sou · H2B348 · 2014-06-26 00:00:00 — Regleringen medför i praktiken att endast en liten del av de registerkontroller som genomförs med stöd av säkerhets- skyddslagen resulterar i uppgifter som bedöms äga relevans för att klarlägga den kontrollerades lojalitet och pålitlighet. Vi anser att det, med tanke på den allmänt ökade tillgänglig- heten av information om enskilda och risken för spridning av upp- gifter, är angeläget att upprätthålla restriktivitet avseende spridning av uppgifter ur belastningsregistret. Även om varje uppgift som finns i registret kan inhämtas från domstolar eller på annat sätt, innebär sammanställningen av uppgifterna särskild känslighet från ett integritetsperspektiv. Vid bedömningen av behovet av undantag finns det slutligen anledning att väga arbetsgivarens intresse mot de andra faktorer som har utvecklats i det föregående: intresset av att dömda perso- ner ska återanpassas i samhället och registerutdragens begränsade betydelse vid rekrytering. Vår slutsats av det anförda blir att man bör införa undantag från det principiella förbudet mot registerkontroll endast om det före- ligger starka skäl. Med detta konstaterande ska vi nu gå över till att diskutera vilka intressen som bör kunna motivera sådana undantag. 6.6Allmänna överväganden om ändamål för vilka registerkontroll bör kunna medges Frågan om utlämnande av uppgifter ur belastningsregistret till myndigheter och enskilda vid anställning synes inte ha varit före- mål för några mer generellt hållna överväganden i tidigare lagstift- ningsärenden. Vi har med utgångspunkt i vad som anges i våra direktiv analy- serat de skäl som lagstiftaren har ansett motivera att arbets- givare får begära utdrag ur belastningsregistret. Vi har också under- sökt redan existerande författningsreglerade krav på register- kontroll inför registrering och auktorisering av vissa yrkesgrupper. Med utgångspunkt i de värderingar som kommer till uttryck i för- arbetena till gällande lagstiftning avseende olika former av register- kontroll ska vi nu diskutera vilka kriterier som allmänt sett bör gälla för att en arbetsgivare ska ha rätt till registerkontroll. De ändamål som diskuteras i det följande är allmänt formulerade och avser att täcka de intressen av registerkontroll som det kan finnas skäl att överväga. 6.6.1Skyddet för allmänna intressen Registerkontroll kan enligt vår uppfattning medges för att hindra personer från att anställas i en verksamhet där den allmänna säker- heten är i fara, och där det kan innebära stora skador för samhället om tjänsten innehas av en person som kan antas olämplig på grund av tidigare brottslighet. Med risk för den allmänna säkerheten avses därvid risker för människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller för betydande skada på miljö eller egendom. Den allmänna säker- heten kan vara hotad på flera olika sätt och inom såväl offentlig som privat verksamhet. Det kan exempelvis finnas behov av att få tillgång till belastningsregisterutdrag då det gäller samhällsviktig verksamhet inom vilken anställdas pålitlighet har särskild betydelse. Verksamheter av betydelse för rikets säkerhet eller som behöver skyddas mot terrorism omfattas redan av säkerhetsskyddslagens bestämmelser om säkerhetsprövning. I säkerhetsskyddslagen regleras när registerkontroll i den lagens mening ska ingå som ett moment i säkerhetsprövningen inför anställning eller annat deltagande i verksamheten. Det kan finnas ett allmänt intresse av registerkontroll för att förhindra anställning av personer som är dömda för brott som gör dem olämpliga för arbete som direkt eller indirekt syftar till att förebygga brott, eller arbete där man kommer i kontakt med upplysningar om säkerhets- eller bevakningsåtgärder. Register- kontroll kan också medges för att hindra personer att anställas i en verksamhet där det bör ställas extra höga krav på laglydnad och där det verkar stötande och skadar allmänhetens förtroende för verk- samheten om tjänsten innehas av personer som är dömda för brott. Detta gäller exempelvis tjänster inom rättsväsendet eller annan verksamhet som syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, att utreda brott, att se till att den som begått brott lagförs och får sin sak prövad, att verkställa påföljder och rättsanspråk och att ge stöd till dem som drabbas av brott. Det är självfallet viktigt att de personer som tjänstgör med uppgifter av detta slag är lämp- liga för detta. Ett av kriterierna för lämplighetsprövningen är lag- lydnad. Genom bestämmelser i förordningen om belastnings- register regleras ett antal av de nämnda anställningssituationerna. 6.6.2Arbete med utsatta personer Registerkontroll bör enligt vår mening kunna komma i fråga så att man förhindrar anställning av personer som är dömda för brott som gör dem olämpliga för arbete som innebär ansvar för barn eller andra personer som på grund av ålder, sjukdom, psykisk sjukdom eller funktionshinder har begränsade möjligheter att ta hand om sig själva. Dessa särskilt sårbara personer har svårt att tillvarata sina intressen och bör därför skyddas mot övergrepp eller utnyttjande. Inom flera arbetsmarknadsområden finns det personal som kom- mer i kontakt med nämnda personkategorier, och som framgått tidigare är flera av dessa verksamhetsområden författnings- reglerade. Det gäller främst olika former av verksamheter med barn där den vuxnes personliga integritet har fått stå tillbaka för ett mer angeläget behov av att skydda barn. Vad gäller barn som vistas i hem för vård eller boende (HVB) som tar emot barn har i för- arbetena dessutom påtalats att samhället genom fattat eller deltagit i beslut att barnen ska bo i ett HVB varför det finns ett särskilt ansvar. De skäl som motiverar registerkontroll i verksamheter med barn bör även kunna gälla vuxna personer med en utvecklingsstörning eller med annat omfattande och varaktigt funktionshinder. Enligt förordningen om belastningsregister har arbetsgivare inom vissa vårdverksamheter möjlighet att få information från belastnings- registret. En statlig, eller landstingskommunal myndig- het som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare har enligt 11 § förordningen om belast- ningsregister rätt att få uppgifter ur registret. Rätten att få uppgifter ur belastningsregistret gäller enligt 21 § samma förordning även en enskild sammanslutning eller en person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom. 6.6.3Verksamhet med anknytning till utlandet Registerkontroll bör enligt vår mening kunna komma i fråga för den händelse det förhåller sig så att en svensk arbetsgivare eller uppdragsgivare enligt utländsk rätt måste kontrollera om en person i verksamheten har varit föremål för åtgärder med anledning av brott. Det bör då vara fråga om en skyldighet som grundar sig på utländska författningsbestämmelser eller beslut av myndigheter och som utgör en förutsättning för utlandsuppdraget. För att regi- sterkontroll ska vara tillåtlig bör emellertid krävas att skyldigheten enligt den utländska författningen verkligen tar sikte på register- kontroll. Ett krav som endast innefattar kontroll av vandel utan närmare specifikation bör inte innefatta tillräckligt skäl för att tillåta kontroll genom utdrag ur belastningsregistret. Enligt lagen om belastningsregister kan den enskilde för när- varande få utdrag ur belastningsregistret för att kunna ta till vara sin rätt i ett främmande land eller få tillstånd att resa in, bosätta sig eller arbeta där. Vi har i vårt utredningsarbete inte kunnat finna belägg för att det i utländsk lagstiftning finns inslag som motiverar ett särskilt undantag från det principiella förbudet mot registerkontroll. Arbetsgivaren ansvarar för att arbetsförhållandena är sådana att de anställda inte utsätts för risk för ohälsa eller för den personliga säkerheten. Arbetsgivaren svarar även för att arbetsplatsen är säker för dem som besöker denna eller som i övrigt vistas där. I våra direktiv anges att en reglering måste ge arbetsgivare utrymme att utöva den kontroll som motiveras av deras ansvar för bl.a. säker- heten på arbetsplatsen. Exempelvis kan det röra sig om maskinell utrustning som arbetstagaren ska hanteras på ett säkert och ansvarsfullt sätt för att inte riskera säkerheten på arbetsplatsen. Av- seende sådana arbetsuppgifter kan det hos arbetsgivare finnas ett intresse av att förvissa sig om att inte anställa personer som dömts för allvarliga trafikbrott eller narkotikabrott. Arbetsgivarens intresse av att värna säkerheten gör sig emeller- tid i olika grad gällande på snart sagt varje arbetsplats. Det ter sig inte möjligt att i generella termer identifiera verksamheter eller situationer som kan ha särskilda behov av att värna säkerheten på arbetsplatsen. Följaktligen är det även förknippat med problem att i allmänna riktlinjer definiera de situationer då det av säkerhets- mässiga skäl finns anledning att införa reglering om register- kontroll. Det är också mycket svårt att identifiera fall där arbets- miljöintresset väger över den enskildes intresse av personlig inte- gritet. Det förtjänar också att påpekas att den arbetsmiljömässiga säkerheten på arbetsplatsen i tidigare lagstiftningssammanhang inte har utgjort skäl för registerkontroll. Till det anförda kommer följande. För att tillräckliga skäl för registerkontroll ska anses vara för handen måste kontrollen vara en adekvat och relevant åtgärd i förhållande till dess ändamål. Även om kontrollen skulle inskränkas till sådana uppgifter i belastnings- registret som är av betydelse för prövning av den kontrollerades pålitlighet utifrån arbetsgivarens arbetsmiljöansvar ter sig register- kontroll inte som en åtgärd som är tillräckligt effektiv för att väga tyngre än intresset av integritetsskydd. Vi kommer sammanfattningsvis till uppfattningen att arbets- givarens ansvar för säkerheten på arbetsplatsen generellt sett inte utgör tillräckligt skäl för att medge registerkontroll. En arbetsgivare har typiskt sett ett företagsekonomiskt eller privat- ekonomiskt intresse av att anställda i verksamheten inte är dömda för förmögenhetsbrott. Det kan särskilt gälla ekonomichefer eller personer med andra särskilda ansvarsområden eller positioner inom verksamheten. Sådana tjänster förekommer i alla verksamheter. Inom många verksamhetsområden hanteras egendom till stora värden och särskilt i dessa fall kan arbetsgivaren vilja förvissa sig om att han eller hon inte anställer personer med brottsligt förflutet. Det gäller exempelvis inom handeln där man hanterar stora kassa- flöden och värdefulla varor. Kassa- och lagerchefer är exempel på tjänster med särskilt stort ansvar. Inom transportsektorn kan det handla om värdefullt gods. En arbetsgivare har alltid ett starkt behov av att värna om verk- samhetens ekonomiska intressen. Eftersom förutsättningarna för bedrivande av olika verksamheter skiljer sig åt är det inte möjligt att på ett allmänt plan gradera styrkan av detta ekonomiska intresse. Vi gör bedömningen att det inte heller är möjligt att i allmänna termer ange behovet av registerkontroll utifrån ansvarsområde, befattning eller beloppsgränser. Det ter sig därför inte möjligt att precisera vilka verksamheter eller situationer som kan ha sådana särskilda behov att värna arbetsgivarens ekonomiska intresse att register- kontroll bör vara medgiven. Det är också mycket svårt att i gene- rella termer uttala sig om i vilka fall en arbetsgivares företagsekono- miska intressen väger över den enskildes intresse av personlig integritet. Om ekonomiska intressen skulle vara ett godtagbart motiv för registerkontroll skulle det därför knappast vara möjligt att åstadkomma någon nämnvärd begränsning av den register- kontroll som förekommer . Det kan tilläggas att privatekono- miska intressen i tidigare lagstiftningssammanhang inte har utgjort skäl för registerkontroll. Vi anser på grund av det anförda att det inte finns tillräckliga skäl för att beakta kommersiella eller företagsekonomiska intressen när man bedömer behovet av undantag från förbudet mot register- kontroll. Vi anser sammanfattningsvis att arbetsgivares registerkontroll principiellt sett bör kunna komma i fråga endast i fall då kontrollen är motiverad av behovet av skydd för allmänna intressen, i vissa internationella situationer samt i arbete med utsatta personer. De nu angivna skyddsintressena bildar den ram inom vilken det kan föreligga skäl för en författningsreglerad registerkontroll. För att göra undantag från förbudet bör vidare krävas att det i fråga om den aktuella verksamheten föreligger starka skäl för detta. Det kan tilläggas att behovet av att genomföra registerkontroll kan följa av internationella regler, t.ex. konventioner som åtagit sig att följa eller EU:s direktiv. Exempel på lagstiftning som genomförts för att uppfylla och rådets direktiv är lagen om försäkringsförmedling och lagen om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Sådan reglering kan också komma att aktualiseras till följd av det så kallade Solvens II-direk- tivet, som ger en ram för de regler som alla EU:s medlemsländer ska införa i sin lagstiftning . Solvens II-utred- ningen hade i uppdrag att ta fram underlag och utarbeta de lag- förslag som behövs för att genomföra Solvens II-direktivet i svensk rätt. I betänkandet Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension (SOU 2011:68) anfördes att det saknades övervägande skäl att införa en skyldighet för arbetssökande att lämna ett belastnings- registerutdrag. Om vårt förslag om ett principiellt förbud mot registerkontroll genomförs kan dock frågan komma i ett annat läge. Mot bakgrund av det nu angivna ställningstagandet ska vi i det följande diskutera olika särskilda verksamhetsområden inom vilka det kan finnas skäl för att tillåta registerkontroll. 6.7Registerkontroll inom särskilt angivna verksamhetsområden Sammanfattande bedömning: Vi har inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå författningsreglerad registerkontroll avseende sådana kategorier av verksamheter som inte har rätt enligt författning att få ta del av arbetssökandes uppgifter ur belast- ningsregistret. Vårt utredningsuppdrag berör i princip alla sektorer av samhället som inte omfattas av författningsreglerad registerkontroll. Det ligger en betydande svårighet i att djupstudera och lämna förslag avseende varje särskilt område där det kan finnas behov av kontrollmöjlig- heter. Vi har inom ramen för vårt arbete inte kunnat inhämta in- gående kunskaper om alla sektorer av samhällslivet och dessutom lämna väl underbyggda förslag till kompletterande lagstiftning. Vi har därför valt att inrikta våra överväganden på branscher som i särskilt hög grad genomför registerkontroll (se vår kartläggning i avsnitt 5.2.6) och sektorer som har ett samband med verk- samhetsområden som omfattas av reglerad registerkontroll. Våra bedömningar har i huvudsak rent principiella utgångs- punkter, men grundas i viss mån även på sådan information som har inhämtats genom vår kartläggning. En allmän utgångspunkt för våra överväganden om behovet av registerkontroll är att yrkes- områden som omfattas av någon form författningsreglerad register- kontroll inför godkännande, registrering eller auktorisering inte bör omfattas av ytterligare registerkontroll. I enlighet med våra all- männa överväganden om ändamålen för vilka registerkontroll bör medges har vi inte funnit anledning att behandla verksamheter där endast ekonomiska intressen gör sig gällande. Det innebär att vi inte behandlar områden som restaurangbranschen, åkerinäringen, hemservice och handeln. Av samma skäl behandlas inte heller yrkes- grupper som ekonomi- eller lagerchefer. I det följande ska vi diskutera behovet av författningsreglerad registerkontroll inom följande verksamhetsområden. Vård- och omsorgsverksamhet avseende äldre personer och personer med funktionsnedsättning Inom säkerhetsbranschen där den anställde har omfattande åt- komst till nycklar, larmkoder m.m. kan det finnas behov av registerkontroll. Inom denna sektor är frågan om registerutdrag specialreglerad och registerutdrag inhämtas kontinuerligt avseende personer som ska arbeta eller arbetar i auktoriserade bevaknings- företag. Det kan mot den bakgrunden framstå som motiverat att överväga om inte även låssmedsföretag borde ges författnings- reglerad möjlighet att genomföra registerkontroll. För att få bedriva bevakningsverksamhet eller larminstallations- verksamhet krävs tillstånd från myndighet (länsstyrelse respektive polismyndighet). I förarbetena till lagen med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m. (prop. 1982/83:163 s. 23 ff.) angavs att ett tillståndskrav motverkade riskerna för mindre omsorgsfullt ut- förda installationer. Vidare skapades ökade garantier för att valet av ny larmutrustning i varje särskilt fall bedömdes fackmässigt. Detta sågs som särskilt angeläget mot bakgrund av att larmanlägg- ningarna utgör ett mycket betydelsefullt inslag i den brottsföre- byggande och brottsbeivrande verksamheten, och att det därför är ett samhällsintresse att anläggningar av aktuellt slag har en från olika synpunkter godtagbar kvalitet. Det angavs också att personer med sådan kriminell belastning som gör dem mindre väl lämpade för att bedriva verksamhet för installation av larmutrustning genom krav på tillstånd kan hindras från att komma in på marknaden. I propositionen diskuterades också om de allmänna krav på laglydnad och vandel som bör ställas upp i ett tillståndsförfarande avseende föreståndare och styrelseledamöter i ett installations- företag borde utsträckas till att gälla även den personal som direkt sysslar med installationsarbeten. Regeringen ansåg att det otvivel- aktigt fanns goda skäl för detta och föreslog att företagen själva skulle ges möjlighet att få belastningsregisterutdrag ur polisens register. Lagtekniskt genomfördes regleringen genom ett utvidgat bemyndigande för regeringen till att omfatta anställningsförfarande i verksamhet som är av betydelse för förebyggande och beivrande av brott. I nu gällande reglering framgår möjligheten till register- kontroll av 21 § förordningen om belastningsregister. Vi anser att det i och för sig kan finnas ett allmänt intresse av att ställa höga krav på laglydnad och lämplighet då det gäller anställda hos ett låssmedsföretag. Vi anser dock inte att det kan betraktas som ett samhällsintresse av den vikt som gäller beträffande larm- installationsföretag och bevakningsföretag. Låssmedsföretagens roll i det brottsförebyggande och brottsbeivrande arbetet måste anses som mer begränsad. Skälen för en författningsreglerad registerkontroll är enligt vår mening inte så starka att bestämmelser om detta bör införas. I denna del vill vi tillägga två saker. Om man skulle genomföra en reform avseende låssmedsföretagen borde det enligt vår upp- fattning i första hand övervägas att införa en tillståndsprövning lik- nande den som gäller för larminstallationsföretag. Om det emeller- tid skulle anses föreligga skäl att införa en författningsreglerad registerkontroll har regeringen enligt vår bedömning befogenhet enligt 10 § lagen om belastningsregister att i förordning föreskriva att uppgifter om brott ska lämnas ut om det begärs av ett låssmeds- företag i fråga om den som företaget avser att anställa. 6.7.2Finansiella företag – banker m.fl. Vi har i avsnitt 3.6.1 redogjort för registerkontroll enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling och konstaterat att lagens krav på registerkontroll hos försäkringsförmedlare innebär en särreglering i jämförelse med andra personer som ska anställas i finansiella företag. Det kan diskuteras om det är motiverat att införa en reglerad möjlighet för utökad registerkontroll inom andra delar av den finansiella sektorn så som exempelvis banker och försäkringsföretag. Att införa registerkontroll avseende arbetssökande inom bank- och finanssektorn skulle ligga i linje med kontrollkravet avseende försäkringsförmedlare. Finans- och försäkringsverksamhet är också en bransch där det enligt vår intervjuundersökning är särskilt vanligt att registerkontroll utförs. Banker och andra företag med finansiell verksamhet har en central uppgift i det finansiella systemet. De bedriver en från allmän syn- punkt viktig verksamhet. Att rörelsen bedrivs på ett tillfreds- ställande sätt är av betydelse för kapitalförsörjningen i samhället och för stabiliteten i betalningssystemet. Även för insättare och övriga konsumenter är det av intresse att bankverksamheten sköts på ett korrekt sätt. Oron för systemstörningar har traditionellt varit störst för betalningsväsendet. I och med att betalningar ingår som ett led i nästan varje ekonomisk transaktion skulle ekonomin självfallet störas allvarligt om betalningar inte kunde göras genom över- föringar mellan inlåningskonton i skilda banker. Det är mot denna bakgrund viktigt att olämpliga personer förhindras att utöva in- flytande över en banks verksamhet. Banklagstiftningen innehåller därför bestämmelser om prövning av lämpligheten hos dem som ska äga större poster aktier eller andelar i en bank, eller som ingår i ledningen för en bank. Motsvarande synpunkter som avseende bankerna kan anläggas på exempelvis värdepappers- och försäkringsområdena. Även om inte skyddsintressena är identiska med bankområdets, är skydds- behovet stort, vilket illustreras av att lagstiftaren funnit det ange- läget att ingående reglera verksamheterna, bl.a. genom lämplighets- prövning avseende personer i ledande ställning inom företaget eller större ägare. Även dessa sektorer påverkar samhällslivet och sam- hällsekonomin i viktiga avseenden. Till detta kommer att konsu- menternas intressen ska tas tillvara. Framförda synpunkter på behovet av reglering Under remissbehandlingen av betänkandet Integritetsskydd i arbets- livet (SOU 2009:44) motsatte sig Bankinstitutens Arbetsgivare- organisation om förbud mot registerkontroll. Organisationen angav bl.a. att det kunde medföra allvarliga negativa konsekvenser för allmänhetens förtroende för de finansiella syste- men om arbetsgivare inom den finansiella sektorn skulle vara för- hindrade att undersöka brottslig belastning inför en anställning. Vidare pekade man på bankernas möjlighet att säkerställa sam- hällets betalningsströmmar. Som vi beskrivit i avsnitt 5.4.1 har även Försäkringsbranschens uttryckt att försäkringsföretagen har ett behov av att kunna utföra registerkontroll inför anställning. Detta sammanhänger bl.a. med att Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (EIOPA) har beslutat om förbere- dande riktlinjer som ska säkerställa en mer enhetlig tillsyn till dess att regelverket enligt Solvens-II har trätt i kraft. Enligt artikel 42 i direktivet ska försäkringsföretagen göra en lämplighetsprövning avseende ledande befattningshavare och dem som utför centrala funktioner. kommer genom genomförande- åtgärder precisera kraven och vilka funktioner det är som ska om- fattas (artikel 50). EIOPA:s förberedande riktlinjer vänder sig till tillsynsmyndigheterna, och har fattat beslut om att följa dessa. Av riktlinjerna framgår bl.a. att tillsynsmyndig- heten bör se till att försäkringsföretagen säkerställer att försäk- ringsföretaget, när det bedömer om en person uppfyller kraven på gott anseende, tar hänsyn till bl.a. eventuella kriminella aspekter. Vi vill i det sammanhanget påpeka att, i den mån riktlinjerna inte skulle komma att vara förenliga med ett principiellt förbud för arbetsgivare att inhämta registerutdrag, det är förbudet som har företräde. Detta förhållande måste som tidigare framhållits beaktas vid införandet av Solvens-II direktivet i svensk rätt. Den finansiella sektorn utgör som nämnts en viktig allmän sam- hällsfunktion och det kan därför i enlighet med våra allmänna överväganden i avsnitt 6.6.1 finnas skäl för registerkontroll.