sou · H2B339 · 2014-06-18 00:00:00 — Detsamma gäller när den hjälpsökande genom e-post och liknande ger in uppgifter till en myndighets hjälptjänst som i övrigt är baserad endast på muntliga samtal eller chat. Meddelandena blir allmänna handlingar. När en muntlig hjälptjänst eller en hjälptjänst baserad på chat ska kombineras med skärmdelning måste den funktionalitet som in- förs göras förenlig med reglerna om offentlighet och sekretess. Den hjälpsökande upprättar vanligtvis ett utkast till en handling i ett sådant elektroniskt förvar som beskrivits och övervägts i avsnitt 4.5. Sådana handlingar är visserligen normalt tekniskt till- gängliga för någon hos den myndighet som tillhandahåller förvaret (t.ex. på teknikavdelningen) men enligt den bedömning delegationen redovisat i avsnitt 4.5.6 kan undantaget i 2 kap. 10 § första stycket TF från allmän handling tillämpas om lösningen utformas rätt. Här uppkommer frågan om samma bedömning kan göras när en hjälptjänst kombineras med skärmdelning eller om denna funk- tion för med sig att alla handlingar i en användares elektroniska för- var blir allmänna och ska lämnas ut på begäran om de inte omfattas av sekretess. Som framgått av avsnitt 4.5.6 är det knappast möjligt att bedöma en handlings egenskap av allmän eller inte utan att beakta det tekniska och administrativa sammanhang där handlingen figurerar och de virtuella gränser som finns mellan olika aktörers it- miljöer. Avgörande blir dels om myndigheten behandlar en viss handling endast tekniskt, dels om handlingen kan särskiljas från en annan handling, med samma eller annat innehåll, som myndigheten har tillgång till i en annan teknisk och administrativ kontext. Vid bedömningen i avsnitt 4.5.6 av elektroniskt förvar utan skärmdelning har som exempel nämnts dels en elektronisk hand- ling som användaren har färdigställt och skrivit under i sitt förvar, dels ytterligare ett exemplar av den underskrivna handlingen som efter en aktiv handling av användaren har sänts från förvaret till myndighetens elektroniska mottagningsställe och förts vidare in i myndighetens verksamhetssystem. Vid bedömningen av en hjälp- tjänst där skärmdelning förekommer blir det i stället fråga om ett utkast som användaren har i sitt elektroniska förvar och en elek- tronisk skärmbild som överförs via den upprättade tunneln till myndighetens elektroniska hjälpfunktion där data som representerar skärmbilder från elektroniskt förvar tas emot och visas. Medan det endast är innehavaren av det elektroniska förvaret som förfogar över de handlingar som finns där och innehavaren genom en aktiv handling bestämmer om någon handling ska lämnas till myndig- heten, är det myndigheten som förfogar över de skärmbilder som Det blir särskilt tydligt att olika exemplar föreligger om handlingen i användarens elektroniska förvar har xml-format och innehåller mer än skärmbilden visar för ögonblicket, medan det som överförs till myndighetens hjälpfunktion via tunneln endast är en rastrerad bild (jfr ett foto). Avgörande för bedömningen av om 2 kap. 10 § första stycket TF blir tillämpligt är huruvida myndigheten behandlar en viss handling endast tekniskt. Eftersom den beskrivna lösningen innebär att skärmbilder, efter en aktiv handling av innehavaren av förvaret, lämnas ut till en särskild funktion hos den myndighet som ger hjälp och att myndigheten inte ges någon rätt att gå in i utrymmet eller att annars förfoga över de handlingar som finns där, får den nytto- information som finns i det elektroniska förvaret alltjämt anses omfattad av undantaget enligt 2 kap. 10 § första stycket TF. Den handling som når myndighetens tekniska funktion för att ta emot skärmbilder blir således allmän hos den myndighet som ger hjälp medan undantaget i 2 kap. 10 § första stycket TF alltjämt gäller för exemplar i användarens elektroniska förvar. Det är fråga om olika handlingar som från offentlighetssynpunkt får bedömas var för sig. Skulle däremot den som ger hjälp se den blankett innehavaren av förvaret arbetar med, utan någon föregående åtgärd av innehavaren för att lämna ut handlingen, blir risken påtaglig att myndigheten anses vara inne i det elektroniska förvaret, för annat än endast teknisk bearbetning och lagring, och att de handlingar som finns i förvaret därmed inte längre omfattas av undantaget i 2 kap. 10 § första stycket TF. Enkelt uttryckt bör det alltså upprätthållas en klar rågång mellan, på ena sidan sådana tekniska och administrativa lösningar för att ge hjälp som får anses innebära att en myndighet går in i det elektroniska förvaret, på den andra sidan sådana där den enskilde måste vidta en aktiv åtgärd för att uppgifter ska lämnas ut ur det elektroniska förvaret, så att det blir tydligt att dessa uppgifter överförs till en teknisk funktion där myndigheten mottar utläm- nade handlingar. Denna tolkning innebär att en myndighet som tillhandahåller elektroniskt förvar inte kan hjälpa innehavare att fylla i t.ex. en ansökan som finns i ett elektroniskt förvar utan att undantaget enligt 2 kap. 10 § första stycket TF upphör att bli tillämpligt. – Ska hjälp ges i utrymmet och de handlingar eller uppgifter som finns där vara skyddade från insyn behöver särskilda regler om sekretess införas. 6.3Sekretess och tystnadsplikt i hjälptjänster 6.3.1Regleringen och allmän bedömning Sekretess innebär som framgått (avsnitt 5.1) både handlingssekre- tess och tystnadsplikt. Till den del en sekretessbestämmelse inne- bär tystnadsplikt medför den en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen eller . Någon allmän regel om sekretess, så som gäller för växeltelefo- nister, finns inte för befattningshavare i en hjälptjänst. Det kan inte heller införas någon tystnadsplikt för dem genom avtal.49 Med utgångspunkt från de olika slag av hjälptjänster som be- skrivits kan därmed följande bedömning göras. De svar på vanliga frågor (s.k. FAQ) som ges på myndigheters webbplatser och filmer som visar t.ex. hur en e-tjänst kan användas innehåller endast publikt tillgänglig information för vilken det inte finns något behov av sekretess. Beträffande sådant it-stöd där hjälptjänstens it-miljö kommuni- cerar helt automatiserat med användarens för felsökning eller för chat och liknande har det inte vuxit fram några tydliga konturer . I den mån sådana funktioner för felsökning överhuvudtaget finns hos myndigheter torde innehållet antingen vara harmlöst eller ta sikte på sådana säkerhets- eller bevakningsåtgärder för vilka sekretess gäller enligt 18 kap. 8 § OSL. En kategori som hör hit och som blivit allt vanligare är emellertid hjälptjänster där en användare anger vissa uppgifter för att få svar utifrån en datoriserad tillämp- ning av ett visst regelverk; t.ex. den tjänst som efter att registre- ringsnummer angetts visar om viss bil får dra visst släp och vilken körkortsbehörighet som krävs. Eftersom sådana tjänster används anonymt, utan inloggning, finns det knappast något behöv av hand- lingssekretess eller tystnadsplikt för myndighetens personal. Därmed återstår hjälptjänster som tillhandahålls muntligt eller skriftligt genom chat. Så länge sådana tjänster inte kombineras med skärmdelning kan behovet av en särskild sekretessreglering framstå som begränsat, i vart fall vid en jämförelse med traditionell 49 Med annan än myndighet kan avtal om tystnadsplikt träffas med rättslig verkan. Sådana av- tal används regelmässigt när myndigheter sluter outsourcingavtal med privaträttsliga aktörer och det är en vedertagen uppfattning att avtalsgrundad tystnadsplikt bryter meddelar- friheten; se vidare prop. 1990/91:64 s. 34, prop. 1993/94:48 s. 85 och prop. 2005/06:162 s. 14. Hos de privaträttsliga organ som avses i 2 kap. 3 och 4 §§ OSL har anställda och uppdragstagare däremot samma meddelarfrihet m.m. som offentliganställda. Enskilda synes inte ha brukat hävda att en avsaknad av tystnadsplikt eller handlingssekretess skulle utgöra ett hinder mot att ringa och fråga en befattningshavare vid en myndighet. Möjligen kan det bero på att frågan inte har uppmärksammats eller att den sekretessreglering som finns har ansetts tillräcklig när servicen är begränsad till vanliga telefonsamtal. Enligt delegationens bedömning har det inte framkommit skäl för att det skulle behövas nya bestämmelser om tystnadsplikt för hjälptjänster där endast samtal eller chat sker med en befatt- ningshavare hos en myndighet som ger hjälp, så länge de regler om sekretess som gäller för berörda ärendekategorier etc. blir tillämp- liga även inom ramen för hjälptjänsten. Situationen har emellertid delvis förändrats i takt med att särskilda avdelningar byggs upp inom myndigheter – kanske till och med som en egen verksamhetsgren – för att ge hjälp åt användare. I vissa fall kombineras sådan verksamhet med en för personal i hjälp- tjänsten särskilt anpassad tillgång till information hos den hjälp- sökande. Utkontraktering har också börjat förekomma där en myndighet tillhandahåller ett annat organs hjälptjänst. För en myndighet som utför sådana uppgifter för annans räkning gäller vanliga regler om offentlighet och sekretess, till skillnad från när utkontrakteringen sker till ett företag, där tystnadsplikt som fram- gått (not 49) kan införas genom avtal. Organisatoriska förändringar av denna art kan föra med sig luckor i sekretessen. Som exempel på situationer där det kan ifråga- sättas om så blir fallet kan nämnas de bestämmelser som redovisats i avsnitt 5.4.2 rörande sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL, i verksam- het som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt, och enligt 28 kap. 1 § OSL, i ärende enligt viss närmare angiven lagstiftning. Föreligger sådan verksam- het eller sådant ärende när hjälpen sker på ett stadium där endast utkast övervägs, dvs. avser handlingar som inte har getts in i för- valtningsrättslig mening och gäller uppgifter som myndigheten inte ska få ta del av eftersom de behandlas i en användares elektroniska förvar? På detta stadium har något ärende oftast inte anhängig- gjorts. I praktiken har myndighets verksamhet som avser bestäm- mande av skatt eller fastställande av underlag för att bestämma skatt inte heller inletts. Myndigheten ger endast tekniskt och admi- nistrativt stöd som en service i enskildas verksamhet för att ge in underlag så att myndigheten kan inleda sin verksamhet i ett ärende, t.ex. för att bestämma skatt eller att fastställa beskattningsunderlag. Beskrivna förändringar, i myndigheters verksamhet för att ge hjälp som en service, kan leda till att gällande regler om sekretess inte blir tillämpliga, när en hjälptjänst organiseras så att den utförs vid en myndighet utanför den verk- samhet som omfattas av sekretess, eller utkontrakteras till en myndighet till vilken aktuell sekretess inte överförs. Till detta kommer tekniska förändringar genom skärmdelning, som utöver handlingsoffentlighet kan föra med sig att uppgifter samlas in hos den myndighet som ger hjälp, och befattningshavare får se ovidkommande, kanske känsliga uppgif- ter vid en hjälpsession. Skärmdelning med en myndighets hjälptjänst innebär också att data som representerar vad en hjälpsökande ser på sin skärm kommer in till myndigheten. Valet mellan att bevara eller att kasta dessa data handlar tekniskt endast om att slå av eller på vissa inställningar i programvaror. För att ge en fullständig bild av dessa nya förutsättningar bör även frågor om gallring beröras. Av arkivlagen (1990:782) följer att myndigheternas arkiv ska be- varas, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskip- ningen och förvaltningen, och forskningens behov. Enligt arkiv- författningarna ska myndigheterna vidare bevara allmänna hand- lingar i ursprungligt skick. Alla åtgärder som innebär förstöring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar eller annan informationsförlust utgör gallring. Även skärmbilder som ges in till en myndighets hjälptjänst omfattas av denna reglering. Från det att en handling blivit allmän gäller att gallring får ske endast om åtgärden är tillåten enligt särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning eller i enlighet med föreskrifter eller beslut av ; se 10 § arkivlagen och 14 § arkivförordningen. Riks- arkivet har utfärdat bl.a. generella gallringsföreskrifter för hand- lingar av tillfällig eller ringa betydelse för myndighetens verksam- het. Enligt 7 § föreskrifter och allmänna råd om gall- ring av handlingar av tillfällig eller ringa betydelse (RA-FS 1991:6; ändrad genom RA-FS 1997:6) får sådan gallring dock ske endast under förutsättning att allmänhetens rätt till insyn inte åsidosätts och att handlingarna bedöms sakna värde för rättskipning, förvalt- ning och forskning. Till föreskrifterna hör en bilaga med exempel på bl.a. handlingar som genom sitt informationsinnehåll eller sin funktion är av till- fällig eller ringa betydelse. Bland dessa exempel kan nämnas in- komna eller expedierade framställningar, förfrågningar och med- delanden av tillfällig betydelse eller rutinmässig karaktär samt loggar för e-post och fax under förutsättning att de inte längre behövs för kontroll av överföringen, och att de inte heller behövs för återsökning av de handlingar som har inkommit till eller utgått från myndigheten och som ska bevaras. De handlingar som inkommer i en myndighets hjälptjänst blir av betydelse för myndighetens verksamhet endast under den aktuella hjälpsessionen och endast för den person som söker hjälp. Myndig- heten avses inte – så som vid kommunikation i ett förvaltnings- ärende – ha insyn i dessa uppgifter. De mister sin betydelse för myndighetens verksamhet så snart hjälpsessionen har avslutats. Uppgifterna bör därmed kunna gallras utan att allmänhetens insyn i myndighetens verksamhet försvåras och utan att andra myndig- heters eller forskningens behov sätts åt sidan. I detta sammanhang bör också noteras att en allmän handling, enligt 5 kap. 1 § OSL, varken behöver registreras eller hållas ordnad om det är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. E-delegationen har i en beslutad Juridisk vägled- ning för verksamhetsutveckling inom e-förvaltningen50 beskrivit omedelbar gallring som ett juridiskt koncept. Vidare har E-delega- tionen, för att tillgodose enskildas befogade förväntningar på att andra inte ska ges tillgång till information som den enskilde ser som sin egen och att enskild inte ska kunna spåras eller övervakas 50 Se bl.a. avsnitt 3.2 och avsnitt 3.3. utifrån en tjänsts användning, i nämnda vägledning förordat att det beslutas om omedelbar gallring. De uppgifter som registrerats ska därmed enligt vägledningen tas bort genast efter att de brukats för att ge den enskilde hjälp. På motsvarande sätt ska enligt vägled- ningen uppgifter – om myndigheten getts åtkomst till dem – göras oåtkomliga för myndigheten så snart de inte längre behövs i hjälp- tjänsten (vägledningen avsnitt 2.3.5). 6.3.4Ett praktiskt utformat skydd Av föreskrifter följer att en myndighet själv får fatta beslut om gallring av handlingar som är av tillfällig eller ringa be- tydelse för myndighetens verksamhet. E-delegationen har dess- utom i sin vägledning fört in omedelbar gallring av sådana hand- lingar som ett juridiskt koncept. Enligt 5 kap. 1 § OSL behöver handlingar som uppenbarligen är av ringa betydelse för myndig- hetens verksamhet inte heller registreras eller hållas ordnade.51 Uppgifter som en befattningshavare i en hjälptjänst får del av eller som registreras eller blir tillgängliga i en sådan tjänst saknar normalt betydelse från offentlighetssynpunkt. Sådana uppgifter är vidare av endast tillfällig betydelse för myndighetens verksamhet eftersom de används endast för att som en ren service hjälpa den enskilde. Vid sådana förhållanden torde förutsättningar föreligga för en myndighet som tillhandahåller en hjälptjänst att besluta om omedelbar gallring av handlingar som blivit allmänna vid använd- ning av hjälptjänsten. Ett sådant beslut kan fattas på förhand och verkställas så snart den hjälpsession avslutats där berörd handling förekommer. För en sådan ordning talar även – utöver att handlingarna saknar betydelse från offentlighetssynpunkt och är av endast tillfällig betydelse för myndighetens verksamhet – att användare av hjälptjänster förväntar 51 Av lagkommentaren framgår bl.a. följande: Från huvudregeln i första stycket görs ett generellt undantag i fråga om allmänna handlingar som uppenbarligen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Handlingar av detta slag behöver alltså inte registreras och därmed heller inte på annat sätt hållas lättillgängliga på sätt som annars medges för hand- lingar som inte är hemliga. Det är handlingens betydelse för myndighetens verksamhet som ska tas till utgångspunkt när det gäller att bedöma huruvida huvudregeln ska tillämpas eller inte. Att en handling som saknar betydelse för myndighetens verksamhet ändå har ett intresse från offentlighetssynpunkt medför alltså inte att handlingen måste registreras eller på annat sätt hållas lättillgänglig. Vilka handlingar som kan sägas vara av ringa betydelse måste givetvis avgöras från fall till fall (Lenberg, , Tansjö, Offentlighets- och sekre- tesslagen, kommentaren till 5 kap. 1 § tredje stycket OSL). sig att de uppgifter som presenteras där inte röjs. Skulle personal i hjälptjänster lämna ut sådant material som allmän handling eller annars sprida det tas hjälptjänster knappast i bruk av enskilda. synes utrymmet för att begära ut uppgifter i en hjälp- tjänst som allmän handling bli ytterst begränsat om ett gallrings- beslut finns och systematiskt verkställs när en session i hjälptjänst- en har avslutats. En förutsättning är emellertid att den myndighet som ger hjälp inte får åtkomst till uppgifter på förhand utan först efter en aktiv handling vid hjälptillfället av den hjälpsökande så att det aktuella materialet blir tekniskt tillgängligt för myndigheten endast en kort tid.52 Upprätthålls sådana tekniska spärrar – utom under den korta tid som en hjälpsession är aktuell – blir utrymmet för att begära ut en handling med stöd av 2 kap. TF ytterst begränsat. En förutsättning torde i praktiken vara att den som ska använda tjänsten själv be- rättar om sin åtgärd och att begäran om att få ut handlingen fram- ställs just vid tiden för brukandet av tjänsten. Som exempel kan nämnas en tjänst där samtycke för åtkomst ges respektive en tjänst där samtycket lämnas endast för en session som pågår . Endast i det första fallet torde en begäran om utlämnande enligt 2 kap. TF kunna förväntas resultera i att myndigheten finner att en handling alltjämt är förvarad där. Tids- faktorn medför emellertid att även denna möjlighet till åtkomst framstår som delvis teoretisk. Antalet förvarade handlingar blir begränsat så att sökningar eller sammanställningar som innefattar uppgifter från en mängd hjälpsökande knappast kan göras. Här torde inte heller kunna hävdas att reglerna om god offent- lighetsstruktur skulle innebära att effektiva sökningar måste kunna göras i sådant material. Berörda handlingar behöver som framgått inte ens hållas ordnade (5 kap. 1 § OSL). Däremot får en handling inte gallras när en begäran om att få ut den föreligger. JO har riktat skarp kritik mot ett sådant förfarande och förklarat att det är en självklarhet att en handling inte får förstöras (gallras) under sådana förhållanden.53 Sammantaget blir utrymmet ytterst begränsat för att under åberopande av reglerna om handlingsoffentlighet få ut uppgifter som har getts in eller gjorts tillgängliga vid en hjälpsession, om 52Jfr om överskottsinformation, bl.a. avsnitt 5.5.3 och not 41. 53Se JO beslut i Dnr 2265-2012. omedelbar gallring beslutats och verkställs genast när en hjälp- session är över. Befattningshavare kan under sådana förhållanden inte heller, i syfte att utöva sin meddelarfrihet, söka i och samman- ställa uppgifter ur omfattande material eftersom det inte finns något sådant material bevarat. Delegationens förslag: Sekretess ska gälla i myndighets verksamhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst för elektroniskt förvar för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Behovet av sekretess blir under beskrivna förhållanden begränsat. Har det beslutats om omedelbar gallring och verkställs sådan genast kan en begäran om att få ut en handling – i myndighets verksamhet för att tillhandahålla service genom en hjälptjänst – endast i mycket speciella undantagsfall leda till ett utlämnande. I praktiken återstår därmed frågan om tystnadsplikt för personal i hjälptjänster. Uppgifter och handlingar som lämnas till eller görs tillgängliga i en hjälptjänst rör vanligtvis en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Det behöver emellertid inte vara fråga om personupp- gifter enligt personuppgiftslagen. Delegationens förslag till ändring i 40 kap. 5 § OSL och om överföring av sekretess enligt 11 kap. 4 a § OSL kan visserligen ge ett skydd även för sådana uppgifter. En förutsättning för att denna reglering ska bli tillämplig är emellertid att behandlingen sker enbart för teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annan; jfr 2 kap. 10 § första stycket TF. I en hjälptjänst behandlas uppgifter normalt för myndighetens räkning, så att myndigheten kan ge service. Någon allmän regel om tystnadsplikt för befattningshavare, så som gäller för växeltelefonister (jfr avsnitt 5.4.2), finns inte för per- sonal i en hjälptjänst. Sekretessen för uppgift som avser uppdrag som en myndighet utför för en enskilds räkning, när det kan antas att uppdraget har lämnats under förutsättning att uppgiften inte röjs, omfattar inte heller här aktuell hjälpverksamhet (jfr avsnitt Däremot kan andra bestämmelser om sekretess, för särskilda behov av skydd, gälla i en hjälptjänst, t.ex. sekretessen för uppgifter om säkerhets- eller bevakningsåtgärder (se 18 kap. 8 § OSL). Vad som är speciellt, i verksamhet för att tillhandahålla en hjälp- tjänst, vid en avvägning mellan offentlighet och sekretess, är att såväl intresset av offentlighet som behovet av tystnadsplikt fram- står som begränsat. Användare av hjälptjänster ser det visserligen ofta som naturligt att ingen utomstående ska få del av de personliga uppgifter eller företagsuppgifter som lämnats vid en hjälpsession. Uppgifterna uppfattas som privata. Vid en närmare granskning förefaller emellertid intresset av tystnadsplikt inte vara särskilt starkt uttalat. Undantaget är vissa uppgifter som är sekretessregle- rade när de förekommer i ärende hos myndighet; t.ex. uppgifter om skatt, pension, hälsa o.dyl. Som berörts i avsnitt 6.3.2 kan det visa sig oklart om en sådan sekretessbestämmelse är tillämplig redan när uppgifter behandlas i en hjälptjänst, utan att något ärende har anhängiggjorts. Som framgått av avsnitt 5.6.6 kan behovet av sekretess och styrkan i en sekretessreglering inte bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Det måste i varje sammanhang vägas mot intres- set av insyn i myndigheternas verksamhet. I en hjälptjänst är det emellertid inte myndighetens verksamhet och uppgifter om den som väcker frågor om sekretess – för sådana uppgifter finns redan en fungerande sekretessreglering. Frågan rör i stället användarens förväntning att uppgifter inte ska röjas om de blir tillgängliga i en hjälptjänst. Syftet med en hjälptjänst är inte att ge in uppgifter eller handlingar till myndighet utan att göra det möjligt att få tekniska och administrativa funktioner att fungera så att uppgifter kan hante- ras elektroniskt och handlingar därefter kan upprättas och ges in. Med administrativa funktioner menas här t.ex. hjälp om innebör- den av relevanta begrepp, i vilka fält olika uppgifter ska fyllas i och liknande stöd som en myndighet kan bidra med inom ramen för sin serviceverksamhet. I detta hjälpskede är intresset av offentlighet svagt, för att inte säga obefintligt, vilket framgår redan av vad som gäller enligt be- stämmelserna om registrering och gallring.