sou · H2B354 · 2014-07-15 00:00:00 — – om utfodring, kameraövervakning och arrendatorers jakträtt SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 Ordertelefon: För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att se över den svenska jaktlagstiftningen med syfte att få till stånd dels en modern lagstiftning med tydlig syste- matik och moderna bestämmelser för en långsiktigt hållbar jakt och viltvård samt djurskydd för de vilda djuren, dels ett förbättrat genom- förande av EU-rättsliga åtaganden. I uppdraget ingick att överväga om utfodringen av vilt skulle regleras genom föreskrifter och att se över arrendatorernas rättsliga ställning i förhållande till viltskador. förordnades f.d. riksdagsledamoten som särskild utredare. Utredningen antog namnet Jaktlags- utredningen. Utredningen överlämnade ett första delbetän- kande, – jakt och viltförvaltning i en ny tid (SOU 2013:71), vilket bestod av en utvärdering av det nationella myndig- hetsansvaret för jaktfrågor. I detta föreslogs att en ny sammanhållen myndighet för jakt – och viltförvaltning ska bildas. beslutade regeringen att utredningens uppdrag skulle utvidgas. Utredningen fick i uppdrag att också utreda möjligheten att införa ett undantag från tillståndsplikten enligt kameraövervak- ningslagen för övervakning av vilt. Denna fråga samt frågorna om utfodring av vilt och arrendatorns rättsliga ställning skulle redovisas i ett särskilt delbetänkande . Som experter att bistå utredningen för detta delbetänkande förord- nades fr.o.m. veterinärinspektören (), länsassessorn (), lantbrukaren (jordbruks- arrendatorers förbund), förbundsordföranden (), vilthandläggaren (Natur- vårdsverket), ämnesrådet (Landsbygdsdepartemen- tet), advokaten (), experten på jakt och vilt (), ämnesrådet (Landsbygdsdepartementet) och förbundsjuristen (). Hovrättsassessorn och filosofie doktorn har fr.o.m. varit utredningens sekreterare. Härmed överlämnas delbetänkandet Vildsvin och viltskador – om utfordring, kameraövervakning och arrendatorers jakträtt (SOU 2014:54). Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna och kapitel 2–5 är därför skrivet i vi-form. Utredningens arbete fort- sätter. 1.1 Förslag till lag om ändring i jaktlagen (1987:259) ................. 1.2Förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460) ................................................................................ 1.3 Förslag till förordning om ändring i kameraövervakningsförordningen (2013:463)....................... 1.4Förslag till förordning om ändring i jaktförordningen (1987:905) ................................................................................ Utredningens uppdrag och upplägg .............................. Analys av direktiven................................................................. 2.1.2 Utfodring av vilda djur................................................. 2.1.3 Arrendatorernas rättsliga ställning i frågor om jakt och viltskador.................................................. 3.1.1 Vildsvinets (scrofa) historia, spridning Kronhjortens (Cervus elaphus) historia, spridning och antal........................................................ Dovhjortens (Dama dama) historia, spridning Rådjurens (Capreolus capreolus) historia, spridning och antal........................................................ Mårdhundens (Nyctereutes procyonoides) historia, spridning och antal ......................................... 3.1.10 Mårdhundens biologi.................................................... 3.2 Viltets värden och kostnader ................................................... Viltets allmänna värden................................................. Viltets allmänna kostnader ........................................... Jakt- och viltövervakning......................................................... Olika former av jakt...................................................... Olika former av viltövervakning .................................. Jakt på vildsvin .............................................................. Jakt på kronhjort........................................................... Jakt på dovhjort............................................................. Jakt på rådjur ................................................................. Jakt på björn .................................................................. Jakt på mårdhund.......................................................... 3.3.14 Viltövervakning mårdhund........................................... Kameraövervakning av vilt....................................................... Kameraövervakning av vilt, tekniska 3.4.2 Kameraövervakning av vilt, hur kan det 3.4.3 Förväntade fördelar med en förenklad administration rörande åtelkameror............................ Kameraövervakning av vilt, hur vanligt är det?...................... 3.5.1 Viltövervakning med kamera, hur ser situationen ut vid länsstyrelserna? 3.5.2 Viltövervakning med kamera, hur ser situationen ut i naturen? Utfodring av vilt..................................................................... Varför utfodras vilt? Typer av utfodring...................................................... Effekter av utfodring.................................................. 3.6.4 Jägarnas aktiviteter kring och attityder Bakgrund till kameraövervakningslagen.................... Kameraövervakningslagen i allmänhet ...................... 4.1.3 Kameraövervakning efter endast anmälan................. Sammanfattning/analys .............................................. Utfodring – en juridisk analys av regelverket ...................... 4 § jaktlagen ................................................................ 4.2.3 Vad får vilt utfodras med?.......................................... Sammanfattning och analys........................................ Arrendatorernas rättsliga ställning ....................................... Sammanfattning/slutsatser......................................... Allmänt om undersökningen ................................................ Hur ofta förbehåller sig markägaren jakträtten ................... Viltskador på arrenderad mark .............................................. Arrendatorernas rätt till ersättning ....................................... Diskussion och slutsatser efter SLU:s rapport..................... 5.7Skyddsjakt – beskrivning och undersökning hur ofta det förekommer – enkät till länsstyrelserna................................ Slutsatser och utgångspunkter ................................... 6.1.1 Skulle antalet utsatta åtelkameror öka? 6.1.3 Skulle jakten effektiviseras om möjligheten att använda kameror förenklades? 6.1.4 Skulle viltskadorna minska om tillståndsplikten i vissa fall ersattes av anmälan?................................... 6.1.5 Åtelkameror och inventering av vilt .......................... 6.1.6 Alternativ till dagens åtelkameror.............................. kameraövervakning av vilt .......................................... Utfodring av vilt..................................................................... 6.2.1 Syften för att utfodra vilt och deras samband. 6.2.2 Olika metoder att utfodra .......................................... 6.2.3 Vilka effekter har utfodring på viltet och dess 6.2.4 Att förvalta vilt, en avvägning mellan värden 6.2.5 Hur kan mängden foder och dess effekter 6.2.6 Ett förslag om reglering från Jägarnas riksförbunds experter................................... Utredningens överväganden och förslag....................... Kameraövervakning av vilt..................................................... 7.2.2 På vilka platser är kameraövervakning av vilt 7.2.3 Vilka myndigheter eller institutioner skulle kunna undantas från tillståndsplikten för Överväganden om utfodring ................................................. Reglering av utfodring................................................ 7.3.4 Förbud mot stödjande utfodring............................... 7.3.5 Nationella föreskrifter för att reglera utfodring av frilevande klövvilt................................................... Arrendatorernas rättsliga ställning ....................................... 7.4.1 Hur stora är problemen i praktiken?......................... Orsakssambanden enligt utredningen....................... Förutsättningar för konsekvensanalysen.............................. 8.1.1 Kommittédirektiv och övriga styrdokument för 8.1.2 Problemen och utredningens förslag att minska Konsekvenser för uppfyllelse av miljömålen........................ Konsekvenser utifrån ett brottsperspektiv........................... Konsekvenser utifrån ett jämställdhetsperspektiv............... 3Tillkännagivande (2011:787) om de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (2006:805) om foder och Enkätundersökning för skyddsjakt på vilt............................ Enkätundersökning för kameraövervakning av vilt ............. Utfodring och attityder till utfodring i .................... Litteratursammanställning – Effekter av utfodring Undersökning om jordbruksarrendatorer och vilt .............. Ang. del II – förslag............................. Uppdraget i detta delbetänkande är att se över tre specifika del- frågor, kameraövervakning av vilt, utfodring av vilda djur och arren- datorernas rättsliga ställning. I grunden hänger de tre frågorna sam- man, utgångspunkten är att många viltarter och då särskilt vildsvin ökar kraftigt i antal och orsakar samhället stora skador. Grunden för dagens jaktlagstiftning utformades i med svaga viltstammar och huvudregeln har varit att allt vilt är fredat. Denna syn har lagt grunden för ett långsiktigt hållbart brukande. kan det ha bidragit till den kraftiga ökningen av vissa klövviltsarter. Vildsvin är en naturligt förekommande art i svensk fauna, men arten utrotades och återetablerades först . Lantbrukare var då negativa till arten, medan jägare, forskare och naturvårdsintressen såg positivt på återetable- ringen. Vildsvin har därefter spridit sig geografiskt i mellersta och . Spridningen fortsätter norrut i landet. Stammen har ökat från några hundra individer till ca 175 000. Vildsvin har en mycket hög reproduktiv förmåga och nettotillväxten har beräknats till trots om- fattande jakt. Detta innebär en fördubbling av antalet vildsvin . Vildsvin orsakar omfattande skador på jordbruket genom bök- ning, trampning och konsumtion av odlade grödor. Skadorna enbart på jordbruket i har beräknats till . Därtill orsakar vildsvin trafikskador. I genomsnitt beräknas den samhällsekonomiska kostnaden till per olycka. uppskattar man att de samhällsekonomiska kostnaderna för trafikolyckor för vildsvin uppgår till . Där- till kommer att vildsvin kan sprida sjukdomar och parasiter, vilket riskerar att skapa problem för jordbrukets grisproduktion. leder täta vildsvinsstammar till att delar av allmänheten känner rädsla för att möta vildsvin i naturen. Klart är att flera berörda grupper menar att vildsvinen är för många i områden där de etablerat sig. Även en stor andel av jägarna () anser att det finns för mycket vildsvin i dessa områden. Även kron- och dovhjortsstammarna har vuxit och är lokalt mycket stora. Detta har på sina ställen lett till skador för jord- och skogsbruk. Förutom betes-, tramp- och liggskador leder hjortarnas betande även till skogsskador. Vad gäller dovhjort ökar antalet trafikolyckor där dessa är inblandade och kostnaderna uppgår i snitt per olycka till ca . rappor- terades 1167 olyckor vilket skulle motsvara en kostnad på ca 70 mil- joner kronor. När det gäller klövviltstammarnas storlek är motsättningarna lokalt stora mellan olika intressegrupper. I grunden handlar det om att de som brukar jord eller skog vill begränsa viltet på grund av vilt- skador medan de som jagar vill se stora viltstammar. Problematiken kompliceras av att det inte går några skarpa linjer mellan intresse- grupperna. De som äger mark brukar jorden eller skogen, men ägnar sig ofta också åt jakt. finns markägare som inte längre brukar marken utan i stället mer renodlat nyttjar den för jakt, antingen för eget bruk eller för att upplåta den åt annan. I många av dessa fall arrenderas också fastighetens jordbruksmark ut åt en tredje part, dvs. I grunden handlar därmed diskussionen om jordbruket/skogsbruket eller jakten ska ha företräde i de fall samförståndslösningar om viltstammarnas storlek inte går att nå. En särskilt utsatt grupp är jordbruksarrendatorer, som brukar annans mark, men som oftast saknar jakträtt. Jag anser att vi på grund av de ökade viltskadorna måste byta perspektiv. I stället för att viltet först och främst ska fredas ska det förvaltas på ett långsiktigt hållbart sätt. Principen bör vara bruka utan att förbruka. Förvaltning innebär såväl stödjande och vårdan- de åtgärder som reducerande åtgärder. Denna grundsyn genomsyrar de tre prioriterade delfrågorna som jag nu fått i uppdrag att utreda. Den första frågan är kameraövervakning av vilt, främst av vildsvin och mårdhund. Genom kameraövervakning skulle jakten på särskilt skadeorsakande vilt kunna effektiviseras. Därutöver ska jag särskilt överväga behovet av att reglera utfodring av vilt i syfte att bromsa viltstammarnas tillväxt och de ökade skador det medför samt analysera arrendatorernas rättsliga ställning. trädde den nya kameraövervakningslagen i kraft. Enligt denna lag får kameraövervakning ske om intresset av övervak- ning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål. Övervakning av vilt förhindrar inte omgående brott eller olyckor, men kan ändå i vissa fall vara angelägen. Enligt förarbeten är kamera- övervakning för andra legitima syften möjlig om restriktivitet iakt- tas. Den juridiska förutsättningen för sådan kameraövervakning är att risken för integritetsingrepp är försumbar. Viltövervakning sker oftast på mark som allmänheten har tillträde till. Allmänheten har tillträde till all mark, oavsett ägarförhållanden, om det inte är fråga om avgränsad tomt nära bebyggelse eller mark med planterad gröda som kan skadas när man exempelvis går på den. Det krävs tillstånd för att sätta upp en övervakningskamera på mark som allmänheten har tillträde till. Mitt uppdrag är att under- söka om det finns förutsättningar för att förenkla förfarandet, exem- pelvis genom att ersätta tillståndsförfarandet med anmälan. Det handlar i så fall om att föreslå ett undantag från gällande lag, där de juridiska förutsättningarna redan är givna. Jag ser gärna förenklingar inom kameraövervakningsområdet. Handläggningstiden för ett tillstånd inom är förhållande- vis lång, i genomsnitt ca . En ansökan om tillstånd är också kostsam, avgiften uppgår till . Det ska jämföras med att en övervakningskamera för vilt kostar mellan 1 000–4000 kro- nor. finns ett stort antal uppsatta övervakningskameror i skogen, där tillstånd saknas. har vid 20 länsstyrel- ser endast kommit in totalt 87 ansökningar, varav 79 från myndig- heter och forskningsinstitutioner. Därmed har endast åtta ansök- ningar lämnats in från privatpersoner, varav hälften bifölls. Initierade bedömare uppskattar att det finns tiotusentals viltkameror uppsatta utan tillstånd. Detta talar starkt för att förenklingar är nödvändiga. är människor enligt grundlagen skyddade mot intrång i den personliga integriteten. Övervakning i skog och mark är sär- skilt integritetskänsligt, eftersom människor inte förväntar sig att bli övervakade där. Jag har dragit slutsatsen att kameraövervakning främst skulle effek- tivisera jakten vid åteljakt. Jag menar också att kameraövervakning av vilt utan individuell prövning främst skulle kunna motiveras för vildsvin. Det är denna art som skapar sådana samhällsproblem att det är motiverat med ett undantag i kameraövervakningslagen. Vildsvin är svårjagade, eftersom de är aktiva . Det är ett relativt nytt vilt i och olika jaktmetoder är under utveck- ling. De jaktmetoder som används är främst drevjakt och åteljakt. Såväl drevjakt som åteljakt fungerar på större sammanhängande marker. En fungerande drevjakt kräver organisation och samverkan mellan flera jakträttsinnehavare om de enskilda markerna är små medan åteljakt kan bedrivas av enskilda jakträttsinnehavare även på mindre marker. En undersökning visar att av vildsvin fällts vid åtel- jakt, vid skyddsjakt på åker och vid drevjakt med hund. Det finns också en studie som visar att krävs ca 16 tim- mar vaktid per skjutet vildsvin vid åteljakt. Sammantaget menar jag att vildsvinsstammens snabba ökning är ett reellt samhällsproblem. Som framgått fälls i särklass flest vildsvin genom åteljakt. Den vaktid som krävs för detta är emeller- tid oacceptabelt lång. Därför är kameraövervakning av åtelplatser för vildsvin ett välbehövligt hjälpmedel för att ge jägarna bättre kun- skaper om när vildsvinen besöker åtlarna. Det finns därmed starka skäl för att förenkla lagstiftningen för kameraövervakning för åtel- platser för vildsvin om det kan ske med hänsyn till integritetsriskerna. Som framgått måste integritetsriskerna vara försumbara för att kameraövervakning av åtelplatser för vildsvin ska kunna ske. Enligt utredningens bedömning är åtelplatser för vildsvin oftast svårtillgängliga platser, eftersom vildsvin annars kommer att skräm- mas bort. Från Datainspektionen har dock anförts att en åtelplats för vildsvin skulle kunna ligga nära en väg för att fodret ska kunna transporteras fram. Vidare skulle den kunna vara belägen i områden där många människor vistas, eftersom vildsvin är vanligt förekom- mande i . Det kan exempelvis handla om närhet till stigar och rastplatser. En åtelplats är enligt inspektionen inte heller nödvändigtvis uppbökad från början och skulle i sig kunna dra åt sig intresserade människor. En fråga blir om det finns möjlighet att lösa dessa invändningar mot integritetsingreppet. I den nya kameraövervakningslagen anges i 9 § att det vid integritetsbedömningen särskilt ska beaktas hur övervakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet används och vilket område som ska övervakas. En viktig faktor vid viltövervakning med kamera är att syftet inte är att fotografera människor. Det handlar i stället om att människor oavsiktligt kan fångas på bild. Kameraövervakningslagens inskränk- ningar beror endast på skydd för människors integritet, andra be- gränsningar saknas. Det bör innebära att integritetsskyddande teknik eller liknande borde vara av särskilt intresse för just viltövervakning. I själva verket är det så att med tillräckligt avancerad integritets- skyddande teknik skulle viltövervakning kunna ske fritt utan krav på tillstånd eller ens anmälan. För att kameraövervakningslagen ska gälla är det en förutsättning att materialet kan användas för person- övervakning. Min bedömning är att det, med hänsyn till den snabba teknikut- vecklingen, med rätt incitament, skulle kunna utvecklas viltkameror som inte omfattas av kameraövervakningslagens krav. Det skulle i så fall lösa problemet med de många olagliga kamerorna på mark- naden. Sammantaget finns starka skäl för att underlätta kameraövervak- ning av vildsvinsåtlar. Jag föreslår därför att sådan övervakning under vissa förutsättningar ska få ske utan individuell tillståndsprövning av . Det ska vara tillräckligt med en anmälan. Förutsätt- ningar skulle vara att övervakningen begränsas till ett mindre område som tydligt markeras, att kameraövervakning endast får ske och att det används någon form av integritetsskyd- dande teknik. Avgiften för ansökan om tillstånd för kameraövervakning av vilt sänks från till för fysisk person. Intresset för utfodring har ökat och kostnaden uppgick i medeltal till ca per jägare . Sammantaget utfodrades det i därmed för ca detta år. Utfodring sker numera året runt, även . Utredningen har låtit SLU genomföra en studie om effekterna av utfodring för klövvilt. Av denna studie drar jag slutsatsen att regle- ringen av viltstammarna försvåras om omfattande stödjande ut- fodring sker. Vidare leder en omfattande utfodring till ökad över- levnad av årsgamla individer, tidigarelagd reproduktion och fortsatt hög reproduktionsförmåga även med sämre biologiska förutsättningar. I synnerhet gäller detta för vildsvin. Dessa effekter av utfodring bidrar alla till växande viltpopulationer vilka i sin tur leder till ökade skador på jord- och skogsbruk samt ett ökat antal viltolyckor. Det finns bred enighet om att stödjande utfodring under vegeta- tionsperioden inte bara är olämpligt utan också oetiskt. Om den naturliga produktionen inte räcker till är det uppenbart att viltföre- komsten är olämpligt hög. Om man bibehåller eller ökar vilttätheter genom utfodring kan detta kräva fortsatt stor utfodring för att inte viltet ska drabbas av svält. finns ett omfattande regelverk för utfodring av vilt utifrån perspektivet foderhygien. Dessa regelverk beskriver sammanfatt- ningsvis vilka viltarter som omfattas, vad man får utfodra med och vem som får producera foder till utfodring. Trots detta förekom- mer det att vilt utfodras med otillåtet foder. Utredningens slutsats är att det i denna del inte är lagstiftningen som brister utan att detta i stället beror på bristande tillsyn i kombination med ett komplicerat regelverk. Ansvaret för tillsyn, enligt detta regelverk, ligger hos Jordbruks- verket och länsstyrelserna. Jag menar också att det är viktigt att , för att underlätta förståelsen för detta komplicerade regelverk, meddelar föreskrifter och rekommendationer om vad vilt får utfodras med. Ett annat problem i samband med utfodring är att den lokalt sker i alltför stor omfattning och att det saknas möjligheter för myndigheter att begränsa mängden foder som tillförs. Jag anser att frivillig samverkan inom viltförvaltningen är den bästa vägen för att nå framgång och vill gärna uppmuntra sådana initiativ. kan jag konstatera att frivillig samverkan, av olika skäl, inte alltid sker. LRF har dragit sig ur i samverkan på nationell nivå. Jag anser att i de fall samverkan inte fungerar måste myndig- heter ges möjligheter att agera för att undvika oacceptabla problem med växande viltstammar och ökad polarisering mellan olika intressen. Problemet utgör, enligt min uppfattning, den stödjande utfodringen av frilevande klövvilt, särskilt av vildsvin. I nuvarande jaktlagstiftning finns inga definitioner avseende ut- fodring. Jag föreslår att följande definitioner av utfodring införlivas i jakt- förordningen. Med utfodring avses utplacering av foder till frilevande vilt i syfte att stödja eller avleda. Åtling är inte att betrakta som utfodring. Med stödjande utfodring avses utplacering av foder i syfte att gynna frilevande vilt genom förbättrad överlevnad eller repro- duktion. Med avledande utfodring avses utplacering av en liten mängd foder i syfte att styra frilevande vilt för att minska skadepåverkan. Med åtling avses utplacering av en liten mängd foder eller annat material i syfte att locka vilt till särskilt iordningsställd plats för att underlätta jakt. Utifrån dessa definitioner och den beskrivna problembilden före- slår jag ett entydigt förbud mot stödjande utfodring av klövvilt . Med hänsyn till den enighet som finns om detta kan ett sådant förbud klart uttryckas i jaktförordningen. Däremot bör avledande utfodring fortsatt vara möjligt . Den nationellt ansvariga viltförvaltningsmyndigheten ska också i föreskrifter kunna meddela undantag från förbudet. Det kan exem- pelvis finnas behov av att tillåta saltstenar under vegetationsperio- den.