sou · H2B352d2 · 2014-07-03 00:00:00 — Enligt artikel 17.8 ska från ikraftträdande av direktivet utarbeta riktlinjer för att specificera ytterligare detaljer beträffande de åtgärder som anges i punkt 5 och de omständigheter under vilka var och en av åtgärderna får tillämpas. Skälen för kommitténs förslag Väsentliga hinder för resolution eller avveckling Som har beskrivits ovan ska resolutionsmyndigheten bedöma om det är möjligt att hantera ett fallerande institut antingen inom ramen för resolution eller genom konkurs eller likvidation. Om myndigheten konstaterar att detta inte kommer att vara möjligt, behöver det finnas utrymme att kräva proportionerliga föränd- ringar av verksamheten. Det är viktigt att påkallade förändringar är proportionerliga till syftet. Att åtgärderna är proportionerliga är viktigt eftersom de kan innebära ingrepp i institutets affärsverk- samhet och begränsa ägares och styrelsens beslutanderätt. Som nämns i det föregående ska resolutionsmyndighetens bedömning av om ett institut är möjligt att hantera inom ramen för konkurs, likvidation eller resolution göras i samband med upprät- tande av resolutionsplanen. Om myndigheten bedömer att hindren är väsentliga, sätts dock en särskild process i gång för att se till att institutet vidtar åtgärder för att undanröja eller begränsa dessa hin- der. Direktivet ger ingen vägledning för bedömning av om ett hinder är väsentligt. Det är dock rimligt att anta att hindren är väsentliga om resolution eller avveckling genom konkurs eller likvidation sannolikt leder till betydande negativa konsekvenser för det finan- siella systemet inklusive möjligheten att upprätthålla kritiska verk- samheter. Den process som inleds om resolutionsmyndigheten bedömer att det finns väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla ett institut måste införlivas med svensk rätt. Eftersom processen kan utmynna i att institutet föreläggs att ändra sin verksamhet och lik- nande ingripande åtgärder, bör bestämmelserna tas in i lag. Det bör därför framgå att om resolutionsmyndigheten, vid bedömningen konstaterar, efter samråd med , att det finns väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla institutet, ska resolutionsmyndigheten underrätta institutet, och resolutionsmyndigheterna i de medlemsstater där det finns betydande filialer. ska förelägga institutet att ange vilka åtgärder som det anser kan undanröja eller minska de väsentliga hinder som resolutions- myndigheten identifierar. Av en sådan underrättelse ska det framgå vilka hindren är (arti- kel 14.2). En sådan underrättelse ska vara motiverad och kunna överklagas (artikel 14.6). Av detta, och omständigheterna i övrigt, följer att underrättelsen är ett myndighetsbeslut. Som framgår av artikel 14.1a ska resolutionsmyndigheten skjuta upp sitt beslut om resolutionsplanen i avvaktan på att processen kan avslutas. När institutet har mottagit beslutet har det på sig att återkomma till resolutionsmyndigheten och ange hur det avser att åtgärda problemen. ska därefter efter samråd med ta ställning till om de åtgärder institutet har föreslagit är tillräckliga i betydelsen att de effektivt undanröjer eller minskar de väsentliga hindren i fråga. Frågan är när åtgärderna kan anses effektivt undanröja eller minska de aktuella hindren. Med hänsyn till att resolutionsmyn- dighetens befogenhet att vidta åtgärder är knuten till att hindret ska vara väsentligt och det är tämligen ingripande befogenheter knutna till åtgärder mot väsentliga hinder, anser kommittén att de åtgärder som institutet föreslår ska anses tillräckliga om hindren inte längre bedöms vara väsentliga. Huruvida hindren kan undan- röjas eller om det är tillräckligt att de minskas framstår som mindre betydelsefullt. Det avgörande är om hindren vid en förnyad pröv- ning är av en sådan vikt att de motiverar ingripanden. Är de inte längre väsentliga är så uppenbart inte fallet. Om resolutionsmyndigheten bedömer att åtgärderna är tillräck- liga, avslutas processen (under förutsättning att institutet också vidtar åtgärderna). Om resolutionsmyndigheten bedömer och kan visa att åtgär- derna inte räcker till för att hindren inte längre ska vara väsentliga, ska resolutionsmyndigheten enligt direktivet direkt eller indirekt genom kräva att institutet vidtar alternativa åtgärder som uppnår syftet (artikel 17.4). bör dock gå vidare bara om den kan visa att dels att de åtgärder som föreslagits av institutet inte är tillräckliga, dels att de alternativa åtgärder som resolutionsmyndigheten identifierar, föreslår är pro- portionerliga och vid den bedömningen ta särskilda hänsyn (artikel 17.4 och 17.7). Enligt direktivet finns det inte något utrymme för myndigheten att avstå från att precisera vilka åtgärder som den anser bör vidtas. Av bestämmelsen framgår att föreläggandet till institutet antingen ska beslutas av resolutionsmyndigheten eller indirekt via tillsynsmyndigheten. Avsikten med denna bestämmelse är knappast att tillsynsmyndigheten, i , ska fatta ett beslut som dikteras av resolutionsmyndigheten utan att inspek- tionen ska fatta ett beslut som enligt dess bedömning löser de pro- blem som resolutionsmyndigheten har identifierat. Härigenom löser man eventuella konflikter som kan finnas mellan vad resolut- ionsmyndigheten anser nödvändigt ur resolutionssynpunkt och anser olämpligt ur tillsynssynpunkt. För att bestämmelsen ska få en sådan effekt kan det emellertid inte över- lämnas till resolutionsmyndigheten att från fall till fall bestämma om den ska fatta beslutet självt eller överlämna beslutsfattandet till I stället bör ettdera alternativet väljas vid införlivandet. De beslut som fattas har nära samband med upprättande av resolutionsplanerna och den bedömning som görs av om det är möjligt att hantera ett fallerande institut inom ramen för konkurs, likvidation eller resolution. De åtgärder som kan aktualiseras har emellertid stora likheter med de åtgärder som institutet kan före- läggas att vidta inom ramen för tillsynen och kan påverka utform- ningen av dessa. Det är inte heller självklart att de åtgärder som resolutionsmyndigheten anser nödvändiga också anses lämpliga av . Enligt vår bedömning är det viktigt att försöka tillgodose båda myndigheternas intressen. Det kan man göra genom att införa en bestämmelse som anger att resolutionsmyndigheten ska underrätta om vilka väsentliga hinder som den identifierat och vilka åtgärder den anser kan undanröja dessa hinder. ska, på basis av resolutionsmyndighetens bedömning, ta ställning till vilka åtgärder som institutet bör vidta för att undanröja de hinder som resolutionsmyndigheten har iden- tifierat. Inspektionen är dock inte bunden av de alternativa åtgärder som resolutionsmyndigheten identifierat. Även de åtgärder som förelägger institutet att vidta ska naturligtvis vara proportionerliga. När har fattat beslut med anledning av överlämnandet är processen i denna del avslutad. Institutets efter- levnad av beslutet är föremål för inspektionens tillsyn. ska sedan återuppta arbetet med fram- tagandet av planen. Av planen kommer det då att framgå vilken bedömning som resolutionsmyndigheten har gjort av möjligheten att rekonstruera eller avveckla företaget och vilka åtgärder som krävts för att åtgärda dem. kommer med denna lösning att få en samlad överblick över återhämtningsplanerna och resolutionsplanerna. bör kunna förelägga institutet att vidta någon av de åtgärder som räknas upp i artikel 17.5, bl.a. att begränsa sina exponeringar, kräva att institutet avyttrar vissa till- gångar eller begränsar eller upphör med viss verksamhet. De åtgär- der som räknas upp i direktivet är medlemsstaterna skyldiga att införa. Enligt kommitténs bedömning bör de åtgärder som Finansin- spektionen får förelägga ett företag att vidta om det finns väsent- liga hinder mot att avveckla eller rekonstruera ett institut räknas upp i lagen. När dessa åtgärder inte är tillräckliga är antingen hind- ren inte väsentliga eller så är problemen av den karaktären att de bör lösas av inom ramen för dess vanliga till- syn. Om erfarenheterna sedan visar att de uppräknade åtgärderna är otillräckliga, bör åtgärderna kunna kompletteras. För att införliva resolutionsdirektivet bör det därför framgå av den nya lagen att om resolutionsmyndigheten, efter samråd med , bedömer att de åtgärder som institutet anger, inte effektivt minskar eller undanröjer de väsentliga hindren ska resolutionsmyndigheten identifiera alternativa åtgärder och besluta att överlämna ärendet till . får fatta ett sådant beslut bara om den kan visa på vilket sätt de av institutet föreslagna åtgärderna undan- röjer eller minskar de väsentliga hindren och att de åtgärder som den identifierar står i proportion till de hinder som ska undanröjas eller minskas. varvid myndigheten ska beakta effekterna för insti- tutet, det finansiella systemet, den inre marknaden och samhälls- ekonomin. Om resolutionsmyndigheten har överlämnat ärendet till , får fatta beslut om åtgär- der. Ett sådant beslut får dock bara avse sådana åtgärder som står i proportion till de hinder som ska undanröjas eller minskas. varvid inspektionen ska beakta effekterna för institutet, det finansiella systemet, den inre marknaden och realekonomin. 1.Förelägga företaget att se över sina koncerninterna arrangemang för finansiering eller ompröva avsaknaden av sådana, eller upprätta serviceavtal, antingen koncerninterna avtal eller avtal med tredje man, för att säkra tillhandahållandet av kritiska funk- tioner. 2.Förelägga institutet att begränsa sina maximala enskilda eller totala exponeringar. 3.Införa särskilda eller regelbundna kompletterande informat- ionskrav som är relevanta för resolutionsändamål. 4.Förelägga företaget att avyttra särskilda tillgångar. 5.Förelägga företaget att begränsa eller upphör med specifik befintlig eller föreslagen verksamhet. 6.Förelägga företaget att begränsa eller förhindra utveckling av nya eller befintliga affärsområden eller försäljning av nya eller befintliga produkter. 7.Kräva förändringar av de juridiska eller operativa strukturerna för institutet eller ett koncernföretag som direkt eller indirekt står under dess kontroll så att komplexiteten minskas för att kunna säkerställa att det kan gå att juridiskt och operativt avskilja kritiska funktioner från övriga funktioner genom användningen av resolutionsverktygen. 8.Förelägga ett institut eller ett moderföretag att inrätta ett finansiellt moderholdingföretag i eller ett finansiellt moderholdingföretag inom EES. 9.Förelägga ett institut eller ett sådant företag som avses i 1 kap. 1 § andra stycket 2 att ge ut kvalificerande skulder eller att vidta andra åtgärder för att uppfylla minimikraven på nedskriv- ningsbara skulder. 10.Förelägga ett holdingbolag med blandad verksamhet som är moderföretag till ett institut att inrätta ett blandat finansiellt holdingföretag för att kontrollerainstitutet, om det är nödvändigt för att underlätta resolution och undvika att resolutions- förfarandet får negativ effekt på den icke-finansiella delen av koncernen. ska också förelägga det berörda företaget att inom en månad ta fram en plan för hur det avser att genomföra de åtgärder som föreläggandet avser. Vissa av dessa åtgärder rör bara institut som ingår i koncerner. Vi ser dock ett värde i att hålla ihop alla de åtgärder som Finansin- spektionen kan förelägga ett institut eller ett annat företag att vidta. Beslutet ska vara överklagbart och motiverat och ställnings- taganden ska framgå av ett överklagbart beslut som är motiverat och av vilket det framgår vilken bedömning som myndigheterna har gjort i proportionalitetsfrågan. I förvaltningslagen (1986:223) finns det bestämmelser om en förvaltningsmyndighets skyldighet att i sina beslut ange de skäl och omständigheter som har bestämt utgången. Endast i vissa speciella fall får skälen utelämnas helt eller delvis, t.ex. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Direktivets krav på att ett beslut ska vara motiverat, inklusive den del som avser proportionalitets- principen bör därför anses uppfyllt genom förvaltningslagens reglering. Enligt artikel 17.8 ska utarbeta riktlinjer för att specificera ytterligare detaljer beträffande de åtgärder som anges artikel 17.4 och de omständigheter under vilka var och en av åtgärderna får tillämpas. Även om dessa inte är direkt bindande för myndigheterna eller instituten ska de dock enligt artikel 16.3 i Eba-förordningen med alla tillgängliga medel söka följa dessa riktlinjer och rekommen- dationer. Eftersom denna bestämmelse finns i en förordning som är direkt tillämplig, är resolutionsmyndigheten och instituten skyldig att sträva efter att följa riktlinjer och rekommendationer. Dessa riktlinjer kommer därför att få betydelse för vilka åtgärder som myndigheten väljer att vidta. Enligt artiklarna 10.1 och 15.1 ska resolutionsmyndigheten sam- råda med den nationella tillsynsmyndigheten och resolutionsmyn- digheter i de medlemsstater där det finns betydande filialer inför upprättandet av en resolutionsplan och vid bedömningen av om ett institut är möjligt att hantera inom ramen för konkurs eller reso- lution. Besluten om ifall det finns möjliga väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla institutet ska resolutionsmyndigheten dock fatta enbart efter samråd med (artikel 17.1). ska samråda med Finansinspekt- ionen innan den bedömer om de åtgärder som ett institut föreslår för att undanröja potentiella hinder mot resolution eller avveckling är tillräckliga (artikel 17.3). Vi har valt att ta in resolutionsmyndig- hetens samrådsskyldighet i lag för att denna ska ge en helhetsbild. Dessutom bör resolutionsmyndigheten ha en dialog med och om de föreslagna åtgärdernas eventuella effekt på den finansiella stabiliteten. Denna dialog bör inte vara begränsad till effekten i andra medlemsstater utan bör även avse effekten på den finansiella stabiliteten i . För övrigt bör resolutionsmyndigheten ha en dialog med utländska myndigheter i den omfattning som behövs för att säkerställa att beslutsunderlaget blir tillräckligt bra. Informationsutbytet mellan myndigheter behandlas i kapitel 32. 23.4Resolution av en koncern Om ett institut ingår i en gränsöverskridande koncern ställs det helt andra krav på samordning än om institutet inte gör det. Av direktivet framgår att samordningen ska ske inom ramen för reso- lutionskollegier (se kapitel 22). I artikel 2.1.42 definieras resolution av en koncern som a)vidtagande av resolutionsåtgärder på moderföretagsnivå eller på nivån för det institut som omfattas av gruppbaserad tillsyn, eller b)den samordnade tillämpningen av resolutionsverktyg och resolut- ionsmyndigheternas utövande av sina befogenheter med avseende på koncernenheter som uppfyller villkoren för resolution. Det finns enligt FSB två huvudsakliga inriktningar för resolutions- strategierna: resolution med en enda ingångspunkt (Single Point of Entry, SPE) och resolution med flera ingångspunkter (Multiple Point of Entry, MPE). Resolution med en enda ingångspunkt innebär att en enskild nationell resolutionsmyndighet ingriper på moderbolagsnivå. Den åtgärden vidtas sannolikt av den samord- nande resolutionsmyndigheten mot moderföretaget. Resolutions- åtgärderna vidtas då mot koncernen som helhet och dotterbolagens tillgångar och verksamheten drivs vidare som going concern. Resolution med flera ingångspunkter innebär att en eller flera resolutionsmyndigheter vidtar resolutionsåtgärderna mot flera företag i koncernen (i bästa fall ). Oavsett vilken lösning som väljs är enligt direktivet en grund- bult i resolution av en gränsöverskridandekoncern att myndig- heterna samarbetar och om möjligt enas om vilka åtgärder som ska vidtas och vilken strategi som ska tillämpas. de olika länderna inte lyckas enas kan man tänka sig olika lösningar. Den ena är att ett lands myndighet bestämmer. Den andra lös- ningen innebär att var och en av myndigheterna bestämmer över sina företag. Resolutionsdirektivet innehåller anvisningar – dock inte lättlästa – om processen för framtagande av resolutionsplaner för gränsöverskridande koncerner. En koncernresolutionsplan är tänkt att vägleda myndigheterna om ett institut i koncernen skulle fallera. Enligt artikel 87 j i direk- tivet ska resolutionsmyndigheter när de vidtar resolutionsåtgärder beakta och följer de koncernresolutionsplaner som antagits, såvida resolutionsmyndigheterna inte med beaktande av omständighet- erna i fallet anser att målen skulle uppnås effektivare med hjälp av åtgärder som inte föreskrivs i resolutionsplanerna (se även artiklarna 91 och 92). Kommitténs förslag: Ett institut som ingår i en koncern som står under gruppbaserad tillsyn, ska omfattas av en koncern- resolutionsplan. Planen ska identifiera vilka åtgärder som resolutionsmyndigheten eller i förekommande fall en utländsk resolutionsmyndighet avser att vidta om institutet eller ett eller flera andra koncernföretag uppfyller förutsättningarna för resolution. Bestämmelserna om koncernresolutionsplaner finns i artiklarna 12 och 13. Artikel 12 handlar om vad de ska innehålla och artikel 13 om hur medlemsstaternas samarbete för att nå fram till en överens- kommelse ska gå till. Enligt artikel 12.1 ska medlemsstaterna säkerställa att resolu- tionsmyndigheterna på koncernnivå (dvs. den samordnande reso- lutionsmyndigheten) tillsammans med resolutionsmyndigheterna för dotterföretag och efter samråd med resolutionsmyndigheterna för de betydande filialerna i den mån det är relevant för den bety- dande filialen, upprättar koncernresolutionsplaner. Koncernreso- lutionsplaner ska inbegripa en plan för resolution av koncernen som helhet när dess moderföretag är ett moderföretag inom unionen, endera genom resolution på nivån för moderföretaget (resolutions med en enda ingångspunkt) eller genom uppdelning och resolution av dotterföretagen (resolution med flera ingångs- punkter). I koncernresolutionsplanen ska åtgärder anges för reso- lution av (a)moderföretaget inom unionen, (b)de dotterföretag som utgör en del av koncernen och som är belägna i unionen, (c)de enheter som avses i artikel 1 c och d, dvs. de finansiella institut och holdingföretag som kan bli föremål för resolution, och (d)om inte annat följer av avdelning VI, de dotterföretag som utgör en del av koncernen och som är belägna utanför unionen. Skälen för kommitténs förslag En koncernresolutionsplan är i grunden detsamma som en reso- lutionsplan, men med den skillnaden att det ska vara möjligt att hantera finansiella problem som påverkar hela koncernen. En kon- cernresolutionsplan ska emellertid också innehålla resolutionspla- ner för de individuella företag och institut som räknas upp i arti- keln. Till dessa hör, förutom de företag som kan bli föremål för resolution i en medlemsstat, dotterföretag som är etablerade utan- för EES om inte annat följer av överenskommelser som träffats med tredje land (se avsnitt 22.5). Av samma skäl som anförts beträffande resolutionsplanerna bör det av den nya lagen framgå att det ska antas en koncernreso- lutionsplan. Bestämmelsen bör ange att ett institut som tillsam- mans med andra koncernföretag omfattas av gruppbaserad tillsyn, ska omfattas av en koncernresolutionsplan som identifierar vilka åtgärder som resolutionsmyndigheten eller i förekommande fall en utländsk resolutionsmyndighet avser att vidta om institutet eller ett annat koncernföretag uppfyller förutsättningarna för resolution. Bestämmelserna i direktivet behandlar framför allt olika aspekter på gränsöverskridande koncerner. Som vi har konstaterat i avsnitt 23.3.1 finns det emellertid behov av att upprätta en koncernåterhämtningsplan även för nationella koncerner som inne- håller institut som står under gruppbaserad tillsyn. Bestämmelserna bör därför i lämpligt anpassad form tillämpas även i sådana fall. 23.4.2Koncernresolutionsplanernas innehåll och upprättande m.m. Kommitténs förslag: Av en koncernresolutionsplan bör det framgå hur resolutionen ska finansieras. Den får innebära att kostnaderna för åtgärderna fördelas mellan resolutionsreserven och de övriga finansieringsarrangemangen, Regeringen får meddela föreskrifter om vad en koncernre- solutionsplan ska innehålla och vad som ska beaktas vid dess utformning liksom när den ska upprättas och hur ofta den behöver uppdateras. Som nämns i det föregående ska en koncernresolutionsplan inne- hålla en plan för resolution av koncernen som helhet. Den ska också innehålla åtgärder som ska vidtas beträffande enskilda företag i koncernen. Bestämmelserna om vad en koncernresolutionsplan mer konkret ska innehålla finnas i artikel 12.3. Dit hör vilka åtgär- der som ska vidtas och hur de ska finansieras. Enligt artikel 12.3 ska en koncernresolutionsplan mer precist: a)fastställa resolutionsåtgärder som ska vidtas med avseende på koncernenheter, både genom resolutionsåtgärder för de enheter som avses i artikel 1.1 b, c och d, moderföretaget och dotter- instituten samt genom samordnade resolutionsåtgärder med avse- ende på dotterinstitut, i de scenarier som anges i artikel 10.3, b)undersöka i vilken utsträckning det skulle vara möjligt att använda resolutionsverktyg och utöva resolutionsbefogenheter på ett sam- ordnat sätt på koncernenheter belägna i unionen, inklusive åtgärder för att underlätta tredje mans köp av hela koncernen eller enskilda affärsområden eller aktiviteter som tillhandahålls av ett flertal koncernenheter, eller av särskilda koncernenheter, samt identifiera eventuella potentiella hinder för en samordnad resolution, c)om en koncern inbegriper enheter med säte i tredjeländer, identifi- era lämpliga arrangemang för samarbete och samordning med de relevanta myndigheterna i de tredjeländerna och följderna av resolutionen inom unionen, d)identifiera åtgärder som är nödvändiga för att underlätta koncern- resolution när villkoren för resolution är uppfyllda, inklusive att juridiskt och ekonomiskt avskilja särskilda funktioner eller affärs- områden, e)fastställa eventuella ytterligare åtgärder som inte avses i detta direktiv men som den samordnande resolutionsmyndigheten har för avsikt att vidta inom ramen för resolutionen av koncernen, f)identifiera hur koncernresolutionsåtgärderna skulle kunna finansie- ras och, där finansieringsarrangemangen skulle behövas, ange principer för att dela upp ansvaret för den finansieringen mellan finansieringskällor i olika medlemsstater. Resolutionsplanen får inte förutsätta något av följande: i)extraordinärt offentligt finansiellt stöd förutom tillämpningen av de finansieringsarrangemang som fastställs i enlighet med artikel 100, ii)akut likviditetsstöd från centralbanker, eller iii)likviditetsstöd från centralbanker med icke standardmässiga vill- kor för säkerheter, löptider och räntesatser. De principerna ska fastställas på grundval av rättvisa och välavvägda kriterier och ska särskilt beakta artikel 107.5 och effekterna på den finansiella stabiliteten i alla berörda medlemsstater. Enligt artikel 12.4 ska vidare en koncernresolutionsplan innehålla en detaljerad beskrivning av den bedömning av möjligheterna till resolution som gjorts i enlighet med artikel 16. Den bedömningen ska göras som koncernresolutionsplanen upprättas och uppdateras. Vi återkommer till den bedömningen i avsnitt 23.4.4. Enligt artikel 12.5 får koncernresolutionsplaner inte ha en opro- portionerlig verkan på någon medlemsstat. Enligt artikel 12.6 ska – efter samråd med ESRB – för anta- gande av kommissionen utarbeta förslag till tekniska standarder för tillsyn som specificerar innehållet i koncernresolutionsplaner, med beaktande av de många olika affärsmodeller som koncerner på den inre marknaden har. Av artikel 12.4 framgår att en koncernresolutionsplan ska upprättas med samma regelbundenhet som en resolutionsplan. Skälen för kommitténs förslag Av samma skäl som anges i avsnitt 23.3 bör utgångspunkten vara att en koncernresolutionsplans innehåll m.m. får framgå av före- skrifter som meddelas av regeringen.