sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Revisorerna konstaterade dessutom att de specialdestinerade statsbidragen till skolan hade ökat.154 Revisorerna gjorde iakttagelsen att regeringen omvandlat från en liten kunskapsorganisation till ett av sina viktigaste organ för att fördela medel till kommunerna. De specialdestinerade bidragen överensstämde dock inte alltid med vad kommunerna själva uppfattar som viktiga satsningar och identifierade behov. Bidragen förutsatte dessutom en anpassning av kommunernas planering och en relativt omfattande administrativ hantering för ansökningsförfarandet. 2.7.8Olika myndigheter för tillsyn och utveckling Mot bakgrund av de svenska elevernas försämrade studieresultat som började visa sig i internationella mätningar som genomfördes , var det enligt regeringen nödvändigt att staten stärkte sin roll och tog ett tydligare ansvar för att följa upp och granska att de nationella målen nåddes och att huvudmännen upp- rätthöll kvaliteten i skolan.155 Regeringen bedömde i likhet med revisorer att dubbla uppgifter att både vara kontrollmyndighet och att ge utvecklingsstöd till kommunerna och andra skolhuvudmän var problematisk. De granskande uppgifterna skulle göras tydligare samt öka i omfattning och effektivitet sam- 152Riksdagens revisorer, rapport /02:13, 40. 153Riksdagens revisorer, rapport /02:13, 50. 154De så kallade Wärnerssonpengarna (proposition 2000/01:1) (Budgetpropositionen ) som var ett specialdestinerat statsbidrag som syftade till att öka personaltätheten i skolan och som administrerades av nämndes som ett exempel. Även de så kallade Ylva- pengarna för utveckling av lärarrollen togs upp i rapporten. Dessa specialdestinerade bidrag betalades ut efter ansökan direkt till (97/305/S), och inte som brukligt i enlighet med den svenska förvaltningsmodellen, efter ansökan till förvaltnings- myndighet under regeringen. Hanteringen av Ylvapengarna innebar alltså att regeringen rundade då de vände sig direkt till skolor och lärare. 155Regeringens skrivelse Skr. 2001/2002:188, 16. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och tidigt som de separerades från den utvecklingsstödjande verksam- heten. Uppgifterna med att kontrollera respektive utveckla verk- samheten i skolan skulle därför skiljas åt. En ny myndighet, Myndighet för skolutveckling (MSU), inrätta- des för att överta ansvaret för det skolutvecklande statliga upp- draget.157 fick i och med denna reform ett mer renodlat kontrolluppdrag att ägna sig åt granskning och kvalitetsbedömning i form av tillsyn, uppföljning och utvärdering. Den organisatoriska förändringen innebar en prioritering av uppföljning, utvärdering och tillsyn medan anslagen till skolutveckling minskade.158 2.7.9Fortsatta brister i kommunernas skolutvecklingsarbete –2008 Myndigheten för skolutveckling (MSU) inledde sin verksamhet 2003. Verksamheten var i allt väsentligt baserad på regeringsupp- drag med syftet att åstadkomma bättre studieresultat bland de svenska eleverna. Konkret innebar arbetet att myndigheten stöttade skolors kvalitetsarbete och förbättringsprocesser för att göra dem mer effektiva. Myndigheten arbetade även med att få till stånd ett ökat erfarenhetsutbyte mellan olika skolaktörer och med att till- gängliggöra framgångsfaktorer som forskningen och myndigheten själv identifierat. I årliga rapporter till regeringen redogjorde Myndigheten för skolutveckling sina iakttagelser och analyser avseende skolans behov. Som en röd tråd genom dessa analyser löpte ledarskapets centrala betydelse för utvecklingsarbetet liksom behovet av att stärka skol- ans kunskapsuppdrag. De avgörande framgångsfaktorer som man bland annat identifierat handlade om att ha ett tydligt fokus på mål och resultat. Emellertid konstaterade MSU att många kommuner inte hade en tillfredsställande kontroll över vilka resultat som upp- nåddes i skolan. Det fanns ett stort behov av ökad resultatuppfölj- 156För att få till stånd en förstärkt statlig utbildningsinspektion, tillsyn och kvalitetsgransk- ning som omfattade såväl kommun- som skolnivån, presenterade regeringen ett så kallat kvalitetsprogram för skolan, som i sina huvuddrag anslöt till de intentioner som tidigare framförts i utvecklingsplanen . : Alla skolor ska vara bra skolor – regeringens kvalitetsprogram för skolan. U 2003/1353/S. 156Nytell 2006, 81. 157Nytell 2006, 81. 158I samband med inrättandet av MSU och förändringen av uppdrag bedömde regeringen även att det inte längre fanns anledning att ha en särskild kvalitetsgransknings- nämnd, varför den avvecklades. Nytell 2006, 107. 2005, 104–106. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och ning inom skolväsendets samtliga verksamhetsformer. I många skolor saknades det tillräcklig kunskap om hur ett systematiskt och struk- turerat arbete med skolutveckling borde bedrivas. Ofta saknades en systematisk dokumentation av elevernas kunskapsutveckling och resultaten analyserades inte i tillräcklig omfattning för att kunna utgöra ett underlag för åtgärder. Metoder för arbetet med uppfölj- ning behövde förbättras på alla nivåer i ansvarskedjan liksom stödet i arbetet att uppnå måluppfyllelse. Förutsättningarna för att driva det lokala skolutvecklingsarbetet varierade dessutom stort mellan olika kommuner och skolor. Generellt sett hade mindre kommuner och skolor större behov av nationellt stöd än större. Den socio- ekonomiska situationen påverkade också behovet av stöd utifrån. De områden där skolchefer och rektorer främst efterfrågade stöd och kompetensutveckling handlade om kunskapsbedömning, betyg- sättning, kvalitetsutveckling samt integrations- och mångfaldsfrågor. Givet de problem med det lokala utvecklingsarbetet som MSU iakttagit ansåg myndigheten att det statliga nationella stödet till det lokala skolutvecklingsarbetet var en viktig förutsättning för att resultaten i den svenska skolan skulle kunna förbättras och för att lärarna skulle lyckas med att få fler elever att nå de nationella målen.159 2.7.10Ny statlig skolorganisation 2008 förlorade Socialdemokraterna regeringsmakten och den borgerliga alliansregeringen tillträdde. Regeringsskiftet med- förde förändrade prioriteringar i statens styrning av skolan. lade alliansregeringen fram en proposition för där omfattande förändringar i den statliga skoladministrationen före- slogs i syfte att få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig myndighetsstruktur. Den befintliga ansvarsfördelningen mellan staten, kommuner och andra huvudmän, skolor och verksamheter skulle visserligen respekteras och understödjas men statens ansvar i det mål- och resultatstyrda skolsystemet behövde förtydligas, ren- odlas och begränsas till sådana kärnuppgifter som följde av denna ansvarsfördelning. Regeringen framhöll att kvalitetsutvecklingen i ett mål- och resultatstyrt skolväsende först och främst var ett ansvar för varje huvudman och skola. 159 Myndigheten för skolutveckling: Skolutveckling – för bättre resultat och måluppfyllelse, 2008, 8–11. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och och den professionella friheten för lärare och rektorer borde öka. Av den anledningen skulle de statliga utvecklingsinsatserna begränsas.160 De nationella utvecklingsinsatserna borde för att genomföras kunna motiveras utifrån ansvaret för likvärdigheten i utbildningen över landet och ta sin utgångspunkt i nationellt identifierade behov. Dessutom skulle det föreligga ett tydligt mervärde i att insatsen gjordes av staten.161 För att få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig ansvars- fördelning mellan de statliga myndigheterna på skolområdet för- ändrades uppgifter. Verket skulle ansvara för uppfölj- ning, utvärdering, styrdokument och visst utvecklingsstöd162. Vad gällde ansvaret för tillståndsprövning för fristående skolor, tillsyn och kvalitetsgranskning överfördes detta uppdrag till en ny myndig- het, Statens skolinspektion163. Myndigheten för skolutveckling och Nationellt centrum för flexibelt lärande avvecklades. Vissa kärn- uppgifter avseende nationella utvecklingsinsatser som dessa myndig- heter ansvarat för överfördes till , men inte alla. Special- pedagogiska institutet och avvecklades också och ersättas av Specialpedagogiska skolmyndigheten.164 Förändringarna i myndighetsstrukturen inom skolväsendet skulle enligt regeringen ses som en del av effektiviseringen av statsförvalt- ningen. Genom att skapa en tydlig och överskådlig myndighets- struktur med klara ansvarsförhållanden skulle förutsättningar ges för skolmyndigheternas arbete med att på bästa möjliga sätt under- stödja en god måluppfyllelse inom skolväsendet.165 De förändringar som genomfördes i den statliga skoladministra- tionens organisation innebar att ökad tonvikt lades vid den statliga tillsynen i syfte att åstadkomma en ökad likvärdighet i utbildningen och förbättra elevernas studieresultat. Mot bakgrund av den kritik av arbete som hade framförts kan man konstatera att 160Proposition 2007/08:50 Nya skolmyndigheter, betänkande 2007/08:UbU13, Riksdagsskrivelse 2007/08:161. 161Insatser som bedömdes som lämpliga att genomföra på nationell nivå var insatser för genomförande av reformer, viss kompetensutveckling och information om verksamhets- området. 162Skolverket föreslogs också ha sektorsansvar för handikappfrågor. 163Skolinspektionen skulle även bli värdmyndighet för . Barn- och elevombudet för likabehandling inordnas dessutom i Skolinspektionen. 164Vissa uppgifter rörande stöd till utbildning för vuxna med funktionshinder fördes från för flexibelt lärande till den nya Specialpedagogiska skolmyndigheten. Vidare avvecklades för särskilt utbildningsstöd som institut inom och verksamheten överfördes till Specialpedagogiska skolmyndigheten. Proposition 2007/08:50, betänkande 2007/08:UbU13, Riksdags- skrivelse 2007/08:161. 2008:28 Avveckling av vissa myndigheter på utbildningsområdet m.m. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och inrättandet av Skolinspektionen var logisk och följdriktig. Olika regeringar hade och återkommande därefter uttalat en vilja att skulle öka tillsynen, och renodlingen av verkets uppdrag 2003 med ett ökat fokus på tillsyn och kvalitet hade varit ett organisatoriskt försök att åstadkomma detta. Inrättandet av Skolinspektionen 2008 innebar ytterligare en politisk prioritering och förstärkning av den statliga tillsynen och efterhandskontrollen av skolans verksamhet. 2.7.11Effekten av tillsynen som styrinstrument Skolinspektionens uppgift är att kontrollera att den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra före- skrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver skolverksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen.166 Givet statens ökade fokus på tillsyn kan man fråga sig vilka effekter den haft på enskilda skolor och huvudmän i praktiken. och sedermera Skolinspektionen har i sina rapporter gjort bedömningen att brister, trots att de påtalats, kvarstått år . Trots att och Skolinspektionen till exempel påpekat att ett betydande antal elever i kommunerna inte nått den miniminivå av kunskaper som alla elever ska uppnå enligt de nationella målen har inte kom- munerna givit en sådan respons att förutsättningarna för elevernas lärande påtagligt förbättrats.167 En återkommande kritik som Skol- inspektionen riktar mot rektorer och huvudmän är att de brister i sin kartläggning av skolans styrkor och svagheter.168 () publicerade 2006 en utvärdering av inspektionsverksamhet. Utvärderingen omfattade enkätstudier riktade till politiker, tjänstemän, rektorer och lärare i de kommuner som blivit föremål för tillsynsbesök och , motsvarande 38 kommuner. Resultaten visade att res- pondenterna överlag gav ett gott betyg åt inspektörerna och inspek- tionernas genomförande. uppgav de flesta som besvarade 16626 kap. § 2, Skollagen 2010:800. 167Skolverket: utbildningsinspektion: en sammanfattning av resultat och erfaren- heter . Skolinspektionen: Tillsyn och kvalitetsgranskning, 2009. : Lika skola med olika resurser? En om likvärdighet och resursfördelning. 168Skolinspektionen: En skola med tilltro lyfter alla elever, 2012. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och enkäten att de områden som inspektionen haft synpunkter på redan var kända problemområden för dem. Det betydde dock inte att inspektionen saknade effekt. Inspektörernas påpekanden tydlig- gjorde brister eller förbättringsområden och skolorna hade med hjälp av inspektionen fått ork att ta tag i bristerna. En tidigare- läggning av åtgärder kunde därför sägas vara den största effekten av inspektionen. Även om den största andelen av respondenterna ansåg att inspektionens syfte var att kontrollera verksamheten betraktade många den också som ett stöd för utveckling. Samman- fattningsvis konstaterade ESV att de tillfrågade grupperna i kom- munerna överlag ställde sig positiva till inspektionen och att respondenterna såg fördelarna med dessa framför nackdelarna.169 I en studie som genomförts inom ramen för forsk- ningsprojektet som styrning. Skolinspektion och utbild- ningsstyrning i , och 170 behandlas olika effekter av den regelbundna tillsyn som Skolinspektionen genom- fört då nya regler om tillsynen trädde i kraft. (Se vidare bilaga 3 till föreliggande betänkande.) I undersökningen som fokuserar på rektorernas situation, framkommer att förberedel- serna inför Skolinspektionens besök visserligen tar mycket tid och resurser i anspråk, men att rektorerna uppfattar att tillsynen inne- burit att flera positiva processer påbörjats. Erfarenhetsutbyten och åtgärdsfokuserade dialoger som förts både inom professionen på de inspekterade skolorna specifikt (exempelvis med lärarlag) men också på ett mer övergripande plan (inom rektorskollegier) är exempel på detta. En generell ståndpunkt hos de intervjuade rektorerna är dess- utom att de åtgärder som vidtagits med anledning av de brister som uppmärksammats vid inspektionerna lett till förbättringar. Den regelbundna tillsynen har bidragit till att främja en ökad med- vetenhet om lagar och förordningar bland rektorer och huvudmän, en medvetenhet som bekräftas av tjänstemän i olika befattningar inom Skolinspektionen. Den regelbundna tillsynen har vidare bidragit med stöd till rektorerna för att, i rollen som operativt ansvarig för skolans verk- 169Ekonomistyrningsverket: utbildningsinspektion – ger den några effekter? Effekt- utvärdering genomförd på uppdrag av . 170Forskningsprojektet är finansierat av , nr 2009-5770. Engelsk projekt- titel: Governing by inspection. School inspection and education governance in , and . Se vidare m.fl.: Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. 2013, bilaga 3 till föreliggande betänkande. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och samhet, driva utvecklingsarbete framåt på lokal nivå.171 Skolinspek- tionens resultat används i syfte att legitimera beslut om att initiera utvecklingsinsatser, liksom beslut om omprioriteringar av kända utvecklingsbehov. Dessutom har rektorerna haft användning av inspektionsrapporterna i dialogen med huvudmän och politiker. Skolinspektionens beslutsrapporter kan också användas som underlag gentemot skolans huvudman för att legitimera verk- samhetens behov av utökade finansiella resurser, eller åtminstone för att freda det man har som en rektor vars verksamhet utsatts för besparingskrav från huvudmannen uttrycker det. Tillsyns- rapporten har därmed en stödjande funktion; dels genom att utgöra ett kvitto på att rektor styrt skolan i en gynnsam utvecklings- riktning men också genom dess presumtiva funktion som argumen- tationsunderlag i förhandlingar om resurstilldelningar med huvud- mannen. I studien refereras också forskning som bekräftar iakttagelserna i undersökningen. Dessa iakttagelser utmanar vanliga föreställ- ningar om att skolinspektioner utgör ett politiskt verktyg för att utöva top-down-styrning på skolan. Resultaten visar i stället att inspektionerna kan utgöra en potentiell styrresurs även ur ett bottom-up-perspektiv. Som kommer att utvecklas i ett särskilt kapitel (kap. 5) finns dock även risker med tillsynen. En risk är att ett allt för stort fokus läggs på att granska formerna för verksamheterna och att den sköts i enlighet med gällande föreskrifter snarare än att granska det faktiska utfallet av skolans eller huvudmannens arbete. Ett annat potentiellt problem finns i att indikatorer väljs med hänsyn till att de ska vara möjliga att mäta, snarare än med hänsyn till vad som definierar god utbildning. Valet av tydligt mätbara indikatorer riskerar att framkalla beteenden som visar lydnad mot systemet snarare än uppmuntrar till ett ansvarsfullt agerande av huvudmän och de professionella grupperna i skolan. I den refererade forskar- studien ges exempel på åtgärder som snarare innebär en anpassning i syfte att visa upp en fasad som tillmötesgår krav från tillsyns- myndigheten (window dressing) än en reell förbättring av under- visningen. Det bör dock påpekas att Skolinspektionen i sitt arbete utgår från krav som ställts upp i de författningar myndigheten har i uppdrag att tillämpa och att det således är riksdag och regering som 171 Just detta har hög överensstämmelse med resultat som presenterades i Ekonomistyrnings- verkets effektutvärdering av den tidigare inspektionens – då kallade – verkningar (se , 2006). Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och bär det yttersta ansvaret för utformningen av inspektionens verk- samhet. Andra aspekter på möjliga effekter av Skolinspektionens tillsyn som omnämns i forskningsrapporten är att tillsynens fokus på avvikelserapportering medför allvarliga konsekvenser för skolorna, inte minst med hänsyn till det mediala intresset för inspektions- rapporterna. Den negativa synen på skola och utbildning generellt förstärkts genom Skolinspektionens retorik, enligt kritikerna. Sedan de aktuella intervjuerna genomfördes har Skolinspektionen revide- rat sina beslutsformuleringar, liksom strukturen i besluten. Föränd- ringarna grundar sig bland annat på kritiken från skolor och huvud- män. Offentliggörandet av Skolinspektionens granskningsrapporter och det upplevda mediala intresset sägs enligt forskarrapporten ha effekter på främjandet av en utbildningsmarknad. Givet den befint- liga möjligheten att välja skola bör man beakta att inspektionens rapporter är en viktig källa för elever, föräldrar och skattebetalare att få insyn och kunskap om de alternativ som erbjuds. 2.7.12Den kommunala styrningen av skolan Det finns få undersökningar av hur styrningen av skolan praktiskt fungerar i kommunerna med avseende på ansvars- och rollfördel- ning. Den utredning som föregick läroplan för grund- skolan172 menade att ansvarsmodellen för den svenska skolan, det vill säga mål- och resultatstyrningsprincipen, inte var tydlig för vare sig den nationella, kommunala eller lokala nivån. Det fanns många exempel på att rollfördelningen mellan kommun och skola inte hade förståtts och upprätthållits. Även rollfördelningen mellan rektors ansvar och skolhuvudmannens ansvar var oklar. Staten hade dessutom agerat på ett sätt som kunde ha bidragit till otyd- ligheten. Några studier som behandlar den kommunala styrningen av skolan har emellertid presenterats . publicerade 2011 en undersökning av hur det kommunala huvud- mannaskapet för skolan gestaltar sig i praktiken två decennier efter kommunaliseringsreformen. Studien byggde på intervjuer med 172 SOU 2007:28. SOU 2014:5 Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och politiker och tjänstemän i åtta kommuner173 och visade att de stat- liga styrsignalerna att arbeta för ökad måluppfyllelse i skolverk- samheten inte fått tillräckligt genomslag och att det fanns en otyd- lighet när det gäller hur kommunerna hanterade sitt huvudmanna- skap för skolan. Kommunens skoluppdrag delegerades ofta till en nämnd eller förvaltning, men det var oklart hur det delegerade ansvaret styrdes och följdes upp av de studerade kommunledning- arna. menade också att det fanns indikationer på att de undersökta kommunledningarna inte styrde skolverksamheten uti- från ett samlat statligt uppdrag. De statliga målen för skolan sågs i vissa fall som långsiktiga visioner, inte som mål att uppfylla. Vissa statliga krav prioriterades inte, vilket fått till följd att nationella mål sorterats bort och nationellt satta målnivåer sänkts. Resursfördel- ningen gjordes också schablonmässigt och inte utifrån en analys av lokala förutsättningar och behov för att nå de nationella målen. Oklarheten kring ansvarsfördelning, styrning och uppföljning var vidare stor. Detta försvårade samspelet mellan förvaltning, nämnd och kommunledning. Styrningen tenderade att ensidigt vara inrik- tad på att uppnå goda resultat i förhållande till vissa nyckeltal och jämförelser, vilket menade kunde bidra till att förklara de bestående bristerna i så grundläggande förutsättningar för skol- verksamhetens kvalitet som rektors ledarskap, lärarnas behörighet, undervisningens kvalitet och en resursfördelning som utgår från olika skolors behov. Studien visade sammantaget enligt , hur kommuners tolkning av sitt huvudmannauppdrag kan hindra dem att agera för att öka likvärdigheten och väsentligt förbättra måluppfyllelsen i skolan. kommuner och landsting (SKL) delade inte bild av det kommunala huvudmannaskapet. Man ifrågasatte påstå- endet att det skulle vara oklart för många kommunpolitiker var ansvaret för resultaten i skolan låg och menade att myndighetens slutsatser var överilade eftersom undersökningen endast omfattade av landets kommuner. SKL kritiserade i stället för att en mycket liten del av myndighetens arbete riktade sig direkt till skolhuvudmännen. vände sig i stället direkt till rektorer och lärare, menade SKL. 173Eftersom studien endast omfattar åtta kommuner, påpekar myndigheten att resultaten inte kan generaliseras till att omfatta samtliga kommuner. Ambitionen är i stället att peka på mönster och problembilder som kan vara relevanta att reflektera över och diskutera även för kommuner som inte ingår i studien. : Kommunalt huvudmannaskap i praktiken, 9. 174Skolverket: Kommunalt huvudmannaskap i praktiken, 2011, 6–7. Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och genom att köra slalom runt kommunledningen bidragit till den eventuella oklarhet som man hävdade rådde i vissa av landets kommuner.175 publicerades en studie av forskaren som genomfört två fallstudier av kommunernas styrning av skolan och hur kommunerna hanterade sitt uppdrag som skolhuvudmän. Fall- studierna var gjorda i två kommuner, en liten och en stor räknat i invånarantal. I den lilla kommunen strävade förvaltningsledningen efter att upprätthålla en tydlig gränsdragning mellan politiker och skolans verksamhetsföreträdare, medan politiker och rektorer ifrågasatte den hierarkiska organiseringen och i stället förespråkade och upp- skattade direkta kontakter mellan politiker, rektorer och föräldrar i högre utsträckning. Denna kamp mellan olika förvaltningsideal skapade frustration, i synnerhet hos förvaltningsledningen som menade att frågor kom upp på den ansvariga nämndens dagordning utan att ha beretts inom förvaltningen i vederbörlig ordning. Risken med detta var att beslut kunde fattas på bristfälliga underlag och att medborgarnas lika rätt att gör sin röst hörd urholkades. I den större kommunen var avståndet mellan politiker och med- borgare längre och kontaktvägarna mellan medborgare, verksam- heter och politiker i högre utsträckning formaliserade. Såväl rektorer som politiker uppfattade att det i princip var förbjudet att tala med varandra. Detta system var sannolikt mer befrämjande av medborg- arnas lika möjligheter enligt , men avsaknaden av kontakter mellan verksamhet, medborgare och politiker kunde få andra nega- tiva konsekvenser för demokratin. Studien visade vidare att rektorerna upplevde konflikter mellan den statliga och den kommunala styrningen.