sou · H2B321 · 2014-04-10 00:00:00 — PTS preliminära beräkningar visar att det även i ett fall med tre nät per mobilmast är ungefär 15 000 hushåll som inte kan få till- gång till /s. Där inga fasta alternativ finns att tillgå och där mobilnäten saknar täckning eller inte kan erbjuda tillräckligt hög överföringskapacitet kan även radiolänk eller satellit bidra till bred- bandsmålet. Trådlösa accesstekniker i form av punkt-till-punkt och punkt-till-multipunkt kan exempelvis ersätta fiber i sådana områ- den där en fibersträckning inte är tekniskt eller kommersiellt möj- lig. Även om bredband via satellit också kan uppnå höga överfö- ringshastigheter beror den möjliga överföringshastigheten, i likhet med andra tekniker, av hur många samtidiga användare som ska dela på kapaciteten. Om hela betjänas av en satellit för bredbandstjänster, vilket är fallet , går kapaciteten snabbt ner om det är många hushåll som vill använda bredbandstjänsten sam- . Förhållandet att den kapacitet som en enskild användare kan erhålla beror av antalet samtidiga användare gäller såväl fasta som trådlösa tekniker. Inte heller fasta tekniker dimensioneras för sam- tidig användning av samtliga anslutna användare. Detta förhållande avspeglar sig också i PTS definition av kapacitetsmålen där överfö- ringshastigheten som kan erhållas under förhållandevis gynnsamma förhållanden halveras under bråd timme. Överbokningsfaktorn är det antal hushåll i en cell som upplever full prestanda. Vilken överbokningsfaktor som används vid plane- ring av näten beror i stor utsträckning av den tänkta användningen. I ett läge när ett stort antal användare i samma cell använder sitt mobila bredband räcker inte alltid kapaciteten till utan förbindelsen blir då långsam. PTS har i sina preliminära beräk- ningar antagit en överbokningsfaktor på 20, något som är direkt avgörande för resultaten. Inom ramen för arbetet med PTS kom- mande rapport av regeringens bredbandsstrategi , ser PTS över antagandena vad gäller vilken överboknings- faktor som är lämplig att utgå ifrån vid denna typ av uppskatt- ningar. Fast bredband via mobilnäten har en viktig roll när det gäller uppfyllnad av bredbandsmålen. Det har i huvudsak att göra med att det finns ett stort antal mobilmaster och att det i stora delar av är mycket få hushåll som delar på kapaciteten från samma mobilmast, se figur 1 och figur 2 nedan. En teoretisk bedömning visar alltså att det blir ett relativt stort antal hushåll som kan få tillgång till /s genom fast bredband via mobilnäten. I verkligheten kommer emellertid förhållandena att variera på olika platser, och PTS beräkning innebär inte att det går att säga något om ett specifikt hushålls möjligheter att få tillgång till bredband. Trådlösa tekniker kan bidra till kapacitetsmålet /s i gles- bygd där fiber inte finns att tillgå, även om mobilnäten naturligtvis också kommer ha täckning och kapacitet även i områden där det finns fiber. Mobilnäten byggs ut på kommersiella grunder och ope- ratörerna anpassar sina nät till vad som efterfrågas. Mobilitet är en viktig aspekt vid planering och utbyggnad av mobilnät, som mobilitet inte är en del av EU:s mål för utbyggnad av bred- band. Den statistik som PTS tagit fram visar att för de hushåll som saknar tillgång till fasta bredbandsalternativ är det i genomsnitt endast 50 hushåll per mobilmast. Det är inte alltid givet att ett dylikt kundunderlag kan finansiera en uppgradering till LTE Advanced. Svar på fråga 2: Vad ett användande av 700 MHz-bandet för mobilt bredband skulle tillföra Baserat på samma antaganden som redovisas ovan har PTS också beräknat vad ett användande av 700 MHz-bandet för fast bredband via mobilnäten skulle kunna tillföra i fråga om överföringshastighet och befolkningstäckning. Resultaten som är preliminära visar att av de hushåll som saknar tillgång till /s genom fast teknik7 skulle eller 480 0000 hushåll kunna få tillgång till denna överföringshastighet med hjälp av trådlösa tekni- ker (fast bredband via mobilnäten) om 700 MHz-bandet inklude- ras, givet endast ett mobilnät per mobilmast. Detta är att jämföra med de som beräknas få tillgång till denna överförings- hastighet utan att 700 MHz-bandet tillförs. Med 700 MHz-bandet avses frekvensområde . Området används för marksänd tv. Antas tre istället för ett nät per mobilmast är det med samma antagande i övrigt eller 495 000 av de hushåll som inte får tillgång till /s med fasta tekniker som med hjälp av trådlösa tekniker (fast bredband via mobilnäten) beräknas kunna få det om 700 MHz-bandet tillförs. Antalet nät per mobilmast bedöms alltså inte få lika stor påverkan vid ett tillförande av ett 700 MHz- band som i ett fall där endast tilldelade frekvenser används. I beräkningen antas att samtliga mobilmaster också förses med utrustning som kan använda sig av 700 MHz-bandet. Detta anta- gande är offensivt och är förknippat med en relativt hög grad av osäkerhet. Vad PTS kan konstatera är att det är tekniskt möjligt. 7 Fiber, VDSL inom från telestationen eller DOCSIS 3.0. vilken grad 700 MHz-bandet skulle användas och hur det skulle byggas ut om det tillgängliggjordes för mobilt bredband är bero- ende av de kommersiella överväganden som mobiloperatörerna gör. Eventuella täcknings- eller utbyggnadskrav har också betydelse för vilken utbyggnad som skulle ske. Enligt den preliminära kanalplan som föreslagits i det internationella arbetet skulle 700 MHz-bandet innebära ytterligare 2x30 MHz spekt- rum. En tilldelning av 700 MHz-bandet skulle därmed innebära mer frekvensutrymme för mobilt bredband under 1 GHz, vilket ökar sannolikheten för täckning och hög överföringshastighet långt från mobilmast. I PTS beräkningar antas respektive nätägare addera i 700 MHz-bandet utöver de som redan antagits användas i 800 och 900 MHz-banden, vilket ger att antas användas för LTE Advanced (nedlänk) i detta fall. PTS har här avgränsat sig till att beräkna vad ett användande av 700 MHz-bandet för fast bredband via mobilnäten skulle kunna bidra med till målet om tillgång till /s. Ett tillförande av 700 MHz-bandet innebär emellertid även högre överföringshastig- heter också i områden där fiber finns att tillgå. Preliminära resultat i sammandrag PTS preliminära uppskattningar ger vid handen att det i beräknas vara ungefär femhundratusen hushåll som saknar tillgång till bredband med en överföringshastighet om /s via fasta tekniker. Trådlösa tekniker bedöms av PTS kunna utgöra ett viktigt komplement för att kunna erbjuda bredbandstjänster i de områden som inte får bredband med hög överföringshastighet via fasta tekniker. I tabell 1 nedan summeras de preliminära resul- taten för hur mycket fast bredband via mobilnäten skulle kunna bidra med till målet om /s. Bilaga 4 SOU 2014:21 Möjligt bidrag från fast bredband via mobilnäten i sammandrag. Möjligt bidrag från fast bredband via mobilnäten i sammandrag Kan få /s via Källa: PTS. 8Beräkningen bygger på att det finns tre stora nätägare och att var och en av dessa använder sitt eget frekvensutrymme. För fallet där man förutsätts använda nuvarande frekvensmängd under 1 GHz räknas frekvenser i och 900 MHz-banden in och frekvensmängden som respektive nätägare använder för LTE Advanced (nedlänk) antas vara 10MHz i 800 MHz-bandet och i 900 MHz-bandet alltså summerat . 9För fallet att en nätägare bygger ut, antas att endast en nätägare bygger ut/uppgraderar till LTE Advanced på respektive mobilmast inom det aktuella området. Observera att detta inte behöver vara en och samma nätägare som bygger ut på samtliga mobilmaster utan det kan vara olika nätägare som bygger ut på olika av de berörda mobilmasterna. 10För fallet att tre nätägare bygger ut, antas att på alla mobilmaster inom området så bygger samtliga tre stora nätägare ut med LTE Advanced. Det vill säga att alla nätägare skulle bygga ut med LTE Advanced på samtliga mobilmaster som finns, alltså även samtliga av de mobil- som tillhör konkurerande nätägare. 11För fallet med ökad frekvensmängd antas respektive nätägare addera ytterligare i 700MHz- bandet, vilket summerat ger att används för LTE Advanced (nedlänk). Möjligheterna att utforma ett stöd som uppfyller kriterierna – utredningens bedömning Kriterier för det föreslagna stödet för samförläggning1 Vid utformandet av ett stöd för samförläggning anser konsulten att följande måste följande kriterier vara uppfyllda: Att stödet utformas så att det är öronmärkt för samförläggning av bredbandsinfrastruktur. Att utdelning ska kunna ske snabbt och enkelt. Att i första hand en kommun är stödmottagare, och i andra hand en region/ett län. Samförläggningsersättningen till respektive stödmottagare/pro- jektägare kan överstiga . Samförläggningsersättning kan utgå när enbart kanalisation (tomrör) anläggs eller i samband med bredbandsinfrastruktur, dvs. Ersättningen ska omfatta samför- läggning inklusive kanalisation. Den som får stödet lägger ett uppdrag till den aktör som ansva- rar för samförläggningen, dvs. det finns inget alternativ eller möjlighet för en upphandling då den aktör som ansvarar för anläggningsarbetet är given. Det är således frågan om ett tillfälle som uppstått att samförlägga, inte ett gemensamt beslut om att anläggning ska ske. 1 Utredning av möjligheten att inrätta ett () – eller annan lösning för att främja samordning och samförläggning för bredbandsutbyggnad. A-focus, 2013. Den som ansvarar för samförläggningen får täckning för sina faktiska kostnader och utöver detta en incitamentsskapande del (för den uppoffring och risk som tas). Den som ansvarar för samförläggningen kan vara elbolag, kraft- bolag, vatten och avlopp, vägföreningar, m.fl. Det ska i stödförordningen finnas principer/rekommendationer om hur samförläggningen ska ske, vilken teknik, vilket djup och typ av kanalisation som bör användas. Samförläggningsersättningen ska kunna utbetalas i förskott, i samband med att anläggningsarbetet påbörjas, för att i efterhand redovisa verkliga kostnader. Samförläggningsersättning ska endast utgå vid marknadsmiss- lyckande och i första hand ska kommunens bredbandssam- ordnare göra en marknadsanalys, och i andra hand ska läns- styrelsens bredbandssamordnare göra en marknadsanalys, som påvisar att så är fallet. Ska utdelning av medel kunna ske snabbt måste stödmottagaren ha gjort ett övergripande marknads-analysarbete i förväg. Det är kommunens förvaltning som äger den kanalisation som stödet gått till och som vid efterfrågan kan överlåtas eller lång- tidsuthyras till marknadens aktörer. Denna överlåtelse eller ut- hyrning ska ske i enlighet med KL och och med ett öppet anbudsförfarande. Liksom för kanalisationsstödet kan stödet uppgå till maximalt av kostnaderna som ger rätt till stöd, vilket innebär att kommunens medfinansiering uppgår till . Det betyder att kommunen måste ta en viss egen ekonomisk risk och därmed minskar risken för felinvesteringar, t ex i områden där fiber redan finns. Det ska finnas krav om dokumentation om var kanalisationen finns, baserad på dessa stöd. Den som är mottagare av stöd ska rapportera in detta till den ansvariga myndigheten som genom sitt ansvar måste upprätta en central databas över vilka stöd som utgått, till vem och till vilket belopp. Stödet ska bara utgå till områden där marknadens aktörer inte inve- sterar. För att beräkna stödets storlek har A-focus gjort följande beräkning. I finns det cirka 9,6 miljoner individer. Rege- ringens mål är att av hushåll och företag bör ha tillgång till höghastighetsbredband 2020. Det finns ingen exakt beräkning över hur stor del av bredbandsmålen som marknaden kommer att kunna hantera utan hjälp. A-focus har i sina antaganden gjort be- dömning att marknaden kan förväntas bygga ut till högst 80 pro- cent av hushåll och företag till 2020, vilket betyder att ytterligare måste subventioneras på olika sätt för att utbygg- nad som ger tillgång till minst /s ska komma till stånd. Dessa motsvarar 960 000 individer i uppskattningsvis 500 000 hushåll samt cirka 200 000 arbetsställen (företag). I dessa områden är emellertid inte alla arbetsställen en adress och upp- skattningsvis finns hälften av arbetsställena dessutom i samma fastighet som hushåll. Totalt sett rör det sig således om cirka 600 000 hushåll/arbetsställen. Enligt PTS bredbandskartläggning är av dessa hushåll och arbetsställen redan anslutna med fiber, och enligt vår utrednings delbetänkande kommer det att finnas ytterligare fiberanslutningar i områden där det har beviljats medel för utbyggnad som ännu inte är färdig- ställda. Med ovan givna antaganden uppskattar A-focus att det i dags- läget är cirka 500 000 hushåll/arbetsställen, utanför tätort och små- ort, som skulle behöva bredbandsanslutas. Det genomsnittliga antalet meter kanalisation per hushåll/arbets- ställe uppskattas till , inklusive lokalt accessnät och del i kanalisationen fram till byn/orten. För att ansluta de hus- håll/arbetsställen i glesbygd som enligt regeringens bredbands- strategi bör ha tillgång till bredband på /s, men som mark- naden inte kan förväntas bygga till, uppskattar A-focus att det finns ett behov kanalisation (500 000 anslutningar x per anslutning). Som tidigare nämnts sker samförläggning vid av elbolagens sträckningar , dvs. A-focus gör be- dömningen att denna andel kommer att öka genom beskrivna åt- gärder i form av t.ex. kommuneras arbete med bredbandsstrategier, grävmöten m.m. och det riktade stödet och att även samplane- 2 Ibid och utredningen. ring/samförläggning kommer att ske med annan infrastruktur än el. Bedömningen är att i genomsnitt av det sammanlagda kanalisationsbehovet kan komma till stånd genom att införa stöd för samförläggning enligt den modell som framkommit ovan. Detta ger en utbyggnad . A-focus gör antagandet att det kostar per meter att gräva ner en ledning för en ledningsägare och att de två led- ningsägarna som samförlägger delar på denna kostnad vilket ger en kostnad på per meter. Av det stöd som skulle kunna till- delas enligt A-focus förslag till stöd för samförläggning skulle utgöra ett statligt stöd och vara en med- finansiering från kommunens sida. Det innebär att den statliga stödinsatsen som skulle behövas är (/2 x ) till det tillkommer en finansiering på lika mycket. Om ett sådant stöd skulle införas fr.o.m. skulle detta fram till innebära en statlig stödinsats på 1 680 miljoner och en lika stor , sam- manlagt . Om möjligheterna till samförlägg- ning utgör av behovet skulle detta innebära att det fram slutet av 2020 delats ut stöd för av det totala behovet av . Vilket skulle innebära att det fanns kanalisation för fiber för att senare förse 150 000 hushåll, av de 500 000 i glesbygd som av A-focus inte antas få tillgång till bred- band genom marknadens försorg. Utgångspunkten för A-focus förslag är att det uppstår ett tillfälle att samförlägga. Kommunen kommer då överens med exempelvis ett elbolag som ska lägga ned infrastruktur om att lägga ned kanalisation för bredband. Detta elbolag har slutit avtal med en underentreprenör för att utföra den grävtjänst som behövs för att lägga ned elledningen. Det finns då ingen möjlig- het för kommunen att upphandla grävtjänsten av någon annan underentreprenör. Enligt lagen om offentlig upphandling skulle detta för kommu- nens vidkommande räknas som en upphandlingspliktig byggentre- prenad. Om kanalisation för bredband ska samförläggas och detta inte var med i den ursprungliga upphandlingen måste en ny upp- handling göras för att nedläggning av kommunens kanalisation ska ha skett i enlighet med lagen. Ett alternativ skulle vara att den som upphandlar grävtjänsten vid upphandlingen tar med en option om att även kunna samför- lägga bredbandsinfrastruktur. Om detta var gjort skulle kommunen kunna använda sig av ett samförläggningstillfälle som uppstod med en sådan part. Parterna skulle också kunna göra en gemensam upp- handling av grävarbetet, detta kräver dock en planerad samförlägg- ning och är inte användbart i de fall då kommunen skulle använda sig av en samförläggningssituation som uppstod med kort varsel. Således är en av parametrarna i stödet inte möjlig att uppfylla om inte alla ledningsägare förhandlar fram optioner med underentre- prenören om att även lägga ner kanalisation för bredband. Vid sidan av de svårigheter som följer av regelverket för offent- lig upphandling finns ytterligare aspekter att ta hänsyn till. Efter- som förslaget rör stöd från det offentliga måste det givetvis be- dömas om det föreslagna stödet är förenligt med EU:s statsstöds- regler. Den föreslagna stödmodellen bygger på att kommunen kan få av de stödberättigade kostnaderna i form av ett stat- ligt stöd och utöver detta själv medfinansierar samförläggningen med resterande . Detta innebär att såväl de statliga som de kommunala medlen ska beaktas med hänsyn till EU:s statsstöds- regler. Såväl kommunen som den som utför samförläggningen kan EU-rättsligt komma att betraktas som stödmottagare och villkoren för stödet måste i sin helhet göras EU-rättsligt kompatibla. Mot den bakgrunden kan inledningsvis ställas frågan om det föreslagna stödet skulle kunna rymmas inom de svenska stödför- ordningar som finns på bredbandsområdet, dessa har beskri- vits i vårt delbetänkande. Kanalisationsstödet (förordning 2008:81) tycks ligga närmast till hands eftersom det ger stöd till anläggning av kanalisation för IT-infrastruktur. Stödet får lämnas till kommun eller enskild och lämnas som ett stöd av mindre betydelse, vilket innebär att stödet högst kan uppgå till per stödmot- tagare . Nivån är således för låg i förhållande till vad som framkommer som behov i förslaget. Dessutom får endast kostnader för projektering, material, arbete, maskinhyra, dokumentering och liknande kostnader som är nödvändiga för att anlägga kanalisation ingå och det finns i stödets utformning inte utrymme för en incitamentsskapande ersättningskomponent. Landsbygdsprogrammet (förordning 2007:481) finansierar mindre projekt där bredband dras till slutanvändare, vilket bland annat är ett sätt att skilja på vad som görs i landsbygdsprogrammet jämfört med regionalfondsprogrammen. Att inte upphandla samförlägg- ningstjänsten i en öppen upphandling blir inte lätt att förena med Landsbygdsprogrammet. Detta eftersom sökanden åtar sig att utse den som ska tillhandahålla bredbandet och de andra tjänster som krävs för genomförande av projektet genom ett öppet anbudsför- farande. Vidare ska principerna om offentlig upphandling användas vid anbudsförfarandet. Förskott får lämnas endast om stödmottag- aren är en ideell förening, en ekonomisk förening i form av ett lokalt kooperativ, en allmännyttig stiftelse eller en lokal utveck- lingsgrupp som drivs av stödmottagaren. Ska förslaget kunna genomföras torde krävas att en ny stödför- ordning som beslutas av regeringen. Med utgångspunkt från gäll- ande EU-rättsliga bestämmelser gör vi bedömningen att ingen av de två EU-förordningar som rör försumbart stöd (de minimis) är tillämpbara eftersom beloppsgränserna är för låga, 200 000 respek- tive per stödmottagare . Stöd med större belopp får endast lämnas om det förenligt med någon undantagsbestämmelse från det principiella förbudet mot statsstöd i EUF-fördragets artikel 107.1. Ett alternativ kan då vara att under- söka möjligheterna för förenligt stöd i enlighet med den s.k. all- männa gruppundantagsförordningen (förordning 800/2008), vilken sannolikt från kommer att innehålla bestämmelser om stöd till bredbandsinfrastruktur. En fördel med att införa ett stöd i enlighet med gruppundantagsbestämmelserna är att detta inte kräver s.k. notifiering till kommissionen, dvs. det relativt tids- krävande förfarande där medlemsstaten på förhand anmäler planerat införande av stöd till kommissionen och inväntar dess godkännande innan stöd får beviljas, se EUF-fördragets artikel 108.3. Men även gruppundantagsförordningen kräver ett öppet och transparent för- farande. Vid sidan av det allmänna gruppundantaget finns utrymme för medlemsstaterna att lämna stöd inom ramen för EU:s riktlinjer för snabb utbyggnad av bredbandsnät (fotnot: EUT C 25, 26.1.2013, s. 1–26). Andra tänkbara alternativ är att nyttiggöra gemenskaps- bestämmelserna om s.k. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse där Europeiska kommissionen fastställt tillämpningsbestämmelser dels i form av beslut innehållande villkor för förenligt stöd utan krav på s.k. notifiering [fotnot: Kommissionens beslut av om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (EUT L 7, , s. 3–10), dels rambestämmelser enligt vilka kommissionen kan godkänna stöd efter notifiering. Meddelande från kommissionen, Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (EUT C 8, , s. 8–22). Utan att närmare gå in på innehållet i dessa olika regelverk så kan konstateras att ingen av dem innehåller villkor som synes vara direkt anpassade efter en samförläggningssituation med sådana förtecken som framgår av A-focus förslag. En genomgående princip i EU-regelverken är att stöd ska minimeras till det minsta nödvän- diga för att uppnå sitt syfte. I såväl utkastet till allmänt grupp- undantag, riktlinjerna för bredband liksom bestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förutsätter kommissionen att detta primärt uppnås genom att stöd beviljas på grundval av en öppen transparent, icke-diskriminerande och konkurrensutsatt urvalsprocess. Givet att förutsättningarna för en sådan process är svåra att förena med det aktuella förslaget till samförläggningsstöd, så blir det nödvändigt hitta andra metoder för att säkerställa att stödet minimeras till det minsta nödvändiga. Det svåraste inslaget att hantera torde här vara ambitionen att utöver ersättning för fak- tiska grävkostnader etc. också tillhandahålla en incitamentsskap- ande del (för uppoffring och risk). Vid bedömning om genomförbarheten av A-focus förslag bör också beaktas frågan om förenligheten med nationella bestämmelser. Kommunala stödinsatser måste överensstämma med kommunal- lagen. I denna lag finns ett generellt förbud mot att stödja enskilda näringsidkare (2 kap. 8 §). Stöd kan ges om det föreligger synner- liga skäl, vilket dock enligt rättspraxis ska tolkas relativt snävt. I den mån som den statliga delfinansieringen helt eller delvis kom- mer att föras vidare till samförläggande aktör så finns också anled- ning hantera frågan om hur vissa kommunala organ har rätt att hantera statliga stödmedel. Praxis kring detta finns inom ramen för det regionala tillväxtarbetet. Här finns i SFS 2010:630 (Lagen om regionalt utvecklingsansvar) och SFS 2002:34 (Lagen om samver- kan i länen) författningsstöd i form av lag för hantering av statliga stödmedel. Denna lagstiftning om regionalt tillväxtarbete inne- håller uttryckliga undantag från förbudet i kommunallagens 2:8, dvs. lagstiftaren ger för dessa ändamål kommunerna möjlighet att lämna stöd till enskilda näringsidkare och med hjälp av statliga En liknande reglering måste förmodligen till för ett samför- läggningsstöd enligt förslag till modell. En ytterligare svårighet att fånga upp vid ett genomförande av föreslaget samförläggningsstöd har att göra med bedömningen att snabbhet i systemet är av särskild vikt. Stödmedel skulle i enlighet med detta behöva betalas ut i förskott och beslut om att bevilja stöd skulle i vissa fall behöva tas med synnerligen kort framför- hållning. Mot bakgrund av detta så är slutsatsen således att det för att genomföra det föreslagna stödet skulle krävas en ny av regeringen beslutad stödförordning och en lagstiftning som ger kommuner rätt att ge bidrag till enskilda näringsidkare. Stödet torde eventuellt också behöva notifieras till kommissionen för godkännande innan det kan tas i bruk. Det är dessutom tveksamt om några av de vikti- gaste komponenterna i stödet går att genomföra, bland annat ett incitamentsskapande stöd till den som ska samförlägga.