sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — I ett stort antal språk finns inga auktoriserade tol- kar att tillgå och tillgången på tolkar med speciell kompetens som rättstolk är begränsad. I förekommer mellan 150 och 170 olika språk. De 20 vanligaste språken svarade för av alla tolkade timmar . Allra vanligast var arabiska, somaliska, persiska (farsi), bosniska-kroatiska-serbiska och sorani, som vart och ett svarade för av antalet tolkade timmar.26 Det går att auktorisera sig i 40 språk. Av Kammarkollegiets årsredovisning framgår att kollegiet inte har möjlighet att auktorisera tolkar i en del av de 25Justitiekanslerns beslut , dnr 4970-08-21. 26Statskontoret (2012) s. 14. Tolkning i allmän förvaltningsdomstol språk där behovet är påtagligt. Svårigheter att rekrytera bedömare som både har den kompetens som krävs och är villiga att åta sig uppdrag som bedömare anges som den främsta orsaken. /2014 fanns 1 464 gällande auktorisationer av tolkar. Av dessa avser 229 auktorisationer med speciell kompetens som rättstolk och 148 auktorisationer med speciell kompetens som sjukvårdstolk. De 1 087 auktorisationerna på grundnivå innehas av 1 027 personer, speciell kompetens som rättstolk av 217 personer och speciell kompetens som sjukvårdstolk av 145 personer. Vidare framgår att antalet personer som söker till auktorisa- tionsproven för tolkar ökar år (från 278 deltagare till 337 deltagare till skriftliga prov). konstateras att andelen som når auktorisation inte ökar på samma sätt. Kammarkollegiet för ett register över auktoriserade tolkar och översättare och ett register över tolkar som med godkänt resultat genomgått den sammanhållna tolkutbildning som ges av vissa folkhögskolor och studieförbund och som står under tillsyn av Myndigheten för . Det kan noteras att Kammar- kollegiet inte har något ansvar för dessa sistnämnda tolkars kun- skapsnivå och utövar heller ingen tillsyn över dem. Kammarkollegiet har ansvaret för den statliga inköpssamord- ningen när det gäller tolkförmedlingstjänster. Nuvarande ramavtal började gälla och gäller t.o.m. . kan förlängas ytterligare maximalt och löper då som längst t.o.m. . om- fattar tillhandahållande och förmedling av tolkar för utförande av uppdrag avseende kontakttolkning och telefontolkning till de av- ropsberättigade myndigheterna. Inom begreppet kontakttolkning innefattas även videotolkning. kan även tolkning via webb komma att bli aktuellt. är indelat i 21 avtalsområden vilka följer länsindelning. Statens inköps- central har tecknat avtal med tre leverantörer per avtalsområde. är rangordnat vilket innebär att den avropande myndig- heten i första hand ska kontakta den ramavtalsleverantör som är rangordnat som nummer ett i aktuellt län. Tolkning i allmän förvaltningsdomstol påverkar inte domstolens möjlighet att anlita tolk utan att gå via tolkförmedling. Domstolen kan alltid direkt vända sig till en tolk och förordna denne för tolkuppdraget.27 Av den statistik som utredningen fått från framgår att de måltyper där tolk används mest frekvent är migrationsmål och mål enligt LVU, LPT och LRV. Den statistik som finns är dock ofullständig då alla allmänna förvaltningsdomstolar inte redovisar att tolk använts i domstolarnas verksamhetsstöd . Dock kan konstateras att efterfrågan på tolkar har ökat sedan migrationsmålen flyttades till förvaltningsdomstolarna samt att efterfrågan på tolkar ser ut att fortsätta öka och detta även i andra måltyper än migrationsmål. Utredningen har i en enkät till alla förvaltningsrätter och kammar- rätter bl.a. ställt frågor om hur användningen av tolkar i domstolen fungerar, t.ex. vad avser tillgång på tolkar i olika språk, kvalitet på tolkningen m.m. Nedan följer en sammanfattning av de svar som inkommit. Flera förvaltningsrätter uppger i enkätsvaren att tolkningen i allmänhet fungerar bra men flera uppger också att det finns problem såsom att tolkar inte alltid förstår sin uppgift i domstolen (t.ex. själva svarar på frågor eller gör annat än att direkt översätta det som sägs) och att det händer att tolkarna talar bristfällig svenska. Flertalet förvaltningsrätter uppger att kvaliteten på tol- karna varierar kraftigt. En förvaltningsrätt uppger att tolkningen generellt fungerar dåligt då det är dåligt med tillgång på tolkar i många språk och kvaliteten är inte heller alltid tillräckligt hög. Flertalet förvaltningsrätter uppger att det finns för få rättstolkar samt att det finns en brist på tolkar i en del språk/dialekter, både i de ovanliga och mer vanliga. En förvaltningsrätt uppger att det är bristande tillgång på auktoriserade tolkar. 27 domstolar (2013) s. 46–47. Tolkning i allmän förvaltningsdomstol att då tolktjänster upphandlas är det nödvändigt att kontrollera hur många rättstolkar den aktuella tolkförmedlingen kan erbjuda. Två förvaltningsrätter uppger att det ofta är svårt för en domstol att avgöra kvaliteten hos den som tolkar då det oftast rör sig om ett språk som inte förstås av domstolen. En förvaltningsrätt uppger att tillgången till tolk på vissa, mindre språk är mycket begränsad. Det händer relativt ofta i migra- tionsmålen att en muntlig förhandling måste senareläggas eller ställas in på grund av att tolk inte finns att tillgå. Inte sällan måste en påbörjad muntlig förhandling ställas in på grund av att tolk- ningen inte fungerar. Domstolen uppfattar det här som att tolken och klaganden inte förstår varandra, kanske på grund av olika dialekter men ibland också på grund av att tolken saknar tillräckliga kunskaper i svenska språket. Problemet upplevs som relativt stort på migrationsavdelningen, där antalet muntliga förhandlingar som kräver tolk är stort. En förvaltningsrätt uppger att tolkkostnaderna ökar. 13.6.1Skärpta kompetenskrav för tolkar i allmän förvaltningsdomstol Förslag: Samma kompetenskrav som gäller för tolkar i allmän domstol ska införas för tolkar i allmän förvaltningsdomstol. Förslaget ska genomföras genom att det ska anges i förvalt- ningsprocesslagen att rätten, om det är möjligt, ska förordna en tolk som är auktoriserad att biträda som tolk i målet. I annat fall ska en annan lämplig person förordnas. Kriteriet allvarligt hörsel- eller talskadad ska bytas ut mot kriteriet hörselnedsättning eller talsvårigheter vilket innebär ett mildare krav för att rätten ska vara skyldig att anlita tolk eller tekniskt hjälpmedel. Språket i 50 § förvaltningsprocesslagen ska moderniseras i enlighet med 5 kap. 6 § RB. Någon ändring i sak med anledning av detta är inte avsedd. Tolkning i allmän förvaltningsdomstol trädde språklagen (2009:600) i kraft. Enligt 10 § språklagen är språket i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet svenska. Att inte behärska svenska kan vara ett hinder för den som har att göra med ett organ i den offentliga förvaltningen. En bristfällig kommunikation mellan den enskilde och myndigheten kan leda till missförstånd. En enskild som inte behärskar svenska språket be- finner sig i en utsatt situation och det är viktigt att denne kan få kompetent stöd och hjälp. Frågan om tolkning är mot denna bakgrund central när det kommer till rättssäkerhet i våra myndigheter och domstolar. Behov av kvalificerad tolk finns i alla måltyper i allmän förvaltningsdomstol och det är fråga om ärenden som har stor betydelse för den enskilde och handlar om den enskildes personliga förhållanden. Detta ställer också särskilda krav på tolken. Vad gäller måltyper i allmänna förvaltningsdomstolar är behovet av kvalificerad tolk uppenbart på asylområdet. För den som söker asyl eller uppehållstillstånd av annat skäl är det av största vikt att han eller hon kan göra sig förstådd. Den asylsökande kan ofta ingen svenska alls vilket ställer särskilda krav både på tolken och på rätten. Från har kompetenskraven skärpts när det gäller tolkar och översättare som anlitas av domstolar i brottmål och brottsutredande myndigheter. Denna skärpning innebär att om det är möjligt ska en tolk eller översättare som är auktoriserad anlitas. Det är från rättssäkerhetssynpunkt viktigt att den tolkning och översättning som tillhandahålls inom rättsväsendet håller hög kvalitet. Brister i tolkningen kan leda till att domar och beslut fattas med ett oriktigt underlag. Utredningen ser inte att det finns några skäl till varför kom- petenskraven för tolkar i allmän förvaltningsdomstol ska vara annorlunda utformade än de kompetenskrav som gäller för allmän domstol. Det är ur den enskildes synvinkel lika viktigt att tolkningen är av god kvalitet både i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol. Som nämnts ovan är behovet av kvalificerade Tolkning i allmän förvaltningsdomstol tolkar uppenbart på migrationsområdet men behovet kan självklart uppkomma i alla måltyper i allmän förvaltningsdomstol.28 Fakultativ eller tvingande regel I 5 kap. 6 § anges att en tolk får anlitas att biträda rätten om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska. Om en misstänkt i ett brottmål inte behärskar svenska, ska en tolk anlitas vid sammanträden inför rät- ten.29 I 50 § förvaltningsprocesslagen i dess nuvarande lydelse anges att en tolk ska anlitas om en part, ett vittne eller annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk. Det kan diskuteras om reglerna rörande tolkning i allmän för- valtningsdomstol ska motsvara reglerna rörande tolkning i tvistemål, dvs. att reglerna ska vara fakultativa. Utredningen anser dock inte att det finns anledning att ändra till en fakultativ regel för förvaltningsdomstolarna, dvs. att en tolk får anlitas. Mål i allmän förvaltningsdomstol där muntlig förhandling är aktuell är typiskt sett mål som har stor betydelse för den enskilde och de måltyper där tolk främst anlitas är sådana måltyper som berör mycket per- sonliga och ofta känsliga förhållanden för den enskilde. Det kan också vara fråga om sådana förfaranden som enligt artikel 6.1 i ska anses som anklagelser om brott vilket i sin tur innebär att artikel 6.3 e) blir tillämplig. Utredningen anser att förvaltningsprocessens karaktär innebär att det är befogat att rätten även fortsättningsvis ska anlita en tolk om en part, ett vittne eller annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska på samma sätt som anges vad gäller misstänkta i brottmål. Vad gäller behovet av tolk i annat fall, dvs. när det inte är fråga om att en part, ett vittne eller annan ska höras inför rätten, anser 28Anlitande av tolk är vanligast i migrationsmål och i mål enligt LVU, LPT och LRV. 29Regeringen anförde i prop. 2012/13:132 s. 21 bl.a. följande. I likhet med utredningen kan regeringen konstatera att den praktiska tillämpningen av den nuvarande regleringen i stort uppfyller direktivets krav. Misstänkta och tilltalade tillhandahålls alltså tolkning i tillräcklig utsträckning. Bestämmelsen i 5 kap. 6 § första stycket RB är dock fakultativ till sin karaktär, dvs. den ger rätten en möjlighet, men ingen skyldighet, att anlita tolk när någon som ska höras inför rätten inte är mäktig svenska språket. Direktivet kräver emellertid att regleringen är obligatorisk. Den nuvarande generella bestämmelsen behöver därför kompletteras med en obligatorisk regel för misstänkta och tilltalade i brottmål. Tolkning i allmän förvaltningsdomstol utredningen dock att det även i fortsättningen ska anges att rätten får anlita tolk vid behov.30 Begreppet tolk i förvaltningsprocess- lagen betecknar både den som tolkar muntligen från ett språk till ett annat och den som gör en skriftlig översättning av en handling. Vad gäller skriftliga översättningar så regleras detta genom att rätten även i annat fall vid behov får anlita tolk. Möjligheten att få skriftliga översättningar är således begränsad.31 Utredningen anser att det är en fördel om språket i förvaltnings- processlagen moderniseras (se vidare avsnitt 18.1.4). I detta fall finns skäl att följa det språkbruk som valts i 5 kap. 6 § RB avseende tolkning. Även om regeringen i prop. 2012/13:132 intagit den ståndpunkten att och rådets direktiv /64/EU om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden inte gäller för administrativa förfaranden anser utredningen att de krav som ställs enligt direktivet bör uppfyllas i möjligaste mån även vad avser processen i allmän förvaltningsdomstol.32 Regeringen gjorde i prop. 2012/13:132 bedömningen att ut- trycket allvarligt hörsel- eller talskadad inte fullt ut motsvarade direktivets krav och därför borde ändras.33 I 5 kap. 6 § RB anges nu att det som gäller för den som inte behärskar svenska också gäller för den som till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter behöver en tolk. Bestämmelsen ger också utrymme för att ett tek- niskt hjälpmedel kan användas i stället för tolk, om det är lämpligt. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att uttrycket all- varligt hörsel- eller talskadad i 50 § första stycket FPL samt stycket om överföring från punktskrift till vanlig skrift eller tvärtom i 50 § andra stycket FPL ska ersättas av ett nytt tredje stycke i vilket ska 30Detta avser i praktiken främst skriftliga översättningar men kan också vara aktuellt då en part behöver tolk vid möten med sitt offentliga biträde innan en muntlig förhandling. 31Regeringen antog slutsatsen avseende tillämpningsområdet för direktiv /64/EU om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden att detta begränsar sig till brottmålsprocessen vilket enligt regeringen innebär att direktivet inte kan anses omfatta administrativa förfaranden där det kan fattas beslut om åtgärder som kan följa av ett brott, t.ex. körkortsingripanden och påförande av skattetillägg. Se ovan och prop. 2012/13:132 s. 15 f. a. s. 22. Tolkning i allmän förvaltningsdomstol anges att det som föreskrivs om den som inte behärskar svenska ska gälla också den som till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter behöver en tolk. Vidare ska anges att om det är lämpligt får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas. Den föreslagna lagtexten innebär ett mildrat krav för att rätten ska vara skyldig att anlita tolk eller tekniskt hjälpmedel i dessa situationer. Vad gäller överföring från punktskrift till vanlig skrift eller tvärtom så kommer detta att omfattas av formuleringen att ett tekniskt hjälpmedel kan användas i stället för tolk. Vad gäller 50 § tredje stycket FPL om tolkens tillförlitlighet föreslår utredningen att detta stycke anpassas med 5 kap. 6 § RB som förebild. Någon ändring i sak är inte avsedd. 13.6.2Andra åtgärder för att stärka kvaliteten på tolkningen i allmän förvaltningsdomstol Införandet av ett skärpt kompetenskrav är ett led i att stärka kvaliteten på tolkningen i allmän förvaltningsdomstol. Utred- ningen gör dock bedömningen att även andra åtgärder är nöd- vändiga för att ytterligare stärka kvaliteten och tillgången på kompetenta tolkar i allmän förvaltningsdomstol. Regeringen angav i prop. 2012/13:132 s. 34 att den hade för avsikt att återkomma i ett annat sammanhang till frågan hur till- gången på kvalificerade tolkar och översättare kan öka. Utred- ningen noterar härvid att regeringen beslutat att ge Statskontoret i uppdrag att överväga och föreslå åtgärder som syftar till att domstolarna bättre kan utnyttja befintliga tolk- och översättarresurser i syfte att så kvalificerade tolkar och över- sättare som möjligt används i domstol. I arbetet ska Statskontoret samråda med och Kammarkollegiet. Utredningen välkomnar detta initiativ för att stärka kvaliteten och tillgången på kompetenta tolkar i både allmän förvaltnings- domstol och allmän domstol. Utredningen skulle vilja peka på några ytterligare åtgärder som kan vara av betydelse i detta avseende. Tolkning i allmän förvaltningsdomstol Utbildning för domare och annan personal har inom ramen för tagit fram kursen Att tala genom tolk som genomfördes första gången . Kursen riktar sig till domare i både allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Målet med utbildningen är att del- tagarna ska få en ökad förståelse för tolkarnas arbetssituation och uppdrag. Deltagarna ska också kunna ta ställning till vilka rutiner och policys som behövs och kanske saknas på den egna domstolen i fråga om hanteringen av tolkar. Det är positivt att tagit fram denna utbildning som enligt utredningens mening fyller ett behov. Några ytterligare åtgärder som skulle kunna övervägas och som ligger inom Dom- stolsverkets ansvarsområde är framtagande av riktlinjer och gemen- samma rutiner för hantering av tolkar samt utbildning även för kanslipersonal. Det är framförallt kanslipersonal som bokar tolkar och som har kontakt med de olika tolkförmedlingarna. I regeringens proposition 2012/13:132 anges bl.a. följande. I vissa delar av landet råder brist på auktoriserade tolkar och i vissa språk kan det ibland uppstå svårigheter att förordna en auktoriserad tolk. Om en auktoriserad tolk inte kan anlitas till ett planerat samman- träde får domstolen väga fördelarna med att tolken är auktoriserad mot konsekvenserna av att sammanträdet senareläggs till en senare tidpunkt. Detsamma gäller om handläggningen skulle fördröjas om en auktoriserad översättare inte finns tillgänglig när behov av över- sättning uppstår. Domstolen får inte vid varje fördröjning avstå från att anlita en auktoriserad tolk eller översättare.34 En annan aspekt av att domstolarna konsekvent beställer rätts- tolkar eller andra auktoriserade tolkar och i icke-auktoriseringsbara språk bästa möjliga tolk är att domstolarna på detta sätt visar att de efterfrågar kompetenta tolkar. Även om det inte finns tillräckligt många så kvalificerade tolkar är det viktigt att domstolarna visar att de efterfrågar sådana tolkar. Det är först då som bristen på tillräckligt bra tolkar kan bli tydlig för tolkförmed- 2012/13:132, s. 49 f. och s. 55. Tolkning i allmän förvaltningsdomstol lingarna och för tolkarna. Ett ställningstagande från domstolarna att i princip endast utbildade tolkar accepteras, kan också antas stimulera de redan nu verksamma tolkarna till fortsatt utbildning och kompetenshöjning.35 Det finns såvitt utredningen känner till inte något system för utvärdering av de tolkar som anlitas av domstolarna. Detta innebär att det troligen är sällan som en tolkförmedling får veta om det varit problem med en tolk vid en förhandling. Tolkförmed- lingen som är tolkens arbetsgivare får då inte möjlighet att vidta de åtgärder som skulle behövas, t.ex. kompetenshöjande kurser eller liknande. Utredningen ser här en möjlighet att utveckla ett enkelt frågeformulär som domstolarna besvarar elektroniskt efter varje sammanträde där en tolk anlitats. Högre ersättning till auktoriserade tolkar och auktoriserade tolkar med speciell kompetens som rättstolkar är ersättningen till auktoriserade tolkar och aukto- riserade tolkar med speciell kompetens som rättstolkar högre än till icke auktoriserade tolkar. Ett sätt att uppmuntra fler tolkar att bli auktoriserade och att förvärva speciell kompetens som rättstolk är att använda ekonomiska incitament. Om skillnaden i ersätt- ningsnivå skulle öka ytterligare beroende på tolkens kvalifikationer skulle det kunna få positiva effekter på tolkarnas vilja att vidare- utbilda och auktorisera sig. 35 Jfr SOU 2009:56. I direktiven anges bl.a. följande. För tingsrätterna finns enligt 56 kap. 13 § , RB, en möjlighet att med parternas samtycke hänskjuta prejudikatfrågor i dispositiva tvistemål till prövning av (). En sådan fråga får prövas av HD först efter att domstolen meddelat prövningstillstånd. Sedan domstolen avgjort frågan eller beslutat att inte meddela prövnings- tillstånd ska tingsrätten avgöra målet. Tingsrättens avgörande kan därefter överklagas till hovrätt och på vanligt sätt. Någon motsvarande möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till () finns inte för förvalt- ningsrätterna. Ett mål som innehåller prejudikatfrågor måste alltid prövas i både första och andra instans innan det når HFD. I direk- tiven noteras att detta kan begränsa antalet frågor som blir föremål för prövning i högsta instans men också motverka ett snabbt av- görande av målet. I direktiven framhålls också att en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD kan vara ett sätt att stärka praxisbildningen i sekretessmål om dessa flyttas ned till förvalt- ningsrätterna. Enligt direktiven ska utredningen därför överväga behovet av en ordning där förvaltningsrätterna kan hänskjuta en prejudikatfråga till HFD och hur en sådan regle- ring i så fall bör utformas, och särskilt överväga om en sådan möjlighet bör göras generell eller förbehållas vissa måltyper. De ärenden som blir föremål för förhandsbesked av omfattas inte av uppdraget. Enligt RB finns möjlighet för tingsrätt att med parternas samtycke hänskjuta en viss fråga i målet till prövning av HD, s.k. hänskju- tande av prejudikatfråga. Hänskjutande av prejudikatfrågor får ske när förlikning om saken är tillåten, dvs. i dispositiva tvistemål (jfr 42 kap. 17 a § och 56 kap. 13 § RB). För att en fråga som har hänskjutits på detta sätt ska prövas av HD krävs att HD meddelar prövningstillstånd (56 kap. 14 § RB). Prövningstillstånd får meddelas endast i den mån det gäller en så- dan prejudikatfråga som avses i 54 kap. 11 § första stycket RB. Frå- gan om prövningstillstånd får prövas utan att parterna fått tillfälle att yttra sig. Om prövningstillstånd meddelas enligt 14 §, ska enligt 56 kap. 15 § RB HD pröva prejudikatfrågan med tillämpning av reglerna i 7, 9 och 11 §§ RB. Möjligheten att hänskjuta prejudikatfrågor till HD gäller bara i dis- positiva tvistemål. Möjligheten infördes i själva verket just för att åstadkomma bättre prejudikatbildning i dispositiva tvistemål. hade i sitt betänkande och rätts- bildningen (SOU 1986:1) skissat på idéer till helt nya möjligheter att föra upp prejudikatfrågor till HD, bl.a. från tingsrätterna men även från skiljenämnder, och vissa andra tvistlösande organ. I den efterföljande propositionen begränsades förslaget till en möjlighet för tingsrätterna att föra upp prejudikatfrågor till HD. I propositionen anfördes bl.a. följande beträffande skälen bakom förslaget. Det är sällan som tvister på förmögenhetsrättens område prövas av HD. Detta beror framförallt på att det över huvud taget är ganska sällan som mer komplicerade tvister på detta område kommer under domstolsprövning. Näringslivets tvister har i stor utsträckning handlagts i privat skiljeförfarande. Tvister mellan konsument och näringsidkare rätt ofta ut av allmänna reklama- tionsnämnden. Nämnden kan inte avgöra tvister på ett för parterna bindande sätt och dess avgöranden kan inte verkställas genom krono- Nämndens prövning leder i stället till rekommen- dationer – i allmänhet över 4 000 – som i de allra flesta fall leder till en uppgörelse mellan parterna. Också på försäkringsområdet prö- vas tvister ofta i en rådgivande nämnd. Det sagda i förening med den gallring som instanssystemet leder till medför att antalet HD-avgöranden på förmögenhetsrättens område är obetydligt. Skiljedomar är i princip inte offentliga. gjorda försök att få till stånd en publicering av särskilt intressanta skiljedomar har inte lett till något resultat. Ett sätt att förbättra prejudikatbildningen på förmögenhetsrättens område skulle kunna vara att föra över en del av de tvister som handläggs av skiljenämnder till de allmänna domstolarna. I förarbetena anfördes vidare att en snabb, billig och enkel väg att skapa prejudikat skulle kunna öppnas om tingsrätterna fick hän- skjuta en prejudikatfråga till HD och få den besvarad redan innan tingsrätten avgör själva målet. En stor fördel med ett sådant system ansågs vidare vara att prejudikatbehovet kan tillgodoses också i de fall då den som förlorar målet inte har intresse av att överklaga. Även för den enskilda parten ansågs möjligheten att hänskjuta en prejudikatfråga från tingsrätt till innebära en fördel, eftersom det kan vara betungande om den enskildes mål blir ett pilotfall och förs genom instanserna upp till HD, medan andra mål får vila i avvaktan på prejudikatet.