sou · H2B316 · 2014-03-28 00:00:00 — som regeringen bör överväga hur balansen mellan de kvantita- tiva mål som finns i verksamhetsplaneringen ska kunna balanse- ras mot kravet på en rättssäker ärendeberedning. Arbetsförmedlingen bör i större utsträckning använda de be- myndiganden som regeringen givit myndigheten att utfärda verkställande föreskrifter. Detta skulle ge arbetsgivare, leveran- törer och anordnare samt andra myndigheter förutsättningar att få en tydligare blid över de villkor som gäller. Föreskrifter är dessutom bindande för en domstol i de fall överklagningar går vidare. Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen prövar att utannon- sera möjligheten för olika aktörer att ansöka om att starta större verksamheter inom ramen för sysselsättningsfasen. Ett värdegrundsarbete och en kompetensutveckling för Arbets- förmedlingens medarbetare inklusive chefer bör ske utifrån myndighetens instruktion och vad som regleras i myndighets- förordningen 3 §. bör också en dis- kussion om behov av specialistkompetens för handläggning av frågor som rör arbetsgivarstöd övervägas. Även riskerna för korruption i handläggning av frågor som rör arbetsgivarstöd be- höver synliggöras och diskuteras. 1.1Utredningens uppdrag och syfte Regeringen har genomfört olika åtgärder i syfte att öka och säker- ställa enhetligheten, effektiviteten och rättssäkerheten inom arbets- marknadspolitiken. Flera åtgärder har även vidtagits för att för- hindra felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen, bland annat har bidragsbrottslagen (2007:612) införts. Denna lag omfattar ut- betalningar till enskilda individer. Det är främst respektive Arbetslöshetskassorna som betalar ut bidrag till enskilda individer inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten. Det är således dessa två aktörer som i praktiken kan använda bidragsbrottslagen i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget. För gärningar som är straffbara vid ekonomiska ersättningar som lämnas till arbetsgivare och externa leverantörer av tjänster inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten gäller bedrägeri- bestämmelserna i 9 kap i (1962:700). Arbetsförmed- lingens utbetalningar till arbetsgivare och externa leverantörer är av betydligt större omfattning än utbetalningar till enskilda individer beslutade regeringen om kommittédirektivet Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten, kommittédirektiv 2013:31. beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för uppdraget. Utredningen om Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten – nedan benämnd utred- ningen – har haft regeringens uppdrag att kartlägga förekomst och omfattning av oegentligheter, överutnyttjande och andra felaktig- heter i samband med utbetalning av ekonomiska ersättningar som lämnas till arbetsgivare och externa leverantörer av tjänster för stöd till personer med svag förankring på arbetsmarknaden. Utred- ningen har bedömt att det finns skäl att också kartlägga och analy- sera utbetalningar till anordnare för arbetsmarknadspolitiska pro- Dessa är inte alltid arbetsgivare, men får ekonomisk ersätt- ning via Arbetsförmedlingen för insatser inom ramen för olika arbetsmarknadspolitiska program. Utredningen har också haft i uppdrag att analysera om de ruti- ner som finns hos Arbetsförmedlingen inför beslut om stöd är till- räckliga och ändamålsenliga. Utredningen har tolkat att detta inne- bär både rutiner i beredningen inför beslut om åtgärd/program och rutiner under genomförandet samt inför utbetalning av ersättning. Vid behov ska utredningen föreslå åtgärder som kan förhindra oegentligheter och överutnyttjande och som kan förbättra berörda myndigheters beslutsunderlag och därmed öka rättssäkerheten. 1.2Definition av oegentligheter, överutnyttjande och andra felaktigheter Utredningen utgår från den definition som FUT-delegationen1 an- vände i betänkandet Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga ut- betalningar från välfärdssystemen. (SOU 2008:74) med tillägg och tydliggörande i förhållande till de preciseringar av uppdraget som regeringen angett i Kommittédirektiven 2013:31. En utbetalning till arbetsgivare respektive externa leverantörer av tjänster för stöd till personer med svag förankring på arbets- marknaden är felaktig om den beslutas och betalas ut på felaktiga grunder. Felaktiga utbetalningar delas in i. Avsiktliga fel – fel orsakat av medveten handling i avsikt att till- skansa sig obehörig ersättning. Avsiktligt fel används i stället för misstänkt brott. Det senare kan ha en direkt koppling till polis- anmälan, men ett fel kan bedömas vara ett avsiktligt fel utan att det finns fullständig grund för polisanmälan. I kommittédirektiven 2013:31 har regeringen en formulering avseende oegentligheter enligt följande: med oegentligheter avses framför allt brottsliga handlingar, men även andra beteenden eller underlåtenhet som syftar till att tillskansa sig själv eller någon annan felaktig eller för hög ersättning. En bakgrund till ett avsiktligt fel kan också vara någon form av korruption. Utredningen har använt syn på vad korruption är2 1FUT-delegationen – Delegationen mot felaktiga utbetalningar. 2Riksrevisionen 2013:2, Rapport myndigheters skydd mot korruption. att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig för sig själv eller andra. Handlingen kan göras mot ersättning, muta eller utan ersättning, så kallad vänskapskorruption. Oavsiktligt fel – fel orsakat av stress, tidsbrist, missförstånd, okun- skap, skrivfel, räknefel eller slarv som ger felaktigt eller bristfälligt underlag. Systemproblem – problem som orsakas av regel- och stödsyste- mens utformning och som gör det svårt att definiera om en utbe- talning är riktig eller fel. Överutnyttjande – systemet kan överutnyttjas eller nyttjas på ett sätt som inte var avsett som t ex om en arbetsförmedlare anvisat och en arbetsgivare tagit emot fler arbetslösa än som kan erbjudas meningsfulla aktiviteter eller sysselsättning. Ytterligare ett exempel kan vara arbetsgivare som sätter i system att ta in arbetslösa från olika arbetsmarknadspolitiska program i stället för att nyanställa personal. I dessa fall finns också en risk för konkurrenssnedvrid- ning på arbetsmarknaden. Avsiktliga, oavsiktliga fel eller systemproblem kan begås även av en arbetssökande, en extern leverantör eller handläggare vid myn- digheter eller organisationer. 1.3Definition av gruppen svag förankring på arbetsmarknaden I regeringens kommittédirektiv anges gruppen svag förankring på arbetsmarknaden. Utredningen definierar denna grupp som dels personer registrerade på Arbetsförmedlingen i anställning med stöd från Arbetsförmedlingen eller i form av skattereduktion (nystarts- jobb), dels personer som är registrerade som arbetslösa hos och kan bli aktuella för insatser där ekonomiska ersättningar kan komma att utgå till arbetsgivare, anordnare eller externa leverantörer av tjänster. Arbetsförmedlingen3 använder formuleringen svag ställning på arbetsmarknaden för -arbetslösa personer med endast förgymnasial utbildning -arbetslösa ungdomar med bristfällig utbildning -arbetslösa utrikes födda, främst utomeuropeiskt födda 3 Kalla: Arbetsförmedlingen, Arbetsmarknadsutsikterna . -arbetslösa personer med funktionsnedsättning som medför ned- satt arbetsförmåga -arbetslösa personer 55–64 år I övergripande diskussioner använder utredningen formuleringen svag förankring på arbetsmarknaden och har då valt att inkludera de grupper som Arbetsförmedlingens har i definitionen svag ställning på arbetsmarknaden. Utredningens uppdrag inkluderar även arbetsmarknadspolitiska insatser för personer som har varit arbetslösa och är jobbklara, eftersom det i regeringens kommittédirektiv anges att utredningen även avser utbetalning av ekonomisk ersättning till externa leverantörer av tjänster med vilket avses så kallade kom- pletterande aktörer som även tillhandahåller tjänster för personer som har varit arbetslösa och är jobbklara. Det finns ett antal forskningsrapporter och återrapporteringar till regeringen från Arbetsförmedlingen som tar upp frågan om vilka sysselsättningseffekter olika arbetsmarknadspolitiska program har. Det gäller bland annat olika former av insatser av så kallade kom- pletterande aktörer. Utredningen ar tagit del av sådana rapporter men utifrån utredningens definition av felaktiga utbetalningar görs ingen analys av i vilken omfattning medel utgått felaktigt för insatser som inte givit förväntad sysselsättningseffekt. Utredningen fokuserar på avsiktliga fel, oavsiktliga fel respektive systemfel vilka definieras under avsnitt 1.2. Utredningen för också en diskussion om överutnyttjande. 1.5.1Studier, rapporter och enkäter Utredningen har tagit del av ett antal utredningar inom området risker och åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar av offentliga medel. I kapitel 2 gör utredningen en sammanfattning över relevanta studier och utredningar som gjorts tidigare. har medverkat till att följa upp vissa data från Arbetsförmedlingen om utbetalning av ekonomiska ersättningar till arbetsgivare, anordnare av arbetsmarknadspolitiska program och externa leverantörer av arbetsförmedlingstjänster. Uppföljningen gjordes utifrån felaktigheter och avvikelser relativt skattelagstift- ningen. Utredningen har fått del av avidentifierade uppgifter från uppföljningen, som presenteras i kapitel 10. Utredningen har ställt ett antal skriftliga frågor till om omfattningen av utbetalda medel, syftet med olika styrdokument och vilka rutiner som Arbetsförmedlingen använder i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Utredningen har även tagit del av de styrdokument som varit relevanta utifrån utredning- ens uppdrag. Dokumenten har hämtats på Arbetsförmedlingens intranät. Utredningen sammanställde ett antal frågor som sändes i form av en enkät till dels chefer för marknads- områden, dels chefer för arbetsförmedlingskontoren. En samman- ställning av svaren finns i kapitel 3. Utredningen har inte haft resurser och inte heller behörighet att göra någon ärendegranskning hos Arbetsförmedlingen. Utredning- ens bedömningar utgår från ärendegranskningar som gjorts inom Arbetsförmedlingen och av Arbetsförmedlingens internrevision, respektive och Statskontoret. 1.5.2Arbetsförmedlingens medverkan i utredningen Utredningen har intervjuat avdelningscheferna/direktörerna samt chefsjuristen vid Arbetsförmedlingens huvudkontor. Vid dessa möten har även medarbetare till respektive chef deltagit. Utredningen har även intervjuat chefen för internrevisionen, Abdi Egag. Utredningen har även gjort studiebesök vid och intervjuat före- trädare för Arbetsförmedlingen i , respektive . Tre seminarier med medarbetare från Arbetsförmedlingen har utredningen initierat. Seminarierna har berört arbetsformer och er- farenheter från arbete inom ekonomiavdelningens enhet för program- utbetalningar och sektionen för utbetalningskontroll, riskanalyser för felaktiga utbetalningar av arbetsgivarstöd respektive utbetal- ningar till kompletterande aktörer. Utredningen intervjuade tillförordnade generaldirektören och tillförordnade biträdande generaldirektör . I utredningens slutskede skedde ett möte med och hans ledningsgrupp. I detta sammanhang presenterades utredningens analys och förslag. skedde ett möte med , , och . Företrädare för Arbetsförmedlingen har varit behjälpliga med att faktagranska kapitlen 3–10 i föreliggande betänkande. Företrä- dare för har granskat avsnitt 10.4. avstäm- ning av vissa uppgifter från Arbetsförmedlingen. 1.5.3Andra myndigheters medverkan i utredningen Medarbetare inom har varit utredningen behjälplig i analyser av risker och avstämningar relativt skattelagstiftningen av utbetalningar från Arbetsförmedlingen. Erfarenhetsutbyte har skett med om hur intern styrning och kontroll utfor- mats inom myndigheten i syfte att motverka felaktiga utbetal- ningar. Utredningen arrangerade ett seminarium för erfarenhetsutbyte med temat Hur motverka felaktiga utbetal- ningar inom välfärdssystemet?. Vid seminariet deltog företrädare , , och Ekonomi- styrningsverket. Generaldirektören vid och avdelningschefen vid höll inled- ningsanföranden vid seminariet. Utredningen har även intervjuat företrädare för Statskontoret och . 1.5.4Kontakter med arbetsmarknadens organisationer bjöd utredningen in företrädare för arbetsmarknadens organisationer till intervju. i , (LO), (), akademikers centralorganisation(), kommuner och landsting (SKL) samt ställde upp för intervju och förde fram sina synpunkter på utredningens frågeställningar. Utredningen har även medverkat vid seminarier som arrangerats av kommuner och Landsting respektive LO. LO har lämnat en dokumentation till utredningen med exempel på risker för oegentligheter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Även i slutskedet av utredningens arbete bjöds företrädarna för arbetsmarknadens organisationer in och fick del av utredningens analys och överväganden av förslag till åtgärder. 2 Historik och tidigare utredningar Regeringens ambition att motverka felaktiga utbetalningar av offentliga medel har varit en prioriterad fråga när den så kallade FUT-delegationen tillsattes (Dir 2005:52). Nedan redovisas några rapporter och utredningar – som berört det arbetsmarknads- politiska området – initierade av regeringen eller myndigheter. Under detta avsnitt presenteras vad de refererade rapporterna och utredningarna kommit fram till. 2.1Arbetsförmedlingens återrapporteringar till regeringen I regleringsbrevet till AMS/Arbetsmarknadsverket1 angav regeringen att myndigheten mer effektivt skulle använda de 120 miljo- ner kronor som regeringen avsatt för tillfälliga personalförstärkning för ökad kontrollverksamhet. Regeringen avsåg kontrollverksam- heten inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen. I samma regleringsbrev fick myndigheten i uppdrag att redovisa och analysera omfattningen av, orsakerna till samt utvecklingen av felaktiga utbetalningar. (dnr 06-3379-00) redovisade AMS att ett antal kontroller lagts in i beslutsstöden för arbetsmarknadspolitiska program. Dessutom redovisade AMS att man gjorde ett antal obligatoriska kontroller i syfte att bland annat säkerställa att utbetalningar går till rätt mottagare med rätt belopp 1 AMS () var fram central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna; Förord- ning (2001:623) med instruktion för . Myndigheten Arbetsförmed- lingen inrättades , förordning (2007:1030) med instruktion för . Historik och tidigare utredningar vid rätt tid i enlighet med de beslut som hade fattats av Arbetsför- medlingen. AMS redovisade även sitt utvecklingsarbete med riskanalyser och så kallade kontrollplaner. Insatserna/kontrollerna delades upp på handläggning inför beslut och kontroller efter beslut. Kontroller genomfördes både inför och efter en utbetalning i syfte att undvika felaktiga utbetalningar. Myndigheten avsåg även göra statistiskt säkerställda stickprovskontroller. Risken för felaktiga utbetalningar bedömdes vara större i den myndighetsutövande delen av ärende- handläggningen än i de administrativa betalningsrutinerna. Av detta skäl prioriterade AMS aktiviteter som avsåg höja kvaliteten i hand- läggningsprocessen. En verksomfattande utbildningsinsats för att motverka korruption var också aktuell. AMS redovisade även nivån på utställda återkrav åren 2003–2007 som i allmänhet låg under en tiondels procentenhet, bortsett från köp av arbetsmarknadsutbildning där återkrav låg på en något högre nivå. I en återrapportering till regeringen redovi- sade myndigheten att en personalutbildning i tillämpningen av riskhantering hade genomförts i arbetsmarknadsverkets controller- funktion. Arbetet med analys av risker inom de arbetsmarknads- politiska programmen skulle i första hand avse införandet av nya program och vid förändringar av regler i befintliga program. Som stöd för att utveckla och administrera riskhanteringen hade myndig- heten köpt in ett it-stöd. Dessutom hade en föreskrift om den interna kontrollen beslutats. Generaldirektören hade också beslutat om att ensamhandlägg- ning inte fick tillämpas för beslut om lönebidrag hos icke offentliga arbetsgivare. Myndigheten tillämpade de grundläggande principerna för riskhantering som tagits fram inom FUT-delegationen (Hur tryggar vi trygghetssystemen? Kontroller och kontrollmetoder, ). I regleringsbrevet 2008 för Arbetsförmedlingen fastställde rege- ringen ett mål: Felaktiga utbetalningar. Felaktiga utbetalningar ska inte förekomma. Myndigheten fick i uppdrag att till rege- ringen redovisa och analysera omfattningen av orsakerna till och utvecklingen av felaktiga utbetalningar för perioden –2008. Historik och tidigare utredningar Återrapporteringsuppdraget var detaljerat och berörde både hand- läggnings-, kvalitets- och it-systemen samt informationsinsatser till allmänheten samt återkravsbeloppen . I återrapporteringen i årsredovisningen gjorde bedömningen att de felaktiga utbetalningarna mins- kade kontinuerligt. Man kunde dock inte ange hur stor minskningen var i absoluta tal. Bedömningen var att den enskilt största orsaken till felaktiga utbetalningar var att regelverket inte alltid tillämpades på ett korrekt sätt. Myndigheten hade genomfört en riskanalys av lönebidrags- hanteringen. Ett antal åtgärder hade genomförts efter denna analys. Det vanligaste felet vid anställningsstöd uppgavs vara möjligheten till merkostnader. Denna möjlighet togs bort genom att en förord- ningsändring gjordes /2009. Arbetsförmedlingen redovisade även vissa generella åtgärder som genomförts såsom stickprov av ärendehandläggningen ute på förmedlingskontoren, kontroll vid utbetalningar, rutiner för polis- anmälan vid misstanke om bidragsbrott. Myndigheten uppgav vidare att omfattningen av felaktiga utbetal- ningar som upptäcks i samband med utbetalning eller vid kontroll i samband med utbetalning uppgick till , vilket motsvarade av totala utbetalda medel. av dessa felaktiga utbetalningar hade eftergivits. I en återrapportering till regeringen (Dnr 1.1 2008/232352) redovisade Arbetsförmedlingen hur systemstödet inför beslut om nystartsjobb hade utvecklats. redovisade myndigheten arbetet med den interna kontrollplanen där följande tre åtgärder hade tagits upp: -Identifiera orsaker som kan leda till felaktiga utbetalningar -Ta fram metoder för att förbättra och kunna identifiera felaktiga utbetalningar -Utveckla metoder för rapportering av felaktiga utbetalningar Myndigheten återkom även till frågan om risken för bristande regelefterlevnad. Historik och tidigare utredningar Regeringen beslutade om ytterligare ett återrapporteringsuppdrag i regleringsbrevet . I en rapport2 redovisade Arbetsförmed- lingen sina stickprovsvisa kontroller av bidrag till arbetsgivare och arbetet med COSO-modellen3 i den interna styrningen och kon- trollen. En rad insatser hade genomförts i form av utbildning av medarbetare, nationella och lokala riskanalyser, översyn av kon- trollåtgärder. En ändrad utbetalningsmodell och ändrade handlägg- ningsrutiner hade införts i syfte att motverka att arbetsgivare skulle få dubbla bidrag. Ett system med arbetsgivarkontroller och ett systemstöd för att säkerställa den så kallade ramtidsberäkningen i beredningen av beslut om nystartsjobb, lyftes också fram i rappor- ten. Rutinbeskrivningar hade utarbetats för polisanmälan och sam- arbete med samt handläggarstöd för rapporter som ska ske till andra myndigheter när misstanke om felaktiga utbetal- ningar finns. Arbetsförmedlingen redovisade även att de hade gjort en upp- följning som visade på att -Systemstöd och metoder behövde förbättras -Regelefterlevnaden behövde bli bättre och -Dokumentationen behövde bli tydlig och ge möjlighet till att följa ärendegången. Arbetsförmedlingens egna undersökningar hade visat att den van- ligaste bristen som kan leda till felaktiga utbetalningar i beslut om lönebidrag är att det saknas dokumentation som styrker att den sökande har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga. Vidare hänvisade Arbetsförmedlingen till att de enligt förord- ningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ta in information om att en arbetsgivare inte har näringsförbud, skatteskulder eller icke obetydliga betalningsanmärkningar innan någon erbjuds program eller insats på en arbetsplats. Man angav att i genomsnitt gjordes cirka 6000 förfrågningar i myndighetens interna webbaserade kontroller av arbetsgivare för att se om villko- ren för bidragen var uppfyllda. 2Arbetsförmedlingens återrapportering , Dnr 1.1-2009/294720. 3COSO-modellen (Internal control – Integrated Framework) är ett ramverk för intern styrning och kontroll. Historik och tidigare utredningar Även i regleringsbrevet fick Arbetsförmedlingen åter- rapporteringsuppdrag som rörde felaktiga utbetalningar. I en rap- port4 lyfte Arbetsförmedlingen fram det förtyd- ligade uppdraget om att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott, som regeringen lagt in i Arbets- förmedlingens instruktion (2007:1030). Ett antal insatser hade genomförts för att integrera arbetet mot felaktiga utbetalningar i den löpande verksamheten. Bland annat lyfte man fram att man initierat ett samlat grepp mot bidragsbrott med interna informa- tionsinsatser, processkartläggningar för att säkerställa att arbetar på ett ändamålsenligt sätt, uppdatering av handläggarstöd, utökade stickprov, löpande avvikelserapporter, informationsöverföring (start ) från Skatte- verket. Myndigheten framhöll också att man hade genomfört risk- analyser inför implementeringen av reformen med etableringsupp- draget. Ökad uppmärksamhet för att få fram kritiska områden hade skett inom följande verksamhetsområden: Jobb och utvecklingsgarantins fas 3 Återkrav av stöd till arbetsgivare och bidrag till enskilda (exem- pelvis resor, bohagstransporter). återrapporterade5 Arbetsförmedlingen till regeringen en bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar avse- ende lönebidrag. Andelen konstaterade felaktiga utbetalningar upp- skattades genom en statistisk säkerställd stickprovsundersökning till (+/- ). Omfattningen av felaktiga utbetalningar inklusive mörkertal uppskattades genom en omfattningsstudie till mellan 2–. 4Arbetsförmedlingens återrapportering . dnr A2010/436389. 5Arbetsförmedlingens återrapportering, , dnr AF-2011/414101. Historik och tidigare utredningar Arbetsförmedlingen använde metoden Expert Elicitation6. Den uppskattade felprocenten bedömdes ligga i paritet med det som redovisats inom andra välfärdssystem. I rapporten redovisade Arbetsförmedlingen också hur handläggningsprocessen för beslut om lönebidrag hade utveck- lats. I Arbetsförmedlingens årsredovisning framhöll att man kontinuerligt arbetar med att motverka fel- aktiga utbetalningar. Riskanalysen av felaktiga utbetalningar upp- dateras löpande och man angav bland annat att stickprovskontroller genomförs som en del i arbetet med att fastställa omfattningen på risker för felaktiga utbetalningar. Kontrollpunkter för att fånga upp eventuella fel innan utbetalning finns i hela processen enligt Arbets- förmedlingens årsredovisning. 2.2Rätt och riktigt: Betänkande från Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT) – (SOU 2008:74) FUT-delegationen påbörjade sitt arbete och lämnade ett slutbetänkande . Delegationen lämnade dess- utom ett antal delrapporter med analys av bland annat omfatt- ningen av felaktiga utbetalningar och orsaker till felaktiga utbetal- ningar i välfärdssystemet. Delegationen identifierade flera olika orsaker till felaktiga utbe- talningar av lönebidrag. Framför allt bestod felen av svårigheter att bedöma arbetsförmåga i förhållande till aktuellt arbete, otillräcklig kunskap om regelverket samt tidsbrist vid handläggningen. Delegationen lämnade ett flertal förslag till reformer som avsåg både samarbetet mellan olika berörda myndigheter och åtgärder från regeringens sida.