sou · H2B353 · 2014-07-30 00:00:00 — Material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarsfrågor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 Ordertelefon: För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2014. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (dir. 2013:75) att tillkalla en särskild utredare för att gå igenom dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran för allmänt dricksvatten med syfte att identifiera nuvarande och potentiella utmaningar för en säker dricksvatten- försörjning i landet, . Uppdraget omfattade också att i förekommande fall föreslå lämpliga åtgärder. Genom tilläggs- direktiv (dir. 2014:73) fördjupades uppdraget i vissa avseenden samt förlängdes utredningstiden så att slutredovisning av uppdraget ska ske . Ett delbetänkande om material i kontakt med dricksvatten ska enligt uppdraget redovisas . förordnades ståthållaren som särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades hydrologen , , enhetschefen , i län, handläggaren , Kommuner och Landsting, utredaren , Havs- och vattenmyndigheten, utveck- lingsledaren , , verkställande direktören vid Sydvatten , Svenskt Vatten, handläggaren , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, dricksvattensamordnaren , , avdelningschefen , geologiska undersökning, kansliråden , och , samt biträdande regionchefen , . förordnades även att ingå i särskild referensgrupp departements- sekreteraren , , kansliråden , , , Landsbygds- departementet, , , , , , Landsbygds- departementet, , , och , . Som ytterligare referenspersoner utsågs kanslirådet , Socialdepar- tementet, samt departementssekreteraren , Social- departementet. Som sekreterare förordnades och som huvudsekreterare . förordnades som sekreterare i utred- ningen . Utredningen, som antagit namnet , överlämnar härmed sitt delbetänkande Material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarsfrågor (SOU 2014:53). Förkortningar och definitioner ............................................... Material i kontakt med dricksvatten.............................. Grundläggande problem och utmaningar............................... 3.2Materialfrågor i produktionsanläggningar och Materialfrågor i fastigheter...................................................... Plan- och bygglagstiftningen................................................... 4.1.1 EU:s byggproduktförordning...................................... 4.1.2 samt plan- och Tillsyn och tillsynsvägledning ...................................... Nationella föreskrifter om dricksvatten...................... 4.2.3 EU:s förordningar om material i kontakt med 4.2.4 Nationella föreskrifter om material i kontakt med 4.3.1 EU:s förordning om klassificering, förpackning och märkning av ämnen och blandningar.................... EU:s kemikalieförordning Reach................................. 4.3.3 och dess förordningar.............................. Tillsyn och tillsynsvägledning ...................................... 4.4.1 Lagstiftning om allmänna vattentjänster ..................... 4.4.2 Lagstiftning om olägenheter för människors hälsa..... Myndigheternas uppgifter och arbetssätt....................... Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll ................... Regionala och lokala myndigheter .......................................... Uppgifter för tillverkare och leverantörer ....................... Anpassning till gällande funktionskrav................................... Svagheter med systemet ............................................... Frivillig produktcertifiering m.m............................................ Uppgifter för dricksvattenproducenter, byggherrar och Anpassning till gällande funktionskrav .................................. 7.2.1 Producenter och distributörer av dricksvatten........... Myndighetsroller och ansvarsfrågor............................... Det offentliga åtagandet .......................................................... Tydligt inbördes myndighetsansvar...................................... Tillsyn och kontroll ............................................................... 9.3.1 Tillsyn och kontroll under olika regelverk................ 9.3.2 Ansvarsfrågor och kvalitet i tillsyns- och Information, stöd och vägledning......................................... Samlade överväganden, förslag och konsekvenser ........ Informations- och kunskapsplattform.................................. Råd och stöd ........................................................................... Information om det svenska systemet.................................. Följa det nordiska och europeiska arbetet............................ Samlade konsekvenser av utredningens förslag.................... 10.6.1 Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs ................................................... 10.6.2 Ekonomiska och andra konsekvenser för staten....... 10.6.3 Ekonomiska och andra konsekvenser för kommuner och kommunala bolag ............................. 10.6.4 Ekonomiska och andra konsekvenser för företag 10.6.5 Samhällsekonomiska konsekvenser ........................... 10.6.6 Konsekvenser i övrigt ................................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:75............................................... Bilaga 2 Kommittédirektiv 2014:73............................................... Bilaga 3 Tabell över regelverket för material i kontakt med En förklaring från ett nationellt Swedac) om att ett organ för uppfyller kraven i harmoniserade standarder och eventuella ytter- ligare krav för att utföra specifika som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. 2011:6) – föreskrifter och all- av hur företagen kan göra för att uppfylla lagstiftningens krav. De är inte bindande. Den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller mark- arbeten. En produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnads- verk, såväl i byggnader som i förordning (EU) nr 305/2011 av saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EEG , s. 5, Celex 32011R0305). Prestanda med avseende på bygg- klass eller beskrivning. De egenskaper hos bygg- produkter som rör de grund- läggande kraven för byggnadsverk inom ramen för vad som anges i bilaga 1 till byggproduktförord- ningen, t.ex. hygien, hälsa och En byggnad eller annan anlägg- Ett byggnadsverk ska, enligt plan- och bygglagen, ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om nio olika områden som anges i lagen, t.ex. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och SOU 2014:53 Förkortningar och definitioner aren visar att produkten överens- stämmer med tillämpliga krav som fastställs i harmoniserad unions- tillverkarna att de tar ansvar för att med den angivna prestandan och med alla tillämpliga krav som ningen och i annan tillämplig EU- lagstiftning som innehåller före- skrifter om märkningen. terad till produkter, processer, sy- stem eller personer, där certifi- ering är utgivande av ett uttalande, baserat på beslut efter genomgång, att överensstämmelse med specifi- cerade krav har visats. s.k. certifieringsorgan som bedö- mer om kraven är uppfyllda. förordning (EG) nr 1272/2008 av klassificering, märkning och för- packning av ämnen och bland- ningar, ändring och upphävande 67/548/EEG 1999/45/EG (EG) nr (EUT L 353, 31.12.2008, s. 1, Celex 32008R1272). tact with Drinking Water, dvs. kontakt med dricksvatten. Allt vatten som, antingen i sitt beredning, är avsett för dryck, ursprung och oavsett om det tillhandahålls genom en distri- butionsanläggning, från tankar, i flaskor eller i behållare, och allt vatten som används i ett konservering eller saluhållande av varor eller ämnen som är avsedda som livsmedel, om inte företaget kan visa kontrollmyndigheten att vattnets kvalitet inte kan påverka de färdiga livsmedlens hälsosam- het (dricksvattenföreskrifterna). Rådets direktiv /83/EG av den dricksvatten (EGT L 330, 5.12. 1998, s. 32, Celex 31998L0083). (SLVFS 2001:30) om dricks- SOU 2014:53 Förkortningar och definitioner European Acceptance Scheme, ett godkännandesystem för mate- rial i kontakt med dricksvatten med enhetliga krav inom EU. Arbetet med att ta fram EAS inom EU 1998–2006 ledde aldrig fram till lagstiftning. Stark transparent härdplast. Sätter upp vilka mål medlems- staterna ska uppnå, men lämnar åt dem att avgöra exakt hur de För att de principer som fastställs i direktivet ska få effekt för fysiska och juridiska med nationell rätt genom en rättsakt som anpassar medlems- statens lagstiftning till direktivets Gäller direkt och likadant i alla medlemsstater som en del av den att medlemsstaten, efter att en behöver göra någonting mer för att den ska gälla i landet. En dokumenterad bedömning av egenskaper i enlighet med rele- De ledningar, installationer och anordningar i en fastighet som är installerade från kranar till den s.k. förbindelsepunkten där på det allmänna distributions- De funktioner som anges i regel- verket måste uppnås, men regel- verket anvisar inte vilka tekniska lösningar som ska användas för att 8 kap. regeringsformen för rätts- regler, dvs. En föreskrift är bin- Föreskrifter har olika beteck- sker genom lag och regeringens någon formell beteckning. snart det finns skäl att anta att en viss verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. SOU 2014:53 Förkortningar och definitioner Högsta eller lägsta tillåtna värde. Hazard Analysis Critical Con- trol Points, vilket är ett system för att identifiera, bedöma och styra faror som är viktiga för livs- En europeisk standard som an- tagits på grundval av Europeiska kommissionens begäran för till- lämpningen av EU:s harmoni- Ett kemiskt ämne eller en bland- ning av kemiska ämnen som inte är en vara. Det som något består av eller En myndighets åtgärd för att säkerställa att en vara som gjorts tillgänglig på marknaden upp- fyller gällande krav. National Acceptance Scheme, för material i kontakt med dricks- De som yrkesmässigt använder ett ämne utan att tillverka eller importera det till EU. butör eller konsument omfattas inte av begreppet. Produkttest utvecklat av Nordiska Varje form av kontroll som ut- förs av kontrollmyndighet i syfte att verifiera efterlevnaden av livs- Tillsyn som utövas direkt gente- mot den som bedriver/har bedri- vit en verksamhet eller vidtar/har vidtagit en åtgärd enligt miljö- håller polymerer av kol och väte polyeten och är mestadels raka och materialet kan mjukna och material innehåller också till- reagerar med luft och ljus. finns också i varianter som t.ex. PEX, som är en tvärbunden PE- molekyl, och som främst används i installationer i fastigheter. Föremål, tjänst eller vara som är ett konkret resultat av en till- verkningsprocess som kan vara planerad eller spontan. bygger på kravdokument i form av produktstandarder eller andra SOU 2014:53 Förkortningar och definitioner och innebär att certifierings- organet intygar att en produkt eller process uppfyller specific- Polyvinyl Chloride, Polyvinyl- För karaktär, se PE ovan. förordning (EG) nr 1907/2006 av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, 1999/45/EG och upphävande av rådets för- ordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens 91/155/EEG, 93/67/ EEG, 93/105/EG och 2000/21/ EG (EUT L 396, 30.12.2006, s. 1, Celex 32006R1907). Ej bindande kvalitetsmål som kan hjälpa till att uppfylla bindande kvalitetskrav (gränsvärden). ting, en arbetsgivar- och intresse- landsting och regioner i . testrigg för uppskattning av me- tallavgivning i dricksvatten. vänds inom ramen för bland annat arbetet inom 4MS. Ej bindande regler som har eller nationellt organ och som syftar till att åstadkomma lik- vatten och tappvarmvatten. samt stöd och råd till operativa och bygg- samt miljölagstift- Läran om giftiga ämnen och hur dessa påverkar levande organis- SOU 2014:53 Förkortningar och definitioner Nationellt system för att bedöma svenska plan- och byggregler. Typgodkännande får bara utfärdas om produkten inte omfattas av en harmoniserad standard eller av en europeisk teknisk bedömning. duktionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större ningar av detta grundämne i som är nödvändiga för att bevara dess stabilitet och sådana föro- reningar som härrör från till- som kan avskiljas utan att det ändrar dess sammansättning. De fyra medlemsstaterna Frank- der denna rubrik kring utveck- lingen av ett gemensamt system för godkända material i kontakt med dricksvatten. Se närmare av- snitt 8.2.1. har i uppdrag att gå igenom dricksvatten- området, från råvatten till tappkran för allmänt dricksvatten, för att identifiera nuvarande och potentiella utmaningar för en säker dricks- vattenförsörjning . Utredningen ska vid behov föreslå lämpliga åtgärder. En delaspekt som lyfts fram i uppdraget gäller den frågeställning som rör hur svenska myndigheters ansvar bör fördelas då det gäller material i kontakt med dricksvatten. Utred- ningen har fått i uppdrag att i ett delbetänkande redovisa sina överväganden i denna fråga. Andra aspekter på dricksvattenfrågorna tas upp under senare delar av utredningsarbetet och rapporteras i slutbetänkandet, . Det rör bland annat klimateffekter på dricks- vattenförsörjningen, beredskapsfrågor, utbyggnad av distributions- näten, vattentäkternas skydd, samverkan mellan olika aktörer samt övergripande planerings- och finansieringsfrågor. Statens ansvar för material i kontakt med dricksvatten En trend finns inom EU mot att unionen och medlemsstaterna i sina offentliga åtaganden kring material och produkter sätter upp allmänna funktionskrav för att säkra tekniska och hälsomässiga krav, medan marknaden i form av tillverkare och leverantörer utifrån detta ansvarar för att endast sådana varor som svarar mot kraven utvecklas och tillhandahålls. Det gäller också för material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten, där myndigheternas uppgifter i , liksom i flera andra länder i , i huvudsak avgränsas på detta sätt. Funktionskrav som rör material och produkter i kontakt med dricksvatten kan ställas utifrån olika regelverk, av flera myndigheter med inbördes olika typer av ansvarighet inom området. Det har som en följd av detta i olika sammanhang framförts att det föreligger en otydlighet, då det gäller myndigheternas ansvar för frågor om material i kontakt med dricksvatten. Utredningen konstaterar att det finns behov av information och vägledning inom området, men gör snarare bedömningen att det många aktörer efter- frågar är ett utökat offentligt åtagande, där någon eller några myndig- heter kan möta det kunskapsunderskott och det behov av riktlinjer som finns. På tillverkarsidan efterfrågas långsiktiga regler att förhålla sig till, för vattenproducenter och andra konsumenter av material och produkter söks tydliga besked om funktion och hälsoeffekter. Många kommuner och vattenproducenter upplever att de inte har någon definierad myndighet eller part att vända sig till för information inför upphandling och installationsarbete. Problemen kan också vara betydande för t.ex. enskilda byggherrar och fastighetsägare som vill veta vilken typ av produkter som kan bedömas som hälsomässigt säkra att installera. Staten ställer krav på att vattnet ska vara hälsosamt och rent, men fastställer inte vad det rent praktiskt ska innebära i termer av lämpliga material- och produktval. Myndigheternas fördelning av uppgifter Myndigheternas uppgifter kring material i kontakt med dricksvatten tar främst sin utgångspunkt i regelverk inom livsmedels-, kemikalie- och byggproduktområdet. Vart och ett av dessa områden har sin regleringsmässiga historia och sina traditioner, inom EU och nationellt. På central nivå berörs främst de svenska myndigheterna , och . Utredningen konstaterar att det som i sammanhanget kan uppfattas som en huvudfråga – den mer övergripande ansvarsför- delningen mellan ett offentligt åtagande och marknadens aktörer – inte ingått i utredningsuppdraget. Material och produkter avsedda att komma i kontakt med dricksvatten utgör i det större sammanhanget bara en liten delmängd av de omfattande marknader där liknande ansvarsförhållanden upprättats. Utredningen finner att de svenska myndigheternas inbördes uppgiftsfördelning inom området med dagens mer begränsade ansvarstagande väsentligen kan bedömas som ändamålsenlig. Myndigheternas ansvar och inbördes roller är anpassade till den modell för ett offentligt ansvarstagande i förhållande marknadens aktörer som gäller i . Utredningen ser dock, inom det rådande systemet, behov av att i några hänseenden förtydliga myndigheternas uppdrag och samverkansarbete och att därmed flytta fram deras samlade positioner. Kontroll- och tillsynsfrågor på olika administrativa nivåer utgör viktiga delar av myndigheternas ansvar beträffande material i kontakt med dricksvatten. Kontroll- och tillsynsuppgifter bör dock ses i sitt bredare sammanhang, varför utredningen mer samlat planerar att återkomma till dessa frågor i det senare slutbetänkandet. Utveckla en informations- och kunskapsplattform Mot bakgrund av den betydelse som kan knytas till ett rent och hälsosamt dricksvatten föreslår utredningen att , Kemikalie- inspektionen och uppdras att gemensamt etablera en informations- och kunskapsplattform för frågor om material i kontakt med dricksvatten. Plattformen bör anknyta till myndigheternas befintliga och planerade strukturer för att förvalta och sprida kunskap, informationen ska vara enkelt tillgänglig för såväl enskilda som berörda företag, kommuner, fastighetsägare och andra berörda. Genom bevakning av marknaden säkras erfarenheter och kunskaps- underlag kring nya material och produkter i kontakt med dricksvatten. Myndigheterna skaffar sig genom arbetet även underlag för förbättrade riskbedömningar, som kan användas vid regelgivning, tillsyn och kontrollverksamhet. Arbetet kan, tillsammans med övriga förslag som utredningen lägger, medverka till en tydligare offentlig position kring materialfrågorna och därmed bidra till att minska hälsoriskerna i anslutning till produktion och hantering av dricksvatten. ska i kraft av sin byggproduktkompetens etablera en grund för plattformen och verka för att tillknyta den kompletterande kunskap som krävs för frågor om material i kontakt med dricksvatten. Kemikalieinspektionen och ska i kraft av sin kemiska och toxikologiska kompetens bistå beträffande säkerhets- aspekter och riskbedömningar av enskilda ämnen. föreslås inom ramen för ett förtydligat mandat ha en samordnande roll i arbetet. Ett tillägg i instruktion, som betonar myndighetens samordningsroll, föreslås träda i kraft . Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) ska också bistå i arbetet, främst avseende de informerande och sam- ordnande uppgifter som rör typgodkännandesystemet och anknytande metod- och analyskrav. Arbetet innebär att myndigheterna i ökad utsträckning ska kunna bistå konsumenter och övriga aktörer på marknaden med råd och stöd kring ämnen och material i kontakt med dricksvatten. utgör den naturligt samordnande myndighet som kan tillhandahålla sådana råd och sådant stöd om material inom den byggda miljön, beträffande byggnadsverk som vattenverk, distri- butionsanläggningar och fastighetsinstallationer för tappvatten. behöver i detta sammanhang stöd från i form av toxikologisk expertkompetens när det gäller livsmedels- säkerhetsfrågor som komplement till expertis på bygg- produkter. medverkan bör främst inriktas på ny kunskap om risker med ämnen som kan lösas ut från material i dricksvatteninstallationer. Kemikalieinspektionen bör på motsvarande sätt bistå med stöd inom sitt kemiska expertområde beträffande vissa ämnens hälsorisker. Information om det svenska systemet En viktig del i arbetet innebär också att myndigheterna ska sprida information för att förtydliga och öka kunskapen om det svenska ansvarssystemet kring material och dricksvatten. Det omfattar bland annat typgodkännandesystemets grundläggande syften, utformning och begränsningar, dess aktörer och organisering av verksamheten. Informationen ska riktas till huvudmän inom dricksvatten- produktionen, byggherrar, fastighetsägare och andra berörda. bör också verka för ökad transparens och samordning av det arbete som bedrivs av typgodkännande organ. Det kan öka värdet av denna frivilliga form av godkännande i avvaktan på utveckling av europastandarder inom området. Om gemensam EU-standard eller europeisk teknisk bedömning tas fram får sådana material och produkter inte längre typgodkännas. Däremot kommer tekniska och hälsomässiga krav fortsättningsvis att behöva fastställas i nationella regler, eftersom CE-märkingen endast markerar att prestanda för väsentliga produktegenskaper har deklarerats på ett standardiserat sätt. Följa det nordiska och europeiska arbetet Tillverkning och distribution av material och produkter sker i allt större utsträckning på en gränslös marknad, där den enskilda medlemsstaten inte ensam kan utveckla de kunskaper, den provning och kontroll som erfordras. De erfarenheter som vunnits inom det s.k. 4MS Initiative innebär en centraleuropeisk bas för listning av godkända material och lämpliga metoder för provning. Erfarenheterna bör kunna prövas också i ett svenskt och nordiskt sammanhang. Det är avgörande att svenska myndigheter följer arbetet, inte minst för att kunna relatera till de marknadskrafter som strävar mot ökad handel utan gränshinder och andra barriärer. föreslås därför följa arbetet som bedrivs kring material i kontakt med dricksvatten på nordisk och europeisk nivå för att bättre kunna bedöma värdet av andra länders erfarenheter i det svenska arbetet. Kompetensstöd och samarbete behövs främst med och Kemikalieinspektionen, som besitter kompe- tens inom ramen för livsmedels- och kemikalielagstiftningen kring enskilda ämnen och de hälsomässiga risker som kan vara för- knippade med dem. Samordnad syn på provningsmetoder föreslås också samordna de närmast berörda myndig- heternas arbete med provningsmetoder och analysfrågor kopplade till olika regelverk som rör material i kontakt med dricksvatten i den byggda miljön. Metod- och analysfrågor bör i ökad utsträck- ning kunna jämföras och harmoniseras. Syftet är ytterst att säker- ställa kvaliteten hos analysresultaten och stödja giltigheten av mät- data i relation till de rikt- och gränsvärdesnivåer som anges inom olika regelverk. Prioritering inom givna resursramar Förslagen ställer krav på förtydliganden av instruktion liksom uppdrag till Kemikalieinspektionen, och Swedac inom ramen för den dialog och myndighetsstyrning som regelbundet sker. Myndigheterna föreslås gemensamt utarbeta former för organisering och rapportering av arbetet, bör därvid ges en samordnande roll. Resursmässigt förutsätts myndig- heterna arbeta inom sina gällande anslagsramar, där utvecklade ambitionsnivåer på får hanteras inom ordinarie budget- process. förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2012:546) med instruktion för ska införas en ny paragraf, 8 b §, av följande lydelse. ansvarar för nationell samordning av frågor om material i kontakt med dricksvatten. Denna förordning träder i kraft . Utredningens uppgift är att gå igenom dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran för allmänt dricksvatten, där syftet är att identifiera nuvarande och potentiella utmaningar för en säker dricksvattenförsörjning . Utredningen ska vid behov föreslå lämpliga åtgärder. En delaspekt som lyfts fram i uppdraget gäller den frågeställning som rör hur svenska myndigheters ansvar bör fördelas då det gäller material i kontakt med dricksvatten.