sou · H2B327 · 2014-05-07 00:00:00 — Denna grupp riskerar, i de fall den enskilde inte är anställd i myndigheten, att tappa kontakten med myndigheten och det stöd som kan erbjudas efter insatsen. Utredningen anser att oavsett hur man kan se på begreppen veteran/veteransoldat/utlandsveteran kan noteras att Försvarsmakten infört och tillämpar ett mer utvidgat veteranbegrepp i myndigheten än vad som kan utläsas och rimligen var avsikten med veteran- politiken/veteransoldatpolitiken och lagstiftningen i form av lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser. Detta oavsett att begreppen veteran eller veteransoldat lagtekniskt inte förekommer i lagstiftningen och att tillämpningen inte omfattar annan personal eller anhörig än som framgår av för- fattningsregleringen på området. Begreppet veteran i betänkandet Utredningen har i det fortsatta utredningsarbetet haft att överväga och lämna förslag på om veteranpolitiken ska utvidgas till att även omfatta sådan personal vid andra myndigheter än Försvarsmakten och som tjänstgjort i en internationell insats. I det inledande utred- ningsarbetet, vars resultat utredningen har redovisat i delbetänkandet, fanns inte skäl att ta ställning till den mest ändmålsenliga defini- tionen av veteranbegreppet varför några närmare överväganden i denna fråga inte gjordes i delbetänkande.13 Utredningens uppdrag att överväga och lämna förslag på en sammanhållen och utvecklad veteranpolitik ställer dock nu krav på utredningen att ta ställning till hur veteranbegreppet bör förstås och användas i den fortsatta framställningen, om inte annat för att det inte ska uppstå några oklarheter i framställningen om vad utred- ningen avser vid de olika analyser och överväganden som görs och de förslag som lämnas. Representanter för olika civila myndigheter har uttryckt tvek- samheter till att tillämpa begreppet veteran på civila statligt anställda som genomför olika typer av internationella insatser, framför allt vad gäller sådan personal som arbetar inom humanitära insatser, räddnings- och katastrofinsatser samt bistånds- och utvecklings- arbete. Man har därvid pekat på att många som arbetar inom dessa 13 I enlighet med regeringens direktiv till utredningen avgränsades överväganden och förslag i delbetänkandet till frågan om den frivilliga försvarsverksamheten kunde utvidgas till att innefatta verksamhet till stöd för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser och veteransoldater samt deras anhöriga. verksamhetsområden inte identifierar sig med begreppet veteran, som man anser i allt väsentligt är förbehållet militär personal. Man har vidare pekat på att genomförandet av en samlad och utvecklad veteranpolitik kan möta svårigheter om de personakategorier som omfattas av veteranpolitiken inte heller identifierar sig med begreppet. Utredningen gör följande överväganden när det gäller om och i sådana fall hur begreppet veteran kan och bör användas, primärt i den fortsatta framställningen i betänkandet men även vad gäller användningen mer generellt i veteranpolitiken. Utredningen kan till en början konstatera att även om begreppet veteran har en lång historisk bakgrund som beteckning på fram- förallt militär personal i många länder förekommer dock begreppet i många olika civila sammanhang av skiftande karaktär. Även om veteranbegreppet i huvudsak är förknippat med militär personal så kan en definition av begreppet till att även omfatta civil personal inte anses så främmande att begreppet inte skulle kunna omfatta även denna personalkategori. En avgörande utgångspunkt för utredningens överväganden är också att och regeringen beslutat om en svensk veteranpolitik, där bland annat statens erkännande till civila veteraner kommer till uttryck i form av det för civila och militära veteraner gemensamma på i och . Mot angivna bakgrund gör utredningen bedömningen att be- greppen veteran och veteranpolitik är vedertagna begrepp när den svenska nationella veteranpolitiken ska fortsatt utvecklas mot en samlad och trovärdig veteranpolitik. 2.5.2Nationell eller internationell insats Under utredningsarbetet har väckts frågan vad som särskiljer be- greppen internationell insats eller internationell verksamhet från en nationell insats eller nationell verksamhet. Av intresse för bedöm- ningen är bland annat hur Försvarsmakten definierar en nationell insats. Försvarsmakten definierar under rubriken nationell insats begreppet enligt följande:14 Att genomföra en insats innebär att lösa en uppgift i skarpt läge. I Försvarsmaktens uppdrag ingår både nationella och internationella in- satser. De nationella insatserna är sådana som sker inom gränser. En nationell insats Försvarsmakten ska utföra är att försvara och främja säkerheten på vårt territorium. Det innebär ytterst att För- svarsmakten ska försvara i krigssituationer. I fredstid utför Försvarsmakten andra nationella insatser. Till exempel har vi i uppgift att förhindra kränkningar av territorium. Försvarsmakten upptäcker och avvisar fartyg eller flygplan som tar sig över våra gränser utan tillåtelse. En annan av typ av nationella insatser Försvarsmakten utför är att vid behov bistå samhället med stöd. Vår personal och våra resurser används bland annat vid eftersökande av försvunna personer, bekämpning av skogsbränder och andra naturkatastrofer. Enligt direktiven ska utredningen överväga om veteranpolitiken även ska omfatta andra personalkategorier som tjänstgör eller tjänstgjort i internationella insatser eller internationella verksamheter. I likhet med Försvarsmakten anser utredningen att en nationell insats eller verksamhet är sådan som äger rum innanför gränser. Det innebär att utredningen i det fortsatta arbetet med internationell in- sats eller internationell verksamhet avser en insats eller verksamhet som genomförs utanför landets gränser, oavsett var aktiviteten äger rum. 2.5.3Internationell insats eller internationell verksamhet Inledningsvis kan utredningen konstatera att, beroende på samman- hang och organisation kan begreppet civil krishantering omfatta verk- samhet från insatser i samband med säkerhetspolitiska konflikter till hantering av naturkatastrofer, större olyckor, flyktingsströmmar, m.m. Civil krishantering har kommit att bli en allt viktigare del av den civila internationella verksamheten och krishanteringsbegreppet har en mångfasetterad innebörd. Tolkningen av begreppet krishantering är vidare beroende av hur kris definieras. Med civila internationella krishanteringsinsatser har tidigare van- ligtvis avsetts insatser och informationsutbyte i samband med natur- katastrofer och större olyckor. Begreppet används numera också för att beskriva internationella insatser med civila instrument, till skillnad från militära instrument, i fredsfrämjande insatser. Resurs- basen för dessa olika typer av civila insatser kan delvis vara den- samma medan insatsernas karaktär, beslutsprocesser och politiska ramverk är olika. Oavsett vilken kriskaraktär som är aktuell kan det finnas behov av såväl civila som militära resurser. Utredningen kan även konstatera att det förekommer ett antal olika begrepp och benämningar på vad som vanligen avses med civila internationella insatser och verksamheter. I det följande redo- visas hur begreppen används i regeringens proposition 2013/14:01. Regeringen anger följande om civil krishantering15: Civil krishantering har fått en allt viktigare roll i det internationella arbetet för fred och säkerhet. Internationell civil krishantering kan bland annat innebära att en stat eller en region får hjälp att stärka och bygga upp polis- och rättsväsende, offentlig för- valtning i allmänhet, gränsövervakning eller räddningstjänst. Det kan även röra sig om stöd i samband med genomförandet av fredsavtal. Civil krishantering sker ofta inom ramen för internationella organisa- tioner eller sammanslutningar, till exempel EU, FN eller . Då många av insatserna fokuserar på rättsväsendet har civil krishantering blivit en allt större fråga också för det svenska rättsväsendets myndigheter. Svensk polis deltar med personal i insatser i , och . Även , och Kriminalvården deltar med personal i denna verksamhet, men i mer begränsad omfattning. Allt deltagande med svensk personal i insatserna finansieras genom det svenska biståndet. I propositionen anges i tabell 2.1 utgiftsutveckling inom utgifts- område 5 Internationell samverkan och anslagposten 1:2 Freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet. Vidare anges under rubriken 2.4 Resultatredovisning: 16 deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande insatser finansieras inom flera utgiftsområden – utgiftsområde 5 Internationell samverkan, utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap samt utgifts- område 7 Internationellt bistånd till den del som enligt OECD-DAC räknas som bistånd. I det följande redogörs för resultaten av det svenska deltagandet i internationell krishantering finansierade under alla tre utgiftsområdena. 15http:///sb/d/1912/a/101180 (). 2013/14:1, utgiftsområde 5, s. 10 f. I propositionen anges vidare att svensk medverkan i internationella insatser vägleds av Nationell strategi för svenskt deltagande i inter- nationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet17, poli- tik för global utveckling18, Regeringens policy för säkerhet och ut- veckling19 samt av proposition Ett användbart försvar20. Vidare anges under rubriken och genomförande att ett stort antal myndigheter har ställt resurser till förfogande för deltagan- det i internationella insatser . Bland dessa finns Försvars- makten, , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Krimi- nalvården, , och Åklagar- myndigheten. Som en del i regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser i RiR 2011:14 har fler myndigheter till- delats egna anslagsposter för sina bidrag till civil krishantering . , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och förfogar nu över medel för att bidra med personal till internationella civila insatser, i stället för att erhålla medel för detta via bidrag från anslag som UD förfogar över. Under rubriken bidragen anges att civila och militära bidrag lämnades till knappt 40 insatser under ledning av EU, FN, Nato och , samt i form av ad hoc-insatser. Antalet svenskar som deltagit i internationella insatser har varierat i och med att insatser har inletts, avslutats och förändrats. Vidare anges att var sammanlagt omkring 877 personer utsända från som bidrag till internationella krishanteringsinsatser. I proposition 2013/14:01 anges under rubriken utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap att Försvarsmakten har med olika stridskrafter genomfört insatser , såväl nationellt som internationellt.21 Hot mot fred och säkerhet avvärjs bäst i gemenskap och samverkan med andra länder och organisa- tioner. har en hög ambition att bidra till internationella militära insatser till stöd för fred och säkerhet. förband blir därmed användbara för insatser som främjar svenska intressen såväl i , i närområdet som utanför närområdet. Under rubriken beredskap anges att har till FN, EU och Nato anmält förband till internationella styrkeregister. 2007/08:51, bet. 2007/08:UFöU4). 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3). 19UF2010/38380/SP. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10. 2013/14:1, utgiftsområde 6, s. 16 f Dessa register sammanställer de resurser som kan komma att ställa till FN, EU och NATO:s förfogande när det gäller inter- nationella fredsfrämjande insatser. Inom ramen för samarbetet genomför Försvarsmakten bl.a. övningsverksamhet, erfarenhetsut- byte och deltagande i internationella insatser. I proposition 2013/14:01 redovisas inom utgiftsområde 7 i Tabell 2.5 Utfall anslag 1.1 Biståndsverksamhet genom Sida 2010– 2012 under , Globala utvecklingsinsatser och Globala ämnesstrategiska utvecklingsinsatser. I propositionen anges vidare följande:22 När det gäller bistånd som tilldelas andra myndigheter än Sida direkt från biståndsbudgeten består detta till stor del av civila krishanterings- insatser. Regeringen har –13 påbörjat ett arbete med att förtydliga styrningen och målen för den verksamhet som finansieras via dessa anslagsposter, dels genom att påbörja utarbetandet av en strategi för civil krishantering, dels genom att ett regeringsbeslut har fattats om formerna för samverkan mellan de myndigheter som bidrar till krishanteringen. Resultaten av de civila krishanteringsinsatserna redovisas under utgiftsområde 5. Utvecklingssamarbetet med konflikt- och postkonfliktländer är kom- plicerat och präglas av hög risk då dessa länder ofta är instabila och har svaga institutionella strukturer. är det just där det största behovet av biståndsinsatser finns. I propositionen benämns vissa typer av insatser som Konflikt- hanteringsinsatser:23 Redovisningen i detta avsnitt avser konflikthanteringsmedel som UD hanterar. Verksamheten syftar till att stödja sviktande och konflikt- drabbade länder att hantera konflikter med fredliga medel genom ett antal internationella organisationer som arbetar på lokal nivå. Insatser genom dessa organisationer har bl.a. bidragit till genomförandet av fredliga val i Rift Valley, stärkandet av ECOWAS parlamen- tariska kontroll av säkerhetssektorn och en ökad kunskap och med- vetenhet om integrering av genusperspektiv i säkerhetssektorn i och . 2013/14:1, utgiftsområde 7, s. 16 f. 2013/14:1, utgiftsområde 7, s. 29. Vidare anges under rubriken av biståndsfinansierad verk- samhet som bedrivs av andra myndigheter och Swedfund:24 (FBA) uppgift är att stödja internationell fredsfrämjande verksamhet. FBA:s största verksamhetsgren är personal- försörjning till internationella insatser med fokus på EU:s krishante- ringsinsatser. Regeringen anser att det svenska biståndets lokala förankring och individnära fokus måste stärkas, vilket också väntas förbättra möjlig- heterna till ansvarsutkrävande. När biståndet verkar nära människor i ett lokalt sammanhang blir det lättare för biståndets målgrupper att utkräva ansvar och själva vara en del i processen att nå de mål som utvecklingsinsatsen ska uppnå.25 Polisen anger följande på myndighetens hemsida:26 Polisen deltar också i internationellt utvecklingssamarbete och stödjer utländska polisorganisationer i deras strävan att bli mer demokratiska och effektiva. Svensk polis hjälper till att i samarbetslandet skapa en polisorganisation som respekterar och skyddar de mänskliga rättig- heterna, följer rättsstatens regler, kan ställas till svars och ger högsta prioritet till medborgarnas behov. Samarbetet bidrar även till ett individuellt och organisatoriskt lärande inom svensk polis. Freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet Svenska poliser deltar också i freds- och säkerhetsfrämjande samt konfliktförebyggande verksamhet. De rekryteras till Polisens utlands- styrka för att tjänstgöra i , Europeiska Unionens och Organisationen för Säkerhet och Samarbete i insatser runt om i världen. (FBA) anger följande:27 engagemang i internationella fredsinsatser verkar för en rättvis global utveckling och möjliggör för människor att förbättra sina livsvillkor. FBA rekryterar, utbildar och skickar ut civil personal till internationella fredsinsatser och är en av de största utsändande myndig- heterna för krishantering i . 26http:///Om-polisen/Internationellt-samarbete/ (). 27http:///sv/Internationella-insatser/ (). De svenska insatserna är multifunktionella och består av civil, polis och militär personal. FBA har ett samordningsansvar för andra ut- sändande myndigheter av civil personal inom civil krishantering och utbildar också personer som ska arbeta internationellt i bland annat riskhantering. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) anger föl- jande: 28 MSB utvecklar och stärker samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser – lokalt, regionalt och nationellt. När en allvarlig olycka eller kris inträffar ska vi stödja de ansvariga och se till att de som arbetar med krishanteringen kan samordna sina åtgärder och sin information. Vi genomför dessutom insatser i andra länder och rekryterar personal från många olika yrkesgrupper. Fler än 50 hjälpinsatser utomlands – samtidigt29 MSB:s resurser för internationella hjälpinsatser är efterfrågade bland EU, FN och andra. Det handlar inte bara om att snabbt rycka ut och rädda människoliv efter en katastrof. Det mer långsiktiga arbetet med katastrofriskreducering får allt större betydelse. Normalt driver vi 50– 60 insatser utomlands . MSB har uppdrag från regeringen att hålla beredskap för inter- nationella bistånds- och katastrofinsatser. Första uppdraget genom- fördes 1988. har vi rekryterat 2000 personer till 600 insatser i cirka 80 länder. Av det ovan redovisade framkommer att det saknas ett enhetligt begrepp när det gäller olika former av civila internationella insatser och verksamheter. Även om begreppet civil krishanteringsinsats är en vanligt förekommande benämning på sådana insatser anser utred- ningen att begreppet internationell insats, som inbegriper såväl civila krishanteringsinsatser som andra former av civila internationella insatser, bör användas i den fortsatta framställningen i betänkandet. I detta begrepp ligger även att sådana insatser typiskt sett kan inne- bära risker eller i övrigt vara av påfrestande karaktär för den per- 28https:///sv/Insats--beredskap/ () 29https:///sv/Insats--beredskap/Internationella-insatser/ (). 30https:///Templates/Pages/Page.aspx?id=295&epslanguage=sv (). sonal som deltar i insatsen. Även begreppet internationell verksamhet förekommer i olika sammanhang. Utredningen anser att även detta begrepp bör användas i den fortsatta framställningen och avser då sådan verksamhet som vanligen inte benämns som en internationell insats men som i allt väsentligt har karaktären av en internationell insats, dvs. typiskt sett kan vara riskfylld eller påfrestande för den personal som deltar. Pågående utredning av Försvarsmaktens personalförsörjningssystem En principiell avgränsning av utredningsuppdraget gäller frågeställ- ningar som berör bland annat frågor om Försvarsmaktens framtida personalförsörjningssystem och rekrytering av personal till inter- nationella militära insatser. Veteransoldatpolitiken inkludera åtgärder i samband med rekry- tering av personalen till internationella militära insatser. Rekrytering och därför även insatsfrekvens har en grundläggande betydelse för utformningen av en sammanhållen veteransoldatpolitik. Den tidigare veteransoldatutredningen berörde också frågor som gäller en mer utvecklad rekryteringsprocess till internationella militära insatser. Frågor som gäller personalförsörjningssystemet utreds dock i särskild ordning. Frågor som berör grundrekryteringen till insatsförbanden ligger därför utanför utredningens uppdrag och kommer inre att behandlas vidare. Utredningen kan dock konstatera att frågor kring grundrekrytering av personalen har en direkt av- görande betydelse för vilken personal som senare kommer att tjänst- göra i internationella militära insatser. Utredningen anser att denna fråga bör ges fortsatt uppmärksamhet i arbetet med myndighetens personalförsörjningssystem. 2.5.4Övriga avgränsningar, m.m. Utöver militär och civil personal som är statligt anställda deltar i stor utsträckning även personal som har andra aktörer som arbets- givare i internationella insatser eller internationell verksamhet, t.ex. i humanitära insatser, katastrof- och räddningsinsatser, hälso- och sjukvårdsinsatser, m.m. Ett exempel utgör personalen i den svenska nationella stödstyrkan, som består av såväl personal anställd i svenska myndigheter som personal från landstingen, , Röda Korset, m.fl. Utredningen, som noterar att regeringen i direktiven bland annat framhåller att statens ansvar för den personal som staten sänder ut i internationell verksamhet innebär också att omhändertagandet av personalen före, under och efter den internationella insatsen så långt möjligt bör ha en likformig utformning. Utredningen har tolkat direk- tiven som att det inte ligger i utredningens uppdrag att överväga om även annan personal bör omfattas av en förstärkt lagstiftning på området. Gränsytorna mot andra områden Viktiga veteranpolitiska frågeställningar berör och gränsar till andra samhällsområden, t.ex. folkhälsoarbetet samt vård- och omsorgs- systemet. En viktig del i vård- och omsorgssystemet är socialför- säkringsområdet. Utredningen uppdrag innefattar inte frågor som berör den grundläggande strukturen i t.ex. socialförsäkringssystemet. Utredningen har ändå valt att översiktligt beröra vissa frågeställ- ningar inom detta område, bl.a. frågan om sambanden och sam- verkan mellan de olika aktörerna, eftersom socialförsäkringsområdet har stor betydelse för vården och omsorgen av skadade veteraner. Någon analys av försäkringssystemen som sådana görs dock inte. Ett annat område med kopplingar till vård och omsorg är hälso- området. Folkhälsoarbetets struktur och organisering präglas av en bred ansats. Styrningen och ansvarsfördelningen på detta område bygger på att samhället som helhet – inte bara vård- och omsorgs- sektorn – har ett ansvar för människors hälsa och därigenom även veteranernas hälsa. Ansvaret vilar med denna ansats implicit också på alla och på var och en. Ansatsen innebär att den nationella politiken och styrningen inriktas mot flera övergripande frågor som har betydelse för folkhälsan. Det övergripande nationella målet för folkhälsoarbetet är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Även frågor som berör folkhälsoarbetet ligger utanför utredningens uppdrag aktualiseras vissa frågeställningar på området som berör eller gränsar till det veteranpolitiska området, bl.a. förutsättningarna för veteranerna till god hälsa på lika villkor. Utöver de områden som nämnts specifikt ovan, finns andra betydelsefulla områden som gränsar till det veteranpolitiska området där både verksamhetsinriktningen och/eller det offentliga ansvaret gör avgränsningen mindre tydlig. I dessa gränsområden finns bland annat den statliga arbetsgivarpolitiken och arbetsmarknadspolitiken, som båda påverkar veteranernas förutsättningar dels vad gäller anställningsvillkoren men också vad gäller förutsättningar och möj- ligheter för en veteran till ett arbetsliv efter avslutat anställning i Försvarsmakten eller i en civil anställningsmyndighet som genom- för internationella insatser eller verksamhet. Även om frågor som berör angivna områden ligger utanför utredningens uppdrag aktuali- seras vissa frågeställningar på området som berör eller gränsar till det veteranpolitiska området, bl.a. frågan om samma villkor för alla veteraner och formen för anställningsvillkoren. Frågor som gäller rekrytering och avveckling av framförallt Försvarsmaktens personal hanteras i en särskild utredning och berörs inte närmare annat än om frågorna berör vissa veteranpolitiska frågeställningar. Den samlade bilden är att en klar avgränsning av det veteran- politiska området svårligen låter sig göras. Det finns ett antal kärn- områden som handlar om bl.a. stöd och uppföljning, rehabilitering, statens erkänsla, meritvärde, samverkan mellan berörda aktörer, veteranstatistik, samt forskning relaterade till vissa av dessa områ- den. De statliga myndigheter som har någon koppling till veteran- politiken är många, liksom övriga aktörer. Myndigheter som har en avgörande roll utifrån de frågeställningar som uppdraget omfattar, är å andra sidan något färre. Utredningens uppdrag att överväga en samlad och utvecklad veteranpolitik med utgångspunkt i att veteran- politiken ska ses som en helhet och hela samhällets ansvar har styrt arbetet och avgränsningar. Under kartläggnings- och analysarbetet har problembilden fördjupats och justerats. Utredningens slutliga förslag berör statliga myndigheter, kommuner, landsting, frivilliga organisationer, m fl.