sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Vissa barnrättsorganisationer har som förslag till konkreta åtgärder framfört att det behövs fler vuxna närvarande på raster i skolverksamhet. I övrigt har vi i ut- redningen inte tagit del av några förslag till sådana konkreta åtgärder, även om just sådana efterfrågas från många håll. En lagregel som innehåller en saklig beskrivning av ett konkret handlande som ska utföras (eller underlåtas) av alla eller av ett visst subjekt är en tydlig och enkel regel. Den är lätt att tillämpa för dem som regeln riktar sig till, och den är lätt att bedriva tillsyn över efter- som det, i vart fall i teorin och om man bortser från bevisfrågor, är enkelt att konstatera om bestämmelsen uppfyllts eller inte. Det krävs dock att lagstiftaren kan ange vilka konkreta handlingar som krävs får att nå det syfte som lagstiftaren har med regleringen. Syftet med diskrimineringslagens bestämmelser, inklusive bestäm- melserna om aktiva åtgärder, anges i lagens första kapitel. Syftet är att främja lika rättigheter och möjligheter för alla som omfattas av de sju diskrimineringsgrunderna. Frågan är vilka konkreta åtgärder som främjar det syftet i arbetslivet och i utbildningsverksamhet. Givetvis finns det en mängd olika åtgärder som kan påverka utveck- lingen i positiv riktning. Åtgärderna är dock beroende av omständig- heterna i varje enskild verksamhet. På en arbetsplats med övervägan- de män som arbetstagare kan det behövas insatser som underlättar för kvinnor att arbeta där. Det kan t.ex. handla om att det ska finnas rätt utrustning som lämpar sig för både kvinnor och män. På en annan arbetsplats kan det råda en jargong som är kränkande gentemot homosexuella. De insatser som behövs där är av helt annan karaktär och handlar mer om utbildning och diskussion om värde- grund och bemötande. Vidare kan en utbildningsverksamhet ha undervisningen förlagd till tider och platser som skulle kunna för- svåra för personer med en viss trosuppfattning. Konkreta åtgärder som krävs i det fallet har ytterligare en annan inriktning och borde främst inriktas på rutiner, schemaläggning och liknande. Denna korta beskrivning visar på svårigheten i att hitta gemensamma, kon- kreta åtgärder som träffar alla de problem som kan finnas på arbets- platser och i skolor och högskolor. Detta är sannolikt också skälet till att utredningen inte har fått ta del av fler förslag på konkreta åtgärder som kan gälla alla arbetsgivare eller alla utbildningsanordnare. Att man inte kan hitta gemensamma konkreta åtgärder avseende Hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas alla problem hindrar dock inte att man i de fall där man kan hitta sådana åtgärder anger dem i lag. 8.3.3Ett system med fokus på lagstadgade mål Dagens bestämmelser innehåller ett antal preciserade mål. Exempel- vis finns en bestämmelse med krav på arbetsgivare att vidta åtgärder för att nå målet att arbetsförhållandena ska lämpa sig för alla arbets- tagare oavsett angivna diskrimineringsgrunder (3 kap. 4 § DL). Andra bestämmelser ålägger arbetsgivare att i vissa situationer vidta åtgär- der för att främja målet om en jämn könsfördelning (3 kap. 8 och 9 §§ DL). Enligt 3 kap. 5 § DL ska arbetsgivare arbeta mot målet att kvinnliga och manliga arbetstagare ska kunna förena förvärvs- arbete och föräldraskap. Trots att det alltså i dagens lagstiftning finns ett antal definierade mål angivna är kraven inte tydliga nog. Det som saknas är föreskrifter om hur målen ska nås. I avsnitt 8.3.2 har vi presenterat ett alternativ till en målinriktad lagstiftning, nämligen ett system som endast innehåller krav på att en viss arbetsmetod ska tillämpas. I ett sådant system anges inga mål i bestämmelserna, utan arbetsmetoden kan beskrivas som ett delmål i sig. Om man ändå anser att lagstiftaren bör ange konkreta mål för arbetet med aktiva åtgärder på samma sätt som , måste det till- föras föreskrifter om hur de som bestämmelserna riktar sig till ska agera för att nå målen. Utan sådana föreskrifter är det svårt för till- synsmyndigheten och andra att avgöra om reglerna följs. Föreskrifter om hur målen ska nås kan antingen utformas som konkreta handlingsbeskrivande krav på åtgärder på det sätt som redovisats ovan i avsnitt 8.3.2, eller som en arbetsmetod på det sätt som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.1, men med den skillnaden att arbets- metoden ska tillämpas för att uppnå de lagreglerade målen. I det senare alternativet fastställer således lagstiftaren vilka kvalitativt eller kvantitativt mätbara mål arbetsgivare och utbildningsanordnare ska arbeta mot, och ålägger dem att genom en systematisk arbetsmetod finna de rätta konkreta åtgärderna för att nå målen. I en sådan lagstiftningsmodell skulle det t.ex. av lagen kunna framgå följande mål: Hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas Arbetsförhållandena på en arbetsplats ska vara anpassade så att det inte förekommer risker för -otillåten diskriminering eller repressalier -trakasserier eller sexuella trakasserier -att den som är förälder inte kan förena sitt förvärvsarbete med föräldraskapet, -att arbetsförhållandena i övrigt inte lämpar sig för alla oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Anställningsförfaranden och befordringsmöjligheter ska vara an- passade så att det inte finns risker för otillåten diskriminering eller repressalier. Bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor som tillämpas hos en arbetsgivare ska anpassas så att det inte finns risk för osakliga skillnader i sådana villkor mellan personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, visst funktionshinder, viss sexuell läggning eller viss ålder. Möjligheter till utbildning och kompetensutveckling på en arbets- plats ska anpassas så att det inte finns risk för otillåten diskrimi- nering eller för att anställda med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, visst funktionshinder, viss sexuell läggning eller viss ålder har sämre sådana möjligheter. Studiemiljön ska vara anpassad så att det inte förekommer risker för -trakasserier eller sexuella trakasserier, -att den som är förälder inte kan förena sina studier med för- äldraskapet, -att studiemiljön i övrigt inte lämpar sig för alla studenter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- hinder, sexuell läggning eller ålder. Hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas Antagningsförfarandet ska vara utformat så att det inte finns risker för otillåten diskriminering, eller för att personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, visst funk- tionshinder, viss sexuell läggning eller viss ålder saknar möjlighet att söka till utbildningen. Den praxis i fråga om bedömningar av studenternas prestationer som tillämpas hos en utbildningsanordnare ska anpassas så att det inte finns risk för osakliga skillnader i bedömningar av prestatio- ner av studenter med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan tros- uppfattning, visst funktionshinder, viss sexuell läggning eller viss ålder. För att en sådan reglering ska bli tydlig för arbetsgivare och utbild- ningsanordnare, så att det blir förutsägbart vad som faktiskt förväntas av dem, och för att det ska bli möjligt att vid tillsyn ta ställning till om skyldigheterna har uppfyllts krävs som nämnts ovan vägledning i fråga om hur dessa angivna mål ska nås. Det är inte tillräckligt att som bara föreskriva att målen ska främjas, eftersträvas, verkas för etc. En arbetsmetod skulle kunna föreskrivas på liknande sätt som den som beskrivs i avsnitt 8.3.1, dvs. ett systematiskt tillvägagångs- sätt. Ansvariga skulle åläggas att undersöka och kartlägga verksam- heten och därigenom komma fram till vilka hinder som finns i den enskilda verksamheten. Utifrån en sådan analys skulle den ansvariga vara skyldig att vidta de åtgärder som krävs och även följa upp åt- gärderna. Skillnaden gentemot det system som beskrivs i avsnitt 8.3.1 skulle vara att lagstiftaren där överlämnar till tillämparen att identi- fiera kvalitativa mål för den egna verksamheten på olika områden. Tillsynen kommer med det systemet endast att inriktas på om varje steg i arbetsprocessen har genomförts, oavsett vad det leder till. Med lagreglerade mål skulle tillsynen däremot också omfatta en be- dömning av om åtgärderna är anpassade för de angivna målen. har till utredningen framfört att de förordar en reglering i vilken målen anges i lag. De har formulerat ett förslag till hur sådana regler skulle kunna se ut. Förslaget utgår från det förslag utred- ningen presenterat och innebär att målsättningar för arbetet anges under respektive område. T.ex. skulle målsättningen för arbetsför- hållanden enligt kunna vara att arbetsplatsen ska präglas av en Hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas god fysisk och psykisk arbetsmiljö och att arbetsfördelning och organiseringen av arbetet ska främja lika möjligheter. För området rekrytering och befordran skulle målsättningen enligt kunna anges enligt följande. Rekrytering och befordran ska ske utifrån en transparent och kompetensbaserad process, i syfte att ge alla lika möjligheter att söka lediga tjänster samt en reell möjlighet att få en anställning. Vid rekrytering och befordran ska en jämn könsfördel- ning inom olika typer av arbeten och inom olika kategorier av arbetstagare eftersträvas, detta gäller särskilt vid rekrytering eller befordran till ledande positioner. 9Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Utredningens förslag: Med utbildningsanordnare i diskrimi- neringslagens tredje kapitel avses den som bedriver utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Detta kapitel behandlar förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen. Reglerna avser dels arbetslivet, dels delar av utbildningsområdet. Vi har i kapitel 7 föreslagit att diskrimineringslagens reglering om aktiva åtgärder i skollagsreglerad verksamhet ska flyttas från diskrimineringslagen till skollagen. Förslag till ändringar i skollagen behandlas i kapitel 10. De utbildningsanordnare som därmed kom- mer att omfattas av diskrimineringslagens regler om aktiva åtgärder är de som bedriver utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Det handlar alltså huvudsak- ligen om utbildningsanordnare i form av universitet och högskolor. Vi föreslår att det införs en definition i diskrimineringslagen som anger att med utbildningsanordnare, som ska omfattas av reg- lerna om aktiva åtgärder i lagen, avses de utbildningsanordnare som anges ovan. Detta innebär att vi inte gör någon utvidgning till ytter- ligare utbildningsområden utan den utbildningsverksamhet som om- fattas av våra förslag är densamma som omfattas av gällande rätt. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen 9.2Alla diskrimineringsgrunder ska omfattas av skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder Utredningens förslag: Skyldigheten för arbetsgivare och utbild- ningsanordnare att arbeta med aktiva åtgärder ska omfatta samt- liga diskrimineringsgrunder i diskrimineringslagen, dvs. kön, köns- överskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. I avsnitt 4.1 och 4.2 om gällande rätt har vi beskrivit vilka diskrimi- neringsgrunder som omfattas av reglerna om skyldighet att vidta aktiva åtgärder. På arbetslivsområdet handlar det om kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. På utbildnings- området rör det sig om kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder och sexuell läggning. utredningar har föreslagit att reglerna om aktiva åtgärder ska ut- ökas till samtliga diskrimineringslagens diskrimineringsgrunder på båda områdena, (se avsnitt 3.3.1 och 3.3.3). Ett av skälen till att reglerna om aktiva åtgärder inte har utökats till fler diskrimineringsgrunder, vare sig på arbetslivsområdet eller på utbildningsområdet, är enligt förarbetena att det inte har genom- förts någon utvärdering av effekter och resultat av nu gällande reg- ler om skyldighet att vidta aktiva åtgärder och att upprätta planer. Det saknas enligt förarbetena en klar och entydig bild av om och på vilket sätt de olika bestämmelserna haft effekt på det förebyggande arbetet.1 Vi har i kapitel 6 presenterat de undersökningar som finns och som försökt mäta effekter av reglerna om aktiva åtgärder. Undersök- ningarna har i huvudsak varit inriktade på att undersöka efterlevna- den av reglerna. Vi har kunnat konstatera att det av undersökningar- na inte går att dra några säkra slutsatser om i vilken utsträckning dagens regler följs. Därutöver finns det inte några undersökningar som belyser frågan om ett arbete med aktiva åtgärder verkligen förebygger diskriminering, vilket ju är ett av syftena med reglerna. Som vi konstaterat i kapitel 6 är det inte heller sannolikt att sådana undersökningar kan genomföras med säkert resultat. Vi har alltså kommit till slutsatsen att det är svårt att genom olika effektmätningar leda i bevis att regler om skyldighet att vidta 2007/08:95, Ett starkare skydd mot diskriminering, s. 319. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen aktiva åtgärder är verkningsfulla och att det därför inte är menings- fullt att nu göra ytterligare effektutredningar. Vi har trots det gjort bedömningen att det är motiverat att ha kvar lagstadgade krav på ett arbete med aktiva åtgärder (se avsnitt 7.1). Vi gör bedömningen att en skyldighet att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder bör omfatta samtliga de diskrimineringsgrunder som omfattas av diskrimineringsförbuden i 2 kap. Att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder beträffande enbart några av lagens diskrimineringsgrunder är enligt vår uppfattning ologiskt och inkon- sekvent. Att dagens regler ser ut som de gör har historiska förkla- ringar. Vår bedömning är att det finns ett behov av ett arbete som främjar lika rättigheter och möjligheter utifrån samtliga diskrimi- neringsgrunder. Ett förebyggande och främjande arbete är inte vik- tigare i fråga om grunderna kön, etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning än för övriga diskrimineringsgrunder. Vi har inte kunnat hitta några bärande argument till att diskrimi- nering som har samband med funktionshinder eller sexuell läggning ska motverkas i utbildningsverksamhet men inte i arbetslivet. Reg- lerna är helt enkelt inte konsekventa. Flera remissinstanser hade synpunkter på diskrimineringskom- mitténs förslag om att utvidga reglerna om aktiva åtgärder till fler diskrimineringsgrunder. Det som bl.a. framfördes då var att reg- lerna är så otydliga och av så skiftande karaktär att det skulle bli ännu mer otydligt om fler diskrimineringsgrunder skulle omfattas av skyldigheten att vidta aktiva åtgärder.2 Vi anser att den kritiken i första hand bör bemötas genom förändringar av reglerna. Reglerna bör göras tydligare och enklare att tillämpa. Vi återkommer med sådana förslag nedan i detta kapitel. Vi föreslår där att det införs en skyldighet att genomföra en viss arbetsmetod, i stället för att det endast anvisas att åtgärder ska vidtas. Med en sådan reglering ser vi inte att det finns några hinder mot att låta den metoden omfatta lagens samtliga diskrimineringsgrunder. Vi föreslår således att skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder ska omfatta alla sju diskrimineringsgrunderna. Mycket av arbetet med aktiva åtgärder kan ske samordnat hos en arbetsgivare, på en arbetsplats eller i en utbildningsverksamhet. Givetvis blir det ett merarbete för arbetsgivare och utbildnings- anordnare att arbeta förebyggande och främjande utifrån fler diskri- mineringsgrunder. Villkor, arbets- och studiemiljö och rutiner ska 2 a. prop. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen analyseras ur fler aspekter. Merarbetet med anledning av att fler diskrimineringsgrunder omfattas behöver dock inte bli alltför om- fattande. Många av de åtgärder som kan bli aktuella att vidta är sannolikt desamma för alla diskrimineringsgrunderna, t.ex. utbild- ningsinsatser och värdegrundsdiskussioner. Det förebyggande och främjande arbetet kommer troligtvis att handla just om norm- och värdegrundsarbete och bemötandefrågor. Sådant arbete skiljer sig sannolikt inte mycket åt beträffande de olika grund- erna. Vi återkommer till en närmare konsekvensanalys i kapitel 13. Vi anser alltså sammanfattningsvis att det finns skäl att utvidga skyldigheten i diskrimineringslagen att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder till att omfatta samtliga diskrimineringsgrunder både på arbetslivsområdet och på utbildningsområdet (universitets- och hög- skoleområdet). 9.3Aktiva åtgärder ska definieras Utredningens förslag: Aktiva åtgärder ska definieras som ett förebyggande och främjande arbete för att inom en verksamhet motverka diskriminering samt på annat sätt verka för lika rättig- heter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. I gällande rätt finns inte någon definition eller någon annan beskriv- ning av vad som avses med uttrycket aktiva åtgärder. DL som har rubriken åtgärder finns ett antal olika bestäm- melser av skiftande karaktär och med olika krav. Som vi anfört i avsnitt 7.3 går det inte att på ett enkelt sätt av lagtexten utläsa vad som är den gemensamma nämnaren för det som benämns aktiva åtgärder. I förarbetena till diskrimineringslagen beskrivs aktiva åtgärder som åtgärder som vidtas för att främja lika rättigheter och möjlig- heter, och det anges att bestämmelserna i första hand inte är av- sedda att tillämpas i enskilda fall utan är framåtsyftande och av generell eller kollektiv natur. Aktiva åtgärder är vidare enligt för- arbetena generellt avsedda att verka pådrivande och mana till ökade Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen ansträngningar för att motverka diskriminering och kan närmast beskrivas som exempel på ramlagstiftning.3 Vi menar att en definition av uttrycket aktiva åtgärder i lag- texten borde kunna bidra till en tydligare och mer lättläst reglering. Vi anser därför att en definition av begreppet bör införas i diskrimi- neringslagen. Aktiva åtgärder som uttryck användes i lagen (1979:1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet, närmare bestämt i rubriken närmast före 6 § som lyder Aktiva åtgärder för jämställdhet. I förarbetena till den lagen beskrevs aktiva åtgärder som ett planmässigt och målinriktat jämställdhets- arbete som skulle komplettera diskrimineringsförbuden.4 Det an- sågs inte räcka med enbart förbuden som kunde tillämpas i enskilda fall när någon blev diskriminerad. Eftersom kvinnor generellt på grund av lägre utbildning och mindre yrkeserfarenhet inte hade samma förutsättningar som män i arbetslivet, krävdes det något utöver diskrimineringsförbuden för att få till stånd jämställdhet och en arbetsmarknad öppen för både kvinnor och män. Det krävdes att fördomar och traditionella värderingar skulle vika och det var där- vid nödvändigt med en aktiv personalpolitik för jämställdhet, sär- skilt vid rekrytering, utbildning och befordran. Det krävdes att arbetsgivaren skulle vara verksam för att främja jämställdhet, att arbetsgivaren skulle vidta aktiva åtgärder.5 Aktiva åtgärder ansågs också kunna ha bättre effekt för jämställdheten i situationer där det inte bara var en enskild person som drabbades av ett handlande, utan en hel grupp.6 Vissa diskriminerande beteenden, såsom ensidig personalpolitik, rekrytering och annonsering, skulle således bättre fångas upp genom sådant aktivt arbete, snarare än genom förbuden.7 Även om aktiva åtgärder inte har definierats eller tydligt förklarats i lagtext, kan det av de första motivuttalan- dena om aktiva åtgärder utläsas vad som ansågs vara utmärkande för ett arbete med aktiva åtgärder. Det handlade om aktivt arbete för jämställdhet, i motsats till ett passivt inväntande av att kvinnor och män skulle få samma förutsättningar. Det ansågs inte tillräck- ligt att arbetsgivare enbart skulle undvika att diskriminera i det 1978/79:175, med förslag till lag om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet, m.m., s. 2. 1979/80:56, med förslag till lag om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet m.m., s. 10. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Genom arbetet med aktiva åtgärder skulle nämligen hänsyn tas till kvinnors och mäns olika utgångspunkter och bak- grund. Kvinnors och mäns olika förutsättningar skulle beaktas så att kvinnor och män inte bara skulle ha samma rätt till anställning utan också att de skulle ges samma möjligheter. Vi anser att uttalandena i förarbetena till den första jämställd- hetslagen är belysande för vad vi menar även fortsättningsvis ska rymmas inom uttrycket aktiva åtgärder, även om den lagen hand- lade om enbart diskrimineringsgrunden kön och gällde enbart arbets- livet. Vi utgår från de ovan redovisade uttalandena i vårt förslag till definition av begreppet aktiva åtgärder. Vi föreslår att aktiva åtgärder ska definieras som ett förebygg- ande och främjande arbete som ska vidtas för att verka för lika rättigheter och möjligheter. Arbetet att verka för lika rättigheter innebär bl.a. att motverka diskriminering. För att detta ska bli tydligt bör det nämnas särskilt i definitionen. Alla former av diskriminering ska motverkas genom arbetet med aktiva åtgärder för lika rättigheter. Diskriminering är definierat i 2 kap. DL och innefattar även trakasserier och sexuella trakasserier. Det innebär att motverkande av sådana företeelser utgör aktiva åtgärder enligt vår definition. Att vidta repressalier är förbjudet enligt 2 kap. Förbudet är, liksom diskrimineringsförbuden i sig, ett sätt att främja lika rättig- heter och möjligheter. Ett arbete med aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter innefattar därför även ett arbete för att motverka repressalier. Aktiva åtgärder bör alltså innefatta ett förebyggande och främ- jande arbete för att motverka diskriminering samt på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett någon av lagens diskrimi- neringsgrunder. Med att ange att arbetet med aktiva åtgärder ska vara förebygg- ande avser vi att tydliggöra att arbetet inte handlar om att vidta åtgärder avseende redan uppkomna problem i enskilda fall. Redan uppkommen diskriminering omhändertas av diskrimineringsförbud- en. Arbetet med aktiva åtgärder avser ett arbete som ska bedrivas för att undvika att enskilda diskrimineras eller begränsas i sina möjligheter. Avsikten är sannolikt densamma i nu gällande rätt, vilket uttrycks i nuvarande förarbeten genom att åtgärderna i första hand inte är avsedda att tillämpas i enskilda fall. Vi menar att aktiva åtgärder inte ska handla om en skyldighet att vidta åtgärder i en- skilda fall, utan att de ska vara fråga om just allmänna åtgärder. Förslag till nya regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen Detta innebär dock inte att enskilda individer inte skulle kunna gagnas av åtgärderna. Utmärkande för arbetet med aktiva åtgärder är att de åtgärder som vidtas inte ska vara individanpassade utan ska vara till nytta för fler. Det förebyggande arbetet ska genomföras oavsett om det finns problem i enskilda fall eller inte.