sou · H2B341 · 2014-06-17 00:00:00 — Det skulle också bidra till en tydlighet gentemot de verksamheter som är föremål för DO:s tillsyn, då de ofta även har att göra med som tillsynsmyndighet. DO är tillsynsmyndighet och eftersom det följer av lag att DO ska försöka få till stånd en rättelse frivilligt har det oftast hunnit för- flyta en del tid redan innan frågan om ett eventuellt föreläggande blir aktuell. Att då så snabbt som möjligt få till stånd åtgärder som avhjälper brister som konstaterats av tillsynsmyndigheten och inte riskera utdragna processer anser vi är ett annat skäl som talar för att ge DO rätt att utfärda vitesförelägganden. DO har skyldighet att avväga om ett beslut om vitesföreläggande behövs. Det framstår som en effektivitetsvinst om myndigheten då också kan utfärda föreläggandet om vite i stället för att behöva gå till nämnden. Det framstår också som om en sådan ordning skulle bli tydligare för de verksamheter som kan bli vitesförelagda. Det bör leda till ett snabbare förfarande i första instans. DO bör nämligen ha möjlighet att fatta beslut snabbare än vad som gäller när ärendet ska prövas av nämnden. Om DO får möjlighet att vitesförelägga och nämnden avskaffas innebär det att vitesföreläggandena måste kunna överklagas till för- Förslag till regler om tillsyn och sanktioner Detta gör att tidsutdräkten totalt sätt kan bli större än när nämnden är första och enda instans, vilket kan ses som en nackdel med en sådan lösning. De invändningar mot att ge DO beslutsfunktion som har fram- förts tidigare kan fortfarande sägas vara aktuella. Det har dock under det senaste årtiondet genomförts ett flertal arbeten som rört just frågan om tillsyn och hur en sådan ska definieras. Inte minst i den skrivelse som vi redogjort för ovan. Att en tillsynsmyndighet ges rätt att besluta om sanktioner vid upptäckta brister är vanligt förekommande och helt i linje med de uttalanden som regeringen gjort. Mot den bakgrunden anser vi inte att DO som myndighet skiljer sig så mycket från andra myndigheter som har en egen rätt att besluta om vitesföreläggande att DO inte också skulle kunna ges motsvarande rätt. DO är expertmyndighet på området och har den grundläggan- de kompetensen på området. Myndigheten kan därutöver behöva komplettera med rättslig kompetens inom tillsynsområdet och i frågor om just vitesförelägganden, som i så fall blir en tillkommande uppgift. Det kan fortfarande invändas att det är olämpligt att låta ett organ med uppgift att verka allmänt pådrivande för utvecklingen även ha som uppgift att med bindande verkan för den enskilde av- göra frågan om lagen inte uppfyllts. Däremot innebär vitesföre- läggandena med vårt förslag inte längre att myndigheten kommer att avgöra vilka åtgärder som arbetsgivarna lämpligen ska vidta i sin verksamhet. Möjligen kan vitesföreläggandena därför anses vara något mindre ingripande än enligt gällande rätt. Dessutom kommer DO:s beslut om vite vara möjliga att överklaga varför DO – till skillnad från nämnden – inte kommer att vara enda och sista instans när det gäller frågor om vad en skyldighet att bedriva systematiskt arbete med aktiva åtgärder kan anses innebära. Detta kan ses som en för- del med denna lösning. 11.6.2Centrala arbetstagarorganisationers rätt att föra talan om vitesföreläggande Centrala arbetstagarorganisationer har en subsidiär rätt att föra talan om vitesföreläggande hos nämnden. Till utredningen har organisationerna framfört att de önskar att denna rätt görs primär. Frågan är vad som händer med de centrala arbetstagarorganisa- Förslag till regler om tillsyn och sanktioner tionernas talerätt om rätten att besluta om vitesföreläggande flyttas till DO. Det kommer då inte längre att hållas förhandlingar på motsvarande sätt som varit fallet hos nämnden. Vitena kommer i stället att handläggas enligt lagen (1985:206) om viten (viteslagen). Frågan är om det finns något annat sätt att ge arbetstagarorga- nisationerna talerätt som skulle kunna kompensera för den bort- tagna möjligheten att vända sig till . Arbetsmarknadens parter har en speciell ställning på svensk arbets- marknad och möjligheten för centrala arbetstagarorganisationer att kunna föra talan om vitesföreläggande kan sägas fungera som en kompletterande tillsyn i verksamheterna. Det framstår därför som lämpligt att dessa arbetstagarorganisationer ges en fortsatt möjlig- het att väcka frågor om vitesförelägganden. En parallell kan dras till arbetsmiljöområdet. Där saknar centrala arbetstagarorganisationer den rätt de har enligt diskrimi- neringslagen. Däremot finns på arbetsmiljöområdet skyddsombud som oftast är utsedda av en arbetstagarorganisation och som funge- rar som arbetstagarnas representant. Ett skyddsombud har ganska omfattande befogenheter. I utredningsarbetet har framkommit att det är ovanligt att arbetstagarorganisationer tar kontakt med Arbets- miljöverket (AV) i syfte att få verket att vidta åtgärder. Att så är fallet beror dock på att arbetstagarinflytandet på arbets- miljöområdet utövas genom de särskilt utsedda skyddsombuden, som ofta är utsedda fackliga förtroendemän, i stället för direkt genom organisationerna. Vid AV:s besök på en arbetsplats så förekommer ofta dialog både med skyddsombud och med andra representanter för arbetstagarorganisationer. Enligt AV är det vanligt förekommande att ett skyddsombud på en arbetsplats tar kontakt med verket. Ett skyddsombud har dess- utom rätt att, i vissa situationer, begära att AV fattar beslut om före- läggande eller förbud (se 6 kap. 6 a § arbetsmiljölagen). Om AV inte fattar beslut i enlighet med skyddsombudets begäran så kan huvud- skyddsombudet alternativt skyddsombudet överklaga verkets beslut (9 kap 3 § arbetsmiljölagen). Det finns enligt 9 kap. 3 § arbetsmiljölagen även en möjlighet i vissa fall – om skyddsombud saknas på arbetsplatsen – för en arbets- tagarorganisation att överklaga. I paragrafen stadgas bl.a. följande. För att ta till vara arbetstagarnas intressen i ärenden enligt denna lag får överklagande enligt 2 § göras av ett huvudskyddsombud eller, om något sådant ombud inte finns, av ett annat skyddsombud. Om det inte finns något skyddsombud, får överklagande göras av en arbets- Förslag till regler om tillsyn och sanktioner tagarorganisation i den mån saken rör medlemmarnas intressen. Om talan avser annat än fartygsarbete krävs att organisationen har yttrat sig i ärendet. Enligt vad som framkommit i utrednings- arbetet är det i praktiken alltid skyddsombudet som överklagar och det har i vart fall inte förekommit att en arbetstagarorganisation överklagat. Motsvarande bestämmelser finns även i arbetstidslagen26 (19 a § och 30 §). Det finns inget som hindrar att centrala arbetstagarorganisa- tioner anmäler missförhållanden till DO, det skulle till och med kunna tas in en bestämmelse om denna rätt i lagen. DO har till ut- redningen framfört att myndigheten anser att den ska ges rätt att meddela vitesföreläggande. DO anser vidare att centrala arbetstagar- organisationer ska kunna göra en framställning till DO om att myn- digheten ska utfärda vitesföreläggande gentemot en arbetsgivare som inte lever upp till lagens regler om aktiva åtgärder. En sådan lösning skulle påminna om den som finns för skyddsombuden på arbetsmiljöområdet. 11.6.3Diskrimineringsombudsmannen ges rätt att utfärda vitesförelägganden och avskaffas Utredningens förslag: ges rätt att utfärda vitesförelägganden såvitt avser brister i efterlevnaden av reglerna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen. En central arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal får till Diskriminerings- ombudsmannen göra en framställning om att myndigheten ska utfärda vitesföreläggande gentemot en arbetsgivare som inte följer lagens regler om aktiva åtgärder. Diskrimineringsombuds- mannen ska efter sådan framställan av central arbetstagarorga- nisation pröva om vitesföreläggande ska meddelas. Vi har ovan beskrivit fyra olika alternativ för hur frågan om vem som ska fatta beslut om vitesförelägganden kan lösas och angett för- och nackdelar med respektive modell. Att bibehålla ett system som det gällande med uppdelning av tillsynsansvaret och rätten att Förslag till regler om tillsyn och sanktioner vitesförelägga – som kan sägas avvika från det gängse – bör endast ske om det fortfarande finns starkt vägande skäl till att ha en sådan uppdelning. Frågan om vilken lösning som framstår som lämpligast hänger därför enligt vår uppfattning nära samman med frågan om det kan anses lämpligt att DO ges rätt att utfärda vitesföreläggan- den såvitt avser brister i efterlevnaden av reglerna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen. Att en förvaltningsmyndighet som ett led i sin tillsyn ges rätt att besluta om materiella viten är inget ovanligt. Så är t.ex. som be- skrivits redan fallet med och Skolinspektionen. Med vårt förslag kommer dessutom Skolinspektionen ges rätt att inom sitt område utfärda vitesförelägganden mot en huvudman som inte följer reglerna i skollagen om systematiskt kvalitetsarbete med aktiva åtgärder. Regeringen har i sin skrivelse om tillsyn framhållit att det är grundläggande att det finns författningsreglerade möjlig- heter till ingripanden från tillsynsorganets sida eftersom tillsynens effektivitet annars kan minska. Ingripandemöjligheterna vid tillsyn bör också enligt regeringen utformas mer enhetligt, särskilt inom närliggande tillsynsområden. Det skulle leda till obalans om Skol- inspektionen har rätt att besluta vitesförelägganden avseende skol- lagsreglerad verksamhet medan en nämnd skulle vara beslutsorgan på arbetlivsområdet och universitets- och högskoleområdet, avseende i princip samma regler. Frågan är om det är så stor skillnad mellan Skolinspektionen och DO att detta skulle kunna motivera att vi valde en annan väg när det gäller rätten att besluta om vitesföre- läggande avseende reglerna om aktiva åtgärder enligt diskriminerings- lagen. Mot jämförelsen med tillsynsmyndigheter på närliggande om- råde kan invändas att DO genom sin status som ombudsman skiljer sig från de båda andra förvaltningsmyndigheterna och även från fler- talet övriga myndigheter. DO företräder även enskilda i sin verk- samhet (diskrimineringsärendena) och har därför en något annan roll. Frågan är om detta kan föranleda en annan bedömning. DO:s roll som företrädare för enskilda är inget som lyfts i tidigare lag- stiftningsärenden. Vi har gjort bedömningen att DO alltjämt ska vara tillsynsmyndighet enligt diskrimineringslagen. En del i detta arbete är att se till att diskrimineringsförbuden respekteras. I den delen har DO en rätt att föra talan i domstol för en enskild som medger det. Vi anser inte att detta är något som hindrar att DO ges rätt att besluta om vitesförelägganden som ett led i sin tillsyn över bestämmelserna om aktiva åtgärder. Vi ser det också som en orga- Förslag till regler om tillsyn och sanktioner nisatorisk fråga hur väl detta kan fungera. DO har olika enheter som har ansvar för olika frågor, en tillsynsenhet, en utveck- lingsenhet som driver främjandearbetet, en enhet för individanmäl- ningar och en processenhet. En sådan uppdelning borde ge goda förutsättningar att bedriva tillsyns- och sanktionsverksamheten skild från de mer främjande delarna av verksamheten. Även andra organisatoriska lösningar kan självfallet övervägas. Den reglering vi föreslår innebär en förändring. Som vi framfört införs genom vårt förslag en arbetsmetod som ska genomföras, ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder. De skyl- digheter vi har föreslagit att arbetsgivare och utbildningsanordnare vid vite ska kunna föreläggas att fullgöra är att bedriva ett sys- tematiskt arbete med aktiva åtgärder – dvs. att på de i lag utpekade områdena ha genomfört en undersökning, analys, vidtagit åtgärder samt följt upp och utvärderat arbetet. Även skyldigheten att doku- mentera arbetet och lämna information ska med vårt förslag kunna omfattas av ett vitesföreläggande. För att den myndighet som ansvarar för vitesföreläggandena ska fortsätta att ha ledningsformen nämndmyndighet, krävs att det ur rättssäkerhetssynpunkt är nödvändigt med kollektiva beslut eller att den aktuella uppgiften är olämplig att hantera inom en organisa- tion som även har ansvar för andra uppgifter. Vitesförelägganden avseende skyldigheten att bedriva ett systematiskt arbete med aktiva åtgärder är så som det utformats med vårt förslag inte enligt vår mening av den karaktären att det ur rättssäkerhetssynpunkt är nöd- vändigt med kollektivt beslutsfattande. Vi anser inte heller att den aktuella uppgiften skulle vara olämplig att hantera inom DO. Sammantaget gör vi bedömningen att det utifrån reglernas utformning ur rättssäkerhetssynpunkt inte längre finns behov av att den myndighet som fattar beslut om vitesföreläggande är en annan än den som har ansvar även för andra uppgifter. mot diskriminering som beslutsorgan talar också att det är svårt att hitta lämpliga sammansättningsregler. Vi har övervägt möjligheten att ändra sammansättningsreglerna vilket skulle ge en nämnd med färre ledamöter. Men även med en mindre nämnd anser vi att skälen för att ge DO rätten att besluta om vitesförelägganden väger tyngre. Ett skäl som skulle kunna anses tala emot att lägga rätten att besluta om vitesförelägganden hos DO är om det skulle innebära att de centrala arbetstagarorganisationerna helt förlorar sin talerätt. En lösning som vi har övervägt är därför att behålla nämnden endast såvitt avser arbetslivsområdet och anpassa sammansättningen av Förslag till regler om tillsyn och sanktioner De centrala arbetstagarorganisationernas sub- sidiära talerätt skulle då kunna behållas. En sådan lösning skulle å andra sidan innebära att tre olika myndigheter skulle fatta beslut avseende samma slags regler, vilket inte framstår som optimalt. Det framstår som onödigt splittrat att avskaffa nämnden på ett område och behålla den på ett annat. Enligt vår mening framstår det som en lämpligare lösning att försöka hitta ett sätt att kompensera för att talerätten för arbets- tagarorganisationerna i nämnden försvinner. Vi räknar också med att ett avskaffande av kommer att leda till besparingar av såväl ekonomisk som administrativ natur. Om nämnden finns kvar på arbetslivsområdet blir förmodligen eventuella besparingar knappt märkbara. Vi har inte heller funnit några andra skäl talar för att behålla nuvarande ledningsform. Vi anser att en lösning som påminner om den på arbetsmiljö- området som ger arbetatagare via representant (skyddsombud) rätt att begära att AV fattar beslut om vitesförläggande skulle kunna vara ett fullgott alternativ till dagens talerätt i nämnden. Det fram- står också som viktigt att centrala arbetstagarorganisationer som står i kollektivavalsrelation med arbetsgivaren ges en möjlighet att delta i tillsynen över att det systematiska arbetet bedrivs på rätt sätt. Det kan framstå som främmande att låta någon utomstående ha möjlighet att påverka en myndighets val att meddela föreläggan- den om vite. DO kommer dock inte vara skyldig att besluta om vitesföreläggande enbart för att en central arbetstagarorganisation har begärt det. Däremot måste myndigheten, om den väljer att inte utfärda vitesföreläggande, motivera detta beslut. Ett sådant beslut bör vara möjligt att överklaga för den arbetstagarorganisation som väckt frågan. Även om det blir de centrala arbetstagarorganisationerna som ges rätten att väcka en fråga om vitesföreläggande, och inte skydds- ombud då sådana saknas inom detta område, anser vi ändå att regleringen på arbetsmiljöområdet kan tjäna som en förebild. Vi bedömer också att en sådan rätt att begära att vitesföreläggande utfärdas kan gagna det systematiska arbetet och tillsynen över detta. DO har till utredningen framfört att man anser att de centrala arbets- tagarorganisationerna ska ges en sådan rätt. Sammantaget anser vi att det finns skäl att införa en sådan möjlighet. Den kompetens som krävs för att utfärda vitesförelägganden bedömer vi är väl tillgodosedd hos DO. Vi har ovan övervägt möjligheten att omvandla nämnden till ett beslutsorgan inom DO. Förslag till regler om tillsyn och sanktioner Då denna lösning skulle kräva i princip motsvarande sammansätt- ning som nämnden och DO framstår som väl skickade att hantera frågan anser vi att det framstår som ett mindre lämpligt alternativ. Vi föreslår alltså att DO ska ges rätt att utfärda vitesföreläggan- den rörande reglerna om aktiva åtgärder. nering bör som en följd av detta avskaffas. 11.6.4Vitesföreläggande för att förmå uppgiftsskyldiga att fullgöra sina skyldigheter ska kvarstå Utredningens förslag: ska allt- jämt ha möjlighet att utfärda vitesföreläggande mot den som omfattas av reglerna om aktiva åtgärder att inkomma med de uppgifter som kan ha betydelse för tillsynen. DO har enligt 4 kap. 4 § DL rätt att utfärda vitesföreläggande mot den som inte rättar sig efter en begäran enligt 4 kap. 3 § DL. Av bestämmelsen framgår bl.a. att den som omfattas av bestämmel- serna om aktiva åtgärder är skyldig att på DO:s begäran -lämna uppgifter om förhållandena i verksamheten som kan ha betydelse för tillsynen, -ge ombudsmannen tillträde till arbetsplatser eller andra lokaler där verksamheten bedrivs för undersökningar som kan ha betyd- else för tillsynen, och -komma till överläggningar med ombudsmannen. Vitet är ett förfarandevite som DO kan använda sig av för att tillse att myndigheten får de uppgifter som krävs för att kunna utöva tillsyn. Reglerna om uppgiftsskyldighet kan antas ha stor betydelse för ombudsmannens praktiska förutsättningar att utöva en effektiv tillsyn. Det kan inte minst antas ha betydelse som påtrycknings- medel. Det är mot denna bakgrund vår uppfattning att den ovan be- handlade möjligheten för DO att besluta om vitesförelägganden ska finnas kvar för att DO ska kunna utöva sitt tillsynsansvar över bestämmelserna om aktiva åtgärder på ett tillfredsställande sätt. Förslag till regler om tillsyn och sanktioner 11.6.5Överklagande av beslut i frågan om vitesföreläggande Utredningens förslag: beslut om vitesföreläggande överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut som fattat efter framställning om vitesföreläggande av en central arbetstagar- organisation får överklagas till allmän förvaltningsdomstol av den centrala arbetstagarorganisation som gjort framställningen. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammar- rätten. Enligt gällande rätt är beslut om vitesförelägganden som meddelas av DO överklagningsbara och prövas av nering. De vitesförelägganden som meddelar kan däremot inte överklagas. En talan om utdömande av vite ska föras vid tingsrätt av DO, och tingsrätten får i sådana mål även bedöma vitets lämplighet (4 kap. 17 §), vilket innebär att det finns ett moment av domstolsprövning av vitesföreläggandet infogat i systemet. Enligt förarbetena till nu gällande rätt är detta förhåll- ande, i kombination med det faktum att nämndens ordförande ska vara lagkunnig och ha erfarenhet som domare, tillräckligt för att säkerställa rättssäkerheten beträffande vitesförfarandet och för att uppfylla kraven i art. 6.1 i . När vi nu föreslår att rätten att meddela vitesförelägganden ska flyttas från nämnden till DO kvarstår visserligen det momentet av domstolsprövning som kan anses infogat i systemet genom att tings- rätt prövar frågor om utdömande av vite. Däremot kommer beslut om vitesförelägganden inte längre att fattas av en nämnd där ord- föranden är lagkunnig och har erfarenhet som domare. Frågan om möjligheten att överklaga beslut om vitesförelägganden kommer därför i ett annat läge. Huvudregeln är enligt 22 a § förvaltnings- lagen (1986:223)27 att förvaltningsmyndigheters beslut får överklagas hos förvaltningsdomstol, om inget annat är föreskrivet. Såväl Skol- inspektionens som beslut om vitesförelägganden kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett av skälen till att flytta beslut om vitesförelägganden från nämnden till DO är att öka möjligheten att så snabbt som möjligt få verksamheten att 27 Förvaltningslagen reglerar förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och dom- stolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Förslag till regler om tillsyn och sanktioner avhjälpa brister som konstaterats vid tillsynen och inte möjliggöra utdragna processer. Vitesförelägganden får dock anses vara en skarp sanktionsåtgärd som kan få påtagliga, direkta och kännbara kon- sekvenser för de verksamheter som berörs. Det är därför av rätts- säkerhetsskäl – inte minst för att uppfylla kraven i art. 6.1 i Europa- konventionen – angeläget att vitesförelägganden kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. För sådana beslut krävs prövningstill- stånd vid överklagande till kammarrätten. Vi har ovan föreslagit att en central arbetstagarorganisation som är bunden av kollektivavtal i relation till en arbetsgivare ska få en uttrycklig rätt att hos DO göra en framställning om att myndig- heten ska utfärda vitesföreläggande gentemot arbetsgivaren om denne inte lever upp till lagens regler om aktiva åtgärder. Vi har föreslagit att DO ska vara skyldig att efter sådan framställning pröva om begärt vitesföreläggande ska meddelas. För att de fackliga organisationerna ska kunna fullt ut vara en del av tillsynsarbetet föreslår vi att ett beslut som DO fattat med anledning av en fram- ställning om vitesföreläggande ska kunna överklagas av den orga- nisation som gjort framställningen och som har rätt att göra en sådan. Det kan handla om att beslutet gått organisationen emot på så sätt att framställningen avslagits eller endast delvis bifallits. Enligt våra direktiv ska vi bedöma om krav på aktiva åtgärder ska utvidgas till fler samhällsområden och i så fall föreslå vilka. Enligt gällande rätt finns det regler om skyldighet att arbeta med aktiva åtgärder på endast arbetslivsområdet och utbildningsområdet. Diskrimineringsförbuden i andra kapitlet diskrimineringslagen om- fattar däremot elva samhällsområden. Dessa är, förutom arbetslivet och utbildning, -arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, -start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet, -medlemskap i vissa organisationer, -varor, tjänster och bostäder m.m., -hälso- och sjukvården samt m.m., -socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studie- stöd, -värnplikt och civilplikt samt annan motsvarande militär utbild- ning inom Försvarsmakten, och -offentlig anställning. Frågan är om det förslag vi lägger bör omfatta fler samhällsområ- den än arbetsliv och utbildning och i så fall vilka. Det bör nämnas att diskrimineringsförbudet avseende utbildning i 2 kap. DL dessutom omfattar ett större område än vad regleringen om aktiva åtgärder i 3 kap. Enligt andra kapitlet omfattas den som bedriver verksamhet som avses i skollagen eller annan utbildningsverksamhet (utbildningsanordnare). Enlig tredje kapitlet omfattas en utbildnings- anordnare som bedriver utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen, utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller utbild- ning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Vi har – som framgår av avsnitt 9.1 – valt att inte utvidga reglerna om aktiva åtgärder på utbildnings- området till att omfatta hela det område som omfattas av 2 kap. I detta kapitel behandlar vi frågan om huruvida bestämmelser om krav på aktiva åtgärder ska utvidgas till att omfatta fler samhälls- områden. Vi redogör först för tidigare utredningars förslag till ut- vidgning i avsnitt 12.1. Därefter redogör vi i avsnitt 12.2 för våra förslag i syfte att bedöma om de är så allmängiltiga att de utan vidare skulle kunna utsträckas till andra samhällsområden. I avsnitt 12.3 redogör vi för möjliga utvidgningar. Slutligen i avsnitt 12.4 redogör viför vår bedömning. 12.1Tidigare förslag om utvidgning utredningar har lämnat förslag om att införa regler om skyl- dighet att vidta aktiva åtgärder även på andra samhällsområden.