sou · H2B347 · 2014-06-27 00:00:00 — Förbättrad tvistlösning på konsumentområdet – ny EU-lagstiftning och en översyn av det svenska systemet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 Ordertelefon: För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att föreslå åtgärder för att säkerställa att lever upp till antagen EU-lagstiftning om förbättrad tvistlösning på konsumentområdet, samt för att generellt se över det svenska systemet för hantering av konsumenttvister utanför domstol och föreslå förbättringar. I uppdraget ingick också att föreslå åtgärder för att få fler näringsidkare att följa de rekommendationer som lämnar, och i samband därmed särskilt överväga för- och nackdelar med att Allmänna reklamations- nämnden skulle meddela bindande beslut i stället för rekommenda- tioner. förordnades planeringsdirektören, numera hovrättslagmannen, som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades kanslirådet och kanslirådet . Som experter att biträda utredningen förordnades samma datum verksjuristen , internationelle sekreteraren , juristen , konsumentjuristen, numera försäkringsjuristen, , kammarsekreteraren , juristen , juristen och juristen . Juristen entledigades från sitt uppdrag , men förordnades återigen som expert . Juristen , för- ordnades som expert , och entledigades från sitt uppdrag . Som sekreterare anställdes hov- rättsassessorn . Utredningen har antagit namnet (Ju 2013:06). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande. Förbättrad tvistlösning på konsumentområdet – Ny EU-lagstiftning och en över- syn av det svenska systemet (SOU 2014:47). Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag om alternativ tvistlösning i 1.2Förslag till förordning med instruktion för Allmänna 1.3Förslag till lag om ändring i lag (1970:417) om 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:607) med instruktion för Utredningens uppdrag och arbete ................................ Betänkandets disposition och utformning ............................. Allmänt om konsumentpolitiken och Mål och inriktning på nationell nivå ....................................... Konsumentpolitisk strategi inom EU..................................... Nämndens övergripande organisation......................... Beredningsenheten och stödenheten........................... Nämndens externa resurser.......................................... Förutsättningarna för nämndens prövning............................. 4.5.1 Allmänna förutsättningar för nämndens prövning ..... 4.5.2 Tvister som inte prövas av nämnden............................ Anmälan och skriftväxling............................................ Sammansättning och beslutsformer............................. 4.7.1 Beslutsstatistik – en översikt........................................ Styckkostnad för nämndens beslut ......................................... Ny rikstäckande konsumentupplysningstjänst...................... Andra möjligheter till prövning av konsumenttvister på 6.3.1 Allmänt om näringslivets självregleringsorgan........... 6.3.2 Vissa branschdrivna tvistlösningsorgan kompletterar ARN:s verksamhet ................................ Tvistlösning på EU-nivå .............................................. En nordisk utblick .................................................... De nya EU-rättsakterna ............................................ Bakgrunden till direktivet och förordningen....................... Direktivet om alternativ tvistlösning för konsumenter...... 9.3Förordningen om tvistlösning online vid Trender och förväntade förändringar av betydelse för tvistlösning på konsumentområdet............................. Tillgång till information........................................................ Närmare angående utvecklingen inom vissa sektorer......... Kläder och skor......................................................... Höjda ansökningsavgifter till domstol................................. Ny rikstäckande konsumentupplysningstjänst ................... 10.10 Nya bestämmelser om alternativ tvistlösning i EU- 10.11 Sammanfattande bedömning ................................................ 11 Bör avgöranden vara 11.1 Bakgrund och utredningens uppdrag.................................... Grundläggande rättsliga utgångspunkter ............................. 11.3.3 Rätten till domstolsprövning enligt 11.3.4 Begreppen rättskraft, laga kraft och Förenklade tvistlösningsformer som kan leda till 11.4.2 Summarisk process ..................................................... 11.5.2 Nuvarande efterlevnad av ARN:s 11.5.3 Rutiner för publicering av näringsidkares namn på Svarta listan......................................................... 11.5.4 Möjliga orsaker till att vissa näringsidkare inte följer ARN:s beslut .................................................... En nordisk jämförelse............................................................ 11.7.1 Vad avses med bindande beslut från ?.............. 11.7.2 Grundläggande förutsättningar för och konsekvenser av bindande beslut från ............. 11.7.3 Skulle bindande beslut från leda till ökad 11.7.4 Sammanfattande bedömning...................................... Genomförande av direktivet ....................................... 12.1 Allmänt om genomförande av EU-direktiv.......................... 12.2 Utgångspunkter för genomförande av direktivet ................ 12.3 Direktivets syfte och tillämpningsområde............................ 12.4 Tvistlösningsorgan som berörs av direktivet........................ 12.4.1 och vissa särskilda branschnämnder berörs 12.4.2 Utredningens principiella överväganden angående ARN:s generella kompetensområde anpassas till 12.5.2 ARN:s nuvarande generella kompetensområde........ 12.5.3 ska pröva tvister om avtalsförpliktelser........... 12.5.4 Innebörden av begreppen konsument och näringsidkare ändras inte............................................ 12.5.5 ska pröva tvister rörande avtal om varor, tjänster eller andra nyttigheter ................................... 12.5.6 Prövning av inhemska och gränsöverskridande 12.5.7 Sammanfattning ARN:s generella 12.6 Undantag från ARN:s kompetensområde............................ 12.6.2 Nuvarande undantag från ARN:s 12.6.3 Närmare om undantagen för tvister som prövas av privata branschnämnder ......................................... 12.6.4 Närmare om övriga undantag..................................... 12.7 Tvistlösningsorganens möjlighet att avvisa tvister............... 12.7.1 Tillåtna avvisningsgrunder enligt direktivet.............. 12.7.2 ARN:s nuvarande avvisningsgrunder ........................ 12.7.3 ARN:s avvisningsgrunder i förhållande till 12.7.4 ARN:s beloppsgränser i förhållande till direktivet... 12.7.5 Möjligheten att besluta i frågor som rör ARN:s kompetensområde förbehålls regeringen ............... 12.7.6 Grunder för avvisning hos privata 12.8 Tidsfrist för avvisning och krav på motiverade Administrativa krav på tvistlösningsorganen...................... Kvalitetskrav för tvistlösningsorganen................................ 12.10.1 Sakkunskap, oberoende och opartiskhet............. 12.10.2 Öppenhet – information om förfaranden........... 12.10.3 Krav på årliga verksamhetsrapporter................... Sammanfattning av åtgärder för att befintliga tvistlösningsorgan ska leva upp till direktivet..................... 12.12.2 Förhållandet till svensk rätt ................................. 12.13.2 Förhållandet till svensk rätt ................................. 12.14 Talefrister och preskriptionstider ........................................ 12.14.2 Förhållandet till svensk rätt ................................. 12.14.3 Betydelsen av internationella avtal ...................... Näringsidkares information till konsumenter..................... 12.15.2 Skyldighet för näringsidkare att lämna generell information om alternativ tvistlösning................. 12.15.3 Skyldighet för näringsidkare att lämna information om alternativ tvistlösning vid skyldighet att informera om svenska 12.15.5 Sanktioner vid utebliven information................... Bistånd till konsumenter....................................................... Allmän information om alternativ tvistlösning................... Samarbete mellan alternativa tvistlösningsorgan................. Samarbete mellan alternativa tvistlösningsorgan och Svensk behörig myndighet .................................... Godkännande av och tillsyn över tvistlösningsorgan ......... 12.21.2 Genomförande av direktivets bestämmelser om godkännande av och tillsyn över Direktivets förhållande till andra EU-rättsakter ................. En ny lag om alternativ tvistlösning för konsumenter ....... 13 Kompletterande bestämmelser till förordningen........... 13.1.1 Förordningen om alternativ tvistlösning online 13.1.2 EU-förordningar är bindande och direkt 13.1.3 Det behövs kompletterande bestämmelser till Förslag till bestämmelser som ska komplettera 13.2.1 Krav på alternativa tvistlösningsorgan....................... 13.2.2 Den behöriga myndighetens roll ............................... 13.2.3 Näringsidkares information till konsumenter och sanktioner vid utebliven information ........................ 13.2.4 Kontaktpunkt för tvistlösning online ....................... Effektivisering och förbättring av tvistlösningen vid Kort om hur den tvistlösande verksamheten vid är Ökad effektivitet och kvalitet vid ärendehandläggningen... 14.3.1 Kort om ett ärendes gång........................................... 14.3.2 Ärendehandläggningens kvalitet och effektivitet 14.3.3 Åtgärder för att förbättra ärendehandläggningens effektivitet och kvalitet .............................................. Förstärkt intern organisation ................................................ 14.4.2 Fler internt anställda beredningsjurister ................... 14.4.3 Ytterligare en vice ordförande vid ................... Sammansättning och beslutsformer..................................... 14.5.1 Kort om nämndens sammansättning och 14.5.2 Formerna för nämndbeslut och beslut i plenum 14.5.3 Kanslibeslut i enklare ärenden utan 14.5.4 Åtgärder för att säkerställa att enklare ärenden avgörs genom kanslibeslut ....................................... 14.6.2 bör ges i uppgift att verka för förlikning ...... 14.6.3 Efter uppnådd förlikning avslutas ärenden genom avskrivning eller rekommendation.............. utvecklingsmöjlighet för interna jurister ................ Kort om omprövningsreglerna ................................ 14.7.2 Tiden för omprövning förkortas och enbart en ansökan om omprövning per ärende....................... 14.8 Kommunicering med näringsidkare och registrering av Kommunicering med näringsidkare ........................ Registrering av näringsidkare................................... Registrering av ärenden............................................ 14.9 Övriga överväganden angående .................................. 14.9.2 Bör det finnas en övre beloppsgräns för 14.9.3 Prövning av utomobligatoriskt skadestånd ............ 14.9.4 Tvister som anmäls av andra än konsumenter........ 14.9.5 Avdelningsordförande ska kallas externa 14.10 En ny instruktion för .................................................. 14.11 Sammanfattning av åtgärder för att effektivisera och förbättra tvistlösningen vid ........................................ 15 Ökad följsamhet till utredningar och nuvarande förhållanden............... Förtroendeskapande åtgärder från till näringslivet.... Publicering av näringsidkares namn...................................... 15.4.1 Allmänt om nuvarande publicering av Svarta 15.4.2 Utredningens överväganden angående publicering av näringsidkares namn........................... Aktiv förlikningsverksamhet vid ................................ Näringsidkare bör inte bli skyldiga att ersätta Sammanfattning av åtgärder för att öka efterlevnaden av genom avgifter?........................................................ Bakgrund och tidigare utredningar....................................... 16.4.1 Konsumenter bör inte betala någon 16.4.2 Näringsidkare bör inte betala någon avgift............... Kommittéförordningen och utredningens direktiv ............. Allmänt om syftet med utredningens förslag och konsekvenserna av förslagen.................................................. Kostnadsökningar för ARN:s verksamhet ........................... 18.3.2 Ökad ärendetillströmning .......................................... 18.3.3 Beräkning av kostnadsökningar på grund av ökad ärendetillströmning och krav på effektivare 18.3.4 Uppkoppling mot den nya europeiska plattformen för tvistlösning online............................ 18.3.5 Nya uppgifter för .............................................. 18.3.6 Högre lokalkostnader och kostnad för flytt ............. 18.3.7 Sammanfattning av ökade kostnader för ......... 18.3.8 Kostnadsökningen för ARN:s verksamhet finansieras genom ökade anslag.................................. 18.6.1 Nya informationskrav för näringsidkare ................... 18.6.2 Administrativa kostnader för näringsidkare på grund av informationskraven ..................................... 18.6.3 Kostnader för utbildning av personal ........................ 18.6.4 Konsekvenser för näringsidkare som är etablerade i flera medlemsstater ................................. 18.6.5 Positiva effekter för näringslivet på grund av ökad tillgång till alternativ tvistlösning ..................... 18.6.6 Påverkan på små respektive stora företag.................. Förslaget till lag om alternativ tvistlösning i Förslaget till förordning med instruktion för Allmänna Förslaget till lag om ändring i lag (1970:417) om Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:23................................................ Bilaga 2 Direktivet om alternativ tvistlösning för Bilaga 3 Förordningen om alternativ tvistlösning online för Bilaga 4 Promemoria med frågor angående effektivisering och Vårt uppdrag består av två delar. Den första delen handlar om att föreslå åtgärder för att säkerställa att lever upp till antagen EU-lagstiftning om förbättrad tvistlösning utanför dom- stol för konsumenter. I den delen ingår också att generellt föreslå åtgärder för att förbättra det svenska systemet för hantering av konsumenttvister utanför domstol, och då i synnerhet verksamheten vid (). Den andra delen av utredningen går ut på att föreslå lämpliga åtgärder för att få fler näringsidkare att följa ARN:s beslut. ARN:s beslut är inte bindande, utan innebär rekommenda- tioner till parter om hur tvister bör lösas. Vi ska därför i denna del av vårt uppdrag särskilt analysera för- och nackdelar med att införa ett system som innebär att , i stället för rekommendationer, skulle meddela bindande beslut. Eftersom utredningens uppdrag till stora delar rör , lämnas här en kort beskrivning av verksamheten där. är en självständig förvaltningsmyndighet som har som huvudsakligt uppdrag att på begäran av konsumenter pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare och rekommendera en lös- ning av tvisten. Förfarandet vid är helt skriftligt. Både konsumenten och näringsidkaren ges tillfälle att bemöta det som den andra parten har uppgett innan ett ärende avgörs av . Tvistlösningen vid är kostnadsfri för såväl konsumenten som näringsidkaren. har ett brett kompetensområde och prövar många typer av konsumenttvister, men tvister inom vissa områden är undantagna från nämndens kompetens. För att tvister ska kunna prövas av gäller vidare att kravet som framställs av konsumenten måste överstiga vissa beloppsgränser, som för närvarade är 2 000, 1 , beroende på vad tvisten rör. tar inte heller upp tvister som inte lämpar sig för nämndens prövning, t.ex. tvister där det behövs muntlig bevisning. Huvudregeln är att tvister avgörs av vid ett nämndsamman- träde där en ordförande och fyra andra ledamöter deltar. Ordföran- den är jurist med domarerfarenhet och de fyra andra ledamöterna företräder konsument- respektive näringsidkarintressen, två från vardera sidan. ARN:s avgöranden är inte bindande, utan innebär en rekom- mendation till parterna att lösa tvisten på ett visst sätt. Rekommen- dationerna kan inte överklagas, men det är möjligt för parterna att i vissa undantagsfall begära att omprövar besluten. Trender och förändringar av betydelse för tvistlösning på konsumentområdet Som en allmän utgångspunkt för våra överväganden har vi gjort en översiktlig kartläggning av vilka övergripande trender och förvänt- ade förändringar i samhället, utöver aktuell EU-lagstiftning, som kan tänkas ha betydelse för hantering av konsumenttvister utanför domstol i . Vi har konstaterat att konsumenterna möter stora förändringar, som innebär nya möjligheter men också svårigheter. Nya problem mellan konsumenter och näringsidkare uppstår i takt med den ökande e-handeln inom och över gränserna, ett ökat utbud av lågprisprodukter inom vissa sektorer, samt upp- komsten av nya produkter och tjänster, som inte minst beror på den fortsatt snabba tekniska utvecklingen. Dessa förhållanden inne- bär enligt vår bedömning att konsumenter har ett ökande behov av tillgång till effektiv och högkvalitativ utomrättslig tvistlösning. Bör avgöranden vara bindande? Vi har övervägt för- och nackdelar med att övergå till ett system med bindande beslut från . Med bindande beslut menar vi att besluten kan verkställas tvångsvis mot näringsidkare som vägrar att rätta sig efter dem. Våra överväganden när det gäller frågan om bindande beslut är av grundläggande betydelse för hur det svenska systemet för hantering av konsumenttvister utformas. Vilken karak- tär som besluten från har, avgör för det första i stor utsträck- ning hur själva förfarandet och verksamheten vid ska se ut. Det har också stor betydelse för hur den nya EU-lagstiftningen ska införlivas i svensk rätt. Vi har därför valt att ta ställning till den frågan inledningsvis i betänkandet. Sammanfattande bedömning – bindande beslut? Sammantaget menar vi att efterlevnaden av ARN:s rekommenda- tioner redan är god och att en övergång till bindande beslut från inte skulle förbättra för konsumenterna. En ordning med bindande beslut från skulle i stället innebära att det blev krångligare för konsumenterna att klaga till och att förfaran- det vid nämnden skulle ta . Om ARN:s beslut kunde verkställas tvångsvis mot näringsidkare, skulle det bl.a. krävas strikt- are förfaranderegler, inklusive bestämmelser om formell delgivning av handlingar med näringsidkare. Det skulle innebära att nämnden till stor del skulle förlora sin funktion som ett enklare och smidig- are alternativ till domstolsprövning. Den tänkta fördelen med bindande beslut från skulle vara att få fler näringsidkare att följa besluten, dvs. att konsumenter i högre utsträckning skulle få den rättelse som besluten innebär. Vår analys visar att det inte finns något stöd för att en övergång till bindande beslut från skulle medföra den effekten. Den analy- sen omfattar särskilt en jämförelse mellan det svenska systemet och systemen i och , där konsumenter har möjlighet att få ett bindande beslut vid utomrättslig tvistlösning. Slutligen vet vi säkert att en ordning med bindande beslut från , och därmed ett mer formaliserat förfarande där, skulle kosta samhället betydligt mer än det nuvarande systemet. Vi talar om åtminstone en fördubbling av kostnaderna. Mot bakgrund av vad som angetts ovan, anser vi att ARN:s av- göranden även i fortsättningen bör utgöra rekommendationer. Allmänt om de nya EU-rättsakterna antogs två nya EU-rättsakter angående tvistlösning utanför domstol för konsumenter – EU-direktivet om alternativ tvistlösning för konsumenter1 (nedan kallat direktivet) och förord- ningen om tvistlösning online för konsumenter2 (nedan kallat för- ordningen). Syftet med direktivet är att uppnå en hög konsumentskyddsnivå och att därigenom bidra till en välfungerande inre marknad genom att säkerställa att konsumenter inom EU som hamnar i tvist med en näringsidkare har tillgång till effektiv och säker tvistlösning utan- för domstol. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna ska se till att tvister som omfattas av detta kan hänskjutas till ett utomrätts- ligt tvistlösningsorgan som uppfyller i direktivet angivna kvalitets- krav. Kvalitetskraven avser bl.a. att tvistlösningsorganen ska ha sakkunskap, vara oberoende och opartiska samt fungera effektivt och rättssäkert. Tvistlösningsorganen ska godkännas av medlems- staterna enligt de krav som ställs upp direktivet. Direktivet gäller med några få undantag för alla typer av avtalsrättsliga tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Direktivet kompletteras av förordningen, som bl.a. ska se till att konsumenter har tillgång till en onlineplattform som hjälper konsu- menter att komma i kontakt med ett alternativt tvistlösningsorgan som godkänts enligt direktivet, när tvister uppstår vid e-handel över gränserna. Ett typexempel är när en svensk konsument har beställt varor via internet från en näringsidkare som finns i ett annat EU-land. 1Europaparlamentets och rådets direktiv /11/EU av om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv /22/EG. 2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 524/2013 av om tvist- lösning online vid konsumenttvister och om ändring av förordningen (EG) nr 2006/2004 och direktiv /22/EG. Genomförande och tillämpning av de nya EU-rättsakterna i Direktivet genomförs huvudsakligen genom ARN:s verksamhet Direktivet kräver att ska säkerställa att konsumenter har tillgång till alternativ tvistlösning för alla typer av konsumenttvister som omfattas av direktivet. Enligt vår bedömning har redan ett väl fungerande system för prövning av konsumenttvister utanför domstol, främst genom , även om vi också anser att ARN:s verksamhet kan förbättras på olika sätt. Vår utgångspunkt har därför varit att genomförande av direktivet i första hand ska ske genom att ARN:s kompetens- område utvidgas när så krävs, och att ARN:s verksamhet även i övrigt anpassas till direktivets krav. Direktivets genomförande kräver att ARN:s kompetens utvidgas till att omfatta vissa typer av tvister som är undantagna från . Exempelvis behöver vissa tvister gällande telefoni och elleveranser, spel och lotterier, vissa tvister om upplåtelse av fast egendom, samt tvister rörande värmepumpar, tillföras ARN:s kom- petensområde. Enligt nuvarande ordning gäller också att inte prövar vissa typer av tvister som i stället hanteras av särskilda branschinrättade tvistlösningsorgan. Vi har generellt ställt oss positiva till att låta branschinrättade tvistlösningsorgan, som kan leva upp till direktivets kvalitetskrav, komplettera ARN:s verksamhet. De främsta skälen till detta är att efterlevnaden av beslut från branschinrättade tvistlös- ningsorgan i allmänhet är hög och att det är fördelaktigt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Vi bedömer att det bara kommer att bli fråga om ett fåtal branschinrättade tvistlösningsorgan som, med några smärre anpassningar, bör kunna leva upp till direktivets krav. Det handlar om två tvistlösningsnämnder som drivs av Svensk Försäkring, och som hanterar vissa konsumenttvister på försäkrings- området, samt ett planerat tvistlösningsorgan inom , som ska pröva konsumenttvister rörande advokattjänster. Förutsatt att dessa tvistlösningsorgan lever upp till direktivets krav, föreslår vi därför att tvister som prövas av dessa nämnder undantas från ARN:s prövning. prövar bara tvister där konsumentens krav överstiger vissa beloppsgränser. tillämpas beloppsgränserna 500, 1 000 eller , beroende på vad tvisten rör.