sou · H2B370 · 2014-10-15 00:00:00 — Om den regelbundna finansi- Om den regelbundna finansi- ella informationen som anges i ella informationen som anges i 16 kap. 4–7 §§ inte har upprätt- 16 kap. 4 och 5 §§ inte har upp- ats i enlighet med de bestämmel- rättats i enlighet med de bestäm- ser som gäller för emittenten, melser som gäller för emittenten, emittenten av de överlåtbara värde- emittenten av de överlåtbara värde- papperen en erinran. papperen en erinran. En erinran ska inte beslutas om en överträdelse är ringa eller ursäktlig eller om en börs eller en reglerad marknad i ett annat land inom EES vidtar tillräckliga åtgärder mot emittenten. 63Senaste lydelse 2007:528. 64Senaste lydelse 2007:528. 65Senaste lydelse 2008:283. Om en emittent har med- Om en emittent har med- delats beslut om erinran, får delats beslut om erinran, får emittenten skall betala en straff- emittenten ska betala en sank- enlighet med bestämmelsen i 19 § Avgiften tillfaller staten. sanktionsavgift, särskild avgift, En sanktionsavgift eller för- avgift, straffavgift eller försenings- avgift ska betalas till Finans- dagar efter det att ett beslut eller efter det att beslutet om den har en dom om att ta ut avgiften har vunnit laga kraft eller den längre vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet. tid som anges i beslutet. om sanktionsavgift, särskild avgift, om sanktionsavgift eller förse- ningsavgift får verkställas enligt får verkställas enligt utsöknings- balkens bestämmelser, om av- ser, om avgiften inte har betalats giften inte har betalats inom den inom den tid som anges i 25 §. tid som anges i 25 §. 66Senaste lydelse 2007:528. 67Senaste lydelse 2014:985. 68Senaste lydelse 2014:985. 69Senaste lydelse 2014:985. inom den tid som anges i 25 §, betalas inom den tid som anges i den obetalda avgiften för indriv- lämna den obetalda avgiften för ning av statliga fordringar finns i indrivning av statliga fordringar lagen (1993:891) om indrivning finns i lagen (1993:891) om av statliga fordringar m.m. indrivning av statliga fordringar En sanktionsavgift eller för- avgift, straffavgift, eller förse- seningsavgift som har beslutats faller bort i den utsträckning faller bort i den utsträckning från det att beslutet från det att beslutet vann laga kraft. vann laga kraft. Bestämmande av sanktioner och sanktionsavgifter Vid valet av sanktion ska ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens art, skador som uppstått och graden av ansvar. 70Senaste lydelse 2014:985. 71Senaste lydelse 2014:985. Utöver det som anges i 30 § ska i försvårande riktning beaktas om den ansvariga fysiska eller juridiska personen har begått en överträdelse. Vid denna bedömning bör särskild vikt fästas vid om överträdelserna är lik- artade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna. I förmildrande riktning ska beaktas om den ansvariga fysiska eller juridiska personen 1.i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har underlättat utredning, och 2.snabbt upphört med över- trädelsen sedan den anmälts till eller påtalats av Finansinspek- tionen. fastställs, ska särskild hänsyn tas till sådana omständigheter som anges i 30 och 31 §§ samt till den ansvariga fysiska eller juridiska personens finansiella ställning och, om det går att fastställa, den vinst som erhållits till följd av regelöverträdelsen eller de kostna- der som undvikits. Sanktioner och sanktionsavgifter mot styrelse och verkställande direktör Vid överträdelser av 15 kap. 8 § eller 16 kap. 4–6 §§ ska sank- tioner och sanktionsavgifter beslutas även mot någon som ingår i aktiebolagets styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersätt- are för någon av dem, om denne uppsåtligen eller av grov oakt- samhet har fattat ett beslut, eller underlåtit att fatta ett beslut, som har lett till överträdelsen i fråga och överträdelsen är allvarlig. Ingripande enligt första stycket sker genom 1. föreläggande enligt 18 §, eller 2. sanktionsavgift enligt 19 § andra stycket 1 eller 23 §. Beslutsordning vid sanktioner och sanktionsavgifter mot styrelse och verkställande direktör ska utfärda ett sanktionsföreläggande vid sank- tioner och sanktionsavgifter mot fysiska personer enligt 33 §. Sanktionsföreläggandet inne- bär att personen i fråga föreläggs att godkänna föreläggande omedel- bart eller . Om föreläggandet godkänns, gäller det som domstols lagakraft- vunna avgörande. nande som görs efter det att den tid som angetts i föreläggandet har gått ut är utan verkan. Ett sanktionsföreläggande ska innehålla uppgifter om 1.den fysiska person som före- läggandet avser, 2.överträdelsen och de omstän- digheter som är nödvändiga för att känneteckna den, 3.de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen, och 4.den sanktion eller avgift som föreläggs personen. inte har godkänts inom utsatt tid får ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktionen eller sanktions- avgiften ska beslutas. om sanktionsföreläggande bara om den som inspektionen avser att ta ut avgiften av, från det att överträdel- sen ägde rum, har delgetts en upp- lysning om att frågan om sanktions- avgift har tagits upp av inspek- tionen. Regeringen får meddela före- skrifter om hur beslut om sank- tioner och sanktionsavgifter ska offentliggöras. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelsen i 16 kap. 4 a § träder i kraft den dag regeringen bestämmer och tillämpas på års- och koncernredovisningar som ska offentliggöras närmast efter . 3.Bestämmelserna i 16 kap. 6 och 7 §§ ska tillämpas på rapporter om betalningar till myndigheter som upprättas för räkenskapsår som inleds närmast efter eller . 4.Bestämmelsen i 17 kap. 4 § träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 5.Sanktioner och sanktionsavgifter får beslutas endast för över- trädelser som har skett efter ikraftträdandet. 2Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag är att lämna förslag till de lagändringar som krävs för att i svensk rätt genomföra och rådets direktiv om ändring av det s.k. öppenhetsdirektivet1 (i det följande refererat till som ändringsdirektivet).2 Utredningen ska särskilt bedöma om mer långtgående krav i svensk rätt bör behållas, ändras, införas eller tas bort. Särskilt ska svenska företags intressen och kon- kurrenssituation beaktas. Syftet med ändringsdirektivet är att förtydliga, förstärka och anpassa öppenhetsdirektivet till den utveckling som har skett på finansmarknaderna sedan direktivet trädde i kraft. Bland annat har det vidtagits åtgärder för att öka små och medelstora företags intresse för att ta upp sina värdepapper till handel på en reglerad marknad, förbättra informationen om ägarstrukturen i emittenter och göra tillämpningen av öppenhetsdirektivet mer effektiv. Den mest betydelsefulla förändringen för de små och medel- stora företagen får nog anses vara att omfattningen av emittenters skyldighet att lämna regelbunden finansiell information begränsas. I uppdraget till utredningen lyfts särskilt fram uppgiften att analy- 1Europaparlamentets och rådets direktiv /109/EG om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv /34/EG, EUT L 390, 31.12.2004, s. 38–57 (Celex 32004L0109). 2Europaparlamentets och rådets direktiv /50/EU av om ändring av och rådets direktiv /109/EG om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, av och rådets direktiv /71/EG om de prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och av kommissionens direktiv /14/EG om tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i direktiv /109/EG, EUT L 294, 6.11.2013, s. 13–27 (Celex 32013L0050). Utredningens uppdrag och arbete sera frågan om kravet på kvartalsvis rapportering ska behållas i lagstiftningen. Därutöver utvidgas skyldigheten för aktieägare och andra innehavare att anmäla ändrat innehav till att omfatta fler slag av finansiella instrument, vilket ytterligare begränsar möjligheten att bygga upp ett dolt faktiskt ägarinflytande. Vidare skärps sanktions- systemet i fråga om vilka administrativa åtgärder som ska kunna vidtas, sanktionsavgifternas höjd och kretsen som kan påföras dem. Slutligen finns ett stort antal materiella och administrativa bestäm- melser som utredningen har att ta ställning till. Med utgångspunkt i kommittédirektivets formulering av upp- draget har utredningen formulerat en allmän vägledande princip som har varit avgörande för utredningens ställningstaganden när starka motstående intressen gjort sig gällande och ändringsdirektivets föreskrifter inte varit bindande. Principen innebär att svenska regler inte ska vara strängare än vad ändringsdirektivet föreskriver så länge inte mycket starka skäl talar för en svensk särlösning. Ett sådant skäl kan vara den svenska bolagsrättens utformning, se vidare avsnitt 3.5. Ändringsdirektivet trädde i kraft och ska vara genomfört i nationell rätt . De frågor som kräver lagändringar med anledning av genomförandet av ändringsdirektivet redovisas i detta delbetänkande. I uppdraget ingår också att analysera och lämna lagförslag till hur tillsynen över emittenters regelbundna finansiella rapportering (den s.k. redovisningstillsynen) bör organiseras. är tillsynen organiserad på så sätt att ansvaret delas mellan Finans- inspektionen och börsernas övervakningsfunktioner. De svenska börserna och har dock var för sig begärt att bli befriade från sitt ansvar för redovisningstillsynen. Utredningens överväganden i denna fråga, som inte är kopplade till ändringsdirektivet, ska enligt tilläggsdirek- tiv (dir. 2014:102) presenteras . Regeringens direktiv (dir. 2013:109) och tilläggsdirektiv (dir. 2014:102) finns intagna i betänkandet som bilagor. Utredningens uppdrag och arbete Utredningens första sammanträde hölls . Där- efter har ytterligare sex sammanträden hållits. Även informella kontakter inom utredningen har förekommit i stor utsträckning. Samråd har skett med andra utredningar som har i uppdrag att genomföra andra EU:rättsakter på finansmarknadsområdet. Sam- rådet har i huvudsak skett på sekretariatnivå. Det gäller främst marknadsmissbruksutredning (Fi 2012:08) och värde- pappersmarknadsutredning (Fi 2013:04). Utredningen har också haft kontakter angående genomförandet med myndigheter i övriga nordiska länder. När det gäller pågående arbete inom och inom EU har utredningen främst följt det genom löpande kontakter med och representanter i utred- ningen. Arbetet har, som framgått, bedrivits med aktivt deltagande av och i samråd med sakkunniga och expert. Det är därför naturligt att överväganden och förslag presenteras som utredningens gemen- samma. Två särskilda yttranden har nämligen lämnats. Arbetet med att se över den s.k. redovisningstillsynen fortsätter i enlighet med utredningens uppdrag. Efter detta inledande kapitel innehåller återstående kapitel i betän- kandet en närmare redovisning av utredningens arbete med del- betänkandets delfrågor. I kapitel 3 lämnas en närmare redogörelse för öppenhetsdirektivets innehåll, hur det genomförts i svensk rätt samt för bakgrunden till de nu ändrade bestämmelserna. I kapitlet redo- görs även för utgångspunkterna för utredningens förslag. I kapitel 4 lämnas förslag till genomförande av de definitioner som ändrats i direktivet, bl.a. definitionen av hemmedlemsstat. I kapitel 5 behand- las utredningens förslag till ändrade bestämmelser om information om förändringar i större värdepappersinnehav och i kapitel 6 och 7 behandlas utredningens förslag till ändrade bestämmelser rörande den information som ska lämnas av emittenter, däribland frågan om kvartalsvis rapportering. Förslag till genomförande av öppenhets- direktivets ändrade sanktionsbestämmelser och frågan om beslut i Utredningens uppdrag och arbete sanktionsärenden lämnas i kapitel 8 och 9. En bedömning av konse- kvenserna av utredningens förslag finns i kapitel 10. I viss utsträckning förekommer en del upprepningar mellan och inom kapitlen i betänkandet. Det gäller särskilt redovisningen av gällande rätt samt redogörelsen för öppenhets- och ändringsdirek- tivens innehåll. Avsikten med detta är att underlätta separat läsning av enskilda kapitel och avsnitt utan alltför omfattande hänvisningar till andra delar av betänkandet. 3 Bakgrund och utgångspunkter Tillgång till korrekt, snabb och för alla aktörer samtidig informa- tion om de värdepapper som handlas på värdepappersmarknaden är en förutsättning för att investerare ska kunna fatta välgrundade investeringsbeslut och för förtroendet för marknadens funktion. Öppna och integrerade värdepappersmarknader med en god till- gång till information är även en förutsättning för effektiv prisbild- ning och därmed för att den kapitalallokering som sker på mark- naden ska fungera på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Till- gången till information om de värdepapper som är upptagna till handel på en reglerad marknad är därmed central för såväl investerar- skyddet som samhällsekonomin i stort. Att säkerställa tillgången till sådan information är också det övergripande syftet med Europa- parlamentets och rådets direktiv /109/EG om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värde- papper är upptagna till handel på en reglerad marknad, det s.k. öppen- hetsdirektivet. Öppenhetsdirektivet reglerar bl.a. regelbunden finansi- ell information, dvs. års- och koncernredovisningar samt delårs- rapporter med upplysningar om emittentens finansiella ställning och resultat. En annan betydelsefull del av direktivets reglering rör information om förändringar i större värdepappersinnehav (flagg- ningsregler), vars syfte är att trygga genomlysningen av ägandeför- hållandena i de företag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad. Öppenhetsdirektivet är genomfört i svensk rätt genom bestämmelser i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, förkortad LHF samt lagen (2007:528) om värdepappers- marknaden, förkortad LVM. I syfte att lätta på de administrativa kraven för framför allt små och medelstora emittenter samt anpassa flaggningsreglerna till utvecklingen på värdepappersmarknaden kom rådet och Europa- parlamentet överens om ett direktiv om ändringar i öppenhetsdirektivet, och rådets direktiv /50/EU (ändringsdirektivet). Ändringsdirektivet trädde i kraft och ska vara genomfört i nationell rätt . I betänkandet lämnas förslag på genomförandet av öppenhetsdirektivets ändrade bestämmelser i svensk rätt. En närmare redogörelse för öppenhetsdirektivets innehåll samt direktivets genomförande i svensk rätt lämnas i avsnitt 3.2. Där- efter beskrivs i avsnitt 3.3 de ändringar i direktivet som är aktu- ella och som är föremål för utredningens uppdrag. I detta inledande kapitel beskrivs vidare i avsnitt 3.4 vissa andra närliggande rättsakter på finansmarknadsområdet som har relevans för öppenhetsdirek- tivets genomförande i svensk rätt. Mot bakgrund av de utgångs- punkter som lagstiftaren hade vid implementeringen av öppenhets- direktivet, redovisas i avsnitt 3.5 de allmänna utgångspunkter som utredningen haft vid framtagandet av förslagen till genomförande av de bestämmelser i öppenhetsdirektivet som ändrats. 3.2Öppenhetsdirektivet och gällande svenska bestämmelser Öppenhetsdirektivet tillhör de åtgärder som vidtogs för att skapa en integrerad marknad för finansiella tjänster i EU1 inom ramen för den s.k. handlingsplanen för finansiella tjänster. Åtgärderna i hand- lingsplanen har i synnerhet syftat till att skapa en harmonisering av regelverket på de finansiella marknaderna i . Direktivet, som publicerades , reglerar information som ska offentliggöras av de företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. Direktivet syftar till att förbättra såväl skyddet för investerarna som effektiviteten på värdepappersmark- naderna. I direktivet regleras tidsfrister för och innehållet i regelbunden finansiell information (års- och koncernredovisningar samt delårs- 1 I den s.k. handlingsplanen för finansiella tjänster gavs ett stort antal förslag till åtgärder som skulle vara genomförda , se kommissionens meddelande Att genomföra handlings- ramen för finansmarknaderna: En handlingsplan, KOM(1999) 232. På en övergripande nivå innebär bestämmelserna att emittenter ska offentliggöra en årsredovisning och i förekommande fall koncernredovisning senast efter räkenskapsårets utgång. Koncernredovisningen ska vara upprättad i enlighet med och rådets förordning 1606/2002 om tillämp- ning av internationella redovisningsstandarder (IAS-förordningen),2 dvs. i enlighet med de internationella redovisningsstandarder som är antagna för tillämpning i EU. Årsredovisningen ska vara upprättad i enlighet med nationella redovisningsregler. En halvårsrapport ska offentliggöras senast efter halvårets utgång. För emit- tenter som är moderbolag i en koncern ska halvårsrapporten bl.a. innehålla delårsuppgifter för koncernen som upprättats i enlighet med den internationella redovisningsstandard som gäller för delårs- rapportering, IAS 34. Emittenter av aktier ska vidare offentliggöra en s.k. delårsredogörelse under räkenskapsårets första och andra halvår. Delårsredogörelsen ska innehålla uppgifter om väsentliga händelser samt en allmän redogörelse för emit- tentens finansiella ställning och resultat. Delårsredogörelse behöver inte upprättas om emittenten i stället offentliggör kvartalsrapport. Öppenhetsdirektivets bestämmelser om information som ska lämnas om förändringar av större värdepappersinnehav (flaggnings- information) innebär att aktieägare ska underrätta emittenten när en aktieägare förvärvar eller avyttrar aktier på ett sådant sätt att aktieägarens rösträttsinnehav kommer att nå, överstiga eller under- stiga vissa tröskelvärden. Underrättelsen ska lämnas från det att den som är anmälningsskyldig fått känne- dom om transaktionen. Informationen ska sedan enligt direktivet offentliggöras av emittenten senast efter under- rättelsen. Flaggningsskyldigheten innebär att rösträttsinnehav i vissa fall ska läggas samman med rösträttsinnehav som innehas av tredje part. Skyldigheten omfattar även finansiella instrument som innebär en rätt att förvärva aktier som medför rösträtter. Öppenhetsdirektivet innehåller även ett krav på att emittenter ska behandla alla innehavare av värdepapper lika, bestämmelser om offentliggörande av information om förändringar i de rättigheter 2 och rådets förordning (EG) nr 1606/2002 av om tillämpning av internationella redovisningsstandarder, EGT L 243, , s. 1–4 (Celex 32002R1606). som är knutna till värdepapper som är upptagna till handel på en reglerad marknad och om nya låneemissioner. Information som offentliggörs enligt direktivet ska ges in till den behöriga myndigheten. Medlemsstaterna är även skyldiga att upprätthålla en lagringsfunktion för informationen där den ska vara lättillgänglig för alla som vill ta del av den. Enligt direktivet ska varje medlemsstat utse en behörig myndig- het med uppgift att övervaka att direktivets bestämmelser efterlevs. Tillsynen ska organiseras enligt principen om hemlandstillsyn, vilket innebär att det för varje emittent ska finnas ett land inom EES som har huvudansvaret för tillsynen. Den behöriga myndigheten ska även ha möjlighet att ingripa och besluta om sanktioner mot de emitten- ter som inte följer direktivets bestämmelser. I är Finans- inspektionen behörig myndighet för tillsynen av de bestämmelser som genomförts i enlighet med direktivet. Öppenhetsdirektivet är i sin ursprungliga utformning ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna har möjlighet att införa strängare nationella krav än de som följer av direktivet. Möjlig- heten att införa strängare krav gäller dock enbart de emittenter som omfattas av medlemsstatens tillsynsansvar. Öppenhetsdirektivet är i likhet med många andra rättsakter på finans- marknadsområdet utformade i enlighet med den s.k. Lamfalussy- modellen.3 För att förkorta lagstiftningsprocessen och skapa mer flexibilitet delas lagstiftningsförfarandet som är utformat enligt Lamfalussymodellen in i fyra nivåer. Nivå I utgörs av rambestäm- melser som antas inom den normala ordningen för lagstiftningen inom EU med direktiv och förordningar som föreslås av kommis- sionen och antas av rådet och . På nivå II antar kommissionen genomförandeåtgärder som preciserar och närmare anger detaljerna för rambestämmelserna på nivå I. Nivå III utgörs av gemensamma riktlinjer och rekommendationer som tas fram av tillsynsmyndigheterna. På nivå IV ansvarar kommissionen för att säkerställa att medlemsstaterna genomfört lagstiftningen på ett lik- artat sätt. I antagandet av genomförandeåtgärder biträds kom- 3 Se bl.a. prop. 2006/07:115 s. 242 f. SOU 2014:70 Bakgrund och utgångspunkter missionen av den s.k. Europeiska värdepapperskommittéen (Committee, ESC) med representanter från medlems- staterna. Detta s.k. kommittéförfarande regleras i artikel 27 i öppen- hetsdirektivet. På nivå II har kommissionen antagit ett direktiv med tillämp- ningsföreskrifter för öppenhetsdirektivet, Kommissionens direktiv /14/EG om tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i direktiv /109/EG (kommissionens genomförandedirektiv).4 I det direktivet regleras bl.a. förfarandet vid val av hemmedlems- stat, typer av finansiella instrument som medför flaggningsskyldig- het, spridning av obligatorisk information, tillämpliga regelverk i fråga om emittenter med säte i tredjeland, m.m. Bestämmelserna i genomförandedirektivet är genomförda i svensk rätt genom Finans- inspektionens föreskrifter FFFS 2007:17 Verksamhet på marknads- platser. På nivå III har CESR (Committee of Regulators), det tidigare samarbetsorganet för tillsynsmyndigheterna på värdepappermarknadsområdet, antagit standarder för övervakning av finansiell information. Dessa standarder är inte formellt bindande för medlemsstaterna.5 Sedan antagandet av öppenhetsdirektivet har förfarandet för antagandet av genomförandeåtgärder på nivå II omförhandlats. I samband med antagandet av Lissabonfördraget gavs bl.a. Europa- parlamentet och rådet ökade befogenheter att återta kommission- ens bemyndigande att anta genomförandeåtgärder. Europaparla- mentet och rådet har även fått rätt att invända mot de genom- förandeåtgärder som antagits av kommissionen från antagandet (se artikel 27a och 27b i öppenhetsdirektivet). Europeiska Värdepappers- och marknadsmyndigheten, (Authority) har ersatt den tidigare nivå III kommittéen CESR. beslutande organ består av representanter från medlemsstaternas tillsynsmyndigheter.6 4Kommissionens direktiv /14/EG av om tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i direktiv /109/EG om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, EUT L 69, , s. 27–36 (Celex 32007L0014). 5CESR/03-073 samt CESR/03-317c. 6Esma:s förfarande regleras i och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska Värdepappers- och marknadsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG om upp- hävande av kommissionens beslut /77/EG, EUT L 331, 15.12.2010, s. 84–119 (Celex 32010R1095), den s.k. Esmaförordningen. Den nya ordningen på nivå II gör skillnad på delegerade akter och genomförandeakter. I öppenhetsdirektivet har genomförande- åtgärderna på nivå II utformats som delegerade akter. Inom ramen för det nya förfarandet antas delegerade akter i vissa fall i form av tekniska standarder. Förslag till tekniska standarder utformas av Esma.7 Syftet med tekniska standarder är att åstadkomma en harmo- nisering av regelverket på de rent tekniska områden som inte om- fattar strategiska beslut eller policyval. Innehållet i dessa rättsakter ska enbart syfta till att fastställa villkoren för tillämpningen av lag- stiftningsakterna. Tekniska standarder är bindande för tillämpning i medlemsstaterna och genomförs inte i nationell rätt.