sou · H2B349 · 2014-06-27 00:00:00 — Tillstånd får enligt 7 kap. 2 § förenas med villkor av betydelse för kvaliteten och säkerheten i verksamheten. 3.4Ett mer aktivt och enhetligt förfarande för att kunna häva sekretess med stöd av samtycke Bedömning: Myndigheterna bör på ett mer aktivt och enhetligt sätt arbeta med samtycke från enskilda för att häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne och när det behövs för att effektivare kunna samverka i arbetet mot våld i nära relationer. Enligt 12 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) gäller inte sekretess till skydd för en enskild i förhållande till den enskilde själv, om inte annat anges i lagen. Undantagen från denna regel är Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m. Vidare framgår det av 12 kap. 2 § första stycket OSL att en enskild även kan helt eller delvis häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne, om inte annat anges i lagen. Med hänsyn till denna bestämmelse kan uppgifter hos en myndighet som är sekretessbelagda till skydd för en enskild mycket ofta med den enskildes samtycke lämnas ut till en annan myndighet eller en annan enskild. Det har i förarbetena ansetts ganska givet att den enskilde själv ska kunna förfoga över sekretess som är föreskriven till förmån för denne.41 Av 12 kap. 2 § andra stycket OSL framgår vidare att en enskild som samtycker till att en uppgift som är sekretessbelagd till skydd för honom eller henne lämnas till en annan enskild som villkor får kräva att myndigheten ställer upp förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgifterna vidare eller utnyttja dem. Beträffande sekretess i förhållande till vårdnadshavare stadgas i 12 kap. 3 § första stycket OSL att sekretess till skydd för en enskild gäller, om den enskilde är underårig, även i förhållande till dennes vårdnadshavare. Enligt samma lagrum gäller dock inte sekretessen i förhållande till vårdnadshavare i den utsträckning denne enligt 6 kap. 11 § har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges personliga angelägenheter, såvida inte det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren eller det annars anges i OSL. I 6 kap. 11 § anges att vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga ange- lägenheter samt att vårdnadshavaren då i takt med barnets stigande ålder och utveckling ska ta allt större hänsyn till barnets syn- punkter och önskemål. Beträffande samtycke stadgas i 12 kap. 3 § andra stycket OSL att om sekretess inte gäller i förhållande till vårdnadshavaren förfogar denne enligt 12 kap. 2 § OSL ensam eller, beroende på den underåriges ålder och mognad, tillsammans med den underårige över sekretessen till skydd för den underårige. En prövning av barnets ålder och mognad avgör alltså om vårdnadshavaren, barnet ensam eller vårdnadshavare tillsammans med barnet behöver ge sitt samtycke till att sekretessbelagda uppgifter kan lämnas ut. 1979/80:2, del A, s. 329. Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m. åldersgräns har inte angetts eftersom hänsyn ska tas till både barnets mognad och utveckling i övrigt.42 Angående formen för ett samtycke till att häva sekretess så behöver detta varken vara uttryckligt eller skriftligt, utan i många fall kan även ett underförstått eller muntligt samtycke godtas. Som exempel kan det av en enskilds beteende och förväntningar framgå att denne i viss utsträckning godtar att en sekretessbelagd uppgift vidarebefordras. () har dock uttalat att det inom bör införskaffas uttryckligt och skriftligt samtycke då det där ofta kan bli fråga om utlämnande av uppgifter av mer känslig natur.43 I samma ärende uttalade JO att samtycket mycket väl kan formuleras av en tjänsteman på myndigheten, att medgivandet bör riktas till myndigheten som sådan och inte till enskilda tjänstemän, att noggrannhet bör iakttas vid utformningen av ett skriftligt samtycke så att det inte blir mer omfattande än vad den enskilde avsett och att samtycket bör undertecknas av den enskilde själv. I ett senare ärende har JO tillagt att det, när det är fråga om känsliga uppgifter, åtminstone bör föras anteckningar om när och hur samtycket har inhämtats.44 Att samtycke kan ges i förväg med tanke på en kommande situation framgår av förarbetena.45 Däremot är ett allmänt samtycke från en enskild att avstå från sekretess hos en viss myndighet eller tjänsteman inte tillåtet. Om en enskild mer eller mindre avtvingas ett generellt samtycke kan omständigheterna vara sådana att samtycket inte bör tillerkännas rättslig giltighet. När det gäller samarbete mellan myndigheter har JO i ett ärende som gällde möjligheterna för en socialförvaltning och en psykiatrisk öppenvårdsmottagning att lämna ut uppgifter vid ett samverkansmöte, uttalat att ett sådant samarbete normalt förutsätter att den enskilde efterger den sekretess som kan gälla och även i övrigt medger att hans eller hennes ärende diskuteras mellan myndigheterna.46 I ärendet uttalade JO att det är av största vikt att det klargörs vilket 1981/82:186, s. 36. Från ålder anses ett barn enligt praxis ha uppnått en sådan ålder att barnets vilja bör respekteras. Se till exempel RÅ 2005 ref 66, NJA 1988 s. 448, NJA 1995 s. 398. En jämförelse kan göras med reglerna för adoption i 4 kap. 5 § . Som huvudregel får den som fyllt inte adopteras utan eget samtycke. 43JO 1990/91 s. 366. 44JO 2010/11 s. 591. 1979/80:2, del A, s. 331. 46JO 2011/12, s. 557. Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m. slags samarbete som den enskilde ger samtycke till, att det är myndighetens ansvar att inhämta den enskildes eftergift av den sekretess som gäller till skydd för honom eller henne och att säker- ställa att det blir klarlagt i förhållande till vem och i vilken utsträck- ning eftergiften sker. JO uttalade även att uppgifter om den enskildes inställning till ett samarbete ska dokumenteras och att det bör ske på ett sådant sätt att risk för missförstånd och felbedömningar kan undvikas. Avslutningsvis uttalade JO att det inte kan godtas att en myndighet lämnar ut sekretesskyddade uppgifter med hänvisning till att den enskilde vid kontakt med en annan myndighet lämnat någon form av generellt samtycke till att hans/hennes rehabilitering diskuteras vid ett samverkansmöte. Utgångspunkten måste i stället vara att varje berörd myndighet själv ska inhämta den enskildes inställning i saken. För att arbetet mot våld i nära relationer ska kunna förbättras krävs att berörda myndigheter kan dela relevant information. Det enklaste sättet att förbättra samverkan inom områden med stark sekretess är att fråga om den enskilde samtycker till att uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för henne eller honom lämnas ut. Nationella samordnarens samlade bild är att möjligheten till inhämtande av samtycke till brytande av sekretess används olika mellan myndigheterna och inte alls hos vissa. Rutinerna skiljer sig också åt över landet. Det finns inte några myndighetsföreskrifter eller standardiserade blanketter som gäller nationellt, men däremot goda exempel där frågan om samtycke till att bryta sekretess används mer standardiserat. Nationella samordnaren har sett goda exempel på samtyckesblanketter framtagna av kommuner, exempelvis i kommun vid verksamheten Nexus och inom i . Möjligheterna att hjälpa en brottsutsatt förbättras avsevärt om myndigheter kan dela relevant information. Inte sällan saknar den enskilde, som ofta befinner sig i en krissituation, tillräcklig kunskap för att själv avgöra vilka sekretessbelagda uppgifter som är av betydelse för olika myndigheter. En risk finns därför att viktig information inte når den myndighet eller organisation som har bäst förmåga att hjälpa den som utsatts för brott. Det ligger således i allas intresse att skapa rutiner kring att fråga om samtycke. Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m. Enligt nationella samordnaren ska myndigheter avgöra om det är lämpligt i det enskilda fallet att fråga om samtycke från den enskilde. I många fall borde ett hävande med stöd av ett samtycke kunna vara aktuellt. Det finns därför anledning för myndigheter att mer aktivt och utifrån tydliga rutiner arbeta med frågan om samtycke. De socialtjänstmyndigheter som har en rutin för samtyckesförfrågan har till nationella samordnaren framfört mycket goda erfarenheter. Redan i den inledande första kontakten med en brottsutsatt kan denne informeras om att ett samtycke till att lämna ut vissa sekretessbelagda uppgifter avsevärt förbättrar förutsättningarna för att myndigheterna ska kunna erbjuda fullt stöd och nödvändig hjälp. För att få till stånd ett samtycke är det enligt nationella sam- ordnaren viktigt att den brottsutsatte informeras utförligt om betydelsen av ett samtycke. Svaret på en fråga beror ofta på hur frågan ställs. Den pedagogiska förmågan hos den enskilde tjänste- mannen är viktig. Det är särskilt väsentligt att informera om att ett samtycke inte innebär att alla uppgifter av privat och känslig natur kommer att spridas till alla myndigheter, utan endast för saken nödvändiga uppgifter. Den brottsutsatte måste känna sig trygg i vilka uppgifter som delas och varför. Strävan ska vara att uppgifter av känslig karaktär sprids till så få som möjligt. Erfarenheterna från kommuner som systematiskt frågar efter samtycke är mycket goda. Vid våld i nära relationer är det ofta just känsliga uppgifter om enskilda personer som är sekretessbelagda. Nationella samordnaren efterfrågar rutiner och ramar för hur känsliga uppgifter hanteras i myndigheter och att stor hänsyn ska tas till den enskildes personliga integritet. Det är därför särskilt viktigt, som JO påpekat, att ett samtycke till att helt eller delvis häva sekretess av känsliga uppgifter dokumenteras så att inte missförstånd uppstår. Det är myndigheten och inte den enskilde som ska dokumentera att ett samtycke föreligger. Det är främst samverkan kring en hjälpsökande brottsutsatt (vuxen eller barn) där inhämtande av samtycke kommer att vara av betydelse, men frågan aktualiseras även för en våldsutövare som vill ha stöd från eller behandling av hälso- och sjukvården. Även för våldsutövare bör inhämtande av samtycke användas på ett standardiserat sätt som en första väg. Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m. Kvinnojourer, brottsofferjourer och andra idéburna organisationer omfattas inte av sekretessregleringen. Undantaget är om en idéburen organisation på uppdrag utför myndighetsuppgifter.47 Det är således som huvudregel upp till varje organisation att själv bestämma vad som ska gälla avseende tystnadsplikt för personalen, dokumenta- tion av känsliga uppgifter och under vilka förutsättningar uppgifter kan lämnas till myndighet. Den vanligaste grundregeln hos kvinno- jourer är att samtycke alltid krävs från kvinnan för att uppgifter ska kunna lämnas vidare till en myndighet eller annan. Även inom de idéburna organisationerna finns goda exempel på ett systematiskt arbete med att fråga om samtycke till att lämna personliga uppgifter vidare för bättre samverkan. har Kvinno- och () tillsammans med en av sina jourer, Systerjouren , arbetat fram samtyckes- dokument till sina medlemmar. I framtagandet av dokumenten har lämnat synpunkter. 3.5Utökade möjligheter för och hälso- och sjukvården att lämna ut uppgifter vid misstanke om brott Förslag: och hälso- och sjukvården kan enligt 10 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen lämna ut sekretess- belagda uppgifter som angår misstanke om ett begånget brott till åklagarmyndigheten eller polismyndigheten. Denna möjlighet ska även omfatta brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Därigenom kommer brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning att omfattas. 47 I sådant fall gäller även anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen avseende barn som far illa samt en dokumentationsplikt. Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m. Av 25 kap. 1 § OSL framgår att sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för enskilds hälsotillstånd eller andra personliga för- hållanden samt i annan medicinsk verksamhet som exempelvis rätts- medicinsk och rättspsykiatrisk undersökning. Sekretessen begränsas genom ett omvänt skaderekvisit, det vill säga att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen inom regleras i 26 kap. 1 § OSL och gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Även denna sekretess avgränsas med ett omvänt skaderekvisit, vilket är en presumtion för sekretess. och hälso- och sjukvården ska bygga på respekt för brukarens och patientens självbestämmande och integritet.48 Insatser i individuella ärenden ska så långt som möjligt utformas och genomföras i samråd med den enskilde. Den enskilde ska känna förtroende och respekt och våga vända sig till och hälso- och sjukvården. Samråd med andra myndigheter bör i regel inte ske utan att den enskilde samtycker till det.49 Förutsättningen är grundläggande och har haft en avgörande betydelse för sekretessregleringen inom dessa områden. Sekretessbestämmelserna innebär alltså att hälso- och sjuk- vården och endast kan lämna ut sekretessbelagda uppgifter om det finns ett särskilt lagstöd för att bryta den gällande sekretessen eller om den enskilde har gett sitt samtycke till att helt eller delvis häva sekretessen. Vid misstanke om ett begånget brott finns särskilda sekretess- brytande bestämmelser för under vilka förutsättningar sekretess- belagda uppgifter som angår misstanken kan lämnas ut till polis och åklagare. Flera myndigheter har enligt 10 kap. 24 § OSL en rätt att lämna sådana uppgifter om fängelse är föreskrivet för brottet och det kan antas bli någon annan påföljd än böter.50 och hälso- och sjukvården undantas dock både från 10 kap. 24 § OSL samt generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Enligt 10 kap. 23 § OSL får och hälso- och sjukvården lämna ut sekretess- 482 a § tredje punkten hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och 1 kap. 1 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453). 1979/80:1 del A, s. 364 och s. 398. 1983/84:142, s. 1. Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m. belagda uppgifter till polis och åklagare endast om misstanken angår brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller försök till brott med minst två års fängelse i straffskalan.51 Brott med fängelse är bland annat mord, dråp, våldtäkt, grov misshandel, människorov, olaga frihets- berövande, rån, grovt narkotikabrott och mordbrand. Vid misstankar om vissa brott mot barn har ytterligare genombrott gjorts i sekretessen, vilket korrelerar med anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. Sekretessen inom och hälso- och sjukvården hindrar enligt 10 kap. 21 § OSL inte att en uppgift lämnas till polis eller åklagare om uppgiften angår misstanke om brott som riktas mot någon som inte har fyllt och det är fråga om brott mot liv och hälsa, brott mot frihet och frid, sexual- brott eller könsstympning av barn. I sammanhanget ska även erinras om bestämmelsen om nöd i 24 kap. 4 § . Nöd föreligger bland annat när fara hotar liv, hälsa eller egendom. I en nödsituation är det straffritt för en företrädare för eller hälso- och sjukvården att lämna ut sekretesskyddade uppgifter till polis eller åklagare. Vid riktigt allvarliga fall där det finns akut fara finns alltså möjlig- heter att agera snabbt och samverka mellan myndigheter. Bakgrund till 10 kap. 23 § OSL Frågan om uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och social- tjänsten vid misstanke om brott har varit under diskussion och även underställts prövning av regeringen och . När sekretesslagen infördes fanns inte en sådan möjlighet, vilket kritiserades.52 Genom en lagändring uppställdes ett krav på misstanke om brott med minst två års fängelse, den så kallade tvåårsregeln, vilket möjliggjorde för polisen att få uppgifter om mycket allvarliga brott.53 I motiven till ändringen i sekretesslagen diskuterades även frågan om hälso- och sjukvårdspersonalen skulle kunna lämna sekretess- belagda uppgifter till polisen oberoende av kvinnans samtycke vid 51Som en tredje punkt i 10 kap. 23 § OSL anges försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , om gärningen innefattat försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168). 1981/82:186, s. 12. 1981/82:186. Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m. misstankar om kvinnomisshandel. Åtalsreglerna för misshandel i hemmet hade precis ändrats på så sätt att kravet på angivelse tagits bort. Förslaget avslogs med motiveringen att det fanns en uppenbar risk för att en misshandlad kvinna inte skulle våga söka sjukvård. Det kunde inte heller uteslutas att våldsutövaren skulle hindra kvinnan från att söka behövlig vård.54 föreslog 1995 att tvåårsregeln skulle ändras till att även omfatta uppgifter när det fanns misstankar om särskilt angivna vålds- och sexualbrott.55 Utredningens förslag avsåg dels grov misshandel med minimistraff fängelse , dels grovt sexuellt utnyttjande där det föreslogs en straff- höjning från sex månaders fängelse till fängelse . Mot bakgrund av kommissionens förslag att införa nya brott kallade kvinnofridsbrott och fridsbrott med straffminimum om ett års fängelse, skulle även dessa brott omfattas av sekretessbegränsningen.56 Som skäl angav kommissionen att den enskildes behov av integritet och sekretess måste kunna stå tillbaka för intresset att beivra våldsbrott och förhindra upprepat våld. Samhällets syn på våld mot kvinnor är en viktig faktor. Om hälso- och sjukvården och är passiva när de möter en kvinna som mer eller mindre uppenbart blivit allvarligt misshandlad av en närstående, blir detta en signal till både kvinnan och mannen att samhället inte bryr sig. Det finns en risk att mannens agerande uppfattas som straffrättsligt tillåtet. Enligt kommissionen låg det även i det allmännas intresse att kunna förhindra en man som misshandlar att utsätta andra personer för våld. Vid en jämförelse med barn som far illa där anmälningsskyldigheten ofta inte hindrar kontakter med hälso- och sjukvården, ifrågasatte även kommissionen om sekretessen har en så avgörande betydelse för en våldsutsatt kvinna att söka akut sjukhusvård.57 Resultat av blev att brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning infördes i . Straffminimum sattes i stället för föreslagna fängelse. Det ansågs inte finnas tillräckliga skäl att ändra tvåårsregeln i sekretesslagen. Alltjämt sågs det som en stor nackdel att en kvinna som utsatts för våld av en närstående 1981/82:186, s. 24. 56SOU 1995:60, s. 241. 57SOU 1995:60, s. 243 f. Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m. inte skulle våga söka hjälp. Resultatet skulle också kunna bli att dessa kvinnor inte känner förtroende för företrädare, läkare eller psykologer. En anmälan som sker mot en kvinnas vilja eller till och med utan hennes vetskap kan dessutom upplevas som ytterligare en kränkning. Sådana polisanmälningar blir också svåra att utreda och leder mer sällan till åtal. Att barn som blir miss- handlade ställs under läkarvård trots att det finns en anmälnings- skyldighet, kan enligt uttalanden i förarbetena inte jämföras helt med våld som rör en vuxen personligen.58 Offentlighets- och sekretesskommittén förordade att sekretess- genombrott alltjämt skulle avse de allra grövsta brotten.59 , redan innan nya offentlighets- och sekretesslagen trädde i kraft, var tiden mogen för att ändra tvåårsregeln till en ettårsregel som fort- farande är gällande.60 Som främsta skäl till ändringen angavs behovet av att inkludera brottet grov misshandel med straff- minimum fängelse . Grov misshandel ansågs vara ett så allvarligt brott mot enskilda att samhället inte borde vara utestängt från att agera. Den omständigheten att flera andra brott med fängelse som minimistraff såsom till exempel rån också kom att omfattas, föranledde inga särskilda överväganden.61 Den nuvarande regleringen i 10 kap. 23 § OSL innebär att misshandel och olaga hot, som är de vanligaste typerna av brott vid våld i nära relationer, inte omfattas av möjligheten för social- tjänsten och hälso- och sjukvården att bryta sekretessen. Om en brottsutsatt inte ger sitt samtycke till att bryta sekretessen kan alltså företrädare för eller en sjukvårdsanställd inte lämna uppgifter till polisen vid misstanke om pågående brott, trots att det kan vara uppenbart att till exempel en kvinna misshandlas av sin man. Även de allvarligare integritetsbrotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning undantas fortfarande trots att straffminimum för dessa brott ändrades från till nio månaders fängelse.62 1997/98:55, s. 126 f. 59SOU 2003:99, s. 321 f. 6010 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2008/09:150. 2005/06:161, s. 78. 624 kap. 4 a § samt prop. 2012/13:108. Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m. I nationella samordnarens kontakter med polisen och före- trädare för och hälso- och sjukvården har fram- kommit att ettårsgränsen ställer till problem i det praktiska arbetet mot våld i nära relationer. Det anses problematiskt att inte kunna ge polisen information och hjälpa den som blivit utsatt för upprepade fall av misshandel av en närstående. Vid misstankar om grov kvinnofridskränkning eller grov fridskränkning är detta särskilt påtagligt eftersom brotten som sådana förutsätter flera brottsliga gärningar som utgjort ett led i en upprepad kränkning av personens integritet och att gärningarna varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla. För dessa brott finns därför ett stort behov av att kunna bryta sekretessen. För barn som inte kan föra sin egen talan är skyddsintresset särskilt stort vid misstankar om brott i nära relation. Nationella samordnaren anser att nuvarande sekretessbrytande reglering på detta område är väl avvägd och ser inget behov av någon ytterligare förändring. Det finns även en skyldighet att anmäla oro till . Nationella samordnaren anser att det nu finns skäl att ifrågasätta ettårsgränsen i 10 kap. 23 § OSL. De av angivna skälen att bryta sekretessen för allvarligare fall av kvinno- misshandel är alltjämt giltiga och delas av nationella samordnaren.63 Den s.k. normaliseringsprocessen64 med upprepat våld i förening med isolering och omväxlande våld och kärleksbetygelser, kan leda till att våld från närstående blir normalt i vardagen och även accepteras av den brottsutsatte. Forskning visar också vilka allvarliga följder våld i nära relation innebär för barn, kvinnor och män som utsatts, barn som bevittnat och samhället i stort. En enskild som blivit utsatt för våld i nära relation är mindre benägen att samtycka till att häva sekretessen vid kontakten med hälso- och sjukvården och och har ett större behov av sam- hällets agerande. Utifrån den brottsutsattes perspektiv kan det vara en lättnad att myndigheterna reagerar och tar över ansvaret till viss del. Den allmänna åtalsplikten för våld i nära relationer förpliktar 63SOU 1995:60, s. 243 f. 64Lundgren, E. (2004), Våldets normaliseringsprocess. Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m. också polis och åklagare att utreda brott och om möjligt lagföra gärningsmannen. Med start i regeringens handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer65 har regeringen genomfört en reform rörande straffmätning som syftar till att höja straffen för allvarliga våldsbrott.66 Som ett led i arbetet med att förebygga och bekämpa brott i nära relationer har det även ansetts nödvändigt att säker- ställa att det straffrättsliga skyddet är starkt.