sou · H2B318 · 2014-04-02 00:00:00 — lämnade betänkandet Ett refor- merat straffsystem.19 I betänkandet föreslogs att samhällstjänst och elektronisk övervakning, som då endast förekom som försöks- verksamhet, skulle införas som självständiga straff samt att kontrakts- vård skulle utformas som ett självständigt straff. Kommittén över- vägde även att införa någon form av villkorligt fängelse, men kom till slutsatsen att straffsystemet inte borde innefatta en sådan på- följd. Enligt kommitténs förslag skulle alla de normala reaktionerna på brott benämnas straff och straffsystemet skulle innefatta de självständiga straffen böter, prövotidsstraff (motsvarande villkorlig dom), övervakningsstraff (motsvarande skyddstillsyn), samhälls- tjänst, fängelse genom elektronisk övervakning och fängelse i anstalt. De olika straffen skulle rangordnas i stränghetshänseende efter den ingripandegrad som de innebar. Därutöver skulle kontrakts- vård kunna dömas ut som ett alternativ till samhällstjänst eller någon av de båda formerna av fängelse. Kommittén anförde att samma kriterier som då gällde för straffbestämning också fortsätt- ningsvis skulle vara tillämpliga – brottets straffvärde, art och den tilltalades tidigare brottslighet skulle vara styrande för vilket straff som skulle väljas. Prognostiska överväganden om den enskildes risk att återfalla i brott och/eller behov av behandling skulle däremot inte få spela in i valet av sanktion. Angående fängelsestraff i anstalt anförde kommittén följande som en sammanfattning av sina utgångspunkter. 19 SOU 1995:91. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten Att minska användningen av fängelsestraff är ett annat viktigt mål. Fängelse är ett straff som allmänt sett har negativa effekter på den som drabbas av det. Inlåsningen innebär att den dömde isoleras, anstalts- anpassas och får svårt att återgå till ett normalt samhälls- liv. Fängelse är också från samhällsekonomisk synpunkt mycket dyrt. För användning av fängelse anförs ofta allmänpreventiva skäl eller in- kapaciteringsskäl. Det finns dock inga belägg för att fängelse generellt sett skulle ha bättre allmänpreventiva verkningar än andra straff. Under- sökningsresultat visar också att inkapaciteringseffekterna av fängelse är blygsamma. Det krävs en avsevärd ökning av fängelseanvändningen om man skall nå annat än marginella resultat.20 Kommitténs förslag till en mer genomgripande förändring av på- följdssystemet genomfördes inte, men vissa delar av förslagen ledde till lagstiftning. Bland annat permanentades och utvidgades försöks- verksamheterna med samhällstjänst som ett alternativ till fängelse- straff samt intensivövervakning med elektronisk kontroll som verk- ställighetsform för fängelsestraff.21 Kommittén hade enligt sina direktiv även frihet att lämna för- slag avseende brottstypernas straffskalor för det fall man skulle föreslå ett avskaffande av den villkorligt medgivna friheten. Kom- mittén lade inte fram några sådana förslag. Man anförde i det sammanhanget bl.a. att kraftiga nominella sänkningar av straff- skalorna för brotten över hela linjen skulle kunna leda till att dom- stolarnas straffmätning åtminstone under en övergångstid skulle bli ojämn och då leda till bristande rättslig likabehandling. tillsattes en kommission med uppdrag att utifrån ett kvinnoperspektiv göra en översyn av frågor som rör våld mot kvinnor och föreslå åtgärder för att motverka sådant våld. Kom- missionen tog sig namnet . Enligt direk- tiven skulle kommissionen göra en utvärdering och allmän översyn av olika insatser som rör våld mot kvinnor. Avsikten var att det utifrån denna översyn skulle kunna presenteras ett mer samlat syn- och förhållningssätt samt att förslag till åtgärder för att motverka och undanröja sådant våld skulle kunna läggas fram. 20A.a., del 1, s. 14. 1997/98:96, för ändringarna i , se SFS 1998:604, ändringarna i lag (1994:451), som då fick sin nuvarande rubrik lag om intensivövervakning med elektronisk kontroll, se SFS 1998:618. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten sionens uppdrag omfattade , hälso- och sjukvården och rättsväsendet. Beträffande rättsväsendet hade kommissionen bl.a. i uppdrag att utvärdera och göra en allmän översyn av tillämp- ningen av de brott som rör sexualbrott, kvinnomisshandel och därmed närbesläktade brott som t.ex. olaga hot och ofredande. överlämnade sitt huvud- betänkande Kvinnofrid.22 Kommissionen framhöll att lagstiftning inte ensam kunde lösa det samhällsproblem som våld mot kvinnor utgjorde. Betänkandet innehöll också förslag till åtgärder inom flera olika samhällsområden. Kommissionen föreslog vissa förändringar av sexualbrottslag- stiftningen, bl.a. vad avsåg rekvisiten för våldtäkt dels mot vuxna, dels mot barn. Vidare föreslogs att lagen med förbud mot om- skärelse av kvinnor skulle få en ny rubrik, lag med förbud mot könsstympning av kvinnor, samt att straffskalorna för brott mot denna lag skulle skärpas. Kommissionen föreslog också vissa ändringar i bestämmelserna om olaga hot och ofredande samt införandet av två nya brott, kvinnofridsbrott och fridsbrott. Brotten skulle ta sikte på våld och övergrepp i nära relationer, brottslighet som är ägnad att varaktigt kränka kvinnans integritet och skada hennes självkänsla. Kommissionen föreslog att straffskalorna för dessa brott skulle vara fängelse i lägst ett och högst . Angående brottet könsstympning anförde kommissionen att denna beteckning på ett bättre sätt än ordet omskärelse beskrev vilken karaktär den straffbara handlingen hade. Man pekade på att ingreppet i flertalet fall var invalidiserande, vilket också var syftet med det, och att gärningen kunde anses utgöra ett förnekande av kvinnans rätt till självständighet. De kvalifikationsgrunder som angavs för det grova brottet, och som anslöt till kvalifikations- grunderna för grov misshandel, ansåg kommissionen skulle utgå ur lagtexten, eftersom de flesta straffbara gärningar innebar svår kropps- skada, allvarlig sjukdom, eller livsfara. Kommissionen föreslog att det endast skulle anges som kvalifikationsgrund att brottet inne- burit ett hänsynslöst beteende, och att ordet synnerligen före hänsynslöst skulle bytas ut mot särskilt. Avseende olaga hot föreslog kommissionen att särskilda krite- rier borde införas för bedömningen av om en gärning ska anses vara grovt brott. Att hotet skett med särskilt farliga vapen, i första hand skjutvapen, skulle vara en kvalifikationsgrund, och även om hotet 22 SOU 1995:60. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten avsett en särskilt farlig gärning eller om det riktats mot någon som intar en särskilt utsatt ställning. Detsamma skulle gälla om det varit fråga om upprepade allvarliga hot. Kommissionen lade också fram ett förslag om ändring i 29 kap 2 § 7 som innebar att motivet att kränka någon på grund av kön skulle beaktas som en försvårande omständighet. Vidare behand- lade man frågan om påföljdsval vid vålds- och sexualbrott mot kvinnor, och framhöll att sådan brottslighet var av sådan art att fängelse skulle väljas som påföljd i normalfallet. Några författ- ningsförslag lämnades inte i denna del. Delar av förslag ledde till lagstift- ning 1998, då lagen med förbud mot könsstympning av kvinnor ändrades i huvudsak i enlighet med kommissionens förslag.23 För- slagen till ändringar i sexualbrottslagstiftningen genomfördes däre- mot inte fullt ut, utan regeringen beslutade i stället att tillsätta en särskild sexualbrottsutredning med uppdrag att göra en fullständig översyn av bestämmelserna om sexualbrott (se avsnitt 4.2.8 nedan). I avvaktan på utredningens arbete utvidgades emellertid våldtäkts- begreppet något.24 Förslagen till ändringar i bestämmelserna om olaga hot och ofredande genomfördes inte. Med utgångspunkt i kommissionens förslag infördes däremot två nya brott, grov kvinno- fridskränkning och grov fridskränkning, dock med en delvis annan konstruktion än den kommissionen föreslagit.25 Minimistraffet sattes till sex månaders fängelse med motiveringen att straffstadgan- dena innefattade brott med mycket olika straffvärde, däribland brott som normalt leder till bötesstraff, t.ex. hemfridsbrott och ofredande. 4.2.81998 års sexualbrottskommitté och sexualbrottsutredning tillsattes en kommitté med uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om sexualbrott. Kommittén tog sig namnet . överlämnade kom- mittén betänkandet Sexualbrotten – Ett ökat skydd för den sexu- ella integriteten och angränsande frågor26, som innehöll förslag till en ny reglering av sexualbrotten i 6 kap. . Enligt kom- mitténs bedömning borde regleringen av sexualbrotten fästa mindre 23SFS 1998:407, prop. 24SFS 1998:393, a. prop. 25SFS 1998:393, a.prop. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten avseende vid vilken sexualhandling det varit fråga om och mer ta fasta på den sexuella kränkningen och dess art. Förslaget avsåg utvidgningar av våldtäktsbegreppet och en ut- vidgning av tillämpningsområdet för grov våldtäkt. Ingen föränd- ring föreslogs i straffskalorna för brotten, utom beträffande möjlig- heten att döma för mindre allvarligt brott, som kommittén ansåg skulle tas bort. Vidare innehöll förslaget en rad nya sexualbrott som avsåg övergrepp och kränkningar riktade mot barn . Översynen av bestämmelserna om sexualbrott behandlades i propositionen En ny sexualbrottslagstiftning som ledde till lag- stiftning som trädde i kraft den 1 april 2005.27 Syftet med den nya lagstiftningen var att öka skyddet mot sexuella kränkningar samt att förstärka den sexuella integriteten och självbestämmanderätten. Lagstiftningen följde i huvudsak kommitténs förslag, men beträff- ande straffskalorna för våldtäktsbrottet behölls möjligheten att döma enligt en lägre straffskala. Ordalydelsen i denna del av våld- täktsbestämmelsen ändrades dock från att ha avsett en gärning som bedömdes som mindre allvarlig till mindre grov. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag bl.a. att utvärdera tillämpningen av sexualbrotts- reform. Syftet med utvärderingen var att undersöka hur bestäm- melserna hade fungerat i praktiken och om syftet med reformen hade uppnåtts. sexualbrottsutredning lämnande betänkandet Sexualbrottslagstiftningen – utvärdering och reformförslag.28 Utredarens bedömning var att skyddet för person- lig och sexuell integritet och sexuellt självbestämmande totalt sett hade förstärkts och tydliggjorts genom sexualbrottsreform, liksom att skyddet för barn, dvs. personer , hade för- bättrats och att syftet att skapa klara och väl avgränsade bestäm- melser i huvudsak tillgodosetts. Utredaren ansåg dock att det fanns vissa brister i lagstiftningen eller rättstillämpningen avseende bl.a. bestämmelserna gällande brott mot vuxna i utnyttjandesituationer och gränsdragningen mellan de särskilda straffbestämmelserna om sexualbrott mot barn. Utredningen anförde att när det gällde bestämmelser som in- förts genom reform i syfte att särskilt skydda barn innebar reformen att sexualbrott mot barn kommit att tillmätas ett högre straffvärde och att brottet våldtäkt mot barn inneburit en väsentlig straffskärpning. Utredningen föreslog att straffminimum för brottet 27SFS 2005:90, prop. 2004/05:45. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten grovt sexuellt övergrepp mot barn skulle höjas från fängelse till fängelse . Syftet med höjningen angavs vara att utjämna tröskeleffekter i straffvärdehänseende mellan våldtäkt mot barn och sexuellt övergrepp mot barn. infördes vissa lagändringar i 6 kap. delvis i enlighet med utredningens förslag.29 Till grund för regeringens överväganden låg också en inom utarbetad promemoria Grovt sexuellt övergrepp mot barn. Genom den nya lagstiftningen utvidgades våldtäktsbegreppet och även tillämpningen av bestämmelsen om grovt sexuellt övergrepp mot barn, som utredningens förslag att också höja det abstrakta straffvärdet för detta brott genomfördes. Regeringen uttalade att syftet med den förändrade straffskalan var att på ett bättre sätt återspegla detta brotts allvar och att åstadkomma en höjd straffnivå för brottet.30 4.2.9Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet, m.m. tillsattes en kommitté med uppdrag att utreda frågor om straffansvar för deltagande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet samt vissa andra frågor med anknytning till detta. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. ett antal händelser med anknytning till vissa s.k. mc-klubbar, rasistiska organisationers verksamheter samt det internationella samarbetet när det gällde att bekämpa organiserad brottslighet. Kommittén, som tog sig namnet Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet, m.m., över- lämnade betänkandet Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella, m.m. – straffansvarets räckvidd.31 I betänkandet gjordes bedömningen att övervägande skäl talade för att det kriminaliserade området beträffande deltagande i eller stöd till sammanslutningar där det förekommer brottslighet inte borde utvidgas. Kommittén föreslog dock att 29 kap. 2 § brotts- balken skulle ändras, dels genom att det i punkten 6 då föreskrivna kravet att gärningsmannen hade spelat en betydande roll i den brottsliga verksamheten skulle tas bort, dels genom att kränkning på grund av homosexuell läggning skulle läggas till i punkten 7. 29SFS 2013:365, prop. 2012/13:111. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten Man anförde att i motiven till 29 kap. 2 § 7 hade an- getts att avsikten var att fall då ett motiv för brottet varit att kränka någon på grund av dennes sexuella läggning skulle omfattas av be- greppet annan liknande omständighet. Kommitténs förslag till ändring i bestämmelsen var därför inte avsedd att innebära någon saklig förändring, utan gjordes i förtydligande syfte och som en konsekvens av att man även föreslog att hets mot homosexuella skulle kriminaliseras särskilt i 16 kap. 8 § . Kommittén lämnade också förslag till lagändringar avseende brotten olaga hot, olaga tvång, utpressning, hot mot tjänsteman, förgripelse mot tjänsteman och övergrepp i rättssak. Kommittén framhöll att då det just gällde olaga hot, som också ingick som ett moment i de andra uppräknade brotten, fanns det en osäkerhet om var gränsen gick mellan straffbara hot och beteende som inte var straffbara. För de aktuella brottstyperna föreslog därför kommittén ett förtydligande tillägg av innebörd att även förtäckta hot skulle vara straffbara. Vidare föreslog kommittén en förändring av straffskalorna för övergrepp i rättssak av olika svårhetsgrad, vilket innebar en skärpt syn på brottet och en anpassning av straffskalorna till dem som gäller för mened. Förslaget innebar att en särskild straffskala för ringa fall skulle införas, från böter till fängelse i längst , varvid bötesstraffet skulle tas bort ur straffskalan för brott av normalgraden och maximistraffet för denna grad av brottet höjas till . För grovt övergrepp i rättssak föreslogs en straffskala likadan som den för mened, två till fängelse. När det gällde maxmimistraffet för brottet av normalgraden framhölls att detta borde vara högre än det för misshandel av normalgraden, eftersom övergrepp i rättssak som innefattar våldsanvändning kan sägas vara en kvalificerad form av misshandel. ansåg kommittén att överlappningen av straffskalorna för brott av normalgraden och grovt brott inte borde vara så stor som fängelse. Som en konsekvens föreslog man också att det längsta fängelsestraffet för menedsbrottet av normalgraden skulle sänkas till . Med detta avsågs inte att markera en mildare syn på denna brottslighet. Förslaget till ändring i 29 kap. 2 § 7 ledde till lag- stiftning , dock med den justeringen att det skulle ses som en försvårande omständighet att kränka någon på grund av sexuell läggning, vilket skulle omfatta inte bara kränkningar på 32 SFS 2002:332, prop. 2001/02:59. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten SOU 2014:18 grund av homosexualitet utan samtliga fall av kränkningar på grund av sexuell läggning. Förslaget till ändring i 29 kap. 2 § 6 brotts- balken genomfördes däremot inte. Regeringen hade i lagrådsremissen lagt fram ett förslag som överensstämde med utredningens, men lagrådet hade rekommenderat att ändringen inte skulle genomföras. Lagrådet framhöll att bestämmelserna i 29 kap. 2 § var exemplifie- rande och att de var utformade så att de skulle få ett tydligt genom- slag i straffmätningen. Regeringen anslöt sig till Lagrådets bedöm- ning och anförde därtill att det redan enligt gällande rätt var möjligt att ta hänsyn till den omständigheten att någon deltagit i en brotts- lig verksamhet som varit särskilt noggrant planlagd eller bedrivits i stor omfattning, även om personen i fråga inte spelat en betydande roll i brottsligheten. Vidare ledde kommitténs förslag avseende straffskalorna för övergrepp i rättssak till lagändringar i huvudsak i enlighet med kommitténs förslag, utom avseende maximistraffet för brottet av normalgraden, där detta i stället sattes till fängelse, i likhet med vad som gäller för mened. Regeringen anförde att förändringen av straffskalorna skulle ses som en generell uppgradering av straff- värdet för övergrepp i rättssak, vilket borde leda till generellt något strängare straff för sådana brott. Kommitténs förslag till förändringar av bestämmelserna om olaga hot, m.fl. brott, genomfördes inte. tillsattes en kommitté med uppdrag att utreda barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor. överlämnade kommittén, som tog sig namnet Kommittén mot barnmisshandel, sitt slutbetänkande Barnmiss- handel – Att förebygga och åtgärda.33 I slutbetänkandet föreslog kommittén bl.a. att det skulle införas en särskild straffskärpningsgrund i 29 kap. 2 § för sådana fall där brottet hade inneburit att ett barn kränkts av en när- stående eller tidigare närstående person (29 kap. 2 § 8 ). I sina överväganden anförde kommittén att det visserligen var möj- ligt att ta hänsyn till barns generellt sett utsatta ställning genom bestämmelsen i 29 kap. 2 § 3 (om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller särskilda svårigheter att värja sig) 33 SOU 2001:72. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten och att det förhållandet att offret var ett barn också hade beaktats i försvårande riktning i praxis (särskilt i rättsfallet NJA 2000 s. 612). Enligt kommitténs bedömning var det emellertid en pedagogisk brist att ordet barn inte förekom någonstans i texten i 29 kap. 2 § 3. Vidare anfördes att omständigheterna vid misshandel eller liknande brott mot barn måste bedömas som särskilt försvårande i de fall då brottet hade förövats mot ett barn som är närstående till den tilltalade. I dessa fall ansågs omständigheterna vara försvårande inte bara på grund av att brottet förövats mot ett barn i skyddslös ställning, utan också på grund av att brottet inneburit att ett barn berövats sin trygghet. Den föreslagna bestämmelsen avsåg att träffa även situationer där ett brott hade förövats i närvaro av ett närstående barn. Förslaget till ny punkt i 29 kap. 2 § behandlades av regeringen i propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta situa- tioner m.m.34 I propositionen anförde regeringen att bestämmel- serna i 29 kap. 2 § 2, 3 och 4 kunde beaktas när det gällde brott mot barn, men att det kunde ifrågasättas om dessa bestämmelser på ett tillräckligt tydligt sätt träffade även den effekten att barnet beröva- des sin trygghet i förhållande till förövaren eller till en närstående person som blivit slagen. Även om det i och för sig ansågs finnas ett värde i att begränsa antalet punkter i 29 kap. 2 § ansågs de berörda omständigheterna vara av så stor betydelse att de borde framgå direkt av lagen. För att tydliggöra att bestämmelsen tog sikte på situationer där barns trygghet och tillit hotas av en närstående föreslogs en något annorlunda utformning av bestäm- melsen än vad kommittén föreslagit: Såsom en försvårande om- ständighet skall särskilt beaktas om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i förhållande till en närstående person. Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 2003.35 4.2.11Kommittén om hot och våld mot förtroendevalda tillkallades en kommitté med uppdrag att motverka och förebygga hot och våld mot förtroendevalda i stat, kommun och landsting. Enligt kommittédirektiven hade kommittén två huvud- uppgifter dels att kartlägga och analysera förekomsten av hot och 2002/03:53. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten våld mot förtroendevalda samt lämna förslag till åtgärder som kunde motverka och förebygga sådant hot och våld, dels att genom infor- mation och utbildning öka medvetenheten och beredskapen på statlig, och landstingskommunal nivå gällande frågor som rörde hot och våld mot förtroendevalda. Kommittén, som tog sig namnet Kommittén om hot och våld mot förtroendevalda, överlämnade betänkandet Jakten på makten.36 I betänkandet föreslogs att det skulle införas en ny punkt i bestämmelsen i 29 kap. 2 § om försvårande omständigheter, av innebörd att det skulle beaktas om brottet hade begåtts mot en förtroendevald eller dennes närstående på grund av förtroendeuppdraget. Kommittén konstaterade att det redan genom regleringen i 29 kap. 1 § fanns vissa möjligheter att vid straffmätningen beakta omständigheten att en förtroendevald utsatts för brott i anledning av sitt förtroendeuppdrag. Kommittén menade dock att en uttrycklig bestämmelse skulle ge ett större incitament att ta hänsyn till sådana omständigheter vid straffvärdebedöm- ningen. Kommittén anförde att en straffskärpningsgrund för brott mot förtroendevalda inte bara skulle innebära en reell straffskärp- ning avseende sådana brott, utan även en tydlig markering av att samhället ser särskilt allvarligt på sådan brottslighet eftersom den hotar det representativa inslaget i demokratin. Kommitténs förslag ledde inte till lagstiftning. beslutade regeringen att ge en särskild utredare i upp- drag att bl.a. överväga och föreslå förändringar i strafflagstiftningen i syfte att åstadkomma en straffmätning som markerar en skärpt syn på allvarliga våldsbrott. lämnade två betän- kande dels delbetänkandet Straffskalan för mord37 , dels huvudbetänkandet Straff i proportion till brottets allvar38 . Betänkandet Straffskalan för mord lämnades i anledning av att fått ett särskilt uppdrag att se över denna straffskala i syfte att skapa utrymme för en mer nyanse- rad straffmätning och en förhöjd straffnivå för brottet. överväganden och pågående lagstiftningsarbeten det föreslog utredningen att straffskalan för mord skulle ändras, från att ha varit fängelse eller fängelse på livstid, till att vara fängelse, lägst 10 och högst eller på livstid. Samma förändring av straffskalan föreslogs för de flesta andra brott som liksom mord kunde leda till livstids fängelse. framförde att straffskalans dåvarande ut- formning medförde en kraftig tröskeleffekt. kunde valet mellan fängelse eller fängelse på livstid bero på relativt obetydliga skillnader i bedömningen av brottets allvar. Utform- ningen av straffskalan medförde vidare att försvårande omständig- heter inte kunde beaktas alls i de fall där det inte fanns anledning att döma till livstids fängelse; normalt stannade straffet då vid minimistraffet fängelse . anförde sammanfattningsvis följande an- gående de grundläggande skälen för en straffnivåhöjning för mord. Mycket talar emellertid för att acceptansen för våld generellt sett har minskat i samhället, vilket bl.a. avspeglar sig i en ökad benägenhet att anmäla våldsbrott till polisen. Med hänsyn bl.a. till att välståndet i sam- hället har ökat, kan antas att våldsbrott framstår som ett generellt sett större hot mot den enskilde, jämfört med annan brottslighet. En sådan minskad acceptans för våld kan i sig motivera en höjd straffnivå för mord. Straffen för olika gärningar bör stå i proportion till hur för- kastlig respektive gärning kan betraktas. Straffskalorna måste därför efter hand anpassas efter förändringar av värderingarna i samhället.39 Lagändringar i enlighet med förslag trädde i kraft i juli 2009.40