sou · H2B310 · 2014-02-28 00:00:00 — Tvärtom arbetar de redan av eget intresse i linje med direktivets syfte när de strävar efter att ge fler människor möjlighet att ta del av samlingarna genom att tillhandahålla dem via internet. Däremot vittnade flera om de praktiska problemen med att digitalisera stora samlingar och att finansiera verksamheten. Inget tyder på att den här utvecklingen skulle avstanna. Det skulle kunna vara ett argument för att det inte behövs någon särskild reglering av avgifterna, eftersom allt fler myndigheter och kommuner själva kommer att besluta om att släppa sin information fri och inte ta ut avgifter som kan hämma utvecklingen. Men det finns undantag som gör bilden mindre tydlig. Vid utredningens samråd med företrädare för olika vidare- utnyttjare har alla lyft fram frågan om avgifterna som ett stort problem. Kritiken riktas framför allt mot att vissa myndigheter tar ut för höga avgifter, och att det särskilt hämmar de små företagens och de ideella verksamheternas möjligheter att vidareutnyttja information som skulle kunna få ett stort värde för dem. Till det kommer missnöje med hur myndigheterna redovisar sina principer för att beräkna avgifter, och att de skiljer sig kraftigt mellan olika Flera vidareutnyttjare pekade på att avgifternas konstruktion gör det omständligt, tidsödande och meningslöst att överklaga myndigheternas beslut om avgifter. Komplexa modeller för att beräkna dem gör att det är svårt att på förhand bedöma hur höga de faktiskt blir i slutänden. En annan effekt kan bli att myndigheterna själva får svårt att beräkna avgifterna korrekt och att göra prognoser för intäkterna. Frågan om avgifter diskuterades vid utredningens samråd med statliga myndigheter och kommuner. Den allmänna kommentaren var att det inte är ett självändamål att ta ut höga avgifter, men att de ger ett nödvändigt bidrag till finansieringen av verksamheten. För vissa kommuner är det således en ren budgetfråga, stick i stäv med de kommuner som ser öppna data utan avgifter som en strategisk åtgärd för att främja näringslivet och förbättra för medborgarna. Sammanfattningsvis kan man säga att utvecklingen går mot att en allt större del av myndigheternas och kommunernas information kommer att tillhandahållas fritt eller till låga avgifter för dem som vill vidareutnyttja den på olika sätt. Men det finns viktiga undantag, som av många uppfattas som allvarliga hinder mot att ta tillvara de möjligheter som är utgångspunkten för PSI-direktivet. Frågan är om det går att reglera avgifterna för att undanröja sådana hinder och på så sätt påskynda utvecklingen. 7.4.2Avgiftsförordningen och myndigheternas bemyndiganden Avgiftsförordningen reglerar de statliga myndigheternas generella möjligheter att ta ut avgifter. Förordningen gäller för samtliga myndigheter under regeringen, och utgör ett samlat regelverk för avgiftsfinansierad verksamhet. Den ska tillämpas om inte något annat följer av en annan författning eller ett särskilt beslut av regeringen. Enligt avgiftsförordningen får en myndighet ta ut avgifter för varor och tjänster, besluta om avgiftens storlek och disponera avgiftsinkomsterna bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Om regeringen inte har föreskrivit något annat så ska avgifterna beräknas så att de täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). I 4 § ges ett generellt bemyndigande för myndigheter att ta ut avgifter för att tillhandahålla vissa angivna varor och tjänster, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller Till det som kan tillhandahållas hör automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift (4 §, punkt 8), vilket rimligen omfattar den typ av information som avses i PSI- direktivet. Förutsättningen är att verksamheten är av antingen tillfällig natur eller mindre omfattning. Verksamhet som bedrivs högst anses vara av tillfällig natur. Mindre omfattning har tolkats som att de sammanlagda intäkterna för de angivna varorna och tjänsterna än uppgår till högst av myndighetens totala kostnader för egen verksamhet.8 När en myndighet tar ut avgifter med stöd av 4 § får den själv bestämma avgiftsnivån, om inte regeringen har föreskrivit något annat. Myndigheten får dock inte besluta att avgifterna ska vara högre än att de ger full kostnadstäckning. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att avgiftsförord- ningen varken hindrar eller motiverar myndigheterna att ta ut lägre avgifter för offentlig information än sådana som ger full kostnads- täckning. I de allra flesta fall kan en myndighet tillämpa det generella bemyndigandet i 4 §, eftersom tillhandahållandet av information utgör en relativt liten del av verksamheten (mindre omfattning). Om regeringen inte har beslutat något annat så bestämmer myndigheten själv vilka kostnader som avgifterna ska täcka.9 Myndigheten kan i så fall välja att begränsa avgifterna så att de bara täcker de direkta kostnaderna för att framställa och sprida informationen, men den kan också ta ut avgifter som täcker alla kostnader för den. De myndigheter för vilka utlämnande av information inte är av tillfällig eller mindre omfattning får bara ta ut avgifter för den om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Huvudregeln enligt avgiftsförordningen är att sådana avgifter ska beräknas så att de ger full kostnadstäckning. Men regeringen kan i samband med bemyndigandet ange att avgifterna ska beräknas på något anat sätt, till exempel att avgifterna bara ska täcka en del av de totala kostnaderna för verksamheten. 8Se (2011). 9Jämför (1999), s. 20. 7.4.3Grunddatabasutredningens förslag och regeringens uttalande föreslog att en generell prissätt- ningsprincip borde införas för alla avgiftsbelagda uttag av information från statliga myndigheter. Principen var att avgifterna bara skulle täcka kostnaderna för att framställa och distribuera uttagen.10 Utredningen spådde att elektroniska standarduttag av information i stor utsträck- ning skulle kunna bli avgiftsfria , eftersom myndigheternas kostnader för enskilda uttag skulle bli lägre än kostnaderna för att fakturera. Regeringen tog fasta på förslaget i den förvaltningspolitiska propositionen år 1998.11 Där föreslog regeringen att en enhetlig princip skulle införas för myndigheternas uttag av avgifter för att i elektronisk form tillhandahålla begärda uppgifter. Syftet var att förbättra tillgängligheten till information i elektronisk form. Avgiften borde därför bara grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera uppgifterna. De indirekta kostnaderna för att till exempel samla in och lagra informationen skulle däremot inte räknas in. Enligt regeringen borde det komma till klart uttryck i avgiftsförordningen. I propositionen pekade regeringen på att det i vissa fall kan finnas skäl att ta ut högre avgifter som bidrar till att täcka kostnaderna för att samla in och registrera informationen. Men i de fallen skulle det krävas en särskild författningsreglering. fick i uppdrag av regeringen att ta fram ett underlag med exempel och råd om hur kostnader för att tillhandahålla uttag av information i elektronisk form ska beräknas. Uppdraget redovisades i mars 1999.12 Där redovisades ett antal riktlinjer eller önskemål som kan tjäna som utgångspunkt när myndigheterna konstruerar avgifter för att tillhandahålla information. Någon ändring av avgiftsförordningen föreslogs dock inte. I förslaget till PSI-lag lyfte regeringen än en gång fram principen, som en kommentar till vissa remissvar på slutrapporten från arbetsgruppen för genomförande av PSI-direktivet.13 Flera remissinstanser framförde att marginalkostnaderna för uttaget bör vara huvudregel för att beräkna avgifterna eller att kostnaderna för att framställa informationen inte borde tas med i underlaget för 10Se SOU 1997:146, s. 121 ff. 1997/98:136, s. 63 ff. 12Ekonomistyrningsverket (1999). 13Dnr Fi2009/4998. Rapporten överensstämmer i allt väsentligt med Ds 2009:44. Regeringen konstaterade att några sådana krav inte fanns i PSI-direktivet. Men med hänvisning till prop. 1997/98:136 påpekade regeringen att marginalkostnadsprincipen redan gällde som huvudregel för de statliga myndigheterna.14 Genom avgiftsförordningen och särskilda bemyndiganden kan regeringen direkt påverka hur myndigheterna under regeringen ska beräkna sina avgifter. Kommunerna (och landstingen) bestämmer däremot med vissa undantag själva vilka avgifter de ska ta ut. Enligt kommunallagen (1991:900) får kommuner ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För sådana tjänster och nyttigheter som kommunerna och landstingen är skyldiga att tillhandahålla får de dock bara ta ut avgifter om det är särskilt föreskrivet. Det gäller för merparten av kommunernas verksam- heter. Om avgifter tas ut får de inte vara högre än vad som svarar mot kostnaderna för tjänsterna eller nyttigheterna (självkostnads- principen). Avgifterna ska beslutas av kommunfullmäktige genom att fastställa taxor. Den så kallade självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet.15 Till undantagen hör att kommunerna i några fall, med särskilt lagstöd, ska ta ut avgifter på affärsmässiga grunder (till exempel kommunala el- och fjärrvärmeföretag). Motsatsen gäller för maxtaxan inom barnomsorgen och högkostnadsskyddet inom äldrevården. Där ligger taket för avgifterna under självkostnaderna. En annan princip som styr kommunernas avgifter är den så kallade likställighetsprincipen. Den innebär att samma avgifter ska tas ut för samma prestation och av alla brukare. Om det finns sakliga skäl går det att göra undantag från principen. Att vissa grupper generellt har ansetts ha lägre betalningsförmåga än andra har utgjort rättslig grund för sådan särbehandling. Det finns inget generellt krav på att kommunerna ska finansiera sina verksamheter med avgifter. Huvudregeln är i stället att de ska finansieras med kommunalskatt. Kommunerna måste således inte ta ut avgifter för vidareutnyttjande av information, men om de 2009/10:175, s. 164. 15Om verksamheten drivs i bolagsform måste principen regleras i avtal, bolagsordning eller på annat sätt. Jämför NJA 2008, s. 120. väljer att göra det så är de bundna av självkostnads- och likställig- hetsprinciperna. Utredningens samråd med företrädare för kommunerna visar att synen på avgifter för vidareutnyttjande av information varierar. En del kommuner tar inte ut några avgifter alls medan andra har beslutat om taxor i enlighet med självkostnadsprincipen. Om staten vill styra kommunernas avgifter för information som ett led i arbetet med att främja syftet med PSI-direktivet så måste det göras genom att lagstifta. Utredningens bedömning: Storleken på avgifterna för att få tillgång till information för vidareutnyttjande är en avgörande faktor för att uppnå syftet med PSI-direktivet. Även om utvecklingen tyder på att myndigheter och kommuner tillhandahåller allt mer information utan att ta ut avgifter finns det skäl att skärpa och förtydliga reglerna för att ta ut avgifter. En rad studier har visat att efterfrågan på offentlig information för vidareutnyttjande är priskänslig. Bilden bekräftas av de samråd som utredningen har haft med företrädare för olika aktörer som är intresserade av att vidareutnyttja informationen. Höga avgifter kan i många fall bli ett avgörande hinder för utvecklingen av en marknad för olika tjänster och produkter som baseras på information från den offentliga sektorn. Enligt utredningen finns det därför starka skäl att skärpa och förtydliga reglerna för och styrningen av hur avgifter för information får tas ut. Utredningens bedömning: PSI-lagens nuvarande bestämmelse om avgifter behöver kompletteras så att det tydligt framgår att PSI- direktivets huvudprincip gäller i första hand. Förutsättningarna för att göra avsteg från huvudprincipen bör framgå av lagen. För att förtydliga reglerna och underlätta tolkningen bör tillämpliga delar av avgiftsförordningen ändras så att de överens- stämmer med lagen. Utredningens förslag: 7 § i PSI-lagen ändras så att huvudregeln blir att de eventuella avgifter som tas ut ska beräknas så att de inte är högre än kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. Den nuvarande bestämmelsen om hur höga intäkterna från avgifterna får vara flytas till ett nytt andra stycke. För att få tillämpa undantaget enligt andra stycket krävs att myndigheten är skyldig att ta ut avgifter för vidareutnyttjande för att täcka en väsentlig del av kostnaderna för en verksamhet. Arkiv, bibliotek och museer kan tillämpa bestämmelserna i andra stycket oberoende av krav på att täcka kostnaderna. bör få i uppdrag att se över avgiftsförordningen så att den inte kan uppfattas stå i strid med de ändrade reglerna i PSI-lagen. PSI-lagen ger i sig inte myndigheterna någon rätt att ta ut avgifter, och PSI-direktivet ställer inga krav på att avgifter ska tas ut. För att statliga myndigheter ska få ta ut avgifter krävs ett beslut av regeringen eller ett bemyndigande genom en lag. Om det inte finns något särskilt bemyndigande ger avgiftsförordningen myndig- heterna ett generellt bemyndigande att ta ut avgifter för vissa tjänster, inklusive information i digital form. Förutsättningen är att verksamheten är av mindre omfattning eller av tillfällig natur. Kommunernas avgifter beslutas av kommunfullmäktige som fast- ställer taxor. Den nuvarande PSI-lagen innehåller inga bestämmelser om hur avgifterna för att vidareutnyttja handlingar ska beräknas. Lagen reglerar bara att de totala intäkterna för vidareutnyttjande och för att tillhandahålla handlingar inte får vara högre än myndigheternas totala kostnader för att samla in, framställa, reproducera och sprida handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Enligt det nya PSI-direktivet ska eventuella avgifter som tas ut begränsas till marginalkostnaderna för att reproducera, tillhanda- hålla och sprida handlingarna. Den avgiftsprincipen bör avspeglas i lagen, och därmed vara utgångspunkten för regeringens och kommunernas beslut om avgifter. Principen är i stort sett identisk med den enhetliga princip som regeringen slog fast i den förvalt- ningspolitiska propositionen , och som upprepades i den förvaltningspolitiska propositionen . Förslaget innebär således bara att den princip som redan gäller fastställs i lagen. Förutom att det är i linje med PSI-direktivets huvudregel så kommer det att göra bestämmelsen tydligare och bättre känd. För de flesta verksamheter kommer ändringarna av lagen således inte att få några stora konsekvenser. finansieras myndig- heternas kostnader för att samla in information och framställa handlingar på annat sätt än med avgifter för vidareutnyttjande. För att en myndighet ska få ta ut avgifter som helt eller delvis täcker kostnaderna för regelbunden eller omfattande insamling och fram- ställning krävs ett särskilt bemyndigande. Ett sådant räcker för att undantaget från den nya huvudregeln ska kunna tillämpas. Det är således bara när insamling av information och framställning av handlingar finansieras med avgifter som baseras på ett generellt bemyndigande som direkt påverkas av att lagen ändras enligt utredningens förslag. Sådana verksamheter är troligen ovanliga. Om de förekommer på det statliga området krävs att de är av begränsad omfattning eller tillfällig natur. I samband med att regeringen slog fast den enhetliga principen om avgifter för uppgifter i digital form angav den att principen borde komma till klart uttryck i avgiftsförordningen. Någon sådan förändring genomfördes dock aldrig. Utredningen konstaterar att det finns myndigheter som uppfattar att avgiftsförordningens grund- princip om full kostnadstäckning står i konflikt med principen att avgifterna bara ska täcka kostnaderna för att reproducera, tillhanda- hålla och distribuera handlingar. För att underlätta tolkningen av reglerna och undvika missförstånd bör avgiftsförordningen därför anpassas. bör få i uppdrag att se över förord- ningen. PSI-direktivet anger när det är tillåtet att göra avsteg från grundprincipen. Ett generellt undantag gäller för de avgifter som tas ut av arkiv, bibliotek och museer. I specifika fall går det att göra undantag för att en myndighet är skyldig att täcka sina kostnader med avgifter, utöver kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingar. Enligt PSI-direktivet måste en sådan skyldighet fastställas genom lag, andra bindande regler eller enligt gängse administrativ praxis i medlemsstaterna. I bör sådana undantag fastställas i regeringens bemyndiganden till myndig- heterna respektive kommun- och beslut om taxor. För offentlig verksamhet som drivs av privaträttsliga organ kan principerna för att ta ut avgifter slås fast i bolagsordning, genom ägardirektiv eller liknande. 8 Villkor och exklusiva rätter Frågor om villkor är av central betydelse för vidareutnyttjandet. Det kan bland annat handla om regelrätta licenser, vilket förut- sätter att myndigheten som utfärdar dem har immaterialrättslig grund för det. Villkoren kan också gälla till exempel uppdaterings- frekvens, tillgänglighet, tekniska format eller avgifter. Villkoren ska vara relevanta, icke-diskriminerande och får inte i onödan begränsa vidareutnyttjandet. Myndigheter får som huvudregel inte heller bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja information, eller gynna sin egen verksamhet om myndigheten är både producent och vidareutnyttjare av handlingar. I det här kapitlet behandlas villkor och exklusiva rätter. Villkoren för avgifter behandlas i kapitel 7. I PSI-direktivet återfinns bestämmelser om licenser och icke- diskriminering i artikel 8. Det ursprungliga direktivet stadgar att offentliga myndigheter får ställa sådana villkor för vidareutnyttjande av handlingar som omfattar relevanta frågor, när så är lämpligt genom en licens. Villkoren får inte i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande eller användas för att begränsa konkurrensen. Formuleringen om att villkoren ska omfatta relevanta frågor har tagits bort genom ändringsdirektivet. Förbudet mot diskriminering återfinns i artikel 10, som inte ändrats av ändringsdirektivet. Av artikel 10.1 framgår att alla gällande villkor för vidareutnyttjande av handlingar ska vara icke- diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. I artikel 10.2 finns bestämmelser om att samma avgifter och villkor Villkor och exklusiva rätter ska tillämpas för en myndighets egen kommersiella verksamhet som för andra vidareutnyttjare. I 8 § stadgas att villkor för vidareutnyttjande ska vara relevanta och icke-diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande samt att villkoren inte i onödan får begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande. Bestämmelsen i artikel 8.1 om att villkor inte får användas för att begränsa konkurrensen har dock ingen direkt motsvarighet i lagen. Regeringen bedömde att befintliga regler i konkurrenslagen och Fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (FEUF) tillsammans med PSI-lagens bestämmelser var tillräckligt. Enligt lagen ska ju villkor vara relevanta och icke- diskriminerande samt myndigheter tillämpa samma villkor för sin egen affärsverksamhet som för andra vidareutnyttjare. I stället valde regeringen att i 1 § andra stycket markera att myndigheterna ska följa konkurrensreglerna när de fastställer principer för vidareutnyttjande (prop. 2009/10:175, s. 169). Förbudet mot att en myndighet gynnar sin egen kommersiella verksamhet regleras i 9 §. Myndigheter som vidareutnyttjar handlingar i sin affärsverksamhet ska ha samma avgifter och övriga villkor som andra som vidareutnyttjar dem. Utredningens bedömning: Begreppet relevanta villkor fyller fort- farande en funktion i lagen, trots att det inte längre finns i direktivet. Utredningens förslag: En tillsynsfunktion för att säkerställa att lagens diskrimineringsförbud efterföljs införs. Bestämmelsen förs in i 8 §, som i övrigt justeras redaktionellt. Regeringen bör utse att ansvara för tillsynsfunktionen. Villkor och exklusiva rätter Krav på att villkor ska vara relevanta I ändringsdirektivet görs en redaktionell ändring i artikel 8.1. Ett får inte har ändrats till ska inte i den andra meningen, vilket inte på något sätt påverkar betydelsen. Mer anmärkningsvärt är att bestämmelsen om att villkor ska omfatta relevanta frågor har strukits. Att villkor ska vara relevanta anges i 8 § i PSI-lagen. Någon anledning till ändringen i direktivet redovisas inte i skälen. Den tidigare formuleringen var att myndigheter får ställa villkor som omfattar relevanta frågor, när så är lämpligt genom en licens. Genom ändrings- direktivet är regeln att myndigheter får ställa villkor, när så är lämpligt genom licens. Bestämmelserna betyder med all sannolikhet samma sak. Det är aldrig lämpligt att ställa villkor som inte är relevanta. Förändringen är alltså av rent redaktionell art. Formuleringen om att det ska vara lämpligt att ställa villkor togs aldrig med i PSI-lagen, och lagstiftaren undvek därmed direktivets upprepning. Det finns ingen anledning att byta begrepp på den grunden. I förarbetena anges att utgångspunkten för bedömningen om ett villkor är relevant är att det ska avse frågor av reell betydelse i det aktuella sammanhanget. Ett villkor är till exempel relevant om det avser att skydda en rätt som följer av upphovsrätten. Samma villkor är inte relevant om handlingarna saknar upphovsrättsligt skydd (prop. 2009/10:175, s. 200). Villkor som reglerar den senare användningen av handlingarna förutsätter en licens som uppställs på immaterialrättsliga grunder. Som redogjorts för i avsnitt 3.2 är myndigheternas möjligheter att utfärda sådana licenser begränsade. Etiska överväganden är i sig inte något skäl att förena vidareutnyttjandet med begränsande användningsvillkor, till exempel om en donator i samband med överlämnandet av handlingar ställt villkor för hur de får vidareutnyttjas. Handlingar som över- lämnats från enskild till arkiv eller annan myndighet kan dock i vissa fall vara undantagna handlingsoffentligheten enligt 2 kap. 11 § tredje punkten TF. I sådana fall finns ingen skyldighet att tillhandahålla dessa handlingar. Om handlingarna däremot tillhandahålls för andra ändamål än vad som angavs när myndigheten övertog dem så gäller PSI-lagens bestämmelser. Villkor kan också reglera andra frågor som uppkommer i samband med tillhandahållandet, till exempel i vilket format handlingarna levereras, uppdateringsfrekvens, tillgänglighet för nättjänster och liknande. Några generella förbud mot sådana villkor Villkor och exklusiva rätter finns inte i PSI-lagen så länge de är relevanta och inte i onödan begränsar möjligheterna till vidareutnyttjande. En tillsynsfunktion för att säkerställa efterlevnaden av PSI-lagens diskrimineringsförbud I 8 § PSI-lagen anges flera olika krav på villkoren för vidare- utnyttjande. Förutom att de ska vara relevanta och inte i onödan får begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande, ska de vara icke- diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Det är alltså tillåtet att tillämpa olika villkor för till exempel kommersiellt respektive icke-kommersiellt vidareutnyttjande, vilket framgår av skäl 19 till det urspungliga PSI-direktivet. Regeringen gjorde ingen annan bedömning för svensk del (prop. 2009/10:175, s. 167). Diskrimineringsförbudet i PSI-lagen ligger på många sätt nära de konkurrensrättsliga bestämmelserna. Det gäller särskilt bestämmelsen om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet i 3 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579). Det totalförbud mot diskriminering som uppställs i PSI-direktivet kan dock i vissa fall gå längre än bestämmelserna i konkurrensrätten.1 Det kan särskilt påpekas att PSI-lagens diskrimineringsförbud inte kräver att en faktiskt konkurrensbegränsande effekt påvisas, vilket torde under- lätta prövningen för den som anser sig drabbad av diskriminerande villkor. Vidare finns skillnader mellan PSI-lagens och konkurrenslagens tillämpningsområden.