sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — Den närmare relation mellan besluts- fattarna och väljarna som ett kommunalt ansvarstagande implicerar kan även underlätta ansvarsutkrävandet. Med ett kommunalt ansvars- tagande för en viss fråga underlättas kommunikationen mellan väljaren och de folkvalda genom att avståndet dem emellan mins- kar. Det är större sannolikhet att väljaren känner eller känner till de valda representanterna när dessa finns på lokal nivå. En fördel med kommunalt huvudmannaskap är även att sam- arbetet med andra kommunala förvaltningar av betydelse för skol- uppdragets utförande underlättas. Skolan är exempelvis beroende av verksamhet inom områden som förskola, fritid, socialtjänst, samhällsplanering med flera områden. Ett aktivt lokalt ledarskap i skolan är vidare av värde för möjligheten att profilera skolans verk- samhet efter lokala opinioner. Variationer i sättet att sköta skol- uppdraget kan med andra ord från demokratisk synpunkt ses som en fördel med den kommunala skolan. Den som i stället värderar likhet eller enhetlighet högre kommer förstås att anse att variation- erna i nämnda avseenden i stället är en nackdel. 6.16.3Nackdelar med kommunalt huvudmannaskap för skolan Det finns också otvetydiga nackdelar med ett kommunalt huvud- mannaskap. Sett ur den centrala statsmaktens perspektiv är en skola med statligt huvudmannaskap ur flera aspekter lättare att styra. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, modern skola med statligt huvudmannaskap skulle visserligen kräva en regional eller lokal statlig organisation, som i sin tur behöver en viss självständighet från regeringen eller de centrala skolmyndig- heterna – den gamla statliga regelstyrningen betackar vi oss alltså för. Men det är givetvis lättare för staten att styra en underliggande statlig myndighet eller ett lokalkontor inom en statlig myndighet än att styra kommuner. Kommuner är visserligen givetvis skyldiga att följa statliga direk- tiv av olika slag, men kommuner har även ett egen politisk legitimi- tet som utgår från kommunalvalen, och därför ett självstyre som naturligen försvagar statens styrförmåga. Det finns också konkreta exempel på vad som kan tolkas som bristande hörsamhet gentemot staten från kommuner (och andra huvudmän). Det finns exempel- vis kommuner som valt att avstå från att inrätta karriärtjänster eller inte sökt hela det belopp som finns till förfogande för dessa tjänster. I många fall betalas lönen till dem som anställts på karriärtjänsterna dessutom ut som ett lönetillägg trots att avsikten är att tjänsterna ska vara permanenta. Kommunerna har även kritiserats för att inte erbjuda introduktionsår med handledning till alla nyexaminerade lärare. ska sägas att en del av dessa problem kan vara av övergående natur – reformerna är relativt nya och det kan vara naturligt att det tar att få dem på plats. I sammanhanget kan även erinras om att påvisat att skolan i vissa kommuner lider av målträngsel, som följer av att kommunen vid sidan av de nationella målen beslutat egna mål för skolan. En nackdel med det kommunala huvudmannaskapet kan också vara att kommunerna ansvarar för ett stort antal varierande upp- gifter. Kommunen har således inte möjlighet att ensidigt koncen- trera sig på skoluppdraget. Särskilt i mindre kommuner är det uppenbart att de politiska och administrativa ledningsresurserna är splittrade. En förvaltningschef i en mindre kommun kan till exem- pel vid sidan av skolområdet ansvara för flera andra områden. En återkommande kritik från och Skolinspektionen är att många kommunala huvudmän inte fokuserar på skolans resultat; på att ha höga förväntningar på varje elev och på att ge varje elev individuellt anpassade insatser till stöd och hjälp för lärande och utveckling. Vi kan bara spekulera i om det är lättare att uppnå fokus på resultat i en organisation som enbart har till uppgift att driva skolor. Å andra sidan ska sägas att staten riktat kritik för bristande fokus på resultat även mot ett antal fristående skolor Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, trots att dessa inte nödvändigtvis kännetecknas av diversehandel på samma sätt som kommunerna. Skillnaderna mellan kommuner vad gäller studieresultat är jäm- förelsevis små men dock inte försumbara, när hänsyn tagits till skillnader i elevernas bakgrund. Det finns dessutom ett antal kom- muner som fler år i rad uppvisar svaga studieresultat, även när hän- syn tas till föräldrarnas utbildningsbakgrund eller till att eleverna är födda utomlands. Vissa kommuner synes ha särskilt svårt att klara skoluppdraget. Säker kunskap om vad orsaken kan vara finns inte . I sammanhanget är det intressant att liksom konstatera, att små kommuner och små fristående huvudmän är underrepresenterade i deltagande av nationell skolutveckling. Det finns dock inget underlag som säger att det finns ett samband mellan lågt deltagande i nationell skolutveckling och svaga studie- resultat och heller inget som säger att studieresultaten generellt skulle vara sämre i små kommuner. Det ska även tilläggas att regionala och lokala kvalitetsskillnader i olika sammanhang även har uppmärksammats i statlig verksamhet som bedrivs med geogra- fisk spridning och lokal representation. Ett statligt huvudmanna- skap för skolväsendet är alltså ingen absolut garant för en jämn kvalitet. När skillnader i studieresultat mellan kommuner diskuteras, är det dock viktigt att hålla i minnet att de stora skillnaderna inte är mellan kommuner, utan i stället mellan skolor och mellan skol- klasser på en och samma skolor. Ett problem är att många kommuner som har större behov av kompensatoriska insatser till skolan har förhållandevis svag skatte- kraft eller av andra skäl relativt sett svag ekonomi. Det finns dock ett omfattande system för kommunalekonomisk utjämning mellan kommunerna. Syftet med detta system är att skapa likvärdiga eko- nomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Utjämningen av kommunernas förutsättningar är långtgående men dock inte fullständig. Det betyder att staten i praktiken accepterar en viss skillnad mellan kommunerna vad gäller ekonomiska förutsättningar att finansiera den kommunala verksamheten, däribland skolan. Detta synes vara en nackdel med ett kommunalt huvudmannaskap för skolan. Statskontoret har i en analys gjord på uppdrag av denna utredning funnit ett visst om än begränsat samband mellan utveck- lingen av kommunernas skattekraft och storleken på de resurser Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, som kommunerna avsätter till skolan. Med ett statligt huvud- mannaskap kan således skolan finansieras utan att de skillnader i ekonomiska förutsättningar som följer av att kommunerna är auto- noma med var för sig skilda ekonomier tillåts påverka skolornas ekonomi. Å andra sidan är det uppenbart att staten skulle få svårt att ta fram ett system för finansiering och fördelning av medel till skolan som alla parter skulle uppleva som legitimt och rättvist, eftersom förutsättningarna mellan kommunerna är väldigt olika på ett sätt som är svårt att fånga upp i statistiska beräkningsmodeller. har visat att kommunernas fördelning av resurser uti- från skolornas socioekonomiska förutsättningar är liten, i förhåll- ande till de kraftfulla insatser som menar behövs för att förstärka likvärdigheten i skolan. Verket framhåller dock även att det finns betydande lokala variationer i förutsättningarna för skol- verksamheten som motiverar kostnadsskillnader. kan inte ange närmare hur en optimal fördelning efter socioekonomiska eller andra behov i landets samtliga kommuner bör se ut. kan förstås heller inte ange var kommunerna ska hämta de medel som krävs. understryker för övrigt att det inte finns något enkelt och entydigt samband mellan resurser och goda studie- resultat. Regeringen har aviserat en avsikt att besluta om en proposi- tion med ett förtydligande i skollagen om att kommunerna ska fördela resurser utifrån elevernas förutsättningar och behov. Ett särskilt problem är att med en skola måste huvud- mannen ta hänsyn till den lokala politiska opinionen. Resurser till skolan är begränsade och en fördelning efter socioekonomiska grunder handlar i praktiken inte sällan om en omfördelning inom kommunens skolbudget. Vid varje omfördelning finns vinnare och förlorare och det finns en viss gräns för hur stor omfördelning mellan skolor i olika bostadsområden inom kommunen som det är politiskt möjligt för den politiska ledningen att genomdriva. Detta kan ses som en nackdel med det kommunala huvudmannaskapet. Det generella statsbidragssystem som infördes gav kom- munerna stor frihet att disponera resurser mellan olika verksam- hetsområden. Statskontorets analys på uppdrag av denna utredning påvisar dock att skillnaderna i resurssatsning mellan kommunerna totalt sett är stabila eller till och med något mindre nu än vad som var fallet före kommunaliseringen. Statskontorets analys ger dock inte svar på om enskilda kommuner ändrat resursfördel- ningen eller om resursfördelningen har anpassats efter förändrade behov. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, En förutsättning för att ett kommunalt huvudmannaskap för skolan ska fungera väl är att staten och kommunerna har ett sam- manfallande intresse vad gäller elevernas skolutbildning. Det kan tyckas självklart att såväl staten som kommunerna har ett intresse av en god utbildning för alla elever och för att varje elev ska få ut- vecklas efter sina intressen och förutsättningar. Vid närmare efter- tanke kan dock, åtminstone teoretiskt, finnas skillnader i vissa avseenden. Man kan exempelvis tänka sig att beslutsfattare eller anställda i en kommun saknar statens övergripande intresse av ut- bildning som motor för tillväxt och välstånd i landet. Detta skulle till exempel kunna komma till uttryck i att den politiska ledningen för skolan i en kommun, eller rektorer eller lärare i denna kommun, kanske omedvetet, inte i tillräcklig utsträckning uppmuntrar elever med intressen för teoretiska studier att välja högskoleförberedande gymnasieprogram, om detta innebär att eleven lämnar kommunen för vidare studier på ett lärosäte i en annan och större kommun. Ekonomer talar om att externaliteter föreligger om en ekono- misk transaktion (i detta fall kommunernas agerande) på detta sätt påverkar nyttan för tredje part. 6.16.4Ansvarsutkrävande i blandade system Skolan har aldrig varit och kommer måhända aldrig att bli renodlat statlig eller renodlat . Medborgarna har möjlighet att utkräva ansvar för skolan i såväl riksdagsvalen som kommunalvalen. Efter införandet av möjligheten att välja skola kommer därtill en tredje möjlighet till ansvarsutkrävande, nämligen att föräldrarna helt enkelt kan välja bort skolor, som anses dåliga.1 Skolan är därför ett exempel på vad man brukar kalla ett blandat system, där det är svårare att utkräva ansvar än i system med bara en enda makthavare. Förutsättningen för ansvarsutkrävande i blandade system är att de granskade politikerna verkligen har makt över den fråga som diskuteras. Har man inte det, är man heller inte ansvarig. Eventuella misstag kan ha gjorts av någon annan – av exempelvis samarbets- partners eller andra instanser i det politiska systemet. Denna osäker- het om vem som är skyldig öppnar en möjlighet för politikerna att 1 Man kan diskutera om det är rätt att tala om ansvarsutkrävande i detta fall. är det en marknadsprincip att dåliga skolor väljs bort av eleverna/lärarna, precis som valdes bort av utvandrarna till . Se min utredning om begreppet exit i : 2119. The Year Global Democracy . Amherst, 2012, s. 117–127. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, undfly ansvar för olyckliga beslut. Det är inte mitt fel utan någon annans! har blivit en vanlig politisk retorik. Det där är inte kom- munens ansvar utan statens kan man få höra (eller omvänt). Efter en berömd artikel av har ett helt forskningsområde växt upp om The Politics of Blame Avoidance2; på svenska brukar jag tala om konsten att skylla ifrån sig3. Att medborgarna ofta inte vet vem de ska ställa till svars för en viss politik är ett av den moderna demokratins största problem.4 Staten har kommit tillbaka i skolans värld. Vore det kanske då logiskt att denna rörelse fullföljdes och skolan åter blev statlig, så att ansvarsförhållandena blev klarare? I så fall måste man noggrant specificera vilka delar det är av skolverksamheten som ska återföras till staten. Som framgått bör ett eventuellt framtida statligt huvud- mannaskap för skolan så långt möjligt innebära ett samlat statligt ansvarstagande med stöd av en utbyggd regional eller lokal statlig förvaltning – blandade ansvars- och finansieringsförhållanden bör så långt möjligt undvikas. Dock kan ju en sådan reform bara gälla de kommunala skolorna. De fristående skolorna ägs av enskilda och kommer, såvitt jag förstår, också fortsättningsvis att vara arbets- givare för sina lärare. Ett förstatligande förordas som bekant bland andra av Folk- partiet, , och (). Några ledande folkpartister uttrycker sig på följande sätt: [har] fått ett statligt-kommunalt dub- belt ledarskap och ansvar för skolans kunskapsuppdrag, vilket skapar stora problem. Frågan ´Vem är ansvarig?´ bör ju kunna ställas och besvaras i vilken verksamhet som helst. Men när det gäller skolan kan 2Kent Weaver:The Politics of Blame Avoidance, 6 1986, 371–398. 3Till exempel : Om konsten att skylla ifrån sig, Samtider den 4 : Democratic Accountability. Why choice in politics is both possible and necessary. I min bok går jag igenom ett antal argument, som politikerna brukar använda sig av när de skyller ifrån sig – som att historien är förut- bestämd, att makt och våld är det som ytterst avgör, att världsmarknaden härskar, att misstagen är samarbetspartnerns fel, att byråkratin bestämmer, att det inträffat oförutsedda konsekvenser etc. I den offentliga debatten tas numera konsten att skylla ifrån sig i allmänhet för given – till exempel : Presidenten som skyller på andra, (tillgriper därför det knep som kallas ´blame avoiding´ och som inte är okänt i amerikansk politik) eller : Fel att skylla krisen på det öppna , Debatt (enligt var det fel av president att skylla skuldkrisen på globaliseringen, när orsaken var medlems- ländernas lättsinniga ekonomiska politik). Endast ställer sig oförstående, när han à propos de argument jag räknar upp utbrister: I varje fall har jag aldrig hört något av dem åberopas av någon politiker i syfte att undfly demokratiskt ansvar. : Demokratins , . Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, staten enkelt skylla på kommunerna, medan kommunerna kan hävda att det beror på felaktig statlig styrning. När ventilationen är bristfällig kan ansvar alltid utkrävas, men när resultaten sjunker i skolväsendet är det omöjligt att reda ut och skapa någon bredare enig- het [om] var ansvaret ligger. Även Kommuner och Landsting (SKL) är starkt kritisk i sitt yttrande i skollagskommittén över dagens otydliga styrmodell och beskriver den som ett ´dubbelkommando´. Deras slutsats är dock den motsatta mot , de tycker att staten ska lämna över mycket mer styrning till kommunerna.5 Tankegången fullföljdes i en artikel i av folkpartileda- ren och LR:s ordförande: Kommunernas fortsatta huvudmannaskap och finansieringsansvar för skolan [har] bidragit till ett olyckligt dubbelkommando. Ledarskapet, och därmed möjligheten att utkräva ansvar, blir ytterst otydligt. Det måste framstå klart och tydligt vem som ansvarar för att höja elevernas resultat i skolan.6 Genom ett förstatligande skulle vi alltså komma bort från dubbel- kommandot, men då ska vi komma ihåg att det var precis på samma sätt, fast tvärtom, som argumenten gick vid kommunalise- ringen: genom en kommunalisering skulle man komma bort från dubbelkommandot. Onekligen skulle medborgarna veta bättre vem de ytterst ska ställa till svars, om staten återtog ansvaret för undervisningen och studieresultaten – det är kanske den främsta fördelen med ett stat- ligt huvudmannaskap för skolan. Om skolan i denna mening åter blev statlig, skulle förhållandet mellan medborgarna och de styrande bli tydligare. Staten är mera närvarande i en skola än kommunen i en statlig. Ett sådant större medborgarinflytande via riksdagsval måste naturligtvis vägas mot andra värden, som kan tala emot ett återförstatligande av skolan. Med professionell autonomi följer också professionellt ansvar. Lärarnas anspråk på professionell autonomi missuppfattas ibland; det är ju inte fråga om att de professionella eller semiprofessionella skulle vara fredade för kritik. En levande kritik är själva livsluften för en profession. I ett tidigare kapitel skrev jag att det finns två källor till legitimitet: den politiska makten och den obero- 5Jan , och : Vi vill att staten återtar ansvaret för skolväsendet, . 6Jan och : Staten måste ta över ansvaret för skolan, Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, Ansvarsutkrävande inom den förra sfären sker genom möjligheten att avsätta dem som förlorat förtroendet (accountability). Inom den senare sfären är idealet att de pro- fessionella är ansvariga genom att de inte kan avsättas. Genom att de inte behöver frukta att förlora jobbet förutsätts de stå emot sakligt undermåliga önskemål. I stället måste de svara på kritik inför sitt ämne och sina kolleger (responsibility).7 Frihet från vad, frihet från vem? Det är den fråga som inställer sig, när man talar om behovet av en professionell autonomi för lärarna. Betyder detta begrepp att lärarna ska vara i fred från politi- kerna eller i fred från rektor och kollegerna? Svaret är, vad gäller undervisningens uppläggning och genomförande, i fred från de förstnämnda. I förhållande till kollegerna föreligger det däremot en skyldighet att diskutera och samarbeta med dem. Med andra ord föreskriver teorin om professionell autonomi paradoxalt nog just den ordning som politikerna alltid velat se men som många lärare länge värjde sig emot. För att få tillstånd det goda profes- sionella samtalet krävs ett pedagogiskt ledarskap, naturligen utövat av rektor, som skapar de praktiska förutsättningarna för detta. 6.16.5En avslutande kommentar till frågan om skolans framtida huvudmannaskap Kommunaliseringen försämrade studieresultaten och likvärdig- heten. Kommunaliseringen försämrade även lärarnas status. Kom- munaliseringen medförde att rektorer och lärare fick utökade arbetsuppgifter. Kommunaliseringen har försvårat lärarnas förut- sättningar att bedriva en god undervisning. Kommunaliseringen var alltså till stor nackdel för skolan. Bety- der detta att skolan bör återförstatligas? En hel del av de problem som följde av kommunaliseringen är att beteckna som implemente- ringsproblem i vidare mening. Det var i första hand statliga beslut som var upphovet till dessa problem. Till saken hör att decentrali- seringen till följd av statliga beslut som fattades åren som närmast följde efter kommunaliseringen blev mycket mer långtgående än vad som var tänkt när skolan kommunaliserades. 7 : Delegation eller blandad författning? i Allmänt och enskilt – offentlig rätt i omvandling. till , red. Lärarna är naturligtvis ansvariga även gentemot arbetsgivare, föräldrar och andra uppdragsgivare men det speciella med professionella yrkesgrupper är att de har förtroende att själva avgöra på vilket sätt arbetet ska utföras. Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter att påvisa, friskolereformen och de nya möjligheterna att välja skola skapade en konkurrens mellan skolor som delvis förändrade förutsättning- arna för kommunerna och även för den statliga styrningen. Valfri- hetsreformerna har lett till en ökad segregation mellan skolor och har därmed försvårat kommunernas likvärdighetsuppdrag. har staten genomfört en rad reformer för att lösa de problem, som uppstod i spåren av kommunaliseringen. Vik- tiga reformer av skollag, läroplaner och betygssystem trädde emeller- tid i kraft först och vi kan därför inte veta de framtida effek- terna på studieresultaten av dessa omfattande förändringar. Det kan inte uteslutas att vi kommer att se resultatförbättringar i kom- mande mätningar. Ytterligare åtgärder är aviserade eller under infö- rande. Exempelvis utbildas en stor andel av alla matematiklärare inom ramen för det så kallade matematiklyftet. Det nya systemet för lärarlegitimation träder i kraft . Resultaten från den senaste PISA-undersökningen är alarme- rande för svensk skola. Men vi ska alltså hålla i minnet att det ännu är för tidigt att avläsa effekterna av de allra senaste årens reformer. De elever som deltog i PISA-undersökningen har gått i en skola i förändring, som bara påverkats av de tidigaste av den nu- varande regeringens reformer. Är problemen med den kommunali- serade skolan kanske lösta när alla reformer från senare år fått värka ut? Så är det med all sannolikhet inte, men förbättringar kan för- hoppningsvis komma att noteras i kommande internationella kun- skapsmätningar. Historiskt sett har reformer tenderat att innebära merarbete för lärarna. Det är av yttersta vikt att fortsatta reformer av skolan sker med respekt för lärarprofessionen och på ett sådant sätt att lärarnas förutsättningar att bedriva en god undervisning förbättras. Kommunaliseringen av skolan blev ett misslyckande. har staten med energiska åtgärder kommit tillbaka för att rätta till problemen, med bibehållen ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Huruvida staten även ska återta huvudmannaskapet för den svenska skolan är emellertid en fråga, som det inte ingår i mitt uppdrag att uttala mig om. Det är dock uppenbart att en åter- gång till de ansvarsförhållanden och den centraliserade regelstyr- ning som var rådande före kommunaliseringen inte är ett alternativ. Men i skolans värld får staten oavsett huvudmannaskapet inte abdi- kera från sitt ansvar. , , och : Policy Development and Reform Principles of Basic and Secondary Education in since 1968, Education Working Paper Series of the 2, 2006. : Rektorers arbetsmiljö. En tillsynsinsats genomförd av (), distriktet i , ISG 2011/100102, 2011. , : i regeringen i Moderat föregångare, inspiratör och förebild. till minne, red. : Sällskapet för Moderata Kvinnors Historia 2012. Axelrod, : The Evolution of Cooperation. : Basic Books 1984. , : What counts as success in inspection in : Shifting criteria?, paper presenterat vid European Conference for , Network 23 Symposium Governing by inspection: national developments, , 2012. Bekendtgørelse af lov om folkeskolen, LBK nr 593 af 24/06/2009. , m.fl.: Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till förevarande utredning. , , och : Svensk lärar- fortbildning 1961‒1982: minnen och reflektioner. : Ekonomitryckarna 1994. , Hans: Presidenten som skyller på andra, . , , och : Männen flyr fältet. Könsmönster i rekryteringen till svenska lärarutbild- ningar 1977–2007. Redovisning av ett uppdrag för . Rapporter från Forskningsgruppen för utbildnings- och kultur- sociologi, Nr 47: 2009. , m.fl: Välfärdspolitiska rådets rapport , 2003. , , och : Vi vill att staten återtar ansvaret för skolväsendet, . , och : Staten måste ta över ansvaret för skolan, . , och , red. : Tillit och förtroende. Ständiga utmaningar för professionella. Blidberg, , och : Hur styr vi mot en bra skola? Om skola och kommun i samverkan. , och : Rethinking Social Inquiry: , Shared Standards. Lanham, MD: Roweman and Littlefield 2004. Brodin, : Skolan har blivit en skyddad verkstad, . , : 69 000 danska lärare utestängda från jobbet i en månad, . Bullock, ., . Ha: Yes, But Whats the Mechanism? (an Easy Answer), Psychology 98, 4, 2010. Burrage, och : Professions in theory and history: Rethinking the study of the professions i The forma- tion of professions. Knowledge, state and strategy, red. Böhlmark, och : med förändringar i skolan: Vad har hänt med likvärdigheten?