sou · H2B315 · 2014-03-27 00:00:00 — I detta kapitlet redovisas konsekvenserna av vad utredningens förslag innebär för de olika instanserna, vilka åtgärder som bör vid- tas och hur planerings-, besluts- och uppföljningsprocessen för- bättras. Enligt utredningens mening ger förslagen sammantaget sett instanserna en ökad insyn, tydlighet, struktur, transparens och struktur i materielförsörjningen. För att öka möjligheten att fatta investeringsbeslut på strategisk nivå föreslår utredningen att regeringen, en gång varje valperiod, lämnar förslag till en 12-årig plan för Försvarsmakten till , i form av ett riktlinjebeslut (RF 9 kap. 6 §). kan besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tiden efter den följande budgetperioden. Beslutet har däremot ingen rättsligt bindande verkan bortom budgetperioden. Planen föreslås vara indelad i tre olika tidsperspektiv (år 1–3, år 4–6 och år 7–12), där investeringarna beskrivs med olika omfatt- ning och detaljeringsgrad. Därmed ges varje parlamentarisk samman- Hur påverkas , regeringen, och myndigheterna sättning i möjlighet att påverka inriktningen på Försvarsmaktens materielförsörjning i ett mer långsiktigt perspektiv. Den föreslagna ordningen förbättrar även möjligheterna till långsiktiga beslut med en tydlig spårbarhet till den militära insats- organisationens behov och krav på operativ förmåga. Försvars- maktens materielförsörjning sätts därmed in i sitt försvarspolitiska sammanhang. Utredningen anser att så inte är fallet . Som ett underlag för ställningstagande till det före- slagna 12-åriga riktlinjebeslutet lämnar regeringen en resultatredo- görelse till . Detta görs som förslaget till rikt- linjebeslut. I resultatredogörelsen ska regeringen redogöra för statusen för alla pågående investeringsbeslut, dvs. följa upp de materielobjekt som pågår. Resultatredogörelsen börs således omfatta inte bara de investeringsbeslut som fattats under den före- gående fyraårsperioden. Resultatredogörelsen och förslaget till riktlinjebeslut föreslås utgöra en del av budgetpropositionen. I budgetpropositionen lämnar regeringen förslag till att godkänna investeringar som är färdiga att anskaffas under det aktuella budgetåret och för de två följande åren. I budget- propositionen informerar regeringen även om de investeringar som enligt regeringens mening bör börja föreberedas för att kunna anskaffas 4–6. Till dessa investeringar tar dock inte ställning. Förslagen skapar en större öppenhet i redovisningen, vilket har begärt, av de beslutade investeringarnas ekonomi till samt resulterar i en tydligare koppling till den statliga budgetprocessen. insyn i och möjlighet till mer långsiktig och strate- gisk påverkan samt uppföljning av tidigare fattade beslut förbättras. Utredningen menar att det blir en fast struktur för medverkan i Försvarsmaktens materielförsörjning. 8.2Hur påverkas regeringen och ? Försvarsmaktens budgetunderlag kommer att innehålla ett samlat förslag för alla de investeringar som myndigheten vill genomföra under budgetåret och (år 1–3). Även de investeringar som Försvarsmakten vill börja förbereda för anskaff- ning 4–6 kommer att föreslås regeringen. Försvars- maktens framställningar om investeringar lämnas sålunda endast en Hur påverkas , regeringen, och myndigheterna gång i budgetunderlaget. Detta möjliggör ett årligt samlat beslutstillfälle för materielinvesteringar av stort ekonomiskt eller annat värde för den kommande planeringsperioden, där de ekono- miska ramarna är gränssättande. Den föreslagna planeringsprocessen, bl.a. med den 12-åriga- planen, möjliggör därigenom en mer långsiktig och strategisk styr- ning av materielinvesteringarna, som regeringen får förbättrade möjligheter att fatta beslut om större helheter och i ett längre tidsperspektiv, utan att det kortsiktiga beslutmandatet begränsas. Regeringen meddelar Försvarsmaken sina ställningstaganden en gång . Detta sker i Försvarsmaktens regleringsbrev. Den nya ordningen förbättrar regeringens förmåga att styra investerings- planeringen för försvarsmateriel. Både de långsiktiga och årliga investeringsbesluten får en tydlig koppling till Försvarsmaktens förbandsutveckling och insatsorganisationen behov samt krav på operativ förmåga. I och med att och regeringen tar ställning till den 12- åriga planen så anser utredningen att möjligheterna till inter- nationella samarbeten underlättas, speciellt för de objekt som ligger i perioden 4–. Detta eftersom statsmakterna tar ställning till vad som får anskaffas respektive får börja förberedas för framtida anskaffning. Det bidrar till en ökad transparens, stabilare grund i kontakten med andra länder samt en god framförhållning för myndigheter och försvarsindustrin inom materielplaneringen. Regeringen kommer även fortsättningsvis lämna förslag till investeringsplaner som ska godkännas av . Investerings- planen bör delas upp i objekt eller objektgrupper för att öka informationsvärdet. Utgångspunkten för den 12-åriga planen bör vara vilken opera- tiv förmåga som Försvarsmakten har här och , d.v.s. inte en av Försvarsmakten framtagen målbild. kommer att behöva förstärka uppföljningen av beslutade investeringar. bör följa upp statusen i olika avseenden för alla de investeringsbeslut som fattats och där materielen ännu inte har färdiglevererats till insatsorganisationen. Varje pågående investering bör följas upp minst en gång . Företrädare för , och bör mötas regelbundet för att förbättra möjligheterna för regeringen att följa upp projekten ur såväl ekonomiska som förmågemässiga perspektiv. Hur påverkas , regeringen, och myndigheterna underlättar även en tydlig uppföljning av investeringarna i budget- propositionen, vilket är i linje med vad begärt. Ett kompetens- och analysstöd bör finnas som stöd för Regerings- kansliets beredning. Stödet kan tillhandahållas av samt genom att externt stöd anskaffas. Utredningens förslag ger regeringen förutsättningar att skapa en större öppenhet gentemot , ger samlade beslutstillfällen samt förbättrade uppföljningar av beslutade investeringar. Rege- ringen får möjlighet att tidigt påverka Försvarsmaktens och planering, och därmed inte längre ställas inför beslut som är fattade av myndigheterna. Sammantaget sett ger förslagen möjlighet för regeringen att styra och fatta investeringsbeslut på strategisk nivå. 8.3Hur påverkas myndigheterna? Försvarsmakten föreslås en gång per valperiod lämna förslag till en 12-årig plan. Planen ska utgå från de planeringsanvisningar och ekonomiska ramar som regeringen har beslutat. Regeringens anvis- ningar och planen tar sin utgångspunkt i den gällande försvars- politiska inriktningen, Försvarsmaktens utvecklingsplan samt till den beslutade insatsorganisationens behov och krav på operativ förmåga. Den 12-åriga planen utgör således en del av den totala försvarsplaneringen. Försvarsmaktens samlade förslag till investeringar i försvars- materiel lämnas en gång till regeringen. Detta för att skapa en tydlig och strukturerad investeringsplanering samt för att åstad- komma ett samlat beslutstillfälle av och regeringen avseende myndighetens materielinvesteringar. Underlaget över- lämnas till regeringen som en del av budgetunderlaget. Regeringens beslut kommer att meddelas en gång , i regleringsbrevet. Därmed skapas en tydligare och mer förutsägbar återkoppling på Försvarsmaktens förslag. Ledtiderna i materielförsörjningen bör kunna bli kortare genom den föreslagna processen. Flexibiliteten ökar för myndigheterna då det blir möjligt att välja tidpunkt för när den vill beställa materielen (åren 1–3) och att få tidiga beslut av regeringen om vilka investeringar som får börja förberedas med syfte att kunna anskaffas 4–6. Processen förbättrar således möjlig- heterna för Försvarsmakten att få tidiga ställningstaganden från Hur påverkas , regeringen, och myndigheterna regeringen till föreslagna investeringar och till vilka som får börja förberedas för framtida anskaffning. Utgångspunkten är att prioriteringsordningen i planen ska följas, men att Försvarsmakten vid förändrade förutsättningar får avgöra vilka objekt som behöver tidigare- eller senareläggas inom ramen för fastställd plan. För att öka flexibiliteten föreslås en höjd anslagskredit till på den del av anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar som följer efter den föreslagna renodlingen av anslaget och som avser utgifter utanför staten. Sammantaget skapas mer stabila och långsiktiga planeringsförutsättningar för statsmakterna och myndigheterna. Utredningens förslag harmoniserar med den av regeringen beslutade reformeringen av försvarslogistiken (prop, 2011/2012:86 samt bl.a. regeringsbeslut Fö2011/613/MFU). Utredningen bedömer att underlaget för den 12-åriga planen och de årliga rullande planerna i allt väsentligt kommer att kunna hämtas från den myndighetsinterna Försvarslogistikplan som För- svarsmakten tillsammans med utarbetar. Därmed leder inte utredningens förslag i sig till något påtagligt merarbete för myndigheterna. Tvärtom anser utredningen att utredningens förslag knyter väl an till hur myndigheternas interna planeringsarbete är utformat. Försvarsmakten bör i budgetunderlaget redovisa hur stor del av anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar som är intecknade av logiskt bundna beställningar samt redan lagda investeringsbeställningar. Därmed tydliggör Försvarsmakten vilket ännu ej intecknat ekonomiskt utrymme som finns för nya framtida beställningar. Redovisningen behövs för att klarlägga vilka finans- politiska och försvarsekonomiska förutsättningar som föreligger för och regeringens överväganden. Därutöver kommer Försvarsmakten även fortsättningsvis behöva redovisa och följa upp beslutade investeringarna i årsredovisningen, tillsammans med den föreslagna uppföljningen under pågående budgetår. Sammantaget ger detta för alla instanser en ökad insyn, tydlig- het, struktur, fasthet, transparens och struktur i Försvarsmaktens materielförsörjning. 9 Kostnads- och konsekvensanalys Kommittéer och särskilda utredare ska enligt 14 och 15 §§ kommitté- förordningen (1998:1474) göra en konsekvensanalys beträffande de förslag som lämnas. Om förslagen i ett betänkande påverkar kost- naderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska, enligt 14 § kommittéförordningen, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar för staten, kommuner och landsting, ska kommittén förslå en finansiering. I följande avsnitt redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. Utredningens bedömning: Höjningen av anslagskrediten kan komma att påverka statens utgiftstak och lånebehov. Detta bör klarläggas före en förändring genomförs. Förslagen bedöms i övrigt inte ge upphov till några ekonomiska konsekvenser för staten. Förslaget om ett samlat beslutstillfälle i samband med budget- propositionen, samt förslaget om en tydlig och strukturerad upp- följning bedöms inte leda till några tillkommande ekonomiska konsekvenser för staten. Inte heller den föreslagna processen för hur de årliga besluten av vad som får anskaffas och vad som kan börja förberedas att anskaffas, förväntas ha några ekonomiska konse- kvenser. Utredningen föreslår att en anslagskredit beviljas om på den del av anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar som avser utgifter utanför staten, efter den renodling av anslaget som föreslås. ingår myndighetsutgifterna i anslaget. ningen av anslagskrediten kan komma att påverka statens utgiftstak och lånebehov. Detta bör klarläggas före en förändring genomförs. Flera av utredningens förslag syftar till att öka informations- värdet och tydligheten för hur regeringen styr investeringar i för- svarsmateriel inom utgiftsområdet. Den ökade tydligheten skapas bl.a. genom utredningens förslag om en tydlig koppling till budget- processen. Att investeringsplaneringen för försvarsmateriel är tydlig och ger en rättvisande bild inom budgetprocessen är önsk- värd. Den ökade tydligheten kan också bidra till att materiel- processens aktörer lättare kan förstå och förutse på vilket sätt och i vilken ordning kommer att besluta de förslag som rege- ringen väcker. Sammantaget bedöms investeringsbesluten på strategisk nivå bli effektivare genom utredningens förslag. Utredningens bedömning: Förslagen medför inte några andra väsentliga konsekvenser i de avseenden som anges i 14–15 §§ i kommittéförordningen. Genom förslagen kommer processen att i högre grad ge en rätt- visande bild av de investeringar som är av särskild vikt. Förslagen åstadkommer en större öppenhet i redovisningen till och regeringen av de beslutade materielprojektens ekonomi. Utredningen bedömer att förslagen sammantaget får till följd att investeringsprocessen stramas upp och att möjligheterna till upp- följning ökar. Utredningen anser också att processen blir mer kontinuerlig och förutsebar för samtliga aktörer. Den föreslagna ordningen med årliga rullande planer kommer att ställa krav på utökat arbete jämfört med , främst hos För- svarsmakten och . Sammantaget bedöms dock att de analyser och överväganden som följer av den nya ordningen i stor utsträckning redan görs och att det underlag som behövs finns hos myndigheterna. Det finns inte någon anledning att anta att utredningens förslag i någon nämnvärd utsträckning kommer att påverka kostnaderna eller intäkterna för kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Förslagen kan inte heller förväntas få direkt betydelse för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag eller för jämställdheten mellan kvinnor och män. En särskild utredare ska föreslå en ändrad process för hur rege- ringen styr investeringar i försvarsmateriel. Syftet med utredningen är att utforma en ändamålsenlig ordning för styrningen av För- svarsmaktens materielinvesteringar samt öka möjligheterna för och regeringen att fatta investeringsbeslut på strategisk nivå. föreslå en ändrad ordning för hur regeringen styr investeringar i försvarsmateriel, föreslå en utformning av långsiktiga beslut av och regeringen med en tydlig spårbarhet till den militära insats- organisationens krav på operativ förmåga, föreslå hur ett samlat beslutstillfälle för materielinvesteringar för kommande planeringsperiod kan utformas där de ekonomiska ramarna är gränssättande, föreslå hur en större öppenhet i redovisningen till och regeringen av beslutade projekts ekonomi och innehåll kan åstad- kommas, och jämföra processen för investeringar i försvarsmateriel med pro- cessen i andra relevanta länder. Uppdraget ska redovisas . Bilaga 1 SOU 2014:15 I propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292) anförde regeringen att Försvarsmaktens behov av materiel ytterst bestäms av krav på operativ förmåga i olika avseenden. Materielförsörjningen är därmed att betrakta som ett medel för att förse insatsorganisationen med den materiel som behövs för att utrusta förbanden. Vidare anförde regeringen att processen för materielförsörjningen bör utformas så att insatsorganisationens behov och utformning kan tillgodoses över tiden med en förmåga att hantera förändrade behov och prioriteringar. Materielförsörjningen ska fokusera på åtgärder som krävs för att förbanden ska vara kompletta och användbara. Led- tider och ekonomiska bindningar i materielförsörjningsprocessen bör reduceras. För att omhänderta inriktningspropositionens slutsatser tillsatte regeringen (dir. 2010:45). Utredaren lämnade flera förslag om hur materielförsörjningen till Försvarsmakten borde förändras för att kunna effektiviseras och hantera insatsorganisationens krav (SOU 2011:36). Med utredarens förslag som grund fattade regeringen beslut om ändrad ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och när det gäller inköpsverksamhet, ledningsverksamhet och beställningsverksamhet. I besluten gavs uppdrag till myndig- heterna att föra över viss verksamhet från Försvarsmakten till För- svarets materielverk för att därigenom effektivisera försvarets stöd- verksamhet. Besluten innebar även att beställningar från Försvars- makten till ska göras på högre system- nivåer, vilket medför beställningar som större helheter eller samlings- beställningar. har i olika sammanhang efterfrågat en utvecklad materielredovisning, senast i samband med behandlingen av budget- propositionen . Regeringen har i Försvarsmaktens och regleringsbrev för utökat kraven på återredovisning av beslutade materielprojekt i syfte att stärka statsmakternas kontroll över redan fattade investerings- beslut. En investering kan omfatta alla skeden under ett materiel- systems livslängd, från forskning och utveckling till avveckling. Nuvarande ordning för materielplanering medför en risk för att regeringens styrning blir indirekt på strategisk nivå men om- fattande på detaljnivå. beslutar om en ekonomisk ram för de anslag som avser materielinvesteringar, men varken riks- dagen eller regeringen tar ställning till Försvarsmaktens långsiktiga investeringsplanering. Först när Försvarsmakten ber om rege- ringens tillstånd att genomföra en investering blir frågan ett ärende för regeringen. Det gör att regeringen inte påverkar den långsiktiga materielförsörjningen utan ställs inför beslut som i praktiken är fattade av Försvarsmakten och Försvarets materiel- verk. Valmöjligheterna för regeringen är därför mycket få. Det resulterar i sin tur i en detaljerad och omfattande kravställning från regeringen på beslutsunderlag vilket i sin tur leder till att den strategiska överblicken riskerar att gå förlorad utan att regeringens egentliga krav på strategisk inriktning av materielförsörjningen blir verklighet. försvårar nuvarande beslutprocess för myndig- heterna att göra effektiva upphandlingar, såväl nationellt som till- sammans med andra nationer, eftersom beredningstiden kan bli lång innan beslut fattas och utfallet av beslutet är osäkert. och regeringens behov av förbättrad materiel- redovisning och förbättrade beslutsunderlag ska tillgodoses inom ordinarie budgetprocess. Nuvarande ordning för beslut i materiel- ärenden innebär att regeringen tar ställning till anskaffningen av enskilda objekt eller i vissa fall på systemnivå. Det saknas dock möjlighet att på en strategisk nivå ta ställning till en helhet för den kommande planeringsperioden. Det saknas även en tydlig koppling till de ekonomiska ramarna och den mer övergripande förmåge- utvecklingen. Vidare försvårar dagens relation mellan materiel- planeringsprocessen och budgetprocessen för regeringen att tydligt påverka materielinvesteringarna. Den gör det svårt för myndigheterna att hantera den styrning som kommer från rege- ringen. Ett problem med att besluta om en investering som ska genomföras är att det per definition innebär att ett stort antal viktiga faktorer inte är kända och därför behöver klarläggas före projektstart. Med nuvarande planeringsprocess är det svårt för regeringen att påverka vilka projekt som Försvarsmakten och För- svarets materielverk får börja projektera eller omfattningen av de projekt som påbörjas, eftersom det inte finns någon naturlig besluts- process för detta. Det finns heller ingen tydlig process för hur påbörjade projekt kan avbrytas eller omprioriteras. Det nya beställningsförfarandet där Försvarsmaktens beställ- ningar till sker på högre systemnivå kom- mer att leda till att myndigheternas framställningar till regeringen om materielinvesteringar ändras. Regeringen kommer att behöva hantera större system med hög komplexitet som påverkar en stor mängd angränsande system. Den process som hanterar regeringens planering och beslut när det gäller försvarsmaterielinvesteringar behöver ses över för att det pågående förändringsarbetet ska förstärkas och bättre kunna stödja den strategi för materielförsörjning som och regeringen har beslutat om (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292) och regeringens beslut (Fö2011/1381/MFI) om internationellt samarbete. Uppdraget om en ny planeringsprocess för materielinvesteringar Den planering som avser Försvarsmaktens materiel och anlägg- ningar syftar ytterst till att uppfylla insatsorganisationens behov och krav på operativ förmåga och ska ha en utformning som gör det möjligt att omhänderta den av och regeringen beslutade insatsorganisationens behov och prioriteringar . Utredningens övergripande uppdrag är att lämna förslag på en ändrad ordning för hur regeringen styr investeringar i försvars- materiel. Den nya ordningen bör utformas så att den bidrar till en bättre samordning mellan regeringens och försvarsmyndigheternas arbete inför investeringar i försvarsmateriel. Avsikten är att ge regeringen en ändamålsenlig process för styr- ningen av Försvarsmaktens materielinvesteringar samt möjliggöra för och regeringen att fatta investeringsbeslut på strate- gisk nivå. Den nya planeringsprocessen ska vidare möjliggöra en mer lång- siktig styrning av materielinvesteringar med möjlighet för riks- dagen och regeringen att fatta beslut om större helheter utan att statsmakternas kortsiktiga beslutsmandat begränsas. Den nya ordningen för materielinvesteringar ska resultera i en tydligare koppling till den statliga budgetprocessen och vara i överrensstämmelse med budgetlagen. Därför behöver man se över möjligheterna att tillmötesgå behovet av ett samlat återkommande beslutstillfälle för materielinvesteringar av stort ekonomiskt eller annat väsentligt värde för kommande planeringsperiod. De ekono- miska ramar som och regeringen beslutat ska vara styrande i processen. En ny process ska stödja långsiktiga beslut av statsmakterna med en tydlig spårbarhet till den beslutade insatsorganisationens behov och krav på operativ förmåga. Processen ska göra det möjligt för regeringen att tidigt påverka projekten samt ge och regeringen fler beslutstillfällen under pågående projektarbete. En utvecklad process ska förbättra möjligheten för regeringen att följa upp projekten ur såväl ekonomiska som förmågemässiga perspektiv. Den ska bidra till att minska de ekonomiska bindning- arna kopplade till materielförsörjningen och förkorta ledtiderna från det att behov identifierats till dess materielen kan användas av för- banden. Vidare ska processen stödja de principer för materielförsörj- ning som regeringen redovisade propositionen (prop. 2008/09:140, s. 86) och regeringens beslut (Fö2011/1381/MFI) om internationellt samarbete. Utredaren ska mot denna bakgrund föreslå en ändrad ordning för hur regeringen styr investeringar i försvarsmateriel, föreslå en utformning av långsiktiga beslut av och regeringen med en tydlig spårbarhet till den militära insats- organisationens behov och krav på operativ förmåga, föreslå hur ett samlat beslutstillfälle för materielinvesteringar av stort ekonomiskt eller annat väsentligt värde för kommande planeringsperiod kan utformas där de ekonomiska ramarna är gränssättande, föreslå hur en större öppenhet i redovisningen till och regeringen av beslutade projekts ekonomi och innehåll kan åstad- kommas, jämföra processen för investeringar i försvarsmateriel med processen i andra relevanta länder, föreslå en förbättrad ordning för regeringens uppföljning av beslutade projekt, föreslå vilka fall som ska omfattas av krav på framställning till regeringen om bemyndigande för investering, se över behovet av analysstöd till regeringen och vid behov före- slå hur ett sådant stöd kan utformas på ett kostnadseffektivt sätt, och jämföra med planering och investeringar inom andra relevanta utgiftsområden. Utredaren ska beskriva förslagens eventuella budgetära och ekono- miska konsekvenser och förslagens konsekvenser för och regeringens finansiella styrning. Samråd och redovisning av uppdraget