sou · H2B385 · 2014-12-18 00:00:00 — Erbjudandet kan framföras antingen via ett telefonsamtal eller genom ett textmeddelande. På så sätt kan tids- begränsade och skräddarsydda erbjudanden skapas som kan inne- bära att kunden utsätts för en situation som kan leda till liknande problem som vid en vanlig oanmodad försäljningskontakt. Andra exempel är att ett företag kan utforma ett erbjudande som är tidsbegränsat och som dyker upp i en viss situation med hjälp av den stora mängd information, utöver GPS-data, som en mobiltelefon har. Ett företag kan t.ex. lämna ett erbjudande som anknyter till något som användaren av mobiltelefonen just gör eller upplever. Ett hypotetiskt exempel är olika applikationer som för- enklar sparande och som kan aktiveras vid onödig konsumtion. Ett annat exempel är konsumtionskrediter som erbjuds när mobil- telefonen används för att betala i s.k. eller i varu- hus inför julhelgerna. Den nya tekniken måste beaktas vid utformingen av regelverket för telefonförsäljning De trender som kan skönjas inom telefonförsäljning av finansiella tjänster och liknande försäljningstekniker är enligt utredningens bedömning av betydelse för utformningen av regelverket. Många av problemen kretsar kring frågan om integritet och i vilken utsträck- ning personlig information används och av vem. Den tekniska ut- vecklingen, men också den utveckling som sker av finansmarknaden påverkar konsumenternas skyddsbehov. En närliggande fråga är i vilken utsträckning som konsumenter ska kunna störas överhuvud- taget. Däremot kan det, mot bakgrund av att ekonomiska och tekniska drivkrafter tycks leda till att telefonförsäljning blir mer vanlig , finnas anledning att begränsa företagens möjlig- heter att störa konsumenter. Detta kan åstadkommas på olika sätt men det är frågor som ligger utanför denna utrednings uppdrag. 3Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter – hur ser problembilden ut? En central del i denna utrednings arbete är att kartlägga vilka problem som konsumenter och småföretag möter vid telefonför- säljning av finansiella tjänster och produkter. I det här kapitlet redo- visas resultatet av den kartläggning som utredningen genomfört för att identifiera problemen. Kapitlet inleds i avsnitt 3.1 med en kort beskrivning av den metod som använts vid kartläggningen. Därefter följer ett avsnitt, 3.2, som problematiserar detta med att vara kon- sument. Efter det följer i avsnitt 3.3 en kortfattad beskrivning av de särdrag som karaktäriserar de finansiella marknaderna ur ett kon- sumentperspektiv, dvs. de särdrag som kan accentuera de problem som kan finnas vid telefonförsäljning, och som därför motiverar att telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter behandlas i en separat utredning. I det därpå följande avsnittet, 3.4, som är kapitlets kärna, redovisas resultatet av den empiriskt inriktade under- sökning som utredningen låtit TNS göra. Kapitlet avslutas med en sammanfattande diskussion i avsnitt 3.5 om för- och nackdelar med telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. Som framgår i utredningens direktiv har det uppmärksammats att viss telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter är, eller åtminstone har varit, förknippade med problem ur ett konsument- skyddsperspektiv. Det har, som tidigare nämnts, framför allt handlat om problem relaterade till telefonförsäljning av premiepensions- relaterade tjänster. Finansmarknaden är dock stor och mångfacetterad Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter – hur ser problembilden ut? varför problem rörande telefonförsäljning mycket väl kan före- komma inom andra områden än beträffande premiepensionen. Hur ska man då gå tillväga för att identifiera möjliga problemområden? Utredningen har valt följande tillvägagångssätt. Utredningens kartläggning består av flera delar. Till grund för utredningens slutsatser ligger dels den undersökning som TNS genomfört på utredningens uppdrag, dels de uppgifter från t.ex. och som utredningen tagit del av. Detta material kompletteras av de slutsatser som utred- ningen kunnat dra från den analys av regelverket som gjorts och som redovisas nedan i kapitel 4 (angående regleringen av konsument- skyddet före avtal) och kapitel 5 (angående regleringen av konsu- mentskyddet efter avtal). I den undersökning som TNS genomfört, har ett antal slump- mässigt utvalda personer ur den svenska befolkningen intervjuats rörande bl.a. deras erfarenheter av telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. Närmare bestämt har TNS intervjuat 1 000 privatpersoner i åldrarna 20–respektive 1 000 småföre- tagare. Genom dessa intervjuer har utredningen velat få information om hur vanligt förekommande telefonförsäljning av finansiella tjänster och pro- dukter är, vilka tjänster och produkter det framför allt handlar om, i vilken utsträckning intervjupersonerna accepterat ett erbjudande och om de är nöjda, etc. Frågor har ställts om erfarenheten rörande direkt telefonförsäljning, dvs. telefonförsäljning som oanmodat sker på näringsidkarens initiativ. Vidare har frågor ställts om indirekt telefonförsäljning, dvs. att konsumenten själv ringer upp en närings- idkare. Avslutningsvis har TNS frågat om intervjupersonernas syn på införandet av en skriftlig bekräftelse av avtal ingångna per telefon respektive ett införande av ett opt in-förfarande som inne- bär att det bara ska vara tillåtet att ringa upp en privatperson eller småföretagare i försäljningssyfte om vederbörande aktivt gett sitt medgivande till detta. Tanken har varit att intervjuerna ska göra det möjligt för utred- ningen att teckna en bild av vilka eventuella problem som den breda allmänheten och småföretagare upplever och som är relaterade till telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. Att få denna bild är centralt för uppdraget att kartlägga den nu aktuella telefon- försäljningen. En sådan undersökning kommer dock inte att kunna SOU 2014:85 Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter – hur ser problembilden ut? ge all den kunskap som behövs. intervjuundersökningar av den typ som utredningen låtit genomföra, har sitt främsta värde i att de fångar upp attityder till olika företeelser av olika slag, i det här fallet försäljning av finansiella tjänster och produkter per telefon. Sam- tidigt finns begränsningen att de med nödvändighet blir ytliga. Det är i regel ett ganska stort antal frågor som ska ställas och besvaras , ett förhållande som inte medger fördjupningar i speci- fika frågeställningar eller fall. Därtill kommer potentiella problem med bortfall och begränsad representativitet som alltid finns med stickprovsbaserade undersökningar. Medvetna om dessa brister har utredningen kompletterat intervjuundersökningen med andra for- mer av informationsinhämtning, vilka redovisas i det följande. För att komplettera kartläggningen har utredningen låtit Finans- inspektionen, samt Allmänna reklamationsnämn- den () svara på ett antal frågor rörande telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. De tre myndigheterna har fått i uppdrag att ge sina respektive bilder av bl.a. vilka problem som är förknippade med telefonförsäljning inom det finansiella området. De har även fått beskriva omfattning och karaktär på eventuella klago- mål som rör telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. Förhoppningen har varit att utredningen genom svaren på frågorna ska kunna fånga in de konsumentproblem som är av sådan omfatt- ning eller av så allvarlig art att de till exempel nått fram till Finans- inspektionen och , som har ansvaret för konsu- mentskyddet på finansmarknaden. ska man ha klart för sig att de uppgifter som når dessa myndigheter sannolikt omges av ett mörkertal, vars omfattning är okänd. Troligtvis hör inte alla konsumenter som är missnöjda eller har råkat illa ut av sig till , eller . En del konsumenter som upplevt problem gör sannolikt inte något trots att de med rätta tycker att de inte fått en vara som mot- svarar vad som utlovats, och därför inte kommer att handla av en telefonförsäljare igen. Andra kanske tänker på ett annat sätt och hör därför av sig till konsumentvägledningen i den egna kommunen, till föreningen , eller någon av de specialiserade konsumentbyråerna respektive Konsumenternas Bank- och . I syfte att fånga upp problem relaterade till telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter – hur ser problembilden ut? som kommit in till dessa instanser har utredningen intervjuat några av företrädarna för dessa organisationer. Därutöver har utredningen för att ytterligare bredda och för- djupa kunskaperna om telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter kontaktat olika representanter för näringslivet, dvs. den sida av marknaden som faktiskt ägnar sig åt och bedriver telefon- försäljning inom det aktuella tjänste- och produktområdet. Utred- ningen har intervjuat företrädare för Kontakta och några av de företag som på uppdrag av bl.a. banker och försäkringsbolag ägnar sig åt att sälja finansiella tjänster och produkter per telefon. Utred- ningen har också ställt frågor till och intervjuat företrädare för de finansiella företag – banker, försäkringsbolag, fondbolag, försäkrings- förmedlare – som i en eller annan form använder telefonen som ett redskap för att marknadsföra eller sälja sina olika tjänster och pro- dukter. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att den valda metoden att kombinera kvantitativ och kvalitativ informationsinhämning ger en god och tillförlitlig bild av de problem som förekommer. 3.2Att vara konsument – olika lätt beroende på vilken produkt och marknad det handlar om I den nationalekonomiska mikroteorin, som bland annat innehåller en väl utvecklad konsumentteori, utgår man från ett grundläggande antagande om nyttomaximerande och rationella konsumenter med väl etablerade preferenser för varor och tjänster.1 Konsumenterna antas befinna sig på marknader där i regel många konkurrerande säljare finns som bjuder ut sina varor och tjänster i syfte att göra så stor vinst som möjligt. Konsumenterna antas ha full information om vilka produkter som marknaden erbjuder, vilka säljare som säljer vad och till vilka priser. Med denna information vid handen och givet en viss budget väljer konsumenten den uppsättning varor och tjänster som bäst tillgodoser dennes behov och preferenser. 1 Den nationalekonomiska mikroteorin som ofta benämns neoklassisk mikroteori. Teorin beskriver hur konsumenter och producenter interagerar på marknader, vad detta betyder för marknadernas funktionssätt, resursanvändning, konsumenternas och producenternas välfärd m.m. Se t.ex. Stiqlitz och Walsch (2002), Principles of Microeconomics, för en introduktion. SOU 2014:85 Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter – hur ser problembilden ut? Under dessa förutsättningar kan man teoretiskt visa att mark- nader fungerar väl i den fundamentala meningen att de tillgängliga resurserna används effektivt, dvs. att alla s.k. vinna-/vinnalösningar är uttömda.2 Mer precist kan sägas att varhelst konsumenternas samlade betalningsvilja för en tjänst eller vara överstiger kostnaderna för att producera den, kommer entreprenöriellt sinnade säljare att producera och sälja tjänsten eller varan. Vidare kan konsumenterna tillgodose sina konsumtionsbehov till lägsta möjliga kostnader och säljarna kommer endast att göra normala vinster, vilket är liktydigt med kostnadstäckning inklusive ersättning till kapitalägare etc. Kon- kurrensen gör att säljarna tvingas att vara och sträva efter att erbjuda konsumenterna det som efterfrågas till så låga priser som möjligt. De producenter som har för höga kostnader eller inte klarar av att tillhandahålla samma kvalitet som konkurrenterna tenderar att slås ut. En starkt medverkande kraft till detta viktiga resultat, som brukar gå under namnet Det första fundamentala välfärdsteoremet, är den nyttomaxierande konsumenten som genom att söka efter det ekonomiskt fördelaktiga erbjudandet tvingar företagen att vara och kundinriktade.3 En förutsättning för att denna väl- färdsskapande konkurrensmekanism ska fungera är emellertid att konsumenterna är både välinformerade och rationella. I praktiken finns det anledning att, åtminstone i delar, ifrågasätta i vilken ut- sträckning dessa båda premisser är uppfyllda i verkligheten. är det svårt för en konsument att överblicka en marknad och bedöma var de mest prisvärda erbjudandena finns. Därtill finns det alltmer beteendeinriktad ekonomisk forskning som indikerar att människor inte är så rationella som förutsätts i den national- ekonomiska mikroteorin. Detta utvecklas närmare i det följande. Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter – hur ser problembilden ut? 3.2.1Informationens betydelse för konsumentens möjligheter att göra prisvärda inköp En del inköp rör enkla varor vars beskaffenhet och kvalitet en konsument relativt obehindrat kan bedöma direkt vid köptillfället – i den nationalekonomiska litteraturen4 brukar denna typ av pro- dukter ibland kallas för sökprodukter (engelska: search goods), därför att det är varor som det för konsumenten egentligen bara handlar om att identifiera vilken leverantör som erbjuder det mest förmånliga priset i det fall kvaliteten varierar marginellt mellan olika säljare. Eller, i det fall som varor av högre kvalitet betingar ett högre pris, den mest förmånliga priskvalitetskombinationen. Typiska exempel på varor av sökkaraktär i den förstnämnda karaktären är enklare klädesplagg såsom strumpor, kalsonger, t-shirts, eller vissa livsmedel såsom socker och salt. Andra inköp rör mer komplicerade varor vars beskaffenhet och kvalitet en konsument har svårt att bedöma vid köptillfället – de måste prövas, kanske , innan det är möjligt att utvärdera produktens kvalitativa egenskaper. I den nationalekonomiska littera- turen benämns denna typ av produkter för erfarenhetsprodukter (engelska: experience goods), av det enkla skälet att konsumenten måste ha en erfarenhet av produkten i fråga innan det går att ha en egentlig uppfattning om produktens egenskaper. Typiska exempel på erfarenhetsvaror är bilar, elektriska apparater, vin etc. Det faktum att en potentiell konsument av en erfarenhetsvara saknar informa- tion rörande varans kvalitativa egenskaper försvagar i en viss mening konkurrensmekanismen. En säljare som bjuder ut en standardvara av söktyp vet att konsumenter hos andra säljare är möjliga att attra- hera genom att sänka priset på varan. När det gäller mer komplexa produkter av erfarenhetstyp försvagas denna mekanism. Det är t.ex. inte givet att en säljare av en erfarenhetsvara ökar efterfrågan på sina produkter genom att sänka priset då detta signalerar till konsumenterna att företaget i fråga går dåligt och behöver nya kunder, vilket i sin tur kan säga någonting om kvaliteten på före- tagets produkter eller företaget självt. 4 Se t.ex. Pepall m.fl. (2012), . Contemporary Theory and Empirical Applications, för en diskussion om dessa begrepp. SOU 2014:85 Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter – hur ser problembilden ut? Även tjänster kan delas in sök- respektive erfarenhetsprodukter, även om tjänster naturligen mer än varor tenderar att vara av erfaren- hetskaraktär. Tjänster utmärks ju av att de i regel produceras åt en specifik konsument i samma stund som de konsumeras. När det gäller vissa enkla tjänster som exempelvis hårklippning och städning går det oftast det lätt för en konsument att direkt i anslutning till konsumtionen av tjänsten i fråga bedöma huruvida kvaliteten är bra eller dålig, och därmed att bedöma om den är prisvärd. För mer avancerade tjänster kan det vara väsentligt svårare att bedöma kvali- teten. För vissa slag av erfarenhetsprodukter, framför allt vissa typer av tjänster, gäller att det kan vara svårt för konsumenten att någonsin helt och fullt bedöma huruvida kvaliteten på en produkt är god eller inte. Vissa typer av sjukvård utmärks av detta, men även vissa typer av finansiella tjänster och produkter, som inte sällan är kompli- cerade och svåra för en konsument att förstå sig på, något vi åter- kommer närmare till längre fram i detta avsnitt. När en konsument går till t.ex. en finansiell rådgivare så köper han eller hon i stor utsträckning rådgivarens expertis och kunskap om de finansiella marknaderna, finansiella instrument, vilka tjänster och produkter m.m. som är lämpliga för personer i vissa situationer men också rådgivarens omdöme om vad som är en lämplig placering, räntebindningstid etc. för den specifika konsumenten. Konsumen- ten är därför i stor utsträckning hänvisad till att lita på rådgivarens bedömning av vad som är en lämplig placering, räntebindningstid m.m. Mot bakgrund av hur komplicerade vissa finansiella produkter är, vilka risker som är förknippade med olika investeringar m.m., har få konsumenter reella möjligheter att bedöma kvaliteten på råd- givarens råd. Med andra ord befinner sig konsumenten i ett infor- mations- och kunskapsunderläge i förhållande till rådgivaren, i den meningen att konsumenten har svårt att bedöma kvaliteten på den produkt som väljs. Detta förhållande kan i sin tur försvåra konsu- mentens möjligheter att göra korrekta avvägningar mellan t.ex. pris, risk och kvalitet. Den praktiska betydelsen av denna asymmetri mellan en konsu- ment och en säljare varierar emellertid från produkt till produkt be- roende på bland annat följande förhållanden. När det gäller enklare sökprodukter, som ofta inte kostar så mycket existerar i regel inte något annat informationsrelaterat problem än att konsumenten måste Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter – hur ser problembilden ut? identifiera säljaren med det mest förmånliga erbjudandet. Konsu- menten kan direkt vid påseende bedöma kvaliteten på produkten och bedöma om den är prisvärd eller inte. För erfarenhetsprodukter är informationsproblemet större men kan reduceras avsevärt när inköpen görs frekvent och från samma säljare, butik eller företag. Detta eftersom konsumenten därigenom kan skaffa sig kunskap om säljarens produkter – och enklare kan avgöra om de håller bra kvalitet eller inte – men också skapa sig en bild av vem säljaren är och utifrån det själv bilda sig en uppfattning av om denne är för- troendeingivande, seriös, tillmötesgående, har trevlig personal, många andra kunder etc. För andra erfarenhetsvaror gäller inte detta förhållande eftersom de typiskt sett köps mycket sällan t.ex. inköp av en bil eller bostad. I en del fall kan dock informationsasymmetrin ändå minskas genom att information rörande produkten eller säljaren finns allmänt till- gänglig. Många erfarenhetsprodukter testas regelbundet av olika aktörer, konsumentorganisationer, tidningar eller webbplatser inrik- tade på speciella produkter. Det innebär att konsumenterna kan reducera sitt informationsunderläge genom att ta del av dessa tester. I allt större utsträckning betygssätts också olika säljare av erfaren- hetsprodukter t.ex. bilverkstäder och fonder. Informationen från sådana tester görs därefter tillgänglig för potentiella konsumenter på olika sätt. Genom detta får konsumenten indirekt värdefull information om produkten eller säljaren och kan på basis av detta bedöma om kvaliteten är bra eller dålig. Det finns emellertid en kategori erfarenhetsprodukter som är så komplexa och svåra att förstå sig på, i regel sådana som måste anpassas specifikt efter varje konsuments unika behov, förutsätt- ningar och preferenser, att informationsasymmetrin är svår att överbrygga bara genom att tillhandahålla information. I dessa fall talar man inte primärt om ett informationsproblem utan snarare om problemet att processa information. Innebörden av detta är att även om informationen finns tillgänglig för konsumenten, så har denne svårt att använda den på ett rationellt sätt. Informationen kräver mer eller mindre expertkunskaper för att kunna tolkas och användas av konsumenten. Konsumenten är med andra ord mer eller mindre utlämnad till säljarens kompetens men också seriositet. På grund av vikten av att säljaren är kompetent och seriös, ställs ofta särskilda krav på näringsidkare som tillhandahåller dylika SOU 2014:85 Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter – hur ser problembilden ut? Det kan handla om krav på tillstånd eller legitimation men också på hur en verksamhet ska bedrivas. Vanligtvis står dessa näringsidkare då också under särskild myndighetstillsyn, vilket är fallet med de flesta näringsidkare som verkar på de finansiella marknaderna. 3.2.2De flesta konsumenter är begränsat rationella – några i sammanhanget relevanta resultat från ekonomisk beteendeforskning Den nationalekonomiska konsumentteorin bygger som sagt på an- tagandet om rationella konsumenter. De antas veta vad de vill ha, de kan snabbt och rationellt processa information, de låter sig inte förledas av hur olika erbjudanden framställs etc. Antagandet om ra- konsumenter har varit omdebatterat. Nobelpristagaren i ekonomi, , myntade termen begränsad rationalitet. har ekonomer men också psykologer diskuterat hur rationella konsumenter egentligen är. De senaste 10–15 åren har forskningen kring beteendeekonomi etable- rat ett antal tämligen robusta resultat.5 Två av dessa som bedöms ha relevans för denna utrednings vidkommande är dels den s.k. ank- ringseffekten (engelska: the anchoring effect), dels den s.k. fram- ställningseffekten (engelska: the framing effect) Ankringseffekten syftar på det fenomen som innebär att den mänsk- liga hjärnan i nya beslutssituationer tenderar att fästa oproportio- nellt stor vikt vid den information som kommer eller ges först. Denna information fastnar i hjärnan och påverkar hur individen senare i beslutsprocessen ser på beslutsinformationen ungefär som ett utkastat ankare hindrar en båt att driva för långt i vinden. Därav namnet ankringseffekten. Ett klassiskt experiment som tydligt visar på ankringseffektens styrka är följande. En grupp individer delas slumpmässigt in i två delgrupper. Varje individ i respektive grupp 5 För en översikt, se t.ex. Raiffa m.fl. (2002), Smart Choices: A practical guide to better decisionmaking, kapitel 10 om beslutsfällor. Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter – hur ser problembilden ut? får svara på två frågor. Den första frågan löd: Tror du att antalet invånare i överstiger X miljoner? I den ena delgruppen gavs X betydelsen 30 miljoner och i den andra 100 miljoner.6 Den andra frågan löd: Hur många invånare tror du att har? Resultatet blev regelmässigt att individerna i den grupp som fick den första frågan bedömde att antalet invånare var markant högre än vad faktiskt har. I genomsnitt brukar denna grupps bedömning överstiga den andra gruppens bedömning med flera tiotals miljoner. Detta beror på ankringseffekten. Eftersom individerna slumpmässigt delades in i de två grupperna finns det ingen anledning att tro att kunskapen om hur många invånare som faktiskt har är syste- matiskt högre eller mindre i den ena eller andra gruppen. Givet tillräckligt stora delgrupper kommer kunskapen om det faktiska antalet invånare i genomsnitt att vara lika i de båda grupperna. Det betyder att den observerade skillnaden på flera tiotals miljoner i svaret på den andra frågan beror på den skillnad i information som gavs i den första frågan. Den olika information, 30 miljoner respek- tive 100 miljoner, som gavs individerna i de två grupperna ankrade med andra ord deras beslutsprocesser och påverkade deras senare bedömningar. Ett annat exempel på ankringseffekten är det slitna uttrycket du får aldrig en andra chans att göra ett första intryck. Ankringseffekten är relevant när man talar om den telefonför- säljning som innebär att näringsidkaren ringer upp konsumenten med ett erbjudande. Här finns det sannolikt stora möjligheter för näringsidkaren att direkt i samtalets början ankra konsumenten på ett sätt som är gynnsamt för den förre men inte nödvändigtvis för den .