sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — gransk- ningar och utredningar som nämnts ovan indikerar att det har varit svårt att implementera en ny decentraliserad skolorganisation och den nya rektorsrollen. I den nya skollagen beskrivs relationen mellan den kom- munala nämnden som ansvarar för skolan, rektorn och förskole- chefen. Skolchefen eller motsvarande är kommunens högste chefs- tjänsteman i skolfrågor och rektors chef. Skolchefen och dennes uppgifter omnämns trots detta inte i lagen utan kommunen bestäm- mer själv hur funktionen ska utformas. Beroende på kommunernas storlek och förvaltningsorganisation kan lösningarna variera. Det kan exempelvis finnas flera olika chefsnivåer inom den kommunala skolförvaltningen och skolchefer kan ha ganska olika uppgifter.215 har i sin avhandling undersökt skol- chefen i skolans styrning och ledning . När det gäller skolchefernas bakgrund framgår att det , liksom tidigare, är vanligast att skolcheferna har lärarbakgrund. Uppgifter från de fackförbund som organiserar skolchefer visar att i stort sett samtliga skolchefer hade någon form av akademisk utbildning såsom lärarutbildning eller utbildning i samhällsveten- skap eller naturvetenskap.216 När det gäller skolchefernas arbetsuppgifter visar Nihlfors att flertalet skolchefer som ingått i hennes studie (65 skolchefer som tjänstgjort ) inte hade någon arbetsinstruk- tion. Majoriteten hade inte heller någon chef över sig, utan tjänst- gjorde direkt under den politiska ledningen. Enkäten visade att skolchefernas upplevda självständighet i yrket var hög . uppgav att de hade en hög eller mycket hög grad av självständighet. Som högst var dock den upplevda självständigheten då den låg . Nihlfors framhåller att det ofta fanns ett 215Olof : Skolchefens funktion och ställning i Struktur, kultur, ledarskap. Förut- sättningar för framgångsrika skolor, red. och : Student- litteratur, 2011, 221. 216Elisabet Nihlfors: Skolchefen i skolans styrning och ledning. : 2003, 170. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade nära samarbete mellan skolchefen och den politiska nämnden. Detta märktes bland annat i att flertalet ärenden som skolchefen berett antogs av nämnden.217 Professor har genomfört flera undersökningar av skolchefernas funktion och ställning.218 menar att de flesta skolchefer har fyra funktioner som de prioriterar olika, uti- från intresse och situation: De är en del av kommunens ledningsor- ganisation, ledare och administrativ chef över skolförvaltningen och chef över rektorerna. studie visar att skolcheferna i allmänhet träffar nämndordföranden regelbundet. Skolcheferna framhåller att deras uppgift i dessa samtal är att lyfta fram kommande förändringar, utvärderingar och inspektioner samt skollagstiftningen och de prio- riteringar som skolchefen bedömer bör göras utifrån dessa per- spektiv. Ordföranden ställer endast i undantagsfall politiska krav på skolchefens handlande. Av studien framgår att alla skolchefer betonar vikten av att skillnaden mellan vad- och hur- frågorna respekteras i relationen mellan nämnden och skolcheferna/för- valtningen. Nämnden beslutar om vad som ska göras och förvalt- ningen ansvarar för hur det ska genomföras på bästa sätt. Studien visar dock att det förekommer problem med ansvarsfördelningen eftersom det förekommer att politiker försöker lägga sig i utföran- det och skolchefer har åsikter i politiska frågor.219 Rektorernas relation till kommunen Skolchefen är inte bara utförare av kommunala politiska beslut utan också chef över skolförvaltningen och rektorerna. Skolchefen är rektors chef och därmed ytterst ansvarig tjänsteman för kommu- nernas skolor. har rektor enligt skollagen både autonomi och ansvar över sin skola. Skolcheferna träffar generellt sett rektor- erna var 4–. Mötenas karaktär varierar från rena informa- tionsträffar till möten för att fatta gemensamma beslut.220 I medlemsenkät från 2011221 ställdes frågor till kommunalt anställda skolledare om hur de uppfattar relationen 217Nihlfors 2003, 178–180. 219Johansson , 226 f. 220Johansson , 230 f. 221Sveriges : Analys av medlemsenkät , 2011. Drygt 2000 skolledare har ingått i enkäten varav majoriteten var kommunalt anställda (). Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade till skolpolitikerna och förvaltningen i den kommun där de arbetar. Bland de som svarat på enkäten var en majoritet rektorer eller biträ- dande rektorer ().222 Enkäten genomfördes även 2008 och därför kan jämförelser göras . När det gäller huruvida maktförhållandet mellan styrelse/ politiker och förvaltningsled- ningen var väl balanserat fördelar sig skolledarnas svar enligt tabell 3.6. nedan. Maktförhållandet mellan styrelse/politiker och förvaltningsledning är väl balanserat De flesta angav de tveksamma svarsalternativen, vilket ger en splitt- rad bild. Skolledarna hade uppenbarligen svårt att ge ett entydigt svar på frågan, kanske för att förhållandet varierade. En bidragande faktor kan också vara att begreppet maktförhållandet inte precise- rades i frågan. Det är lite oklart vilken relation frågan avser. I jäm- förelse med enkäten var svaren i det närmaste oföränd- rade. När det gäller förtroendet för de lokala politikerna uppger av skolledarna att de saknar förtroende för den politiska ledningen, något färre än då saknade förtroende. relativt låg (i gruppen med e-post adresser) men enkäten fungerar som en god indikator. 222 Bland övriga respondenter återfinns förskolechefer, handläggare och skolchefer. SOU 2014:5 Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade Tabell 3.7 Jag har förtroende för de politiker inom min kommun som arbetar med skola/utbildning Av tabellen framgår att fyra av tio skolledare inte kände fullt för- troende för den politiska ledningen. Svaren tyder på en allvarlig brist på förtroende mellan skolledare och de kommunala politikerna. Enkäten visade också att ungefär hälften av skolledarna ansåg att de lokala politikerna inte satte sig tillräckligt in i skol- och utbildningsfrågor (). Bilden av att relationen lider av brist på förtroende stärks i nyare undersökningar. och konstaterar i en nyligen publicerad rapport som baseras på enkätsvar med drygt 3 000 rektorer och biträdande rektorer i fristående och kommunala skolor223 att det finns en misstro mellan rektorer och den politiska ledningen i kommunerna. Av rektorerna anser att den kommunala nämnden saknar kompetens för att utveckla verksam- heten i skolan. Det finns också en viss misstro från nämndleda- möternas sida gentemot rektorerna. Drygt hälften av nämndleda- möterna () instämmer i påståendet att rektorerna priori- terar elevernas lärande högt.224 Övriga ledamöter misstror uppen- barligen rektorerna i detta avseende. Rapporten visar också på bristande kommunikation mellan de olika nivåerna i styrkedjan. Det förekommer till exempel att nämndpolitiker anser att resulta- ten i kommunens skola har förbättrats när de i själva verket har försämrats.225 studie av den kommunala styrningen av skolan som bygger på en jämförande fallstudie framgår att rektors- rollen är komplex i den decentraliserade skolan. Studien visar att rektorerna upplever konflikter mellan den statliga och den kom- 223Olof och : Rektorn – en stark länk i styrningen av skolan. 224Johansson och Nihlfors 2013, 29. 225Johansson och Nihlfors 2013, 6. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade munala styrningen å ena sidan, och mellan den kommunala styr- ningen och lärarkårens krav och förväntningar å den andra sidan (se vidare kapitel 2).226 Av flera granskningar och rapporter framgår att rektorer har en hög arbetsbelastning. där de granskar samtliga kommuner/statsdelar/ utbildningsförvalt- ningar i Västra Götalands- och visar att rektorerna upplevde att deras arbetstid hade ökat . Granskningen visar också att rektorerna upplevde att arbetstiden inte räckte till för de arbetsuppgifter som de skulle utföra. Skolinspektionens kvalitetsgranskning visar att 25 av 30 rektorer arbetade , vissa så mycket som 50–. 228 I ett forskningsprojekt vid Insti- tutet för personal och företagsutveckling (IPF) om den kommu- nala chefens arbete efter införandet av New Public Management229, har rektorer i och besvarat en enkät om sitt arbete och sin arbetssituation. Av enkätsvaren framgår att av respondenterna i genomsnitt arbetade 41–och arbetade mer än . Endast ett par procent angav att de arbetar normal arbets- vecka.230 Rektorerna har till skillnad från lärarna semesteranställ- ning och förväntas alltså inte arbeta . från de båda fackförbunden som organiserar rek- torer, Skolledarna och , ger i stort sätt samma bild av en hög arbetsbelastning. I Skolledarnas medlemsenkät uppgav två av tre medlemmar att de inte klarade jobbet på ett tillfredställande sätt utan att ta till övertid. Arbetsbelastningen tycktes dessutom ha ökat sedan föregående enkät 2008.231 Skol- 226Maria : Skolan och det kommunala huvudmannaskapet. : 2012, 154. 227Arbetsmiljöverket: Rektorers arbetsmiljö. En tillsynsinsats genomförd av (), distriktet i , ISG 2011/100102, 2011. 228Skolinspektionen: Rektors ledarskap: med ansvar för den pedagogiska verksamheten, Kvali- tetsgranskning, rapport 2012:1, 20. 229Johan , och : på operativ nivå. Om chefskapets förutsättningar i den kommunala praktiken. nal- & Företagsutveckling . 230Hansson, Neu och 2011, 15. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade ledarföreningens medlemsenkät 2011232 visar att av skolledarna arbetade mer än . Varannan skolledare ansåg inte att de kunde klara sitt uppdrag inom den ordinarie arbetstidens ram. Den andelen hade ökat och låg 2011 på mot . När det gäller rektorernas arbetsdag visar Skolinspektionens granskning att många rektorer upplever att deras arbets- dagar ofta är mycket splittrade med många korta ibland oförut- sedda möten och spontana händelser som måste hanteras.233 I Skol- inspektionens granskning anger rektorerna att de mest tidskrävande arbetsuppgifterna är administrativa uppgifter och arbete relaterat till elevvård.234 Ungefär samma bild ges i rapporten från . Kommunikation med andra människor var det som upp- tog mesta delen av rektorernas arbetstid enligt deras undersökning; främst genom förutbestämda möten men även oplanerade samtal med olika människor. Stor del av rektorernas arbetstid gick åt till att läsa och besvara e-post.235 medlemsenkät från 2011236 visar också att rektorerna har svårt att hinna ägna sig åt det pedagogiska upp- draget. Tre av fyra skolledare ägnar av sin arbetstid till det pedagogiska uppdraget (och mellan 21–). IPF:s undersök- ning visar också att rektorerna skulle vilja vara mer synliga i verk- samheten och bedriva ett aktivare pedagogiskt ledarskap än vad de hade möjlighet till. av rektorerna uppgav synlighet i verksamheten på frågan vilket arbetsområde eller aktivitet de skulle vilja lägga mer tid på. uppgav att de skulle vilja lägga mer tid på det pedagogiska ledarskapet och att de skulle vilja lägga mer tid på utveckling.237 I TCO:s undersökning Det moderna arbetslivets chef visas att skolledare ofta har fler underställda än andra chefer som de utövar direkt chefskap över. De ska alltså arbetsleda samt ha utvecklings- 232Lärarförbundet: Skolledarnas löne- och anställningsvillkor 2011. En övervägande majoritet av de som svarat hade sin placering i verksamheten som rektorer eller förskolechefer. 3procent av respondenterna var förvaltnings- eller områdeschefer. arbe- tade i sektor. 233Skolinspektionen: Rektors ledarskap. En granskning av hur rektorer leder skolans arbete mot ökad måluppfyllelse. Kvalitetsgranskning, rapport 2010:15. 234Skolinspektionen: Rektors ledarskap: med ansvar för den pedagogiska verksamheten, Kvali- tetsgranskning, rapport 2012:1, 20. 235Hansson, Neu och 2011. 236Lärarförbundet: Skolledarnas löne- och anställningsvillkor 2011, 2011. 237Hansson, Neu och 2011, 16. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade och lönesamtal med ett större antal anställda än andra chefer utöver att arbeta med det pedagogiska ledarskapet för att förbättra skolan.238 Trots den höga arbetsbelastningen framgår det i IPF:s under- sökning att många rektorer också uppger att de trivs med sitt arbete som rektor och att de har handlingsutrymme och kontroll över sin tid.239 Den uppgiften bekräftas i och publicerade rapport om rektorer. av rektorerna har uppgett att de trivs i sin roll som rektor. Här framgår även att de flesta rektorer anser att de har en hög grad av självständighet i sitt arbete.240 Vilka som blir rektorer är förstås centralt för skolledarskapet. Betydelsefullt är också hur länge som rektorerna stannar. Ett lång- siktigt ledarskap ger möjligheter till utveckling. I de flesta länder rekryteras skolledare uteslutande från lärarpro- fessionen. Det är också vanligt i många länder att skolledaren är chef på deltid och har en del av sin tjänst uppbokad i undervis- ning.241 Exempelvis i har rektorerna undervisningsplikt vilket innebär att de har ett antal lektioner även om de har största delen av sin tjänst som skolledare. I är det sedan 1991 års ändring i skollagen möjligt för andra än lärare att blir rek- torer. Det finns heller inte något krav på att rektorer undervisar i tjänsten. I ett forskningsprojekt vid har några fors- kare undersökt hur rekryteringsmönster bland rektorstillsättningar till och gymnasieskolan i har förändrats mellan åren 1982 och 2007.242 Studien bygger på enkätundersökningar vid flera olika tidpunkter, där samma frågor har ställts till den instans som har tillsatt skolledarna vilket inledningsvis var länsskolnämn- derna och efter 1991 var kommunerna. En förändring som noteras är att fler nytillsatta skolledare har yrkeserfarenhet som skolledare . 238TCO: TCO granskar: Det moderna arbetslivets chef, nr 12/09, 2009. 239Hansson, Neu och 2011, 18. 240Johansson och Nihlfors 2013, 33. 241Skolverket: Forskning om rektor - en forskningsöversikt, 2000, 104. 242Mats , och : Skolledare i - varför slutar de och vilka tillsätts? Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade tillsattes av de utlysta tjänsterna med en skolledare utan tidigare erfarenhet av yrket, var det och hade andelen sjunkit till 37 procent.243 När det gäller könsfördelningen framgår av rapporten att var av alla skolledare kvinnor i grund- och gymnasieskolan. Detta har förändrats successivt bland annat till följd av ett systematiskt arbete från statligt håll för att öka andelen kvinnor bland skolledarna. var av skolledare kvinnor. Kvinnorepresentationen är högre bland skol- ledarna på än på gymnasieskolan. var 50 pro- cent av de tillsatta skolledarna på gymnasieskolan kvinnor och på var kvinnor.244 I en nordisk jämförelse /2007 har flest kvinnliga skolledare procentu- ellt sett. I är fördelningen jämn och i och är en övervägande del av skolledarna män (kvinnor, kvinnor).245 Forskarna har också studerat vilken bakgrund skolledare har. var det statistiskt mest sannolikt att manliga ämneslärare i blev skolledare. En av fem manliga ämneslärare i blev skolledare. Därefter kom den manlige mellanstadieläraren och den manlige ämneslära- ren på gymnasieskolan. Kvinnliga rektorer var få . Bland kvinnor var det bland ämneslärare i grund- och gymnasie- skolan ungefär 1 av 50 som kom ifråga för skolledarskap. Efter kommunaliseringen av skolan, har rekryteringsmönstret förändrats. var det de manliga mellanstadie- lärarna som hade störst sannolikhet att bli rektorer. Bland de kvinn- liga skolledarna var det lågstadielärare, mellanstadielärare eller ämneslärare.246 Bland de som rekryterades utan tidigare skolledar- erfarenheter är det fler 1994 än tidigare som inte har den tradition- ella skolledarbakgrunden, d v s själva är lärare. var det ju inte möjligt för andra än lärare att bli skolledare. Skolledare med bakgrund från barnomsorgen och fritidsverksamheten dominerade bland de debuterande skolledarna, bland kvinnorna var det 7 av 10 som hade sådan bakgrund och bland männen cirka 3 av 10. Kom- munaliseringen av skolan medförde att de olika delarna av skol- väsendet integrerades. Detta märks i att majoriteten av rektors- 243Ekholm, och 2009, 20. 244Ekholm, och 2009, 24 ff. 245Pont, Nusche och Mooorman 2008, 30. 246Ekholm, och 2009, 36. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade tjänsterna som tillsattes var tjänster med ett ansvarsområde som inkluderade både skola och barnomsorg/fritidsverksamhet. Vid tjänstetillsättningarna tycks erfarenhet från barnomsorg och fritidsverksamhet ha värderats högre än lärarerfarenhet.247 Ytter- ligare en förändring i rekryteringsmönstret som märks på 1990- talet var att det i gymnasieskolan rekryterades ledare med erfaren- heter från andra yrken än läraryrket, exempelvis socionomer och civilingenjörer.248 Bland skolledare i kommunala skolor som saknade tidigare erfa- renhet från skolledaryrket hade de följande bakgrund: Tabell 3.8 Debuterande skolledare i kommunala skolor (skolledare utan eller med mindre än tidigare erfarenhet från yrket) bland män och kvinnor i procent inom respektive genusgrupp Lärare i lägre årskurser Lärare i högre årskurser/Ämneslärare Totalt (N = 219) Kvinnor (N = 159) Män (N = 60) Källa: m.fl. 2009, s. 38. (Tabellen adderar till för kvinnorna vilket är ett fel i originalkällan). Av tabellen framgår att den dominerande bakgrunden bland samt- liga skolledare är lärare, därefter är den vanligaste bakgrunden fri- tidspedagog eller förskollärare. Att nyrekryterade skolledare har en yrkesbakgrund utanför skolverksamheten är relativt ovanligt. Intressant att notera är emellertid att av de manliga rektorerna som rekryterades hade militär bakgrund, en trolig effekt av de statliga arbetsmarknadspaket som kom i samband med om- läggningen av försvarsmakten. –80 talen fanns det en stark norm att skolledare rekryterades från den egna kommunens innevånare och gärna också 247Ekholm, och 2009, 36 f. 248Skolverket 2000, 107. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade bland lärarna inom det rektorsområde där tjänsten var ledig. Där- efter har rekryteringsmönstret delvis förändrats.249 har det jämfört med och 1988 blivit mindre vanligt att tillsätta rektorer från den skola där tjänsten är förlagd. Det är också fler av de nytill- satta rektorerna än tidigare som kommer från andra kommuner än den där tjänsten är förlagd.250 I medlemsenkät framgår att en stor majoritet av skolledarna själva anser att pedagogisk erfarenhet är viktig för skolledare. har svarat ja eller tveksamt ja på frågan om de anser att skolledare alltid ska ha pedagogisk erfaren- het. I jämförelse med enkätsvar från tidigare medlemsenkäter så kan en svag ökning noteras mot att allt fler betonar vikten av peda- gogisk erfarenhet.251 Undersökningen visar också att söktrycket till de lediga skol- ledarbefattningarna var stort. I genomsnitt var det 13 sökande per ledig plats. I internationell jämförelse avviker positivt på den här punkten. I undersökning om ett förbättrat skol- ledarskap var det 15 av de 22 länder som deltog som hade problem med att få kvalificerade sökande till lediga skolledartjänster.252 Ett problem som har uppmärksammats är att omsätt- ningen av rektorer är hög. Många rektorer stannar inte kvar på sin tjänst . genomförde en undersökning bland sina medlemmar om hur ofta och varför de byter jobb. Knappt 1 000 skolledare i den kommunala sektorn fick möjlighet att delta i enkäten och svarsfrekvensen var . Av de som svarat var en stor majoritet rektorer eller biträdande rektorer.253 Undersökningen visar att en stor del av skolledarna har bytt arbete . En femtedel av skolledarna har bytt arbete och mer än hälften () av skolledarna har bytt arbetsgivare eller arbetsplats (eller både och) minst en gång . 249Skolverket 2000, 108. 250Skolverket 2000, 40 f. 252Pont, Nusche och Moorman 2008, 158 253Sveriges : Långsiktigt ledarskap. Av de som svarat var rektorer eller biträdande rektorer, förskolechefer, förvaltningschefer och resterande andel hade andra befattningar. Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade skolledarna har bytt arbete är både av positiv och av negativ karak- tär. Ungefär hälften uppger att de bytt arbete för att de blivit erbjudna ett arbete som de hellre vill ha, och ungefär hälften upp- ger att de har slutat för att de är missnöjda med någon aspekt av sitt befintliga arbete. Av de som angivit mer negativa anledningar har de flesta angett omorganisation av huvudman som skäl och relativt många har svarat att de inte trivdes på arbetsplatsen, med arbetsgivaren eller arbetsvillkoren. Skolledarna som har bytt arbetsplats har också fått möjlighet att lämna öppna svar. Av dessa svar framgår att många skolledare upp- levde att de fått ett orimligt stort ansvarsområde (personal och elever) i förhållande till de resurser som de hade till sitt förfogande. Detta har pekats ut som ett problem också i andra undersökningar så som TCO:s granskning som nämns ovan.254 Ytterligare ett pro- blem som lyfts fram av de skolledare som bytt arbetsplats är den bristande tillit och förtroende mellan skolledare och dennes över- ordnade chefer som andra studier har visat och som har diskuterats ovan. Skolledarna upplevde en känsla av bristande stöd, uppback- ning och förtroende från förvaltningsledningens sida. Många skol- ledare kände sig osedda, utsatta och ibland kringskurna av sina egna chefer. Bilden av ömsesidig misstro framträder också här. I svaren framgår att skolledarna saknade förtroende för förvaltningsled- ningen i det avseende att de ansåg att förvaltningsledningen brister i kompetens.255 Att omsättningen av rektorer är hög framgår också i en under- sökning genomförd av Utbildningsradion i samband med deras serie om rektorer . I mer än fyra av tio kommuner finns det en eller flera grundskolor som haft mer än ett byte av rektor sedan hösten 2010.256 3.11Kommunaliseringens effekter på rektorernas roll och arbetsuppgifter Rektor har successivt fått en ny roll sedan enhetsskolan infördes och i synnerhet efter kommunaliseringen av skolan . var rektorer och folkskoleöverlärare den främ- 255Sveriges skolledarförbund 2012. 256SVT Nyheter: Undersökning av rektorsbyten /nyheter//tata-rektorsbyten-i-manga-kommuner, . Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade ste bland lärare med en tydlig förankring i lärarkollektivet men gradvis har skolledare blivit en egen yrkesgrupp med specifik kom- petens: rektor har blivit en chefstjänsteman. Kommuna- liseringen av skolan och mål- och resultatstyrningen innebar så- lunda en omvälvande förändring för rektorerna; deras befogenheter och ansvar utökades markant och högre krav ställdes därmed på deras ledarskap. I samband med dessa reformer togs även de tidi- gare behörighetskraven på rektorer bort, så att även personer som inte har lärarbakgrund kan bli rektorer. I praktiken tycks emellertid inte rektorerna ha förändrat sitt arbete efter 1990-talets reformer i så hög grad som förväntat. Under- sökningar och granskningar av skolan har pekat på flera svårigheter i rektorsuppdraget, bland annat otydliga ansvarsvägar samt ofull- ständig delegering av ansvar. Relationen mellan rektorerna och den politiska ledningen är i vissa avseenden oklar och dessutom präglad av en bristande tillit. En hög andel av rektorerna uppger att de sak- nar förtroende för den politiska ledningen i kommunen. Nämnd- ledamöterna å andra sidan litar inte heller fullt ut på att rektorerna alltid sätter elevernas resultat i första rummet. Det finns i vissa kommuner en ömsesidig misstro mellan rektorerna och den kom- munala ledningen vilket är mycket olyckligt för att rektorsupp- draget ska kunna fungera. När det gäller rekryteringen av rektorer efter att behörighetskraven luckrades upp, visar uppgifter att en övervägande majoritet fortfarande har någon form av lärarbak- grund. I den bemärkelsen är rektorerna alltså fortfarande en del av lärarkollektivet.