sou · H2B361 · 2014-11-28 00:00:00 — Supervision of almost 200 - which are not small scale - has been transferred to the local authority: in all are now under local authority supervision, in most of them. In the matter of the division between national and local responsibility, one line of development would be total devolution to the local authorities in line with the efforts to decentralise. The converse would be to transfer all supervision of foodstuffs to a central government organisation (with regional divisions) as is now being done in . In the majority on the countrys 288 local authorities there was in 1996 at most one whole time equivalent for food supervision. This is not a good basis for developing activities and staff. starts from the premise that there are now legal conditions for developing activity in larger units and that there will be incentives for the staff to do this. The Committee considers that the reasons for the division of responsibility for testing and supervision between national and local authorities remain. Continued devolution to local authorities should take place gradually when conditions for maintaining the required skills, continuity and accessibility to the work exist. Responsibility for supervision should also be able to transferred, as hitherto, in the opposite direction when there is a special reason. If the and a local authority have different views on where supervisory responsibility should lie, the government should decide the matter. The government should also be able to decree that the should take over if serious defects in a local authoritys supervision are discovered. duties now consist in part of direct supervision, in part of the of standards, monitoring and evaluation of the system of supervision. There are points of principle in favour of isolating the duties. recommends that the administrations organisation be reviewed with a view to a clearer separation of the duties of the central authority from operational supervision. For the organisation of direct supervision which should not be transferred to the local authorities, four alternatives can be distinguished: -a profit centre within the administration -a totally independent central authority -an independent sector based organisation with regional divisions and -for the county councils to take over the duties and the staff. has not taken a definite stance on the appropriations questions. They should be dealt with during the organisational review. The latter should also cover such activity as does not fall within the committees mandate. Under the Food Act, the county councils exercise immediate supervision within the county and decide upon matters of appeal. Our terms of reference say that the Committee should take into account what is put forward in the report 1994/95:LU20. The commission referred there to what the parliamentary auditors put forward in a review of the county councils responsibility and work in the area of foodstuffs. The auditors thought that the county councils had an indirect and imprecise responsibility for the supervision of foodstuffs in the county. The Committee considers that the county councils duty of supervision in accordance with the Food Act s.24 should be abolished. This does not effect the county councils general duty to take the initiative where necessary to ensure the success of established national goals. The need to use the county councils specialised knowledge of foodstuffs supervision remains and can, as hitherto, be expressed in the governments approval document. The government has previously rejected the notion of giving the county councils direct supervisory responsibility under the Food Act. The conditions for the county councils contribution to the supervision of foodstuffs have not in the committees estimation changed in any crucial respect during the 1990s. The question of how the current central operational supervision can be organised should, however, be dealt with in the review of the organisation which the committee consider should be undertaken. Border controls in respect of non-EU countries are a local authority duty. They are governed to a high degree by regulations (and general advice) from the which also appoints veterinary surgeons and other border control functionaries. Local authorities receive payment in accordance with the local government tariff. The Committee considers that border controls should be viewed as a national undertaking. This also has the practical point in its favour that EU membership requires that border control matters be handled in a uniform . According to the government, there is a need for further discussion of responsibility for quality control under certain EC market provisions. The Committee considers that the principle which applies to the division of responsibilities under the foodstuffs regulations (i.e. type of ) should apply equally to controls based on the ECs agricultural regulations. As far as controls under the often detailed rules based on the agricultural regulations are concerned, the committee considers that the official commitment should in the first instance be confined to the exercise of authority, guidance and information. The task of developing the bases of the authoritys judgement on whether the regulations have been conformed to should, so far as possible, be left to so-called independent agencies. The system of finance is an incomprehensible patchwork of tax and charges with different principles for charging, vague accounting of the underlying costs and varying charges. The costing information which the local authorities return to the is so uncertain as to be practically unusable. The charging system provides an inadequate basis for adapting the local authorities supervision to differing requirements. and more official tasks - even the exercise of authority - have over the years become financed out of charges on the principle that whoever occasions the supervision, special safety checks or the like should also bear their cost. recommends that the duty of fixing charges for testing and supervision under the Food Act should be devolved to the local authorities. The premise should be that the local authorities should levy charges which broadly speaking cover all costs so that the activity acquires the scope and direction which the risks of food treatment and good practice demand. Another object should be to create an incentive for better adherence to the rules. There is, in fact, a more uniform system within spheres of activity against a background of the principles laid down by the government for work under the environmental code. should acquire equivalent powers in respect of the administrations direct supervision. Certain supervisory activities will still need to be financed out of taxes in the future. has specified what costs should be accounted for in the local authority supervision of foodstuffs and what activities should be tax or charge financed. In the current state of affairs, certain central authority duties are paid for by the local authorities transferring of their supervisory receipts to the . These tasks should in the committees opinion be paid for from a central appropriation. Similarly the Committee considers that, among other things, certain additional costs for so-called normative inspections and for controls on residual substances should be centrally funded. With the help of cost information obtained from the Authorities, the Committee estimates that the local authorities fee income can grow by something in the order of if the local authorities total foodstuffs supervision is assumed to take 400,000 hours. Precise information on fee income can only be obtained retrospectively. Within the foodstuffs industry there has long been a systematic effort to introduce quality so that companies can satisfy the responsibilities one has for ones products. During the 1990s, considerable efforts have been made among the many smaller companies which are the subject of local authority foodstuff supervision to increase their level of ambition in the matter of self- monitoring. Implementation of compulsory self-supervision has to a significant extent served to make companies aware of the need for self- In this effort the authorities have had solid support from the regulation that the authorities should lay down a self-monitoring programme. The efforts which have been made to increase consciousness of the need for a functioning system of self-monitoring were justified at one time when it was a matter of raising the level of ambition. But as a matter of principle it is the companies responsibility to have such self- monitoring as is needed and the authorities duty to check on it. The Committee considers that the supervisory authorities should not determine the self-monitoring programme. This risks locking the company in to the authoritys decision and creating ambiguity about who has the responsibility for self-monitoring. Under other matters the Committee recommends that the scope of the body of rules in the foodstuffs area should be restricted by removing general advice from the statute book, producing guidance on supervisory work as well as a method of conveying current information into the field and that the possibility of simplifying the rules should be evaluated. Accounting in foodstuff supervision needs to be improved. Increased charge financing and new forms of control of official activity place increased demands on the measurement of both performance and costs. recommends that the government should give the , in co-operation with the Authorities, the job of drawing up recommendations for on-going monitoring and evaluation of foodstuffs supervision. When put into effect, the committees recommendation on increased charge financing might be expected to lead to the people who are paying placing more obvious demands on the authoritys performance. Companies may have occasion to formulate their needs for information from the authorities more clearly as a basis for the work of improving self-monitoring and increasing the quality of food treatment. On the authorities side, this means partly that the organisation and forms of co-operation need to be developed, in part that skills need increasing. For the present observance of the law and general legal aspects are among the highest priority areas for in service training. recommends that be made available in order to improve the level of knowledge in the supervisory authorities, companies within the foodstuffs sector, and consumers. It is a matter of measures of greater breadth than are usually contained in the program of education and information. Implementation will contribute to mapping out what requirements there are for education and information, for discussions to develop working methods and for practical trials of new forms of work and co-operation. It is a matter of investing in knowledge which can in principle be compared with the programme in support of investments in ecologically sustainable social development which is on the point of being implemented. The economic consequences are in the first instance that the local authorities fee income will grow by something in the order of . This means a reduced economic burden on the local authorities. On the budget-capping principle, corresponding reductions can be made in the central government contribution, i.e. the increase in income is subtracted from the central government contribution. I regeringens uppdrag (Dir. 1997:25, bilaga 1) att göra en översyn av livsmedelstillsynen anges vissa frågor som särskilt ska uppmärk- sammas. -ansvarsfördelningen mellan stat och kommun -den regionala nivåns roll -förutsättningarna för interkommunal samverkan -systemet med obligatorisk egentillsyn -ansvaret för vissa frågor om EGs marknadsanordningar. Mål och inriktning av livsmedelstillsynen styrs av ett omfattande regelsystem. Tillgängliga uppgifter om sjukdomsutbrott till följd av dåliga livsmedel eller bristfällig livsmedelshantering tyder inte på några allvarliga och överhängande brister i lagstiftning eller tillsyn. Där man har gjort försök att belysa riskerna med bristfällig livsmedels- hantering brukar antydas att mörkertalet är mycket stort. Det pågår nu ett projekt i med syftet att belysa omfattningen av de matförgiftningar, som f.n. inte kommer in i statistiken. Den allmänna hotbilden ger inte grund för att ifrågasätta den svenska livsmedelstillsynens inriktning och omfattning. Samma grund- läggande krav gäller i hela den Europeiska unionen, men det är svårt att få fram uppgifter som kan ge en uppfattning som ambitionsnivån eller intensiteten i livsmedelskontroller i de olika länderna. Verksamheten kan organiseras på olika sätt och det saknas jämförbara kvantitativa uppgifter om livsmedelskontrollens kostnader och resultat. Inget har kommit fram som ger kommittén anledning ifrågasätta mer grundläggande förändringar i den svenska livsmedelstillsynens organi- sation och arbetsätt, följaktligen inte heller i regelverket. Det senare låter sig för övrigt inte så lätt göras, eftersom livsmedelslagstiftningen är harmoniserad inom EU. 2 Även i övrigt har det internationella samar- betet om regler inom livsmedelsområdet utvecklats . Kommittén finner således inte anledning att gå in på regelsystemet som sådant, utom i ett avseende. Det gäller de s k allmänna råden, som utgör en stor del av regelmängden inom livsmedelsområdet. behandlar avslutningsvis den frågan bland övriga frågor. Kommittén tar också upp behovet av att dra en tydligare gräns mellan direkta tillsyn och uppgifterna som central myndighet inom livsmedelsområdet. Kommittén föreslår att en översyn görs av regelsystemet som närmast rör verkets funktioner för normgiv- ning och informationsförmedling. I övrigt har upp- gifter avseende kunskapsuppbyggnad och -förmedling inom området livsmedel-kost-hälsa inte ansetts ligga inom kommitténs uppdrag. I uppdraget ingår att belysa ansvarsfördelningen centralt-lokalt i uppgifter som grundas på EGs jordbruksförordningar. kommittén inte haft anledning gå in på gränsdragningen mellan primär- produktion av råvaror och livsmedel, som har varit föremål för utredning i annat sammanhang. Underlag för utredningsarbetet har tillhandahållits av i första hand . På kommitténs begäran har verket också i en sär- skild skrivelse redovisat sin syn på livsmedelstillsynens resultat, prob- lem som har uppmärksammats och krav som kommer att ställas på livs- medelstillsynen. har genom intervjuer i 15 kommuner inhämtat synpunkter från politiker och tjänstemän på frågor som ingår i kommitténs uppdrag. Förbundet har också redovisat en enkätundersökning med fakta om verksamheten inom miljö- och hälsoskyddsområdet samt bidragit med uppgifter om kost- nader i livsmedelstillsynen. Experterna från näringslivets organisa- tioner har redogjort för synpunkter från medlemsföretagen på livsme- delstillsynen. Experterna från konsumentorganisationerna har redovisat problem med att få märkningen att fungera i praktiken. Utredningens ledamöter har gjort studiebesök hos ett större livsme- delsföretag och i en kommun. Ett tiotal kommunala förvaltningar har besökts av utredningens sekretariat, som också har haft kontakter med länsstyrelser och branschorgan. 2Gemenskapens livsmedelslagstiftning tillämpas också i och , i enlighet med . Europeiska gemenskapernas kommission har gjort en första redovisning av de besök som kommissionens tjänstemän genom- fört i medlemsstaterna för att utvärdera de nationella systemen för offentlig kontroll av livsmedel inom EU, i enlighet med rådets direktiv /99/EEG. Livsmedelsförsörjningen kan ses som en process i fyra led. Livsme- delssektorn kan delas in efter dessa led. Man brukar tala om primär- prodution av råvaror, förädling inom livsmedelsindustrin och i små- skalig form, distribution, handel och service, t.ex. genom storhushåll samt konsumtion. Primärproduktionen faller i huvudsak utanför den livsmedelstillsyn som utredningen avser. Livsmedelslagen (1971:511) börjar gälla först när en råvara eller produkt är att uppfatta som livsmedel. Med livsmedel avses enligt livsmedelslagen matvara, dryckesvara, njutningsmedel eller annan vara, med undantag av läke- medel, som är avsedd att förtäras av människor. Livsmedel är således definitionsmässigt endast avsett för human konsumtion. Enligt för- arbetena till livsmedelslagen bör en råvara ur livsmedelshygienisk synpunkt bedömas som livsmedel på ett så tidigt stadium i berednings- proceduren som möjligt. Några exakta regler för när så är fallet finns inte,3 men i enlighet med praxis bör i huvudsak den egentliga råvaruproduktionen i jordbruksledet falla utanför. Den svenska livsmedelsmarknaden kännetecknas av en stark före- tagskoncentration i alla led av förädlingskedjan. Primärförädlingen domineras i hög grad av lantbrukskooperativa företag. Även övriga del- marknader och sekundärförädlingen är i hög grad dominerade av ett eller ett par företag. Det gäller t.ex. marknaden för fiskkonserver, glass, choklad, läskedrycker och öl. Livsmedelssektorn är hemmamarknadsorienterad; import plus export motsvarar ungefär en femtedel av livsmedelsproduktionen. Motsvarande för är ungefär en tredjedel och för nära tre fjärde- delar. Det största antalet sysselsatta finns inom handeln. Där var enligt () närmare 116 000 personer syssel- 3 Spannmål anses t ex som livsmedel när det kommer till kvarnanläggningen och där bedöms som kvarngillt. Kött betraktas som livsmedel då det levande djuret kommer till slakteriet och där besiktigas av veterinär. Mjölk anses vara livsmedel då det tappas över i bondens mjölktank för avhämtning. 4 Ökad konkurrens i handeln med livsmedel (SOU 1996:144), bl.a. s. 28, 29. Hotell och restaurangverksamhet sysselsatte omkring 68 000 personer6. Livsmedelsindustrin är en mycket heterogen industri som i kännetecknas av en stark koncentration. I en internationell jämförelse har en liten andel små företag i livsmedelsindustrin. I andra länder är förhållandena oftast de omvända med stor andel små företag inom livsmedelsbranschen. I ett internationellt perspektiv är dock samtliga svenska livsmedelsföretag att beteckna som små. I vissa delbranscher, t.ex. bagerier och gårdsslakterier, finns många företag som även i ett svenskt perspektiv kan betecknas som små. På slutna marknader eller marknader med liten tillväxt sker ofta en koncentration av produktionen till färre och större produktionsenheter och företag. Expansion kan i huvudsak endast ske genom uppköp av andra företag. En påtaglig sådan utveckling har skett inom livsmedels- industrin i . Antalet arbetsställen har halverats , men antalet anställda har endast minskat med knappt en femtedel. Antalet sysselsatta per arbetsställe har därmed ökat från 45 till 72 an- ställda . Parallellt med utvecklingen mot ökad koncentration har en motgående tendens mot ökad lokal produktion nära konsumenten kunnat noteras inom vissa delbranscher, t.ex. bagerier, bryggerier och s.k. gårdsföretag; de senare ofta integrerade med primärproduktionen. Det har också skett en ökad regional koncentration av livsmedels- industrin. Livsmedelsindustrin tillhör visserligen en av de mest spridda industrierna i landet, men den har i allt högre grad koncentrerats till befolkningstäta regioner. Charkuteri- och bageriindustrierna har flest arbetsställen. I många fall är de små och finns över hela landet. Mejeri- industrin är likaså regionalt väl företrädd. sysselsattes, enligt centrala företagsregistret, drygt 63 000 inom livsmedelsindustrin. Detta motsvarade av den totala sysselsättningen inom tillverkningsindustrin. Av totalt 43 600 företag i inom tillverkningsindustrin fanns 2 700 inom livs- medelsindustrin. Enligt den nya statistiska indelningen Svensk Näringsgrens- indelning (SNI), som är den branschklassificeringsstandard som 5SCB, Regional arbetsmarknadsstatistik, svensk näringsgrensindelning (SNI) Kod 52:11 + 52:2 + 52:3 (). 6SCB, Statistiska meddelanden, serie AM 63. tillämpas i den offentliga statistiken, delas livsmedelsindustrin in i nio delbranscher. Tablån 2.1 ger en översikt över livsmedelsindustrins sammansättning och storlek. Tablå 2.1 Arbetsställen, sysselsatta, saluvärde och förädlingsvärde i livsmedelsindustrins delbranscher 1995, . Källa: SCB Industristatistik samt rapport från Livsmedels- industrierna. *med minst 10 anställda ingår i industristatistiken. Detta innebär att antalet företag liksom antalet sysselsatta underskattas i industristatistiken. Centrala företags- registret, som inkluderar de mindre företagen, anger antalet anställda i livsmedels- industrin till 63 1995. I är livsmedelsindustrin den näst största av tillverkningsindust- rins delbranscher, mätt efter produktionsvärde och den tredje största, mätt efter antal sysselsatta. Produktionens värde motsvarar av tillverkningsindustrins totala produktionsvärde och den sysselsätter, som nämnts, av antalet sysselsatta i till- verkningsindustrin.7 Livsmedelsindustrins samlade förädlingsvärde uppgår till cirka 25 mil- jarder kronor. 7 Svensk mat på EU-fat (SOU 1997:25) ss 60, 61. Slakteri- och charkuteriindustrin är den största av livsmedels- industrins delbranscher i . Den sysselsätter en fjärdedel av livsmedelsindustrins sysselsatta och svarar för nära en tredjedel av livs- medelsindustrins saluvärde och drygt en femtedel av livsmedelsindust- rins förädlingsvärde. Slakteri-, bageri- och mejeriindustrierna svarar tillsammans för mer än hälften eller av den svenska livsmedels- produktionen 1995. I dessa delbranscher arbetade detta år av samtliga anställda inom livsmedelsindustrin. Antalet sysselsatta inom livsmedelsindustrin har gått ned. var antalet anställda drygt 65 000 och var motsvarande siffra knappt I , och finns sammanlagt drygt hälften av de sysselsatta inom livsmedelsindustrin. har det skett en ökad koncentration av antalet sysselsatta till dessa områden. Inslaget av utländskt ägande är förhållandevis stort. hade de utlandsägda företagen av livsmedels- industrins saluvärde och förädlingsvärde, men endast av de sysselsatta i livsmedelsindustrin var anställda i utländska företag. De utlandsägda företagen återfinns således främst i de senare leden i förädlingskedjan med produkter som har ett högt förädlingsvärde och producerade av relativt få anställda. I EU är livsmedelsindustrin den största industrin mätt efter produk- tionsvärde och näst största mätt efter antalet sysselsatta. Livsmedels- industrin svarar för av industrins totala produktions- värde i EU och den har av totala antalet industrisyssel- satta inom den europeiska gemenskapen.8 Dagligvaruhandeln med livsmedel består av två led, partihandel och detaljhandel. Med partihandel avses försäljning till andra än slutkonsu- menter, huvudsakligen till detaljhandel men även till storhushåll. Till detaljhandeln räknas försäljning i butik, kiosker, torghandel och ambu- lerande försäljning. I den svenska dagligvaruhandeln drivs dessa båda led i stor utsträckning integrerat. Dagligvaruhandelns båda led domineras av tre block - ICA, Konsu- mentkooperationen och det tredje blocket bestående av grossisten Översikt och siffersammanställningar, Livsmedelsindustrierna, . , detaljistkedjor och fristående dagligvarubutiker. i hög grad nationell bransch. har den svenska dagligvaruhandeln genomgått en snabb strukturomvandling. Antalet företag har blivit färre och antalet butiker och distributionsanläggningar större. Antalet dagligvarubutiker har minskat kraftigt. Butikernas karaktär har också förändrats. Det har blivit vanligt med dels stora butiker, belägna i mindre centrala lägen, dels nya typer av mindre service- och trafikbutiker. Strukturutvecklingen inom dagligvaruhandeln har inne- burit att antalet butiker mer än halverats. Antalet servicebutiker ökade kraftigt och , främst genom de s k trafikbutikerna.9 Totalt sett ligger minskningen av antalet mindre butiker på medan antalet stormarknader (super- markets) ökat med ungefär lika mycket.