sou · H2B321 · 2014-04-10 00:00:00 — Utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. beslutade regeringen att tillsätta en utred- ning om utvärdering av bredbandsstrategin. förordna- des landshövdingen i till särskild utredare. Till experter förordnades sakkunnige , analytikern , statsstödsexperten , enhetschefen , konkurrenssakkunniga , affärsområdeschefen , it-strategen , näringspolitiske experten Per Torphammar, planeringsdirektören , mentssekreteraren samt departementssekreteraren . Departementssekreterare förordnades till expert. Departementssekreterare förordnades till expert. förordnades ämnessakkunniga till expert. förordnades till huvud- sekreterare samt till sekreterare i utredningen. förordnades och till sekreterare i utredningen. I enlighet med direktiven (dir. 2012:123) överlämnades ett del- betänkande (SOU 2013:47) . Enligt direktiven (dir. 2012:123) skulle utredningen redovisa sitt arbete . beslu- tade regeringen om förlängd tid för uppdraget (dir. 2013:87). Upp- draget ska enligt tilläggsdirektivet redovisas . Utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin överlämnar härmed sitt slutbetänkande Bredband för in (SOU 2014:21). Vi har haft i uppdrag att utvärdera regeringens bredbandsstrategi. Det innebär att följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen som anges i regeringens bredbandsstrategi och i den digitala agendan för . I uppdraget ingår även att göra en närmare analys av två insatsområden i bredbandsstrategin, nämligen Offentliga aktörer på marknaden och Bredband i hela landet. Huvuduppdraget delas in i tre punkter vilka i sammanfattning är att: följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbandsstrategi och vid behov föreslå eventuella justeringar av bredbandsstrategin med syftet att möjlig- göra för marknaden att åstadkomma den täckningsgrad för bredband som anges i målen för bredbandsstrategin, utreda hur kommunernas agerande i olika roller påverkar bred- bandsutbyggnaden och utreda möjligheterna att inrätta ett () enligt förslag från eller föreslå en annan lösning för att främja samordning och samförläggning för bredband, och kartlägga den nationella hanteringen av stöd till bredbands- utbyggnad och vem som har varit mottagare av stöden –2012, analysera om det finns behov av en mer enhetlig stödhantering med utgångspunkt i nu gällande organi- sationsstruktur och göra en internationell jämförelse. Den sistnämnda punkten avrapporterades i vårt delbetänkande Det offentligas roll i bredbandsutbyggnaden Såväl som EU kommissionen har satt upp mål för bredbandsutbyggnaden. De svenska målen framgår av regeringens bredbandsstrategi. De europeiska målen framgår av den digitala agendan för . Målen i regeringens bredbandsstrategi är att av alla hushåll och företag i bör ha tillgång till bredband om minst /s och att av alla hushåll och företag bör ha tillgång till bredband om minst /s . Målet för har redan uppnåtts. kvarstår att nå målet om att bör ha tillgång till /s . Till detta kommer målen i den digitala agendan för som uttrycker en strävan att uppnå att alla i har tillgång till internethastigheter på över /s och att av de europeiska hushållen abonnerar på internetförbindelser på över /s . I bredbandsstrategin anger regeringen att målen för utbyggna- den tydligare, jämfört med tidigare förd stödpolitik, behöver grun- das på en marknadsmässig utbyggnad och på de åtgärder och verk- tyg som möjliggörs genom lagen om elektronisk kommunikation. Men, om bredbandsmålen ska nås krävs även att det offentliga är med, på olika sätt. Bland de offentliga aktörer som är involverade återfinns kommuner, länsstyrelser, regioner och statliga myndigheter. Uppföljning, kartläggning, framtid Enligt bredbandsstrategin är det marknaden som ska investera. I kapitlet definierar vi begreppen marknaden och marknadsmässig utbyggnad. Enligt PTS Bredbandskartläggning hade av hushåll och företag tillgång till en teoretisk hastighet om minst /s . Det är stora geografiska variationer i tillgången till bredband med höga hastigheter. Med hänsyn tagen till såväl investeringar från marknadens aktö- rer och till statliga stöd, uppskattas de totala investeringarna i fasta och mobila bredbandsinfrastrukturer –2013 till . Det finns olika åsikter kring om bred- bandsmålen kommer att uppnås till 2020 eller inte. Det är ett antal faktorer som påverkar bredbandsutbyggnaden. De faktorer vi anser ha störst påverkan är regering/riksdag och EU, efterfrågan, kon- kurrenstryck, teknikutveckling och kommunernas agerande. Fiberutbyggnaden har framför allt varit koncentrerad till stora företagskunder och flerfamiljshus i tätorter. Det som kvarstår är kundsegment där kostnaden per ansluten slutkund är högre. Ett sådant kundsegment är villor och andra småhus som radhus och kedjehus. När det gäller EU:s /s-mål kan mobilt bredband utgöra ett viktigt komplement för de områden som inte får bredband med hög överföringshastighet via trådbundna tekniker. Vi anser att ett mobilitetsmål bör tillföras regeringens bred- bandsstrategi. Vi har inte tagit ställning till hur ett sådant bör formuleras, inte heller hur det på bästa sätt kan uppnås. Stöd till bredbandsutbyggnad i glest bebyggda områden har varit viktigt och vi anser att det kommer att vara fortsatt viktigt för att alla hushåll till slut ska nås av infrastrukturer som klarar hastigheter om /s. Från nationell till regional och lokal nivå Lokala och regionala bredbandsstrategier utgör en viktig del i för- verkligandet av regeringens bredbandsstrategi. Enligt regeringens bredbandsstrategi ska det långsiktiga behovet av infrastruktur ingå som en naturlig del i kommunernas utvecklings- och planerings- arbete och i det regionala tillväxtarbetet. Ett sätt att göra detta kan vara att arbeta med regionala och lokala bredbandsstrategier och digitala agendor. 2013 hade 14 län en regional bred- bandsstrategi, varav fyra togs fram . Av dessa fyra är det två län som uppger att bredbandsstrategin ingår som en del av den digitala agendan för regionen. Det har skett en positiv utveckling av antalet kommuner som har en bredbandstrategi. hade av samtliga kom- muner en strategi som uppdaterats efter 2007. var mot- svarande andel . Regeringen har genom att föra in bredband som ett allmänt intresse i betonat vikten av frågan för kommunerna. Detta är ett sätt att få upp frågan på kommunens agenda även om det inte ställer krav på kommunen att själva bygga ut bredband till kommunmedlemmarna. På den regionala nivån har länsstyrelserna och i vissa fall regionerna ett ansvar för att verka för att regeringens bredbandsmål nås. Det regionala tillväxtarbetet ut- gör också en förutsättning för arbetet med bredbandsfrågor i form av regionala utvecklingsprogram/regionala utvecklingsstrategier och deras koppling till kommunernas översiktsplaner. Även på denna nivå är därför en bredbandsstrategi ett strategiskt viktigt doku- ment. En arbetsgrupp inom Bredbandsforum har tagit fram Bred- bandsguiden som ett stöd för kommunerna i deras arbete med att fram bredbandsstrategier. Vi anser att detta är ett bra och viktigt dokument som bör användas av kommunerna. Men det räcker inte med att Bredbandsguiden är framtagen. Den behöver även imple- menteras mer handgripligt och kommuner behöver stöd i bred- bandsfrågor. Givetvis är inte alla kommuner i behov av precis samma stöd utan detta måste situationsanpassas. Kommunen som planläggare och markägare Kommuner har två viktiga funktioner när det gäller åtkomst till mark. Dels i sin roll som planläggare, dels som markägare. Kom- muner och landsting äger tillsammans av den totala marken i . Men kommuner äger ofta mark inom strategiskt viktiga områden när det gäller bredbandsutbyggnad. I Bredbandsguiden ges ett antal råd till kommuner. Råden syftar bl.a. till att undanröja de hinder för utbyggnad relaterade till till- träde till mark som uppmärksammats av operatörer. Den centrala frågan vid upplåtelse av mark är avvägningen mellan kommunens och ledningsägarens intressen. Genom att ha tagit ställning till bredbandsfrågan i en bredbandsstrategi blir det lättare för kommunen att agera på ett sätt som gynnar bredbands- utbyggnaden. Vi tror att det vore bra om det fanns ett forum där kommuner och operatörer kan diskutera och förhandla om t.ex. standardavtal och riktlinjer för marktillträde, anläggningsarbeten och andra för bredbandsutbyggnaden relevanta avtalsområden. När det gäller bredbandsutbyggnad finns ingen tydlig motpart till SKL vid avtalsförhandlingar om bl.a. tillträde till mark. Det finns ett behov av en branschorganisation för operatörerna som kan agera motpart i förhandlingar med kommuner om standard- avtal och dylikt. Att främja samordning och samförläggning Vi anlitade ett konsultföretag för att utreda möjligheterna att in- rätta en s.k. , , eller föreslå en annan lösning för att främja samordning och samförläggning. Konsulten gjorde först bedömningen att risken och uppoffringen med att inrätta ett nationellt ICH är större än belöningen/nyttan. Detta bland annat med hänsyn till den utveckling som skett och sker på marknaden där operatörerna fortsätter att investera och den potentiella marknaden för ett ICH blir mindre och mindre. Vidare gjordes bedömningen att ICH är en väl stor och komplicerad lös- ning på det huvudsakliga problemet, nämligen att samordning och samförläggning ska främjas. Vi gör liksom konsulten bedömningen att det lokala och region- ala perspektivet måste vara utgångspunkten för en lösning som främjar samordning och samförläggning. Vi valde därför att inte gå vidare med en djupare analys av ett nationellt ICH och anser inte heller att ett ICH är den lösning som bör förordas. En alternativ lösning till ett nationellt ICH togs fram. Den alternativa lösningen kan sägas innehålla två delar. Dels att generellt stimulera samförläggning och samordning, vilket gynnar så väl den marknadsmässiga utbyggnaden som den utbyggnad som sker genom stöd. Dels av ett stöd för samförläggning av kanalisation för bred- bandsutbyggnad där det inte kommer att ske en marknadsmässig utbyggnad. Vi gör istället bedömningen att kommuner bör arbeta aktivt för att främja samordning och samförläggning. Detta kan ske genom att ställa krav på samordning och samförläggning i markavtal och grävtillstånd, genom att använda Ledningskollen och genom att anordna s.k. grävmöten. Däremot anser vi inte att ett stöd bör införas för att främja samordning och samförläggning. Kommuners agerande på utbudssidan Kommunallagen sätter upp gränser för vilka verksamheter som kommuner får bedriva, men innehåller inte bestämmelser som direkt berör konkurrensneutraliteten mellan offentliga och privata aktörer. I syfte att öka möjligheterna för konkurrens på lika villkor finns en bestämmelse i konkurrenslagen som ger möjlighet att för- bjuda konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. som kan prövas är om kommunens agerande strider mot lokalise- ringsprincipen. De kommunala stadsnätens roll i den svenska bredbandsutbygg- naden har varit, och är, mycket betydelsefull. Stadsnäten står för cirka 2/3 av den fiber som har anlagts. Förutom stadsnäten är det i huvudsak TeliaSonera och IP-Only som investerar i lokal fast bredbandsinfrastruktur. De kommunala stadsnäten bygger i första hand ut i tätort, men även i glest be- byggda områden. I ett antal kommuner saknas stadsnät. Där kan det vara viktigt att kommunen tar ställning till om man ska bygga och investera själv, eller om man exempelvis ska sluta samverkans- avtal med någon privat aktör. Om regeringens bredbandsmål ska kunna nås krävs omfattande investeringar från samtliga marknadsaktörer. Utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur med hög överförings- hastiget behöver stimuleras om regeringens bredbandsmål ska nås. Det skulle eventuellt kunna gynna utbyggnaden om ett undantag från lokaliseringsprincipen införs i lagen om vissa kommunala befo- genheter. Vi har inom ramen för denna utredning inte haft möjlighet att utreda samtliga frågeställningar som behöver besvaras för att kunna utvärdera vilka konsekvenserna av ett undantag skulle kunna bli. Vi anser därför att regeringen skyndsamt bör ta initiativ till att utreda möjligheterna och konsekvenserna av att göra ett undantag från lokaliseringsprincipen för kommuner vad gäller utbyggnad av infrastruktur för bredband med hög överföringshastighet. En sådan utredning bör inkludera att tydliggöra stadsnätens roll på marknaden. Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma En anledning till att kommuner efterfrågar en bredbandsutbyggnad är för att kunna erbjuda sina invånare välfärdstjänster, dvs. tjänster inom skola, vård och omsorg. Med den demografiska utveckling som har kommer det att vara en ökande andel äldre som inte förvärvsarbetar. Efterfrågan på digitaliserade välfärdstjänster inom vård och omsorg förväntas därför bli större. Företag behöver ha såväl fast som mobil bredbandsuppkoppling för att kunna ha kontakter med kunder, leverantörer och myndig- heter. Tillgång till bredband med hög överföringshastighet är en viktig faktor för att kunna utveckla företagande utanför tätort. Konsumenternas hastighetsbehov följer tydligt utvecklingen av tjänster på internet. Antalet hushållsabonnemang med högre över- föringshastigheter ökar medan de med lägre hastigheter minskar. Andelen av alla hushåll som hade ett /-abonne- mang var . var det av hushållen med tillgång till /s som även hade ett /s-abonnemang. Detta kan jämföras med EU:s strävan efter att av hushållen abonnerar på över /s . I våra direktiv anges att vi ska utreda hur man baserat på för- värvade erfarenheter, kan arbeta mer effektivt för att samordna efterfrågan av bredband i lands- och glesbygder för att underlätta marknadsmässig utbyggnad. Vi gör bedömningen att en bredbandssamordnare bör samverka med byalag respektive villa- samfälligheter och dylika sammanslutningar för att aggregera efter- frågan på utbyggnad. Vidare gör vi bedömningen att kommunerna i bredbandsstrategin bör inkludera en plan för hur efterfrågan ska stimuleras och aggregeras, och hur samarbete med olika och när- liggande byalag ska stimuleras. Ett sätt att öka utbudet av infrastruktur är att arbeta med att aggregera efterfrågan på de tjänster som kräver hög kapacitet. Genom att slå samman efterfrågan från ett antal organisationer inom en region eller en sektor kan intresset från marknadens aktörer att investera i bredbandsutbyggnad öka. Det är vår bedömning att ett synliggörande av var det finns en efterfrågan på att digitalisera tjänster inom exempelvis vård, skola och omsorg kan stimulera utbyggnaden av bredband. Vi föreslår därför att PTS får i uppdrag att utforma en funktion som syftar till att geografiskt aggregera efterfrågan av digitaliserade tjänster. Genom att aggregera efterfrågan av digitaliserade tjänster, aggrege- ras också efterfrågan av bredbandsutbyggnad. Vi föreslår att PTS ansvarar för att utreda hur funktionen ska realiseras och utformas. Att stimulera kommunernas engagemang Kommunerna har en mycket viktig roll i bredbandsutbyggnaden. Vi tror att det är viktigt att kommuner från statligt håll erbjuds relevant kunskap och stöd för att främja bredbandsutbyggnaden. Vi föreslår därför en organisation för att ytterligare öka kunskapen och stimulera engagemanget för bredbandsfrågan hos kommunerna. Kommunerna befinner sig i olika faser när det gäller engagemang och utbyggnadsgrad och kommunerna har olika förutsättningar med anledning av geografi, demografi etc. En organisation för att stimulera kommuners engagemang för digitalisering och utbyggnad av bredband bör etableras. Organisa- tionen bör initialt ges ett mandat , med möjlighet till för- längning till åtminstone . Organisationen ska ha en nationell, en regional och en lokal nivå. Samverkan bör genomsyra organisationen såväl inom som mellan de tre nivåerna. Organisationen ska vara ett sätt för staten att ge bättre förutsättningar för att uppnå målen i regeringens bredbands- strategi. Organisationen ska främja kommunernas engagemang för digitalisering och utbyggnad av bredband men eftersom bredband bara har ett värde om det används för olika tjänster använder vi begreppet engagemang för digitalisering i vår organisation. Att se nyttan av bredband handlar om att se nyttan av att använda bred- band. SKL har en mycket viktig roll när det gäller förankring av orga- nisationen. Vi anser att regeringen och SKL bör sluta en överens- kommelse om SKL:s roll i relation till den föreslagna organisa- tionen. På den nationella nivån föreslår vi att Bredbandsforum ges ett utökat ansvar för att stimulera kommunernas engagemang för digitalisering genom att bistå och vara ett stöd för den regionala och lokala nivån gällande bredbandsfrågor. Genom att använda Bred- bandsforum blir denna nationella stödfunktion en del av rege- ringens bredbandsstrategi. Det nuvarande kansliet utökas med två tjänster för detta uppdrag. Bredbandsforums mandat förlängs , med möjlighet till förlängning . Vi föreslår även att PTS ges ett ansvar för kompetensstöd till den regionala nivån gällande bredbandsstöd. Detta ska således inte ingå Bredbands- forums utökade ansvar. Även på regional nivå behövs samverkan. Bredbandskoordinato- rer tillsätts på regional nivå. Vi föreslår att bredbandskoordinato- rerna placeras hos den som har ansvar för det regionala tillväxt- arbetet. På den lokala nivån bör varje kommun ha en bredbandssamord- nare som samordnar kommunens olika verksamhetsdelar så att de kommunicerar och tar hänsyn till bredbandsperspektivet i samtliga relevanta sammanhang. Utöver detta ser vi att det är viktigt med samordning och sam- verkan mellan de nationella myndigheter som ansvarar för tillämp- ning av regelverk och andra frågor som påverkar utbyggnaden av bredband. Dessa myndigheter är PTS, , Jord- bruksverket, , och . Vårt uppdrag har bl.a. varit att föreslå justeringar i regeringens bredbandsstrategi. Syftet med eventuella justeringar ska vara att nå målen i bredbandsstrategin. Av detta följer att konsekvenserna av de förslag som vi lägger inte skiljer sig jämfört med de konsekven- ser som framgår av regeringens bredbandsstrategi. Detta gäller för- utom på ett område, kostnader för staten. Vi förslår en organisation för samverkan och kompetensstöd i syfte att stimulera kommunernas engagemang för digitalisering och utbyggnad av bredbandsinfrastruktur. Vi beräknar att den föreslagna organisationen kommer att leda till en årlig kostnad för staten på . För att finansiera tillsättandet av bredbandskoordinatorer och det utökade ansvaret för Bredbandsforum föreslår vi att medel omfördelas från dels anslaget 2:3, Grundläggande betaltjänster, dels från kanalisations- stödet. Vi föreslår att en funktion för att geografiskt aggregera efter- frågan av digitaliserade tjänster ska utvecklas. Funktionen syftar till att synliggöra var det finns behov och möjlighet att bygga ut bred- band med hög överföringskapacitet och tjänar således som ett sätt att aggregera efterfrågan på bredband. Vi beräknar att utform- ningen av den föreslagna funktionen kommer att leda till en kost- nad för staten på 500 000–. Vårt förslag är att medel för finansiering av denna kostnad tas i anspråk från anslag 2.4, Informationsteknik: telekommunikation. Utredningens uppdrag och genomförande ..................... Det offentligas roll i bredbandsutbyggnaden.................. Uppföljning, kartläggning, framtid ............................... Uppföljning av hur tillgången till bredband utvecklats......... 3.1.1 Tillgång till /s och /s ........................ 3.1.3 Täckningsgrad i ett europeiskt perspektiv .................. Hur tillgången till bredband har uppnåtts.............................. 3.2.1 Investeringar av marknadens aktörer .......................... 3.2.2 Statliga stöd för bredbandsutbyggnad......................... 3.2.3 Lokala och regionala initiativ ....................................... Vad har påverkat bredbandsutbyggnaden?............................. 3.3.1 Kommer bredbandsmålen att uppnås? 3.3.2 Att möjliggöra för marknaden att nå 3.3.3 Mobilitetsmål i regeringens bredbandsstrategi........... 3.4Förutsättningar som särskilt påverkat utbyggnaden i glest bebyggda områden .......................................................... 3.4.1 Fortsatt stöd för bredbandsutbyggnad är viktigt ....... Från nationell till regional och lokal nivå ....................... Att omsätta regeringens bredbandsstrategi i praktiken......... 4.2.1 Förekomst av bredbandsstrategier på regional Att omsätta den digitala agendan i praktiken......................... 4.3.3 Förekomsten av regionala digitala agendor................. Utvecklings-, planerings- och tillväxtarbete........................... 4.4.1 Regionalt utvecklingsansvar och regionalt Bredbandsstrategier är viktiga ................................................. Kommunen som planläggare och markägare .................. Vem äger marken?.................................................................... Kommunen som planläggare........................................ Kommunen som markägare.......................................... Upplevda problem vid tillträde till mark ............. 5.3.1 Förslag som tagits fram för att minska hindren.......... Kommunens strategiska roll.................................................... Behov av branschorganisation...................................... Att främja samordning och samförläggning.................... 6.1.1 Betydelsen av samordning och samförläggning ........ 6.1.2 Många faktorer måste stämma överens för att samförläggning ska ske ............................................... 6.1.3 Möjliga samförläggningssituationer........................... 6.1.4 EU kommissionens förslag för att sänka Utredning av ICH-modellen................................................. 6.2.1 Kan ICH-modellen främja samordning och 6.3 Alternativ lösning .................................................................. 6.3.1 Generellt stimulera samordning och 6.4Utredningens slutsatser kring samordning och 6.4.1 Att införa ett stöd för samförläggning...................... 6.4.2 Kommuner bör främja samordning och Kommuners agerande på utbudssidan ........................ 7.1.1 Kommunalrättsliga principer sätter ramar ................ 7.1.2 verksamhet får överlåtas till bolag ......... 7.1.3 Regeln om konkurrensbegränsande offentlig 7.1.4 2010 års-principer för kommunala insatser på 7.1.5 När bredbandsverksamhet drivs i bolagsform .......... 7.2 Hur ägs lokala bredbandsnät? 7.2.1 Stadsnätskartan under omvandling............................ 7.3Bör legala förutsättningar ändras för att stimulera 7.3.1 Sänkta trösklar ett sätt att främja investeringar........ 7.3.2 Förslag på placering av undantagsbestämmelse........ 7.3.3 Förslag på fortsatt utredning av frågan om Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma ... 8.1.1 Kommuners efterfrågan av bredbandsutbyggnad..... 8.1.2 Kommunens efterfrågan av bredband till bostäder .. Företagens användning av it.................................................. 8.3.1 Efterfrågeutveckling vad gäller abonnemang och Efterfrågan på tjänster............................................................ 8.5.1 Aggregera efterfrågan på utbyggnad.......................... 8.5.2 Aggregera efterfrågan på tjänster............................... Att stimulera kommunernas engagemang .................... Stimulera kommunernas engagemang för digitalisering...... 9.2.1 Nationell samverkan mellan myndigheter................. 9.2.2 Att förankra organisationen hos kommuner.............