sou · H2B347 · 2014-06-27 00:00:00 — För att säkerställa att den behöriga myndigheten kan få det underlag som behövs för att ta ställning till om ett tvistlösnings- organ ska godkännas eller inte, ska det vidare föreskrivas att myndig- heten från sökanden får begära in de ytterligare uppgifter som behövs för att pröva en ansökan. När det sedan gäller hur själva godkännandeförfarandet ska gå till, konstaterar vi att även om förvaltningslagen inte formellt sett gäller i regeringsärenden, följs i möjligaste mån de principer som kommer till uttryck i lagen, t.ex. när det gäller jäv, motivering av och underrättelse av beslut.27 I regeringens ärendehandläggning gäller vidare regeringsformens allmänna krav på legalitet, objektivitet och likabehandling (1 kap. 1 och 9 §§). Regeringsformens krav innebär att formaliteterna kring godkännandeförfarandet måste gå till så att sökande tvistlösningsorgan behandlas objektivt och opar- tiskt (jfr prop. 2008/09:187 s. 81). Eftersom principerna i förvalt- ningslagen och regeringsformen alltså redan tillämpas vid regering- ens ärendehantering bör det inte införas någon särskild reglering av formerna för godkännandeförfarandet och beslut av den behöriga myndigheten. De tvistlösningsorgan som godkänns, ska enligt direktivet regel- bundet förse den behöriga myndigheten med information om sin verksamhet, så att myndigheten kan utöva tillsyn över att de fort- sätter att leva upp till direktivets krav. Tvistlösningsorganen ska till att börja med, enligt direktivets artikel 19.1 andra stycket, underrätta den behöriga myndigheten om de uppgifter som legat till grund för godkännandet ändras. Där- utöver anges i artikel 19.3 att medlemsstaterna ska se till att tvist- 27 Se /, Förvaltningslagen med kommentarer (, Zeteo), kom- mentaren till 1 §. lösningsorganen förse den behöriga myndigheten med verksamhetsrapporter, dvs. rapporter med detaljerad information om hur verksamheten bedrivs. Vad dessa verksamhetsrapporter ska innehålla framgår närmare i artikeln. Det kommer visserligen vara frivilligt för nämnderna att leva upp till direktivets krav, men underlåtenhet att lämna information till den behöriga myndigheten kommer att kunna leda till att god- kännandet återkallas (se nedan). Skyldigheten för godkända tvist- lösningsorgan att lämna information till den behöriga myndigheten bör därför framgå av de nya lagbestämmelserna. Tvistlösningsorganenen skyldighet att underrätta den behöriga myndigheten om de uppgifter som legat till grund för godkännandet ändras (artikel 19.1 andra stycket) bör framgå uttryckligen, eftersom det är någonting som ska göras på tvistlösningsorganens eget initiativ. För att underlätta administrationen för de godkända alternativa tvistlösningsorganen, bör det däremot vara upp till den behöriga myndigheten att se till att tvistlösningsorganen förser myndigheten med verksamhetsrapporter enligt direktivet (artikel 19.3). För att tydliggöra detta, bör det föreskrivas dels att den be- höriga myndigheten ska se till att de alternativa tvistlösningsorganen lämnar sådana verksamhetsrapporter, dels att tvistlösningsorganen är skyldiga att förse den behöriga myndigheten med sådan informa- tion om sin verksamhet som myndigheten begär. Av direktivet följer att, om den behöriga myndigheten bedömer att ett godkänt tvistlösningsorgan inte längre lever upp till de krav som ställts upp för godkännande, ska myndigheten återkalla godkännan- det för tvistlösningsorganet. Innan ett godkännande återkallas, ska tvistlösningsorganet, enligt direktivet, ges att vidta rättelse (se artikel 20.2 tredje stycket). Ett beslut om återkallat godkännande kommer, på samma sätt som ett beslut om att inte godkänna ett tvistlösningsorgan, ha stor praktisk betydelse för det enskilda tvistlösningsorgan som berörs. Det är därför vår bedömning att även denna fråga ska avgöras genom ett formellt beslut av den behöriga myndigheten, och att det ska framgå av de nya lagbestämmelserna under vilka förhållanden som ett godkännande ska återkallas. För det första bör det, enligt vad som krävs i direktivet, före- skrivas att ett godkännande ska återkallas om tvistlösningsorganet inte längre lever upp till de krav som ställts upp för godkännande. För att systemet med den behöriga myndighetens tillsyn över de godkända tvistlösningsorganen ska fungera, bör även underlåtelse av ett godkänt tvistlösningsorgan att lämna information om sin verk- samhet enligt vad som föreskrivs i lagen, föranleda att godkännan- det dras tillbaka. Av våra överväganden i kapitel 13, avsnitt 13.2.1, framgår att ett fortsatt godkännande också kommer att kräva att tvistlösningsorganen uppfyller vissa krav enligt förordningen. Av de nya bestämmelserna ska det vidare, enligt vad som före- skrivs i direktivet, framgå att ett godkänt tvistlösningsorgan som brister i något ovan angivet avseende, ska ges att rätta bristen, innan godkännandet återkallas. Ett godkännande bör, enligt vår uppfattning, vidare bara återkallas om bristen inte är oväsentlig. Även detta bör följa uttryckligen av de nya bestämmelserna. Beslut att inte godkänna ett tvistlösningsorgan eller dra tillbaka ett godkännande kommer inte kunna angripas Beslut om godkännande av alternativa tvistlösningsorgan enligt direktivet ska enligt vårt förslag fattas av regeringen som behörig. Den enda möjligheten att angripa ett regeringsbeslut är att ansöka om rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Det är som prövar ansökningar om rättsprövning. Det behövs ingen uttrycklig författ- ningsbestämmelse för att det ska vara möjligt att angripa ett rege- ringsbeslut genom ansökan om rättsprövning. En förutsättning för rättsprövning är däremot att beslutet rör en enskilds civila rättig- heter eller skyldigheter i den mening som avses i Europakonven- tionens artikel 6.1 (se 1 § och prop. 2005/06:56 s. 11 f.). Beslut om att inte godkänna ett tvistlösningsorgan, eller att dra tillbaka ett godkännande, kommer visserligen att ha stor praktisk betydelse för organen i fråga och för de branschorganisationer som driver organen. är ett godkännande enligt direktivet inte en förutsättning för att tvistlösningsorgan ska kunna bedriva sin verksamhet. Enligt vår bedömning rör därför beslut i frågor om godkännande eller tillbakadragande av godkännande, sannolikt inte sådana civila rättigheter som kan bli föremål för rättsprövning. detta skulle bli aktuellt blir det förstås en fråga för Högsta förvalt- ningsdomstolen att ta ställning till. Om regeringen skulle utse en förvaltningsmyndig- het att vara behörig myndighet enligt direktivet, kommer det att bli fråga om ett förvaltningsbeslut som kan överklagas till förvaltnings- domstol enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223). Bedömning: Inga lagstiftningsåtgärder krävs med anledning av direktivets slutbestämmelser. I artiklarna 22–28 finns direktivets slutbestämmelser. I artiklarna 22 och 23 föreskrivs att vissa justeringar ska göras i bilagan till förordning (EG) nr 2006/2004 om konsumentskydds- samarbete och i bilagan till direktiv /22/EG av om förbudsföreläggande för att skydda konsumenternas intressen. I båda fallen handlar det om tillägg till förteckningar i dessa EU- rättsakter som möjliggör anmälningar om förbudsföreläggande på grund av överträdelse av direktivet. Enligt artikel 24 ska medlemsstaterna förse kommissionen med en förteckning över de konsumentcentrum som har utsetts att bistå konsumenter med gränsöverskridande tvister och de behöriga myndigheter som utsetts för att övervaka efterlevnaden av direktivet. ska medlems- staterna även sända en första förteckning över de tvistlösnings- organ som avser att bli godkända enligt direktivet. Enligt artikel 26 ska kommissionen och därefter lägga fram en rapport om tillämpningen av direktivet för , rådet och Europeiska ekono- miska och sociala kommittén. I rapporten ska utvecklingen och användningen av alternativa tvistlösningsorgan och konsekvenserna för konsumenter och näringsidkare beaktas. Rapporten ska vid behov åtföljas av förslag till ändring av direktivet. Några lagstiftningsåtgärder är inte nödvändiga med anledning av de nu nämnda bestämmelserna. 12.23 Direktivets förhållande till andra EU-rättsakter Bedömning: Direktivets bestämmelser om förhållandet till andra EU-rättsakter kräver inga lagstiftningsåtgärder. Artikel 3 reglerar direktivets förhållande till andra EU-rättsakter. Enligt artikeln ska bestämmelserna i direktivet ha företräde framför bestämmelser i andra unionsakter som rör förfaranden utanför domstol som inleds av en konsument mot en näringsidkare om det föreligger konflikt mellan dessa. Andra EU-rättsakter som innehåller bestämmelser om alternativ tvistlösning för konsumenttvister finns t.ex. på finans- och försäkringsområdet, när det gäller e-handel, beträffande rättigheter för flyg- och tågpassagerare samt på tele- komsidan. Kommissionen har gått igenom de EU-rättsakter som innehåller sådana bestämmelser och funnit att det inte föreligger någon konflikt.28 Artikeln anger vidare att direktivet inte ska påverka tillämpningen av direktiv /52/EG om vissa aspekter på medling på privat- rättens område. Detta direktiv är genomfört i svensk rätt genom lag (2011:860) om medling i vissa privaträttsliga tvister. Bestämmelsen innebär att genomförande av nu aktuellt direktiv inte påverkar tillämpningen av den lagen. Direktivet ska även tillämpas utöver bestämmelser som ingår i andra unionsakter och som innebär att näringsidkare ska lämna information till konsumenter om alternativ tvistlösning. Bestämmel- ser i svensk rätt som genomför sådana regler i EU-direktiv finns bl.a. i lag (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt, distans- och hemförsäljnings- lagen (2005:59) och i ellagen (1997:857). I det här sammanhanget finns det också anledning att påtala att flera olika EU-rättsakter innehåller krav på tillgång till alternativ tvistlösning. Exempel på sådana bestämmelser finns i Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 260/2012 av om antagande av tekniska och affärsmässiga krav för betal- ningar och autogireringar i euro och om ändring av förordning (EG) nr 924/2009. Dessa bestämmelser innebär i regel en generell skyldighet för medlemsstaterna att se till att det finns organ för alternativ tvistlösning. Hur långt skyldigheten att tillhandahålla sådana organ sträcker sig, och vilka krav som ska ställas på organen, 28 Kommissionens uppgift till medlemsstaterna vid expertgruppsmöte . har preciserats i det nu aktuella direktivet (se prop. 2013/14:84, s. 20). Allmänna krav i andra EU-direktiv om tillgång till alternativ tvistlösning har därmed ingen inverkan på tillämpningen av direkti- vets bestämmelser om exempelvis tillåtna beloppsgränser och andra avvisningsgrunder. 12.24En ny lag om alternativ tvistlösning för konsumenter Förslag: Direktivet genomförs i svensk rätt huvudsakligen genom en ny lag om alternativ tvistlösning för konsumenter. Direktivet medför, som framgått ovan, att nya bestämmelser be- höver införas i svensk rätt. Till att börja med innehåller direktivet regler som tar sikte på kvaliteten hos själva förfarandet och verksamheten vid de tvistlös- ningsorgan som omfattas av direktivet. Dessa bestämmelser berör , liksom de branschnämnder som kan komma att godkännas som tvistlösningsorgan enligt direktivet. Direktivet innehåller även vissa bestämmelser som berör , och som kräver tillägg till förordningen med instruktion för verket. Att de anpass- ningar som gäller och kan åstadkommas genom tillägg till och ändringar i förordningarna med instruktion för myndigheterna, har redan framgått. Direktivet innehåller därutöver andra bestämmelser som kräver att nya författningsbestämmelser införs. Det handlar om bestäm- melser rörande skyldighet för näringsidkare att informera konsu- menter om alternativ tvistlösning (se avsnitt 12.15) och inverkan av alternativ tvistlösning på preskriptions- och talefrister (se avsnitt 12.14). Även förfarandet för godkännande av och tillsyn över tvistlösningsorgan enligt direktivet måste författningsregleras (se avsnitt 12.21). Vi har redan angett att bestämmelser om förfarandet för god- kännande av och tillsyn över tvistlösningsorgan enligt vår bedöm- ning bör införas i lag (se avsnitt 12.21.2). Även de nya bestäm- melserna om näringsidkares informationsskyldighet och inverkan av alternativ tvistlösning på preskriptions- och talefrister, bör framgå av lag, eftersom de innebär rättigheter och skyldigheter för enskilda. Frågan är om det bör införas en ny lag om alternativ tvistlösning för konsumenter eller om nödvändig reglering kan genomföras i befintlig lagstiftning. Vi kan till att börja med konstatera att det i svensk rätt inte finns någon generell lag eller annan sammanhållen reglering av frågor som rör tvistlösning utanför domstol. De lagar som finns angående utomrättslig tvistlösning är sådana som reglerar väldigt specifika tvistlösningsförfaranden, t.ex. skiljemannalagen och lagen om med- ling i vissa privaträttsliga tvister. Eftersom dessa tvistlösnings- modeller helt saknar samband med den alternativa tvistlösning som bedrivs av och andra reklamationsnämnder, är det inte aktu- ellt att föra in de nya bestämmelserna där. Reglerna om näringsidkares informationsskyldighet är av mark- nadsrättslig natur, och skulle visserligen kunna föras in i marknads- föringslagen. är det också en vedertagen lagstiftnings- teknik att föra in marknadsrättsliga bestämmelser om informations- skyldighet för näringsidkare i annan lagstiftning (se avsnitt 12.15.5). Det skulle därför vara i överensstämmelse med den lagstiftnings- tekniken att ta in bestämmelser om näringsidkares informations- skyldighet i en särskild lag. Bestämmelserna om preskriptionstider och talefrister behandlar det civilrättsliga förhållandet mellan konsumenter och näringsidkare, och skulle därför inte kunna placeras i marknadsföringslagen. Den ordning som vi föreslår när det gäller alternativ tvistlösnings inver- kan på preskriptionstider, innebär inte heller att tvistlösningen leder till något regelrätt preskriptionsavbrott (se avsnitt 12.14.2). Därför passar bestämmelsen om preskription inte heller in i pre- skriptionslagen. Dessutom bör frågor om talefrister och preskrip- tion vid alternativ tvistlösning få en enhetlig lösning i den betydel- sen att de bör tas in i samma lag (jfr prop. 2010/11:128 s. 64). Även om bestämmelsen om preskription skulle kunna placeras i preskrip- tionslagen, skulle det inte vara lämpligt att placera bestämmelser om talefrister i preskriptionslagen. Av det ovan angivna framgår att det saknas en naturlig placering i befintlig lagstiftning för flertalet av de bestämmelser som måste införas i svensk rätt med anledning av direktivet. Med hänsyn härtill, och för att lagstiftningen ska bli så överskådlig, tydlig och lättill- gänglig som möjligt, bör de nya lagbestämmelserna om alternativ tvistlösning ges en sammanhållen reglering. Vi föreslår därför att en det införs en ny lag om alternativ tvistlösning för konsumenter. För att regleringen ska bli överskådlig, bör alla bestämmelser som rör tvistlösning enligt direktivet och förordningen samlas i den nya I lagen bör det alltså även tas in en bestämmelse om utpek- ande av behörig svensk myndighet, även om detta är någonting som i och för sig skulle kunna göras i förordning. I den nya lagen ska även föras in de bestämmelser som behövs för komplettering av förordningen om tvistlösning online vid konsumenttvister. Vilka bestämmelser det handlar om framgår av våra överväganden i kapitel 13. Tillämpningsområdet för den nya lagen ska vara begränsat till sådan tvistlösning utanför domstol i konsumentförhållanden som avses i direktivet och förordningen. I den nya lagen kommer det att krävas att några för lagens tillämpning viktiga begrepp definieras. I avsnitt 12.5.4 har vi redan konstaterat att direktivets definition av begreppen konsument och näringsidkare stämmer överens med vad som gäller enligt svensk konsumenträttslig lagstiftning. Dessa begrepp bör därför ges samma innebörd i den lagen, som i svensk konsumeträttslig lagstiftning i övrigt (se t.ex. 1 § konsumentköplagen [1990:932]). När det sär- skilt gäller begreppet alternativt tvistlösningsorgan som används i direktivet, anser vi att begreppet alternativ tvistlösningsnämnd gör sig språkligt bättre i lagstiftningssammanhang. Vi anser därför att detta begrepp bör användas i den nya lagen. Frågan om när de bestämmelser som föreslås för att genomföra direktivet ska träda i kraft, behandlas i kapitel 17. 13Kompletterande bestämmelser till förordningen 13.1.1Förordningen om alternativ tvistlösning online vid konsumenttvister Som vi inledningsvis har beskrivit i kapitel 9, har som komplement till direktivet, även antagit en förordning om tvistlösning online vid konsumenttvister. Tanken är att förord- ningen och direktivet ska komplettera varandra. Genomförandet av direktivet ska göra alternativa tvistlösningsorgan av hög kvalitet tillgängliga i hela EU för alla konsumentklagomål vid avtalstvister i samband med försäljning av varor eller tillhandahållande av tjänster. Förordningen ska säkerställa att konsumenter har tillgång till en europeisk onlineplattform som hjälper dem att komma i kontakt med ett behörigt alternativt tvistlösningsorgan som godkänts enligt direktivet, när tvister har uppstått mellan konsumenter och närings- idkare vid e-handel, särskilt gränsöverskridande e-handel. I kapitel 9 har vi redogjort för innehållet i samtliga bestämmel- ser i förordningen. I det här avsnittet behandlar vi bara de artiklar i förordningen som vi, enligt vad som anges nedan, anser kräver kompletterande nationella lagstiftningsåtgärder. 13.1.2EU-förordningar är bindande och direkt tillämpliga EU-förordningar är, i enlighet med artikel 288 andra stycket i För- draget om Europeiska unionens funktionssätt, till alla delar bind- ande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. De ska tillämpas av domstolar och myndigheter i medlemsstaterna som direkt gällande rätt och de kan åberopas av enskilda (fysiska eller juridiska personer). Kompletterande bestämmelser till förordningen I den mån förordningar medför skyldigheter för enskilda kan skyl- digheterna också göras gällande mot enskilda.1 En EU-förordning får inte inkorporeras eller transformeras till nationell rätt och medlemsstaterna får inte utfärda bestämmelser i sådana frågor som regleras i förordningen. Det förekommer sam- tidigt att EU-förordningar innehåller bestämmelser av direktiv- liknande karaktär som innebär en uppmaning till medlemsstaterna att anta nationella bestämmelser i vissa frågor för att i något avse- ende fylla ut förordningen. En förordning kan också innehålla en upplysning om att medlemsstaterna får göra undantag från den. En EU-förordning hindrar vidare inte att en medlemsstat inför regler av verkställande karaktär. Exempelvis kan det behövas nationella regler om vilken myndighet som ska ansvara för tillämpningen av förordningens bestämmelser. Medlemsstaterna är vidare skyldiga att se till att det finns bestämmelser som gör att en EU-förordning kan tillämpas i praktiken och få effektivt genomslag. I detta syfte kan det t.ex. behöva införas administrativa och processuella regler. 13.1.3Det behövs kompletterande bestämmelser till förordningen EU-förordningen om tvistlösning online vid konsumenttvister trädde i kraft och den ska tillämpas fullt ut från . Förordningen är alltså bindande och direkt tillämplig i . Enligt förordningen har medlemsstaterna ingen möjlighet att göra undantag från den. Det finns alltså ingen möjliget för svensk del att införa bestämmelser som begränsar förordningens tillämp- ningsområde. Förordningen innehåller vissa bestämmelser som vi bedömer kräver kompletterande nationella åtgärder. I det följande redovisar vi våra överväganden när det gäller de bestämmelser i förordningen som kräver kompletterande nationell lagstiftning. Vi föreslår också den lagstiftning som vi bedömer behövs. 1 En rättsakt som har antagits av en gemenskapsinstitution inte göras gällande mot fysiska och juridiska personer i en medlemsstat innan de har getts möjlighet att ta del av rättsakten genom att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning i vederbörlig ordning (se mål C‑345/06 ). Kompletterande bestämmelser till förordningen 13.2Förslag till bestämmelser som ska komplettera förordningen 13.2.1Krav på alternativa tvistlösningsorgan Förslag: Av den nya lagen om alternativ tvistlösning ska det framgå att den behöriga svenska myndigheten ska återkalla god- kännandet för ett tvistlösningsorgan som har godkänts enligt lagen, om tvistlösningsorganet inte fullgör sina skyldigheter enligt förordningen. Förordningen ställer upp vissa krav som ska gälla för sådana alter- tvistlösningsorgan som har godkänts och anmälts till EU- kommissionen enligt direktivet, och som därmed ska hantera sådana konsumenttvister som anmäls via onlineplattformen enligt förord- nigen (se artiklarna 20.2, 20.4 och 5.2 e i direktivet). De krav som gäller för de godkända alternativa tvistlösningsorganen, framgår av artikel 9.7 och artikel 10 i förordningen. Enligt artikel 9.7 ska ett alternativt tvistlösningsorgan som har tagit emot ett klagomål från onlineplattformen, utan dröjsmål infor- mera parterna om huruvida det kan hantera tvisten eller ska avvisa den (med hänvisning till någon avvisningsgrund som är tillåten enligt artikel 5.4 i direktivet). Det alternativa tvistlösningsorgan som har ansett sig behörigt att hantera tvisten ska enligt artikeln också informera parterna om sina förfaranderegler och, i tillämpliga fall, om kostnaderna för tvistlösningsförfarandet. Enligt artikel 10 i förordningen ska vidare ett alternativt tvist- lösningsorgan som har ansett sig behörigt att hantera en tvist som har vidarebefordrats till det via onlineplattformen fullgöra vissa skyldigheter och leva upp till vissa krav med hänsyn till själva för- farandet. Tvistlösningsorganet ska till att börja med slutföra det alternativa tvistlösningsförfarandet inom den tidsfrist som avses i artikel 8 e i direktivet. Som har utvecklats i avsnitt 12.10.4, tolkar vi direktivet så att tidsfristen för avgörande av tvister är från det att ärendet är färdigt för avgörande av det alternativa tvist- lösningsorganet. Tvistlösningsorganet ska också utan dröjsmål infor- mera onlineplattformen om Kompletterande bestämmelser till förordningen vilket datum som ärendet togs emot, föremålet för tvisten, datum för slutförande av det alternativa tvistlösningsförfarandet och resultatet av det alternativa tvistlösningsförfarandet. Enligt samma artikel får ett alternativt tvistlösningsorgan inte kräva att parterna eller deras ombud är fysiskt närvarande vid tvistlös- ningsförfarandet, såvida inte dess förfaranderegler föreskriver en sådan möjlighet och parterna är överens om att närvara. Den sist- nämnda bestämmelsen är inte tillämplig på svenska förhållanden, eftersom varken eller de privata branschnämnder som kan komma i fråga för godkännande enligt direktivet, ger parter någon möjlighet till muntlig förhandling. Enligt artikel 15, jämfört med artikel 4.1, i förordningen ska de nationella myndigheter som har utsetts till behöriga myndigheter enligt artikel 18 i direktivet övervaka om de alternativa tvistlös- ningsorganen fullgör sina skyldigheter enligt förordningen. Tillämpning på svenska förhållanden Enligt direktivet, ska den behöriga svenska myndigheten utöva till- syn över att de tvistlösningsorgan som har godkänts enligt direkti- vet lever upp till kraven enligt direktivet och de övriga krav som ställts upp för godkännande. Om ett godkänt tvsistlösningsorgan inte längre lever upp till kraven, ska den behöriga myndigheten enligt direktivet återkalla godkännandet (artikel 20.2 tredje stycket). Av artikel 15 i förordningen följer att den behöriga myndigheten även ska övervaka att tvistlösningsorganen uppfyller sina skyldig- heter enligt förordningen.