sou · H2B337 · 2014-06-11 00:00:00 — Den typiska nätbegränsningen gäller därför flöden från SE 1 till resten av landet, vilket innebär att en nätbegränsning leder till ett lägre pris inom SE 1 än i åtminstone ett av de övriga elområdena. Det framgår också av diagrammet att de stora prisskillnader som uppstått dels har varit ganska kortvariga, dels har inneburit högre priser i SE 4 än i resten av landet. Detta beror på att elkon- sumtionen inom detta område är väsentligt högre än elprodukt- ionen. Denna obalans har funnits mycket länge, men skärptes i och med nedläggningen av kärnkraftverket i . 38 Mothandel innebär att systemoperatören med utgångspunkt i tidigare lämnade bud från kraftproducenterna, initierar ökad produktion i områden med underskott och minskad produktion i områden med överskott. Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Diagram 4.1 Relativa månadspriser för svenska elområden –2013 SE 1=1,0 SE 2/SE 1 SE 3/SE 1 SE 4/SE 1 Eftersom nätbegränsningar leder till kostnader innebär indelningen i elområden att elpriserna i landets olika delar bättre än tidigare reflekterar de relevanta kostnaderna. Den samhällsekonomiska betydelsen av detta är avsevärd. Med kostnadstrogna priser skapas incitament att lokalisera ny kraftproduktion till områden med underskott och elkrävande verksamhet till områden med överskott. Skillnaden mellan områdespriserna signalerar också var förstärk- ningar av överföringskapaciteten bör genomföras. Mot denna bakgrund ter sig områdesindelningen som en från samhällsekonomisk synpunkt väl motiverad reform, även om företrädare för företag och hushåll inom SE 4 anser sig vara orättvist behandlade. 4.1.7Är konkurrensen på elmarknaden effektiv? En mycket viktig fråga är om konkurrensen på elmarknaden är tillräckligt effektiv. För att svara på denna fråga måste man först skilja mellan kraftproduktionen (wholesale) och elhandeln (retail). Inom handeln med el finns det ett stort antal konkurrerande företag och det finns inga väsentliga hinder för De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 För en konsument är det lätt att skaffa information om olika elhandelsföretags priser och avtalsvillkor. Sammantaget talar detta för att konkurrensen inom elhandeln är effektiv. När det gäller kraftproduktionen är situationen på många sätt en annan. I finns tre stora kraftföretag, , Fortum och E.ON, som tillsammans svarar för ca. av kraft- produktionen i landet. Via samägandet av kärnkraftverken finns det också en viss koppling mellan dessa företag. Hindren för nya företag att etablera sig på marknaden är höga och utsikterna till framgångsrik nyetablering försämras av den långsamma efterfråge- tillväxten och den subventionsdrivna, och prispressande, ökningen av vindkraftproduktionen. Mot denna bakgrund hävdas det ofta och att de stora kraft- företagen har en betydande s.k. marknadsmakt och att denna del av den svenska elmarknaden därför är en oligopolmarknad. En oligopolmarknad kännetecknas av att det bara finns ett fåtal, jämnstora, producenter som var och en har en icke oväsentlig marknadsmakt. De stora prisökningar som emellanåt har ägt rum på elmarknaden tolkas inte sällan som tecken på att konkurrensen är bristfällig. Ett företag har marknadsmakt om det genom att begränsa sin egen produktion kan påverka marknadspriset på ett sätt som ökar företagets vinst. På kort sikt sker detta genom att utnyttjandet av den befintliga kapaciteten begränsas. Minskningen av produktionen leder, allt annat lika, till ett lägre utbud och ett högre pris. För det företag som genomför produktionsminskningen uppstår två effekter. Den ena är att man förlorar det driftöverskott som de anläggningar som inte längre används skulle ha genererat. Den andra är att driftöverskotten i de anläggningar som är i drift blir högre. Ju större ett företag är desto tyngre väger den senare effekten och därmed möjligheten att genom en minskad produktion öka vinsten. På lång sikt kan ett företag utöva marknadsmakt genom att inte öka sin produktionskapacitet i takt med tillväxten i efterfrågan. Effekten blir densamma som om produktionen skulle minskas vid Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna oförändrad efterfrågenivå, men den befintliga produktions- kapaciteten utnyttjas till fullo. Vid den produktionsnivå som maximerar det dominerande företagets vinst är priset högre än marginalkostnaden. Detta gynnar även de andra företagen på marknaden som ju drar nytta av det högre priset utan att behöva minska sin produktion. Däremot förlorar konsumenterna på det högre priset. Med andra ord sker en inkomstomfördelning från konsumenterna till producenterna. Man kan visa att konsumenterna förlust är större än producenternas vinst, vilket innebär att den minskade produktionen medför en samhällsekonomisk kostnad. Ett vanligt mått på de dominerande företagens möjligheter att utöva marknadsmakt är det s.k. Herfindahls index. Detta index definieras som den vägda summan av alla på marknaden verksamma företags marknadsandelar, där vikterna är företagens marknads- andelar. Med andra ord är indexet lika med summan av kvadraten på företagens marknadsandelar. Om det exempelvis finns två lika stora företag på marknaden så har indexet värdet 5 000, medan motsvarande värde är 1 000 om det finns tio lika stora företag. Ett implicit, men i sammanhanget mycket viktigt, antagande är att det finns betydande hinder för nya företag att etablera sig på marknaden i fråga.39 En vanlig tumregel är marknadsmakt sannolikt är ett problem om indexet har ett värde som överstiger 2 000. Detta värde fås om det finns fem lika stora företag på marknaden. tolkas värden upp till 1 000 som tecken på inget företag har någon marknadsmakt av betydelse. Värden inom intervallet 1 000–2 000 motiverar en närmare analys av konkurrensförhållandena på den aktuella marknaden.40 Det bör dock understrykas att det under gällande konkurrenslagstiftning inte är olagligt att ha marknads- makt. Däremot är det olagligt att missbruka marknadsmakt. 39Vid analyser av konkurrensförhållandena på olika marknader brukar man inledningsvis undersöka om marknaden är utmaningsbar (contestable), dvs. om hindren för nya företag att etablera sig på marknaden är obetydliga. Om så är fallet kan ju hotet om konkurrens från nya företag göra att ett ensamt företag på marknaden beter sig som om det vore en hög grad av konkurrens på marknaden i fråga. 40I Horizontal Merger Guidelines §5.2, som utgivits av och the (2010), definieras en marknad där Herfindahls index är mellan 1 500 och 2 500 som moderately concentrated, medan en marknad där index överstiger 2 500 anses vara highly concentrated. De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 Marknadsmakt på elmarknaden? För att kunna beräkna Herfindahls index måste man först definiera vilken produkt som avses och vad som utgör den relevanta marknaden för denna produkt. När det gäller produktdefinitionen finns det två huvudalternativ. Det ena är elenergi (effekt) mätt i MW, och det andra är elenergi , mätt i TWh. Det första alternativet anknyter direkt till spotmarknaden där man ju bedriver timvis handel med el. I denna tidsdimension brukar man fokusera på spikar i pris- utvecklingen, dvs. korta perioder med mycket höga priser. Detta gäller särskilt när nätbegränsningar gör att ett prisområde är stängt för ytterligare inflöde av el från angränsande områden och en minskning av produktionen inom området således leder till knapp- het på el. Det finns anledning för konkurrensmyndigheten att bevaka förekomsten av spikar i elprisutvecklingen, men i ett elmarknads- perspektiv är deras betydelse relativt begränsad. De större aktörerna har i allmänhet prissäkrat sina transaktioner på spot- marknaden och slutkunderna har kontrakt där priset baseras på terminspriser eller ett medelvärde av spotpriserna . Däremot finns det skäl att mer ingående diskutera förekomsten av marknadsmakt med utgångspunkt i priserna på produkten elenergi per år.41 Med andra ord bör man fokusera på beteenden som har systematiskt prishöjande effekter. När det gäller den relevanta marknaden så definieras denna som det geografiska område inom vilket priset på den aktuella produkten är detsamma och där köparnas och säljarnas geografiska lokalisering saknar väsentlig betydelse för prisbildningen. När det gäller elmarknaden kan man inledningsvis tänka sig att denna bara omfattar . Med en sådan avgränsning av den relevanta marknaden blir värdet på Herfindahls index omkring 2 650, dvs. över den kritiska gränsen, baserat på siffrorna i Tabell 4.2. Det är inte ovanligt att man i debatten om elmarknaden implicit utgår från att den relevanta marknaden sammanfaller med elmarknaden i . Men detta är ett orimligt antagande. 41 Denna produkt är artificiell i den meningen att det inte förekommer någon handel i årsvisa elenergileveranser. Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Handeln med el sker på en för de nordiska länderna gemensam handelsplats och de fysiska överföringsmöjligheterna mellan länderna är väl utvecklade. Med andra ord är den naturliga grundhypotesen att den för svensk del relevanta elmarknaden om- fattar hela snarare än bara . Med den utgångs- punkten är värdet på Herfindahls index strax under 1 000, vilket innebär att möjligheterna att utöva marknadsmakt är mycket begränsade.42 För att pröva hypotesen att den för svensk del relevanta el- marknaden sammanfaller med de nordiska ländernas integrerade el- marknader kan man jämföra de olika områdesprisernas utveckling. Den relevanta marknaden är ju det område inom vilket priserna (approximativt) är desamma och där aktörernas möjligheter att handla med varandra är oberoende av deras geografiska lokalisering. Som framgår av Diagram 4.2 har avvikelserna mellan områdes- priserna i de nordiska länderna genomgående varit små, även om det emellanåt funnits korta perioder med ganska stora prisskillnader. Med avseende på årmedelvärden har priserna i och nära nog varit identiska (se Diagram 4.3) och skillnaderna mot de norska och danska systempriserna är små. 42 Närmare bestämt har de svenska kraftföretagen betydande marknadsmakt endast under de perioder då överföringsförbindelserna till samtliga grannländer är fullt utnyttjade. De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 Diagram 4.2 Årsmedelpris på Spot 1998–2013 Som framgår av Diagram 4.3 har emellertid priserna i varit högre än de svenska priserna under en stor del av tiden . Detta är ett resultat av minskad export från , vilket hänger samman med att man i infört en s.k. kapacitetsmarknad. De högre priserna i beror också på att idrifttagandet av det femte kärnkraftverket är försenat. Huruvida dessa förhållanden innebär att den höga graden av integration mellan de svenska och finska elmarknaderna har brutits återstår att se. Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Diagram 4.3 Månadspriser på Spot i relativt De över små skillnaderna mellan priserna i och kan tolkas som att den för svensk del relevanta elmarknaden åtminstone utgörs av de integrerade elmarknaderna i och . På denna marknad är värdet på Herfindahls index ca 1 600, dvs. i gråzonen mellan det kritiska värdet 2 000 och det ofarliga värdet 1 000. Med andra ord kan det finnas ett visst utrymme för de största företagen på den svensk-finska el- marknaden att utöva marknadsmakt. är de observerade prisskillnaderna så små att effekten, i termer av omfördelning av inkomster och samhällsekonomisk kostnad, av den eventuellt utövade marknadsmakten är mycket liten. En analys av förekomsten av marknadsmakt med utgångspunkt i Herfindahls index är som framgått indirekt, dvs. man identifierar förhållanden under vilka ett eller flera företag skulle kunna utöva marknadsmakt. Om man, som här är fallet, drar slutsatsen att det inte finns några betydande möjligheter att utöva marknadsmakt så finns det inte skäl att föra analysen vidare. Men om man ändå vill göra det så kan man utnyttja en mer direkt metod baserad på det s.k. index. Detta index definieras som skillnaden mellan marknadspriset och marginalkostnaden dividerat med marknadspriset. Vid effektiv konkurrens är marknadspriset lika med marginalkostnaden, vilket De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 innebär att värdet på index är lika med noll. Om något eller några företag utövar marknadsmakt så leder detta till marknads- priser som är högre än de relevanta marginalkostnaderna. Detta innebär att värdet på index är större än noll. I praktiken kan det emellertid för en utomstående, t.ex. konkur- rensmyndigheten, vara svårt att beräkna den relevanta marginal- kostnaden. Detta är speciellt fallet på den nordiska elmarknaden där vattenkraft svarar för en mycket stor del av produktionen. Eftersom vatten kan lagras är marginalkostnaden för vattenkraft- producerad el under en viss timme lika med det använda vattnets högsta värde . Storleken på detta värde beror på osäkra faktorer som nederbörd och efterfrågan på el under ett antal framtida månader. För en utomstående är det därför utomordentligt svårt att avgöra om en begränsning av vattenkraftproduktionen är ett uttryck för väl motiverad försiktighet i ljuset av en osäker framtid eller en åtgärd som är ägnad att driva upp marknadspriset på el.43 Dessa omständigheter gör att ingående analyser av konkurrensförhållandena på elmarknaden ofta baseras på modellsimuleringar.44 Det går inte att bevisa att marknadsmakt inte missbrukas. Däremot kan man identifiera förhållanden som talar för att så sker. Frågan om det finns marknadsmakt på elmarknaden, och om denna missbrukas, har analyserats och utretts . Några tydliga tecken på missbruk av marknadsmakt har man dock inte funnit. I stället är slutsatsen att den nordiska elmarknaden fungerar väl och att de stora prisvariationerna mellan olika år i allt väsentligt kan förklaras med fundamentala faktorer som tillgången på produktionskapacitet, särskilt vattenkraft, och väderbetingad hög efterfrågan på el. 43 Till saken hör att en begränsning av vattenproduktionen gör att produktionen måste bli högre , såvitt man inte är beredd att spilla vattnet, dvs. låta det rinna förbi turbinerna. 44 Se t.ex. och (2006). Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna En av de fundamentala faktorer som förklarar elprisernas utveckl- ing är tillgången på produktionskapacitet. Det är tydligt att elprisutvecklingen har påverkats av att flera kärnkraftverk på grund av onormalt långa s.k. revisionstider har varit avställda. Frågan är då om detta väsentligen beror på tillsynsmyndighetens krav eller om det hänger samman med att de stora kraftproducenterna förlängt revisonstiderna för att åstadkomma en begränsning av utbudet av el. Som stöd för denna hypotes brukar samägandet av den svenska kärnkraften anföras.45 Dock finns det förhållanden som talar mot denna hypotes. Ett är att samägande av kärnkraftverk inte nödvändigtvis gör det lättare att utöva marknadsmakt, dvs. att begränsa produktionen i syfte att öka företagets vinst. Samägandet innebär förvisso att de tre stora kraftföretagen gemensamt kontrollerar all kärnkraft- produktion i landet. Men ett utnyttjande av detta förhållande för att utöva marknadsmakt förutsätter dels ett kartelliknande sam- arbete mellan företagen, dels att produktionsbegränsningen kan utformas så att vart och ett av de tre företagen gynnas. Jämfört med denna situation skulle det vara lättare för ett företag som är ensam ägare av ett eller flera kärnkraftverk att begränsa produktionen. Ett annat förhållande anknyter till den tidigare diskussionen. För att ligga i företagens intresse måste ju en begränsning av kärnkraftproduktionen ha så stor prishöjande effekt att det högre driftöverskottet i företagens andra anläggningar mer än väl kompenserar för att något eller några kärnkraftverk står stilla. Det borde då röra sig om mer än en marginell ökning av spot- marknadspriserna . Några sådana pris- ökningar kan dock inte ses i de data som redovisas i Diagram 4.1. Slutsatsen är att samägandet av kärnkraftverken inte ändrar bedömningen att det saknas tydligt stöd för hypotesen att konkurrensen på elmarknaden är bristfällig.46 Därmed inte sagt att 45Se t.ex. och Tangerås (2011). 46I och (2002) analyserade författarna effekten av korsägande i kraftindustrin. De fann att de stora företagen skulle kunna förstärka sin marknadsmakt genom att bli minoritetsägare i andra kraftföretag. Med andra ord behövs inte ett totalt övertagande och en samordning av produktionsbesluten för att uppnå detta. De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 utövande av temporär marknadsmakt, resulterande i prisspikar eller korta perioder med mycket höga priser, kan uteslutas. Den hypotes som saknar tydligt stöd är hypotesen att utövande av marknadsmakt gör att elpriserna systematiskt ligger över de relevanta marginalkostnaderna. Att konkurrensen på elmarknaden fungerar väl beror i hög grad på att överföringskapaciteten inom och mellan de nordiska länderna är förhållandevis god och att det inte finns några betydande institutionella hinder för handel över gränserna. Om dessa förhållanden skulle försämras så att den nordiska marknaden under långa perioder delas upp i regionala marknader så kan marknadsmakt bli ett reellt problem inom en eller flera av dessa regionala marknader. För att långsiktigt säkra konkurrensen på elmarknaden finns det därför skäl för Svenska Kraftnäts uppdragsgivare, dvs. svenska staten, att acceptera en något lägre direktavkastning på investe- ringar i transmissionsnätens kapacitet inom och mellan länderna. Detta motiveras av att denna typ av investeringar ger en samhällsekonomisk avkastning i form av effektivare konkurrens på elmarknaden. En annan faktor som kan säkerställa effektiv konkurrens på elmarknaden är åtgärder som underlättar för nya aktörer att etablera sig på elmarknaden. 4.1.8Vindkraft, market design och tillgången på kapacitet pågår en omfattande utbyggnad av vindkraft i . nådde den sammanlagda produktionen i vindkraftverken knappt . Det finns inget explicit mål, men ambitionen är ändå att man i den fysiska planeringen ska skapa förutsättningar för utbyggnad av vindkraft varav ska vara havsbaserad vindkraft. I satsade man tidigt på vindkraft och har en årlig produktion på . Även i och görs investeringar i vindkraft. Sammantaget medför detta att en betydande del av kraftproduktionen i med tiden kommer att komma från vindkraftverk. korsägandet i den nordiska kraftindustrin begränsat och ter sig inte som ett problem från konkurrenssynpunkt. Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Det som driver denna utveckling är stödsystem som i sin tur reflekterar politiska mål i form av EU-direktiv och nationella energipolitiska planer. En central fråga i anslutning till vindkraften är dess behov av stöd och hur detta stöd bör utformas. En annan fråga rör vindkraftens miljökonsekvenser.47 Även om dessa frågor är viktiga behandlas de inte i denna rapport. I stället är fokus på vindkraftutbyggnadens effekter på elmarknaden, dvs. dess effekter på prisbildning och investeringar samt, inte minst, på behovet av nya marknadsplatser och regelverk. För att förstå vindkraftintroduktionens effekter på elmarknaden måste man noga skilja mellan effekt (energi ) och energi. Om man bygger ett vindkraftverk med en viss installerad effekt (MW) så kan man göra en relativt säker bedömning av hur mycket elenergi (MWh) som det kommer att producera . Med andra ord kan man med relativt god precision prognosticera under hur många timmar, och hur mycket, som det kommer att blåsa på den aktuella platsen . Om man har ett tidsperspektiv och fokus på energi, så är vindkraft fullt jämförbart med konventionella kraftslag. Men en sådan jämförelse mellan kraftslag är i minst ett viktigt avseende vilseledande. Medan de konventionella kraftslagens produktion under en given timme kan prognosticeras med en hög grad av precision så är detta inte fallet för det intermittenta kraftslaget vindkraft. En vanlig bedömning är att ett vindkraftverks förväntade produktion under en given timme bara är 6–av dess maximala produktion. Den gemensamma förväntade produktionen för ett stort antal vindkraftverk med olika lokali- sering är högre, men ändå mycket lägre än vad som gäller för konventionell kraft.48 Det betyder att investeringar i vindkraft 47Bland annat finns det en debatt om miljökonsekvenserna i samband utvinning av neodym, en s.k. sällsynt jordartsmetall, som används för tillverkning av de magneter som används i vindkraftverk. 48Om tidperspektivet sträckts ut till är situationen en annan. Exempelvis var den faktiska vindkraftproduktionen av den maximala, dvs. installerad effekt multiplicerad med 8 760 (årets alla timmer). De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 tillför kraftsystemet kapacitet att producera energi (MWh), men endast i ringa utsträckning kapacitet att producera effekt (MW) under förutbestämda perioder, t.ex. perioder då efterfrågan på el är mycket hög. Konsekvensen av detta är att utbyggnaden av vindkraft måste kombineras med fortsatt hög tillgänglighet, och ny- investeringar, i konventionell kraft. Andra åtgärder med mot- svarande effekt är utbyggd nätkapacitet och/eller åtgärder på efter- frågesidan. Om så inte sker ökar risken för brist på effekt . Dessvärre medför den ökade vindkraftprodukt- ionen svagare incitament att vidmakthålla och bygga ut effekt- kapacitet i konventionella kraftverk. Detta beror på att vindkraften, när den är i gång, producerar el till en försumbar rörlig kostnad. Det betyder att vindkraften konkurrerar ut den konventionella kraften under ett stort antal timmar . Konsekvensen blir att drifttiderna blir kortare, och därmed driftöverskotten lägre, i de konventionella kraftverken. Detta innebär i sin tur att incitamenten att hålla konventionell kraft tillgänglig försvagas och att risken för effektbrist ökar. Den nordiska elmarknaden är en s.k. energy only marknad. Det betyder att handeln bara avser den el som produceras och inte förmågan att producera el, dvs. (Dock är reglermarknaden en marknad för effekt.) Skälet till detta är att det inte har funnits något uppenbart behov av en kompletterande marknad för effekt.49 Detta hänger i sin tur samman med den relativt stora installerade effekten i de befintliga vattenkraft- verken.50 På en del andra håll i världen finns det emellertid olika typer av marknader för effekt. Att det finns en marknad för effekt innebär att ett kraftföretag kan få en intäkt genom att hålla ett kraftverk 49Frågan om hur man kan på ett ekonomiskt effektivt sätt säkerställa att det finns tillräckligt mycket effekt tillgänglig diskuteras i och (2007b). 50Vattenkraftbaserade kraftsystem är vanligen energidimensionerade i stället för effektdimensionerade. Det betyder att det är det tillgängliga vattenflödet snarare än den installerade effekten i kraftverken som begränsar produktionsmöjligheterna. Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna tillgängligt för produktion (med kort varsel). Om kraftverket tas i bruk blir det dessutom en intäkt för den försålda elen. Den omfattande utbyggnaden av intermittent kraft, i form av solkraft och vindkraft, i många länder har lett till en diskussion om hur effektbalansen bäst kan hanteras. En grundläggande fråga i sam- manhanget är om statsmakterna via föreskrifter ska komplettera de existerande marknadsplatserna med en marknad för effekt eller om man ska överlåta till marknaden att hantera problemet. Om man väljer alternativet med en av statsmakterna föreskriven kapacitetsmarknad uppstår frågan om vem som ska vara köpare av effekt. En möjlighet är att systemoperatören, dvs. Svenska Kraft- nät, får denna uppgift. I praktiken betyder då introduktionen av en marknad för effekt att den befintliga marknaden för reglerkraft ges en större roll på elmarknaden.