sou · H2B31 · 2014-01-13 00:00:00 — Det går därför att kontrollera för bortfall av deklarerade inkomster det år avdraget höjs, genom att se om samma individ har en inkomst av uthyrning året före höjningen. Dock går det inte att skilja ut om inkomsten avser uthyrning av bostäder för bostadsändamål, eftersom även annat ryms inom samma schablon. Därför har även data från andra källor använts för att beskriva marknaden för olika former av andrahandsupplåtelser och uppskatta uthyrningsvolymerna. Se bilaga 4 för mer utförlig beskrivning av data och hur utvärderingen av avdraget gjorts. Utvärderingen av den höjning av avdraget som genomfördes visar inte att denna höjning haft någon effekt på utbudet av nya boendetillfällen eller har lett till ökad rörlighet inom bostads- beståndet efter höjningen för vilka kommittén har data. Antalet deklarationer där avdraget yrkas minskar trend- mässigt , och ingen avvikelse från den lång- siktiga trenden i privatpersoners uthyrning syns kring . Tillgängliga data visar därmed inte att höjningen av avdraget skulle ha lett till någon beteendeförändring efter 2009. Inte heller rörligheten, mätt antingen som antalet nya uthyrnin- gar eller 2011, eller som en minskning av antalet uthyrningar som upphör, visar på någon avvikelse från situationen innan höjningen. Data visar därmed inte någon effekt av höjningen av avdraget på antalet uthyrningar. Utvärderingen visar också att de totala uthyrningsinkomsterna (efter schablonavdrag), och därmed också skatteintäkterna från pri- vatpersoners uthyrning, varit stabila . Den offentlig- finansiella kostnaden av att öka avdragsbeloppet har därmed varit låg. Eftersom de deklarerade inkomsterna efter schablonavdrag är stabila som avdraget höjts indikerar detta att uthyrnings- inkomsterna före schablonavdrag ökar. En högre inkomst före avdrag kan tyda på att uthyrningen ändå har ökat genom att indivi- der hyr ut en större del av bostaden, eller att uthyrning sker för längre perioder. Detta skulle indikera att avdraget har effekt på den intensiva marginalen (de som redan hyr ut väljer att öka uthyrnin- Privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden gen) men inte på den extensiva marginalen (fler väljer att hyra ut). Dock ingår också andra inkomster i schablonen, och det går därför inte att säkert avgöra om det är just uthyrning för bostadsändamål som ökar eller om ökningen avser exempelvis en ökad uthyrning av fritidshus. Kommittén har även använt data från en intervjuundersökning gjord av TNS för räkning , där effekterna av höjningen av schablonavdraget till utvärde- ras.1 Undersökningen visar att av hushållen som ägde en bostad hyrde ut hela eller delar av denna , medan av de som ägde ett fritidshus hyrde ut hela eller delar av detta . Respondenterna tillfrågades om de har för avsikt att hyra ut även och om de kände till att schablonavdraget höjts. Svaren visar att andelarna som ska hyra ut inte skiljer sig från andelarna som hyrt ut . Detta tyder på att inte heller denna höjning har påverkat uthyr- ningen. En undersökning av annonser utlagda på sajten Blocket visar dock att priser och utbud (mätt som begärda hyror och antalet utlagda annonser) ökat jämfört med . Utifrån uppgifterna kan en utbudselasticitet på 0,44 uppskattas, dvs. vid en prisökning med en procent ökar utbudet . Denna siffra ligger i linje med skattningar i annan litteratur. Inga säkra slutsatser om effekterna av regelförändringarna kan dock dras innan utfallsdata finns tillgängliga. Andelen av avdragen som avser fritidshus kan också uppskattas utifrån den samlade statistiken från , och undersökning. Privatpersoners uthyrning kan uppskattas till cirka 146 000–159 000 uthyrningar . Under antagandet att in- komster från uthyrning av fritidshus och uthyrning av bostäder deklareras i lika hög omfattning skulle uthyrning av fritidshus ut- göra av den totala användningen av avdraget. Pri- vatpersoners andrahandsupplåtelser omfattar i sådana fall cirka 100 000–110 000 boendetillfällen . En försiktig uppskattning av andelen uthyrningsinkomster som deklareras kan göras genom att jämföra uppgifterna om andelarna i befolkningen som hyr ut en bostad i undersökning med de drygt 60 000 uthyrnings- inkomster som deklarerades . 1 Hyr ut mer! En undersökning om svenska folkets andrahandsuthyrning av bostäder och fritidshus från , , 2013. Privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden uthyrningsinkomsten deklareras kan utifrån detta uppskattas till cirka 40–. Sammanfattningsvis tyder utvärderingen inte på att höjningen av avdraget hade effekt på uthyrningen av bostäder för bostadsändamål. Däremot förefaller inkomsterna för de som redan hyrde ut ha ökat efter 2009, vilket kan tolkas som att uthyrningen ökat genom att individer väljer att hyra ut en större del av bostaden, eller att uthyrningen sker för längre perioder. För att dra säkrare slutsatser krävs emellertid tillgång till data där antalet uthyrningar eller antalet privatpersoner som bor i någon form av andrahandsboende tydligare framgår. En uppdelning som gör det möjligt att särskilja inkomster från uthyrning av privatbo- stad från och andra inkomster som ryms inom schablonen skulle göra det möjligt att bättre uppskatta antalet uthyrningar för bo- stadsändamål. Detta förutsätter dock att inkomster verkligen deklareras. Denna typ av data kommer dock inte att finnas för perioden , vilket försvårar en utvärdering av de regel- förändringar som skett sedan kommitténs arbete inleddes. En mer framkomlig väg att utvärdera effekterna av regelföränd- ringarna kan därför vara att i stället uppskatta antalet boende i någon form av andrahandsboende . Även detta är dock svårt att uppskatta eftersom hushållen i dessa boendeformer utgör en liten andel i befolkningen och ingår som restposter i offentlig statistik, varför den statistiska felmarginalen blir stor. Tillgängliga data bygger därför i stor utsträckning på uppskattningar, vilket försvårar jämförelser mellan olika studier och . För att få bättre skattningar av antalet andrahandsupplåtelser behövs under- sökningar som följer samma metodik mellan olika mättidpunkter och som görs på större urval för att bättre täcka in hushåll som bor i olika förmer av andrahandsupplåtelser, eller som görs på stratifierade urval där denna grupp bättre täcks in. Dock kommer andrahandsboende även fortsättningsvis att vara svårt att under- söka eftersom en del av uthyrningen sker olovligt eller betalas svart, och därför inte dyker upp i data. Privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden 9.4Ytterligare skattelättnader bör inte införas Kommitténs bedömning: Ytterligare skattelättnader vid upp- låtelse av den egna bostaden bör inte införas innan de regelför- ändringar som skett sedan kommitténs arbete inleddes har utvärd- erats. Förutom att analysera vilken effekt höjningarna av schablonavdraget har haft på uthyrningen ska kommittén även analysera om ytterligare skattelättnader för privatpersoner som hyr ut den egna bostaden bör införas. Kommitténs utvärdering av effekterna av höjningen av avdraget visar inte att skattelättnaden som höjningen av schablonavdraget innebar har lett till en ökad uthyrning. Höjningarna av schablonavdraget som skett därefter, senast till , har kommittén inte kunnat utvärdera på grund av avsaknad av underlag. Den omständigheten att höjningen 2009 inte gav någon effekt talar emot att införa ytterligare skattelättnader vid upplåtelse av den egna bostaden, särskilt mot bakgrund av att beloppet mer än tredubblats efter denna höjning. Det finns även andra argument emot ytterligare skattelättnader för privat- personers uthyrning av den egna bostaden. Vid skattereformen 1990/91 motiverades användandet av scha- bloner framför konventionell beskattning av verkliga intäkter och kostnader utifrån förenklingsskäl. Det kan argumenteras för att höjningen av schablonen var motiverad eftersom beloppet vid tiden för höjningen inte justerats , som den allmänna prisnivån stigit. Vid ett högt schablonbelopp tappar dock förenklingsaspekten i betydelse, och avdraget blir mer att likna vid en subvention. En subvention till en viss typ av uthyrning, eller en icke-neutral beskattning av uthyr- ningsinkomsten i vidare mening, kan motiveras under förutsättning att den samhälleliga nyttan av att boendetillfällen tillkommer som en följd av en höjning av avdraget överstiger den samhälleliga kostnaden för att åstadkomma denna ökning. Kostnaden består av minskade skatteintäkter och effektivitetsförluster till följd av sned- vridningar i kapitalallokeringen genom att skattesystemet utformas så att en viss investeringsform gynnas. Kommitténs utvärdering visar inte att höjningen av avdraget ökat antalet uthyrningar, men höjningen förefaller inte heller ha lett till ett bortfall av skatteintäkter. Privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden följd av snedvridningar av investeringsbeslut uppkommer dock först på , och är därför svårare att kvantifiera. Uppskatt- ningar av effektivitetsförluster har därför inte kunnat göras. Eftersom skattesystemet redan i utgångsläget gynnar ägt boende framför uthyrning av boende i näringsverksamhet kan dock den ytterligare snedvridning som orsakas av en höjning av schablon- avdraget av den storlek som skedde , , anses vara av mindre betydelse i detta avseende. Storleken på snedvridningen ökar dock då avdraget höjs. Uthyrning inom ramen för konventionellt beskattad närings- verksamhet innebär att samtliga intäkter tas upp till beskattning och att samtliga kostnader får dras av. Schablonavdraget uppgår till , vilket får anses vara högt i jämförelse med verkliga kostnader för uthyrning, och därför i de flesta fall medför en lägre beskattning. Schablonavdraget medför därför ett skattemässigt gynnande av privatpersoners uthyrning av den egna bostaden framför uthyrning i näringsverksamhet. Skatte- systemet i stort medför också att bostäder uthyrda i näringsverk- samhet är missgynnade jämfört med ägda bostäder. Kommitténs förslag till avskaffad fastighetsavgift för hyresrätter (kapitel 5) för- bättrar neutraliteten mellan olika upplåtelseformer något, men ägt boende kommer även fortsättningsvis att vara skattemässigt gynnat. Ytterligare skatteincitament till den som äger sin bostad och hyr ut hela eller delar av bostaden (eller ett fritidshus) ökar skillnaderna i beskattningen av hyresrätter och ägda bostäder. Det kan inte anses lämpligt att gynna ägt boende framför boende i hyresrätt ytterligare genom skattesänkningar för privatpersoner som hyr ut en del av den egna bostaden, särskilt mot bakgrund av att höjningarna av avdraget inte synes ha ökat uthyrningen. Om höjningar av avdraget inte ökar antalet boendetillfällen utgör skattelättnaderna endast en subvention till de som redan hyr ut en del av sin bostad, utan att detta medför någon ökad samhällsnytta i form av fler boendetillfällen. Sammanfattningsvis anser kommittén att effekterna av höjning- arna av schablonavdraget från till bör utvärderas innan ytterligare skattelättnader för privatpersoner som hyr ut den egna bostaden införs. Kommittén väljer därför att inte lämna något förslag om ytterligare skattelättnader, varken i form av höjningar av schablonavdraget eller genom någon annan metod som innebär att skatten sänks på privatpersoners inkomster från uthyrning av den egna bostaden. 10.1Finansiering av kommitténs förslag Kommitténs förslag: Kommitténs förslag finansieras genom att rätten till skattereduktion för ROT- och RUT-arbete inskränks. De förslag som kommittén lämnar ska enligt direktiven vara offentligfinansiellt neutrala. Till den del som förslagen innebär minskade inkomster ska finansiering därför föreslås inom det berörda området. Större delen av den totala kostnaden på för kommitténs förslag rör slopandet av fastighetsavgiften för bostäder som upplåts med hyresrätt inom ramen för en konven- tionellt beskattad näringsverksamhet. Kommittén tolkar därför det berörda området som skatter som rör fastigheter, främst bostäder, eller företag som hyr ut bostäder. Beskattningen av bostäder kan sägas innefatta beskattningen av fastigheter såsom småhus, bostadsrätter eller industrifastigheter. Även beskattningen av fysiska eller juridiska personer som äger eller hyr ut fastigheter med bostäder, eller andra typer av fastigheter, kan anses rymmas inom det berörda området. I kapitel 4 konstateras att en höjning av fastighetsavgiften för småhus och bostadsrätter skulle förbättra den skattemässiga neu- traliteten mellan dessa boendeformer och boende i hyresrätt. Då kommitténs uppdrag är att öka utbudet av hyresrätter genom att förbättra hyresrättens skattemässiga ställning torde det mest närlig- gande finansieringsalternativet för den slopade fastighetsavgiften vara att höja fastighetsavgiften på ägda bostäder och bostäder som upplåts med bostadsrätt i småhus och flerbostadshus. Simuleringar i SCB:s mikrosimuleringsmodell FASIT visar att en höjning av takbeloppet för fastighetsavgiften för småhus till , från ett i FASIT prognosticerat värde på , skulle finansiera kommitténs förslag. Förändringar av reglerna för underskott i inkomstslaget kapital (ränteavdragen) skulle i stället påverka ägare till dessa bostäder, och skulle också kunna användas för att finansiera förslaget. Exempelvis skulle en minskning av ränteavdragen så att av ränte- kostnaden får dras av i stället för dagens ge finansiering med . Förslag som rör beskattningen av småhus eller privatbostadsföretag ligger dock uttryckligen utanför kommitténs uppdrag. Ett alternativ som avser fastighetsbeskattningen och som ryms inom direktiven är en höjd fastighetsskatt på exempelvis industri- fastigheter, kommersiella lokaler eller elproduktionsenheter. Dessa fastigheter beskattas dock även konventionellt inom ramen för en näringsverksamhet och är därför också skattemässigt missgynnade . Detta förhållande skulle förstärkas om fastighetsskatten skulle höjas ytterligare. Kommittén anser därför inte att det är lämpligt att höja fastighetsskatten på andra konventionellt beskat- tade näringsfastigheter för att finansiera en slopad fastighetsavgift för hyresrätter. En höjd beskattning av företag som hyr ut fastigheter kan också anses ligga inom det berörda området. Om beskattningen av näringsverksamheter som hyr ut bostäder höjs i motsvarande mån som fastighetsavgiften sänks tar dock detta ut effekten av att slopa fastighetsavgiften. Detta skulle varken förbättra den skattemässiga ställningen för hyresbostäder eller öka utbudet av hyresrätter. En finansiering i form av höjd inkomstskatt måste därför inhämtas från hela företagssektorn, exempelvis genom en generell höjning av bolagsskatten med cirka 0,4 procentenheter.1 På så sätt kommer man dock längre ifrån det berörda området och kopplingen mellan en sådan finansiering och boendebeskattningen blir mindre tydlig. Kommittén avstår därför från att lämna förslag på förändringar av bolagsskatten. Även skatteregler som berör ägare av bostäder kan anses ligga inom det berörda området. En sådan skatteregel är skattereduktionen för reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad (ROT-arbete), som kan beviljas ägare av bostäder i form av småhus, ägarlägenheter och lägenheter som upplåts med bostadsrätt. 1 Beräknat utifrån prognosen för bolagsskatteskatteintäkterna i budgetpropositio- nen (prop. 2013/14:1, Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, s. 533). även beviljas för hushållsarbete (RUT-arbete). Med RUT-arbete avses visst slags arbete i eller i nära anslutning till bostaden, t.ex. städarbete, vård av kläder eller matlagning. Se avsnitt 8.1 för en översikt över gällande rätt avseende skattereduktion för ROT- och RUT-arbete. Den sammanlagda skattereduktionen för ROT- och RUT- arbete får uppgå till högst för ett beskattningsår. Simuleringar i FASIT visar att en sänkning av takbeloppet för ROT- och RUT-arbete till skulle finansiera kommitténs förslag. Skattereduktion för ROT- och RUT-arbete ges till innehavare av olika bostäder och en finansiering genom ändrade regler för denna skattereduktion ligger således inom det berörda området. En sådan finansiering motverkar inte heller syftet med kommitténs förslag i övrigt, bl.a. att öka utbudet av hyresbostäder genom att förbättra den skattemässiga ställningen för dessa. En minskad skattereduktion förbättrar visserligen inte hyresrättens skatte- mässiga ställning, men medför ändå att den skattemässiga neutrali- teten mellan ägda och hyrda bostäder ökar eftersom det endast är för ägda bostäder som den boende kan få skattereduktion för ROT-arbete. Kommittén anser därför att förslagen i betänkandet bör finansieras genom att inskränka rätten att få skattereduktion för ROT- och RUT-arbete. 10.2Sänkt tak för skattereduktion för ROT- och RUT- arbete Kommitténs förslag: Taket för skattereduktion för ROT- och RUT-arbete sänks från till . Som nämns i föregående avsnitt anser kommittén att förslagen i betänkandet bör finansieras genom att inskränka rätten att få skattereduktion för ROT- och RUT-arbete. Denna inskränkning kan antingen bestå i att taket för skattereduktionen sänks eller att andelen av arbetskostnaden som får ingå i underlaget för skattere- duktionen minskas. Av dessa möjligheter anser kommittén att en sänkning av taket är mest lämplig. Av ROT- och RUT-arbeten är ROT-arbeten de som är närmast förknippade med boendet. Majoriteten av de högre beloppen för skattereduktionen avser ROT-arbeten. En sänkning av taket påverkar därför främst användningen av skattereduktionen vid ROT-arbeten, medan en sänkning av andelen av arbetskostnaden som får räknas in i underlaget i högre utsträckning även skulle påverka användningen vid RUT-arbeten. En sänkning av taket påverkar också färre personer eftersom få erhåller en skattereduk- tion med maxbeloppet på medan en sänkning av andelen av arbetskostnaden som berättigar till skattereduktion skulle påverka samtliga som använder skattereduktionen. Eftersom det krävs en förhållandevis hög inkomst för att kunna utnyttja full skattereduktion har en sänkning av taket också en bättre fördel- ningsprofil än en sänkning av andelen av kostnaden som får räknas in i underlaget för skattereduktion. Skattereduktion för ROT-arbete kan bara beviljas den som äger bostaden i vilken ROT-arbetet utförs, varför boende i hyresrätt inte får del av skattereduktionen. Skattereduktion för RUT-arbete är däremot inte kopplat till en viss boendeform utan kan även medges den som hyr sin bostad. Då kommitténs uppdrag syftar till att förbättra den skattemässiga ställningen för hyresbostäder, kan detta tala för att taket för skattereduktion för RUT-arbete inte bör sänkas eftersom detta även kan påverka boende i hyresrätt. Eftersom under- lagen för ROT- och RUT-arbeten enligt dagens regler ska läggas samman talar dock förenklingsskäl för att ha samma takbelopp för båda typerna av arbeten och således även sänka taket för skatte- reduktion för RUT-arbete. I praktiken beräknas också sänkningen av taket för skattereduktion för ROT-arbete stå för nästan hela effekten av sänkningen. Kommittén föreslår sammanfattningsvis att taket för skattere- duktion för ROT- och RUT-arbete sänks från till . Förslaget föranleder en ändring i 67 kap. 19 § inkomstskattelagen (1999:1229) samt ändringar i 7 och 17 §§ lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete. betalade ut i skattereduktion för ROT- och RUT-arbete. Av totalbeloppet stod ROT-arbeten för och RUT-arbeten för . Cirka 984 000 personer köpte ROT-arbeten av cirka 68 000 företag, medan cirka 492 000 personer köpte RUT- tjänster av cirka 16 800 företag under . Den genomsnittliga skattereduktionen för RUT-arbete bland de som har en skatte- reduktion har sedan införandet legat kring 4 000–per person och år, medan genomsnittet för ROT-arbete legat kring per person och år. Skattereduktionen för ROT-arbete står också för huvuddelen av avdragen som görs med maxbeloppet på . En sänkning av taket för skattereduktion för ROT- och RUT-arbete bedöms därför främst påverka reduktionen för ROT-arbete. når av de som använder skattereduktion för ROT- och RUT-arbete upp i taket för skatte- reduktionen. Denna andel beräknas öka till vid en sänkning av taket till . Den offentligfinansiella effekten av att sänka taket för skattereduk- tionen för ROT- och RUT-arbete har beräknats i mikrosimulerings- modellen FASIT. Simuleringen visar att en sänkning till skulle öka skatteintäkterna med . De sammanlagda varaktiga kostnaderna priser för kommitténs förslag beräknas till . Varaktigt blir därmed de sammantagna effekterna av kommitténs förslag en skattehöjning. Visserligen skulle sänkningen av taket för skatte- reduktion för RUT- och ROT-arbete kunna kalibreras så att den beräknade effekten sammantaget blir i det närmaste offentligfinan- siellt neutral. Kommittén anser dock inte att detta är lämpligt, av två skäl. Dels bör taket av förenklingsskäl uppgå till ett någorlunda jämnt belopp, dels bedöms en viss marginal vara motiverad då beräkningen i FASIT använder fasta priser och volymer och därför sannolikt överskattar effekten av att sänka taket för skattereduk- tionen. Fasta volymer innebär att modellen inte tar hänsyn till beteendeförändringar bland de som slår i det nya taket. troligt att en sänkning av taket leder till beteendeförändringar bland dessa. Till exempel kan det tänkas att ROT-arbeten i högre grad kommer att spridas ut vid ett sänkt tak, eller att ett hushåll kan göra ett större avdrag genom att dela upp avdraget mellan makar än vad den statiska beräkningen antyder. Dessa osäkerhetsfaktorer motiverar en viss säkerhetsmarginal i finansie- ringen. Enligt uppgifter köpte cirka 984 000 personer ROT- arbeten av cirka 68 000 företag , medan cirka 492 000 personer köpte RUT-arbeten av cirka 16 800 företag under . av de som gör ROT- eller RUT-avdrag erhåller en skattereduktion med maxbeloppet , och huvud- delen av dessa avser skattereduktion för ROT-arbeten. För av de som erhåller en skattereduktion ligger denna i intervallet 34 000–. En sänkning av taket till beräknas därmed påverka av de som gör avdrag för ROT- eller RUT-arbeten. Huvuddelen, , av användarna kommer därmed inte att påverkas av sänkningen av taket. Eftersom en så stor andel inte påverkas av sänkningen bör efterfrågan på ROT- och RUT-arbeten totalt sett inte heller påverkas i någon större omfattning. av de som gör ROT- eller RUT-avdrag påverkas av en sänkning av taket. Totalt uppgår skattehöjningen bland dessa till priser, vilket motsvarar av det i FASIT prognosticerade total- beloppet 2015. Sänkningen medför att en arbetskostnad motsvarande dubbla detta belopp påverkas, dvs. ROT- och RUT- arbeten motsvarande en total arbetskostnad på berättigar enligt förslaget inte längre till skattereduktion. Hur mycket efterfrågan på ROT- och RUT-arbeten minskar vid en minskad subvention är svårbedömt. Förslaget att sänka taket för skattereduktionen bedöms främst påverka skattereduktionen för ROT-arbete eftersom få avdrag för RUT-arbete avser så höga belopp att de slår i vare sig det nuvarande eller det föreslagna takbeloppet. Efterfrågan på ROT-arbete kan därför tänkas minska mer än efterfrågan på RUT-arbete vid en minskad subvention. skattereduktioner för ROT-arbete (1993, 1996 och 2004) var då tidsbegränsade och infördes av konjunkturpolitiska skäl. När skattereduktion för RUT-arbete infördes var syftet att öka arbets- utbudet och minska svartarbetet och detta var också det huvud- sakliga syftet för införandet av skattereduktion 2009 (prop. 2008/09:178, s. 23–24). Det angavs dock även att skattereduktionen för ROT-arbete kunde antas bidra till att upprätthålla produktionen och sysselsättningen i byggsektorn i en period av konjunkturnedgång. Många byggtjänster är specialiserade tjänster som få personer kan utföra på egen hand. Viljan att köpa in dessa tjänster påverkas därför i liten utsträckning av en skattesänkning.