sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Har negativa effekter av mål- och resultat- styrningen gjort sig gällande även inom skolans område? Lärarnas arbetsbörda har ökat efter kommunaliseringen, främst till följd av ökade krav på dokumentation av elevernas kunskaps- utveckling. Dessa krav riskerar att gå ut över lärarnas viktiga för- beredelser för undervisningen. På denna punkt tycks mål- och resultatstyrningens kritiker fått vatten på sin kvarn. Mål- och resultatstyrningen inbjuder dessutom i praktiken till en mera in- trängande styrning än vad regelstyrningen gör. Regelstyrning styr på ett direkt sätt medel, resurser eller handlingsmönster av olika slag. Styrningen kan vara hårt reglerande, men inom bestämda ramar. Som framgår av namnet innebär i stället resultatstyrningen krav på resultat, men lämnar öppet hur resultatet ska uppnås. Om resultatet är svåruppnåeligt, framtvingar resultatstyrningen, om den tas på allvar, långtgående förändringar av verksamheten i skolan. Det relativa betygssystem, som tillämpades under den statliga regelstyrda skolan och fortfarande vid skolans kommunalisering, medgav inte en styrning utifrån mål, eftersom betygen fördelades efter en statistisk normalfördelningskurva som på riksnivå var fri- kopplad från studieresultaten. I anslutning till kommunaliseringen och införandet av mål- och resultatstyrning anpassades betygs- systemet och läroplanerna till den nya decentraliserade och mål- styrda skolan. Ett kriteriebaserat betygssystem infördes, som möjlig- gjorde en styrning av huvudmannen och de professionella med utgångspunkt från resultatkrav på elevernas studieprestationer. Därefter gjordes huvudmannen och rektorn ansvariga för att alla elever skulle klara minst godkänt i alla ämnen. Detta innebar en kraftig ambitionshöjning. Det nya betygssystemet utnyttjades alltså för att ställa högre krav på huvudmännen och de professionella i Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, Denna ambitionshöjning kan ses om en effekt av ett kraft- fullt statligt resultatkrav i mål- och resultatstyrningens anda, som föranleder nya krav på huvudmännen, rektorerna och lärarna. Bland annat innebär det kriteriebaserade betygssystemet större krav på enhetlighet i lärarnas bedömning och betygssättning. I det gamla relativa betygssystemet fanns i praktiken en relativt stor acceptans för att betygen fördelades efter en normalfördelningskurva på alla landet skolor, även om kunskapsnivån skilde sig åt mellan skolorna. Kraven är vidare mycket högre på ett ledarskap i skolan, som ser till att varje elev behandlas utifrån individuella förutsättningar och behov. I det nya kriteriebaserade betygssystemet är alltså kraven hår- dare på att betygssättningen ska avspegla elevernas absoluta kun- skaper, även om svårigheterna att precisera kriterierna varit stora. Detta är i grunden något positivt och är en viktig aspekt att kraven på rättssäkerhet i betygssättningen har höjts. Därmed ökar även kraven på efterlevnad av nationellt fastställda betygs- kriterier. finns ett problem: dokumentationskraven på lärarna har blivit större. Föreskrifter om att skriftliga åtgärds- program ska upprättas för samtliga elever som riskerar att inte klara godkänt i ett enskilt ämne kan också ses som en följd av mål- och resultatstyrningen och den ambitionshöjning som följde i dess spår. Betygssättning längre ner i åldrarna och fler nationella prov är ytterligare åtgärder som har ett samband med starkare krav på att åstadkomma goda studieresultat och på ambitionen att följa upp studieresultaten samt att skapa rättsäkerhet och en hög och jämn kvalitet i betygssättningen. Valfrihetsreformerna skapade en konkurrens mellan skolorna som riskerade att driva fram en betygsinflation, varför statens motmedel blev ökad kon- troll och större dokumentationskrav gällande betygssättningen. Alla dessa nya krav på huvudmännen, rektorerna och lärarna kan tagna var för sig lätt motiveras, men baksidan är att lärarna får allt fler arbetsuppgifter som tar tid från de viktiga förberedelserna av undervisningen. Att tillsynen kraftigt ökat i omfattning är ett uttryck för omsorgen om kvaliteten, likvärdigheten och rättsäker- heten i skolsystemet men också ett uttryck för ökat fokus på ut- värdering, efterhandskontroll och måluppfyllelse. Det är inte helt klarlagt vilka effekter den förstärkta statliga tillsynen haft på kvali- teten i skolans verksamhet. och sedermera har i sina rapporter första decen- Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, nium gjort bedömningen att brister, trots att de påtalats, kvarstått år . De effektutvärderingar som finns visar dock att bland annat rektorerna kan uppfatta tillsynen som en hjälp i sitt arbete både internt på den egna skolan och gentemot den politiska kom- munledningen att hävda den nationella lagstiftningen. Men risker med tillsynen pekas även ut: till exempel varnas för att verksam- heten anpassas till tillsynens prioriteringar i stället för att förändras på ett sätt som skulle vara bäst ur pedagogisk synpunkt. Men i sammanhanget får vi inte glömma bort att tillsynen naturligtvis utgår från lagens krav. Sammanfattningsvis kan konstateras att staten använt de möjlig- heter, som mål- och resultatstyrningen medger, till att öka kraven på huvudmännen och skolans professionella. Det är naturligtvis inte fel att ha höga ambitioner, men ökade krav på resultat, resultat- uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveckling riskerar att göra skolan till en del av Granskningssamhället och ställa krav som de berörda inte har förutsättningar att leva upp till. Dessa överkrav på lärarna är en viktig del av kommunaliserings- reformens problem. En risk är även att lärarnas arbete förändrats till sin karaktär i och med att fokus flyttas över från undervisning- ens innehåll till mätbara utfall. Granskningen tenderar att koloni- sera skolans verksamhet, skrev jag i föregående kapitel, med en ny mentalitet och nya bedömningskriterier. Mål- och resultatstyrningen i offentlig verksamhet är alltså ett kraftfullt vapen i händerna på politikerna. Detta vapen måste användas med omdöme och med ödmjukhet. 6.15Utfallet kunde ha blivit annorlunda De nya läroplaner som togs fram var anpassade till den decentraliserade mål- och resultatstyrda skolan och innebar att ansvaret för undervisningens innehåll försköts nedåt i systemet. Lpo 94 innebar även ett avståndstagande från progressivismen, i vars anda staten ända bedrivit en skolpolitik som i hög grad satte elevens sociala och demokratiska fostran i centrum. , vars arbete låg till grund för den nya läro- planen för Lpo 94, ville nu uppvärdera kunskapsupp- draget men behålla progressivisternas starka betoning av individua- lisering. Resultatet blev ett kunskapssökande av mycket speciellt slag, ett kunskapssökande i den nyhumanistiska tyska bildnings- Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, Bildning i denna mening är att åstadkomma något som inte är på förhand givet. Den goda undervisningen betraktar inte kunskaperna som fasta och färdiga. Elevernas fria kunskapssökande ska stimuleras. Tyvärr blev följden av 1990-talets läroplaner att eleverna fick för lite handledning av sina lärare. Som ett komplement till läroplanernas övergripande mål ersattes de tidigare detaljerade timplanerna av lösligt hållna timplaner, som endast reglerade en garanterad minsta undervisningstid. Men det nya systemet med läroplaner och kursplaner var svårt för lärarna att förstå och gav dem liten ledning för sin planering och genom- förandet av undervisningen i de olika ämnena. Inte heller lärar- utbildningen förberedde de nya lärarna för det nya sättet att arbeta med måldokumenten som adekvat fortbildning saknades. Lpo 94 var ett försök att utnyttja målstyrningen till att ge ett reellt frirum för lärarna – om man så vill ett försök från statens sida till konstruktiv anpassning av pedagogernas arbete till New Public Management-politiken. Klassisk bildning blev skolans svar på eko- nomernas krav på målstyrning. Bland lärarna fanns emellertid inte den beredskap som krävdes för att omsätta läroplanens övergrip- ande mål i praktiken. Som framhåller med stöd av ett flertal forskarrapporter tilläts en utveckling, som i alltför stor utsträckning lämnade eleverna att bedriva eget arbete utan tillräcklig vägledning från lärarna. En möjlighet till ökad professionell autonomi för lärarna hade öppnats genom läroplaner. Men, för att anknyta till det avslutande resonemanget i föregående kapitel, en förutsättning för en sådan ordning är att det finns en levande kritisk debatt inom yrket och ett kollegialt samarbete. Problemet är att när sådana påbud kommer uppifrån har de svårt att vinna anklang bland de professionella. För en kunskapsinstitution som skolan är bottom- up oftast en bättre strategi än top-down. Om visioner som Lpo 94 ska kunna förverkligas, måste de professionella vara väl förberedda, vara tränade i att operationalisera statsmakternas mål och också ha en realistisk blick för vad man i detta avseende kan begära av eleverna på olika stadier. Det är angeläget att lärarnas arbete är så organiserat att det blir praktiskt möjligt med professionella samtal, vilket ställer krav på rektors pedagogiska ledarskap. Med mera adekvat utbildade lärare och mera statligt stöd, kanske särskilt riktat till kommuner med sämre förutsättningar, skulle den decentraliserade skolan sannolikt ha lyckats bättre. I figur 6.1 nedan beskrivs olika skeenden i styrningen av skolan sedan kom- Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, Före kommunaliseringen hade vi, med en termino- logi som arbetats fram av , en centraliserad regelstyr- ning (se bilaga 3). Det var den tröghet och stelhet, som förknipp- ades med detta system, man ville komma bort från genom kommu- naliseringen. Genom kommunaliseringen fick vi en decentraliserad målstyr- ning. Den blev i stor utsträckning ett misslyckande, därför att lärarna inte var förberedda på sin nya roll att själva medverka till målformuleringen. Följaktligen måste skolpolitiken stramas upp. Den decentrali- serade målstyrningen förvandlades till en centraliserad resultatstyr- ning, som är det system vi nu har. Staten trädde in med tydligare kunskapsmål, tydligare resultatkrav samt skärpt tillsyn. Som fram- gått bröt tankar med rötter i igenom (och bidrog bland annat till kommunali- seringen av skolan) men efter reformen präg- lades skolan av större frihet från de omfattande redovisningskrav man annars brukar förknippa med denna förvaltningspolitik, även om kraven på mätning av resultat var en viktig ingrediens i refor- men redan från början. Det var först i och med uppstramningen, som skolan i större utsträckning blev föremål för ingripande mål- och resultatkrav, utökade dokumentationskrav och rigorös tillsyn i enlighet med en förvaltningspolitisk logik som tidigare diskuterats. Men, som kritiken av Granskningssamhället visar, kan en alltför hård kontroll i sin tur lätt bli kontraproduktiv. Tre modeller för styrning av skolan Bättre utbildade lärare och Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, Problem finns i alla tre modellerna och, det bör understrykas, det finns naturligtvis inte heller någon lösning på styrningsproblem av detta slag. Politikens predikament, på skolområdet liksom på andra områden, är att leva med målkonflikter. Politiskt ledarskap är att visa omdöme och balansera mellan delvis motstridiga värden. Vi önskar kontroll men inte så stark att den blir förkvävande. Vi vill ha individualisering och lokal anpassning men inte så långtgående att likvärdigheten hotas. Under alla omständigheter får inte staten abdikera från skolans värld; i vänjer vi oss inte så lätt av med staten. Viktigast av allt är dock att vi har duktiga lärare, som kan entusiasmera eleverna och väcka deras kunskapstörst. Statens främsta uppgift är att varligt understödja lärarnas professionella utveckling och, vem vet, kanske vi kommit så långt att visionen från Lpo 94 kan förverkligas. Precis som målet för den gode läraren är att till slut göra sig överflödig genom att eleverna själva uppnått de kun- skaper och den mognad skolan kan erbjuda kanske staten en vacker dag kan dra sig tillbaka. Men förefaller vägen dit mycket lång, kantad som den är av återvändsgränder och sidospår. 6.16Kommunalt eller statligt huvudmannaskap för skolväsendet? Genom jämförelser och mellan andra nordiska länder av det slag jag diskuterade i det inledande metodkapitlet ser man att en skola går att förena med olika grader av frihet för kommuner, rektorer och lärare och med olika utformning av skol- ans uppdrag. Innebörden av ett kommunalt huvudmannaskap är alltså tänjbar. Staten har på olika sätt tagit ett större ansvar inom skolväsendet . Det finns utrymme för ytterligare statliga insatser av olika slag i syfte att stärka huvudmännen och professionen. finns även gränser för statens intervention i skolvä- sendet på lokal nivå. Ingripande statliga intervention inom olika aspekter av skolverksamheten riskerar i praktiken att frånta kom- munerna det ansvar som kommunerna fick i och med kommunali- seringen, eller i vart fall göra ansvarsfördelningen otydlig. Staten har exempelvis tagit ett större ansvar för lärarnas fortbildning. Risken är att ett större statligt engagemang leder till att kommuner eller andra huvudmän drar ner på ambitionerna Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, inom det aktuella området. Ytterst blir frågan om det är möjligt för staten att kompensera för de brister som uppstått i spåren av decent- raliseringen med mindre än att staten återtar huvudansvaret för skolan. Det är även fruktbart att vända på resonemanget och fråga om det är möjligt för staten att återta ett ansvar för skolan utan att de uppenbara fördelarna med den decentraliserade skolan går för- lorade. Denna utredning har inte till uppgift att lägga något förslag rörande skolans framtida huvudmannaskap utan endast att analy- sera konsekvenserna av kommunaliseringen i olika avseenden. Det är dock angeläget att inför ställningstagande till ett eventuellt fort- satt reformarbete rörande huvudmannaskapsfrågan historiskt och komparativt reda ut den hypotetiska frågan vad ett framtida statligt ansvar för skolan kan innebära, ansvarsmässigt och organisatoriskt. Nedan för jag därför först ett summariskt resonemang om inne- börden av statligt huvudmannaskap för skolan. Därefter redovisar jag, i huvudsak på en principiellt hållen nivå, några för- och nack- delar med kommunalt respektive statligt huvudmannaskap. I följande avsnitt diskuterar jag den speciella problematiken med ansvars- utkrävande i blandade system som det svenska skolsystemet. I ett avslutande avsitt lämnar jag en kommentar till frågan om skolans framtida huvudmannaskap. 6.16.1Innebörden av statligt huvudmannaskap för skolan Det är inte givet vad som menas med respektive statlig skola. På sätt och vis kan hävdas att skolan alltid varit stat- lig. Men det är också sant att kommunerna haft stort inflytande över skolan, i vart fall vad gäller skolformer för yngre barn. Ansvaret har i praktiken varit blandat mellan staten och kom- munerna. närmast före kommunaliseringen hade kommu- nerna, inom ramen för ett omfattande statligt regelverk, ansvaret för att organisera skolverksamheten samt tillhandahålla skollokaler, skolskjuts, skolmat med mera. Kommunerna stod för den dagliga driften och arbetsledningen över skolans personal. Kommunerna svarade närmast före kommunaliseringen via kommu- nalskatten för omkring hälften av skolans finansiering. Ett av moti- ven för skolans kommunalisering var att ansvarsfördelningen mel- lan staten och kommunerna ansågs oklar. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, Få som deltar i skoldebatten önskar den gamla statliga skolan åter. Förespråkarna för ett förstatligande av skolan förordar i stället en modern statlig skola, och inte den hårt detaljreglerade skola som fanns . Detta kan på sätt och vis ses som paradoxalt eftersom den statliga skolan av allt att döma uppvisade goda skolresultat och hög likvärdighet, vid en interna- tionell jämförelse. Professor har påpekat att eleverna i den svenska , innan kom- munaliseringen av skolan och andra reformer som följde hunnit få praktiskt genomslag, presterade på en inter- nationell toppnivå. förre generaldirektör har framhållit att detta var ett gott betyg åt den hårt reglerade och av klavbundna likvärdighetsgrå svenska grund- skolan med statligt huvudmannaskap. Men en statlig skola tappning är inget realistiskt alternativ till dagens kommunala skola. Den gamla skolan som i hög grad styrdes av centralt fastlagda regler går inte att förena med långtgående krav på individualisering av undervisningen. Vi förstår varför en återgång till den gamla statliga skolan inte kan vara aktuell om vi erinrar oss motivbilden till den decentralisering som påbörjades och som kommunalise- ringen var en del av. En bärande tankegång var att undervisningen måste anpassas efter elevernas individuella behov; en reellt likvärdig utbildning kan aldrig vara helt likformig, har man menat. Anpass- ning efter lokala och individuella behov kräver ett stort professio- nellt utrymme för lärarna, eftersom det är lärarnas professionella bedömningar som måste ligga till grund för anpassningen. För att lärarna ska kunna individualisera undervisningen krävs i sin tur en ledningsfunktion med mandat att anpassa resurser efter individuella och lokala förutsättningar. Individualisering kräver med andra ord decentralisering. Kraven på individualisering accentuerades i och med den mål- och resultatstyrning som introducerades som ett sätt för staten att styra den kommunaliserade skolan. Ambitionerna med skolans uppdrag höjdes – huvudmannen hålls numera bland annat ansvarig för att eleverna ska uppnå en viss lägsta nivå. Den gamla regelstyrda skolan kan heller inte erbjuda det ledar- skap som dagens moderna skola kräver. Ett av de problem som låg till grund för skolans kommunalisering var att ledarskapet i skolan ansågs outvecklat. Lärarna arbetade ensamma i alltför stor utsträck- ning. års skolforskning har påvisat vikten av ett pedagogiskt ledarskap i skolan, som understöder lärarnas kollegiala utvecklings- Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, arbete om metoder för undervisningen och som ser till att tid kan frigöras för lärarnas förberedelser för undervisningen. En av ledar- skapets viktigaste uppgifter är att stödja en undervisning som base- ras på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Det är ytterst rektor som har ansvaret för det pedagogiska ledarskapet i skolan. I en eventuell framtida statlig skola behöver rektor i sin tur en lokalt närvarande styrelse eller annan ledningsorganisation, som kan utgöra ett stöd. Den lokalt närvarande statliga ledningsorgani- sationen måste även ha möjligheter att omfördela resurser. Denna omfördelning måste även kunna göras mellan rektorer inom ett viss geografisk område. Den lokalt närvarande ledningsorganisationen måste också sannolikt ha vissa kontakter med medborgare och för- äldrar. En eventuell framtida statlig skola kan således inte fjärr- styras från . Ytterligare ett skäl till att en ren återställare till de ansvarsför- hållanden som rådde åren strax före kommunaliseringen inte är önskvärd är att statlig skola innebar ett blandad statligt och kommunalt ansvar, bland annat gällande skolans finan- siering. Kritik mot oklara ansvarsförhållanden utgjorde ett av moti- ven för kommunaliseringen. En återställare till den situation som rådde skulle således återskapa de oklara ansvarsförhållanden som då rådde. betraktades alltså skolan som statlig, trots att kommunerna skötte mycket av den dagliga driften av skolan. Denna konstruktion förutsatte en omfattande detaljreglering av ett slag som få vill ha tillbaka. Skolan ansågs statlig trots att den bedrevs av kommunerna, i och med att de kommunala politiker och tjänste- män som skötte skolan likväl som rektorer och lärare var hårt bundna av statliga regler. En rimlig tolkning av innebörden av ett eventuellt kommande förstatligande av skolan är därför att staten tar ett sammanhållet verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar för skolan samt arbetsgivaransvar för lärarna. Med andra ord kan för- väntas att ett eventuellt förstatligande skulle innebära ett större statligt ansvar än vad som gällde tiden närmast före skolans kom- munalisering 1991. En öppen fråga är dock i vilken utsträckning en eventuell kommande statlig skolorganisation ska avgränsas mot det kommunala ansvaret exempelvis gällande ansvaret för förskola, skollokaler, skolskjutsar och skolmat. I en modern statlig skola skulle arbetsgivaransvaret bli mera samlat och därmed tydligare. har staten och kommunerna i flera avseenden ett blandat ansvar. Staten har exempelvis i allt Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, större utsträckning påtagit sig ansvar inom det arbetsgivarområde, där även kommuner och andra huvudmän har ett ansvar. Inrättan- det av karriärtjänster med särskilda statliga medel samt statliga sats- ningar på fortbildning för lärare och utbildning av rektorer är exempel på detta. Å andra sidan kommer staten ändå med nödvän- dighet att uppträda i olika skepnader och staten som nationell aktör i skolsystemet blir skild från staten som lokal aktör och huvudman för enskilda skolor. Därmed aktualiseras en annan typ av gräns- dragningsproblem vad gäller ansvaret för skolan och elevernas studie- resultat. Dessutom kommer den dubbelhet i ansvarsfördelningen för skolan som följer av att staten via skolförfattningar reglerar uppgifter både för huvudmannen och lärare och rektorer med nöd- vändighet att bestå även för den händelse staten skulle ta tar ett mera samlat ansvar för skolan. Det är svårt att överblicka i vilken utsträckning de profiler med olika inriktningar som finns på olika kommunala skolor på kortare eller skulle påverkas om skolan förstatligades. Skulle ett statligt huvudmannaskap innebära större enhetlighet mellan de skolor som inte är fristående, eller skulle en bibehållen autonomi på skolnivå eller lokal statlig nivå borga för fortsatt profilering av skolor? För de fristående skolorna skulle ett eventuellt framtida statligt huvudmannaskap sannolikt betyda mindre utöver att skolpengen skulle bestämmas av staten och inte som av varje enskild kom- mun. En skillnad skulle dock kunna bli att den insynsrätt som kommunerna har över friskolorna skulle komma att påverkas. Kommunerna utövar denna insynsrätt på olika sätt och med olika ambitionsnivå. En annan skillnad jämfört med kan bli i vilken utsträckning och på vilket sätt de fristående skolorna kom- mer att omfattas av lokala uppföljningssystem och lokala aktivite- ter för skolutveckling. Även här finns skillnader kommunerna emellan. Ett framtida statligt huvudmannaskap skulle möjligen medföra en enhetlig modell för samverkan med fristående skolor. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, 6.16.2Fördelar med ett kommunalt huvudmannaskap för skolan På ett generellt plan kan noteras att självstyrelse innebär att beslutsfattandet sker nära medborgarna, vilket stärker legitimi- teten hos det politiska systemet. Det förutsätter dock att medborg- arna finner ett engagemang meningsfullt, det vill säga att de upp- gifter som kommunen anförtros går att påverka samt är av en reell och uppenbar betydelse för medborgarna. Hög legitimitet förut- sätter även att systemet levererar – det vill säga att medborgarna är nöjda med de tjänster som erbjuds. Vidare brukar man framhålla att decentralisering ger större möjlighet till flexibla lösningar, plura- lism i betydelsen att en verksamhet kan förnyas utan att en ensam aktör står för förändringen samt möjligheten till variation och anpass- ning efter olika demografiska, geografiska eller arbetsmarknads- politiska förutsättningar.