sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Ett främjande arbete för lika rättigheter och möjligheter syftar på ett arbete för att utjämna skillnader i förutsättningar mellan olika grupper. Det handlar t.ex. om att verka för att kvinnor söker sig till mansdominerade arbetsplatser och utbildningar, och att skapa förutsättningar för människor med olika religioner och olika etnisk tillhörighet att arbeta eller utbilda sig i olika verksamheter. Vi kom- mer att utveckla mer hur arbetsgivare och utbildningsanordnare ska arbeta med sådana åtgärder nedan. Det bör också framgå av lagtexten att arbetet med aktiva åtgär- der ska avse situationen och behovet i den egna verksamheten, för att skilja detta arbete från annan utåtriktad och etiskt inriktad verksamhet som en arbetsgivare eller utbildningsanordnare kan ägna sig åt. Därmed menar vi inte att rättigheter och möjligheter för arbetssökande eller sökande till viss utbildning inte ska omfattas av arbetet med aktiva åtgärder. Tvärtom ska en arbetsgivares eller utbildningsanordnares arbete med aktiva åtgärder även avse rättig- heter och möjligheter för dessa grupper av personer så arbetet och åtgärderna handlar om just den egna verksamheten, som t.ex. rekry- terings- och annonseringsrutiner. Slutsatsen av det anförda är att vi föreslår att med aktiva åtgär- der ska avses ett förebyggande och främjande arbete för att inom en verksamhet motverka diskriminering samt på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett någon av de sju diskrimi- neringsgrunderna. Aktiva åtgärder syftar till att ändra de strukturer i verksamheten som kan leda till att någon blir diskriminerad och förebygga att en verksamhet utesluter en större grupp människor som har samband med någon eller flera av de sju diskriminerings- grunderna. Det kan diskuteras om begreppet aktiva åtgärder är det bästa uttrycket för att beskriva det förebyggande och främjande arbete som åsyftas. Ordet åtgärder förknippas lätt med specifika, avgrän- sade och ofta individuellt inriktade insatser. Det är inte det som i första hand avses med vårt förslag. Arbetet med aktiva åtgärder handlar, enligt vårt förslag, mer om ett arbetssätt som ska genom- föras fortlöpande och metodiskt, och som naturligtvis kan och bör omfatta även särskilda åtgärder. Man kan också ifrågasätta om Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen åtgärder kan vara något annat än aktiva. Vi har dock funnit att uttrycket aktiva åtgärder är inarbetat i många olika sammanhang och föreslår därför att det ska finnas kvar som samlingsnamn för det generella främjandearbetet i motsats till förbuden mot diskrimi- nering. 9.4Hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas 9.4.1Skyldighet att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder Utredningens förslag: Det förebyggande och främjande arbetet ska genomföras genom ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. Varför behöver regleringen ändras? Dagens regler anger att arbetsgivare och utbildningsanordnare ska vidta åtgärder för att nå vissa mål. De flesta, men inte alla, av de an- givna målen är tydliga. Däremot anges i de flesta reglerna inte vilka åtgärder som ska vidtas för att uppnå målen. I praktiken har det också visat sig vara svårt att förstå vilka åtgärder som man är skyldig att vidta. Reglerna har också visat sig svåra att utöva tillsyn över då det, som sagts, huvudsakligen inte anges vilka konkreta åtgärder som ska vidtas eller vilken metod som ska tillämpas. Reglernas utformning har lett till att tillsynsarbetet i praktiken har inriktats på lönekartläggningsbestämmelsen och bestämmel- serna om planer, eftersom de reglerna är de enda som föreskriver konkreta åtgärder och metoder. På arbetslivsområdet krävs det planer endast på jämställdhetsområdet. Detta har lett till att tillsynen över arbetet med aktiva åtgärder såvitt avser andra diskriminerings- grunder än kön i princip varit obefintlig. På utbildningsområdet omfattas samtliga de diskrimineringsgrunder som utbildningsanord- narna ska arbeta med av kravet på likabehandlingsplan. Tillsyns- arbetet har därför på utbildningsområdet omfattat fler diskrimi- neringsgrunder än på arbetslivsområdet. Tillsynsarbetet har, som vi kommer att återkomma till i kapi- tel 11, betydelse för i vilken omfattning reglerna följs. Det är därför viktigt att tillsyn utövas avseende allt arbete med aktiva åtgärder och inte endast delar av det. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen De huvudsakliga skälen till att vi anser att regleringen behöver ändras är att det finns ett behov av att göra reglerna tydligare och därmed enklare att tillämpa och utöva tillsyn över. Vi tror att reg- lerna då också bättre fyller sitt syfte. Införande av en arbetsmetod Vi har ovan (avsnitt 8.3) beskrivit att vi anser att det – när det gäller frågan hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas – finns två huvudalternativ. Ett alternativ är en reglering som liknar den nu gällande där det i lagen anges vilka konkreta mål som ska uppnås, men där det kon- kretiseras vilka åtgärder som ska vidtas för att målen ska nås. För- delen med ett sådant system är att lagstiftaren mer i detalj kan reglera även hur målen ska uppnås. Arbetsgivare och utbildnings- anordnare ges då ett antal åtgärder som ska vidtas för att uppfylla lagens krav. Några sådana anvisade konkreta åtgärder finns huvud- sakligen inte i diskrimineringslagen . Ett stort problem som vi ser med att åstadkomma en reglering med anvisade åtgärder är att det är mycket svårt att ange generella konkreta åtgärder som är relevanta för alla verksamheter på alla områden. I fråga om de flesta av lagens diskrimineringsgrunder är det också svårt att sätta konkreta och kvantitativa mål, och ännu svårare att ange vilka åtgärder som ska vidtas för att nå målen och som är rele- vanta för alla verksamheter. Om detta hade varit möjligt hade lag- stiftningen varit enkel och självklar, men så ser inte verkligheten ut. Enligt vår uppfattning ligger den största vinsten med ett före- byggande och främjande arbete i själva arbetsprocessen. Detta är en uppfattning som vi anser vinner stöd i de olika – om än ifrågasatta och begränsade – effektundersökningar som vidtagits där den främsta effekten av arbetet med aktiva åtgärder anses vara att man arbetar med frågorna. För detta talar även det faktum att bestämmelsen om lönekartläggning anses vara den bäst fungerande av dagens bestäm- melser. Den bestämmelsen beskriver inte en konkret åtgärd utan en metod som ska tillämpas. Där anges att det ska genomföras en kartläggning, analys och bedömning. Vilka konkreta åtgärder som ska vidtas lämnas till varje enskild arbetsgivare att i samverkan med arbetstagarna och deras organisationer att bestämma. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Nackdelen med att ändra regleringen till att anvisa en arbets- metod och inte ange vilka mål som ska uppnås är att det skulle kunna uppfattas som att frågan nedprioriteras och att kraven på aktiva åtgärder sänks. Detta är inte vår avsikt. Tvärtom anser vi att vårt förslag ökar möjligheten till anpassning till den egna verksamheten och att arbetet därigenom har större möjlighet att uppfylla syftet med skyldigheten att vidta ett arbete med aktiva åtgärder. Det är vår uppfattning att det inte går att sätta kvantitativa mål för alla diskrimineringsgrunderna och urskilja vilka konkreta åtgärder som ska vidtas för att bidra till att målen nås. Med de förutsätt- ningarna gör vi bedömningen att en reglering som lägger tyngd- punkten på själva arbetsprocessen, och inte på vilka enskilda åtgär- der som ska vidtas, har större potential att uppfylla syftet med reg- leringen. Vi föreslår därför att regleringen om aktiva åtgärder ska anvisa en konkret arbetsmetod som förmår verksamhetsansvariga att ägna sig åt frågorna, sätta sina egna mål och finna rätt åtgärder för att nå dessa. Krav på ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder Enligt 3 kap. 3 och 14 §§ DL är arbetsgivare respektive utbildnings- anordnare skyldiga att bedriva ett målinriktat arbete för att främja lika rättigheter och möjligheter i verksamheten. Ett målinriktat arbete ska alltså bedrivas . Det anges dock inte i lagen vad som avses med ett målinriktat arbete. När vi talar om att vi i lagstiftningen vill anvisa en arbetsmetod menar vi att diskrimi- neringslagen på ett bättre och tydligare sätt bör ange hur arbets- givare och utbildningsanordnare ska bedriva ett arbete med aktiva åtgärder. Att då ställa krav på en viss systematik, så som görs i löne- kartläggningsbestämmelsen och på arbetsmiljöområdet, anser vi kan vara en lösning som kan bidra till ett bättre arbete för lika rättig- heter och möjligheter. Vi föreslår att det arbete som ska bedrivas ska benämnas syste- matiskt arbete. Uttrycket systematiskt arbete används bl.a. på arbets- miljöområdet och vi anser att det bättre än målinriktat arbete be- skriver hur vi tycker att arbetsgivare och utbildningsanordnare ska arbeta med aktiva åtgärder för att uppnå syftet med ett sådant arbete. Genom att använda uttrycket systematiskt arbete anser vi också att det blir ett större fokus på det som är viktigt, nämligen själva arbets- processen. Det systematiska arbetet med aktiva åtgärder knyter Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen genom detta begreppsval också an till en välkänd arbetsmetod på arbetsmiljöområdet. Det systematiska arbetsmiljöarbetet är känt för de arbetsgivare som ska omfattas av regleringen, vilket borde under- lätta för dem att även bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. Även utbildningsanordnare har i sin egenskap av arbets- givare tillämpat bestämmelserna om systematiskt arbetsmiljöarbete. För att klargöra vad som krävs för att uppfylla diskriminerings- lagens krav på ett systematiskt arbete anser vi att det av lagen ska framgå vad ett systematiskt arbete innebär och inom vilka områden i verksamheten som det systematiska arbetet ska bedrivas. Vad som innefattas i det systematiska arbetet och vilka områden i verksam- heten som detta bör omfatta återkommer vi till nedan i avsnitt 9.4.2, 9.5 och 9.10. Alla arbetsgivare och utbildningsanordnare bör omfattas Reglerna om hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas riktar sig enligt gällande rätt till samtliga arbetsgivare oavsett storlek. Vi an- ser att så även fortsättningsvis bör vara fallet. Det är med största sannolikhet så att diskriminering inte före- kommer endast hos större arbetsgivare. Även om man på grund av begränsade resurser hos arbetsgivare med få anställda kanske inte bör ålägga dem en allt för tung börda att dokumentera sitt före- byggande och främjande arbete bör dock alla arbetsgivare, även de med få anställda, bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgär- der. Att begränsa skyldigheten att bedriva ett sådant arbete till större arbetsgivare anser vi sänder oönskade signaler. Här kan också dras en parallell till det systematiska arbetsmiljöarbetet som omfattar samtliga arbetsgivare, låt vara att kravet på skriftlig dokumentation omfattar de som har minst 10 arbetstagare i verksamheten. Det är alltså vår uppfattning att samtliga arbetsgivare oavsett storlek ska åläggas att arbeta förebyggande och främjande mot diskriminering samt för lika rättigheter och möjligheter. På utbildningsområdet anser vi att samtliga utbildningsanord- nare, oavsett storlek, bör omfattas av skyldigheten att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. En sådan utbildningsverk- samhet som omfattas av regleringen är normalt inte så liten att det ens är nödvändigt att överväga om det finns verksamheter som borde undantas från denna skyldighet. På arbetslivsområdet är förhållan- dena annorlunda då det finns arbetsgivare med endast en eller ett Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Att samtliga nu aktuella utbildningsanordnare ska omfattas av kraven framstår därför som mera självklart. Vi föreslår alltså att skyldigheten att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder ska omfatta samtliga arbetsgivare och samtliga utbildningsanordnare. Hos arbetsgivare med få anställda bör arbetet av naturliga skäl få en mer begränsad utformning, på den nivå som är rimlig. 9.4.2Hur det systematiska arbetet ska bedrivas Utredningens förslag: Ett systematiskt arbete med aktiva åtgär- der innebär att bedriva ett förebyggande och främjande arbete genom att -undersöka om det finns risker för diskriminering eller rep- ressalier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verksamheten, -analysera orsakerna till upptäckta risker och hinder, -vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas, och -följa upp och utvärdera arbetet. Arbetet ska genomföras fortlöpande. Åtgärder ska tidsplaneras och genomföras . Hur det systematiska arbetet ska genomföras Vi föreslår alltså att arbetsgivare och utbildningsanordnare ska vara skyldiga att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. Redan gällande rätt ställer krav på hur arbetet ska utföras, dock utan att definiera vad som menas med ett målinriktat arbete. Att endast använda sig av termen systematiskt arbete utan att ange hur ett sådant arbete ska bedrivas är inte tillräckligt för att åstadkomma en förändring. Vi har ovan redogjort för systematiskt arbete och olika metoder för att ge ett sådant arbete innehåll, se kapitel 8. Enligt vad vi erfar finns det vissa åtgärder eller moment som är nödvändiga att vidta för att åstadkomma ett varaktigt förändringsarbete. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Vi har identifierat ett antal åtgärder som vi anser bör ingå i skyldigheten att bedriva ett systematiskt arbete. De åtgärder som vi anser att arbetsgivare och utbildningsanordnare ska vidta för att uppfylla lagens krav på ett systematiskt arbete är att undersöka om det finns risker för diskriminering eller för repressalier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verksamheten, analysera orsaker till upptäckta risker och hinder, vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas, och slutligen att följa upp och utvärdera arbetet. För att det systematiska arbetet ska kunna bidra till verkliga och varaktiga effekter är det viktigt att arbetstagarna på en arbetsplats och studenterna i utbildningsverksamhet är involverade samt att arbetet tar utgångspunkt i de lokala förutsättningarna. Det syste- matiska arbetet ska därför hos arbetsgivarna ske i samverkan med arbetstagarna och deras fackliga organisationer samt hos universitet och högskolor i samverkan med studenterna. Samverkansskyldig- heten behandlas i avsnitt 9.7 och 9.10.4. Den första åtgärden är att undersöka om det finns risker för diskrimi- nering eller risker för repressalier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verksamheten. Med undersökning avses en inventering och analys av verksamheten för att identifiera hinder för lika rättigheter och möjligheter och för att identifiera om det förekommer diskriminering, inklusive trakasserier och sexuella trakasserier eller repressalier eller risker för diskrimi- nering och repressalier. Kravet på att undersöka innebär ett sätt att säkerställa att de åtgärder som vidtas motsvarar ett faktiskt behov, dvs. att de åtgärder som vidtas är relevanta i verksamheten. Att de ska motsvara ett faktiskt behov innebär däremot inte att det måste finnas någon individ i verksamheten som kan drabbas, utan att det i verksamheten finns risker eller hinder som skulle kunna drabba någon av de grupper som diskrimineringsgrunderna ska skydda. Genom ett sådant krav minskar dessutom risken för att arbetsgiv- aren eller utbildningsanordnaren missar behov av åtgärder på grund av att slentrianmässig information inhämtats. Undersökningen kan ske på olika sätt. En åtgärd som bör vidtas är att gå igenom olika rutiner, riktlinjer och policydokument. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen samheten kan också undersökas genom enkäter eller individuella intervjuer, gruppintervjuer, arbetsplatsträffar eller andra samtal. Undersökningen måste ske på väl genomtänkta grunder och med respekt för anställdas eller studenters integritet. Avsikten är inte att den ska innefatta en kartläggning på individnivå av arbetstagares och studenters etnicitet, religion, sexuella läggning eller andra per- sonliga förhållanden. Undersökningen ska inte innebära någon utökad registrering av personuppgifter som kan kopplas till någon individ. Där det är möjligt och önskvärt är det självfallet upp till en arbets- givare att i samråd med arbetstagarna och deras organisationer att göra kartläggningar som inbegriper att personer hänförs till en viss grupp. Hänvisning till kön brukar ofta var okontroversiellt. Till exempel kan en arbetsgivare ta fram och analysera könsuppdelad statistik över olika förhållanden på arbetsplatsen. Även karlägg- ningar av ålder och olika förhållanden i verksamheten kan vara en metod. På motsvarande sätt bör även en utbildningsanordnare vara oförhindrad att göra kartläggningar utifrån t.ex. kön och ålder. Kravet att undersöka bör som huvudregel ta sikte på att under- söka förekomsten av kvalitativa sakförhållanden som behöver för- ändras och strukturellt betingade hinder som behöver undanröjas. När vi använder ordet hinder avser vi såväl reella hinder som hinder i form av attityder och strukturer. Om det t.ex. råder en stark hetero- norm på en arbetsplats eller i en utbildningsverksamhet skulle detta kunna utgöra ett hinder som arbetsgivaren eller utbildningsanord- naren bör undanröja genom att t.ex. arbeta med attitydförändringar. Det ska betonas att det inte handlar om att undersöka vilka behov de enskilda arbetstagarna eller studenterna som finns i verk- samheten har utan om en mera generell översyn av riktlinjer och rutiner samt attityder och normer i den egna verksamheten. Under- sökningen av verksamheten ska ske utifrån samtliga perspektiv. Det kan finnas risker för diskriminering eller andra hinder mot lika rättigheter och möjligheter i verksamheten avseende samtliga diskri- mineringsgrunder även om det för tillfället saknas arbetstagare eller studenter som direkt berörs av detta. Arbetsgivare och utbildnings- anordnare måste dessutom alltid ha i åtanke att de inte kan känna till vilka arbetstagare och studenter som har en viss religion eller viss sexuell läggning. Syftet med undersökningen är, som nämnts ovan, inte på något sätt att utreda detta på individnivå. Det är självklart omöjligt att någon skulle kunna tänka ut alla de problem som skulle kunna uppstå. Vad vi åsyftar är att man i denna Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen fas av det systematiska arbetet ska titta på verksamheten med öppna ögon och fundera över den i relation till alla diskriminerings- grunderna. När det gäller diskrimineringsgrunden funktionshinder kanske det snarare gäller att arbeta mot hinder i form av attityder och strukturer då frågan om anpassning regleras i annan lagstiftning. Om en arbetsgivare inte vidtar stöd- och anpassningsåtgärder eller en utbildningsanordnare inte vidtar skäliga åtgärder i fråga om lokaler- nas tillgänglighet och användbarhet i förhållande till en individ med funktionshinder kan det utgöra diskriminering enligt diskrimine- ringsförbuden (se 2 kap. 2 och 5 §§ DL). Efter undersökningsfasen bör resultatet av denna analyseras. Det systematiska arbetet ska därför omfatta analys av orsaker till upp- täckta hinder och risker. Analysarbetet förutsätter – förutom ett slags lägesbeskrivning – även reflekterande över varför det ser ut som det gör. Utan en analys av de resultat man får fram i under- sökningsfasen blir en sådan ganska verkningslös. Åtgärder – som ska planeras Nästa fas i det systematiska arbetet ska vara att genomföra de före- byggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas. Arbets- givaren eller utbildningsanordnaren bör mot bakgrund av under- sökningen och analysen av denna formulera konkreta och mätbara mål, såväl kort- som långsiktiga. När sådana mål har formulerats bör därefter konkreta åtgärder för att nå dessa formuleras. Förutom mål och åtgärder bör tid och nödvändiga resurser planeras in. Det är också viktigt att bestämma vem som är ansvarig för att åtgärderna vidtas och att detta ansvar läggs på någon som har mandat att genomföra åtgärderna eller att ta viktiga beslut. Även vid det praktiska genomförandet är det viktigt med kommu- nikation med hela organisationen. Det är viktigt att alla förstår vad som är syftet med arbetet och känner sig delaktiga i detta. De åtgärder som arbetsgivaren eller utbildningsanordnaren ska genomföra ska tidsplaneras och genomföras . Vad detta innebär är naturligtvis beroende på vilka åtgärder som är Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Att åtgärder ska genomföras innebär i vart fall att de bör påbörjas inom det närmsta året. Det går inte att generellt ange vilka åtgärder en arbetsgivare eller utbildningsanordnare ska genomföra. Detta behöver alltid bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Vad som är skäligt kan vara olika från fall till fall. Skälighetsbedömningen bör göras med särskild hänsyn till resurser, behov och andra omständigheter i det enskilda fallet. Dessutom bör teknisk och annan utveckling beaktas såtillvida att det som inte anses skäligt kan komma att betraktas som skäligt om ut- vecklingen föranleder en sådan bedömning. Nästa fas är att genomföra en uppföljning och utvärdering av arbetet med undersökning, analys och vidtagandet av åtgärder. Arbetsgivare och utbildningsanordnare ska – för att veta hur arbetet och de plane- rade åtgärderna har fungerat och om man nått de kort- och lång- siktiga mål man satte upp – utvärdera resultaten av arbetet. Erfaren- heterna ska tas med vid nästa undersökning av verksamheten. För att uppfylla kraven på ett systematiskt arbete med aktiva åtgär- der är det lämpligt att arbetsgivaren på högsta ledningsnivå tydligt beskriver viljeinriktning, mål och medel för arbetet, fördelning av arbetsuppgifter, befogenheter och resurser. Även om det operativa arbetet ofta delegeras i större organisationer bör ansvaret för att det systematiska arbetet blir genomfört inte delegeras. Det är av vikt för ett effektivt arbete att ledningen följer upp sitt beslut och håller sig informerad om arbetet. Ledningen bör se till att avsätta resurser i form av personal, tid och pengar. Den högsta ledningen bör också kontinuerligt följa upp hur arbetet fortskrider. Det kan sannolikt behövas närmare riktlinjer för hur arbetet med undersökning, analys och åtgärder samt uppföljningen av detta ska gå till i praktiken. DO har arbetat fram handledningsdokument Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen utifrån dagens reglering. För skollagsreglerad verksamhet finns väg- ledning för det förebyggande och främjande arbetet i allmänna råd. Vår uppfattning är att det kommer att behövas sådan vägledning i form av verkställighetsföreskrifter eller allmänna råd även såvitt avser våra förslag till nya regler om systematiskt arbete med aktiva åtgärder. 9.5.1Arbetsgivare ska bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder Utredningens förslag: Arbetsgivare ska inom ramen för sin verksamhet bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. Vi har i avsnitt 9.4.1 och 9.4.2 föreslagit att arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas genom tillämpning av en viss arbetsmetod, ett systematiskt arbetssätt, och att det i diskrimineringslagen ska finnas en bestämmelse som slår fast vad systematiskt arbete innebär. Vi anser att det, liksom i gällande rätt, bör finnas en bestäm- melse i diskrimineringslagen som föreskriver en skyldighet för arbets- givare att vidta aktiva åtgärder. Av bestämmelsen bör det framgå att arbetsgivare inom ramen för sin verksamhet ska bedriva ett syste- matiskt arbete med aktiva åtgärder.