sou · H2B371 · 2014-10-17 00:00:00 — Planen har också bidragit till att flera nya verksamheter startat och att befintliga har utvecklats, och den har inneburit att kunskaper om bra arbetsmetoder förmedlats och prövats i många olika sammanhang. Brå pekar dock på att resultaten är mer osäkra när det gäller effekter för målgrupperna, i form av mindre utsatthet för våld. Man lyfter också fram den projekttrötthet som finns ute i kommunerna, särskilt i de små. De önskar arbetsro och en mer långsiktig finansiering för att kunna befästa det som uppnåtts eller inletts . Det som krävs, menade i den utvärderingen, är ett uthål- ligt engagemang för att fortsätta att implementera bra arbetssätt. Flera av de myndigheter som hade uppdrag i handlingsplanen påta- lade att regeringens samordning av de olika uppdragen inte var optimal. Som en respons på detta gav regeringen styrelsen1 en nationellt samordnande roll i handlingsplanen mot tvångsäktenskap. Enligt Brå var detta en modell som med fördel skulle kunna användas även i andra kommande uppdrag med flera olika aktörer. kan nämnas att Brå också fann det angeläget att den tillsyn som gjordes –2009 görs med regelbundna mellanrum , dels för att kontrollera arbetets kvalitet, dels för att tillsynen tycks skapa incitament till förbättringar. 1 bytte namn till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. Den föreliggande rapporten kommer dock att referera till Ungdoms- styrelsen, i enlighet med avsändaren och författarnamnet till de underlag som används. På förfrågan av utredningen strategi för att nå målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra (dir. 2014:25) gör Brå nu en ny belysning av uppdrag på området som regeringen beslutat om (se bilaga 1). Brå har vid ett antal tillfällen diskuterat avgränsningar och syfte med nämnda utredning. Fokus ligger på hur myndigheterna uppfattat uppdragen (om de varit tydliga, avgränsade med mera) och framför allt på hur man arbetat och genomfört uppdragen. Det ingår inte att bedöma kvaliteten på framtagna produkter, exempelvis utbildningsmaterial eller informationsmaterial. Det ingår heller inte att titta på direkta effekter av uppdragen, såsom om utsattheten för våld minskat eller huruvida den specifika socialsekreteraren blivit bättre på att bemöta och stödja en våldsutsatt kvinna. Det är de centrala myndigheternas arbete som är i fokus. Utvärderingen gäller en stor mängd uppdrag av varierande omfatt- ning och karaktär, och till en rad olika myndigheter. Brå har haft på sig, vilket har satt gränser för metoder och analyser. Underlag om de olika uppdragen har begärts in från respektive myndighet. Det rör sig om årsredovisningar, projektredovisningar, projektplaner, kommunikationsplaner med mera. De dokument som använts till utvärderingen återfinns i referenslistan, enligt sed- vanlig ordning.2 Alla dokument har lästs med utgångspunkt i en läsmall med ett antal övergripande teman, exempelvis metod för att genomföra uppdraget, organisering av arbetet på myndigheten, samarbete internt och externt samt implementering. Läsningen har dock fått anpassas till typen av dokument och redo- visning då dessa har mycket skiftande karaktär, och alla rapporter ger inte svar på alla frågor. har dock fungerat väl som en utgångspunkt för att strukturera läsningen. 2 Däremot refereras det inte alltid till dessa underlag i den löpande texten. Det skrivna är ofta sammanfattande bedömningar och återgivningar av flera dokument, och det är inte meningsfullt att i det här sammanhanget så precist återge källan. Texten skulle också bli otymplig att läsa, med en så stor mängd referenser på en mer detaljerad nivå. Vid ett antal tillfällen har Brå också kontaktat utredare/projekt- ledare vid de olika myndigheterna via telefon eller e-post för att be om förtydliganden, klargöranden etc. Intervjuer har gjorts med ett antal representanter för en handfull myndigheter och aktörer. Det hade varit önskvärt med betydligt fler intervjuer men den korta tiden har satt sina gränser. Brå har valt att intervjua representanter (framför allt ansvariga utredare samt enstaka chefer) från några av de myndigheter som haft mest omfattande och flest uppdrag, tillika de som haft någon form av nationell samordnande roll: , (Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor), Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK), i samt i . Det har framför allt rört sig om gruppintervjuer, och i vissa fall har flera intervjuer gjorts med representanter för en och samma myndighet. Brå har också intervjuat representanter för de båda kvinnojours- organisationerna för kvinnojourer och tjej- jourer i (ROKS) och kvinno- och tjejjourers riks- förbund (SKR). Detta för att få del av deras erfarenheter om hur uppdragen påverkat situationen för dem som är den yttersta mål- gruppen för alla dessa insatser: de som på olika sätt lever med våld i en nära relation. Ett antal uppdrag är fortfarande pågående då denna uppföljning görs. I dessa fall bygger det som redovisas på eventuella delredo- visningar och projektplaner. Några definitiva slutsatser om dessa uppdrag går av förklarliga skäl inte att dra. Även bland de uppdrag som är avslutade kan det vara svårt att dra några slutsatser, bland annat då uppföljningstiden är kort. Efter några sammanfattande reflektioner och slutsatser redovisas respektive uppdrag enligt den lista som utredningen har tillhanda- hållit Brå (listan återfinns i bilaga 1). Uppdragen är uppdelade efter de fem fokusområden som regeringen angivit i skrivelsen Jäm- ställdhetspolitikens inriktning 2011–20143: a) Nationell mobilisering och samordning av arbetet, b) Åtgärder mot sexuellt våld, c) Stärkt förebyggande arbete samt skydd och stöd till våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnar våld, d) Förebyggande och bekämpande av hedersrelaterat våld och förtryck, inklusive äktenskap mot en parts vilja och e) Förebyggande insatser riktade till män. Ett par uppdrag förekommer under flera kategorier, men redovisas bara en gång och nämns endast rubrikmässigt när de återkommer. Sammanfattande slutsatser och reflektioner En stor mängd aktiviter på alla nivåer I likhet med den förra utvärderingen, konstaterar att det är en imponerande mängd aktiviteter som ägt rum och som i många fall fortfarande pågår. Det pågår aktiviteter på nationell, regional och lokal nivå. Utbildningsinsatserna är fortsatt många, likaså byggs det upp nya verksamheter. Exempel finns på en mer långsiktig hållning och det tas fram en riklig mängd material och verktyg för olika målgrupper. Brå har dock identifierat några kritiska punkter. Vi tar här i mångt och mycket tagit avstamp i de reflektioner som gjordes i denna förra utvärderingen. Brå har haft anledning att fundera på uppdragen i sig och samord- ningen av dessa. Bland dem som intervjuats finns positiva erfaren- heter men också en del negativa synpunkter. Uppdragen till Ung- domsstyrelsen tillhör dem som har uppfattats som tydliga. I flera fall har uppdragen föregåtts av ordentliga kartläggningar, vilket haft en positiv inverkan på utförandet. En del uppdrag flyter samman och samordningen inte alltid optimal Det finns dock exempel på uppdrag som är snarlika och som ibland flyter samman. I arbetet med utvärderingen har det ibland varit svårt att bena ut uppdragen och förstå hur de hänger ihop. rapporter kan ibland rymma redovisningar av flera uppdrag, och de är inte alltid så lätta att särskilja. Länsstyrelsernas uppdrag att samordna det lokala arbetet och uppdraget om metod- och kompetensstöd är exempel där det ibland är svårt att veta vad som är vad. I Brås inter- vjuer framkommer också att uppdraget om metod- och kompetens- stöd har varit nära sammankopplat med uppdraget om statsbidrag men denna koppling anses inte ha varit tillräckligt tydlig. Även om det primära kan tyckas vara att insatserna blir gjorda, kan en sådan otydlighet försvåra uppföljning och måluppfyllelse. Ett annat problem som i lyfter fram gäller länsstyrelsernas samordningsuppdrag. Ett av delmålen i detta uppdrag är att samordna information så att den blir likvärdig nationellt. Detta har strukturellt inte alltid fungerat så väl, då länsstyrelserna inte har mandat att samla eller styra över varandra. Det har lett till att länsstyrelserna gör på olika sätt, och informationen kan därmed också bli otydlig för mål- grupperna. Några av de intervjuade anser att en del av många uppdrag saknar tydliga definitioner, och några uttrycker en önskan om bättre avgränsningar. Uppdragen är ibland också lite för kortsiktiga; man får lite tid på sig att förbereda genomförandet, och kvaliteten på de produkter man tar fram riskerar att påverkas i negativ riktning. En del uppdrag, menar de intervjuade, är heller inte helt klockrena gentemot rådande regelverk och tid måste avsättas för att samordna detta. Inom olika områden har samordnade funktioner tillkommit – exempelvis i som har ett nationellt samordningsansvar i vissa frågor och länsstyrelsernas uppdrag att samordna arbetet i respektive län – vilket av allt att döma har fört arbetet framåt. Som tidigare nämnts lyfte Brå fram sådana samord- nande roller som något lovande i den förra handlingsplanen. Denna uppfattning kvarstår i den nu föreliggande utvärderingen. Som tidi- gare påtalats kan dock vissa problem uppstå när det gäller läns- styrelsernas mandat över varandra, i det fall uppdraget kräver detta. Behovet av en helhetsbild Enligt Brå saknas i viss mån en helhetsbild över de många olika uppdragen. En anledning till detta, som kommer till uttryck i flera intervjuer på de olika myndigheterna, kan vara att de berörda departementen inte alltid är helt samordnade kring denna fråga. Området är splittrat på flera olika politikområden. Detta lyftes också fram i Brås tidigare utvärdering. Den nationella samordnaren mot våld i nära relationer (SOU 2014:49) menar att det är nödvän- digt med en starkare koordinering av uppdragen för att uppnå politiska mål och för att undvika att uppdragen överlappar varandra eller saknar samstämmighet. Samordnaren lägger i sitt betänkande ett förslag om att inrätta en särskild statsrådsgrupp. En stor mängd material som kan vara svårt att förhålla sig till Det finns nu en ganska riklig mängd material, som tagits fram av olika aktörer och som vänder sig till samma mål- grupper. Det rör sig om vägledningar, utbildningsmaterial, före- skrifter, meddelandeblad, handböcker med mera. Budskapen är inte alltid desamma, och det kan vara svårt att hålla ihop materialen till ett samlat och effektivt metodstöd. I förlängningen kan detta inne- bära svårigheter för praktikerna – målgrupperna – att veta hur man ska förhålla sig till de olika materialen. Detta är också något som lyfts fram som problematiskt i flera av intervjuerna. Bland de myndigheter som haft en större mängd uppdrag finns olika exempel på hur man har samordnat arbetet internt. Enligt exempelvis har den interna samordningen för- bättrats med tiden och det finns numera en formell samordnings- funktion på myndigheten. Man har regelbundna möten kring pro- jekten, där man bland annat diskuterar vad som är viktigt att belysa inom de olika uppdragen och vilka forum man kan medverka i. En effekt av denna formaliserade samverkan är att man också tillvara- tar kunskapen som finns inom myndigheten: kunskapen härbär- geras och överförs inom detta forum även om personerna (exem- pelvis visstidsanställda) kommer och går. Det finns också exempel på myndigheter där samordningen inte tycks ha varit optimal. Ett exempel är , där det inte har funnits någon person med en tydlig funktion att samordna arbetet.4 De många uppdragen har varit fördelade på ett antal olika enheter och berört flera avdelningar. Dokumentation av de olika uppdragen som Brå fått ta del av ger ett intryck av att vissa av upp- dragen har varit samordnade, men att ett helhetsgrepp saknats. har det exempelvis varit svårt att förstå uppdragen och hur de har organiserats – vissa uppdrag har delats, andra går in i varandra och redovisas tillsammans med andra etc. Intrycket bekräftas i intervjuerna. Man menar att interna strukturerade sam- verkansformer och en samordnarfunktion har saknats. Ett nätverk finns för utredare som arbetar med området och ett för berörda chefer, men med varierande livaktighet. En handfull andra områden på myndigheten samordnas, men inte våldsområdet. Enligt de intervjuade leder detta till ett slags dubbla budskap; sam- tidigt som man har fått stora anslag för våldsuppdragen och det är många som arbetar med dem, synes ändå frågan vara styvmoderligt behandlad. Enligt intervjuuppgifter kommer man dock att göra en nystart när det gäller våldsarbetet och stärka samordningen, nät- verken och helhetsgreppet. Ovan nämnda svårigheter till trots har myndigheten arbetat intensivt och tagit fram en mängd produkter till stöd för sina målgrupper. Samordningen och samverkan i de uppdrag som berör läns- styrelserna tycks också ha fungerat väl. kortsiktiga insatser och lösningar I den förra utvärderingen pekade Brå på problemet med kortsiktiga insatser och finansieringar. Det fanns bland annat en projekt- trötthet ute i kommunerna, särskilt i de mindre. Kommunerna önskade arbetsro och en mer långsiktig finansiering. Brå konsta- terar i den nu föreliggande utvärderingen att liknande röster fort- farande gör sig gällande. Länsstyrelserna redovisar (angående insat- 4 En särskild samordnare är dock utsedd . ser ) exempelvis att kommunerna i hög grad är trötta på kortsiktiga projekt och frågar efter långsiktighet och permanenta lösningar. I intervjusammanhang påpekas också att det länge har förts samtal om långsiktighet men att det inte lett till någon för- ändring. När det gäller de utvecklingsmedel som fördelas (tidigare av länsstyrelserna, av ) tycks det finnas en risk för att dessa snarare befäster en redan bekymmersam ojäm- likhet: de större kommunerna som redan har en väl utvecklad verk- samhet har kraft och resurser att söka medel, medan de mindre inte mäktar med att söka. De mindre är projekttrötta och har ingen utsedd person för att driva kvinnofridsverksamhet, än mindre för att söka utvecklingsmedel. Det finns en risk för en utveckling där resurser inte hamnar där de behövs som bäst. Detta är också något som de båda kvinnojoursorganisationerna påtalar: det är de som redan har resurser som har kraft och möjlighet att söka medel. Jou- rerna lyfter vidare fram att man ibland får trolla för att uppfinna redan befintlig verksamhet då utvecklingsmedlen inte är till för kärnverksamhet som är det jourerna mest är i behov av. Läns- styrelserna har tankar om att deras kunskaper om hur det ser ut i länet borde utnyttjas bättre för att minska dessa olikheter. Tilläggas bör dock att det också finns positiva exempel på mer långsiktiga strategier och projekt/insatser som bedrivs med uthållighet. Risker med korta utbildningsinsatser Såväl Brå som Nationellt centrum för Kvinnofrid (NCK) (2013) har tidigare pekat på riskerna med korta engångssatsningar när det gäller utbildning. Det riskerar att föra med sig projekttrötthet och lägre motivation att slutföra uppdraget. Engångssatsningar riskerar vidare att förlora sin effekt, särskilt i organisationer med stor personalomsättning, som inom . har många av dem som gått utbildningen slutat eller bytt arbete och ersatts av nya personer som inte gått utbildningar. NCK drar slut- satsen att utbildningsinsatser bör vara långsiktiga för att kunna bidra till en positiv verksamhetsutveckling. NCK pekar också på flera viktiga framgångsfaktorer inför myndigheternas fortsatta utbildningsinsatser, exempelvis tillräcklig längd för att skapa möj- lighet till en lärandeprocess, chefsförankring och att utbildningarna införlivas i ordinarie fortbildning. I den föreliggande utvärderingen har Brå funnit exempel på både kortare och längre utbildningsinsatser. Flera myndigheter rapporterar om endagskonferenser och utbildningar vid enstaka tillfällen, bland annat om olika särskilda grupper av våldsutsatta. Antalet deltagare och hur väl man når ut med kunskaper tycks variera. De kortare engångs- satsningar som återrapporterats tämligen frekvent svarar inte alltid mot ovan nämnda framgångsfaktorer. Även i intervjuerna uttrycks att engångssatsningar, exempelvis endagsutbildningar, inte är hållbara i längden. Kvinnojoursorganisationerna framför också att det är positivt med satsningar på utbildning, men att också chefer, socialnämn- dens ordförande samt politiker behöver nås av kunskapen. Det behövs mer kraftfulla redskap i den dagliga verksamheten. Det kan också tyckas vara en brist att området våld i nära relation helt eller till stora delar saknas i utbildningen för några för området viktiga professioner, såsom socionomutbildningen. Med tanke på att problemen med engångssatsningar är väl kända och uppmärksammade och i olika sammanhang, kan det vara en god idé att framöver också ta till andra sätt att bedriva utbildning. Bland de redovisningar som Brå har tagit del av finns exempel på detta: har tagit fram ett utbildningsmaterial och utbildar nyckelpersoner, som för arbetet vidare på sina arbetsplatser med hjälp av detta material; i utbildar via befintliga strukturer och strävar därmed efter att integrera frågan i verksamheternas ordina- rie arbete; skräddarsyr utbildningar som svarar mot aktörers direkta behov för att nämna några exempel. Våldsområdet fortfarande ett parallellt spår Nära relaterat till det som ovan skrivits om kortsiktiga insatser och utbildningar är resonemanget om att det brister i integreringen av kvinnofridsarbetet i verksamheternas ordinarie arbete. Även detta har påtalats tidigare i olika sammanhang. I den tidigare utvärde- ringen pekade Brå exempelvis på riskerna med att så mycket arbete bedrivs i särskilt finansierade projekt, vid sidan av ordinarie verk- Projekten tenderar att bli tomtebloss om det inte finns en mer långsiktig finansiering. Det kan i sin tur falla tillbaka på prioriteringar – när finansieringsansvaret övergår till kommunen, finns det en risk att arbetet försvinner. Enligt intervjuuppgifter bidrar systemet med statsbidrag och utvecklingsmedel till att en del kommuner inte anser sig behöva bidra med egen finansiering, vilket innebär att arbetet med våld i nära relation löper vid sidan av den ordinarie verksamheten. De kvinnofridssamordnare som finns i kommunerna saknar mandat och budget och ingår inte i ordinarie beslutsfattande strukturer, vilket också bidrar till att frågan fortsätter som ett spår vid sidan av kommunernas ordinarie verksamhet. Om området bedrivs som ett parallellet spår på de centrala myndigheterna kan detta komma att genomsyra hela arbetet, från myndighet till kommunnivå, med kortsiktiga projekt och lösningar som följd. Däremot tycks en positiv utveckling vara på gång i länsstyrel- sernas verksamhet. Här verkar kvinnofridsområdet i allt högre grad integreras i annat arbete, till exempel det om social hållbarhet och det övriga jämställhetsarbetet. har också identi- fierat integrering som något viktigt. I anknytning till uppföljningen av uppdraget om informationskampanjen menar man att denna typ av arbete hade behövt involvera hela polisorganisationen och inte bara bedrivas centralt vid . I Brås förra utvärdering framkom tydligt att det i mångt och mycket saknas utvärderingar av det arbete som görs. För praktiker råder i stor utsträckning brist på konkret kunskapsbaserad vägled- ning av vilka metoder som fungerar bäst. Enligt Brå måste nästa steg vara att göra vederhäftiga utvärderingar av de arbetsmetoder som tillämpas även om en hel del utvärderingar har gjorts och pågår. På pågår ett arbete med att utvärdera olika metoder, bland annat om stödinsatser till barn som bevittnar våld och om bedömningsmetoderna . har utvärderat en rad av de projekt som genomförts för att öka tryggheten. Detta är positivt. Mycket talar dock för att det finns ett fortsatt behov av pekar exempelvis på att det saknas utvärderingar och uppföljningar av de metoder som används i det förebyggande arbetet kring tvångsgifte. kon- staterar att antalet utvärderade insatser bland dem som beviljats utvecklingsmedel ökar men att det fortfarande finns brister. I många fall saknas också uppföljning av hur exempelvis utbild- ningsinsatser verkat på lite . Flera uppföljningar och utvärderingar görs i direkt anslutning till själva utbildningen, ibland med ganska låg svarsfrekvens. Det finns vidare många exempel på hur länsstyrelserna rapporterar att kommunerna nu har större kun- skap och beredskap tack vare de genomförda utbildningarna, men sällan ges mer konkreta exempel på hur detta tar sig uttryck eller relateras till några specifika mål. Behovet av utvärderingar gäller inte bara de insatser och projekt som närmast berör praktiken. Det kan också finnas fog för de centrala myndigheterna att fortlöpande reflektera över och granska sina insatser på området. I likhet med den nationella samordnarens uppfattning (SOU 2014:49) anser Brå att det också är viktigt att utvärdera funktionen som nationellt resurscentrum i frågor om hedersrelaterat våld vid i (en mer genomgripande utvärdering än den som varit möjlig inom ramen för detta uppdrag). En sådan utvärdering har genomförts av Läns- styrelsen i samordnade funktion angående arbetet mot prostitution och människohandel.5 De båda länsstyrelserna har ett stort antal uppdrag, ett omfattande ansvar och tunga uppgifter i dessa frågor. Sammafattningsvis måste Brå även poängtera vikten av utvärderingar och uppföljningar av de insatser som görs. Implementering och förvaltning behöver stärkas I det material som Brå tagit del av finns goda exempel på hur myn- digheter tillvaratar, förvaltar och implementerar den kunskap som tagits fram. Myndigheterna använder en rad kanaler och format för att sprida och implementera olika verktyg. Det finns också exempel på hur man tänker och planerar för hur uppdrag och kunskap ska 5 Se Statskontorets utvärdering (2014) av samordningen av arbetet mot prostitution och människohandel vid i . förvaltas (i bemärkelsen att hålla kunskap och material levande och uppdaterad och att fortlöpande sprida detta): använder den erhållna kunskapen i sitt dagliga arbete, exempelvis då man ställer enkäter till ungdomar; upp- rätthåller och förvaltar utbildningsmaterial; har tagit tillvara tidigare strategier och kunskaper i sitt uppdrag och reflekterar utförligt om vad som krävs för att förvalta kunskaper i organisationen. Detta är några goda exempel. Men det finns också exempel som tyder på att arbetet måste förbättrats vad gäller implementering och förvaltning. har gjort en utvär- dering av hur väl man känner till och använder några av myndig- hetens kunskapsstöd som publicerats i samband med tidigare upp- drag. Utvärderingen visar att kännedomen är låg och att de som känner till materialen är osäkra på innehållet.6 En av kvinno- jourernas riksorganisationer uppger också att framtaget material inte används i kommunerna. Mot denna bakgrund kan det vara angeläget att i högre grad inkludera frågor om kommunikation av kunskap och förvaltningen av uppdragen till myndigheterna. (Alternativet är att myndig- heterna själva prioriterar denna fråga.) Detta kommer också till uttryck i Brås intervjuer. Flera ser det som en brist att dessa frågor inte i högre utsträckning finns med och tydliggörs som en del i uppdragen. Enskilda utredare lämnas med ett outtalat uppdrag att ta ansvar för implementering och förvaltning. En effektivare orga- nisation för implementering är önskvärd. Det finns exempel på att myndigheters kommunikationsinsatser består av att man endast via ett nyhetsbrev informerar om att visst material finns tillgängligt. I intervjuerna menar man att man måste möta mottagarna och konkret informera om hur materialen kan användas och komma till nytta. I många fall saknas också mer långsiktiga kommunikations- planer och strategier. Utan tydliga strategier för spridning och ett förvaltande ansvar finns en risk för att det omfattande arbete som gjorts och pågår inte lämnar de avtryck som är önskvärda och som borde kunna förväntas. Det goda arbete som görs är, för att citera en av kvinno-