sou · H2B327 · 2014-05-07 00:00:00 — -Försvar och samhällets krisberedskap- utgiftsområde 6 -Internationellt bistånd till den del som enligt OECD-DAC räknas som bistånd - utgiftsområde 7 I det följande redogörs översiktligt för den politiska inriktningen och grundläggande styrdokument avseende det svenska deltagandet i internationella insatser och verksamheter finansierade under alla tre utgiftsområdena. Därefter redogörs övergripande för det svenska deltagandet som är finansierat under alla tre utgiftsområdena . 7.2.2Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet Regeringen antog 2007 en nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet5 Syftet med strategin är att ge en övergripande vägledning för svenskt agerande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet, med utgångspunkt från regeringens mål på området. 3UF2010/38380/SP. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10. 2007/08:51 – Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhets- främjande verksamhet. hålls att utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar och priorite- ringar ska vara styrande för svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser. Även försvarspolitiken och politikområdet rättsväsendet ska beaktas. Sammantaget ska dessa politikområden utgöra utgångs- punkten för diskussioner om möjliga insatser. Möjligheter till ett samlat svenskt engagemang ska värderas i anslutning till att en ny insats inleds. Så långt möjligt ska processen präglas av en helhets- syn på deltagande. Ett konstruktivt svenskt engagemang gentemot de internationella aktörerna bör ha som övergripande mål- sättning att stärka detta system, inte minst institutionernas för- måga att samverka effektivt. Några grundläggande principer, m.m. I strategin framhålls att engagemang i internationella fredsfrämjande insatser syftar ytterst till att bidra till att upprätt- hålla internationell fred och säkerhet och därmed underlätta för en rättvis och hållbar global utveckling. Svenskt deltagande i freds- främjande insatser handlar i förlängningen också om att främja nationell säkerhet och svenska intressen. I grunden ligger försvar av ett antal universella normer och värden, såsom demokrati, mänsk- liga rättigheter, jämställdhet, mänsklig värdighet och utveckling. Därtill bidrar svenskt deltagande i insatser till att värna och främja övergripande intressen såsom en världsordning, med sin grund i folkrätten, för att uppnå fred, frihet och försoning. I strategin framhålls vidare att politik för global utveck- ling, med målet att bidra till en rättvis och hållbar utveckling, utgör en central grund för svenska insatser i utvecklingsländer. De mili- tära, civila och återuppbyggnadsinsatser som görs i en specifik region ska ses som ömsesidigt kompletterande och samverkande delar av samlade stöd för säkerhet och utveckling i den regionen/landet. I strategin konstateras att efterfrågan ökar på civilt deltagande i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Det fram- hålls att bör bidra till att möta denna efterfrågan genom att delta med polis, domare, åklagare och annan rättsstödspersonal, som vår ledande ställning inom området insatsstöd bi- behålls. ska också bidra med en bredd av andra efterfrågade personalkategorier, t.ex. politiska rådgivare, rådgivare för utveck- lingsfrågor och experter på mänskliga rättigheter och genderfrågor. I strategin anges vidare att de svenska bidragen bör utformas som samlade insatser, med både militära och civila delar. Utvecklings- samarbetet kan i det sammanhanget utgöra en väsentlig del av det samlade svenska engagemanget. Möjliga och genomförbara syn- ergier med utvecklingssamarbetet ska alltid eftersträvas. För att främja en hållbar lösning på konflikter bör i möjligaste mån samordna fredsfrämjande insatser med såväl humanitärt som ett mer långsiktigt återuppbyggnads- och utvecklingsstöd. Strävan bör vara att de svenska bidragen till de internationella insatserna ut- formas som samlade, med såväl militära som civila delar. Vidare anges att agerande på det humanitära området utgår från vad som anges i regeringens skrivelse politik för humanitärt bistånd6. Givet de humanitära insatsernas särskilda och kortsiktiga mål, att rädda liv, lindra nöd, och bidra till att återupp- rätta/bibehålla mänsklig värdighet, är det viktigt att samordningen av fredsfrämjande insatser sker med respekt för dessa aktörers skilda roller, uppgifter och mandat. 7.2.3Sveriges politik för global utveckling (PGU) styrs den svenska utrikes- och biståndspolitiken av politik för global utveckling (PGU).7 Målet är att ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling inom samtliga politikområden och bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Politiken ska främjas och präglas av respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och god samhällsstyrning, jämställdhet mellan män och kvinnor, hållbart nyttjande av naturresurserna och omsorg om miljö, ekonomisk till- växt och social utveckling samt konflikthantering och säkerhet. Den svenska politiken för global utveckling ska ses som bidrag till uppfyllandet av FN:s milleniemål. 2004/05:52. 2002/2003:122. 7.2.4Policy för säkerhet och utveckling i svenskt utvecklingssammarbete8 Regeringens policy Fred och säkerhet för utveckling – Policy för säkerhet och utveckling i svensk utvecklingssamarbete gäller för det svenska utvecklingssamarbetet som genomförs till stöd för hållbar fred, säkerhet och utveckling i situationer av kon- flikt och postkonflikt. Den syftar även till att belysa hur utrikes- och säkerhetspoliten kan bidra till att främja utvecklingsmålen, i enlighet med Politik för Global Utveckling (PGU). Poli- cyn tar sin utgångspunkt i PGU och dess övergripande mål – att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Policyn tar också sin utgångspunkt i målet för utvecklingssamarbetet – att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Regeringsskrivelsen Globala utmaningar – vårt ansvar,9 som innebär en nystart och konkretion av PGU, är också en viktig del av policykontexten, särskilt är utmaningen konflikter och sviktande situationer av särskild relevans. Policyn uppmärksammar betydelsen av såväl freds- som stats- byggande och pekar på de många särskilda utmaningar som ut- vecklingssamarbetet möter i konflikt- och post-konfliktländer. Policyn tydliggör och slår fast grundläggande principer och för- hållningssätt och gäller för insatser på bilateral, regional och global nivå. Policyn är även vägledande för agerande i multi- laterala fora. I syfte att uppnå målet ska arbetet särskilt inriktas på följande tre områden: -Dialog, förtroendeskapande och konflikthantering -Kvinnor, fred och säkerhet -Rättsstatens institutioner med betoning på transitional -Avväpning, demobilisering och återintegrering, DDR -Säkerhetssektorreform (SSR) -Små och lätta vapen, minor och ERW (explosiva lämningar från krig) 8Regeringens policy Fred och säkerhet för utveckling – Policy för säkerhet och utveckling i svensk utvecklingssamarbete . 2007/08:89. I policyn framhålls att en stor del av det svenska utvecklingssam- arbetet äger rum i länder i konflikt och postkonflikt. Det innebär att biståndsarbetet genomförs i komplexa, riskfyllda och föränder- liga miljöer. Ofta sker utvecklingsinsatser parallellt med humanitära insatser och med en fredsbevarande närvaro där också militära komponenter ingår. Biståndets strategiska roll i en sådan situation är att verka för att en grund läggs som möjliggör långsiktig hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning. Principer, metoder och för- hållningssätt i biståndet måste anpassas och modifieras i arbetet i konflikt- och postkonfliktsituationer beroende på de särskilda pro- blem och utmaningar som utvecklingssamarbetet möter där. I policyn framhålls vidare att genom att lyfta fram sambandet mellan säkerhet och utveckling ger policyn vägledning kring de kom- plexa utmaningar som fattigdomsbekämpningen står inför i konflikt och postkonfliktländer. Parallellt med de insatser för fred och säker- het som ryms inom ramen för denna policy, är andra insatser för fattigdomsbekämpning och rättvis och hållbar utveckling ofta en naturlig del av de internationella insatserna i ett konflikt- eller post- konfliktland. Insatser i flera sektorer kan således komplettera varandra. Parallella insatser, samordning och olika nivåer I policyn framhålls att när deltar i militära insatser som inte leds av FN – och när svenskt utvecklingssamarbete pågår i landet – blir frågan om samverkan mellan olika svenska aktörer särskilt viktig. Detta gäller också för civila insatser i förhållandet till svenskt utvecklingssamarbete om dessa utförs utanför FN:s regi som exempelvis EU:s civila missioner. I dessa situationer krävs det att roller, olika politikområdes mål och begränsningar tydliggörs. Samråd och inte minst informationsutbyte är värdefullt mellan olika svenska aktörer även när en FN-insats finns i ett land. Regeringen framhåller att ett flertal svenska aktörer berörs av denna policy. Den gäller särskilt för , (Sida), (FBA) och Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) som har ansvaret att implementera policyn i respektive verksamhet. , , Domstols- verket och Kriminalvården bidrar med expertis till insatser och om- fattas också av policyn. Även andra svenska myndigheter berörs av Regeringen betonar att i genomförandet av policyn är det viktigt att de statliga aktörerna som har genomförandeansvar eller på annat sätt berörs, samverkar med varandra. 7.2.5Policy för humanitära bistånd 2010–201610 I policyn Rädda liv och lindra nöd – Policy för humanitära bistånd 2010–2016 fastställer regeringens övergripande mål för humanitära bistånd. Den anger utgångspunkter, grund- läggande principer och arbetets inriktning, som ska vägleda utform- ningen och genomförandet av detta bistånd. Policyn tar sin utgångspunkt i politik för global utveck- ling (PGU)11, och dess övergripande mål, att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Policyn medverkar, även om det inte är det humanitära biståndets uttryckliga mål, indirekt till det över- gripande målet för utvecklingssamarbetet, nämligen att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnads- villkor. Humanitära behov ska alltid vara det som primärt styr det humanitära biståndet. Tematiska policyer bör ses som viktig kompletterande vägledning. Policyn ska tillämpas i såväl det bilaterala som det multilaterala humanitära biståndet samt humanitärt bistånd som bedrivs av Styrel- sen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och andra berörda myndig- heter. I policyn anges att det övergripande målet för humani- tära bistånd är att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet, till förmån för nödlidande människor som har utsatts för, eller står under hot att utsättas för, väpnade konflikter, natur- katastrofer eller andra katastrofliknande förhållanden. Det övergripande målet ska uppnås genom att arbetet inriktas på tre huvudsakliga områden: -flexibelt, snabbt och effektivt humanitärt bistånd för att möta dagens och morgondagens humanitära behov, -ett starkt och samordnat internationellt humanitärt system, 10Rädda liv och lindra nöd Policy för humanitära bistånd 2010-2016, och /Svensk Information, 2011. 112 Gemensamt ansvar – politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3), Globala utmaningar – vårt ansvar (skr. 2007/08:89), Att möta globala ut- maningar (skr. 2009/10:129). -förbättrat samspel med utvecklingsbiståndet samt med andra typer av insatser och aktörer. I policyn konstaterar regeringen att det humanitära biståndet genom- förs allt oftare i samma områden och som andra typer av insatser, inte minst i komplexa humanitära kriser. Det handlar bland annat om utvecklingsinriktade insatser vilka är nödvändiga för en hållbar utveckling och avhjälpande av kronisk fattigdom som i sin tur kan leda till en humanitär kris. De gap som ibland uppstår i väntan på att långsiktiga utvecklingsinsatser ska komplettera det mer kort- siktiga humanitära stödet måste överbryggas. Regeringen framhåller att humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingsbistånd måste samverka för att lindra nöd men också för att skapa grund för långsiktiga lösningar. Utvecklingsinsatserna bör i regel påbörjas snabbare och vara mer flexibla för att, jämte de humanitära insatserna, kunna möta utmaningar i återhämtnings- fasen. Utvecklingsinsatser måste även genomgående verka i före- byggande syfte för att minska sårbarhet, och stärka lokala sam- hällens motståndskraft och möjligheter att hantera katastrofer. Tidiga insatser i förebyggande syfte kan minska behovet av humanitära insatser i ett senare skede. Regeringen konstaterar att denna utveckling av allt fler typer av verksamhet och aktörer som har direkta beröringspunkter med humanitärt bistånd ställer ökande krav på utvecklande av flexibla samarbetsformer och förhållningssätt för att uppnå största möjliga effekt av det samlade internationella engagemanget. måste det humanitära biståndets grundvalar och principer fortsatt värnas för att säkerställa ett neutralt och behovsbaserat humanitärt bi- stånd. Det internationella humanitära biståndet står således inför ett antal utmaningar. Det är av stor vikt att det svenska humanitära biståndet kan bidra till det internationella samfundets förmåga att möta de tilltagande, och mer komplexa humanitära behoven på ett flexibelt och behovsanpassat sätt. 7.3De svenska internationella bidragen 2012 Internationella insatser, m.m. Civila och militära bidrag lämnades till knappt 40 in- satser under ledning av FN, EU, Nato och , samt i form av ad hoc-insatser. bidrag till internationell krishantering sam- lades till regioner och konflikter som är prioriterade ur ett utrikes- och säkerhetspolitiskt respektive utvecklingspolitiskt perspektiv. I dessa områden har ett starkt utrikespolitiskt engagemang och som regel också ett omfattande utvecklingssamarbete på grund- val av en landstrategi. Antalet svenskar som deltog i internationella insatser varierade . Vid slutet av 2012 var sammanlagt omkring 877 perso- ner utsända från som bidrag till internationella insatser. Av dessa deltog 636 i militära insatser och 241 tjänstgjorde i civila insatser. De civila bidragen utgjordes av poliser, annan personal från rättsvårdande myndigheter samt övrig civil personal, bl.a. politiska och biståndsrådgivare och experter på planering, ledning och insatsstöd. Bland de svenska civila deltagarna utgjorde poliserna den största gruppen med 118 personer. Kostnaden för de internationella insatserna uppgick till , varav gällde Försvars- maktens insatser, vilka finansieras från utgiftsområde 6. Annan freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet använder sig av ett antal olika freds- och säkerhetsfrämjande instrument vid sidan av den internationella krishanteringen för att kunna möta de nya, komplexa utmaningar som påverkar den glo- bala säkerheten. Dessa instrument innefattar bland annat politik- och idéutveckling, samt stöd till organisationer och institutioner som är verksamma inom det freds- och säkerhetsfrämjande om- rådet. Som ett led i det traditionellt starka engagemanget inom FN, har fortsatt att ge ett mångsidigt stöd till FN:s olika organ och verksamhet inom freds- och säkerhetsfrämjande.12 12 har fortsatt att ge bidrag till FN:s politiska avdelning, FN:s med- lingskontor och FN:s utbildningsverksamhet. har även verkat för en förstärkning av FN:s fredsbevarande och konfliktförebyggande verksamhet genom att stödja fortsatta refor- mer och omstruktureringar av . bidrog till organisationer och institutioner som verkar inom försoning och medling och till reformer av säker- hetssektorer och kapacitetsutbyggande i bl.a. , , , , på västra samt till stöd för somaliska rege- ringsstyrkor. Regeringen konstaterar i budgetpropositionen för 201413 att det ligger i krishanteringens natur att utvecklingen i omvärlden inte låter sig förutses i detalj. Planeringen för framtida krishanteringsinsatser måste därför ta hänsyn till detta. Regeringen anger att strävan är att bibehålla en tillräcklig handlingsfrihet för att kunna svara upp mot nya eller förändrade behov av insatser. Det ligger i intresse att bidra till att eventuella nya insatser som EU beslutar att genom- föra får de resurser som behövs. är det angeläget att ha en huvudsaklig inriktning som möjliggör ett långsiktigt engagemang och bestående resultat. I ljuset av detta avser regeringen fortsatt bidra med personal till krishanteringsinsatser med särskilt fokus på och söder om . Den svenska militära insatsen i minskar dock från och med som- maren 2014 för att övergå till en utbildnings- och rådgivningsinsats. Stödet till kommer fortsatt att vara omfattande på den civila sidan men i och med att det militära bidraget till KFOR avslutas minskar den totala närvaron avsevärt. Stödet till söder om kan därför komma att få större vikt . In- satser fortsätter dessutom i främst , , Mellan- östern och . Bidrag kommer att ske till såväl civila som militära insatser. Insatser för att upprätthålla freden och stöd till rättssektorn och säkerhetssektorreform kommer även fortsättningsvis vara prioriterat. Utveckling av förmåga att bidra till civil krishantering Regeringen konstaterar att de internationella civila krishanterings- insatserna blir allt mer komplext sammansatta och gränsar både till det mer långsiktiga biståndet och till det militära fredsbevarande stödet. Därför avser regeringen anpassa bidragen efter behoven i 2013/14:01. konflikt- och postkonfliktsituationer, tydliggöra målen och effek- tivisera och resultatfokusera verksamheten samt stärka samarbete mellan olika aktörer. Regeringen anger att den avser att utarbeta en strategi för civil krishantering14 som ska styra användandet av medlen under de anslagsposter som går till civil krishantering. Regeringen anser det viktigt att kan bidra till att utveckla de internationella organi- sationernas metoder för civil krishantering. Regeringen anger vidare att och Domstols- verkets utsändandeverksamhet ska utvecklas och konsolideras . Polisen, , och Kriminal- vården ska fortsätta att utveckla sitt samarbete kring den inter- nationella verksamheten i syfte att säkerställa ett sammanhållet rättskedjeperspektiv i insatserna. Regeringen framhåller vidare att samarbetet mellan alla de myndigheter som bidrar till den fredsfrämjande verksamheten ska stärkas, bland annat genom inrättandet av ett råd för samverkan kring internationell fredsfrämjande verksamhet. Rådet skapar en plattform för samverkan mellan FBA, , Åklagarmyndig- heten, , Kriminalvården, Försvarsmakten, Myndig- heten för Samhällsskydd och beredskap, och Sida som möjliggör en starkare länk både mellan den civila och militära krishanteringen och det långsiktiga biståndet. 2013/14:1, utgiftsområde 5, s. 32. I detta kapitel lämnas en översiktlig beskrivning över svenska myn- digheter som bedriver verksamhet i form av internationella insatser eller verksamhet som kan anses innefatta risker eller andra påfrest- ningar för personalen. Inledningsvis lämnas en översiktlig samman- ställning över myndigheternas personal som tjänstgör i olika inter- nationella insatser och verksamheter. Därefter beskrivs översiktligt roll och uppgifter samt myndigheter med personal i internationella insatser eller verksamheter. Redogörelsen grundas på uppgifter som berörda myndigheter i form av skriftligt underlag har lämnat till utredningen. Av tabellen nedan framgår en sammanställning över tjänstgörande civil personal i freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande internationella insatser eller verksamheter . Där- efter så presenteras civil personal i freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande insatser inlagda över en världskarta. Tabellen och kartan kommer från . Svenska myndigheter SOU 2014:27 Tabell 8.1 Sammanställning sorterad efter myndighet och insats SOU 2014:27 Svenska myndigheter Office of the Quartet Civil personal i freds-, säkerhetsfrämjande och Mission to : 1 Mission to : 1 Mission in Kosovo: 2 ständiga representation: 1 EUSR Mänskliga Rättigheter: 1 EUSR Södra grannskapet: 1 EULEX Kosovo: 1 Europeiska investeringsbanken: 1 Svenska Ambassaden: 2 RCO for : 1 konfliktförebyggande insatser () - HQ: 4 EUPOL COPPS: 3 Office of the Quartet Representative: 1 EUPOL COPPS: 1 EUPOL COPPS: 1 in Bishkek: 2 () utgör tillsammans med de svenska utlandsmyndigheterna utrikesförvaltningen och ansvarar för förbindelser med andra länder. uppdrag är att bidra till att förverkliga regeringens övergripande mål i utrikespolitiska frågor. Till UD:s uppdrag hör också att inom samordna den svenska utrikespolitiken. Till ansvarsområdena hör utrikes- och säkerhetspolitik (däribland freds- och säkerhetsfräm- jande insatser), bistånd och utveckling (däribland internationellt utvecklingssamarbete), folkrätt och mänskliga rättigheter (däribland internationella tribunaler och domstolar) samt annat samarbete med andra länder, regioner och organisationer. Frågor om svenskt deltagande i internationella uppdrag samord- nas med bland annat och Försvarsdeparte- mentet. ansvarar för (FBA). Rättsväsendets olika myndigheter faller under Justitie- departementets ansvarsområde, medan Försvarsdepartementet ansvarar för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Frågor om svenskt deltagande i civila och militära insatser bereds huvudsakligen inom UD:s enhet för säkerhetspolitik. Beredningen sker dock till stora delar gemensamt med övriga berörda departe- ment, främst de departement som svarar för de personalkategorier som är tänkta att ingå i insatsen. Insatser med personal från och rätts- väsendet förutsätter därvid främst gemensam beredning med Justitie- departementet, medan personal från MSB innebär medverkan från Försvarsdepartementet. Förutsättningarna för ett svenskt deltagande brukar vanligen undersökas redan innan får en konkret förfrågan från t.ex. FN eller EU om deltagande. UD gör därvid en uppskattning av till- gängliga ekonomiska och personella resurser och gör utifrån detta underlag en bedömning av svensk förmåga att bidra. 8.4Folke Bernadotteakademin (FBA) (FBA) inrättades och är en stat- lig myndighet under . I 1 § förordningen med instruktion för min1 anges att myndigheten har i uppgift att stödja internationell fredsfrämjande verksamhet. Verksamheten ska bidra till att uppfylla regeringens övergripande biståndspolitiska mål, som en del i genom- förandet av politik för global utveckling, samt bidra till internationell fred och säkerhet. FBA ska även samverka med nationella och internationella aktörer för att uppnå effektivitet och samordning i bidrag till internationell fredsfrämjande verksamhet. FBA fullgör sitt uppdrag genom att rekrytera, förbereda, sända ut och stödja civil personal, bedriva utbildning, samträning och övning, och främja och bedriva erfarenhetshantering, doktrin- och metod- utveckling och forskning som syftar till ett effektivt genom- förande av internationella fredsinsatser. FBA ska även, vara sammanhållande för det svenska civila personal- bidraget till internationella fredsinsatser där mer än en myndighet berörs och upprätthålla en sammanhållen överblick över de civila kompetenser och personalkategorier som respektive myndighet kan bidra med eller bidrar med till internationella fredsinsatser. FBA ska också bidra till det internationella samarbetet inom sitt verksamhetsområde, särskilt med EU, FN, , , NATO och Afrikanska Unionen, och vara nationell kontaktpunkt för detta ändamål. 1 SFS 2013:727. FBA är organiserad i tre verksamhetsenheter: enheten för utbildning, samträning och övning (ETE), enheten för policy, forskning och utveckling (PRD), samt enheten för personalförsörjning och insatsstöd (PFF).