sou · H2B310 · 2014-02-28 00:00:00 — Skälet till att lagens tillämpningsområde har knutits till samma krets av organ som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF är enligt förarbetena att direktivets tillämplighet förutsätter att enskilda kan få tillgång till handlingar och att handlingarna får vidareutnyttjas (prop. 2009/10:175, s. 150). Organ som enligt direktivet är organ som lyder under offentlig rätt men inte omfattas av några svenska tillgångsbestämmelser omfattas enligt regeringen inte av direktivet. Det kan noteras att PSI-lagen inte omfattar och beslutande kommunala församlingar, trots att de omfattas av handlingsoffentligheten (2 kap. 2 § OSL, jämför prop. 2009/10:175, s. 150). Ett annat skäl är att regleringen ansluter till redan befintliga och välkända svenska bestämmelser. Myndigheter och andra organ kan därför lätt avgöra om de ska tillämpa lagen eller inte (prop. 2009/10:175, s. 150). PSI-lagens syfte och tillämpningsområde Lagen gäller således i vissa fall handlingar som finns hos privat- rättsliga organ som utför offentlig verksamhet. En förutsättning är att handlingarna inte av andra skäl faller utanför tillämpningsområdet, till exempel för att de tillhandahålls i affärsverksamhet eller omfattas av tredje mans upphovsrätt. Definitionen av handling är densamma som i 2 kap. 3 § första stycket första meningen TF, det vill säga en framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Datorprogram undantas dock uttryckligen från PSI-lagens definition av handling (6 § första stycket). Lagen gäller således vidareutnyttjande av handlingar både i pappersform och i elektronisk form. Den gäller även för vidareutnyttjande av vissa sammanställningar ur myndig- heternas informationssamlingar. En upptagning kan bestå av allt från enstaka uppgifter till mycket stora sammanställningar av information. av sakligt sammanhängande uppgifter ses som en upptagning för sig (prop. 1975/76:160, s. 90). Handlingar som undantas från lagens tillämpningsområde Handlingar som finns hos utbildnings- eller forsknings- respektive kulturinstitutioner omfattas enligt 3 § inte av PSI-lagen. Begreppen är hämtade från direktivet. Utbildnings- eller forskningsinstitutioner utgörs av till exempel skolor, universitet, arkiv, bibliotek och forsk- ningsinrättningar, inklusive organisationer som inrättats för över- föring av forskningsresultat. Med kulturinstitutioner avses arkiv, bibliotek och museer samt institutioner som ägnar sig åt scenkonst (orkestrar, , balettkårer och teatrar). En institution som delvis bedriver till exempel forskningsverksamhet undantas bara om det är den huvudsakliga verksamheten (prop. 2009/10:175, s. 196 f.). Lagen gäller inte för handlingar eller uppgifter i handlingar som inte får lämnas ut enligt lag eller annan författning (4 § första stycket). Det handlar till exempel om handlingar som omfattas av sekretess enligt OSL eller innehåller personuppgifter som enligt PUL eller en registerförfattning inte får lämnas ut. PSI-lagen kan således inte åberopas som grund för att få tillgång till handlingar som enligt andra bestämmelser inte får lämnas ut. En begäran om vidareutnyttjande innefattar normalt en begäran om att handlingarna ska lämnas ut. Om en myndighet i en sådan situation finner att handlingarna inte kan lämnas ut blir PSI-lagen PSI-lagens syfte och tillämpningsområde Något särskilt beslut om vidareutnyttjande blir därmed inte aktuellt. Av 4 § andra stycket följer att PSI-lagen inte omfattar handlingar som en myndighet tillhandahåller i sin affärsverksamhet. Lagen gäller inte heller när en myndighet tillhandahåller handlingar till en annan myndighet, utom när det framgår att handlingarna ska användas i affärsverksamhet. Lagstiftaren har medvetet undvikit att använda direktivets begrepp offentlig verksamhet, vilket saknar definition i svensk rätt (se prop. 2009/10:175, s. 155). Begreppet affärsverksamhet är hämtat från 26 a § tredje stycket URL. Lagstiftarens avsikt är att avgränsningen ska vara i överensstämmelse med PSI-direktivets avgränsning av icke-offentlig verksamhet (art. 1.2 a). Affärsverk- samhet på PSI-området anges typiskt sett beteckna att handlingar tillhandahålls på kommersiella villkor på en marknad. 2009/10:175, s. 155 f.). Verksamhet som bedrivs i former och villkor som liknar privat företagsamhet undantas därför från tillämpningen av PSI-lagen (prop. 2009/10:75, s. 156 och 198). Handlingar som omfattas av tredje mans upphovsrätt eller närstående rättigheter undantas också från PSI-lagens tillämpnings- område enligt 5 § första stycket. Tredje man avser i sammanhanget någon annan än det allmänna eller ett organ som omfattas av lagen. PSI-lagen påverkar enligt 5 § andra stycket inte utövandet av sådan ensamrätt (inklusive myndighetens egen) som följer av annan immaterialrättslig lagstiftning än upphovsrättslagen, till exempel avseende varumärken och patent. PSI-lagens syfte är att främja utvecklingen av en informations- marknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter (1 § första stycket). Främjande av en informationsmarknad kan sägas vara det över- gripande målet med PSI-direktivet. I skäl 25 till det ursprungliga direktivet anges tre mål. Det första är att underlätta skapandet av gemenskapsomfattande informationsprodukter och -tjänster som bygger på handlingar från den offentliga sektorn. Det andra målet är att främja privata företags effektiva och gränsöverskridande använd- ning av handlingar från den offentliga sektorn för att skapa förädlade informationsprodukter och -tjänster. Det tredje är att begränsa sned- vridningen av konkurrensen på gemenskapsmarknaden. PSI-lagens syfte och tillämpningsområde I ändringsdirektivet har två ytterligare mål införts. I skäl 15 betonas särskilt små och medelstora företags användning av handlingar från den offentliga sektorn. Också medborgarnas användning för att underlätta det fria informations- och kommunikationsflödet anges som ett mål. Utredningens bedömning: Lagens syfte är oförändrat, det vill säga att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhanda- hålls av myndigheter. Det finns inget behov av att förtydliga att lagen inte innebär någon skyldighet för myndigheter att lämna ut handlingar. Utredningens förslag: En redaktionell ändring föreslås i 1 § för att förtydliga att paragrafen är en syftesbestämmelse. Utvidgningen av direktivet till arkiv, bibliotek och museer innebär inte att lagens syftebestämmelse behöver ändras. Syftet med lagen är fortfarande att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Snarare har utvidgningen stärkt förutsättningarna för att uppnå det syftet, eftersom den gör att ännu mer information från myndigheterna blir tillgänglig för vidareutnyttjande. Inte heller skälen till ändringsdirektivet påverkar lagens syfte. Betoningen av små och medelstora företags användning av handl- ingar från den offentliga sektorn innefattas i syftet att främja en informationsmarknad. Däremot kan målet att underlätta det fria informations- och kommunikationsflödet sägas vara ett mål som är vidare än målet att främja en informationsmarknad. Målet får dock inte anses vara särskilt framträdande i direktivets bestämmelser. Därtill kommer att PSI-lagen utgår från handlingsoffentligheten, vars främsta syfte är att öka enskildas insyn i den offentliga förvalt- ningen. Det framstår därför inte som nödvändigt att utvidga PSI- lagens syftebestämmelse. PSI-lagens syfte och tillämpningsområde Regeringen ansåg inte att bestämmelsen från direktivets artikel 8.1, det vill säga att villkor inte får användas för att begränsa konkurrensen, behövde regleras särskilt i lagen. I stället tydliggör bestämmelsen i 1 § andra stycket att myndigheter ska följa konkurrensreglerna – bland annat konkurrenslagen (2008:579) – när principer för vidare- utnyttjande fastställs (prop. 2009/10:175, s. 169). Artikel 8.1 har justerats något genom ändringsdirektivet, vilket inte påverkar den tidigare bedömningen (mer om villkor behandlas i avsnitt 8.1). För att förtydliga att det är en syftesbestämmelse föreslår utredningen däremot att formuleringen innehåller bestämmelser i 1 § andra stycket stryks. Därutöver föreslås vissa mindre språkliga förändringar av bestämmelsen. Bestämmelser om tillhandahållande av handlingar PSI-direktivet bygger på och påverkar inte tillämpningen av medlems- staternas gällande bestämmelser om tillgång (art. 1.3). Denna utgångs- punkt har i PSI-lagen kommit till uttryck i bestämmelsen i 1 § tredje stycket. Där sägs att bestämmelserna om tillhandahållande av handlingar finns i annan författning. Avsikten med bestämmelsen är att tydliggöra att lagen inte kan åberopas som grund för att få tillgång till handlingar (prop. 2009/10:175, s. 195). Därutöver anges i 4 § att lagen inte gäller för handlingar eller uppgifter i handlingar som inte får tillhandahållas (jämför art. 1.2 c). Bestämmelser i bland annat OSL, PUL eller registerförfattningar kan medföra att en myndighet inte får lämna ut handlingar för vidareutnyttjande. Varken PSI-direktivet eller PSI-lagen påverkar de bedömningar som myndigheterna ska göra i dessa fall. Enskilda kan således inte åberopa direktivet eller bestämmelser i lagen som stöd för att få tillgång till handlingar. Ändringsdirektivet innehåller inga förändringar i detta avseende. Utredningen har uppfattat att det förekommer missförstånd om att PSI-lagen kan åberopas som grund för att få ut handlingar från myndigheter. Det tycks gälla hos såväl dem som önskar vidare- utnyttja handlingar som hos myndigheter och andra organ som ska tillämpa lagen. Utredningen bedömer dock att sådana missförstånd inte beror på oklarheter i lagen. Det kan tilläggas att bestämmelsen i 8 § om diskrimineringsförbud kan ha betydelse för formerna för utlämnandet. Om en myndighet till PSI-lagens syfte och tillämpningsområde exempel har lämnat ut en handling elektroniskt kan en vägran att göra det till någon annan innebära en otillåten diskriminering. Förutsätt- ningen är att en sådan vägran inte har något rättsligt stöd i till exempel OSL, PUL eller registerförfattning. Elektroniskt utlämnande behandlas i avsnitt 6.2 och diskrimineringsförbudet i avsnitt 8.1. 5.3Myndigheter och organ som ska omfattas av lagen Utredningens bedömning: Det är inte nödvändigt att ändra lagens tillämpningsområde med anledning av att vissa handlingar som gäller offentlig verksamhet inom kultursektorn finns hos privaträttsliga organ som inte omfattas av lagen. Regeringen bör dock se till att även dessa organ följer PSI-lagens bestämmelser. Utredningens förslag: Lagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta handlingar hos högskolebibliotek och hos sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. Lagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta arkiv, bibliotek och museer I ändringsdirektivet har tillämpningsområdet utvidgats till att omfatta universitetsbibliotek och sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. Andra utbildnings- och forsknings- institutioner än universitetsbibliotek är fortsatt undantagna (art. 1.2 e). Det gäller bland annat organisationer som inrättats för överföring av forskningsresultat, skolor och universitet (med undantag för universitetsbiblioteken). Likaså är andra kulturinstitutioner fortsatt undantagna, till exempel orkestrar, operor och teatrar (art. 1.2 f). Ett argument för att undanta kulturinstitutioner från det ursprungliga PSI-direktivet var att det skulle ha inneburit en stor administrativ belastning för kulturinstitutioner i förhållande till de fördelar som skulle vinnas. Ett annat skäl var att en stor del av handlingarna hos dessa institutioner omfattas av tredje mans upphovsrätt och därför ändå skulle falla utanför tillämpningsområdet. PSI-lagens syfte och tillämpningsområde Kulturinstitutionernas speciella ställning som bärare av kultur och kunskap i samhället ansågs också motivera undantaget.1 Regeringen ansåg inte heller att det fanns skäl att låta lagen omfatta mer än vad som krävdes av direktivet. I propositionen påpekades dock att förutsättningarna för vidareutnyttjande av handlingar från kultur- området bör förbättras (prop. 2009/10:175, s. 152). Utvecklingen inom kultursektorn har gått mot en större öppenhet och ökad digitalisering av kulturarvet. Inom EU har denna utveckling främjats bland annat genom projektet , som syftar till att föra ut det europeiska kulturarvet via en gemensam webbplats. Kommissionen har också beslutat om en rekommendation om digitalisering av och tillgång via internet till kulturellt material och digitalt bevarande (2011/711/EU). Det är mot den bakgrunden som utvidgningen av direktivet till arkiv, bibliotek, och museer har föreslagits. I ändringsdirektivet motiveras utvidgningen med att deras samlingar i allt högre grad kommer att bli värdefulla för vidareutnyttjande i många produkter, till exempel mobila applikationer. Däremot har det ansetts nödvändigt att undanta handlingar från kulturinstitutioner som ägnar sig åt scenkonst, inklusive deras arkiv. Det beror på att nästan allt deras material omfattas av tredje mans immateriella rättigheter för (skäl 18). Direktivets utvidgade tillämpningsområde innebär att PSI-lagen måste ändras på motsvarande sätt. Utvidgningen kan även motiveras av svenska förhållanden. Digitaliseringen av det svenska kulturarvet har gått snabbt. Många kulturorgan tillhanda- håller redan mycket information via nätet och ett omfattande arbete pågår för att främja ytterligare digitalisering och tillhandahållande. Det ligger därför i svenskt intresse att villkoren för vidareutnyttjande av dessa handlingar harmoniseras, både nationellt och på EU-nivå. Frågan är då hur utvidgningen ska utformas i lagen. ändringsdirektivet undantas handlingar som finns hos andra kulturinstitutioner än bibliotek, museer och arkiv (art. 1.2 f). Begreppet kulturinstitution definieras inte i direktivet. Men i det ursprungliga direktivet räknas förutom arkiv, bibliotek och museer även orkestrar, operor, baletter och teatrar upp i artikel 1.2 f. Det finns inte heller några definitioner av dessa uttryck i svensk rätt. I propositionen till PSI-lagen uttalade regeringen att de särskilda skäl som ligger till grund för undantaget i direktivet innebär att uttrycket ska tolkas så att det inte omfattar myndigheter på kultur- 1 Förslaget till och Rådets direktiv om vidareutnyttjande och kommersialisering av handlingar från den offentliga sektorn, KOM (2002) 2007 slutlig, s. 10. PSI-lagens syfte och tillämpningsområde området med typiska förvaltningsuppgifter, det vill säga myndigheter som har till huvudsaklig uppgift att till exempel utöva tillsyn, bevilja tillstånd, bidrag eller anslag till olika verksamheter. Det var enligt regeringen tydligt att det med kulturinstitutioner avses sådana som har till uppgift att antingen samla in och tillgängliggöra kulturarvs- och forskningsmaterial – som arkiv, bibliotek och museer – och institutioner som producerar utställningar eller föreställningar – som gallerier och scenkonstinstitutioner. Det ansågs inte nödvändigt att införa legaldefinitioner av uttrycken utbildnings-, forsknings-, och kulturinstitutioner. I de flesta fall är det enligt regeringen tydligt vad det är (prop. 2009/10:175, s. 153). Uttrycken arkiv, bibliotek och museer är således exempel på sådana kulturinstitutioner som är undantagna från lagens tillämpningsområde. De har till sin huvudsakliga uppgift att samla in och tillgängliggöra kultursarvs- och forskningsmaterial. En myndighet med andra huvudsakliga uppgifter som har ett internt bibliotek, eget arkiv eller utställningar om myndighetens historia gör den således inte till en kulturinstitution. Om en verksamhet med kulturarvsinriktning är organisatoriskt avskild från myndig- hetens övriga verksamhet kan det dock vara rimligt att betrakta den som ett arkiv, bibliotek eller museum. Universitetsbibliotek omfattas av det utvidgade tillämpnings- området för direktivet. Någon definition av vad som avses med ett sådant finns inte i direktivet. Däremot definieras universitet som en offentlig myndighet som tillhandahåller högre utbildning som leder till akademisk examen (art. 1.2). För svenskt vidkommande innebär det att handlingar hos bibliotek vid statliga universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434) omfattas av direktivet, förutsatt att de omfattas av svenska tillgångsbestämmelser. Definitionen av begreppet offentlig myndighet i art 2.2 i direktivet omfattar enligt utredningens bedömning även enskilda högskolor som beviljats examenstillstånd med stöd av lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina och som får stats- bidrag. Det innebär i sin tur att även dessa högskolor omfattas av direktivets definition av universitet. Direktivet omfattar dock bara handlingar som nationella tillgångsbestämmelser ger tillgång till. Enligt 2 kap. 4 § OSL ska vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till OSL, om handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. Handlingar hos de enskilda högskolor som anges i bilagan till OSL, och där den i bilagan angivna PSI-lagens syfte och tillämpningsområde verksamheten innefattar biblioteksverksamhet, bör därmed omfattas av direktivet och följaktligen av PSI-lagen. avser detta och . I den nya bibliotekslagen (2013:801), som trädde i kraft , anges i 12 § att det ska finnas tillgång till högskole- bibliotek vid alla universitet och högskolor som omfattas av högskole- lagen (1992:1434). Enligt 12 § bibliotekslagen ska ett högskole- bibliotek svara för biblioteksverksamheten inom de områden som anknyter till utbildningen och forskningen. Eftersom uttrycket högskolebibliotek i bibliotekslagen omfattar bibliotek vid såväl universitet som högskolor framstår det som lämpligt att i PSI-lagen använda uttrycket högskolebibliotek som ett samlingsbegrepp för universitets- och högskolebibliotek. Som angetts i avsnitt 3.3.1 avses med bibliotek såväl bibliotek vid universitet och högskolor som sådana kulturinstitutioner som utgörs av bibliotek. Utvecklingen mot att göra forskningsresultat fritt tillgängliga (Open Access) utgår från att de immateriella rättigheterna tillkommer forskaren. Genom till exempel anslagsvillkor kan forskaren dock vara skyldig att tillåta publicering enligt de riktlinjer som gäller för Open Access. Sådana villkor påverkar inte forskarens rättigheter. PSI-lagen är därför inte tillämplig på immaterialrättsligt skyddat material i sådana öppna arkiv även om de tillhandahålls av universitetsbibliotek. Vidareutnyttjande av handlingar hos bibliotek En stor del av de handlingar som finns hos arkiv, bibliotek och museer omfattas av tredje mans upphovsrätt och därmed undantagna från direktivets tillämpningsområde. Äldre material, där upphovsrätten har upphört, utgör däremot i regel sådana handlingar som kommer att omfattas av lagen. Detsamma gäller förteckningar av olika slag och myndighetens administrativa handlingar. En särskild fråga är därför vilka handlingar hos de tillkommande organen – särskilt biblioteken – som i praktiken kommer att bli aktuella för vidareutnyttjande enligt PSI-lagen. Vidareutnyttjande enligt PSI-lagens definition är användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet (6 § andra stycket). Regeringen framhöll i förarbetena att de ursprungliga ändamålen kan vara mycket vitt formulerade. PSI-lagens syfte och tillämpningsområde täcka även de fall där en enskild tillhandahåller information för samma generella ändamål som en myndighet. Avgörande är om handlingar används av andra än myndigheten eller den organisation som har att fullgöra ett offentligt åtagande (prop. 2009/10:175, s. 148). Trots att till exempel fastighetsregistret har som generellt syfte att ge offentlighet åt den information som ingår (1 § första stycket lagen (2000:224) om fastighetsregister) är det därför tydligt att kommersiell vidareförmedling av uppgifter från registret utgör ett vidare- utnyttjande i PSI-lagens mening. Hos bibliotek sammanfaller enskildas användning av handlingar med myndighetens eget ändamål med att inneha handlingarna på ett unikt sätt. Att låna ut böcker och att behandla information i särskilda databaser avsedda för forskare och studenter kan därför inte anses utgöra ett vidareutnyttjande. Bibliotekskataloger och andra förteckningar över samlingar är dock exempel på material som kan omfattas av lagen, och där användningen kan utgöra ett vidareutnyttjande. Offentlig verksamhet hos bibliotek, museer och arkiv som inte omfattas av lagen PSI-lagen gäller i princip för samma krets av organ som omfattas av bestämmelserna om handlingsoffentligheten. Inom kultursektorn förekommer det att offentlig verksamhet bedrivs i former som inte omfattas av handlingsoffentligheten. Det finns exempelvis musei- verksamhet som finansieras med statliga medel och drivs i en stiftelse i vilken staten utser några eller alla ledamöter, som i Stiftelsen . I sådana fall omfattas handlingarna i verksamheten av PSI- lagen bara under förutsättning att verksamheten och stiftelsen finns med i bilagan till OSL. Ett exempel på det är all verksamhet hos Stiftelsen , utom fördelning av stöd enligt filmavtal. Om en verksamhet finansieras av en kommun så omfattas den av PSI-lagen förutsatt att kommunen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över verksamheten (2 § andra stycket). Det finns stora mängder handlingar hos arkiv, bibliotek och museer som kan ha stort värde för den som vill vidareutnyttja dem. Många av dessa organ har redan påbörjat arbetet med att tillhandahålla sina handlingar gratis på nätet, och följer därmed intentionerna i PSI- lagen. Men när handlingar från en offentlig verksamhet hos arkiv, bibliotek och museer vidareutnyttjas på ett sätt som inte är förenligt PSI-lagens syfte och tillämpningsområde med PSI-lagen kan det framstå som inkonsekvent att inte PSI-lagen är tillämplig på grund av att verksamheten drivs i former som inte omfattas av handlingsoffentligheten. Visserligen har den enskilde i sådana fall ingen rätt att få ut handlingarna. Men om arkivet, eller museet väljer att ändå lämna ut handlingarna går det att argumentera för att PSI-lagen ska gälla, till exempel bestämm- elserna om vilka avgifter som kan tas ut för vidareutnyttjandet. Utredningen har därför övervägt alternativet att knyta lagens tillämpningsområde till bestämmelserna om offentlig upphandling. Det skulle innebära att lagen skulle gälla för myndigheter och sådana offentligt styrda organ som avses i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Därmed skulle tillämpningsområdet närmare anknyta till direktivets. Alternativet skulle medföra att lagens tillämpningsområde blev väsentligt större än . Utredningen har dock inte sett något tydligt skäl för att utvidga tillämpningsområdet. Dessutom gör kopplingen till handlingsoffentligheten i regel att lagen blir lättare att tillämpa. Utredningen har därför stannat för att behålla den nuvarande avgränsningen. Lagen gäller således bara sådana myndigheter och organ som omfattas av bestämmelserna om handlingsoffentligheten (se 2 § andra stycket). Kan lagens tillämpningsområde utvidgas genom en uppräkning av de enskilda organ som omfattas? Ett annat alternativ är att utvidga lagens tillämpningsområde genom att i lagen föreskriva att regeringen får ange de enskilda organ som ska tillämpa lagen. Med en sådan lösning skulle regeringen kunna utvidga tillämpningsområdet i de fall det framstår som lämpligt för att främja vidareutnyttjandet. En lista över dessa organ i en förordning skulle göra det enkelt att ta del av vilka de är, och på så sätt tydliggöra lagens tillämpningsområde.