sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Inom ramen för studien har undersökt vilka faktorer som kan tänkas ha betydelse för elevprestationer. Studien visar att faktorer som tidi- gare lyfts fram som viktiga för att nå förbättrade elevresultat, som klasstorlek, skolstorlek eller möjlighet att välja skola generellt sett spelar en mindre avgörande roll för elevers prestationer. Enligt har i stället faktorer som har att göra med hur själva lärande- processen går till större effekt. pekar på att den enskilda läraren har en avgörande betydelse för elevers prestationer och lyfter bl.a. fram följande kännetecken för ett framgångsrikt lärande. Läraren visar ledarskap, är engagerad i sitt ämne och i sin undervis- ning. Läraren skapar bra relationer till eleverna. Läraren ser varje enskild elev och hjälper eleverna att använda varierande strategier och processer i sitt lärande. Läraren har höga förväntningar på elev- erna. I en studie från OECD102 konstateras att i många länder är möjligheterna till avancemang och nya ansvarsområden generellt sett begränsade för de lärare som vill utvecklas och göra någon form av karriär utan att behöva lämna klassrummet och undervis- ningen. Att avancera inom läraryrket innebär i stället ofta att lära- ren tillbringar mindre tid i klassrummet. Även för de lärare som vill ta på sig uppdrag utanför klassrummet är möjligheterna ofta mycket begränsade. I rapporten pekar man dock även på att det finns flera exempel på länder som har tagit initiativ till att öppna upp för fler karriärmöjligheter för lärare, genom att skapa nya positioner kopplade till specifika uppgifter utöver undervisning. Detta har lett både till en ökad horisontell differentiering men också, genom att de olika karriärstegen innebär extra ansvarsområden, till en ökad vertikal differentiering. I studien konstateras att lärares karriär kan gagnas av en ökad differentiering. En ökad differentiering kan bidra både till att möta olika skolors behov av utveckling inom särskilda områden och att skapa ytter- ligare utvecklingsmöjligheter för lärare. Det är också ett sätt att erkänna lärares skicklighet inom den egna professionen. 101Hattie, 2009. 102OECD: Teachers Matter, 2005. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola har i sin lägesbedömning för 2011103 sammanfattat de rekommendationer som står i fokus inom den internationella utbildningsforskningen för hur man banar väg för en kompetent lärarkår. Särskilt framhålls vikten av att ställa höga krav på blivande lärare, erbjuda konkurrenskraftiga anställnings- och arbetsvillkor, skapa utrymme för löpande kompetensutveckling, skapa möjlig- heter till karriärsteg och möjliggöra lokalt systematiskt arbete för att utveckla undervisningen. Det bör tilläggas att uppmärksammade rapport inte på- visar de specifika kunskaper som ligger bakom den undervisning som leder till bättre resultat. En lärare får alltså inte kunskap om hur man blir bättre på att undervisa genom att läsa rapporten. rapport ger inte det slutliga svaret på hur undervisningen ska gå till, utan snarare en startpunkt för utveckling av undervis- ningen. Mot bakgrund av de fallande resultaten i de internationella kun- skapsmätningarna tog Skol- verket 2009 fram en kunskapsöversikt104 för att med hjälp av tillämp- lig forskning belysa orsakerna till resultatförsämringarna.105. I Skol- verkets sammanfattande analys av de olika forskarnas bidrag pre- senterar verket fyra analysteman eller perspektiv – segregering, decentralisering, differentiering och individualisering. analysteman/perspektiv är valda utifrån att de anknyter till centrala förklaringar som lyfts fram i den forskning som ligger till grund för analys, men också på grund av att de är centrala utifrån ett myndighetsperspektiv. De kan relateras till ambitioner i skollag- stiftningen och i utbildningsreformerna. menar alltså inte att angivna teman/perspektiv är uttömmande förklaringar till de fallande studieresultaten. Som framgått ovan har senare i andra rapporter återkommit till flera av de förklaringar som inryms i analystemana. Nedan sammanfattas fyra analys- teman. 103Skolverket: Lägesbedömning 2011, 2011. 104Forsknings- eller kunskapsöversikt är en samlingsbeteckning för en rad olika sätt att kartlägga ett forskningsfält, sammanställa svaren på en forskningsfråga eller dra slutsatser med hjälp av många enskilda studier. 105Skolverket: Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? – kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer, 2009. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola framhåller att segregeringen ökat till följd av friskole- reformen , och på grund av att bostadssegre- gationen ökat. Det har blivit vanligare att elever med likartad bak- grund samlas på samma skola. Det har också inneburit att resultat- skillnaderna mellan skolor och elevgrupper har ökat. anför att den ökade segregeringen är en av de faktorer som varit negativ för kunskapsutvecklingen. Positiva kamrateffekter som är viktiga för i synnerhet lågpresterande elever förloras och lärarnas förväntningar på elevers prestationer anpassas till elevernas tidigare prestationer, framhåller . Skolor kompenseras blygsamt för socioekonomiska faktorer efter att decentraliseringen av besluten över resurserna till skolan har decentraliserats påpekar att det svenska skolsystemet har förändrats från att vara ett av västvärldens mest centraliserade system till ett av de mest avreglerade systemen. En av avsikterna med decentralise- ringen var att kommunerna med sin kunskap om lokala behov bättre skulle kunna fördela resurserna för att göra skolan mer lik- värdig. Men ser vi att skolor ofta kompenseras blygsamt för socioekonomiska faktorer. Inte ens i de mest segregerade kommu- nerna tilldelas skolor alltid extraresurser för att förbättra möjlig- heterna för ökad måluppfyllelse, menar . Differentiering – särlösningar för elever allt vanligare understryker att huvudprincipen enligt grundskoleför- ordningen (numera skolförordningen, min anm.) är att ska organiseras integrerat. Men utvecklingen har gått i riktning mot särskiljande lösningar, menar . Det har blivit allt vanli- gare med till exempel särskilda undervisningsgrupper för elever i behov av stöd. Elever delas också in i olika grupper efter kunskaps- nivå. Forskning visar att sådana lösningar generellt inte påverkar elevernas resultat i positiv riktning. Ofta uppstår stigmatiserande effekter och elevens självbild och motivation påverkas negativt. I segregerade grupper påverkas elevernas resultat även av kamrat- effekter och lärarnas lägre förväntningar. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola verkar segregerande på skolnivå framträder alltså här på gruppnivå, påpekar . Individualisering – en förändrad lärarroll erinrar om att det infördes nya läro- planer och kursplaner utan direkta anvisningar om innehåll och metoder i undervisningen. Tanken var att lärarna skulle få mer ut- rymme att forma undervisningen efter elevernas olika förutsätt- ningar och behov. Men resultatet har blivit standardisering i form av mer arbete på egen hand och mindre lärarledd undervisning i helklass, menar . Individualisering i denna bemärkelse påverkar elevernas resultat negativt och gör också att stödet hemi- från blir allt viktigare, framhåller . 4.4.3Ytterligare om analys av svagheter i det svenska skolsystemet bedriver kontinuerligt ett analysarbete gällande resulta- ten i svensk skola och verket följer givetvis även forskningen på området. I lägesbedömning 2013106 redovisar verket, som brukligt är i myndighetens återkommande lägesbedömningar, ett antal svagheter i det svenska skolsystemet. hävdar inte explicit att förekomsten av dessa svagheter förklarar de fallande studieresultaten, men givetvis ligger det nära till hands att anta svagheter i skolsystemet på olika sätt inverkar negativt på studie- resultaten. I den mån dessa svagheter uppstått eller accentuerats efter kommunaliseringen, så kan givetvis även finnas ett orsaks- samband med kommunaliseringen. En del av de svagheter som Skol- verket uppmärksamma i lägesrapporten har verket påtalat tidigare. Andra svagheter skrivs fram tydligare eller med nya referen- ser i det aktuella dokumentet . Nedan refereras flertalet av de svaga punkter som lyfter fram: Lärarnas ansvar för det professionella innehållet i den pedago- giska yrkesutövningen har visserligen förstärkts med den nya skollagen som slår fast att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. finns brister i individ- 106 : lägesbedömning 2013, rapport 387, 2013. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola anpassning av verksamheten utifrån barnens och elevernas för- utsättningar och behov inom nästan samtliga verksamhets- och skolformer.107 Den framtida tillgången till lärare och förskollärare är hotad. Stora pensionsavgångar är att vänta, svenska lärare är mindre nöjda med sitt yrkesval än genomsnittet för andra EU-/OECD- länder, allt fler lärare överväger att byta yrke, studenter med goda studieresultat väljer bort utbildningar som är inriktade mot pedagogiska yrken, och långsiktiga prognoser spår brist på lärare och förskollärare. Några ljusglimtar finns, till exempel att intresset för lärarutbildningen ökar och att lärare som upplever stöd från rektor är mer nöjda med sitt karriärval. Återkommande signaler tyder även på att det pedagogiska ledar- skapet inte ges den prioritet som är nödvändig och att andra uppgifter upptar huvuddelen av rektorernas tid. Rektorers för- trogenhet med den dagliga praktiken i skolan, tydlighet i det pedagogiska ledarskapet och förmåga att kommunicera och för- ankra skolans mål är nödvändiga i en väl fungerande skola.108 Med brett stöd i utbildningsforskning ser pedago- giska förtjänster i att lärarna planerar undervisningen tillsam- mans.109 tidsstudie visar dock att grundskollärare vanligtvis arbetar ensamma. Det finns starkt stöd för att kompetensutveckling för rektor, förskolechefen, förskolläraren och läraren som sker i den ordi- narie lärmiljön tillsammans med kolleger ger en större häv- stångseffekt för hela skolans utvecklingsarbete, än individuella insatser.110 finns både strukturella och kulturella för- utsättningar i skolan som gör att ensamarbetet är det normala för lärare. 107Skolinspektionen: En skola med tilltro lyfter alla elever, 2012. Refererad från lägesbedömning 2013, 2013. 108Vetenskapsrådet: Rektor – En forskningsöversikt 2000–2010, 2011. Refererad från Skol- verkets lägesbedömning 2013. 109Karen Hawley och : Rethinking the allocations of teaching resources, 1998; . C. : Visible learning. Refererade från lägesbedömning 2013. 110Jan och : Skolförbättringsarbete – förutsättningar, strategier och resultat i pilotprojekt 2010–2012, Linnéregionen. Linnéuniversitetet 2012; : Teaching in the knowledge society. 2003; : Realizing the power of professional learning. Education 2011; : Hur kan lärare lära? Internationella erfarenheter med fokus på matematikutbildning. : Nationellt centrum för matematikutbildning, 2001. Refererat från lägesbedömning 2013. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Forskning lyfter fram att effektiv skolutveckling bör känne- tecknas av systematiska långsiktiga processer med ett fåtal prio- riterade mål.111 Emellertid är en återkommande kritik i Skolin- spektionens granskningar att alltför många rektorer och huvud- män brister i sin kartläggning av skolans styrkor och svag- heter.112 pekar i en aktuell granskning av det svenska utbildningssystemet på att det visserligen finns tillfredsställande inslag av utvärdering och bedömning på olika nivåer i systemet, men att en utmaning för är att förena dessa delar till en helhet.113 Huvudmännen behöver fortsatt statligt stöd för att kunna ta ansvar för den lokala skolutvecklingen. Många huvudmän eller skolor verkar under parallella förväntningar från å ena sidan kommunala styrsignaler till exempel i form av nyckeltal i årliga mål- och budgetdokument och å andra sidan nationella styr- signaler i form av läro- och kursplaner.114 På huvudmannanivån finns stora skillnader i kapacitet, vissa huvudmän är stora kommunala organisationer med ansvar för tiotusentals elever, andra huvudmän leder verksamheter med en handfull elever. Vissa huvudmän och skolor har mindre möjlig- heter att delta i statliga insatser. Ett återkommande mönster är att små kommunala huvudmän och enskilda huvudmän mer sällan deltar.115 I refererar verket till . I rapporten framhålls att valmöjligheter kan stimulera kvalitet, men kan utgöra en risk för minskad likvärdighet. Insatser behövs för att balansera skolvalets möjligheter med dess negativa konsekvenser för likvär- digheten. Exempelvis behövs insatser för att alla föräldrar och elever ska kunna göra informerade val. menar att ett relativt kostsamt alternativ är att investera kraftigt i mindre gynnade skolor utifrån avsikten att utbildningsinsatser (till exempel bättre lärare, mindre klasser eller mer stöd) ska förbättra resultaten även under Refererad från lägesbedömning 2013. 112Skolinspektionen: En skola med tilltro lyfter alla elever, 2012. Refererad från lägesbedömning 2013. 113OECD: in Education: , 2011. 114Skolverket: Kommunalt huvudmannaskap i praktiken, 2011. 115Se exempelvis : Redovisning av uppdrag att utvärdera statsbidraget för basfärdig- heterna läsa, skriva och räkna, 2011; : En uppföljning om hinder och möjligheter att delta i Lärarfortbildningen, 2010. Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola Ett annat alternativ är att försöka minska segregeringen genom att se över åtgärder som rör skolval eller bostadspolitik. En mer blandad elevsammansättning kan enligt ge ett betydande bidrag till att förbättra resultaten för elever med sämre förutsättningar. 4.5Kommunaliseringen, studieresultaten och likvärdigheten – en sammanfattande kommentar Begreppet likvärdighet introducerades i skolpolitiska texter . Tanken är att skolan ska vara likvärdig utan att vara likadan. Likvärdighet utformas i en balans mellan krav på enhetlig- het och krav på individanpassning. Skolan utvecklades länge mot mer av individanpassning, på bekostnad av enhetlighet. Valfrihets- reformerna förändrade delvis förutsättningarna för och innebörden i likvärdigheten. Valfrihet blev ett medel för att uppnå likvärdighet. har det skett en viss förskjut- ning till förmån för ökad enhetlighet. Likvärdighet handlar enligt uttolkning av skollagen och andra styrdokument om tre grundläggande aspekter: lika till- gång till utbildningen, lika kvalitet på utbildningen, utbildningen ska vara kompenserande. Det finns inget givet mått på om/när skolsystemet är tillräckligt likvärdigt. Det går däremot att i olika avseenden jämföra likvärdigheten i det svenska skolsystemet med andra länder och det går att beskriva utvecklingen i . Studieresultaten har försämrats efter kommunaliseringen fram- för allt i för såväl grupper av elever med goda studie- prestationer som för grupper som har svårare med skolarbetet. Det är framför allt de internationella kunskapsmätningarna som ligger till grund för denna bedömning. Försämringarna kan noteras i läs- förmåga, matematik och naturvetenskap, medan svenska elever presterar väl i engelska och medborgarkunskap. Försämringarna i de tre först nämnda ämnena speglar ett allvarligt tillstånd för skolan, även om det är viktigt att komma ihåg att de internationella mät- ningarna inte avser alla ämnen och att de inte täcker läroplanens alla aspekter. Även likvärdigheten har försämrats definierad som spridningen i studieresultat. Spridningen kan mätas på nationell nivå med hjälp av de internationella undersökningarna men också med stöd av elev- ernas meritvärden. Analysen av meritvärdena möjliggör en analys Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola för samtliga ämnen och även utförligare analyser för mindre grupper av elever. Dessa analyser visar att det framför allt har blivit större skillnad i studieresultat mellan elever på olika skolor. Men i vissa mätningar har det även blivit större skillnader i studieresultat totalt sett mellan eleverna. Det finns även undersökningar som påvisat stora skillnader i studieresultat mellan olika skolklasser i samma skolor. Det är stora skillnader i studieresultat mellan elever i olika kommuner. När hänsyn tas till skillnader gällande elevernas föräld- rar i fråga om utbildning och elevernas eller föräldrarnas eventuella utländska bakgrund minskar dock dessa skillnader kraftigt. Varia- tionen i studieresultat mellan kommunerna svarar enligt för av den totala variationen i studieresultat. Det är alltså av allt att döma inte stora skillnader i hur kommu- nerna sköter skoluppdraget som är huvudförklaringen till den för- sämrade likvärdigheten, även om de skillnader som trots allt finns inte ska bagatelliseras. Det kan dock även påpekas att det finns kommuner där eleverna i rad uppvisar svaga studieresultat. infördes ett generellt statsbidrag till kommunerna och i samband därmed avvecklades sektorbidraget till skolan. Sprid- ningen i satsningar på mellan kommunerna har inte ökat efter denna förändring. Totalt sett har kostnaderna per elev för i fasta priser varit relativt ända . Kostnaderna har främst varierat med elevkullarnas storlek; större elevkullar tenderar att ge lägre kostnader per elev och omvänt. publicerade 2009 en kunskapsöversikt med olika faktorer som kunde inrymma förklaringar till de försämrade studie- resultaten efter kommunaliseringen och andra reformer . framhöll att segregeringen ökat; det har blivit vanligare att elever med likartad bakgrund samlas på samma skolor. Vidare är kommuner och andra huvudmän blyg- samma med att kompensera för socioekonomiska faktorer. Skol- verket menade även att det blivit vanligare med stigmatiserande särlösningar för elever i stället för att eleverna undervisas integre- rat. Verket framhöll även som en negativ faktor att förekomsten av arbete på egen hand har ökat och att det blivit mindre av lärarledd undervisning i helklass. och även Skolinspektionen har med stöd av forskning framhållit bristen på pedagogiskt ledarskap som ett stort problem i skolan. En därmed sammanhängande brist är att Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer likvärdig skola lärarna inte i tillräcklig utsträckning arbetar kollegialt med utveck- lingsarbete för att förbättra undervisningen utan arbetar ensamma i alltför stor utsträckning. Staten får inte abdikera, menade skolministern när skolan kommu- naliserades. Ändå får man nog säga att det var vad som skedde i samband med eller efter det att kommunerna tagit över verksamheten för skolan. Enligt betydde decentrali- sering inte att staten frånhände sig det övergripande ansvaret för skolan. På flera sätt skulle staten även garantera skolans nationella kvalitet och likvärdighet – genom läroplan, lärarutbild- ning, nationellt motiverad fortbildning, ett specialdestinerat stats- bidrag, ett utvärderingssystem och statliga behörighetsregler för lärarna. Men när en borgerlig regering kort därefter trädde till, för- kastades allt som kunde föra tankarna till socialdemokratisk central- dirigering. I skuggan av den svåra finanskrisen avskrevs varje regle- ring som kunde uppfattas som ett hinder för den ekonomiska sane- ringen. I nyliberal anda avvecklades det specialdestinerade sektors- bidraget och de statliga behörighetsreglerna som den nya läroplanen blev så allmänt hållen att den inte gav mycket vägled- ning för flertalet lärare. Utvärderingen, som var avgörande för det nya styrsystemet, fungerade inte i kommunerna. avstod från att stödja kommunerna i deras nya uppgift med motiveringen att decentraliseringstanken just innebar att kommunerna och lärarna självständigt skulle utforma skolverksamheten. Man kunde få intryck att skolan lämnats vind för våg. Till slut kunde detta herrelösa tillstånd inte försvaras. Någon måste ta ansvar. utarbetade allt mera stödmaterial till läroplanen och regeringen gav större resurser för fortbildning och skolutveckling. förstärkte den socialdemokratiska regeringen den statliga inspektionen av skolorna och 2008 gick en ny borgerlig regering ett steg längre och inrättade . planen Lgr 11 har inneburit att regleringen av kunskapsmål och resultatkrav förtydligats. Staten har kommit tillbaka – så kan man i ett nötskal beskriva de senaste tio årens skolpolitiska utveckling. Men det är en återkomst i ny skepnad, kan tilläggas. Det är inte den gamla regelstyrda skolan som kommit i retur. Efter avregleringen i samband med kommunaliseringen har det sålunda skett en påreglering genom tydligare centrala bestäm- melser. Redan i samband med skolans kommunalisering blev doku- mentationskraven på lärarna omfattande och dessa krav har ökat . senare del har systemet blivit mera trans- parent genom att uppgifter på skolnivå om studieresultat och Skol- inspektionens granskningar läggs ut på Internet, så att föräldrar och elever kan jämföra de olika skolorna. Kommuner och Landsting (SKL) offentliggör numera nyckeltal med rangordningar av skolor. Skolinspektionens tillsyn är omfattande, bland annat görs klassrumsobservationer, där lärarna observeras i undervis- ningssituationen. Genom försorg engageras handledare för lärande, vilka ska tjäna som föredöme och inspiration för de andra lärarna. Regeringen har tagit ett antal initiativ beträffande skol- utveckling och fortbildning. Genom centrala initiativ och riktade statsbidrag har mera välbetalda tjänster som förstelärare och lektor inrättats, som ska öppna karriärvägar för duktiga lärare. Staten har med andra ord tagit ett fastare grepp om skolan både genom tydligare mål- och resultatkrav och genom ökad tillsyn och kontroll. I sitt historiska sammanhang är den nya påregleringen lätt att förstå. Men som så ofta är fallet i politiken kan dessa åtgär- der i sin tur ifrågasättas. Kontrollen av skolan i dess olika former kan bli alltför omfattande. För att klara statsmakternas krav menar kritikerna att lärarna får ägna oproportionerligt mycket tid åt dokumentation och administration, vilket stjäl tid från undervis- ningen och ger oss en sämre skola. Jag ska därför ägna detta kapitel åt att diskutera risken med det så kallade Granskningssamhället. Kapitlet kommer i mycket att handla om hur lärarna (som jag betecknat som skolans viktigaste resurs) blir föremål för mål- och resultatstyrningen, vilken intimt hänger samman med kommunaliseringen. De kausala effekterna av denna reform är komplexa, hette det i inledningskapitlet, och orsaks- sammanhangen kan vara både indirekta och långsiktiga. Men bara för att de är svårfångade får de inte ignoreras. Utredningslogiken är med andra ord följande. Uppdraget är att utvärdera effekterna av skolväsendets kommunalisering. Vid kommunaliseringen blev en första fas en så långtgående avreglering och decentralisering, att en påreglering sedan ansågs nödvändig – men denna har också effek- ter, som är värda att diskutera. Under det att vi i tidigare kapitel betraktat lärarnas arbetsvillkor, elevernas studieresultat och lik- värdigheten i skolan som beroende variabler, uppträder nu på- regleringen som en mellanliggande variabel. Påregleringen blev en följd av decentraliseringen. Det som intresserar oss i det här kapit- let är vilka effekter påregleringen sedan i sin tur kan ha på skolverk- samheten. Jag vill inte hävda att Granskningssamhället fullt ut har förverkligats inom den svenska skolan. Det jag vill förmedla är framför allt den internationella debatten om riskerna med resultat- styrning och de negativa konsekvenser som en alltför långtgående mätning och granskning av resultat kan få för verksamheten. Men först några ord om hur resultatstyrningen och kontrollen av skolan närmare bestämt går till. Granskningssamhället har alltså sitt ursprung i mål- och resultatstyrningen. Denna styrningsform vilar på två ben, skrev jag i ett tidigare kapitel: styrning med mål och kontroll av resultat.