sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Antalet skattemål som varje domare dömer varierar beroende dels på vilken speciallottning av skattemål som förekommer på enheten, dels mängden övriga måltyper som finns på domarens enhet. Varje domare avgör i genomsnitt cirka 370 skattemål . Förvaltningsrätten i har en skatteenhet dit alla skattemål, alla upphandlingsmål samt omkring hälften av övriga mål . Skattemålen utgör av enhetens mål. 62 Förvaltningsrätten i fördelade tidigare skattemålen på 4 av totalt 12 dömande enheter. är skattemålen koncentrerade till 2 av totalt 10 dömande enheter. Det är dock bara en temporär lösning till dess domstolen kommer att gå över till sex avdelningar, varav en avdelning kommer att hantera samtliga skattemål i domstolen. Även den nya skatteavdelningen kommer troligen att ha en tyngdpunkt på skattemål kombinerat med en andel av övriga mål. rådmännen, lagmannen och en fiskal dömer i skattemål. Varje domare avgör i genomsnitt cirka 250–300 skattemål . Den enhet vid Förvaltningsrätten i som hanterar skattemål, hanterar även energimål samt hälften av domstolens övriga mål. av målen som till enheten utgör skattemål. Målen fördelas på alla domare på enheten, fyra domare och två fiskaler (en rådmanstjänst är vakant).63 Varje domare avgör i genomsnitt cirka 450 skattemål . Förvaltningsrätten i består av två enheter; en enhet för skattemål och en enhet för socialförsäkringsmål. Domstolens övriga mål fördelas mellan enheterna i förhållande till antalet domare på respektive enhet. Två av skatteenhetens tre ordinarie domare samt fiskaler dömer i skattemål. Domarna bedöms arbeta av sin arbetstid med skattemål och varje domare avgör i genomsnitt cirka 250–300 skattemål . Vid Förvaltningsrätten i samlas alla skattemål vid domstolens skattegrupp. Den sakansvarige domaren för skatte- gruppen dömer i de flesta skattemål, men en mindre andel tilldelas en annan rådman respektive en fiskal, vilka dömer i av skattemålen var. har den sakansvarige skatte- domaren avgjort cirka 380 skattemål. Förvaltningsrätten i har organiserat sig i två dömande enheter. Skattemålen fördelas till den ena enheten, tillsammans med bl.a. socialförsäkringsmål. Av enhetens mål utgör skattemålen . Skattemålen tilldelas normalt lagmannen eller en rådman. Fiskal får i utbildningssyfte mål som inte är alltför svåra. En ordinarie domare dömer i genomsnitt cirka 100–150 skattemål . Som framgått ovan finns det tre förvaltningsrätter som inte har någon särskild skatteenhet- eller avdelning, nämligen Förvalt- ningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvalt- ningsrätten i . Förvaltningsrätten i fördelar skattemålen på 3 av de 11 ordinarie domarna64 vid domstolen (plus fiskaler i vissa fall). 63Uppgift från domstolen avseende 2014. 64Uppgift från domstolen avseende 2014, efter att förvaltningsrätten blev migrations- domstol. domare avgör i genomsnitt 60–70 skattemål och domare (bortsett från målen om radio- och tv-avgifter). Förvaltningsrätten i delar upp hanteringen av skatte- mål och socialförsäkringsmål terminsvis. De domare som hanterar skattemål (vanligen 1–2 domare av domstolens totalt 4 ordinarie domare bortsett från lagmannen), hanterar också upphandlingsmål, psykiatrimål och andra förvaltningsmål. Domarna lägger av sin arbetstid på skattemål och varje domare avgör i genomsnitt cirka 100–200 skattemål . Vid Förvaltningsrätten i dömer alla domstolens fem domare i skattemål. Beredningen av skattemålen hanteras dock av en särskild skattegrupp bestående av tre skatteföredragande och en beredningsansvarig domare med särskilt ansvar för skattemål. De ordinarie domarna vid domstolen avgör i genomsnitt minst 70 skattemål , i vissa fall betydligt fler. Bland de domstolar som lottar skattemålen till en särskild avdelning/enhet, finns det ett fåtal domstolar som har en ytter- ligare specialisering. Förvaltningsrätten i handlägger exempelvis alla mål om /och punktskatter vid en enhet, s.k. storföretagsmål och bouppteckningsmål vid en annan och fastighetstaxeringsmål vid en tredje. Vid Förvaltningsrätten i finns en specialisering som innebär att mål om betalnings- säkring och bevissäkring samt fastighetstaxeringsmål döms av två av de tre ordinarie skattedomarna. Vid Förvaltningsrätten i hanteras bl.a. mål om punktskatter av en domare. I övrigt förekommer det vid förvaltningsrätterna framförallt att mål om mervärdesskatt som inte har samband med inkomstskattemål hanteras av någon eller några domare eller av en viss föredragande. Förvaltningsrätten i har ett arbetssätt som innebär att mål om /respektive övriga skattemål fördelas på två olika ansvariga domare som sköter beredningen av dessa mål. Målen fördelas därefter lika när de är färdigberedda och klara för avgörande. Specialisering hos domare och föredragande Ovan har redogjorts för hur skattemålen fördelas vid de olika förvaltningsrätterna, något som har stor betydelse för huruvida domarna kan anses vara specialiserade. Domarnas bakgrund är varierande, vissa har skatteerfarenhet när de utnämns till domare medan andra inte har det. Som utredningen redogör för nedan är dock sådan tidigare erfarenhet inte nödvändig för att en domare ska kunna vara specialiserad på skatt (se avsnitt 7.8). För frågan om specialisering av de individuella domarna har det betydelse om domstolen i fråga tillämpar rotation, dvs. låter domarna cirkulera till annan enhet . På vissa domstolar föreskrivs i arbetsordningen eller motsvarande att rotation ska ske , vanligtvis 3–. Såvitt framkommer av enkätsvaren finns det dock sådan reglering endast vid 4 av de 12 förvaltnings- rätterna (Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i ). Enkätsvaren visar att det är ovanligt med rotation, även vid sådana domstolar som har reglering om det. Vanligen prövas i stället förut- sättningarna för att låta domare byta enhet när vakanser uppstår till följd av pensionsavgångar etc. En utgångspunkt vid denna prövning är att det ska finnas tillräcklig kompetens bland domarna på de dömande enheterna i förhållande till den måltilldelning som enheten har. Samtliga förvaltningsrätter har uppgett att de har någon eller några föredragande som är specialiserade på skatterätt. I många fall har dessa en bakgrund från , skattekonsultverksamhet eller skattemålshantering i annan domstol. Det faktum att föredragandena är specialiserade innebär att skattemålen, trots viss inlottning av andra måltyper på skatteenheterna, i de flesta fall handläggs av särskilt skattekunniga handläggare. Skattespeciali- seringen är i regel generell och avser inte något särskilt skatte- område. Ett par förvaltningsrätter har dock föredragande som är inriktade på t.ex. mervärdesskattemål, fastighetstaxeringsmål, ansökningar om betalnings- och bevissäkring och punktskatter. De specialiserade föredragandena arbetar inte alltid uteslutande med skattemål utan det förekommer att de även handlägger andra måltyper som till skatteavdelningen/enheten. All personal vid Domstolar får möjlighet att genomgå kompetensutveckling i form av utbildning och seminarier. Det finns bl.a. utbildningar som riktar sig i första hand till ordinarie domare och som avser både domarens materiella kompetens och domarens kompetens avseende processledning, utredningsplikt, bevisfrågor m.m. erbjuder också föredragande och beredningsjurister att delta på dess utbildningar. Utbildningarna ges på grundnivå, fördjupningsnivå och specialiseringsnivå. När det gäller nyutnämnda domare har dessa varierande erfarenhet och kompetens och de erbjuds därför individuellt anpas- sad kompletterande utbildning. Det övergripande målet är enligt att alla domare ska erbjudas sådan utbildning som krävs för att de tryggt ska kunna handlägga och avgöra mål självständigt, effektivt och rättssäkert. har flera kurser som riktar sig speciellt till de domare vid förvaltningsdomstol som vill fördjupa sig inom skatterätt. Exempel på sådana kurser är grund-, fördjupnings- och specialistkurser kallade Skattemål – sambandet mellan redovisning och beskattning, Bevisningen i skattemål, Skatteförfarandet, genomsyn och skatteflykt, Företrädaransvar och betalningssäkring, Internationell beskattning och Skattemål i domstol. deltog cirka 200 personer i de 11 kurser med skatte- rättslig inriktning som arrangerade.65 Vid en genomgång av deltagarlistor för kurser med skatterättslig inrikt- ning kan noteras att andelen ordinarie domare som deltog var lägre än andelen föredragande. För att en kvalitativ skattemålsspecialisering ska vara möjlig måste domarna ges goda möjligheter att delta i de fördjupnings- och specialistutbildningar som erbjuder. 65 deltog cirka 280 personer i de 11 kurser med skatterättslig inriktning som arrangerade. Det kan konstateras att alla förvaltningsrätter vidtar olika former av åtgärder för att åstadkomma en specialiserad skatte- målshantering. Alla förvaltningsrätter har en eller flera före- dragande som är specialiserade på skatt och många har erfarenhet från tidigare arbete med skatt. Detsamma gäller vissa av de domare som arbetar med skattemål, om än inte i samma utsträckning som när det gäller föredragande. Domare och föredragande får i de flesta fall arbeta kontinuerligt med skattemål. Krav på rotation bland domarna är relativt sällsynt. I något fall delas arbetet med skattemål och andra mål upp terminsvis. Vid flertalet förvaltningsrätter finns särskilda skatteenheter. Visserligen till dessa enheter även in en andel andra måltyper. Utredningens bedömning är dock att de domare som dömer i skattemål vid de flesta av förvaltningsrätterna arbetar tillräckligt stor del av sin arbetstid med skattemål och avgör tillräckligt många skattemål för att domstolen ska anses ha en kvalitativ skattespecialisering (jfr avsnitt 7.8). Såvitt utredningen kan bedöma arbetar de flesta av de specialiserade domarna kontinuerligt med skattemål , dvs. utan krav på rotation etc. Vid två förvaltningsrätter (Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i ) avgör varje domare endast i storleks- ordningen 60–70 skattemål . Vid Förvaltningsrätten i är antalet avgjorda skattemål per domare något högre, 100–200 skattemål . Vid denna domstol delas dock hante- ringen av målen upp så att domarna hanterar skattemål respektive socialförsäkringsmål terminsvis. Utredningen bedömer i avsnitt 7.8 att det krävs ett större målunderlag och fler domare än nämnda domstolar har för att en domstol ska kunna ha en kvalitativ skattespecialisering. Förvaltningsrätten i har organiserat sig för att kunna ha en specialiserad skattemålshantering och har också personal med god skattekompetens. Enligt utredningens mening har emellertid även denna domstol ett för litet skattemålsunderlag för att kunna åstadkomma en kvalitativ skattespecialisering. Detta visar sig av det faktum att domstolens skattemål avgörs av 1–2 domare som avgör i genomsnitt 100–150 skattemål var, och att domstolen har färre än 200 skattemål . 7.6Effekter av domstolarnas specialisering efter reformen Bedömning: Andelen avgjorda mål i domstolarna gick ned i samband med reformen, men har ökat därefter. Några statistiska effekter av domstolarnas specialisering kan inte påvisas. Trots detta bedöms specialisering kunna leda till ökad kvalitet i detta avseende. För de flesta förvaltningsrätterna har den nya förvalt- ningsrättsorganisationen inte haft någon tydlig påverkan på domstolarnas möjligheter att rekrytera eller behålla personal. Som de flesta större omorganisationer innebar reformen 2010, som skedde successivt under och som innebar att de sista förvaltningsrätterna flyttade till gemensamma lokaler , att effektiviteten i domstolarna sett utifrån antalet avgjorda mål och handläggningstid gick ner.66 Flera förvaltningsrätter har i enkätsvaren uppgett att de balansökningar och ökade handlägg- ningstider som uppstod efter reformen bl.a. berodde på att många domare var nya som domare. Överklagandefrekvens är en dålig mätare av kvaliteten på avgöranden i allmän förvaltningsdomstol. Detta har framför allt att göra med att det i förvaltningsprocess inte finns några preklu- sionregler.67 Detta innebär att en part har möjligheter att åberopa nya omständigheter i kammarrätt, något som kan bidra till ett ökat incitament att överklaga vid en negativ utgång i förvaltningsrätten. Det faktum att ett domstolsavgörande avseende viss skattefråga kan ha betydelse för ett stort antal personer eller företag, påverkar också antalet överklaganden i ökande riktning. 66Vid länsrätterna avgjordes –2009 totalt 17 746, 19 153 respektive 15 095 skattemål. –2013 avgjordes vid förvaltningsrätterna totalt 13 928, 12 305, 13537 respektive 14 253 skattemål. Se vidare tabell 7.2 och 7.4. 67Särskilda preklusionsbestämmelser finns bl.a. i mål om laglighetsprövning enligt kom- munallagen (1991:900) och i vissa mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation, LEK. Vidare finns preklusionsregler gällande processen i Högsta förvaltnings- domstolen, 37 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. lagstiftningen till sin natur sådan att den genererar många mål vid domstol, i och med att den generellt kan sägas ha mindre acceptans än annan lagstiftning och skattelagstiftningen dessutom ofta ändras. Även andra faktorer, som t.ex. att processen i allmän förvaltnings- domstol är mindre kostsam för den enskilde än processen i allmän domstol liksom att det är ovanligt att part i allmän förvaltnings- domstol företräds av ombud, bidrar till att överklagandefrekvensen är och kan förväntas fortsätta vara högre i de allmänna förvaltnings- domstolarna än i de allmänna domstolarna. Den genomsnittliga ändringsfrekvensen för skattemålen har såväl före som efter förvaltningsrättsreformen legat kring 25 procent.68 Vad beträffar ändringsfrekvensen ska framhållas att det kanske aldrig kommer att kunna utläsas några tillförlitliga effekter. Detta efter- som större målserier får stor påverkan på statistiken avseende ändringsfrekvens och det inte av statistiken går att utläsa vad som är skälet till att kammarrätten ändrar respektive inte ändrar utgången och hur stor ändringen är (även en mindre justering av exempelvis ett belopp registreras som ändring). Kvaliteten på avgörandena i skattemål är svår att mäta genom statistik. Vissa förvaltningsrätter anser att den nya domstols- organisationen inte har påverkat kvaliteten på domstolsav- görandena. De flesta förvaltningsrätter uppger dock i sina enkät- svar att inriktningen mot specialisering leder till ökad kvalitet i avgörandena bl.a. eftersom såväl domare som föredragande ägnar mer tid åt en viss måltyp och det har blivit möjligt att koncentrera kompetensutvecklingsinsatser till ett visst rättsområde. 68 –2009 var den genomsnittliga ändringsfrekvensen i skattemål respektive . –2013 var den genomsnittliga ändringsfrekvensen i skattemål , , respektive . Ändringsfrekvensen varierar ibland markant mellan olika år, framför allt sedd per domstol. Som exempel kan nämnas att ändringsfrekvensen för Förvaltningsrätten i var , , . Orsaken till de stora variationerna är sannolikt att domstolen avgjort flera serier mål där utgången i kammarrätten har fått stor påverkan på ändringsfrekvensen. Vad gäller möjligheterna att rekrytera domare och föredragande varierar svaren mellan domstolarna. Av domstolarnas enkätsvar framgår att vissa av de förvaltningsrätter som har genomfört en omorganisation i samband med reformen ser det som positivt att de har kunnat efterfråga en särskild kompetens på skatteområdet vid nyrekrytering, framför allt vid rekrytering av föredragande. För domarpersonal har detta inte varit lika tydligt. De flesta förvaltningsrätterna uppger att den nya förvaltnings- rättsorganisationen inte har påverkat domstolens möjligheter att rekrytera eller behålla personal, eller att det är för tidigt att bedöma huruvida organisationsförändringarna har påverkat dessa möjlig- heter. Ett par förvaltningsrätter uppger att det blivit lättare att få in ny kompetens. Förvaltningsrätten i uppger att domstolens möjligheter att rekrytera är bättre än vad de var vid Länsrätten i men ungefär desamma, eller möjligen något bättre, än de tidigare var vid Länsrätten i län. Däremot är möjligheterna att behålla personal sämre än vad de var vid Länsrätten i medan de huvudsakligen är desamma som de tidigare var i Länsrätten i län. Enligt Förvalt- ningsrätten i är det närheten till som under- lättar rekrytering men försvårar att behålla personal. Närheten till kan också bidra positivt vid rekrytering. Förvaltningsrätten i menar att det kan ha blivit något svårare att rekrytera eftersom personalbehovet för förvalt- ningsrätten är större än det var vid varje enskild länsrätt, som antalet tillgängliga jurister i är begränsat och avstånden till de tidigare domstolsorterna (och ) inte lockar alla där bosatta lämpliga jurister att pendla till domstolen. 7.7Finns det anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen? Bedömning: En ökad specialisering av skattemålshanteringen kan bidra till stärkt rättssäkerhet, bättre kvalitet och effektivare skattemålshantering. Endast ökad specialisering räcker dock inte för att uppnå de önskade och förväntade effekterna. Även andra åtgärder behöver vidtas. Såväl direktiven som parterna i skattemål har efterfrågat en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol. Specialisering kan dock knappast vara ett ändamål i sig. Specialisering måste istället ses som ett verktyg för att uppnå vissa ändamål och effekter. För att kunna svara på frågan om det finns anledning till ökad specialisering av skattemålshanteringen vid förvaltnings- rätterna och kammarrätterna, är den första frågan därför vilka de önskade och förväntade effekterna är. Därefter måste frågan besvaras om ökad specialisering är rätt verktyg att uppnå dessa effekter. Dessa två frågor diskuteras i avsnitt 7.7.1 och 7.7.2. Om ökad specialisering bedöms vara rätt verktyg att använda, är nästa fråga vilka förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att en förvaltningsrätt ska kunna ha en kvalitativ specialiserad skattemåls- hantering. Detta diskuteras i avsnitt 7.8. Slutligen är frågan på vilket sätt en ökad specialisering ska åstadkommas. Detta disku- teras i avsnitt 7.9. 7.7.1Vilka är de önskade och förväntade effekterna? Av direktiven kan utläsas att de effekter som önskas åstadkommas genom en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol bl.a. är stärkt rättssäkerhet genom ökad kompetens och därmed en höjd kvalitet i avgörandena. Vidare är en önskad effekt att effektiviteten i skatteprocesserna ökar, bl.a. att omloppstiderna för skattemål blir kortare. Utredningen har under sitt arbete erfarit att ombud och parter förväntar sig att en specialisering ska ha effekten att hanteringen av skattemålen i domstolarna förbättras i olika avseenden där man upplever att det finns vissa brister. En sådan brist har angetts vara att rätten ibland inte synes förstå de händelseförlopp, och skälen bakom dessa, som målen handlar om. Detta gör parterna osäkra på om domstolen har tillräcklig kompetens för att bedöma frågorna i målet. En annan brist har angetts vara att det i förvaltningsdomstolarna är svårt att veta vad domstolarna anser är relevant att diskutera. Problemet blir särskilt tydligt vid muntliga förhandlingar. Processmaterialet omfattar allt som finns i akten, men domstolen påpekar ofta att det som redan har anförts i skrift inte bör upprepas. är domstolen i regel ovillig att uttala sig om vilka frågor den anser är relevanta för målets avgörande. Detta medför att parterna ibland argumenterar i fler frågor än nödvändigt och ibland missar tillfällen att diskutera och argumentera kring frågor som domstolen sedermera lägger till grund för sitt avgörande. En ytterligare brist som har framhållits av ombuden är att förvaltningsrätterna ofta utgår från att beslut är korrekt utan att riktigt ifrågasätta det som sägs i beslutet. Vissa ombud menar att det ofta är först i kammarrätten det sker någon egentlig prövning av de argument som anförs mot beslut. Ombuden anser bl.a. att en mer aktiv processledning, fler muntliga förberedelser, skriftliga sammanställningar och fylligare domskäl skulle minska dessa problem och att en specialisering hos domarna skulle underlätta. Utredningen har vidare erfarit att även domarna vid förvalt- ningsdomstolarna anser att en skattespecialisering skulle ge dem bättre förutsättningar att döma i skattemål. 7.7.2Är specialisering rätt verktyg för att uppnå de önskade och förväntade effekterna? Fördelarna med specialisering är flera. Det är naturligt att specialisering på ett visst rättsområde eller en viss måltyp gör att en domare är bättre skickad att förstå de frågor som ett mål handlar om och att ta ställning till parternas argument än om domaren inte har någon sådan specialisering. En specialiserad domare har större möjligheter att ifrågasätta det som sägs i det överklagade beslutet och bedöma det som anförs av parterna, än en icke specialiserad domare. har också bättre förutsättningar att utforma tydliga domskäl och att komma fram till ett riktigt domslut. Det kan vidare konstateras att aktiv processledning från domarens sida förutsätter att domaren har tillräckliga materiella kunskaper av aktuell måltyp. En specialiserad domare har således helt andra möjligheter att utöva aktiv processledning än en icke specialiserad domare. Att processledningen sköts effektivt är viktigt för parterna så att de inte åsamkas onödiga kostnader i samband med kommuniceringen av målet. En specialisering kan även medföra andra positiva effekter i så måtto att domaren snabbare kan sätta sig in i målet, göra jämförelser med tidigare behandlade mål och även avgöra målet snabbare än om domaren inte har en sådan specialisering. Det kan således leda till en ökad effektivitet. Specialisering hos domaren kan vidare öka parternas upplevelse av att domstolen har rätt kunskap och kompetens, vilket bidrar till en ökad legitimitet hos domstolen. De nämnda fördelarna med specialisering gäller visserligen beträffande alla måltyper. Det finns emellertid några faktorer som gör att fördelarna med gör sig särskilt starkt gällande i fråga om skattemålen. Det skatterättsliga området är mycket omfattande och komplext. Skattemålen kräver därför att domaren har kunskap inte bara om de materiella frågorna i målet, utan även kunskap om och förståelse för skattesystemet som sådant och det större sam- manhang som frågorna i målet ingår i. Som exempel kan nämnas att om ett skattemål innefattar en fråga om en viss inkomst ska flyttas från ett inkomstslag till ett annat, är det viktigt att domaren inte bara fokuserar på rättsfrågan utan även kan se de faktiska skattemässiga konsekvenserna av en sådan flytt. På samma sätt är det viktigt att kunna se de faktiska skattemässiga konsekvenserna av om en viss tillgång klassificeras som lagertillgång eller som inventarie. Skattemålen har vidare blivit alltmer komplexa på grund av en ökad internationalisering, snabb rättsutveckling och hög förändringstakt i lagstiftningsarbetet. Dessa faktorer gör att skattemålen skiljer sig från de flesta måltyper när det gäller behovet av specialisering. Från flera av domstolarna har också framförts att domarna känner ett behov av att ha en ökad specialisering när det gäller just skattemål. Sammantaget konstateras att en ökad speciali- sering av skattemålshanteringen är ett effektivt verktyg för att uppnå en sådan ökad kvalitet och stärkt rättssäkerhet i dömandet avseende skattemålen som efterlyses i direktiven och av parterna, som den bidrar till att förbättra skatteprocessen i flera av de avseenden som parter och ombud efterfrågat. Även andra åtgärder behöver dock vidtas för att alla önskade och förväntade effekter ska uppnås, se vidare avsnitt 7.12. De nackdelar som kan finnas med specialisering gör sig främst gällande vid alltför detaljerad specialisering. Således kan det finnas en risk för ökad sårbarhet vid jäv, ledighet etc. samt svårigheter att organisera arbetet om vissa domare uteslutande är specialiserade på skattemål.