sou · H2B339 · 2014-06-18 00:00:00 — När endast hjälp ges ska uppgifterna dessutom göras tillgängliga endast under det korta moment när enskilda ges service, t.ex. för att få sin dator att fungera tillsammans med en myndighets e-tjänst eller att få beskri- vet hur uppgifter fylls i och i övrigt hanteras för att e-tjänsten ska fungera. De uppgifter som i en hjälpsession utbyts mellan den som ger och den som tar emot hjälp saknar normalt betydelse för såväl myndighetens verksamhet som från offentlighetssynpunkt. Statistiska uppgifter och information för planering, utveckling och förbättring av sådan verksamhet hör inte hit utan endast vad användare av en hjälptjänst berättar och visar för att myndigheten ska kunna se och förstå användarens problem och hjälpa till rätta. Uppgifter som en myndighet som tillhandahåller en hjälptjänst an- vänder för annat än att hjälpa en användare torde ges ett tillräckligt skydd genom befintliga regler om sekretess. Behovet av skydd kan således begränsas till uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden i myndighets verksamhet för att tillhandahålla service. finns det emellertid knap- past skäl att införa en tystnadsplikt för sådana uppgifter vid varje samtal eller skriftväxling – t.ex. chat – mellan en hjälpsökande och en befattningshavare i en myndighets funktion för att ge hjälp. Muntlig hjälp har getts av myndigheter via telefon, utan att något särskilt behov av sekretess motsvarande det för en växeltelefonist ansetts föreligga. Detsamma gäller för hjälp via e- post. Vad som är nytt och kan anses ge den hjälpsökande en befogad förväntning att uppgifter inte röjs är de elektroniska förvar som myndigheter inför på bred front och som präglas av att ingen annan än innehavaren ska få ta del av den nyttoinformation54 som finns där. När uppgifter som en användare har i sitt elektroniska förvar överförs till en hjälptjänst – t.ex. i form av skärmbilder – ger en av- vägning mellan skälen för respektive mot en sekretessreglering vid handen att det inte finns hinder mot sekretess om det krävs för att användare av elektroniskt förvar ska känna sig trygga och ta emot den hjälp som myndigheter erbjuder via hjälptjänster. En sådan sekretessreglering för uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden bör begränsas till myndighets verk- samhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst för elektroniskt förvar. Bara sådan hjälp som avser uppgifter i ett elek- troniskt förvar, som lämnas genom överföring från elektroniskt 54 Se angående detta begrepp, avsnitt 3.2. förvar till en hjälptjänst samt andra uppgifter som lämnas i sam- band med en sådan överföring, omfattas därmed av förslaget. Med hänsyn till att det normalt saknas insynsintresse beträffande sådana uppgifter, till skillnad från statistiska uppgifter och information om planering, utveckling och förbättring av sådana verksamheter, bör en absolut sekretess kunna föreskrivas. Redan risken för att en sådan uppgift skulle kunna komma att lämnas ut efter en sekretess- prövning skulle kunna förmå enskilda att avstå från att använda tjänsten. Finns ingen tystnadsplikt föreskriven genom sekretess kan verksamhet av detta slag antas bli utkontrakterad till privaträttsliga subjekt för att kunna införa en tystnadsplikt genom avtal, vilket kan ske utan någon begränsning till vissa uppgifter. Den reglering delegationen föreslår innebär således i allt väsentligt en tystnadsplikt för personal i hjälptjänster som är till för elektroniskt förvar. Förslaget medför emellertid också att en handling som alltjämt finns kvar, i en myndighets verksamhet för att tillhandahålla service genom en sådan hjälptjänst, inte behöver lämnas ut som allmän handling om den endast innehåller uppgifter om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden. En sådan bestämmelse om sekretess för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, i myndighets verksamhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst för elektroniskt förvar, föreslås, som en ny 5 a § i 40 kap. OSL. Någon generell sekretess för uppgifter i hjälptjänster föreslås alltså inte utan endast ett kom- pletterande skydd för elektroniskt förvar i verksamhet för att till- handahålla hjälptjänster som har till syfte att underlätta använd- ningen av sådant förvar. Uppgifter som den myndighet som tillhandahåller hjälptjänsten använder även för annat än att på den enskildes begäran tillhanda- hålla service, som avser en hjälptjänst för elektroniskt förvar, om- fattas inte av sekretessen. För sådana uppgifter torde ett tillräckligt skydd ges genom befintliga regler om sekretess. Denna begräns- ning avses framgå genom att sekretessen föreslås gälla endast i verksamhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst för elektroniskt förvar. Delegationens bedömning: Sekretess för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i myndighets verksamhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst för elektroniskt förvar, bör kunna tillämpas även om förvaret finns hos den hjälpsökande eller tillhandahålls av ett privaträtts- ligt subjekt. Som framgått av avsnitt 3.3 har delegationen valt att använda uttrycket elektroniskt förvar, i stället för eget utrymme, i syfte att knyta an till bestämmelsen i 4 kap. 8 § , där ansvar för intrång i förvar föreskrivs för den som olovligen bryter brev eller telegram eller eljest bereder sig tillgång till något som förvaras förseglat eller under lås eller eljest tillslutet. I motiven till den numera upphävda datalagen förklarade departementschefen att den som gör sig skyldig till obehörigt förfarande med ADB-material ibland kan straffas enligt , bl. a. för intrång i förvar. på- pekade departementschefen att obehöriga förfaranden var möjliga utan att förfarandet blev åtkomligt enligt då gällande bestäm- melser.55 Frågan om data kan ses som något tillslutet i paragraf- ens mening har övervägts av , som för- klarade att data får anses vara fysiskt inneslutna om en diskett förvaras i ett förslutet kuvert eller om dator och terminaler är in- låsta. Däremot fann utredningen att det fick anses mer tvivelaktigt om elektroniska förslutningar såsom lösenord eller kryptering kan anses medföra att förvaringen sker tillslutet.56 Vår avsikt med denna genomgång av bestämmelsen om intrång i förvar har inte varit att söka klarlägga straffansvarets gränser utan att undersöka möjligheten att knyta an till vad som får anses vara en allmän uppfattning om gränser i it-miljö: Enskilda kan ha ett förvar som andra inte obehörigen får tränga in i såväl 55Se vidare prop. 1973:33 s. 104. Straffansvar för dataintrång infördes därvid, först i den då gällande datalagen och sedermera i 4 kap. 9 c § . Visserligen skulle 9 c § tillämpas endast när 9 § inte var tillämplig. I praktiken synes det emellertid inte ha prövats i vilken mån ett intrång i förvar kan föreligga i it-miljö. En annan uppfattning än den i prop. 1973:33 redovisade har också kommit till uttryck i SOU 2013:39 s. 339, nämligen att bestämmelsen om intrång i förvar skulle ta sikte på att bereda sig tillgång till något fysiskt eller materiellt som förvaras förseglat eller under lås eller på annat sätt tillslutet, exempelvis att bereda sig tillgång till ett brev, doku- ment eller en annan handling genom att bryta upp en låst skrivbordslåda. fysiskt, genom att användaren har sin dator inlåst i ett rum och förvarar sina uppgifter där, som logiskt skyddat genom att data i användarens via nät uppkopplade dator omgärdas av brandväggar och skydd genom lösenord, krav på e-legitimation eller annat liknande som ska hindra olovlig åtkomst till användarens dator och det som finns i detta förvar. Utvecklingen har dessutom, som beskrivits beträffande elektroniskt förvar som myndigheter till- handahåller, gått dithän att virtuella utrymmen tillhandahålls åt enskilda så att de kan logga in där på ett säkert sätt, som andra inte får och inte heller ska kunna bereda sig tillgång till det som finns där; jfr s.k. molntjänster. Det redovisade synsättet bör kunna läggas till grund för delegationens förslag till sekretessreglering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, i myndighets verksamhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst för elektroniskt förvar. När uppgifter hanteras hos myndighet i dess verksamhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst för elektroniskt förvar bör ett skydd finnas även om förvaret finns hos den hjälpsökande, i dennes dator i form av t.ex. en elektronisk blankett. Som exempel kan nämnas samverkan med Min Pension i . Uppgifter om vilken pen- sion en individ (pensionssparare) kan förvänta sig finns hos olika aktörer. Uppgifterna omfattar såväl allmän pension som tjänste- pension och privat pension. Pensionssparare utgår från att utom- stående inte får del av dessa uppgifter. Samlad information om pension tillhandahålls därför av det privaträttsliga subjektet Min Pension i , i det följande Bolaget. De olika pensionsinstituten lämnar således information till en aktör som inte omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet. På en punkt bryts denna struktur emellertid igenom. Bolaget har gett i uppdrag att tillhandahålla Bolagets funktion för kundservice (Bolagets Hjälpfunktion). Inom ramen för denna funktion ges tillgång till uppgifter, som Bolaget har hämtat in enligt avtal med pensionssparare och förvarar åt dem, för att de via en webbtjänst ska kunna ta del av samlad information om sin pension. En pensionssparare som behö- ver tala med en befattningshavare för att få teknisk hjälp eller för att kunna förstå de uppgifter som finns där hamnar alltså i en hjälpfunktion som till följd av utkontraktering från Bolaget sköts av en myndighet; se följande figur som visar flödet av uppgifter. Uppgifter som på detta sätt lämnas ut av Bolaget (punkterna 3 och 4 i figuren) kommer alltså in till och blir all- män handling där. Det torde inte finnas tillräckliga regler om sekre- tess för att berörda handlingar ska kunna hållas hemliga om de be- gärs utlämnade med stöd av offentlighetsprincipen. Som framgått kan en handling dessutom bli att anse som allmän redan till följd av att en myndighet ges tillgång till den. Detta gäller oberoende av om tillgången utnyttjats så att uppgifterna har häm- tats till . Bolaget har därför, för att informa- tion ska tillgängliggöras för bara enligt avtal med pensionssparare, infört en särskild funktion på sin webbplats; Medgivande för supportåtkomst. Befattningshavare vid Bolagets Hjälpfunktion, som finns hos , får tillgång till uppgifter hos Bolaget endast via webbläsare och sökning kan bara ske genom att myndighetens befattningshavare manuellt anger en viss pensionssparares personnummer – ett nummer åt gången. Dessutom krävs att den aktuella pensionsspararen via tillfälligt (för av en eller ) har godkänt att kundtjänst får tillgång till pensionsspararens uppgifter. Dessa särskilda begränsningar har införts för att säkerställa pen- sionsspararens berättigade förväntningar att uppgifter om hans eller hennes pension inte lämnas som allmän handling till utomstå- ende.57 Den bestämmelse delegationen föreslår, om sekretess för upp- gift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i 57 Det finns inte några uppgifter hos om vilka pensionssparare som har lämnat ett tillfälligt samtycke . I praktiken behöver pensionsspararen sannolikt ha upplyst någon om att han eller hon lämnat ett i tiden aktuellt samtycke för att en begäran om att få ut en viss pensionssparares uppgifter inte ska bygga på en ren gissning om att samtycke finns. myndighets verksamhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst för elektroniskt förvar, bör kunna tillämpas även här. Avgörande för att ett elektroniskt förvar ska anses föreligga har beträffande myndighet ansetts vara att uppgifterna förvaras endast för teknisk bearbetning eller lagring, på sätt som anges i 2 kap. 10 § första stycket TF. Ett förvar av en enskilds uppgifter hos ett privat- rättsligt subjekt kan emellertid utformas något friare eftersom allmänheten oberoende därav inte har någon rätt att begära ut uppgifter som finns där. Avgörande vid tillämpning av den föreslagna sekretessbestäm- melsen – för att ett elektroniskt förvar ska anses föreligga hos ett privaträttsligt subjekt – bör alltså vara att uppgifter som finns i ett elektroniskt förvar inte avses komma till någon utomståendes kännedom; jfr redovisningen av bestämmelsen om straffansvar för intrång i förvar. Även uppgifter som lämnas till en myndighet, i verksamhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst för elektroniskt för- var, som lämnas från användarens förvar i dennes egen dator till den myndighet som tillhandahåller hjälpen bör omfattas av den före- slagna sekretessen. Det kan t.ex. vara fråga om en blankett med ett utkast till en handling som användaren håller på att färdigställa i sin dator för att ges in till en myndighet. Eftersom sekretessen föreslås vara avgränsad till myndighets verksamhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst för elektroniskt förvar, kommer även uppgifter som lämnas muntligen i sådan verksamhet att omfattas av skyddet, förutsatt att det är fråga om uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. 6.3.7Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Delegationens förslag: Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I offentlighets- och sekretesslagen finns också bestämmelser som begränsar den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrund- lagen (YGL). Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av TF och YGL har som huvudregel företräde framför Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § 1 TF samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 2 YGL). Det kan således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en sekretessbelagd uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter lämna en handling som den sekretessbelagda upp- giften framgår av till en journalist eller att själv publicera hand- lingen. I ett antal fall har emellertid även tystnadsplikten företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Denna rätt är då helt inskränkt. Som exempel kan nämnas att rätten, enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetslagen att meddela och offentliggöra uppgifter, har inskränkts i 40 kap. 8 § OSL såvitt avser bl.a. publicus och växeltelefonister samt för teknisk bearbetning och lagring av personuppgifter. I förarbetena till sekretesslagen (1980:100) angavs att det inte är möjligt att dra upp några fasta regler för när en begränsning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras. Varje gång en sådan fråga uppkommer måste flera faktorer beaktas. Det bör bl.a. beaktas om en uppgift har lämnats i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till ett ärende om myndighetsutöv- ning. I det förra fallet bör rätten att meddela och offentliggöra uppgifter normalt vara utesluten. När det gäller uppgifter av det senare slaget bör däremot meddelarfrihet oftast föreligga. Vidare kan den enskilda sekretessbestämmelsens utformning ge viss ledning. I fråga om sekretessbestämmelser utan skaderekvisit kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i någon mån sekretessbestämmelser med ett omvänt skade- rekvisit (prop. 1979/80:2 Del A s. 111). Den föreslagna sekretessbestämmelsen avser uppgifter som läm- nas i en slags förtroendesituation där en myndighet ger hjälp, utan att uppgifterna hänför sig till något ärende om myndighetsutöv- ning. Sekretessen föreslås dessutom vara absolut. Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör därmed ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Delegationen föreslår därför att 40 kap. 8 § OSL ändras så att 5 a § förs in i den uppräkning som ges av bestämmelser där tystnadsplikten inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. 6.4Funktioner för att sammanställa och presentera uppgifter Till de metoder som har utvecklats för att hjälpa enskilda – bland annat i deras kontakter med myndigheter – hör tjänster för att få uppgifter eller handlingar från olika organ presenterade efter att den aktuella informationen har samlats in till och blivit allmän handling hos en myndighet som tillhandahåller tjänsten. Dessa presentationstjänster, som översiktligt beskrivits i avsnitt 3.2, har definierats i E-delegationens Juridiska vägledning för verksamhets- utveckling inom e-förvaltningen, som en e-tjänst där en enskild kan få uppgifter eller handlingar från flera organ visade, efter att upp- gifterna eller handlingarna har kommit in till den som tillhandahål- ler tjänsten, utan att det som visas blir tillgängligt för annan. Syftet med dessa tjänster är att överbrygga de gränser mellan olika myndigheter som har tillkommit för traditionell miljö och som i vissa delar är svåra att förena med dagens nätverkssamhälle, där det är viktigt för enskilda att de inte upplever sig bollade mellan olika organ och att de kan få överblick över sina engage- mang. E-delegationen har därför verkat för att presentations- tjänster ska utvecklas. Lösningar har exempelvis tagits fram för att en enskild ska kunna få en översikt över sina mottagna och lämnade fullmakter (Mina fullmakter) och över sina ärenden hos myndigheter (Min ärendeöversikt). En myndighet som tillhanda- håller en sådan tjänst kan på olika sätt hämta in material, som finns hos ett eller flera andra organ, efter en visningsbegäran från en användare av en tjänst för att presentera uppgifterna. kan ske momentant, direkt från organ som har det be- gärda underlaget, men insamlingen kan också ske på förhand, antingen till den myndighet som tillhandahåller presentations- tjänsten eller till en annan myndighet som ges i uppdrag att förvara dessa handlingar.58 Den insamling som sker leder till att handlingar kommer in till myndigheten och därmed blir allmänna handlingar. Eftersom en- skilda inte vill använda en presentationstjänst om den för med sig 58 En insamling till en annan myndighet än den som tillhandahåller presentationstjänsten kan aktualiseras t.ex. för att det förvaringen sker ska kunna säkerställas att hand- lingarna förvaras endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning (2 kap. 10 § första stycket TF). att var och en kan få ut uppgifterna under åberopande av reglerna om handlingsoffentlighet, gallrar myndigheten – när så får ske – de insamlade uppgifterna efter att de har presenterats för an- vändaren. Sker sådan gallringen genast är sannolikheten liten för att uppgifterna lämnas ut som allmän handling; jfr avsnitt 6.3.3. En myndighets verksamhet för att presentera en sammanställning för en enskild av uppgifter som helt eller delvis har hämtats in från an- nan kan emellertid i vissa fall också ha en funktion så att vissa uppgifter behöver bevaras av den myndighet som tillhanda- håller tjänsten. Eftersom enskildas behov av samlad information rörande vissa förhållanden bryter igenom de myndighetsgränser utifrån vilka den offentliga förvaltningen är organiserad behöver det övervägas hur sådana tjänster ska kunna förenas med bl.a. reglerna om offentlig- het och sekretess. I detta sammanhang aktualiseras också ändringar i regeringsformen (RF), av vilka följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhål- landen (2 kap. 6 § RF). Det är visserligen frivilligt för en enskild att använda en sådan tjänst och hanteringen av personuppgifter kan därmed utformas så att den äger rum endast om den enskilde har lämnat sitt samtycke. Tjänsterna syftar emellertid regelmässigt till någon form av kartläggning av den enskildes förhållanden, så att en sammanställning av dem skapas. Sannolikt skulle användare uppleva sig bli kartlagda på det område där en presentationstjänst används, om materialet hade blivit tillgängligt för var och en som allmän handling. Att den eller de fullmakter som finns för en person hos en enda myndighet kan begäras ut som allmän handling är knappast känsligt, i vart fall inte i traditionell miljö där handlingarna måste sökas fram manuellt. Skulle det däremot gå att begära ut alla full- makter hos olika myndigheter som en person lämnat eller fått blir situationen en annan. På motsvarande sätt kan en enskilds kontak- ter med många myndigheter – kanske med t.ex. Polisen och Krono- fogden – framstå som känsliga. En enskild, som i och för sig har behov av att enkelt få en överblick över sina ärenden, kan därmed antas avstå från att använda en tjänst för sådan presentation om det är nödvändigt för att undgå att var och en kan begära att få del av sammanställningen. I andra fall kan det vara fråga om uppgifter som omfattas av sekretess men där det är oklart om sekretessen skulle gälla för upp- gifterna även i en presentationstjänst; jfr avsnitt 5.4.2. Hit hör också att särskilda avdelningar byggs upp inom myndigheter – kanske till och med som en egen verksamhetsgren – för att presentera viss information för användare av e-tjänster eller att ge annan hjälp. I vissa fall kombineras sådan verksamhet med en sär- skilt anpassad tillgång till uppgifter för personal. Utkontraktering har också börjat förekomma så att en myndighet kan tillhandahålla ett annat organs presentationstjänst. För en myndighet som utför sådana uppgifter gäller vanliga regler om offentlighet och sekretess, till skillnad från när utkontraktering sker till ett företag, där tyst- nadsplikt som framgått kan införas genom avtal (se not 49). Till detta kommer ett nytt kanalalternativ som Pensionsmyndig- heten tillhandahåller för att fullgöra sitt uppdrag att ge så många pensionssparare som möjligt helhetsinformation om sin pension, oberoende av om pensionsspararen vill använda dator. Myndighet- en erbjuder en presentationstjänst där Min Pension i Aktie- bolag (Bolaget), på samma sätt som vid användning av den webb- tjänst för pensionsprognos som finns på , samlar in individens pensionsinformation. Informationen lämnas emellertid med stöd av fullmakt och särskilt samtycke ut till , som presenterar den muntligen via telefon för de pensionssparare som väljer att använda tjänsten. Även här bryts den i avsnitt 6.3.6 beskrivna strukturen med utlämnande endast till ett privaträttsligt subjekt igenom, så att uppgifter som Min Pension samlat in till den privata sfären, görs tillgängliga för ; dvs. för ett organ där reglerna i 2 kap. Som framgått av avsnitt 4.1–4.3 och avsnitt 6.2.1 har handlingsbe- greppet fått en sådan utformning i 2 kap. TF att även uppgifter som behandlas i anknytning till presentationstjänster blir att anse som handling i tryckfrihetsförordningens mening. En handling anses dessutom bli inkommen till och förvarad hos myndigheten redan genom att den har gjorts tillgänglig med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 3 § andra stycket och 6 § första stycket TF). Som redovisats i avsnitt 4.4.3 torde det undantag från allmän handling som följer av 2 kap. 10 § första stycket TF, för teknisk bearbetning och lagring, inte gälla handlingar som förvaras i en presentationstjänst eftersom de inte förvaras där endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Myn- digheter tillhandahåller vanligtvis presentationstjänster för egen räkning. Uppgifter som samlas in och sammanställs av myndigheter i presentationstjänster kan alltså bli allmän handling där.