sou · H2B350 · 2014-06-24 00:00:00 — Den särskilda utredaren ska se över regler och organisation för miljökvalitetsnormer för vatten. Utredaren ska föreslå sådana ändringar som bidrar till ett system för arbetet med miljökvalitets- normer som är mer effektivt och som har en tydligare struktur och ansvarsfördelning. Systemet ska underlätta för den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd att anpassa verksamheten eller åtgärden till gällande miljökvalitetsnormer. Syftet med utredningen är att finna ett system som bättre bidrar till att nå de vatten- relaterade miljökvalitetsmålen. Med tanke på sambanden mellan dessa frågor bör de utredas tillsammans. Utredaren ska ägna särskild uppmärksamhet åt följande frågor, som berör de brister i systemet med miljökvalitetsnormer som beskrivits ovan. Överväga förändringar i ansvarsfördelningen för beslut om åtgärdsprogram Beslut om åtgärdsprogram inom ramen för ramdirektivet för vatten fattas av vattendelegationer51 som är knutna till vattenmynd- igheterna. Vattendelegationer kan identifiera ett behov av ändringar i lagstiftning eller tillskott av resurser, som vattenmyndigheterna 50Det finns dock inget hinder i lagstiftningen för att myndigheterna även under en pågående förvaltningscykel kan besluta att ändra ett åtgärdsprogram, eller anta ett helt nytt. 51Vattendelegationen har upp till elva ledamöter som utses av regeringen för en treårsperiod. Ledamöterna är sakkunniga från länsstyrelser, kommuner och andra instanser men även representanter från näringslivet och de politiska partierna. Delegationens ordförande är landshövdingen i det län som är vattenmyndighet. Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet själva saknar möjlighet att genomföra. Det kan även uppstå situationer där behovet av åtgärder ställs mot andra nationella mål eller samhällsintressen. Utredaren bör överväga en ordning där man i situationer där det är påkallat av juridiska, ekonomiska eller politiska skäl kan lyfta frågan om beslut om vissa åtgärder i ett åtgärdsprogram till central, nationell nivå52. Besluten kan i så fall baseras på förslag från vatten- myndigheterna och/eller Havs- och vattenmyndigheten, efter sam- råd mellan dessa myndigheter och andra berörda organisationer på lokal, regional eller nationell nivå. Utredningen bör även ange om, och i så fall hur, sådana beslut ska kunna överklagas. I sammanhanget bör nämnas regeringens förslag att införa havsplaner som verktyg vid hushållning med havsområden (prop. 2013/14:186). Enligt förslaget ska Havs- och vattenmyndigheten få i uppgift att upprätta förslag till havsplaner som lämnas över till regeringen för beslut, tillsammans med ett eget yttrande och annat underlag av betydelse för bedömningen av förslaget. För varje havsplaneområde ska regeringen således få ett berett besluts- underlag från Havs- och vattenmyndigheten. Beredningskraven i tillgodoser enligt regeringen att ärendet sedan får en allsidig och tvärsektoriell belysning inför regeringens beslut om planen. Propositionen behandlas i . Utreda hur åtgärdsprogrammen kan få en mer central roll vid tillämpningen av miljökvalitetsnormer I kommande åtgärdsprogram bör man tydligare än ange hur en positiv utveckling av vattenkvaliteten kan åstadkommas med hjälp av olika åtgärder och styrmedel, hur ansvaret för åtgärderna ska fördelas mellan olika aktörer och hur en miljökvalitetsnorm bör tolkas och tillämpas. Utan att frångå principen att verksamheter och åtgärder ska bedömas utifrån deras effekt på miljön, bör man från det offentligas sida kunna vara tydligare med hur miljökvalitetsnormer ska bedömas och vilka åtgärder som förväntas. Genom ett mer konkret innehåll där 52 Jämför skyldigheten för vattenmyndigheten enligt dagens regler att låta regeringen pröva ett förslag till åtgärdsprogram bl.a. om det rör ett allmänt intresse av synnerlig vikt, om Havs- och vattenmyndigheten eller geologiska undersökning har funnit att förslaget allvarligt avviker från vattenförvaltningsförordningen eller ramdirektivet för vatten och begärt att regeringen ges möjlighet att pröva förslaget, eller en annan myndighet eller en kommun har funnit att de åtgärder som den föreslås vidta strider mot annan lagstiftning (6 kap. 4 § förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön). Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet man t.ex. beskriver specifika åtgärder inom ett avgränsat geografiskt område bör åtgärdsprogrammen kunna få en tydligare roll även för enskilda och verksamhetsutövare. Ett åtgärdsprogram som innehåller tydliga riktlinjer ger också ökad förutsägbarhet för den som ska starta en verksamhet eller vidta en åtgärd och som ska ta fram en miljökonsekvensbeskrivning eller förbereda en ansökan om tillstånd. Vattenmyndigheterna kan i åtgärdsprogrammen även ange vilka parametrar eller bedömningsgrunder som kommer att vara vägledande i arbetet med att uppnå den status som gäller för vattenförekomsten. Åtgärdsprogrammens centrala roll kan stärkas i lagstiftningen genom att det i (2010:900) samt i 6 kap. om miljökonsekvensbeskrivningar införs en bestämmelse om att åtgärdsprogrammen ska vara vägledande, dvs. ungefär på det sätt som har gjorts i 2 kap. 7 § om rimlighetsavvägningen. Detta skulle även öka förutsättningarna för att miljökvalitetsnormerna beaktas i den kommunala planeringsprocessen. Av samma skäl och som ett alternativ kan det även övervägas att utreda åtgärdsprogrammens rättsliga status, med inriktning mot att göra dem helt eller delvis direkt tillämpliga mot verksamhets- utövare och enskilda. Åtgärdsprogrammen skulle då kunna inne- hålla bestämmelser som är mer av föreskriftskaraktär eller som utgör en mer konkret ansvarsfördelning för genomförande av åtgärder. Även om åtgärdsprogrammens innehåll i första hand ska styra kommuners och myndigheters arbete med att vidta åtgärder för att följa miljökvalitetsnormerna, skulle programmen i vissa delar kunna innehålla ett slags baskrav som enskilda och verksamhets- utövare kan utgå från när de vidtar åtgärder. Om en myndighet eller kommun skulle anse att det finns behov av åtgärder utöver det kraven i ett åtgärdsprogram skulle det i första hand vara myndig- hetens eller kommunens uppgift att precisera de ytterligare åtgär- der som enskilda och verksamhetsutövare behöver vidta. Att ge åtgärdsprogrammen ett sådant innehåll skulle kunna bidra till ett tydligare och rimligare utredningsansvar för enskilda och verksamhetsutövare. Det är dock inte oproblematiskt. Det skulle kunna innebära att programmen delvis får en annan funktion och blir bindande mot enskilda och verksamhetsutövare. Huruvida det skulle vara lämpligt att åtgärdsprogrammen blir mer konkreta på det sätt som beskrivs ovan och därmed delvis får karaktären av förvalt- ningsbeslut, allmänna föreskrifter eller något annat slags rättsligt bindande dokument, ungefär som en detaljplan, skulle därför behöva utredas. Även frågan om åtgärdsprogrammen ska kunna överklagas Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet och prövas av regeringen behöver då utredas närmare. Utredningen om åtgärdsprogram har tidigare lämnat förslag på detta område53. Regeringen angav i propositionen om åtgärdsprogram och tillämpning av miljökvalitetsnormer (prop. 2009/10:184, bet. 2009/10:MJU24, rskr, 2009/10:353) att det inte fanns behov att överklaga beslut i åtgärdsprogram, med tanke på åtgärdsprogrammens funktion. Om åtgärdsprogrammen får en ändrad, mer direkt styrande roll mot enskilda och verksamhetsutövare kan det dock finnas anledning att på nytt överväga den frågan. Analysera behovet av förändringar av terminologi De normer på vattenområdet som kategoriseras som miljökvalitets- normer enligt 5 kap. 2 § bör få ett annat samlings- begrepp än miljökvalitetsnormer, exempelvis bestämmelser om miljökvalitet. På detta sätt blir det möjligt att låta begreppet miljökvalitetsnormer vara förbehållet de bestämmelser som även enligt ramdirektivet för vatten utgör miljökvalitetsnormer, medan andra typer av bestämmelser inte längre kallas för miljökvalitets- normer. Verksamhetsutövare skulle fortfarande vara skyldiga att följa miljökvalitetsnormer, men för andra bestämmelser om miljö- kvalitet skulle samma direkta tillämpning inte föreligga. Istället skulle myndigheterna genom åtgärdsprogram för dessa bestäm- melser, föreskrifter och i enskilda ärenden behöva precisera vilka parametrar och åtgärder som verksamhetsutövare ska följa eller på annat sätt förhålla sig till. Denna ändring skulle bidra till att öka genomslagskraften av myndigheternas åtgärdsprogram, särskilt om den kombineras med förslag om att stärka åtgärdsprogrammens vägledande funktion eller ändra deras rättsliga status. En ändring i terminologin skulle på så sätt kunna bidra till en bättre fördelning av ansvaret för att utreda åtgärdsbehoven mellan enskilda, verksam- hetsutövare och det offentliga. Analysera hur ramdirektivets möjligheter till undantag har använts Kommissionen har kritiserat användning av undantags- möjligheterna och uppmanat att vidta åtgärder. En särskild fråga som dessutom bör utredas är möjligheten för vattenmyndig- 53 Åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer (SOU 2005:113). Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet heten att för en viss vattenförekomst besluta om undantag från kvalitetskraven, när en ny verksamhet eller åtgärd medför att god grundvattenstatus, ekologisk status eller ekologisk potential inte uppnås eller att tillståndet hos en vattenförekomst försämras. En av förutsättningarna för undantaget är att det av tekniska skäl eller på grund av orimliga kostnader inte är möjligt att uppnå de fördelar som den nya verksamheten eller åtgärden bedöms medföra på ett annat sätt som skulle vara betydligt bättre för miljön. Trots att undantaget avser en situation där en ny verksamhet eller åtgärd planeras finns det inte någon bestämmelse om möjlighet för den som ansvarar för verksam- heten eller åtgärden att ansöka om undantag hos vattenmyndigheten. Det är oklart hur ett sådant ärende kan initieras, av vem och hur det förhåller sig till prövning. Det bör därför utredas om detta undantag istället kan utformas som en tillåtlighetsprövning där det finns möjlighet att tillämpa bestämmelsen när en ny verksamhet eller åtgärd ska prövas. Eventuellt skulle det kunna skapas möjlighet att låta regeringen göra en sådan prövning i vissa fall. I betänkande Ny tid ny prövning (SOU 2013:69) föreslås att nya vattenrättsliga regler införs som innebär att: vattenverksamheter som grundas på tillstånd eller rättigheter som omfattas av rättskraft enligt 24 kap. 1 § kan bli föremål för en ny prövning enligt , och hela verksamheten prövas när en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd för ändring i sin verksamhet. Många vattenverksamheter grundas på tillstånd eller rättigheter som omfattas av rättskraft enligt 24 kap. 1 § , vilket gör det omöjligt att ställa ytterligare krav i form av skyddsåtgärder eller försiktighetsmått. föreslår att sådana äldre tillstånd och rättigheter kan bli föremål för en ny prövning enligt . Åtgärder för att följa miljökvalitets- normer kan även bli aktuella när en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd för ändring i sin verksamhet. Enligt gällande praxis prövas i sådana fall endast den sökta ändringen. Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet föreslår dock att huvudregeln blir att hela verksamheten prövas vid ändring av en vattenverksamhet. Ändringar i drift och utformning av befintliga anläggningar och verksamheter kan enligt dagens system endast ske genom ompröv- ningar, tillståndsprövningar eller tillsyn54. Vattenverksamhets- utredningens två förslag påverkar de krav som kan ställas på befintlig verksamhet och kan därmed få betydelse för hur miljö- kvalitetsnormerna följs. betänkande har remitterats och bereds i . Syftet med etappmålet är att åstadkomma ett effektivt arbete inom systemet med miljökvalitetsnormer på vattenområdet. De åtgärds- program som tas fram i enlighet med EU:s ramdirektiv för vatten är det centrala styrmedlet inom vattenpolitiken. Genomförandet av åtgärdsprogrammen försvåras av att nuvarande system med miljö- kvalitetsnormer innehåller oklarheter och är svårt att tillämpa. Etappmålet riktas mot att strukturellt förbättra det svenska systemet med miljökvalitetsnormer för vatten inom tre områden: Ansvarsfördelningen för beslut om åtgärdsprogram för att få ett mer effektivt genomförande av de åtgärder som behövs för att nå miljökvalitetsnormerna. Åtgärdsprogrammens innehåll och rättslig status för att tydliggöra dels myndigheternas, dels verksamhetsutövarnas ansvar när det gäller att genomföra åtgärdsprogrammen och tillämpa miljökva- litetsnormerna. En tydligare åtskillnad av olika typer av bestämmelser om miljö- kvalitet inom systemet med miljökvalitetsnormer för att under- lätta för myndigheter och verksamhetsutövare att genomföra åtgärdsprogrammen. Åtgärdsprogrammen och genomförandet av dessa är en central del av vattenpolitiken. Många av programmens åtgärder avser verksam- heter som är kopplade till markanvändning, t.ex. genomförandet av 54 Ny tid ny prövning (SOU 2013:69), s. 349. Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet skyddsåtgärder i jord- och skogsbruket. Dagvattenhantering och översvämningsskydd är andra områden som påverkar möjligheterna att nå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen och som kan omfattas av åtgärdsprogrammen. Ett genomförande av etappmålet skulle förbättra möjligheterna att styra viktiga delar av mark- användningen mot en ökad hållbarhet vad gäller påverkan på vatten. Etappmålet bidrar till att öka förutsättningarna för att vattenförekomster uppnår god status i enlighet med ramdirektivet för vatten och därmed också möjligheterna att nå miljökvalitets- målen Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård55. Även Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning, Myllrande våtmarker och Ett rikt växt- och djurliv berörs. En alternativ handlingsväg till etappmålet är att ytterligare avvakta erfarenheterna från arbetet med åtgärdsprogrammen. Systemet för miljökvalitetsnormer på vattenområdet är kom- plext och relativt nytt. inom området är ny. Havs- och vattenmyndigheten inrättades 2011, dvs. under den nuvarande första förvaltningscykeln. Det tar tid för myndigheter och verksamhetsutövare att hitta former för tillämpning av regelverk samt för samarbete och samordning. Genom att avvakta vidare förändringsarbete finns det möjlighet att utnyttja de nyvunna erfarenheterna av arbetet med miljö-kvalitets- normer, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram, och utveckla arbetet inom den nuvarande strukturen. Det har också signalerats från olika håll att det pågående arbetet med att utveckla åtgärdsprogrammen kommer att innebära en tydligare koppling mellan påverkan på en vattenförekomst, det konstaterade behovet av ändringar och användning av de olika styrmedlen. Förutsättningar finns således för att systemet även utan större strukturella ändringar kan fungera bättre under kommande förvaltningscykler. Det finns dock starka skäl för en generell översyn av systemet med miljökvalitetsnormer på vattenområdet. De brister som vi bedömer finns i systemets funktionalitet är av strukturell karaktär. Det finns också en risk för att inte når upp till de krav 55 God status enligt ramdirektivet för vatten utgör en av preciseringarna för miljökvalitets- målen Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet. Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet som EU-lagstiftningen ställer på arbetet med att förbättra vattenkvaliteten. Vi bedömer det som angeläget att nu utreda förutsättningarna för ändringar i organisation och regelverket som leder till att det svenska systemet på ett snabbare och mer systematiskt sätt bidrar till att miljökvalitetsnormerna följs, inom de tidsramar som gäller enligt ramdirektivet för vatten. Det blir en uppgift för den särskilda utredaren som tillkallas av regeringen att göra en analys av rådigheten av de enskilda delarna av sina förslag. har i stor utsträckning rådighet att göra ändringar i både lagstiftning och organisation som rör miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och de begrepp som används inom ramen för det svenska systemet för att uppfylla de miljökrav som uttrycks i EU:s miljölagstiftning, däribland ramdirektivet för vatten. Kommissionen har i vissa avseenden framfört kritiska synpunk- ter på organisation och genomförande av ramdirektivet för vatten. Den förändring som etappmålet syftar till skulle eliminera en del av de svagheter som enligt kommissionens bedömning finns i systemet. Syftet med förslaget är att åstadkomma förbättringar i dagens system för miljökvalitetsnormer för vatten. Inga ändringar föreslås i de mål för miljön (miljökvalitetsnormer) som ska följas, utan målet är att öka förutsättningarna för att dessa följs genom en bättre funktionalitet. Systemet ska underlätta för den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd, att anpassa verksamheten eller åtgärden till gällande miljökvalitetsnormer. En ändring i innehållet eller rättslig status för åtgärds- programmen skulle leda till att dessa får en mer vägledande eller till och med bindande roll för hur verksamhetsutövare tillämpar miljö- kvalitetsnormer, vilket skulle öka programmens effektivitet och underlätta för verksamhetsutövare att besluta om nödvändiga åtgärder. Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet De kostnader som uppstår i samband med åtgärder för att nå de fastställda miljökvalitetsnormerna kan för enskilda verksamhets- utövare innebära kostnader eller intäktsförluster. Den särskilde utredaren kommer att lämna förslag till ansvarsfördelningen när det gäller genomförandet av åtgärdsprogrammen och finansieringen av dessa. I det sammanhanget bör utredaren redovisa en bedömning av fördelningseffekterna av sina förslag. Etappmålet innebär bl.a. en tydligare ansvarsfördelning mellan myndigheterna. Den särskilde utredaren kan också komma att finna att myndighetsorganisationen måste förstärkas eller att vissa myndigheter får utökade arbetsuppgifter. Det är en uppgift för den särskilde utredaren att inom ramen för den översyn som föreslås bedöma de statsfinansiella effekterna av sina förslag. 23.1Etappmål för en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning I detta betänkande fokuserar vi på områdena hållbar användning av jordbruksmark, grön infrastruktur, stärkt klimatanpassning, hållbar förvaltning av vattenresurserna och tydlig styrning inom havs- och vattenmiljöområdet. Med utgångspunkt i dessa områden lämnar vi förslag till etappmål som skapar förutsättningar för en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning. har regeringen lämnat flera propositioner till som berör våra förslag. Propositionerna har dock inte behandlats i för slutjustering av detta betänkande. Regeringen har tidigare beslutat om etappmål om begränsningar av luftföroreningar, biologisk mångfald och ekosystemtjänster samt farliga ämnen som utgör en integrerad del av våra strategier för mark och vatten1. I detta kapitel görs en samlad konsekvens- bedömning av förslagen i betänkandet. Specifika konsekvens- bedömningar för förslagen till etappmål har redovisats i anslutning till respektive förslag. 1 Dessa etappmål redovisas i avsnitten 3.3 och 4.3. Beslutade etappmål återfinns också i sin helhet i bilaga. 23.2.1Mark- och vattenanvändningen påverkar flertalet miljökvalitetsmål En långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning2 är avgörande för att de flesta av miljökvalitetsmålen ska nås. De miljökvalitetsmål som berörs av förslagen i vårt betänkande är framför allt Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. Mark- och vattenanvändningen är av stor betydelse för många samhällsmål. En långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning behöver rymma en kombination av hållbart brukande av vardags- landskapet och skydd, skötsel och restaurering av värdefulla områden. Regeringen har , delvis efter förslag från Miljömålsbered- ningen, beslutat om ett etappmål om skydd av landområden, söt- vattensområden och områden. De etappmål som vi föreslår i detta betänkande kompletterar det beslutade etappmålet genom att skapa förutsättningar för ett hållbart brukande av vardags- landskapet. Vi anser att hela samhällets insatser behövs för att miljö- kvalitetsmålen ska kunna nås. De etappmål som vi föreslår syftar till en omställning till en effektivare offentlig förvaltning med fokus på miljön, tydligare miljökrav på verksamheter som påverkar mark och vatten, samt effektivare styrmedel för samhällets frivilliga insatser. 23.2.2Effektivare offentlig förvaltning med fokus på miljön och tydligare miljökrav på verksamhetsutövare En avgörande faktor för att vi ska kunna nå miljökvalitetsmålen är en effektiv och samverkande offentlig förvaltning med fokus på miljö. Vi har identifierat några områden där det finns anledning att utveckla arbetsformer och arbetsmetoder. De kunskapsunderlag som statliga 2 Vi definierar begreppet hållbar markanvändning i Plan för långsiktigt hållbar mark- användning (SOU 2012:15). Begreppet vattenanvändning använder vi i vid bemärkelse. Det innefattar direkt användning av vatten och vattenresurser, t.ex. som dricksvatten och producent av livsmedel och energi. Det innefattar också områden där det inte finns en direkt koppling till någon form av användning av vatten, t.ex. utsläpp till luft som sedan når vatten, oavsiktliga utsläpp och vissa bevarandeaspekter. myndigheter och kommuner är i behov av för sitt arbete behöver förbättras för ett effektivt miljöarbete. Inom vissa områden behöver förvaltningsmyndigheternas och kommunernas roller och uppgifter förtydligas och samarbetsformerna utvecklas. Det gäller t.ex. arbetet med klimatanpassning som är ett förhållandevis nytt uppgiftsområde för den offentliga förvaltningen. Regeringen har beslutat om ett etappmål om en helhetssyn på markanvändningen. För att nå etappmålet har regeringen aviserat en utredning om hur en förstärkt samordning av mark- och vatten- användningen kan uppnås i den statliga förvaltningen (prop. 2013/14:141)3. Våra förslag till etappmål som berör organisation av och arbetsformer i den offentliga förvaltningen avser hanteringen av uppgifter inom särskilt viktiga områden för en hållbar mark- och vattenanvändning. De ska därför ses som viktiga komplement till det mer generella etappmål som regeringen har beslutat om. Två etappmål syftar till en omställning som skapar förutsätt- ningar för en verkningsfull klimatanpassning. I etappmålen om bättre förutsättningar för anpassning till ett förändrat klimat och om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och naturmark föreslår vi åtgärder för etablering av effektiva samarbetsformer mellan myndigheterna och att länsstyr- elser och kommuner får tillgång till ett ändamålsenligt underlag för planering och genomförande av klimatanpassningsåtgärder. Vi föreslår också att ansvaret för genomförande och finansiering av klimatanpassningsåtgärder tydliggörs. Tillämpningen av hushållningsbestämmelser om brukningsvärd jordbruksmark har brister. Etappmålet om bevar- ande av jordbruksmark syftar till att förbättra skyddet av jord- bruksmark och innebär att plan- och bygglagens bestämmelser för kommunernas översikts-, områdes- och detaljplaner förtydligas för att stärka tillämpningen av bestämmelser.