sou · H2B376 · 2014-11-28 00:00:00 — Om kammarrätten ser att utredningen inte är fullgod ska muntlig förhandling självklart hållas. Med den extensiva tolkning av begreppet till fördel för utredningen som förordas finns det inte anledning till oro för att ett yrkande om muntlig förhandling i kammarrätten ska nekas i större utsträckning än . Att rätten till muntlig förhandling i förvaltningsrätten är starkare än i de högre instanserna bör dock markeras i lagtexten. En sådan markering sänder en signal till parterna att ett yrkande om muntlig förhandling bör framföras redan i förvaltningsrätten. Tillsammans med utredningens övriga förslag avseende proces- sen i första instans såsom ökade möjligheter till förstärkt sits i förvaltningsrätten, tvådomarsitsar i skattemål, förberedande sam- manträden och skriftliga sammanställningar innebär det faktum att Tydligare regler om muntlig förhandling bestämmelsen i 9 § tredje stycket FPL begränsas till förvalt- ningsrätten inte att den enskildes rättssäkerhet försämras. Utred- ningen anser istället att den enskildes rättssäkerhet förstärks dels genom att den enskilde får en större möjlighet till muntlig förhandling i första instans och redan av lagtexten förstår att det är i första instans som processen i huvudsak ska föras, dels genom att det i förvaltningsrätten och kammarrätten ska ingå muntlig förhandling om det kan antas vara till fördel för utredningen. Utredningens förslag om ett tillägg i 9 § första stycket FPL att domstolen får besluta om muntlig förhandling innebär också att det finns en möjlighet för domstolen att besluta om en muntlig förhandling även av andra skäl än av utredningsskäl. Här kan sådana situationer där domstolen finner att det finns andra skäl för en muntlig förhandling, såsom bättre förståelse för processen och skäl som är hänförliga till den enskildes person rymmas. Vad gäller rätten till muntlig förhandling i de högsta instan- serna, och Migrationsöverdom- stolen, så kommer denna enligt utredningens förslag att hanteras inom ramen för 9 § första stycket FPL i vilket anges att i handläggningen får ingå muntlig förhandling. Det är naturligt att rätten till muntlig förhandling är inskränkt i de två prejudikats- instanserna. har även dessa domstolar möjlighet att besluta om muntlig förhandling om detta skulle anses nödvändigt. Enligt utredningens bedömning kommer dock muntliga för- handlingar i dessa två instanser endast att äga rum undantagsvis. Genomförandet av muntliga förhandlingar I enkäten och vid samtal som utredningen fört med företrädare för och ombud har framkommit att det föreligger stora skillnader i hur en muntlig förhandling genomförs beroende på vilken domare som är ordförande. Även om det självklart måste finnas ett visst utrymme för en domares personlighet och egna sätt att hantera en muntlig förhandling anser utredningen att det är värdefullt om parter och ombud känner igen sig i hur för- handlingen genomförs. Processledning och tydlighet i vad som ska ske under förhandlingen är viktiga frågor för alla domare att fundera över och diskutera sinsemellan. Denna typ av frågor lämpar Tydligare regler om muntlig förhandling sig dock inte för lagstiftning. Förvaltningsdomare behöver bl.a. få möjlighet till mer tid för förberedelser av muntliga förhandlingar, utbildning i processledning etc. Dessa aspekter knyter an till frågan om materiell processledning och personalsammansättningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna, se avsnitt 5. En annan viktig aspekt i detta sammanhang är att genom- förandet av muntliga förhandlingar på ett effektivt och rättssäkert sätt också är beroende av att parterna är väl förberedda. Vidare är det viktigt att parter och ombud har kunskap om processen i allmän förvaltningsdomstol och för ombudens del på vilka sätt den skiljer sig från processen i allmän domstol om det är fråga om ombud som normalt sett processar i det domstolsslaget. Förslag: I förvaltningsprocesslagen ska införas en bestämmelse om förberedande sammanträde. Ett sådant förberedande sam- manträde får ingå i handläggningen om det främjar ett snabbt avgörande eller kan antas vara till fördel för utredningen. Målen i allmän förvaltningsdomstol blir alltmer omfattande och komplexa. Detta gäller särskilt skattemål men även andra mål som t.ex. mål enligt lagen om offentlig upphandling och social- försäkringsmål. Dessa faktorer i kombination med ökade krav på skyndsamhet och effektivitet gör att det blir allt viktigare för domstolen att få parternas ståndpunkter noggrant preciserade och att reda ut vad som egentligen ska prövas. I kontakter med företrädare för och ombud har framkommit uttalade önskemål om tydligare processledning. Ett sätt att genomföra detta är att domstolarna oftare håller för- beredande sammanträden. Ett förberedande sammanträde kan också kompletteras med efterföljande skriftlig kommunikation och resultatet kan bli att en muntlig förhandling blir överflödig. Bestämmelsen i 9 § FPL innehåller en möjlighet till förberedande muntlig förhandling i och med att muntlig för- handling kan hållas om det skulle främja ett snabbt avgörande. I domstolarnas svar i den enkät som utredningen genomfört samt enligt information från företrädare för och ombud Tydligare regler om muntlig förhandling framgår dock att denna möjlighet utnyttjas sparsamt av de allmänna förvaltningsdomstolarna . Det har emellertid också framkommit att när möjligheten till förberedande muntlig för- handling har använts så har det i de flesta fall påverkat målets handläggning på ett positivt sätt. Utredningens bedömning är att processledning genom för- beredande sammanträden är ett viktigt redskap för att åstadkomma en effektiv handläggning i de allmänna förvaltningsdomstolarna och att det bör användas i väsentligt större utsträckning än vad som sker i dag.97 Mot denna bakgrund finner utredningen att det vore värdefullt om möjligheten att hålla ett förberedande sammanträde tydliggörs och preciseras i förvaltningsprocesslagen. Utredningen föreslår därför att det förs in en ny bestämmelse om förberedande sammanträde i förvaltningsprocesslagen. Denna bestämmelse ska gälla i alla instanser, inklusive och Migrationsöverdomstolen. Ett förberedande sammanträde i allmän förvaltningsdomstol ska inte fylla samma funktion som en muntlig förberedelse i allmän domstol. Det finns t.ex. inget krav på en huvudförhandling i förvaltningsprocessen och det finns inte heller möjlighet att förlikas i samma mening som i civilrättsliga mål i allmän domstol. Utredningen har av denna anledning valt begreppet förberedande sammanträde och inte begreppet muntlig förberedelse som används i . I motiven till införandet av kriteriet främja ett snabbt avgörande nämndes att en förvaltningsrätt vid en förhandling som avser bara beredandet av ett mål är domför med endast en lagfaren domare.98 Utredningen anser att detta fortsatt bör gälla. Således ska för- valtningsrätten vara domför med endast en lagfaren ledamot vid ett förberedande sammanträde. Utredningens förslag om att förvalt- ningsrättens sammansättning i skattemålen ska vara två lagfarna domare medför inte att det ska vara två domare vid förberedande sammanträden i skattemål. I nämnda motiv diskuterades inte hur frågan om rättens sammansättning vid ett förberedande sam- manträde skulle hanteras i kammarrätten. Anledningen till detta var 97Utredningen föreslår att kriteriet främja ett snabbt avgörande utgår ur 9 § FPL, se ovan. 1982/83:134 s. 41. Tydligare regler om muntlig förhandling kanske att man inte såg framför sig att sådana förberedande muntliga förhandlingar skulle förekomma i överinstansen. När tyngdpunkten i processen ska ligga i första instans bör det inte heller vara så vanligt med förberedande sammanträden i kammarrätten, som i första hand ska överpröva förvaltningsrättens domar och beslut. Det finns dock skäl att anta att förberedande sammanträden kan komma att vara värdefulla även i kammarrätten i mer komplicerade mål. I dessa fall ska även kammarrätten vara domför med en ensam ledamot.99 Vad gäller HFD och MIÖD ser utredningen det närmast som uteslutet att det skulle bli aktuellt med förberedande sammanträden men anser ändå att det är värdefullt att möjligheten finns.100 Vid ett förberedande sammanträde är det självklart värdefullt att anteckningar förs och att dessa anteckningar sedan kommuniceras med parterna. Det kan också vara lämpligt att domstolen antingen vid det förberedande sammanträdet eller strax därefter gör upp en plan för målets fortsatta handläggning som parterna får ta del av. Utöver möjligheten att genomföra ett förberedande samman- träde finns också möjligheten att domstolen genom skriftliga sammanställningar och riktade förelägganden med frågor till parterna kan uppnå samma resultat som vid ett förberedande sammanträde, se avsnitt 5.3 och 5.4. 11.8.3Behov av reglering om muntlig förhandling i specialförfattningar Utredningen ska enligt direktiven se över i vilka fall särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i specialförfattningar är motiverade och föreslå de anpassningar av nuvarande bestämmelser som behövs. 99Enligt 12 § nionde stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD, får åtgärder som avser endast beredandet av ett mål utföras av en lagfaren ledamot i kammarrätten. Samma sak gäller enligt 18 första stycket p. 1 LAFD i förvaltningsrätten. 100Sammansättningen i HFD vid ett sådant förberedande sammanträde regleras i 4 a och 4b §§ LAFD. För MIÖD gäller bestämmelsen i 12 § nionde stycket LAFD. Tydligare regler om muntlig förhandling Muntlig förhandling enligt LPT, LRV, LVM, LVU och smittskyddslagen Förslag: Inga förändringar ska genomföras av de särskilda bestämmelser om muntlig förhandling som finns i LPT, LRV, LVM, LVU och smittskyddslagen. De specialbestämmelser som gäller för vissa måltyper inom förvalt- ningsprocessen innebär i stort sett att domstolen ska hålla muntlig förhandling om det inte är uppenbart obehövligt och att det alltid ska hållas en muntlig förhandling om någon part begär det.101 Utredningen föreslår ovan att muntlig förhandling ska ingå i handläggningen i förvaltningsrätten och kammarrätten när det kan antas vara till fördel för utredningen samt att om en enskild yrkar muntlig förhandling i förvaltningsrätten ska en muntlig för- handling hållas om det inte är uppenbart obehövligt. De föreslagna ändringarna innebär en förstärkning av rätten till muntlig för- handling i alla måltyper. Vid beslut om sådana ingripande åtgärder som är i fråga i mål enligt LPT, LRV, LVM , LVU och smittskyddslagen måste enligt utredningens mening extra höga krav på rättssäkerhet ställas. En viktig rättssäkerhetsgaranti är att prövningen i domstol innefattar en rätt att vid en muntlig förhandling få lägga fram sin sak. I en domstolsprövning som gäller sådana ingripande åtgärder som är i fråga i dessa måltyper bör domstolen endast i undantagsfall kunna avstå från att hålla en muntlig förhandling. Mot denna bakgrund finner utredningen att de skäl som anförts vid införandet av särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i LPT, LRV, LVM, LVU och smittskyddslagen alltjämt kvarstår. Gemensamt för mål enligt dessa lagstiftningar är att det rör sig om ingripande åtgärder avseende djupt personliga förhållanden för den enskilde. Det är också i flera fall fråga om frihetsberövanden.102 101Bestämmelserna är dock inte enhetliga mellan psykiatrimålen och LVU respektive LVM, se ovan i avsnitt 11.1. 102Se också uttalanden i betänkande SOU 2011:17 s. 78 f. Ett beslut om ett frihetsberövande eller en frihetsinskränkning är en ingripande åtgärd mot en person och den bör inte vara undandragen insyn. Intresset av att parter och allmänhet har insyn i en process är alltså särskilt starkt när någon är berövad friheten. Om en offentlig dom- stolsförhandling hålls, där den frihetsberövade personen själv framträder inför rätten, det för en öppen och rättssäker process. Tydligare regler om muntlig förhandling Mot denna bakgrund finner utredningen att det inte finns skäl att föreslå några förändringar avseende dessa bestämmelser. Muntlig förhandling enligt utlänningslagen Förslag: De särskilda bestämmelserna om muntlig förhandling i 16 kap. 5 § första–fjärde styckena utlänningslagen ska tas bort. Utlänningslagen innehåller som redovisats ovan i avsnitt 11.1 särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i 16 kap. 5 §. Bestäm- melserna i 16 kap. 5 § första–tredje stycket UtlL motsvarar bestäm- melserna i 9 § FPL. I 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL finns särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i migrationsdomstol som gäller för utlänningar som omfattas av eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer. Enligt dessa bestämmelser ska muntlig förhandling hållas i migrations- domstol i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd. Även i mål som rör avvisning eller där ansökan om uppehållstillstånd har avslagits ska muntlig förhandling hållas i migrationsdomstol, om det begärs av en utlänning som omfattas av avtalen och som ansökt om uppehållstillstånd. I dessa fall behöver dock muntlig förhandling inte hållas, om detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse. I 16 kap. 5 § femte stycket UtlL anges att om en utlänning som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling uteblir, får rätten förordna att han eller hon ska hämtas till rätten antingen eller till en senare dag. Vid införandet av den nya instans- och processordningen för migrationsärenden uttalade regeringen bl.a. följande. [] viktigt att det finns möjligheter till muntlig förhandling och att inslaget av muntlig förhandling blir större än vad det är i nuvarande ordning. Behovet av muntlig förhandling i den nya ordningen varierar med hänsyn till vilka frågor som skall prövas i målet och förhållandena i det enskilda fallet. som detta behov föreligger måste också vikten av en effektiv rättegångsordning beaktas. Tydligare regler om muntlig förhandling ord bör strävan efter ett så stort inslag som möjligt av muntlig förhandling vägas mot kravet på en snabb handläggning. Vid en sådan avvägning måste beaktas att handläggning i form av muntlig för- handling som huvudregel är mer resurskrävande än skriftlig hand- läggning. Vid avvägningen mellan nämnda aspekter bör beaktas de speciella krav som målen i den nya ordningen ställer på skyndsam handläggning. De aktuella målen får som huvudregel anses vara sådana att de generellt ställer större krav på handläggningens skyndsamhet än vad som i allmänhet gäller för mål i allmän förvaltningsdomstol. Det är även vid denna avvägning nödvändigt att beakta den särskilda karaktär som mål enligt utlänningslagen har. De påverkas av omständigheter som varken den enskilde eller staten kan påverka. Den bestämmelse som föreskriver i vilka situationer muntlig förhandling måste hållas skall kunna fungera i tider av såväl låg som hög tillströmning av asylsökande. 9 § FPL får anses uppfylla ovan angivna krav i tillräcklig grad. Med hänsyn till att Migrationsöverdomstolen är prejudikatinstans bör dock i fråga om muntlig förhandling samma bestämmelser gälla för Migrationsöverdomstolen som för Regeringsrätten. Detta innebär att bestämmelsen om när muntlig förhandling skall hållas på parts begäran, i likhet med vad som gäller för Regeringsrätten enligt 9 § tredje stycket FPL, inte skall gälla för Migrationsöverdomstolen. För Migrationsöverdomstolen bör i stället frågan om muntlig förhandling bedömas enligt en bestämmelse som motsvarar 9 § andra stycket FPL. Detta motsvarar den ordning som gäller för Regeringsrätten.103 I promemorian Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande (Ds 2012:60) föreslogs att bestämmelserna i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL ska tas bort.104 Som skäl för förslaget anfördes följande. Rådets direktiv /221/EEG har ersatts av rörlighetsdirektivet. Rör- lighetsdirektivet gäller för de utlänningar som omfattas av men däremot inte för de utlänningar som omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer. Rörlighetsdirektivet innehåller vissa bestämmelser om rättssäker- hetsgarantier i artiklarna 15 och 31. Av dessa bestämmelser följer att 2004/05:170, s. 130. Några särskilda överväganden kring bestämmelsen i nuvarande 5 § fjärde stycket UtlL synes inte ha gjorts. I propositionen angavs endast följande. Bestämmelsen i 11 kap. 1 § tredje stycket UtlL bör föras över till bestämmelsen om muntlig förhandling och därvid anpassas till att prövning skall ske i domstol. A.a. s. 131. 104Redan föreslog i sitt betänkande SOU 2009:56 att den särskilda bestämmelsen om muntlig förhandling i 16 kap. 5 § fjärde stycket skulle tas bort. SOU 2009:56 s. 110 ff. Detta betänkande remitterades aldrig. Se också Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgares betänkande SOU 2005:49 s. 179. Tydligare regler om muntlig förhandling unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska ha tillgång till domstolsprövning i den mottagande medlemsstaten för att överklaga beslut som begränsar deras fria rörlighet. Domstolsprövningen ska göra det möjligt att granska beslutets laglighet samt de fakta och omständigheter som ligger till grund för den föreslagna åtgärden. Den ska även garantera att beslutet inte är oproportionerligt (artikel 31.3). Medlemsstaterna får vägra den berörda personen tillträde till sitt territorium fram till domstolsprövningen, men de får inte hindra denne från att personligen försvara sig vid rättegången, utom om dennes närvaro kan orsaka allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet eller när överklagandet gäller återreseförbud (artikel 31.4). När rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt anfördes i för- arbetena att artikel 31.4 endast har aktualitet i de fall muntlig förhandling ska hållas i migrationsdomstol eller Migrationsöver- domstolen (prop. 2005/06:77 s. 95). Rörlighetsdirektivet bedöms inte uppställa ett krav på att muntlig förhandling ska hållas i migrationsdomstol i den utsträckning som anges i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL. De särskilda bestämmelserna om muntlig förhandling i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL bedöms kunna tas bort för de utlänningar som omfattas av . Med hänsyn till att det genom nu gällande utlänningslag har införts ett system med domstolsprövning i utlänningsärenden görs vidare den bedömningen att de särskilda bestämmelserna om muntlig förhandling i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL kan tas bort även för de utlänningar som omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer.105 Majoriteten av remissinstanserna yttrade sig inte över förslaget. instämde i promemorians bedömning att rörlig- hetsdirektivet inte uppställer ett krav på att muntlig förhandling ska hållas i migrationsdomstol i den omfattning som anges i det aktuella stycket och att detta stycke därför borde kunna tas bort. Förvaltningsrätten i anförde att det kunde ifrågasättas om inte Migrationsöverdomstolens uttalande i MIG 2009:14 att bestämmelserna i artikel 9.2 i direktiv /221 om att personen ifråga ska ha rätt att framlägga sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten, har sin mot- svarighet i rörlighetsdirektivet i artiklarna 15.1 och 31.4 och ska tolkas på så sätt att rätt till muntlig förhandling finns även enligt rörlighetsdirektivet för personer som omfattas av direktivet och som inte har haft uppehållstillstånd i fråga om beslut att vägra ett 105 Ds 2012:60 s. 72 f. Tydligare regler om muntlig förhandling första uppehållstillstånd, om muntlig förhandling begärs och det inte strider mot den nationella säkerheten. avstyrkte förslaget att ta bort den uttryckliga särskilda bestäm- melsen i 16 kap. fjärde stycket UtlL då analysen som gjorts var alltför kortfattad och det inte föreligger något hinder mot att ha nationella bestämmelser som är mer förmånliga än vad som krävs enligt direktivet samt att upphävandet av bestämmelsen innebär en potentiell försämring för den enskilde. Regeringen gjorde i prop. 2013/14:81 bedömningen att bestäm- melserna i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL bör finnas kvar. Härvid uttalade regeringen bl.a. följande. beslutade regeringen att tillsätta utredningen för skattemål och fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen, (Ju 2013:08). Utredaren ska bl.a. se över bestämmelsen om muntlig förhandling i förvaltnings- processlagen och föreslå hur bestämmelsen bör vara utformad för att tillgodose angivna syften och se över i vilka fall särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i specialförfattningar (t.ex. utlänningslagen [2005:716] och lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård) är motiverade och föreslå de anpassningar av nuvarande bestämmelser som behövs. Mot bakgrund av remissinstansernas invändningar om att en mer noggrann analys av frågan behövs och den tillsatta utredningens uppdrag bedömer regeringen att det inte finns skäl att nu avvika från den utformning som lagrummet har . Mycket talar för att rörlighetsdirektivet inte uppställer krav på muntlig förhandling i nu aktuellt hänseende. Ytterligare överväganden görs inom ramen för den tillsatta utredningen.106 Särskilda bestämmelser om rätt till muntlig förhandling behövs inte i utlänningslagen Utredningen föreslår ovan att bestämmelsen om muntlig för- handling i 9 § FPL ska få en ny lydelse. Detta innebär bl.a. att muntlig förhandling ska ingå i handläggningen i förvaltningsrätten och kammarrätten när det kan antas vara till fördel för utredningen samt att när en enskild som för talan i målet yrkar muntlig 2013/14:81 s. 37. Tydligare regler om muntlig förhandling förhandling i förvaltningsrätten ska en sådan hållas om det inte är uppenbart obehövligt. I och med dessa ändringar förtydligas rätten till muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol och lagtexten anpassas till den praxis som utvecklats av Högsta förvaltnings- domstolen och . De föreslagna bestämmelserna om muntlig förhandling innebär också en förstärkning av den enskildes möjligheter att få en muntlig förhandling i första instans. Det ska noteras att bestämmelserna i 16 kap. 5 § första–tredje stycket UtlL motsvarar bestämmelserna i 9 § FPL i dagens lydelse. Det är således inte fråga om någon särreglering i egentlig mening av rätten till muntlig förhandling i de allra flesta migrationsmål utan förutsättningarna för muntlig förhandling är identiska med dem som gäller andra mål i förvaltningsdomstol där 9 § FPL är till- lämplig. Det är enligt utredningens mening av värde att de processuella bestämmelser som gäller för förvaltningsprocessen i största möjliga mån finns samlade i förvaltningsprocesslagen. Detta underlättar både för domstolarna och för de enskilda parterna. Bestämmelserna i 16 kap. 5 § första–tredje stycket UtlL bör mot denna bakgrund tas bort. 9 § FPL blir då tillämplig avseende frågan om muntlig förhandling. Vad gäller vissa migrationsmål finns dock en särreglering i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL som har sin grund i artikel 9 i Rådets direktiv /221/EEG. Detta direktiv har som angetts ovan ersatts av rörlighetsdirektivet. Rörlighetsdirektivet gäller för de utlän- ningar som omfattas av men däremot inte för de utlänningar som omfattas av avtalet mellan Europeiska gemen- skapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer. Bakgrunden till att den sistnämnda personkretsen omfattas av den nuvarande regleringen i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL är att avtalet hänvisar till Rådets direktiv /221/EEG.107 Frågan om bestämmelserna i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL ska tas bort kräver mot denna bakgrund särskild analys. Enligt artikel 31.4 får medlemsstaterna vägra den berörda personen tillträde till sitt territorium fram till domstolsprövningen, men de får inte hindra denne från att personligen försvara sig vid rättegången, utom om dennes närvaro kan orsaka allvarligt hot mot 107 SOU 2009:56 s. 113 och prop.