sou · H2B353 · 2014-07-30 00:00:00 — Kommuner och vattenproducenter upplever att de inte har någon definierad myndighet eller part att vända sig till för information kring material och produkter inför upphandling och installations- 4 Se bland annat debattartikel i (). Fastighetsägarna, HSB, Byggindustrier, och Svenskt Vatten, Så skyddar vi dricksvattnet bättre, samt remissvar från branschorganisationer i anslutning till Kemikalieinspektionens redovisning av regeringsuppdraget om bisfenol A vid renovering av dricksvattenrör (Regeringsbeslut 2012- 04-12, dnr M2012/1035/Ke). Problemen kan också vara betydande för enskilda bygg- herrar och fastighetsägare som vill veta vilken typ av produkter som kan bedömas som hälsomässigt säkra att installera. Staten ställer krav på att vattnet ska vara hälsosamt och rent, men avstår från att normera vad det rent praktiskt ska innebära i termer av lämpliga material- och produktval. Delvis som en konsekvens av den svenska modellen med funktionskrav har vid sidan av det befintliga typgodkännandesystemet inom byggbranschen utvecklats egna bedömningssystem för byggmaterial, vilket även inkluderar material i kontakt med dricksvatten. Bedömningssystemen BASTA, Byggvarubedömning och SundaHus5 har dock olika regelverk och förhåller sig på olika sätt till den vetenskapliga grunden för mätning av påverkan på dricksvattnet. De är heller inte ackrediterade och saknar därmed en oberoende granskning. Inget av de system som används i har regler och gränser som går att relatera till dricks- vattendirektivet och de gränsvärden som anges där. Utredningen lämnar i delbetänkandets avslutande kapitel, för sin del och mot bakgrund av direktivens utformning, bedömningar och förslag om vad som behöver göras för svenskt vidkommande. byggregler innehåller föreskrifter och allmänna råd om tappvatten. Funktionskrav anges, som att tappvattnet då det kommer ur kranen ska vara hygieniskt, säkert och tillräckligt. Ett undantag från denna allmänna bild gäller de nya allmänna råden beträffande bly, som ger riktvärde för halter i vatten och anvisning om mät- metodik.6 De allmänna råden innebär ökad tydlighet avseende halter av bly som löses ut i vatten, vilket efterfrågats av tillverkare, lever- antörer och användare. Det innebär dock att man öppnar för otydlighet beträffande vilken metod som ska användas för att fastställa detta. har angivit kvalitetskrav för en rad parametrar, bland annat avseende hur mycket bly dricksvatten får innehålla. Det är dock oklart om och i så fall på vilket sätt gränsvärden angivna under 5Se vidare avsnitt 6.3. 6Allmänna råd till avsnitt 6:62 i föreskrifter (BFS 2014:3) om ändring i verkets byggregler (2011:6) – föreskrifter och allmänna råd. dricksvattenlagstiftningen får genomslag inom ramen för typgodkän- nandesystemet. De produkttest som sker inom typgodkännandesystemet kommer att fastställas bland annat med utgångspunkt från allmänna råd då det gäller installationer för tappvatten. I de allmänna råden hän- visas dock till olika testmetoder, såväl en äldre metod som den som används inom ramen för 4MS-arbetet. De allmänna råden hänvisar även till att alternativa metoder kan användas, om de visar att före- skriftens krav uppfylls, dvs. att ohälsosamma koncentrationer bly inte ska kunna lösas ut.7 Den flexibilitet som angivandet i de allmänna råden av flera alternativa metoder innebär, kan skapa onödig otydlighet men även betydande frihetsgrader, för marknadens aktörer. I konsekvens- bedömningarna och diskussionen av att olika metoder kan användas, utgår de allmänna råden inte heller i första hand från att viss eller vissa metoder ger ett mer rättvisande värde än andra med avseende på folk- hälsa och svenska förhållanden. Utgångspunkten är snarare att medge den flexibilitet som företagens marknadsinriktning, exportbehov eller svårighet att uppnå givet riktvärde kan motivera genom att anvisa olika och resultatmässigt föga jämförbara metoder.8 Resultatet kan således bli att företagens åtaganden för denna typ av produkter även fortsättningsvis måste ske utan det mer normativa stöd från svenska myndigheter som i vart fall andra aktörer (kommuner, byggherrar och fastighetsägare) efterfrågat i olika sammanhang. Diskussionen ovan till trots, kan det ändå bedömas som positivt att genom de nya allmänna råden valt ett tydligare förhållnings- 7NKB 4 är ett produkttest som tillämpats och som anges i allmänna råd. Testet utgår från exponering i syntetiskt vatten och är därmed inte jämförbart med verkliga förhållanden och verkligt dricksvatten. gränsvärden inom ramen för dricksvattenföreskrift (i dricksvatten) och rikt- värden i byggregler (i vattnet fr.o.m. , jfr. NKB 4-testets tidigare gällande värde om ) är därmed inte kompatibla vad avser nivåer och inte heller mätmetoder. Se vidare (2014), Konsekvensutredning BBR 2014 avseende byggregler, EU-anmälan. De nya allmänna råden medger att bland annat det alternativa testet SS-EN 15664 används, en europeisk standard, vilket överensstämmer med förfarandet inom det samlade arbete som görs av vissa medlemsstater, 4MS. Det senare bedöms enligt aktuella forskningsrön bättre spegla materialens långtidseffekter och säger därmed mer om verkliga förhållanden. Testförfarandet enligt NKB 4-metoden för hittills- varande typgodkännande har i forskningsstudier bedömts ha stora brister, som låg repeter- barhet, bristande överensstämmelse med dricksvattendirektivets gränsvärde för bly samt ett testvatten som sannolikt inte motsvarar ett worst-case (, L. Methods for assessment of lead release from brass to drinking water. Swerea KIMAB/, 2012). 8Boverket (2014). Konsekvensutredning BBR 2014 – Ändring av byggregler – avsnitt 6. EU-anmälan , s. 88–94. sätt beträffande bly än då det gäller andra metaller, plaster och organiska föreningar m.m. Bakgrunden är att bly utgör ett ämne där de negativa hälsoeffekterna varit kända , där åtskilliga forsk- ningsresultat föreligger och där riskbedömningarna också successivt skärpts. anger i bakgrunden till de allmänna råden om installationer för tappvatten, att det inte i byggreglerna funnits några föreskrifter eller allmänna råd om bly för produkter eller material i kontakt med dricksvatten, t.ex. blandare. Man konstaterar att branschen typgodkänner sådana produkter. I Statens planverks regler för blandare var gränsvärdet för att få typgodkänna produkter i kontakt med dricksvatten. Nuvarande typgodkännande baseras vanligen på NKB 4-metoden där värdet också finns. De baseras således på en närmare metod med produktregler utfärdade av Den Nordiske Komité for Bygningsbestemmelse (NKB). Myndig- heten konstaterar vidare att dricksvattenvärdet för bly har minskat sedan Statens planverks godkännanderegler var aktuella, medan ingen förändring skett för värdet av bly vid typgodkännande av tappställen.9 Ovanstående exempel är naturligtvis inte typiskt för det offentliga åtagande som gäller för material och produkter i kontakt med dricks- vatten och hur detta hanteras av svenska myndigheter. Bly har givits betydande uppmärksamhet genom myndigheternas intresse, mångåriga forskningsinsatser och inte minst genom allt mer aktiva tillverkare och leverantörer som har som målsättning att fasa ut ämnet helt. Miljömålsberedningen konstaterar för sin del att blyhalterna i recipienterna har varit relativt oförändrade , trots att användningen av bly minskat kraftigt i samhället till följd av att ämnet förbjudits i vissa produkter.10 Det kan ändå vara illustrativt att diskutera hur bly, ett välkänt toxiskt ämne som används i många dricksvattenrelaterade produkter, inom rådande kan hanteras aktivt eller mer passivt från myndigheternas sida. För övriga ämnen och produkter är situationen mer entydig – här har marknaden en ännu större del av ansvaret för att säkra folkhälsan, åtminstone i och de länder inom unionen som valt denna linje. 9Ibid., s. 88 och (2014). Konsekvensutredning BBR 2014 – Ändring av byggregler (BBR), , s. 127. Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten. Del- betänkande av Miljömålsberedningen. Förutom den mer övergripande frågan om hur stort det offentliga åtagandet bör vara, finns skäl att diskutera ansvarsfördelningen i den rollfördelning som f.n. gäller mellan de centrala myndigheterna. Utredningen har som tidigare nämnts tagit upp ändamålsenligheten i de roller och det ansvar som finns mellan de berörda centrala myndig- heterna, i första hand , och . Figur 1 nedan ger en översiktlig bild över de olika regelverk som rör material i kontakt med dricksvatten och de myndigheter och aktörer som på olika sätt ansvarar för eller berörs av regelverken. I bilaga 3 finns en tabell som på ett mer detaljerat sätt beskriver vilka krav som ställs i regelverken och vilken roll de olika myndigheterna och aktörerna har. Figur 1 Regelverk och aktörer angående material i kontakt med dricksvatten1 1 Linjerna står för styrande regelverk och pilarna visar vilken aktör regelverket riktar sig mot. Byggprodukt- förordningen är inte tillämplig på byggprodukter som kommer i kontakt med dricksvatten, men kan bli det om en harmoniserad standard eller en europeisk teknisk bedömning tas fram. Myndigheternas egna och mer allmänna bedömning av detta är att deras ansvarsfrågor rörande material i kontakt med dricksvatten i huvudsak är tydliga. Enskilda frågor kan visserligen hanteras utifrån olika regelverk, som visades i fallet med att i åtgärda före- komsten av bisfenol A i tappvattensystemen. Det är dock snarare ett uttryck för regelverkens inneboende flexibilitet, än att det kan tas som intäkt för att myndigheterna har överlappande ansvarsområden. Frågan gäller inte unikt dricksvattenområdet, även inom andra politik- områden kan frågor hanteras utifrån skilda regelverk och med insatser från olika berörda förvaltningsmyndigheter. Det ger möjligheter att på ett så riktat sätt som möjligt ta sig an uppmärksammade problem och frågor utan att åtgärderna blir för ingripande i andra och mer oönskade avseenden. Från omvärlden efterfrågas ofta ökad tydlighet från myndigheterna då det gäller vilka typer av material och produkter som kan möta de uppsatta hälsokraven och därmed lämpar sig för olika typer av installationer. I detta sammanhang har även värdet av spårbarhet betonats för de material och produkter som används, så att verifiering av deras lämplighet kan ske i ett längre tidsperspektiv. Den modell för myndighetsansvar som tillämpas i och inom stora delar av EU innebär dock, som tidigare redovisats, att av samhället uppsatta funktionskrav ska mötas av marknaden vad gäller säkerheten för material och produkter. Endast undantagsvis, som med bly, anger myndigheterna rikt- och gränsvärden som stöd för provningsorgan m.fl. Utredningen har uppfattat att även rikt- och gränsvärdessättningen förknippas med viss otydlighet då det gäller sådana värden satta under olika regelverk, där olika typer av (eller brist på) metodangivelser inom regelverken kan skapa osäkerhet. Det är inte alltid entydigt reglerat huruvida tester och provtagning ska avse halter i material, migrerande mängder av vissa ämnen från materialet eller halter i det vatten som distribueras, oavsett källa. nya allmänna råd avseende bly ger ökad information om möjlig testmetodik för just denna metall, men även här föreligger oklarhet beträffande lämplig metod, vilket utredningen diskuterat tidigare. Det är också oklart hur metodråd förhåller sig till de metoder som ska möta livsmedelslagstiftningens gränsvärdesangivelser, där de senare t.ex. relaterar till ett genomsnittligt veckointag av dricksvatten. Regel- verken ger allmänt sett utrymme för att skilda metoder kan användas, t.ex. inom typgodkännandet, vilket gör märkningen svårbedömbar. Utredningen återkommer i det avslutande kapitlet till frågan om ett mer aktivt arbete från svenska myndigheter i metod- och analysfrågan. I följande avsnitt diskuteras kortfattat de ansvarsfrågor och gräns- snitt som gäller för produktions- och distributionsanläggningar respektive för fastigheter. De byggnadsverk som ingår i vattenverk och distributionsanlägg- ningar som utgör distributionskedjan innan anslutningspunkten i en fastighet regleras under plan- och bygglagstiftningen.11 Dricksvattenproduktionen styrs av delar av livsmedelslagstift- ningen, som är målstyrd. Den innebär att producenter och distributö- rer ska säkerställa att dricksvattnet är hälsosamt och rent samt upp- fylla de föreskrivna parametervärdena som finns i dricksvattenföre- skrifterna. Parameterkraven måste uppfyllas i såväl vattenverket som distributionsanläggningen, fram till den s.k. förbindelsepunkten till en fastighet, för att producenterna och distributörerna ska ha fullgjort sina skyldigheter enligt föreskrifterna. reglerar således inte själva fastighetsinstallationerna för tappvatten.12 Svenskt Vatten har i en inlaga till utredningen betonat att ansvaret för att produktionsanläggningar och ledningsnät förnyas och under- hålls vilar på producenterna och distributörerna av dricksvatten, dvs. huvudmän och berörda kommuner. Ansvaret gäller även för den eventuella påverkan som bygg- och renoveringsmaterial i vattenverk och distributionssystem kan ha på dricksvattnets kvalitet. Från huvudmännen anges att det kan handla om cementbruk och betong i filterbassänger och reservoarer, injekteringsmedel, lagnings- och fogmassor, olika rörmaterial och rörrenoveringsmaterial, material i pumpar, kopplingar, rörkrökar, ventiler m.m. Svenskt Vatten bedömer att det behövs regler som säkerställer att sådana material som kommer i kontakt med dricksvatten inte läcker ut ämnen som kan innebära risker för människors hälsa. 11Med byggnadsverk avses, enligt 1 kap. 4 § (2010:900) byggnad eller annan anläggning. 16 § dricksvattenföreskrifterna och artikel 6.2 i dricksvattendirektivet. I skäl 22 till direktivet anges att kvaliteten på dricksvattnet kan påverkas av fastighetsinstallationerna. Det konstateras att varken ansvaret för fastighetsinstallationerna eller ansvaret för underhållet för dessa alltid åligger medlemsstaterna. Regelverket bör enligt Svenskt Vatten bygga på försiktighets- principen och på omvänd bevisbörda, där tillverkare och leverantörer har bevisbördan för att det inte innebär risker. Kvalitetskraven bör enligt Svenskt Vatten fastställas på EU-nivå, med standardiserade eller reglerade metoder.13 När det gäller egenskaper hos material i kontakt med dricksvatten och deras påverkan på dricksvattnets kvalitet regleras produkter och material som ingår i de fasta tappvatteninstallationerna, från för- bindelsepunkten i en fastighet till dess vattnet lämnar tappstället (inklusive tappställets fasta eller semiflexibla tilläggsinstallationer, filter på tappkranar, osv.) av plan- och bygglagstiftningen och framför allt byggregler. Om dessa produkter och installationer påverkar dricksvattenkvaliteten så att parametervärdena i dricks- vattendirektivet inte uppfylls har producenter och distributörer ändå uppfyllt sina skyldigheter enligt dricksvattenföreskrifterna. Fastig- hetsägaren ska dock informeras om att det finns behov av åtgärder. Som nämnts i avsnitt 4.2.2 reglerar dricksvattenföreskrifterna således inte själva fastighetsinstallationen, utan ansvaret för vattnets kvalitet övergår till fastighetsägaren efter förbindelsepunkten. Största kvalitetsproblemen uppges finnas just i fastigheter. Volymer och dimensioner är där mindre än i produktionsanläggningar och stamnät, vilket innebär att vattnet i ökad grad exponeras för de aktuella materialen. Därmed ökar eventuella risker för att hälso- effekter ska uppstå. Ytterst ansvariga för dessa installationer är bygg- herrar och fastighetsägare. Antalet fastighetsägare är mycket stort med betydande variation i kunnandet då det gäller att säkerställa hälsokraven vid upphandling och installation av de aktuella pro- dukterna. myndighetskrav gentemot branschen kan i sammanhanget uppfattas som hårda i ett europeiskt sammanhang, funktionskraven anger som tidigare nämnts inga riktlinjer för olika typer av produkter (undantaget bly), vilket leder till ett kunskapsbehov som behöver täckas. 13 Svenskt Vatten (2014). Pm till utredningen, . I kapitel 4 har de regelverk som på olika sätt reglerar material som kommer i kontakt med dricksvatten behandlats. En följd av att flera regelverk är tillämpliga är att flera myndigheter utövar tillsyn och kontroll över att reglerna följs. Tillsyn och kontroll utgör viktiga myndighetsuppgifter som i hög grad kan bidra till målupp- fyllelsen, dvs. att minska förekomsten av material som i kontakt med dricksvatten kan öka riskerna för ohälsa. Utredningens direktiv anknyter också till att flera aktörer framfört att det behövs förtydliganden kring de olika myndigheternas ansvar för lag- stiftning och tillsyn.14 Utredningens uppdrag kring fördelningen av ansvar mellan myndigheterna berör således också i hög grad de till- synsvägledande och kontrollerande verksamheterna. Utformningen av en effektiv tillsyn och kontroll beträffande material i kontakt med dricksvatten relaterar dock till andra och ofta betydligt mer omfattande tillsyns- och kontrolluppgifter hos berörda myndig- heter och bör därför ses i ett större sammanhang. Utredningen ger i detta skede i första hand en allmän överblick kring de problem och utvecklingsbehov som diskuterats inom till- synsområdet, bland annat avvägningen mellan statliga och kommunala tillsynsuppgifter. En mer samlad syn på myndigheternas tillsyns- och kontrollarbete kring dricksvattenfrågorna planeras inför utredningens slutbetänkande. 9.3.1Tillsyn och kontroll under olika regelverk Då det gäller plan- och bygglagstiftningen ansvarar den kommunala över att byggherren fullgör sina skyldigheter enligt den lagstiftningen, bland annat bestämmelserna om tekniska egenskaper.15 För sådana byggåtgärder som är lovpliktiga eller anmälningspliktiga och som därmed omfattas av plan- och bygg- lagstiftningens kontrollsystem, kontrollerar att byggherren följer gällande krav. En viktig grund för att byggnads- nämndernas tillsyn ska uppnå avsedda resultat är en väl fungerande tillsynsvägledning, med definierade ansvarsförhållanden hos de centrala myndigheterna. Ett område där sådan vägledning enligt 2013:75, s.16. 158 kap. 2 § plan- och byggförordningen. Kommuner och Landsting kan behöva tydliggöras är tillsynsvägledningen vid uppförande av nya anläggningar för dricks- vattenproduktion.16 kontrollerar endast ett visst konkret byggnadsverks utformning och tekniska egenskaper. Det är då en fråga om byggnadsverket uppfyller kraven. bedömning avser inte om en byggprodukt generellt är olämplig i sig. En och samma byggprodukt kan vara lämplig i ett byggnadsverk men olämplig i ett annat. Ansvaret för tillsynsvägledning beträffande finns hos Boverket.17 har också ett till- synsvägledningsansvar inom länet.18 Ansvaret för stöd och vägledning för miljö- och hälsoskydds- nämndens kontroll av att dricksvattenföreskrifterna följs finns hos Livsmedelsverket.19 samordnar kommunernas verk- samhet och ger dem stöd, råd och vägledning.20 Kemikalie- inspektionen ansvarar i sin tur för tillsynsvägledning om kemiska produkter enligt kemikalielagstiftningen.21 har ansvar för tillsynsvägledning inom länet.22 Det är således inte en myndighet som ansvarar för tillsynsvägledning, ansvaret berör flera olika myndig- heter och följer av vilket regelverk en fråga kan avse. I kapitel 10 åter- kommer utredningen till frågan om utökat råd och stöd och betydelsen av att det bör finnas en nationellt samordnande myndighet då det gäller frågor om material i kontakt med dricksvatten. ansvarar för tillsynen över att bestämmelserna om lämplighet följs beträffande byggprodukter som kommer i kontakt med dricksvatten.23 En byggprodukt, som inte omfattas av bygg- produktförordningen, får endast säljas i för avsedd använd- ning om den är lämplig.24 får i det enskilda fallet besluta om det föreläggande eller förbud som från skyddssynpunkt behövs för att bestämmelsen ska följas.25 Bestämmelserna infördes efter förslag av . Tillsyn över det icke har- moniserade byggproduktområdet upphörde i och med att plan- och 16Sveriges Kommuner och Landsting (2014). Skrivelse till utredningen . 173 § 4 förordningen (2012:546) med instruktion för . 188 kap. 13–14 §§ plan- och byggförordningen. 192 § förordningen (2009:1426) med instruktion för och 29 § livsmedels- förordningen (2006:813). 2028 § livsmedelsförordningen. 213 kap. 6 § miljötillsynsförordningen (2011:13). 22Ibid., 3 kap. 16 §. 238 kap. 5 a § plan- och byggförordningen. 248 kap. 20 § andra stycket . 25Ibid., 11 kap. 25 §. byggförordningen (2011:338) trädde i kraft . reglerades detta i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. menade i sammanhanget att det var angeläget att det fanns en möjlighet att ingripa mot försäljning av byggprodukter som inte var lämpliga för avsedd användning. I praktiken skulle, enligt , tillsyn och ingripande av resurs- skäl rimligen endast avse produkter som var direkt olämpliga.26 I förarbetena till de nya bestämmelserna görs ingen närmare bedöm- ning av tillsynens omfattning.27 Enligt uppgift från utövar verket ännu ingen aktiv tillsyn med stöd av bestämmelsen.28 Om det skulle saluföras en byggprodukt på marknaden som är uppen- bart olämplig har dock verket möjlighet att ingripa, under förut- sättning att det är förenligt med . tillsynsansvar gäller byggprodukter som varaktigt ingår i byggnader och andra anläggningar. Det omfattar således bygg- produkter i bland annat vattenverk, reservoarer, ledningsnät och fastighetsinstallationer för tappvatten. I förarbetena till de nya bestämmelserna anges att begreppet tillsyn används i även i de fall där det är marknadskontroll som avses.29 I marknadskontrollplan framgår tydligt att marknadskontrollen i första hand avser byggprodukter som omfattas av byggproduktförordningen och annan harmoniserad sektorslag- stiftning, t.ex. hissar och vissa värmepannor. utövar också marknadskontroll enligt produktsäkerhetslagen. Däremot saknas information om nya tillsynsansvar beträffande bygg- produkters lämplighet i kontrollplanen. För nämnda områden be- driver såväl proaktiv som reaktiv marknadskontroll.30 omfattade proaktiva verksamhet tre projekt. De avsåg marknadskontroll av cement, asfalt och brandvarnare.31 avser i första hand att utföra marknadskontroll av förtill- verkade reningsanläggningar, fönster, ballast för infrastruktur och pelletseldade kaminer.32 26Boverket (2012). Anpassning av svensk rätt till EU-förordningen om harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter, Regeringsuppdrag, Rapport 2012:1, s. 104–106. 2012/13:93, s. 33. 28Uppgift lämnad av , , . 2012/13:93, s. 30. 30Boverket (2013). Marknadskontrollplan 2014, , dnr 1110-4841/2012. 31Boverket (2014). Uppföljning av marknadskontrollplan 2013, , dnr 1110-1734/2014. 32Boverket (2013). Marknadskontrollplan 2014, , dnr 1110-4841/2012, s. 9. Utredningen har övervägt möjligheten att föreslå att marknads- kontroll av byggprodukter som kommer i kontakt med dricksvatten bör prioriteras i kontrollarbetet. De nationella reglerna om bygg- produkters lämplighet är s.k. tekniska regler som kan innebära handelshinder. Förutom att sådana regler ska anmälas till Europeiska kommissionen och medlemsstaterna33 innan de beslutas, finns det särskilda bestämmelser om hur man ska agera när man ska tillämpa nationella tekniska regler. Syftet med dem är att se till att principen om ömsesidigt erkännande tillämpas korrekt i varje enskilt fall.34 Principen om ömsesidigt erkännande innebär att en produkt som inte uppfyller alla krav som svenska tekniska regler ställer ska få säljas i om den har sålts lagligt i en annan medlemsstat. Medlemsstaten får bara avvika från denna princip i vissa undantags- situationer, t.ex. för att skydda människors hälsa. För att ska kunna ingripa mot försäljning i av byggprodukter som godtas i andra medlemsstater, och hävda att dessa inte får användas här, måste således ha mycket goda skäl.