sou · H2B353 · 2014-07-30 00:00:00 — Detta äventyrar värdet av de rikt- och gränsvärden som anges och gör det svårt för slutanvändare att kunna värdera eventuella hälsorisker kopplade till materialfrågor hos typgodkända produkter. För ej bedömda produkter blir det givetvis ännu svårare. anvisar i sina allmänna råd såväl riktvärde som lämpliga metoder för mätning av bly i dricksvatten. Kunskaper finns också kring andra rikt- och gränsvärdesfrågor i den byggda miljön och hur man inom arbetar med dessa frågor för att möta de hälsomässiga kraven i förhållanden till ämnen, material och pro- dukter som kommer i kontakt med dricksvattnet. bör enligt utredningens bedömning ansvarsmässigt svara för samord- ning av myndigheternas arbete med metod- och analysfrågor som rör den byggda miljön. och Kemikalieinspektio- nen utgör de närmast berörda myndigheter som bör bistå i dess arbete med att skapa överblick och jämförbarhet kring den Samlade överväganden, förslag och konsekvenser flora av provnings- och analysmetoder som kopplats till den bygg- da miljön inom olika regelverk. Då det gäller att klarlägga värdet av de metoder som används för att bedöma olika materials lämplighet i relation till konsumenters beteende och användning av dricksvatten finns denna kompetens främst inom forsknings- och standardiseringssektorn. Det faller sig därför naturligt att i olika avseenden fortsatt utvecklar kontakter och samverkan med relevanta statligt anknutna forsk- ningsinstitut och institutioner där denna typ av kunskaper finns. Kompletterande kunskaper och kompetens på metodsidan då det gäller kemiska ämnen och material finns hos Kemikalieinspektionen och . har i sammanhanget även egen kompetens för att analysera förekomst av ämnen och värdera de toxikologiska risker som föreligger då ämnen löses ut i dricksvatten, men saknar erfarenheter som specifikt rör provningsmetoder för material. Metoder som används för att med god säkerhet kunna bedöma hur olika material påverkar dricksvattenkvaliteten och dess hälsomässiga aspekter behöver i ökad utsträckning harmoniseras. Aktuell forskning har visat att tillförlitligheten hos vissa metoder är låg, liksom att skillnaderna mellan de resultat som erhålls då olika metoder används är stora. Förbättringar kan uppnås på flera sätt. Ett led i detta kan vara att i ökad utsträckning ställa krav inte bara på provningsmetoderna utan även på de laboratorier som utför analyserna. Det kan t.ex. visa sig värdefullt att analyser utförs av ackrediterade laboratorier. Syftet är ytterst att säkerställa kvaliteten hos analysresultaten och stödja giltigheten av mätdata i relation till de rikt- och gränsvärdesnivåer som anges i olika regelverk. Hälsorisker förknippade med hantering av dricksvattnet kräver insatser och förebyggande arbete på flera nivåer. Analys- och metod- frågor utgör en viktig del i detta arbete. Fokusering på rikt- och gräns- värdesnivåer, material- och produktval kan visa sig suboptimalt om det nödvändiga och av regelverket definierade analysarbetet visar sig behäftat med osäkerheter och brister. Mycket talar enligt utredningens bedömning för att regleringen av anvisade analysmetoder ännu präglas av en betydande variation och frihet för marknadens aktörer. Detta kommer t.ex. till uttryck i Samlade överväganden, förslag och konsekvenser regleringen av bly i dricksvatten, som det uttrycks inom livsmedels- lagstiftningen och under plan- och bygglagens regelverk. Myndig- heternas möjligheter att reglera uppenbart hälsofarliga material och produkter minskar avsevärt om inte erforderliga provnings- och analysmetoder prövas och regleras med vetenskapliga metoder som grund. En förbättring i detta avseende ger positiva effekter för folkhälsan, genom att regelverket kan anpassas på ett korrekt sätt till bedömda risknivåer. För typgodkännandeorgan, laboratorier och tillverkare kan ökad tydlighet kring vilka metoder och analyser som ska användas uppfattas som positivt om det skapar förutsättningar för långsiktiga och enhetliga lösningar. Det är avgörande att arbetet kan ske i ett större och mer övergripande perspektiv än det rent nationella. Det har bland annat berörts i föregående avsnitt om samverkan inom och . Det gäller inte minst som en följd av om fri rörlighet av varor som ställer krav på ömsesidigt erkännande. 10.6Samlade konsekvenser av utredningens förslag 10.6.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Utredningen har tidigare konstaterat att det finns ett kunskapsbehov som rör materialfrågor i det praktiska arbetet med nybyggnad och renovering av dricksvattenrelaterade system, som inte fullt ut har kunnat mötas av marknaden eller det svenska myndighetssystemet. Utredningen bedömer mot bakgrund av de potentiella hälsorisker som finns att det offentliga åtagandet i dessa frågor bör ges ökad tyngd. Den regionala länsstyrelseorganisationen bedöms av utred- ningen sakna förutsättningar att i sin tillsynsvägledande roll mer samlat kunna ge det stöd som erfordras i de relativt specialiserade frågorna kring material i kontakt med dricksvatten. De centralt ansvariga myndigheterna , och uppdras därför gemensamt etablera en informations- och kunskapsplattform för frågor om material i kontakt med dricksvatten. Arbetet bör anknyta till de befintliga och planerade strukturer för kunskapsförvaltning och information som myndig- heterna förfogar över. ska inom ramen för ett förtydligat mandat ha en samordnande roll i arbetet och ansvara för plattformens informationsdelar. ska i kraft av sin byggproduktkompetens Samlade överväganden, förslag och konsekvenser etablera en grund för kunskapsplattformen och verka för att tillknyta den kompletterande kunskap som krävs för frågor om material i kontakt med dricksvatten. Kemikalieinspektionen och Livsmedels- verket ska i kraft av sin kemiska och toxikologiska kompetens bistå beträffande säkerhetsaspekter och riskbedömningar av kemiska ämnen. En alternativ lösning som diskuterats är att istället får dessa uppgifter. Material i kontakt med dricksvatten utgör dock ett specifikt och avgränsat delområde där de regelverk som främst aktualiseras ligger under ansvarsområde. Utredningen föreslår därför att ansvar på detta område förtydligas i myndighetens instruktion. Andra alternativ till reglering som övervägts är att i regleringsbrev eller genom särskilt regeringsuppdrag ges ansvar för nationell samordning i de aktuella frågorna. Med tanke på uppdragets varaktighet anser dock utred- ningen att myndighetens instruktion utgör den mest ändamålsenliga formen för reglering. Effekterna av ett oförändrat tillstånd, där ingen reglering kommer till stånd, bedöms bli att berörda aktörer får fortsatta svårigheter att finna rätt myndighet för frågor, att kunskap och information om systemet inte främjas samt att en samlad nationell kunskap om materialfrågor i anslutning till dricksvatten eftersätts, liksom den önskvärda harmoniseringen av provnings- och analys- metoder. Sammantaget kan ett oförändrat tillstånd innebära att möjligheter till hälsomässiga förbättringar inte fullt utnyttjas. Den myndighet som främst berörs av förslaget är . Även , Kemikalieinspektionen och Swedac berörs till viss del då de förutsätts samverka med på olika sätt i uppbyggnad och förvaltning av en informations- och kunskaps- plattform. Indirekt berörs aktörerna på de marknader som på olika sätt anknyter till materialfrågorna, dvs. tillverkare och leverantörer av material och produkter, producenter och distributörer av dricks- vatten, byggherrar, fastighetsägare och konsumenter. Förslaget gäller endast myndighetsansvar i form av nationell samordning och berörs således inte av skyldigheter som följer av anslutning till EU. Eftersom förslaget gäller nationell sam- ordning och riktar sig till behövs inte särskilda hänsyn tas när det gäller ikraftträdandet. Utredningen föreslår att instruktions- ändringen träder i kraft . Det finns inte heller behov av speciella informationsinsatser, det blir snarare en följd av samordnande roll. Samlade överväganden, förslag och konsekvenser Utredningens förslag ligger i linje med den precisering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö som regeringen lagt fast, där information om miljö- och hälsofarliga material, kemiska produkter och varor ska vara tillgänglig. Regeringen konstaterar att tillgången till information av detta slag är en förutsättning för att kunna hantera sådana produkter, varor och material på ett sätt som inte orsakar miljö- och hälsoproblem och för att kunna följa gällande regler inom området.8 De kostnadsmässiga och andra konsekvenser som förslaget medför behandlas i nedanstående avsnitt. 10.6.2Ekonomiska och andra konsekvenser för staten För , , Kemikalieinspektionen och Swedac ligger ett ökat fokus på råd och stöd inom ramen för befintliga uppgifter. Arbetet bör också bedrivas med anknytning till befintliga och planerade strukturer för myndigheternas övriga kunskaps- förvaltande och informerande verksamheter. Resurser för sådan ökad aktivitet bör därför i första hand prövas inom myndigheternas befintliga anslagsramar i det egna prioriteringsarbetet. Även efter- frågan på ökad information om det svenska systemet bör myndig- heterna kunna möta med befintliga resurser. Ett sådant synsätt har, som tidigare nämnts, också kommit till uttryck i samrådet med berörda myndigheter, där sakfrågorna varit i fokus och också givit stöd för att lyfta frågorna. Resursmässigt kan ett mer aktivt deltagande i ett europeiskt arbete ställa ökade krav, främst för . Inledningsvis handlar det dock om att följa utvecklingen, förvalta en kunskapsplattform och medverka i aktiviteter på sätt som bör rymmas inom befintliga myndighetsramar. Ett ökat ansvarstagande från de centrala förvaltningsmyndig- heterna kan med stöd av den upprättade kunskapsplattformen ge indirekta effekter på deras tillsynsvägledande och kontrollerande uppgifter. Som tidigare framhållits, bör en långsiktig effektivisering kunna uppnås genom att på detta sätt arbeta förebyggande och i tidiga skeden lämna råd och stöd till olika aktörer. 8 Ds 2014:50. Svenska miljömål – precisering av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. Samlade överväganden, förslag och konsekvenser 10.6.3Ekonomiska och andra konsekvenser för kommuner och kommunala bolag Ett ökat ansvarstagande från de centrala förvaltningsmyndigheterna och upprättandet av en informations- och kunskapsplattform kan avlasta kommuner och kommunala bolag, i egenskap av produ- center och distributörer av dricksvatten samt större fastighetsägare, då det gäller behoven av att bygga upp egna expertfunktioner för att möta den osäkerhet kring risker och materialval som råder. Det kan även underlätta för kommunerna i deras roll som tillsyns- och kontrollmyndigheter. Att följer det europeiska och nordiska arbetet kan främja kommunernas möjlighet att i tillsyn och kontrollåtgärder säkra goda material- och produktval i en miljö som får en allt mer europeisk och internationell karaktär. 10.6.4Ekonomiska och andra konsekvenser för företag och enskilda Förslagen gäller främst en ändring i instruktion samt ökad samverkan inom det aktuella området mellan berörda myndig- heter, vilket inte bedöms få några direkta effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Företag och enskilda kan dock indirekt påverkas som en följd av de förutsättningar som ökad kunskap, ökad rådgivning och stöd samt harmoniserade provningsmetoder inom området kan innebära. Ett ökat ansvarstagande från de centrala förvaltningsmyndig- heterna kan avlasta privata producenter och distributörer av dricksvatten samt större fastighetsägare då det gäller behoven av att bygga upp egna expertfunktioner för att möta den osäkerhet kring risker och materialval som råder. Det kan särskilt gynna små före- tags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga i förhållande till större företag eftersom de kan ha mindre resurser och möjligheter att bygga upp egna expertfunktioner. Det kan även bidra till att marknadssituationen blir mer förutsebar för tillverkare och leverantörer av de aktuella produkterna och att det svenska regelverket och tillämpningen ligger i linje med EU:s och de nordiska ländernas arbete på området. Det kan underlätta handelsutbyte och enhetlighet i produktutformning för företag som tillverkar och levererar produkter avsedda för såväl den svenska som Samlade överväganden, förslag och konsekvenser den europeiska marknaden. Det kan även gynna konsumenterna. För typgodkännandeorgan, laboratorier och tillverkare kan ökad tydlighet kring vilka metoder och analyser som ska användas uppfattas som positivt om det skapar förutsättningar för förutsägbara, långsiktiga och mer enhetliga lösningar då det gäller provning av material och produkter. För va-kollektivet bör ökade kunskaper och välgrundade val av material och produkter i dricksvattenhanteringen innebära kostnads- mässiga fördelar. Goda materialval reducerar behoven av framtida utbyte av komponenter som visar sig hälsomässigt olämpliga och därför bör bytas ut, trots att de ännu inte nått sin tekniska livslängd. Informations- och kunskapsplattformen blir inte bara ett stöd för företag och enskilda, utan också en naturlig hemvist för återkoppling av vunna erfarenheter i det lokala arbetet. Inrättandet av en myndighetsgemensam informations- och kunskaps- plattform kring egenskaper och risker förknippade med olika material i kontakt med dricksvatten ökar förutsättningarna för folkhälso- mässigt positiva material- och produktval vid nybyggnad och reno- vering av fastigheter, anläggningar och andra installationer. I den mån olämpliga val förutsätts kunna ge negativa hälsoeffekter, kan ett förbättrat kunskapsläge och ökad medvetenhet om riskerna hos slutanvändare därmed innebära samhällsekonomiska vinster. De insatser som föreslås avser ett samordnat nyttjande av befintliga myndighetsresurser på ett mer systematiskt och målinriktat sätt inom det aktuella området. Med tanke på att den tekniska livslängden för material och produkter i kontakt med dricksvatten erfarenhetsmässigt är mycket lång, kan också myndigheternas arbete i detta avseende ge långsiktiga effekter. Val av rätt material och produkter kan därmed få hälsomässig betydelse i ett långt tidsperspektiv och därmed innebära god kostnadseffektivitet på insatta resurser. Synergieffekter kan även uppstå i anslutning till myndigheternas tillsynsuppgifter. För kom- muner och kommunala vattenproducenter kan ökade kunskaper kring lämpliga material och produkter innebära kostnadsbesparingar och effektivare hantering i anslutning till upphandling, installation och förvaltning. Ytterst gagnar detta va-kollektivet och de avgifter som ska täcka systemens kostnader. Samlade överväganden, förslag och konsekvenser Ökad harmonisering av provnings- och analysmetoder på ve- tenskaplig grund bör ge positiva effekter för folkhälsan, genom att regelverket kan anpassas på ett korrekt sätt till bedömda risknivåer. Effekterna av detta bedöms bli positiva för marknadens aktörer. Förslaget bedöms inte leda till några påtagliga konsekvenser i övrigt i enlighet med 15 § kommittéförordningen, dvs. för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, jämställd- heten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Särskilt yttrande av experten Jag delar inte utredningens beskrivning att kommunens olika ansvars- områden, som verksamhetsutövare och kontrollmyndighet, princi- piellt medför ett problem för just dricksvattenkontrollen. Att en kommun bär flera typer av ansvar inom ett och samma sakområde förekommer i många sammanhang och innebär i sig inte något princi- piellt problem. Det finns både jävs- och organisationsregler gjorda just för att hantera de intressekonflikter som kan finnas mellan verksam- hetsansvar och kontroll- eller tillsynsansvar. Den typen av rollkonflik- ter är inte heller unika för den kommunala nivån – utan finns också inom staten. Jag anser att både staten och kommunerna behöver utveckla sitt arbete tillsammans för att säkra vårt dricksvatten. I det arbetet har staten och kommunerna olika roller som behöver utvecklas för att nå det gemensamma målet; ett fullgott skydd för vårt dricksvatten. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska gå igenom dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran för allmänt dricksvatten. Syftet med utredningen är att identifiera nuvarande och potentiella utmaningar för en säker dricksvattenförsörjning i landet, på kort och på lång sikt, och i förekommande fall föreslå lämpliga åtgärder. Utgångspunkten ska vara klimatförändringarnas förväntade effekter på dricksvatten- försörjningen och hur risker med bland annat kemiska ämnen och skydd för dricksvattenförsörjningen och råvattentäkter på ett risk- baserat och systematiskt sätt ska kunna hanteras. Utredaren ska lämna en uppdaterad beskrivning av hur klimatförändringarna kan komma att påverka olika delar av landet och analysera det förebyggande arbete som bedrivs till exempel i form av anpassningar till kommande klimatförändringar, organisationen och styrningen av de verksamheter som gemensamt bidrar till en trygg dricksvattenförsörjning, beredskapen och förmågan att hantera kriser och formerna för detta. I syfte att skapa förutsättningar för en trygg och säker dricksvatten- försörjning ska utredaren föreslå kostnadseffektiva åtgärder för att lösa identifierade brister och beskriva hur arbetet för att genomföra dessa bör organiseras. Ett delbetänkande om den del av uppdraget som rör vatten- täkternas skydd och den del som rör hur ansvaret för material i kontakt med dricksvatten ska fördelas ska redovisas . Uppdraget ska slutredovisas . Dricksvatten är vårt viktigaste livsmedel I är det en självklarhet för människor att alltid ha tillgång till säkert dricksvatten direkt ur kranen. Dricksvattenförsörjningen består av en kedja av funktioner från tillrinningsområde, vattentäkter, vattenverk samt distributionssystem med ledningsnät, tryckstegrings- stationer och vattenreservoarer. Annan infrastruktur som avlopps- ledningsnät och tillgång till elförsörjning är också viktiga för försörj- ningen av dricksvatten. Dricksvattenförsörjningen är tillsammans med övrig livs-medels- försörjning, infrastrukturen för elförsörjning, elektronisk kom- munikation och betalningssystem, grundläggande förutsättningar för samhällets funktionalitet. Ett bortfall eller en allvarlig störning i den allmänna dricksvattenförsörjningen kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter leda till att en kris uppstår i samhället. är en fungerande allmän dricksvatten- försörjning i sig en förutsättning för att kunna hantera många andra kriser. Mot bakgrund härav är beredskapen att motstå och hantera allvarliga störningar inom dricksvattenförsörjningen en betydelsefull del av samhällets planeringsarbete i fråga om olyckor och kriser. Regeringen har i budgetpropositionen angett att de förslag till resultatmål som tagits fram för krisberedskapen för dricks- vattenförsörjningen utgör en god grund för det fortsatta arbetet med planering och åtgärder som minskar risken för störningar i samhälls- viktig verksamhet (prop. 2011/12:1). De hot och risker som den allmänna dricksvattenförsörjningen i samhället utsätts för förändras över tiden och förmågan att motstå och hantera störningar behöver därför kontinuerligt ses över och utvecklas. De sårbarheter som finns i systemet kan inte helt före- byggas eller byggas bort. Det bör därför finnas en god reparations- och krishanteringsförmåga. I är tillgången på råvatten generellt sett god. Kvaliteten på vattnet är beroende av det allmänna miljötillståndet, mark- användningen och de åtgärder som vidtas för att säkerställa en god vattenmiljö. Vattenförsörjning är en ekosystemtjänst med ett mycket högt värde. Regeringen gav i uppdrag åt att i samråd med Havs- och vattenmyndigheten sammanställa information om viktiga ekosystemtjänster i och identifiera faktorer som påverkar deras vidmakthållande (dnr M2012/176/Nm). Uppdraget slutredovisades (dnr M2012/1507/Nm). För att skapa förutsättningar för ett säkert dricksvatten regleras området ur såväl miljö- som livsmedelsperspektiv. Utgångspunkten är i huvudsak gemenskapslagstiftning inom EU. Rådets direktiv /83/EG av om kvaliteten på dricksvatten (dricksvattendirektivet), anger de särskilda krav som ska vara uppfyllda för vatten avsett att användas som dricksvatten. Direktivet syftar till att skydda människors hälsa från skadliga effekter av föroreningar i dricksvattnet samt att säkerställa att vattnet är hälsosamt och rent. Dricksvattendirektivet omfattar enbart vatten som är avsett för konsumtion och direktivets krav avser kvaliteten på dricksvattnet vid konsumentens tappkran, det vill säga inte råvattenkvaliteten i vatten- förekomsten eller i vattenverket. Dricksvattendirektivet har genom- förts i genom framför allt föreskrifter om dricksvatten (SLVFS 2001:30). Föreskrifterna gäller hanteringen av och kvaliteten på dricksvatten, med undantag för dricksvatten från vattenverk som i genomsnitt tillhandahåller mindre än dricks- vatten , eller som försörjer färre än 50 personer, såvida inte vattnet tillhandahålls eller används som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet. och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten), fastslår en ram för gemenskapens vattenpolitiska samarbete. Direktivet syftar till att etablera en ram för enhetliga regler på EU-nivå för skydd av gemen- skapens vatten; sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten. Ramdirektivet för vatten har även ett dotterdirektiv avseende grundvatten (2006/118/EG), för skydd mot föroreningar och försämring. Ramdirektivet för vatten fastslår att länderna i sin vattenförvaltning ska arbeta på ett sätt som utgår från avrinnings- områden och inte från av människan införda administrativa gränser. En annan gemensam princip, är det systematiska planeringsarbete som ska ske under 6-åriga förvaltningscykler. Direktivet har genom- förts i svensk lagstiftning genom främst 5 kap. , för- ordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion och ett flertal myndighetsföreskrifter. Fem länsstyrelser är vattenmyndigheter och vid dessa finns en vattendelegation vars ledamöter utses av regeringen. Vattendelegationerna beslutar om förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer i respektive vatten- I ramdirektivet för vatten slås fast att medlemsländerna ska identifiera och övervaka sådana vattenförekomster som används för dricksvattenuttag eller kan komma att användas för framtida dricks- vattenuttag. Medlemsstaterna ska se till att dessa vattenförekomster uppfyller de miljökvalitetsnormer som följer av ramdirektivet och att vattnet efter att det renats enligt det vattenreningssystem som används, uppfyller de kvalitetsparametrar som anges i dricksvatten- direktivet, och att råvattnets kvalitet inte försämras. Det finns således kopplingar mellan ramdirektivet för vatten och dricks- vattendirektivet. är den övergripande lag som styr miljöarbetet i . har vidare beslutat att till nästa generation ska ha löst de stora miljöproblemen. De 16 nationella miljökvalitets- målen beskriver hur miljön då ska se ut. Flera miljökvalitetsmål är relevanta för att säkerställa en trygg dricksvattenförsörjning; Grund- vatten av god kvalitet, God bebyggd miljö, Levande sjöar och vatten- drag, Ingen övergödning och Giftfri miljö. Enligt miljökvalitets- målet Grundvatten av god kvalitet ska grundvattnet ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning.