sou · H2B365 · 2014-09-23 00:00:00 — Det som krävs är att berörda myndigheter tar till sig Försvarsmaktens krav och att dessa beaktas och tas in i samband med de prövningar som sker i samband med certifiering och utnämnande av leverantör av lokal flygtrafikled- ningstjänst. Enligt min mening måste därför Försvarsmakten, och Transportstyrelsen säkerställa att de lever upp till de roller och ansvar som respektive myndighet har såväl , som när kraven från Försvarsmakten preciserats ytter- ligare. Oavsett om konkurrensmöjligheten för lokal flygtrafikled- ningstjänst kvarstår i nuvarande omfattning eller utökas, så får Försvarsmakten med mina förslag stärkta möjligheter att få sina behov tillgodosedda. Som jag ser det finns det två alternativa handlingsvägar rörande utvecklingen av den lokala flygtrafikledningstjänsten. behålls den beslutade återregleringen och därmed är den enda leverantören av lokal flygtrafik- ledningstjänst på de av Försvarsmakten utpekade flygplatserna (egna och Swedavia AB:s) eller så vidtas de åtgärder som behövs för att säkra att Försvarsmaktens behov kan tillgodoses även vid en konkurrensutsättning av den lokala flygtrafikledningstjänsten också på Swedavia AB:s flyg- platser. Jag bedömer att det mycket väl går att tillgodose Försvarsmaktens behov med en eller flera andra leverantörer av lokal flygtrafikled- ningstjänst än även vid en utökning av konkurrens- utsättningen till att omfatta Swedavia AB:s flygplatser. Förutsätt- ningen är att alla leverantörerna inordnas i beredskapsplanering och övningsverksamhet så att Försvarsmakten känner sig trygg med att såväl militära specifika krav tillgodoses som att den flexibilitet och den uthållighet som krävs enligt den nya försvarsinriktningen kan upprätthållas. För att säkerställa den samlade civila förmågan av flygtrafik- tjänster och tillgång till flygplatser måste det tecknas civilrättsliga avtal mellan berörda parter som klargör ansvar och roller för respektive part. Enligt min uppfattning kan ett sådant arbete vara en fördel för Försvarsmakten. Genom att komplettera avtalen med och tydliggörs kraven på respektive flygplats. Mitt uppdrag har varit att kartlägga Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst och ge underlag för vilken volym av statligt utförd flygtrafikledningstjänst som är nödvändig för att säkerställa de militära behoven. Jag har dock inte erhållit något tydligt underlag som beskriver Försvarsmaktens behov av resurser för flygtrafik- tjänst under olika beredskapsgrader och i krig, och jag kan således inte ge ett klart besked i det avseendet. Som jag tidigare redovisat är från cirka 700 flygledare anställda av och cirka 80 flygledare är anställda av ACR. Av anställda är cirka 280 flyg- ledare engagerade i den lokala flygtrafikledningstjänsten och cirka 400 flygledare arbetar med övriga flygtrafiktjänster. Enligt uppgifter från Försvarsmakten och arbetar under fred cirka 60 flygledare med den lokala flygtrafiktjänsten på Försvarsmaktens flygplatser. Till detta kommer cirka 40 årsarbetare av olika kategorier för övriga flygtrafiktjänster såsom flyg- information, gemensamma övervaknings-, radio- och transmissions- system, gemensam utbildning, utveckling av luftrummet, stöd med operativ support samt en gemensam ledningsfunktion för att hantera integrationen under alla beredskapsskeden. Det är således cirka 100 flygledare (årsarbeten) som arbetar med att till- godose de militära behoven av flygtrafiktjänster i fred. I den del av flygtrafiktjänsten som inte är konkurrensutsatt har cirka 620 flyg- ledare anställda, varav cirka 160 flygledare arbetar med lokal flygtrafikledningstjänst åt . Frågan är hur många av de flygledare som arbetar på Swedavia AB:s flygplatser som behövs för att klara Försvarsmaktens krav på redundans, flexibilitet och förmåga till fördjupad samverkan med det militära försvaret i händelse av krig eller höjd beredskap eller om detta kan ske på annat sätt. Jag konstatera att det är en mycket liten del av de lokala flyg- trafikledarna på Swedavia AB:s flygplatser som har en fördjupad militär utbildning och/eller är certifierade på flera flygplatser. Endast cirka 20 av flygledare bedöms vara certifierade på mer än en flygplats. Det förefaller således inte vara så att dagens redundansförmåga är särskilt omfattande. Frågan som jag inte har fått något svar på är hur mycket redundans som krävs för att kunna hantera kriser och höjd beredskap. Den planering som finns synes vara baserad på att det vid ökat militärt behov av flygtrafikledning går att i ökad utsträckning använda den civila delen av flygtrafikledare. Beredskapen för detta synes dock vara ganska låg. Orsaken till detta kan jag bara spekulera i men sannolikt har det att göra med att man i första hand har utbildad personal för insatsförsvaret och att den nationella beredskapen har haft lägre prioritet. Som jag tidigare redovisat behövs sannolikt en längre gående planering i kris och lägre beredskap för att möta en ny hotbild, som kräver en mer aktiv samverkan med det civila samhället. Såväl Försvarsmakten som har angett att en sådan planering har inletts. Därmed borde det inom finnas förut- sättningar för att kunna bedöma det samlade civila och militära behovet av flygtrafiktjänst under olika beredskapsgrader samt hur behovet av flygtrafiktjänst inklusive lokal flygtrafikledningstjänst bäst kan tillgodoses. Min uppfattning är att en sådan fördjupad samverkan ska inkludera alla leverantörer av flygtrafiktjänst. Det är det bästa sättet att möta kraven på flexibilitet och redundans. Min slutsats blir därför att minimibehovet för , exklusive personal på huvudkontoret, är cirka 460 flygledare, varav cirka 100 flygledare arbetar med flygtrafiktjänst åt det militära försvaret. Vid kris och höjd beredskap tillkommer ett militärt behov av flygtrafikledare som varken Försvarsmakten och har tydliggjort. Om de 20 flygledare hos som är certifierade på mer än en flygplats, kan anses vara ett sätt att bedöma behovet av flyg- ledare vid höjd beredskap, så skulle minibeman- ning för att klara Försvarsmaktens behov och den egna monopol- verksamheten, exklusive lokal flygtrafikledning på Swedavia AB:s flyg- platser, vara cirka 500 flygledare. Det torde dock krävas en betydligt djupare analys av Försvarsmaktens behov än vad som på före- varande underlag varit möjligt. Först när detta behov, kombinerat med spridningsstrategin och krav på flexibilitet och redundans har klarats ut, kan det militära behovet av flygledare vid högre bered- skapsgrader ut. Bästa sättet att möta den osäkerhet jag anser finns, och som kanske fortsatt kommer att finnas, är att beredskapsplaneringen omfattar alla företag och organisationer som är verksamma med flygtrafiktjänst och inte enbart baseras på en leverantör flygtrafik- tjänst, visserligen en statlig sådan. Jag förstår att det för Försvarsmakten finns betydande fördelar i form av enklare ordervägar och större flexibilitet av att det är samma organisation som hanterar hela flygtrafiktjänsten. Det är dock inte ett tillräckligt skäl för att en marknadsöppning av den lokala flyg- trafikledningstjänsten vid Swedavia AB:s flygplatser inte ska kunna tillåtas. Rimligtvis borde uppkommande frågor kunna lösas genom organisationssamverkan och reglering i avtal. Jag kan inte bortse från de effektivitetsvinster som gjorts genom konkurrensutsättningen. Såväl näringslivet som har framfört att man vill få till stånd effektivitetsutveckling för den lokala flygtrafikledningstjänsten även på Swedavia AB:s flyg- platser. Jag menar att det under vissa förutsättningar borde kunna ske. måste ges tid och förutsättningar för att utveckla sin konkurrenskraft. Vidare måste regelverket stärkas och Försvarsmakten måste säkra sina behov genom avtal. Detta torde med inriktningen mot hantering av kriser och höjd beredskap vara extra viktigt, eftersom det i det läget är det civila regelverket som gäller. Jag har inte erhållit någon redovisning som är så tydlig och som för min del leder till att det finns ett sådant direkt samband mellan tjänsten lokal flygtrafikledningstjänst och produktionen av övriga flygtrafiktjänster att en öppning av konkurrensen av lokal flyg- trafikledning på Swedavia AB:s flygplatser menligt skulle påverka förmåga att tillhandahålla övriga flygtrafiktjänster till Försvarsmakten. Denna bedömning leder mig därför till slut- satsen att frågan om lokal flygtrafikledningstjänst, enbart är en fråga om att klara Försvarsmaktens krav på redundans och flexi- bilitet för den tjänsten. Det är krav som kan formuleras och utgöra förutsättningar vid upphandling. Därför lämpar sig den lokala flyg- trafikledningstjänsten för konkurrensutsättning under förutsätt- ning att Försvarsmaktens villkor beaktas. Mina överväganden och förslag syftar i första hand till att beakta de nya förutsättningar som har kommit fram vad gäller försvarets framtida inriktning, där behovet av åtgärder främst ligger på kris- situationer och de inledande skedena under höjd beredskap. Sam- tidigt måste även förutsättningarna under den högsta beredskapen säkerställas. En fråga som därvid kommit upp är om det ska finnas krav på svenskt medborgarskap när det gäller flygtrafikledare, efter- som utländska medborgare inte omfattas av pliktlagstiftningen. Rimligen borde den frågan kunna säkras genom den beredskaps- planering utför och att denna omfattar all flyg- trafiktjänst. Jag föreslår att Försvarsmakten och Transportsstyrelsen ges i uppdrag att teckna avtal, anpassa krav och föreskrifter så att Försvarsmaktens behov under kris och höjd beredskap kan tillgodoses. Därefter borde det finnas möjlighet att pröva att öppna marknaden för den lokala flygtrafiklednings- tjänsten även på Swedavia AB:s flygplatser. 9.2Försvarsmaktens behov av beredskapsplanering Förutsättningarna för en framgångsrik militär beredskaps- planering bygger på en samverkan med det civila samhället. Personal är inte krigsplacerade i civila företag och krigs- viktiga företag är inte utpekade i beredskapsplaneringen. Det civila samhället förut-sätts så långt möjligt fortsätta med sin ordinarie verksamhet vid höjd beredskap. Luftfartsförordningen kompletteras i 6 kap. med en paragraf 10 a § med innebörden att den som bedriver flygtrafik- ledningstjänst är skyldig att samverka med i dess beredskapsplanering. Försvarsmakten ges i uppdrag att se över vilka krav som ställs på leverantörer av lokal flygtrafikledningstjänst för hantering av militär luftfart vid certifiering respektive utnämning med ensamrätt för luftrum vid flygplats. Transportstyrelsens instruktion ändras så att det tydligt fram- går att Transportstyrelsen ska samverka med Försvarsmakten i dess beredskapsplanering och därmed erhålla de förutsätt- ningar som krävs för att ställa krav vid certifiering och utnämning av leverantör av lokal flygtrafikledningstjänst. Jag har i mitt arbete kunnat konstatera att det gamla total- försvaret inte finns längre, utan det är civilsamhället som måste och ska stötta samhällets förmåga att kunna hantera kriser. Det finns inget totalförsvar av den modell som hade . Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) redovisade på regeringens uppdrag en Nationell strategi för skydd av samhällsviktig verksamhet. MSB konstaterar i den efterföljande handlingsplanen att det ligger i allas intresse att alla aktörer som äger och bedriver samhällsviktig verksamhet förväntas ha en utvecklad förmåga till kontinuitet i verk- samheten och potential att hantera inträffade störningar. Vidare konstateras att privata aktörer kan äga eller bedriva verksamhet vilket ställer krav på en privat-offentlig samverkan. Som stöd för arbetet med skydd av samhällsviktig verksamhet kan såväl frivilliga överenskommelser som regler behöva upprättas. Den Nationella strategin har kompletterats med en handlingsplan. Dagens beredskapsplanering förutsätter att det civila samhället stödjer försvaret i kriser och höjd beredskap. Det finns ett antal myndigheter utsedda som har ett särskilt utpekat ansvar för att identifiera samhällsviktiga verksamheter, vidta åtgärder och främja krisberedskap. är en sådan myndighet som kan ordna samverkansprojekt med privata aktörer och söka finansiering för kostnaderna hos MSB. Det är mitt intryck, efter att ha gått igenom berörda myndig- heters inriktning och i de kontakter jag haft, att den nya inrikt- ningen inte fått fullt genomslag. har ingen värnpliktsarmé och systemet med krigsplacerade i krigsviktiga företag (k-företag) har upphört. Krigsplaceringen som kvarstår avser i huvudsak de som genomgått frivillig militär utbildning och som efter utbildning placeras i Försvarsmakten eller på en civil myndighet eller organisation vars verksamhet är av särskilt vikt för Försvarsmakten. Något behov av att krigsplacera civil personal som inte har ett annat konkurrerande uppdrag med krigsplacering finns inte. Därmed saknas det behov som tidigare fanns av att säkra personalförsörjningen med särskild krigsplacering och därigenom säkerställa att personal och företag finns kvar i en situation med kris eller höjd beredskap. Så länge som flygplatshavaren har sin flygplats öppen, finns såväl personal för den lokala flygtrafikledningstjänsten som flygplatsens infrastruktur på plats eftersom detta är avtalsreglerat. Min bedömning är att också Försvarsmaktens behov bör kunna säkras genom civilrättsliga avtal. De ansvarsförhållanden som finns för flygtrafiktjänsten under fred måste så långt möjligt bestå även i kris och under höjd bered- skap. Därmed fås en hög insatsberedskap genom att rutiner och geografi är inövad i det dagliga arbetet. För att Försvarsmaktens behov i kris och höjd beredskap inklusive högsta beredskap ska säkras krävs därför avtal mellan Försvarsmakten och berörd leverantörer liksom att och Transportstyrelsen båda fullgör sin uppgift som beredskapsmyndigheter och att regelverket säkerställer Försvarsmaktens behov. Jag har noterat att det hos berörda myndigheter tycks finnas en viss ovana vid den nya formen för beredskapsplanering. agerar man i betydande utsträckning utifrån det gamla totalförsvarets principer, som till stor del byggde på att det var myndigheter som levererade tjänster i egen regi och inte som där myndigheterna huvudsakligen arbetar med myndighetsutövning och produktionen sker genom upphandlade tjänster. Jag kan konstatera att Försvarsmakten, mot bakgrund av bland annat Försvarsberedningens förslagna ändrade inriktning av för- svaret, efterfrågar en ökad flexibilitet för att bättre kunna hantera främst kriser och de inledande skedena under höjd beredskap. Beredskapsplaneringen är därmed inriktad mot hur det civila sam- hället kan stödja det militära försvaret. Avgörande för Försvars- makten är att det i kris och under höjd beredskap finns en fungerande flygtrafiktjänst och att Försvarsmakten också har tillgång till de civila flygplatser Försvarsmakten behöver, så att incidenter och väpnande angrepp kan hanteras även om inte ett krigsskede har inträffat. Min uppfattning är att en sådan förmåga måste säkras genom utökad samverkan med det civila samhället till att även omfatta andra aktörer än statliga. Försvarsmakten och har genom avtal närmare reglerat Försvarsmaktens behov av beredskapsplanering, behov vid flygövningar, utbildningsinsatser m.m. Avtalen förutsätter att svarar för den samlade beredskapsplaneringen för flygtrafiktjänsten inklusive den lokala flygtrafikledningstjänsten på de flygplatser som har en annan leverantör än . Jag kan i likhet med vad som framförts i tidigare utredningar konstatera att nuvarande ordning där på uppdrag av Försvarsmakten hanterar försvarets behov av beredskapsplanering för flygtrafiktjänsten är en ordning som tillgodoser Försvarsmaktens behov, men beredskapsplanering kommer att behöva utvidgas till att även inkludera privata aktörer i den utsträck- ning de finns på marknaden i enlighet med det ansvar beredskaps- myndigheter har . Då det numera finns en privat leverantör av lokal flygtrafik- ledningstjänst på regionala flygplatser, föreslår jag att luftfarts- förordningen (2010:770) 6 kapitel kompletteras med en paragraf med innebörden att den som bedriver flygtrafikledningstjänst är skyldig att samverka med vid planering och för- beredelser av flygtrafikledningstjänsten för kris och höjd bered- skap. Därmed står det fullt klart att har ett samlat ansvar för att hantera all beredskapsplaneringen för flygtrafik- tjänsten i fred, i kris och under höjd beredskap även om en del av verksamheten utförs av en privat leverantör. Liksom att det står klart att privata leverantörer är skyldiga att samverka i planeringen. Jag är medveten om att mitt förslag till reglering kan medföra risker för att konkurrensen vid upphandling av lokal flygtrafik- ledning kan påverkas, eftersom även är leverantör av lokal flygtrafikledningstjänst och därmed också konkurrerar med den eller de man samverkar med i beredskapsplaneringen. Min bedömning är dock att berörda parter har såväl kompetens som förmåga att kunna hantera detta samt att den av mig förslagna ord- ningen har sådana fördelar, vad gäller förmågan att kunna hantera Försvarsmaktens behov av beredskapsplanering, att det uppväger eventuella nackdelar vad gäller konkurrensfrågan. Min uppfattning är att de privata leverantörens förmåga att bidra i kriser och höjd beredskap ska tillvaratas. Exempelvis har ACR inom segmentet lokal flygtrafikledningstjänst lika många anställda reservofficerare som , vilket är en resurs som Försvarsmakten borde kunna dra nytta av. Försvarsmakten har med anledning av bland annat Försvars- beredningens beskrivna säkerhetsutmaningar börjat se över vilka krav som ställs på leverantörer av den lokala flygtrafiklednings- tjänsten för hantering av militär luftfart vid certifiering respektive utnämning. Jag finner det angeläget att så sker och att försvarets behov, inte minst av flexibilitetskäl, får erforderligt genomslag i Transportstyrelsens föreskrifter. Detta för att stärka försvarets möjlighet att möta framtida kriser och beredskapshöjningar genom att säkerställa de militära behoven i konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafikledningstjänsten. Jag föreslår därför att Försvarsmakten ges i uppdrag att se över vilka krav som ställs på leverantörer av den lokala flygtrafik- ledningstjänsten för hantering av militär luftfart vid certifiering respektive utnämning med ensamrätt för luftrum vid flygplats och att Transportstyrelsen får i uppdrag att i föreskrifter göra de förtyd- liganden som Försvarsmakten bedömer behövs och som Transportstyrelsen finner förenliga med internationella åtaganden. Därmed säkerställs att de av Försvarsmakten ställda kraven uppfylls vid Transportstyrelsens prövning oavsett om leverantören är eller ett privat företag. Merparten av dagens flygledare har en grundutbildning för att kunna hantera viss militär luftfart. Krav på en fördjupad utbildning av flygledarna ställs vid utnämning av leverantör av flygtrafikled- ningstjänst vid ett antal angivna flygplatser. Samtliga av Försvars- maktens flygplatser omfattas samt därutöver . Det kan mot bakgrund av den översyn av försvarets inriktning som har inletts, finnas skäl att se över och komplettera vilka flygplatser som är av den betydelsen att det bör ingå krav på fördjupad utbildning utöver den grundläggande utbildningen för att kunna hantera viss militär luftfart. Nuvarande ordning där hanterar Försvars- maktens behov av beredskapsplanering för flygtrafiktjänsten är en lösning som tillgodoser Försvarsmaktens behov av operativ för- måga och flexibilitet. Jag kan dock konstatera att förutsättningarna för beredskapsplaneringen inom luftfarten har ändrats väsentligt. är det Transportstyrelsen som svarar för myndighetshanteringen inom luftfarten. Transportstyrelsen har enligt sin instruktion myndighetsansvar för flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. När det gäller den praktiska tillämpningen av myndighetsansvaret ska Transport- styrelsen upprätta avtal med Försvarsmakten. Jag har kommit till uppfattningen att det, för en fortsatt utveckling av beredskaps- planeringen inom flygtrafiktjänsten, vore värdefullt att Transport- styrelsen stödjer Försvarsmakten i att utveckla och stärka sina beredskapskrav på flygtrafikledning och att dessa krav säkras hos den leverantör av lokal flygtrafikledning som Transportstyrelsen utnämner. För att tydliggöra att det i Transportstyrelsens myndighets- ansvar även ingår att samverka med Försvarsmakten i frågor avse- ende planering för kris och höjd beredskap föreslår jag att Transportstyrelsens instruktion kompletteras med en uttrycklig bestämmelse innebärande att Transportstyrelsen ska medverka i Försvarsmaktens beredskapsplanering. Sammantaget bedömer jag att mina förslag till kompletteringar i Transportstyrelsens instruktion och i luftfartsförordningen ger de förutsättningar Försvarsmakten behöver för att tillsammans med Transportstyrelsen och kunna möta Försvarsbered- ningens nya inriktning för försvaret. som möjligheten att öppna marknaden för lokal flygtrafikledningstjänst ytterligare stärks. 9.3Försvarsmaktens behov av flygplatser Försvarsmaktens egna flygplatser är inte tillräckligt många och spridda för att möta av Försvarsmakten angivet behov av flexibilitet. Endast Försvarsmaktens flygplatser är statliga. Ett planerat nyttjande av andra flygplatser i kris och under höjd bered- skap kräver avtal med berörda flygplatshavare. Det gäller också Swedavia AB:s flygplatser, eftersom dessa är statliga utan ägs av . Försvarsmakten ges i uppdrag att teckna civilrättsligt bindande avtal för de flyg- platser de önskar använda i fred, i kris och under höjd beredskap. Försvarsmakten ska bekosta de merkostnader som ställda krav och brukande av civila flygplatser medför såväl i fred som i kris och under höjd beredskap. Avgörande för Försvarsmaktens samlade operativa förmåga är till- gången till det svenska luftrummet. Framförallt gäller det luftrum- met över , runt samt storstads- områdena. Spridningsstrategin inom svenskt militärflyg är ett sätt att minska riskerna och innebär att fler flygplatser kan komma att vara bemannande i kris och under höjd beredskap än i fredstid. Jag delar Försvarsmaktens bedömning att det i nuvarande för- svarspolitiska läge krävs en betydande flexibilitet för att kunna möta framtida hot. Försvarsmakten har få egna flygplatser jämfört med läget när Försvarsmakten hade tillgång till Bas 90 systemet. Då dispon- erade Försvarsmakten ett 40 tal flygplatser mot 7 flygplatser. För att uppnå en minskad sårbarhet, ökad flexibilitet och en större täckning av de områden som Försvarsmakten prioriterar utgör Swedavia AB:s flygplatser ett viktigt komplement. Swedavia AB:s flygplatser har identifierats utifrån ett nationellt transportbehov och det är ganska självklart att Swedavia AB:s flygplatser i stort sammanfaller med just de områden, som Försvarsmakten bedömer väsentliga att kunna operera i under kris och under höjd beredskap. Försvarsmakten har på ett övertygande sätt beskrivit behovet av tillgång till flygplatser och luftrum kring dessa. Jag finner Försvarsmaktens bedömning rimlig och underbyggd och att det i nuvarande läge är klokt att hålla fast vid den omfattning och inrikt- ning som Försvarsmakten gett uttryck för avseende behovet av flygplatser till dess att en fördjupad analys av behovet har gjorts. Nuvarande reglering i luftfartslagen och luftfartsförordningen innebärande att bland annat ska svara för den lokala flygtrafikledningstjänsten för är dock en lösning som inte ger den tillgång till Swedavia AB:s flygplatser som Försvarsmakten verkar tro. Det förefaller som om Försvarsakten inte fullt ut beaktat konsekvenserna av att numera äger de tidigare statliga flygplatserna och att dessa därmed är statliga. Jag vill särskilt erinra om att är ett bolag vars verksamhet regleras enligt aktiebolagslagen med de krav detta ställer på vd och styrelsens ansvar och skyldigheter.