sou · H2B34 · 2014-02-03 00:00:00 — Det måste gå att lita på konsumentskyddet Betänkande av Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att bemyndiga stats- rådet att tillkalla en särskild utredare för att före- slå åtgärder som förbättrar konsumenternas ställning vid finansiell rådgivning. Med stöd av samma bemyndigande förordnades chefsjuristen som särskild utredare. Till experter förordnades biträdande avdelningschefen , beredningsjuristen , verkställande direktören , kanslirådet , enhets- chefen , biträdande chefsjuristen , ekono- men , docenten , projektledaren , hovrättslagmannen , juristen , rättssakkunnige, numera rådmannen, , bank- juristen , ekonomen och chefen . förordnades även stabschefen som expert. Enhetschefen entledigades från sitt uppdrag . Från och med samma datum förordnades avdelningschefen som expert. Till sekreterare i utredningen förordnades kammarrättsassessorn, numera rådmannen, . Vidare har på uppdragsbasis ekonomie licentiat anlitats för att bistå utredningen vid utformningen av kapitel 3 i betänkandet. I tilläggsdirektiv beslutade regeringen att utredningen skulle redovisa uppdraget . Utredningen som antagit namnet Utredningen om konsument- skydd vid finansiell rådgivning (Ju 2012:14), överlämnar härmed betänkandet Det måste gå att lita på konsumentskyddet (SOU 2014:4). Uppdraget är därmed slutfört. 1.1Förslag till lag (2014:000) om skadestånd vid finansiell rådgivning till konsumenter .................................................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1211) om medverkan i vissa tvister Utgångspunkter för utredningsarbetet................................... Vissa begrepp som används i betänkandet ............................. Att välja är att avstå.................................................... 3.2Om marknader för finansiell rådgivning och vad som varit utgångspunkten för lagstiftarens insatser ..................... 3.3 Efterfrågan på finansiell rådgivning ........................................ 3.3.1 Behov av finansiell rådgivning; hur borde efterfrågan se ut?.......................................................... 3.3.2 Efterfrågan på finansiell rådgivning; hur yttrar den sig?.......................................................................... Utbudet av finansiell rådgivning ............................................. 3.4.1 Hur borde utbudet se ut? 3.4.2 Hur erbjuds finansiell rådgivning ?...................... Slutsatser om reglerarens ansats .............................................. Lagen om finansiell rådgivning till konsumenter................... Lagen om värdepappersmarknaden......................................... Lagen om värdepappersfonder ................................................ Lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder .......... Lagen om försäkringsförmedling .......................................... Lagen om bank- och finansieringsrörelse ............................. 4.8.1 Lagens syfte och tillämpningsområde........................ Sammanfattande analys av regelverket.................................. 4.9.1Vilka aktörer kan tillhandahålla rådgivning med stöd av rådgivningslagens näringsrättsliga Jämförelse mellan vissa specifika bestämmelser 4.10.1 Förslag till reviderat direktiv om marknader för 4.10.2 Förslag till reviderat direktiv om 4.10.3 Förslag till förordning om faktablad för 4.10.4 Förslag till bostadslånedirektiv.................................. 4.10.5 Direktiv om alternativ tvistlösning och förordning om tvistlösning online............................. Hur är konsumentskyddet vid finansiell rådgivning 5.1Regleringen av de finansiella marknaderna och Regleringen inom konsumentområdet i allmänhet............. 5.3 Konsumentskyddet på det finansiella området.................... Skyddet av försäkringstagarna ................................... Skyddet vid tjänster som tillhandahålls via Skyddet av fondspararna ............................................ Skyddet vid försäkringsförmedling ........................... Skyddet vid marknadsföring ...................................... Skyddet mot oskäliga avtalsvillkor i 5.3.7 Skyddet vid distans- och hemförsäljning .................. 5.3.8 Skriftlig bekräftelse av avtal vid telefonförsäljning Skyddet vid finansiell rådgivning .......................................... Konsumentskyddsaspekter i rådgivningslagen ......... Kartläggning av rådgivningstjänsterna.................................. 6.1.1 Vilka aktörer tillhandahåller finansiell rådgivning till konsumenter och med stöd av vilka lagar? 6.1.2 Hur ser rådgivningstjänsterna ut?.............................. 6.1.4 Marknadens utveckling ........................... Övriga initiativ av branschen................................................. 7.5Självreglering som metod för ett förstärkt 8.1.1 Uppdrag och mål med tillsynen ................................. Övrigt konsumentskyddande arbete ......................... 8.1.5 Har tillsynen uppfyllt ställda mål och har den haft någon effekt? 8.2.1 Uppdrag och mål med tillsynen ................................. Övrigt konsumentskyddande arbete ......................... 8.2.5 Har tillsynen uppfyllt ställda mål och har den haft någon effekt? 8.3.4 Ärenden om finansiell rådgivning.............................. Samverkan mellan myndigheterna ........................................ Identifierade problem som påverkar 9.1.1 Konsumenterna tar sällan själv initiativet till 9.2.1 Det är svårt att skilja mellan rådgivning, marknadsföring och försäljning................................. 9.2.2 Att regelverket för finansiell rådgivning till konsumenter inte är sammanhållet skapar oklarhet om vad som gäller ........................................ 9.2.3 Oklarhet om uppdraget även omfattar en skyldighet för rådgivaren att tillhandahålla 9.2.4 Oklara krav på rådgivarens kompetens ..................... 9.2.5 Komplicerade produkter försvårar för konsumenterna att göra medvetna val....................... Lånefinansierade investeringar ökar risken för Bristande dokumentation av rådgivningstillfället..... 9.2.8 Brister i informationsinhämtning och i 9.2.9 Brister i information om finansiella instruments egenskaper och risk .................................................... 9.2.11 Avsaknad av betänketid och av ångerrätt.................. Tillståndsgivning för försäkringsförmedling ............ 9.3.2 Uppdelningen av tillsynen mellan Den ersättningsgilla skadan........................................ Bevisbördans placering vid bristfällig täcker inte alltid den lämnade rådgivningen.............. Förslag och bedömningar........................................... Ett sammanhållet regelverk ................................................... 10.1.1 Finns det fortfarande ett behov av en 10.1.2 Bör det krävas tillstånd för placeringsrådgivning?.... 10.1.3 En tillsynsmyndighet i stället för två......................... 10.1.4 Definitionen av finansiell rådgivning och skillnaden mellan rådgivning, marknadsföring 10.1.5 Enhetligt kundbegrepp ............................................... 10.1.6 Bör riskrekvisitet vid placeringsrådgivning 10.1.7 Enhetliga kompetenskrav ........................................... 10.1.8Skyldighet för rådgivaren att vid placeringsrådgivning uppmärksamma och upplysa 10.1.9 Enhetliga dokumentationskrav .................................. 10.1.10 Enhetliga krav på att inhämta information om 10.1.11 Enhetliga krav på att tillhandahålla konsumenten 10.2 Ytterligare förstärkningar av konsumentskyddet ................ 10.2.1 Sanktioner mot näringsidkare som driver 10.2.2 Skyldighet att spela in rådgivningssamtalet............... 10.2.3 Oberoende finansiell rådgivning................................ 10.2.4 Löpande bevakning av konsumentens 10.2.5 Bör det införas ett förbud mot olämpliga 10.2.6 Bör betänketid införas? 10.2.7 Bör ångerrätt införas?................................................. En ny lag om skadestånd vid finansiell rådgivning till 10.3.1 Den ersättningsgilla skadan........................................ 10.3.2 Hävningsliknande skadestånd.................................... 10.3.3 Preskriptionstiden m.m.............................................. 10.3.4 Bevisbördan vid utebliven eller bristfällig 10.4.1 Försäkringsförmedlares ansvarsförsäkring ............... 10.4.2 bör få möjlighet att ta över konsumentens fordran på näringsidkaren .... 10.4.3 bör i större utsträckning kunna beakta 10.4.4 Behövs åtgärder för att förmå näringsidkare att 10.5.1 Den elektroniska informationstjänsten..................... 10.5.2 En aktiv tillsyn ............................................................ 11 Frågor i anslutning till förvaltningen av premiepension... Förvaltning av premiepensionsmedel ................................... 11.2 Vad är det för tjänster som erbjuds?..................................... 11.3 Vilka företag handlar det om?............................................... 11.4 Finns det några problem med tjänsterna? 11.4.1 Otydlig information om vem som erbjuder 11.4.2 Otydlig information om företagens verksamhet och finansiella tjänster................................................ 11.4.3 Felaktiga och vilseledande uppgifter vid marknadsföringen av finansiella tjänster och 11.4.4 Otillbörliga sätt att kontakta konsumenterna på när tjänster och produkter marknadsförs.................. 11.4.5 Vilseledande begrepp när finansiella tjänster och 11.4.6 Oklarheter kring frågan om avtal ingåtts .................. 11.4.7 Förvaltning av premiepensionsmedel utan Problem med den reglering som finns angående förvaltningen av premiepensionsmedel................................. 11.5.1 Tillståndsplikten för de företag som erbjuder 11.5.2 Finns det ett förbud mot massfondbyten Förslaget till lag om skadestånd vid finansiell rådgivning Förslaget till ändring av lagen om konsumentombudsmannens medverkan i vissa tvister........ Förslaget till lag (2014:000) om skadestånd vid finansiell rådgivning till konsumenter................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:1211) om konsumentombudsmannens medverkan i vissa tvister........ Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:98............................................... Kartläggning av marknaden för finansiell rådgivning Bilaga 4 Sammanfattning av marknadsundersökning av marknadsföring av finansiella tjänster – erfarenheter Hur kan behovet av finansiell rådgivning förklaras? Syftet med regelverket som rör finansiell rådgivning är att skapa ett gott konsumentskydd och säkerställa en god balans mellan konsu- mentens och näringsidkarens intressen. är konsumen- terna utsatta för en mängd olika ekonomiska risker. Under de senaste 15–20 åren har de finansiella frågeställningarna blivit både viktigare och svårare för konsumenterna. Marknaden för försäljning av finansiella produkter till konsu- menter har vuxit avsevärt. Hushållens sparande har ökat från till 2013. Sparandet har successivt förändrats från att till stor del vara placerat på inlånings- konton i banker till att vara placerat i fonder och värdepapper. Enbart i premiepensionssystemet, som omfattar samtliga svenskar födda eller senare och där den enskilde själv förväntas fatta beslut om placeringen av en del av sin framtida pension, förvaltas . Privatekonomiska beslut om investeringar, pensionssparande eller lån uppfattas ofta som svåra och riskfyllda, särskilt om besluts- fattaren upplever en brist på kunskap, intresse, engagemang och tid i samband med att besluten ska fattas. Den känslan förstärks av att varje val får konsekvenser av olika slag och att ansvaret för dessa stannar hos beslutsfattaren. Viljan att anlita en finansiell rådgivare kan bero på att konsumenten skattar rådgivarens förmåga att lyckas högre än den egna förmågan. En konsument som inte förstår vilket värde som finansiell rådgivning kan tillföra eller saknar möjlighet av olika skäl att utvärdera om kvaliteten på de rekommendationer som en rådgivare lämnar är tillräckligt god, riskerar att inte efterfråga den rådgivning som han eller hon behöver eller att till och med få råd som är dåliga t.ex. därför att de är alldeles för riskfyllda eller dyra. Utbudet av finansiella produkter är mycket stort. Eftersom produkterna ofta är komplexa och svåra att förstå för den genom- snittliga konsumenten har behovet av finansiell rådgivning ökat kraftigt . Det är därför väsentligt att konsumen- terna kan lita på konsumentskyddet och att den tillsyn som utövas är effektiv. Om den finansiella rådgivningen fungerar väl stärker det konsumenternas ställning på finansmarknaden i stort. Finns det problem med finansiell rådgivning? finns inte någon sammanhållen lagstiftning som reglerar de olika formerna av finansiell rådgivning till konsumenter. Lagstift- ningen är i stället uppdelad på ett flertal olika lagar som samverkar. Inom finansmarknadens område, dvs. den del av marknaden där det krävs tillstånd av för att driva verksamhet, styrs verksamheten i huvudsak genom lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden (som avser investeringsrådgivning). Denna kom- pletteras av lagen (2005:405) om försäkringsförmedling (som avser rådgivning enligt den lagen), lagen (2004:46) om värdepappersfonder samt lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investerings- fonder. Samtliga dessa lagar införlivar i varierande utsträckning olika EU-direktiv. Därutöver finns lagen (2003:862) om finansiell råd- givning till konsumenter (som avser placeringsrådgivning). Lagen är i huvudsak tillämplig på sådan rådgivning som inte är tillstånds- pliktig, och alltså inte omfattas av de nämnda lagarna. Efter det att rådgivningslagen trätt i kraft , har tillämpnings- området för lagens näringsrättsliga bestämmelser minskat till följd av att de olika EU-direktiven genomförts i . Lagen är i vissa delar tillämplig även på sådan rådgivning som är tillståndspliktig, eftersom den innehåller de generellt tillämpliga civilrättsliga regler- na om skadeståndsansvar vid vårdslös rådgivning. Bestämmelser som har ett konsumentskyddande syfte återfinns även i t.ex. mark- nadsföringslagen (2008:486), som är tillämplig på all marknads- föring av finansiella tjänster och produkter, däribland finansiell råd- givning. Huvudansvaret för att den konsumentskyddande lagstiftningen följs ligger i första hand på aktörerna på marknaden. Trots det är det nödvändigt att det finns statliga kontrollorgan som övervakar aktörerna och som har möjlighet att ingripa när överträdelser sker. Det är också viktigt att konsumenterna har tillgång till tvistlös- ningsförfaranden i de fall tvister uppstår mellan konsumenten och näringsidkaren. I olika sammanhang har det identifierats problem med det skydd som erbjuds konsumenterna . och Finans- inspektionen har uppmärksammat att det hos vissa finansiella råd- givare finns brister i den rådgivning som lämnas till konsumenter. I synnerhet har kritik riktats mot vissa av de näringsidkare som erbjuder tjänster i form av diskretionär portföljförvaltning av premie- pensionsmedel. Det är förstås viktigt att oseriös rådgivning stävjas. Men från ett konsumentskyddsperspektiv bör kraven kunna ställas högre på rådgivningen. Om konsumenterna får råd som de inte för- står eller ens behöver är redan det ett problem som behöver hante- ras. är risken annars att förtroendet för finansmarknaden skadas. Utredningens utgångspunkt har varit att inte alla problem som kan finnas också behöver åtgärdas. I första hand har utred- ningen fokuserat på sådana problem som är väsentliga att hantera för att stärka konsumentskyddet vid finansiell rådgivning. Utred- ningens uppdrag är att föreslå åtgärder för att förbättra konsumen- ternas ställning vid finansiell rådgivning. Utredningen beskriver därför problem och brister där de funnits, och som är av sådant slag att de påverkar konsumentskyddet negativt. Den problembeskrivning som lämnas i betänkandet gör inte anspråk på att ge en allmängiltig bild av vad konsumenterna kan vänta sig i samband med att finansiell rådgivning lämnas från olika aktörer. Beskrivningen är övergripande och syftar till att ge exempel på situationer när kon- sumenterna inte kunnat lita på att konsumentskyddet fungerar som det är tänkt. Konsumentskyddets uppgift är inte att avlasta konsumenten varje slag av finansiell risk eller befria honom eller henne från skyl- digheten att själv så långt det är möjligt skaffa och tillgodogöra sig information eller att kritiskt granska olika erbjudanden. Känner konsumenterna sig inte trygga i förvissningen om ett rimligt skydd, finns det en risk för att de avstår från att köpa finansiella tjänster i en utsträckning som är motiverad. Att problem förekommer vid finansiell rådgivning beror på olika saker och de måste därför hanteras på olika sätt. Ett problem är t.ex. att regelverket inte tydligt nog anger vilka krav som gäller , dvs. hur konsumenternas intressen ska tillgodoses beträffande alla de aspekter som är viktiga för att de ska kunna lita på att kon- sumentskyddet verkligen fungerar. Ett annat problem som upp- märksammats av utredningen är att regelverket, till följd av den utveckling som skett av de finansiella marknaderna och det tjänste- utbud som finns , behöver skärpas eller reformeras på något annat sätt. Det är utredningens uppfattning att det finns en obalans mellan rådgivaren och konsumenten som behöver jämnas ut för att ett tillräckligt gott konsumentskydd ska kunna anses före- ligga. Ett gott konsumentskydd påverkar konsumenternas förtro- ende för rådgivarna och de tillsynsmyndigheter som ska säkerställa att konsumentskyddet går att lita på. Ett gott konsumentskydd vid finansiell rådgivning kan inte upp- nås enbart genom lagstiftning och den tillsyn som myndigheterna utövar. Det krävs också att det finns incitament och en vilja hos aktörerna på finansmarknaden att ta till vara konsumenternas intressen. Ett sätt för seriösa aktörer att bidra till konsument- skyddet är genom självreglering. Det kan dock konstateras att det finns både för- och nackdelar med att helt överlåta till aktörerna att själva reglera marknaden. Det är utredningens uppfattning att det för att åstadkomma ett bra konsumentskydd vid finansiell rådgiv- ning krävs en kombination av lagstiftning och självreglering. Att det förekommer självreglering utesluter alltså inte att en förstärkning av konsumentskyddet sker via lagstiftning. Lagstiftning bör dock tillgripas först om aktörerna själva inte förmår att tillförsäkra konsu- menterna ett gott skydd. Olika berörda branschorganisationer har vidtagit flera åtgärder i syfte att stärka konsumentskyddet vid finansiell rådgivning. Av flera orsaker är dock resultatet av själv- regleringen varierande. Enligt utredningens mening utgör därför ytterligare självreglering inte ett realistiskt alternativ till lagstiftning och det är inte heller lämpligt att avvakta eller överlåta på mark- nadens aktörer att vidta ytterligare åtgärder för att stärka konsu- mentskyddet vid finansiell rådgivning till konsumenter. Vad har utredningen haft för uppdrag? Gott konsumentskydd innefattar en avvägning mellan regler som skyddar konsumenten och vad som är lämpligt för att få en sam- hällsekonomiskt effektiv lösning och ett rikt utbud av tjänster och produkter, något som också är till gagn för konsumenten. En allt- för standardiserad och hård reglering gör att konsumenterna endast får tillgång till ett mindre urval av likartade produkter. Det innebär i sig en kostnad för konsumenten. Viktigt i detta sammanhang är att konsumenternas egen förmåga att själva fatta optimala beslut Utöver att tillförsäkra ett gott konsumentskydd, bör efter- strävas att stärka konsumenternas egenmakt genom att tillhanda- hålla lättillgänglig och begriplig information och konsumentupp- lysning. I utredningens uppdrag har ingått att föreslå åtgärder för att för- bättra konsumenternas ställning vid finansiell rådgivning. Upp- draget har därmed ett tydligt konsumentperspektiv. Utredningens förslag ska förbättra det konsumentskydd som finns och utred- ningsdirektiven anger på vilka områden reformarbetet bör inriktas. Det är utifrån gällande regelverk, hur tillsynen fungerar och konsumenternas möjlighet till tvistlösning som analysen av det befintliga konsumentskyddet gjorts. Utredningens uppdrag har varit att identifiera de olika brister i regelverket som på ett eller annat sätt påverkar konsumentskyddet vid finansiell rådgivning negativt. Det har därför funnits anledning för utredningen att titta närmare på de problem som finns när konsumenter erbjuds rådgiv- ningstjänster av olika aktörer på finansmarknaden. Centrala frågor här har varit om det är de finansiella rådgivarna som bättre än behöver leva upp till det befintliga regelverkets alla krav, eller om det är konsumentskyddet som måste utvecklas för att konsumen- terna lättare ska kunna hävda sina rättigheter i samband med att finansiell rådgivning lämnas. I det sammanhanget har utredningen analyserat hur och tillsyn fungerar på området för finansiell rådgivning, och utrett om konsu- menternas möjligheter till tvistlösning bör förbättras. Tillsynsmyndigheterna har ett mycket stort ansvar för konsument- skyddsfrågorna eftersom de ska övervaka regelefterlevnaden hos de olika aktörer som erbjuder tjänster och produkter på finansmark- naden. Utöver uppdraget att utöva en effektiv tillsyn över berörda marknadsaktörer, har de dessutom genom sin föreskriftsrätt stora möjligheter att verka proaktivt och vara tydliga med var gränserna för tillämpningen går. Det tillsynsansvar som finns förutsätter inte bara ett aktivt förhållningssätt gentemot aktörer som utmanar regelverket eller vågar att helt eller delvis bortse från det. För att tillsynen ska kunna bidra till att stärka konsumenternas ställning är det också viktigt att åtgärder prioriteras, men framför allt har de effekter som krävs för att komma till rätta med de problem som trots allt finns vid finansiell rådgivning. I utredningsdirektiven lämnas inga anvisningar med avseende på hur ingripande utredningens förslag får vara eller på vilket sätt konsumentskyddet vid finansiell rådgivning kan förbättras. tiven är såtillvida öppna. En inriktning har därför varit att utred- ningens resonemang och förslag ska syfta till att stärka konsument- skyddet utan att det leder till en reglering som motverkar sitt syfte. En utgångspunkt här har därför varit att utredningens förslag ska underlätta tillämpningen av det regelverk som rör finan- siell rådgivning. Genom att regelverket förtydligas i de avseenden där det kan finnas problem för konsumenterna att hävda sina intressen, gynnas inte bara konsumenterna utan även de närings- idkare som är osäkra över var gränserna går och på vilka sätt de kan säkerställa att olika konsumentskyddsaspekter tillgodoses i verksamheten. En tydlighet på den punkten ger också signaler om vad som inte kommer att accepteras i tillsynen. En rimlig utgångs- punkt för utredningens arbete har därför varit den utveckling som faktiskt skett av finansmarknaden och utbudet av finansiella tjänster under de senaste 10–15 åren. I det sammanhanget har utredningen också analyserat hur det skyddsbehov utvecklats som finns när konsumenter skaffar sig rådgivningstjänster av olika aktörer. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att lämna författ- ningsförslag på finansmarknadens område. Här gäller i stället att utredningen ska resonera kring eventuellta behov av ändringar i denna lagstiftning, dvs. i första hand lagen om värdepappersmark- naden och lagen om försäkringsförmedling.