sou · H2B340 · 2014-06-12 00:00:00 — Det hade även följt vad som i direktiven (sid. 4) beskrivs som att [d]et finns ett värde i ansvarsfulla enskilda ägare som kan stå för långsiktighet och närvaro i den svenska företags- sektorn. Den bakgrundsanalys som i någon mån framskymtar i slutbetänkandet tar inte dessa frågeställningar på tillräckligt allvar, utan tycks mer ägnad åt att försvara äldre teoribildning om inter- nationellt bestämt avkastningskrav. Modernare forskning kring principal-agent-problem, ägarstyrning och entreprenörskap behand- las tyvärr inte. Följaktligen brister förslag då de sak- nar åtgärder som tar sikte på att förbättra ägar- och entreprenör- skapsklimatet. aviserade utredningar på området (dir. 2014:33 om incitamentsprogram och dir. 2014:46 om entreprenör- skap) vittnar om behovet av åtgärder. under sina valt att inte behandla detta är synnerligen anmärkningsvärt. I direkt strid mot modern forskning och erfarenhet väljer utred- ningen (kapitel 5 i betänkandet) att med stöd av den s.k. öppen- ekonomi-synen gå på linjen att bolagskatten är den enda skatt som har någon substantiell relevans för investeringsnivån i och därmed också för tillväxt, jobbskapande och välfärdsutveckling. I betänkandets avsnitt 5.3.2 skrivs Det innebär att räntan sätts på Reservationer och särskilda yttranden den internationella kapitalmarknaden och att inhemska investe- ringar inte behöver finansieras med inhemskt sparande. Det inne- bär också att avkastningskravet efter bolagsskatt bestäms inter- nationellt och är oberoende av skatten på kapitalinkomster i . Därmed underkänner utredningen indirekt det arbete som görs av myndigheter som , och Tillväxtanalys liksom stora delar av de analyser, förslag och åtgärder som ligger under . Likaså innebär det en indirekt argu- mentering för att utredningarna om incitamentsprogram (dir. 2014:33) och om entreprenörskap (dir. 2014:46) inte kan motiveras Utredningen visar ingen insikt om att företagare i regel erbjuder sitt arbete, sitt specifika kunnande och sin kapitalinsats i form av ett odelbart knippe, vilket gör att värdet av de olika delarna inte på ett meningsfullt sätt kan separeras från varandra. När företaget växer skapas med hjälp av existerande kapital och företagarens egna insatser ytterligare kapital. Forskningen visar att företagares beteende och därmed inkomster tenderar att vara mer skattekänsliga än löntagares inkomster, vilket också är ett argument för att företagar- aktivitet inte nödvändigtvis bör beskattas som en form av arbete. Givet direktiven till utredningen är det inte rimligt att i prak- tiken bortse från den omfattande kunskap som under byggts upp kring effekter av beskattning i ägarledet på entreprenörstalangers karriärval, effektiviteten i ägarstyrningen och hur väl resurser kanaliseras över från stagnerande branscher och företag till branscher och företag med högre potential och bättre framtidsutsikter. Utöver de två expertrapporter som och jag skrev på uppdrag av utredningen (och som publiceras som bilagor till huvudbetänkandet), vill jag också hän- visa till den vi publicerade (Henrekson och Sanandaji 2014). I denna rapport ges en upp- daterad forskningsöversikt och analys av forskningsläget. I rappor- ten finns också en omfattande diskussion om de restriktiva antag- anden som är nödvändiga för att kunna dra slutsatsen att det endast är bolagsskatten som är av relevans för tillväxt och investeringar. Vad gäller själva förslagen kan först konstateras att de är komplicerade och det är näst intill omöjligt att överblicka vilka konsekvenserna blir och vilka beteendeanpassningar som kommer att utlösas. är heller inte ensamt om att införa ränteavdrags- begränsningar. Sådana system har införts i flera länder och det finns redan erfarenheter av för- och nackdelar med de olika system som Reservationer och särskilda yttranden Med tanke på hur starkt integrerad svensk ekonomi är med resten av världen hade det varit naturligt att snarare välja ett huvudalternativ som ligger nära något av de system som visat sig fungera väl i de stora ekonomierna, exempelvis . I stället väljer utredningen att föreslå ett komplicerat, hemmasnickrat system med få likheter med existerande system i de ledande länd- erna. Detta innebär i sig ett stort risktagande. När det gäller alternativförslaget har utredningen valt att relatera avdragsmöjligheten till EBIT- och inte till EBITDA- resultatet. Med tanke på att andra länder, inte minst , valt EBITDA-resultatet som bas väcker detta förvåning. val av EBITDA gjordes efter en omfattande diskussion där det fram- kom att en EBIT-begräsning skulle missgynna kapitalintensiva företag. Givet den kapitalintensiva industrins stora betydelse för svensk ekonomi förefaller det minst sagt obetänkt att inte göra samma bedömning som . Och om utredningen gör en annan bedömning bör det motiveras och analyseras avsevärt grund- ligare än vad som görs. Mer specifikt när det gäller de förslag som lämnas av delar jag den kritik som framförs av bl.a. leda- moten . För att även kortsiktigt i anslutning till in- förandet kunna möta grundkravet på sunda offentliga finanser vore en successiv upptrappning av finansieringsavdraget att föredra framför föreliggande förslag. Det kan ändå ifrågasättas om nivån för finansieringsavdraget kan vara över tiden. Vid en ränteuppgång kommer finansieringsavdraget inte att räcka till för att möta företagens ökade finansieringskostnader och då är det troligt att avdraget skulle behöva höjas för att inte bli konkurs- drivande. Det föreliggande förslaget att försämra värdet av befintliga underskottsavdrag har karaktär av ett slags retroaktiv beskattning och riskerar att leda till allvarliga snedvridningar. Förslaget torde bl.a. innebära att expansiva och framtidssatsande företag, som tagit stora utvecklingskostnader med temporära förluster som följd, får väsentligt sämre konkurrensförutsättningar gent- emot krympande företag och företag med ålderstigen (avskriven) maskinpark. Det blir därmed svårt att uppfylla direk- tivens (sid. 1) önskan om förslag som kan öka kapitalbestånd, produktivitet, BNP och välfärd. Avslutningsvis är det svårt att undvika att kommentera formerna för utredningsarbetet. Ett genomgående problem under utred- Reservationer och särskilda yttranden ningsarbetet – även det väl beskrivet i ledamoten reservation – har varit ett överdrivet fokus på den fiskala aspekten redan i utgångsläget. Om i stället direktivens målsättning varit vägledande från början och det fullt legitima fiskala intresset att undvika skatteundandragande kommit in först senare, hade resul- tatet med största sannolikhet blivit avsevärt bättre. Då hade utred- ningen kunnat presentera två väl genomarbetade alternativa förslag. Trots att utredningen arbetat i och haft mycket stora interna resurser till sitt förfogande, tilläts utred- ningen aldrig att ta sin utgångspunkt i rådande mer moderna kun- skapsläge. I stället satt den redan från början fast i äldre och invanda utgångspunkter och teoretiska föreställningar, vilket kom att styra hela processen. Så här i efterhand var det, skrivningarna i direktiven till trots, kanske inte meningen att utredningen skulle våga sig utanför de ramar som varit så styrande för svenska utredningar på skatteområdet under . Henrekson, och (2014), Företagandets förutsättningar – en om den svenska ägarbeskattningen. Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi (). Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av sakkunniga och samt experterna Kommittén lämnar två alternativa förslag för att minska de skatte- mässiga skillnaderna mellan finansiering med eget respektive lånat kapital. Huvudförslaget är ett finansieringsavdrag och alternativet är s.k. EBIT-regler. I båda förslagen föreslås att avdragsrätten för finansiella kostnader ska begränsas. Som en konsekvens av detta föreslår kommittén även att ett ränteelement i vissa hyreskostnader ska urskiljas och behandlas som finansiella kostnader respektive intäkter. Detta yttrande begränsas till att avse den föreslagna han- teringen av hyra, vilken är densamma i båda förslagen. Hyra av en tillgång kan användas som ett alternativ till att låne- finansiera ett köp av samma tillgång. Därför är det principiellt rätt att en del av hyran i vissa fall ska behandlas som en finansiell kost- nad respektive intäkt. I redovisningsreglerna har man hanterat dessa problem på så sätt att sådana transaktioner som mer liknar ett lånefinansierat köp av en tillgång än hyra av samma tillgång behandlas som ett de facto-köp som finansieras helt med lån. Transaktioner som mest liknar en lånetransaktion kallas för finansiell leasing och övriga transaktioner för operationell leasing. Det som avgör om en transaktion ska klassificeras som finansiell leasing är om de ekonomiska risker och fördelar som förknippas med ägande har övergått från leasegivaren till leasetagaren. Kommitténs förslag är mer långtgående än att skilja ut en ränte- komponent i sådana transaktioner som är ett de facto-köp, dvs. Kommitténs förslag innebär att en räntekompo- nent ska skiljas ut i alla hyror, utan hänsyn till om hyresförhåll- andet avser finansiell eller operationell leasing. finns det inte – såvitt känt – något redovisnings- eller skattesystem som har gått så långt som kommittén föreslår och kräver sär- skiljande av en räntekomponent för i stort sett samtliga hyresavtal, oavsett hur avtalsvillkoren är formulerade. Detta anser vi utgör en grundläggande invändning mot förslaget. Eftersom ett liknande system inte praktiseras någonstans är det svårt att bedöma konse- kvenserna av förslaget och hur det kommer att fungera i praktiken. Om svenska regler i allt för hög grad avviker från de i andra länder ökar också risken för skattearbitrage. Reservationer och särskilda yttranden Kommitténs förslag innebär att den ränta som följer av hyres- avtalet ska användas. Det ges dock lite vägledning om hur detta ska gå till i praktiken. Det är exempelvis oklart om tanken är att man ska använda samma teknik som enligt vedertagna redovisnings- regler, vilket bland annat innebär att restvärdesgarantier och optioner med ett lösenpris som understiger det förväntade mark- nadsvärdet ska påverka ränteberäkningen. Om det inte går att beräkna räntan utifrån hyresavtalet ska den enligt förslaget beräk- nas utifrån tillgångens marknadsvärde vid beskattningsårets ingång. Marknadsvärdet ska multipliceras med en räntesats som uppgår till statslåneräntan med tillägg av för leasetagaren respektive statslåneräntan för leasegivaren. Metoden innebär alltså att räntan ska beräknas utifrån tillgångens – inte skuldens – värde. Det innebär exempelvis att ingen del av de hyresbetalningar som man gör kommer att anses som amortering av en skuld. Detta sätt skiljer sig från hur man typiskt sett brukar beräkna räntor, vilket innebär att man applicerar en ränta på den skuld som man har och att skulden minskas med amorteringar. Modellen förutsätter dessutom årliga uppskattningar av marknadsvärdet på de aktuella tillgångarna. Marknadsvärdet är svårt att uppskatta – inte minst för immateriella rättigheter eller andra till- gångar som inte omsätts regelbundet på en marknad. Kommitténs förslag saknar alltså viktiga komponenter för hur räntedelen av hyrorna ska beräknas i praktiken. Vi bedömer därför att det finns en betydande risk för att förslaget kommer att bli svårt att tillämpa och att företagens administrativa börda kommer att öka. Vi förespråkar i stället en modell som ligger i linje med redovis- ningsreglerna och som koncentreras till sådana transaktioner där den ekonomiska innebörden är att det är fråga om utlåning av pengar, dvs. Modellen bör gälla oavsett om det rör sig om hyra av inventarier eller fastigheter. Det avgörande bör vara att de ekonomiska risker och fördelar som är förknippade med att äga en tillgång i allt väsentligt överförs från leasegivaren till leasetagaren. Med denna utgångspunkt är det naturligt att lease- tagaren skattemässigt behandlas som ägare av tillgången fullt ut och därmed även får göra skattemässiga avskrivningar på tillgången. Vi förordar därför en lagstiftning som innebär att transaktionen som helhet ska beskattas utifrån den ekonomiska innebörden. Genom att behandla transaktionen som en helhet får man en neutral beskattning. Reservationer och särskilda yttranden Ett sätt att uppnå detta skulle vara att anpassa skattereglerna till vad som gäller redovisningsmässigt, dvs. att vid beskattningen tillämpa de regler som gäller för redovisningen. Enligt normgivning från () och Rådet för finansiell rappor- tering är det endast i koncernredovisningen som företagen är skyldiga att redovisa sådana transaktioner enligt den ekonomiska innebörden. De redovisningsregler som skulle komma i fråga för skattemässig användning är därför de regler som gäller för koncern- redovisningen. Den lagstiftning som vi tänker oss innebär att såväl den skatte- mässiga klassificeringen som hanteringen i övrigt skulle baseras på allmänna råd BFNAR 2012:1 Årsredovisning och koncernredovisning (K3). Lagtekniskt kan detta åstadkommas på olika sätt t.ex. genom att bestämmelser som motsvarar redo- visningsreglerna tas in i inkomstskattelagen. Därigenom får man ett heltäckande och beprövat system på plats som innehåller lösningar på problem som kan uppkomma vid leasingtransaktioner. I det allmänna rådet finns den grundläggande regel som säger att ett leasingavtal ska klassificeras som finansiellt om de ekonomiska risker och fördelar som är förknippade med ägande i allt väsentligt överförs från leasegivaren till leasetagaren. Regelverket innehåller också ett antal exemplifieringar när detta ska anses vara fallet. Det innehåller även regler om avskrivningsrätt, hantering av leasing- avgifter m.m., vilket bygger på en ekonomiskt riktig redovisning. Regler med mycket likartat innehåll finns även i den internationella redovisningsstandarden IAS17. För att reglerna ska bli enhetliga bör alla företag tillämpa ett och samma regelverk vid beskattningen, dvs. de leasingregler som gäller enligt . Följaktligen bör även de företag som tillämpar andra regelverk för redovisningsändamål omfattas. Detta kan medföra en ökad administrativ börda för vissa företag. Denna ökade administrativa börda ska dock inte överdrivas, bl.a. eftersom de leasingavtal som många mindre företag har ingått bör vara av tämligen standardiserad karaktär. Det är dessutom rimligt att anta att kommer att anpassa även det förenklade regelverket K2 så att det överensstämmer med uttryckliga skatte- regler. Kommittén föreslår två förenklingsregler. Den s.k. 300 000- kronors-regeln kan dock väntas bli svår att tillämpa i praktiken i de fall företagen ligger över gränsen ett visst år och under ett annat. Den kan även inbjuda till missbruk exempelvis på så sätt att man Reservationer och särskilda yttranden sluter leasingavtal med låga leasingavgifter men höga garanterade restvärden (vilket skulle göra att de löpande leasingavgifterna till stor del skulle bestå av ränta). Med tanke på att den modell som vi förordar även reglerar avskrivningsrätten föreslår vi inte någon liknande förenklingsregel. Prissättningen på leasing är nämligen beroende av den skattemässiga hanteringen. Parterna måste från början veta vem som ska skriva av på en tillgång. Det är därför inte lämpligt att kombinera vårt förslag med en sådan regel. Vår modell bör inte heller kombineras med den av kommittén föreslagna åttamånadersregeln. Den modell som vi förespråkar innebär att man bara omfattar sådana transaktioner som de facto avser utlåning av pengar (dvs. finansiell leasing). Eftersom de allra flesta finan- siella leasingkontrakt torde ha en löptid skulle en sådan bestämmelse inte fylla någon funktion i det system vi förordar. Det regelverk som vi föreslår innebär att man inriktar sig på sådana transaktioner där det i praktiken är fråga om utlåning av pengar. När båda parterna är närstående till varandra räcker inte detta på grund av risk för kringgåenden. Den föreslagna regeln behöver därför kompletteras med en regel om att räntekompo- nenten ska skiljas ut även avseende sådana hyresavtal mellan närstående parter som inte är finansiell leasing (dvs. alla hyres- avtal). Vårt förslag om reglering av avskrivningsrätten bör dock enbart gälla finansiella leasingavtal. Om avtalsvillkoren är sådana att det inte är fråga om finansiell leasing bör enbart en viss andel av hyreskostnaden anses som finansiell kostnad. På motsvarande sätt bör en viss andel av hyresintäkten anses utgöra finansiell intäkt. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av sakkunnige huvudförslag i form av en modifierad CBIT-modell med finansieringsavdrag innebär en neutral behand- ling av eget och främmande kapital. Enligt modern ekonomisk och finansiell forskning främjar det en effektiv kapitalanvändning och högre investeringskvalitet. Härmed upphör det gynnande av låne- finansiering av särskilt lågavkastande projekt som det traditionella företagsskattesystemen med avdragsrätt för räntor och en sämre behandling av eget kapital medfört. Enligt de simuleringar som genomförts av de ekonomiska effekterna av CBIT-system på EU- nivå framgår att länder med just teknologiska nivå och ekonomiska förhållanden med stor internationell sektor skulle uppnå stora fördelar med en sådan företagsskattemodell. nämns till och med som det land som enligt simuleringen särskilt skulle gynnas av en övergång till en företagsbeskattning baserad på en CBIT-modell. Därtill kommer två ytterligare fördelar. Det problem som den erosion av bolagsskattebasen, som beror på lånetransaktioner med närstående bolag i lågskatteländer, för- orsakar, varigenom skattepliktiga vinster flyttas från det land där de produceras till lågskatteländer, s.k. internationell profit shifting, förhindras helt, när avdrag inte längre ges för nettoräntekostnader. De komplicerade särskilda begränsningsregler för ränteavdrag mot s.k. räntesnurror, som såväl och en rad andra länder genom- fört, och som innehåller svårtillämpade och hårt kritiserade värder- ings- och bedömningsregler, behövs inte längre utan kan avskaffas. Detta innebär en betydande förenkling av skattesystemet. Den breddade skattebas, som det generella avdragsförbudet mot negativa finansnetton enligt den föreslagna modellen medför, möj- liggör dessutom betydande sänkningar av den effektiva bolags- skattesatsen till utan att statens skatteintäkter behöver minska. Härigenom förbättras det svenska näringslivets konkurr- enskraft ytterligare. Dessutom ökar intresset för internationella investeringar i , särskilt av lönsamma projekt, vilket också stärker svenskt näringsliv. Den fördyring av lånefinansiering som det generella förbudet mot avdrag för negativa finansnetton medför vid 16,5 procents effektiv skattesats är dessutom betydligt mindre än vad som i all- mänhet förväntas. Vid dagens låga räntenivåer uppgår fördyringen av räntekostnaden efter skatt vid tre procents låneränta till . Vid långsiktigt mer normala räntenivåer Reservationer och särskilda yttranden kring låneränta blir fördyringen fortfarande mindre än en procentenhet efter skatt. Fördyringen är betydligt mindre än vad normala fluktuationer av marknadsräntorna medför. Det betyder också att någorlunda högavkastande investeringar fort- farande kan lånefinansieras till stor del utan att den samlade skatte- kostnaden stiger. Tvärtom kan många lönsamma lånefinansierade investeringar få en lägre skattebelastning än i det gällande bolags- skattesystemet. I själva verket är den föreslagna reformen mindre omskakande och mindre dramatisk än vad stora reform var med sin fördubbling av skattebasen och en radikal sänkning av bolagskatte- satsen, som ökade räntekostnaderna efter skatt betydligt. Också den gången gick i spetsen för reformgenomförandet och lämnade de internationellt gängse skattemodellerna bakom sig. Att hänvisa till de sämre modeller som är gängse i andra länder är ett dåligt försvar mot en positiv reform. Man skall också komma ihåg att viktiga delar av näringslivet – särskilt och de svenska bankerna – var utomordentligt tveksamma till reformen. Men näringslivets anpassningsförmåga visade sig större än de tveksamma trodde. skulle en återgång till det system som rådde , med generösa avdrags- och avsättningsmöjligheter och hög skattesats, ses som ett skräckscenario och ingen vill ha tillbaka det bolagsskattesystemet. Med hänvisning till det ovan anförda ställer jag mig i allt väsentligt bakom det av kommittén framlagda huvudförslaget. Det framlagda alternativförslaget med en s.k. EBIT-modell för att en- bart begränsa mer omfattande ränteavdrag är för det första, trots sin mer begränsade målsättning, tekniskt mer komplicerat än huvudförslaget och lämnar dessutom fortfarande alltför stort utrymme för internationellt räntearbitrage (avdrag för negativa finansnetton av EBIT). Modellen måste dess- utom fortfarande och utan att nämnvärt förbättra begränsnings- effekten kompletteras med svårhanterliga värderings- och bedöm- ningsregler. Även om liknande system (men vanligtvis med jäm- förelsebasen , som innebär ännu större avdragsutrymme och minskar effektiviteten i avdragsbegränsningen ytterligare) an- vänds i flera länder är dess bristande effektivitet påtaglig och saknar de övriga positiva effekter som huvudförslaget medför – särskilt likabehandlingen av eget och främmande kapital – vilket är ett stort framsteg som medför många fördelar. Mot den bakgrunden bör inte följa den nuvarande internationella trenden, som inte Reservationer och särskilda yttranden ger några komparativa fördelar på det sätt som huvud- förslaget ger. Jag får därför avstyrka genomförandet av alternativ- förslaget. I några avseenden har jag dock också invändningar mot de i huvudförlaget av kommittén valda lösningarna. Av naturliga skäl måste naturligtvis kommittén i sina förslag beakta risken för kring- gående av ränteavdragsförbudet och andra oavsedda beteenden för att uppnå skatteminskningar. Men på några punkter har man gått för långt eller missbedömt missbruksrisken. 1.Införande av ett generellt förbud mot avdrag för handelsbolags negativa finansnetton Det föreslagna generella avdragsförbudet för negativa finansnetton gäller i princip endast juridiska personer, men har i förslaget utvid- gats till att också gälla fysiska personers andel i ett handelsbolags inkomster. Aktiebolags handelsbolagsinkomster ingår i aktiebolagets inkomster varigenom aktiebolagets avdragsförbud automatiskt också gäller aktiebolagets andel av handelsbolagets inkomster. Utvidgningen till fysiska personers andelar av handelsbolags- inkomster motiveras av en rädsla från kommitténs sida att vad som varit aktiebolagets upplåning annars kommer att flyttas ut till handelsbolaget, varigenom avdragsförbudet kan kringgås. Emel- lertid kan fysiska ägare, som inte föreslås bli omfattade av någon avdragsbegränsning, av ett aktiebolag göra precis samma sak, varför ett avdragsförbud med samma motivering i så fall också borde införas för fysiska personer med andelar i ett aktiebolag. Men så långt vill kommittén inte sträcka sig. Men fråga är om ett delägar- skap via handelsbolag verkligen ger större möjligheter att undvika avdragsförbudet än vid ett direkägande. Tre exempel med olika ägarkonstellationer kan klargöra frågan. a)Ett vanligt handelsbolag med solidariskt ansvar för HB:s för- bindelser med eller utan ett AB som delägare. I denna situation medför det solidariska ansvaret en större ekonomisk risk för varje delägare än om varje delägare i aktiebolaget personligen upplånar sin andel av det kapital som skall tillskjutas. Vidare krävs att alla delägare skall komma överens och att de har lika stor andel av AB:s kapital för att projektet skall vara intressant. Slutsats: Det är mindre förmånligt att äga aktier via ett handels- bolag än att äga aktierna direkt p.g.a. risksituationen och de Reservationer och särskilda yttranden ofta knepiga personrelationer som kan uppstå av att använda HB som mellanhand vid upplåning som tillskjuts AB.