sou · H2B316 · 2014-03-28 00:00:00 — Straffbestämmelserna i bidragsbrottslagen anges vara anpassade till de särskilda förutsätt- ningar som råder vid utbetalningar av bidrag och andra ekonomiska förmåner från välfärdssystemen. En närmare beskrivning av bidrags- brottslagen och bakgrunden till lagen lämnas ovan i kapitel 2. Även lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen syftar till att minska antalet fel- aktiga sådana utbetalningar. Enligt lagen ska det, om det finns an- ledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller beta- lats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, lämnas en under- rättelse till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Lagen är tillämplig på de myndigheter och de ersättningar som omfattas av bidragsbrottslagens tillämpningsområde. I förarbetena till lagen framhöll regeringen bland annat att det är viktigt att myn- digheterna bistår varandra för att upptäcka felaktiga utbetalningar. En närmare beskrivning av lagen och bakgrunden till lagen lämnas ovan i kapitel 2. FUT-delegationen föreslog i betänkandet Rätt och riktigt (SOU 2008:74) att tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen skulle utvidgas till att omfatta även bidrag och ersättningar till arbetsgivare som utgör ekonomiskt stöd för anställ- ning av enskild person och som Arbetsförmedlingen beslutar om. Syftet bakom förslaget var att de angivna lagarna skulle bli tillämp- liga på sådant stöd till arbetsgivare som syftar till att hjälpa enskilda att få ett arbete, det vill säga med arbetsmarknadspolitiskt stöd. Förslaget har inte lett till några lagstiftningsåtgärder. Utredningen anser, i likhet med FUT-delegationen och på de skäl delegationen angav, att det finns anledning att utvidga tillämp- ningsområdet för de angivna lagarna i enlighet med delegationens förslag i syfte att minska de felaktiga utbetalningarna av arbets- marknadspolitiskt stöd till arbetsgivare. Utredningen delar även FUT-delegationens ståndpunkt att det med den utformning av lag- texten som delegationen föreslog bör gå att skilja de arbetsmark- nadspolitiska stöden från andra stöd som utges till arbetsgivare i andra syften. Utredningen vill särskilt framhålla att information från andra myndigheter kan vara mycket värdefull för att Arbetsförmedlingen ska kunna upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. Till exempel kan ha viktig information om stöd till arbets- givare, inte minst i de stödformer som innebär kreditering av arbets- givarens skattekonto. kan även för de andra arbets- givarstöden ha viktig information genom sin granskning av skatte- deklarationer och kontrolluppgifter. Om det inte finns en under- rättelseskyldighet som bryter sekretessen mellan myndigheterna finns det risk att uppgifter om felaktiga utbetalningar inte förs vid- are till Arbetsförmedlingen – och att stöd fortsätter utgå på fel- aktiga grunder. Arbetsförmedlingen utger även bidrag och ekonomiskt stöd till anordnare av arbetsmarknadspolitiska insatser som inte alltid är arbetsgivare. Enligt utredningen bör det övervägas om även stöd till sådana anordnare, bör omfattas av bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. En utvidgning av tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som utredningen förespråkar ovan skulle sanno- likt leda till att fler, som tillskansar sig arbetsmarknadspolitiskt stöd genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåter att anmäla ändringar av betydelse för stödet, kan lagföras. Enligt utredningens mening finns det även anledning att för lindrigare överträdelser, till exempel sådana som skulle utgöra ringa eller vårdslöst bidragsbrott, överväga om dessa i stället bör beivras genom att en sanktionsavgift tas ut. Om ett sådant system utfor- mas så att Arbetsförmedlingen, som handlägger stödet, får besluta om sanktionsavgift och uttagande av sanktionsavgift inte förut- sätter att något subjektivt rekvisit är uppfyllt skulle det dels avlasta rättsväsendet från mindre allvarliga överträdelser, dels medföra snabbare och enklare sanktioner. Ett sådant system skulle sannolikt leda till att fler överträdelser än leder till en sanktion, vilket torde kunna påverka benägenheten att lämna korrekta uppgifter till ledning för stöd. Utredningen har inte haft möjlighet att närmare överväga hur ett system med sanktionsavgift bör utformas eller att fullt ut utreda konsekvenserna av att införa ett sådant system. Enligt utredningen finns det dock anledning att utreda frågan om ett administrativt sanktionssystem i särskild ordning. Från regeringen och har det funnits ett intresse av att inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ge ut- rymme för Arbetsförmedlingen att upphandla tjänster från kom- pletterande aktörer. Utredningen har i kapitel 9 redovisat hur denna verksamhet styrs och kontrolleras. Utredningen har konstaterat att verksamheten hos kompletterande aktörer är reglerad på olika sätt. Utgångspunkten finns i regeringens instruktion för Arbetsförmedlingen (2007:1030) där det är inskrivet att Arbetsförmedlingen ska anlita kompletterande aktörer i syfte att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. I Arbetsförmedlingens regleringsbrev finns angivet att Arbetsför- medlingens förvaltningsanslag 1:1 anslagspost 1 får användas för att köpa tjänster från kompletterande aktörer. Även anslaget 1:3 Kostna- der för arbetsmarknadspolitiska program och insatser, anslagspost 1 får användas för upphandlade tjänster från kompletterande aktörer. Verksamheten med etableringslotsar är reglerad i lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. I 11 § anges att Arbetsförmedlingen ska tillhandahålla ett eller flera valfrihets- system som ger nyanlända rätt att välja en av Arbetsförmedlingen godkänd och kontrakterad leverantör av tjänster. I 12 § anges att myndigheten ska tillämpa lagen (2008:962) om valfrihetssystem för tjänster. Verksamheten med etableringslotsar finansieras över anslag 1:4 Ersättning till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlända invandrare. För Arbetsförmedlingens del är det komplicerat att inte ha en enhetlig reglering av hur verksamheten med kompletterande aktö- rer ska utformas. Även för presumtiva aktörer är det inte helt enkelt att förstå orsaken till att förutsättningarna för upphandling varierar. Utredningen har tagit del av regeringens kommittédirektiv 2014:15 Översyn av Arbetsförmedlingen. Utredningen har därvid konstate- rat att i denna översyn ska övervägas möjlighet och lämplighet att konkurrensutsätta vissa delar av Arbetsförmedlingens verksamhet. En analys av hur Arbetsförmedlingen använder kompletterande aktörer ska också göras. Av direktiven framgår att regeringen förväntar sig att utredaren vid behov ska föreslå förändringar vid användandet av kompletterande aktörer. Vad som framkommit i föreliggande betän- kande om avsaknaden av en tydlig och mer enhetlig reglering av verksamheten med kompletterande aktörer, kan därför övervägas i den breda och samlade översynen av Arbetsförmedlingen. Utredningen har i kapitel 8 redovisat insatserna inom ramen för sysselsättningsfasen i jobb- och utvecklingsgarantin och har sam- tidigt konstaterat att verksamheten inom ramen för de första två delarna av jobb- och utvecklingsgarantin, såväl för ungdomar som för övriga genomförs till viss del av upphandlade kompletterande aktörer. I sysselsättningsfasen finns det dock aktörer som anordnar större projekt av olika slag, som varken är upphandlade eller ut- annonserade på något sätt. I vissa fall är skillnaderna i verksamhet hos de upphandlade aktörerna som har de inledande faserna och de så kallade anordnarna i sysselsättningsfasen inte tydliga. Utredningen anser att regeringen eller den särskilda utredaren för översynen av Arbetsförmedlingen bör överväga om den verk- samhet som bedrivs under sysselsättningsfasen i större projekt hos anordnare antingen bör upphandlas på samma sätt som verksam- heten i de två första faserna av garantierna eller utlysas. Utredningen föreslår emellertid att Arbetsförmedlingen – i av- vaktan på förslag från den särskilda utredaren som gör översynen av Arbetsförmedlingen – får i uppdrag att komma med förslag till ett ansökningsförande/utlysning för större verksamheter inom ramen för sysselsättningsfasen. Arbetsförmedlingen bör dock redan inom ramen för befintligt uppdrag som en försöksverksamhet kunna utlysa möjligheten att anordna projekt inom ramen för sysselsättningsfasen. Därmed skulle prövningen av aktörerna kunna bli mer ingående. Intresserade aktörer skulle också kunna få en mer saklig information om förut- sättningar och villkor för att driva större projekt inom ramen för Utlysning av projekt inom ramen för syssel- sättningsfasen skulle göra verksamheten mer transparant än vad den har varit . De risker som utredningen redovisat skulle också kunna motverkas till viss del. Utredningen har ovan fört fram att i samband med strukturöversynen av det arbetsmarknadspolitiska regelverket också bör överväga tydligare villkor för aktörer som är anordnare av arbetsmarknadspolitiska projekt. Utredningen bedömer att det också finns utrymme för att i utredningen om Översyn av (direktiv 2014:15) överväga hur större verksamheter inom ramen för sysselsättningsgarantin ska kunna ges tydliga vill- kor och därmed bli mer transparanta. 13.3.9Särskilt regeringsuppdrag till Arbetsförmedlingen etablerades genom beslut av statsmakterna. Den nya samlade myndigheten lingen hade /2014, enligt utredningens uppfatt- ning, ännu inte fullt ut fått en enhetlig och tydlig styrning av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Minst två större omorganisationer av Arbetsförmedlingen har skett sedan myndigheten etablerades 2008. Benämningar på delar av organisationen har därutöver förändrats. skedde en förändring avseende organisation och ansvarsfördelning främst vid Arbetsförmedlingens huvudkontor. Det var emellertid först som en reviderad arbetsordning publicerades på Arbets- förmedlingens intranät – VIS. hade instruktioner och handläggarstöd ännu inte anpassats till de benämningar av olika organisatoriska enheter som anges i arbetsordningen daterad . Parallellt med uppbyggnaden av en samlad myndighet har upp- draget varit att implementera nya arbetsmarknadspolitiska program. Utredningen pekar på dessa förhållanden eftersom tillämpningen, uppföljningen och den interna styrningen samt kontrollen av olika arbetsmarknadspolitiska program från huvudkontoret till arbetsför- medlingskontoren haltar. Utredningen vill särskilt lyfta fram marknadschefernas roll och ansvar i programgenomförandet och uppföljningen när det gäller att ta ansvar för åtgärder vid brister. Marknadscheferna har inte någon tillräckligt tydlig uttalad roll eller uttalat ansvar när det gäller till exempel hur brister hos kompletterande aktörer bör åtgärdas och följas upp. Här ligger ansvaret på den enskilde handläggaren att rapportera till huvudkontoret direkt via e-post till en så kallad funktionsbrevlåda. Innan rapport sker till huvudkontorets funk- tionsbrevlåda ska dock den kompletterande aktören ges möjlighet till att åtgärda bristen. Huvudkontoret hade dock ingen systematisk uppföljning av varken antalet eller karaktären på de åtgärder som begärts och genomförs på lokal nivå. Arbetsförmedlingen har utvecklat ett system med interna instruk- tioner för hur olika program ska genomföras. Som komplement till instruktionerna finns ett omfattande handläggarstöd som beskriver de olika momenten i handläggningen. finns handläggarstöd vid misstanke om felaktiga utbetalningar. Även här ska den enskilde handläggaren på Arbetsförmedlingen kommuni- cera med huvudkontoret. I interna instruktioner och handläggarstöd inför beslut om olika program haltar kopplingen mellan riktlinjer och stödstrukturer för att i den samlade verksamheten motverka felaktiga utbetalningar. Exem- pelvis är den arbetsgivarkontroll som Arbetsförmedlingen gör inför beslut om ersättning till arbetsgivare och anordnare begränsad. En rutin med bedömning av arbetsgivarens och anordnarens förutsätt- ningar och risk för överutnyttjande eller konkurrenssnedvridning saknas. Dessa villkor går att härleda till de arbetsmarknadspolitiska förordningarna, men också till myndighetens uppdrag enligt 3 § i myndighetsförordningen (2007:515), men även i 3och 4 §§ i Arbets- förmedlingens instruktion (2007:1030. Utredningen saknar också information om hur de erfarenheter av risker som Arbetsförmedlingen får i handläggningen och genom stick- prov av kvaliteten i ärendehandläggningen tas till vara. Dessutom är formerna för kontroll och kvalitetsgranskning olika i olika program. Arbetsförmedlingen tar inte i tillräcklig omfattning till vara på eventu- ella synergieffekter mellan programmen. Även om Arbetsförmedlingen utvecklat en struktur för att motverka felaktiga utbetalningar så är utredningens bedömning att Arbetsförmedlingen saknar ett mer samlat kontroll- system som är dimensionerat till omfattningen av programmedel och riskerna i programverksamheten. Utredningen har noterat att regeringen i Arbetsförmedlingens regleringsbrev givit Arbetsförmedlingen i uppdrag att redovisa: hur myndigheten arbetar för att motverka, hantera och följa upp fel i handläggningen avseende arbetssökande, arbetsmarknads- politiska stöd till arbetsgivare respektive ersättning till externa leverantörer, inklusive oegentligheter och överutnyttjande av arbetsmarknadspolitiska stöd, och vilka behov och möjligheter myndigheten bedömer att det finns att stärka kontrollsystemet i myndighetens samlade verksamhet. Utredningen har övervägt möjligheterna för Arbetsförmedlingen att inom ramen för anvisade förvaltningsmedel för finansi- era en utveckling av en samlad kontrollfunktion som en del i den interna styrningen och kontrollen. Utredningen bedömer att i en sammanhållen kontrollverksamhet finns en rationaliseringspotential för Arbetsförmedlingen. Utred- ningen redovisar överväganden om förändringar inom ett antal strategiska områden som syftar till att förenkla och renodla verk- samheten i syfte att Arbetsförmedlingens handläggare ska ha bättre möjligheter att göra rätt från början i sin ärendehandläggning. Utredningen har konstaterat att Arbetsförmedlingen inte har någon samlad verksamhetsrelaterad tidsredovisning eller tidsredo- visning av olika processer inom verksamheten. Av detta skäl har utredningen inte kunnat göra någon ingående bedömning av om en utveckling av en samlad kontrollfunktion kan göras inom ramen för tillgängliga förvaltningsmedel. Utredningen föreslår att regeringen ger Arbetsförmedlingen i upp- drag att redovisa hur olika ambitionsnivåer i en mer sammanhållen kontrollfunktion som är dimensionerad utifrån verksamhetens för- utsättningar och omfattning bör kunna finansieras. En sådan redo- visning bör även vara ett väsentligt underlag för den ovan nämnda översynen av Arbetsförmedlingen (direktiv 2014:15). 13.3.10 Arbetsförmedlingens skrivelse om utökad registerlag Arbetsförmedlingen gjorde en framställning till regeringen med begäran om förordningsändring för elektronisk behandling av uppgifter avseende felaktiga utbetalningar till följd av brott (dnr Af 2012/249336). Beredning pågick fortfarande i /2014. Tidsplanen för när beredningen kan vara klar var oklar. Utredningen har i proposition 2000/01:33 tagit del av regeringens ställningstagande i en motsvarande begäran från tidigare Riksskatte- verket, som till regeringen anmält behov av att uppgifter om miss- tanke om brott ska få behandlas i en databas. Regeringen gjorde i propositionen bedömningen att det finns risker från integritets- synpunkt och att det inte finns skäl att medge att uppgifter om an- mälan om brottsmisstanke ska få behandlas i en databas. Utredningen har inte funnit skäl att utreda om förutsättningarna har ändrats sedan propositionen 2000/01:33 beslutades, eftersom beredning av Arbets- förmedlingens begäran pågår inom . 13.3.11Regeringsuppdrag om myndighetssamverkan i granskningar Utredningen har noterat att det finns exempel på arbetsgivare/anord- nare och externa leverantörer som försöker fuska parallellt mot fler än ett område inom välfärdssystemet, exempelvis mot både Arbetsförmedlingens och verksamhet och/eller verksamhet. Utredningen har från fått del av avidentifierade uppgifter från en avstämning som gjort mot uppgifter från Arbetsförmedlingen , 2012 och halva 2013 avseende arbetsgivare/anordnare som mottagit stöd från Arbetsförmedlingen samt externa leverantörer av arbetsförmedlingstjänster (se kapitel 10). Utifrån resultatet av den redovisade avstämning föreslår utred- ningen att regeringen beslutar om ett gemensamt uppdrag till , och att ta fram gemen- samma former och metoder för att regelbundet och systematiskt granska utbetalningar från välfärdssystemet till arbetsgivare/anord- nare och externa leverantörer. I uppdragen bör även ingå en analys av inom vilka områden som de största riskerna för felaktigheter och fusk finns och formerna av fusk samt förslag till åtgärder. 13.3.12 Finns behov av en extern tillsynsmyndighet? Regeringen har i en skrivelse till (2009/10:79) formulerat grundläggande riktlinjer om vad regeringen avser med tillsyn. ställde sig bakom regeringens inriktning i skrivelsen. Av riksdagsskrivelsen framgår bland annat att: Begreppet tillsyn bör främst användas för verksamhet som avser själv- ständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. I betänkandet Sänkta trösklar – högt i tak SOU 2012:31 från den så kallade fördes fram behov av en oberoende extern myndighet, som skulle utöva tillsyn när det gäller stöd som beviljas enligt förordningen 2000:630 om stöd till personer med funktionshinder som följd av nedsatt arbetsförmåga. Funka-utred- ningen refererade bland annat till betänkandet (SOU 2008:74) från FUT-delegationen, som påtalade risker för svårigheten att bedöma arbetsförmåga i förhållande till aktuellt arbete, otillräcklig kunskap om regelverket samt tidsbrist i handläggningen. anförde vidare att stora summor är i omlopp när det gäller stöd till funktionshindrade, inslaget av individuella bedömningar är stort och stöden riktar sig till arbetsgivare och kan därmed vid felaktiga utbetalningar leda till snedvridning av kon- kurrensförhållandena på marknaden. bedömde att en oberoende tillsynsfunktion sannolikt skulle bidra till att kvalitén i handläggningen av lönestöd stärks (Se även kapitel 2.7). Utredningen har övervägt om en extern tillsyn över en bredare del av Arbetsförmedlingens uppdrag – att bevilja ekonomiskt stöd till arbetsgivare/anordnare samt ekonomisk ersättning till externa leverantörer – skulle kunna medverka till att motverka felaktiga utbetalningar och säkerställa att handläggningen av ärenden är rättssäker, enhetlig och effektiv. Utredningen ställer sig bakom övervägan- den om vilka positiva effekter som en extern tillsyn kan medverka till avseende regleringen i förordning (2000:630) om särskilda in- satser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbets- förmåga. Tillsyn utifrån denna förordning skulle främst avse den enskilde. I de delar som stödmottagaren, det vill säga arbetsgivaren, beviljats bidrag enligt förordningen skulle också en tillsyn kunna göras. Denna tillsyn är dock begränsad till de villkor som avser huruvida arbetsgivaren uppfyller 9 a § i förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, det som regleras avse- ende 42 §–42 e § om återbetalningar och återkrav samt under vilka villkor som denne beviljats stöd och vad som regleras i 3 § i instruk- tionen för Arbetsförmedlingen. Utredningen för ovan en diskussion om förtydliganden av regle- ringen av arbetsgivarstöd respektive verksamheten med kom- pletterande aktörer. Utredningen bedömer att det även finns ut- vecklingsområden inom ramen för Arbetsförmedlingens nuvarande uppdrag och verksamhet. Nedan för utredningen fram förslag om att Arbetsförmedlingen bör överväga att ha ett mer utvecklat system för riskbedömningar och en kontrollverksamhet som är mer samman- hållet för de olika stödformerna. Det finns också förutsättningar att inom ramen för en mer sammanhållen kontrollverksamhet föra in verksamheten med externa leverantörer av tjänster. När det gäller verksamheten med kompletterande aktörer och den regleringen som gällde var det endast lotsverk- samheten som var reglerad i lag och därmed skulle kunna omfattas av en rättssäker extern tillsyn. När det gäller hur Arbetsförmed- lingen utför upphandlingen av kompletterande aktörer oavsett om det är lotsverksamheten eller inom andra områden så är det Kon- kurrensverket som har tillsynsansvar över upphandlingsförfarandet. Frågan om en extern tillsynsmyndighet för Arbetsförmedlingens verksamhet i den del som avser arbetsgivarstöd, anordnarstöd och verksamhet som utförs av kompletterande aktörer bör kopplas till utredningens förslag om behovet av att tydliggöra regelverket. Behovet av extern tillsyn bör även prövas i den nämnda bredare översynen av Arbetsförmedlingen (direktiv 2014:15). En tillsyns- myndighet kan i ett senare skede vara ett verktyg för en mer forma- liserad uppföljning och tillsyn av verksamheten. av Arbetsförmedlingens interna rutiner för att motverka felaktiga utbetalningar 13.4.1En sammanhållen kontrollpolicy och kontrollstruktur för alla program Utredningen har enligt kommittédirektiven (2013:31) analyserat Arbetsförmedlingens interna styrning och kontrollstruktur för programverksamheten inklusive verksamheten med kompletterade aktörer. Analysen utgår från en modell där utredningen följt upp vilka kontroller Arbetsförmedlingen gör före handläggningspro- cessen i form av till exempel information till presumtiva stödmot- tagare/kompletterande aktörer och arbetssökande, under handlägg- ning av ett stöd-/ersättningsärende samt vilka utbetalningskon- troller som görs före och efter utbetalning, samt kontrollutred- ningar. Utredningen har i enlighet med utredningsdirektiven kartlagt och analyserat goda exempel från andra myndigheters arbetssätt mot arbetsgivare och uppdragstagare i likartade kontrollsituationer. I utredningens överväganden har bland annat arbete varit en referensram. Utredningen har kunnat redovisa ett antal risker och utveck- lingsområden i Arbetsförmedlingens arbete med att förhindra fel- aktiga utbetalningar i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Trots att Arbetsförmedlingen har gjort ett antal ansatser i arbetet med att utveckla en god intern styrning och kontroll för att för- hindra felaktiga utbetalningar, så saknas det dock i dessa avseenden en sammanhållen intern styrning och kontrollstruktur av hela pro- cessen av hanteringen av arbetsgivarstöd, anordnarstöd och verk- samheten med kompletterande aktörer. Utredningen saknar till exempel en samlad policy med ställningstaganden om vilka ambi- tioner och värderingar som ska gälla, en tydlig målbild för kontroll- verksamheten och en samlad strategi för hur arbetet ska bedrivas. Arbetsförmedlingen har inte någon tillräckligt uttalad samlad strategi för hur myndigheten kan arbeta med de olika delarna i en kontroll- verksamhet och därmed identifiera gemensamma risker och brister i arbetet med olika programverksamheter. Utredningen har i Arbetsförmedlingens årsredovisning noterat att myndighetens styrelse bedömt att det finns brister i myndighetens interna styrning och kontroll. brister i arbetet med att förhindra felaktiga utbetalningar. Av års- redovisningen framgår också att Arbetsförmedlingen kommer att ta ett helhetsgrepp i frågan om felaktiga utbetalningar, omfatt- ningen av oegentligheter, överutnyttjande och andra felaktigheter till arbetsgivare och myndighetens externa leverantörer.