sou · H2B35 · 2014-02-10 00:00:00 — För att kunna målstyra den decentralise- rade skolan krävs en mera energisk uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat. Intresset för resultaten liksom för kon- trollen av resultaten har blivit mycket stort på den centrala nivån. Är detta ett speciellt svenskt fenomen eller ser det ut på samma sätt i andra länder? 5.2Kontrollen av skolan i de nordiska länderna Kontroll över en offentlig verksamhet kan utövas på många olika sätt, exempelvis genom detaljerade instruktioner för verksamhetens organisering och innehåll eller genom uppföljning, utvärdering och tillsyn i efterhand. Hur kontrollen utövas hänger i hög grad ihop med hur styrningen av verksamheten ser ut. I enlighet med de metodiska utgångspunkterna för utredningen görs en jämförelse med hur de nordiska länderna utformat kontroll och uppföljning. Den svenska skolan kontrolleras på många olika sätt. Exempelvis görs en uppföljning av studieresultaten på skolnivå, huvudmanna- skapsnivå och nationell nivå. Nationella prov är ytterligare ett exempel på kontroll av resultat och styrning i syfte att uppnå en rättvis bedömning av eleverna, de nationella kunskapsmål som ligger till grund för betygssättningen är en annan form av kontroll. utför dessutom en mängd utvärderingar av olika aspek- ter av skolväsendet. En viktig del av den kontroll som utövas över den svenska skolan sker genom tillsyn. Tillsynen handhas av Skol- inspektionen. Skollagens 26 kapitel reglerar tillsyn, statlig kvalitets- granskning och nationell uppföljning och utvärdering. Här framgår också att kommunerna har tillsynsansvar över förskolor och fritids- hem. Skolinspektionen har emellertid det övergripande tillsyns- ansvaret över kommunens skolverksamhet. I Skolinspektionens uppdrag ingår både att granska regelefterlevnad och kvalitet. I 26 kap. 2 § skollagen definieras tillsyn enligt följande: Med tillsyn avses i denna lag en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid gransk- ningen. Utöver regelefterlevnaden ska Skolinspektion också enligt 26 kap. 19 § skollagen granska kvaliteten i utbildningen. Målet är en bättre undervisning, med fokus på elevernas kunskapsresultat. Kvalitets- granskningarna går till så att Skolinspektionen granskar olika delar av skolornas arbete mer ingående i syfte att bidra till utveckling genom att lyfta fram viktiga utvecklingsområden. Granskningarna utgår från läroplanens mål och riktlinjer och inriktas mot olika kvalitetsaspekter av undervisningen. Det kan till exempel gälla hur undervisningen är utformad till innehåll och form i ett skolämne som engelska, fysik eller matematik; hur arbetet med uppföljning och bedömning av elevernas kunskaper fungerar eller hur rekto- rerna hanterar sin roll som pedagogiska ledare. Skolinspektionen har enligt skollagen rätt att få tillträde till lokaler och de uppgifter som behövs för att genomföra tillsynen och kvalitetsgranskningen. I Skolinspektionens arbete ingår både en regelbunden tillsyn av alla skolor och mer riktad tillsyn och granskning inom olika om- råden. Den regelbundna tillsynen syftar framförallt till att garantera att alla skolor följer de lagar och regler som finns för verksamheten. Genom kvalitetsgranskningen kan viktiga utvecklingsområden lyftas fram och inspektörerna ge råd och vägledning för utvecklings- Målet är en bättre undervisning på de granskade skolorna, med fokus på elevernas kunskapsresultat.1 I den riktade tillsynen granskas ett avgränsat område vid ett urval av skolor eller verksamheter. Fokus för tillsynen är regelefter- levnaden och tillsynen kan exempelvis gälla bedömning och betygs- sättning, huvudmännens klagomålshantering eller kommunernas kontroll av skolmaten. Därutöver arbetar inspektionen med att skyndsamt handlägga ärenden, där missförhållanden uppdagats. Vidare kan Skolinspektionen utföra så kallade flygande inspek- tioner. En flygande inspektion är en samlad insats där ett stort antal inspektörer besöker flera skolor för att granska en avgrän- sad del av verksamheten . En flygande inspek- tion kan till exempel rikta in sig på situationen i skolmatsalen eller undervisningen i ett visst ämne en viss dag. Resultatet från en flyg- ande inspektion kan bilda underlag för vidare granskningar, till exempel någon av Skolinspektionens kvalitetsgranskningar. Skolinspektionen genomför på regeringens uppdrag även viss central rättning av de nationella proven för att främja en likvärdig bedömning och betygsättning mellan skolorna. Barn- och elevombudet utgör en viktig del av Skolinspektionens verksamhet. Uppgiften är att utreda och i förekommande fall kräva skadestånd för elever som utsatts för kränkande behandling. Stats- makterna vill säkerställa att alla har en trygg arbetsmiljö utan mobb- ning och trakasserier. Skolinspektionen kan utfärda förelägganden, förelägganden med vite vid allvarliga brister och anmärkningar vid mindre allvarliga brister. Ett föreläggande ställer krav på åtgärder för att avhjälpa bristerna men säger inte hur eller exakt vilka åtgärder skolan ska vidta. Om bristerna är allvarliga eller föreläggandet inte åtföljs, kan Skolinspektionen återkalla huvudmannens godkännande att bedriva skolverksamhet och därmed rätten till offentliga bidrag. Skolinspek- tionen kan utfärda tillfälligt verksamhetsförbud för såväl kommu- nala som fristående skolor.2 Sammanfattningsvis har den svenska Skolinspektionen ett mycket omfattande uppdrag och långtgående befogenheter. Det sätt på vilket tillsynen utformats i säger oss en hel del om statens ambition att återta den centrala kontrollen över skolan. I finns däremot ingen central skolinspektion. De tidigare skolinspektörerna på länsstyrelsenivå avvecklades 1991 och därefter har det inte ansetts finnas behov av att återinföra inspektionen. Skolväsendet regleras i ett antal lagar som preciseras i förordningar. Den mest centrala är Lag om grundläggande utbildning (628/1998). Där föreskrivs bl.a. om den grundläggande utbildningen och läro- plikten. I Förordning om grundläggande utbildning (852/1998) finns bl.a. bestämmelser om undervisning och arbetstid, bedömning, rätts- skydd samt tillstånd att ordna utbildning. Vidare regleras utbild- ningens allmänna riksomfattande mål och timfördelningen i ytter- ligare en förordning (1435/2001). Finansieringen av undervisningen regleras i lag (1705/2009) och preciseras i förordning (1766/2009). Studentexamen är ett viktigt riktmärke för undervisningen. I många frågor beslutar dock utbildningsanordnarna, dvs. kommunerna eller privata huvudmän och de enskilda skolorna, själva.3 Utbildningsstyrelsen är ett ämbetsverk under Undervisnings- ministeriet för , gymnasieskolan och yrkesutbildningen, grundad . Huvudansvaret för verksamheten i skolan ligger i på de lokala utbildningsanordnarna medan Utbildnings- styrelsen utarbetar läroplansgrunderna för den grundläggande res- pektive gymnasiala utbildningen, utformar vissa bestämmelser som gäller kunskapsbedömning av elever samt utvecklar utbildningen genom olika projekt. Dessutom utvärderar ämbetsverket inlärnings- resultat och medverkar i förbättrandet av utbildningens resultat. Vidare har Utbildningsstyrelsen andra uppgifter inom skolväsen- det, bl.a. att ordna och finansiera fortbildning för lärare och annan personal inom utbildningssektorn, ansvara för jämställande av ut- ländska examina samt utveckla och producera läromedel.4 Utvärdering av utbildning regleras i 5 kap. Lag om grundläggande utbildning (21.8.1998/628). Det uttryckliga syftet med utvärderingar framhålls här vara att säkerställa att syftet med denna lag nås och att stödja en utveckling av utbildningen och förbättra förutsätt- ningarna för inlärning. Närmare bestämmelser om utvärderingen och dess utveckling utfärdas genom förordning. Ansvaret för att utvärdera undervisningen och bedöma vilken verkan den har ligger hos den som anordnar utbildningen. 3Utbildningsstyrelsens webbplats ; Lag om grundläggande utbildning (852/1998). 4Undervisnings- och kulturministeriets webbplats ; Utbildningsstyrelsens webbplats, inga nationella direktiv för vilken metod utbildningsanordnarna ska använda i sin utvärdering. De enskilda skolorna och lärarna är i hög grad delaktiga både i att utveckla lämpliga utvärderingssystem för den egna skolan och i själva utvärderingarna.5 Den som ordnar utbildningen ansvarar även för den externa utvärderingen av verk- samheten. För den externa utvärderingen finns i anslutning till ett råd för utbildningsutvärdering.6 Rådet för utbildningsutvärdering inledde sin verksamhet och fungerar i anslutning till som ett oberoende sakkunnigorgan för utbildningsutvärderingen. Under- visningsministeriet kallar högst 14 medlemmar till rådet i sänder. Rådet är sammansatt så att undervisningsförvaltningen, utbildningsanordnarna, personalen inom undervisningsverksam- heten, de studerande och arbetslivet är företrädda. Syftet med rådet är att 1) bistå och stödja utbildnings- anordnarna i frågor som gäller utvärdering av utbildningen, 2) ordna externa utvärderingar i anslutning till utbildningen och utbildnings- anordnarnas verksamhet, 3) utveckla den externa utbildningsutvär- deringen och 4) delta i internationellt utvärderingssamarbete.7 Rådet utför alltså ingen inspektion eller tillsyn på enskilda skolor.8 De nationella utvärderingarna av inlärningsresultat är sampel- baserade, alltså baserade på ett elevurval. Trots att alla elever i en åldersklass inte deltar, kan kunskapsresultaten representera hela årskullen inom den allmänna utbildningen. Utvärderingarna ger möjlighet till jämförelser mellan olika län och kommuner samt mellan finsk- och svenskspråkiga skolor. I utvärderingarna deltar 4 000–6 000 elever i mellan 15 och 350 skolor. Procentuellt innebär det av alla elever i respektive årskurs och 15–20 pro- cent av alla skolor. Urvalet i den svenskspråkiga utbildningen är mindre beträffande elevantalet men procentuellt större än för de finsktalande eleverna för att jämförbarheten mellan språkgrupperna ska vara bättre. Sakkunniga inom ämnet planerar tillsammans med erfarna lärare som undervisar åldersklassen i fråga insamlingen av uppföljningsinformation utgående från läroplansgrunderna. För varje utvärdering utses en expertgrupp, som förutom lärare består av sakkunniga inom respektive ämne. Vid Utbildningsstyrelsen utses en arbetsgrupp med en projektchef, en metodexpert och biträdande 5Organisation of the educational system in 2009/2010 2010, 180 f. 6Lag om grundläggande utbildning, kap 5. 7Rådet för utbildningsutvärderings webbplats /portal/ruotsiksi/oss 8Organisation of the educational system in 2009/2010 2010, 176 ff. Expertgruppen styr och övervakar utvärderingen. Med den metodik som används ger utvärderingen en allmän bild av till- ståndet i landet som helhet, inte en rangordning eller värdering av enskilda skolor eller kommuner. Resultatet av utvärderingar publi- ceras inte utan ligger till grund för och regeringens skol- politik och skickas som information till de enskilda skolorna, så att de själva kan dra sina slutsatser om vad som eventuellt kan behöva göras. Sammanfattningsvis har , till skillnad från , inte någon central statlig tillsynsmyndighet med möjlighet att besluta om sanktioner. Tillsynsansvaret ligger i på utbildnings- anordnarna och skolorna själva. Skolan i har med andra ord mera av intern kvalitetskontroll av utbildningen med studentexamen som yttersta riktmärke för vad som ska läras ut i skolan. Det arbete som bedrivs av Utbildningsstyrelsen och Rådet för utbildnings- utvärdering handlar framförallt om att administrera nationella ut- värderingar. Omfattande och tydliga rapporter är ett sätt att sprida kunskap om framgångsrika undervisningsmetoder. De finska lärarna åtnjuter stor professionell frihet. Skolan regleras framförallt i Lov om Folkeskolen och i Lov om fri- skoler og private grundskoler. har alltid haft en stor andel privata grundskolor jämfört med de andra nordiska länderna.9 Till följd av detta har två parallella system för tillsyn upprättats, där kontrollen för privata skolor är mer omfattande. Det danska skol- väsendet kännetecknas av ett starkt brukarinflytande både över undervisningen och över tillsynen av skolväsendet. Det övergripande ansvaret för driften av skolan ligger på kom- munnivå hos kommunalbestyrelsen men den enskilda skolledaren har administrativt och pedagogiskt ansvar för undervisningen på skolan. Det finns nationella mål och riktlinjer för skolan men inom ramen för dessa har kommunerna stort utrymme att bestämma hur skolan utformas i praktiken. Kommunalbestyrelsen kan helt eller 9 är andelen fristående skolor på grundskolenivå i jämförbar med den i . /08 uppgick andelen fristående kolor i till i , jämfört i . I gymnasieskolan uppgick andelen fristående skolor i till . Motsvarande andel i /12 var respektive 49,7. /12 gick av samtliga grundskoleelever i i fristående skolor. Motsvarande andel i var . Källa: Under- visningsministeriet (tidigare Ministeriet for børn og undervisning) webbplats delvis (med vissa undantag) delegera sina befogenheter till skole- bestyrelser som upprättas vid de enskilda skolorna och består av representanter från lärarna, föräldrarna och eleverna. Varje skola ansvarar för att garantera undervisningens kvalitet enligt de upp- satta målen för och de ansvarar också för att planera och organisera utbildningen. Kommunerna ansvarar dock för att godkänna skolornas läroplaner och för att utvärdera och följa upp utvecklingen av undervisningen i de enskilda ämnena.10 I bygger utvärderingssystemet i hög grad på en idé om att de enskilda skolorna och kommunerna tar eget ansvar för att utvärdera och utveckla verksamheten. En viktig del i utvärderings- och tillsynsarbetet utgörs av den årliga kvalitetsrapport som Kom- munbestyrelsen är ålagd att utarbeta där de beskriver kommunens skolor. Rapporten ska innehålla en beskrivning av kommunens skolsystem, utvärderingskriterier samt vidtagna åtgärder sedan tidi- gare års rapporter.11 På departementsnivå ligger ansvaret för att följa och värdera kvaliteten i skolan på Ministeriet for børn og undervisning. Mini- steriet följer och värderar kvaliteten i skolan utifrån dess resultat. Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen inrättades som en enhet inom ministeriet med ansvaret för dessa uppgifter. Styrelsen är en mindre enhet som ansvarar för att se till att kommunerna sköter sitt ansvar över skolorna. Styrelsens uppgifter är framför allt att följa upp den professionella kvaliteten i skolan och se till att tim- planerna hålls. Styrelsen går igenom skolornas resultat bl.a. utifrån de kvalitetsrapporter som kommunerna upprättar och resultaten på avgångsprov. Om skolorna påvisar bristande kvalitet inleds en dia- log med den ansvariga kommunalbestyrelsen och om ingen förbätt- ring sker kan de åläggas att utarbeta en handlingsplan. Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen gör även löpande kontroller av minimi-timplanen för varje ämne på basis av skolans inrapportering. Styrelsen ansvarar även för kvalitetsutveckling, test och examina samt för nationella prov. En viktig del av den statliga uppföljningen är slutexamen med skriftliga prov på för alla elever och muntliga examina- tion inom en tre- till fyraveckorsintervall med externa censorerer.12 10Undervisningsministeriet (tidigare Ministeriet for børn og undervisning) webbplats ; The inspectorate of Education of , SICI Inspectorate profile of 2009. 11The inspectorate of Education of 2009. 12Undervisningsministeriet (tidigare Ministeriet for børn og undervisning) webbplats ; Kvalitet og Tilsynsstyrelsens webbplats Det finns även ett statligt , evaluerings institut (), som inrättades som ett fristå- ende institut under Ministeriet for børn og undervisning. Institutet utforskar och utvecklar kvaliteten inom barnomsorgen, skolan och utbildningen. Institutet genomför systematiska och regelbundna utvärderingar på olika nivåer i utbildningsväsendet men slutsatser och redovisningar görs endast på en nationell nivå.13 När det gäller privatskolorna är utvärderingssystemet annor- lunda. Privatskolor måste följa de mål och riktlinjer som finns i lag- stiftningen men lagen medger utrymme att tolka hur målen ska nås. De privata skolorna måste liksom de kommunala upprätta en årlig utvärderingsrapport. Det finns även långtgående möjligheter för föräldrarna att påverka de privata skolorna. Föräldrarna har rätt att besöka skolan när de vill. Dessutom väljer föräldrarna en extern kontrollant som har i uppgift att regelbundet besöka skolorna och följa dess verksamhet. Vidare granskar Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen de årliga kvalitetsrapporterna samt examensresul- tat. Om det föreligger brister har styrelsen rätt att genomföra en fullständig inspektion på den enskilda skolan. Någon sådan mot- svarighet finns inte för offentliga skolor.14 Sammanfattningsvis är den centrala tillsynen och inspektionen av skolan mindre utbyggd i än i . Det danska systemet bygger i stället på att huvudmännen och de enskilda skol- orna utvärderar sig själva genom årliga utvärderingsrapporter. Den centrala kontrollen sker framför allt i form av sammanställning av kommunernas rapporter. Några statliga inspektioner på enskilda skolor genomförs alltså inte med undantag för privata skolor. har det dock funnits en tendens mot mera centralt arran- gerade utvärderingar. Lagstiftningen om skolan regleras i Skollagen (Opplæringsloven) och i förordning om skollagen (forskrift till opplæringsloven). Annan lagstiftning om skolan finns bl.a. i Privatskolelagen (Privat- skoleloven). Koordinerade, nationella inspektioner av skolan inför- des i . Tillsynen av den norska skolan administreras inte av en enda myndighet. Det övergripande ansvaret har den norska 13The inspectorate of Education of 2009; 14The inspectorate of Education of 2009. motsvarigheten till , Utdanningsdirektoratet, men till- synen sker framförallt på regional nivå av Fylkesmannen som är en slags statlig förvaltningsmyndighet på länsnivå. Det huvudsakliga ansvaret för uppföljning av undervisningen ligger dock, helt natur- ligt, på huvudmannen för skolan (precis som i ).15 Utdanningsdirektoratet, som inrättades är den myndig- het som under Kunnskapsdepartementet ansvarar för förskoleverk- samhet, grundskola och gymnasieskola. Direktoratet har det över- gripande ansvaret för kontrollen av utbildningen och ansvarar också för nationell statistik om grund- och gymnasieskolan och för utveck- ling och forskning. Direktoratets arbetsuppgifter inkluderar bl.a. läroplansutveckling, examina, analyser och tillsyn. En särskild enhet inom direktoratet ansvarar för tillsyn.16 I finansieras av kommunen och gymnasie- skolan av länet (fylket). Ett fylke är en regional administrativ enhet som ungefär motsvarar de svenska länen. Det finns totalt 19 fylken i som i sin tur är indelade i kommuner. Principen om kom- munalt och regionalt självstyre av skolor innebär att huvudmännen för skolan ansvarar för att utvärdera och kontinuerligt förbättra kvaliteten i undervisningen.17 Enligt 13 kap. 10 § skollagen och 5 kap. 2 § privatskolelagen ansvarar skolägare för att det finns ett lämpligt system för att utvärdera och för att följa upp skolans verk- samhet i enlighet med lagstiftningen. Med skolägare ska förstås kommun, fylkeskommun eller styret för privata skolor, dvs. mot- svarande huvudmannabegreppet enligt den svenska skollagen. Skol- ägaren kan utforma utvärderingssystemet under stor frihet. Verk- samheten i skolan ska regelbundet följas upp. För att bistå huvud- männen utarbetar Utdanningsdirektoratet vägledningar i vilka krav som ställs enligt lagen.18 Tillsynen av skolan sker, som nämnts ovan, på regional nivå av fylkesmannen.19 Fylkesmannen har ett generellt ansvar för att följa upp regeringens och beslut, mål och riktlinjer. Fylkes- mannen utför förvaltningsuppgifter och är besvärs- och tillsyns- myndighet med uppdrag från flera departement. På utbildnings- området utövar fylkesmannen tillsyn över att utbildningen sker i 15Utdanningsdirektoratets webbplats ; Kunnskapsdepartementets webbplats /nb/dep/kd 16Utdanningsdirektoratets webbplats ; Kunnskapsdepartementets webbplats /nb/dep/kd 17The inspectorate of Education of , SICI Inspectorate profile of 2010. 1942 heltidstjänster var vigda åt tillsyn av skolan. enlighet med lagstiftningen. Utdanningsdirektoratet koordinerar en relativt stor del av fylkesmannens tillsynsarbete och har även det övergripande ansvaret för tillsynen.20 Tillsynen är emellertid fram- för allt fokuserad på den lokala administrationen av skolan och är i lägre grad riktad mot verksamheten på skolorna. Den norska tillsynen genomför alltså inte en fullskalig inspektion av alla delar av skolverksamheten i alla enskilda skolor. Den innebär framförallt att skolägarna följer lagstiftningen och har ett funktionsdugligt system för utvärdering av de enskilda skolorna. Ofta sköts uppfölj- ningen genom en dialog mellan inspektörerna och skolägaren till dess att lämpliga åtgärder vidtagits.21 infördes krav på att skolägarna ska upprätta en statusrapport om utbildningen på skolan. Här ska resultat, avhopp och lärandemiljö redovisas.22 Sammanfattningsvis har inte heller någon central tillsyns- myndighet som den svenska Skolinspektionen utan kontrollen ut- förs längre ned i det politiska systemet, alltså av kommunerna och länen. Ansvaret för den statliga tillsynen ligger främst på länsnivå hos Fylkesmannen.23 5.2.5Kontrollen av skolan i ett nordiskt jämförande perspektiv Som framgick ovan i kapitel 2 har skolan förändrats i samtliga nordiska länder i riktning mot decen- tralisering och mål- och resultatstyrning. Men av den nordiska jäm- förelsen, framgår också att länderna inom ramen för decentralise- ringspolitiken utformat kontrollen över skolan på ganska olika sätt. I det finska systemet har den lokala autonomin och lärarnas infly- tande starkt betonats alltsedan skolan decentraliserades. I är lärarna delaktiga både i formuleringen av målen och utvärde- ringen av skolans verksamhet. Visserligen genomförs nationella utvärderingar av skolan i statlig regi men det förekommer ett nära samspel med den lokala nivån. Som nämnts offentlig- görs inte dessa utvärderingar. Regelbunden statlig tillsyn av skolan i syfte att kontrollera skolans kvalitet och verksamhet förekommer 20Fylkesmannens webbplats ; Utdanningsdirektoratets webbplats ; Kunnskapsdepartementets webbplats /nb/dep/kd 21The inspectorate of Education of 2010. 22The inspectorate of Education of 2010. 23The inspectorate of Education of 2010. inte i , vilket kan tolkas som ett tecken på tillit till den lokala nivån och till lärarna. Särskilt i utförs kontrollen av skolan på ett annat sätt. Även i betonas vikten av decentralisering och professional- ism som viktiga förutsättningar för mål- och resultatstyrningen. har den statliga kontrollen successivt ökat genom en mera energisk inspektion i efterhand. Det svenska skolsystemet känne- tecknas av en hög grad av statlig kontroll. De fyra nordiska länderna radar med andra ord upp sig på en skala, där och intar ytterplatserna. har mest av central tillsyn och kontroll av skolan med en självständig statlig myndighet för uppgiften. Det som organisatoriskt skiljer skolan i de nordiska länderna åt är alltså inte decentralisering eller kommunalt huvudmannaskap utan kontrollens utformning. I utförs tillsynen av en central myndighet, vilket sticker ut vid en nordisk jämförelse. 5.3Den svenska kritiken av Granskningssamhället Avsikten med den ökade kontrollen och tillsynen av den svenska skolan var den bästa. Utvärdering och uppföljning av resultat är ett sätt att säkerställa att eleverna når kunskapskraven och får det stöd de behöver.