sou · H2B337 · 2014-06-11 00:00:00 — En del av detta är att en större del av kraftproduktionen sannolikt skulle omsättas på reglermarknaden. En annan och viktigare del är att systemoperatören de facto skulle ta över en stor del av ansvaret för kraftindustrins investeringar. Detta ska ses mot bakgrund av att ett av de viktigaste målen med avregleringen av elmarknaden var att få till stånd ett system med marknadsbestämda investeringar i kraftindustrin. En annan möjlighet är att varje kraftproducent åläggs att hålla en viss mängd effekt tillgänglig. Därmed skulle det uppstå en marknad för effekt där vissa kraftföretag är säljare och andra köpare. Exempelvis skulle ett kraftföretag med stor andel vindkraft i sin portfölj vara intresserade av att köpa säker effekt från andra kraftföretag. Ytligt sett är detta ett mer marknadskonformt alternativ. Men det som skulle driva marknaden vore ändå system- operatörens krav på hur mycket effekt som respektive kraftföretag skulle hålla tillgänglig. Om man i stället överlåter till marknaden att hantera problemet så kommer det att bli perioder med så höga elpriser att det skulle vara lönsamt att hålla kraftverk tillgängliga även om de bara tas i bruk . Det är också troligt att rollfördelningen mellan de befintliga marknadsplatserna skulle ändras. Exempelvis är det troligt att handeln på Elbas skulle öka. Detta till följd av att variationerna i vindkraftproduktionen inte kan förutses med precision förrän någon timme innan den aktuella produktionstimmen. Det är också möjligt att det spontant skulle uppstå en marknad för effekt, dvs. att vissa kraftföretag mot De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 ersättning förbinder sig att kontinuerligt hålla en viss mängd tillgänglig. En, möjligen mycket viktig, konsekvens av åter- kommande perioder med mycket höga elpriser är en betydligt högre kortsiktig flexibilitet på efterfrågesidan. Frågan om det behövs en kapacitetsmarknad rör det som brukar kallas market design, dvs. elmarknadens uppbyggnad med avseende på marknadsplatser och rollfördelning mellan system- operatören och marknadens övriga aktörer. Om introduktionen av vindkraft gör det nödvändigt att ändra elmarknadens design beror på hur omfattande vindkraftintroduktionen till slut blir. Om vindkraftproduktionen blir så stor som , vilket då torde motsvara 15–av kraftproduktionen i , är det sannolikt att incitamenten att hålla konventionell effekt tillgänglig behöver förstärkas. Men detta betyder inte nödvändigvis att statsmakterna måste förändra elmarknadens regelverk och föreskriva inrättandet av en kapacitetsmarknad. Förväntningar om återkommande perioder med mycket höga elpriser kommer att ge marknadens aktörer incitament att vidta åtgärder som gör att de faktiska pristopparna blir färre och lägre. Inte minst kan detta ske genom ökad kortsiktig flexibilitet på användningssidan. Diskussionen har gällt konsekvenserna av att vindkraft- verken inte med säkerhet är i drift när efterfrågan på effekt är hög. Det finns också ett motsatt problem med vindkraften. Beroendet av vindförhållandena gör att vindkraftverkens samlade produktion kan vara hög då efterfrågan på el är låg. Om då den installerade effekten i vindkraftverk är tillräckligt stor så kan den vindkraftbaserade elproduktionen bli större än efterfrågan. Detta leder till att spotpriset faller mot noll, vilket borde leda till att vissa vindkraftverk tas ur drift. Emellertid är det nuvarande subventionssystemet, som diskuteras mer ingående längre fram i rapporten, utformat så att ett bidrag utgår per producerad enhet el från vindkraftverk. Därmed kan det vara lönsamt för en vindkraftproducent att fortsätta produktionen även om spotpriset är negativt. Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna negativa priser inträffar relativt regelbundet i och och torde bli vanligare i takt med den fortsatta ut- byggnaden av vindkraften kan denna typ av överproduktion, dvs. produktion som leder till negativa priser, motverkas av nya former av elanvändning och energilagring, t.ex. för laddning av batterier. Negativa priser är förstås en anomali på elmarknaden, men det är inte uppenbart att det är ett allvarligt problem. I den mån som det är ett allvarligt problem kan stödet till vindkraften betingas av att spotmarknads- priset som stödet avser måste vara positivt. 4.1.9Elhandel och hushållens elpriser Av de olika slutanvändarna på elmarknaden är hushållen en särskilt betydelsefull grupp. Detta gäller inte minst för att utvecklingen av hushållens elpriser i hög grad beror på faktorer som inte är särskilt relevanta för industrier och andra större elförbrukare. En av dessa faktorer är beskattningen, där hushållens elanvändning är belagd med betydligt högre skatt än industrins elanvändning. Summan av elskatt och moms utgör av hushållens elpris, medan kostnaden för den inköpta elen utgör . Frågan om elbeskattningen diskuteras dock inte vidare i denna rapport. En annan faktor är att hushållen, av naturliga skäl, utnyttjar de lokala elnäten i en helt annan utsträckning än den elintensiva industrin. Nätavgiften utgör därför av hushållens elpris. Det betyder att regleringen av nätpriserna har en större betydelse för hushållen än för de elintensiva industriföretagen. En tredje faktor är att hushållen, till skillnad från den energiintensiva industrin, måste köpa elcertifikat i ett visst förhållande till sin elanvändning. Marknaden för elcertifikat behandlas i nästa avsnitt. När elmarknaden i och reformerades var det inledningsvis bara de stora elanvändarna som fick delta i handeln, men steg för steg öppnades marknaden för kunder med allt lägre årlig elanvändning. I öppnades marknaden helt redan från början. Dock måste en kund som ville byta leverantör ha en De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 Det var därför först i samband med den s.k. schablon- reformen51 som elmarknaden i praktiken öppnades helt. För hushållens del innebar detta att man kunde byta leverantör eller byta typ av kontrakt med sin gamla leverantör. Dock var det inte något krav på att aktivt delta i marknaden. I stället kunde alla som så önskade behålla sin gamla leverantör och sitt gamla kontrakt. Dessa kontrakt kallades tillsvidarekontrakt och var i allmänhet utformade så att priset anpassades till marknadsläget med en viss tröghet. har allt fler hushåll tecknat nya kontrakt med sin gamla leverantör eller bytt leverantör. Totalt sett är nu rörligheten mellan leverantörer och kontraktsformer mycket betydande. Det har också utvecklats nya kontraktsformer som innebär en allt starkare koppling mellan spotmarknadspriserna och elpriset i hushållens kontrakt. Som nämndes tidigare är det en hög grad av konkurrens mellan elhandelsföretagen och det är förhållandevis lätt att etablera ett företag på denna marknad. Detta till trots har () av elhandels- företagens kunder fortfarande tillsvidareavtal.52 Priserna i dessa avtal har i genomsnitt över lägre perioder varit högre än priserna i andra kontraktsformer. För den enskilde kunden kan dessa skillnader, på grund av att denne har en mycket låg elförbrukning, sakna väsentlig ekonomisk betydelse. Den summa som kunden kan spara är mindre än den upplevda kostnaden, och engagemang, för att byta kontraktsform och/eller leverantör. Emellertid finns det också kunder, som på grund av bristande kunskaper eller andra skäl, försummar möjligheterna att väsentligt sänka sina elkostnader genom att byta kontrakt eller leverantör. Frågan om, och i så fall hur, dessa kunder kan skyddas mot onödigt höga priser har diskuterats i olika sammanhang men det har inte lett till några konkreta åtgärder. Om man , via någon form av reglering, skulle vilja göra något åt detta förhållande så finns det flera alternativ. 51Denna innebar att en kunds uppmätta förbrukning under en längre tidperiod fördelades över dygnets timmar enligt en schablon. 52Denna siffra innefattar dock kunder som i samband med flyttning inte hunnit teckna nytt kontrakt med en elleverantör, liksom kunder vars tidsbegränsade avtal löpt ut och som i väntan på att de ska teckna ett nytt avtal fått ett tillsvidareavtal. Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Ett är att man, i likhet med vad som gjorts i , inför ett standardkontrakt för passiva kunder med priser i nivå med vad som gäller i andra kontraktsformer. Emellertid skulle införandet av ett sådant standardkontrakt sannolikt försvaga alla kunders incitament att göra aktiva val på elmarknaden, vilket skulle leda till en begränsning av konkurrensen inom elhandeln. Lösningen av ett sannolikt litet problem skulle med andra ord skapa ett stort problem. Ett annat alternativ, som snarare förstärker konkurrensen inom elhandeln, är att man inte ansluts till elnätet förrän man tecknat ett avtal med en elleverantör. Därmed tvingas alla att göra ett aktivt val av elleverantör och kontraktsform. Problemet med detta alternativ är att hushåll som byter bostad och som inte tecknat nytt elavtal i tillräckligt god tid riskerar att vara utan el . Även detta ter sig som ett större problem än problemet med de passiva kunderna. En åtgärd som i sammanhangets ter sig rimlig är att el- leverantörerna åläggs att informera kunder med tillsvidarekontrakt och en årlig elförbrukning som överstiger t.ex. 10 MWh om vilka alternativa kontrakt som finns och vilka åtgärder som kunden måste vidta för att byta elkontrakt. Elnätsverksamhet betraktas på goda grunder som ett naturligt monopol. Av detta skäl är nätföretagens (maximala) intäkter reglerade. I var denna reglering länge ganska översiktlig och hade karaktären av ex post reglering, dvs. priser och leveransvillkor kunde prövas i efterhand av . En konsekvens av den lätta regleringen var att nätpriserna kunde skilja sig väsentligt mellan olika distributionsområden. Till en del berodde skillnaderna på skillnader i kostnader, men de reflekterade också skillnader mellan olika nätägares avkastningskrav och övergripande policy. Som en del av harmoniseringen inom EU har emellertid övergått till s.k. ex ante reglering, dvs. en reglering som anger vad som ska gälla framåt i tiden. Den nya regleringen innebär att den tillåtna intäktsramen under en De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 kommande fyraårsperiod räknas fram med utgångspunkt i ett antal parametrar. Av dessa är det två som är särskilt betydelsefulla. Den första är definitionen av den s.k. kapitalbasen, dvs. de anläggningar och anläggningsdelar som är nödvändiga för nätverk- samheten, och värderingen av denna. På den sistnämnda punkten har man valt att värdera kapitalbasen till nuanskaffningsvärde (till skillnad från historiskt anskaffningsvärde). Den andra särskilt viktiga parametern är den tillåtna reala avkastningen på kapital- basen, dvs. på investeringar i näten. På denna punkt har man valt en stabil real räntesats som ligger i nivå med den långsiktiga realränte- utvecklingen (plus ett risktillägg) snarare än den aktuella real- räntan. Med denna konstruktion liknar regleringen som kallas rate of return regulation eller ROR. Det som kännetecknar ROR är bland annat att regleringen ger starka incitament till investeringar. Detta gäller särskilt om den tillåtna reala avkastningen är hög i för- hållande till den risk som är förknippad med investeringarna.53 Det sistnämnda är viktigt eftersom nätföretagen har ett om- fattande investeringsprogram för att dels skydda elledningarna från skador vid framtida stormar, dels ansluta vindkraftverk. Den relativt höga tillåtna reala avkastningen54 på investeringar talar för att dessa investeringar kommer att komma till stånd och att elnät kommer att ha en hög kvalitet. Men med stor sanno- likhet innebär det också att nätpriserna kommer att stiga, inte minst inom områden där man tidigare haft mycket låga nätpriser. Detta gäller särskilt om utbyggnaden av vindkraften blir mycket omfattande. Den aktuella debatten kring nätpriser och nätreglering speglar ett grundläggande dilemma vid regleringen av naturliga monopol med ansvar för en del av infrastrukturen. Å ena sidan är det ett samhällsintresse att elnäten håller en hög kvalitet så att kostsamma strömavbrott kan undvikas. Men för att detta mål ska vara långsiktigt uppfyllt måste man kontinuerligt göra ny- och under- hållsinvesteringar i näten. Detta kan bara ske om avkastningen på 53Det pågår en tvist mellan nätföretagen och om takten i införandet av det nya systemet och vilken real avkastning på investeringarna som ska tillåtas. 54Energimarknadsinspektionens inställning är att denna avkastning bör vara när systemet är helt implementerat. I ett utslag i Förvaltningsrätten i fastställdes den tillåtna avkastningen till . Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna dessa investeringar är tillräckligt stor för att mobilisera det kapital som krävs. Men å andra sidan är det också ett samhällsintresse att nätpriserna, och nätföretagens vinster, inte är oskäligt höga. En reglering som, likt den nya regleringen av nätverksamheten, tar sikte på företagens intäkter, värderar kapitalbasen till nuanskaffningsvärde och tillåter en hög real avkastning på kapital- basen kan under vissa omständigheter leda till nätpriser och vinster i nätbolagen som många upplever som oskäliga. är det en reglering som med hög sannolikhet kommer att leda till hög kvalitet i elnäten, dvs. till färre strömavbrott, och underlätta utbyggnad av vindkraft. Frågan om vad som är den bästa avvägningen mellan värdet av hög kvalitet på infrastrukturen och inkomstfördelningen mellan nätföretagen och deras kunder är en politisk fråga. Från samhällsekonomisk synpunkt är nätregleringen i sina huvuddrag väl utformad, men det finns skäl att överväga vilken garanterad nivå på den reala avkastningen på kapitalbasen som är nödvändig för att finansiera ny- och underhållsinvesteringar i elnäten. Bakgrund och översiktlig beskrivning Ett av målen i den svenska energi- och miljöpolitiken är att öka andelen förnybar energi i den samlade energianvändningen. Definitionen av förnybar energi skiljer sig något mellan olika länder, men de energislag som i den svenska energi- och miljö- politiken anses vara förnybara är: –Biobränslen (inklusive torv som används i kraftvärmeverk) De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 Det viktigaste medlet för att realisera målet om ökad användning av förnybar energi är ett system med s.k. gröna certifikat, mer formellt benämnt elcertifikat. Den grundläggande idén är mycket enkel. För varje enhet grön el får producenten ett certifikat som kan säljas på en marknad. Efterfrågan på certifikat bestäms av en reglering som innebär att en viss andel, kvotplikten, av el- konsumtionen ska bestå av grön el. I praktiken innebär detta att varje elleverantör måste förvärva elcertifikat motsvarande den före- skrivna andelen grön el i kundernas elkonsumtion. Priset bestäms av utbud och efterfrågan på marknaden för elcertifikat En marknad för elcertifikat etablerades i . Inledningsvis var kvotplikten , men den höjdes enligt en i förväg annonserad plan och var 2012 . Varje anläggning som producerar el med hjälp av det som definieras som förnybar energi erhåller ett elcertifikat per producerad MWh . utfärdades elcertifikat motsvarande sammanlagt el. Av dessa avsåg biobränslebaserad el, vindkraftel och el från nya vattenkraftverk. Till detta kommer mycket små kvantiteter el baserad på sol respektive torv. Den befintliga vattenkraften om- fattas inte av systemet. Priset på elcertifikat har varierat mellan ca /MWh och ca /MWh (se Diagram 4.4). var priset /MWh vilket vid en kvotplikt på innebar en avgift på /kWh (exklusive moms och transaktionskostnader) för slutkunden. Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Diagram 4.4 Priser på elcertifikat har elcertifikatsmarknaden utvecklats till en gemensam norsk-svensk marknad. Syftet med det norsk-svenska samarbetet på detta område är att öka den förnybara elproduktionen i respektive land med . Det betyder att det årliga utbudet av förnybar el på den nordiska elmarknaden ska öka med . Som en anpassning till detta mål har planen för den svenska kvotplikten reviderats till , dvs. betydligt lägre än . Kvotplikten ökar över tiden och når 2020, för att sedan falla kontinuerligt till . Att elcertifikatmarknaden är gemensam för och innebär att norska och svenska elkonsumenter till lika delar finansierar det ökade utbudet av förnybar el. Var den ökade produktionen sker och på vilket energislag som den baseras bestäms dock av marknaden, dvs. av de relativa kostnaderna för olika slag av förnybar energi i respektive land. Översiktlig utvärdering av systemet med elcertifikat Stöd till förnybar elproduktion innebär på kort sikt, allt annat lika, en snedvridning av konkurrensen mellan olika alternativ för De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 Det finns många olika motiv för att stödja förnybar elproduktion, men det i ett samhällsekonomiskt perspektiv vanliga motivet bygger på att inledningsvis höga kostnader kan sänkas om produktionen når en viss nivå. När det gäller ny teknik finns det också en kostnadssänkande effekt av learning by doing. Med andra ord förväntas den förnybara produktionen bli konkurrens- kraftig om produktionen kommer upp i en viss nivå och om man kan dra lärdom av erfarenheter under uppbyggnadsfasen. Men om dessa förväntningar inte realiseras så förblir stödet till förnybar elproduktion en snedvridning av konkurrensen på elmarknaden. Det finns flera olika möjliga system för stöd till förnybar energi och från samhällsekonomisk synpunkt har de alla både nackdelar och förtjänster. Två egenskaper hos stödsystem är särskilt betydelsefulla. Den ena är i vilken utsträckning som systemet skapar förutsättningar för innovationer och ny teknik. Den andra är i vilken utsträckning som systemet är flexibelt i förhållande till utbuds- och efterfrågeförhållandena på elmarknaden. När det gäller innovationer och ny teknik handlar det i praktiken om att inkludera så många alternativ som möjligt i gruppen av stödberättigade former av förnybar elproduktion. Om gruppen begränsas till ett eller ett fåtal alternativ, dvs. att man försöker pick winners, är det risk för att en kortsiktig ökning av den förnybara elproduktionen sker till priset av en långsiktigt sämre utveckling i detta avseende. Med andra ord kan något av de utslutna alternativet ha en inledningsvis kraftigt underskattad utvecklingspotential som inte utnyttjas därför att sämre alternativ subventioneras. I detta avseende är elcertifikatsystemet mycket bra. Listan över stödberättigade alternativ är lång och innehåller alternativ som är i ett mycket tidigt utvecklingsskede. Detta är dock inte något unikt för certifikatsystemet som sådant. Både investerings- stöd och s.k. feed-in tariffs, dvs. ett fast bidrag per producerad enhet förnybar el, kan utformas så att många alternativ är stöd- berättigade. Elcertifikatsystemet är också bra med avseende på systemets flexibilitet i förhållande till läget på elmarknaden. Närmare bestämt är, med detta system, lönsamheten av att investera i förnybar elproduktion beroende av det aktuella och förväntade läget på elmarknaden. Om efterfrågan på el stiger så stiger elpriset vilket Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna gör det lönsammare att investera i alla former av ny kraft- produktion. Men med ökad efterfrågan på el följer ökad efterfrågan på elcertifikat, vilket gör att priserna på dessa stiger och att lönsamheten av att investera i förnybar elproduktion ytterligare förstärks. Om efterfrågan på el däremot utvecklas långsammare än väntat, så verkar dessa krafter i motsatt riktning. Detta kan jämföras med situationen i . Där har man ett system med s.k. feed-in tariffs som innebär att förnybar el ersätts med fasta belopp per producerad enhet. För landbaserade vindkraftverk är bidraget () 80 /MWh, medan havsbaserad vindkraft stöds med 150 /MWh. Kostnaden för dessa bidrag läggs på elpriserna. Eftersom bidraget per producerad enhet förnybar el är så påverkas inte lön- samheten av investeringar i förnybar elproduktion av fallande, eller stigande, marknadspriser på el. Med andra ord är lönsamheten av investeringar i förnybar el oberoende av läget på elmarknaden. Systemet skapar således incitament till samhällsekonomiskt olönsamma investeringar på ett sätt som inte är fallet med el- certifikatsystemet. Dock finns det problem även med certifikat- systemet. Ett generellt problem med stöd som utgår per producerad enhet är att det i driftskedet påverkar rangordningen mellan olika kraft- slag. Som tidigare nämnts är detta speciellt problematiskt när det gäller vindkraft, där produktionen i ett företagsekonomiskt perspektiv är lönsam även om marknadspriset på el är negativt. Med andra ord tvingas elkonsumenterna att betala för el som ingen vill ha. Ett mer specifikt problem har att göra med målet om ny förnybar elproduktion. som målet är i absoluta termer så är stödsystemet inriktat på andelen förnybar el i den samlade elkonsumtionen. Planen för kvotpliktens utveckling är anpassad så att målet ska nås vid den förväntade utvecklingen av el- konsumtionen. Men om den faktiska elkonsumtionen blir en annan så kommer inte målet att nås (eller eventuellt överträffas). Tekniskt ska detta problem lösas genom återkommande revideringar av planen för kvotplikternas utveckling. Men den ekonomiska konsekvensen av detta är en högre grad av osäkerhet om pris- utvecklingen för elcertifikat. De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Bilaga 2 till LU15 Det är inte heller säkert att man kan nå målet om förnybar elproduktion genom att anpassa kvotplikterna. Om efter- frågan på el stagnerar så växer inte den förnybara elproduktionen i den planerade takten. Det framstår då som nödvändigt att höja kvotplikten. Därmed ökar efterfrågan på förnybar el, vilket leder till ökade investeringar och ökad produktion av förnybar el. Detta dämpar prisutvecklingen på elmarknaden, men den högre kvotplikten i förening med den dyrare förnybara elen gör att elpriset i slutanvändarledet ändå kan öka och efterfrågan dämpas. Under vissa omständigheter kan resultatet alltså bli att den högre kvotplikten leder till minskad produktion av förnybar el. Med andra ord finns det en inkonsistens mellan mål och medel när det utbyggnaden av den förnybara elproduktionen. Dock har den ökade kvotplikten lett till ökad produktion av förnybar el. Fyller stödet till vindkraften sin funktion? Mot bakgrund av det här förda resonemanget kan man göra ett par observationer kring prisutvecklingen för elcertifikat. Om stödet, via skalfördelar och learning by doing, leder till över tiden sänkta kostnader för förnybar el så borde priserna på elcertifikat uppvisa en nedåtgående trend. borde systemets flexibilitet i förhållande till marknadsläget innebära att priserna varierar med elefterfrågans utveckling. Med andra ord borde priserna på elcertifikat stiga när efterfrågan stiger och falla när efterfrågan dämpas. Priserna kan också väntas stiga då kvot- plikten ökar snabbt. Den observerade (se Diagram 4.4) prisutvecklingen ger visst stöd för den sistnämnda hypotesen. ökade kvotplikten från till och steg priserna på elcertifikat från /MWh till /MWh. Vidare föll priserna åren därefter när kvotplikten låg på nivån . Eftersom efterfrågan på el vuxit mycket långsamt kan man inte dra några slutsatser om hur priserna på elcertifikat kortsiktigt samvarierar med efterfrågan på el. Bilaga 2 till LU15 De svenska energi- och certifikatsmarknaderna Emellertid kan man inte heller urskilja någon negativ trend i prisutvecklingen på marknaden för elcertifikat. Möjligen är en alltför för att stödets kostnadssänkande effekter ska hinna uppstå, men på borde en sådan trend finnas för att stödet ska framstå som samhällsekonomiskt motiverat. Fjärrvärme spelar en viktig roll i det svenska energisystemet. Från användarnas synpunkt är fjärrvärme ett bekvämt alternativ för uppvärmning av bostäder och lokaler.