sou · H2B382 · 2014-12-16 00:00:00 — 7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 376/2014 av om rapportering, analys och uppföljning av händelser inom civil luftfart om ändring av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 och om upphävande av Europaparla- mentets och rådets direktiv /42/EG, kommissionens förordningar (EG) nr 1321/2007 och (EG) nr 1330/2007. , innehåller också regler om sekretess i sam- band med myndigheters hantering av händelserapportering. Den ersätter nu gällande direktiv /42/EG om händelserapporte- ring8, som föranledde ändringar i luftfartslagen (2010:500), luft- fartsförordningen (2010:770) och i OSL när det införlivades9. För utredningar och faktabearbetning som utförs av Trafik- verket inom vägtrafikområdet finns ett sekretesskydd för uppgifter som kan hänföras till den enskilde i 7 § OSF. Som utredaren konstaterat i delbetänkandet SOU 2014:24 Olycksregister och djup- studier på transportområdet, saknas motsvarande reglering till skydd för uppgifter om enskilda i olycksundersökningar på järnväg. I detta kapitel görs en genomgång av de sekretessbestämmelser som kan bli tillämpliga vid olycksundersökningar enligt LUO. Flera myndigheter kan vara involverade i samband med rapporte- ring av olyckor och tillbud samt olycksundersökning, men de med störst ansvar för dessa verksamhetsområden är Statens haverikom- mission och Transportstyrelsen. En överblick av hur dessa myndig- heter tillämpar gällande sekretessreglering redovisas nedan. En beskrivning av sekretessregleringen i två länder som utredaren besökt, och , görs också. Vidare följer en redogörelse för gällande sekretessbestämmelser till skydd för upp- gifter om enskilda i de olycksundersökningar som genomför av dödsolyckor på vägnätet, och för prak- tiska tillämpning av sekretessbestämmelser i sin olycksutredande verksamhet på väg och järnväg. Kapitlet avslutas med utredarens överväganden och förslag till sekretessreglering på området. 8Europaparlamentets och rådets direktiv /42/EG av om rapportering av händelser inom civil luftfart. 9Förarbeten, till sekretessbestämmelserna, se prop. 2006/07:110 och prop. 2009/10:95. 9.1Nuvarande sekretessbestämmelser för uppgifter i olycksundersökningar I detta avsnitt presenteras gällande sekretessregler som kan bli tillämpliga på olycksundersökningar enligt LUO och FUO. Sär- skilt beskrivs sekretessreglerna för undersökningar avseende trans- portsektorn, eftersom de utgör majoriteten av undersökningarna. är ansvarig för att utreda olyckor som i LUO definieras som allvarliga olyckor samt tillbud till allvarliga olyckor. I 3 § FUO föreskrivs att olyckor som inte är av allvarligt slag ändå ska undersökas om det är påkallat från säkerhetssynpunkt att en undersökning görs. I de fall som gäller olyckor eller tillbud som rör vägtrafik samt civil luftfart är det Transportstyrelsen som ska göra dessa undersökningar av mindre allvarliga olyckor, medan Försvarsmakten utreder sådana mindre allvarliga tillbud och olyckor som berör den militära luft- eller sjöfarten. I praktiken genomför dock Transportstyrelsen inte några sådana undersökningar. Försvarsmakten har endast genomfört en olycksunder- sökning med stöd av LUO och FUO för den militära luftfarten. Det kan dock nämnas att Försvarsmakten i stället utreder olyckor och tillbud med stöd av andra regler för den militära verksamheten. Transportstyrelsen har till uppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Transport- styrelsen för även de register som behövs för att bedriva verksam- heten. Inom sitt tillsynsuppdrag har Transportstyrelsen fått sär- skilda uppgifter att ta emot och hantera rapportering av olyckor. Till följd av detta har Transportstyrelsen skyldighet att underrätta polisen respektive om allvarliga olyckor eller tillbud, enligt 24–25 §§ FUO. Transportstyrelsens verksamhet avseende rapporterings- och registerhantering har beskrivits i utredarens delbetänkande, SOU 2014:24, Olycksregister och djupstudier på transportområdet, avsnitt 3.2. För en närmare genomgång av den gällande regleringen av olycks- undersökningar hänvisas till kapitel 3. Utredaren har valt att inte redogöra för grundläggande bestäm- melser om sekretess i betänkandet. För en översiktlig beskrivning av offentlighetsprincipen och allmänna bestämmelser om sekretess såsom sekretessens föremål, räckvidd och styrka m.m. kan hänvisas till t.ex. prop. 2010/11:116 s. 81–84. 9.1.1Sekretess särskilt för olycksundersökningar inom den civila luftfarten Olycksundersökningar av civila luftfartshändelser regleras av inter- nationella instrument, såsom Chicagokonventionen10 och förord- ning (EU) nr 996/2010. EU har även reglerat s.k. händelserappor- tering genom direktiv /42/EG. I gällande EU-reglering är sekretessreglerna olika beroende på händelsens allvarlighetsgrad, där regelverket skiljer på det som benämns som händelse respektive det som benämns som allvarligt tillbud eller olycka. beslutades en ny EU-förordning om rapportering, analys och uppföljning av händelser inom civil luftfart, (EU) nr 376/2014. Förordningen ska, som nämnts ovan, tillämpas från den 15 novem- ber 2015 och innebär att sekretessen i huvudsak kommer att gälla oberoende av händelsens allvarlighetsgrad. Begreppet händelse definieras om till att innefatta även allvarliga olyckor och tillbud. Sekretess enligt förordning (EU) nr 996/2010 Förordning (EU) nr 996/2010 reglerar olycksundersökningar inom den civila luftfarten. I förordningens ingress anges att (22) systemet för civil flygsäkerhet bygger på återkoppling och lärdomar från olyckor och tillbud som kräver strikt tillämpning av regler om konfidentialitet för att säkerställa den framtida till- gången till värdefulla informationskällor, vilket innebär att käns- lig säkerhetsinformation bör skyddas på lämpligt sätt, (25) den information som en person ger inom ramen för säker- hetsutredningar inte bör användas mot denna person, och kon- stitutionella principer och nationell lagstiftning bör iakttas fullt ut, (26) medlemsstaterna bör ha möjlighet att begränsa antalet fall där ett beslut om offentliggörande av information som har in- hämtats under en säkerhetsutredning kan fattas utan att rätt- systemet påverkas, 10 The Convention on , . (30) uppgifterna i listor över personer som varit ombord på ett luftfartyg bör skyddas från obehörigt utnyttjande eller utläm- nande, (35) sanktioner framför allt bör göra det möjligt att bestraffa personer som i strid med förordningen lämnar ut information som skyddas av förordningen, obstruerar de åtgärder som vidtas av en myndighet för säkerhetsutredning genom att hindra utredarna från att utföra sitt arbete eller vägra att tillhandahålla användbara registreringar, väsentlig information och viktiga doku- ment genom att gömma, förändra eller förstöra dem, eller har kännedom om att en olycka eller ett allvarligt tillbud har inträf- fat och inte underrättar de relevanta myndigheterna om detta. Skydd av känslig säkerhetsinformation Förordningens artikel 14.1 anger att följande uppgifter inte ska göras tillgängliga eller användas för andra ändamål än säkerhets- utredningen: a) alla utsagor som myndigheten för säkerhets- utredning har inhämtat från personer under säkerhetsutredningens gång, b)uppgifter som röjer identiteten hos personer som har av- gett vittnesmål inom ramen för säkerhetsutredningen, c) informa- tion som samlats in av myndigheten för säkerhetsutredning och som är av särskilt känslig och privat natur, inklusive information om enskilda personers hälsa, d) arbetsmaterial som sedan framställs under utredningens gång, t.ex. anteckningar, utkast, yttranden skrivna av utredarna, yttranden som gjorts i samband med analys av information, inklusive information från färdregistrator, e) informa- tion och bevis som tillhandahålls av utredare från andra medlems- stater eller tredjeländer i enlighet med internationella standarder och rekommenderade förfaranden, om den myndigheten för säker- hetsutredning så begär, f) utkast till preliminära rapporter, slut- rapporter eller preliminära utlåtanden, g) röst- eller bildregistre- ringar i cockpit och transkriberingar av dessa, samt röstregistre- ringar från flygkontrollenheter, som det tillses att in- formation som inte är relevant för säkerhetsutredningen, i synner- het information av privat natur, skyddas på lämpligt sätt utan att det påverkar tillämpningen av artikel 14.3. I artikel 14.2 anges att följande uppgifter inte får lämnas ut eller användas för andra ändamål än säkerhetsutredning, eller för andra ändamål som syftar till att förbättra flygsäkerheten: a) all kom- munikation mellan personer som har varit inblandade i luftfartygets handhavande, b) skriftliga eller elektroniska registreringar och transkriberingar av registreringar från flygkontrollenheter, inklu- sive rapporter och resultat som tagits fram för interna ändamål, c) följebrev till säkerhetsrekommendationer från myndigheten för säkerhetsutredning till mottagaren, om den myndighet för säker- hetsutredning som utfärdar rekommendationen så begär, d) hän- delserapporter som lämnas in enligt direktiv /42/EG. Det anges vidare i artikeln att data från färdregistratorer inte får lämnas ut eller användas för andra ändamål än säkerhetsutredning och luftvärdighets- eller underhållssyften, såvida inte sådana upp- gifter avidentifieras eller utlämnas enligt säkra förfaranden. Det anges vidare i 14.3 att domstol eller behörig myndighet som ska besluta om utlämnande av handlingarna kan besluta att för- delarna med att lämna ut de uppgifter som avses i artikel 14.1 och 2 uppväger ogynnsamma följder för säkerhetsutredningen. Medlems- staterna får besluta att begränsa de fall där ett sådant beslut om utlämnande får fattas. Det anges vidare att överföring av uppgifter till en annan med- lemsstat för andra ändamål än säkerhetsutredning, samt i fråga om artikel 14.2, för andra ändamål än att förbättra flygsäkerheten, får tillåtas i den mån den överförande medlemsstatens nationella lag- stiftning så medger. Behandling eller utlämnande av uppgifter som tagits emot genom sådan överföring av myndigheterna i den motta- gande medlemsstaten får endast tillåtas efter samråd med den över- förande medlemsstaten och i enlighet med den mottagande med- lemsstatens nationella lagstiftning. I punkten 4 anges att endast de uppgifter som är absolut nöd- vändiga för de syften som avses i punkt 3 får lämnas ut. I artikel 15 återfinns bestämmelser om överföring av information. Enligt 15.1 ska anställda vid den ansvariga myndigheten för säker- hetsutredning eller varje annan person som anlitas för att delta i eller bidra till säkerhetsutredningen vara bunden av tillämpliga regler om tystnadsplikt, vilken inbegriper skydd av anonymiteten för dem som är inblandade i en olycka eller ett tillbud, enligt tillämplig lagstiftning. I 15.2 anges, att utan att det påverkar kraven i artiklarna 16 och 17, ska myndigheten för säkerhetsutredning överföra den informa- tion som den anser är relevant för att förebygga en olycka eller ett allvarligt tillbud till personer som ansvarar för tillverkning eller underhåll av luftfartyg eller luftfartsutrustning samt till enskilda personer eller juridiska personer med ansvar för luftfartygs hand- havande eller för utbildning av personalen. I 15.3 anges att, utan att det påverkar kraven i artiklarna 16 och 17, ska den ansvariga myndigheten för säkerhetsutredning och ackrediterade representanter lämna ut relevanta faktauppgifter som erhållits under säkerhetsutredningen till och de nationella civila luftfartsmyndigheterna, med undantag för sådan information som avses i artikel 14.1 (känslig säkerhetsinformation) eller som skulle ge upphov till en intressekonflikt. Den information som och de nationella civila luftfartsmyndigheterna tar emot ska skyddas i enlighet med artikel 14 samt tillämpliga unionsrättsakter och nationell lagstiftning. Den ansvariga myndigheten för säkerhetsutredning ska enligt 15.4 ha befogenhet att informera offren och deras anhöriga eller deras sammanslutningar, eller offentliggöra information om de fak- tiska iakttagelser som gjorts, säkerhetsutredningens fortskridande, eventuella preliminära rapporter eller slutsatser och/eller säker- hetsrekommendationer, under förutsättning att detta inte äventyrar säkerhetsutredningens syften och att det sker i full överensstäm- melse med tillämplig lagstiftning i fråga om skydd av personupp- gifter. Innan de uppgifter som avses i punkt 4 offentliggörs ska den ansvariga myndigheten för säkerhetsutredning informera offren och deras anhöriga eller deras organisationer på ett sätt som inte äventyrar säkerhetsutredningens syften. I artikel 16.1 anges att varje säkerhetsutredning ska redovisas i en rapport som ska utarbetas på ett sätt som är lämpligt i förhållande till olyckans eller det allvarliga tillbudets art och svårighetsgrad. I rapporten ska det anges att det enda syftet med säkerhetsutred- ningen är att förebygga framtida olyckor och tillbud utan att för- dela skuld eller ansvar. Rapporten ska, om lämpligt, innehålla säker- hetsrekommendationer. I 16.2 anges att anonymiteten för varje enskild person som har varit inblandad i olyckan eller det allvarliga tillbudet ska skyddas i rapporten. I 16.3 anges att om säkerhetsutredningar ger upphov till rapporter innan utredningen slutförs får myndigheten för säker- hetsutredning, innan rapporterna offentliggörs, begära in kommen- tarer från de berörda myndigheterna m.fl. Dessa ska vara bundna av de tillämpliga bestämmelserna om tystnadsplikt när det gäller sam- rådets innehåll. Enligt 16.4 ska, innan den slutliga rapporten offentliggörs, myndigheten för säkerhetsutredning begära in kommentarer från de berörda myndigheterna, inbegripet från , och genom dessa myndigheter från innehavaren av certifikatet för typkonstruktion samt den berörda tillverkaren och operatören som ska vara bundna av de tillämpliga bestämmelserna om tystnadsplikt när det gäller samrådets innehåll. När sådana kommentarer begärs ska myndig- heten för säkerhetsutredning följa internationella standarder och rekommenderade förfaranden. Enligt 16.5 ska information som omfattas av artikel 14, dvs. känslig information, bara tas med i en rapport om den är relevant för analysen av olyckan eller det allvarliga tillbudet. Information eller delar av information som inte är relevanta för analysen får inte lämnas ut. Sekretess till skydd för händelserapporter 29 kap. 10 § OSL reglerar att sekretess gäller hos bl.a. Statens haveri- kommission och Transportstyrelsen för uppgift som lämnats av en enskild i en rapport om en händelse inom civil luftfart enligt 10 kap. 8 § luftfartslagen (2010:500), om det kan antas att den enskilde eller någon annan närstående till denne lider men om upp- giften röjs. Regleringen om händelserapportering är ett genom- förande av direktiv /42/EG i svensk rätt. Sekretess enligt förordning (EU) nr 376/2014 Förordning (EU) nr 376/2014 är beslutad men börjar, som tidigare nämnts, inte gälla förrän . Målet med förordningen är enligt artikel 1 att förbättra flyg- säkerheten genom att säkerställa att relevant information om säker- heten inom den civila luftfarten rapporteras, samlas in, lagras, skyd- das, utbyts, sprids och analyseras. Definitionen av händelse är enligt artikel 2 varje säkerhetsrelaterad händelse som utgör en fara för, eller, om den inte åtgärdas eller korrigeras, kan utgöra en fara för ett luftfartyg, för personer som befinner sig i ett luftfartyg eller för andra personer och som särskilt inbegriper olyckor eller allvarliga tillbud. I förordningens artikel 15 regleras konfidentialitet och lämplig användning av information. Artikel 15.1 anger att nödvändiga åtgärder ska vidtas för att säkerställa lämplig konfidentialitet för den händelseinformation som erhålls enligt förordningens artiklar 4 (om obligatorisk rapportering), 5 (om frivillig rapportering) samt 10 (avseende spridning av information från ett centralt europeiskt upplag, dvs. ett digitalt register). Enligt artikel 15.2 får, utan att det påverkar tillämpningen av reglerna om skydd av säkerhets- information enligt artiklarna 12, 14 och 15 i förordning (EU) nr 996/2010, den information som härrör från händelserapporten endast användas för det syfte för vilket den samlats in. Vidare anges i artikel 15.3 att bl.a. de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna ska, när de fullgör sina skyldigheter enligt artikel 14, med avseende på det europeiska centrala upplaget säkerställa konfidentialiteten när det gäller informationen, och begränsa informationens använd- ning till vad som är strikt nödvändigt för att de ska kunna fullgöra sina säkerhetsrelaterade skyldigheter, utan att fastställa skuld- eller ansvarsfrågan. Vidare finns i artikel 16 bestämmelser om skydd av informa- tionskällan. Här regleras skydd av personuppgifter och för upp- giftslämnare och de personer som i övrigt omnämns i rapporterna. I ingressen till förordningen finns överväganden om gränsdrag- ningen mot bestämmelserna i förordning (EU) nr 996/2010. Här klargörs att förordningen syftar till att förebygga olyckor genom att underlätta genomförandet av snabba, effektiva och högkvali- tativa säkerhetsutredningar. Det konstateras vidare att förordning (EU) nr 376/2014 inte bör vara ett hinder för det förfarande för utredning av olyckor och tillbud som hanteras av nationella myndigheter för säkerhetsutredning i enlighet med förordning (EU) nr 996/2010. Vid en olycka eller ett allvarligt tillbud ska under- rättelsen om händelsen också omfattas av förordning (EU) nr 996/2010 (ingress, skäl 3). 9.1.2Sekretess särskilt för olycksundersökningar inom den civila sjöfarten Till följd av införlivandet av direktivet 2009/18/EG och IMO- koden för utredning av olyckor i svensk lagstiftning har det införts ett antal bestämmelser i som enbart tar sikte på sjöolyckor. Vidare finns sekretesskydd för uppgifter som lämnas i samband med sjöförklaringar. Sekretess i internationellt samarbete rörande civil sjöfart Enligt 17 kap. 7 § OSL gäller sekretess i en myndighets verksamhet som avser internationellt samarbete avseende civil sjötrafiköver- vakning, informationssystem för civil sjötrafik samt undersök- ningar av sjöolyckor eller tillbud till sjöss eller preliminära bedöm- ningar av allvarliga sjöolyckor för uppgift som lämnats av en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om det kan antas att myndighetens arbete för en säkrare civil sjöfart motverkas om upp- giften röjs. Vidare gäller sekretess för uppgift som lämnats av en medlemsstat i Europeiska unionen och som rör planer för mot- tagande av fartyg i behov av assistans eller genomförande av för- faranden som anges i sådana planer, om en medlemsstat begär det. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Bakgrunden till bestämmelsen är enligt förarbetena att det internationella sjösäkerhetsarbetet bygger på ömsesidigt förtroende mellan de stater som deltar i samarbetet. Om uppgifter som om- fattas av sekretess i utlandet blir offentliga i kan det finnas risk att andra stater blir ovilliga att lämna ut uppgifter hit. Det svenska arbetet för en säkrare civil sjöfart äventyras därmed och arbetet riskerar att uppnå lägre kvalitet än det annars skulle ha gjort. Vid tillämpningen av bestämmelsens skaderekvisit bör hän- syn tas till vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat uppgiften och vilken effekt ett offentliggörande av upp- giften skulle kunna antas ha på det framtida informationsutbytet.11 Sekretess till skydd för undersökning av sjöolyckor Enligt 17 kap. 4 b § OSL gäller sekretess för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som avser undersökningar av sjö- olyckor eller tillbud till sjöss eller preliminära bedömningar av all- varliga sjöolyckor enligt LUO, om det kan antas att syftet med en sådan undersökning eller bedömning motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Enligt andra stycket gäller sekretessen även för uppgift som hänför sig till myndighets verk- samhet för att biträda verksamhet som avses i första stycket. För en uppgift som tagits in i en slutlig rapport om undersökning enligt LUO gäller dock inte sekretess. För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Formuleringen i första stycket uppgift som hänför sig till innebär att sekretessen inte bara gäller hos Statens haverikom- mission utan även hos andra myndigheter som kommissionen lämnar uppgiften till. Detta gäller även om en mottagande myndig- het lämnar uppgiften vidare till en tredje myndighet.12 Bestämmelsen i andra stycket omfattar t.ex. uppgifter som andra myndigheter får avseende sjöolyckor och tillbud och som dessa myndigheter har skyldighet att i sin tur rapportera till . Även utkast som skickar ut för synpunkter och de synpunkter som den mottagande myndigheten lämnar avseende utkastet omfattas av bestämmelsen. Andra stycket blir också tillämpligt om t.ex. begär ett utlåtande av en offentliganställd expert. I de fall anlitar en extern expert kan sekretess- 2009/10:231 s. 45 f. samt prop. 2010/11:116 s. 101 f. och 115 f. 2010/11:116 s. 92 och 115. belagda uppgifter lämnas ut till denne med ett sekretessförbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL.13 I praktiken anses dock externa experter i utredningar hos ofta omfattas av sekretessen i 2 kap. 1 § andra stycket samma lag. Där anges att ett förbud att röja eller utnyttja uppgifter enligt OSL gäller för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller upp- drag hos myndigheten. Sekretess till skydd för uppgifter om enskilda i sjöolyckor Enligt 29 kap. 12 a § OSL gäller sekretess för uppgift om en en- skilds personliga eller ekonomiska förhållanden som hänför sig till myndighets verksamhet som avser undersökningar av sjöolyckor eller tillbud till sjöss eller preliminära bedömningar av allvarliga sjö- olyckor enligt LUO, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Sekretessen gäller, enligt andra stycket, även för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet för att biträda verksamhet som avses i första stycket. Sekretessen gäller inte för uppgift som tagits in i en slutlig rapport om undersökning enligt lagen om undersökning av olyckor. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Regeringen motiverade valet av ett omvänt skaderekvisit, dvs. att det råder presumtion för sekretess, enligt följande. Allmän- intresset av insyn är normalt större när det gäller myndigheters verksamheter än när det gäller uppgifter om enskilda (jfr 18 kap. 1 § och 35 kap. 1 § OSL). I Statens under- sökande verksamhet kan det förekomma många känsliga uppgifter om enskildas hälsa och andra personliga förhållanden, och ett av syftena med direktiv /18/EG, är att undvika att uppgifter som rör vittnen används för diskriminerande åtgärder och vedergällning mot vittnena.14 Begreppet personliga förhållanden innefattar bl.a. namn och kontaktuppgifter avseende enskilda fysiska personer, uppgifter om 2010/11:116 s. 91. 2010/11:116 s. 98. en enskilds hälsa och uppgifter som en enskild lämnar om sitt agerande i en viss situation, liksom det faktum att det är en viss person som har lämnat vissa uppgifter. För att en enskild ska lida skada eller men om uppgifter lämnas ut krävs dock att uppgifterna kan kopplas till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet kan lämna ut avidentifierade uppgifter utan risk för att skada eller men uppkommer. I enstaka fall kan det dock tänkas att en avidenti- fiering inte är tillräcklig för att hindra att sambandet mellan upp- giften och individen spåras. Uppgifter som lämnas till Statens haveri- kommission och som indirekt kan avslöja en uppgiftslämnares identitet kan exempelvis avse olycksförloppet, att viss utrustning inte fungerat eller avse andras agerande, som bara en viss person eller befattningshavare kan ha iakttagit.