen för en nybyggd bostadsrätt i småhus uppgick enligt SCB:s statistik Avgifter/hyror för nybyggda lägenheter (BO 30 ) till , medan den genomsnittliga insatsen för en bostadsrätt i flerbostadshus var . Skattemässig neutralitet och samhällsekonomisk effektivitet Alternativavkastningen r(1-t) för ett hushåll är därmed lika med 0,05*(1-0,3)=3,. För ägaren av en hyresfastighet är utdelning dubbelbeskattad, med både bolagsskatt och skatt på utdelningar. r(1-t) utgör i detta fall investerarens alternativavkastning efter bolagsskatt, dvs. den avkastning som kan erhållas genom en investering i en alternativ tillgång. En investering i ett företag måste därför också avkasta minst r(1-t) efter skatt för att genomföras. Utdelningsbara medel i företaget före skatt uppgår till (hyra-drift och underhåll)*(1-T), där T är bolagsskattesatsen och uppgår till . Utdelning beskattas sedan igen med skatten på kapitalinkomst, t. Avkastning efter bolagsskatt och skatt på kapitalinkomst är därför (hyra- drift och underhåll)*(1-T)*(1-t). För att hyresintäkten ska täcka en alternativavkastning motsvarande r(1-t) måste gälla att hyra=drift och underhåll+r/(1-T). För ett företag är alternativav- kastningen därmed lika med 0,05/(1-0,22)6,före skatt. Tabell 4.2 visar boendekostnaderna vid full finansiering med eget kapital. I detta fall gör näringsverksamheten som hyr ut hyres- rätten en skattemässig vinst och betalar därför bolagsskatt. Kostnaden för hyresbostaden blir högre i detta fall än i fallet med full lånefinansiering eftersom företaget får dra av kapitalkostnader- na vid lånefinansiering men inte vid finansiering med eget kapital. Denna asymmetri i den skattemässiga behandlingen av eget och lånat kapital skapar en ytterligare skattekil för investeringar finan- sierade med eget kapital och snedvrider valet av finansieringsform vid investeringar i såväl hyresfastigheter som i annan konventio- nellt beskattad näringsverksamhet. Då räntan r till vilken hushållen lånar sammanfaller med den avkastning hushållen kan erhålla på en alternativ investering, före skatt, medför ränteavdragen att skattesystemet är neutralt mellan finansiering med eget och lånat kapital för bostäder upplåtna med äganderätt.