sou · H2B352 · 2014-07-03 00:00:00 — En viktig aspekt att beakta i valet av nivå är dock att den kommer att vara styrande för tilläggsavgiftens maximala nivå (se följande avsnitt). Mot bakgrund av detta är det angeläget att grundavgiften inte sätts så att tilläggsavgiften blir prohibitiv hög. är det också angeläget att grundavgiften inte sätts så lågt att det tar orimligt att återställa reservens nivå till av garanterade insättningar. Mot bakgrund av dessa övervägande anser kommittén att det är rimligt att grunddelen sätts till av avgiftsunderlaget Denna nivå skulle utifrån dagens förutsättningar motsvara . Detta kommer alltså att vara den nivå på grundavgiften som ska gälla när fonderingsnivån i resolutionsreserven befinner sig mellan av garanterade insättningar. I syfte att uppfylla direktivets krav på återställning av fonderings- nivån till av garanterade insättningar kan det dock finnas behov av att höja grundavgiften när resolutionsreserven faller av garanterade insättningar (höjd grund- avgift). Den ska då höjas till en nivå som gör att den totala resolutionsavgiften blir tillräcklig för att återställa fonderingsnivån till av garanterade insättningar. Den höjda grundavgiften kommer att bestämmas utifrån risk- avgiftens sammanlagda storlek. Om riskavgiften är tillräcklig för att återställa fonderingsnivån till kommer det inte finnas något behov av att höja grundavgiften. Under den orealistiska förutsättningen att riskavgiften är satt till noll för samt- liga institut skulle däremot den förhöjda grundavgiften att behöva uppgå till maximala av garanterade insättningar. I och med att den höjda grundavgiften kommer att vara bero- ende riskavgiftens storlek är det inte möjligt att fastslå den exakta nivån för den förhöjda grundavgiften i lag. Av detta skäl bör den höjda grundavgiften i stället bestämmas av regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, utifrån de restriktioner som ges i lag. En särskild fråga rörande den höjda grundavgiften är den ska bestämmas. Fastställandet av det belopp som ska återhämtas med hjälp av den höjda grundavgiften måste rimligtvis ske då avgiftsbehovet uppstår, dvs. när reserven underskrider av garanterade insättningar. Detta i syfte att undvika att transaktioner i reserven påverkar storleken på den förhöjda grundavgiften. Eftersom den höjda grundavgiften är beroende av riskavgiften storlek är det däremot inte lämpligt att själva avgiftsnivån läggs fast då avgiftsbehovet uppstår och för hela sexårs- perioden framåt. På grund av årliga variationer i riskavgiften nivå skulle detta nämligen kunna medföra att den sammanlagda resolu- tionsavgiften (exklusive tilläggsavgiften) antingen blir för hög eller för låg för att nå en fonderingsnivå på av garanterade insättningar . I stället är det rimligt att den höjda grund- avgiften bestäms år för år fram till dess att målnivån har återställts. En annan fråga är hur den höjda avgiften ska beräknas om det skulle ske nya utbetalningar ur fonden innan ett tidigare under- skott hunnit återhämtas. Kommittén anser att det inte är rimligt att kräva att underskottet ska inhämtas som gäller för det ursprungliga underskottet, eftersom detta i praktiken skulle innebära att det underskott som avser den nya utbetalningen skulle behöva återhämtas inom än vad direktivet kräver. I stället bör den höjda avgiften beräknas utifrån en ny sexårsperiod och avse det totala underskottet, dvs. både det tidigare underskott som ännu inte återhämtats och det nya. Möjlighet till nedsatt resolutionsavgift Enligt artikel 102.3 i direktivet ska de avgifter som tas ut för att uppnå direktivets målnivå sättas med beaktande av konjunktur- cykeln och de negativa effekter som procykliska avgifter kan få. Regeringen eller den myndighet regeringen utser bör därför få möj- lighet att justera ned grundavgiften och den höjda grundavgiften om särskilda skäl föreligger. Det gäller exempelvis om den finansi- ella stabiliteten i hotas genom avgiftsuttaget. Denna möjlig- het bör även innefatta riskavgiften. Om resolutionsreserven inte räcker för att täcka förluster, kost- nader eller andra utgifter kräver direktivet att extraordinära avgifter ska tas ut från täcka underskottet (tilläggsavgift). Här blir det alltså fråga om en ytterligare avgift, utöver resolutions- avgiften, för det fall behållningen i reserven blir negativ. Denna tilläggsavgift har enbart till uppgift att eliminera underskott i reserven, inte återställa behållningen till direktivets målnivå på en procent av garanterade insättningar. Den senare uppgiften uppfylls av resolutionsavgiften som kommer att tas ut parallellt med tilläggsavgiften. Direktivet säger inget om inom vilken tidsrymd ett underskott ska inhämtas. Vår tolkning är emellertid att direktivets avsikt är att hela underskottet som huvudregel ska inhämtas vid ett och samma tillfälle. Ett uttryckligt undantag finns dock. Avgifterna får maxi- malt uppgå till den årliga avgift som tas ut för att uppnå Kommitténs tolkning är att det som här avses med årlig avgift inte innefattar eventuellt förhöjda årliga avgifter till följd av att målnivån måste återställas , utan enbart de årliga avgifter som normalt tas ut när det inte finns några tids- bundna krav på återställning. Givet den konstruktion kommittén föreslår avseende resolutionsavgiften innebär detta att tilläggs- avgiften maximalt kommer att kunna uppgå till resolut- ionsavgiften, exklusive höjd grundavgift. Den övre gränsen för tilläggsavgiften innebär att det kan komma att ta innan ett större underskott har eliminerats. kommer också resolutionsavgiften att tas ut. Detta gör att behållningen i reserven kan komma att vara positiv utan att hela underskottet hunnits betalts in med tilläggsavgift. Detta faktum innebär att uttaget av tilläggsavgiften inte kan hängas upp på att ett underskott i reserven föreligger för avgiftsuttaget. I stället måste tilläggsavgiften vid större underskott fastställas då underskottet uppstår och framåt, så att den förväntade avgiftssumman uppgår till under- skottets storlek. Om det skulle uppstå ett nytt underskott i reserven innan det gamla har återhämtas, ska tilläggsavgiften beräknas utifrån det sammanlagda underskottet. Givet att det gamla underskottet var så högt att det betingade maximal tilläggsavgift kommer det nya underskottet inte att påverka storleken på avgiften. Däremot kommer det innebära att tilläggsavgiften kommer att behöva tas ut . I resolutionsdirektivet ställs också krav på att tilläggsavgiften ska fördelas mellan instituten på samma sätt som de avgifter som tas ut när fonderingsnivån är positiv. Således krävs att tilläggs- avgiften riskdifferentieras på samma sätt som resolutionsavgiften. För att åstadkomma detta föreslår vi en bestämmelse med inne- börden att tilläggsavgiften för varje enskilt institut ska fastställas utifrån den andel av de totala resolutionsavgifterna som institutet betalar. När det gäller tidpunkten för uttaget av tilläggsavgiften inne- håller direktivet inga explicita krav. Skrivningarna kan dock tolkas som att avgifterna ska tas ut så att underskottet i reserven omedel- bart ska kunna täckas, dvs. utan att underskottet ska behöva finansieras på annat sätt (t.ex. i form av lån) i väntan på att tilläggs- avgifterna flyter in. Kommittén bedömer dock att det i praktiken kommer vara svårt, eller till och med omöjligt, att ta ut avgifter så snabbt att annan tillfällig finansiering inte ska behövas. Detta gäller särskilt om resolutionsmyndigheten måste göra en ny insamling av de uppgifter som krävs för att fastställa avgiften. Detta senare problem skulle förvisso kunna undvikas om resolutionsmyndig- heten tilläts göra avgiftsuttaget baserat på uppgifter från det närmaste föregående avgiftsbeslutet. Men även om så vore fallet är kommitténs bedömning att det inte kommer vara möjligt att göra avgiftsuttaget inom de tidsramar som krävs för att annan tillfällig finansiering inte ska vara nödvändig. Det kan också tilläggas att ett avgiftsuttag som måste ske separat från det ordinarie årliga uttaget av resolutionsavgiften kommer att innebära en administrativ belastning på både instituten och resolutionsmyndigheten. Dessutom kommer det att ske när resolutionsmyndighet sannolikt är hårt belastad med att hantera ett eller flera resolutionsärenden. Av dessa skäl föreslår kommittén att tilläggsavgiften som huvudregel bör tas ut som resolutionsavgiften. Endast om särskilda skäl föreligger ska myndigheten kunna ta ut tilläggsavgiften . Det skulle exempelvis kunna vara motiverat att tidigarelägga avgiftsuttaget om resolutions- reserven inte kan utnyttja de lånemöjligheter som föreslås i avsnitt 21.4.6, eller om sådana lån enbart kan tas upp till ofördelaktiga villkor. När ett sådant avgiftsuttag aktualiseras bör resolutions- myndighet inte göra någon ny insamling av uppgifter från före- tagen utan i stället basera avgiftsbeslutet på uppgifter från närmaste föregående avgiftsbeslut. som det föreligger ett underskott i reserven kommer detta att behöva finansiera med ovan nämnda lånemöj- ligheter. Kostnaderna för denna finansiering bör i sin helhet täckas med tilläggsavgifterna. Enligt artikel 104.3 i direktivet får resolutionsmyndigheten, helt eller delvis, undanta företag från skyldigheten att betala tilläggs- avgift om det är nödvändigt för att skydda företagets finansiella ställning. Ett sådant undantag får dock inte beviljas än , men undantaget kan förnyas på företagets begäran. Den avgift som undantaget gäller ska dock betalas vid en senare tidpunkt när det inte längre hotar skada företagets finansiella ställ- ning. Denna regel bör införas i svensk lag. Avgiftsunderlaget för dagens stabilitetsavgift utgörs av summan av de avgiftsskyldiga företagens skulder och avsättningar (exklusive obeskattade reserver), minskat med efterställda skuldförbindelser som får ingå i kapitalbasen.13 För företag som ingår i en koncern ska dessutom skulder till andra avgiftsskyldiga företag inom kon- cernen dras av från avgiftsunderlaget. I och med att insättningar som omfattas av insättningsgarantin ingår i företagens skulder, och därmed medräknas i avgiftsunder- laget för stabilitetsavgiften, betalar företagen dubbla avgifter för dessa, dels insättningsgarantiavgift, dels stabilitetsavgift. Med resolutionsdirektivet regler kommer denna dubblering att upphöra, eftersom det där föreskrivs att underlaget för avgifterna till finansieringsarrangemanget för resolution ska utgöras av före- tagens skulder (exklusive primärt och supplementärt kapital) med avdrag för garanterade insättningar. I förhållande till vad som gäller för dagens stabilitetsavgift kommer detta alltså att innebära att avgiftsunderlaget minskar med ett belopp motsvarande summan av garanterade insättningar. Den minskningen motverkas till viss del av att resolutionsavgift fortsättningsvis även kommer att betalas av värdepappersbolag. Dessa bolag ingår inte i kretsen av avgiftsskyldiga företag enligt den nuvarande stödlagen. Sammantaget innebär de nya reglerna att avgiftsbasen för resolutionsavgiften, om den beräknas på data , skulle uppgå till . Detta kan jämföras med det avgiftsunderlag som låg till grund för stabilitets- avgiften , vilken uppgick till 8 535 miljarder kronor.14 13Enligt lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Detta avser sådana skuldförbindelser som har en ursprunglig löptid om . 14Avdraget för garanterade insättningar minskar avgiftsbasen med medan inkluderingen av värdepappersbolagen ökar basen med . Resolutionsreserven ska finansieras helt med avgifter från instituten Enligt artikel 103.3 får av målnivån för fonden utgöras av betalningsåtaganden. Kommittén förordar att detta undantag inte förs in i svensk lag utan att resolutionsreserven i sin helhet ska finansieras via avgifter från företagen, samt sådana medel som inflyter i samband med resolutionsärenden. För att beräkna och fatta beslut om avgifterna till resolutions- reserven krävs bl.a. information om företagens garanterade insätt- ningar och övriga skulder. I lagen bör därför införas en skyldighet för företagen att – på motsvarande sätt som gäller för insättnings- garanti- och stabilitetsavgiften – lämna de uppgifter som resolutions- myndigheten behöver för att fastställa resolutionsavgiften. Samtliga uppgifter som företagen lämnar ska vara granskade och godkända av revisor. I den föreslagna avgiftsmodellen förutsätter beslut om resolutions- och tilläggsavgiften uppgifter om företagens totala volym av garanterade insättningar. Avgifterna ska sedan beräknas som en andel av företagens skulder minskat med garanterade insättningar (avgiftsunderlaget). Att avgifterna ska fördelas utifrån hela avgifts- kollektivets garanterade insättningar gör att beräkning och uttag av avgifterna blir beroende av att samtliga institut har fullgjort sin uppgiftsskyldighet. Erfarenheterna från insättningsgaranti, vars nuvarande avgifts- modell är uppbyggd på motsvarande sätt, visar att avgiftsuttaget kan bli kraftigt försenat p.g.a. av att avgiftsmodellen har denna egenskap. Sådana förseningar innebär förlorade ränteintäkter för fonden. För att undvika detta föreslår kommittén att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ges rätt att fatta beslut om avgifterna till resolutionsreserven även om den inte har fått in uppgifter från samtliga företag. För dessa företag är det rimligt att myndigheten i stället gör en uppskattning av de poster som behövs för att fastställa avgiften. (Denna uppskattning bör göras utifrån försiktiga antaganden till nackdel för dem som inte lämnat uppgift.) Om det i efterhand visar sig att ett företags faktiska uppgifter skiljer sig från dem som uppskattats ska avgiften kunna justeras för de företag som inte fullgjort sin avgifts- skyldighet. För övriga företag ska avgifterna ligga fast. Möjligheten att fatta beslut om resolutionsavgiften på detta sätt bör emellertid inte gälla om de uppgifter som saknas kan förväntas ge väsentlig påverkan på det totala avgiftsuttaget. Detta medför att bestämmelsen i praktiken enbart blir tillämplig i fråga om mindre företag. En sådan ordning måste dock anses rimlig mot bakgrund av de stora felaktigheter i avgiftsuttaget som skulle kunna uppstå om det gjordes oriktiga uppskattningar av de större företagens garanterade insättningar och övriga skulder. Krav på företagens efterlevande av avgiftsskyldigheten Medlemsstaterna ska enligt artikel 103.4 se till att skyldigheten att betala avgifter är bindande enligt nationell lagstiftning. Medlems- staterna ska vidare enligt artikel 103.4 andra stycket upprätta nödvändiga rutiner för uppföljning och kontroll av att avgifter betalas fullständigt och korrekt. Slutligen anges i artikel 103.8 att kommissionen ska ges befogenhet att anta delegerade akter för att specificera hur upp- följning och kontroll av företagens fullgörande av sin avgifts- skyldighet ska ske. Kommittén föreslår att avgiftsskyldigheten ska regleras i lag. Avgifterna föreslås vara baseras på uppgifter ur företagens av revisorer granskade årsredovisningar samt på uppgifter om garant- erade insättningar som lämnas till garantimyndigheten i särskild ordning. De senare uppgifterna ska vara stärkta genom revisorsintyg. Kommittén anser inte att någon ytterligare reglering behövs för att uppfylla direktivets krav i denna del. Kommitténs förslag: I samband med resolution får resolutions- reserven användas för utbetalningar som avser följande ändamål: Garantier avseende tillgångar och skulder för ett företag under resolution eller dess dotterbolag, ett broinstitut, eller ett tillgångsförvaltningsbolag. Lån till ett företag under resolution eller dess dotterbolag, ett broinstitut, eller ett tillgångsförvaltningsbolag. Förvärv av tillgångar från ett företag under resolution. Tillskott av medel till ett broinstitut eller ett tillgångsförvalt- ningsbolag. Ersättning till ägare eller borgenärer i ett företag under resolution för det fall en värdering visar att dessa grupper får ett sämre ekonomiskt utfall vid resolution än vid konkurs eller likvidation. Medel som lämnas som kompensation till ett företag under resolution i syfte att gottgöra den förlust som skulle ha burits av de borgenärer som resolutionsmyndigheten beslutar att undanta från nedskrivning vid tillämpning av skuldnedskriv- ningsverktyget. Resolutionsreserven får även användas för dessa ändamål i förhållande till en köpare vid tillämpning av försäljningsverktyget. Om en ovan åtgärd innebär att förluster som drabbat företaget under resolution direkt eller indirekt förs över till resolutions- reserven gäller de krav som ställs för att resolutionsreserven ska få användas för att kompensera för skulder som undantas inom ramen för skuldnedskrivningsverktyget. Skälen för kommitténs förslag För att möjliggöra resolution kan det krävas att resolutions- myndigheten vidtar vissa finansiella stödåtgärder gentemot ett företag under resolution eller ett bolag som övertar hela eller delar av företagets verksamhet (en köpare, ett broinstitut eller ett till- gångsförvaltningsbolag). Denna typ av åtgärder ska alltid ske med beaktande av resolutionsdirektivet huvudprincip att förluster och andra kost- nader i samband med resolution i första hand ska bäras av före- tagets ägare följt av dess borgenärer. Till följd av direktivets regler kan det dock uppkomma situationer där resolutionsmyndigheten indirekt tvingas bära vissa förluster hos ett företag. Det gäller exempelvis om resolutionsmyndigheten vidtagit åtgärder som gör att företagets ägare och borgenärer får ett sämre ekonomiskt utfall än vad de skulle ha fått om företaget i stället hade försatts i konkurs eller gått i likvidation. I artikel 101.1 regleras de åtgärder för vilka resolutionsmyndig- heten får använda medel hämtade från resolutionsreserven. Myn- digheten ska bland annat kunna utfärda garantier, ge lån, eller köpa tillgångar av ett företag under resolution, dess dotterbolag, ett bro- institut eller ett tillgångsförvaltningsbolag. Det finns också möjlig- het att tillskjuta medel till ett broinstitut eller ett tillgångsförvalt- ningsbolag. Utöver dessa åtgärder ska myndigheten under vissa omständig- heter kunna betala ut kompensation till företaget eller dess ägare och borgenärer med medel från resolutionsreserven. Detta kan göras i två olika fall. Det första fallet avser en situation där en värdering (enligt artikel 74) utvisar att ägare, borgenärer eller insättningsgaranti- systemet fått ett sämre ekonomiskt utfall vid resolution än vid konkurs eller likvidation; se kapitel 18. Det andra fallet avser en situation där resolutionsmyndigheten väljer att diskretionärt undanta vissa skulder i samband med att skuldnedskrivningsverktyget tillämpas enligt artikel 44.3; se avsnitt 15.16. Som huvudregel får denna kompensation maximalt uppgå till motsvarande av företagets totala skulder och egna kapital. I undantagsfall är det dock tillåtet att använda ytterligare medel ur finansieringsarrangemanget. Av artikeln framgår också att samtliga ovan angivna åtgärder ska kunna finansieras även i förhållande till en köpare vid tillämpning av försäljningsverktyget. Avslutningsvis medger artikeln att finansieringsarrangemanget ska kunna användas för att ge lån till motsvarande arrangemang inom Europeiska unionen. Denna fråga avhandlas separat i avsnitt 21.4.6 nedan. En fråga som uppkommer i anslutning till detta är huruvida det är möjligt för medlemsstaterna att använda finansieringsarrange- manget (i fall resolutionsreserven) för andra ändamål än de som specificeras i artikel 101.1. Av den allmänna princip som reglerar användningen av finansi- eringsarrangemanget för resolution (artikel 101.2) framgår att finansieringsarrangemanget inte får användas för direkt täckning av ett företags förluster eller för att kapitalisera ett företag. I det fall någon av åtgärderna resulterar i en indirekt täckning av företagets förluster ska de principer för hur finansieringsarrangemanget får användas vid tillämpning av skuldnedskrivningsverktyget tillämpas (artikel 44). Dessa principer säger att undantag från skuldnedskriv- ning bara får göras i undantagsfall samt att resolutionsreserven – för det fall sådana undantag gjorts – bara får användas om en viss andel av företagets skulder (kapitalet inkluderat) först har skrivits ned eller konverterats. Mot bakgrund av direktivets krav föreslår kommittén föreslår att det framgår av svensk lag att om resolutions- reserven direkt eller indirekt bär förluster som skulle ha burits av företaget under resolution ska de krav som ställs på ägare och borgenärer att bidra till förlustabsorbering och kapitalisering inom ramen för skuldnedskrivningsverktyget tillämpas. Som konstateras i avsnitt 21.4.1 är det därför kommitténs uppfattning att artikel 101.1 är att betrakta som en uttömmande lista av åtgärder där medel från resolutionsreserven får användas. Det finns således ingen möjlighet att introducera ytterligare användningsområden för resolutionsreserven i nationell rätt. Detta gör att det exempelvis inte kommer vara möjligt att använda reserven för den typ av generella stödåtgärder som vidtogs i under finanskrisen –2009. Enligt direktivet kommer sådana åtgärder även fortsättningsvis att vara möjliga att genomföra även om de inte får finansieras via resolutionsreserven. Som kommittén konstaterar ovan gör detta att det finns ett behov av att behålla den nuvarande stabilitetsfonden. Kommitténs bedömning: Om det behövs för att säkerställa att ett företag under resolution eller ett broinstitut har tillräcklig finansiering, bör resolutionsmyndigheten i första hand utfärda garantier för ny marknadsfinansiering med resolutionsreserven som bas. Om finansieringen via sådana garantier inte är till- räcklig, bör inom ramen för befintlig lagstiftning kunna bidra till resolutionen genom att ge nödkredit. Skälen för kommitténs bedömning Ett företag som försätts i resolution har sannolikt likviditets- problem (eller har haft, men har erhållit nödkredit). Om företaget inte har haft problem tidigare så riskerar det i vart fall att få det i och med resolutionsbeslutet. Generellt torde brist på likvida medel vara ett av de största problemen under rekonstruktioner av alla slag. Det är kommitténs bedömning att detta kan vara ett problem även med beaktande av de tillsynskrav som tillkommit rörande likviditetsreserver och stabil finansiering. Som framgår ovan kan resolutionsmyndigheten använda resolutionsreserven till att utfärda garantier för, eller bevilja krediter till, ett företag under resolution eller ett broinstitut. Kommittén bedömer att finansieringen i första hand bör säker- ställas genom garantier. Garantier har flera fördelar jämfört med lån. Den främsta är att marknadskanalerna upprätthålls, vilket förenklar övergången till ett läge där företaget ska klara sig på egen hand. Garantier innebär vidare att staten inte behöver låna upp medel i eget namn och statens behov av upplåning påverkas inte förrän garantin eventuellt behöver infrias. Om företaget drivs vidare inom ramen för resolution och (i någon form) återgår till reguljär verksamhet, kan staten helt undvika att behöva låna upp medel. En nackdel med garantier är att det kan ta innan tillräckligt mycket ny garanterad marknadsfinansiering kan uppbringas. Därför kan det vara nödvändigt att med ett lån snabbt ge företaget tillräckligt med likvida medel för att det ska kunna fortsätta att bedriva den kritiska verksamhet som utgör själva grunden för att det försatts i resolution. Även om garantier bör användas i första hand eftersom sådana inte behöver finansieras och sannolikt ger ett enklare utträde ur resolution. Krediter kan emellertid behöva komplettera utfärdandet av garantier om företaget under resolution har akut brist på likvida medel och ny (garanterad) finansiering inte till- räckligt snabbt kan uppbringas. Dessa bör dock ersättas så snabbt som möjligt med (garanterad) marknadsfinansiering. Krediter i detta sammanhang bör alltså ses som ett tillfälligt likviditetstöd i avvaktan på att tillräcklig marknadsfinansiering kan erhållas.