sou · H2B317 · 2014-03-31 00:00:00 — 27.1Allmänt om tillgång till information samt regler om konfidentialitet Seveso III-direktivet lägger stor vikt på öppenhet men har också avgränsande regler i fråga om när sekretess kan behöva råda. Sekretessen fastställs enligt regler baserade på artikel 4 i direktiv /4/EG, miljöinformationsdirektivet. Tillgång till information i Seveso III-direktivet omfattar handling som myndigheten innehar. Miljöinformationsdirektivet har genomförts i svensk rätt. Tryckfrihetsförordningen har bestämmelser om för vilka syften allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar får begränsas. Vid genomförandet ansågs dessa inte tillåta större sekretess än miljöinformationsdirektivet.1 Sekretesslagen kompletterades vid genomförandet med dels en uttrycklig bestämmelse om avvägning mellan sekretessintresset och allmänhetens intresse av att få ta del av miljöinformation, dels en generell sekretessbrytande regel för uppgifter om utsläpp i miljön i 10 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslag, 2009:400. Möjligheterna för organ, som enligt svenska definitionen är myndighet, att avslå en begäran om information ansågs motsvara bestämmelserna i direktivet. 2004/5:65 s. 48 Tillgång till information samt regler om konfidentialitet 27.2Seveso II-direktivets bestämmelser om tillgång till information samt regler om konfidentialitet Artikel 20 i Seveso II-direktivet handlar om sekretess. Uppgifter som lämnats till behöriga myndigheter eller kommissionen får sekretess- beläggas enligt nationell lagstiftning om uppgifterna äventyrar överläggning med de behöriga myndigheterna och kommissionen, internationella relationer och nationellt försvar, förundersökning eller en pågående rättegång, affärs- och industrihemligheter inbegripet immaterialrätter, uppgifter eller register som berör enskildas privatliv, eller uppgifter som lämnats av tredje man om denne begär att de ska förbli hemliga. Direktivet ska inte hindra en medlemsstat från att ingå avtal med tredje land om utbyte av intern information. Vidare regleras i artikel 13 4. sekretess i säkerhetsrapporten. Där framgår att verksamhetsutövaren kan begära att myndigheten inte lämnar ut vissa delar av rapporten till allmänheten. I sådana fall ska verksamhetsutövaren med myndighetens medgivande lämna in en modifierad rapport där vissa delar har uteslutits. 27.3Genomförande av Seveso II- direktivet i svensk rätt Bestämmelserna om sekretess i Seveso II-direktivet föranledde inga ändringar i svensk rätt. Tillgång till information samt regler om konfidentialitet 27.4Seveso III-direktivets bestämmelser om tillgång till information samt regler om konfidentialitet I artikel 22 regleras tillgång till information och konfidentialitet. Där framgår att den behöriga myndigheten är skyldig att göra all information som innehas enligt direktivet tillgänglig för alla som begär det i enlighet med direktiv /4/EG. I stället för att räkna upp undantagen, hänvisas i andra punkten till undantagsbestämmelserna i artikel 4 i miljöinformations- direktivet. I tredje punkten framgår att offentliggörande av fullständig information om säkerhetsrapporten och förteckningen över farliga ämnen kan vägras av myndigheten om verksamhetsutövaren har begärt att vissa delar av säkerhetsrapporten eller förteckningen över farliga ämnen inte ska avslöjas av de skäl som anges i artikel 4 i direktiv /4/EG. Myndigheten får av samma skäl även besluta att vissa delar av rapporten eller förteckningen inte ska lämnas ut. I sådana fall ska verksamhetsutövaren, med myndighetens medgivande, förse myndigheten med en modifierad rapport eller förteckning där vissa delar har uteslutits. Utredningens bedömning: Seveso III-direktivet föranleder inga ändringar eller tillägg till gällande ordning. Seveso III-direktivet bestämmelser om tillgång till information omfattar information som myndigheten innehar. Enligt 2 kap. 3 § i tryckfrihetsförordningen är handling att betrakta som allmän om den förvaras hos en myndighet och den är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Svensk rätt uppfyller därmed kraven i Seveso III-direktivet om att information som innehas av myndighet ska göras tillgänglig. Huvudregeln i Seveso III-direktivet är öppenhet. Den behöriga myndigheten kan vägra att offentliggöra vissa delar av säkerhets- rapporten eller förteckningen över farliga ämnen om verksamhets- utövaren begärt det. Något krav på att så ska ske finns inte. Denna bestämmelse finns även i Seveso II-direktivet. Tillgång till information samt regler om konfidentialitet bestämmelsen är främmande för svensk rätt föreslår vi att en sådan sekretessgrund inte ska införas. Seveso III-direktivets bestämmelser om att myndigheten får besluta att vissa delar av säkerhetsrapporten eller förteckningen över farliga ämnen inte ska lämnas ut har sin motsvarighet i 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen, så kallad maskning. Några ytterligare åtgärder för svenskt vidkommande är således inte påkallade. 28 Tillgång till rättslig prövning Bestämmelsen om allmänhetens tillgång till rättslig prövning, artikel 23, är en viktig princip i , särskilt EU:s miljölagstiftning, men har inte funnits i tidigare Seveso-direktiv. Av artikel 23 i Seveso III-direktivet framgår att det åligger medlemsstaten att se till att varje sökanden som begär information i enlighet med artikel 14. 2 b eller c eller artikel 22.1 i direktivet kan, i enlighet med artikel 6 i direktiv /4/EG, dvs. direktivet om allmänhetens tillgång till miljöinformation, begära en prövning av en behörig myndighets beslut med avseende på en sådan begäran (punkt a). Vidare åligger det medlemsstaterna enligt samma artikel att se till att den berörda allmänheten i sina respektive nationella rättssystem har tillgång till de prövningsförfaranden som fastställs i artikel 11 i direktiv /92/EG1 för de fall som omfattas av artikel 15.1 i detta direktiv (punkt b). 1 och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Direktivet benämns ofts som det nya MKB-direktivet. Artikel 11 innebär bl.a. att medlemsstaterna inom ramen för den relevanta nationella lagstiftningen ska se till att de medlemmar av den berörda allmänheten som har ett tillräckligt intresse, eller som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning, har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag. Tillgång till rättslig prövning Artikel 14 rör information till allmänheten och artikel 14. 2 b avser verksamheter på den högre nivån, där det i fråga om sådan verksamhet åligger medlemsstaten att se till att säkerhetsrapporten görs tillgänglig för allmänheten. Om säkerhetsrapporten helt eller delvis omfattas av sekretess, ska i stället en anpassad version göras tillgänglig. I händelse av att den som begär informationen nekas tillgång till säkerhetsrapporten, kan vederbörande påkalla prövning av beslutet i administrativ ordning eller överklaga beslutet till domstol, något som regleras genom direktiv /4/EG. De fall som avses i artikel 15. 1 i Seveso III-direktivet, som hänvisar till artikel 13 i samma direktiv, avser den omständigheten att den berörda allmänheten tidigt ska få möjlighet att yttra sig om specifika enskilda projekt med avseende på lokalisering och ändring av verksamheten samt nya projekt kring verksamheter. Det är här fråga om verksamheter eller projekt som kan påkalla särskilda överväganden i fråga om lokalisering som att upprätthålla tillbörliga säkerhetsavstånd till bostäder, byggnader och andra områden som används av allmänheten, eller som rör frågan att upprätthålla skydd av sådana naturområden som ligger nära verksamheten. Seveso III-direktivet innebär alltså en talerätt för allmänheten och miljöorganisationer enligt artikel 23 i fråga om beslut som omfattas av artikel 15.1. som i sin tur hänvisar till artikel 13, planering av markanvändning. Artikel 23 får således förstås att talerätten omfattar nya verksamheter projekt och ändring av verksamheter och projekt som tar mark i anspråk och att beslut som myndigheterna fattar i sådana sammanhang får överklagas i den utsträckning det rör sig om frågor som faller inom ramen för de skyddsintressen som faller under Seveso III-direktivets tillämp- ningsområde. Medlemsstaten ska se till att den berörda allmän- heten, dvs. sakägarna, har tillgång till de prövningsförföranden som framgår av artikel 11 i det nya MKB-direktivet, 2011/92/EG, för sådana fall. Det är alltså MKB-direktivet som utgör ramen för talerätten. Av artikel 1 i det direktivet framgår att det ska tillämpas för bedömningen av inverkan på miljön av sådana offentliga och SOU 2014:17 Tillgång till rättslig prövning privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Medlemsstaterna ska vidare enligt artikel 2 i det nya MKB- direktivet vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, bl.a. annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering, blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan, innan tillstånd ges i enlighet med vad som redovisas i artikel 4. Den artikeln säger, artikel 4.1, att det är projekt, enligt bilaga 1 till direktivet som ska bli föremål för bedömning enligt vad som närmare redovisas i direktivet. Av artikel 4.2 framgår vidare, att i fråga om de projekt som framgår av bilaga II är det medlemsstaternas sak att bestämma huruvida de ska underkastas en bedömning av miljöpåverkan enligt direktivet, (alltså en fakultativ bedömning). 28.3Tillgång till rättslig prövning i fråga om markanvändning Artikel 23 säger genom sina hänvisningar till andra artiklar, att den talerätten det är fråga om, är inskränkt till sådana ärenden som tar mark i anspråk. Det är alltså främst talerättsregler och i någon utsträckning talerätt enligt annan markanvändnings- lagstiftning som är aktuell i sammanhanget. Av 2 kap. 6 § följer att för en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområden ska det väljas en plats som är lämplig med hänsyn till ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa eller miljön. Förutsättningarna för att enskilda ska kunna överklaga mål eller ärenden t.ex. om lokalisering enligt följer de gängse inom förvaltningsrätten, dvs. för talerätt krävs att beslutet är överklagbart, angår den klagande och har gått honom eller henne emot (16 kap. 12 § ). Avgränsningen av denna krets är väsentligen gjord i rättspraxis. I rättsfallen NJA 2004 s. 590 I och II förde följande resonemang om sakägar- begreppet i . Tillgång till rättslig prövning Ett syfte med var att få till stånd en övergripande och sammanhållen miljölagstiftning och att skapa förutsättningar för en integrerad tillämpning av denna lagstiftning sett ur de enskilda verksamhetsutövarnas synvinkel (se prop. 1997/98:45 Del 1, s. 168 f.). I har införts ett antal rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler som skall tillämpas på all verksamhet som regleras i balken. Vidare har införts en mer enhetlig ordning för att pröva verksamheter som regleras i . I linje med detta uttalas i propositionen till att balken skall ha ett enhetligt sakägarbegrepp. Dock anförs att detta sakägar- begrepp bör begränsas till den processuella sidan. Vidare sägs att sak- ägarbegreppet enligt miljöskyddslagen bör utgöra utgångspunkt och att en generös tillämpning är avsedd. (Se prop. 1997/98:45 Del 1, s. 482 ff.) Bestämmelsen i 16 kap. 12 § MB har i här aktuellt hänseende samma lydelse som den allmänna regeln i 22 § förvaltningslagen (1986:223) om rätt att överklaga ett förvaltningsbeslut, och det är därför naturligt att rätten att överklaga ett beslut enligt balken följer allmänna förvaltningsrättsliga principer. De redovisade motiv- uttalandena ger också vid handen att rätten enligt att föra talan som part i ansökningsmål om tillstånd till vattenverksamhet och att överklaga avgöranden i sådana mål har avsetts bli utvidgad jämfört med vad som gällde enligt vattenlagen. Hänvisningen till sakägar- begreppet enligt miljöskyddslagen får anses innebära att rätten att vara part och att överklaga skall tillkomma varje person som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den verksamhet för vilken tillstånd söks, om risken för skada eller olägenhet rör ett av rättsordningen skyddat intresse och inte är enbart teoretisk eller helt obetydlig. Rätten att vara part och att överklaga ska alltså tillkomma varje person som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den verksamhet för vilken tillstånd söks, om risken för skada eller olägenhet rör ett av rättsordningen skyddat intresse och inte är enbart teoretisk eller helt obetydlig. Att det refererade målet rörde specifikt vattenverksamhet saknar betydelse i detta samman- hang. Utöver enskilda, har miljöorganisationer talerätt med avseende på beslut eller domar om tillstånd, godkännanden och dispenser samt en begränsad kategori av tillsynsbeslut, dock under förutsätt- ning att organisationen möter vissa kriterier som är uppsatta i 16:13 MB. Kriterierna anger att det ska vara fråga om organisationer som Tillgång till rättslig prövning enligt sina stadgar har till huvudsakligt ändamål att tillvarata natur- skydds- eller miljöskyddsintressen, inte är vinstdrivande, har bedrivit verksamhet i under , och har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmän- hetens stöd. Både enskilda och miljöorganisationer kan överklaga tillstånd enligt . Det bör i sammanhanget betonas att en av de främsta frågorna vid den prövningen enligt är lokaliseringsfrågan, dvs. den fråga som artikel 23 i Seveso III-direktivet är inriktad på, när det gäller tillgång till rättslig prövning. Utöver tillståndsfrågor är gränserna för vilka beslut som miljö- organisationer kan överklaga enligt 16 kap. 13 § inte alldeles klara särskilt gäller det tillsynsbeslut. Dock har gränserna för miljöorganisationers klagorätt påtagligt vidgats enligt senare praxis till att nu också innefatta vissa tillsynsbeslut som rör hur verksamheten ska bedömas. Således har och i avgörandet MÖD 2012:48 funnit att ett beslut i ett anmälningsärende enligt är ett sådant beslut som omfattas av Århuskonventionen och som därmed ska kunna bli föremål för prövning. Det var i sak fråga om en anmälan enligt 9 kap. 6 § och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Inom ramen för ett sådant ärende fattar tillsynsmyndigheten de beslut som anmälan bedöms kräva. Ett sådant förfarande utgör ett tillsynsärende i miljöprocessuell mening. Mark- och gjorde bedömningen av omfattningen av miljöorganisationers klagorätt bör påverkas av den senare rättsutvecklingen på det unionsrättsliga området. Domstolen har ett eget ansvar för att, i den utsträckning det är möjligt, se till att unionsrättsliga förpliktelser uppfylls menade domstolen. Mark- och ansåg därför att 16 kap. 13 § med den utgångspunkten och med stöd av dom i mål nr C-240/09 (den slovakiska brunbjörnen) måste tolkas utifrån artikel 9.3 i Århuskonventionen och unionsrätten. 2 Som ytterligare skäl för sin tolkning anförde Mark- och miljö- 2 Århuskonventionens regler om tillgång till rättslig prövning av miljöbeslut finns i artikel 9. I artikel 9.2 anges att den berörda allmänheten ska ha rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut om tillstånd enligt artikel 6 prövad i domstol eller annat opartiskt organ som inrättats genom lag. Utöver möjligheten att överklaga tillståndsbeslut, ska den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ha möjlighet att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölag- stiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning (artikel 9.3). De rättsmedel som erbjuds genom artikel 9.2 och 9.3 ska vara tillräckliga och effektiva, inbegripet möjligheten att inhibera besluten (injunctive relief). De måste också vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma Tillgång till rättslig prövning överdomstolen att det är möjligt att se beslutet i anmälningsärendet även som ett beslut om tillstånd i enlighet med bestämmelser om Natura 2000 då en sådan tillståndsprövning också var aktuell i målet. hade därmed rätt att överklaga det aktuella beslutet, konstaterade miljööver- domstolen. Motsvarande resonemang från Mark- och sida gjordes också i avgörandet MÖD 2012:47. Där var fråga om att med stöd av 12 kap. 6 § förelagt kommun att vidta skyddsåtgärder vid ingrepp i livsmiljöer som avsåg åkergroda på en fastighet. I beslutet angavs att ansett att ärendet inte skulle hanteras som en artskyddsdispens, utan i stället som samråd enligt 12 kap. 6 § . i överklagade beslutet och anförde bl.a. att ärendet borde behandlas som ett dispensärende. Mark- och miljödomstolen avvisade föreningens överklagande. MÖD fann med likartad motivering som den föregående domen att haft rätt att överklaga beslutet. 28.3.2Tillgång till rättslig prövning enligt och annan lagstiftning I (2010:900) har rätten att överklaga som huvudregel tillagts samma krets som får överklaga enligt 22 § förvaltningslagen, dvs. den krets som har rätt att överklaga enligt . Det framgår av 13 kap. 8 § . I finns vissa undantag som dock inte är relevanta i detta sammanhang. Av 13 kap. 12 § framgår vidare att en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § får överklaga ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 § . Där anges planområde som innefattar följande ändamål som sådan verksamhet som avses med bestämmelsen om rätt att överklaga för miljörorganisationer i enlighet med föreskrifter, 16 kap. 13 §, nämligen 1. industriändamål, 2. ett köpcentrum, en parkerings- anläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse, (artikel 9.4). Tillgång till rättslig prövning 3. en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar, 4. en hamn för fritidsbåtar, 5. ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse, 6. en permanent campingsplats 7. en nöjespark, 8. en djurpark, 9. en spårväg, eller 10. en tunnelbana. Sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § har också rätt att överklaga enligt 75 a § väglagen (1971:948) i fråga om beslut om fastställelse av vägplan. Motsvarande gäller i 5 kap. 1 a § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg i fråga om beslut om fastställelse av järnvägsplan. beslut om inrättande, utvidgning eller avlysning av allmän farled och allmän hamn enligt lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn får överklagas på motsvarande sätt liksom Luftfarsstyrelsens beslut enligt luftfartslagen (1957:297) om tillstånd att inrätta och driva allmänna flygplatser. Även mineral- lagen (1991:45) innehåller rätt för miljöorganisationer och andra enligt 16 kap. 13 § att överklaga när det gäller Bergmästarens beslut i fråga om bearbetningskoncession.3 28.3.3Behövs någon lagstiftning? En närmare granskning av bilaga I i det nya MKB-direktivet ger vid handen att det är fråga om projekt, dvs. verksamheter och anlägg- ningar som är underkastade tillståndsprövning enligt vad som följer av 9 kap. 6 § och miljöprövningsförordningen (2013:251). Bilaga II i MKB-direktivet, som ger medlemsstaterna en fakultativ rätt att besluta i fråga om huruvida anläggningen eller verksamheten ska vara underkastad en bedömning enligt direktivet, omfattar sådana verksamhet och anläggningar som också de till helt övervägande delen redan är underkastad en prövning enligt vad som följer av och miljöprövningsförordningen samt i fråga om några anläggningar tillståndsplikt enligt 11 kap. . I övrigt motsvarar bilaga II krav på detaljplan enligt vad som följer av 4 kap. 34 § plan och bygglagen (2010:900), punkterna 1–8. Enbart några enstaka projekt som rör jordbruk och skogsbruk är inte 3 Tillstånd till mineralbrytning omfattas av och får överklagas i den ordningen. Tillgång till rättslig prövning underkastade ett krav på miljökonsekvensbeskrivning i fråga om lokalisering av markanvändning enligt svensk rätt. 28.3.4Utredningens bedömningar och förslag Utredningens bedömning: Tillgång till rättslig prövning, artikel 23 i Seveso III-direktivet, är redan genomförd genom offentlighets- och sekretesslagen, och . Några ytterligare lagstiftningsåtgärder behövs inte. Vad gäller punkten a i artikel 23 finns redan i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), , reglerat rätten att ta del av handlingar hos myndighet och rätten för den som nekas att överklaga beslutet. Någon ytterligare rättslig reglering är alltså inte påkallad i denna del. Vad så gäller punkt b rör den bestämmelsen den berörda allmänhetens rätt att överklaga frågor som rör markanvändning av sådant slag som rör Seveso III-direktivets tillämpningsområde. Den berörda allmänheten definieras i direktivet, artikel 3 punkt 18, på följande sätt: den allmänhet som påverkas eller som kan påverkas, eller som har intresse av beslut som fattas om någon av de frågor som anges i artikel 15.1; frivilligorganisationer som främjar miljö- skydd och som uppfyller tillämpliga krav enligt nationell lagstift- ning ska med avseende på denna definition anses ha ett sådant intresse. För svenskt vidkommande är det alltså fråga om sakägare samt de miljöorganisationer som tillerkänts talerätt enligt vad som följer av 16 kap. 13 § . Med den inriktning som artikel 23 har givits är det närmast och som i här aktuell del berörs av bestämmelsen i artikel 23 b. Som redovisats föreligger talerätt enligt de lagarna på ett sätt som i aktuella hänseenden täcker tale- rätten i det nya MKB-direktivet som reglerar talerätten som den kommer till uttryck i Seveso III-direktivet. Då dagens lagstiftning täcker vad som krävs enligt artikel 23 är någon lagstiftning för svenskt vidkommande inte aktuell för att genomföra direktivet i denna del. Till skillnad från tidigare Seveso-direktiv innehåller Seveso III- direktivet krav på att medlemsstaterna ska fastställa sanktioner vid överträdelse av de nationella bestämmelser som antas i enlighet med direktivet, något som anges i artikel 28. De sanktioner som fastställs ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Att det är fråga om nationella bestämmelser som riktar sig mot verksamhetsutövaren och dennes skyldigheter kan det inte råda någon tvekan om, då ansvaret för medlemsstaterna att lojalt genomföra EU:s rättsakter regleras särskilt genom Fördraget om Europeiska unionen. För att bedöma huruvida det nuvarande svenska regelverket svarar mot direktivets krav om sanktioner måste man utgå från syftet med direktivet och vad som regleras där. Direktivet är ett regelverk som syftar till att både förebygga allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och att begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön. Direktivet är ämnat att säkerställa en hög skyddsnivå konsekvent och effektivt i hela unionen. Avgörande för sanktions- systemet är verksamhetsutövarens skyldigheter. Många av artiklarna i direktivet förutsätter ett samspel mellan behöriga myndigheter och verksamhetsutövarna, utan att de sistnämndas skyldigheter alltid är direkt uttalade i direktivet. Det gäller t.ex. artiklarna 15, 19 och 20, artiklar som beskriver situationer där verksamhetutövarna förutsätts ha underkastats sig vissa förpliktelser mot omgivningen särskilt tillsynsmyndigheten och allmänheten, utan att detta annat än delvis framgår av texten. artiklar däremot som artiklarna 5, 7, 8, 10–12, 14 och 16 är klarare när det gäller verksamhetsutövarens uttalade skyldigheter.