sou · H2B310 · 2014-02-28 00:00:00 — Däremot vågar utredningen påstå att skillnaderna mellan kommunerna sannolikt kommer att vara fortsatt stora , och att det finns utrymme för åtgärder som motverkar den utvecklingen. Nästa fråga är om staten ska ta på sig någon särskild roll i sammanhanget, förutom att besluta om generella regler och tillhandahålla verktyg och hjälpmedel som såväl statliga myndig- heter som kommuner kan utnyttja. Utredningen konstaterar att kommuner och landsting redan bedriver ett antal aktiviteter på området. Ett aktuellt exempel är det pågående arbetet med att ta fram det nationella ramverket med vägledande principer för öppna data (se avsnitt 10.5). Där har för övrigt staten bidragit via stöd och finansiering från Verket för innovationssystem. Utredningen bedömer att den typen av stöd till specifika aktiviteter som drivs av kommuner och landsting eller andra samman- slutningar av kommuner åtminstone tills vidare är en rimlig nivå för statens insatser på det kommunala området. Frågan bör prövas på nytt med utgångspunkt i resultaten av den kommande utvärder- ingen (se avsnitt 10.2), som ju också ska omfatta kommunerna. Om den visar att kommunernas verksamhet på området utvecklas Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande för långsamt eller i fel riktning så kan det finnas skäl för staten att öka sitt engagemang. 10.10 Hur bör stödet organiseras? Det finns flera möjligheter att organisera arbetet med de olika åtgärderna för att främja ett ökat vidareutnyttjande, och det är inte självklart vilken eller vilka myndigheter som bör få ansvar för dem. En första fråga är om det är lämpligt inrätta en särskild myndighet med ett övergripande ansvar, eller om uppgifterna går att fördela på myndigheter som redan finns. 10.10.1 Bör det inrättas en särskild ? Utredningens bedömning: Det bör inte inrättas någon särskild myndighet med ett samlat ansvar för alla frågor om vidare- utnyttjande. De uppgifter som tillkommer till följd av utredningens förslag bör fördelas på befintliga myndigheter med ansvar för angränsande frågor. Att inrätta en särskild myndighet med ett samlat ansvar för alla frågor som har koppling till vidareutnyttjande skulle vara ett sätt att markera att frågan är viktig. Det skulle dessutom underlätta för både myndigheter och vidareutnyttjare att kunna kontakta samma myndighet i alla olika ärenden. Men det finns flera invändningar mot tanken. De tänkbara uppgifter för myndigheter som utredningen har pekat på är av olika karaktär och ställer olika krav på specifik kompetens på flera områden. Det handlar bland annat om juridik, ekonomi och finansiering samt IT och informationshantering. Om alla uppgifter skulle samlas i en myndighet skulle den få spela flera olika roller parallellt, bland annat att förvalta, föreskriva, kontrollera, uppmuntra och utvärdera. bedömer utredningen att den sammanlagda volymen på uppgifterna kommer att vara begränsad. I vart fall i ett första steg skulle det därför bli fråga om en relativt liten myndighet, som skulle få svårt att uppfylla de skilda kraven på kompetens. De generella farhågorna att små myndigheter är sårbara och har relativt höga administrativa kostnader kan också vara ett skäl att avstå från en Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande Dessutom finns redan ett antal myndigheter som har liknande eller angränsande uppgifter. Sammantaget bedömer utredningen att det åtminstone till att börja är en bättre lösning att fördela de olika uppgifterna på myndigheter som redan finns, med utgångspunkt i deras befintliga kompetens, uppgifter och roller. Utredningens bedömning: Vissa övergripande frågor om vidare- utnyttjande av information från den offentliga sektorn bör ingå i uppgifterna för den organisation som får ansvar för att utveckla e- förvaltningen. E-delegationen är en kommitté som har funnits . Den har i uppdrag att driva på e-utvecklingen inom den offentliga sektorn. Enligt regeringens direktiv har delegationen i uppdrag att arbeta med en rad frågor med koppling till e-förvaltning. En av dem är frågan om vidareutnyttjande av offentlig information. Inom ramen för sitt uppdrag har delegationen bland annat tagit fram en väg- ledning för myndigheternas arbete med vidareutnyttjande av offentlig information (se avsnitt 10.5). E-delegationens uppdrag gäller till . Det är oklart hur frågorna om e-förvaltning ska hanteras efter det. lämnade E-delegationen ett förslag om hur den framtida e-förvaltningen ska organiseras.6 Förslaget har remiss- behandlats och kommer att beredas av . Det finns ytterligare förslag på området. Inom ramen för en överenskommelse mellan kommuner och landsting har en utredning gjorts om förutsättningar för digital samverkan.7 Där ingår ett förslag till hur verksamheten ska organiseras. Trots att det ännu så länge är oklart hur de övergripande frågorna om e-förvaltning kommer att organiseras utgår utredningen från att det också kommer att finnas någon form av organisation som ansvarar för den typ av frågor som ingår i E-delegationens uppdrag. I så fall är det rimligt att den också får ansvar för en del 7Governo (2013). Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande övergripande frågor om vidareutnyttjande. Ett exempel är att förvalta och utveckla den vägledning som E-delegationen har tagit fram, ett annat att följa utvecklingen på området och ta fram underlag för att följa upp och utvärdera olika insatser för att främja vidareutnyttjandet. En annan tänkbar uppgift är att fungera som ett forum för samverkan mellan myndigheter och kommuner, till exempel när det gäller frågor om standardisering. 10.10.3 Uppföljning och utvärdering Utredningens bedömning: De åtgärder som vidtas för att främja vidareutnyttjandet bör utvärderas av någon som inte är direkt inblandad i genomförandet. Uppgiften att följa upp utvecklingen och utvärdera effekterna av olika åtgärder (se avsnitt 10.2) kan organiseras på olika sätt. Enligt utredningen är det lämpligt att utvärderingen genomförs av någon som inte är direkt inblandad i att genomföra någon av insatserna för att främja vidareutnyttjandet. Statskontoret har i uppgift att göra utredningar, utvärderingar och uppföljningar på regeringens uppdrag, och enligt utredningen är det lämpligt att uppdra åt myndigheten att utvärdera vidare- utnyttjandet. Ett alternativ är att utse en särskild utredare för uppdraget eller att anlita någon annan utvärderare som har lämplig kompetens för uppgiften. För att underlätta utvärderingen finns det skäl att ge någon eller några myndigheter i uppdrag att kartlägga nuläget. En god bild av situationen innan förändringarna av PSI-lagen träder i kraft och de olika åtgärderna för att främja utvecklingen genomförs är viktig för att det ska gå att bedöma effekterna. Det är inte självklart att den uppgiften behöver utföras av samma organisation som ska genom- föra själva utvärderingen. Enkätstudier av den typ som E- delegationen genomförde kan till exempel vara värdefulla som utgångspunkt för en kommande utvärdering. Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande 10.10.4 Föreskrifter och portal för information om handlingar Utredningens förslag: bör få i uppdrag att utforma föreskrifter om hur statliga myndigheter och de organ som anges i bilagan till OSL ska informera om sina handlingar och förutsätt- ningarna för att vidareutnyttja dem samt att förvalta den gemensamma portalen för myndigheternas information. Utredningen föreslår att får i uppgift att föreskriva hur de statliga myndigheterna och de organ som anges i bilagan till OSL ska fullgöra skyldigheten att informera om bland annat grunden för att beräkna avgifter och vilka handlingar som finns för vidareutnyttjande (se kapitel 6). Dessutom föreslår utredningen att får uppdraget att förvalta en gemensam portal för att förmedla handlingar som tillgängliggjorts för vidareutnyttjande (se avsnitt 10.4). I uppdraget bör ingå att administrera ett webbaserat forum som är kopplat till portalen, där olika intressenter kan lämna olika synpunkter om vidareutnyttjandet (se avsnitt 10.6). Eftersom det i vart fall delvis handlar om uppgifter som går utöver nuvarande uppdrag så behöver de finansieras särskilt. Det kan göras genom att öka anslaget till myndigheten eller att ompröva omfattningen av den övriga verksamheten. Utredningen återkommer till de finansiella konsekvenserna i kapitel 12. 10.10.5 Stöd om regelverk och avgifter Utredningens bedömning: Bestämmelserna om att beräkna och ta ut avgifter bör vara så tydliga som möjligt så att det blir enkelt för myndigheterna att tillämpa dem. Ändå kan det finnas behov av hjälp för att beräkna och utforma avgifterna. Utredningens förslag: Inom ramen för avgiftssamrådet bör erbjuda ett begränsat stöd till myndig- heter som behöver hjälp med att beräkna och utforma avgifter för att tillhandahålla handlingar. Stödet bör i viss omfattning också erbjudas till kommunerna. bör få i uppdrag att ta fram anvisningar om hur avgifterna bör beräknas och utformas. Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande Statens servicecenter bör undersöka behovet av och skaffa beredskap för att erbjuda myndigheterna hjälp med att beräkna och utforma avgifterna och att ge stöd i juridiska frågor som är kopplade till PSI-lagen. Utredningen bedömer att de förslag till förändringar som presenterats i kapitel 7 kommer att göra reglerna för avgifter tydligare samt enklare att tolka och tillämpa. I enskilda fall kan det dock finnas behov av stöd och hjälp för att beräkna och utforma avgifter. Det gäller inte minst för de myndigheter där frågan om avgifter sällan är aktuell, men som har sådana handlingar som kan vara intressanta att vidareutnyttja. Samma sak gäller för många kommuner. Enligt avgiftsförordningen ska myndigheter som tar ut avgifter för varor och tjänster samråda med om avgifterna innan de fattar beslut om dem. I sitt samrådsyttrande kan verket av- eller tillstyrka myndighetens förslag, men myndigheterna är inte skyldiga att följa yttrandet. kan också framföra synpunkter och kommentarer till myndigheternas förslag. Enligt utredningen är det rimligt att i anslutning till samrådet i begränsad omfattning erbjuder myndig- heterna hjälp med att beräkna och utforma avgifterna. I uppdrag ingår att ta fram generella anvisningar om hur avgiftsförordningen ska tillämpas samt erbjuda vissa informations- och utbildningsinsatser som underlättar för myndigheterna. Utredningen föreslår att myndigheten får i uppdrag att se över avgiftsförordningen så att den inte uppfattas stå i konflikt med förslagen till nya bestämmelser om avgifter i PSI- lagen (se kapitel 7). Myndighetens anvisningar bör anpassas till ändringarna i avgiftsförordningen respektive PSI-lagen. Hur omfattande den sortens insatser kan vara beror på myndig- heternas behov och resurser. Syftet är inte att ska ta över myndigheternas arbete med eller ansvar för att utforma avgifter, utan att bidra med sin specifika kompetens och erfarenhet när det gäller avgifter. har ingen uppgift kopplad till kommunernas avgifter. Men eftersom också kommunerna omfattas av PSI-lagens regler om avgifter så kommer de att ha nytta av samma typ av information och stöd som de statliga myndigheterna. Så långt det är möjligt bör därför utforma sina informat- ionsinsatser så att också kommunerna kan ta del av dem. Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande Det kan inte uteslutas att en del myndigheter behöver ett mer omfattande stöd med att beräkna och utforma sina avgifter. I vissa fall kan de också behöva juridiskt stöd för att kunna tillämpa de regler som är aktuella i samband med vidareutnyttjande. Statens service- center bör kunna erbjuda sådant stöd inom ramen för sin konsult- verksamhet. Att vid behov kunna tillhandahålla sådana tjänster ligger inom ramen för myndighetens uppgifter. Det är svårt att redan nu bedöma omfattningen av och den närmare inriktningen på de tjänster som ska erbjudas, och det är viktigt att stödet verkligen är motiverat och efterfrågat. Därför behöver Statens servicecenter kartlägga behovet i samband med att myndigheten planerar sin kommande verksamhet. Därefter kan myndigheten bedöma vilken kompetens som behövs för uppgiften och vilken omfattning tjänsten kan få. Troligen är det framför allt de mindre myndigheterna som kan behöva den här typen av stöd. I stort sett samtliga av dem är redan helkunder hos Statens service- center. Dessutom bedriver myndigheten konsultverk- samhet i angränsande frågor. Den har således redan goda kunskaper och kontakter för att bedöma vilket konsultstöd som kan bli aktuellt. Tanken är inte att ersätta möjligheterna för myndigheterna att utnyttja de tjänster som redan erbjuds på marknaden, till exempel utbildningar om PSI-lagstiftningen eller stöd i strategiska och tekniska frågor. Enligt utredningen är det således inget själv- ändamål för staten att bygga upp egna funktioner om tjänsterna ändå är tillgängliga för myndigheterna. finns det goda skäl för staten att bygga upp egen kompetens på området, eftersom det är statens ansvar att PSI-direktivet genomförs på korrekt sätt och att myndigheterna följer gällande lagstiftning. 10.10.6 Tillsyn över och rådgivning om villkor Utredningens förslag: bör få i uppdrag att svara för tillsyn över PSI-lagens förbud mot diskriminerande villkor. Utredningen föreslår att ska få i uppgift att utöva tillsyn över PSI-lagens bestämmelser som förbjuder att myndig- heterna tillämpar diskriminerande villkor (se kapitel 8). Uppgiften knyter väl an till myndighetens tillsyn enligt konkurrenslagen och den kompetens som myndigheten redan har. Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande Enligt utredningens bedömning är myndigheterna skyldiga att tillämpa grundläggande EU-rättsliga principer för upphandling om de överväger att utfärda en så kallad exklusiv rätt som kan betraktas som en tjänstekoncession (se kapitel 8). I uppgifter ingår att främja en enhetlig tillämpning av de nationella upphandlingsreglerna och att informera om reglernas innehåll och tillämpning. Här kan ingå att lämna visst stöd till myndigheter som planerar att utfärda en exklusiv rätt (se avsnitt 10.8). Utredningen bedömer dock att sådana fall kommer att vara sällsynta. Utredningens bedömning: Den typ av formaliserad samverkan om hantering och utbyte av information som finns på ett par områden kan utnyttjas som forum för utbyte av kunskap och erfarenheter också när det gäller vidareutnyttjande. På ett par områden finns en organiserad samverkan om frågor som berör vidareutnyttjande av information. Utred- ningen bedömer att sådan samverkan kan fylla en viktig funktion när det gäller att diskutera gemensamma problem och utbyta erfarenheter. På kulturområdet finns för digitalisering, digitalt bevarande och digital förmedling av kulturarvet (Digisam) och för geografisk information finns Geodatasamverkan. Geodatasamverkan innebär att organisationer med myndighets- uppgifter får tillgång till ett samlat utbud av geodata. Verksam- heten styrs av ett avtal som reglerar villkoren för att tillhandahålla och använda geodata. Avtalet reglerar också organisation, styrning och ansvarsfördelning. Alla myndigheter, kommuner och andra organisationer som utför myndighetsuppgifter kan gå med i Geodatasamverkan. De betalar en årlig avgift som finansierar verksamheten. Inom ramen för Geodatasamverkan finns ett forum för gemensam utveckling, där medlemmarna kan samverka i frågor om till exempel teknik, affärsmodell och avtal. Digisam bedrivs inom ramen för ett tidsbegränsat regerings- uppdrag till . Uppdraget är att bygga upp kompetens och kunskap inom digitaliseringsområdet samt att samordna digitaliseringsverksamheten vid de statliga myndigheter Övriga åtgärder för att främja vidareutnyttjande och andra organ som arbetar med kulturarvet. Sekretariatet ska arbeta för att hela kulturarvsområdet och angränsande verksamheter kan delta i det digitala kulturarvsarbetet. Sekretariatets verksamhet ska utvärderas . Därefter ska presentera en rapport med ett ställ- ningstagande om sekretariatets fortsatta verksamhet , när det nuvarande uppdraget upphör. Utredningen bedömer att Digisam kan fungera som ett värde- fullt forum för de arkiv, bibliotek och museer som kommer att omfattas av PSI-lagen när förändringarna träder 2015. Det kan handla om att ge stöd, utbyta kunskap och erfarenheter samt att bedriva gemensamma aktiviteter. Oavsett de förslag om fortsatt verksamhet som kommer att lämnas efter utvärderingen kan det vara värt att slå vakt om de kontakter och den kompetens som har byggts upp genom det arbete som har bedrivits . Det kan därför finnas skäl att låta verksamheten fortsätta i någon form , men med ett uppdrag som är mer inriktat på frågor om vidareutnyttjande. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen Syftet med denna lag är att främja utvecklingen av en informations- marknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Lagen avser att förhindra att myndigheter beslutar om villkor för vidareutnyttjande av handlingar som begränsar konkurrensen. Bestämmelser om tillhandahållande av handlingar finns i annan författning. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.2.2. I andra stycket görs redaktionella ändringar. Genom att ta bort formuleringen innehåller bestämmelser får också andra stycket formen av en syftesbestämmelse. Lagen gäller för vidareutnyttjande av handlingar hos statliga och kommunala myndigheter. Lagen gäller också för vidareutnyttjande av handlingar hos de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), om handlingarna hör till den verksamhet som anges där, samt handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Dessa organ ska vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndigheter. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3. I första stycket görs redaktionella ändringar. Bestämmelsen har formulerats som en bestämmelse om lagens tillämpningsområde. Lagen gäller inte för handlingar som 1.inte får tillhandahållas, 2.tillhandahålls i en myndighets konkurrensutsatta verksamhet, 3.en myndighet tillhandahåller en annan myndighet, utom när det framgår att handlingarna ska användas i konkurrensutsatt verksamhet, 4.finns hos andra utbildnings- eller forskningsinstitutioner än högskole- bibliotek, 5.finns hos andra kulturinstitutioner än arkiv, bibliotek och museer, 6.utgör datorprogram, eller 7.tredje man innehar rätt till enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Lagen gäller inte för begränsningar i vidareutnyttjandet av handlingar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning. I paragrafen genomförs ändringarna i PSI-direktivets artikel 1.2 led e och f. Paragrafen behandlas i kapitel 5. Ändringarna innebär att samtliga undantag från lagens tillämp- ningsområde samlas i paragrafen och anges i en numrerad lista. Syftet är att göra lagen mer lättillgänglig. Därutöver innebär ändringarna att lagens tillämpningsområde utvidgas till arkiv, bibliotek (inklusive högskolebibliotek) och museer (punkterna 4 och 5). Den första punkten motsvarar nuvarande 4 § första stycket första ledet. Bestämmelsen klargör att lagen inte gäller för handlingar som inte får tillhandahållas (jämför författningskommentaren till 4 § första stycket i prop. 2009/10:175 s. 197). Den andra punkten motsvarar nuvarande 4 § andra stycket andra meningen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.4. Uttrycket affärs- verksamhet har bytts ut mot konkurrensutsatt verksamhet. Se kommentaren till 9 § för en utförligare kommentar om begreppet konkurrensutsatt verksamhet. Den tredje punkten motsvarar 4 § andra stycket första meningen. Bestämmelsen innebär att handlingar som tillhandhålls som ett led i informationsutbyte mellan myndigheter undantas från lagens tillämp- ningsområde, förutsatt att den tillhandahållna handlingen inte ska användas i den mottagande myndighetens konkurrensutsatta verk- samhet. Den fjärde punkten motsvarar delvis nuvarande 3 § första punkten. Ändringen innebär att högskolebibliotek omfattas av lagen. Det gäller oberoende av om ett universitet eller en högskola står under statligt eller privat huvudmannaskap. En förutsättning är dock att eller högskolan är skyldig att tillämpa bestämmelserna om handlingsoffentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (jämför 2 § andra stycket). Den femte punkten motsvarar delvis nuvarande 3 § andra punkten. Ändringen innebär att lagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta arkiv, bibliotek och museer. Med arkiv, bibliotek och museer avses institutioner som har till sin huvudsakliga uppgift att samla in, bevara och tillgängliggöra kultursarvs- och forskningsmaterial. En myndighet som har andra uppgifter som huvudsaklig verksamhet ska inte räknas som en kulturinstitution, även om myndigheten exempelvis har ett internt bibliotek, ett eget arkiv eller en utställning om myndighetens historia. Om en verksamhet med kulturarvs- inriktning är organisatoriskt avskild från myndighetens övriga verksamhet bör den dock kunna bedömas som ett arkiv, bibliotek eller museum. Kulturinstitutioner som inte omfattas av lagen är till exempel sådana som ägnar sig åt scenkonst. Den sjätte punkten motsvarar nuvarande 6 § första stycket andra meningen. Undantaget från definitionen av begreppet handling har här placerats tillsammans med övriga undantag. Den sjunde punkten motsvarar nuvarande 5 § första stycket. Bestämmelsen i andra stycket motsvarar bestämmelsen i nuvarande 4 § första stycket andra ledet. Bestämmelsen innebär att lagen inte gäller för sådana begränsningar av vidareutnyttjandet som en myndighet är skyldig att besluta om eller som följer av någon författning. Som exempel kan nämnas handlingar som lämnas ut med sekretessförbehåll (jämför 10 kap. 14 § i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)). Lagen kan dock vara tillämplig på andra villkor för handlingar som lämnas ut med sekretessförbehåll. Någon saklig ändring är inte avsedd. Lagen påverkar inte utövandet av sådan ensamrätt som följer av patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156), lagen (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halv- ledarprodukter, växtförädlarrättslagen (1997:306) eller varumärkes- lagen (2010:1877). Bestämmelsen motsvaras av nuvarande 5 § andra stycket. Undan- tagen från lagens tillämpningsområde som finns i nuvarande 4 § har tillsammans med övriga undantag samlats i 3 §. Vidareutnyttjande är tillåtet för handlingar som tillhandahålls av myndigheter och som omfattas av denna lag. Bestämmelsen är ny och genomför den nya artikeln 3.1 i PSI- direktivet, det vill säga direktivets allmänna princip. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1. Bestämmelsen klargör att rätten att vidareutnyttja handlingar inte kräver något särskilt beslut. Vidareutnyttjande är tillåtet när handlingar som omfattas av lagen tillhandahålls av myndigheter. När en myndighet fattar beslut om att en handling kan lämnas ut innebär det alltså att vidareutnyttjande tillåts, om inte handlingen undantas från lagens tillämpningsområde (se 3 §). Handlingar måste inte ha tillhandahållits i det särskilda fallet för att lagen ska vara tillämplig. Till exempel gäller diskriminerings- förbudet i 8 § om en myndighet erbjuder mindre fördelaktiga villkor för en vidareutnyttjare än för en jämförbar konkurrent. Ett annat exempel är om en myndighet vägrar att ingå avtal med en vidareutnyttjare av skäl som är diskriminerande eller inte kan betraktas som relevanta, om myndigheten har träffat liknande avtal med andra vidareutnyttjare. Villkor för vidareutnyttjande regleras i 7–10 §§. Bestämmelsen i nuvarande första stycket har flyttats till 3 § sjunde punkten. Bestämmelsen i nuvarande andra stycket har flyttats till 4 §. I denna lag avses med handlingar; handlingar som avses i 2 kap. 3 § första stycket första meningen tryckfrihetsförordningen,