sou · H2B39 · 2014-02-21 00:00:00 — ISF menade att den effektivisering som de privata företagen åstadkommer inte kommer samhället som finansiär till del. ISF hävdade också att skalfördelarna av att ha brukare med många timmar är stora. Kritik har dock riktats mot analys och resonemang i ISF:s rap- port. Till exempel menar SKL att kalkylen i rapporten brister i hanteringen av arbetstidsmått, arbetsgivaravgifter och kostnader som följer av kommunernas ansvar för vikarier vid andra anord- nares ordinarie assistenters sjukfrånvaro. SKL menar att om vinst- marginalen stämde med verkliga förhållanden skulle kommunerna inte har några problem att få kostnaderna täckta av schablonen. ISF:s beräkningar och slutsatser har också kritiserats av bl.a. KFO och Vårdföretagarna. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys har inte gjort några analyser av vinstnivåerna i assistansföretag och kan inte bekräfta eller verifiera de slutsatser som dragits i den redovisade utredningen respektive rapporten. Utredningen kan således inte heller besvara frågan om huruvida det sker eller har skett ett överutnyttjande av assistans- ersättningen. Det ska därtill sägas att begrepp som överutnyttjande och fusk är svårhanterliga. Att ersättningen medger ett visst över- skott är inte per definition fusk, överutnyttjande eller en felaktig användning av assistansersättning. När assistansersättning används för köp av assistans av en anordnare övergår ersättningen till att bli intäkt i företagets verk- samhet. Innebörden av detta är att det är anordnaren som avgör hur ersättningen ska användas så länge assistansen utförs enligt beslut och avtal. Det finns därför ingen formell grund för att ha syn- punkter på att ersättningen även kan användas t.ex. för marknads- föring eller juridisk service. I det fall ersättningen använts för köp av assistans, och assistansen är lämnad, till god kvalitet och med goda arbetsvillkor, och ersätt- ningen utöver detta medger ett överskott är det svårt att hävda att överskottet är att betrakta som överutnyttjande eller fusk med assistansersättning. Det skulle till och med kunna hävdas att det är en effektiv användning av pengarna. I det fall assistans är lämnad, men kvaliteten i insatsen är dålig, brukaren är missnöjd och assistenternas löner är låga och arbets- miljön dålig och det ändå blir ett överskott av ersättningen kan det däremot hävdas att ersättningen överutnyttjas. Om det är alltför lätt att generera marginaler leder det också till att effektivitetssträvanden uteblir. I det fallet kan det ifrågasättas om storleken på schablonens belopp är rätt satt i relation till utgifterna. Ett klart exempel på fusk är däremot att rapportera lämnad assistans som i själva verket inte har blivit utförd. Detta är en brottslig handling. Sammanfattningsvis finns inte någon grund eller bra underlag för att dra några slutsatser om överutnyttjandet i termer av att man använder fler timmar än vad som är nödvändigt. Ett överutnyttjande med innebörden att ersättningen ger mer betalt än vad som kan anses vara befogat, är mer hanter- bart i analyshänseende och ligger också närmare utredningens uppdrag – att bedöma hur ersättningen motsvarar faktiska kost- nader – och behandlas i följande avsnitt. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys 7.3Analys av nuvarande timschablon Enligt 51 kap. 11 § SFB bestäms med vilket belopp som assistansersättning ska lämnas. Beloppet ska bestämmas som ett schablonbelopp som beräknas med ledning av de upp- skattade kostnaderna för att utföra assistans. ska till regeringen lämna förslag till schablonbelopp . Stora delar av timschablonen beräknas med hjälp av genom- snittliga kostnader för branschen. Vissa delar är beräknade utifrån nivåer fastställda i lag eller avtal. Ett fåtal komponenter baseras på ett antagande om en viss kostnadsnivå. Timschablonen kan delas in i två huvuddelar. Den ena, och största delen, ska ersätta löne- och lönebikostnader så som lön, ob-ersättning, semesterersättningar, socialavgifter m.m. Den andra delen ska ersätta andra kostnader kopplade till att utföra personlig assistans, så kallade övriga kostnader. Källa: , dnr 8407-2012-FPA. *föreslog till regeringen som fastställda nivån på . För att underlätta analysen nedan har differensen minskats från posten övriga kostnader, som enligt förslaget var . Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys För att beräkna löne- och lönebikostnaderna tar hänsyn till den genomsnittliga timlönen bland kommunal- och privat- anställda vårdbiträden, personliga assistenter m.fl. Övriga kompon- enter i löne- och lönebikostnader beräknas som procentuella påslag på den uppskattade timlönen. Det gäller ersättning för ob-tillägg, semester-lön/-tillägg och arbetsgivaravgifter. Den största komponenten i schablonen är timlönekostnaden för de personliga assistenterna. Beräkningen av timlönen har sin utgångs- punkt i () lönestatistik för yrkes- gruppen vårdbiträden och personliga assistenter m.fl. Löne- statistiken är uppdelad på och privat sektor. Statistiken innehåller förutom fast lön, s.k. grundlön, även rörliga tillägg så som ob-tillägg, jour m.m., som sammantaget utgör månadslönen. För timavlönade räknas lönerna om till månadsbasis. SCB:s upp- räkning skiljer sig dock mellan och privat sektor. För den kommunala sektorn multiplicerar SCB timlönen med 165 eftersom det är tänkt att motsvara den genomsnittliga arbetstiden. För timavlönade i privat sektor räknar SCB om timlön till månads- lön genom att multiplicera timlönen med det antal timmar som en heltidstjänst motsvarar. finns hos SCB uppgift om hur många timmar en heltidstjänst motsvarar för alla arbetare i privat sektor.5 Det innebär att SCB:s beräkning av kommunalt timavlönade är baserad på ett antagande om normalarbetstid medan den för privat sektor är baserad på faktisk normalarbetstid. Normalarbetstidsmåttet på som används av SCB för att beräkna timavlönade assistenters månadslön i offentlig sektor stämmer i huvudsak med normalarbetstiden för kommunens personliga assistenter. Assistenter med en normalarbetstid på 165 5 SCB (2010). Lönestrukturstatistik hela ekonomin 2010, s. 7 f. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys timmar omfattas av , som beskrivs närmare nedan. En liten del av kommunernas assistenter, som anlitas av brukaren själv, har en normalarbetstid på . Dessa assistenter omfattas av , som också beskrivs närmare nedan. Utredningen har tagit del av statistik från som beskriver antalet personliga assistenter avlönade enligt respektive kollektivavtal. Källa: SKL. Baserat på uppgifterna från SKL, som framgår av tabellen ovan, är den viktade genomsnittliga normalarbetstiden bland kommunernas samtliga assistenter knappt . Kommuner kan också teckna lokala avtal som ger en ytterligare lägre normal- arbetstid. En relativt vanligt förekommande arbetstid är vilket motsvarar . Hur vanligt detta är finns det dock ingen statistik på. SCB:s antagande om kommunanställdas normalarbetstid innebär således att grund- och månadslönerna underskattas något i statistiken. Normalarbetstiden i beräkningen av timschablonen Normalarbetstiden varierar mellan de branschenscentrala avtalen. Kommuner har två avtal på området, HÖK-avtalet6 och PAN- avtalet7. Normalarbetstiden för anställda som omfattas av är . av assistenterna som omfattas av är månadsavlönade. De som omfattas av är däremot alltid timavlönade och har en normalarbetstid på 172 6Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendationer om lokalt kollektivavtal m.m. – 13. 7Överenskommelse om lön och anställningsvillkor för personlig assistent och anhörig- vårdare – 13. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys I Vårdföretagarnas och KFO:s kollektivavtal är normalarbetstiden . I beräkningen av grundlön i schablonen tas ingen hänsyn till skillnader i normalarbetstid. använder som utgångspunkt i beräkningen av normal- arbetstiden. Detta trots att assistenterna i kommunsektorn arbetar i genomsnitt och i den privata sektorn i genomsnitt. *Av beräknad grundlön . Normalarbetstidsmåttet på som används i beräkningen av schablonen ger alltså en viss överkompensation, mer för vissa än andra. I förhållande till är tim- schablonen neutral. I förhållande till övriga avtal på området, där är norm, ger schablonberäkningen en överkompensation med , eller av grundlönen. Numer utgör arbetstidsmåttet inte ens det vanligaste måttet i branschen. Vid förslag till schablon räknade med att av brukarna valt en annan anordnare än kommunen, där normalarbetstiden upp- går till . Om arbetstidsmåttet i stället hade viktats i förhållande till andelen brukare som valt en respektive kooperativ eller privat anordnare skulle arbetstidsmåttet uppgå till cirka . Givet en sådan justering av arbetstidsmåttet skulle grundlönen minska med , vilket inklusive avgifter enligt lag och avtal skulle motsvara nivå. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys SCB:s lönestatistik för yrkesgruppen vårdbiträden, personliga assistenter m.fl. är som tidigare nämnts uppdelad mellan privat respek- tive sektor. Statistiken skiljer också mellan grund- och månadslön, där den senare inkluderar diverse rörliga tillägg. Totalt är det 149 200 anställda som har klassificerats enligt den nämnda yrkeskoden i och privat sektor. Det är svårt att exakt bedöma hur många av dessa som är personliga assistenter. Med hjälp av lönestatistik från arbetsgivarorganisationerna bedömer utred- ningen att cirka 80 000 assistenter arbetade 2012. Lönestatistiken från arbetsgivarorganisationerna stämmer väl över- ens med SCB:s grundlönestatistik för yrkesgruppen vårdbiträden, personliga assistenter m.fl. kommer SCB lönestatistik vara uppdelad på personliga assistenter respektive vårdbiträden. Enligt SCB var månadslönerna för privatanställda i genomsnitt högre än 2012. Löneskill- naden ska ses mot bakgrund av att kommunens assistenter igenom- snitt arbetar jämfört med den privata sektorns assistenter som arbetar . Om skill- naden i arbetstid i de centrala avtalen beaktas uppgår lönen till för kommunalanställda och till för privatanställda för . Källa: SCB, Lönestrukturstatistiken, SSYK 5133. använde SCB:s månadslönestatistik som utgångspunkt för att beräkna grundlönen. För att renodla månadslönerna från rörliga tillägg gjordes ett avdrag på av den senast kända månadslönen för att uppskatta grundlönen. Avdraget motsvarar den nivå som fortfarande ingår i schablonen för ob-tillägg.8 används dock inte SCB:s uppdaterade 8 Avdraget på av månadslönen motsvarar ett påslag av grund- lönen vilket är den nivå som används i dagens schablonberäkning. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys lönestatistik för att beräkna grundlönerna. I stället har den upp- skattade grundlönen , dvs. där avdrag för rörliga tillägg gjorts, skrivits upp med () prognos för timlöneökningen. Med hjälp av KI:s prognoser har lönerna för privatanställda assistenter skrivits upp med tjänste- branschernas generella löneutveckling och lönerna för kommunalt anställda assistenter med löneutvecklingen för hela kommun- sektorn. Källa: SCB och . * Uppgifterna var inte kända när förslag till 2013 eller timbelopp lämnades till regeringen. Tabellen ovan visar den genomsnittliga grund- och månadslönen för vårdbiträden, assistenter m.fl. i och privat sektor enligt SCB. Tabellen visar också den av beräk- nade grundlönen som används i beräkningen av schablonbeloppet. har den beräknade grundlönen för respektive sektor skrivits upp med prognoser från KI och i efterhand justerats med faktisk löneutveckling för hela sektorn när faktiskt utfall redo- visas av KI. Det innebär att beräkningsmodellen inte tar hänsyn till den senast kända grund- eller månadslönenivån hos assistenter m.fl., trots att dessa finns tillgängliga hos SCB. beräkningsmodell har överskattat kommunala assist- enters grundlön med nästan och underskattat grund- lönen för privatanställda med nästan . Till beräkningen av grundlöner gjordes ett antagande om att den genom- Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys snittliga grundlönen var högre för kom- munalanställda än för privatanställda. Detta trots att assistenterna i sektor enligt SCB har lägre genomsnittlig grundlön . Lönerna i den privata respektive i den kommunala sektorn i sin helhet har utvecklats olika . Genom den framskriv- ningsmetod som tillämpar för grundlönen utgör denna nu olika stora andelar av månadslönen i respek- tive privat sektor. räknade av månadslönen för den kommunala sektorn men av den privata sektorns månadslöner. Enligt SCB har grundlönerna för assistenter och vårdbiträden i och privat sektor ökat med respektive . Enligt sätt att räkna har grundlönerna ökat med respektive . Det innebär att uppgifterna som ligger till grund för beräk- ningen av timlönerna i dagens modell har överskattat löneutveck- lingen för kommunalanställda och underskattat löneutvecklingen för privatanställda. Skillnaden mellan månadslön och grundlön i SCB:s statistik beskriver assistenternas rörliga tillägg. Källa: SCB, lönestrukturstatistik. Av tabellen ovan framgår bl.a. att månadslönen är högre än grundlönen i den kommunala sektorn men bara högre i den privata sektorn. Det innebär att ersättningen för rörliga tillägg är högre bland kommunanställda än bland privat- anställda, både i absoluta och i relativa termer. Förhållandet är med andra ord det motsatta till det som antar när grundlönerna beräknas, se tabell 7.5 i det föregående. Skillnaden mellan grund- och månadslön beskriver de rörliga tilläggens storlek för yrkeskåren. I ett längre perspektiv Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys kan de rörliga tilläggen variera mellan åren och mellan sektorerna. I en schablonersättning, där ersättning är baserad på den genom- snittliga kostnaden, är det centralt att beräkningen baseras på samtliga lönekostnader varför månadslön blir den naturliga utgångspunkten. Den kompensation som modellen lämnar för löner och rörliga tillägg bör motsvara den genomsnittliga månadslönen delat med den genomsnittliga arbetstiden . Ob-tillägg är olika ersättningar som utgår vid arbete på obekväm arbetstid, det vill säga kvällar, nätter och . I kalkylen för dagens schablonersättning ingår en ersättning för ob-tillägg som mot- svarar av grundtimlönen. Det är en nivå som tillämpat . När dåvarande RFV lämnade det första förslaget till ny schablon för beräknades ob-ersättningen till av grundlönen. Efterföljande år beräknades ob-tillägget till knapp . Förändringen grundades på löneuppgifter från SCB:s publikation Statistiska med- delanden – Primärkommunal personal, där det framgick att av lönen utgjordes av ob-ersättning. Ersättningen i schablonen ändrades marginellt i förslaget för då en större andel av lönen utgjordes av ob-ersättning enligt SCB. Efter förslag från dåvarande godtog RFV en procent- sats på och parterna kom överens om att procentsatsen bör ligga fast mellan åren, vilket den fortfarande gör. I förslaget till schablon innebär en ersättning på , före arbetsgivaravgifter. Om en anordnare har ett kollektivavtal påverkas kostnaderna för ob-tillägg i huvudsak av tre faktorer. Den första, och i särklass största, påverkande faktorn är när brukaren har sitt assistansbehov. har ingen sammanställd statistik över när assistansen faktiskt lämnas, däremot finns uppgifterna i de tidsredovisningar som lämnas. Därför är det svårt att göra pålitliga skattningar av kost- naderna för ob-tilläggen9 och att hitta en rimlig genomsnittlig nivå i en schablonmodell. Den andra faktorn är antalet helgfria vardagar . 9 Se t.ex. (2009) Differentierad timschablon, dnr 62746–2009. Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys Den tredje faktorn är när ob-tillägg ska lämnas och med vilken ersättning. Villkoren för när ob-tillägg ska utgå och med hur mycket är snarlika mellan branschens olika avtal. Det innebär att kostnads- läget för ob-tillägg inte nämnvärt skiljer sig mellan anordnare anslutna till olika avtal. Undantaget är dock anhörigvårdare som omfattas av där inga rörliga tillägg lämnas – i stället ska timlönen ta hänsyn till arbetstidens förläggning. Antalet helgfria vardagar varierar mellan beroende på vilka veckodagar som de allmänna helgdagarna infaller på samt om det är skottår. Kollektivavtalen på området tillämpar fyra olika ob-nivåer. Den högsta ersättningen utgår i anslutning till storhelgerna, det vill säga påsk-, pingst-, midsom- mar-, jul- och nyårshelgen och utges med . Den lägsta ob-ersättningen, utgår under ordinarier arbetstid som är förlagd till . Däremellan finns två andra nivåer som i huvudsak lämnas mellan 22.00–06.00 under vardagar () samt arbetstid förlagd till lördag, söndag samt helgdagar (). När variationen i antalet helgfria dagar mellan åren slås ut över blir påverkan på det genomsnittliga ob- tillägget liten. Källa: Utredningens beräkning. Den genomsnittliga ob-kostnaden påverkas mest av när assistansen lämnas. För brukare som behöver assistans dygnet runt varierar ob-tilläggen i genomsnitt mellan under en normal arbetsvecka, där endast söndag betraktas som helgdag, till som mest under julveckan . Av årets kan 40 betraktas som normalveckor och där ob-tilläggen i genomsnitt varierar mellan nästan och . Utslaget över alla dagarna Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys uppgår ob-tilläggen för en brukare med personlig assistans dygnet runt till . Det kan jämföras med de som lämnades schablon. Det är inte ovanligt att personer med assistans dygnet runt beviljas förhöjt timbelopp. av assistansmottagarna har igenom- snitt eller mer. Trots att så stor andel i genomsnitt har är det bara av samtliga brukare som har förhöjt timbelopp, och ännu färre på den grunden. Knappt hälften av brukarna är beviljade mellan 80 och 140 assist- anstimmar vilket i genomsnitt motsvarar mellan drygt 11 och . En inte ovanlig typfallsbrukare är någon som är i behov av personlig assistans under all sin vakna tid (06.00– 22.00). Personen har alltså beviljats vilket mot- svarar ett genomsnitt på , det vill säga något färre än riksgenomsnittet. Skillnaden mellan denna person och en person som har assistans dygnet runt är att det inte utgår någon assistans . Utslaget på årets samtliga dagar skulle assistenternas ob-tillägg uppgå till . På motsvarande sätt skulle ob-tilläggen uppgå till en brukare som är i behov av assistans mellan –19 . Sammanfattningsvis kan det konstateras att den nuvarande ersätt- ningen för ob-tillägg i schablonen är lågt beräknade i förhållande till flertalet brukare. Semesterdagar, semesterersättning och semesterlön Semesterlönetillägg är den ersättning som ingår i dagens schablon som avser att täcka kostnaden som anordnaren har för assistenter när dessa tar ut sin semester. Timavlönad personal har inte rätt till betald semester, däremot utgår semesterlön som enligt semester- lagen (1977:480) utgör av den utbetalda lönen. Vikariens lön finansieras av den assiststansersättning som lämnas till anordnaren för den assistans som vikarien utför hos brukaren när ordinarie assistent är på semester. I dagens schablon finns ersätt- ning för denna kostnadspost av grundlönen. Månadsavlönad personal får betalda semesterdagar. I SKL:s samt Vårdföretagarnas och KFO:s avtal gäller i huvudsak samma regler för betald semester. Alla månadsavlönade har rätt till Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys minst betald semester. Antalet semesterdagar ökar från och med det år assistenten fyller och ökar med ytterligare det år assistenten fyller . Vid deltidsanställ- ning utgår semesterrätt som motsvarar tjänstgöringsgraden. Arbets- givarens semesterrelaterade kostnader är högre för månadsavlönade jämfört med timavlönade, särskilt om den månadsavlönade har rätt till 31 respektive 32 dagars semester. Utöver lön under semestern utgår också en semesterrelaterad ersättning, i vissa avtal kallad semesterlön och i andra avtal kallad semestersättning. Denna ersättning motsvarar 5–av lönen för varje betald semesterdag. Det innebär att arbetsgivarens semesterrelaterade kostnader i huvudsak beror på assistentens ålder och om han eller hon är månads- respektive timavlönad. Det finns ingen heltäckande statistik som beskriver åldersfördelningen och fördelningen mellan månads- respektive timavlönade för hela yrkes- kåren. Utredningen har dock tagit del av underlag från arbetsgivar- organisationerna som beskriver dessa variabler för de assistenter som omfattas av respektive avtal. Källa: SKL, KFO och Vårdföretagarna. *Exklusive Vårdföretagarna då utredningen inte kunnat få del av statistik som beskriverandelen månadsavlönade. Tabellen ovan visar bland annat att av assistenterna är . Men av dessa assistenter är månadsavlönade och har därmed rätt semester. Tabellen visar också att av alla assistenter som ingår i beräkningen är månadsavlönade. För timavlönade, inklusive PAN-anställda, som inte har rätt till betalda semesterdagar utgår alltså semesterlön som motsvarar av den utbetalda lönen. Enligt utredningens beräkning, baserat på kollektivavtalens villkor, motsvarar semesterdagar, semesterlön och semesterersätt- ning för månadsavlönade med 25 dagars semester cirka 12,4 pro- Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys cent av lönen. För personer med semester mot- svarar semesterrelaterade kostnader respektive 15,5 pro- cent av lönen. Med den åldersfördelning och andel månads- respektive tim- avlönade som framgår av tabellen ovan uppgår semesterrelaterade utgifter till i genomsnitt bland SKL:s och KFO:s samtliga anställda. Uppgifter till utredningen gör gällande att tim- avlöning är huvudregeln i den privata sektorn vilket skulle sänka den genomsnittliga kostnaden ytterligare. Sammanfattningsvis träffar dagens påslag genomsnittet för branschen relativt väl när ersättning för semesterrelaterade kostnader lämnas . Arbetsgivaravgifter består av delar som regleras i lag (social- avgifter) och delar som bestäms mellan arbetsmarknadens parter (avtalsförsäkringar och tjänstepensionsavgifter). Arbetsgivaravgift- erna beräknas i procent av lönekostnaden. Socialavgifternas storlek påverkas av assistentens ålder. tillämpas åldersdifferentierade socialavgifter. Syftet med differentieringen är i första hand att underlätta för ungdomar att komma in på arbetsmarknaden (prop. 2006/07:84). Genom att minska lönebikostnaderna för att anställa yngre personer ges arbets- givare ökade incitament till att anställa den prioriterade gruppen. Reformen syftar alltså till att få arbetsgivare att anställa yngre och helst fler personer. I dagens schablon ingår av grundlönen för att täcka socialavgifterna för assistenterna. Det motsvara den högsta nivån. Differentieringen av avgiften kan ha bidragit till att assistansanordnare i större utsträckning prioriterat den aktuella målgruppen vid anställningar eftersom intäkten inte justeras ned när assistansen utförs av personet . Avtalsförsäkringar och tjänstepensionsavgifter regleras i kollektiv- avtal mellan parterna på arbetsmarknaden. använder SKL:s avtal för att beräkna storleken för denna kostnads- post i dagens schablon. Procentsatserna multipliceras med den beräknade arbetskostnaden, dvs. grundlön, ob-tillägg och semester- lönetillägg. I beräkningen timbelopp ingår 6,83 pro- cent för tjänstepensionsavsättningar och för avtals- försäkringar. Ersättningen för tjänstepensionsavgifter har legat på Nuvarande konstruktion av ersättningen – kartläggning och analys samma nivå då den höjdes från . Ersättning för avtalsförsäkringar har dock minskat relativt mycket. Ersättningen för avtalsförsäkring har succesivt minskat . Den största minskningen skedde mellan 2009–2010 då ersättningen minskade från . En sänkt ersätt- ning för avtalsförsäkring har haft en reducerande effekt på den beräknade arbetskostnaden i timschablonen. Schablonens andra del ska täcka övriga kostnader som kan uppstå när assistansen ska anordnas.