sou · H2B358 · 2014-07-15 00:00:00 — Utredningen föreslår vidare att det införs en ny bestämmelse i alkohollagens fjärde kapitel om att det är förbjudet för annan än sälja- ren att i kommersiellt syfte, utom såvitt avser transport, främja privat införsel av alkoholdrycker. Den som uppsåtligen eller av oaktsam- het i kommersiellt syfte främjar sådan införsel bör dömas för olovligt kommersiellt främjande av alkoholinförsel till böter eller fängelse . Eftersom utredningens förslag innebär ett förtydligande av undan- taget för privatinförsel, kan det hävdas att några förändringar egent- ligen inte genomförs. Detta är dock inte en helt rättvisande beskriv- ning. Även om den verksamhet som träffas av utredningens förslag varken blev uttryckligen laglig genom domar i målen C-170/04, eller C-186/05, kommissionen mot (se avsnitt 8.2) eller till följd av efterföljande lagändringar i , är det en affärsverksamhet som de facto existerar . Det kan där- för inte bortses från att utredningens förslag får konsekvenser för de företag som ägnar sig åt denna verksamhet. Det som blir uttryck- ligen otillåtet med utredningens förslag är framför allt förmedlings- åtgärder, utöver transport, som är hänförliga till privatinförsel av alkoholdrycker, t.ex. vissa vinbutiker på nätet (se avsnitt 8.3.2). Det ska betonas att den nuvarande svenska lagstiftning som möj- liggör privatinförsel av spritdrycker, vin eller starköl genom yrkes- mässig befordran eller annan oberoende mellanhand endast har funnits , varför det är svårt att analysera hur marknaden ser ut och hur många företag som är verksamma. Det kan dock konstateras att e-handelsmarknaden i stort har upplevt en expansiv tillväxt . Systembolaget har låtit () undersöka hur e-handel med alkohol har utvecklats , men framför allt hur marknaden, utifrån vissa förutsättningar och scenarion, kan komma att utvecklas . Av HUI:s rapport106 framgår att e-handeln i har haft en stark utveckling och att de traditionellt framgångsrika branscherna på internet varit klädhandeln, elektronik- handeln och bokhandeln. Även alkohol bedöms ha potential att bli en framgångsrik handelsvara på internet. I rapporten beskrivs tre olika scenarier för den fortsatta e-handeln med alkohol. Enligt scenariot med låg tillväxt förväntas försäljningen fortsätta öka i en förhål- landevis måttlig takt för att nå en total marknadsandel om av den totala alkoholförsäljningen och en andel om . Enligt scenariot med medelstark tillväxt hamnar alkoholförsäljningen på internet på en andel om och . Enligt scenariot med hög tillväxt skulle internethandelns andel av den totala alkoholförsäljningen uppgå till och till . I en uppföljningsrapport107 som utredningen har tagit del av, anger att det finns 97 företag som bedriver e- handel med alkoholdrycker registrerade hos . Svensk alkoholskatt betalades av 73 av dessa bolag. Sammanlagt har 67 bolag en egen webbplats, varav 56 också bedriver försäljning via webbplatsen. 51 av bolagen erbjuder betalningstjänst direkt på webb- platsen. Utredningen har även noterat en negativ trend i det att flera före- tag har gått med förlust samt minskat sin personal . Några företag har också försatts i konkurs pga. skatteskulder. 106Carin och , Försäljning av alkohol på nätet, , 2013. 107Carin och , Alkohol på nätet II, En rapport om alkoholförsäljning på nätet, , 2014, ej offentliggjord. 108Uppgifter från samt . är antal personer som är sysselsatta inom denna verk- samhet i okänt. De flesta aktörer är inte etablerade i , utan t.ex. i och . Endast ett av de tio största e- handelsföretagen har sitt säte i . Det kan noteras att bildade 10 e-handelsföretag branschorga- nisation i syfte att stärka förtroendet för e-handeln med vin. Enligt organisationens webbsida () är de nuvarande 15 med- lemmarna registrerade hos skatteverket och prisuppgifter för de viner som säljs är inklusive svensk alkoholskatt och mervärdesskatt. Som framgår ovan (avsnitt 8.3.3) påverkas främst företag som har sitt säte i eller har ägargemenskap med svenska bolag av utredningens förslag. Det handlar då främst om vinbutiker på inter- net som agerar i sitt eget eller välkänt varumärkes namn och daglig- varubutiker på internet som samarbetar med utländska företag som säljer alkoholdrycker. Utredningens förslag innebär alltså att viss affärsverksamhet måste upphöra. Som har diskuterats ovan kan emellertid lagligheten av denna verksamhet redan ifrågasättas mot bakgrund av dagens regler. Utredningens förslag innebär att det tyd- liggörs att det endast är utländska säljare av alkoholdrycker som i kommersiellt syfte kan dra nytta av att svenska konsumenter utnyttjar möjligheten till privatinförsel av alkoholdrycker. Enligt tillgänglig information är det än så länge få aktörer som ägnar sig åt att främja e-handel med alkoholdrycker, utan att själva sälja sådana drycker, och det är mycket få personer som är sysselsatta i sådan verksamhet. Om utredningens förslag vidgas till att på ett tydligare sätt beröra de företag som säljer alkoholdrycker skulle dock konsekvenserna bli större för denna bransch (se avsnitt 11.5 nedan). Både Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. och ett stort antal remissinstanserna som har granskat de förslag denna utredning lade fram, har påpekat att en grundläggande förutsättning för att kunna utöva en verkningsfull och effektiv tillsyn av e-handel med hemlevererans av alkohol är att det finns ett regelverk som tydliggör var gränserna går för vad som är tillåtet respektive otillåtet i förhållande till svensk lagstiftning. Flera remissinstanser avstyrkte också av det skälet att utredningens tillsynsförslag läggs till grund för lagstiftning. De förslag som före- varande utredning lägger fram underlättar genomförandet av den till- syn som redan föreslagits och undanröjer hindret för att de ligger till grund för lagstiftning (se avsnitt 9). Några ytterligare konsekvenser för tillsynsorganisationen har dock inte förslagen angående privat- införsel och förbud mot kommersiellt främjande. I sitt betänkande framhöll Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. (SOU 2013:50, s. 217 ff) att de regler som möjliggör privatinförsel av alkoholdrycker genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand ger upphov till tillämpningssvårigheter, vilka i sig medför osäkerhet beträffande lagligheten av flera av de mång- fasetterade verksamheter och förfaranden som förekommer bland de aktörer som har etablerat sig på den svenska e-handelsmarknaden för alkoholdrycker. Detta är en analys som i allt väsentligt överens- stämmer med de slutsatser som redovisade och som delas av förevarande utredning. Utrednings förslag syftar som framgått till att minska dessa tillämpningssvårig- heter och därmed bidra till ökad rättssäkerhet vad gäller villkoren för handel på den svenska e-handelsmarknaden för alkoholdrycker. Förslagen innebär en delvis utvidgad kriminalisering, efter- som de föreslås en ny straffrättsligt sanktionerad bestämmelse som innebär att det är förbjudet för annan än säljaren att i kommersiellt syfte, utom såvitt avser transport, främja privat införsel av alkohol- drycker. Det är dock utredningens bedömning att sådan verksamhet, i viss utsträckning, träffas även av förbudet mot att i större omfatt- ning tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker i 3 kap. 9 § alkohollagen, eftersom den verksamhet som det är fråga om, i syn- nerhet mot bakgrund av de förtydliganden utredningen föreslår när det gäller undantaget för privatinförsel, inte kan anses undantagen från 3 kap. 9 § alkohollagen (se avsnitt 8.3.1). Den utvidgade krimi- naliseringen får därför troligen en i huvudsak brottsförebyggande effekt, eftersom det tydliggöras vad som inte är tillåtet. Utredning- ens förslag bör därför inte leda till ökad arbetsbelastning eller kost- nadsökningar för rättsväsendet. 11.3Utredningens förslag angående hemleverans av alkoholdrycker Utredningen föreslår att alkoholdrycker som förs in i landet genom privatinförsel endast får levereras då motsvarande drycker tillhandahålls av Systembolaget, antingen genom försäljningsställen eller vid hemleveranser. Vidare föreslås att alkoholdrycker som förs in i landet genom privatinförsel endast får levereras till den enskil- des privata adress. Dessa förslag anknyter till förslaget om anmäl- ningsskyldighet för näringsidkare som yrkesmässig levererar alko- holdrycker till privatpersoner som lagts fram av Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. De nu aktuella förslagen har framför allt betydelse för transport- företag, även om de i förlängningen även skapar begränsningar av vilka affärsupplägg som är möjliga för utländska företag som säljer alkoholdrycker. Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e- handel med alkoholdrycker m.m. (SOU 2013:50, s. 246 f.) konsta- terade att antalet transportörer som för in alkoholdrycker till till följd av reglerna om privatinförsel är mycket begränsat (upp- skattningsvis 5–10 aktörer). Förevarande utrednings förslag om leve- ransadress och leveranstider innebär skärpta krav för dessa närings- idkare när de levererar alkoholdrycker till privatpersoner i . Dessa leveransbegränsningar, som alltså är motiverade utifrån ett folkhälsoperspektiv, kan innebära att transportkostnaden ökar. Den ordning som utredningen föreslår, leverans direkt till den enskildes privata adress i huvudsak på kontorstid, är dock vanligt förekom- mande i transportbranschen och tillämpas redan i den affärsverk- samhet som omfattas av förslagen. Utredningen bedömer därför att den ökade kostnaden för dessa företag skulle bli marginell. Själva anmälningsskyldigheten för transportörer som yrkesmässigt levererar alkoholdrycker till privatpersoner i och den sammanhängan- de rätten för kommunerna att ta ut avgift för tillsynen av sådan verksamhet, följer inte av förevarande utrednings förslag. Utredning- en om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. har bedömt att denna tillsynsverksamhet blir begränsad (SOU 2013:50, s. 217). Eftersom inga förslag läggs fram i denna del, an- kommer det inte på förevarande utredning att bedöma vilka avgifter som är rimligt att ta ut av berörda transportföretag, men som tidi- gare har påpekats är det viktigt att den faktiska utformningen av systemet med anmälningsplikt inte blir onödigt betungande, och därmed oproportionell, med hänsyn till (se avsnitt 9.2). Utredningen har erfarit att man i , som dock har en annan till- synsorganisation, inte tar ut någon avgift vid yrkesmässig leverans av alkoholdrycker. Utredningens förslag hänger som framgått samman med förslagen från Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. och medför inga ytterligare konsekvenser för tillsynsorganisationen. Kommunerna får, genom redan framlagda för- slag, kontroll över de leveransverksamheter som finns och i förekom- mande fall möjlighet att genom förelägganden kräva in de uppgifter som de behöver för att planera och utöva sin tillsyn. Att anmälnings- skyldigheten knyts till den kommun där näringsidkaren har sitt säte, i stället för till den kommun där verksamheten bedrivs, syftar också till att rationalisera anmälningsförfarandet och motverka att ett stort antal kommuner får parallell tillsyn över ett förhållandevis begränsat antal tillsynsobjekt. Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. bedömde att i förhållande till antalet objekt som kommunerna utövar tillsyn över på alkohol- området framstår den ökning av antalet tillsynsobjekt som förslaget innebär som närmast försumbar. Den utökade tillsynsverksamheten bör i allt väsentligt kunna finansieras genom att kommunerna på motsvarande sätt som gäller för exempelvis handel med folköl tar ut en tillsynsavgift. Eftersom dessa avgifter baseras på självkost- nadsprincipen bör förslagen inte medföra några beaktansvärda kost- nadsökningar för kommunerna (se SOU 2013:50, s. 247). Det är dock viktigt, som påpekades ovan, att den avgift som tas ut inte kan anses onödigt betungande, och därmed oproportionell, med hänsyn till . Även när det gäller konsekvenserna för rättsväsendet anknyter före- varande utrednings förslag till de förslag som lagts fram av Utred- ningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkohol- drycker m.m. Förslagen från den senare utredningen innebär en delvis utvidgad kriminalisering. Den föreslår att det ska vara brotts- ligt att yrkesmässigt leverera alkoholdrycker till privatpersoner utan att först ha anmält försäljningen till kommunen eller att fortsätta att leverera sådana drycker i strid med ett av kommunen meddelat förbud. Utredningen bedömde att den föreslagna kriminaliseringen skulle få en i huvudsak brottsförebyggande effekt och liksom för övriga brott mot alkohollagen kan det antas att antalet anmälda brott och lagföringar avseende de nya brotten kommer att ligga på en låg nivå. Utredningen ansåg därför att den ökade kriminaliseringen inte skulle leda till några nämnvärda arbetsbelastningar eller kostnads- ökningar för rättsväsendet. De förslag som förevarande utredning lägger fram avseende leveransvillkoren är inte straffsanktionerade. Efterlevnaden av dessa villkor bör istället hanteras inom ramen för det system för tillsyn som utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alko- holdrycker m.m. föreslagit. Det förslag som läggs fram om att alkoholdrycker måste levereras till den enskildes privata adress innebär slutligen att frågan om vissa leveransmetoder laglighet enligt reglerna i alkohollagen indirekt får en lösning. Detta gäller i synnerhet frågan om innebörden av förvarings- förbudet i 3 kap. 2 § alkohollagen. Med utredningens förslag be- höver inte sådana tillämpningsproblem uppstå, eftersom bl.a. butiks- lokaler inte får utnyttjas som utlämningsställen (se avsnitt 8.4.3). 11.4Långsiktiga konsekvenser av utredningens förslag har konsekvenserna för företag, tillsynsorganisationen och rättsväsendet diskuterats. Utredningens förslag har som framgått be- gränsade effekter i detta avseende. Dessa omedelbara konsekvenser av utredningens förslag ska emellertid också vägas mot mer lång- siktiga effekter, som kan bli följden om utredningens förslag inte genomförs. Syftet med de förslag som läggs fram är, utöver att för- tydliga rättsläget, att säkerställa att verksamhet som är hänförlig till privatinförsel av alkoholdrycker är förenlig med svensk alkohol- politik. Det är utredningens bedömning att om inga åtgärder vidtas i linje med de förslag som läggs fram, skapas incitament för en ut- veckling som undergräver den svenska alkoholpolitiken och i synnerhet detaljhandelsmonopolets ställning. Den svenska alkohol- politik kan upplevas som inkonsekvent om det är tillåtet för aktörer på den svenska marknaden att för egen stimulera svenska konsumenters intresse att föra in alkoholdrycker från utlandet. Det är ett avbräck i den s.k. desintresseringsprincipen som syftar till att begränsa privata vinstintressen i alkoholhanteringen i . Det ska här understrykas att den internationella forskningslitteraturen ger stöd för att privatisering av alkoholförsäljning sätter krafter i rörelse som gör grupper med lägre socioekonomisk standard mer sårbara genom ökad tillgänglighet (se avsnitt 4). Tillflödet av nya aktörer till detaljhandelsmarknaden för alkohol medför också ett större tryck på att reducera restriktioner på alkoholmarknaden.109 Det kan inte bortses från att en långsiktig konsekvens av att en sådan utveckling inte hejdas är att detaljhandelsmonopolets berättigande försvagas: dels reellt, eftersom ett ökat inslag av privata vinstintressen i detaljhandeln innebär att monopolets funktion som alkoholpoli- tiskt kontrollinstrument blir mindre effektivt, dels EU-rättsligt, efter- som det folkhälsofrämjande syftet i så fall försvagas (se avsnitt 5.5). Även om detaljhandelsmonopolets ställning inte kan betraktas som hotad , finns därför anledning att erinra om vilka alkoholpolitiska konsekvenser som kan bli följden av ett avskaffat monopol. Folkhälsoeffekterna av detta har studerats i den veten- skapliga litteraturen och flera sammanställningar har gjorts.110 Det vetenskapliga stödet för att ett monopol på alkoholförsäljning har positiva alkoholpolitiska effekter är god. Om monopolet avskaffas kan därför antas att effekterna på alkoholrelaterade skador och där- med folkhälsan skulle bli tydligt negativa.111 Varje beräkning av näringens potentiella vinster med ett slopat detaljhandelsmonopol för alkohol bör sålunda balanseras mot ökade samhällskostnader, t.ex. Holder, H. The state monopoly as a public policy approach to consumption and alcohol problems: A review of research evidence. Contemporary Drug Problems, 20, 293- 322., 1993 och H. Holder (red), Alkoholmonopol och folkhälsa: Vilka skulle effekterna bli om Systembolagets detaljhandelsmonopol avskaffades?, 2008. 110Se t.ex. , R. A., , J. C., , R., Brewer, R., Fielding, J., , T. S., , C. A. Effects of Alcohol Retail Privatization on Excessive Alcohol Consumption and Related Harms. , 42(4), 418-427, 2012. 111Det kan noteras att det följer av WHO:s Global status report on alcohol and health () att antalet alkoholrelaterade dödsfall världen över är beräknade till 3,3 miljoner (av alla dödsfall). för sjukvård, men även avseende mänskligt lidande.112 Det har visats att statligt ägande av detaljhandeln för alkoholdrycker har goda förutsättningar att reglera tillgängligheten och därmed skadorna på ett allomfattande sätt, med priser, densitet och placering av butiker, ålderskontroll, osv. Det vetenskapliga stödet för en monopolregle- ring som effektivt alkoholpolitiskt kontrollverktyg är dock stark endast om det centrala målet för regleringen är folkhälsointresset.113 Även om det i princip är möjligt att sätta upp ett hårt reglerat privat system med strikt tillsyn som prioriterar folkhälsa, utgör det kom- mersiella intresset en stark mekanism som riskerar att undergräva folkhälsan.114 Avslutningsvis finns anledning att kort kommentera andra lång- siktiga samhällspolitiska konsekvenser. Utredningen bedömer inte att förslagen kan ha betydelse för den kommunala självstyrelsen. För- slagen har heller inga direkta konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Det ska dock erinras om att kvinnor i allmänhet är mer utsatta för alkoholrelaterade skador och sjukdomar än män.115 När det gäller brottslighet har det ovan konstaterats att utred- ningens förslag har en brottsförebyggande effekt genom att tydlig- göra det lagliga utrymmet för privatinförsel av alkoholdrycker. En- ligt den av utredningen redovisade uppfattningen förekommer aktörer som sannolikt bedriver verksamhet som vid en rättslig pröv- ning skulle kunna betraktas som detaljhandel med alkoholdrycker i i strid med alkohollagen. Det är naturligtvis bekymmersamt om detta beror på missuppfattningar om vad som är lagligt enligt nuvarande reglering. Härutöver finns anledning att peka på sam- bandet mellan alkoholkonsumtion och brottslighet i allmänhet. En ökad alkoholkonsumtion, som kan bli följden av att den svenska alkoholpolitiken får ett sämre genomslag, skulle sannolikt leda till fler rattfylleribrott och våldsbrott. 112Jfr t.ex. Popova, S., , J., , A., Gnam, W.H., Giesbrecht, N. and , J. Cost of privatization versus government alcohol retailing systems: Canadian example. Drug and 2012; 31: 4-12 och , J., , J., Gnam, W. , A. Popova, S Avoidable cost of alcohol abuse in . 2011; 17: 72-79. 113Babor, T. F., Alcohol: No Ordinary Commodity – a summary of the second edition. Addiction, 105(5), 769-779, 2010. 114Se t.ex. Flanagan, G., Sobering Result: Ten Years after Privatisation. : tute, 2003. 115Detta underströks i WHO:s Global status report on alcohol and health (), se s. 8. Utredningen har under arbetets gång gjort vissa vägval och det finns anledning att här kort diskutera dessa. Ett alternativ som avfär- dades tidigt var att inte föreslå några förändringar alls, utan istället överlåta åt de rättsvårdande myndigheterna att med stöd av utred- ningens bedömning klarlägga rättsläget. Som framgått anser utred- ningen att den omständigheten att gränserna för det lagliga området är oklara och förfarandet med privatinförsel i princip oreglerat i sig påkallar förändringar från lagstiftarens sida, eftersom den grund- läggande utgångspunkten när det gäller hantering av alkohol i är att den ska vara reglerad. Det finns inte några indikationer på att gränsdragningsproblematiken när det gäller privatinförsel och otillåten detaljhandel m.m. inom överskådlig tid kommer att lösas genom domstolsavgöranden (se avsnitt 8.1). Om inga förändringar genom- förs förblir enligt utredningen rättsläget därför osäkert, vilket är negativt både för de rättsvårdande myndigheterna, berörda tillsyns- myndigheter och naturligtvis de aktörer vars verksamhet berörs av reglerna då de riskerar att bryta mot alkohollagen utan att i förväg ha detta klart för sig. En annan fråga där utredningens val av lösning medför konsekven- ser gäller avgränsningen av vad som kan betraktas som privatinförsel. Utredningen har här stannat för en lösning där både säljare och köpare har rätt att ombesörja transporten, förutsatt att den utförs av en transportör som är oberoende av säljaren (se avsnitt 8.3.2). Det innebär att säljaren kan utnyttja reglerna för distansförsäljning i alkoholskattelagen och betala in alkoholskatt för konsumentens räk- ning. Om köparen själv måste anordna transporten och därmed även ställa säkerhet för alkoholskatten, skulle privatinförseln bli mer komplicerad och de aktuella alkoholdryckerna mindre tillgängliga. Utredningen har angett sina skäl för denna bedömning under av- snitt 8.3.2. Här ska dock påpekas att en lagändring som medför att enbart köparen får anordna transporten och därmed får till följd att säljaren inte är skyldig att erlägga alkoholskatt för köparens räkning, skulle få betydligt större konsekvenser för de företag som ägnar sig åt e-handel med alkoholdrycker än utredningens förslag. En sådan lösning skulle få mer påtagliga konsekvenser för utländska säljare av alkoholdrycker och inte, vilket utredningens förslag främst avser, företag på den svenska marknaden som utan att själva sälja alkoholdrycker, underlättar för konsumenter att utnyttja denna verk- samhet. En ytterligare begränsning av privatinförselundantaget kan som framgått te sig lämplig av alkoholpolitiska skäl, men det ska sam- tidigt hållas i åtanke att det faktum att de utländska säljarna betalar in alkoholskatten, gör att prispolitiken, som också är ett alkohol- politiskt kontrollinstrument, fungerar. En sista fråga som ska tas upp här är behovet av ett förbud mot kommersiellt främjande av alkoholdrycker då det redan finns ett förbud i 3 kap. 9 § alkohollagen mot att i större omfattning till- handagå annan med att anskaffa alkoholdrycker. Tillhandagående- förbudet inskränktes på så sätt att det inte gäller vid sådan införsel som avser enskild persons rätt att för privat bruk från ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet föra in sprit- drycker, vin och starköl till genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand. Med utredningens förslag blir denna inskränkning mindre, bl.a. eftersom uttrycket oberoende mellanman utmönstras ur bestämmelsen (se avsnitt 8.3.2). Utred- ningen har därför övervägt om ett särskilt förbud mot kommersiellt främjande är nödvändigt. Som påpekat kan ett sådant förbud innebära en utvidgad kriminalisering av ett förfaran- de som det egentligen redan finns möjlighet att ingripa mot med stöd av befintliga regler (se avsnitt 7.2.2). Utredningen har emellertid erfarit att alkohollagen i praktiken inte har tillämpats på detta sätt.