sou · H2B386 · 2014-12-19 00:00:00 — En granskning av övriga kostnadsposter bör göras i samband med det årliga budget- arbetet eller genom riktade uppdrag till de myndigheter som får besluta om anslagets utnyttjande. Vi har haft att överväga vilka åtgärder som kan vidtas som kan få en kostnadsdämpande effekt på anslaget men har i direk- tiven angetts att rättssäkerheten för både tilltalade och brottsoffer ska garanteras. Våra överväganden och förslag måste därför inne- bära en avvägning mellan kostnadsdämpning och rättssäkerhet. Så har vi läst vårt uppdrag och så har vi genomfört vårt arbete. I uppdraget har ingått att särskilt överväga följande punkter. Se över om det – med hänsyn till det övergripande målet om en god hushållning med statens resurser – är befogat att i någon mån begränsa tillgången till offentlig försvarare och målsägande- biträde i vissa fall. Överväga en skärpning av reglerna om återbetalningsskyldighet för dömda. Föreslå begränsningar av möjligheten att byta offentlig försvarare. Överväga att justera inkomstgränsen och avgifterna vid rättshjälp. Föreslå olika nivåer i timarvoderingssystemet för offentliga för- svarare och målsägandebiträden. Föreslå tidsfrister i timarvoderingssystemet för målsägande- biträden. Föreslå en utökad användning av schablonersättning, s.k. taxa i brottmål. Föreslå ett timarvoderingssystem för konkursförvaltare. Uppdraget och dess genomförande I uppdraget har även ingått att lämna fullständiga författnings- förslag utifrån de överväganden som görs. Vi har varit oförhindrade att ta upp även andra frågor som har samband med de frågeställ- ningar som ska utredas. Relevant arbete som pågår inom och på EU-nivå har beaktats. De ändringar som föreslås ska konsekvensbedömas gentemot kraven på en rättvis rättegång och hur förslagen på annat sätt påver- kar rättssäkerheten. Självfallet ska de ekonomiska konsekvenserna av förslagen och andra alternativ som vi övervägt men inte före- slagit redovisas. Uppdraget skulle redovisas men har senare förlängts till utgången av . Utredningens direktiv återges i sin helhet i bilaga 1 och 2. Vårt arbete inleddes . I utredningen har hållits 12 expertsammanträden, varav ett i form av ett tvådagars internat- sammanträde. Flera interna arbetsmöten har hållits mellan utredare och sekreterare. Besök, överläggningar och kontakter har före- kommit hos domstolar, myndigheter och organisationer som särskilt berörs av vårt arbete såsom , Justitiekanslern, , , och . Experterna i utredningen har medverkat inte bara med värdefulla synpunkter utan också med eget utrednings- material. Vi har orienterat oss om beredningen inom av bl.a. betänkandena Nya påföljder (SOU 2012:34), En modernare rättegång II – en uppföljning (SOU 2012:93), Brottmålsprocessen (SOU 2013:17) samt promemorian Processrättsliga konsekvenser av förslag (Ds 2012:54). Även arbetet med EU:s direktiv om rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaran- den m.m. (2013/48/EU) och direktiv (2012/29/EU) som reglerar brottsoffers rättigheter har bevakats. Information om lagstiftningen i andra länder har inhämtats framför allt genom experternas försorg genom kontakter med före- trädare för såväl utländska advokatbyråer som myndigheter. Uppdraget och dess genomförande Statistiskt underlag har, direkt eller genom experterna, inhämtats från , , , och . Vi har tagit del av de rapporter och utredningar som framför allt Dom- stolsverket framställt . Anslaget 1:12 Rättsliga biträden omfattar, som närmare framgår av avsnitt 3, en mängd olika anslagsposter. I direktiven till utredningen anges vissa specifika frågor som vi särskilt ska se över och överväga. Utredningen har uppfattat att vårt uppdrag bör inriktas på de fråge- ställningar som sålunda anges särskilt. Tonvikten i betänkandet ligger alltså på dessa särskilt angivna frågor. En första utgångspunkt för oss har varit att anslaget syftar till att säkerställa rättssäkerheten för både tilltalade och brottsoffer. I detta ligger att säkerställa rätten till en rättvis rättegång. Systemet ska i slutändan bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för rättsväsendet. Detta är av grundläggande betydelse i en rätts- stat. En andra utgångspunkt har varit att alla möjligheter till bespa- ringar bör prövas, om det inte leder till oacceptabla konsekvenser för den enskilde. Det bör alltid göras en prövning av om det är rim- ligt att staten bidrar till kostnaderna. Ett centralt inslag i uppdraget är att överväga olika begräns- ningar av tillgången till offentlig försvarare och målsägandebiträde. Såväl den tilltalade som målsäganden har en särskild ställning i brott- målsprocessen. Rätten till offentlig försvarare är i många fall nöd- vändig för att säkerställa att rättegången blir rättssäker och effektiv. är det viktigt att statens utgifter kontrolleras för att säker- ställa att resurser så långt möjligt tillförs där de behövs bäst. Målsäganden är som brottsoffer direkt berörd av processen och kan behöva information, stöd och hjälp i en utsatt situation. Även för målsäganden utgör rätten till biträde ett viktigt inslag i det regelverk som ska säkerställa en rättssäker och effektiv process. En utgångspunkt för oss i denna del har varit att samhället är skyldigt att stötta både misstänkta och brottsoffer med kvalificerat rättsligt Uppdraget och dess genomförande stöd, både för att skapa balans i processen och för att säkerställa att den uppfyller kraven på en rättvis rättegång. Anslaget är regelstyrt. Förutsättningarna för att förordna offent- liga försvarare, målsägandebiträden, rättshjälpsbiträden och offent- liga biträden m.fl. och deras rätt till ersättning är fastlagda i lag. Enskildas rätt till försvarare och målsägandebiträde regleras också i vissa internationella rättsakter, t.ex. artikel 6 i den Europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna () där rätten till en rättvis rättegång läggs fast. Begreppet rättvis rättegång omfattar bl.a. rätten till försvarare. gäller som svensk lag. får inte meddela lagar och föreskrifter som strider med åtag- anden på grund av konventionen (2 kap. 19 § regeringsformen – RF). Inom EU har antagits ett direktiv om rätt till tillgång till för- svarare i straffrättsliga förfaranden och förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder samt rätt att kommunicera vid fri- hetsberövande.1 Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om när en misstänkt eller tilltalad har rätt till försvarare i angivna förfaranden. Direktivet reglerar dock inte frågan om ersättning till försvararen. Frågor om brottsoffers rättigheter har varit en prioriterad fråga också inom EU. har t.ex. aviserat ett förslag om rättshjälp som avser misstänkta och tilltalade i straffrättsliga för- faranden. Inom EU har det vidare antagits ett direktiv som reglerar brottsoffers rättigheter (2012/29/EU). Direktivet reglerar bl.a. rätten till rättshjälp. Direktivet ska vara genomfört i svensk rätt . Vi har vid våra överväganden beaktat dessa instrument och för- slag, som varit utgångspunkter för våra överväganden. 1 och rådets direktiv /48/EU av om rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden och förfaranden i samband med en euro- peisk arresteringsorder samt om rätt att få en tredje part underrättad vid frihetsberövande och rätt att kontakta tredje parter och konsulära myndigheter under frihetsberövandet (EUT L294, 6.11.2013, s. 1). Uppdraget och dess genomförande Under eller i nära anslutning till utredningstiden har andra utred- ningar behandlat frågor som kan påverka vårt arbete. Här ska redo- visas sådana utredningar och förslag som i varierande grad kan in- verka på anslaget för rättsliga biträden. Vi har vid våra överväganden utgått från den nuvarande lagstift- ningen och har alltså inte diskonterat några av de olika utrednings- förslag som ännu inte lett till lagstiftning. har i betänkandet Brottmålsprocessen (SOU 2013:17) lämnat förlag till åtgärder för att skapa ett mer ändamålsenligt brottmålsförfarande i såväl tingsrätt som hovrätt. Utredningen har lämnat ett antal förslag till förändring som kan påverka anslaget för rättsliga biträden. För tingsrättsprocessens del har utredningen föreslagit att den som har åtalats för brott för vilket åklagaren yrkar en strängare på- följd för böter ska ha rätt till kostnadsfri rådgivning av advokat under högst . Den rådgivande advokaten ska ha rätt till skälig ersättning av allmänna medel för arbete samt för kostnader för tolk och översättning. Vidare föreslås att mål om allmänt åtal för brott avseende en gärning som den tilltalade erkänt under vissa förutsättningar ska kunna avgöras i en förenklad ordning utan huvudförhandling i tings- rätten. Om målet inte kan avgöras på det sättet ska rätten kalla till huvudförhandling. När det gäller huvudförhandlingsmål har utredningen föreslagit att rätten ska få ett tydligare ansvar för att bedöma om flera åtal eller åtalspunkter ska handläggas i samma rättegång och avgöras vid samma tillfälle. Detta syftar till att minska antalet och omfattningen av de stora brottmålen och att undvika att avgörandet fördröjs i onödan. Rätten ska särskilt beakta om en gemensam handläggning riskerar att göra rättegången mer omfattande än vad som är nöd- vändigt. Åtal som handläggs gemensamt ska kunna särskiljas för att hanteras separat. Det bör kunna ske antingen genom att åtalen han- teras i olika mål eller genom att deldom meddelas. Uppdraget och dess genomförande Utredningens förslag i denna del har behandlats i regeringens proposition 2013/14:170, Åtgärder för att hantera stora brottmål och inställda förhandlingar. I propositionen föreslår regeringen att om åtal har väckts mot någon för flera brott ska åtalen handläggas i en rättegång. Vidare föreslås att åtalen får handläggas var för sig om det är till fördel för målets handläggning och det inte finns sär- skilda skäl mot det. Om åtal har väckts mot flera personer får åtalen handläggas i en rättegång om det är till fördel för målets handlägg- ning eller det annars finns skäl för det. Enligt förslaget ska det inte längre krävas att åtalen har väckts vid samma domstol för att de ska få förenas. Vidare föreslås i propositionen att om det handläggs flera åtal mot samma tilltalad i en rättegång får deldom meddelas endast om det är till fördel för målets handläggning och det inte finns särskilda skäl mot det. Förslagen trädde i kraft . Utredningen föreslår också att möjligheterna att avgöra ett mål när den tilltalade inte kommit till huvudförhandlingen trots att han eller hon är delgiven kallelse till den utökas. Bestämmelserna görs också tydligare. Enligt den nuvarande bestämmelsen krävs alltid, oberoende av vilken påföljd som är aktuell, att saken kan utredas tillfredsställande. Det ändras till en presumtion för att målet ska avgöras om särskilda skäl inte talar mot det. Vidare höjs den övre gränsen för hur långt fängelsestraff som kan dömas ut vid utevaro- handläggning från . Även förslagen i denna del har behandlats i nyssnämnda pro- position. Regeringens förslag innebär att tidsfristen som reglerar när förenklad delgivning kan användas för stämning och andra hand- lingar i brottmål förlängs efter det att infor- mationen om delgivningssättet lämnats till den tilltalade. Regeringen föreslår vidare att om ett mål avgörs när den tilltalade inte är per- sonligen närvarande vid huvudförhandlingen får rätten döma till fängelse samt att om rätten förklarar villkorligt medgiven frihet förverkad får den samlade strafftiden uppgå till högst sex månaders fängelse. Förslaget innebär vidare att om rätten förordnar att tidigare utdömt fängelse även ska avse det nya brottet får villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad till som uppgår . Även dessa förslag trädde i kraft . När det gäller hovrättsprocessen har utredningen bl.a. föreslagit att systemet med prövningstillstånd utvidgas till att omfatta alla Uppdraget och dess genomförande Avsikten är att de klara och entydiga målen ska sållas bort, dvs. mål där man redan vid en inledande tillståndsprövning kan se att det inte finns några tveksamheter om att tingsrättens avgörande är riktigt. Övriga mål ska avgöras efter en fullständig prövning. Utredningen föreslår vidare att en stödperson som följer med en målsägande till en rättegång i vissa fall ska kunna få ersättning av allmänna medel för de kostnader som uppstår till följd av detta. Mot bakgrund av att EMR-reformen generellt har påverkat måls- ägandens behov av stöd vid rättegången i hovrätten och mot bak- grund av att det är angeläget att rättsväsendets resurser koncen- treras till sådana fall och situationer då målsäganden har ett reellt behov av ett målsägandebiträde, föreslår utredningen att ett måls- ägandebiträdes förordnande ska upphöra när tiden för att överklaga tingsrättens dom har löpt ut. Om målsäganden begär det eller om det annars finns anledning till det ska det ske en förnyad prövning av om målsägandebiträde ska förordnas i högre rätt. En utredare har fått i uppdrag att ta fram det ytterligare under- lag angående de praktiska, organisatoriska och ekonomiska konse- kvenserna som behövs för ett ställningstagande till om förslagen i betänkandet Brottmålsprocessen (SOU 2013:17) bör genomföras. Uppdraget ska redovisas . har utvärderat reformen En Modernare Rätte- gång (EMR). Utredningens utvärdering och förslag till förändringar i anledning av denna har redovisats i betänkandet En Modernare Rättegång II – en uppföljning (SOU 2012:93). Utredningens slutsats är att reformen En modernare rättegång fallit väl ut och kan utvecklas ytterligare. Utredningen föreslår därför vissa nyheter och förändringar. Av förslagen ska här redovisas så- dana som i större eller mindre utsträckning kan inverka på anslaget Rättsliga biträden m.m. Syn på stället ska i större utsträckning dokumenteras genom ljud- och bildupptagning. Ljud- och bildupptagningar beträffande det som iakttagits vid syn på stället likställs i tilltroshänseende med syn som hålls på nytt i hovrätten. Uppdraget och dess genomförande Rätten får utvidgade möjligheter att ta upp bevis utom huvud- förhandling i samband med en inställd förhandling. Förhör ska så- ledes kunna hållas med vittnen och andra förhörspersoner som in- funnit sig till en rättegång som ställs in, exempelvis på grund av att den tilltalade uteblivit. Rätten ska i större utsträckning kunna återanvända förhör som dokumenterats genom en ljud- och bildupptagning i samband med en annan förhandling i samma instans. Bestämmelserna som innebär att parter kan presentera process- material genom att hänvisa till handlingar i målet förtydligas så att det uttryckligen framgår att detta även gäller hänvisning till ljud- och bildupptagningar. Bestämmelserna om hovrättens möjligheter att avgöra brottmål på handlingarna mjukas upp något. Bestämmelserna om parts frånvaro vid huvudförhandling i hov- rätt ändras. Om part förelagts att komma personligen ska överklag- andet förfalla om han eller hon endast infinner sig genom ombud, såvida det inte finns särskilda skäl mot att överklagandet förfaller. Hovrätten ska kunna hänskjuta en prejudikatfråga till inom ramen för dispensprövningen. får möjlighet att direkt pröva en prejudikatfråga när hovrätten väg- rat prövningstillstånd, dvs. utan att först med- delar tillstånd till prövning i hovrätt. har i betänkandet Nya påföljder (SOU 2012:34) lämnat förslag till ett i stora delar nytt påföljdssystem. Med anled- ning av förslag har också en departements- promemoria upprättats, Processrättsliga konsekvenser av Påföljdsutred- ningens förslag (Ds 2012:54). I promemorian utreds vilka process- rättsliga konsekvenser som förslag medför. Förslagen kan, i viss del, påverka anslaget för rättsliga biträden. har bl.a. föreslagit att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Villkorligt fängelse innebär att domstolen mäter ut ett fängelsestraff av viss längd men att den dömde inte behöver verk- Uppdraget och dess genomförande ställa fängelsestraffet i anstalt om han eller hon fullgör ett eller flera villkor. I promemorian anges att det finns skäl att överväga behovet av offentlig försvarare i fall där det finns anledning att döma ut ett villkorligt fängelsestraff. Enligt bedömningen i promemorian är ett villkorligt fängelse- straff en förhållandevis ingripande påföljd och är, oavsett tilläggs- sanktion, alltid att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom. Den som döms till fängelse står ju alltid en risk att få avtjäna fängelsestraffet i anstalt, även om det beslutas att detta ska vara vill- korligt. Därtill kommer, enligt promemorian, att påföljdsbestäm- ningen vid villkorligt fängelse kan vara förenad med tveksamheter i flera avseenden. I den mån det finns tveksamheter bör det enligt bedömningen i promemorian förordnas offentlig försvarare för den dömde. I promemorian föreslås därför att 21 kap. 3 a § andra stycket 2 (RB) ändras på så sätt att försvarare ska förordnas om det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter. Det sagda innebär att offentlig försvarare alltid ska förordnas om påföljds- frågan är tveksam och det finns anledning att döma till fängelse – villkorligt eller ovillkorligt. Tveksamheten kan avse valet mellan böter och fängelse, fängelsestraffets längd, frågan om det ska beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt eller valet av tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Ett genomförande av förslag påkallar inte, enligt promemorian, någon ändring av bestämmelserna om förord- nande av offentlig försvarare i lagen (1964:167) med särskilda bestäm- melser om unga lagöverträdare (LUL). Betänkandet omfattar 13 avsnitt. Betänkandet inleds med våra författningsförslag, avsnitt 1. Avsnitt 2 omfattar ett inledande kapitel med bl.a. vårt uppdrag och arbete och utgångspunkter. I avsnitt 3 ges en närmare introduktion till anslaget 1:12 Rättsliga biträden m.m. I avsnittet redovisas också vissa statistikuppgifter. Uppdraget och dess genomförande Avsnitt 4 innefattar en kortare redogörelse för nationella och internationella regler som är av grundläggande betydelse för vårt uppdrag. I avsnitt 5 ges en kortare översikt över utländsk rätt såvitt avser ersättningssystemet till rättsliga biträden och hantering av kon- kurskostnader när tillgångarna i konkursboet inte räcker till betal- ning av konkurskostnaderna. Våra överväganden och förslag rörande de olika frågor som be- handlas återfinns i avsnitten 6–10. Avsnitten ansluter så långt möj- ligt till den uppställning över särskilda frågor som anges i direktiven till utredningen. Vi har valt att inte inledningsvis i ett särskilt avsnitt redogöra för gällande rätt. Gällande rätt redovisas i stället i relevanta delar vid våra överväganden och förslag rörande respektive fråga som omfattas av uppdraget. Varje avsnitt avslutas med våra övervägan- den och förslag. Eftersom frågeställningarna kring begränsningar av rätten till offentlig försvarare och målsägandebiträde har gemensamma berör- ingspunkter redogörs för dessa i ett gemensamt avsnitt, avsnitt 6. I avsnittet behandlas även frågan om begränsning av möjligheten till byte av offentlig försvarare. Rättshjälp behandlas i avsnitt 7. Återbetalningsskyldighet för dömda behandlas i avsnitt 8. Frågor som berör nivåer och tidsfrister i timarvoderingssystemet för offentliga försvarare och målsägande- biträde samt andra frågor om ersättning till sådana biträden be- handlas gemensamt i avsnitt 9. I avsnitt 10 behandlas frågor om ersättning till konkursförvaltare m.m. Avsnitt 11 handlar om ikraftträdande och övergångsbestämmelser. Avsnitt 12 innehåller kostnads- och konsekvensanalyser. Avsnitt 13 innehåller våra författningsförslag med kommentarer. 3Anslaget 1:12 Rättsliga biträden m.m. Ramarna för statens utgifter för rättsliga biträden fastställs i den årliga budgetprocessen. Processen styrs i första hand av riksdags- ordningen1 enligt vilken regeringen, innan budgetåret börjar , ska lämna en proposition med förslag till statens inkom- ster och utgifter för budgetåret. Budgetpropositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statens budget. Om med stöd av bestäm- melserna i 5 kap. 12 § riksdagsordningen har fattat beslut om att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden, ska förslaget till statens budget innehålla en fördelning av anslagen på dessa utgiftsområden. har beslutat om 27 utgiftsområden varav ett är område 4 Rättsväsendet. För varje utgiftsområde beslutar en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av de till utgiftsområdet hör- ande utgifterna högst får uppgå. beslutar om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde efter förslag från regeringen i den ekonomiska vårpropositionen. I budgetlagen (2011:203) anges att statens utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på anslag. Regeringen lämnar förslag till budgetering och redovisning på an- slag i höstens budgetproposition. Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen lyder statliga förvaltningsmyndigheter som huvudregel under rege- ringen. När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag, får den 1 Kungörelse (1974:153) om beslutad ny riksdagsordning. Anslaget 1:12 Rättsliga biträden m.m. besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjandet av anslaget.2 Tilldelningen görs i regleringsbrev till respektive myndighet. I budgetpropositionen presenterade regeringen förslag till utgiftsramar för perioden –2016 för utgiftsområde 4 Rätts- väsendet.3 Vad gäller utgiftsområdets anslag 1:12 Rättsliga biträden m.m. föreslog regeringen en ökning av anslaget under kommande treårsperiod.4 beslutade enligt regeringens förslag.5 Domstolar tilldelades på anslaget. I budgetpropositionen för presenterades regeringens förslag till budget för . I sina överväganden angav rege- ringen att utgifterna på anslaget har ökat, vilket främst beror på en ökning av antalet debiterade timmar per brottmål för vilka det förordnas offentliga försvarare, offentliga biträden och målsägande- biträden. Vidare angavs att utgifterna förväntas öka även framöver. Mot bakgrund av detta ökades anslaget med . Regeringen föreslog att 2 skulle anvisas under an- slaget . , 2016 och 2017 beräknas anslaget till 2 , 2 respektive 2 . I regleringsbrevet för Domstolar anger regeringen villkor för hur ramanslaget 1:12 Rättsliga biträden m.m. får användas. Från anslaget ska de kostnader betalas som enligt 21 kap. 10 § rätte- gångsbalken, lagen (1988:609) om målsägandebiträde och rättshjälps- lagen (1996:1619) ska betalas av allmänna medel. Därutöver ska från anslaget de kostnader betalas som enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde ska betalas av allmänna medel. Det gäller alltså inte sådana kostnader som avser offentligt biträde i ärenden enligt utlänningslagen (2005:716) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Sådana kostnader belastar i stället anslaget 1:5 inom utgiftsområde 8 Migration. Anslaget Rättsliga biträden m.m. finansierar också utgifter för särskilda företrädare för barn enligt 12 § lagen (1999:997) om särskilda företrädare för barn, samt utgif- 23 kap. 11 § budgetlagen (2011:203). 2012/13:1 s. 365 f. 2012/13:1 s. 378. 2012/13:JuU1 och rskr. 2012/13:124. Anslaget 1:12 Rättsliga biträden m.m. ter för bevisning, parter, tolk och god man, förvaltararvoden m.m. i konkurser, ersättning till likvidatorer och bouppteckningsförrättare. Regeringen anger också vilka domstolar och andra myndigheter som efter beslut av får disponera anslaget i olika delar. Som exempel kan nämnas att medel avseende utgifter för offentligt biträde efter beslut från får disponeras av de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna och . Här ska närmare beskrivas vilka olika utgiftsposter som belastar anslaget. Från anslaget får avräknas ersättning till offentliga försvarare.