sou · H2B39 · 2014-02-21 00:00:00 — Ersättning betalas inte heller ut om arbetet har utförts på en arbetstid som överstiger arbetstidslagen (1982:673), lagen (1970:943) om arbetstid i husligt arbete eller kollektivavtal som uppfyller kraven i 3 § arbetstidslagen. Om assistansen har utförts av någon som är bosatt utanför det Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet betalas assistansersättning endast ut om det finns särskilda skäl (51 kap. 16 § SFB). Grundprincipen är att assistansersättning betalas ut till bruka- ren. Ersättningen kan dock betalas ut till en annan. Detta är också det vanligaste. På begäran av brukaren får besluta att assistansersättningen ska betalas ut till en kommun eller till någon annan som har tillstånd att bedriva verksamhet med personlig assistans (51 kap. 19 § SFB). Om bedömer att brukaren på grund av ålderdomssvaghet, sjuklighet, långvarigt missbruk av beroendeframkallande medel eller någon annan lik- nande orsak är ur stånd att själv ta hand om ersättningen får besluta att betala ut till någon annan person eller till kommunen (51 kap. 18 § SFB). Om brukaren har fått biträde av personlig assistent genom kommunen får besluta att assistansersättningen ska betalas ut till kommunen i den utsträckning som den motsvarar avgiften till kommunen får sådan hjälp (51 kap. 17 § SFB). Den brukare som har köpt personlig assistans ska redovisa till För- säkringskassan att assistansersättningen har använts för sådant köp. Den som själv har anställt sina personliga assistenter ska redovisa att assistansersättningen har använts för kostnader för sådana assistenter (11 a § förordning [1993:1091] om assistansersättning). Den som har beviljats ersättning med ett högre belopp än scha- blonbeloppet ska i samband med slutavräkning lämna Försäkrings- kassan en redovisning av samtliga kostnader för lämnad assistans. Samma sak gäller för den som har beviljats assistansersättning med ett skäligt belopp (7 § förordning [1993:1091] om assistansersätt- ning). Brukaren eller den som för dennes räkning har tagit emot assistans- ersättning ska utan uppmaning betala tillbaka sådan ersättning som inte har använts för köp av personlig assistans eller för kostnader för personliga assistenter (51 kap. 20 § SFB). Återbetalning ska göras senast i samband med slutavräkningen. Om återbetalning inte görs får besluta om återbetalning enligt 108 kap. SFB. Vid tiden för assistansreformens införande hade personer med omfattande funktionsnedsättningar, om de inte omfattades av omsorgslagens personkrets, stöd genom socialtjänstlagen. Stödet gavs ofta i form av hemtjänst. Hur stödet utformades varierade mellan kommunerna. Den utredning som låg till grund för reformen, Handikapp- utredningen, visade att personer med omfattande funktionsnedsätt- ningar som fick hemtjänst ofta hade mycket små möjligheter att bestämma vem som skulle ge hjälpen och när den skulle ges. En central del i reformen var därför att ge personer med en omfattande funktionsnedsättning ett verkligt inflytande över sin egen livs- situation. Stödet skulle vara personligt utformat och ges av ett begränsat antal personer, och inflytande och självbestämmande över sin egen livssituation var viktiga grundläggande principer för utformandet av insatsen. Flexibilitet i användningen av det ekonomiska stödet som utgår för insatsen var också av betydelse. Till en början var ersättningen utformad som ett kostnadsredovisningssystem med ett tak för kostnaden . infördes en schablon ersättning och kostnadsredovisningen togs bort. Systemet med en schablon- ersättning har setts över ett flertal gånger men någon förändring av dess utformning har inte genomförts. Andra förändringar som påverkar förutsättningarna för systemet har dock genomförts. Detta kapitel beskriver det ursprungliga kostnadsredovisnings- systemet, övergången till schablonersättningen och innehållet i de översyner som gjorts. 4.2Det första ersättningssystemet – ett kostnadsredovisningssystem När LSS-reformen infördes finansierade staten hela assistansersättningen. Ersättningen avsåg att täcka de faktiska kost- naderna för utförd assistans, dock med ett maximalt belopp (). De huvudsakliga kostnader som skulle täckas var lön, lönebikostnader, administrationskost- nader inklusive kostnader för arbetsledning och utbildning samt kostnader för de personliga assistenterna vid resor, kultur- och nöjesaktiviteter etc. Utgångspunkten för att beräkna lön för de personliga assistenterna var lönen för vårdbiträden. Till admi- nistrativa kostnader räknades bl.a. kostnader för bokföring, lokaler, utbildning, rekrytering samt kostnader som följde av arbetsgivar- ansvaret. Den del av ersättningen som inte avsåg arbetskostnader för assistenter skulle uppgå till sammanlagt högst . tillämpade kostnadsredovisningen olika för olika typer av anordnare. Brukare som var egna arbetsgivare för sina personliga assistenter och brukare som anlitade privata företag som anordnare redovisade sina respektive kostnader på individnivå. Kommuner och kooperativ, som var de största anordnarna , undantogs däremot från individbaserad redovis- ning. I stället tilläts dessa anordnare att redovisa sina kostnader i genomsnitt för samtliga brukare som de anordnade assistans för (SOU 1995:126 Kostnader för den statliga assistansersättningen). Det blev snart efter reformens genomförande tydligt att samhällets kostnader för personlig assistans vida översteg vad som beräknats i samband med att antog LSS och . utsåg regeringen en särskild utredare med uppgift att lägga fram förslag som skulle leda till att kostnadsutvecklingen begränsades och att kostnadskontrollen förbättrades. uppdrag var att lägga fram förslag som skulle minska statens utgifter med , motsvarande en fjärdedel av anslaget . Utredningen föreslog bl.a. att kommunerna skulle överta huvud- mannaskapet för insatsen personlig assistans och kompenseras för detta genom statsbidrag (SOU 1995:126 Kostnader för den statliga assistansersättningen, s. 54). Detta förslag bedömde utredningen skulle ha störst betydelse för att kostnadskontrollen skulle för- bättras. Systemet skulle bli effektivare när kostnader och verk- samhet följdes åt och detta skulle skapa incitament att bedriva verksamheten effektivt. Ett förslag för att minska kostnaderna var att ersättningen skulle schabloniseras och sänkas till . Utredningen kunde visserligen konstatera att kostnaden per utförd assistans- timme skiljde sig åt mellan olika anordnare, . Utredningen bedömde dock att skillnaden till största delen berodde på att olika anordnare tillämpade olika beräk- ningssätt. Ett skäl utredningen anförde för att schablonisera ersätt- ningen var att administrationen av kostnadsredovisningssystemet var betungande, såväl för försäkringskassorna som för anordnarna av assistansen. Utredningen menade att detta medverkade till att driva upp kostnaderna och därmed belasta anslaget. Genom en schablonisering skulle ersättningen kunna minskas. Utöver att underlätta administrationen och sänka kostnaderna var schabloniseringen den minst komplicerade åtgärden för att reducera kostnaderna för assistansreformen. (SOU 1995:126 s. 71). Några andra alternativ som prövats av utredningen var att ett tak skulle fastställas för hur många assistanstimmar som skulle kunna ersättas, att ingen assistansersättning skulle beviljas /dygnsvila och att vissa delar av den personliga assistansen skulle undantas, t.ex. genom att kommunen fick huvudansvaret för all personlig omvårdnad. Kostnadsredovisningssystemet minskade dessutom incita- menten att hålla tillbaka kostnader för löner och administration, menade utredningen, och mycket talade för att det fanns luft i beräkningen av timersättningen. Systemet uppmuntrade till generösa lönevillkor och till att beräkna övriga kostnader i överkant eftersom en tredje part – staten – stod för kostnaderna. Utred- ningen menade att kooperativ och privata anordnare hade använt höga lönenivåer som argument för att rekrytera brukare och assist- enter från kommunerna vilket också var kostnadsdrivande. trädde nya regler om en schablon- ersättning per beviljad assistanstimme i kraft. Ersättningen fast- ställdes till , en högre nivå än den som hade föreslagit. motsvarade genom- snittskostnaden per utbetald timme . (1996/97:150) angavs att inom ramen för det fastställda beloppet fick brukaren själv avgöra hur stor del av beloppet som skulle användas till lön och andra anställningskostnader och hur mycket som skulle användas till administration och andra kringkostnader. infördes en regel att om det fanns särskilda skäl kunde efter ansökan medge ett högre belopp. Det högre beloppet fick inte överstiga schablonbeloppet med (prop. 1996/97:150, avsnitt B.1, s. 138). infördes också det kommunala finansie- ringsansvaret för de första för alla personer som har assistansersättning (prop. 1996/97:150, avsnitt B.1, s. 138). 4.4RFVs översyn av ersättningssystemet En rapport från pekade på att tim- schablonens utformning medgav relativt stora vinstmarginaler för privata anordnare av personlig assistans samt skatteundandragande (2004:7 Personlig assistans till funktionshindrade). Regeringen beslutade att systemet med schablonersättning skulle ses över. RFV fick regeringens uppdrag att se över möjligheterna att reglera vilka kostnader som skulle ingå i assistansersättningen, i syfte att förbättra kostnadskontrollen. RFV skulle också överväga att lämna förslag på att införa en gräns för hur stor del av assistans- ersättningen som skulle få utgöras av kringkostnader. RFV föreslog att en detaljreglering av vilka kostnader som skulle få ingå i assistansersättningen skulle införas i föreskrifterna (RFV 2004, Uppdrag att se över regleringen av timbeloppet för den statliga assistansersättningen). Förslaget byggde på att assistans- anordnarna skulle vara skyldiga att redovisa faktiska lönekostnader mot utbetald ersättning. Detta förutsatte att ersättningen skulle betalas ut direkt till anordnaren för att denne skulle bli betalnings- mottagare och därför omfattas av uppgiftsskyldighet. Genom för- slaget skulle anordnare bli skyldig att individuellt förvalta och redovisa hur ersättningen använts. Ersättningen skulle tillhöra den enskilde även efter att betalat ut det månatliga beloppet till anordnaren. Ersättning som inte använts ändamåls- enligt skulle betalas tillbaka till . Egna arbets- givare skulle betraktas som anordnare på samma sätt som kom- muner, kooperativ och privata anordnare. Vidare föreslog RFV att av ersättningen skulle vara reglerad för lönekostnader och andra anställningsförmåner. Anordnare skulle således göras återbetalningsskyldiga i de fall löne- kostnaderna understeg . Resterande delar av schablonen, t.ex. för administration, utbildningskostnader och assistans- omkostnader skulle inte regleras av staten utan det skulle vara fritt för brukare och anordnare att genom avtal disponera denna del av ersättningen. RFV menade att förslagen skulle ha en positiv effekt på kvaliteten i assistansen. Brukaren skulle ges möjlighet till överblick över ersättningen och eftersom anordnare skulle åläggas att åter- betala del av ersättningen som inte använts till lönekostnader skulle incitament ges till kompetensutveckling för assistenterna. Den ökande regleringen och kontrollen av ersättningen antogs medföra ökad administration för anordnare och försäkrings- kassorna. Anordnare skulle behöva bygga system för individuell redovisning men detta betraktades som en engångskostnad. RFV preciserade inte statens beräknade ökade administrationskostnader närmare. Emellertid framhölls att ökade kontroller skulle medföra ökade administrativa kostnader som dock – mot bakgrund av utgift- erna för anslaget och missbruket inom förmånen – ansågs berättigade. 4.5LSS-kommitténs översyn av LSS och personlig assistans RFVs förslag överlämnades till som tillsattes 2004 för att göra en översyn av personlig assistans. Kommitténs uppdrag utvidgades till att omfatta en bred översyn av LSS.1 Kommittén lämnade ett delbetänkande 2007, som avsåg kostnader för personlig assistans (SOU 2007:73) Kostnader för personlig assistans. Skärpta regler för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning). Kommittén föreslog bland annat att assistansersättning endast skulle få användas till köp av personlig assistans eller kostnader för personliga assistenter. 1 Kommittén bytte då namn till . 4.5.1Distinktionen mellan köp av personlig assistans och kostnader för personliga assistenter Bestämmelsen om att assistansersättning endast kan användas för köp av personlig assistans eller för kostnader för personliga assi- stenter, infördes . Utgångspunkterna för ändringarna i regel- verket var den då pågående diskussionen om felaktig användning av assistansersättning. hade i delbetänkande (SOU 2007:73) noterat att det förekommit att det på verksamhetsnivå hade ackumulerats överskott som enskilda anordnare omvandlat till stora vinster för ägare, eller som hade betalats tillbaka i form av obeskattade medel till brukare för fri konsumtion. Ett sådant för- farande menade man kunde innebära att den enskilde påverkades av möjligheterna till ersättningar eller ekonomiska förmåner i stället för kvalitet i assistansen i valet av anordnare (prop. 2007/08:61, s. 7). I lagens förarbeten konstaterades att det saknades en tydlig reglering som angav att utbetald assistansersättning endast skulle användas för kostnader för personlig assistans (prop. 2007/08:61 s. 18). Det krävdes därför en särskild bestämmelse som kunde tydliggöra vilken typ av affärshändelse det var fråga om, dvs. att den brukare som anlitar en assistansanordnare köper personlig assistans av anordnaren. Brukaren kan välja att köpa sin personliga assistans, eller att vara egen arbetsgivare och använda ersättningen för kostnader för personliga assistenter. Ersättning som inte har använts till något av dessa ändamål ska utan uppmaning betalas till- baka (51 kap. 4 och 20 §§ SFB). Regeln om att assistansersättning som inte används för köp av personlig assistans eller för kostnader för personliga assistenter ska betalas tillbaka innebär att det är inte möjligt att använda medlen till annat än betalning för assistans, t.ex. genom att betala ett lägre pris än schablonersättningen. Om brukaren kommer överens med anordnaren om ett lägre pris än schablonersättningen ska mellan- skillnaden mellan det pris som han eller hon betalar och schablon- ersättningens nivå betalas tillbaka till (51 kap. 20 § SFB). Den enskilde kan således inte dra nytta av ersättningen för något annat ändamål än för köp av assistans. För den som är egen arbetsgivare kan ersättningen endast användas till kostnader för de personliga assistenterna. Förändringen innebar att det gjordes en tydlig distinktion mellan egna arbetsgivare och köp av personlig assistans. För egna arbetsgivare krävs en redovisning av dennes kostnader för de per- sonliga assistenterna och av antalet utförda timmar. Även om ersättningen betalas ut som en timschablon, vilket indikerar att mottagaren själv kan välja hur han eller hon använder pengarna, framgår av 5 a § förordningen om assistansersättning (1993:1091) vad som avses med kostnader för personliga assistenter, dvs. ersätt- ningen kan inte användas till annat än till de kostnadsposter som framgår av bestämmelsen. När det gäller köp av personlig assistans krävs endast redovisning av antalet utförda timmar. Detta under förutsättning att brukare har använt hela timschablonen för köp av personlig assistans. Genom bestämmelsen klargjordes även att den ersättning som anordnaren tar emot av brukaren är att betrakta som en inkomst i näringsverksamheten som ska tas upp som en intäkt (15 kap. 1 § inkomstskattelagen [1999:1229]). Utgifterna som företaget har för sin verksamhet ska bedömas på vanligt sätt. De medel som anord- naren tar emot från brukaren är således något som företaget tar emot för egen räkning, och därmed inkomster i den egna verksam- heten. 4.5.2Köp av personlig assistans En annan följd av förändring i kombination med att assistansersättning betalas ut som en schablonersättning är att i de fall ersättningen används för att köpa assistans har myndigheterna ingen möjlighet att kontrollera hur medlen används. De enda begränsningar som finns är att assistansen ska vara lämnad (51 kap. 14 § SFB) och att vissa krav gäller för den personliga assistenten (51 kap. 16 § SFB). Med dagens lagstiftning är det inte möjligt att i detalj reglera hur ersättningen får användas sedan den använts för köp av assistans. Sammantaget innebär detta att kontrollmöjlig- heterna är mycket begränsade. Det är också en förklaring till bristen på uppgifter om hur ersättningen faktiskt används. För att kunna kontrollera assistansmedel i syfte att upptäcka och motverka att ersättningen används på sätt som inte är förenliga med lagens intentioner skulle det krävas redovisning eller insyn i hur medlen har använts. Lagändringen har även fått betydelse för brukarens inflytande över användningen av ersättningen. Vid en hearing som utredningen hade med vissa brukarorganisationer kom det till utredningens kännedom att många brukare upplever att det finns en inlåsningseffekt i dagens lagstiftning. Man framförde att det händer att brukaren sparar pengar hos anordnaren, dvs. även om samtliga timmar används går inte hela timschablonen åt. Syftet kan exempelvis vara att de sparade medlen ska användas till utbildning av assistenter, eller till extra assistansomkostnader som kan uppstå vid en längre resa. När brukaren önskar byta anordnare är det många anordnare som inte går med på att föra över en eventuell ekonomisk buffert till den nya anordnaren. Det skapar en inlås- ningseffekt som innebär att brukaren blir kvar längre hos en anordnare än vad han eller hon hade tänkt sig. Frågan är emellertid om anordnaren överhuvudtaget kan föra över medel till den nya anordnaren. I och med att det rör sig om ett köp av en tjänst, där brukaren har köpt ett visst antal timmar per- sonlig assistans för en viss summa , tillhör inte pengarna brukaren, utan anordnaren, dvs. Det är en intäkt i rörelsen som ska hanteras som vilken intäkt som helst, i vilken rörelse som helst, utifrån gällande bestämmelser om bland annat skatter och arbetsgivaravgifter, samt regler för bokföring. Anordnaren kan för- visso skriva en kreditfaktura på beloppet. borde det betyda att hela timschablonen inte har använts, vilket har till följd att pengarna ska betalas tillbaka till . Det kan diskuteras om inte konsekvensen är densamma om den tidigare anordnaren för över sparade medel till den nya anordnaren. Detta eftersom anledningen till att anordnaren kan föra över medel kan anses vara att priset egentligen var lägre än vad parterna kom över- ens om i det avtal som skickades in till . Det är alltså inte självklart att en anordnare ens kan betala ut pengarna, även om denne skulle vilja. Begränsningarna i brukarens inflytande över vad assistansersättningen används till, har fått till följd att inne- hållet i det avtal som brukaren och anordnaren ingår fått allt större betydelse för brukarens grad av insyn och inflytande över sin egen assistans. En annan frågeställning som har lyfts till utredningen av brukar- organisationerna, och som har med lagändring att göra, är den om möjligheten att använda assistansersättning till utbildning av brukaren. Enligt dagens regelverk ska assistansersättningen användas till personlig assistans, inte till brukarens egna kostnader. Det är således inte möjligt att använda ersättningen till kostnader för utbildning av brukaren. Om brukaren köper personlig assistans av en anordnare är ersättningen inte längre att betrakta som assistansersättning, vilket medför att så länge som den personliga assistansen lämnas är det upp till anordnaren att bedöma hur intäkten ska användas. Det kan emellertid antas att om det inte är möjligt att göra skatteavdrag för denna typ av kostnader minskar sannolikt anordnarens intresse att bekosta sådan utbildning. Med hänvisning till att utbildning av brukaren enligt gällande bestäm- melser i SFB inte är att betrakta som personlig assistans kan även diskuteras om det inte i sådant fall, liksom vid ett överförande av medel, skulle anses som att hela schablonen inte har använts för köp av personlig assistans. Något som skulle medföra att ersättning motsvarande värdet av utbildningen ska betalas tillbaka. 4.5.3LSS-kommitténs förslag om ersättningens konstruktion I sitt slutbetänkande (SOU 2008:77 Möjlighet att leva som andra. Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsned- sättning) föreslog en ny modell för fastställande av schablonen. I huvudsak skulle beloppet delas upp i två delar, en del som avsåg löne- och lönebikostnader samt en del för övriga kost- nader. Den del som avsåg löner skulle differentieras utifrån tid- punkten när assistansen utförs. Assistans som utförs vardagar mellan 06–22 skulle ersättas med ett belopp och assistans som utfördes skulle ersättas med ett annat, högre belopp. Motivet för en differentiering var enligt kommittén att vissa brukare hade relativt lite personlig assistans på ob-tid, som är betydligt dyrare, än andra. Det gav upphov till stora överskott för vissa brukare eftersom ob-ersättning är inkluderad i schablonen oavsett tidpunkten för när assistans ges. Vad gäller övriga kost- nader valde kommittén att inte närmare precisera vilka kostnader som skulle ingå i schablonen. Kommittén ansåg att övriga kostnader skulle anpassas till den nivå som var tanken när timschablonen infördes, dvs. utgöra av schablonen. Kommittén föreslog också att kostnader för vikarier i samband med ordinarie assistents sjukdom skulle ingå i beräkningen av scha- blonen. Det skulle vara det enklaste och mest rättvisa sättet att hantera sjuklönekostnaderna. Kostnader för vikarier förväntades uppgå till av lönekostnaderna eftersom företag då kunde teckna en försäkring mot sjuklönekostnader hos . avstyrkte i sitt remissyttrande förslag om en differentierad schablon eftersom en differentiering ansågs begränsa brukarnas möjlighet att flexibelt använda den per- sonliga assistansen. Utöver det ansågs förslaget medföra ökad administration såväl för enskilda som för , bl.a. genom att det skulle kräva betydande IT-utveckling. I stället ansåg att ett system med tre olika schabloner skulle utredas vidare och genom det skulle systemet med möjlighet till förhöjt timbelopp kunna avskaffas. SKL tillstyrkte förslaget om att dela upp det schabloniserade timbeloppet i två delar, och att den del som avser löne- och lönebi- kostnader borde differentieras. SKL ansåg också att kostnad för vikarie i samband med ordinarie assistents sjukdom borde räknas in i schablonbeloppet. 4.6Försäkringskassans förslag om differentierad ersättning Regeringen gav i uppdrag att utreda förslaget vidare, dock med krav på att förslaget skulle ge samma besparing på anslaget som förslag beräknades innebära (). förslag var i huvudsak liktydigt med förslag om en rörlig del för lönekostnader och en fast del för övriga kostnader (Differentierad timschablon i lag (1993:389) om assistansersättning). Den rörliga delen skulle, i förslag, dock baseras på tre nivåer: en nivå för assistans som lämnas när ingen ob-ersättning lämnas, en nivå för assistans när enkel ob-ersättning lämnas och en nivå när kvalificerad ob-ersättning lämnas. ansåg att detta skulle innebära att ersättningen bättre motsvarade faktiska kostnader än förslag. Delen för övriga kostnader skulle fastställas till av den lägsta schablonen första året systemet började gälla. Löne- och lönebikostnader föreslog även fort- sättningsvis skulle räknas upp med löneutvecklingen på området. Övriga kostnader föreslogs till hälften räknas upp med löneutveck- lingen, eftersom bedömde att hälften av övriga kostnader var lönerelaterad, och till hälften med den generella pris- ökningen i samhället. Förslaget innebar att förhöjd ersättning på grund av höga ob- kostnader kunde avskaffas eftersom detta skulle kompenseras via den differentierade schablonen.