sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — En statlig utredning som tillsattes av den socialdemokratiska regeringen konstaterade 2007 att den pedagogiska personalen hade stora problem med uttolkningen av läroplaner. Enligt utredningen nådde informationsinsatser om de nya läroplanerna inte heller fram till den stora gruppen lärare. Lärarna fick inte den tid som behövdes av sina arbetsgivare, eller förstod inte det material som tillhandahöll. Utredaren skrev att: Förändringarna i läroplanen blev omfattande i förhållande till tidigare läroplaner. De nya inslagen i målsystemet måste ses som närmast revolutionerande, men också som en teoretisk konstruktion som det inte fanns någon praktisk erfarenhet av. Detta har påverkat genomfö- randet av reformen. Det fanns t.ex. inte personer eller organisationer som skulle ha kunnat utbilda lärare och handledare för det som komma skulle. Det är rimligt att anta att läroplanerna ledde till större skillnader mellan skolor i fråga om hanteringen av kunskaps- uppdraget och därmed till ökad spridning av studieresultat, det vill säga till minskad likvärdighet. Här kan exempelvis nämnas att , i utvärderingen av den internationella undersökningen TIMSS Advanced, som undersöker kunskaper i avancerad matema- tik och fysik hos elever som går på gymnasiet, menar att förändringar i kursplanens utformning och undervisningstidens Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, omfattning kan vara en orsak till de försämrade prestationerna för svenska elever. Konsekvenserna av den alltför stora delegationen blev bland annat brister i skolans pedagogiska ledarskap samt i individanpass- ning av verksamheten utifrån elevernas förutsättningar och behov. Eleverna har i viss utsträckning lämnats att arbeta på egen hand utan tillräcklig handledning av sina lärare. Kommunerna har inte alltid använt den makt över resursanvändningen som decentrali- seringen gav dem för att kompensera särskilt behövande skolor och elever. Kommunerna har även i alltför stor utsträckning låtit sär- skilja elever från den ordinarie undervisningen i stället för att bedriva undervisningen integrerat så som skolförfattningarna kräver. Det finns även andra förklaringar till att studieresultaten för- sämrats, som hänger samman med kommunaliseringen. De stora besparingarna inom skolan och den minskning av lärartätheten som skedde i spåren av 90-talskrisen hade en negativ inverkan på studie- resultaten och likvärdigheten. har gradvis nya resurser tillförts skolan, men effekterna av 1990-talets besparingar har sannolikt haft påverkan på elevernas studieresultat långt in . Ytterligare en förklaring till de försämrade studieresultaten efter kommunaliseringen har att göra med den motsättning som finns mellan valfrihet och likvärdighet. Kommunaliseringen innebar ett bejakande av olikhet och profilering i utbildningssystemet och beredde därmed mark för de följande valfrihetsreformerna. Genom det fria skolvalet och friskolereformen har elevens önskemål ställts i centrum på ett helt annat sätt . Valfriheten i skolsyste- met har många förtjänster och är uppskattad av många föräldrar och elever. Men vid sidan av bostadssegregationen har även möjlig- heterna att välja skola bidragit till en segregation av elever som varit till nackdel för likvärdigheten. Detta beror på att skoluppdraget försvåras i och med att elever till följd av val av skola tenderar att delas upp så att elever med bättre förutsättningar samlas i vissa skolor medan elever med sämre förutsättningar samlas i andra skolor. Genom valfrihetsreformerna har staten försvårat för kommunerna att skapa en likvärdig skola. Ännu en bidragande faktor till de försämrade studieresultaten är att staten och framåt, under olika regeringar, bedrev en skolpolitik som på ett olyckligt sätt innebar en nedprioritering av de traditionella skolämnenas ställning. Bland annat har undervis- ningstiden för ämnesstudier minskat . Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, tik accentuerades i samband med kommunaliseringen och 1990- talets läroplaner. bör nämnas att fallande studieresultat sannolikt även har förklaringar som ligger i värderingar och attityder i samhället utan- för skolan och som därmed inte alls har med kommunaliseringen att göra. Samhällets syn på kunskap och utbildning är förstås av- görande för hur väl skolan lyckas med sitt uppdrag. Vi kan exempel- vis notera att barn och ungdomar i läser mindre på sin fritid. Sannolikt har denna faktor betydelse för skolans kunskapsresultat. Regeringen och har som nämnts vid- tagit en rad åtgärder för att inom ramen för nuvarande ansvarsför- delning mellan stat och kommun råda bot på problemen med de fallande studieresultaten – såsom ny skollag, nya läroplaner, ny betygsskala, utvecklat bedömningsstöd från , lärarlegi- timation samt statliga satsningar på skolutveckling och kompetens- utveckling. 6.13Är det statens, kommunernas eller rent av lärarnas ansvar att kommunaliseringen inte blev bra? Varken kommunerna, rektorerna eller lärarna klarade av det skol- uppdrag de anförtroddes på de villkor och med de förutsättningar som staten gav. Det borde staten ha förstått. Alltså är det statens ansvar att kommunaliseringen inte blev så bra. Så skulle man, för- enklat, kunna uttrycka sig. Lite mera utvecklat och nyanserat kan man formulera det på följande sätt. 6.13.1Staten har ett ansvar för att en långtgående olikhet mellan skolor länge bejakats Staten drev under stora delar av efterkrigstiden, under olika rege- ringar, en politik som innebar att olikhet i skolsystemet bejakades i syfte att anpassa skolan efter lokala och individuella behov. Den minskade likvärdigheten vad gäller elevernas studieresultat är ett av de stora nederlagen för den kommunaliserade skolan. Staten och kommunerna har ett gemensamt ansvar för detta misslyckande. Det kan dock hävdas att staten har ett särskilt ansvar för den mins- Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, kade likvärdigheten genom att staten i stor utsträck- ning har bejakat olikhet. Den sammanhållna antogs redan från början kräva en individualiserad undervisning. Men när den sammanhållna infördes under 1960- och 1970- talen var utgångspunkten att skolan i jämlikhetens namn i huvud- sak skulle vara likadan överallt – den nödvändiga individualise- ringen skulle främst ske inom klassens ram. Insikten om att ele- verna har olika behov ledde emellertid till att statsmakterna i allt större utsträckning kom att betona värdet av olik- het och anpassning till lokala och individuella behov. Den borger- liga regeringen förklarade i den proposition som föregick Lgr 80, den läroplan som fortfarande gällde för kommunali- seringen, att det finns en viktig skillnad mellan begreppen likhet och likvärdighet. Det stoff som behandlas i en skola kan inom ganska vida ramar skilja sig från, vara olikt, det som behandlas i en annan skola. Elever har olika behov, talanger, intressen. Men alla elever ska ha likvärdiga chanser att utveckla dem. Det betyder att man i likvär- dighetens namn inom vissa gränser förkovrar sig på olika sätt och kan uppnå olika studieresultat. Med denna stora tolerans inför skillnader i lärostoff mellan skolor är det kanske inte att förvånas över att spridningen i studieresultat ökade, särskilt inte som de nya läroplanerna innebar att ramarna runt kunskaps- uppdraget och lärostoffet utvidgades än mer. Valfrihetsreformerna efter kommunaliseringen bidrog ytterligare till att skärpa profileringen av olika skolor, och därmed även till större skillnader mellan skolorna. Tanken var alltså att skolorna skulle tillåtas vara mera olika, men givetvis inte att vissa skolor skulle bli sämre än andra (även om det fanns de som hävdade att skolor på den fria marknaden skulle tillåtas bli dåliga för att därefter slås ut). Det är dock ingen djärv tanke att bejakande av olikhet i organisatoriskt och pedagogiskt hänseende och i viss mån även gällande lärostoffet också kan ge upphov till skillnader i studieresultat. Det kan alltså hävdas att staten i praktiken bejakat den olikhet som lett fram till större skillnader i studieresultat och att staten därmed bär ett ansvar för skolans minskade likvärdighet. Den nya läroplanen och den nya betygsskalan m.fl. förändringar som förtydligat målen och resultat- kraven bör ha förutsättningar att minska skillnaderna mellan skolor med avseende på elevernas lärande. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, 6.13.2Staten bär ansvaret för att en förändring genomdrevs med tvång gentemot stora grupper lärare Staten visade bristande respekt för skoltradition och många lärares uppfattningar om hur skolan borde utvecklas. Att kommunaliseringen genomfördes med tvång gentemot stora grupper lärare, i stället för efter en dialog försvårade implemente- ringen av reformen. 6.13.3Staten bär ansvaret för att de traditionella skolämnenas ställning nedtonats och för att kunskapsuppdraget fick en svag inramning Staten drev och , under olika regeringar, en skolpolitik som på ett olyckligt sätt innebar en nedprioritering av de traditionella skolämnenas ställning. Redan tillkomsten av Lgr 80 innebar att undervisningsämnena relativisera- des. Denna utveckling accentuerades . Genom uppluckringen av behörighetsreglerna för lärare, minskningen av undervisningstiden, prioriteringen av andra uppgifter än undervis- ning, betoningen av tematiskt arbete, pedagogisk omsorg förmins- kades betydelsen av de traditionella skolämnena. Staten bidrog till att kunskapsuppdraget fick en svag inramning i samband med kom- munaliseringen genom läroplaner. De nya läroplanerna blev svåra att tillämpa. Detta medförde att även betygssystemet blev svårt att tillämpa. 6.13.4Staten bär ytterst ansvaret för 1990-talets besparingar Staten hade att hantera 1990-talets ekonomiska kris med återverk- ningar inom alla samhällssektorer. Krisen medförde att de statsfi- nansiella problemen blev akuta och framtvingade drastiska bespa- ringsåtgärder samt även strukturella reformer. Regeringen införde bland annat ett kommunalt skattestopp för åren 1991–1993, samti- digt som kommunsektorn uppvisade ett stort finansiellt under- skott. Även åren därefter motverkade staten på olika sätt skatte- höjningar i kommunerna. För att öka kommunernas förutsättningar att inom givna ramar bedriva en effektiv verksamhet genomfördes bland annat föränd- ringar i kommunallagen samt i systemen för statsbidrag och skatte- Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, Syftet var att ge kommunerna större möjligheter att organisera sin verksamhet på det sätt som var bäst anpassat efter den enskilda kommunens förutsättningar. sjönk lärartätheten och kommunernas kostnader per elev kraftigt. Denna utveckling sammanföll med en stor ökning av elevkullarna. Att förlägga viktiga välfärdsuppgifter till den kommunala nivån och att därvid tillåta ett relativt stort mått av lokala avvägningar kan betraktas som en strategi för ett effektivt sätt att hushålla med knappa offentliga resurser. Om en verksamhet är omgärdad av många detaljerade regler minskar utrymmet för att dra ned på insatta resurser inom detta område till förmån för ett annat viktigt verksamhetsområde. Att lokala förtroendevalda har verksamhets- och budgetansvar för viktiga uppgifter leder till att kostnadspress och effektiviseringssträvanden finns jämt fördelade över landet, på många platser. I en av ansvarskommitténs (dir 2003:10) sekreta- riatsrapporter framhålls att kommunaliseringen av skolan utgör ett exempel på denna strategis tillämpning. Om besluten om till exem- pel omfattningen av de specialdestinerade statsbidragen hade legat kvar på central nivå hade en motsvarande kostnadssänkning sanno- likt inte gått att genomföra, framhålls i rapporten (SOU 2007:11). Staten bär ytterst ansvaret för de besparingar som drabbade skolan . Därmed naturligtvis inte sagt att det hade varit möjligt att undvika besparingar i den statsfinansiella och sam- hällsekonomiska kris som rådde. Krispolitiken framtvingade bespa- ringar men även avregleringar, som hade negativa effekter på skolan. 6.13.5Staten gav otillräckligt stöd till kommunerna, rektorerna och lärarna direkt efter kommunaliseringen. Staten underskattade behovet av att stödja kommunerna och skol- ans professionella. Man kan visserligen kritisera kommunerna och möjligen även lärarna för att de inte var tillräckligt förberedda, men huvudansvaret för att decentraliseringen blev för stor åligger ändå staten, eftersom det är staten som hade makten att bestämma över omfattningen och takten i decentraliseringen. I sammanhanget kan noteras att det är stor skillnad när å ena sidan en central statlig förvaltningsmyndighet får ett nytt uppdrag av regeringen och å andra sidan när en kommun på motsvarande sätt, som en av samtliga kommuner, får ett uppdrag av regeringen. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, En central förvaltningsmyndighet har upparbetade relationer med departementet och en vana vid att noga läsa förarbeten och andra styrdokument inom det egna ansvarsområdet. En kommun däre- mot har ansvar för uppgifter inom en rad samhällssektorer och har dessutom främst sina tentakler och dagliga kontakter mot lokal- samhället och inte mot regeringen och departementen. Som ett resultat av en mindre administrativ organisation har små kommu- ner dessutom sämre förutsättningar att följa förändringar i natio- nella styrdokument än vad större kommuner med en större för- valtning har. Intentionerna i statens styrning, nyanserna i styr- ningen och implikationerna för den verkställande nivån kan lätt gå en mindre kommun förbi, eller det kan i vart fall ta tid innan styrsignalerna når fram. Detta bör rimligen staten förstå och an- passa sin styrning och sitt stöd till. Så skedde uppenbarligen inte i samband med skolans kommunalisering. 6.13.6Staten har ansvar för att lärarnas arbetsbörda ökat Lärarnas arbetssituation har försämrats markant . En jämförelse visar att betydligt fler lärare upplever att de har för många arbetsupp- gifter och för mycket att göra. som arbetsbördan har ökat, upplever lärarna ett minskat inflytande över det egna arbetet. De förändringar av skolan som skett har i vissa avseen- den ytterligare ökat lärarnas arbetsbörda, bland annat genom ökade krav på dokumentation i olika avseenden. Det är främst statens krav på lärarna som bidragit till denna utveckling. Mål- och resul- tatstyrning synes vara mer resurskrävande för dem som blir före- mål för styrningen än vad en traditionell regelstyrning är i och med att mål- och resultatstyrningen kräver en mer utvecklad dokumen- tation av resultat. I sammanhanget bör noteras att regeringen tog initiativ för att minska lärarnas omfattande dokumentations- skyldighet. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, 6.13.7Staten har ansvar för att lärarnas kunskapsbas försämrats Lärarnas kunskapsbas har påverkats negativt av att lärarutbild- ningen har reformerats upprepade gånger . Detta är ett resultat av statliga beslut. 6.13.8Staten och kommunerna bär ansvaret för det ökade antalet obehöriga lärare Andelen obehöriga lärare har ökat . Kommunerna har anställt en större andel obehöriga lärare efter kommunalise- ringen än vad som var fallet tidigare när staten hade ett större infly- tande över anställningarna. ska sägas att utvecklingen även beror på att det uppstod lärarbrist närmast efter kommunaliseringen i takt med att elevkullarna ökade. Det ska även framhållas att den större andelen obehöriga lärare har möjliggjorts av att staten avskaffade meritvärderingsreglerna och luckrade upp behörighetskraven för lärartjänster. Staten och kommunerna bär ett gemensamt ansvar för att andelen obehöriga lärare har ökat . Som bekant är ett nytt legitima- tionssystem för lärare under införande. 6.13.9Staten bär ansvar för valfrihetsreformerna Staten beslutade om det så kallade fria skolvalet och om friskole- reformen och skolpengen åren närmast efter skolans kommunali- sering. Valfrihetsreformerna är uppskattade av många och inrym- mer många positiva värden. Emellertid försvårade valfrihetsrefor- merna kommunernas likvärdighetsuppdrag genom att elevsegrega- tionen mellan skolor ökade, vilket lett till större kompensatoriska behov när elever med svagare studiemotivation eller studieförut- sättningar tenderar att samlas i vissa skolor. Dessutom innebar valfrihetsreformerna att kraven på lednings- och planeringskapacitet i kommunerna ökade. Kommunerna måste i likhet med andra huvudmän vara beredda på att med kort varsel inför starten av ett nytt läsår bli av med elever med vidhängande finansiering, alternativt att ta emot fler elever och öka antalet studie- platser. Givet kommunens ansvar för att anordna utbildning för berörda kommuninvånare kan de kommunala huvudmännen till Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, skillnad från de fristående inte avstå från att ta emot elever. Frågor om budget, personal- och lokalplanering med mera tar jämförelse- vis stora resurser i anspråk. De osäkra planeringsförutsättningarna utgör på olika sätt en negativ påverkan på lärarnas arbetssituation. har valfrihetsreformerna även inneburit att lärarna fått fler arbetsgivare att välja mellan, vilket förstås är positivt för lärarna. 6.13.10 Kommunerna var otillräckligt förberedda Kommunerna var otillräckligt förberedda på att ta ansvar för skol- uppdraget. Kommunerna har ett ansvar för de bristande förberedel- serna och för konsekvenserna genom otillräcklig eller med staten konkurrerande styrning, samt otillräcklig uppföljning och utvärde- ring av skolan. Kommunerna är även ansvariga för att en del av den decentralisering från staten som var avsedd att ge lärarna större in- flytande uppenbarligen i praktiken stannade i genom att kommunernas politiska ledning eller den kommunala förvalt- ningen ibland lade sig i pedagogiska frågor eller utfärdade planer som inte låg i linje med de nationella styrdokumenten. måste man ha i åtanke att kommunerna fick på sig att förbereda sig på sitt nya ansvar för skolan. 6.13.11 Kommunerna bär ansvaret för lärarnas låga löner Som redan nämnts har lärarlönerna utvecklats svagt jämfört med lönerna för många andra grupper på arbetsmarknaden. De kommu- nala huvudmännen har inte prioriterat lärarna i förhållande till andra kommunanställda utan den genomsnittliga ökningen av löner för kommunsektorn totalt sett har tvärtom varit högre än lärarnas löneutveckling. Löneutvecklingen för lärare anställda av fristående huvudmän följer i stort sett samma mönster. Efter kommunalise- ringen har kommunerna, tillsammans med andra huvudmän, det direkta ansvaret för lärarnas svaga löneutveckling. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, 6.13.12Kommunerna har inte prioriterat fortbildning i form av ämnesfördjupning Nedmonteringen av den lärardrivna fortbildning som före kom- munaliseringen bedrevs i länsskolnämndernas regi har inverkat negativt på lärarnas möjligheter att upprätthålla sin professionella kunskapsbas och definiera vad det innebär att vara lärare. Rätten till fortbildning regleras genom avtal mellan parterna. Kommunerna har i stora delar prioriterat gemensam kompetensutveckling om till exempel nya reformer framför fördjupning i didaktik och enskilda ämnen. Genom statliga insatser som Lärarlyftet och satsningarna på nationell skolutveckling har emellertid lärarnas kompetensut- veckling ånyo prioriterats – av staten. Dessutom driver numera även kommunernas intresseorganisation och Landsting flera projekt för skolutveckling och deltar dessutom i vissa av satsningar. 6.13.13 Lärarna bär ett ansvar för sin professionella utveckling Så långt om statens respektive kommunernas ansvar för olika pro- blem som uppstått i spåren av kommunaliseringen. Har även lärarna ett ansvar? Det är förstås svårt att tala om ansvar för en hel kår, som består att ett stort antal individer med olika förmågor och engagemang i sitt arbete. I detta betänkande har jag upprepat att lärarna är skolans viktigaste resurs. Deras förmåga och engagemang är spjutspetsen mot framtiden. Det kan emellertid här vara på sin plats att understryka vikten av att lärarna verkligen tar tillvara de möjligheter till inflytande över undervisningens upp- läggning, som den mål- och resultatstyrda skolan erbjuder. Det är särskilt angeläget att det kommer till stånd ett lokalt kollegialt utvecklingsarbete med syfte att förbättra undervisningen och de metoder som används. Det är en viktig uppgift för huvudmännen och rektorerna att organisera skolan på ett sådant sätt att tid kan frigöras för ett kollegialt utvecklingsarbete. Då och då hörs en- skilda lärare i debatten efterlysa mer av bedömningsstöd och mer av detaljerade betygskriterier från . Detta kan förstås vara motiverat. Men måste det finnas utrymme för lärar- ens professionella handlande och bedömning när det gäller såväl undervisningens utformning som elevernas uppnådda kunskaper. En alltför ingripande och utförlig, centralt angiven manual för Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, undervisning och betygssättning skulle riskera att underminera lärarnas professionalism – och därmed deras engagemang för sitt arbete. 6.13.14Sammanfattande kommentar om aktörernas ansvar för försämringarna efter kommunaliseringen Sammanfattningsvis framträder bilden av ett gemensamt ansvar för olika tillkortakommanden inom skolväsendet efter kommunalise- ringen. I den mån en huvudansvarigt ska pekas ut, så måste denne ändå vara staten. Detta är i och för sig självklart: i ett nationellt skolsystem är det ytterst staten som bestämmer och därmed blir det även ytterst alltid staten som bär huvudansvaret för brister i utformningen eller genomförandet av den nationella politiken. Ett växande intresse för mål och resultat löper som ett brett stråk genom senare decenniers strävanden efter ökad effektivitet och rationalitet i ekonomi och samhällsliv. Efter hand har man kunna notera en eftertänksamhet för att inte säga öppen kritik av den nya förvaltningspolitiken, som inspirerades av det privata näringslivet och de idéer som samlats under konceptet New Public Manage- ment med betoning på decentralisering och ökad självständighet för verkställande organ, ett växande intresse för effektivitet och en större tonvikt på konkurrens och utvärderingar av resultat i förhåll- ande till uppsatta mål. Som framgick av föregående kapitel om det s.k. Gransknings- samhället är en vanlig farhåga att inriktningen på resultatstyrning och kvantitativa indikatorer tränger undan mer kvalitativa och svår- mätbara ambitioner från offentlig verksamhet. En närliggande oro är att resultatkraven med tiden blir alltmer ingripande och detalje- rade och att dessa krav till slut kväver den ökade självständighet, som målstyrningen skulle ge till den verkställande nivån. Från vänster uppfattas en del inslag i mål- och resultatstyrningen som utslag av nyliberalism, från höger som återfall i planhushållning. Kommunaliseringen av skolan var en decentraliseringsreform som genomfördes med stöd av mål- och resultatstyrning, i sam- klang med denna nya förvaltningspolitik. Det är naturligtvist svårt Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, att se hur man ska kunna ge mer makt till den lokala nivån utan att ersätta styrning genom regler med styrning genom mål. Det man ville komma ifrån var ju just en regelstyrning som klavbinder och hämmar kreativiteten och begränsar handlingsutrymmet för den verkställande nivån. Och en styrning utan vare sig politiskt beslu- tade regler eller mål är förstås otänkbar ur demokratisk synpunkt. Decentralisering går alltså ofrånkomligen hand i hand med någon form av styrning med mål och resultat. Rätt avvägt och i lagom dos är styrning med mål och resultat ett rimligt sätt att styra i en decentraliserad miljö. Det är överdrifterna vi ska akta oss för. Forskningen både i och interna- tionellt ger prov på att överdrifter i mål- och resultatstyrning är frekvent förekommande.