sou · H2B316 · 2014-03-28 00:00:00 — Generell sett kan kontroller i handläggningen vara både och automatiska. Många felaktigheter och brister kan inte upptäckas för beslut, och vissa typer av felaktigheter kan inte helt förebyggas oavsett om en rigorös kontroll sker vid beslutstillfället. Av den anledningen är det, i olika omfattning, nödvändigt att det sker upp- följande efterhandskontroller. Vilka efterhandskontroller som är erforderliga beror på syftet med kontrollen. Kontrollbegreppet och definitioner – Utgångspunkter för Kvalitetskontroller/uppföljningar genomförs ofta i form av efter- handskontroll. Kvalitetskontroller kan syfta till att följa upp regel- efterlevnaden i handläggningen – för att kunna göra en samlad bedömning av utförd verksamhet. En kvalitetskontroll sker ofta genom att man kontrollerar ett antal centrala handläggningsmoment, i ett urval av ärenden och för . Om det vid en riskanalys identifierats områden där man tror att det finns stor sannolikhet för viss typ av fel (exempelvis: man har en hypotes om att XXX är ett riskområde för systematiskt utnytt- jande av stöd) kan en riktad efterhandskontroll genomföras. En riktad kontroll sker då i ett visst syfte, mot ett visst område. Hur många ärenden som kontrolleras och under vilken period avgörs utifrån riskanalysen (syftet med kontrollen). Vid denna typ av kontroll samlar man ofta in information från flera olika källor. Riktade efterhandskontroller kan hjälpa verksamheten att hitta systematiska felaktigheter, vilka kan var svåra att upptäcka i hand- läggningen av ett enskilt ärende. Mönstersökningar eller mining är inte kontroller i sig, utan med mönstersökning avses arbetet med att söka fram och analysera infor- mation utifrån hypoteser om riskbilder. Genom att leta mönster i information kan riskområden relevanta för kontroll ringas in. Kontroll i samband med så kallade kontrollutredningar Kontroll i form av så kallade kontrollutredningar är fördjupade kontroller som sker när det finns starka misstankar om felaktiga utbetalningar/oegentligheter och som beror på ett medvetet hand- lande från stödmottagare/leverantör/etc. Kontrollbegreppet och definitioner – Utgångspunkter för Kontroll av interna oegentligheter Kontroll som sker i syfte att förebygga och upptäcka avsiktliga fel och oegentligheter begångna av den egna personalen. Kontroll av interna oegentligheter kan exempelvis ske för att upptäcka eller utreda korruptionsmisstankar eller jävssituationer. 5Arbetsförmedlingens arbete med riskanalyser och kontrollåtgärder Sedan den nya myndigheten bildades har flera ansatser gjorts att utveckla arbetet med intern styrning och kontroll. skedde ett arbete för att utveckla ledning- ens möjligheter att uppnå en betryggande intern styrning och kon- troll av verksamheten. Insatserna bestod bland annat av utbildning av chefer och verksamhetssamordnare där innehållet fokuserade på ansvaret för och praktiskt arbete med intern styrning och kontroll. Den metod som användes för utvärdering av intern styrning och kontroll togs fram . genomfördes förändringar av organisation och arbetsprocess för det interna arbetet med intern styrning och kon- troll och därmed även för arbetet med riskanalyser och kontroll- åtgärder. Bakgrunden till förändringarna var att myndigheten, med hjälp av ett externt konsultbolag, identifierat ett antal utvecklings- områden gällande processen för intern styrning och kontroll. Ett av utvecklingsområdena var behovet av att integrera riskanalysarbetet med den ordinarie verksamhetsplaneringsprocessen. Förändrings- arbetet innebar att endast risker av mer strategisk karaktär skulle ingå i den myndighetsövergripande riskanalysen. för Arbetsförmedlingens arbete med intern styrning och kontroll Arbetsförmedlingens arbete med intern styrning och kontroll, samt tillhörande riskanalyser och kontrollåtgärder, styrs ytterst från regeringen. Regeringen har, genom förordning (2007:603) om intern Arbetsförmedlingens arbete med riskanalyser och kontrollåtgärder styrning och kontroll, fastställt myndigheters ansvar för att säker- ställa en god intern styrning och kontroll. Förordningen gäller för de förvaltningsmyndigheter under regeringen som har skyldighet att följa internrevisionsförordningen (2006:1228). Det innebär att förordningen är styrande för Arbetsförmedlingen. I förordningen anges att ett antal obligatoriska moment ska genomföras i syfte att leva upp till de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen (2007:515). – det vill säga momenten risk- analys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. Kraven på att momenten ska genomföras gäller för den myndighetsöver- gripande nivån. I enlighet med förordning (2000:605) om årsredo- visning och budgetunderlag ska , i an- slutning till beslut om årsredovisningen, lämna en bedömning av huruvida verksamhetens interna styrning och kontroll är betrygg- ande. 5.2.1Definition av intern styrning och kontroll Av 3 § i myndighetsförordningen (2007:515) framgår att myndig- hetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de för- pliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Med intern styrning och kontroll avses alltså den process som syftar till att myndig- heten med rimlig säkerhet fullgör dessa krav. Som stöd för sin arbetsprocess avseende intern styrning och kon- troll har Arbetsförmedlingen tagit fram en intern instruktion för intern styrning och kontroll (AFII 13/2011) och ett handläggar- stöd för riskhantering (AFHS 51/2011). Handläggarstödet beskri- ver arbetsgången för hur riskanalyser och kontrollåtgärder ska tas fram i samband med verksamhetsplaneringen, samt hur dessa ska följas upp. Som bilaga till handläggarstödet finns en checklista för riskanalys och hantering av risker samt underlag för riskanalys och hantering av risker. Arbetsförmedlingens arbete med riskanalyser och kontrollåtgärder Metod för riskanalyser och kontrollåtgärder Arbetsförmedlingens arbete med intern styrning och kontroll utgår från den så kallade COSO-modellen1. Modellen är ett internation- ellt ramverk för intern styrning och kontroll och har använts vid framtagandet av förordningen för intern styrning och kontroll. COSO-modellen innehåller bland annat ett riskanalysavsnitt, där det beskrivs hur en riskanalys och framtagande av kontrollåtgärder ska genomföras. Arbetsförmedlingen tillämpar denna modell strikt. I samband med förändringar av arbetsprocessen för intern styrning och kontroll integrerades riskhanteringsarbetet med arbetet med den ordinarie verksamhetsplaneringen. Detta medförde att Arbetsförmedlingen tagit fram en myndighetsöver- gripande riskanalys i samband med verksamhetsplaneringsarbetet. Den myndighetsövergripande riskanalysen syftar till att identifiera omständigheter som utgör risk för att de krav som ställs på myndig- heten inte fullgörs. Processen för framtagandet av den myndighetsövergripande risk- analysen startar /maj, då ledningsgruppen genomför en omvärdering av myndighetens risker. Som underlag inför om- värderingen ligger den strategiska inriktningen och uppföljning av de åtgärder som har planerats. Uppföljningen av åtgärder sker i samband med den löpande uppföljningen av verksamheten genom så kallade resultatdialoger. Myndighetens omvärderade risker ligger till grund för det in- riktningsdokument som anger inriktning och prioriteringar inför kommande år. Vid behov ges också särskilda instruktioner om ris- ker eller riskområden som samtliga ska inkludera i sitt lokala risk- analysarbete. Staber, avdelningar och marknadsområden har inrikt- ningsdokumentet som utgångspunkt för framtagandet av sina res- pektive verksamhetsplaner och riskanalyser. 1 Se vidare . Arbetsförmedlingens arbete med riskanalyser och kontrollåtgärder Staberna och avdelningarna skickar en preliminär verksamhets- plan, inklusive riskanalys till ledningsstabens myndighetscontroller för sammanställning. Marknadsområdena skickar riskanalys och aktivitetsplan till Produktionsavdelningen för sammanställning2. Särskilda avstämningsmöten genomförs med de avdelningar som enligt arbetsordningen har ett samordnande ansvar för något risk- område. Exempelvis: Personalavdelningen utifrån arbetsmiljöper- spektivet, säkerhetsenheten utifrån säkerhetsperspektivet och eko- nomiavdelningen utifrån perspektivet felaktiga utbetalningar. Led- ningsstaben aggregerar och analyserar dessa riskanalyser för att komplettera den myndighetsövergripande riskanalysen. Underlaget utgör grund för ledningsgruppens riskseminarium. Med utgångs- punkt i det samlade underlaget, från de olika delarna av organisa- tionen, värderar ledningsgruppen de myndighetsövergripande ris- kerna och utser ansvarig för att hantera respektive risk 5.3.2Den myndighetsövergripande riskanalysen – Risker relaterat till utredningens uppdrag var den myndighetsövergripande riskanalysen uppdelad under fyra områden: Kund, Verksamhet, Medarbetare och Eko- nomi. I riskanalysen återfanns inte någon risk som handlade om felaktiga utbetalningar, oegentligheter eller överutnyttjande. har i intervjuer uppgett att detta berodde på att man vid framtagandet av riskanalysen ansåg att risker för felaktiga ut- betalningar var intimt förknippade med brister i handläggningen, avseende kompetens och kunskap om regelverket. Av den anled- ningen beslutade ledningen att inte ha med en egen risk gällande felaktiga utbetalningar. Relaterat till utredningens uppdrag fanns det emellertid tre risk- beskrivningar som tangerar området felaktiga utbetalningar och oegentligheter: Risk att vi inte kan säkerställa kvalitet i leverans av tjänster upp- handlade för det arbetsmarknadspolitiska uppdraget. Risk att vi inte är effektiva beställare utifrån regelverk, kvalitet och kostnader. 2 Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen, . Arbetsförmedlingens arbete med riskanalyser och kontrollåtgärder Risk att beslut om ekonomiskt stöd till arbetsgivare fattas på felaktiga grunder. Utifrån de orsaker som lyfts inom organisationen menar att den första risken av de tre, orsakas av brister i kravställningen, att uppföljningen inte är tillräckligt effektiv och att det brister i processen för att ta fram kravspecifikation inför en upphandling. I riskanalysen framkommer även skrivningar om att det finns risk för brister avseende myndighetens leverantörsstyr- ning. Som ansvarig för den första risken anges förvaltningsdirektö- ren. Den åtgärd som genomfördes var att inrätta en ny upphandlingsavdelning, med uppdraget att ansvara för enhetliga processer avseende kravställning, upphandling, avrop och leveran- törsstyrning. Den andra risken beskrev Arbetsförmedlingen att den handlade om att det inom myndigheten saknas tillräcklig kompetens för att myndigheten ska vara en effektiv beställare av kompletterande arbetsförmedlingstjänster. Även för denna risk hade förvaltnings- direktören utsetts som ansvarig och åtgärden var den samma som ovan – inrättandet av en ny upphandlingsavdelning. Den tredje risken lades till i riskanalysen, efter en revidering . Det fanns emellertid inte någon åtgärd beskriven. Som ägare av risken angavs ekonomidirektören. Den myndighetövergripande riskanalysen beslutades som en bilaga till verksamhetsplanen 2014. Den innehåller en risk på temat felaktiga utbetalningar: Risken är att beslut om ekonomiskt stöd fattas i strid med gällande regelverk, vilket leder till felaktiga utbetalningar. Som orsaker till risken anges att: Regelverket är för omfattande. Egna tolkningar och anpassningar. Befintliga kontroller fungerar inte som tänkt, till exempel arbetsgivar- kontrollen, beslut och attest. Det saknas ansvarig funktion för utred- ning och hantering av misstänkta bedrägerier/oegentligheter. Som ansvariga för risken anges både chefen för ledningsstaben samt ekonomidirektören. Arbetsförmedlingens arbete med riskanalyser och kontrollåtgärder De åtgärder som enligt den myndighetövergripande riskanalysen ska vidtas är att ansvarig för helhetsgrepp i frågan om felaktiga utbetalningar ska utses. Utöver detta ska behovet av tvåhandsbeslut för till exempel anställningsstöd utredas. Det ska också tas fram ett förslag avseende ansvar och funktion för utred- ning av oegentligheter. Åtgärderna ska vara genomförda . De förväntade effekterna av åtgärderna är ökad kontroll av utbetalningar. 5.3.3Uppföljning av åtgärderna i den myndighetsövergripande riskanalysen Uppföljning av den myndighetsövergripande riskanalysen ska, enligt uppgift från Arbetsförmedlingen ske i samband med myn- dighetens resultatdialoger. Avdelnings- marknads- och stabschefer har ansvaret för att följa upp att planerade åtgärder har vidtagits samt att rapportera status i samband med resultatdialogerna. Led- ningsstaben har det sammanhållande ansvaret för uppföljningen. följdes den myndighetsövergripande riskanalysen upp i samband med generaldirektörens resultatdialoger med avdelning- arna månad. Området Felaktiga utbetalningar diskuterades inte regelbundet vid resultatdialogerna. Enligt har frågorna däremot varit aktuella i samband med att styrelsen behandlat ärenden rörande intern styr- ning och kontroll (riskanalys, kontrollåtgärder och uppföljning). 5.3.4Riskanalysen för Felaktiga utbetalningar Som ett komplement till den myndighetsövergripande riskanalysen upprättade ekonomiavdelningen för en särskild riskanalys avseende Risker för felaktiga utbetalningar. Riskanalysarbetet samordnades av ekonomiavdelningen, men genomomfördes tillsam- mans med representanter från sakavdelningarna på huvudkontoret. Riskanalysen var uppdelad under fem huvudområden: Arbetsförmedlingens arbete med riskanalyser och kontrollåtgärder Utbetalning i fel tid innehöll riskanalysen totalt 65 riskbeskrivningar. Nio av de 65 riskerna var värderade med riskvärde 12. Därefter var fem risker värderade till riskvärde nio. Enligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd för Intern styrning och kontroll ska risker som ligger över riskvärde 9 åtgärdas. Alla risker som värderas som 8 och mindre faller in under riskacceptansnivån och behöver därför inte åtgärdas eller hanteras på annat sätt. Områden med högt riskvärde för felaktiga utbetalningar Nedan följer en sammanfattning av de risker som fick riskvärde 12 eller nio i den sammanvägda bedömningen av sanno- likhet och konsekvens, och där det fanns en planerad åt- gärd. Risk för att beslut om lönebidrag fattas med felaktig nivå: Som orsak angavs att beslutsfattare har inte rätt kompetens för att fatta beslut på grund av att man inte hinner sätta sig in i regel- verket. o Som åtgärd förordades att utreda möjligheten till att specia- lisera arbetsförmedlarrollen. Risk för beslut om fel stödtid för nystartsjobb: Som orsak an- gavs att dokumentation saknas vid förlängning av nystartsjobb för att visa på att det finns stödtid kvar att ta beslut på. o Som åtgärd planerades att säkerställa att handläggarna har tillräckliga kunskaper för att klara av att fatta dessa typer av beslut (utbildning samt tillräcklig erfarenhet av arbetsför- medling). Risk för fel belopp: Fel arbetsgivaravgift avseende sökande över 65; Det finns inga riktlinjer eller stöd vid beslut för att hitta rätt nivå på lönebikostnaden. o Som åtgärd angavs att riktlinjer ska tas fram och att en systemändring ska ske. Arbetsförmedlingens arbete med riskanalyser och kontrollåtgärder Risk för fel belopp: Fel uträkning av belopp gällande semester- ersättning för arbetsgivarstöden (exklusive nystartsjobb); Inga riktlinjer eller stöd vid beslut för att hitta rätt nivå. o Som åtgärd angavs att riktlinjer ska tas fram. Risk för att nödvändiga åtgärder inte vidtas efter att felaktiga utbetalningar har uppmärksammats: Kan göra att upprepade fel- aktiga utbetalningar görs. Information om en felaktighet sprids inte inom myndigheten och/eller åtgärder ignoreras. o Som åtgärd angavs att befintlig information se ses över och eventuellt revideras. Risk för systemfel: Buggar och systemfel rättas inte när de upp- täcks; Lång tid för rättning av buggar och systemfel. o Det är oklart om en åtgärd ska genomföras. Det anges bara att ekonomiavdelningen förordar att det ska skapas ett snabb- spår för hantering av fel/buggar i besluts-/utbetalnings- processen, utöver de ordinarie realeaseplanerna. Risk för beslut med fel stödtid avseende nystartsjobb: Det är svårt att fatta beslut utifrån kvarvarande stödtid, bland annat på grund av bristfällig handläggning i ursprungsbeslutet och bris- tande kunskap om hur det ska hanteras. Det saknas också ett adekvat beräkningsstöd. o Som åtgärd angavs att det ska tydliggöras i handläggarstödet vad som behöver göras i dessa fall. Risk för att beslut fattas på icke gällande regelverk och hand- läggarstöd: Ansvarsområden inom myndigheten är inte tydliga eller förändras/delas organisatoriskt, vilket gör att regelverk och handläggarstöd försenas eller hamnar mellan stolarna vid för- ändrade regelverk. o Som åtgärd angavs att arbetsordningen måste förtydligas samt kunna förändras löpande. Risk för att beslut fattas på felaktiga grunder: Risken orsakas av bristande strategier för implementering av förändringar och ny- heter i regelverk, handläggarstöd, rutiner och systemstöd. o Som åtgärd angavs att det bör ske en översyn av informa- tionsvägar för implementering och förankring. Arbetsförmedlingens arbete med riskanalyser och kontrollåtgärder 5.3.5Uppföljning av åtgärderna i riskanalysen för felaktiga utbetalningar Ekonomiavdelningen har varit ansvarig för uppföljningen av riskanalysen för felaktiga utbetalningar, men överfördes uppföljningsansvaret till ledningsstaben. skedde uppföljning , i samband med resultat- dialogerna mellan generaldirektören och avdelningschefer. 5.4Sammanfattande kommentarer – Arbetsförmedlingens arbete med riskanalyser och åtgärder Den myndighetsövergripande riskanalysen innehöll tre riskbeskrivningar som kan relateras till utredningens uppdrag (avsnitt 5.3.2). Dessa tre riskområden anges samtliga orsakas av olika former av brister hos Arbetsförmedlingen; exempelvis brist- ande avtalsförfarande hos myndigheten eller brister i myndighetens leverantörsuppföljning. Den myndighetsövergripande riskanalysen innehöll dock inte några riskanalyser avseende fel- aktiga utbetalningar eller oegentligheter. Riskanalyser avseende Felaktiga utbetalningar återfanns i stället i den särskilda riskanalysen för just felaktiga utbetalningar, vilken upprättas av ekonomiavdelningen. Även dessa analyser var dock begränsade genom att de enbart gällde risker inom olika former av arbetsgivarstöd, dvs. inom lönebidrag, nystartsjobb, etc. I risk- analysen för felaktiga utbetalningar ingick alltså inte analys av risker för felaktiga utbetalningar gällande kompletterade aktörers verksamhet. Som högsta risker för felaktiga utbetalningar angavs risker orsakade av bristande handläggarkompetens alternativt brist- ande handläggarstöd. Riskanalysen var även avgränsad i det avseendet att den inte innehöll några analyser av risker för felaktiga utbetalningar orsak- ade av systematiskt utnyttjande eller överutnyttjande. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheten hushålla med statens resurser, som Arbetsförmedlingen i sin instruktion (2007:1030) har krav på sig att säkerställa att fel- aktiga utbetalningar inte görs. Ur detta perspektiv saknas det så- ledes analyser av risker för felaktiga utbetalningar som orsakas av medvetna och systematiska felaktigheter från arbetsgivare, anord- Arbetsförmedlingens arbete med riskanalyser och kontrollåtgärder nare eller kompletterande aktörer. I stället är riskanalyserna foku- serade på inre brister och stort ansvar för att felaktigheter sker läggs på den enskilda handläggaren. har Arbetsförmedlingen en nationell funktion vilken har det samlade ansvaret för att göra så kallade kontrollutredningar, brottsbedömningar samt polisanmälningar – i de ärenden där brott misstänks. Funktionen växte fram i ett utvecklingsprojekt – Projektet och Bedrägerier, vilket Arbetsförmedlingen beslu- tade om att starta . Projektet initierades i syfte att utveckla myndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetal- ningar och bidragsbrott. I uppdraget låg även att se över myndig- hetens handläggarstöd och rutiner för det aktuella området, samt vid behov ta fram nya stöddokument. Projektet och bedrägerier avslutades . I samband med projektavslutet lämnades hela ansvaret för att samordna arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar över till ordinarie verksamhet och ekonomiavdelningen vid huvud- kontoret, som även fick ansvaret för fortsatt utveckling av verk- samheten. Det faktum att ekonomiavdelningen fick uppdraget berodde på att avdelningen historiskt sett varit ansvarig för myndig- hetens arbete med riskanalyser, stickprovs- och systemkontroller, konsekvensanalyser samt avvikelserapportering avseende ekono- miska händelser som genererar eller riskerar att generera en felaktig utbetalning. I samband med projektavslutet levererades ett antal helt nya rutinbeskrivningar och handläggarstöd för arbetsgången gällande att utreda misstänkta felaktiga utbetalningar och brott. 1 Arbetsförmedlingen, Bidragsbrott och bedrägerier – Genomföranderapport, dnr Af 2012/191914, . dokument styrde Arbetsförmedlingens arbete med att utreda ärenden där misstanke om felaktig utbetalning förelåg. Efter projektavslutet inrättades en gemensam intern kontaktväg för frågor om felaktiga utbetalningar, dit den som har behov av stöd i ett ärende fick ett enda telefonnummer att ringa, likaså skapa- des ett särskild webbformlär för impulser om felaktiga utbetal- ningar. På varje marknadsområde utsågs även en kontaktperson för arbetet med att förhindra felaktiga utbetalningar. 6.2Nuvarande organisation och ansvarsfördelning i arbetet med att förhindra felaktiga utbetalningar etablerade Arbetsförmedlingen formellt en samlad nationell organisation för att arbeta med kontrollutred- ningar, där sektionen utbetalningskontroll inom enheten för programutbetalningar vid ekonomiavdelningen fick uttalat ansvar för att utreda misstankar om felaktiga utbetalningar. Inom sektionen inrättades också en funktion för utredning av bidragsbrott och bedrägerier, bestående av två heltidstjänster. Syftet med inrättandet var, enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen, att hålla ihop ansvaret för brottsbedömningar och polisanmälningar av misstänkta brott, men även att öka kvaliteten på, och kvantiteten av, polisanmäl- ningar av bidragsbrott och bedrägerier. Arbetsförmedlingen saknade , och , en uppdaterad och beslutad arbetsordning. Det dröjde därför till innan ekonomiavdelningens ansvar, för att samordna myndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar, bidragsbrott och annan ekonomisk brottslighet, formaliserades i arbetsordningen. Enligt den uppdaterade arbetsordningen så har ekonomiavdel- ningen uppdraget att samordna myndighetens arbete med att mot- verka felaktiga utbetalningar, bidragsbrott och annan ekonomisk brotts- lighet. Ekonomiavdelningen ansvarar även för arbetet med polis- anmälningar vid misstanke om bidragsbrott enligt lagen (2007:641) om bidragsbrott eller annan ekonomisk brottslighet. Undantaget är brott som begåtts av anställd inom myndigheten, där säkerhets- enheten ansvarar för att samordna sådana utredningar. Ekonomi- avdelningen har även ansvaret för att besluta om ersättning och återkrav i ärenden som överlämnats till avdelningen inom ramen för Arbetsförmedlingens deltagande i myndighetssamverkan mot grov organiserad brottslighet. Ekonomiavdelningens ansvar för att utreda felaktiga utbetalningar och oegentligheter är dock avgränsat, i förhållande till vad som regleras i generaldirektörens arbetsordning. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen så svarar inte ekonomiavdelningen för att ut- reda felaktigheter och misstankar om brott/polisanmälningar hos externa leverantörer (kompletterande aktörer och leverantörer av arbetsmarknadsutbildning). Detta trots att det i arbetsordningen framförs att: