sou · H2B348 · 2014-06-26 00:00:00 — Det betyder även att man inte lika naturligt som gällande verksamheter med barn kan se en risk för att förövare av ett visst slag söker sig till de aktuella verksam- hetsområdena. Det kan också finnas anledning att beakta brottslig- hetens allvar. Intresset av att förebygga tillgreppsbrott väger i det sammanhanget inte riktigt lika tungt som intresset att motverka olika former av övergrepp. Vi har i avsnitt 6.5.4 gjort bedömningen att registerkontroll i allmänhet är ett trubbigt instrument i rekryteringsarbetet och bl.a. pekat på att registerutdragen har ett begränsat värde som källa till relevant information och att många personer berörs av en onödig kontrollåtgärd. Utdragens begränsade värde har lett även Brå till slutsatsen att detta inte är en tillfredsställande metod för att före- bygga våld mot personer med funktionsnedsättning. Vi instämmer i vad Brå har anfört. Slutsatsen blir att registerkontroll bara undan- tagsvis kan antas bidra till att det inom vård- och omsorgsverk- samhet inte anställs personer som är olämpliga med hänsyn till tidigare brottslighet. Avgörande för frågan om registerkontroll ska införas är avväg- ningen mellan å ena sidan intresset att minska riskerna för brotts- lighet inom vård och omsorgssektorn och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten. Som framhållits tidigare medför äldre personers och funktions- nedsattas utsatthet och beroende av personalen inom vård och omsorg att den enskildes behov av trygghet måste väga mycket tungt. Hänsyn måste å andra sidan tas till det faktum att ett krav på förevisande av registerutdrag innebär en integritetskränkning för den enskilde arbetssökanden. Det bör även vägas in att det är fråga om ett stort antal personer som kan bli föremål för kontrollåtgärder. Vid den avvägning som ska göras mellan motstående intressen har vi gjort bedömningen att skälen för att införa reglerad register- kontroll inom vård- och omsorgsområdet inte är tillräckligt starka för att intresset av skyddet för den personliga integriteten ska vika. Vi menar att personalens lämplighet med avseende på risken för övergrepp eller egendomsförlust bäst bedöms genom intervjuer och referenser från tidigare arbetsgivare eller praktikplats. Av detta skäl föreslår vi inte att det ska införas någon ny reglerad register- kontroll avseende vård- och omsorgspersonal. Det finns anledning att i denna del tillägga följande. Vi är med- vetna om att det i den fråga som här har behandlats råder skilda meningar. Med tanke på detta vill vi visa på en möjlig modell för registerkontroll som vi har övervägt under utredningsarbetet. I bilaga 8 analyseras och beskrivs denna modell, som kompletteras med ett lagförslag. 7 Konsekvenser och ikraftträdande Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska utred- ningen beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sitt förslag. Det gäller förslag som påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda och förslag som innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att, om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvens- erna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska vidare enligt 15 a § förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ för- ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Vårt förslag innebär att det ska vara förbjudet för arbetsgivare att utan författningsstöd begära att en arbetssökande eller arbetstagare uppvisar ett belastningsregisterutdrag. Förslaget kommer att beröra stora delar av arbetsmarknaden och syftar till att ge ett skydd för den personliga integriteten i arbetslivet och att skapa rimliga möjligheter för den som har avtjänat sitt straff att återanpassa sig till samhället och kunna försörja sig. Arbetsgivares möjlighet till informell registerkontroll återförs därmed till vad som gällde då enskilda endast undantagsvis hade rätt att ta del av uppgifter om sig själva i dåvarande kriminal- och polisregister. Ekonomiska konsekvenser för staten Den nuvarande tillämpningen av lagen om belastningsregister med- för att den enskilde kan inhämta utdrag ur belastningsregistret kostnadsfritt. levererade RPS närmare 223 000 sådana utdrag. Vårt förslag innebär att arbetsgivare inte ska ges rätt att efterfråga sådana utdrag av arbetstagare eller arbetssökande. Hur stor del av utdragen som är att hänföra till arbetsgivares initiativ är inte säkerställt. Vår webbenkät tyder på att det kan röra sig om av alla fullständiga utdrag. Detta är en siffra som ligger i underkant i förhållande till RPS bedömning gällande de skäl som enskilda har för sin begäran om belastningsregisterutdrag, se avsnitt 5.2.2. Enligt RPS:s bedömning är kostnaden för den normala hand- läggningen per utdrag. I den beräkningen ingår hantering, telefonsupport, papper, porto m.m. Med en minskning av andelen levererade fullständiga utdrag skulle en besparing med cirka utdrag x /utdrag Åsidosättanden av förbudet kan föranleda tvister som ytterst måste avgöras av domstol (Arbetsdomstolen och tingsrätterna). Vi gör bedömningen att den föreslagna lagstiftningen inte medför någon sådan ökning av arbetsbördan som inte kan hanteras inom ramen för befintliga resurser. Det får förmodas att informationen om de nya reglerna i första hand hanteras av arbetsmarknadens parter. Ekonomiska konsekvenser för kommuner, landsting, företag eller andra enskilda Förslaget begränsar arbetsgivarnas möjlighet att begära information om arbetssökandes och arbetstagares tidigare brottslighet genom utdrag ur belastningsregistret. För de arbetsgivare som saknar för- fattningsreglerad rätt att få del av belastningsregisterutdrag och som anser att det finns ett behov av sådant underlag för lämplighets- bedömning kommer invanda rutiner för personalrekrytering att behöva ändras. I vissa fall kommer arbetsgivaren även fortsätt- ningsvis att se ett behov av att kontrollera sanningshalten av arbets- sökandens uppgifter om tidigare brottslighet. Liksom annan in- formation som kommer fram om den arbetssökande under rekryte- ringsförfarandet kommer tillförlitligheten av uppgifterna att bli föremål för arbetsgivarens kontrollåtgärder. Frågan om brottslighet undersöks då tillsammans med sanningshalten av övriga uppgifter. Förslaget kan därför inte förväntas medföra några påtagliga begräns- ningar i arbetsgivarens möjligheter att genomföra en bra och ändamålsenlig rekrytering och därmed inte heller några ökade kostnader eller andra negativa konsekvenser för arbetsgivarna. Den som bryter mot förbudet kan komma att få betala skade- stånd och i vissa fall även rättegångskostnader. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Den författningsreglerade registerkontrollen har till syfte att bidra till att förebygga brott i arbetslivet men även att utgöra underlag för en lämplighetsbedömning. Den registerkontroll som för när- varande sker utan stöd av författning får sägas ha samma syfte. Det är inte otänkbart att det förekommer att personer som har anteckningar i belastningsregistret har nekats anställning på grund av tidigare brottslighet och att arbetsgivare därigenom har förhindrat brott på arbetsplatsen. Vi har emellertid i tidigare avsnitt gjort bedömningen att denna typ av kontroller inte är en tillfreds- ställande metod för att förebygga brott. Vi har heller inte funnit några belägg för att registerkontroll kan bidra till minskad brotts- lighet i arbetslivet genom att tidigare dömda personer inte anställs på grund av de uppgifter som framkommer i registerutdraget. Med den osäkerhet som finns gällande effekten av registerkontroll avseende brottslighet och brottsförebyggande arbete är det därför svårt att uttala sig om konsekvenserna av inskränkta möjligheter till registerkontroll. Förslaget bör förbättra möjligheterna för den som har avtjänat sitt straff att komma in på arbetsmarknaden och att återanpassa sig till samhället, vilket bör minska risken för återfall i brott. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Lagförslaget är könsneutralt utformat och gäller lika för såväl kvinnor som män. Eftersom en klar majoritet av dem som är lag- förda för brott är män så kommer konsekvenserna av förslaget att skilja sig åt mellan kvinnor och män. Bland de fullständiga belast- ningsregisterutdrag som levererar till enskilda är det mer än dubbelt så vanligt att män har anteckning i utdraget än att kvinnor har sådan anteckning. statistik visar även att det levereras flest antal fullständiga utdrag till personer som är . Till följd härav, och med utgångspunkt från vår slutsats att en stor del av utdragen lämnas ut efter begäran från arbetsgivare, kan det förväntas att särskilt unga män som före- kommer i belastningsregistret får förbättrade möjligheter att kom- ma in på arbetsmarknaden efter avtjänat straff. Andra konsekvenser av förslagen Vi bedömer inte att våra förslag kommer att få några konsekvenser av det slag som i övrigt anges i kommittéförordningen. Med hänsyn till den sedvanliga tidsåtgången för beredning av lag- stiftningsärenden uppskattar vi att den tidigaste tidpunkten för när den nya lagen bör träda i kraft är . Vi gör bedömningen att det inte krävs några särskilda över- gångsbestämmelser. 8.1Förslaget till lag om förbud mot registerkontroll i arbetslivet 1 § En arbetsgivare får inte begära att en arbetstagare uppvisar eller överlämnar ett utdrag enligt lagen (1998:620) om belastnings- register om inte en sådan begäran har stöd i lag eller författning som har meddelats med stöd av lag. Paragrafen innehåller ett förbud för en arbetsgivare att begära att t.ex. en arbetssökande eller en arbetstagare ska visa upp ett utdrag ur belastningsregistret om inte en sådan begäran har stöd i lag eller författning som meddelats med stöd av lag. Vad som regleras i bestämmelsen är den situationen att en arbetsgivare begär att den enskilde, t.ex. en arbetssökande, ska visa upp eller överlämna ett registerutdrag avseende sig själv. För att en sådan begäran ska vara tillåten måste den ha stöd i lag eller för- fattning som meddelats med stöd av lag. Sådant stöd för en begäran om utdrag ur belastningsregistret finns i skollagen (2010:800), lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn, lagen (2010:479) om registerkontroll av per- sonal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder och lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Den enskilde har rätt att få ett begränsat utdrag ur registret för dessa kontroller, se 9 § andra stycket 2–6 lagen (1998:620) om belastningsregister. För registerkontroll enligt nyss- nämnda lagar har i förordning närmare angivits vad register- utdragen ska innehålla för uppgifter om tidigare brottslighet, se 22 och 22 a §§ förordningen (1999:1134) om belastningsregister och 3 kap. 1 § förordningen (2005:411) om försäkringsförmedling. Det författningsstöd som ovannämnda författningar ger gäller endast sådana begränsade utdrag. Att begära att den enskilde ska visa ett fullständigt utdrag ur belastningsregistret är således förbjudet enligt bestämmelsen. I lagarna om registerkontroll av personal på skolområdet, vid hem för vård och boende som tar emot barn och inom LSS- verksamhet som riktar sig till barn framgår dels vilka personal- kategorier som omfattas av registerkontrollen, dels att kontrollen gäller endast den som erbjuds anställning, eller tilldelas eller erbjuds arbete, uppdrag eller praktiktjänstgöring. Innebörden av regleringen är att det i dessa verksamheter inte heller är tillåtet att begära att någon annan än angivna personkategorier ska visa upp ett sådant utdrag. Motsvarande bestämmelser finns i lagen om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. I lagen anges vilken form av arbete som medger rätt för arbetsgivare att begära att ett utdrag ur belastningsregistret uppvisas. Förbudet ska täcka alla situationer som kan uppkomma då en arbetsgivare begär att arbetstagare och med dem likställda kate- gorier ska visa upp eller överlämna ett belastningsregisterutdrag. När en arbetsgivare i en platsannons anger önskemål om att ett belastningsregisterutdrag ska bifogas ansökan så är det endast den som ansöker om arbete som kan åberopa förbudet. Läsaren av annonsen träffas nämligen inte av begäran och förbudsregeln blir därmed inte direkt tillämplig på arbetsgivarens annonsering. Om däremot läsaren efter att en sådan annons söker ett arbete kan denne i sin egenskap av arbetssökande åberopa arbetsgivarens begäran i annonsen som grund för överträdelse av förbudet. Det föreslagna förbudet innebär att det inte är tillåtet för ett bemanningsföretag som avser att hyra ut personal till verksamheter med föreskriven registerkontroll att begära in registerutdrag när bemanningsföretaget anställer personal. Författningsstöd för en begäran om registerutdrag som krävs enligt den föreslagna bestämmel- sen har arbetsgivare som ålagts eller medgetts sådan kontroll i författ- ning. På t.ex. skolområdet innebär det att kontrollen ska ske hos huvudmannen för skolverksamheten och då i samband med att arbets- givaren tar emot den person som bemanningsföretaget avser hyra ut. Enligt lagen om belastningsregister jämte anslutande förordning har vissa arbetsgivare möjlighet att själva inhämta uppgifter från registret avseende den som arbetsgivaren avser att anställa eller anlita. Denna reglering ger inte arbetsgivare författningsstöd för att begära att arbetstagaren visar upp eller överlämnar ett belast- ningsregisterutdrag. 2 § Som arbetstagare anses i lagen även den som 2.söker eller fullgör praktik, eller 3.som utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Den hos vilken arbetet eller praktiken söks eller utförs anses som arbetsgivare. Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör arbetstagare ska likställas med arbetsgivaren. Paragrafen anger lagens tillämpningsområde och innehåller en bestämmelse om vilka personkategorier, förutom arbetstagare, som omfattas av lagens skydd, samt vem förbudet gäller för. Bestäm- melsen har behandlats i avsnitt 6.3.2. I första stycket behandlas vilken personkrets som ska likställas med arbetstagare. Arbetstagare är den som är part i ett anställ- ningsavtal. Här innefattas även lärlingar om de är anställda medan de varvar utbildning och arbete. Med arbetssökande avses den som tydligt gett till känna för en arbetsgivare att han eller hon önskar en anställning. Den som en- bart gjort en förfrågan om arbete anses däremot inte som arbets- sökande. Kategorin den som söker eller fullgör praktik bör innefatta praktikanter med såväl verksamhetsförlagd utbildning och praktik inom ramen för en utbildning som arbetspraktik som anordnas av arbetsförmedlingen. Här avses också den som söker eller fullgör praktik inom ramen för en utbildning på grundskole- eller gymnasienivå (jfr prop. 2007/08:95 s. 135 f. och prop. 2012/13:194 s. 46 f.). Även inhyrd eller inlånad personal bör ingå i den skyddade personkretsen. Det ska vara fråga om ett rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som innebär att arbetsgivaren mot ersättning ställer en arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör till beställarens verksamhet. Det gäller exempelvis personal från bemanningsföretag. Varken bemannings- företaget eller kundföretaget kan således begära utdrag av sådan personal utan att det finns författningsstöd. Med inlånad arbets- kraft avses att en arbetstagare lånas in från en annan arbetsgivare utan kostnad. Det föreligger inte något anställningsförhållande mellan en arbetssökande eller praktiksökande och den hos vilken arbetet eller praktiken söks och inte heller mellan en inhyrd eller inlånad arbets- tagare och den hos vilken arbetet utförs. Det anges därför i andra stycket att med arbetsgivare likställs den hos vilken arbetet eller praktiken söks eller utförs. Innebörden av tredje stycket är att om en arbetsgivare på något sätt delegerat sin beslutanderätt eller arbetsgivarfunktion till någon anställd är den anställdes agerande att likställa med arbetsgivarens handlande. Detsamma gäller handlande av personer som getts en ledande ställning över andra och vars beslut, inflytande och bedömningar direkt kan påverka arbetsförhållandena eller villkoren för en arbetstagare, någon som söker arbete, som söker eller fullgör praktik eller som utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. I de fall en arbetsgivare anlitar s.k. headhunters eller särskilda rekryteringsföretag kan det tänkas inträffa att arbetssökande upp- manas att visa upp registerutdrag på begäran av rekryterings- företaget. Också sådana förfaranden omfattas av förbudet och arbetsgivaren bör alltså kunna göras ansvarig i förhållande till en arbetssökande. Motsvarande har ansetts gälla enligt förarbetena till diskrimineringslagen och arbetsrättsliga lagar (jfr prop. 2007/08:95 s. 137 f. och prop. 1997/98:177 s. 32). 3 § Ett avtal som inskränker en arbetstagares skydd enligt denna lag är utan verkan i den delen. Paragrafen anger att lagen är tvingande till förmån för den som om- fattas av lagens skydd. Ett avtal som inskränker någons skydd enligt lagen är utan verkan i den delen. Det innebär att dess innehåll inte kan genomdrivas i domstol. Den som ingått eller formellt lyder under ett sådant avtal är inte heller skyldig att följa det. 4 § En arbetsgivare som bryter mot lagen ska betala skadestånd för den kränkning som har inträffat. Om det är skäligt kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort. Paragrafen reglerar att skadestånd ska utgå vid överträdelse mot lagens bestämmelse. Av första stycket framgår att skadestånd ska utgå för den kränk- ning som har inträffat. Med detta avses ideellt skadestånd, dvs. Bestämmelsen har med avseende bl.a. på skade- ståndsnivån behandlats i avsnitt 6.4. Av andra stycket framgår att om det är skäligt kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort. Bestämmelsen innebär alltså att det är möjligt att jämka ett skadestånd till exempelvis en arbetstagare eller en arbetssökande enligt sedvanliga skadeståndsrättsliga prin- ciper och på samma sätt som enligt annan arbetsrättslig lag- stiftning. Med stöd av bestämmelsen kan skadeståndet anpassas till omständigheterna i det enskilda fallet. 5 § Mål enligt denna lag ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. I sådana mål ska som arbetstagare anses också den som söker arbete och den som söker eller fullgör praktik eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Den hos vilken praktiken eller arbetet utförs eller skulle ha utförts ska anses som arbetsgivare. Detta gäller också när reglerna om tviste- förhandling i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas. Paragrafen behandlar vilka rättegångsregler som ska vara tillämp- liga. Bestämmelsen innebär att tvister enligt lagen ska handläggas som arbetstvister enligt arbetstvistlagen. Alla tvister enligt lagen som avser en arbetstagare eller tidigare arbetstagare ska alltså handläggas som arbetstvister. Genom en uttrycklig regel jämställs, såvitt avser de tvister som ska handläggas som arbetstvister, den som söker arbete, den som söker eller fullgör praktik och den som utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft med arbetstagare. Där anges vidare att den hos vilken praktiken eller arbetet utförs eller skulle ha utförts ska anses som arbetsgivare. I sista meningen har det införts en regel om tvisteförhandlingsrätt även för arbets- sökande och de övriga personkategorier som omfattas av lagen och som handläggs som arbetstvister. 6 § Vid talan enligt denna lag ska följande bestämmelser i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas: -64 § om tidsfrist för påkallande av förhandling, -65 § om tidsfrist för väckande av talan, -66 § om förlängd tidsfrist för den som inte företräds av en arbetstagarorganisation, och -68 § om förlorad talerätt på grund av preskription. Paragrafen reglerar vilka preskriptionsbestämmelser som ska gälla när talan förs enligt lagen. I paragrafen hänvisas till de preskriptionsregler som finns i 64–66 och 68 §§ medbestämmandelagen. När en arbetstagare företräds av en organisation med förhand- lingsrätt enligt 10 § medbestämmandelagen betyder regleringen att reglerna om tidsfrister för lokala och centrala tvisteförhandlingar och om väckande av talan efter förhandling blir tillämpliga (64 och 65 §§ medbestämmandelagen). Om arbetstagarens organisation inte iakttar föreskriven tid för förhandling eller väckande av talan, har en arbetstagare som är eller har varit medlem i organisationen att väcka talan inom efter det att tiden har löpt ut. För en arbetstagare som inte kan företrädas av en organisation gäller, med tillämpning av 66 § andra stycket medbestämmandelagen, som huvudregel att talan ska väckas från det att arbetstagaren fått kännedom om den omständighet som yrkandet avser. Det är viktigt att säkerställa att arbetsgivare inte begär att få se registerutdrag när det saknas godtagbara skäl för det. En särskild utredare ska därför kartlägga av vilka skäl arbetsgivare, utan uttryckligt författningsstöd, begär att arbetssökande visar upp utdrag ur belastningsregistret och vilken betydelse sådana utdrag tillmäts i anställningsprocessen. Utredaren ska också undersöka i vilken utsträckning arbetsgivare begär att redan anställda visar upp utdrag ur belastningsregistret och vilken betydelse sådan register- kontroll tillmäts i anställningen. Utredaren ska även analysera vilka åtgärder som krävs för att säkerställa att arbetsgivare inte utan uttryckligt författningsstöd begär att arbetssökande och arbetstagare visar upp utdrag ur belast- ningsregistret om sig själva. Utredaren ska också analysera och ta ställning till vilka åtgärder som behövs för att uppnå rätt balans mellan å ena sidan arbetsgivares berättigade behov av att kunna kontrollera angivna registerutdrag i anställningsprocessen och å andra sidan arbetssökandes berättigade behov av skydd för sin personliga integritet. Utredaren ska också vid behov föreslå för- fattningsändringar. Uppdraget ska redovisas . Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet Utredningen i arbetslivet fick i uppdrag att lämna förslag till lagreglering av skydd för den personliga integriteten i arbetslivet (dir. 2006:55). I uppdraget ingick att föreslå lagstiftning som reglerar möjligheten för arbetsgivare att begära att få se arbets- sökandes utdrag ur belastningsregistret och, när så förefaller motiverat, överväga vilka uppgifter som ska omfattas. I uppdraget ingick också att överväga om det fanns behov av att föreslå lagstift- ning som reglerar arbetsgivares rätt att begära att få se utdrag ur register. I utredningens betänkande (SOU 2009:44) föreslogs att ett förbud skulle införas för arbetsgivare att utan stöd i lag eller annan författning begära att en arbetstagare visar upp ett utdrag enligt lagen (1998:620) om belastningsregister eller lagen (1998:621) om misstankeregister.