sou · H2B349 · 2014-06-27 00:00:00 — Några specifika organisationer som ska medverka pekas inte ut i lagstiftningen, men exempel på medverkande organisa- tioner är bostadsföretag, åklagarmyndighet, kriminalvård och frivilligorganisationer. Varje panel ska ledas av en ordförande som är oberoende och inte har några direkta kopplingar till de deltagande organisationerna. Local safeguarding children boards. Serious case review. Community Safety Partnership. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning har dödligt våld mot kvinnor i nära relationer blivit en fråga som blivit allt mer framträdande i samhällsdebat- ten. En starkt bidragande orsak till det är sannolikt att medierna visar ett allt större intresse för att granska det dödliga våldet mot kvinnor i nära relationer. har till exempel en fortlöpande granskning av fallen. Även andra medier bedriver liknande bevakning. Även ideella organisationer granskar aktivt fallen och opinions- bildar kring de systembrister som man anser finns. Ett exempel är organisationen som har en egen granskningsgrupp som granskar fall med dödligt våld. Även vissa polismyndigheter gör granskningar och inspek- tioner av det egna arbetet. i granskar alla fall av dödligt våld i nära relationer som inträffar i . Granskningen är begränsad till polisens arbete i ärendena och genomförs av en intern granskningsgrupp. För att garantera ett visst oberoende hos granskarna ska de inte arbeta med ett fall från det egna polisdistriktet. i har genomfört en granskning av alla fall av dödligt våld som inträffat i länet åren 2000–2012. har också tillsatt en nationell granskningsgrupp för dödligt våld i nära relationer för personer . Uppdraget är tidsbegränsat och avser alla fall av dödligt våld i nära relationer som inträffat från till sista . Granskningsgruppen ska granska polisens utredningar av dödsfallen samt de tidigare kontakter som offret och gärningsmannen har haft med polisen.28 En skillnad mellan dödsfallsutredningar och de som görs av ovanstående organisationer är att de senare tydligare redovisar de enskilda fallen och de brister som anses ha identi- fierats. Inte minst i media presenteras ofta mycket ingående bakgrundsbeskrivningar om tidigare våldshändelser, gärnings- 28 (2014), Direktiv till granskning av dödligt våld i nära relationer. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning mannens och den våldsutsattas personliga förhållande och vilka insatser myndigheterna har eller inte har vidtagit. Den bilden fördjupas sedan i samband med att förundersökningen och sen- are en eventuell dom offentliggörs. En annan skillnad är tidsas- pekten. Medias granskning kan ibland presenteras efter att brottet begåtts. Enligt nationella samordnaren är det problematiskt med utvecklingen att media och ideella organisationer mycket snabbt granskar och debatterar enskilda fall, som med mellanrum lägger fram rapporter som endast tar upp generella systembrister. I någon bemärkelse har utvecklingen sprungit i från den ursprungliga idén med att göra dödsfallsutredningar av avidentifierade fall långt efter att händelserna har inträffat. Identifieras systemfel utifrån enskilda fall? Det går att ifrågasätta möjligheterna att dra generella slutsatser om systemfel kring ett förhållandevis begränsat antal dödfall som inträffar. Som Statskontoret visar i en jämförelse av 18 fall där barn dödats av en anhörig, skiljer sig fallen i regel avsevärt åt. Det handlar i en viss mening om unika fall utifrån vilka det är svårt att dra generella slutsatser om hur dödsfallen hade kunnat förebyggas.29 I sin senaste rapport av dödsfallen kommer till samma slutsats som Statskontoret, efter att ha granskat totalt 33 fall av dödligt våld mot barn. förslag är därför att antalet fall som granskas breddas till att även omfatta grov misshandel och att kravet på skyddsbehov som en förutsättning för utredning tas bort.30 Enligt nationella samordnaren finns samma problem, svårig- heterna att hitta systemfel, i granskningen av dödsfall mot vuxna. 29Statskontoret (2012), Efteråt är allting . Om utredningar av vissa dödsfall, s. 57. 30Socialstyrelsen (2014), Dödsfallsutredningar –2013 – utredningar av vuxna och barn som avlidit med anledning av brott. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning De brister som identifieras av får betraktas som redan väl kända problem. Flera av bristerna och rekommenda- tionerna som lyfts fram i rapporten om , är till exempel påfallande lika de som Inspektionen för vård och omsorg () kommer fram till i sin nationella tillsyn av arbetet mot våldsutsatta kvinnor inom , hälso- och sjuk- vården och kvinnojourerna.31 Trots att det finns svårigheter att dra generella slutsatser om systemfel utifrån dödsfallsutredningarna finns ett behov av en nationell sammanhållande granskning av dödsfall. Enligt den nationella samordnaren bör regeringen överväga de förslag att utveckla granskningen av dödsfallen som föreslår i sin senaste rapport. Det gäller dels att inkludera fler fall i granskningen av barnärenden, dels att lagstiftningen anpassas så att kan begära in uppgifter som berör förövarna. Det gäller inte minst i förhållande till hälso- och sjukvården. Tillgängliga undersökningar visar till exempel att många förövare vid dödligt våld i nära relation har haft kontakt med psykiatrin innan mordet, i vissa fall innan.32 Ett undantag från underrättelseskyldigheten finns även för familje-rådgiv- ningen. Som skäl för detta angav regeringen att det är angeläget att värna den förtroendesituation som finns mellan familje- rådgivningen och de som söker hjälp där. Även i detta fall anser den nationella samordnaren att regeringen bör överväga att anpassa lagstiftningen. En undersökning som gjorts av fören- ingen för familjerådgivare visar att endast hälften av familjerådgivningarna hade en rutin för att upptäcka våld. Andelen ärenden vid rådgivningarna som innehöll våld varierade mellan med ett nationellt genomsnitt på 10 procent.33 31Inspektionen för vård och omsorg (2014), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013. 32Brå (2007), Utvecklingen av dödligt våld mot kvinnor i nära relationer. 33Föreningen familjerådgivare (2009), Våld i nära relationer – ett familjerådgivningsperspektiv. Redovisning av enkätundersökning inom den kommunala familjerådgivningen 2009. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning Inriktning för det fortsatta arbetet Nationella samordnaren föreslår att inriktningen för det fortsatta arbetet med s.k. dödsfallsutredningar bör vara att det finns en ordning för lokala eller regionala utredningar som ligger till grund för årliga sammanställningar av . Det behövs rutiner för att sätta igång och genomföra lokala utred- ningar av respektive dödsfall i det län eller den kommun där det har inträffat. Granskningar bör även göras utifrån lämpliga avgränsningar av fall av grovt våld. Det finns flera skäl för förslaget: 1.Ett lokalt arbete har större möjligheter att göra en djupare genomlysning av det enskilda fallet och därmed bidra till det lokala lärandet. 2.De myndigheter som eventuellt kommit i kontakt med offer och förövare i sitt arbete får en direkt återkoppling kring vad de hade kunnat göra annorlunda. 3.En lokal genomlysning kan fungera som en form av upprättelse för offrets anhöriga och andra. Samhället visar att händelsen tas på stort allvar och åtgärder vidtas för att förebygga liknande händelser . Det finns gott om internationella erfarenheter om hur en lokal genomlysning av dödsfall kan organiseras, bland annat från , och . Enligt den nationella sam- ordnaren skulle med sin expertkunskap om döds- fallsutredningar kunna fungera som en rådgivande instans för den region eller kommun som ska organisera en genomlysning. bör vara mottagare av de erfarenheter som kommer från de lokala utredningarna. I finns en motsvarande ordning där alla granskningsgrupper skickar in en rapport om granskningen i varje enskilt fall till inrikesdeparte- mentet. Förtydliga den nationella strukturen för koordinering och uppföljning Nedan ges exempel på hur ett lokalt arbete för genomlysningar av allvarliga våldsbrott och dödsfall i nära relationer skulle kunna se ut. Polisen får ansvaret att bevaka fall av allvarligt och dödligt våld som är inom nära relationer och ska genomlysas av gruppen när rättsprocessen är avslutad. En beredningsgrupp bestående av representanter för polis, landsting, aktuell socialtjänst och underrättas av polisen att det finns ett fall som ska genomlysas. bör ges i uppdrag att sammankalla och organisera gruppens möten, samt att skriva en rapport om vilka slutsatser som kan dras från det aktuella fallet. En landshövding leder gruppens arbete. Eventuellt kan det vara landshövdingen från ett annat län än där dödsfallet har inträffat. Slutsatserna från arbetet återkopplas till de operativa arbets- grupper för våld i nära relationer som finns i regionen (avsnitt 3.1.2). Nationella samordnaren föreslår att uppdras att tillsammans med en eller flera länsstyrelser, i en försöksverk- samhet, utveckla en metod för lokala eller regionala utredningar av allvarligt våld i nära relationer. Syftet ska vara att stärka lär- andet och förebygga att barn, kvinnor eller män utsätts för våld i nära relationer. 9Effektivisera och förebygg på alla nivåer 9.1Arbetet mot våld i nära relationer kan effektiviseras avsevärt Bedömning: De årliga samhällsekonomiska kostnaderna för våld i nära relationer överstiger sannolikt . Det finns mycket stora möjligheter att arbeta effektivare mot våld i nära relationer. Det gäller såväl den samhällsekonomiska effektiviteten som flödeseffektiviteten. En grundläggande brist är att det saknas kunskap om hur det har gått för de våldsutsatta som varit i kontakt med det offent- liga. Därmed går det inte att veta om insatserna långsiktigt har främjat de våldsutsattas ekonomiska och sociala trygghet eller om deras egna resurser har frigjorts och utvecklats, i enlighet med mål enligt socialtjänstlagen. Det finns en uppenbar risk att de tydliga och alltför ensidiga krav som finns inom socialtjänst, rättsväsende och hälso- och sjukvård att redovisa vad man uträttar genom produktivitets- mått delvis kan motverka positiva effekter för de våldsutsatta, liksom för rättsväsendets förmåga att döma skyldiga och den samlade samhällsekonomiska effektiviteten. Effektivitet bör alltid iakttas i ett större sammanhang och alltid vägas mot kärnvärden som exempelvis tillit, samarbete och delat ansvar. Effektivisera och förebygg på alla nivåer 9.1.1Samordnarens iakttagelser i korthet Nationella samordnaren har i sitt uppdrag att samla och stödja berörda myndigheter, kommuner, landsting och organisationer för att öka effektiviteten och långsiktigheten i arbetet mot våld i nära relationer. Särskilt fokus ska läggas på rättsväsendet. Att resonera om våld i nära relationer, som omfattar mycket mänskligt lidande, utifrån ett effektivitetsperspektiv kan uppfattas som stötande varför det är värt att, liksom , påminna om varför det ändå är viktigt att göra det: Although human dignity has no price, it is sometimes useful to refer to concrete budget lines to show the savings governments would make if they decided to invest in measures likely to reduce gender-based violence.1 Effektivitet innefattar att resurser, i form av personal, lokaler, för- brukningsmaterial och kapital, ska användas på bästa sätt i varje del av verksamheten, liksom att de används till rätt saker så att det samlade resultatet på bästa sätt bidrar till lagstiftarens intentioner och politikens syfte. Nationella samordnaren bedömer att ökad effektivitet inom området våld i nära relation främst skulle kunna uppnås genom Delvis förändrade prioriteringar mellan olika verksamheter (till exempel mellan socialtjänst och rättsväsende) så att medborg- arnas nytta maximeras, dvs. samhällsekonomisk effektivitet),2 och att berörda verksamheter tillsammans förbättrar förhållandet mel- lan summan av alla värdeskapande aktiviteter och den totala tiden det tar att tillgodose en våldsutsatts samlade behov (flödes- effektivitet).3 En dominerande syn är en strävan efter så hög resurseffektivitet som möjligt för varje enskild myndighet eller del av myndighet. Det finns en uppenbar risk att de tydliga och alltför ensidiga krav som finns inom socialtjänst, rättsväsende och hälso- och sjukvård att redovisa vad man uträttar med produktivitetsmått inte alltid 1Council of Europe (Gender Equality and violence against Women Division, Directorate Generel of Human Rights and Rule of ): Overview of Studies on the Costs of Violence Against Women and Domestic Violence. 2Statskontoret (2012), Den effektiva staten. En antologi från Statskontoret. 3Modig, N., , P. (2013), Detta är lean. Lösningen på effektivitetsparadoxen, s. 13. Effektivisera och förebygg på alla nivåer främjar positiva effekter för de våldsutsatta samt rättsväsendets förmåga att döma skyldiga. Nationella samordnaren bedömer att det överlag finns goda möjligheter att arbeta effektivare mot våld i nära relationer. Det gäller inte minst på lokal nivå där kommun och statliga myndig- heter tillsammans behöver arbeta med att förbättra flödeseffektiv- iteten. En aktuell fråga, som inte behandlas närmare i detta betänk- ande, blir hur ersättningssystemen utformas. På samma sätt som det nu arbetas med att utveckla ersättningar som gagnar patient- centrerad samverkan kring vårdtunga grupper behöver systemen utvecklas för att främja samverkan mellan olika delar av social- tjänst, hälso- och sjukvård och statliga myndigheter. Genom en utveckling av ersättningssystemen kan hjälpen till våldsutsatta troligen bli avsevärt mer kostnadseffektiv.4 Det är värt att påminna om att även om effektivitet är ett kärnvärde i offentlig verksamhet framkallar det inte med automatik ansvarskänsla, engagemang eller ett medborgarorienterat synsätt.5 Effektivitet bör därför alltid iakttas i ett större samman- hang och alltid vägas mot kärnvärden som exempelvis tillit, sam- arbete och delat ansvar.6 Våld i nära relationer får konsekvenser för olika resurser i sam- hället. När någon utsätts för våld av närstående kan det innebära resursinsatser från bland andra hälso- och sjukvård (sjukhusvård, öppenvård, psykiatri, tand- vård), rättsväsende (polis, åklagare, domstol och kriminalvård), kvinnojourer och brottsofferjourer, 2013/14:1, utgiftsområde 9, s. 72. 5Robert B. Denhardt,, , : Serving Rather than Steering. 6Denhardt, R. & Denhardt, J. (2002), : Serving Rather than Steering. Effektivisera och förebygg på alla nivåer Våldets alternativkostnad utgörs av värdet av de tjänster och varor som samhället därmed går miste om på grund av att resurser måste avsättas för att försöka åtgärda och lindra effekterna av våldet. Med samhällsekonomiska effektivitetsanalyser kan man analys- era och värdera för- och nackdelar för direkt och indirekt berörda personer när ett handlingsalternativ ställs mot ett annat. Om en förändring från ett handlingsalternativ till ett annat är förknippad med större positiva än negativa effekter för direkt och indirekt berörda innebär den att resurser utnyttjas på ett bättre sätt – den ger ökad effektivitet.7 Kostnaderna i en samhällsekonomisk effektivitetsanalys delas upp i direkta kostnader och indirekta kostnader. Med direkta kost- nader menas kostnader för den resursförbrukning som våldet med- för för att försöka förebygga, åtgärda och lindra effekterna av våldet. Det vanligaste exemplet på en indirekt kostnad är produk- tionsbortfallet, dvs. skillnaden mellan det som produceras och det som skulle ha kunnat produceras om våldet i nära relationer inte hade existerat. Något som i hög grad liknar samhällsekonomiska effektivitets- analyser är s.k. socioekonomiska analyser. Dessa lägger dock större vikt vid omfördelningen mellan olika organisationer av kostnader och intäkter kring den specifika målgruppen eller insatsen så att kalkylen blir relevant för respektive verksamhetsansvarig.8 Det finns ett antal socioekonomiska analyser av våld och av kostnaderna för livslångt utanförskap, men inte specifikt vad avser våld i nära relationer. Ett intressant arbete i sammanhanget är projekt för att ta fram och analysera sociala riskindikatorer, som exempelvis alkoholmissbruk, ohälsa och vålds- brott. Syftet är att på ett systematiskt sätt låta sociala risker bli en del i ordinarie risk- och sårbarhetsanalyser och som ett led i arbetet har man tagit fram en kalkylmodell för sociala riskanalyser. Studien visar bland annat att kostnaderna för att inte vidta åtgärder i denna typ av fenomen är överraskande höga, inte minst om man jämför dem med kostnaderna för att ingripa. Om man betraktar tidiga 7Behrenz, L., Delander, L. (2011), Samordningsstöd till barn med funktionshinder – Samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter. 8Länsstyrelsen (2013), Trygghetens värde – sociala risker ur ett ekonomiskt perspektiv, s. 59. Effektivisera och förebygg på alla nivåer insatser kring denna typ av fenomen som en social investering blir avkastningstalen kring en sådan investering utomordentligt höga även vid en måttlig nivå på framgång. Det är också tydligt att kostnaderna ökar och att merparten av dessa kostnader är osynliga för de chefer och politiker som fattar beslut i frågorna. Därför underskattas systematiskt dessa effekter och kostnader. Osynligheten leder till att ingen enskild aktör har överblick och inte heller något ansvar för en helhetssyn kring detta.9 I ett annat intressant samhällsekonomiskt räkneexempel görs en jämförande kostnadsanalys av samhällets insatser för att stödja ett barn under uppväxten. Jämförelsen görs mellan traditionell organ- isering av verksamheten och organiseringen i samverkan på en familjecentral. Resultatet visar att kommunens kostnader blir lägre med familjecentraler jämfört med traditionell organ- isering av verksamheten och att man inte behöver lyckas med särskilt många personer för att det ska bli samhällsekonomiskt lönsamt.10 9.1.3Årliga kostnader överstiger sannolikt Det finns få publicerade vetenskapliga studier om samhällets kost- nader för våld i nära relationer.11 Den mest genomgripande samhälls- ekonomiska analys av våld i nära relationer i som har gjorts är om mäns våld mot kvinnor i nära relationer . Till syftet hörde dock inte att analysera och beskriva effekter av olika insatser eller att göra beräkningar av kostnadseffektiviteten hos dessa.12 Utifrån stor osäkerhet uppskattade de sam- hällsekonomiska kostnaderna till mellan 2,7–3,per år.13 Då är inte kostnader för tandvård, läkemedel, barnens skador, smärta och lidande m.m. inräknade. Inte heller kostnaderna för psykiatrisk vård ingår, trots att de enligt internationella studier kan vara omfattande. En annan svensk studie har beräknat kostnaden för olika typfall av våldsutsatta och konstaterar mycket 9http:///index.html 10Västra (2011), Familjecentralernas effekter på samhällskostnadern- ett räkneexempel. 11Berglund, A., , A. (2011), Ekonomiska konsekvenser av våld mot kvinnor – en kunskapsöversikt samt kostnadsberäkningar utifrån tre typfall, s. 10. 12Socialstyrelsen (2006), Kostnader för våld mot kvinnor, s. 7. 13Beräkningen gjordes penningvärde, vilket motsvarar cirka 3–3,. Effektivisera och förebygg på alla nivåer stora skillnader beroende på omständigheterna.14 En internationell studie visar att våld i nära relationer i ett antal länder beräknas kosta runt per invånare, vilket för del skulle motsvara och alltså stämma väl överens med beräkning.15 En norsk kartläggning av de samhälls- ekonomiska kostnaderna för våld i nära relationer, beställd av Justis- og beredskapsdepartementet, kommer dock fram till samlade kostnader på mellan 4,5–, vilket kan indikera att kostnaderna i är betydligt högre än beräkning.16 9.1.4Produktivitetskrav drabbar de våldsutsatta Offentlig verksamhet har lagt stor kraft på att beskriva sina resultat i förhållande till resursinsatsen. Fokus läggs på att maximalt utnyttja de resurser som organisationen råder över. Resurseffektivitet innebär således att använda mänskliga resurser, som poliser, läkare, sjuksköterskor och socialsekreterare samt fysiska resurser, som väntrum, mottagningsrum, fordon och app- arater, till fullo. Detta utnyttjande av resurser sätts sedan i relation till en tidsaspekt för att på så sätt utgöra ett mått på effektivitet. Ofta redovisas effektivitet i form av produktivitet, dvs. mängden prestationer i förhållande till resurserna. Produktivitet är ett snävare begrepp än effektivitet. Inom socialtjänst handlar produktivitet till exempel om hur mycket stöd och hjälp som produceras per resurs- insats, till skillnad från effektiviteten som handlar om vilka resultat den åstadkommer avseende socialtjänstlagens mål att främja män- niskornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt aktiva deltagande i samhällslivet. Det finns en risk i nuvarande ordning att den tydliga strävan som varje enhet inom och statlig verksamhet har att redovisa vad som har uträttats med hjälp av produktivitetsmått, kan motverka positiva effekter för de våldsutsatta eller rättsväsendets förmåga att döma skyldiga. Om till exempel polisen begär en kopia av patientjournalen i stället för att tidigt säkerställa utfärdandet av ett rättsintyg med tillhörande läkarundersökning, kan det vara av 14Berglund, A., , A. (2011), Ekonomiska konsekvenser av våld mot kvinnor – en kunskapsöversikt samt kostnadsberäkningar utifrån tre typfall. 15Nectoux, M. et al., Évaluation économique des violences conjugales en . 16Rasmussen, I., m.fl. (2012), Samfunnsøkonomiska kostnader av vold i nære relasjoner. Effektivisera och förebygg på alla nivåer resursskäl.17 Men eftersom en kommenterad journalanteckning har ett lägre bevisvärde i rätten än ett rättsintyg utfärdat utifrån sär- skild läkarundersökning riskerar detta att påverka utfallet i rätts- processen negativt.18 Vilken blir då den samlade effektiviteten? Inom rättsväsendet finns många exempel på produktivitetskrav. Polisen ska till exempel redovisa antal ärenden som redovisas till åklagare per 1500 utredningstimmar.19 Brå:s utvärdering av koncept är ett annat ett exempel, där uppdraget till Brå bland annat var att utvärdera om arbetsformen i påverkar antalet lag- förda gärningsmän och handläggningstider.20 Även i en utvärdering av barnahusen framhålls att en av de bakomliggande idéerna med denna samverkansform är krav på ökad produktivitet i rättsväsendet och att detta kan innebära ett spänningsförhållande med idén att skydda och stötta barnen.21 Produktivitetskraven är en återkommande diskussionsfråga inom rättsväsendet. I en rapport från görs till exempel följande iakttagelse: Det är myndighetens ansvar att se till att kamrarna ges utrymme att prioritera rättsliga frågor och att dessa inte kommer alltför mycket i skymundan bakom produktionskrav och andra förväntningar på bra statistik. Även om greppbara kvantitativa mål kan ha många fördelar, kan det finnas skäl att i högre utsträckning än överväga att komplettera dessa mål med kvalitativa målbilder, trots att de senare kan framstå som svåra att definiera och mäta.22 Brå är inne på ett liknande resonemang i utvärderingen av koncept när man drar slutsatsen att det arbete som koncept bedriver i anslutning till rättsprocessen ofta inte är tillräckligt för att förbättra kvinnornas livssituation på lång sikt. Det behövs, menar , kompletterande och välfungerande system som på ett naturligt sätt tar vid när rättsprocessen är över. Det vill säga hjälp med bostad, ekonomi, hälsa och andra behov inom och hälso- och sjukvårdens område.23 17Rättsmedicinalverket tar ut en avgift på per rättsintyg av beställande polis- myndighet. 18Rättsmedicinalverket (2007), Uppföljning av rättsintygsreformen. 19Ju2013/8211/PO (), Regleringsbrev för avseende och övriga myndigheter inom polisorganisationen. 20Brottsförebyggande rådet (2013), Utvärdering av koncept , s. 18. 21Jonsson, S. (2011), Rätt, makt och institutionell förändring.