sou · H2B353 · 2014-07-30 00:00:00 — Utredningen har fått i uppdrag att i ett delbetänkande redovisa sina överväganden i denna fråga.1 Andra aspekter på dricksvattenfrågorna tas upp under senare delar av utredningsarbetet och rapporteras i samband med slut- betänkandet, enligt utredningens tilläggsdirektiv senast den 29 april 2016.2 Det rör bland annat klimateffekter på dricksvatten- försörjningen, beredskapsfrågor, utbyggnad av distributionsnäten, vattentäkternas skydd, samverkan mellan olika aktörer samt över- gripande planerings- och finansieringsfrågor. Frågan om myndigheternas uppgifter kring material i kontakt med dricksvatten tar ansvarsmässigt sin utgångspunkt i olika regelverk. De EU-rättsakter och nationella föreskrifter som berörs avser främst livsmedels-, kemikalie- samt byggproduktområdet. Vart och ett av dessa områden har sin regleringsmässiga förhistoria och sina traditioner, inom unionen och nationellt. En tydlig trend finns inom EU mot att medlemsstaterna i sitt offentliga åtagande kring En trygg dricksvattenförsörjning, s. 15–17 och 19. Tilläggsdirektiv till (L 2013:02), s. 1. material och produkter i vidare mening sätter upp allmänna funk- tionskrav för att säkra t.ex. fysiska egenskaper och hälsa, medan marknaden i form av tillverkare och leverantörer utifrån detta an- svarar för att endast sådana varor som svarar mot kraven utvecklas och tillhandahålls. Detta förhållningssätt rymmer i sig en intressant och viktig diskussion kring hur avvägningar kan göras mellan kraven på en fri och utvecklingsinriktad marknad och sådana uttalade samhällskrav som kan gälla säkerhet, hälsa och miljö. Ytterst handlar det om hur pass omfattande det offentliga åtagandet bör vara för att lämpliga krav på den aktuella typen av produkter ska tillgodoses. Avväg- ningen mellan det offentliga och marknaden rymmer också frågor kring hur kostnader och ansvar ska fördelas, för t.ex. metod- utveckling, forskning och utveckling. Utredningen berör dessa avvägningsfrågor, men tar naturligt sin utgångspunkt i utredningsdirektiven, som är mer avgränsade. I dessa anges att utredningen ska föreslå hur svenska myndigheters ansvar beträffande material i kontakt med dricksvatten bör fördelas, inte hur omfattande det bör vara i relation till marknadens ansvarstagande. Inte heller berörs i utredningsdirektiven hur bör agera för att påverka utvecklingen inom EU i den övergripande frågan om offentligt ansvarstagande och myndighetsroller. Direktiven anger att uppdraget avser myndighetsansvar för frågor som rör material som används i distributionen av dricks- vatten och som kommer i kontakt med vattnet och där det behöver säkerställas att dessa material är säkra ur folkhälsosynpunkt. Det påpekas att frågan inte bara gäller ledningsnäten, utan också andra delar av distributionskedjan, som exempelvis vattenverk och fastighetsinstallationer.3 Begreppsmässigt har material i kontakt med dricksvatten i detta delbetänkande därför avgränsats till frågor som rör sådana material och ämnen som förekommer i produkter som utgör delar av tekniska installationer och system i produktions- och distributions- anläggningar, från upptaget av råvatten till tappstället hos den enskilde fastighetsägaren eller slutanvändaren. Här omfattas inte eventuella risker med material som kommer i kontakt med dricks- vatten efter tappstället. Det kan t.ex. gälla kaffemaskiner som anslutits till vattenledningssystemet av enskilda fastighetsägare. Det innebär också att råvattnets karaktär och sådana ämnen som 3 Dir. 2013:75, s. 16. transporteras i vattnet genom systemen utan att sammanhänga med systemets egna komponenter, inte ingår. Det kan t.ex. gälla kemiska föroreningskällor, radon och radioaktivitet i råvattnet. Den typen av frågor kommer i förekommande fall att tas upp i utredningens slut- betänkande. Mikrobiologiska aspekter på materialfrågan berörs inte heller i delbetänkandet. Intressanta inledande studier finns annars beträffande distributionsnätens mikrofilm och mikrobiologiska organismers betydelse i dricksvattensystemen. Det kan inte uteslutas att effekterna av olika ämnen och material i kontakt med dricksvattnet kan påverkas genom förekomst av mikroorganismer. Olika material har också skilda effekter med avseende på tillväxt av sådana mikroorganismer i dricks- vattenanläggningar och distributionssystem. Kunskapsläget är dock fortfarande osäkert inom området. åter- kommer i sitt slutbetänkande till frågor som rör mikroorganismer, t.ex. med avseende på klimateffekter och förändrade krav på hantering och distribution av dricksvattnet. avgränsar uppdraget till allmänt dricksvatten och omfattar således inte sådana förhållanden som gäller för enskild vattenförsörjning. Frågan om allmänt respektive enskilt vatten har viss betydelse också för materialfrågorna, eftersom det enskilda vattnet till sin karaktär kan uppvisa stor variation mellan olika anläggningar. Det kan därmed på skilda, och ibland oförutsedda sätt påverka hur ämnen löses ut från material i ledningsnät och andra installationer. Regelverkens tillämpning och myndigheternas ansvar i relation till förhållanden i den enskilda vattenförsörjningen tar sig också i vissa delar andra uttryck än då det gäller allmänt vatten. Materialfrågor i kontakt med vatten inom den enskilda vatten- försörjningen berör en betydande grupp konsumenter i landet. Uppskattningsvis 1,2 miljoner permanentboende och ungefär lika många fritidsboende dricker vatten från enskilda vattentäkter, som t.ex. egen brunn.4 Det kan inte uteslutas att vissa folkhälsoeffekter föreligger. Utredningens överväganden och förslag grundar sig dock enbart på förhållanden som rör allmänt dricksvatten. 4 , , . Utredningen har som stöd i arbetet tillsatt en särskild referens- grupp kring material i kontakt med dricksvatten med företrädare för närmast berörda centrala förvaltningsmyndigheter, , och , samt förträdare för branschorganisationen . Frågeställningar och avgränsningar har utvecklats efter diskussioner i referensgruppen och i samråd med den av regeringen tillsatta centrala expert- och referensgruppen, som knutits till det samlade utredningsarbetet. Utredningen har även haft möjlighet att diskutera ansvarsfrågor och branschmässiga utgångspunkter med företrädare för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), de ackrediterade typgodkännandeorganen och (), samt med Swerea KIMAB, som bland annat kontrollerar koppar- och mässingstillverkarnas produktion och produkter enligt utfärdade typgodkännanden. Utredningen har vidare haft möjlighet att utbyta erfarenheter med bransch- organisationer som VVS-Fabrikanterna och Vattenreningsindustrin samt branschföreträdare inom mässings- och plaströrstillverkning. Utredningen har under arbetet med detta delbetänkande hållit möten med den centrala expertgruppen och med referensgruppen för material i kontakt med dricksvatten . Utöver detta har utredningen vid olika tillfällen träffat berörda myndigheter och branschföreträdare. Materialfrågorna har särskilt avhandlats i anslutning till seminarier och konferenser som anordnats av berörda branscher, där utredningen bland annat kunnat ta del av erfarenheter från andra länder och pågående utvecklingsprojekt.5 Synpunkter har också kunnat framföras till utredningen i anslutning till ett samrådsmöte med deltagande från främst statliga centrala och regionala myndigheter, Kommuner och Landsting samt Svenskt Vatten. Samråd har vidare skett inför delbetänkandet med ledningarna för de berörda centrala förvaltningsmyndigheterna. 5 Exempel på detta är Stora Infradagen, Swerea KIMAB:s seminarium om material i kontakt med dricksvatten och sammankomster med VVS-fabrikanterna. En översiktlig beskrivning av bakgrunden till utredningsuppdraget och förekommande problematik kring material i kontakt med dricksvatten ges i kapitel 3. Gällande rätt inom ramen för berörda regelverk redovisas i kapitel 4, följt i kapitel 5 av en beskrivning av de svenska myndigheternas nuvarande arbetsuppgifter, arbetssätt och ansvarsområden. Uppgifter för tillverkare och leverantörer av produkter och material som kommer i kontakt med dricksvatten beskrivs i kapitel 6. Därefter följer en beskrivning i kapitel 7 av de uppgifter som åvilar dricksvattenproducenter, byggherrar och fastighetsägare som ansvarar för att handla upp och installera dessa produkter och material i anläggningar och fastigheter. En internationell utblick lämnas i kapitel 8, där ett urval europeiska länder får belysa de skillnader som kan finnas mellan medlemsstater. I kapitel 9 diskuterar utredningen frågan om myndighetsroller och ansvarsfrågor, med särskild inriktning på de delområden som kan behöva förtydligas ytterligare i . Utredningens samlade överväganden, förslag och konsekvensbeskrivningar lämnas i kapitel 10. 3Material i kontakt med dricksvatten 3.1Grundläggande problem och utmaningar Vatten utgör en kemisk förening, bestående av väte och syre. Vatten saknar i sig självt smak och lukt, vilket dock kan förändras i kontakt med andra ämnen eftersom vattenmolekylen skapar förutsättningar för många andra ämnen att lösa sig. Vattnets egenskaper möjliggör också att olika ämnen, föreningar och material kan transporteras med vattnet och därmed påverka oss, ibland även vår hälsa. Hanteringen av vatten för hushållsändamål präglas historiskt av våra biologiska och inlärda erfarenheter kring vad som är att betrakta som rent och hälsosamt vatten. Klart och kallt dricksvatten föredras framför det motsatta. I dagens industrialiserade samhälle med högt nyttjande av olika kemiska produkter finns dock många exempel på att dricksvatten kan uppfattats som rent, men ändå riskera att ge icke önskvärda hälsoeffekter. Det är t.ex. vanligt med kvalitets- problem i enskilda täkter och brunnar som kan ha höga halter av fluorid och nitrat1 utan att detta ger tydliga effekter på smak och lukt. För en relativt stor grupp hushåll, uppskattningsvis så många som 4–8 000, har deras enskilda vatten arsenikvärden som över- stiger riktvärdet.2 Material och ämnen som löses ut i dricksvattnet i mycket små koncentrationer kan vara svåra att upptäcka, även med tillgång till modern analysteknik. Potentiella och långsiktiga hälso- effekter av de ämnen som förekommer i vattnet kan likaså vara svåra att uppskatta. Det kan röra sig om svårbedömda orsaks- samband, men även om ren kunskapsbrist där framtida forskning kan ge bättre förutsättningar att hantera risker som är okända . 1Sveriges geologiska undersökning (2007). Enskild vattenförsörjning – kunskaps- underlag inför uppföljning av ett nytt delmål. 2007:10, s. 5. Material i kontakt med dricksvatten I nedanstående avsnitt ges en kortfattad bakgrundsbeskrivning till de frågeställningar som aktualiserats kring hälsoaspekter på material som kommer i kontakt med dricksvatten. Då det gäller material i kontakt med vatten för hushållsändamål är det historiskt sett främst ledningsnät och distributionsanläggningar som varit i blickpunkten. De kommunala vattenledningsnäten i är en ganska sen företeelse, vars framväxt speglar utvecklingen av det moderna , med växande tätorter och städer. Tilltagande industrialisering och urbanisering innebar att vattenförsörjningen i städerna blev en allt viktigare och också allt mer svårlöst och komplicerad fråga. Exempel på primitiva kommunala vattenledningsnät fanns redan under tidigare perioder, till exempel den träledning som anlades i för att förse och gårdarna i staden med vatten. blev först i landet med att få sin vattenförsörjning via ledningsnät av järn 1642. Det var dock först som distributionen av vatten via gemensamma ledningsnät blev vanligt förekommande i städerna. Epidemier och svåra sanitära förhållanden drev fram lagstiftning och även nätlösningar i de större städerna . En bidragande orsak till utbyggnaden var även att eldrivna pumpar kunde användas i takt med att elnäten etablerades. Vattenlednings- näten skapade även förutsättningar för att förbättra brandsäkerheten i städerna, vilket i sig utgjorde en betydande drivkraft för utbyggnaden av ledningssystemen.3 Nutidens markburna vatten- och avloppsledningsnät är som regel av betydligt modernare karaktär än den första generationens installationer. Näten utgör långlivade samhällsinvesteringar, där befintliga stamnät ofta byggdes för 30–. Dagens vatten- ledningsnät i bedöms ha en sammantagen längd . Hållbarhet och livslängd beror på ledningsmaterial, läggningsteknik, omgivande markförhållanden och karaktären på det vatten som transporteras i systemet. Den genomsnittliga tekniska livslängden är osäker, men torde vara inemot . 3 , A-L. (1971, 2011). Svenska vattenledningar och vattenreservoarer, 1860–1910. Uppsats i konstvetenskap. Material i kontakt med dricksvatten Ledningssystemen ligger till största delen dolda i marken, vilket innebär svårigheter för inspektion och underhåll. I finns dock relativt god kunskap och dokumentation kring vilka lednings- material som använts under olika perioder, egenskaper och drifts- erfarenheter. Livslängden på ledningssystemet sammanhänger med de funktionskrav som ställts och kan därför variera avsevärt. För avloppsledningar i betong kan till exempel medianlivslängden ligga på så mycket som 150–, medan det för vattenledningar i gjutjärn blir betydligt lägre värden. Ofta behöver dock delar av ledningsnäten bytas ut av andra skäl än att de åldrats och tappat sin ursprungliga funktion. Det kan istället bero på genomförande av stora infrastrukturprojekt eller förändrade krav på dimension och kapacitet i näten, dvs. I gamla ledningsnät kan det också uppstå trycklöshet, vilket innebär en risk för dricks- vattnets kvalitet genom påverkan från inläckage av ytvatten och påverkan från avloppsledningar, som ofta lagts i samma rörgravar som dricksvattenledningarna.4 De vanligaste materialen i vattenledningsnätens huvudledningar är gjutjärn, PVC (polyvinylklorid) och PE (polyeten). Gjutjärn är en samlingsbenämning på gråjärn och segjärn. Gråjärn användes –1970 och står fortfarande för drygt en tredjedel av det befintliga nätet. Plastledningar av PVC och PE började användas och svarar också för en dryg tredjedel av nätet. ökade användningen av plaströr och de tillverkades också i allt större dimensioner. PE är och fram till det helt dominerande materialet vid nyinstallation. Materialet i plaströren och fogarna mellan rören har successivt utvecklats för att förbättra livslängd och tekniska egenskaper.5 Vid tillverkningen av råvaran till plaströr tillsätts vissa ämnen, som dels ska förhindra att materialet oxiderar/åldras, dels ska underlätta bearbetningen av materialet. Det gäller t.ex. stabilisatorer, mjukgörare, smörjmedel och färgpigment. För PVC och PEX (en tvärbunden PE- molekyl) tillsätter rörtillverkaren vissa tillsatsmedel.6 Segjärnsledningar, som infördes , utgör närmare en femtedel av det befintliga ledningsnätet. 4Svenskt Vatten Utveckling (2011). Rörmaterial i svenska VA-ledningar – egenskaper och livslängd. 5Ibid., s. 11, 26 och 30. 6Wiberg, A. (2005). Plaströr i ledningsnätet för dricksvatten. Svenskt Vatten, Nr 1, 2005, s. 32. Material i kontakt med dricksvatten omfattning förekommer också andra ledningsmaterial i näten. Stålledningar infördes , betong 1950 och plast- ledningar av GRP-typ (glasfiberarmerad härdplast) 1960. Andra material som förekommer är asbestbetong och galvstål.7 I det generationsskifte som förestår för såväl vattenlednings- näten som annan infrastruktur, har frågan om karaktären på de material som kommer i kontakt med dricksvattnet blivit allt mer aktuell. Främst har frågan gällt hur samhället ska kunna medverka till att installationerna för dricksvatten ska kunna vara säkra ur folkhälsosynpunkt. Det finns historiska erfarenheter kring bly och andra ämnen som använts i material och produkter för att hantera dricksvattnet och som visat sig ha menlig inverkan på hälsan, nu finns en rad nya och därmed relativt okända material att tillgå. Frågan om material i kontakt med dricksvatten har och med viss regelbundenhet aktualiserats i olika utredningar, motioner och offentliga ställningstaganden. Exempel på detta gäller motioner kring tungmetaller och asbestfibrer i dricksvattnet . Inget krav förelåg på analys av koppar och andra tungmetaller, asbest eller av någon specifik organisk förening. Några rekommenderade analysmetoder för dessa ämnen fanns inte heller. Frågan blev åter aktuell , då krav ånyo ställdes på en översyn av bestämmelserna om tillåtna halter av tungmetaller i dricksvatten och att införa gränsvärde för högsta tillåtna halt av koppar.8 Frågan om asbest i dricksvattnet uppmärksammades mot bakgrund av fibrernas klarlagda hälsoeffekter vid inandning och förändringar av lungvävnad. Svenskt Vatten har på sin hemsida samlat viss dokumentation kring frågeställningen om det är förknippat med hälsofara att äta eller dricka något som innehåller spår av asbest. En rad studier har gjorts utan belägg för att asbest i dricksvatten påverkar människors hälsa. WHO har därför inte något hälsorelaterat riktvärde för asbest i sina guidelines.9 I har Environmental Protection 7Svenskt Vatten Utveckling (2011), s. 11. 8Motionerna 1978/79:1442 om tungmetaller och gränsvärden, 1979/80:856 om kontroll map. asbestfibrer i dricksvatten, 1981/82:163 om tungmetaller och gränsvärden samt socialutskottets betänkande 1980/81:SoU13 och 1981/82:38 SoU. 9WHO (2011). , 4th edition. Material i kontakt med dricksvatten Agency (EPA), diskuterat asbest i dricksvatten och ett rekommenderat värde för asbestfibrer över en viss längd har angivits.10 I har även ansvarsfrågor tagits upp . En tydligare statlig ansvarighet efterlystes i en riksdagsmotion 2003/2004, då det gäller att utföra tester på material och ge anvisningar om –2005 pågick intensiva diskussioner om urlakning av organiska ämnen från plaströr mot bakgrund av några nordiska studier, som visade att plaströr kan släppa ifrån sig organiska ämnen till dricksvatten.12 Resultatet av en påföljande dansk fält- undersökningen visade dock att riskerna var begränsade och att det kunde bedömas som säkert att använda inom godkända plaströr för distribution av dricksvatten.13 Även i var frågan uppe till debatt, med liknande slutsatser som resultat.14 Med tanke på den betydande användningen av plaströr i dricksvattennäten har dock de aktuella studierna om hur organiska ämnen i materialet kan migrera till dricksvattnet varit få. Ytterligare studier har därför efterfrågats, bland annat som grund för förbättrade riskanalyser.15 kom en av genomförd marknadsstudie av kökskranar att ge uppmärksamhet i media. Resultaten visade att fyra kranar av sammanlagt 120 testade överskred det dåvarande riktvärdet för bly enligt den då anvisade testmetoden. Ingen av kranarna gav testvärden för kadmium som överskred gällande riktvärde.16 Miljömålsberedningen angav 2012 i delbetänkandet Minska riskerna med farliga ämnen! att det saknades lagstiftning som tydligt reglerade vilka material som kom i kontakt med dricksvatten, både inom EU och nationellt i . Det bedömdes av beredningen att det fanns behov av att se över riskhanteringen av de aktuella materialen i produktionsanläggningar, ledningsnät och fastighets- installationer. Det angavs att översynen borde omfatta samtliga 10EPA (2009). National Primary Drinking Water Regulations. 11Motion 2003/04:MJ324. Material i kontakt med dricksvatten. 12Svenskt Vatten (2004). Plaströrsbranschen bör ta sitt ansvar. Skrivelse till Nordiska Plaströrsgruppen , bl.a. med hänvisning till nordiska studier publicerade i nr 36 (2002) och 37 (2003). 13Miljøstyrelsen (2005). Mørkebjerg , L. et al. (2005). Feltundersøgelse af vandforsyningernes plastrør. 14Se bland annat artikeln Överdrivet giftlarm för plaströr, VVS Teknik & Installation, . 15Johansson, L. et al. (2012). Framtida lösningar för distribution av dricksvatten – slut- . Swerea KIMAB. 16Boverket (2012). Beslut , dnr. 1102-1364/2008. Material i kontakt med dricksvatten ämnen som kunde misstänkas utgöra en risk.17 Inom ramen för miljömålsarbetet preciserades senare miljökvalitetsmålet Giftfri miljö av regeringen på så sätt att därmed bland annat skulle avses att information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor var tillgängligt. Ett etappmål i dessa frågor preciserades.18 Miljömålsberedningens arbete medverkade till ökat fokus på materialfrågan och vid sidan av redan kända risker riktades uppmärk- samhet mot bland annat bisfenol A, ett ämne med hormonstörande egenskaper i epoximaterial som används vid s.k. relining av tappvatten- rör. Ett särskilt regeringsuppdrag gavs till Kemikalieinspektionen, och om en kartläggning av hur ämnet löstes ut till dricksvattnet. De riskbedömningar som gjordes visade att de halter som uppmättes i dricksvattnet inte indikerade någon risk för folkhälsan, däremot kunde halterna i varmvattensystemet uppgå till högre nivåer. Mot denna bakgrund rekommenderades begränsade och riktade åtgärder mot att använda materialet för relining.19 Vid remiss- behandlingen av Kemikalieinspektionens rapport i frågan framkom synpunkter från olika branschföreträdare om att det behövdes förtydliganden kring de olika myndigheternas ansvar för lagstiftning och tillsyn. Även om bisfenol A dominerat debatten kring eventuella hälsorisker hos material i ledningsnäten, finns anledning att inte glömma bort de andra typer av material och ämnen som diskuterats och fortfarande i betydligt större utsträckning förekommer i distributionsanläggningar och fastighetsinstallationer. Hit hör naturligen urlakning av organiska ämnen från ledningsnät av plast, liksom exponeringen för bly, andra metaller och asbest. Bly kan tillföras vattnet via tappkranar av mässing och asbest finns i viss utsträckning kvar i äldre delar av ledningssystemen (cementrör med asbestfibrer). Förekomsten av korrosivt dricksvatten kan leda till att ledningar börjar läcka, men kan också frigöra ämnen som t.ex. asbest, bly, järn och koppar i vattnet. Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för arbete för en giftfri miljö. Delbetänkande från Miljömålsberedningen. Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. 19Kemikalieinspektionen (2013). Avgivning av bisfenol A (BPA) vid renovering av dricksvattenrör – Redovisning från ett regeringsuppdrag. Rapport 7/13. Material i kontakt med dricksvatten också beträffande hälsomässigt mer okända ämnen, som vanadin, som i studier befunnits lösa ut från ledningar av järn.20 Rekommendationer om vad som är hälsomässigt säkert utvecklas , det är naturligt att riskbedömningar i vissa fall bygger på äldre underlag, t.ex. studier där äldre metodik använts. Analysmetoder blir säkrare och möjligheterna ökar att identifiera ämnen som inte upptäckts, vilket medverkar till att synen på vad som är skadligt och inte förändras. Kunskaperna om gränser för hälsopåverkande halter av olika ämnen har ökat, vilket t.ex. har lett till att gränsvärdet för bly successivt har sänkts.21 Forskning om ny teknik och nya material i anslutning till dricksvatten har varierat i intensitet och omfattning. Ett flertal projekt pågick under tidigare perioder, vilket medverkade till att fel och brister hos material som asbest och akrylamid uppmärksammades. Forsknings- resurser och starka forskningsmiljöer med inriktning på risker med nya material och tekniker kan därför behöva säkras för att öka kunnandet och ge ett bra planingsunderlag för huvudmännen. Allmänt sett bedöms kunskapsläget bättre då det gäller material som består av metaller än beträffande organiska ämnen. Exempel på kunskaps- luckor gäller såväl nya material som effekter på dricksvattnet av interaktion mellan olika material och produkter som introduceras i produktionsanläggningar och distributionssystem. Utredningens direktiv berör sammantaget en rad viktiga fråge- ställningar som relaterar till material och produkter i dricksvatten- hanteringen.