sou · H2B348 · 2014-06-26 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om registerutdrag i arbetslivet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 Ordertelefon: För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över frågan om registerutdrag i arbetslivet (dir. 2013:56). ordföranden och chefen för förordnades som sär- skild utredare. Som experter förordnades fr.o.m. rätts- sakkunniga och departementssekreteraren del , båda i , samt rättssakkunniga , . Från och med förordnades som ledamöter i utredningens referensgrupp med representanter för arbetsmarknadens parter arbetsrättsjuristen , , arbetsrättsjuristen , (), arbetsrättsjuristen , , chefsjuristen , akademikers centralorganisation (), arbetsrättsjuristen , () och arbetsrättsjuristen , Kommuner och Landsting (SKL). Som sekreterare anställdes hov- rättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om registerutdrag i arbetslivet (A 2013:04). Betänkandet är skrivet i vi-form. Det betyder inte nödvändigtvis att utredaren och experterna är överens om betänkandets innehåll i alla delar. Härmed överlämnar vi vårt betänkande Registerutdrag i arbetslivet (SOU 2014:48). Vårt uppdrag är därmed slutfört. 2.2Internettjänster som publicerar uppgifter om Bakgrund och gällande rätt ......................................... 3.2.1 Bakgrunden till enskildas insynsrätt............................ 3.2.2 Frågans tidigare behandling ......................................... Belastningsregisterutdragen och statistik............................... 3.4Konventioner och annat internationellt arbete till skydd för den personliga integriteten................................................ 3.5Den rättsliga regleringen gällande personuppgifter om 3.5.1 Lagen och förordningen om belastningsregister ........ Lagen om misstankeregister......................................... 3.6 Registerkontroll med stöd av författning............................... 3.6.1 Författningsreglerad skyldighet att begära 3.6.2 Författningsreglerad rätt att begära registerutdrag..... 3.6.4 Exempel på annan arbetslivsrelaterad 3.7 Annan reglering och praxis inom arbetslivsområdet ............. Antagningsrätten och anställningsrätten..................... 3.8Några skäl för författningsreglerad registerkontroll vid Sammanfattning och slutsatser................................................ Kartläggning och andra undersökningar ........................ 5.1Genomförande av uppdraget att utreda informell Syfte och inriktning ...................................................... Undersökningarnas inledande frågor........................... 5.2.2Rikspolisstyrelsens bedömning av andel fullständiga utdrag som lämnas ut på begäran av 5.2.3Vilka skäl som ligger bakom arbetsgivares önskemål att kontrollera utdrag ur 5.2.4 Brottstyp som skäl för kontroll................................... Inom vilka delar av arbetsmarknaden är det vanligt med registerkontroll?....................................... Faktorer som påverkar kravet på registerkontroll...... Anteckningar i belastningsregistret............................. Belastningsuppgifter i anställningsprocessen.............. Hantering av belastningsregisterutdrag ...................... 5.2.12 Nya behov av registerkontroll inom kommuner 5.2.13 på polisens hemsida .................................. 5.2.14 Sammanfattning och slutsatser .................................... 5.3 Underlag från Kriminalvården ................................................ 5.4Redovisning av synpunkter som framförts från 5.4.2 Kommuner och Landsting............................. LO, TCO och ....................................................... 5.5Redovisning av samrådsmöte med rekryterare och Överväganden och förslag.......................................... Bakgrund och utgångspunkter.............................................. 6.1.1 Våra huvudfrågor ........................................................ 6.1.2 Några allmänna utgångspunkter för våra Hur bör den rättsliga regleringen vara beskaffad?............... Förslag till generellt förbud i lag........................................... 6.3.1 Förbud i befintlig lagstiftning eller i en särskild 6.3.2 Lagens tillämpningsområde m.m. .............................. 6.4 Straff eller skadestånd? 6.5Vilka undantag från ett förbud mot registerkontroll kan vara motiverade?..................................................................... 6.5.2 Arbetsgivares skäl för registerkontroll ...................... 6.5.3 Några allmänna synpunkter på 6.5.4 Nyttan av registerkontroll och alternativen till 6.5.5Vårt grundläggande synsätt vid bedömningen av behovet av undantag för förbudet mot 6.6Allmänna överväganden om ändamål för vilka registerkontroll bör kunna medges....................................... 6.6.1 Skyddet för allmänna intressen .................................. 6.6.2 Arbete med utsatta personer ...................................... 6.6.3 Verksamhet med anknytning till utlandet................. Säkerheten på arbetsplatsen........................................ 6.7Registerkontroll inom särskilt angivna 6.7.2 – banker m.fl................................ Persontransporter – taxi ............................................. Hälso- och sjukvården ................................................ 6.7.5 Vård- och omsorgsverksamhet avseende äldre personer och personer med funktionsnedsättning ... Konsekvenser och ikraftträdande................................ Överväganden och bedömning.............................................. 8.1 Förslaget till lag om förbud mot registerkontroll i Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:56................................................ Bilaga 2 Kommittédirektiv 2014:34................................................ Bilaga 3 Rapport: Registerutdrag i arbetslivet............................... Bilaga 4 Rapport: Registerutdrag i arbetslivet............................... Bilaga 5 Rapport: Registerutdrag i arbetslivet – Kommuner Bilaga 6 bland besökare på och Bilaga 7 En modell för reglerad registerkontroll av personal i finansiella företag............................................................ Bilaga 8 En modell för reglerad registerkontroll av personal som ska arbeta med äldre personer och personer med Vi föreslår att det ska vara förbjudet för arbetsgivare att utan för- fattningsstöd begära att en arbetssökande ska visa upp eller över- lämna ett utdrag ur belastningsregistret. Vi har inte funnit tillräck- liga skäl för att föreslå några undantag från förbudet avseende arbetsgivare som inte har rätt att få ta del av arbetssökandes uppgifter ur belastningsregistret. Vårt förslag innebär i praktiken att förutsättningarna för arbetsgivares icke författningsreglerade registerkontroll återförs till vad som gällde . Vårt uppdrag har varit dels att kartlägga arbetsgivares kontroll av belastningsregisterutdrag, dels att analysera vilka åtgärder som krävs för att säkerställa att arbetsgivare inte utan uttryckligt för- fattningsstöd begär att arbetssökande och arbetstagare visar upp utdrag ur belastningsregistret om sig själva. Uppdraget har om- fattat den icke författningsreglerade registerkontrollen. Enligt direktiven ska vi analysera och ta ställning till vilka åtgärder som behövs för att uppnå rätt balans mellan å ena sidan arbetsgivares berättigade behov av att kunna kontrollera angivna registerutdrag i anställningsprocessen och å andra sidan arbetssökandes berättigade behov av skydd för sin personliga integritet. I uppdraget har ingått att pröva om det finns behov av att utvidga möjligheten till författ- ningsreglerad registerkontroll i arbetslivet. innehåller bl.a. uppgifter om brott. Registret förs av . är i första hand till för att de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheterna ska få tillgång till sådana belastningsuppgifter som behövs i deras verk- samhet. Uppgifter av detta slag är synnerligen integritetskänsliga och därför gäller enligt 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) s.k. absolut sekretess. Den enskilde har dock rätt till fullständig insyn i registret avseende sig själv. Uppgifter i belastningsregistret får i vissa fall inhämtas inför anställning. Vissa myndigheter har därför genom lagstiftning fått rätt att begära utdrag ur belastningsregistret. Detsamma gäller vissa privata arbetsgivare. Arbetsgivare är också i vissa fall skyldiga att ta del av särskilda utdrag ur belastningsregistret inför anställning. Regis- terkontroll inför anställning sker också med stöd av säkerhets- skyddslagen (1996:627). Det förekommer också att arbetsgivare, med utnyttjande av den enskildes rätt att ta del av uppgifter om sig själv i registret, begär av en arbetssökande att denne ska visa upp ett belastningsregisterutdrag. Det är dessa sistnämnda fall av register- kontroll som har omfattats av vårt utredningsuppdrag. levererade drygt 220 000 utdrag ur belastningsregistret till enskilda med stöd av den bestämmelse som är avsedd att ge den enskilde inblick i vilka uppgifter om honom eller henne som förekommer i registret. var motsvarande siffra drygt 40 000. På grundval av våra undersökningar gör vi bedömningen att mycket talar för att det till stor del är fråga om utdrag som begärs inför anställning, dvs. en sorts informell register- kontroll utan författningsstöd. Vi har kartlagt av vilka skäl arbetsgivare begär att arbetssökande visar upp utdrag ur belastningsregistret och vilken betydelse sådana utdrag tillmäts i anställningsprocessen. Vi har också undersökt i vilken utsträckning arbetsgivare begär att redan anställda visar upp utdrag ur belastningsregistret och vilken betydelse sådan register- kontroll tillmäts i anställningen. Frågor har ställts till både arbets- givare som har en författningsreglerad möjlighet att få information från belastningsregistret och arbetsgivare som inte har det. Några huvuddrag av kartläggningen framträder tydligt. Våra undersökningar visar sammantaget att registerkontroll sett över praktiskt taget hela arbetsmarknaden är en relativt vanlig åtgärd inför anställning. Av de tillfrågade arbetsgivarna uppgav att de begär utdrag ur belastningsregistret vid anställ- ning. Registerkontrollen inskränker sig inte till några få branscher utan förekommer inom vitt skilda områden. Registerkontroll är särskilt vanlig inom vård- och omsorgssektorerna, bland finansiella företag och i transportbranschen. Arbetsgivarnas skäl för register- kontroll varierar. De vanligaste skälen är att skydda tredje man, förtroendet för verksamheten, arbetsgivarens varumärke eller eko- nomiska intressen. De brott som främst kontrolleras är ekonomiska brott, våldsbrott och narkotikabrott. En jämförelse mellan arbets- platser av olika storlek visar på små skillnader. Utdragen begärs oftast inför erbjudande om anställning. En tredjedel av de arbets- givare som begär utdrag ur belastningsregistret begär även utdrag för anställd personal. Detta kan förekomma efter begäran från kund, vid verksamhetsövergång eller då arbetstagaren söker en ny anställning inom verksamheten. Det synes vara ovanligt att det förekommer uppgifter om brott i de registerutdrag som arbets- givare tar del av. Arbetssökande måste tillförsäkras ett effektivt integritetsskydd. Den som har avtjänat sitt straff måste ha en rimlig möjlighet att återanpassa sig i samhället och kunna försörja sig. En arbets- sökande som önskar komma i fråga för en anställning har i allmän- het små möjligheter att motsätta sig arbetsgivarens begäran om att visa upp ett belastningsregisterutdrag. Vår utgångspunkt har varit att den enskildes möjligheter att få del av ett skriftligt belastningsregisterutdrag om sig själv inte ska begränsas. Vad som därmed återstår är att föreslå bestämmelser som tar direkt sikte på arbetsgivares begäran om att den arbets- sökande ska visa upp ett utdrag. En annan utgångspunkt har varit att lagstiftaren har ansett att det ska gälla restriktivitet för sprid- ning av uppgifter från belastningsregistret. Generellt förbud i en ny lag Enligt direktiven ska tillgången till uppgifter i belastningsregistret vara författningsreglerad och endast tillåtas efter en noggrann analys av behovet. Detta förutsätter att arbetsgivare som har ett legitimt behov av tillgång till uppgifter i belastningsregistret ska kunna få detta. Det måste dock i varje fall övervägas om register- kontroll är en rimlig och adekvat åtgärd. Vidare ska enligt direk- tiven mängden kontrollerad information alltid begränsas till det som är relevant och nödvändigt. Vi har övervägt två alternativa regleringsformer. Ett alternativ är att införa en s.k. intresseavvägningsregel. Med en intresseavvägningsregel skulle arbetsgivaren medges rätt att begära registerutdrag av den enskilde i fall då skälen för begäran väger tyngre än arbetssökandens eller arbetstagarens intresse av personlig integritet. En sådan regel skulle innebära att arbetsgivaren fick fullständiga utdrag ur belastningsregistret, utan begränsning till vad som är relevant och nödvändig information. Detta står i konflikt med riktlinjer. En intresseavvägningsregel skulle kräva att arbetsgivaren gör ingående överväganden kring vad som är en rimlig och adekvat åtgärd, vilket är förenat med olika avgräns- ningssvårigheter och tillämpningsproblem. Övervägande skäl talar enligt vår bedömning mot en sådan reglering. För att säkerställa att arbetsgivare inte begär att få se registerutdrag när det saknas godtagbara skäl förordar vi att det införs ett förbud mot att efter- fråga registerutdrag utan författningsstöd. Förbudet bör föras in i en särskild lag. Förbudet ska kunna kompletteras med undantag för särskilt angivna fall då registerkontroll bör tillåtas. Ska det medges undantag från förbudet mot registerkontroll och i så fall när? Införandet av registerkontroll förutsätter en avvägning mellan arbetsgivarens intresse att kunna kontrollera registerutdrag och skyddet för den personliga integriteten. Registerkontroll måste därvid framstå som proportionerlig i förhållande till sitt ändamål och till de motstående intressen som kan finnas. Det bör bl.a. beak- tas vilken betydelse ett registerutdrag har för arbetsgivarens besluts- fattande och vilka möjligheter arbetsgivaren har att på annat sätt undersöka en arbetssökandes bakgrund. Vi har funnit att register- kontroll i allmänhet är ett trubbigt instrument i rekryterings- arbetet. Vi anser att utdragen har ett förhållandevis begränsat värde som källa till relevant information. Den registerkontroll som före- kommer innebär att många personer berörs av en onödig kontrollåtgärd. Sammantaget har vi gjort bedömningen att undan- tag från förbudet mot registerkontroll endast bör införas om det föreligger starka skäl. Vi har prövat vilka skyddsintressen som bör kunna motivera författningsreglerad registerkontroll i samband med anställning. Vi har funnit att det endast bör kunna komma i fråga i fall då kon- trollen är motiverad av skyddet för allmänna intressen, i vissa inter- nationella situationer samt i arbete med utsatta personer. Utredningsuppdraget berör i princip alla sektorer av samhället som inte omfattas av författningsreglerad registerkontroll. Det ligger en betydande svårighet i att djupstudera och lämna förslag avseende varje särskilt område där det kan finnas behov av kontroll- möjligheter. Vi har därför valt att inrikta våra överväganden på branscher som i särskilt hög grad genomför registerkontroll och på verksamheter som ligger nära de verksamhetsområden som om- fattas av reglerad registerkontroll. Behovet av reglerad register- kontroll har prövats avseende låssmeder, finansiella företag, taxi, hälso- och sjukvården samt vård och omsorg. Vi har emellertid inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå några undantag från förbudet från registerkontroll inom dessa verksamheter. Vad gäller vård och omsorgssektorn har vi prövat sådana verk- samheter som utför socialtjänstinsatser för äldre personer och personer med funktionsnedsättning bl.a. , särskilt boende för personer med funktionsnedsättning, särskilt boende för äldre personer och personlig assistans. Vi har konstaterat att det rör sig om personer vilkas behov av trygghet väger mycket tungt, men att det vid en avvägning även bör beakta att det är fråga om ett stort antal personer som kan bli föremål för kontrollåtgärder. Skälen för att införa registerkontroll inom dessa verksamheter har inte bedömts vara tillräckligt starka. lag om förbud mot registerkontroll i arbetslivet Härigenom föreskrivs följande. 1 § En arbetsgivare får inte begära att en arbetstagare uppvisar eller överlämnar ett utdrag enligt lagen (1998:620) om belastnings- register om inte en sådan begäran har stöd i lag eller författning som har meddelats med stöd av lag. 2 § Som arbetstagare anses i lagen även den som 2.söker eller fullgör praktik, eller 3.som utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Den hos vilken arbetet eller praktiken söks eller utförs anses som arbetsgivare. Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör arbetstagare ska likställas med arbetsgivaren. 3 § Ett avtal som inskränker en arbetstagares skydd enligt denna lag är utan verkan i den delen. 4 § En arbetsgivare som bryter mot lagen ska betala skadestånd för den kränkning som har inträffat. Om det är skäligt kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort. 5 § Mål enligt denna lag ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. I sådana mål ska som arbetstagare anses också den som söker arbete och den som söker eller fullgör praktik eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. vilken praktiken eller arbetet utförs eller skulle ha utförts ska anses som arbetsgivare. Detta gäller också när reglerna om tviste- förhandling i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas. 6 § Vid talan enligt denna lag ska följande bestämmelser i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas: -64 § om tidsfrist för påkallande av förhandling, -65 § om tidsfrist för väckande av talan, -66 § om förlängd tidsfrist för den som inte företräds av en arbetstagarorganisation, och -68 § om förlorad talerätt på grund av preskription. Denna lag träder i kraft . Enligt våra direktiv (dir. 2013:56) ska vi kartlägga av vilka skäl arbetsgivare, utan uttryckligt författningsstöd, begär att arbets- sökande visar upp utdrag ur belastningsregistret, vilken betydelse sådana utdrag tillmäts i anställningsprocessen och hur information från inhämtade registerutdrag behandlas. Vi ska även analysera vilka åtgärder som krävs för att säkerställa att arbetsgivare inte utan uttryckligt författningsstöd begär att arbetssökande och arbets- tagare visar upp utdrag ur belastningsregistret om sig själva. I upp- draget ingår även att pröva om det finns behov av att utvidga möjligheten till författningsreglerad registerkontroll i arbetslivet. Vidare ska vi ta ställning till vilka eventuella övriga åtgärder som bör vidtas för att säkerställa rätt balans mellan arbetssökandes skydd för sin integritet och arbetsgivares behov av registerkontroll. I direktiven beskrivs frågan om vilka möjligheter arbetsgivare bör ha att kontrollera registerutdrag som komplicerad. Å ena sidan måste arbetssökande tillförsäkras ett effektivt skydd för sin personliga integritet. Uppgifter om att någon har dömts för brott är mycket integritetskänsliga. Vidare måste den som har avtjänat sitt straff ha en rimlig möjlighet att återanpassa sig i samhället och kunna försörja sig. Å andra sidan måste en reglering ge arbetsgivare utrymme att utöva den kontroll som motiveras av deras ansvar för bl.a. säkerheten på arbetsplatsen. Mot denna bakgrund har i direk- tiven anförts att våra överväganden ska ha följande allmänna ut- gångspunkter: Tillgången till uppgifter i belastningsregistret ska vara författ- ningsreglerad och endast tillåtas efter en noggrann analys av behovet. Arbetsgivare som har ett legitimt behov av tillgång till uppgifter i belastningsregistret ska kunna få detta. Det måste i varje fall övervägas om registerkontroll är en rimlig och adekvat åtgärd. Mängden kontrollerad information ska alltid begränsas till det som är relevant och nödvändigt. 2.2Internettjänster som publicerar uppgifter om lagöverträdelser har en webbplats lanserats som mot avgift publicerar domar och beslut som begärts ut som allmän handling från svenska domstolar. Genom att söka på namn eller person- nummer framgår det vem som är dömd för brott. Det betyder att uppgifter om lagöverträdelser sprids via internet och därmed blir lättillgänglig information. Sådan information kan även inhämtas via webbplatser som tillhandhåller rättsdatabaser som kräver abonne- mang (dvs. juridiska datatjänster). Webbplatserna har utgivnings- bevis vilket medför att de inte omfattas av reglerna i personupp- giftslagen. Med utgivningsbevis får webbplatsen samma grundlags- skydd för yttrandefrihet som radio, tv och tidningar har för sina databaser. Det regelverk som avser att ge skydd för person- uppgifter om lagöverträdelser omfattar såldes inte webbplatsen. Att uppgifter om tidigare brottslighet görs tillgängliga genom nämnda internettjänster innebär att även arbetsgivare kan genomföra bak- grundskontroller inför anställning eller kontroll av redan anställda. Utredningsdirektiven beskriver behovet av att begränsa den informella registerkontrollen vilket är vår utgångspunkt för upp- draget. Vi överväger därför åtgärder som är inriktade mot arbets- livet och som tar sikte på uppgifter ur belastningsregistret. Vilka åtgärder som aktualiseras till följd av att motsvarande uppgifter om lagöverträdelser sprids via internet ryms inte inom vårt uppdrag, men får självfallet betydelse för effekten av våra förslag. Vi tvingas därför konstatera att utvecklingen kan medföra att de integritets- skyddande åtgärder som vi kan föreslå förlorar mycket av sin bety- delse om de genomförs då uppgifter om lagöverträdelser är till- gängliga via internettjänster. Det kan dock finnas skäl att påpeka att uppgifter om lagöverträdelser som finns på internet och som har hämtats från domstolarna inte med nödvändighet motsvarar den information som framgår ur ett belastningsregisterutdrag. Detta gäller det innehållsmässiga omfånget och informationens från tingsrätt som kommit att ändras i högre instans kan exempelvis ge en oriktig bild av att en person är dömd för ett brott alternativt frikänd från ett brott. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren samråda med arbets- marknadens parter. Till utredningen har därför varit knuten en referensgrupp bestående av representanter utsedda av , , Kommuner och Landsting, i , och akademikers centralorganisation. Sammanträden med utredningens referensgrupp och experter har hållits vid åtta till- fällen. Därutöver har utredningen haft ytterligare ett sammanträde med experterna. har utredaren och sekreteraren träffat tjänstemän vid Politidirektoratet, Politiets enhet for vandels- kontroll og politiattester och Justis- og beredskapsdepartementet i . Härutöver har utredaren och sekreterare haft möten med ordförande och sekreterare i om säkerhetsskydds- lagen (Ju 2011:14) och med Datainspektionen. Vi har haft flera samrådsmöten med . har bl.a. bistått utredningen med den webbundersökning som genomförts på polisens webbplats (). Vi har även haft ett samråds- möte med medlemmar i rekryterare från och . Vidare har vi sammanträffat med arbetsrättsliga företrädare för Kommuner och Landsting (SKL) och . Utredningen har i samråd med SKL och med bistånd av under- sökningsföretaget och (Markör) genomfört en webbaserad enkätundersökning bland 21 landsting/regioner och ett slumpmässigt urval av 100 kommuner.