sou · H2B349 · 2014-06-27 00:00:00 — En kritisk analys av myndigheters samverkan i Barnahus. I avhandlingen beskrivs spänningsförhållandet mellan behandlingslogiken och den straffrättsliga logiken. 22Åklagarmyndigheten (2012), Enhetlighet i rättstillämpningen – Rapport till riksåklagaren. 23Brå (2013), Utvärdering av koncept , s. 31. Effektivisera och förebygg på alla nivåer I en annan rapport problematiserar Brå ytterligare de risker som ett alltför stort fokus på handläggningstider har. I studien har de till exempel inte kunnat konstatera någon samvariation mellan utred- ningstidens längd och andelen personuppklarade misstankar i länen. Man kan alltså inte säga att utredningstiden har någon generell påverkan på hur väl polisen lyckas föra misstanken till person- uppklaring, åtminstone inte på länsnivå.24 Dock finns det andra aspekter att ta hänsyn till vad avser utredningstidens längd, till exempel den påfrestning den innebär för alla inblandade inte minst den brottsutsatta. Effektiviteten i rättskedjan är beroende av ett komplext mönster av faktorer som hänger samman och påverkar varandra. De många olika inblandade myndigheterna är var och en beroende av de andras bidrag. Det räcker alltså sällan med att bara effektivisera i den egna myndigheten, utan man måste arbeta med hela systemet. Handläggningstider i rättskedjan är en av de indikatorer som kan användas för att på olika sätt mäta rättsväsendets effektivitet. Det är dock, som Brå konstaterar, viktigt att goda utredningspresta- tioner inte enbart definieras som snabba handläggningstider, utan även att utredningarna håller en hög kvalitet och att många brott upp. Det är viktigt att det stora fokus som finns på att öka rättsväsendets effektivitet inte i slutändan får en negativ inverkan på utredningarnas kvalitet och de enskildas rättssäkerhet. En förkortning av handläggningstider bör exempelvis inte tolkas som en positiv utveckling om detta har åstadkommits genom en ökad andel avskrivna lagföringsbara ärenden. En ökning av andelen slutredovisade ärenden till åklagare är heller inte värt att eftersträva om det innebär en ökning av andelen negativa åtalsbeslut, då åklagaren i sin bedömning av utredningsmaterialet finner sådana brister som innebär att han eller hon inte kan väcka åtal.25 De produktivitetskrav som ofta ställs på offentlig tjänste- produktion härstammar från en industriell varutillverkning. De tar inte hänsyn till den komplexitet som präglar tjänsteproduktion och som gör att produktivitet inte går att skilja från brukarnas upplevda kvalitet.26 Tjänsteprocesser kan dessutom vara mycket olika, till exempel beroende på graden av medverkan av brukaren, vilket bidrar till variationen. 24Brå (2014), Handläggningstider i rättskedjan 2009–2012. 25Brå (2014), Handläggningstider i rättskedjan 2009–2012. 26Se t.ex. , C. & Ojasalo, K. (2004), Service productivity. Towards a conceptualization of the transformation of inputs into economic results in services. Effektivisera och förebygg på alla nivåer 9.1.5Flödeseffektivitet – effektivitet utifrån enskildas behov Ett alternativ till att utgå från resurser vid bedömning av effektivi- teten i arbetet mot våld i nära relationer är att utgå från enskildas behov och hur olika insatser kan leda till successiv förbättring av den våldsutsattas livssituation. Flödeseffektivit är ett mått på hur mycket en flödesenhet för- ädlas som löper från det att ett behov har identifierats till dess att det är tillgodosett. Den största skillnaden mellan resurseffektivitet och flödeseffektivitet ligger i verksam- hetens fokus och strategi. Flödesenhetens tid i flödet, dvs. genom- loppstiden, och tillfredställandet av brukarens behov bestämmer effektiviteten.27 Livshändelsen att vara utsatt för våld i nära relation är en händelse som i regel är mycket utsträckt i tiden.28 Till att börja med har våldet ofta pågått innan den våldsutsatta vågar berätta. När sedan den våldsutsatta blir ett eller flera ärenden pågår dessa inte sällan , till exempel i och med insatser från hälso- och sjukvården även efter att våldet har upphört.29 Flödet kan till exempel bestå av aktiviteter som stödsamtal, placering i skyddat boende, prövning av ekonomiskt bistånd, tidsbokning av läkare, undersökning och behandling, flytt till annan kommun, kontakt med med mera där kvinnan är centrum för flödet. De våldsutsatta och barnen träffar som regel också många personer från socialtjänst, polis, sjukvård och andra under ärendenas gång (se figur 3.1 i avsnitt 3.1). Sett utifrån ett helhetsperspektiv är det ingen som tar ansvar för hela processen och att summan av olika insatser verkligen resulterar i en, i någon bemärkelse, bättre livssituation för den våldsutsatta.30 Någon uppföljning av hur det har gått för de våldsutsatta finns i princip aldrig varför det inte går att veta om insatserna har främjat de våldsutsattas ekonomiska och sociala trygghet eller om deras egna resurser har frigjorts och utvecklats, i 27Modig & (2011), Vad är lean? 28Begreppet livshändelse som ett sätt att utveckla offentlig verksamhet utifrån ett tydligare medborgarperspektiv behandlas i SOU 2013:40, s. 241. 29Häger , A., , , , A. (2010), Ekonomiska konsekvenser av mäns våld mot kvinnor, s. 93. 30Det bör påpekas att bara för att det går att se att vissa aktiviteter följer varandra är inte flödet det samma från en individ till en annan bl.a. eftersom olika vägar stakas ut beroende på utfallet i respektive insats. Effektivisera och förebygg på alla nivåer enlighet med mål enligt portalparagrafen i social- tjänstlagen. Flödet kan givetvis även vara våldsutövarens väg genom sam- hällssystemet. Det blir till exempel dåligt flöde när en häktad person tvingas sitta kvar i häktet på grund av att det tar för att färdigställa en analys. Det tycks inte finnas några kvalificerade studier av flödeseffektiv- iteten inom området våld i nära relationer. För rättsväsendet som helhet har dock bland annat sett möjligheterna till effektivisering genom att närmare granska flödena.31 Vidare bedrivs ett utvecklingsarbete av , som tillsammans med bland annat och , studerar hur man kan utveckla verksamheter genom att bättre förstå den variation som finns i verksamhetsprocesserna. Att i den operativa verksam- heten kunna mäta, förstå och agera på variation i verksamhetens processer tycks vara en nyckel för utveckling. Många verksamheter inom socialtjänst och polis mäter främst medelvärde eller ett medianvärde för ett ärende, vilket inte synliggör variationen. På så sätt tar man bort mycket av den information som behövs för att bedriva förbätt- ringsarbete. Finns det till exempel klienter som har väntat väldigt länge? Finns det olika typer av ärendeprocesser? Finns variationer över året eller veckan som gör att man i vissa perioder får kapa- citetsproblem (våld i nära relation är till exempel vanligare )?32 Behöver man skapa nya arbetsprocesser baserat på brukarnas skilda förutsättningar och behov? Sådana frågor är generella och återkommer på olika sätt i de flesta offentliga verksamheter.33 I Brå:s rapport om handläggningstiderna för fem olika brotts- typer34 –2012 har man till exempel genom- gående redovisat mediantider. Hälften av misstankarna kommer då att ha än medianen och hälften kommer att ha kortare tider. Eftersom fördelningen av handläggningstiderna ser ut som den gör är mediantiden kortare än medelvärdestiden i undersökningen. Den totala handläggningstidens fördelning 2012 för samtliga fem brottskategorier ger en median och ett medelvärde på 31Riksrevisionen (2011), Att hantera brottmål effektivt. 32Som exempel kan nämnas att antalet samtal till Kvinnofridslinjen är som högst i samband med storhelger och semesterperioder. Se NCK (2014), En stödtelefon som alltid är öppen. Kvinnofridslinjen 2009–2012. 33Elg, M. (2013), Mätningar för bättre styrning – att synliggöra och hantera variation för styrning och förbättring av offentlig verksamhet. 34Brottstyperna är misshandel, våldtäkt, stöld, rån och utpressning. Effektivisera och förebygg på alla nivåer Av detta är det inte så enkelt att förstå att mer än en fjärdedel av ärendena har en handläggningstid på 182–och en tiondel på 365–. En inte oansenlig andel, , får en total handläggningstid på mer än ett och ett halvt år.35 Det blir tusentals människor som väntar , vilket torde vara viktig information. I ett framgångsrikt utvecklingsarbete i Skönsmon inom en del av , nämligen , identifierades att bristande flödeseffektivitet berodde på att man: utför mycket dubbelarbete, överför information manuellt till olika datasystem och mellan system, låter många olika personer kontakta brukaren innan hjälpen kommer igång, använder väldigt mycket tid på att definiera tid, vilket resul- terade i sju olika tider, använder många vikarier, ger ofullständig information till varandra och till brukarna, och har många överlämnanden inom samma ärende. Dessa brister medförde flera negativa konsekvenser för de äldre. En vanligt förekommande orsak till de olika bristerna ansågs vara att man strävade efter lägre enhetskostnader och drog ner på personal för att effektivisera.36 Det är inte otänkbart att liknande brister skulle gå att identifiera inom området våld i nära relationer. Flödet stoppas till exempel upp om poliser och åklagare har för många ärenden att hantera eftersom det är svårt att hålla isär dem och man får uppdatera sig gång på gång.37 En intressant iakttagelse från exemplet i Skönsmon är att man lyckades förbättra flödena avsevärt och få mycket nöjda brukare, till en något lägre kostnad . 35Brå (2014), Handläggningstider i rättskedjan 2009–2012. 36Kommunförbundet (2013), Hemtjänst – införandet av ett nytt arbetssätt med kunden i centrum. Ett arbetssätt baserat på kunskap, kundernas behov och syftet med verksamheten. 37Weinehall, K. (2011), Mäns våld mot kvinnor i nära relationer. Polisens hantering av en brottslig handling, s. 12. Effektivisera och förebygg på alla nivåer 9.1.6Ta fram konkreta räkneexempel i försöksverksamheter Förslag: ska analysera den samhälls- ekonomiska effektiviteten för området våld i nära relationer i regionalt begränsade försöksverksamheter i samarbete med berörda länsstyrelser. Frågor om hur välfärdsinstitutioner ska utvecklas och resurser fördelas inom området våld i nära relationer behöver analyseras vidare och konkreta räkneexempel behöver tas fram.38 Kost- naderna för våld i nära relationer och den ohälsa som följer av detta är höga, långvariga och drabbar inte bara de direkt våldsutsatta. För att verksamheter som arbetar mot våld i nära relationer ska använda sina resurser effektivt krävs att resursanvändning, resultat, pro- duktivitet och effektivitet analyseras inte minst på lokal och regional nivå dvs. den sammantagna nyttan av resurser från polis, social- tjänst, skola samt hälso- och sjukvård. Organisatoriskt, ledningsmässigt och resursmässigt är samhället dåligt rustat för att använda skattemedel utifrån ett mer samlat sätt. Merparten av kostnaderna blir osynliga för de chefer och politiker som fattar beslut i frågorna. Därför underskattas systematiskt dessa effekter och kostnader. Osynligheten leder till att ingen enskild organisation har överblick och inte heller något ansvar för en helhets- syn kring de samlade kostnaderna. Den samhällsekonomiska effektiviteten bör kunna förbättras om samhällets insatser för att förebygga våld utvecklas. De årliga kostnaderna av våldets konsekvenser, som i hög grad faller på staten, bör då minska. En rimlig utgångspunkt kan då vara att staten bistår med sociala investeringar.39 Utöver det faktum att beräkning behöver uppdateras och kompletteras är det ett problem att ingen myndighet har ansvar för att utifrån denna typ av beräkningar aktivt arbeta med långsiktiga effektiviseringar som berör resurs- insatser från alla delar av det offentliga. Det är inte tillräckligt att i en rapport vid ett enstaka tillfälle enbart visa den befintliga kost- nadsfördelningen mellan olika delar av det offentliga. 38Se till exempel det hos SNS nystartade forskningsprogrammet i likvärdiga livschanser. Syftet med programmet är att bidra med forskningsbaserade underlag om hur investeringar i tidiga insatser för barn och unga kan bidra till ökad samhällsekonomisk effektivitet. 39Sociala investeringar behandlas kortfattat i SOU 2013:40, s. 189. Effektivisera och förebygg på alla nivåer ligger i att utifrån sådan kunskap aktivt arbeta med att försöka omfördela resurser inom systemet för ökad samhällseffektivitet. Men detta är ett komplicerat, långsiktigt och krävande arbete och det behövs en organisation som har ett tydligt uppdrag att se till helheten och aktivt bistå i ett sådant arbete. Nationella sam- ordnaren föreslår därför att får i uppdrag att analysera den samhällsekonomiska effektiviteten för området våld i nära relationer i regionalt begränsade försöksverksamheter i samarbete med berörda länsstyrelser. Uppdraget, som ska inledas med en förstudie, bör vara flerårigt för att till exempel ska kunna genomföra socioekonomiska analyser i form av investeringskalkyler, föreslå omfördelningar av kostnader och följa upp effekter av gjorda förändringar. Se vidare avsnitt 10.1.2. 10 Konsekvenser av förslagen Bedömning: Förslagen syftar till att minska omfattningen av våld i nära relationer och därmed samhällets totala kostnader på lång sikt. På kort sikt kan förslagen leda till behov av ökade resurser inom främst socialtjänst och hälso- och sjukvård. Eftersom staten bär stora delar av de kostnader som uppstår till följd av våldet bör dessa ökade resurser hanteras som sociala investeringar. För att kunna göra det behövs ett utvecklingsarbete utifrån samhälls- ekonomiska analyser enligt förslag i avsnitt 9.1.6. Förslagen som rör de statliga myndigheterna bör med undan- tag från de finansieringsförslag som ges i avsnitt 10.1.2 kunna genomföras inom befintliga ramar. Som beskrivs i kapitel 9 kan arbetet mot våld i nära relationer effektiviseras avsevärt genom bl.a. samarbete, nya arbetssätt och bättre koordinering. Som redovisas i avsnitt 9.1 är samhällets kostnader för konsekvens- erna av våld i nära relationer mycket höga. Nationella samord- narens förslag syftar till att förebygga, upptäcka och stoppa våldet samt att våldsutövare döms och erbjuds behandling i högre grad än vad som är fallet . Att förebygga och upptäcka våld i högre grad ställer i vissa fall krav på ökade resurser. Dessa menar natio- nella samordnaren kan frigöras inom befintliga ramar när samarbetet med andra myndigheter utvecklas, såväl avseende det operativa arbetet runt enskilda som den länsövergripande verksamhetsutvecklingen. I avsnitt 9.1 beskrivs centrala utgångspunkter för ökad effektivitet i arbetet mot våld i nära relationer. Därtill kommer att med ett adekvat förebyggande arbete och många fler tidiga insatser för våldsutsatta och våldsutövare bör samhällets kostnader i form av sjukskrivning, produktionsbortfall, hälso- och sjukvårdskostnader, kostnader i rättsväsendet m.m. minska. Det är dock viktigt att nära följa att så verkligen blir fallet och nationella samordnaren föreslår därför i avsnitt 9.1.6 att tillsammans med berörda länsstyrelser får i uppdrag att utveckla samhällsekonomiska analyser på området och stödja ett långsiktigt arbete med sociala investeringar. 10.1.2Finansiering av vissa förslag Förslag: Länsstyrelserna får använda för att stödja utveckling och effektivisering av samhällets insat- ser mot våld i nära relationer. Länsstyrelserna får i uppdrag att fördela till myndigheter, kommuner och idéburna organisationer på det sätt som anses lämpligast utifrån den regionala strategi mot våld i nära relationer som ska tas fram tillsammans med kommuner, landsting, statliga myndigheter och idéburna organisationer (avsnitt 8.6). får använda för nation- ellt kompetensstöd och för det nationella kunskapscenter om våld och övergrepp mot barn som föreslås i avsnitt 4.1.3. Ovan nämnda kostnader, totalt , ska belasta Utgiftsområde 9, anslaget 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m., anslagsposten 4. Samordnaren föreslår att används för utvecklingen av en telefonlinje för våldsutövare enligt förslag i avsnitt 6.5. Kostnaden ska belasta Utgiftsområde 9, anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård. får använda för att i en förstudie tillsammans med berörda länsstyrelser ta fram ett förslag till hur ett arbete med att utveckla den samhälls- ekonomiska effektiviteten för området våld i nära relationer i regionalt begränsade försöksverksamheter ska genomföras (avsnitt 9.1.6). Kostnaden ska belasta Utgiftsområde 2, anslaget 1:1 Statskontoret, anslagsposten 8. Finansiering av länsstyrelsernas förstärkning I avsnitt 8.6 föreslås att länsstyrelserna får ett tydligare och mer omfattande uppdrag i arbetet mot våld i nära relationer och bl.a. ska stödja införandet av operativa arbetsgrupper, stödja lokal och regional verksamhetsutveckling samt ta fram en regional strategi. För att kunna utföra uppgifterna och ytterligare höja ambitions- nivån föreslås länsstyrelserna tillföras från anslaget 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m., anslags- posten 4. Det ändamål som beslutat för detta anslag är bl.a. att anslaget får användas för utgifter för att stimulera utvecklingen av socialt arbete genom medel för insatser i syfte att motverka våld mot kvinnor, påskynda utvecklingen av brukarinflytande, kun- skaps- och erfarenhetsutbyte inom området samt bidrag för att utveckla samverkan med idéburna organisationer. Vidare föreslår nationella samordnaren att länsstyrelserna får i uppdrag att fördela till myndigheter, kom- muner och idéburna organisationer på det sätt som anses lämpligast utifrån den regionala strategi mot våld i nära relationer som ska tas fram tillsammans med kommuner, landsting, statliga myndigheter och idéburna organisationer enligt förslaget i avsnitt 8.6. Förslaget innebär således vissa förändringar av den fördelning av medel som gäller enligt särskilt regeringsbeslut.1 Finansiering av kunskapsstöd och ett om våld och övergrepp mot barn föreslås även fortsättningsvis få använda för nationellt kompetensstöd på det sätt som beskrivs i särskilt regeringsbeslut.2 I avsnitt 4.1.3 föreslår nationella samordnaren att uppdras att inrätta ett nationellt kunskapscenter om våld och övergrepp mot barn. För detta ändamål föreslår nationella samord- naren att får använda från anslaget 4:7 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m., anslags- posten 4. 1S2011/11337/FST. 2S2011/11337/FST. Finansiering av en telefonlinje för våldsutövare Nationella samordnaren föreslår i avsnitt 6.5 att en nationell tele- fonlinje ska utvecklas för information och stöd till personer som har problem med sin aggressivitet. Samordnaren föreslår en lösning som innebär en utökning av redan pågående annan försöksverk- samhet till en kostnad om för detta ändamål. Kostnaden ska belasta Utgiftsområde 9, anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård. Anslaget får användas för bl.a. utgifter för statsbidrag och bidrag för att genom riktade satsningar arbeta för att säkerställa att hälso- och sjukvården är kunskapsbaserad, håller en god till-gänglighet och stärker patientens delaktighet i vården. Anslag får också användas för utgifter för insatser inom regeringens folk- hälsoarbete. I avsnitt 9.1.6 föreslår nationella samordnaren att Ekonomistyrnings- verket ska analysera den samhällsekonomiska effektiviteten för området våld i nära relationer i regionalt begränsade försöks- verksamheter i samarbete med berörda länsstyrelser. Samordnaren föreslår att får använda för att i en förstudie tillsammans med berörda länsstyrelser ta fram ett förslag till hur ett sådant arbete ska genomföras. Kostnaden föreslås belasta Utgiftsområde 2, anslaget 1:1 Statskontoret, anslags- posten 8. Anslaget får bl.a. användas för regeringens behov av vissa förvaltningspolitiska insatser. 10.2Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Bedömning: Utredningens samlade förslag kommer att stärka det brottsförebyggande arbetet och därigenom minska utsattheten för brott. De förslag som lämnas i betänkandet innebär ett mer konsekvent och uthålligt arbete mot våld i nära relationer. Inledningsvis kan dock den anmälda brottsligheten öka. Utredningens samlade förslag stärker det brottsförebyggande arbetet och kommer genom det minska den faktiska brottsligheten. De förslag till insatser som lämnas i betänkandet innebär ett mer konsekvent och uthålligt arbete mot våld i nära relationer. En ökad uppmärksamhet på barn som drabbas av våld i nära rela- tioner kommer innebära att utsatthet för våld både bland barn och vuxna i högre grad kan upptäckas och åtgärdas tidigare. Genom en tydligare fokusering på våldsutövare stärks det brottsförhindrande arbetet. Därigenom kommer våld i nära relationer att minska, vilket är i linje med målen för kriminalpolitiken. De insatser som föreslås för att stödja våldsutsatta personer kan också innebära att fler förmår lämna våldsamma relationer i ett tidigare skede, vilket borde minska den upprepade utsattheten för våld. De förslag som kan ha mest direkt effekt på brottsligheten är följande förslag. Förslagen som läggs kring tidigt upptäckt av våld kommer att leda till att fler personers utsatthet för våld uppmärksammas och anmäls till socialnämnd och polismyndighet. Initialt resulterar det sannolikt i att den anmälda brottsligheten ökar, detsamma gäller orosanmälningar till socialnämnden. Om de brottsförebyggande förslag som föreslås i betänkandet genomförs skapas förutsätt- ningar för att den faktiska utsattheten för våld minskar på . Bestämmelserna om kontaktförbud syftar främst till att före- bygga brott. Förutom att skapa rutiner för snabb bevissäkring och att förhör hålls med målsäganden och misstänkt som huvudregel, är det av betydelse att tvångsmedel kan användas vid fler överträd- elser. Om straffvärdet för överträdelser höjs och det införs en särskild straffskala med fängelse i högst för normalgraden av överträdelse, finns ökade möjligheter att anhålla och häkta misstänkt och besluta om restriktioner med hänsyn till proportionalitets- principen. Därmed ökar även möjligheten att säkra bevisning och att målsäganden inte påverkas av misstänkt under utredningen. är det ett stort problem att många förundersökningar om överträdelse av kontaktförbud läggs ner i brist på bevis. Flera av förslagen som syftar till att effektivisera rättsprocessen kring våldsutsatta personer kommer innebära större förutsättningar att klara upp fler anmälda brott. Till exempel de förslag som lämnas kring lättnader i sekretessen mellan myndigheter, utökade möjligheter för rättsintyg och förslaget kring tidsfrister i barnärenden. Förslagen kring bättre förutsättningar för idéburet arbete kommer göra det enklare för de idéburna organisationerna att stödja brotts- offer. Främst gäller det förslaget om förändringen till ett lång- siktigt organisationsbidrag. Om fler våldsutsatta får ett bättre stöd genom idéburna organisationer kan det leda till att fler brott anmäls, men också att fler brott upp. Förslagen kring en mer strukturerad samverkan kommer ge bättre förutsättningar att förebygga brottslighet. Det gäller till exempel förslagen kring operativa arbetsgrupper, individuella handlingsplaner samt lotsar/barnlotsar och stödpersoner för våldsutsatta. Det kan också antas att de personer som får mer stöd och hjälp genom mer sammanhållna myndighetsinstaser orkar stå fast vid de uppgifter som lämnas i förundersökningen. Det kommer innebära att fler brott kan upp. Förslaget om ett nytt folkhälsomål kommer innebära att våld i nära relationer uppmärksammas tidigare och åtgärder vidtas i hela samhällets välfärdsarbete. De förslag som läggs kring en förtydligad nationell och regional struktur kommer ge bättre förutsättningar för myndigheter att arbeta effektivt. Detta gäller till exempel förslagen kring en statsrådsgrupp, inkluderingen av våld i nära relationer i ANDT- arbetet och ett förtydligat ansvar för länsstyrelserna.