sou · H2B321 · 2014-04-10 00:00:00 — kommunen inte parallelletablerar infrastruktur där kommersiella aktörer investerar. Avsikten med ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle vara att skapa möjligheter för en ökad utbyggnad genom samverkan mellan angränsande kommuner. Avsikten skulle inte vara att skapa möjligheter för ett kommunalt stadsnät att växa till en nationell aktör eller att etablera verksamhet på långt avstånd från den egna kommunen även om det skulle vara en möjlig effekt. Vi anser att det bör övervägas hur en sådan effekt skulle kunna motverkas. Ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle eventuellt kunna formuleras så att det endast medges i den geografiska närheten till den egna kommunen. En sådan begränsning skulle också överens- stämma med hur undantaget från lokaliseringsprincipen för kom- munala elbolag har formulerats i ellagen. I undantaget skulle även framgå att de nät som får anläggas med stöd av undantaget ska vara öppna och tillhandahållas till konkurrensneutrala villkor samt att verksamheten ska drivas på affärsmässig grund. 7.3.2Förslag på placering av undantagsbestämmelse I det följande redogör vi för våra överväganden om var ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle kunna göras. Vi gör bedömningen att det finns två alternativa lagar som skulle kunna vara aktuella att placera undantagsbestämmelsen i. Det ena alternativet vore att placera undantaget i den lag som för övrigt reglerar det aktuella området, såsom gjorts i exempelvis fallet med undantagsbestämmelser i ellagen (1997:857) respektive fjärrvärme- lagen (2008:263). I detta fall skulle den aktuella lagen vara lag (2003:389) om elektronisk kommunikation. Det andra alternativet skulle kunna vara att placera undantaget i lag om (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (befogenhets- lagen). Vår bedömning är att det skulle kunna vara lämpligt att placera undantaget i befogenhetslagen. Lagen innehåller bestämmelser som ger kommuner och landsting ökade befogenheter i förhållande till vad som gäller enligt kommunallagen. I förarbetena till befogenhetslagen anges att förutsättningarna för kommuners och landstings verksamhet förändras i takt med samhällsutvecklingen, t.ex. informationsteknikens genombrott och demografiska förändringar. Vidare anges att det kommunala Kommuners agerande på utbudssidan utvecklings- och tillväxtarbetet som exempelvis innefattar infra- struktur, näringslivsfrämjande åtgärder och planering av bostäder får till följd att arbets- och servicemarknader har vuxit utöver kommun- och länsgränser. Ur kommunalrättslig synvinkel får detta betydelse för tillämpningen av lokaliseringsprincipen. Det förutågs att samhällsutvecklingen kan föranleda behov av att göra fler undantag från principerna för vissa kommunala verk- samheter. Förarbetena anger att undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna, med tanke på deras grundläggande princi- värde för den kommunala verksamheten bör ske med stor restriktivitet. När det gäller undantag från lokaliseringsprincipen anges att ett sådant endast bör komma i fråga i de fall när offentlig- rättslig samverkan inte bedöms möjlig. Vid undantag bör det över- vägas om det finns behov av att begränsa undantaget geografiskt. Enligt förarbetena bör ett förslag om lagstadgade undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna föregås av en bransch- analys. Branschanalysen bör omfatta att identifiera om det före- ligger ett marknadsmisslyckande eller om det offentliga kan ingripa för att underlätta marknadens funktionssätt genom att eliminera etableringshinder alternativt skapa stordriftsfördelar eller ökad effektivitet. I förarbetena anges även att innan ett nytt undantag från lokali- seringsprincipen införs på ett enskilt verksamhetsområde bör i första hand övervägas om konflikter med lokaliseringsprincipen kan undvikas genom att berörda kommuner kan välja att samverka i någon form. Det anges också att det bör övervägas om det finns skäl att begränsa undantaget geografiskt, t.ex. till angränsande kom- muner eller landsting. Samhällsutvecklingen går hand i hand med bredbandsutveck- lingen. Allt större delar av samhället digitaliseras och för att hushåll och företag ska kunna ta del av detta krävs en uppkoppling till bredband med hög överföringshastighet. Den storskaliga nationella utbyggnad av infrastruktur som behövs kräver att omfattande inve- steringar görs. Det krävs också att såväl privata som kommunala aktörer kan anlägga bredbandsinfrastruktur på ett effektivt sätt. Kommuners agerande på utbudssidan 7.3.3Förslag på fortsatt utredning av frågan om undantag Det skulle eventuellt kunna gynna utbyggnaden av bredband med hög överföringshastighet om ett undantag från lokaliseringsprinci- pen införs i lagen om vissa kommunala befogenheter. Det kan dock finnas andra åtgärder som är effektivare. Vi har inom ramen för denna utredning inte haft möjlighet att utreda samtliga frågeställningar som behöver besvaras för att kunna utvärdera vilka konsekvenserna av ett undantag skulle kunna bli. Vi ser att dessa konsekvenser behöver analyseras innan ett skarpt för- slag om att undanta bredbandsutbyggnad från lokaliseringsprincipen kan göras. Vi föreslår att regeringen skyndsamt tar initiativ till att utreda möjligheterna och konsekvenserna av att göra ett undantag från lokaliseringsprincipen för kommuner vad gäller utbyggnad av infrastruktur för bredband med hög överföringshastighet. En sådan utredning bör inkludera att tydliggöra stadsnätens roll på marknaden. Utredningen ska göras i syfte att närmare analysera huruvida ett sådant undantag kan stimulera utbyggnad av bredband med hög överföringshastighet och/eller ge andra effektivitetsvinster. I utredningen bör även ingå att analysera vilka konsekvenser sådant undantag från lokaliseringsprincipen kan få för konkur- rensen i stort, för andra aktörer som är direkta konkurrenter på samma marknad och för aktörer som verkar i andra delar av värdekedjan. Eftersom en eventuell lagändring skulle påverka hela landet bör tänkbara effekter i såväl tätort som i glesbygd utredas och analyseras. 8Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma I det här kapitlet diskuterar vi olika aktörers efterfrågan, använd- ning och behov av bredband med hög överföringshastighet och de tjänster som kan realiseras över sådan infrastruktur. Vi diskuterar även hur efterfrågan kan aggregeras för att stimulera bredbands- utbyggnad. Regeringen och EU efterfrågar att utbyggnaden av bredband med hög överföringshastighet ska öka. EU har en strävan att av de europeiska hushållen ska abonnera på internet- förbindelser på över /s . I regeringens bredbandsstrategi framgår de faktorer som föran- leder regeringen att efterfråga en utbyggnad. Dessa faktorer är att kunna nå politiska mål inom flera samhällsområden: entreprenör- skap, miljö, utbildning, vård, omsorg och förvaltning. pekar i rapporten krisen på att den digitala infrastrukturen är en avgörande förutsättning för tillväxt och att ambitionen bör vara att ska vara världens mest uppkopplade och avancerade land när det gäller elektronisk kom- munikation.1 En utbyggnad efterfrågas eftersom den möjliggör en ökad användning av it i hela samhället, något som ligger till grund för att stärka konkurrenskraft, tillväxt och innovations- kraft som en hållbar utveckling säkras. Enligt Kommuner och Landsting (SKL), PTS och Bred- bandsforums enkät har knappt hälften () av 1 Bortom krisen. Om ett framgångsrikt i den nya globala ekonomin. Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma kommuner antagit en bredbandsstrategi.2 Av dessa (dvs. de kom- muner som har upprättat en bredbandsstrategi) hade angivit att bredbandsstrategin innehöll kommunens önskade mål för bredbandsutbyggnaden. hade i sin bred- bandsstrategi angivit näringslivets och offentliga aktörers behov av bredband som en anledning för att bygga ut. I en undersökning som (SSNf)har genomfört framgår att kommuner efterfrågar att kunna erbjuda exempelvis välfärdstjänster genom bredband och att underlätta för anställda att kunna arbeta hemifrån.3 Den digitala agendan och dess vision om hur ska bli bäst i världen på att dra nytta av digitaliseringens möjligheter kan be- traktas som ett medel för att stimulera fram en aggregerad efter- frågan på utbyggnad genom att den sätter upp mål för exempelvis hur e-förvaltningen ska utvecklas. Efterfrågan på tjänster som kräver högre bredbandshastigheter driver utvecklingen av både snabbare bredbandsnät och utveck- lingen av sådana tjänster, men det finns också ett omvänt förhåll- ande som innebär att utbudet på alltmer avancerade tjänster ständigt växer och i sin tur driver efterfrågan. Bredbandsforum beskriver utvecklingen mot ett ökat band- breddsbehov som tydlig och menar att komplexiteten i frågan om bandbredd och prestanda egentligen inte ligger i att bedöma om bandbreddsbehovet kommer att öka utan snarare i att kunna kon- kretisera med hur mycket och hur snabbt denna utveckling kom- mer att ske.4 Diagram 8.1 illustrerar bandbreddsbehovet för olika slags tjänster. Om flera tjänster ska kunna användas simultant i exempelvis ett hushåll krävs att hushållet har tillgång till bredband med hög över- föringshastighet. 2SKL, PTS och Bredbandsforums till kommunerna 2013. 4Bredband i hela landet – Slutrapport från Byanätsgruppen, Bredbandsforum, 2013. Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma Källa: Bredbandsforum, 2010 samt Broadband Stakeholder group, 2010. 8.1.1Kommuners efterfrågan av bredbandsutbyggnad En anledning till att kommuner efterfrågar en bredbandsutbyggnad är för att kunna erbjuda sina invånare digitaliserade välfärdstjänster, dvs. digitaliserade tjänster inom skola, vård och omsorg.5 Vad finns det för digitala välfärdstjänster och varför är det viktigt att bred- band med hög överföringshastighet byggs ut så att sådana tjänster kan erbjudas? Vi börjar med att diskutera den sistnämnda frågan. En anledning till att det är viktigt för kommunerna med tillgång till bredband med hög överföringshastighet är att hälso- och sjukvårdskostna- derna kommer att öka till följd av den demografiska utvecklingen. Enligt beräkningar från SKL förväntas sjukvårdskostnaderna för landstingen att successivt ha stigit , allt annat lika.6 Kostnaderna för äldreomsorgen beräknas öka , också allt annat lika. 6Välfärdstjänsterna – behov och förväntningar. Svensk Försäkrings rapportserie Vår framtida välfärd. Del 1, 2012. Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma Med den demografiska utveckling som har kommer det att vara en ökande andel äldre som inte förvärvsarbetar, se diagram 8.2. Efterfrågan på välfärdstjänsterna vård och omsorg förväntas bli större. är det en lägre andel av den totala befolkningen som är i arbetsför ålder. Hur mycket av efterfrågan som kan realiseras beror bl.a. av vilka finansieringsmöjligheter som finns. Med den demografiska utvecklingen kommer försörjnings- kvoten att öka.7 Detta innebär att kvoten mellan den befolkning som inte är ekonomiskt aktiv och den ekonomiskt aktiva befolk- ningen kommer att öka, och därmed kommer försörjningsbördan för den ekonomiskt aktiva befolkningen att öka. Detta beror på att den som har ett arbete utöver att försörja sig själv bidrar till att försörja de som inte arbetar. Den demografiska utvecklingen innebär alltså att behovet av sjukhusvård och äldreomsorg kommer att öka som underlaget för skatteintäkter kommer att minska. För många kommuner och regioner bidrar även urbaniserings- trenden till en ökad försörjningsbörda. De små kommunerna kom- mer att bli fler till antalet och kommer att ha en mindre befolkning än . Små kommuner kommer även att ha fler äldre än och färre unga eftersom många unga kommer att flytta till storstads- 7 Framtidens välfärd och den åldrande befolkningen. Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma Dessa kommuner kan komma att få svårt att upprätthålla skola, vård och omsorg. Det gäller att effektivisera dessa välfärds- tjänster och ett sätt kan vara att öka graden av digitalisering. Diagram 8.3 illustrerar hur fördelningen av befolkning i glesbygd respektive tätort har utvecklats. har beräknat ett antal scenarier om hur försörjningskvoten kommer att utvecklas i länen. Befolkningen beräknas i huvudsak öka i de tre storstadslänen och minska för alla län i norra , med undantag för . Ett ökat samarbete mellan kommuner och regioner kan vara en väg framåt för att minska de negativa konsekvenserna av den demografiska utvecklingen. menar att kommuner och regioner bör fortsätta att lära av andra, utbyta erfarenheter och tjänster, t.ex. genom benchmarking av verksamhet mot dem som är mest framgångsrika. För att hantera de ökande kostnaderna måste vård och omsorg tillvarata teknikens möjligheter, välfärdsteknologi. På http://teknik /valfardsteknologisnurran kan man se hur kostnaderna Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma utvecklas till 2025 för hemtjänst till gruppen 80+ i landets olika kommuner, med respektive utan välfärdsteknologi. E-hälsa lyfts ofta fram som ett exempel på ett område som kan innebära att samhället kan göra kostnadsbesparingar. E-hälsa defi- nieras av EU kommissionen som ett samlingsbegrepp för vård och stöd på distans. För att kunna ställa diagnos, behandla, övervaka och styra hälsa och livsstil behövs informations- och kommunika- tionsverktyg. I definitionen ingår också att det finns ett samspel mellan vårdinrättningar, att data överförs mellan institutioner och att patienter och hälso- och sjukvårdspersonal kan kommunicera med varandra på distans. E-hälsa innebär också att det behövs nätverk för hälsoinformation, elektroniska patientjournaler, tele- medicinska tjänster osv. Utvecklingen och användningen av e-hälsa innebär en ökad efterfrågan på utbyggnad av bredbandsinfra- struktur. Det tillkommer även kontinuerligt nya bredbandsbero- ende e-hälsotjänster, t.ex. om det egna välbefinnandet och nya telemedicinska tjänster. Med hjälp av e-hälsoutvecklingen kan kostnaderna för hälso- och sjukvården sänkas, något som är viktigt för kommuner och landsting. Införandet av e-tjänster hämmas bl.a. av en upplevd (hos politiker) osäkerhet om huruvida kostnaderna att införa dem mot- svarar den nyttan de kan generera.8 Dock visar flera studier att lön- samheten är stor. Acreo Swedish ICT har i en studie beräknat nettobesparingarna som kommuner av olika storlek kan göra genom att använda digitala hemtjänster inom äldreomsorg och hemtjänst.9 Enligt Acreos beräkningar kan en glesbygdskommun med 8 000 invånare göra årliga nettobesparingarna på mellan 2,4 och 4 miljo- ner kronor om av hemtjänsttagarna använder digitala tjänster. Motsvarande årlig nettobesparing för en mellanstor stad med 90 000 invånare beräknar Acreo till . Enligt Acreos beräkningar kan en storstad med 500 000 invånare göra årliga nettobesparingar på om av hemtjänsttagarna använder digitala tjänster. Men välfärdsteknologi innebär att man behöver tillgång till 8Välfärdsteknologi för vård och omsorg. En samhällsekonomisk studie och förslag till åtgärder. IT&Telekomföretagen, , . Forzati and C. , Effekter av digitala tjänster för äldrevård: En ekonomisk studie, Acreo document nr. acr057005, , 2014. Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma en robust, välfungerande elektronisk infrastruktur med kapacitet för t.ex. video.10 Bristande kunskaper om utbudet av välfärdsteknologiska lös- ningar kan vara en anledning till att det tycks svårt för sådana lösningar att få genomslag i kommunerna, trots att de är lönsamma för kommunerna och för samhällsekonomin.11 Det finns en viss tröghet i att använda teknik och elektroniska kommunikationer inom detta område. Orsakerna är flera och har analyserats av bl.a. . För att förstå var hindren finns har SKL och IT & Telekomföretagen startat en förstudie, finansierad av , för att utarbeta projektdirektiv för ett flerårigt projekt med syftet att identifiera och åtgärda de struktu- rella och andra hinder som gör att användningen ökar så långsamt. Det finns en rad initiativ som tas på olika nivåer beträffande utveckling och användning av e-hälsolösningar. Vi beskriver några nedan. Strategin för Nationell e-Hälsa12 handlar om hur framtidens vård och omsorg ska fungera och förbättras med hjälp av e-tjänster. Inom ramen för Nationell e-Hälsa13 finns ett uttalat fokus på in- förandet, användningen och nyttan av it inom vård och omsorg. SKL fördelade totalt i statliga stimulansmedel till regioner, regionförbund och påskynda e-hälsoutvecklingen inom socialtjänsten.14 Av dessa har 20 miljoner använts för att finansiera regionala e-hälsosamordnare och 70 miljoner för att utveckla e-hälsan i kommunerna. Medlen gick bl.a. till att säkerställa trygghetslarm och införa e-tjänster. stad införde 2013 e-hemtjänst till personer i ordinärt boende som har beviljats hemtjänst eller boendestöd.15 En stöd- funktion för välfärdsteknologi ligger centralt i orga- nisation och svarar för utbildning av biståndshandläggare och per- sonal. De funktioner som är aktuella för stad är bild- 10Se exempelvis eller visar 11Välfärdsteknologi för vård och omsorg. En samhällsekonomisk studie och förslag till åtgärder. IT&Telekomföretagen, , 2013. 12Nationell eHälsa – strategin för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg. Ledningsgruppen för Nationell e-Hälsa representeras av , , Kommuner och Landsting, Vårdföretagarna och Famna. 14Utveckling av e-hälsa i kommunerna. Uppföljning av stimulansmedel. 15http:///vft-vasteras Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma telefoni, informations- och meddelandehantering samt nattillsyn via kamera. I projekten har testat fyra ibland överlappande, men också kompletterande tekniska lösningar. Erfarenheterna visar att vanliga insatser som lämpar sig för e-hemtjänst är tillsyn , tillsyn , social samvaro, påminnelse, uppmuntran till egen aktivitet och svar på larm. Kostnaden för införandet av e-hem- tjänsten beräknas till då samtlig hemtjänstpersonal utbildas. 2014 minskar kostnaderna för införan- det av e-hemtjänsten till , som kost- nadsminskningar i verksamheten beräknas till mellan och . Vid 300 brukare av e-hemtjänsten beräknas nettobesparingen vara mellan och . har arbetat med telemedicin för att tillgängliggöra vården för länets invånare och skapa förutsättningar för en jämlik vård.16 Väster- botten kännetecknas av stora avstånd, mellan uni- versitetssjukhus i centralorten och exempelvis sjukstugan i är det närmare . I finns tre stycken specialistsjukhus och ett fyrtiotal hälsocentraler och sjukstugor. I många fall skulle en patient behöva resa 20–för att komma till ett specialistsjukhus. En viktig byggsten för de telemedicinska lösningarna är video- konferensteknik som används för att förmedla bild och ljud mellan två eller flera parter. har 200 videokonferenssystem på inrättningar runt om i länet och cirka 900 anställda har webbkamera för videomöten på sina datorer. I används videokonferens för kliniska tillämpningar såsom rehabilitering, distansronder, delad jourtjänstgöring, möten mellan distriktsläkare och specialister, men också för administrativa möten och utbildningar Telemedicin möjliggör även att hälsocentraler och sjukstugor kan få tillgång till specialister trots de geografiska avstånden. Detta minskar antalet resor som patienter måste göra för att få vård. En tillämpning som använder telemedicin inom är rehabilitering av röstpatienter och patienter med handskador. Inom handrehabiliteringen är den genomsnittliga reslängden för de patienter som fått rehabilitering på distans i cirka 16 Intervju med , Strateg på distans, Staben för verksamhetsutveckling, . Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma , varför det finns stora besparingar för såväl patient som lands- tinget att göra. Genom möjligheten att diagnosticera och rådgöra med specialister kan man också avgöra vilka patienter som är i behov av akut sjukhusvård och vilka patienter som kan behandlas i primärvården. Rehabilitering av röstpatienter via telemedicin startade . Höga krav ställs på utrustningen som behöver kunna förmedla så- väl bild som ljud i hög kvalitet mellan patient och logoped. För att möjliggöra denna kvalitet får patienter låna hem en dedikerad video- utrustning. Patientens egna bredbandsabonnemang används för att koppla upp utrustningen mot vårdgivaren. Ju bättre bredbands- uppkoppling som patienten har i sitt hem, desto bättre kvalitet. Vid röstrehabilitering är det vanligt att patienten besöker logopeden . Genom att använda telemedicin i stället kan således antalet resor minska rejält. Vid rehabilitering av handskador behöver patienten ha kontakt med arbetsterapeut/sjukgymnast . av hand- rehabs patienter får sin rehabilitering på distans i hemmet eller på närmaste hälsocentral. I hemmet används vanligtvis patientens egen dator och egna bredbandsabonnemang. Även surfplattor används och kopplas då upp till patientens trådlösa nät eller mobilt bredband. För att kunna tillämpa telemedicinska lösningar krävs en stabil bredbandsuppkoppling. För högsta kvalitet avseende upplösning och bilduppdatering krävs en kapacitet på upp till 4–/s. Vid många tillämpningar, t ex rehabilitering, räcker det dock ofta med uppkoppling på 1–1,/s. För att kunna rehabilitera patienter i deras hem räcker det därför med att patienten har en egen bred- bandsuppkoppling. Genom att bredbandsnätet är väl utbyggt i är det ofta möjligt att erbjuda patienter rehabili- tering via telemedicinsk lösning. Vinster med telemedicinska lösningar såsom videokonferens- möten och vård på distans är att det leder till minskade restider för patienter men också att det ökar effektiviteten och kvaliteten i vår- den. Det skapar också administrativa rationaliseringar. uppföljning av handrehabiliteringen vid visar på ett minskat resande för patienter med 8 fördelat på 288 behandlingstillfällen. Genom att erbjuda rehabilitering på distans kan man också Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma erbjuda en intensivare behandling med ett bättre behandlingsresultat som följd. har haft en dialog med AC-Net om bredbandsutbyggnad och drivit på nätutbyggna- den. De telemedicinska lösningarna har varit en pådrivande faktor vad gäller utbyggnaden av bredbandsnätet i . Tabellen 8.1 ger en bild av var samhällsekonomiska intäkterna respektive kostnaderna kan uppstå vid en satsning på välfärds- teknologi. Källa: IT & Telekomföretagen. Sammanfattningsvis ser vi att det finns ett behov av att man i kommuner (och landsting) digitaliserar välfärdstjänster och imple- menterar fler välfärdsteknologiska lösningar. Behovet kommer att öka i takt med att den demografiska utvecklingen leder till en ökad försörjningskvot. Behovet är stort i landet som helhet men det finns regionala skillnader, vilket bl.a. beror på att urbaniserings- trenden fortsätter med inflyttning till storstadsregionerna. För att de digitaliserade välfärdstjänsterna ska kunna användas, och för att kommunerna ska kunna ta del av den samhällsekono- miska vinst som kan realiseras, krävs således att bredband med hög överföringshastighet byggs ut. Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 8.1.2Kommunens efterfrågan av bredband till bostäder Kommunen har ett ansvar för att planera för bostadsbyggande och för att utveckla bostadsbeståndet.17 Bostadsbyggande och utveck- ling av bostadsbeståndet är infört i (2010:900) som ett sådant allmänt intresse som kommunerna ska främja vid bl.a. planläggning, precis som elektronisk kommunikation. Enligt lagen ska varje kommun ta fram riktlinjer för hur bostads- försörjningen ska tillgodoses. Syftet med planeringen ska vara att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörj- ningen förbereds och genomförs. Vid planeringen ska kommunen samråda med andra kommuner som kan vara berörda och ge , aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig. Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommun- fullmäktige under varje mandatperiod.