sou · H2B327 · 2014-05-07 00:00:00 — Av den vetenskapliga litteraturöversikten över forskningen på veteran- området som gjorts på utredningens uppdrag framkommer vikten av att rätt personal rekryteras till internationella insatser, såväl militär som civil personal. Såväl forskningen som erfarenheten visar på betydelsen av att den personal som rekryteras för tjänstgöring i internationella insatser eller verksamheter har rätt förutsättningar att klara tjänstgöringen. Att den personal som ska tjänstgöra i risk- fyllda och komplexa miljöer har rätt förutsättningar, såväl fysiskt som psykiskt, är av grundläggande betydelse för att den enskilde inte ska drabbas av fysiska eller psykiska besvär efter tjänstgöringen. I propositionen som ligger till grund för veteransoldatlagstift- ningen framhåller regeringen också vikten av ett utvecklat rekryte- ringsförfarande. Regeringen anför bland annat:2 2009/10:160, s. 169 f. En samlad och utvecklad veteranpolitik I den framtida Försvarsmakten kommer insatsförbanden att bestå av förband med personal som ska tjänstgöra nationellt och internationellt. Detta kommer att ställa höga krav på det urval som görs i samband med anställning. Regeringen delar och flera remissinstansers syn i detta avseende. Genom inrättandet av Försvars- maktens HR-centrum förändras successivt myndig- heten personalfunktion och därmed även rekryteringsförfarandet. Såväl som flera remissinstanser har påpekat att kvaliteten i rekryteringen bör förbättras. Regeringen delar denna syn och anser att detta gäller oavsett hur verksamheten organiseras. Med en centraliserad och fullt utbyggd verksamhet inom HR-centrum läggs dock grunden för en sådan förbättring. I likhet med utredningen vill regeringen peka på att frågor som ohälsoproblem och mental lämplig- het kommer att vara viktiga att beakta i det framtida rekryterings- arbetet. De som rekryterar bör ha en grundläggande utbildning för uppgiften. Försvarsmakten bör även överväga att i ökad utsträckning ha psykologer tillgängliga som stöd vid rekryteringen av framförallt personal på soldatnivån. I ökad utsträckning bör det också vara per- sonliga möten med sökandena vid rekryteringsintervjuer. Utredningen vill för sin del understryka vikten av att de rekryte- ringsförfaranden som såväl Försvarsmakten som berörda civila an- ställningsmyndigheter har beaktar senaste forskning på området och med tillämpning av denna vidtar de åtgärder som krävs för att säkerställa att endast enskilda som uppfyller förutsättningarna för krävande internationell tjänstgöring anställs för sådana uppdrag. En felaktig rekrytering riskerar att medföra lidande för såväl den en- skilde som dennes anhöriga samt ökade samhällsekonomiska kost- nader för stöd och rehabilitering av personal. Det finns även en risk för att en enskild som är olämplig kan påverka uppdraget i negativ mening och därigenom också skada anseende på området. Utredningen anser att en sammanhållen kompetens- och kun- skapsuppbyggnad i frågor som rör rekrytering till internationella insatser bör ske inom ramen för en nationell samordnad veteran- verksamhet. En sådan funktion kan stödja berörda myndigheter i olika frågor som rör rekrytering av personal, m.m. Frågan om den enskildes tjänstgöringsfrekvens i internationella in- satser eller internationell verksamhet – alltså förhållandet mellan tid för tjänstgöring i insats och tid för återhämtning – är komplicerad och i vissa delar svårbedömbar. Forskningen om hur insatsfrekvens- En samlad och utvecklad veteranpolitik ens påverkan på den enskildes hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, t.ex. familjelivet, lämnar inga klara och entydiga svar, även om forskningen indikerar att återkommande eller upprepad tjänstgöring i farliga och komplexa insatser i tät följd ökar risken för den enskildes hälsa och för negativ påverkan på dennes sociala liv. Att tjänstgöra långt hemifrån månader i sträck innebär en stor påfrestning på den enskilde och dennes familj. Den enskilde måste få vila och återhämtning, fysiskt och psykiskt. Vidare måste han eller hon få vara tillsammans med anhöriga och vänner. Regeringen har i samband med bland annat veteransoldatlag- stiftningen genomförande uttalat att det är angeläget att en anställd i Försvarsmakten ska kunna upprätthålla ett normalt liv, både privat och yrkesmässigt och att det bör finnas en generell insatsfrekvens i myndigheten. En fastlagd insatsfrekvens är ett stöd och en utgångs- punkt för den anställde. Denne vet hur ofta det kan bli aktuellt med tjänstgöring i internationella insatser. På samma sätt är den ett stöd för de planerande och beslutande nivåerna. Man vet i vilken ut- sträckning ett visst förband eller enskilda individer kan eller bör delta i en insats utanför . Regeringen framhöll att det inte bör vara regeringen som lägger fast en insatsfrekvens. Det är Försvarsmakten som, inom ramen för insatser som beslutas av riksdag och regering, ansvarar för att genomföra insatsen och som har ansvaret för sin personal. Enligt regeringen bör det därför vara myndigheten själv som be- stämmer om insatsfrekvens. Regeringen framhöll vidare att i detta arbete bör myndigheten väga in resultaten av befintlig forskning, och om så behövs initiera ytterligare forskning för att få ett fullgott underlag inför ett avgörande. Som utredningen tidigare framhållit deltar civil och militär per- sonal i samma insatser, även om förutsättningarna för respektive verksamhet kan skilja sig åt i vissa fall. Risker för och påfrestningarna på personalen är dock desamma, vilket innebär likartade risker för att den enskilde kan drabbas av fysiska och psykiska besvär och skador. Även påfrestningar på familjelivet och möjligheten till anpassning till förhållandena hemma påverkas av tjänstgöringsfrekvensen och längden på tjänstgöringen. För en anställd som återkommer från tjänstgöringen innebär en fastlagd återhämtningstid inte att denne är tjänstebefriad, utan det handlar om vilken typ av tjänstgöring som bör ske i fråga. Det är således endast tjänstgöring i internationella insatser som inte bör komma ifråga . En samlad och utvecklad veteranpolitik i övrigt i anställningsmyndigheten eller, när det gäller personal som anställts endast för tjänstgöringen, hos annan arbetsgivare, kan alltså ske. Hur som behövs för återhämtning kan inte anges generellt. Behovet beror på arbetstagaren personligen och kan t.ex. påverkas av längden på tjänstgöringen i insatsen och om särskilda händelser inträffat under tjänstgöringen. Det är anställningsmyndig- heten som måste avgöra hur lång återhämtningstid som behövs efter varje specifik insats. Bedömningen bör göras i samverkan med såväl de enskilda arbetstagarna som genom dialog med t.ex. fack- föreningar. Endast det faktum att arbetstagaren anmäler sig frivilligt ska inte vara tillräckligt för att denne ska kunna skickas ut för tjänstgöring i en ny internationell insats. Det bör alltid krävas att en arbetstagare har fått tillräcklig återhämtningstid och det ska vara anställnings- myndigheten med beaktande av sitt ansvar som arbetsgivare, som ska göra bedömningen i frågan. kan inte uteslutas att en arbetstagare kan få en kortare återhämtningstid än vad som tidigare bedömts behövligt när speciella behov uppstår i verksamheten. Ett exempel kan vara att det finns överhängande behov av viss typ av kompetens i verksamheten som inte kan lösas på annat sätt än genom inkallande av viss personal. Ett annat exempel kan vara att verksamheten som ska utföras ställer krav på ytterligare personal och arbetstagaren frivilligt an- mäler sig. I sådana situationer är det dock väsentligt att anställ- ningsmyndigheten har en tät dialog med den enskilde arbetstagaren och säkerställer att den ursprungligt planerade återhämtningstiden kan förkortas och att arbetstagaren verkligen är redo att åter tjänst- göra i en internationell insats. Att den enskilde anmält sig frivillig för tjänstgöring ska inte som tidigare nämnts påverka bedömningen i dessa fall. Regeringen har uttalat det bör vara anställningsmyndighetens ansvar att närmare reglera insatsfrekvens och återhämtningstid. Ut- redningen vill framhålla vikten av att anställningsmyndigheterna använder sig av de senaste forskningsresultaten på området samt noga prövar insatsfrekvens och återhämtningstid i samband med tjänstgöring i internationella insatser eller riskfyllda och påfrestan- de verksamheter. bör ta fram stöd i form av riktlinjer för tjänstgöringsfrekvens. Utredningen anser att den föreslagna nationella veteranorganisa- tionen bör få i uppgift att bevaka forskningen och svara för en över- gripande kompetens- och kunskapsuppbyggnad inom detta område En samlad och utvecklad veteranpolitik i syfte att kunna stödja anställningsmyndigheterna i deras verksam- het, bland annat vad gäller frågan om insatsfrekvenser för personal i internationella insatser och verksamheter. Av ovan nämnda vetenskapliga sammanställning framkommer även tydligt stöd för att den enskilde måste ges tillräcklig utbildning och utrustning för att kunna genomföra uppdraget på ett säkert sätt. En fullgod utbildning och den enskildes tilltro till utrustningen minskar t.ex. stresspåverkan under uppdragets fullgörande. Försvarsmakten har lång erfarenhet av relevant utbildning av personal i svåra och krävande internationella militära insatser. Även polisen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och dess föregångare , och har lång erfarenhet av och bedriver relevant utbildning inför internatio- nella insatser. Mellan myndigheterna sker även samverkan och erfarenhetsutbyte i frågor som gäller utbildning av personalen. Utredningen vill betona vikten av ökad samverkan mellan berörda myndigheter inom bland annat utbildningsområdet. Det är av stor vikt att det finns ett fungerande system för kunskaps- och erfaren- hetsutbyte på utbildningsområdet mellan berörda myndigheter och att de aktivt samverkar på området. Utredningen vill framhålla att inte bara berörda myn- digheter har ett behov av kunskaps- och erfarenhetsutbyte i dessa frågor utan även landsting, frivilliga organisationer och trossamfund, m.fl. kan ha behov av en ökad samverkan på detta område. Utredningen gör bedömningen att en övergripande och samman- hållen nationell funktion för samverkan mellan främst berörda myndigheter på det veteranpolitiska området skapar nödvändiga och ökade förutsättningar för att uppnå det kunskaps- och erfaren- hetsutbyte på bland annat utbildningsområdet som alltmer krävande och komplexa internationella insatser och internationell verksamhet förutsätter. Den av utredningen föreslagna nationella veteranorganisationen bör ha i uppgift att även verka för en ökad samverkan mellan alla berörda aktörer på detta område. En samlad och utvecklad veteranpolitik I samband med tjänstgöring i internationella militära insatser finns ett stort behov av information hos den anställde och dennes anhöriga. Det finns ett behov av att få kunskap om vad insatsen kommer att innebära, vilka risker och påfrestningar som kan uppstå, vilken ekonomisk och medicinsk trygghet som kan påräknas, ledigheter hemresor m.m. inte minst bland dem som kanske åker ut i en insats eller verksamhet. Forskningen och erfarenheten visar också att inte endast den anställde utsätts för stora påfrestningar utan även hemmavarande partner och barn utsätts för oro och andra påfrestningar med anled- ning av tjänstgöringen i en internationell insats eller verksamhet. Erfarenheten visar att för många anställda är möjligheten till fort- löpande kontakt med anhöriga av stor betydelse. Att under långa perioder inte kunna träffas sätter relationer på prov, både för den anställde och dennes anhöriga. Vetskapen om att man snabbt kan sätta sig i kontakt med varandra om något inträffar, hemma eller i insatsområdet, betyder mycket för den anställde och dennes anhöriga. Försvarsmaktens personal i insatserna ges vanligen, när säkerhets- läget medger och tekniska förutsättningar föreligger, möjlighet att med stöd av förbandets kommunikationssystem hålla kontakt med anhöriga. Utredningen bedömer att det inte föreligger någon skillnad mellan Försvarsmaktens personal och civil personal i internationella insatser och internationell verksamhet och deras anhöriga när det gäller be- hovet av information och möjligheter till kontakt med de anhöriga. Utredningen noterar att flera av de civila anställningsmyndigheterna har utsedda kontaktpersoner och lämnar information till sina anställda och deras anhöriga. Utredningen anser att på motsvarande sätt som gäller enligt veteransoldatlagstiftningen bör anställningsmyndighetens skyldighet att lämna information och utse en kontakperson komma till uttryck 16.9Behovet av stöd och uppföljning Forskningen och erfarenheten visar att tjänstgöringen i en inter- nationell insats eller verksamhet lämnar avtryck hos alla som tjänstgör eller har tjänstgjort. För flertalet som tjänstgör eller som har tjänst- En samlad och utvecklad veteranpolitik gjort i en internationell insats eller verksamhet innebär tjänstgöring- en ett berikande och personlig utveckling för den enskilde. kan konstateras att med stor sannolikhet har de flesta som tjänstgjort i en internationell civil internationell insats eller verksamhet blivit utsatta för någon form av stress och ökade påfrestningar. Det kan röra sig om olika former av stress. Det är t.ex. naturligt med stressreaktioner efter en traumatisk upplevelse. Men det är också naturligt med stressreaktioner efter flera lågintensiva och långvariga påfrestningar. Det är inte heller ovanligt att man inte uppfattar att man varit utsatt för stress. Erfarenheten visar att det är viktigt att både den enskilde själv och dennes anhöriga är upp- märksamma på hur man mår och om det finns problem med hälsan när man kommit hem från insatsen. Även om alla individer påverkas av olika omständigheter så kan man förebygga, möta och hantera effekterna av stress. Stressreaktion- er som inte hanteras kan leda till psykisk ohälsa. Individen behöver inte ha känt sig stressad för att påverkas . Även positivt upp- levda aktiviteter kan ge upphov till stress. Olika individer reagerar dessutom olika på stress, är olika sårbara och påfrestningarna ser också olika ut. Upplevda hot kan också vara lika stressande som reella hot beroende på vilken person det gäller. Individer kan ut- veckla psykiska symtom olika fort. Forskningen visar att det är viktigt att ge sig tid för återhämt- ning efter hemkomst från en internationell insats och att ta alla stressreaktioner på allvar så att de inte utvecklas till psykisk ohälsa . Anhörigas behov av information och stöd Forskningen visar att tjänstgöring i en internationell insats eller verksamhet inte endast påverkar den tjänstgörande personalen, utan även deras anhöriga. Många anhöriga ställer frågan vad som ska hända nu? Vad innebär tjänstgöringen? Hur kommer vår vardag att förändras och hur förbereder man sig på en förändring? Att dela sitt liv med någon som tjänstgör i ett insatsområde kan vara belastande på många olika sätt. Det kan dyka upp många frågor när någon i familjen ska tjänst- göra utomlands. Förutom en ökad belastning i fråga om ansvar för hus, hem och barn samt ett ökat antal uppgifter som ska lösas på en person i stället för två så är det en ökad känslomässig belastning i En samlad och utvecklad veteranpolitik fråga om saknad, oro och stress vid sidan av känslor som stolthet, glädje, längtan och styrka. Föräldrar, syskon och nära vänner kan uppleva oro över att just deras anhörige eller vän befinner sig långt borta, inte sällan i en hotfull och ibland även farlig miljö. Erfarenheten visar även att en lång tids frånvaro kan påverka relationer på olika sätt. Oro, ensamhet och förhöjd stressnivå är där- för något som många anhöriga upplever och att det kan kännas tungt att vara anhörig till någon som tjänstgör i en internationell insats. En del som lever i förhållanden med barn kan uppleva att de kan känna sig ensamma med ett stort ansvar. Föräldrar kan uppleva oro över att deras son eller dotter befinner sig i ett främmande land. Förväntningarna på återföreningen kan vara högt ställda både hos den som återvänder från en insats och hos dem som har varit hem- ma. Anpassningsprocessen kan därför ta olika och te sig olika. har anhöriga och vänner ofta stora förväntningar och ser fram emot att allt ska bli som vanligt och att den som varit borta direkt ska komma in i familjeliv, ansvar och jobb. Många hemvändande, såväl civila som militärer, kan emellertid behöva en anpassningsperiod för att komma in i vanliga rutiner och vardags- livet. Närmare om barnens behov Erfarenheten visar att föräldrar och andra vuxna runt barn till den som tjänstgör i en internationell insats har funderingar kring hur frånvaron från familjen påverkar barnet, hur man kan förklara för barnet vad som sker och hur barnet kan reagera. För barnet är för- äldrarna den viktigaste resursen och det är föräldrarna som ska se till att barnet får sitt behov av kärlek, trygghet och stabilitet tillgodo- sett. De allra flesta barnen är också rustade för att kunna hantera en så pass annorlunda händelse som en internationell tjänstgöring inne- bär för en familj. En samlad och utvecklad veteranpolitik Som tidigare nämnts har genom lagen (2010:449) respektive förord- ningen (2010:651) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser införts ett förstärkt skydd för den enskilde som deltagit i en sådan insats. Försvarsmakten har ett ansvar för att stödja och utreda om personal som tjänstgjort i en internationell militär insats har drabbats av fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänst- göringen i området. I frågan om civila statligt anställda, som tjänstgör under mot- svarande förhållanden som Försvarsmaktens personal i internationella insatser, har behov av motsvarande stöd och uppföljning som den myndighetens personal gör utredningen följande överväganden. Som tidigare framgått tjänstgör den civila personalen under samma riskfyllda och påfrestande förhållanden som den militära personalen och utsätts för samma risker för efterföljande fysiska och psykiska besvär till följd av tjänstgöringen i insatsom- rådet. Som tidigare framgått ger forskningen också ökat stöd för slutsatsen att personal, oavsett om det är civil eller militär personal, som deltar eller deltagit i riskfyllda, påfrestande och komplexa in- satser, löper en ökad risk att drabbas av fysiska och psykiska besvär till följd av tjänstgöringen. Även om det för den civila personalen som deltagit i insatser eller verksamhet ges visst stöd och uppföljning av anställ- ningsmyndigheterna upphör anställningsmyndighetens ansvar och skyldigheter i detta avseende när den enskilde lämnar sin anställ- ning i myndigheten. Erfarenheten visar att en anställd som drabbats av psykiska besvär till följd av tjänstgöringen ofta har svårigheter med att infor- mera arbetsgivaren om problemen, bland annat då det kan påverka möjligheten till framtida internationell tjänstgöring samt att före- komsten av psykiska besvär alltjämt ofta upplevs som stigmatise- rande i vårt samhälle. Som tidigare framgått har några av anställningsmyndigheterna ett utvecklat program för stöd och uppföljning av per- sonalen efter tjänstgöringen i en internationell insats eller verk- samhet. Efter avslutad insats skickar anställningsmyndigheten en utvärderingsenkät med frågor bl.a. om den enskildes hälsa under insatsen. Enkäten är anonym och utgör ett viktigt underlag för myndigheten att förbättra sitt stöd till insatspersonalen. Flertalet anställningsmyndigheter, bland annat MSB och FBA, uppger att En samlad och utvecklad veteranpolitik myndigheten erbjuder hälsoundersökning efter hemkomst samt sam- tal med handläggare för psykosocialt stöd. För polisens utlandstyrka är dessutom bestämmelserna i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten alltjämt tillämp- liga, vilka i tillämpliga delar motsvarar vad som gäller enligt den nya veteransoldatlagstiftningen. Anställningsmyndigheternas hemkomst- och uppföljningspro- gram är mer eller mindre utvecklade och bygger i allt väsentligt på en initial uppföljning i direkt anslutning till att tjänstgöringens avslutas. Flertalet av anställningsmyndigheterna erbjuder vid behov stöd i form av samtal med personalkonsulter eller medicinskt sak- kunniga. Generellt för programmen är emellertid att de är inriktade mot att primärt identifiera om en anställd har behov av ytterligare stöd och uppföljning och när ett sådant behov identifieras och efter eventuella initiala stödåtgärder, hänvisa den anställde till samhällets ordinarie hälso- och sjukvårdsresurser. Något ytterligare ansvar – utöver vad som kan följa av ordinarie arbetsgivaransvar – anser sig anställningsmyndigheterna generellt inte ha. Några av anställningsmyndigheterna, bl.a. polisen, (FBA) och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) uppger att det inte förekommer någon ytter- ligare uppföljning av personal som tjänstgjort i internationella insatser och som lämnat sin anställning i myndigheten. Myndigheterna saknar därför också kunskap om, eller i vilken omfattning, som denna personalkategori senare drabbats av fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänstgöringen i insatsen. Att kunna identifiera en anställd som drabbats av fysiska eller psykiska skador av insatsen eller verksamheten är en grundläggande förutsättning för att kunna erbjuda relevant stöd och rehabilitering i syfte att hjälpa den enskilde tillbaka till sin normala livssituation. Uppföljningen av den anställde som tjänstgjort i en internationell insats eller verksamhet är ett grundläggande moment igenomföran- det av en samlad och utvecklad veteranpolitik. Givetvis är det också av stor betydelse hur tillgängliga och väl utformade stöd- och reha- biliteringsåtgärderna är, men om den anställdes besvär och problem, oavsett om de är av fysisk eller psykisk art, förblir okända kan såväl den enskilde som dennes anhöriga drabbas och deras livssituation påverkas på ett negativt sätt. Utredningen anser att även om flertalet av den personal som tjänstgör eller har tjänstgjort i internationella insatser eller verksam- het inte drabbas av några fysiska eller psykiska besvär till följd av En samlad och utvecklad veteranpolitik tjänstgöringen innebär redan risken för att enskilda kan drabbas, vilket ofta innebär personligt lidande för den enskilde och dennes anhöriga, att motsvarande ordning som gäller enligt veteran- soldatlagstiftningen också bör gälla för civila statligt anställda som deltar eller deltagit i sådana insatser eller verksamheter. Det innebär att all personal i statliga myndigheter, både civil och militär, som på statens uppdrag deltar eller har deltagit i en internationell insats eller verksamhet får samma förstärkta rättigheter och skydd. Stödet och uppföljningen bör bygga på samma grundläggande principer som gäller enligt veteransoldatlagstiftningen. Utredningen anser att den civila personalen också bör ges möjlig- het att erhålla stöd före, under och efter insatsen enligt samma grun- der som gäller för Försvarsmaktens personal vid internationella insatser. Vidare bör anställningsmyndigheten ha motsvarande lag- stadgade uppföljningsansvar av personalen. Det innebär att anställ- ningsmyndigheten ska ha skyldighet att aktivt utreda om en anställd fått fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänstgöringen i insats- området. Utredningen ska på motsvarande sätt som gäller enligt veteran- soldatlagstiftningen ha den form och omfattning som motiveras av förhållandena under tjänstgöringen. Avsikten med bestämmelsen om uppföljningsansvaret är framför allt att anställningsmyndigheten, i sin egenskap av arbetsgivare under de särskilda förhållanden som råder i ett insatsområde, aktivt ska följa upp den personal som tjänstgjort där.