sou · H2B346 · 2014-06-27 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 Ordertelefon: För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till ändringar och anpass- ningar av den lagstiftning som rör insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan på finansmarknadsområdet (marknadsmissbruk) i syfte att säkerställa att uppfyller EU-rättsliga krav samt att utredning och bekämpning av marknadsmissbruk ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt (dir. 2012:108). förordnades justitierådet som särskild utredare. Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades direktören , , enhetschefen för inspektionens marknadsavdelning numera advokaten , rättssakkunniga , , juristen , , rättssakkunniga numera kanslirådet , , rätts- sakkunnige , , övervaknings- chefen , , juristen , Telefonaktiebolaget , och chefsåklagaren , Finansmarknadskammaren, . förordnades enhetschefen , som sakkunnig. entledigades från sitt uppdrag och ersattes av juristen . Som sekreterare i utredningen anställdes hovrättsassessorn och juristen . Kanslisekreteraren har bistått utredningen med text- bearbetning och layout av betänkandet. Sammanfattningen av betänkandet har översatts av Språktjänsten vid utrikesdeparte- mentet. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2013:91) och (dir. 2014:19). Utredningen, som antagit namnet marknadsmiss- bruksutredning, överlämnar betänkandet Marknadsmissbruk II (SOU 2014:46). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag (0000:0000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning ..... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument ....................................... 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter .................................................... 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om 1.8Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)..................................................... 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med Förbuden mot marknadsmissbruk........................ Offentliggörande av insiderinformation .............. 4.1.6 Den behöriga myndigheten och dess 4.2.2 Insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation... Brotten/förbuden och sanktionerna..................... 5.1.2 Övriga bestämmelser års direktiv......... Brotten/förbuden och sanktionerna .................... 5.2.2 Övriga bestämmelser års direktiv ........ Brotten/förbuden och sanktionerna .................... 5.3.2 Övriga bestämmelser års direktiv ........ 5.3.3 FCA:s roll och sanktionssystemen ...................... Brotten/förbuden och sanktionerna .................... 5.4.2 Övriga bestämmelser års direktiv ........ 6.1Allmänt om och EU:s 6.2Rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 i Begreppen brott och brottslig gärning .............................. Tillgång till oavhängig och opartisk domstol.................... 6.6Rätten till en muntlig, offentlig och rättvis inom skälig tid................................................................ Oskuldspresumtionen och minimirättigheterna............... Skyddet mot självbelastning ................................. Rätt till kostnadsfritt biträde................................ 6.9Rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för 6.9.1 Spärrverkande avgöranden .................................... 6.9.2 Ny lagföring eller successiva och parallella 6.9.4 Förbudet mot dubbelbestraffning och dubbel lagföring enligt EU:s rättighetsstadga .................. 6.9.5 Förbudet mot dubbla förfaranden i svensk rätt – något om senare tids praxis ................................ Några allmänna utgångspunkter .............................. Anpassningar av svensk rätt ............................................... Den behöriga myndigheten ................................................ Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten .................... Straffrätt och administrativa sanktioner ............................ Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk – behov av en systemförändring? 8.2.2 Förarbetsuttalanden om kriminaliseringen av Hanteringen av marknadsmissbruksärenden..................... Samband mellan brottsanmälningar och lagföring............ 8.6Tidigare framförda synpunkter på och genomförda och dess tillämpning............................................................ bl.a. ändringar i marknadsmissbrukslagen............ 8.6.3En utvärdering av det svenska 8.6.4Internationella valutafondens bedömning av svensk finansiell reglering och tillsyn................... Kriminalisering visavi sanktionsavgifter............................ Förutsättningar för kriminalisering...................... 8.7.2 Vad är avgörande för att ett straffbud ska anses vara effektivt?............................................... marknadsmissbruksförordningen är att likna vid en brottsanklagelse enligt artikel 6 i Utgångspunkter för ett reformerat sanktionssystem ... 9.2Lagstiftningen kompletteras med bestämmelser om 9.3Avgränsningen av det kriminaliserade området 9.4Fortsatt straffansvar för vissa gärningar och sanktionsväxling för andra ................................................. Ett nytt system med administrativa sanktioner vid sidan av straffrättsliga påföljder ......................................... 9.5.1 Endast en sanktion vid en överträdelse av förbuden i marknadsmissbrukförordningen........ 9.5.2 Ett vägvalssystem................................................... 9.5.3 Den närmare utformningen av 9.5.4 En regel om åtalsprövning .................................... En särskild forumregel för marknadsmissbruksbrott 10.2Frågan om utredningsansvaret i tidigare Fördelningen av utredningsansvaret .................................. 10.3.1 Hela ansvaret hos ........... 10.3.2 Hela ansvaret hos ................. 10.4 Hanteringen av ärenden ............................................. 10.5 Hanteringen av ärenden i ett vägvalssystem...................... 10.5.1 Inledningsskedet av en utredning ......................... 10.5.2 När har gjort en anmälan 10.5.3 Fortsättningen av undersökningen hos 10.5.4 Informationsutbyte under pågående utredning... Samarbetet i övrigt mellan 10.6.2 Rätt att få tillgång till dokument, data och 10.6.3 Rätt att få tillgång till transaktionsrapporter och att få direkt tillgång till handelssystem för 10.6.4 Rätt att utföra undersökningar på plats................ 10.6.5 Rätt att genomföra undersökningar på plats för att beslagta dokument och data ...................... 10.6.6 Rätt att ta del av bandinspelade telefonsamtal ..... 10.6.7 Rätt att få ut uppgifter om datatrafik från Rätt att begära att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad............................................. Rätt att avbryta handeln med berörda 10.6.10 Rätt att förbjuda vissa ageranden.......................... 10.6.11 Rätt att förbjuda viss yrkesverksamhet................ 10.6.12 Rätt att korrigera information till allmänheten ... Samarbete med andra behöriga myndigheter inom EES .. 10.7.2 Samarbetet kräver inte någon särskild 11.2Regelöverträdelser som kan rendera administrativa åtgärder och sanktioner samt mot vem sådana kan 11.3Administrativa åtgärder och sanktioner enligt Något om de administrativa sanktionernas Offentliggörande av sanktionsbeslut ................... 11.4Omständigheter som ska beaktas vid beslut om administrativa åtgärder och sanktioner ............................. Närmare om sanktionsavgifter........................................... 11.5.1 Sanktionsavgifternas storlek ................................. 11.5.2 Betalning, indrivning och preskription ................ Beslut i sanktionsärenden....................................... Innebörden av artikel 30 i 12.3 Utgångspunkter vid utformningen av 12.3.2 Beslut om administrativa sanktioner i 12.3.3 Hantering av och beslut i sanktionsärenden inom andra rättsområden ...................................... 12.4.1 Vilka prövningar ska göras i de ärenden som kan bli föremål för ingripanden enligt 12.5Förfarandet vid beslut om administrativa åtgärder och 12.5.1 Sanktionsbefogenheter vid åsidosättande av 12.5.2 Sanktionsbefogenheter vid överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk i 12.5.3 Särskilt om förfarandet med Vissa ändringar i den straffrättsliga regleringen ......... 13.2Finansiella instrument m.m., tillämpningsområde och Råvaror och referensvärden................................... Handel på värdepappersmarknaden...................... Undantag från tillämpningsområdet .................... 13.3 Ändringar avseende insiderbrotten.................................... Definitionen av insiderinformation...................... 13.3.2 Uppsåt i förhållande till insiderinformation ........ 13.3.3 Har eller får insiderinformation?.......................... 13.3.5 Undantag för legitima förfaranden....................... 13.3.6 Att återkalla en order ............................................ 13.3.7 Att följa ett råd grundat på insiderinformation... 13.3.8 Obehörigt eller olagligt röjande av Påföljder för fysiska och juridiska personer...................... Vissa ändringar på grund av Marknadsövervakning och rapportering ........................... Offentliggörande av insiderinformation ........................... Anmälningsskyldighet för personer i ledande ställning ... Något om jurisdiktion........................................................ Finansiering av tillsyn .............. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .............. 16.2Marknadsmissbruksförordningen och den nya lagen med kompletterande bestämmelser till förordningen Förändringarna i marknadsmissbrukslagen....................... Konsekvenser för staten ..................................................... Konsekvenser för företag och enskilda.............................. 17.5Konsekvenser för brottsligheten och det 18.1Förslag till lag (0000:0000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning ...449 18.2Förslag till lag om ändring i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med 18.3 Övriga författningsförslag .................................................. 18.3.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.................. 18.3.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av 18.3.3 Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter............................... 18.3.4 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ........................... 18.3.5 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) 18.3.6 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................... 18.3.7Förslag till lag om ändring i lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter .................... och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om marknads- missbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av och rådets direktiv /6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG................. 5Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2014/57/EU av om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv) ............................................ och rådet antog en förordning om marknadsmissbruk1 (marknadsmissbruksförordningen) och ett direk- tiv om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk2 (marknads- missbruksdirektivet), se bilagorna 4 och 5. Marknadsmissbruksförordningen är bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Förutom förbuden mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation (härefter används marknadsmissbruk som gemensam benämning) och skyl- digheterna avseende bl.a. offentliggörande av insiderinformation, innehåller förordningen regler som ger de nationella behöriga myndigheterna och Europeiska värdepappers- och marknads- myndigheten () vissa befogenheter att vidta åtgärder vid misstänkta och konstaterade överträdelser av förordningen. Det är i huvudsak reglerna som rör den behöriga myndigheten och dess befogenheter som förutsätter ett genomförande i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Marknadsmissbruksdirektivet kräver att samtliga medlemsstater inför straffrättsliga påföljder för åtminstone allvarliga fall av mark- nadsmissbruk, inbegripet även anstiftan och medhjälp till straffbara handlingar liksom försök till insiderhandel och marknadsmani- 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparla- mentets och rådets direktiv /6/EG och kommissionens direktiv /124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG, EUT L 173, , (Celex 32014R0596). 2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2014/57/EU av om straff- rättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv), EUT L 173, , (Celex R2014L0057). 3Europaparlamentets och rådets direktiv /6/EG av om insider- handel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk), EUT L 96, , s. 16 (Celex 32003L0006). Direktivet fastställer också en lägsta nivå för maximistraff för gärningar som utgör marknadsmissbruksbrott. Utredningen föreslår att de bestämmelser i marknadsmissbruks- förordningen som kräver en implementering i svensk lagstiftning genomförs huvudsakligen genom en ny lag, i vilken bl.a. anges att är behörig myndighet i enligt förord- ningen. Marknadsmissbruksdirektivet genomförs genom ändringar i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument (marknadsmissbrukslagen). Ett viktigt syfte bakom marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet är att uppnå harmoniserade och effektiva regler på marknadsmissbruksområdet, vilket bl.a. förut- sätter att medlemsstaternas nationella lagstiftning inte ställer upp andra krav än dem som följer av det gemensamma regelverket. För- ordningens bestämmelser innebär en fullharmonisering avseende förbud och skyldigheter som har med marknadsmissbruk att göra, medan bestämmelserna om behöriga myndigheters befogenheter och administrativa sanktioner är en minimireglering. Direktivet är i huvudsak en minimireglering. Utifrån dessa förutsättningar har utredningens utgångspunkt varit att de bestämmelser som införs i den svenska lagstiftningen bör ansluta sig till den nivå som följer av rättsakterna och inte utan starka skäl gå utöver vad som krävs. För att underlätta tillämpningen av de delegerade akter, genom- förandeakter och tekniska standarder som kommissionen kan för- väntas att anta, föreslås att termer och uttryckssätt i den nya lagen ska följa förordningens terminologi. En terminologisk enhetlighet ökar också förutsättningarna för att uppnå en likartad reglering inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Även i strafflagstiftningen bör en gemensam och enhetlig terminologi eftersträvas. När det gäller brottet otillbörlig marknadspåverkan föreslås, bl.a. av denna anledning, att rubriceringen ändras till mark- nadsmanipulation, vilket överensstämmer med både den engelska och svenska språkversionen av direktivet. Enligt utredningen bör däremot rubriceringen avseende brottet obehörigt röjande av insider- information behållas oförändrad, och inte ändras till olagligt röjande av insiderinformation. Ett reformerat sanktionssystem för en mer effektiv bekämpning av marknadsmissbruk Utredningen bedömer att bekämpningen av marknadsmissbruk kan antas bli mer effektiv genom att gällande lagstiftning kompletteras med de ytterligare preventiva och utredningsunderlättande åtgärder som föreskrivs i marknadsmissbruksförordningen. Enligt utred- ningen kan dessutom administrativa sanktioner, t.ex. sanktions- avgifter, anses vara väl lämpade för att motverka marknadsmissbruk i vissa fall. Därför föreslås att det, vid sidan av det straffrättsliga systemet, ska finnas ett administrativt sanktionssystem. Det torde dessutom vara tveksamt om ett renodlat straffrättsligt system, utan några administrativa sanktioner, kan anses innebära att har fullgjort sin skyldighet att tillhandahålla sanktioner för överträd- elser av förbuden i marknadsmissbruksförordningen. I vissa fall ska alltså överträdelser av förbuden mot marknads- missbruk kunna handläggas i ett administrativt förfarande och medföra administrativa sanktioner. När det gäller frågan om hur de båda systemen ska förhålla sig till varandra gör utredningen bedömningen att ett krav på uppsåt utgör ett lämpligt kriterium för att bestämma hur det kriminaliserade området avseende marknads- missbruk avgränsas. Enligt utredningens förslag ska några andra kriterier, såsom beloppsgräns eller personkategori, inte användas vid denna avgränsning. Uppsåtliga gärningar som utgör brott av normalgraden eller grova brott, liksom anstiftan och medhjälp till sådana brott ska, enligt utredningen, vara fortsatt straffbelagda. Detsamma ska gälla för försök till insiderbrott samt för försök och förberedelse till grovt insiderbrott. En ny bestämmelse som straff- belägger försök till marknadsmanipulation införs i marknadsmiss- brukslagen. I konsekvens härmed föreslår utredningen att straff- ansvaret enligt marknadsmissbrukslagen slopas för oaktsamma och ringa brott. Sådana gärningar ska i stället kunna bli föremål för prövning och sanktioner i det administrativa förfarandet. Utredningen föreslår att en straffrättslig påföljd och en admini- strativ sanktion inte ska förekomma för ett och samma otillåtna beteende. Av rättsäkerhetsskäl, och i synnerhet för att principen om ne bis in idem inte ska riskera att kränkas förslås att det nya regelverket med administrativa sanktioner i enlighet med mark- nadsmissbruksförordningen, vid sidan av straffbestämmelserna i marknadsmissbrukslagen, ska bygga på en modell där det allmänna väljer mellan att hantera otillåtna beteenden inom antingen det administrativa eller det straffrättsliga systemet. Det allmännas beslut att välja väg ska ske innan ett beslut om att väcka åtal har fattats respektive innan ett beslut om att påföra administrativa sanktioner har fattats. Ett vägvalssystem förutsätter ett mer ut- vecklat samarbete mellan myndigheterna, dels för att den enskilde inte ska utsättas för dubbla rättsliga förfaranden avseende ett och samma agerande, dels för att skapa förutsättningar för myndig- heterna att välja väg; den administrativa eller den straffrättsliga. Bestämmelser om upplysnings- och samarbetsskyldighet införs både i den nya lagen och i marknadsmissbrukslagen. Den förslagna avgränsningen av det kriminaliserade området för marknadsmissbruk innebär alltså att enbart uppsåtliga brott av normalgraden eller grova brott är straffbelagda. Trots att dessa brott, normalt sett, kan betraktas som allvarliga fall av marknads- missbruk och bör föranleda straffrättsliga påföljder enligt mark- nadsmissbruksdirektivet, kan det bland dem finnas vissa gärningar vilka är att bedöma som mindre straffvärda, och som dessutom torde lämpa sig väl för handläggning i det administrativa sank- tionssystemet. Utredningen föreslår därför att det tas in en regel om åtalsprövning i marknadsmissbrukslagen. Regeln är tillämplig på sådana fall av marknadsmanipulation som består i enstaka transaktioner som inte leder till någon förändring av det verkliga ägandet av ett finansiellt instrument, samt på sådana fall av obe- hörigt röjande av insiderinformation där någon, utan att det varit berättigat, har fått insiderinformation och förts in på en sådan insiderförteckning som avses i artikel 18 i marknadsmissbruks- förordningen. Åtal ska i dessa fall väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt. I effektivitetssyfte föreslås vidare en forumregel med innebörd att åtal enligt marknadsmissbrukslagen väcks vid tings- rätt och att överklagande därmed ska ske hos . Fördelning av utredningsansvar och utvidgade utredningsbefogenheter för Som behörig myndighet ska övervaka att be- stämmelserna i marknadsmissbruksförordningen efterlevs samt utreda misstänkta överträdelser av förordningen. Finansinspek- tionen ska dock, även fortsättningsvis, vara skyldig att anmäla till när det finns anledning att anta att ett marknadsmissbruksbrott har begåtts. Enligt utredningens förslag ska alltjämt ansvara för att bedriva för- undersökningar och väcka åtal för brott enligt marknadsmissbruks- lagen. kommer alltså självständigt att bedriva under- sökningar avseende misstänkta överträdelser av marknadsmiss- bruksförordningen. I linje med detta bör inspektionen också granska de rapporter om misstänkt marknadsmissbruk som marknads- aktörer är skyldiga att lämna till inspektionen, och ges möjlighet att komplettera rapporterna med vissa egna undersökningar. Utform- ningen av den gällande bestämmelsen om rapporteringsskyldig- heten i marknadsmissbrukslagen och uttalanden i förarbetena har dock resulterat i att inspektionens roll i detta avseende närmast är att likna vid en brevlådefunktion. Utredningen föreslår, bl.a. av den anledningen, att bestämmelsen utmönstras ur lagen. När har beslutat om att inleda en för- undersökning får, enligt utredningens förslag, inte vidta några undersökningsåtgärder på eget bevåg. Inspektionen föreslås däremot kunna anlitas som biträde i förundersökningen. Om beslutar att inte inleda förundersök- ning, eller att lägga ned en förundersökning, ska myndigheten underrätta , som därefter får fortsätta utred- ningen enligt bestämmelserna för det administrativa sanktions- systemet. Om det i ett sådant fall framkommer omständigheter som leder till att inspektionen bedömer att det trots allt finns anledning att anta att brott har begåtts ska, enligt utredningens förslag, inspektionen anmäla detta till på nytt. En inledande bedömning av att t.ex. uppsåt saknas kan visa sig vara felaktig. har då att åter ta ställning till om en förundersökning ska inledas. I enlighet med förslaget om när ett vägval senast måste ske, kan dock en anmälan till Eko- brottsmyndigheten inte ske efter det att beslut om att påföra administrativa sanktioner har fattats. (Se förslag om beslutsordning för administrativa sanktioner i nästa avsnitt.) Som nämnts i det föregående förutsätter det föreslagna vägvals- systemet och fördelningen av utredningsansvaret att myndig- heterna samarbetar med varandra. Detta kräver i sin tur också att myndigheterna kan dela information med varandra. För att möj- liggöra ett informationsutbyte föreslår utredningen att bestämmel- serna om sekretess i 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) ska gälla både i förunder- sökningar och i utredningar om misstänkta överträdelser av marknadsmissbruksförordningen. En ny paragraf införs i offentlighets- och sekretesslagen med en sekretessbrytande regel som ger myndigheterna möjlighet att utbyta information. De övervaknings- och utredningsbefogenheter som marknads- missbruksförordningen föreskriver att den behöriga myndigheten ska ha, motsvarar i stor utsträckning de befogenheter som före- skrivs även marknadsmissbruksdirektiv. Enligt förord- ningen ska myndigheten bl.a. ha rätt att få tillgång till information från vem som helst, genomföra platsundersökningar, frysa till- gångar och förbjuda viss verksamhet.